sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — Förslaget tar inte hänsyn till antalet personer som bor i bostaden. Som framgår av avsnitt 6.4 anser vi att det är rimligt att radio- och tv-avgiften är individuell så att en person betalar lika mycket oavsett med hur många människor han eller hon väljer att dela hushåll med. De som inte alls tar del av programföretagens verksamhet tvingas betala för något de inte efterfrågar. (Detta gäller dock i princip även i och med att radio- och tv-avgiften är obligatorisk för alla som innehar en tv-mottagare oavsett om man utnyttjar public service-företagens tjänster eller inte.) kommun förlorar en förhållandevis stor arbetsgivare i och med att RIKAB:s verksamhet avvecklas. Vid en sammantagen bedömning anser vi inte att denna modell är att föredra framför den modell som vi föreslår. När man i tidigare utredningar diskuterat en finansiering över statsbudgeten är det en form av vanlig skattefinansiering som avsetts. Det betyder att programföretagens verksamhet skulle finansieras på samma sätt som exempelvis statliga myndigheter med en del av statens samlade inkomster över ett anslag på stats- budgetens utgiftssida. Fördelarna skulle framför allt vara att administrationskost- naderna blir låga, att medelstilldelningen till programföretagen lätt Framtidens radio- och tv-avgift kan jämföras med medelstilldelningen till annan verksamhet som finansieras med statliga medel och att statsbudgeten blir mer full- ständig. Som vi nämnde ovan är huvudprincipen att statsbudgetens medel inte ska specialdestineras. Förespråkare för detta alternativ menar att det finns många andra verksamheter som behöver ha och de facto har en hög grad av oberoende, t.ex. , Justitieombudsmännen (), högskolor och universitet samt vissa kulturinstitutioner som Kungliga Dramatiska Teatern och , trots att de finansieras över anslag på statsbudgeten (se t.ex. Statskontorets och Ekonomi- styrningsverkets remissvar på betänkandet Kontinuitet och för- ändring [SOU 2008:64]). Det finns dock, menar vi, väsentliga skill- nader både i organisation och uppdrag mellan programföretagen och dessa myndigheter och bolag. Genom ett grundlagsskyddat oberoende har ett starkt mandat att granska statliga myndigheter och verksamheter. är dock en del av kontrollmakt och de tre riksrevisorerna utses av . JO väljs av för att kontrollera att myndigheter och deras tjänstemän följer gällande lagar och andra författningar i sin verksamhet. Ombudsmännen kontrollerar detta genom att pröva och utreda klagomål från allmänheten och genom att göra inspek- tioner hos myndigheter och genomföra andra undersökningar på eget initiativ. Universitet och högskolor har också, historiskt sett, alltid varit en del av staten. Regeringen utser ordföranden och flera ledamöter i högskolornas styrelser. utreddes verksamhetsformerna för statliga universitet och högskolor (SOU 2008:104). Utgångs- punkten för förslagen skulle, enligt direktiven, vara att lärosätenas självbestämmande ska öka som statens intresse av att kunna styra och kontrollera för staten viktiga delar av verksam- heten skulle tillgodoses. När det gäller de kulturinstitutioner som bedrivs i bolagsform ägs bolagen av staten och styrelseledamöterna utses av regeringen. För att skapa ett vederbörligt avstånd mellan programföretagen och statsmakterna har statsmakterna, som vi nämnde i avsnitt 6.4.2, vidtagit en rad långtgående åtgärder bl.a. genom skapandet av en särskild ägarform, ramvillkor för hela tillståndsperioden och en sär- skild finansierings- och uppbördsmodell. Ingen annan verksamhet har denna form av särställning. Framtidens radio- och tv-avgift Vårt uppdrag har varit att föreslå en finansierings- och upp- bördsmodell som med fortsatt hög legitimitet och största möjliga oberoende och frihet från politisk styrning för programföretagen ger en trygg, förutsägbar och stabil finansiering. Av skäl som fram- går i avsnitt 6.3.2 anser vi inte att radio och tv i allmänhetens tjänst bör finanseras över ett anslag på statsbudgetens utgiftssida. Därutöver skulle en finansiering av programföretagens verksamhet med en del av statens samlade inkomster inte ge den nära koppling mellan programföretagen och deras uppdragsgivare, allmänheten, som vi anser är viktig för legitimiteten för radio och tv i allmän- hetens tjänst. Vi vill avslutningsvis understryka att vårt förslag till ny finansi- erings- och uppbördsmodell ska ses som en helhet. Det skulle vara olyckligt om statsmakterna exempelvis skulle välja att övergå till en individuell avgift men hantera medelstilldelningen över ett anslag på statsbudgetens utgiftssida. Vi är medvetna om att vårt förslag delvis är ett avsteg från de principer som gäller för hur statens inkomster ska hanteras (se avsnitt 6.4.2). Regeringsformen öppnar dock upp för denna möjlighet. Vi menar att public service är ett område där det är motiverat att göra ett sådant avsteg givet public service särställning. Som vi skrev ovan gör vi bedömningen att risken för spridningseffekter till andra statliga inkomster är mycket liten. Vi vill också betona att förslaget leder till en förbättring i förhållande till principerna för hur statens inkomster ska hanteras i och med att inkomsterna kommer att redovisas på statsbudgetens inkomstsida. Om statsmakterna i stället väljer att ha kvar nuvarande modell bör man överväga en modernisering av modellen. Följande aspekter bör då ingå. För att öka programföretagens incitament att minska avgifts- skolket bör man överväga att införa en direktfinansiering. Det skulle innebära att fastställer avgiftsnivån och RIKAB tar in avgifterna som tillfaller programföretagen direkt utan att passera rundradiokontot (se SOU 2005:2 och SOU 2008:64). För det andra bör man överväga att ändra begreppet tv-mot- tagare i lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst så att det får en något vidare innebörd. Som vi redogjorde för ovan Framtidens radio- och tv-avgift framgår det av förarbetena till lagen att det med tv-program avses ett samlat schemalagt programutbud i form av hela program- tjänster, t.ex. hela SVT1:s eller hela Kanal 5:s utbud. Det framgår vidare att utsändning av vissa utdrag, t.ex. enskilda program eller programinslag, inte omfattas. För det tredje bör man överväga att se över den bötesnivå som gäller om man inte betalar radio- och tv-avgiften. är böterna lägre än själva avgiften. Som vi nämnde i föregående kapitel behandlas den del av finansi- erings- och uppbördsmodellen som avser medelstilldelningen till programföretagen i det här kapitlet. Därutöver tar vi ställning till hur de ekonomiska ramarna för programföretagens verksamhet bör se ut under kommande tillståndsperiod samt utreder om sam- arbetet mellan SR, SVT och UR bör fördjupas i syfte att uppnå en ökad produktivitet och effektivitet och om det finns skäl att för- ändra bolagens roll och uppdrag i detta hänseende. Inför varje ny tillståndsperiod fattar ett riktlinjebeslut om medelstilldelningen till programföretagen kommande period. Grundprincipen är att de ekonomiska förutsättningarna för pro- gramföretagen ska ligga fast under hela tillståndsperioden. Trots det fattar årliga beslut om medelstilldelningen för till SR, SVT och UR på basis av regeringens förslag i budgetpropositionen . Detta sker även om medlen till programföretagen inte ingår i statsbudgeten. Som grund för regeringens förslag till lämnar program- företagen enligt anslagsvillkoren ett budget- underlag till (). Underlaget ska innehålla redovisningar av den genomförda verksamheten samt redovisningar av programföretagens planer för verksamheten. Även en redovisning av Radiotjänst i Kiruna AB:s (RIKAB) verksamhet ska bifogas budgetunderlaget. Dessa underlag liknar de budget- underlag statliga myndigheter lämnar till regeringen vid samma tid- punkt som ett led i den årliga budgetprocessen. Medelstilldelningen till programföretagen har räknats upp med undantag då upp- räkningen engångsvis uppgick till . Uppräkningen har med viss marginal motsvarat den allmänna pris- och löneutveck- lingen i samhället . Inför den tillståndsperiod som påbörjades förstärktes sambandet mellan avgiftsintäkterna och medelstilldelningen till programföretagen. beslutade då att ett s.k. skolkbeting skulle införas, vilket innebar att avgiftsskolket skulle minskas med . Om skolket i stället minskade med ett lägre belopp skulle i sin tur medelstilldelningen till program- företagen minska med motsvarande summa. Inför den tillståndsperiod som påbörjades bedömde regeringen (prop. 2005/06:112 s. 83) det som motiverat att knyta medelstilldelning, nivån på TV-avgiften och antalet TV-avgiftsbetalare närmare till varandra. Genom att rundradiokontot är i balans bör höjningen av TV-avgiften under till- ståndsperioden motsvara den föreslagna uppräkningen av medelstill- delningen. För att garantera att systemet kan upprätthållas och som en naturlig fortsättning på den nuvarande tillståndsperiodens skolkbeting, bör en eventuell obalans på rundradiokontot i första hand leda till en justering av uppräkningen av medelstilldelningen. har uppräkningen gällt under förutsättning att antalet avgiftsbetalare inte minskar i någon större omfattning (prop. 2008/09:195 s. 54). En konsekvens av denna skrivning är att antalet avgiftsbetalare får minska även om antalet hushåll ökar. Vad som avses med större omfattning har regeringen inte heller preciserat. räknades programföretagens medel upp med hjälp av ett s.k. SR-index som avspeglade utvecklingen av löner och priser i samhället inom områden som motsvarar programföretagens kost- nadsbild. Systemet kännetecknades då av att medelstilldelningen till programföretagen var värdesäkrad. Medelstilldelningen skedde alltid i ett tidigare års prisläge och den faktiska medelsnivån blev därför inte känd förrän i efterhand. Det skäl som regeringen angav när man övergav SR-indexet till förmån för en något lägre uppräk- ning var att regering och riksdag genom det dåvarande systemet inte hade information om den faktiska medelstilldelningen vid tiden för förslag respektive beslut och att systemet även innebar en osäkerhet för programföretagen vid budgetering och planering (prop. 2000/01:94 s. 69ff.). I den efterföljande propositionen angav regeringen som skäl för att behålla systemet med en fast uppräk- ning att det är rimligt att programföretagen kompenserar de rationali- seringskrav som både privat och offentlig verksamhet möter genom att effektivisera verksamheten i motsvarande grad (prop. 2005/06:112 s. 82). I propositionen Utveckling för oberoende och kvalitet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2010–2013 (prop. 2008/09:195 s. 55) upprepade regeringen att det är fullt rimligt att även SR, SVT och UR har krav på en kontinuerlig effektivisering av verksam- heten. En annan fördel med en jämn uppräkning, som regeringen har lyft fram, är att det har bidragit till en större säkerhet i prog- noserna för utvecklingen på rundradiokontot. höjdes medelstilldelningen engångsvis till , en ökning motsvarade i jämförelse med vad en höjning skulle gett. Regeringen konstaterade i propositionen Utveckling för oberoende och kvalitet – Radio och TV i allmänhetens tjänst 2010–2013 (prop. 2008/09:195 s. 55) att SR, SVT och UR är självständiga aktiebolag som själva ansvarar för att utveckla sin verksamhet men att det är viktigt att företagen ges bättre möjligheter att utveckla viktiga verksamhetsområden inom ramen för sina uppdrag. Det gällde framför allt SR:s och SVT:s kulturuppdrag där regeringen särskilt framhöll egna dramaproduk- tioner av hög kvalitet samt samarbeten med kulturinstitutioner, oberoende producenter och det fria kulturlivet. UR skulle också ges bättre möjligheter att bidra till en högre kvalitet i det folk- bildande programutbudet i radio- och tv-utsändningarna. Det gällde också ökade krav på textning i SVT och övriga utvecklings- möjligheter på tillgänglighetsområdet för både SVT och UR. Någon närmare precisering av behoven hos respektive program- företag gjordes inte i propositionen och fördelningen av den ytter- ligare tilldelningen av resurser gjordes utifrån den procentuella för- delning som tidigare hade gällt i medelstilldelningen, dvs. till SVT, till SR och till UR.1 gjordes också en särskild höjning av SR:s medels- tilldelning om för att kvaliteten skulle kunna bibehållas i den verksamhet som är knuten till Berwaldhallen, och utan att det sker på bekostnad av SR:s övriga verksamhet. Beloppet lades dock inte in i den bas som räknas upp . Ovan nämnda fördelningsnyckel ändrades därmed inte. 1 Bolagen kan själva justera fördelningsnyckeln om gemensamma verksamheter ändrar huvudman. RIKAB och SRF finansieras genom s.k. medelsavstående. I budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 utg.omr. 17 avsnitt 3.2.2 och 14.6) föreslog regeringen att programföretagen skulle få en ytterligare tilldelning på sammanlagt i syfte att öka tillgängliggörandet av arkiven (se tabell 7.1). Av dessa skulle UR få . Regeringen motiverade förslaget med att utbildningsområdet är väl avgränsat program- mässigt, tekniskt och upphovsrättsligt. UR:s program är relevanta inom utbildningen varför det är särskilt angeläget att arkiverat material är tillgängligt. Regeringen föreslog vidare att skulle gå till SR och skulle tilldelas SVT. Regeringen bedömde att den extra tilldelningen för att göra arkiven tillgängliga också skulle ge SR och SVT förbättrade möjligheter att fullgöra det uppdrag som bolagen har att fördjupa, utveckla och vidga sitt kulturutbud. Skälet till att SVT fick så mycket mer än SR var att det generellt är mer kostsamt att göra tv-sändningar tillgängliga jämfört med radiosändningar. Källa: Budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 utg.omr. 17 avsnitt 14.6). Merparten av programföretagens intäkter kommer från rundradio- kontot. SVT och UR får även medel för sina distributions- kostnader från distributionskontot, som inrättades inför över- gången från analoga till digitala tv-sändningar. Distributionskontot ska, enligt plan, vara avvecklat i och med utgången av 2013 (se prop. 2000/01:94 s. 69 ff.). kommer SVT:s och UR:s distributionskostnader att återigen finansieras från rund- radiokontot. Grundprincipen har varit och är alltjämt, som vi nämnde ovan, att riktlinjebeslut vid början av en tillståndsperiod ska gälla under hela tillståndsperioden. Denna princip frångicks dock i och med budgetpropositionen då regeringen föreslog att programföretagen skulle få ytterligare för arbetet med att tillgängliggöra arkiven. Det framgår inte om programföretagen ska få motsvarande extra tilldelning 2013. I budgetpropositionen (utg.omr. 17 avsnitt 14.6) skriver regeringen att tilldelningen görs i syfte att öka företagens tillgängliggörande av program ur arkiven. Budgetpropositionen avser 2012 och medelstilldelningen till pro- gramföretagen sker normalt med en tolftedel de ska förbrukas. SVT har i sitt budgetunderlag (s. 3) gjort tolkningen att medlen avser både 2012 och 2013: SVT kommer att i enlighet med budgetpropositionen 2012 använda de extramedel som tilldelades bolaget 2012 för Öppet arkiv både . UR, däremot, äskar nya medel , om än ett lägre belopp än 2012. Hur det blir på lång sikt framgår inte heller av budget- propositionen. Tillståndsperioden –2001 präglades av ryckighet med extra tilldelningar i princip bl.a. för digitala sändningar, kvali- ficerad produktion inom dramatik, dokumentärer och program för barn och unga, ny distributionsteknik och för start av nya pro- gramkanaler. Totalt fick programföretagen extra medelstilldel- ningar på sammanlagt under tillstånds- perioden. Den särskilda medelstilldelningen påbörjades av tillståndsperioden i samband med vårpropositionen 1997 (SOU 2000:55 s. 327 f.). En förklaring till dessa särskilda tillskott kan vara det stora besparingsbeting som programföretagen fick efter den ekonomiska krisen (se avsnitt 6.4.2). Efter det att fattat beslut ställs medlen till program- företagens förfogande genom årliga anslagsvillkor, som beslutas av regeringen med myndigheternas regleringsbrev. Av anslagsvillkoren framgår bl.a. vissa ekonomiska och organisatoriska förutsättningar liksom krav på redovisning av programföretagens ekonomi och resultat i de public service-redovisningar som pro- gramföretagen ska lämna till Myndigheten för radio och tv samt () . Anslagsvillkoren kan ses som verksamhetsmässiga komplet- teringar till villkoren i sändningstillstånden. I likhet med sänd- ningsvillkoren ska anslagsvillkoren ha stöd i de allmänna riktlinjer för programföretagens programverksamhet som beslutas av riks- dagen. RIKAB beslutar därefter om utbetalningen till program- företagen som sker . 7.1.1Problem med dagens modell Vi anser att dagens modell med årliga riksdagsbeslut minskar programföretagens självständighet och integritet samt ökar risken för otillbörlig politisk styrning. För programföretagens oberoende ställning är detta i längden negativt. Till skillnad från statliga myn- digheter, som har till uppgift att genomföra regeringens politik, ska programföretagens verksamhet präglas av oberoende och stark integritet och bedrivas självständigt i förhållande till bl.a. staten och olika politiska intressen. Problemen är, som vi ser det, flera: Vetskapen om att man kan få extra medel under tillstånds- perioden kan leda till att programföretagen skjuter upp viktiga åtgärder för att själva frigöra resurser till prioriterade områden. Extra medel ökar risken för detaljstyrning i och med att regeringen måste motivera varför tillskotten görs. Programföretagen blir mer benägna att äska medel för speciella ändamål om de märker att det finns en möjlighet att få önskemålen tillgodosedda. Det leder i sin tur till risk för minskad integritet och större följsamhet gentemot stats- makterna. Regeringen kan vinna kortsiktiga politiska poäng på att föreslå en tilldelning av extra resurser, särskilt om det finns ett över- skott på rundradiokontot så att man slipper höja radio- och tv- avgiften. De årliga besluten kan, i värsta fall, leda till misstankar om att tilldelningen eller bristen på tilldelning av extra medel har att göra med regeringens och syn på enskilda delar av programföretagens utbud. Extra tilldelningar får en marknadspåverkande effekt och rubbar de olika parternas ställning i förhandlingar om t.ex. rättighets- kostnader. UR skriver t.ex. i sitt budgetunderlag (s. 4): pågår slutförhandlingarna med upphovsrätts- innehavarnas organisationer om avtalsmässiga former samt ersättningsnivåer för ett fritt tillgängliggörande på nätet av hela utbudet. De ekonomiska förutsättningarna är givna i budget- propositionen . All verksamhet gagnas av långsiktiga och tydliga spelregler, inklusive stabila finansiella förutsättningar. Ryckighet både när det gäller uppdrag och finansiella förutsättningar skapar oro och minskad effektivitet. En annan aspekt av dagens modell som kan leda till problem är den fördelningsnyckel som används för fördelningen av medel till programföretagen. Den bidrar t.ex. när det gäller SR:s medelstill- delning till att de som SR fick i och med riks- dagens beslut inför tillståndsperioden –2013 som en nivåhöj- ning inte räknas in i den ram som räknas upp , vilket i sin tur leder till en urholkning av dessa medel. Det bör inte ha varit vare sig regeringens eller avsikt eftersom verksamheten är stadigvarande och inte av engångskaraktär. Det faktum att regeringen i budgetpropositionen åter- upprepar att just ska användas för att bibehålla kvaliteten i den verksamhet som är knuten till Berwaldhallen, och leder vidare till en typ av indirekt detaljreglering gentemot SR. Detta utan att regeringen kräver någon särskild redovisning av hur medlen används. Det naturliga i detta avseende borde ha varit att höja SR:s eko- nomiska ram med 2010 och sedan räkna upp hela ramen . Detta hade förändrat fördelnings- nyckeln mellan bolagen något. 7.1.2En ny modell för medelstilldelning Förslag: beslutar om medelstilldelning för hela till- ståndsperioden. De årliga besluten i samband med budget- propositionen tas bort. Programföretagens årliga budgetunder- lag tas bort och ersätts med fördjupade underlag inför ny till- ståndsperiod. Anslagsvillkoren görs fleråriga. Som vi nämnt i föregående kapitel anser vi att det framför allt är i samband med medelstilldelningen som risken för minskad självständighet och integritet från programföretagens sida och för ökad politisk styrning från statsmakternas sida uppstår. Vi menar därför att det är viktigt att det beslut fattar när det gäller de ekonomiska ramarna inför en ny tillståndsperiod ligger fast under hela tillståndsperioden om inget extraordinärt inträffar. Om programföretagen ska tillföras medel utöver den uppräkning som görs för att kompensera för kostnadsutvecklingen (se avsnitt 7.2.1) bör det ske inför en ny tillståndsperiod och tillskotten bör endast i undantagsfall vara av engångskaraktär. För att säkerställa att denna ordning följs föreslår vi att de årliga riksdagsbesluten i samband med budgetpropositionen tas bort. skulle därmed i fortsättningen bara fatta beslut om medels- tilldelning inför en ny tillståndsperiod. I och med vårt förslag om placering av radio- och tv-avgifterna på ett konto i blir en sådan ordning möjlig då det endast är statsbudgeten som är ettårig. Om medlen hade tilldelats programföretagen från ett anslag på statsbudgeten hade besluten per definition blivit ettåriga. Regeringen bör trots denna förändring redovisa programföretagens verksamhet i budgetpropositionen eller i en särskild skrivelse till . Denna beslutsmodell leder i sin tur till att programföretagens årliga budgetunderlag kan avskaffas. I stället föreslår vi att program- företagen inför varje ny tillståndsperiod lämnar in ett mer omfattande underlag innehållande en sammanfattande resultatanalys och förslag till inriktning av verksamheten för den period underlaget avser. I resultatanalysen ska verksamheten utvärderas och redovisas i för- hållande till det uppdrag programföretagen haft. Underlaget ska även innehålla en sammanfattande omvärldsanalys och resurs- analys.2 Tillsammans med underlaget från en framtida kommitté eller särskild utredare kommer regeringen därmed ha ett fullgott underlag för att lämna ett väl underbyggt förslag till när det gäller medelstilldelningen till programföretagen den kommande tillståndsperioden. Som en konsekvens av detta tillvägagångssätt kan anslag- villkoren bli fleråriga. Det finns skäl för regeringen att fatta nya beslut om anslagsvillkor , vilket också ökar lång- siktigheten i styrningen av programföretagens verksamhet. Eftersom är en relativt föreslår vi att en genom- gång av programföretagens uppdrag och ekonomiska förutsättningar görs efter halva tillståndsperioden i samband med den halvtidsöversyn som föreslås i kapitel 4. Vid behov kan regeringen då föreslå en justering av programföretagens ekonomiska ramar. Fördelarna med denna modell är att den ger en mer trygg, för- utsägbar och stabil medelstilldelning till bolagen än dagens modell. Den ökar programföretagens självständighet och integritet och minskar riskerna för otillbörlig politisk styrning vilket är positivt för programföretagens oberoende. Förslaget är även positivt för övriga aktörer på marknaden eftersom de med större säkerhet kommer att veta vilka finansiella förutsättningar program- företagen har att rätta sig efter under den kommande tillstånds- perioden. Den enda nackdelen som vi kan se är att det blir svårare att anpassa medelstilldelningen till nya förutsättningar eller oförut- sedda behov. Om något extraordinärt inträffar, som en allvarlig ekonomisk kris, har dock alltid möjlighet att ändra sitt beslut under pågående tillståndsperiod. Programföretagen kan också, om de skulle finna det nödvändigt, inkomma med en sär- skild skrivelse till regeringen och begära ytterligare resurser. Såväl statsmakterna som programföretagen bör dock vara ytterst restrik- tiva med denna typ av initiativ. 2 Jämför myndigheternas underlag inför fördjupad prövning (förordningen [2000:605] om årsredovisning och budgetunderlag).