sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — Därutöver ska utredningen, enligt kommittédirek- tivet, belysa resursbehovet för berörda prövnings- och tillsyns- myndigheter och föreslå finansiering. Vidare ska utredningen bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön. I de avseenden som anges i kommittéförordningen och i utredningens kommittédirektiv kan utredningens förslag påverka kostnaderna för , (Jord- bruksverket), tillsynsmyndigheterna (kommuner och länsstyrelser), prövningsmyndigheterna (länsstyrelser och domstolar) och svenska företag. Industriutsläpp orsakar miljöföroreningar i . För att uppnå hälso- och miljövinster för EU:s medborgare finns behov av reg- lering av industriell verksamhet på EU-nivå. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 1996 antogs det s.k. IPPC-direktivet (2008/1/EG). IPPC-direk- tivet genomfördes i svensk rätt genom och dess för- ordningar. IPPC står för integrated pollution prevention and control. Direktivet är inriktat på att säkerställa att medlems- länderna antar en integrerad ansats vid regleringen av miljöaspekter. IPPC-direktivet baserar sig på flera grundläggande principer. En av dessa är principen om bästa tillgängliga teknik (BAT, av engelskans Best Available Techniques). För uttolkningen av BAT har EU utarbetat särskilda tolkningsdokument för olika industri- sektorer, BAT-referensdokument. I BAT-referensdokumenten beskrivs BAT med hjälp av begränsningsvärden för utsläpp, s.k. BAT-AELs (BAT Associated Emission Levels). För att uppnå ytterligare miljöförbättringar och för att förenkla och förtydliga nuvarande bestämmelser samt minska onödig admini- strativ belastning antogs ett nytt direktiv (2010/75/EU) kallat industriutsläppsdirektivet eller Industrial Emissions Directive (IED). IED sammanför IPPC-direktivet och sex sektorsspecifika direktiv om industriutsläpp. Det nya direktivets tillämpnings- område är i stort sett oförändrat jämfört med IPPC. Utöver de ca 30 olika verksamhetssektorer som omfattas av IPPC-direktivet har IED utvidgats till att omfatta två ytterligare typer av verksamheter; behandling av trä och träprodukter med träskyddsmedel och till- verkning av träskivor (se tabell 2.1 i betänkandets kapitel 2). ska större delen av de nationella författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet träda i kraft. En av de viktigaste förändringarna med IED är att BAT-kon- ceptet får en mer framskjuten roll än i det nuvarande IPPC- direktivet. BAT-referensdokumenten blir i och med IED mycket centrala i tillståndsprövningen, eftersom slutsatserna i dessa doku- ment (BAT-slutsatser) ska utgöra ett mer obligatoriskt underlag för tillståndsprövningen. Tydligare bestämmelser införs om tillsyn och kontroll. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Direktivet anger miniminormer men överlåter åt medlemsstater- nas behöriga myndigheter att bestämma på vilket sätt bestämmel- serna ska genomföras i den nationella lagstiftningen. Genomförande av IED i svensk rätt För svensk del är det framförallt två nyheter i IED som kommer att kräva förändringar i lagstiftningen. Den första är de nya och striktare tidskraven på översyn och omprövning som utlöses av offentliggörande av nya BAT-slutsatser. Den andra är reglerna för upprättande av statusrapport och åtgärder vid nedläggning av verk- samheter. Ca 1 100 anläggningar kommer att omfattas av IED i . Utredningens förslag bygger huvudsakligen på bestämmelserna i som har en skyldighet att genomföra i svensk rätt. Utredningen förslag är nödvändiga för att genomföra direktivet. Enligt utredningens uppfattning är det inte möjligt att genomföra direktivet med mindre negativa konsekvenser än dem som utred- ningens förslag medför. Utredningen föreslår inte att ska införa bestämmelser som går utöver direktivets miniminivå. IPPC-direktivet och IED överensstämmer i stora delar. misslyckades delvis vid genomförandet av IPPC-direktivet, varför det nu är av stor vikt att IED genomförs på ett sätt som uppfyller direktivets krav. På grund av bristande genomförande av IPPC har kom- missionen inlett ett överträdelseförfarande mot . Medlems- staterna skulle enligt IPPC ha utfärdat nya tillstånd eller ha omprövat och – vid behov – uppdaterat gällande tillståndsvillkor för alla IPPC-anläggningar som var i drift före . Den aktuella bestämmelsen infördes i svensk rätt genom förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter. Enligt förordningen skulle verksamhets- utövarna i sin miljörapport , redogöra för hur kraven i 2 kap. 3 och 5 §§ uppfylldes. skulle vid behov ansöka om omprövning eller förelägga verksamhets- Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag utövaren att vidta försiktighetsmått. Översynen av samtliga till- stånd gjordes dock inte inom den i direktivet angivna tidsramen. Redogörelsen nedan inleds med ett avsnitt om konsekvenser för genomförande av IED och därefter följer ett avsnitt om konsekvenser för genomförande av övriga frågor enligt kommittédirektivet. 10.2Förslag och konsekvenser för genomförande av IED 10.2.1Ökade kontrollkrav avseende mark och grundvatten Utredningen föreslår en ny bestämmelse i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll (egenkontrollförordningen) om skyldighet att utföra periodiska kontroller (se betänkandets avsnitt 4.5.4). Kontroller ska genomföras minst en gång av grundvatten och minst en gång av mark. Utred- ningens förslag är begränsat till att endast omfatta IED-anlägg- ningar och det finns möjlighet till undantag. Förslaget är i överensstämmelse med art. 14.1 e och 16.2 IED. Förslaget innebär inte någon direkt förändring jämfört med nu- varande förhållanden och kommer inte att innebära några kostnads- ökningar. Den nya regleringen innebär att det uttryckligen anges i lagtext att det ska vara fråga om periodiska kontroller. Verk- samhetsutövarna är enligt egenkontrollförordningen skyldiga att ha kontroll på sin verksamhet och tillsynsmyndig- heterna kan förelägga verksamhetsutövare att utföra undersökningar. Förändringen blir att tillsynsmyndigheternas arbete med att kräva bl.a. markundersökningar förenklas. Verksamhetsutövarnas skyldig- het blir författningsreglerad och då behöver inte tillsynsmyndig- heterna meddela beslut om periodiska kontroller. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 10.2.2BAT-slutsatsernas nya roll vid tillståndsprövningen Utredningen föreslår att en bestämmelse om prövningsmyndig- heternas skyldighet att ta hänsyn till BAT-slutsatserna införs i 16 kap. . Vidare föreslås att svensk rätt ska komplet- teras med nya bestämmelser som anger hur begränsningsvärden för utsläpp ska fastställas samt i vilka fall mindre stränga gränsvärden än som motsvarar BAT-slutsatserna får fastställas. Dessa bestäm- melser föreslås placeras i en ny förordning vars tillämpningsområde begränsas till IED-anläggningar (industriutsläppsförordningen). Ett viktigt syfte med IED är att förstärka tillämpningen av BAT. Detta görs genom att krav uppställs på att tillståndsvillkoren ska grundas på BAT-slutsatser (art. 14) och genom att gränsvärden för utsläpp under normala driftsförhållanden inte får sättas högre än de nivåer som anges i BAT-slutsatserna (art. 15). Det är de utsläpps- värden som är förknippade med BAT () som har bin- dande verkan enligt IED. Även om de svenska prövningsmyndigheterna fäster stor vikt vid BAT bör den uttryckliga bundenheten till BAT-slut- satserna i IED anges i lagtext. Utredningen förordar utökat deltagande i EU-arbetet Mot bakgrund av BAT-slutsatsernas ökade betydelse är det av stor vikt att arbetar aktivt under framtagandet av BAT-referens- dokumenten. Näringslivet, myndigheterna och miljöorganisationerna behöver samarbeta för att bevaka svenska intressen i och . Det är oklart vad de nya kraven på BAT kommer att medföra. Det finns risk för att BAT-referensdokumenten kan resultera i lägre ställda krav och att skillnaderna mellan mer och mindre pro- gressiva länder kan komma att öka, vilket kan leda till sämre kon- kurrensförutsättningar och sämre miljövård inom EU. De BAT- referensdokument som antagits har varit bristfälliga. De BAT- referensdokument som utarbetas för järn- och stålindustrin visar på exempel som är till nackdel för svensk del. Ett problem är att den teknik som läggs till grund för slutsatserna i vissa fall är anpassad efter andra geografiska förhållanden än svenska för- hållanden. Ett annat problem är att villkoren anges på ett annat sätt Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag än vad som vanligen tillämpas i , t.ex. kan BAT-slutsatserna innebära behov av fler och mer detaljerade villkor än tidigare och att fokus hamnar på utsläppshalter i stället för utsläppsmängder. Arbetet med framtagande av BAT-referensdokument sker i s.k. technical working groups (TWG). TWG lämnar sitt utkast till BAT- slutsatser till kommissionen som skickar förslaget vidare genom () och Industrial Emissions Directive (IED) Article 75 Committé. Det är i TWG som aktörerna har störst möjlighet att påverka innehållet och utformningen av BAT- slutsatserna. För att åstadkomma BAT-slutsatser som är ambitiösa utifrån miljösynpunkt behövs ett aktivt deltagande med under- byggda ståndpunkter utifrån fördjupade analyser och utredningar. och deltar aktivt i arbetet med framtagande av BAT-referensdokument. arbetar med BAT-referensdokument som rör djurhållning och Naturvårds- verket med resterande dokument. Enligt uppgifter från , så har deltagit i ungefär hälften av de TWG som finns. Naturvårds- verket har tidigare bekostat länsstyrelsetjänstemän att vara representanter i vissa TWG:s. Enligt uppskatt- ning behöver de som är aktiva i en TWG avsätta (3 pv/år). Då det kontinuerligt kommer att finnas åtta till tio TWG som arbetar så medför detta ett arbete om 25– (25–30 pv/år). Detta kan jämföras med de ca (15 pv/år) som har lagt ner på deltagandet i arbetet med BAT-referensdokumenten under IPPC-direktivet. Vidare bör delta i IEF och . är det handläggare från som representerar och arbetet uppgår till ca åtta person- veckor (8 pv/år). En högre ambitionsnivå än tidigare där på ett tidigt stadium kan få gehör för sina synpunkter kräver sannolikt betydligt större arbetsinsatser med genomarbetade underlag. Sammanfattningsvis kommer det att krävas utökade arbets- insatser. och kommer att drabbas Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Detta gäller särskilt för . Storleken på kostnadsökningen för nu lämnade förslag är osäker men den kommer – beaktad tillsammans med kostnadsökningarna på grund av utredningens övriga förslag – inte rymmas inom ramen för nuvarande anslag. IED anger krav om uppdatering av tillståndvillkor inom en fyra- årsperiod från det att ett BAT-referensdokument har offentlig- gjorts (art. 21). IED kommer att omfatta ca 1 100 anläggningar i . Det kommer att finnas ca 30 BAT-referensdokument som ska uppdateras . Detta innebär att i genomsnitt ca 147 anläggningar kan bli aktuella för villkorsuppdatering . Detta kommer självfallet att variera beroende på hur många anlägg- ningar som omfattas av ett särskilt BAT-referensdokument. För att uppfylla kravet på uppdatering som direktivet anger, föreslår utredningen ett nytt översyns- och omprövningssystem omfattande IED-verksamheter (se betänkandets kapitel 6). Ansvaret mellan myndigheter och verksamhetsutövare delas upp på ett nytt sätt. Nya bestämmelser föreslås införas i och i industri- utsläppsförordningen. Utredningen förordar att generella föreskrifter ska meddelas när det är möjligt. Generella föreskrifter ersätter det föreslagna översyns- och omprövningssystemet. Översyns- och omprövningsprocess i korthet -och ska ansvara för att aktivt informera tillsynsmyndigheterna om arbetet med framtagandet av nya BAT-slutsatser och offentliggörandet av dessa samt att publicera informationen på internet. -En översyn av de tillstånd som berörs av den nya BAT-slut- satsen ska göras. Tillsynsmyndigheterna ska omgående efter offentliggörandet av ny BAT-slutsats informera berörda verk- samhetsutövare om deras skyldighet att inkomma med underlag. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag -Verksamhetsutövarna är sedan skyldiga att inkomma med det underlag som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna avgöra om verksamheten uppfyller kraven i de nya eller uppdaterade BAT-slutsatser som är tillämpliga på verksamheten och som har antagits sedan tillståndet gavs eller senast om- prövades. -ska fatta beslut om behov av omprövning av tillståndet föreligger. Beslutet ska vara överklag- bart. Det ska gälla även om det överklagas. -Verksamhetsutövarna är skyldiga att ansöka om omprövning vid prövningsmyndighet om tillsynsmyndigheten fattar beslut om det. Underlåtenhet att inkomma med adekvat underlag och att ansöka om omprövning är förenat med sanktioner. -Mål om omprövning som gäller antagandet av nya BAT-slut- satser ska handläggas skyndsamt vid prövningsmyndigheterna (länsstyrelserna och domstolarna). -Fullföljd får ske enligt vanliga regler för överklagande. (Se särskilt avsnitt nedan angående Utökad klagorätt för miljöorganisa- tioner.) Alternativa lösningar och konsekvenser av dessa Utredningens förslag om en översyns- och omprövningsprocess kan framstå som ambitiöst och krävande för alla inblandade aktörer, särskilt med beaktande av att det föreligger stor osäkerhet om vilken inverkan IED kommer att få på svenska verksamheter. Utred- ningen har dock bedömt att ett system måste tas fram som så långt det är möjligt tillser att bestämmelserna i uppfylls. Detta fram- står som särskilt angeläget eftersom inte lyckades uppfylla IPPC-direktivet, vilket medförde att kommissionen valde att stämma inför . En överträdelse kan innebära skadestånd som för del kan uppgå till så stora belopp som 2 350 000 i en engångssumma eller 14 000 per dag i löpande vite. Utredningen har övervägt olika förslag. Det har till utredningen framförts förslag om att samtliga tillstånd borde omprövas direkt och att det inte ska ske någon inledande Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag översyn av tillstånden vid tillsynsmyndigheterna. Detta anser utredningen skulle vara omöjligt att genomföra. Som nämnts kan så många som 147 anläggningar i genomsnitt vara aktuella för villkors- uppdatering . Om alla dessa skulle omprövas skulle det få enorma konsekvenser för det svenska omprövningsförfarandet. Det är vidare troligt att många tillstånd kommer att uppfylla BAT-slut- satserna och då är det onödigt med en omprövning av dessa tillstånd. Utredningens förhoppning är att det föreslagna översyns- och omprövningssystemet kommer att bli smidigare vartefter tiden går. Det är troligt att det kommer att krävas stora arbetsinsatser av alla aktörer i inledningsskedet. Men därefter torde aktörerna ha bättre vetskap om BAT-slutsatsernas innehåll och utformning och hur de påverkar svenska verksamheter. Tillstånden kommer eventuellt att behöva ändras i betydande utsträckning när en första BAT-slutsats antas men sedan borde inte tillstånden behöva justeras på något genomgripande sätt i fråga om villkorens utformning när det antas en ny BAT-slutsats inom samma område. I de fall det är möjligt bör generella föreskrifter meddelas i stället för individuella prövningar. Generella föreskrifter torde vara det mest effektiva alternativet sett ur ett samhällsekonomiskt perspek- tiv när en BAT-slutsats berör ett större antal anläggningar. och får enligt utredningens för- slag nya arbetsuppgifter. Kommissionens intention är att varje BAT- referensdokument ska omarbetas . Detta innebär att ca fyra nya BAT-referensdokument kan komma att publiceras . Det är dock osäkert om BAT-referensdokumenten kommer att kunna omarbetas i den takt som kommissionen önskar. Det kommer att krävas ökade arbetsinsatser hos verken. Natur- vårdsverket har gjort en grov uppskattning avseende arbetsåtgången och kommit fram till att det nya arbetet med att informera på internet om den nya BAT-slutsatsen och att uppmärksamma till- synsmyndigheterna om en ny BAT-slutsats bör kräva ca två person- veckor (2 pv/år) per BAT-slutsats eller totalt ca åtta person- veckor (8 pv/år). och ska även tillsynsvägleda tillsynsmyndigheterna. Då de flesta BAT-referensdokumenten kommer att vara tekniktyngda och svårtillämpade kan det antas att Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag det kommer att krävas omfattande vägledning till tillsynsmyndig- heterna. har uppskattat arbetsåtgången till ca (8 pv) per BAT-referensdokument eller totalt ca (32 pv/år). Framtagandet av generella föreskrifter kommer att innebära merarbete för och . Det är svårt att ange exakta kostnader. Tidsåtgången beror på hur omfattande den generella föreskriften ska vara. En BAT-slutsats kommer oftast att omfatta ca 50–60 sidor. har gjort en grov uppskattning och bedömt att en arbetsinsats (6 pv) per BAT-slutsats är realistiskt om det är enklare föreskrifter som ska upprättas där endast de övre nivåerna av utsläppsvärdena anges. Sammantaget anser utredningen att förslaget kommer att med- föra kostnadsökningar som tillsammans med kostnadsökningarna på grund av utredningens övriga förslag inte kommer att rymmas inom ramen för nuvarande anslag. Konsekvenser för tillsynsmyndigheterna (kommuner och länsstyrelser) IED kommer att påverka tillsynsmyndigheternas arbetsbörda i en väsentlig grad. Arbetsinsatsen för myndigheterna kommer framför- allt att handla om att informera berörda verksamhetsutövare om deras skyldighet att inkomma med underlag, att granska verksam- hetsutövarnas underlag och jämföra detta med aktuell BAT-slutsats samt hantering avseende överklaganden. i har uppskattat att arbetsåt- gången kan antas uppgå till ca en per anlägg- ning. Detta kommer självfallet att variera stort beroende på typ av anläggning. i har bedömt att arbetet med meddelande till berörda verksamhetsutövare, granskning av det underlag som kommer in och formulering av beslut kommer att kräva en arbetsinsats om ca per anläggning vilket innebär en kostnad om . Därtill kommer genomgång av varje nytt BAT-referensdokument som kommer att kräva ca i arbetsinsats och uppgå till en kostnad om 7 000 till . Vidare tillkommer yttranden vid överklaganden som kommer att kräva ca i arbetstid och uppgå till en kostnad om till . Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag i har vidare när det gäller prövning av överklaganden av beslut fattade av kommunerna (såsom tillsynsmyndigheter), uppskattat att denna arbetsuppgift förutsätter i vart fall en tredjedels årsarbetskraft. Granskningen av underlagen och prövningen om huruvida omprövning krävs kommer att vara en mycket tekniktyngd upp- gift. Det är därför viktigt att myndigheternas tekniska expertis är prioriterad. Tillsynsmyndigheterna bör utnyttja varandras kom- petens för att ytterligare främja effektiviteten. Det kan antas att små kommuner kommer att behöva extra stöd för att genomföra översynsarbetet. Utredningens förslag kommer att innebära kostnadsökningar för tillsynsmyndigheterna. Storleken på kostnadsökningen är osäker men det är högst troligt att nuvarande anslag måste utökas. Konsekvenser för prövningsmyndigheterna (länsstyrelser och domstolar) IED kan medföra att så många som 147 anläggningar i genomsnitt ska villkorsuppdateras . I värsta fall ska samtliga tillstånd omprövas. Beroende på om det är fråga om en A-anläggning eller B-anläggning ska omprövningen ske i mark- och miljödomstolarna respektive hos länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer. När det gäller IPPC-anläggningar i (1 170 st), som alla kommer att omfattas av IED, är 250 anläggningar A-anläggningar och 820 anläggningar B-anläggningar (se tabell 2.2 i betänkandets kapitel 2). har tagit fram uppgifter om kostnader för miljö- mål. 2010 var styckkostnaden för miljömål vid miljödomstol för ett mål där domstol var första instans och för överklagat mål eller ärende. När det gäller Mark- och miljööver- domstolen har inget kvalitetssäkrat underlag men uppskattningsvis uppgår kostnaden för ett mål till 50 000–. i har uppskattat att arbets- tiden för ett prövningsärende uppgår till ca fyra till fem person- veckor. Vid en lönekostnad om blir det en styckekostnad om ca 52 000–(inkl. sociala avgifter) per prövnings- ärende. Vid beräkning av årsarbetskrafter ska även medräknas vissa overheadkostnader vilket gör att den totala kostnaden uppgår till ca Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag i har uppskattat kostnaden till ca . Målen om omprövning med anledning av ny BAT-slutsats kommer enligt utredningens förslag att utgöra en ny målkategori som ska omfattas av krav på skyndsam handläggning. Kravet på skyndsam handläggning kommer inte i sig att leda till ökade kostnader. Målen torde dock bli komplicerade och resurskrävande vilket enligt Dom- stolsverkets uppfattning, som delas av utredningen, medför att det kommer att krävas extra personalresurser. har på- pekat att det särskilt kan komma att krävas fler tekniska råd. Vidare kommer det att föreligga en stor risk för att övriga måltypers handläggning kommer att dra ut på ett oacceptabelt sätt. Det föreligger problem med långa handläggningstider. Även detta kommer därför att medföra krav på ytterligare per- sonaltillskott. Det är svårt att bedöma vad arbetet med att ta fram underlag till myndigheterna kommer att kosta för verksamhetsutövarna efter- som det är oklart vilka problem de nya BAT-slutsatserna kommer att innebära för svensk del. Enligt uppgifter från näringslivet uppgår kostnaderna – vid en ordinär prövning – för tekniska konsulter till ca 300 000– för en medelstor verksamhet och 500 000–för en större verksamhet. Därutöver tillkommer juristkostnader som uppskattningsvis brukar uppgå till ca 25 000–. Vid en omprövning ökar juristkostnaderna. Sammantaget torde kostnaden för en tillståndsprövning uppgå till ca 500 000–för en medelstor verksamhet och ca 1 000 000–för en större verksamhet. Det kan antas att tillståndsprövningsfrekvensen kom- mer att öka. Näringslivet har vidare påpekat att ett bekymmer kan bli den tidsutdräkt som riskerar att drabba övriga mål om omprövnings- målen på grund av en ny BAT-slutsats får förtur. före- ligger långa handläggningstider. Svensk industri är utsatt för hård konkurrens och verkar på snabbt föränderliga marknader. Förut- sättningarna för en investering kan hinna ändras om en tillstånds- prövning drar ut . Fördröjningar kan också medföra stora räntekostnader. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 10.2.4Utökad klagorätt för miljöorganisationer Utredningen föreslår att miljöorganisationer ska tillerkännas rätt att överklaga alla tillsynsbeslut. Detta medför en ändring av 16 kap. 13 § . Utredningens förslag om utvidgad talerätt för miljöorganisationer kan leda till en viss ökning av antalet mål hos prövningsmyndig- heterna. Hur stor ökningen kan bli är svårt att beräkna. Utredningen har försökt att skaffa sig en bild av dagens situation genom att inhämta uppgifter från Mark- och miljödomstolarna. Uppgifter har inhämtats från Mark- och miljödomstolarna i , , , och angående antalet mål där ideella föreningar har överklagat beslut enligt . Dom- stolarna har tagit fram uppgifterna genom att göra en sökning i domstolarnas verksamhetsstöd, . Sökningen har gjorts genom att använda olika tänkbara föreningars namn eller delar av namn, exempelvis , ornitologiska, landskapsskydd och föreningen. Resultatet visar antal mål där ideella föreningar varit aktörer, dvs. förekommit som klagande, motpart eller sak- ägare. Sökningen avser hela perioden t.o.m. . Resultatet visas i tabellen nedan. Tabell 10.1 Antal mål med ideell förening som aktör Antal mål där ideella föreningar uppträder som klagande, motpart eller sakägare Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Av tabellen framgår att miljöorganisationernas delaktighet i miljö- målen är begränsad. Det är inte troligt att det skulle bli en drama- tisk ökning av antalet mål med anledning av utredningens förslag.