sou · H0B382 · 2012-12-04 00:00:00 — Även har det funnits särskilda dom- stolar inom domstolarna, t.ex. fastighetsdomstolar. Organisations- formen är alltså väl beprövad. Ett viktigt argument som talar för att föra över hyres- och arrende- nämndernas verksamhet till domstol är att utgångspunkten är att civilrättsliga tvister ska prövas av domstol. Eftersom verksamheten vid nämnderna i ganska stor utsträckning rör rättskipning skulle det alltså inte minst från principiell synpunkt vara naturligt om den utövades inom ramen för en domstol. Systemet för prövning av hyres- och arrendetvister skulle dess- utom kunna bli mer enhetligt och lättare för allmänheten att begripa. Om samtliga hyres-, arrende- och bostadsrättstvister handläggs i domstol skulle det genom en förändring av kompetensen vara möjligt att samla prövningen av dessa tvister till samma domstolar. Mål- underlaget vid de särskilda domstolarna skulle genom en sådan om- fördelning bli större än vad som är fallet vid dagens nämnder. Hyres- och arrendetvisterna vid tingsrätterna skulle minska i motsvarande mån. De särskilda domstolarna skulle alltså förutsätta fler anställda än dagens nämnder och därmed bli större och mindre sårbara. Frågan om kompetensfördelningen behandlar vi i kapitel 5. Vid en integrering i tingsrätt skulle hyresråden bli rådmän, dvs. De skulle därmed få ett mycket långtgående an- ställningsskydd som i hög utsträckning bidrar till att garantera domar- nas självständighet. Vidare skulle anställningsformen som ordinarie domare kunna bidra till att öka attraktiviteten i anställningen. En integrering i tingsrätt skulle därmed också ur ett rekryteringsper- spektiv vara en fördel. Det skulle också underlätta möjligheten för personal att växla mellan olika anställningar inom Domstolar. Tjänstgöringsskyldigheten för rådmännen vid tingsrättens allmänna sida och hyres- och arrendesidan skulle bli ömsesidig. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister En annan fördel med att föra över verksamheten till allmän dom- stol är att det inte längre skulle gälla olika organisationslösningar för de små respektive de stora nämnderna. Systemet skulle bli mer en- hetligt. Ett argument av mer praktisk karaktär är att en ombildning av hyres- och arrendenämnderna till särskilda domstolar skulle leda till en mindre sårbar organisation. Organisationsformen skulle också kunna skapa förutsättningar för att ytterligare effektivisera verksam- heten. Hyres- och arrendenämnderna är, möjligen med bortseende från nämnden i , små myndigheter med få anställda. Nämnder- na i , och har visserligen uppgett sig i princip inte vara sårbara såvitt avser bemanningen. Beträffande de mindre nämnderna kan däremot sjukdom, föräldraledighet och annan frånvaro leda till bemanningsproblem. finns visserligen, i vart fall delvis, formella förutsättningar för ett arbetsutbyte mellan hyres- och arrendenämnderna respektive tingsrätterna. Hyresråden och andra anställda vid hyresnämnden är nämligen skyldiga att, i den ut- sträckning som arbetsuppgifterna tillåter det, tjänstgöra vid en tings- rätt på samma ort som hyresnämnden. Motsvarande tjänstgörings- skyldighet vid nämnderna gäller inte för de anställda vid tingsrätterna. Våra undersökningar har visat att det förekommer att hyresråd tjänst- gör vid tingsrätt. Däremot verkar det vara ovanligt att domare vid tingsrätten tjänstgör vid nämnderna. Inte heller mellan nämndsekre- terare och domstolssekreterare sker det arbetsutbyte i någon större omfattning. Det kan finnas flera anledningar till att det inte före- kommer arbetsutbyte i så stor utsträckning. Ett skäl kan vara att dele- gationsbestämmelserna har getts olika utformning i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion respektive förordningen (1980:1030) med hyresnämndsinstruktion. Det formella regelverket kan därmed till viss del sägas lägga hinder i vägen för ett effektivt arbetsutbyte. Genom att ombilda nämnderna till särskilda domstolar inom tings- rätterna skulle man åstadkomma en mer flexibel organisation där förutsättningar för arbetsutbyte för både domare och sekreterare skulle öka. Förfarandena skulle vara mer lika varandra. Det skulle inte längre vara fråga om olika myndigheter som dessutom har olika judiciell status, domstol respektive förvaltningsmyndighet. Den en- sidiga tjänstgöringsskyldigheten för personalen som handlägger hyres- och arrendetvister skulle inte längre bestå utan gälla ömsesidigt. Detta skulle skapa bättre förutsättningar för att personal med sina huvud- En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister sakliga uppgifter vid tingsrättens allmänna del skulle kunna bistå hyres- och arrendedomstolen vid tillfälliga arbetstoppar samt vid frånvaro och vice versa. En sådan ordning skulle visserligen kunna åstadkommas genom att förfarandereglerna vid nämnderna gjordes mer lika de som gäller i domstol. Likväl skulle skillnaderna vara stora – trots allt rör det sig om en förvaltningsmyndighet och en domstol. Man ska dock inte överskatta de vinster ur ett flexibilitetshänse- ende som en integration i tingsrätt kan innebära. Som vi tidigare framhållit är hyres- och arrendetvister speciella. Handlägg- ningen av dessa kräver i många fall både djupa teoretiska kunskaper och praktisk erfarenhet. Det kan därför säkert ofta vara svårt för en rådman att som tillfällig vikarie handlägga dessa ärenden. Tingsrätten skulle dock kunna låta vissa rådmän och sekreterare på något mer regelbunden basis handlägga hyres- och arrendetvister. Härigenom skulle de få tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att på ett kompetent sätt kunna handlägga i vart fall inte alltför komplicerade Hyres- och arrendenämnderna är en del av Domstolar. Det har dock framkommit att det förekommer att medarbetare vid nämnderna upplever att deras verksamhet vid exempelvis övergri- pande utvecklingsarbete inom Domstolar kommer i sista hand. Vid en integration i allmän domstol skulle denna isolering upphöra. Dessutom skulle möjligheten att löpande utveckla arbets- formerna för prövningen av hyres- och arrendetvister öka. Vid de enskilda tingsrätterna pågår det kontinuerligt arbete med att utveckla arbetsformerna. Det kan bl.a. handla om att ta fram rutiner för hand- läggning av mål och ärenden och för hur verksamhetsstöd, som t.ex. , kan användas. Hyres- och arrendenämnderna bedriver visser- ligen en hel del utvecklingsarbete i bl.a. nätverksformer. Förutsätt- ningarna att bedriva utvecklingsarbete avseende handläggningen av hyres- och arrendetvister skulle dock öka om man integrerar nämn- dernas verksamhet i tingsrätterna. Utvecklingsarbete är resurskrä- vande. Genom att utgöra en del av en större enhet skulle de nuvarande nämnderna kunna tillgodogöra sig resultatet av och själva bidra till det allmänna utvecklingsarbetet som bedrivs på tingsrätten. Även framöver skulle det dock komma att finnas behov av utvecklingsarbete i nätverksform beträffande frågor som specifikt rör handläggningen av hyres-, arrende- och bostadsrättstvister. Ett överförande av verksamheten till allmän domstol skulle för framför allt nämnden i , men kanske även till viss del för nämnderna i och , innebära vissa vinster av admi- En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Nämnderna i och , vars lokaler in- ryms i byggnader med domstol, köper in en del administrativa tjänster från domstolen. Så är inte fallet beträffande nämnden i utan här sköts all administration av nämndens egen per- sonal. Av naturliga skäl kan den administrativa enheten inte bestå av så många medarbetare. Frånvaro av mer omfattande slag kan därför leda till bemanningsproblem. Nämnden löser visserligen en sådan uppkommen situation med bistånd av övrig personal. En gemensam organisation skulle dock minska risken för att denna typ av problematik uppstår. Även ur ett effektivitetsperspektiv kan en ombildning av nämn- derna till särskilda domstolar vara en fördel. För att fylla samtliga funktioner kan det nämligen vara nödvändigt att överdimensionera den administrativa enheten. En gemensam administration skulle utgöra ett mer effektivt utnyttjande av resurser. Vad gäller de mindre nämnderna skulle förutsättningarna för myndighetschefen att utöva styrning och ledning över verksamheten förmodligen bli bättre om dessa ombildades till särskilda domstolar. All personal skulle vara anställd vid en och samma myndighet. Med denna organisationslösning skulle man också undvika en del admini- strativt mer- och dubbelarbete. Ytterligare en positiv effekt med en ombildning av hyres- och arrendenämnderna till särskilda domstolar är att deltagandet av nota- rier vid handläggningen av hyres- och arrendetvister skulle kunna öka. är denna möjlighet begränsad. Notarietjänstgöringen fullgörs som huvudregel vid tingsrätt eller förvaltningsrätt eller båda slagen av domstolar (2 § första stycket notarieförordningen [1990:469]). Vissa notarieanställningar kan dock inledas med sex månaders tjänst- på en myndighet som t.ex. eller för att därefter fortsätta i domstol, s.k. paket- anställningar. Hyres- och arrendenämnderna ingår inte bland de myndigheter där paketanställning erbjuds.6 Dock är en tingsnotarie, enligt 52 a § tingsrättsinstruktionen, skyldig att av sam- manlagt tjänstgöra vid en hyresnämnd på samma ort som tingsrätten. Denna tid får då notarien tillgodoräkna som notarie- tjänstgöring (2 a § notarieförordningen). Vidare finns det enligt 3 § notarieförordningen möjlighet att tillgodoräkna viss annan tjänst- som ligger i tiden före all domstolstjänstgöring. Tiden är be- gränsad . Vid prövningen ska särskilt tjänstgöringens 6 (). En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister allmänna juridiska värde beaktas men även dess värde för fortsatt arbete vid tingsrätt eller förvaltningsrätt. Enligt praxis tillgodoräknas regelmässigt tjänstgöring vid hyres- och arrendenämnden under förutsättning att det rört sig om juridiskt arbete. Om hyres- och arrendenämnderna ombildas till domstolar skulle alltså möjligheten för notarier att delta vid handläggningen av hyres- och arrendetvister öka. Det kan vara av värde för den enskilde nota- rien som får insyn och erfarenhet av dessa rättsområden. Även ur ett samhälls- och medborgarperspektiv är detta värdefullt. Notarie- tjänstgöring ger notarien en god inblick i förfarandet vid domstol och fördjupade kunskaper inom materiell rätt, vilket är till stor nytta oavsett framtida yrkesval. Samhället i stort gagnas av att det finns jurister med goda teoretiska kunskapar och praktisk erfarenhet inom hyres- och arrenderätten. Notarietjänstgöring är att sätt att ge jurister sådana ökade erfarenheter och kunskaper. Erfarenhet av handlägg- ning av hyres- och arrendetvister i domstol kan vidare ge ett ökat intresse att senare söka en anställning som ordinarie domare med särskild inriktning mot dessa rättsområden. Även ur ett framtida rekryteringsperspektiv för Domstolar kan alltså en ökad möjlighet till notarietjänstgöring på hyres- och arrendeområdet vara av värde. I sammanhanget bör formerna för en sådan ökad notarietjänst- på hyres- och arrendeområdet övervägas. För att tjänst- göringen ska vara värdefull för den enskilde notarien och också till- godose tingsrättens behov av arbetskraft krävs förmodligen att den varar en inte alltför . En längre tids tjänstgöring på hyres- och arrendeområdet kan dock innebära en risk för att notarien inte hinner få tillräcklig kunskap och erfarenhet för att fullgöra de domar- uppgifter som krävs för notariemeritering. Situationen skulle even- tuellt kunna lösas genom att man inrättar någon form av kombina- tionstjänstgöring. Det har inte inom ramen för denna utredning varit möjligt att närmare utreda behovet och efterfrågan av en sådan kom- binationstjänstgöring. Frågan bör i stället övervägas närmare i annat sammanhang. är det inte möjligt att anställa fiskaler i hyres- och arrende- nämnderna. Fiskaler kan nämligen bara vara anställda i domstolar. Det förekommer dock att personer som genomgår domarutbildning är tjänstlediga för att arbeta som tf. hyresråd. För att an- ställas som hovrättsassessor krävs det bl.a. att man har tjänstgjort som fiskal (eller eller rådman) i tingsrätt. Tjänst- i annan domstol eller domstolsliknande nämnd jämställs dock En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister till av högst med tjänstgöring som fiskal i tings- rätt. En förutsättning för avräkning är att fiskalen har tjänstgjort som tingsfiskal före den tid som önskas tillgodoräknas (40 § förordningen [1996:379] med hovrättsinstruktion). Det skulle alltså under vissa omständigheter därmed sannolikt vara möjligt för den tjänstlediga fiskalen att tillgodoräkna sig viss tjänstgöring vid nämnden som fiskalstjänstgöring. Om verksamheten vid hyres- och arrendenämnderna förs över till allmän domstol skulle fiskaler vid vissa domstolar, inom ramen för domarutbildningen, naturligt delta i handläggningen av de ärenden som hyres- och arrendenämn- derna nu handlägger. Precis som för notarier kan handläggningen av dessa tvister vara av värde för fiskalens egen del men även för sam- hället och medborgarna i stort samt för möjligheten att rekrytera jurister till anställning som ordinarie domare. En ytterligare fördel med att ombilda hyres- och arrendenämn- derna till särskilda domstolar och låta dessa tillämpa vanliga process- regler är att tidigare och kommande lagstiftningsarbete som berör domstolarna på ett mer naturligt och enklare sätt skulle komma nämndverksamheten tillgodo. Som exempel kan nämnas att de nya reglerna om en modernare rättegång, enligt vilka alla förhör spelas in på video, skulle bli tillämpliga även för den nuvarande nämnd- verksamheten. Hyres- och arrendenämndernas beslut överprövas av hovrätt, dvs. en domstol överprövar en förvaltningsmyndighets beslut. Vid prövningen av ärendena tillämpar myndigheterna olika processlagar som inte korresponderar i alla avseenden. Ur ett överrättsperspek- tiv skulle det vara en fördel om även underinstansen var en domstol som har att tillämpa samma processrättsliga regelverk. Som konstaterats finns det alltså en rad fördelar med att ombilda hyres- och arrendenämnderna till särskilda domstolar. Vilka skulle då nackdelarna med en sådan omorganisation vara? Både medarbetarna och allmänheten synes som sagt anse att verk- samheten vid hyres- och arrendenämnderna är välfungerande. Det finns givetvis alltid en risk för att verksamheten i något avseende försämras vid en omorganisation. Som vi konstaterat skulle det vara möjligt att bevara i princip samtliga särinslag i nämndernas verksamhet om man integrerade hyres- och arrendenämnderna som särskilda domstolar i tingsrätt. Undantaget är nämndernas uppgift att vara skiljenämnd. Även om det är mycket ovanligt att nämnderna i praktiken agerar skiljenämnd är detta, enligt uppgift, ett av intressenterna uppskattat inslag. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister avseende skulle alltså en överföring av nämndernas verksamhet till allmän domstol innebära en försämring. Vi har analyserat frågan när- mare i avsnitt 3.4.4 och där gjort bedömningen att ett avskaffande av denna möjlighet inte skulle innebära så stora nackdelar för intres- senterna att det skulle utgöra skäl mot att föra över verksamheten till domstolarna. Vår bedömning bygger bl.a. på att det genom en ändring av kompetensfördelningen mellan myndigheterna skulle vara möjligt att låta särskilda ledamöter delta vid prövningen av de måltyper som vanligen aktualiserar ett skiljeförfarande. Denna fråga behandlar vi närmare i kapitel 5. Om man för över hyres- och arrendenämndernas verksamhet till de allmänna domstolarna skulle det naturligtvis innebära en omställ- ning för personalen vid nämnderna. Störst skulle omställningen vara för medarbetarna vid nämnderna i , och som varit helt fristående myndigheter. Detta är dock en omständighet som gör sig gällande vid varje organisationsförändring och bör inte hindra en omorganisation som har klara för- delar även ur ett medarbetarperspektiv. Det finns också inom Domstolar en väl etablerade ordning för handläggning av personal- frågor som bygger på erfarenheter från tidigare omorganisationer. Medarbetarna vid nämnderna har stor kompetens och gedigen erfarenhet av handläggning av ärenden om hyra och arrende. En far- håga med att integrera hyres- och arrendenämndernas verksamhet i domstolarna är att det skulle finnas en risk för att denna specialist- kompetens skulle försämras. Det finns också en farhåga att handläggningen av framför allt brottmål skulle priori- teras före hyres- och arrendeärenden. utredare behandlade den senare farhågan och uttalade därvid följande (Orga- nisationen för vissa hyres- och arrendenämnder s. 25 f.) Att det finns en flexibilitet i fråga om arbetsinsatser på olika verksamhets- områden inom en organisation är normalt en styrka. Likaså ligger det alltid i ett ledningsansvar att göra prioriteringar vid tillfällen av knappa resurser. Så länge sådana överväganden grundas på sakliga skäl finns inget att invända mot det. Vid en samordning kommer prioriteringar ibland att drabba handläggningen av hyrestvister, i andra fall kommer nämnd- verksamheten att prioriteras. Det finns dock en inte helt ogrundad oro för att hyrestvister kom- mer att få en mer undanskymd roll inom tingsrätten och därför ges en mer generellt lågprioriterad status. Att en domstolschef medvetet på osakliga grunder skulle diskriminera nämndernas verksamhet saknas anledning att tro. Däremot kan risken finnas att hyrestvister som ett främmande inslag i tingsrätternas övriga verksamhet inte alltid kommer En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister att uppmärksammas i erforderlig omfattning. Det rör sig om ett spe- ciellt rättsområde, där det för den som saknar egen erfarenhet av denna typ av konfliktlösning inte alltid står klart vilka prioriteringar som måste göras. Särskilt beaktansvärd är risken för felaktiga prioriteringar om nämnden utgör en liten del av den totala verksamheten. utredare konstaterade att om enheterna är så stora att två hyresråd i vart fall huvudsakligen kan syssla med hyres- och arrendeärenden skulle verksamheten få en fastare struktur och bättre kunna fungera som en självständig enhet inom tingsrätten. På så sätt skulle behovet av prioriteringar kunna tillgodoses såväl inom enheten som genom t.ex. personalutbyte mellan enheterna. Vår uppfattning är att oron för att specialistkompetensen ska för- sämras och för att hyres- och arrendeärendena kommer ges låg prio- ritet kanske skulle vara befogad om överföringen av verksamheten skedde utan någon form av koncentrering av ärendena. Vi delar utredares uppfattning om att enhetens storlek kan inverka på dess självständighet. I kapitel 5 behandlar vi frågan om en ändring av kompetensfördelningen. En sådan ändring kan skapa ett större mål- och ärendeunderlag vid den enhet som handlägger hyres- och arrendetvister. Genom att skapa en särskild ordning för hand- läggningen av hyres- och arrendetvister bedömer vi risken både för att specialistkunskaperna ska försämras och för att hyres- och arrende- ärendena ska nedprioriteras som mycket liten. Sammanfattningsvis kan vi alltså konstatera att en organisations- form som innebär att man inrättar särskilda domstolar för handlägg- ning av hyres- och arrendetvister har många fördelar. De nackdelar som finns är enligt vår bedömning inte påtagliga. 4.3Alternativet att vidareutveckla och utvidga den administrativa samverkan mellan nämnderna och tingsrätterna I detta avsnitt identifierar och analyserar vi för- och nackdelar med alternativet att vidareutveckla och utvidga den administrativa sam- verkan mellan nämnderna och tingsrätterna. Vad som enligt direktiven avses med utvidga är givet. Mer problematiskt är vad som ligger i uttrycket att vidareutveckla den administrativa samverkan mellan nämnderna och tingsrätterna. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Som framgått ovan har vi ombett lagmännen vid , , och tingsrätter att yttra sig i orga- nisationsfrågan och särskilt ange hur den administrativa samverkan mellan nämnderna och tingsrätterna skulle kunna vidareutvecklas. Tre av lagmännen har uttryckligen svarat att det nog inte skulle vara möjligt att vidareutveckla den administrativa samverkan mellan tingsrätt och hyresnämnd. Vi har också svårt att se att det skulle vara möjligt att i mer for- mellt hänseende vidareutveckla den administrativa samverkan som finns mellan nämnderna och tingsrätten. Däremot skulle det even- tuellt vara möjligt att med olika åtgärder verka för att ett arbetsutbyte mellan myndigheterna i högre utsträckning kommer till stånd i prak- tiken. Det kan nämnas att frågan om hur samverkan kan utökas be- rördes i avseende erfarenhetsutbyte och verksamhetsutveckling för hyresnämnderna (s. 21). Som konkreta förslag på utökad samverkan angavs bl.a. gemensam verksamhets- planering och kompetensutveckling samt rekrytering av sekreterare som kan tjänstgöra i både tingsrätten och hyresnämnden. Vid våra fortsatta överväganden utgår vi därför från att den sam- verkan mellan nämnd och tingsrätt som kan bli aktuell motsvarar den som sker . Som vi tidigare konstaterat är många medarbetare och nämndernas intressenter i stort sett nöjda med verksamheten vid nämnderna . Detta är givetvis ett skäl som talar för att behålla nuvarande ordning. Vilka fördelar skulle det då finnas med att utvidga den admini- strativa samverkan som finns mellan de fem mindre nämnderna och tingsrätten på respektive ort till att gälla även nämnderna i , och ? Inledningsvis kan det även beträffande denna organisationsform konstateras att den är beprövad. Genom att knyta även de tre stora nämnderna till tingsrätt skulle man uppnå en organisationslösning som är enhetlig över hela landet. Detta kan ha ett värde i sig. Det skulle då t.ex. inte längre råda någon skillnad mellan nämnderna beträffande vem som är chef – en egen chef eller en tingsrättslag- man som chef. Det kan inte uteslutas att chefer har olika perspektiv En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister utifrån om han eller hon är chef för en fristående nämnd eller en nämnd som är samordnad med en tingsrätt. En annan fördel är att administrativa vinster skulle kunna uppstå för nämnderna i , och . Nämnderna har visserligen uppgett att de i princip inte upplever sig som sårbara. Med tanke på det fåtal medarbetare som arbetar med administrativa uppgifter vid respektive nämnd kan det dock enligt vår bedömning inte helt uteslutas att en sådan sårbarhet faktiskt kan uppstå. En sam- ordning med tingsrätt kan minska en sådan sårbarhet. Under alla förhållanden skulle en gemensam administration innebära ett mer effektivt utnyttjande av resurser. Även beträffande själva ärendehanteringen skulle en administra- tiv knytning till tingsrätt möjligen kunna innebära en minskad sår- barhet för de stora nämnderna. Dessa nämnder upplever sig visser- ligen inte heller i detta avseende som sårbara. En samordning med tingsrätt skulle kunna medföra en mer flexibel organisation. är hyresråd och andra anställda även vid nämnderna i , och skyldiga att, i den utsträckning arbetsuppgifterna tillåter det, tjänstgöra vid en tingsrätt på samma ort som hyresnämnden. För dessa nämnder fattar dock hovrätten, efter samråd med hyresnämnden, beslut om sådan tjänstgöring (31 § första stycket förordningen med hyresnämndsinstruktion). Samma tjänstgöringsskyldighet vid hyres- och arrendenämnd gäller inte för rådmän. Om de stora nämnderna skulle knytas till en tingsrätt skulle ett arbetsutbyte mellan myndigheterna förmodligen bli något mer naturligt. Erfarenheterna av organisationsformen vid de samlokali- serade nämnderna har dock visat att arbetsutbyte inte har skett i så stor utsträckning, i vart fall inte på så sätt att rådmän tjänstgjort vid hyresnämnden.