sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — IED syftar till att skärpa och likrikta miljökraven, framför allt genom bindande EU- gemensamma krav på bästa tillgängliga teknik. Kravnivåerna och därmed konsekvenserna för de enskilda företagen är ännu oklara eftersom nya BAT-slutsatser ännu inte har tagits fram för de olika verksamhetsområdena. De BAT-slutsatser som har presenterats för stålindustrin ger dock anledning till oro. Jag uppfattar att , både generellt och då det gäller jord- bruksföretagen, har en hög miljöskyddsnivå och att IED därmed egentligen borde vara positivt för ur konkurrenssynpunkt då det innebär att andra länder bör tvingas närma sig den miljö- skyddsnivå som gäller i . Ett sådant synsätt förutsätter dock att ingen överimplementering sker i , att det är möjligt att anpassa kraven efter de lokala förhållanden samt att de krav på bästa tillgängliga teknik som uppställs är teknikneutrala. får den regelbundna uppdatering och omprövning av tillstånden som direktivet kräver inte leda till alltför omfattande administrat- ion och kostnader. Om dessa förutsättningar inte uppfylls är risken uppenbar att IED kan komma att leda till långtgående konsekven- ser för svenska företag. Det svenska genomförandet bör inte gå längre än vad IED kräver IED innebär en förstärkning av miljöintressena där syftet är att likrikta tillämpningen inom EU. ligger långt fram miljö- mässigt och det finns ingen anledning att gå längre vid det svenska genomförandet. En utgångspunkt bör vara att inte rubba den balans som finns i rättskraftssystemet mer än vad vi är direkt tvingade till av IED utan de svenska lagändringarna bör begränsa sig till vad som följer av IED och endast avse IED-anläggningar. Utredarens förslag begränsar sig i allt väsentligt till att genom- föra IEDs krav och innebär i stort ingen överimplementering. I vissa delar går dock förslagen längre än vad som följer av IED. Detta gäller bl.a. förslaget att ge miljöorganisationer rätt att över- klaga alla tillsynsbeslut. Möjligheter att kunna anpassa kraven – tillämpningen av undantagen Jag känner en stark oro för att BAT-slutsatserna kommer att utgå från kontinentaleuropeiska förhållanden och ställa krav som inte är anpassade för svenska förhållanden vilket i så fall kan komma att leda till mycket långtgående konsekvenser för svenska företag. De BAT-slutsatser som har beslutats för stålindustrin pekar tydligt mot detta. Det är av största vikt att det svenska genomförandet ger så stort utrymme som är möjligt enligt direktivet till att anpassa kraven efter de svenska förhållandena och att tillämpa de undantag som finns. Undantagsprövningen enligt IED avviker från den tradition- ella svenska synen på undantagsprövning där en stark presumtion råder för att undantag ska användas restriktivt och inte meddelas annat än i speciella särfall. Enligt IED utgör undantagsprövningen istället ett normalt led i den samhällsekonomiska bedömningen av om ett krav är proportionerligt med beaktande av, i detta fall de lokala förhållandena och anläggningens tekniska utformning. Utgångspunkten bör här vara att undantag meddelas i alla fall där förutsättningarna är uppfyllda och någon särskild restriktivitet är inte anbefalld. Utredningens uttalanden ger enligt min uppfattning en alltför snäv syn på undantagen och dess tillämpning. Även när det gäller generella föreskrifter är det mycket angelä- get att det svenska genomförandet ger tillräckligt utrymme till anpassningar och undantag. En sådan dispensprövning måste vara relativt generös och ses som en normal del i processen som står öppen för alla som behöver åberopa en individuell anpassning. Detta gäller särskilt de föreskrifter som grundar sig på 12 kap. 10 § . IED kommer att ställa mycket omfattande administrativa krav då hela sektorer ska omprövas inom mycket snäva tidsramar. Om Sve- rige ska lyckas uppfylla direktivets krav på omprövning utan omfattande kostnader och tidsåtgång ställs krav på förenklingar. Utredningen har lämnat förslag på en begränsad utvidgning av området när en ändring av en verksamhet kan ske utan tillstånd. Enligt min uppfattning borde området där ändring kan ske med stöd av en anmälan göras större och ändringstillstånd endast krävas för de fall olägenhet av betydelse för miljön kan uppkomma. Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt Jag vänder mig mot uppfattningen att tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt fullt ut borde jämställas med tillstånd för till- ståndspliktiga verksamheter. Denna typ av tillstånd motiveras av verksamhetsutövarens, eller dennes kreditgivares, behov av rätts- trygghet som lagstiftaren har bedömt att dessa verksam- heter inte behöver vara föremål för samma omfattande prövning och tillsyn som tillståndspliktiga verksamheter. Det finns ingen anledning att belasta dessa verksamheter med hela det regelverk som omger verksamheter där samhället har ett större kontroll och prövningsbehov. Ett sådant synsätt motverkar den regelförenkling som åsyftades utan att detta synes medföra någon egentlig miljö- nytta. Jag motsätter mig att tillståndskrav uppställs i samma omfatt- ning för ändringar av verksamheter som bedrivs med stöd av till- stånd men som inte är tillståndspliktiga som för tillståndspliktiga verksamheter. Prövningsbehovet är i dessa fall mer begränsat och det bör vara tillräckligt att tillsynsmyndigheten har möjlighet att förelägga om tillståndsprövning i de fall anmälan inte anses till- räckligt. Jag motsätter mig vidare förslaget att statlig tillsynsavgift skall utgå även för verksamhet som upphört att vara tillståndspliktig men som bedrivs med stöd av tillstånd. Tillsyn över dessa verksam- heter utövas av kommunerna som också debiterar avgift för denna tillsyn. Staten har varken kostnader för tillsyn eller prövning för dessa verksamheter varför det framstår som obefogat att ta ut stat- lig tillsynsavgift. Miljöorganisationers talerätt vid tillsynsbeslut Jag motsätter mig förslaget att införa en överklaganderätt för miljöorganisationer som omfattar alla tillsynsbeslut. Miljöorgani- sationerna får här en särställning med en mycket omfattande över- klaganderätt som i princip omfattar alla tillsyns situationer. Någon närmare analys av konsekvenserna av en så bred talerätt har inte gjorts. Frågan kan t.ex. ställas när ett tillsynsbeslut – som normalt inte kungörs – vinner laga kraft mot miljöorganisationerna. Över- klaganderätten bör begränsas till vad som följer av IED. En särskild utredare ska föreslå hur och rådets direktiv om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) ska genomföras i svensk rätt. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet ger anledning till. Utöver frågan om genomförandet av direktivets bestämmelser om ansvar för avhjälpande av föroreningsskador på mark och grund- vatten ska utredaren analysera om de svenska reglerna om avhjälp- ande av miljöskador behöver förtydligas. Utredaren ska också analysera systemet för omprövning av miljö- farliga verksamheter och lämna de förslag som behövs för att skapa ett system som möjliggör omprövningar med den frekvens som EU- rätten kräver. Slutligen ska utredaren analysera och föreslå hur frivilliga tillstånd enligt lämpligen regleras samt om tillstånd ska kunna begränsas även med föreskrifter för jordbruket meddelade med stöd av 12 kap. 8–10 §§ . Uppdraget ska redovisas . och rådets direktiv /1/EG av den 15 janu- ari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EUT L 24, 29.1.2008, s. 8, Celex 32008L0001), det s.k. IPPC-direktivet, trädde i kraft . Direktivet infördes med syftet att säkerställa att det för de industrianlägg- ningar som omfattas av direktivet sker en samordnad tillståndspröv- ning där hänsyn tas till olika typer av miljöeffekter. Enligt det nuvarande IPPC-direktivet ska alla lämpliga förebygg- ande åtgärder vidtas för att undvika föroreningar, särskilt genom att använda bästa tillgängliga teknik, på engelska best available techniques vilket ofta förkortas BAT (artikel 3.1). Villkoren i till- stånden för anläggningar som omfattas av IPPC-direktivet ska grun- das på bästa tillgängliga teknik. Europeiska kommissionen organi- serar ett informationsutbyte mellan medlemsstaterna och de berörda industrierna om vad som är bästa tillgängliga teknik för de områden som IPPC-direktivet omfattar (artikel 17.2). Även miljöorganisa- tioner deltar. Arbetet utförs i arbetsgrupper, en för varje industri- område, och leds av som har sitt kontor i i . Förfarandet kallas ofta för Sevillaprocessen. Arbetet inom arbetsgrupperna leder till BAT-referensdokument s.k. BREF- dokument. I ett BREF-dokument anges vad som anses vara bästa tillgängliga teknik för branschen då dokumentet arbetades fram och de utsläppsnivåer som användning av bästa tillgängliga tek- nik kan antas leda till. Utsläppsnivåerna benämns BAT-utsläpps- värden. Enligt IPPC-direktivet är BREF-dokumenten inte bindande, men man ska ta hänsyn till dem när man fastställer vad som är bästa tillgängliga teknik. Enligt IPPC-direktivet ska tillstånd innehålla villkor som säker- ställer skyddet för mark och grundvatten (artikel 9.3). När verk- samheten definitivt har upphört ska också nödvändiga åtgärder vid- tas för att undvika alla föroreningsrisker och för att återställa platsen i ett tillfredsställande skick (artikel 3.1). Cirka 52 000 anläggningar inom EU omfattas av IPPC-direktivet. Av dessa finns cirka 1 000 i . Inom Europeiska unionen har och Europeiska unionens råd kommit överens om ett nytt direktiv som förutom IPPC-direktivet omfattar ett antal sektorsdirektiv som rör industri- verksamhet och energiproduktion. Detta direktiv om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) kallas industriutsläppsdirektivet eller IED (Industrial Emissions Directive). Direktivet har ännu inte publicerats i Europeiska unionens officiella tidning. Industriutsläppsdirektivet innebär att Sevillaprocessen blir forma- liserad och reglerad (artikel 13). De delar av ett BREF-dokument där slutsatserna om bästa tillgängliga teknik fastställs, BAT-slut- satserna, ska beslutas i ett så kallat kommittéförfarande. BAT- slutsatserna ska ligga till grund för fastställande av tillståndsvillkor (artikel 15.3). Avsikten är att förstärka tillämpningen av BAT. Ut- gångspunkten är att tillståndsmyndigheten ska sätta gränsvärden för utsläpp som garanterar att utsläppen under normala driftsför- hållanden inte är högre än de utsläppsgränser som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatserna. Det regleras inte i direktivet hur ofta ett nytt BREF-dokument ska tas fram, men enligt Europeiska kommissionen är målsättningen att det ska ske ungefär . Enligt direktivet ska den be- höriga myndigheten efter att nya BAT-slutsatser har offentliggjorts säkerställa att alla tillståndsvillkor för den berörda anläggningen bedöms på nytt och vid behov uppdateras för att säker- ställa att direktivet följs, och då bl.a. det nya BREF-dokumentet (artikel 21). Industriutsläppsdirektivet innehåller ett nytt regelverk om skador på mark och grundvatten (artiklarna 14, 16 och 22) som är betyd- ligt mer detaljerat än IPPC-direktivet när det gäller förorenings- skador. Varje tillstånd ska innehålla bestämmelser om regelbunden kontroll av mark och grundvatten i fråga om farliga ämnen som kan påträffas på platsen och som kan leda till föroreningar inom anlägg- ningens område. Direktivet anger en lägsta frekvens för sådana under- sökningar. I övrigt gäller olika bestämmelser beroende på vilken typ av verksamhet som bedrivs. Det avgörande är om verksamheten innefattar användning, produktion eller utsläpp av relevanta farliga ämnen som kan leda till föroreningar av mark eller grundvatten. För verksamheter som kan leda till föroreningar ska verksamhets- utövaren lämna in en statusrapport innan anläggningen tas i drift eller ett tillstånd uppdateras efter direktivets ikraft- trädande. När verksamheten definitivt har upphört ska verksamhets- utövaren bedöma föroreningssituationen och om anläggningen or- sakat betydande föroreningar i mark och grundvatten jämfört med tillståndet i statusrapporten. Därefter ska verksamhetsutövaren av- hjälpa skadorna så att området återställs till det tillstånd som be- skrivits i statusrapporten. Även verksamhetsutövare som inte har någon skyldighet att upp- rätta en statusrapport har vissa skyldigheter. När en verksamhet läggs ned ska verksamhetsutövaren vidta åtgärder så att farliga ämnen inte utgör en betydande risk för människors hälsa eller miljön. Till skillnad från det nuvarande IPPC-direktivet innehåller industri- utsläppsdirektivet bestämmelser om tillsyn (artikel 23). Det ska finnas ett system för miljötillsyn som ska omfatta undersökning av rele- vanta miljöeffekter från de berörda anläggningarna. Det ska finnas program för rutinmässig tillsyn som ska ange frekvensen av till- synsbesök. För att bestämma hur ofta tillsynsmyndigheten ska be- söka en anläggning ska den behöriga myndigheten göra en syste- matisk bedömning av miljöriskerna. Tiden mellan besöken får inte överstiga för de verksamheter med störst risker och för de anläggningar som bedöms medföra minst risk. Omprövning och tillståndens rättskraft Den som vill anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet måste ofta ansöka om tillstånd enligt 9 kap. . Det finns också en möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd. Enligt 24 kap. 1 § miljö- balken gäller en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål enligt mot alla när det gäller de frågor som har prövats i domen eller beslutet sedan detta har vunnit laga kraft. Bestämmelsen ger uttryck för tillståndens s.k. rättskraft. Rättskraften innebär att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Det gäller även den som inte har blivit kallad till förhandling och inte heller fört talan i målet. Enligt 24 kap. 1 § har ett tillstånd rättskraft i de frågor som har prövats i målet. Det är inte självklart vad den skrivningen avser. Eftersom tillstånd ofta innehåller ett s.k. allmänt villkor som innebär att tillståndet omfattar de omständligheter som angetts i ansökan, kan det vara svårt att förutse hur rättskraften ska avgränsas. Ett tillstånds rättskraft begränsas av bestämmelserna om återkallelse och omprövning i 24 kap. . Förutom verksamhetsutövaren är det , och som kan ansöka om att ett tillstånd ska återkallas eller omprövas eller att villkor i ett tillstånd ska ändras eller upphävas. I praktiken före- kommer det sällan att myndigheter ansöker om omprövning av till- stånd eller villkor eftersom omprövningsförfarandet är resurskräv- ande för myndigheten. Som ett alternativ till omprövning kan tillsynsmyndigheten före- lägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder som tillsynsmyndig- heten anser behövs. Möjligheten för en tillsynsmyndighet att med- dela ett föreläggande eller förbud begränsas enligt 26 kap. 9 § tredje stycket av tillståndets rättskraft. Tillstånd enligt gäller enligt huvudregeln men får, enligt 16 kap. 2 § första stycket , ges för en begränsad tid. Möjligheten till tids- begränsade tillstånd utökades när infördes (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 344). Trots denna förändring är det fortfarande ovanligt med tidsbegränsade tillstånd. Tidsbegränsade tillstånd gäller främst för täktverksamheter. Föroreningsskador och allvarliga miljöskador De offentligrättsliga svenska reglerna om ansvaret för förorenade områden finns i 10 kap. . Den grundläggande regeln finns dock i 2 kap. 8 §. Där fastslås principen om att förorenaren ska betala, dvs. att den som har orsakat en skada eller olägenhet för miljön ska avhjälpa denna. Reglerna i 10 kap. avser dels förorenings- skador i allmänhet, dels föroreningsskador och andra miljöskador som är så allvarliga att de faller under en särskild reglering (allvar- liga miljöskador). Med föroreningsskada avses en miljöskada som genom förorening av mark- och vattenområden, grundvatten, byggnader och anläggningar kan medföra en risk för skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Bestämmelserna om allvarliga miljöskador är ett genomförande av det s.k. miljöansvars- direktivet (och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, EUT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035). I första hand är det verksamhetsutövaren som ska utföra eller bekosta de avhjälpandeåtgärder som behövs. Ansvaret är som huvud- regel strikt, dvs. oberoende av vållande. För allvarliga miljöskador finns vissa undantag från det strikta ansvaret. Undantagen framgår av förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador. Om inte någon verksamhetsutövare kan hållas ansvarig för en föroreningsskada, övergår ansvaret på den fastighetsägare som vid förvärvet av fastig- heten känt till eller bort upptäcka att den var förorenad. Omfattningen av ansvaret för föroreningsskadorna ska avgöras efter en särskild skälighetsavvägning enligt 10 kap. 4 § . När ansvarets omfattning bestäms ska hänsyn tas till hur som har förflutit sedan föroreningen ägde rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och om- ständigheterna i övrigt. Om en verksamhetsutövare visar att verk- samheten bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, ska man ta hänsyn även till detta vid bedömningen av ansvarets omfattning. När det gäller allvarliga miljöskador är möjligheterna till skälighets- avvägningar mer begränsade. Det avhjälpande som krävs för allvar- liga miljöskador framgår av 10 kap. 5 § . Efterbehandlingsansvaret kan inte preskriberas. Om det finns flera ansvariga verksamhetsutövare, svarar de solidariskt för den efterbe- handling som anses skälig. Enligt artikel 5.1 i IPPC-direktivet ska medlemsstaterna ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa att befintliga anläggningar genom nya tillstånd eller en förnyad bedömning eller i förekom- mande fall uppdatering av villkoren drivs i överensstämmelse med kraven i IPPC-direktivet . Bestämmelser som syftade till att genomföra artikel 5.1 beslutades genom för- ordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter. Den omständigheten att tillstånd enligt har rättskraft i alla frågor som prövats i domen eller beslutet som till- stånden i de allra flesta fall inte är tidsbegränsade, innebär att en ändring av tillstånd eller villkor i princip endast kan åstadkommas genom en omprövning enligt 24 kap. eller genom ändrad lagstiftning. Möjligheten till omprövning enligt 24 kap. används dock sällan i praktiken på en myndighets initiativ eftersom ett ompröv- ningsförfarande är mycket resurskrävande för den myndighet som ansöker om omprövning. efter det att verksamheter som omfattas av IPPC-direktivet skulle ha anpassats till direktivets krav är det fortfarande cirka trettio anläggningar som inte har till- stånd som överensstämmer med IPPC-direktivet eller som på annat sätt omfattas av IPPC-direktivets krav. Även för en verksamhets- utövare som ansöker om omprövning är omprövningsförfarandet resurskrävande. Med det nya industriutsläppsdirektivet kommer kravet på ompröv- ningar att öka. Om nya BREF-dokument och BAT-slutsatser tas fram , leder bestämmelserna i artikel 21 i direktivet till att det kan bli aktuellt med omprövning av en verksamhet med intervaller . Med det system för omprövning av verksamheter som för när- varande finns skulle det kräva stora resurser hos myndigheterna. Om myndigheterna ska driva omprövningsprocesser, riskerar det också att inverka på myndigheternas möjligheter att fullgöra andra uppgifter, t.ex. tillsyn eller att företräda allmänna miljöintressen i tillståndsprocesser. När industriutsläppsdirektivet ska vara genomfört i måste det finnas ett system för omprövningar som möjliggör den ompröv- ningsfrekvens som direktivet kräver. Till stora delar bygger industriutsläppsdirektivet på samma prin- ciper som IPPC-direktivet. Utöver de ändrade omprövningsreglerna innehåller industriutsläppsdirektivet ändringar bl.a. i fråga om vill- korssättning och föroreningsskador. Det finns därför ett behov av en utförlig analys av hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. I det följande ges exempel på frågor som behöver belysas närmare. Genom industriutsläppsdirektivet får BAT-slutsatserna en helt ny roll. BAT-slutsatserna ska ligga till grund för fastställande av till- ståndsvillkoren. Gränsvärden som fastställs får under normala drifts- förhållanden inte vara högre än de utsläppsgränser som motsvarar bästa tillgängliga teknik i BAT-slutsatserna. En fråga som uppkommer är vilka ändringar som behöver göras i bestämmelser om prövning av miljöfarliga verksamheter. Även när det gäller industriutsläppsdirektivets bestämmelser om mark och grundvatten uppstår frågor vid genomförandet. Bestäm- melserna i industriutsläppsdirektivet har en annan systematik än bestämmelserna i 10 kap. . Industriutsläppsdirektivet om- fattar bara mark och grundvatten medan 10 kap. därut- över omfattar vissa skador på biologisk mångfald, vattenområden, byggnader och anläggningar. Till skillnad från reglerar industriutsläppsdirektivet endast föroreningar medan 10 kap. miljö- balken omfattar skador orsakade av t.ex. genetiskt modifierade orga- nismer. Industriutsläppsdirektivet ger inga möjligheter till skälighets- avvägningar medan skälighetsavvägningen är central i 10 kap. miljö- balken, i vart fall vid bedömningen av ansvaret för förorenings- skador. Industriutsläppsdirektivet reglerar inte vilka avhjälpande- åtgärder verksamhetsutövaren ska vidta om en miljöskada uppstår innan verksamheten läggs ned, t.ex. i samband med de periodiska undersökningarna. Inte heller reglerar direktivet vilket ansvar verk- samhetsutövaren har för föroreningar som uppkommit före direk- En fråga är hur det nuvarande svenska systemet för avhjälpande av miljöskador ska kunna förenas med regelverket i industriutsläppsdirektivet. Genom ändringar i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd, som trädde i kraft , har tillstånds- plikten för ett antal verksamheter helt tagits bort eller ändrats till anmälningsplikt. Dessa verksamheter har i många fall kvar sina till- stånd trots att de är tillståndspliktiga. Det finns även andra skäl till att en verksamhetsutövare kan bedriva sin verksam- het i enlighet med ett tillstånd utan att vara tillståndspliktig enligt . Den som driver en verksamhet som inte är tillstånds- pliktig kan frivilligt ansöka om tillstånd. kan också, även om tillståndsplikt inte gäller i det enskilda fallet, före- lägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. Det finns många oklarheter om hur tillstånd för verksamheter som inte är tillstånds- pliktiga enligt , s.k. frivilliga tillstånd, ska behandlas. Ett exempel är att det inte finns någon reglering av vad som gäller vid ändring av verksamheten. Det finns inte heller reglerat i miljö- balken hur sådana tillstånd ska upphävas. Dessa frågor berördes i eller inte pröva? (5353) men be- höver analyseras ytterligare. I 12 kap. regleras jordbruk och annan verksamhet. I 12 kap. 8–10 §§ finns bemyndiganden att meddela före- skrifter om bl.a. hänsyn som ska tas vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i jordbruket. Enligt 24 kap. 1 § kan ett tillstånd begränsas av t.ex. föreskrifter meddelade med stöd av bl.a. 9 kap. 5 §. Lagtexten anger ingen motsvarande möjlighet att begränsa ett tillstånd med föreskrifter som meddelas med stöd av 12 kap. 8–10 §§ . Det är därför svårt att genomföra exem- pelvis nya EU-regler på jordbruksområdet om frågorna är reglerade i tillstånd. En särskild utredare ska föreslå hur artiklarna 1–27 och 71–82 i industriutsläppsdirektivet ska genomföras i svensk rätt. Utredaren ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som är nöd- vändiga eller som annars bedöms lämpliga i samband med ett gen- Det är viktigt att skapa ett tydligt och enkelt regelverk och att de regler som behövs för att genomföra direktivet passar in i system. Utredaren ska i övrigt lämna de förslag som utredningsarbetet kan föranleda.