sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — – typiskt sett är lämpad för att utreda vem som är skäligen misstänkt. För detta ändamål torde det slag av information som erhålls genom hemlig kameraövervakning och hemlig tele- övervakning (t.ex. rörelsemönster och kontaktnät) typiskt sett ge större nytta. Framförallt ger dock lagstiftningen utrymme för större integritetsintrång vid hemlig rumsavlyssning än vid de andra aktuella tvångsmedlen. Utredningen anser sammantaget att hemlig rumsavlyssning utan en skäligen misstänkt person inte ska komma i fråga.17 Beträffande kravet på att de hemliga tvångsmedlen, där det finns en skäligen misstänkt person, ska avse teleadresser eller platser med anknytning till den misstänkte – och beträffande vilken anknytning som ska krävas – gör utredningen inte några andra bedömningar än de som lagstiftaren tidigare gjort. Följande kan därvid anmärkas. Det har vid utredningens kartläggning inte uttryckts några synpunkter, eller annars kommit fram något, som ger skäl att överväga en särreglering av kravet på anknytning till den misstänkte beträffande vissa brott (t.ex. sådana samhällsfarliga brott som omfattas av utredningslag). Såvitt avser hemlig rums- 17 Motsvarande bedömning har som framgått gjorts t.ex. i SOU 1998:46 s. 391. Se även prop. 2005/06:178 s. 56 f. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen avlyssning innebär den gällande regleringen att kraven i detta avseende är något strängare än de som ställs beträffande de övriga tvångsmedlen. Det krävs sålunda vid hemlig rumsavlyssning som utgångspunkt särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig på platsen (jämfört med kan antas beträffande hemlig kameraövervakning). Beträffande annans stadigvarande bostad än den misstänktes krävs synnerliga skäl för samma antagande. Denna stränga ordning är av integritetsskäl lämplig för hemlig rums- avlyssning. Kravet på att åtgärden är av synnerlig vikt Kravet på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt bör fortsatt gälla. Det kan därvid noteras att kravet på synnerlig vikt, utöver ett krav på kvaliteten på uppgifterna, innefattar ett krav på att det som kan åstadkommas genom åtgärden i princip inte får vara åtkomligt med hjälp av mindre ingripande metoder (prop. 1988/89:124 s. 44 f. samt prop. 2005/06:178 s. 57 f.). kopplas lagstiftningens krav på synnerlig vikt till utredningen av brottet. Så bör fortsatt ske. Ett krav på utredningsbetydelse stämmer väl överens med förundersökningens syfte och är beträffande fullbordade brott naturligt. Det bör dock noteras att gränslinjen mellan förebyggande och utredande övervakning inte är helt fast beträffande de osjälvständiga brottsformerna (se vidare avsnitt 8.4.1 och 8.4.2.3). Trots att det finns skälig anledning att anta att ett försöks-, förberedelse- eller stämplingsbrott har förövats, och en förundersökning därmed ska inledas (se 23 kap. 1 § ), kan det vara av nog så stor vikt att de brottsbekämpande myndigheterna förhindrar att brottet fullbordas. Detta gör sig särskilt gällande beträffande sådana brott som faller inom verksamhetsområde (vilket avspeglas i utformningen av Säkerhetspolisens uppdrag, se avsnitt 5.2). I förarbetena till utredningslag påpekas att det är av betydelse att kunna vidta åtgärder för att utreda och lagföra allvarliga brott redan på förberedelse- och försöksstadierna eftersom man därigenom kan förhindra att allvarliga brottsplaner kan genomföras (se t.ex. prop. 2007/08:163 s. 49). Det godtas sålunda att tvångsmedel under förundersökningen kan ha ett preventivt syfte. När dessa hemliga tvångsmedel i den hittillsvarande Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen tillämpningen använts av Säkerhetspolisen har förhindrandet av fullbordade brott – med den skada som skulle följa av dessa – ofta varit det högst prioriterade eller slutliga målet (se 7.3.4.1). När utredningen bedömt Säkerhetspolisens behov och nytta av hemliga tvångsmedel har de preventiva ändamålen varit betydelsefulla (7.3.5.2 och 7.5.2.2). Utredningen har trots detta stannat för att något alternativ till kravet på synnerlig vikt för utredningen – t.ex. om synnerlig vikt för att förhindra fullbordandet av ett osjälvständigt brott – inte bör införas i lagstiftningen om tvångsmedel under förundersökning. Detta främst eftersom det preventiva ändamålet i de aktuella fallen är i det närmaste accessoriskt till det utredande. En åtgärd som kan förväntas vara av synnerlig vikt för att förhindra ett fullbordat brott kan normalt förväntas vara av lika stor vikt för att utreda försöks-, förberedelse- eller stämplingsbrottet. Kravet att ange viss teleadress/plats i beslutet Slutligen finns skäl att behandla det krav som enligt gällande rätt ställs på att den teleadress eller plats som tvångsmedlet avser alltid ska anges i beslutet. Både öppna polisen och Säkerhetspolisen anser alltså att det borde vara tillräckligt att tillståndet knyts till en misstänkt person. Enligt dem skulle prövningar av teleadressen eller platsen kunna göras av de brottsbekämpande myndigheterna i samband med att beslutet verkställs. Utredningens kartläggning visar att polisen i ett inte obetydligt antal fall med kort varsel får reda på att platsen för ett viktigt möte är t.ex. ett visst hotellrum, fordon eller en viss publik plats. Det innebär i vissa fall att ett domstolsbeslut om tvångsmedel inte kan inhämtas . Ett stort antal av de tillstånd som meddelas till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i sådana ärenden som kartläggningen omfattar (utredningslag och preventivlag) är också – bortsett från teleadressen – identiska med redan löpande tillstånd mot en viss skäligen misstänkt person. Inte sällan meddelas dessa beslut tidsmässigt i mycket nära anslutning till varandra. Det står klart att det finns ett behov av att effektivisera regleringen för att bättre hantera situationer när nya platser eller teleadresser blir aktuella efter ett initialt domstolsbeslut om avlyssning eller övervakning (se beträffande teletvångsmedlen även Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen SOU 2005:38 s. 209 ff.). Utredningen delar emellertid den uppfattning som lagstiftaren tidigare uttryckt att det är nödvändigt, inte minst från integritetssynpunkt, att lagstiftningen är utformad så att beslutsfattaren kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. Delar av den initiala tillstånds- prövningen – till exempel tillämpningen av proportionalitets- principen – skulle vara omöjlig, om beslutet inte var bestämt till plats, teleadress eller liknande (se prop. 1994/95:227 s. 20 f. samt prop. 1995/96:85 s. 30–31). Någon förändring i detta avseende föreslås därför inte.18 Däremot föreslår utredningen vissa förändringar av beslutsordningen vilka huvudsakligen torde tillgodose det aktuella behovet av effektivisering (se avsnitt 12.1.3). 8.4Tillämpningsområdet för preventiva tvångsmedel Begreppet preventiva tvångsmedel används här för att beteckna tvångsmedel som får beslutas utan att en förundersökning har inletts. Preventiva tvångsmedel har till skillnad från hemliga tvångsmedel under en förundersökning syftet att förhindra (samt eventuellt förebygga) framtida brottslighet. I en förundersökning ska syftet vara att utreda ett begånget brott. Det kan tyckas att de olika syftena borde medföra att en tydlig linje kunde dras mellan tillämpningsområdena för preventiva tvångsmedel och tvångsmedel under förundersökning. Så är dock inte fallet. Detta beror främst på att det inte endast är fullbordade brott som är straffbelagda. Försök är som regel straffbart, vid grova brott även förberedelse och vid mycket grova brott även stämpling. Gränslinjen mellan förebyggande och utredande övervakning är därmed inte helt fast (se t.ex. prop 1990/91:118 s. 47, i SOU 2010:103 s. 552 f. samt i SvJT 2007 s. 76). Bl.a. eftersom utredningarna kan avse osjälvständiga brott kan hemliga tvångsmedel under förundersökningar som framgått vara ett verktyg för att få information också för att kunna förhindra brott (se t.ex. 7.3.4.1). Den möjlighet som i vissa situationer finns att använda hemliga tvångsmedel under förundersökningen för att förhindra brott har 18 Se dock utredningens anmärkningar i avsnitt 14.4 avseende teleadresser och den tekniska utvecklingen. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen emellertid av utredningen bedömts inte vara tillräcklig för att tillgodose de brottsbekämpande myndigheternas behov av att använda tvångsmedel i preventivt syfte (7.5.2.3). Det finns – efter beaktande också av vad som kommit fram beträffande nytta och integritetsintrång – skäl att i vissa fall tillåta användning av det som betecknas som preventiva tvångsmedel (se 7.5.3.3). Följande frågor behandlas i tur och ordning nedan. -Vilka tvångsmedel bör få användas preventivt? -Hur bör rekvisiten för att använda preventiva tvångsmedel utformas? -Beträffande (risker för) vilka brott bör tvångsmedlen få användas? 8.4.2Tvångsmedel som bör få användas i preventivt syfte 8.4.2.1Den gällande regleringen och dess bakgrund De hemliga tvångsmedel som enligt nu gällande lagstiftning får användas i preventivt syfte är hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning samt s.k. postkontroll (se avsnitt 3.4.2). Följande överväganden gjordes i detta avseende samband med att preventivlag infördes. Regeringens särskilda utredare uppgav beträffande hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning helt kort att syftet med den nya regleringen skulle bli svårt att uppnå, om inte i vart fall dessa tvångsmedel omfattades. Det var – påpekade såväl utredaren som regeringen – dessa tvångsmedel som föranlett att frågan om ett preventivt tillämpningsområde för tvångsmedel över huvud taget hade blivit aktuell. Därutöver angav regeringen endast att den, i likhet med , ansåg att polisen borde ges möjlighet att använda tvångsmedlen (se Ds 2005:21 s. 202 samt prop. 2005/06:177 s. 50). Om postkontroll konstaterade regeringen inledningsvis att också vanlig postgång kunde vara ett mycket effektivt sätt att utväxla meddelanden vid planläggning av brott. Det noterades att polisen hade anmärkt att, om detta område lämnades orört i regelverket, kommunikationsformen sannolikt skulle öka när brottsplaner arbetades fram. Detta eftersom brottsligheten ofta bedrevs av personer som hade god kännedom om den svenska tvångsmedelslagstiftningen och dess begränsningar. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen sammantaget av uppfattningen att postkontroll – i enlighet med den särskilde utredarens förslag – borde kunna användas i preventivt syfte (se a. prop. s. 50 f.). Den särskilde utredaren hade föreslagit att även husrannsakan skulle tillåtas som preventivt tvångsmedel. Regeringen ansåg dock att det förslaget innebar ett mycket långtgående intrång i den personliga integriteten, och att det inte hade kommit fram tillräckliga belägg i lagstiftningsärendet för att ett påtagligt behov fanns av åtgärden (se a. Ds s. 203 f. samt a. prop. s. 51 f.). Även frågan om hemlig rumsavlyssning borde tillåtas som ett preventivt tvångsmedel har diskuterats i tidigare lagstiftnings- ärenden. Den har dock inte blivit föremål för någon mera ingående analys. omfattade att undersöka vissa frågor om hemlig rumsavlyssning för att förhindra brott. Den utredningen – som verkade innan arbetet med preventivlag inleddes – nöjde sig dock med att konstatera att det i dess uppdrag inte ingick att överväga om andra tvångsmedel borde få användas utanför förundersökningssituationer, och att det saknades skäl för utredningen att närmare överväga om buggning isolerat borde införas som metod för att förhindra brott (SOU 1998:46 s. 330 ff.).19 Den särskilda utredarens uppdrag vid arbetet med preventivlag – vilket utfördes innan hemlig rumsavlyssning införts som ett tvångsmedel under förundersökningen – begränsades till de straffprocessuella tvångsmedlen som då förekom. Inte heller hennes promemoria innehöll därför några ställnings- taganden om preventiv användning av hemlig rumsavlyssning (se Ds 2005:21 s. 201 f.). I propositionen om preventiva tvångsmedel (prop. 2005/06:177) berördes frågan inte alls. I den framlagda propositionen om hemlig rumsavlyssning konstaterade regeringen helt kort att den inte var beredd att i det sammanhanget föreslå att hemlig rumsavlyssning skulle få användas även i brottspreventivt syfte, eftersom frågan krävde mera ingående överväganden än vad som hade kunnat göras i det lagstiftnings- ärendet. Det kunde dock, enligt regeringen, finnas anledning att längre fram återkomma till frågan (prop. 2005/06:178 s. 50 f.). 19 Se även SOU 1990:51 s. 169 f., där – i tiden före det att preventiva tvångsmedel förekom – ansåg att buggning inte borde få ske beträffande brottslig verksamhet utan att det skulle krävas en brottsmisstanke. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen 8.4.2.2Synpunkter från de brottsbekämpande myndigheterna Frågan om vilka hemliga tvångsmedel som de brottsbekämpande myndigheterna behöver använda preventivt har inte – förutom av Åklagarkammaren för säkerhetsmål – behandlats uttryckligen i de behovsskrifter som myndigheterna gett in till utredningen. Åklagarkammaren har gett uttryck för uppfattningen att hemlig rumsavlyssning bör tillåtas i preventivt syfte och anfört bl.a. följande. Praktiskt taget alla brott inom område är svårutredda och sker typiskt sett i lönndom. De hemliga tvångs- medlen kompletterar i stor utsträckning varandra. På grund av detta borde samtliga hemliga tvångsmedel (dvs. även hemlig rumsavlyssning) få användas – såväl under förundersökningen som preventivt – beträffande alla de brott som omfatts av utredningslag (jfr avsnitt 8.3.3.4 ovan). Åklagarkammaren har – som tidigare angetts – beskrivit samspelet mellan tvångsmedlen så här. Hemlig teleövervakning är nödvändigt för att få fram kontaktnät, telefonidentitet och positionsuppgifter. Hemlig teleavlyssning behövs för att om möjligt få reda på vad den misstänkte planerar, vilka åtgärder han vidtagit och vilka han träffar, samt även mer triviala men för utredningen nyttiga uppgifter som den misstänktes omgivning och levnadsvanor i Hemlig kameraövervakning ger information om när den misstänkte lämnar eller kommer till en viss plats, ensam eller i sällskap samt vilka som besöker honom. Postkontroll används fortfarande, t.ex. i den situationen att det vid hemlig teleavlyssning kommit fram att den misstänkte ska skicka eller få en försändelse som har betydelse för utredningen. Tillstånd till hemlig rums- avlyssning skulle i vissa fall kunna vara av stort värde, t.ex. när det kommer fram att planering sker vid hemliga möten. 8.4.2.3Utredningens analys och ställningstaganden Bedömning: Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och s.k. postkontroll bör fortsatt – även utom ramen för en förundersökning – få användas för att förhindra brott. Sådan preventiv användning av hemlig rums- avlyssning bör däremot inte tillåtas. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Utredningen gör beträffande hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning eller postkontroll inte någon annan bedömning är regeringen tidigare gjort. Dessa tvångsmedel bör sålunda fortsatt – även utom ramen för en förundersökning – få användas för att förhindra brott.20 Även hemlig rumsavlyssning kan vara ett mycket betydelsefullt verktyg för att förhindra att allvarliga brott fullbordas. Att så är fallet när tvångsmedlet används inom ramen för förundersökningar avseende osjälvständiga brott har framgått vid utredningens kartläggning och analys (se t.ex. avsnitt 7.3.5.3). En annan sak är dock om hemlig rumsavlyssning bör få användas i preventivt syfte utom ramen för en förundersökning. Hemlig rumsavlyssning är ett tvångsmedel vars karaktär ger utrymme för större integritetsinskränkningar än de övriga tvångs- medlen. Utredningen har bl.a. av det skälet bedömt att undantag från kravet på en skäligen misstänkt person vid hemlig rums- avlyssning under en förundersökning inte bör komma i fråga (se avsnitt 8.3.4.3). Liknande skäl talar naturligtvis emot att tillåta att hemlig rumsavlyssning används utan att en förundersökning inletts avseende ett visst brott. Därtill kan – utifrån utredningens kartläggning – konstateras att det på det tidiga stadium när preventiva tvångsmedel används utom ramen för en förundersökning mer sällan synes finnas konkreta uppgifter om t.ex. att viktiga möten ska ske på en viss plats för att avhandla viktiga frågor. Behovet tycks i detta skede i högre utsträckning avse sådan information som typiskt sett erhålls från de andra tvångsmedlen, t.ex. avseende kontaktnät eller rörelsemönster (se särskilt avsnitt 6.8). Sammantaget väger behovet och den förväntade nyttan av preventiv hemlig rumsavlyssning inte upp det förväntade integritetsintrånget. Hemlig rumsavlyssning bör därför inte tillåtas utom ramen för en förundersökning. 20 Se beträffande hemlig teleövervakning, och det faktum att sådana uppgifter som omfattas av det tvångsmedlet därmed i underrättelseverksamhet fortsatt kommer att kunna inhämtas genom två olika typer av beslut, avsnitt 8.4.5 och 12.1.2.2. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen 8.4.3Hur bör rekvisiten för att använda preventiva tvångsmedel utformas? 8.4.3.1Den gällande regleringen och dess bakgrund Reglering av preventiva tvångsmedel finns i två lagar; preventivlag och lagen om särskild utlänningskontroll. Som framgått skiljer sig rekvisiten för att använda tvångsmedel enligt dessa två lagar i flera avseenden åt (se avsnitt 3.4). Tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll (hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning eller postkontroll) får beslutas bara avseende vissa utlänningar som utvisats ur riket, men där utvisningen tills vidare inte ska verkställas. Inledande förutsättningar är då att det kan befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till terrorristbrott, eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, samt att den utvisande myndig- heten, eller regeringen, med beaktande av detta beslutat att lagens tvångsmedelsregler ska tillämpas. Ett sådant beslut får gälla i högst räknat för beslutet om avvisning eller utvisning. Om den nämnda risken fortsatt föreligger, får domstol därefter meddela nya beslut att tvångsmedelsreglerna ska tillämpas. Varje sådant beslut får gälla under högst . Vid tillämpning av tvångsmedelsreglerna i lagen om särskild utlänningskontroll gäller följande rekvisit. Åtgärden ska vara av betydelse för att utreda om utlänningen, eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för, planlägger eller förbereder terrorristbrott. Därtill ska det finnas synnerliga skäl för åtgärden. I fråga om förfarandet gäller i huvudsak regleringen i 27 kap. . Enligt preventivlag gäller i stället följande. Tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kamera- övervakning och postkontroll får meddelas om det finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt allvarliga brott. En förutsättning är att åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten. Tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ska avse en teleadress som ska ha viss anknytning till den person vars befarade brottsliga verksamhet Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen ligger till grund för tillståndet.21 Hemlig kameraövervakning ska avse en plats där denna person kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där den brottsliga verksamheten kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till denna plats. Utöver de nämnda två lagarna om preventiva tvångsmedel har i lagen om elektronisk kommunikation (LEK) möjligheter att – såväl i underrättelseverksamhet som under förundersökning – hämta in uppgifter om telemeddelanden från operatörer (se avsnitt 3.5 ovan). De uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna kunnat få tillgång till är i princip desamma som vid hemlig teleövervakning, dock att det endast rör sig om historiska uppgifter. Reglerna har inneburit att operatörerna varit skyldiga att på begäran lämna ut uppgifter som gäller misstanke om vissa brott (för uppgift som inte endast identifierar en abonnent eller ett abonnemang endast vid misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse ). Bestämmelserna har således inte varit begränsade till att gälla uppgifter som har anknytning till en person som är misstänkt för brott eller brottslig verksamhet. Det har inte heller funnits något särskilt krav på att åtgärden ska vara av viss vikt för utredningen. De ovan berörda reglerna i LEK upphävs fr.o.m. . Bestämmelser som rör förundersökningen införs då i rättegångs- balken. Därtill införs en ny lag om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndig- heternas underrättelseverksamhet. Enligt den nya lagen ska – utöver behovs- och proportionalitetsprinciperna – följande förutsättning gälla för att en polismyndighet (eller ) i underrättelseverksamhet ska få hämta in uppgifter från operatörerna. Omständigheterna ska vara sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar vissa brott (huvudregeln är att straffminimum ska vara , men även sådana brott som ingår i katalogerna i både utredningslag och preventivlag ska inledningsvis omfattas).22 Brottsmisstanke eller koppling till en viss person krävs således inte. 21 Som framgått byts begreppet teleadress ut . Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (vilka benämns hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation respektive hemlig övervakning av elektronisk kommunikation) ska istället anknytas till ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning se prop. 2011/12:55 s. 146 och 130 f.). 22 I utredningens uppdrag ingår att analysera Säkerhetspolisens behov att i underrättelse- verksamhet kunna inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation för att förebygga, Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen I det följande anges något om de resonemang som förts om kriterierna för att använda preventiva tvångsmedel. I huvudsak fokuseras preventivlag. Inledningsvis berörs dock mer kortfattat lagen om särskild utlänningskontroll och avslutningsvis den nämnda lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation. Kort om kriterierna i lagen om särskild utlänningskontroll En mer utförlig redogörelse för bakgrunden till de nu aktuella reglerna i lagen om särskild utlänningskontroll finns i Ds 2005:21 (s. 66–72). Här görs endast några kortare anmärkningar. Särskilda bestämmelser med syfte att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlag). De regler som då infördes syftade till att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in i eller stanna kvar i och att skapa utrymme för kontroll i de fall då de av asylrättsliga skäl ändå måste beredas en här. I lagen togs bestämmelser in om kontroll och över- vakning av utlänningar som avvisats eller utvisats utan att beslutet kunnat verkställas. Det stadgades bl.a. att, om det ansågs vara av betydelse för att utröna huruvida en organisation eller grupp planerade eller förberedde åtgärd som utgjorde hot mot allmän ordning eller säkerhet, och synnerliga skäl förelåg, så kunde tillstånd till telefonavlyssning och brevkontroll meddelas. fördes huvuddelen av terroristlagens bestämmelser in i utlänningslagen, och reglerna om tvångsåtgärder togs in i en särskild lag (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (den s.k. särskilda spaningslagen).