sou · GZB375d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Enligt uppfattning finns inte inom någon bransch fungerande egenkontrollsystem gällande djurskydd (LST ). Branschstyrda kontrollprogram kan underlätta den offentliga kontrollen genom att dessa kontrollprogram kan vägas in i den riskvärdering som ska göras enligt kontrollförordningen ( EG nr 882/2004). Enligt artikel 5 i denna förordning är det tillåtet för den behöriga myndigheten att delegera särskilda uppgifter i den offentliga kontrollen till särskilda kontrollorgan. Det är dock inte möjligt för den behöriga myndigheten att delegera de åtgärdskrav som krävs vid bristande efterlevnad (artikel 54). Det ställs även krav på att kontrollorganet bl.a. ska vara ackrediterat, opartiskt och ha tillräcklig sakkunskap. Detta innebär att kontrollorganet ska vara en oberoende tredje part. Om brister upptäcks får de inte själva kräva åtgärder utan dessa måste överlämnas till kontroll- myndigheten (). Vid en riskvärdering kan läns- styrelsen ta hänsyn till branschens kontroller som då kan medföra längre kontrollintervall för djurhållarna. Dessa branschstyrda kontroller kan inte ersätta den offentliga kontrollen men kan komplettera denna. Att betänka i sammanhanget är även att branschens organisationer inte är förvaltningsmyndigheter vilket innebär att de inte omfattas av förvaltningslagen (1986:223) som t.ex. reglerar att kontrollmyndigheten ska ha en serviceskyldighet och vara opartiska. Förvaltningslagen medger även att den enskilde djurhållaren som utsätts för myndighetsutövning har rätt att ta del av uppgifter, rätt att få beslut motiverade och rätt att få sin sak omprövad eller rätt att överklaga myndighetens beslut. En förvaltningsmyndighet är även skyldig att följa den s.k. offentlig- hetsprincipen som ligger till grund för en öppenhet gentemot medborgarna (LST ). En möjlig lösning om man vill uppnå en mer flexibel djurskyddskontroll kan vara att ha en detaljeringsgrad på ungefär samma nivå som , men att avsteg från regelverket ska kunna göras i vissa fall, under förutsättningen att djurägaren kan visa att djurhållningen fungerar tillfredsställande trots dessa avsteg från bestämmelserna. Hur detta ska kunna visas behöver naturligtvis utredas men möjliga indikatorer kan exempelvis vara hull, att djuren uppvisar ett normalt beteende och är rena, att det finns ändamålsenliga skötselrutiner mm. (LST län). Största risken som vi ser det är en ökad möjlighet till tolkningar, myndigheten på ett viss, djurägaren på ett annat och djurrätts- aktivister har en tredje tolkning, vem har rätt? Ska alla dessa fall upp i domstol? Öppna upp för mer lokala anpassningar, eventuellt i samarbete med besättningsveterinär eller liknande (). 3.6 Strukturen i lagstiftningen kan förbättras För att få den mer målinriktad men med bibehållen djurskyddsnivå krävs tydlighet i lagstiftningen och en logisk koppling mellan lag, förordning och tillämpningsföreskrifter. är denna koppling inte helt logisk i alla avseende, det finns t.ex. föreskrifter i djurskyddslagen som borde regleras i djurskyddsförordningen eller i föreskrifter. Ett exempel är 6 § djurskyddslagen som anger att ett djur inte får hållas bundna på ett plågsamt sätt. Att binda ett djur på ett plågsamt sätt innebär ett lidande för djuret, vilket djuret ska skyddas från enligt 2 § samma lag. En sådan föreskrift om den anses motiverad borde därför hellre regleras i djurskyddsförordningen. Hur ett djur får (eller inte får) bindas bör sedermera regleras i föreskrifter, vilket för övrigt också har skett (Föreningen ). Den del detaljer i lagen skulle med fördel skulle kunna förläggas till förordningen, och en del regleringar i förordningen kunde bättre regleras i den centrala djurskyddsmyndighetens föreskrifter (LST Ö. ). Dagens djurskyddslagstiftning upplevs som otydlig och frag- menterad. För ökad flexibilitet och målinriktning föreslås en indelning av lagstiftningen i djurens användningsområden (). Djurskyddslagstiftning har olika detaljeringsnivåer i en och samma rättsakt vilket försvårar möjligheten att hitta regleringen (LST ). Djurskyddslagen är inte tillräckligt bred och målinriktad. I möjligaste mån bör olika djurslag eller djurkategorier behandlas i förordningen och inte i lagen (). Ett av problemen är att det blandas regler med och utan straff- sanktionering. Flera regler är detaljrika och kan även uppfattas som allmänna råd vilket möjliggör förenkling och en mer överskådlig framtida lagstiftning (). Djurskyddslagen är svåröverskådlig bl.a. för att straff- sanktionerade bestämmelser blandas med bestämmelser som inte är straffsanktionerade och att det finns bestämmelser i djurskydds- förordningen som inte har någon direkt koppling till djurskydds- bestämmelser i vissa fall överlappar varandra och straffsanktionerar samma företeelse. Bara genom att omstrukturera djurskyddslagen och djurskyddsförordningen och ta bort bestämmelser som inte kan förväntas ha någon faktisk påverkan på djurskyddet eller lagföringen, skulle man uppnå en modernare, mindre detaljerad och mer lättöverskådlig lagstiftning (). Även branschriktlinjer i likhet med vad som upprättats inom livsmedelsområdet skulle kunna underlätta för både kontroll- personal och djurhållare vad gäller bedömningar. Erfarenhet från livsmedelskontrollen visar dock att det kan vara problem att förankra branschriktlinjer i djurhållarleden och för vissa djur- hållningsgrupper är detta inte möjligt då de saknar bransch- organisation (). De problem som tas upp i kommittédirektivet när det gäller straffbestämmelserna skulle delvis kanske kunna lösas genom att man på djurskyddsområdet inför motsvarande sanktionsavgifter som finns på skatteområdet (skattetillägg) och på miljöområdet (miljösanktionsavgifter). Mindre allvarliga överträdelser av sådana djurskyddsbestämmelser som i direktivet beskrivs som resurskrav, som är lätt konstaterbara och som inte kräver någon juridisk bedömning, skulle kunna beivras med en administrativ djur- skyddsavgift som tillsynsmyndigheten utfärdar. området och skatteområdet har införandet av sanktionsavgifter inneburit positiva effekter (). 3.9 Mer detaljerade rekommendationer/riktlinjer En tänkbar lösning är att kombinera en mindre detaljerad lagstiftningen med mer detaljerade rekommendationer/riktlinjer som kan användas av de djurägare som vill vara säkra på att göra rätt, men där djurägare har rätten att använda andra metoder etc. så länge man inte bryter mot själva lagstiftningen. Denna typ av upplägg finns i vissa länder för delar av regelverket (). 3.10 Verksamhetsutövaren ansvaret att visa att det system som valts är tillfyllest I livsmedelslagstiftningen bär verksamhetsutövaren ansvaret att visa att det system som valts är tillfyllest, vilket kan vara svårt för en enskild djurhållare. Nackdelarna är att det kan göras skiftande bedömningar över landet, något som går stick i stäv med kontrollförordningens (882/2004 (EG)) krav på likriktning av kontrollen. Det kan även komma att medföra att djurhållare har svårt att veta att de uppfyller lagstiftningens krav (LST Väster- botten). 3.11 Inte rimligt att konsumenter ska ta ett kraftigt ökat ansvar för ett acceptabelt djurskydd En minskad detaljeringsgrad i svensk djurskyddslagstiftning och en harmonisering till EU:s miniminivå skulle kraftigt försämra svenskt djurskydd. Detta ifrågasätts av Konsumenter och dess medlemsorganisationer. Det är inte rimligt att konsumenter och marknad ska ta ett kraftigt ökat ansvar för att främja ett acceptabelt djurskydd för alla livsmedelsproducerande djur i . Att hänvisa till konsumentmakten, att konsumenten i butiken ska välja mellan köttprodukter från djur som mår bra och djur som mår dåligt är orimligt. De flesta konsumenter förväntar sig att samhället fastställer en rimlig basnivå för hur djuren ska skötas och att samhället tillhandahåller en fungerande kontroll av att reglerna En fungerande ursprungsmärkning för alla animalie- produkter skulle ge svenska konsumenter en möjlighet att göra medvetna val. Minskar samhällelig reglering skulle sannolikt fri- villiga tredjepartscertifierade kvalitetssäkringssystem öka. Handel och industri skulle kunna också utveckla egna standarder med djur- omsorgskrav, första- och andrapartscertifierade. För konsumen- terna skulle detta i och för sig innebära ökad valfrihet av produkter, men det finns också stora risker för att mängden av nya märkningar, utfästelser och certifieringar både förvirrar och vilseleder. Dessutom skulle prisskillnaderna öka på marknaden, vilket skulle innebära att konsumenternas intresse och betalnings- vilja i ökad omfattning skulle styra djurvälfärden för svenska djur. Konsumenter med låg betalningsförmåga kan få begränsad möjlighet att välja en acceptabel djurskyddsnivå (Konsu- menter, Svenskt Sigill). 3.12 Mindre avvikelser även för andra djur än lantbruksdjur Vi anser att dagens starka fokusering på mått bör ändras så att man även ser till vad som faktiskt finns inom dessa mått. Måttkrav behövs säkert även men de bör prioriteras ner något. Ett bra exempel på en framkomlig väg finns i L 100, det finns måttkrav men det kan accepteras avvikelser från dessa under vissa förutsättningar. Liknande lösningar bör tillämpas även för andra djurslag (). 3.13 Gör lagen lättfattlig och tydlig Enligt kommittédirektivet ska djurskyddslagen bli förenklad, flexibel och målinriktad. Detta är fullt möjligt om den skrivs på ett lättfattligt sätt så att inte tolkningen ger möjlighet till skilda åsiktsriktningar (Föreningarna Djurens Vänners ). Lösningen är raka och tydliga regler som alla förstår. Helst bör zoobranchen hjälpa till att utforma regelverket för det är de som är experter och kan sina djur (Tropikhuset). Det torde vara omöjligt att sammanföra allt som gäller djurskydd i en enda lag då ämnet är stort och omfattar många områden. Det går dock att städa och förenkla nuvarande lagstiftning så den blir mer lättbegriplig och tolkningsbar. lagtexten bör vara enkel och konkret och applicerbar på alla djurslag vad avser definition av generellt djurskydd och påföljder. Vad det gäller detaljer för varje djurslag och specifika situationen bör detta definieras i bilagor till lagen och/eller riktlinjer eftersom själva djurskyddslagen blir alltför omfattande annars. Dessutom torde det vara lättare att komplettera och uppdatera en bilaga eller en riktlinje än själva lagtexten. Det bör vara väl definierat för vilket område bilagan/riktlinjen avser så att det är lätt att hitta vad gäller ens eget djur (). Behovet att förenkla nuvarande lagstiftning finns men det får inte försämra nuvarande djurskydd. Kanske vore enklare om djurindelningarna görs tydligare och det står vilka regler som gäller vid varje djurslag (). 3.14 Förenklingen ska leda till att skillnaderna mellan nämnderna minskas En förenklad lagstiftning avseende den djurförsöksetiska prövningen bör leda till att skillnaderna i praxis mellan de olika djurförsöksetiska nämnderna minimeras. En förenklad lagstiftning bör vara kopplad till tydliga instruktioner från Jordbruksveket och till ett förbättrat samarbete mellan de olika nämnderna i landet (djurförsöksetiska nämnd). 3.15 Myndigheter, föreningar eller organisationer utformar egna regelverk Man skulle kunna undvika problemet med olämpliga tolkningar av en flexibel och målinriktad lagstiftning genom att tolkningen görs av personer med kompetens. Alla organisationer som har med djur att göra bör uppmuntras/tvingas att göra egna lokala tolkningar av lagen som tydligt anger för medlemmar/utövare hur lagen ska tolkas inom just deras område. Minskad detaljeringsgrad borde fungera om man gav mandat åt underordnade myndigheter, föreningar eller organisationer, som har med djur att göra att utforma egna regelverk som ska utformas i enlighet med lagstiftarens idé och som ska precisera förhållandena för just den organisationens verksamhet. Detta regelverk bör förstås granskas av någon behörig och kompetent person, ex djurskyddsinspektör, veterinär eller dylikt och om det bedöms uppfylla det djurskydd som lagstiftaren kräver ska organisationen få förtroendet att sköta kontrollen av sina utövare. Lagstiftaren ska förstås förbehålla sig rätten att inspektera verksamheten med mer eller mindre jämna mellanrum beroende på hur man bedömer risken för överträdelser inom just den verksamheten. Förtroendet att övervaka sitt eget djurskydd bör komma med vissa förpliktelser och vårdas ömt (Svensk Hundkapplöpning). 3.16 Stödjer ambitionen men svårt att genomföra Ett antal instanser ställer sig bakom ambitionen att minska detaljeringsgraden och öka inriktning mot flexibilitet och mål- styrning, men bara under förutsättningen att man kan säkerställa djurens välfärd (Konsumenter Djurskyddet , LST , Svenskt Sigill, och Hälsa)och att detaljeringsgraden inte minskas på ett sådant sätt att gällande viktiga minimikrav ersätts av skönsmässiga bedömningar som kan äventyra djurens välbefinnande och hälsa (LST ). I princip bra med mindre detaljstyrning och mer målstyrning men det är osäkert hur en sådan lag ska kunna fungerar. Risken finns att man inte kommer att få samma effekt som dagens lagstiftning. Skillnaden mellan målstyrd lagstiftning och den nuvarande detaljerade lagstiftningen måst exemplifieras och väl analyseras och riskvärderas. Det krävs juridisk expertis för att man verkligen ska förstå vad en övergång till målstyrd lag kan innebära och hur en sådan lag ska utformas (SLU Inst. för husdjurens utfodring och vård). SMI stödjer ambitionen att ha en bred, flexibel och målinriktad lagstiftning som ger förvaltningsmyndigheten möjlighet att anpassa resurskraven efter olika djurslag och främja en god djurhållning baserad på kunskap och erfarenhet. EU-direktivet om skydd av försöksdjur motverkar dock denna ambition då den innebär att detaljerade resurskrav kommer att infogas redan på EU- direktivnivå. Det kan i viss mån finnas en risk för att allmänhetens förtroende för lagstiftningen rubbas. Detta kan dock förebyggas genom att satsa på fler och bättre utbildade djurskyddsinspektörer (). 4.1 Regeltekniska aspekter från Direktiven efterfrågar en moderniserad, förenklad och mer flexibel och målinriktad lagstiftning, dock med minst samma djurskydds- nivå som . Det framgår, att nuvarande detaljeringsgrad anses för hög och att ett av syftena med utredningen är att skapa enklare regler för företagare och att sänka deras kostnader. Utredningens fråga är om här finns problem/motsättningar. En första motsättning som kan påpekas är, att ambitionen förefaller lägre ställd vad gäller nivån på djurskyddet än ifråga om företagarintresset. Det är förbättringar för företagarna som i första hand eftersträvas, utan sänkning av djurskyddsnivån visserligen, men det kan anses anmärkningsvärt, att det inte är ambitions- höjningar ifråga om lagens egentliga skyddsintresse som styr arbetet när lagen ska göras om. Därmed inte sagt att det ligger något egenvärde i ett komplicerat regelverk. Nuvarande regel- system bör gås igenom både i sak och vad gäller formen, regeltekniken bör självklart kritiskt granskas och förbättringar sökas, men så bör i första hand ske med utgångspunkt i vad lagens egentliga skyddsintresse, djurskyddet, kräver i form av detalj- reglering, kontrollsystem m.m. för att säkerställa efterlevnaden av skyddsreglerna. Härvid ska givetvis även eftersträvas ett regeltekniskt välgjort och lättbegripligt system som inte onödigtvis belastar djurhållarna vad gäller administrativa krav mm. Dock bör det anmärkas, att det knappast är i den gällande djurskyddslagen (1988:534, DL), eller ens i djurskydds- förordningen (1988:539, DF), som detaljeringsgraden kan sägas vara särskilt framträdande. Vi har redan nu en ramlagstiftning, låt vara, att konkreta problem och den allmänna debatten nöd- vändiggjort en efter hand något ökad detaljeringsgrad i DF. Snarare kan iakttagelsen beträffande detaljeringsgraden gälla de myndig- hetsföreskrifter som meddelats efter normgivningsbemyndigande. Vid åtminstone två tillfällen har bl. a. djurskyddets regelsystem analyserats på initiativ av dåvarande revisorer (och normgivningsprocessen (förs. 1991/92:19) och Ordning på rätten (rapport /03:12). Behovet av uppföljning från sida av normgivningsbemyndiganden har därvid behandlats utförligt av revisorerna bl.a. på den grunden, att föreskriftsmängden från myndighetsnivån framstått som påfallande stor på bl.a. djurskyddsområdet. Någon granskning i sak vad gällde regelinnehållet gjordes dock inte. Kort kan här några punkter från granskningen återges: innehöll DL 39 st. paragrafer medan myndighetsföreskrifterna på området omfattade mer än 200 st. paragrafer, var antalet paragrafer i 40 medan myndighetsparagraferna stigit till c:a 600 st. (underlagsrapport 2 till granskning och underlags- rapport 2 till granskning, författade av ). I granskningen uppmärksammades, att redan lagrådet hade kritiserat förslaget till djurskyddslag för dess utpräglade ramlagskaraktär med program- eller målsättningsstadganden, som gjorde det svårt att överblicka konsekvenserna av lagen (prop. 1987/88:93 s. 74). Också JO:s kritik (JO 1990/91 s. 264) av dåvarande lantbruks- styrelsens föreskrifter (LSFS 1989:20) om pälsdjursuppfödning, särskilt burhållning av räv, behandlades. Föreskrifterna, som till- kommit efter en avvägning mellan å ena sidan djurskyddsintresset och å andra sidan ekonomiska och produktionstekniska faktorer, kritiserades hårt av JO, som påtalade att det därigenom skett en intresseavvägning som saknade stöd i lagtexten. De rättsliga frågorna kring ramlagar och normgivningsmaktens delegering har behandlats i den juridiska doktrinen inte minst av (Normgivningsmakten enligt regerings- form, 3:e uppl. 1999, Juristförlaget i ) och senast av i ett par artiklar i i utveckling (2009, Iustus). Vad allmänt gäller avvägningen mellan normnivåerna kan anses, att valet inte alltid är enkelt. Å ena sidan finns det nackdelar med alltför mycket detaljregler på en normnivå där det innebär en komplicerad procedur att företa nödvändiga justeringar, som kan påkallas av ändrade förhållanden på sakområdet. Å andra sidan befinner sig den normnivå där ändringar kan ske snabbt emellanåt alltför nära de ekonomiska intressenterna på sakområdet, vilket JO-fallet med reglerna för rävburar utgör exempel på. En viktning mellan regelnivåerna där den överordnade anger principerna snarare än detaljerna medan den lägre nivån ger de mer handfasta reglerna för den dagliga verksamheten är nog den enda praktiskt möjliga lösningen när det behövs skyddsregler som anger konkreta krav. Den enskilde djurhållaren besväras möjligen mindre av om den totala mängden detaljregler är stort, eftersom reglerna är uppdelade på djurslag och mängden per djurhållare och djurslag ändå blir överblickbar. Kvaliteten på djurskyddet torde främjas bäst genom att viss minimistandard inte är förhandlingsbar. Både djurhållare och tillsynsmyndigheter är betjänta av tydliga kravregler för att inte hamna i låsta förhandlingspositioner gentemot varandra. Det viktiga är, att inte den lägre normnivån lever ett helt eget liv utan kontakt med de överordnade principerna. Detta är närmast en fråga om återkoppling till och uppföljning från den delegerande nivån, som framhölls av dåv. revisorer. De nya delegeringsregler som förslagen till ändringar i 8 kap. regerings- formen innebär enligt prop. 2009/10:80 förtydligar i förslagets 8 kap. 12§ att myndighetsföreskrifter som meddelats efter bemyndigande ska underställas regeringen om regeringen så begär. Vad gäller önskemålet att väga in näringens krav på ökad flexibilitet och lägre omkostnader i regelsystemet bör utredningen ta i beaktande, att den typen av krav ofta tillgodoses på det egentliga skyddsintressets bekostnad. Vinterns mediedebatter om standarden på svinuppfödningen i ett jämförande EU-perspektiv talar nog ett tydligt språk; god djurstandard är inte gratis och konkurrensen på köttmarknaden är hård. Näringen vill ha flexiblare regler, men om det innebär att det kommer att saknas tydliga, i tillsynen enkelt kontrollerbara krav på t.ex. utrymme för djuren och förvaringsförhållanden, utfordring m.m. är risken att varje krav på en uppfödare kommer att dras i långbänk genom överklaganden, i sig kostsamma, alltmedan standarden för djuren förblir låg. Redan utan särskilda avvägningskrav gäller en generell proportionalitetsprincip i förvaltningsrätten för tillämpningen av regler som ställer krav på enskilda. Skulle därtill näringsintresset anges som en specifik avvägningsfaktor i DL för djurskyddsnivån uppstår en obalans. Miljölagstiftningen kan här studeras som jämförelse. Ett fullgott skydd för den yttre miljön kan så gott som aldrig uppnås eftersom en avvägning av nytta mot kostnader alltid ska göras (2 kap. 7§ ). Denna avvägning brukar dessutom kräva åtskilligt av utredande och argumenterande under ärendehandläggningen, vilket varken förenklar eller förbilligar hanteringen. kan invändas, att risken för motsvarande processande kanske inte är så framträdande när det gäller djurskyddsärenden eftersom det saknas motsvarighet till de intressenter som kan driva miljöfrågor som motparter, på sätt som grannar eller miljöorganisationer kan göra i förhållande till en tilltänkt miljöfarlig verksamhet. Men det är just den svaga punkten; djurskyddet står ensamt, utan kapabla väktare utöver myndig- ska tillvarata det allmänna intresse som djurskyddet representerar men om näringens intresse också ska vägas in som självständig faktor saknas en djurskyddspart i sammanhanget. Risken att djurskyddet försvagas blir då påfallande. svar finns infogat i Lagstiftningens detaljerings- grad och struktur. En jämförelse mellan svenska djurskyddsbestämmelser och EU-direktiven avseende hållande och skötsel av lantbrukets djur. Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2010:15) om djurhållning inom lantbruket m.m. Djurskyddsförordningen (1988:539) 1 – 16 §§ Ej överstruken, röd text = Enbart nationell regel som inte är relevanta att jämföra Ej överstruken , blå text = Enbart nationell regel (högre nivå) = Införlivar direktiv (samma nivå), först nationell = Införlivar direktiv (samma nivå), först direktiv Grå överstruken blå text = Införlivar direktiv (högre nivå), först nationell Grå överstruken svart text = Införlivar direktiv (högre nivå), först direktiv AD = RÅDETS DIREKTIV 98/58/EG av om skydd för animalieproduktionens djur GD = RÅDETS DIREKTIV 2008/120/EG av om fastställande av lägsta djurskyddskrav vid svinhållning KD = RÅDETS DIREKTIV 2008/119/EG av om fastställande av lägsta djurskyddskrav för kalvar SD = RÅDETS DIREKTIV 2007/43/EG av om fastställande av minimiregler för skydd av slaktkycklingar VD = RÅDETS DIREKTIV 1999/74/EG av om att fastställa miniminormer för skyddet av värphöns Tips för läsaren: Skriv ut denna förstasida med förklaringar i färg vid läsning av dokumentet. (Det underlättar betydligt). Analys av svenska djurskyddsföreskrifter och EU-direktiv STATENS JORDBRUKSVERKS FÖRESKRIFTER OCH ALLMÄNNA RÅD (SJVFS 2010:15) OM DJURHÅLLNING INOM LANTBRUKET M.M. 1 § Grundläggande bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas finns i djurskyddslagen (1988:534) och djurskyddsförordningen (1988:539). 2 § Dessa föreskrifter och allmänna råd innehåller bestämmelser om djurhållning inom lantbruket m.m. Bestämmelserna omfattar djurslagen nötkreatur, gris, får, get, fjäderfä utom strutsfåglar, samt pälsdjur. 3 § Djur får hållas och skötas på annat sätt än vad som anges i dessa föreskrifter om en veterinär av veterinärmedicinska skäl har ordinerat detta. 4 § Ord eller uttryck som används i denna författning har följande betydelse: allmänna råd: definieras i 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725) som sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende, amko: ko som ger di till kalvar som inte är hennes egen avkomma,