sou · H0B357 · 2012-08-31 00:00:00 — I det tredje avsnittet finns vissa allmänna bestämmelser av främst processuell karaktär som i huvudsak är gemensamma för alla utlänningar. Den föreslagna strukturen har flera fördelar jämfört med nuvarande systematik. En fördel är att uppdelningen i olika avsnitt medför att det inte råder något tvivel om vilka regler som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar å ena sidan och andra utlänningar å andra sidan. En annan fördel är att bestämmelserna är lätta att hitta och att tillämparen i ett givet fall inte behöver ha överblick över hela kapitlet utan endast behöver tillämpa bestämmelser i två av kapitlets tre avsnitt. Dessutom kan flera av paragraferna göras enklare. Den nuvarande uppbyggnaden där särregler i många fall blandats med gemensamma bestämmelser i en och samma paragraf kan helt undvikas. Härigenom får man paragrafer som är både kortare och betydligt enklare att förstå. I syfte att ytterligare underlätta tillämpningen bör också införas tydligare rubriker samt mera belysande och lättbegriplig författningstext. Utredningen har valt att placera de två första avsnitten i angiven ordning av främst lagtekniska skäl. Bland bestämmelserna som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar finns nämligen en del bestämmelser som hänvisar till bestämmelser som gäller för övriga utlänningar. Med den valda ordningen undviker man att hänvisa till paragrafer som finns längre fram i kapitlet. I rubrikerna till de två första avsnitten bör anges vilken personkrets avsnitten omfattar. Trots att det tynger författningstexten något, bör för tydlighets skull kretsen personer i regel också anges i varje paragraf. En annan lösning skulle vara att i en inledande paragraf ange personkretsen som omfattas av bestämmelserna i avsnittet och inte upprepa detta i varje paragraf. Det kan emellertid inte förutsättas att alla läsare tar del av en sådan inledande paragraf, vilket kan leda till missförstånd i fråga om bestämmelsernas tillämpningsområde. Eftersom det är angeläget att även allmänheten kan tillgodogöra sig innehållet i lagen, bör risken för sådana missförstånd undanröjas. Genom att ange personkretsen i varje paragraf torde det stå klart vilka personer paragrafen avser. Utvisning på grund av brott är den enda formen av avlägsnande som prövas av allmän domstol. Utredningen har därför, i syfte att underlätta för de allmänna domstolarna, övervägt att placera dessa bestämmelser i ett eget kapitel eller på annat sätt särskilja bestämmelserna från övriga bestämmelser om avvisning och utvisning. Detta skulle dock innebära ett större behov av hänvisningar alternativt parallell reglering och göra den samlade regleringen svårgripbar, inte minst för den enskilde medborgaren. Utredningen har därför valt att samla all reglering som rör avvisning och utvisning i ett kapitel. På grund av de förhållandevis stora förändringarna är det lämpligt att upphäva det nuvarande kapitlet och ersätta det med ett nytt kapitel. 4.3.4.2Begreppen avvisning och utvisning Enligt nuvarande 8 kap. 5 § får beslut om avvisning i första instans inte fattas senare än efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till . Uttrycket avvisning avser alltså beslut om avlägsnande ur landet som meddelas av en administrativ myndighet i första instans efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter en utlännings ankomst till . Begreppet utvisning tar sikte på avlägsnande av utlänningar som antingen vistats i än från den första ansökan efter ankomsten hit eller som har dömts för brott. De beskrivna betydelserna av begreppen avvisning och utvisning infördes när den nuvarande utlänningslagen trädde i kraft . Redan senare , i samband med genomförandet av rörlighetsdirektivet, gjordes dock lagändringar som innebär att begreppen avvisning och utvisning är något annorlunda utformade när det gäller EES-medborgare och deras familjemedlemmar. I 8 kap. 3 § föreskrivs sålunda att avvisning inte får ske på den grunden att utlänningen saknar uppehållstillstånd, om han eller hon då sådant tillstånd krävs för vistelse i i stället har haft men inte längre har uppehållsrätt. En utlänning som har uppehållsrätt får inte heller avvisas. I båda de nämnda fallen ska utvisning ske i stället. De ursprungliga betydelserna av begreppen avvisning och utvisning i utlänningslagen är alltså numera uppluckrade. Betydelserna skiljer sig åt beroende på om de avser EES-medborgare och deras familjemedlemmar eller andra utlänningar. I en given situation kan det vara svårt att avgöra om en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska avvisas eller utvisas. Mot denna bakgrund finns anledning att överväga om regleringen kan utformas på ett annat, tydligare sätt. En ytterligare omständighet som talar för en annan utformning är att den nuvarande kopplingen till ansökan om uppehållstillstånd är något teoretisk. I normalfallet grundar sig nämligen EES-med- borgares och deras familjemedlemmars vistelse i på att de har uppehållsrätt och inte på att de ansökt och fått uppehållstillstånd. Den nuvarande regleringen får till följd att en EES-med- borgare eller dennes familjemedlem som uppehåller sig i utan att ha eller ha haft uppehållsrätt och som inte heller har ansökt om uppehållstillstånd, kan avvisas oavsett hur länge personen vistats i landet. Det kan ifrågasättas om detta är en rimlig ordning, särskilt mot bakgrund av att avvisning i både svenskt och internationellt språkbruk är en term som används för att beteckna att en person vägras inresa i landet eller som sänds tillbaka därefter. Rörlighetsdirektivets bestämmelser om vistelse är, liksom utlänningslagens bestämmelser, uppdelade i bestämmelser som avser vistelse efter inresan och bestämmelser som gäller vistelse efter inresan. På grund av det anförda framstår det som både lämpligt och tydliggörande om begreppet avvisning i det här sammanhanget avser avlägsnande som sker i anslutning till inresan eller efter inresan. Begreppet utvisning föreslås avse beslut om avlägsnande som sker efter eller, liksom , utvisning pga. brott. 4.3.4.3 Grunderna för avvisning Tre grunder för avvisning Av artikel 5.1 i rörlighetsdirektivet följer att unionsmedborgare som innehar giltigt pass eller identitetskort har rätt att resa in i medlemsstaterna. Detsamma gäller unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat och som innehar ett giltigt pass. Sådana familjemedlemmar kan under de förutsättningar som anges i artikel 5.2 också åläggas skyldighet att ha visering. Av artikel 6 i rörlighetsdirektivet följer att unionsmedborgare ska ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass. Denna uppehållsrätt tillkommer även familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren och som innehar ett giltigt pass. Av artikel 14.1 framgår emellertid att uppehållsrätten enligt artikel 6 består så länge de berörda personerna inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Det nu sagda innebär att de villkor som får ställas för kortvariga vistelser inte endast är inskränkta till innehav av vissa resehandlingar, utan även får avse att personen i fråga inte belastar biståndssystemet (se prop. 2005/06:77 s. 45 och 193 samt motsvarande reglering i [167 § 2 jämförd med 158 § i den finska utlänningslagen] och [111 § första och andra stycket i den norska utlänningslagen]. Enligt artikel 14.3 ska avlägsnande dock inte ske som en automatisk följd av att en unionsmedborgare eller dennes familjemedlem har anlitat det sociala biståndssystemet i den mottagande medlemsstaten. Avlägsnande på denna grund får enligt artikel 14.4 under inga förhållanden ske av anställda, egenföretagare, arbetssökande och dennes familjemedlemmar. Därutöver gäller enligt artikel 27.1 att medlemsstaterna med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa får begränsa den fria rörlighet för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som annars följer av direktivet. (har valt att inte införa möjligheten att begränsa den fria rörligheten med hänsyn till hälsa.) De angivna möjligheterna som medlemsstaterna har att avvisa unionsmedborgare och deras familjemedlemmar är uttömmande. Grunderna för avvisning bör anges i varsin paragraf (se 1012 §§ i förslaget). Detta innebär att grunderna för avvisning avsevärt förtydligas jämfört med nuvarande bestämmelser. Särskilt om avvisning pga. belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen Enligt 8 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen får en EES-med- borgare och hans eller hennes familjemedlemmar (med undantag för arbetstagare, egenföretagare, arbetssökande samt dennes familjemedlemmar) avvisas om någon av dem efter inresan i visar sig utgöra en belastning för biståndssystemet enligt socialtjänst- Bestämmelsen bygger på den svenska språkversionen av artikel 14.1 i rörlighetsdirektivet. Som framgått ovan används också i den artikeln uttrycket belastning. Den svenska översättningen av denna artikel förefaller dock mindre lyckad. I punkten 16 i direktivets ingress används också ett annat uttryckssätt, nämligen orimlig börda. Detta ligger närmare de danska, engelska och franska språkversionerna av direktivet. I dessa versioner används uttrycken urimelig byrde, unreasonable burden respektive charge déraisonnable i såväl artikel 14.1 som ingressen. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2005/06:77 s. 193 f.) anges, med hänvisning till artikel 14.3, att med uttrycket belastning ska avses mer än enbart ett enstaka anlitande av det sociala biståndssystemet. Med hänvisning till punkten 16 i ingressen anges vidare att det kan antas vara ovanligt förekommande att en person redan under de första tre månadernas vistelse i blir en orimlig börda för det sociala biståndssystemet, varför avvisning på denna grund torde behöva ske endast undantagsvis. För att tydliggöra vad som gäller och för att åstadkomma bättre överensstämmelse mellan begreppsanvändningen i lagen och direktivet, bör det nuvarande uttrycket belastning ändras till orimlig belastning. Avvisning som har sin grund i den nordiska passkontrollövenskommelsen Enligt 8 kap. 1 § första stycket 3 utlänningslagen får en utlänning avvisas om det vid ankomsten till kommer fram att han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd att resa dit. Bestämmelsen har sin grund i den ännu gällande nordiska passkontrollöverenskommelsen. Genom överenskommelsen är varje nordiskt land skyldigt bl.a. att avvisa utlänningar som saknar inresetillstånd till ett annat nordiskt land som utlänningen tänker besöka. En närbesläktad bestämmelse finns i 8 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen. Enligt denna kan en utlänning avvisas, om det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att utlänningen annars beger sig till det landet. Även den senare bestämmelsen har sin grund i den nordiska passkontrollöverenskommelsen. I förarbetena till genomförandet av rörlighetsdirektivet (prop. 2005/06:77 s. 79 f.) gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att de angivna grunderna för avvisning saknar praktisk betydelse för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Någon ändring av dessa bestämmelser ansågs därför inte nödvändig. Regeringen uttalade också att det är tveksamt om en utlänning som enligt gemenskapsrätten har rätt att vistas i kan avvisas endast på den grunden att han eller hon saknar rätt att vistas i ett annat nordiskt land, som han eller hon tänker besöka. Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att avvisningsgrunderna i nuvarande 8 kap. 1 § första stycket 3 och 8 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen tas bort såvitt avser EES-medborgare och deras familjemedlemmar. 4.3.4.4Förutsättningar för avvisning och utvisning av hänsyn till allmän ordning och säkerhet I artikel 27 i rörlighetsdirektivet anges att hänsyn till allmän ordning och säkerhet inte får åberopas för att tjäna ekonomiska syften. Åtgärder som vidtas av sådana hänsyn ska överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. straffdomar ska inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder. Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn ska inte accepteras. Nuvarande bestämmelser i utlänningslagen som reglerar avlägsnande av hänsyn till allmän ordning och säkerhet är betydligt mindre utförliga än bestämmelserna i rörlighetsdirektivet. De är också mindre utförliga än motsvarande bestämmelser i de danska, finska och norska utlänningsförfattningarna. Visserligen ska, enligt såväl förarbetena till genomförandet av direktivet (prop. 2005/06:77 s. 77 f.) som praxis från (NJA 2009 s. 559), de omständigheter som anges i direktivet beaktas . Det finns emellertid inget uttryckligt stadgande om detta i nuvarande utlänningslag, vilket bl.a. Europeiska kommissionen haft synpunkter på (se avsnitt 2.3.3.3). Mot denna bakgrund bör nuvarande reglering förtydligas så att förutsättningarna som anges i lagen stämmer bättre överens med vad som anges i direktivet. Tillägget görs alltså i förtydligande syfte. Avsikten är inte att det ska innebära någon materiell ändring av gällande rätt. 4.3.4.5Förhållanden som ska beaktas vid övervägande av avvisning eller utvisning av hänsyn till allmän ordning och säkerhet Av artikel 28.1 i rörlighetsdirektivet framgår att den beslutande myndigheten innan den fattar beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet måste beakta den berörda personens personliga förhållanden. Därvid ska sådana faktorer beaktas som längden av personens uppehåll inom den aktuella medlemsstatens territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i medlemsstaten samt banden till ursprungslandet. I den svenska språkversionen av artikel 28.1 används, som framgått, begreppet utvisning. Av sammanhanget framgår dock att artikeln avser alla former av avlägsnande av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet, oavsett hur avlägsnandet betecknas nationellt. (Jfr prop. 2005/06:77 s. 75 f. Se även den danska språkversionen. I den används begreppet udsendelse, vilket inbegriper de nationella begreppen afvisning och udvisning.) Enligt förarbetena till genomförandet av direktivet (prop. 2005/06:77 s. 82) och praxis från (NJA 2009 s. 559), ska de förhållanden som anges i artikel 28.1 beaktas . I den nuvarande regleringen, som finns i 8 kap. 11 § första stycket och 17 a §, anges ett antal faktorer som domstolen särskilt ska beakta. Samtliga de faktorer som anges i direktivet ingår dock inte i uppräkningen i den nuvarande bestämmelsen. Det framgår sålunda inte uttryckligen att domstolen ska beakta den berörda personens ålder, hälsotillstånd och ekonomiska situation, dennes sociala och kulturella integrering i samt dennes band till ursprungslandet. Detta har bl.a. Europeiska kommissionen haft synpunkter på (se avsnitt 2.3.3.3). Mot denna bakgrund bör författningstexten ändras så att den mera tydligt återspeglar vad som anges i direktivet. Ändringen av bestämmelsen görs alltså i förtydligande syfte och innebär ingen materiell ändring av gällande rätt. Utredningens bedömning: Förslagen innebär att bestämmelserna om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar blir mer lättillgängliga, vilket underlättar för alla som har att tillämpa regleringen. Den föreslagna förändringen vad avser begreppen avvisning och utvisning medför marginella kostnadsmässiga effekter för polismyndigheterna och . Eventuella kostnadsökningar ryms inom befintliga anslag. I övrigt innebär förslagen inte några ekonomiska konsekvenser för det allmänna eller för enskilda. Förslagen bedöms inte heller i övrigt ha några konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen. En utredning är enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) skyldig att redovisa vissa kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar. Det gäller om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för det allmänna eller för enskilda, eller om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. Om förslagen har betydelse på andra områden, exempelvis när det gäller brottsligheten, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller jämställdheten mellan kvinnor och män, ska detta också redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Utredningens förslag innebär en språklig och redaktionell omarbetning av bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Med något enstaka undantag innebär förslaget inte några sakliga skillnader jämfört med nuvarande reglering. Förslaget innebär en regelförenkling som, om det genomförs, kommer att under- lätta för alla som har att tillämpa bestämmelserna om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Även om förslaget alltså innebär en förändring, omstrukturering och modernisering av delar av utlänningsförfattningarna så bedömer utredningen inte att det kommer att krävas några speciella informationsinsatser om förslaget genomförs. Meningen med förslaget är just att bestämmelserna i sig ska ge bättre upplysningar om rättens innehåll . De som är insatta i de migrationsrättsliga författningarna kommer snabbt att känna igen sig och, lättare än tidigare, hitta rätt i författningarna. För övriga som inte är så insatta i den migrationsrättsliga regleringen kommer förslaget att innebära att det blir lättare att sätta sig in i vad som gäller. I endast ett avseende föreslås en materiell ändring i gällande rätt, nämligen vad gäller betydelserna av begreppen avvisning och utvisning såvitt avser EES-medborgare och deras familjemedlemmar (se avsnitt 4.3.4.2). Förslaget innebär att vissa fall av avlägsnande som handläggs som ärenden om avvisning kommer att handläggas som ärenden om utvisning. Det rör sig, något förenklat, om de fall då en EES-medborgare eller dennes familjemedlem vistats än i utan att varken ha eller ha haft uppehållsrätt. får i regel såväl som polismyndigheten pröva dessa ärenden. Enligt förslaget ska ärendena handläggas som utvisningsärenden och därmed prövas av . Ändringen innebär att arbetsbelastning ökar något medan polisens arbetsbelastning minskar i motsvarande mån. Med utgångspunkt från tillgängliga uppgifter rörande antalet beslut om avvisning1 bedömer utredningen att det kommer att röra sig om ett förhållandevis litet antal beslut, betydligt färre än hundra beslut . Detta motsvarar klart mindre än en årsarbetskraft. Mot denna bakgrund bedöms förslagen endast innebära marginella kostnadsökningar för och motsvarande minskningar för polisen. Utredningen bedömer att ökningarna ryms inom befintliga anslag. I övrigt bedöms förslagen inte medföra några ekonomiska konsekvenser för det allmänna eller för enskilda. 1 Enligt fattade polismyndigheterna sammanlagt 67 beslut om avvisning gällande EES-medborgare . Denna statistik innefattar samtliga beslut oberoende av hur länge utlänningen vistats i . Det finns ingen motsvarande statistik gällande avvisning av familjemedlemmar till EES-medborgare. heller i övrigt ha några konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen. Utredningens bedömning: Författningsändringarna bedöms kunna träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Den tid som kan uppskattas för remissförfarandet och beredning av förslagen inom samt riksdagsbehandlingen innebär att de författningsändringar som utredningen föreslagit bör kunna träda i kraft . Som angetts i avsnittet om konsekvenser (5.1) innebär förslaget att vissa ärenden om avvisning som handläggs av polisen kommer att handläggas som ärenden om utvisning av . När lagen träder i kraft kan det finnas sådana pågående ärenden hos polismyndigheterna. De föreslagna bestämmelserna ska, om inte annat särskilt föreskrivs, tillämpas vid prövning som sker från och med den dag då de nya reglerna träder i kraft (jfr RÅ 1991 ref. 1). Det innebär att de nya bestämmelserna tillämpas från ikraftträdandet och att ska ta emot de ärenden som uppkommit hos polismyndigheterna innan ändringen trätt i kraft men ännu inte avgjorts av dem. Det saknas skäl att införa någon annan ordning. Inte heller i övrigt synes några särskilda övergångsbestämmelser vara påkallade. 6.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Ändringen består i att hänvisningarna till paragrafer i 8 kap. utlänningslagen har ändrats till följd av den nya paragrafnumreringen i det kapitlet. Andra stycket har också justerats språkligt. 6.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister Ändringen består endast i att hänvisningen till 8 kap. 8 § utlänningslagen har ändrats till följd av den nya paragrafnumreringen i det kapitlet. 6.3Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 2 kap. Villkor för att en utlänning skall få resa in i samt vistas och arbeta i 3 och 5 §§ I paragraferna finns huvudreglerna om krav på visering och uppehållstillstånd. Utredningens överväganden finns i avsnitt 4.3.3. Paragrafen som behandlar visering, 3 §, har ändrats på så sätt att undantaget från kravet på visering har flyttats till 8 a § 3 och 4. På motsvarande sätt har 5 § ändrats så att undantaget från kravet på uppehållstillstånd har flyttats till 8 b § 3. Ingen saklig ändring är avsedd. Undantagen från kraven på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd som finns i nuvarande 8 § har delats upp på så sätt att undantagen behandlas i varsin paragraf, 88 c §§. Paragraferna behandlas i avsnitt 4.3.3. I 8 § föreskrivs undantag från kravet på pass enligt 1 §. Ändringen består i att undantaget i nuvarande 2 kap. 1 § första stycket utlänningsförordningen har flyttats hit. Detta innebär att personkretsen som enligt lagen är undantagen från kravet på passinnehav utvidgas från nordiska medborgare till medborgare i Schengenstat. I 8 a § anges undantag från kravet på visering enligt 3 §. Jämfört med nuvarande bestämmelse har personkretsen som i lagen är undantagen från kravet på visering utökats. Undantaget för EES-medborgare i punkten 1 motsvarar i tillämpliga delar regleringen i nuvarande 3 kap. 1 § första stycket 13 utlänningsförordningen. Det nuvarande villkoret för viseringsfrihet, att EES-medborgaren ska inneha pass eller identitetskort eller finnas upptagen i kollektivpass, har tagits bort. Undantaget i punkten 2 motsvarar undantaget i nuvarande 3 kap. 1 § första stycket 15 utlänningsförordningen. Undantagen i punkterna 3 och 4 motsvarar undantagen i nuvarande 2 kap. 3 § utlänningslagen. I 8 b § föreskrivs undantag från kravet på uppehållstillstånd enligt 5 §. Undantagen i punkterna 1 och 2 motsvarar undantagen i nuvarande 2 kap. 8 § första stycket utlänningslagen. Undantaget i punkten 3 motsvarar undantaget i nuvarande 2 kap. 5 § utlänningslagen. I 8 c § anges undantag från kravet på arbetstillstånd enligt 7 §. Undantagen överensstämmer med vad som gäller enligt nuvarande 2 kap. 8 § första stycket utlänningslagen. Paragrafen har justerats språkligt till följd av ändringarna i 88c §§. Någon ändring i sak är inte avsedd. 3 a kap. Uppehållsrätt för EES-medborgare m.fl. Att behålla uppehållsrätt i vissa fall 5 a5 d §§ Paragraferna, som är nya, motsvarar nuvarande 3 a kap. 14 §§ ut - länningsförordningen. 5 d §, som reglerar bibehållen uppehållsrätt vid äktenskapsskillnad m.m., har ändrats på så sätt att registrerat partnerskap inte längre uttryckligen anges i paragrafen.