sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) kon- staterar att inte har redovisat bedömningar av hur området krisberedskap, civilt försvar och skydd mot olyckor påverkas av utredningens förslag. Enligt MSB bedriver FOI, FHS och FMV verksamheter som har betydelse för detta område. MSB tar avstånd från förslag att FHS organisatoriskt ska inordnas i det ordinarie universitets- och högskoleväsendet. 6.Utredningar vad gäller försvarets styrning I det följande behandlas betänkande (SOU 2005:92) samt vissa utredningar som har genomförts av Stats- kontoret och och som avsett styrningen av försvaret. De utredningar som genomfördes av Statskontoret utfördes på uppdrag av Försvarsstyrningsutredningen42. 42 Stkt 2005:7. och regeringens styrning av försvaret. Stkt PM 2005. Försvarets styrning - styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet. verkets utredning genomfördes på uppdrag av regeringen och avsåg Försvarsmaktens interna styrning och kontroll43 . Utredningarna om försvarets styrning avser försvarsverk- samheten som helhet. Stödverksamheterna berörs därför i första hand indirekt och då man behandlar styrformer som särskilt ofta används inom stödverksamheterna (avgiftsfinansiering, m.m.). Försvarsstyrningens uppdrag var att analysera och värdera styr- och finansieringsformerna inom försvaret. Utredningen omfattade hela styrkedjan från via regeringen till försvarets myndig- heter. gjorde en omfattande genomgång av styrningen av försvaret och konstaterade att styrningen är komplex och att det finns oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen. Utred- ningen fann dock ingen anledning att ändra på de grundläggande formerna för finansieringen av försvaret. Beträffande uppdrags- styrningen konstaterade att kritik har riktats mot denna styrform men att utredningen inte funnit någon bättre modell för styrningen av stödet till Försvarsmakten. I syfte att underlätta styrning av försvaret föreslog att regeringen skulle överlämna en årlig resultatskrivelse till . Utredningen ansåg också att bud- getpropositionen borde kortas ned och enbart ta upp information som är relevant för beslut. ansåg vidare att regeringens styrning och uppföljning av försvaret borde stärkas. Utredningen framhöll att Försvarsdepartementet borde leda försvarsplaneringen. Detta förut- satte i sin tur att Försvarsdepartementets analys-, planerings- och styr- förmåga förstärks. föreslog också att regeringens detaljstyrning av Försvarsmakten borde minska i vissa avseenden, bl.a. vid tillsättningen av befattningar i Högkvarteret. Vad gäller Försvarsmaktens interna styrning pekade utred- ningen på konflikter som uppstår mellan de båda styrmodeller som tillämpas (centraliserad uppdragsstyrning respektive interndebiter- ing inom ramen för en beställar-/utförarrelation). FMLOG redo- visades som ett exempel på en verksamhet där konflikter av detta slag anses ha uppstått. Som nämnts såg Försvarsstyrningsutred- 43 ESV 2008:19. Försvarsmaktens interna styrning och kontroll. ningen dock ingen anledning att ifrågasätta den avgiftsbaserade uppdragsstyrningsmodellen. De utredningar som Statskontoret genomförde på uppdrag av För- svarsstyrningsutredningen berörde samma frågor som utredningen och behandlas därför inte närmare i det följande. ESV:s utredning om Försvarsmaktens interna styrning och kont- roll redovisades . Utredningen genomfördes på uppdrag av regeringen och avsåg i första hand Högkvarterets verksamhet. ESV konstaterar att ekonomiska aspekter inte får ett tillräckligt genomslag i Försvarsmaktens interna styrning och kontroll. ESV ansåg också att det finns brister i den ekonomiska rapporteringen och att den snabba personalomsättningen på ekonomiska nyckelbe- fattningar försvårar den interna styrningen och kontrollen. ESV konstaterade vidare att planering och uppföljning sker i olika struk- turer vilket gör det svårt att konstatera avvikelser från den fast- ställda inriktningen. ESV ansåg också att det finns oklarheter i den organisation som tillämpades i Högkvarteret för granskningen. Mot denna bakgrund föreslog ESV att generaldirektörens ställ- ning bör stärkas och att rollerna inom Högkvarteret bör förtyd- ligas. Vidare föreslog ESV att en förstärkt stabsfunktion borde inrättas direkt under generaldirektören. ESV ansåg också att För- svarsmakten borde lägga mer kraft på den ekonomiska uppfölj- ningen och på att utveckla planerings- och uppföljningsprocessen. Som framgår av bilaga 1 har ett antal beslut och utredningar fattats respektive genomförts som avser det offentliga åtagandet. Dessa frågor kommer att belysas i särskild ordning för Förvaltnings- strukturkommitténs räkning av Statskontoret och tas därför inte upp här. Det kan räcka med att konstatera att de principer som regeringen lägger fast i den förvaltningspolitiska propositionen beträffande statliga myndigheters försäljningsverksamhet på kon- kurrensutsatta marknader kan få konsekvenser för vissa stödverk- I denna proposition behandlas också principerna för valet av verksamhetsform – myndighet, aktiebolag, stiftelse, förening, etc. – för den statliga verksamheten. Dessa principer är givetvis också tillämpliga på valet av verksamhetsform för försvarets stödverk- samheter45. Som nämndes inledningsvis i denna rapport har utredningar beträffande stödverksamheterna som genomförts på myndighetsnivå inte medtagits i rapporten. Undantaget är de granskningar och utred- ningar som , Statskontoret och Ekonomistyrnings- verket har genomfört med inriktning på stödverksamheterna. Det finns dock anledning att betona att såväl Försvarsmakten som stöd- myndigheterna själva har genomfört ett stort antal utredningar beträffande stödverksamheterna eller olika delar av dessa. Detta gäller inte minst logistikområdet. Vad gäller faktabeskrivningar av stödverksamheten hämtade in ett omfattande under- lag från myndigheterna genom den myndighetsenkät som utredningen genomförde. Detta material beskriver läget och är fortfarande i allt väsentligt aktuellt. Det finns också anledning att erinra om den kartläggning som lät genomföra av den forskning och utveck- ling som bedrivs inom utskottets ansvarsområde46. Rapporten är upp- daterad t.o.m. /2008 och tar även upp forskning som bedrivs för krisberedskapens och det civila försvarets behov. Omställningen av det militära försvaret från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar har pågått . Denna omställning har i sin tur genererat krav på att stödverksamheterna ska anpassas i mot- svarande mån. har dessa krav uttryckts som att det är angeläget att frigöra resurser inom stödverksamheterna och att överföra dessa resurser till den operativa verksamheten. Krav har också ställts på kortare ledtider, bättre tillgänglighet och i vissa avseenden högre kvalitet inom stödverksamheterna. Inom materiel- försörjningen har inriktningen varit minskad egenutveckling och ett ökat inslag av anskaffning av färdigutvecklad materiel – gärna i 2009/10:175. 2009/10:175. 462002/08:RFR8: Forskning och utveckling inom försvarsutskottets ansvarsområde. samarbete med andra länder. Krav har också framställts på en bättre samordning mellan materiel- och logistikprocesserna. har såväl regeringen som olika utred- ningar efterlyst en bättre spårbarhet mellan å ena sidan Försvars- maktens uppgifter och å andra sidan inriktningen av materiel- och logistikförsörjningen. Man har också velat minska bindningarna i materielplaneringen och betonat möjligheterna att påverka beslut som tas i tidiga skeden av materielprocessen. Ytterligare en åter- kommande synpunkt har varit betoningen av det internationella samarbetet och behovet av att styra kunskapsutvecklingen mot vissa strategiska kompetenser och nischer. I dessa avseenden har utvecklingen präglats av en hög grad av kontinuitet. Detta gäller dock inte de ekonomiska krav som ställts på stödverksamheterna. I detta avseende medförde försvarsbeslut ett trendbrott. Den ramreduktion som beslutades skulle i stor utsträckning tas ut genom besparingar i stödverksamheterna. Besparingsperspektivet har varit ett dominerande inslag i det förändringsarbete vad gäller stödverksamheterna som initierats från statsmaktsnivå. Några månader försvarsbeslut tillsattes Försvars- förvaltningsutredningen med uppgiften att föreslå åtgärder i syfte att reducera kostnaderna för försvarets lednings- och stödverk- samheter med . föreslog ytterligare i besparingar. I sam- manhanget bör framhållas att de kostnadsreduceringar som före- slogs i dessa fall utgjordes av en kombination av rationaliseringar, volymeffekter och en förändrad ambitionsnivå. Bedömningen att det var möjligt att spara de aktuella beloppen hade i princip redan gjorts på politisk nivå. Något tillspetsat kan man hävda att utred- ningarnas uppgift var begränsad till att fördela besparingarna på olika anslagsområden och delverksamheter inom stödverksam- heterna. Statskontorets utvärderingar visade att den politiska bedöm- ningen vad gäller besparingsmöjligheterna var korrekt beträffande de förslag som redovisades av . Stöd- utredningens förslag prövas däremot på nytt i en ny utredning (). Beträffande myndighetsstrukturen inom stödverksamheten har bedömningarna gått isär en hel del. De organisationsöversyner som genomfördes –2004 av FMV, FOI och FHS föreslog inga förändringar i myndighetsstrukturen. Inte heller För- svarsförvaltningsutredningen föreslog några förändringar i myndig- Förslaget att lägga samman stödmyndigheterna till en myndighet framfördes av Försvarsberedningen i den rapport som redovisades . Regeringen tog dock delvis avstånd från Försvarsberedningens förslag. föreslog att FMV och FOI skulle avvecklas och att en ny stödmyndighet skulle bildas. Som framgick av avsnitt 5.3 har meningarna också gått kraftigt isär beträffande de organisatoriska konsekvenserna av en utökad sam- ordning av materiel- och logistikprocesserna. De utredningar som genomfördes beträffande styrningen av för- svaret medförde inte några långtgående förändringar av den grund- läggande styrmodellen. inriktningsproposition konstat- erade regeringen dock att det finns anledning att fördjupa analysen av i vilka situationer som det är lämpligt att använda avgifts- respektive anslagsfinansiering inom stödverksamheterna. Man ansåg också att förbättrade metoder för att styra dessa verksamheter bör utvecklas om avgiftsfinansieringen ska bibehållas som styrmetod. Det finns också anledning att påpeka att både och För- svarsberedningen efterlyst bättre möjligheter att påverka utveck- lingen i tidiga skeden av ett materielprojekt. Sammantaget visar detta att det finns ett visst missnöje på politisk nivå med möjligheterna att styra stödverksamheterna. Regeringens uppdrag till Ekonomistyr- ningsverket beträffande Försvarsmaktens interna styrning och kontroll kan ses som ytterligare ett symptom på detta. Av denna rapport har framgått att ett stort antal utredningar har genomförts beträffande försvarets stödverksamheter. Även om alla förslag inte har genomförts har omställningstakten varit betydande med stora förändringar i berörda verksamheter som följd. Ekonomi- styrningsverket påpekar i myndighetens remissvar på Stödutred- ningens rapport att det är viktigt att ge myndigheterna tid och möj- lighet att realisera de nya ambitionerna. Det finns annars en risk att försvarsmyndigheterna hamnar i en situation där en ständig omställ- ning till nya organisationslösningar utgör normaltillståndet. Detta resulterar enligt inte i en effektiv försvars- verksamhet. I sammanhanget bör också påpekas att genomförandet av förslag visar att betydande besparingar kan genomföras med en bibehållen myndighetsstruktur. Det är därför väsentligt att noga pröva förslag som medför långt- gående förändringar i myndighetsstrukturen och endast genomföra dessa om det kan påvisas att de är en nödvändig förutsättning för att eftersträvade besparingar kan uppnås. Genomgångna beslutsdokument och utredningar I det följande förtecknas de beslutsdokument och utredningar som har gåtts igenom inom ramen för arbetet med rapporten. Materialet är mycket omfattande och endast en del av dokumenten har sammanfattats och kommenterats i rapporttexten. Urvalsprincipen har varit att ta med det som har bedömts ha störst relevans för de stödverksamheter som omfattas av uppdrag. M.h.t. de förändringar som har inträffat har tyngdpunkten lagts på material som har tillkommit försvarsbeslut. Materialet finns i sin helhet tillgängligt i digital form. 1999/00:97. Vissa organisatoriska frågor inom Försvarsmakten, m.m. 2000/01:113. Vissa ledningsfrågor inom det militära försvaret, m.m. 2001/02:10. Fortsatt förnyelse av totalförsvaret. 2004/05:5. Vårt framtida försvar. 2005/06:133. Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle. 2005/06:131. En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret. 2006/07:64. Högskoleutbildning av officerare, m.m. Prop. 2008/09:140. Ett användbart försvar. 3.Bilaga 6 till budgetpropositionen UO 6 Försvar i budgetpropositionerna för åren 2004/05, 2005/06, 2006/07, 2007/08, 2008/09 och 2009/10 har gåtts igenom. Säkrare grannskap – osäker värld. Vårt militära försvar – vilja och vägval. Försvar för en ny tid. En strategi för säkerhet. Säkerhet i samverkan. Försvar i användning. 2007/08:RFR 8: Forskning och utveckling inom försvarsutskottets ansvarsområde. 6.Utredningar, m.m. - Försvarsdepartementet Det militära försvarets materielförsörjning. Nuläge och förändringsfaktorer. Forskning och utveckling för totalförsvaret. Kartlägg- ning och probleminventering. Försvarsmateriel på nya villkor. Forskning och utveckling för totalförsvaret. Överväg- anden och förslag till åtgärder. STYROM - Översyn av . Styrningen av insatsförsvaret. En effektiv förvaltning av insatsförsvaret. Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till För- svarsmakten. Remissammanställning för rapporten användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten. (Fö 2009:A). 7.Riksrevisionens granskningar vad gäller det militära försvaret Materiel för miljarder. En granskning av försvarets materielförsörjning. Reformen av Försvarets logistik. Blev det billigare och effektivare? Försvarsmaktens personalförsörjning - med fokus på officersförsörjningen. 8.Statskontoret – rapporter vad gäller det militära försvaret Organisationsöversyn av Försvarshögskolan. och regeringens styrning av försvaret. Försvarets styrning - styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet. Omställning av det militära försvaret. Omställning av det militära försvaret. Omställning av det militära försvaret. Granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem (PRIO) – Status . 9.Ekonomistyrningsverket – rapporter vad gäller det militära försvaret, m.m. Styrningen av försvaret. Effektivare statlig verksamhet med privat med- verkan? Effektivare statlig administration. Försvarsmaktens interna styrning och kontroll. 10.Vissa beslutsdokument och utredningar som berör det offentliga åtagandet Nedanstående dokument har gåtts igenom men redovisas inte i rapporten. Anledningen är att har uppdragit åt Statskontoret att gå igenom och analysera utredningar inom detta område. Dokumenten berör statliga myndigheters försäljningsverksamhet på konkurrensutsatta marknader och de principer som gäller inom statsförvaltningen för valet av verk- samhetsform (myndighet, aktiebolag, stiftelse, förening, etc.). Några av dokumenten berör dessutom olika aspekter på bildandet av s.k. branschforskningsinstitut. 1997/98:136. Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Styra och ställa – förslag till en effektivare stats- förvaltning. Styra och ställa – förslag till en effektivare stats- förvaltning. Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet. Handlingsplan för en ny institutssektor. En ny institutssektor. yttrande över rapport. Styrning och offentligt åtagande – en sammanställning och problematisering PM upprättad av sekretariat Styrningen av statsförvaltningen och försvaret ............. 2.1Regeringens syn på generella förvaltnings- och Styrningen av statsförvaltningen ............................... 2.1.2 organisering på central nivå ...... Bakgrund – analyser och förslag rörande styrningen .......... Förklaring i historien.................................................. 2.2.2 Problemen och förslagen på förbättringar ....... Försvarets utveckling och styrning....................................... 2.3.1 Programbudgetering och mål- och 2.3.3 Nya problem uppstod och behövde lösas................. 2.3.4 Förändringar gjordes, men kritiken fortsatte ........... Ytterligare en utredning ............................................. Regeringens styrning av försvaret 2005 –............................. Det offentliga åtagandet............................................ 3.1Regeringens generella syn på inriktning och omfattning ............................................................................................. 712 3.2 och synen gällande försvarsområdet................................ 3.3Problematisering och diskussion om det offentliga Formerna för statlig verksamhet ................................. Regeringens syn på verksamhetsform................................... Andra former än myndighet i staten..................................... 4.2.1 En annan relation mellan huvudman och utförare kräver annan styrning ................................................. 4.2.2 Behov av omfattande styrning kan ge mindre 4.2.3 Grunden för inrättandet av verksamheten bör Bolag som associationsform .................................................. 4.3.1 Varför bolag?............................................................... 4.3.2 Innebörden av en bolagiseringsprocess ..................... 4.3.3 Förutsättningar för att en bolagisering ska vara Statlig konkurrensutsatt verksamhet ........................... Regeringens syn på konkurrens............................................. Allmän diskussion ()...................... Analys och diskussion ............................................... Statskontoret har fått till uppgift att inom ramen för ett stabsbiträde till inventera och sammanställa generella utgångspunkter och inriktning i fråga om statsmakternas styrning av statlig och statligt finansierade verksamheter. Särskild betoning ska läggas vid en beskrivning av andra associationsformer än myndighet och utvecklingen av styrningen inom försvaret Arbetet ska dokumenteras i en skriftlig PM1. Innehållet i denna PM bygger främst på vissa större utredningar och propositioner av betydelse för området, exempelvis Styrutred- ningen, och samt budgetpropositioner och särpropositioner på försvars- området. PM:en är uppdelad på avsnitten Styrningen av stats- förvaltningen och försvaret (2), Offentligt åtagande (3), Formerna för statlig verksamhet (4), Statlig konkurrensutsatt verksamhet (5). Avslutningsvis diskuteras och problematiseras PM:ens innehåll i avsnitt Analys och diskussion (6). En bilaga med utsnitt från käll- underlagen finns även tillgänglig. 1 Denna bilaga utgör PM:en i sin helhet. 2Styrningen av statsförvaltningen och försvaret 2.1Regeringens syn på generella förvaltnings- och styrningsfrågor I den förvaltningspolitiska propositionen redovisar regeringen sin syn på statsförvaltningen och styrningen av den. Regeringen tar i detta sammanhang ställning till flera av de förslag som styrutred- ningen och förvaltningskommittén presenterat. Regeringen presenterar målet för förvaltningspolitiken som: En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. Regeringen anför bl.a. att en av de viktigaste uppgifterna för statsförvaltningen är att tillföra kunskap till den politiska besluts- processen, såväl i som EU. I anslutning till detta avser regeringen vidareutveckla arbetet med de oberoende myndighets- analyserna. I propositionen listas bland annat åtgärder för Formerna för hur samordnade inköp kan effektiviseras Myndigheternas arbete med att koncentrera eller samordna stöd- verksamhet vidareutvecklas Statliga myndigheter ska senast vid utgången av 2013 kunna hantera sina beställningar av varor och tjänster elektroniskt En mer samlad och systematisk uppföljning av förvaltningens utveckling tas fram. En strategi för statens styrning, inklusive vilken informations- försörjning som behövs för att staten ska kunna bedriva en långsiktig och samlad styrning av den kommunala sektorn, tas fram. En sammanhållen och verksamhetsanpassad styrning Regeringen lyfter bland annat fram att statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad. En väl funger- ande styrning förutsätter därför kunskap om olika professioners förståelse av sin verksamhet och vilka mål och mått som är lämpliga för att stödja syftet med verksamheten. Regeringen menar vidare att styrningen i så hög grad som möj- ligt bör vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Olika styrformer kan kombineras för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga reger- ingens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grund- läggande värden. Styrningen bör också vara tydlig, inriktad mot verk- samheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgar- perspektiv. Även om förståelsen för olikheterna i statsförvaltningen lyfts fram så vill regeringen också peka på att samordning är av vikt för att undvika fragmentering av förvaltningen, suboptimering av statens resurser och att det blir oklart för medborgarna vart de ska vända sig i vissa frågor. Människor får inte komma i kläm på grund av hur staten är organiserad. Medborgare, företagare och kom- muner förväntar sig att staten ska uppträda samordnat. Samordning underlättas av en helhetsinriktad styrning som har ett tydligt med- borgarperspektiv. Enskilda beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv på reger- ingens samlade politik, en bedömning av politiska avvägningar över sektorsgränser samt med beaktande av angivna prioriteringar och statens samlade resurser, m.m. Specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen får inte leda till fragmentering och bristande helhetssyn. Regeringen påpekar vidare att styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk, men ger ingen närmare beskrivning av vad detta inne- bär. Uppföljning, utvärdering och kontroll När det gäller beslutsunderlaget menar regeringen att det kan fordras en djupare analys av hur ändamålsenlig en viss organisering är eller hur effektiva processerna inom ett område eller i en myn- Sådana analyser utförs som regel av någon annan än berörd myndighet för att ge en opartisk bedömning. Stabs- myndigheter ska även med kort varsel kunna förse regeringen med nödvändiga underlag. Grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel etc. bör göras utifrån ett allsidigt underlag, från myn- digheter, akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revi- sionsorgan och internationella instanser m.fl. Kommittéväsendet har en viktig funktion i att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska systemet och ska därför användas strategiskt i detta syfte. 2.1.2Statsförvaltningens organisering på central nivå Tydlig ansvars-, roll- och uppgiftsfördelning Enligt regeringen bör den statliga förvaltningen vara organiserad på ett sådant sätt att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls. Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig. Myndigheter bör som regel inte ha överlappande upp- gifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas. Statliga myndigheter bör heller inte (i motsatts till Förvaltnings- kommitténs förslag) inrättas med ett tidsbegränsat mandat.