sou · GZB309 · 2012-01-01 00:00:00 — autonomi9 Det tycks vara så att folkbildningens rådande regelsystem om storlek på grupper och frekvenser för deras sammankomster här har en konserverande och för syftet en rentav kontraproduktiv funktion. Flera folkbildningsorganisationer har dock engagerat sig inom ramen för vad som kallats det nya samhällskontraktet. De ansvarar numera för bland annat såväl kulturskolor som grundskolor och gymnasier, rehabilitering, integrationsprojekt och personalutbildning. En femte faktor anknyter till folkbildningens organiska knytning till betydande medborgarsammanslutningar som folkrörelser och politiska partier. De flesta av dem brottas med problem att motivera medlemskap och vinna medborgarnas förtroende. tränger nya rörelser och organiseringar fram för att fånga, förtydliga och kanalisera delvis andra, dittills oorganiserade medborgarintressen. Det handlar också om andra medborgargrupper i det nya svenska landskapet med dess mångfald av religiösa, etniska och kulturella identiteter. Inom ramen för sina anslag har folkbildningens etablerade aktörer i någon utsträckning gett plats för dem. har 23 nya folkhögskolor och två nya studieförbund fått del av statens anslag till folkbildningen. Att inte alla bedömer den införlivningen av nya folkbildningsaktörer som särskilt imponerande eller ens rimlig har lett forskare till att karakterisera studieförbundens organisering i termer av kartell10 respektive grindvakt.11 Kritiken handlar bland annat om den fara som ligger i folkbildningens traditionella organisering och statsanslagets konstruktion av ett nollsummespel. Därtill kan läggas att studieförbunden de facto har delat upp marknaden mellan sig; det finns en informell överenskommelse om att inte konkurrera med varandra inom den del av verksamheten som genomförs i samarbete med studieförbundens medlemsorganisationer. Tillsammans kan det få till effekt att man säkerställer en trygghet för de redan inkluderade medan betydande medborgargrupper och -intressen i stort behov av folkbildningens olika möjligheter inte ges tillgång 9Amnå, (2012): Från självständig idébärare till kontrakterad serviceleverantör – en reflektion i överenskommelsernas tid, i ABF – och sedan?, red. : ; Reuter, (2012) Överenskommelsen som spegel och arena. Betraktelse över ett avtal i tiden. i (red.) Civilsamhället i samhällskontraktet. 10Von , och , (red) (2012) En mosaik av mening. Om studieförbund och civilsamhälle. 11Harding, (2012) Folkbildningens grindvakter. En studie i organisatorisk isomorfi i (red.) Civilsamhället i samhällskontraktet : Press. till stödet utan förfördelas, med betydande legitimitetsförluster för folkbildningsanslaget som sannolika följder: Folkbildningens korporativa organisering av statusen som (statsbidragsberättigat) studieförbund skapar ett starkt organisatoriskt tryck på de nya organisationer som söker denna status. Detta organisatoriska tryck leder till en ökad likformighet (isomorfi) i folkbildningens organisationer.12 Utredningen menar att ett nytt kvalitetsbefrämjande utvärderingssystem bör utformas så att det kan bidra till att klarlägga vad folkbildningens organisationer gemensamt och var för sig faktiskt åstadkommer, liksom vad som kan förklara framgångar och misslyckanden utifrån statsmakternas förväntningar. Det gäller inte minst förmågan att vara en resurs för olika medborgargrupper, antingen inom ramen för befintliga institutioner eller genom tillskapandet av nya. Detta skulle inte bara ge regering och riksdag utan också folkhögskolor och studieförbund ett solidare kunskapsunderlag för att precisera de framtida villkoren för svensk folkbildning inom ramen för den självstyrelsemodell statsmakterna önskar bevara. 1.3Behovet av en reviderad utvärdering av folkbildningen Den stora frihet som råder med målstyrning aktualiserar behovet av utvärdering för att säkerställa att verksamheten uppfyller de syften som avsetts. Folkbildningen utvärderas på tre olika nivåer; dels av folkhögskolorna och studieförbunden själva, dels av , och dels genom statliga och ibland kommunala utvärderingar. Genom regelbundet återkommande statliga utvärderingar avses att ge en fördjupad bild av verksamheten inom folkhögskolor och studieförbund. De statliga utvärderingarna ska ta sikte på folkbildningens roll i samhället, för att därigenom bedöma om motiven för samhällets stöd till folkbildningen kvarstår.13 , då folkbildningen omorganiserades, har två omfattande statliga utvärderingar genomförts, 1996 och 2004. Regeringen har påtalat behovet av en mer begränsad men mer regelbundet återkommande statlig utvärdering av folkbild- 13SOU 2004:30, s. 324. ningen.14 Detta var också en av utgångspunkterna vid tillsättandet av . har fått till uppdrag att överväga hur kommande statliga utvärderingar av folkbildningen ska genomföras. Utredningens arbete finns sammanfattat i föreliggande betänkande. Nedan beskrivs utredningens huvudfrågor och tillvägagångssätt. Kommittédirektivet för anger att en särskild utredare ska utvärdera det statliga stödet till folkbildningen. I uppdraget ingår bland annat att –Utvärdera och analysera i vilken utsträckning de syften som har beslutats för statsbidraget har uppnåtts. –Överväga om de angivna syftena med statsbidraget är relevanta och ändamålsenliga, –Vid behov föreslå förändrade syften, –Föreslå hur syften och verksamhetsområden för statsbidraget tydligare kan kopplas samman så att uppföljning och utvärdering underlättas, –Föreslå hur oberoende utvärderingar kan genomföras för att säkerställa en regelbunden återrapportering till riksdag och regering av den statligt finansierade folkbildningsverksamheten som omfattar såväl kvantitativa som kvalitativa mått, –Föreslå en ny modell för utvärderingen som beaktar behovet av mer regelbundna övergripande utvärderingar och behovet av mer djupgående studier inom avgränsade områden, och –Lämna nödvändiga författningsförslag. Enligt de övriga uppdrag som nämns i direktivet ska utredaren också –Beakta de samlade bedömningar som gör i sina nationella utvärderingar av hur statsbidraget medverkat till att folkbildningens syften har uppnåtts, 2005/06:192, Lära, växa förändra. –Vid behov föreslå förändrade syften, –Föreslå lämpliga indikatorer för att följa upp om syftena med statsbidraget har uppnåtts, –Bedöma vilken betydelse de sju prioriterade verksamhetsområdena i förordningen om statsbidrag till folkbildningen har haft för styrningen av statsbidraget. –Beakta och ta ställning till de förslag som ska lämna , –Föreslå hur syften och verksamhetsområden för statsbidraget tydligare kan kopplas samman och konkretiseras så att uppföljning och utvärdering underlättas, –Bedöma om de nuvarande verksamhetsområdena är relevanta och ändamålsenliga, –Vid behov föreslå förändrade verksamhetsområden, lämpliga mål och indikatorer för uppföljning av dessa, och –Lämna nödvändiga författningsförslag. –Identifiera vilka delar av den statligt finansierade folkbildningen som särskilt bör bli föremål för oberoende utvärderingar. –Föreslå hur oberoende utvärderingar kan genomföras för att säkerställa en regelbunden återrapportering till och regeringen av den statligt finansierade folkbildningsverksamheten som omfattar såväl kvantitativa som kvalitativa mått, och –Föreslå en ny modell för utvärderingen som beaktar behovet av mer regelbundna, övergripande utvärderingar och behovet av mer djupgående studier inom avgränsade områden och som omfattar utvärderingar av kontrollrutiner när det gäller utbetalningar. Regeringen har angett att den nya modellen för utvärdering av den statligt finansierade folkbildningen bör innefatta nya metoder och tillvägagångssätt som säkerställer att kommande utvärderingar ger ett gott beslutsunderlag för riksdag och regering, när det gäller användningen av det statliga stödet till folkbildningen. tiga utgångspunkter som anges i kommittédirektivet är att utvärderingarna ska göras såväl på ett övergripande plan som i form av fördjupningar inom avgränsade områden. De ska utföras av aktörer som är oberoende gentemot den verksamhet och de aktörer som ska utvärderas. Utvärderingarna ska även göras långsiktigt och med frekventa intervall.15 har gjort följande avgränsningar i sitt arbete. Till att börja med utvärderar inte folkbildningen, vare sig dess verksamhet eller måluppfyllelse. Av direktivet framgår att ska utvärdera och analysera i vilken utsträckning de syften som har beslutats för statsbidraget har uppnåtts. Utredningen har i strikt mening inte genomfört någon egen utvärdering av folkbildningen för att besvara denna fråga. Istället har utredningen haft att bedöma i vilken utsträckning tidigare utvärderingar av folkbildningen ägnas åt denna fråga. En andra avgränsning har gjorts i utredningsarbetet som en följd av att , i samband med en skrivelse till regeringen förordar att de sju verksamhetsområden som anges för folkbildningsanslaget ska utgå.16 Av detta skäl har utredningen inte på nytt utrett nyttan med de sju verksamhetsområdena. Däremot har utredningen beaktat de motiv som påtalat som grund för sitt förslag om att avveckla verksamhetsområdena, samt även gjort en egen bedömning av verksamhetsområdenas användbarhet. Det har framstått som angeläget för att bedriva utredningsarbetet i dialog med folkbildningens aktörer. Två regionala hearingar har anordnats i samarbete med länsbildningsförbunden i respektive , för att presentera utgångspunkterna för utredningens arbete, samt för att inhämta 2011:93, Utvärdering av det statliga stödet till folkbildningen, s. 9–10. 16Redovisning av regeringsuppdrag avseende verksamhetsområden i folkbildningsförordningen (1991:977), , , Dnr 212-2011-090. Såväl folkhögskolor som studieförbund har medverkat vid dessa hearingar. Därutöver har utredningen medverkat vid , som samlar representanter för landets samtliga rörelsedrivna folkhögskolor samt Studiefrämjandets mellanårskonferens. Utredningen har även träffat representanter för de offentligt finansierade folkhögskolorna vid SKL, , enskilda studieförbund samt grupper av folkhögskolor, liksom ordföranden i . Vidare har utredningen konsulterat forskare vid och . Utredningen har även träffat representanter för myndigheten för Kulturanalys, samt utvärdering, IFAU. I enlighet med vad som anges i direktivet har utredningen överlagt med vid ett flertal tillfällen. Under den senare fasen av utredningsperioden har utredningen även anordnat en slutlig hearing i för att presentera utredningens slutsatser och förslag samt motta synpunkter från de berörda. Hearingen har genomförts i samarbete med , som bistått med teknik för att förmedla hearingen via videolänk till ett stort antal aktörer inom folkbildningen. Företrädare för folkbildningen har haft möjlighet att ge synpunkter dels i samband med hearingen, dels skriftligen i efterhand. har även låtit genomföra en studie inför en samhällsekonomisk analys av folkbildningens effekter, under ledning av , professor i nationalekonomi, tillika ledamot i för studier i offentlig ekonomi, ESO.17 Resultaten av studien sammanfattas i betänkandets kapitel 2. Betänkandet är disponerat enligt följande. I kapitel 2 redogörs kortfattat för folkbildningens framväxt, samt för den verksamhet som bedrivs inom landets folkhögskolor och studieförbund. Vidare diskuteras relationen mellan staten och folkbildningen, samt folkbildningens samhällseffekter. Kapitel 3 redogör för statens stöd och styrning inom folkbildningsområdet. Därutöver diskuteras verksamhet och roll, liksom fördelningen av det statliga stödet till folkbildningen. I kapitel 4 diskuteras den 17 , ; , och , (2012) Folkbildningen i ett samhällsekonomiskt perspektiv. ökade användningen av utvärderingar inom statsförvaltningen. Resultaten av de två hittillsvarande statliga utvärderingarna redovisas i korthet. Vidare redogörs för de önskemål som framförts inför kommande statliga utvärderingar av folkbildningen. I kapitel 5 redovisas överväganden och förslag gällande en reviderad utvärdering av folkbildningen. Dessutom redovisas en kostnads- och konsekvensanalys av de lagda förslagen. Statligt stöd till folkbildningen har fördelats alltsedan dess framväxt . Folkhögskolornas statsbidrag infördes . instiftades ett statligt stöd till populärvetenskaplig föreläsningsverksamhet, medan folkbiblioteken uppbär statligt stöd . Genom biblioteksreform ställdes statliga medel till förfogande för föreningar med rikstäckande verksamhet och fler än 20 000 medlemmar. Denna reform utgjorde grunden till flera av dagens studieförbund, då åtskilliga mindre föreningar slog sig samman för att kunna ta del av statsbidraget, vilket bland annat resulterade i bildandet av , , 1912. byggdes folkbildningen ut i snabb takt. Genom en kungörelse 1947 fastställdes bland annat bidragsvillkoren för studiecirklar. 1960-talets skolreformer om nioårig grundskola och utvidgad gymnasieutbildning ändrade även förutsättningarna för folkbildningen, som kunde starta på en högre nivå och möta delvis nya behov. Även folkhögskolorna expanderade kraftigt . Folkbildningen kan traditionellt sägas ha tre funktioner; dels som folkrörelseorgan som tillkommit i nära anslutning till olika medlemsorganisationer för att utveckla och sprida kunskap, dels i sin roll som vuxenutbildare, dels som kulturbärare.1 Folkbildningen uppfattas också som en form för att motverka utanförskap bland de grupper som inte deltar i formella utbildningar, och därigenom som ett sätt att försöka utjämna utbildningsklyftor i samhället. I detta kapitel ges en kort bakgrundsteckning av folkbildningens framväxt, samt relationen mellan staten och folkbildningen. Vidare redogörs kort för den verksamhet som bedrivs av landets studieförbund och folkhögskolor, som är föremål för det statliga stödet till folkbildningen. Därefter diskuteras folkbildningens samhällseffekter och hur dessa kan analyseras. 1 SOU 1996:159. Folkbildningen utgör en del av det svenska civilsamhället, och dess koppling till landets folkrörelser kan betecknas som stark. Relationen mellan staten och civilsamhället i har präglats av ett långtgående samförstånd, vilket även gäller relationen mellan staten och folkbildningen. Denna samförståndsanda har flera historiska kopplingar. Framväxten och befästandet av demokratin i skedde parallellt med, och delvis tack vare, folkrörelsernas framväxt. Många av de människor som engagerade sig politiskt hade inhämtat hela eller delar av sin utbildning inom folkbildningen. Deltagandet i landets folkrörelser var brett, och för många människor ledde föreningsdeltagandet inom folkrörelserna vidare till ett politiskt engagemang. Folkrörelserna har därigenom spelat en viktig roll som rekryteringsbas för politiska uppdrag, liksom för en allmän social rörlighet. Folkbildningen som politikområde har präglats av politisk konsensus. I princip samtliga politiska partier är och har varit överens om folkbildningens värde. Stödet till folkbildningen har setts som ett stärkande av demokratin, vilket även återspeglas i statens förstnämnda syfte för det statliga stödet till folkbildningen, om att stärka och utveckla demokratin. Av både reala och symboliska skäl åtnjuter därför folkbildningsanslaget ett betydande och brett partipolitiskt stöd. Omvänt kan man säga, litet hårdraget, att den som ifrågasätter svensk folkbildning kan komma att ifrågasättas för att sätta själva den svenska demokratins historia, funktionssätt och främsta företrädare ifråga. Även om relationen mellan staten och folkbildningen kan beskrivas som nära och samförståndsinriktad är den inte okomplicerad. Folkbildningsorganisationerna kan sägas ha en dubbel roll genom att både vara skattefinansierade och förväntas utgöra en oberoende motpart till statsmakten. Rågången mellan staten och folkbildningen var delvis något som man sökte stärka genom omorganiseringen 1991, då statens detaljstyrning av folkbildningen genom upphörde och ersattes med målstyrning, genom inrättandet av den ideella föreningen . Härigenom gavs folkbildningen en friare roll gentemot staten än vad man tidigare haft. Genom att staten inte detaljstyr stödet till folkbildningen, utan överlämnar åt att själv fördela statsbidraget till sina medlemmar utifrån de övergripande syften som beslutat om, upprätthålls också i varje fall en formell gräns mellan staten och folkbildningen. Folkbildningens särart är ett begrepp som ofta återkommer när verksamheten beskrivs av folkbildningens egna aktörer. Särartstanken utgår vanligen från idén om folkbildningens frihet och frivillighet, samt dess alternativa synsätt på pedagogik och verksamhet jämfört med de som tillämpas inom det formella utbildningssystemet. Särarten sägs också bestå av lärare som brinner för sin uppgift, och möjligheten inom folkhögskolan att fokusera på sina deltagare utifrån ett helhetsperspektiv. I det färska idédokumentet Vägval och vilja, som utarbetats av och dess medlemsorganisationer, anges att det är framför allt den idémässiga grunden, pedagogiken och självständigheten som ger folkbildningen en särställning i förhållande till andra utbildningsanordnare.2 Betoningen av folkbildningens särart och mervärde har sannolikt fått en allt mer framträdande roll under senare årtionden, i takt med att det formella utbildningsväsendet byggts ut och övertagit uppgifter som tidigare omfattades av folkbildningen. Huruvida denna särart är unik just för folkbildningen kan emellertid diskuteras. Det formella skolväsendet har också utvecklat sin pedagogik och erbjuder ett flertal olika inriktningar. Även inom det formella utbildningsväsendet finns många lärare som brinner för sin uppgift, och eftersträvar att se sina deltagare som hela individer. Inom vissa kommuner sker en utveckling där studieförbunden återtar eller övertar kulturverksamheter för barn och unga som bedrivits helt i regi Med tanke på dessa bitvis radikala förändringar av marknadsförutsättningar kan folkbildningens särart framstå som huvudsakligen känslomässigt och idéarvsmässigt grundad, utgående från det historiska arv från folkbildningens tidiga år, då man kämpade för alla människors rätt till utbildning. Ett särdrag för folkbildningen jämfört med det formella utbildningssystemet kan kanske snarare återfinnas i det fria och frivilliga; genom att vara deltagarstyrda och -drivna har 2 (2012) Folkbildningens vägval och vilja, Remissmaterial, s. 22. folkbildningen möjlighet att stärka människors upplevelse av egenmakt och förmåga att påverka sin livssituation. Folkbildningen har också en delvis större möjlighet att fånga upp de människor som av olika skäl inte deltar i det formella utbildningssystemet genom en mindre formbundenhet vad avser bland annat förkunskaper, studieformer som examinationsformer. Folkbildningen har traditionellt sett innefattat fyra grenar; folkbibliotek, folkhögskolor, föreläsningsföreningar och studieförbund. Anslaget för stöd till folkbildningen tilldelas dock enbart folkhögskolor och studieförbund, vars verksamhet kort redogörs för i det följande. inrättades de tre första folkhögskolorna i ; och Hvilan i samt Herrestad (Lunnevad) i . Folkbildningens framväxt skedde på ett likartat sätt i våra nordiska grannländer, och vid ungefär inrättades de första folkhögskolorna också i (1844), (1864)och (1889). Folkhögskolorna verkade för att främja allmän medborgerlig bildning inom bondeklassen, och utgick bland annat från den danske prästen och författaren . , och dennes tankar om pedagogik som det levende Ord, vilka innebar att undervisningen skulle baseras på lärarens fria muntliga föreläsningar och samtal med deltagarna. finns 150 folkhögskolor, varav en majoritet har anknytning till någon av landets folkrörelser. Utöver de nationella folkrörelsedrivna folkhögskolorna finns även självstyrande samt lokalt eller regionalt föreningsdrivna folkhögskolor. Folkhögskolorna är öppna för alla vuxna, och har en nedre åldersgräns för sina allmänna kurser. Undervisningen på folkhögskolorna är kostnadsfri, och statligt studiestöd kan sökas för att ta del av undervisningen. Folkhögskolorna har friheten att utforma sin undervisning utifrån sin speciella profil och inriktning, vilket också medför möj- ligheter för kursdeltagarna att påverka undervisningens upplägg utifrån sina behov och förkunskaper. En bred kursverksamhet bedrivs av folkhögskolorna på olika nivåer, med både korta och långa kurser. De långa kurserna finns att tillgå som både allmän och särskild kurs. Inom allmän kurs erbjuds folkhögskolans deltagare komplettering av grundskole- och gymnasieutbildning, medan särskild kurs erbjuds inom specialområden, bland annat inom konstnärliga ämnen såsom litteratur, konst och musik. Utbildning vid folkhögskolor utgör härigenom en grund för studerande som har för avsikt att söka sig vidare till högre konstnärliga utbildningar. Folkhögskolorna bedriver även vissa yrkesutbildningar, exempelvis till journalist, dramapedagog, fritidsledare och kantor. Folkhögskolornas Allmänna kurs samlar varje termin omkring 11 800 deltagare, medan de särskilda kurserna har cirka 16 000 deltagare per termin. Därutöver deltar omkring 50 000 personer i korta kurser av olika slag vid landets folkhögskolor.3 Studieförbunden har vuxit fram , och tillhandahåller ett brett utbud av kurser för sina deltagare, som väljer att förkovra sig inom vissa ämnesområden eller utveckla sina intressen. Följande tio studieförbund uppbär stöd från statsbidraget till folkbildningen: -NBV – Bildningsverksamhet Studieförbunden bedriver verksamhet i landets samtliga kommuner och finns representerade runt om i landet genom sammanlagt 182 3 (2012) Fakta om folkbildning. Studiecirkeln utgör den vanligast förekommande verksamhetsformen inom studieförbunden. arrangeras cirka 280 000 studiecirklar i , med nära 1,8 miljoner deltagare. Andelen unika deltagare uppgår dock till 683 000 personer, vilket visar att åtskilliga väljer att delta i flera studiecirklar. 4 Studiecirklar med inriktning mot konst, musik och media dominerar . Därutöver utgörs av studiecirklarna av humanistiska ämnen som språk och historia, medan av studiecirklarna har en inriktning mot samhälls- och beteendevetenskap. Ämnet Improvisatorisk musik samlar flest deltagare av samtliga studiecirklar, omkring 185 000, och utgör det enskilt största ämnet, med närmare 2,5 miljoner av totalt drygt . Förutom studiecirkelverksamheten är landets studieförbund också aktiva med att anordna kulturprogram, exempelvis föreläsningar, sång- och musikprogram. arrangeras omkring 331 800 kulturprogram, med nära 17 miljoner deltagare.5 Studieförbunden arbetar främst med fritidsverksamhet för sina deltagare, men har också, i likhet med folkhögskolorna, engagerats i större statliga utbildningssatsningar, exempelvis , som infördes under den höga arbetslöshet som rådde . Utöver de tio studieförbunden finns även , som är idrottens studieförbund. I regeringens vårproposition (prop. 2011/12:100) föreslogs att finansieringen för istället för att uppbära stöd från anslag 1:15 statligt stöd till vuxenutbildning under utgiftsområde 16, Utbildning och forskning, bör behandlas inom ramen för folkbildningen, under utgiftsområde 17, Kultur, medier, trossamfund och fritid. Förslaget innebär att utgiftsområde 17 ökat med och att utgiftsområde 16 minskat med motsvarande belopp. beviljades för denna verksamhet. Av dessa medel har fördelat till de olika distrikten, samt enligt särskilda fördelningskriterier. är huvudman för . Totalt arrangerade 97 225 studiecirklar (jämfört med 95 279 ). Antalet deltagare uppgick till knappt 738 300 personer. genomförde också 15 912 kulturevenemang (jämfört med 15 295 ). Inom tas fram förslag till en ny bidragsmodell för fördelning av statsbidrag till distrikten, som ska gälla . 4Folkbildningsrådet (2012) Fakta om folkbildning. 2.2.3Nuvarande och framtida utmaningar för folkbildningen Som redogjorts för ovan engagerar folkbildningen åtskilliga människor i sin verksamhet. finns tecken på förändringar som kan påverka folkbildningens inriktning och verksamhet. Dels är deltagarantalet avtagande inom åtskilliga studieförbund.