sou · H0B364 · 2012-09-28 00:00:00 — Begränsningarna får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Av detta kan konstateras att en avvägning måste göras mellan dels intresset för att säkerställa föreningsfriheten och rätten att för- handla kollektivt, dels intresset av att säkerställa mål av allmänt samhällsintresse eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Kontrollen av att staterna iakttar konventionen sker genom att talan mot en stat kan väckas vid domstolen för de mänskliga rättig- heterna (). Domstolens avgöranden är rättsligt bindande för den berörda staten. Såväl enskilda personer som med- lemsstater kan påtala brott mot konventionen. Flytträtt – en bakgrund ministerkommitté har till uppgift att övervaka att länderna följer domar.20 Väsentliga rättigheter på det sociala och arbetsrättsliga området har blivit föremål för en annan konvention inom , nämligen den europeiska sociala stadgan (sociala stadga) . I den finns bestämmelser bl.a. om arbetsmarknadspolitik, arbetsvillkor, arbetarskydd, förenings- och förhandlingsrätt och strejkrätt, socialförsäkring och andra sociala trygghetsanordningar samt familjepolitik. Stadgan ratificerades av 1962. En reviderad stadga, som ratificerade 1998, trädde i kraft . Tillämpningen av stadgan övervakas genom att de fördrags- slutande länderna kontinuerligt avger rapporter om ändringar i sin nationella lagstiftning m.m. Rapporterna granskas av en kommitté av oberoende experter som kan ifrågasätta eller rikta kritik mot tillämpningen. Enligt ett särskilt förfarande, som infördes , har en annan kommitté bestående av representanter för ländernas regeringar till uppgift att, på grundval av expertkommitténs kritik, föreslå fall som ska bli föremål för s.k. rekommendation. Rekom- mendationen är en uppmaning till landet att vidta åtgärder så att stadgan efterlevs. beslutar slutligt i frågan om en rekommendation ska avges. Utöver det nu redovisade förfarandet har ett klagomålsförfarande för organisationer införts . Rättigheter och principer i artiklarna får inte inskränkas eller begränsas annat än med stöd av artikel G i den reviderade stadgan (se artikel 31 i sociala stadgan). Där medges undantag som är före- skrivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle som garanti för annans fri- och rättigheter eller som skydd för samhällets intresse, nationell säkerhet, allmän hälsa eller moral. 20 Ett klagomål måste avse en kränkning som har drabbat klaganden personligen och det måste röra en rättighet som anges i konventionen eller i något av tilläggsprotokollen. Ett klagomål kan inte rikta sig mot en enskild person eller organisation utan måste rikta sig mot en stat och det måste handla om en fråga för vilken staten kan hållas ansvarig. Den klagande måste också ha uttömt alla inhemska rättsmedel. I de flesta fall måste den klagande ha fört sin sak till den högsta instansen – i normalt eller Högsta förvalt- ningsdomstolen – innan det är möjligt att gå vidare med ett klagomål till . Flytträtt – en bakgrund Enligt artikel 5 i stadgan får de fördragsslutande staterna inte utforma eller tillämpa sin nationella lagstiftning så att förenings- rätten kränks. Rätten ska omfatta alla arbetstagare. Vissa undantag får göras för poliser och militärer. har haft åtskilliga frågor att bedöma när det gäller den närmare tillämpningen av artikeln. Enligt kommittén omfattar skyddet även den negativa föreningsrätten. Kommittén har vidare uttalat att artikel 5 innefattar ett skydd mot statlig inbland- ning i fackliga organisationers sätt att utforma sin interna verksamhet. Artikel 6, som handlar om den kollektiva förhandlingsrätten, innehåller i korthet följande åtaganden: 1.att främja gemensamt samråd mellan arbetstagare och arbets- givare, 2.att främja förfarande för frivilliga kollektivavtalsförhandlingar, 3.att främja förfarande för förlikning och frivillig skiljedom i arbetstvister, samt 4.att erkänna arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att vidta kollek- tiva åtgärder i händelse av intressekonflikter, däri inbegripet strejk, om inte annat följer av förpliktelser enligt gällande kollektivavtal. När det gäller åtagandet i punkten 2 ovan finns en omfattande praxis beträffande statliga ingrepp i kollektivavtalsförhandlingar. Sådana har förekommit exempelvis genom att medlemsländer infört ett obligatoriskt skiljeförfarande med resultat som är bind- ande för parterna. Begränsningar av den fria förhandlingsrätten har endast ansetts godtagbara om de är nödvändiga ur ett allmänt intresse för att komma till rätta med ekonomiska och sociala pro- blem. De måste alltid föregås av uttömmande samråd med alla berörda parter på arbetsmarknaden. Det ska röra sig om undantags- åtgärder i situationer då det har visats att det inte går att uppnå samma mål med mindre ingripande metoder. Åtagandet i artikel 6 punkten 4 har ett nära samband med det redovisade åtagandet i punkten 2. Vad som redan har sagts om otillåtna begränsningar i förhandlingsrätten gäller även för begräns- ningar i strejkrätten. har uttalat att det är tillåtet att inskränka strejkrätten , som anges i lag, då förhandlingar eller medling pågår. Genom undantags- möjligheten i artikel G kan det vara tillåtet att inskränka strejk- rätten för vissa kategorier av offentliganställda. Flytträtt – en bakgrund omfattas inte av denna förpliktelse. Rätten till sådana strejker kan således inskränkas utan hinder av stadgan. Även EU ska beakta sociala stadga enligt den nya målsättningsartikeln om socialpolitik i Amsterdamfördraget (se artikel 136). (Internationella arbetsorganisa- tionen, ) är ett internationellt trepartsorgan med repre- sentanter från arbetsgivare, arbetstagare och regeringar. Organisa- tionen bildades och är knutet till FN som ett själv- ständigt organ. Inom är det främst fyra konventioner som har beröring med frågor på området för den kollektiva avtalsrätten, nämligen: konvention (nr 87) angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten, konvention (nr 98) angående tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, konvention (nr 151) om skydd för organisationsrätten och om förfarande för fastställande av anställningsvillkor i offentlig tjänst samt konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar. har ratificerat samtliga ovanstående konventioner. I konvention nr 87 om skydd för föreningsrätten och rätten att organisera sig nämns inte uttryckligen rätten till kollektiv förhandling. I artikel 3 punkten 1 i konventionen fastställs däremot att arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer har rätt att fritt organisera sin verksamhet. I förarbetena till konventionen anges att ett av organisationsrättens främsta mål är att göra det möjligt för arbetsgivare och arbetstagare att skapa organisationer som är oberoende i förhållande till myndigheterna och som kan bestämma löner och andra anställningsvillkor genom kollektivavtal. I artikel 4 i konvention nr 98 om tillämpningen av prin- ciperna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlings- rätten anges att: Flytträtt – en bakgrund Åtgärder lämpade efter landets förhållanden skola, där så är erforder- ligt, vidtagas för att uppmuntra och främja utvecklandet och utnytt- jandet i största möjliga omfattning av anordningar för frivilliga för- handlingar mellan arbetsgivare och arbetsgivarorganisationer, å ena sidan, och arbetstagarorganisationer, å andra sidan, i syfte att åväga- bringa en reglering av anställningsvillkoren genom kollektivavtal. Enligt konventionen ska ett konventionsanslutet land således upp- muntra och främja frivilliga förhandlingar mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer för att åstadkomma reglering av anställ- ningsvillkor i kollektivavtal. Det förekommer att medlemsstater gör ingripanden i kollek- tivavtalsförhandlingarna för att stabilisera det ekonomiska läget i landet. Detta gäller särskilt för offentliganställda. Endast kortvariga regleringar i akuta krislägen under omständigheter som inte får långtgående konsekvenser när det gäller levnadsstandarden för de berörda arbetstagarna, har ansetts vara förenliga med konvention nr 98. Bestämmelser om att kollektivavtal inte blir giltiga förrän de godtagits av en myndighet eller en domstol har i princip ansetts oförenliga med konventionen. Obligatoriskt skiljeförfarande som påbörjas på begäran av en av parterna tillåts inte annat än undan- tagsvis. Det kan anses godtagbart som medel att uppnå ett första kollektivavtal eftersom erfarenheten visar att det bidrar till att åstadkomma en bestående avtalsrelation som fungerar. Skiljeför- farande utan att någon part har begärt det anses inte ligga i linje med tankarna bakom konventionen men kan inte helt uteslutas som metod för att lösa en förhandlingsfråga när läget är låst. En uppgörelse ska däremot alltid komma till stånd på frivillig väg. Artikel 7 i konvention nr 151 tillåter en viss flexibilitet när det gäller metoderna för att besluta anställningsvillkoren i offentlig sektor. Enligt konventionen nr 98 undantas tjänstemän i allmän tjänst (public servants engaged in the administration of the state) från konventionen. Andra offentliganställda ska dock ha samma förhandlingsrätt som privatanställda. Tjänstemän i allmän tjänst ska kunna vara fackligt anslutna. Deras organisationer ska också ha möjlighet att påverka deras förhållanden även om inskränkningar i förhandlingsrätten får förekomma. Konvention nr 154 innehåller inte några bestämmelser som inte förekommer i de tidigare nämnda konventionerna. Övervakning av tillämpningen av konventionerna sker genom regelbunden rapportering från de konventionsanslutna ländernas Flytträtt – en bakgrund Rapporterna granskas av oberoende jurister i expertkommitté21. En rapport från den kommittén tillställs Inter- nationella arbetskonferensens trepartiska utskott för konventions- tillämpning med företrädare för regeringarna och arbetsmark- nadens parter. Inför detta utskott står regeringarna till svars vid överträdelser. Genom ett särskilt förfarande kan också arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer framföra klagomål beträffande tillämp- ningen av konventioner till . Klagomålen prövas i som ibland tillsätter en särskild granskningskommitté. Klagomål som gäller konventionerna nr 87 och 98 behandlas först i den permanent inrättade kommittén för föreningsfrihet och därefter i . för tillämpning av konventioner och rekommendationer har i sin General 1983 (se s. 311) yttrat att rätten för arbetstagarorganisationer att fritt förhandla löner och anställningsvillkor med arbetsgivare och deras organisationer är en grundläggande aspekt av föreningsfriheten, och att fackföreningar måste ha möjlighet att utöva denna rätt utan att oskäligt hindras av rättsliga begränsningar. Detta yttrande kan tolkas som att expert- kommittén ansett att det står i strid med artikel 4 i konvention nr 98 att exkludera vissa områden som har med arbetsvillkor att göra från det förhandlingsbara området. I likhet med om de mänskliga rättighet- erna och grundläggande friheterna finns begränsningar i förenings- friheten. Denna får enligt artikel 11 punkt 2 i konvention nr 98 underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den all- männa säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättig- heter. 21 för tillämpning av konventioner och rekommendationer är ett till- synsorgan som består av ett antal självständiga jurister. Kommittén granskar löpande medlemsländernas återrapportering av ratificerade konventioner, samt vissa ämnen som väljs ut mot bakgrund av återrapporteringen. Kommitténs utlåtanden har ingen juridiskt bindande verkan för medlemsländerna. Flytträtt – en bakgrund 8.8Nationell lagstiftning för den kollektiva avtals- rätten Som framgått tidigare i underlaget har lagstiftaren historiskt sett till stor del överlämnat regleringen av löne- och anställningsvillkor till arbetsmarknadens parter. Trots detta finns en del lagbestäm- melser som reglerar frågor på arbetsrättsområdet. Vissa grundläggande regler om föreningsfriheten och rätten att vidta stridsåtgärder finns i regeringsformen (se 2 kap. 1 § 5 och 14 §). Den närmare regleringen för den kollektiva avtalsrätten finns framför allt i MBL, som innehåller bestämmelser om föreningsrätt, förhandlingsrätt, kollektivavtal, fredsplikt och medling. Vissa av lagreglerna är tvingande, och rättigheter och skyldigheter enligt reglerna får därmed inte upphävas eller inskränkas genom avtal. I kollektivavtal får det dock föreskrivas en längre gående fredsplikt eller ett längre gående skadeståndsansvar än vad som följer av lagen. Nedan redogörs kort för relevanta lagregler på området. Enligt regeringsformen skyddas föreningsfriheten såsom frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Staten garanterar således individen en rättslig frihet att tillhöra eller inte tillhöra organisationer. Föreningsrätten avser motsvarande skydd i förhållande till andra individer och rättssubjekt. De grundläggande dragen och förutsättningarna för den kollek- tiva avtalsrätten finns reglerat i MBL.22 Som lagens namn indikerar syftar lagreglerna till att säkerställa arbetstagarsidans medbestäm- mande över arbetsvillkor. Lagen reglerar dock även såväl kollektiv- avtalet och dess rättsverkningar som förhållandet mellan arbets- marknadens parter. Lagen innehåller däremot inte regler kring kollektivavtalets innehåll. Redan i förarbetena till lag om kollektivavtal fastställdes att det inte ansågs lämpligt att i lag ge några närmare regler om kollektivavtalets innehåll (se prop. 1928:39 s. 60). Vidare anges i förarbetena till MBL att i princip varje fråga som har betydelse för förhållandet mellan ett företag och dess arbetstagare ska kunna bli föremål för kollektivavtal. Därutöver förtydligas att kollektivavtal är avsett att kunna gälla inte bara anställningsvillkor för aktiva arbetstagare utan även t.ex. pension eller andra förmåner för förutvarande arbetstagare som tillhör en avtalsslutande organisation (se prop. 1975/76:105 s. 370). 22 Innan införandet av MBL reglerades frågorna bl.a. lag (1928:253) om kollektiv- avtal och lag (1936:506) om förenings- och förhandlingsrätt. Flytträtt – en bakgrund Vissa regler i MBL är semidispositiva. Semidispositiviteten inne- bär att bestämmelserna kan avtalas bort eller inskränkas genom kollektivavtal.23 Det är däremot inte möjligt att frångå bestäm- melserna på annat sätt, exempelvis genom att införa särskilda bestämmelser i individuella anställningsavtal. Semidispositiviteten gäller exempelvis de regler som rör förhandlingsrätten och arbets- tagarorganisationernas rätt till viss information (se 4 § MBL). Därutöver är det viktigt att framhålla att många bestämmelser i är allmänt hållna vilket i princip förutsätter att de komplet- teras av bestämmelser i kollektivavtal eller genom praxis som till stor del utvecklas av AD. Kollektivavtal definieras enligt 23 § första stycket MBL som ett skriftligt avtal mellan arbetsgivarorganisation eller arbetsgivare och arbetstagarorganisation om anställningsvillkor för arbetstagare eller om förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare.24 En enskild arbetsgivare kan således vara part i ett kollektivavtal, medan avtalsparten på arbetstagarsidan alltid måste vara en organisation som uppfyller definitionen av arbetstagarorganisation som åter- finns i 6 § samma lag.25 Således kan en grupp arbetstagare, som inte är att betrakta som organisation enligt den bestämmelsen, inte träffa avtal med giltig verkan som kollektivavtal (se prop. 1975/76:105 s. 369). Som framgår ovan fastställs i 23 § MBL såväl definitionen av kollektivavtalet som vad kollektivavtalsparterna kan reglera i avtalet. Frågor som rör anställningsvillkor för arbetstagare, men även övriga frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, kan regleras i ett kollektivavtal. Som angivits tidigare kan avtalet även reglera tidigare arbetstagares anställningsvillkor, exempel- vis deras pensioner eller andra förmåner (se prop. 23Semidispositiviteten kan även inkludera en så kallad EU-spärr som syftar till att säkerställa att kollektivavtalsparterna, om bestämmelsen frångås i kollektivavtal, uppfyller på området. 24I 23 § 2 stycket MBL anges att avtal ska anses skriftligt även när dess innehåll har upptagits i justerat protokoll eller när förslag till avtal och godkännande därav har upptagits i skilda skrifter. 25Med arbetstagarorganisation avses enligt 6 § MBL sådan sammanslutning av arbetstagare som enligt sina stadgar ska tillvarata arbetstagarnas intressen i förhållandet till arbetsgivaren. Med arbetsgivarorganisation avses motsvarande sammanslutning på arbetsgivarsidan. Med lokal arbetstagarorganisation avses sådan sammanslutning av arbetstagare som är part i lokal förhandling med arbetsgivare. Med central arbetstagarorganisation avses förbund eller där- med jämförlig sammanslutning av arbetstagare. Bestämmelser som avser arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation gäller i tillämpliga delar sammanslutning av flera sådana organisa- tioner. Vad som sägs om medlem i organisation gäller i sådant fall de anslutna organisation- erna och deras medlemmar. Flytträtt – en bakgrund s. 370). Ovanstående gäller dock under förutsättning att det inte strider mot andra tvingande bestämmelser på området, antingen i nationell lagstiftning eller i . Exempelvis måste avtals- parterna i samband med förhandling och utformning av ett kollektiv- avtal ta hänsyn till reglerna i LAS och förbudet mot löne- diskriminering i diskrimineringslagen (2008:567). Vidare kan ett kollektivavtal anses sakna rättslig verkan om det strider mot god sed på arbetsmarknaden eller på annat sätt anses otillbörligt (se prop. 1975/76:105 s. 370, 490 och 532). Slutligen anger 25 § MBL att sådana avtal som har ett annat innehåll än vad som avses i 23 och 24 §§ samma lag saknar verkan som kollektivavtal. Det har bedömts att avtalet ändå kan ha rättslig verkan men ska då bedömas utifrån allmänna avtalsrättsliga principer. MBL utgår från den vedertagna principen att speciallag tar över allmän lag26, vilket regleras i 3 § som anger att om en i lag, eller en med stöd av lag meddelad författning, särskild föreskrift meddelats som avviker från MBL:s krav, ska den föreskriften gälla. Exempel på sådana föreskrifter kan hämtas från LAS, lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning (studieledighetslagen) och lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbets- platsen (förtroendemannalagen). Bestämmelsen tar således sikte på avvikande specialbestämmelser i annan lagstiftning. Avsikten är där- med inte att allmänna bestämmelser, exempelvis i skadeståndslagen, ska ta över de särskilda bestämmelser om skadestånd som finns i 54–62 §§ MBL (se prop. 1975/76:105 s. 331). Utifrån vad som sägs ovan kan också konstateras att bestämmelsen i 3 § fokuserar på specifika och speciella situationer som regleras av olika lagar. I 26 § MBL fastställs att ett kollektivavtal som har slutits av arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation binder inom sitt tillämp- ningsområde även medlem i organisationen. Detta gäller oavsett om medlemmen har trätt in i organisationen före eller efter avtalets tillkomst. Om medlemmen däremot är bunden av annat kollektiv- avtal gäller däremot inte bestämmelsen. Då medlemmar i en arbets- tagarorganisation kan utgöras av såväl individuella medlemmar som underlydande medlemsorganisationer i form av fackföreningar, binder bestämmelsen båda typer av medlemmar. Av förarbetena till lagen förtydligas vidare att det är en fråga om tolkningen av 26 Den generella principen är att en speciallag gäller framför en allmän lag. Det finns dock ingen tydlig och exakt bedömning av vad som ska sägas utgöra en speciallag i förhållande till MBL. Flytträtt – en bakgrund kollektivavtalet i vad mån det finns utrymme för enskilda avtal med andra bestämmelser än vad som fastställs i kollektivavtalet. Av regeln framgår emellertid inte vilka verkningar ogiltigheten får på sådana delar av det enskilda avtalet som är oförenliga med kollektiv- avtalet utan den frågan får lösas enligt allmänna grundsatser (se prop. 1975/76:105 s. 375). 27 § MBL anger vidare att arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal inte med giltig verkan kan träffa en överens- kommelse som strider mot kollektivavtalet. De delar av ett anställ- ningsavtal som på ett otillåtet sätt avviker från det på området styrande kollektivavtalet ska därmed anses vara ogiltiga. Parterna på arbetsmarknaden har enligt 10 § MBL rätt till avtalsförhandling i frågor som rör förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. I lagens 15 § anges vad som krävs för att en part ska anses ha fullgjort sin förhandlingsskyldighet. Parten ska själv eller genom ombud inställa sig vid förhandlingssammanträde. Om det behövs ska parten också lägga fram ett motiverat förslag till lös- ning av den fråga som förhandlingen avser. Enligt AD:s praxis krävs en aktiv medverkan vid förhandlingen. Parten ska bidra till att föra förhandlingen framåt genom att klart ange sin ståndpunkt i sak och gå in i saklig överläggning med motparten i förhandlings- frågan. Det innebär att parten ska lämna besked om grunden för sitt ställningstagande och uppge vad som styrker påståenden som motparten inte vill godta. 8.9Lagstiftarens syn på arbetsmarknadens parters förhandlingsfrihet och på kollektivavtalets betydelse inom arbetsrätten Lagstiftaren har vid tidigare tillfällen identifierat behovet av ett starkt och tydligt nationellt ramverk inom vilket arbetsmarknadens parter kan agera och som reglerar områden där avtalslösningar inte kunnat nås. har betydelsen betonats av att ramverket inte utformas på ett sätt som stör de avtalslösningar som redan uppnåtts eller hindrar uppkomsten av avtalslösningar på andra områden. Det har i tidigare lagstiftningsprocesser fastställts att staten ska vara neutral mellan arbetsmarknadens parter och att kollektivavtalet ska respekteras, dock under den självklara förutsättningen att de inte bryter mot den lagstiftning som finns på området. Vidare har lag- stiftaren haft som utgångspunkt att regler som utformats av Flytträtt – en bakgrund arbetsmarknadens parter i samförstånd ofta får hög stabilitet och legitimitet. Man har också uttryckligen sagt att exempelvis formerna för lönebildningen är en fråga för arbetsmarknadens parter och att avtalslösningar för förhandlingsordningar för många frågor på området är att föredra framför lagstiftning. I samband med införandet av framhöll lagstiftaren också att det endast är arbetsmarknadens parter som har tillräcklig kunskap för att åstadkomma en lönebildning som är effektiv i den meningen att den kan bidra till en ökning av välfärden genom att locka arbetstagare till yrken där efterfrågan på arbetskraft är stor och premiera goda arbetsinsatser som den uppfattas som rimlig och rättvis. I samband med detta betonades även att det endast är parterna som kan utveckla löneformer och anställnings- villkor som är anpassade till dagens och morgondagens arbetsmarknad med dess snabba omvandlingstakt och allt större variation i arbets- organisation, anställningsformer och arbetstid (se prop. 1999/2000:32 s. 21). Regeringen har således vid fler än ett tillfälle framhållit att det är parterna på arbetsmarknaden som ska ha huvudansvaret för löne- bildningen. Såväl legitimitets- som effektivitetsskäl har anförts för att ansvaret i första hand ska ligga på parterna själva. Det har ansetts att legitimiteten för de överenskommelser som träffas blir betydligt större om de förhandlas fram utan någon inblandning från statens sida.