sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Eftersom fullgörande av tilläggssanktionen utgör ett villkor för att fängelsestraffet ska dömas ut villkorligt enligt det system vi föreslår, kan man argumentera för att staten (genom Kriminal- vården) bör ansvara för vårdkostnaden fullt ut. Detta skulle då följa av det förhållandet att ett ovillkorligt fängelsestraff skulle ha belastat staten genom anstaltsvistelsen. De skäl som ursprungligen moti- verade ett avsteg från normaliseringsprincipen vid införandet av kontraktsvård, kan alltså anföras för att Kriminalvården ska ha kostnadsansvaret. Den i det enskilda fallet lämpligaste tilläggssanktionen bör kunna väljas – oberoende av en viss kommuns ekonomiska situation och Kostnadsansvaret för vård och behandling Detta talar också för att Kriminalvården ska kunna föreslå en tilläggssanktion utan att vara beroende av andra myndig- heters kostnadsåtaganden. Det finns – i likhet med vad som anförs ovan gällande kontrakts- vård – även rent principiella skäl för att staten ska stå för kostnaden för innehållet i ett straff som döms ut av en domstol. Förutsättningarna för Kriminalvården att innan huvudförhand- lingen hinna utforma innehållet i en vård- eller påverkanssanktion skulle dessutom öka om inte åtgärder utanför Kriminalvårdens regi blir avhängiga att kommunen eller annan huvudman är beredd att stå för kostnaden. Det finns också skäl som talar för att kostnadsansvaret även fortsättningsvis ska styras av normaliseringsprincipen De argument som motiverade – och även i det system vi föreslår motiverar – avsteg från normaliseringsprincipen vid kontraktsvård har inte samma giltighet beträffande en vård- eller påverkanssank- tion. Alternativet till denna påföljd kommer enligt vårt förslag inte på samma tydliga sätt vara ett ovillkorligt fängelsestraff, utan i stället en annan sanktion med samma ingripandedrag (dvs. dagsböter, samhällstjänst, övervakning- och kontrollsanktion eller hemarrest beroende på brottslighetens straffvärde och den tilltalades tidigare brottslighet). Enligt normaliseringsprincipen har kommunen det primära an- svaret för vård och behandling, även om den vårdbehövande är dömd till en kriminalvårdspåföljd (om inte vården eller behandlingen bedrivs i Kriminalvårdens egen regi). En ordning som innebär att kostnadsansvaret övertas av Kriminalvården skulle innebära ett stort avsteg från en mycket etablerad ordning som regeringen så sent som har ansett bör vara vägledande vid ansvarsfördelningen för stöd och vårdinsatser inom ramen för en påföljd.37 Det finns en viss risk för att kommunen i vissa fall skulle backa undan från sitt generella ansvar att tillhandahålla vård om staten blir kostnadsansvarig för vård som sker inom ramen för villkorligt fängelse. Ett frångående av normaliseringsprincipen skulle innebära att den som döms för brott skulle kunna erhålla vård och behandling som denne annars inte hade varit berättigad till enligt den ordinarie 2009/10:135 s. 64 f., se avsnitt 14.6.10 ovan. Kostnadsansvaret för vård och behandling Det skulle kunna anses utgöra en positiv särbehandling. Det skulle därtill kunna leda till onödig administration och verka kostnadsdrivande om Kriminalvården i stor omfattning ska upphandla vård från kommunerna och landstingen. En ordning som innebär att Kriminalvården ska ha kostnadsansvaret för vård och behand- ling inom en tilläggssanktion förutsätter därtill att resurser förs över från kommunerna till Kriminalvården. Det skulle vara förenat med betydande svårigheter att göra en kostnadsberäkning vid en sådan reform som skulle godtas såsom realistisk och som skulle vinna acceptans från inblandade parter. Det bör beaktas att vård och behandling i denna form – såsom inslag i ett villkorligt fängelse- straff – kan antas bli betydligt vanligare än kontraktsvård. Normaliseringsprincipen bör gälla även för kostnader för sådana vård- och behandlingsinslag som ingår i en vård- eller påverkanssanktion Enligt vad vi anför ovan är det starkaste skälet för att lägga finan- sieringsansvaret för kontraktsvård på Kriminalvården att denna påföljd – såväl som i det system vi föreslår – som huvudregel utgör det enda alternativet till ett ovillkorligt fängelsestraff vid brotts- lighet med högt straffvärde och i graverande återfallssituationer. Utifrån kravet på rättvis likabehandling blir det då inte rimligt att tillämpningsområdet görs beroende av kommunala beslut och kom- munala prioriteringar. Som påpekas ovan har detta argument inte samma relevans gällande vård- eller påverkanssanktion. Det finns visserligen starka skäl för att kostnadsansvaret för inslag inom ramen för en vård- eller påverkanssanktion ska ligga hos . Rent principiellt är detta enligt vår mening det mest rimliga. Utifrån praktiska aspekter skulle det säkerligen underlätta för Kriminalvården om myndigheten själv kunde finansiera alla sina förslag till sådana sanktioner. Vi gör den bedömningen att de far- hågor som kan finnas om att igångsatta vårdåtgärder inte får någon fortsättning efter verkställighetens slut om Kriminalvården står för kostnaden, förmodligen är överdrivna. I likhet med vad vi anför ovan gällande kontraktsvård, torde under alla förhållanden kommunen eller annan ordinarie huvudman behöva involveras i planering och verkställighet. Även om de sakliga skälen för att Kriminalvården ska ha kost- nadsansvaret måhända är starka, finns det enligt vår mening ändå Kostnadsansvaret för vård och behandling skäl att avvakta med en sådan reform. Som vi anför ovan förutsätter en sådan förändring att medel förs över till Kriminalvården. Även om det utifrån ett straffrättsligt perspektiv är en naturlig utveckling med ett överflyttat kostnadsansvar, är det vanskligt att fullt ut överblicka samtliga konsekvenser av en sådan betydande förändring som det skulle vara att frångå normaliseringsprincipen. Det är frågor som vi inom denna utredning inte har möjlighet att fullt ut överblicka och utreda. Enligt vår bedömning kommer en ordning där innehållet i en vård- eller påverkanssanktion ska kunna stå klart i ett yttrade från frivår- den för huvudförhandlingen vara möjligt, även med ett bevarande av normaliseringsprincipen. Denna fråga har be- handlats i den arbetsgrupp inom som arbetat under utredningen med frågan om framtagande av personutredning, se arbetsgruppens yttrande i bilaga 8. Sammantaget bedömer vi att normaliseringsprincipen ska gälla som på det nu berörda området, men att frågan om kostnads- ansvaret bör tas i beaktande på nytt efter ett genomförande av våra förslag. Huruvida dagens ordning gällande kostnadsfördel- ningen hindrar Kriminalvården att föreslå en vård- eller påverkans- sanktion med det mest lämpliga innehållet, kan då bedömas och vägas mot de nackdelar som kan finnas med att lämna normaliserings- principen. I våra direktiv anförs att den omständigheten att brottslighetens art tillmäts betydelse som skäl för fängelse innebär en avvikelse från den grund som systemet i övrigt i huvudsak vilar på. Det tycks enligt direktiven dessutom finnas en tendens i praxis att anse fler och fler brottstyper vara av sådan art att det utgör skäl för fängelse. kan det enligt direktiven av trovärdighetsskäl vara nöd- vändigt att vid vissa brottstyper ingripa med en sträng påföljd, särskilt brottstyper som hotar grundläggande samhällsfunktioner som rättssystemet. Enligt direktiven ska vi analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess inne- börd klart avgränsas. I syfte att göra denna analys beskriver vi i avsnitt 15.2 den nu gällande ordningen och bakgrunden till den. I avsnitt 15.3 resonerar vi huruvida brottslighetens art kan och bör tillmätas betydelse i det system med villkorligt fängelse som vi före- slår. I avsnitt 15.4 resonerar vi om alternativa vägar att välja gäll- ande avgränsning och begränsning. 15.2.1Det saknas en legaldefinition av vad brottslighetens art innebär I enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.4.4 kan brottslighetens art – ensamt eller tillsammans med brottslighetens straffvärde och den tilltalades tidigare brottslighet – vara en avgörande faktor för att välja fängelse i stället för en lindrigare påföljd. Vid sådana brott är således presumtionen för fängelse, och det bör föreligga särskilda skäl för att en icke frihetsberövande påföljd ska kunna väljas.1 1987/88:120 s. 100. Det ges ingen definition i BrB av vad brottslighetens art innebär. Utöver ovan omnämnd bestämmelse används brottslig- hetens art som begrepp i ytterligare en bestämmelse i kapitlet om val av påföljd, nämligen 30 kap. 10 § BrB. Det föreskrivs där att – vid bedömningen av frågan om skyddstillsyn bör förenas med dags- böter – rätten ska beakta om det är påkallat med hänsyn till bl.a. brottslighetens art. Begreppet återfinns därutöver endast på några andra ställen i BrB. I 32 kap. 1 § BrB anges att ungdomsvård får dömas ut endast om planerade åtgärder, i förekommande fall i före- ning med böter och ungdomstjänst, kan anses tillräckligt ingrip- ande med hänsyn till bl.a. brottslighetens art. Följaktligen före- skrivs i 3 § i samma kapitel att rätten får förena ungdomsvård med ungdomstjänst eller böter om det behövs med hänsyn till bl.a. brottslighetens art. Något motsvarande hänsynstagande till brotts- lighetens art behöver dock inte göras för att enligt 2 § i samma kapitel välja ungdomstjänst som påföljd, utan det räcker enligt lag- texten att påföljden är tillräckligt ingripande i förhållande till brotts- lighetens straffvärde och den tidigare brottsligheten.2 Även i 34 kap. BrB – kapitlet som innehåller bestämmelser om sammanträffande av brott och förändring av påföljd – används begreppet art som ett beslutsskäl. Om den tidigare påföljden har varit villkorlig dom eller skyddstillsyn får rätten – när den förord- nar att påföljden även ska avse det nya brottet – även döma till dagsböter om den nya brottslighetens straffvärde eller art påkallar det (34 kap. 5 § andra stycket och 6 § första stycket BrB). Begreppet brottslighetens art ger inte heller i sig – genom sin ordalydelse – någon vägledning av vilka brott som åsyftas. Alla brott är ju i en bemärkelse av något slags art. Regeln syftar dock till att utgöra ett undantag från huvudregeln att välja en annan påföljd än fängelse. Det leder till slutsatsen att brottslighetens art endast kan avse brott av viss art. Svaret på frågan om vilka brott – eller brottstyper – som inbegrips i begreppet kan dock inte grunda sig på en tolkning av lagstadgandets ordalydelse utan endast på vad som framgår av förarbeten och praxis. 2 Jfr NJA 2007 s. 624 (gällande ungdomstjänst vid artbrottslighet) och NJA 2009 s. 121 (gällande ungdomsvård vid artbrottslighet). 15.2.2Genom påföljdsreform introducerades begreppet brottslighetens art års påföljdsreform gällde som princip att domstolarna vid påföljdsbestämningen skulle göra en avvägning mellan de, som det ibland uppfattades, motstående intressen som låg i påföljdens allmänpreventiva respektive individualpreventiva effekter. Typiskt sett ansågs därvid allmänpreventiva skäl tala för fängelse. Ofta utdömdes fängelse med hänsyn till intresset av allmän laglydnad. Begreppet brottslighetens art introducerades i påföljdsbestäm- ningen genom påföljdsbestämningsreform3. Lagstiftningen grundade sig på de förslag som hade lämnats i Fängelsestraff- kommitténs huvudbetänkande Påföljd för brott, om straffskalor, påföljdsval, straffmätning och villkorlig frigivning m.m. (SOU 1986:14). Enligt kommittén borde en strängare påföljd kunna vara effek- tivare från allmänpreventiv synpunkt. Det förelåg dock enligt kom- mittén svårigheter för domstolen att bedöma den allmänpreventiva betydelsen av ett enskilt fall när den väljer påföljd. Enligt kom- mitténs uppfattning borde man därför inte i lagstiftningen helt all- mänt hänvisa till allmänpreventionen utan i stället försöka ange under vilka omständigheter denna – enligt lagstiftaren – gör sig särskilt gällande. Det mest uppenbara enligt kommittén var givetvis när gärningen är starkt klandervärd och därför enligt sedvanlig straff- mätning skulle medföra ett långt fängelsestraff. Vidare gjorde sig de allmänpreventiva hänsynen enligt kommittén gällande med större styrka vid påföljdsvalet vid vissa arter av brott än vid andra.4 Kommittén nämnde därvid rattfylleri som en brottstyp som kunde anses vara av sådan art. Kommittén anförde att det var fråga om att anknyta till en då gällande praxis att vissa brott ansågs förskylla fängelse och detta trots att de inte har ett straffvärde som är betyd- ande eller kanske inte ens särskilt högt. Förutom rattfylleri angavs skattebrott som exempel på denna brottstyp. Vidare anfördes att vissa former av en brottstyp kan anses vara av detta slag, t.ex. oprovocerad gatumisshandel av i och för sig inte särskilt allvarlig karaktär.5 Enligt kommitténs uppfattning borde man i domstolarna vara mycket återhållsam med att av hänsyn till arten av brott ut- veckla en praxis med fängelsestraff när det inte i samband med 1987/88:120. 4SOU 1986:14 s. 74. lagstiftningen gjorts ställningstaganden som visar att en sådan praxis verkligen var avsedd.6 I propositionen anslöt sig departementschefen till kommitténs grundläggande utgångspunkt att straffvärdet skulle sättas i centrum för påföljdsbestämningen och att principer som proportionalitet, ekvivalens och rättslig likabehandling skulle betonas.7 Frågan om brottets art berördes inte närmare i allmänmotiveringen. I special- motiveringen till – den alltjämt gällande – 30 kap. 4 § BrB anfördes dock:8 I denna del anknyts till gällande praxis enligt vilken vissa brott anses motivera fängelse trots att de inte har ett särskilt högt straffvärde. Det rör sig alltså om brott som främst av allmänpreventiva skäl normalt anses skola medföra ett kort fängelsestraff. Exempel på brottstyper som faller under denna punkt är rattfylleri, vissa brott mot vapen- och jaktlagstiftningen samt olovlig vistelse i riket enligt 97 § utlännings- lagen. Som kommittén anfört hör också hit vissa former av några brottstyper såsom misshandel och våld mot tjänsteman. Även vissa typer av skattebrott, för vilka i praxis frihetsstraff utdöms i större utsträck- ning än vid flertalet förmögenhetsbrott, hör hit. Jag vill i sammanhanget också erinra om vad jag anfört i den all- männa motiveringen (avsnitt 2.2) om möjligheterna för domstol att, vid påföljdsbestämningen av allmänpreventiva skäl beakta exempelvis att en brottslighet blivit mer utbredd eller antagit mer elakartade former. I avsnitt 2.2 i ovan citerad proposition – till vilket det hänvisades i specialmotiveringen – anfördes att en betoning av principerna om proportionalitet, ekvivalens och rättslig likabehandling inte var för- enlig med att domstolen i det enskilda fallet skulle kunna statuera ett exempel.9 Enligt departementschefen innebar dock inte syn- sättet något hinder mot att man vid bedömningen av den generella straffnivån eller det allmänna straffvärdet kunde beakta allmän- preventiva intressen. Enligt propositionen ankom det i första hand på lagstiftaren att vid bedömningen av vilka straffskalor som skulle gälla väga in sådana omständigheter. I vissa fall kunde det emel- lertid också finnas anledning till en ändrad domstolspraxis av så- dana skäl. Det kan påpekas att regeringen i förarbetena inte berörde vad kommittén hade anfört om att det borde ankomma i huvudsak ute- slutande på lagstiftaren att ange när ett brott utgjorde ett artbrott. 1987/88:120 s. 37. 15.2.3Brottslighetens art ska vägas samman med övriga skäl som talar för fängelse Brottslighetens art ska vägas samman med de övriga skäl som kan tala för fängelse; brottslighetens straffvärde och den tilltalades tidi- gare brottslighet. I förarbetena till reform uttalades bland annat:10 Även om straffvärdet i det enskilda fallet inte är betydande, kan det dock i samverkan med andra faktorer utgöra ett viktigt skäl för att i det enskilda fallet döma till fängelse. Över huvud taget gäller att de tre fallen ofta kan förekomma i olika kombinationer. T.ex. kan den som dömts för ett brott som i allmänhet leder till fängelsestraff återfalla i brottslighet av samma slag. Är så förhållandet ökar naturligtvis presumtionen för fängelse. Att en sammanvägning ska göras innebär att om straffvärdet är lågt krävs det mycket av brottslighetens art eller den tilltalades tidigare brottslighet för att presumtionen för ett alternativ till fängelse ska brytas. Om däremot straffvärdet närmar sig krävs visserligen fortfarande att brottslighetens art eller den tidigare brottsligheten ska kunna tillmätas betydelse, dock inte med samma stryka.11 HD har också i flera rättsfall (bl.a. NJA 2008 s. 653) uttalat att ju högre straffvärdet är desto mindre krävs det för att brottslig- hetens art ska anses vara tillräckligt för att motivera ett fängelse- straff. Att detta synsätt gäller även för det samlade straffvärdet av flera brott framgår av ett avgörande av HD . HD hade tidigare i flera avgöranden uttalat att grovt barnpornografibrott (med ett straffminimum på sex månaders fängelse) utgör ett brott som i normalfallet ska föranleda fängelse pga. dess art medan barnporno- grafibrott med ett straffvärde inte har ett sådant straffvärde eller är av sådan art att det föreligger en presumtion för fängelse (se NJA 2002 s. 265, NJA 2003 s. 307 och även NJA 2011 s. 386). I NJA 2011 s. 386 (som gällde barnpornografibrott och utnyttjande av barn för sexuell posering) uttalade sig HD om de fall när påföljdsvalet gäller flera brott – som vart och ett är av sådan art att det föreligger en presumtion för fängelse först vid straff- värden motsvarande sex månaders fängelse – men då endast brotts- lighetens samlade straffvärde uppgår till sex månaders fängelse. HD uttalade att det låg nära till hands att anse att en sådan presumtion 1987/88:120 s. 100. 11Jfr Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008 s. 269. skulle gälla även vid ett samlat straffvärde på fängelse . I det aktuella fallet – där det fanns ett nära sakligt och tidsmässigt samband mellan brotten – fann HD ett sådant synsätt naturligt, varvid straffvärdet och arten på brottsligheten medförde att det ansågs föreligga en presumtion för fängelse. 15.2.4Frågan behandlades i betänkande Frågan om brottslighetens art behandlades i betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91, se av- snitt 3.7 om betänkande). Kommittén an- förde att det inte var helt korrekt att tala om att vissa brottstyper generellt sett är artbrott, utan att domstolen har att avgöra i det enskilda fallet om brottet är sådant att fängelse ska dömas ut. Vidare anfördes att domstolen har att utgå från hur pass starka artskälen är för just den brottstyp det är fråga om.12 Enligt kommittén har brottets straffvärde därtill betydelse; ju lägre straffvärde ett visst brott har, desto mer sällan leder det till fängelse på grund av dess art. I betänkandet framhölls att det är omständigheter av ett i grunden annat slag än de som påverkar straffvärdet, som avgör en gärnings egenskap av art och att det rör sig om lämplighetsbedöm- ningar som ofta har ett starkt inslag av allmänpreventivt tänkande. Det anfördes dock att frågan om fängelse ska dömas ut i det en- skilda fallet även är beroende av gärningens straffvärde. Kommittén föreslog att lagstiftaren genom en särskild reglering borde markera att det är en sammanvägd bedömning av brottets straffvärde och art som ska styra domstolen vid avgörandet om brottet är sådant att det bör föranleda fängelse. Som benämning på resultatet av den sammanvägda bedömningen föreslog kommittén brottets karaktär som ett rekvisit i lagregleringen av påföljdsvalet.13 Kommittén angav vissa omständigheter som bör leda till att art- värdet i det enskilda fallet blir högre:14 -att en brottstyp blivit mer utbredd -att en brottstyp visat sig svår att förebygga eller upptäcka -att ett brott innefattar ett angrepp på den personliga integriteten 12SOU 1995:91 s. 135. 13A.a s. 137. -att ett brott innefattar ett åsidosättande av respekten för rätts- väsendet och dess företrädare och påverkar möjligheten att upp- rätthålla straffsystemets effektivitet Regeringen fann vid behandlingen av betänkandet inte tillräckliga skäl att göra någon ändring av bestämmelsen om brottets art.15 I propositionen angavs att artbrottslighet kan beskrivas som brott av sådan art att det bedöms lämpligt att av i huvudsak allmänpreven- tiva skäl ingripa med en sträng påföljd trots att straff- värdet i sig inte är påtagligt högt.16 Det angavs vidare – utöver de brottstyper som omnämndes lagstiftningsarbete – att såsom ytterligare exempel från praxis kunde nämnas narkotika- brott, vissa bokföringsbrott, mened samt övergrepp i rättssak. Regeringen anförde i propositionen att det främst är genom Högsta domstolens avgöranden som det fastslagits vilka brottstyper som ska föranleda särbehandling och att det har skett brottstyp för brottstyp snarare än genom generella riktlinjer. I propositionen upprepades de omständigheter som tagits upp av Straffsystemkom- mittén, som sådana som kunde föranleda att ett brott ansågs vara av sådan art att fängelse var påkallat. Regeringen anslöt sig därtill till uppfattningen att bedömningen av styrkan av de skäl som kan föranleda särbehandling i påföljdshänseende måste göras i varje enskilt fall. Regeringen konstaterade att frågan om brottets art ofta vållar svårigheter i rättstillämpningen och att domstolarna i avsak- nad av mera generella riktlinjer har att falla tillbaka på en relativt kasuistisk rättspraxis, vilket inte sällan leder till en stelbent rätts- tillämpning. Regeringen anförde vidare att det är svårt att med utgångspunkt i gällande rätt göra en uttömmande redovisning av de omständigheter som föranleder att en viss brottstyp anses vara av viss art och att vissa omständigheter – exempelvis att brottet utgör ett angrepp på den personliga integriteten – även påverkar straff- värdebedömningen. 1997/98:96 s. 115. 15.2.5Frågan om vilka brottstyper som kan utgöra artbrott har delvis angivits i förarbeten till olika straffbestämmelser Utöver vid behandlingen av påföljdssystemet generellt, har frågan om brottslighetens art som grund för påföljdsvalet tagits upp i vissa förarbeten för särskilda brottstyper. Rattfylleri togs – som omnämns ovan – påföljds- reform upp som en brottstyp vars art motiverade ett fängelsestraff. Genom en reform som trädde i kraft sänktes gränsen för straffbar påverkan och trafiknykterhetsbrotten delades in i de två graderna rattfylleri och grovt rattfylleri. När det gällde påföljdsvalet angav regeringen att dess målsättning var att främja en mer nyanserad och allsidig bedömning vid valet av påföljd för trafik- nykterhetsbrott. Hade några särskilda omständigheter gällande risker för trafiksäkerheten inte förelegat, borde enligt departements- chefen normala principer för påföljdsval kunna tillämpas i väsent- ligt större utsträckning än vad som då var fallet.18 Detta ställnings- tagande från lagstiftaren kom dock att ändras. Genom en ytterligare reform som trädde i kraft sänktes gränsvärdet för grovt rattfylleri till som maximistraffet för det brottet höjdes till fängelse. Under rubriken för grovt rattfylleri skall vara fängelse anfördes att det som – annat än i undantagsfall – talar för fängelse vid grovt rattfylleri är brottets art. Enligt regeringens mening innebär ett grovt rattfylleribrott alltid ett sådant abstrakt faremoment att fängelse bör vara normalpåföljd. Vad som anfördes innebar i princip en återgång till de påföljdsbedömningsprinciper som gällde års reform.20 Även gällande misshandel har frågan om dess art som grund för påföljdsvalet behandlats i flera propositioner. I förarbetena till påföljdsreform angavs att vissa former av några brottstyper såsom misshandel utgjorde exempel på en sådan brottstyp som det enligt gällande praxis – vilket det nya begreppet brottets art skulle anknyta till – av allmänpreventiva skäl normalt anses skola medföra ett kort fängelsestraff.21 Genom en lagändring som trädde i kraft fick bestämmelsen om misshandel sin nuvarande 1989/90:2. 1989/90:2 s. 40 f.