sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — På detta sätt behöver färre aktörer involveras i planeringen och både samverkan mellan de inblandade och genomförandet av insatserna kan effektiviseras. När en huvudman har ett samordnande ansvar minskar även kraven på den enskilda individen att själv sätta samman insatserna. Ett ytterligare kännetecken för de goda exemplen för korttids- utbildade är modersmålsstödjare. Förutom att dessa bidrar till en effektivare språkinlärning ökar modersmålsstödjarna även förutsätt- ningarna för att nyanlända med svaga kunskaper i svenska ska kunna ta till vara nyttan av praktik och andra arbetsförberedande insatser. Ett tredje kännetecken är att dessa program har en tydlig yrkes- inriktning. Med utgångspunkt i yrkets krav vävs sfi, komplet- terande baskunskaper, yrkesutbildning och praktik ihop redan från starten. Yrkesinriktningen ökar motivationen för deltagarna och gör att de olika delarna i programmet stödjer varandra. 22 Vid sidan av de lokala verksamheter som kommunen och Arbetsförmedlingen driver, erbjuder en del folkhögskolor sammanhållna paket av insatser för nyanlända inom ramen för sitt ordinarie kursutbud (se avsnitt 4.6.2). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Arosdöttrarna har /03 organiserat ett program som vänder sig till arbetslösa utrikes födda kvinnor med kort tidigare utbildning. Programmet består av tre delar där det första utgörs av språkundervisning, datakunskap och samhälls- kunskap. I del två erbjuds deltagarna en lång förbered- ande yrkesutbildning, som inkluderar praktik. Parallellt med yrkesutbildningen fortsätter deltagarna att delta i språkunder- visning. Både del ett och del två belyser även bredare frågor, såsom föräldraskap, hälsa, familjeroller och jämställdhet. All undervisning sker med stöd av resurslärare som talar deltagarnas modersmål. I det tredje steget söker deltagaren en yrkesutbild- ning som pågår . Hela programmet genomförs på heltid. I har Arbetsförmedlingen i samverkan med och länets kommuner tagit fram ett antal arbets- marknadsutbildningar som kombinerar praktik, jobbsökar- aktiviteter och yrkesutbildning med sfi. En av utbildningarna är särskilt inriktad mot nyanlända som saknar tidigare kunskaper i svenska. Samtliga utbildningar erbjuder deltagarna språkstöd på modersmålet. motsvarar heltid och består av 25 timmars yrkesutbildning och sfi. Utbildningarna genomförs inom ramen för Arbetsförmedlingens program förberedande utbildning. Rätt Steg är ett ESF-projekt som drivs i samverkan mellan , Arbetsförmedlingen och Röda Korset. Projektet vänder sig till nyanlända med kort eller ingen tidigare utbildning. Även Rätt Steg genomförs som en heltidsinsats. Studier i sfi kombineras med en skräddarsydd utbildning med fem olika teman: arbetslivsorientering, datakunskap, praktisk samhällskunskap, hälsa och föräldraskap. Temaundervisningen består av en kombination av praktiska övningar, undervisning och studiebesök. När deltagarna nått B- eller C-nivå i sfi erbjuds språkpraktik. För att öka deltagarnas motivation anordnar Rätt Steg även ett antal kompletterande, valbara kurser, exempelvis i vardagsekonomi, matematikkunskap och simning. Varje del- tagargrupp i Rätt Steg har en och en modersmåls- stödjare. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften 6.6.2Aktörernas incitament att erbjuda den nyanlända relevanta insatser För att nyanlända ska få tillgång till ett relevant stöd måste kom- munen och Arbetsförmedlingen ha incitament att erbjuda mål- gruppen insatser. Det räcker med andra ord inte att insatser för nyanlända finns i aktörernas verksamhetsutbud. Arbetsförmed- lingen och kommunen måste också ha skäl att prioritera insatserna och målgruppen. Tydligt formulerade uppdrag underlättar prioritering Aktörernas prioriteringsordning styrs bland annat av hur deras upp- drag ser ut. har Arbetsförmedlingens ansvar för etableringsperioden förtydligats och utökats för att öka nyanländas tillgång till myndighetens service. När etableringsreformen trädde i kraft övertog Arbetsförmedlingen det samord- nande ansvaret för flyktingmottagnas etablering. Det har bland annat lett till att nyanlända flyktingmottagna snabbare och i betyd- ligt större utsträckning än tidigare tar del av myndighetens insatser (avsnitt 5.2.3). har Arbetsförmedlingen ett uttalat uppdrag att erbjuda samtliga nyanlända invandrare insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden (avsnitt 4.2.1). Detta uppdrag är dock inte lika tydligt specificerat som myndighetens ansvar för flyktingmottagna. Uppdraget att stödja övriga nyanlända är till skillnad från etableringsuppdraget inte heller kopplat till särskilda insatser eller ett särskilt anslag, utan ska genomföras inom ramen för Arbetsförmedlingens ordinarie ramanslag och insatsutbud. Det finns flera indikationer på att myndighetens uppdrag för övriga nyanlända inte är tillräckligt skarpt formulerat för att nå önskad effekt. Utredningens analys visar att en stor andel av de nyanlända övriga anhöriginvandrarna som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen inte har tagit del av myndighetens insatser. Bland de övriga anhörig- invandrare som kom till från icke-västliga länder 2005 och som var inskrivna på Arbetsförmedlingen var det bara en av tio som blivit anvisad till ett arbetsmarknadspolitiskt program eller som hade en subventionerad anställning (bilaga 2). Samma bild ger en kartläggning som SKL genomförde 2009. Av kartläggningen framgår att enbart av de nyanlända som var inskrivna hos Arbetsförmedlingen deltog i en insats , vilket kan Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften jämföras med av samtliga inskrivna (SKL, 2009). Den arbetssökandes ersättning spelar roll för tillgången till insatser Det kan finnas flera orsaker till att Arbetsförmedlingen i praktiken prioriterar ned sökande som tillhör gruppen övriga nyanlända, trots det uttalade uppdraget att stödja målgruppen. En orsak som fram- hållits av forskare är att Arbetsförmedlingen tenderar att fokusera på personer som har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. (2011) visar i en registerbaserad studie att sannolikheten att en sökande med enbart försörjningsstöd anvisas till ett program är lägre jämfört med en sökande som har a-kassa. Andelen av de arbetssökande som går in i ett program ökar inte heller bland dem som enbart har försörjnings- stöd, trots att alla arbetslösa då ska erbjudas deltagande i jobb- och utvecklingsgarantin.23 För arbetssökande som har a-kassa märks däremot en tydlig ökning i programdeltagande . Eftersom de flesta nyanlända invandrare inte har arbetat i tillräckligt för att uppfylla arbetsvillkoret i arbets- löshetsförsäkringen, saknar de i regel rätt till arbetslöshetsersätt- ning (avsnitt 4.8.2). Arbetsförmedlingens fokus på sökande med arbetslöshetsersättning riskerar således att leda till att nyanlända erbjuds färre insatser. Arbetsförmedlingen har återkommande fått kritik för att inte erbjuda insatser till nyanlända invandrare och arbetssökande med försörjningsstöd, inte minst från kommunerna som menar att statens ansvar för arbetsmarknadspolitiken inte upprätthålls. (2012) drar i en kunskapsöversikt om arbetsmarknadspolitik för arbetslösa socialbidragstagare slutsatsen att det också finns visst empiriskt stöd för kritiken. har Arbetsförmedlingen upphandlat kompletterande aktörer för nyanlända invandrare med försörjningsstöd, vilket kan tolkas som att myndigheten tagit intryck av kritiken. Utbudet av insatser har ökat för arbetssökanden med försörjningsstöd. Å andra sidan är denna insats inte tillgänglig för övriga nyanlända med mot- svarande behov som inte har försörjningsstöd. I detta fall är ersätt- 23 ska jobb- och utvecklingsgarantin erbjudas efter att den arbetssökande varit inskriven . Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften ningsformen helt avgörande för vem som kan anvisas insatsen. Detta exemplifierar hur fokus på en fråga (Arbetsförmedlingens begränsade insatser för nyanlända med försörjningsstöd) kan leda till att man missar huvudfrågan – hur myndigheten bättre kan möta samtliga nyanlända arbetssökandes behov. Utredningen drar slutsatsen att det bland nyanlända invandrare finns en implicit rangordning i fyra steg för tillgången till insatser. Flyktingmottagna med etableringsersättning har rätt till arbetsför- beredande insatser från Arbetsförmedlingen, och för denna grupp finns även specificerade resurser budgeterade. Bland övriga nyan- lända har de som har lyckats upparbeta arbetsvillkoret i arbetslös- hetsförsäkringen sannolikt störst chans att erbjudas insatser när de blir arbetslösa. Nyanlända med försörjningsstöd kan anvisas till kom- munala kompetenshöjande insatser, och hos Arbetsförmedlingen finns kompletterande aktörer särskilt upphandlade för denna grupp. På det nedersta trappsteget finns de nyanlända som varken har rätt till etableringsersättning eller a-kassa och som inte heller har försörjningsstöd. Dessa nyanlända utgör sannolikt den grupp som i minst utsträckning blir erbjudna arbetsförberedande insatser. Sammantaget innebär detta att individens ersättningsform i stor utsträckning påverkar tillgången på insatser, medan nyanlända kvinnors och mäns behov av hjälp och stöd för att komma in på arbetsmarknaden blir sekundärt. Uppföljning och utvärdering som styrmedel tycks prioritera ned nyanlända sökande som inte omfattas av etableringsuppdraget kan även ha att göra med hur uppföljningen av myndighetens arbete är riggad. Flera studier pekar på att de indikatorer som används för att följa upp en organisation ofta blir styrande för vad organisationen fokuserar på i sin dagliga verksamhet (Morra Imas och Rist, 2009). Ett av de viktigaste nyckeltalen i Arbetsförmedlingens uppföljning är hur stor andel av de arbetssökande som går vidare till arbete. Arbetsförmedlingen har även ett särskilt styrkortsmått som mäter övergången till arbete och utbildning bland nyanlända som inte omfattas av etableringsuppdraget i syfte att särskilt prioritera gruppen som helhet. För att myndigheten ska kunna nå så hög mål- uppfyllelse som möjligt, kan det dock finnas incitament att fokusera på sökande som står nära arbetsmarknaden. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften I regleringsbrevet fick Arbetsförmedlingen ett uttalat uppdrag att införa ett nytt sätt att arbeta med personer som är arbetslösa och som inte deltar i garantierna. De arbetsmarknads- politiska insatserna ska riktas till de arbetslösa som löper störst risk för långvarig arbetslöshet. För att identifiera dem i störst behov av tidiga insatser har myndigheten utvecklat och implementerat ett bedömningsstöd. I regleringsbrevet anges även hur Arbetsförmed- lingen , kvartalsvis och i samband med årsredovisningen ska redovisa resultatet av arbetet. Återrapporteringen (Arbetsförmedlingen, 2012e) redovisar att utrikes födda utgör av de drygt 21 000 nyinskrivna sökande som januari identifierats ha behov av tidiga insatser. En stickprovsunder- sökning bland 109 sökande i åldern 25–som fått bedömningen tidig insats visar att knappt hälften hade fått en insats planerad, för flertalet handlar det om täta kontakter med arbets- förmedlaren. Av dem som januari–juli identifierats vara i behov av tidiga insatser var flertalet, , fortsatt inskrivna som arbets- lösa . Av dessa var registrerade som arbetssökande med förhinder. Förutom täta kontakter är vägledning och coachande samtal, arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, förberedande och rehabiliterande insatser samt utbildning vid folk- högskola exempel på tidiga insatser som dessa personer kan anvisas till. har emellertid enbart som identifierats ha behov av tidiga insatser påbörjat ett program . hade påbörjat ett arbete med eller utan stöd. Det nya arbetssättet, och troligen även de täta uppföljningarna av uppdraget, verkar ha resulterat i att behoven av insatser bland utrikes födda arbetssökanden uppmärksammas i högre grad . Utrikes födda är tydligt överrepresenterade i gruppen som bedömts ha behov av tidig insats. Däremot verkar detta ännu inte ha resulterat i en påtagligt högre grad av anvisning till program. Även etableringsuppdraget följs upp med månadsstatistik över anvisning till insatser, påbörjad sfi, övergång till arbete etc. Detta medverkar å ena sidan sannolikt till att Arbetsförmedlingen upp- rätthåller ett tydligt fokus på resultaten. Å andra sidan finns en risk att det blir de enkelt mätbara resultaten som sätts i förgrunden. Insatser som syftar till att ge den nyanlände förutsättningar för ett långsiktigt hållbart deltagande i arbets- och samhällslivet riskerar att tappas bort i Arbetsförmedlingens arbete. En indikation på att detta är fallet är att enbart av etableringsplanerna i Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Detta är mycket lågt både jämfört med andelen av de nyanlända som deltog i komvux –2010 (avsnitt 5.2.2) och sett i relation till andelen av de nyanlända som har en kort tidigare utbildning (avsnitt 2.2) och där- med i många fall torde ha behov av att komplettera sina grund- läggande kunskaper. Uppföljningen av etableringsreformens resultat och genom- förande har en tydlig tonvikt på sysselsättning och egenförsörjning. I detta sammanhang bör man emellertid också reflektera över resultaten som relaterar till etableringslagens målsättning om att insatser i etableringsplanerna även ska syfta till att stärka individens möjligheter till ett aktivt deltagande i samhällslivet. Att denna aspekt i princip saknas i uppföljningen av etableringsuppdraget sänder signaler om att deltagande i samhällslivet är ett underordnat mål som i praktiken enbart handlar om deltagande i samhälls- orienteringen. Detta förstärker sannolikt Arbetsförmedlingens inriktning av etableringsplanerna mot kortare insatser och att mindre vikt läggs vid insatser och stöd som kan vara motiverade för att säkra ett långsiktigt hållbart deltagande i samhälls- och arbets- livet. Ekonomiska incitament för kommunerna Kommunernas främsta drivkrafter att erbjuda nyanlända insatser som kan leda till självförsörjning grundar sig på kommunernas ansvar enligt Socialtjänstlagen att ge ekonomiskt bistånd till de kommuninvånare som inte kan försörja sig själva. Fler som arbetar, eller har en statlig ersättning, sänker kostnaderna för försörjnings- stöd och ökar de kommunala skatteinkomsterna. Med etableringsreformen 2010 överfördes ansvaret för etabler- ingen av nyanlända flyktingmottagna från kommunerna till Arbetsförmedlingen. Ur ett kommunalt perspektiv är det dock fortfarande viktigt att de flyktingmottagna får rätt stöd under sin etableringsperiod. De som inte når självförsörjning med etableringsersättning (högst ) kommer troligen ha behov av ekonomiskt bistånd från kommunen efter den . Kom- munerna har därmed fortfarande starka incitament att samverka med Arbetsförmedlingen för att etableringsperioden ska ge så bra grund som möjligt för nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Även bland övriga anhöriginvandrare finns det personer som inte har egen försörjning och för vilka kommunernas yttersta ansvar för ekonomiskt bistånd därför faller ut i landet (avsnitt 3.5). Kommunernas engagemang inom det arbetsmarknadspolitiska området finns framför allt inom fältet åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare där syftet med insatserna är att ge individen förutsättningar för egen försörjning. Om en familjs behov av ekonomiskt bistånd ska falla bort räcker det sällan med att den ena vuxna kommer i arbete (avsnitt 6.2.3). Den individualiserade beräkningen av bostadsbidraget förstärker också kommunens incitament att rikta aktiveringsinsatser till både kvinnan och mannen i en familj med försörjningsstöd. Eftersom det statliga bostadsbidraget trappas ned snabbare när den ena parten saknar eller har en mycket låg inkomst () kommer försörjningsstödet att öka i motsvarande omfattning så länge familjens disponibla inkomst ligger under gränsen för en skälig levnadsnivå. Höga kostnader för försörjningsstöd kan dock också skapa incita- ment för kommunerna att flytta försörjningsansvaret för nyanlända till staten. Sådana mer kortsiktiga ekonomiska incitament kan påverka nyanländas tillgång till relevanta insatser och möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden på olika sätt beroende på vilka alternativ till försörjningsstöd som finns i det individuella fallet. I vissa fall kan de kommunala kostnaderna för ekonomiskt bistånd avlastas genom att en nyanländ övergår till att studera på komvux med studiemedel. Vissa nyanlända har ett stort behov av komplettering av grundläggande utbildning. I kapitel 5 visas dock att komvuxstudier är vanligt även bland nyanlända med högskole- utbildning. av de skyddsbehövande och anhörig- invandrare som kom till och 2005 och som studerade på komvux var högskoleutbildade. Detta kan vara ett uttryck för att kommuner uppmanar till mer omfattande studier än vad individen har behov av, så att han eller hon ska få rätt till studiemedel. Den nyanlände förlorar både tid och pengar eftersom komvuxstudierna då innebär både en onödig skuldsättning och att etableringen på arbetsmarknaden försenas. I andra fall kan kommunens kostnader för försörjningsstöd minskas genom att nyanlända med rätt till föräldrapenning är hemma med sina barn i stället för att delta i insatser. I utredningens del- betänkande Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning (SOU 2012:9) redovisas en enkät till kommunernas ansvariga för Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Fyra av tio kommuner svarade att de vid en ansökan om försörjningsstöd från en nyanländ förälder som deltar i sfi och har rätt till föräldrapenning för sitt fyraåriga barn skulle uppmana mamman att avbryta sfi och i stället ta ut full föräldra- penning om detta skulle minska behovet av försörjningsstöd. I många kommuner har därmed en nyanländ förälder (oftast mamman) som har behov av ekonomiskt bistånd inget annat val än att vara hemma med föräldrapenning, även om det sker på bekost- nad av deltagande i insatser som kan underlätta etableringen på arbetsmarknaden. Ett tredje sätt för kommuner att på lite sikt sänka kostnaderna är att erbjuda arbetslösa med försörjningsstöd kommunala anställ- ningar för att de ska kvalificera sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. I detta fall ger dock anställ- ningen även arbetslivserfarenhet som kan vara långsiktigt värdefull för den nyanlände och kan öppna nya vägar till självförsörjning. Det finns dessutom stora behov av personal med språkkompetens i olika kommunala verksamheter, t.ex. som modersmålsstödjare inom sfi-undervisningen, där arbetslösa skulle kunna bidra till en ökad kvalitet. 6.6.3Kunskap om individens behov, förutsättningar och mål För att berörda aktörer ska kunna ge nyanlända ett relevant och individanpassat stöd krävs kunskap om individernas förutsättningar och behov. Kartläggningen av den nyanländas bakgrund genomförs ofta i anslutning till att en handlingsplan upprättas. är skyldig att ta fram en handlingsplan för alla arbets- sökande senast efter inskrivning på Arbetsförmedlingen. För nyanlända som omfattas av etableringslagen ska upprätta en etableringsplan . I planerna anges vilka tjänster och insatser som den sökande erbjuds eller anvisas till för att påskynda hans eller hennes väg till arbete. Enligt Arbetsförmedlingens riktlinjer ska planerna även innehålla en bedömning av den sökandes förutsättningar och kompetens. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Kvaliteten i nyanländas planer varierar - särskilt låg är kvaliteten i korttidsutbildades planer Det finns förhållandevis få undersökningar som belyser hand- lingsplanernas kvalitet utifrån den sökandes behov och förutsätt- ningar. De flesta studier fokuserar på vem som får en handlingsplan samt när detta sker. De undersökningar som genomförts med fokus på planernas innehåll indikerar dock att kvaliteten varierar. I en granskning av 400 handlingsplaner som Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringen genomförde 2006 bedömdes av planerna innehålla tillräcklig information för att kunna utgöra ett bra planeringsunderlag för den sökande. Handlingsplanerna hade överlag mycket övergripande slutmål. En tredjedel av planerna saknade redogörelser för hur den sökande skulle uppnå de uppsatta målen (IAF, 2006). Samma bild ger en studie som Statskontoret genomförde 2004 av 431 handlingsplaner. Studien visade bland annat att tre av fyra planer saknade uppgift om vilka förutsätt- ningar och vilket stöd som den sökande hade behov av för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Endast en av de granskade planerna hade utformats helt enligt Arbetsförmedlingens före- skrifter för handlingsplanernas innehåll (Statskontoret, 2004). Kvaliteten förefaller även variera i de etableringsplaner som Arbetsförmedlingen upprättar för flyktingmottagna nyanlända. Alla etableringsplaner ska innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning där den sökandes meriter, kompetens, hinder för deltagande och ambitioner för framtida yrke kartläggs och bedöms utifrån arbets- marknadssituationen.24 Bedömningen ska ligga till grund för vilka aktiviteter som den sökande får ta del av för att öka chanserna att få ett arbete. I en granskning som Arbetsförmedlingen genomfört av 200 etableringsplaner framgår att nära hälften av planerna helt eller delvis saknar en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Granskningen visar vidare att det finns ett tydligt samband mellan förekomsten av en bedömning och den sökandes utbildning. Nästan alla nyanlända med eftergymnasial utbildning har fått en arbetsmarknadspolitisk bedömning, medan motsvarande andel för nyanlända med kort eller ingen utbildning ligger på (Arbetsförmedlingen, 2012b). 24 VIS Etableringsuppdraget – samtal, plan och ersättning, . Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Bristande tidsresurser påverkar kartläggningens kvalitet negativt Den varierande kvaliteten i upprättade handlings- och etablerings- planer förfaller delvis bero av bristande tidsresurser. utvärderingar av särskilda försöksverksamheter för nyanlända invandrare visar att handläggarresurserna spelar en viktig roll för de sökandes chanser att få ett arbete (avsnitt 5.1.5). hade en arbetsförmedlare i genomsnitt 126 sökanden (Statskontoret, 2012a). Handläggartätheten varierar mellan olika kontor och hand- läggare. Arbetsförmedlare i som enbart arbetar med nyanlända utanför etableringsuppdraget uppger att de har 150– 160 sökanden på sin signatur. Här utgör handläggare som arbetar med nyanlända inom etableringen ett undantag. hade dessa handläggare i genomsnitt 24 sökande (Statskontoret, 2012a). Det stora antalet sökande per handläggare begränsar möjlig- heterna att genomföra en kvalitativ kartläggning av den sökandes bakgrund och behov, vilket i sin tur kan påverka kvaliteten i match- ningen mot insatser. Statskontorets uppföljning av Arbetsförmed- lingens förvaltningsanslag visar att en handläggare i genomsnitt lägger på att upprätta en handlingsplan (Statskontoret, 2012a). Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen konstaterar att handläggarnas arbetsbörda leder till att fokus ofta ensidigt riktas mot att få handlingsplanen upprättad, där planernas faktiska inne- håll och nytta för den arbetssökande kommer i andra hand (IAF, 2006). Handläggarna upplever även själva att deras arbetsbelastning utgör en risk för låg kvalitet i upprättade handlingsplaner (Statskontoret, 2005). Samma bild framkommer i utredningens enkätundersökning till arbetsförmedlare. Cirka åtta av tio handläggare upplever att det är ganska eller mycket svårt att matcha nyanlända mot relevanta insatser. Brist på tid i kartläggningen anges som ett skäl till varför matchningen är svår av av handläggarna som arbetar med nyanlända utanför etableringsuppdraget och av av etableringshandläggarna (tabell 6.6). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften 1Handläggarna kunde endast välja tre faktorer.