sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — På nationell nivå är kravet att man måste ha uppnått minst 1 000 röster vid nationella val medan det räcker med 500 respektive 100 röster i regionala respektive kommunala val.50 Det kan också beviljas stöd för poli- tiskt arbete till oberoende kandidater på nationell nivå under förut- sättning att kandidaten fått minst 1 000 röster vid valet. Med poli- tiskt arbete avses bl.a. sådana aktiviteter som syftar till att främja 50 För gäller dock 500 röster. valet av en eller flera kandidater eller ett bestämt resultat vid en folk- omröstning eller för att främja spridandet av kunskap om en viss politisk åskådning eller att etablera eller driva en politisk organisa- tion. Det är regeringen som kontrollerar att villkoren för stöd är uppfyllda samt beviljar och utbetalar det nationella stödet. På och regionnivå är det kommunalbestyrelserna (kommun- fullmäktige) respektive regionråden som har denna uppgift. På samtliga nivåer måste den som ansöker om stöd ge in en ansökan som innehåller uppgifter om utgifter man förväntar sig att ha för det politiska arbetet samt vilka ut- gifter man hade föregående år. Partierna kan aldrig få mer än vad de anger för . Vid ansökan måste partiet också för- säkra att fjolårets stöd använts i enlighet med lagens syfte. Om ett parti har fått privata bidrag måste detta också redovisas. Det finns dock inga krav på att ansökan ska åtföljas av en redovisning av hur pengarna använts. Det är endast då det föreligger misstanke om att försäkran är falsk som den instans som beviljar bidrag kan begära in räkenskaperna för efterkontroll. Partigrupperna i beviljas ett årligt stöd som är avsett för att avlöna sekreterare och politiskt sakkunniga. Stödet utbetalas och består dels av ett grundstöd per partigrupp, dels av ett mandatstöd per ledamot. För grupper med färre än fyra leda- möter reduceras grundstödet medan mandatstödet är lika för samt- liga ledamöter. För de ledamöter som är ministrar i rege- ringen eller utskottsordförande i utbetalas dock endast 1/3 mandatstöd. I finns ingen lagstiftning om hur mycket ett parti får ta emot i form av bidrag från privatpersoner eller att privata bidrags- givare ska kunna identifieras. Däremot finns det reglerat i lov om private bidrag til politiske partier og offentlig- gørelse av politiske partiers regnskaber att partiernas huvudorga- nisationer på nationell nivå som har deltagit i val till eller till ska offentliggöra sina räkenskaper. Räken- skaperna ska ges in till som ser till att de offentliggörs. Räkenskaperna ska innehålla översikt över såväl intäkter som ut- gifter samt upplysningar om balans och eget kapital. Intäkterna ska specificeras i olika kategorier bl.a. offentligt partistöd, privata bidrag och internationella organisationer. Såväl pengabidrag som icke-mone- tära bidrag ska tas med i redovisningen. Dessutom ska det anges specifikt om ett parti har mottagit bi- drag , , inom loppet av från en och samma privata bidragsgivare. I sådana fall ska både namn och adress framgå av räkenskaperna. Räkenskaperna ska också inne- hålla en sammanställning över den totala summan av anonyma bi- drag på mer än 20 000 . Den som uppger oriktiga eller ofullständiga uppgifter i räken- skaperna kan åläggas bötesstraff eller dömas till fängelse . Det är dessutom ett villkor för utbetalning av offentligt stöd att en kopia av räkenskaperna har sänts in till rege- ringen. Dessa regler gäller, som sagts ovan, endast partiernas huvud- organisationer. Enligt lagen om ekonomiska bidrag åligger det emel- lertid även partiorganisationer på regional och lokal nivå att rappor- tera bidrag över 20 000 . I dessa fall måste namn och adress på bidragsgivaren uppges. Utbetalning av fortsatt stöd till partiorga- nisationerna på regional och lokal nivå sker endast under förutsätt- ning att inrapportering av privata bidrag skett. Det föreligger dock inga krav på att sådana bidrag ska offentliggöras. 11.9.6Regler för och finansiering av politiska partier på europeisk nivå Av och rådets förordning (EG) nr 2004/2003 av om regler för och finansiering av politiska partier på europeisk nivå framgår att politiska partier kan lämna in en ansökan om finansiering till . För att betraktas som ett politiskt parti på europeisk nivå måste partiet vara en juridisk person i det medlemsland där partiet har sitt säte, företrädas av ledamöter i (eller de natio- nella eller regionala parlamenten eller regionala församlingarna) i minst en fjärdedel av medlemsländerna, eller i minst en fjärdedel av medlemsländerna ha fått av rösterna i vart och ett av dessa medlemsländer i de senaste valen till , följa de principer på vilka Europeiska unionen vilar, d.v.s. frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna samt rättsstatsprincipen samt ha deltagit eller uttryckt sin avsikt att delta i valen till . kontrollerar att partierna fortsätter att upp- fylla dessa kriterier. Om något kriterium är uppfyllt för- lorar partiet sin ställning som politiskt parti på europeisk nivå och kan därmed inte längre finansieras med stöd av förordningen. Till ansökan om finansiering ska bifogas handlingar som styrker att det rör sig om ett politiskt parti på europeisk nivå, partiets politiska program och partiets stadgar, som ska innehålla uppgifter om de organ som ansvarar för politisk ledning och ekonomisk för- valtning samt de fysiska personer som i var och en av de berörda medlemsstaterna har befogenhet att rättsligt företräda partiet. Alla ändringar i ovanstående handlingarna ska anmälas till Europaparla- mentet . Om ingen sådan anmälan görs dras finan- sieringen in. fattar beslut om finansiering efter att en ansökan har lämnats in. De politiska partierna på europeisk nivå finansieras genom Euro- peiska unionens allmänna budget. EU-budgeten får inte användas för att finansiera andra politiska partier, särskilt inte nationella politiska partier, som omfattas av nationella bestämmelser. Anslagen från EU-budgeten får användas endast för att täcka utgifter som har direkt samband med målen i partiets politiska program. De får också finansiera valkampanjer till . Finansieringen av ett politiskt parti eller en politisk stiftelse på europeisk nivå måste omfatta från andra källor än EU:s budget. Den tillgängliga budgeten för politiska partier på europeisk nivå fördelas på följande sätt: fördelas i lika delar mellan alla partier vars ansökan har godkänts och för- delas mellan de partier som har valda ledamöter i Europaparla- mentet, i proportion till antalet valda ledamöter. Ett parti eller en stiftelse som tar emot bidrag ska offentligt redovisa sina inkomster och utgifter och sina tillgångar och skulder, redovisa sina finansieringskällor genom en förteckning över givare och gåvor som överstiger . Ett parti eller en stiftelse som tar emot bidrag får inte ta emot anonyma gåvor, gåvor som överstiger och givare, gåvor som kommer från budgetarna för de politiska grupperna i , gåvor från offentligt ägda företag (inklusive företag där det allmänna är delägare) eller gåvor från myndigheter i länder utanför EU. Partierna får inte ta emot anonyma gåvor. Bidrag från politiska partier som är medlemmar i ett politiskt parti på europeisk nivå är däremot tillåtna. Dessutom får bidrag ges från nationella politiska stiftelser som är medlemmar i en politisk stiftelse på europeisk nivå. Sådana bidrag får inte överstiga 40 pro- cent av partiets eller stiftelsens årliga budget. 11.10Förtydligande av nuvarande ordning eller införande av ett förändrat synsätt på partistödet – ett strategiskt val Som framgått av utredningen är lagregleringen av det kom- munala partistödet ganska begränsad. En något tydligare bild av hur regelverket ska tillämpas kan fås genom studier av förarbets- uttalanden och Högsta förvaltningsdomstolens praxis. Även med hjälp av dessa rättskällor är dock tillämpningen av lagen osäker när det rör sig om ovanligare situationer där precisa gränsdragningar måste göras. Det förekommer inte heller någon kontroll av hur partierna an- vänder sig av stödet. Partistöd som utbetalas av kommuner över- förs inom vissa partier regelbundet från den lokala partinivån till andra nivåer inom partiorganisationen. Sådana överföringar sker ibland med schablonbelopp och bristen på kontrollmöjligheter inne- bär att det i många fall framstår som osäkert om stödet verkligen använts i enlighet med lagstiftningens intention, d.v.s. för politisk verksamhet i kommunen eller . Osäkerheten i tillämp- ningen av regelverket och avsaknaden av kontroll av hur stödet används i partierna väcker frågan om den kommunala partistöds- regleringen behöver genomgå någon form av förändring. Tillämpningsproblem förekommer emellertid i nästan all lagstift- ning och man kan inte förvänta sig att en ändrad reglering av det kommunala partistödet helt skulle eliminera sådana problem. Frågan blir därför till att börja med om de beskrivna problemen är så stora att en förändrad reglering kan förväntas innebära en tydlig skillnad till det bättre. I det sammanhanget bör även beaktas att den relativt oreglerade situationen också innebär fördelar, t.ex. genom att sys- temet blir mer flexibelt. En mer detaljerad lagstiftning kan förväntas göra partistödsbesluten mer förutsägbara och underlätta den prak- tiska tillämpningen i de situationer som lagstiftaren förutsett. En utökad lagreglering innebär dock typiskt sett att kommuner och landsting får mindre frihet vid utformning och fördelning parti- stöd. Möjligheten att utforma partistödet efter skiftande förhåll- anden och lokala särdrag kan då begränsas. Införandet av någon form av kontroll av partistödets använd- ning skulle göra det möjligt att se till att stödet används för avsedda ändamål. En ökad transparens i partistödshanteringen skulle kunna stärka medborgarnas förtroende för systemet med skattefinansiering av politiska partier. Å andra sidan torde de politiska partierna, så- som från stat och kommun fristående organisationer, ha ett in- tresse av att kunna fullgöra sin opinionsbildande funktion utan att vara föremål för administrativ kontroll och övervakning från myndig- heternas sida. Diskussionen om för- och nackdelar med mer regelstyrda system respektive system med högre grad av frihet, är inte ny. Den nu- varande, återhållsamma regleringen har bl.a. motiverats med att prin- cipen om fri åsiktsbildning förutsätter stor varsamhet när det gäller reglering av partiernas verksamhet. Som skäl för en reglering har bl.a. anförts viljan att säkerställa konkurrensen mellan partierna och en rättvis fördelning av offentliga medel. Det har också ansetts att det kan finnas risk för att den politiska konkurrensen rubbas när beslutsfattare, som är partiföreträdare, ska besluta om stödets omfattning och utformning. Frestelserna kan bli då stora att söka optimera resurser för det egna partiet, gynna det bestående partisystemet och sammantaget försvåra för nya partibildningar att etableras. Det skulle i förlängningen kunna leda till en förstelning av partisystemet och kreativitetsproblem för hela det politiska livet.51 Ett teoretiskt begrepp som används för att beskriva hanteringen av partifinansieringsfrågor i bl.a. är konsensusstrategin. Strate- gin innefattar ett minimum av lagstiftning och kontroll, eventuellt i kombination med frivilliga överenskommelser mellan partierna. Kontrollen av att partierna inte bryter mot överenskommelser och andan i lagstiftningen, är huvudsakligen etisk.52 Konsensusstrate- gin har starka rötter i synen på partier som frivilliga (privata) och i förhållande till staten oberoende organisationer; ett synsätt som varit utmärkande inte minst i , och . En konsekvens av detta synsätt är den djupa misstro som funnits hos flera partier mot tanken på att offentligt redovisa sina inkomster och utgifter.53 Den andra och i ett internationellt perspektiv vanligaste metoden för att hantera partifinansiering, är lagstiftningsstrategin. Denna metod bygger på ett system av legala normer och kontrollinstrument för övervakning. I länder med erfarenheter av korruption, mutor och 51Gidlund, Ds 1994:31 bilaga 6 s. 156. 52Gidlund, Ds 1994:31 s. 193. 53Gidlund, Ds 1994:31 s. 193. andra oegentligheter har detta medfört förstärkta krav på lagstift- ning och kontroll. Men även i länder utan sådana erfarenheter har lagstiftningsstrategin vunnit mark. Konsensusstrategin kan typiskt sett förväntas fungera väl i stabila politiska miljöer, där ett begränsat antal partier agerar . Att den politiska sammansättningen i en kommun eller ett lands- ting utgörs av en begränsad grupp av partier torde ofta medföra att aktörerna får god kännedom om varandra. Består situationen kan den homogena sammansättningen leda till utvecklandet av outtalade regler för hur det politiska livet ska fungera. Aktörerna kan då utgå från att en informell politisk praxis kommer att följas och i stort sett betraktas som bindande. Tilliten mellan de för varandra välkända aktörerna innebär sannolikt också att förutsättningarna för samförståndslösningar i oklara lägen är goda. Den stabila politiska miljöns informella regelsystem samt känne- domen och förtroendet parterna emellan innebär här att behovet av lagreglering av den politiska verksamheten minskar. Man kan antagligen utgå från att konsensusstrategin inte är lika framgångsrik i politiska miljöer där aktörerna är rörligare och sam- mansättningen mer skiftande. I kommuner och landsting där nya partibildningar kommer och går i hög grad och där nya politiska kulturer ständigt tillförs och möter de äldre och mer etablerade, kan möjligheterna att utveckla informella regler för det politiska livet antas vara mer begränsade. De politiska aktörernas begränsade kännedom om varandra kan här leda till en osäkerhet om vilka regler som gäller. I sådana situationer kan partierna förmodas vilja bevaka sina lagreglerade rättigheter i högre grad och förutsätt- ningarna för samförståndslösningar blir sämre. I en politisk miljö med växlande aktörer där tidigare etablerade outtalade regler minskar i betydelse, torde behovet av tydliga regler öka. Sammantaget synes flera olika aktörer, däribland medborgare, politiska församlingar och politiska partier representera i viss mån konkurrerande intressen som måste beaktas och jämkas samman vid utformningen av ett system för kommunalt partistöd. Även om konstruktionen av systemet i många avseenden kan ske utifrån någorlunda objektiva lämplighetsaspekter kommer utformningen i hög grad styras av de intressen man väljer att prioritera. Vidare spelar det politiska landskapets struktur en mycket viktig roll vid utform- ningen av ett välfungerande partistödssystem. En utveckling mot ett ökat inflöde av nya politiska partier och en försvagning av de traditionella aktörernas informella regelsystem och överenskommel- ser, innebär sannolikt att lagstiftningens betydelse som medel för styrning av det politiska livet kommer att öka. 11.10.1 Lagreglering av nuvarande ordning Ett alternativ för att komma till rätta med oklarheterna inom det kommunala partistödssystemet är att i lag förtydliga det man anser utgöra nu gällande rätt d.v.s. att behålla och utveckla den nuvarande ordningen. Lagregleringen skulle därför kunna ta sin utgångspunkt i kommunallagens regler och inrikta sig på att komplettera dessa i syfte att reda ut vanligt förekommande tillämpningsproblem. Man kan vidare tänka sig att i lag lägga fast sådan gällande rätt som enbart framgår av förarbetena och Högsta förvaltnings- domstolens praxis. Lagregleringen skulle i det avseendet inte inne- bära några nya lösningar, utan snarare lyfta fram och förtydliga innebörden av gällande rätt. En kompletterande lagreglering av detta slag skulle t.ex. kunna bestämma vem som kan motta partistöd, med vilka tidsintervall beslut om stöd ska fattas, hur stödet i form av politiska sekreterare ska regleras, vilka krav som ska ställas på partierna beträffande an- vändningen av partistödet etc. Lagreglerna om fullmäktiges möjlighet att betala ut partistöd anger inte uttryckligen hur stödet ska användas. I avsaknad av ut- trycklig lagreglering är det syftet med partistödet, så som det be- skrivits i förarbetena, som sätter gränsen för stödets användning. För att tydliggöra syftet kan det dock finnas skäl att överväga en lagreglering av de ändamål för vilka stödet får användas. En central problemfråga i det nuvarande systemet är vad som närmare avses med formuleringen partier som är representerade i fullmäktige i 2 kap. 9 § kommunallagen. Ett förtydligande av rep- resentationsbegreppet skulle kunna lösa några av de tillämpnings- problem som är knutna till fullmäktigeledamöternas agerande. En reglering enligt denna modell kan även förenas med kon- troller från fullmäktiges sida av hur mottagarna använder parti- stödet. Kontrollen kan t.ex. bestå i en skyldighet för partierna att till fullmäktige redovisa hur stödet har använts. Själva offentlig- görandet av användningssättet kan här förväntas verka återhållande på partierna och förebygga en otillåten användning. Redovisnings- skyldigheten inför fullmäktige skulle också kunna kompletteras med en formell kontroll av att stödet används i enlighet med vissa krav som uppställts för utbetalning av stödet. Frågan blir då vidare vad som ska hända om fullmäktige underkänner redovisningen. Ska sank- tionsmöjligheter införas? 11.10.2 Lagreglering – ett förändrat synsätt på partistöd En lagreglering kan även ske genom att partistödssystemet förändras på ett mer grundläggande sätt. Detta skulle kunna vara en lämplig väg t.ex. om kompletteringarna av den gällande ordningen, enligt alternativet i föregående stycke, blir för många och leder till en osystematisk och svåröverskådlig lagstiftning. En tidigt fastslagen princip som omgärdat partistödslagstiftningen är att bidragen bör beräknas schematiskt och fördelas enligt fast- lagda regler som inte tillåter någon skönsmässig prövning. En lag- stiftning efter denna princip innebär att rätten till stöd lätt kan bedömas och att utrymmet för olika tolkningar begränsas. Den inne- bär att fullmäktiges beslutsutrymme begränsas. Den prak- tiska tillämpningen av kommunallagens regler kan dock inte sägas ha harmonierat med denna princip. Fullmäktiges långtgående frihet att slå fast förutsättningarna för kommunalt partistöd innebär att partierna i vissa situationer har svårt att säkert förutse om stöd kommer att utgå eller ej. Bland annat har osäkerheten om tolkningen av kravet på representation i fullmäktige medfört en varierande tillämpning av lagstiftningen. Representationskravet i den nu gällande lagstiftningen förefaller i hög grad vara kopplad till fullmäktigeledamöternas agerande. Mot detta kan anföras såväl praktiska som principiella skäl. Sannolikt krävs enligt gällande rätt i vart fall att ledamoten faktiskt har tagit plats i fullmäktige. Det får dock anses vara osäkert hur en ledamots agerande genom exempelvis utevaro, avhopp från parti o.s.v. påver- kar partiets rätt till stöd. Principiellt sett kan det vara ett problem att rätten till stöd knyts till fullmäktigeledamöternas agerande. Risken finns att det framstår som oklart om stödet är avsett för partierna eller om det i realiteten ska ses som ett indirekt stöd till de folk- valda ledamöterna. Det finns därför skäl att överväga en ordning som tydligare betonar att stöd ska utgå i enlighet med valresultatet och att partierna är stödets adressater, för att därigenom särskilja partistödet från stödet till förtroendemannaorganisationen. En tänkbar konstruktion är att kravet på representation bestäms vara uppfyllt så snart ett parti tilldelas mandat i fullmäktige. sådan lagstiftning saknar en fullmäktigledamots avhopp från parti och situationer med tomma stolar betydelse för rätten till parti- stöd. Väljarna skulle genom rösten direkt kunna bestämma vilka åsikter de vill ska få ett ökat ekonomiskt stöd för att genomföra sin politik i kommunen. Partistöd skulle med den regleringen utgå även i fall där det aktuella partiet inte har någon lokal organisation och där det finns svårigheter att hitta personer som vill och kan repre- sentera partiet i fullmäktige. Man skulle i de situationerna kunna betrakta stödet som en uppmaning från väljarna till partiföreträd- arna att bygga upp en organisation eller på andra sätt verka för att partiets åsikter förs ut på den lokala respektive regionala nivån. Man bör komma ihåg att det enligt nu gällande ordning inte ställs några uttryckliga krav på hur partiernas organisation ska vara ut- formad. Utbetalningar kan alltså ske till en partiorga- nisation som är förlagd utanför den beslutande kommunens om- råde men som representerar denna som den representerar flera andra kommuner. anser dock sannolikt majoriteten en lokal respektive regional partiorganisation som en nödvändig förutsättning för rätt till partistöd. Utbetalningar av partistöd till partier utan företrädare i fullmäktige och organiserad lokal förankring kan emellertid medföra risker för att stödet används till annat än lokal- och regionalpolitisk verksam- het. Överföringarna till andra nivåer inom partiorganisationerna skulle troligtvis öka. En betoning av de ändamål som stödet får användas för samt reglering av en efterföljande kontroll kan därför tänkas utgöra förutsättningar för denna lagstiftningsmodell. Att knyta an enbart till mandatfördelningen skulle alltså kunna förflytta fokus vid bedömningen av rätten till stöd från fullmäktige- ledamöternas agerande till partiernas användning av stödet. Detta skulle understryka att det rör sig om ett stöd till partierna och inte till de förtroendevalda. skulle partierna i högre grad be- höva redovisa att stödet används för sitt syfte. Sammanfattningsvis utgör det ovan beskrivna systemet ett exem- pel på hur en mer genomgripande förändring av partistödreglerna skulle kunna utformas. Tanken bakom det skissade systemet är att lyfta fram partierna som stödets adressater och betona vikten av att stödet används för bestämda ändamål. Kontrollmöjligheten är tänkt att ge väljarna större möjligheter att se hur stödet har använts samt ökade möjligheter att bedöma om partiet är värt en röst i kommande val. Reglerna är vidare tänkta att innebära en förenklad tillämpning eftersom bedömningen av fullmäktigeledamöternas agerande inte längre skulle spela någon roll. 11.11 Kommitténs överväganden och förslag Kommitténs bedömning: Reglerna om kommunalt partistöd bör utformas på ett sådant sätt att fullmäktiges centrala roll i den kommunala demokratin upprätthålls. Det bör därför inte införas en reglering som innebär att partistöd kan ges till partier som, trots att de fått mandat, helt saknar representanter i fullmäktige. Vid tillämpning av det nuvarande systemet för kommunalt parti- stöd ges i flera avseenden ett betydande utrymme för olika tolk- ningar. Detta gäller bl.a. frågan om vad som inryms i partistödet, den närmare tillämpningen av kravet på fullmäktigerepresentation och frågan om vilka ändamål som stödet får användas för. Vidare har från flera håll anförts att den bristande insynen i hur stödet används och misstankar om att kommunala medel används för att finansiera politik på riksnivå, riskerar att försvaga demokratin på lokal och regional nivå. Kommitténs genomgång av domar i läns- och kammarrätter visar att domstolarna tillämpar den nuvarande lagstiftningen på olika sätt. Ett exempel är den skiftande tolkningen av representations- kravet (se avsnitt 11.12). I flera länsrätts- och kammarrättsdomar anges att lagens villkor om representation är uppfyllt redan genom erhållandet av mandat i fullmäktige. En annan tolkning av repre- sentationskravet är att det endast är partier som faktiskt har tagit plats i fullmäktige som har rätt till partistöd. Hur det för parti- stödet grundläggande representationskravet ska tillämpas är därför oklart och ett återkommande problem i kommunerna. Kommittén kan också konstatera att i stort sett samtliga domar om kommunalt partistöd rör nya lokala partier.