sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — kräver att det på deras mjölkgårdar minst utförs en växtnäringsbalans (2011). har, i samarbete med och andra berörda myndigheter, tagit fram Miljöhusesyn. Det är ett egenkontrollverktyg som ger samlad och övergripande information om gällande lagstiftning inom områdena miljö, djurskydd samt foder- och livsmedelssäkerhet. Dessutom behandlas den arbetsmiljölagstift- ning som reglerar de mest olycksdrabbade områdena. Vad avses med överlappningar? Med överlappningar avses sådana situationer där det finns flera regler som behandlar samma sak. kan dessa överensstämma med varandra, men de kan även vara motstridiga. Tvärvillkoren kan snarare betraktas som en förutsättning för att få stöd än en överlappning av reglerna. Det finns också situationer där det inte finns några egentliga överlappningar av bindande regler, men där den enskilde upplever det som om överlappningar finns. Det kan t.ex. gälla bransch- riktlinjer som överlappar lagstiftningen. Att reglerna har olika syften och utfärdas av olika myndigheter kan också bidra till att en upplevelse av att överlappningar finns. Reglerna är utfärdade på olika nivåer Det finns regler på olika nivåer: nationella, lokala och områdes- specifika föreskrifter. De nationella reglerna som gäller miljöhänsyn i jordbruket gäller i hela landet. Vissa regler gäller dock endast för känsliga, eller andra särskilt utpekade, områden. Kommunen kan utfärda lokala föreskrifter för att förhindra olägenheter för människors hälsa. De kan gälla i vissa områden i Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel kommunen, t.ex. spridning av stallgödsel intill ett visst bostads- område eller vattentäkt. Det kan också finnas särskilda områdesspecifika föreskrifter om skydd av områden som gäller vissa utpekade områden. De kan vara utfärdade av , regeringen, eller kommunen. Det innebär att för en enskild verksamhetsutövare som t.ex. bedriver verksamhet i ett känsligt område som ligger i ett vatten- skyddsområde intill ett bostadsområde där det finns lokala föreskrifter har många olika regler att förhålla sig till. De kan reglera samma sak, t.ex. hur man får sprida stallgödsel i området. Risken för överlappningar av reglerna är således stor. Det är därför särskilt viktigt att och kommunen försäkrar sig om vilka regler som redan gäller inom ett aktuellt område innan nya utfärdas. På så sätt kan reglerna utformas som komplement till redan befintliga regler. Reglerna har olika syften I genomgången ovan framgår att det finns ett stort antal regler som rör hanteringen av stallgödsel och andra biologiska produkter. Merparten av de generella föreskrifterna är utfärdade med stöd av och syftar till att skydda miljön och människors hälsa. Det gäller t.ex. reglerna om avfall och avloppsslam. Reglerna om miljöhänsyn i jordbruket syftar till att skydda miljön och att ta hänsyn till natur- och kulturvärden. I bemyndigandet anges det inget om människors hälsa. Reglerna om skydd av områden syftar främst till att skydda naturvärden. De kan också syfta till att förbättra tillståndet för miljön, t.ex. miljöskyddsområde. Vatten- skyddsområden syftar även till att skydda människors hälsa. De föreskrifter som kommunen kan ta fram om olägenheter syftar också till att skydda människors hälsa, men däremot inte miljön. Reglerna om animaliska biprodukter och annan hygienlagstift- ning syftar till att förebygga och minimera risker för människors och djurs hälsa och framför allt att skydda säkerheten i livsmedels- och foderkedjan. Inte heller dessa regler syftar till att skydda miljön i någon större utsträckning, även om det anges i skälen till förordningen om animaliska biprodukter att reglerna även bör ta hänsyn till risker för miljön (skäl 6 till förordning (EG) nr 1069/2009). Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Det finns även regler om säkerhet som har som syfte att arbetstagaren ska ha en bra arbetsmiljö och även regler som syftar till att skydda allmänheten. Reglerna om transport av farligt gods syftar till att förebygga, hindra och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Att reglerna har kommit till för att tillgodose olika syften är en förklaring till att det på vissa områden kan finnas risk för över- lappningar. Den enskilde verksamhetsutövaren som måste leva upp till krav om t.ex. lagring och spridning av stallgödsel från olika håll upplever det som att överlappningar finns. Det finns även andra regler som har helt andra syften än miljö- skydd som kan få konsekvenser för hanteringen av stallgödsel. Det gäller reglerna om djurskydd där det finns krav på att markytor som är hårt belastade av hästar ska vara dränerade eller naturligt ha motsvarande egenskaper. För djurhållning inom lantbruket finns liknande krav, men då anges även som alternativ att markytor är hårdgjorda. (5 kap. 5 § föreskrifter och allmänna råd [DFS 2007:6]om hästhållning och 1 kap. 34 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd [SJVFS 2010:15] om djurhållning inom lantbruket m.m.). Att marken ska vara dränerad strider mot försiktighetsprincipen i de allmänna hänsynsreglerna. Detta exempel visar på att man vid utfärdande av nya regler bör ha ett brett synsätt eftersom reglerna kan få konsekvenser på helt andra områden än vad de syftar till att reglera. Reglerna har olika räckvidd Föreskrifter har olika räckvidd beroende på med vilket stöd de har utfärdats. Ett tillstånds bindande verkan brukar kallas rättskraft. I 24 kap. 1 § anges att tillstånd till miljöfarlig verk- samhet gäller mot alla, såvitt avser frågor som prövats i tillståndet. Till följd av vissa närmare angivna regler kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Det gäller bl.a. föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § om förbud, skydds- åtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för miljöfarlig verksamhet, såsom föreskrifterna om avloppsslam. Även före- skrifter om miljö- och vattenskyddsområden meddelade med stöd av 7 kap. 20 och 22 §§ får en sådan verkan. 24 kap. 1 § kan motsatsvis tolkas om att föreskrifter meddelade Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel med stöd av andra bestämmelser än som särskilt nämnts där inte anses bryta igenom ett tillstånds rättskraft. Det är också så som regeln har tolkats i praktiken. Reglerna om miljöhänsyn i jordbruket, som meddelats med stöd av 12 kap. 10 § , har således inte ansetts bryta igenom tillståndets rättskraft. Industriutsläpps- utredningen har dock i sitt betänkande Bättre miljö – minskade utsläpp (SOU 2011:86, s. 277 ff.) föreslagit att även sådana föreskrifter ska kunna bryta tillståndets rättskraft. Utredningens förslag ledde till att 24 kap. 1 § utvidgades till att även omfatta föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § . Ändringen innebär att föreskrifter meddelade efter bryter igenom ett tillstånds rättskraft. 2012/13:35, bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101). Ändringen gäller endast föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket meddelade med stöd av 12 kap. 10 § och således inte föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket meddelade med stöd av 12 kap. 8 § . Inte heller kommunala föreskrifter med- delade med stöd av 40 § förordningen (1999:899)om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har ansetts bryta igenom tillstånds rättskraft. Ett annat synsätt, som förts fram inom rättsvetenskapen, är att rättskraftsregeln istället bör förstås så att den endast begränsar möjligheterna för tillsynsmyndigheter och enskilda sakägare att framställa krav mot en verksamhetsutövare i efterhand och inte för lagstiftaren. Förutom rättskraften kan även med vilket stöd en föreskrift har utfärdats ha betydelse för vilken räckvidd den får i övrigt. När det gäller vattentäkter kan, som ovan framgått, kommunen antingen utfärda generella föreskrifter med stöd av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller med stöd av 7 kap. 22 § . Om kommunen använder sig av bemyndigandet i förordningen får föreskrifterna inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet (9 kap. 13 § ). Föreskrifterna blir inte heller ersättningsberättigande till skillnad för föreskrifter utfärdade med stöd av 7 kap. (31 kap. 4 § ). Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Få konkreta överlappningar har konstaterats I kartläggningen har få konkreta överlappningar upptäckts. I det följande redogörs för områden där överlappningar finns. När det gäller tillförsel av avloppsslam finns det särskilda före- skrifter från om i vilka givor avloppsslam får spridas när det gäller totalfosfor, ammoniumkväve och metaller i (kungörelse [SNFS 1994:2] med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket). Hänsyn måste dock även tas till de generella föreskrifterna och allmänna råden om kväve- och fosforgivor i föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Avloppsslam får, enligt föreskrifter, tillföras med högst 22–fosfor per hektar och år, beroende på vilken fos- forklass marken har. Avloppsslam får dock inte enligt föreskrifter tillföras, tillsammans med stallgödsel och andra organiska gödselmedel, i större mängd än som motsvarar högst fosfor per hektar och år beräknat som ett genomsnitt . Det medför att en jordbrukare som följer föreskrifter och tillför fosfor per hektar och år riskerar att bryta mot föreskrifter. Eftersom föreskrifter är äldre än föreskrifter finns inte heller någon hänvisning till de allmänna reglerna i föreskrifter. har tagit fram ett nytt förslag till förordning om avloppsslam (Uppdatering av "Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, dnr 525-205-09). Förslaget remitterades och remissinstanserna såg brister i förslaget, bl.a. saknades förslag om gränsvärden för tillförsel av organiska föroreningar och spridning i skogsmark. När det gäller frågan som är av intresse här innebar förslaget ingen ändring angående i vilken mängd totalfosfor avloppsslam får tillföras. fick ett regeringsuppdrag avseende hållbar återföring av fosfor (regeringsbeslut 1:9, M2012/317/Ke). I uppdraget ingår bl.a. att utarbeta och föreslå krav på kvalité för att möjliggöra spridning av olika fraktioner såsom Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel slam och andra röt- och kompostrester samt gödsel och urin till olika markområden (, skogsmark och övrig mark) för att bidra till en återföring av fosfor utan risk för människors hälsa och miljön i enlighet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Med kvalitetskrav avses bl.a. hygienkrav och gränsvärden för metaller, samt krav avseende organiska föreningar, läkemedel och andra relevanta ämnen. Redovisningen ska innehålla förslag till författningskrav för spridning av fraktioner på mark för återföring av fosfor. Uppdraget ska genomföras efter samråd med bl.a. , som svarar särskilt för frågor om spridning på . Uppdraget ska redovisas . Utredningen anser att i samband med framtagandet av de nya reglerna om återföring av fosfor bör fosforbegränsningen ses över, så att den blir i överensstämmelse med reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. Med anledning av att uppdraget ska ske efter samråd med anser utredningen att denna fråga tas om hand på ett tillfredställande sätt i regeringsuppdraget. Olägenheter för människors hälsa Beträffande olägenheter för människors hälsa vid lagring och sprid- ning av stallgödsel och andra organiska gödselmedel finns allmänna råd i föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Kommunerna kan även ha lokala föreskrifter. Det kan även finnas områdesspecifika föreskrifter i ett vattenskyddsområde. De allmänna råden är inte bindande och så allmänt hållna att de lokala och områdesspecifika föreskrifterna kan ses som en precisering inom ett visst område. En eventuell överlappning utgör således inget problem i praktiken. I den mån stallgödsel och andra biologiska produkter är avfall finns en viss överlappning beträffande hur de ska hanteras. I vilka situa- tioner stallgödsel och andra biologiska produkter kan anses vara avfall behandlas i avsnitt 2.6. I anges att den som inne- har avfall ska se till att den hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Även i hygienlagstiftningen anges att avfall ska förvaras och hanteras så att förorening av livsmedel och foder Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel I fråga om hälsoperspektivet finns således en överlapp- ning. Reglerna är dock snarlika och allmänt hållna varför det inte utgör ett problem i praktiken. Det finns även överlappningar i avfallsförordningen, reglerna om animaliska biprodukter och reglerna om farligt gods beträffande transport av smittförande stallgödsel och andra bio- logiska produkter i vissa fall. Reglerna om farligt gods grundar sig på en FN konvention, reglerna om animaliska biprodukter på en EU-förordning och reglerna om avfall på ett EU-direktiv. Det är därför inte möjligt att komma till rätta med överlappningarna på nationell nivå. Se nedan i avsnitt 2.6.4 angående avfallsförord- ningens förhållande till annan lagstiftning. Slutligen finns det även viss överlappning mellan reglerna om miljöhänsyn i jordbruket och animaliska biprodukter när det gäller dokumentation av stallgödsel och andra organiska gödningsmedel som tas emot till och förs bort från jordbruksföretag. Uppgifterna som ska dokumenteras är delvis desamma enligt de båda regel- verken, men de skiljer sig åt i vissa delar eftersom reglerna har olika syften. Vidare riktar sig reglerna om miljöhänsyn i jordbruket endast till jordbruksföretag. Dokumentationen enligt reglerna om miljöhänsyn i jordbruket ska sparas och finnas till- gänglig på jordbruksföretaget. Handelsdokument enligt reglerna om animaliska biprodukter ska utfärdas i tre exemplar. Originalet ska åtfölja sändningen och sparas av mottagaren och kopiorna ska sparas av avsändaren och transportören . Det finns möjlighet till undantag från reglerna om animaliska biprodukter när det gäller transport av naturgödsel. Det diskuteras nedan i avsnitt 2.4.4. I reglerna om animaliska biprodukter finns ett krav på att dokumentera spridning av andra organiska gödningsmedel och jordförbättringsmedel än främst naturgödsel, mag- och tarminnehåll samt mjölk och råmjölk. Det gäller vid spridning på mark som produktionsdjur har tillträde till eller där det odlas vallväxter som ska användas för utfodring. Mängd, datum, plats för spridning samt datum för betning eller skörd ska anges. I föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring anges i allmänna råd Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel att utförd gödsling bör dokumenteras i en journal. Vad som bör anges i journalen överlappar till viss del kraven i reglerna om animaliska biprodukter. Det bör dock inte leda till några praktiska problem eftersom de allmänna råden inte utgör bindande krav och dessutom kan kraven i reglerna om animaliska biprodukter användas som en del i dokumentationen av utförd gödsling. Få luckor har konstaterats Inte heller många luckor i lagstiftningen har upptäckts vid kart- läggningen. En lucka är hanteringen av rötrest efter att stallgödsel har rötats i en biogasanläggning. Det finns särskilda regler som gäller endast för stallgödsel i reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. Det gäller reglerna om lagringskapacitet, dokumentationsskyldig- het av stallgödsel som förs bort, täckning och påfyllning av flyt- gödselbehållare, begränsning av kvävetillförseln samt nedmyllning och spridningsmetoder i , och . Om stallgödsel rötas med annat material, t.ex. vall, i så stor omfattning att rötresten kan anses falla in under definitionen av stallgödsel, omfattas den inte av reglerna för stall- gödsel. Däremot kan rötresten omfattas av reglerna som gäller för andra organiska gödselmedel. Vidare är reglerna om miljöhänsyn i jordbruket inte tillämpliga på biogasanläggningar som inte har någon anknytning till ett jordbruk. Utredningen anser att krav på dokumentation av bortförsel av rötrester, täckning och påfyllning av rötrestbehållare samt ned- myllning och krav på metoder för spridning av rötrest i , och bör finnas. Däremot anser utredningen inte att det är nödvändigt att röt- rester ska omfattas av de specifika reglerna om lagringskapacitet. Rötresterna är flytande varför det ligger i sakens natur att en tät behållare krävs. I den mån ett jordbruksföretag skickar stallgödsel till rötning i en biogasanläggning och sedan tar emot rötresterna finns indirekta krav på lagringskapacitet till följd av att stallgödseln tidigare funnits på gården. Vidare har själva biogasanläggningen vanligtvis krav på lagringskapacitet i tillståndet eller föreläggande efter anmälan. I övrigt får det anses vara tillräckligt att lagring av rötrester omfattas av de allmänna hänsynsreglerna och de allmänna Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel råden om dem på samma sätt som för rena växtodlingsföretag, se avsnitt 2.4.2 nedan. Utredningen anser inte heller att någon ändring behöver göras beträffande begränsningen av kvävetillförseln. Regeln genomför nitratdirektivet på ett korrekt sätt. Den svenska nationella regeln om begränsning av tillförseln av fosfor gäller även andra organiska gödningsmedel. På så sätt begränsas närings- tillförseln även vid spridning av rötrest. Den närmare motiveringen och vilka ändringar som behöver göras till följd av dessa luckor diskuteras i avsnitt 3.8.1. Stallgödsel från hästar och andra djur utanför jordbruksföretag samt jordbruksföretag som inte har någon djurhållning Något som också kan sägas vara en lucka i lagstiftningen är han- teringen av stallgödsel som inte har någon koppling till ett jord- bruksföretag, eftersom sådan stallgödsel inte omfattas av de specifika reglerna om miljöhänsyn i jordbruk utan endast av och därmed de allmänna hänsynsreglerna. Vissa av reglerna om miljöhänsyn i jordbruk är kopplade till jordbruksföretag som håller djur såsom reglerna om lagrings- kapacitet. De gäller således inte för rena växtodlingsföretag. Dessa luckor behandlas i följande avsnitt. 2.4.2Stallgödsel från hästar och andra djur utanför jordbruksföretag samt på rena växtodlingsföretag Stallgödsel från hästar och andra djur utan koppling till jordbruksföretag Vilka regler gäller? Reglerna om miljöhänsyn i jordbruket gäller jordbruksföretag. Stallgödsel som produceras utanför jordbruksföretag och inte lämnas vidare till ett sådant företag för t.ex. spridning på omfattas således inte av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. Det kan t.ex. gälla hästar som hålls av privatpersoner, ridskolor, galopp- och travanläggningar, djurparker, kennlar och minkar. Även de internationella kraven och åtagandena i nitratdirektivet, Göteborgsprotokollet och Helsingforskonventionen gäller förorening från jordbruket. Det finns således inga internationella krav på att Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel reglerna ska omfatta gödsel från djur utan koppling till jordbruks- företag. Stallgödsel utan koppling till jordbruksföretag omfattas dock av och de allmänna hänsynsreglerna. Det innebär att gödseln alltid ska kunna lagras på ett miljömässigt bra sätt när det inte är lämpligt att sprida gödseln. har tagit fram allmänna råd om lagring på jordbruksföretag och i andra verk- samheter som inte omfattas av bestämmelserna om lagringskapacitet. Det finns även allmänna råd om tillfällig lagring i fält. De finns i föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. kan utifrån de allmänna hänsynsreglerna meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall (26 kap. 9 § ). Det kan därför hända att resultatet vid en tillämpning av de all- männa hänsynsreglerna blir detsamma som kraven i föreskrifterna, men utrymmet för överväganden i det enskilda fallet blir större. De föreskrifter för att hindra olägenheter för människors hälsa som kommunen kan utfärda med stöd av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är inte begränsade till jordbruksföretag. Det gäller även föreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. . Sådana lokala och regionala föreskrifter om t.ex. spridning och lagring av stallgödsel kan således utfärdas. När det gäller hästhållning finns det vägledande material om hantering av hästgödsel som kan användas av hästhållare och till- synsmyndigheter för att få ledning i hur gödseln bör hanteras. I skriften Hästgödsel – en naturlig resurs (Jordbruksinformation 7, 2006), behandlas hur hästgödseln kan utnyttjas så bra som möjligt utan att miljön påverkas negativt. har även, i sam- arbete med representanter från kommunen, och näringen, tagit fram en Riskvärderingsmall för närings- läckage vid hästhållning – vägledningsmaterial vid miljötillsyn enligt . är tänkt som ett hjälpmedel vid tillsyn och som ett underlag för diskussion med hästägare. Hästhusesyn – praktisk guide för lagar och krav 2009, som har tagits fram av näringen (och hästnäringens miljökommitté), där bl.a. miljökrav tas upp. ingår den i miljöhusesyn, men där framgår inte miljökraven lika tydligt. har i samarbete med tagit fram skriften Hästen i kommunen – betyder mer än du tror. En praktisk guide för kommunens med- arbetare. Det förekommer även att länsstyrelser tar fram en Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel länspolicy om vilka krav som bör ställas på gödselhantering hos andra än jordbruksföretag (se t.ex. Lagring av stallgödsel i – förslag till länspolicy, 2007). Vad innebär reglerna om miljöhänsyn i jordbruket? Om djurhållning utanför jordbruksföretag skulle omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket skulle det innebära bl.a. följande. Anläggningar med mer än tio djurenheter inom känsligt område och tio djurenheter i övriga landet skulle behöva ha en lagringskapacitet för gödseln motsvarande sex respektive åtta månaders produktion. Som exempel kan nämnas att en häst är en djurenhet och tio minkhonor är en djurenhet. Vidare skulle verk- samheter med mer än tio djurenheter behöva ha spridningsarealer för gödseln eller dokumentation över hur mycket gödsel som har förts bort från anläggningen. Det innebär även att regler om försiktighetsmått vid spridning och begränsning av den mängd gödsel som får tillföras blir tillämpliga. Vilka djurslag kan det röra sig om? Den mest omfattande djurhållning som faller utanför reglerna om miljöhänsyn i jordbruket är hästhållning. Det kan dock även vara fråga om andra djurslag såsom mink, struts, lamadjur, hjortar, hundar och djurparksdjur. Utredningen anser att de djurslag där det är motiverat att undersöka om reglerna om miljöhänsyn i jordbruket bör tillämpas är mink och häst. När det gäller minkar (minkhonor) redovisades det /11 till 180 000 stycken. I finns 68 aktiva minkfarmare (Jordbruksstatistisk årsbok 2012, s. 107). En tredjedel av mink- farmarna finns på Listerlandet i . Övrig mink- hållning finns huvudsakligen i vissa kommuner i , och län. (Ds 2005:32, s. 19 ff.) Antalet minkar i är således relativt litet och koncentrerad till ett fåtal områden. Utredningen anser därför att negativ miljöpåverkan av minkgödsel effektivast åtgärdas med hjälp av tillsyn i de kommuner där verksamheten bedrivs. Minkhållningen är även anmälningspliktig vid 100 djurenheter och tillståndspliktig vid 400 djurenheter. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel individuella prövningen och vid tillsynen kan de allmänna hänsyns- reglerna omvandlas till konkreta villkor eller förelägganden. Utredningen anser inte heller att negativ miljöpåverkan av gödsel från djurslag som struts, lamadjur, hjortar, hundar och djurparksdjur motiverar att dessa ska omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. Det som återstår är således att se om negativ miljöpåverkan av gödsel från hästar motiverar att all hästhållning ska omfattas av dessa regler.