sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Enligt direktiven ska även antalet och andelen tillstånd samt avlyssnade och övervakade personer redovisas där användningen av tvångsmedlet föranletts av en begäran om rättslig hjälp från ett annat land, eller där en förundersökning överlämnats till ett annat land med anledning t.ex. av överflyttande av lagföring. Ovan framgår antalet och andelen tillstånd i de relevanta avseendena. På samma sätt som beträffande nytta finns vissa svårigheter att relatera 18 Detta överensstämmer inte med det kartläggningsresultat som presenterades i SOU 2009:70. Enligt den undersökningen hade i tre fall offentligt ombud överklagat domstolens beslut (se a. SOU s. 140 samt avsnitt 6.2.4.1 ovan). Utredningen har med anledning av detta kontaktat landets samtliga sex hovrätter. De uppgifter som erhållits från hovrätterna bekräftar resultatet från utredningens ärendeblankett. siffrorna på det nu aktuella området till antalet avlyssnade personer. Följande kan dock anges. De tillstånd som föranletts av en begäran om rättslig hjälp från ett annat land riktades vart och ett mot en misstänkt person. Ett tillståndsärende per gren (öppna polisen, tullen och Säkerhets- polisen) var knutet till förundersökningar som överlämnades till ett annat land. I den öppna polisens och tullens ärenden avlyssnades en misstänkt person vardera. I Säkerhetspolisens ärende avlyssnades två misstänkta personer. Inom den öppna polisens verksamhet har tillhopa – 2011 meddelats 11 (initiala) tillstånd till tvångsmedel enligt preventivlag. Dessa fördelar sig enligt följande beträffande år och tvångsmedel. Samtliga tillstånd utom ett avser brottslig verksamhet enligt 1 § 6 preventivlag (mord, dråp, grov misshandel eller olaga frihetsberövande med avsikt att påverka ett offentligt organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att SOU 2012:44 Kartläggning av tillämpningen hämnas en åtgärd).19 Det kvarvarande tillståndet avser 1 § 3 (högmålsbrott; uppror, brott mot medborgerlig frihet m.m.). Inom verksamhet har tillhopa – 2011 meddelats 132 (initiala) tillstånd till tvångsmedel enligt preventivlag. Dessa fördelar sig enligt följande beträffande år och tvångsmedel respektive brottslig verksamhet (åberopad punkt i 1 § preventivlag). 19 Åklagarens framställning om tvångsmedel avser normalt brottslig verksamhet som innefattar brott enligt en viss punkt i 1 § preventivlag. Vilket av brotten i punkten som avses specificeras då inte. Mot bakgrund av detta – och eftersom domstolen i sitt beslut normalt endast anger att framställningen bifalls (se avsnitt 6.4.2) – går det inte att direkt på grund av beslutshandlingarna avgöra om tillståndet hänför sig till något visst av brotten i den aktuella punkten. I tre av de fall där punken 2 åberopats (och som räknats under den punkten i tabellen ovan) har alternativt också punkten 6 åberopats. Som framgår är brottslighet hänförlig till punkten 3 (högmålsbrott; uppror, brott mot medborgerlig frihet m.m.) en av de vanligast förekommande tillståndsgrunderna, vid sidan av terroristrelaterad och systemhotande brottslighet. Se vidare om detta i avsnitt 6.8. Vad gäller möjliga förklaringar till det minskade antalet tillstånd , se avsnitt 6.10.4 nedan. 6.4.4.2Antalet avslag, inskränkningar m.m. Antalet avslag beträffande preventiva tvångsmedel är något högre än beträffande hemlig rumsavlyssning. Inom den öppna polisens verksamhet har dock inga avslag eller inskränkningar av åklagarens ansökan förekommit. Men för Säkerhets- polisens verksamhet gäller följande. 20 Uppdelningen gäller de olika punkterna i 1 § preventivlag. Det går det inte att på grund av beslutshandlingarna avgöra om tillståndet hänför sig till något visst av brotten i den aktuella punkten (se föregående fotnot). 13 initiala ansökningar () har avslagits av domstol. I ett av dessa fall bifölls dock ansökan sedan av högre rätt. Även fyra ansökningar om förlängning av pågående hemliga tvångsmedel har avslagits. I tio fall har tillstånd, utan att åklagarens ansökan avslagits beträffande något tvångsmedel, av domstolen inskränkts i förhållande till ansökan. Det bör dock noteras att tio av de 13 avslagen på initiala ansökningar hänför sig , dvs. Varken inom den öppna polisen eller inom har det förekommit att en ansökan återkallats av åklagare innan tingsrätten beslutat i frågan. 6.4.4.3Tillståndens innehåll och omfattning Tillstånds - respektive verkställighetstid Vissa tillstånd har innefattat även historisk hemlig teleövervakning (dvs. hemlig teleövervakning som avser tid som infaller före tillståndsbeslutet). Den tiden har inte räknats med i tabellen. För historisk hemlig teleövervakning gäller följande. Hälften av tillstånden avseende teletvångsmedel inom den öppna polisens verksamhetsområde har innefattat historisk hemlig teleövervakning. Den genomsnittliga längden som åtgärden avsett är . 21 Vid intervjuer inom ramen för utredningens djupundersökning har åklagare och handläggare vid angett att det till dess att viss domstolspraxis utbildats (från underrätt såväl som överrätt) förelåg viss osäkerhet om hur tillståndsförutsättningarna preventivlag skulle uppfattas. Inom område har knappt hälften (56 st) av tillstånden till teletvångsmedel innefattat historisk hemlig tele- övervakning. Den genomsnittliga längden som denna övervakning omfattat är . Teleadresser som avlyssnats m.m. (teletvångsmedlen) Eftersom tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning ofta avser flera teleadresser är det intressant att ange hur många teleadresser som avlyssnats med stöd av vart och ett av tillstånden. Detta framgår av tabellen nedan. Enligt direktiven ska anges vilka teleadresser som i förekommande fall avlyssnats (misstänkt eller annan än misstänkt). Inte någon av de teleadresser som avlyssnats eller övervakats inom den öppna polisens verksamhetsområde har tillhört någon annan än den som tillståndet avsett. Inom område har sammanlagt nio () av teleadresserna tillhört annan än den som tillståndet avsett.22 Platser som övervakats (hemlig kameraövervakning) Vad beträffar platsen för de tillstånd till hemlig kameraövervakning som meddelats – sammanlagt nio platser – gäller följande. Inom den öppna polisens verksamhet avsåg ett av de två tillstånden en bostad (tillhörande den person som tillståndet avsåg). Det andra avsåg en plats där den brottsliga verksamheten kunde antas komma 22 Med tillhört någon annan avses i detta sammanhang fall där teleadressen varken använts eller kan komma att användas av den person som tvångsmedlet avser, utan där det finns synnerlig anledning att anta att personen har kontaktat eller kommer att kontakta adressen (se 2 § preventivlag). Jfr beträffande abonnemang som tillhör annan men som brukas av den person som tvångsmedlet avser avsnitt 6.8.15. Tillstånden till hemlig kameraövervakning inom verksamhetsområde gällde i fyra fall misstänktas bostäder, i ett fall en lokal (ej bostad) och i ett fall både en misstänkts bostad och en lokal. Enligt direktiven ska kartläggningen omfatta antalet misstänkta i förhållande till antalet tillstånd. Som framgått ovan i avsnittet om hemlig rumsavlyssning är detta i viss mån problematiskt. Följande kan dock anges. Vart och ett av tillstånden avser en person (beträffande vilken särskilda skäl finns att anta att denne kommer att utöva brottslig verksamhet). Till skillnad från beträffande hemlig rumsavlyssning förekommer således inte att ett och samma tillstånd har riktat sig mot mer än en person. I genomsnitt förekommer i ärenden om preventiva tvångsmedel inom den öppna polisens verksamhet 1,57 initiala tillstånd och 1,14 misstänkta per ärende. Motsvarande siffror för Säkerhetspolisen är 2,10 respektive 1,49. Det finns alltså fler tillstånd än misstänkta i ärendena (flera initiala tillstånd har sålunda i några fall riktats mot samma misstänka person). Antalet och andelen tillstånd som lett till nyttoeffekter enligt de svar som kommit in framgår av tabellen nedan. Samma tillstånd kan ha lett till flera av de effekter som specificeras i tabellen. Inget av tillstånden är hänförligt till ett pågående ärende.23 23 Ett ärende har ansetts pågående till dess det avslutats i enlighet med 16 § preventivlag. Som framgår har endast ett av de tillstånd till preventiva tvångsmedel som meddelats inom den öppna polisens verksamhetsområde medfört nytta på något av de sätt som specificerats ovan. Den effekt av betydelse för att förhindra brott som av brottsbekämparna bedömde följa av tvångsmedlet i det fallet var att uppgifter erhölls vilka var betydelsefulla för hur polisens resurser skulle användas vid det risktillfälle som tvångsmedelsansökan avsåg. Vid läsningen av de siffror som rör Säkerhetspolisens verksamhet bör följande noteras. Den klart vanligaste nytta som anges är att det inte längre funnits anledning att anta att person som tillståndet avser ska komma att utöva sådan brottslig verksamhet som tillståndet omfattar. I 50 av de 51 fall där sådan nytta antecknats är detta också den enda nyttoeffekt som uppgetts. Detta innebär att om denna effekt räknas bort, nytta kvarstår i 44 () av fallen. I av fallen har angetts att tillståndet medfört annan effekt av betydelse för att förhindra brott. I samtliga dessa fall har effekten specificerats till att avse någon form av kartläggning av den som tillståndet avser eller den gruppering eller det nätverk som denne tillhör. I direktiven efterfrågas även en redovisning av nyttoeffekterna i relation till antalet avlyssnade personer. Det går som nämnts inte att redovisa statistik på hur många – utöver de som tillstånden avser – som i någon mån avlyssnas eller övervakats vid verkställig- heten av tillstånden. Av det totala antalet misstänkta i de tvångsmedelsärenden som innefattat preventiva tvångsmedel har dock förekommit i ärenden där ett tillstånd till avlyssning eller övervakning medfört nytta på något av de sätt som angetts ovan. 6.4.4.5Överklagande av det offentliga ombudet Det är mycket ovanligt att beslut om preventiva tvångsmedel överklagas av det offentliga ombudet. Endast i ett fall har detta skett. Det rörde sig om ett initialt tillståndsbeslut inom Säkerhets- polisens verksamhetsområde. Tingsrätten avslog på det offentliga ombudets begäran en ansökan om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, medan hovrätten efter överklagande från åklagaren meddelade tillstånd till användning av tvångsmedlen. Det offentliga ombudet överklagade hovrättens beslut. meddelade prövningstillstånd men avslog överklagandet (NJA 2009 s. 917, se vidare om detta fall i avsnitt 8.4.3.1). Enligt direktiven ska även vissa andra uppgifter redovisas. Dessa uppgifter rör tvångsmedelsanvändning efter begäran om rättslig hjälp från ett annat land, eller där förundersökning överlämnats till ett annat land med anledning t.ex. av överflyttande av lagföring. Eftersom de preventiva tvångsmedelsärendena inte är knutna till någon förundersökning, och inte heller omfattas av internationell rättslig hjälp i brottmål, är detta inte relevant beträffande preventivlag. 6.4.5.1Ärenden där lagen tillämpats Som framgått har ambitionen varit att genom utredningens ärendeblankett genomföra helhetsundersökning av ärenden där de aktuella lagarna har tillämpats. Beträffande utredningslag är frågan om när lagen tillämpats dock inte helt okomplicerad. Åklagaren hänvisar regelmässigt till både de allmänna bestämm- elserna om tvångsmedel i 27 kap. och bestämmelserna utredningslag när hemliga tvångsmedel begärs beträffande sådana brott som omfattas av den senare lagen. I domstolens beslut, som tecknas på ansökningshandlingen, anges helt kortfattat att framställningen bifalls. Det går därmed inte att direkt på grundval av beslutshandlingarna avgöra det antal ärenden i vilka lag har tillämpats. En tidigare utredare har, ställd inför en samma problematik, valt att beakta alla ärenden där den aktuella lagen har åberopats (den klart vanligaste brottsmisstanken var då terroristbrott, se avsnitt 6.2.4.2 ovan). Utredningen anser dock att denna metod inte ger en rättvisande bild av lagens tillämpning och betydelse. Detta eftersom utredningslag – bortsett från möjligheten till interimistiska beslut – inte erbjuder någon särreglering för brott med ett straffminimum . I fall då interimistiska beslut inte kommit i fråga kan således lagen, även om den åberopats, inte ha tillämpats avseende sådana brott (t.ex. just terroristbrott, och även grovt spioneri). Dessa brott bör därmed – utom vid interimistiska beslut – undantas från redovisningen. Utredningen har använt en sådan avgränsning. Initiala tillstånd i domstol Inom verksamhet har – efter tillämpning av den avgränsning som angetts ovan – tillhopa –2011 av domstol meddelats 173 (initiala) tillstånd till tvångsmedel enligt utredningslag.24 Tillstånden fördelar sig enligt följande beträffande tvångsmedel. Vissa tillstånd till hemlig teleövervakning har avsett historisk hemlig teleövervakning (dvs. hemlig teleövervakning som avser tid som infaller före tillståndsbeslutet). 37 av de ovan angivna 64 tillstånden till hemlig teleövervakning har avsett endast historisk sådan. Tre tillstånd har avsett både historisk och realtidsövervakning. Som synes är andelen tillstånd till hemlig kameraövervakning hög jämfört med vad som gäller beträffande hemliga tvångsmedel enligt annan lagstiftning (av det totala antalet tillstånd enligt utredningslag). Fördelningen av tillstånden mellan olika brottsmisstankar är följande. 24 Eftersom utredningslag trädde ikraft har samtliga tillstånd som det året gavs enligt lagen vid det första beslutstillfället kommit att ses som initiala. Beträffande 47 av dessa tillstånd löpte dock /2009 tillståndsbeslut till motsvarande tvångsmedel enligt gällande lagstiftning (lag). Det skulle sålunda kunna argumenteras för att dessa 47 tillstånd borde räknas till , och att de därmed inte på det sätt som skett borde räknas till den redovisade perioden. I flera av de fall som upptagits under spioneri har även alternativa brottsmisstankar förekommit. 43 av dessa tillstånd har således alternativt avsett olovlig underrättelseverksamhet, och i 13 av dem har dessutom i första hand gjorts gällande att det varit fråga om grovt spioneri.25 Det kan noteras att lagen nästan uteslutande har använts beträffande brott som bekämpas inom kontraspionaget. Lagen har avseende flertalet av de brott som ingår i dess brottskatalog inte använts alls. I tillägg till de initiala domstolstillstånd som anges ovan har fyra interimistiska tillstånd meddelats av åklagare. Samtliga interimistiska beslut har avsett förberedelse till terroristbrott. Två av tillstånden har avsett hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (både historisk och realtidsövervakning), medan två har avsett kvar- hållande av försändelser. 6.4.5.3Antalet avslag, inskränkningar m.m. Avslagsfrekvensen är låg. Fem initiala ansökningar om tillstånd enligt utredningslag har avslagits av domstol (dvs. av ansökningarna). Fyra av dessa avslag hänförde sig , och brottsmisstanken var olovlig underrättelseverksamhet. Det femte avslaget, där brottsmisstanken var spioneri, meddelades . Två av de avslagna initiala ansökningarna avsåg hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, medan tre avsåg endast hemlig teleövervakning. Därtill har tre förlängningsansökningar avslagits. Inte i något fall har ett tillstånd av domstolen förenats med villkor för att tillgodose intresset av att den enskildes personliga integritet kränks i onödan. Två tillstånd har, utan att ansökan avseende något tvångsmedel avslagits, inskränkts av domstolen i förhållande till åklagarens ansökan. 25 Som framgått går det, när åklagaren har åberopar alternativa brottsmisstankar till stöd för sin framställan, normalt inte att avgöra på grundval av vilken av dessa som tingsrättens tillstånd har meddelats. Detta beror på att domstolen i sitt beslut endast anger att ansökan bifalls (se 6.4.2 ovan). Det har inte i något fall förekommit att någon ansökan åter- kallats av åklagare innan tingsrätten beslutat i frågan. 6.4.5.4Tillståndens innehåll och omfattning Som synes är tillstånds- och verkställighetstiderna längre än beträffande de övriga hemliga tvångsmedel som utredningen utvärderar. Detta kan delvis bero på karaktären av den brottslighet som utredningslag huvudsakligen används mot (inom kontraspionagets verksamhetsområde), se avsnitt 6.10.4. Teleadresser som avlyssnats m.m. (teletvångsmedlen) Eftersom tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning ofta avser flera teleadresser är det av visst intresse hur många teleadresser som avlyssnats med stöd av vart och ett av tillstånden. Det genomsnittliga antalet är 1,64 teleadresser. Det högsta antalet teleadresser i ett tillstånd är åtta och det lägsta antalet är en. Av de sammanlagt 250 övervakade/avlyssnade tele- adresserna tillhörde 14 adresser () någon annan än den som tillståndet avsåg. Platser som övervakats (hemlig kameraövervakning) Av de 23 tillstånd till hemlig kameraövervakning som meddelats har sju avsett endast en plats, medan 16 har avsett två platser. Sammanlagt 39 platser har sålunda övervakats. De tillstånd som avsett två platser har oftast avsett den misstänktes bostad och dennes arbetsplats. Eftersom tillträdestillstånd inte meddelas beträffande hemlig kameraövervakning övervakas bostäder och lokaler med kameror placerade på andra platser, och kamerorna riktas mot det objekt som tillståndet avser. Det förekommer i varje ärende om tvångsmedel enligt utredningslag en misstänkt. Vart och ett av tillstånden avser också en misstänkt. Det förekommer alltså inte att ett och samma tillstånd har riktat sig mot mer än en person. Däremot förekommer i varje ärende i genomsnitt 3,7 initiala tillstånd till hemliga tvångsmedel. Det är sålunda inte ovanligt att flera initiala tillstånd till hemliga tvångsmedel enligt utredningslag riktas mot samma person. Varje ärende om hemliga tvångsmedel är i sin tur anknutet till en förundersökning. Enligt direktiven ska antalet och andelen förundersökningar med mer än en misstänkt person redovisas. Endast sex av de 49 tvångsmedelsärendena enligt utredningslag (dvs. ) har varit kopplade till förundersökningar med mer än en misstänkt person.26 26 Sannolikt förekommer i en betydligt större andel av fallen ett antal personer i förundersökningarna som är intressanta för Säkerhetspolisen, men som inte anses som misstänkta inom ramen för den aktuella utredningen (jfr t.ex. avsnitt 6.10.4.2). Någon fråga om detta har dock inte ställts i våra direktiv eller inom ramen för vår ärendeblankett. Antalet och andelen tillstånd som lett till nyttoeffekter enligt de svar som kommit in framgår av tabellerna nedan. Av de totalt 177 tillstånden (varav 173 initiala domstolstillstånd och fyra interimistiska tillstånd) hänför sig 65 stycken () till ärenden som fortfarande pågick när uppgifterna om nytta lämnats av de brottsbekämpande myndigheterna.27 Ytterligare nytta kan alltså tillkomma. Följande resultat framkom beträffande de nyttoalternativ som specificerats av utredningen i ärendeblanketten (se dock vidare i det fortsatta beträffande alternativet annan effekt av betydelse). Samma tillstånd kan ha lett till flera av de effekter som specificeras i tabellen. Nyttoandelen var sålunda – sett till de svarsalternativ som utredningen tillhandahållit – något lägre än beträffande de två andra kartlagda lagarna med någon form av nytta i endast knappt en 27 Ett ärende har därvid ansetts pågående till dess åklagaren beslutat i åtalsfrågan – eller beslutat att lägga ner förundersökningen – beträffande samtliga misstänkta som omfattas av ärendet. fjärdedel av fallen. De brottsbekämpande myndigheterna ansåg dock vid besvarandet av ärendeblanketten att de specificerade formerna av nytta inte fångade upp de nyttoeffekter som tvångsmedelsanvändning enligt lagen faktiskt haft. De antecknade därför i anslutning till varje ärende vilka övriga effekter de ansett att lagen haft. Nyttoeffekter av annat slag angavs ha förekommit beträffande 112 tillstånd (dvs. av tillstånden). Dessa fördelade sig enligt följande. Även här kan samma tillstånd ha lett till flera av de i tabellen specificerade effekterna. Kartläggningseffekten har – utöver för lagföringen av brott som tillstånden avsett – uppgetts ha stor betydelse bl.a. för att förebygga brott av det aktuella slaget.28 För förklaringar av de övriga av dessa effekter, se avsnitt 6.10.4.2 nedan. Skulle man godta både sådana effekter som utredningen frågat efter och sådana som de brottsbekämpande myndigheterna beskriver, har någon form av nytta förekommit beträffande 126 tillstånd (dvs. i av fallen). I direktiven efterfrågas som framgått även en redovisning av nyttoeffekterna i relation till antalet avlyssnade eller övervakade personer. Eftersom varken något ärende eller något tillstånd enligt utredningslag har avsett mer än en misstänkt person torde nyttosiffrorna ovan – i den mån detta är möjligt att göra – kunna anses beskriva nyttan även i förhållande till antalet övervakade personer. 6.4.5.6Överklagande av det offentliga ombudet Inte i något fall har rapporterats att det offentliga ombudet har överklagat något tillstånd enligt utredningslag. Enligt direktiven ska även antalet och andelen tillstånd samt avlyssnade och övervakade personer redovisas där användningen av tvångsmedlet föranletts av en begäran om rättslig hjälp från ett annat land, eller där en förundersökning överlämnats till ett annat land med anledning t.ex. av överflyttande av lagföring. Ingen av dessa företeelser har förekommit beträffande tillstånd enligt utredningslag. 6.5Allmänt om utredningens djupundersökning De kvantitativa uppgifter som kommit fram genom svaren på utredningens ärendeblankett är inte tillräckliga för att förstå lagstiftningens tillämpning och dess effekter. 28 Kartläggningseffekten har därför upptagits bland de övriga effekter som brottsbekämparna angett istället för bland de av utredningen tillhandahållna svarsalternativen (som en annan effekt av betydelse för utredningen/lagföringen av det brott tillståndet avser, se ovan). alltså därför i en urvalsundersökning trängt djupare i ett urval av de ärenden där lagen om hemlig rumsavlyssning eller preventivlag har tillämpats. I samband med djupundersökningen har utredningen i vart och ett av de ärenden som gåtts igenom dels tagit del av skriftligt källmaterial, dels hållit intervjuer med aktörerna. I det följande redovisas vad som kommit fram beträffande varje lag och verksamhetsområde (öppna polisen respektive Säkerhetspolisen) var för sig. Inledningsvis bör några allmänna anmärkningar dock göras om utredningens metod vid denna djupundersökning. Det skriftliga materialet i ärendena vid de aktuella polis- myndigheterna har granskats. Det gäller åklagarens ansökan till tingsrätten om tillstånd att använda hemlig rumsavlyssning och polisens förhållandevis fylliga bakomliggande promemorior. Dessa handlingar innehåller tillsammans de omständigheter som åberopas inför domstolen för att ett tvångsmedelsbeslut ska meddelas.29 I vissa fall har även förundersökningsmaterial och domar ingått i undersökningen. Intervjuer har sedan hållits med den eller de poliser, eller handläggare inom , som arbetat operativt med fallet och med ansvarig åklagare. Dessa tjänstemän känner väl till alla detaljer i ärendet, och intervjuerna har därför gett mycket information.30 I flera ärenden har även beslutande domare och offentligt ombud intervjuats. Domarens och ombudets kunskap i ärendet grundas enbart på uppgifter från polis och åklagare. Det är dels åklagarens ansökan och polisens promemoria, dels vad som kommer fram vid domstolssammanträdet. Det har också gått sedan ärendena var uppe i rätten. Intervjuerna med domarna och ombuden har därför inte tillfört särskilt mycket uppgifter i sak utan handlat mer om hur de brukar agera, vilka frågor de ställer och vilka omständigheter som de vill få belysta.