sou · H0B335 · 2012-05-24 00:00:00 — Bland dessa märks Kvinnofridslinjen, som drivs i regi av Natio- nellt centrum för kvinnofrid. Kvinnofridslinjen tar emot sam- tal från våldsutsatta kvinnor och deras anhöriga. Telefonen är öppen dygnet runt, samtalet är kostnadsfritt och den som ringer kan välja att vara anonym. Samtalen besvaras av sjuksköterskor, barnmorskor och socionomer med minst fem års erfarenhet av att möta män- niskor i kris. I samtalen erbjuds även professionellt stöd samt in- formation om lokala resurser eller alternativ. Telefonlinjen tar emot samtal från kvinnor som är eller äldre. De som ännu inte har fyllt och som inte kan få ett direkt stöd brukar guidas, bero- ende på situationen, dit där de bäst kan få hjälp. I uppdraget ingår att ta emot samtal om hedersrelaterat våld och förtryck. Det synes lämpligt att NCK:s uppdrag uttryckligen får omfatta även personer som är utsatta för eller löper risk att bli utsatta för äktenskap mot den egna viljan. Det finns vidare hjälptelefoner som riktar sig särskilt till kvinnor med utländsk bakgrund, exempelvis hos Terrafem och Systerjouren . Det finns också verksamheter, däribland Kruton, som er- bjuder telefonrådgivning med särskild inriktning på hedersproble- matik. Andra aktörer som kan kontaktas av enskilda är bl.a. Barnens rätt i samhället (), Röda korsets telefonjour och Jourhavande kompis. Också kvinno- och tjejjourerna bedriver ofta telefonråd- givning. RFSL-rådgivningen Skåne29 tar emot samtal från hbt- personer som är utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck, inklu- 29 RFSL står för , bisexuellas och transpersoners rättig- heter. Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. sive äktenskap mot den egna viljan. Det finns alltså flera hjälptele- foner som kan erbjuda stöd och rådgivning. Sammantaget framstår det som mest naturligt och rationellt att, i stället för att upprätta en ny hjälptelefon, skapa förutsättningar för att befintliga verksamheter ska kunna hjälpa personer som är utsatta för eller löper risk att bli utsatta för ett äktenskap mot den egna viljan. Kompetensteamet bör därför erbjuda kompetens- utvecklande åtgärder åt de verksamheter som ger stöd per telefon. Detta kan ske inom ramen för de utbildningsinsatser som vi i av- snitt 22.2.4 förordar att Kompetensteamet ska ansvara för. Ett nyttigt verktyg kan vara en checklista med frågor som bör tas upp vid samtal som handlar om äktenskap mot den egna viljan. En så- dan kan tas fram av Kompetensteamet. Vidare handlar det natur- ligtvis om att på olika sätt marknadsföra hjälptelefonerna, så att de utsatta vet om att de finns. Överenskommelser med den som löper risk att bli gift mot sin vilja i utlandet Möjligheterna att hjälpa en person som befinner sig i utlandet och har blivit gift mot sin vilja, eller som hotas av bortgifte, är ofta små. Som vi har konstaterat i kap. 19 måste därför strävan alltid vara att förhindra utlandsresor om det finns en risk för bortgifte. I vissa fall kan risken vara så konkret och akut att det kan bli fråga om omhändertagande enligt LVU. I andra fall finns det inte tillräckligt underlag för ett omhändertagande. Det kan också handla om en vuxen person som inte omfattas av LVU. I sådana fall bör myndig- heter och andra som kommer i kontakt med personen noga infor- mera om de risker som finns och förklara att möjligheterna att hjälpa henne eller honom i utlandet kan vara små. Om personen trots det väljer att resa bör han eller hon förses med information om vad som finns att tänka på, viktiga telefonnummer etc. På rege- ringens hemsida, i broschyren Får jag gifta mig med vem jag vill? och på den hemsida som hör till om kärlek finns sådan information. I har man under i olika sammanhang arbetat med uppföljningsavtal i samband med utlandsresor. Det handlar om avtal, dock utan juridisk verkan, som skrivs mellan den unga, som står inför en utlandsresa, och t.ex. skolan. Parterna fyller då i ett slags avtal eller schema om hur uppföljning ska ske. Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. man bl.a. i information om var den unga kommer att befinna sig under utlandsvistelsen och när personen förväntas vara tillbaka i . Man kommer överens om att den unga önskar en kontakt med norska myndigheter om han eller hon inte har återvänt till senast en viss dag. Föräldrarna informeras skriftligen på sitt modersmål om den norska lagstiftningen. Man kan också komma överens om att en kontaktperson ska ha kontakt med den unga per telefon, SMS eller e-post . –2011 har ett fyrtiotal norska ungdomar tackat ja till det slags uppföljning som har beskrivits. Erfarenheterna är goda. Ungdomar har uppgett att avtalet har inneburit att de har känt sig säkrare och mindre ensamma. Avtalen har också visat sig fungera som ett bra samtalsverktyg. Den unga kan under det samtal då blanketten fylls i utveckla en mer konkret förståelse av den risk som hon eller han löper, vilket i sin tur kan bidra till ett beslut att avstå från resan. Föräldrar har i flera fall uttryckt en positiv inställ- ning till avtalet och till att de har fått skriftlig information på sitt modersmål om att tvångsäktenskap är förbjudet och straffbart i . Dessa föräldrar har uttryckt att avtalet kunde hjälpa dem att argumentera mot påtryckningar från släkten och omgivningen i ursprungslandet.30 Mot bakgrund av de goda erfarenheterna i anser vi att ett liknande system bör introduceras även i . Någon särskild reglering härom synes inte vara nödvändig. Det blir en naturlig upp- gift för Kompetensteamet att överväga detta. Bedömning: Det bör inte utformas några bindande nationella riktlinjer för arbetet mot barnäktenskap och att personer blir gifta mot sin vilja. Däremot torde det behövas en vägledning med icke bindande rekommendationer på nationell nivå vid sidan om det metodmaterial som Kompetensteamet tar fram och den rådgivning, samordning och utbildning som Kompetensteamet avses svara för. 30 Uppgifterna om uppföljningsavtalen härrör från rapporten av norska Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2011), Icke bare tvangsekteskap. Sluttrapport fra IMDis arbeid med handlingsplan mot tvangsekteskap 2008–2011. Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. Vi har i avsnitt 21.2.2 föreslagit att en uppgift för det nationella kompetensteamet ska vara att ta fram, sprida och följa upp rekom- mendationer, vägledningar och metodhandböcker. Vi har också föreslagit att Kompetensteamet får i uppdrag att ta fram vissa metod- material (se avsnitten 22.3 och 22.4). I övrigt bör det i huvudsak överlåtas åt Kompetensteamet att, vid behov i samråd med rele- vanta aktörer, besluta vilken typ av material som ska tas fram och vad detta ska innehålla. Vi ser dock anledning att diskutera frågan om det behövs nationella riktlinjer för arbetet mot barnäktenskap, tvångsäktenskap och andra äktenskap mot någons vilja. Det finns en hel del handböcker och liknande material där frågan om äktenskap mot någons vilja tas upp, oftast inom ramen för problemet med hedersrelaterat våld och förtryck. Det är dock oklart vilken spridning materialet har, i vilken utsträckning det används och i vilken mån det uppfattas som en hjälp i arbetet. Vi ser det som problematiskt att det inte har tagits ett samlat grepp om denna fråga, trots att många har påtalat behovet av riktlinjer och annat stöd i arbetet. Det bör visserligen finnas utrymme för verksamheter att pröva olika metoder och arbetssätt. Men det bör också finnas en gemensam bas att stå på och utgå ifrån. Behovet av en sådan gemensam bas tillgodoses bäst genom att det tas fram material på nationell nivå för arbetet mot barnäktenskap och äktenskap mot den egna viljan. Frågan är då om det behövs bindande riktlinjer för arbetet inom området vid sidan om de utbildningsinsatser som föreslås, de metod- material som avses bli framtagna och den samordning och rådgiv- ning som Kompetensteamet avses svara för. Bindande riktlinjer är något annat än icke bindande rekommendationer, som naturligtvis kan vara mer eller mindre generella.31 En komplikation är att myndigheter inom ett ansvarsområde inte utan särskilt bemyndigande kan ge bindande riktlinjer för verk- samheter inom ett annat område. För att bli bindande för exem- pelvis , skolorna och Polisen måste därför riktlinjerna komma antingen från regeringen eller från den myndighet som styr 31 I har Forced Marriage Unit utarbetat myndighetsöverskridande riktlinjer (Multi-agency Guidelines), som ger anvisningar bl.a. om vilket ansvar som olika verksamheter bär och information om stöd, rådgivning och skydd åt utsatta. Särskilda rikt- linjer har tagits fram avseende tvångsäktenskap och personer med intellektuellt funk- tionshinder. I har det tagits fram en vägledning för hantering av ärenden som rör tvångsäktenskap. Vägledningen baseras på det norska kompetanseteamets erfarenheter –2007 och har utarbetats av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet i samarbete med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Politidirektoratet och Utlendingsdirektoratet. Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. De kan alltså inte utan särskilt bemyndigande i lag eller förordning komma från Kompetensteamet. Vår slutsats är att det inte har framkommit något tillräckligt behov av nationella myndighetsöverskridande riktlinjer av bindande slag för arbetet mot barnäktenskap och äktenskap mot den egna viljan. Däremot kan det mycket väl finnas ett behov, vid sidan om det metodmaterial som tas fram och den rådgivning, samordning och utbildning som Kompetensteamet avses svara för, av icke bindande rekommendationer av mera övergripande slag. Därtill måste det givetvis välkomnas om det inom de olika berörda myn- dighetsområdena tas fram sådana riktlinjer som kan behövas för t.ex. , Polisens och skolornas arbete. Det bör ankomma på Kompetensteamet att allteftersom behov upptäcks utfärda rekommendationer i vägledningsform och även ta kontakter med andra myndighetsföreträdare för att säkra att det finns goda metoder och rutiner över hela landet. Utredningen anser sig inte ha anledning att gå in mera i detalj på behovet av sådana rekommendationer. 22.7.1Uppdraget och begreppet samverkan I vårt uppdrag ingår att vi ska överväga om det finns behov av att förbättra samverkan mellan olika myndigheter och i så fall om det, utöver det myndighetsnätverk som har inrättats på uppdrag av rege- ringen, kan vidtas ytterligare åtgärder för att förbättra denna sam- verkan. Eftersom kunskapsunderlaget indikerar ett behov av sam- verkan mellan myndigheter och olika verksamheter inom det civila samhället har vi valt att ta med även denna aspekt i våra överväg- anden. I det sammanhanget kan också nämnas att regeringen i prop. 1996/97:124 (s. 59 f.) har framhållit att samarbetet mellan fri- villiga organisationer och samhället bör utvecklas. I samhällsvetenskaplig litteratur finns ett flertal olika defini- tioner av begreppet samverkan och även termer med liknande inne- börd. Det kan t.ex. talas om samordning, samarbete och kollabora- tion. Våra direktiv innehåller inte någon definition av begreppet samverkan. Vi har tolkat direktiven så att de avser samverkan i vidsträckt bemärkelse. I betänkandet använder vi därför ordet sam- verkan som en samlande beteckning som kan innefatta såväl sam- Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. verkan och samordning på mer övergripande nivå som operativ samverkan i enskilda fall. Begreppet innefattar här både organisa- toriska åtgärder, t.ex. upprättande av särskilda samverkansteam, och andra former av det som kan kallas för samordning, koordination eller samarbete. Myndigheter har en allmän lagstadgad skyldighet att samverka med stöd av 6 § förvaltningslagen (1986:223). Samverkansskyldigheten enligt denna paragraf gäller såväl vid handläggning av ärenden som vid s.k. faktiska åtgärder. Myndigheterna har en särskild skyldighet att samverka i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Skyldigheten regleras i lagstiftning för polisen, förskolan och skolan, och hälso- och sjukvården. Den omfattar även enskilt bedriven sjukvård, förskola, skola och skolbarnomsorg. Samverkansskyldig- heten gäller även inom enskilt bedriven sjukvård, förskola, skola och skolbarnsomsorg.32 har ett förstahandsansvar för att samverkan på övergripande nivå kommer till stånd (5 kap. 1 a § socialtjänstlagen [2001:453]). Myndigheter ska samverka inte bara med andra myndigheter utan även med samhällsorgan, orga- nisationer och andra som berörs. Det innebär att t.ex. ideella orga- nisationer, trossamfund och andra offentliga och privata företrädare för olika samhällsintressen kan behöva omfattas av samverkan. Enligt lagreglerna ska samverkan ske både på övergripande nivå och kring individer. I allmänna råd (SOSFS 2006:12) om handläggning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga rekommenderas socialnämnden att utarbeta rutiner för sam- verkan med bl.a. förskola, skola, hälso- och sjukvård, polis och åklagare på såväl övergripande nivå som grupp- och individnivå.33 På uppdrag av regeringen har Myndigheten för skolutveckling, och tagit fram en strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa.34 Med samverkan avses i strategin när någon eller några tillför 32Regler om skyldighet att samverka finns bl.a. i 20 kap. 13 § skollagen (2010:800), 2 f § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 6 kap. 5 § patientsäkerhetslagen (2010:659) och 3 § polislagen (1984:387). 33För en mer ingående beskrivning av samverkansskyldigheten angående barn och unga, se betänkande, SOU 2009:68, s. 240 f. 34Socialstyrelsen (2007), Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. sina specifika resurser, kompetenser och/eller kunskaper till en uppgift som man gemensamt har att genomföra. Däremot avses inte överlämnande av information, t.ex. inom ramen för anmälnings- och uppgiftsskyldigheten vid misstanke om att ett barn far illa. I strategin formuleras ett gemensamt mål för samverkan, nämligen att barn vid behov ska få stöd och skydd i ett tidigare skede av en ogynnsam utveckling och att samverkan, utifrån en helhetssyn, alltid ska ha barnet i fokus. Slutsatsen är att samverkan, för att den inte bara ska fungera kortsiktigt och personbundet, i högre grad behöver stödjas på ledningsnivåerna, ha en tydlig struktur och följas upp och utvärderas samordnat, vilket förutsätter överenskommel- ser och rutiner, samordnarfunktioner osv. Dessutom behöver sam- synen öka genom bl.a. en gemensam kunskapsbas och gemensamma begrepp. Förslag om samverkan lämnas såväl av som av utredningen om utsatta barn i skolan (se SOU 2009:68 och SOU 2010:95). För närmare beskrivningar av förslagen hänvisar vi till betänkandena. I handboken om socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld (2011) betonas betydelsen av samverkan, varvid begreppet ges samma innebörd som i den nämnda strategin för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. framhåller att våld mot kvinnor är ett mångsidigt problem och kräver samverkan mellan många myndigheter. Vidare sägs att insatser från enbart inte räcker, utan att flera aktörer måste enga- geras i arbetet mot våld mot kvinnor, till stöd för barn som har bevittnat våld och för våldsutövare. Enligt SOSFS 2009:22 bör socialnämnden i verksamhet som rör våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld fastställa på vilka områden det finns behov av att samverka såväl internt som externt, både på en övergripande nivå och i enskilda ärenden. I den nämnda handboken beskrivs förutsättningarna för och syftet med samverkan. När det gäller mäns våld mot kvinnor sker samverkan på natio- nell nivå inom ramen för Nationell myndighetssamverkan för kvinno- frid. I samverkan deltar , , , , Kriminalvården, länsstyrelserna, , , , Rätts- medicinalverket, , , Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. kommuner och landsting, och Åklagarmyndig- heten. Samverkan omfattar bl.a. hedersrelaterat våld och förtryck. Bedömningar: Det finns ett behov av en ökad samverkan mellan myndigheter, liksom mellan myndigheter och frivillig- organisationer och över kommun- och länsgränser. Flera av ut- redningens förslag syftar till en sådan förbättrad samverkan. Det gäller bl.a. förslaget i kap. 21 att Kompetensteamet ska ges i upp- drag att utveckla och effektivisera samverkan såväl mellan myn- digheter som mellan myndigheter och verksamheter inom det civila samhället. Det myndighetsnätverk som sammankallas av i bör utveckla sitt arbete för att ytterligare främja en nationell samverkan. Det bör ske en utvärdering av om kärlek i syfte att klarlägga om det är en framgångsrik modell för att förbättra den lokala samverkan. Som vi har konstaterat i kap. 20 finns det enligt många aktörer be- hov av en ökad samverkan mellan myndigheter, mellan myndig- heter och frivilligorganisationer och över kommun- och länsgränser. Behovet av ökad samverkan framhålls av bl.a. , som i sammanhanget har lyft fram vissa särskilda punkter, däribland ett behov av att berörda myndigheter och organisationer känner till vilken sekretess som råder och att det finns överenskommelser om hur samverkan ska gå till.35 Många olika myndigheter och verksam- heter kan och behöver inkluderas i arbetet mot äktenskap mot någons vilja och barnäktenskap. Det gäller såväl det förebyggande arbetet (se avsnitt 22.3) som arbetet med att stödja, skydda och rehabilitera utsatta personer (avsnitt 22.5) och att, i den mån det är lämpligt, arbeta för att åstadkomma förändringar i deras familjer (avsnitt 22.4). Det måste stå klart vilken myndighet som har ansvar för vad. måste exempelvis ha klart för sig att kommunen har det yttersta ansvaret för en person även då per- sonen är placerad i ett skyddat boende i regi av exempelvis en kvinnojour (se SOSFS 2009:22). 35 (2011). Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. Behovet av samverkan när det gäller utsatta framhålls också av i i rapporten göra skillnad (2011:14). En generellt förbättrad samverkan när det gäller bl.a. barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa och när det gäller per- soner som utsätts för våld i nära relationer skulle med all sanno- likhet innebära förbättringar för utredningens målgrupp. Med hän- syn till vårt uppdrag skulle det emellertid föra för långt att lämna förslag om hur samverkan generellt kan förbättras och vi har inte heller ett tillräckligt beredningsunderlag för att göra det. Vi nöjer oss med att konstatera att det finns flera rapporter och andra pub- likationer som berör samverkan och i vilka det lämnas olika rekom- mendationer och förslag till hur samverkan kan ske.36 Vi övergår nu till att diskutera frågan om en förbättrad sam- verkan rörande barnäktenskap och äktenskap mot någons vilja speci- fikt. i har i uppdrag att vara samman- kallande för ett nätverk av nationella myndigheter som initierades genom regeringens handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja (skr. 2009/10:229). Nätverket är ett forum för samverkan på nationell nivå och det ter sig naturligt att försöka utveckla nätverkets arbete så att det kan göra största möj- liga nytta. Nätverket kan ha flera viktiga funktioner. Det kan bl.a. vara ett forum för samordning av arbetet kring målgruppen på nationell nivå och för informationsutbyte. Det kan vidare bidra till en identifiering av hinder för samverkan och för ett effektivt arbete med målgruppens problem. Inom nätverket bör det vara möjligt för deltagande myndigheter att lyfta frågor om förändringar som man anser behövas, t.ex. när det gäller lagändringar, myndighetsföre- skrifter och riktlinjer. Myndigheterna kan diskutera och tydliggöra vilka uppdrag som olika verksamheter har i förhållande till mål- gruppen. En möjlighet som kan böra undersökas är att nätverket upprättar en gemensam strategi för arbetet mot barnäktenskap och äktenskap mot den egna viljan. En sådan strategi kan bidra till en ökad samsyn och större långsiktighet samt ligga till grund för de nationella rekommendationer som Kompetensteamet kan komma att utarbeta. 36 Utöver den tidigare nämnda strategin kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, betänkande och slutbetänkandet av Utredningen om utsatta barn i skolan kan nämnas i lokalt brottsförebyggande arbete (2010) och kvinnor och barn som bevittnat våld – Alla kom- muners ansvar. Slutrapport från en nationell tillsyn 2008–2009 (2009). Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. Enligt vår bedömning är det en fördel om en myndighet får ett övergripande ansvar för att främja samverkan på alla nivåer. Vi har därför i kap. 21 föreslagit att ett nationellt kompetensteam, under i , får i uppdrag att utveckla och effek- tivisera samverkan mellan myndigheter och mellan myndigheter och organisationer inom det civila samhället. Det bör överlåtas åt Kompetensteamet att avgöra på vilket sätt man ska lägga upp detta arbete. Vi har i avsnitt 22.6 nämnt att Kompetensteamet kan ha anled- ning att ta fram nationella rekommendationer för arbetet med barnäktenskap och äktenskap mot någons vilja. Också detta syftar naturligtvis bl.a. till att underlätta samverkan. Sådana rekommenda- tioner kan på olika sätt behöva kompletteras med lokala handlings- planer eller liknande. Man torde kunna utgå från att det nationella kompetensteamet på olika sätt främjar att sådana kommer på plats. Utöver vad som har sagts bör det ske en utvärdering av om kärlek i syfte bl.a. att klarlägga om detta är en framgångsrik modell för att förbättra den lokala samverkan. En särskild fråga är då om eventuella förbättringar tenderar att bli bestående. Vi gör vidare bedömningen att samverkan mellan Utrikesdeparte- mentet, , och bör för- djupas i gränsöverskridande ärenden rörande barnäktenskap, äkten- skap mot den egna viljan och hedersrelaterat våld och förtryck. Detta har diskuterats i kap. 19. Bedömning: Uppdraget att lämna ekonomiskt stöd åt insatser mot hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive äktenskap mot någons vilja, bör läggas på Kompetensteamet. Detsamma bör gälla stöd för utvecklingen av skyddat boende för hedersvålds- drabbade. En av de utmaningar som finns i det fortsatta arbetet mot barn- äktenskap, tvångsäktenskap och andra äktenskap mot någons vilja är att få till stånd utvärdering av de insatser som sker, såväl av myn- digheter som inom olika projekt som drivs av aktörer inom det civila samhället med stöd av bidrag från det allmänna. Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. utmaning är att säkerställa att de erfarenheter som görs och de resultat som framkommer dokumenteras och tas till vara i den metod- utveckling som måste ske när det gäller såväl förebyggande arbete som arbete som tar sikte på att stödja och skydda den utsatta och att påverka förövarna. Kunskaper, arbetssätt och verksamheter måste fås att överleva och utvecklas.37 Det är över huvud taget en utman- ing att se till att arbetet bedrivs långsiktigt. Under en rad år har länsstyrelserna haft i uppdrag att främja och lämna stöd till insatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck i det egna länet. Vidare har länsstyrelserna i uppdrag att ge konsultativt stöd till framför allt i dess arbete med dessa frågor. i , i län och i har dessutom i upp- drag att lämna stöd till skyddat boende som har hela landet som upptagningsområde. Frågan om äktenskap mot den egna viljan har hanterats som en del av området hedersrelaterat våld och förtryck. Vår bedömning är att det finns anledning att överväga om upp- draget att lämna ekonomiskt stöd till olika insatser framöver bör ges åt en aktör i stället för att spridas på de olika länsstyrelserna. En fördel med att samla medlen i en pott, som förvaltas av en aktör, är att man då kan säkerställa att ansökningar om projektbidrag han- teras enhetligt. Det kan vidare skapas en bättre överblick, vilket i sin tur kan främja samordning och långsiktighet.