sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Vidare ska verksamhetsutövaren lämna förslag till kontroll- program eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det. För djurhållande verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan finns mer detaljerade krav för vad som ska ingå i egenkontrollen, bl.a. måste egenkontrollen dokumenteras (förordningen [1998:901] om verksamhetsutövares egenkontroll). Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av till- ståndsplikt, eller har förelagts att ansöka om tillstånd, ska den som utövar verksamheten lämna en miljörapport till tillsyns- myndigheten. I ska de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder redovisas. (26 kap. 19-20 §§ ) Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning får förelägga den som bedriver verksamhet att lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Verk- samhetsutövaren är också skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. (26 kap. 21-22 §§ ) Misstanke om brott ska anmälas ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott. (26 kap. 2 § ) Med operativ tillsyn avses tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd (1 kap. 3 § miljötillsynsförordningen [2011:13]). ansvarar för den operativa tillsynen i fråga om miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt. Läns- styrelsen får överlåta uppgiften att utöva tillsynen åt en nämnd (2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen). Det har läns- styrelsen gjort i stor utsträckning och av tillsynen av alla tillståndspliktiga verksamheter har överlåtits (Tillsyn enligt – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 14, NR NV-01466-12). ska regelbundet följa upp och utvärdera kommunens tillsyn efter att det har överlåtits. kan även återkalla överlåtelsen och en tillsynsväg- ledande myndighet får begära att ska återkalla överlåtelsen (26 kap. 4 § och 1 kap. 21-22 §§ miljö- tillsynsförordningen). För sådan verksamhet som inte kräver tillstånd utövar kom- munen tillsyn över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap. miljö- balken (26 kap. 3 § tredje stycket ). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Med tillsynsvägledning avses utvärdering, uppföljning och samordning av operativ tillsyn samt stöd och råd till de operativa tillsyns- myndigheterna (1 kap. 3 miljötillsynsförordningen [2011:13]). Den nuvarande fördelningen av ansvaret för tillsynsvägled- ningen trädde i kraft genom miljötillsynsför- ordningen. var ansvaret för tillsynsvägledning tydligare kopplat till olika kapitel i . ska ge tillsynsvägledning i frågor om djurhållande verksamheter och verksamheter inom jordbruks- och trädgårds- området. Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. inom sitt ansvarsområde, vattenskyddsområden samt skydd av grundvatten. ska ge tillsynsvägledning till kommunen och på de områden där inte någon annan myndighet är utpekad. ska ge tillsynsvägledning i länet. I det ingår att ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. (3 kap. 2, 5, 13 och 16 §§ miljötillsynsförordningen) Tillsynsvägledande myndigheter på statlig central nivå ska inom sitt vägledningsområde särskilt ge stöd till tillsyns- vägledning till kommunerna (3 kap. 1 § miljötillsynsförordningen). Tillsynsvägledning om växtnäring sattes i fokus då drev näring. Bak- grunden var ett regeringsuppdrag (Jo 2010/2751, ) som fått att analysera och genomföra särskilda insatser för att stärka och effektivisera tillsynen och jordbruksföretagens egenkontroll i syfte att minska förluster av växtnäring från jordbruket. erbjöd kommuner som ville delta, checklistor, vägledningsmaterial, uppstartsdagar inför kampanjen och ett webbaserat diskussionsforum. Målet med kampanjen var att öka fokus på tillsyn inom växtnäringsområdet, öka samsynen av tillsyn inom landet, öka kunskapen om egenkontrollen samt minska växtnärings- förluster från jordbruket. I rapporten tillsyn inom växtnäringsområdet, Tillsynskampanjer – vägen framåt? (2012:34) anges att tillsynskampanjen var uppskattad av inspektörerna. Det område som inspektörerna upplevde som svårast var att göra riktiga bedöm- ningar och för att kunna göra det krävs goda kunskaper inom området. Jordbrukarna uppskattade att de fick kontrollfrågorna i förväg och därmed visste vad som skulle kontrolleras och vad som för- väntas av dem enligt regelverket. Det konstateras i rapporten att tydlig vägledning från ger en förutsägbar och effektiv tillsyn med samma förutsättningar för landsbygdsföretagen i hela landet. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Generella föreskrifter kan utfärdas på olika nivåer Föreskrifter är den beteckning som används i 8 kap. regerings- formen för regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. Det som kännetecknar föreskrifter är att de är bindande och allmänt giltiga. De ska alltså tillämpas generellt och inte bara i ett enskilt fall, till skillnad från tillståndsbeslut och förelägganden om skyddsåtgärder efter anmälan. Sådana beslut är endast bindande för dem som de riktar sig till. Definitionen av generella föreskrifter i IED-direktivet är mer begränsad och avser gränsvärden för utsläpp eller andra villkor som antas i syfte att direkt användas för fastställande av tillståndsvillkor, se avsnitt 3.2.2. Att begreppet användes i ett smalare sammanhang i direktivet är dock naturligt eftersom det endast behandlar tillstånd och tillståndsvillkor. Föreskrifter kan utfärdas på olika nivåer. De kan meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. kan också, efter bemyndigande av eller reger- ingen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner (8 kap. 1 § regeringsformen). Myndigheterna har inte någon formellt fastslagen beteckning på sina föreskrifter. De ska dock ha en rubrik som innehåller ordet föreskrifter (18 b § författningssamlingsförordningen[1976:725]). På miljörättens område finns många föreskrifter av teknisk detaljkaraktär och föreskrifter med koppling till lokala för- hållanden. Det finns alltså ett stort behov av att kunna meddela handlingsregler i förordningar och myndighetsföreskrifter (prop. 2005/06:182, s. 37 f). Som kartläggningen i avsnitt 2.3 av regler om stallgödsel och andra biologiska produkter visat finns de flesta reglerna på området i myndighetsföreskrifter. När det gäller miljöfarliga verksamheter har regeringen i 9 kap. 5 § givits ett bemyndigande att inom ramen för prövningssystemet utfärda generella föreskrifter om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall. Regeringen har i sin tur funnit att det finns särskilda skäl att delegera föreskriftsrätten för vissa verksamheter till (se 47 § förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). I 12 kap. 10 § har regeringen bemyndigats att meddela miljöskyddsföreskrifter för jordbruket. Regeringen har meddelat föreskrifter om miljöhänsyn i Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning jordbruket och även delegerat till att meddela ytterligare föreskrifter (se förordningen [1998:915] om miljöhänsyn i jordbruket). Till skillnad från 9 kap. 5 § krävs inte särskilda skäl för subdelegation enligt 12 kap. 10 § . Allmänna råd innefattas däremot inte i begreppet generella före- skrifter. Med allmänna råd menas sådana generella rekom- mendationer om tillämpning av generella föreskrifter som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende (1 § författ- ningssamlingsförordningen). Det behövs inte något särskilt bemyndigande för att en myndighet ska få besluta allmänna råd på sitt område (prop. 1983/84:1999 s. 24). Vilken nivå de generella föreskrifterna utfärdas på kan ha betydelse för vilket straff som får meddelas På miljöstraffrättens område har det varit vanligt att s.k. blankett- straffbud används. Det innebär att straffbestämmelsen inte innehåller en fullständig beskrivning av den gärning som är straff- bar utan den hänvisar till andra regler där det straffbara området framgår. Som huvudregel ska straffbestämmelser med fängelse i straff- skalan beslutas av i lagform (8 kap. 2 § regeringsformen). kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Föreskrifterna får inte avse annan rättsverkan av brott än böter. kan dock i lag, som innehåller ett sådant bemyndigande, föreskriva att även annan rättsverkan än böter för överträdelser av föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet (8 kap. 3 § regeringsformen). Däremot får endast rättsverkan i form av böter föreskrivas för överträdelser av föreskrifter som beslutats av statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner (NJA 2005 s. 33 och 2006 s. 293). När det gäller föreskrifter meddelade av regeringen skiljer även straffen i sig åt beroende på med stöd av vilket bemyndigande de har utfärdats. Överträdelse av generella föreskrifter som meddelats av regeringen med stöd av 9 kap. 5 § leder till böter eller fängelse i högst (29 kap. 8 § 4). Överträdelse av generella föreskrifter som regeringen eller meddelat med stöd av 12 kap. 10 § leder endast till böter (29 kap. 9 § 4). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning När det gäller beslut som meddelats i det enskilda fallet kan fängelse ingå i straffskalan även om beslutet har fattats på myndig- hetsnivå. Den som bryter mot ett villkor i ett tillstånd döms för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst . (29 kap. 4 § 2 ). Det finns även en annan typ av sanktion på miljörättens område. Det är s.k. miljösanktionsavgifter som är en administrativ sanktion. Regeringen har i propositionen sanktionssystem, m.m. 2005/06:182, s. 42) ansett att straff och miljösanktionsavgift inte bör förekomma för samma gärning. I 30 kap. 2 § anges således att miljösanktionsavgift inte behöver tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till att överträdelserna föranlett straff enligt 29 kap. . Miljösanktionsavgifter bör enligt regeringen användas som sanktion för överträdelser som är mindre allvarliga. Generella föreskrifters förhållande till de allmänna hänsynsreglerna Generella föreskrifter hindrar inte att strängare krav ställs på en verksamhetsutövare utifrån de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Kraven kan således skärpas, men aldrig lindras, i förhållande till de generella föreskrifterna. De skärpta kraven får dock inte vara orimliga utan en rimlighetsbedömning ska göras utifrån 2 kap. 7 § . (26 kap. 1 § , och , Den svenska miljörätten, 2:a upplagan, s. 269 och m.fl., en kommentar, 9:17, supplement 5.) Om en verksamhetsutövare har ett tillståndsbeslut med villkor kan strängare krav, med stöd av de allmänna hänsynsreglerna, däremot inte ställas för frågor som har prövats i tillståndet (24 kap. 1 § och 26 kap. 9 § ). Rättskraften av generella föreskrifter om miljöfarliga verksamheter och miljöhänsyn i jordbruket har tidigare skiljt sig åt Generella föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljö- balken om försiktighetsmått för miljöfarlig verksamhet och 12 kap. 10 § om miljöhänsyn i jordbruket har tidigare Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning behandlats olika vad gäller förhållandet till meddelade tillstånds rättskraft. Föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljö- balken har giltighet framför beslut av individuell karaktär, om föreskrifterna är strängare. De bryter alltså igenom ett tillstånds rättskraft (24 kap. 1 § ). Det har däremot inte föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § ansetts göra. Mer om rättskraftsreglerna och ett alternativt synsätt på rättskraftens räckvidd behandlas i avsnitt 2.4.1. Förändring av rättskraften av föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket föreslog i sitt betänkande Bättre miljö – minskade utsläpp (SOU 2011:86 s. 283 ff.) att även föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § ska bryta tillstånds rättskraft. I förarbetena till saknas det motivering till varför 12 kap. 10 § behandlas annorlunda. Det beror, enligt Industriutsläpps- utredningen, sannolikt på att man inte hann med att fullt ut arbeta in jordbruksreglerna i . påpekar att jordbruksnäringen har stor inverkan på miljön. Det är därför viktigt att regler på jordbruksområdet som införs till skydd för miljön får fullt genomslag. Det är också viktigt att EU-reglerna får genomslag i svensk rätt. Det gäller främst nitratdirektivet, som ses över med jämna tidsintervall, och nya BAT-slutsatser om djur- hållande verksamhet. Om rättskraftsreglerna inte ändras skulle nya BAT-slutsatser alltid aktualisera individuella omprövningar av gällande tillståndsbeslut. I propositionen Nya regler för industri- utsläpp (prop. 2012/13:35, s. 58) föreslås att ett tillstånd ska kunna begränsas även med stöd av föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § . antog regeringens förslag och den nya regeln trädde i kraft (bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101). En särskild övergångsregel finns som innebär att ändringen i rättskraftsregeln endast gäller för föreskrifter med- delade efter . Det kan noteras att ändringen av rättskraften endast avser före- skrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § . Föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 8 § om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket berörs inte och bryter således inte igenom ett tillstånds rättskraft. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Möjlighet till undantag från generella föreskrifter Ett system med generella föreskrifter måste ge utrymme för individuell anpassning. Erfarenheten visar att det sällan går att klara alla individuella hänsynstaganden i generella föreskrifter om man ska hålla uppe miljökraven (prop. 1997/98:45, s. 341). Om generella föreskrifter bryter igenom ett tillstånds rättskraft ökar behovet av möjlighet till undantag från föreskrifterna. IED-direktivet ger utrymme för individuella avvägningar vid tillämpning av undantagsbestämmelsen i artikel 15.4 (se avsnitt 3.2.2). Det innebär att högre begränsningsvärden än de som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt tillämpliga BAT-slutsatser får fastställas endast om det med beaktande av lokala miljö- förhållanden och anläggningens tekniska egenskaper skulle med- föra oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljönyttan att fastställa begränsningsvärden i enlighet med BAT-slutsatserna. har föreslagit att en sådan undantags- bestämmelse ska finnas i den föreslagna industriutsläppsförordningen. konstaterade att undantagsregler i kommande generella föreskrifter får utformas med beaktande av denna bestämmelse (SOU 2011:86, s. 69 och 290). I propositionen Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35, s. 32) föreslogs att bestämmelser som genomför direktivets regler om undantag från begränsningsvärden i BAT-slutsatserna och bestämmelser om statusrapporter bör tas in i en förordning. Det föreslogs även att det i ska tas in en bestämmelse om att en dom eller ett beslut som innebär att tillstånd ges till en verksamhet i före- kommande fall ska innehålla bestämmelser om de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att anpassa tillämpningen av föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av , om föreskrifterna tillåter eller förutsätter en sådan anpassning (s. 51 ff.). Ändringarna, som beslutats av , trädde i kraft (bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101). Kraven på miljöhänsyn i jordbruket i nitratdirektivet utgör minimiregler. Det innebär undantag från generella föreskrifter som genomför nitratdirektivet måste medges restriktivt, vilket kommer till uttryck i undantagsregeln i 36 § föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Där anges att undantag endast får medges från vissa regler i vissa specifika fall. I annat fall ges tillsyns- Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning myndigheten möjlighet att kringgå kraven i nitratdirektivet. Däremot finns inga hinder mot att göra undantag från de krav som går utöver direktivet. Det förutsätter dock kunskap hos den som medger undantag om vilka krav som baserar sig på direktivet och vad som går utöver det. Förfarandet vid framtagande av generella föreskrifter Föreskrifter om djurhållande verksamheter och miljöhänsyn i jordbruket är ofta tekniskt detaljerade och har ofta en koppling till lokala förhållanden. Det är därför mest ändamålsenligt att före- skrifterna utformas och beslutas av myndigheter och kommuner (prop. 2005/06:182, s. 38). Nedan behandlas vilka krav som ställs vid framtagandet av sådana föreskrifter. När det gäller föreskrifter som beslutas av myndigheter finns det reglerat att en konsekvensutredning ska göras och att före- skrifterna ska skickas på remiss till berörda (förordningen [2007:1244] om konsekvensutredning vid regelgivning). Det förekommer även att det i bemyndigandet anges att obligatoriskt samråd ska ske med en annan myndighet. Om föreskrifterna kan få effekter för företags konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska ges möjlighet att yttra sig (förordningen [2011:118] om myndigheters inhämtande av yttrande från ). betonar att det är av stor betydelse att generella föreskrifter tas fram genom ett samrådsförfarande med verksamhetsutövarnas branschorganisationer. Det är även viktigt att miljöorganisationer ges delaktighet i förfarandet (SOU 2011:86, s. 288). För s.k. tekniska regler finns det ett särskilt förfarande. Med tekniska regler avses regler som riskerar att begränsa den fria rör- ligheten för produkter och tjänster inom EU. Sådana föreskrifter ska remitteras till och anmälas till Europeiska kommissionen innan de antas (förordningen [1994:2029] om tekniska regler och föreskrifter [KFS 2008:1] om tekniska regler). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning 3.4Statistik om djurhållande verksamheter Nedan följer statistik om djurhållande verksamheter. Den har tagits fram av och är en bearbetning av uppgifterna som togs in i samband med strukturundersökningen (FSS2010). I tabellen 3.1 visas det antal anläggningar som omfattades av krav på tillstånd enligt IPPC-/IED-direktiven och hur antalet har förändrats . I tabellen 3.2 visas hur stor andel av djuren i som fanns i verksamheter som omfattades av krav på tillstånd eller anmälan . Med de menas djurenhet. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Statistiken visar således att av mjölkkorna fanns på jordbruk som inte omfattas av anmälningsplikten. 80–av svinen och i princip alla kycklingar ligger över anmälningsgränsen. När det gäller hästar finns merparten av dem utanför jordbruks- företag. I avsnitt 2.4.2 finns särskild statistik om det totala antalet hästar och minkar i . 3.5Administrativ börda och målet att förenkla för företag antog på vårtoppmötet målet att före- tagens administrativa kostnader till följd av ska minska . Enligt beräkningar av Europeiska kommissionen kan det antagna målet medföra en ökning av BNP i EU (COM [2007]23 final, Action programme for Reducing Administrative burdens in Union). Regeringen har i beslut (N2006/10426/NL, ) upp- dragit departementsvis att ta fram en gemensam handlingsplan för regelförenklingar. Målet för regeringens förenklingsarbete var att minska företagens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk med . Särskild upp- märksamhet ska riktas mot små företag som inte har de administrativa resurserna som finns i större företag. Målet är ett nettomål, dvs. om nya regler tillförs måste de kompenseras genom Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning andra åtgärder som minskar de administrativa kostnaderna i lika stor utsträckning. Regeringen fortsätter förenklingsarbetet. Målet att minska de administrativa kostnaderna förlängdes till utgången av . Landsbygdsdepartementet har dessutom satt upp ett mål om att företagens administrativa kostnader ska minska i syfte att förbättra de areella näringarnas konkurrenskraft. Regeringens övergripande mål om att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag kvarstår. Inom ramen för målet har regeringen tagit fram nya delmål och indikatorer för att följa utvecklingen. Några av delmålen är att andelen företagare som upplever regler som ett tillväxthinder ska fortsätta att minska jämfört med , att företagens administrativa kostnader ska vara lägre än vad de var och att ska handläggningstiderna på länsstyrelserna ha minskat jämfört med . Vidare har ett program inletts för regelförenkling på regional och lokal nivå. (Regeringens skrivelse 2009/10:226 om Regelförenklingsarbetet 2006–2010, s. 54 ff. och prop. 2012/13:1, utgiftsområde 24, s. 60). Med administrativa kostnader avses företagens kostnader att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som krävs enligt lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. Beräkningarna för minskningen av de administrativa kostnaderna bygger på standardkostnadsmodellen (Standard Cost Model) och används av bl.a. Europeiska kom- missionen och inom . är värd för databasen där resultatet av mätningarna av företagens administrativa kostnader finns. Inom miljöområdet uppgick de administrativa kostnaderna till och resultatet av uppföljning och prognos för visade att de administrativa kostnaderna var . Minskningen var eller . (0051, Näringslivets administrativa kostnader för miljöområdet – Uppdatering 2009 samt prognos under och efter 2010) Det kan jämföras med jordbruks-, skogsbruks- och fiskeområdet där det de totala administrativa kostnaderna var . Uppdateringen visar en minskning av företagens administrativa kostnader vilket motsvarar (0049, Näringslivets administrativa kostnader för jordbruks-, skogsbruks- och fiskeområdet – Uppdatering Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning 2009 samt prognos under och efter 2010). Minskningen på miljöområdet beror mest på den nya klassificeringen av verksamheter i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som motsvarar något mer än hälften av kostnadsminskningen på miljöområdet. av de administrativa kostnaderna på miljöområdet har sin grund i eller motsvarar EU-rättsliga krav. I ett kort perspektiv är det endast de nationellt betingade reglerna som kan ge effekt om målet om att minska den administrativa bördan ska kunna minskas. 3.6Genomgång av beslut av miljöprövningsdelegationer och kommuner 3.6.1Tidigare genomgångar av tillståndsbeslut har i rapporten för djurhållning enligt – hur tillämpas de allmänna hänsynsreglerna vid utform- ning av villkor? (2006:28)låtit göra en uppföljning av tillstånd till djurhållande verksamhet i form av ett examensarbete vid juridiska institutionen på vid . Syftet var att undersöka hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas vid tillståndsprövning avseende djurhållning. Genomgången avser tillstånd meddelade mellan åren 2002–2005 för djurhållning av nöt, fjäderfä och svin och omfattar 116 av 153 tillstånd. Tillstånden avser verksamheter i , , , , , , och . Undersökningen visar att standardformuleringar är vanliga i länen och det är sällsynt med tydligt individuellt anpassade villkor. De frågor som regleras genom villkoren är ofta desamma oavsett i vilket län tillståndet meddelats även om kraven på tillståndshavaren varierar mellan länen. Det görs i regel ingen skillnad på djurhållning i känsliga områden och djurhållning utanför sådana områden. Det är vanligt att mindre modifikationer görs av krav i föreskrifter. Det förekommer även rena överlappningar av före- skrifterna. Vad gäller olika djurslag har undersökningen inte visat att några större skillnader görs. Den enda skillnaden som görs är att det för fjäderfän ställs villkor som syftar till att minska utsläpp av ammoniak. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning