sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — som är en stor aktör inom offentlig upphandling får i uppdrag att analysera hur innovationsupphandling kan användas för att driva på utvecklingen av effektivare processer och ny teknik samt även prova detta praktiskt. och ska tillsammans med berörda aktörer inleda ett arbete med innovationsupphandling som kan driva på nya och bättre miljö- lösningar inom angelägna områden, där transporter är ett. Sats- ningen är en del av regeringens miljöteknikstrategi och omfattar . Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet förbereder en väg- ledning beträffande innovationsvänlig upphandling . Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet och har kon- takter i denna fråga. köper en ny lösning på ett specifikt problem. Därefter kan myndigheten gå vidare och köpa en vara eller tjänst baserade på denna nya lösning. Innovationsupphandling kan, som redovisats i avsnitt 2.5, genomföras som en förkommersiell upphandling och omfattas då inte av det upphandlingsrättsliga regelverket. 43 Budgetpropositionen prop 2011/12:1 utgiftsområde 24. Viktiga frågor och avgränsningar I förslag till nytt upphandlingsdirektiv finns en ny upphandlingsform som kallas Innovationspartnerskap (Artikel 29). Detta direktiv bör bidra till att underlätta offentlig upphandling av innovation och hjälpa medlemsstaterna att uppnå innovationsunionens mål. Ett särskilt upphandlingsförfarande bör därför föreskrivas som gör det möjligt för upphandlande myndigheter att ingå långsiktiga innovationspartnerskap för utveckling och efterföljande köp av nya, innovativa produkter, tjänster eller byggentreprenader, förutsatt att dessa kan levereras till överenskomna kapacitetsnivåer och kostnader. Partnerskapet bör struktureras på ett sådant sätt att de kan ge det nödvändiga efterfrågetrycket på marknaden som ger incitament till utveckling av en innovativ lösning utan att för den skull avskärma marknaden. Om Innovationspartnerskap kommer att bli en del av det nya direk- tivet innebär det att det kommer att finnas ytterligare en möjlighet att genomföra innovationsupphandling. 7.5.1Samverkan mellan och det samordnade upphandlingsstödet Innovationsvänlig upphandling handlar om förfaranden som berör en stor del av den offentliga upphandlingen. Innovations- upphandling kommer, även om pågående initiativ och insatser blir framgångsrika, likväl att vara en marginell företeelse sett ur upphand- lingssynvinkel, men kan komma att vara värdefullt ur innovations- synvinkel. Det samordnade upphandlingsstödet bör han ansvar för frågor kring innovationsvänlig upphandling. bör ha ansvar för frågor kring Innovationsupphandling. Myndigheterna bör samarbeta. Samarbetsskyldigheten bör komma till uttryck i respektive myndighets instruktion. Om förslaget beträffande artikel 29 beträffande Innovations- partnerskap i kommissionens förslag förverkligas bör initialt ansvaret för information och vägledning om detta förfarande delas mellan och det samordnade upphandlingsstödet. Eftersom detta är en upphandlingsform inom ramen för upphandlingslag- Viktiga frågor och avgränsningar stiftningen är det nödvändigt att all upphandlingsjuridisk vägled- ning emanerar från det samordnade upphandlingsstödet. Att medvetandegöra upphandlande myndigheter om vikten att vara öppen för innovationer och nya lösningar är en naturlig uppgift för det samordnade upphandlingsstödet. Det handlar om upphand- lingstaktiska aspekter. Det är väsentligt att det samordnade upp- handlingsstödet kan belysa både varför det kan vara fördelaktigt för upphandlande myndigheter att beakta innovationsaspekterna vid sina upphandlingar och hur innovationsvänliga upphandlingar kan genomföras. Någon omfattande kompetens specifikt beträffande hur innovationsprocesser fortgår är däremot knappast nödvändig. Den erforderliga kompetensen bör kunna erhållas genom att det samordnade upphandlingsstödet samarbetar med . Insatserna för att initiera innovationsupphandling hos olika upp- handlande myndigheter avviker väsentligt från de vanliga upphand- lingsstödjande insatserna. Däremot finns det en koppling till olika upphandlande myndigheters insatser för forskning, strategisk kom- petensförsörjning och verksamhetsutveckling. har innova- tionsprocesskompetensen och har även möjligheter att nyttja olika stödformer om det efter en inledande analys skulle visa sig vara mera ändamålsenligt.44 Innovationsupphandling är ett instrument genom vilket upp- handlande myndigheter försöker anskaffa en ny lösning. är innovationsupphandling ett innovationsinstrument. Innovations- upphandling kommer, åtminstone , att kräva olika slags stödinsatser och bör vara en del av de olika innovations- stödjande insatserna. Därför är det enligt utredningen givet att fortsätter arbeta med Innovationsupphandling. Även på detta område behövs det samarbete mellan det sam- ordnade upphandlingsstödet och . 44 I vissa fall kan bidragsgivning också vara en form av slags innovationsupphandling i betyd- elsen att det handlar om en efterfrågestyrd innovationsverksamhet med specifika mål. Viktiga frågor och avgränsningar vägledning kring innovationsupphandling berör upphandlingsrätts- liga frågor bör det samordnade upphandlingsstödet svara för denna. bör inte bygga upp en egen kompetens för att bistå upp- handlande myndigheter med upphandlingsjuridisk vägledning. Kommissionens förslag innebär en ny upphandlingsform införs. I sig är det enligt kommissionens förslag valfritt för medlemsstater att införa innovationspartnerskap. Med tanke roll som ett av mest innovativa länder och de problem som Innovations- upphandlingsutredningen belyste utgår utredningen från att artikeln, om den kommer att finnas med i de slutliga direktiven, också kommer att implementeras i den svenska lagstiftningen. Det går inte att på nuvarande stadium bedöma om Innovationspartnerskap enbart kommer att nyttjas för ett fåtal inno- vationsprojekt eller om regelverket kan komma att få en vidare till- ämpning. Om Innovationspartnerskap införs i de nya direktiven utgår utredningen från att implementering av dessa regler kommer att ske inom upphandlingslagstiftningen. Därmed kommer det att behövas upphandlingsjuridisk kompetens för att kunna skriva vägledningar om hur ett innovationspartnerskap ska kunna organ- iseras. sägs i direktivförslaget att partnerskapets struktur, särskilt varaktigheten av och värdet på de olika etapperna, ska avspegla graden av innovation hos den föreslagna lösningen och de forsknings- och innovationsverksamheter som krävs. Detta indi- kerar, enligt utredningen, att det kommer att behövas även inno- vationskompetens för att kunna ge vägledning om innovations- partnerskap. Detta kommer att ställa stora krav på gott samarbete mellan det samordnade upphandlingsstödet och . I sig är det sällan en tillfredställande lösning att dela ansvaret för en fråga mellan två myndigheter. Men med tanke på det oklara läget om hur reglerna om innovationspartnerskap kommer utfor- mas och hur förfarandet kommer att nyttjas bedömer utredningen att det likväl är mest ändamålsenligt. Viktiga frågor och avgränsningar 7.6Insatser för att öka små och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling Det finns flera skäl för att det är viktigt att fler företag deltar i offentlig upphandling. Ökad konkurrens genom fler anbudsgivare förbättrar möjlig- heten att göra en god affär. För enskilda småföretag kan deltagande i offentlig upphandling leda till en breddad kundkrets och därmed bättre expansions- möjligheter. Ur en näringspolitisk synvinkel är det positivt om småföretag kan utvecklas. Nya och växande småföretag skapar tillskott av idéer och ökat entreprenörskap. Därmed bidrar de till generellt bättre dynamik och förnyelse i näringslivet och till ekonomisk tillväxt. Genom att fler företag deltar i offentlig upphandling kan arbets- marknaden för personer som arbetar inom berörda områden växa och utvecklas. Inte minst är detta relevant för tjänster inom vård och omsorg. Både inom EU och i understryks betydelsen av att små och medelstora företag i högre utsträckning kan bli leverantörer till offentlig sektor. 2008 publicerade EU kommissionen ett arbets- dokument45, som hade två syften: Att ge medlemsstaterna och deras upphandlande myndigheter vägledning när det gäller hur gemenskapens rättsliga ramar kan tillämpas på ett sätt som underlättar små och medelstora före- tags deltagande i förfaranden för kontraktstilldelning. Att fästa uppmärksamheten på nationella regler och praxis som skulle förbättra små och medelstora företags tillträde till offent- liga kontrakt. I budgetpropositionen 2008/2009:1 skrev regeringen: För att uppnå en enhetlig och konsekvent tillämpning av lagstiftningen är det angeläget att klargörande information om upphandlingslag- reglerna tas fram och når ut till alla som har att förhålla sig till upp- handlingsregelverket. Bättre kunskaper om regelverket minskar risken 45 (SEC(2008) 2193) Europeisk kodex för bästa praxis för att underlätta små och medelstora företags tillträde till offentlig upphandling. Viktiga frågor och avgränsningar för att upphandlingen blir föremål för överprövning vilket bidrar till att minska den administrativa bördan för såväl leverantör som upp- handlande myndigheter och enheter. Bättre kunskaper om regelverket kan också öka användandet av innovationsfrämjande upphandling där särskilda hänsyn tas till små och medelstora företag. Denna vilja att underlätta för små och medelstora företag åter- speglas även i där regeringen skriver om ökad medverkan av små och medelstora företag i offent- liga upphandlingar. I gällande regleringsbrev för anges att inom verkets ansvar ska särskild vikt läggas vid åtgärder för att öka förutsättningarna för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar. I regleringsbrevet för Kammarkollegiet anges att myndigheten ska redovisa hur de mindre leverantörernas perspektiv har integrerats i myndighetens arbete avseende offentlig upphandling. Utredningen konstaterar att det behövs två ansatser för att kunna arbeta med frågan om de små- och medelstora företagens deltagande i offentlig upphandling: Den första ansatsen gäller upphandlande myndigheters möjlig- het att påverka förutsättningarna för dessa företag att delta i offentlig upphandling, Den andra ansatsen avser företagens kompetens att kunna delta i offentlig upphandling. 7.6.1Upphandlingsstödets insatser för att påverka upphandlande myndigheter Det är viktigt att offentlig upphandling bedrivs på ett sätt som ger små och medelstora företag möjlighet att konkurrera. Upphand- lande myndigheter kan bidra till att ge mindre företag bättre möj- ligheter att delta i offentlig upphandling. Den förstärkta insatsen kring statistik bör ge förutsättningar för upphandlingsstödet att särskilt följa utvecklingen beträffande de små och medelstora företagens roll som leverantörer. Det samordnade upphandlingsstödet bör rikta sig till upphand- lande myndighet med vägledningar och information om hur upp- Viktiga frågor och avgränsningar handlingar kan utformas för att små och medelstora företag ska kunna lägga anbud. Organisationen Företagarna har i två rapporter under 201146 belyst frågor kring småföretag och offentlig upphandling. Företagarnas undersökningar, baserade bl.a. på enkäter till små företag, indikerar främst följande hinder för de små företagen; Upphandlingarna avser så stora kontrakt att små företag inte klarar åtagandena. Upphandlingarna är krångliga för företagen. Upphandlande myndigheter ställer irrelevanta krav. Att upphandlingarna upplevs som krångliga av små företag kan dels bero på att i dessa företag inte finns tillräckliga kunskaper om lagstiftningen och att därför processen att delta i en upphandling upplevs som onödigt komplicerad, dels kan det bero på att upp- handlande myndigheten utformat upphandlingen på ett mindre lämpligt sätt. Utredningen har uppfattat att det ofta finns en politisk vilja i kommunerna att vara positiva till att fler små och medelstora företag blir leverantörer till kommunen. Därmed tror utredningen att det finns en god grogrund för information och vägledning riktade till strategiska beslutsfattare inom den kommunala sektorn. Som ovan diskuterats i avsnitt 5.3.3 så är det också viktigt att nå ut till verksamhetsföreträdare, så att redan tidigt i upphandlings- processen för de enskilda upphandlingarna, alla inblandade beaktar hur även mindre företag ska kunna få möjligheter att vara leverantörer. Därför måste det samordnade upphandlingsstödet arbeta med att påverka upphandlande myndigheter. En upphandlande myndig- het kan inte i sig inrikta en upphandling enbart gentemot små företag – en sådan upphandling vore inte tillåten. Däremot är det oftast fullt möjligt att utforma upphandlingen så att även små företag kan lägga anbud. Det samordnade upphandlingsstödet kan understödja detta. Goda exempel riktade till upphandlande myn- digheter kan medverka till att ge krav som är bättre anpassade till mindre företag. En diskussion om upphandling som en strategisk Stora upphandlingar och små företag » Offentlig upphandling - något för små företag? Viktiga frågor och avgränsningar fråga kan leda till uppdelning på flera mindre kontrakt, vilket kan ge bättre förutsättningar för mindre företag att konkurrera. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har redan givit ut en vägledning47 riktad till strategiska och taktiska beslutsfattare och upphandlare i syfte att sprida medvetenhet om hur upphandlande myndigheter kan skapa goda förutsättningar för små och medel- stora företag att lämna anbud och konkurrera om kontrakten. Beträffande arbetet med att nå kommunala beslutsfattare bör det samordnade upphandlingsstödet söka samarbete med Kommuner och Landsting. 7.6.2Upphandlingsstödets insatser för små och medelstora företag Genom att öka kunskaperna om offentlig upphandling hos leveran- törer och potentiella leverantörer ökar de små och medelstora företagens möjlighet att konkurrera. Det samordnade upphandlingsstödets arbete behöver bedrivas i samarbete med olika bransch- och intresseorganisationer liksom andra organ och organisationer som har till uppgift att främja utvecklingen av företag. I avsnitt 5.3.4. och 5.3.5. diskuteras det samordnade upphandlings- stödets arbete i förhållande till leverantörer och potentiella leveran- törer. Utredningen bedömer att särskilt den senare målgruppen kommer att vara en särskild utmaning. publicerade 2011 studien upphandling företagens deltagande – Företagens villkor och verklighet. Denna studie visar att det finns en rad olika orsaker till att små företag inte väljer att delta i offentlig upphandling även när de bedriver verk- samhet som efterfrågas vid upphandlingar. Utredningen bedömer att flera av de hinder som redovisats skulle kunna påverkas genom vägledning och spridning av goda exempel. Upphandlingsstödets insatser har förutsättningar att få 47 Vägledning 2011:10. Att underlätta för småföretag att delta i offentlig upphandling. Viktiga frågor och avgränsningar Några exempel är att vägledningar riktade till leveran- törer kan medverka till att göra arbetet med anbud mera effektivt. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har arbetat med dessa frågor och har bl.a. givit ut vägledningar riktade till leverantörer. gör regelbundet enkäter bland svenska företag. Enkäten 2011 visade att av de medelstora företagen (50–249 anställda) uppger att de deltagit i en offentlig upphandling. För mindre företag är andelen lägre. enkät visar att av de små företagen (0–49 anställda) lämnat anbud i offentliga upphandlingar. Källa: , Företagens villkor och verklighet 2011. Viktiga frågor och avgränsningar Anmärkning: Näringsgrensindelning: NACE. Källa: , Företagens villkor och verklighet, 2011. Enligt Företagarnas undersökning ligger de små företagens deltag- ande i offentlig upphandling kvar på cirka 25 procents deltagande. Denna siffra är högre än den som framkommit i enkät. Detta kan delvis förklaras av att frågeställningarna i enkät- erna inte är helt identiska. Sammantaget visar dock resultaten av dessa olika undersökningar att det finns ett påtagligt behov av att göra offentlig upphandling mer tillgänglig för de små företagen. Företagarna menar att svaren i deras enkät indikerar att uppe- mot av de små företagen verkar inom områden där det förekommer offentlig upphandling, varför organisationen menar att det finns en stor potential för att fler små företag skulle kunna delta. Detta styrks av att det i Företagarnas enkät är av de svarande företag som inte deltar i offentlig upphandling som uttryckligen har svarat att det skulle vara intressant att göra det . Viktiga frågor och avgränsningar En viktig orsak till att företag inte lämnar anbud är att upphand- lingarna uppfattas som krångliga. Detta styrks av både Tillväxtverkets ovannämnda studier och rapporter från Företagarna. Dock visar båda källorna att det också finns andra orsaker till att företag avstår från att lämna anbud. Källa: , Företagens villkor och verklighet, 2011. Viktiga frågor och avgränsningar Källa: Offentlig upphandling – något för små företag? Rapport från Företagarna . Utredningen konstaterar att även om de små företagen i dessa undersökningar lyfter fram ett antal olika anledningar till att de avstår från att delta i offentlig upphandling så finns det goda skäl att utgå från att många företag har behov av att öka sina kunskaper om upphandlingsprocessen och om upphandlingsjuridiska aspekter. Därför måste detta vara en viktig uppgift för det samordnade upphandlingsstödet att nå ut till de små företagen. Utredningen bedömer att även medelstora företag (50–200 anställda) har lik- artade behov av ökade kunskaper om offentlig upphandling. Personer i små och medelstora företag är ofta intresserade av information och vägledning som berör deras bransch. Utredningen ser en potential i att det samordnade upphandlingsstödet kan samarbeta med bransch- och intresseorganisationer för att nå ut med relevant vägledning till små och medelstora företag. Det finns dock också skäl att understryka att små och medel- stora företag ofta medverkar som underleverantörer till större företag som är leverantörer till offentlig sektor. En roll som under- leverantör kan både innebära fördelar och nackdelar för ett litet företag. Ur näringspolitisk synvinkel är det viktigt att beakta även underleverantörsrollen. Viktiga frågor och avgränsningar Ur upphandlingsstödssynvinkel bör beaktas att krav som den upphandlande myndigheten ställer på leverantören, i vissa fall även kommer att gälla underleverantörer. Därmed kommer det att finnas en krets av företag som visserligen inte själva har för avsikt att delta i offentlig upphandling men som i sin roll som underleverantörer har anledning att ta till sig information från upphandlingsstödet, kanske främst beträffande miljö- och sociala krav vid offentlig upp- handling. Som ovan redovisats finns det skäl att tro att statistiken över offentlig upphandling kommer att utvecklas . Bättre statistiska underlag bör kunna ge det samordnade upphandlingsstödet bättre kunskaper om små och medelstora företags roller som anbudsgivare och i vilken utsträckning som sådana företag vinner anbud. Uppdraget till om att följa utvecklingen för små och medelstora företags deltagande i upphandling bör därför avspeglas även i uppdrag till det sam- ordnade upphandlingsstödet. Eftersom de små företagens kon- kurrensförmåga påverkas av en rad olika förhållanden48 bör regeringen överväga att ersätta det nuvarande uppdraget till att följa utvecklingen för små och medelstora företags deltagande i upphandling med ett gemensamt uppdrag till , det samordnade upphandlingsstödet och att avrapportera utvecklingen och analysera vilka faktorer som påverkar de mindre företagen. 7.6.3Samverkan mellan och det samordnade upphandlingsstödet har en nyckelroll för det samordnade upp- handlingsstödets uppgift att nå målgrupperna leverantörer och potentiella leverantörer. De upphandlingsstödjande insatserna till denna målgrupp ligger helt i linje med vägled- ningsroll och dess fokus på affärsutveckling i små och medelstora företag. Därför finns det särskilt goda förutsättningar till ett gott 48 Det kan gälla t.ex. företagens kunskaper om offentlig upphandling liksom upphandling- arnas utformning vilket är frågor som primärt berör det samordnade upphandlingsstödet, men frågor kan även gälla konkurrenssituationen på den specifika marknaden, vilket primärt berör och de små företagens allmänna villkor, vilket till stora delar är en fråga där har en roll att följa utvecklingen. Viktiga frågor och avgränsningar samarbete mellan och det samordnade upphand- lingsstödet. bör fortsätta med olika insatser beträffande offentlig upphandling riktade till små och medelstora företag. Detta är viktiga insatser. Arbetsfördelningen mellan och det samordnade upphandlingsstödet bör dock tydliggöras. Fortsättningsvis bör det samordnade upphandlings- stödet stå för den underliggande informationen kring upphand- lingsjuridiska frågor. De två myndigheterna bör samråda och vid behov samarbeta kring utredningar och studier beträffande leverantörer. Myndigheternas samarbetsskyldighet bör formali- seras i respektive myndighetsinstruktion. har till uppgift att utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, ökad konkurrenskraft och tillväxt i företag har bedrivit ett betydande arbete med att informera mindre företag om möjligheterna att delta i offentlig upphandling. I samband med introduktionen av LOV har verket fått ett särskilt uppdrag att stimulera fler att etablera sig och verka som leverantörer inom omsorgs- och hälso- och sjukvårds- sektorerna. Som tydligt framgår av redovisningen i avsnitt 2.4.3. har haft en mångfacetterad verksamhet beträffande offentlig upphandling. Insatserna har till största delen riktat sig till företag, men vissa insatser har även hand- lat om att påverka upphandlande myndigheter, i första hand kom- muner. och Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har samarbetat kring LOV-uppdraget och även i andra projekt inom som berör offentlig upphandling. Så vitt utredningen erfarit har detta samarbetar fungerat väl och utvecklats. Båda myndigheterna anser sig ha dragit nytta av kompetens i den andra myndigheten. Emellertid har insatser haft den oavsiktliga kon- sekvensen att det för företag och kommuner varit svårt att förstå ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter beträffande upp- handlingsstödjande insatser. har genomfört insatser med olika partner och projektägare. Det har inte funnits möjlighet till någon strukturerad kvalitetskontroll avseende upphandlings- Viktiga frågor och avgränsningar Utredningen har inte detaljstuderat de olika insatserna. är viktigt att alla statligt finansierade insatser beträffande offentlig upphandling samordnas med det samordnade upphandlingsstödet och att det finns mekanismer för kvalitets- kontroll. Utredningen menar att ett väl fungerande samarbete mellan det samordnade upphandlingsstödet och är av stor vikt för ett väl fungerande upphandlingsstöd i förhållande till leveran- törer. Genom ett samarbete kan de två myndigheterna undvika dubbelarbete, därigenom undviks också att det finns olika statliga myndigheter som publicerar vägledningar, exempelsamlingar, semi- narier eller likande om regelverket för offentlig upphandling med divergerande innehåll. Fortsättningsvis bör det samordnade upphandlingsstödet stå för den underliggande informationen kring upphandlingsjuridiska frågor. Däremot är det givet att inom ramen för olika satsningar, t.ex. insatser mot företag i en specifik bransch eller i viss region, kan medverka till att särskilt förstärka företagens kunskaper om offentlig upphandling. Det kommer att behövas ett regelbundet samråd och informa- tionsutbyte mellan de två myndigheterna. Den roll för det samordnade upphandlingsstödet som utred- ningen beskriver i kapitel 6 innebär att det kommer att finnas kapacitet för utredningsarbete.