sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — Dessa bestämmelser bör föreskrivas i en ny lag. 6.3Tillgodoses tredje mans rätt till effektiva rättsmedel i svensk rätt? Av följer att enskilda med rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt ska ha tillgång till vissa rättsmedel. För det första innebär unionsrätten att det ska finnas möjligheter i de nationella rättsordningarna för dessa enskilda att genom talan vid domstol dels hindra att planer på stöd genomförs i strid med genomförandeförbudet, dels få till stånd återbetalning av stöd som lämnats i strid med förbudet. Enligt unionsrätten måste det i natio- nell rätt också erbjudas vissa möjligheter till interimistiska åtgärder. Slutligen gäller att enskilda under vissa förutsättningar har rätt till 18 dom i mål C-404/97, kommissionen mot , 2000, s. I-4897, punkt 38. ersättning för skada som de åsamkats genom att genomförande- förbudet överträtts. Statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-för- draget kan lämnas på olika sätt. Stöd kan exempelvis vara en följd av tillämpning av lagstiftning som gynnar vissa företag, beslut av , regeringen, en statlig förvaltningsmyndighet, ett landsting eller en kommun, avtal som staten, ett landsting eller en kommun ingår med en enskild, åtgärder som en offentlig ägare vidtar i förhållande till ett av sina bolag, avtal och andra rättshandlingar som ingås eller företas av rätts- subjekt som är organiserade i privaträttsliga former, t.ex. offent- ligt ägda bolag och stiftelser vars medel anses som statliga. I detta avsnitt ska vi bedöma om enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt har tillgång till de rätts- medel som unionsrätten kräver när stöd är på väg att lämnas eller har lämnats i strid med genomförandeförbudet. Vi bedömer först vilka möjligheter som det finns för dessa enskilda att genom talan vid domstol hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeför- budet (avsnitt 6.3.2). Efter denna bedömning tar vi ställning till om de enskilda i fråga kan få till stånd återbetalning eller återkrav av stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet (avsnitt 6.3.3). Där- efter bedömer vi om unionsrättens krav på möjligheter till interi- mistiska åtgärder är uppfyllda i svensk rätt (avsnitt 6.3.4). Vi tar också ställning till om svensk rätt uppfyller unionsrättens krav beträf- fande skadeståndsskyldighet när genomförandeförbudet åsidosatts (avsnitt 6.3.5). Avslutningsvis bedömer vi om de rättsmedel som tillhandahålls enskilda med rättigheter till följd av genomförande- förbudets direkta effekt utgör effektiva rättsmedel (avsnitt 6.3.6). 6.3.2Tredje mans möjligheter enligt svensk rätt att hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet Stöd till följd av tillämpning av lagstiftning Vår bedömning: Enskilda kan inte enligt svensk rätt hindra olagligt stöd som är en följd av tillämpning av lag genom att föra en fristående talan om att lagen inte ska tillämpas eller genom att föra någon liknande talan. När det gäller olagligt stöd som är en följd av tillämpning av lagstiftning är det möjligt att svensk rätt inte fullt ut uppfyller unionsrättens krav på att vissa en- skilda ska ha tillgång till effektiva rättsmedel för att hindra att stödet lämnas. Statligt stöd kan vara en följd av tillämpning av selektiv lagstiftning. All lagstiftning som gynnar vissa företag eller viss produktion strider emellertid inte mot . En förutsättning för att statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget ska föreligga är att det ska vara fråga om överföring av statliga medel. När det gäller selektiv lagstiftning har, vid sidan om författ- ningar som reglerar direkta överföringar från det allmänna till före- tag, frågor om statligt stöd främst uppkommit beträffande lagstift- ning om skatter och avgifter. Vid lagstiftning som kan medföra att statligt stöd ges kan gen- omförandeförbudet åsidosättas i olika faser. I regel medför en lag inte överträdelser av genomförandeförbudet förrän en myndighet fattar beslut där lagen tillämpas. Det kan dock inte uteslutas att en lag innebär att genomförandeförbudet överträds utan att det fattas några sådana beslut. När genomförandeförbudet åsidosätts först när en lag tillämpas genom myndighetsbeslut är det möjligt att gen- omförandeförbudet åsidosätts direkt genom beslutet, t.ex. vid ett beskattningsbeslut. Det kan emellertid också vara så att genomför- andeförbudet åsidosätts först senare, i samband med att ett beslut verkställs. Vi ska nu se på vilka möjligheter som finns i svensk rätt att gen- om domstolstalan hindra att en författning som medför olagligt stöd tillämpas. I avsnitt 4.5 har vi redogjort för de svenska reglerna om norm- prövning. Vi har där konstaterat att när det gäller normprövning av gällande författningar så innebär den svenska rättsordningen att endast s.k. konkret normprövning kan förekomma. Utmärkande för denna prövning är att frågan om en föreskrifts förenlighet med en överordnad norm uppkommer först i samband med att ett speci- fikt tillämpningsfall ska avgöras. Det är inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogil- tig eller inte ska tillämpas därför att den strider mot en överordnad förnorm, exempelvis EUF-fördraget (abstrakt normprövning). Att normprövningen enligt svensk rätt är konkret innebär att den – i den mån den utövas av domstol – sker inom ramen för det vanliga domstolsförfarandet. Frågor om t.ex. en lags förenlighet med grundlagen eller unionsrätten uppkommer i samband med att ett specifikt fall ska avgöras. Om domstolen därvid finner att en för- fattningsföreskrift står i strid med exempelvis grundlagen eller uni- onsrätten får domstolen inte tillämpa föreskriften. Prövningen sker i efterhand, dvs. efter det att har antagits och trätt i kraft. Det är endast parterna i målet som formellt omfattas av prövnings- beslutet. Ett beslut av en domstol att underlåta att tillämpa en viss lagbestämmelse av det skälet att den strider mot unionsrätten inne- bär således inte att lagbestämmelsen upphävs eller på annat sätt be- gränsas. Unionsrätten och svensk normprövning Frågan om möjligheterna enligt svensk rätt till normprövning upp- fyller unionsrättens krav har i vissa avseenden prövats av EU-dom- stolen i Unibetmålet19 som avsåg en begäran om förhandsavgör- ande från . Målet rörde en talan som två spel- bolag inom väckt vid en tingsrätt mot den svenska staten. De hade yrkat bland annat att tingsrätten skulle fastställa att de hade rätt att marknadsföra sina speltjänster i utan hinder av den svenska lotterilagens förbud mot främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Till grund för talan anförde bo- lagen i huvudsak att förbudet stred mot den bestämmelse som nu- 19 dom i mål C-432/05, Unibet, 2007, s. I-2271. mera finns i artikel 56 i EUF-fördraget om rätt att tillhandahålla tjänster. förklarade i det sammanhanget att unionsrätten inte ställer krav på att en medlemsstats rättsordning måste till- handahålla en möjlighet att väcka en fristående talan där själva saken utgör ett yrkande om att den nationella domstolen ska pröva huru- vida nationella bestämmelser strider mot nämnda artikel, under förutsättning att den enskilde inom ramen för andra former av effek- tiva rättsliga förfaranden, vilka inte är mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt, kan få till stånd en prejudiciell prövning i domstol av huruvida så är fallet. Mål vid svenska domstolar där selektiv lagstiftning ifrågasatts I det i avsnitt 5.10 redovisade Metromålet gjorde Metro gällande att den svenska reklamskattelagen stred mot EUF-fördragets genom- förandeförbud. Metro yrkade bland annat att tingsrätten skulle för- ordna att staten skulle se till att den konkurrenssnedvridande effekt som det statliga stöd som regleringen enligt Metros uppfattning innebar skulle upphöra. Staten gjorde gällande att yrkandet skulle avvisas eftersom det rörde sig om en talan som med beaktande av grundläggande konstitutionella värden i det svenska styrelseskicket inte kunde föras i svensk domstol. Beträffande detta yrkande för- klarade hovrätten att det inte var av sådant slag att det kunde prövas enligt svensk rätt. Har enskilda tillgång till rättsmedel för att hindra att stöd som är en följd av lagstiftning lämnas i strid med genomförandeförbudet? I svensk rätt finns inte någon möjlighet att föra en fristående talan om att en lag inte ska tillämpas eller att föra någon liknande talan. Vid exempelvis fall där en selektiv lagstiftning innebär att genom- förandeförbudet åsidosätts direkt när en myndighet genom beslut tillämpar lagstiftningen finns det därför ingen möjlighet för enskilda att genom en talan vid domstol hindra att det olagliga stödet läm- nas. Det kan vidare konstateras den svenska ordningen med kon- kret normprövning innebär att om en domstol – exempelvis en domstol som prövar ett överklagande av ett beslut genom vilket en selektiv lag tillämpas – finner att lagen leder till att genomförande- förbudet åsidosätts och därmed inte ska tillämpas så gäller den slut- satsen endast i förhållande till parterna i målet. Slutsatsen leder alltså inte automatiskt eller med nödvändighet till att den selektiva lag- stiftningen upphör att tillämpas. Det enda fall där en enskild med rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt kan hindra stöd som är en följd en selektiv lagstiftning är fallet där den enskilde har möjlighet att över- klaga myndighetsbeslut genom vilka lagen tillämpas och genomför- andeförbudet inte åsidosätts direkt genom beslutet utan först senare när beslutet verkställs. Bland de fallen kan det emellertid finnas fall där inte ens möjligheten att överklaga utgör ett effektivt rättsmedel. Om lagstiftningen tillämpas genom ett stort antal beslut kan det ifrågasättas att en möjlighet att överklaga samtliga dessa är ett rätts- medel som uppfyller kraven enligt den unionsrättsliga effektivitets- principen. Sammanfattningsvis anser vi när det gäller olagligt stöd som är en följd av lagstiftning att det kan antas att svensk rätt inte fullt ut uppfyller unionsrättens krav på att vissa enskilda ska ha tillgång till rättsmedel för att hindra att stödet lämnas. Stöd genom beslut av Vår bedömning: Det torde inte vara möjligt för enskilda att hindra olagligt stöd som är en följd av ett riksdagsbeslut genom att föra talan mot staten om förbud att genomföra beslutet. Stöd skulle eventuellt kunna vara följden av ett beslut av , t.ex. beträffande statsbudgeten. Genom ett sådant beslut skulle gen- omförandeförbudet kunna åsidosättas i och med att beslutet fattas, men det skulle också kunna vara så att det krävs verkställighets- åtgärder för att genomförandeförbudet ska överträdas. Det är inte möjligt att överklaga ett riksdagsbeslut eller att vidta rättsliga åtgärder för att hindra från att fatta ett visst beslut. Frågan som uppkommer blir därför om det är möjligt att väcka talan mot staten om förbud att verkställa ett riksdagsbeslut. I avsnitt 5.9 har vi redogjort för Högsta domstolens avgörande NJA 2009 s. 625. I det målet hade käranden yrkat att svarandena skulle förbjudas att lämna visst statligt stöd. Svarandena yrkade att talan skulle avvisas. förklarade att frågan i målet var om allmän domstol var behörig att pröva kärandens talan. Den uttalade inledningsvis att allmän domstol i allmänhet är behörig att pröva en tvist som gäller skadestånd eller tvist med syfte att förhindra ytterligare skada. Kärandens talan syftade enligt till att förhindra att bolaget skulle drabbas av ytterligare skada genom att svarandena skulle göra utbetalningar i strid med bestämmelserna i nuvarande artikel 108.3 i EUF-fördraget. I avsak- nad av lag eller annan författning som utpekar annan myndighet än domstol eller särskild domstol som ensam behörig att uppta en så- dan tvist ankom det enligt på allmän domstol att pröva den av käranden förda talan. Allmän domstol är alltså som utgångspunkt behörig att pröva en talan om förbud att lämna stöd i strid med genomförandeförbudet. Det kan emellertid finnas regler som hindrar en sådan talan. När det gäller stöd som är en följd av riksdagsbeslut är NJA 1988 s. 15 av intresse. Målet avsåg en talan om ersättning för skador som uppkommit vid den s.k. Tuvekatastrofen. hade bifallit en proposition och anvisat ett reservationsanslag för ersättning i samband med katastrofen. Regeringen fastställde vilka ersättningar som skulle utgå och uppdrog åt att hantera verk- ställigheten. Två personer väckte talan mot staten och yrkade viss ersättning. Grunden för talan var att regeringen inte följt riks- dagens proposition (beslut). förklarade att kärandenas talan grundades främst på påstående att regeringen vägrat verkställighet av riskdagens beslut om ersättningar i samband med naturkatastrofen i och därvid hade uppställt villkor som inte uppställt för att ersättning skulle utgå. förklarade också att frågan i målet var om allmän domstol var behörig att pröva talan på sådan grund. I denna fråga uttalade inledningsvis att det är som bestämmer över statens utgifter. Den förklarade vidare att det på regeringen ankommer att under parlamentariskt ansvar verkställa beslut, därvid det dock ansetts att regeringen har viss frihet att pröva i vad mån de utgifter som de av beslutade anslagen möjliggör ska verkställas. Enligt skulle en domstol vara föga lämpad att – när ett anslags- beslut av inte lagts till grund för författningsreglering – avgöra frågor som rör verkställighet av beslutet. Det kunde i vart fall inte antas att det vid tillkomsten av grundlagens regler om finansmakten har varit lagstiftarens avsikt att regeringens beslut om verkställighet av anslagsbeslut skulle kunna över- prövas av domstol. anmärkte avslutningsvis att grundlagsberedningen tvärtom hade uttalade att anslagsbeslut som sådana aldrig kunde läggas till grund för civilrättsliga anspråk mot staten. På grund av det anförda ägde allmän domstol inte pröva talan. Mot bakgrund av Högsta domstolens uttalanden i denna dom torde det inte vara möjligt att föra en talan mot staten vid allmän domstol om förbud att verkställa ett riksdagsbeslut. Vår bedömning: Enskilda kan enligt nuvarande regler hindra stöd som är en följd av ett regeringsbeslut genom att vid allmän domstol väcka talan mot staten om förbud att fatta eller tillämpa ett beslut som innebär att genomförandeförbudet åsidosätts. Stöd skulle kunna komma att beviljas genom regeringsbeslut. Sådana beslut går inte att överklaga. Enskilda kan emellertid under vissa förutsättningar få till stånd en domstolsprövning av sådana beslut med stöd av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa re- geringsbeslut. Enligt den lagen får enskilda ansöka om rättspröv- ning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i . Enligt Danelius20 har slagit fast att artikel 6.1 är tillämplig under förut- sättning att det a) föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller en myndighet, b) att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och c) att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet. Det är oklart om rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt kan karaktäriseras som civila rättig- heter. torde dock inte kunna användas av den som har rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt. 20 s. 138. En fråga som uppkommer är om det med hänsyn till vad uttalade i NJA 2009 s. 625 är möjligt att väcka talan mot staten med yrkande om förbud att genomföra ett regeringsbeslut. Det förefaller inte i lagstiftningssammanhang, rättsvetenskaplig litte- ratur eller rättspraxis ha gjorts uttalanden som skulle tala för att det, på motsvarande sätt som beträffande lagstiftning, inte skulle vara möjligt att genom talan vid allmän domstol mot staten ifråga- sätta ett regeringsbeslut och utverka ett förbud att tillämpa ett sådant. Det finns däremot exempel på att allmän domstol prövat yrkande som syftat till att hindra tillämpning av regeringsbeslut. I mål nr Ö 4684-99 prövade ett yrkande från Syd- kraft Aktiebolag om inhibition av regeringens beslut att rätten en- ligt tidigare tillståndsbeslut att driva reaktorn för ut- av kärnenergi skulle upphöra att gälla. Nämnas kan att detta beslut tidigare hade prövats av i ett mål om rättsprövning. Det torde således vara möjligt att enligt nu- varande regler väcka talan mot staten om förbud att tillämpa ett regeringsbeslut. Såvitt vi har kunnat utröna finns det inte heller någon regel om att det inte är möjligt att föra en talan vid allmän domstol om förbud för regeringen att fatta ett planerat beslut som kommer att innebära att genomförandeförbudet åsidosätts. Vår bedömning: Unionsrätten ställer krav på att enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt ska kunna hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeför- budet. Om detta krav måste uppfyllas genom en förbudstalan vid allmän domstol, är det fråga om ett sådant fall där det ska göras undantag från det svenska förbudet mot talan om tredje mans rätt. Det finns i svensk rätt möjlighet att föra såväl talan om att någon ska förpliktas att fullgöra något som talan om att någon ska för- bjudas att göra något. En utgångspunkt är emellertid att en talan ska avse kärandens rättsställning, inte tredje mans. En talan för annans räkning, dvs. en parts talan om att någon annan ska tillerkännas en prestation, är tillåten endast i undantagsfall, om det föreligger spe- Motsvarande gäller vid en förbudstalan som gäller förpliktelse att underlåta att göra något gentemot tredje man.22 Det finns emellertid inte några lagbestämmelser som hindrar talan av ifrågavarande slag, och som framgått finns det möjlighet att föra sådan talan under särskilda omständigheter. Talan om förbud att betala ut statligt stöd i strid med genom- förandeförbudet har också förts bland annat vid tings- rätt i det mål som ledde fram till Högsta domstolens avgörande NJA 2009 s. 625. slog fast att det ankom på all- män domstol att pröva kärandens talan. I sitt avgörande tog inte uttryckligen ställning till om det rörde sig om ett sådant undantagsfall där talan beträffande tredje mans rättsställning är tillåten, men avgörandet har tolkats som stöd för detta.23 Som framgått av avsnitt 5.10 om Skywaysmålet har yrkanden om förbud att lämna stöd prövats av allmän domstol. I det målet förbjöd genom två interimistiska beslut med stöd av 15 kap. 3 § , på yrkande av , att tillämpa vissa delar av ett avtal mellan flygplatsen och på grund av att avtalet stred mot genomförande- förbudet. Ett av besluten överklagades, men överklagandet avslogs av hovrätten. Med hänsyn till att det i svensk rätt är möjligt att i undantagsfall föra talan som avser tredje mans rättsställning och till att medlems- staternas domstolar är skyldiga att tolka nationell rätt fördrags- konformt finns det enligt vår uppfattning en möjlighet för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt att föra talan vid svensk domstol om förbud att vidta en åtgärd som innebär olagligt statligt stöd till någon annan. Stöd genom beslut av statlig förvaltningsmyndighet Vår bedömning: När det gäller statliga förvaltningsmyndigheters beslut så har enskilda med rättigheter till följd av genomförande- förbudets direkta effekt inte tillgång till något rättsmedel för att hindra stöd när genomförandeförbudet åsidosätts direkt genom ett sådant beslut. Om genomförandeförbudet överträds först när beslutet verkställs, kan enskilda hindra stödet genom talan vid 21NJA 1984 s. 215. 22Se : , , s. 13:10 d och 13:10 l a. 23Se Fitger, s. 13:10 l a. allmän domstol under förutsättning att talan inte innebär en be- gäran om abstrakt normprövning. Möjlighet att vid allmän förvaltningsdomstol hindra att stöd som är en följd av ett beslut av en statlig förvaltningsmyndighet lämnas i strid med genomförandeförbudet Vår bedömning: Enskilda med rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt kan hindra stöd som är en följd av ett beslut av en statlig förvaltningsmyndighet om förvaltnings- lagens bestämmelser om överklagande är tillämpliga och om genomförandeförbudet inte åsidosätts direkt genom beslutet utan först senare när beslutet verkställs. Stöd kan vara resultatet av ett beslut av en statlig förvaltnings- myndighet. I sådana fall är det möjligt att genomförandeförbudet åsidosätts direkt genom att ett sådant beslut fattas eller först senare när beslutet verkställs. När det gäller det förstnämnda fallet krävs beträffande det unions- rättsliga kravet på att vissa enskilda domstolsvägen ska kunna hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet att en nationell domstol kan pröva frågan om ett förestående besluts rättsenlighet när beslutet är på väg att fattas. Vid förvaltningsdomstol kan talan beträffande myndighetsbeslut föras endast beträffande meddelade beslut, genom att besluten överklagas. I fallet där genomförande- förbudet åsidosätts direkt när ett förvaltningsbeslut meddelas finns det därför ingen möjlighet för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt att genom talan vid allmän förvaltningsdomstol hindra att förbudet åsidosätts. Vid beslut av statliga förvaltningsmyndigheter där genomför- andeförbudet åsidosätts först genom att beslutet verkställs upp- kommer frågan om det finns möjlighet att hindra att beslutet verk- ställs. En första fråga är därvid om de aktuella personerna kan över- klaga beslutet. Ett beslut av en statlig förvaltningsmyndighet får enligt 22 § förvaltningslagen överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. I 22 a § föreskrivs att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. För att ett beslut ska anses angå någon som inte har parts- ställning i ärendet hos beslutsmyndigheten – vilket alltså krävs för att denne ska ha rätt att överklaga beslutet – har i praxis (se av- snitt 4.3) uppställts ett krav på att beslutets verkningar inte är be- gränsade till den som det riktar sig till utan också påverkar den som överklagar och vidare att klaganden företräder ett intresse i saken som erkänts av rättsordningen och som är möjligt att beakta vid sakens prövning. I det i avsnitt 5.8 redovisade målet mellan Kanal och om hävdat olagligt stöd slog kammarrätten fast att det intresse som Kanal i sin egenskap av konkurrent till den hävdade stödmottagaren hade i saken uppenbart var ett av rättsordningen erkänt intresse. Kammarrätten ansåg också med hänsyn till att gen- omförandeförbudet har direkt effekt och företräde framför even- tuellt motstridiga nationella bestämmelser att det fanns en skyldig- het att beakta Kanal 5:s invändningar mot det överklagade beslutet. Kanal hade därför rätt att överklaga det aktuella beslutet. Mot denna bakgrund torde ett förvaltningsbeslut som innebär att olagligt stöd genomförs anses angå den som har en på unions- rätten grundad rätt att hindra att sådant stöd genomförs. De kan därför överklaga ett sådant beslut hos allmän förvaltningsdomstol. I 3 § första stycket förvaltningslagen föreskrivs att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag så gäller den bestämmelsen. Det är vanligt att det finns särskilda föreskrifter om att ett beslut får överklagas endast av en snävare personkrets eller inte får överklagas alls som gäller i stället för förvaltningslagens allmänna bestämmelser. Enligt rättspraxis kan dock sådana begränsningar i rätten att överklaga som står i strid med eller inte upprätthållas, varför förvaltningslagens överklaganderegler alltid ska tillämpas i sådana fall (jfr t.ex. RÅ 1997 ref. 65 och RÅ 2001 ref. 56).