sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Det finns en lång tradition bland svenska kommuner och landsting av att hjälpas åt och bidra till varandras utveckling genom olika typer av utbyten. Utbytena kan betraktas som en informell form av avtalssamverkan. Ett exempel på en informell avtalsform på organisatorisk nivå är skapandet av samrådsgrupper, som innebär att parterna tillsätter någon form av kommitté. Gruppen har inte någon formell beslutsrätt utan syftet är snarare att utbyta information och underlätta koordination inom de olika organisationerna. Deltagarna binder sig ofta inte juridiskt till varandra, utan det handlar normalt om en slags tyst moralisk förpliktelse att iaktta det som överenskommits. Utöver informationsutbyte kan denna samverkansform också påverka genom ömsesidiga anpassningar av verksamheterna.5 Samverkan genom informella överenskommelser är ofta kopplad till individer och har fördelar genom att vara flexibel och lätt att initiera. Konsensus är en förutsättning och parterna riskerar inte att bli fångade i något eller tvingas in i något. Man kan alltså välja att enbart delta när potentialen är tillräckligt intressant och fördelningen upplevs som rimlig. Samverkansformen fungerar väl inom och mellan förvaltningar. Nackdelen är att avtalen är lätta att bryta. De saknar också formell tyngd och det finns inga särskilda resurser avsatta. Frivillig ömsesidig anpassning kan dock vara en bra förberedelse inför en formaliserad samverkan.6 2008/09:21 s. 71. 4Anell, , Samverkan i kommuner och landsting s. 18. 5Anell, , Samverkan i kommuner och landsting, s. 18. 6Anell, , Samverkan i kommuner och landsting, s. 19. Ett formellt avtal innebär en fastare form av samverkan som reglerar juridiskt utkrävbara rättigheter och skyldigheter mellan parterna. Parterna agerar emellertid fortfarande inom ramen för respektive organisationer.7 Kommunerna använder ofta formella avtal om samarbete när det gäller utnyttjandet av varandras resurser såsom anläggningar, utrustning och personal. Det finns inte någon speciell reglering kring samverkan genom formella avtal i lagstiftningen för kommuner och landsting. Kompetensenligheten av avtalssamverkan får alltså bedömas utifrån kommunallagens allmänna kompetensregel. Föremålet för avtalssamverkan får därmed bedömas utifrån vad som skulle ha varit kompetensenligt för varje kommun om denna ensam hade utfört åtgärden. Enligt den allmänna kompetensregeln får kommuner t.ex. inte vidta åtgärder uteslutande i en annan kommuns intresse, eller utan rimlig ersättning för sina insatser. Det måste alltså finnas ett ömsesidigt kommunalt intresse av samarbetet. Om det i lag har angetts att en särskild uppgift ska handhas av kommunens egna organ får uppgiften inte överlåtas till en annan kommun utan särskilt lagstöd. I speciallagstiftningen finns dock på flera områden särskilt lagstöd för avtalssamverkan som ligger utanför den allmänna kompetensen.8 Sådant lagstöd krävs t.ex. när det gäller samverkan kring uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Därför är interkommunala avtal i första hand lämpade för frivillig verksamhet eller för sådan obligatorisk verksamhet där utrymme ges för andra alternativa lösningar än egen regi.9 Det finns som nämnts flera områden där kommuner genom särskilt lagstöd i speciallag har möjlighet att samverka i avtalsform. Här följer några exempel. Socialtjänst: Enligt 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:435) får en kommun sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Genom ett sådant avtal får en 7Anell, , Samverkan i kommuner och landsting, s. 19. 8SOU 2007:72 s. 288. 9SOU 2007:72 s. 288. kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Beslutsfattande (i ärenden som innefattar myndighetsutövning) går dock inte att överlåta på annan kommun, utan ligger kvar på ansvarig nämnd. Stöd och service till vissa funktionshindrade: Enligt 17 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, får ett landsting eller en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt LSS. Ansvar för uppgifter kan även överlåtas från en kommun till ett landsting eller vice versa. Skolan: Förskolan m.m.: Enligt 23 kap. 8–10 §§ skollagen (2010:800) får en kommun sluta avtal med en annan kommun om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom bl.a. förskolan, fritidshem och vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna, utbildning i svenska för invandrare. En kommun får också sluta avtal med ett landsting om att detta ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. Enligt 10 kap. 24 § skollagen får en hemkommun komma överens med en annan kommun om att denna i sin grundskola ska ta emot elever vars grundskoleutbildning hemkommunen ansvarar för. Gymnasieskola, särskola och gymnasiesärskola: Genom bestämmelser i 15 kap. 30 § skollagen kan kommuner genom att sluta avtal med annan kommun eller annat landsting uppfylla sina skyldigheter att erbjuda gymnasieutbildning. Även när det gäller grundsärskola och gymnasiesärskola kan kommuner fullgöra sina skyldigheter genom avtalssamverkan med annan kommun (11 kap. 24 § och 18 kap. 27 § skollagen). Skolhälsovård: Kommunerna är huvudmän för skolhälsovården, men kan enligt 23 kap. 9 § skollagen teckna avtal med om skolhälsovård. Tillsyn: På tillsynsområdet finns flera möjligheter till avtalssamverkan, bl.a. inom områdena alkohol, tobak och plan- och bygg. Lagarna innehåller generell rätt till avtalssamverkan med varierande former för delegation till anställd i en annan kommun. : Enligt 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor kan en kommun träffa avtal med en annan om att uppgifter som kommunen har enligt lagen kan utföras även av den andra kommunen. Parkeringsövervakning: Enligt 6 § lagen (1987:24) om parkeringsövervakning m.m. får en kommun till parkeringsvakter även förordna arbetstagare hos andra kommuner. Plan- och byggområdet: Det förekommer att kommuner anlitar privata konsulter eller andra kommuners anställda i plan- och byggärenden. Det kan t.ex. handla om en gemensam stadsarkitekt. Enligt 12 kap. 7 § (2010:900) ska ha minst en person med arkitektutbildning till sin hjälp och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Bestämmelsen anses tillräcklig som stöd för att få överlämna utredningsuppgifter till anställd i en annan kommun. Däremot saknas lagstöd för delegering av beslutanderätt till tjänsteman i en annan kommun. 10.3.1.1Kommunala kompetensutredningens behandling av frågan om en generell regel för interkommunala avtal i kommunallagen (SOU 2007:72) Utredningen undersökte möjligheten att införa en generell regel för interkommunala avtal i kommunallagen eftersom kommunala företrädare efterfrågat ett enklare alternativ till kommunalförbund och gemensam nämnd. Att en form var enkel kunde enligt utredningen innebära t.ex. att de ingående kommunerna inte behövde skapa en politisk överbyggnad till varje enskild fråga de ville samverka kring. Regelverket kring samverkansformen skulle inte heller upplevas som krångligt. Utredningen kunde se fördelar med vidgade möjligheter till avtalssamverkan, t.ex. för mindre kommuner som på ett enkelt sätt vill kunna dela på en specialistkompetens. En sådan bestämmelse skulle enligt utredningens mening kunna innebära en förenkling jämfört med de olika bestämmelser om interkommunala avtal som finns i speciallagstiftningen. Vid övervägandet av en generell bestämmelse fann dock utredningen sammantaget flera nackdelar än fördelar med en så långtgående bestämmelse och bedömde därför att en sådan inte borde införas. Utredningen pekade vidare på att reglerna om offentlig upphandling skulle kunna bli ett problem vid införandet av en Utredningen ansåg också att den ökade mångfalden av samverkanslösningar, t.ex. i avtal och projekt, kunde få vissa negativa konsekvenser för demokratin genom att systemet riskerar att bli omöjligt att överskåda då allt fler överlappande nätverk utvecklas. Denna åsikt delades av regeringen.10 Kommuner kan bilda kommunalförbund och överlämna vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Det enda krav som ställs på den verksamhet man vill samverka om är att uppgiften faller inom den överlämnande kommunens kompetens. Samverkan i kommunalförbund är således möjlig för alla kommunala angelägenheter och kan även avse uppgifter som innefattar myndighetsutövning. På denna punkt skiljer sig kommun- förbunden från samverkan i privaträttsliga former. Den uppgift som överlämnas behöver inte vara gemensam för alla förbundsmedlemmar. Medlemskommunerna har dock ett gemensamt finansiellt ansvar för de aktiviteter som utförs genom kommunalförbundet.11 är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. blir huvudman för de frågor som medlemmarna flyttar över till förbundet. De frågor som medlemmarna överlämnar till förbundet faller efter överlämnandet utanför deras egen kompetens. Medlemmarna av ett kommunalförbund har alltså inte någon direkt politisk påverkan på förbundets löpande verksamhet. Användningen av kommunalförbundsformen har ökat kraftigt . Kommunalförbundsformen var dock ännu vanligare före kommunsammanslagningarna som ledde till dagens struktur. Som samverkansform anses kommunalförbundet fungera väl både vad gäller möjligheter till verksamhetsmässig styrning och demokratisk förankring och styrning. svaghet handlar om att formen anses tungrodd och krånglig. 2008/09:21 s. 71. 11Anell, , Samverkan i kommuner och landsting, s. 21. Kommuner och landsting kan samverka i gemensam nämnd. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna (s.k. värdkommun) och ingår i denna kommuns organisation. Till skillnad från ett kommunalförbund är en gemensam nämnd inte någon egen juridisk person. I stället verkar den gemensamma nämnden som företrädare för sina huvudmän. Även om den gemensamma nämnden ingår i värdkommunens organisation, ska övriga ingående kommuner (eller landsting) ha lika mycket inflytande på nämnden som värdkommunen har. Varje kommun bibehåller sitt huvudmannaskap för de frågor man överlämnar till den gemensamma nämnden. Nämnden kan inte fatta beslut, anställa personal och ingå avtal i eget namn utan endast för huvudmännens räkning. Gentemot externa avtalsparter är det de samverkande kommunerna och landstingen som är ansvariga för att avtal följs m.m. Varje huvudman är gentemot sina invånare ansvarig för nämndens verksamhet.12 Ekonomiskt tillhör en gemensam nämnd värdkommunen, som upprättar nämndens budget.13 Det är styrelsen i värdkommunen som ansvarar för budgetprocessen. Värdkommunen förvaltar också den gemensamma nämndens medel. Övriga deltagare markerar i sina budgetar de medel som avser den gemensamma nämnden. En gemensam nämnd kan samverka kring i princip alla kommunala angelägenheter som inte faller inom ramen för fullmäktiges exklusiva beslutanderätt. För viss specialreglerad verksamhet finns uttryckliga krav i lag om att det för verksamheten ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun. Regeringen har inte sett något hinder mot att samverka i gemensam nämnd även i dessa fall. Inte heller på område, där socialtjänstlagen stadgar att fullmäktige ska bestämma vilken eller vilka nämnder som ska fullgöra vissa uppgifter, är en kommun förhindrad att överlåta uppgifter till en gemensam nämnd.14 Vidare får kommuner med stöd av 19 kap. 16 § (1949:381) besluta att de ska ha en gemensam överförmyndarnämnd. Föreskrifter om en gemensam nämnd i kommunallagen gäller också en gemensam överförmyndarnämnd. Även obligatoriska uppgifter som innefattar myndighetsutövning 1996/97:105 s. 38 f. 138 kap. 4 § kommunallagen. 1996/97:105 s. 41. kan flyttas över till den gemensamma nämnden. Den ska alltså kunna tilldelas uppgifter i samma omfattning som en nämnd. För de samverkande parterna måste dock uppgifterna som ska överlämnas vara gemensamma, d.v.s. en och en av de samverkande. Kommunala kompetensutredningen tyckte sig se vissa oklarheter rörande tolkningen av begreppet gemensam uppgift. Utredningen ansåg att en gemensam nämnd inte borde få skapas enbart för att göra det möjligt för en kommun eller ett landsting att sköta arbetsuppgifter åt en eller flera andra kommuner eller landsting. I ett sådant sammanhang ansåg utredningen att det saknades inslag av gemensam uppgift. Enligt utredningens mening kunde det dock inte anses vara lagstiftarens mening att ställa krav på att ansvaret för exakt samma uppgifter överlåts till en gemensam nämnd, med tanke på att olika kommuners eller landstings verksamheter varierar i omfattning och inriktning. Utredningen såg det som givet att det skulle röra sig om uppgifter inom samma verksamhetsområde.15 En och samma gemensamma nämnd kan samverka kring flera olika uppgifter. Kommuner och landsting behöver således inte bilda en ny politisk överbyggnad för varje enskild uppgift de önskar samverka kring. En gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden (6 kap. 33 § kommunallagen). Liksom för övriga nämnder finns vissa begränsningar för delegeringen, t.ex. när det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (6 kap. 34 § kommunallagen). inom vård- och omsorgsområdet finns även särreglerade möjligheter till samverkan mellan kommuner och landsting inom vård- och omsorgsområdet, trots att uppgifterna där inte är gemensamma. Lagen om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet (SFS 2003:192) innebär att parterna inte behöver lägga in gemensamma uppgifter. Det krävs dock att varje samverkanspart lämnar över någon uppgift 15 SOU 2007:72 s. 302. inom det i lagen uppräknade området till den gemensamma nämnden. Samverkansformen gemensam nämnd anses lämplig när ett mindre antal parter söker gemensamma aktiviteter av driftkaraktär såväl som myndighetsutövning eller produktion. Vid flera parter än tre anses formen kunna bli administrativt otymplig och otydlig. Vidare anses gemensam nämnd vara olämplig vid större investeringar eftersom värdkommunen redovisar hela verksam- heten inom ramen för sin organisation.16 10.3.4Kommunal samverkan i privaträttsliga subjekt De privaträttsliga samverkansformerna är bolag, stiftelser och ideella föreningar. När två eller flera kommuner eller landsting samverkar i sådan form talar man om interkommunala företag. Företagen är egna juridiska personer, men är inga myndigheter. Kommunrättsliga principer gäller i princip inte för kommunala företag. Kommunallagen gäller dock när kommunen bildar eller hanterar företaget. Således måste den verksamhet som överlämnas falla inom den kommunala kompetensen. Kommunen har som ägare olika styrmedel till sitt förfogande och kan genom dessa kräva att exempelvis kommunalrättsliga regler följs.17 Fullmäktige ske t.ex., enligt 3 kap. 17 § kommunallagen, fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten i ett kommunalt företag. Grundläggande förutsättningar för all privaträttslig samverkan, oavsett form, ges i kommunallagen. Det framgår där att kommuner får överlämna vården av en angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ (3 kap. 16 §). Att särskild ordning föreskrivits gäller stora delar av den obligatoriska verksamheten, t.ex. och räddningstjänsten. 16Anell, , Samverkan i kommuner och landsting, s. 25. 17Ds 2009:36 s. 55. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. På vissa områden kan utförandet av verksamheter, t.ex. barnomsorg eller äldreomsorg, i den mån utförandeuppgifterna inte innefattar myndighetsutövning överlåtas till privaträttsliga associationer. 10.4Kommunal samverkan om myndighetsutövning En stor del av den kommunala verksamheten består av myndighetsutövning. Framför allt inom det obligatoriska området har kommunerna att i mycket stor utsträckning handlägga ärenden och fatta beslut som berör enskilda människor på ett mer eller mindre ingripande sätt. Större delen av dessa beslut är rättsligt sett att betrakta som myndighetsutövning. Detta ställer stora krav på att beslutshandläggarna har god erfarenhet och kompetens – ibland till och med specialistkompetens för att säkerställa att ärendena hanteras enligt de grundläggande förvaltningsrättsliga principerna och med hänsyn till regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet i förvaltningen. Myndighetsutövningsärenden kan vara av skiftande karaktär och svårighetsgrad. Den frekvens med vilken olika ärendetyper hanteras skiftar också mycket från kommun till kommun och från tid till annan. Inslaget av myndighetsutövning är mer begränsat när det gäller landstingen. Begreppet myndighetsutövning saknar en entydig definition, men begreppet innefattar beslut eller andra åtgärder som ger uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan handla om gynnande beslut, som tillståndsgivning, eller missgynnande beslut, t.ex. förbud eller föreläggande. För att myndighetsutövning ska föreligga krävs vidare att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller . Det är bara ärenden som mynnar ut i bindande beslut som omfattas av begreppet myndighetsutövning. Det är ofta svårt att dra en exakt gräns mellan vad som är service- och tjänsteproduktion och vad som är myndighetsutövning. har verksamheterna inslag av båda delar. Det är t.ex. inte alltid lätt att avgöra i vilken utsträckning beredningen av ett beslut i ett myndighetsärende och själva beslutsfattandet utgör en del av en och samma förvaltningsuppgift. samverkan om myndighetsutövning kan ske inom ramen för kommunalförbund och gemensam nämnd, men kan också grundas på avtal i den mån specialregleringen anvisar en sådan möjlighet. Enligt 12 kap. 4 § regeringsformen krävs dock stöd i lag för att överlämna en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till en privat aktör. Från kommunalt håll har det hävdats att det finns ett behov av att kunna ta vara på och använda sig av den kompetens som finns i andra kommuner. Många kommuner ser stora ekonomiska svårigheter att kunna täcka alla specialområden med egen expertis. Detta gäller särskilt för specialområden där ärendefrekvensen är låg eller mycket låg, s.k. sällanärenden. När det gäller myndighetsutövning så finns det som regel ingen marknad som kommunerna kan vända sig till. I detta fall handlar det alltså om att alla kommuner och landsting själva måste bygga upp en egen kompetens och avsätta egna resurser för att hantera vissa frågor såvida man inte kan samverka med andra myndigheter. torde det mest rationella alternativet vara att kunna utnyttja befintlig kompetens hos t.ex. grannkommunen eller någon av landets större kommuner. För att kommuner och landsting ska kunna samverka vid hanteringen av myndighetsutövningsärenden krävs lagstöd. Inom några områden finns det sådant lagstöd. Enligt 26 kap. 7 § (1998:808) och 14 § livsmedelslagen (2006:804) kan en kommun delegera beslutanderätt i tillsynsärenden till anställda i en annan kommun. Båda bestämmelserna innehåller till att börja med regler som tillåter avtalssamverkan. Kommunerna ges därigenom rätt att, med avsteg från lokaliseringsprincipen, avtala med annan kommun om att den senare helt eller delvis ska ombesörja tillsynsuppgifter. Tillsynsuppgifterna kan enligt förarbetena bestå i sådana uppgifter som inte innefattar meddelande av beslut. Det kan exempelvis röra sig om inspektioner, mätningar och andra utredningar av betydelse för tillsynen. Bestämmelserna innehåller vidare regler som ger kommunen rätt att delegera beslutanderätt till anställd vid annan kommun efter överenskommelse med den kommunen. Lagstöd för delegering av myndighetsuppgifter till anställd i annan kommun finns vidare i 3 kap. 12 § lagen(2003:778) om skydd mot olyckor, 26 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, 8 § lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, 15 § lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, 6 § lagen (1987:24) om parkeringsövervakning, 19 kap. 14 § föräldrabalken.18 10.5Demokratiska konsekvenser av samverkan i olika former19 har i en promemoria redovisat två demokratiteoretiska perspektiv på samverkan. Å ena sidan det formella perspektivet, som utgår från att en kommuns anslutning till samverkansorgan inte i sig kan vara odemokratiskt, om det beslutats genom omröstning i fullmäktige och under förutsättning att fullmäktige också kan besluta om utträde ur samverkansorganet. Å andra sidan det normativa perspektivet där det ställs krav på att vissa demokratiska värden uppfylls, utöver fullmäktiges beslutsmakt. Som exempel på sådana värden nämns representativitet (att de styrande ska representera de styrdas åsikter) och demokratiskt ansvars- utkrävande, t.ex. genom insyn i beslutsprocesser.20 Båda perspektiven är användbara vid analyser av de demokratiska konsekvenserna av olika former av samverkan. I promemorian konstateras att anslutning till kommunalförbund inte kan ses som ett demokratiskt problem i sig. anses demokratin kunna vara hotad om större delen av kommunens uppgifter hanteras av olika samarbetsorgan, eftersom detta torde begränsa den enskilda kommunens handlingsfrihet starkt. Promemorian slår fast att den demokratiska legitimiteten kan hotas även om den demokratiska styrningskedjan formellt sett fungerar. Enligt promemorian blir insyns- och representationsproblemen än tydligare i informella samrådsorgan. Problem kan där uppstå genom att förtroendevalda saknar kunskap om organets verksamhet eller inte har reell möjlighet att delta. Formellt sett sker beslutsfattandet förvisso i fullmäktige, men ur ett normativt demokratiperspektiv kan kritik riktas mot att besluten då är utredda och diskuterade i andra fora och att fullmäktige saknar reellt inflytande över besluten. Medborgarna saknar, enligt 1993/94:251 s. 148 f. och 291f. 19SOU 2007:72 s. 322 ff. 20Falkerby, , samverkan och demokrati, Dnr Fi2006:04/2006/5. promemorian, dessutom ofta kännedom om samrådsorganens existens.21 10.5.1Demokratiska konsekvenser av samverkan genom interkommunala avtal22 Samverkan i avtalsform kan sägas ha stark demokratisk förankring eftersom de samverkande kommunernas fullmäktige behåller ett stort mått av inflytande över verksamheten. Även när det gäller avtalssamverkan som regleras särskilt i speciallag fattas de formella besluten av ansvarig nämnd i respektive kommun. Däremot kan negativa konsekvenser för demokratin tänkas uppstå när antalet avtal blir så stort och avtal sluts med så många olika parter att systemet blir svårt att överblicka. 10.5.2Kontroll av och insyn i kommunalförbunden23 En vanlig invändning mot att bilda kommunalförbund är att de förtroendevalda i medlemskommunerna (landstingen) upplever att de inte kan påverka förbundets verksamhet, att förbundet lever sitt eget liv. Vilka verktyg för styrning, påverkan och kontroll finns då att använda enligt dagens lagstiftning? Som tidigare framgått kan ett kommunalförbund ha en direktion eller ett fullmäktige som beslutande organ. Direktionsmodellen är vanligast förekommande, då den upplevs som enklare än modellen med fullmäktige. Ur demokratisynpunkt kan t.ex. anmärkas att direktionens sammanträden inte är offentliga, till skillnad från i kommunalförbund med fullmäktige, samt att den partipolitiska representationen inte blir lika lätt att tillgodose. Kommunallagen ger kommuners eller landstings fullmäktige och styrelser ett stort antal verktyg för att styra och påverka kommunalförbunden. 21SOU 2007:72 s. 324.