sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — om statligt stöd76 anfört att när en nationell domstol kommit fram till en rimlig första bedömning att en åtgärd inbegriper olagligt statligt stöd så är den bästa interimistiska åtgärden att det olagliga stödet inklusive ränta sätts in på ett spärrat konto tills målet har prövats i sak. Enligt kommissionen skulle den nationella domstolen i sin slutliga dom då besluta att medlen på det spärrade kontot ska återlämnas till den myndighet som beviljar statligt stöd om olaglig- heten bekräftas eller att medlen görs tillgängliga för stödmottag- aren. Vi kan se fördelar med en sådan lösning. Utgångspunkten för ordningen i 15 kap. om säkerhetsåtgärder är att ett beslut om sådana åtgärder inte ska vara identiskt med det slutliga avgörandet i målet. Om kärandens talan i huvudsaken inte bifalls kan det dessutom bli lättare för svaranden att få tillbaka det belopp som denne har betalat för att följa ett interimistiskt beslut om återbetalningsskyldighet. Det är emellertid redan nu möjligt för en gäldenär att undvika sådana problem. Enligt 3 kap. 1 § utsöknings- balken är domstols dom eller beslut en exekutionstitel som får verk- ställas under de förutsättningar som anges i 3 kap. utsöknings- balken. Av 3 kap. 6 § utsökningsbalken följer att ett interimistiskt beslut om återbetalning får verkställas genast om inte den återbetal- ningsskyldige 1.sätter ner pengar till belopp som svarar mot betalningsskyldig- heten den dag då nedsättningen sker jämte förrättningskostnader, 2.som pant ställer ett motsvarande tillgodohavande hos bank eller kreditmarknadsföretag jämte den ränta som belöper på tillgodo- havandet för tiden därefter, eller 3.när beslutet meddelats av underrätt ställer annan säkerhet för betalningsskyldigheten jämte förrättningskostnader. Trots att det redan nu finns möjlighet för en betalningsskyldig att undvika betalning till en kärande före lagakraftvunnen dom genom att sätta ner pengar anser vi att det bör föreskrivas att betalning ska ske till någon annan än stödgivaren vid interimistiskt beslut om förpliktande att återbetala olagligt stöd. I lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet finns regler om nedsättning av belopp hos . Vid inte- rimistiskt beslut om återbetalningsskyldighet kan återbetalnings- beloppet inte sättas ned hos länsstyrelse enligt reglerna i den lagen. 76 Punkt 61. Eftersom till följd av denna reglering och regler om deponering i bland annat jordabalken har vana vid att hantera ned- satta belopp, bör nedsättning av belopp som ska betalas tillbaka enligt ett interimistiskt beslut sättas ned hos . Ett verkställighet av ett interimistiskt förordnande om återbetal- ningsskyldighet ska inte kunna hindras genom att svaranden vidtar någon sådan åtgärd som avses i 3 kap. 6 § utsökningsbalken. Vårt förslag: I en lagregel erinras om att det av unionsrätten följer att den som lämnar olagligt stöd kan vara skyldig att er- sätta skada som uppkommer därigenom. Det införs också en lagregel om att rätten till ersättning för skada som vållats av att stöd lämnats i strid med genomförandeförbudet faller bort om talan inte väcks från det att skadan uppkom. I avsnitt 6.3.5 har vi dragit slutsatsen att en tillämpning av pre- skriptionslagens regler på fordringar avseende ersättning för skada som orsakats av stöd som lämnats i strid med genomförandeför- budet kan strida mot den unionsrättsliga effektivitetsprincipen. I övrigt behövs inte några lagstiftningsåtgärder med anledning av unionsrättens krav på medlemsstaternas rättsordningar beträffande rätt till skadestånd när genomförandeförbudet har överträtts. Svensk lagregel om skadeståndsskyldighet I avsnitt 3.5.4 har vi konstaterat att det finns en direkt på unions- rätten grundad rätt till ersättning för skada som orsakats av att stöd lämnats i strid med genomförandeförbudet. Vi har där dragit slut- satsen att det är oklart under vilka förutsättningar som skade- ståndsansvar föreligger. När väl skadeståndsansvar föreligger står det emellertid klart att skadeståndet bestäms enligt den nationella skade- ståndsrätten, i fall enligt skadeståndslagens regler. En fråga som uppkommer är om en bestämmelse om skadeståndsskyldighet bör föreskrivas i svensk lag, trots att en sådan bestämmelse inte behövs för skadeståndsansvar. I 3 kap. 25 § konkurrenslagen (2008:579) föreskrivs att om ett företag uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder förbuden i 2 kap. 1 eller 7 § eller i artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget så ska företaget ersätta den skada som därigenom uppkommer. I kon- kurrenslagen finns alltså en uttrycklig bestämmelse om skadestånds- skyldighet. Rätten till skadestånd vid överträdelse av EU:s förbud mot konkurrensbegränsande samverkan och missbruk av domine- rande ställning har emellertid inte alltid framgått av den svenska konkurrensregleringen. I förarbetena till ändringar kon- kurrenslag77 hänvisade regeringen till de slutsatser som den utred- ning som utrett de frågor som behandlades i propositionen dragit. Utredningen hade ansett att det följde av EG-rätten att det förelåg rätt till skadestånd vid överträdelse av EG-fördragets motsvarig- heter till EUF-fördragets artiklar 101.1 och 102 i den mån som motsvarande överträdelse enligt nationell konkurrensrätt gav en sådan rätt. Utredningen hade därför menat att det redan av detta följde att överträdelse av dessa artiklar gav rätt till skadestånd. Någon uttrycklig bestämmelse om rätt till skadestånd var därför enligt utredningens uppfattning inte absolut nödvändig. Till detta kom att EG-rättens innehåll i detta avseende enligt utredningens uppfattning var ovisst. Regeringen ansåg att rättsläget inte var helt klart. Regeringen bedömde att det med hänsyn till vad utredningen anfört var olämpligt att i vart fall lagreglera rätten till skadestånd vid överträdelse av de aktuella artiklarna. En sådan reglering skulle behöva anpassas efter innebörden av konkurrenslagens skadestånds- regler och skulle därmed kunna innebära en avvikelse från vad som senare skulle komma att visa sig vara EG-rättens innehåll beträff- ande skadeståndsskyldighet. Genom lagen (2005:598) om ändring i konkurrenslagen infördes emellertid i konkurrenslagen en uttrycklig rätt till skadestånd vid överträdelse av . I förarbeten till denna reg- lering78 redogjorde regeringen för ett utredningsförslag att reglera rätten till skadestånd uttryckligen. Regeringen anförde att det för- hållandet att rätten till skadestånd enligt EG-regleringen kunde komma att utvecklas eller förtydligas inte var ett skäl att låta fort- satt osäkerhet råda i frågan. Trots att detta redan torde följa av EU- 77Proposition 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, s. 200 ff. 78Proposition 2004/05:117 Skadestånd enligt konkurrenslagen, mm, s. 33–35. domstolens praxis fanns det därför enligt regeringens uppfattning anledning att uttryckligen reglera detta för att skadeståndsreglerna skulle få full preventiv effekt. Osäkerheten om rätten till skadestånd kunde annars reducera den effekten. I konkurrenslagen har alltså föreskrivits en uttrycklig rätt till skadestånd vid överträdelse av fördragets förbud mot konkurrens- begränsande samverkan och mot missbruk av dominerande ställ- ning. Fallet med överträdelser av genomförandeförbudet skiljer sig emellertid från fallen med överträdelse av de nämnda konkurrens- reglerna. I fallet med skadeståndsansvar vid överträdelse av konkur- rensreglerna bestäms nämligen förutsättningarna för skadestånds- ansvar i nationell rätt. När det gäller skadeståndsansvar vid över- trädelse av genomförandeförbudet står det inte klart om sådant ansvar följer av Frankovichkriterierna, andra EU-rättsliga kriterier eller nationella kriterier. Vi anser därför att den skadeståndsskyldighet som följer av unionsrätten inte bör föreskrivas i en svensk lagregel. Enligt vår uppfattning bör det emellertid i svensk rätt finnas en hänvisning till den unionsrättsliga regeln om skadeståndsansvar. En tillämpning av preskriptionslagens regler på fordringar avseende ersättning för skada som orsakats av stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet kan alltså strida mot den unionsrättsliga effek- tivitetsprincipen, eftersom fordringen kan vara preskriberad när den uppkommer. I konkurrenslagen (2008:579) finns en särskild preskriptions- bestämmelse. Enligt 3 kap. 25 § andra stycket faller rätten till ersätt- ning bort om talan inte väckts från det att skadan upp- kom. Fram till skulle talan ha väckts . I förarbetena till bestämmelsen i dess ursprungliga lydelse79 var det enda som anfördes i preskriptionsfrågan att skadestånd borde kunna utgå bara för åtgärder som vidtagits under från tidpunkten från skadeståndstalans väckande. I förarbetena till den lag genom vilken preskriptionstiden i konkurrenslagen förläng- des till angavs som skäl för förlängningen att skadestånds- processer ofta följer i spåren av utredningar, som kan vara tidskrävande och röra överträdelser som ligger långt tillbaka i tiden. Regeringen ansåg därför att preskriptionstiden var 79 Proposition 1992/93:56 Ny konkurrenslagstiftning, s. 34. Regeringen påpekade dessutom att det i doktrin ifråga- satts om preskriptionsregeln var förenlig med EG-rätten och anmärkte att den allmänna preskriptionstiden enligt preskrip- tionslagen (1981:130) var , räknat från fordrans tillkomst. Enligt vår uppfattning kan det finnas skäl att föreskriva preskrip- tionsbestämmelser motsvarande konkurrenslagens även för fordringar på ersättning för skada som orsakats av överträdelser av genom- förandeförbudet. Eftersom konkurrenslagens regel om preskriptions- avbrott är mindre förmånlig än preskriptionslagens, skulle teoretiskt sett en tillämpning av preskriptionsregler som motsvarar konkur- renslagens kunna vara mindre förmånliga i vissa, speciella situationer. Det är emellertid osannolikt att en sådan situation inträffar, och sammantagna är konkurrenslagens preskriptionsregler betydligt för- månligare än preskriptionslagens regler. Mot denna bakgrund anser vi att det för fordringar på ersättning för skada som orsakats av överträdelser av genomförandeförbudet ska föreskrivas att rätten till sådan ersättning faller bort om talan inte väckts från det att skadan uppkom. 6.5Rättegången i mål om olagligt stöd 6.5.1Vilka domstolar bör handlägga mål om olagligt statligt stöd? Vårt förslag: Talan om förbud att lämna olagligt stöd, om åter- betalning av olagligt stöd, om fastställelse av skyldighet att återkräva olagligt stöd och om ersättning för skada som upp- kommit genom att olagligt stöd lämnats väcks vid . En skadeståndstalan får även väckas vid en tingsrätt som är behörig enligt 10 kap. . Överklagande av tingsrätts domar och beslut i sådana mål ska ske hos . För domar och beslut i mål om skadestånd ska detta dock gälla endast när ett sådant mål handlagts gemen- samt med ett mål avseende talan om förbud, återbetalning eller återkrav. Talan om förbud att lämna olagligt stöd, om återbetalning av läm- nat olagligt stöd, om fastställelse av skyldighet att återkräva olagligt stöd och om ersättning för skada som uppkommit genom att olagligt stöd lämnats prövas alltså av allmän domstol om vissa förutsättningar är uppfyllda. I fråga om den lokala behörigheten gäller bestämmelserna i 10 kap. . På ett område som har vissa likheter med statsstödsområdet – konkurrensområdet – har en särlösning valts i behörighetshänseende. Talan enligt kon- kurrenslagen väcks nämligen vid eller Mark- nadsdomstolen, och domar och beslut av en- ligt den lagen överklagas hos . Man bör fråga sig om en liknande lösning bör användas när det gäller behörig- heten att pröva mål om olagligt statsstöd. EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd är en del av för- dragets konkurrensregler. Dessa konkurrensregler består av dels regler tillämpliga på företag, dels regler om statligt stöd. De regler som är tillämpliga på företag innehåller förbud mot konkurrens- begränsande samverkan (artikel 101) och mot missbruk av domine- rande ställning (artikel 102). Den svenska konkurrenslagen (2008:579) innehåller också förbud mot konkurrensbegränsande samarbete (2 kap. 1 §) och mot miss- bruk av dominerande ställning (2 kap. 7 §). I konkurrenslagen före- skrivs också olika åtgärder mot konkurrensbegränsningar. Konkur- rensverket får ålägga företag att upphöra med överträdelser av förbuden i artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget eller av de svenska förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och mot missbruk av dominerande ställning (3 kap. 1 §). Vidare får ett företag åläggas att betala en konkurrensskadeavgift om företaget har överträtt för- buden i 2 kap. 1 eller 7 § eller i artikel 101 eller 102 i EUF-för- draget. Om ett företag uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder förbuden i 2 kap. 1 eller 7 § eller i artikel 101 eller 102 i EUF-för- draget, ska företaget ersätta den skada som därigenom uppkommer (3 kap. 25 §). Åläggande att upphöra med överträdelse beslutas alltså av Kon- kurrensverket. Ett sådant beslut överklagas hos (7 kap. 1 § första stycket 2). Om i ett visst fall beslutar att inte meddela ett förbud enligt 3 kap. 1 § får Marknads- domstolen göra detta på talan av ett företag som berörs av över- trädelsen (3 kap. 2 §). tingsrätt på talan av (3 kap. 5 §). är alltid behörig att pröva frågor om skadestånd enligt 3 kap. 25 § (3 kap. 26 §). Det rör sig emellertid inte om någon ex- klusiv behörighet för denna tingsrätt utan sådan skadeståndstalan kan också väckas vid domstol som är behörig enligt bestämmel- serna i 10 kap. . och beslut av i mål och ärenden enligt konkurrenslagen överklagas hos (7 kap. 2 §). För domar och beslut i mål om skadestånd gäller detta dock endast när ett sådant mål handlagts gemensamt med ett mål om konkurrensskadeavgift (7 kap. 2 §). En dom avseende en skadeståndstalan överklagas alltså till hovrätt, om målet inte handlagts gemensamt med ett mål om konkurrensskade- avgift. Frågan om instansordningen i konkurrensmål har behandlats ut- förligt av bland annat Utredningen om en översyn av konkurrens- lagen, i betänkandet En ny konkurrenslag80. Utredningen redovisade bland annat att i motiven till den då gällande konkurrenslagen (1993:20) hade uttalats att borde behålla sin ställning som prejudikatinstans på konkurrensrättens område. Som skäl för detta hade anförts bland annat att syftet med en anpassning till EG:s konkurrensrätt krävde en likformig och konsekvent rätts- tillämpning och att detta säkrast skulle kunna uppnås om Mark- nadsdomstolen behöll sin centrala roll för prejudikatbildningen på konkurrensrättens område. När det gäller underinstansen hade det vidare ansetts lämpligt att kompetensen på området samlades hos en domstol. Med patentmålen som förebild hade valet fallit på . Utredningen om en översyn av konkurrenslagen förklarade vidare att det kunde anföras flera skäl mot att ha ett system med spe- cialdomstol på konkurrensrättens område. Utredningen pekade på att systemet redan byggde, såvitt avser , på spe- cialisering i en allmän domstol. En ordning där målen även över- prövades inom ramen för en större domstolsorganisation torde enligt utredningen öppna möjligheter för att skapa en organisation som är mer flexibel och mindre sårbar än den nuvarande, främst med avseende på de riktigt stora målen om konkurrensskadeavgift. Ett sådant system borde också enligt utredningens uppfattning bli mera kostnadseffektivt. Så länge målen handläggs av vissa särskilt utvalda domstolar borde det inte heller vara särskilt svårt att orga- 80 En ny konkurrenslag (SOU 2006:99), betänkande av Utredningen om en översyn av kon- kurrenslagen, s. 274–284. nisera verksamheten på sådant sätt att de domare som handlägger målen har hög specialkompetens på konkurrensrätt och att dessa får goda möjligheter att upprätthålla och vidareutveckla denna kom- petens. Utredningens slutsats blev att en lösning med som första instans och möjlighet att överklaga till där skulle inkorporeras framstod som lämplig. Utredningen konstaterade därefter att dess direktiv inte gav något utrymme att föreslå att på konkurrensrättens område avskaffa systemet med specialdomstol. Utredningen ansåg emeller- tid att den redovisade förändringen borde övervägas . Efter det att Utredningen om en översyn av konkurrenslagen lämnade sitt betänkande har gjort en övergripande bedömning av bland annat lämpligheten av att låta vissa måltyper, bland annat konkurrensrättsliga mål, prövas av specialdomstolar.81 behandlade bland annat frågan om sådana mål även fortsättningsvis borde handläggas av specialdomstolar eller om de borde handläggas av särskilda domstolar. Med specialdomstolar av- ses domstolar vid sidan om de allmänna domstolarna och de all- männa förvaltningsdomstolarna, bland annat . Med särskilda domstolar avses domstolar som är knutna till de all- männa domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna, t.ex. fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och migrationsdomstolarna. konstaterade att ett genomgående motiv för att inrätta specialdomstolar har varit att skapa garantier för att det inom domstolen finns tillräcklig sakkunskap på det materiella rättsom- råde som dömandet ska omfatta och att skapa en snabb process för dessa grupper av mål. bedömde emellertid att den särskilda kompetens och skyndsamhet som kan uppnås i en special- domstol också kan uppnås i en särskild domstol. För särskilda domstolar talade, i förhållande till specialdomstolar, fördelarna med att ha ett så samlat domstolsväsende som möjligt. bedömde att ett samlat domstolsväsende är viktigt för att på ett långsiktigt och hållbart sätt åstadkomma bland annat en god per- sonalförsörjning, en optimal resursfördelning, samordning och flexi- bilitet samt en strategisk kompetensutveckling i domstolarna. Mål- utredningen såg också flera nackdelar med fristående specialdom- stolar. Mot bakgrund av dessa slutsatser bedömde att specialdomstolar som huvudregel inte är en ändamålsenlig åtgärd för att uppnå skyndsamhet eller särskild kompetens i domstolför- 81 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44), betänk- ande av . föreslog dock inte att alla de befintliga specialdomstolarna skulle avskaffas . Utredningen teck- nade i stället en bild av hur domstolsförfarandet borde vara ordnat på . När det gällde frågan hur domstolsförfarandet borde vara ord- nat på bedömde att behovet av särskild kompetens i domstolsförfarandet är tydligt för de marknadsrättsliga målen, inklusive de konkurrensrättsliga. Utredningen konstaterade att flera särskilda åtgärder redan gäller för dessa måltyper, bland annat att det vid avgörandet av dessa mål deltar särskilda ledamöter. Mot bakgrund av att dessa mål kräver ekonomisk sakkunskap be- dömde att denna åtgärd är ändamålsenlig. Utred- ningens slutsats blev att det kunde finnas anledning att närmare överväga om det är befogat att inrätta en ny särskild domstol och att samla de immaterialrättsliga och marknadsrättsliga målen där. Enligt utredningen behövde emellertid ett flertal frågeställningar belysas närmare innan det var möjligt att mer i detalj ange hur en eventuell ny ordning för domstolsprövningen av de immaterialrätts- liga och konkurrensrättsliga målen skulle utformas.82 Som framgått av redogörelsen ovan har lagstiftaren på konkurrens- rättens område valt en ordning där vissa mål prövas av Marknads- domstolen och andra mål prövas av i första instans och överklagande sker hos . Utredningen om en översyn av konkurrenslagen hade vissa invändningar mot instansordningen på konkurrensområdet. Dessa invändningar gällde dock inte frågan om målen borde samlas vid vissa domstolar – vilket utredningen ansåg lämpligt – utan frågan om Marknadsdom- stolen skulle vara en specialdomstol eller inlemmas i . var av samma uppfattning. Dessa utredningar an- såg emellertid att inga ändringar borde göras utan ytterligare utred- ningar av frågan. De skäl som motiverat ordningen på konkurrensområdet gör sig gällande även beträffande mål om olagligt statligt stöd. Vissa av de särpräglade frågor som mål avseende olagligt statsstöd ger upphov till uppkommer även i mål enligt konkurrenslagen. För sådana frågor finns särskild kompetens hos tings- 82 SOU 2010:44, s. 409 ff. Den ovanliga karaktären hos målen om olagligt statligt stöd, det förhållandet att mål av detta slag även framöver torde bli ovan- liga och deras likhet med konkurrensmålen talar starkt för att en lösning motsvarande den som valts för konkurrensmålen bör väljas även för dessa mål. En omständighet som talar mot en sådan lösning är att flertalet av de mål avseende olagligt statligt stöd som prövats i svensk domstol avsett kommunala åtgärder, och att parterna i kommande mål i stor utsträckning kan komma att ha hemvist långt från . En centrering av målen till kan därför i många fall leda till högre rättegångskostnader än i en ordning där behörighetsregler tillämpas. Dessa skäl väger dock enligt vår uppfattning inte så tungt som de skäl som talar för en ordning där mål om olagligt statligt stöd handläggs vid som första instans och denna tingsrätts beslut och domar överklagas till . En sådan lösning bör därför väljas. Talan om skadestånd vid överträdelse av genomförandeför- budet bör emellertid även kunna prövas av tingsrätt som är behörig enligt forumbestämmelserna i 10 kap. och över- klagas till hovrätt. Eftersom talan om återbetalning av olagligt stöd ska föras vid bör vid interimistiska beslut om återbetalning till betalning ske till i . Vårt förslag: Mål avseende talan om förbud att lämna olagligt stöd, om förpliktande att betala tillbaka olagligt stöd och om fastställelse av skyldighet att återkräva olagligt stöd ska hand- läggas som indispositiva mål. Som vi redan framhållit ovan är EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd en del av fördragets konkurrensregler. Dessa regler innefattar dels förbud mot konkurrensbegränsande samverkan och mot missbruk av dominerande ställning, dels förbud mot statligt stöd. Enligt konkurrenslagen är det möjligt för företag att föra talan vid om åläggande för andra företag att upp- höra med konkurrensbegränsande samverkan eller missbruk av dominerande ställning. Sådana mål handläggs som ett indispositivt Detsamma gäller när ett företag väcker talan vid om förbud enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Mot bakgrund av bland annat likheterna mellan konkurrensmål och statsstödmål uppkommer frågan om talan om förbud att lämna stöd och om återbetalning och återkrav av olagligt stöd ska handläggas som dis- positiva eller indispositiva mål. I indispositiva tvistemål har rätten generellt sett ett större an- svar för utredningen i målet. Av 17 kap. 3 § fram- går att rätten i sådana tvistemål kan grunda sitt avgörande även på omständigheter som inte har åberopats av några av parterna. I så- dana mål får domstolen också enligt 35 kap. 6 § självmant inhämta bevisning. I ges rätten emeller- tid inte någon vägledning för när den ska göra detta. Möjligheten för ett företag att föra talan om åläggande för andra företag att upphöra med konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning infördes genom konkurrens- lagen (1993:20). I förarbetena83 gavs ingen förklaring till varför prövningen av dessa mål skulle ske enligt den ordning som gäller för indispositiva tvistemål. I förarbetena till bestämmelsen i 3 kap. 27 § konkurrenslagen om möjlighet att förbjuda konkurrensbegräns- ande offentlig säljverksamhet anförde regeringen att systematiken krävde att en talan om förbud för konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet behandlades på samma sätt som enskilds talan om åläggande att upphöra med överträdelser av konkurrenslagens gene- rella förbud.84 Utredningen om en översyn av konkurrenslagen anförde i be- tänkandet En ny konkurrenslag85 att det kunde sättas i fråga om inte processen i de mål i där enskilda parter ut- nyttjar sin särskilda talerätt i vissa hänseenden påminner om dis- positiva tvistemål.