sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Dock föreligger för dessa fonder en fundamental skillnad i förhållande till de företag där staten utgör mellanhanden, då sparare hos privata kapitalförvaltare kan köpa/sälja sina andelar (även om det finns trögheter i sys- temet) – den enskilde medborgaren saknar möjlighet att agera på ett motsvarande sätt. Det är dock som nämnts inte enbart komplexiteten i sig som skapar särskilda svårigheter i den statliga hierarkin. Den grundas dessutom i två olika aktörsrationaliteter som kan vara svåra att förena. Någonstans i hierarkin möter en politiskt formad (vanligen idealbaserad) aktörsrationalitet en kommersiell (vanligen kapital- rationell) dito, där de förstnämnda aktörerna främst agerar på basis av medborgerligt uttryckta värderingar och via offentliga regel- system medan de sistnämnda aktörerna betonar ett företags- ekonomiskt tänkande och fokuserar kapitalrelaterade frågor och affärer (, 1997). Dessutom sker det relativt sällan i att personer rör sig mellan de båda sektorerna varför få aktörer har en gedigen erfarenhet av att tillämpa bägge rationaliteterna. Statligt ägande utövas också ofta opersonligt (för med- borgarna/ägarna okända personer hanterar deras inbetalade [skatte]medel) i motsats till det privata ägandet som ofta är per- sonligt och synligt inte minst via affärspressen och övriga medias bevakning (som exploderat enär nästan alla medborgare blivit aktieägare också i privata företag). Staten tillhör den kategori av ägare som utövar ägandet å andra individers vägnar (uppdrag från medborgarna). Den typen av ägande har även blivit alltmer fram- trädande i noterade företag i (jfr det institutionella ägandets dramatiska tillväxt). Denna kategori av ägarföreträdare – mellan- händerna – representerar inte en homogen grupp huvudmän som givits samma uppdrag – här föreligger – åtminstone potentiellt – både hos de slutliga ägarna och deras företrädare betydande skillnader vad gäller ambitioner, riskbenägenhet, tidshorisont, ideal, kompetens, osv. Staten är således i likhet med många andra aktörer en mellanhand men som företagsägare en speciell sådan med ett särskilt medborgaruppdrag: att på bästa sätt hantera en population av (del)ägda företag. Men även om ett statligt såväl som privat ägande är opersonligt så hanteras det alltid av enskilda individer och därmed av männi- skor med sina specifika ambitioner och rationaliteter. När det gäller politikers handlande hävdar en del forskare att föreställningen att den aktörskategorin skulle agera principiellt annorlunda än mellan- händer på den privata sektorn (jfr ägarinstitutioner) inte håller för en empirisk prövning (bl.a. Vickers och Yarrow, 1988). Politiker vill visserligen bli omvalda och denna målsättning skulle för den enskilde kunna antas vara överordnad ett företags bästa men samma resonemang har också en viss bäring på människor som sitter i privata företags exekutiva positioner – även de vill ofta sitta kvar. Idealt sett skulle man kunna tänka sig att det säkraste sättet för en politiker att bli omvald vore att personen verkade just för ett effektivt statligt företagsägande – det förutsätter dock att upp- dragsgivarna (medborgarna) både är informerade om detta och att de tillmäter just denna insats ett stort värde även i förhållande till andra konkurrerande insatser (problemet med transparensen gäller även individers förhållande till sina privata fondbolag) (se Vickers och Yarrow, 1989). Att politiker (ibland explicit som statens ägarföreträdare; ibland på oklara mandat) då och då intervenerar direkt i styrprocesserna (dock oklart hur ofta/mycket) ses ibland som ett problem och det hävdas då ofta att dessa ägarinterventioner skulle vara något speciellt för statligt ägda företag. Det empiriska stödet för att detta sker mer sällan i privatägda företag saknas dock. En lång rad prominenta privata företagsägares interventioner har beskrivits i media och nått allmän kännedom så även inom denna sektor förekommer direkta ägarinterventioner i exekutiva förlopp (och utgör två [bland många] exempel på just detta). En skillnad är dock att i de privata företagen råder det sällan oklarhet om i vilken egenskap någon intervenerar (t.ex. som huvudägare). I de statliga företagen föreligger också en prin- cipiell komplikation i relationen mellan politikernivån (ägarna) och de anställda tjänstemännen (exekutiven) i det att de förra oftare byts ut vilket ger de senare en informations- och kunskapsfördel. För de privata storföretagen förhåller det sig istället ofta tvärtom: exekutiven byts oftare än huvudägarna. När det gäller förhållandet mellan den politiska nivån (ägar- nivån) och verksamhetsnivån (exekutivnivån) finns det ibland ett intresse bland politiska aktörer (förtroendevalda såväl som tjänste- män) att erövra vissa positioner för den egna kretsen (t.ex. i styrelser; se t.ex. Shleifer och Vishny, 1994). Detta att placera ut ägarföreträdare ute i verksamheten (på exekutivnivåerna) före- kommer dock även inom den privata sektorn (ett exempel är ). Det som då blir viktigt är att ägaraktören förstår vilken roll (ofta inte en ägarroll utan en exekutivroll) han/hon har i det sammanhanget så att inte ägandet kommer att utövas kakafoniskt. Det är även viktigt att notera att staten (oftast?) verkar på områden där en mer sammansatt målbild föreligger. I dessa sammanhang talas det då ofta något oegentligt om att statens målbild är otydlig men det handlar helt enkelt om att verksamheter också kan ha andra än kapitalbaserade mål som då kan vara svårare att sätta siffror på eller sammanväga till något endimensionellt helt (se och , 1979). Ett annat sätt att formulera statens ofta lite annorlunda ambitioner med sitt ägande är att peka på att en del statliga företag, liksom de flesta andra organisationer som i betydande utsträckning är anslags- och donationsdrivna, vill säkerställa viss verksamhet för att dessa aktiviteter förväntas tillfredsställa ett behov för en viss population av medborgare (nutida som framtida). I dessa fall får det medborgerliga ägar- uppdraget – manifesterat via det engagerade statliga kapitalet – ofta en långsiktig användning. För dessa företag är ofta själva verksamheterna absoluta nödvändigheter och både besvärliga att rationalisera och svåra att finansiera via verksam- heterna som sådana och det även på lång sikt. Kopplingen mellan det finansiella och det operativa flödet blir här tydlig (se , 2009, och figur 2 i nästa avsnitt). För andra statliga organisationer – de som har en betydande del av sina intäkter via kommersiella marknadstransaktioner – är den yttersta avsikten inte att bedriva en verksamhet för specifika nyttjare – kopplingen mellan det vertikala och horisontella flödet begränsas därför till utbytet av kapitalet. Detta betyder att staten kan flytta detta kapital till de verksamheter som förväntas ge bäst avkastning (se , 2009). Till allt detta kan fogas att det ofta finns en underskattning av sammansattheten i den faktiska målbilden i privatägda företag – där idealiseras ofta mål- bilden i kapitalrationella termer trots att många kontrollägare gynnar sina speciella ideal eller intressen (jfr bland mycket annat många sponsringsaktiviteter). : staten har också en viss särställning genom att särskilda krav på transparens kan föreligga bl.a. eftersom de många yttersta ägarna – medborgarna – har ett intresse av att kunna kontrollera att verksamheterna drivs på acceptabla sätt (jfr diskussionen om staten som förebild och att särskilda etiska riktlinjer för de statsägda före- tagen formulerats). Det kan då finnas behov av att synliggöra detta för allmänheten och framför allt kan en höggradig transparens vara viktig för att förebygga medborgerliga misstankar om korruption. Även bland den privata sektorns företag finns dock starka krav på öppenhet. Det gäller då främst de noterade företagen. För de stora onoterade företagen inklusive riskkapitalbolagen är dock trans- parensen mer begränsad. Ovanstående framställning skulle kunna summeras på följande sätt: [i] Staten beslutar om de lagar och regleringar som normerar villkoren för företagsamheten i landet. Staten är således regel- sättare, regeltolkare, regelförändrare, övervakare och rättskipare, vilket medför att staten som företagsägare har en särskild och delikat uppgift inte minst när det gäller styrningen av de ägda företagens konkurrensbeteende på de olika marknaderna (jfr OECDs teser, 2005). [ii]Staten ska verka för att det finns en betydande företags- sektor i landet över tiden vilket påverkar både det statliga ägandet som sådant och köp-/säljtransaktioner av statligt ägda företag. Jämför ett samhälles behov av företagsamhet och arbetstillfällen (och en skattebas) för (re)produktionen av välfärden för de många människorna i samhället. [iii]Staten har ett särskilt ansvar för att vissa särskilt samhälls- viktiga funktioner fungerar och dessutom för att förverkliga olika medborgaruppdrag. [iv]En stat är (vanligen) en relativt bestående konstruktion som rymmer möjligheten till långa perspektiv bl.a. i rollen som företags- ägare (även om statens företrädare varierar över tiden). [v]kan genom huvudmannens storlek ha en fördel när det gäller vilka risker som kan tas och beträffande kostnaderna för lånekapital (även om finansieringen ska ske på kapitalmarknadens villkor; jfr OECDs teser, 2005). [vi]Staten som företagsägare förväntas fungera som förebild på områden som medborgarna angett vara viktiga (t.ex. ta miljö- mässigt och socialt ansvar, verka för jämställdhet och mångfald, motverka diskriminering samt ge rimliga ersättningar till ledande befattningshavare). [vii]Det statliga företagsägandet är förenat med särskilda komplikationer (bl.a. hög hierarkisk komplexitet, svårförenliga rationaliteter, sammansatta uppdrag, m m) både när det gäller organiseringen av helheten (superkonglomeratet) och utformning- en av styrprocesserna. [viii]Staten verkar i sammanhang där intäkterna kan ha olika källor. Det kan handla om alltifrån ett renodlat hierarkiskt grundat anslagsflöde till ett renodlat marknadsbaserat kommersiellt dito. Många statligt ägda företag rymmer dock hyggligt påtagliga flöden från bägge dessa källor. En näraliggande distinktion rör om de företag som är kommersiellt marknadskopplade verkar på fun- gerande konkurrensmarknader eller i mer oligopol- eller monopol- liknande miljöer. [ix]Den statliga ägarstyrningen – som ytterst ska representera medborgarintresset – rymmer ett särskilt krav på transparens och deltagande från olika led i ägarhierarkin. Begreppet staten rymmer olika uppdrag/uppdragsgivare I föregående avsnitt beskrevs och analyserades olika argument kring om en stat kan äga företag och om ett sådant förhållande kan leda till komplikationer av något slag. I det följande tas det statliga ägandet för givet och istället fokuseras på den variation som före- ligger när det gäller orsakerna till och motiven bakom statligt ägande. Sådana olikheter har historiskt haft en avgörande betydelse för hur det statliga företagsägandet organiserats och utövats. Statligt företagsägande har bl.a. motiverats med att det för vissa slags verksamheter föreligger s.k. naturliga monopol i stället för väl fungerande marknadsförhållanden. Naturliga monopol mot- svarar en marknadssituation som endast innehåller en producent och uppkommer i branscher med höga inträdeströsklar (t.ex. stora kapitalkrav) där stordriftsfördelar medför att det är samhälls- ekonomiskt mest effektivt med en monopolist (en statlig sådan ger då medborgerlig kontroll både över verksamheten och fördelningen av vinsterna). har etablerandet av ett statligt monopol också skett för att förhindra en förväntad framväxt av ett privat monopol. Historiskt har naturliga monopol främst funnits på infra- strukturområdet (vägar, järnvägsspår, flygfält, vattenvägar, rör [för gas, vatten och avlopp], post, kablage [el-, telefoni, TV, m m], m m). Dock har forskningsrön och den därmed sammanhängande tekniska utvecklingen med tiden förändrat denna bild (jfr t.ex. fälten telefoni och TV-distribution). Naturliga monopol kan således erodera och därför är en kontinuerlig omprövning av statens engagemang på denna grund på sin plats. I en del fall har staten med tiden ersatt monopolmodellen med direktiv, regleringar och särskild tillsyn. Det kan noteras att en del av de mest själv- klara naturliga monopolen initialt inte fungerat som statliga sådana. Exempelvis telefoni och järnvägar växte fram som kombinationer av privata och statliga intressen (bl.a. pga. kapitalkraven/den höga risknivån). (Finansiella) kriser drev dock en del av dessa privata verksamheter in i det statliga monopolets form (räddningsaktioner). Statens engagemang har m a o ibland grundats i marknadsmiss- lyckanden (den privata sektorns har fallerat) (se Gratzer et al, 2010). Ett annat motiv till statligt företagande har varit förekomsten av s.k. externa effekter. Med detta uttryck avses en positiv eller negativ effekt från en handling (ett utbyte) som påverkar nyttan för en icke direkt involverad aktör (tredje man). De forsknings- rön som görs fritt tillgängliga via akademiska kanaler (t.ex. konfe- renser och publikationer) exemplifierar dessa externaliteters posi- tiva sida medan t.ex. företags utsläpp av föroreningar representerar den negativa sidan. Det förstnämnda förhållandet indikerar att privata företag saknar företagsekonomiska incitament att bedriva sådan grundläggande forskning som inte självklart inom över- skådlig tid kan omsättas i egna kommersiella fördelar (därför är universitet vanligen statliga eller donationsfinansierade). Det senare förhållandet följer av att privata företag saknar ekonomiska incita- ment att begränsa sitt spridande av gifter i naturen när skadorna primärt drabbar andra aktörer och intressen som den egna konkurrenskraften på marknaden stärks (åtminstone så länge skadeverkningarna inte är uppmärksammade). Förekomsten av externaliteter representerar således ett slags misslyckanden för marknaden som styr- och organiseringsform – den klarar inte av att generera en samhällsekonomiskt optimal resursanvändning. Ett sätt att komma till rätta med detta är då genom att etablera statliga monopolföretag på vissa områden där då dessa (negativa) externaliteter hanteras (staten säkerställer ett flöde av grundforskning tillgängligt för alla; ett statligt företag säker- ställer rena utsläpp). Det finns dock alternativa sätt att lösa detta problem främst då genom lagstiftning och/eller metoder för att internalisera dessa kostnader i företagen (t.ex. via avgifter, skatter, anslag eller subventioner). Det kan dock vara förenat med stora svårigheter att identifiera och kvantifiera externa effekter men liksom för frågan vad som konstituerar naturliga monopol sker en kunskapsutveckling som möjliggör att det som förut krävde ett statligt företagande senare kan hanteras via åtgärder som istället positivt påverkar en privat konkurrensmarknads funktionssätt (se t.ex. Jordahl, 2009, och Gratzer et al, 2010). Staten kan även i företagandets form engagera sig i att skapa för nationen gynnsamma effekter – sådana som gäller såväl medborgare som alla slags organisationer – och där statsapparaten representerar en redan färdig apparat för att tillvarata ett sådant allmänt intresse. Motiven till etablerandet av statligt ägda företag är dock fler än de som aktualiseras via förekomsten av naturliga monopol och externa effekter. En statsmakt har också ofta många specifika medborgerliga uppdrag som tillkommit i de demokratiska process- erna över åren och vars beständighet kan variera. Det handlar då vanligen om samhällsviktiga funktioner som det anses olämpligt eller alltför osäkert att överlämna till före- tag på den privata marknaden att säkerställa. Det kan då gälla produktion och tjänster som är knutna till den nationella säker- heten i relativt bred bemärkelse, dvs. inte exklusivt knutna enbart till rikets försvar eller medborgarnas allmänna säkerhet. Det kan exempelvis handla om att säkra att grundläggande infrastrukturer fungerar så att samhälleliga kriser/kollapser undviks (jfr områden som elproduktion och eldistribution; fungerande system för vatten och avlopp, betalningar, kommunikation [datatrafik], m m). Även de medborgerliga uppdrag som gäller folkhälsa och folkligt skydd som bedrivs i det statliga företagandets form kan ses som ett samhälles skyddsanordningar emot en tänkbar samhällsfarlig ut- veckling (t.ex. förhindra ett utbrett improduktivt drogberoende). Medborgarna ger även regelmässigt staten i uppgift att säker- ställa omfördelningar (jfr beskattning) – något som ibland även kan ta sig det statliga företagandets form. Det kan exempelvis gälla ett ekonomiskt och organisatoriskt stöd till människor med funk- tionshinder genom att möjliggöra anställningar i ett statligt företag för (en del av dem) så att de kan delta i välfärdsbyggandet också som producenter. Det kan också handla om att inte enbart försöka säkerställa att alla ska med i detta samhällsbygge utan också om att hela ska leva, dvs. att vissa regionala omfördelningar av resurser genomförs i det statliga företagandets form. De medborgerliga uppdragen kan också gälla att säkerställa att gemensamma naturresurser (t.ex. rekreationsområden, urskogar, vattentäkter, fauna och flora) inte förstörs/exploateras liksom att säkerställa (re)produktionen av ett kulturarv till gagn för kommande generationer. Principiellt gäller de senare exemplen att staten i företagandets form också företräder en del av de från- varandes – dvs. de avlidnas och oföddas – intressen. Det handlar också att en del samhälleliga uppgifter har en så lång tidshorisont och därmed är förenade med så stort risktagande att det privata entreprenörskapet och kapitalet tvekar att engagera sig. Statens unika riskkapacitet genom sin storlek och beskattningsrätt möjlig- gör sådana satsningar och de sker inte sällan då i företagsformen och också ofta som ett led i ett slags näringspolitik. Motiven bakom dessa satsningar kan vara medborgaruppdrag men är också () uttryck för att staten i sina kalkyler också kan beakta möjliga/förväntade positiva externa effekter. Av liknande skäl kan även vissa företag genom sin blotta storlek och/eller typ av verk- samhet bedömas vara samhällsviktiga (de genererar betydande positiva externa effekter i form av nyföretagande/kunskapsut- veckling/sysselsättning m m) något som också tydligt visat sig i samband med de svåra finansiella kriser som utspelats de två senaste årtiondena. Därvid har även i de mest marknadsliberala ekonomierna i världen (del)förstatliganden av stora företag genom- förts, ofta dock tänkta som överbryggningsåtgärder med en förväntad återprivatisering (de övertagna företagen anses således – åtminstone potentiellt – bära fungerande värdeskapande strukturer). Till allt ovanstående måste också fogas att staten ibland också får företag i knäet vars existens i denna ägarform är svårt att motivera vare sig som medborgaruppdrag eller på ekonomisk- teoretiska grunder. Det kan t o m förekomma att staten följer en tidsanda (ett mode) och bildar företag på områden där man tidigare verkat i andra former. Ett exempel utgörs av den bolagiseringsvåg som sköljde över med (efter stor- företagens s.k. divisionalisering) och som också påverkade den statliga sektorn med bl.a. uppdelningen av i ett stort antal helägda men autonoma bolag och urskiljandet av (de flesta) statliga fastigheterna från respektive verksamheter och sammanförandet av dem i olika helägda bolag. Är ett statligt ägande av företag effektivt? Inledningsvis är det viktigt att framhålla att en stor mängd av de studier som gjorts rörande det statliga företagsägandets relativa effektivitet har konfronterats med betydande metodologiska pro- blem vilket gör att forskningsläget på området är allmänt bräckligt och inte sällan tippar ideologiska positioner slutsatserna i viss riktning. Det är mycket svårt att konstruera företagspopulationer med jämförbara statligt och privat ägda företag och svårt att isolera ägandeeffekter ifrån andra effekter och olikheter som är rotade i länders kulturer, institutioner och aktörsrationaliteter. Inte sällan verkar statliga företag också ofta i kontext där även andra former för statligt agerande förekommer parallellt med ägandet, vilket försvårar en jämförande analys. Dessutom verkar statliga företag ibland på områden där privata företag misslyckats. Det är också viktigt att notera att det privata ägande som det statliga ägandet jämförs med oftast främst gäller sådana privatägda företag där det föreligger ett kontroll- och/eller direkt ägande – inte med de privata företag (institutioner) som agerar som mellan- händer mellan investerarna och de delägda företagen (olika fond- förvaltande bolag). Det är m a o betydelsefullt att hålla i minnet att statens ägaraktörer tillhör den mycket stora kategori ägarföre- trädare som hanterar andra människors medel. En del av de skillnader som framkommer kan således mer hänföra sig till detta förhållande än till det statliga ägandet som sådant. Jämförbarheten försvåras också om de statliga företagen (på samma marknader) verkar under andra restriktioner och/eller med annorlunda mål- bilder än de privata motsvarigheterna. Det kan då handla om situationer där värden utöver de mer strikt företagsekonomiska ska säkerställas via det statliga agerandet. Slutsatserna rörande de olika ägarformernas relativa (företags)ekonomiska effektivitet blir under sådana omständigheter mindre informativa och därmed begränsat meningsfulla (jfr Kole och Mulherin, 1997). Till allt detta kommer det klassiska mätproblemet som rör hur ett företags effektivitet ska mätas (tidshorisont, sätt att periodisera, val av vinstmått, osv), vilket ytterligare försvårar jämförbarheten. När det gäller statligt ägda företag tillkommer också komplika- tionen att de ofta har mer sammansatta målbilder och långa hori- sonter, dvs. inte enbart strävar efter ekonomisk värdetillväxt och avkastning. Besvarandet av frågan i detta avsnitts rubrik underlättas inte heller av att jämförelser av produktiviteten och/eller effektiv- iteten mellan statliga och privata företag på liknande verksamhets- fält av rena antalsskäl kräver populationer som omfattar flera länders företag och då tillkommer problem med de skiftande kvaliteterna och innehållen i de data som finns tillgängliga. Kunskapsläget är också bräckligt inte minst därför att denna viktiga fråga om det statliga ägandets kvaliteter ägnats relativt lite vetenskaplig uppmärksamhet – mängden av välgjorda verkligt stora empiriska studier (både omfattande fallstudier och stora popu- lationskomparationer) är begränsad. Framför allt saknas de longitudinella ansatserna som även skulle möjliggöra en diskussion om lönsamhetsskillnader på kort- respektive lång sikt. När det gäller ideologiernas inflytande på frågan om det statliga företagandets relativa effektivitet så har under de senaste årtion- dena föreställningen om att statligt styrda företag skulle vara mer ineffektiva än privat ägda motsvarigheter dominerat. En del forskare hänför detta till det marknadsliberala tänkandets starka dominans med dess allmänt kritiska hållning till statliga hierarkier och regleringar. Ideologiers möjligheter att driva förändringar i specifika riktningar påverkas i viss utsträckning av kunskapsläget på det aktuella fältet. När det gäller stats- vs privatägande av företag är utrymmet för en värderingsbaserad argu- mentation relativt stort eftersom den vetenskapligt framtagna kunskapen på detta område både är relativt begränsad och därtill också osäker (jfr bl.a. de metodproblem som beskrevs ovan). Det är dessutom inte sällan så att vid brist på empiri så idealiseras de privata företagens rationaliteter och handlingssätt medan mot- satsen ibland gäller för de offentligt ägda företagen (se vidare Pagoulatos, 2005). I princip finns det två slags studier som kan ge kunskap om statligt företagsägande är mer/lika/mindre effektivt i olika bemärkelser än motsvarande privat (enskilt som publikt) dito.