sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Mot denna bakgrund framstår därför regelverket om den officiella statistiken som mindre lämpligt för ett utpekande av SCB som NSI. Det finns däremot i ett Samordning av systemet för den officiella statistiken flertal andra myndigheters instruktioner exempel på motsvarande utpekanden av att de ska vara behöriga myndigheter enligt en viss EU-förordning. Detta framstår som den mest lämpliga vägen även här. Jag anser därför att utpekandet bör placeras i SCB:s instruktion. Utpekandet i instruktionen bör utformas som en av myndig- hetens uppgifter och kan lämpligen ges formen av ett angivande av att SCB har till uppgift att fullgöra de uppgifter som enligt en EU- rättsakt ska fullgöras av den nationella statistikbyrån (NSI). Med en sådan formulering ges också grund för att SCB ska kunna fullgöra de uppgifter som troligen kommer att läggas på NSI genom de kommande förändringarna av EU:s statistikförordning, se vidare kapitel 5. Till exempel bör därmed SCB:s rätt att fungera som beledsagare vid kommissionens landsbesök täckas in. För att kunna utöva den förstärkta samordningsrollen anser jag även att SCB bör ges en vidgad föreskriftsrätt, som inte är begrän- sad till tillgängligheten, utan även omfattar kvalitetsfrågor i vidare mening. Liksom gäller för SCB:s föreskriftsrätt avseende till- gänglighet – enligt 13 § förordningen om den officiella statistiken – bör även i detta fall gälla att SCB får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. 12.3.3Behov av ökad uppföljning Utredningens bedömning och förslag: SCB bör ges uppgiften att vara huvudansvarig för och samordna arbetet med den själv- utvärdering som ska ligga till grund för årliga rapporter till om efterlevnaden av kraven i EU:s stati- stikförordning. Detta bör komma till uttryck i SCB:s instruk- tion. Övriga myndigheter som framställer europeisk statistik ska bidra med underlag till självutvärderingen. Tillräckligt stöd för deras skyldighet att medverka i arbetet ges av myndighetsför- ordningen och förvaltningslagen. I statistiksystemet bör införas en rätt för Rådet för den offi- ciella statistiken att löpande göra översiktliga granskningar av bl.a. statistikens kvalitet och tillgänglighet, t.ex. genom stick- prov eller tematiskt. Detta bör framgå av SCB:s instruktion. Med dessa två typer av uppföljningsinstrument ges ett väsent- ligt underlag för att utveckla det svenska statistiksystemet. Samordning av systemet för den officiella statistiken torde även kunna bidra till att generera idéer om förbättrings- åtgärder av det slag som ska ingå i åtagande gentemot EU om förtroende för statistiken. Som nämnts ingår bland de förändringar som är på gång avseende EU:s statistikförordning, att medlemsstaterna ska lämna årliga rap- porter till kommissionen om hur man lever upp till förordningens krav. Dessa årliga rapporter ska baseras på självutvärdering. Rap- porterna är tänkta att i första hand beröra EU-reglerad statistik. Utöver detta anser jag att det – i syfte att öka förtroendet för den samlade uppföljningen – i statistiksystemet även bör införas en rätt för någon aktör att löpande göra översiktliga granskningar av bl.a. statistikens kvalitet och tillgänglighet, t.ex. genom stickprov eller tematiskt. Dessa två typer av uppföljningsinstrument bör sammantaget ge ett väsentligt underlag för att utveckla det svenska statistiksystemet. Därtill torde de kunna bidra till att generera idéer om förbättrings- åtgärder av det slag som ska ingå i åtagande gentemot EU om förtroende för statistiken. Arbetet med självutvärdering enligt EU:s krav Vad beträffar ansvaret för att ta fram underlagen för de självutvär- deringar som medlemsstaterna ska göra, är flera alternativ tänkbara. Flera aspekter måste vägas in i sammanhanget. En är att det i ett decentraliserat statistiksystem med 27 självständiga myndigheter som ansvariga torde vara ofrånkomligt – av såväl principiella som praktiska skäl – att underlagen för uppföljningen/självutvärderingen till stor del måste komma från myndigheterna själva. Det vore knap- past genomförbart att en aktör helt självständigt i detalj skulle granska samtliga berörda myndigheters statistikverksamheter, i synnerhet då självutvärderingen ska bilda bas för årliga rapporter till EU. I stället bör det enligt min mening handla om att någon aktör ges i uppgift att vara huvudansvarig för och samordna arbetet med själv- utvärderingen, med rätt att från de myndigheter som framställer europeisk statistik inhämta uppgifter (enligt ett frågeformulär e.d. som är anpassat till de krav som ställs i självutvärderingen). Vilken aktör bör då ges uppgiften att vara huvudansvarig för och samordna arbetet med självutvärderingen? En första fråga att ta ställning till i sammanhanget är om uppgifterna bör läggas på tempo- Samordning av systemet för den officiella statistiken rärt inrättade kommissioner e.d. eller på en permanent myndighet. En fördel med den förstnämnda lösningen skulle vara att den ger god flexibilitet, vilket underlättar om exempelvis arbetsuppgifterna tidsmässigt är av begränsad omfattning eller man vill kunna skräddarsy kompetensen utifrån de behov som finns vid varje enskilt utvär- deringstillfälle. En permanent myndighet har å andra sidan fördelen att det blir lättare att bygga upp en långsiktigt robust kompetens. En permanent lösning torde också vara att föredra när det, som i det här fallet, handlar om återkommande uppföljningsbehov. Sammantaget är min bedömning att framför allt det senare skälet talar för att en permanent myndighet bör väljas. Vidare måste övervägas om en ny myndighet bör inrättas för ändamålet eller om en befintlig myndighet bör ges uppgifterna. Enligt min mening är det senare att föredra. Den aktör som ska följa upp om berörda myndigheter lever upp till de krav som ställs behöver enligt min bedömning väl utvecklad statistisk kompetens och god kunskap om de förhållanden som präglar statistiksystemet. Sådan kompetens och kunskap finns hos de statistikansvariga myndigheterna, i synnerhet hos SCB. Om en ny uppföljnings- myndighet bildades på statistikområdet, så skulle dess personal där- för sannolikt till stor del behöva hämtas från de statistikansvariga myndigheterna, vilket skulle riskera att tunna ut kompetensen hos dessa. Behovet av statistisk kompetens och god kunskap om sta- tistiksystemets förhållanden talar också för att man inte bör välja någon befintlig myndighet utanför statistiksystemet, såsom t.ex. eller Statskontoret. Att bedriva denna typ av regel- bundet återkommande uppföljning inom ett enskilt sakområde är knappast heller en uppgift som skulle passa väl in i dessa myndig- heters verksamhet. Därtill torde en sådan uppgift inte vara förenlig med självständiga ställning under . Vid en samlad bedömning landar jag i slutsatsen att SCB är den naturliga aktören när det gäller uppgiften att vara huvudansvarig för och samordna arbetet med den självutvärdering som ska ligga till grund för årliga rapporter till EU. Detta bör komma till uttryck i SCB:s instruktion. Vad gäller övriga myndigheters skyldighet att medverka i arbetet med självutvärderingarna bedömer jag att tillräckligt stöd för detta ges av den mer allmänna reglering som återfinns dels i 7 § myndig- hetsförordningen (2007:515), där det anges att myndigheten ska ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Euro- peiska unionen, och dels i 6 § förvaltningslagen (1986:223), om Samordning av systemet för den officiella statistiken samverkan mellan myndigheterna. Om regeringen inte skulle anse att denna mer allmänna reglering är tillräcklig får den i stället införa en skyldighet för myndigheterna att genomföra en sådan självutvärdering; det får då göras i instruktionerna för de myndig- heter som framställer europeisk statistik. Arbetet med översiktliga granskningar Som framgått ovan anser jag att det, utöver de självutvärderingar som baseras på EU-krav, i det svenska statistiksystemet även löp- ande bör genomföras översiktliga granskningar av bl.a. statistikens kvalitet och tillgänglighet, t.ex. genom stickprov eller tematiskt. Argumenten för och emot olika organisationslösningar är i detta fall i huvudsak desamma som de som ovan redovisats avseende arbetet med självutvärderingarna. Således bedömer jag att även denna upp- gift bör ge till en befintlig aktör inom statistiksystemet. Mot denna bakgrund skulle SCB ligga nära till hands. Då jag anser att det så långt möjligt bör handla om mer oberoende, över- siktliga granskningar, menar jag dock att denna uppgift bör ges till Rådet för den officiella statistiken. Visserligen finns rådet formellt sett vid SCB, men det utgör ändå ett samarbete mellan de statistik- ansvariga myndigheterna och kan därmed sägas ha en mer fristå- ende ställning. Att rådet ska ha denna uppgift bör framgå av SCB:s instruktion, där rådets uppgifter regleras. Om sedan granskningarna alltid måste ske med hjälp av egen anställd personal eller om även extern kompetens kan upphandlas, bör rimligen kunna överlåtas till rådet självt att avgöra. För att rådet ska kunna bedriva denna typ av granskande verksamhet på ett till- fredsställande sätt torde krävas att det tillförs ytterligare resurser. Sanktioner bör inte införas I utredningsarbetet har frågan väckts om en förstärkt uppföljning av den officiella statistiken även bör inkludera möjligheter att ut- döma sanktioner i systemet, för det fall att någon statistikansvarig myndighet inte lever upp till de krav som ställs på exempelvis kvalitet, dokumentation eller tillgänglighet. Visserligen kan antas att en sådan möjlighet både skulle underlätta korrigeringar av fak- tiska fel och ha viss preventiv verkan. Men enligt min bedömning Samordning av systemet för den officiella statistiken bör sådana sanktioner ändå inte införas, eftersom det knappast är lämpligt att ha sanktionsmöjligheter mellan formellt sett jämbör- diga myndigheter. En jämförelse kan i sammanhanget göras med , som sannolikt är det land i som har den starkaste uppfölj- ningsfunktionen . Som framgått av avsnitt 4.9 har den fristå- ende avdelningen för uppföljning och utvärdering, som har bildats inom UK Statistics Authority, visserligen vissa sanktionsmöjlig- heter kopplade till sitt utvärderingsuppdrag. Men mina kontakter med myndigheten har visat att den formella sanktion som kan ut- delas är ganska mild. I praktiken är den viktigaste sanktionen om rättelser inte vidtas risken för att missförhållandena ska bli offent- liga. Sannolikt skulle risken för offentliggörande komma att fungera som ett starkt incitament även i den förstärkta uppföljning jag skisserat för det svenska systemet. 12.3.4Behov av utvecklad samordning Utredningens bedömning och förslag: Utredningens förslag att Rådet för den officiella statistiken löpande ska göra översikt- liga granskningar innebär en ny roll för rådet. Övriga förslag som i betänkandet har lämnats om nya uppgifter för rådet bör utan svårighet kunna passas in i rådets nuvarande arbetsformer. Rådet för den officiella statistiken ska utvidgas, så att det be- står av SCB:s generaldirektör, som ska vara ordförande, och högst tolv andra ledamöter. Av de tolv andra ledamöterna ska en vardera komma från myndigheterna , Skogs- styrelsen, , , Statens jord- bruksverk och och resterande sex från övriga statistikansvariga myndigheter. Ledamöterna ska utgöras av generaldirektörerna för berörda myndigheter. Att rådet ska ha denna sammansättning ska framgå av SCB:s instruktion. För de resterande sex platserna bör dagens rotationsprincip fortsatt tillämpas. Även fortsättningsvis bör Rådet för den officiella statistiken vara ett rådgivande organ till SCB. Samordning av systemet för den officiella statistiken Som framgått av avsnitt 12.2.2 hanteras en väsentlig del av samord- ningen av statistiksystemet genom det till SCB hörande Rådet för den officiella statistiken, låt vara att SCB även gör många andra insatser för samordning och att det även förekommer vissa sam- ordningsinsatser mellan statistikansvariga myndigheter utan SCB:s inblandning. När jag i det följande diskuterar behov av utvecklad samordning har jag därför i första hand koncentrerat mig på arbetet i Rådet för den officiella statistiken. Nedan behandlas frågor om rådets uppgifter och sammansättning. Att Rådet för den officiella statistiken ska finnas, dess uppgifter och sammansättning regleras i SCB:s instruktion.12 Beträffande upp- gifterna anges i instruktionen att rådet ska bistå de statistikansvari- ga myndigheterna i principiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet samt i frågor om att under- lätta uppgiftslämnandet. Enligt instruktionen ska rådet ut- arbeta en rapport om den officiella statistiken, sammanställa en årlig publiceringsplan och föra en förteckning över statistikansvariga myndigheter och statistikprodukter. Vidare anges i instruktionen att rådet ska verka för samarbete mellan de statistikansvariga myn- digheterna samt för utveckling och förvaltning av ett statistiknätverk. Arbetet genomförs genom olika typer av aktiviteter. Rådet möts normalt . Rådet arrangerar konferenser, seminarier och studiebesök. Arbetsgrupperna under rådet – med representan- ter från statistikansvariga myndigheter – genomför bl.a. olika upp- drag från rådet, t.ex. att ta fram förslag på riktlinjer i olika frågor. Sådana riktlinjer kan sedan beslutas av rådet och publiceras av SCB. Rådets sekretariat, som består av två personer, har bl.a. till uppgift att vara sekreterare i rådet och arbetsgrupperna, ta fram underlag för rådets årliga rapport om den officiella statistiken och i övrigt svara för rådets administration. I tidigare kapitel i betänkandet har jag redovisat vissa överväganden som har bäring på rådets arbetsuppgifter, nämligen följande: 12 Förordning (2007:762) med instruktion för . Samordning av systemet för den officiella statistiken I kapitel 7 förordade jag att bör inbjudas att på fri- villig väg delta i konferenser, seminarier och liknande aktiviteter som sker inom ramen för familjen av statistikansvariga myn- digheter. I kapitel 8 konstaterade jag att det möjligen kan krävas en viss modifiering av kriterierna för tillräcklig kvalitet, för att de ska bli tillämpbara för fler myndigheter, och att det rimligen bör vara en uppgift för rådet att utreda detta. I mina överväganden om dokumentation (avsnitt 9.2) angavs att jag inte kan definitivt avgöra om det behövs starkare formella krav än eller, framför allt, vilken kravnivå som i sådana fall vore den rätta. Jag lämnade därför inga förslag på författnings- ändringar beträffande dokumentation, men framförde att frågan om dokumentation behöver diskuteras vidare. Dels tycks det finnas behov av ökad samsyn mellan de statistikansvariga myn- digheterna. Dels anser jag att det behöver göras fler och mer djupgående granskningar av kvaliteten på dokumentationen. Båda dessa behov bör kunna hanteras inom ramen för det arbete som sker i rådet och dess arbetsgrupper. I åtminstone det senare fallet krävs dock även nära kontakter med företrädare för dem som är målgrupper för dokumentationen. I övervägandena om prissättning av statistik (avsnitt 9.3) konsta- terade jag att prissättningen inte är helt enhetlig mellan de stati- stikansvariga myndigheterna . Variationerna synes dock i allmänhet inte bero på att prissättningen sker på ett felaktigt sätt, utan är huvudsakligen en följd av de skilda förvaltningsrättsliga och andra förutsättningar som råder för verksamheten vid de olika myndigheterna. Mellan SCB och övriga statistikansvariga myndigheter skiljer sig också förutsättningarna för statistikverk- samheten i den meningen att statistik för SCB är en huvudsyssla och för övriga myndigheter en bisyssla, vilket delvis förklarar skillnader i prissättningen. Jag framhöll dock att de statistik- ansvariga myndigheterna bör både bli bättre på att till omvärlden kommunicera varför variationerna förekommer och sinsemellan diskutera hur prissättningen bör gå till och om möjligt söka uppnå ökad enhetlighet. Min bedömning var också att sådana diskus- sioner lämpligen kan föras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Samordning av systemet för den officiella statistiken I avsnitt 9.6 framhöll jag att det beträffande utveckling och tillämpning av nya spridningstekniker på statistikområdet even- tuellt kan finnas behov av ökad samordning och samsyn mellan de statistikansvariga myndigheterna. Enligt min bedömning bör detta behov kunna hanteras inom ramen för rådet . Enligt min bedömning bör huvuddelen av ovanstående förslag om tillkommande arbetsuppgifter utan svårighet kunna passas in i rådets nuvarande arbetsformer. Således handlar det i huvudsak om frågor som – liksom sker – bör kunna hanteras genom att arbets- grupper under rådet ges i uppdrag att utreda berörda frågor och vid behov formulera förslag på riktlinjer, som sedan kan antas av rådet. Ett av de ovanstående förslagen torde dock innebära en delvis ny roll för rådet. Jag syftar då på bedömningen att det behöver göras fler och mer djupgående granskningar av kvaliteten på doku- mentationen och att detta bör kunna hanteras inom ramen för det arbete som sker i rådet och dess arbetsgrupper. knyter detta an till det förslag som redovisades i avsnitt 12.3.3, om att rådet bör ges i uppgift att löpande göra översiktliga granskningar av bl.a. den officiella statistikens kvalitet och tillgänglighet. I sådana gransk- ningar torde även frågor om dokumentation vara ett naturligt inslag. Utöver den nytillkommande uppgiften att löpande göra över- siktliga granskningar, ser jag inga behov av att förändra rådets arbetsuppgifter. Av naturliga skäl kan inriktningen på de frågor som behandlas av rådet visserligen variera , men de olika typer av aktiviteter som rådet genomför för att hantera frågorna tycks i princip fungera väl. Som framgått av avsnitt 12.2 har samordningen också innehållit i stort sett samma slags åtgärder ända sedan 1994 års reform av statistiksystemet, vilket torde tala för att aktiviteterna i huvudsak är de rätta. De synpunkter som i utredningsarbetet har framförts på samord- ningen har också i högre grad berört sådant som rådets samman- sättning och arbetsformer, än dess arbetsuppgifter i sig. Frågan om rådets sammansättning behandlas nedan. Beträffande arbetsuppgifter vill jag dock avslutningsvis peka på att vissa myndigheter, som framgått av avsnitt 12.2.2, har efterlyst mer handgripligt stöd i olika frågor. Dessa önskemål har handlat mycket om praktiska råd – närmast av handbokskaraktär – som kan ge vägledning om hur man i olika avseenden bör gå tillväga när man utövar sitt statistikansvar. Med hänsyn till att flera av de statistik- ansvariga myndigheternas statistikverksamheter är av begränsad om- Samordning av systemet för den officiella statistiken fattning – såväl sett till antal statistikprodukter som personellt – är det knappast förvånande att den här typen av synpunkter förekom- mer. Enligt min mening kan det också finnas skäl för bl.a. rådet att ta till sig dem. är dock den bild jag har fått i utrednings- arbetet att rådet, och SCB i sin samordningsroll, redan tillhanda- håller ett ganska omfattande utbud av metodseminarier m.m. av det slag som efterfrågats. Mot denna bakgrund lämnar jag inget förslag i denna fråga. I SCB:s instruktion13 anges att Rådet för den officiella statistiken ska bestå av myndighetens chef, som är ordförande, och högst sex andra ledamöter. Vidare anges i instruktionen att ledamöterna i rådet utses av myndigheten efter samråd med samtliga statistikansvariga myndigheter och förordnas för längst . Som framgått av avsnitt 12.2.2 utses de myndigheter som ska ingå i rådet av SCB enligt en princip som fastställdes efter samråd med samtliga statistikansvariga myndigheter när rådet inrättades . Det handlar om ett rullande schema, som i princip följer bokstavsordningen. Ledamöterna, som är generaldirektörerna för berörda myndigheter, förordnas . byts två av leda- möterna ut. Som framgått av avsnitt 12.2.2 har relativt många myndigheter framfört att det kan vara svårt att få de generaldirektörer som sitter i rådet att engagera sig helhjärtat i verksamheten. En fråga som har väckts i utredningsarbetet är därför om ledamöterna i rådet i stället borde vara chefer på lägre nivå i myndigheterna, t.ex. statistik- ansvariga chefer på avdelnings- eller enhetsnivå. Med hänsyn till rådets betydelse för samordningen och utvecklingen av statistik- systemet anser jag dock att ledamöterna även fortsättningsvis bör utgöras av generaldirektörerna för berörda myndigheter. Som kom- mer att framgå av nästa avsnitt delar jag däremot åsikten att det är angeläget att rådet låter inrätta en arena där myndigheternas statistik- ansvariga chefer kan träffas återkommande. I såväl mitt utredningsarbete som rådets egen utvärdering av sina arbetsformer och arbetsuppgifter har från vissa myndigheter framförts synpunkten att rådets sammansättning till en del borde styras av vilken tyngd statistikfrågorna har hos de olika myndig- Samordning av systemet för den officiella statistiken Jag delar denna åsikt, eftersom jag bedömer att det skulle vara en fördel om det alltid fanns representation i rådet från några av de myndigheter vilkas statistikverksamhet kan sägas ha störst tyngd. Med dagens roterande representation är detta inte garanterat. Utrymme för en sådan permanent representation från myndig- heter med störst tyngd skulle i princip kunna skapas på tre olika sätt, nämligen genom att permanent vika några (kanske två eller tre) av rådets nuva- rande sex platser, exklusive SCB, för gruppen av myndigheter med störst tyngd, att utvidga rådet (t.ex. en fördubbling till tolv ledamöter exklu- sive SCB) och permanent tilldela de tillkommande platserna till gruppen av myndigheter med störst tyngd, eller att slopa det roterande ledamotskapet och i stället låta rådet per- manent bestå av samtliga statistikansvariga myndigheter, dvs. 27 myndigheter inklusive SCB. Samtliga dessa lösningar är enligt min mening fullt tänkbara. Samt- liga har också både för- och nackdelar. Det första alternativet har framför allt fördelen att rådet utgörs av en liten grupp, vilket torde underlätta fria diskussioner och möj- ligheterna att fatta beslut. Om två eller tre av platserna permanent viks för gruppen av myndigheter med störst tyngd, och resterande platser roterar mellan övriga myndigheter, så kommer dock övriga myndigheters perioder av ledamotskap i rådet att infalla med ännu större mellanrum än . Den största nackdelen med det första alternativet är därför att övriga myndigheters engagemang riskerar att minska jämfört med . I det sista alternativet blir situationen den omvända jämfört med det första alternativet. Då samtliga statistikansvariga myndigheter i detta fall alltid skulle vara med i rådet, torde engagemanget i det hänseendet bli största möjliga. Nackdelen med ett så pass stort råd (27 ledamöter) är å andra sidan att möjligheterna till fria diskus- sioner blir begränsade. ska sägas att ett råd med 27 leda- möter ändå inte torde vara omöjligt att hantera rent praktiskt, i synnerhet som rådet endast möts . Mittenalternativet erbjuder enligt min mening en rimlig kompro- miss. I detta fall skulle rådet fortfarande inte vara större än att fria diskussioner enkelt skulle kunna föras, men ändå tillräckligt stort Samordning av systemet för den officiella statistiken för att möjliggöra en rimlig representation från både gruppen av myndigheter med störst tyngd och övriga myndigheter. Jag för- ordar därför detta alternativ. En svårighet i sammanhanget – vilken skulle uppstå även i det första alternativet men inte i det tredje alternativet – är på vilka grunder man ska välja ut de myndigheter vilkas statistikverksamhet kan sägas ha störst tyngd.