sou · GZB309 · 2012-01-01 00:00:00 — I en granskning av och 2004 menade att fick bristfällig information om hur anslagen användes.50 föreslog därför att återrapporteringen av bidragsanvändningen till borde förbättras, vilket fick medhåll av kulturutskott: delar styrelsens uppfattning att återrapporteringen till av bidragsanvändningen bör förbättras. Det kan som förordar ske genom att regeringen i budgetpropositionen redovisar utvärderingar inom avgränsade delar av området där uppnådda resultat ställs mot de mål som berörda institutioner ställt upp för verksamheten. Det kan också ske genom en mer utbyggd resultatinformation som spänner och som belyser hur verksamheten inom olika delområden utvecklats sett i skenet av de syften som riksdag och regeringen angett för stödet.51 Utskottet menade att även om fördjupade undersökningar av folkbildningen är av stort värde, och därmed bör genomföras även i fortsättningen, bör de kompletteras med en mer frekvent lämnad resultatinformation. Utskottet ansåg sig ha behov av rapporter gällande bidragsanvändningen inför sin årliga budgetbehandling, och menade att detta kunde ske genom att regeringen i budgetpropositionen redovisar utvärderingar inom avgränsade delar av folkbildningen där uppnådda resultat ställs mot målen för verksamheten. Man kunde även tänka sig en mer utbyggd resultatinformation som belyser hur verksamheten utvecklats inom olika delområden jämfört med och regeringens syften för stödet.52 I samband med folkbildningspropositionen 2006 föreslog regeringen att statens utvärdering av folkbildningen fortsättningsvis 49Kulturutskottets betänkande 2004/05:KrU6, granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen, s. 12–13. 50Riksrevisionen 2004:15, Offentlig förvaltning i privat regi – statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen. 51Kulturutskottets betänkande 2004/05:KrU6, granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen. 52Kulturutskottets betänkande 2004/05:KrU6, granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen, s. 13. skulle utföras som tätare återkommande studier av mer begränsad omfattning jämfört med tidigare. de två statliga utvärderingar som genomförts har gett tillfälle till en mer djuplodande och inträngande genomlysning av folkbildningen och dess betydelse för enskilda och för samhället. Kommande statliga utvärderingar bör inriktas på att ge underlag för att kunna bedöma i vilken utsträckning motiven för statens stöd till folkbildningen har fortsatt relevans.53 Regeringen framhöll att alltjämt bör svara för uppföljningen av folkbildningens verksamhet, och därtill säkerställa att folkbildningen själv genomför utvärderingar såväl nationellt som lokalt.54 Däremot menade man att den statliga utvärderingen borde modifieras i riktning mot tätare återkommande studier av mer begränsad omfattning, som vid behov kan kompletteras av mer sammanfattande analyser. På så sätt kan regeringen regelbundet återkomma till i budgetpropositionen med redovisning av hur olika delar av statens syften uppnåtts. Mer heltäckande analyser kan redovisas när förutsättningar för och behov av detta finns.55 Utifrån regeringens förslag i folkbildningspropositionen menade att dess tidigare tillkännagivande om en förbättrad återrapportering av folkbildningsanslaget besvarats av regeringen. ställde sig i sitt betänkande positivt till propositionens förslag om tätare återkommande studier, som vid behov kompletteras med mer sammanfattande analyser.56 konstaterade i sin granskning av statens stöd till studieförbunden att systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll behöver förändras och förbättras så att användningen av statsbidraget för folkbildningen kan styras bättre mot de syften och prioriteringar som har beslutat om.57 Enligt behövdes en bättre styrning och kontroll över vilka verksamheter statsbidraget går till. Vidare förespråkade man en utvecklad uppföljning som underlag för en bättre styrning av studieförbunden. Dessutom ansåg revisionen att det skulle behövas en mer effektiv kontroll som bygger på oberoende gransk- 2005/06:192, s. 55. 54Ibid, s. 54. 55Ibid, s. 56. 56Kulturutskottets betänkande 2005/06:KrU14, Folkbildningsfrågor, s. 34. 57Riksrevisionen 2011:12, Statens stöd till studieförbunden. ning och riskanalyser, samt en tydligare återrapportering till . Ytterligare en synpunkt som lyftes fram i var att kvalitet inte prioriteras tillräckligt , och att det borde finnas kvalitativa kriterier som anknyter till statens syften och prioriterade verksamhetsområden. Man framhöll även att det finns tydliga kommunala kriterier för beviljande av bidrag till folkbildning, vilka delvis skiljer sig från de statliga kriterierna. Då de statliga kriterierna för beviljande av stöd till folkbildningen är av mer övergripande karaktär finns möjligheten att de kommunala kriterierna blir mer styrande för vilken typ av verksamhet som bedrivs av studieförbund och folkhögskolor. I sin skrivelse till med anledning av anger regeringen att man delvis instämmer i de iakttagelser som gjort, och att man avsåg att utveckla sina riktlinjer till i en mer kvalitativ riktning.58 Utifrån vad som framkommit ovan kan det konstateras att önskemålen inför kommande statliga utvärderingar av folkbildningen är omfattande och delvis motstridiga. Såtillvida ska kommande utvärderingar vara både övergripande och regelbundna samt inrymma möjligheten till mer djupgående studier vid behov. Vad som menas med regelbundenhet är inte närmare preciserat. Utifrån tidigare önskemål har ett tidsintervall framhållits som rimligt för statliga utvärderingar, men har synpunkter förts fram om att utvärderingar borde presenteras för under varje mandatperiod. Dessutom efterfrågas en mer utbyggd information om folkbildningens verksamhet inom ramen för regeringens budgetpropositioner. Mot bakgrund av de många och varierande önskemål som framförts inför kommande statliga utvärderingar bedömer det som nödvändigt att strukturera och dela upp önskemålen på flera nivåer för att kunna tillgodose dem på ett rättvisande sätt, vilket diskuteras närmare i utredningens kapitel 5. Valet av tillvägagångssätt vid en statlig utvärdering av folkbildningen väcker frågan om hur statliga utvärderingar hanteras inom andra samhällsområden, jämförbara med folkbildningen. Ett sådant område är idrotten, som uppvisar vissa likheter med folkbildningens organisering. Statliga medel fördelas genom den ideella föreningen , som också har till uppgift att redo- 2011/12:6, om statens stöd till studieförbunden. visa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de riktlinjer som angetts av regeringen. I följande avsnitt redogörs för utvärderingen av statsbidraget till idrotten. 4.7Utvärdering av statens stöd till idrotten – en jämförelse antog mål för statens stöd till idrott.59 Mål och syfte med bidraget är att ge möjligheter för flickor och pojkar, kvinnor och män att motionera och idrotta för att främja en god folkhälsa, att stödja en fri och självständig idrottsrörelse samt att ge flickor och pojkar, kvinnor och män positiva upplevelser av idrott som underhållning. Stöd till barn och ungdomar ska lämnas till verksamhet som bedrivs ur ett barnrättsperspektiv. Stöd kan även lämnas till verksamhet som stärker idrottsutövares internationella konkurrenskraft. inrättades en särskild förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet (SFS 1999:1177), som preciserar mål och syften med statens idrottspolitik. I förordningen anges även förutsättningar för bidragsfördelning, återrapportering med mera. I samband med prop. 2008/09:126 kompletterades statens syften dels med barnperspektivet, utifrån , dels med elitidrottsperspektivet. Statsbidraget till idrotten ska därmed stödja verksamhet som 1.Bidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och benägenhet för motion och idrott, 2.Bedrivs ur ett barnrättsperspektiv, bland annat genom att öka barns och ungdomars inflytande över och ansvar för sitt idrottande, 3.Gör det möjligt för alla människor att utöva idrott och motion, 4.Bidrar till att väcka ett livslångt intresse för motion och därmed främjar en god hälsa hos alla människor. 5.Syftar till att ge flickor och pojkar respektive kvinnor och män lika förutsättningar att delta i idrottsverksamhet, 6.Utvecklar samverkan mellan organisationer som arbetar med idrottsverksamhet, skolan och andra som bedriver arbete för att främja fysisk aktivitet och goda motionsvanor. 2008/09:126, bet. 2008/09:KrU8, rskr. 2008/09:243. 7.Främjar integration och god etik, och 8.Aktivt motverkar dopning inom idrotten. Statsbidraget till idrotten fördelas genom den ideella föreningen , i enlighet med regeringens bestämmelser. Det totala statliga idrottsstödet uppgick till . De idrottspolitiska målen fastställs dels genom regeringens årliga budgetproposition, dels genom regeringens riktlinjer till , dels genom det regleringsbrev som regeringen ställer till Kammarkollegiet, och i vilket bidragets anslagsposter och andra särskilda villkor anges.60 4.7.1Utvärdering och uppföljning inom idrotten En statlig utvärdering av idrotten genomfördes , i form av en statlig utredning. Utredningen hade tre övergripande uppdrag; dels att utvärdera om effekterna av statens stöd till idrotten överensstämmer med den statliga idrottspolitikens syften, dels att föreslå en framtida inriktning på statens stöd till idrotten, och dels att föreslå utformning av lämpliga indikatorer för att mäta det statliga stödets effekter.61 Utredningen föreslog att få regeringens uppdrag att följa upp statens stöd till idrotten, vilket även beslutades i samband med att antog regeringens proposition om statens stöd till idrotten 2009.62 ) är statens sektorsorgan för idrottsforskning, och har, utöver sitt uppföljningsuppdrag, även till uppgift att initiera, samordna, stödja och informera om forskning inom idrottsområdet. Regeringen motiverade sitt förslag enligt följande: ) bör ansvara för att genomföra en regelbunden och långsiktig uppföljning av statens idrottsstöd. Uppföljningen bör göras i form av en fortlöpande bevakning av forskningsresultat med relevans för statens stöd till idrotten.63 2010) Uppföljning av statens stöd till idrotten 2010, s. 14. 61SOU 2008:59, Föreningsfostran och tävlingsfostran. En utvärdering av statens stöd till idrotten. 2008/09:126, bet. 2008/09:KrU8, rskr.2008/09:243. 2008/09:126, s. 31. Uppföljningen av statsbidraget till idrotten ska dels bestå av en analys av det statliga idrottsstödets betydelse utifrån ett antal indikatorer, dels av tematiska fördjupningsstudier i teman som regeringen bestämmer samt bevakning av forskningsresultat med relevans för statens stöd till idrotten. hade exempelvis uppdraget att, inom ramen för den ordinarie uppföljningen av statsbidraget till idrotten, utifrån göra en fördjupad analys av barnrättsperspektivet. har tilldelats två fördjupningsämnen. Dels ska man studera stödet till och organisationen kring svensk elitidrott, dels delaktigheten i idrott bland människor med annan kulturell och etnisk bakgrund.64 I sin uppföljning av statens stöd till idrotten använder sig 22 indikatorer. Avsikten med indikatorer för uppföljning är att bedöma utvecklingen inom ett område genom kontinuerlig uppföljning av en begränsad uppsättning data.65 De indikatorer som används inom idrotten är fördelade inom följande fem målområden: 2.Idrottens betydelse för folkhälsan 3.Alla flickors och pojkars, kvinnors och mäns lika förutsättningar till deltagande 4.Skolning i demokrati, ansvarstagande och etik 5.Idrottens internationella konkurrenskraft. Det kan noteras att fått till uppgift att följa upp idrotten, istället för att utvärdera dess verksamhet. Detta motiveras på följande sätt: De statliga målen för idrottspolitiken är till sin natur övergripande och långsiktiga. Den statliga styrningen av statsbidraget är generell utan detaljstyrning. Det är därför mer lämpligt att tala om en långsiktig uppföljning av stödets betydelse än om utvärdering.66 När det gäller uppdraget om uppföljning skiljer sig med andra ord idrotten från folkbildningen, där utvärderingar genomförs på tre nivåer; inom folkbildningen själv, av samt stat- 2010) Uppföljning av statens stöd till idrotten 2010, s. 112. 65Ibid, s. 48. 2008/09:126, s. 32. Detta trots att de fyra syften som anges för statens stöd till folkbildningen kan betecknas som väl så långsiktiga, med mål om att stärka demokratin, bidra till att stärka människor att påverka sin livssituation, utjämna utbildningsklyftor och bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. Vidare är den statliga styrningen av statsbidraget, i likhet med vad som anges för idrotten, generell utan detaljstyrning. En skillnad återfinns också i hur man lagt tonvikten på kvantitativa mått inom idrotten, medan de utvärderingar som gjorts inom folkbildningen främst haft en kvalitativ tonvikt. Gällande idrotten har fått ansvaret att återrapportera till regeringen hur statsbidraget till idrotten fördelats och använts. Återrapporteringen ska ha sin utgångspunkt i olika bidragsformers mål eller syften och huvudsakligen baseras på kvantitativa mått. Staten ska själv ansvara för att följa upp och analysera om idrottspolitikens mål och syften uppnåtts. Analysen ska ha sin utgångspunkt i målen för statens stöd till idrotten och innehålla kvalitativa bedömningar av stödets resultat och betydelse. Regeringen anser att en förutsättning för att staten ska kunna medge stor självständighet till idrottsrörelsen i fördelningen av statens idrottsstöd är att detta balanseras av att staten själv åtar sig att bedöma bidragets betydelse för idrottspolitiken.67 Sammanfattningsvis kan det konstateras att statens utvärdering av idrotten skiljer sig från dess utvärdering av folkbildningen. Distinktionen mellan uppföljning och utvärdering är, som tidigare beskrivits, inte alltid uppenbar eller enkel att genomföra. I vissa fall kan skillnaden vara av semantisk karaktär. När det gäller idrotten och folkbildningen finns dock en påtaglig skillnad i det faktum att man inom idrotten valt att följa upp verksamheten genom kvantitativ rapportering i form av statistiska indikatorer, vilket kan jämföras med den huvudsakligen kvalitativa utvärdering som sker inom folkbildningen. 4.8Några principiella riktmärken inför kommande statliga utvärderingar av folkbildningen Frågan om vad som kännetecknar en god utvärdering kan väntas variera, beroende på vilken typ av utvärdering som avses. Som en summering av den diskussion som förts i detta kapitel framstår det 2008/09:126, s. 32. emellertid som angeläget att här ange några principiella riktmärken med särskild relevans inför kommande statliga utvärderingar av folkbildningen. Till att börja med är det angeläget att den som genomför utvärderingen har en oberoende ställning i förhållande till den verksamhet som utvärderas. Detta är av särskild vikt för den statliga utvärderingen av folkbildningen, som huvudsakligen kan sägas ha ett kontrollerande syfte. Vikten av oberoende har framhållits av regeringen vid ett flertal tillfällen, och utgör även en viktig utgångspunkt för föreliggande utredning. Ett annat grundläggande kännetecken på en god utvärdering är att den genomförs på ett vetenskapligt tillfredsställande sätt, och med beprövade analysmetoder. För att understryka utvärderarens oberoende kan det också vara värdefullt med ett flervetenskapligt perspektiv, där företrädare för olika discipliner och ämnesbakgrunder kan komma i fråga för uppgiften som utvärderare. Härigenom finns också möjligheten till en mer allsidig genomlysning av den utvärderade verksamheten, och att därmed undvika repetitiva analyser av det slag som tidigare förekommit inom utvärderingen av folkbildningen. Utvärdering inom offentlig förvaltning fyller i många fall en viktig funktion som underlag för beslutsfattande. Utvärderingen ska med andra ord inte bara värdera den verksamhet som redan genomförts, utan också fungera som vägledning inför kommande politiska beslut. Av detta följer att utvärderingen måste uppfylla vissa grundläggande krav, bland annat att den genomförs systematiskt och med viss regelbundenhet, samt att den ger en helhetsbild av den utvärderade verksamheten. Detta behöver inte utesluta fördjupade analyser av vissa aspekter. Däremot framstår det som viktigt att fallstudierna inte görs på bekostnad av helhetsbilden. Kommande statliga utvärderingar bör vidare genomföras som just utvärderingar, och inte som i första hand forskningsprojekt, som endast delvis belyser den verksamhet som bedrivs inom folkbildningen. Vidare bör det i framtida statliga utvärderingar inte heller finnas möjlighet att i sin helhet avgränsa bort studieförbunden eller folkhögskolorna från analysen på det sätt som tidigare skett. Nämnda riktmärken utgör en viktig utgångspunkt för överväganden och förslag, som presenteras i betänkandets kapitel 5. 5 Överväganden och förslag Statens stöd till folkbildningen är indraget i ett i vissa avseenden ordinärt förvaltningspolitiskt styrsystem med syfte beslutat av , riktlinjer för verksamheten angivna av regeringen, överläggningar med departementet och krav på återrapportering. går det inte att förstå folkbildningen som helhet utan att också erinra sig den partipolitiska uppslutning, de symbolvärden och den organisatoriska autonomi som folkhögskolor och studieförbund gemensamt också åtnjuter, och som vi berört ovan. I ljuset av de förändringsprocesser som pågått i samhället och inom utbildningsområdet kan det konstateras att folkbildningen kännetecknas av en överväldigande kontinuitet. Studieförbundens verksamheter är alltjämt populära, liksom folkhögskolorna. Deras typ av folkbildning har visat sig ha en god överlevnadsförmåga genom decennierna, låt vara under skydd av sitt anslag. I takt med att det formella utbildningsväsendet byggts ut och i några fall också släppt gamla målgrupper, och privata marknadsaktörer vuxit fram på utbildningsområdet, har folkbildningen kommit att få en förändrad roll som utbildningsanordnare Exempelvis bedriver studieförbund gymnasieskola. har, som påpekats i kapitel 1, den allmänna skolans problem med att ge alla elever betyg och grundläggande behörighet aktualiserat särskilt folkhögskolornas möjligheter att erbjuda en andra utbildningschans. Omvandlingen av universitet och högskolor har å sin sida, enligt flera bedömningar, minskat utrymmet för bildningsprocesser.1 Hur folkbildningens framtida roll kommer att gestalta sig, som huvudsakligen en marknadsaktör bland andra, eller som upprätthållare av ett fortsatt bildnings- och utbildnings- 1 , (2012) Skapa kvalitetstryck uppåt i Ankarloo, och , (red) Den högre utbildningen. Ett fält av marknad och politik, : ; , och (2012) Alltings mått – Humanistisk kunskap i framtidens samhälle. uppdrag för att stärka demokratin och utjämna utbildningsklyftor, återstår att se. Det tycks inte saknas utmaningar för svensk folkbildning. Inom vissa delar av folkbildningen finns svårigheter att nå nya medborgargrupper. Inom studieförbunden tycks folkbildningens klassiska bildningsärenden ha kommit i skymundan till förmån för en allt mer volymorienterad verksamhet. En påskyndande faktor kan ha varit att anslagens reala värde sjunkit medan antalet studietimmar fortsatt att öka. Eftersom den självvalda bidragsfördelningen till studieförbunden baseras på antalet redovisade studietimmar finns, , en tendens att andelen lättförtjänta timmar ökar mest inom studieförbundens verksamhet; den verksamhet som är mest bidragsgrundande prioriteras på bekostnad av satsningar som är svårare att genomföra, men som skulle kunna ge bättre resultat2 Huvudsakligen rör sig dessa jämförelsevis lättförtjänta timmar om improvisatorisk musik, det vill säga studiecirklar bestående av musikgrupper som övar tillsammans och redovisar timmar för detta. Motsatsförhållandet mellan å ena sidan en marknadsorienterad volymjakt och å andra sidan en mer traditionellt orienterad bildningssträvan utgör en utmaning för särskilt studieförbunden att hantera. I detta läge kan det vara frestande att prioritera de enklare målgrupperna. Drivkrafterna till omprövning och förändring i riktning mot att skapa nytt med nya grupper av deltagare tycks vara svagare än drivkrafterna för att göra ännu mer för gamla deltagare. Därtill finns en ofta, och ifrågasatt eftersläpningseffekt som riskerar att urholka legitimiteten i fördelningsprinciperna och försvaga de innovativa incitamenten. Utformningen av statsbidragsfördelningen till folkbildningen och styrningen av spelar en viktig roll i detta avseende. I detta kapitel presenteras de överväganden som gjort, dels gällande syftena för anslaget, dels för en ny statlig utvärderingsmodell. Utredningen lämnar tre alternativ till hur kommande statliga utvärderingar av folkbildningen kan genomföras, jämte de för- och nackdelar som kan tänkas följa med respektive alternativ. Därefter preciserar utredningen sitt förslag till en ny modell för statens utvärdering, med avseende på vem som ska utvärdera, hur ofta och på vilket sätt. Slutligen presenteras en kostnads- och konsekvensanalys av utredningens förslag. 2 , (2012), Folkbildning i förändring sid 45, . 5.1Syftena fungerar i huvudsak väl De fyra syften som anges för statsbidraget uppbär ett brett stöd bland folkbildningens aktörer. Regeringen konstaterar i folkbildningspropositionen 2006 att tidigare utredningar inte föreslagit några förändringar av statens syften med bidragsgivningen till folkbildningen, och framhåller även att få remissinstanser lämnat synpunkter på statens syften med statsbidraget i samband med den senaste statliga utvärderingen av folkbildningen 2004.3 Stödet för de fyra syftena för statens stöd till folkbildningen överensstämmer även med de synpunkter som framkommit under arbetet med föreliggande utredning. Representanter för såväl studieförbund som folkhögskolor har vid de hearingar och andra möten som anordnat eller deltagit i, gett uttryck för att de syften som anges för statens stöd till folkbildningen fungerar väl. Utredningen vill därför förorda att de fyra syftena behålls i sin nuvarande form, medan verksamhetsområdena tas bort. Enligt utredningen uttrycker syftenas nuvarande detaljeringsnivå väl den styrning av områden och tema som statsmakterna åsyftar inom ramen för folkbildningens självstyre. Med tanke på den relativa självständighet som utmärker folkbildningens förvaltningsmodell kan syftenas övergripande karaktär också bidra till att ge utrymme för meningsfulla prioriteringar och innovationer. Däremot bedömer utredningen att en förstärkt tonvikt på både syften och verksamhetsområden kan riskera att leda till en ökad detaljstyrning av folkbildningen, enligt vad som argumenterats för i betänkandets kapitel 3. En aspekt som framkommit under utredningsarbetet är emellertid att studieförbunden visserligen når ut till stora grupper av människor i samhället, men att de framför allt vinner deltagare bland dem som redan är aktiva inom folkbildningen. Dessa personer stärker sitt deltagande genom att exempelvis engagera sig i flera studiecirklar och/eller studieförbund, medan andra grupper engagerar sig i betydligt mindre utsträckning i folkbildningen. Mot bakgrund av detta har övervägt en mindre justering av det andra statliga syftet för stöd till folkbildningen. ser syftet ut som följer: 2005/06:192, s. 24. -bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, Ett förslag till ändrat syfte skulle kunna vara följande: -bidra till att göra det möjligt för fler människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, Förslaget till syftesjustering skulle enligt vara motiverat för studieförbunden eftersom staten därigenom tydliggör betydelsen av att erbjuda fler människor folkbildning, snarare än att förstärka engagemanget hos de grupper som redan är aktiva deltagare. Ett sådant förslag skulle även stämma väl med det tredje syftet för statligt stöd till folkbildningen, om att utjämna utbildningsklyftor.