sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — Alltför tidig matchning mot arbetsmarknaden kan vara ett problem om det leder till att individen förlorar möjligheten att bygga på sin kompetens med de kunskaper som han eller hon behöver för att säkra ett långsiktigt deltagande i arbets- och samhällslivet. Inte minst för nyanlända med kort tidigare utbildning behövs ett lång- siktigt perspektiv på relevanta insatser. Arbetsmarknaden för per- soner med förgymnasial utbildning krymper successivt (avsnitt 3.1.1) och även om arbetsmarknadsläget lättar något under bättre konjunkturer även för korttidsutbildade, så är detta en grupp där många riskerar att snabbt vara tillbaka i arbetslöshet när efterfrågan Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften på arbetskraft viker. Därför är det viktigt, både för den nyanlända och för samhället, att en tidig matchning mot arbetsmarknaden inte sker på bekostnad av den nyanländes möjligheter att bygga en håll- bar bas för det aktiva deltagandet i arbets- och samhällslivet. 6.2Viljan att arbeta och delta i relevanta insatser I vilken grad en nyanländ person vill söka arbete och delta i insatser kan beskrivas som beroende av tre faktorer. Han eller hon måste ha en principiellt positiv inställning till förvärvsarbete (6.2.1). Personen måste också tro att det är möjligt att få ett arbete samt uppleva insatserna som meningsfulla (6.2.2). För det tredje påverkas viljan att arbeta och delta i insatser av ekonomiska incitament. En person som ser att det lönar sig ekonomiskt att delta i arbetskraften är sannolikt mer intresserad än en person som upplever att han eller hon skulle förlora på ett deltagande (6.2.3). En principiellt positiv inställning till förvärvsarbete är en förut- sättning för att en person ska ställa sig till arbetsmarknadens för- fogande. Även inställningen hos familjen spelar in – en kvinna vars familj förväntar sig att hon är hemma är sannolikt även själv mindre positiv till att arbeta och delta i insatser. Likaså påverkas inställ- ningen till arbete av i vilken fas i livet personen befinner sig. Om personen har barn kan dennes uppfattning om och tillgång till för- skoleverksamhet också påverka inställningen till arbete. I har arbetslösheten länge varit högre bland utrikes än bland inrikes födda. Detta förhållande kan emellertid inte förklaras med skillnader i inställning till arbete. I utredningens del- betänkande Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning (SOU 2012:9) visas att utrikes födda kvinnor och män som söker arbete värderar ett jobb mycket högt och att de söker arbete mer intensivt än inrikes födda för att öka chanserna att få ett arbete. Ingen skillnad i den egna inställningen till arbete framkommer mellan könen. Utrikes födda anger också oftare att de upplever ett Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften socialt tryck att arbeta än vad inrikes födda gör. Detta är särskilt tydligt bland utomeuropeiskt födda män där sju av tio anger att det är mycket viktigt för anhöriga och vänner att de har ett arbete, vilket kan jämföras med fyra av tio kvinnor födda utanför respektive tre av tio kvinnor och män födda i . I utredningens enkät till kommunernas arbetsmarknadsenheter ställdes frågan1 om handläggarna uppfattar att viljan att arbeta kan vara en förklaring till att utrikes födda kvinnor och män har svårt att få arbete. svarade att de tror att kvinnornas svårigheter beror på att de inte vill arbeta, och angav motsvarande för männen. Arbetsförmedlare som arbetar med nyanlända fick en något annorlunda formulerad fråga – de ombads i stället ge sin bedömning av vad det beror på att utrikes födda kvin- nor har en betydligt lägre sysselsättning än utrikes födda män. Låg motivation att arbeta angavs då av var fjärde arbetsförmedlare som en av de tre viktigaste orsakerna (tabell 6.1). 1 Bland andra hinder anges främst kulturella skäl eller för låg utbildningsniv å/analfabetism. Därutöver nämns brist på relevanta arbetsmarknadsinsatser eller uttag av föräldrapenning . Källa: Utredningens enkät till handläggare vid Arbetsförmedlingen (bilaga 4). Varken studien som redovisades i delbetänkandet eller utred- ningens enkäter ger dock svar på frågan om inställningen till arbete påverkar de utrikes föddas arbetskraftsdeltagande. I båda fallen baseras resultaten på kontakter med personer som alla deltar i 1 Frågan löd: När nyanlända kvinnor/män har svårt att få jobb, vad tror du det främst beror på? Kryssa för de tre faktorer som enligt din bild utgör de främsta orsakerna. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften arbetskraften och söker arbete eller deltar i insatser. Det fåtal studier som belyser inställningen till arbete bland utrikesfödda personer som står utanför arbetskraften visar att de flesta kvinnor, principiellt sett, är positiva till arbete och arbetets fördelar. Studierna rör dock ofta mindre grupper. Ett exempel är den studie som Arbetsförmedlingen genomförde 2011 med fokusgrupper med cirka 50 kvinnor i utanförskap, där de flesta av kvinnorna sade sig vilja ha ett arbete (Ramböll, 2010a; Arbetsförmedlingen, 2011). I en dansk studie baserad på intervjuer med 200 utrikes födda kvinnor utanför arbetsmarknaden anger tre av fyra att de gärna vill in på arbets- marknaden. Det är emellertid stor skillnad hur stor lusten och motivationen är och inte minst hur realistiskt kvinnorna bedömer sina chanser att komma in på arbetsmarknaden (, 2007). I en norsk studie tillfrågas utrikes födda kvinnor som alla, själv- valt eller ofrivilligt, står utanför arbetsmarknaden om vilka fördelar de ser med förvärvsarbete. Trots att kvinnorna inte själva arbetar förknippar de mycket positivt med att arbeta: bättre ekonomi och ökad självständighet, känslan av att vara behövd och att få utveckla sig, att få mer självförtroende, fysisk och psykisk hälsa, ett socialt liv och att lära sig språket och mer om samhället (IMDi, 2009). Kvinnors vilja att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande påverkas också av vad kvinnornas familjer och deras landsmän anser om att kvinnor förvärvsarbetar (IMDi, 2009). I en engelsk studie med 634 kvinnor utanför arbetsmarknaden, invandrade från och , svarade var femte att det var familjens/makens val att hon inte skulle arbeta. Majoriteten, sju av tio, svarade att det var hennes eget val att inte arbeta (Dyke och , 2009). Kulturellt ursprung och utbildningsnivå påverkar inställningen till att arbeta när barnen är små Kvinnors omsorgsansvar är en ofta återkommande förklaring till varför utrikes födda kvinnor har ett lägre arbetskraftsdeltagande. I utredningens enkät till arbetsförmedlare var det också hälften av de svarande som bedömde att detta var en viktig orsak (tabell 6.1). I de nordiska länderna har det skett en snabb utveckling i synen på kvinnans roll i samhället, vilken också har understötts av förändringar av de offentliga systemen – särbeskattningen, en välutvecklad och subventionerad förskola och en generös föräldraförsäkring. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften som var ännu majoriteten av svenska kvinnor hemma och detta betraktades som i samhället. menade sju av tio norska kvinnor att småbarnsmammor inte bör förvärvsarbeta (Lappegård och , 2009). , ger en av tio det svaret. I en norsk familjeundersökning studeras faktorer som påverkar kvinnors och mäns inställning till att kvinnor yrkesarbetar (Kavli och , 2009). Drygt 1 800 personer med bakgrund i , , , respektive har intervjuats om inställning till arbete, omsorgen om barnen, jämställdhet m.m. I stort sett samtliga respondenter menar, oavsett födelseland, att kvinnor bör förvärvs- arbeta innan de får barn och efter att yngsta barnet börjar skolan. Däremot finns signifikanta skillnader i synen på i vilken utsträck- ning kvinnan kan arbeta när barnen är små. Resultaten visar att landbakgrunden påverkar både kvinnors och mäns åsikter om kvinnor med barn bör arbeta utanför hemmet eller inte. Sex av tio som invandrat från menar att kvinnan bör vara hemma på heltid när hon har barn , bland respondenter födda i var det som ansåg detta, medan det bland personer födda i var en av tio som var av samma åsikt. I samtliga grupper är det betydligt vanligare att anse att kvinnan kan arbeta deltid än heltid under småbarnsåren (figur 6.2). Källa: Kavli och (2009). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften I en tidigare norsk familjeundersökning framkom ett liknande mönster för skillnaderna mellan olika ursprungsländer (, , , och ) i attityder till att kvinnan arbetar när hon har små barn. Nära åtta av tio som invandrat från , och hälften av respondenterna födda i , menade i denna studie att kvinnor med barn bör vara hemma på heltid i stället för att förvärvsarbeta. Bland personer födda i var det två av tio som hade samma åsikt (Drøpping och Kavli, 2002). Utöver ursprungsland har också utbildningsnivå stor inverkan på inställningen till att arbeta när barnen är små. Sannolikheten för åsikten att kvinnan bör vara hemma på heltid när familjen har små barn är lägre bland kvinnor med en hög utbildning. Bland män går sambandet mellan utbildning och inställning till kvinnans förvärvs- arbete i samma riktning, men är inte statistiskt säkerställt. Utbild- ningsnivån slår igenom även när hänsyn tas till födelseland, kön, ålder och om man har egna barn. Män och kvinnor som vuxit upp med en förvärvsarbetande mamma har också en lägre sannolikhet att anse att kvinnor bör vara hemma under småbarnsåren. Inga eller mycket små skillnader finns mellan kvinnor och män i deras uppfattningar om kvinnor bör vara yrkesaktiva under små- barnsåren. En skillnad uppstår dock , invandrade män blir mer benägna att tycka att kvinnor kan arbeta utanför hemmet under småbarnsåren ju de bott i . Män som bott i har således värderingar som ligger närmare norskföddas i denna fråga. Motsvarande samband mellan vistelsetid och inställ- ning till kvinnors arbete när barnen är små finns dock inte för de tillfrågade kvinnorna (Kavli och , 2009). Könsblandade grupper ett hinder för deltagande? Experimentell forskning har visat att kvinnor presterar bättre och i högre grad väljer att konkurrera och ta risker i grupper med enbart kvinnor jämfört med blandade grupper (Gneezy m.fl., 2003; Booth och , 2012). I syfte att ge utrikes födda, ofta nyanlända, kvinnor bättre förutsättningar att delta i insatser som kan kvali- ficera för arbete finns verksamheter som uteslutande riktar sig till kvinnor. Vid Quo Vadis, Rosenhofs voksenoppläringssenter i , finns en uttalad strategi att undervisa kvinnor separat. De har erfarenhet av introduktionsverksamhet för kvinnor med Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften ingen eller mycket kort utbildningsbakgrund, och menar att kvin- norna bättre tillgodogör sig språkträning och undervisning när män inte närvarar. Även Arosdöttrarna i (avsnitt 6.6) pekar på att kvaliteten i undervisningen av i synnerhet kvinnor med kort tidigare utbildningserfarenhet blir bättre med bara kvinnor i klass- rummet. När främmande män är närvarande är det ovanligt att kvinnor pratar, vilket självklart försenar språkinlärningen. av Quo Vadis deltagare har efter avslutat introduktionsprogram gått vidare till reguljärt arbete.2 Ledningen på Quo Vadis konstaterar att det finns ett tydligt behov av köns- uppdelad verksamhet under en inledande fas, för att kvinnorna ska bli trygga med både språket och de nya förhållanden de möter i det norska samhället. Ett liknande resonemang, om att det initialt är relevant att erbjuda verksamhet enbart för kvinnor för att ge dem bättre förutsättningar att sedan gå vidare i samhället, uttrycker verksamhetsföreträdare vid öppna förskolan i . Kristallen bedriver verksamhet som enbart vänder sig till hemmavarande kvinnor, och sfi-undervisning kombineras med förskoleverksamhet för barnen. En företrädare säger i en intervju att: De här kvinnorna är ofta mycket isolerade. De kan inte språket, förstår inte hur samhället fungerar och har ofta en begränsad umgängeskrets. Öppna förskolan och sfi blir ett sätt att börja komma ut i samhället, bekanta sig med det och till slut kunna ta sig ut på allvar. Att enbart kvinnor får delta i Kristallens verksamhet bidrar enligt ledningen till att fler män är positivt inställda till att deras fruar deltar. Könsblandade grupper i sfi framhålls också av en av de intervjuade kvinnorna i Kvinnor och barn i rättens gränsland (SOU 2012:45) som ett stort problem för många kvinnor som kommer till på grund av anknytning till en utlandsfödd man. Kvinnan hade själv blivit drabbad av att hennes man hindrade henne från att delta i sfi därför att han kände till att undervisningen sker i köns- blandade grupper. Enligt utredningens bedömning kan könsuppdelad undervisning ge kvinnor, särskilt dem som annars skulle riskera att inte få delta i verksamheten för sina män, möjlighet att tillgodo göra sig språk- kunskaper och andra kunskaper de behöver för att komma ut i 2 Resultaten på i övergång till arbete nåddes innan vissa stadsdelar i stad införde krav på att anställda ska ha klarat minst nivå två i norsk-utbildningen vid anställning. Resultaten har därefter sjunkit till . Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften arbets- och samhällslivet. Risken för isolering och beroende kan minskas. Det finns även språkliga fördelar – med enbart kvinnor i klassrummet får kvinnorna större utrymme att tillgodogöra sig språkträningen. Eftersom verksamheterna dessutom bedrivs och siktar mot arbete och deltagande i samhället under vanliga förutsättningar finns det få skäl att tro att de skulle leda till en cementering av könsrollerna. För att sfi-undervisningen ska kunna bedrivas effektivt är en grundläggande förutsättning att gruppindelning och individualisering sker utifrån deltagarnas utbildningsnivå. Quo Vadis och Aros- döttrarnas goda resultat visar att det finns skäl att också bredda utbudet av initiala verksamheter så att fler kvinnor ges möjligheter att delta utifrån sina egna förutsättningar. 6.2.2Upplevelsen av att deltagande i insatser kan leda till arbete De nyanländas uppfattning om möjligheten att hitta ett jobb påverkar troligen valet att träda in i arbetskraften. Om etablering på arbetsmarknaden upplevs som en uppnåelig målsättning ökar också motivationen att delta i de insatser som ska leda fram till ett arbete. Insatserna behöver också upplevas som meningsfulla och att de leder vidare. Om insatserna som erbjuds uppfattas som menings- fulla är det troligt att de nyanlända också väljer att fullfölja dem, och att de återgår till insatser om dessa avbryts för exempelvis vård av barn. Motivationen sjunker med tiden utan arbete Utrikes födda kvinnor och män har generellt en positiv inställning till yrkesarbete. Trots detta väljer många av kvinnorna som uppger att arbete har flera positiva fördelar, att inte söka ett arbete. I en engelsk studie med 634 kvinnor utanför arbetskraften invandrade från och , ställdes frågan Vad är den huvud- sakliga orsaken till att du inte arbetar? Hälften svarar att de tar hand om hem och barn. Övriga svarar att deras språkkunskaper är dåliga, att de inte upplever sig vara kvalificerade nog eller att hälsan är för dålig. Mer än hälften av kvinnorna anger att de skulle vilja ha ett arbete (givet att det passade med omständigheterna), men sam- Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften tidigt är det av dem som anger att de är arbets- sökande. Författarna konstaterar att kvinnornas val att inte ens söka arbete kan handla mer om självförtroende än om faktiska formella hinder (Dyke och , 2009). Kvinnor och män som varit arbetssökande länge upplever hur motivationen och framtidstron sjunker ju de deltar i insatser utan att få något arbete. Vid utvärderingen av storstads- satsningen i framförde handläggare som arbetade med utrikesfödda personer i att de uppfattade att de sökande var trötta på att delta i projekt och utbildningar som inte leder någon vart (Hedblom, 2003). Utredningens besök hos aktörer som arbetar med såväl nyanlända som personer som har varit bosatta i förstärker bilden av att många utrikes födda har högre tilltro till sin förmåga att söka och få arbete när de är relativt nya i landet, men att motivationen avtar med tiden i . Ett exempel är Arosdöttrarna i som erbjuder sammanhållna utbildningar i förväntade bristyrken, exempelvis vårdbiträdesutbildning, för kvinnor med kort eller ingen tidigare utbildning (se avsnitt 6.6). Arosdöttrarna har erfarenhet av att arbeta med både nyanlända kvinnor och kvinnor som har bott länge i landet utan att ha kommit in i varken arbets- eller samhällslivet. De upplever att det är betydligt lättare att motivera nyanlända, och att nyanlända lyckas bättre, eftersom dessa kvinnor har en högre motivation att lära sig språket, genomföra utbild- ningen och att söka sig ut på arbetsmarknaden. Fler kvinnor än män uppger att insatserna har varit meningsfulla I Skolinspektionens granskning av hur sfi-utbildningen formas efter deltagarnas förutsättningar och mål beskriver majoriteten studerande att de känner sig väl bemötta av lärare och personal och är nöjda med undervisningen (Skolinspektionen, 2010). Även forskning brukar visa att sfi-deltagare ofta är nöjda med sin utbild- ning (, 2003; och , 2007). En uppföljning av personer som påbörjade sfi-studier i visar att knappt häften, , upplever att det har varit användbart att ha läst sfi för att kunna kommunicera, och drygt hälften, , menar att sfi-studierna förberett dem för arbetslivet. Fyra av tio män som deltagit i yrkesinriktad sfi svarar dock att de haft liten nytta av undervisningen, och 19 pro- cent av kvinnorna ger samma svar (, 2012). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften hur meningsfulla studierna har varit varierar, vilket sannolikt kan förklaras både av att målgruppen är väldigt heterogen och att verk- samhetens kvalitet varierar mellan olika utförare och inriktningar. genomförde 2003 och 2004 brukarunder- sökningar som fokuserade på de flyktingmottagnas egna upp- levelser av introduktionsverksamheten. Frågorna besvarades av 1 104 deltagare från 30 kommuner och undersökningarna visar överlag på mycket nöjda svar (, 2005). Exempel- vis svarar tre fjärdedelar att de är nöjda med den typ av praktik de fått inom sin introduktion, men att de skulle vilja ha haft mer praktik. anger att det kan vara svårt att särskilja nöjdheten från upplevd tacksamhet och därmed få fram vad svaren egentligen representerar. Att vara nöjd blir av kommentarerna att döma ofta detsamma som att vara tacksam: Jag tackar den för det goda bemötande vi fick när vi kom till deras land. Jag står i stor tacksamhetsskuld till alla myndig- heter och flyktingorganisationer. (Nyanländ skyddsbehövande, i brukarundersökning) Brukarundersökningar kan ge viktig information om hur insatserna möter deltagarnas behov och om deltagandet upplevs ha underlättat inträdet på arbetsmarknaden. Utredningen konstaterar att det i stor utsträckning saknas aktuella uppföljningar av om deltagarna upp- fattar att deltagandet har varit meningsfullt för deras förutsätt- ningar att etablera sig i arbets- och samhällslivet. Detta gör det svårt att bedöma om deltagandet ökar nyanländas motivation att delta i arbetskraften. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften 6.2.3Ekonomiska drivkrafter att delta i arbetskraften Det ekonomiska utbytet är en av de faktorer som vanligen väger tungt i beslutet om att arbeta och delta i arbetskraften.3 Förutom inkomsten som arbetet ger så påverkas beslutet även av hur skatte- som transfereringssystemen är utformade. Skattningar av hur eko- nomiska drivkrafter påverkar olika gruppers arbetsutbud brukar genomgående visa större effekter för kvinnor än för män, och större effekter för ensamstående än för samboende.4 Nyanlända har sällan kvalificerat sig för de inkomstgrundade ersättningarna (kapitel 3). Diskussionen om ekonomiska driv- krafter att arbeta och delta i insatser handlar därmed för nyanlända framför allt om effekter av försörjningsstöd, bostadsbidrag, etableringsersättning och aktivitetsstöd. För nyanlända föräldrar påverkas den ekonomiska skillnaden mellan att arbeta eller delta i insatser och att inte delta i arbetskraften också av möjligheten att ta del av föräldrapenning och vårdnadsbidrag. Kvinnors arbetskraftsdeltagande ökar med individualiserade ersättningar De flesta transfereringar i utgår ifrån individens situation och behov av stöd. Studiestöd får t.ex. den som studerar, oavsett vad övriga i familjen tjänar, och arbetslöshetsersättning får den som är arbetslös, oavsett om make/maka/sambo har en hög eller låg inkomst. Detta är en viktig huvudprincip, inte minst för att ge förutsättningar för jämställdhet mellan kvinnor och män. Den enskilda individens situation står dock inte i förgrunden i de bosättningsbaserade ersättningarna som ofta är de enda stöden som nyanlända kan ta del av. Försörjningsstöd utgår från familjens ekonomiska situation. I en familj som har försörjningsstöd innebär 3I nationalekonomisk teori, se t.ex. m.fl. (2006) för en pedagogisk genomgång, uttrycks beslutet om att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande som följden av individens nyttomaximering. Alla individer har en nyttofunktion som avspeglar hur han/hon värderar konsumtion av varor och tjänster respektive fritid. Dessutom finns alltid en budgetrestriktion, dvs. individens utgifter för konsumtionen måste motsvaras av den disponibla inkomsten. Arbetsutbudet kommer därmed bestämmas av individens preferenser, löneinkomsten och den arbetsfria inkomsten efter hänsyn till effekter via skatte- och transfereringssystemen. Reserva- tionslönen, den lägsta lön vid vilken individen är villig att arbeta, påverkas av individens pre- ferenser men också av storleken på den arbetsfria inkomsten och hur kraven för att få olika inkomststöd är utformade. 4Se t.ex. Pirtillä och (2011) och (2011) för sammanställningar av olika studiers beräknade inkomstelasticiteter för kvinnor och män. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften varje inkomst en lika stor reducering av biståndet, dvs. marginal- effekterna vid försörjningsstöd är , upp till den nivå där rätt till bistånd inte längre finns. Också bostadsbidraget minskar hushållets ekonomiska behållning av mindre inkomstökningar, t.ex. från ett deltidsarbete. Bostadsbidraget börjar trappas ned när hus- hållsinkomsten överstiger , eller per vuxen i familjer med två vuxna. Nedtrappningen av bostads- bidraget medför ökade marginaleffekter i inkomstskikten över den nivå där familjen inte längre beviljas eko- nomiskt bistånd. Med etableringsersättningen riskerar inte längre nyanlända skydds- behövande och deras anhöriga att under sina första år i landet fastna i den fattigdomsfälla som försörjningsstödet utgör. Etableringsersätt- ningen reduceras nämligen inte för arbetsinkomster, vilket ger drivkrafter att ta även tillfälliga arbeten (avsnitt 4.8.1). Övriga nyanlända som har behov av ekonomiskt bistånd för sin försörjning möter dock problemen med såväl totalt sett svaga drivkrafter till arbete som att hushållets samlade inkomst utgör beräkningsgrunden för stödet. Med försörjningsstöd blir det inte ekonomiskt lönsamt att ta ett tillfälligt arbete, att utöka sin arbetstid eller att delta i insatser.5 Räkneexemplet i tabell 6.2 visar hur den ekonomiska situationen kan se ut för en familj med behov av ekonomiskt bistånd. 5 Kommunen har dock möjlighet att villkora försörjningsstödet med att individen söker arbete och deltar i olika arbetsförberedande insatser (avsnitt 4.9.4). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften 1.Vid fler än ett barn utgår flerbarnstillägg, med tre barn utgör det . 2.Antagande: Heltidsarbete med lönen brutto . 4.Lägsta ersättningen, per dag, . 5.Riksnorm + hyra + el + hemförsäkring = . Vid arbete tillkommer arbetsresor + medlemskap i a-kassa , vid del- tagande i program tillkommer arbetsresor. För exempelfamiljen i tabell 6.2 med två vuxna och tre barn beräk- nas skälig levnadsnivå till . Familjen får bostads- bidrag och barnbidrag.