sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Det torde mera handla om att det i praktiken är omöjligt att helt und- vika fel i ett så pass komplext system som statistiksystemet. När fel väl uppstår är det viktigt att de statistikansvariga myndigheterna har en organisation och rutiner för att uppmärksamma, rätta, ana- lysera och lära av felen. Det är också viktigt att myndigheterna öppet redovisar de fel som uppstår, så att uppdragsgivare, användare m.fl. uppmärksammas på förhållandena. Såväl i som utomlands tenderar svarsfrekvenserna i sta- tistiska undersökningar att minska. Denna utveckling utgör ett reellt problem. De statistikansvariga myndigheterna synes ta problemet på stort allvar och söker finna olika metoder för att hantera det. Sannolikt är det dock inte möjligt att helt eliminera problemet med minskande svarsfrekvenser, eftersom utvecklingen i grunden har strukturella orsaker, t.ex. att det med traditionella metoder är svårare att nå människor än . Statistikproducenterna kan därför behöva utveckla bättre metoder för att hantera de ökade bortfallen och även hitta andra vägar att komma åt informationen. Om svars- frekvenserna fortsätter att minska kraftigt kan det även finnas skäl att överväga att för vissa undersökningar införa uppgifts- skyldighet för privatpersoner, vilket förekommer i många andra länder. ser jag dock inte något sådant behov. Enligt vissa uppskattningar baseras den officiella statistiken till på administrativa data, vilka har samlats in för andra ändamål än statistik. Problem kan därmed uppstå om en statistikansvarig myndighet är beroende av administrativa data från någon annan myndighet och den senare av något skäl väljer att för- ändra eller avsluta insamlingen av uppgifterna i fråga. Mot denna bakgrund talar starka skäl för att SCB bör rådfrågas vid utformning och förändringar av andra myndigheters admini- strativa register. Det skulle kunna ske genom att registeransvariga myndigheter görs skyldiga att samråda med SCB i sådana situa- tioner. Därvid borde också SCB, i sin roll att samordna statistik- systemet, ges i uppdrag att bevaka andra statistikansvariga myndig- heters intressen. Samordningen av detta torde kunna hanteras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. En samrådsskyldighet bör utformas så att de berörda myndigheterna är skyldiga att sam- råda med SCB, men fria att efter samrådet fatta självständiga beslut och ska informera SCB om dessa. Vidare bör samrådsskyldigheten endast avse register vars data med rimlig grad av sannolikhet kan antas komma att användas för statistikproduktion. Ett införande av samrådsskyldigheten bör inte ske förrän den slutliga utformningen av EU:s statistikförordning är bestämd. Bedömning av användarnas tillgänglighet till statistiken Tillgängligheten till statistiken varierar beroende på användare och användningsområde. Behoven synes vara väl tillgodosedda för an- vändare som i huvudsak använder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av de summerade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet. Det bör betonas att det är dessa summerade sammanställningar som utgör den officiella statistiken. Störst problem med tillgängligheten har de användare, t.ex. forskare, som har behov av att själva bearbeta bakomliggande datamaterial (mikrodata) för olika vidareanvändningar och analyser. Min samlade bedömning är att tillgängligheten till den officiella statistiken i huvudsak är god . Tillgängligheten har också successivt förbättrats sedan 1994 års reform. Det finns skäl att anta att denna utveckling kommer att fortsätta, i takt med bl.a. de möj- ligheter som skapas genom den informationsteknologiska utveck- lingen. Vissa, även erfarna, forskare har dock till mig redovisat vad de ofta uppfattar som ökade svårigheter att från statliga förvaltnings- myndigheter få ut data för forskningsändamål, bl.a. att myndig- heternas restriktivitet vid utlämnandeprövningen har skärpts. Denna bild delas i regel inte av myndighetsföreträdare. Regeringen har dock aviserat att den ska återkomma till dessa frågor i särskild ordning. Dokumentation av vilken statistik som finns, hur den är framställd och vad den innehåller är en förutsättning för att statistiken ska vara användbar. Det enda formella krav som finns avseende dokumentation av den officiella statistiken är att de statistikansva- riga myndigheterna ska upprätta aktuella beskrivningar av statistiken, enligt en form som SCB anger. Myndigheterna lever i huvudsak upp till detta krav. Ofta tar de även fram annan, mer fördjupande dokumentation. Dokumentationen synes ha förbättrats . En kvarstå- ende brist är dock att dokumentationen ofta tycks ske i efterhand. Det är viktigt att myndigheterna strävar efter att integrera doku- mentationsarbetet i produktionsprocessen och göra dokumenta- tionen löpande. Dagens dokumentation torde i huvudsak uppfylla behoven för användare som främst använder statistiken i informativt syfte och/eller för att göra analyser som kräver mer begränsad bearbet- ning av det statistiska materialet. Störst problem med dokumen- tationen torde finnas bland användare – ofta forskare – som har större behov av att själva bearbeta statistiken och de bakomligg- ande datamaterialen för olika vidareanvändningar och analyser. De förslag som jag lämnade i delbetänkandet Registerdata för forskning (SOU 2012:36) torde förbättra situationen för de mer avancerade användarna. Ambitionen bör vara att dokumentationen så långt möjligt ska ge berörda intressenter de svar de behöver. Inte sällan torde det kräva en mer omfattande och djupgående dokumentation än vad som ges av dagens författningsreglerade krav. bör man inte ha en övertro på möjligheterna att reglera fram en fullständigt heltäckande dokumentation. I särskilt komplicerade fall torde det vara ofrånkomligt att dokumentationen måste kompletteras med individuell rådgivning eller information från den statistikansvariga myndighetens sida. Jag lämnar inga förslag på författningsändringar beträffande dokumentation. Frågan om dokumentation behöver dock diskuteras vidare, lämpligen inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Vidare bör SCB ges i uppdrag att närmare utreda vilka förutsätt- ningar som finns för att i ökad utsträckning ge allmän spridning åt metoder och verktyg som utvecklas för allmänna medel. SCB bedriver en omfattande uppdragsverksamhet inom statistik- området. Intäkterna från denna utgör knappt hälften av myndig- hetens samlade omsättning. Övriga statistikansvariga myndigheter bedriver inte uppdragsverksamhet inom statistikområdet, men kan ta ut avgifter för att tillhandahålla specialbearbetningar av sin offi- ciella statistik. Då statistik är en huvudsyssla för SCB, varav en betydande andel bedrivs som uppdragsverksamhet, och en bisyssla för övriga myndigheter skiljer sig grunderna för avgiftsuttaget dem emellan. Enligt min mening bör full kostnadstäckning fortsatt gälla som ekonomiskt mål i SCB:s uppdragsverksamhet. Detta främst med tanke på konkurrensneutraliteten. Om statsmakterna i prishänseende vill stimulera vissa användargruppers, t.ex. forskares, tillgång till de data som finns i SCB:s register, bör det hellre ske genom anslag till den som köper data än till den som tillhandahåller dem. I de fall övriga statistikansvariga myndigheter önskar ta ut av- gifter för att tillhandahålla specialbearbetningar av myndighetens officiella statistik, så bör prissättningen baseras på kostnaden för att framställa och distribuera statistiken. Normalt kan då en tim- taxa, inklusive en rättvisande andel av myndighetens gemensamma kostnader, tillämpas. Det förefaller också vara den princip som fler- talet statistikansvariga myndigheter tillämpar. I utredningsarbetet har användare framfört kritik mot att SCB:s prissättning brister i transparens. Här finns utrymme för förbätt- ringar från SCB:s sida. Mycket torde vara vunnet om SCB utveck- lar en mer aktiv kunddialog, inkluderande tydligare information om hur priserna sätts. Prissättningen avseende statistik är inte helt enhetlig mellan de statistikansvariga myndigheterna . Variationerna synes dock i allmänhet inte bero på att prissättningen sker på ett felaktigt sätt, utan är huvudsakligen en följd av de skilda förvaltningsrättsliga och andra förutsättningar som råder för verksamheten vid de olika myn- digheterna. Myndigheterna bör både bli bättre på att till omvärlden kommunicera varför variationerna förekommer och sinsemellan diskutera hur prissättningen bör gå till och om möjligt söka uppnå ökad enhetlighet. Sådana diskussioner kan lämpligen föras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Den s.k. statistiksekretessen regleras i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Där anges att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Vidare anges att statistiksekretessen även gäller för annan jämförbar under- sökning som utförs av eller riksdagsförvaltningen eller av myndigheter under regeringen förutsatt att regeringen har meddelat föreskrifter om det. Syftet med statistiksekretessen är att ge ett starkt skydd för uppgiftslämnarna, vilket i sin tur ökar förut- sättningarna för de statistikansvariga myndigheterna att skapa sam- hällsviktig statistik av hög kvalitet. Enligt min mening bör statistiksekretessens föremål, styrka och tid kvarstå oförändrade. Jag föreslår dock att paragrafen görs mera lättöverskådlig genom att den delas upp i stycken och att den sekre- tessbrytande delen av bestämmelsen lyfts ut och läggs i en egen paragraf. Vidare föreslår jag att andra jämförbara undersökningar som utförs av kommittéväsendet och Statskontoret ska omfattas av stati- stiksekretess direkt enligt lag. Lagens bestämmelser om statistik- sekretess blir därmed direkt tillämplig för uppgifter i sådana under- sökningar. Det krävs alltså inte längre att regeringen meddelar särskilda föreskrifter om detta. De sekretessbrytande undantagen bör enligt min mening vara desamma som enligt gällande rätt. Begreppet forskning ska däremot definieras. Detta sker genom en hänvisning till definitionen av forsk- ning i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. I lagen om den officiella statistiken regleras vilka aktörer som är uppgiftsskyldiga avseende officiell statistik och vilka uppgifter skyl- digheten avser. Jag föreslår vissa förändringar av denna reglering. Vilka som är uppgiftsskyldiga till den officiella statistiken och att uppgiftsskyl- digheten gäller gentemot de statistikansvariga myndigheterna ska alltjämt framgå av lagen om den officiella statistiken. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska dock ges bemyn- digande att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska omfattas av uppgiftsskyldighet. I huvudsak handlar det om samma uppgifter som . Dock föreslår jag en viss utvidgning av de uppgifter som ska lämnas av kommuner och landsting. De närmare föreskrifterna rörande verkställigheten av uppgiftsskyldigheten ska delegeras till de statistikansvariga myndigheterna. För registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet ska dock uppgiftsskyldigheten och vilka uppgifter som omfattas liksom tidigare regleras i lag. Vidare föreslår jag att regeringen ges bemyndigande att meddela föreskrifter om att de som är uppgiftsskyldiga till den officiella statistiken även ska vara skyldiga att lämna de uppgifter som behövs för att framställa sådan europeisk statistik som en myndighet enligt en EU-förordning ska ge in till Europeiska kommissionen (Euro- stat). Jag föreslår också att det av förordningen om den officiella stati- stiken ska framgå att de statistikansvariga myndigheterna ska sträva efter att begränsa uppgiftslämnarbördan samt prioritera använd- andet av administrativa data om sådana finns tillgängliga. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Regeringen har uttalat att myndigheter som huvudregel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Som framgått ovan är det endast SCB av de statistikansvariga myndigheterna som bedriver uppdragsverksamhet på statistikområdet. Min bedömning är att SCB:s uppdragsverksamhet är förenlig med regeringens uttalande. Uttalandet påverkar därmed inte i sig utformningen av systemet för den officiella statistiken. Enligt min bedömning lever också SCB och de övriga statistikansvariga myndigheterna i huvudsak upp till de krav som ställs i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av hand- lingar från den offentliga förvaltningen. Som nämndes i inledningen har SCB tre olika roller i systemet för den officiella statistiken: en ansvars-, en produktions- och en samordningsroll. De tre rollerna kan potentiellt stå i konflikt med varandra. Enligt min bedömning är dock problemet litet i praktiken. finns det stora fördelar med att ha rollerna i en och samma organisation. Genom kommande förändringar på EU-nivå kommer de natio- nella statistikbyråerna (SCB i ) att ges en förstärkt roll av- seende t.ex. samordning. Härmed är det svårt att se att man från SCB skulle kunna skilja ut rollerna att ansvara för sektorsövergripande statistik och att ansvara för samordning av statistiksystemet. Då SCB:s uppdragsverksamhet spelar en mycket viktig roll i sys- temet för den officiella statistiken finns det starka skäl för att inte knoppa av den från myndigheten. Mot denna bakgrund föreslår jag att SCB även fortsättningsvis ska samlat utöva dagens tre roller. De problem som kan finnas med rollkonflikter i SCB:s verksamhet bör kunna minskas genom olika åtgärder, t.ex. bättre transparens i myndighetens prissättning. Samordning av systemet för den officiella statistiken Samordningen av statistiksystemet har innehållit i stort sett samma slags åtgärder ända sedan 1994 års reform, låt vara att tillkomsten av Rådet för den officiella statistiken innebar en viss för- stärkning. reformen har det handlat om en ganska mjuk form av samordning. SCB har i begränsad utsträckning utnyttjat den föreskriftsrätt myndigheten har. Då statistiksystemet i huvudsak fungerar väl finns det knappast skäl att anta att dagens mjuka form av samordning skulle ha betydande brister. I syfte att värna statistikens kvalitet finns det dock skäl att – inom ramen för de förutsättningar som ges av det decentraliserade systemet – något höja ambitionerna beträffande samordning, uppföljning m.m. Som nämndes ovan förväntas de kommande förändringarna av EU:s statistikförordning leda till att de nationella statistikbyråerna (NSI, av engelskans ) får en förstärkt roll avseende bl.a. samordning. Att SCB är NSI bör tydligt framgå av myndighetens instruktion, där det bör anges att SCB har till uppgift att fullgöra de uppgifter som enligt en EU-rättsakt ska fullgöras av den nationella statistikbyrån (NSI). Vidare bör SCB:s föreskriftsrätt utvidgas från att som endast avse den officiella statistikens tillgänglighet till att även omfatta kvalitetsfrågor i vidare mening. Liksom ska gälla att SCB får meddela föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. En förväntad följd av förändringen av EU:s statistikförordning är att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) i syfte att upprätthålla förtroendet för statistiken. Varje medlems- stat, företrädd av sin regering, ska därför underteckna och genom- föra ett åtagande om att skapa förtroende för statistiken, varigenom särskilda politiska åtaganden görs för att genomföra riktlinjerna och upprätta ett nationellt program för kvalitetssäkring, inklusive själv- utvärderingar och förbättringsåtgärder. Medlemsstaterna ska också lämna årliga rapporter till kommissionen om hur man lever upp till förordningens krav inklusive åtagandet om förtroende för statistiken. I betänkandet redogör jag för hur kan hantera detta åtag- ande. Beträffande de självutvärderingar som de årliga rapporterna ska baseras på föreslår jag att SCB ges i uppgift att vara huvudansvarig för och samordna arbetet. Detta bör komma till uttryck i myndig- Underlag för arbetet bör komma från de övriga myndigheter som framställer europeisk statistik. Tillräckligt stöd för deras medverkan torde ges av myndighetsförordningen och förvaltningslagen. Därtill bör i statistiksystemet införas en rätt för Rådet för den officiella statistiken att löpande göra översiktliga granskningar av bl.a. statistikens kvalitet och tillgänglighet, t.ex. genom stickprov eller tematiskt. Även detta bör framgå av SCB:s instruktion. Med dessa två typer av uppföljningsinstrument ges ett väsentligt underlag för att utveckla det svenska statistiksystemet. De torde även kunna generera idéer om förbättringsåtgärder av det slag som ska ingå i åtagande gentemot EU om förtroende i statistiken. Förslaget att Rådet för den officiella statistiken löpande ska göra översiktliga granskningar innebär en ny roll för rådet. Mina övriga förslag om nya uppgifter för rådet bör utan svårighet kunna passas in i dess nuvarande arbetsformer. Jag föreslår att Rådet för den officiella statistiken utvidgas, i syfte att ge permanent representation från myndigheter med stor tyngd i statistiksammanhang. Rådet bör bestå av SCB:s generaldirektör, som liksom bör vara ordförande, och högst tolv andra leda- möter, i form av generaldirektörer för andra statistikansvariga myn- digheter. Av de tolv andra ledamöterna ska en vardera komma från myndigheterna , , , , och Statens skol- verk och resterande sex från övriga statistikansvariga myndigheter. Att rådet ska ha denna sammansättning ska framgå av SCB:s in- struktion. För de resterande sex platserna bör dagens rotations- princip fortsatt tillämpas. Även fortsättningsvis bör rådet vara ett rådgivande organ till SCB, men även kunna fatta vissa beslut inom ramen för en av SCB fastställd budget. Mina förslag om ökad uppföljning och utvecklad samordning av statistiksystemet torde kräva att ytterligare resurser tillskjuts för de föreslagna arbetsuppgifterna. Behovet bedöms uppgå till totalt ca . Flera finansieringsmöjligheter är tänkbara. Som nämndes ovan anser jag att SCB även fortsättningsvis samlat ska utöva de tre roller myndigheten har i statistiksystemet, varför samtliga delar av dagens verksamhet i princip fortsatt ska bedrivas. Dagens målstruktur, med mål för de olika rollerna, och enskilda mål är därmed fortsatt relevanta. Regeringens styrning av SCB:s uppdragsverksamhet bör för- tydligas och stramas upp. I detta syfte föreslår jag att det i SCB:s instruktion anges att uppdrag avseende officiell statistik ska vara prioriterade, att uppdragsverksamheten ska hållas ekonomiskt skild från myndighetens övriga verksamhet samt att myndigheten endast får åta sig uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter i den mån det inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Av instruk- tionen bör också framgå att SCB får disponera avgiftsinkomsterna och meddela föreskrifter om avgifternas storlek. Det är viktigt både att regeringen håller sig löpande informerad om konkurrensens utveckling på statistikområdet och att SCB på lämpligt sätt anpassar sitt tjänsteutbud med hänsyn till denna ut- veckling. Jag föreslår att SCB ges i uppdrag att återkommande belysa hur konkurrenssituationen utvecklas inom de områden där myndigheten bedriver uppdragsverksamhet. SCB:s intäkter har i reala termer legat på en stabil nivå – strax – under de senaste 7–8 åren. Däremot har sammansättningen av intäkterna förändrats. Från att anslag och avgifter tidigare stått för i stort sett lika stora andelar av SCB:s finansiering är nu anslagsfinansieringens andel klart större (53 pro- cent , att jämföra för avgifterna). Av SCB:s totala anslagsintäkter (552,) härrörde större delen (520,) från myndighetens ramanslag och resterande från särskilda satsningar från olika departement, som gavs i form av anslagsmedel. Därtill har SCB i ökad utsträckning fått årliga bidrag från , för finansiering av enskilda uppdrag. En tydlig tendens är också att såväl bidrag av detta slag som anslag utöver ramanslaget ökar . stod dessa finansieringskällor för mindre än en procent av SCB:s totala intäkter, att jämföra med drygt fem pro- cent . Den beskrivna utvecklingen medför vissa nackdelar, framför allt att det därmed inte i ett sammanhang – där samtliga behov ställs mot varandra – prövas vilken statistik som ska ingå i SCB:s anslags- finansierade ansvarsroll. Dock kan inte bortses ifrån att olika delar av kan ha behov av att beställa statistik och lägga uppdrag på SCB på ett sätt som är svårt att passa in under myn- dighetens ramanslag. Mot denna bakgrund lämnar jag inget förslag om förändring av SCB:s finansieringsform. Om andelen bidrag och anslag utöver ramanslaget skulle fortsätta att öka kraftigt, kan det dock finnas skäl för regeringen att söka återgå till en mer renodlad finansieringsmodell för SCB, dvs. att statistikproduktionen som huvudregel ska ske via ramanslag eller avgifter. I sin styrning av SCB, och andra statistikansvariga myndigheter, bör regeringen vara uppmärksam på eventuella finansieringsproblem vid intermittenta undersökningar, dvs. sådana som görs återkom- mande, men med obestämda intervall eller åtminstone mindre regel- bundet än . SCB:s uppdrag avseende officiell statistik åt andra myndigheter har gått med ett visst underskott samtliga år . För myn- dighetens resultat har detta inte inneburit något större problem eftersom den samlade uppdragsverksamheten har uppvisat över- skott. Målet bör dock vara att uppdragen avseende officiell statistik ger full kostnadstäckning . I styrningen av SCB bör rege- ringen vara tydlig med denna ambition. Vid SCB finns nämnder för konsumentprisindex och byggnads- index, vilka båda har rätt att avgöra frågor av principiell natur rörande tillämpningen av de grunder som gäller för indexberäkningarna. Då denna beslutsrätt kan bedömas vara oförenlig med riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) föreslår jag att dessa nämnder inte längre ska vara beslutande, utan endast rådgivande. I SCB:s instruktion bör anges att myndigheten ska bistå forsk- ningen med data. Eventuellt bör även SCB:s arbete med s.k. mikro- simuleringsmodeller regleras i myndighetens instruktion eller i annan särskild ordning. Detta är dock avhängigt av hur uppdrag avseende samordning av registerforskningen slutligt utfor- mas, vilket är oklart. Om den fortsatta beredningen av uppdrag leder till att SCB fortsatt ska arbeta med mikrosimuleringsmodeller, bör regeringen reglera detta i för- fattning. I betänkandet redovisas även vissa övriga överväganden. Bland annat diskuterar jag vissa frågor om ny spridningsteknik för statistik. Så- väl för statsförvaltningen generellt som av SCB specifikt för stati- stikområdet pågår utvecklingsarbete som kan förväntas leda till bättre möjligheter för användare att automatiskt hämta hem information som offentliggörs på myndigheters hemsidor. ser positivt på detta. Utredningsarbetet har dock inte pekat på att statsmakterna skulle behöva vidta några särskilda åtgärder, t.ex. i form av regelförändringar, för att stimulera utveck- lingen av nya spridningstekniker på statistikområdet. Jag lämnar därför inga förslag med sådan inriktning. De behov av ökad samsyn och samordning, som på statistikområdet kan finnas avseende nya spridningstekniker, bör kunna hanteras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Jag diskuterar också utvärderingsmyndigheters möjligheter att få tillgång till mikrodata. Allmänt sett framstår det enligt min mening som angeläget att myndigheter ges sådana förutsättningar att de kan uppfylla sitt uppdrag. Det kan innebära att utvärderingsmyn- digheter, och även andra myndigheter när de utför motsvarande uppgifter, behöver ha tillgång till mikrodata. De sekretessfrågor som behöver lösas i dessa fall handlar dock inte om statistiksekre- tess.