sou · H0B339d2 · 2012-06-14 00:00:00 — 6Utvecklade former för projekteringsupphandling Öka andelen uppdrag med ersättning mot fast arvode. Utveckla ersättningsmodeller som främjar kreativitet och resultat. Prova olika ersättningsmodeller på likartade gärna små projekt och följ upp utfallet på ett systematiskt sätt. Formerna för upphandling av projekteringsuppdrag behöver förändras. Den affärsmodell som dominerar med en ensidig inriktning på lägsta timpris främjar vare sig produktivitet, innovation eller kvalitet. Affärsformer som ökar integrationen mellan projektering och byggande gynnar innovation och kvalitet. Konsulterna behöver få en ökad förståelse för byggskedet vilket kommer att öka konsulternas kompetens oberoende av ansvarsform. I traditionell utförandeentreprenad utnyttjas inte entreprenörens eller materialleverantörens tekniska och organisatoriska kompetens fullt ut i projekteringsskedet – och sällan konsulternas kunskap i produktionsskedet. Vare sig projektör eller entreprenör ser helheten. Konsulten projekterar och entreprenören bygger och sällan mötas de tu. Detta arbetssätt har gett upphov till problem som är väl kända i branschen. förstår entreprenören inte bygghandlingen från projektören och får då svårigheter att bygga efter den. Entreprenörens behov beaktas inte i det Utvecklade former för projekteringsupphandling projektören skapar och entreprenörens kunskap om byggprocess och alternativ tas inte tillvara vid projekteringen. genomför nu ett arbete för att utveckla formerna för upphandling och genomförande av projekteringsuppdrag. Målbilden är att andelen kontrakt baserade på avtal om fastpris ska utgöra 2014. Fullt utvecklade affärsformer konsultupphandlingar med avtal om fast pris ska uppnås till 2018. Alla konsultuppdrag ska vara utformade så att konsulten får ett tydligt totalåtagande. Kommittén anser att detta är rätt inriktning. Rollerna ska vara tydliga. Beställaren ska skapa förutsättningar, ställa krav, följa upp samt undvika att styra konsultens organisation och arbetsprocess. Konsulten ska planera, organisera och leda projekteringen, dokumentera, verifiera och kvalitetssäkra samt ta fullt ansvar för att leverera den produkt som är beställd. Denna inriktning kommer att gynna kvalitet och innovation. arbetar med flera angelägna frågor som att få genomslag för en rutin och ett verktyg för återföring av erfarenheter från upphandlingar, ett arbetssätt för överföring av utfört arbete till nästa skede samt dokumentation av de förslag som kommer fram i projekteringen men som förkastas. Beställaren behöver också bli bättre på att precisera konsultuppdragen. Vid en ökad andel uppdrag till fast pris måste beskrivningarna av vad som ingår i uppdragen och vilket resultat som förväntas vara entydiga. Beskrivningarna av vad som ingår i uppdragen bör vara resultatorienterade. har de i stället varit metodorienterade. Kommittén anser också att bör prova olika ersättningsmodeller på likartade gärna små projekt och följa upp utfallet på ett systematiskt sätt. 6.2Effektiva konsultuppdrag med god kvalitet Inom ramen för FIA-samarbetet har en diskussion förts om hur projekteringshandlingarnas kvalitet kan förbättras. Problem förekommer som bristande samstämmighet mellan olika handlingar eller att konstruktioner är komplicerade att bygga och svåra att kalkylera. Utvecklade former för projekteringsupphandling Kvalitetsbrister i tekniska beskrivningar leder till utförandefel, ökade kostnader och en ökad omfattning av ändrings- och tilläggsarbeten. Brister i redovisningen av tekniska lösningar och ritningar kan ge upphov till feloptimering och högre kostnader. Glapp i informationsöverföringen mellan olika skeden och aktörer leder både till försämrad kvalitet och onödiga kostnader. Andra orsaker är en stor andel upphandling av projekteringsuppdrag till lägsta timpris, dåligt preciserade uppdrag samt brist för samgranskning1. Sena ändringar och ibland otydlighet från beställarens sida orsakar problem för projektörerna. Dessutom har beställningarna ofta varit metodbeskrivande istället för att vara orienterade mot det resultat som konsulten ska åstadkomma. Ledarrollen är av stor betydelse och de olika ledarroller som finns i processen behöver kvalitetssäkras. I FIA:s program för Effektivare konsultuppdrag betonas att det är viktigt att skapa goda förutsättningar genom att handla upp med fokus på kompetens och erfarenhet och att anslå tillräcklig tid för projekteringen så att utrymme skapas för en effektiv och kreativ projektering med sikte på en bra slutprodukt med god byggbarhet. Att upprätta förfrågan och kontrakt med tydliga samverkansinslag och att säkerställa konsultens deltagande i byggfasen framhålls också. Rekommendationen från tar också upp att man bör skapa drivkrafter genom att använda olika former av incitament. Aktiv Design2 bör användas för att minska inslaget av lösningar på plats. Konsulten ska i samråd med beställaren kontinuerligt ifrågasätta beprövade lösningar och sträva efter effektivare lösningar. BESK, Beställarens Effektiva Samverkan med Konsulter, är ett samarbete kring förbättrad projekteringskvalitet, som initierades av 2006. I arbetet deltog nio teknikkonsultföretag. I rapporten från projektet3 redovisas ett antal kvalitetshöjande åtgärder som deltagarna i projektet tillsammans tagit fram. Hög kvalitet är en övergripande målsättning i alla projekt och följande åtgärder betonas: Intern och extern samgranskning, 1I projekteringen ska konsulterna göra en granskning (samgranskning) mellan olika teknikslag helst kontinuerligt och senast innan de färdiga handlingarna skickas till beställaren. 2Aktiv design innebär att lösningar för olika scenarier förbereds och kompletteras och anpassas efterhand. 3BESK Beställarens Effektiva Samarbete med Konsult, publ 2009:144. Utvecklade former för projekteringsupphandling Deltagande i byggskede. Andra huvudfrågeställningar är kompetens, kostnader, tider och uppdragsledning. Under kreativitet diskuteras hur man skapar en kreativ miljö i uppdragen och hur människors inneboende kreativitet kan ges bra förutsättningar. 6.3Några problem vid projekteringsupphandling Fyra företeelser som kan leda till kostnadsöverskridanden När upphandlar projekteringsuppdrag anger man i förfrågningsunderlaget vissa kvalificeringskrav. Dessa krav finns för att beställaren vill säkerställa leverantörens lämplighet för uppdraget. Med det menas vilken kapacitet och förmåga konsulten har. Kvalificeringen ska ange en definierad lägsta nivå. En anbudsgivare som inte klarar kvalificeringen kan inte gå vidare i upphandlingen. Tilldelning av kontrakt kan ske antingen via ekonomiskt mest fördelaktiga anbud eller till lägsta pris. Hur tilldelningens ska gå till ska anges i annonsen för upphandlingen. Ekonomiskt mest fördelaktiga anbud innebär att även andra kriterier vägs in i utvärderingen. Lägsta pris innebär att tilldelning av kontrakt enbart äger rum utifrån pris. Arvodet kan vara rörligt eller fast. Vid rörligt arvode finns två huvudvarianter. Endera att anbudsgivarna själva anger vilka resurser som krävs och i vilken omfattning, alltså att antal timmar och timpris redovisas för olika kompetenser vilket ger en anbudssumma. Den andra varianten är att beställaren anger omfattningen, dvs. i förfrågningsunderlaget anges antal timmar som en summa eller uppdelat på teknikområden, enskilda kompetenser, roller eller dylikt. Anbudsgivaren offererar timarvode. I den senare varianten innebär modellen att beställaren styr konsultens organisation och att anbudsgivarna inte konkurrerar med sin interna effektivitet. finns inte en samlad bild hos när det gäller vilken modell som är mest vanligt förekommande. Däremot finns en ambition inom att successivt minska användningen av den senare modellen. Utvecklade former för projekteringsupphandling VTI har identifierat fyra företeelser som leder till kostnadsöverskridanden i den modell som i flera fall används vid upphandling av projekteringsuppdrag.4 Det finns ingen information som gör det möjligt att empiriskt belägga hur stora överskridanden som förekommer. Enligt representanter för beställaren slutar flertalet projekteringsuppdrag med kostnadsöverskridanden jämfört med det kontrakt som tecknats. Merkostnaderna kan ligga från 25 och ända . anbudsförfrågan för upphandling av en projektering inför en utförandeentreprenad innebär alltså i flera fall att man som beställare har specificerat vilka aktiviteter som ska utföras och hur många timmar varje aktivitet tar. Anbudet innebär att varje intresserat projekteringsföretag anger hur mycket betalt man vill ha för att utföra respektive moment. En anledning till att kostnadsutfallet kan underskattas är att sådana kontrakt hänvisar till en standard för konsultuppdrag som kan tolkas som att konsulten har rätt till ersättning för faktiskt nedlagd tid, oavsett den ursprungliga överenskommelsen. ABK 095 ger generella riktlinjer som normalt tillämpas för projekteringsuppdrag. Den kritiska formuleringen i texten ligger i definitionen av vad som avses med budget: En budget upprättas vid ersättningsformen rörligt arvode, vanligtvis på grundval av den tid som beräknas läggas ned på uppdraget. Kostnadsbedömningen ska vara fackmässigt utförd och baserad på av beställaren givna förutsättning. Den är dock inte bindande, vilket innebär att konsulten inte är fråntagen rätten till betalning på den grund att budgeten överskrids. (ABK09, s. Med denna formulering ger avtalet incitament som i viktiga avseenden liknar kontrakt med ersättningar på löpande räkning. Sådana överenskommelser innebär att konsulten har begränsad anledning att hålla igen på sin arbetsinsats. Det är särskilt noterbart att anbudsgivarna i medvetande om detta förhållande kan hålla sina ersättningskrav i det anbud som lämnas låga eftersom man ändå kommer att få betalt för de kostnader man har. Ett kontrakt som baseras på av beställaren beräknad tidsåtgång och av konsulten lämnade enhetspriser ger dessutom utrymme för obalanserad budgivning (unbalanced bidding). 4Projekteringsupphandling i nya former, , VTI rapport 728. 5Allmänna Bestämmelser för Konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet av . Utvecklade former för projekteringsupphandling en utförare tror sig veta att beställaren överskattat tidsåtgången för vissa aktiviteter medan tidsåtgången för andra har underskattats. Genom att lämna ett lågt pris på de överskattade arbetsuppgifterna och ett högt pris på de underskattade är det både möjligt att påverka sannolikheten att vinna en upphandling och att förbättra det ekonomiska resultatet för de projekt man tilldelats. Ett annat agerande kallas osund strategisk budgivning. Med detta avses att anbuden på vissa delaktiviteter är mycket låga och ibland till och med noll. Detta tycks vara särskilt vanligt då man i anbudet ska identifiera ett antal olika funktioner eller personer som ska utföra ett uppdrag. Om man anger en mycket låg timkostnad för en person ökar sannolikheten för att vinna upphandlingen. När beställaren är intresserad av att använda den billiga individen meddelar det vinnande företaget att vederbör ande inte finns tillgänglig. I stället erbjuder man en annan person med högre timkostnad. Beställaren har i så fall antagit ett bud som anbudsgivaren aldrig haft för avsikt att leva upp till. En fjärde företeelse är att i många projekt görs tilläggsbeställningar. En anbudsgivare kanske tror att beställaren glömt att inkludera ett arbetsmoment i beställningen. Om man vinner upphandlingen finns då skäl för beställaren att göra en tilläggsbeställning. När ett sådant uppdrag prissätts finns inte någon konkurrens från andra projektörer, dvs. det kan vara möjligt att ta bra betalt för tilläggsbeställningen. Hantering av kvalité i urvalsskedet Beställaren står inför dilemmat att man vill köpa konsulter som har goda kunskaper som man inte vill betala för mycket för denna kvalité. Den vanligtvis använda modellen ger incitament för anbudsgivaren att offerera låga krav på timersättning för att öka sannolikheten att vinna ett kontrakt. Konsekvensen blir att man då offererar den personal som är minst erfaren och därmed billigast. Beställaren försöker hantera detta genom att formulera minimikrav på de kunskaper som anbudsgivarens personal måste ha. Förutom att på detta sätt sätta ribban försöker beställaren ofta i sin modell för utvärdering av inkomna anbud att också ge poäng för de mervärden, utöver minimikraven, som anbudsgivaren kan tänkas ha. Pluspoäng innebär i detta fall att den ekonomiska delen Utvecklade former för projekteringsupphandling av anbudet räknas om – räknas ner – så att en anbudsgivare ska kunna få betalt för högre kompetens. Utmaningen består i att kunna mäta och värdera kvalitén på den personal som ska utföra ett uppdrag som innehåller krav på betydande inslag av kreativitet. Tankar om förändrade kontraktsformer Dagens modell för ersättning till projektörer ger incitament som liknar dem som uppstår vid ersättningar på löpande räkning, dvs. Ett sätt att begränsa detta problem skulle vara att kräva att anbudsgivaren inte överskrider det i anbudet uppgivna antalet timmar. En invändning mot ökade krav på att utföraren ska stå för sitt anbud är att detta i sig riskerar att sänka kvalitén. Den projektör som upptäcker att man närmar sig ett kostnadsöverskridande för ett projekt försöker begränsa risken genom att ta billiga genvägar i uppdraget. Konsekvensen av enklare och billigare projektering kan bli högre kostnader i genomförandet av entreprenaden. Ett alternativ är att använda fastprisavtal, dvs. att konsulterna anger vilken sammanlagd ersättning man vill ha för att utföra en projektering. Sannolikt kommer också detta att innebära att man lägger in en marginal i sina anbud för att ta höjd för oförutsedda händelser. Detta kan trots allt vara att föredra om dagens förfarande är starkt kostnadsdrivande. Men fastpriskontrakt ger också projektören motiv att inte anstränga sig mer än nödvändigt för att genomföra projekteringen. Detta innebär åter en risk för kvalitén i genomförandet, dvs. att projektören inte anstränger sig tillräckligt för att hitta kostnadsminimerande lösningar. Som tidigare behandlats kan man i stället, eller som ett komplement, använda vikter för de olika kvalitetsparametrar som man vill ska påverka valet av utförare. Man kan också tänka på detta som prislappar på hög eller låg kvalité eller på avvikelser från en kvalitetsnorm. Utvecklade former för projekteringsupphandling Andra former för ersättning VTI har skissat på ett alternativt tillvägagångssätt, att välja projektör och sedermera belöna denne på basis av slutresultatet av processen. I det första steget ger man ett kontrakt till den projektör som lämnar ett anbud som minimerar kostnad för projektering och entreprenad. När projekteringen är färdig får projektören hela eller en del av ersättningen för denna del av uppdraget. Modellens andra steg innebär att projektören också får en ersättning som står i proportion till kostnadsutfall jämfört med beräknad kostnad: Projektören får x procent av eventuella kostnadsbesparingar men tvingas också vara med och betala x procent av eventuella kostnadsökningar jämfört med den bedömning som gjordes i det ursprungliga anbudet. Det finns flera sätt att vidareutveckla denna mycket enkla modell. Det kan exempelvis finnas skäl att sätta ett tak för hur stora avdrag som kan göras från projektörens ersättning så att denne alltid är garanterad en viss minimiersättning. För att projekteringsföretag ska vara villig att ge sin in på denna typ av överenskommelse måste risken vara hanterlig. Ett lågt värde på kostnadsdelningsparametern x minskar risken men minskar också incitamenten för projektören att vara innovativ. Ett annat sätt att begränsa risken är att begränsa det maximala avdraget för fördyringar. Om projektören upplever det som svårt att vid anbudstillfället göra en bedömning av den framtida kostnaden för entreprenaden kan man tänka sig att det i stället är beställaren som anger en sådan bedömning. Anbudsgivaren kan då exempelvis själv välja storlek på kostnadsdelningsparametern x och göra detta med avseende på sin bedömning av hur goda möjligheter man har att bidra till minskade kostnader för entreprenaden. Det är svårt att belägga egenskaper hos nya ersättningsmodeller. Därför att det angeläget att testa nya modeller, gärna på flera små projekt av likartad karaktär. En modell som kan främja kreativitet är att inledningsvis arbeta med rörligt arvode i en kreativ fas, för att därefter övergå i fast arvode under det fortsatta genomförandet av uppdraget. Ett ytterligare alternativ är totalentreprenad. Incitament ska vara kopplade till sådant som utföraren kan påverka och inga modeller är invändningsfria. Om man kopplar incitament till anläggningens slutkostnad så står man inför problemet Utvecklade former för projekteringsupphandling att överväga om det är tack vare projektörens goda insatser som kostnaden blir lägre. Det kan vara svårt att veta vem som bidragit till kostnadsbesparingarna. Det kan vara en väldigt effektiv entreprenör med en kvalificerad organisation som åstadkommer ett mycket positivt utfall. Eller så kan situationen vara den omvända, att med den bästa projektering kan projektören råka hamna i ett projekt där entreprenören inte lever upp till förväntningarna och inte klarar att spara kostnader. Då blir det ingen bonus till projektören, trots ett mycket bra jobb. 6.4Trafikverket utvecklar formerna för upphandling 6.4.1Riktlinjer för upphandling av projekteringsuppdrag fastställde en riktlinje för Val av affärsform för projekteringsuppdrag i investeringsverksamhet6. Syftet med riktlinjen är att ge stöd till projektledaren i valet av affärsform men även att utveckla som beställare och hur man driver sina projekteringsuppdrag. Man skapar också ett gemensamt och systematiskt arbetssätt och tydliggör beslutsbefogenheter. I riktlinjerna lägger man fast att beslut om affärsform ska fattas av en chef i linjen. Till riktlinjen hör en mall för upprättande av en motivbilaga. På denna blankett ska projektledaren motivera sina förslag till val av affärsform. Enligt riktlinjen är det i projektets tidiga skeden som möjligheten är störst att påverka utformningen och slutkostnaden. Det är därför viktigt att planera och genomföra projekteringsuppdragen med fokus på kvalitet och totalkostnad. Att välja rätt affärsform för projekteringsuppdraget är därför av största vikt. Med affärsform avses i detta sammanhang en kombination av upphandlingsförfarande, ersättnings- och samverkansform samt uppföljning. I riktlinjen beskrivs relationen mellan olika aktörer vid projektering inför utförandeentreprenad respektive totalentreprenad samt även entreprenörsmedverkan vid projektering av utförandeentreprenad. Enligt riktlinjen arbetar aktivt med att öka antalet totalentreprenader och skapa förfrågningsunderlag med krav som avser funktion. Syftet är att skapa större möjligheter för entre- 6 TDOK 2011:237. Utvecklade former för projekteringsupphandling prenören att välja teknisk lösning. Om avsikten är att utföra entreprenaden som totalentreprenad påverkar det konsultuppdraget som beställaren köper. Uppdraget blir mindre omfattande och det förfrågningsunderlaget för en totalentreprenad som konsulten ska utforma ska i större utsträckning baseras på funktionella krav. Färdiga tekniska lösningar ska i möjligaste mån undvikas. Vad gäller val av ersättningsform konstateras i riktlinjen att det valet har påverkan på både uppdragets ekonomi och på arbetsklimatet i projektet varför en ersättningsform som skapar positiva drivkrafter bör eftersträvas. Det finns två alternativa ersättningsformer enligt ABK 09, rörligt arvode och fast arvode. En kommentar som finns i ABK 09, 6 kap. 2 § öppnar dock för möjligheten till andra ersättningsformer. Parterna kan överenskomma om andra former för beräkning av arvodet. Sådana former kan vara incitaments- eller bonusbaserade, relaterade till uppställda mål, uppnådda resultat eller prestation, eller på annat sätt överenskomna utifrån ansvarstagande och riskfördelning. projekt – Konsultupphandling är uppdelat i fyra block: Inom ramen för utvecklingsprojektet har riktlinjer för val av affärsform tagits fram. Dessa har beskrivits i föregående avsnitt. Dessutom har en mall för AF7 för konsultuppdrag tagits fram, som används vid upprättande av förfrågningsunderlag. Den introducerades i anslutning till att upphandlingsmallar släpptes . AF kommer att kompletteras med tekniska uppdragsbeskrivningsmallar. Ambitionen är att utarbeta motsvarande beskrivningsteknik och struktur för konsultuppdrag som verket har för entreprenader. 7 AF = Allmänna föreskrifter. Utvecklade former för projekteringsupphandling Ett av de delprojekt som fortfarande pågår är Val av ersättningsform8. Detta delprojekt syftar till att studera olika ersättningsformer och incitamentsmodeller för ersättning av utförda uppdrag. Målet är att finna former som totalt sett ger såväl beställare som konsult optimal utdelning för nedlagda insatser. drivs vidare i första hand för utformning av modeller för fast arvode, vilka kommer att definieras, prövas och utvärderas . Ett annat projekt har arbetat med att få fram en rutin och ett verktyg för återföring av erfarenheter från upphandlingar av konsultuppdrag. Ett syfte är även att ge leverantörer möjlighet att lämna synpunkter på olika upphandlingar och om det finns något som hade underlättat för dem att lämna anbud. Verket kommer att tillämpa en webbenkät där man som leverantör kan välja att vara anonym. För att öka kunnandet inom ABK 09 och i hur upphandlar och genomför konsultuppdrag så har kursen Konsultuppdraget – upphandling och genomförande tagits fram. Ett ytterligare delprojekt skede har arbetat med hur man kan skapa ett arbetssätt där det ingår i konsultens uppdrag att lämna över sitt utförda arbete på ett sådant sätt att man inte tappar information och tempo mellan de olika projekteringsskedena samt mellan projektering och byggskede. Vidare ska projektet införa ett arbetssätt för att dokumentera de förslag som framkommer under projekteringen men som förkastas, samt motiven till detta. introducerades i anslutning till att upphandlingsmallar släpptes . Man har remitterat förslaget internt och via STD och kommit fram till att överväxling kommer att ske i form av överlämnandemöten. Man genomför en noggrann och systematisk genomgång av det uppdrag som konsulten utfört. Förkastade projekteringsförslag samt motiven till förkastandet redovisas. för dagordning för projekteringsmöte har kompletterats med punkten Förkastade projekteringsförslag. 8 Affärsformer konsultupphandling - statusrapport . Utvecklade former för projekteringsupphandling 6.4.3Trafikverkets arbete med nya ersättningsformer och renodlade roller gjordes en inventering av de ersättningsformer som har tillämpats inom . Man konstaterade att befintliga ersättningsformer inte alltid fungerar tillfredställande. En bidragande orsak är att man inom verket fastnat i modeller som till stor del ersätter individer . Vare sig eller dess leverantörer tycker att detta är bra. Konsulterna upplever en spekulativ prispress som inte är sund och som dessutom inte gynnar deras interna kompetensutveckling. Detta gynnar inte heller beställaren. som beställare vill dessutom, som ett led i utvecklingen mot renodlad beställare, tydligare börja köpa uppdrag med fokus på resultat, produkt och leverans samt i det sammanhanget tydligt lyfta bort individfokuseringen. Det finns en uttalad målbild inom Renodlad beställarroll att öka andelen uppdrag som ersätts med fast arvode. För konsultupphandlingar ska andelen kontrakt baserade på avtal om fast ersättning öka och utgöra följande andel i värde: ska metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen avtal baserade på fast ersättning bör kontinuerligt vara kring av uppdragsvolymen, mätt som ett genomsnitt . Alla konsultuppdrag ska vara utformade så att konsulten får ett tydligt totalåtagande.