sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Hon tillstyrkte TYB:s förslag men ansåg att beredningen hade varit alltför försiktig. Genom förslaget togs det inget stort steg utan det medförde en ordning som redan skulle kunna anses vara gällande rätt om man är beredd att anlägga ett internationellt kriminalpolitiskt perspektiv. anslöt sig till dåvarande JK och dennes syn att internationellt rättsligt bistånd inte utgjorde ett ingripande i den mening som avses i TF och Av hänsyn till vikten av att kunna delta i det internationella straffrättsliga samarbetet borde vissa inskränkningar i grundlag- arnas territoriella tillämpningsområde genomföras. Här avsågs bl.a. följderna av det nämnda rättsfallet NJA 1956 s. 48 och frågan om meddelarfriheten i anslutning till medier som inte ges ut i . Under remissbehandlingen framkom olika tolkningar av om, och på vilket sätt, TF och YGL utgjorde hinder mot att lämna inter- nationellt rättsligt bistånd. Det kan hävdas att det huvudsakliga syftet med den särskilda grund- lagsregleringen i TF och YGL är att skydda ett fritt flöde av infor- mation och en fri opinionsbildning i . För att uppfylla detta ändamål har det ansetts nödvändigt att ge grundlagarna ett förhåll- andevis vidsträckt tillämpningsområde som inte enbart omfattar medier med en mer uppenbar anknytning hit. Även situationer där ett mass- medium inte alls – eller bara i begränsad utsträckning – når den svenska allmänheten kan i vissa avseenden falla under grundlagarnas skydd. Förklaringen till detta relativt extensiva synsätt är att det även i fråga om sådana medieprodukter (t.ex. utländska dagstidningar eller tv-program) kan förekomma att personer i medverkar till att ett yttrande når allmänheten. De kanske mest relevanta exemplen är om en här bosatt person i egenskap av meddelare lämnar en uppgift för publicering i ett utländskt massmedium eller om han eller hon som författare bidrar med en text som ska publiceras i ett sådant medium. Den svenska ståndpunkten har varit att även dessa per- soner i princip ska omfattas av grundlagsskyddet här. Som har framgått ovan har det svenska grundlagsskyddet ansetts i praktiken utesluta att deltar i internationellt rättsligt sam- arbete i de fall TF eller YGL är tillämpliga. Detta är i första hand inte en konsekvens av att grundlagarnas geografiska tillämpnings- område skulle vara osedvanligt omfattande för att vara ett straff- och processrättsligt system. Förklaringen är snarare att principen om grundlagarnas exklusivitet som straff- och processlag vid ingripanden har ansetts ha fullt genomslag i alla situationer då grundlagarna är tillämpliga. Någon undantagsbestämmelse för inter- nationellt bistånd finns inte i grundlagarna, vilket i praktiken alltså har ansetts utesluta att sådant bistånd lämnas. En annan sak, som inte berörs närmare här, är att en utländsk ansökan om rättsligt bistånd kan föranleda svenska myndigheter (JK) att ta initiativ till en egen svensk brottsutredning som då handläggs enligt TF eller YGL. Kommittén konstaterar att det finns olika sätt att tolka TF och YGL vad gäller tillåtligheten av internationellt rättsligt bistånd. Frågan är närmast om begreppet ingripande kan anses inrymma allt sådant bistånd eller inte. Det är naturligt att se det som ett ingripande om exempelvis den som misstänks för förtal anhålls här i , medan det är mindre naturligt om åtgärden avser exempelvis ett förhör med den som anser sig utsatt för förtal. Det avgörande för tolkningen synes vara hur långt man är beredd att sträcka inne- börden av de grundlagsbestämmelser som behandlar möjligheterna att ingripa mot ett yttrande. Oavsett vilken inställning man har till tolkningsfrågan avseende nuvarande bestämmelser framstår det som motiverat, som även TYB framhöll, att nu tydliggöra i grundlagen vad som gäller. Frågan om hur man ska se på internationellt rättsligt bistånd inom det grundlagsskyddade området behöver belysas på nytt med anledning av det allt djupare rättsliga samarbetet inom EU. En sådan översyn framstår som särskilt påkallad på det straffrättsliga området där samarbetet i och med Lissabonfördraget blir överstatligt och är tänkt att vila på mer traditionella mellanstatliga grunder. Det framstår inte som helt klart hur samarbetet kommer att gestalta sig i praktiskt avseende och vilka effekter det kommer att ha på medlemsstaternas rättsordningar. Ur svensk synvinkel för- stärks denna oklarhet av att de nu gällande rättsakterna inte inne- håller något uttryckligt och generellt undantag för tryck- och yttrandefrihetsfrågor i själva författningstexten. Den svenska stånd- punkten vilar i stället på olika ingressuttalanden som av har uppfattats innebära att det finns EU-rättsligt stöd för att avslå en begäran om rättsligt bistånd när denna avser en åtgärd som omfattas av TF eller YGL. Det kan inte uteslutas att denna tolkning skulle underkännas om frågan ställdes på sin spets vid en EU-rättslig prövning (se avsnitt 21.1.3 ovan angående analys). Mot den här bakgrunden framstår det pågående förhandlings- arbetet med ett nytt EU-direktiv om en utredningsorder som mycket betydelsefullt. Om slutresultatet blir – som de nu tillgängliga rapp- orterna indikerar – att oförenlighet med nationella ansvarsregler- ingar på medieområdet tas upp som en uttrycklig och generell väg- ransgrund, innebär detta ett tydligt principgenombrott för svenskt vidkommande. Det skulle nämligen betyda att en central rättsakt inom det straffrättsliga samarbetet ger ett tydligt stöd för att hävda att det särskilda ansvarssystemet i TF och YGL inte ska frångås vid en begäran om rättslig hjälp. Frågan är vilken betydelse det aktuella förslaget till direktiv ska tillmätas vid kommitténs överväganden om grundlagarnas utform- ning när det gäller internationellt rättsligt bistånd. Det får här vägas in att direktivet inte är färdigförhandlat och att det följaktligen kan bli så att den slutliga rättsakten inte innehåller den nämnda väg- ransgrunden avseende tryck- och yttrandefriheten. En ytterligare aspekt berör frågan om vilken påverkan direktivet om en europeisk utredningsorder får när det gäller andra rättsakter på det straff- rättsliga området som ska transformeras från rambeslut till direktiv eller förordningar. Oavsett utgången i fråga om denna rättsakt går det inte att vara säker på att andra framtida rättsakter på det straff- rättsliga området kommer att innehålla en liknande vägransgrund. Man kan därför inte dra för stora växlar på de uppgifter som finns om innehållet i det kommande direktivet. bestäms rättsläget av ett antal rambeslut som det är oklart om uppfyller med en EU-rättslig tolkning. Detta talar i sig för en viss omvärdering av den svenska ståndpunkten avseende internationellt rättsligt bistånd inom det grundlagsskyddade området. För en sådan omvärd- ering talar också kommittédirektivens anvisning att utgångspunkten ska vara att i så stor utsträckning som möjligt ska kunna bistå med bl.a. internationell rättslig hjälp och verkställighet av utländska domar och beslut. måste yttrandefriheten och dess grundprinciper för- svaras. När de svenska grundlagarna är tillämpliga, och sålunda ger skydd åt yttranden och uppgiftslämnande, finns det all anledning att upprätthålla detta skydd så långt det är möjligt och rimligt. De förhandlingar som har skett i EU har utgått från den utgångs- punkten. Även om rättsläget är osäkert är den svenska hållningen att förhandlingsresultaten innebär att grundlagarna har försvarats och att det inte har gjorts några ingrepp i dem. Mot den bakgrunden framstår det som mest naturligt att nu försvara de uppnådda resultaten genom att utgå från att de svenska grundlagarna har bevarats intakta i förhållande till . Det gäller i varje fall om det utan stora problem går att hantera en situation där det senare eventuellt visar sig att ståndpunkten inte håller vid en rättslig prövning. För det fall en rättslig prövning leder till att anses skyldigt att tillhandahålla rättsligt bistånd i vidare mån än grundlagen anger kan grundlagarna ändras, antingen genom att det görs undantag för en eller flera rättsakter i grundlagarna eller genom att en bestämmelse om internationellt rättsligt bistånd skrivs om så att det ifråga- varande biståndet kan ges. Innan en sådan grundlagsändring har genomförts kommer – med en EU-rättslig tolkning – den aktuella EU-rättsakten att ha företräde framför grundlagsbestämmelserna. Det sagda innebär knappast några oöverstigliga problem. Kommittén förespråkar därför att utgångspunkten för grundlags- regleringen av internationellt rättsligt bistånd ska vara att de krav som ställer är uppfyllda. Som har sagts finns det ändå anledning att skapa en viss öppning för att lämna rättsligt bistånd även när grundlagarna är till- ämpliga. Syftet är då i första hand att göra systemet något mer flexibelt så att ett svenskt deltagande i rättsligt samarbete som berör det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området inte alltid är uteslutet. Det förslag som TYB lämnade i betänkandet SOU 2004:114 fram- står då som en naturlig utgångspunkt, också därför att det tjänar till att klarlägga grundlagarnas inställning till internationellt rättsligt bistånd. Först bör dock övervägas om det territoriella tillämpnings- området för det särskilda grundlagsskyddet ska förändras. Frågan är om yttrandefrihetsintresset motiverar att tillämpningsområdet är lika omfattande som eller om det kan inskränkas i något avse- ende. Saken bör betraktas i ljuset av att ett mindre territoriellt till- ämpningsområde kan antas öka möjligheterna att lämna rättsligt bistånd eftersom konfliktytan i förhållande till grundlagarna då minskar. Vårt förslag: Det territoriella tillämpningsområdet för TF och YGL ska minskas genom att det i grundlagarna anges att en här framställd skrift eller teknisk upptagning inte anses utgiven i enbart på den grunden att den har skickats till enskilda adressater i utlandet. Bestämmelser med den innebörden införs i 1 kap. i respektive grundlag. I fråga om det s.k. korrespondent- skyddet för uppgiftslämnare samt författare och andra upphovs- män tydliggörs det att detta gäller om meddelandet lämnades i . Klargörandet av tillämpningsområdet för korrespon- dentskyddet avser även anskaffare. Vår bedömning: Några andra förändringar i korrespondent- skyddet än som anges ovan genomförs inte. Även fortsättnings- vis ska alltså grundlagsskyddet omfatta situationen då en korre- spondent stationerad här rapporterar till exempelvis en utländsk tidning eller radiostation. Det territoriella tillämpningsområdet för TF och YGL har ifråga- satts som alltför vidsträckt i vissa avseenden. Det har ansetts utgöra ett onödigt långtgående hinder mot internationellt rättsligt bistånd. Det är två frågeställningar som brukar lyftas fram. Den första frågan rör det rättsläge i fråga om spridnings- begreppet enligt 1 kap. 6 § TF som följer av rättsfallet NJA 1956 s. 48. Avgörandet har även betydelse för förståelsen av begreppet spridning i 1 kap. 10 § YGL när det gäller tekniska upptagningar. Innebörden av rättsfallet är att här framställda skrifter och upptag- ningar som skickas med post från till enskilda adressater i utlandet anses utgivna här i landet, även om skrifterna eller upp- tagningarna aldrig når den svenska allmänheten. Den andra aspekten där kritik har riktats mot tillämpnings- området handlar om det s.k. korrespondentskyddet enligt 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL. Det som avses är i första hand det förhållandet att de svenska grundlagarna ger ett visst skydd åt meddelare samt författare och andra upphovsmän till skrifter och upptagningar som inte ges ut här eller sändningar av radioprogram som inte utgår från . Som begreppet antyder är tanken med korrespondentskyddet att grundlagarna bör skydda den verksamhet som utländska mediers korrespondenter bedriver i . Kommittén har inte sett anledning att överväga ytterligare inskränkningar av det territoriella tillämpningsområdet än de som har nämnts, vilka också tas upp särskilt i kommitténs direktiv (dir. 2008:42). I sammanhanget finns anledning att påminna om att inskränkningar av grundlagarnas tillämpningsområde inte med nödvändighet leder till att den aktuella företeelsen faller utanför det svenska rättssystemet. Frågor om svensk domsrätt, tillämplig- heten av svensk lag och möjligheten att lämna internationellt rätts- ligt bistånd får då i stället bedömas enligt vad som gäller enligt allmän lag, se bl.a. 2 kap. och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Skrifter och upptagningar som sänds med post till utlandet En viktig tanke bakom utformningen av grundlagarnas territoriella tillämpningsområde får sägas vara att den som i framställer straffbara yttranden och som exporterar dessa till utlandet får under- kasta sig de rättsregler som gäller i det landet (jfr prop. 1997/98:43 s. 121 f.). Under inga omständigheter får svenska myndigheter ägna sig åt censur eller andra åtgärder som försvårar eller hindrar att ett yttrande når allmänheten, även om yttrandet enbart kommer att nå en publik utomlands. Straffrättsliga ingripanden med anledning av yttranden i medier som endast har nått allmänheten i ett annat land ska dock inte ske enligt de svenska grundlagarna på tryck- och yttrande- frihetsområdet. Dessa tankegångar har likväl inte fått fullt genomslag i TF och YGL. I rättsfallet NJA 1956 s. 48 ansågs skrifter som aldrig nådde den svenska allmänheten vara utgivna här. De betraktades nämligen som utlämnade för spridning i på den grunden att distri- butören hade postat dem till enskilda adressater i utlandet. Avgör- andet får som anges i avsnitt 21.2.2 förstås så att försändandet med post innebar att spridningen till de slutliga mottagarna av skriften därmed hade påbörjats i . Utgången hade, kan det antas, blivit den motsatta om hela upplagan i stället skickats till en distributör utomlands som där skulle ha påbörjat spridningen till allmänheten. I det fallet skulle skriften inte ha ansetts vara utgiven i och TF därmed inte tillämplig. Det aktuella rättsfallet har motsvarande inne- börd på YGL:s område när det gäller grundlagsskyddet för tekniska upptagningar. Den ordning som följer av NJA 1956 s. 48 framstår som tveksam om frågan bedöms utifrån tankarna bakom grundlagarnas tillämp- ningsområde. Effekten blir nämligen att det särskilda svenska straff- och processrättsliga systemet blir exklusivt tillämpligt på yttranden som inte har nått allmänheten här. Detta framstår som en omotiverat långtgående utbredning av grundlagarnas tillämp- ningsområde. Den riskerar att försvåra för att lämna inter- nationellt rättsligt bistånd utan att det finns viktiga yttrandefrihets- rättsliga skäl. Mot den här bakgrunden bör tillämpningsområdet för grundlagarna minskas så att en skrift eller upptagning inte bedöms utgiven i i sådana situationer som avsågs avgör- ande. Utgivning enligt TF resp. YGL ska sålunda inte anses före- ligga enbart på den grunden att en skrift eller teknisk upptagning har skickats till enskilda adressater i utlandet på det sätt som var aktuellt i rättsfallet. Denna åtgärd för att minska tillämpnings- området bör dock inte enbart ta sikte på försändelser med post utan även på t.ex. fallet då en speditionsfirma anlitas. Den här ändringen bör inte införas på ett sätt som påverkar den grundläggande förståelsen av begreppet utgivning i de berörda bestämmelserna (se den föreslagna lydelsen av bestämmelserna om utgivning i 1 kap. 7 § TF och 1 kap. 14 § YGL). Förändringen bör i stället ta sikte på det specifika fall som har diskuterats. Detta kan komma till uttryck i lagtext enligt följande. 1 kap. 7 § andra stycket TF En skrift ska inte anses utlämnad för spridning i enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet. 1 kap. 14 § andra stycket YGL En teknisk upptagning ska inte anses utlämnad för att spridas enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet. Innebörden av lagtexten berörs närmare i författningskommentaren till 1 kap. 7 § TF resp. 1 kap. 14 § YGL. Effekten av den nu föreslagna ändringen har förhållandevis stor betydelse för möjligheterna att ge internationell rättslig hjälp. Detta kan illustreras med ett exempel där en dvd-skiva med ett innehåll som är kränkande för vissa privatpersoner sänds med post från ett svenskt företag till enskilda adressater i . skyddas en sådan dvd-skiva fullt ut av YGL, medan så inte blir fallet efter en lag- ändring. Det betyder att det inte kommer att finnas något grund- lagshinder för svenska myndigheter att ge rättslig hjälp till tyska myndigheter som vill ingripa straffrättsligt med anledning av innehållet på dvd-skivan. Svensk polis kan t.ex. tänkas förhöra en person som har ansvarat för innehållet på skivorna. gäller dock om förbud mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder samt om – med vissa inskränkningar – meddelarskydd och etableringsfrihet. Har skivorna dessutom spritts i , skyddas de av YGL även i fråga om ingripanden med anledning av innehållet. Då får det bedömas enligt YGL om det finns förutsättningar att lämna rättslig hjälp. I avsnitt 21.4.4 lämnar vi ett förslag om att utöka möjlig- heterna att ge sådant bistånd när grundlagen är tillämplig. Det kan diskuteras om de svenska grundlagarna i fortsättningen ska ge skydd åt meddelare samt författare och andra upphovsmän till medier som inte ges ut eller på annat sätt offentliggörs i . Här avses typiskt sett korrespondenter för utländska medier som ges ut i ett annat land och inte når den svenska allmänheten. Det skyddade området omfattar emellertid även den svenska allmänhetens direktkontakter med utländska representanter för sådana medier. Frågan är om ett grundlagsskydd av det slaget kan anses motiverat med hänsyn till intresset av att värna det fria informationsflödet och den fria opinionsbildningen här. I den andra vågskålen ligger även här att ett minskat skyddsområde kan öka möjligheterna för att delta i internationellt straffrättsligt samarbete. För diskussionens skull bör slås fast att det nuvarande korre- spondentskyddet får anses enbart omfatta situationer då anskaffande och lämnande av uppgifter sker i . Detta framgår inte av den befintliga lagtexten i 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL men bör följa av en ändamålstolkning av bestämmelserna. Det kan knappast ha varit avsett att grundlagarna ska skydda alla meddelare till utländska massmedier, oavsett var i världen de befinner sig vid upp- giftslämnandet (se vidare SOU 2004:114 s. 143 f.). Frågan berörs ytterligare längre fram i det här avsnittet. Vid en första anblick kan det framstå som att intresset att i svensk rätt uppställa ett särskilt skydd för den nu aktuella kretsen av med- delare m.m. är litet. Det skulle med andra ord inte finnas skäl att låta t.ex. en korrespondent för en utländsk tidning eller radiokanal omfattas av meddelarskyddet om dennes arbete resulterar i en publi- cering som aldrig offentliggörs i . Mot en sådan inställning kan dock flera viktiga argument av mer principiell natur anföras. För det första bör det framhållas att upp- giftslämnandet i sig är en viktig form att utöva yttrandefriheten på och som hänger nära samman med den därpå följande publiceringen (se betänkandet Förslag till tryckfrihetsförordning, SOU 1947:60 s. 46). Av den nuvarande regleringen i 13 kap. TF och 10 kap. YGL fram- går visserligen att värdet av meddelarskydd i fråga om utländska publiceringar i en del situationer har bedömts vara mindre än i rent inhemska förhållanden. Kommittén menar dock att utgångspunkten bör vara att principen om meddelarskydd är så betydelsefull för den svenska samhällsordningen att skyddet bör gälla även när meddelandet lämnas till internationella medier. Det bör gälla även utländska korrespondenters anskaffande av information. Ett annat viktigt skäl för att låta grundlagarna omfatta meddel- anden till utländska korrespondenter och dessas anskaffande av uppgifter bygger på idén om ömsesidighet. Utformningen av det svenska skyddet är till stor del motiverad utifrån tanken att ge utländska korrespondenter här samma ställning som vi önskar att andra länder ger svenska journalister stationerade i utlandet. Den svenska regleringen värnar betydelsen av goda arbetsvillkor för jour- nalister och ett starkt skydd för deras källor i förhoppningen att motsvarande ska gälla för utomlands verkande journalister som rapporterar till svenska medier. Det här betraktelsesättet har fortsatt giltighet och skulle motverkas av om principen om korrespondent- skyddet togs bort från grundlagsområdet. Mot den här bakgrunden har vi dragit slutsatsen att grundlag- arnas tillämpningsområde inte bör förändras i fråga om meddelare m.m. till medier som aldrig ges ut eller offentliggörs i . Även fortsättningsvis ska alltså grundlagsskyddet omfatta situationen då en korrespondent stationerad här rapporterar till exempelvis en utländsk tidning eller radiostation. De berörda bestämmelserna i och YGL bör dock ändras så att det framgår klart att endast lämnande eller anskaffande av upp- gifter i omfattas av korrespondentskyddet. De nuvarande inskränkningarna i meddelarskyddet till skydd för rikets säkerhet och tystnadsplikt bör inte ändras (se ovan i avsnitt 21.2.2). De nu gjorda ställningstagandena kan, såvitt gäller effekterna för möjligheten att ge rättslig hjälp, exemplifieras med ett tänkt fall där en korrespondent för en tidning i , som ges ut även här, får information från en person i . För att spetsa till exemplet kan vi anta att personen är en engelsman som lämnar uppgifter som är hem- liga i , men som inte skulle omfattas av tystnadsplikt enligt svenska förhållanden. Eftersom personen omfattas av meddelar- skydd i enligt 13 kap. 6 § TF, får svenska myndigheter inte lämna engelsk polis rättslig hjälp i form av förhör med honom – eller för den skull med någon annan – angående brott mot tystnadsplikt. 21.4.4Möjligheterna för internationellt rättsligt bistånd utökas Vårt förslag: En ny bestämmelse om internationellt rättsligt bistånd ska införas i 14 kap. TF och i 11 kap. YGL. Den innebär att sådant bistånd kan lämnas avseende åtgärder som är tillåtna enligt grundlagarna. Om en ansökan rörande rättsligt bistånd gäller brott eller skadestånd med anledning av brott ska ett krav på s.k. dubbel straffbarhet tillämpas. Om ansökan grundar sig på en gärning som motsvarar ett brott som förutsätter reger- ingens medgivande för åtal enligt TF och YGL, krävs enligt förslaget regeringens medgivande för lämnande av interna- tionellt rättsligt bistånd. Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan om rättsligt bistånd ska kunna meddelas i lag. Kommittén gör således bedömningen att det bör införas vissa möj- ligheter att inom det grundlagsskyddade området lämna rättsligt bistånd till andra länder. Av de skäl som anförs i avsnitt 21.4.1. bör dock några långtgående förändringar inte genomföras. Det bör gälla en återhållsam linje som innebär att svenska myndigheter i princip inte medverkar till ingripanden som ligger under den skyddsnivå som följer av TF och YGL. Utgångspunkten bör vara att skyddet ska vara högt. ska beaktas att den svenske lagstiftaren knappast har skäl att annat än i begränsad mån genom svensk grundlag skydda exempelvis sådan hatpropaganda eller sådant sexuellt ofredande i som genom publicering här har uppnått svenskt grundlagsskydd, antingen genom preskription eller – i de fall då yttrandet inte är brottsligt inom det grundlags- skyddade området – direkt genom publiceringen. En rimlig principiell utgångspunkt bör vara att inte bidrar med rättslig hjälp åt andra länder om det strider mot svenska allmänna rättsprinciper. Det här sättet att betrakta skyddet för tryck- och yttrande- friheten på – att det innehåller en oeftergivlig kärna – stämmer väl överens med de uttalanden som gjordes i samband med EU-anslut- ningen om att överlåtelse av beslutanderätt till EU inte får väsent- ligen rubba viktiga principer i TF och YGL som bl.a. meddelarfriheten, censurförbudet och ansvarighetssystemet (bet.