sou · H0B388 · 2012-12-19 00:00:00 — att en hyra som avtalas mellan hyresvärd och hyresgäst vid sidan av det kollektiva förhandlingssystemet också ska kunna utgöra en presumtionshyra. att hyresutvecklingen ska kunna vara indexreglerad . Den första punkten kan åstadkommas genom att utvidga första stycket i 55 c § så att paragrafen omfattar också hyror som är avtalade mellan hyresvärd och hyresgäst. 8 Presumtionshyror ingår inte i underlaget för skälighetsprövningar i beståndet. Mot den bakgrunden är det enligt utredaren än viktigare att ställa krav på indelning i lägeskategorier (se ovan rörande sammanhängande bostadsmarknad). 9En koppling till ett index kan göras på olika sätt. Kopplingen kan vara fullständig eller t.ex. så att en hyra ökar med en viss procentandel av en indexförändring. I sammanhanget kan noteras att genomsnittshyran i landet för en tvårumslägenhet skulle varit cirka en tredjedel lägre om hyresutvecklingen helt hade följt konsumentprisindex (beräkning utifrån uppgifter från och ). 10Vid införandet av bruksvärdesystemet ställdes nyproduktion utanför hyreskontrollen utan någon tidsgräns (se även avsnitt 1.5.1, fotnot 19). Särregleringen för nyproduktion togs bort och återinfördes, om än begränsat och i annan tappning, . Den andra punkten kan åstadkommas genom att i hyreslagens 19 § komplettera med att hyror för bostadslägenheter som avtalats enligt 55 c § får, trots vad som sägs i första stycket, anknytas till konsumentprisindex eller annat index. Hyresreduktion vid åtgärds- och upprustningsföreläggande till följd av eftersatt underhåll Enligt hyreslagens 16 § har hyresgäst rätt till skälig nedsättning av hyra en lägenhet är i bristfälligt skick och om hyresvärden brister i sin underhållsskyldighet. Utredaren menar att skälig hyresnedsättning vid eftersatt underhåll bör bli ett standardförfarande. Hyreslagens 18 § innehåller bestämmelser om upprustningsföreläggande av bostadslägenheter som inte uppfyller kriterierna för lägsta godtagbara standard. Bostadslägenheter som riskerar att omfattas av sådant upprustningsföreläggande kan ses som tydliga exempel på bostadslägenheter där hyran utifrån standardfaktorer bör vara låg. Utredaren anser generellt att förutsättningarna för hyresspridning både uppåt och nedåt behöver stärkas. Hyror för bostadslägenheter med lågt och eftersatt underhåll bör återspegla konsumenternas värderingar av standard och ge incitament till hyresvärdar att göra löpande underhåll (se avsnitt 4.5). Ett steg i den riktningen är att hyresvärdar som får föreläggande om upprustning av lägenhet eller åtgärd åläggs att reducera hyran tills arbetet är klart. Hyresnämnderna bör ges möjlighet att påverka sådan hyressättning. Som utredaren uppfattat situationen har hyresnämnderna bara mandat att verka för frivilliga överenskommelser mellan parterna. Det finns en pågående utredning (dir. 2011:74) som löper parallellt med denna, vars arbete möjligen kommer att omfatta den frågan. Utredaren vill därför i sakfrågan bara peka på möjligheten att föra in i hyreslagens 16 och 18 §§, som komplement till möjligheten till vitesföreläggande, att hyra ska nedsättas med viss procentsats tills upprustning eller åtgärd är genomförd. I en förklarande kommentar bör då kompletteras med att nedsättningen i normalfallet bör vara tillräcklig för att motsvara förlorat konsumtionsvärde för de boende. 6.4.2Genomgripande förändringar för en fungerande hyresmarknad Marknadsförutsättningarna ska vara sådana att de stimulerar ett utbud som svarar mot konsumenternas efterfrågan och ger konsumenterna valmöjligheter. En konsument ska kunna välja ett hyresboende på kort sikt. Konsumenters hyresboende ska vara tryggt, prissystemet ska signalera efterfråge- och utbudsöverskott och privat investeringskapital ska inte stängas ute genom begränsningsregler och regleringsorsakad osäkerhet. Så kan den vidare vägen mot förutsättningar för en fungerande hyresmarknad sammanfattas enligt utredaren. Utredaren vill peka på fem grundstenar för en sådan utveckling: 1.Starkt besittningsskydd vid långsiktigt hyresboende. 2.Trygg hyresutveckling för hyresgäster. 3.Hyressättning i nya kontrakt utifrån efterfråge- och utbudsförhållanden. 4.Reell möjlighet för privatpersoner att äga och hyra ut enstaka lägenheter. 5.Öppen och transparent marknad. En marknadsreglering utifrån dessa grundstenar har nära släktskap med förutsättningarna på den tyska hyresmarknaden. De fem punkterna föreslås som ledstjärnor för en reformerad marknadsreglering. Det finns naturligtvis ett antal kompletterande frågor som aktualiseras vid en genomgripande ändring av marknadsförutsättningarna. Några berörs här. Den första punkten, dvs. ett starkt besittningsskydd, torde innebära minst förändring jämfört med nuläget. Det finns ett starkt besittningsskydd. Detta bör emellertid inte hindra att i en översyn gå igenom enskildheter och jämföra med bl.a. den tyska regleringen som också innebär ett starkt skydd för konsumenten. En trygg hyresutveckling för hyresgäster bör bl.a. innebära att förutsättningar skapas för att knyta hyresutvecklingen till lämpliga index. En indexanknytning kan ju göras så att den avser kallhyran på så sätt som i , medan den andra delen med värme, el m.m. debiteras löpande efter faktisk förbrukning och kostnad. En fråga i sammanhanget är också hur lång en period ska vara då hyran enligt regelverket ska ligga oförändrad efter en höjning. I har den perioden satts . En möjlighet bör också vara att avtala om en fast hyra under en följd av år. En trygg hyresutveckling för hyresgäster återspeglas i en likaledes förhållandevis säker intäktsutveckling för hyresvärdar. En utgångspunkt som bör utgöra en lockelse till investeringar i bostäder för uthyrning. Trots betydelsen av den säkerhet som på så sätt skapas för båda parter finns skäl att överväga särskilda korrigeringstidpunkter och korrigeringsmöjligheter eftersom det kan handla om långa tidsperioder. T.ex. att hyresnivån i särskild ordning skulle kunna uppjusteras i den mån den understiger ett genomsnitt för ifrågavarande marknadssegment. Eller någon annan variant av den tyska modellen med uppjusteringar om hyresspegeln ger utrymme för det. Sådana eventuella särskilda korrigeringsmöjligheter måste naturligtvis utformas så att de inte rubbar stabiliteten i systemet. Hyressättning i nya kontrakt genom avtal mellan hyresvärd och hyresgäst, efter de specifika utbuds- och efterfrågeförhållandena i marknadssegmentet, är också en marknadsförutsättning som skiljer sig från dagens. Det är denna förändring – tillsammans med den kalkylmässiga stabiliteten på intäktssidan enligt ovan – som stimulerar ett ökat utbud i områden med efterfrågeöverskott. Med andra ord är det på detta sätt som priserna ska tillåtas fylla sin funktion som ett signalsystem. Tryggare och stabilare förutsättningar för kalkylerade intäkter ökar attraktiviteten i kapitalplacering i hyresbostäder. Mot bakgrund av ägarstrukturen på de tyska och engelska hyresmarknaderna framstår också möjligheterna för privatkapital att söka sig till investeringar i ett fåtal lägenheter för uthyrning som helt central. Av 24 miljoner lägenheter som hyrs ut är privatpersoner hyresvärdar för cirka 16 miljoner, dvs. cirka två tredjedelar. Den typiske hyresvärden i denna kategori äger och hyr ut 1–15 lägenheter. I representerar privata hyresvärdar med bara en uthyrningsbostad av det totala hyresbostadsbeståndet.11 Ägarlägenheter är en förutsättning för den typen av privat kapitalplacering. Utredaren konstaterar att rege- 11 I skedde en mycket snabb tillväxt av den privata sektorn fram till finanskrisen. En tillväxt som stöddes av en riskfylld långivning som bidrog till den finansiella instabiliteten. Ett välfungerande system förutsätter en kreditgivning som inte riskerar den finansiella stabiliteten. SOU 2012:88 Överväganden och förslag ringen tillsatt en utredning för att möjliggöra ägarlägenheter i beståndet. Öppenhet och transparens är en sida av en väl fungerande marknad. Också här kan förutsättningarna på den tyska marknaden ge vägledning för en utveckling. Det är enligt tysk lag inte obligatoriskt att ta fram en lokal hyresspegel, men vissa grundförutsättningar för en hyresspegel är lagreglerade. Däremot finns incitament till att ta fram en hyresspegel, dels genom att det för hyresvärdar möjliggör hyreshöjningar i de fall hyror är låga, dels för hyresgästorganisationer att bidra till en god konsumentupplysning och en stabil och fungerande marknad. För mäklare på en livlig marknad finns vidare incitament att tillhandahålla aktuella uppgifter om hyresnivåer. Utredaren menar avslutningsvis att en genomgripande reformering är nödvändig för att få en fungerande hyresmarknad som, per definition, matchar konsumenternas efterfrågan. En reformering som kan liknas vid en övergång från en icke-fungerande planekonomi till en kontrollerad marknadsekonomi. En sådan övergång från ett system med köer och administrativa priser kräver en anpassningsperiod och särskilda övergångsregler. Dagens bostadsmarknad svarar långt ifrån upp till målsättningen att vara välfungerande. Utbud av hyresbostäder saknas i expansiva regioner. Det uppstår köer och svarthandel med kontrakt. Rörlig arbetskraft och studerande har stora svårigheter – eller omöjligt – att finna hyresbostäder. Rörligheten på arbetsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen hämmas. Det bristande utbudet leder också till efterfrågan och prisuppgångar på bostadsrätter. Orsaken till denna bild står i allt väsentligt att finna i marknadsförutsättningarna för företag och privatpersoner att bedriva uthyrningsverksamhet. Osäkerhet och svaga lönsamhetskalkyler i förhållande till alternativ har begränsat utbudet av hyresbostäder (inklusive nybyggnationen av hyresbostäder). Befintliga hyresbostäder har omvandlats till bostäder med bostadsrätt. Vid sidan av en icke-fungerande hyresrättssektor är möjligheterna begränsade och incitamenten svaga för privatpersoner som äger bostadsrätter att tillhandahålla ett hyresutbud (se delbetänkandet SOU 2012:25 Enklare för privatpersoner att hyra ut sin bostad med bostadsrätt eller äganderätt). En fungerande hyresmarknad skulle bl.a. föra med sig en flexiblare arbetsmarknad, bättre tillväxtförutsättningar, bättre studieförutsättningar – och mindre tryck på bostadsrättsmarknaden. Utredaren föreslår några åtgärder med utgångspunkt från de regler för allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag som gäller . Bedömda konsekvenser av dessa förslag belyses i detta kapitel. Om dagens marknadsförutsättningar förblir oförändrade stimuleras inte utbudet av hyresbostäder. Det gäller såväl investeringar i nya hyresbostäder som utbudet inom beståndet av lägenheter i flerbostadshus. Utbudet av hyreserbjudanden kan då inte förväntas öka, vilket gör det fortsatt svårt för många, däribland arbetssökande och studenter, att finna bostad. Att behålla dagens villkor medför också att grunden för den informella hyresmarknaden kvarstår. I avsnitt 7.2 diskuteras om det finns alternativa sätt att uppnå det angivna syftet. Därefter presenteras uppskattningar av kostnader och intäkter. Kapitlet avslutas med några kortfattade kommentarer rörande vissa andra konsekvenser. 7.2Alternativa sätt att uppnå det angivna syftet Det finns enligt utredaren inte några självklara alternativa sätt att bereda vägen för marknadsförutsättningar för en fungerande hyresmarknad inom ramen för det befintliga bruksvärde- och förhandlingssystemet. En åtgärd som har ett angränsande syfte – förutsättningar för en generellt ökad rörlighet – är en förändring av transaktionsskatter, exempelvis realisationsvinstbeskattning och stämpelskatt. Utredaren har emellertid inte behandlat frågan eftersom skattefrågor inte omfattas av direktivet. Utredaren framhåller i kapitel 6 behovet av en mer genomgripande reformering för att främja långsiktigt goda och förutsägbara förutsättningar för en fungerande hyresmarknad – och anger några riktlinjer för det längre perspektivet. Detta kapitel syftar inte till att belysa konsekvenser av dessa riktlinjer. Enligt utredaren kan inte olika subventionsprogram, t.ex. för kategoriboenden som studentbostäder, ses som alternativ till utvecklade förutsättningar för en fungerande marknad. I den mån subventionsprogram aktualiseras bör de enligt utredaren i stället ses som komplement – och alltså inte som alternativ. Enligt 14 § kommittéförordningen gäller, att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. 7.3.1Statens kostnader och intäkter Syftet med ett uppdrag rörande en utvidgad hyresstatistik är att ge en bättre konsumentinformation om hyresrelationerna mellan olika områden och objekt för att därigenom göra marknaden mer transparent. Bättre information innebär bättre underlag för hyresgäster och andra parter att överväga villkor och göra val. Sådan information bör även möjliggöra en uppföljning av i vilken utsträckning vidtagna åtgärder har effekter på hyresrelationerna och utbudet av hyresbostäder. Den statistik som finns tillgänglig hos SCB utgörs av Hyror i bostadslägenheter (HiB) vilket är en årlig undersökning vars syfte är att redovisa hyresnivåer och hyresförändringar för lägenheter som upplåts med hyresrätt. Kostnaden för framtagandet av denna statistik är cirka 2,5 miljoner . Förslaget är att staten ska uppdra åt lämplig uppdragstagare att löpande tillhandahålla bättre hyresinformation. Tyska hyresspeglar och hyresinformation bör utgöra referenser i ett sådant utvecklingsarbete. region har utifrån en omfattande databas presenterat hyresinformation med den inriktningen. Utredaren vill peka på möjligheten att ge i uppdrag att vara sammanhållande och eventuellt upphandlande myndighet i ett sådant uppdrag. Kostnaden för bör rymmas inom ordinarie budget. Det är i nuvarande läge oklart om det är uppgifter som marknadens parter själva kommer att ta fram eller om det bör handla om ett uppdrag till t.ex. SCB. Skulle det komma att fordras ett uppdrag bör kostnaden uppskattningsvis kunna röra sig om 1–på årsbasis. En sådan kostnad får då belasta lämpligt anslag.1 1 SCB har uppskattat kostnaden för en förstudie till . Ett annat av förslagen är att öka toleransen för hyresskillnader genom att frångå termen påtagligt och återgå till begreppet väsentligt. Det kan tolkas som att avvikelsetoleransen i normalfallet ökar från . En utökad spännvidd i hyressättningen kan komma att medföra en polarisering mellan nöjda och missnöjda hyresgäster jämfört med dagens situation. Det är svårbedömt vilken av dessa rörelser som kommer att bli starkast, vilket innebär att det är oklart om fler eller färre personer (alternativt ) kommer att ansöka om skälighetsprövning hos hyresnämnderna. Samma osäkerhet gäller effekterna för överinstansen. Det är således osäkert hur arbetsbördan i kommer att påverkas. Hyresnämnderna gör numera i de allra flesta fall s.k. allmänna skälighetsprövningar vid tvister. Förslaget bör innebära att frihetsgraderna vid allmänna skälighetsprövningar ökar och ge en ökad anpassning av hyresstrukturer till konsumenternas värderingar. Det förutsätts inte påverka arbetet i hyresnämnderna vad avser relationen mellan direkta jämförelseprövningar och allmänna skälighetsprövningar. Ytterligare ett förslag är att utvidga och förtydliga presumtionshyror. Även detta förslag syftar till att ge utrymme för en ökad spännvidd i hyressättningen samt till att ge säkrare investeringsförutsättningar för att bygga fler hyresbostäder. Utredaren har pekat på möjligheten att ge hyresnämnderna i uppdrag att registrera presumtionsavtal mellan fastighetsägare och hyresgäst. Ett sådant registreringsarbete skulle innebära en utökad arbetsbörda. Dagens system med presumtionsavtal har inte tecknats i den utsträckning som det var avsett. Förslaget torde leda till att fler avtal om presumtionshyror tecknas. Detta bör i motsvarande mån innebära att färre ärenden och mål gällande skälighetsprövning av hyran i nybyggda hyresfastigheter blir föremål för hyresnämndens och prövning. Förslaget att det ska vara möjligt att knyta hyran till konsumentprisindex eller annat index bör i princip minska efterfrågan på hyresnämndernas tjänster, eftersom behovet av en årsvis prövning av hyresnivån kommer att minska. Det torde dock handla om smärre förändringar. En ökad hänsyn till läget i bruksvärdebedömningarna kan förväntas innebära ett behov av nya jämförelsegrunder och utveckling av nya rutiner. Därtill bör beaktas att ändrade förutsättningar rent generellt kan komma att leda till fler prövningar och tvister. Den kompetens hyresnämnderna utvecklat utifrån dagens förutsättningar kan komma att behöva utvecklas i det praktiska arbetet. Sammantaget bör utgångspunkten vara att förslagen ställer krav på ökade arbetsinsatser för hyresnämnderna och – åtminstone . Årskostnaden för de åtta hyresnämnderna var sammantaget . Hyresnämnderna uppger att antalet mål är i storleksordningen 600 och att den beräknade styckkostnaden för ett mål enligt hyreslagen är . En uppskattning av behovet av ökade resurser för hyresnämnderna är att det skulle ligga på , för att därefter falla tillbaka till 0–löpande . Utredaren förslår att ökade utgifter för hyresnämndernas arbete enligt ovan finansieras genom en harmonisering av stämpelskatter respektive fastighetsavgifter med avseende på ägarkategorier och/eller en neddragning av stödet till kommuner för bidrag till omstrukturering av bostadsföretag. och får ny information att sprida. Den arbetsbelastningen bör dock vara marginell och falla inom ramen för befintliga anslag. Nyproducerade hyresbostäder kan förväntas tillkomma som en direkt följd av förslaget rörande presumtionshyror. Hyresnivåerna i dessa nyproducerade bostäder kan förväntas vara sådana att personer som har rätt till bostadsbidrag, bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd inte berörs. En konsekvens av nytillkomna bostäder kan förväntas vara en viss rörlighet inom det befintliga beståndet. hanget ska noteras att fastighetsägarna i allmänhet ställer tydliga krav på att deras hyresgäster ska ha råd att betala hyra. Vidare har de flesta lägenheter en hyresnivå som ligger över högsta gränsen för bostadsbidrag och bostadstillägg. I den utsträckning förslagen leder till att hyror sjunker i områden med låg efterfrågan skulle dessutom utgiften för den hyresrelaterade delen av bostadsbidraget och bostadstillägget t.o.m. kunna sjunka. Den sammantagna effekten på de statsfinansiella utgifterna för dessa bidrag kan antas bli ringa. Förslagen förväntas få positiva effekter för bostadsmarknad, arbetsmarknad och tillväxt. Det innebär indirekta effekter på skatteintäkterna. Någon uppskattning av sådana indirekta effekter är inte gjord. Inget av förslagen förutsätts ha någon direkt effekt på någon skatteintäktspost. Höga hyror kan i princip leda till att behovet av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen kommer att öka. Som nämndes ovan är denna effekt möjlig att bortse från på grund av att nyproducerade hyresbostäder i eftertraktade lägen torde innebära hyror i högsta prisklasser. Kedjeeffekten bör – allt annat oförändrat – bli ökad tillgänglighet till beståndet, vilket i sin tur bör verka återhållande på hyrorna där. I kommuner där hyrorna kan komma att bli lägre kan behovet av ekonomiskt bistånd bli lägre. På expansiva orter där det finns ett utrymme att höja hyrorna kan de kommunala bostadsaktiebolagens intäkter från såväl uthyrningsverksamhet som – i förekommande fall – fastighetsförsäljningar komma att bli högre än de annars skulle blivit. Med högre fastighetsvärden ökar fastigheternas och de kommunala bostadsaktiebolagens värden. Vid en eventuell försäljning får kommunen därmed en högre intäkt, vilket i sin tur kan hålla tillbaka behovet av skatteintäkter. Konsekvenserna behöver inte nödvändigtvis bli de motsatta, dvs. minskande intäkter, i de kommuner där hyrorna kan komma Lägre hyror kan reducera vakansgrader och det torde bli skiftande effekter på hyresintäkterna på olika håll. Detta har i sin tur konsekvenser för tillgångsvärdena. En ökad hyresspridning och en utökad möjlighet för fastighetsägare att teckna presumtionshyror bör att leda till att fler hyresfastigheter byggs. Det torde innebära att fler fastigheter med hyresrätter byggs i stället för fastigheter med bostadsrätter. En sådan omfördelning torde inte påverka antalet ärenden i byggnadsnämnderna – och heller inte i överinstanserna. Det kan givetvis också leda till en ökning av det totala antalet bostäder. Effekten av en sådan ökning bör emellertid ses i relation till det utredningsarbete som pågår rörande förenklingar av processer, av m.m. I förhållande till förväntade kommande förändringar på dessa områden torde effekten av ett ökat antal ärenden än annars bli helt negligerbar. De bedömda effekterna av de här aktuella kortsiktiga förslagen pekar – om än betydligt mer blygsamt – åt samma håll som effekterna av en mer genomgripande reformering i enlighet med avsnitt 6.4.2. Effekter som handlar om ökad rörlighet, bättre studieförutsättningar, flexiblare arbetsmarknad, ökad tillväxt, bättre fungerande bostadsmarknad, bättre investeringsförutsättningar, ökat byggande av hyresbostäder, ökad uthyrning och ökat hyresboende m.m. I avsnitt 1.5.6 återges bedömningar av hyresmarknaden i ett samhällsekonomiskt perspektiv. I avsnitt 5.3 lyfts frågan fram om fördelningseffekter och effektivitet. I detta avsnitt belyses mycket kortfattat betydelsen för segregation/integration, brottslighet, regional utveckling och småföretag. 7.4.1Betydelse för segregation/integration En ökad nybyggnation av hyresbostäder i områden med hög efterfrågan kan i sig inte förväntas minska segregationen och öka integrationen. Däremot kan en något ökad tillgänglighet i beståndet få följdeffekter. Översiktligt kan dock inte förslagen i sig förväntas leda till minskad segregation/ökad integration. Förslagen tenderar å ena sidan till att öka segregationen, men å andra sidan till att öka rörligheten. Utredaren vill betona att dagens situation karakteriseras av segregerade områden och att ett ökat utbud av hyresbostäder och en ökad rörlighet bör tendera att minska segregationen. Förslagen kan i förlängningen få konsekvenser för integrationen genom att det kan bli dyrare än att bo i vissa, attraktiva bostadsområden – och billigare i andra. Hyror som bättre speglar marknaden torde leda till ett minskat antal omvandlingar till bostadsrätter, vilket bör bidra till att segregationen bromsas. De resonemang som förs i SOU 2008:38 EU, allmännyttan och hyrorna (sid. 534 ff.) är i detta avseende även relevanta för denna utrednings förslag. Det är utredarens uppfattning att en utveckling mot en fungerande hyresbostadsmarknad i längden är av godo också för integrationen. 7.4.2Betydelse för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet Ett ökande utbud och en hyressättning som efter hand blir bättre anpassad till hyresgästernas värderingar bör successivt leda till att svarthandel och informell marknad allt mer begränsas. Den upplåtelse och överlåtelse av hyresavtal mot ekonomisk ersättning som i oklar omfattning ägt och äger rum på attraktiva orter i strid med straffbestämmelsen i 65 § hyreslagen kan således antas komma att minska (se även SOU 2008:38 sid. 538). 7.4.3Betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Utredaren menar att väsentligt lägre hyresnivåer i avfolkningsbygder skulle kunna bidra till att hämma avfolkningen och göra företagslokaliseringar mer attraktiva (se avsnitt 6.1). 7.4.4Betydelse för små företags förutsättningar, konkurrensförmåga, eller villkor i övrigt i förhållande till stora företag Förslaget rörande presumtionshyrorna bör underlätta också för mindre hyresvärdar att låta konstruera nya hyresfastigheter, eftersom osäkerheten i intäktsbedömningarna minskar. Detta bör i sin tur underlätta finansieringen för mindre företag.