sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Syftet med en sådan ska vara att ge en enkel och ändamålsenlig tillgång till öppna offentliga data. ska utveckla en första version av plattformen () samt vidareutveckla den . Plattformen ska enligt regeringen bli en innovationsportal som under- lättar för dem som vill bygga produkter och tjänster baserat på de öppna data som regeringens myndigheter innehar. Uppdragen till E-delegationen och torde knappast i sig leda till att de önskemål från användare som här diskuteras kommer att uppfyllas, dvs. att från bl.a. SCB kunna få automatisk överföring av stora mängder statistiska uppgifter och automatisk uppdatering när det kommer något nytt. Däremot talar regeringens viljeinriktning, som den t.ex. uttrycks i citatet ovan, tillsammans med innehållet i uppdragen, för att det allmänt sett finns en ambition att bygga upp en institutionell ram som ska kunna hantera önskemål av detta slag. Den bild jag fått i utredningen är att det rent tekniskt skulle vara möjligt att skapa den typ av automatisk överföring av statistiska uppgifter som efterfrågats från vissa användare. 91 Dir. 2010:32, Tilläggsdirektiv till E-delegationen (Fi 2009:01). föringsteknik finns tillgänglig har framgått såväl av mina kontakter med bl.a. E-delegationen som av skriftligt material.92 Däremot skulle ett införande av sådan teknik givetvis vara förenat med kostnader och behöva anpassas på lämpligt sätt till de förutsättningar som gäller på statistikområdet. I utredningarbetet har jag inte haft möjlighet att närmare kart- lägga förutsättningarna hos de olika statistikansvariga myndigheterna, och framöver, för den typ av automatisk överföring av sta- tistiska uppgifter som här diskuteras. Däremot har jag med SCB diskuterat hur förutsättningarna där ter sig, varvid i korthet har framkommit följande: SCB erbjuder flera möjligheter till automatisk över- föring och uppdatering av information. har SCB på uppdragsbasis erbjudit nyhetsbyråer m.fl. att hämta hem ekono- misk korttidsstatistik via en s.k. FTP-server.93 Vidare kan kunder prenumerera på vissa färdiggenererade filer i PC Axis-format, vilket också kan ske via FTP-server. Dessa filer, som uppdateras vid varje publicering, omfattar bl.a. statistik om arbetslöshet, befolkning, inflation, namn, fastighetspriser, BNP, regionalräken- skaper och utrikeshandel. SCB erbjuder också en tjänst med s.k. widgets94 för några nyckeltal (befolkning, KPI, inflation, BNP, arbetslöshet). En sådan widget, som kunden kan klistra in i en ruta på den egna webbplatsen, uppdateras automatiskt. Ingen av dagens tjänster ger dock möjlighet för kunder att auto- matiskt hämta statistiska uppgifter och metadata direkt från den statistikdatabas som finns på SCB:s hemsida. finns näm- ligen endast en extern ingång mot statistikdatabasen och det är webbgränssnittet på SCB:s webbplats, vilket endast tillåter spon- tana uttag. SCB har därför identifierat ett behov av att kunna hämta metadata och data direkt från statistikdatabasen både för spontana och återkommande uttag via system inom eller utanför SCB. 92Se t.ex. en konsultrapport som framtagits på uppdrag av Rådet för främjande av kommu- nala analyser; (2011): Webbtjänst i Kolada – en förstudie. 93En FTP-server är ett datorprogram som använder sig av filöverföringsprotokollet FTP (File Transfer Protocol) för att göra filer tillgängliga att laddas ner av FTP-klienter. 94En widget (förkortning av engelskans window gadget, ungefär fönsterpryl) utgörs vanligen av ett litet fönster som ständigt kan uppdateras och visas på en dators skrivbord eller i en mobil enhet, utan att användaren behöver aktivera fönstret. Till exempel en klocka, en kalender, en batterimätare eller en anteckningsbok. har SCB arbetat med att införa den s.k. SDMX- plattformen (eXchange). Denna är ett verktyg för webbaserat datautbyte mellan och natio- nella organisationer, som är tänkt att framöver användas för alla statistikleveranser till från de nationella statistikbyråerna. Mot denna bakgrund har SCB bedrivit ett utveck- lingsprojekt för att möjliggöra automatisk access för svenska an- vändare till statistikdatabasen. Därvid har framför allt två metoder prövats. Dels om SDMX skulle kunna kopplas till statistikdata- basen, vilket enligt SCB dock ter sig mindre lämpligt då SDMX bedöms vara ett ganska tungrott system. Dels att utveckla s.k. API:er95 för tillgång till statistikdatabasen. En första prototyp av detta är tänkt att finnas framtagen och ett mer fullskaligt genomförande planeras ske . Mot bakgrund av vad som framkommit i utredningsarbetet kan antas att ett system med fungerande API:er i hög grad torde upp- fylla de önskemål som olika användare har framfört om att auto- matiskt kunna hämta hem stora mängder statistisk information som offentliggörs på SCB:s hemsida. Utredningens bedömning: Såväl för statsförvaltningen gene- rellt som av SCB specifikt för statistikområdet pågår utvecklings- arbete som kan förväntas leda till bättre möjligheter för använ- dare att automatiskt hämta hem information som offentliggörs på myndigheters hemsidor. Utredningen ser positivt på detta. Utredningsarbetet har inte pekat på att statsmakterna skulle behöva vidta några särskilda åtgärder, t.ex. i form av regelförändringar, för att stimulera utvecklingen av nya spridningstekniker på statistikområdet. Utredningen lämnar därför inga förslag med sådan inriktning. De behov av ökad sam- syn och samordning, som kan finnas avseende nya spridningstek- niker, bör kunna hanteras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. 95 Ett API (Application Programming Interface) är en regeluppsättning för hur en viss pro- gramvara kan kommunicera med annan programvara. Regeluppsättningen beskrivs i princip alltid som en uppsättning funktionsanrop (API:ets kontrakt) som under ordnade former ger tillgång till en viss funktionalitet. Enligt utredningens direktiv är det en utmaning för alla myndig- heter som ansvarar för och producerar officiell statistik att för- bättra tillgängligheten till statistiken. Det synes ligga väl i linje med detta att söka skapa bättre möjligheter för användarna att auto- matiskt kunna hämta hem statistisk information som offentliggörs på SCB:s och andra statistikansvariga myndigheters hemsidor. Så- dana åtgärder kan också sägas vara väl i överensstämmelse med de bakomliggande ambitionerna med EU:s PSI-direktiv och PSI-lagen, dvs. att myndigheter ska främja vidareutnyttjande av offentlig infor- mation och därigenom bidra till utvecklingen av den europeiska informationsmarknaden. Mot denna bakgrund ser jag positivt på det utvecklingsarbete som pågår såväl för statsförvaltningen generellt som av SCB. Med hänsyn till att den webbaserade tekniken, som krävs för att tillgodose de nämnda önskemålen från vissa användare, synes vara väl etablerad, så borde utvecklingsarbetet kunna ge kon- kreta resultat i närtid. Detta tycks ju också vara utgångspunkten såväl för uppdrag att utveckla en teknisk plattform för förmedling av öppna data som för SCB:s arbete med att utveckla API:er. Även om fokus för föreliggande utredning är den officiella stati- stiken, och möjligheter att förbättra bland annat tillgängligheten avseende denna, så bör poängteras att myndighetsinformation av intresse för t.ex. potentiella entreprenörer kan finnas i hela stats- förvaltningen. Många av de frågor som aktualiseras i samman- hanget, avseende t.ex. juridik och teknik, torde därför behöva han- teras samordnat och på ett likartat sätt för hela förvaltningen. Att mycket av utvecklingsarbetet sker av E-delegationen och framstår därför enligt min mening som rimligt. Av E-delegationens 16 ledamöter kommer för övrigt tre från statistikansvariga myndig- heter (, och ). Även inom statistikområdet kan det dock finnas behov av ökad samsyn och samordning. Visserligen bör man enligt min mening i möjligaste mån försöka undvika att utveckla särlösningar för stati- stikområdet, som inte harmonierar med den generella utvecklingen enligt ovan. Men detta hindrar inte att statistikområdet kan ha vissa speciella förutsättningar som behöver beaktas. Utredningsarbetet har dock inte pekat på att statsmakterna skulle be- höva vidta några särskilda åtgärder, t.ex. i form av regelföränd- ringar, för att stimulera utvecklingen av nya spridningstekniker på Jag lämnar därför inga förslag med sådan inrikt- ning. Enligt min bedömning torde de behov av ökad samsyn och samordning, som avseende dessa frågor kan finnas på statistik- området, i stället kunna hanteras inom ramen för Rådet för den offi- ciella statistiken. 9.6.2Överväganden om utvärderingsmyndigheters tillgång till mikrodata Att organisera utvärdering i sektorsspecifika myndigheter som är fristående i förhållande till politikens implementering är en före- teelse som tycks bli allt vanligare; bara har det bildats flera nya utvärderingsmyndigheter inom olika områden. Med hjälp av utvärdering hoppas regeringen bl.a. kunna kontrollera myndigheters effektivitet, öka insynen i offentlig verksamhet, få underlag för utveckling av politiken, stöd i styrningen av sina myndigheter och hjälp med att lösa samhällsproblem såsom arbets- löshet och kriminalitet. Som skäl till att inrätta utvärderingsfunk- tionen i en fristående myndighet brukar framför allt vikten av oberoende anföras. Utgångspunkten är att man bör skilja uppgiften att utföra en verksamhet från den att utvärdera resultaten.96 Exempel på den här typen av utvärderingsmyndigheter är Brotts- förebyggande rådet, , Inspektionen för socialför- säkringen, utvärdering (IFAU), internationellt utvecklingssamarbete, Myndigheten för kulturanalys, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Myndigheten för vårdanalys, och Trafik- analys. Knappt hälften av de uppräknade myndigheterna är stati- stikansvariga myndigheter (, Myndigheten för kulturanalys, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser samt Trafikanalys). För att uppfylla sitt uppdrag kan utvärderingsmyndigheter av detta slag ha behov av att kunna behandla olika typer av person- uppgifter från andra myndigheter. För att underlätta sådan behand- ling har i vissa fall övervägts att införa en särskild lag om att den berörda myndigheten får behandla personuppgifter, t.ex. har ett 96 Detta stycke bygger på Statskontoret (2011): Fristående utvärderingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend. Statskontorets rapportserie Om offentlig sektor nr. förslag om en sådan lag lagts avseende IFAU.97 I flertalet fall saknas dock sådana lagar. Till utredningen har från några myndigheter av detta slag fram- förts att dagens sekretessregler och tillämpningen av dessa för- svårar för myndigheten att uppfylla sitt uppdrag. Önskemål har därför framförts om att lättare kunna få tillgång till mikrodata med personuppgifter. Även vissa andra typer av myndigheter har uttryckt önskemål om mikrodata. I sitt remissvar över utredningens delbetänkande (SOU 2012:36) framförde t.ex. att förslaget borde tillämpas på en bredare användarkategori än forskare, däribland personal vid statliga myndigheter. Detta då denna grupp användare enligt institutet ofta ställs inför problem som liknar formella forskares när det gäller att få tillgång till data utanför den egna myndigheten. Mot denna bakgrund har jag funnit skäl att i detta sammanhang översiktligt redovisa min syn på dessa frågor. Utredningens bedömning: Allmänt sett framstår det som ange- läget att myndigheter ska ges sådana förutsättningar att de kan uppfylla sitt uppdrag. Det kan innebära att utvärderingsmyndig- heter, och även andra myndigheter när de utför motsvarande uppgifter, behöver ha tillgång till mikrodata. De sekretessfrågor som behöver lösas i dessa fall handlar dock inte om statistik- sekretess. Frågan om utvärderingsmyndigheters tillgång till mikro- data bör därför hanteras i annat sammanhang än av föreliggande utredning. Mikrodata som hämtas in i statistiska undersökningar samlas, efter vederbörlig bearbetning, i s.k. observationsregister. Som redogjorts för i avsnitt 7.3 ligger de slutliga observationsregistren till grund för den aktuella statistikprodukten, men är också utformade på ett sådant sätt att de av nutida och framtida statistikproducenter och statistikanvändare kan användas för att ta fram även annan statistik. Denna typ av observationsregister används bl.a. av många forskare. Som konstaterats tidigare är observationsregister som regel inte offentliga. Dock kan bl.a. forskare efter särskild sekretessprövning 2011/12:176, Behandling av personuppgifter vid utvärdering. under vissa förutsättningar få tillgång till mikrodata. Som framgått av avsnitt 7.3 anser jag att det vore klart olämpligt att låta begrep- pet officiell statistik även omfatta observationsregister. Jag har där- för inte lagt något förslag med sådan innebörd. Jag har behandlat frågan om tillgång till mikrodata och skyddet för denna ur ett statistikperspektiv. De önskemål som framförts av myndigheter, och kanske i synnerhet av utvärderingsmyndigheter, är att få tillgång till sådana mikrodata som inte är offentliga. Detta för att bl.a. kunna göra analyser i syfte att utvärdera verksamheter. Det finns vissa beröringspunkter mellan mitt uppdrag och denna fråga genom att de statistikansvariga myndigheterna innehar en stor mängd mikrodata som härrör från statistikproduktionen och som andra myndigheter kan ha intresse av att använda. Ur min syn- vinkel skulle det i så fall röra sig om att utvidga det sekretessbryt- ande undantaget i 24 kap. 8 § OSL till att omfatta även utvärderings- myndigheternas arbete. Jag har i avsnitt 9.4 analyserat statistiksekretessen och lämnat förslag till hur denna kan förtydligas och förenklas. I mitt uppdrag gällande statistiksekretessen ligger dock att den sekretessbrytande regeln, även efter mina förslag, ska ha samma sakliga innebörd som . Jag har därför inte lagt något förslag med innebörd att det sekretessbrytande undantaget ska utvidgas. Det är dessutom min uppfattning att detta inte skulle vara den lämpligaste vägen att gå för att ge andra myndigheter tillgång till mikrodata med person- uppgifter. Skälen för detta redovisas nedan. Som jag beskrivit i avsnitt 9.4 är statistiksekretessen absolut och kan endast brytas för forsknings- och statistikändamål. Undantaget för forskningsändamål har införts i syfte att tillgodose forskningens behov av mikrodata. Motsvarande undantag finns – som konstaterats – även i . Jag har föreslagit att forskning i 24 kap. 8 § OSL ska definieras på samma sätt som i etikprövningslagen. Forsk- ning som faller under definitionen och statistikändamål omfattas enligt mitt förslag av det sekretessbrytande undantaget. I den mån en utvärderingsmyndighets verksamhet faller under dessa undantag kan därför uppgifter lämnas ut efter sekretessprövning. De ändamål för vilket uppgifter inte kan lämnas ut är alltså de som inte faller under det sekretessbrytande undantaget. Bakgrunden till den starka statistiksekretessen anses allmänt vara vikten av att tillgodose både uppgiftslämnarnas intresse av person- ligt skydd och samhällets intresse av fullgod statistisk information. Detta anses kräva – enligt vad som framkommit i avsnitt 9.4 – att uppgifter som samlas in för statistiska ändamål inte ska användas i administrativ verksamhet. I statistisk verksamhet saknar den enskilda uppgiften intresse. Där är det den samlade bilden som ska belysas, aldrig någon enskild persons förhållanden. För att den enskilde ska kunna lämna uppgifter till statistiken i trygghet om att de används bara för framställning av statistiska tabeller, diagram och dylikt där den enskilde uppgiftslämnaren inte kan identifieras krävs att de åt- njuter ett förstärkt sekretesskydd och omgärdas av stränga säker- hetsanordningar. Redan detta talar emot en utvidgning av den sekre- tessbrytande undantaget. När det gäller utvärderingsmyndigheters tillgång till mikrodata, och för den delen även andra myndigheter när de utför motsvarande uppgifter, anser jag som utgångspunkt att det allmänt sett framstår som angeläget att myndigheter ges sådana förutsättningar att de kan uppfylla sitt uppdrag. Som jag ser det är detta dock ingen stati- stikfråga, särskilt mot bakgrund av att jag inte anser att den offi- ciella statistiken ska omfatta observationsregister. När det gäller statistiksekretessen som jag har analyserat och gett förslag kring i avsnitt 9.4 är jag av den uppfattningen att det inte är genom en utvidgning det sekretessbrytande undantag som finns för forsknings- och statistikändamål som utvärderingsmyndigheternas behov av mikrodata ska tillgodoses. Dels eftersom det ligger utanför det uppdrag som jag getts och dels för att behovet framstår som större än statistiken. Men kanske främst för att syftet med statistiksekre- tessen är just att de uppgifter som lämnas in för statistikframställ- ning inte ska användas i den administrativa verksamheten. Frågan om utvärderingsmyndigheternas tillgång till mikrodata skulle kunna lösas när myndigheten inrättas genom att forsknings- uppdrag skrivs in i dess instruktion eller genom en reglering som specialanpassas för respektive myndighet på sådant sätt som har föreslagits beträffande IFAU. Motsvarande kan göras i efterhand för de myndigheter som redan har inrättats. Det är inte heller otänkbart att regeringen i vissa fall medvetet kan ha avstått från en sådan reglering eftersom tanken är att utvärderingsmyndigheten inte ska göra den typ av undersökningar som kräver mikrodata. Som sagts ovan anser jag dessutom att frågan om utvärderings- myndigheters tillgång till mikrodata är betydligt större än statistiken. Sådana mikrodata som kan vara av intresse finns nämligen inte enbart i observationsregister som omfattas av statistiksekretess. Låt vara att de oftast omfattas av sekretess, men det jag har att överväga är just statistiksekretessens utformning. Möjligen kommer den på- gående att lämna förslag som kan lösa problemet, i vart fall framstår den utredningen som mera lämpad att hantera frågan än föreliggande utredning. Mot denna bakgrund lämnar jag inga förslag om att ge möjlig- heter för utvärderingsmyndigheter m.fl. att få tillgång till mikrodata. I direktiven anges att uppgiftsskyldigheten i lagen om den officiella statistiken bör ses över och att jag ska analysera huruvida för- teckningen i lagen är ändamålsenlig när det gäller behovet av upp- gifter för den officiella statistiken och målsättningen att minska bördan för uppgiftslämnarna. Även behovet av och förutsättningarna för att samla in och behandla ekonomiska uppgifter från kommuner och landsting ska analyseras och uppgiftsskyldigheten för dessa ses över. Jag ska föreslå åtgärder som minskar uppgiftslämnarnas kost- nader. Jag ska också analysera huruvida det förekommer fall där en myndighet behöver uppgifter för att uppfylla EU-rättsliga förplik- telser, men saknar behov av eller rätt till att begära in uppgifterna. Om så är fallet bör enligt direktiven övervägas att införa en lag- stadgad skyldighet för juridiska personer att lämna uppgifter i så- dana situationer. Slutligen bör det förslag om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken som pre- senterades av Utredningen om 2008 års översyn av kommunalstati- stik analyseras. I detta kapitel redovisas mina överväganden avseende dessa frågor. Först redogörs för hur uppgiftsskyldigheten är reglerad (10.1) och de olika kategorierna av uppgiftsskyldiga till den officiella stati- stiken (10.2). Sedan behandlas uppgiftslämnarbördan (10.3) och bortfall (10.4). Jag redogör därefter för de önskemål om utvidgning av uppgiftsskyldigheten som framställts till utredningen (10.5). Slutligen följer mina överväganden rörande regleringen av uppgifts- skyldighet (10.6) respektive förslaget om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstati- stiken (10.7). 10.1.1Bakgrund till dagens reglering De första stegen mot en samlad reglering för uppgiftsskyldighet till den officiella statistiken togs av som i betänkandet Förenklad statistikreglering, SOU 1990:43, lämnade ett förslag till en lag som skulle avse all statlig statistikframställning (se även kapitel 1). Detta förslag innehöll två bestämmelser om upp- giftsskyldighet, en som definierade kretsen av uppgiftsskyldiga och en som angav vilka uppgifter som skyldigheten gällde. Den senare angav relativt vida områden som preciserades i specialmotiveringen. Uppräkningen var, sade man, en produkt av en avvägning mellan önskvärdheten att göra en konkret avgränsning som ger tillräcklig vägledning för tillämpningen och en önskan om att slippa belasta lagtexten med allt för många detaljer. Det framfördes vidare att det hade ansetts angeläget att utforma uppgiftskatalogen på ett sådant sätt att mindre anpassningar av formulär för uppgiftsinsamling till skiftande praktiska behov och förhållanden inte skulle kräva med- verkan av . Valet stod enligt utredaren mellan två ytterlig- heter – en mycket utförlig lagtext eller en kort lagtext som speci- ficerades i förarbetena – varav han stannade för den kortare.1 Utredningens förslag ledde aldrig till lagstiftning i det skick som föreslagits. I stället antogs med utredningens arbete som bas en lag om den officiella statistiken. När det gäller uppgiftsskyldighetens utformning anfördes följande, i den aktuella propositionen. Den officiella statistiken baseras på uppgifter som samlas in från offent- liga myndigheter, enskilda individer, näringsidkare och andra arbets- givare. Bestämmelser om uppgiftsplikt för enskilda och kommuner måste enligt 8 kap. 3 och 5 §§ regeringsformen ges i lag. Uppgifts- skyldigheten måste ges en ändamålsenlig utformning. Statistikregel- utredningen konstaterade att detaljnivån i den av utredningen före- slagna uppgiftsskyldigheten är tillräcklig för det krav på precision som får anses följa av 8 kap. 3 § regeringsformen. Jag kan i princip dela ut- redningens uppfattning i denna del. I lagen bör anges de förhållanden som omfattas av uppgiftsplikt. Det bör sedan ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas, liksom om sättet och tiden för uppgiftslämnandet.2 1SOU 1990:43, s. 33 ff. samt s. 67 f. 1991/92:118, s. 15. Uppgiftsskyldigheten regleras i lagen om den officiella statistiken. Bakgrunden till att man infört uppgiftsskyldighet till den officiella statistiken är vikten av att denna håller hög kvalitet, vilket höga svars- frekvenser anses borga för. I kapitel 3 redogjordes för hur uppgiftsskyldigheten är reglerad. Som där konstaterats finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet i 7–13 §§ lagen om den officiella statistiken. Lagstadgad uppgifts- skyldighet har näringsidkare, stiftelser, ideella föreningar, registre- rade trossamfund samt kommuner och landsting. Uppgiftsskyldig- heten kan förenas med vite. Privatpersoner omfattas inte av lagens uppgiftsskyldighet. De uppgifter som respektive kategori av uppgiftslämnare är skyl- dig att lämna räknas upp relativt detaljerat i lagen. Enligt förarbet- ena är denna uppräkning uttömmande. Vissa uppgifter får dock hämtas in trots att de inte specificeras i lagen eftersom det enligt förarbetena ligger i sakens natur att uppgifterna i vissa fall behöver kopplas till någon ytterligare uppgift för att vara användbara som underlag till statistiken. Som exempel kan nämnas adress, telefon- nummer, faxnummer och e-postadress till den uppgiftsskyldige.3 Viss reglering av hur uppgifterna ska samlas in finns i förord- ningen om den officiella statistiken. Där stadgas att uppgifter för den officiella statistiken ska samlas in på ett sådant sätt att upp- giftslämnandet blir så enkelt som möjligt. Regeringen har också gett de statistikansvariga myndigheterna rätt att besluta om ytterligare föreskrifter om verkställighet av uppgiftsskyldigheten (5 § förord- ningen om den officiella statistiken). Även statliga myndigheter ska lämna uppgifter för den officiella statistiken.