sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — I 2 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor ges en defini- tion av vad som avses med forskning enligt den lagen. I förarbetena till den bestämmelsen anförs att avgränsningen bl.a. bygger på riktlinjer. Även i 3 § lagen (1998:543) om hälsodataregister, som handlar om för vilka ändamål personuppgifter får behandlas, görs en skillnad mellan uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av hälso- och sjukvård å ena sidan och forskning och epidemiologiska undersökningar å den andra. Ett påpekande om att begreppet forsk- ning inte får förväxlas med uppföljning, utvärdering eller kvalitets- 50Jfr 11 kap. 3 och 8 §§ OSL. Jfr också bilagan till OSL av vilken det framgår att privata högskolor ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av lagen. 1979/80:2, Del A, s. 264. säkring görs också i förarbetena till lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten52. Den åtskillnad som sålunda i olika sammanhang görs mellan forskning å ena sidan och uppfölj- ning, utvärdering och kvalitetssäkring å andra sidan bör enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening upprätthållas även vid tillämpning av den nu aktuella bestämmelsen i sekretesslagen. Här ska nämnas att enligt 2 § etikprövningslagen definieras forsk- ning, efter en lagändring , som vetenskapligt experimentellt eller teoretiskt arbete för att inhämta ny kunskap och utvecklings- arbete på vetenskaplig grund, dock inte sådant arbete som utförs inom ramen för högskoleutbildning på grund- eller avancerad nivå. Som beskrivits ovan utgör utlämnande av uppgifter som behövs för forskningsändamål ett undantag från huvudregeln. Ett annat undan- tag utgör utlämnande av uppgift som behövs för statistikändamål. Sådan uppgift får lämnas ut enligt samma förutsättningar som gäller för forskningsändamål. När detta undantag infördes betonades i motiven att det främst gällde uppgifter i mindre känsliga register och att möjligheten till utlämnande borde tillämpas mycket restrik- tivt, så som hade varit fallet med den närliggande bestämmelsen om utlämnande för forskningsändamål. Beträffande undantaget från statistiksekretessen för statistikända- mål kan tillfogas att Lagrådet, i samband med att undantaget skulle införas i sekretesslagen, påpekade att det av lagtexten borde framgå att möjligheten till sekretessgenombrott för statistikändamål endast var avsedd att tillämpas i fråga om utlämnande för den officiella statistiken. Regeringen ansåg dock inte att ett förtydligande i lag- texten var lämpligt, eftersom det skulle försvåra framställningen av statistikansvariga myndigheters s.k. övriga statistik som inte om- fattades av regleringen av den officiella statistiken. Regeringen på- pekade vidare att utlämnande i realiteten endast bör komma i fråga till myndigheter som själva tillämpar statistiksekretess. Då blir skyddet för uppgifter som lämnats ut lika gott som hos den utläm- nande myndigheten.53 Regeringens uttalande tyder på att undantaget för statistikända- mål teoretiskt skulle kunna omfatta all slags statistik, men att det i 2000/01:80, s. 138. 1994/95:200 s. 28, 38 och 57. praktiken endast blir tillämpligt beträffande statistikansvariga myn- digheters statistik. Tanken skulle då kanske kunna vara att en skadeprövning enligt det föreskrivna omvända skaderekvisitet leder till att uppgifter bara kan lämnas ut, om uppgifterna skyddas av en lika stark sekretess hos mottagaren som hos utlämnaren, nämligen en absolut sekretess med som högst motsvarande undantag. En statistikansvarig myndighet har rätt att få de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik från andra myndig- heter. Detta framgår av 6 § förordningen om den officiella stati- stiken. Det är den myndighet som begär att få ut uppgifterna som bedömer behovet. När det gäller en statistikansvarig myndighets framställning av s.k. övrig statistik omfattas denna inte av bestäm- melsen i 6 §. Här ska också nämnas att det finns en definition av begreppet användning för statistiska ändamål i artikel 3 i EU:s statistikför- ordning (se avsnitt 5.1.3). Användning för statistiska ändamål defi- nieras där som användning uteslutande för att utveckla och fram- ställa statistiska resultat och analyser. Uppgifter som inte är direkt hänförliga till den enskilde Från statistiksekretessens huvudregel om absolut sekretess undantas också uppgifter, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförliga till den enskilde. Med därmed jämförbart förhållande åsyftas bilnummer, telefon- nummer, anställningsnummer, fastighetsbeteckning osv. Däremot avses i och för sig inte uppgifter som genom s.k. bakvägsidenti- fiering kan hänföras till en viss person. Begreppet enskild omfattar också avliden. Vid massuttag av statistiska uppgifter bör skaderek- visitet tillämpas på samma sätt som när det är fråga om massuttag av annan sekretessbelagd information.54 I förarbetena till en änd- ring som rörde anpassningen till EU:s förordning om gemenskaps- statistik diskuterade Lagrådet undantagets förenlighet med förord- ningen55. Undantaget för sådana uppgifter som inte är direkt hänförliga till den enskilde har enligt förarbetena tillkommit med tanke på be- 1979/80:2 Del A, s. 263. 2000/01:27, s. 99. hovet av detaljerad statistik.56 Bakgrunden torde vara att det krävs ett stort antal uppgifter som inte egentligen är hänförliga till den enskilde för att framställa detaljerad statistik, men att det vore att dra statistiksekretessen för långt att låta sådana uppgifter omfattas av absolut sekretess. Utlämnande av personuppgifter – 21 kap. 7 § OSL För de fortsatta övervägandena om statistiksekretessens utform- ning kan även regleringen om utlämnande av personuppgifter vara av intresse. Om uppgifter som omfattas av statistiksekretess begärs utlämnade, och de även innefattar personuppgifter, aktualiseras för- utom 24 kap. 8 § även 21 kap. 7 § OSL. Av 21 kap. 7 § OSL följer att sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen, PUL. Paragrafen inne- håller alltså ett förbud att lämna ut personuppgifter om det kan antas att mottagaren kommer att behandla uppgifterna i strid med PUL. Bestämmelsen är tillämplig hos sådana myndigheter som är personuppgiftsansvariga eller som annars har tillgång till person- uppgifter. Uttrycket personuppgift har samma innebörd som i PUL. Till skillnad från sekretessbestämmelser som gäller skydd för en- skilds personliga förhållanden kan sekretess enligt 21 kap. 7 § OSL inte gälla till skydd för avlidna eftersom PUL då inte är tillämplig. Bedömningen tar inte sikte på om myndighetens utlämnande som sådant skulle strida mot PUL, utan om det kan antas att upp- gifterna efter utlämnandet kommer att behandlas i strid med PUL. Risk för sådan skada som anges i bestämmelsen torde i praktiken aktualiseras vid s.k. massuttag (dvs. begäran om att från ett register få ut uppgifter om ett stort antal personer) eller vid uttag av selek- terade uppgifter (dvs. begäran att få ut uppgifter om ett urval av personer med vissa karakteristika, t.ex. inkomst, språktillhörighet eller politisk tillhörighet). Av förarbetena till PUL står det klart att offentlighetsprincipen har ett obetingat företräde framför den s.k. finalitetsprincipen (9 § första stycket d PUL)57 och övriga bestämmelser i 1979/80:2 Del A, sid. 264. 57Med finalitetsprincipen avses det som anges i 9 § första stycket d PUL, dvs. att person- uppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in. 1997/98:44, s. 43–48. Detta har klarlagts genom 8 § första stycket PUL. En myndighet kan följaktligen inte vägra att lämna ut personuppgifter med stöd av 21 kap. 7 § OSL därför att utlämnandet eller den efterföljande behandlingen skulle vara oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in. Vid tillämpningen av sekretessbestämmel- sen ska man alltså bortse från myndighetens ursprungliga ändamål med bestämmelsen. Skaderekvisitet i bestämmelsen är rakt. Normalt ska då sekretess- frågan bedömas med utgångspunkt i den uppgift som ska lämnas ut och inte vad som kan tänkas ske i det enskilda fallet efter utläm- ning. Bara om det finns särskild anledning till det får en myndighet börja efterforska syftet hos den som begär att få ut uppgifterna.59 Det raka skaderekvisitet i 21 kap. 7 § OSL är dock speciellt i förhållande till de flesta andra sådana rekvisit i lagen. Av de ur- sprungliga förarbetena till motsvarande äldre bestämmelse sades att det naturligtvis skulle bli svårt för den registeransvarige att avgöra om det förelåg risk för att en uppgift som begärdes utlämnad skulle användas på ett otillbörligt sätt. Enligt förarbetena förelåg dock anledning till försiktighet främst vid en begäran om massuttag eller selekterade uppgifter. En sådan begäran borde, ansåg man, alltid utgöra anledning att närmare utreda hur det var avsett att uppgifter- na skulle användas och först vid en godtagbar förklaring skulle det övervägas att lämna ut uppgifterna.60 Även i förarbetena till SekrL har det framhållits att konstruk- tionen med skaderekvisit innebär att frågan om vem som begär en uppgift eller ändamålet med begäran kan få betydelse när sekretess- frågan ska avgöras. Där framhölls att detta bland annat kan visa sig vid massuttag. Vid dessa kan den som ska lämna ut en uppgift inte bilda sig en uppfattning om den särskilda skaderisk som kan vara förbunden med en enskild uppgift. Utlämnaren har emellertid i dessa situationer enligt förarbetena alltid kännedom om beställarens identitet och oftast också om dennes avsikt med uppgifterna. Dessa kunskaper i förening med en bedömning av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med uppgifter av det slag som avses med beställningen bör, enligt förarbetena, i de allra flesta fall ge fullt tillräckligt underlag för bedömningen av om sekretessreglerna ska anses hindra ett utlämnande eller inte.61 1979/80:2, Del A, s. 80 f. 1973:33, s. 140. 1979/80:2, Del A, s. 81 f. 9.4.2Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) Som sagts ovan så skyddas vissa statistiska undersökningar av sekre- tess först om regeringen meddelar föreskrifter om det. Sådana före- skrifter meddelar regeringen enligt 7 § OSF i vilken stadgas följande. Sekretess gäller hos följande myndigheter avseende de undersökningar som anges nedan för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Före- skrifterna i 24 kap. 8 § första stycket tredje meningen och andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller, om inte en längre gående begränsning i sekretessen anges i det följande. Som framgår ovan gäller statistiksekretess enligt huvudregeln i 24 kap. 8 § OSL i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik. Uppgifter i en annan jämförbar undersökning skyddas som huvudregel först efter regeringsbeslut. Regeringen har med stöd av denna bestämmelse meddelat före- skrifter om sekretess i OSF. Sekretess gäller alltså enligt 7 § OSF hos de myndigheter som räknas upp i paragrafen avseende de under- sökningar som anges där, för uppgifter som avser en enskilds per- sonliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Innebörden blir att regeringen måste fatta beslut och ändra i 7 § OSF för varje undersökning där den anser att sekretess ska gälla enligt denna bestämmelse. Om t.ex. en statlig utredning önskar göra en statistisk undersökning krävs det alltså att rege- ringen gör en ändring i 7 § OSF för att de uppgifter som i sådant avseende begärs in ska skyddas av sekretess. Det finns dock vissa myndigheter där den undersökning som anges görs regelbundet. Det är t.o.m. så att beskrivningen kan vara hämtad från myndighetens instruktion. Om så är fallet behöver inte denna myndighet söka hos regeringen varje gång undersök- ningen ska genomföras. Här får man utgå från beskrivningen av den angivna undersökningen och vad som kan tolkas in i denna. Det är också viktigt att betona att sekretessen skapas inom ramen för undersökningen. Sekretessen gäller alltså inte för något annat än det som sker inom denna ram. Som framgått av analysen av begreppet annan jämförbar under- sökning är denna uppdelning inte alla gånger helt klar. De under- sökningar som faller under begreppet är ibland av samma slag som sådana som skyddas enligt huvudregeln när de framställs i en sär- skilt avgränsad verksamhet. Jag återkommer i mina överväganden till hur skyddet för de undersökningar som skyddas genom föreskrifter i 7 § OSF bäst ska utformas. Att röja en uppgift som är sekretessbelagd är straffbart. I 20 kap. 3 § (BrB) stadgas straff för att röja en uppgift som man är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning (eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning), eller att olovligen utnyttja en sådan hemlighet. Att göra så innebär att man gör sig skyldig till brott mot tystnadsplikt. Detta gäller så länge gärningen inte är särskilt belagd med straff i annan lag. Straffet är böter eller fängelse i högst . Om gärningen begåtts av oaktsamhet är straffet böter. gär- ning är fri från ansvar. Det är också straffbelagt att bryta mot 6 § lagen om den offi- ciella statistiken som gäller s.k. bakvägsidentifiering. Den som gör det döms enligt 26 § samma lag för olovlig identifiering till böter eller fängelse i högst . Detta gäller dock endast om gärningen inte är belagd med straff i eller PUL. Ansvar utdöms inte i ringa fall, eftersom det enligt motiven bör krävas någon form av manipulativt beteende eller andra klart klandervärda åtgärder för att en olovlig identifiering ska framstå som klart straffvärd.62 I kapitel 5 redogjordes för gällande EU-rätt på statistikområdet och den pågående utvecklingen. Som framgick finns det även inom EU- rätten regleringar rörande statistiksekretess. I kapitel 5 gavs sär- skild uppmärksamhet åt de föreslagna ändringarna i EU:s statistik- förordning. Dessa berör dock inte statistiksekretessen, varför det i det här sammanhanget är gällande EU-rätt som jag har att förhålla mig till. Härvidlag hänvisas i första hand till redogörelsen i avsnitt 5.2. Det kan konstateras att det även inom EU råder ett starkt skydd för statistiken. Det finns inget som tyder på att detta kommer att ändras, utan trenden är snarare att reglerna kring statistiken stramas upp. Så vitt jag kan bedöma finns inget som tyder på att 2000/01:27, s. 60, 68 och 92 f. inte uppfyller sekretessregler . Tvärtom synes den svenska sekretessregleringen vara väl i överensstämmelse med EU- rättens. Här kan nämnas att det tidigare fanns fler undantag från den absoluta sekretessen. Dessa upphörde emellertid genom en lagänd- ring som trädde i kraft och som syftade till att anpassa bestämmelserna till EU:s då gällande statistikförordning. Detta bör has i åtanke när man diskuterar statistiksekretessparagrafens ut- formning. Enligt gäller att konfidentiella uppgifter bara får användas för statistiska och vetenskapliga ändamål (artiklarna 20 och 23 i EU:s statistikförordning, se vidare avsnitt 5.2). Eventuella förändringar i den svenska statistiksekretessen ska givetvis vara förenliga med EU-regleringen. Som framgår av redogörelsen i kapitel 5 anger artikel 2 i EU:s statistikförordning vissa statistiska principer enligt vilka den euro- peiska statistiken ska framställas och spridas. En av dessa är statistisk konfidentialitet, som innebär att sekretesskydd ska gälla för konfi- dentiella uppgifter om enskilda statistiska objekt som erhålls direkt för statistiska ändamål eller indirekt från administrativa eller andra källor. Det ska också finnas ett förbud mot att använda uppgifterna för annat än statistiska ändamål och att olagligen röja dem. Även inom finns dock ett undantag när det gäller utlämnande för vetenskapliga syften. 9.4.5Överväganden och förslag om statistiksekretessens utformning Utredningens förslag: Statistiksekretessens föremål, styrka och tid ska kvarstå oförändrade. Paragrafen görs mera lättöverskådlig genom att den delas upp i stycken och att den sekretessbrytande delen av bestämmelsen lyfts ut och läggs i en egen paragraf. Andra jämförbara undersökningar som utförs av kommitté- väsendet och Statskontoret ska omfattas av statistiksekretess direkt enligt lag. De sekretessbrytande undantagen ska vara desamma som enligt gällande rätt. Begreppet forskning ska däremot definieras i lagen. Detta sker genom en hänvisning till definitionen av forsk- ning i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Problem med dagens reglering Regleringen i 24 kap. 8 § OSL ger ett starkt skydd för statistiken, men den innehåller ett antal svårtolkade begrepp som försvårar tillämpningen. Enligt direktiven ska jag undersöka om det finns en metod till vilken statistiksekretessen skulle kunna knytas. Med en sådan lösning skulle man undvika att ordet statistik får en begrän- sad innebörd beroende på i vilket sammanhang statistiken fram- ställs. Att finna en sådan metod skulle också leda till att man kom ifrån dagens situation där bestämmelsens tillämpningsområde av- gränsas genom att man använder olika ord för samma arbetsmetod, dvs. antingen statistik eller annan jämförbar undersökning, trots att det ibland kan vara detsamma. I mitt uppdrag ingår också att överväga om inte det behov av sekretess som andra myndigheter än statistikansvariga myndigheter samt och riksdagsförvaltningen har, för sådana uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som begärs in för framställning av statistik, bör kunna tillgodoses genom en sekretessbestämmelse direkt i OSL. Den utformning som para- grafen har enligt gällande rätt leder till att vissa förfaranden som borde kunna omfattas av statistiksekretess faller utanför dess tillämp- ningsområde och att en ansökan om skydd i dessa fall måste göras hos regeringen. Detta bör undvikas. Det förfarande som krävs för skydd för andra med statistik jämförbara undersökningar är tids- krävande och kan leda till onödiga kostnader. Här bör en mer ända- målsenlig lösning sökas. Utgångspunkter för de fortsatta övervägandena En utgångspunkt för mina överväganden avseende statistiksekre- tessen är att dess syfte även fortsättningsvis ska vara att värna den tillförlitliga och högkvalitativa statistiken. Paragrafen om statistik- sekretess i OSL bör därför vara utformad så att den på bästa sätt uppfyller detta syfte. Genom ett starkt skydd för uppgiftslämnarna ges myndigheterna goda förutsättningar att skapa samhällsviktig statistik av hög kvalitet. Skyddet för de personuppgifter som an- vänds vid statistikframställning ska alltså vara gott, som det inte ska begränsa offentlighetsprincipen mer än nödvändigt. Uppgifter som begärs in för att användas i ett särskilt ärende mot en enskild är enligt min uppfattning inte sådana uppgifter som begärs in för framställning av statistik. I den mån det i dylika fall rör sig om känsliga uppgifter får de anses tillräckligt skyddade genom gällande regelverk avseende myndigheters hantering av sådana upp- gifter. Jag anser att sekretessens föremål, styrka och tid bör vara oför- ändrade. Det som bör övervägas är därför förändringar i statistik- sekretessens räckvidd. Bör begreppet statistik definieras i OSL? I gällande rätt saknas en definition av begreppet statistik. Som kon- staterats i avsnitt 2.1 finns inte heller någon entydig definition i allmänt språkbruk. Däremot definieras begreppet statistik i EU:s statistikförordning (se avsnitt 5.1.3) som kvantitativ och kvalitativ, aggregerad och representativ information som beskriver en gemensam egenskap63 hos en bestämd population. Som framgått av avsnitt 7.2 finns det enligt min mening inte skäl att i lagen eller förordningen om den officiella statistiken definiera begreppet statistik. Det är också min uppfattning att tillämpningen av statistiksekretessen inte skulle underlättas om det infördes en definition av begreppet statistik i OSL. Skälen till detta är i huvud- sak desamma som anförts i avsnitt 7.2. Till det kommer att det inte skulle vara lämpligt att införa en definition av begreppet statistik i OSL om en sådan saknas i lagen om den officiella statistiken. Kan statistiksekretessens tillämpningsområde avgränsas utifrån den metod som tillämpas? I direktiven anges vissa utgångspunkter som ska gälla för mina överväganden om statistiksekretessen. Bland annat ska jag pröva hypotesen att det skulle bli tydligare om statistiksekretessen utgick från den metod som används för insamling och bearbetning av data i stället för det sammanhang i vilken statistiken framställs. Om man skulle kunna definiera en sådan metod skulle man inte längre be- höva använda sig av begreppet särskild verksamhet för framställ- ning av statistik som enligt direktiven kan leda till vissa inte önsk- värda konsekvenser. kan statistik benämnas statistik om den framställs i den särskilda verksamheten men kallas för annan jäm- 63 På engelska a collective phenomenon. förbar undersökning om den framställts utanför en sådan särskild verksamhet. Att i stället använda sig av metoden skulle leda till att man kom ifrån situationen att ordet statistik endast syftar på stati- stik som framställs i sådan särskild verksamhet. Att sekretessen gäller i viss utpekad verksamhet är dock inte unikt för statistiksekretessen. Stora delar av sekretesslagstiftningen är uppbyggd på motsvarande sätt. Bakgrunden till att begreppet särskild verksamhet använts för att avgränsa statistiksekretessens omfattning är tanken att uppgifterna ska vara skyddade av sekretess i statistikverksamheten oavsett hur de har hamnat hos berörd myn- dighet. Till viss del är det den stora mängden uppgifter som gör att dessa blir skyddsvärda. Det kan möjligen framstå som en omoti- verad skillnad att en statistikundersökning som SCB utför på upp- drag av en statlig utredning kan omfattas av statistiksekretess när så inte är fallet om undersökningen utförs av utredningen i egen regi. Å andra sidan är det kanske inte förvånande att regleringen främst träffar de myndigheter som i stort sett utför uppgifter av sådan art att de bör omfattas av statistiksekretess. Bakgrunden till denna uppdelning är dessutom, enligt vad som framkommit ovan, delvis ett önskemål om att statistiksekretessen ska tillämpas restrik- tivt. Till detta kommer den skillnad som föreligger mellan att an- vända uppgifter för administrativa respektive statistiska ändamål. Mot den bakgrunden framstår det som logiskt att knyta statistik- sekretessens räckvidd till en myndighets särskilda verksamhet för framställning av statistik. Finns det då någon sådan metod för insamling och bearbetning av data till vilken statistiksekretessen i stället skulle kunna knytas? Jag har i arbetet med utredningen varit i kontakt med samtliga statistikansvariga myndigheter och ett antal andra myndigheter och organ som arbetar med statistik men har inte fått fram något exem- pel på någon sådan metod. Frågan har också diskuterats i utred- ningens expertgrupp. Det är inte en enda arbetsmetod som används för att framställa statistik utan det rör sig snarare om ett flertal olika metoder, av varierande slag. Dessutom kan i princip samma metoder användas för inhämtning av data i enskilda ärenden, för vilka stati- stiksekretess aldrig blir aktuell. Jag har alltså inte lyckats identifiera någon arbetsmetod som skulle kunna fungera som avgränsare för sekretessens räckvidd. Att knyta statistiksekretessen till användandet av en viss metod fram- står därför inte som en framkomlig väg. Statistiksekretessen bör i stället, såsom är fallet i gällande rätt, knytas antingen till uppgift i myndighets verksamhet som avser framställning av statistik eller till uppgift som samlas in för visst jämförbart ändamål. Hur ska paragrafens räckvidd avgränsas på bästa sätt?