sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — hur kvaliteten i den officiella statistiken ska säkerställas och tillgängligheten förbättras, hur systemet för den officiella statistiken ska utformas, vilka mål, uppgifter, resurser och prioriteringar som ska gälla för SCB, vilka författningsändringar som behövs till följd av förslagen. Utredaren ska redovisa uppdraget . Det svenska statistiksystemet och det europeiska SCB firade 2009 som statlig myndighet. Verksamheten dominerades till en början av befolkningsstatistik. Efter hand till- kom jordbruksstatistik, finansstatistik, sparbanksstatistik och fattigvårdsstatistik. påbörjades en cen- tralisering av den statliga statistiken till SCB och etablerades verksamhet i . Det är det genomfördes en heltäckande statistikutred- ning som resulterade i att ansvaret och motsvarande medel för delar av den officiella statistiken överfördes från SCB till andra statliga myndigheter. Mer avgränsade utredningar har dock genomförts därefter. Statistikreformen utvärderades (SOU 1999:96). Författningarna på statistikens område sågs över (Ds 1999:75). En översyn av den ekonomiska statistiken genomfördes (SOU 2002:118). En fördjupad prövning av inriktning och omfattning av officiell statistik inom SCB:s ansvarsområde gjordes 2002. En arbetsgrupp tillsatt av granskade 2003 SCB:s underlag för fördjupad prövning. Det svenska statistiksystemet är decentraliserat sedan statistik- reformen (prop. 1992/93:101, bet. 1991/93:FiU7, rskr. 1992/93:122, prop. 1993/94:100, bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269). Det innebär att SCB ansvarar för sektorsövergripande statistik såsom arbetsmarknadsstatistik, befolk- ningsstatistik, ekonomisk statistik, välfärdsstatistik och viss utbild- ningsstatistik medan 25 sektorsansvariga myndigheter ansvarar för den officiella statistiken inom sina områden. Därtill kommer att ansvarar för betalningsbalansstatistik och finansmark- nadsstatistik. SCB ansvarar också för att samordna och stödja det svenska systemet för officiell statistik, exempelvis nomenklaturarbete, natio- nell statistiksamordning, internationellt statistiksamarbete, infor- mation och statistikservice samt vissa centrala databaser. SCB ansvarar vidare för långsiktiga prognoser och analyser om befolkningsutveckling, utbildning och arbetsmarknad. Utvärderingen av statistikreformen visade att verksamheten med den officiella statistiken efter reformen i huvudsak fungerat bra, men att samordningen av och överblicken över statistiksystemet försämrats. Det europeiska statistiksystemet är ett partnerskap mellan Euro- peiska unionens statistikkontor (), de nationella statistik- byråerna och andra nationella statistikproducerande myndigheter för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. Med- lemsstaterna samlar in, bearbetar och överlämnar uppgifterna till som sammanställer statistiken för EU-ändamål. Den euro- peiska statistiken styrs av femårsprogram där huvudområden och mål fastställs. Det nuvarande programmet omfattar perioden – 2012. Femårsprogrammen kompletteras med detaljerade årliga pro- gram. Det svenska statistikregelverket och Statistiken regleras av såväl svenska författningar som EU-rätt. I lagen (2001:99) om den officiella statistiken finns bestämmelser om officiell statistik och viss annan statistik som tas fram hos en statistikansvarig myndighet. Personuppgiftslagen (1998:204) gäller vid framställning av stati- stik i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen och i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I personupp- giftslagen finns det bl.a. bestämmelser om skydd mot kränkning av en enskilds personliga integritet genom behandling av personupp- gifter. I lagen om den officiella statistiken sägs att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forsk- ning. Vidare anges vilka uppgifter som näringsidkare, kommuner, stiftelser m.fl. är skyldiga att lämna för den officiella statistiken. I 5 § anges att den officiella statistiken ska framställas och offentlig- göras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen. Enligt 6 § gäller att uppgifter i den officiella statistiken inte får sammanföras med andra uppgifter i syfte att ta reda på en enskilds identitet. I 19 § finns vidare bestämmelser om gallring och arkivering. I förordningen om den officiella statistiken anges vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, finns det bestämmelser om statistiksekretess. I 24 kap. 8 § anges att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. I och rådets förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik, finns det bestämmelser om utveckling, fram- ställning och spridning av europeisk statistik. Här finns också be- stämmelser om statistisk konfidentialitet. Därutöver finns det ett stort antal EU-författningar som reglerar definitioner, tidsramar, frekvenser, överföring av uppgifter till m.m. för framställning av bl.a. ekonomisk statistik, jord- bruksstatistik, företagsstatistik, befolkningsstatistik och välfärds- statistik. Efter en uppmaning av rådet 2004 har de nationella statistik- instituten tagit fram en uppförandekod för europeisk statistik. Uppförandekoden är ett instrument för självreglering med normer för oberoende, integritet och ansvar och omfattar medlemsstater- nas statistikmyndigheter och . Europeiska rådgivande organet för statistikstyrning rapporterar till och rådet om hur medlemsstaterna och följer koden. Mot bakgrund av revisionen av statistiska data i har föreslagit att uppförandekoden stärks genom att vissa minimistandarder införs i en rättsakt. Uppdraget att se över och statistiksystemet Kvaliteten i den officiella statistiken måste säkerställas Att säkerställa god kvalitet i den officiella statistiken är grund- läggande för att skapa tillförlitlighet och trovärdighet i statistiken. Det gäller alla myndigheter som ansvarar för och producerar offi- ciell statistik. SCB ansvarar för en stor del av den officiella stati- stiken och är den dominerande statistikproducenten. Ett övergripande mål för SCB är att producera statistik av god kvalitet. För det krävs, förutom att säkerställa kvaliteten i själva produktionsprocessen, tillgång till data och god kvalitet i indata, dvs. god kvalitet i det statistiska materialet. Urvalsstorleken i de statistiska undersökningarna är en viktig faktor för att kunna upp- nå god kvalitet i indata. Det ska dock vägas mot målet om minskad börda för uppgiftslämnare. I detta sammanhang bör också nämnas att svarsfrekvensen i de statistiska undersökningarna generellt försämras sakta, såväl i som internationellt. upptäcktes flera allvarliga kvalitetsbrister i statistikprodukter som är centrala för den ekonomiska politiken. redovisade en revisionsrapport, som ett led i den årliga revisionen av SCB (Revisionsrapport 2010- 02-18: Granskning av IT-miljön för statistikproduktion av KPI och NR samt processen för intern styrning och kontroll). Riksrevi- sionen granskade IT-miljön för statistikproduktion av konsument- prisindex (KPI) och nationalräkenskaper (NR) samt förberedelserna för att kunna följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. har tidigare skriftligen framfört iakttagelser om brister i SCB:s interna styrning och kontroll för framtagandet av KPI. Enligt visar granskningen på stora brister i ledning, styrning och uppföljning av statistikproduktionens IT-miljö för KPI och NR. Även om gransk- ningen i första hand har avsett IT-miljöerna för produktion av KPI och NR, hade anledning att förmoda att liknande brister finns i IT-miljöer för andra statistikprodukter. Regeringen uppdrog åt SCB att löpande infor- mera regeringen dels om myndighetens pågående arbete med att säkerställa kvaliteten i statistikproduktionen, särskilt i statistikpro- duktionens IT-miljö, dels om åtgärder för att säkerställa den interna styrningen och kontrollen. Det är nödvändigt att säkerställa kvaliteten i statistikproduk- tionen så att trovärdigheten till den officiella statistiken inte ur- holkas. Mot den bakgrunden behöver det göras en bedömning av statistikkvaliteten vid SCB och andra myndigheter som producerar officiell statistik. Förbättringar av den interna styrningen och kontrollen vid dessa myndigheter kan vara ett led i att öka statistikens kvalitet. I detta sammanhang bör det även göras en avvägning mellan krav på hög kvalitet och hur snabbt statistiken måste tillgängliggöras. Internatio- nella jämförande studier kan ge lärdomar av framgångsrik kvalitets- säkring och goda exempel i omvärlden. Kvalitetskraven i lagen om den officiella statistiken är allmänt beskrivna. Enligt 3 § ska statistiken vara objektiv och allmänt till- gänglig. Förordningen om europeisk statistik har en betydligt mer utförlig beskrivning av statistikens kvalitet. I artikel 12 i nämnda förordning beskrivs sju kvalitetskriterier: relevans, noggrannhet, aktualitet, punktlighet, tillgänglighet och tydlighet, jämförbarhet Det bör övervägas om kvalitetskraven i lagen om den officiella statistiken bör preciseras och hur kraven ska följas upp. Tillgängligheten till den officiella statistiken måste förbättras Att förbättra tillgängligheten till den officiella statistiken är en ut- maning för alla myndigheter som ansvarar för och producerar offi- ciell statistik. Statistiken kan anses vara tillgänglig om man kan hitta och få tillgång till statistiken, inom rimlig tid, utan avgift eller till rimlig kostnad, enkelt kan tolka statistiken samt använda den för egna bearbetningar och analyser. Förbättrad tillgänglighet till statistiken var en av hörnstenarna i statistikreformen. Tillgängligheten har sedan reformen förbättrats avsevärt på flera områden. Bland annat är statistiska databaser numera avgiftsfritt tillgängliga genom SCB:s webbplats. Tillgängligheten måste dock förbättras ytter- ligare. Förbättrad tillgänglighet borde kunna leda till ökade möjligheter att tillgodose statistikanvändarnas behov av uppföljning inom olika politikområden. Det bör exempelvis analyseras i vilken mån det är möjligt att tillgodose nya behov av aktuell och mer detaljerad stati- stik inom välfärdspolitiken och miljöpolitiken. Förbättrad tillgäng- lighet innebär också att man bör försöka underlätta forskningens behov av att kunna bedriva registerbaserad forskning på ett mer effektivt sätt än . Strategiskt viktiga områden för förbättrad tillgänglighet är doku- mentation, prissättning och statistiksekretess. Andra områden är säker teknik och bra presentation. Sammanfattningsvis bör utredarens förslag till förbättrad till- gänglighet till den officiella statistiken ha som mål att göra det lätt att söka och komma åt all officiell statistik, att underlätta även för icke-specialister att tolka och använda officiell statistik, att göra det möjligt för kvalificerade statistikanvändare, inte minst forskare vid universitet och högskolor, att använda den officiella statistikens datamaterial på egen hand, att förbättra dokumentationen, att för- enkla och förtydliga statistiksekretessen (även när det är fråga om annan statistik än officiell statistik), att inte inskränka tillgänglig- heten mer än nödvändigt för att säkra statistiksekretessen samt att ge tillgång till den officiella statistiken genom bastjänster i kombi- nation med valfria tilläggstjänster. Ett system för tillsyn av tillgäng- ligheten bör övervägas. God dokumentation är grundläggande för att förbättra tillgänglig- heten. För att kunna söka efter statistik måste statistikanvändarna få en överblick över vilken statistik som finns tillgänglig och vad den omfattar. För att kunna tolka statistiken behövs ytterligare kunskap. För mer djupgående analyser krävs det dessutom kunskap om de underliggande datamaterialen och processerna. Vissa hävdar att enbart statistikproducenten har tillräcklig kun- skap för att rätt kunna tolka och analysera statistiken. Andra hävdar motsatsen, att statistiken ska vara så väl dokumenterad att i stort sett vem som helst kan använda den på egen hand. Det är en prioriterad uppgift för SCB och andra statistikansvariga myndigheter att, inom ramen för befintliga anslagsmedel, genomföra fullständiga doku- mentationer och kvalitetsdeklarationer. Mot den bakgrunden be- höver det utredas hur dokumentationen av statistiken kan förbättras. Rationell, transparent och enhetlig prissättning är ett annat strategiskt område för att förbättra tillgängligheten. Officiell statistik är ett bra exempel på en kollektiv nyttighet. Kostnaden för att producera den officiella statistiken är praktiskt taget densamma, oavsett hur många som konsumerar den. När den väl producerats för någon konsument är marginalkostnaden för att ställa den till ytterligare konsumenters förfogande allt mindre, ibland nära noll. Det är rationellt att finansiera officiell statistik genom anslagsmedel. Det är dock inte optimalt att låta den i alla delar vara helt avgiftsfri. De flesta kostnaderna för att producera och tillgängliggöra en viss statistikprodukt är helt oberoende av hur många som använder statistikprodukten. Det gäller t.ex. kostnaderna för att konstruera ett produktionssystem, samla in, granska och rätta data, genomföra bearbetningar och att konstruera ett system för tillgängliggörande. Det finns dock vissa kostnader som ökar med antalet användare. Det gäller t.ex. kostnader för att ge betydligt fler användare tillgång till en databas med given servicenivå, skräddarsy särskilda varianter av statistikprodukten för vissa användare, eller utföra vidare- bearbetningar och analyser av statistiken för en viss användare. Det ekonomiska målet för statlig avgiftsfinansierad verksamhet är, om inget annat mål beslutats, full kostnadstäckning enligt 5 § avgiftsförordningen (1992:191). Förordningen gäller för alla myn- digheter under regeringen. En myndighet får bara ta betalt för sina tjänster om det finns ett uttryckligt stöd för det. För SCB:s del finns det sådant stöd i 24 § förordningen (2007:762) med instruktion för . Enligt SCB:s regleringsbrev gäller att myndigheten själv bestämmer avgifternas storlek och att inkomst- erna disponeras av myndigheten. Enligt 7 § avgiftsförordningen ska avgifterna beslutas efter samråd med (). granskade 2004 SCB:s uppdragsverksamhet (RiR 2004:8). övergripande slutsatser är att förutsätt- ningarna för insyn i SCB:s uppdragsverksamhet är begränsade. Mot bakgrund av beslutade regeringen att skärpa återrapporteringskraven för den avgiftsfinansierade verksam- heten i regleringsbrevet från och med . ESV har i en skrivelse till SCB rekommenderat att SCB överväger en ny prissättningsmodell. Beställare av statistik har kritiserat SCB:s pris- sättning. Kritiken gäller bl.a. höga priser och bristande transparens i prissättningen. För- och nackdelar med olika prissättningsmodeller bör belysas utifrån kostnads- och tillgänglighetsperspektiv. De ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ bör tydliggöras. Det bör över- vägas att införa ett undantag från det ekonomiska målet om full kost- nadstäckning i avgiftsförordningen när det gäller officiell statistik. Marginalkostnadsprissättning för officiell statistik skulle kunna inne- bära att de fasta kostnaderna för att producera och tillgängliggöra en basversion av den officiella statistiken och bakomliggande data- material, inklusive kostnaderna för nödvändig infrastruktur, ska vara helt anslagsfinansierade och inte till någon del debiteras statistik- användaren. De rörliga kostnaderna för att tillgängliggöra och vidare- förädla basmaterialen (mikrodata, makrodata och metadata) som ingår i den officiella statistiken skulle kunna debiteras användarna genom avgifter. Det bör också analyseras om marginalkostnadsprissättning riskerar att komma i konflikt med konkurrenslagstiftningen. De ekonomiska konsekvenserna av marginalkostnadsprissättning ska belysas. Statistiksekretessen är av central betydelse för statistikens trovär- dighet. Syftet med statistiksekretessen är att säkerställa förutsätt- ningarna för statistikansvariga myndigheter att skydda uppgifts- lämnare och därigenom kunna framställa statistik av god kvalitet. Om uppgiftslämnarna misstänker att de uppgifter som lämnas för statistik kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlades in för, finns det risk att uppgifts- lämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt av- står från att lämna uppgifter. Den svenska lagstiftningen och EU-lagstiftningen ger ett mycket gott skydd för uppgiftslämnarna. Regleringen kring statistiksekre- tessen är dock komplex och svårtillgänglig. Ett förvirrande för- hållande är att ordet statistik betyder en sak i offentlighets- och sekretesslagen och annan i vardagligt språkbruk. Som nämnts tidi- gare gäller enligt 24 kap. 8 § första stycket första meningen OSL absolut sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som gäller framställning av statistik för uppgift som avser en en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hän- föras till den enskilde. Denna bestämmelse omfattar endast en viss form av statistik, nämligen allmänt utredande statistik utan anknyt- ning till något särskilt ärende, dvs. framför allt officiell statistik. Sådan statistik som en myndighet framställer för att använda som underlag för t.ex. ett beslut i ett ärende hos myndigheten benämns i OSL annan jämförbar undersökning. Med undantag för undersök- ningar som utförs av eller riksdagsförvaltningen, om- fattas sådana undersökningar av statistiksekretess endast om rege- ringen föreskriver om det (24 kap. 8 § första stycket andra meningen OSL). Regeringen har med stöd av denna bestämmelse meddelat föreskrifter om sekretess i 7 § offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:619), förkortad OSF. Konsekvensen av denna reglering är bl.a. att en undersökning som SCB utför på uppdrag av t.ex. en statlig utredning eller en annan statlig myndighet ska anses utgöra statistik i den mening som avses i OSL, medan samma undersökning skulle ha betecknats annan jämförbar undersökning om den hade utförts av utred- ningen själv. Vidare försenas ofta statliga utredningar och statliga myndigheter med utredande uppgifter, t.ex. Statskontoret, i sitt utredningsarbete, eftersom de uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som de avser att begära in i syfte att framställa statistik inte kan skyddas av sekretess förrän regeringen har gjort en ändring i 7 § OSF. Mot denna bakgrund bör 24 kap. 8 § OSL ses över. Ordet statistik bör ta sikte på metoden och inte ges en begränsad inne- börd beroende på i vilket sammanhang statistiken framställs. Even- tuella begränsningar av bestämmelsens tillämpningsområde bör göras på annat sätt än genom att använda olika ord för samma arbets- metod. Det bör också övervägas om inte det behov av sekretess som andra myndigheter än statistikansvariga myndigheter samt Riksrevi- sionen och riksdagsförvaltningen har för sådana uppgifter om en- skildas personliga och ekonomiska förhållanden som begärs in för framställning av statistik, bör tillgodoses genom en sekretess- bestämmelse direkt i OSL. Detta skulle kunna vara bättre än att en ändring ska behöva göras i OSF varje gång en myndighet behöver utföra en statistisk undersökning. I detta sammanhang bör även den sekretessbrytande regeln i 24 kap. 8 § första stycket tredje meningen OSL ses över. Enligt den bestämmelsen kan uppgifter som omfattas av s.k. statistiksekretess endast lämnas ut i avidentifierad form när det är fråga om utlämnande för andra ändamål än forsknings- och statistikändamål (i den begränsade betydelsen ordet statistik har enligt OSL). Vid en översyn av bestämmelsen i övrigt kan den sekre- tessbrytande regeln behöva omformuleras för att få samma sakliga innebörd som . Vid översynen bör även beaktas att statistik an- vänds vid olika typer av verksamhetsuppföljningar. Vid sådana upp- följningar torde den sekretess som gäller i den aktuella verksamheten vara tillräcklig för de uppgifter som hämtats från verksamheten. Om utredaren föreslår en utvidgning av bestämmelsens tillämpnings- område till att omfatta utförande av statistikundersökningar och statistikverksamhet hos alla myndigheter bör därför utredaren över- väga om statistik som framställs i samband med verksamhetsupp- följningar redan har ett tillräckligt sekretesskydd och därför bör undantas från bestämmelsens tillämpningsområde. Den officiella statistiken behöver avgränsas och preciseras Definitionen av officiell statistik i lagen om den officiella statistiken är mycket omfångsrik. Enligt lagen ska officiell statistik finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Statistik- förordningen specificerar den officiella statistiken i 22 ämnes- områden som i sin tur är indelade i statistikområden. ämnesområden är relativt allmänt hållna. Förordningen anger också vilken myndighet som är ansvarig för respektive statistikområde. Statistikansvariga myndigheter beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde. Det offentliga åtagandet på statistikområdet bör definieras. Det bör övervägas att avgränsa den officiella statistiken och tydligare än fastställa vilka samhällsområden som ska beskrivas med hjälp av officiell statistik. Ett skäl för detta är att det framförs omfattande krav och önskemål på ny och förbättrad inhemsk statistik som EU utvidgar lagstiftningen inom statistikområdet. Ett annat skäl för omprioriteringar är att det fortfarande finns brister inom centrala statistikområden. Vidare bör det övervägas om det finns skäl till att förändra regelverket så, att officiell statistik inte enbart är traditionella summerade sammanställningar utan också observationsregister och redovisningar på lägre aggregeringsnivåer som ligger till grund för sådana summeringar. Statistiksekretessen måste naturligtvis beaktas i detta sammanhang. Uppgiftsskyldigheten är en viktig del av statistiklagstiftningen. Uppgiftsskyldigheten beslutas normalt inte på EU-nivå utan faller enligt den s.k. subsidiaritetsprincipen på den nationella lagstift- ningen. Skälet till att uppgiftsskyldigheten finns i lagen om den officiella statistiken är att regeringsformens bestämmelser kräver reglering i lag för att en uppgiftsplikt ska konstitueras (8 kap. 3 §). Det krävs också att den är preciserad till sitt innehåll. Den måste vara så exakt att den som blir uppgiftsskyldig ska kunna bedöma dess innehåll och omfattning. Uppgiftsskyldigheten i lagen om den officiella statistiken gäller näringsidkare, kommuner och olika organisationer. Enskilda personer i egenskap av privatpersoner omfattas inte av uppgiftsskyldigheten här. Det enda fall på statistikområdet där privatpersoner varit skyl- diga att lämna uppgifter är då folk- och bostadsräkningar genom- förts. Sista gången en sådan genomfördes var 1990. Enligt 7 § lagen om den officiella statistiken ska näringsidkare lämna uppgifter om 1.namn och person- eller organisationsnummer för den som be- driver verksamheten, 2.produktion av varor och tillhandahållande av tjänster, 3.förbrukning av varor och anlitande av tjänster, 4.antalet anställda, deras sysselsättning, löner och yrken samt vakan- ser, 7.beställningar, köp, försäljningar och leveranser av varor och tjänster, 8.priser för varor och tjänster, 9.intäkter och kostnader, 10.import och export, 12.tillgångar och skulder, 13.sparande samt kapital-, kredit- och valutaförhållanden, 14.omfattning av upplåtelse och nyttjanderätt, Kommuner och landsting ska lämna uppgifter motsvarande de som begärs från näringsidkare enligt punkterna 1–7 ovan. Kommuner ska för detta ändamål dessutom lämna uppgifter från de årliga bok- sluten. De föreskrifter som meddelas för de statistiska undersökning- arna av respektive myndighet tas i regel in i myndighetens egen författningssamling.