sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Om allmänna råd om ytor som är hårt belastade av djur finns skulle en reglering i enskilda ärenden vara obehövlig i de flesta fall. Allmänna råd utgör en bra hjälp för den enskilde och tillsyns- myndigheten om hur försiktighetsprincipen kan uppfyllas. De är inte bindande för allmänheten och myndigheter utan anger endast hur man kan eller bör handla för att minska miljöpåverkan från ytor som är hårt belastade av djur. Trots att de inte är bindande kan de ändå i mycket hög grad styra utvecklingen (Ds 1998:43, s. 34). Allmänna råd till försiktighetsprincipen är inte begränsade till tillstånd- eller anmälningspliktig verksamhet. De är inte heller begränsade till jordbruksföretag utan täcker in all djurhållning. Räckvidden är således större än bindande villkor i enskilda ärenden, vilket torde leda till positiva effekter för miljön. Utredningen anser att den närmare utformningen av råden får ta ställning till. Vid arbetet med att ta fram dessa bör reglerna på djur- skyddsområdet uppmärksammas. behöver inget särskilt bemyndigande för att besluta om allmänna råd på sitt område (prop. 1983/84:119 s. 24). 3.8.2Ökad vägledning vid handläggning av tillstånd och anmälan Utredningens förslag: Utredningen föreslår att och Havs- och vattenmyndigheten bör ges i uppdrag att öka sin vägledning vid handläggning av tillstånd till och anmälan av djurhållande verksamheter. Vägledningen bör ske efter samråd med i frågor av principiell natur och större betydelse. Utredningen anser att de nationella myndigheternas vägledning vid handläggning av tillstånd till och anmälan av djurhållande verksam- heter bör öka. Som nämnts ovan i avsnitt 3.7.8 anser utredningen att ett effektivt sätt att förkorta prövningsprocessen, öka kom- petensen hos handläggare och främja en enhetlig rättstillämpning är att handläggarna får tydlig vägledning i sitt arbete. Det är inte fråga om vägledning i enskilda ärenden utan väg- ledningen ska ske på en generell nivå. Det kan exempelvis ske genom att faktaunderlag inom olika områden tas fram. Ett område som skulle kunna lämpa sig för ytterligare vägledning kan vara Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning punktutsläpp från djuranläggningar, t.ex. när det gäller ammoniak. I för miljöprövning enligt – redovisning av ett regeringsuppdrag om handlägg- ningstider för tillståndsärenden som beslutats av miljöprövnings- delegationerna (NV 5880, s. 30 ff.) ansågs att branschspecifik väg- ledning av typen faktablad kan leda till kortare handläggningstider. Faktablad är något som tidigare använt i sin vägledning. De innehåller snabb och lättillgänglig information om en verksamhet, process, sakfråga eller metod. De nationella myndigheterna skulle även kunna främja erfarenhetsutbyte mellan handläggare genom att hålla i årliga träffar för att diskutera aktuella frågor. Det är en form av kompetensutvecklingen för handläggarna och blir en tydlig kanal att föra ut nyheter inom EU, nationell lag- stiftning, vägledande domar m.m. En viktig uppgift vid väg- ledningen är också att poängtera vikten av individuellt anpassade villkor för att åstadkomma största möjliga miljönytta. Vägled- ningen skulle även kunna bestå i insatser mot de konsulter som tar fram miljökonsekvensbeskrivningar, i syfte att tillräckligt underlag kan lämnas direkt vid ansökan och att behovet av kompletteringar minimeras. Det har varit otydligt vilken myndighet som har varit ansvarig för vägledning vid handläggning av tillstånd och anmälan. I den nya miljötillsynsförordningen anges att har ansvar för tillsynsvägledning i frågor om djurhållande verksam- heter. Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om bl.a. miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. inom sitt ansvars- område, vattenskyddsområden och skydd av grundvatten. ska ge tillsynsvägledning på de områden där inte någon annan myndighet är utpekad. (3 kap. 2, 5 och 13 §§ miljötillsynsförordningen.) En del i tillsynsvägledningen är att ge råd och stöd om hur man tillämpar regler utfärdade med stöd av i tillsynsarbetet. , Havs- och vatten- myndigheten och har dessutom ett ansvar inom miljömålssystemet inom sina verksamhetsområden och ska verka för att målen inom miljömålssystemet nås. ska vidare särskilt ansvara för den centrala tillsynsvägledningen. Detta framgår av förordningen (2009:1464) med instruktion för , förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten och förordningen (2009:1476) med instruktion för . Detta ansvar bör omfatta ett Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning SOU 2013:5 vägledningsansvar utöver det specifika ansvaret för tillsyns- vägledning. Det är således främst som bör utöka sin väg- ledning, men även Havs- och vattenmyndigheten har ett vägled- ningsansvar. En samverkan mellan dessa myndigheter är en förut- sättning för en bra vägledning. Vägledningen bör ske efter samråd med i frågor av principiell natur och större betydelse. 3.8.3Koncentration av prövningen av tillstånd till djurhållande verksamhet Utredningens förslag: Utredningen föreslår att prövningen av tillstånd till djurhållande verksamhet koncentreras till fyra miljöprövningsdelegationer, nämligen delegationerna vid läns- styrelserna i , , och . Även ärenden om tillstånd till biogasanläggning där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning bör koncentreras till dessa delegationer. Utredningen anser även att en specialisering av miljösakkunniga bör ske, så att det finns tillgång till miljösakkunniga med jord- brukskompetens vid de fyra miljöprövningsdelegationerna. Utredningen föreslår vidare att ett återrapporteringskrav avseende handläggningstider för de ärenden som koncentreras ska införas i regleringsbrevet för . En utvärdering av den föreslagna koncentrationen bör göras , då även BAT-slutsatsernas effekt kan utvärderas. Behovet av koncentration och vilka ärenden som bör koncentreras Utredningens genomgång av tillståndsbeslut för djurhållande verksamhet från miljöprövningsdelegationer, i avsnitt 3.6.2, har visat att det finns stora skillnader i tillståndsprövningen mellan länen. Ett sätt att komma till rätta med detta är, som konstateras i avsnitt 3.7.9, att koncentrera prövningen till en eller ett fåtal miljöprövningsdelegationer. Det är ett relativt litet antal ärenden som rör djurhållande verksamheter . Det rör sig om cirka 30 Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Det kan därför vara svårt att upprätthålla erfarenhet och kompetens vid miljöprövningsdelegationerna av denna ärendetyp, även efter minskningen av antalet delegationer till tolv stycken. En koncentration av ärenden om djurhållande verksamheter skulle innebära en mer effektiv prövning, eftersom erfarenheten av denna ärendetyp skulle öka hos miljöprövningsdelegationen. Det skulle antagligen även leda till kortare handläggningstider. Det ger också bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. Anlägg- ningar för djurhållande verksamheter är lämpade för en kon- centration av prövningen eftersom de är tämligen likartade ur ett miljöbelastningsperspektiv för respektive djurslag. Hanteringen av stallgödsel är reglerad i generella föreskrifter när det gäller bl.a. lagring. Det svenska genomförandet av IED-direktivet innebär att BAT-slutsatser om djurhållande verksamhet genomförs i generella föreskrifter på förordningsnivå. Tolkningen av de nya BAT- referensdokumenten kommer troligen att ställa högre krav på pröv- ningen . En koncentration behöver inte leda till att kompetensen beträffande djurhållande verksamheter försvinner från övriga läns- styrelser. i det län där verksamheten bedrivs har fortsättningsvis även ansvar för tillsynsvägledning och tillsyn, om tillsynen inte har delegerats. Vidare är det den som håller i samrådsprocessen. kommer också att vara remissinstans i tillståndsärendena. kan bidra med värdefull lokalkännedom om natur- och kulturhänsyn som behöver tas vid lokaliseringen i samband med samrådet. Det kan t.ex. gälla riksintressen och Natura 2000-områden. Det är således endast beslutsfunktionen som koncentreras. Föredraganden på miljö- prövningsdelegationen behöver ett bra underlag i form av bl.a. miljökonsekvensbeskrivning för att ärendet ska kunna gå att hantera. Dessutom är det möjligt att den länsstyrelse där miljö- prövningsdelegationen finns lägger ut beredningen av ärenden på i det län där verksamheten bedrivs. Koncentrationen bör avse ärenden om tillstånd till djurhållning (verksamhetskod 1.10 och 1.11 i förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Även ärenden om tillstånd till biogasanläggning, där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jord- bruksverksamhet och djurhållning (som ingår i verksamhetskod 40.10), bör koncentreras. Anledningen till det är att sådana biogas- Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning anläggningar har en stark koppling till djurhållande verksamhet och kan ofta ses som en del av en gödselvårdsanläggning. Det kan ifrågasättas varför just ärenden om djurhållning ska särbehandlas. Ett motiv är, förutom likheten i miljöbelastning samt den stora omfattningen av generella föreskrifter, att det rör små företag med begränsade administrativa resurser och det är därför angeläget att prövningen blir så effektiv och förutsägbar som möjligt. Vidare har utredningen endast i uppdrag att lämna förslag avseende prövning av djurhållande verksamhet. Det kan hända att det även finns andra ärendetyper som är lämpliga att koncentrera till en eller ett fåtal miljöprövningsdelegationer, med det ligger utanför utredningens uppdrag. Det har framförts till utredningen att det inte är lämpligt att jordbruksverksamhet särbehandlas i prövningssystemet. Utredningen vill dock betona att det är viktigt att se på systemet ur den sökandes perspektiv. För denne spelar det ingen roll att systemet skiljer sig åt mellan olika verksamheter. Den sökande kommer liksom tidigare inledningsvis att vända sig till i det län där verksamheten är lokaliserad för samråd. Som ovan konstaterats är det endast beslutsfunktionen som kon- centreras. Ett flertal genomgångar har gjorts av handläggningen av tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vilka pekar på samma brister som utredningen har funnit i form av bristande individuell utform- ning av villkor och långa handläggningstider. Sedan miljö- prövningsdelegationernas tillkomst har de generella föreskrifterna om miljöhänsyn i jordbruket blivit mer omfattande, vilket innebär att de generella föreskrifterna numera i högre utsträckning reglerar sådant som tidigare reglerades som villkor i tillståndsbeslut. Utredningens beslutsgenomgång visar att den praxis som har utvecklats sig beträffande utformning av besluten innebär att mycket regleras likartat inom länet men olika mellan länen. För att bryta detta mönster är det viktigt med rätt kompentens och att pröv- ningen koncentreras för att därigenom uppnå likabehandling vid prövningen. Det är också viktigt att stödet från de nationella myndigheterna ökar, vilket föreslås i avsnitt 3.8.2. En koncentration av tillståndsprövningen kan även bidra till att uppnå regeringens mål att förenkla för företagen genom att minska andelen företagare som upplever regler som ett tillväxthinder samt minska de administrativa kostnaderna och handläggningstiderna på länsstyrelserna (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 24, s. 60). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Antal och lokalisering av miljöprövningsdelegationer När det gäller frågan hur många miljöprövningsdelegationer som är lämpliga är utredningens mening att den nya organisationen med tolv delegationer inte kommer innebära några större förbättringar avseende prövningen av djurhållande verksamheter. Utredningen har i sin beslutsgenomgång tittat på åtta delegationer och genom- gången visar brister i likformigheten mellan dessa län. Av de åtta delegationer som ingått i genomgången är fem kvar efter den nya organisationsförändringen. Det är de fem delegationerna i de stora jordbrukslänen , , , och . Även och regeringen har tidigare ansett att tolv delegationer är för många och föreslagit fem respektive sju stycken. Utredningen anser inte att den genomförda koncentrationen bör hindra att ytterligare förändringar genomförs. Utredningen anser att det är lämpligt med en viss fördelning av miljöprövningsdelegationer över landet. En kon- centration till en enda miljöprövningsdelegation skulle bli sårbar. Dessutom bör prövningsmyndigheterna finnas i olika delar av landet eftersom klimatförhållandena är olika i landet. Vilka länsstyrelser som bör pröva tillstånd till djurhållning samt tillstånd till biogasanläggning, där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning, kan bedömas ur flera olika perspektiv. En utgångspunkt kan vara att det bör finnas en sådan miljöprövningsdelegation inom varje mark- och miljödomstols domkrets. Av dagens tolv miljöprövningsdelegationer finns, inom domkretsarna för mark- och miljödomstolarna, fyra stycken inom , två inom , två inom , tre inom samt en inom . Ett annat alternativ kan vara att de länsstyrelser som även är vattenmyndigheter med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i sitt distrikt kan vara möjliga för koncentration av tillståndsprövningen. Samtliga dessa länsstyrelser, förutom läns- styrelsen i , har även miljöprövningsdelegation. Ytterligare ett alternativ är att utgå från rapporten av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) där sju länsstyrelser föreslogs vara ansvarig länsstyrelse inom sitt geografiska område. De ansågs vara de som, i jämförelse med övriga länsstyrelser i området, hade den mest omfattande verksamheten. Det bakomliggande antagandet var att ju större är, desto större är dess förutsättningar att använda Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning och, i den utsträckning det behövs, komplettera befintlig kompetens till de koncentrerade verksamheterna (s. 13). Slutligen har Utred- ningen om den statliga regionala förvaltningen gjort en översyn av statlig regional förvaltning och gett förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig i betänkandet SOU 2012:81. Där föreslås att antalet länsstyrelser ska vara elva stycken och omfatta ett eller flera län, se avsnitt 3.7.9. Vid övervägandena om vilka och hur många länsstyrelser som bör pröva de berörda tillståndsärendena har en utgångspunkt varit att har en miljöprövningsdelegation samt är en länsstyrelse dit ärenden av förvaltningskaraktär har koncentrerats. Detta förhållande sammanfaller för sex länsstyrelser, nämligen länsstyrelserna i , , , , och . Frågan är då om det är ett lämpligt antal sett i för- hållande till antalet ärenden. Två av länen, och , har ingen stor verksamhet inom jordbruksområdet. Det rör sig om endast cirka 30 ärenden avseende djurhållning i hela landet och när det gäller biogasanläggning på gårdsnivå prövas de oftast i samband med djurhållningen. Det ter sig därför som effektivare att samla prövningen till endast fyra länsstyrelser med tanke på att det rör sig relativt få ärenden . Förslaget handlar endast om koncentration av prövningen och har möjlighet att bereda ärendet på den egna eller anlita annan länsstyrelse enligt överenskom- melse (22 § förordningen [2011:1237] om miljöprövningsdelegationer). Med ambitionen att koncentrera tillståndsprövningen till väsentligt färre länsstyrelser kan ett förslag se ut som nedan: Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Inom de län som är markerade med kursiv stil är vattenmyndighet. Djurhållning i de olika områdena framgår av nedanstående tabell. (Tabellen bygger på utredningens bearbetning av uppgifter i tabell 6.4, 6.13 och 6.16 i Jordbruksstatistisk årsbok 2012. ) Med denna områdesindelning uppnås relativt god balans avseende djurhållning inom områdena Syd, Öst och Väst medan Nord har väsentligt lägre andel av djuren. Eftersom de geografiska för- hållandena skiljer sig gentemot de övriga är det ändå motiverat att ha en miljödelegation med dessa uppgifter inom området. Samtliga föreslagna länsstyrelser är koncentrationslänsstyrelser och föreslås finnas kvar i förslaget av Utredningen om den statliga regionala förvaltningen. är dessutom vattenmyndighet (i ), men samtliga har vatten- myndighet inom sitt område. För mark- och Miljödomstolarna kommer tre mark- och miljödomstolar (vid , och ) att pröva överklaganden, medan den måltypen försvinner från mark- och miljödomstolarna vid och . Eftersom antalet tillståndsärenden totalt uppgår till cirka 30 stycken och få av dessa ärenden överklagas kommer det inte att bli någon nämnvärd förändring för mark- och miljödomstolarna. Det kan tyckas vara motsägelsefullt att en koncentration före- slås från tolv till fyra miljöprövningsdelegationer i relation till att anmälningsärenden prövas av kommunerna, som är 290 till antalet. Utredningen vill dock betona att handläggningen av tillstånds- och anmälningsärenden skiljer sig åt i form av bl.a. kostnad, handlägg- ningstider och rättskraft. Utredningen anser därför att man måste Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning kunna ställa olika krav på de olika processerna. I de fall staten har bedömt att tillståndsplikt krävs, med allt vad det innebär, måste den enskilde kunna förvänta sig en rimlig handläggningstid till en rimlig kostnad och att likartade verksamheter bedöms lika i hela landet. Utredningen föreslår vidare att en specialisering av miljösak- kunniga bör ske, så att det finns tillgång till miljösakkunniga med jordbrukskompetens vid de fyra miljöprövningsdelegationerna. Det finns en tendens inom att bredda handläggares arbets- uppgifter till att avse flera olika typer av miljöfarliga verksamheter, för att öka flexibiliteten och minska sårbarheten inom organisa- tionen. Kompetensen inom jordbruksområdet riskerar därför att minska på handläggarnivå inom miljöprövningsområdet. Även inom miljöprövningsdelegationen är det inte givet att ordföranden eller den sakkunnige besitter sådan kunskap. Syftet med ett system med specialiserade sakkunniga är att säkerställa att rätt kompentens finns inom delegationerna, vilket krävs för att kunna göra en bedömning av vilka villkor som behöver ställas utöver de generella föreskrifterna i det individuella fallet. Det ger också ökade förut- sättningar att verksamheterna bedöms på ett enhetligt sätt över hela landet. En specialisering av sakkunniga kan införas separat, oberoende av om koncentration till färre miljöprövningsdelegationer görs eller inte. Krav på återrapportering och utvärdering Utredningen föreslår slutligen att ett återrapporteringskrav avse- ende handläggningstider för de ärenden som koncentreras ska finnas i regleringsbrevet för berörda länsstyrelser. Handläggnings- tider för prövning av samtliga miljöfarliga verksamheter redovisas redan i länsstyrelsernas årsredovisning. Utredningen anser att det är värdefullt att se i vilken utsträckning den föreslagna kon- centrationen får effekter för handläggningstiden. Vidare bör en utvärdering av den föreslagna koncentrationen göras , då även BAT-slutsatsernas införande kan utvärderas. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning anser att det vid utvärderingen även lämpligen kan övervägas om koncentration bör ske inom ytterligare verksamhetsområden. 3.8.4Ändrad hänvisning till MKB-direktivet i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Utredningens förslag: I bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd borde en hänvisning även göras till bilaga II till MKB-direktivet för tillståndspliktig djurhållning av fjäderfä och svin (verksamhetskod 1.10). Som konstaterats ovan skiljer sig tröskelvärdena åt mellan IPPC- och IED-direktiven samt MKB-direktivet. De antal djur som ligger under MKB-direktivets gräns omfattas således egentligen av bilaga II, och inte bilaga I, till MKB-direktivet. I bilaga II till direktivet finns en lista över de projekt där medlemsstaten själv får bedöma från fall till fall eller med till- ämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvens- bedömning bör göras och tillstånd ska krävas. Projekt som omfattas av bilaga I antas däremot alltid kan medföra en betydande miljöpåverkan med följden att en miljökonsekvensbedömning ska göras och tillstånd krävas. En hänvisning bör därför rätteligen göras till bilaga II till MKB- direktivet (EU-kod 85/337-2) för djurhållning på IPPC-/IED- nivån (verksamhetskod 1.10) i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I samband med genom- förandet av IED-direktivet kommer troligen bestämmelser om prövning och vad som är tillstånds- och anmälningspliktigt i bilagan brytas ut ur förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och läggas i en helt ny förordning om miljöprövning. Ändring av hänvisningen får i sådana fall göras i den nya för- ordningen. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Vilka krav som ställs på konsekvensbeskrivningen, hur den är upplagd och vad som avses med småföretag framgår i avsnitt 2.8. I detta kapitel föreslår utredningen följande: ta fram föreskrifter om krav på täckning av lagringsbehållare för rötrest, dokumentation vid bortförsel av rötrest, nedmyllning och metoder för spridning av rötrest samt allmänna råd om ytor som är hårt belastade av djur, öka vägledningen vid handläggning av tillstånd och anmälan av djurhållande verksamheter, koncentrera prövningen av tillstånd till djurhållande verksam- heter och biogasanläggning på gårdsnivå till miljöprövnings- delegationerna vid länsstyrelserna i , , och , där det ska finnas tillgång till miljösakkunniga med jordbrukskompetens, och ändra hänvisningen till MKB-direktivet för djurhållning av tillståndspliktiga anläggningar för fjäderfä och svin. De förslag som kan leda till nya eller ändrade regler är förslagen om att bör ta fram föreskrifter om rötrest, kon- centration av prövningen och ändrad hänvisning till MKB- direktivet. Beträffande rötrester har utredningen funnit luckor i dagens regelverk eftersom rötrester inte alltid faller in under definitionen för stallgödsel. Risken för ammoniakavgång är större från rötrest än stallgödsel. Det är därför angeläget att rötrester omfattas av samma regler som stallgödsel när det gäller täckning av lagrings- behållare, dokumentation vid bortförsel, nedmyllning och metoder för spridning. Alternativa lösningar är att dessa krav istället regleras i tillstånd, föreläggande efter anmälan eller vid tillsyn. En reglering i föreskrifter ökar likabehandlingen och säkerställer att kraven gäller för alla berörda verksamheter. Om någon reglering inte kommer till stånd är det inte givet att ammoniakavgången från rötrester begränsas för alla berörda verksamheter. För att bemyndigande att meddela föreskrifter även ska omfatta biogas- anläggningar som finns utanför jordbruksföretag föreslås att ett nytt bemyndigande, grundat på 9 kap. 5 § , införs i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning föreskrifter om täckning av stallgödsel och rötrester ska omfattas av samma straff föreslår utredningen att en ny punkt införs i 29 kap. 9 § så att även brott mot föreskrifter om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning som en myndighet, efter regeringens bemyndigande, har meddelat med stöd av 9 kap. 5 § ska leda till böter. Om någon ändring inte görs får det effekten att överträdelse av regler om lagring av rötrester och stallgödsel leder till olika straff. Det förkommer ofta att rötrester och flytgödsel lagras i samma behållare. Ett alternativt förslag är att utvidga tillämpningsområdet för bemyndigandet i 12 kap. 10 §. Föreskrifter med stöd av det bemyndigandet är redan sanktionerade med böter.