sou · GZB343d2 · 2012-01-01 00:00:00 — I olika sammanhang brukar anges att samordnade upphandlingar leder till fördelar i form av bl.a. minskade kostnader för att genom- föra upphandlingar och att ökade inköpsvolymer kan medföra lägre priser. Nackdelar brukar bl.a. anges vara att samordnad upphand- ling under vissa omständigheter har skadlig konkurrenspåverkan och leder till sämre villkor för små och medelstora företag. Av propositionen (se prop. 2009/10:180, Del 1, s. 260 ff.) till grund för regleringen om inköpscentraler framgår att vissa remiss- instanser uttryckte farhågor om att en omfattande användning av inköpscentraler skulle kunna leda till stora inköpsvolymer, vilket kan gynna de större företagen, men missgynna små och stora före- tag. Regeringen anförde bl.a. att det finns flera fördelar med att kunna samordna upphandlingar på det sätt som kan göras genom inköpscentraler. Men regeringen ansåg också att remissinstansernas farhågor måste beaktas och att koncentration av leverantörer eller till och med monopolisering måste förhindras. Regeringen anförde vidare att användningen av inköpscentraler inte bör få ske på så sätt att konkurrensen förhindras, begränsas eller snedvrids. Snarare såg dock regeringen en möjlighet för inköpscentraler att mer medvetet än andra upphandlare kunna arbeta för att små och medelstora företag inkluderas. Regeringen anförde att inköpscentraler, som specialiserar sig på upphandling, kan ha bättre möjlighet att utveck- la sina metoder än upphandlande myndigheter respektive enheter vars kärnverksamhet är något helt annat. Enligt regeringen kan det t.ex. handla om att dela upp stora kontrakt i mindre delar eller andra åtgärder inom ramen för vad upphandlingslagstiftningen tillåter för att främja små och medelstora företag. I propositionen 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 94, uttalade regeringen sig bl.a. om betydelsen av statsförvaltningens inköpssamordning för små och medelstora företag. Regeringen angav som sin uppfattning att det givetvis är viktigt att mindre företags deltagande i offentlig upp- handling främjas. Med en centraliserad organisation ökar emeller- tid, enligt regeringens mening, möjligheterna att vårda leverantörs- marknaden och se till att små och medelstora företag inte stängs ute från deltagande. I propositionen till grund för regleringen om inköpscentraler (prop. 2009/10:180, s. 260 f.) återgavs vissa iakttagelser och be- dömningar om den statliga inköpssamordningen som Statskontoret redovisat i rapporten 2009:12, En effektivare statlig inköpssamord- ning – analys och förslag (se nedan). Samordnade upphandlingar har också undersökts eller diskuterats i flera andra rapporter m.m., såväl före som efter införandet av regleringen om inköpscentraler. I Statskontorets rapport 2008:108, Offentliga inköpscentraler i ?, beskrevs kortfattat på vilket sätt samordnade upphand- lingar ur ett teoretiskt perspektiv kan ha betydelse för konkurren- sen och för små och medelstora företag. Statskontoret anförde följande (s. 20 f.). Syftet med är att skapa förutsättningar för kostnadseffektiva inköp för den offentliga sektorn genom att dra nyttan av konkurrens. Det finns risk att samordnad upphandling kan påverka konkurrensen negativt genom att försämra möjligheterna för små och medelstora företag att delta i offentlig upphandling. Eftersom antalet säljare på en marknad är en av de mest centrala bestämningsfaktorerna av konkur- rens är detta i så fall en ogynnsam effekt. I en förlängning skulle sam- ordnad upphandling kunna innebära mer koncentrerade leverantörs- marknader med högre priser, försämrad kvalitet och service etc. som följd – egenskaper som brukar förknippas med oligopol och monopol- marknader. På teoretiska grunder är emellertid frågan mer komplicerad än så. Strukturen på en marknad, dvs. antalet säljare och fördelningen av marknadsandelar, bestäms av flera olika faktorer. Den kanske vik- tigaste bestämningsfaktorn är förekomsten av stor- och samproduk- tionsfördelar i produktionen. Det är ett faktum att marknadsstruk- turen skiljer sig åt markant mellan olika marknader oavsett offentliga ingrepp som samordnad offentlig upphandling. Därtill kommer att konkurrensen på en marknad bestäms av flera faktorer än antalet Exempelvis är värdet på en upphandling en faktor som påverkar konkurrensen: ju högre värde upphandlingen gäller desto hårdare är i allmänhet konkurrensen. Med andra ord, är samordnade upphand- lingar som avser stora värden intressanta för marknadens aktörer, vilket bidrar till att skärpa konkurrensen. Sammanfattningsvis går det inte att på enbart teoretiska grunder avgöra hur samordnad upphandling påverkar marknadsstruktur och konkurrens. I rapporten konstaterade också att det saknades empiriska studier i av nyttan av den samordnade upp- handlingen av ramavtal och dess marknadspåverkan. I rapporten 2009:12, En effektivare statlig inköpssamordning – analys och förslag, redovisade Statskontoret vissa iakttagelser och bedömningar om den statliga inköpssamordningen. I denna rapport (se bl.a. s. 51 ff. och s. 98 ff. i rapporten, se även avsnitt 18.4 i detta betänkande) angav Statskontoret bl.a. att det funnits en medvetenhet om att samordnade upphandlingar av den typ som förekommer i den statliga inköpssamordningen kan försvåra för mindre företag att delta, vilket i sin tur kan reducera antalet anbudsgivare och därmed konkurrensen. Statskontoret konsta- terade dock att olika marknader har olika strukturer beroende på flera faktorer, varav stordriftsfördelar och efterfrågans storlek är centrala. I frågan huruvida den samordnade upphandlingen stänger ute små och medelstora företag konstaterade att bilden inte är entydig. Statskontoret bedömde att det inte finns generellt empiriskt stöd för farhågan att mindre företag stängs ute från att delta i den statliga inköpssamordningen. Som grund för den slut- satsen angavs att av de knappt 700 företag som är leverantörer till den statliga inköpssamordningen är små eller medelstora företag. Vidare angavs att av leveran- törerna sysselsätter färre än 50 personer samt att ett knappt 100-tal företag är s.k. mikroföretag, dvs. de har färre än tio anställda. Stats- kontoret anförde emellertid att variationerna mellan olika produkt- områden är stora. Inom vissa områden är det enligt Statskontoret endast små eller medelstora företag som är leverantörer medan det inom andra områden endast är stora företag som är leverantörer. Statskontoret angav att de mindre företagen svarar för en väsentligt mindre försäljningsmässig andel än deras andel av avtalen av de 700 ramavtalen. Att bilden av den samordnade upphandlingens effekter inte är entydig återspeglas bl.a. i att i ett samråds- yttrande (bilaga 5 till rapporten) anförde bl.a. att det finns många indikationer på att rapportens ganska ljusa bild av situationen för de små företagen inte speglar de faktiska förhållandena. I danska Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens rapport offentligt indkøb (Konkurrenceanalyse 03/2010, ) presenteras resultaten av en undersökning av de danska offentliga inköpens betydelse för konkurrensen. Om än rapporten är inriktad på danska förhållanden och inte endast på samordnad upphandling, redovisas vissa ekonomiska aspekter av mera allmängiltig betydelse. I dessa avseenden anges bl.a. följande (se bl.a. s. 7 ff.). Utformningen av en ändamålsenlig offentlig upphandlingspolicy beror på de konkreta marknadsförhållandena inom enskilda om- råden och därvid på om en upphandlande myndighet tar i anspråk en stor andel av marknadsomsättningen såsom köpare. Av av- görande betydelse är därför att de upphandlande myndigheterna gör nödvändiga marknadsanalyser i samband med upphandling på olika områden. Huruvida det är till fördel för konkurrensen att utforma en upp- handlingspolicy som gynnar små och medelstora företag beror på de konkreta marknadsförhållandena. På marknader där små och medelstora företag är viktiga för konkurrensen bör upphandlings- policyn utformas så att sådana företag har möjlighet att lämna anbud. Det kan bl.a. betyda att det vid stora upphandlingar kan vara lämpligt att det är möjligt att lämna anbud såväl på delområden som på allt som upphandlingen gäller. På områden där en upphandlande myndighet bara tar i anspråk en mindre del av den sammantagna marknadsomsättningen har den offentliga upphandlingen ingen betydelse för konkurrensen. Det gäller t.ex. på internationella marknader. På sådana områden kan en upphandlande myndighet utforma en upphandlingspolicy som endast tar sikte på att uppfylla myndighetens egna målsättningar. Sådana kan t.ex. avse besparingar, god miljöstandard, understöd- jande av innovativa lösningar och kvalitetsförbättringar. Fördelen med centraliserad upphandling är typiskt sett ytter- ligare besparingar. Nackdelarna är förlorad flexibilitet och risk för skadlig konkurrenspåverkan. På områden där en upphandlande myndighet tar i anspråk en betydande del av marknadens utbud kan myndigheten utöva köpar- makt, vilket får konsekvenser för marknaden på . Det kan bl.a. gälla för tjänster som huvudsakligen omsätts på lokala marknader där en upphandlande myndighet, t.ex. en kommun, står för en betydande del av efterfrågan. En upphandlande myndighet med köparmakt kan till en viss gräns använda denna för att uppnå lägre priser utan skadlig inver- kan på konkurrensen. På marknader med stora dominerande säljare kommer det samhället till nytta att en upphandlande myndighet med en stark köparställning utnyttjar sin köparmakt. Användning av köparmakt är skadlig om den leder till så låga marknadspriser att marknadens utbud försämras, till skada för andra köpare och samhället som helhet. Sådan försämring kan t.ex. vara sämre kvalitet, mindre differentiering av de tjänster som till- handahålls och avsaknad av förnyelse. Användning av köparmakt är också problematisk om den leder till strukturella förändringar på , t.ex. säljardominans, som skadar konkurrensen. På områden där en upphandlande myndighet har köparmakt är det således nödvändigt att myndigheten utformar en upphandlings- policy som tar hänsyn till möjliga långsiktiga konsekvenser på marknadens utveckling. En ökad centralisering innebär att det kan uppkomma fler situa- tioner där en upphandlande myndighet tar i anspråk en betydande del av den samlade marknadsomsättningen. Härigenom kommer den centrala upphandlingen att kunna utöva köparmakt med risk att skada konkurrensen. På många stora upphandlingsområden motsvarar den offentliga upphandlingen endast en mindre del av den samlade marknads- omsättningen. Anledningen är att många tjänstemarknader är inter- nationella, t.ex. stora delar av IT-området samt energiområdet. Också på andra områden där marknaderna är nationella utgör enskilda upphandlande myndigheters inköp endast en mindre del av marknadsomsättningen, t.ex. på stora områden som tele- och datakommunikation och lokalvård. Det är på områden där mark- naden är lokal som en enskild upphandlande myndighet kan ta i anspråk en betydande del av omsättningen. Det gäller t.ex. för viss bygg- och anläggning samt delar av persontransportområdet. På uppdrag av har professorn genomfört en empirisk undersökning av samordnade ramavtal. Resultatet av undersökningen redovisas i den publicerade rapporten ramavtal – en empirisk undersökning (Kon- kurrensverkets uppdragsforskningsrapport 2010:5, se bl.a. s. 7 ff. och 84 ff.). I rapporten konstateras att förespråkare av samordnade ramavtal menar att avtalen erbjuder betydande ekonomiska vinster, genom att transaktionskostnaderna minskar och genom att de större volymerna leder till mer fördelaktiga priser. Kritikerna, å andra sidan, menar att osäkerheten om vilken volym som faktiskt kom- mer att avropas driver upp kostnaderna, att samordningen kan leda till ökad koncentration på säljarsidan och därmed till högre priser, samt att samordningen gör att myndigheterna måste kom- promissa med sina önskemål. Utifrån ekonomiska aspekter anförs i rapporten bl.a. att sam- ordning ger myndigheter möjlighet att utöva viss marknadsmakt gentemot svaga leverantörer eller, alternativt, att balansera starka säljares makt. I det senare fallet anges samordningen troligtvis vara till fördel. Men även beträffande det förra fallet anges att det är en del som talar för att köparmakt i en upphandlingssituation inte är skadlig. Eftersom den myndighet som administrerar ramavtalet – t.ex. Kammarkollegiet – per definition inte kontrollerar de köpande myndigheternas volymer kan köparmakten inte utövas på det klas- siska och skadliga viset, dvs. genom att volymerna hålls tillbaka. I rapporten konstateras att i den mån det finns skadliga effekter av samordningen, så måste mekanismerna därför vara annorlunda. En tänkbar mekanism anges vara att stora inköpsvolymer på ett ineffektivt sätt koncentreras till en enda säljare, så att produktions- kostnaderna onödigtvis drivs upp eller så att det sker en ineffektiv utslagning av alternativa leverantörer. Den genomförda undersökningen har enligt rapporten inneburit att statliga samordnade ramavtal för 27 olika avtalsområden matchats mot och jämförts med andra typer av upphandlingar (knappt 100 upphandlingar, framför allt kommunala) avseende snarlika produkter. Vad gäller resultatet av undersökningen anges sammanfattnings- vis i rapporten bl.a. att det var svårt att jämföra uppnådda priser i de två kategorierna av upphandlingar men att en partiell prisjäm- förelse ändå var möjlig för sju avtalsområden. Jämförelsen visade enligt rapporten inte på ett signifikant lägre pris i de statliga avtalen, trots att värdet på dessa statliga avtal i medeltal var cirka tio gånger högre. Enligt rapporten var, om något, priset lägre i jäm- förelseupphandlingarna. Slutsatsen dras att studien således inte ger något stöd för att samordnade ramavtal pressar priserna. En för- anges kunna vara att volymerna även i kommunala upp- handlingar är tillräckligt stora för att skalfördelarna ska ha planat ut. Vad gäller förmodade nackdelar med samordnade ramavtal konstateras i rapporten att också de kan ifrågasättas. Att volymerna är obestämda anges visserligen kunna medföra högre kostnader än om de hade varit helt fasta. Men å andra sidan pekas på att de är osäkra just därför att efterfrågan och produkten har de egenskaper de har. Att samordningen och den åtföljande marknadsmakten på köparsidan i sig är negativ, är enligt rapporten troligen inte heller ett stort problem i verkligheten. För det första konstateras att priserna inte verkar vara påtagligt lägre, vilket talar mot före- komsten av en betydande marknadsmakt. Att volymen är osäker, också för köparsidan, anges vara ett annat argument för att det kan vara svårt att utöva marknadsmakt, i varje fall på det traditionella sättet. I rapporten pekas på att den myndighet som samordnar ram- avtalen inte kan styra inköpsvolymerna från de myndigheter som är anslutna till ramavtalet samt att minskning av inköpsvolymen är det traditionella sättet att utöva köparmakt. Bedömningen görs att man möjligen kan tänka sig att kon- centrationen på köparsidan i vissa fall kan leda till att produktionen på ett ineffektivt sätt koncentreras till en enda eller ett litet antal leverantörer. Detta torde dock enligt rapporten inte vara ett gene- rellt fenomen, även om det kan tänkas uppstå i vissa situationer. Framför allt krävs det enligt rapporten att den offentliga sektorn står för en stor del av hela den efterfrågan som riktas mot branschen. Som en övergripande slutsats anges i rapporten att ramavtal och samordning av ramavtal fyller en uppenbar plats i den offentliga anskaffningen samt att det vore alltför förenklat att ensidigt hävda att (samordnade) ramavtal är bra – eller dåliga. I stället måste användningen anpassas till situationen, produkten och köparens behov. Organisationen Företagarna har publicerat rapporten Stora upphandlingar och små företag. Rapporten syftar till att belysa hur stor andel av de svenska småföretagen som faktiskt avstår från att delta i offentlig upphandling av det primära skälet att upphandlingarna är för stora. Av rapporten framgår att små företag (1–49 anställda) som inte deltar i offentliga upphandlingar till- frågats i en SIFO-undersökning om den viktigaste orsaken till att de inte deltar. Det vanligaste skälet var att upphandlingarna är för komplicerade och tar (av de tillfrågade) och det näst vanligaste att upphandlingarna är för stora (av de tillfrågade, genomsnittligt för hela landet). Andelen svarande som ansåg att upphandlingarna är för stora varierade kraftigt mellan länen. Andelen uppgick exempelvis till i , i län, i , i respektive i län. Betydelsen av en möjlighet att överföra beslutanderätt till andra En bestämmelse som skapar möjlighet för kommuner och landsting att överlämna beslutanderätt till inköpscentraler i samordnade upphandlingar (ombudsfallet) påverkar direkt den administrativa hanteringen av sådana upphandlingar mellan inköpscentralen och dess uppdragsgivare. konstaterar att en sådan bestämmelse i sig inte har någon omedelbar betydelse för konkurrensen eller för små och medelstora företag. En indirekt betydelse kan däremot uppkomma om den förenklade administra- tionen, till följd av därmed frigjorda resurser eller ändrade incita- ment, leder till en ökning av den samordnade upphandlingen. Följderna är dock inte desamma för ökad samordnad upphandling på bekostnad av enskilda upphandlingar som för ökad samordnad upphandling oberoende av enskilda upphandlingar. Om minskad administration hos en inköpscentral möjliggör genomförandet av en samordnad upphandling av t.ex. vissa tjänster som annars skulle ha utförts i egen regi (eller inte alls) av de deltagande kommunerna eller landstingen, är detta enbart av godo för konkurrensen. En ökning av den samordnade upphandlingen på bekostnad av den enskilda upphandlingen kan däremot under vissa förutsättningar vara negativt för konkurrensen. Frågan kan då ställas huruvida den omständigheten att kom- muner och landsting inte kan överlämna beslutanderätt i upphandlingar till inköpscentraler påverkar förekomsten av sam- ordnade upphandlingar. Någon empiriskt underlag som kan läggas till grund för bedöm- ningen torde inte finnas. Utifrån de möten som OFUKI-utred- ningen haft, bl.a. med (se avsnitt 30.1), får dock antas att en viss ökning av antalet sam- ordnade upphandlingar skulle kunna uppkomma om det införs en möjlighet att överföra beslutanderätt. Det kan inte uteslutas att en sådan ökning skulle kunna ske på bekostnad av antalet enskilda upphandlingar som genomförs av kommuner och landsting. konstaterar dock att även om en möjlighet till överföring av beslutanderätt skulle ha en sådan betydelse, så är det inte därmed givet att konkurrensen eller små och medelstora företag påverkas. Utifrån de rapporter som behandlats ovan konstaterar utredningen att det inte är möjligt att göra en generell bedömning av den samordnade upphandlingens betydelse för konkurrensen och för små och medelstora företag. I vad mån negativa eller positiva effekter uppkommer beror bl.a. på förhål- landena på olika marknader och på utformningen av upphandlingar i enskilda fall. Det bör enligt mening också beaktas att en ökad samordning av upphandlingar kan ge förutsättningar för ökad specialisering av upphandlare och därmed förbättrade förut- sättningar för bl.a. adekvata marknadsanalyser. I det sammanhanget kan erinras om regeringens ovan återgivna uttalanden i prop. 2009/10:180, Del 1, s. 261, om möjlighet för inköpscentraler att mer medvetet än andra upphandlare kunna arbeta för att små och medelstora företag inkluderas. Regeringen pekade även på att inköpscentraler, som specialiserar sig på upphandling, kan ha bättre möjlighet att utveckla sina metoder än upphandlande myndigheter respektive enheter vars kärnverksamhet är något helt annat. 2009/10:175, s. 94, anförde regeringen vidare, med avseende på den statliga inköpssamordningen, att en centraliserad organisation kommer att medföra ökade förutsättningar för kompetensutveck- ling och kompetensförsörjning. Sammantaget bedömer att införandet av en möjlighet för kommuner och landsting att överföra beslutande- rätt till inköpscentraler kan ha betydelse för konkurrensen och för små och medelstora företag. Det går dock inte att dra någon generell slutsats om på vilka marknader en sådan påverkan kan upp- komma eller om i vad mån den har en positiv eller negativ effekt. Risken för att det uppkommer övervägande negativa konkurrens- effekter måste bedömas vara begränsad. Det förtjänar framhållas att det är av stor vikt att upphandlande myndigheter och enheter tar sitt ansvar för att bidra till en god konkurrens och goda förutsättningar för små och medelstora företag, oavsett om de medverkar i samordnade upphandlingar eller genomför upphandlingar var för sig (jfr prop. 2009/10:175, s. 94). Vidare kan framhållas att behovet av att en noggrann marknads- analys genomförs och läggs till grund för beslut om hur en upp- handling ska genomföras generellt sett får anses vara större vid samordnad upphandling än vid enskild upphandling. 31.2.6Kommuner och landsting bör ges möjlighet att överföra beslutanderätt till inköpscentraler som är ombud Utredningens bedömning: Det bör införas en möjlighet för kommuner och landsting som för en viss upphandling anlitar en inköpscentral såsom ombud enligt 2 kap. 9 a § 2 eller LUF att överföra rätten att fatta beslut i upphandlingsärendet till inköpscentralen. Genom ikraftträdandet av regelverket om inköpscentraler bestämdes bl.a. de rättsliga förutsättningarna för an- litande av inköpscentraler med rollen att ingå ramavtal i eget namn. När kommuner och landsting anlitar en central som har denna roll saknas helt behov av att beslutanderätt överförs till centralen (se avsnitt 31.1.2). En följd av regelverket är därför att behovet av en möjlighet för kommuner och landsting att överföra sin beslutande- rätt till aktörer som samordnar upphandlingar kan ha minskat i jämförelse med tiden före (jfr avsnitt 31.2.1). Utifrån de kontakter som haft med före- trädare för aktörer på upphandlingsområdet, bedömer dock utred- ningen att den samordnade kommunala upphandlingen i hög grad kommer att genomföras av inköpscentraler vars roll är att med- verka i upphandlingarna såsom ombud enligt 2 kap. 9 a § 2 eller LUF. Bedömningen baseras främst på att samordnad upp- handling i praktiken ofta genomförs av en kommun eller ett lands- SOU 2011:43 Behov av reglering ting såsom ombud för flera andra kommuner eller landsting. I dessa fall kan den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen hindra eller komplicera att den samordnande kommunen eller i stället genomför upphandlingen i eget namn, eftersom kommunen eller då också bär hela ansvaret för upphandlingen. Enligt 2 kap. 1 § KL får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar. Det är emellertid i princip inte tillåtet för exempelvis en kommun att försätta sig i en situation där den t.ex. skadeståndsrättsligt tagit på sig ansvaret för också andra kommuners angelägenheter (Ds 2004:37, s. 35, se även avsnitt 23.1.1). Dagens regelverk hindrar kommuner och landsting som anlitar inköpscentraler såsom ombud att överlämna rätten att fatta beslut om bl.a. tilldelning. Som närmare behandlats i föregående avsnitt ger detta förhållande upphov till administrativt merarbete för både inköpscentralen och dess huvudmän men också risk för vissa problem för det fall tilldelningsbeslut fattas , bl.a. utifrån regleringen av sekretess i upphandlingar. En möjlighet att överlämna beslutanderätt kan visserligen ha betydelse för konkurrensen och för små och medelstora företag. Såväl positiva som negativa konkurrenseffekter kan emellertid upp- komma beroende på bl.a. förhållandena på olika marknader och ut- formningen av upphandlingar i enskilda fall. Risken för att det upp- kommer konkurrenseffekter som är övervägande negativa måste bedömas vara liten.