sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Utred- ningen har också sammanställt den felaktiga assistansersättning som har betalats ut och som återkrävs för 51 av dessa ären- den till totalt penningvärde. Per ärende uppgick den felaktiga assistansersättningen till i genomsnitt och varierade mellan 18 000–i löpande priser. Flera ärenden avser felaktig assistansersättning . I genomsnitt uppgick den felaktiga utbetalningen till och varierade mellan 2 800–184 300 kro- nor . Som nämnts i avsnitt 9.2.3 anser utredningen att det saknas anledning att tro annat än att förekomsten av fusk sannolikt är jämnt spridd över landet. Skillnaderna i hur många fall som upp- täckts speglar i stället troligen skillnader i arbetssätt och priorite- ringar. Mot bakgrund av de få fall som utretts och prövats i domstol går det inte, enligt utredningens bedömning, att utifrån dessa fall beräkna omfattningen av fusket på nationell nivå. En kompletterande bild av förekomst av fusk ges i Statskon- torets rapport om handläggningen av assistansersättningen9. I denna får samtliga handläggare av assistansersättningen svara på frågor om hur ofta de misstänker att ett ärende innehåller uppgifter om överdrivna stödbehov eller andra oriktigheter. Utredningen har begärt en specialbearbetning av de svar som lämnades av de mest erfarna handläggarna, detta för att få en ökad säkerhet i bedöm- ningarna. Deras iakttagelser om förekomsten av oriktiga uppgifter ger bilden av att det inte är ovanligt. Över hälften av handläggarna, , anger att det förekommer i ärenden . Denna förhållandevis höga siffra säger dock ingenting om de iakttagelser som gjorts också motsvaras av faktisk förekomst av fusk. Inte heller indikerar siffrorna om handläggarna avslagit eller bifallit ärendena i fråga och ger heller ingen indikation om vilka belopp ett sådant fusk skulle kunna motsvara. handläggning av assistansersättning. 2011: 16. : Statskontoret; 2011. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande Utredningen har övervägt att utgå från den bild som flera fråge- svar från enkäten ger av förekomsten av fusk och applicera den på de faktiska kostnaderna för konstaterat fusk som utredningens kartläggning resulterat i för att härigenom kunna beräkna omfatt- ningen av fusk. De resultat som beräkningarna resulterade i får betecknas som osäkra och behäftade med metodproblem då enkät- svaren lämnats i en specifik situation som inte handlade om beräk- ning av fuskets omfattning. Resultaten från dessa osäkra beräk- ningar blev en omfattning av fusk i av ärendena. Denna siffra ligger mycket nära den som presenteras i Ekonomi- styrningsverkets rapport och som medverkat till. Utredningen gör bedömningen att kunskapsläget visserligen förbättrats om fusk och tillvägagångssätt kring fusk men att det är vanskligt att bedöma omfattningen. Det är ännu för- hållandevis få fall som upptäcks och ännu färre som beivras och följs upp av en rättslig prövning. Denna fråga behandlas av som tar upp frågan om fuskets omfattning generellt och menar att tvivel kan riktas mot regeringens bedömning av att fusket mot välfärdssystemen är omfattande10. har inte specifikt granskat assistans- ersättningen. Grunden för tveksamhet utgörs av att det är få fall av återkrav som beror på bidragsbrott. En förkla- ring till att så liten del av återkraven beror på bidragsbrott är, enligt , svårigheter att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. ställer sig därför frågande till om inte regeringens bedömning av omfattningen av uppsåtligt fusk är överskattad. I samma rapport redovisar dock de stora problem som föreligger vid tillämpningen av bidragsbrottslagen, bland andra brister i myndigheternas hantering som skapar problem för rätts- vårdande myndigheter att beivra brott. Det kan exempelvis gälla bristande dokumentation och långsam handläggning. Utredningen har i sin kartläggning konstaterat stora brister i handläggningen och i dokumentationen av ärenden avseende assi- stansersättningen och även fått bekräftat från Ekobrottsmyndig- heten att det är svårt att beivra brott om underlagen från handlägg- ningen inte håller måttet. Än svårare är det att beivra brott om inte handläggaren lokalt kopplar in kontrollhandläggare i tillräcklig omfattning. Utredningen ställer sig därför något tvekande till Riks- Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?. : ; 2011., s. 77. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande revisionens generella slutsats om att omfattningen av fusk är över- skattad med få fall av brott enligt bidragsbrottslagen som grund. Det kan finnas många förklaringar till att det är få fall som beivras och mer troligt, när det gäller assistansersättningen, är att det beror på brister i handläggning. Utredningen anser inte att det finns tillräcklig grund för att påstå att omfattningen av fusk är överskattad om detta skulle bero på få fall av bidragsbrott. Utredningen gör sammantaget bedömningen att det är mycket svårt att med alternativa metoder beräkna fusket för att därigenom kunna komma närmare vad som kan vara ett verkligt resultat. Utredningen väljer mot denna bakgrund att ansluta sig till den metod som använts tidigare vid bedömningar av omfattningen av fusket, den så kallade Expert elicitation-metoden. 9.3.2Expert elicitation – en modell för att uppskatta fusk och felaktiga utbetalningar Expert elicitation är den modell som har använts för att uppskatta fuskets omfattning inom trygghetssystemen. Delega- tionen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) beskrev den som ... en metod för att plocka fram eller extrahera en eller flera experters kunskaper på ett sätt som syftar till att minimera felkällor och därmed ger ett så bra beslutsunderlag som möjligt.11 FUT-delegationen gjorde den första uppskattningen av felaktiga utbetalningar 2005 med hjälp av Expert elicitation-metoden. Därefter har både och () använt metoden för att upp- skatta felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen. Metoden innebär att 5–6 experter gör individuella bedömningar i fyra steg. De individuella bedömningarna vägs sedan samman till en gemensam bedömning. Lång erfarenhet inom området Överblick på läns- och/eller riksnivå God erfarenhet av kontrollfrågor och felstatistik. 11 Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Vad kostar felen? Rätt och riktigt. : Delegationen mot felaktiga utbetalningar; 2007. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande Experterna förväntas också ha en hög integritet i sina bedömningar och organisatoriskt bör de komplettera varandra. Fyrstegsprocessen inleds med att experterna utifrån sina kun- skaper och erfarenheter och ett underlag som samtliga experter får gör en bedömning av den totala andelen felaktiga utbetalningar. Experterna samlas för att redogöra och disku- tera bedömningarna. Därefter får de möjlighet att individuellt kor- rigera sina bedömningar, fördela andelen mellan oavsiktliga respek- tive avsiktliga fel från brukaren och oavsiktliga fel från För- säkringskassan samt skatta osäkerheten i bedömningen med hjälp av en sannolikhetsskala. Ett sannolikhetsintervall tas fram baserat på dessa skattningar. Ett sammanvägt resultat presenteras och dis- kuteras under ytterligare . Expert elicitation-metoden är inte oomstridd och har kritiserats främst för att den anger mycket vida intervall som medför att resultaten blir svårtolkade. 9.3.3Kostnad för felaktiga bifallsbeslut Antalet personer som beviljas assistansersättning beror även på hur handlägger och kontrollerar ärenden. Utred- ningen har i tidigare avsnitt påvisat att det förekommer fusk inom assistansersättningen, bl.a. genom att personer överdriver eller simulerar ett funktionshinder eller hjälpbehov. Upptäcks inte detta i handläggning och kontroll innan beslutet fattas kan det leda till stora kostnader för assistansersättningen . I vilken utsträckning som detta sker har utredningen inte uppskattat men konstaterar att omfattningen tro- ligen har ökat då information om möjligheten att utnyttja assistansersättningen sprids i kriminella kretsar12. För att belysa vilka kostnader som kan uppstå om Försäkrings- kassan felaktigt beviljar assistansersättning har exempelberäkningar gjorts per ålder för bifallsbeslut som varar 2, 5 respektive . Det genomsnittliga antalet timmar som beviljas varierar beroende på brukarens ålder. Det lägsta genomsnittliga antalet uppgick till för personer som var och det högsta antalet, fick de som var . 12 Inspektionen för socialförsäkringen i samarbete med . Bidrags- brott och skattebrott. Välfärdens dubbla kriminalitet. : Inspektionen för socialförsäkringen, ; 2011. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande bifallsbeslut som varar innan upptäckt genererar i genomsnitt en kostnad på 2–per person beroende på vilken ålder som personen har vid beslutstillfället. Skulle beslutet vara under innan upptäckt är den totala kostnaden 5–och med en varaktighet varierar kostnaderna i genomsnitt mellan 11–. Dessa beräkningar gäller prisnivå. 0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 Ålder vid första beslut 9.3.4Omfattningen av fusk och felaktiga utbetalningar Att beräkna fuskets omfattning rymmer, som redovisats ovan, en hel del svårigheter. De faktiska fuskärenden som kartlagts upp- skattas endast uppgå till en liten del av de fuskärenden som före- kommer. De 51 fuskärenden där uppgift om belopp funnits till- gängligt uppgår till av totalt utbetalt belopp . Denna andel innehåller inte samtliga konstaterade fall och, som tidigare nämnts, är det inte rimligt att tro att samtliga fusk- ärenden har upptäckts. De oupptäckta fallen kan vara långt flera. Det är för få ärenden för att de ska kunna ligga till grund för en bedömning av omfattningen av fusk. Den andra möjligheten utred- ningen prövat, att beräkna omfattningen utifrån vad erfarna hand- läggare bedömer vara fusk, är även den osäker men resultatet ligger Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande inom de intervaller som används vid Expert elicitation-metodens bedömning. uppskattades vid användning av Expert elicitation- metoden att av assistansersättningen var felaktiga utbetalningar med ett osäkerhetsintervall på 6–. uppskattades andelen till med ett osäkerhets- intervall på 2–. Utredningen bedömer att den uppskattning som gjorts enligt Expert elicitation-modellen kan vara en användbar metod vid upp- skattning av fuskets omfattning vid jämförelse med andra tänkbara metoder. Utredningen uppskattar därmed fuskets andel av assistans- ersättningens kostnader till eller mot- svarande inkluderande felaktiga utbetalningar. Utredningen menar dock att de vida intervall som redovisas av bör ersättas med uppskattningsvis plus/minus vilket skulle motsvara ett intervall på av totalt utbetalt belopp . Grunden för denna bedömning är att utredningens aktgranskning, Statskontorets rapport och Inspek- tionen för socialförsäkringens granskning av ärenden om tvåårs- omprövningar har visat på många problem med handläggning som kan leda till felaktiga utbetalningar och förklara förekomsten av fusk. Det är därmed rimligt att det lägre värdet i intervallet behöver justeras upp. gör utredningen bedöm- ningen att gränsdragningen mellan vad som är fusk respektive över- utnyttjande är svår att dra. Det högre värdet i intervallet Försäk- ringskassan anger innehåller troligen både fusk och sådant som utredningen bedömer som överutnyttjande och illustrerar svårig- heten att dra tydliga gränser mellan vad som är fusk respektive överutnyttjande, se avsnitt 9.4. I tabellen nedan redovisas uppdelningen på oavsiktliga respek- tive avsiktliga fel av brukaren samt oavsiktliga fel av . Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande Källa: FUT-delegationen och Med överutnyttjande menas ett utnyttjande av reglerna i assistans- ersättningen för att tillskansa sig högre ersättning än vad som är motiverat av det verkliga behovet av stöd och service13. Det kan exempelvis gälla användning av assistansmedel i större omfattning än vad situationen i praktiken kräver eller att använda medlen i strid med regelverket. Det finns angivet i rikt- linjer vad assistansersättning får användas till men dessa är långt ifrån heltäckande. Mot denna bakgrund har utredningen här valt att redovisa de indikationer som finns om överutnyttjande av assi- stansersättningen även för de fall där användningen inte kolliderar med regelverket men kan anses strida mot intentionerna med reformen. Gemensamt för de indikationer utredningen här redo- visar är att de kan betecknas som kostnadsdrivande för assistans- ersättningen. I de av utredningen granskade fuskfallen finns exempel på att fusk och vad som kan betecknas som ett överutnyttjande före- kommer i samma ärende. Det är inte alltid enkelt att göra en klar gränsdragning mellan de olika begreppen. Med den i direktiven givna definitionen som grund bedömer utredningen att det finns klara indikationer på ett överutnyttjande av assistansersättningen och att det kan handla om betydande belopp . Utredningen har främst tagit fasta på följande. 13 Dir. 2011:26, s. 12. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande 1.Utformningen av schablonersättningen genererar överskott: Schablonersättningen är densamma till alla anordnare oavsett vilket kostnadsläge dessa har. Detta innebär möjligheter att generera ett överskott i verksamheten. Exempel finns på att vissa anordnare endast tar sig an brukare med enklare behov medan svårare och därmed dyrare brukare får andra, ofta kom- munerna, ta ansvar för. Assistansbranschen uppfattas som intressant att etablera sig i vilket verifieras av stora antal ansökningar om att få bedriva yrkesmässig assistans- verksamhet. Branschen bedöms som expanderande och med goda möjligheter att ackumulera stora vinstmedel. Detta drar uppenbart till sig även oseriösa företag. I den kontrollinsats som genomförts finns belägg för att det förekommer så kallade rörelsefrämmande kostnader uppgående till av omsättningen i de granskade företagen. Detta indikerar att vinstnivåerna i verkligheten kan vara ännu högre än vad som redovisas offentligt. Bland assistansanordnarna finns även före- tag som ägs av så kallade riskkapitalister med säte i utlandet. Dessa företag kan redovisa en formell lägre vinst eftersom de har möjlighet till kostnadsutjämning inom koncernen. Utred- ningen konstaterar att utformningen av schablonersättningen och de möjligheter den rymmer är kostnadsdrivande för assi- stansersättningen. 2.Assistansanordnaren kan använda ersättningen till annat än personlig assistans: I de fall där kostnaderna för assistansen är lägre än ersättningens storlek uppstår möjligheten att använda ersättningen till annat än personlig assistans. Risken ökar där- med för att medlen används för i reformen ej avsedda ändamål. Om medlen används till annat än vad rikt- linjer anger att medlen får användas till skulle det kunna ses som ett överutnyttjande av ersättningen men som ändock inryms i dagens utformning av systemet. Detta blir exempelvis fallet när ersättningen används till marknadsföring av det egna bolaget eller för juridisk service. har påträffat flera sådana fall i den nationella kontrollinsatsen och beloppen som användes till detta var höga. Exempelvis fanns externa kostnader på som huvudsakligen användes till att täcka konsult- och marknadsföringskostnader i ett bolag med en omsättning uppgående till . Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande 3.Skillnader i handläggning och fel i handläggning: Försäkrings- kassan tillämpar olika beräkningsmetoder som kan ge olika resultat vad gäller stödbehov. Om en schabloniserad metod används finns risk för att fler timmar beviljas än vad som kan motiveras av det faktiska stödbehovet. Utredningen har konsta- terat att skillnaderna är stora mellan olika LFC och regioner i antal beviljade timmar och vad avser förekomsten av beviljad dubbel assistans. Dessa skillnader kan varken förklaras av befolkningsunderlaget eller stora skillnader i stödbehov. ISF har i sin granskning av tvåårsomprövningarna konstaterat stora skillnader i arbetssätt vad gäller beräkning av stödbehov. Om den sökande får fler assistanstimmar än vad som är motiverat av de faktiska stödbehoven uppstår ett överutnyttjande och ökar risken för att ersättningen används till annat än vad som medges av regelverket. 4.Oförklarad ökning av antalet beviljade timmar: Antalet bevil- jade timmar per person har ökat sedan reformen trädde i kraft. Då, , fick en brukare i genomsnitt beviljade14. Att antalet timmar ökar räknat från reformens start är inte orimligt. Det kan förklaras med att det kan ta tid innan en ny reform blir etablerad och fullt ut når den berörda mål- gruppen. uppgick det genomsnittliga antalet beviljade timmar till 13,8 och (siffror) uppgår det beviljade timantalet till och person. Utredningen har inte funnit några objektiva skäl som skulle kunna förklara den stora ökningen av antalet timmar som skett per person och dygn. Utredningen har inte funnit några för- klaringar grundade i utvecklingen av funktionsnedsättningar i allmänhet i befolkningen eller en dokumenterad ökning av funk- tionshindrades stödbehov. Det går inte med dagens statistik att se hur fördelningen mellan grundläggande behov och andra personliga behov fördelar sig hos brukarna. Därför kan man inte heller se om det är de grundläggande behoven som ökat eller andra personliga behov som ökat eller båda. Utredningen åter- kommer och utvecklar denna fråga i kapitel 10. 5.Felaktig användning av personliga assistenter: assi- stenter används till andra arbetsuppgifter än vad som är tillåtet. Utredningen har noterat att detta förekommer, det finns 14 Se även tabell 8.1 i avsnitt 8.1.2. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande beskrivet i forskningsrapporter och det tas även upp i anmäl- ningar till . Om så sker innebär det ett över- utnyttjande av assistansersättningen men skulle också kunna betecknas som fusk eftersom ersättningen ska gå till personlig assistans och de uppgifter som preciseras i regelverket. 6.Anmälningsplikten försummas: Anmälningsplikten som bru- kare har att tillämpa vid ändrade förhållanden används inte kor- rekt. Det kan leda till ett överutnyttjande av assistansersätt- ningen men kan, beroende på omständigheterna, även klassifice- ras som fusk. Det medför även en övervältring av kostnader mellan huvudmän. Utredningen konstaterar att informationen till både brukare och assistansanordnare behöver vara både tydlig och klar beträffande hur regelverket om assistansersättning ska tillämpas. Det är en uppgift för att se till att ingen av misstag över- utnyttjar assistansersättningen. Utredningen gör bedömningen att informationen gällande tillämpningen av regelverket behöver för- bättras. Att beräkna omfattningen av överutnyttjande är komplicerat och näst intill omöjligt. Utredningen redovisar här två säkerställda faktorer som med stor sannolikhet bidrar till ett överutnyttjande av assistansersättningen. De är schablonersättningens konstruktion och de stora skillnader som syns i praxis när det gäller beviljade antal timmar för assistansersättning. Utred- ningen har även, för jämförelsens skull, gjort en beräkning baserad på den ökning som skett av antalet beviljade timmar per person för assistans som skett och fram till och med . Den används för att bedöma, allt annat lika, hur stor kostnadsutveck- lingen bort vara om de förhållanden som gällde gällde även med hänsyn tagen till den befolkningsutveckling som skett. Schablonbeloppet har minskat i fasta priser ända sedan införan- det . Schablonbeloppet har därmed bidragit till minskade kostnader för assistansersättningen. Men själva kon- struktionen och beloppets storlek har, enligt utredningens mening, till stor del även bidragit till de ökade kostnaderna. Beloppets stor- lek är fastställt med tanke på att det ska räcka till för att täcka Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande kostnader som t.ex. obekväm arbetstid. För de brukare som inte är i behov av hjälp från assistenter under obekväm arbetstid innebär det att deras ersättning är högre än de faktiska kostnader som de har. Av allmänna råd15 framgår att löne- och löne- bikostnader för personliga assistenter bör uppgå till av schablonbeloppet. Utredningen kan konstatera att de i många fall inte uppgår till denna andel utan ligger lägre. har undersökt de 1 200 privata anordnare som sökt tillstånd att bedriva yrkesmässig verksamhet med personlig assistans. Av dessa var det 400 företag () som hade personalkostnader som under- steg av omsättningen. Flera av de granskade företagen i den nationella kontrollinsatsen hade mycket låga personal- kostnader. Utredningen återkommer till schablonersättningen i kapitel 10 då dess roll för kostnadsutvecklingen närmare förklaras. Statistik från visar att det finns stora reg- ionala skillnader i den genomsnittliga kostnaden per person som beviljas assistansersättning. varierade den genomsnitt- liga kostnaden mellan 1,1–2,per person bland länen, för riket som helhet uppgick kostnaden till 1,4 miljoner kro- nor per person. Behoven bland befolkningen bör inte vara så olika på länsnivå även om det kan finnas individuella skillnader eller skillnader i hur kommun och landsting i länet erbjuder insatser till målgruppen för personlig assistans. Variationerna tyder däremot på att det finns stora skillnader i hur kontor handlägger och beviljar assistansersättning. Om samtliga län hade beviljat assistansersättning i samma omfattning som länet med den lägsta genomsnittliga kostnaden per person skulle den totala kost- naden för assistansersättning uppgått till , dvs. lägre kostnader än faktiskt utbetald ersättning. Om samma beräkning görs med den genomsnittliga kostnaden per per- son för länet med den högsta kostnaden skulle assistansersättning- ens totala kostnad ha uppgått till , dvs. 40 pro- cent mer än vad som utbetalades . Motsvarande stora skillnader gäller även för beviljande av dubbel assistans. Utred- ningen kan konstatera att handläggning påverkar kostnaderna för assistansersättning i hög utsträckning. Utredningen har även gjort en alternativ beräkning av över- utnyttjandet. Mot bakgrund av att det tagit för antalet perso- 15 RAR 2002:6. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande ner med assistansersättning från reformens start att uppgå till det förväntade antalet har utredningen även när det gäller antalet tim- mar valt att utgå . Då borde inledande justeringar av antalet timmar vara genomförda och ökningstakten borde ha avta- git. Ökningen av genomsnittligt antal beviljade timmar per person mellan 2004–2010 har använts som en uppskattning av den del av överutnyttjandet som i någon mån skulle kunna spegla driv- krafterna och effekterna av handläggning och kontroll. Det är rimligt att tro att antalet personer och antalet beviljade timmar i någon mån skulle följas åt men så ser inte resultatet ut. ökade det genomsnittliga antalet timmar per person per dygn16, vilket skulle innebära att kostnaderna för denna utökning kan beräknas till eller av assistansersättningen totalt . Det är en ökning som inte prognostiserades vid reformens start. Utredningen gör sammantaget bedömningen att kostnaderna för överutnyttjande kan antas ligga inom intervallet 13–av assistansersättningens kostnader för vilket motsvarar 3,2– . Utredningen bedömer att i denna ökning av antalet beviljade timmar kan det även finnas en effekt av över- vältring av kostnader mellan huvudmännen. Efter utredningens kartläggning och analys står det klart att det förekommer både fusk och överutnyttjande inom assistansersätt- ningen. Detta bedöms av utredningen uppgå till betydande belopp och kan därigenom skada legitimiteten för hela reformen. Det finns emellertid betydande osäkerheter i redovisningen om omfattningen och bedömningarna bör därför i denna del betraktas med försiktighet och utredningen bedömer det inte heller som meningsfullt att summera uppgifterna om fusk respektive över- utnyttjande eftersom det är svårt att hitta klara gränser dem emel- lan.