sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera hur lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott har tillämpats och analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör förändras i något eller några avseenden. Vissa tilläggsuppdrag har därefter getts (se vidare nedan). F.d. justitierådet och ordföranden i Högsta förvaltnings- domstolen förordnades att fr.o.m. vara särskild utredare. Förordnade experter under hela eller delar av utredningstiden har varit chefsjuristen () chefsjuristen (), biträdande säkerhetspolischefen och verksjuristen (Säkerhetspolisen), chefsåklagarna och (), generalsekreteraren (), professorn (), chefsjuristen (, Brå), kansliråden och samt numera kanslirådet (). Hovrättsassessorn har varit sekreterare. Förordnande- respektive anställningstider för experterna och sekreteraren framgår av en förteckning som bifogas. Delar av utredningens arbete har genomförts i nära samarbete med Brå. Utöver har då medverkat utredaren samt enhetsråden och . Utredningen har antagit namnet Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel. Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen . Utredaren gavs genom dessa i uppdrag att även analysera vissa frågor om Säkerhetspolisens behov av att i underrättelseverksamhet kunna inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation och av att inom ramen för en förundersökning kunna använda hemlig teleövervakning i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott, samt att ta ställning till om offentliga ombud bör medverka vid domstols prövning av tillstånd till hemlig teleövervakning. Ytterligare tilläggsdirektiv beslutades . Utredaren ska enligt dessa ta ställning till om tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning bör vidgas till att omfatta fler grova vapenbrott och något eller några andra allvarliga brott för vilka det av utredningsskäl är särskilt angeläget att få del av uppgifter om innehållet i elektronisk kommunikation. Utredningens uppdrag är genom detta betänkande, utom beträffande frågan i de sist nämnda tilläggsdirektiven, slutfört. Utredningen återkommer med en redovisning av den kvarvarande delen av uppdraget under slutet av . är ensam utredningsman och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experterna har deltagit i arbetet i sådan utsträckning att det trots detta är befogat att använda vi-form i betänkandet. Särskilt yttrande har dock avgetts av . Skilda uppfattningar i enskildheter och beträffande formuleringar kan förekomma också utan att detta har behövt komma till uttryck i något särskilt yttrande. Förteckning över förordnande- respektive anställningstider kanslirådet , f.r.o.m. Verksjuristen , fr.o.m. till Chefsjuristen , fr.o.m. till Biträdande säkerhetspolischefen , fr.o.m. Hovrättsassessorn , anställd som sekreterare (förordnad som expert fr.o.m. till anställningsdagen) Om hur förslagen framställts (viss blå text) .......................... Förslag till lag om ändring i ...................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ......... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. .................................................................. 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål..................................... 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1998:150) om 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om 1.9 Förslag till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) ........................... Utredningens uppdrag och arbete............................... Det ursprungliga uppdraget ....................................... Vissa ytterligare frågor................................................ 3.1Något om de brottsbekämpande myndigheternas Särskilt om Säkerhetspolisens verksamhet ................ 3.2 Allmänt om straffprocessuella tvångsmedel ......................... 3.3Vissa grundläggande regler till skydd för den personliga 3.3.3 FN:s konvention om medborgerliga och politiska 3.4 Nuvarande ordning avseende hemliga tvångsmedel............. 3.4.1 Ändamåls-, behovs- och 3.4.2 De olika hemliga tvångsmedlen.................................. 3.4.5 Förbud mot användning av tvångsmedlen i vissa 3.5Nya regler om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ()................................................. 3.6Något om den praktiska hanteringen vid verkställighet 3.6.2 Hemlig teleavlyssning och hemlig 4.2.1 Allmänt om hemliga tvångsmedel i ............. 4.3.1 ...............Allmänt om hemliga tvångsmedel i 4.4.1 ...........Allmänt om hemliga tvångsmedel i Damnark 4.5.1 ...........Allmänt om hemliga tvångsmedel i 4.5.3 Preventiva tvångsmedel. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och 5.2De brottsbekämpande myndigheternas verksamhet och 5.2.1 De brottsbekämpande myndigheternas uppgifter; behovet av information............................................... 5.2.2 De hemliga tvångsmedlens syfte ................................ 5.3.3 Något om utvecklingen av lagstiftningen om De tillämpande myndigheternas behovsbeskrivningar ........ 5.4.2 Typ av brott eller brottslighet där myndigheten anser att tvångsmedlen bör få användas..................... 5.4.3 Behovet av det hemliga tvångsmedlet i förhållande till övriga metoder att bekämpa brott .... 5.4.4 Information som typiskt sett medför att man överväger att använda tvångsmedlen och tidpunkten då behovet uppstår .................................. 5.4.5 Information som man typiskt sett hoppas Kartläggning av tillämpningen.................................... Kartläggningsuppgiften i direktiven .......................... Utredningens tillvägagångssätt m.m.......................... kartläggning av tvångsmedel ................................... 6.2.1 Beslag, husrannsakan och frihetsberövande 6.2.2 Tvångsmedel enligt 27 kap. ........... 6.2.3 Lagen om särskild utlänningskontroll ....................... 6.2.4 Tvångsmedel enligt de för utredningen aktuella Andra länders tillämpning ..................................................... 6.4 Utredningens ärendeblankett................................................ 6.4.2 Vissa definitioner och förklaringar ............................ 6.4.4 Tvångsmedel enligt preventivlag................. 6.5 Allmänt om utredningens djupundersökning ...................... Metod för djupundersökningen................................. 6.6Djupundersökning av hemlig rumsavlyssning inom den Inledning, metod och grundläggande fakta .............. Mord och rån med koppling till organiserad Mordfall utanför kriminella miljöer .......................... Rumsliga utrymmen för hemlig rumsavlyssning ...... Kombination med andra hemliga tvångsmedel......... Justerad ansökan eller ändrat beslut .......................... Status i ärendet vid tiden för undersökningen .......... 6.6.11 Hemlighållande av information inom organiserad 6.6.12 Kommunikation utanför kriminella miljöer ............. 6.6.13 Logistik och skydd inom organiserad brottslighet... 6.6.14 Logistik och skydd utanför kriminella miljöer ......... 6.6.15 Varför satte polis och åklagare in hemlig 6.6.16 Kalkylerad information vid användning av hemlig 6.6.17 Faktisk information.................................................... 6.6.18 Kalkylerat och faktiskt integritetsintrång ................. 6.6.19 Kalkylerad effekt ........................................................ 6.6.20 Faktisk effekt .............................................................. 6.6.21 Några slutsatser .......................................................... 6.7Djupundersökning av hemlig rumsavlyssning inom Inledning, metod och grundläggande fakta............... Rumsliga utrymmen för hemlig rumsavlyssning ...... Kombination med andra hemliga tvångsmedel Justerad ansökan eller ändrat beslut .......................... Status i ärendet vid tiden för undersökningen .......... De misstänktas vilja och förmåga att begå brott....... Att hemlighålla information och logistik .................. 6.7.13 Varför satte polis och åklagare in hemlig 6.7.14 Kalkylerad information vid användning av hemlig 6.7.15 Faktisk information .................................................... 6.7.16 Kalkylerat och faktiskt integritetsintrång ................. 6.7.17 Kalkylerad effekt......................................................... 6.7.18 Faktisk effekt .............................................................. 6.7.19 Särskilt om överskottsinformation ............................ 6.7.20 Några slutsatser........................................................... 6.8Djupundersökning av preventiva tvångsmedel inom Inledning, metod och grundläggande fakta............... Personerna och deras roll ........................................... Justerad ansökan eller ändrat beslut .......................... De aktuella personernas vilja och förmåga (att begå brotten) ............................................................... Att hemlighålla information och logistik .................. Sannolikheten för den brottsliga verksamheten........ 6.8.11 Förhållandet till andra 6.8.13 Kalkylerad information vid användning av 6.8.14 Faktisk information.................................................... 6.8.15 Kalkylerat och faktiskt integritetsintrång ................. 6.8.16 Kalkylerad effekt ........................................................ 6.8.17 Faktisk effekt .............................................................. 6.8.18 Särskilt om överskottsinformation............................ 6.8.19 Några slutsatser .......................................................... 6.9Djupundersökning av preventiva tvångsmedel inom den Utredningens möten med aktörerna .................................... 6.10.2 Polis och åklagare ....................................................... 6.10.3 Offentliga ombud och domare .................................. 6.10.4 Särskilt om Säkerhetspolisen ..................................... Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter, analys och inledande avvägningar .............................. Utgångspunkter och begrepp................................................ 7.2.1 Allmänt om de avvägningar som utredningen har 7.2.2 Om begreppen behov, nytta och Den nytta som tvångsmedlen enligt de tre lagarna 7.3.1 Resonemang främst utifrån djupundersökningen –jämförelser av andelstal endast en startpunkt ......... 7.3.2 Kvantitativa uppgifter om nytta – jämförelser av 7.3.3 Informationen som erhållits och betydelsen av 7.3.4 Effekterna av tvångsmedlen (vad har informationen från dem lett till? 7.3.5 Avslutande kommentarer om nyttan ........................ 7.4 Den inverkan som de tre lagarna har haft på den 7.4.1 Både kvantitativa uppgifter och beskrivande 7.4.2 Kvantitativa uppgifter och jämförelser ...................... 7.4.3 Avlyssning och övervakning enligt de aktuella lagarna förekommer i ett lågt antal fall ...................... 7.4.4 Relationen mellan olika hemliga tvångsmedel – 7.4.5 Vem har avlyssnats eller övervakats? 7.4.6 Vilken typ och mängd av personlig information har de brottsbekämpande myndigheterna tagit 7.4.7 Användningen av flera metoder mot samma 7.4.8 Avslutande kommentarer om integritetsintrånget ... 7.5Om behovet av tvångsmedlen – inledande avvägningar Behovet av tvångsmedlen ........................................... 7.5.3 Inledande avvägningar mellan intressena................... Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen ...... Finns det skäl att särreglera Säkerhetspolisens respektive den öppna polisens tillgång till 8.3Tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel under 8.3.2 Tvångsmedel som bör få användas............................. 8.3.3 På vilka brott ska tvångsmedlen få tillämpas? 8.3.4 Kraven på en skäligen misstänkt person, åtgärdens synnerliga vikt för utredningen, viss anknytning till teleadress eller plats m.m. ................. 8.4 Tillämpningsområdet för preventiva tvångsmedel ............... 8.4.2 Tvångsmedel som bör få användas i preventivt 8.4.3 Hur bör rekvisiten för att använda preventiva tvångsmedel utformas?............................................... 8.4.4 Brott som tvångsmedlen bör få tillämpas på............. 8.4.5Särskilt om lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de 8.5Behövs särskilda regler om preventiva tvångsmedels förhållande till de andra tvångsmedlen? 8.5.2 Frågans behandling i samband med införandet av 9.2Allmänt om krav och den Integritetsskyddet i regeringsformen........................ 9.2.3 Regleringen av de aktuella tvångsmedlen .................. 9.3 Tillämpningen av de tre lagarna ............................................ 9.3.2 Utredningens genomgång av ärenden och sammanträffanden med aktörerna ............................. 9.3.3 Tillsyn över de tillämpande myndigheterna.............. 9.4Regleringens rättssäkerhet och förenlighet med Vissa tidigare ställningstaganden ............................... 9.5 Särskilt om regleringen av offentliga ombud ....................... 9.5.2 Något om övervägandena när systemet med offentliga ombud infördes.......................................... Tidigare undersökningar och överväganden kring Något om bakgrunden till den nuvarande regleringen ........ 10.2.1 Reglerna i 27 kap. ........................... 10.2.2 Reglerna i lagen om hemlig rumsavlyssning och Synpunkter på och erfarenheter av regleringen.................... 10.3.1 Synpunkter i doktrinen på skillnaderna i 10.3.2 Synpunkter från de brottsbekämpande 10.3.3 Något om vad som i övrigt framkommit vid Förbud mot avlyssning i vissa fall ............................... Något om bakgrunden till den nuvarande regleringen ........ 11.2.1 Något om regeln i 27 kap. ............. 11.2.2 Reglerna i lagen om hemlig rumsavlyssning och Synpunkter på och erfarenheter av regleringen.................... Vissa övriga frågor kring regleringens utformning.......... Beslutsordningen och beslutens varaktighet ........................ 12.1.2 En huvudregel om prövning i domstol ...................... 12.1.3 En särskild beslutsordning i vissa fall ........................ 12.1.4 Tillståndens varaktighet.............................................. 12.2Den utökade möjligheten till beslag av meddelanden mellan den misstänkte och närstående (2008 års Utformningen av reglerna om tillträdestillstånd vid 12.3.2 Tillträdestillstånd utan begränsning till den 12.3.3 Flytt av fordon i samband med installation av tekniska hjälpmedel vid hemlig rumsavlyssning ....... 12.3.4 Tillträdestillstånd för hemlig kameraövervakning .... Vissa frågor om utformningen av reglerna om underrättelse till enskild ........................................................ förundersökning – ett undantag beträffande 12.4.3 Underrättelseskyldigheten enligt 2007 års Omedelbarhetskravet vid förstörande av upptagningar från hemlig kameraövervakning ............................................ 12.5.1 Inledning och bakgrund ............................................. 12.5.2 Utredningens överväganden och förslag................... Forumreglerna beträffande hemliga tvångsmedel vid 12.6.2 Regleringens bakgrund............................................... 12.6.3 Vad som kommit fram under utredningens arbete... 12.6.4 Utredningens överväganden och förslag................... Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. .......... Bör reglerna göras permanenta?............................................ 13.2.2 Utredningens bedömning och förslag....................... 13.3.2 Utredningens bedömning och förslag ....................... Regeringens redovisning till ................................. 13.4.2 Utredningens bedömning........................................... Något om hemlig dataavläsning ............................................ Ett förslag från BRU ................................ 14.2.3 Utredningens anmärkningar ...................................... Möjlighet att underlåta underrättelse om husrannsakan i Teknikutvecklingen inom området för elektronisk Behövs reglerna om hemliga tvångsmedel i lagen om Konsekvenser och genomförande................................ 15.1.2 Ekonomiska konsekvenser ......................................... Förslaget till lag om ändring i ................... Förslaget till lag om ändring i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott .................................. 16.3Förslaget till lag om ändring i lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de 16.4Förslaget till lag om ändring i lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ........................ Förslaget till lag om ändring i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål .......................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen om allmän Förslaget till lag om ändring i lagen om särskild Förslaget till förordning om ändring i Lagen om hemlig rumsavlyssning, lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlag) och lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott (utredningslag) har alla begränsad giltighetstid. De gäller till utgången av . I de nämnda lagarna regleras vissa hemliga tvångsmedel. Utredningens huvudsakliga uppdrag som redovisas i detta betänkande har varit att utvärdera hur dessa lagar har tillämpats och att analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör förändras i något eller några avseenden. Syftet med uppdraget har också varit att ta slutlig ställning till lagarnas fortsatta giltighet och därmed till hur en framtida permanent reglering av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör utformas. Lagstiftning innebär en avvägning mellan olika intressen. Detta gäller i hög grad regler om hemliga tvångsmedel och andra liknande metoder för att samla information. Här ställs behovet av en effektiv brottsbekämpning – eller i vissa fall behovet av att upprätthålla den allmänna säkerheten – ofrånkomligen mot den grundlagsskyddade rättigheten till personlig integritet. De ställningstaganden och gränsdragningar som måste göras blir därför både viktiga och svåra. Överväganden om hur intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset bör balanseras i reglerna om hemliga tvångs- medel förutsätter en analys av det faktiska behovet av tvångsmedlen med beaktande av den nytta de kan förväntas medföra. Vidare krävs en analys av det förväntade integritetsintrånget. Analyserna bör – i den omfattning som det är möjligt – grunda sig på ett empiriskt underlag avseende bl.a. den hittillsvarande tillämpningen. På grundval av analysen måste sedan resonemang föras där argument som talar för tvångsmedlet prövas och bryts mot de argument som talar mot. Det är endast i de fall som tvångsmedlet därefter framstår som nödvändigt, proportionellt och försvarligt i ett demokratiskt samhälle som tvångsmedlet ska tillåtas. Vidare är det för utredningen en självklar utgångspunkt att tvångsmedelsreglerna och deras tillämpning måste leva upp till högt ställda rättssäkerhetskrav. Detta gäller oavsett hur avvägningarna i övrigt görs mot integritetsintresset. Att hemliga tvångsmedel medför relativt betydande integritetsintrång kan accepteras, om det belagda behovet och nyttan av dem är tillräckligt stora. Men det kan inte godtas att regler om och tillämpning av tvångsmedlen brister i rättssäkerhet. Bakgrund: Den nu gällande regleringen Allmänt om hemliga tvångsmedel Straffprocessuella tvångsmedel innefattar i regel tvång mot person eller egendom. Exempel på sådana tvångsmedel är husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag, gripande, anhållande och häktning. Bland de straffprocessuella tvångsmedlen intar de hemliga tvångsmedlen en särställning. De hemliga tvångsmedlen är främst hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Den berörde förväntas inte vara medveten om dessa åtgärder, men det antas att de äger rum mot hans eller hennes vilja. En grundläggande förutsättning för att använda hemliga tvångs- medel är vanligtvis att en förundersökning har inletts. Tvångsmedlet ska då bidra till att utreda eller lagföra ett visst brott. I vissa fall får dock hemliga tvångsmedel användas utan att det pågår förundersökning, då i syfte att förhindra särskilt allvarlig brottslighet. De hemliga tvångsmedlen är, liksom andra straffprocessuella tvångsmedel, exempel på lagreglerade undantag från det skydd mot intrång i den personliga integriteten som medborgarna har enligt regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Skyddet enligt regeringsformen kan begränsas endast genom lag, och så får ske endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen. Liknande förutsättningar gäller för att inskränka det skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens som finns i . Innebörden av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från ett visst telefonnummer, en kod eller en annan teleadress avlyssnas eller spelas in i hemlighet genom ett tekniskt hjälpmedel. Tvångsmedlet kan tillämpas på alla former av kommunikation genom elektroniska kommunikationsnät och är tillämpligt på både muntlig och skriftlig kommunikation (t.ex. elektronisk post, SMS och telefax).1 Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Genom detta tvångsmedel ges inte tillgång till uppgifter om innehållet i telemeddelanden. De uppgifter som kommer fram är i stället trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter.2 Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbar utrustning används för optisk personövervakning utan att upplysning om övervakningen lämnas. Tvångsmedlet omfattar inte ljudupptagning. 1 Hemlig teleavlyssning benämns fr.o.m. som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Även begreppen telemeddelande och teleadress ersätts (med meddelande som överförs eller har överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät respektive adress), se prop. 2011/12:55 s. 127, rskr. 2011/12:212. Dessa ändringar har inte avsetts ändra tillämpningsområdet för tvångsmedlet.