sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — De samhällsnyttor som portföljbolagen i Förvaltningsbolag 2 skapar kan inte kvantifieras och mätas i en gemensam skala på samma sätt som det ekonomiska värdeskapan- det av bolagen i Förvaltningsbolag 1. Däremot bör det ingå i detta förvaltningsbolags uppgift att, som en del av det arbete för metod- utveckling som nämns ovan, eftersträva att utveckla metoder och tekniker för aggregerad prestationsmätning av hela eller delar av även detta bolagsbestånd.4 Till dess sådana metoder föreligger får man nöja sig med att for- mulera styrmål för Förvaltningsbolag 2 på de enskilda bolagens nivå och utvärdera förvaltningsbolagets prestationer i huvudsak per 3Det kan förtjäna att upprepas (jfr avsnitt 10.4.3) att det förhållandet att ett ekonomiskt krav anges som restriktion inte ska tolkas som att kravet är lågt ställt, bara att när ett sådant krav är uppfyllt finns inget behov av att gå längre. Exempelvis kan en restriktion i form av en lägsta acceptabel kapitalavkastning ligga på vitt skilda nivåer beroende bl.a. på hur ägaren vill prissätta det kapital som tas i anspråk för verksamheten. 4Åtminstone för delar av beståndet framstår en sådan möjlighet som fullt rimlig, t.ex. att utveckla metodik för att mäta det totala bidraget till ekonomisk tillväxt av den grupp av bolag som förvaltas. Detta bör emellertid inte tillåtas leda till att målstyrningen blir mindre tydlig och ansvarsutkrävandet mindre strikt än vad som är fallet för Förvaltningsbolag 1. Däremot torde det vara oundvik- ligt att styrprocessen blir mer komplex och utvärderingen av bo- lagets prestationer mer mångfacetterad. Inte heller när det gäller ekonomiska krav och restriktioner torde det vara meningsfullt att försöka lägga samman dessa för de enskilda bolagen till motsvarande styrmål för förvaltningsbolaget som helhet. Därtill är denna grupp av portföljbolag alltför hetero- gen. Ett generellt relevant ekonomiskt krav torde exempelvis vara att verksamheten ska bedrivas med hög ekonomisk effektivitet, men vad detta praktiskt innebär och hur det ska operationaliseras och mätas torde skilja sig i betydande grad från bolag till bolag. Ett ekonomiskt krav som skulle kunna ställas på de flesta port- följbolagen är emellertid en viss miniminivå av avkastning på det ägarkapital som är bundet i verksamheten. Det skulle exempelvis inte vara orimligt att kräva en viss avkastning över riskfri ränta, mätt över en konjunkturcykel. Nivån skulle t.ex. kunna vara lika för samtliga bolag och så låg att den i princip motsvarar statens självkostnad för att tillhandahålla kapitalet. Den principiella inne- börden i ett sådant krav skulle vara att statens kapital inte är gratis och att skapandet av samhällsnytta inte får drivas därhän att statens kapital förbrukas. Ett annat synsätt kan vara att fastställa en sådan kravnivå individuellt för varje bolag beroende på dess förutsätt- ningar i olika avseenden. Oavsett vilken väg man väljer är den viktiga innebörden att sätta ett pris på det kapital som används och att, i den mån detta är en restriktion man vill ålägga bolagen, klargöra att det statliga kapitalet får användas men inte förbrukas. Beträffande utdelningar har många bolag i denna grupp för när- varande inga sådana krav, och utredaren lägger inga synpunkter på den frågan. För de bolag som har utdelningskrav bör dock enligt utredarens mening samma principer gälla som för bolagen i För- valtningsbolag 1. Närmare om förvaltningsbolagens roll och uppgifter Den principiella rollfördelningen i det system för styrning av statens ägande i bolag som utredaren föreslår belyses i avsnitt 9.5. En grundläggande utgångspunkt är att skilja mellan å ena sidan den övergripande politiska och strategiska styrningen, som riksdag och regering fortsatt ska utöva, och de åtgärder som vidtas i syfte att verkställa den styrning som har beslutats. Ansvaret för denna verk- ställande, som benämns operativ ägarförvaltning vilar på förvalt- ningsbolagen. Dess innebörd när det gäller ägarstyrningen av portföljbolagen är i korthet följande. Riksdag och regering svarar för den politiska och ägarstrategiska styrningen, innebärande i huvudsak att: besluta om omfattning och strategisk inriktning av statens bolagsägande, fastställa strategiska riktlinjer samt grundläggande värderingar, policies och regler för staten som bolagsägare, besluta om organisation av och former för förvaltning av statens bolagsägande, Regeringen ska på mandat ansvara för styrningen av förvaltningsbolagen. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 11.5. Förvaltningsbolagens uppdrag är att svara för det operativa verk- ställandet av den strategiska ägarstyrning som beslutas av riksdag och regering. Detta ska enligt förslaget ske genom en aktiv förvalt- ning med inriktning på att följa, stödja och utveckla bolagen. Kon- kret innebär detta följande uppgifter för förvaltningsbolagen av- seende varje portföljbolag : utveckla och precisera bolagets ägaruppdrag, som införs i bo- lagets bolagsordning som fastställs på bolagsstämma, vid behov kompletterat med ägaranvisningar av mer kortsiktig eller operativ art, fastställa övergripande styrmål och mätetal samt former för uppföljning av utvärdering av bolagets prestationer; stor vikt bör därvid läggas vid att formulera relevanta och inbördes kon- sistenta styrmål som tydligt avspeglar bolagets uppdrag i termer av ekonomisk nytta respektive samhällsnytta; tillsätta ordförande och övriga ledamöter i bolagets styrelse, hålla fortlöpande kontakt med bolaget och följa upp och ut- värdera dess utveckling mot uppsatta mål och vid behov initiera åtgärder med anledning därav; som ett led i detta bör återkom- mande möten hållas mellan företrädare för förvaltningsbolaget och portföljbolagets ordförande, regelbundet informera om utvecklingen av förvaltningsbolaget och dess ingående portföljbolag till ägaren i form av regering, riksdag och den svenska allmänheten. Tillsättningen av styrelse bör föregås av en strukturerad och för varje bolag särskilt anpassad nomineringsprocess, där även sektor- politiska aspekter i förekommande fall bör beaktas. De förslag som därvid framkommer bör formellt godkännas av förvaltnings- bolagets styrelse innan de läggs fram för beslut på bolagsstämma. När det gäller styrelseordföranden i några av de större bolagen kan ett samråd på regeringsnivå också vara lämpligt innan förslag läggs fram, vilket i förekommande fall bör regleras i bolagsordningen eller på annat lämpligt sätt. Personer i förvaltningsbolagens organisation bör, när så bedöms lämpligt, kunna ingå i portföljbolagens styrelser. Sådana ledamöter bör i första hand utses i kretsen av respektive förvaltningsbolags styrelse eller verkställande ledning och ha erforderlig kompetens och erfarenhet med hänsyn till omfattningen och inriktningen av portföljbolagets verksamhet. bör däremot inte vara företrätt i portföljbolagens styrelser eftersom detta skulle kunna leda till oklar rollfördelning mellan förvaltningsbolagen och regeringen. Förvaltningsbolagens roll och uppgifter innebär att utöva den operativa eller verkställande ägarrollen gentemot portföljbolagen. Förvaltningsbolagen övertar här den roll som regeringen och ägarenhet samt vissa andra departement har haft som företrädare för ägaren gentemot de enskilda statligt ägda bo- lagen. Konkret innebär det att förvaltningsbolagen övertar ansvaret de operativa uppgifter som avser styrning, uppföljning, och kon- takter mot de enskilda portföljbolagen. Förvaltningsbolagen ska ha ett tydligt mandat att ansvara för alla löpande kontakter mellan ägare och portföljbolag och även vara portföljbolagens kontaktyta i mer strategiska och strukturella pla- neringsfrågor. Det ankommer sedan på förvaltningsbolagen, inom de ramar och riktlinjer som regeringen fastställt, att bedöma om en fråga kräver samråd med regeringen. Förvaltningsbolaget ansvarar i så fall för att dessa kontakter och samråd kommer till stånd och för att företrädare för portföljbolagen kan medverka. Införandet av särskilda förvaltningsbolag syftar till att stärka ägarförvaltning av de bolag som staten äger. Den politiska nivån och avlastas härigenom operativa och verkställ- Införandet av förvaltningsbolag ska inte innebära någon förändring av den roll eller självständiga ställning som de enskilda portföljbolagen har. Det kommer fortsatt att vara portfölj- bolagens styrelser och verkställande ledning som har ansvaret för bolagens verksamhet och planering, beslut och verkställande i ope- rativa frågor. Portföljbolagens uppgift är att på bästa sätt fullgöra det ägarupp- drag och uppfylla de mål de tilldelats. Konkret innebär detta för respektive bolags styrelse bl.a. att: med utgångspunkt från ägaruppdraget utforma bolagets affärs- eller verksamhetsidé, strategi för att realisera denna idé samt affärsplan för att genomföra strategin, operationalisera de övergripande målen till konkreta och så långt möjligt objektivt mätbara styrmål för verksamheten, tillse att bolaget vid var tid har en med hänsyn till fastställd stra- tegi och andra relevanta omständigheter effektiv verkställande ledning, fortlöpande följa upp och utvärdera bolagets utveckling mot de uppsatta målen och vid behov vidta åtgärder med anledning därav. En svensk bolagsstyrelse förvaltar bolagets angelägenheter i ägarnas gemensamma intresse. Styrelsen i ett helägt portföljbolag är således skyldig att efter bästa förmåga driva bolagets verksamhet i enlighet med de riktlinjer och anvisningar som ges av ägaren. Skulle skilda uppfattningar uppstå mellan förvaltningsbolaget och ett portfölj- bolags styrelse är det förvaltningsbolagets uppfattning som blir gällande. Ytterst förfogar förvaltningsbolaget över möjligheten att byta ut styrelsen i portföljbolaget för att få genomslag för sin uppfattning. Portföljbolagets verkställande direktör svarar för den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar, däri inbe- gripet bl.a. att se till att verksamheten organiseras på ett ända- målsenligt sätt, att styrelsens beslut verkställs effektivt, att fortlöp- ande följa upp och utvärdera bolagets utveckling mot uppsatta mål samt att rapportera utfallet till styrelsen och i förekommande fall föreslå åtgärder med anledning därav. Det ska slutligen noteras att en förutsättning för att en ordning med särskilda förvaltningsorgan ska fungera effektivt är att det finns en grundläggande respekt för de olika roller och ansvar som finns i organisationen. Regeringen ansvarar för att tillse att tydliga roll- och ansvarsförhållanden regleras och efterlevs. 11.4.2Förvaltningsbolagens ledning, organisation och finansiering Förslag: Förvaltningsbolagen ska organiseras, bemannas och ledas på ett sätt som är väl anpassat till de särskilda krav som ställs på respektive bolags ägaruppdrag, mål och verksamhetsinriktning. Förvaltningsbolagens verksamhet ska finansieras från utdel- ningar från portföljbolagen. ska , efter förslag från regeringen i bud- getpropositionen, besluta om hur stor del av vinstutdelningarna som får disponeras av förvaltningsbolagen för finansiering av verksamheten. Skälen för utredarens förslag Av direktiven framgår att utredaren ska lämna förslag till hur ägar- förvaltningen bör ledas, organiseras och bemannas. Vidare ska ut- redaren redovisa eventuella kostnader och hur dessa ska finansieras. Förvaltningsbolagens styrelser ska ansvara för förvaltningen av statens ägande i ett stort antal bolag som representerar stora eko- nomiska värden och fullgör viktiga samhällsuppgifter. Förvalt- ningen sker ytterst på uppdrag av den slutlige ägaren, de svenska medborgarna. Det är därför av stor vikt att styrelsernas samman- sättning och ledamöternas samlade kompetens och erfarenheter väl avspeglar denna uppgift och ansvar. Styrelserna, och särskilt deras ordförande, behöver besitta hög affärskompetens och omfattande erfarenhet av att leda stora affärs- drivande företag. gäller att den statliga företagsverksam- heten har en särskild komplexitet som skiljer sig i väsentliga av- seendet från de förhållanden som vanligen föreligger inom närings- livet i övrigt. Som exempel finns ofta inbyggda målkonflikter som inte alltid fullt ut kan lösas. Det finns alltid en särskild politisk dimension i statens uppträdande som bolagsägare, och de statliga bolagen ska vara föredömen när det gäller bl.a. miljöansvar och socialt ansvar. Det är därför viktigt att det finns en djupgående förståelse och respekt för det särskilda uppdrag som det innebär att förvalta tillgångar som ytterst ägs av landets medborgare. Ett stort ansvar kommer att vila på styrelsernas förmåga att förena affärs- mässig rationalitet med insikt om och respekt för den politiska dimensionens betydelse i förvaltningen av statens bolagsägande. De båda förvaltningsbolagens styrelser kommer behöva ha delvis olika sammansättningar: Förvaltningsbolag 1, som ska förvalta merparten av den statliga bolagsportföljens ekonomiska värden, behöver ledas av en styrelse med hög kompetens och bred erfarenhet av kommersiell affärs- verksamhet och ledning av stora och komplexa företag. Ordföran- den och flertalet ledamöter bör rekryteras från näringslivets toppskikt och ha högt kvalificerad erfarenhet av styrelsearbete i större börsnoterade företag eller koncerner. Styrelsen behöver emellertid också ha representation av personer med politisk bak- grund och erfarenhet, till exempel förutvarande statsråd eller statssekreterare. Den verkställande ledningen behöver ha kvalifi- cerad erfarenhet av att leda stora, komplexa affärsdrivande företag eller koncerner. Förvaltningsbolag 2 behöver ledas av en ordförande och styrelse med något annorlunda sammansättning. Även här ska ett stort företagskunnande och bred affärskompetens ha hög prioritet. För att bolaget på ett kompetent och trovärdigt sätt ska kunna ta sig an uppgiften att utveckla en delvis ny metodik för förvaltning av bolag med mer uttalade samhällsuppgifter, behöver emellertid också andra kompetensområden vara representerade. Exempel på detta kan vara erfarenheter från departement eller myndighet, t.ex. som förutvarande statssekreterare eller generaldirektör, särskild sakkun- skap om berörda politikområden och en bakgrund från den aka- demiska världen. Utredarens utgångspunkt är att respektive förvaltningsbolags ägaruppdrag och mål bör ligga till grund för utformningen av dess organisation och bemanning. Som tidigare framhållits är en orga- nisation främst ett verktyg för ledningen för att på effektivast möjliga sätt genomföra fastställda strategier och förverkliga målen. Ambitionen bör vara att i båda bolagen skapa en så effektiv och professionell ägarförvaltning som möjligt med hänsyn till respek- tive bolags särskilda förutsättningar. Som huvudinriktning bör gälla att förvaltningsbolagen gemensamt förfogar över den kompetens som behövs för att sköta den operativa ägarförvaltningen. Köp av externa tjänster bör i normalfallet endast ske inom områden där det inte framstår som kostnadseffektivt att bygga upp egen kompetens. Däremot bör stor vikt läggas vid att ta tillvara möjligheter till sam- ordning av resurser mellan bolagen. Detta utvecklas närmare nedan i detta avsnitt. Ansvaret för den närmare utformningen av respektive förvalt- ningsbolags organisation och bemanning kommer att ligga på bolagens styrelser och ledningar. Därför redovisar utredaren endast översiktliga organisationsskisser för respektive bolag som belyser de viktigaste kärnprocesserna och hur dessa kan organiseras och bemannas. Uppskattningar görs också av storleken på bemanningen samt vilka kompetenskrav som bör gälla för de viktigaste delfunk- tionerna samt kostnaden för den föreslagna organisationen.5 Bolagets ledning består av styrelsen, som svarar för den strategiska styrningen av bolaget, och av verkställande direktören, som leder den löpande verksamheten. Den operativa förvaltningen av portföljbolagen föreslås upp- delad på två affärsområden med delvis olika förvaltningsinrikt- ningar, ett för de största bolagen, som tillsammans svarar för en helt dominerande andel av det totala värdet av statens bolagsport- följ, och ett för medelstora och mindre bolag. Affärsområdena består i sin tur av ett antal förvaltningsteam, som vart och ett svarar för förvaltningen av en grupp bolag eller innehav i delägda bolag. Affärsområdet för stora bolag torde kräva två förvaltningsteam, ett för innehav i delägda/noterade bolag med kompetens att hantera ägande i stora, börsnoterade bolag, och ett för helägda bolag. Inom affärsområdet medelstora och mindre företag kan ägarförvaltningen organiseras efter bransch eller annan 5 Förslagen bygger på en rapport från KPMG, se bilaga 6. Uppskattningsvis har fyra förvaltnings- team antagits erfordras för detta affärsområde. Ett förvaltningsteam leds av en bolagsansvarig som ingår i förvaltningsbolagets ledningsgrupp och även kan ingå i styrelsen för ett eller flera av de portföljbolag som teamet förvaltar.6 Därutöver består förvaltningsteamet av ett antal handläggare och analytiker. Vid behov kan dessa få stöd ur en gemensam pool av expertresurser. En handläggare ska ha god kunskap om portföljbolaget, fort- löpande följa bolagets verksamhet och bevaka dess värdeutveckling. Andra uppgifter är att sammanställa rapporter om portföljbolaget till förvaltningsbolagets ledning och kommunikationsfunktion, ansvara för löpande kontakter med portföljbolagets ledning samt i förekommande fall driva projekt i samverkan med portföljbolaget. En analytiker ska besitta hög kompetens om den bransch som portföljbolaget verkar i. Viktiga uppgifter är att följa utvecklingen i bolagets bransch och dess omvärld i övrigt och att på grundval därav identifiera möjligheter till ökat värdeskapande för bolaget. Den gemensamma poolen av expertresurser ska fungera som stödfunktion till förvaltningsteamen och hantera frågor som spänner över förvaltningsteamens ansvar. Den ska således kunna bistå med funktionell expertis som spänner över olika bolag, branscher och typer av ägaruppdrag. Exempel på områden inom vilka sådan expertkunskap kan behövas är styrelsenominering, finansiering, skattefrågor, metodik för uppföljning och utvärdering av bolagens prestationer, organisationsstyrning, produktion av statistik m.m. Till stöd för bolagsledningen kommer även vissa stabsfunk- tioner att behövas. Dessa ska bl.a. hantera extern kommunikation samt löpande rapportering till regeringen och allmänheten om för- valtningsbolagets och portföljbolagens utveckling och resultat. Därutöver behövs stabsfunktioner till stöd för bolagsledningen och de operativa funktionerna såsom juridik, intern ekonomi och redo- visning, riskkontroll, HR/personal, IT samt övrig administrativ service. Vidare bör övervägas om en särskild internrevisionsfunk- tion ska knytas till ledningen. 6 Det bör understrykas att ett sådant uppdrag inte innebär att i någon särskild mening vara ägarens representant i styrelsen. Samtliga ledamöter sitter i styrelsen på ägarens mandat och alla har samma plikt att se till ägarens intressen i styrelsearbetet. Möjligen kan en tjänsteman i förvaltningsbolaget sägas ha en särskild roll att tillföra aktuell kunskap inifrån om ägarens syn på bolaget och dess verksamhet. Förvaltningsbolag 2 kan ha en organisatorisk struktur som i stora delar liknar den för Förvaltningsbolag 1, dvs. med en bolagsledning med tillhörande stabsfunktioner samt affärsområden med förvalt- ningsteam som svarar för den operativa ägarförvaltningen. På några viktiga punkter finns dock skillnader mot Förvaltningsbolag 1. En särskild stabsfunktion bör inrättas för uppgiften att utveckla särskilda modeller och metoder för förvaltning av bolag med sam- hällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. Som tidigare framhållits saknas en välutvecklad och allmänt etablerad kunskapsbas och metodik för målsättning, styrning, uppföljning och utvärdering av samhällsvärdeskapande verksamhet, motsvarande vad som är väl etablerad för verksamhet av företagseko- nomisk art. Det är därför en synnerligen viktig deluppgift för Förvaltningsbolag 2 att utveckla ny kunskap av detta slag. För att säkerställa hög prioritet för denna fråga bör en särskilt stabsenhet inrättas med huvudsaklig uppgift att utveckla en sådan kunskaps- bas. Rapporteringsfunktionen kommer också att ha en något annor- lunda inriktning än i Förvaltningsbolag 1, bl.a. som följd av det särskilda fokus som här bör ligga på rapportering av uppnådd samhällsnytta. Detta får dock inte leda till att kraven ställs lägre när det gäller den ekonomiska rapporteringen; den bör hålla minst samma kvalitet som för de ekonomiskt värdedrivande bolagen även om den i många fall inte har samma dominerande roll i rappor- teringen som för dessa. Även i Förvaltningsbolag 2 kan det vara lämpligt att dela upp förvaltningen av portföljbolagen på två separata affärsområden, ett för bolag som arbetar mot i huvudsak tillväxtpolitiska mål och ett för bolag med den gemensamma nämnaren att bidra till medborg- arnas välfärd i bred mening (se avsnitt 11.4.1). En preliminär uppskattning tyder på att ca fyra förvaltningsteam kan behövas för att täcka hela bolagsportföljen. För att säkerställa så låga kostnader som möjligt för statens totala ägarförvaltning, och för att tillvarata de funktionella synergier som torde finnas mellan de två bolagens verksamheter, föreslås att bo- lagen i största möjliga utsträckning delar på resurser för stabs- och andra stödjande funktioner. Exempel på sådana resurser kan vara: staber för ekonomi, IT, personal, juridik m.m. expertresurser för operativt stöd till förvaltningsteamen. Detta kan organisatoriskt lösas genom att de aktuella resurserna placeras i ett gemensamt ägt servicebolag som säljer tjänsterna till båda bolagen. En annan lösning är att resurserna placeras i det ena bolaget från vilket det andra bolaget sedan köper tjänsterna. I båda alternativen torde en fysisk samlokalisering vara nödvändig för att till fullo kunna utnyttja den besparingspotential som en sådan sam- ordning ger. Utredaren har gjort beräkningar för att uppskatta storleken på de årliga drifts- och administrationskostnaderna för förvaltnings- bolagen.7 Dessa beräkningar indikerar att den sammanlagda interna kostnaden för de båda förvaltningsbolagen kommer att uppgå till ca . Beräkningen baseras på ett antal mer eller mindre osäkra antaganden och schabloner och ska därför ses som en grov uppskattning. Den största kostnadsposten utgörs lönekostnader inkl. sociala avgifter som uppskattats till ca 100 mil- joner kronor. Kostnaden för den hittillsvarande förvaltningen i redovisas i avsnitt 3.4.4. Där beräknas den interna för- valtningskostnaden till ca . Till detta kom- mer kostnader för externa tjänster, vilka varierat kraftigt . Om man utgår från genomsnittet av dessa kostnader , , kan den totala kost- naden för nuvarande förvaltning grovt beräknas till . För att få jämförbarhet med den föreslagna nya organisationen bör till den interna kostnaden enligt ovan läggas ett antagande om dess behov av externa tjänster. Eftersom detta kan antas bli väsentligt lägre än i nuvarande organisation uppskattar utredaren 7 Beräkningarna bygger på underlag i rapport från KPMG, se bilaga 6. denna kostnad skönsmässigt till en dryg tredjedel av genomsnittet enligt ovan eller . Totalt skulle kostnaden för den nya organisationen således uppgå till storleksordningen , dvs. en ökning från nuläget med . Detta ska ses i ljuset av att ut- redarens förslag inte bara innebär en utflyttning av förvaltningen ur utan också en väsentligt höjd ambitionsnivå avseende både numerär och kompetens jämfört med nuvarande ordning. Det kan också vara av intresse att jämföra kostnaden för den föreslagna förvaltningsorganisationen med motsvarande för andra aktörer som bedriver liknande verksamhet. I avsnitt 6.4.7 (se tabell 6.1) redovisas sådana uppgifter för några större börsnoterade svenska ägarbolag, det finska statliga holdingbolaget samt avseende 2010.