sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — – effektivare förvaltning av pensionsreserven SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utvärdera lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder(AP-fonder) och lagen (2000:193) om , med syfte att förbättra förut- sättningarna för en kostnadseffektiv förvaltning av pensions- systemets buffertkapital. Till sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m den 29 sep- tember 2011, för , i , för danska ATP, styrelseordförande i , vid , chefsjurist på , , enhetschef på myndigheten, ämnesråd på samt departementssekreterare på mentet. Som sekreterare åt utredningen anställdes ekonom och kammarrättsassessor . Utredningen antog namnet (Fi2011:11). Utredaren överlämnar härmed betänkandet AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven (SOU Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Förutsättningarna i direktivet och tolkning av uppdraget .... Översynen av placeringsreglerna ............................................ Inledning, pensionssystemet och AP-fondernas roll........ Från ATP till pensionsreform ................................................. Det reformerade pensionssystemet ........................................ 2.2.1 Vad påverkar det reformerade pensionssystemet? AP-fondernas uppdrag i pensionssystemet............................ 2.3.1 AP-fondernas roll som buffert i pensionssystemet i ett historiskt perspektiv............... 2.3.2 AP-fonderna roll som buffert i det reformerade 2.3.3 Buffertkapitalets framtida roll i pensionssystemet... Förändrade förutsättningar för en effektiv Ett årtionde med förändringar och kriser ............................. Utvecklingen av det institutionella kapitalet ........................ Långsiktiga institutionella investerare .................................. Styrmodeller under utveckling .............................................. Risk i centrum ........................................................................ 3.9Målkonflikter att hantera i långsiktig institutionell Styrning och förvaltning av pensionsfonder......................... 3.10.1 OECDs riktlinjer ....................................................... 3.10.3 Myners principer ......................................................... Bakgrund och erfarenheter ........................................ Identifiering av problem och utvecklingsbehov............. Identifiering av strukturella brister ....................................... 5.4Utredningens sammanfattning och bedömning av 5.4.1 Utredningens syfte och ambition med föreslagna Buffertkapitalets roll och mål för kapitalets förvaltning. Uttolkning av uppdrag till mål.............................................. pensionssystemets finansiella ställning ..................... 6.4.2 Fyra analyser, fyra olika mål ...................................... 6.4.3 Svårigheter att relatera och definiera risk för förvaltningen av buffertkapitalet. 6.4.4 Investeringshorisontens betydelse för målet ............ Behov av förtydliganden ............................................ Sammanfattning och kommentarer ...................................... 7.1Agentproblem och dess konsekvenser för styrning i en 7.2 Oberoende och ansvar ........................................................... Balansgång mellan oberoende och delegering av 7.3AP-fonderna kännetecknas av en hög grad av oberoende sinsemellan och gentemot riksdag och regering .................. 7.4 Oberoendets konsekvenser för styrning .............................. Vad är fonderna?......................................................... 7.4.2 AP-fondernas självständiga ställning innebär att de kommit att vara både uttolkare och utförare ....... Vem tar ansvar?........................................................... 7.4.4 Oberoende i den löpande förvaltningen ................ Styrning av statliga myndigheter ........................................... Myndigheter under regeringen................................... 7.7.2 Verksamhet som bara regleras i lag ............................ Struktur på kapitalförvaltningen ................................. Aktiv eller passiv (index) förvaltning.................................... Intern eller extern förvaltning ............................................... Storlek och avkastning ........................................................... Diversifiering av risk .............................................................. AP-fondernas nuvarande förvaltningsstrategi...................... Analys av skälen för nuvarande fondstruktur ...................... Argument: Begränsa marknadseffekter ..................... 8.6.2 Argument: Att sprida förvaltningsriskerna ............... 8.6.3 Argument: Inbördes konkurrens skapar kostnadspress och förbättrar resultatet. 8.6.4 Argument: Begränsa risken för statligt inflytande i svenska börsbolag. förvaltningen av buffertkapitalet ........................................... Styrdimensioner för organisationen .......................... 8.7.2 Flera fonder med specialiserade mandat .................... 8.7.3 En eller flera fonder med identiska 8.7.4 Kombinationer av identiska och specialiserade 8.7.5 Sammanfattande jämförelse av möjliga strukturer.... 8.8Styrelsens och ledningens roll för en effektiv Ökade krav på ansvarsfulla investeringar ............................. Verktyg för ansvarsfullt ägande ................................. Ansvarsfullt ägande och investeringsstilar ................ Är det lönsamt att vara ansvarsfull investerare? AP-fondernas utveckling som ansvarsfulla ägare................. Andra ansvarsfulla ägare ........................................................ Ansvarsfulla investeringar i onoterade bolag ....................... 10.1.1 Omkullkastade samband ............................................ 10.1.2 OECDs riktlinjer och internationell praxis ............. Utvärdering av nuvarande placeringsregler i relation till 10.3.1 i räntebärande................................ 10.3.2 i onoterade tillgångar och förbud 10.3.3 Förbud mot direktägande .......................................... 10.3.4 Förbud mot råvaror .................................................... 10.3.5 Begränsningar mot svensk exponering...................... 10.3.6 Övriga begränsningar ................................................. Onoterade tillgångar och dess roll i 10.4.1 Riskkapital ()....................................... Råvarors roll i pensionsförvaltning ....................................... Kvalitativa eller kvantitativa riktlinjer................................... 10.6.2 För- och nackdelar med kvantitativa regler............... utvärderingar av kostnader...................................... Kostnader i kapitalförvaltning ............................................... Analys av AP-fondernas kostnadseffektivitet ...................... 11.3.1 Förutsättningar och avgränsningar för analysen....... 11.3.3 Andra Scenarion .......................................................... 11.3.4 Utredningens slutsatser .............................................. Sjätte målsättning & placeringsregler .............. 12.2.1 Den globala riskkapitalmarknaden............................. 12.2.2 Riskkapitalmarknaden i ................................. 12.2.3 Direktinvesteringar i en institutionell miljö.............. 12.3.1 Direktinvesteringsverksamheten 1996–2011............. 12.3.2 Direktinvesteringsverksamheten 2002–2011............. 12.3.3 Direktinvesteringar i mogna bolag............................. 12.3.4 Direktinvesteringar i mogna bolag 2002–2011.......... 12.3.5 Utredningens bedömning avseende Sjätte Förutsättningar för framgång med nuvarande Implikationer för riskkapitalförsörjningen .......................... Utredningens överväganden och förslag ...................... Principer för utredningens förslag ........................................ 13.1.1 Säkerställa oberoendet och självständigheten ........... 13.1.2 Förutsättningar för verkligt långsiktig 13.1.3 Tydlig roll för ........................ 13.1.4 Tydlig separation mellan huvudmannaskap och 13.1.5 Professionalisering av kapitalförvaltningen .............. 13.1.6 Ändamålsenligt ramverk för Terminologi i den fortsatta framställningen ........................ Separation av förvaltningsorganisation och kapital ............. Uppdrag och mål.................................................................... Styrning – säkerställa oberoende, självständighet och 13.7.2 Pensionsreservsstyrelsen samordnar analys av och beslutar om mål ................................................... 13.7.3 utser fondstyrelserna ........... 13.7.4 Utvärdering av förvaltningen..................................... 13.7.5 Riktlinjer/värdegrund för 13.7.6 Kostnader för verksamheten...................................... 13.8.1 Tillsättning och sammansättning av fondstyrelsen .. 13.8.2 Fondstyrelsens uppgifter ........................................... 13.12 Verksamhetsansvar, intern styrning och kontroll ............... 13.13 Kompensation för ingående mervärdesskatt ....................... 13.14 Statlig arbetsrätt..................................................................... Konsekvensanalys av utredningens förslag................... Intressenter som berörs av förslaget ..................................... Pensionssystemet, nuvarande och framtida pensionärer ..... Konsekvenser för verksamhet och personal ......................... 15.5.1 Effekter på statens budget.......................................... 15.5.2 Samhällsekonomiska kostnader av omstrukturering av verksamhet och personal ........... Konsekvenser för finansiella marknader............................... 15.6.1 Effekter på svensk riskkapitalförsörjning.................. Bilaga 1: Kommittédirektiv Översyn av AP-fondernas regel- Bilaga 2: Alternativt förslag ............................................................ 2: Alternative proposal ....................................................... Bilaga 3: Externa uppdrag och intervjuade personer..................... Bilaga 4: Review of the Bilaga 5: The Governance of Reserve Schemes: Implications for the Swedish AP Bilaga 6: Kostnadseffektiviseringsanalys av Första–Fjärde AP- fonderna slutrapport av ........................ har haft i uppdrag att lämna förslag på åtgärder som syftar till att förbättra förutsättningarna för en lång- siktig och mer kostnadseffektiv förvaltning av det allmänna pensionssystemets buffertkapital. Detta kapital förvaltas av Första-Fjärde AP-fonderna samt . Dessa fonders verksamhet regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder(AP-fonder) och lagen(2000:193) om . Ut- redningens uppdrag har varit att utvärdera uppdrag, placerings- regler, struktur och styrning av förvaltningen utifrån behovet av ökad effektivisering och omvärldsförändringar. Sjätte mål, uppdrag och placeringsregler har ägnats särskild analys. Det har inte varit utredningens uppdrag att ompröva buffertkapitalets övergripande roll som en buffert i det allmänna pensionssystemet. Utredningen har beaktat förutsättningarna inom ramen för fem- partiöverenskommelsen, som anger att buffertkapitalet endast ska ha renodlat finansiella mål och inte ta näringspolitiska eller eko- nomisk-politisk hänsyn. Vidare ska fonderna inte ha dominerande inflytande som ägare i svenska noterade företag. Slutligen ska fonderna bedriva förvaltning oberoende av varandra, i synnerhet när det gäller aktier som har emitterats av inhemska börsnoterade företag. I uppdraget ingår att göra en allsidig analys av alternativa för- valtningsformer och struktur på kapitalförvaltningen för att finna en struktur och skapa ett ramverk som ger förutsättningar till största möjliga nytta för finansieringen av pensionssystemet, sam- tidigt som verksamheten bedrivs ändamålsenligt och kostnads- effektivt. Buffertkapitalet är en del av det allmänna pensionssystemet Buffertkapitalet inrättades i form av tre fonder i samband med ATP-reformen 1959. Skälet för tre (3) fonder var att undvika maktkoncentration för statliga eller enskilda intressen. Fonderna har allt haft en relativt självständig ställning. 1974 inrättas en fjärde AP-fond med uppgift att investera i svenska bolag. Nuvarande AP-fondslagen, som började gälla , tillkom i samband med genomförandet av den stora pensionsreformen som beslutades av 1998 genom en fempartiöverenskommelse. Den huvudsakliga tanken med reform- en var att gå från ett förmånsbaserat system till ett självfinans- ierande avgiftsbestämt system där pensionerna anpassas till den övriga ekonomins tillväxt. Första–fick identiska placeringsregler och gavs i förhållande till vad som rått tidigare större frihet i förvalt- ningen och självständighet gentemot regering och riksdag. Sjätte fondstyrelsen, som gavs namnet , blev en femte buffertfond men fick behålla sin speciella placeringsinriktning. Vid utgången av 2011 motsvarade det totala buffertkapitalet ca . är fondernas kapital en del av ett pensionssystem som har en total omslutning på 7 700 miljarder. Vid utgången av 2011 motsvarade buffertkapitalet av pensionssystemets balansräkning. Källa: , pensionssystemets årsredovisning 2011, (2012). Enligt analyser förväntas buffertkapitalet att minska till följd av relativt stora pensionsutbetalningar i samband med att fyrtiotalistgenerationen går i pension.1 I normala fall räknas pensionerna upp med genomsnittsinkomsten (inkomst- index). För att det reformerade pensionssystemet skulle vara själv- finansierat infördes en s.k. balansering. Det innebär att om avgifterna in i systemet understiger pensionsutbetalningarna kommer pensionerna att justeras genom en långsammare uppräkningstakt eller vid stora underskott, en sänkning av pensionerna. Redan vid nuvarande andel, har buffertkapitalet begränsade möjligheter att på egen hand påverka om en balansering ska inträffa eller inte.2 då pensionssystemets finansiella ställning är relativt svag, dvs. att balanstalet är nära 1,0000 kan ett bra förvaltningsresultat 1Framskrivningar av pensionssystemets finansiella ställning är känslig för vilka antaganden som görs för ingående variabler. I Rapport (2010) förväntades buffertkapitalet att halveras . I årets Rapport (2011) minskar kapitalet i mindre utsträckning p.g.a. en högre invandring. Ny demografisk statistik från kommer dock att påverka kapitalet i negativ riktning i nästa års Rapport. 2 Balansering innebär att pensionerna inte räknas upp i takt med inkomstindex eller att de till och med sänks. Detta inträffar när pensionssystemets skulder är större än tillgångarna, dvs. balanstalet är mindre än ett. vara betydelsefullt för pensionssystemet. Med ett förväntat nettoutflöde av pensionsutbetalningar kommer buffertkapitalets andel att minska. Buffertkapitalets roll som demografisk buffert, genom att bidra med finansieringen av pensionssystemet, avgörs av dess förut- sättningar och kapacitet att skapa avkastning på fondernas port- följer. Detta uppnås genom en strukturerad investeringsprocess och ett medvetet risktagande. En miniminivå för avkastningen är att överträffa inkomstindex över en definierad tidshorisont. Inkomstindex motsvarar utvecklingen av genomsnittsinkomsten och styr uppräkningen av pensionerna. Om avkastningen överstiger utvecklingen för inkomstindex innebär det att buffertkapitalet bidrar positivt till pensionssystemets finansiering. Utifrån buffert- kapitalets långsiktiga roll och det faktum att hög avkastning bidrar ytterligare till pensionssystemets finansiering, bör ambitionsnivån dock vara högre. Del av globala finansiella marknader Förvaltningen av buffertkapitalet, utifrån dess uppdrag och mål, innebär att vara en av många aktörer på de globala och finansiella marknaderna. De finansiella marknaderna har utvecklats väsentligt de och denna utredning avlämnas mitt i en finans- och skuldkris som har inneburit och kommer medföra stora förändringar på såväl de inhemska som de globala kapitalmark- naderna. Förutsättningarna och omvärlden för de nuvarande AP- fonderna har således förändrats avsevärt sedan införandet av den nuvarande lagstiftningen. har antalet pensionsfonder världen över och dess kapital tredubblats. Det innebär att det i omvärlden finns flera hundra institutionella investerare i samma storlek som det gemensamma buffertkapitalet eller större som konkurrerar med AP-fonderna om kompetenser och investeringsmöjligheter. Detta ska ses i ljuset av den förväntade minskningen av buffertkapitalet . Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffert- fondsystemet En effektiv styrning av förvaltningen av pensionskapital har en avgörande betydelse för avkastningen. Det finns strukturella brister och potentiella problem med nuvarande struktur vilket påverkar buffertfondernas förutsättningar att uppnå en hög avkastning efter kostnader. Utredningens förslag syftar till att förbättra förutsätt- ningarna för att uppnå en bättre avkastning till nytta för pensions- systemet genom att: Klargöra buffertkapitalets uppdrag och mål och kopplingen till pensionssystemet. Klargöra ansvarsfördelningen mellan kapitalägare och kapital- förvaltare. Reformera rutinerna för tillsättning av styrelserna och klargöra styrelseledamotens ansvar och befogenheter. Se över hur kapitalförvaltningskompetensen i nuvarande styr- elser kan höjas. Se över hur placeringsrestriktionerna kan bli mer flexibla och anpassade till omvärldsförutsättningar och utvecklingen på kapital- marknaderna. Granska argumenten för en uppdelning av buffertkapitalet mellan flera fonder med identiska förvaltningsuppdrag och undersök alternativa lösningar. Se över Sjätte roll i pensionssystemet. Buffertkapitalets roll och mål för kapitalets förvaltning Buffertkapitalets huvudsakliga roll är att fungera som en buffert i inkomstpensionssystemet. I tider när pensionsutgifterna är större än pensionsavgifterna kommer medel tas ur buffertkapitalet. Om- vänt ökar kapitalet om avgifterna överstiger utgifterna. Därmed kan pensionerna hållas på en långsiktigt hållbar nivå med påfrestningar på systemet. Lagens mål för placeringsverksamheten ger inte tillräcklig väg- ledning för att avgöra vad som är lämplig risktolerans och förvänt- ad avkastning för förvaltningen av buffertkapitalet. vändigt att ett mål fastställs för förvaltningen av buffertkapitalet baserat på pensionssystemets finansiella ställning, omvärldsfaktorer och rådande marknadsförutsättningar. Detta är en central fråga i styrningen av buffertfonderna. har viktiga kunskaper om pensionssystemet och borde därmed i högre grad medverka i analysen av lämplig risktolerans och förväntad avkast- ning för förvaltningen av buffertkapitalet inom definierade tids- horisonter. Målet ska vara tydligt och ligga till grund för utvärderingen av förvaltningen. Beroende på demografiska och samhällsekonomiska faktorer, som påverkar pensionssystemets finansiella ställning, kommer målet för förvaltningen att variera . Ett väl förankrat mål för förvaltningen av buffertkapitalet med- för att utvärderingen kan särskilja pensionssystemets funktionssätt (balanseringen) från förvaltningens prestation. Detta medger i sin tur en förvaltning som kan utnyttja komparativa fördelar med att vara långsiktig. En nödvändig förutsättning är dock ett huvud- mannaskap för förvaltningen som saknas . Bristen på en huvud- man med helhetsperspektiv påverkar systemets legitimitet För att motivera en uppbyggnad av ett buffertkapital måste avkast- ningen på buffertkapitalet överträffa uppräkningen av skulderna i pensionssystemet (inkomstindex). Detta kan vara en utgångspunkt för analysen av förvaltningsmandatets utformning med avseende på avkastning och risk. Styrning av de nuvarande AP-fonderna Fonderna är formellt att betrakta som från varandra oberoende statliga myndigheter i vilka regeringens möjlighet att påverka har inskränkts. Av lagen framgår att regeringen bara utövar inflytande genom att: utse styrelser, inklusive ordförande och vice ord- förande, bestämma arvode och andra ersättningar till ledamöter i styrelserna, utse revisorer, fastställa fondernas resultat- och balans- räkningar och att utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand. Buffertkapitalets roll är att utgöra en buffert för pensions- systemet så att avgifterna kan hållas konstanta över tiden. Det är en roll som inte bör sammanblandas med myndighetens roll som är att förvalta buffertkapitalet utifrån lagens bestämmelser. AP-fonderna har att själva tolka lagens övergripande be- stämmelse om mål med placeringsverksamheten till ett mer kon- kret och mätbart mål. (Fonderna är sina egna huvudmän.) Regeringen, som inledningsvis efter reformen utvärderade och uttryckte sig positivt rörande de mål som fonderna satt, har inte vid de senaste årliga utvärderingarna närmare förtydligat sin syn på pensionssystemets åtagandesida eller de olika mål som AP-fond- erna satt. Det är anmärkningsvärt att regeringen inte har utvärderat de mål som fonderna satt för sin verksamhet med tanke på den turbulenta tid som varit på finans- marknaden med förändrade marknadsförutsättningar. AP-fondernas nuvarande struktur gör att det inom fonderna är svårt att organisatoriskt separera på beslutet om målet och de över- gripande operativa besluten om kapitalförvaltningen. AP-fonderna har inte att uppnått den grundläggande organisatoriska åtskillnaden av den som beslutar mål för förvaltningen och den som utför den. Fondernas inbördes oberoende gör att det saknas förutsätt- ningar för ett gemensamt ansvarstagande för buffertkapitalets roll i pensionssystemet. AP-fondernas unika ställning bland statliga myndigheter har lett till att varken regering eller riksdag tar huvudansvaret för AP-fond- ernas verksamhet i stort. Fonderna är fristående från varandra och oberoende gentemot regering och riksdag i beslut om strategisk och taktisk allokering. Fondernas inbördes oberoende utesluter inte att de samarbetar inom andra områden, om detta upplevs som kostnadseffektivt t.ex. värdepappersadministration, IT, ekonomi- och personaltjänster. Så har dock inte skett i någon omfattning. handlar om att fatta aktiva investeringsbeslut om portföljkonstruktion och marknadsexponering. Det absolut viktigaste beslutet för förvaltningsresultaten är den totala risknivån för förvaltningen som bestämmer fördelningen mellan olika till- gångar och riskklasser i portföljen. AP-fonderna har fördelar som god likviditet och möjlighet till långsiktighet vilket skiljer ut dem från andra investerare. Risknivån och sammansättningen av olika risker i portföljen behöver sann- olikt ändras över tiden beroende på pensionssystemets finansiella ställning vilket talar för att inte låsa upp kapitalet i strikt indexering – eller någon annan strategi. Utredningen anser att beslut om aktiv eller passiv marknadsexponering ska grunda sig på en professionell bedömning av ledningen för kapitalförvaltningen och baseras på förväntad riskjusterad nettoavkastning. Intern förvaltning är ur kostnadsperspektiv ofta billigare än extern förvaltning vilket dock inte per automatik innebär en högre nettoavkastning. Det krävs att tillräcklig förvaltarkompetens kan rekryteras för att nettoavkastningen ska vara lika bra eller bättre för intern än extern förvaltning. Möjligheten att bygga upp en egen intern kompetens beror på organisationens attraktionskraft. För- delar med en intern förvaltning är att minska beroendet av externa leverantörer av förvaltningstjänster och analys. Nackdelar kan vara minskad flexibilitet till förändringar av strategier och organisation.