sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — Utredningen vill också framhålla att upphandlingsstödet sannolikt kommer att ha skäl att låta dess medarbetare medverka vid arrange- mang som andra anordnar, inklusive olika kommersiella aktörer. Samma principer för gränsdragning beträffande informations- och vägledningsverksamheten ska gälla för som för det samordnade upphandlingsstödet. I kontakter med utredningen har ledningen för gjort gällande att bolaget inte ägnar sig åt rådgivning utan vägled- ning. Dock noterar utredningen att bolaget i sitt remissvar60 med anledning av Statskontorets rapport61 angav att bolaget gav konkret rådgivning i enskilda upphandlingsärenden. Bl.a. skrev bolaget; kärnverksamhet med detaljerad och konkret råd- givning i upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphand- lingar genom utarbetande av miljökrav att direkt ingå i förfrågningsunder- lag, Helpdesk och utbildningar, inte kan inrymmas i myndighetsarbete. 61En ny upphandlingsmyndighet (2010:23). Viktiga frågor och avgränsningar Utredningen menar att AB Svenska verksam- het beträffande information och vägledning kring bolagets kriterier innefattas av regeringens ovan redovisade viljeyttring beträffande rådgivning. Därmed ska även tillse att rådgiv- ning i upphandlande myndigheters eller enheters enskilda upp- handlingar inte sker. Utredningen menar att utifrån regeringens ställningstagande det även finns skäl att understryka att sådan rådgivning inte heller ska ges till leverantörer. är det nödvändigt att inse att personalen i stor utsträckning måste ge vägledning i frågor som ställs av upphand- lande myndigheter och leverantörer utifrån specifika problem. Då ska konkret och användbar information mot bakgrund av fråge- ställarens faktiska problem kunna lämnas. Den vägledning som kommer att kunna erbjuda torde därför inte ge sämre förutsättningar för upphandlande myndigheter och leverantörer att förstå kriterier än vad som är fallet . Utredningen har att ta ställning till olika organisationsalternativ för det samordnade upphandlingsstödet. För att kunna bedöma olika alternativ är det väsentligt att förstå vilken omfattning som verk- samheten kan förväntas få. 8.1Verksamhetens omfattning vid det samordnade Upphandlingsstödet I kapitel 5 har utredningen redovisat grunderna för den förändrade verksamheten. Utredningen föreslår att det samordnade upphand- lingsstödet: arbetar utifrån ett bredare synsätt än den verksamhet som bedrivs inom upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet, vänder sig mot tydligare definierade och delvis nya målgrupper samt, använder delvis nya verktyg för sitt arbete. I kapitel 6 har utredningen redovisat sin bedömning om de övriga tillkommande arbetsuppgifter som det samordnade upphandlings- stödet behöver ha kapacitet och kompetens att hantera. I kapitel 7 har utredningen redovisat dels ett antal viktiga frågor som kommer att kräva insatser från det samordnade upphandlings- stödet sida, dels gränsdragningen mellan det samordnade upphand- lingsstödet och annan verksamhet. Utifrån detta behov av utökad verksamhet vid upphandlings- stödet finns det anledning att bedöma dels hur stora resurser som krävs, dels hur det samordnade upphandlingsstödet bör vara organiserat. Utifrån den nedan redovisade bedömningen beträffande verksam- hetens omfattning är det sedan möjligt att värdera olika organisa- toriska lösningar. Utifrån de överväganden utredningen ovan redovisar i kapitel 5 framgår att upphandlingsstödet får väsentligt utökade uppgifter vad avser upphandlingsstödets roll, dvs. behovet av ett bredare synsätt och att beakta ett antal olika aspekter. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har endast till en del arbetat utifrån ett sådant bredare synsätt. Utredningen bedömer att det krävs resurstillskott för att klara att långsiktigt ta ansvar för upphandlingsstöds- uppgiften och ha möjlighet att nyttja de i kapitel 5 beskrivna verk- tygen. Utredningen bedömer att utgångspunkten för verksamheten vid det samordnade upphandlingsstödet är den verksamhet som bedrivs vid Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. Den kom- petens som finns där behöver förstärkas och kompletteras. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har visat förmåga att ta fram vägledningar. har Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet producerat Utredningen bedömer att det, såsom också framkommit i arbete, kommer att finnas behov av ytterligare ett antal vägledningar i olika frågor. Behovet av nytill- kommande vägledningar kommer dock successivt att minska. Utred- ningen bedömer dock att existerande och tillkommande vägled- ningar kommer att behöva både fördjupas och förenklas för att nå olika målgrupper. Vidare måste givetvis vägledningarna kontinuer- ligt revideras för att återspegla utvecklingen. Det är viktigt att hålla i minnet att den nya lagstiftning som sannolikt kommer att bli resultatet av den pågående revisionen av EU:s upphandlingsdirektiv kommer att kräva betydande insatser. Det samordnade upphandlingsstödet behöver göra viktiga upphandlingsjuridiska insatser. Det kommer därför att finnas ett behov att rekrytera personer med upphandlingsjuridisk spetskom- petens. Därtill vill utredningen understryka vikten av arbetet med upp- handlingar av vård och omsorg. Detta arbete bedöms som nämns i avsnitt 7.1 vara omfattande under åtminstone . Med tanke på den stora omfattningen av dessa upphandlingar och den inverkan som dessa har på enskilda individer, såväl vård- och omsorgstagare som anställda, är det viktigt att upphandlingsstödet har adekvata resurser att medverka i arbetet med dessa frågor. Upphandlingsstödet har begränsad företagsekonomisk och nationalekonomisk kapacitet och kompetens. I ett arbete utifrån det bredare perspektivet kommer det att behövas kompetens för att förstå hur marknader fungerar och vilka överväganden som upp- handlande myndigheter och leverantörer ställs inför. Utredningen har ovan föreslagit att det samordnade upphand- lingsstödet ska ha ett övergripande ansvar för information och vägledning kring miljöhänsyn. Information och vägledning som specifikt avser de av AB framtagna kriterierna ska bolaget svara för. Miljöhänsyn är ett stort område och det finns ett antal avvägningar i förhållande till upphand- lingslagstiftningen och gemenskapsrätten. Därför är det viktigt att det samordnade upphandlingsstödet har kapacitet och en stark kompetens på detta område. Däremot är det givetvis inte det sam- ordnade upphandlingsstödets uppgift att bygga upp en kompetens kring enskilda miljöproblem. Upphandlingsstödets insatser handlar om hur miljöaspekter kan beaktas inom offentlig upphandling. Utredningen har ovan även föreslagit att det samordnade upp- handlingsstödet ska ha ansvar för information och vägledning kring sociala hänsyn. Som konstaterats i avsnitt 7.4 är detta område mycket mångfacetterat. Det finns inte heller någon mera omfatt- ande erfarenhet att falla tillbaka på vare sig i eller i andra medlemsländer. finns det ett påtagligt politiskt intresse av att kunna beakta sociala hänsyn vid offentlig upphandling. Det samordnade upphandlingsstödet måste därför bygga upp kapacitet och utveckla kompetens för att kunna bistå med vägledning på detta område. Beträffande vad som kan kallas informationskompetens finns denna givetvis hos Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. Det finns emellertid skäl att understryka att detta är en absolut nyckelkompetens för det framtida samordnade upphandlings- stödet. Information och idéer måste spridas till de olika målgrupp- erna. Detta är det samordnade upphandlingsstödets grundläggande roll. Därför krävs en verksamhet som har förmågan att verka genom olika kanaler. Utredningen bedömer därför att det finns ett behov av personella resurser men också ekonomiska resurser för marknadsförings- och informationsspridningsinsatser. Utredningen har funnit att Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet inte i tillräcklig omfattning uppfattas som synligt eller som en informationskälla med tillräcklig tyngd.1 Detta är en nyckelfråga för det framtida samordnade upphandlingsstödet. Verk- samheten måste få förutsättningar att arbeta både utifrån ett bredare synsätt och arbeta på ett djupare sätt med de upphandlings- juridiska aspekterna. Den verksamhet som det samordnade upphandlingsstödet bör bedriva kräver således både kompetens- och kapacitets- tillskott. I avsnitt 6.1 redovisas utredningens överväganden om stabsstöd- uppgiften. Dessa uppgifter är av skiftande karaktär och efterfrågan kommer att variera. Därför kommer det troligen inte vara menings- fullt att genomgående organisera personalen specifikt för dessa uppgifter utan de kommer huvudsakligen att behöva utföras parallellt med de upphandlingsstödjande uppgifterna. Utredningen bedömer att den kapacitets- och kompetensförstärkning som redovisats i föregående avsnitt i huvudsak är adekvat även för stabsstöduppgifterna. Kapacitetsmässigt kräver stabsstödsuppgift- erna att det finns förutsättningar för viss flexibilitet vid genom- förande av upphandlingsstöduppgifterna. Som ovan redovisats finns det skäl att förvänta att kan komma att få ett nytt och betydligt ambi- tiösare system för upphandlingsstatisk och att ansvaret för arbetet med detta bör ligga inom det samordnade upphandlingsstödet. Såsom redovisats i kapitel 6 bedömer utredningen att det 1 Som tidigare påpekats har utredningen inte haft förutsättningar att genomföra någon brukarenkät, men utredningens informella kontakter ger en entydig bild. bör understrykas att utredningen inte har erfarit att någon kritik riktats mot felaktigheter i den information och de vägledningar som Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet producerat. Önskemålen har gällt att vägledningarna i ökad utsträckning bör behandla även svåra frågor. samordnade upphandlingsstödet bör ha ansvaret för upphandlings- statistiken. Eftersom det inte finns något färdigt förslag till hur statistiken skall samlas in eller bearbetas är det givetvis mycket svårt att uppskatta personal- och resursbehovet. I vilken uträckning det kommer att krävas personella resurser för insamling, kvalitets- kontroll och statistiken avgörs av vilken modell som väljs. I vilket fall som helst behöver resurser skjutas till, dvs. oavsett om statistikinsamlingen sker av myndigheten själv eller om den kommer att upphandlas.2 Utredningen beräknar att det dock under alla omständigheter kommer att behövas kompetens inom myndig- heten för att dels delta i det europeiska samarbetet kring upp- handlingsstatistik, dels kunna analysera statistiken och redovisa slutsatser. 8.1.4Uppgifter i förslagen till nya upphandlingsdirektiv Som framgår av avsnitt 4.3.2 föreslår en rad åtgärder som syftar till att underlätta tillgången till upphandlings- marknaderna för små, medelstora och nystartade företag. Kommi- ssionens förslag innehåller också stadganden som syftar till att underlätta för leverantörer att delta i upphandling i andra EU- länder. Kommissionen föreslår bl.a. att det ska bli obligatoriskt att kontinuerligt uppdatera verktyget e-Certis samt att ett s.k. europeiskt upphandlingspass ska kunna användas som bevis på leverantörens kapacitet. Som anges i avsnitt 6.4.1 är det enligt utredningens uppfattning lämpligt att det samordnade upphandlingsstödet inom e-Certis svarar för uppgiften att vara contributor och att behåller sin roll som validator. Det är svårt att uppskatta arbets- insatsen för respektive uppgift men merparten av arbetet bör ligga på contributorn som ska skapa och uppdatera informationen i verk- tyget. 2 har beställt en rapport statistik om offentlig upphandling enligt skotsk förebild som beskriver hur statistikinsamlingen är organiserad i . Där har uppgiften att samla in, kvalitetskontrollera och sammanställa statistiken upphandlats från ett privat bolag. Om en sådan lösning väljs så skulle upphandlingsstödet inte behöva bygga upp egen kompetens för dessa arbetsuppgifter, men väl ha ekonomiska resurser för att kunna upphandla tjänsten. I avsnitt 6.4.2 redovisar utredningen förslaget till ett s.k. eu-pass för leverantörer. Utredningen har anledning att tro att förslaget kommer att förändras under det nu pågående förhandlingarna om direktivförslagen. Det går inte att bedöma vilken omfattning det administrativa samarbetet som redovisas i avsnitt 6.4.3 kommer att ha. Inte heller vilken ansvarsfördelning mellan olika myndigheter som är lämplig. Som redovisas i avsnitt 2.2.4 ansvarar för forskning både om konkurrensfrågor och om upphandlingsfrågor. Som framgår i avsnitt 6.3 menar utredningen att ansvaret för forskningsfrågor är beroende av om ytterligare medel tillskjuts till forskning om offentlig upphandling. I det fallet att inga nya medel tillkommer menar utredningen att det är mest ändamålsenligt att ansvaret för forskning ligger kvar vid . Då skulle, enligt utredningens förslag, personal från det samordnade upphandlingsstödet medverka vid bedöm- ningen av olika framställningar om forskningsanslag. Omfatt- ningen av denna arbetsuppgift torde dock inte erfordra något personaltillskott. Om däremot det görs ett substantiellt tillskott av medel till forskning om offentlig upphandling förordar utredningen att det samordnade upphandlingsstödet får ta ansvar för dessa medel. Där- vid behöver myndigheten tillsätta ett särskilt råd för forskning. Det kommer också att behövas kapacitet för att kunna handlägga ansökningar. Detta kan beräknas till ungefär en ½ tjänst. Regeringens prioriteringar beträffande forskning kommer att presenteras . Regeringen har i utredningens direktiv slagit fast att syftet med ett samordnat upphandlingsstöd är att öka kvaliteten, synligheten, till- gängligheten och enhetligheten hos upphandlingsstödet. Detta för att upphandlingsstödet ska kunna underlätta, stärka kvaliteten i och effektivisera offentlig upphandling för upphandlande myndigheter eller enheter och leverantörer. Det samordnade upphandlingsstödet behöver tillföras ökade resurser i jämförelse med Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet för att kunna utföra den verksamhet som utred- ningen bedömer krävs för att utföra uppdraget. Det behövs en utökning av personalen och utökad verksamhet. Utredningen beräknar behovet till ca 10 personer. Därtill kommer personal för utökad hantering av statistik, eventuellt ansvar för forskning samt arbetsinsatser för de uppgifter som kan bli följden av de kommande nya upphandlingsdirektiven. Det går inte nu att bedöma behovet av detta personaltillskott. Utifrån ovanstående beräknar utredningen att det samordnade upphandlingsstödet bör tillföras resurser för utökad verksamhet. Utredningen bedömer att detta resurstillskott i betydande uträck- ning kommer att nyttjas för en utökning av personalen. Det sam- ordnade upphandlingsstödet kommer också att behöva nyttja extern kompetens för ett antal olika arbetsuppgifter. Så t.ex. kommer det samordnade upphandlingsstödet att behöva anlita externa experter för att medverka i arbetet med vissa vägledningar. Men det är viktigt att understryka att trovärdigheten för det samordnade upphand- lingsstödets verksamhet måste bygga på att det finns en god institutionell kompetens i verksamheten. Detta kräver ökad kapa- citet. Överslagsmässigt kan denna utökning beräknas till cirka 10 personer. Som ovan framhållit kan det tillkomma behov av ytterligare per- sonal. Utgångspunkten för utredningens överväganden nedan om organisationsform är därför att denna organisationsform skall vara lämplig för en verksamhet med 25–35 anställda. Därtill bör kompetenförstärkningsbehovet också avspegla sig i rekrytering av mera seniora medarbetare både vid nyrekrytering och när vakanser uppstår, vilket också ökar kostnaderna för verk- samheten. Det bör understrykas att den ambitionsökning som utredningen ser som nödvändig inte kan genomföras inom ramen för nuvarande resursram. Utredningen kommer nedan att redovisa i vilken mån resurser skulle kunna överföras från andra verksamheter. Storleken på sådana överföringar är dock väsentligt lägre än den resursökning som krävs till det samordnade upphandlingsstödet. Utifrån den ovan uppskattade omfattningen av det samordnade upphandlingsstödet har utredningen att ta ställning till hur verk- samheten skall organiseras. Regeringen skriver i utredningens direktiv: I första hand ska utredaren undersöka möjligheten att samordna upp- handlingsstödet inom en befintlig myndighet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig, kan utredaren även överväga inrätt- andet av en ny myndighet. Utredaren ska föreslå i vilken befintlig myndighet frågorna om upp- handlingsstöd bör samlas. Utredaren ska beakta behovet av att upp- handlingsfrågorna kan inordnas på ett bra sätt och får en framträdande roll i myndighetens verksamhet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig kan utredaren överväga inrättandet av en ny myndig- het. Vidare skriver regeringen i direktivet: ansvarar Kammarkollegiet för en övervägande del av arbetet med det allmänna upphandlingsstödet, medan och ansvarar för mindre delar. Utredaren ska bl.a. se över vilka verksamheter som bör samordnas och redovisa såväl de eko- nomiska som personella konsekvenserna av samordningen av berörda myndigheters verksamhet och . Utredningen tolkar uppdraget på följande sätt: Uppdraget avser upphandlingsstöd och regeringen pekar på att detta i varierande former bedrivs vid Kammarkollegiet, och Miljöstyrningsrådet.3 Således torde utred- ningen kunna föreslå hur sådana upphandlingsstödjande verksam- heter kan flyttas för att uppnå ett samordnat upphandlingsstöd. Denna verksamhet, det samordnade upphandlingsstödet, ska i första hand förläggas till en befintlig myndighet. Om detta inte är lämpligt kan utredningen överväga inrättandet av en ny myndighet. Därmed får anses att detta avser en ny myndighet för upphandlingsstöd. 3 Utredningen har dock funnit att även bedriver och finansierar upphandlings- stödjande verksamhet. Utredningen har inte närmare beaktat möjligheten att skapa ett statligt bolag.4 Inte heller har direktivet givit utredningen skäl att närmare pröva om det skulle gå att låta upphandla hela eller delar av verksamheten från privata bolag. Dock menar utredningen att en lösning med privat entreprenör inte skulle kunna erbjuda vare sig trovärdighet eller långsiktighet till upphandlingsstödsuppgiften. Utredningen utgick tidigt i sitt arbete från tre olika möjliga alter- organisationsformer. 0Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom Kammarkollegiet. 1.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom . 2.Det samordnade upphandlingsstödet placeras i en egen myndighet. Under utredningens gång har det framkommit skäl att även under- söka fyra ytterligare alternativ. 3.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom . 4.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom . 5.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom . 6.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom Statskontoret. Slutligen har utredningen även funnit skäl att beskriva ytterligare ett alternativ, oaktat att detta förslag inte kan anses rymmas inom ramen för utredningens direktiv: X.Det samordnade upphandlingsstödet placeras i en ny myndighet tillsammans med Statens inköpscentral som finns inom Kammarkollegiet. 4 Statskontoret gjorde i sin rapport ny upphandlingsmyndighet (2010:23) bedömningen att bolagsformen inte var en lämplig organisationsform för statligt upphandlingsstöd. 8.2.1Alternativ 0 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat vid Kammarkollegiet Alternativ 0, innebär att verksamheten förblir en avdelning inom Kammarkollegiet. Utredningen menar att en fortsatt förlägg- ning av verksamheten till Kammarkollegiet inte är ändamålsenlig och inte lämplig. En avgörande faktor är svårigheten att göra verksamheten synlig och att tillgodose behovet av erforderligt stöd till aktörerna på upphandlingsmarknaden. Vidare torde förutsättningarna för att vidareutveckla verksam- heten vara begränsad jämfört med alternativ 2. Alternativ 0 utgör dock noll-alternativ som skall mätas mot det mest lämpade alternativet. Utifrån utredningens direktiv är det givet att i första hand pröva möjligheten att det samordnade upphandlingsstödet utvecklas från den verksamhet som bedrivs vid avdelningen för upphand- lingsstöd vid Kammarkollegiet och att verksamheten även i fort- sättningen finns kvar inom Kammarkollegiet. Fördelar med alternativ 0 Verksamheten vid avdelningen för upphandlingsstöd vid Kammarkollegiet har pågått . Utredningen kan kon- statera att avdelningen genomförde ett ambitiöst program för att kartlägga behovet av stöd. var verksamheten hämmat av att rekrytering av personal tog tid och att arbetsuppgifterna inte var tillräckligt tydliga. genomfördes en omorganisation bl.a. med avseende på avdelningens ledning. Verksamheten kom också att till stor del koncentreras till framställning av vägledningar, i första hand till en målgrupp av icke vana upphandlare och leveran- törer. har vissa vägledningar även utformats med tanke på andra målgrupper. Utredningen bedömer att trots personalomsättning har led- ningen lyckats utveckla verksamheten på ett positivt sätt. Detta är en faktor som talar för alternativ 0. Kammarkollegiet är, som ovan redovisats en myndighet med många olika arbetsuppgifter, så många att myndigheten inte påtag- ligt förknippas med någon av dessa arbetsuppgifter. Det är en faktor som talar för att det samordnade upphandlingsstödet skulle kunna utvecklas som en av många verksamheter utan att nödvän- digtvis överskuggas av myndighetens andra uppgifter. Statens inköpscentral är som ovan redovisats i avsnitt 1.3.3. en annan avdelning vid Kammarkollegiet. Delvis efterfrågar de båda verksamheterna personal med likartad kompetens. Det kan vara en fördel att personal kan flyttas mellan de båda avdelningarna för att skapa så effektiv verksamhet som möjligt. Rent organisatoriskt finns det fördelar med att det redan finns strukturer på plats som understödjer verksamheten; Upphandlingsstödet nyttjar Kammakollegiets IT-enhet för delar av IT-stödet, som avdelningen för upphandlingsstöd har behov av extern kompetens som Kammarkollegiet upphandlat. Upphandlingsstödet nyttjar de myndighetsgemensamma funk- tionerna vid Kammarkollegiet såsom registratur, kontorsservice, ekonomiadministration, löneadministration, HR-stöd m.m. Det är en fördel att kan dra nytta av Kammarkollegiets gemensamma funktioner. Det är givetvis en fördel med alternativ 0 att verksamheten kan vidareutvecklas successivt utifrån dagens verksamhet. Nackdelar med alternativ 0 Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet är fortfarande inte känt av alla upphandlare. Utredningens kontakter ger vid handen att verksamheten uppfattas som osynlig. Utredningens kontakter med upphandlare ger vidare tydligt vid handen att uppfattas som en trovärdig informationskälla medan Upp- handlingsstödet vid Kammarkollegiet inte uppfattas ha samma tyngd. Kammarkollegiet är som ovan nämnts en myndighet med väldigt många och sinsemellan helt olika arbetsuppgifter. Det betyder också att det finns en avsevärd risk för oklarhet om vad Kammarkollegiet har för uppgifter. I synnerhet i förhållande till kommuner och till leverantörer kan det vara svårt för dessa att förknippa Kammarkollegiet med vägledning kring offentlig upphandling, eftersom som myndig- heten arbetar med så många andra frågor. Utredningen bedömer att det med tanke på Kammakollegiets mångskiftande verksamhet är svårt för verkets generaldirektör att aktivt engagera sig i upphandlingsstödets utåtriktade arbete. innebär att verksamhetens ansikte utåt är avdelningschefen vilket inte ger samma tyngd vid exempelvis uttalanden. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har försökt skapa en egen profil, främst genom att informationen om offentlig upphandling finns på internetsidan i stället för Kammarkollegiets vanliga hemsida . Dessa åtgärder till trots bedömer utredningen att ett av pro- blemen med den nuvarande ordningen för upphandlingsstöd är att Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet inte uppfattas som en självklar källa för information och vägledning beträffande offentlig upphandling.