sou · H0B346 · 2012-06-19 00:00:00 — Dammägaren ska upprätta en konsekvensutredning med en redogörelse för bedömningen av sammanlagda konsekvenser i händelse av dammbrott. Utifrån utredningen ska ägaren lämna förslag till tillsynsmyndigheten om vilken klass dammen anses tillhöra. fattar därefter beslut om dammsäker- hetsklass. Beslutet ska endast kunna överklagas av ägaren. Utredningen föreslår att klassificeringsprocessen bedrivs som ett särskilt projekt hos tillsynsmyndigheten , där dammarna med störst vattenvolym som kan frisläppas vid dammbrott klassificeras först. ska enligt förslaget bemyndigas att meddela närmare föreskrifter avseende konsekvens- utredningarnas innehåll. Förslag om rutiner för egenkontroll och rapportering För MB:s efterlevnad är en väl fungerande egenkontroll hos verk- samhetsutövaren central. ska kontrollera efterlevnaden genom att följa upp att egenkontrollen är ändamåls- enligt utformad och vid behov påtala brister i verksamheten. Utredningen föreslår att det för dammanläggningar med dammar i dammsäkerhetsklass A, B och C införs ett krav på att verksam- hetsutövaren ska upprätta och arbeta efter ett säkerhetslednings- system. Systemet ska bl.a. beskriva hur verksamhetens ansvars- områden är fördelade, allvarliga risker som kan leda till dammbrott, rutiner för drift, tillståndskontroll och underhåll, rutiner för hur ändringar hanteras, planering för nödsituationer och hur säkerhets- ledningssystemet ska revideras. Förslaget omfattar även ett krav på att ägaren ska utföra en helhetsbedömning av respektive anläggnings säkerhet samt lämna en årlig dammsäkerhetsrapport till tillsynsmyndig- heten. Underlåtenhet att ge in dammsäkerhetsrapporten inom angiven tid ska enligt förslaget vara förenat med en miljösanktionsavgift. Syftet med de preciserade kraven är att möjliggöra en bättre insyn i ägarnas dammsäkerhetsarbete för tillsynsmyndigheten men också att stärka ägarnas egenkontroll. Gruvdammar omfattas som redan nämnts av utvinningsavfallsför- ordningen där vissa krav finns på verksamhetsutövarens säkerhets- arbete. För att undvika en dubbelreglering för gruvdammar ska en ägare till sådana gruvdammar som utgör en riskanläggning enligt förordningen endast genomföra en helhetsbedömning av anlägg- ningens säkerhet med ett visst tidsintervall och lämna en dammsäkerhetsrapport till tillsynsmyndigheten. föreslås att genom bemyndigande meddela föreskrifter om det närmare innehållet i säkerhetsledningssystemet samt innehåll i och frekvens av helhetsbedömningen och rapporter- ingen. Utredningen har bedömt att länsstyrelsernas dammsäkerhetstillsyn varit otillräcklig. Det har berott på länsstyrelsernas begränsade resurser för tillsyn av vattenverksamheter i allmänhet och damm- säkerhet i synnerhet. Den dammsäkerhetstillsyn som bedrivits har inte i tillräcklig utsträckning kunnat säkerställa att dammägarna i sin egenkontroll upptäcker och åtgärdar allvarliga svagheter och brister. Utredningen har därför bedömt att dammsäkerhets- tillsynen behöver förstärkas med såväl resurser som kompetens. ska enligt utredningens förslag även fortsättnings- vis vara tillsynsmyndighet för dammsäkerhet. I fråga om dammar omfattar länsstyrelsernas uppdrag vattenverksamhetstillsyn vari dammsäkerhetstillsyn ingår. Utöver det har ett omfattande ansvar för samordningen av beredskap inom länet. Myndigheten har goda förutsättningar för att samordna de olika ansvarområdena. Möjligheten att göra avvägningar mellan dessa ansvarsområden kan enligt utredningen lättare uppnås om dammsäkerhetstillsynen ligger kvar på . I de län där det finns en damm i dammsäkerhetsklass A bör det enligt utredningens förslag finnas en dammsäkerhetshandläggare som uteslutande arbetar med dammsäkerhetstillsyn och andra ärenden som berör dammsäkerhet. Det kommer troligen att beröra , , , , , och . I dessa län finns utöver dammanläggningarna med dammar i dammsäker- hetsklass A även av dammanläggningarna med dammar i dammsäkerhetsklass B och C. Även i bör förstärkas med en dammsäkerhetshandläggare trots att det inom länet troligtvis inte finns någon damm i dammsäkerhetsklass A. Det finns dock många dammar i B och C inom länet. ligger i nedre delen av Ljusnan. Om även i förstärks med en dammsäkerhetshandläggare kommer de tio stora kraftverks- älvarna ligga i län vars länsstyrelser har en särskild dammsäkerhets- kompetens. Det är en fördel för genomförande och uppföljning av samordnad beredskapsplanering för dammbrott som bedrivs älvsvis i de stora reglerade älvarna. I övriga 13 län kan dammsäkerhetstillsynen över dammanlägg- ningar med dammar i dammsäkerhetsklass B och C bedrivas av vattenhandläggare som även ansvarar för tillsynen över vatten- verksamheten vid anläggningarna. Dessa länsstyrelser kan få råd och stöd av dammsäkerhetshandläggarna på de åtta utpekade läns- styrelserna ovan eller på . Utredningen förslår att en särskild kod för dammsäkerhets- tillsyn införs i länsstyrelsernas tidredovisningssystem. Om en sådan kod finns tillgänglig möjliggörs uppföljning och planering av dammsäkerhetstillsyn. Utredningen föreslår att ett nätverk för dammsäkerhets- handläggare bildas där dammsäkerhetshandläggarna på länsstyrelserna i de åtta länen angivna ovan ingår tillsammans med dammsäkerhets- handläggarna på den centrala myndighetsfunktionen för damm- säkerhet på . Nätverket ska engagera sig för utökad samverkan och utveckling av dammsäkerhetstillsynen. Ett handläggarnätverk möjliggör att likvärdiga tillsynsmetoder och bedömningar utarbetas vilket är förutsättningen för en effektiv och likvärdig tillsyn. Det behövs sammanlagt sju–nio årsarbetskrafter för den löpande operativa dammsäkerhetstillsynen av dammanläggningar med dammar i dammsäkerhetsklass A, B och C i hela landet. Tillsynen baseras lämpligen på den årliga dammsäkerhets- rapporteringen som utredningen föreslår. Pågående utvecklings- arbete inom ramen för Svenska kraftnäts regeringsuppdrag om tillsynsvägledning avseende dammar med särskilt stora konsekvenser i händelse av dammbrott ska enligt utredningen vara vägledande för den tillsyn som ska bedrivas för dessa dammar . För att säkerställa att tillsynen bedrivs likriktat, i tillräcklig omfattning samt följer regelverk och föreskrifter krävs uppföljning av den utförda tillsynen. Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska upprätta årliga rapporter om dammsäkerhetstillsynen som genomförts. Rapporterna ska ges in till . Dammsäkerhetshandläggare behöver ha kompetens inom fram- förallt dammbyggnad och dammsäkerhetsarbete. Därutöver behöver en handläggare kompetens inom tillsynsmetodik och juridik. Förslag om tillsynsvägledning och främjande av dammsäkerhet Utredningen har bedömt att även tillsynsvägledningen avseende dammsäkerhet har varit otillräcklig. Tillgången till elberedskapsmedel har gjort att kunnat göra goda insatser för dammsäkerheten i landet genom att stödja forsknings- och utvecklings- Däremot har verket enligt utredningen inte satsat tillräckliga resurser på tillsynsvägledning. Uppgiften att främja dammsäkerheten inkluderat den tillsyns- vägledande rollen avseende dammsäkerhet ska enligt utredningen ligga kvar på . Utredningen har inte kunnat finna några övervägande skäl att föra över ansvaret för främjande och tillsynsvägledning av dammsäkerheten till annan myndighet. En organisatoriskt sammanhållen enhet med ansvar för säkerhet och beredskap inom elområdet är gynnsam. har som organisation möjlighet att ansvara för och fokusera på alla arbetsuppgifter som den centrala myndighetsfunktionen för damm- säkerhet bör driva. Det är enligt utredningen en förutsättning för god utveckling inom området. Möjligheterna att rekrytera personer med dammsäkerhetskompetens till bedöms som goda. Finansieringen med elberedskapsmedel är av stor betydelse för hur den centrala myndighetsfunktionen för dammsäkerhet har kommit att utvecklas. Det är också en förutsättning för att främjandet av dammsäkerheten i landet ska kunna fortsätta att utvecklas. Det är därför positivt för dammsäkerheten att frågorna hanteras i nära anslutning till elberedskapsmyndigheten på . ska som central myndighetsfunktion för dammsäkerhet fortsätta utföra de tillsynsvägledande och främjande arbetsuppgifterna som utför i enlighet med verkets instruktion. Instruktionen för ska justeras för att bl.a. förtydliga samverkan med länsstyrelser för att åstad- komma ett effektivt tillsynsarbete. Utredningen föreslår att den centrala myndighetsfunktionen för dammsäkerhet på ges i uppdrag att utreda form- erna för samt utveckla och administrera en dammsäkerhetsdatabas med erforderliga uppgifter om dammarna som behövs för en god dammsäkerhetstillsyn. Dammsäkerhetsdatabasen bör i förläng- ningen innehålla alla dammar i landet där dammens dammsäker- hetsklass har fastställts. Utformningen av databasen bör medge att dammägaren själv ska kunna rapportera direkt in i databasen och också kunna se information om sina dammar. Den webbaserade databasen ska även utgöra underlag för länsstyrelsernas tillsyn. ska ha möjlighet att se uppgifter om dammar i sina län och rapportera in genomförda tillsynsinsatser. Utredningen menar att en dammsäkerhetsdatabas är en förutsättning för en effektiv dammsäkerhetstillsyn eftersom den förenklar inrapporterings- processen av årsrapporter, underlättar för länsstyrelserna att planera och följa upp tillsynsinsatser samt underlättar för att följa upp inrapportering och genomförd tillsyn. De utökade arbetsuppgifterna medför att den totala arbets- bördan för den centrala myndighetsfunktionen för dammsäkerhet på bör uppgå till sex årsarbetskrafter. Dammsäkerhetshandläggare på behöver liksom motsvarande handläggare på ha kompetens inom dammbyggnad och dammsäkerhetsarbete. Därutöver behöver en handläggare kompetens inom tillsynsmetodik och juridik. Finansiering av tillsyn och tillsynsvägledning Utredningen föreslår att ägare av dammar i dammsäkerhetsklass A– C ska betala en årlig schablonavgift för tillsyn. Schablonavgiften ska utgöra en grundavgift för den dammsäkerhetstillsyn som ska utföra utifrån de krav som ställs i MB och som följer av utredningens förslag till förtydligat regelverk. Avgiftens storlek ska motsvara den dammsäkerhetstillsyn som utförs av . Det är därför viktigt att utförd tillsyn följs upp. Utredningen föreslår att den årliga tillsynsavgiften ska uppgå till för en damm i dammsäkerhetsklass A, för en damm i dammsäkerhetsklass B och för en damm i damm- säkerhetsklass C. Om tillsynsmyndigheten behöver vidta tillsyns- åtgärder som ligger utanför det grundläggande tillsynsbehovet ska det finnas möjlighet att debitera en tilläggsavgift i form av timavgift. Har en dammanläggning mer än en damm bör jämkning av tillsynsavgiften göras. Finansieringen av tillsynsvägledningen för dammsäkerhet ska ske genom ett eget anslag. Anslaget för tillsynsvägledning samt utveckling av metoder för tillsyn och egenkontroll inklusive personalkostnader bör uppgå till . Finansiering av främjande av dammsäkerhet ska även fortsätt- ningsvis ske genom elberedskapsanslaget. Anslaget bör uppgå till 10–. Innan berörda dammar klassificerats finns inget system för att avgränsa avgiftskollektivet. Det går därmed inte att börja ta ut tillsynsavgifter baserade på vilken klass dammen i fråga hänför sig till förrän ett klassificeringsbeslut har fattats. Utredningen föreslår därför att genomför klassificeringen inom ramen för finansieringen av tillsynsvägledningen för dammsäkerhet. Det inne- bär att det årliga anslag för tillsynsvägledning om som nämns ovan även ska finansiera arbete med klassificering. som klassificeringsprocessen enligt utredningens bedömning kommer att pågå, fördelar ut medel till länsstyrelserna efter en fördelningsnyckel. Nyckeln bör baseras på antal dammanläggningar som ska konsekvensutredas i respektive län. Beredskapsplanering för dammbrott bör enligt utredningen ske per vattendrag. Den samordnade beredskapsplanering som pågår eller planeras i samtliga större reglerade vattendrag bör därför enligt utredningen fullföljas. Av befintlig reglering framgår att länsstyrel- sen ska samordna och utveckla beredskapsplaneringen för damm- brott inom länet. är enligt utredningen en lämplig aktör att fortsätta ansvara för samordningen och att utveckla den- samma i fråga om dammbrott. Såväl kommuner som länsstyrelser ska planera sin räddningstjänst och krisorganisation på ett sådant sätt att effektiva räddningsinsatser vid dammbrott blir möjliga. Samtliga berörda aktörer ska som stöd för sin egen planering kommunicera med varandra. Ett lämpligt forum för det är älvgrupperna. Älvgruppernas betydelse bör därför understrykas. MSB i samverkan med bör utforma vägledning och ta fram goda exempel i fråga om beredskap för dammbrott. Anläggningens ägare eller den som utövar verksamhet på en anläggning där verksamheten har bedömts farlig enligt 2 kap. 4 § LSO ska analysera riskerna med verksamheten. Utifrån analysen ska ägaren eller verksamhetsutövaren föra en dialog med kom- munen om hur kommunens beredskap kan kompletteras. System för varning av allmänheten är en lämplig och rimlig beredskaps- åtgärd som skulle kunna bekostas av dammägaren. Även andra åtgärder kan dock komma ifråga. För att kunna ställa krav på kompletterande beredskapsåtgärder krävs att anläggningen i fråga omfattas av 2 kap. 4 § LSO. Det är därför viktigt att länsstyrelserna fattar beslut om vid vilka dammar i länet som verksamheten ska anses vara farlig i den mening som denna paragraf anger. Dammanläggningar med dammar i klass A och B bör omfattas av bestämmelsen om farlig verksamhet. Skydd, säkerhet och elberedskap Energisektorn är sårbar och antagonistiska aktioner riktade mot den kan orsaka stor eller mycket stor effekt med små medel. Hotbilden är inte statisk utan varierar med hänsyn till föränd- ringar både innanför och utanför landets gränser. Säkerheten för elförsörjningen omfattar även dammar. Kravet i elberedskapslagen på verksamhetsutövares risk- och sårbarhetsanalyser avseende säkerheten i den egna verksamheten samt information om störningar i elförsörjningen innebär en möjlighet för staten att få en större inblick i hur säkerheten i elförsörjningen ser ut. Dammar bör särskilt beaktas i de föreskrifter som upprättas. Utredningen bedömer att det finns ett behov av att klarlägga vilka dammanläggningar som bör utgöra skyddsobjekt enligt skyddslagen. En dammanläggning i utredningens föreslagna dammsäkerhetsklass A bör enligt utredningen vara ett skyddsobjekt. Det föreligger även ett behov av att klarlägga vilka damm- anläggningar som ska omfattas av kraven i säkerhetsskyddslagen. Utredningen menar att ett dammbrott i en dammanläggning med en damm i dammsäkerhetsklass A kan ha en sådan påverkan på rikets säkerhet och omgivningen i övrigt att ägarföretagen ska omfattas av säkerhetsskyddslagens krav i aktuella delar. Utredningen anser att vägledning och goda exempel med avseende på fysiskt skydd av dammanläggningar bör tas fram av i samråd med branschen. Utredningen anser dock att det inte är lämpligt att specificera det i föreskrifter. The Inquirys terms of reference The Inquiry is to present proposals for a clearer regulatory frame- work on dam safety to supplement the general provisions given in the Swedish Environmental Code and elsewhere. The regulatory framework is to support enhanced work on dam safety on the part of dam owners, coordinated emergency preparedness planning for dam failure, and augmented supervision of dam safety, particularly with respect to dams where a failure, apart from endangering the life and health of many people, could cause serious disruptions to vital public services. Among other things, the Inquiry is to: present proposals on the design of a mandatory classification system for all dam facilities, based on the potential conse- quences of a dam failure; present proposals on legislation and other measures needed to enable dam owners to submit systematic reports to the supervisory authorities, the scope of which will be adapted according to the category to which the dams belong; investigate whether the supervisory guidance for dam safety and measures to promote dam safety in is of sufficient scope and is appropriately organised or whether it should be brought under the organisation of some other government agency. There are an estimated 10 000 dams in , of varying size and age. Of these, 190 are hydropower dams classified internationally as large dams, which means they are more than 15 m high. Apart from the 190 large hydropower dams, about 15 tailings dams are more than 15 m high. The dams are largely located on regulated rivers. Most were built between 1940 and 1970, though some dams are older. A dam failure in a dam holding a large dammed up volume can have very grave consequences. Lives may be lost and important public services such as roads, railways, electricity, telecommuni- cations, water and waste water systems can be destroyed or seriously disrupted. In the case of more than 500 dams in , a dam failure would entail far-reaching consequences for society and the area surrounding the dam. A common cause of dam failure is overtopping of the dam crest. Other causes include leakage or inadequate stability. has no special law on dam safety. There are regulations on dam safety in several regulatory frameworks, the most central of which are the Environmental Code and the Civil Protection Act. Under these regulations, the operator is required to obtain the necessary knowledge, investigate and assess the risks involved in the operations from environmental and health perspectives, draw up and follow routines for self-regulation and otherwise take requisite measures and be prepared to prevent damage. However, because the regulatory frameworks are of a relatively general nature, the applica- tion of the provisions varies. Tailings dams are covered by the provisions of the Extractive (2008:722). This Ordinance already makes the operator subject to explicit requirements, including establishing a safety management system and an internal emergency plan. safety is a part of the water activities supervisory area in the Environmental Code, for which the county administrative board is the supervisory authority. The county administrative boards have exercised limited supervision of dam safety, with very or no time for self-initiated supervision. Since 1998, () has been responsible for promoting dam safety in , which includes providing supervisory guidance to the county administrative boards. Proposed system of dam safety classification It is important for society to be aware of objects that may pose a risk to the surrounding area or society at large. In the event of a failure, dam facilities may pose such a risk, leading to major consequences for society. To identify these dams, the Inquiry has proposed the introduction into the Environmental Code of provisions on a class- ification system for dams. The classification system should be based on the following guiding principles regarding dams where dam failure could cause consequences for society, i.e. more than minor local consequences: The probability of a dam failure shall be kept at the lowest reasonable level taking existing knowledge and available tech- nology into account. As far as possible, the consequences of a dam failure shall be reduced or prevented. The principles are to be applied differently depending on the poten- tial consequences of a dam failure. In addition to providing a basis for the classification system, the application of the principles will enable differentiation of both the dam owners safety measures and reporting routines, and the supervision by authorities that is proposed. The classification will be based on an assessment of the com- bined consequences of a dam failure. Consequences for the surroun- ding community are taken to include loss of human lives, destruction of homes, cultural sites and , destruction of or disruptions to vital public services and infrastructure, such as the electricity supply, dam facilities, water and waste water facilities, , roads, railways, telecommunications, etc., and environmental and economic damage. The system will comprise three dam safety , A to C, with class A consisting of the dams estimated to have the largest con- sequences in the event of a dam failure. facilities where a dam failure is not estimated to have more than minor local consequences will not be classified and will not be subject to any special dam safety requirements. Water installations that retain or keep out water, mixtures of water and other materials, e.g. tailings, will be covered by the pro- posed classification system. Hydropower dams, regulating dams, tailings dams, locks and levees are examples of structures that will be covered by the classification system. The classification system will include both new and existing installations. The dam owner will be required to produce a consequence study with an account of the assessment of the combined consequences in the event of a dam failure. Based on the study, the owner is to submit a proposal to the supervisory authority on the class to which the dam should be considered to belong. The supervisory authority will then take a decision on the dam safety class. Only the owner will be entitled to appeal against the decision. The Inquiry proposes that the classification process be con- ducted as a special project at the supervisory authority over a period of three years, with the dams that have the largest volumes of water that could be released in the event of a dam failure being classified first. Under the proposal, will be authorised to issue more detailed regulations concerning the contents of the consequence study. Proposed routines for self-regulation and reporting Effective self-regulation by the operator is vital to compliance with the Environmental Code. The supervisory authority is to monitor compliance by checking that the self-regulation is appropriately designed and calling attention to deficiencies in the operations, if necessary. The Inquiry proposes the introduction of a requirement for operators of dam facilities with dams in safety class A, B or C to establish and work in accordance with a safety management system. The system is to describe the division of operational responsibilities, serious risks that can lead to dam failure, operation, conditions monitoring and maintenance routines, routines for managing changes, planning for emergency situations and how the safety management system is to be revised. The proposal also includes a requirement that the owner conduct a safety review of the dam facility concerned and submit an annual dam safety report to the supervisory authority. Under the proposal, failure to submit the dam safety report within the specified time will entail an environmental sanction charge. The purpose of the more detailed requirements is to provide better transparency into the owners dam safety work for the supervisory authority, but also to strengthen owners self-regulation. As already mentioned, tailings dams are regulated by the Extractive , which contains certain requirements concerning operators safety work. To avoid double regulation of tailings dams, an owner of tailings dams that constitute a hazardous activity under the Ordinance will only be required to carry out a safety review of the dam facility at certain intervals and to submit an annual dam safety report to the supervisory authority. It is proposed that be authorised to issue regulations on the more detailed contents of the safety manage- ment system and the contents and frequency of the safety review and reports. Proposal on supervision of dam safety The Inquiry has found that the supervision of dam safety exercised by the county administrative boards has been inadequate. This has been due to the limited resources available to the county admin- istrative boards for supervision of water activities in general and dam safety in particular.