sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Utredningens förslag bereds inom . I utredningens direktiv frågade man sig om det fanns risk för att kommuner och landsting agerade procykliskt bl.a. till följd av det kommunala balanskravet och därmed förstärkte konjunktursväng- ningarna i samhällsekonomin. Utredningens analyser visade att det fanns ett visst samband mellan konjunkturen och de kommunala finanserna. Man övervägde därför förändringar som kunde bidra till större stabilitet i den kommunala verksamheten. Utredningen föreslog i första hand åtgärder för att förstärka möjligheterna till ett ökat lokalt konjunktursparande. Förändringar kunde enligt utredningen också göras genom utformandet av ett centralt system som kunde ge stabilare planeringsförutsättningar för både staten och kommunsektorn. 7 SOU 2008:125, prop. 2009/10:80. Kommuner och landsting i kris Resultatutjämningsreserv – en möjlighet till resultatutjämning på lokal nivå för att möta konjunkturvariationer Enligt utredningen borde en förstärkning ske av kommunernas och landstingens möjligheter att själva utjämna intäkter och därigenom möta konjunkturvariationer. Ett system för lokalt kon- junktursparande skulle, ansågs det, understryka kommunernas och landstingens eget ansvar för verksamhet och ekonomi och minska behovet av diskretionära stabiliseringspolitiska insatser från staten. Den lokala utjämningen föreslogs ske genom skapandet av en möjlighet för kommuner och landsting att bygga upp en resultat- utjämningsreserv inom ramen för det egna kapitalet. Resultat- utjämningsreserven skulle göra det möjligt för kommuner och landsting att sätta av en del av sina överskott i goda tider och sedan använda dem för att täcka underskott när sådana uppstod vid en lågkonjunktur. Enligt utredningen fanns det en stelhet i de gällande reglerna som innebar att det kommunala balanskravet var asymmetriskt; underskott skulle regleras, medan tidigare upparbetade överskott i princip inte kunde användas för att jämna ut ekonomin vid en ned- gång. Detta förhållande ansågs motverka ett konjunktursparande och innebära att inriktningen mot en god ekonomisk hushållning behövde förstärkas. Enligt utredningen var god ekonomisk hushållning ett mer långtgående krav än balanskravet, och inrymde bl.a. att ekonomin skulle ha beredskap för oförutsedda händelser och variationer, t.ex. för konjunktursvängningar. Möjligheten till lokalt ansvarstagande för intäkts- och resultatutjämning ansågs kunna ge en stabilare ekonomi och möjliggöra jämnare sysselsättning och kvali- tet i den kommunala verksamheten. Vidare förväntades möjligheten till sparande minska både risken för procykliskt beteende i kom- muner och landsting och asymmetrin i balanskravet. Förslaget om resultatutjämningsreserv innebar att regelverket för balanskravet delvis öppnades upp. Det föreslogs därför restrik- tioner som skulle förhindra att förslaget fick oönskade effekter. Bland annat skulle underskott inte vara tillåtna utan att det föregåtts av ett medvetet, uppbyggt sparande. Vidare skulle systemet stadgas genom krav dels på en viss lägsta nivå på resultat och ekonomisk ställning vid reservering, dels på lokala föreskrifter som bl.a. skulle reglera hantering och användning av utjämningsreserven samt be- gränsning av reservens storlek. Kommuner och landsting i kris Enligt utredningen borde man redan i budgeten ta beslut om huruvida en reservering skulle göras eller om reserven skulle tas i anspråk. Denna lösning förutsatte emellertid en bedömning av konjunktursituationen för . Vägledande för om en kommun skulle spara till eller ta ut medel ur resultatutjämnings- reserven kunde enligt utredningen vara om den prognostiserade underliggande skatteunderlagsutvecklingen för riket nästkommande år över- eller understeg den genomsnittliga utvecklingen av skatte- underlaget . Vid en utveckling överstigande gränsvärdet skulle reservering till reservutjämningsreserven kunna ske. Vid en utveckling som understeg gränsvärdet skulle uttag ur reserven få göras. Om en kommun eller ett landsting hade byggt upp en resultat- utjämningsreserv så skulle hela eller delar av behållningen få räknas in i budgeten för att täcka upp om de beräknade intäkterna var lägre än kostnaderna när de prognostiserade skatteintäkterna ökade svagt till följd av en svag samhällsekonomisk utveckling. Beslutet om reservering eller ianspråktagande av resultatutjäm- ningsreserven skulle senare revideras vid bokslut när utfallet blev känt. Eftersom resultatet kunde förändras mellan budget och bok- slut till följd av förändrade skatteintäkter, ansågs det rimligt att ett nytt beslut om faktisk reservering eller ianspråktagande till reserven skulle tas vid bokslut. Kommunstabiliseringsfond – ett centralt system för stabilisering av kommunsektorns intäkter över en konjunkturcykel Enligt utredningen skulle ansvaret för stabiliseringspolitiken även framledes ligga hos staten. Man underströk dock att kommunsektorn genom sin storlek påverkade förutsättningarna för stabiliserings- politiken, även om kommuner och landsting inte hade ansvaret för den. Det ansågs angeläget att kommuner och landsting genom sitt agerande inte försvårade genomförandet av stabiliseringspolitiska åtgärder utan fick möjlighet att så långt som möjligt hantera kon- junktursvängningarna på lokal nivå. Utredningen fann det dock inte vara rimligt att det individuella kommunala konjunktursparandet skulle vara så stort att det klarade större ekonomiska kriser. Ett centralt system för stabilisering av kommunala intäkter ansågs därför kunna utgöra ett komplement till det lokala konjunktursparandet, i form av ett ordnat tvångs- Kommuner och landsting i kris sparande i kommunsektorn för att skapa utrymme för att kunna hålla uppe verksamhetsnivån i en kraftig konjunkturnedgång. Utgångspunkten var att ett centralt system i första hand skulle träda in vid en kraftig konjunkturnedgång, en kris, snarare än att avse en löpande stabilisering av intäkter. Förslaget om ett centralt system utformades enligt en garanti- modell som skulle dämpa effekten av konjunkturnedgångar genom att endast utbetalningarna gjordes konjunkturberoende medan in- betalningarna skedde löpande med en fast avgift. Med en fast i stället för en konjunkturberoende avgift (stabiliseringsavgift) skulle finansieringen av en inkomstgaranti bli mer stabil. inne- bar detta att systemet inte skulle få någon dämpande effekt i en högkonjunktur. Det innebar alltså inte i sig någon inbromsning av de kommunala intäkterna eller utgiftsutvecklingen i en högkon- junktur. Man bedömde att garantimodellens nedre gräns skulle räcka för att förebygga ett procykliskt beteende i en stark nedgång genom att skapa säkerhet kring den lägsta utvecklingstakt som kommuner och landsting behövde räkna med. En viktig fråga för utredningen var vad som skulle betraktas som en kris, d.v.s. vid vilken utveckling av intäkterna som ett stabi- liseringssystem skulle utlösas. Utgångspunkten var att den kom- munala verksamheten inte skulle behöva minska i ett kortsiktigt perspektiv. Man föreslog därför att systemet skulle utlösas när till- växten av det kommunala skatteunderlaget understeg en viss nivå där den kommunala verksamheten och sysselsättningen inte längre kunde upprätthållas. För att systemet skulle skapa förutsättningar för en stabil verksamhet skulle intäkterna så långt möj- ligt behöva hållas realt oförändrade i en nedgång för att undvika att kommunsektorn genom sitt agerande inte förstärkte konjunktur- nedgången. Utredningen föreslog att det centrala stabiliseringssystemet skulle utformas som ett statligt åtagande, en beslutsregel, som garan- terade kommunsektorn stöd vid en kraftig konjunkturnedgång. Systemet föreslogs får formen av en fond, kommunstabiliserings- fonden, som skulle finansieras genom avgifter från kommuner och landsting. Finansieringen föreslogs ske genom en årlig stabiliserings- avgift för alla kommuner och landsting vilken skulle tas ut i relation till antalet innevånare. Avgiften skulle anges som en procentsats av det totala kommunala skatteunderlaget. För att stöd skulle kunna utges även om tillräckliga medel inte hunnit byggas upp, skulle fonden vara försedd med en kredit. Kommuner och landsting i kris Systemet fastställde alltså en garanterat lägsta tillväxt av skatte- underlaget. Detta innebar att när den faktiska tillväxten av skatte- underlaget underskred den garanterade nivån, så trädde systemet in med ett stabiliseringsbidrag från kommunstabiliseringsfonden. 12.5Vissa andra åtgärder och förslag med anknytning till kris Kommundelegationen bildades mot bakgrund av att balanskravet infördes . Regeringen gjorde då bedömningen att det fanns kommuner och landsting som hade en så problematisk ekonomisk situation att de kunde behöva ekonomiskt stöd för att genomföra rekonstruktiva åtgärder. Kommundelegationens uppdrag var att inför regeringens beslut bereda ärendet om huruvida ekonomiskt stöd skulle ges till vissa kommuner och landsting för åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans och att därvid överlägga med berörda kommuner och lands- ting om vilka åtgärder de borde vidta. Regeringen beslutade om vilka ärenden som skulle beredas av delegationen. Delegationen skulle enligt sina direktiv göra en grundlig analys av de enskilda kommunernas och landstingens ekonomiska situa- tion och föra en aktiv dialog med dem om vilka åtgärder som borde vidtas och vilka krav som borde ställas för att stöd skulle bli aktu- ellt. Förslag om ekonomiskt stöd skulle lämnas endast för kommuner och landsting som befann sig i en svår ekonomisk situation och som till följd av strukturella faktorer hade problem att nå balans. Behovet av stöd prövades både mot kommunens eller egna förutsättningar och mot åtgärdernas kostnader och ekono- miska effekt. Regeringen beslutade att överlämna sammanlagt 42 ärenden till delegationen för beredning, varav 35 avsåg kommuner och 7 avsåg landsting.9 8Delegation för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balans- kravet, dir. 1999:65. 9Efter Kommundelegationen, - hur gick det?, SOU 2003:68 s. 13–19. Kommuner och landsting i kris Berörda kommuner och landsting inbjöds till enskilda överlägg- ningar för att diskutera vilka åtgärder de hade vidtagit eller pla- nerade att vidta för att uppnå balanskravet. Vid sammankomsterna gjordes en grundanalys av varje sökande. Med stöd av grund- analysen och den information som framkommit vid sammankomst- erna gjorde delegationen sedan en samlad bedömning av respektive sökande för att bestämma om man skulle gå vidare. Delegationen fastställde följande kriterier för bedömning huru- vida en ansökan skulle beredas vidare eller avslutas: strukturella problem, t.ex. kraftig befolkningsminskning ekonomin beräknades vara i obalans sett särskilt svag balansräkning, främst hög låneskuld små möjligheter till intäktsförstärkningar Utifrån bedömningarna om eventuell fortsatt beredning begärdes en konkret åtgärdsplan från de sökande som skulle bli föremål för utredning. Åtgärdsplanen skulle ligga till grund för en överläggning om ett förslag till överenskommelse om villkor och bidrag. Med åtgärdsplanerna som grund inbjöds representanter från den kommunala nivån till ytterligare överläggningar med delegationen. Syftet var att skapa ett underlag för förslag till överenskommelse mellan kommunen respektive och Kommundelegationen om vilka villkor som skulle gälla för att ekonomisk balans skulle uppnås. Överenskommelsen överlämnades senare till regeringen för beslut. Kommundelegationen avslutade sitt arbete och överlämnade sina förslag till regeringen . Den föreslog bidrag om totalt till 36 kommuner och 3 landsting. Därutöver föreslogs att skulle få ett stöd om . Förhandlingarna avslutades dock i sistnämnda fall av rege- ringen då delegationens uppdrag löpte ut. Uppföljningen av överenskommelsen samt beslut om utbetal- ning av statsbidrag skulle enligt Kommundelegationen baseras på en analys av respektive kommuns eller landstings ekonomiska re- sultat samt huruvida åtgärdsplanen genomförts. Kommuner och landsting i kris ut först efter att villkoren i överenskommelsen genomförts av kom- munen. Kommundelegationen presenterade förslag till överenskommelser med 22 kommuner och 3 landsting som enligt delegationens förslag borde komma i fråga för statligt stöd. De föreslagna överenskom- melserna godkändes av fullmäktige i samtliga berörda kommuner och landsting. Efter beredning av Kommundelegationens förslag fattade regeringen beslut om att godkänna överenskommelserna med vissa justeringar. Bidragens nivå uppgick till totalt 1 317 mil- joner kronor. Överenskommelser om villkoren för statligt stöd I överenskommelserna reglerades dels stödets storlek, dels vill- koren för stödet och för utbetalning. Överenskommelserna bestod av två delar: dels kommunens respektive åtaganden, dels statens åtagande. Kommunerna och landstingen åtog sig enligt överenskommel- sen att sänka sin bruttokostnadsnivå med visst angivet belopp för att uppnå ekonomisk balans . För att åstadkomma denna sänkning upprättade varje kommun och landsting åtgärds- planer vid beredningen med Kommundelegationen. Syftet med åtgärdsplanerna var att skapa ett underlag för utformning av ett förslag till överenskommelse mellan kommunen respektive lands- tinget och delegationen om vilka villkor som skulle gälla för att bidrag skulle beviljas för åtgärder i syfte att uppnå ekonomisk balans. Åtgärdsplanerna skulle dessutom underlätta genomförandet i kom- munen eller samt underlätta en kommande uppföljning. Kommundelegationen ansåg det vara viktigt att de åtgärder som föreslogs var sådana som kommunerna och landstingen själva hade tagit fram och att ansvaret för åtgärdsplanen och dess genom- förande helt och hållet vilade på kommunen respektive . Statens åtagande var att bevilja bidrag för omstruktureringskost- nader. Bidragets storlek relaterades till omfattningen av sparåtgär- derna. Den princip som låg till grund för Kommundelegationens förslag om bidragsnivåer var att bidrag lämnades med en viss andel Kommuner och landsting i kris av sparbehovets omfattning, och kunde därmed utgöra stöd till omstruktureringskostnaderna. Slutsatser om Kommundelegationens arbete I efterhand visade sig Kommundelegationens arbetssätt ha fungerat väl. Åtgärdsplanen hade varit ett viktigt verktyg och det hade varit väsentligt att de åtgärder som föreslagits var sådana som kom- munerna och landstingen själva hade tagit fram och att ansvaret för åtgärdsplanen och dess genomförande helt och hållet vilade på kommunen respektive . Det incitament som det villkorade extra statliga stödet innebar hade varit viktigt för att de besparingsåtgärder som initierades i respektive kommun och landsting fick bred acceptans. Kommunerna och landstingen upplevde det som positivt att ha ett tydligt mål som skulle uppnås inom en bestämd tidsperiod. Risken att gå miste om statsbidraget hade varit ett hot som det hade moti- verat politiker och anställda att gemensamt verka för att avtalet uppfylldes. Insikten om att problemen måste lösas inom den egna organisationen ansågs vara väsentlig för en lyckad sanering av eko- nomin.10 12.5.2Förslag om inrättande av ett statligt råd för ekonomi hade uppdraget att se över vissa frågor med anknytning till kommunernas och landstingens ekono- miska förvaltning. En av uppgifterna var att utreda hur uppfölj- ningen i kommuner och landstingen kunde förstärkas. I utred- ningens slutbetänkande God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) föreslog utredningen att regeringen skulle inrätta ett kommunalekonomiskt råd. Rådet tänktes främst ha uppgiften att följa och analysera utveck- lingen på det kommunalekonomiska området och på lämpligt sätt rapportera till regeringen, kommuner och landsting och den in- tresserade allmänheten om sina iakttagelser. Det skulle vidare tjänst- göra som samtalspartner och rådgivare till kommuner och landsting som hade behov av experthjälp för att analysera sin ekonomiska 10 SOU 2003:68 s. 47 f. Kommuner och landsting i kris situation, främst i de fall där man kunde ana att staten kunde komma att få spela en roll. Rådet föreslogs få en ställning som en förvaltningsmyndighet under regeringen. skulle ha ansvar för rådets verk- samhet. Den operativa verksamheten skulle skötas av ett kansli be- stående av en kanslichef samt biträdes- och handläggande personal i begränsad omfattning. Medel tilldelades över statsbudgeten som gav utrymme för egen utredningsverksamhet och upphandling av expertis på konsultbasis. Rådet skulle till regeringen avge en årsredovisning och en berättelse över verksamheten . Utredningen anförde att ett relativt stort antal kommuner och landsting – utöver de som beviljats särskilt stöd genom Kommun- delegationen – hade svårigheter att åstadkomma ett balanserat resultat. Dessa kommuner och landsting kunde behöva ett kvali- ficerat stöd med analyser och rådgivning för att komma till rätta med sina balansproblem. Detta gällde framför allt kommuner som stod i begrepp att begära statligt stöd. Stöd i form av analyser och rådgivning ansågs också kunna ges i förebyggande syfte. Utredningen konstaterade att det inte fanns något särskilt forum där enskilda kommuner och landsting kunde diskutera sina ekono- miska problem med eller få kvalificerade råd från företrädare för staten på central nivå. Erfarenheterna av Kommundelegationens arbete ansågs visa att det fanns ett sådant behov. Man konstaterade vidare att det inte heller utanför fanns något organ som hade till särskild uppgift att kontinuerligt följa utvecklingen inom den kommunala sektorn. Något organ som kunde bereda ärenden till regeringen avseende ansökningar från kommuner och landsting om särskilt ekonomiskt stöd fanns därför inte. Mot denna bakgrund bedömde utredningen att det fanns ett stort behov av ett statligt organ som kunde fylla de ovan redovisade funktionerna. Någon befogenhet för rådet att intervenera i de en- skilda kommunerna eller landstingen skulle inte finnas och de åtgärdsförslag som kunde bli resultatet av en konsultation skulle inte vara tvingande. I den efterföljande propositionen konstaterades att en majoritet av remissinstanserna var negativa till förslaget och vissa instanser såg förslaget som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Om större grupper fick behov av stöd ansågs det mera lämpligt att inrätta tillfälliga delegationer – efter mönster av t.ex. Kommundelegationen – för att hantera en sådan situation. Kommuner och landsting i kris Regeringen anförde att Kommundelegationens arbete hade lett till att i stort sett samtliga av de berörda kommunerna och lands- tingen hade uppnått en ekonomi i balans. Av främst det skälet och då remissinstanserna hade varit negativa beslutade regeringen att det inte fanns behov av att inrätta ett kommu- nalekonomiskt råd. 12.5.3Analysgruppen inom Kommuner och Landsting Kommuner och Landsting, SKL, får fortlöpande förfråg- ningar om att på olika sätt stötta kommuner och landsting som vill komma till rätta med sina ekonomiska problem. För att möta efter- frågan på rådgivning har SKL en särskild analysgrupp bestående av erfarna handläggare anställda inom . Analysgruppen erbjuder ett standardpaket som omfattar en objektiv analys av kommunens samlade ekonomi, verksamhetens kostnader och framtidsprognoser. Analysen dokumenteras och presenteras tillsammans med slutsatser och förslag till en framtida ekonomisk strategi för kommunen. Analysgruppens syfte är att som extern rådgivare ge hjälp till självhjälp för kommuner att komma i gång med det arbete som erfordras för att förbättra kommunens ekonomi. Ambitionen är att analyser och förslag ska kunna ligga till grund för en samsyn i kom- munen om vilka ekonomiska ramar som måste styra kommunens verksamheter . Analysgruppen uppställer följande förut- sättningar för uppdraget. Uppdraget ska komma från kommunstyrelsen och ska således vara formell förankrat i den politiska ledningen. förutsätts att en kontinuerlig dialog ska kunna ske med kommunens ledande politiker och tjänstemän. Uppdraget genomförs inom ca från det att upp- draget påbörjas. Standardpaketet erbjuds kommunerna till ett fast pris på inklusive omkostnader som resor m.m. Kopplat till den tidsplan som bestäms i avtalet inleds analysarbetet när kommunen översänt diverse styrdokument som budgetar och årsredovisningar. Tillsammans med annan befintlig statistik kan analysgruppen få en översiktlig bild av kommunens ekonomiska Kommuner och landsting i kris Två medarbetare från analysgruppen genomför intervjuer med ledande politiker och tjänstemän i kommunen. Intervjuerna ska ge analysgruppen en bild av hur kommunens eko- nomistyrning fungerar och hur ledande personer ser på kommunens ekonomiska förutsättningar. Analysgruppen genomför en djupgående analys av kommunens ekonomi, innefattande bl.a. framtidsanalys, sammanfattande iakttagelser, bedömningar och förslag. Uppdraget avslutas med att analysgruppen presenterar sin analys för kommunen. 12.6Den kommunala självstyrelsen och grundlagen 12.6.1Regeringsformens bestämmelser om självstyrelse Portalstadgandet 1 kap. 1 § regeringsformen anger att all offentlig makt utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen förverk- ligas genom ett representativt parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Därutöver innehåller regeringsformen ett antal bestämmelser – främst i kapitel 14 men även i kapitel 1 och 8 – som tillsammans bildar den konstitutionella kärnan för den natio- nella demokratiska politikens relation till självstyrelse. Regeringsformens reglering av förhållandet mellan stat och kommuner har fått en förnyad utformning efter förslag i betänkande En reformerad grundlag.11 För- ändringarna kan dock inte sägas innebära att förhållandet mellan stat och kommun har förändrats på något genomgripande sätt, utan får väsentligen betraktas som ett klargörande av vad som redan tidigare gällt.12 I 1 kap. 7 § regeringsformen anges att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. Av 1 kap. 8 § regeringsformen framgår att kommunerna är förvaltningsmyndigheter och att det därför är upp till folkets främsta företrädare, , att avgöra hur dessa förvaltningsmyndigheter ska utformas och användas. I 8 kap. 2 § regeringsformen anges också att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och den kommunala beskatt- ningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åliggan- den ska bestämmas i lag. 11SOU 2008:125, prop. 2009/10:80, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21–22. 2009/10:80 s. 211. Kommuner och landsting i kris I 14 kap. 1 och 4 §§ regeringsformen anges att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. Enligt 14 kap. 2 § regeringsformen sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse samt kommunala angelägenheter reglerade i särskild lagstiftning på den kommunala självstyrelsens grund. Av bestämmelsen framgår även att det i lag finns närmare bestämmelser om den kommunala självstyrelsen. I 14 kap. 6 § regeringsformen anges att föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Genom para- grafen, som är helt ny, bestäms att en prövning av de kommunala självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen med tillämpning av en proportionalitetsprincip. Prövning ska göras om skälen för den tilltänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som bestämmelsen innebär.