sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — 5.6 Lagring under markytan av farligt avfall med en totalkapacitet på . 6.1 Framställning i industriella anläggningar av a) pappersmassa av trä eller andra fibrösa material, b)papper, papp eller kartong där produktionskapaciteten över- stiger , c)en eller flera av följande: OSB-spånskivor, spånskivor eller träfiberskivor, där produktionskapaciteten överstiger . 6.2 Förbehandling (tvättning, blekning och mercerisering) eller färgning av textilfibrer eller textilier där behandlingskapaciteten överstiger . 6.3 Garvning av hudar och skinn med en behandlingskapacitet på produkter . a)Drift av slakterier för en produktionskapacitet baserad på en slaktvikt som överstiger . b)Framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling, utom ren paketering, av följande råvaror, oavsett om de är tidigare behandlade eller obehandlade: i)Enbart animaliska råvaror (andra än enbart mjölk) för en produktionskapacitet på produkter . ii)Enbart vegetabiliska råvaror för en produktionskapacitet på produkter eller om anläggningen är i drift i högst i rad . iii)Animaliska och vegetabiliska råvaror, både i kombinerade och separata produkter, där produktionskapaciteten för färdiga produkter i ton överstiger - 75 om A är minst 10, eller - [300 – (22,5 × A)] i alla andra fall, där A är andelen animaliskt material (i viktprocent) av produk- tionskapaciteten för färdiga produkter. Förpackningen ska inte inkluderas i produktens slutliga vikt. Denna underpunkt ska inte tillämpas då råvaran är endast mjölk. c) Behandling och bearbetning av endast mjölk baserad på en invägning av (årsmedelvärde). 6.5Bortskaffande eller återvinning av djurkroppar eller animaliskt avfall där behandlingskapaciteten överstiger . 6.6Intensiv uppfödning av fjäderfä eller svin, a)med mer än 40 000 platser för fjäderfä b)med mer än 2 000 platser för slaktsvin avsedda för produktion (> ), eller c)med mer än 750 platser för suggor. 6.7 Ytbehandling av material, föremål eller produkter med använd- ning av organiska lösningsmedel, i synnerhet för appretering, tryckning, bestrykning, avfettning, vattenskyddsimpregnering, lim- ning, målning, rengöring eller impregnering med en förbrukning av organiskt lösningsmedel som överstiger eller /år. 6.8 Framställning av kol (hårt kol) eller av grafitelektroder genom bränning eller grafitisering. 6.9 Avskiljning av koldioxidströmmar från anläggningar som omfattas av detta direktiv för geologisk lagring enligt direktiv /31/EG. 6.10 Behandling av trä och träprodukter med kemikalier där pro- duktionskapaciteten överstiger av annat slag än behandling uteslutande mot ekblånadssvampar. 6.11 Oberoende utförd rening av avloppsvatten utanför anlägg- ningens område som inte omfattas av direktiv /271/EEG och som släpps ut av en anläggning som omfattas av kapitel II. 1Utredningens uppdrag och arbete och rådet har antagit direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (omarbetning), det s.k. industriutsläppsdirektivet (IED). ska större delen av de nationella författningar som är nödvändiga för att genom- föra direktivet träda i kraft. Utredaren fick i uppdrag att föreslå hur kap. I, II och VII (art. 1–27 och 71–82) i IED ska genomföras i svensk rätt och föreslå de författningsändringar som bedöms nöd- vändiga och andra åtgärder som direktivet ger anledning till. Enligt uppdraget ska utredaren särskilt analysera systemet för omprövning av miljöfarlig verksamhet och lämna de förslag som behövs för att skapa ett system som möjliggör omprövningar med den frekvens som kräver. Utgångspunkten för utred- arens förslag ska vara att åstadkomma ett system för omprövning av miljöfarlig verksamhet som säkerställer en tillräckligt hög nivå för miljöskydd och tar hänsyn till belastningen för prövnings- myndigheterna som de administrativa bördorna och andra kostnader för verksamhetsutövarna minimeras. Utredaren ska även studera hur regelsystemet vid omprövning ser ut i några EU-länder för att se om lösningarna i andra länder har fördelar som kan användas som förebild för att skapa ett effektivare system för om- prövning i . I samband med genomförandet av direktivets bestämmelser om ansvar för avhjälpande av föroreningsskador på mark och grund- vatten ska utredaren även analysera om de svenska reglerna i 10 kap. behöver förtydligas utöver de krav direktivet ställer. Utredningens uppdrag och arbete Utöver genomförandet av bestämmelserna i ska utredaren analysera om bestämmelserna för verksamheter som har tillstånd enligt utan att vara tillståndspliktiga är tillräckliga och ändamålsenliga eller om reglerna behöver ändras för att åstadkomma ett fungerande system när det gäller sådana tillstånd. Utredaren ska även analysera om det är lämpligt att begränsa ett tillstånds rätts- kraft med föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 8–10 §§ miljö- balken och lämna de förslag som analysen föranleder. Kommittédirektivet (dir. 2010:113) finns bifogat som bilaga 1. I utredningen finns 19 experter. Bland dessa finns företrädare för bl.a. näringslivet, statliga myndigheter, kommuner, universitet och intresseorganisationer. Utredningsarbetet påbörjades och har bedrivits på sedvanligt sätt med sammanlagt åtta sammanträden. Däremellan har sekreterarna haft fortlöpande kontakter med experterna. I enlighet med kommittédirektivet har utredningen besökt myndigheter i , och för att få kunskap om deras arbete med att genomföra IED, särskilt vad gäller kravet på regelbunden omprövning av tillståndsvillkoren enligt art. 21. Utredningen har även haft viss kontakt med en myndighet i . Utredaren och sekretariatet har deltagit i en workshop i , , angående sanktioner (art. 79 IED). Utredningen har kontaktats av Svenskt näringsliv, Teknikföre- tagen, , , Svenska () och . Dessa organisationer har erbjudits möjlighet att muntligen vid möten och skriftligen inkomma med förslag på åtgärder som skulle kunna vidtas för att minska de admi- nistrativa kostnaderna eller i övrigt förenkla reglerna för företagen. Utredningen har även träffat representanter för länsstyrelserna och deltagit i miljövårdsdirektörernas vårmöte . Utredningen har vidare deltagit i ett möte med Kommuner och Landstings (SKL) miljöchefsreferensgrupp . Utredningen har genom en enkät till landets samtliga läns- styrelser och ett antal kommuner försökt utröna behovet av regler rörande verksamheter som har tillstånd utan att vara tillståndsplik- tiga. Vidare har ett antal länsstyrelser och kommuner samt Natur- Utredningens uppdrag och arbete vårdsverket fått möjlighet att yttra sig över förslag till genom- förandet av art. 23 IED angående miljötillsyn. För att nå ut med arbetet och för att ge ett större antal in- tressenter möjlighet att komma med synpunkter på genomförandet av IED har utredningen även redogjort för det pågående arbetet vid seminarier hos Miljörättsforum 2011, Miljörättsdagen 2011, och Svenska föreningen för miljörätt. Utredningen har löpande haft kontakt med för att diskutera verkets och utredningens arbete med att genom- föra de olika delarna av IED. Beträffande redovisningen av förslagens konsekvenser har sam- råd skett med och . Utredningens ex- perter från näringsliv och myndigheter har också fått tillfälle att inkomma med underlag till utredningens konsekvensbedömning. Unionens institutioner antar olika sorters rättsakter, bland annat direktiv. I art. 288 i Fördraget om Europeiska Unionens funk- tionssätt (FEUF) anges att ett direktiv ska med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndighet- erna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. har med stöd av fördragets bestämmelser ut- vecklat en praxis i fråga om vilka krav som ska ställas för att direk- tiven ska anses genomförda. har förklarat att genomförandet i nationell rätt av ett direktiv inte nödvändigtvis kräver att direktivets bestämmelser återges formellt eller ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel (se exempelvis dom i mål C-361/88, mot , 1991, s. 2567). För att genomföra ett direktiv kan det, beroende på dess innehåll, vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram. Sär- skilt kan förekomsten av allmänna principer i statsrätt eller förvalt- ningsrätt göra att ett genomförande genom särskilda lagstiftnings- åtgärder är överflödigt. Det är emellertid nödvändigt att bestäm- melserna i den nationella rättsordningen säkerställer att direktivet tillämpas fullt ut, att den rättsliga situation som följer av dessa be- stämmelser är tillräckligt klar och precis samt att de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och, i förekommande fall, ges möjlighet att göra sina Utredningens uppdrag och arbete rättigheter gällande vid de nationella domstolarna (dom i mål C-32/05, mot , 2006, s. I-11368). Vad gäller frågan om ett direktiv kan anses vara genomfört genom att det finns fast rättspraxis krävs det enligt betydande klarhet och säkerhet för att ett direktiv ska anses genomfört. Det krävs t.ex. att enskilda kan göra gällande sina rättig- heter enligt direktivet i nationell domstol. Det är inte tillräckligt att direktivet följs upp i administrativ praxis som kan ändras efter för- valtningens eget gottfinnande (se prop. 1994/95:19 s. 526). Detta innebär att man får avgöra från fall till fall vilken karaktär som be- stämmelserna i ett direktiv har för att kunna ta ställning till hur långtgående medlemsstaternas skyldighet att genomföra direktivet är. För svenskt vidkommande kan konstateras att uttalanden i för- arbeten till lagstiftning inte är tillräckliga för att direktivets bestäm- melser ska anses genomförda. inställning till an- vändningen av förarbetsuttalanden för att genomföra ett direktiv framgår av rättsfallet mot (dom i mål 143/83, 1985, s. 427). Enligt domstolen krävde principerna om rättssäkerhet och om enskildas rättsliga skydd en entydig formulering som gjorde det möjligt för de berörda personerna att på ett klart och tydligt sätt få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och som gjorde det möjligt för domstolarna att säkerställa att dessa iakttogs. Den omständigheten att regeringen i förarbetena till lagförslaget hade förklarat att ut- trycket lika arbete i hade tolkats så extensivt att tillägget arbete som tillerkänns lika värde i praktiken inte skulle innebära någon utvidgning var enligt domstolen inte tillräckligt för att till- försäkra berörda personer adekvat information. hade där- för inte genomfört direktivet på ett korrekt sätt. uppställer inte något krav på att direktiv ska genom- föras genom en viss typ av bindande författning. På miljöområdet har direktivsbestämmelser till stor del genomförts i svensk rätt genom förordningar. Bestämmelser av teknisk karaktär har oftast tagits in i myndighetsföreskrifter. Bestämmelserna i är begränsade till att behandla de grundläggande bestämmelserna i direktiven. De förslag som lämnas av denna utredning följer den lagstiftningstek- nik som tillämpats på miljöområdet, varför flertalet av bestämmel- serna föreslås genomföras genom förordningar som beslutas av rege- ringen. 2.1Utvecklingen av EU:s reglering av industriutsläpp Industriell verksamhet spelar en viktig roll för ekonomiska välstånd, men bidrar också till miljöförorening genom att industri- utsläppen utgör en stor del av de totala utsläppen till luft1, vatten och mark. Industriutsläppen är till stora delar gränsöverskridande. För att uppnå hälso- och miljövinster för EU:s medborgare finns behov av reglering av industriell verksamhet på EU-nivå. Som en del i denna reglering antogs det s.k. IPPC-direktivet 1996 (Rådets direktiv /61/EG) av om samordnade åt- gärder för att förebygga och begränsa föroreningar). IPPC-direk- tivet var ett försök att samordna den sektorsinriktade och fragmen- terade gemenskapsrätt som tidigare gällde på miljöområdet inom EU. Detta direktiv ersattes av och rådets direktiv /1/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Direktiv (2008/1/EG) är enbart en konsolidering av direktiv (96/61/EG) och de ändringar som införts . Industrianläggningar omfattas också av sektorsspecifika direktiv som fastställer särskilda bestämmelser för vissa industriella verk- samheter avseende driftsvillkor och andra tekniska krav. Direktiv /13/EG om flyktiga organiska föreningar (VOC-direktivet), direktiv /76/EG om förbränning av avfall (WI-direktivet), direk- tiv 2001/80/EG om utsläpp till luften av föroreningar från stora förbränningsanläggningar (LCP-direktivet) och direktiv om pro- duktion av titandioxid (78/176/EEG, 82/883/EEG och 1 De största industriella anläggningarna står för en betydande del av de totala utsläppen av viktiga atmosfäriska föroreningar (för svaveldioxid [SO2], för kväveoxider [NOx], för stoft och för flyktiga organiska föreningar [VOC]. (KOM(2007) 843, 21.12.2007. På väg mot en bättre politik för industriutsläpp). 92/112/EEG), bygger på en liknande ansats och har en parallell roll i förhållandet till IPPC-direktivet men med fokus på vissa typer av anläggningar. De nämnda direktivens komplexitet och det bristande samman- hanget mellan olika delar av regelverket gjorde enligt EU-kom- missionen (kommissionen) det svårt att nå de mål som uppställs i för hållbar utveckling och särskilt i de tematiska stra- tegierna för bl.a. luftförorening och markskydd. Det bidrog också till en snedvridning av konkurrensen på grund av stora skillnader i miljönormer och till onödiga administrativa bördor för verksam- hetsutövarna och berörda myndigheter. Till följd härav inledde kommissionen ett arbete med översyn av lagstift- ningen om industriutsläpp för att se till att den är miljö- och kost- nadsmässigt effektiv och för att främja teknologisk innovation (KOM(2005) 540 slutlig, 3.11.2005). Lissabonagendan2, sjätte miljöhandlingsprogrammet3 och för hållbar utveckling4 har varit viktiga drivkrafter i över- synsarbetet av IPPC-direktivet och anknytande lagstiftning om industriutsläpp. Det övergripande syftet med omarbetningen av gällande lagstiftning har varit att uppnå miljöförbättringar genom att förenkla och förtydliga nuvarande bestämmelser och minska onödig administrativ belastning. Kommissionens översynsarbete ledde, efter vissa kompromisser mellan kommissionen, och rådet, fram till antag- andet av ett samlat direktiv kallat industriutsläppsdirektivet (på engelska Industrial Emissions Directive) (IED) (Europaparlamen- tets och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och be- gränsa föroreningar) (omarbetning)). 2Vid toppmötet i fattade EU:s stats- och regeringschefer beslutet att inleda en ambitiös reformagenda som sträckte sig över hela decenniet. Målet var att de europeiska ekonomierna skulle bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kun- skapsbaserade ekonomier . Målen för Lissabonstrategin nåddes inte och 2010 ersattes den av en ny strategi för sysselsättning och tillväxt. Den går under namnet 2020. 3Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/2002/EG av om fast- ställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, 10.9.2002, s. 1). 4Den nuvarande EU-strategin för hållbar utveckling antogs vid . Den bygger vidare på den strategi som beslutades i . Resul- tatet är en gemensam, enhetlig strategi för hur EU effektivare ska möta de utmaningar som hållbar utveckling medför. Ett viktigt inslag är ny, effektivare uppföljning. Strategins över- gripande syftet är att fastställa och utveckla åtgärder så livskvaliteten ständigt kan förbättras, både för nuvarande och kommande generationer. tivet och sex sektorsspecifika direktiv om industriutsläpp (LCP- WI- och VOC-direktiven och de tre titandioxiddirektiven). Det ursprungliga IPPC-direktivet ändrades vid fyra till- fällen innan en konsoliderad version av detta direktiv antogs 2008 (2008/1/EG). De fyra ändringarna skedde genom två direktiv och två förordningar, nämligen och rådets förord- ningar 1882/2003 och 166/2006, samt och rådets direktiv /35/EG och 2003/87/EG. IPPC står för integrated pollution prevention and control. Detta visar att direktivet är inriktat på att säkerställa att EU:s medlems- länder inför system för att förebygga och begränsa föroreningar genom att anta en integrerad ansats vid reglering av miljöaspekter. Det integrerade synsättet för miljöhantering som introducerades inom EU genom IPPC-direktivet innebar ett avsteg från det tidi- gare dominerande sektoriella synsättet där man behandlade varje sektor för sig. Det innebär att alla miljöaspekter prövas i ett sam- manhang i stället för att behandla de olika miljöområdena luft, vatten och mark vart och ett för sig. Målet är att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och motverka att föroreningar förs över från en del av miljön till en annan. Det integrerade synsättet är för svensk del inte någon nyhet eftersom det infördes i redan genom miljöskyddslagen 1969. IPPC-direktivet omfattar verksamheter med hög förorenings- potential vilka tas upp i bilaga I till direktivet. De verksamheter som omfattas är industrier inom energisektorn, produktion och omvandling av metaller, mineralindustri, kemisk industri, avfalls- hantering och annan verksamhet såsom pappersindustri, livsmedels- industri, stora anläggningar med djurhållande verksamhet m.m. Ca 52 000 anläggningar inom EU omfattas av IPPC-direktivet. Ca 1 070 av dessa finns i . IPPC-direktivet bygger på att verksamhetsutövarna är skyldiga att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet ska myndigheterna föreskriva tämligen detaljerat vilka villkor som ska gälla för driften av verksamheten. IPPC-direktivet anses genomfört i svensk rätt genom . IPPC-direktivet tar sikte på såväl drift som tillståndsgivande. Det baserar sig på flera grundläggande principer. En av dessa är prin- cipen om bästa tillgängliga teknik (BAT, av engelskans Best Available Techniques). Denna princip innebär användning av den etablerade teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög skydds- nivå för miljön som helhet och som kan tillämpas inom den be- rörda branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt med beaktande av kostnader samt nytta. BAT utgör ett viktigt beslutskriterium i prövningen för att be- stämma olika begränsningsvärden för utsläpp. Enligt art. 9.4 i IPPC- direktivet ska de begränsningsvärden som fastställs i ett tillstånd bygga på BAT, dock utan att användning av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs. Vid fastställande av begränsningsvärden ska hänsyn tas till anläggningens tekniska egenskaper, dess geografiska belägenhet och de lokala miljöförhållandena. Om väsentliga änd- ringar av BAT möjliggör en betydande minskning av utsläppen utan att detta medför oskäliga kostnader ska en förnyad bedöm- ning av tillståndsvillkoren göras (art. 13). Att avgöra vad BAT egentligen innebär i det enskilda fallet innefattar ofta komplicerade frågor som kräver att tillståndsmyndigheten gör en kvalificerad bedömning. För uttolkningen av BAT har EU utarbetat särskilda tolknings- dokument för olika industrisektorer (BAT-referensdokument). Ar- betet med att ta fram sådana dokument utförs i arbetsgrupper, en för varje referensdokument, och leds av som har sitt kontor i i . Arbetet sker genom informationsutbyte mellan medlemsstaterna och de berörda industrierna om BAT för de områden som IPPC-direktivet omfattar. Den s.k. Sevillaprocessen är relativt sluten då personer utanför de tekniska arbetsgrupperna inte har tillgång till de dis- kussioner som förs och inte kan påverka processen. Sevillapro- cessen har dock den fördelen att den innebär regelbundna uppdate- ringar av den prestandautveckling som konstateras i olika industri- grenar. BAT-referensdokumenten är ofta komplicerade och omfattande dokument på engelska, men sammanfattningarna finns även på svenska. I dokumentet redovisas vad som, utifrån informations- utbytet, anses vara BAT för industrisektorn generellt sett vid pub- liceringstillfället. I denna bedömning har en avvägning av kostnad mot nytta gjorts. Förutom BAT-referensdokumenten för de sek- torer som IPPC-direktivet gäller för har det dessutom gjorts några gemensamma s.k. horisontella BAT-referensdokument, till exempel om energieffektivitet. Att dokumenten är horisontella innebär att de inte avser endast en industrisektor utan gäller för alla IPPC- sektorerna. I BAT-referensdokumenten beskrivs BAT med hjälp av värden för utsläpp, s.k. BAT-AELs (BAT Associated Emission Levels). BAT-AELs redovisas ofta i intervaller med stor spridning, vilket bl.a. beror på att kommissionen via IPPC-byrån eftersträvar konsensus. Det innebär att såväl den teknik som anses vara BAT, som de utsläppsnivåerna som BAT anses medföra, i många fall är kompromisser mellan olika ståndpunkter som förts fram under arbetet med att ta fram BAT-referensdokumentet. Enligt art. 5.1 i IPPC-direktivet skulle medlemsstaterna ha utfärdat nya tillstånd eller ha omprövat och – vid behov – uppdaterat gällande villkor för alla IPPC-anläggningar som var i drift före . Flera medlemsstater, där- ibland , har inte fullständigt genomfört IPPC-direktivet inom de föreskrivna tidsfristerna. Bestämmelsen genomfördes i svensk rätt genom förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter. Denna förordning går ut på att verksamhetsutövaren i sin miljörapport för skulle redogöra för hur kraven i 2 kap. 3 och 5 §§ miljö- balken uppfylls. skulle vid behov ansöka om omprövning eller förelägga verksamhetsutövaren att vidta försik- tighetsmått. Översynen av samtliga tillstånd har dock inte hunnits med inom den i direktivet angivna tidsramen. fick därför en skriftlig varning i och med att 50 verksamheter inte hade genomgått den förnyade bedömning som krävs enligt art. 5.1 i IPPC-direktivet. Per kvarstod fort- farande att göra översyn av 26 svenska anläggningar. Kommis- sionen valde därför att i enlighet med art. 258 Fördraget om Euro- peiska Unionens funktionssätt (FEUF) stämma inför EU- domstolen (pressmeddelande från kommissionen, IP/10/1412).5 Kommissionen har tidigare stämt sex andra EU-länder (, 5 Det troliga utfallet är att kommer att fällas för fördragsbrott vid . , , , och ) för lik- nande överträdelser av IPPC-direktivet. Av de uppgifter dessa länder lämnat in framgår att det fanns mer än 1 500 anläggningar som saknade nya eller uppdaterade tillstånd (pressmeddelande från kommissionen, IP/09/1649). Enligt uppgift från danska MiljØmini- steriet fälldes inte för fördragsbrott då beslut om om- prövning hade meddelats av första instans för alla IPPC-anlägg- ningar före utgången av . 2.3Det nya direktivet, IED ska större delen av de nationella för- fattningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet träda i kraft. Det finns inget krav på att texten i direktivet ska överföras ordagrant till de nationella bestämmelserna. Medlemsstaterna måste dock se till att de krav som ställs i direktivet blir gällande och möjliga att genomdriva. Direktivet säkerställer miniminormer för skydd av EU:s miljö och medborgare men överlåter åt medlems- staternas behöriga myndigheter att bestämma på vilket sätt bestäm- melserna ska genomföras i den nationella lagstiftningen. I enlighet med art. 193 FEUF hindrar inte direktivet medlemsstaterna från att ha kvar eller införa strängare skyddsåtgärder under förutsättning att dessa åtgärder är förenliga med fördragen och att kommissionen underrättas. Det nya direktivets tillämpningsområde är i stort sett oförändrat. IED omfattar de industriella verksamheter som anges i kap. II–VI. Från tillämpningsområdet undantas forsknings- och utvecklings- verksamhet och utprovning av nya produkter och processer. De verksamheter som omfattas av kap. II följer av bilaga I. Tillämp- ningsområdet för IED har utvidgats något så att det omfattar ytter- ligare några verksamheter; behandling av trä och träprodukter med träskyddsmedel och tillverkning av träskivor.