sou · H0B355d2 · 2012-08-24 00:00:00 — I den mån undantagen över huvud taget skulle kunna anses inrymma en möjlighet att lagstifta på ett sådant inskränkande sätt följer det av grundlagens företräde framför vanlig lag att en bestäm- melse inte får tillämpas i strid med grundlagens föreskrifter. Undantagen i denna paragraf gäller sådana frågor som huvud- sakligen omfattas av grundlagens ändamål och som därför skulle ligga inom grundlagens materiella tillämpningsområde om de inte undantogs. Undantagen är därför utformade som delegationsregler, dvs. de ger rätt för att i vanlig lag reglera vissa angivna frågor. Eftersom de innebär en möjlighet för att inskränka yttrandefriheten ska undantagen tolkas restriktivt. Vidare ska bestämmelsen i 16 § beaktas. Där stadgas att lagstiftaren måste iaktta en proportionalitetsprincip och att begränsningar i yttrandefriheten aldrig får sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplysningen eller det fria konstnärliga skapandet. 1 kap. 14 § Undantag för behandling av personuppgifter (ny) 14 § Utan hinder av denna grundlag gäller för andra massmedier än de som ges ut av massmedieföretag vad som sägs i lag om behandling av personuppgifter som sker för andra ändamål än de som anges i 2 §. Behandling av personuppgifter som sker för något annat ändamål än det som enligt 2 § är ändamålet med yttrandefriheten enligt grundlagen får enligt denna bestämmelse regleras i vanlig lag. Det gäller för personuppgiftsbehandling i andra grundlagsskyddade massmedier än sådana som ges ut av massmedieföretag. I lag kan sålunda tas in bestämmelser om exempelvis krav på samtycke för behandling och möjlighet för en myndighet att föreskriva att upp- gifter ska avlägsnas. I praktiken öppnar bestämmelsen för framför allt de regler som finns i personuppgiftslagen. I den lagen tas sam- tidigt in en bestämmelse som anpassar dess undantag för grund- lagsskyddad personuppgiftsbehandling till den nya yttrandefrihets- grundlagen. Avsikten med undantaget är att grundlagen ska undgå konflikt med om behandling av personuppgifter. Sådana bestämmelser finns i det s.k. dataskyddsdirektivet, som har implementerats i svensk rätt huvudsakligen genom personuppgifts- lagen. Undantaget gäller som sagt inte yttranden i massmedier från massmedieföretag. Den behandling av personuppgifter som före- kommer i sådana yttranden kan förutsättas ske uteslutande för journalistiska ändamål och därmed vara tillåten enligt artikel 9 i dataskyddsdirektivet. Bestämmelsen är utformad så att den väsentligen ska motsvara det undantag från dataskyddsdirektivets tillämpningsområde som finns i artikel 9. Enligt artikeln får undantag göras för person- uppgiftsbehandling som sker uteslutande för journalistiska ända- mål eller för litterärt eller konstnärligt skapande. Som en mot- svarighet till detta undantag hänvisas till grundlagens ändamål såsom det kommer till uttryck i 2 §. Den i 2 § använda lokutionen ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning är därvid avsedd att i huvudsak motsvara direktivets för journalistiska ändamål, vilket i praxis har tolkats vidsträckt. I NJA 2001 s. 409 har ansett att direktivet i denna del omfattar en rätt att informera, utöva kritik och väcka debatt om samhällsfrågor av betydelse för allmänheten. Detta inryms utan tvekan i grundlagens ändamål enligt 2 §. Lokutionen ett fritt konstnärligt skapande är avsedd att mot- svara direktivets konstnärligt skapande. Avsikten är att bestämmelsen ska tolkas utifrån värdet med en stark yttrandefrihet även när det gäller personuppgifter men kon- formt med dataskyddsdirektivet så långt det bedöms nödvändigt för att tillämpningen inte ska komma i konflikt med . Några exempel kan nämnas till viss ledning för rättstillämpningen. Att i en omfattande databas tillhandahålla känsliga person- uppgifter om ett stort antal personer, t.ex. dömda sexförbrytare, i syfte att andra ska kunna kartlägga dessa, är normalt sådant som inte kan anses omfattas av grundlagens ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte. Enligt bestämmelsen i denna paragraf blir det därför tillåtet att reglera sådan personuppgiftsbehandling i vanlig lag såvitt gäller andra massmedier än sådana som ges ut av mass- medieföretag. Om någon berättar på sin grundlagsskyddade blogg om t.ex. en grannfamiljs dyrbara vanor eller chefens dåliga humör är det troligen inte sådana uppgifter som undgår undantaget i 14 § om syftet är att baktala dessa personer. Detsamma gäller i regel kränk- ande uttalanden och allmänna elakheter om människor. Person- uppgifter inom ramen för en politisk diskussion, kritik mot en myndighet eller ifrågasättanden av vad som sägs i en debattartikel avser däremot tydligt ändamålet ett fritt meningsutbyte. Bestämmelsen är utformad som en s.k. delegationsregel som gör det möjligt att lagstifta i vanlig lag om personuppgiftsbehandling. På samma sätt som delegationsbestämmelserna i 13 § innebär denna att hela grundlagen i och för sig undantas men att det inte för den skull blir möjligt att lagstifta i strid med grundlagen. Förbudet mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder är exempel på bestäm- melser som det inte går att lagstifta i strid med (se vad som har sagts angående 11 och 13 §§). Detsamma gäller bestämmelserna i 3 kap. som avser att skydda meddelare. Det har inte ansetts nöd- vändigt att ta in någon bestämmelse som klargör detta. bör nämnas att behandling av personuppgifter för när- varande regleras i flera lagar. Förutom personuppgiftslagen, som är subsidiär i förhållande till andra författningar som gäller behandling av personuppgifter, kan nämnas kreditupplysningslagen och patient- datalagen. Av den nuvarande personuppgiftslagen följer att ingripande inte får ske mot behandling som utförs för uteslutande journalistiskt ändamål eller för konstnärligt eller litterärt skapande. Tillämpning av bl.a. personuppgiftslagen torde därför i första hand bli aktuell då det handlar om mer systematisk behandling av ett stort antal person- uppgifter eller behandling av känsliga personuppgifter som har mindre betydelse för yttrandefriheten. Motsvarande avgränsning saknas i de flesta andra författningar som gäller behandling av personuppgifter. 1 kap. 15 § Undantag för barnpornografi (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL) 15 § Grundlagen är inte tillämplig på pornografiska bilder av personer vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är . Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt 1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL. Till skillnad mot de s.k. delegationsreglerna i bl.a. 13 § innebär denna bestämmelse att barnpornografiska bilder över huvud taget inte omfattas av grundlagen. Det är således möjligt att i vanlig lag förbjuda bl.a. innehav av barnpornografi. 1 kap. 16 § Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten (delvis ny) 16 § Lagstiftning som begränsar yttrandefriheten med stöd av denna grundlag får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett att friheten får begränsas. Inte heller får den sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplysningen eller det fria konst- närliga skapandet. Vid sådan lagstiftning som avses i första stycket gäller vad som föreskrivs i 2 kap. 22 § regeringsformen om ett särskilt lagstiftnings- förfarande. I paragrafen, som är ny i förhållande till TF och YGL, anges de all- männa förutsättningar som gäller för lagstiftning som innebär begränsningar i yttrandefriheten och som sker med stöd i grund- lagen. Förutom de krav som uppställs här måste sådan lagstiftning hållas inom de ramar som anges i den aktuella delegations- bestämmelsen i grundlagen. Lagregleringen av kreditupplysnings- verksamhet måste exempelvis begränsas till yrkesmässig kredit- upplysningsverksamhet (se 13 § 5). I 2 kap. 1 § första stycket RF anges bl.a. att var och en är tillför- säkrad yttrande- och informationsfrihet. I andra stycket hänvisas till TF och YGL när det gäller tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i de medieformer som omfattas av YGL. Bestämmelsen i andra stycket innebär att TF och YGL är exklusiva inom sina tillämpningsområden. Bestämmelserna i 2 kap. RF gäller således inte lagstiftning som sker med stöd i TF och YGL (se prop. 1978/79:195 s. 62). I NYGL har det ansetts lämpligt att föra in en begräns- ningsbestämmelse som motsvarar en av RF:s begränsningar. Det är en variant av den s.k. proportionalitetsprincipen, som här innebär att en begränsning i yttrandefriheten i lag aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett att friheten över huvud taget får begränsas. Bestämmelsen finns i första meningen. En sådan proportionalitetsbedömning innebär i korthet att lag- stiftaren måste överväga om den planerade lagstiftningen kan leda till det avsedda resultatet och om det finns mindre ingripande alternativ. Därutöver måste lagstiftaren göra en allmän bedömning om fördelarna med den planerade lagstiftningen överväger det intrång som den kan innebära. Bestämmelsen är också avsedd att lägga ett särskilt krav på tydlighet vid lagstiftning som sker med stöd i grundlagen (jfr /Sterzel, Regeringsformen. En kommentar, 2010 s. 101). Denne måste tydligt förklara vad som motiverar lag- stiftningen och redovisa sina överväganden i frågan. Det handlar alltså om begränsningar som görs med stöd av s.k. delegationsbestämmelser i grundlagen (bl.a. 1 kap. 11, 13–14 §§ samt 6 kap. 5 och 6 §§). I dessa bestämmelser ges möjlighet för lag- stiftaren att reglera vissa frågor i vanlig lag. Grundlagstiftaren har med andra ord delegerat dessa frågor till stiftaren av vanlig lag. Det gäller dock sådant som huvudsakligen anses falla inom grundlagens tillämpningsområde. Däremot omfattas inte lagstiftning som sker utanför grundlagens tillämpningsområde, t.ex. lagstiftning om frågor som till sin karaktär är sådana att de inte berör yttrandefrihetens ändamål enligt 2 § och därför ligger utanför tillämpningsområdet (jfr 9 § andra stycket). Inte heller är den nu aktuella begränsningen aktuell för barnpornografi, som uttryckligen har undantagits från grundlagens tillämpningsområde (15 §). Enligt andra meningen får lagstiftning med stöd av grundlagen som innebär begränsningar i yttrandefriheten inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplysningen eller det fria konstnärliga skapandet. Bestämmelsen hämtar sin inspiration från 2 kap. 21 § andra meningen RF, som anger att en begränsning aldrig får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Här hänvisas i stället till ändamålen med yttrandefriheten enligt NYGL (se 2 §). Ett mycket tydligt exempel på en begränsning som skulle strida mot den angivna bestämmelsen är om lagstiftaren i upphovsrätts- lagen skulle införa ett förbud mot alla yttranden som utan tillstånd av rättighetshavaren återger en del av ett upphovsrättsligt skyddat verk (jfr 11 §). Ett annat mycket tydligt exempel är om lagstiftaren skulle införa skadeståndsskyldighet för den som anskaffar informa- tion för offentliggörande genom att gå runt och tjuvlyssna. I andra stycket anges att bestämmelsen i 2 kap. 22 § RF om ett särskilt lagstiftningsförfarande ska gälla vid sådan lagstiftning som avses i första stycket. Det innebär att ett förslag till lag som medför en begränsning av den yttrandefrihet som skyddas av NYGL ska på begäran av lägst tio riksdagsledamöter vila i innan det får antas. Undantag görs för det fallet att minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. Det kan diskuteras om det som sägs i andra stycket gäller även utan en uttrycklig bestämmelse. Härom synes råda delade meningar, och för att ingen osäkerhet ska råda har en bestämmelse tagits in i lagen. Det kan i det sammanhanget noteras att bestämmelserna i om ändringar i själva grundlagen gäller även för NYGL utan att det finns någon uttrycklig bestämmelse därom. 2 kap. Allmänna handlingars offentlighet I detta kapitel har det gjorts språkliga ändringar i lagtexten i för- hållande till 2 kap. TF men i stort sett inga ändringar i sak. 2 kap. 1 § Offentlighetsprincipens syfte (2 kap. 1 § TF) 1 §Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar. 2 kap. 2 § Begränsningar av offentlighetsprincipen (2 kap. 2 § TF) 2 § Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det behövs med hänsyn till 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.någon myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för någon enskilds personliga eller ekonomiska förhål- landen, 7.intresset att bevara någon djur- eller växtart. Varje begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Utan hinder av andra stycket får i en sådan bestämmelse som där avses eller regeringen ges befogenhet att efter omständig- heterna medge att en viss handling lämnas ut. 2 kap. 3 § Om handlingsbegreppet (2 kap. 3 § TF) 3 Med en handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behand- ling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatise- rad behandling anses dock inte förvarad hos myndigheten om sam- manställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen till- gänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. 2 kap. 4 § Om handling som sänds till befattningshavare (2 kap. 4 § TF) 4 § Ett brev eller ett annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar en befattning vid en myndighet anses som en allmän handling om handlingen gäller ett ärende eller en annan fråga som ankommer på myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av någon annan ställning. 2 kap. 5 § Om och församling (2 kap. 5 § TF) 5 § Med myndigheter likställs i detta kapitel och beslutande kommunala församlingar. 2 kap. 6 § Om inkommen handling (2 kap. 6 § TF) 6 § En handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit någon behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 3 § första stycket gäller i stället att den anses inkommen till myndigheten när någon har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 3 § andra stycket. En tävlingsskrift, ett anbud eller en annan sådan handling som enligt tillkännagivande ska avlämnas i ett förseglat omslag anses ha inkommit först som har bestämts för öppnandet. En åtgärd som någon vidtar endast som ett led i teknisk bearbet- ning eller teknisk lagring av en handling som en myndighet har till- handahållit innebär inte att handlingen anses inkommen till den myn- digheten. 2 kap. 7 § Om upprättade handling (2 kap. 7 § TF) 7 § En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedi- erats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hör har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hör till något visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. I stället för vad som föreskrivs i första stycket gäller att en hand- ling anses upprättad, 1.diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande, när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing, 2.dom och andra beslut, som enligt vad därom är föreskrivet ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och andra handlingar i vad de hänför sig till ett sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedi- erats, 3.andra protokoll och därmed jämförliga anteckningar hos myn- digheter, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock inte protokoll hos utskott, kom- muners revisorer eller statliga kommittéer eller hos en myndighet i ett ärende som denna endast bereder till avgörande. 2 kap. 8 § Utbyte av handlingar inom en myndighet (2 kap. 8 § TF) 8 § Har ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighet eller ett annat allmänt organ överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt en handling för sådant överlämnande ska handlingen anses som därigenom inkommen eller upprättad endast då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. 2 kap. 9 § Om minnesanteckning och koncept (2 kap. 9 § TF) 9 § En minnesanteckning som har tillkommit hos en myndighet och som inte har expedierats ska inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad anses som en allmän handling hos myndigheten, om den inte tas om hand för arkivering. Med minnes- anteckningar avses promemorior och andra uppteckningar eller upp- tagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet någon sak- uppgift. Ett utkast eller ett koncept till myndighetens beslut eller skrivelse och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats anses som en allmän handling endast om den icke tas om hand för arkiver- ing. 2 kap. 10 § Teknisk bearbetning och lagring av handling (2 kap. 10 § TF) 10 § En handling som förvaras hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning anses inte som en allmän handling hos den myndigheten. Som en allmän handling anses inte en handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behand- ling av information (säkerhetskopia). 2 kap. 11 § Vad som inte utgör allmän handling (2 kap. 11 § TF) 11 § Som allmänna handlingar anses inte 1.brev, telegram eller andra sådana handlingar som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet endast för befordran av ett med- delande, 2.meddelanden eller andra handlingar som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet endast för offentliggörande i ett mass- medium som ges ut av myndigheten, 3.skrifter, ljud- eller bildupptagningar eller andra handlingar som ingår i bibliotek eller som från någon enskild har tillförts ett allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studie- ändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till en myndighet uteslutande för sådana ändamål som har angetts, 4.upptagningar av innehållet i handlingar som avses i 3, om upptag- ningen förvaras hos en myndighet där den ursprungliga handlingen inte skulle vara att anse som allmän. Det som föreskrivs i första stycket 3 om handlingar som ingår i bibliotek tillämpas inte på upptagningar i en databas som en myndig- het har tillgång till enligt avtal med en annan myndighet, om upp- tagningen är en allmän handling hos den myndigheten. 2 kap. 12 § Om rätten att ta del av allmän handling (2 kap. 12 § TF) 12 §Allmänna handlingar som får lämnas ut ska på begäran genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas hos myndigheten utan avgift för den som önskar ta del av dem. Handlingar får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan en handling inte tillhanda- hållas utan att en sådan del av den som inte får lämnas ut blir röjd, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling hos sig om det finns betydande hinder för det. Inte heller när det gäller upp- tagningar som avses i 3 § första stycket finns det någon sådan skyldig- het om sökanden utan större besvär kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. 2 kap. 13 § Rätten att få kopia (2 kap. 13 § TF) 13 § Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för auto- matiserad behandling i annan form än en utskrift. En myndighet är inte heller skyldig att framställa en kopia av en karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som har angetts, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas hos myndig- heten. En begäran att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. 2 kap. 14 § Begäran att få ta del av allmän handling (2 kap. 14 § TF) 14 § En begäran att få ta del av en allmän handling görs hos den myn- dighet som förvarar handlingen. Begäran ska prövas av den myndighet som anges i första stycket. Om särskilda skäl finns får dock i en sådan bestämmelse som avses i 2 § andra stycket föreskrivas att prövningen vid tillämpningen av bestäm- melsen ska göras av en annan myndighet. I fråga om handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan även genom förordning före- skrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. I de nu nämnda fallen ska begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet. En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han eller hon är eller syftet med begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut. 2 kap. 15 § Om överklagande av beslut om utlämnande (2 kap. 15 § TF) 15 § Om någon annan än eller regeringen avslår en begäran att få ta del av en handling eller lämnar ut en allmän handling med ett förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot ett beslut av ett statsråd ska föras hos regeringen och talan mot beslut av en annan myndighet hos domstol. I den i 2 § nämnda lagen ska närmare anges hur talan mot beslut som avses i första stycket ska föras. En sådan talan ska alltid prövas skyndsamt. Angående rätt att föra talan mot beslut av myndigheter som lyder under är särskilt föreskrivet. 2 kap. 16 § Sekretessmarkering på hemlig handling (2 kap. 16 § TF) 16 § En anteckning om hinder att lämna ut en allmän handling får göras endast på handlingar som omfattas av en sådan bestämmelse som avses i 2 § andra stycket. Av sekretessmarkeringen ska framgå vilken bestämmelse som är tillämplig. 2 kap. 17 § Om överlämnande av handling till enskilt organ (2 kap. 17 § TF) 17 § I lag får föreskrivas att regeringen eller en beslutande församling får besluta att allmänna handlingar som hänför sig till en myndighets verksamhet som ska övertas av enskilt organ får över- lämnas till det organet för förvaring, om detta behöver handlingarna i verksamheten, utan att handlingarna därigenom upphör att vara all- männa.