sou · H0B377 · 2012-11-29 00:00:00 — I det arbetet begränsar sig Säkerhetspolisens samarbete med den övriga polisen framför allt till att begära extra resurser vid tillslag eller andra ingripanden, samt till kvalificerat utredningsstöd i enskilda brottsutredningar. 2011/12:1, Utgiftsområde 4, s. 11. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? heller inom arbete med säkerhetsskydd finns ett särskilt långtgående samarbete med den öppna polisen. Ett ytterligare verksamhetsområde som Säkerhetspolisen har ett särskilt ansvar för och där det i princip inte finns några beröringspunkter med annan polisverksamhet är arbetet med att förhindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen. Att det är minst ingripande att ombilda Säkerhetspolisen till en egen myndighet, talar alltså även det förhållandet att betydande delar av verksamheten har få eller inga beröringspunkter alls med annan polisverksamhet. Organisatorisk samhörighet med den öppna polisen är därför inte avgörande för att Säkerhetspolisen ska kunna bedriva sitt från den övriga polisen avskilda uppdrag. 6.4.2Särskilt om beröringspunkter i underrättelsearbetet Ytterligare en fråga att ta ställning till är om det säkerhetsunderrättelsearbete som Säkerhetspolisen bedriver har beröringspunkter med den öppna polisens kriminalunderrättelsearbete. Om så är fallet skulle det – istället för att ombilda Säkerhetspolisen till en fristående myndighet – möjligen finnas skäl att integrera Säkerhetspolisens verksamhet i . Den underrättelseinformation som hämtas in i stora delar av Säkerhetspolisens verksamhet rör sällan den typ av kriminalitet som den övriga polisen arbetar med. Som framgått i den redogörelsen är det också i stor utsträckning andra nationella myndigheter än den öppna polisen som Säkerhetspolisen främst samverkar med i säkerhetsunderrättelsearbetet. Olika typer av underrättelsearbete har också olika inriktning. En väl fungerande kriminalunderrättelseverksamhet inom den öppna polisen är en förutsättning för att polisens lednings- och styrningsmodell ska vara effektiv för den polisoperativa verksamheten.21 Säkerhetsunderrättelseverksamhet syftar däremot till att göra hot- och sårbarhetsbedömningar som underlag för att vidta åtgärder för att förebygga eller förhindra brottslig verksamhet. Det underrättelsearbete som bedrivs inom den öppna polisen och den säkerhetsunderrättelseverksamhet som bedrivs inom har följaktligen olika ändamål. Dessutom hämtar organisationerna sin information på det internationella området från samverkan med olika myndigheter. I Säkerhetspolisens verksamhet delges uppgifter ofta med 21 SOU 2012:13 s. 142. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? förbehåll om att uppgifterna inte får behandlas utanför säkerhetsunderrättelseverksamheten. Dessa omständigheter talar – på ett mer övergripande plan – för att det inte finns sådana beröringspunkter i underrättelsearbetet att arbetet skulle gagnas av att Säkerhetspolisen fogas in i struktur. Informationsutbytet mellan Säkerhetspolisen och den nya operativa avdelningen inom Polismyndigheten22 skulle dock kunna förenklas om dessa verksamheter låg inom samma myndighetsstruktur. Likaså skulle ledningsfunktionen i vissa avseenden kunna bli mer sammanhållen. Mot detta ska dock ställas att Säkerhetspolisens arbete av naturliga skäl omgärdas av en sträng sekretess. Om Säkerhetspolisen blir en avdelning inom skulle det krävas ett omfattande arbete för att bygga upp ett stort antal skyddsfunktioner kring den känsliga verksamhet som Säkerhetspolisen i detta avseende bedriver och som den övriga polisen inte ska ha åtkomst till. Det är ur detta perspektiv en väsentlig skillnad för Säkerhetspolisen att ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet, eller att vara en del av den öppna polisens organisation. 6.4.3Att värna det internationella säkerhetsunderrättelsearbetet Det säkerhetsunderrättelsearbete som Säkerhetspolisen bedriver spelar, som beskrivits i avsnitt 3.1, en nyckelroll för t.ex. beredskap mot terrorism. I detta avseende är vårt land starkt beroende av internationellt samarbete och resurser för analys och kartläggning. Samarbetet med säkerhetstjänsterna i andra länder och det internationella informationsutbytet bygger i allt väsentligt på tillit mellan säkerhetstjänsterna. Säkerhetspolisen har byggt upp ett stort förtroende i det här sammanhanget. Om Säkerhetspolisen – istället för att ombildas till en fristående myndighet – skulle läggas som en avdelning inom den nya skulle Säkerhetspolisen få en starkare koppling till övrig polisverksamhet än den som finns . Detta skulle få konsekvenser för samarbetet med andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster. Utländska tjänster är inte sällan ovilliga att lämna 22 Kommittén har i det tidigare betänkandet gjort bedömningen att i konsekvens med att polisregionerna inom den nya uppnår en högre förmåga att bedriva verksamhet som kräver specialistkompetens, behöver nuvarande roll och uppgifter förändras. Kommittén har i det första betänkandet föreslagit att det hos ska finnas en nationell operativ avdelning (SOU 2012:13 s. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? underrättelseinformation till utpräglat polisiära organisationer. Skälet är att dessa har ett annat fokus än säkerhetsunderrättelseverksamheten då den öppna polisen driver ärenden mot att få bevis om brott, istället för att i ett tidigt skede vidta åtgärder för att förebygga eller hindra brott. Detta innebär en risk för att de utländska tjänsternas källor, metoder och andra känsliga operativa uppgifter kommer att röjas i en rättslig process. Med dagens hotbild är information som kommer från andra länders myndigheter än viktigare och av helt central betydelse för Säkerhetspolisens arbete.23 Att Säkerhetspolisen har ett grundmurat förtroende bland andra länders civila säkerhets- och underrättelsetjänster är resultatet av många års förtroendeskapande åtgärder. En starkare koppling till övrig polisverksamhet skulle knappast gynna Säkerhetspolisens möjligheter att samarbeta med säkerhetstjänster utanför rikets gränser. Om Säkerhetspolisen inte ombildas till en fristående myndighet, utan istället läggs som en avdelning inom den nya , finns det därför en uppenbar risk för att det förtroende hos andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster som Säkerhetspolisen byggt upp kommer att undergrävas. För att värna det internationella säkerhetsunderrättelsearbetet är det därför också ur detta perspektiv minst ingripande för landets säkerhetstjänst att få fortsätta verka i en från den övriga polisen avskild struktur. 6.4.4God samverkan inom vissa verksamhetsområden – skäl för att ändra på ett avskilt uppdrag? Som vi redogjort för i avsnitt 6.4.1 har en stor del av den verksamhet som en nationell säkerhetstjänst ansvarar för få eller inga beröringspunkter med annan polisverksamhet. I andra delar av Säkerhetspolisens verksamhet vilar arbetet istället på en väl utbyggd samverkan med den öppna polisen. Exempel på detta är olika samarbetsforum i kampen mot terrorism och grov organiserad brottslighet. Frågan är om samarbetet inom dessa områden är sådant att det finns anledning att samorganisera Säkerhetspolisen med den öppna polisen. Säkerhetspolisen ansvarar för att förebygga och bekämpa terroristbrott. Den övriga polisen har ansvar för att lämna stöd och på 23 Se t.ex. av Säkerhetspolisen anförda skäl för en omorganisation i 2003:35 s. 252 f. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? olika sätt bidra till den brottsbekämpningen.24 Regeringen har markerat vikten av samverkan för att uppnå effektiv förmåga att förhindra, upptäcka och utreda terroristattentat i och mot svenska intressen. En effektiv samverkan krävs bl.a. mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen. Samverkan behövs exempelvis för att det ibland kan vara oklart, särskilt i ett tidigt skede av ett brottsligt angrepp, om det är fråga om terroristbrott eller någon annan form av allvarligt brott som exempelvis grov organiserad brottslighet.25 Regeringen har vidare uttalat att när det gäller att upptäcka, utreda och förhindra terroristattentat i finns det utrymme för att utveckla ledningssamarbetet mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen vid operativa insatser.26 I avsnitt 4.4.1 finns en beskrivning av de myndighetsövergripande samarbetena i kampen mot terrorism. Dessa former av samarbeten utgörs av NCT och mot terrorism och fungerar väl. Alla myndigheter och andra samhällsaktörer är också skyldiga att samarbeta och samverka för att effektivt kunna nå de mål regeringen och bestämmer.27 I det förebyggande arbetet har alla ett ansvar för att inte terrorister eller våldsbejakande extremister ska lyckas i sina uppsåt. Organisatorisk samhörighet mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen har, enligt kommitténs mening, därför begränsad relevans för frågan om samverkan och samarbete i arbetet med att förebygga terrorism. När det gäller arbetet mot grov organiserad brottslighet har Säkerhetspolisen och den öppna polisen i grunden olika ansvar. Till viss del överlappar dock uppdragen varandra. samordnar kampen mot den grova organiserade brottsligheten. Säkerhetspolisen har ett nationellt huvudansvar för att motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på viktiga samhällsfunktioner. har mer av ett samordnande ansvar på övergripande nivå i arbetet mot grov organiserad brottslighet. Säkerhetspolisen ska när det gäller grov organiserad brottslighet, liksom andra myndigheter, komplettera arbete. arbetar med att minska den grova organiserade brottslighetens kapacitet generellt sett. Det är ett dynamiskt arbete, där kraven på lagföring och förverkande av ekonomiska resurser är höga. 2011/12:73 s. 16. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? drag att arbeta förebyggande med att kontinuerligt skydda viktiga samhällsfunktioner har ett annat fokus. har såväl Säkerhetspolisen som den öppna polisen, inom ramen för kampen mot grov organiserad brottslighet, väl fungerande samverkansstrukturer. Genom de samarbetsformer som etablerats har det skapats nya förutsättningar att arbeta tillsammans. Samverkansformerna bedöms av både Säkerhetspolisen och vara ändamålsenliga och effektiva. Vad gäller både kampen mot terrorism och grov organiserad brottslighet har således Säkerhetspolisen ett väl utbyggt samarbete med den övriga polisen. Regeringen och myndigheterna har här valt en väg för de brottsbekämpande myndigheterna som bygger på samverkan. Av avgörande betydelse är att Säkerhetspolisen har en god kontakt med den övriga polisen. Den öppna polisen är i sin tur inom vissa verksamhetsområden beroende av hjälp av Säkerhetspolisen. Att Säkerhetspolisen läggs i en egen struktur förändrar inte förutsättningarna för att kunna fortsätta och vidareutveckla samarbetet inom dessa båda verksamhetsområden. En organisatorisk tillhörighet till den övriga polisen är således inte avgörande för om samverkan av detta slag ska kunna fungera. 6.4.5Sammanfattning av de verksamhetsmässiga övervägandena Utifrån Säkerhetspolisens uppdrag och huvudsakliga verksamhetsområden intar organisationen, i sin egenskap av nationell säkerhetstjänst, en särställning inom polisen. I många delar av Säkerhetspolisens verksamhet finns det få beröringspunkter med annan polisverksamhet. Vad gäller inriktning och ändamål på underrättelsearbetet finns det enligt kommitténs uppfattning inte tillräckliga beröringspunkter mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen att verksamheterna skulle gynnas av att Säkerhetspolisen fogas in i . Det internationella säkerhetsunderrättelsearbetet värnas av att Säkerhetspolisen får fortsätta att verka avskilt från den övriga polisen. Om Säkerhetspolisen fogas till , och det därigenom uppkommer en starkare koppling till den övriga polisen, finns det en uppenbar risk för att Säkerhetspolisens upparbetade förtroende hos andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster kommer att undergrävas. Det är inte önskvärt med tanke på att Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? Säkerhetspolisens uppdrag rör rikets säkerhet. En för Säkerhetspolisen organisatorisk tillhörighet till den öppna polisen utgör dessutom inte en förutsättning för en väl utbyggd samverkan inom vissa verksamhetsområden. Sammanfattningsvis anser kommittén att det också utifrån verksamhetsmässiga skäl är minst ingripande att ombilda Säkerhetspolisen till en fristående myndighet och låta organisationen få fortsätta verka i en från den övriga polisen avskild struktur. 7Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet I detta kapitel finns kommitténs förslag som rör Säkerhetspolisens organisation. Förslagen bygger på kommitténs ställningstagande att Säkerhetspolisen ska ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet. Skälen för förslaget att Säkerhetspolisen ska ombildas behandlas i SOU 2012:13 samt i föregående kapitel. Kommitténs förslag: Säkerhetspolisen ska själv besluta sin organisation. Säkerhetspolisen ska själv besluta sin organisation bestämmer Säkerhetspolisen sin egen organisation i de delar den inte är reglerad i Säkerhetspolisens instruktion eller i instruktion.1 Som kommittén redogjort för i SOU 2012:13 har vid de ombildningar till enmyndigheter som har gjorts beslutanderätten över organisationen i hög grad överlåtits på den nya myndigheten. Genom att en intern organisation inte låses fast i lag eller förordning skapas förutsättningar för verksamheten att bedrivas flexibelt och fortlöpande kunna anpassas till olika typer av omvärldsförändringar.2 19 § Säkerhetspolisens instruktion. 2SOU 2012:13 s. 25 och 270 f. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet Kommittén har inte funnit anledning att frångå den gällande grundprincipen som innebär att också Säkerhetspolisen bör få bestämma sin egen organisation. Säkerhetspolisens verksamhet är sådan att den måste gå att anpassa till hur brottsutvecklingen förändras . Omfattande säkerhetspolitiska förändringar i omvärlden som påverkar Säkerhetspolisens verksamhet har visat sig kunna inträffa med mycket kort varsel. För att kunna möta sådana förändringar effektivt krävs organisatorisk flexibilitet för ledningen av myndigheten. Möjligheten för regeringen att utkräva ansvar av myndighetsledningen blir också tydligare om myndigheten själv får bestämma över sin organisation. Kommittén föreslår därför att Säkerhetspolisen själv ska besluta sin organisation. 7.3Ledningsform för den nya myndigheten Myndighetsförordningen (2007:515) trädde i kraft . Regeringens syfte med förordningen var bland annat att tydligare reglera ansvaret för myndigheternas verksamhet. Ambitionen var att den tidigare vanligaste ledningsformen, styrelse med begränsat ansvar, inte längre skulle förekomma. Myndighetsförordningen innebär ett förtydligande av de tre ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet. 7.3.1Utgångspunkt för val av ledningsform Av myndighetsförordningens bestämmelser framgår att förvaltningsmyndigheterna under regeringen som regel ska ledas av antingen en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), en styrelse (styrelsemyndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). I den förvaltningspolitiska propositionen uttalar regeringen att en myndighets ledningsform bestäms av vilken form som bäst gagnar myndighetens verksamhet. Utgångspunkten för valet är verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt.3 Mot bakgrund av de förvaltningspolitiska bedömningar som regeringen gör om styrning, ledning och organisation av statlig verksamhet i propositionen är kommitténs utgångspunkt att myndighetsförordningen ska tilläm- 2009/10:175 s. 108. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet pas av Säkerhetspolisen.4 Därmed finns tre möjliga ledningsalternativ; nämndmyndighet, styrelsemyndighet eller enrådighetsmyndighet. I SOU 2012:13 avsnitt 8.2 beskriver kommittén närmare vad som utmärker dessa tre ledningsformer. I styrelsemyndigheter är det styrelsen som ansvarar inför regeringen för verksamheten. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Ledningsformen styrelsemyndighet är lämplig för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet eller verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner och landsting. och högskolor är denna ledningsform den naturliga och hälften av de 70-tal förvaltningsmyndigheter som leds av en styrelse tillhör denna kategori. Andra exempel på styrelsemyndigheter är , , , , , och . Myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) bör som regel ledas av en styrelse eftersom internrevisionen då ges bäst förutsättningar att verka.5 De flesta förvaltningsmyndigheter är enrådighetsmyndigheter där myndighetschefen leder myndigheten och ensam ansvarar för verksamheten inför regeringen. Regeringen har tidigare uttalat att ledningsformen enrådighetsmyndighet bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning.6 Ledningsformen lämpar sig väl för verksamhet som i hög grad är styrd av lag, som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, för verksamhet av främjande karaktär eller för myndigheter med ett litet finansiellt ansvar.7 Exempel på enrådighetsmyndigheter är Försvarsmakten, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , och . Regeringen väljer att inrätta ett insynsråd i vissa enrådighetsmyndigheter. En majoritet av de drygt 100 förvaltningsmyndigheter som leds av en myndighetschef har ett insynsråd. 4I kommitténs grunddirektiv uttalas också att en utgångspunkt för vårt arbete är att myndighetsförordningen ska vara tillämplig för polisen, se dir. 2010:75. 2009/10:175 s. 110. 1997/98:136 s. 48. 2009/10:175 s. 109. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet I en nämndmyndighet är det nämnden som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Nämndmyndigheter kännetecknas av ett snävt ansvarsområde och av att dess uppgifter ofta är reglerade i lag. Vissa nämnder har en domstolsliknande karaktär. Det är vanligt att en värdmyndighet sköter administrationen och anställer personalen medan nämnden ansvarar för verksamheten. Nämndmyndighetsformen bör användas sparsamt och en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten.8 Det finns ett 40-tal nämndmyndigheter. Exempel på nämndmyndigheter är , , , , och . Nämndformen lämpar sig, enligt kommitténs mening, knappast för verksamhet av den art som bedrivs inom . Verksamhetsområdet är inte heller sådant att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt. Säkerhetspolisen bör därför inte vara en nämndmyndighet. Frågan är då om Säkerhetspolisen bör vara en styrelsemyndighet eller en enrådighetsmyndighet. För vidare läsning vad gäller utgångspunkter för val av ledningsform hänvisas till kommitténs första betänkande, SOU 2012:13 avsnitt 8.1. 7.3.2Säkerhetspolisen som styrelsemyndighet eller enrådighetsmyndighet? Kommitténs förslag: Säkerhetspolisen ska vara en enrådighetsmyndighet och ledas av en myndighetschef. Av regeringens ställningstaganden i den förvaltningspolitiska propositionen framgår tydligt att det är regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt som ska vara vägledande för valet av ledningsform. Ledningsformen enrådighetsmyndighet bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Säkerhetspolisen arbetar med att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Säkerhetspolisens verksamhet avser inte i första hand åtgärder eller beslut som innebär myndighetsutövning 8 A.a. s. 110. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet Tyngdpunkten ligger istället på underrättelseverksamhet och renodlat förebyggande arbete. I det arbetet är, som beskrivits tidigare, internationella kontakter och samarbete med andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster av central betydelse. Inriktningen på delar av Säkerhetspolisens verksamhet bygger på övergripande bedömningar av säkerhetspolitisk art som det ytterst ankommer på statsmakterna att göra. Grundläggande för valet av ledningsform är därför att det finns ett behov av korta och effektiva beslutsvägar mellan regeringen och myndigheten, en tydlig styrning från regeringens sida och en väl fungerande ansvarskedja. Säkerhetspolisen är ett organ som i flera avseenden intar en särställning inom den offentliga förvaltningen, inte minst med hänsyn till den stränga sekretess som omgärdar verksamheten. Ledningsformen styrelsemyndighet skulle bidra till att makten över Säkerhetspolisen blir mindre koncentrerad. Det kan vara en fördel när allmänheten av naturliga skäl inte kan ha full insyn i verksamheten. För att regeringen ska kunna styra Säkerhetspolisen är det dock nödvändigt att regeringen får tillräcklig och adekvat information om verksamheten. Ett grundläggande element i en styrelsemyndighet är att det tillförs ett kollektivt beslutsfattande organ mellan regeringen och myndighetschefen. Det skulle kunna leda till en mer otydlig och trög styrning av frågor som rör rikets säkerhet och som ibland kan vara av brådskande karaktär. Inriktningen på delar av Säkerhetspolisens verksamhet bygger, som ovan redogjorts för, på övergripande bedömningar av säkerhetspolitisk art, t.ex. utvecklingen av den internationella terrorismen. I sådana frågor finns det ett naturligt behov av många och täta kontakter mellan och den part som har bäst kännedom om verksamheten, dvs. ger en tydligare ansvarsfördelning och en enklare styrkedja som gör det möjligt för regeringen att vid behov styra myndigheten mer handfast. Särskilt i de fall där myndighetens verksamhet snabbt måste kunna anpassas till en föränderlig omvärld anses det vara av vikt att kunna ha en sådan flexibilitet i styrningen.9 Som beskrivits i avsnitt 7.3.1 framgår det av myndighetsförordningen att förvaltningsmyndigheter under regeringen som regel ska ledas av antingen en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), en styrelse (styrelsemyndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). 9 Statskontorets rapport 2008:11, Förändrade ledningsformer Kartläggning och analys i samband med den nya myndighetsförordningen. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet samma avsnitt har kommittén gjort bedömningen att ledningsformen nämndmyndighet inte lämpar sig för Säkerhetspolisens verksamhet. Vid en jämförelse av de båda ledningsformer som då är aktuella, styrelsemyndighet och enrådighetsmyndighet, gör kommittén bedömningen att enrådighetsmyndighet är mest ändamålsenlig för Säkerhetspolisen. Detta motiveras av verksamhetens särskilda karaktär, att verksamheten snabbt måste kunna anpassas till förändringar i omvärlden och regeringens behov av att kunna styra Säkerhetspolisen på ett tydligt sätt. ska ledas av en myndighetschef. Kommitténs förslag: Vid ska det finnas ett insynsråd (Säkerhetspolisens insynsråd). En myndighetschef i en enrådighetsmyndighet har ofta tillgång till ett insynsråd med representanter för sektorn och samhällslivet som ger myndighetschefen råd i arbetet och tillgodoser behovet av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Insynsråd kan förekomma exempelvis då insyn i verksamheten av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper.10 En majoritet av de drygt 100 förvaltningsmyndigheter som leds av en myndighetschef har ett insynsråd. Ett insynsråds uppgift är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd.11 ska komma med synpunkter på verksamheten och fungera som ett bollplank för myndighetschefen.