sou · H0B33 · 2012-01-30 00:00:00 — Att utredningen fokuserat på skattekontroll och inte tagit fasta på att definiera en målgrupp och effekter av olika förslag för olika typer av företag, investerare och andra grupper, medför inte att det inte skulle finnas skäl för åtgärder. Det kan konstateras att flertalet andra länder funnit anledning att agera och det skulle förvåna om skulle vara så avvikande i just detta avseende. Utredningens analys ger i vart fall inte skäl att dra en sådan slutsats. Det hade varit önskvärt om erfarenheter från andra länders skatteincitament hade utgjort tydligare vägledning för utformningen av kommitténs föreslag. Jag kan därför inte ställa mig bakom kommitténs två huvudförslag som effektiva åtgärder för att stimulera tillgången på riskvilligt kapital. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten och ledamoten Kommittén presenterar två modeller för skattelättnader vid nyemis- sion och motsvarande. Förslagen innebär samhällsekonomiska för- delar genom att de mildrar två skattemässiga asymmetrier, nämligen att eget kapital missgynnas jämfört med lånat kapital och att förluster ofta ger mindre skattelättnad än motsvarande vinster inom bolagsbeskattningen. Förslagen, särskilt riskkapitalavdraget, innebär emellertid även nackdelar genom att skattesystemet blir mera komplicerat och genom att det skapas nya möjligheter för icke avsedd skatteplanering och skatteundandragande. Kommittén valde vid ett tidigt stadium att rikta skattelättnaden till nytt tillskjutet kapital genom nyemissioner i stället för att sänka skatten för allt tillskjutet kapital, till exempel genom sänkt bolags- skattesats eller genom ett s.k. NID-avdrag. Motivet för detta val är att stimulanseffekten för nyemissioner, vid en given offentlig- finansiell kostnad, blir högre om stödet enbart riktas till nyemis- sioner. Under utredningsarbetet har det dock visat sig att begräns- ningen till nyemissioner kräver komplicerade spärregler som förhindrar att begränsningen kringgås genom att nyemissioner finansieras genom direkta eller indirekta lågt beskattade uttag från det aktuella företaget. Av detta skäl samt för att vara förenliga med har förslagen, särskilt riskkapitalavdraget, blivit mycket komplicer- ade och skulle vid ett genomförande leda till att ett redan komplicerat skattesystem för delägare i mindre företag blir ännu mera komplicerat. Sådana tillkommande komplikationer leder till nackdelar främst genom att privatpersoner och företag får svårare att förstå och tillämpa skattereglerna. Detta leder till fler oavsikt- liga fel, minskar skattesystemets legitimitet och kan även äventyra rättssäkerheten. Mot denna bakgrund förordar vi i första hand att den finansier- ing som uppkommer genom slopat representationsavdrag används för att sänka bolagsskattesatsen. Även denna skatteändring mildrar de två ovan nämnda skattemässiga asymmetrierna om än i mindre grad och då utan att göra skattessystemet ännu mera komplicerat. Om man ändå vill att skattelättnaden ska riktas till nyemissioner och motsvarande förordar vi i andra hand förslaget om emissions- kredit. Motivet, som beskrivs mera utförlig senare, är att förslaget om riskkapitalavdrag är betydligt mera komplicerat än emissions- krediten och skulle kunna utgöra ett hot mot såväl skattesystemets Reservationer och särskilda yttranden legitimitet som rättssäkerheten. När det gäller att mildra de två ovan nämnda skattemässiga asymmetrierna torde de två förslagen vara ganska likvärdiga mätt i förhållande till den offentligfinansiella kostnaden. Möjligtvis har emissionskrediten ett visst försteg genom att den är utformad för att balansera den asymmetriska behand- lingen av förluster och vinster i bolagsbeskattningen. Kommittén har försökt förhindra icke avsedd skatteplanering som till exempel att riskkapitalavdrag skulle kunna erhållas utan att företaget tillförs något kapital netto genom en nyemission som finansieras med att motsvarande uttag från företag. Kommittén förslår därför spärregler som förhindrar att nyemissioner finan- sieras genom indragning av aktier i företaget och återbetalning till den skattskyldige eller närstående. Spärreglerna gäller emellertid endast indragningar under beskattningsåret närmast före betalnings- året och framåt. Man kan således erhålla riskkapitalavdrag genom nyemissioner som finansieras genom indragningar från företaget före betalningsåret trots att företaget inte tillförs något kapital netto. Riskkapitalavdrag erhålls även om nyemissionen finansieras genom indragning av aktier i ett annat företag i samma koncern trots att koncernen inte tillförs något kapital netto. Slutligen kan riskkapital- avdrag erhållas om nyemissionen finansieras till exempel genom försäljning av aktier till ett annat bolag, varvid bolagssektorn inte tillförs något kapital netto. Denna möjlighet är spärrad för interna förvärv, men om förvärvet är externt finns ingen spärr och bolags- sektorn tillförs inte något kapital netto. Av det anförda framgår att de föreslagna spärreglerna inte effektivt säkrar att det verkligen sker en nettotillförsel av kapital till bolagssektorn. Risken är att riskkapitalavdraget genom ovan beskrivna förfaranden eller genom andra av kommittén icke identifierade förfaranden blir förhållande- vis dyrt offentligfinansiellt utan att avdraget ger ett motsvarande nettotillskott av kapital till bolagssektorn. Det går inte att utesluta att riskkapitalavdraget medför ökade risker för skatteundandragande. Riskkapitalavdraget riskerar att leda till att skatten på exempelvis arbetsinkomster reduceras i ett tidigt skede medan den senare tänkta beskattningen av återföringen kan undvikas genom att försäljningen inte redovisas eller genom att skatten inte betalas vid den framtida försäljningen. Fel kan uppkomma oavsiktligt till exempel på grund av att den som fått en aktie genom arv eller gåva inte känner till eller inte korrekt kan beräkna det belopp som ska återföras vid en framtida försäljning. Reservationer och särskilda yttranden Om skattebortfallet på grund av avsiktliga eller oavsiktliga fel blir omfattande finns det stor risk för att avdraget uppfattas som illegitimt. Risken för skattebortfall blir allt större i en alltmera globaliserad värld där bland annat medför att riskkapital- avdraget även måste gälla för investeringar i länder där kontroll- möjligheterna i praktiken är mycket begränsade. De föreslagna reglerna om riskkapitalavdrag brister även betänk- ligt i förutsebarhet på grund av att den skattskyldiges rätt till risk- kapitalavdrag är beroende av att ett antal villkor uppfylls av före- taget, i vissa fall till och med efter det att den skattskyldige förvärvat aktierna. Vissa av dem är en följd av EU:s statsstöds- regler, till exempel definitionen av mindre företag. Andra villkor beror på ovan nämnda spärregler. Detta beroendeförhållande mellan den skattskyldige och företaget skapar många problem. Risk- kapitalavdraget vänder sig till fysiska personer, ofta oerfarna och utan insyn i de företag som gör nyemissioner. Huruvida avdrag ska ges eller inte är beroende av komplicerade förhållanden och bedöm- ningar som gäller företaget (koncernen) som genomför en nyemission. En privatperson som saknar insyn i företaget förutsätts ändå kunna göra en bedömning av om företaget är i ekonomiskt obestånd, om det utfört eller kommer att utföra vissa transaktioner, sammantaget emissionsbelopp från fysiska personer, om företaget inom angiven tid kommer att ha en lönesumma på o.s.v. De boxdiagram som redovisas i författningskommentaren till risk- kapitalavdraget illustrerar komplexiteten i villkoren för riskkapital- avdraget. Denna osäkerhet kommer sannolikt att begränsa effektivi- teten av förslaget genom att reglerna kan komma att uppfattas som oskäliga, särskilt av personer som saknar insyn i företaget. Privat- personer som investerar i svenska företag får vägledning när det gäller att bedöma om villkoren är uppfyllda genom att svenska företag åläggs att lämna kontrolluppgifter. Det slutliga ansvaret för att rätt till avdrag föreligger vilar ändå på privatpersonen. Om det till exempel vid en revision skulle visa sig att företaget inte uppfyller storlekskravet, rörelsekravet eller lönekravet så tvingas privatperson- erna återbetala riskkapitalavdraget och riskerar även att få skatte- tillägg, vilket kan uppfattas som illegitimt samt som ett hot ur rättssäkerhetssynpunkt. Det kan också ifrågasättas om det är förenligt med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna att påföra skattetillägg, som är ett straff i konventionens mening, under dessa omständigheter. Reservationer och särskilda yttranden Privatpersoner som investerar i utländska företag kommer i många fall inte ens att få vägledning genom kontrolluppgifter utan måste själv skaffa fram den information som krävs för att göra en korrekt bedömning. För dessa personer kan det bli svårt att visa att villkoren är uppfyllda och reglerna riskerar att också i detta avseende äventyra såväl legitimitet som rättssäkerhet. Kapitalvinstbeskattningen avseende aktier är kompli- cerad och medför många oavsiktliga fel. Riskkapitalavdraget skulle göra kapitalvinstbeskattningen ännu mera komplicerad och därmed leda till ännu fler oavsiktliga fel. Riskkapitalavdraget vänder sig till fysiska personer som ofta har begränsade kunskaper om skattereg- lerna. Det bygger bland annat på genomsnittsmetoden som är komplicerad genom att hänsyn ofta måste tas till olika anskaffnings- tillfällen, nyemissioner, fondemissioner, andelsbyten, tidigare del- avyttringar o.s.v. Om andelarna övertagits genom arv eller gåva krävs även information om den tidigare ägarens förhållanden i dessa avseenden. Erfarenheter från tidigare och befintliga upp- skovssystem har visat att fysiska personer stöter på problem bland annat när det gäller att redovisa korrekta belopp. Riskkapital- avdraget innebär att fysiska personer ska hålla reda på och redovisa belopp som ska återföras vid exempelvis en delavyttring som föregåtts av en gåva som i sin tur föregåtts av en delavyttring. I vissa men inte i andra fall baseras återföringen på genomsnitts- metoden. Uppräknade komplikationer gäller generellt vid kapital- vinstbeskattningen av aktier , men riskkapitalavdraget som delvis är systemfrämmande jämfört med komplicerar systemet ytterligare. Av EU-rättsliga skäl ges riskkapitalavdrag även när kapitalet tillförs ett bolag som hör hemma i en stat utanför EES om med denna stat ingått ett skatteavtal som innehåller en artikel om informationsutbyte. Den omständigheten att skatteminskningen erhålls även vid kapitaltillförsel till bolag i tredje land medför stora risker för ej avsedd skatteplanering och skatteundandragande. Skatte- verket kommer i praktiken att ha små möjligheter att kontrollera om villkoren för avdrag är uppfyllda och framförallt vad pengarna sedan används till eller tar vägen. Att kontrollera av den skatt- skyldiges uppgifter om villkoren för riskkapitalavdrag med skatte- myndigheter i andra länder eller försäljning av andelar bedöms i praktiken vara omöjligt i många fall trots informationsavtal m.m. Det är ofta svårt att korrekt beräkna och kontrollera kapitalvinster vid avyttring av andelar i små företag. Det är dock en Reservationer och särskilda yttranden stor skillnad för staten mellan att inte få in skatten på en kapital- vinst jämfört med det föreslagna riskkapitalavdraget, där den skatt- skyldige erhåller reducerad skatt genom ett avdrag som i många fall inte kommer att återföras eller leda till någon skatt alls när andelarna säljs. Mot bakgrund av det ovan anförda avråder vi från att införa riskkapitalavdraget. Om man vill ge stöd åt nyemissioner förordas i stället emissionsavdraget. Detta är betydligt mindre komplicerat och leder till mera begränsade förutsebarhets-, legitimitets- och rättssäkerhetsproblem. Detta beror på att reglerna enbart berör företagets beskattning, att det inte är begränsat till mindre företag enligt EU:s definition och att skattelättnaden enbart utgår om före- taget är skyldigt att betala arbetsgivaravgifter i . Därmed undviks alla de problem som uppkommer genom riskkapitalavdrag- ets konstruktion, där privatpersonens skatt är beroende av att ett antal villkor uppfylls av företaget. Slutligen en kommentar från enbart avseende kostnader för riskkapitalavdraget. Den årliga kostnad för hantering etc. av riskkapitalavdraget som anges av kommittén avviker betydligt från den beräkning gjorde och överlämnade till sekretariatet. Den beräkningen slutade på en årlig kostnad på medan kommittén bedömer att den årliga kostnaden uppgår till . Antagan- den om hur många som beräknas använda sig av avdragsrätten justerade sekretariatet ned marginellt i ett sent skede, vilket Skatte- verket inte hann beakta i nya beräkningar. Men även med hänsyn till den nedjusteringen så landar egna beräkningar på . Härutöver beräknade Skatte- verket den initiala kostnaden till medan kommittén uppskattar denna kostnad till . Slutsatsen är att frågan om kostnader för riskkapitalavdraget bör utredas närmare under den fortsatta beredningen av riskkapitalavdraget. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av sakkunnige De förslag som utredningen presenterar har, enligt min uppfattning inte tillräckligt baserats på den forskning som finns om hur investerare och entreprenörer interagerar i innovationsskapande aktiviteter. Kombinationen/samverkan av riskkapital, ägande och humankapi- tal är central för entreprenörskap och innovationer. Istället har förslagen i utredningen baserats på modeller som saknar en roll för företagare och kapitalägare som utöver att de tillför kapital också tillför affärskunnande, nätverk och andra tillgångar av stor betyd- else för att ett företag ska bli framgångsrikt och växa sig stort. I sådana modeller är ägandet betydelselöst och tillgång på risk- kapital antas vara säkrad vid varje investeringsnivå. Åtgärder på bolagsnivå framstår då som mera ändamålsenliga, eftersom utländskt kapital flödar in så att det givna avkastningskravet uppnås. Med beaktande av den forskning som skett internationellt skulle den bilden komma att ändras och åtgärder på investerar- och ägarnivå skulle framstå som mer effektiva för att främja invester- ingar och tillväxt i entreprenöriell verksamhet. Likaså skulle det bli omöjligt att inte explicit analysera i vilken grad skatteregler och skattenivåer påverkar incitamenten för nyckelpersoner i företaget. En mera omfattande genomgång av internationell forskning och internationella erfarenheter skulle ha visat denna bild och förslagen skulle med hög sannolikhet sett annorlunda ut. Kommittédirektiven tar upp behovet av att inkorporera nyare forsk- ning. De inleds med att sammanfatta uppdraget på följande sätt (sid. 1): Ett dynamiskt och innovativt företagsklimat som vilar på förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft är viktigt för att ska få en starkare ekonomisk utveckling. Vidare står det (sid. 6) att: Betydelsen av entreprenörskap och innovation för ekonomisk tillväxt har uppmärksammats i den nationalekonomiska forskningen. Innovation – nya varor, tjänster, produktionsprocesser, organisatoriska lösningar, affärsmodeller m.m. – uppstår när entreprenören kombinerar kunskap, kompetens och andra resurser med behov och efterfrågan från privata marknader eller i offentliga tjänster. Detta skyndar på den teknologiska utvecklingen, skapar nya marknader, ökar konkurrensen på befintliga marknader, pressar priserna och driver på strukturomvandlingen i ekonomin. Därigenom främjas produktiviteten och BNP. Ett systema- tiskt forsknings- och utvecklingsarbete, i egen regi eller i samverkan mellan företag och andra forskningsaktörer, har en stor och växande betydelse som konkurrensfaktor i kunskapssamhället. Reservationer och särskilda yttranden Förslagen i betänkandet har inte tillräckligt grundats på aktuell forskning. Dessutom har förslagen i betänkandet i alltför hög utsträck- ning utformats efter skattekontrollkrav medan mindre hänsyn tagits till effekter på investeringar, sysselsättning eller tillväxt. Båda förslagen i betänkandet avser endast skattekrediter. Att kalla ett förslag som innebär en skattekredit för riskkapitalavdrag är därutöver missvisande. Utredningen borde enligt mitt förmenande avstå från att sätta förskönande etiketter på sina förslag. Det är dels desinformerande, dels gör det att vi riskerar att få en diskussion om beteckningar snarare än om substans. Till detta kommer en brist på empiri och beräkningsunderlag, trots att mer av detta efterlysts. Utan omfattande empiri och statis- tiska uppgifter rörande relevanta aggregat av investerare, företag och andra aktörskategorier blir det svårt att med utredningen som grund överväga andra ekonomisk-politiska åtgärder än just dem utredningen föreslår. På grund av att det är en skattekredit är den beräknade stats- finansiella kostnaden låg och väsentligt lägre än den finansiering som utredningen föreslår. För många företag, inte minst i vissa sektorer, innebär förslagen en skattehöjning utan att någon kraft- full effekt för nyföretagande eller tillväxtföretagande erhålls. Samman- taget kan såväl det s.k. riskkapitalavdraget som emissionskrediten inte förväntas bidra till att ett dynamiskt och innovativt företags- klimat skapas. Utöver detta vill jag slutligen uttrycka en viss förvåning över hur arbetet i kommittén bedrivits. Kommittén förväntas arbeta och komma med tre olika betänkanden . Visserligen behandlar de två första delbetänkandena specifika delar av företagsbeskattningen, men de är icke desto mindre del av en större helhet. Trots detta har inte ett större grepp tagits i utredningen. Jag vill i detta sammanhang särskilt lyfta fram följande observationer: 1.Jag hade förväntat mig att utredningen omgående skulle göra en mer omfattande uppdatering av det internationella forskningsläget kring effekter av skatter på företag, företagsägande och andra viktiga aktörer som bidrar till att bygga framgångsrika företag. Istället tar (även) denna utredning sin utgångspunkt i den äldre teori som utvecklades , en teori där det varken finns företag, företagare eller någon principal-agentproblematik. Grundtemat i denna äldre teori är att det inte spelar någon roll om Reservationer och särskilda yttranden det är stora skillnader i skattebehandling av olika ägarkategorier och finansieringsformer, det vill säga tvärsemot den målsättning som sätts upp i direktiven till utredningen. Med andra ord: om inte utredningen uppdaterar och moderniserar sina teoretiska utgångspunkter lär den knappast kunna komma med under- byggda förslag i utredningsdirektivens anda. 2.Utredningen avstår från att på ett systematiskt sätt inventera och dra lärdom av erfarenheter från andra länder, trots att det finns mycket stora variationer i hur man sökt ge incitament till ökat utbud av riskkapital eller ökade FoU-satsningar. 3.Utredningen avstår från att lägga ut uppdrag att skriva expert- rapporter och kunskapsöversikter till ledande forskare från andra länder. Detta hade, enligt min mening, varit ett effektivt sätt för utredningen både att få en uppdatering av kunskapsläget och ta del av internationella erfarenheter på olika delområden. 4.Utredningens arbete , så som jag upplevt det, har i ringa utsträckning tagit sin utgångspunkt i vad uppdragsgivaren vill åstadkomma – dynamik, jobbskapande, förnyelse, växande företag osv. – och vilka aktörer som ska stimuleras till detta. offent- liga finanser och risk för skatteundandraganden behöver givetvis beaktas, men får inte bli helt dominerande. Tyvärr har redan från början ett alltför snävt fiskalt perspektiv tenderat att dominera arbetet, vilket lett till att huvudfokus kommit att ligga på att beivra potentiellt skattefusk och att åtgärden ska vara finan- sierad (i snäv mening). När detta perspektiv i kombination med svagheterna enligt punkt 1–3 ovan får bli vägledande för arbetet blir det i praktiken svårt att landa i väl underbyggda förslag som kan förväntas ge de positiva effekter på samhällsekonomin som enligt direktiven är vårt uppdrag att ta fram. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av sakkunnige I anledning av kommitténs beslut att på grund av skattearbitrage- problem begränsa riskkapitalavdragets skatteeffekt till två tredje- delar, eller , genom bestämmelse i 43 kap. 19 § IL och dessutom införa en begränsning i 57 kap 12 b § IL till av riskkapitaltillskottets påverkan på gränsbeloppet enligt 57 kap. 10 § IL, får jag anföra följande. Ursprungligen var utgångspunkten vid kommitténs diskussio- ner att riskkapitalavdragets skattelindringseffekt skulle vara lika med den normala skattesatsen för kapitalinkomster, . På grund av olika möjligheter till skattearbitrage, som annars skulle uppstå, har emellertid kommittén begränsat skattelindringseffekten till . Orsaken var att bestämmandet av riskkapitalavdragets höjd kom att kompliceras av att det för utdelning och kapitalvinster på onoterade aktier förekommer tre olika skattesatser. 20 procents skatt gäller utdelning och kapitalvinster inom gränsbeloppet för avkastning på kvalificerade aktier i fåmansföretag, för avkastning på icke kvalificerade onoterade aktier och för annan utdelning och kapitalvinst som ska tas upp i inkomstslaget kapital. Därtill kommer att utdelning och kapitalvinster på upp till cirka 4 respektive över gränsbeloppet arbetsinkomst- beskattas. Kommittén beslöt därför att begränsa riskkapitalavdragets skatte- minskningseffekt till , eftersom ett högre avdrag skulle ge möjligheter för innehavare av kvalificerade aktier att genom att före eller efter en nyemission utdela eller utskifta motsvarande belopp med 20 procents kapitalinkomstskatt och tillföra bolaget nyemitterat kapital till motsvarande belopp med 30 procents avdragseffekt. Härigenom skulle betydande inte avsedda skattevinster kunna uppnås. Detta skattearbitrage skulle kunna göras även om det inte funnes utdelningsbara vinstmedel i företaget i och med att utdelningen skulle kunna finansieras med medlen från nyemissionen. Arbitrage- möjligheten skulle därmed kunna utnyttjas inte bara för att sänka beskattningen på avkastning från en investering, utan även för att få skattefördelar från företag som inte har gjort någon vinst. Dessa möjligheter skulle undergräva förslagets legitimitet. Sekretariatets beräkningar indikerar att det finns cirka 10 000 företag som har tillräckligt med utdelningsbart kapital för att kunna utnyttja en sådan arbitragemöjlighet. Reservationer och särskilda yttranden Enligt de komplicerade reglerna i 57 kap. IL rörande fastställ- ande av det s.k. gränsbeloppets storlek för kvalificerade aktier är den ränta, klyvningsräntan (= statslåneräntan + ), på tillskjutna belopp högre än uppräkningsräntan (= statslåneräntan + ) på sparat utdelningsutrymme. I båda fallen får dessa läggas till gränsbeloppet. Aktieägare skulle genom att utdela sparade vinstmedel och med dem finansiera en nyemission förvandla fonderade vinster till tillskjutet belopp och därmed skaffa sig en högre ränta på vad som egentligen endast är sparade vinstmedel. För att förhindra sådant arbitrage har kommittén ansett det nödvändigt att vid beräkningen av gränsbeloppet begränsa effekten av ett tillskott som berättigat till riskkapitalavdrag till . Detta innebär för en företagare och dennes närstående- krets, även om de inte avsett utnyttja arbitragemöjligheten, en betyd- ande risk för att en del av avkastningen, om företaget blir fram- gångsrikt, kommer att bli föremål för arbetsinkomstbeskattning på . Härigenom blir riskkapitalavdragets värde till och med lägre än det formella avdragets skatteeffekt på . Man ska också komma ihåg att avdraget inte utgör en definitiv lättnad utan endast har samma effekt som en skattekredit, som ska återbetalas vid en framtida avyttring.