sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — Sakägare är, enkelt uttryckt, den som berörs av en fråga som prövas av domstol eller annan myndighet. Sakägarbegreppet är bland annat kopplat till rätten att överklaga en domstols eller annan myndighets beslut. Den allmänna regeln om vem som har rätt att överklaga en myndighets beslut finns i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt bestämmelsen får ett förvaltningsbeslut överklagas av den beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas. Det finns således inte någon rätt för var och en att överklaga ett beslut, utan klaganden måste ha ett visst intresse i saken för att överklagandet ska tas upp till prövning i högre instans. Man brukar säga att klaganden ska vara saklegitimerad.2 Klagorätt har i första hand den som är part i ärendet. Ett beslut kan emellertid angå även andra än dem som är parter i målet. Allmänt sett brukar det för klagorätt krävas att beslutet antingen påverkar personens rättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen.3 I vissa specialförfattningar finns det regler som ger ledning för bedömningen av vem som, utöver dem som varit parter i ärendet, ska anses berörda av beslutet på ett sådant sätt att de har klagorätt. I många fall har emellertid lagstiftaren lämnat till rättstillämpningen att avgöra frågan om klagorätt. Frågan om vem som är sakägare i det enskilda fallet är i många fall komplicerad och frågan om klagorätt har gett upphov till en omfattande rättspraxis. Av 16 kap. 1 § minerallagen framgår att bergmästarens beslut om undersökningstillstånd får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Av samma bestämmelse följer att beslut av bergmästaren i frågor som gäller fastställande av en arbetsplan för undersöknings- , B. , Förvaltningslagen med kommentarer, 2010, s. 266. Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen arbete enligt 3 kap. 5 a § ska överklagas till den mark- och miljödomstol inom vars område marken om tvisten gäller eller större delen därav är belägen. Eftersom det i lagen inte anges vem som har rätt att överklaga dessa beslut gäller i det avseendet vad som stadgas i 22 § förvaltningslagen. Frågan om vem som är att anse som sakägare enligt minerallagen får alltså betydelse för vem som har möjlighet att överklaga bergmästarens beslut om undersökningstillstånd och beslut om fastställelse av arbetsplan. Begreppet sakägare förekommer i vissa bestämmelser som rör undersökningstillstånd i minerallagen och mineralförordnigen. Här följer en redogörelse för några av dem och något om deras bakgrund. Avsikten med de ändringar som gjordes i minerallagen och dess förordning var enligt förarbetena att bättre balansera exploateringsintresset mot enskilda sakägares behov.4 Enligt de föreskrifter som fanns i mineralförordningen före skulle markägare och sakägare underrättas vid förlängning av undersökningstillstånd. Det fanns dock inga regler om att dessa skulle få information om när ansökan om undersökningstillstånd lämnats in till bergmästaren, eller när undersökningstillståndet löpt ut eller dragits tillbaka.5 Detta ansågs utgöra en brist. De förslag som lades fram i propositionen avsåg bland annat att förbättra informationen till sakägare när en ansökan om undersökningstillstånd gjorts och när ett sådant tillstånd upphört.6 Bestämmelserna om rätten att få information om när ansökan om undersökningstillstånd inkommit till bergmästaren och när ett sådant tillstånd har upphört infördes i 3 § och 8 a § mineralförordningen. Enligt 3 § mineralförordningen ska bergmästaren, om ansökan avser något annat än alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant, sända en underrättelse om ansökan till berörda 2004/2005:40 s. 1. Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen fastighetsägare, övriga kända sakägare och innehavare av företrädesrätt enligt 2 kap. 4 § minerallagen. När ett undersökningstillstånd helt eller delvis har upphört att gälla ska bergmästaren sända en underrättelse om detta till berörda fastighetsägare och övriga kända sakägare (8 a § mineralförordningen). Formuleringen övriga kända sakägare återfinns även i 1 § mineralförordningen, som reglerar vad en ansökan om undersökningstillstånd ska innehålla. Enligt bestämmelsens andra stycke ska sökanden, om ansökan avser annan än alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant, i ansökan ange uppgifter om de fastigheter som berörs av ansökan samt fastighetsägarnas och andra, för sökanden kända, sakägares namn och adress. Även i 6 § tredje stycket mineralförordningen används formuleringen övriga kända sakägare. Enligt denna bestämmelse ska bergmästaren delge fastighetsägare och övriga kända sakägare ett beslut om undersökningstillstånd och tillhörande karta, om tillståndet avser annat än alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att det, i de fall de rör sig om ett annat än alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant, är fastighetsägare och övriga kända sakägare som enligt mineralförordningen har rätt att få information om när ansökan om undersökningstillstånd kommit in till bergsstaten, när beslut om undersökningstillstånd har meddelats och när ett undersökningstillstånd upphör. Frågan är vem som räknas till gruppen övriga kända sakägare. Som framgår av inledningen är minerallagens definition av begreppet sakägare utformad på så sätt att den endast anger vilka som inte är att anse som sakägare. Enligt förvaltningsrättslig praxis hör till kretsen övriga kända sakägare dels de rättighetshavare som är inskrivna i fastighetsregistret, t.ex. innehavare av servitut och ledningsrätter, dels de rättighetshavare som kommit till sökandens kännedom på annat sätt, t.ex. genom att fastighetsägaren upplyser sökanden om att det finns en arrendator på marken. Det ställs emellertid inga krav på att sökanden ska vidta aktiva åtgärder för att ta reda på om det finns några sådana rättighetshavare som inte är inskrivna i fastighetsregistret. Till gruppen övriga kända sakägare hör även samebyarna. Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen 10.3.4Rätt att överklaga bergmästarens beslut om undersökningstillstånd Beslut om undersökningstillstånd fattas utan att det sker någon prövning av motstående intressen. Enligt 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen får bergmästaren avgöra sådana ärenden utan att någon annan sakägare än sökanden har haft tillfälle att yttra sig. Det innebär att sökanden formellt är den enda parten i målet. Frågan är om någon, utöver sökanden, trots detta ska anses ha rätt att överklaga bergmästarens beslut om undersökningstillstånd. Någon vägledning finns inte i lagstiftningen. Enligt förvaltningsrättslig praxis får beslut om undersökningstillstånd överklagas av berörda fastighetsägare, de rättighetshavare som är inskrivna i fastighetsregistret, de rättighetshavare som blivit kända på annat sätt samt berörd sameby. Enligt uppgift från Bergsstatens jurist tas emellertid alla invändningar mot beslut om undersökningstillstånd upp och bemöts i beslutet. I de fall den som kommit med invändningen inte kan anses direkt berörd av beslutet i minerallagens bemärkelse, t.ex. när det rör sig om en ideell organisation, brukar det nämnas i beslutet. Frågan om vem som har rätt att överklaga Bergsstatens beslut om undersökningstillstånd har också varit uppe till domstolsprövning ett flertal gånger. Bland annat har frågan om en kommuns rätt att överklaga ett beslut om undersökningstillstånd när kommunen inte är fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt prövats vid ett flertal tillfällen. Kommunen har i dessa fall ansetts sakna talerätt (se t.ex. Kammarrättens i Sundvall dom i mål nr 3826-08 och samma domstols dom i mål nr 2405-09–2411-09). Vidare har Regeringsrätten vid ett flertal tillfällen inte funnit anledning att meddela prövningstillstånd när en kommun överklagat ett avgörande där talan har avvisats (se. t.ex. Regeringsrättens dom i mål nr 4608-07). Det tycks således vara en fastställd princip att en kommun saknar talerätt enbart på den grund att undersökningsarbetet ska utföras inom kommunen. Detsamma torde gälla för . Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen Vem som anses tillhöra sakägarkretsen får också betydelse under arbetsplaneprocessen. Enligt 3 kap. 5 § tredje stycket minerallagen ska arbetsplanen delges ägaren till den mark där arbetet ska bedrivas och innehavare av särskild rätt som berörs. Av bestämmelsen framgår också att delgivning med innehavare av renskötselrätt får ske genom att arbetsplanen delges den sameby som innehavarna tillhör. Det är således denna krets, markägare och innehavare av särskild rätt, som har rätt att genom att invända mot arbetsplanen påverka dess innehåll. Av 3 kap. 5 a § samma lag framgår att en arbetsplan blir gällande om tillståndshavaren och den sakägare som framställt invändningar kan komma överens om arbetsplanens innehåll. I den senare bestämmelsen används således beteckningen sakägare för markägare och innehavare av särskild rätt. 10.3.6Innehavare av särskild rätt Begreppet innehavare av särskild rätt definieras i 17 kap. 1 § första stycket minerallagen. I bestämmelsen anges att med särskild rätt till fastighet avses i minerallagen nyttjanderätt, servitut, renskötselrätt och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att paragrafen har utformats efter förebild av 1 kap. 2 § och 5 § expropriationslagen (1972:719).7 Till begreppet särskild rätt hör enligt expropriationslagens definition nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt (1 kap. 2 § expropriationslagen 1972:719). De särskilda rätterna nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft har sin grund i jordabalkens bestämmelser.8 Dessa rättigheter regleras i 7 kap. jordabalken, om de har upplåtits genom avtal. Med nyttjanderätt avses enligt 7 kap. 1 § jordabalken bl.a. arrende, hyra och tomträtt. Dessa nyttjanderätter är särskilt reglerade i jordabalken; arrende i 8–11 kap. jordabalken, hyra i 12 kap. jordabalken och tomträtt i 13 kap. jordabalken. Vidare ingår s.k. oäkta nyttjanderätter enligt 7 kap. 3 § jordabalken i begreppet särskild rätt till fastighet, bl.a. skogsavverkningsavtal, rätt att jaga och fiska samt naturvårdsavtal. Även vederlagsfria arrende- och hyresrätter avses. Däremot avses inte gravrätt, vägrätt eller bostadsrätt (jmf. 1974:32 s. 226. 181–188, A. Dahlsjö m.fl., Expropriationslagen En kommentar, 2010, s. 57. Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen 7 kap. 4 § jordabalken). Gravrätt och bostadsrätt faller emellertid inom kategorin liknande rätt och är därför också att anse som särskild rätt enligt expropriationslagens definition. Ytterligare rättigheter som faller in under expropriationslagens definition av nyttjanderätt är ett skriftligen upplåtet servitut som inte har inskrivits, ett skriftligen upplåtet arrende- eller hyresavtal som inte har inskrivits och ännu inte har tillträtts samt annan nyttjanderätt än arrende och hyra som har upplåtits muntligen.9 Bestämmelserna om servitut finns i 14 kap. jordabalken. Servitut innebär en inskränkning i en ägares dispositionsrätt över sin fastighet (den tjänande) till förmån för ägaren av annan fastighet (den härskande).10 Ett servitut ska också vara till nytta för den härskande fastigheten som sådan och avse något beständigt på den tjänande fastighetens område, t.ex. en väg. Rätt till elektrisk kraft innebär enligt 15 kap. 1 § jordabalken att rätt till elektrisk kraft för belysning, drivkraft eller något annat sådant ändamål får upplåtas i fastighet till vilken den hör en elektrisk kraftstation. Utöver nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft enligt jordabalkens bestämmelser finns det rättigheter som har annan grund. Hit hör familjerättsliga och successionsrättsliga nyttjanderätter och servitut samt sådana nyttjanderätter och servitut som tillkommit vid förrättning, expropriation eller liknande förfoganden.11 Sådana rätter är att anse som särskilda rätter enligt expropriationslagen. Till denna grupp av rättigheter hör även ledningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144). Med liknande rätt avses även rätt till andel i samfällt strömfall samt vissa avkomsträtter och vissa förmåner av fast egendom enligt 8 § lag (1970:995) om införande av nya jordabalken. Dit räknas vidare bostadsrätt, vägrätt, gravrätt samt renskötselrätt. Renskötselrätten anges numer uttryckligen i minerallagens definition av särskild rätt till fastighet. Dahlsjö m.fl., Expropriationslagen En kommentar, s. 59. , E. , Servitut en handbok, 2003, s. 24. Dahlsjö m.fl., Expropriationslagen En kommentar, s. 60 f. Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen 10.1.1Rätt att få del av och göra invändningar mot arbetsplanen Enligt förvaltningsrättslig praxis har fastighetsägare, rättighetshavare som är inskrivna i fastighetsregistrets inskrivningsdel, nyttjanderättshavare som kommit till prospektörens kännedom på annat sätt samt sameby rätt att få del av arbetsplanen och göra invändningar mot den. När det gäller rättighetshavare och nyttjanderättshavare krävs det dock, som framgår av 3 kap. 5 § minerallagen, att deras rättigheter rent faktisk berörs av undersökningsarbetet för att de ska anses ha rätt att delta i arbetsplaneprocessen. Frågan om rätten att ta del av arbetsplan har varit uppe till domstolsprövning . En person som var granne till en fastighet på vilken provborrning skulle genomföras ansåg sig berörd av undersökningsarbetet på ett sådant sätt att han borde delges en arbetsplan i enlighet med bestämmelserna i minerallagen. Förvaltningsrätten avslog överklagandet på den grund att sökanden varken var fastighetsägare eller innehavare av sådan särskild rätt, t.ex. servitut eller nyttjanderätt, som var knutna till marken ifråga och som berördes av undersökningsarbetet. (Förvaltningsrättens i dom i mål 1384-10). Kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd. Som framgår av redogörelsen ovan är sakägare ett mångtydigt och oklart begrepp. För att undvika missförstånd kommer jag fortsättningsvis inte använda begreppet sakägare i betänkandet. Jag kommer istället så lång som möjligt klargöra i vilket avseende någon är att betrakta som sakägare, t.ex. ange nyttjanderättshavare när det är detta som avses. Som samlingsnamn för innehavare av rätt till fastighet som inte är äganderätt kommer jag använda begreppet innehavare av särskild rätt. Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen Utredarens överväganden och förslag: Den krets som tillåts överklaga Bergsstatens beslut om undersökningstillstånd och göra invändningar mot en arbetsplan ska inte utvidgas. Ordet sakägare tas bort i lagtext och i förordning i de bestämmelser som avser undersökningstillstånd och arbetsplaner. Istället används begreppet innehavare av särskild rätt. Som ovan anförts har minerallagen kritiserats för att den krets som tillåts överklaga Bergsstatens beslut om undersökningstillstånd och göra invändningar mot en arbetsplan är alltför liten. Man måste vara knuten till den mark som berörs av undersökningstillståndet eller arbetsplanen, antingen genom äganderätt, servitut eller genom att man på något sätt nyttjar den. Under utredningsarbetet har det framkommit att vissa, som inte hör till denna krets, uppfattar det som att de berövas möjlighet att påverka processer som de ändå berörs av. Det rör sig till exempel om personer som bor i närheten av en fastighet där borrningsarbete ska utföras. Det kan konstateras att kretsen klagoberättigade i minerallagens bestämmelser om undersökningstillstånd och arbetsplaner är mindre än klagoberättigade enligt t.ex. . I är utgångspunkten att en person som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten är klagoberättigad.12 Enligt har vidare, till skillnad från minerallagens reglering, kommuner klagorätt om beslutet kan anses angå en angelägenhet och även fackliga organisationer, konsumentorganisationer och miljöorganisationer har under vissa förutsättningar rätt att överklaga vissa domar och beslut enligt (16 kap. 12–14 §§ ). För klagorätt krävs det som huvudregel att beslutet påverkar personens rättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen.13 Hur bör då kretsen av klagoberättigade avgränsas när det gäller möjligheten att överklaga bergmästarens beslut om undersökningstillstånd och ta del av och göra invändningar mot en arbetsplan? Risken med en för snävt avgränsad grupp klagoberättigade är att människor kan uppleva det som att de utestängs från processer som de har ett berättigat intresse att delta i. 1997/98:45 del I s.484. , B. , Förvaltningslagen med kommentarer, 2010, s. 286. Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen Problemet med att utöka kretsen klagoberättigade är att beslutsprocesserna kan bli dyrare och ta . Risken är också att det blir svårt att på ett tydligt sätt avgränsa gruppen klagoberättigade. Om denna grupp blir för vid och obestämd blir det svårt att avgöra om samtliga klagoberättigade har fått del av beslutet på ett korrekt sätt och när beslut som en följd av detta vinner laga kraft. Förenklat kan man uttrycka det som att den enskildes upplevelse av rättssäkerhet står mot prospektörens krav på en enkel och överskådlig process. När det gäller frågan hur sakägarkretsen i minerallagen ska avgränsas anser jag att det inte finns skäl att utvidga denna krets. Att utöka rätten att överklaga till samtliga som upplever att de berörs av ett undersökningstillstånd eller en arbetsplan skulle göra bestämmelserna svåra att tillämpa. Jag anser att den princip som gäller , att det krävs en särskild anknytning till fastigheten genom t.ex. äganderätt, nyttjanderätt eller servitut för att anses utgöra sakägare i minerallagens bemärkelse, är rimlig. I detta inledande skede i processen mot en eventuell gruva torde det vara ovanligt att personer utanför denna krets berörs av undersökningsarbetet på ett sådant sätt att det motiverar en utvidgning av sakägarkretsen. Som framgått ovan har fastighetsägare och övriga kända sakägare genom mineralförordningens bestämmelser rätt att få information om när en ansökan om undersökningstillstånd har inkommit till bergmästaren, när undersökningstillstånd meddelas och när tillståndet upphör. Det finns ingen uttrycklig definition av vad som avses med övriga kända sakägare, varken i lag eller förarbeten. Begreppet har i praxis tolkats som de rättighetshavare som är inskrivna i fastighetsregistret, de nyttjanderättshavare som blivit kända för sökanden på annat sätt samt den sameby inom vars område undersökningstillstånd ansökts. När det gäller arbetsplaneprocessen är det, förutom fastighetsägaren, innehavare av särskild rätt som berörs som har rätt att få del av arbetsplanen och göra invändningar mot denna. Enligt definitionen i minerallagen avses med särskild rätt till fastighet nyttjanderätt, servitut, renskötselrätt och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt. Som anförts ovan är sakägare inte något enhetligt begrepp. Gruppen sakägare kan vara olika stor beroende på vilken lagstiftning som ska tillämpas, och anges det inte uttryckligen i någon bestämmelse vilka personer eller organisationer som ingår i sakägarkretsen får saken prövas i varje enskilt fall. Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen används både i bestämmelserna som rör undersökningstillstånd och de som rör arbetsplaner. Begreppet används emellertid på olika sätt i bestämmelserna, vilket leder till oklarhet om begreppet ska tolkas på samma sätt i de olika bestämmelserna eller inte. Det är inte en lämplig ordning. Om samma krets av rättighetshavare avses bör också samma begrepp användas genomgående i lag och förordning. Detta torde göra lagstiftningen enklare att förstå och tillämpa. För att undanröja oklarheter bör därför ordet sakägare undvikas i de bestämmelser som rör undersökningstillstånd och arbetsplaner i minerallagen och mineralförordningen. I stället bör det av lag- och förordningstext uttryckligen framgå vilka sakägare som avses. En lämplig benämning på de sakägare som utöver fastighetsägare har koppling till en fastighet är den som används i bestämmelserna som rör arbetsplaner, innehavare av särskild rätt. Jag menar att begreppet innehavare av särskild rätt på ett lämpligt sätt avgränsar den krets som utöver fastighetsägaren bör ha rätt att få information när ansökan om undersökningstillstånd kommit in till Bergsstaten, när beslut om undersökningstillstånd har meddelats, när ett undersökningstillstånd upphör samt ha möjligheten att överklaga bergmästarens beslut om undersökningstillstånd. Utredningen föreslår även att denna krets ska ges tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd, se avsnitt 11.6.5. I de bestämmelser som avser undersökningstillstånd i minerallagen och mineralförordningen ska begreppet sakägare således ersättas med innehavare av särskild rätt. Någon uttrycklig definition av undersökningstillståndets innebörd och vilka rättigheter och skyldigheter det medför finns inte i minerallagen. De civilrättsliga följderna av tillståndet får istället härledas ur de allmänna bestämmelserna om undersökningstillstånd och undersökningsarbete i minerallagens andra och tredje kapitel. I förarbetena till den lagändring som genomfördes anges att ett undersökningstillstånd ger innehavaren ensamrätt till undersökningar och tillträde till marken inom området samt företrädesrätt till en eventuell fyndighet inom området.1 Frågan är om denna definition av begreppet är aktuell. Det har framkommit att det råder oklarhet om vilka rättigheter och skyldigheter tillståndet medför i förhållande till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt, och hur dessa har påverkats av att bestämmelserna om arbetsplaner infördes. Nedan följer en redogörelse för bestämmelserna om undersökningstillstånd, en kortfattad beskrivning av bakgrunden till dagens bestämmelser, en diskussion om undersökningstillståndets och arbetsplanens civilrättsliga verkningar samt förslag på ändringar av bestämmelserna avseende undersökningstillstånd. 11.2Rättigheter i förhållande till fastighetsägaren Innan undersökningstillstånd har beviljats på en fastighet får fastighetsägaren själv, eller den han eller hon givit tillstånd, bedriva undersökningsarbete på den egna fastigheten. Det följer av 1 kap. 4 § andra stycket 1 och 3 kap. 2 § minerallagen. Rättigheten gäller för alla 2004/05:40 s. 24. koncessionsmineral utom olja, gasformiga kolväten och diamant. Undersökningsarbetet får inte medföra intrång i annans nyttjanderätt, servitut eller annan särskild rätt till fastigheten. Fastighetsägaren får också utan koncession för husbehov bearbeta fyndigheter av koncessionsmineral så länge ingen annan har bearbetningskoncession. Om någon annan får undersökningstillstånd förlorar fastighetsägaren rätten att leta efter koncessionsmineral på sin fastighet, och om bearbetningskoncession beviljas får fastighetsägaren inte längre påbörja någon egen bearbetning. Han eller hon har dock rätt att i skälig omfattning fortsätta en påbörjad husbehovstäkt(1 kap. 4 § tredje stycket 1 och 5 kap. 2 § minerallagen). 11.3Rättigheter i förhållande till innehavare av särskild rätt Ett undersökningstillstånd ger tillståndshavaren tillträde för undersökningsarbete till den mark till vilken den särskilda rätten är knuten. 11.4Rättigheter i förhållande till andra prospektörer Utöver att rätten till undersökning överflyttas från fastighetsägaren till tillståndshavaren ger undersökningstillståndet ensamrätt för tillståndshavaren att inom området bedriva undersökningsarbeten avseende det tillståndet avser. Det följer av 2 kap. 4 § minerallagen. Det krävs särskilda skäl för att någon annan ska beviljas undersökningstillstånd avseende andra inom samma område. Tillståndet garanterar således tillståndshavaren tid för undersökningar utan intrång från andra prospektörer.