sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — Förslag till nationella mål för arbetet med kulturmiljön bruk av landskapet. Olika typer av kulturhistoriska landskap, lämningar och byggnader har olika behov och förutsättningar för bevarande, användning och utveckling. Kulturmiljön och därmed också förutsättningarna för kulturmiljöarbetet påverkas av förändringar i omvärlden. Exploatering, urbanisering, strukturomvandling och energiomställning förändrar landskapet, både i städer och på landsbygden. Kulturmiljöarbetet måste därför vara innovativt och stödja en kontinuerlig utveckling av metoder och redskap. Kulturmiljöarbetet måste också bejaka att kreativitet och nyskapande är nödvändiga delar av en långsiktigt hållbar förvaltning av kulturmiljön. 6Övergripande frågor om kulturminneslagen och de inledande bestämmelserna Sedan lagen om fornminnen och lagen om byggnadsminnen infördes respektive 1960 har det endast gjorts en mer omfattande ändring av kulturminneslagstiftningen. Denna ägde rum . Nämnda lagar sammanfördes då i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) tillsammans med lagen om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål samt de särskilda bestämmelserna rörande kyrkor m.m. i kungörelsen om det offentliga byggnadsväsendet. Införandet av kulturminneslagen innebar inga grundläggande förändringar av kulturminnesskyddet, utan byggde till stor del på sådana regler om den särskilda kulturminnesvården som redan fanns. Kring dessa regler hade utvecklats en tillämpning som man ville lagfästa i kulturminneslagen. Utredningens uppdrag innebär att göra en redaktionell översyn av kulturminneslagen. Det innefattar att lämna förslag om mindre justeringar i sak som innebär moderniseringar och regelförenklingar. I detta kapitel redovisar utredningen först sina utgångspunkter och överväganden i frågan om kulturminneslagen bör ges ny benämning. Vidare redogörs för utredningens utgångspunkter för översynen av lagen. Därefter behandlas samlat de överväganden som avser kulturminneslagen och som är av övergripande karaktär. Slutligen lämnas förslag till ändringar i 1 kap. kulturminneslagen. 6.1Frågan om ny lag och nytt namn I flera av enkätsvaren till utredningen framförs att namnet lagen om kulturminnen m.m. bör ändras så att det bättre knyter an till kulturmiljöbegreppet och det praktiska kulturmiljöarbetet. Övergripande frågor om kulturminneslagen och de inledande bestämmelserna har därvid påtalat att ordet kulturminne i kulturmiljöarbetet endast används i samband med namnet på lagen och att lagens namn borde ersättas med en konstruktion som innehåller de mer moderna begreppen kulturmiljö eller kulturarv. Synpunkterna i enkätsvaren är i linje med att myndigheterna på kulturmiljöområdet strävar efter att betona vikten av bevarande och skydd för hela sammanhängande kulturmiljöer och inte endast enstaka objekt. Namnet kulturmiljölag skulle på ett modernare sätt ge uttryck för denna ambition. Namnändringen anses även ha signalvärde om ett förändrat synsätt. Kulturmiljö och kulturminne är begrepp som uttrycker människans påverkan på och uttryck i miljön. Kulturmiljön kan beskrivas som det samlade uttrycket för människans materiella och immateriella påverkan på den omgivande miljön. I kulturmiljön finns enskilda objekt, såsom fornlämningar, byggnadsminnen och kyrkor. Kulturminnen avser såväl enskilda kulturobjekt som olika kulturföremål såsom fornfynd, kyrkliga inventarier och olika slag av äldre kulturföremål. I begreppet kulturminne inryms således flera olika slag av äldre kulturföreteelser som är skyddade enligt kulturminneslagen. Vad gäller begreppen kulturmiljö och kulturarv se vidare i avsnitt 2.2. Redan i anslutning till att kulturminneslagen introducerades fördes en diskussion om en breddning och utveckling av kulturmiljöarbetet. Utgångspunkten för introduktionen av den nya lagen var att öka medvetenheten om att kulturkvalitet i vid mening i den av människan skapade miljön behöver tas till vara. Kulturmiljöarbetet omfattade den mer traditionella vården av kulturminnen i form av t.ex. byggnadsminnen och fornlämningar, men också åtgärder för att ta till vara värden i kulturlandskapet och i den stora mängden icke exklusiva bebyggelsemiljöer. Mot denna bakgrund presenterades i propositionen Kulturmiljövård (prop. 1987/88:104) inte enbart förslag till en ny kulturminneslag, utan även förslag till förändringar i inriktningen av kulturminnesvården med betoning på vidgade ambitioner och utvecklade arbetssätt. Förändringen innebar att benämningen kulturminnesvård ersattes av det mer moderna och breda begreppet kulturmiljövård. används begreppet kulturmiljöarbete lika ofta och synonymt med begreppet kulturmiljövård. Vilket redan då talade för att kulturminneslagen skulle ha benämnts kulturmiljölagen. I linje med den strävan som beskrivits och i enlighet med gällande mål för kulturmiljöarbetet efterfrågas regler som markerar be- Övergripande frågor om kulturminneslagen och de inledande bestämmelserna hovet av en mer samlad syn på bevarandet av kulturmiljöer. Detta skulle förutsätta en tydligare samordning mellan kulturminneslagen och andra markanvändningslagar, såsom och . En sådan förändring förutsätter stora principiella ändringar i regelsystemet som ligger utanför ramen för utredningens uppdrag och kräver större förändringar även i dessa lagar. Utredningen föreslår därför inte någon sådan direkt samordning av kulturminneslagen med eller med . Utredningen anser dock att kopplingen till annan lagstiftning bör tydliggöras genom en upplysning i lagens inledande kapitel om att bestämmelser om kulturmiljön också finns i andra lagar, se avsnitt 6.3.3. I utredningens uppdrag har inte ingått att lämna förslag till några ändringar som rör de grundläggande principerna för skyddet av kulturminnen och kulturmiljön. Den översyn som utredningen har gjort av kulturminneslagen har inte resulterat i att några större strukturella förändringar av lagen föreslås. Utredningen har kommit till slutsatsen att våra förslag till ändringar kan arbetas in i den befintliga lagen. Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. kallas i dagligt tal kulturminneslagen. Ett modernare namn på lagen skulle kunna vara just kulturminneslagen. Med tanke på utvecklingen och ambitionerna att utveckla och bredda kulturmiljöarbetet under skulle en ändring av namnet på lagen till kulturminneslagen kunna uppfattas som omodernt eller rent av onödigt. Det naturliga namnet på kulturmiljöarbetets kärninstrument borde i enlighet med det ovan anförda vara kulturmiljölagen. En sådan namnändring får dock göras i något annat sammanhang. Den redaktionella översynen innefattar att utredningen ska lämna förslag som innebär modernisering och regelförenkling. Regelförenkling innebär bl.a. att göra en omarbetning av regler så att de blir mer överskådliga och lättare att läsa och förstå. Förenkling behöver inte innebära att paragraferna blir mer kortfattade. Ett förtydligande av en bestämmelse kan snarare betyda att lagtexten blir längre och att det på ett tydligare sätt av bestämmelsen kan utläsas hur en regel ska tillämpas. Övergripande frågor om kulturminneslagen och de inledande bestämmelserna Vissa av bestämmelserna i kulturminneslagen uppfattas som svårbegripliga på grund av ämnets specialiserade karaktär. Det finns också enskilda ord som på grund av den språkliga utformningen upplevs som ålderdomliga. Det ligger i allas intresse att alla kan uppfatta lagen och kan förhålla sig till denna. Utredningen har därför haft som ambition att identifiera svårbegripliga bestämmelser och modifiera dessa. Det har dock inte varit en självklarhet att i alla delar använda allmänt brukade ord eller uttryck eftersom författningstext måste uppfylla krav på klarhet genom att bestämmelserna ska vara entydiga och fullständiga. Detta kan innebära att det är svårt att undvika juridiska begrepp och andra fackuttryck. Utredningen har därför gjort en avvägning mellan behovet av lättillgänglighet och tydliga och entydiga bestämmelser. Vidare har utredningen varit angelägen om att undvika språkliga modifieringar som medför oavsiktliga ändringar i sak eller som riskerar att skapa osäkerhet hos de som tillämpar lagen. 6.2.1Kulturminneslagens språk och struktur Förslag: Lagtexten i kulturminneslagen anpassas till ett modernt språkbruk. Vissa omflyttningar och uppdelningar görs i syfte att tydliggöra regleringen. Mellanrubriker införs för att göra lagen överskådlig. Utredningen har funnit att kulturminneslagen i det stora hela är tydlig och funktionell. Kapitelordningen är bra och bestämmelserna i respektive kapitel kommer i en logisk ordning. Behovet av ökad tydlighet gör sig främst gällande i fråga om bestämmelserna om fornminnen i kapitel 2. I detta kapitel har gällande struktur behållits och de nya bestämmelserna inordnats så att de logiskt följer befintlig struktur som bestämmelserna samlats i tematiska avsnitt utifrån innehåll. Utredningen har för att skapa en överskådlig bild av lagen övervägt behovet av en innehållsförteckning i det inledande kapitlet. Utredningen anser dock att lagens omfattning och tydligt avskilda kapitel utifrån skyddsobjekt inte motiverar en sådan åtgärd. Lagstiftningen utgör det främsta uttrycket för samhällets syn på kulturmiljön. Kulturminneslagen bör därför vara utformad så att den kan begripas av dem som regelmässigt kommer i kontakt med Övergripande frågor om kulturminneslagen och de inledande bestämmelserna Lagen berör olika delar av samhället, däribland enskilda personer som mer sällan har skäl att informera sig om gällande lagstiftning på kulturmiljöområdet. Det är därför viktigt för tillgängligheten till lagstiftningen att även allmänheten kan förstå huvuddragen i lagen. Lagstiftningen omfattar företeelser som har stark förankring i det allmänna rättsmedvetandet och det är därför viktigt att bestämmelserna är befästa i en begriplig lagtext. Utredningen har vidare valt att lämna förslag som innebär att uttryck i lagen ersätts med begrepp som är brukade och vedertagna vid tillämpningen av lagen. Utredningen anser att den övergripande dispositionen av bestämmelserna i lagen ger god information om innehållet och det finns därför ingen anledning att ändra lagens grundläggande struktur. För att få kontinuitet ändras lagens struktur endast i de fall det är starkt motiverat och då det görs sakliga ändringar. Förslaget till nya och ändrade mellanrubriker i lagen syftar i första hand till att göra det enklare för läsaren att orientera sig inom kapitlen. Då mer än en paragraf har placerats under samma mellanrubrik har rubriken också den funktionen att den klargör att paragraferna hör samman. Det kan också vara så att det krävs mer upprepningar och hänvisningar mellan paragrafer när stycken flyttas eller när nya bestämmelser tillförs ett regelområde. Genom att placera de bestämmelser som hänger samman under en och samma mellanrubrik kan hänvisningar mellan paragrafer undvikas. 6.3Förslag till ändringar i 1 kap. kulturminneslagen Utredningen har i detta avsnitt samlat våra förslag till ändringar i 1 kap. kulturminneslagen. Utöver redaktionella ändringar föreslår utredningen att lagen tillförs bestämmelser som tydliggör dess syfte och samband med annan lagstiftning på kulturmiljöområdet. Övergripande frågor om kulturminneslagen och de inledande bestämmelserna Förslag: Den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 1 § om vem som har ansvaret för kulturmiljön omformuleras och förenklas så att det tydligt framgår att ansvaret för kulturmiljön delas av alla. En bestämmelse som tydliggör kulturminneslagens syfte, att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer tillgång till en mångfald av kulturmiljöer som är av betydelse för att förstå såväl samtiden som historiska sammanhang införs i lagens inledande kapitel. En erinran om att kulturminneslagen ingår i ett system av lagar som syftar till att ta till vara kulturmiljöns värden införs i lagens inledande kapitel. Begreppet kulturminnesvård ersätts av begreppet kulturmiljöarbete i bestämmelsen om respektive uppgifter i 1 kap. 2 §. Lagen inleds med en bestämmelse om att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö samt att ansvaret för detta delas av alla. 1987/88:104 s. 32 f. angav departementschefen att bestämmelsen avser att uttrycka att den ska ha giltighet för kulturmiljövården i det breda perspektivet och att övriga kapitel i lagen reglerar bestämmelser om specifika delar av kulturarvet. Ansvaret för kulturmiljön förknippas i gällande lagstiftning med nationsbegreppet, vilket i realiteten inte fyller något egentligt syfte utan snarare kan tolkas exkluderande. Utredningen anser att den inledande bestämmelsen kan omformuleras och förenklas utan att dess innebörd förändras. Utredningen föreslår att bestämmelsen i 1 kap. 1 § inleds med Ansvaret för kulturmiljön delas av alla. I det inledande kapitlet av kulturminneslagen anges de grundläggande värderingar som ligger bakom lagstiftningen och dess huvudsakliga innehåll. Det saknas dock en uttrycklig bestämmelse om vad lagen syftar till att reglera. Inledningen bör därför kompletteras med en övergripande bestämmelse om lagens syfte. En klar och tydlig beskrivning av lagens syfte är av pedagogisk och upplysande betydelse och skapar förståelse för lagens uppgift. Övergripande frågor om kulturminneslagen och de inledande bestämmelserna för formuleringen bör vara att träffa kärnan i myndighetsutövningen i kulturmiljöarbetet. Lagens inledande ansvarsbestämmelse innebär att vi som lever nu inte får uppträda på ett sätt som skadar kulturmiljön, utan varje generation har ett ansvar för att förvalta kulturmiljön inför kommande generationer. Lagen bör således inte endast beakta anspråken från människorna i dagens samhälle, utan även kommande generationers behov. Kulturmiljöerna främjar livskvalitet, hemmahörighet och trivsel i närområdet. Den socialt hållbara dimensionen är viktig för att bygga ett gott samhälle. Kulturminneslagen har således en roll i samhällsutvecklingen där kulturmiljön utgör en del i ett större miljösammanhang som grundas på hushållning med mark- och vatten och en hållbar utveckling. Det kan utifrån tillämpningen av gällande regelsystem konstateras att miljö- och kulturmiljöfrågor inte kan skiljas åt och det är därför motiverat att slå fast att lagen ska främja hållbar utveckling som bygger på att kulturmiljön har ett skyddsvärde. Begreppet hållbar utveckling löper som en röd tråd i miljölagstiftningen. Hållbar utveckling innebär att ekonomisk utveckling och social välfärd och sammanhållning förenas med en god miljö. En hållbar utveckling tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Denna syn på hur miljön ska förvaltas är även relevant för kulturmiljön och dess samspel med olika samhällsområden. Detta kommer bland annat till uttryck genom de intresseavvägningar som enligt kulturminneslagen måste göras mellan kulturmiljöns bevarande och bruk. Synsättet bör enligt utredning komma till uttryck i en bestämmelse om syftet med lagen. Det är viktigt att skyddsaspekten kommer i förgrunden då syftet med lagen formuleras. Likaså måste det framgå vilka företeelser som är föremål för lagens skydd. Lagen ger skydd för olikartade kulturminnen som beroende på dess skiftande karaktär har olika skyddsbehov och skyddsnivå, dvs. en mångfald av kulturmiljöer och människors tillgång till och bruk av denna mångfald. Människors tillgång till kulturmiljön handlar bl.a. om möjligheterna att förstå dagens samhälle och historiska sammanhang. Paragrafen är inte avsedd att kunna åberopas i de enskilda ärenden som avgörs med stöd av lagen. Övergripande frågor om kulturminneslagen och de inledande bestämmelserna 6.3.3Kopplingen till andra lagar och myndigheternas uppgifter I linje med beskriven strävan och i enlighet med gällande mål för kulturmiljöarbetet efterfrågar flera länsstyrelser regler som markerar behovet av en samlad syn på bevarandet av kulturmiljöer. Detta skulle förutsätta en tydligare samordning mellan kulturminneslagen och andra markanvändningslagar som och . En sådan förändring förutsätter stora principiella ändringar i regelsystemet som ligger utanför ramen för utredningens uppdrag. Utredningen föreslår därför inte någon sådan direkt anknytning av kulturminneslagen till eller till . Utredningen anser att kopplingen till annan lagstiftning bör tydliggöras i lagens inledande kapitel genom en erinran om att bestämmelser om kulturmiljön finns i flera lagar. Som ett led i den språkliga moderniseringen av kulturminneslagen föreslår utredningen att begreppet kulturminnesvård byts ut mot begreppet kulturmiljöarbete i beskrivningen av och uppgifter i 1 kap. 2 § kulturminneslagen. 7 Fornlämningar – bakgrund Enligt utredningens direktiv ska vi lämna förslag till förändringar av lagstiftningen som syftar till att öka möjligheterna att leva i, bruka och utveckla kulturskyddade fastigheter och miljöer. I direktivet nämns särskilt att utredningen bör pröva olika möjligheter till regelförenkling och ökad tydlighet avseende fornlämningsbegreppets tillämpning eftersom denna i vissa sammanhang upplevs som otydlig. Vidare anges att detta kan innebära att pröva möjligheten att införa en ordning för reglering av selektivt urval och skydd inom vissa kategorier av lämningar eller att pröva möjligheten att införa en ordning som gör att det krävs ett särskilt beslut för att yngre lämningar ska klassas som fornlämning. Direktivet aktualiserar frågor gällande gränsdragningen mellan yngre och äldre lämningar samt mellan fornlämningar och övriga lämningar. Utredningens kartläggning av intressekonflikter visar att det finns konflikter mellan skyddet av fornlämningar och skogsbruket. I vissa situationer anses skogsbruket försvåras till följd av krav på t.ex. mer kostsamma avverkningsmetoder och begränsningar i rätten att återplantera, men även på grund av bristande information om förekomst av fornlämningar. Av samma kartläggning har framgått att synliga fornlämningar i jordbruksmark anses utgöra måttliga hinder för normal jordbruksdrift. Utredningen har valt att i detta kapitel särskilt belysa konsekvenserna av fornlämningsförekomst i skogsmark samt myndigheternas roll och hantering av ärenden där kulturmiljövärden i sådan miljö berörs. Fornlämningar har ett starkt skydd i . Utredningen beskriver fornlämningsskyddets framväxt som bakgrund till våra överväganden och förslag om ett ändrat fornlämningsbegrepp. Uppdraget har inneburit att pröva olika modeller för avgränsning och förtydligande av fornlämningsbegreppet. Detta motiverar en översikt av gällande fornlämningsskydd i de nordiska grannländerna. Oklarheten kring fornlämningsbegreppet är inte endast att hänföra till den lagtekniska utformningen av bestämmelserna i kulturminneslagen. Fornlämningsbegreppet har främst kommit att utgå från etablerad tillämpningspraxis som enligt samstämmiga uppgifter varken är tydlig eller enhetlig. Den praktiska tillämpningen av fornlämningsbegreppet beskrivs därför i kapitlet utifrån och roll då det gäller att ange vad som är en fornlämning, identifiera fornlämningar samt tydliggöra fornlämningsförekomst. Ett särskilt viktigt instrument för att tydliggöra vilka konkreta lämningar som omfattas av fornlämningsskydd utgörs av informationssystem FMIS. Utredningen beskriver översiktligt hur detta digitala informationssystem har vuxit fram och vad det innehåller. I kapitlets sista del problematiseras myndigheternas relation till brukarna utifrån exemplet fornlämningar i skogsmark. 7.2Fornlämningar och övriga lämningar Termen lämning används i lagen som ett sammanfattande begrepp för olika anläggningar, platser och spår, ovan och under jord som kan vara fornlämningar. Till denna definition kan läggas att det rör sig om spår efter människors verksamhet i förfluten tid. 2 kap. 1 § andra stycket lagen(1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) innehåller en allmän definition av begreppet fast fornlämning (i fortsättningen benämnd fornlämning). Enligt denna utgörs fornlämningar av lämningar efter människors verksamhet under forna tider, som har tillkommit genom äldre tiders bruk och som är varaktigt övergivna. De ska vidare tillhöra någon av de kategorier som räknas upp i bestämmelsen. Sådana lämningar är skyddade enligt kulturminneslagen. Enligt förarbetena till lagen (prop. 1987/88:104 s. 72) är syftet med uppräkningen att den ska konkretisera de olika typerna av fornlämningar. Slutligen anges i paragrafens sista stycke att även vissa naturbildningar är fornlämningar. Sådana lämningar är skyddade enligt kulturminneslagen. Lämningar som inte omfattas av kulturminneslagens definition kan dock vara av sådant slag att hänsynsregler i skogsvårdslagen utgör en form av skydd för lämningen. Lämningar som på detta sätt omfattas av hänsynsbestämmelser är inte definierade eller benämnda i lag. I praktisk tillämpning används begrepp som kulturlämning, övrig kulturlämning och övrig kulturhistorisk lämning. Utredningen använder det övergripande begreppet lämning avseende spår efter människors verksamhet i förfluten tid. Dessa kan antingen uppfylla kriterierna för fornlämning enligt kulturminneslagen, eller utgöra annan typ av kulturlämning. Med kulturlämning avses i detta sammanhang lämningar i skog som inte är att bedöma som fornlämningar men som omfattas av skogsvårdslagstiftningens hänsynsbestämmelser. Då kulturlämningar registreras i FMIS används uttrycket övrig kulturhistorisk lämning. Sistnämnt begrepp omfattar de lämningar som inte är att bedöma som fornlämningar, dvs. även lämningar som inte utgör skogliga lämningar. Utredningen använder övrig kulturhistorisk lämning i de fall vi refererar till registrering i FMIS. Alla fornlämningar, såväl kända som okända, har ett allmänt skydd genom kulturminneslagen. Det innebär att nyupptäckta fornlämningar har ett allmänt skydd utan krav på särskilda myndighetsbeslut. Vidare innebär det att det är förbjudet att göra ingrepp i en fornlämning utan tillstånd från . Till en fornlämning hör även ett så stort område på marken eller sjöbotten som behövs för att bevara fornlämningen och ge den ett tillräckligt utrymme med hänsyn till dess art och betydelse. Detta område har samma skydd som själva fornlämningen. Syftet med ett fornlämningsområde är att dels skydda den mark som erfordras för att bevara fornlämningen, dels bereda den behövligt utrymme däromkring. Utvecklingen inom arkeologin har gått mot att allt yngre lämningar bedöms som fornlämningar. Vidare har olika satsningar gjorts för att inventera fornlämningsbeståndet vilket även det medfört en ökning av antalet registrerade fornlämningar. Antalet kända fornlämningar har också ökat i antal till följd av att ny teknik förenklat upptäckter av lämningar under markytan. Dessa omständigheter liksom begreppets otydlighet påverkar bruket av kulturarvet och markområden samt synen på fornlämningar hos markägare och andra parter som företräder brukarintresset. Den brukare som enligt kulturminneslagen ska visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön ska också ha reella möjligheter att förstå och leva upp till bestämmelserna. Det går inte att säga hur många fornlämningar som finns i landet. De fornlämningar som har synliga märken ovan jord har förutsättningar att bli kända och registrerade i fornminnesregister. Vissa fornlämningar upptäcks vid markingrepp, medan andra förblir okända. En stor del av fornlämningarna i främst är överodlade i jordbruksmark. Det rör sig framför allt om förhistoriska boplatser, men även gravar och gravfält. Det finns undersökningar, till exempel i samt på och , som indikerar att antalet är stort. De överodlade fornlämningarna är sällan registrerade eller på annat sätt kända och kan ha skadats av odlingsredskap eller markarbeten eftersom de inte ligger särskilt djupt.