sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — Vilka praktiska problem upplever ni att det finns med tillstånd enligt 9 kap. 6 § andra och tredje stycket (inklusive tillstånd för verksamheter som varit tillståndspliktiga men är det)? Av svaren framgår att det framförallt är tillstånd till verksamheter som varit tillståndspliktiga och som bedrivs vidare med tillstånd som ger upphov till de största problemen. Det föreligger oklarhet om dessa tillstånds rättsliga status, bl.a. råder osäkerhet om tillsynsavgift ska betalas, om miljörapport ska inlämnas och om villkoren i tillståndet är straffsanktionerade. Tillstånden är ofta gamla och otidsenliga. Verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter kan glömma bort tillstånden och endast agera utifrån en anmälan. Det ger upphov till blandande verksamheter som leder till osäkerhet om villkorens omfattning. Det kan vara svårare att registrera dessa tillstånd eftersom de inte är klassade med en branschkod som A- och B-anläggningar. Tillståndet kan ha ersatts med en anmälan men tillståndet är inte återkallat. Det är vidare oklart hur ändringar ska hanteras och särskilt då ändringarna inte ryms inom tillståndet eller strider mot villkoren. Det är inte motiverat ur miljösynpunkt att det ska vara så krångligt att ändra en verksamhet. Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt Hur går ni tillväga när det aktualiseras ändringar av sådana tillstånd? Av de flesta svaren framgår att när det gäller ändringar av tillstånd enligt 9 kap. 6 § andra och tredje stycket hanteras dessa på samma sätt som tillståndspliktiga verksamheter. I många fall är det verksamhetsutövaren själv som ansöker om ändring. Vid ändring av verksamhet som har tillstånd men som på grund av ändring i lagstiftning eller produktion är tillståndspliktig råder oklarhet om hur dessa ska hanteras. Verksamhetsutövaren brukar bli tillfrågad om tillståndet bör återkallas och verksamheten i stället anmälas. Sedan kan tillsynsmyndigheten fatta beslut om uppdate- rade krav i ett föreläggande. Det är alltid viktigt att kontakt hålls mellan kommunen och tillsynsmyndigheten. Detta för att undvika att en anmälan görs hos kommunen som egentligen avser en utök- ning av verksamheten eller ändring av ett villkor. Vidare bör beaktas att för det fall att tillståndet återkallas måste en anmälan göras hos kommunen för annars begås ett lagbrott. Det kan även ifrågasättas om en ändring ska anses vara en ändring av B- eller C-verksamhet. Vad är er uppfattning om att åsidosätta eller begränsa ett villkor i tillståndet inom ramen för ett anmälningsärende? Det ska inte vara möjligt att åsidosätta eller begränsa villkor inom ramen för ett anmälningsärende. Ett sådant förfarande skulle urholka rättskraften. Det skulle också medföra att bolag som egentligen inte behöver sitt tillstånd förlorar incitament att begära att till- ståndet återkallas. a)Hur går ni tillväga för att upphäva ett tillstånd för en icke tillstånds- pliktig verksamhet? b)Bör ett upphävande av ett sådant tillstånd kunna ske på verksam- hetsutövarens initiativ? Ett ärende om återkallelse/upphävande remitteras till relevant myn- dighet för yttrande och därefter fattas beslut. Återkallelse/upphä- vande sker oftast efter begäran från verksamhetsutövaren. För detta finns egentligen inte något uttryckligt stöd i . Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt allmänna förvaltningsrättsliga principer är det alltid möjligt att åter- kalla ett gynnande beslut. I beslut om återkallelse enligt 24 kap. 3 § första stycket 5 miljö- balken kan anges följande motivering: Miljöprövningsdelegationen konstaterar att ovan angivet lagrum inte ger uttryckligt stöd för att återkalla nu aktuellt tillstånd, eftersom verksamheten fortfarande bedrivs. Miljöprövningsdelegationen anser att tillståndet ändå kan återkallas mot bakgrund av /att nuvarande verksamheten under- skrider gränsen för vad som är tillståndspliktigt /att plane- rad verksamhet avsevärt avviker från gällande tillstånd /och att det inte är motiverat från miljösynpunkt att ha kvar tillståndet.. Nästan samtliga har svarat att upphävande av tillstånd bör kunna ske på verksamhetsutövarens initiativ. Med de begränsade resurser som finns för tillsyn och prövning är det osannolikt att tillsyns- myndigheterna aktivt ska kunna driva frågor om upphävande av gamla och otidsenliga tillstånd. Hur går ni tillväga när en verksamhetsutövare som har tillstånd reducerar omfattningen av sin verksamhet på ett sådant sätt att den inte längre än tillståndspliktig? De flesta har svarat att vid permanent reducering av verksamheten upplyses verksamhetsutövaren om möjligheten att begära upphävan- de av tillståndet samt att miljörapport inte behöver lämnas. Om tillståndet inte upphävs gäller det alltjämt. I ett svar har angivits följande handläggningsrutiner. Först kontrollerar att nedgången inte är tillfällig utan att verksamheten även ligger under tillståndsgränsen. brukar också ge miljönämn- den tillfälle till yttrande. sätter sedan tiden för åter- kallelse/upphävande framåt i tiden så att miljönämnden ska hinna förelägga om försiktighetsmått. skickar beslutet till . När det gäller tillfälliga minskningar är uppfattningen att dessa oftast inte föranleder några åtgärder. Vid permanenta minskningar råder det tveksamhet och olika uppfattningar om hur ska agera. Det har angivits bl.a. att avgörande är om begreppet omfattas av tillståndsplikt i förordningen om tillsyn ska tolkas utifrån tillståndsgiven eller faktisk produktion. Om tolkningen sker utifrån faktisk produktion överlämnas tillsynsansvaret till miljö- Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt nämnden i kommunen. Om tolkningen sker utifrån tillståndsgiven produktion föranleder produktionsminskningen inga åtgärder. I något svar har angivits att verksamheten alltid ska klassas utifrån till- ståndsgiven produktion. Det gör att verksamheten alltid hanteras som en tillståndspliktig verksamhet oavsett aktuell produktion. Vilken prövning anser ni behöver göras för att fatta beslut om upp- hävande/återkallelse av ett tillstånd då verksamheten är tillståndspliktig? Bör en anmälan ha gjorts och vara färdigbehandlad enligt 27 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd innan ett sådant upphävande sker? Det är lämpligt att först inhämta tillsynsmyndighetens bedömning för att kontrollera om det finns villkor som ska uppfyllas innan upp- hävandet sker, dvs. villkor om i huvudsak återställning och efter- behandling. Av svaren framgår att det föreligger olika uppfattningar om hur ärenden om upphävande och eventuell anmälan i samband med detta ska hanteras. Anmälan måste göras för annars bedriver verksamhets- utövaren otillåten miljöfarlig verksamhet när tillståndet upphävs. De flesta anser att anmälan ska göras innan beslut om upphävande fattas men att anmälningsärendet inte ska ha avslutats före beslutet om upphävande. Det finns annars risk för att beslut fattas i anmäl- ningsärendet som står i strid med gällande tillstånd och villkor. I vissa svar har angivits att klausuler ibland används – i beslutet om upphävande – där det framgår att beslutet om upphävande gäller först när beslut har fattats i anmälningsärendet. Andra anser att anmälan måste vara färdigbehandlad när beslut om upphävandet fattas. Annars uppstår ett glapp då verksamheten är oreglerad. Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt Bör tillståndsmyndigheten ha rätt att på eget initiativ, dvs. utan särskilt yrkande, upphäva ett tidigare tillstånd för verksamheten i samband med ett nytt tillstånd? [Utredningens kommentar: Frågan är felställd då möjligheten att upphäva på denna grund redan finns i 24 kap. 3 § första stycket 6 .] De flesta har svarat ja på frågan. Det har angivits att oftast upphävs tillstånd i samband med beslut om nytt tillstånd. I ett svar har frå- gan besvarats nekande med angivande av att nyttjandet av ett tillstånd är en rättighet för verksamhetsutövaren och inte en skyldighet. Det är verksamhetsutövaren som ska ha rätten att avgöra när och om ett tillstånd ska tas i anspråk. Anser ni att det behövs en särskild bestämmelse om upphävande av tillstånd när tillståndsplikten har upphört? De flesta har svarat ja på frågan. Eftersom det inte finns några regler om hur tillstånd ska upphävas för icke tillståndspliktiga verk- samheter bör sådana regler införas. Tillstånden bör inte upphävas per automatik och det är viktigt att även reglera förhållandet mellan upphävande och skyldigheten att anmäla verksamheten. Initiativet bör alltid komma från verksamhetsutövaren. Ett förslag är att föra in en bestämmelse som anger att tillståndet förfaller från det att tillståndsplikten upphörde om inte verksamhetsutövaren begär en omprövning. Kostnaden ska bäras av verk- samhetsutövaren. Ett annat förslag är att alla tillstånd bör upphävas och sedan ska tillståndsplikt införas för de verksamheter som är störande för omgivningen. Bör det finnas möjlighet att upphäva ett tillstånd på verksamhets- utövarens begäran på annan grund än att verksamheten har upphört? Samtliga har svarat ja på frågan. Som exempel har angivits att till- ståndsplikt inte längre föreligger (se fråga 9 ovan) och detta p.g.a. att tillståndsplikten har ändrats eller att verksamheten har ändrats. Detta kan vara aktuellt även om bara en tillståndspliktig del av verk- samheten har upphört. Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt a)Bör en icke tillståndspliktig verksamhet som drivs med stöd av ett meddelat tillstånd hanteras som en tillståndspliktig verksamhet (dvs. ha fullt ut samma rättigheter och skyldigheter)? b)Bör det vara samma bestämmelser beträffande verksamheter som förelagts att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § andra stycket och verksamheter som ansökt om frivilligt tillstånd (eller bedriver sin verksamhet enligt ett tillstånd som de fått när de var tillstånds- pliktiga fast de är det) enligt 9 kap. 6 § tredje stycket? Flera har svarat att samma rättigheter och skyldigheter ska gälla för alla verksamheter med tillstånd. En del har svarat att rättigheterna ska vara desamma för alla men att skyldigheterna ska variera. För verksamheter som inte har stor miljöpåverkan bör det inte finnas krav på miljörapport, miljösanktionsavgift m.m. En anledning att ha krav på verksamhet med tillstånd som varit tillstånds- pliktig är att det ger verksamhetsutövaren incitament att vilja åter- kalla tillståndet. En nackdel med att ha olika regler för C-verksam- heter är att det blir ytterligare klasser av verksamheter att hålla reda på, vilket kan medföra mer administration samt ett svåröverskådligt och svårtillämpat regelverk. Utredningens förslag: Tillstånd för verksamheter som alltjämt bedrivs men som upphört att vara tillståndspliktiga ska jämställas med frivilliga tillstånd. Ändringar av tillstånd för verksamheter som inte är till- ståndspliktiga ska i vissa fall vara tillståndspliktiga. Tillstånd ska kunna upphävas på verksamhetsutövarens initiativ om verksamheten slutligt har upphört eller om tillståndsplikten för verksamheten har upphört. Vid ansökan om upphävande med anledning av att verksamheten har upphört att vara till- ståndspliktig krävs att verksamhetsutövaren inger en anmälan till tillsynsmyndigheten. Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt utgör en särskild rättsfigur inom miljörätten. Det råder oklarhet om vilka rättigheter och skyldigheter som följer med tillstånden. Det kan ifrågasättas om det finns skäl att behålla denna typ av tillstånd. Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt tillstånd är dock ett gynnande förvaltningsbeslut som innebär att de grundläggande reglerna om förvaltningsbesluts positiva rätts- kraft gäller för tillståndet. En verksamhet med ett tillstånd kan av olika anledningar vilja ha kvar ett tillstånd för att behålla de rättigheter som följer med detta. En verksamhetsutövare med en icke tillståndspliktig verksamhet kan även vilja ansöka om ett tillstånd. Exempelvis kan ett frivilligt tillstånd vara det enda alternativet som finns att tillgå för en vindkraftsverksamhet där verksamhetsutövaren måste ha en säkerhet för sin verksamhet. Ett frivilligt tillstånd är inte heller bara till för verksamhetsutövaren utan ett tillstånd kan även innebära enklare tillsyn för myndigheten eftersom det är fastlagt vilka villkor som gäller för verksamheten. Det kan även vid t.ex. större verksamheter och verksamheter där en bred allmänhet berörs, finnas ett behov av en genomlysning av ärendet och att en miljökonsekvensbeskrivning genomförs. Av de enkätsvar som inkommit till utredningen framgår att pro- blemen inte ligger främst i tillståndens vara eller icke vara. I stället är det som efterfrågas att alla tillstånd ska behandlas lika. råder osäkerhet om vilka skyldigheter som följer med ett tillstånd för en icke tillståndspliktig verksamhet och myndigheterna hanterar frågorna kring dessa tillstånd på olika sätt. Det föreligger även olikheter mellan olika typer av tillstånd för icke tillståndspliktiga verksam- heter. Enligt utredningens uppfattning borde verksamheter utan till- ståndsplikt men som har tillstånd jämställas med tillstånd för tillståndspliktiga verksamheter fullt ut. De verksamhetsutövare som väljer att bedriva verksamheten med stöd av ett meddelat tillstånd bör hanteras på samma sätt som tillståndspliktiga. Samma krav för alla medför även förutsägbarhet och likabehandling. Dagens situa- tion där endast vissa skyldigheter följer med vissa tillstånd och där tillstånden för C-verksamheter eller andra anmälningspliktiga verk- samheter som varit tillståndspliktiga är oreglerade är otillfredsställande. Begreppet tillståndspliktig verksamhet bör ses över. Detta arbete kräver dock en djupare analys då ett flertal centrala bestämmelser i berörs liksom bestäm- melser i flera förordningar och föreskrifter. Eftersom utredningen endast har till sitt förfogande och då tyngdpunkten i utredningens arbete måste vara att lämna förslag för att i rätt tid genomföra IED är det inte möjligt att inom ramen för denna utredning genomföra denna analys. Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt 9.4.1Tillstånd för verksamheter som varit tillståndspliktiga jämställs med frivilliga tillstånd Den rättsliga statusen för tillstånd för verksamheter som ändrats från att vara tillståndspliktiga till att bli anmälningspliktiga är oreglerad. Den typen av tillstånd omnämns inte i eller i någon annan författning. föreslog i sin rapport 5353 Pröva eller inte pröva? (s. 68 och 72) att det genom en övergångsbestämmelse skulle anges att tillstånden skulle fortsätta att gälla och att det skulle krävas tillstånd för ändringar. Förslaget ansågs inte tillräckligt berett och föranledde inga författ- ningsändringar, varför frågan om vad som gäller för ändring av icke tillståndspliktig verksamhet som bedrivs med stöd av tillstånd är olöst. Någon övergångsbestämmelse för att förtydliga att med- delade tillstånd skulle fortsätta att gälla ansåg man inte behövas. För att råda bot på den bristande regleringen föreslår utred- ningen att tillstånd för verksamheter som varit tillstånds- pliktiga ska hanteras på samma sätt som de frivilliga tillstånden. Det som är typiskt för de frivilliga tillstånden är att verksamhetsutöva- ren själv har valt att ha ett tillstånd för verksamheten. Rättsläget kan sägas vara detsamma för tillstånd till tidigare tillståndspliktiga verksamheter. Utredningen föreslår nämligen att verksamhets- utövarna ska få större möjlighet att på eget initiativ upphäva till- stånden (se nedan). Detta innebär att den verksamhetsutövare som inte väljer att ansöka om upphävande av tillståndet får anses ha valt att behålla tillståndet. Således kommer frivilliga tillstånd och till- stånd till tidigare tillståndspliktiga verksamheter att vara de två tillståndstyper där verksamhetsutövaren utan skyldighet själv har valt att ha ett tillstånd för verksamheten. Utredningens förslag innebär en lagändring som förs in i 9 kap. 6 § tredje stycket där de frivilliga tillstånden om- nämns. Lagändringen görs genom ett bemyndigande. Vidare införs bestämmelser som överensstämmer med regleringen för frivilliga tillstånd. Den huvudsakliga konsekvensen av utredningens förslag är att verksamheterna kommer att omfattas av kravet på tillsynsavgift enligt 2 kap. 1 § förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Enligt utredningens förslag ska avgift erläggas och beloppet ska vara detsamma som för frivilliga tillstånd, dvs. Utredningens förslag kommer även att vara tillämp- ligt på verksamheter med tillstånd som framöver upphör att vara Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt För dessa verksamheter kommer den gamla avgiften att gälla under det år som verksamheten upphörde att vara tillståndspliktig och den nya avgiften kommer att gälla först året därefter. De nya bestämmelserna införs i 2 kap. 2 § tredje stycket och 5 § andra stycket samt bilagan. Bestämmelserna ska träda i kraft men börja tillämpas först . De verksamheter som omfattas av de nya bestämmelserna och som inte vill uppfylla de nya kraven måste få anpassningstid för att ha möjlighet att få sina tillstånd upphävda. 9.4.2Ändring av en verksamhet som inte är tillståndspliktig En fråga som ger upphov till stora tillämpningsproblem är frågan om ändring av en verksamhet som bedrivs med stöd av ett tillstånd men där verksamheten inte är tillståndspliktig. krävs en anmälan enligt 21 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd vid ändring av en anmälningspliktig verksamhet. An- mälan krävs bara om ändringen är av betydelse från störningssyn- punkt. Detta förhållande är inte tillfredsställande och detta särskilt när verksamheten ändras på ett sådant sätt att den inte är förenlig med tillståndsvillkoren. Verksamheten kan t.ex. ha utökats eller strida mot något villkor. Det föreligger även ovisshet hur frågor om änd- ring av villkor i tillstånd ska hanteras inom ramen för ett anmäl- ningsärende. Det framgår av enkätsvaren att hanteringen av ändring av verksamheten skiljer sig åt mellan olika myndigheter. Utredningen föreslår att ändringar i vissa fall blir tillstånds- pliktiga. I 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att det krävs tillstånd för att ändra en verksamhet som har beteckningen A eller B i bilagan till förordningen, med undantag för ändringar som är mindre och som saknar betydelse från miljösynpunkt.1 Detta lagrum bör även omfatta ändringar av icke tillståndspliktiga verksamheter som bedrivs med stöd av tillstånd. Förslaget innebär att 5 och 21 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska ändras. Om en ändring är tillståndspliktig, så ska ansökan om ändring prövas av enligt 7 § förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. En anmälan om ändring enligt 21 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska normalt 1 Utredningen har föreslagit en ändring av 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (se avsnitt 6.10.1). Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt ges in till den kommunala nämnden enligt 22 §. När en anmälan inkommer till den kommunala nämnden bör den kontrollera om tillstånd till ändringen krävs. I så fall får kommunen i enlighet med 27 § förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd till ändringen enligt 27 §, om inte verksamhetsutövaren redan har gjort en sådan ansökan. 9.4.3Upphävande av tillstånd på tillståndshavarens initiativ De verksamhetsutövare som inte vill fortsätta att bedriva en verk- samhet enligt tillståndet utan som vill att den anmälningspliktiga verksamheten endast ska bedrivas med stöd av en anmälan bör ha möjlighet till detta. Detta gäller naturligtvis inte de verksamheter som förelagts att söka tillstånd. En av anledningarna till att flera verksamheter ändrades från tillståndspliktig verksamhet till anmälningspliktig var att man ville uppnå effektivitetsvinster och regelförenkling och det är därför av vikt att uppmuntra övergången till anmälningspliktiga verksamheter. Vidare ger de alltjämt gällande tillstånden upphov till osäkerhet och det kan finnas behov av att på ett smidigt sätt kunna upphäva dem. Det kan vara enklare vid t.ex. omfattande ändring av verksamheten att upphäva det befintliga tillståndet och i stället ersätta det med ett nytt tillstånd efter prövning alternativt att anmäla verksamheten som en C-verksamhet. kan ett tillstånd återkallas endast genom beslut av tillstånds- myndigheten när verksamheten slutligt har upphört (24 kap. 3 § första stycket 5 ). Vidare är det endast Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länssty- relsen eller kommunen i vissa fall som kan ansöka om en sådan prövning (24 kap. 7 § ). Det finns ingen föreskriven möjlighet för verksamhetsutövaren att påkalla prövningen. Det kan även finnas andra situationer då verksamhetsutövaren bör ha möj- lighet att på eget initiativ ansöka om upphävande av tillstånd (se rättsfallet ovan, MÖD 2010:48). För att kunna upphäva tillstånd på verksamhetsutövarens initia- tiv krävs en lagändring. Frågor om upphävande av tillstånd regleras i 24 kap. och således bör en lagändring föras in i detta kapitel. Utredningen föreslår att den förslagna ändringen tas in i 24 kap. 8 första stycket 1. Lagändringen kommer att omfatta både den situationen att verksamheten slutligt har upphört, t.ex. genom Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt att verksamhetsutövaren har flyttat från platsen för verksamheten, och den när tillståndsplikten för verksamheten har upphört. Den senare situationen kan aktualiseras både när en verksamhet som varit tillståndspliktig i stället blivit anmälningspliktig eller U-verksamhet och när verksamhetsutövaren permanent reducerar sin verksamhet på ett sådant sätt att den är tillstånds- pliktig. Vid upphävandet av ett tillstånd är det viktigt att tänka på för- farandet vid prövningen. bedömning kan be- hövas för att kontrollera om det finns villkor som aktualiseras vid upphävandet, t.ex. villkor om återställning och efterbehandling. bör alltså alltid informeras om en ansökan om upphävande. Det kan även krävas att en anmälan görs enligt 21 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för det fall att verksamheten fortsätter på platsen och verksamheten är anmäl- ningspliktig. Om en anmälan görs så kan tillsynsmyndigheten vid handläggningen av anmälningsärendet meddela föreläggande om för- siktighetsmått eller förbud eller att verksamhetsutövaren ska ansöka om tillstånd. Prövningen vid ett eventuellt upphävande bör göras genom att en anmälan först initieras hos tillsynsmyndigheten. Därefter prövas frågan om upphävande av tillståndsmyndigheten. Alternativt kan an- mälan och ansökan om upphävande ges in . Eftersom det är olika myndigheter som gör prövningarna är det viktigt att tillse att myndigheterna är informerade om de parallella processerna. När beslutet om upphävande är fattat kan anmälningsärendet avslutas. Fattas beslut om upphävande innan det finns en anmälan finns det risk för att verksamhetsutövaren anses bedriva otillåten miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 6 § och 29 kap. 4 § . Anmäl- ningsärendet kan inte avslutas innan beslutet om upphävande av tillstånd meddelas eftersom det då finns risk för att beslutet som fattas står i strid med villkor i det alltjämt gällande tillståndet. Vidare ska verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten uppmärksamma 9 kap. 6 § fjärde stycket där det anges att en anmälnings- pliktig verksamhet får påbörjas tidigast efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat. 10Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Kon- sekvenserna ska anges på ett sätt som överensstämmer med bestäm- melserna i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.