sou · GZB375d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Om fokus i lagstiftningen inte är förebyggande så blir det då istället fokus på bestraffning när djurvälfärden bevisligen varit dålig vilket inte hjälper de drabbade djuren (). Målstyrning kan dock vara av godo i vissa fall men det kräver väl standardiserade och kalibrerade bedömningsgrunder, vilket tar tid att utveckla och är komplicerat då man måste få olika intressenter, från djurhållare till djurskyddsorganisationer och kontrollorgan, att enas om hur målen ska formuleras och hur man avgör när de har uppnåtts. Målstyrning finns i flera delar av djurskydds- lagstiftningen, t.ex. gränsvärden för ammoniak och buller, men detta är mål som mäts i miljön, inte på själva djuren (.) Det finns dock även djurbaserade bestämmelser med mål som mäts på själva djuren, t.ex. kravet på att djur ska hållas tillfredsställande rena och i lagom hull. (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, veterinärförbund.). Ett problem med dessa parametrar är dock att de främst fokuserar på frånvaro av lidande. Positiva parametrar som siktar högre än en miniminivå borde utvecklas (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, , SLU Lantbrukets byggnadsteknik). En annan syn som framförs är att man borde vända på kontrollsystemet och utgå ifrån djurens välbefinnande, och om djuren inte mår bra får man ställa sig frågan, varför? Det kan bero på olika omvärldsfaktorer som hög ammoniakhalt, byggnader, utfodringssätt, liggytor etc., och ska dessa ändras för att förbättra djurens välbefinnande (SLU, Nationellt centrum för djur- välfärd). Om en målinriktad lagstiftning med funktionskrav ska fungera måste kontrollmyndigheten ha ett smidigt sätt att kontrollera efterlevnaden av den. Det måste finnas specifikt framtagna parametrar som objektivt går att mäta (LST , Svensk Djursjukvård, Agria Djurförsäkring). Remissinstansernas förslag och kommentarer gällande praktiska lösningar och önskemål vid minskad detaljeringsgrad i lagstiftningen 3.1 Ökad kunskap och resurser hos kontrollmyndigheterna m.fl. Detaljgranskningen skulle kunna minskas om det fanns tillräcklig kunskap och resurser hos de som bedriver tillsynen (ICA). Ett alternativ till ökad detaljeringsnivå skulle kunna vara en ökad kompetens hos alla aktörer, djurhållare, försöksdjurspersonal och kontrollpersoner (, ). Visserligen kan en mindre detaljrik kontroll eventuellt leda till tolkningssvårigheter och högre kostnader, men det uppvägs av fördelarna med en högre kompetensnivå (). Om djurskyddslagstiftningen inriktades mer mot bedömning av funktionalitet med möjlighet till en bedömning av djurhållning i olika situationer skulle detta sannolikt bli betydligt effektivare än dagens djurskyddslagstiftning. Detta kräver dock ökad kunskap från såväl brukare som kontrollinstans, ett krav som det finns goda förutsättningar att leva upp till oh kravet på kompetens kanske inte ska ses som problem utan snarare som en möjlighet (). Om detaljregler ersätts med ökad flexibilitet kommer detta att ställa ökade krav på förprövande myndigheter, kontrollmyndig- heter och djurägare. Ett utbildningskrav för djurhållare kan vara ett sätt att öka sannolikheten för bra djurmiljö (Djurskyddet ). Om detaljeringsnivån minskas kommer det förmodligen att krävas mycket stora utbildningsinsatser både för t.ex. djurhållare, transportörer, polis/åklagare och djurskyddsinspektörer för att möjliggöra likartade bedömningar och tolkningar av lagstiftningen. Utbildning i sig är dock ingen nackdel men det kan bli mycket kostsamt. anser länsstyrelserna att de inte har tillräckligt med resurser till utbildning (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). Om man minskar detaljeringsgraden och gör regelverken mera flexibla måste kunskaperna om sällskaps- och hobbydjur såsom exempelvis tropiska fåglar förstärkas hos inspektörerna. Djur- skyddsinspektörer behöver då få en betydligt mer gedigen utbildning och såväl teoretisk som praktisk kunskap om dessa djur. Samlade kunskaper från de olika föreningarna skulle kunna fungera som rådgivare och bollplank till inspektörerna (, Svensk Fågelhobby). Problem både med för stor och för liten flexibilitet. Tyvärr tror vi inte dagens tillsyn har tillräcklig kompetens för en alltför stor flexibilitet, det finns exempel där man ställt direkt skadliga krav. Med för liten flexibilitet är det svårt att ta hänsyn till individuella förhållanden och inget utrymme lämnas för utveckling. Gäller ha en rimlig balans och måttkrav behövs säkert även men de bör prioriteras ner något till förmån till att se mer till djurmiljön i sin helhet. För att det ska fungera är det alltså nödvändigt att tillsynspersonalen får stöd och utbildning för att kunna hantera detta på ett bra sätt (). Om detaljeringsgraden minskar ökar kraven på den som utför inspektionen och hanterar ärendet – kräver en stor kunskap om det inspekterade djurslaget för att den bedömning som görs ska vara rättvis ,trovärdig och allmängiltig. Föreslår att endast inspektörer med adekvat utbildning på det djurslag som inspekteras ska ha tillstånd att utföra inspektion. Inspektionen bör utföras till- sammans med adekvat vidareutbildad officiell veterinär (). Om detaljeringsgraden minskas i djurskyddslagstiftningen kommer det att krävas mer resurser i form av tid och kompetens hos tillsynsmyndigheterna, vilka redan nu är underdimensionerade. Dessutom finns stora utmaningar i att kalibrera subjektiva värderingar hos djurskyddshandläggare, veterinärer och andra revisorer och djurägare. Detta är en allmän erfarenhet av liknande system (Djurskyddet ) En minskad detaljeringsgrad ställer högre kunskapskrav på kontrollpersonalen vilket leder till större utbildningsinsatser och ökade kostnader. bör vara referensmyndighet, d.v.s. sitta med svar på alla upptänkliga frågeställningar som kan komma upp. Kommer sannolikt att leda till fler konflikter med djurhållare, då inspektörens kompetens ifrågasättas och vissa mått är nödvändiga såsom minimimått för t.ex. djuren ska kunna lägga sig eller resa sig (LST län). Djuren skulle vinna på att fler personer och yrkeskategorier fick en förbättrad/reglerad djurskyddsutbildning. Hit hör djurägare, lastare/transportörer, polis/åklagare, djurskyddsinspektörer och företagare som projekterar stallbyggnader. Djurskyddet kan inte förbättras enbart genom förändrad lagtext om det inte följs upp med en förbättrad kontroll för att säkerställa att lagen efterlevs. Här finns också krav i EU:s kontrollförordning (882/2004, hygienpaketet) på utbildning, fortbildning och kompetens hos kontrollpersonal (). Om detaljeringsgraden minskar innebär att det ställs högre krav än på kontrollpersonalen inte minst vad gäller utbildning. Högre krav vad gäller kontrollvägledning ställs också på som är den centrala kontrollmyndigheten (LST ). Behövs en högre kunskapsnivå hos alla som använder och har hand om djur. En mer flexibel mindre detaljrik kontroll kan eventuellt leda till tolkningssvårigheter. Positivt skulle kunna vara en ökad kommunikation samråd mellan djurhållare och kontroll- verksamhet. Eventuellt kan det innebära högre kostnader (SLU Inst. anatomi, fysiologi och biokemi). En fördel med ett system av karaktären funktionskrav är att det tydliggör behovet av gedigen utbildning i djurs beteenden och behov hos dem som utövar tillsynen. Problem kan uppstå vid rättsliga bedömningar när jurister utan kunskap inom djurskydds- området ska tolka lagar och föreskrifter som bygger på funktions- krav. När dagens detaljstyrning av lagstiftningen avskaffas måste jurister, tjänstemän och andra beslutsfattare förstå hur den nya lagstiftningen ska tillämpas och tolkas. Det kan komma att behövas domstolar med speciell kompetens, alternativt utbildning av dem SOU 2011:75 Bilaga 5 som ska arbeta med dessa frågor (). Ett mer flexibelt och målinriktad regelverk kräver ökade kunskaper forskning/utbildning och ökad kontroll på olika nivåer (SLU Inst. anatomi, fysiologi och biokemi. För att lagstiftningen ska ha ett säkert stöd i vetenskap och beprövad erfarenhet krävs ökade forsknings- och dokumentationsinsatser inom området (LST ). En annan viktig synpunkt är att en djurhållare med kommersiell djurhållning ska ha en basutbildning som är lämplig för ändamålet för att få driva sin verksamhet (). De kommuner som har resurser och kompetens bör ha möjlig- het att ansvara för den lokala djurskyddskontrollen. En delegeringsmöjlighet för länsstyrelserna bör alltså införas, för att skapa en mer flexibel och ändamålsenlig kontrollorganisation (Djurens rätt). 3.2 Skapar behov av vägledning från Ett ramregelverk ger hög flexibilitet och öppnar upp för nya kreativa lösningar men utan detaljregler skapas ett stort behov av detaljerade vägledningar från den centrala myndigheten för att inte öppna upp för divergerande tolkningar och skiftande bedömningar över landet. (LST län, LST , LST ). En mer målstyrd djurskyddslagstiftning ställer mycket större krav på utarbetandet av vägledningar och handböcker för att säkerställa likriktade bedömningar över landet (LST V. ). Om detaljeringsgraden i den samlade lagstiftningen minskas så innebär det att den normerande kontrollmyndigheten, Jordbruks- verket, åtminstone måste ge ut tydliga vägledningar om hur enskilda bestämmelser ska tolkas för att säkerställa enhetlighet och hög kvalitet på bedömningar och utförandet av kontroller (LST ). En konsekvens av en funktionsbaserad djurskyddslagstiftning torde vara att förvaltningsmyndigheten () i större utsträckning kommer att behöva tolka vad lagstiftaren har haft för avsikt. Detta kan i sin tur leda till ökade diskussioner om vad som avses men även en bättre likformighet mellan olika nämnders bedömningar. Det är därför viktigt att lagstiftningen främjar en större harmonisering av de etiska nämndernas arbetssätt och förutsättningar än vad som är fallet . Förankringsprocessen för framtagningen av nya funktionsbaserade lagtexter blir under alla omständigheter avgörande för att uppnå en praktiskt användbar djurskyddslagstiftning (). 3.3 Djurvälfärdsparametrar och andra objektiva mätmetoder En lösning skulle kunna vara att fastställa fler och bättre objektiva mätmetoder vad gäller djurens välbefinnande och ha som krav att dessa ska vara uppfyllda oavsett hur man har löst eventuella detaljfrågor i djurhållningen. Riskerna är bl.a. ökat utrymme för godtycke, sämre djurskydd, försvårning av bedömningen av eventuella brott mot djurskyddslagen(Agria Djurförsäkring). Om vetenskap och beprövad erfarenhet kan ta fram djur- anpassade välfärdsparametrar, som dessutom är rättvisa även ur djurets synvinkel på individnivå, kommer en mer korrekt bedömning att kunna göras. Kan öka möjligheten att uppnå en relevant djurskyddsnivå som dessutom är anpassad till de enskilda djurens behov i ännu högre grad. Det kan dock finnas en ökad risk för godtycke (Försvarsmakten). Lättöverskådliga och lättbegripliga djurvälfärdsparametrar behöver införas, i motsats till dagens lagstiftning och kontroll. Detta kan betyda att det både behövs att forskningsresurser riktas om och/eller forskningsresultat implementeras och tillämpas i praktiken. tenderar bedömning/kontroll att baseras mer på resursbaserade mätningar/bedömningar än på utvärdering av djurvälfärd. Svårigheterna med djurbaserade mätningar är att de kan bli godtyckliga/variera mellan bedömare och därför behöver framgent lagstiftning mer peka mot djurvälfärd (SLU, Nationellt centrum för djurvälfärd). En minskad detaljeringsgrad kan innebära svårigheter vid myndighetens kontroll och svårare för djurhållaren att veta hur han/hon ska leva upp till lagens krav. Kan också innebära en ökad spridning i tolkningen av lagstiftningen och olika bedömningar och skillnader i rättstillämpning mellan olika län. För att komma tillrätta med dessa problem krävs en ökad forskning och utbildning avseende djurbaserade välfärdsparametrar samt att förändringar genomförs stegvis, är väl genomtänkta och får ta tid (LST i ). De detaljföreskrifter som finns inrymmer mycket vetenskap och beprövad erfarenhet och kan enkelt användas av alla aktörer. Samma nivå av djurskydd kan uppnås med mer funktionsinriktade krav om det finns användbara metoder för att mäta djurens välbefinnande så att man kan objektivt kontrollera och följa bestämmelserna. Sådana metoder saknas och det kommer att ta tid att få fram sådana. Blir bedömningsgrunderna för funktionskrav för komplicerade kommer både lantbrukare, tillverkare och myndigheter att få svårt att bedöma olika lösningars djurvälfärds funktion vilket kan försämra djurskyddsnivån och ge spretigare krav i olika delar av landet. En mer målstyrd djurskydds- lagstiftning ställer därför mycket större krav på utarbetandet av vägledningar och handböcker för att säkerställa likriktade bedömningar över landet (LST V. ). Det finns tydliga problem med att inlemma produktionsmål och funktionskrav inom djurskyddslagen, eftersom detta till stor del kommer att röra sig om parametrar vars effekter kan vara svåra att definiera/bedöma på ett objektivt sätt En möjlig väg kan vara att experter och näring tillsammans försöker definiera ett antal parametrar som är bra respektive dåliga för djurskyddet. Inom den generella hälsokontrollen kan man då med ett poängsystem bedöma djurhållningen som sådan, såväl som den enskilda anläggningen. Om sådana system ska tillämpas är det viktigt att de utvärderas noga innan en generell tillämpning av dem sker. Likaså är det viktigt att bedömarna kalibreras så att de registrerar likadant. Kraven för dem som ska bedöma om djurens behov tillgodoses i kombination med en bra djurhållning kräver ständig utbildning. För att uppnå detta krävs bra underlag och tydliga nätverk, dvs. samarbete mellan olika yrkesgrupper och expertis (). Det går inte att ersätta dagens resursbaserade lagstiftning med att använda välfärdsindikatorer som avläser utfallet av miljö och skötsel. Däremot kan de vara ett värdefullt komplement. Svenskt Sigill har i sin kvalitetsstandard för mjölkproduktion inkluderat djurvälfärdsindikatorer som ett värdefullt komplement för att kunna bättra bedöma djuromsorgen i besättningarna. Tanken är att djurvälfärdsindikatorer på mot- svarande sätt ska införas i och Nöt (Svenskt Sigill). Om man minskar detaljeringsgrad behövs det istället införas tydliga djurslagsdefinierade behov införas som baseras på forskning och beprövad erfarenhet inom området (och Hälsa, för anatomi, fysiologi och biokemi, LST ) Om inte dessa blir tydliga finns riska att myndigheternas bedömningar blir olika och rättsäkerheten för den enskilde vara i fara och Hälsa, LST Väster- län). Funktionskraven bör inte skrivas så att man vid kontrollen behöver stödja sig på djurbaserade parametrar som ännu inte finns utarbetade, som t.ex. de i forskningsprojektet quality som omnämns i kommittédirektivet (). 3.4 Förprövning och utökad prövningsverksamhet Om man frångår detaljreglering avseende tex. byggnaders ut- formning behöver man förstärka förprövningarna (SLU, Nationellt centrum för djurvälfärd). Ett alternativ är att utveckla en utvidgad prövningsverksamhet enligt principen för ny teknikprövning. Verksamheten skulle stimulera kreativa praktiska lösningar, som avviker från gällande resursbaserade regelverk. Dessa utvärderas med hjälp av statligt stöd. I ett sådant system skulle de av Welfare Quality utvecklade djurvälfärdsindikatorerna kunna användas för utvärdering (Djur- skyddet ). Förprövningens existens ställs särskilt på sin spets i samband med frågan om lagstiftningen ska bli mer flexibel och mindre detaljerad. Det blir inte så lätt att uppföra en byggnad eller utföra en förprövning om det inte finns några mått att gå på, varken för djurägaren eller förprövningsansvarige. En väl genomförd förprövning bidrar dessutom till att djur- skyddshandläggare inte behöver kontrollera byggnadernas mått och inredning i så stor utsträckning vid sina kontroller (LST ). Förprövningen är redskapet för att förhindra problem. Vid ökad flexibilitet uppstår svåra bedömningsfrågor i samband med godkännande av ny– och ombyggnation av djurstallar (Djurskyddet ). Ökad flexibilitet och målstyrning skulle kunna ge större utrymme för nya djurvänliga lösningar men förprövningen och kontrollen av efterlevnaden av lagstiftningen skulle försvåras. Det finns stor risk för olika tolkningar över hur exempelvis funktions- krav ska kunna uppnås (Svenskt Sigill). Själva förprövningen bygger på att det finns ett regelverk att hänga upp t. ex ritningsgranskningen på som ingår i förprövningen. Inför t.ex. typgodkännande centralt som innebär en förenkling för myndigheten vid förprövning och kontroll samt förenkling och tydlighet för djurägare och tillverkare av produkter som då vet vad som gäller. Typgodkännande ger dessutom en möjlighet till enhetligare bedömning över landet (Föreningen konsulenter). Förprövningens existens ställs särskilt på sin spets i samband med frågan om lagstiftningen ska bli mer flexibel och mindre detaljerad. Det blir inte så lätt att uppföra en byggnad eller utföra en förprövning om det inte finns några mått att gå på, varken för djurägaren eller byggnadskonsulent. En väl genom- förd förprövning bidrar dessutom till att djurskydds- inspektörer inte behöver kontrollera byggnadernas mått och inredning i så stor utsträckning vid sina kontroller utan kan fokusera på annat. Det finns ingen anledning att minska detaljeringsnivån i lagstiftningen när det gäller nybyggnad eller ombyggnad. När det gäller ombyggnad bör dock viss flexibilitet kunna vara möjlig förutsatt att avvikelser från t.ex. måttrekommendationer kompen- seras av andra kontrollerbara åtgärder, t.ex., i skötselavseende. Den totala belastningen på djurens hälsa och välfärd får inte minskas. När det gäller befintliga byggnader skulle man eventuellt kunna tänka sig att ha kompletterande riktlinjer till de detaljerade måttrekommendationerna. Riktlinjer som kan användas av djurägare som vill vara säkra på att de uppfyller lagstiftningen. Ett problem med detta kan dock vara att eftersom dessa riktlinjer endast är rekommendationer kommer det ändå bli tolknings- problem i de fall någon inte lever upp till riktlinjerna och då en bedömning ändå måste göras om vederbörande lever upp till den mer allmänt hållna lagstiftningen eller inte (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). Om vi fortsatt ska ha krav på betesdrift i den svenska djurhållningen, måste vi kanske också ställa krav på hur stora enheterna får vara så att det går att lösa arealmässigt, men också ur miljöpåverkanssynpunkt. Betesdrift bör ingå i förprövningen (SLU Lantbrukets byggnadsteknik). Dagen system med förprövning av stall och detaljreglering gör att entreprenörer som vill satsa eget kapital för att ta fram nya maskiner eller djurhållningssystem snabbt kan få en uppfattning om de nya produkterna kan komma att godkännas. När detaljeringsgraden sänks lämnas ett större utrymme för godtycke som i detta fall kan påverka entreprenörer eller organisationer negativt i den meningen att de inte vill satsa på nydanade utvecklingsprojekt som skulle kunna gagna djurvälfärden. Vi ser att det med nya funktionskrav kommer att finnas ett behov från företagare och hästorganisationer att föra en dialog med ansvarig myndighet för att få råd (). 3.5 Egenkontroll och kontrollprogram En möjlighet är att lägga ökad vikt vid egenkontrollprogram och branschstyrda certifieringar baserade på egna standarder. Tänkbara problem med en sådan hantering är att dessa lösningar främst attraherar de djurägare som vet att de har en god djurhållning och att man därför inte når de besättningar där problemen är som störst, och där behovet av stöd är som mest omfattande. Ett annat problem är transparensen och rättssäkerheten, eftersom privata initiativ inte har samma krav på öppenhet och överklagnings- möjligheter som inom det offentliga systemet. En ökad förekomst av olika branschkontroller och certifieringssystem riskerar också att leda till ett ökat antal kontrollbesök på gårdarna eller i annan djurhållning, vilket knappast är något som bör eftersträvas (). Integrering med fungerande egenkontroll bör övervägas där dock möjligheter till sanktioner bör bibehållas när gränsen för intentionen i djurskyddet klart överskridits. Svårigheten ligger i att klart definiera och kommunicera till såväl ägare av avelsdjur som till dem som har uppgiften att bedöma och värdera avelsdjurens kvalitet när denna gräns har överskridits (för smådjur). En lösning eller ett komplement till kravet på kontroll i lagstiftningen skulle kunna vara att man utvecklar fler kontroll- program (t.ex. som Svensk Fågels) och branschstyrda certifieringar/kontroller (t.ex. som Arlagården, , SKKs kennelkonsulenter m.fl.). Branschen utför och administrerar en hel del kontroller som ligger utanför den offentliga djurskyddskontrollen. Kan dock leda till ännu fler kontroller på gårdarna och att de enskilda djurhållarna får många kontroller är något som kritiseras. Det man då skulle behöva titta på är om en samordning är möjlig av de olika kontrollerna så att den enskilde djurhållaren inte får så många enskilda kontroller. Enligt artikel 5 och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedels- lagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd så är det tillåtet för den behöriga myndigheten att delegera särskilda uppgifter i den offentliga kontrollen till särskilda kontrollorgan. Det är dock inte möjligt för den behöriga myndigheten att delegera de åtgärdskrav som krävs vid bristande efterlevnad (artikel 54). Det ställs även krav på att kontrollorganet bl.a. ska vara ackrediterat, opartiskt och ha tillräckligt med sakkunskaper. Detta innebär att kontrollorganet ska vara en oberoende tredje part. Detta medför att en branschorganisation först kan ersätta den offentliga kontrollen om den utför sina kontroller i egenskap av ackrediterade kontrollorgan. Om brister upptäcks får de inte själva kräva åtgärder utan dessa måste överlämnas till som är den myndighet som är behörig att kräva åtgärder. Den offentliga djurskyddskontrollen ska enligt artikel 3 förordning (EG) nr 882/2004 genomföra riskbaserade kontroller. I denna riskbasering är det lämpligt att ta hänsyn till branschens kontroller som då kan medge ett längre kontrollintervall för djurhållarna. att dessa branschegna kontroller inte ersätter den offentliga kontrollen men kompletterar den. Den förebyggande offentliga kontrollen sker med tämligen långa intervaller. Enligt kontrollstatistik kontrollerades av de kända kontrollobjekten. Detta innebar en kontrollfrekvens på . Med tanke på alarm om att de enbart hinner med anmälningsärenden är det troligt att denna kontrollfrekvens innebär ännu längre kontroll- intervall. Med tanke på detta så kan de branschegna kontrollerna, som ofta utförs med tätare intervall, säkerställa att djurhållningarna sköts på ett tillfredsställande sätt. Att betänka i sammanhanget är även att branschens organisationer inte är förvaltningsmyndigheter vilket innebär att de inte omfattas av förvaltningslagen (1986:223) som t.ex. reglerar att kontrollmyndigheten ska ha en serviceskyldighet och vara opartiska (icke-jäv). Förvaltningslagen medger även den enskilde djurhållaren som utsätts för myndighetsutövning rätt att ta del av uppgifter, rätt att få beslut motiverade och rätt att få sin sak omprövad eller rätt att överklaga myndighetens beslut. förvaltningsmyndighet är du även skyldig att följa den s.k. offentlighetsprincipen som ligger till grund för en öppenhet gentemot medborgarna (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). Dagens detaljerade resurskrav skulle i många fall behöva kompletteras med fler mål- och funktionsinriktade bestämmelser, så att det blir tydligt att åtgärder måste vidtas om djuren visar symtom på brister i miljön eller skötseln, trots att resurskraven är uppfyllda. En mer flexibel och målinriktad lagstiftning skulle dock innebära att det, åtminstone i kommersiell djurhållning, bör ställas höga krav på en systematisk egenkontroll.