sou · H0B346 · 2012-06-19 00:00:00 — 8.en beskrivning av planerna för hur miljön snabbt ska kunna återställas efter en allvarlig olycka i syfte att minimera effek- terna. Den som driver en verksamhet som ger upphov till utvinningsavfall eller driver en avfallsanläggning ska enligt 34 § utvinningsavfalls- förordningen ha en avfallshanteringsplan. 1.en beskrivning av den eller de verksamheter som ger upphov till utvinningsavfallet, 2.en redogörelse för de kemiska ämnen som används eller är avsedda att användas vid den bearbetning som ger upphov till utvinningsavfallet, med uppgifter om de kemiska ämnenas sta- bilitet, – förtydliganden avseende dammsäkerhet 3.en uppgift om den uppskattade totala mängden utvinningsavfall som kommer att produceras eller hanteras under verksamhetens planerade driftstid, 4.en beskrivning av de fysikaliska och kemiska egenskaperna hos det utvinningsavfall som avses att deponeras, med uppgifter om avfallets stabilitet vid de atmosfäriska och meteorologiska för- hållandena på platsen för deponin, 5.en beskrivning av den eller de deponeringsmetoder som är avsedda för det utvinningsavfall som deponeras, 6.de uppgifter som utöver 2–5 krävs för den karakterisering som avses i 26 §, a)de identifierade olycksrisker som verksamheten är förenad med, om planen avser en avfallsanläggning som inte är en risk- anläggning, eller b)att det finns en strategi för förebyggande av allvarliga olyckor, ett säkerhetssystem för genomförande av strategin och en intern beredskapsplan, om planen avser en riskanläggning, och 8.en redogörelse för hur verksamhetsutövaren i övrigt kommer att följa bestämmelserna i 15–18, 25–29 och 31 §§. Om planen avser en avfallsanläggning som inte är en riskanlägg- ning, ska planen innehålla en redogörelse för varför anläggningen inte bedöms vara en riskanläggning. Kommunen har en skyldighet att informera allmänheten om det i kommunen finns personer som löper risk att påverkas av en allvar- lig olycka vid en riskanläggning. Informationen kan ges på en webbplats eller på annat lämpligt sätt. Den information som ska tillhandahållas ska enligt 40 § utvinningsavfallsförordningen inne- hålla: – förtydliganden avseende dammsäkerhet 1.verksamhetsutövarens namn och uppgift om var anläggningen finns, 2.en uppgift om vem hos kommunen som svarar för innehållet i informationen, 3.en upplysning om att a)anläggningen omfattas av bestämmelserna i 19–24 §§ om strategi för att förebygga olyckor och intern beredskapsplan, och b)kommunen har fått all relevant information om de risker för allvarliga olyckor som anläggningen är förenad med samt om de åtgärder som har vidtagits eller ska vidtas för att före- bygga, förhindra och minska skadliga effekter på människors hälsa och miljön, 4.en tydlig och enkel redogörelse för a)aktiviteterna vid anläggningen, b)de ämnen och beredningar som förekommer i anläggningen med angivande av ämnenas och beredningarnas vanliga namn eller namn på den eller de ämneskategorier som ämnena och beredningarna tillhör samt ämnenas och beredningarnas all- männa riskklassificering, och c)det avfall i anläggningen som kan förorsaka allvarliga olyckor med upplysningar om avfallets viktigaste farliga egen- skaper, 5.en allmän beskrivning av vilka allvarliga olyckor som skulle kunna inträffa och sådana olyckors effekter på människors hälsa och miljön, 6.upplysningar om hur allmänheten kommer att varnas och informeras om det händer en allvarlig olycka, 7.upplysningar om vilka åtgärder allmänheten bör vidta om det händer en allvarlig olycka, 8.en upplysning om att den som driver anläggningen är skyldig att vidta lämpliga åtgärder inom anläggningsområdet och sam- verka med den kommunala räddningstjänsten för att hantera och begränsa följderna av en olycka, – förtydliganden avseende dammsäkerhet 9.en upplysning om den plan för räddningsinsatser som finns enligt 3 kap. 6 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor, och 10.en upplysning om var mer information kan fås. Den som driver eller i sin verksamhet har en riskanläggning är skyldig att ersätta de kostnader som varit skäliga för kommunens information till allmänheten. Enligt 3 kap. 6 § FSO ska kommunen upprätta en plan för rädd- ningsinsatser för de anläggningar som klassats som riskanlägg- ningar enligt utvinningsavfallsförordningen. Planen ska ha den omfattning som säkerheten för omgivningen kräver och allmän- heten ska på lämpligt sätt ha möjlighet att lämna synpunkter. Den som driver en riskanläggning ska förse kommunen med upplys- ningar som kommunen behöver för att upprätta planen. Planen ska förnyas var tredje år eller när det annars till följd av ändrade förhållanden finns anledning till det. Det operativa tillsynsansvaret regleras i MB och miljötillsyns- förordningen. Operativ tillsynsmyndighet kan vara , eller i de fall tillsynen har överlåtits, kommunen. Enligt 47 § i utvinningsavfallsförordningen ska regelbundna inspektioner göras på plats. Anläggningarna som omfattas av utvinningsavfallsförord- ningen omfattas även av bestämmelserna om egenkontroll i såväl MB som egenkontrollförordningen. Om det vid en avfallsanläggning inträffar något som kan påverka avfallsanläggningen stabilitet eller som kan innebär olägenheter för människors hälsa eller miljön är verksamhetsutövaren skyldig att underrätta tillsynsmyndigheten om detta, 49 § utvinningsavfalls- förordningen. En sådan underrättelse ska ske och inte senare än . Verksamhetsutövaren ska även vid behov vidta åtgärder enligt den interna beredskapsplanen. Om tillsynsmyndigheten kommer med anvisningar om korrigeringsåt- gärder ska dessa följas. – förtydliganden avseende dammsäkerhet MSB har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning när det gäller MB:s tillämpning i frågor om bestämmelser om före- byggande och hantering av allvarliga olyckor i förordningen om utvinningsavfall, se 3 kap. 8 § 3 miljötillsynsförordningen. För övriga bestämmelser i förordningen har det cen- trala ansvaret för tillsynsvägledning. har såsom nämnts det tillsynsvägledande ansvaret för dammsäkerhet enligt 11 kap. MB. har tillsynen över kommunens skyldig- het om plan för räddningsinsatser enligt FSO. 4Internationell utblick och reglering för jämförbara verksamheter och Utredningen har med stöd av tagit fram uppgifter om hur dammsäkerhetsfrågor regleras i andra länder. Uppgifterna kommer från en pågående studie som genomförs av en arbetsgrupp inom ICOLD (International Commission on Large Dams, dam safety committee, working group on dam legislation). Publicering av studien planeras . Arbetsgruppen har skickat ut enkäter med frågor rörande regelverk, klassificering av dammar, tillsyn och ansvar för damm- säkerhet till medlemsländer inom ICOLD. Svar har inkommit från knappt 40 av ICOLD:s cirka 90 medlemsländer och uppföljande kontakter pågår. Cirka hälften av de medverkande länderna ligger i . Vidare deltar bl.a. , och ytterligare fyra länder i Nord-/, , , ett antal länder i som , , , , samt några bl.a. . I de studerade länderna finns, med ett fåtal undantag, övergripande lagstiftningar såsom vattenlagstiftning och reglering om skydd mot olyckor och beredskap. Dessa övergripande regelverk innehåller generella regler som kan tillämpas på dammar och dammsäkerhet. Många länder, delstater, etc. har därutöver specifika lagar för dammar och dammsäkerhet. har vid sidan om sin vattenlag även en dammsäkerhetslag vilken omfattar bestämmelser om Internationell utblick och reglering för jämförbara verksamheter planering och anläggande av dammar, klassificering, underhåll och drift, beredskap för olyckor samt straffbestämmelser. Likaså har vid sidan om en vattenlag en mycket detaljerad och omfattande dammsäkerhetsförordning. Dammsäkerhetsförordningen inne- håller bestämmelser om klassificering, tekniska krav på utformning, bestämmelser om drift och övervakning samt krav på egenkontroll. Dessutom reglerar förordningen krav på ägarföretagets organisa- tion och kvalifikationskrav för vissa nyckelpositioner med avseende på dammsäkerhet. Det är även vanligt att länder har bindande myndighets- föreskrifter alternativt att aktörer inom dammsäkerhetsområdet med stöd av branschen, högskolan och myndigheter tagit fram riktlinjer och standards som kompletterar det befintliga regel- verket. Ofta är det landets medlemsorganisation inom ICOLD som tar fram sådana riktlinjer, exempelvis Canadian i och SpanCOLD i . I har de flesta delstater en egen vattenlag som i sin tur hänvisar till tekniska regelverk vad gäller krav på design, byggande, drift och över- vakning. Det finns s.k. DIN-normer avseende dammsäkerhet men även andra tekniska standarder. är således ett av fåtal länder som saknar särskilda bestämmelser om dammsäkerhet. I likhet med de flesta andra länder som ingår i studien har dock ett särskilt regelverk för gruvdammar. Studien visar också på att länder som har ett bindande regelverk för dammsäkerhet i större utsträckning har modeller för att säkerställa ingenjörskompetens, certifieringsförfaranden för perso- nal, en specialiserad tillsynsmyndighet och/eller en oberoende expertpanel som granskar anläggningarna. I flertalet av de länder som deltagit i studien finns krav på klassning av dammen efter konsekvenser av dammbrott alternativt geo- metriska kriterier som dammens höjd och uppdämd volym vatten. Gången är normalt att dammägaren tar fram underlag och förslag på klass och myndigheten fastställer klassen. Klassningen ingår i de allra flesta länder i det bindande regelverket. Det vanliga är ett system indelat på tre till fyra klasser. Internationell utblick och reglering för jämförbara verksamheter Klassificeringen utgår antingen från fara eller tänkbara konse- kvenser såsom förlust av liv, samhällsviktiga anläggningar, eko- nomiska värden, miljö m.m. eller indirekta mått på skade- potentialen såsom en kombination av dammens höjd och det upp- dämda magasinets volym. klassificeringssystem utgår i huvudsak från antalet s.k. boenheter som berörs av ett dammbrott. För att en damm ska hamna i den högsta konsekvensklassen ska mer än 150 boenheter beröras. Motsvarande kriterium i den finländska regleringen är fara för människoliv och fara för hälsan eller betydande fara för miljön eller egendom. Indelningen i klasser tydliggör gränsdragning för vilka dammar regelverket gäller och vilken myndighet som ansvarar för tillsyn men utnyttjas även för att kunna ställa differentierade krav på t.ex. design, övervakning och egenkontroll, rapportering till myndighet m.m. Mer långtgående krav ställs genomgående på dammar med större konsekvenser av dammbrott. På samma sätt som i vilar ansvaret för dammens säkerhet även i andra länder på dammägaren. Det är obligatoriskt att ägaren ska ta fram program för över- vakning av dammen, och normalt ska detta godkännas av tillsyns- myndigheten. Dammens klassificering styr frekvensen för vissa tillståndskontrollaktiviteter och rapporteringskrav. Normalt bygger övervakningen på att dammägaren övervakar, inspekterar m.m., men att rapportering sker till myndigheten som granskar rappor- teringen. Ägaren ansvarar för att löpande dammätningar, visuell till- ståndkontroll, funktionsprov, osv. görs i enlighet med över- vakningsprogrammet, samt att analys och dokumentation av observationerna görs. Ofta har en namngiven kvalificerad ingenjör hos ägaren ansvar för detta. Sammanställning av löpande över- vakning görs normalt i en årlig rapport som ges in till myndigheten. Myndigheten ska granska och godkänna/lämna synpunkter på rapporten. I många länder finns det i regelverket krav på ingen- jörens kompetens och erfarenhet. Myndighetens godkännande av kvalificerad personal är inte ovanligt. Beroende på klass föreskrivs normalt att detaljerad damm- säkerhetsinspektion eller detailed review ska göras minst en gång Internationell utblick och reglering för jämförbara verksamheter per 5–av kvalificerade ingenjörer. Inspektionen utförs ofta av en grupp av cirka tre stycken sakkunniga experter. Det före- kommer att experterna måste väljas ur en förteckning/panel. Myndigheten eller motsvarande har, efter eventuell rekom- mendation från särskilt råd med denna uppgift, godkänt dessa mot fastställda krav på kompetens, erfarenhet och lämplighet i övrigt. Vid inspektion stäms dammsäkerheten av vid anläggningen mot regelverk, aktuellt tillstånd och drifterfarenheter, god ingenjörs- praxis/riktlinjer, m.m. Granskningen leder fram till en samman- ställning av avvikelser som behöver åtgärdas av ägaren. Myndig- heten får normalt den detaljerade rapporten och ska kontrollera att den svarar mot regelverkets krav och godkänna den. Det är således normalt dammägarens uppgift att visa för myndig- heten att regelverket följs. Myndigheten ska kontrollera detta genom bl.a. granskning av kontrollprogram, årliga rapporter, rapporter över detaljerade inspektioner m.m. Det är mer ovanligt, men förekommer, att myndigheten själv genomför inspektioner av dammen. Det förekommer att myndigheten anlitar en expertpanel för genomförande av t.ex. 5-årsinspektion, men normalt är det dammägarens ansvar som en del i egenkontrollen. Myndighetskontrollen ses i allmänhet som en extra gransk- ning av dammsägarens egenkontroll av säkerheten. beskri- ver det som att det finns fyra skikt av övervakning/tillstånd- kontroll; 1.) driftpersonalen (dammvakt), 2.) erfaren ingenjör (ägarens dam safety engineer/kvalificerade ingenjörer) 3.) experter (jfr de som gör FDU/5–inspektion) 4.) I länder som t.ex. , och utövas damm- säkerhetstillsyn över de stora dammarna alternativt dammar med stora konsekvenser i händelse av dammbrott av en specialiserad nationell myndighet eller organisation. Regionala myndigheter ansvarar för tillsyn av övriga dammar. I utövas tillsyn över samtliga dammar i landet av en central myndighet, NVE. NVE godkänner bl.a. konsekvensklass för dammen, utför inspektioner på anläggningarna, godkänner kompetensen hos vissa personer inom dammägarorganisationen och håller utbildning. Internationell utblick och reglering för jämförbara verksamheter I övervakas dammsäkerheten av de regionala miljö- centralerna i egenskap av dammsäkerhetsmyndighet. Myndighets- uppgifter som gäller dammsäkerhet har koncentrerats till tre av totalt 15 miljöcentraler. Många länder har krav i sina regelverk för att säkerställa att nödvändig ingenjörskompetens finns hos såväl ägaren som hos tillsynsfunktionen. Det kan avse angivna kompetenskrav i regel- verket men också att tillsynsmyndigheten ska godkänna vissa personer som ska utföra angivna arbetsuppgifter. Nedan ges några exempel på hur kompetens säkerställs i en del länder. I finns som redan nämnts fastställda kompetenskrav. NVE godkänner, med stöd av två råd med representation från branschen och NVE, personer som har ansvar för damman- läggningar (ägare) respektive för att göra dammsäkerhets- utvärderingar (konsulter). har utöver tillsynsmyndigheten en expertkommission . Experterna utses av den nationella tillsynsmyndigheten och kommissionens ansvar definieras i för- ordning. definierar state of the art på viktiga områden, granskar och utarbetar tekniska riktlinjer på upp- drag av den nationella tillsynsmyndigheten. Experter ur denna panel genomför inspektioner av de stora dammarna på uppdrag av den nationella tillsynsmyndigheten. I , och ska enligt lag särskilda panel engineers anlitas av dammägaren för olika arbetsuppgifter. Det finns tre olika typer av panel engineers; för inspektioner, för övervakning av drift och underhåll samt för övervakning av design och konstruktion. Dammanläggningarna ska bl.a. inspekteras av en inspection engineer. Panel engineers utses i femårsperioder av miljöministern på rekommendation av Society of Civil Engineers reservoir committee. En panel engineer ska uppfylla krav på ingenjörskompetens, erfarenhet, kunskap om regelverk osv. men även vara i fysisk form för att kunna genomföra inspektioner. Internationell utblick och reglering för jämförbara verksamheter 4.2Reglering för jämförbara verksamheter En kärnkraftsanläggnings verksamhet och dess säkerhet regleras i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen), strål- skyddslagen (1988:220) och MB. Bestämmelserna i dessa lagar kompletteras med förordningar, föreskrifter och allmänna råd. Verksamheten vid en kärnkraftsanläggning är enligt MB en miljöfarlig verksamhet som omfattas av balkens regler i tillämpliga delar. Det innebär att bl.a. de allmänna hänsynsreglerna, tillsyns- bestämmelserna är tillämpliga på en sådan anläggning. Likaså omfattas följderna av en redan inträffad olycka av reglerna i LSO. Utöver balkens reglering finns även bestämmelser om bl.a. tillsyn och beredskap i kärntekniklagen och förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet. Kärntekniklagen är inriktad på att tillvarata dels säkerheten vid den kärntekniska verksamheten, dels åtaganden på icke-spridningsområdet samt på tillsyn över och insyn i verksamheten. Därutöver regleras skydd för människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning i strålskyddslagen. Lagens syfte är att behövliga skyddsåtgärder mot skador från strålning alltid ska kunna vidtas med stöd av lagen och skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. Utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet () har i sitt betänk- ande, SOU 2011:18, föreslagit att kärntekniklagen och strålskydds- lagen samordnas i MB. Begreppet säkerhet definieras i 4 § kärntekniklagen. Av begreppet framgår att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet ska upprätt- hållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annat som kan leda till en radiologisk olycka. Kraven avser också haveribekämpande och konsekvenslindrande åtgärder. Genom de på detta sätt angivna kraven framhålls att säkerheten vid kärn- teknisk verksamhet bestäms inte bara av utformningen av tekniska system m.m. utan också av organisatoriska, administrativa och personella faktorer. Internationell utblick och reglering för jämförbara verksamheter Den uppställda målsättningen i kärntekniklagstiftningen för säkerhetsarbetet är att, så långt det över huvud taget är möjligt, undanröja riskerna för en radiologisk olycka och därmed ytterst för förluster av liv eller egendom. Kärntekniklagen har därför utfor- mats så att tillståndsinnehavaren har givits ett ansvar för driften av den kärntekniska verksamheten som närmar sig det strikta. Se mer om föreslagna ändringar avseende ansvar i avsnitt 3.3.4. är tillsynsmyndighet enligt såväl kärntekniklagen och strålskyddslagen som MB. Likaså är myndig- heten tillsynsvägledande myndighet enligt för de verksamheter där kommunen eller är tillsyns- myndighet. Liksom andra tillsynsmyndigheter ska Strålsäkerhets- myndigheten bedöma verksamhetsutövarens förmåga att leda och styra verksamheten utifrån ett strålsäkerhetsperspektiv. För varje kärnteknisk anläggning har myndigheten en särskild samordnare som håller ihop myndighetens tillsynsarbete. tillsyn består i att inspektera anlägg- ningarna, genomföra verksamhetsbevakningar, granska dokument och ansökningar samt genomföra samlade strålsäkerhetsvärderingar av samtliga anläggningar. Tillsynen bedrivs både löpande och med särskilda tillsynsåtgärder. Den löpande tillsynen innebär att myndig- heten regelbundet undersöker hur anläggningarna uppfyller myndighetens krav på strålsäkerhet. Den särskilda tillsynen innebär att myndigheten fokuserar särskilt på en anläggning eller på en del av verksamheten. Utöver bestämmelserna om tillsyn och egenkontroll i 26 kap. MB finns en nästan likalydande reglering i kärntekniklagen och strålskyddslagen. Tillståndshavaren ska på begäran av myndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen. Vidare ska tillståndshavaren också ge myndigheten tillträde till anläggning eller plats där verksamhet bedrivs för undersökningar och provtagningar i den omfattning som behövs. Myndigheten får vid behov anlita polismyndigheten för biträde vid tillsynen. Enligt kärntekniklagen får tillsynsmyndigheten besluta om de åtgärder som behövs för att lagen, föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I samma syfte får Internationell utblick och reglering för jämförbara verksamheter myndigheten meddela förelägganden och förbud i enskilda fall. Om en verksamhetsutövare inte vidtar en åtgärd som ålagts denne får myndigheten låta vidta åtgärden på verksamhetsutövarens bekostnad. Till skillnad från om förelägganden inne- håller kärntekniklagens motsvarande bestämmelse i 18 § ingen begränsning av ett föreläggande eller förbuds omfattning. Möjlig- heten att meddela ett föreläggande eller förbud enligt 18 § kärn- tekniklagen är inte begränsat av ett tillstånds rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Innebörden av lagens bestämmelser är alltså att i sin tillsyn har rätt att besluta om varje åtgärd som myndigheten bedömer nödvändig för säkerheten. Ett sådant tillsynsbeslut kan innebära t.ex. att en tillståndshavare före- läggs att vidta vissa åtgärder som villkor för fortsatt drift av en anläggning. kan också besluta om för- bud för en verksamhet och ställa upp villkor för att den – efter förnyad prövning – ska få återupptas. Minst ska en helhetsbedömning göras av anlägg- ningens säkerhet och strålskydd enligt 10 a § kärntekniklagen. Bedömningen ska göras med hänsyn till utvecklingen inom vetenskap och teknik. Den ska innehålla analyser och redogörelser av 1.på vilket sätt anläggningens konstruktion, funktion, orga- nisation och verksamhet uppfyller kraven i denna lag, MB och strålskyddslagen samt föreskrifter och villkor som har beslutats med stöd av dessa lagar, och 2.förutsättningarna för att dessa föreskrifter och villkor ska kunna uppfyllas fram till nästa helhetsbedömning. beslut ska gälla , om inte annat bestäms. Till skillnad från tillsynsbeslut meddelade för andra verksamheter som regleras enligt MB får Strålsäkerhets- myndighetens tillsynsbeslut överklagas hos regeringen. Internationell utblick och reglering för jämförbara verksamheter Myndigheten använder sig huvudsakligen av fyra metoder för att kontrollera anläggningens säkerhetsarbete; nämligen inspektion, granskning, verksamhetsbevakning och uppföljning av händelser. Därutöver görs samlade strålsäkerhetsvärderingar. Inspektion innebär att myndigheten på plats undersöker hur tillståndshavaren uppfyller krav enligt lagar, förordningar och före- skrifter. Det görs genom att intervjua personal på anläggningarna och granska dokument. För varje inspektion sätter myndigheten ihop en grupp med olika kompetenser som kompletterar varandra beroende på inspek- tionens inriktning. Om brister upptäcks vid inspektionen kan det leda till att verksamhetsutövaren föreläggs att vidta vissa åtgärder och sedan rapportera resultatet till myndigheten. Vid granskningen analyserar och bedömer myndigheten under- lag, rapporter, anmälningar och ansökningar från anläggningarna. Det kan bl.a. gälla anmälningar om att bygga om eller förändra verksamheten och rapporter om säkerhetsåtgärder som tillstånds- havaren har genomfört. Myndigheten går igenom dessa och väljer ut de som kan behöva granskas mer ingående av myndigheternas specialister. Verksamhetsbevakningen innebär att myndigheten samlar information om strålsäkerhetsarbetet på anläggningar. Myndig- heten tar del av ansökningar, rapporter och andra dokument samt för en dialog med personalen och ledningen. Underlaget ger en bild av hur anläggningens strålsäkerhetsarbete fungerar och kan leda till att myndigheten initierar ytterligare inspektioner och granskningar. Myndighetens tillsyn omfattar även att följa upp händelser som har inträffat på en anläggning och som tillståndshavaren har en skyldighet att rapportera. På myndigheten finns en särskild grupp med olika kompetenser som går igenom och bedömer händelserna för att avgöra om tillståndshavaren har utrett varför felen och bristerna uppkommit samt att åtgärder vidtagits för att förhindra att de inträffar igen.