sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Enligt SCB:s årsredovisning var myndighetens totala kostnader större än . Ökningen avsåg framför allt kostnaderna för IT och övriga köpta tjänster, främst beroende på större utnyttjande av konsulter och särskilda insatser inom telefoni och IT-infrastruktur. Även lokalkostnaderna ökade. Däremot var lönekostnaderna lägre än på grund av färre årsarbetskrafter. Även resekostnader och övriga kostnader minskade . Enligt regleringsbrevet ska SCB till regeringen återrapportera prestationernas kostnader, intäkter och volym i den avgiftsfinan- sierade verksamheten uppdelat på officiell statistik, övriga uppdrag och tjänsteexport. Kravet på att återrapporteringen ska ske enligt denna indelning infördes i regleringsbrevet från och med budget- . skedde ingen uppdelning mellan uppdrag av- seende officiell statistik och övriga uppdrag.15 gick SCB med ett överskott (positiv kapitalföränd- ring) på , hänförligt till den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten. Vid slut hade den samlade upp- dragsverksamheten ett ackumulerat överskott på . Det kan dock noteras att uppdragen avseende officiell statistik sammantaget har gått med ett visst underskott samtliga år , vilket alltså var med en återrapportering av uppdragsverksamheten uppdelad på de tre olika verksamheterna. I genomsnitt har de samlade intäkterna i uppdragen avseende offi- ciell statistik varit lägre än de samlade kostnad- erna. –2011 genererade uppdragen avseende offi- ciell statistik ett ackumulerat underskott på . Som framgått av avsnitt 14.2.1 anger regeringen som mål i SCB:s regleringsbrev att myndighetens produktivitet ska öka med i genomsnitt . I årsredovisningen anger SCB att produktivitetens utveckling kan variera mellan en- skilda år till följd av kalendereffekter och andra tillfälliga orsaker, varför en uppföljning bäst görs genom att beräkna utvecklingen . SCB:s bedömning är att myndigheten i stort har uppfyllt produktivitetsmålet. I årsredovisningen anges att totalproduktiviteten ökade med i genomsnitt –2011 och med i genomsnitt –2011. 15 Som framgått av avsnitt 1.4.4 beslutade regeringen att skärpa återrapporteringskraven efter att hade granskat SCB:s uppdragsverksamhet och därvid dragit slut- satsen att förutsättningarna för insyn i denna var begränsade; se rapporten statistik – insyn i SCB:s avgiftsbelagda verksamhet. 14.3.1Uppgifter, prioriteringar och mål Utredningens bedömning och förslag: SCB ska även fortsätt- ningsvis samlat utöva de tre roller myndigheten har i statistik- systemet, varför samtliga delar av dagens verksamhet i princip fortsatt ska bedrivas. Dagens målstruktur, med mål för de olika rollerna, och enskilda mål är fortsatt relevanta. Regeringens styrning av SCB:s uppdragsverksamhet bör för- tydligas och stramas upp. I SCB:s instruktion ska anges att upp- drag avseende officiell statistik ska vara prioriterade, att upp- dragsverksamheten ska hållas ekonomiskt skild från myndig- hetens övriga verksamhet samt att myndigheten får åta sig upp- drag från andra uppdragsgivare än myndigheter i den mån det inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Det är viktigt både att regeringen håller sig löpande infor- merad om konkurrensens utveckling på statistikområdet och att SCB på lämpligt sätt anpassar sitt tjänsteutbud med hänsyn till denna utveckling. SCB ska ges i uppdrag att återkommande be- lysa hur konkurrenssituationen utvecklas inom de områden där myndigheten bedriver uppdragsverksamhet. Som framgått av kapitel 11 anser jag att SCB även fortsättningsvis ska samlat utöva de tre roller myndigheten har i statistiksystemet, dvs. en ansvars-, en produktions- och en förvaltningsroll. Jag har därför utgått ifrån att samtliga delar av dagens verksamhet i princip fortsatt ska bedrivas. Som nämndes i inledningen till detta kapitel föreligger dock vissa andra utredningsförslag, bl.a. från utredningens delbetänkande, som kommer att få konsekvenser för SCB om de genomförs. I föreliggande betänkande har några förslag presenterats som har tydlig bäring på frågan om vilka uppgifter SCB ska fullgöra. Av störst betydelse i sammanhanget torde vara att jag i kapitel 12 har föreslagit att SCB, som en konsekvens av kommande förändringar av EU:s statistikförordning, dels explicit ska utpekas som nationella statistikbyrå (NSI), dels ska ges en förstärkt roll i sam- ordningen av den officiella statistiken, bl.a. avseende uppföljning av kvaliteten. Som framgått av kapitel 12 anser jag att dessa uppgifter tydligt bör framgå av SCB:s instruktion (denna behandlas vidare i avsnitten 14.4 och 14.5 nedan). Beträffande prioriteringar i verksamheten handlar mina överväg- anden i första hand om behov av förtydliganden i SCB:s uppdrags- verksamhet (detta utvecklas nedan). I sammanhanget vill jag dock även understryka betydelsen av vissa andra överväganden som redovisats i tidigare kapitel. Till att börja med vill jag betona vikten av att SCB även fortsättningsvis bedriver ett aktivt kvalitetsarbete, eftersom god kvalitet är av avgörande betydelse för den officiella statistikens tillförlitlighet och trovärdighet. Som framgått av kapitel 8 anser jag också att SCB bör sträva efter att göra en s.k. utfästelse om tillräcklig kvalitet, då detta skulle kunna ha en viktig signal- verkan gentemot bl.a. statistikens användare. Vidare vill jag poäng- tera betydelsen av att SCB fortsätter de satsningar som gjorts på att förbättra statistikens dokumentation (se avsnitt 9.2) och tillgäng- lighet, i synnerhet avseende nya spridningstekniker (se avsnitt 9.6.1). Vad gäller tillgängligheten bör påpekas att SCB rimligen inte kan ligga i den absoluta teknikfronten, utan i första hand torde behöva utgå ifrån sådan teknik där det finns standarder. Detta synes också vara SCB:s nuvarande strategi. Slutligen vill jag betona vikten av att SCB förbättrar transparensen i sin prissättning. Som framgått av avsnitt 9.3 bedömer jag att mycket torde vara vunnet i detta hänseende om SCB söker utveckla en mer aktiv kunddialog, inklu- derande tydligare information om hur priserna sätts. I och med att jag anser att SCB även fortsättningsvis ska bedriva dagens tre roller, så framstår dagens målstruktur – med mål för de olika rollerna – som fortsatt relevant. Även de enskilda mål som gäller för verksamheten (se avsnitt 14.2.1) framstår enligt min mening som fortsatt relevanta. Jag föreslår därför i huvudsak inga förändringar av dagens mål. Som jag konstaterat i kapitel 11 är det ofrånkomligt att det kan förekomma rollkonflikter så länge SCB har uppgiften att samlat ut- öva ansvars-, produktions- och förvaltningsrollerna. Risken för problem kan därför inte helt elimineras, utan vissa målkonflikter torde man tvingas leva med. bör betonas att dagens integrerade arbetssätt – med de tre rollerna samlade i en organisation och med anslags- och avgifts- finansierad statistikproduktion organisatoriskt integrerade – inte är oproblematiskt. Hur väl man än utformar redovisningssystem m.m. torde det t.ex. vara svårt att helt undvika risken för att det kan före- komma korssubventionering mellan anslags- och avgiftsfinansierad verksamhet. Som framgått av kapitel 11 anser jag därför att det finns skäl att förtydliga och strama upp regeringens styrning av SCB:s Mot denna bakgrund föreslår jag två åtgärder, vissa förtydliganden i instruktionen och uppföljning av konkurrens- situationen. är villkoren för SCB:s uppdragsverksamhet tämligen kort- fattat formulerade i myndighetens instruktion. Som framgått av avsnitt 14.2.1 anges i instruktionen att SCB i mån av resurser ska utföra uppdrag inom sitt verksamhetsområde åt andra myndigheter och får åta sig sådana uppdrag från andra uppdragsgivare. Därtill får SCB bedriva tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde. Utifrån SCB:s perspektiv kan det möjligen upplevas som en fördel att mandatet att bedriva uppdragsverksamhet är formulerat på detta sätt, eftersom det torde öka myndighetens handlings- utrymme. I ljuset av regeringens uttalande om säljverksamheter an- ser jag dock att det finns skäl att något precisera och förtydliga villkoren för verksamheten. Sådana preciseringar verkar för övrigt inte vara ovanliga i andra myndighetsinstruktioner.16 Mot denna bakgrund föreslår jag att det i instruktionen anges att uppdrag avseende officiell statistik ska vara prioriterade. I sak gäller detta visserligen , i och med att det anges bland målen i regleringsbrevet. Men enligt min mening skulle det inne- bära en viktig markering att ange denna precisering i instruktionen, eftersom den är mer permanent än de årliga regleringsbreven. I syfte att på motsvarande sätt markera frågornas vikt anser jag att det i SCB:s instruktion även bör inskrivas att uppdragsverk- samheten ska hållas ekonomiskt skild från myndighetens övriga verksamhet – vilket de facto gäller – och att myndigheten får åta sig uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter, i den mån det inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Det senare bör få en återhållande effekt på vilka typer av uppdrag SCB åtar sig och kan möjligen också påverka den möjlighet myndigheten har att i vissa fall marknadsanpassa sina priser (se avsnitt 9.3). 16 Några exempel på myndighetsinstruktioner där villkoren för uppdragsverksamheten är mer preciserade, på lite olika sätt, än i fallet med SCB är förordning (2008:1233) med instruktion för geologiska undersökning, förordning (2009:945) med instruktion för , förordning (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet, förordning (2009:1393) med instruktion för , förordning (2010:185) med instruktion för , förordning (2011:124) med instruktion för Myndigheten för kulturanalys och förordning (2012:515) med instruktion för . Uppdrag till SCB att följa konkurrensens utveckling Som framgått bedrivs SCB:s uppdragsverksamhet organisa- toriskt och personellt integrerad med – men däremot ekonomiskt skild från – myndighetens övriga verksamhet. Det integrerade arbetssättet ställer enligt min mening särskilda krav på att SCB tydligt kan visa för omvärlden att uppdragsverksamheten inte kon- kurrerar på ett otillbörligt sätt med marknaden i övrigt. Som framgått av kapitel 11 är min bedömning att det på de om- råden där SCB bedriver uppdragsverksamhet råder begränsad kon- kurrens och att verksamheten är förenlig med regeringens uttalande om säljverksamheter. kan dock konkurrensen öka, vilket kan medföra behov av att på nytt pröva uppdragsverksam- hetens förenlighet med regeringens uttalande. Enligt min mening är det därför viktigt både att regeringen håller sig löpande informerad om konkurrensens utveckling på statistikområdet och att SCB på lämpligt sätt anpassar sitt tjänsteutbud med hänsyn till denna ut- veckling. För att ge underlag för detta föreslår jag att regeringen – t.ex. i myndighetens regleringsbrev – ger SCB i uppdrag att återkom- mande belysa hur konkurrenssituationen utvecklas inom de om- råden där myndigheten bedriver uppdragsverksamhet. En sådan undersökning torde kunna genomföras på motsvarande sätt som de kundundersökningar SCB regelmässigt gör i större uppdrag, dvs. genom att ett externt undersökningsföretag skriftligen ställer vissa frågor om hur respondenterna upplever SCB. I detta fall skulle dock de tillfrågade utgöras av SCB:s konkurrenter och frågorna kretsa kring deras uppfattning om SCB ur ett konkurrensperspek- tiv. Som ett komplement till detta skulle SCB också regelbundet kunna bjuda in representanter för marknadens aktörer för att förhöra sig om deras syn på uppdragsverksamheten. Att jag anser att SCB bör ges i uppdrag att rapportera om kon- kurrensens utveckling ska ses i ljuset av att jag förordar en regel- bunden (helst årlig) uppföljning av detta. Mot förslaget kan givet- vis invändas att SCB är part i målet. Men jag bedömer att regeringen med hjälp av SCB:s årliga återrapporteringar och annan informa- tion om marknaden, som t.ex. kan komma från branschorgan eller enskilda företag som är verksamma på marknaden, ändå bör kunna få en aktuell och rimligt nyanserad bild av förhållandena. För att få en opartisk bedömning kan regeringen också vid lämpligt tillfälle ge en oberoende aktör, t.ex. eller Statskontoret, i uppdrag att analysera marknadssituationen. Utredningens bedömning: I ökande grad sker regeringens finansiering av SCB:s verksamhet via bidrag för särskilda uppdrag och anslag utöver ramanslaget. Denna utveckling medför vissa nackdelar, framför allt att det därmed inte i ett sammanhang – där samtliga behov ställs mot varandra – prövas vilken statistik som ska ingå i SCB:s anslagsfinansierade ansvars- roll. Dock kan inte bortses ifrån att olika delar av kan ha behov av att beställa statistik och lägga uppdrag på SCB på ett sätt som är svårt att passa in under myndighetens ramanslag. Mot denna bakgrund lämnar jag inget förslag om förändring av SCB:s finansieringsform. Om andelen bidrag och anslag utöver ramanslaget skulle fortsätta att öka kraftigt, kan det dock finnas skäl för regeringen att söka återgå till en mer renodlad finansieringsmodell för SCB, dvs. att statistik- produktionen som huvudregel ska ske via ramanslag eller av- gifter. I sin styrning av SCB, och andra statistikansvariga myndig- heter, bör regeringen vara uppmärksam på eventuella finan- sieringsproblem vid intermittenta undersökningar. SCB:s uppdrag avseende officiell statistik åt andra myndig- heter har gått med ett visst underskott samtliga år . För myndighetens resultat har detta inte inneburit något större problem eftersom den samlade uppdragsverksamheten har upp- visat överskott. Målet bör dock vara att uppdragen avseende officiell statistik ger full kostnadstäckning . I styrningen av SCB bör regeringen vara tydlig med denna ambition. Som framgått av avsnitt 14.2.3 har SCB:s intäkter i reala termer legat på en stabil nivå – strax – under de senaste 7–8 åren. Däremot har sammansättningen av intäkterna förändrats. Från att anslag och avgifter tidigare stått för i stort sett lika stora andelar av SCB:s finansiering är nu anslagsfinansieringens andel klart större (, att jämföra för avgifterna). Av SCB:s totala anslagsintäkter (552,1 mil- joner kronor) härrörde större delen (520,) från myndighetens ramanslag och resterande från särskilda satsningar från olika departement, som gavs i form av anslagsmedel. Därtill har SCB i ökad utsträckning fått årliga bidrag från , för finansiering av enskilda uppdrag. En tydlig tendens är också att såväl bidrag av detta slag som anslag utöver ramanslaget ökar . stod dessa finansieringskällor för mindre än en procent av SCB:s totala intäkter, att jämföra med . Exakt varför utvecklingen har gått mot en ökad grad av bland- finansiering av SCB:s verksamhet har utredningsarbetet inte gett svar på. Enligt min mening medför denna utveckling vissa nack- delar, framför allt att det därmed inte i ett sammanhang – där samt- liga behov ställs mot varandra – prövas vilken statistik som ska ingå i SCB:s anslagsfinansierade ansvarsroll. kan man inte bort- se ifrån att olika delar av kan ha olika intressen av statistik och från tid till annan ha behov av att kunna beställa statistik och lägga uppdrag på SCB på ett sätt som är svårt att passa in under myndighetens ramanslag. Mot denna bakgrund lämnar jag inget förslag om förändring av SCB:s finansieringsform. Om andelen bidrag från och anslag utöver ramanslaget skulle fortsätta att öka kraftigt, kan det dock enligt min mening finnas skäl för regeringen att söka återgå till en mer renodlad finansieringsmodell för SCB, dvs. att statistikproduktionen som huvudregel ska ske via ramanslag eller avgifter.17 Beträffande den anslagsfinansierade statistikproduktionen vill jag vidare uppmärksamma ett särskilt problem kopplat till s.k. inter- mittenta undersökningar, som har påtalats av såväl SCB som några andra statistikansvariga myndigheter. Som framgått av kapitel 2 avses med intermittent statistik sådan som tas fram återkommande, men med obestämda intervall eller åtminstone mindre regelbundet än . För att kunna genomföra anslagsfinansierade undersök- ningar av detta slag, t.ex. de valundersökningar som görs , menar SCB att myndigheten måste spara pengar under de år då de aktuella undersökningarna inte genomförs. Med gällande regel- verk räknas dock dessa besparingar som en del av myndighetens ordinarie, totala anslagssparande, av vilket en viss andel ska dras in om det överstiger en viss nivå. Hur pass besvärande detta problem 17 Somligt, t.ex. EU-grants, torde dock även fortsättningsvis behöva benämnas bidrag. verkligen är för SCB, eller andra statistikansvariga myndigheter, saknar jag grund för att bedöma. För att problemet möjligen kan vara av mindre betydelse talar att olika intermittenta undersök- ningar sannolikt genomförs under olika år, varför systemet i viss mån torde vara självbalanserande. Mot denna bakgrund lämnar jag inga förslag i denna fråga, men menar att det finns skäl för rege- ringen att i sin styrning av SCB och andra statistikansvariga myn- digheter vara aktsam på eventuella finansieringsproblem vid inter- mittenta undersökningar. Som nämndes i inledningen till kapitlet anser jag att frågor om SCB:s inre organisation måste hanteras inom myndigheten. Det är en ledningsfråga. I utredningsarbetet har jag därför inte studerat eventuella möjligheter till vardagsrationaliseringar i verksamheten, dvs. förbättringar av processer och metoder m.m. Det har dock av mina kontakter med SCB framgått att det torde finnas goda förut- sättningar för denna typ av rationaliseringar , t.ex. i takt med att myndigheten inför alltmer av standardi- serade verktyg i sitt arbete. Jag har också framhållit att de mål som gäller för verksamheten (se avsnitt 14.2) framstår som fortsatt relevanta, vilket innebär att jag anser att det krav som ställs på ökad produktivitet bör bibehållas. Som framgått av avsnitt 14.2.3 har SCB:s uppdragsverksamhet avseende officiell statistik gått med ett visst underskott samtliga år , vilket var då resultatet för denna verk- samhet särredovisades i årsredovisningen. –2011 har uppdragen avseende officiell statistik genererat ett ackumulerat underskott om . har dock den sam- lade uppdragsverksamheten gått bättre och uppvisade ett ackumulerat överskott på . Enligt vad SCB har uppgett till utredningen är en förklaring till underskotten i uppdragen avseende officiell statistik, att myndig- heten i ett flertal stora avtal, som för tre–ingicks med andra statistikansvariga myndigheter, utgick ifrån att det interna omorganisations- och rationaliseringsarbetet skulle medföra bespa- ringar. SCB gick därför med på avtalspriser som avspeglade detta. Som framgått av avsnitt 9.3 har SCB dock inte () lyckats göra så stora besparingar som förutsågs. När avtalen skulle omförhandlas var SCB därför tydlig med att om inte priserna höjdes, så att full kostnadstäckning skulle kunna uppnås, var myndigheten tvungen att avstå från uppdragen. Resultatet blev att nya avtal in- gicks, med höjda priser. I och med att SCB:s samlade uppdragsverksamhet uppvisar ett överskott, så torde inte de negativa resultaten i uppdragen avseende officiell statistik innebära något större problem rent ekonomiskt för myndigheten. måste dock målet rimligen vara att uppdragen avseende officiell statistik ger full kostnadstäckning . Enligt min mening bör regeringen i styrningen av SCB vara uppmärksam på hur förhållandena utvecklas och vidta åtgärder om de negativa resultaten fortsätter även framöver. 14.3.3Samverkan med universitet, högskolor och andra myndigheter Utredningens bedömning: SCB synes ha en väl utvecklad sam- verkan med universitet och högskolor. Utöver de överväganden och förslag som redovisades i delbetänkandet har utrednings- arbetet gett begränsad grund för förslag om hur denna sam- verkan kan stärkas, varför inga ytterligare sådana förslag redo- visas. Enligt direktiven ska jag lämna förslag om hur SCB:s samverkan med universitet och högskolor och andra myndigheter kan stärkas så att kompetensen vid myndigheten säkerställs. Inledningsvis bör sägas att samverkan med universitet och högskolor medför fördelar i båda riktningarna, dvs. såväl att forskare drar nytta av material från SCB, vilket behandlades i utredningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36), som att SCB drar nytta av forskningen för sin egen utveckling. Frågan om samverkan med universitet och högskolor var således central för de överväganden som redovisades i delbetänkandet. I detta konstaterades att de svenska nationella registren är en poten- tiellt stor och internationellt unik tillgång för forskningen, men att det i flera avseenden behöver genomföras nya eller förstärkta insatser för att tillvarata denna ökande potential på bästa sätt. Reglerna för forskningsutnyttjandet av data behöver ses över och anpassas till en snabb teknisk utveckling. Organisatoriska och tek- niska stödfunktioner behöver utvecklas för att på ett säkert sätt underlätta samutnyttjandet av data från olika källor. I delbetänk- andet pekades särskilt på tre övergripande områden där det behövs förbättrad samordning, nämligen avseende dokumentation och infor- mation, den rättsliga prövningen av forskning och datautlämnande samt den praktiska datahanteringen inklusive utnyttjandet av data från olika registerhållare. I delbetänkandet föreslogs också orga- nisatoriska åtgärder syftande till att förbättra datatillgängligheten, integritetsskyddet och kostnadseffektiviteten. Som tidigare nämnts redovisade regeringen sin syn på delbetänkandet i den läm- nade forsknings- och innovationspropositionen.18 Utöver de överväganden och förslag som redovisades i delbetänk- andet har utredningsarbetet gett begränsad grund för förslag om hur SCB:s samverkan med universitet och högskolor kan stärkas. Jag redovisar därför inte några ytterligare sådana förslag.19 Att jag avstår från att lämna ytterligare förslag ska ses i ljuset av att SCB synes ha en väl utvecklad samverkan med universitet och högskolor. En väsentlig del i detta är att SCB för- fogar över ett antal register av intresse för forskningen och däri- genom fungerar som en viktig tillhandahållare av data till forskare; detta har beskrivits närmare i utredningens delbetänkande. Andra exempel på samverkan med universitet och högskolor ges av följ- ande citat ur årsredovisning för 201120: Samarbete med universitet, högskolor och gymnasium För att stärka synen på SCB som en attraktiv arbetsgivare och främja den kort- och långsiktiga kompetensförsörjningen har ett antal åtgär- der genomförts som riktar sig till både gymnasium samt universitet och högskolor. SCB har medverkat vid vid olika universi- tet och tar emot 10–15 praktikanter. Med syftet att tidigt uppmuntra ungdomar att studera statistik och andra för SCB relevanta ämnen har SCB också medverkat vid gymnasiemässor. Vid en av mässorna i hade SCB kontakt med mellan 300 och 350 elever. SCB har också medverkat i ett antal tidskrifter, på webbsidor och i annat infor- mationsmaterial som riktar sig till bl.a. gymnasieelever inför skolvalet, högskolestudenter samt yngre yrkesverksamma med syftet att mark- nadsföra SCB som attraktiv arbetsgivare. Åtta studiebesök från uni- versitet, gymnasier och andra organisationer har genomförts. SCB har utbildat 16 SCB-ambassadörer med uppgiften att marknadsföra SCB som arbetsgivare vid olika mässor, studiebesök, föreläsningar m.m. genomfördes SCB:s och universitets sommarskola , med ett 40-tal deltagare. Temat var skattningar för små redovisningsgrupper. 2012/13:30, Forskning och innovation. 19SCB:s samverkan med andra myndigheter har jag däremot i olika avseenden diskuterat i den i kapitlen 6–13 redovisade översynen av statistiksystemet, i synnerhet i kapitel 12 om samordningen av systemet. 20Statistiska centralbyrån (2012): Årsredovisning 2011, s. 47. SCB har , , erbjudit möjlighet att skriva uppsats inom något av myndighetens ämnesområden. I flera fall har detta lett till anställning på SCB efter examen.