sou · H0B364 · 2012-09-28 00:00:00 — Uppdraget att utreda konsolideringsfonden Överskottsfördelning i ömsesidigt drivna försäkringsbolag Kravet på betryggande och aktsamma antaganden vid beräkningen av försäkringstekniska avsättningar och har inneburit att stora överskott skapats i livförsäkringsbolag som driver traditionell livförsäkringsverksamhet enligt ömsesidiga principer. Ett viktigt exempel på sådan verksamhet är avgiftsbestämda tjänstepensioner. En betydande del av försäkringssparandet, både när det gäller pensionsförsäkringar och kapitalförsäkringar, utgörs av tilläggs- belopp som grundas på överskott. Det är därför av stor betydelse för de enskilda kunderna hur bolaget fördelar överskott (och underskott). Om inte annat framgår i försäkringsavtal eller bolags- ordning, ska återbäring enligt lag gottskrivas försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade med en fördelning som utgår från försäkringens bidrag till överskottet. allmänna råd viss ytterligare vägledning för tillämpningen av kontributionsprincipen. Utredaren ska analysera om det är motiverat med en tydligare reglering av fördelningen av överskott mellan olika kollektiv av försäkringstagare (t.ex. försäkringstagare inom samma försäkrings- form och där de försäkrade har samma ålder) som bidrar med riskkapital i ömsesidigt drivna försäkringsföretag. Utredaren ska därvid särskilt överväga om det är lämpligt med krav på en årlig för- delning av överskottsmedel och om det finns anledning att begränsa de ofördelade överskottsmedlens storlek. Föreslagna regler får inte förhindra olika slag av livförsäkringsavtal med olika rätt till överskott. En vägledande princip ska vara att underlätta för kunderna att värdera och jämföra liknande försäkringsprodukter som ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag tillhandahåller. Utredaren ska särskilt överväga vilka konsekvenser utredningens förslag om flytträtt har för överskottsfördelningen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag. Avsättningar för bolagets åtaganden Överskottsåterbäring gottskrivs försäkringstagarna i samband med utbetalning. Först då är dessa medel säkrade för försäkringstagarna och kan inte längre användas för förlusttäckning. Det är således först i samband med beslutet om gottskrivning som det uppstår ett åtagande för försäkringsbolaget. En konsekvens av detta är att försäkringstekniska avsättningar ska ske för åtaganden som är bindande enligt försäkringsavtalet men inte för eventuell framtida överskottsåterbäring. Bolagen har historiskt gottskrivit återbäring löpande. Det kan mot denna bakgrund finnas en förväntan hos försäkringstagarna om återbäring utöver garanterade utbetalningar. har det förekommit att försäkringsföretagen återtagit tidigare preliminärt fördelad återbäring (s.k. allokerad återbäring). Den nuvarande överskottshanteringen med preliminär fördelning och diskretionär gottskrivning av återbäring är komplicerad och dåligt genomlyst i förhållande till kunderna. Systemet får vidare anses ge ömsesidigt drivna försäkringsföretag en konkurrensfördel genom att försäk- ringsrörelse kan drivas med lägre kapitalinsatser. Den senaste tidens utveckling mot en tillämpning av inter- nationella redovisningsstandarder har öppnat upp många frågor som rör gränsdragningen mellan vad som ska redovisas som en skuld (avsättning) och vad som ska redovisas som eget kapital. väntas IASB publicera ett utkast till en ny standard (s.k. Exposure Draft) om redovisning av försäkringsavtal. Mot denna bakgrund ska utredaren i förslag som berör kon- solideringsfonden beakta utvecklingstendenserna på redovisnings- området samt överväga hur återbäringshanteringen kan göras mer öppen. Utredaren ska vidare analysera vilka effekter förslagen har på försäkringsföretagens kapitalsituation. Det överskott som uppstår i livförsäkringsrörelsen och som förs till konsolideringsfonden kan försäkringstagarna få del av som fonden utgör riskkapital i bolaget. En för konsumentskyddet mycket viktig fråga gäller i vilken utsträckning försäkringstagarnas anspråk omfattas av särskilda skyddsregler. I försäkringsavtalen definieras försäkringsföretagens åtaganden. Försäkringstekniska avsättningar ska göras för försäkringsbolagets samtliga åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av försäkringsavtalen. Skillnader i försäkringsavtal med- för skillnader i hur avsättningar beräknas. I ett vinstutdelande bolag ska åtaganden för villkorad återbäring, som försäkringstagarna bär risken för, skuldtäckas med tillgångar som är lämpliga med hänsyn till utformningen av försäkringsavtalet, registerföras samt ligga till grund försäkringstagarnas förmånsrätt. Eftersom åtagandet i ett ömsesidigt drivet försäkringsbolag skiljer sig från det i ett vinst- utdelande bolag behandlas inte överskottsmedlen – som kan tillfalla försäkringstagarna som återbäring – på samma sätt. Återbäringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag – som normalt inte är garanterade enligt försäkringsavtalen och för vilka avsätt- ningar därför inte görs – har varit omfattande i förhållande till den i avtalet garanterade ersättningen. Detta förhållande måste också ställas mot de bärande tankarna bakom EU:s reglering av försäkringsverksamhet. Vidare har små möj- ligheter att skydda försäkringstagarnas eventuella anspråk på medel i konsolideringsfonden. Utredaren ska mot denna bakgrund analysera konsumentskydds- aspekterna i det nuvarande systemet med ofördelade medel i konsolideringsfonden. Utredaren ska i sina överväganden också beakta värdet av att olika slags försäkringsprodukter kan erbjudas till kunderna. De förslag som utredaren lägger fram ska ge försäk- ringstagarna i ömsesidigt drivna försäkringsföretag ett fullgott konsumentskydd. Uppdraget att utreda försäkringstagarnas inflytande i hybridbolag Försäkringstagarnas rätt till inflytande är viktig av flera skäl, inte minst när det gäller frågan om fördelning av överskott. Som framgått tidigare behandlas frågor om försäkringstagarnas inflytande i ömsesidiga försäkringsbolag i Ds 2009:55. Förslaget att minst hälften av fullmäktige ska utses av delägarna eller av organisationer som kan anses företräda delägarna överensstämmer med det som gäller för försäkringsföreningar enligt lagen (1972:262) om understödsföreningar. Ägarförhållandena i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag gör att försäkringstagarna har en utsatt position i bolaget. De har å ena sidan rätt till vinster men får å andra sidan bära förlusterna av t.ex. misslyckade affärer. Försäkringstagarna har dock varken tillträde till, rösträtt eller yttranderätt på bolagsstämman. Det inne- bär att de dels inte kan påverka innehållet i bolagsordningen (annat än vad som följer av 12 kap. 15 § FRL), dels inte kan utse eller avsätta styrelsen (annat än vad som följer av 8 kap. 1 § FRL). Utredaren ska därför överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i hybridbolag och i så fall i vilka former ett sådant inflytande bör utövas. Utredaren ska vidare bedöma om dessa åtgärder kan anses tillräckliga – beaktat de för- slag som lämnas beträffande konsolideringsfonden – för att det inte ska vara motiverat med en tvingande ombildning till vinstutdelande verksamhet eller till ett ömsesidigt försäkringsbolag. Uppdraget att göra en översyn av villkoren för ombildning till vinstutdelande verksamhet Bestämmelser om ombildning av försäkringsbolag finns i 12 kap. 15 och 16 §§ FRL. Eftersom vinstutdelning eller förlusttäckning i livförsäkringsbolag förutsätter bestämmelser i bolagsordningen, har prövningen av om förutsättningarna för ombildning är upp- fyllda knutits till prövningen av om bolagsordningen kan stad- fästas. Som framgått får en ombildning av ett hybridbolag till vinst- utdelande verksamhet inte antas försämra försäkringstagarnas rätt till ansamlade och framtida överskott. ansåg regeringen att reglerna inte i onödan skulle utformas så restriktiva att ekonomiskt befogade förändringar av verksamheten i praktiken omöjliggörs (se prop. 1998/99:87 s. 367). Hur denna avvägning mellan olika intressen ska bedömas har dock inte varit entydigt, vilket fått till följd att det finns en osäkerhet i hur regelverket ska tolkas bl.a. när det gäller hur övervärden i bolaget ska bedömas och kostnader för ombildningen fördelas. Det finns således skäl att se över lagstiftningen i denna del. En annan fråga är om bestämmelserna om underrättelse till försäkringstagarna och försäkringstagarnas motsättande av en ombildning kan behöva kompletteras eller ändras. För att ett liv- försäkringsaktiebolag ska få ta in bestämmelser om vinstutdelning i bolagsordningen ska de försäkringstagare vars rätt berörs under- rättas. Underrättelsen ska innehålla en redogörelse för ändringen och dess konsekvenser. Några mer detaljerade anvisningar om vilken typ av information som ska lämnas ges emellertid inte. Vidare krävs att högst av de underrättade försäkrings- tagare som hörts av eller högst av samtliga underrättade försäkringstagare motsätter sig ändringen. Det har dock visat sig att försäkringstagarnas deltagande i omröstningar om ombildning varit mycket lågt () och att detta inte utgjort ett hinder för ombildning. Utredaren ska mot denna bakgrund analysera vilka förändringar som bör göras i ombildningsbestämmelserna som leder till tyd- ligare regler och som stärker försäkringstagarnas inflytande vid en ombildning. Utredaren ska även överväga frågan om flytträtt i samband med ombildning till vinstutdelande verksamhet. Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för den enskilde, försäkringsföretagen, , och staten i övrigt. Därvid ska 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474) tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vi utformningen av förslagen. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, organisationer och pågående utredningar som har relevans för utredningsuppdraget, däribland utredningen om nya solvensregler för försäkringsföretag (dir. 2010:14). Utredaren ska även hålla sig informerad om och beakta pågående lagstiftningsarbete i Finans- departementet med en ny försäkringsrörelselag. Om utredarens förslag kan bedömas medföra ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Uppdraget ska redovisas . 1 Uppdragets omfattning och bakgrund föreslår att det införs en option för ömsesidiga livförsäkringsbolag och livförsäkringsföreningar att dela ut vinst till delägare respektive medlemmar enligt lagen om eko- nomiska föreningar och även i övrigt tillämpa en överskottshante- ring enligt nämnda lag. I sådana företag ska delägarna/medlem- marna svara för allmänna rörelserisker och företagets riskkapital genom särskilda delägarinsatser respektive medlemsinsatser avskilda från premierna enligt försäkringsavtal. Utredningen önskar översiktligt illustrera, dels hur en sådan överskottsmodell kan fungera i praktiken för företag som vill utnyttja optionen, dels samspelet med årsredovisningen och sol- vensberäkningen. Vi har fått i uppdrag att ta fram ett exempel på hur en sådan överskottshantering skulle kunna se ut i praktiken. Exemplet har utformats med utgångspunkt i ett utkast till för- slag från livförsäkringsutredningen. Det har diskuterats med utred- ningens sekretariat och vid ett möte med utredningens experter . Livförsäkringsverksamhet är en komplex verksamhet och vårt exempel innehåller förenklingar. Syftet med exemplet är att illu- strera och lyfta fram några aspekter på den av utredningen före- slagna optionen för överskottshantering. Optionen innebär att överskottshanteringen omfattas av reglerna i lagen om ekonomiska föreningar och är en nyhet i förhållande till hur överskotten hanteras i företag som verkar enligt ömsesidiga principer. Av central betydelse för förslag är en åtskillnad mellan värden som försäkringstagare och andra ersätt- ningsberättigade på grund av försäkring har rätt till enligt avtal (försäkringsfordringar) och värden som kan användas som före- tagets riskkapital och som försäkringstagare eller andra som bidrar med riskkapital har anspråk på (anspråk på överskott). Utredningens lösningar bygger på en mer omfattande avtals- reglering av försäkringstagarnas rättigheter än . Rätt till til- läggsbelopp – utöver redan enligt avtal garanterade belopp – avses således vara reglerad på ett sådant sätt att det uppkommer en vill- Sådana fordringar kommer att behöva skuldföras som s.k. villkorad återbäring. I livförsäkringsföretag som inte får dela ut vinst kommer försäkringsfordran och över- skotten att kunna vara sammankopplade på samma sätt som i traditionell livförsäkring, men ska kunna skiljas på i årsbesked och vid återköp eller flytt eller andra företagsändringar. För berörda företag som tillämpar den s.k. optionen finns ett mer konsekvent krav på löpande separation av försäkringsfordran och överskott- anspråket. Annorlunda uttryckt finns ett kopplingsförbud. En nära liggande lösning för optionsföretag med utgångspunkt i kopp- lingsförbudet är att tillämpa en återbäringshantering som påminner om den som finns i vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag.1 Optionsföretag kommer att behöva reglera villkor beträffande försäkringstagares och försäkrades deltagande i verksamheten som ägare i bolagsordningen eller stadgarna. Det gäller exempelvis om den som köper en försäkring måste vara delägare eller medlem och vad som gäller för medlemskapet och insatskapital om försäkringen upphör på grund av flytt eller dödsfall. Utformningen av sådana villkor förutsätter ingående överväganden som inte ligger inom ramen för denna bilaga. Det finns ett samband mellan premiesättningen och överskotts- hanteringen. Sambandet består i att antagande om ränta, dödlighet, driftskostnader m.m. påverkar storleken på de förväntade över- skotten. Principen om likabehandling2 av medlemmar i ekonomiska föreningar kan uppfattas innebära att en försäkrings(fordran) bör prissättas så att det inte uppstår ett överskott i samband med att premien betalas. Om det är utgångspunkten fordras att samma antaganden används i premieberäkningen och vid bestämmandet av överskott för att det inte ska ske en omfördelning av överskott i samband med att inbetalas.3 1Det ligger inte inom ramen för denna promemoria att redovisa om det för optionsföretag finns andra lösningar som exempelvis medger en hantering med beaktande av försäkrings- tagarnas deltagande i verksamheten (s.k. överskottsutdelning) som ger en fördelning av överskott som mer motsvara den som åstadkoms med traditionell livförsäkringsteknik eller en överskottshantering som bygger mer på kassaflöden. 2Optionsföretag föreslås omfattas av den allmänna likabehandlingsprincipen i lagen om ekonomiska föreningar. 3Motsvarande koppling kommer till uttryck i 5 kap. 12 och 13 §§ FRL där det anges att för livförsäkringar och skadeförsäkringar som meddelas än ska bestämmas på grundval av sådana antaganden som gäller för att beräkna försäkringstekniska avsättningar, om inte en avvikelse är försvarlig med hänsyn till försäkringsföretagets ekonomiska situation. Den bestämmelsen har sin bakgrund i EG-direktiv och syftar emellertid till att värna om företagets solvens. Det är med andra ord ingen bestämmelse om överskottshanteringen. Villkor som avgifter för driftskostnader, garantiavgifter m.m. förefaller behöva utformas så att de sammantaget inte för över all- män rörelserisk på försäkringstagarna. Förslagen synes vara utfor- made med utgångspunkten att en mer diskretionär utjämning av samtliga risker via avtalsvillkoren eller genom framtida ändringar i dessa inte är tillåten. I det ligger emellertid inte att avgifterna måste vara bestämda i procent av något eller till visst belopp, eventuellt inom ett visst intervall. Villkoren kan i stället på ett tydligt och i praktiken spårbart sätt ange hur en avgift ska bestämmas utifrån någon storhet som företaget inte har kontroll över. Förslagen synes innebär att företagets för nya försäk- ringar inte bör tecknas med användning av högre garantiränta4 än vad som företaget vid teckningstidpunkten använder för att bestämma överskotten. Förslagen synes också innebära att avtal inte får tecknas med förlust i förhållande till antaganden som används för att fastställa bolagets överskott.5 Överskotten ska fast- ställas utifrån samtliga affärsvärden i företaget. Om det uppstår förluster i förhållande till antaganden som används för att fastställa överskotten kan det således inte motiveras av att det dessa motsva- ras av affärsvärden utanför balansräkningen. Ett optionsföretag kan komma att anlägga en annan syn på kapitalförvaltning än den som torde vara förhärskande i traditio- nella bolag som använder konsolideringsfond. Optionsföretag torde primärt använda sig av villkorad återbäring och försöka hålla nere behovet av medlemskapital. Detta på grund av förespeglings- och kopplingsförbudet, men även skattereglerna. Medlemskapitalet och andra överskottsmedel får då som främsta syfte att fungera som solvensbuffert och därför bli investerade riskfritt. Med den utgångspunkten kan det antas att optionsföretaget kommer att sträva efter att hålla nere fluktuationerna i avkastningen på över- skottskapitalet snarare än att se det som en buffert som möjliggör ett ökat finansiellt risktagande. På det sättet skulle således ett optionsföretag befinna sig i en situation som påminner om den som gäller i vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag. 4Samma samband finns för andra antaganden såsom dödlighets- och driftskostnadsantag- anden vad beräkningen av garanterade försäkringsförmåner på nya och antaganden för att bestämma överskotten. Om det utöver de garanterade förmånerna finns en villkorad fordringsrätt till ytterligare avkastning kan det, beroende på hur garantiavgifterna utformats, fordras att den garanterade räntan är lägre än räntan som används i överskottsberäkningen. 5Vinster och förluster kan emellertid uppstå i förhållande till hur försäkringsskulderna har värderats i årsredovisningen och enligt tillämpliga solvensregler. Ett sätt att minska svängningarna i överskottet är att säkra de garanterade åtagandena, mot ränteförändringar. En utmaning är emellertid att att den svenska räntemarknaden inte har ett tillräck- ligt utbud av långa obligationer för att de löptider som garantierna är utställda på ska kunna hanteras fullt ut. Om marknaden inte är tillräckligt likvid kan risken behöva hanteras genom att längden på garantierna minskas och vissa typer av försäkringar inte längre erbjuds. Risken kan även hanteras på andra sätt exempelvis genom att det byggs in buffertar i försäkringsåtagandena (dvs. motsva- rande dagens villkorade återbäring). Sådana buffertar innebär att garantirisken delvis bärs av försäkringstagaren själv och att buf- fertmarginalen i den enskilda försäkringen inte kan investeras i aktier eller andra mer riskfyllda tillgångar. har uppdragit åt att illustrera några grunddrag beträffande den föreslagna optionen för överskottshantering. Uppdraget innebär att vi bl.a. behöver exemplifiera utvecklingen av försäkringstekniska förpliktelser och överskott för det företag som använder den föreslagna optionen för överskottshanteringen. Exempelföretaget i fråga antas meddela försäkringar förenade med rätt till andelar i överskottet på grund av inbetalda delägarinsatser/medlemsinsatser. Andelarna antas bli inlösta vid återköp, flytt och när försäkringsförhållandet upphör.6 Därutöver antas företaget meddela försäkringar till försäkrings- tagare som inte är delägare/medlem och som därför saknar andel i överskott. Exemplet kompletteras med en beskrivning av hur avkastningen på vad som betalats in i försäkringen och delägar- kapital eller medlemskapital utvecklas . En jämförelse görs med utvecklingen under samma förutsättningar vid en tillämpning av dagens återbäringsteknik för traditionella försäkringar. 6 Enligt 4 kap. 1 § FL som föreslås bli tillämplig har medlemmen en rätt att lösa in medlems- insatsen vid sin avgång. Utredningsförslaget innebär vidare att bolagsordningen/stadgarna ska innehålla regler för beräkningen av återbetalningsbart belopp som kan villkoras av att kapitalet uppgår till viss nivå. Utredningen föreslår också bestämmelser om att återbetalning av delägarinsatser och medlemskapital, i likhet med garantikapital i sådana företag som inte får dela ut vinst, bara får ske om det är förenligt med solvensreglerna. Vi förutsätter i vårt exempel att inlösen förutsätter att medlemskapitalet uppgår till viss nivå eftersom delägar- insatserna/medlemsinsatserna ska fungera som företagets riskkapital och kunna räknas med som bästa kapital i kapitalbasen. Vårt exempel bygger på en förenklad balansräkning. Den kom- pletteras med en beskrivning av möjliga skillnader mellan företagets utgångspunkter för överskottshanteringen, balansräkningen enligt årsredovisningen och en solvensbalansräkning enligt solvensreglerna. 2.1Terminologi och allmänt om exemplet I promemorian används den av utredning etablerade terminologin. Således betecknar försäkringsfordran försäkringstagarnas avtals- enliga rätt mot företaget och anspråk på överskott rätten att få del av företagets överskott enligt bestämmelser i företagets bolags- ordning eller stadgar. Vad som utgör överskott är enligt utredningens förslag inte kopplat till årsredovisningen, nuvarande solvensregler eller den kommande solvensbalansräkningen. Överskott är skillnaden mellan, å ena sidan bolagets tillgångar, och, å andra sidan, bolagets förpliktelser (t.ex. försäkringsfordringar) och andra anspråk (t.ex. garantikapital i ömsesidiga bolag och förlagsinsatser). Utrednings- förslaget innebär inga formella bestämmelser om hur tillgångar och skulder ska värderas eller hur ofta det ska bestämmas i överskotts- hanteringen, utan detta får ske på det sätt som är relevant i det enskilda företaget.7 Överskotten är enligt utredningsförslaget en del av företagets Med riskkapital avser utredningen att saknas en bindande rätt till betalning från företagets tillgångar genom amor- tering eller avkastning i form av ränta eller återbäring som kan göras gällandes direkt mot företaget. Innehavaren är inte en borge- när på grund av anspråket på överskott men är regelmässigt borge- när på grund av försäkringsfordran. Det som är överskott kan vara men behöver inte vara detsamma som eget kapital enligt års- redovisningen eller solvenskapital enligt solvensreglerna.8 Utredningens utgångspunkt för företag som tillämpar optionen är bestämmelserna i lagen om ekonomiska föreningar och årsredo- visningen. Företagen får emellertid basera överskottshantering på andra faktorer än årsredovisningen. Om det är relevant för över- 7Vi tolkar utredningsförslaget som att det beror på vad som är lämpligt med hänsyn till de principer som företaget tillämpar för sin överskottshantering. 8Utredningens föreslagna överskottsregler har ett annat syfte än årsredovisningsreglerna och solvensreglerna, nämligen att främja en förutsägbar och rättvis överskottshantering. skottshanteringen i det enskilda företaget kan företaget även ha en skyldighet att beakta värden som inte reflekterats i årsredovis- ningen. För att illustrera att det kan finnas skillnader mellan över- skott i olika balansräkningar använder vi här termen Över- skottsbalansräkning (ÖB). Utredningsförslaget innebär visserligen inget formellt krav på att upprätta en sådan balansräkning, men i praktiken behöver en sådan balansräkning tas fram vid behov inte minst av interna kontrollskäl.9 I företag som tillämpar optionen måste försäkringsfordran och anspråket på ägarkapitalet vara separerade, i likhet med vinstutde- lande försäkringsaktiebolag.