sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Generella föreskrifter hindrar däremot inte tillsynsmyndigheten att skärpa kraven i frågor som inte är reglerade i tillståndet (26 kap. 1 § ). Till följd av att rättskraftsregeln ändrats bryter nya föreskrifter framöver igenom tillståndets rättskraft. Svagheter med generella föreskrifter Svårt att ställa ändamålsenliga krav En fördel med individuell prövning är att det finns möjlighet att ställa ändamålsenliga krav i det enskilda ärendet. När det gäller föreskrifter som ska gälla i hela landet kan det vara svårt att ställa krav som är ändamålsenliga och ger ett bra miljö- och hälsoskydd i varje enskilt fall. Som exempel på faktorer som gör det svårt att utforma ändamålsenliga regler kan nämnas risk för förorening av grundvattnet, vad som krävs för att uppnå god status i vatten- förekomster och kritiska belastningsgränser för ammoniak, störningar för omgivande bostadsbebyggelse och andra olägenheter samt hänsynskrävande biotoper. Lokala och områdesspecifika föreskrifter kan i större utsträckning än nationella ta hänsyn till lokala och regionala förhållanden, vilket behandlas i avsnitt 2.5. Geografisk indelning kan också tänkas för att få föreskrifterna mer ändamålsenliga. Ytterligare en möjlighet är att vissa föreskrifter endast gäller djurhållning av viss storlek. Om för höga krav ställs i föreskrifterna krävs en undantagsmöjlighet, se nedan. Om för låga krav ställs i föreskrifterna krävs att detta fångas upp i prövningen eller tillsynen. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Det är svårt att klara individuella hänsynstaganden i generella föreskrifter. Vid en individuell prövning kan omständigheterna i varje enskilt fall beaktas. Det innebär att det krävs en möjlighet till undantag från de generella föreskrifterna. IED-direktivet ger möjlighet till undantag med hänsyn till lokala miljöförhållanden och anläggningens tekniska egenskaper, se avsnitt 3.2.2 och 3.3.4 ovan. Att handlägga sådana ärenden kan vara tids- och resurs- krävande. Det utgör också en administrativ börda för verksamhets- utövaren att ansöka om undantag. Sakägare kan inte få sina intressen prövade Sakägare, t.ex. närboende, kan inte få sina intressen prövade när generella föreskrifter utfärdas. Det kan de däremot vid en individuell prövning. En svaghet med generella föreskrifter gentemot tillstånd är skill- nader i rättskraft. Även om rättskraftsregeln har ändrats, så att framtida föreskrifter bryter igenom tillstånden, ger tillstånden i praktiken en rättstrygghet bl.a. avseende lokaliseringen av verksam- heten. Det kan ha betydelse för viljan att investera och minskar risken för framtida konflikter med närboende. Att ta fram generella föreskrifter är en arbets- och tidskrävande uppgift för regeringen eller myndigheterna och remissinstanserna i samband med att föreskrifterna tas fram. Områden där generella föreskrifter kan vara lämpliga utredningar och förarbeten om när generella föreskrifter kan vara lämpliga har i sitt huvudbetänkande – en skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103 s. 444 ff.) diskuterat användningen av generella föreskrifter. När det gäller jordbruksverksamheter anser att de i stor utsträckning medför likartad miljöpåverkan och är i övrigt till sin karaktär sådan att det bör finnas Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning ett betydande utrymme att ersätta tillstånds- och anmälningsplikten med generella föreskrifter. Det borde finnas möjlighet till stora resursbesparingar för myndigheterna om generella föreskrifter införs för vissa jordbruksanläggningar. I förarbetena till (prop. 1997/98:45, del 1 s. 342 och del 2 s. 111) anges att ett kriterium för lämpligheten av generella föreskrifter är att det finns ett ganska stort antal anläggningar som föreskriften avser att omfatta. Om det är få anläggningar bör det vanligen vara lämpligt med individuell prövning, inte minst av kostnadsskäl. Ett annat kriterium är att hälso- och miljöskyddet inte får riskera att försämras. Användning av generella föreskrifter bör kunna komma ifråga i de fall verksamheterna är av likartat slag och påverkan på omgivningen är väl dokumenterad. Det anges vidare att det bör vara möjligt att arbeta med både generella föreskrifter och individuell prövning för en viss bransch. De generella föreskrifterna kan då ta sikte på de väsentliga grund- kraven medan den individuella prövningen får ta hänsyn till lokala eller regionala behov. har i rapporten eller inte pröva? (NV 2004:5353, s. 29) ansett att marginalnyttan av vad en enskild prövning kan åstadkomma på toppen av nyttan från de generella föreskrifterna bör ställas mot kostnaderna för prövningen. Det bör också vägas mot att resurserna kan behövas för tillämpning av andra delar av och då ge större miljönytta. Även om kraven i föreskrifter inte blir lika detaljanpassade som vid prövning kan de vara tillräckligt bra ändå. Krav utöver föreskrifterna kan ställas via ett anmälningsförfarande eller genom tillsyn. I Examensarbetet Tillstånd för djurhållning enligt – hur tillämpas de allmänna hänsynsreglerna vid utformning av villkor? (2006:28 s. 62) konstateras att anledningen till att standardformuleringar används vid villkors- skrivning inte enbart kan förklaras med att det brister i den individuella prövningen. Det kan istället ses som en naturlig följd av att de verksamheter som prövas medför en likartad och förutsebar miljöpåverkan. Den individuella prövningen kan således te sig överflödig. Enligt författarna är det kanske istället tillräckligt med generella föreskrifter på området. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning IED-direktivet ger möjlighet till utökad användning av generella föreskrifter IED-direktivet ger möjlighet till medlemsländerna att fastställa skyldigheter för anläggningar i form av generella föreskrifter (se avsnitt 3.2.2 ovan). har i betänkandet Bättre miljö – minskade utsläpp (SOU 2011:86, s. 277 ff.) föreslagit en utökad användning av generella föreskrifter för att uppfylla IED-direktivets krav på uppdatering av tillståndsvillkor. anser att generella föreskrifter alltid bör övervägas vid genom- förandet av nya BAT-slutsatser. har framhållit stora anläggningar för fjäderfä och svin, som är tillståndspliktiga enligt IED-direktivet, som exempel på sådana verksamheter av likartat slag där generella föreskrifter om BAT- slutsatser är lämpliga. har tagit fram en promemoria om alter- nativt förslag till genomförande av IED-direktivet. Där föreslås att samtliga BAT-slutsatser ska genomföras som föreskrifter och att slutsatserna som helhet ska återges i föreskrifterna. är det oklart hur BAT-slutsatserna kommer att utformas för djur- hållning. I propositionen Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35, s. 26 ff.) föreslås istället att BAT-slutsatserna genomförs i svensk rätt genom föreskrifter i en förordning som regeringen meddelar med stöd av 9 kap. 5 § . Det föreslås även att det, i den utsträckning som det behövs för att åstadkomma precisa och förutsebara rättsligt bindande krav på verksamhetsutövarna, bör framgå av föreskrifterna att de förutsätter en anpassning till för- hållandena i det enskilda fallet. bör ha en skyldighet att göra anpassningen och låta den komma till uttryck som villkor i tillståndet (s. 53). antog regeringens för- slag och de nya reglerna trädde i kraft (bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101). Användning av generella föreskrifter i andra medlemsstater i EU Europeiska kommissionen har låtit göra en genomgång av i vilken utsträckning medlemsstaterna använder generella föreskrifter för att genomföra IPPC-direktivet (, AEA and [2007] Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Assessment of the use of general binding rules for the implementation of the IPPC Directive, Draft Final Report). Undersökningen visar att två tredjedelar av medlemsstaterna använder sig av generella föreskrifter. De generella föreskrifterna utgör oftast en minimi- standard och endast ett begränsat antal föreskrifter är direkt bindande för enskilda. De generella föreskrifterna är främst ett stöd för den individuella prövningen på lokal nivå. Medlemsstaterna ansåg att anledningar till att använda generella föreskrifter främst var att det förenklar både prövningen och tillsynen, ökar förutse- barheten och enhetligheten och minskar den administrativa bördan. Anledningar till att inte använda sig av generella föreskrifter var främst att flexibiliteten vid den individuella prövningen minskar samt svårigheter att beakta lokala och anläggningsspecifika för- hållanden. En möjlig utveckling av befintliga generella föreskrifter och allmänna råd Som framgått ovan anses jordbruksverksamhet vara ett område som lämpar sig för generella föreskrifter och gödselhantering är redan i stor utsträckning reglerad i föreskrifter. Utredningen har konstaterat i avsnitt 3.7.4 att någon ändring av tillstånds- och anmälningsplikten inte bör föreslås. Utredningen föreslår därför områden där de befintliga föreskrifterna och allmänna råden kan utvecklas i syfte att underlätta prövningen och främja lika- behandling i hela landet. Med tanke på att omfattande föreskrifter redan finns har utredningen endast identifierat några få områden där ytterligare generella föreskrifter kan vara lämpliga. När det gäller olägenheter av djurhållning och gödselhantering skulle det i större utsträckning kunna regleras i föreskrifter på en lokal och regional nivå, t.ex. i närheten av värdefulla naturområden. Däremot lämpar det sig mindre bra att reglera i nationella före- skrifter eftersom det är svårt att utforma ändamålsenliga regler för större geografiska områden. (Se även avsnitt 2.5 om ända- målsenligheten med regleringen av olägenheter.) IED-direktivet innebär att BAT-slutsatser kommer att utgöra ett mer obligatoriskt underlag för tillståndsprövningen . I kommer BAT-slutsatserna för djurhållning att genomföras som generella föreskrifter i förordningsform (prop. 2012/13:35, bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Som konstaterats i avsnitt 2.4.1 finns det vissa luckor i reglerna om miljöhänsyn i jordbruket när det gäller rötrester. Utredningen föreslår att dokumentation av bortförsel av rötrester, täckning och påfyllning av rötrestbehållare samt nedmyllning och krav på metoder för spridning av rötrest i , och bör regleras i föreskrifter, se mer om förslaget i avsnitt 3.8.1 nedan. Vidare skulle vilka krav som bör ställas på ytor som är hårt belastade av djur kunna anges i allmänna råd till försiktighets- principen i 2 kap. 3 § . I tillståndsbesluten är det vanligt att det ställs villkor hur drivningsvägar och ytor där djuren uppehåller sig närmast stallet ska utformas och skötas. Risken för näringsläckage är särskilt stor på dessa ytor. Om ett allmänt råd på området skulle finnas skulle en reglering i enskilda ärenden vara obehövlig i de flesta fall. Räckvidden av ett allmänt råd är även större än tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet, vilket torde ge goda effekter för miljön. Ett allmänt råd tydliggör för den enskilde och tillsynsmyndigheten vad som kan krävas enligt försiktighetsprincipen för att minska miljöpåverkan från ytor som är hårt belastade av djur. Se mer om förslaget i avsnitt 3.8.1 nedan. 3.7.7Bör miljökonsekvensbeskrivning endast krävas i de fall där det följer av ? och pågående utredningar om när miljökonsekvensbeskrivning ska krävas gjorde i delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124, s. 83 ff.) en komparativ studie som visade att det i krävs en fullständig miljökonsekvens- bedömning enligt MKB-direktivet i betydligt fler fall än i många andra länder. Begreppet betydande miljöpåverkan i den svenska lag- stiftningen omfattar således störningar av väsentligt lägre dignitet än i andra länder och i direktivet. angav i sitt slutbetänkande Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45, s. 183 f.) att visserligen finns det uppgifter som vid första anblicken synes bekräfta att det görs långt fler miljökonsekvensbeskrivningar i än i andra länder. Det går dock inte att dra några säkra slutsatser utan att ta del av och analysera bakomliggande förhållanden och andra länders lagstiftning. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning sig inte om några större avvikelser i fråga om verksamheter som inte alls inryms i bilaga I och II till MKB-direktivet men som kräver obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning i svensk rätt. har i promemorian Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar (Ds 2009:65, s. 81 och 92) angett att kräver miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter eller åtgärder vilka dels inte omfattas av MKB-direktivet, dels inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan, vilket lett till att även dessa har rapporterats till Europeiska kommissionen. Detta har i sin tur medfört att det i anses upprättas betydligt fler miljökonsekvensbeskrivningar i förhållande till andra länder inom EU. har även angett att miljökonsekvens- beskrivningarna i praktiken fått ett mycket större innehåll än vad som kan förmodas krävas enligt 6 kap. 7 § . har haft i uppdrag att föreslå bestäm- melser som tydliggör för vilka verksamheter det ska krävas miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB-direktivet och vilka krav som ska ställas på övriga tillstånds- och anmälningspliktiga verk- samheter. Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45, s. 183 ff.) innebär bl.a. möjligheter att precisera vilka tillståndspliktiga verksamheter som ska omfattas av MKB- direktivets krav. Därigenom kan en överensstämmelse uppnås mellan svensk rätt och i den utsträckning som det anses lämpligt. Utredningen anser att det bör det vara möjligt för regeringen att överlåta åt en förvaltningsmyndighet att utarbeta sådana föreskrifter. har i promemorian Enklare lagtext om miljö- konsekvensbeskrivningar (Ds 2009:65) tagit fram kompletteringar till förslag. I promemorian föreslås att beslutsunderlaget ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning endast för sådana verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. För övriga verksamheter föreslås att det är till- räckligt att en samrådsredogörelse sammanställs och fogas till ansökan samt att miljöeffekterna och dess konsekvenser redovisas i ansökan (Ds 2009:65 s.80 ff.). har i promemorian tagit fram kriterier för att bedöma miljöpåverkan för olika typer av verksamheter. anser att det bör övervägas om en del verk- samheter ska flyttas från den obligatoriska bedömningen att de ska antas medföra betydande miljöpåverkan till att genomgå en Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning prövning från fall till fall. De kriterier som bör ligga till grund för bedömningen av vilka tillståndspliktiga verksamheter som alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan är bl.a. verksamheter som finns i bilaga I till MKB-direktivet och anläggningar som finns upptagna i bilaga I till IPPC-direktivet. (Ds 2009:65 s. 84) I promemorian anges vidare att när det gäller kraven i IPPC- direktivet om vad en ansökan ska innehålla överlappar dessa krav i vissa delar de krav som finns i MKB-direktivet om vad en miljö- konsekvensbeskrivning ska innehålla. anser att dubbelregleringar ska undvikas. I den översyn som kommer att göras inför ändringarna i förordningen om miljökonsekvens- beskrivning har ansett att en IPPC-anläggning, även om den inte finns upptagen på bilaga I till MKB-direktivet, ändå ska ses som en verksamhet som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Härigenom uppfylls de krav om t.ex. redovisning av alternativa platser som krävs enligt IPPC-direktivet, eftersom detta enligt förslaget krävs för verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan och som ska upprätta en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. (Ds 2009:65 s. 85) Efter att promemorian och betänkande remissbehandlats har tagit fram en ny promemoria Effektivare identifiering, beskrivning och bedömning av miljökonsekvenser (av ) med nya författnings- förslag. Där föreslås att regeringen ska föreskriva om, och i vilken utsträckning, verksamheter och åtgärder alltid ska anses medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. föreslås få i uppdrag att ta fram underlag för regeringens föreskrifter. I de fall där graden av miljöpåverkan inte har avgjorts genom regeringens föreskrifter eller genom att verksamhetsutövaren själv angett att denne avser att tillämpa bestämmelserna för betydande miljö- påverkan, ska frågan om graden av miljöpåverkan bedömas under samrådet. I de fall där verksamheten eller åtgärden inte ska anses medföra en betydande miljöpåverkan ska verksamhetsutövaren avsluta samrådet genom att säkerställa att synpunkter på pröv- ningsunderlaget tagits in samt sammanställa dessa i en sam- rådsredogörelse, som även ska innehålla en redogörelse för hur hänsyn har tagits till synpunkterna. För verksamheter som kräver tillstånd ska samrådsredogörelsen tillsammans med samråds- underlaget och, i de fall där ytterligare underlag behövs, en för verksamheten eller åtgärden avgränsad kompletterande redogörelse för miljökonsekvenserna ges in tillsammans med de övriga handlingar Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning som krävs enligt 22 kap. . Verksamheter eller åtgärder som ska anses medföra en betydande miljöpåverkan ska genomgå en särskild process för att identifiera, beskriva och bedöma miljö- konsekvenserna i enlighet med MKB-direktivet. Processen innebär att samråd genomförs, en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, hänsyn tas till underlagen vid prövningen och information lämnas. Förslagen till ändringar i föreslås träda i kraft . En möjlig förändring är att miljökonsekvensbeskrivning endast ska krävas i de fall där det följer av I svensk rätt är det fastlagt att stora anläggningar för fjäderfä och svin, som omfattas av IPPC- och IED-direktiven, alltid medför en betydande miljöpåverkan (verksamhetskod 1.10). En hänvisning görs till bilaga I till MKB-direktivet (3 § förordningen om miljö- konsekvensbeskrivningar och bilagan till förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd). Det är inte helt korrekt eftersom tröskelvärdena skiljer sig åt mellan IPPC-/IED-direktiven och MKB-direktivet. De antal djur som ligger under MKB- direktivets gräns omfattas således egentligen av bilaga II till MKB- direktivet. I enlighet med resonemanget i promemoria Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar ovan borde IPPC-/IED-verksamhet alltid anses medföra en betydande miljöpåverkan. Ett sådant synsätt innebär att använder sig av möjligheten att fastställa ett gränsvärde. En hänvisning borde således vid en sådan tillämpning, enligt utredningens mening, även göras till bilaga II till MKB-direktivet i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En annan tillämpning av MKB-direktivet på IPPC-/IED-verksamhet skulle kunna vara att djurhållning av fjäderfä och svin över tröskelvärdena i bilaga I alltid innebär obligatoriskt tillstånd och miljökonsekvensbeskrivning, medan det för verksamheter under tröskelvärdena i bilaga I ska göras en prövning från fall till fall. Utredningen anser dock att all IPPC-/IED-verksamhet alltid bör anses medföra en betydande miljöpåverkan med följden att en miljökonsekvensbeskrivning krävs. Utredningen föreslår således inte någon annan förändring än att en hänvisning även görs till bilaga II till MKB-direktivet. Anläggningar med djurhållning av nötkreatur, hästar och minkar med mer än 400 djurenheter ska alltid antas medföra en betydande Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning miljöpåverkan (verksamhetskod 1.11) enligt ovan nämnda lagrum. En hänvisning görs till bilaga II till MKB-direktivet. Det anses således att det är fråga om anläggningar för intensiv djurupp- födning och ett gränsvärde har fastställts i svensk rätt. Utredningen anser, utifrån resonemanget i avsnitt 3.7.4 om att olika typer av djurhållning har olika miljöpåverkan t.ex. uppfödning av ungtjurar på stall och mjölkkor, att en prövning från fall till fall bör införas istället. Det pågår dock ett arbete inom om när miljökonsekvensbeskrivningar ska krävas. Utredningen anser att detta arbete bör avvaktas och föreslår därför inte någon ändring . När det gäller anmälningspliktig djurhållning (verksamhetskod 1.20) anses sådan djurhållning inte alltid medföra en betydande miljöpåverkan enligt ovan nämnda lagrum. En hänvisning görs till bilaga II till MKB-direktivet vilket innebär att en bedömning får göras från fall till fall. Utredningen anser att det är rimligt att en bedömning görs från fall till fall för att fånga upp verksamheter som kan leda till betydande miljöpåverkan, med följden att till- ståndsprövning och miljökonsekvensbeskrivning krävs. Exempel på faktorer som ger anledning till en särskild bedömning av detta är om en planerad eller utökad verksamhet med någon betydelse med- verkar till att en miljökvalitetsnorm riskerar att överskridas. Utred- ningen anser att miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB-direktivet endast bör krävas i de fall det finns en betydande miljöpåverkan och verksamhetsutövaren har förelagts att ansöka om tillstånd. I de fall där kommunen bedömt att verksamheten inte medför betydande miljöpåverkan bör någon miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. inte krävas. Det pågående arbetet inom om när miljökonsekvensbeskrivningar ska krävas bör dock avvaktas. Utredningen föreslår därför inte någon ändring . 3.7.8Bör vägledning vid handläggning av tillstånd och anmälan öka? Ytterligare ett sätt att förkorta prövningsprocessen är att handläggarna får tydlig vägledning i sitt arbete med beredningen av tillstånd och anmälan av djurhållande verksamheter. Det ökar också kompetensen och främjar en enhetlig rättstillämpning. Utredningen anser att de nationella myndigheterna, främst och Havs- och vattenmyndigheten, bör öka sin vägledning vid handläggning av Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning tillstånd och anmälan. Vägledningen bör ske efter samråd med i frågor av principiell natur och större betydelse. Se mer om utredningens förslag om ökad vägledning nedan i avsnitt 3.8.2. 3.7.9Bör koncentration av prövningen ske till en eller ett fåtal miljöprövningsdelegationer? Andra utredningar och förslag till ändring av den statliga regionala förvaltningen och prövningsorganisationen Den statliga regionala förvaltningen är föremål för en översyn. har i sitt slutbetänkande Hållbar samhälls- organisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) föreslagit att nya större län och landsting bildas. Vidare föreslog i rapporten av länsstyrelse- verksamhet (Ds 2007:28) att verksamhet inom drygt 20 områden koncentreras till sju länsstyrelser. föreslog i sitt slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). bl.a. att statens tillsynsverksamhet koncentreras till . Enbart sådan tillsyn som kräver högt specialiserad kompetens bör framöver utföras av separata tillsynsmyndigheter. ansåg vidare att det finns skäl att överväga att organisera om till betydligt färre myndigheter. den statliga regionala förvaltningen (dir. 2009:62 och 2010:12) hade bl.a. i uppdrag att ge förslag på hur den statliga regionala förvalt- ningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Utredningen skulle också ge förslag på en ändrad länsindelning i de fall en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell. Utredningen föreslog i betänkandet Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) att antalet läns- styrelser ska vara elva stycken och omfatta ett eller flera län enligt följande. För varje område anges sätesort. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Sammanläggningen av länsstyrelserna föreslås genomföras . I för miljö- prövning enligt – redovisning av ett regeringsuppdrag om handläggningstider för tillståndsärenden som beslutats av miljö- prövningsdelegationerna (NV 5880) föreslogs åtgärder för att förkorta handläggningstiderna.