sou · H0B316 · 2012-03-30 00:00:00 — Kommittén har löpande informerat om arbetet med de två uppdragen. har kommittén också deltagit i ett stort antal möten, seminarier och debatter i olika delar av landet för att informera om verksamheten. Kommittén har vidare inhämtat synpunkter och erfarenheter från bl.a. Nordisk kulturfond och kulturförvaltningarna i , och . För att få underlag till förslagen och bedömningarna i detta delbetänkande har kommittén även samrått med bl.a. , , och Stiftelsen . Uppdraget och dess genomförande Delbetänkandet inleds med en sammanfattning och kommitténs förslag till förordning med instruktion för myndigheten och förslag till förordning om statsbidrag till nyskapande kultur. Båda förordningarna föreslås träda i kraft . I kapitel 1 beskrivs uppdraget och dess genomförande. Kapitel 2 beskriver hur frågan om en oberoende bidragsgivning till förnyelse och utveckling inom kulturområdet, vid sidan av de traditionella statliga ordningarna, har vuxit fram, från det att Stiftelsen bildades till att 2010 beslutade att avsätta till Kulturbryggans bidragsgivning . I kapitel 3 beskrivs hur några andra länder i har främjat nyskapande kulturprojekt och strävat efter att hitta modeller för en breddad finansiering av kultur. I kapitel 4 redovisas kommitténs erfarenheter av försöksverksamheten 2011. I kapitel 5 beskrivs sedan de olika verksamhetsformer som står till buds i den svenska statsförvaltningen för en långsiktig organisation som inrymmer Kulturbryggan. Med stöd av redogörelserna i kapitel 4 och 5 lämnar kommittén sina överväganden och förslag i kapitel 6. Delbetänkandet har två bilagor. I bilaga 1 redovisas regeringens kommittédirektiv (dir. 2010:77) och i bilaga 2 återfinns förordning (2011:317) om statsbidrag till nyskapande kultur. 2En oberoende bidragsgivare på kulturområdet formulerades en samlad statlig kulturpolitik. Politiska mål beslutades, det kulturpolitiska ansvarsområdet ringades in, ansvarsfördelningen mellan statliga, regionala och lokala organ på kulturområdet slogs fast, nya statsbidrag för kulturella ändamål infördes och för att fördela bidragen skapades det en delvis ny myndighetsorganisation. proposition om den statliga kulturpolitiken (prop. 1974:28) föreslogs bl.a. att en ny myndighet, , skulle inrättas med uppgift att fördela statsbidrag på kulturområdet. , , lade regeringen fram en proposition (prop. 1993/94:177) med förslag om en ny kulturstiftelse, som vid sidan av andra bidragsgivare skulle främja utveckling och tillväxt i regionerna genom stöd till kvalitetsinriktade kulturprojekt. Förslaget tillstyrktes av (bet. 1993/94:UbU12, rskr. 1993/94:399) och när Stiftelsen bildades senare tillfördes den kapital från de nedlagda löntagarfonderna. I detta kapitel beskrivs i det första avsnittet de närmare motiven bakom Stiftelsen bildande och den verksamhet som därefter har bedrivits. I det andra avsnittet redovisas de förslag som har diskuterats om en uppföljare till stiftelsen. Stiftelsen var en av flera stiftelser som bildades med kapital från de nedlagda löntagarfonderna. I nämnda proposition (prop. 1993/94:177), som i huvudsak behandlar frågor om utbildning och forskning, föreslås även stiftelser för särskild kompetensutveckling, för högre utbildning och forskning i En oberoende bidragsgivare på kulturområdet , för projektet i , för vårdforskning samt för internationalisering av forskning och högre utbildning. Bakom förslaget att bilda dessa stiftelser fanns ett antal gemensamma skäl. Oberoende i förhållande till staten Regeringen konstaterar att upprättandet av de olika stiftelserna innebär att ett antal i förhållande till staten självständiga rättssubjekt bildas. De ändamål som fastställs på grundval av beslut är bindande för verksamheten och frågor om ändring av ändamålen kan bara initieras av stiftelserna själva, skriver regeringen i propositionen. Troheten mot stiftarens ändamål hänger också samman med principen om varaktighet i en stiftelses uppgift. Det hindrar dock inte att en stiftelses medel på någon sikt kan förbrukas. Enligt regeringen är stiftelseformen en sällsynt väl lämpad organisationsform för de olika insatser som föreslås, däribland stöd till kvalitetsinriktade kulturprojekt, för de resterande medlen från löntagarfonderna. Genom stiftelsernas oberoende ställning kan varken ägare eller någon annan huvudman styra dem och genom de av stiftaren givna ändamålen uppnås en stabilitet och långsiktighet i verksamheten, vilket bör bidra till att medlen kommer till största möjliga nytta. Regeringen klargör också att stiftelsernas insatser är unika och som utan fondmedlen knappast skulle komma till stånd. Motiven för en kulturstiftelse I den nämnda propositionen beskriver regeringen kortfattat den nya kulturstiftelsens specifika inriktning och förutsättningar. Stiftelsen ska tillföras av återstående fondmedel, vilket 1994 motsvarade , och den ska ledas av en styrelse med företrädare för bl.a. kulturlivet och för den högre konstnärliga utbildningen. Även personer med ekonomisk kompetens ska ingå i styrelsen. Regeringen markerar också en annan form av oberoende förutom gentemot staten, genom att stiftelsen ska verka helt vid sidan av ordinarie resurser för kulturverksamhet. Den ska stimulera det regionala kulturlivet i vid mening, med syftet att stärka tillväxt och utveckling i regionerna. En oberoende bidragsgivare på kulturområdet tillväxtskapande faktor väsentligt bidra till dynamiken i en regions utveckling. Regeringen stryker också under i propositionen att stiftelsen ska främja nya former och vägar inom det man vanligen förknippar med kulturverksamhet. Insatserna bör bl.a. inriktas på projekt som attraherar även ungdomsgrupper som i relativt liten omfattning tar del av det traditionella kulturutbudet. Stiftelsen ska ge stöd till utvecklingen av kvalitetsinriktade kulturprojekt och skapa förebilder och ta initiativ som kan inordnas i den ordinarie kulturverksamheten. För att bestående effekter ska kunna uppnås av satsningarna är det angeläget att lokala och regionala intressen engageras i och bidrar till projekten. När det gäller kapitalförvaltningen av Stiftelsen anför regeringen att stiftelsen kan arbeta med såväl avkastning på kapital som avveckling av kapitalet, dock av lägst . Mot bakgrund av de riktningsgivande uttalandena i propositionen fattade regeringen beslut om stiftelseförordnande för Stiftelsen . Där anges att stiftelsens syfte är att främja ett vitalt kulturliv såväl i som helhet som på enskilda orter. I ett antal punkter stadgas också hur stiftelsen ska bedriva sin verksamhet, varav huvuddelen avser organisatoriska eller administrativa frågor, som styrelsens sammansättning, styrelsens arbets- och beslutsformer, revisionen av stiftelsens räkenskaper, årsredovisning m.m. I en punkt beskrivs också den inriktning bidragsgivningen ska ha. Enligt den punkten ska stiftelsen ge ekonomiskt stöd till långsiktiga och nyskapande kulturprojekt. Det sägs vidare att stödet ska stimulera det regionala kulturlivet i vid mening och syfta till att stärka tillväxt och utveckling. Lokala och regionala intressen bör engageras i och bidra till projekten. Stiftelseförordnandets formuleringar om inriktningen på bidragsgivningen har varit styrande för stiftelsens verksamhet . Med utgångspunkt i förordnandet har stiftelsen också formulerat En oberoende bidragsgivare på kulturområdet närmare riktlinjer för bidragsgivningen. I riktlinjerna anger stiftelsen vilka prioriteringar som gäller och vilka krav som kulturprojekt helt eller delvis ska uppfylla för att komma i fråga för bidrag. Inledningsvis utvecklades och förtydligades dessa prioriteringar , men de senaste riktlinjerna beslutades och de gäller tills vidare. Av dessa framgår att projekt för vilket bidrag söks ska uppfylla högt ställda kvalitetskrav. Stiftelsen prioriterar vidare konstnärligt och kulturellt nyskapande projekt och projekt som bidrar till regional utveckling. En annan prioritering är stöd till konst- och kulturlivets utvecklings- och förnyelsearbete samt förnyelse av kulturinstitutioner och kulturorganisationer. Stiftelsen prioriterar även projekt som verkar för att närma kulturliv och skola till varandra och projekt med ett tydligt medborgarperspektiv. Till de övriga krav stiftelsen ställer hör att bidrag endast i undantagsfall ges till pågående verksamhet, och för att bidrag ska ges till mera stadigvarande projekt måste verksamhetens fortsatta finansiering vara realistisk. Bidrag kan bl.a. utgå till tidsbegränsad försöksverksamhet, förstudier, expertinsatser, projektering, teknikutveckling, marknadsföring och till utvärderingar som syftar till omprövning av verksamhet. Ansökan kan inges av såväl fysiska och juridiska personer som myndigheter. Styrelsen i Stiftelsen ska enligt förordnandet bestå av fem ledamöter, varav en ordförande, som regeringen utser. I den nuvarande styrelsen är senior adviser ordförande och övriga ledamöter är f.d. riksdagsledamot , skribent och filmare , administrativ chef och professor . Ledamöterna förordnas för , högst , och förordnandet kan förlängas endast en gång. Verkställande direktör i stiftelsen har sedan starten varit och kanslilokalerna har, i enlighet med stiftelseförordnandet, varit lokaliserade till . Stiftelsen har också utvecklat en egen modell för bedömningar av inkomna bidragsansökningar, vilken beskrivs i en rapport från 2009.1 En extern bedömargrupp, Ad hoc-gruppen, med verksamma konstnärer och kulturutövare, har fått i uppgift att bedöma ansökningar utifrån sina personliga erfarenheter. Bedömarna har haft ett tidsbegränsat mandat och delar av gruppen har bytts ut successivt. Även statliga myndigheter som , 1 Kraftfält – Stiftelsen 1994-2011 (, 2009). En oberoende bidragsgivare på kulturområdet , och har och i varierande omfattning bjudits in för att kommentera och bedöma ansökningar. Enligt rapporten har varje ansökan lästs av flera bedömare, som också gjort en prioritering som styrelsen tagit del av innan beslut fattats, och bara undantagsvis har styrelsen ändrat i bedömarnas prioriteringar. Som har framgått ovan har det varit en klart uttalad avsikt att Stiftelsen ska verka . Enligt stiftelseförordnandet ska förmögenheten förbrukas successivt, dock med den förutsättningen att verksamheten ska pågå under . I praktiken har dock bidragsgivningen kunnat fortsätta betydligt längre än , tack vare en god förvaltning av stiftelsens kapital. fattade stiftelsen de sista besluten om bidrag till långsiktiga och nyskapande kulturprojekt och därmed avslutades bidragsgivningen . avvecklades också kanslilokalerna i , men det återstår fortfarande vissa åtgärder innan avvecklingen av stiftelsen är avslutad. I sin årsredovisning för gör stiftelsen en återblick och sammanfattning av verksamheten /95. Av redovisningen framgår att stiftelsens databas omfattar cirka 20 600 projektansökningar och en mer omfattande dokumentation av de cirka 2 600 projekt som beviljats bidrag på sammanlagt . Därutöver har stiftelsen satsat väsentliga medel på programverksamhet, seminarier och dialogmöten om bl.a. konstnärlig utveckling, utveckling av kulturinstitutioner och regional utveckling. I tabell 2.1a och 2.1b redovisas hur stiftelsens kapital /95-2010 har förbrukats på projektbidrag, på ändamålskostnader för programverksamhet m.m. samt på administration och förvaltning. Uppgifterna är hämtade från stiftelsens årsredovisning . Tabell 2.1a Framtidens kultur 2010–2003 En oberoende bidragsgivare på kulturområdet SOU 2012:16 Tabell 2.1b Framtidens kultur 2002 – 1994/95 Av tabellerna framgår att stiftelsens årliga bidragsgivning har varierat mellan som lägst (2010) och som högst (1998). Ändamålskostnaderna har pendlat mellan 0,7 (2010) och (1999), medan kostnaderna för administration och förvaltning har ökat gradvis från 4,0 (1994/95) till (2008). Stiftelsen noterar också i sin årsredovisning att ingen externt initierad utvärdering eller granskning av den samlade verksamheten har genomförts. En vetenskaplig utvärdering av de första årens verksamhet gjordes däremot på stiftelsens eget initiativ i början av 2000-talet.2 2.2Nästa steg efter Stiftelsen Eftersom det redan från början varit klart uttalat att Stiftelsen skulle verka och i takt med att det också har blivit tydligare när verksamheten med bidragsgivningen i praktiken skulle upphöra, har det också pekats ut ett behov av en uppföljare till stiftelsen. I detta avsnitt redovisas hur regeringen och vissa utredningar har behandlat frågan. I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utg.omr. 17) konstaterar regeringen att Stiftelsen har spelat en betydelsefull roll för det fria kulturlivet och den nyskapande kulturen. Stiftelsens medel kommer emellertid att vara 2 Utvärdering av Stiftelsen av , och (, 2002). En oberoende bidragsgivare på kulturområdet förbrukade vid utgången av 2009 och regeringen redovisar därför sin avsikt att återkomma med förslag till hur det fria kulturlivet samt hur kulturinstitutioner och kulturorganisationer ska kunna stärkas. betonar behovet av en ny fristående aktör skriver i sitt betänkande (SOU 2009:16, del 2, s. 319–321) om behovet av en ny fristående aktör när Stiftelsen upphör. Enligt utredningens bedömning finns det behov av en annan bidragsgivare som på motsvarande sätt kan utgöra ett alternativ till de etablerade bidragsgivande instanserna på kulturområdet. Under sitt arbete fick utredningen åtskilliga belägg för att en fri bidragsaktör som Stiftelsen är mycket betydelsefull för kulturlivet. Stiftelsens bidragsgivning stämmer, enligt kulturutredningen, väl med de från kulturlivet starkt uttryckta önskemålen om kulturpolitiska riskpengar. Eftersom bidragen har lämnats vid sidan av de gängse bidragsordningarna, har stiftelsen obyråkratisk och flexibel. Störst betydelse har bidragsgivningen haft som stimulans för utveckling och experiment i ett kulturliv som annars bara har plats för storskaliga experiment på institutionsnivå och sällan tillåter konstnärliga misslyckanden. Enligt kulturutredningen är det dessutom några andra viktiga faktorer som starkt bidragit till stiftelsens framgångsrika verksamhet. Den nådde snabbt en stark legitimitet i kulturlivet, genom att vara ett modernt alternativ till en delvis förstelnad bidragsstruktur, men framför allt för att stiftelsen lade sig vinn om en transparens och tydlighet i beslutsfattandet genom att man ofta använde sakkunniga från konst- och kulturlivet för bedömningar av olika slag. Den klart uttalade tidsbegränsningen och det faktum att verksamheten sköttes av en liten administration bidrog också till stiftelsens framgång. Att verksamheten grundades på ett engångsvis tilldelat grundkapital och att den inte är anslagsfinansierad har starkt bidragit till stiftelsens relativa frihet. Det är, enligt kulturutredningen, nödvändigt med en fri aktör som självständigt och på tvärs mot den rådande strukturen kan ge projekt- och utvecklingsstöd, t.ex. när nya konst- och kulturformer eller okonventionella samarbetsmodeller ska prövas. kräver en ny organisation, som är en uppföljare till stiftelsen, eko- En oberoende bidragsgivare på kulturområdet nomiska resurser av betydande omfattning. Det strategiska startkapital som behövs för de flesta nyskapande projekt behöver dock inte alltid vara så stort, varför kan anses tillräckligt för konkreta insatser. Utredningens direktiv gav dock inte utrymme att, utan omfattande omprioriteringar från andra delar av kulturpolitiken, lämna förslag om medelstilldelning i den storleksordning kulturutredningen bedömer nödvändig. Den kulturpolitiska propositionen förordar en efterföljare I den kulturpolitiska propositionen (prop. 2009/10:3, s. 51–52) redovisar regeringen att samtliga remissinstanser som lämnat synpunkter på kulturutredningens bedömning ovan, framhåller behovet av den typ av bidragsgivning som Stiftelsen stått för. Regeringen pekar på att stiftelsen har fördelat ca till närmare 2 500 projekt under de år som den verkat. Genom att vara en självständig aktör på kulturfältet, med hög grad av autonomi och flexibilitet i bidragsgivningen, har stiftelsen kunnat fånga initiativ från privatpersoner, institutioner, enskilda företag samt stiftelser. Den har både hanterat ansökningar och arbetat mer proaktivt med att söka upp intressanta projekt, och den har byggt upp ett stort nätverk inom kulturlivet. Därmed har stiftelsen bidragit till att knyta samman olika verksamheter och till att nya intressanta samarbetsprojekt kommit till stånd. I och med att Stiftelsen upphör försvinner den enda betydande nationella kulturfonden i , skriver regeringen. I de nordiska grannländerna, inte minst i , spelar de nationella kulturfonderna en stor roll för kulturlivet, och i många andra länder i och andra jämförbara länder runt om i världen är oberoende privata eller ideella kulturfonder viktiga aktörer och alternativ till de offentliga stödsystemen på kulturområdet. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det är viktigt att Stiftelsen får en efterföljare. inrättas därför en bidragsordning som bygger vidare på de positiva erfarenheter stiftelsen gett och som blir ett komplement och alternativ till de statliga kulturmyndigheternas bidragsgivning. Den nya bidragsordningen ska kunna stödja förnyelse och utveckling inom kulturområdet och verksamheten bör sträva efter att i samarbete med andra finansiärer möjliggöra nyskapande kulturprojekt. En oberoende bidragsgivare på kulturområdet Regeringen beräknar ett årligt anslag på som rimligt för verksamheten . Det är mycket viktigt, fortsätter regeringen, att bidragsgivningen ger incitament till finansiering från flera parter. Erfarenheterna från stiftelsen bör enligt regeringen tas tillvara och det finns skäl att överväga om verksamhetens profilering ska vara tydligare än den stiftelsen har haft. Även frågor som rör finansiering och administrativ uppbyggnad behöver analyseras. Regeringen avser därför att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på formerna för en sådan organisation och verksamhet, med målet att verksamheten ska inledas 2011. I den följande riksdagsbehandlingen delade kulturutskottet (bet. 2009/10:KrU5) regeringens bedömning att Stiftelsen bör få en efterföljare (Kulturbryggan). Enligt utskottet är det angeläget att även fortsättningsvis kunna ge stöd till ännu inte etablerad kulturverksamhet och att kunna bistå med kulturellt riskkapital till projekt som är i en utvecklingsfas och som inte passar in i gängse bidragsordningar. Utskottet ställer sig också positivt till regeringens planer att uppdra åt en särskild utredare att lämna förslag på formerna för en sådan organisation och verksamhet. Utskottet förutsätter att erfarenheterna från Stiftelsen tas till vara och har inget att erinra mot att man överväger en tydligare profilering av verksamheten. Budgetpropositionen beräknar medel för Kulturbryggan I budgetpropositionen (prop. 2009/10:1, utg. omr. 17) hänvisar regeringen till sin bedömning i den kulturpolitiska propositionen (prop. 2009/10:3) att en ny bidragsordning, kallad Kulturbryggan, bör inrättas . Regeringen beräknar att avsätts för ändamålet . fördjupade underlag om Kulturbryggan färdigställdes det arbete som utförts för räkning om Kulturbryggans inriktning och förutsättningar. I promemorian (dnr Ku2009/2273/KT) diskuteras bl.a. det centrala begreppet nyskapande och en slutsats är att det bör skapas bedömningsprocesser som utgår från en stor öppenhet för En oberoende bidragsgivare på kulturområdet olika tolkningar av begreppet. För att ge Kulturbryggan en tydligare profil bör tyngdpunkten i bidragsgivningen ligga åt det småskaliga hållet. Kulturbryggan bör också arbeta såväl reaktivt som aktivt. Risktagande är av stor betydelse för nyskapande och Kulturbryggan måste därför våga satsa pengar initialt på idéer som andra aktörer är obenägna eller oförmögna att ta risken för. Det betyder att ett osäkert men intressant initieringsarbete måste kunna helfinansieras av Kulturbryggan. Medfinansiärer bidrar i första hand till kulturprojekt i genomförandefasen. För att uppnå både initiering, utveckling och genomförande föreslås att Kulturbryggan ska arbeta med två olika stödformer: ett initieringsstöd och ett genomförandestöd. Kulturbryggans bedömningsprocess för de föreslagna stödformerna bör utformas på ett liknande sätt som Stiftelsen använt, som den ska pröva egna nya metoder. Bedömarpoolen utses efter förslag från kulturlivets paraplyorganisationer och de sökande ska själva kunna önska kompetens hos den som bedömer ansökan. En framtida organisation för Kulturbryggan bör dockas administrativt till en befintlig myndighet och därtill behöver ett särskilt kansli för Kulturbryggan byggas upp, med minst tre personer anställda och med en årlig budget på . Kommittédirektiv till Kulturbryggans försöksverksamhet Regeringen beslutade om direktiv (dir. 2010:77) till kommittén Kulturbryggan. Kommittén har i uppdrag att lämna förslag till vilken verksamhetsform som är ändamålsenlig för en långsiktig bidragsgivning till förnyelse och utveckling inom området. Kommittén ska även etablera en försöksverksamhet som fördelar medel till nyskapande kulturprojekt. Budgetpropositionen föreslår medel för Kulturbryggan I budgetpropositionen (prop. 2010/11:1, utg. omr. 17) betonar regeringen åter behovet av en ny bidragsordning för stöd till förnyelse och utveckling inom kulturområdet. En ny aktör bör ta över uppgiften att fungera som komplement och alternativ till de En oberoende bidragsgivare på kulturområdet övriga statliga myndigheternas bidragsgivning och ta tillvara de positiva erfarenheter som bidragsgivningen genom Stiftelsen gett. Regeringen ser det som mycket viktigt att bidragsgivningen ger incitament till finansiering från flera parter. Med hänvisning till kommittédirektiven till Kulturbryggan beräknar regeringen att avsätts för ändamålet med bidragsgivning . beslutade därefter i enlighet med regeringens förslag (bet. 2010/11:KrU1, rskr. 2010/11:113). 3Nyskapande och breddad finansiering i andra länder Vid jämförelser som görs mellan länderna i EU kan det konstateras både likheter och skillnader i hur man har valt att genomföra sina kulturpolitiska insatser. En likhet är att det oftast finns en kombination av selektiva bidrag som fördelas utifrån kriterier som t.ex. kulturell kvalitet och andra åtgärder som är av mera generell karaktär, som regleras i skattepolitiken eller konkurrenslagstiftningen. Det finns däremot betydande skillnader mellan hur olika länder har valt att balansera dessa olika åtgärder. Medan många lägger tyngdpunkten på de selektiva stöden, lägger andra större fokus på de generella åtgärderna. Efter de senaste årens globala ekonomiska kris går det också att se hur olika länder har valt att förändra det offentliga stödets omfattning och inriktning. Många har genomfört stora nedskärningar, medan t.ex. har undvikit besparingar i den nationella kulturpolitiken. Rent generellt kan man se tendenser hos privata givare att ge mer pengar till kultur när det finns någon form av garanti för investeringens värde genom offentligt stöd. I detta kapitel beskrivs utvecklingen i några andra länder med avseende på två centrala aspekter som legat till grund för satsningen på Kulturbryggan i . Det gäller för det första förekomsten av offentliga bidrag som särskilt inriktas på nyskapande och experimentell kultur och för det andra hur man i olika länder verkar för en breddad finansiering av kultursektorn genom att uppmuntra den privata sektorn och näringslivet att bidra. De länder som beskrivs är , , och . Redovisningen är avsedd att ge en övergripande bild av läget i respektive land och att ge några konkreta exempel på kulturpolitiska satsningar. Avsikten är inte att ge en fullständig och detaljerad redovisning av läget i de utvalda länderna. En kompletterande bild av utveckling på kulturområdet i Nyskapande och breddad finansiering i andra länder olika europeiska länder finns att tillgå i rapporten 2012, som Myndigheten för kulturanalys har presenterat1.