sou · H0B348 · 2012-07-16 00:00:00 — Slutligen tar samverkan vid olyckor sig uttryck i den breda samverkansmodell och samförståndsbaserade lösning mellan samtliga myndigheter som den norska baseras på. Någon regelrätt räddningstjänstlag till grund för verksamheten i sin helhet finns emellertid inte. En framträdande skillnad mellan och är att , svenska motsvarighet, är en del av norska Sjöförsvaret. Det medför en mer integrerad och samlad hantering och planering av maritima resurser vad gäller till exempel logistik och underhåll, samlokalisering, upphandling, utbildning och långsiktiga investeringar. I förhållande till civila myndigheter innebär det därtill, till skillnad från i , att samverkan på det maritima området i stor utsträckning sker med en myndighet, försvaret, som inkluderar både och Kysteskadren. När det gäller finns i en samlad modell som inkluderar landsjö- och flygräddning till skillnad från i där ansvaret 24 Bistandsinstruksen är under revidering med anledning av händelserna . är uppdelat mellan och Polisen. I har man därutöver två JRCC-funktioner (och ). Modellen vilar på en bred samförståndslösning mellan norska myndigheter till skillnad från i där stöd vid olyckor tar sin utgångspunkt i en samlad författningstext – lagen om skydd mot olyckor. 4Utredarens överväganden och förslag Utredaren har, i enlighet med direktiven, skapat en överblick över maritima verksamhet genom en kartläggning av i första hand de statliga sjöverkande myndigheternas ansvar, uppgifter, organisation, resurser, lokalisering och nuvarande samverkan. Fokus har varit på den operativa verksamheten. Det är utredarens bedömning att svenska staten saknar en samlad strategisk överblick av myndigheternas maritima verksamhet. Därmed blir det svårt att driva en samlad långsiktig strategisk inriktning och utveckling av myndigheterna. Den bristande överblicken beror bland annat på att den maritima verksamheten är fördelad på ett stort antal myndigheter som sorterar under flera olika departement. De ordinarie besluts- och styrningsprocesserna inom och mellan myndigheterna och förefaller otillräckliga för att skapa en tydligare strategisk inriktning. Efter en internationell utblick konstaterar utredaren att det är svårt att finna två länder som har samma typ av struktur och ansvarsfördelning när det gäller statens maritima verksamhet. Det gäller även de nordiska länderna. Förklaringen torde gå att finna i skillnader vad avser förutsättningar, förhållanden, politiska/byråkratiska traditioner och historisk utveckling. Utmaningar, hot och uppgifter som behöver hanteras är däremot väldigt likartade i olika länder, vilket inte minst framkommer i det ökande internationella samarbetet på det maritima området. Mot denna bakgrund är det inte ovanligt att till exempel militära enheter i ett land samarbetar med civila enheter i ett annat land. Det kan till exempel gälla sjöövervakning och sjöinformation, kustbevakningsfunktioner samt sjö- och flygräddning. Ett ökande civil-militärt samarbete, både nationellt och internationellt, är också ett svar på den utveckling av Utredarens överväganden och förslag utmaningar och hot som anges i avsnitt 2.4. En konsekvens av utvecklingen är att det är lika relevant att i alla avseenden göra en strikt uppdelning mellan civila och militära uppgifter. Med andra ord bör fokus vara på vilka funktioner som behövs på den maritima arenan snarare än vilka myndigheter som har ansvar för vad. I kartläggningen och analysen av de berörda myndigheterna konstaterar utredaren att de svenska sjöverkande myndigheterna sammantaget har ett stort antal plattformar och resurser och att de i varierande utsträckning är beroende av varandra för att kunna lösa sina uppgifter. Med utgångspunkt i principerna för budgetering och redovisning är det visserligen naturligt för myndigheter att eftersträva egna resurser för att lösa sina uppgifter och detta bör givetvis vara huvudregeln. Med hänsyn till hur den svenska modellen för statlig maritim verksamhet är uppbyggd och den potential som finns för merutnyttjande av befintliga plattformar är det emellertid vare sig rationellt eller effektivt från statens övergripande perspektiv att dessa principer tillämpas undantagslöst. Ett tydligt exempel på rationell och effektiv samverkan på den maritima arenan som kan uppfattas som en mer flexibel tolkning i detta avseende är att använder som sin maritima plattform i stället för att ha egna fartyg och båtar. är det angeläget att staten för varje myndighet kan precisera vilka uppgifter som är dimensionerande för myndighetens resurser. Därför är det viktigt att i så stor utsträckning som möjligt ha en långsiktig planering för myndigheternas samverkan och stöd till varandra vilket i sin tur bör återspeglas i budgetarbete och fördelning av anslagsmedel. Utredaren har under arbetets gång konstaterat att det finns exempel på stöd till andra myndigheter där avgifter baserade på full kostnadstäckning har fungerat avskräckande för fortsatt samverkan mellan myndigheter. I avsnitt 3.3 redovisas gällande regelverk. Det är utredarens bedömning att samverkan och stöd till sjöverkande myndigheter för genomförande av respektive myndighets maritima uppgifter så långt som möjligt bör planeras i samband med det årliga budgetarbetet och att avgifter vid samverkan och stöd som inte har planerats och budgeterats i första hand ska bygga på merkostnadsprincipen i enlighet med nedan föreslagna komplettering av gällande regelverk. Utredarens överväganden och förslag Utredaren har under arbetets gång identifierat ett antal utvecklingsområden för samverkan. Syftet är att stärka och utveckla de sjöverkande myndigheternas samverkan och samordning av resurser för att sammantaget uppnå ökad effektivitet, flexibilitet och operativ effekt på det maritima området. I det följande anges ett antal förslag till utvecklingsområden samt ett förslag rörande inrättandet av ett råd för maritim samverkan, MARSAM, där angivna utvecklingsområden bör hanteras. Utredaren föreslår att sjöverkande myndigheters operativa resurser merutnyttjas i större utsträckning. Skälen för utredarens förslag och överväganden Med utgångspunkt i de allmänna principerna att stöd till andra myndigheter (utanför den stödjande myndighetens uppdrag) ska ges med befintliga resurser som är lämpliga för uppgiften och att stödet inte får hindra/allvarligt hindra myndighetens ordinarie verksamhet är det utredarens bedömning att det finns utrymme för ett merutnyttjande av vissa myndigheters resurser. Sammantaget leder detta till ett mer effektivt utnyttjande av statens resurser. Försvarsmakten disponerar ett antal fartyg, båtar och helikoptrar som kan merutnyttjas av andra myndigheter. Med leveranserna av och kommer Försvarsmaktens helikopterförsörjning efter hand att vara god vilket skapar utrymme för merutnyttjande utöver Försvarsmaktens egna behov. Flertalet helikoptrar kan användas för olika typer av transportuppdrag m.m. räddningstjänstansvar kan till exempel lättare utvecklas med ökad tillgång till helikoptrar för transporter av personal och/eller utrustning samt i övervakning, ledning och rekognoseringsuppdrag. Polisen har också behov av stöd med bland annat helikoptertransporter i olika sammanhang. Vidare kommer samtliga 18 beställda dessutom att kunna användas för alla uppdragstyper i alla väderförhållanden inklusive sjö- och flygräddning. Utredarens överväganden och förslag utgör en betydande förstärkningsresurs för svensk sjö- och flygräddning utöver de sju räddningshelikoptrar som disponerar via leasingavtal. Utredaren föreslår att regeringen i lämpliga styrdokument anger en tydlig inriktning för Försvarsmaktens helikopterflottilj att utbilda personal och förbereda som en resurs för civil sjö- och flygräddning. Mot bakgrund av sjöfartens utveckling med ökande risker för olyckor av olika slag, inklusive större katastrofer som i fallet Estonia, är det utredarens bedömning att framtida behov av sjö- och flygräddningskapacitet inte får underskattas. Vidare har utredaren noterat att Försvarsmakten betalar för tillhandahållande av flygräddning. Med en utveckling i enlighet med vad som anges ovan bör det behovet upphöra. Marinen disponerar ett stort antal fartyg och båtar som kan merutnyttjas för flera syften. Flottan har till exempel utmärkta plattformar, sensorer och personal inom ramen för undervattensarbetet såsom skrovfasta sonarer, (undervattensfarkost) och röjdykare. Systemet är uppbyggt för att lösa Försvarsmaktens stridsuppgifter, men är i stor utsträckning även användbart vid till exempel eftersökning av sjunkna flygplan och båtar. Vidare skulle den verksamhet som Marinen och övriga sjöverkande myndigheter bedriver inom sjömätning/sjökartering kunna effektiviseras via merutnyttjande. disponerar olika typer av resurser som i större utsträckning skulle kunna merutnyttjas av andra myndigheter. Bland annat har tre nya sjöövervakningsflygplan av typen . Flygplanen kan starta och landa på små flygfält, har lång räckvidd och är utrustade med olika typer av modern spanings- och kommunikationsutrustning. Vidare har de förmåga att fälla lysfacklor, rökfacklor och provtagningsbojar samt en bakre lastdörr för bland annat fällning av livflottar. I kabinen finns tre identiska operatörsplatser varav endast nyttjar två i den dagliga verksamheten. Det är utredarens bedömning att den tredje operatörsplatsen skulle kunna utnyttjas av till exempel Polisen och Försvarsmakten för samverkan eller för särskilda uppdrag. Behov av kompletterande teknisk utrustning bör övervägas i det sammanhanget. används flygplanen för informationsutbyte mellan och Försvarsmakten kring sjöövervakning och sjölägesbilder men det är utredarens bedömning att den verksamheten kan utvecklas. Utredarens överväganden och förslag I fartygsflotta finns bland annat kombinationsfartyg, övervakningsfartyg och miljöskyddsfartyg. Bland nytillskotten finns de tre stora kombinationsfartygen , 002 och 003. Benämningen kombinationsfartyg innebär att de tjänstgör som miljöskydds- och övervakningsfartyg vilket inkluderar uppgifter som sjötrafik- och miljöövervakning, gräns-, fiske-, tull- och polisiära kontroller till sjöss. Genom sin storlek och utrustning har fartygen kapacitet för kraftfull oljeupptagning samt läktringsutrustning som möjliggör att pumpa över olja från ett fartyg till ett annat. Fartygen kan även fungera som ledningscentraler för olika typer av insatser. är alla tre fartygen operativa och två fartyg finns kontinuerligt tillgängliga. Som stora kombinationsfartyg kan de enligt utredarens bedömning användas för olika uppgifter inom Försvarsmakten och Polisen. Till exempel skulle de i viss utsträckning kunna användas som stödfartyg åt Marinen, en resurs som diskuteras inom Försvarsmakten och . Även har resurser som kan merutnyttjas och ge stöd till andra myndigheter. Det gäller till exempel arbetsfartyg, sjömätningsfartyg och lotsbåtar, där de sistnämnda ofta är engagerade i sjöräddningsinsatser. Sjömätningsfartygen förefaller att vara av särskilt intresse för Försvarsmakten. Vidare är leasade räddningshelikoptrar en resurs som delvis redan används av andra myndigheter. En betydande resurs som finns tillgänglig stora delar av året är statsisbrytarna som fram var en del av Försvarsmakten och Marinen. De bemannades av värnpliktiga och personal anställd i Försvarsmakten. hör statsisbrytarna till och bemannas av civil personal genom avtal med bemanningsföretag i . De större isbrytarna utgör lämpliga plattformar för olika ändamål. De har till exempel lastkapacitet för olika typer av containrar, helikopterlandningsplats för större helikopter, gott om plats för personal av olika slag samt betydande kapacitet för bunkerolja. Förutom att vara en flexibel plattform för olika verksamheter och insatser skulle även isbrytarna kunna fungera som ett värdefullt bidrag till Marinens behov av stödfartyg. Utredaren gör bedömningen att statsisbrytarna under isfria perioder i större utsträckning också skulle kunna hyras ut för olika ändamål och därmed öka intäkter. Till exempel används isbrytaren för forskningsexpeditioner i , vilket i viss utsträckning skulle kunna kombi- Utredarens överväganden och förslag neras med beredskap att assistera vid olyckor i Offshoreindustrin. Även de större isbrytarna i Atleklassen skulle kunna bidra till denna typ av beredskap för räddningsinsatser i viss utsträckning. Till resurser hör de så kallade gula färjorna som bedriver färjetrafik på cirka 40 platser i det allmänna vägnätet. Färjerederi disponerar cirka 60 färjor varav ett stort antal är frigående i den svenska kustens skärgårdsområden. De frigående färjorna merutnyttjas i viss mån som plattformar för till exempel olika typer av transporter och kan bistå vid sjöräddning. Det är dock utredarens bedömning att det finns utrymme och möjligheter till ökad användning av färjorna. En verksamhet som förefaller angelägen att öva med färjorna, inom ramen för sjöräddningssamverkan, är massevakuering av passagerarfartyg i skärgårdsområden. Utredaren föreslår att frågor som rör merutnyttjande av resurser hanteras inom MARSAM. Utredaren föreslår att sjöverkande myndigheters infrastruktur samordnas i större utsträckning. Skälen för utredarens förslag och överväganden Sjöverkande myndigheters infrastruktur, i form av hamnar, kajer och andra anläggningar samt angränsande lokaler, har vanligtvis byggts upp med fokus på den egna myndighetens behov. Detsamma gäller för de stödfunktioner som är kopplade till både fast infrastruktur och rörliga resurser som fartyg och båtar samt flygplan och helikoptrar. I rapporten sjöstödssamverkan! konstaterade att berörda myndigheters samverkan kring stödfunktioner som upphandling och underhåll är begränsad. Upphandlingssamverkan verkar vanligtvis ha uppstått ad hoc kring saker av förhållandevis mindre omfattning. Som exempel angavs ett gemensamt inköp av hjälmdyksystem som och Försvarsmakten genomfört. Det har också funnits tillfällen då myndigheter tecknat ramavtal för eget bruk, som andra myndigheter nyttjat i efterhand. Som exempel angavs det avtal för fartygsdrivmedel som Försvars- Utredarens överväganden och förslag maktens logistikförband tecknat åt Försvarsmakten. Både och använde sen avtalet för att köpa hela eller delar av sina behov av fartygsdrivmedel. När det gäller löpande underhåll så har , och Försvarsmakten ordnat det på egen hand var för sig, vanligtvis via fartygens besättningar, medan större underhåll upphandlats från externa varv på marknadsmässiga villkor. Myndigheterna ansåg det inte rationellt med upphandling av vare sig förebyggande underhåll eller större fartygsöversyner på grund av varierade behov mellan olika fartyg/fartygsserier. Statskontoret såg dock en samverkansmöjlighet kring underhåll av mindre fartyg och båtar men konstaterade att besparingseffekterna sannolikt skulle bli små. Sammantaget bedömde Statskontoret att det gick att effektivisera via gemensam upphandling av olika standardprodukter som smörjolja, skumsläckare och livräddningsutrustning. Men den samlade ekonomiska besparingen skulle bli blygsam – cirka 1–. I stället framhölls två aspekter utanför undersökningens mandat, men med koppling till stödfunktioner: samlokalisering av sjöverkande myndigheters verksamhet samt inordnande av två eller flera sjöverkande myndigheters fartygsresurser i exempelvis ett samlat statligt rederi. Som framgår i avsnitt 3.1 har flera av de sjöverkande myndigheterna verksamhet som täcker hela landets kust och av detta skäl fasta installationer på relativt många platser längs med kusten och vid de stora insjöarna. Trots detta är det ovanligt att myndigheterna samlokaliserats. Det finns dock exempel på både befintliga undantag och planer på nya samlokaliseringar. Vid i delar , , , Havs- och vattenmyndigheten (lämnar /13) samt den kommunala räddningstjänsten hamn och i viss mån även lokaler. är Försvarsmaktens hamn med tillhörande kajer och anläggningar belägen intill . Ett av större kombinationsfartyg har därtill sin basförtöjning i en annan del av hamnområde eftersom den befintliga hamnen i är för liten. Försvarsmaktens Sjöcentral och ledningscentral sitter i samma hus som den gemensamma sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) som står i regi. och sjöpolisen är samlokaliserade i , , men detta arrangemang upphör genom att lämnar fastigheten . Utredarens överväganden och förslag Utredaren noterar att en potentiell samlokalisering på är ett av flera studieobjekt med utgångspunkt i Försvarsmaktens och överenskommelse (se 3.1.2). Enligt utredarens bedömning förefaller mest ändamålsenligt. En samlokalisering som bör vara förhållandevis okomplicerad att åstadkomma är att möjliggöra för att förtöja ett av de tre större kombinationsfartygen (001-klassen) i Marinens örlogshamn i . Vidare bör station på utanför kunna bli föremål för utvecklad samlokalisering och därmed fungera som ett exempel för andra platser i landet. bedriver också och Polisen verksamhet på samma fastighet. En förstudie har genomförts tillsammans med fastighetsägaren hamnar om att utveckla konceptet. Det finns planer för kostnadsdelning, skilda behov av tillgänglighet kontra inhägnade faciliteter samt framtida behov av merutnyttjande av anläggningen. Det är utredarens bedömning att myndigheterna så långt som möjligt bör utnyttja möjligheter till samlokalisering som kan skapa ökad effektivitet. Till exempel bör det övervägas att skapa gemensamma strategiska nav för infrastruktur vid några platser längs med kusterna. Ett gemensamt statligt rederi mellan två eller flera sjöverkande myndigheter är i sak rationellt. Det är av förklarliga skäl svårt att samordna och optimera underhållsinsatser mellan självständiga myndigheter. Med en gemensam struktur, ett rederi, skapas rimligen förutsättningar för effektiviseringar av exempelvis administrativa och fasta kostnader samt en ökad samverkan kring olika stödfunktioner. Det är utredarens samlade bild att det råder en viss åsiktsskillnad bland sjöverkande myndigheter om vad ett rederi är och ska hantera. Det kan, enkelt uttryckt, ses antingen som en struktur inom vilken man hanterar de operativa resurserna (fartyg, båtar etc.), eller som ett vidare ramverk som också inkluderar bland annat personalfrågor kopplade till de operativa resurserna och mycket annat. Ett alternativ till ett statligt rederi är att börja i något mindre skala och knyta någon eller några av myndigheterna med få operativa resurser till någon av de med betydande erfarenhet av rederiverksamhet. En sådan förändring är möjligen på väg att förverkligas genom att Havs- och vattenmyndigheten lagt ner sin egen rederifunktion för att i stället nyttja rederi. Utredaren ser detta som en önskvärd utveckling. Utredarens överväganden och förslag Det är utredarens samlade bedömning att det finns utrymme för ökad samordning av infrastruktur såsom hamnar, kajer, anläggningar, lokaler samt kring logistik och olika stödfunktioner. Utredaren föreslår att frågor som rör infrastruktur hanteras inom MARSAM. Utredaren föreslår att de sjöverkande myndigheterna utvecklar samverkan med koppling till bland annat kompetensförsörjning och utbildning av personal. Skälen för utredarens förslag och överväganden Som framgått av Statskontorets rapport sjöstödssamverkan! förekommer redan viss samverkan inom ramen för utbildning och kompetenshöjande åtgärder dels genom att till exempel en myndighet ordnar kurser som andra myndigheter deltar i, dels genom att en myndighet anlitar lärare från en annan myndighet. I det senare fallet är det nödvändigtvis inte att betrakta som ren samverkan utan som extern upphandling av en kompetens som saknas internt. Oavsett vilken den formella ramen är så är denna form av samverkan enligt utredarens mening av central betydelse då den bidrar till en gemensam grund för statens samlade ansvar på det maritima området. Därtill skapas ett värdefullt kontaktnät mellan myndigheter som i sin tur skapar förutsättningar för mer effektiv samverkan. Mot denna bakgrund vill utredaren särskilt understryka vikten av att vidareutveckla denna form av samverkan inom ramen för myndigheternas befintliga utbildnings- och kompetenshöjande verksamhet. Utredaren vill därutöver särskilt lyfta fram växeltjänstgöring – för personal mellan sjöverkande myndigheter och mellan sjöverkande myndigheter och – som ett värdefullt instrument för att bidra till ömsesidig förståelse, ökad flexibilitet och en strategisk överblick över den maritima verksamheten. Utifrån effektivitets- och beredskapsperspektiv finns också enligt utredarens mening anledning att ge frågan om personalpooler, såväl myndighetsinterna som gemensamma, ökad tyngd. Utredarens överväganden och förslag bilitet vid bemanning som en personalpool kan skapa, som tillgången på personal härigenom säkerställs i högre utsträckning, har i detta sammanhang väsentlig betydelse. Det kan till exempel gälla bemanning av stora fartyg och Marinens kustkorvetter. Vidare ser utredaren ett behov av att göra en större genomlysning av förutsättningarna för att gemensamt upphandla eller gemensamt anordna utbildningar på det maritima området och därigenom uppnå effektivitetsvinster. Statskontoret konstaterade i detta sammanhang i tidigare nämnda utredning att man identifierat mycket få exempel på att de berörda myndigheterna har gemensam verksamhet av denna karaktär. Utredaren delar denna bedömning. En tillbakablick ger därtill vid handen att frågan ringades in redan i prop. 1986/87:95 som låg till grund för att – genom utbrytning från – blev en fristående myndighet . Regeringen konstaterade i propositionen att det finns en mängd områden där och marinen har verksamheter som löper parallellt. Väsentliga rationaliserings- och effektiviseringsvinster går att nå inom sådana områden som gemensam materialanskaffning, materielunderhåll, system för ledning, samband och kommunikation, förrådshållning, utbildning och operativt samutnyttjande av resurser. En jämförelse kan även göras med den norska utbildningsmodellen inom försvaret som bygger på ett flexibelt system med möjlighet att i större utsträckning skräddarsy utbildning med inslag av såväl militär som civil examination för respektive kompetenskluster. Civil examination möjliggörs genom upphandling av extern kompetens och externa kurser. Det är utredarens bedömning att en i större utsträckning skräddarsydd utbildning för myndighetsöverskridande kompetenskluster, med inslag av den utbildningsmodell man har inom norska försvaret som inkluderar , i flera fall torde kunna bidra till såväl ökad samverkan som effektivitetsvinster. Sistnämnda bland annat genom att den bredare målgruppen och innehållet för vissa kurser kan möjliggöra upphandling av tjänsten externt från högskolor. Även om gemensamma utbildningar inte anordnas i nämnvärd utsträckning på det maritima området har utredaren under arbetets gång noterat att representanter för de sjöverkande myndigheterna vid ett flertal tillfällen lyft fram detta som ett område där möjlighet finns att tillvarata synergier och bidra till ökad effektivitet. Frågan om förutsättningarna för gemensamma utbildningar har Utredarens överväganden och förslag också avhandlats vid ett flertal tillfällen, vilket medför att en gemensam kunskapsbas i frågan relativt snabbt torde kunna byggas upp genom myndighetsövergripande kontakter. Bland annat har frågan diskuterats vid ett flertal tillfällen med avseende på möjligheterna att samordna grundutbildning med Polisens och/eller motsvarande utbildningar. Möjligheter till samverkan i grundutbildningen utreddes av med fokus på bland annat möjligheter att lokalisera grundutbildningen till de skolor där Polisen och bedriver utbildning samt att samordna själva utbildningen med dessa myndigheter. Ett samarbete med betraktades som mindre lämpligt i dessa hänseenden. Beträffande Polisen bedömdes det emellertid finnas flera samordningsmöjligheter.