sou · H0B325 · 2012-03-29 00:00:00 — En uthyrning kan innebära att bostaden förlorar karaktären av privatbostad. Bostadsrätten övergår då efter en karensperiod till att bli en näringsbostadsrätt. Motsvarande uthyrningsregler gäller i skattelagstiftningen för småhus och ägarlägenhet. En privatbostadsfastighet kan fortsätta vara en privatbostad även om den hyrs ut . En mer omfattande uthyrning kan innebära att fastigheten kan ses som privatbostad utan övergår till att bli en näringsfastighet. Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? Utredaren föreslår att en myndig privatpersons uthyrning av en eller två ägarbebodda bostäder med hyresperioder upp till (med tvåårsintervall mellan två femårsperioder) alltid ska omfattas av här föreslagna regler. Jämte de begränsningsregler utredaren föreslår kan allmänt noteras att såväl kreditmarknad som skattelagstiftning verkar återhållande på en uppbyggnad av en stock av privatbostäder. Uthyrning till såväl juridisk som fysisk person Utredaren har också övervägt om uthyrning enbart skulle kunna vara till privatpersoner. Företag (inkl. förmedlingsföretag), kommuner, forskningsinstitutioner m.m. kan ha behov av att säkra bostadstillfällen för tillfällig arbetskraft. Utredaren finner inte skäl att sätta upp hinder för att företag, kommuner etc. ska kunna hyra för att kunna rekrytera temporär personal. 1.En rätt för varje bostadsrättshavare att själv besluta om uthyrning 2.En skyldighet för en bostadsrättshavare som hyr ut att informera föreningen om uthyrningen 3.De särskilda reglerna för uthyrning av bostäder med äganderätt respektive bostadsrätt ska alltid vara tillämpliga då en myndig privatperson hyr ut en eller två sådana bostäder under förutsättning att hyresperioden är högst och att det efter den senaste femåriga hyresperioden har förflutit . 4.En uthyrning utöver detta i namn av privatuthyrning kan vara näringsverksamhet. Om det vid prövning visar sig att en privatuthyrning i själva verket är eller varit en näringsverksamhet ska det kunna leda till återbetalning utifrån bruksvärdeprincipen, beskattning som näringsverksamhet och andra eventuella sanktioner. Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? 5.En enskild förening kan genom stämmobeslut begränsa den andel lägenheter som får vara uthyrda till lägst . 6.En bostadsförening ges rätt att göra upp till 25-procentiga avgiftspåslag under period då bostadsrättshavares lägenhet är uthyrd. 4.2Är det ekonomi i att hyra ut? Är det ekonomiskt intressant för privatpersoner som äger sin bostad eller innehar en bostadsrätt, att hyra ut hela eller delar av bostaden? Huvudsyftet med att äga bostaden är för privatpersonen att bo i den, inte att hyra ut den. Att hyra ut en del av en bostad kan bli aktuellt i olika skeden. Det kan vara under ett inledningsskede för att underlätta ett köp eller kanske i ett senare skede när barn har flyttat ut. Det kan ju också bli aktuellt i samband med temporärt arbete på annan ort m.m. Ofta gäller en sådan uthyrning endast en begränsad period. Den som äger bostaden eller bostadsrätten förutsätts enligt de föreslagna reglerna bosätta sig i den inom högst . Den privatperson som överväger att hyra ut står troligen ofta inför valet mellan att hyra ut eller låta bostaden stå oanvänd eller sämre utnyttjad. Detta skiljer privatpersonens beslutssituation från de som driver uthyrning som näringsverksamhet. Utredaren menar att ett fördelaktigt ekonomiskt utbyte är ett centralt skäl för att välja att hyra ut en bostad eller en del av en bostad. Undersökningen från ger ett stöd för den linjen. Är en uthyrning inte lönsam är heller inte alternativkostnaden för att låta bostaden stå helt eller delvis oanvänd så stor. Som framgår av kapitel 2 är hyressättningen vid uthyrning av ägd bostad respektive bostad med bostadsrätt knuten till bruksvärdet och inte kostnadsrelaterad. Hyra vid uthyrning av bostad, ägd eller med bostadsrätt, är reglerad. Dagens regelverk innebär att det i och för sig är fritt för parterna att sinsemellan komma överens och avtala om en hyra, Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? men hyrans skälighet kan prövas med krav på återbetalning. Genom att en hyras skälighet kan komma att prövas och justeras i efterhand uppkommer osäkerhet för en uthyrare. Bestämmelserna om hyressättning finns i hyreslagen och redovisas i kapitel 2. Bestämmelserna innebär bl.a. att en potentiell uthyrare inte kan relatera hyran för en ägd bostad eller bostad med bostadsrätt till kostnaden som i stor utsträckning beror på alternativavkastning på egen kapitalinsats, räntor på lånat kapital och avgift till förening. De som har ägt sin bostad har ofta lägre löpande räntebetalningar, men å andra sidan en högre förlorad alternativavkastning på egen kapitalinsats. Hyra ska utgå från bruksvärdet som i sin tur utgår från en lägenhets egenskaper. Den som hyr ut sin ägarbebodda bostad kan således inte räkna med att hyressättningen enligt regelverket tillåter kostnadstäckning. Skulle hyresgästen vilja få en ändring av hyran till stånd kan denne, som framgår av kapitel 2, vända sig till hyresnämnden och begära att hyran prövas. prövar då skäligheten i hyran utifrån bruksvärdeprincipen och kan besluta om ändring i hyran. Följden av detta är att den som hyr ut har att räkna med att det kan bli en justering av hyresintäkterna i efterhand – inbegripet återbetalning av hyra. En granskning som gjort visar att flertalet som anmäler oskäliga hyror till hyresnämnden får rätt. noteras att flertalet fall med oskälig hyra sannolikt aldrig kommer inför domstol (se avsnitt 1.3). Utredaren bedömer att privatuthyrningen inte är en marknad som fungerar väl. Prövningarna i hyresnämnden liksom bedömningarna rörande att de bara är en liten del av potentiella ärenden tyder på att marknaden fungerar illa. Priserna på den informella marknaden är höga och otryggheten stor för de som hyr. Frånvaron av marknadsplatser är ett ytterligare tecken. Utredaren gör bedömningen att en betydande del av marknaden är informell och att det generellt bristfälliga utbudet ger utrymme för höga hyror – åtminstone i relation till bruksvärdehyror – i denna informella del. Det bristfälliga utbudet är ett resultat av att marknaden är i olag. Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? Privatuthyrningen – en kompletterande marknad Privatuthyrningen av bostäder är en delmarknad som kan beskrivas som ett komplement till den reguljära bostadsmarknaden. Delmarknaden kännetecknas av att utbudet är beroende av hur enskilda disponerar sin bostad. Ju fler som väljer att hyra ut, desto större blir utbudet – och desto mindre torde förutsättningarna bli för ockerhyra. Utbudet av hyreserbjudanden kan till stor del förväntas karakteriseras av begränsade uthyrningsperioder.. Efterfrågan på delmarknaden kan å sin sida i huvudsak förväntas bildas av att vars och ens efterfrågan är temporär. Till en inte oväsentlig del torde efterfrågan uppkomma i förhållandevis betalningssvaga grupper som studerande och ungdomar. I denna del finns knappast någon stark bakomliggande betalningsförmåga som skulle kunna bidra till att efterfrågesidan driver upp prisnivån. Hur efterfrågesituationen ser ut på en ort beror givetvis på de lokala förutsättningarna. Efterfrågan på att hyra en privatpersons bostad torde till stor del kunna härledas till privatpersoner. Genom särskilda bestämmelser för uthyrningen av ägarbebodda bostäder segmenteras hyresmarknaden så att ett utbud av privatuthyrning stimuleras på både kort och lång sikt. Utbudet av uthyrning av ägarbebodda bostäder begränsas då inte av de regler som finns för den reguljära hyresmarknaden. En jämförelse kan göras med uthyrning av lägenheter för fritidsändamål som också är ett marknadssegment.2 Utifrån syftet att stimulera privatpersoners uthyrning är friare hyressättning central liksom tryggheten att ingå avtal som inte bryts. Principiellt är en av de centrala effekterna av reglerade priser att utbudet av knappa varor och tjänster minskar.3 En annan är uppkomsten av en informell sektor. Informell sektor – en kostnad också i termer av rättsmedvetande Utredaren har inte kunnat närmare bedöma vilken omfattning det är på den informella uthyrningen av bostadsrättslägenheter – mer än att den, sett som andel av totala andrahandsuthyrningen, 2Lägenheter som hyrs ut för fritidsändamål omfattas inte av reglerna om hyresprövning enligt bruksvärdeprincipen om hyresförhållandet varat mindre än . kan en hyresprövning efter bruksvärdet ske. Det är det verkliga upplåtelseändamålet som är avgörande. Det finns exempel på efterföljande prövning av ändamålet som utmynnat i att lägenheterna inte ansetts vara uthyrda för fritidsändamål. 3Se t.ex. SOU 2009:3 Ransonering och prisreglering i krig och fred, s. 105–113. Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? sannolikt är stor i storstadsområdena. Utredaren håller vidare för sannolikt att många som hyr ut eller bor informellt känner sig obekväma med det förhållandet. Detta kan kanske också i viss mån bidra till en uppluckring av rättsmedvetandet. Den informella uthyrningen av bostadsrättslägenheter handlar såväl om otillåten uthyrning, som otillåten hyressättning. Två forskare anger i en artikel i att: Problemet med hyresregleringen är kanske inte att den förstör bostadsmarknaden utan att den förstör moralen. En fri hyressättning? En fri hyressättning innebär att hyrorna kan fungera som signalinstrument så att efterfrågan och utbud kan matchas och komma i balans. Priserna ger incitament till att bjuda ut boendetillfällen. Erbjudanden om uthyrning kan relatera till kostnadsförhållanden. Det finns risker med fri prissättning på marknader med kraftigt begränsad konkurrens. De riskerna representeras i grunden av att en ensam eller ett fåtal producenter/säljare – eller samverkande producenter/säljare – har kontrollmöjlighet över marknaden och skulle kunna hålla höga priser genom att begränsa utbudet. I det här specifika fallet med uthyrning av ägarbebodda bostäder finns skäl att överväga om det finns behov av särskilda övergångsregler. En utgångspunkt är vidare att den reguljära hyresmarknaden omfattas av regler som medger skydd för hushåll och enskilda individer utifrån sociala utgångspunkter. Utredaren menar att de reguljära ägar- och hyresbostadsmarknaderna är artskilda från den privata uthyrningen av bostäder såsom den avgränsas här.5 I avsnitt 4.1 ovan om bostadsrätter understryks vikten av att gränsdragningen behålls så att en reformerad reglering av privatuthyrningen inte för med sig icke avsedda kringgångsmöjligheter. Uthyrning som har karaktär av näringsverksamhet ska inte kunna bedrivas under täckmantel av privatuthyrning. Utredaren finner att en friare hyressättning vid uthyrning av privatbostäder skulle stimulera privatpersoner att hyra ut. 4H , K i Ekonomisk Debatt nr 4/2005 sid. 43 Vad vet vi om hyresregleringens effekter? 5Möjligen kan det uppkomma någon inverkan på reguljära hyresförhandlingar om priserna på privatmarknader blir mer transparenta. Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? redaren finner inte att utbudets respektive efterfrågans struktur innebär att det skulle finnas sociala skäl att begränsa utrymmet för hyresöverenskommelser. Tvärtom torde en friare hyressättning på denna delmarknad vara nödvändig för att åstadkomma rätt signaler om utbud och efterfrågan med avseende på lokalisering, standard, behov etc. Prisregleringen av andrahandsuthyrning torde bidra till att priserna hålls nere på den öppna marknaden – men också till att den informella marknaden frodas. Kopplingar till andra marknader En ytterligare fråga i sammanhanget att ta ställning till är om det kan förväntas uppkomma negativa sekundära effekter på andra delmarknader som skulle kunna vara skäl till att begränsa utrymmet för hyressättningen på den här aktuella delmarknaden.6 Givet att utbudet av privata hyresbostäder ökar och att detta motsvaras av en ökande konsumtion av privata hyrestjänster bör det få till följd – allt annat oförändrat – att efterfrågetrycket minskar i andra delar av bostadsmarknaden.7 Utredarens bedömning är att genomslaget på priserna på bostadsrätter och småhus knappast torde bli märkbart eftersom det handlar om en kompletterande mindre marknad, men riktningen på en sådan priseffekt är nedåt. En annan koppling rör andrahandsuthyrning av hyreslägenheter. gäller samma regler för hyressättning vid uthyrning i andra hand av bostadsrätter och hyresrätter. Utredaren vill i sammanhanget understryka att andrahandsmarknaden är temporär till sin natur. Andrahandsmarknaden handlar i princip om övergångslösningar i avvaktan på en varaktig lösning på den ordinarie marknaden – eller om en tillfällig vistelse i regionen. Detta ska ses mot bakgrund av att det är en viktig utgångspunkt för utredaren att villkoren för de olika boende- och upplåtelseformerna ska vara så likvärdiga som möjligt med hänsyn till de olika boende- och upplåtelseformernas skilda förutsättningar. Utbud och efterfrågan ska 6För jämförelse kan nämnas att skilda marknader med olika förutsättningar finns i många länder med en s.k. social housing-sektor. 7Den reguljära hyresmarknaden representerar av antalet bostäder. Det motsvarar i antal ca 1,67 miljoner lägenheter. Enligt SCB (se avsnitt 2.7.2) utgör andrahandsuthyrningen av privatbostäder ca 62 000 bostadstillfällen. Andrahandsuthyrningen av privatbostad motsvarar därmed av den reguljära hyresmarknaden. Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? inte styras av att staten på ett omotiverat sätt gynnar eller missgynnar någon särskild form. Utredaren vill därför i sammanhanget betona att förutsättningarna inte är likvärdiga för den som hyr ut en bostad upplåten med hyresrätt jämfört med den som hyr ut en ägarbebodd bostad. Den som hyr ut en hyresrätt har sin kostnad (en bruksvärderelaterad kostnad) som utgångspunkt för hyressättningen – men det gäller inte för ägaren av bostaden/bostadsrätten. Den senare kan inte utgå från att bruksvärdehyra ger täckning för de totala kostnaderna för bostaden. Det är således olika villkor vid andrahandsuthyrning – till bostadsrättshavarens nackdel. Därtill kan noteras att den som äger sitt boende skulle åsamkas relativt högre transaktionskostnader (mäklarkostnader, reavinstskatt m.m.) om en försäljning av bostaden vore nödvändig vid en tillfällig vistelse på annan ort. Utredaren finner därför att denna koppling till hyresmarknaden inte är något motiv för att låta villkoren vara oförändrade. Med utgångspunkt från förutsättningarna för kostnadstäckning blir villkoren för upplåtelseformerna mer likvärdiga om hyressättningen blir friare för ägarbebodda bostäder. Med andra ord får andrahandsuthyraren av en hyresrätt täckning för sin (bruksvärderelaterade) kostnad/hyra, men ägaren av bostad/bostadsrätt får inte täckning för sina kostnader då hyran följer av bruksvärdet. Att det existerar en informell sektor med höga hyror vid andrahandsuthyrning, såväl på hyressom bostadsrättsmarknaden, ändrar inte detta förhållande. Vilka tyglar behövs på hyressättningen? Dagens marknad för privatuthyrning karakteriseras av litet utbud, brist på transparens, avsaknaden av en tydlig marknadsplats och sannolikt en betydande informell sektor. En stimulans av utbudet och en utveckling mot mindre informell marknad går hand i hand och kräver enligt utredarens bedömning en friare hyressättning. Just i och med att privatuthyrningen (liksom hyresmarknaden i stort) är prisreglerad uppkommer frågan om en helt fri hyressättning momentant skulle ge icke avsedda slag på marknaden. Ledstjärnan för en omläggning är ju att åstadkomma ett synligt utbud och en effektiv marknad till gagn för bostadssökande. En fråga är därför om en övergång till fri hyressättning vid privat Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? andrahandsuthyrning bör hållas i tyglar genom särskilda regler i någon form – åtminstone i ett övergångsskede. En sådan tyglad övergång bör enligt utredarens mening koppla till principerna för en god resursanvändning. ska dörren stängas för risken för uppkomsten av en spekulationsmarknad – till nackdel för de bostadssökande. En friare hyressättning aktualiserar också frågan vilken prövningsuppgift och roll som rättsväsendet ska ha. Vad ska kunna prövas och av vilken rättsinstans? Ska det finnas möjligheter att åsidosätta ett avtal mellan parterna för hyresnämnd/allmän domstol – och i så fall på vilka grunder? är hyressättningsprincipen bruksvärdehyra. En annan modell är ren marknadshyra (helt fri hyressättning). Den modellen knyter väl an till ekonomisk teori, men kan som anges här behöva tyglas. En riktlinje för en begränsning av en ren marknadshyra leder enligt principerna för god resursanvändning in på kostnadshyra, dvs. en kostnadsrelaterad hyresnivå. Under utredningsarbetets gång har ytterligare två hyressättningsmodeller aktualiserats för utredaren, nämligen en justerad bruksvärdemodell och en nyproduktionsmodell. Detta ger således följande fem hyressättningsmodeller: 2.Marknadshyra (på dåligt fungerande marknad) Bruksvärdehyra är dagens system som i princip hindrar kostnadsrelaterade prissignaler för ett utbud av hyreserbjudanden. Bruksvärdet relaterar till en lägenhets egenskaper som storlek, planlösning, läge i huset m.m. När hyresnämnderna ska bestämma bruksvärdet är det dessa faktorer som ska beaktas och ingen hänsyn ska tas till olika slag av kostnader. Enligt hyreslagen är en hyra inte skälig om den är påtagligt högre än hyror för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga (bruksvärdeprincipen). Parallellt med dessa regler för hyresnämndernas skälighetsprövning finns , enligt utredarens bedömning, en mycket betydande informell uthyrning i storstadsområdena med höga hyror och allmänt otrygga förhållanden för temporära hyresgäster. Bruksvärdehyran må vara anpassad för den reguljära hyresmarknaden, men Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? utredaren finner att den inte stimulerar en konsumentinriktad uthyrning av ägarbebodda bostäder. Marknadshyra (helt fri hyressättning) svarar i grunden mot resurshushållningsprinciperna och är enkel och transparent. finns risker för överhyror på en ny och mindre marknad under utveckling – åtminstone under ett omvandlingsskede. Sådana kan t.ex. uppkomma om hyresvärdar utnyttjar bostadssökandes trångmål. I frånvaro av hyreslagens bestämmelser, skulle tvister om hyrans storlek lösas av allmän domstol utifrån avtalslagen. Enligt 36 § avtalslagen får avtal bl.a. jämkas om de är oskäliga. Detta oskälighetsbegrepp är helt fristående från hyreslagens och modellen skulle innebära att avtal om hyrans storlek endast ändras om starka skäl talar för det. Modellen skulle medge att ägare av privatbostäder tar ut högre hyra än vad som motsvaras av kostnader – om hyresgäster är beredda att betala en sådan hyra. På väl fungerande marknader pressas kostnader och priser samman – som läges- och kvalitetsskillnader kommer till uttryck. En följd av detta är marknadssegment med olika prisstrukturer. När marknader inte fungerar väl kan olika begränsningar ge upphov till eskalerade priser och bidra till utsatta situationer för konsumenterna. Utifrån att marknadsförhållandena kan variera kan man skilja på prisnivåer vid mer eller mindre väl fungerande marknader. När priserna har skenat i förhållande till den faktiska kostnadsbilden är marknaden i olag ur konsumenternas perspektiv. Sammanfattningsvis kan konstateras att det ju just är risken för överhyror som aktualiserar behovet av tyglar. Kostnadshyra (kostnadsrelaterad hyra) är en hyra som uttrycker en balans mellan kostnader och hyra. I förhållande till helt fri hyressättning syftar den till att skydda konsumenten mot överhyra som den, enligt utredarens bedömning, helt knyter an till principerna för en effektiv resursanvändning. Hur kan kostnadshyra då bli en praktiskt användbar norm för hyresnämndernas skälighetsbedömning? Målet är alltså att beräkna kostnadsrelaterade hyresnivåer. Det handlar i princip om att beräkna en årskostnad utifrån ett kapitalvärde, vilket då ska motsvara vad det skulle kosta att hyra kapitalet . I sådana kostnadsberäkningar ska då ingå finansieringskostnader, avgifter till bostadsrättsförening m.m.8 Förenklat 8 I en kostnadsuppskattning bör bl.a. hänsyn tas till att det egna kapitalet i en bostad har en user cost of capital, vilken påverkas av bl.a. räntan, inflationen, skatten och förslitningen av bostaden. Denna kostnad svarar i jämvikt mot ägarens alternativavkastning på kapitalet. Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? kan sägas att kostnaden motsvaras av bostadens marknadsvärde multiplicerat med en realränta efter skatt, till vilket adderas avgifter till bostadsrättsföreningen.9 Det handlar alltså till en del om en kalkylerad kostnad. Kostnadshyra behandlades och avfärdades i SOU 2007:74 Upplåtelse av den egna bostaden (s. 64–70). Med en sådan modell skulle ägaren få ta ut en hyra som motsvarar de faktiska utgifter som boendet medför i fråga om t.ex. eventuell avgift till bostadsrättsförening och ränteutgifter. Ansatsen innebär att innehavaren av bostaden ges rätt till utgiftstäckning. Som skäl för att avfärda den framfördes: svårigheterna att med någon exakthet fastställa en kostnadsbaserad hyra, möjligheten att personer skulle kunna förvärva lägenhet/fastighet bara för att hyra ut den, att det kan uppkomma olika hyror för likvärdiga lägenheter i samma hus och att det blir en slumpmässig hyressättning ur ett hyresgästperspektiv. Utredaren vill i sammanhanget framhålla att kostnadshyra med hänsyn till alternativavkastning på det egna kapitalet m.m. inte är identisk med kostnadshyra enligt SOU 2007:74 som mer knyter an till uthyrarens utgifter. Utredaren menar att ställningstagandet att avfärda kostnadshyra och rekommendera bruksvärdehyra följde av att liten vikt lades vid stimulanssyftet och resurshushållningsprinciperna; en bruksvärdebaserad hyra kan möjligen fastställas med någon exakthet, men den representerar inte en signal för en resursavvägd privatuthyrning.10 Vidare kan noteras att det normalt uppstår olika prisstrukturer på de flesta marknader med utbud av varor och tjänster som inte är helt identiska. Utredaren vill peka på möjligheten att en lämplig myndighet, t.ex. , får i uppdrag att tillsammans med hyresnämnderna närmare utveckla en praktiskt användbar rutin för kostnadsbaserad Vidare ska noteras att en kostnadsrelaterad hyra vid uthyrning av ägt boende knyter an till priserna på bostadsrätter och småhus och att detta är stora marknader med förhållandevis god information om värden. 9Detta kan uttryckas som: hyra = mv * r + avgift, där mv är marknadsvärde och r realräntan efter skatt. Se t.ex. (1997): On price formation and quantity adjustment in Swedish housing markets (avhandling) 10En ledstjärna för en god resursanvändning är att utbudet beror på kostnader och förutsättningar för kostnadstäckning. Med den utgångspunkten är det skäligt att få sina kostnader täckta. Om skälighet skulle definieras utifrån att det är skäligt att få sina kostnader täckta så skulle skälighetsbegreppet knyta an till kostnadshyran. Med dagens regelverk definieras en hyras skälighet utifrån bruksvärdehyra som inte har något med kostnader att göra. Vilka förändringar kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad? En sådan rutin bör också vara enkel och tillgänglig för den enskilde privatpersonen som hyr ut. Justerad bruksvärdehyra är en modell som innebär bibehållen bruksvärdeprincip, men med en högre avvikelsetolerans. Modellen innebär således en större tillåten avvikelse från likvärdiga lägenheters hyror. En högsta tillåten avvikelse skulle kunna uttryckas i procent. Enligt utredarens mening saknar en sådan modell en koppling till ekonomiska principer för en god resursanvändning.