sou · H0B386 · 2012-12-11 00:00:00 — I båda fallen uppstår en problematik kopplad till variationen i sig och eventuella fördyringar i olika led beroende på variationen. I det fall särkrav går längre än BBR uppstår dessutom frågor kring ökade kostnader beroende på den högre kravnivån. När det från olika håll framförts att kommuner tillämpar olika krav har det inte alltid varit klarlagt om det handlar om tolkning av BBR eller en medveten vald högre nivå. Tidigt under utredningens arbete anordnades en hörning angående kommunala särkrav under vilken ett flertal företrädare för byggbranschen vittnade om särkrav.1 Det gavs konkreta exempel och det samlade intrycket blev att vanligast var särkrav inom områdena energihushållning och tillgänglighet. Särskilt inom området energihushållning hävdades att vissa kommuner ställer krav som är högre än BBR. Bolagens uppfattning om förekomsten av särkrav har därefter undersökts genom en enkät som utredningen har skickat till 162 bolag som bygger i egen regi.2 Av de 109 () som svarade angav att de har upplevt kommunala krav på tekniska egen- 1Sammankomst där nio byggbolag närvarade. Enkät till byggbolag. Förekomst av kommunala särkrav vad gäller bostäders tekniska egenskaper skaper som går utöver BBR. I gruppen som bygger fler än 300 lägenheter/år anger 19 av 20 att de har mött särkrav. Som komplement genomförde utredningen en enkät till 21 producenter och säljare av byggmaterial och byggprodukter. 10 av dessa angav att de upplevt att kommuner ställer olika krav så att vissa byggmaterial har kunnat nyttjas i en kommun men inte i en annan.3 En enkät skickades även till de 150 kommuner där det byggs flest bostäder.4 Svaren bekräftar att i av särkrav framträder krav vad gäller energihushållning och tillgänglighet som de vanligaste. Under utredningens fortsatta arbete har det blivit alltmer tydligt att särkrav vad gäller byggnaders energianvändning är den enskilt väsentligaste frågan att behandla. Vad gäller kraven på energihushållning är klarlagt att vissa kommuner ställer mer långtgående krav än vad som anges i BBR, exempelvis motsvarande energianvändningen i byggnader av typ Främst sker detta vid överlåtelse eller upplåtelse av mark till bolag som uppför bebyggelsen (markanvisning). Men, det sker även i viss omfattning vid byggande på privat mark5 – vilket är anmärkningsvärt eftersom kommunen då agerar som myndighet och i den rollen har till uppgift att tillämpa lagar och föreskrifter (se avsnitt 8.1). Även Kommuner och Landsting (SKL) har i enkäter undersökt förekomsten av kommunala energikrav eller önskemål vad gäller energiprestanda.6 Frågornas formuleringar i SKL:s enkäter och den sammanfattande redovisningen återges nedan på det sätt som görs i SKL: s rapport. Enkät till producenter och säljare av byggmaterial och byggprodukter. Enkät till kommuner. se frågorna 6–8. 6Sveriges Kommuner och Landsting. Fysisk planering i kommunerna för minskad klimatpåverkan. Förekomst av kommunala särkrav vad gäller bostäders tekniska egenskaper SKL:s undersökning visar att kommunerna i allt högre utsträckning arbetat med energikrav. Vad gäller den privata marken framgår inte vilken form de frivilliga överenskommelserna har, dvs. om det skett genom frivilliga avtalsklausuler eller på annat sätt. SKL:s studie innehåller även redovisningar på kommungrupper. Där framgår att det främst är de större kommunerna – där det byggs flest bostäder – som ställer särkrav vad gäller energihushållning. Kommunala särkrav om olika kravnivåer vad gäller energihushållning är i tekniskt avseende utformade på olika sätt. Vid ett seminarium anordnat av SKL i syfte att verka för samordning av kraven redovisades nedanstående bild med exempel på kommuners krav.7 Även utan en närmare förklaring illustrerar bilden hur kraven kan variera och komplexiteten i arbetet med samordning. Sammanställning presenterad vid seminarium anordnat av SKL och 7 Seminarium anordnat av SKL och . Bilden är hämtad från ett föredrag benämnt Energieffektiva byggnader. Kommunala krav vid nybyggnation. Förekomst av kommunala särkrav vad gäller bostäders tekniska egenskaper 4.2Varför ställs särkrav? I utredningens enkät till kommunerna ställdes en fråga om motiven bakom de riktlinjer som vissa kommuner tagit fram avseende tekniska egenskapskrav.8 I kommentarer till enkätsvaren återfinns som andra motiv bland annat formuleringarna att sätta större krav på byggherrarna och ambitionen att vara ledande miljökommun. Miljöaspekten är uppenbarligen det dominerande motivet. Under utredningsarbetet har det vid samtal med kommunföreträdare framkommit en motivbild som kan beskrivas med att kommunerna tar sin del av ansvaret för miljö och hållbar utveckling. Kommunernas arbete med energifrågor i vid mening ska ses mot bakgrund av de åligganden staten gett (exempelvis genom lagen om energiplanering) och de främjandeåtgärder som kommer från staten, bland annat genom arbete med att stödja kommunala initiativ vad gäller krav på olika typer av lågenergibyggnader. 4.3Hur ställs särkrav? Särkrav vad gäller byggnaders energianvändning eller andra tekniska egenskaper uttrycks och hävdas på olika sätt. Det kan vara övergripande riktlinjer och/eller krav i avtal. Samt, mindre vanligt, genom bestämmelser i detaljplan eller vid bygglovsprövning. 8 Bilaga 3, fråga nr 5. Förekomst av kommunala särkrav vad gäller bostäders tekniska egenskaper Vad gäller krav i form av övergripande riktlinjer ställdes i utredningens enkät till kommunerna en fråga om kommunen tillämpar någon form av riktlinjer vad gäller tekniska egenskapskrav utöver föreskrifter. Resultatet är uppdelat på kommuner med olika stort bostadsbyggande: Svaren visar en tydlig tendens att de större kommunerna är mest aktiva vad gäller att utarbeta särskilda riktlinjer/program som innebär särkrav. I enkäten frågades om dessa riktlinjer har formen av a) formuleringar i översiktsplan, b) särskilt dokument eller c) annat. Ingen svarade med alternativet översiktsplan. Det vanligaste är att kraven återfinns i ett särskilt dokument (miljöprogram etc.). Utredningen har vid studier av markanvisningsavtal (mark) och exploateringsavtal (privat mark) konstaterat att särkrav ställs antingen i form av en formulering/ett begrepp i avtalstexten eller genom en hänvisning till kommunala riktlinjer i ett annat dokument. Ny bebyggelse ska vara lågenergihus och anslutas till befintligt fjärrvärmenät eller annan miljömässigt jämförbar lösning. ska tillämpas Program för energieffektiva sunda flerbostadshus – nybyggnad. förbinder sig exploatören att följa Stadens framtagna basanpassningsprogram Ännu bättre bostäder. Ett problem är att de formuleringar/begrepp som används i avtal och andra dokument inte sällan är oprecisa. Detta innebär att utöver att särkraven varierar i kravnivå mellan kommunerna kan det vara svårt att veta vad ett visst krav innebär. Förekomst av kommunala särkrav vad gäller bostäders tekniska egenskaper Utöver krav i avtal förekommer i viss omfattning att kommuner i detaljplan inför planbestämmelser med krav avseende byggnaders tekniska egenskaper.9 I det fall kravet inte är kopplat till platsens förutsättningar saknas lagstöd för denna typ av planbestämmelse (se avsnitt 3 ovan). Företeelsen att detaljplanebestämmelser saknar stöd i 4 kap. PBL har uppmärksammats i andra sammanhang.10 4.3.4Särkrav i samband med bygglovsprövning enligt 9 kap. PBL och kontroll enligt 10 kap. PBL I vilken utsträckning tar hänsyn till övergripande kommunala riktlinjer med krav utöver BBR? Frågan ställdes i enkäten till kommunerna och fördelat på kommuner med olika stort bostadsbyggande blev svaret följande. 21 av de 23 kommuner som har övergripande riktlinjer med tekniska egenskapskrav utöver BBR besvarade frågan. I 15 av dessa 21 kommuner tar i någon grad hänsyn till krav utöver BBR i samband med bygglov och byggkontroll. Det förefaller således som att flera kommuner inte skiljer på myndighetsutövning – som enbart ska stödjas på krav i lagar och föreskrifter – och de högre krav som kommunen formulerat. 9Se utredningens enkät till kommuner, bilaga 3, frågorna 7 och 8 samt Traneus, C. Kommuners krav på bostadsbyggande – en studie om förekomsten av särkrav. och Byggande, KTH. Examensarbete nr 168. PM om bestämmelser i detaljplaner – Vad är möjligt och lämpligt att reglera. Tydligare statligt ansvar i . & , E. Rapport 4:108 från avd. för Fastighetsvetenskap, KTH. 5Konsekvenser av kommunala särkrav avseende tekniska egenskaper Oavsett om särkraven gäller energianvändning, tillgänglighet eller något annat av de tekniska egenskapskraven kan särkravens tänkbara konsekvenser och risker delas upp på nedanstående sätt.1 1.Positiva konsekvenser i det specifika avseende som kravet avser (exempelvis minskad energianvändning eller ökad tillgänglighet). 2.Inverkan på byggnadens övriga tekniska egenskaper (exempelvis svårigheter att kombinera låg energianvändning och krav vad gäller ventilation/luftfuktighet). 3.Direkta merkostnader för projektering och uppförande av byggnader (projektering måste anpassas till kommunens krav, ökad materialåtgång, dyrare installationer m.m.) 4.Motverkar industriella koncept – vilka skulle ha gett lägre byggkostnader (en splittrad marknad med olika kommunala krav minskar lönsamheten hos industriella koncept och incitamenten för att utveckla sådana). 5.Indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande (om vissa projekt inte blir av p.g.a. att de kommunala särkraven höjer kostnaderna för mycket innebär detta en kostnad för samhället). 6.Administrativa kostnader hos offentlig sektor (främst vad gäller kommunernas arbete med att bestämma krav och följa upp dessa). 1 Indelningen följer till stora delar innehållet i bilaga 7, , KTH, 2012, Kostnader för kommunala särregler. Konsekvenser av kommunala särkrav avseende tekniska egenskaper 7.Administrativa kostnader hos byggherrar, projektörer och andra aktörer i byggprocessen (hämta information om kommunens krav, visa att det valda byggnadssättet uppfyller kommunens krav) 8.Motverkar fri rörlighet av byggprodukter (särkrav på byggprodukter som går utöver de harmoniserade standarder som tagits fram enligt EU:s byggproduktdirektiv – 89/106/EEG) 9.Minskad konkurrens inom byggsektorn beroende på svårhanterliga regler (kraven varierar mellan kommunerna och ändras som kommunen bestämmer). Ett första steg i konsekvensanalysen är att bedöma om ovanstående effekter av olika slag är försumbara eller om de kan ha reell betydelse ur miljösynpunkt eller för samhällsekonomi och bostadsbyggande. Av det som framkommit under utredningens gång framstår alla uppräknade punkter som relevanta. Inledningsvis ska klargöras att utredningen inte har utvärderat i vilken grad särkraven vad gäller tillgänglighet de facto medfört ökad tillgänglighet. Utredningen har inte heller kunnat utvärdera om särkrav vad gäller byggnaders energianvändning haft avsedd effekt vad gäller energianvändning och i vad mån kraven i slutänden haft positiva effekter ur miljösynpunkt. Sådana utvärderingar av genomförda projekt är dock centrala och i regeringens strategi för arbetet med energikrav på byggnader framhålls att eventuella ändringar av BBR: energikrav bör föregås av mer utvärderingar än hittills.2 har analyserat tänkbara effekter (positiva och negativa) på övriga tekniska egenskapskrav vid skärpning av energikravet.3 I denna rapport finns angivet ett tjugotal punkter med olika typer av sidoeffekter – som vardera innehåller flera deleffekter. Det som dominerar är effekter på hygien, hälsa och miljö. Men där nämns även effekter på byggnadens stadga och beständighet, brandsäkerhet m.m. Flertalet av energikravens tänkbara sidoeffekter är enligt analys negativa för uppfyllandet av andra egenskapskrav. Här påtalar även att utvärderingar av uppförda 2Regeringens skrivelse 2011/12:231 från , Vägen till nära-nollenergi- byggnader. 3Boverket, 2011. Lägsta möjliga energianvändning i nya byggnader och kostnadskonsekvenser. Rapport 2011:31. s. 83–88. Konsekvenser av kommunala särkrav avseende tekniska egenskaper s.k. lågenergibyggnader och deras tekniska egenskaper behöver ske på ett bättre sätt än hittills.4 Utredningen vill i detta sammanhang understryka att det faktum att kommuner utan egen specialistkompetens tar på sitt ansvar att påverka byggnadens tekniska utförande och egenskaper är anmärkningsvärt. Gällande föreskrifter i BBR utgör en helhet och förändringar av ett visst krav bör inte ske utan att effekterna på övriga krav har klarlagts. Den enskilda punkt som utredningen studerat närmare är särkravens direkta inverkan på byggkostnaden. Frågan ställdes i de tidigare nämnda enkäterna (bilaga 3 och 4). Frågan avsåg särkrav i allmänhet men svaren kan nog i huvudsak anses spegla effekten av ökade krav vad gäller energianvändning. Av de kommuner som tillämpar någon typ av särkrav svarade 36 på frågan om kraven medfört ökade byggkostnader. En följdfråga var hur stor eventuell kostnadsökning var. Av de 10 kommuner som angav högre kostnad bedömde 8 att den var . Byggbolagens svar på frågan om särkraven medfört ökade kostnader var: 4 Ibid. s. 101–102. Konsekvenser av kommunala särkrav avseende tekniska egenskaper Bland de 69 bolag som i enkäten uppskattat kostnadsökningens storlek fördelar sig svaren: Bolagen och kommunerna gör uppenbarligen olika bedömningar av kostnadsökningen. Ett rimligt antagande är att byggbolagen i allmänhet har bättre kunskap om byggkostnader än kommunerna eftersom detta inte är en central uppgift. Det har under utredningsarbetet blivit alltmer klart att ovanstående merkostnader till helt övervägande del beror av krav vad gäller bostäders energianvändning. Kostnadskonsekvenser vid byggande för låg energianvändning har tidigare undersökts av såväl vad gäller småhus som flerbostadshus.5 I detta material från kan vi spåra att ett grovt genomsnitt för ökade kostnader kan ligga kring 10–för att reducera värmeförlusterna via klimatskal och ventilation till en nivå som ligger 15–lägre än BBR. påtalar i anslutning till dessa kostnadsberäkningar att de vid granskning av tillgängligt materiel från och inte funnit några beräkningar som stödjer att merkostnaderna skulle vara lägre.6 Utredningen har utöver detta haft tillgång till material från som presenterats i samband med SKL:s arbete med energifrågor under 2012.7 Inte heller i detta kan vi finna några beräkningar som motsäger bedömningar ovan. Som komplement till enkätsvaren och kostnadsanalyser har utredning låtit utföra en egen studie av kostnads- ökningen vid byggande av småhus av typ passivhus – närmare bestämt motsvarande definition av mycket lågenergibyggnad.8 Syftet är att på ett liknande sätt som i studier 5Boverket, 2011. Lägsta möjliga energianvändning i nya byggnader och kostnadskonsekvenser. Rapport 2011:31. s. 37–60. 101–102 där granskat 2010:39 Nationell strategi för lågenergibyggnader och LÅGAN Rapport 2011:01. Energieffektivt byggande – möjligheter och hinder för högre krav. Version för begränsad spridning, . 8Bilaga 6, , 2012, Skillnader i byggkostnad för byggnader med olika energibehov, Arkitektur och samhällsbyggnad, KTH. Konsekvenser av kommunala särkrav avseende tekniska egenskaper ge en transparent kalkyl som någorlunda enkelt kan redovisa storleken på eventuella kostnadsökningar. Studien har därför begränsats till byggnadens klimatskal (huskroppen) och inte beaktat de ytterligare kostnadsökningar som beror på kompletterande installationer. Studien ger indikationer på en kostnadsökning för klimatskalet på . Till detta ska som sagt läggas ökade kostnader för installationer. En motsvarande studie för flerbostadshus vore önskvärd men har inte varit möjlig inom utredningens ramar. En samlad bedömning utifrån material och det som framkommit i vår utredning är att de direkta kostnadsökningarna vid byggande med särkrav utöver BBR i genomsnitt kan antas ligga kring 10–. Till detta ska läggas de andra kostnader som räknades upp i inledningen – även om de är svårbedömda. I bilaga 79 finns ett räkneexempel som täcker in dessa ytterligare kostnader. Exemplet kan vara till stöd för vidare bedömningar i frågan. Med de grundantaganden som görs i bilaga 7 landar den årliga kostnaden för kommunala särkrav avseende energianvändning på . Avslutningsvis ska påpekas att farhågorna för sämre konkurrens beroende på särkrav inte primärt är kopplat till kostnadsökningar för ett visst byggnadssätt. Det är de varierande kraven – och svårigheten att förutse exakt vilka krav som kommer att ställas – som kan bli alltför svårhanterligt för vissa bolag. 9 Bilaga 7, , KTH, 2012, Kostnader för kommunala särregler. 6Nationellt klassningssystem med olika kravnivåer vad gäller bostäders energianvändning 6.1Förutsättningar och frågetecken/vägval regleras bostäders tekniska egenskaper genom statliga föreskrifter (PBL, PBF samt byggregler – BBR). Dessa krav är enhetliga för landet som det finns anpassningar till skilda förutsättningar vad gäller klimat. Föreskrifterna tillämpas av kommunerna och dessa har ingen befogenhet att skärpa kraven (se avsnitt 3). Enligt utredningsdirektiven ska som alternativ till detta analyseras förutsättningar för och konsekvenser av ett nationellt klassningssystem med ett antal nivåer eller klasser baserade på mer långtgående krav än gällande minimikrav. Direktiven tar då i första hand sikte på bostäders energianvändning. Syftet med ett nationellt klassningssystem skulle vara att begränsa av kommunala särkrav men ge kommuner möjlighet att besluta om lokala regler om byggnaders energianvändning. En kommun skulle således kunna ställa högre krav än det som staten bedömt vara ett rimligt lägsta krav. I en diskussion kring nationellt klassningssystem måste göras en analys av vilka principiellt sett olika varianter som kan finnas vad gäller systemets utformning och tillämpning. En central fråga är om systemet ska tillämpas vid myndighetsutövning för att ställa tvingande krav på privat mark? Eller, ska systemet endast användas då kommunen via markanvisning önskar ställa högre krav? I bägge fallen uppstår ett flertal följdfrågor. Vad är innebörden av att systemet är nationellt? Rimligtvis att valmöjligheten för kommunerna begränsas till de olika klasser som systemet innehåller och som har bestämts av staten. I fallet med myndighetsutövning på privat mark skulle klassningssystemet kunna regleras genom Nationellt klassningssystem med olika kravnivåer bestämmelser i med dess följdförfattningar. Men, om systemet i reell mening ska bli nationellt med sikte på bostadsbyggandet i stort, ja då krävs att det även omfattar byggande via markanvisning. Därmed krävs en lagreglering som säkerställer att kommunen inte vid markanvisning ställer andra krav än de som finns i klassningssystemet. Ytterligare en fråga är om kommunen ska bestämma en viss kravnivå som generellt ska gälla i kommunen – eller om kraven ska kunna variera inom kommunen. En annan aspekt är framförhållning/förutsägbarhet. Om kommunen slår fast en kravnivå kanske det ska bestämmas att denna gäller från en senare tidpunkt. Det kanske även ska finnas regler om kortaste tid för ändring till annan nivå? Eller ska detta vara valfritt för kommunen? Jämför de diskussioner som förs i olika sammanhang angående framförhållning vid ändringar av BBR. Om kommunen ska lägga fast en kravnivå som med rättsverkan ska gälla alla nybyggnadsprojekt i kommunen finns inget institut i PBL som kan användas för detta.1 Det krävs en lagändring. Skulle så ske måste noga övervägas det som sagts ovan om framförhållning. Ska kommunens beslut om energiklass inte vara kommunomfattande utan kunna variera mellan olika områden/byggprojekt och kunna tillämpas på privat mark måste sådana beslut, liksom annan myndighetsutövning, ske på ett motiverat, tydligt och rättssäkert sätt. Såväl markägare som andra parter måste veta vad som gäller och ha möjlighet att bevaka sina intressen. För begränsade områden där bebyggelse uppförs med stöd av en ny detaljplan skulle kommunens val av kravnivå enligt klassningssystemet kanske vara en del av planarbetet? I en planbestämmelse skulle således anges vilken kravnivå/energiklass som gäller. Ytterligare en variant är att för spridd bebyggelse inom ett begränsat område lägga fast energikrav genom områdesbestämmelser enligt PBL. En följdfråga blir om det ska kunna ställas olika krav inom olika delar av ett detaljplaneområde eller inom olika delar av ett område med områdesbestämmelser. Bostadsbyggande genom markanvisning är normalt kopplat till en detaljplan. Kommunens valda kravnivå enligt klassningssystemet skulle således i markanvisningsfallen kunna regleras 1 Översiktsplanen kan inte innehålla rättsligt bindande föreskrifter om byggande. Områdesbestämmelser och detaljplaner kan endast användas för begränsade delar av kommunen. Nationellt klassningssystem med olika kravnivåer med detaljplan på ovannämnda sätt – i stället för som med avtal. Ska en privat markägare kunna överklaga kommunens beslut om kravnivå? Denna fråga måste avgöras oavsett om kommunens beslut om kravnivå sker i form av detaljplanebestämmelse eller på något annat sätt. I det fall kravet ställs som bestämmelse i detaljplan eller som områdesbestämmelse bör detta rimligtvis kunna överklagas på samma sätt som övriga bestämmelser. Klagorätten kan då antingen begränsas till frågan om bestämmelsen följer de av staten anvisade energiklasserna eller vidgas till att avse även lämpligheten att i det aktuella fallet tillämpa klassningssystemet i stället för de nationella grundkraven. Utöver ovannämnda frågor kring klassningssystemets tillämpning och formella utformning återstår ett flertal val vad gäller klassernas innebörd i sak. Ska utgångspunkten vara de kravformuleringar som finns i dagens BBR eller ska andra synsätt ligga till grund för hur kraven formuleras? förs omfattande diskussioner om energikravens tekniska utformning – förutom att det finns olika vad gäller nivåer. Det finns visserligen informella klassningssystem som till en del skulle kunna vara förebild. Trots detta torde krävas ett omfattande utrednings- och förankringsarbete för att forma ett nationellt klassningssystem där tillämpningsområde, formell utformning samt innehåll i sak klargörs. I det fall ett nationellt klassningssystem skulle övervägas kan det vara befogat att studera vilka sådana system som finns i andra länder.2 Konsekvenserna vad gäller byggnaders energianvändning, byggkostnader m.m. blir givetvis olika beroende på vilken typ av klassningssystem som väljs, hur kraven formuleras och vilka nivåer som systemet innehåller. På ett mer övergripande plan kan dock noteras följande. Syftet är att kunna ställa hårdare krav på byggnaders energianvändning varför en konsekvens rimligen bör bli att de byggnader som systemet omfattar kommer att uppvisa bättre värden vad gäller energihushållning. 2 Här kan nämnas att i lokalplan - motsvarighet till vår detaljplan – kan bestämmas att bebyggelsen ska uppföras som lågenergibebyggelse i enlighet med en definition som återfinns i av staten fastlagda byggregler. Se danska planloven 5 kap. 13 § p 22 och 21 a §, källa: Nationellt klassningssystem med olika kravnivåer Om ett klassningssystem tillämpas på privat mark kommer i dessa fall dagens enhetliga krav att ersättas av en uppsättning tillåtna krav som kan variera från plats till plats. Regelverket blir mer komplicerat än . Det faktum att kraven skulle variera kommer att fördyra byggandet, eftersom bostadsproducenterna måste anpassa projektering och produktion till flera kravnivåer, i stället för enbart till en nivå i BBR. Vad gäller kommunernas krav vid markanvisning kan tvärtom sägas att variationen i kommunernas kravnivåer bör kunna minska och att kraven bör kunna bli tydligare än de varierande formuleringar som förekommer. Detta förutsatt att antalet kravnivåer i det nationella klassningssystemet blir begränsat samt att det sker en lagreglering av markanvisningsavtalen så att dessa inte kommer att uppvisa andra krav än de som finns i klassningssystemet.