sou · H0B328 · 2012-04-19 00:00:00 — Individen betalar alltså i princip själv merkostnaden för en tidig pensionering, och tillgodogör sig själv vinsten av att välja en sen. Denna princip gäller dock med begränsningar, bl.a. genom ris- ken för moturval. Personer som är medvetna om att de kan ha en kortare förväntad livslängd än genomsnittligt kan ha anledning att välja en låg pensioneringsålder i syfte att hinna få ut mer från systemet. Personer som däremot tror sig leva länge kan vilja vänta med pensioneringen för att kunna få högre pension under sina för- väntat i hög ålder. Statistiskt hör män och låginkomstta- gare till den förra gruppen, kvinnor och höginkomsttagare till den En rad reformer har genomförts som kan väntas förstärka de ekonomiska drivkrafterna att arbeta längre och stimulera efterfrågan på äldre arbetskraft. I detta kapitel ges en översikt av reformerna och vad man vet om effekterna. Forskningsöversikter pekar tydligt på att olika egenskaper i pen- sionssystem kan stimulera till tidigt eller senarelagt utträde från arbetsmarknaden (se kapitel 14). Pensionsreformen som började gälla 2001 hade som ett huvudsyfte att skapa en starkare länk mellan vad man betalar till systemet och vilken pension man får. Reformen innehåller flera komponenter som kan väntas bidra till ökade drivkrafter att arbeta längre: Bruttokompensationsgrad vid en viss given pensionsålder sänks i takt med livslängdsökningen. En mer flexibel pensionsålder. En tydligare koppling mellan intjänad inkomst och pension. Ingen övre åldersgräns för intjänande av pension. Ingen övre åldersgräns för att påbörja uttag av pension. Förmånligare att vänta till efter 65 med att ta ut pension.1 Den antagligen viktigaste egenskapen i dagens pensionssystem som ökar drivkrafterna att arbeta längre är att kompensationsgraden vid oförändrat pensionsbeteende i genomsnitt är lägre än i det tidigare 1 Omräkning med definitiva delningstal vid 65 samt utformningen av regler kring garanti- pension. Reformerna som stimulerar fortsatt arbete Givet den bestämda nivån på pensionsavgiften ger de nya kompensationsgraderna ett finansiellt uthålligt pensions- system. Beräkningarna inför pensionsreformen pekade på att den nya ålderspensionen i genomsnitt kunde väntas ge cirka fem pro- centenheter lägre kompensationsgrad brutto (pension i procent av slutlön) vid oförändrat pensionsbeteende.2 Beräkningen var kanske inte så klargörande, eftersom man jämförde kompensationsgrad i ett inte finansiellt uthålligt ATP-system med kompensationsgraden i ett uthålligt pensionssystem. I takt med att livslängden ökar, sjunker kompensationsgraden i nuvarande pensionssystem, allt annat lika. Det är ett ganska robust resultat i forskningen att lägre pensioner, eller pensionsförmögenhet, ökar drivkrafterna att arbeta längre och skjuta upp pensionsuttaget. Det är rimligt att anta att i takt med att den nya inkomstpensionen efter hand ersätter ATP kan detta leda till ett längre arbetsliv för att säkerställa en tillräcklig ålderspension. Den andra egenskapen som kan bidra till ett längre arbetsliv är införandet av en något mer flexibel pensionsålder. Åldersregler i pensionssystemen har en styrande inverkan på pensionsbeslutet, även om det är svårt att mäta den faktiska effekten. I det tidigare ATP-systemet gällde en formell pensionsålder på . Det fanns dock möjlighet att ta ut pensionen tidigare eller . I ATP- systemet räknades pensionen exempelvis upp för som man väntade med uttaget. Med pensionsreformen slopades den formella pensionsåldern och en flexibel pensionsålder infördes. Dessutom slopades ålders- gränsen för högsta ålder för uttag av ålderspension. gäller dock som pensionsålder för garantipensionen och för när garantitillägget till övergångsgenerationerna börjar betalas ut. Man ska rimligen vänta att signaleffekten av att slopa den formella pensionsåldern i det allmänna systemet kan ha en viss effekt på pensionsbeteendet. Genom reformen höjdes också åldern för tidigaste uttag av ålderspension från 60 till . Även denna förändring av ålders- gränserna kan bidra något till att förlänga arbetslivet. Ytterligare en faktor som delvis kan bidra till att stimulera till ett längre arbetsliv är att nuvarande inkomstpension är avgifts- bestämd, dvs. den är beroende av individens livslön och inte enbart av inkomsterna under ett begränsat antal år. 2 Se bl.a. Ett reformerat pensionssystem. Ds 1992:89 och prop. 1993/94:250. Reformerna som stimulerar fortsatt arbete systemet baserades på de 15 bästa inkomståren under en ramtid och gav därmed inget ekonomiskt utbyte för intjänande utöver . För att få en tillräcklig pension i dagens system bör man arbeta heltid under omkring 40 år.3 Det betyder att den som studerar länge och börjar arbeta sent i livet behöver arbeta längre för att få en tillräcklig pension. Den direkta kopplingen mellan intjänade inkomster och pension gäller dock långt ifrån alla arbetstagare. En tredjedel av alla nyblivna pensionärer, hälften av alla kvinnor, får garantipension (). För dessa är sambandet svagt mellan vad man tjänar in och pensio- nen. En svagare kopplingen gäller även för personer vars inkomster är högre än den övre inkomstgränsen för intjänande av pensions- rätt. Ungefär en femtedel av alla förvärvsarbetande har inkomster över taket 7,5 inkomstbasbelopp (motsvarar enligt reglerna en gräns på 2012). Även för dessa personer ger inte högre inkomster en bättre pension. bör poängteras att deras pensioner ökar i takt med fler år i arbete. En annan faktor som försvagar den direkta kopplingen mellan intjänade inkomster och pension är att en allt större andel av pensionen kommer från premiepensionen. Denna del av ålderspensionen är, förutom arbetsinkomster, även beroende av börsens utveckling och den enskildes förmåga att förvalta sina tillgångar. när födda uppnår pensionsålder, beräknas av ålderspensionen i genomsnitt bestå av premiepension, men variationerna mellan pensionärerna kan väntas bli betydande.4 I nuvarande pensionssystem intjänas pensionsrätt för inkomster även efter . De ekonomiska effekterna för vanliga inkomsttagare av att skjuta upp uttaget av pension med var i ATP-systemet och uppgår till 9–i det reformerade systemet. Tilläggspension (ATP) räknades upp för varje extra månad efter . Upp- räkningen i det reformerade systemet beror på flera faktorer. Det beror dels på lägre delningstal och extra förräntning av pensionsbehållning (både inkomstpension och premiepension), dels på ett extra års intjänade pensionsrätter.5 3Orange rapport , . 4Orange rapport , . 5Observera att efter sker all intjänande för övergångsgenerationer inom inkomst- och pensionssystemet. Reformerna som stimulerar fortsatt arbete För en stor del av dagens äldre gäller både det gamla och nya pensionssystemet eftersom övergångsregler finns för de som är födda –1953. Det innebär att den tydliga kopplingen mellan inkomst och pension inte är lika stark för de som går i pension . Pensionsreformens effekter på arbetsutbudet Det finns åtskillig forskning som visar att pensionsreformer som medför en tydligare koppling mellan arbetsinkomster och pension leder till ett ökat arbetsutbud bland äldre. Det finns såvitt känt bara enstaka forskningsresultat som visar effekterna av den svenska pensionsreformen, vilket bl.a. beror på att reformen ännu inte är fullt genomförd. vid har dock visat i att reformen kan väntas bidra till senarelagd pension, särskilt bland offentlig- anställda.6 Glans har jämfört pensionsbeteendet bland äldre som påverkades olika av reformen. Resultaten visar att om man kontrollerar för utbildning, inkomst och demografiska faktorer är personer födda och senare betydligt mindre benägna att ta tidig pension i åldern 60–än äldre generationer. Resultaten kan dock delvis vara effekter av debatten om pensionerna och att bl.a. kommunalanställdas pensionsålder höjdes . Genom pensionsreformen höjdes flera åldersgränser, bl.a. gränsen för när man kan ta ut sin ålderspension. Det finns relativt få studier av effekten av höjd pensionsålder på utträdesåldern.7 De studier som finns indikerar ett genomslag på mellan , dvs. om pensionsåldern höjs så ökar utträdesåldern med 0,1–0,. Om mittpunkten i detta intervall används (0,3) skulle det innebära att en höjning av åldersgränsen från 65 till skulle höja utträdesåldern med . Detta motsvarar en sysselsättningsökning med . I kapitel 14 analyseras ingående de kombinerade ekonomiska incitamenten i det allmänna pensionssystemet, de avtalade tjänste- pensionerna och skatterna. Beräkningarna visar att systemen till- sammans ger ett relativt gott ekonomiskt utbyte av att jobba 6Glans E., Pension Reforms and Retirement Behaviour, , 2009. 7van Sonsbeek, J-M, Micro Simulations on the Effects of Ageing-Related Policy Measures, , 2009. Reformerna som stimulerar fortsatt arbete längre, även för dagens äldre. är de ekonomiska motiven att arbeta längre ganska svaga för personer som pensioneras . Tjänstepensionerna bedöms spela en viktig roll för att påverka besluten om att sluta att arbeta och ta ut pension (se kapitel 14 och 17). Tjänstepensionerna påverkar exempelvis genom åldersrela- terade regler och genom att delvis försvaga de ekonomiska inci- tamenten att arbeta längre. Efter pensionsreformen har tjänstepensionerna delvis anpassats till de nya reglerna i det allmänna systemet. Inom SAF-LO området ersattes STP av Avtalspension SAF-LO , vilket innebar en övergång från ett förmånsbaserat till ett avgiftsbaserat system. De nya reglerna gäller för personer födda eller . De som är födda –1967 får även tjänstepension efter särskilda övergångsregler. Även på det statliga området har den förmånsbestämda pensio- nen delvis ersatts med en avgiftsbestämd pension. PA 03 gäller och omfattar alla födda eller senare och i vissa yrkesgrupper alla födda eller . PA 03 har ett större inslag av avgiftsfinansierad pension än PA-91. För inkomster överstigande taket gäller även fortsättningsvis de förmånsbestämda reglerna. För privatanställda tjänstemän trädde ett nytt , s.k. ITP1, i kraft . ITP1 omfattar alla tjänstemän födda och . Den nya ITP-planen är avgiftsbestämd vilket innebär att arbetsgivaren betalar på av kontant utbetald bruttolön på lönedelar upp till 7,5 inkomstbasbelopp och på lön däröver. Avtalen på det kommunala området har förändrats i flera steg. ersattes PFA med ett nytt avtal, KAP-KL. Genom detta avtal fick samtliga grupper inom kommun och landsting samma pensionsavtal. Dessutom infördes inkomstbasbeloppet fullt ut. Den förmånsbestämda ålderspensionen minskades och i stället höjdes den avgiftsbestämda delen. Reformerna som stimulerar fortsatt arbete Avtalspensionernas effekter på arbetsutbudet Avtalspensionerna utgör en allt viktigare del av medborgarnas totala ålderspensioner. Såvitt känt finns inga studier som specifikt undersöker hur reglerna i tjänstepensionerna påverkar enskildas beslut att gå i pension och sluta att förvärvsarbeta. kommer de avtalade tjänstepensionerna i högre grad att vara avgiftsbestämda. Övergångstiderna är dock mycket långa. För avsevärd tid framöver kommer pensionsbeteendet för en stor del av arbetskraften att i hög grad påverkas av nuvarande förmånsbestämda system. Jobbskatteavdraget (JSA) infördes . Syftet är att öka den varaktiga sysselsättningen och minska utanförskapet genom att göra det mer lönsamt att arbeta. JSA är egentligen en skatte- reduktion för skattepliktiga arbetsinkomster (inklusive inkomster från aktiv näringsverksamhet). Sjukpenning, arbetslöshetsersätt- ning, föräldrapenning, pension och andra transfereringar ger inte rätt till skattereduktion. Det innebär att jobbskatteavdraget ökar det ekonomiska utbytet av arbetsinkomster i förhållande till inkomster från sociala transfereringar. Avdraget byggdes ut i ytter- ligare tre steg –2010. JSA ökar med inkomsten och det högsta avdraget 2012 är vid en genomsnittlig kommunalskattesats om . Jobbskatte- avdraget beräknas 2012 uppgå till . JSA baseras på både teoretiska och empiriska studier i och andra länder som visar att om man får behålla en större del av lönen efter skatt och bidrag så väljer fler att delta i arbetskraften, och att arbeta fler timmar. Åtskilliga länder, bl.a. och , har genomfört liknande reformer, som i utvärderingar har visat sig framgångsrika och ökat sysselsättningen. Ett antal olika bedömare, däribland , och , har utvärderat jobbskatte- Reformerna som stimulerar fortsatt arbete avdragets effekter på sysselsättning och antalet arbetade timmar.8 Den samlade bedömningen är att jobbskatteavdraget har betydande positiva effekter för att få fler i arbete. Effekten bedöms vara i storleksordningen 70 000–120 000 fler årsarbetskrafter och fler arbetade timmar. Dessa bedömningar grundas på ex ante-studier, dvs. simu- leringar av förväntade effekter som bygger på skattade arbets- utbudsmodeller. och kollegor vid utvärdering (IFAU) har försökt att använda registerdata för att ex post mäta hur de första två stegen i jobbskatteavdraget påverkade sysselsättningen på kort sikt.9 Forskarna konstaterar att det är svårt att utvärdera reformen eftersom alla förvärvsarbetande får JSA. Man kan således inte jämföra personer som har respektive inte får JSA. Små skillnader mellan individerna och komplexa samtidiga sysselsättningstrender gör det omöjligt att trovärdigt utvärdera reformen, anser forskarna. har påpekat att endast av för- värvsarbetande i en enkätundersökning känner till JSA, vilket kan bidra till att minska reformens effekter på kort sikt. Förhöjt jobbskatteavdrag och grundavdrag Personer som fyllt vid årets ingång har fått extra förmånliga skatteregler. Särskilda skattelättnader infördes genom ett förhöjt grundavdrag för personer som fyllt vid årets ingång.10 Syftet var i första hand att förbättra den ekonomiska standarden för ålderspensionärer, särskilt för dem med låga pensioner. Det förhöjda avdraget trappas av vid högre inkomster. förenklades jobbskatteavdraget för dem som fyllt som avdraget höjdes. Det förhöjda jobbskatteavdraget är maximalt 2012.11 Det ekonomiska utbytet av att fortsätta att arbeta efter har således förstärkts betydligt p.g.a. det utökade jobb- skatteavdraget för äldre. höjdes grundavdraget för perso- 2010/11:100, ekonomiska vårproposition. 9Edmark K., ., , ., Jobbskatteavdraget, IFAU, 2012. 2008/09:38. Omfattar alla som vid årets ingång har fyllt och som har inkomster mellan cirka 18 000 och /år (steg 1). Inkomster över /år (steg 2). Inkomster över /år (steg 3). 11Omfattar alla som vid årets ingång har fyllt och som har arbetsinkomster som överstiger grundavdraget. Reformerna som stimulerar fortsatt arbete ner som vid årets ingång fyllt . En ytterligare höjning skedde 2010. Det förhöjda grundavdraget för äldre ska ses som en välfärdsreform och inte en reform som förväntas påverka de äldres situation på arbetsmarknaden. Det finns inga kända studier som särskilt undersöker effekterna på arbetsutbudet av dessa åtgärder riktade till äldre. genomfördes riktade sänkningar av socialavgifterna för att stimulera efterfrågan på äldre arbetskraft genom att den särskilda löneskatten på vissa förvärvsinkomster slopades för personer . Detta innebär att på ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt och som omfattas av det reformerade pensionssystemet, dvs. är födda eller senare, ska bara ålders- pensionsavgiften om betalas. Detta gäller även de som betalar egenavgifter. För personer som är födda eller tidigare tas inga socialavgifter ut. De sänkta socialavgifterna gör det billigare att ha äldre som anställda, vilket förväntas stimulera efterfrågan på denna grupp. Det finns dock såvitt känt inga djupare utvärderingar av de nedsatta socialavgifterna för äldre. Forskningssammanställningar pekar i all- mänhet på att riktade sänkningar av socialavgifter trots stora kost- nader sällan bidrar mer än marginellt till ökad sysselsättning, oav- sett om de riktas till speciella regioner eller grupper.12 I en bilaga till studeras den samlade effekten av jobbskatteavdraget och nedsatta socialavgifter på äldres sysselsättning. Detta görs genom att jämföra förändringen av sysselsättningsgraden, från tiden före till efter införandet av det mer generösa jobbskatteavdraget och de nedsatta socialavgifterna för äldre, mellan ålderskategorierna 55–och 65–. Syssel- sättningsgraden ökar den aktuella perioden i större utsträckning för den äldre ålderskategorin, det vill säga för den grupp som påverkats av reformerna. Slutsatsen utifrån resultaten är att reformerna lett till en ökning av sannolikheten att arbeta bland äldre. Det går inte att utifrån resultaten säga något om de två olika reformernas relativa betydelse. 12 Se bl.a. Bennmarker H., , ., (2008) och (2009). Reformerna som stimulerar fortsatt arbete Ytterligare en reform som bör uppmärksammas i detta samman- hang är nedsatta arbetsgivaravgifter för arbetsgivare som anställer äldre arbetslösa (s.k. nystartsjobb). Ett antal åtgärder har genomförts inom arbetsmarknadspolitiken för att underlätta för äldre att jobba längre. Den dubbla räkningen av anställningstid för äldre enligt lagen om anställningsskydd LAS slopades 2007. Rätten enligt LAS att kvarstå i anställning höjdes 2002 från 65 till (67-årsregeln, se vidare kapitel 17).13 Personer i åldern 55–kan få nystartsjobb i maximalt , vilket är dubbelt så som yngre personer. Kvalificeringstid för nystartsjobb för personer som är eller äldre har tillfälligt förkortats från 12 månader . Regler mot diskriminering på grund av ålder infördes . Förkortningen av kvalifikationstiden för nystartsjobb motiveras av att äldre som blir arbetslösa löper särskilt hög risk att fastna i arbetslöshet. Erfarenheten från 1990-talskrisen visar att äldre som drabbades av arbetslöshet då hade betydligt svårare än andra grup- per att ta sig tillbaka till arbetsmarknaden. Inom arbetsmarknadspolitiken har inga specifika åtgärder i övrigt genomförts det senaste årtiondet för att underlätta ett längre arbetsliv. Den nedsättning av arbetsförmågan som kan följa med naturligt åldrande är enligt LAS inte saklig grund för uppsägning. Tur- ordningsreglerna sist in, först ut borde gynna äldre arbetstagare som i allmänhet har längre anställningstider. Forskningsöversikter visar att anställningsskyddets utformning påverkar sammansättningen av anställda och arbetslöshetstider. 13 ., Anställningsskyddet och pensionsåldern. Underlagsrapport till Pensions- åldersutredningen, 2012. Reformerna som stimulerar fortsatt arbete Skedinger framhåller att flera studier pekar på att strikt anställ- ningsskydd har ogynnsamma sysselsättnings- och arbetslöshets- effekter för ungdomar, vilket torde innebära att äldre gynnas. räknades antalet anställningsår dubbelt för anställda . Regeln slopades 2007 eftersom den bedömdes kunna utgöra ett hinder för äldre arbetslösa att komma tillbaka i arbete. Effekter av 67-årsreglen i LAS Det finns knappast någon publicerad forskning om effekterna av 67-årsreglen, trots att det har gått reformen genom- fördes (se kapitel 17). SCB har i en rapport visat att den största procentuella ökningen av antalet anställda i offentlig sektor har inträffat bland 65- och 66-åringarna under perioden 2000-2004.15 I en studie visas att förvärvsfrekvensen för 66 och 67-åringar ökar stadigt från att stabilt ha legat kring för årskullar födda till 1936 för att sedan börja stiga först med ett hopp till för den första årskullen som omfattades av de nya LAS-reglerna (födda ).16 Det förhållandet att ökningen av andelen 65–66 åringar som arbetar sammanfaller i tiden med lag- ändringen kan indikera ett samband, men det kan finnas andra rimliga orsaker, som en generell trend att jobba längre. I en ny kandidatuppsats har och My utnyttjat det faktum att höjningen till i LAS genomfördes inom olika branscher.17 Genom detta naturliga experiment kan de bättre isolera effekten av lagändringen från andra förändringar. Man använder databasen som följer ett stort antal individer över tiden. En person räknas som pensionerad beroende på inkomsternas storlek från arbete resp. pension. Ana- lyserna pekar på att höjningen av LAS-åldern hade en obetydlig effekt på andelen som fortsatte att jobba. Studien bygger på en liten tidsskillnad när reformen infördes för olika branscher men jämför också med sysselsättningsutvecklingen för egenföretagare som inte berördes av reformen. Trots höjningen till har ganska få äldre valt att fortsätta att jobba efter 65. De ändrade reglerna i LAS kan dock bidra till trenden att fler arbetar 14Skedinger P., Effekter av anställningsskydd – vad säger forskningen, SNS, 2008. 15Brantingson S., med fl, Allt fler 65+ arbetar, SCB, 2003. 16Klevmarken A., Vem arbetar efter ? 17Karlsson M., ., När slutet är nära. Reformerna som stimulerar fortsatt arbete efter genom en signaleffekt, dvs. genom att påverka normerna för vad som är en lämplig pensionsålder. Det kan också ta tid innan pensionsbeteenden påverkas av de nya reglerna. Som ett av de sista länderna i EU införde 2009 en lag som förbjuder diskriminering av äldre på arbetsmarknaden. Det finns vissa undantag bl.a. för tillämpning av åldersgränser för rätt till pensions-, efterlevande- eller invaliditetsförmåner i individuella avtal eller kollektivavtal.er och speciella anställningar. Även sär- behandling på grund av ålder, som har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet är undantaget. Trots hundratals anmälningar finns endast ett fåtal fällande domar. Det finns såvitt känt ingen forskning som belyser effekter av den svenska lagstiftningen, vilket kan bero på att lagen bara gällt . En rad studier har genomförts för att mäta effekterna av den amerikanska diskrimineringslagen, som anses relativt sträng. Undersökningar som bl.a. jämför effekter av delstatliga lagar och av den nationella lagen indikerar att lagstiftningen kan ha bidragit till något ökad sysselsättning bland äldre och lägre pensioneringsgrad före , med en starkare positiv effekt på sysselsättningen för personer . finns det indikationer på att lagen kan minska de äldres chanser vid rekryteringar (se kapitel 13).18 En rad reformer har genomförts för att minska det tidiga utträdet från arbetslivet genom långtidssjuk- skrivning, förtidspensionering och långtidsarbetslöshet. Några av de viktigaste är följande. 18 Neumark D., Song J, Reforms ?, NBER, 2011. Reformerna som stimulerar fortsatt arbete Fasta tidsgränser för prövning av arbetsförmågan i sjukför- säkringen infördes (rehabiliteringskedjan), 12 månaders tidsgräns för sjukpenning, förlängd sjukpenning med lägre ersättning. Förtidspension i form av sjukersättning beviljas endast vid en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan och då alla reha- biliteringsinsatser prövats, generösare regler om förtidspen- sionärer återgår i arbete.19 Omfattande insatser har genomförts för att stärka rehabili- teringen av långtidssjuka och underlätta omställningen, t.ex. rehabiliteringsgarantin, den s.k. kömiljarden, förstärkt sam- arbete mellan och Arbetsförmedlingen osv.20 Åtgärder har vidtagits för att underlätta för personer med svag förankring på arbetsmarknaden att få ett arbete, t.ex. genom sänkta arbetsgivaravgifter och skydd mot sjuklönekostnader för arbetsgivare som anställer långtidssjukskrivna. Möjligheterna att få en ny ersättningsperiod i arbetslöshetsför- säkringen utan att uppfylla ett nytt arbetsvillkor har avskaffats. Kompensationsgraden har sänkts och trappas ned i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen. Statistiken visar att sjukfrånvaron och inflödet till förtidspensionen minskat påtagligt . Nivåerna ligger nära eller under vad som är vanligt i andra länder. De geografiska skill- naderna i sjukfrånvaro har minskat starkt. De flesta som lämnar sjukförsäkringen återvänder till arbete.21 Flera utvärderingar av sjukförsäkringsreformerna av Inspek- tionen för socialförsäkringen, , Försäkrings- kassan, m.fl. pekar på att reformerna har minskat sjukfrånvaron och därmed risken för tidiga utträden från arbets- livet.22 Det finns goda skäl att anta att detsamma gäller reformerna av förtidspensionen.