sou · GZB375d3 · 2012-01-01 00:00:00 — i har uppgett att 12 av de 16 personer som hade djur i strid mot gällande förbud har blivit åtalsanmälda. Två kvarstår att åtalsanmäla, en av dem som fick sitt djurförbud hävt blev inte åtalsanmäld och en person avled kort efter omhändertagandet och blev därmed inte åtalsanmäld. När det gäller åtalsanmälningarna är sex personer fortfarande under utredning. I fem åtalsanmälningar har läns- styrelsen fått information om att förundersökning inte inleds. I ett fall har åklagaren utfärdat ett strafföreläggande. Tre av djur- förbuden har hävts sedan de personer som har ansökt om hävning hänvisat till särskilda omständigheter som rådde vid tillfället för omhändertagande av djur, främst social problematik. I samtliga tre fall har gjort bedömningen att djurhållarnas livssituation har förändrats och att det inte finns skäl att anta att ett upprepande av det som ledde fram till djurförbudet kommer att ske. Omhändertagande av djur och djurförbud Ett flertal av de instanser som har inkommit med synpunkter i utredarens probleminventering uppger att de nuvarande reglerna i princip fungerar tillfredsställande. Många av dem som har svarat anser dock att en översyn av bestämmelserna om omhändertagande av djur och djurförbud är angelägen. Det som främst har framförts är att det finns vissa oklarheter och problem vid tillämpningen av reglerna. Detta gäller i huvudsak att det finns otydligheter i dagens lagstiftning och att det finns problem med kringgående av reglerna om djurförbud. Det finns även problem med bl.a. möjligheterna till omprövning och de handläggningstider som finns . Några har framfört att det finns ett behov av partiella och villkorade djurförbud, samt att frågor kring upphävande av djurförbud och konsekvenser av upprepade förelägganden utreds. Det påpekas även att det kan finnas bristande proportionalitet i den nuvarande tillämpningen av bestämmelserna. I en referensgrupp till utredaren har lämnat synpunkter på brister i den nuvarande regleringen av omhänder- tagande och djurförbud. Verket har bl.a. framhållit att det solidariska, dvs. delade, ansvaret där det finns flera djurägare bör bli tydligare samt att det bör tydliggöras att djurförbud och om- händertagande bör ses som två åtskilda förfaranden. 11.2.1Bestämmelser och förarbetsuttalanden om djurförbud Bestämmelsen om djurförbud finns i 29 § djurskyddslagen och har följande lydelse. skall meddela förbud att ha hand om djur eller ett visst slag av djur för den som 1.inte följer ett beslut som en kontrollmyndighet har meddelat enligt 26§ och som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, 2.allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur, 3.har misshandlat ett djur, 4.har dömts för djurplågeri enligt 16 kap. 13 § , eller 5.vid upprepade tillfällen dömts för brott enligt 36 eller 36 a § eller vid upprepade tillfällen varit föremål för beslut enligt 26 §. Förbud skall inte meddelas, om det är uppenbart att ett upprepande inte kommer att inträffa. Omhändertagande av djur och djurförbud Om den mot vilken förbudet riktas är ägare av djuret, får dessutom ålägga honom att göra sig av med det och förbjuda honom att skaffa djur över huvud taget eller ett visst slag av djur. Förbudet kan avse eller gälla tills vidare. Djurförbud är en tvångsåtgärd som vidtas i syfte att få en viss djurhållning att helt och hållet upphöra eller att förbjuda någon från att hålla visst djurslag. Det kan även vara fråga om att t.ex. förbjuda någon som arbetar med djurtransporter eller i ett slakteri- stall att befatta sig med djur. När bestämmelsen om djurförbud infördes i djurskyddslagen 1969 underströks det i propositionen 1968:170 (s. 21) att djur- förbud endast fick tillgripas i särskilt kvalificerade fall. Detta motiverades med hänsyn till de konsekvenser som detta kunde få för den enskilde djurhållaren, bl.a. då med tanke på att det kunde leda till försörjningssvårigheter. I propositionen till djurskyddslag anges att detta borde fortsätta att gälla. Det anfördes även att paragrafen gör det möjligt att meddela förbud utan att något föreläggande först har meddelats. Det skulle då vara fråga om allvarliga missförhållanden eller misshandel. Att ett ingripande då kan ske direkt är betingat av djurskyddsskäl. Syftet är att djurens lidande inte ska förlängas om det inte finns några utsikter att förbättring genom mindre ingripande åtgärder kommer att ske. djurskyddslag förtydligades dessutom lagtexten på så sätt att det klart framgår att förbud att handha djur kan utfärdas även med anledning av missförhållanden som inte längre föreligger. Det gjordes även tydligt att det som ett beslut om förbud meddelas också borde kunna beslutas med stöd av 31 och 32 §§ att omhänderta de djur som omfattas av vanvården (prop. 1987/88:93 s 68). I proposition 2001/02:93 föreslogs att bestämmelserna om förbud att hålla djur och om omhändertagande av djur skulle skärpas. Ändringarna av bestämmelserna om omhändertagande och djurförbud trädde i kraft och innebar att förbudsbeslut numera ska meddelas när något av kriterierna för detta är uppfyllt. Detta gäller såvida det inte är uppenbart att ett upprepande av det förbudsgrundande beteendet inte kommer att ske. Som exempel på detta nämns i förarbetena att omständigheterna ska vara sådana att det finns en logisk förklaring till det inträffade och att det inträffade utan tvekan framstår som en ren engångsföreteelse, t.ex. Omhändertagande av djur och djurförbud om någon på grund av svår sjukdom brustit i sin hantering av djur. I författningskommentaren (prop. 2001/02:93 s. 27) till bestäm- melsen om djurförbud i 29 § djurskyddslagen uttalas följande. Den som har dömts för djurplågeri, även om det har skett vid endast ett tillfälle, har härigenom visat sig så olämplig att hantera djur att vederbörande ska förbjudas att åtminstone hålla djur. Även den som vid upprepade tillfällen har dömts för att han brutit mot djurskyddslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska förbjudas hålla djur. Det krävs inte att det har varit fråga om identiska brott mot lagen. Inte heller behöver varje enskilt brott vara av allvarligare karaktär. Även mer bagatellartade brott mot bestäm- melserna gör att personen i fråga måste anses vara olämplig genom sin attityd till djurskyddsregler. Även den som har varit föremål för upprepade förelägganden enligt 26 § har genom sitt agerande visat sig olämplig som ansvarig för vård och skötsel av ett djur. Även ett sådant beteende bör därför utgöra grund för beslut om förbud att hålla djur. Enda undantaget från skyldigheten att meddela ett hållandeförbud när något av lagens kriterier är för handen finns i paragrafens andra stycke. Denna bestämmelse har skärpts till att endast avse fall där det är uppenbart att ett upprepande av gärningen inte kommer att ske. Tillämpning av undantagsbestämmelsen förutsätter att det är helt klart har varit frågan om en engångsföreteelse. I nuvarande tillämpning ska djurförbud alltså i princip vara en obligatorisk följd vid någon av de situationer som räknas upp i 29 §. får även ålägga djurägare att göra sig av med djur och även förbjuda att denna person skaffar djur över huvud taget eller ett visst slag av djur. Förbudet kan antingen gälla för eller tills vidare. trädde lagen (2009:619) om djurskydds- kontrollregister i kraft. Registret innebär att kontrollmyndig- heterna kommer till rätta med den brist på information om meddelade djurförbud som har funnits tidigare. Registret är nationellt, vilket gör att djurförbud på ett effektivt sätt kan kontrolleras, oavsett var personen bor i landet. Eftersom registret uppdateras löpande mot folkbokföringsregistret försvåras det att för en person med djurförbud kringgår förbudet genom att flytta till ett annat län. Omhändertagande av djur och djurförbud 11.2.2Jordbruksverkets vägledning för kontrollmyndigheter m.fl. och de förbudsgrundande kriterierna i 29 § djurskyddslagen I vägledning för kontrollmyndigheter m.fl.(dnr 31-2401/09) görs vissa förtydliganden av verkets syn på de olika förbudsgrundande kriterierna i 29 § djurskyddslagen. I väg- ledningen uttalas bl.a. följande beträffande respektive punkt. 1. inte följer ett beslut som en kontrollmyndighet har meddelat enligt 26 § och som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt Om kontrollmyndigheten har beslutat att förelägga om eller förbjuda något som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt och djurhållaren inte följer beslutet är det tillräckligt att ett beslut meddelats för att förbudsprövning ska inledas. Om kravet finns i lag eller förordning kan detta ses som ett starkt tecken på att det har ansetts vara av så väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt att riksdag eller regering har sett ett behov av att besluta om kravet. En annan bedömningsgrund kan vara att det innebär stor risk för allvarliga konsekvenser från djurskyddssynpunkt om beslutet inte följs. Djur behöver inte ha drabbats av lidande på grund av att djurhållaren inte har följt beslutet, det är tillräckligt att djuren utsätts för en oacceptabel risk för lidande om beslutet inte följs. 2. allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur I dessa fall har djurhållaren utsatt djur för lidande. Det är oftast frågan om underlåtenhet att företa åtgärder, såsom att djuret inte har fått nödvändig vård enligt 9 § djurskyddslagen, att djurägaren inte gödslat ut eller att djuret inte fått foder eller vatten. Det kan också t.ex. röra sig om att djurhållaren har hållit djuret i en så dålig miljö att det har utsatts för kraftig kyla eller haft en blöt eller oisolerad liggplats i kyla. Enligt bedömning bör enstaka kraftiga försummelser enligt denna punkt leda till förbudsprövning, t.ex. om ett djur har svultit eller törstat ihjäl, eller om hov- eller klövvård är så kraftigt eftersatt att det innebär ett lidande för djuret. Om försummelserna inte är lika kraftiga, t.ex. måttlig utfodring, något mindre kraftigt förvuxna hovar eller klövar, bristande utgödsling och renhållning, får tidsaspekten vägas in eller om liknande försummelser har skett tidigare. Omhändertagande av djur och djurförbud 3. har misshandlat ett djur Det finns ingen fastställd definition för vad som är misshandel av ett djur. Enligt bedömning bör dock samma kriterier för misshandel gälla för misshandel av djur som för misshandel av människa enligt 3 kap. 5 och 6 §§ . Eftersom det i vissa fall kan vara svårt att bevisa att ett djur har utsatts för smärta, vanmakt eller något annat sådant tillstånd kommer de lindrigare misshandels- fallen inte bli föremål för en förbudsprövning om de ens upptäcks. Däremot anser verket att i sådana fall där en person har tillfogat djuret en synlig skada, även med mycket kort varaktighet, så kan det bedömas vara misshandel. 4. har dömts för djurplågeri enligt 16 kap. 13 § En lagakraftvunnen fällande dom för djurplågeri ska leda till djur- förbud enligt denna punkt. 5. vid upprepade tillfällen dömts för brott enligt 36 eller 36 a § eller vid upprepade tillfällen varit föremål för beslut enligt 26 § Upprepade tillfällen får enligt bedömning anses innebära minst tre till antalet. Beslut enligt 26 § djurskyddslagen om förbud eller föreläggande räknas antalsmässigt, på samma sätt som domar, alltså minst tre. Även förelägganden och förbud som avser förseelser som inte är av så allvarlig art ska räknas in. Det saknar betydelse för bedömningen om djurhållaren har åtgärdat de brister som föranledde föreläggandet eller förbudet. Det finns ingen enhetlig praxis för hur gamla beslut som ska tas med i bedömningen. En rimlig gräns är dock att beslut som är äldre än inte räknas in i antalet tillfällen. Ett förbud att ha hand om djur är inte att betrakta som ett straff, utan utgör en åtgärd för att förhindra att fler djur utsätts för lidande. I de flesta fall är det därför lämpligt att beslutet gäller tills vidare. I vissa fall kan ett förbud tills vidare få oproportionerliga konsekvenser för den enskilde vid en jämförelse mellan orsaken till förbudet och den verkan förbudet får. Detta får dock inte påverka bedömningen huruvida personen ska beläggas med djurförbud eller inte. Det som ska bedömas är om det är uppenbart att ett upprepande inte kommer att inträffa. Om kommer fram till att förbud ska meddelas kan ett tidsbegränsat förbud meddelas. Av beslutet måste framgå vilket eller vilka djurslag som omfattas, t.ex. hästar eller klövbärande djur. endast djur omfattar förbudet alla slags djur. Enligt bedömning kan det i vissa fall Omhändertagande av djur och djurförbud finnas skäl att exempelvis förbjuda en person att ha hand om mjölkkor men ändå tillåta denne att ha hand om andra nötkreatur. kan inte begränsa antalet djur som en djurägare får ha med stöd av bestämmelserna i 29 § djurskyddslagen. Sådana begräns- ningar om antalet djur ska beslutas med stöd av 26 § djurskyddslagen. Om den mot vilket beslutet om djurförbud är fattat har djur som omfattas av förbudet kan ålägga personen att göra sig av med djuren. Detta är lämpligt när det bedöms att djurägaren själv klarar av att göra sig av med djuren. Eftersom den ekonomiska skadan i regel blir minst om djurhållaren får avyttra djuren själv bör detta ske i första hand. Om djuren är utsatta för lidande eller djurägaren inte bedöms själv kunna avveckla djurhållningen bör ett beslut om om- händertagande enligt 31 § djurskyddslagen övervägas i samband med förbudsbeslutet. För att avgöra om ett djurförbud ska gälla ett eller flera djurslag eller alla djur kan man se till vilka skäl som finns för förbudet och vilken risk som finns att djur i djurhållarens vård utsätts för lidande . Är skälen kopplade till ett djurslag eller typ av djur kan förbudet begränsas till att gälla endast dessa. Som exempel kan nämnas en djurhållare som t.ex. på grund av ålder inte har fysisk möjlighet att ta hand om lantbruksdjur och därför har misskött dem, kan kanske ha tagit mycket väl hand om ett mindre sällskapsdjur och även förväntas ta väl hand om det. Någon som däremot har visat total avsaknad av respekt för djur, t.ex. genom att grovt plåga ett djur, bör förbjudas att ha hand om djur över huvud taget. Ett förbud mot att ha hand om djur innebär att den enskilde över huvud taget inte får befatta sig med djur, t.ex. äga, sköta eller transportera djur. För att den som ålagts att göra sig av med djur ska anses ha uppfyllt detta villkor, krävs att han eller hon inte längre har djuren i sin omedelbara närhet, t.ex. i sin bostad eller på en fastighet som ägs eller brukas. Enligt mening är det oproportionerligt att kräva av en person att göra sig av med sitt sällskapsdjur för att någon i hushållet har förbud att ha hand om det djurslaget. Däremot får inte den som har djurförbud befatta sig med djuret. Den som är föremål för djurförbud kan begära att prövar om det kan ändras. Om de förhållanden som ledde till förbudet inte längre föreligger kan en förändring bli aktuell. Om den berördes förutsättningar på ett avsevärt och bestående vis förändras kan besluta att förbudet helt eller delvis inte längre ska gälla. Omhändertagande av djur och djurförbud 11.3Regelmässiga djurförbud och omhändertaganden efter tre förelägganden eller förbud enligt 26 § djurskyddslagen I utredarens direktiv framhålls att regeringen har uppmärksammats på att tillämpningen av bestämmelserna i 31 § punkten 5 och 29 § första stycket punkten 5 djurskyddslagen i vissa fall kan leda till oönskade konsekvenser. De situationer som åsyftas är när en person gör sig skyldig till något som föranleder upprepade förelägganden eller förbud. är i sådana fall skyldig att besluta om att omhänderta ett djur eller att meddela ett djurförbud. Enligt vad regeringen har erfarit har bestämmelserna dock kommit att tolkas på ett sätt som innebär att kontrollmyndigheten regelmässigt beslutar om omhändertagande eller djurförbud i samband med att en person meddelas ett föreläggande eller ett förbud en tredje gång. För den som vid upprepade tillfällen har dömts för brott mot 36 eller 36 a § eller har varit föremål för beslut enligt 26 § ska enligt 29 § punkten 5 djurskyddslagen meddela förbud mot att ha hand om djur eller ett visst slag av djur. I sådana fall ska enligt 31 § punkten 5 djurskyddslagen även besluta om att ett djur ska omhändertas genom polismyndighetens försorg. Enligt vägledning för kontrollmyndigheter m.fl. (s. 25 f.) kan bedömningen av om ett förbud ska meddelas enligt 29 § punkten 5 väcka många frågor. Upprepade tillfällen får enligt bedömning anses innebära minst tre till antalet. Beslut enligt 26 § djurskyddslagen om förbud eller föreläggande räknas antalsmässigt, på samma sätt som domar för brott mot djurskyddslagen, alltså minst tre. Även förelägganden och förbud som gäller förseelser som inte är av så allvarlig art ska räknas in. Det saknar betydelse för bedömningen om djurhållaren har åtgärdat de brister som föranledde föreläggandet eller förbudet. Enligt uppfattning bör förseelser före bestäm- melsernas ikraftträdande inte räknas in och därefter, dvs. efter 2013, bör förseelser äldre än inte beaktas. I Regeringsrättens avgörande RÅ 2009 ref. 75 gällde frågan om det fanns förutsättningar för att meddela förbud att ha hand om djur. Omständigheterna i målet var att kontrollmyndigheten hade förelagt djurhållaren K.L. med stöd av 26 § djurskyddslagen bl.a. att se till Omhändertagande av djur och djurförbud att samtliga nötkreatur på aktuell fastighet genom tillgång till ligghall eller annan byggnad skulle få skydd mot väder och vind samt tillgång till en torr och ren liggplats. Djurhållaren följde föreläggandena som utfärdades och 2005 i rätt tid och han följde föreläggandet . beslutade att djurhållaren skulle förbjudas att tills vidare ha hand om nötkreatur. Sedan beslut överklagats, fann länsrätten bl.a. att djurhållaren, genom de tre förelägganden som meddelats honom , vid upprepade tillfällen hade varit föremål för beslut enligt 26 § djurskyddslagen. Det var inte möjligt att beakta att det inte hade visats att djuren hade farit illa av djurhållningen. Med hänsyn till att föreläggandena avsett samma sak och vad djurhållaren anfört kunde det inte anses vara uppenbart att ett upprepande inte skulle komma att inträffa. Länsrätten bedömde att haft fog för att meddela djurförbud. Även kammarrätten fann att haft fog för att meddela djurförbud, men upphävde djurförbudet, bl.a. mot bak- grund av att djuren såvitt framkommit inte utsatts för vanvård och att djurhållaren uppfört ytterligare en ligghall. Enligt kammar- rättens bedömning var det därför uppenbart att ett upprepande inte kommer att inträffa. Regeringsrätten avslog överklagande av kammar- rättens dom, med bl.a. följande motivering. har varit föremål för sådana förelägganden som avses i 26 § djurskyddslagen , 2004 och 2005. Förutsättningarna för att meddela djurförbud enligt 29 § första stycket 5 djurskyddslagen är således uppfyllda om omständigheterna inte är sådana att undantagsbestämmelsen i andra stycket inte är tillämplig. Det har inte kommit fram något som visar att förhållandena för beslut var sådana att undantags- bestämmelsen var tillämplig. beslut var således riktigt. Det har gått det senaste föreläggandet utfärdades. har uppfört en ny ligghall till en tämligen hög kostnad. Det har inte kommit fram att han brustit i de skyldigheter han har enligt djurskyddslagstiftningen. Mot denna bakgrund gör Regeringsrätten den bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl att besluta om en så ingripande åtgärd mot K.L. som ett djurförbud skulle innebära. Regeringsrätten fann således att beslut att meddela djurförbud efter tre förelägganden var riktigt. Omhändertagande av djur och djurförbud 11.4Partiella djurförbud – möjlighet för personer med djurförbud att hantera djur I utredarens direktiv anges att det från kontrollmyndigheters sida har framförts att det bör övervägas om att införa en möjlighet för personer med djurförbud att under vissa förutsättningar få hantera djur. En sådan möjlighet skulle t.ex. kunna införas genom att ges möjlighet att besluta om att en person med djurförbud kan medges hantera djur under vissa villkor. Detta brukar i olika sammanhang benämnas partiella eller villkorade djurförbud. I det följande används begreppet partiella djurförbud. Enligt de nuvarande bestämmelserna om djurförbud har kontrollmyndigheten relativt stor frihet att anpassa djurförbud efter situationen i det enskilda fallet. Ett djurförbud kan antigen gälla alla slags djur eller vara avgränsat till att gälla endast visst eller vissa djurslag. I de fall den som förbudet riktas mot är ägare av djuret, kan han eller hon åläggas att göra sig av med befintliga djur och att skaffa sig djur över huvud taget eller ett visst slag av djur. Vidare kan djurförbud avse eller gälla tills vidare. I vissa fall kan bedöma att det skulle vara en alltför ingripande åtgärd att ålägga en djurhållare ett generellt djurförbud. Det kan exempelvis vara fråga om personer där djurskyddsproblem har uppstått i vissa delar av djurhållningen, medan den till andra delar eller i fråga om vissa djurslag sker utan anmärkning. kan i sådana fall enligt de nuvarande bestämmelserna i 29 § djurskyddslagen avgränsa djurförbudet till visst eller vissa djurslag. Dessutom finns möjlighet att begränsa antalet djur med stöd av 26 § djurskyddslagen. Beslut enligt 26 § kan också tidsbegränsas, t.ex. om en djurhållare av någon anledning bör förbjudas att ha mer än ett visst antal djur. Noteras bör att begränsningar av antalet djur med stöd av 26 § i nuvarande tillämpning inte anses vara ett djurförbud. I utredarens direktiv och i probleminventeringen påtalas att det i många fall uppfattas som en brist i de nuvarande djurskydds- bestämmelserna att det saknas möjlighet för personer med djurförbud att under vissa förutsättningar få hantera djur. Det kan vara fråga om personer som av någon anledning inte klarar av djurhållning på egen hand, men som bedöms att i annat sammanhang klara av att arbeta med djur, t.ex. i en anställning som djurskötare. Att skapa ökad flexibilitet i dessa situationer skulle kunna göras möjligt genom att medges rätt att i Omhändertagande av djur och djurförbud enskilda fall meddela djurförbud med möjlighet för en person att få hantera djur under vissa villkor. Utredaren har i en enkätundersökning frågat länsstyrelserna vid hur många tillfällen som det har funnits behov av att meddela partiella djurförbud, dvs. där en person med djurförbud bedömts ha möjlighet att trots detta handha djur, t.ex. under överinseende av annan person. De flesta länsstyrelser (16) har uppgett att det inte i några eller endast i ett fåtal fall (färre än fem tillfällen ) har funnits behov av att kunna meddela partiella djurförbud. Några länsstyrelser (5) uppger att sådant behov har funnits vid mellan 5 och 10 tillfällen. Vissa länsstyrelser uppger att de har meddelat partiella djurförbud, medan andra uppfattar lagstiftningen som att någon sådan möjlighet inte finns. Vissa länsstyrelser poängterar att det är angeläget att det finns möjlighet att fatta beslut om partiella djurförbud. Det framhålls att partiella djurförbud kan vara av värde för att inte frånta någon sin utkomst från arbete med djur. Dessutom framhålls att det skulle vara värdefullt om personer som har djurförbud på detta sätt skulle kunna visa att de åter har förmåga att ha hand om djur för att få ett djurförbud upphävt. I det nuvarande regelverket framgår inte under vilka förut- sättningar som djurförbud kan upphävas. I probleminventeringen och under utredarens arbete har detta uppmärksammats som en brist. Även om djurförbud kan tidsbegränsas enligt de nuvarande reglerna så meddelas djurförbud i det närmaste uteslutande tills vidare, dvs. utan någon begränsning . Av statistik kan följande utläsas om antalet omprövningar av djurförbud, helt eller delvis hävda djurförbud och antalet tidsbegränsade djurförbud , se tabell 2. Omhändertagande av djur och djurförbud SOU 2011:75 Djurförbud – 5.6 Antal omprövningar Djurförbud – 5.6.1 Antal helt hävda Djurförbud – 5.6.2 Antal partiellt