sou · H0B323 · 2012-04-11 00:00:00 — Med utgångspunkt häri bör en över- trädelse av ett tillträdesförbud ses på samma sätt i straffskale- hänseende som överträdelse av ett kontaktförbud. Lag (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang Till detta ska läggas att jag föreslår att tiden för hur länge till- trädesförbud ska gälla förlängs och att tillträdesförbuden ska gälla i ett större område. Även detta är ytterligare argument för att straff- skalan för överträdelse av ett meddelat tillträdesförbud ska höjas och därmed ytterligare argument för att öka effektiviteten. Straff- skalan bör, i enlighet med överträdelse av ett kontaktförbud, vara böter eller fängelse . Bestämmelsen i lagen om tillträdes- förbud bör ändras i enlighet härmed. En speciell fråga som utreds, främst inom ishockeyn, är frågan om personliga biljetter. Skulle sådana införas innebär detta – vid sidan av den kommersiella möjlighet som öppnas för reklamerbjudanden m.m. – större möjligheter att höja säkerheten. Det skulle förvisso underlätta tillämpningen av lagen om tillträdesförbud. Flera klubbar, bl.a. () arbetar med att få fram ett praktiskt fungerande system. I viss utsträckning tillämpas ett system med per- sonliga biljetter . Det kan finnas anledning att åter- komma till denna fråga i slutbetänkandet. Detsamma gäller de ansträngningar som görs för att lotsa individer med arrangörsavstängningar och tillträdesförbud rätt. Inom några klubbar erbjuds sådana risksupportrar att medverka i matcharrangemangen med klubben som arbetsgivare. Det kan handla om att dela ut program, sälja läsk etc. Jag anser att detta är lovvärda initiativ. 13 Personuppgiftslagen (1998:204) Ett nytt kapitel 2 i lagen om tillträdesförbud bör tillkomma för att ge möjlighet till att föra ett gemensamt nationellt register över personer med tillträdesförbud och arrangörsavstängning. () bör få ansvaret för ett sådant register. Som framgår av kapitel 12. Lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang föreslår jag vissa ändringar i denna lag för att skärpa upp den ytterligare. En förutsättning för att lagen ska vara effektiv är att klubbarna har möjlighet att identifiera och för- hindra de personer som har tillträdesförbud och arrangörsavstäng- ning att komma in på arenan. tillåter inte personuppgiftslagen (PUL) att klubbarna för register över dessa personer. Jag vill inledningsvis återge innehållet i ett par nyckelparagrafer. Av 21 § i PUL framgår Det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla person- uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. (Personuppgifter som avses i första stycket får dock behandlas för forskningsändamål.) Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om undantag från förbudet i första stycket. Regeringen får i enskilda fall besluta om undantag från förbudet i första stycket. Regeringen får överlåta åt tillsynsmyndigheten att fatta sådana beslut. Av 9 § i personuppgiftsförordningen (1988:1191) framgår vidare Datainspektionen får meddela föreskrifter om undantag från förbudet i 21 § personuppgiftslagen (1998:204) för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, Personuppgiftslagen (1998:204) domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Datainspektionen får också i enskilda fall besluta om undantag från förbudet. PUL är en s.k. subsidiär lagstiftning. Det innebär att PUL inte ska tillämpas, om det finns avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning. De avvikande bestämmelserna ska då tillämpas i stället. ansökte hos Data- inspektionen (DI) om undantag från förbudet i 21 § PUL att behandla uppgifter om lagöverträdelser. I sin ansökan framförde bl.a. följande: betraktar behovet av att få föra register löpande över avstängda personer som mycket stort. Risken är annars att lagstiftningen blir omöjlig att efterleva och att den i så fall inte lever upp till sitt syfte – att motverka att ordningsstörningar inträffar på och i samband med matcher. menar att skälen för att möjliggöra triv- samma, trygga och säkra fotbollsarrangemang väger mångt mycket tyngre än skyddande av integriteten hos den enskilde som genom sitt eget otillbörliga beteende förorsakat att han eller hon finns med i registret. Efter en lång och tidskrävande process – med kommunikation mellan och och komplettering av ansökan – beslutade DI att får behandla personuppgifter om lag- överträdelser på det sätt som har beskrivits i ansökan under förutsättning att samtliga personuppgifter hänförliga till ett ärende som har skrivits av gallras ur databasen så snart ärendet har avslutats, att samtliga registrerade informeras enligt 23–25 §§ PUL, att det krävs stark autentisering vid inloggning i databasen och att inga uppgifter om lagöverträdelser kommuniceras över öppna nät utan att förses med krypteringsskydd. Undantaget gäller tills vidare, dock längst till och med . Undantaget kan komma att återkallas om behandlar personuppgifter på ett sätt som strider mot förutsätt- ningarna för detta beslut. Personuppgiftslagen (1998:204) äger därmed rätt att föra register, inklusive ha foton, över de personer som har tillträdesförbud och arrangörsavstäng- ning. Undantaget från 21 § PUL gäller endast vid hemmamatcher, dvs. registret får inte utnyttjas vid bortamatcher. DI:s beslut till om undantag från 21 § i PUL har väckt stort intresse hos elitklubbarna såväl inom fotboll som inom ishockey. Vid samtal med DI har framkommit att det inte är möjligt att lämna in en kollektiv ansökan för t.ex. fotbollen eller ishockeyn utan varje förening måste lämna in en egen ansökan, då bl.a. behovet att föra ett register över de avstängda måste preciseras. Det skulle innebära att DI skulle få att hantera ett 50-tal individuella ansök- ningar. Lagreglering eller ansökningsförfarande? Jag har noga övervägt om jag ska föreslå en lagreglering eller om nuvarande ansökningsförfarande ska kvarstå. Jag har för detta ändamål begärt ett juridiskt underlag från jurister på i . Begäran kan beskrivas på följande sätt: Att utreda möjligheten för idrottsrörelsen att föra ett nationellt register över personer som har blivit avstängda från idrottsarenor genom att åklagaren meddelat tillträdesförbud eller att arrangören har nyttjat sin rätt till arrangörsavstängning. Närmare ska utredas huruvida ett undantag från 21 § PUL kan införas i lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och vilka övriga ändringar i samband därmed som kan aktualiseras. I bilaga 5 redovisas underlag. I underlaget har DI:s beviljade undantag från 21 § i PUL för Fotboll varit en viktig utgångspunkt. Underlaget ligger till grund för mina ställningstaganden och förslag. Det som enligt idrottsrörelsen talar för att en lagreglering bör utformas är att behandlingen av personuppgifter i det här fallet avser att förhindra våld och ordningsstörningar vid idrottsarrange- mang. Det är ett samhällsproblem som innebär stora kostnader för samhället och idrottsorganisationerna. Allmänheten påverkas av problemen genom att säkerheten och trivseln vid evenemangen för- sämras, om inte de personer som har meddelats tillträdesförbud och arrangörsavstängning avvisas från arenorna. Det är nödvändigt med kontroll över de personer som har förbjudits tillträde till Personuppgiftslagen (1998:204) idrottsarrangemang för att lagen om tillträdesförbud ska bli effektiv och för att komma tillrätta med problematiken. Idrottsrörelsen (de nationella organisationerna och elit- klubbarna inom fotboll och ishockey) har gemensamt framfört en önskan att det ska finnas ett nationellt, gemensamt register över alla personer som har tillträdesförbud eller arrangörsavstängning. Vid en match mellan t.ex. AIK och skulle det då finnas möjlighet att från registret hämta ut information om de personer från de två klubbarna som har förbud att tillträda arenan. Jag delar uppfattningen att detta vore en rationell ordning och tillika en nödvändig ingrediens om tillträdesförbudslagen ska uppnå sitt syfte. Omständigheten att bestämmelsen i 21 § PUL är beslutad av samt att undantag från bestämmelsen därmed även bör beslutas på samma nivå talar ur ett juridiskt perspektiv för att en lag- reglering är att föredra framför ett ansökningsförfarande. Ansök- ningsförfarandet kan vara rättsosäkert, då det innebär att behovet av att behandla de känsliga personuppgifterna bedöms i varje enskilt fall och att rätten att behandla personuppgifterna begränsas därefter. Genom en lagreglering torde enhetlighet i bedömningen skapas. Syftet med behandlingen av uppgifterna är att tillgodose ett viktigt samhällsintresse och det kan ifrågasättas om en enskild myndighet, som Datainspektionen, ska ha befogenhet att medge så omfattande undantag från en huvudregel i PUL. Det står i förarbetena att PUL endast bör innehålla generella regler och att undantag och särregler för mer speciella områden bör tillgodoses genom andra författningar. Även detta talar för att ett eventuellt undantag bör lagregleras. Ett gemensamt register över alla personer som har tillträdes- förbud och arrangörsavstängning kommer att innehålla uppgifter som är mycket integritetskänsliga. Personuppgifterna kommer vidare att finnas i registret under en inte obetydlig tid, vilket i sig ytterligare ökar risken för kränkning av den personliga integriteten. Behandlingen innebär även att en stor mängd integritetskänsliga uppgifter om samma person kommer att registreras. Många av de ovan angivna nackdelarna med en lagreglering före- ligger även vid ett ansökningsförfarande. I bilaga 5 redovisas mer ingående fördelar och nackdelar med en eventuell lagreglering. Jag föreslår sammanfattningsvis en lagreglering på detta område. Förslaget innebär att det får föras ett nationellt register över dem Personuppgiftslagen (1998:204) med tillträdesförbud och arrangörsavstängning och att en organisa- tion utses som ansvarig för detta register. uttalade DI att både intresset av ett väl fungerande system för att förhindra tillträde till arenorna och integritets- intresset talar för en lagreglering. DI uppmärksammade regeringen och dess utredare i den då pågående utredningen om ordnings- störningar i samband med idrottsarrangemang på problematiken. Vid underhandskontakt med DI har jag också uppfattat att myndig- heten ser positivt på andemeningen bakom ovanstående förslag. Jag föreslår att det i tillträdesförbudslagen införs ett nytt kapitel 2. Behandling av uppgifter. I 1 § beskrivs syftet enligt följande: Syftet med bestämmelserna i detta kapitel är att ge , aktuella idrottsverksamheten och idrottsorganisation som anordnar idrottsarrangemang möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt i sin brotts- bekämpande verksamhet och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. Förslaget till nytt kapitel 2 i tillträdesförbudslagen framgår av För- fattningsförslag och av bilaga 5. Förslaget till nytt kapitel i tillträdesförbudslagen förutsätter också ändring i förordningen om tillträdesförbud vid idrotts- arrangemang. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2005:323) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang framgår av Författningsförslag och av bilaga 5. Med ovanstående förslag till förändringar krävs ingen ändring i PUL med tanke på lagens subsidiära karaktär. Motiven för att skapa ett nytt kapitel i tillträdesförbudslagen och inte göra ändring i PUL framgår av bilaga 5. Mitt förslag till nytt kapitel i tillträdesförbudslagen, med följd- ändringar i förordningen om tillträdesförbud, innebär ett per- manent undantag från 21 § i PUL. Jag har noga övervägt vilken organisation som kan vara mest lämpad att få ansvaret för ett gemensamt register. Ett alternativ skulle kunna vara specialidrottsförbund (t.ex. ), men det som talar emot detta är att registret kommer att innehålla personer som har tillträdesförbud inom flera idrotter, såsom fotboll, ishockey Personuppgiftslagen (1998:204) Därför bedömer jag det mindre lämpligt att lägga det på ett specialidrottsförbund. Ett annat alternativ jag har övervägt är (), som hanterar ett stort antal register. Jag tycker emeller- tid att detta register är artfrämmande i förhållande till de andra registren som RPS ansvarar för. Härtill kommer att det skulle belasta polisväsendet med arbetsuppgifter som inte tillhör kärnverksamheten. Det tredje alternativet är att () får ansvaret för det nationella registret. Jag har slutligen stannat vid att detta är det bästa alternativet. Mina motiv härför är följande. RF är en ideell förening med 69 medlemsförbund med i sin tur cirka 21 000 medlemsföreningar med totalt ungefär 3 miljoner fysiska medlemmar. RF är i grunden en privaträttslig samman- slutning, och ingen myndighet. Genom lag (1995:361) om överlämnande av förvaltnings- uppgifter till , har RF dock fått en myndighetsliknande uppgift genom uppdraget att pröva frågor om fördelning av statsbidrag till idrottsverksamhet i enlighet med vad regeringen bestämmer. I förordningen (1999:1177) anger regeringen närmare föreskrifter härför. Även om RF inte är en myndighet har organisationen på grund av sin roll i samhället fått en myndighetsliknande prägel. RF är en paraplyorganisation för hela den samlade idrotten i landet, och som sådan har både stat, kommuner och andra delar av samhället till- erkänt RF rollen av den svenska idrottsrörelsens samlande organisation. Det förekommer i både lag, förordning och myndigheters föreskrifter att hänvisning sker till att organisationer har sin tillhörighet inom RF (jämför t.ex. vapenförordningen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang), vilket kan ses som en bekräftelse på den roll RF har i samhället. Inom RF finns ett internt regelverk, som samtliga medlemmar omfattas av, och som förpliktar förbund och föreningar att förhålla sig lojala till. kan i många stycken sägas utgöra den idrottsliga grundlag på vilken förbund och föreningars verksamhet vilar. I finns angivna villkor för medlemskap i alla led, allt från övergripande regler om individs medlemskap i idrotts- föreningar och föreningars medlemskap i förbund till de olika specialidrotts- och fleridrottsförbundens medlemskap i . Bryter medlem mot villkoren för medlemskapet kan ytterst avtalsbrott uppstå till följd att medlemskapet upphör genom beslut om ute- slutning. Personuppgiftslagen (1998:204) Det faktum att RF har rollen av den etablerade svenska idrotts- rörelsens samlande organisation, i kombination med ett internt regelverk med sanktionsmöjligheter vid regelöverträdelser, gör att RF torde kunna anförtros även ytterligare uppgifter av myndighets- liknande karaktär, i vart fall avseende sådant som ligger inom den idrottsliga sfären. har både personella och tekniska resurser för att kunna handha ett register av det slag som det här är fråga om, dvs. ett register vars uppgifter kan användas av förbund och klubbar för att tjäna ett syfte som både ligger inom ett idrottsligt och ett allmänt intresse. 14Lag (2005:900) om maskeringsförbud i vissa fall Maskeringsförbudet bör utsträckas till att även gälla vid offent- lig tillställning, t.ex. ett idrottsarrangemang, på en inhägnad plats eller i dess närhet. RPS har varit mig behjälplig med juridiskt underlag till detta kapitel. Det har framkommit önskemål om att de som besöker ett idrottsarrangemang inte ska få vara maskerade. Det ska inte vara tillåtet att ha ansiktet täckt eller maskerat med hänsyn till att om det är ett brott att ha ansiktet täckt, så är detta i sig avskräckande för den individ som har för avsikt att täcka ansiktet, främst i sam- band med att han eller hon t.ex. tänder en bengal inne på arenan. Av fotbollens och ishockeyns regelverk framgår att det är för- bjudet att maskera sig inne på en idrottsarena, men arrangören har inga direkta sanktionsmöjligheter mot den som bryter mot denna regel (möjligen arrangörsavstängning) och därför har den ingen direkt effekt. finns lagen (2005:900) om maskeringsförbud i vissa fall. Den lagen gäller för den som på en allmän plats deltar i t.ex. en demonstration och innebär att personen inte får täcka ansiktet vare sig helt eller delvis. Det är viktigt att konstatera att lagen inte gäller den som täcker ansiktet av religiösa skäl. Demonstrationen/folk- samlingen måste vara ordningsstörande eller att en omedelbar fara för ordningen måste föreligga. Ett brott mot denna lag som sker uppsåtligen innebär att personen kan dömas till böter eller fängelse . Fråga är om denna lag ska utvidgas till att gälla nu aktuella situationer. Lagen om maskeringsförbud har sin upprinnelse i oroligheterna i samband med i . Det tillsattes efter de Lag (2005:900) om maskeringsförbud i vissa fall oroligheterna en parlamentarisk kommitté, som hade i uppdrag att göra en översyn av polisens arbete för att säkra ordningen, värna demonstrationsfriheten och stärka den enskildes rättstrygghet i samband med stora evenemang. Kommittén överlämnade sitt betänkande (SOU 2002:122) . Det föreslogs då att ett generellt maskeringsförbud i form av en ny bestämmelse i brotts- balken skulle införas. Lagrådet lämnade omfattande synpunkter på förslaget från regeringen. Regeringen reviderade förslaget och omarbetade det i enlighet med de av lagrådet lämnade syn- punkterna. Detta resulterade i en särskild lag om maskeringsförbud samt erforderliga ändringar i ordningslagen (1993:1617). Frågan som måste ställas är om ett maskeringsförbud på ett idrottsarrangemang – inne på arenan eller i dess närhet – kan anses stå i strid med någon av de grundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen. En sådan rättighet får såsom sagts begränsas i lag om det kan anses nödvändigt med hänsyn till ändamålet och det får inte utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folk- styrelsens grundvalar. Det syfte som framförs från olika aktörer är att ett maskerings- förbud skulle kunna vara ett led i att förhindra ordningsstörningar på det sätt att brott, våld eller ordningsstörningar som begås i sam- band med idrottsarrangemangen kan förhindras. Ett maskerings- förbud kan för polisen, men även för en arrangör, innebära ett verktyg för att genom förebyggande ingripanden undvika ord- ningsstörningar. Man kan ingripa i ett tidigare skede. I och med att personen inte är anonym utan fullt synlig för polis, arrangör och inte minst synlig för övervakningskameror kan detta i sig innebära ett avhållande från att begå brott såsom misshandel, kastande av bengaler eller liknande. Personerna kan identifieras i efterhand och på ett enklare sätt lagföras för brottet. Det skulle ha en bidragande positiv effekt på brottsutredningar och därmed lagföring och det skulle bidra till en minskning av ordningsstörningar vid t.ex. fot- bollsmatcher. Det är således den avhållande effekten som är det främsta skälet till lagförslaget men en ändring skulle således även innebära ett underlättande för polisen att ingripa mot störningar och lagföring av brott. Å andra sidan kan det ifrågasättas vilken praktisk funktion ett maskeringsförbud kan ge. Det är få personer som går in på en match maskerad. I ett sådant fall tror jag att den personen redan vid insläppet hade blivit stoppad att gå in eller i vart fall ombedd att dra ner huvan, ta bort halsduken etc. Att fånga en maskerad person på Lag (2005:900) om maskeringsförbud i vissa fall bild genom övervakningskameran och därigenom få personen avhyst torde också bli sällsynt förekommande. Det torde vara i den situationen som den enskilde är på väg att begå ett brott som det är vanligast att han eller hon drar upp en huva/halsduk eller annan maskering. Att i sådant fall lagföra personen för både ordnings- störning och maskeringsförbud kan bli tveksamt. I de kontakter jag haft med polisen, åklagare, klubbar och arena- ägare förordar en majoritet att en lagstiftning kommer till stånd. Sammantaget finns det, främst med den avhållande effekten, som jag ser det godtagbara skäl att lagstifta. Det finns däremot praktiska svårigheter att tillämpa en föreslagen bestämmelse. Jag föreslår emellertid, efter moget övervägande, att ett förbud att ha ansiktet täckt på en idrottsarena eller i dess närhet införs. Detta bör ske genom en ändring i lagen om maskeringsförbud i vissa fall. I kapitel 12. föreslår jag att tillträdesförbudet även ska gälla ett visst område utanför arenan och inom detta område bör också maskeringsförbud gälla. 15Lag (1998:150) om allmän kameraövervakning Inga lagändringar föreslås. Idrotten måste ta ett större ansvar för kameraövervakningen. Ansökningsrutinerna om kameratillstånd måste ses över. () och idrotten måste klargöra kravbilden mellan målet att möjliggöra identifiering och lagföring respektive upprätthålla allmän ordning. Länsstyrelserna bör gå igenom praxis kring beslut om kamera- tillstånd. Fotbollen och ishockeyn bör centralt se över sina ansök- ningsrutiner. Teknikutvecklingen måste följas bättre. Säkerheten på och omkring idrottsarenor är mycket viktig och jag kommer i slutbetänkandet att behandla arenasäkerheten i ett större sammanhang. Här nöjer jag mig med att redovisa vissa uppgifter om kamerasituationen. Användande av kamerateknik vid matcherna har visat sig vara en mycket verkningsfull metod för att kunna upprätthålla rätts- säkerhet samt identifiera och lagföra individer som begår brott på ett helt annat sätt än kollektiva ingrepp. Det gäller såväl fast monterade kameror som mobil utrustning. Det senare har blivit ett allt vanligare instrument hos de större klubbarna. Kameror är också ett verkningsfullt medel för polisen att kunna ingripa mot begyn- nande och pågående ordningsstörningar. Lag (1998:150) om allmän kameraövervakning Ett genomtänkt nyttjande och installerande av kamerateknik är ett ansvar som faller på arenaägare och arrangörer. Jag menar att dessa har ett stort ansvar gentemot de offentliga aktörerna, inte minst polisen, att leva upp till sina åtaganden. Inom fotbollen ägs arenorna i regel av kommunerna. Detta i motsats till inom ishockeyn (främst inom Elitserien), där klubbarna i flertalet fall själva äger arenorna. Detta förhållande påverkar bl.a. investeringarna i utrustning och gör att anpassningen av utrustningen inom fotbollen troligen kommer att ta . Kamerorna brukas i ungefär lika grad av klubbarna som av polisen. Eftersom alltfler anläggningar förs över till klubbarna blir också klubbarna brukare och bemannar kamerorna själva. I Allvenskan krävs kameror på arenorna, men så är inte fallet i Superettan. Kamerasituationen är mycket ojämn. De större arenorna har en god standard och relativt nya kameror. På de äldre arenorna är tekniken ibland gammal och fyller inte helt måttet. En del arenor har i samband med arenabesiktningar fått påpekanden om att förbättra kvaliteten på kamerautrustningen. Av fotbollens regelverk framgår att kamerorna ska kunna ansiktsidentifiera alla som finns i arenarummet, dvs. de som sitter eller står inne på arenan. På de nya arenorna i , nationalarenan och Stockholmsarenan, görs stora satsningar på kamera- utrustningen såväl kvalitativt som kvantitativt med kameror även i foajéer och gångar samt utanför arenorna. Det kommer även att finnas mobila kameror. I samband med nybyggnad eller renovering av arenor förbättras även kamerautrustningen. Några av de större klubbarna i Allsvenskan har egna mobila kameror, med mycket hög kvalitet, som även används vid borta- matcher. Inom Elitserien i ishockey har samtliga lag kameraövervakning och samtliga har likalydande tillstånd, förutom Lakers (som är nya i Elitserien), som är under process. I Hockeyallsvenskan har f.d. elitserielagen kameraövervakning med samma tillstånd som Elitserien. I övriga arenor finns inte några kameror. Det basutbud som köpts in centralt täcker bevakningen i arenarummet men inte i foajéerna eller utanför arenorna. Systemet är dock flexibelt och kan lätt kompletteras med ytterligare kameror. Kvaliteten är mycket god enligt säkerhetsansvariga och polisen.