sou · H0B339d4 · 2012-06-14 00:00:00 — Projekteringsupphandling i nya former Regeringen gjorde i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) bedömningen att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag. I direktiv 2009:92 gavs därför i uppdrag att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. VTI fick kommitténs uppdrag att närmare granska möjligheterna att vidareutveckla formerna för att upphandla projektering av infrastrukturprojekt. Uppdraget ska ses mot bakgrund av att man under projekteringen fortfarande har goda möjligheter att överväga alternativa tillvägagångssätt för att kunna genomföra en investering till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Arbetet med rapporten har genomförts genom att ta del av ett antal kontrakt som reglerar avtal mellan beställare och konsult, genom att ta del av den dokumentation av partsrelationen som tagit fram samt genom ett antal intervjuer. I avsaknad av ett material som i siffror beskriver avtalsformer, kostnader, kostnadsöverskridanden etc. innehåller rapporten ett försök till beskrivning av situationen på marknaden. Dessutom ges tre rekommendationer till förändringar av upphandlingarnas genomförande. Arbetet har genomförts av med stöd av vid . Jag är tacksam för de konstruktiva förslag som framkommit under arbetets gång, inte minst från vid ett granskningsseminarium . Arbetet har bekostats av men författaren står själv för de förslag som lämnas. Granskningsseminarium genomfört där , VTI, var lektör. har genomfört justeringar av slutligt rapportmanus. Projektledarens närmaste chef , VTI, har därefter granskat och godkänt publikationen för publicering . Review seminar was carried out on where , VTI, reviewed and commented on the report. has made alterations to the final manuscript of the report. The research director of the project manager , VTI, examined and approved the report for publication on . byggs nya vägar och järnvägar för mångmiljardbelopp. Innan arbetet med en anläggningsentreprenad påbörjas har en förstudie och en projektering genomförts. Under projekteringen beskrivs formerna för att genomföra investeringen i detalj med syfte att utforma projektet på ett sätt som minimerar kostnaderna för beställare och samhälle. I kostnadsbegreppet ingår både kostnaden för projekteringen, för att bygga den nya anläggningen liksom kostnaderna under de år som anläggningarna kommer att användas, dvs. kostnader för såväl resande, transportföretag som för att hålla anläggningarna i stånd. Syftet med denna rapport är att diskutera utformningen av projekteringsupphandlingar: Hur kan formerna för sådana upphandlingar och utformningen av projektörens ersättning för sitt uppdrag utvecklas för att bidra till att minimera samhällets kostnader under projektens hela livslängd? Svaret på frågan är av särskild betydelse med tanke på att möjligheterna att hitta kostnadsbesparande lösningar är stora i projektens tidiga faser, eftersom det då fortfarande finns möjlighet att anpassa genomförandet till de specifika förutsättningarna på varje byggplats. Detta är potentiellt av stor betydelse i arbetet med att förbättra sektorns produktivitetsutveckling. Huvuddelen av rapporten behandlar projektering av de investeringar som genomförs i form av utförandeentreprenader, vilket är den absolut vanligaste entreprenadformen. En utförandeentreprenad inleds med att beställaren, dvs. för merparten av alla väg- och järnvägsinvesteringar, upphandlar en projektör. På grundval av ett dokument som i övergripande former beskriver den investering som ska genomföras kommer olika projekteringsföretag att lämna anbud. Den projektör som lämnar det för beställaren ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet får uppdraget. Projekteringen resulterar i en bygghandling, en samling dokument som förutom ritningar och ett stort antal andra projektbeskrivningar innehåller en mängdförteckning. Detta är en uppräkning av alla arbetsmoment som entreprenören ska genomföra för att bygga den nya vägen eller banan. Den färdiga bygghandlingen används därefter för att upphandla entreprenaden. I rapporten påvisas två problem av principiell natur som uppstår i samband med denna typ av projekteringsupphandlingar. Det första problemet är att de ersättningsformer som används innehåller driv- krafter till kostnadsökningar. En delförklaring är att de kontrakt som tecknas hänvisar till standardavtalen för konsultuppdrag dvs. ABK 09 och till formuleringar som kan tolkas som att konsulten har rätt till ersättning för faktiskt nedlagd tid, oavsett den ursprungliga överenskommelse som ingås. Konsulten ges på så sätt endast begränsad anledning att hålla igen på arbetsinsatsen, vilket kan vara kostnadsdrivande. Det finns också en risk för strategisk budgivning. En budgivare som tror att beställaren felspecificerat uppdraget med avseende på beräknad tidsåtgång kan spela mot detta med ett annorlunda anbud än om beställare och utförare har samma förhandsuppfattning om tidsåtgången. Anbudsgivarna kan också spela med sina anbud på grundval av en bedömning av att man kommer att få tilläggsbeställningar. Ett lågt anbud kan i så fall kompenseras med en högre ersättning för en kommande tilläggsbeställning. Sammantaget innebär risken för strategisk budgivning att kostnaderna för entreprenaden kan bli högre än det bud som ursprungligen vann upphandlingen. Det saknas emellertid uppföljningar som kan belägga om detta också är ett faktiskt problem. Underhandsuppgifter indikerar emellertid att flertalet projekteringskontrakt överskrider budgeten och att fördyringarna uppgår till mellan . Ett andra problem av principiell natur består i att beställaren vill hitta en lämplig kombination av pris och kvalité i projekteringsupphandlingen. vill köpa konsulter som har goda kunskaper och en förmåga till nytänkande som man inte vill betala för mycket för denna kvalité. En väl genomtänkt projektering kan innebära att kostnaden för att genomföra entreprenaden kan hållas nere. Men ju mer tankemöda, desto mera tid krävs och desto större kan projekteringskostnaderna förväntas bli. Dagens modeller för att utse vinnare innebär att detta i första hand hanteras genom att i valet av vinnande anbud belöna anbudsgivare som har personal med god utbildning, lång erfarenhet etc. Detta ger inga garantier för att beställaren skriver avtal med den som verkligen har de mest innovativa idéerna för projektets genomförande. Sammantaget försvårar dessa problem möjligheten till helhetssyn i projekteringsskedet, kreativiteten belönas inte tillräckligt mycket och dessutom finns inbyggda drivkrafter för kostnadsökningar. I rapporten behandlas olika tillvägagångssätt att hantera dessa utmaningar. För det första beskrivs två ansatser för att begränsa inslaget av kontrakt på löpande räkning. Ett tillvägagångssätt är att avstå från hänvisningen till ABK 09 för att i stället kräva att utföraren står fast vid det anbud som lämnats, dvs. med en bibehållen separering av pris och antal timmar. Ett alternativ är att övergå till ett fastprisavtal. Båda dessa tillvägagångssätt innebär att projektören bär en större risk för att förhållandena är mera problematiska än vad man ursprungligen trodde. Detta kan i sig innebära att man lägger in en större riskmarginal i sina anbud, dvs. att kostnaden ökar vid det tillfälle då avtalet undertecknas. I gengäld minskar risken för kommande kostnadsöverskridanden. En negativ konsekvens är att projektören ges incitament att sänka kvalitén på det arbete som görs för att påverka det egna resultatet av uppdraget. För det andra behandlas möjligheterna att vidareutveckla det tillvägagångssätt som tillämpas för att finna en bra kombination av pris och kvalité. I en rapport som beställts av föreslås ett förfarande för att räkna om kvalitetsaspekter till monetära termer i samband med att anbuden ska utvärderas. De approximationer till kvalité som används vägs då samman med den timersättning som respektive anbudsgivare vill ha på ett sätt som skulle minska dagens inslag av slump i sammanvägningen. Ett tredje förfarande innebär att man söker efter nya former att välja projektör och att ersätta denne för utfört arbete. Beställaren efterfrågar därför ett anbud som innehåller både projekteringskostnad och projektörens bedömning av slutkostnaden för entreprenaden: Den projektör som lämnat det för beställaren sammantaget minst kostsamma anbudet får uppdraget. Ersättningen till projektören beror på kostnadsutfallet. Om slutkostnaden för entreprenaden blir mindre eller större än den bedömning som projektören gjort i sitt anbud kommer denne att få vara med och dela på eventuella besparingar, respektive få en mindre ersättning om kostnaderna skenar. En utveckling i denna riktning innebär att beställaren åtminstone delvis överger dagens köp av i detalj specificerade arbetsmoment, kontroll av (formell) kvalité hos konsultens personal etc. I stället flyttas fokus mot resultatet av projekterings- och byggprocess. Konsult och också entreprenör ges på så sätt ökat utrymme att lösa sin uppgift på icke-traditionella sätt. De tre förslag till vidareutveckling av upphandlings- och ersättningsformerna som ges är skissartade och många aspekter behandlas endast i korthet. Tiden mellan projektering och slutförande av en investering kan ibland vara mycket lång och likaså behövs tekniker för att säkerställa att projektören inte sänker kvalitén på den färdiga vägen, med följd att underhållskostnaderna blir högre än nödvändigt. För att gå vidare i utvecklingen av modellerna med yttersta syfte att hålla nere kostnadsutvecklingen i anläggningsbranschen under projektens hela livscykel behövs därför ytterligare preciseringar av förslagen. Det finns också goda skäl att genomföra kontrollerade försök med avsikt att belägga de nya modellernas för- och nackdelar. Rapporten avslutas med en kort diskussion om hur ett sådant fortsatt arbete kan genomföras. Med detta i åtanke utgör rapporten en förstudie för ett fortsatt utvecklingsarbete som syftar till att öka utrymmet för nytänkande i anläggningsbranschen. Tendering project design in new ways VTI (Road and ) SE-581 95 Costs for new roads and railways presently add up to more than billion per year (2 billion). A projects first step is a prestudy and the projecting is a further vital component of the process leading up to the actual construction. The purpose of projecting is to describe the way in which a project is to be built, the ultimate purpose being to establish a design which minimizes costs for procurer and society at large. Costs include both design expenses, construction costs as well as costs for future use of new road or railway, including not only maintenance but also user costs. The purpose of the present report is to address the way in which projecting tenders may be designed: How can the tendering process and the subsequent layout of the designers remuneration be crafted in order to contribute to life cycle cost minimisation? The answer to this question is particularly pertinent in view of that the possibility to find cost minimizing solutions is larger in the early phases of the process when it is still feasible to adapt to the specific circumstances at each construction site. The bulk of the report addresses projecting of investments contracted under the unit price format; this is by far the most common type of contract in use in . Under this regime, a designer is contracted separately from the tendering of the con- The projecting tender is based on a description of the documents which are to be delivered. The bidder with the economically best submission is contracted, meaning that it is not only price but typically also quality aspects of the bids that are selected. Quality is defined in order to capture the respective bidders competence. Two problems in the current way to tender projecting are identified. The first is that current payment mechanisms provide poor brakes on cost increases during the design process. In particular, a reference is made to a paragraph in the standard framework for this type of consulting contract which establishes that the consultant is entitled to being paid for actual time spent on the assignment irrespective of the maximum time in the initial contract. In addition, there is a risk for strategic bidding by way of unbalanced bids where a bidder makes the assessment that the principal has made a mistake in the assessment of time required to undertake a task. Moreover, bidders can speculate over the possibility of future additions to the original contract, opening up for bilateral negotiations and better (higher) prices than in the original contract. The risk for strategic bidding means that the ultimate purpose of tendering to select the most efficient bidder is jeopardized and also that contracts get to be more costly than originally contracted. There is, however, scant empirical evidence on this matter. Information during the present study, however, points to that most design contracts turn out to be more costly than in the signed version and that cost overdrafts range from 25 up to 300 percent. A second challenge is to identify a bid which combines price and quality. The tendering agency wishes to buy highly professional consultants but does not want to pay more than necessary for quality. A well prepared project design may contribute to a low cost for the subsequent construction project. But the more time spent to identify innovative solutions, the more costly will the design phase be. Todays approach to identify quality includes promoting bidders with good training, much experience etc. These qualities do however not guarantee that the most innovative designers are hired. The conventional way of design tendering does therefore not promote creativity and the minimization of life cycle costs. One policy change which may contribute to the handling of these problems is to avoid references to the standard contract design model. In particular it may be reason to pay for the thinking about alternative approaches in the design by a cost plus contract while the more mechanical production of drawings etc. is rewarded under a fixed price scheme. A second recommendation is to deliberate further on the precise model to combine price and quality when the winning bid is to be identified. A reference about how this could be done is given. A third possibility is to choose bidder based not only on the costs for preparing the design but also to include an estimate of the subsequent construction costs in the mechanism. The designer would therefore be paid not only for the drawings etc. which are prepared but also for any cost savings relative to an ex ante estimate. Likewise, the payment would include a deduction if subsequent costs turn out to be higher than anticipated. This creates incentives for the consultant to be involved also during construction and to try to find cost saving solutions during the whole process. This study is preliminary in that the suggestions for policy improvements are still vague. It is therefore strongly recommended that further development shall be based on controlled experiments in order to better understand which contract designs best promote the minimization of life cycle costs for new infrastructure. Kostnaden för att bygga vägar och järnvägar ökar väsentligt snabbare än den genomsnittliga prisutvecklingen (jfr till exempel kapitel 11 i ). Utvecklingen kan sannolikt förklaras på många olika sätt, men i denna promemoria fokuseras en tänkbar delförklaring, nämligen tillvägagångssättet för att projektera nya vägar eller banor. Med projektering avses det arbete som behövs för att omsätta fortfarande allmänna tankar kring att genomföra ett projekt till ritningar och andra dokument som preciserar de arbetsuppgifter som ska resultera i en ny anläggning. Den bärande tanken i promemorian är att en bättre utformning av uppdraget att projektera infrastrukturinvesteringar skulle kunna vara en del av arbetet med att begränsa kostnadsökningarna i branschen. Syftet är att diskutera hur projekteringsuppdrag kan upphandlas, och hur ersättningen till projektören kan utformas för att på bästa sätt bidra till att minimera samhällets kostnader för den aktuella infrastrukturen under investeringens hela livslängd. Principerna är generella oavsett trafikslag, men i huvudsak illustreras resonemangen med exempel från vägsektorn. Promemorian inleds med att i avsnitt 2 beskriva det generiska planeringsproblemet, dvs. de arbetsuppgifter en offentlig beställare ska genomföra för att bygga nya vägar och järnvägar. Avsnitt 3 och 4 beskriver den fysiska planering som krävs för att kunna bygga vägar och järnvägar respektive den fortsatta plan- och byggprocessen. Avsnitt 5 beskriver projekteringens roll i utförandeentreprenader, den absolut vanligaste entreprenadformen i medan avsnitt 6 beskriver de problem som är förenade med detta förfarande. Med detta som utgångspunkt diskuteras i avsnitt 7 alternativa förfaringssätt för att skapa lämpliga incitament i samband med att en projektering ska genomföras. Slutligen innehåller avsnitt 8 ett kort resonemang om hur man skulle kunna gå vidare och pröva de förfaranden som föreslås i denna förstudie. Promemorian innehåller flera bilagor. Bilaga A ger ett exempel på det underlag som skickar ut då en projektör ska lämna ett anbud och bilaga B är en annan del av detta underlag. Bilaga C beskriver hur en totalentreprenad genomförs och ger på så sätt en relief till beskrivningen av den traditionella utförandeentreprenaden. Bilaga D innehåller en genomgång av de argument som pekar på när utföranderespektive total-entreprenaden är mest lämpliga att använda. Båda dessa bilagor ligger utanför huvudtexten för att behålla fokus på det vanligaste sättet att köpa projekteringar. Bilaga E ger ett exempel på hur en beställare på ett detaljerat sätt kan försöka bedöma den kvalité som anbudsgivarna har. Slutligen innehåller bilaga F en formaliserad modell för det alternativa förfarande för upphandling av projekteringar som beskrivs i avsnitt 7. Branschens dokumentation av hur projekteringen genomförs är i första hand är riktad mot dem som är inblandade i processen. Det är svårare för en utomstående att tillgodogöra sig de avvägningar och målkonflikter som finns. I synnerhet saknas en dokumentation av de incitamentseffekter som olika upphandlings- och avtalskonstruktioner ger upphov till. En stor del av promemorian är därför av beskrivande natur. Avsikten är att på ett sammanhållet sätt återge förutsättningarna för projektering och för entreprenadens genomförande och att relatera detta till de överväganden som görs då projekteringen ska upphandlas. Det har inte varit möjligt att basera promemorians analyser på något empiriskt material. De avtal som tecknas mellan beställare och utförare finns i beställarens diarier men det saknas en samlad uppföljning av verksamheten. Inte heller är ekonomiredovisningssystemet utformat för att löpande kunna följa upp den verksamhet som genomförs på projektnivå. Det innebär att en mängd frågor är omöjliga att besvara: Hur vanligt är det med kostnadsöverskridanden för projekteringsupphandlingar? Finns det skillnader i detta avseende beroende på vilken entreprenadform etc. som tillämpas? Beroende på vilken utförare som används? Gör beställaren tillägg till uppdragsspecifikationen under arbetets gång eller beror kostnadsöverskridanden på oväntade geotekniska förhållanden eller på oskickliga projektörer? Hur ser kostnadssambandet ut mellan utformningen av ett projekteringskontrakt och kostnadsutfallet för entreprenaden som helhet? Bristen på tillgång till ett underlag som gör det möjligt att svara på denna typ av frågor är särskilt besvärande med tanke på att beställaren använder konsulter för många av de arbetsuppgifter som ska genomföras. Förutom bristen på systematiska uppföljningar innebär detta att kunskapen ofta lämnar beställaren när konsulten övergår till andra uppdrag. Behovet av systematisk utveckling av beställarverksamheten försvåras på så sätt ytterligare. Projektering syftar till att ta fram de ritningar och andra dokument som behövs för att kunna genomföra ett infrastrukturprojekt. I det här avsnittet beskrivs i avsnitt 2.1 de egenskaper som kännetecknar beslut om investeringar i vägar och järnvägar och i synnerhet samhällets mål för verksamheten. Avsnitt 2.2 behandlar därefter två av de problem som i olika form och i olika omfattning återkommer i samband med detta beslutsfattande, nämligen frågor om kvalité och riskfördelning. Figur 1 beskriver den livscykel som byggd infrastruktur går igenom. För att förenkla den fortsatta diskussionen antas att förstudien resulterar i ett beslut om att en investering ska genomföras. Vidare utgår diskussionen från att projektets utformning har fastställts, dvs. om det är en motorväg, en 2+1-väg eller någon annan typ av väg som ska byggas. Detta är inte självklara förutsättningar, inte minst med tanke på att i allt större utsträckning ska överväga också andra alternativ än investeringar för att hantera problemen inom ramen för den process som kallas fyrstegsprincipen.1 Dessa antaganden påverkar emellertid inte den logik som står i fokus för diskussionen i promemorian. 1 Innebörden av fyrstegsprocessen är att man ska pröva billigare alternativ innan beslut fattas om att genomföra en kostsam investering: Går det att lösa de problem man står inför med administrativa hjälpmedel, med priser, med en underhållsinsats etc. i stället för att bygga nytt? Det finns olika principmodeller för att genomföra det arbete som leder fram till att en investering kan genomföras, bland annat följande: Den offentliga myndigheten genomför allt arbete i egen regi. Detta förfarande har varit förhärskande i . genomförde till och med mitten av huvuddelen av all drift och underhåll i egen regi. Man hade också en egen projekteringsavdelning och man hade en byggavdelning som genomförde en betydande del av anläggningsprojekten; övriga projekt upphandlades. påbörjade motsvarande övergång från egen regi till konkurrensupphandling ett tiotal år senare Myndigheten fungerar som beställare av såväl projektering som byggande. Detta är i princip det förfarande som tillämpas Myndigheten fungerar som beställare av en färdig produkt, dvs. en totalentreprenad; se vidare beskrivningen i avsnitt 4 Utöver att köpa en produkt via en totalentreprenad kan upphandlingen också innefatta ett ansvar för anläggningens underhåll , något som går under beteckningen funktionsentreprenad. Offentlig – Privat Samverkan innebär att entreprenören också ges ett ansvar för att bidra till finansieringen av ett projekt. ökar man ytterligare sannolikheten för att den som genomför ett projekt också tar ansvar för dess kvalité på lång sikt. Det är inte aktuellt att överväga en eventuell återgång till den första modellen. Inte heller behandlas funktionsentreprenad eller OPS vidare, utan i stället ligger promemorians fokus på att diskutera hanteringen av projektering i samband med utförandeentreprenader. Två aspekter hos det uppdrag som ska utföras kommer att hanteras på olika sätt beroende på vilken entreprenadform som väljs. Den ena aspekten handlar om kvalitén på de produkter som ska levereras och den andra om de risker som man står inför vid genomförandet av ett projekt. En väg eller bana som öppnas för trafik kan fungera utomordentligt väl som det visar sig att anläggningen bryts ner väsentligt snabbare än förväntat. Det är således genuint svårt att med en granskning av det som syns vid en ytlig besiktning bedöma om en leverans är av acceptabel kvalité. Många kapitalvaror, såväl de som köps av privatpersoner som av företag, är förenade med en motsvarande osäkerhet om kvalitén.