sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Utredningen ifrågasätter starkt att skulle vara den rätta åtgärden för personer vars svårigheter att komma in på arbetsmarknaden framför allt handlar om språk- problem eller att deras yrkeskompetens från hemlandet inte har blivit validerad och kompletterad så att den blir gångbar på den svenska arbetsmarknaden. Jag tycker att jag har fått sämre svenska sedan jag började på . Alla är invandrare. (Intervjuperson anställd på ) Det finns slutligen också indikationer på ett systematiskt sämre beslutsunderlag inför anvisning till arbete hos i andelen nyrekryteringar där kod för funktionsnedsättning saknas i Arbetsför- medlingens underlag för att bedöma arbetsförmågan. har mellan sju och av nyrekryteringarna till utgjorts av personer som saknar kod i Arbetsförmed- lingens register (figur 6.8). Detta behöver inte nödvändigtvis betyda att har anställt personer som inte har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Dels är kodningen inte obligatorisk för att en person ska vara berättigad till särskilda insatser – eftersom vissa personer kan ha invändningar mot att bli kodade krävs ett sär- skilt godkännande från den sökande. Dels finns alltid en risk att handläggaren missar ett moment inför beslutet och att koden saknas av detta skäl. Andelen av de nyanställda som saknar kod ligger emellertid på en påtagligt högre nivå för nyanställningar hos jämfört med andra beslut om lönebidrag, utvecklings- och trygghetsanställ- ningar. Utredningen drar slutsatsen att detta sannolikt beror på att Arbetsförmedlingen inte tillämpar samma grundläggande rutiner vid anvisningar till som till andra lönestöd, vilket ökar risken för brister i bedömningsunderlaget. Det faktum att beslut om anvisning till arbete hos inte innebär ett beslut om en lönesubvention till en arbetsgivare medverkar sannolikt till att rutinerna ser annorlunda ut i detta fall. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Källa: Arbetsförmedlingen. Anställningstiderna hos är långa, drygt hälften har arbetat i företaget . Trygghetsanställningar infördes , men trots detta uppger av de intervjuade att de har haft samma anställning (tabell 6.17). Detta visar att trygg- hetsanställning fyller ett behov för personer som har fått stöd genom lönebidrag och vars arbetsförmåga efter den maximala tiden med lönebidrag är så nedsatt att behovet av löne- stöd kvarstår. Den övervägande majoriteten, , av intervju- personerna med trygghetsanställning tror också att de kommer ha kvar samma arbetsuppgifter även framöver. Utredningen tolkar detta som att trygghetsanställning ger den avsedda tryggheten till per- soner som har långvariga behov av stöd för att deras arbetsförmåga ska kunna tas till vara. Drygt hälften av de anställda hos anger att de skulle vilja ha ett arbete hos en annan arbetsgivare. Detta är en nästan dubbelt så hög andel jämfört med bland personer med trygghets- anställning. En tolkning av denna skillnad kan vara aktiva arbete med övergångar och att personalledarna återkommande tar upp frågan med sina medarbetare om att pröva att gå över till andra arbetsgivare. För personer med trygghetsanställning säger regel- Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet verket att Arbetsförmedlingen ska verka för att personen övergår till en annan anställning och minst följa upp att nivån på lönestödet till arbetsgivaren är korrekt. Frågan om övergång till annat arbete blir sannolikt inte lika tydlig för personer med trygg- hetsanställning. En alternativ förklaring till att den jämförelsevis höga andelen av anställda hos anger att de vill ha ett annat arbete är att svaren är ett uttryck för att har rekryterat personer som har en mindre grad av nedsatt arbetsförmåga vilka också upplever att de har hamnat på fel plats. Skillnaderna i trivsel (se tabell 6.15) är betydligt mindre mellan anställda hos och personer med en trygghetsanställning än den skillnad som framkommer mellan grupperna i andelen som uppger att de skulle vilja ha ett arbete hos en annan arbetsgivare. Det bör därmed inte vara vantrivsel som kommit till uttryck i dessa svar, utan de indikerar snarare en upp- levd bristande matchning. Källa: , bilaga 5. Likheter – långvariga behov av lönestöd för en anpassad arbetssituation Såväl en anställning hos som trygghetsanställning är avsedd för personer som till följd av sin nedsatta arbetsförmåga har behov av långvariga anställningar med en anpassad arbetssituation. I båda formerna finns behov av lönestöd för att kompensera för nedsätt- ningen, samt stöd för anpassning av arbetsledning och arbetsorga- nisation. Det är därmed samma faktorer som utgör grunden för stödet till arbetsgivare i fallet med trygghetsanställningar som är Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet relevanta för att beräkna nivån på stödet till . En av utred- ningens utgångspunkter är att oavsett vilken arbetsgivare som anställer ska individens arbetsförmåga i relation till arbetsuppgiften ligga till grund för omfattningen av den lönesubvention som fast- ställs. ser dock modellen för ersättning för nedsatt arbetsförmåga olika ut i jämfört med trygghetsanställning. Utredningen har inte funnit belägg för att kompensationen för nedsättningen i arbetsförmåga generellt sett bör ligga på en högre nivå för anställda hos . Inom finns både anställda med en hög grad av nedsatt arbetsförmågan, och de som borde ha möjlighet att få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden med en betydligt lägre, eller utan, lönesubvention. Variationerna är dock sannolikt större inom vad gäller nedsättningen av arbets- förmåga än vad den är bland personer med trygghetsanställning. Rekryteringen till skiljer sig från anvisningar till trygghetsanställningar på flera sätt – en kortare inskrivningstid innan anvisning, en avsevärt högre andel utrikes födda där språk- problem snarare än funktionsnedsättning kan ha utgjort det huvud- sakliga skälet till anvisningen, samt en systematiskt större andel som saknar kod för funktionsnedsättning. Detta indikerar att den faktiska målgruppen som har rekryterats till , åtminstone delvis, avviker från den avsedda. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att samma modell för finansiering bör införas till för anställning av personer med funktionsnedsättning som kan beslutas för övriga arbetsgivare som erbjuder anställningar för personer med nedsatt arbetsförmåga. Individuella lönestöd ökar transparensen och spårbar- heten i vad staten ersätter bolaget för, och minskar risken för att överkompenseras i förhållande till andra arbetsgivare som anställer personer med funktionsnedsättning (se vidare avsnitt 6.7). I avsnitt 7.7 presenteras utredningens förslag om förändrad ersätt- ningsmodell för . Skillnader – stordriftskostnader och rehabiliteringsinsatser ger behov av förstärkt anordnarbidrag Omfattningen på verksamheten är en tydlig skiljelinje mellan och arbetsgivare som anordnar trygghetsanställningar. Andra kostnader uppstår när syftet med verksamheten är att erbjuda meningsfulla och utvecklande arbeten för personer med nedsatt Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet arbetsförmåga jämfört med för arbetsgivare som på marginalen, vid sidan av annan kärnverksamhet, anpassar arbetssituationen för anställda med funktionsnedsättning. De flesta personer med en trygghetsanställning arbetar i företag med en annan, kommersiell, grund för sin verksamhet. Men det finns även trygghetsanställ- ningar i t.ex. sociala företag som i likhet med driver verksamheten i särskilt organiserade former och med det uttalade syftet att möta behoven av rehabilitering och anpassning av arbets- situationen hos personer med en hög grad av nedsatt arbets- förmåga. anställda får även ta del av mer utvecklingsinsatser än personer med en trygghetsanställning. Detta är också i linje med grunduppdrag om rehabilitering genom arbete. Vid utred- ningens studiebesök hos arbetsintegrerande sociala företag har motsvarande bild av omfattande utvecklingsinsatser framkommit även där.17 I många av dessa verksamheter framstår de rehabili- terande inslagen ofta som större än själva arbetsuppgifterna. Skillnader finns således mellan å ena sidan verksamheter som organiseras i särskild form i syfte att skapa utvecklande arbeten för personer med omfattande nedsättning av arbetsförmågan och å andra sidan företag som i sin ordinarie verksamhet med anpass- ningar av arbetssituationen kan erbjuda arbete åt personer med nedsatt arbetsförmåga. Dessa skillnader medför högre kostnader i de särskilt organiserade verksamheterna. Utredningen har i samarbete med identifierat vilka kostnader som uppstår i bolaget för dels särskilda rehabiliterings- och utvecklingsinsatser, dels extra kostnader till följd av omfatt- ningen på verksamheten som gör att over-head kostnader av olika slag blir höga i förhållande till den bruttovinst som anställda med nedsatt arbetsförmåga kan dra in till företaget. Dessa särskilda kostnader uppstår i verksamheten som en följd av att arbete och utveckling av anställda med nedsatt arbetsförmåga utgör huvud- syftet med verksamheten. Hos består utvecklingskost- naderna av kostnader för övergångsarbetet (bl.a. praktikperioder i andra företag), kostnad för personalledare, utbildare och kursadmi- nistratörer, internlärare, utvecklingstid för anställda, rehabilitering för långtidssjukskrivna, samt kostnader för att så långt möjligt inte säga upp anställda på grund av arbetsbrist. 17 I SCB:s intervjuundersökning har inte personer som arbetar i sociala företag kunnat sär- skiljas från övriga med trygghetsanställning, resultaten som redovisas gäller därför ett genomsnitt för samtliga personer med en trygghetsanställning. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet kostnader som blir högre till följd av omfattningen av rehabili- teringsuppdraget i förhållande till den bruttovinst som de anställda kan generera finns lokaler, produktionsbilar, arbetskläder och IT- system, samt för företagshälsovård och friskvård/personalsociala insatser.18 Kostnaderna för utvecklings- och anpassningsinsatser och för extra höga over-head kostnader per person summerar hos till per anställd och år. Trygghetsanställning på den reguljära arbetsmarknaden innebär en mer inkluderande arbetssituation än ett arbete i särskilt organi- serad verksamhet hos . SCB:s intervjuundersökning visar även att trygghetsanställning upplevs som trygga, meningsfulla och utvecklande av dem som fått denna möjlighet. Utredningen menar också att statens begränsade resurser bör inriktas mot att skapa möjligheter till arbete och utveckling för så många personer med funktionsnedsättning som möjligt. Även för personer med behov av långvarigt stöd bör därför ett arbete på den reguljära arbets- marknaden prövas i första hand. kvarstår faktum att det för vissa personer även fort- sättningsvis finns behov av arbete inom särskilt organiserade verk- samheter. Efter genomgången av kostnader är det uppen- bart att verksamheter som organiseras med rehabilitering genom arbete som sitt huvudsyfte har högre utvecklings- och over-head kostnader i förhållande till genererade intäkter per anställd än vad som blir fallet när anställda med nedsatt arbetsförmåga kan arbeta i ordinarie verksamheter. För att och andra liknande särskilt organiserade verksamheter ska kunna ge möjligheter till menings- fullt och utvecklande arbete behöver därför, enligt utredningens bedömning, ett förstärkt anordnarbidrag per anställd tillföras verk- samheten. Utredningens förslag om förstärkt anordnarbidrag pre- senteras i avsnitt 7.6. 6.6.5Särskilda frågor om lönestöden Utredningen har tagit del av synpunkter angående sociala företags möjligheter att få lönebidrag. Enligt gällande regelverk kan löne- bidrag lämnas för personer anställda i arbetsintegrerande sociala 18 För lokaler, produktionsfordon och IT-system beräknades av de totala kost- naderna vara kostnader utöver normal over-head, för övriga delar räknades hälften av respek- tive post som en extra stordriftskostnad. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet För delägare eller personer med väsentligt inflytande på verksamheten kan lönebidrag inte lämnas. Synpunkter på regel- verket har tidigare bl.a. framförts av , som menat att reglerna rimmar dåligt med själva utgångspunkten för många arbets- integrerande sociala företag, att de som jobbar där ska vara del- aktiga i styrning och planering av verksamheten. Ekonomiska föreningar är en vanlig organisationsform. Arbetsförmedlingen (2011a) har framfört att regelverket för lönebidrag bör ändras så att även verksamma inom ett socialt företag i form av ekonomisk förening kan få anställning med statligt lönestöd trots att de inom denna företagsform kan ha ledande ställning eller väsentligt infly- tande i företaget. I senaste avrapporteringar till regeringen förs förslag fram om ett särskilt arbetsmarknads-, social- och näringspolitiskt program för insatser i och start av arbets- integrerande sociala företag. Statskontoret (2010) har utrett möjligheten att införa ett arbets- marknadspolitiskt stöd för egenföretagare med funktionsned- sättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Statskontoret fann det inte motiverat med ett nytt stöd utan menade att programmet stöd till start av näringsverksamhet i dess befintliga utformning fungerar väl för målgruppen och ger goda sysselsättningseffekter. De sär- skilda stödformer som ska kompensera för funktionsnedsätt- ningen, såsom särskilt stöd vid start av näringsverksamhet och stöd till arbetshjälpmedel respektive personligt biträde, kan också användas. Utanför arbetsmarknadspolitiken finns möjligheter till finansiering och rådgivning. Enligt utredningens mening måste frågan om eventuellt undan- tag för arbetsintegrerande sociala företag från grundregeln att löne- stöd lämnas vid anställning ses i ljuset av hur villkoren för arbets- tagare med företagsledande och därmed jämförlig ställning regleras i andra sammanhang. Särregler finns bl.a. när det gäller arbetslös- hetsförsäkringen, i skattelagstiftningen och när det gäller arbets- tagares anställningsskydd. Det har legat utanför utredningens upp- drag att ta ett sådant mer samlat grepp över de sociala företagens ställning och villkor. De arbetsintegrerande sociala företagens behov av finansierings- stöd för att bedriva sin verksamhet har också belysts i en rapport av Tillväxtanalys (2011). Kartläggningen visar att statligt finansierings- stöd lämnas i begränsad omfattning. Fokus i rapporten är på före- tagsstöd, men kartläggningen berör även stöd till företagen från Arbetsförmedlingen. Vid analys av de sociala arbetsintegrerande Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet företagens behov av finansiellt stöd är det viktigt att hålla i sär behovet av företagsstöd respektive de stöd, som utifrån en enskild individs behov av anpassad sysselsättning, kan lämnas till arbets- givare för anställda med nedsatt arbetsförmåga. I rapporten redovisas att stöden från Arbetsförmedlingen – uppgick till och omfattade av de undersökta sociala arbetsintegrerande företagen. Dessa stöd är dock inte ett företagsstöd, utan kompen- sation till arbetsgivaren för den lägre produktivitet den anställdes arbetsförmåga medför. Under 7.6 lämnar utredningen förslag om förstärkt anordnar- bidrag som ska kunna lämnas till bl.a. arbetsintegrerande sociala företag i anslutning till anställning med lönestöd för trygghet i en särskilt organiserad verksamhet. Ett villkor för att stödet ska kunna lämnas är att det primära syftet med verksamheten är att erbjuda utvecklande arbete för personer med en omfattande nedsättning av arbetsförmågan. Lönebidrag hos befintlig arbetsgivare Arbetsförmedlingen har föreslagit att lönebidrag eller trygghets- anställning ska kunna lämnas när en anställd återgår till arbetet efter att ha haft hel eller partiell sjukpenning eller partiell sjuk- ersättning i följd. Enligt gällande regelverk (26 §) kan lönebidrag lämnas när en anställd återgår till arbetet efter att ha haft hel tidsbegränsad sjukersättning eller hel aktivitetsersättning. Frågan om lönebidrag till befintlig arbetsgivare har utretts i två tidigare utredningar. Utifrån ett tillkännagivande från (bet. 1999/2000:AU1, rskr. 1999/2000:83) gav regeringen bidragsutredningen i uppdrag att överväga för- och nackdelar med att bevilja lönebidrag för anställda som under sin anställning på grund av skada eller sjukdom har förlorat stora delar av sin arbets- förmåga. Utredaren föreslog i betänkandet Arbetskraft (SOU 2003:95) att AMS skulle få i uppdrag att under en försöksverksamhet få bevilja lönebidrag i ett pågående anställningsförhållande. Reger- ingen lämnade inte något sådant uppdrag. Däremot fick en särskild utredare i uppdrag att analysera konsekvenserna för arbetsgivarens rehabiliteringsansvar om det i ett befintligt anställningsförhållande lämnades lönebidrag då en arbetstagare drabbas av en funktions- nedsättning där arbetsförmågan blivit så nedsatt att arbetsgivaren Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet redogjorde i sitt betänkande (SOU 2006:107) för olika konsekvenser, men tog inte ställning till om ett lönebidrag i ett befintligt anställningsför- hållande är en lämplig lösning eller inte. För att en arbetsgivare över huvud taget ska kunna överväga uppsägning av en arbetstagare på grund av sjukdom krävs enligt förarbetena till lagen (1982:80) om anställningsskydd att det måste vara fråga om en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan som är så väsentlig att arbetstagaren kan förväntas utföra arbete av någon betydelse för arbetsgivaren. En ytterligare kompli- kation som framfördes av var frågan om vilken typ av arbetsuppgifter som arbetstagaren skulle kunna genomföra om lönebidrag kunde lämnas. Om sådana arbetsupp- gifter finns saknas enligt s.k. saklig grund för uppsägning. I utredningens uppdrag ingår att föreslå insatser som bidrar till att personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i ökad utsträckning kan få och behålla ett arbete. Utredningen lämnar mot denna bakgrund i avsnitt 7.4 förslag som innebär att lönestöd ska kunna lämnas till befintlig arbetsgivare förutsatt att arbetsgivarens uppfyllt sitt rehabiliteringsansvar. Bedömning av om så skett ska enligt gällande regelverk (AMSFS 2001:20, 14 §) göras av . Stöd vid anställning i familjemedlems företag Enligt Arbetsförmedlingens interna instruktion får arbetsgivarstöd med lönebidrag eller trygghetsanställning inte lämnas om arbetstagaren tillhör arbetsgivarens familj. Utredningen menar att Arbetsförmedlingens prövning av om en anställning lämpar sig för lönestöd ska ske på samma sätt oavsett vem som äger företaget. Samma krav ska ställas på arbetsgivare som tillhör arbets- tagarens familj som på andra arbetsgivare. I avsnitt 7.3 lämnar utredningen ett förslag med denna innebörd. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet 6.7Finansiering och styrning av 6.7.1Utredningens uppdrag vad gäller Utredningens utgångspunkt är att inkludering på den ordinarie arbetsmarknaden ska öka. Arbetsplatser där personer med en funk- tionsnedsättning ges möjlighet att arbeta tillsammans med övriga anställda är det självklara första hands alternativet, även för dem som till följd av sin funktionsnedsättning har långvariga behov av en anpassad arbetssituation. Trygghetsanställning, som infördes , har möjliggjort sådana lösningar på den reguljära arbetsmark- naden för personer med långvarigt behov av stöd. Antalet personer som har en trygghetsanställning har också ökat till närmare 20 000 personer, medan antalet anställda hos har minskat från 24 000 till 18 000 –2011. Även andra länder som har haft en stor omfattning av skyddat arbete har haft en mot- svarande utveckling mot mer anpassade arbeten på den öppna arbetsmarknaden (avsnitt 3.3). Framtiden ligger inte heller i att återgå till mer produktion i särskilda verkstäder. Industrins till- bakagång gör att marknaden inte längre finns, men det viktigaste skälet är att möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att arbeta sida vid sida med övriga bör sättas i främsta rummet. Så länge som arbetslivet inte har beredskap att ta emot alla personer som behöver ett arbete så kvarstår trots detta behov av särskilt organiserade verksamheter. För vissa personer med funk- tionsnedsättning är inte heller en anställning på den reguljära arbetsmarknaden realistiskt. Andra alternativ måste finnas så att dessa personers arbetsförmåga kan tas till vara och de får möjlighet till delaktighet och utveckling i en verksamhet där de kan känna trygghet och tillfredsställelse med vad de kan utföra. är fortfarande en viktig aktör inom detta område. Med ett stort antal olika arbetsgivare som erbjuder arbete för personer som har långvariga behov av en anpassad arbetssituation blir det än viktigare att ersättningen till olika arbetsgivare är utformad på ett likartat och transparent sätt. I utredningens uppdrag ingår att se över möjligheterna att införa en förändrad modell för ersätt- ningen till . Utgångspunkten enligt direktivet (bilaga 1) är att ersättningen i högre grad ska vara individbaserad och utgå i från nedsättningen av arbetsförmågan hos de anställda. Den bör också medföra en stärkt koppling mellan ersättningens nivå och de faktiska merkostnaderna som följer av bolagets uppdrag. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet genomgången av skillnader och likheter mellan trygghetsanställ- ning och arbete hos i avsnitt 6.6.4 gör utredningen bedöm- ningen att en enhetlig modell för finansiering bör införas där ersättningen till beslutas på samma grunder som ersätt- ningen till övriga arbetsgivare som anställer personer med nedsatt arbetsförmåga. En förändrad ersättningsmodell kräver att vissa andra aspekter analyseras närmare. I direktivet anges att utredningen särskilt ska pröva det förslag som lämnats av (2010) respektive Samhall AB:s eget förslag om en framtida modell syftande till ökad genomströmning (, 2011). I detta avsnitt görs därför en fördjupad analys av frågor om finansiering och styr- ning av . På uppdrag av gjorde (2010) en översyn av ersättningen till . Deras slutsats var att ett fullt ut ändamålsenligt finansieringssystem inte kan införas med mindre än att ersättningen baseras på en bedöm- ning av den enskildes arbetsförmåga tillsammans med en bedöm- ning av behovet av utvecklingsinsatser. Ett sådant finansierings- system förutsätter att Arbetsförmedlingens uppdrag utökas till att även bedöma arbetsförmågan hos dem som anställs hos samt att definiera och teckna överenskommelser om individuella utvecklingsuppdrag. ansåg dock att innan en sådan lösning kan införas behövs fortsatt utredning av t.ex. frågan om hur arbetsförmågan ska kunna bedömas när personen anvisas till , där den anställdes arbetsuppgifter kan variera till följd av bolagets bredd av uppdrag inom olika verksamhets- områden. Ett enklare alternativ för att göra dagens ersättning mer trans- parent och spårbar vore enligt rapporten att utgå ifrån den ersätt- ningsmodell som tillämpas för i första hand trygghetsanställning. En sådan modell förutsätter att de som har trygghetsanställning och de som har skyddat arbete hos liknar varandra vad gäller den nedsatta arbetsförmågan. Förslaget innebär att dagens merkostnadsersättning delas upp i tre delar: 1.Ett lönebidrag per årsanställd som kompenserar för merkost- nader till följd av nedsatt arbetsförmåga. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet relateras till den genomsnittliga bidragsnivån för trygghets- anställningar som den högsta lön som berättigar till bidrag höjs. 2.Ett anordnar- och utvecklingsbidrag för anpassning av arbets- platsen och för personalutveckling per dag enligt liknande utgångs- punkter som för trygghets- och utvecklingsanställningar. 3.Ett strukturbidrag för merkostnader i form av geografisk sprid- ning och mångfald affärer. Ingen särskild ersättning utgår i förslaget för det förhållandet att inte säger upp personal till följd av arbetsbrist.