sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Åtalsunderlåtelse används i stor omfattning för unga lagöverträdare för att undvika den belastning som en rättsprocess innebär för den unge, men även för att markera samhällets reaktion på brottet. Om det är lämpligt får besluta att personer som är misstänkta för brott ska överföras till ett särskilt medlings- organ, . Överföring till kan utgöra ett villkor vid betinget fengsel. Det finns inte någon särskild påföljdsform för unga lagöverträdare. Det norska arbetar dock med en proposition som bl.a. innefattar en alternativ straffrättslig reaktion för lagöverträdare under , som är tänkt att ingå som villkor vid betinget dom – ungdomsstormöte. Ungdomsstormöte ska enligt förslaget genomföras inom ramen för . Målgruppen är lagöverträdare under som begått upprepad och/eller allvarlig brottslighet. Ordningen i några andra europeiska länder på principen om reparativ rättvisa (restorative ) och innebär enligt förslaget att den unge ska delta i ett stormöte anordnat av en ungdomskoordinator som är knuten till . Ungdoms- stormötet ska mynna ut i en ungdomsplan. Ungdomsplanen ska godkännas av domstol och följas upp av en särskild grupp som bl.a. kan bestå av deltagare vid ungdomsstormötet. Ungdomsplanen ska innehålla åtgärder som innebär en betydande kontroll och betydande restriktioner för den unge. Det finns ingen särskild regel som begränsar användningen av ovillkorligt fängelse för unga lagöverträdare. Enligt etablerad praxis ska dock fängelsestraff undvikas i största möjliga mån för personer . Enligt den nya strafflagen är en förutsättning för att döma unga lagöverträdare till fängelse, att det krävs av särskilda skäl. Straffmyndighetsåldern i är . Vid straffmätningen ska det generellt beaktas som en förmildrande omständighet att gärningsmannen var vid gärningstillfället. Vid mindre allvarlig brottslighet kan lagöverträdare under ingå ett ungdomskontrakt. Ungdomskontraktet är ett avtal där den unge – med samtycke från vårdnadshavaren – förbinder sig att delta i vissa särskilt angivna aktiviteter mot att av- står från att väcka åtal. Personer som begått grövre brott mot person eller andra allvarliga brott kan dömas till ungdomssanktion. Ungdoms- sanktion utgör ett alternativ till ovillkorligt fängelse. Ungdomssank- tion är en tvåårig strukturerad och kontrollerad socialpedagogisk behandling som genomförs under tillsyn av kommunala sociala myndigheter. En särskild koordinator ska samordna insatser mellan olika samhällssektorer samt mellan å ena sida den unge och dennes föräldrar och å andra sidan de professionella aktörerna. En ungdomssanktion inleds vanligtvis med en vistelse på en sluten institution i syfte att de pedagogiska insatserna ska börja sättas i verket. Den fasen är vanligen i omkring . I den andra fasen placeras den unge i en verksamhet i öppen regi, exempelvis på en icke sluten institution eller någon annan lämplig vistelse. Under den tredje fasen sker öppenvårdsbehandling med tillsyn av de sociala myndigheterna. Den unge bor då hemma hos föräldrarna, i Ordningen i några andra europeiska länder egen bostad eller i ett tillfälligt ordnat boende. Om verkställigheten inte fungerar, exempelvis för att den unge återfaller i brott, kan det bli aktuellt att återföra honom eller henne till en öppen eller sluten institution. När en lagöverträdare under döms till ovillkorligt fängelse, avtjänas straffet som regel inte i fängelse. I stället verkställs fängelsestraffet i de sociala myndigheternas regi eller i en särskild institution inom ramen för Kriminalvården, om inte brottsavhåll- ande aspekter talar för att straffet ska avtjänas i fängelse. Straffmyndighetsåldern i är . För lagöverträdare under kan det i stället sättas in sociala stödåtgärder, i vissa fall genom frihetsberövande i familjehem. Lagöverträdare blir föremål för straffrättsliga åtgärder för unga, förutsatt att deras moraliska och mentala mognad är tillräcklig för att de ska förstå det felaktiga med den brottsliga handlingen och uppföra sig i enlighet med den förståelsen. I annat fall – om den unge inte bedöms ha uppnått en sådan mognad – kan domstolen vidta samma slag av åtgärder som kan vidtas av en familjedomstol. Lagöver- trädare blir även de föremål för särskilda straffrättsliga åtgärder för unga om deras personliga utveckling var jämförbar med en ungdoms vid gärningstillfället. Om så inte bedöms vara fallet blir lagöverträdare i den åldersgruppen föremål för samma straffrättsliga förfaranden som vuxna lagöverträdare. Som särskilda icke frihetsberövande påföljder kan unga lag- överträdare dömas till socialt fostrande åtgärder innefattande anvisningar och förbud gällande den unges tillvaro, syftande till att främja och säkerställa den unges sociala fostran och utveckling. Disciplinära åtgärder bli aktuellt när socialt fostrande åtgärder inte är tillräckliga och ungdomsfängelse inte är lämpligt, men det klandervärda i den brottsliga handlingen måste tydliggöras. Domstolen kan besluta om ungdomsinternering, som verkställs i särskilda centra för ungdomsinternering eller utrymmen för fritids- internering. Internering kan avse kortare tider som exempelvis helgledighet eller i ett sammanhang . I vissa fall kan frihetsberövandet skjutas upp och den unge i stället ställas under övervakning. Ordningen i några andra europeiska länder Ungdomsfängelse tillämpas när den unges benägenhet att begå brott nödvändiggör en längre och mer omfattande social fostran eller när den unges skuld är så stor att det nödvändiggör ett sådant straff. Tiden för frihetsberövandet bestäms till mellan och . Den kan dock uppgå upp om det är fråga om ett mycket allvarligt brott. Om fängelsestraffets längd uppgår till högst och den unge bedöms ha en positiv prognos kan verkställigheten av fängelsestraffet skjutas upp och den unge i stället ställas under övervakning med en särskilt utsedd övervakare. Straffmyndighetsåldern i är . Vid påföljdsval och straffmätning särbehandlas lagöverträdare under i många avseenden i mildrande riktning. Någon formell möjlighet att särbehandla lagöverträdare finns inte. Vid bedömningen av allvaret i en gärning kan dock hänsyn tas till den unges bristande mognad, även om denne var . Verkställigheten av de särskilda påföljderna för unga lagöver- trädare och delvis även bestämmandet av dess innehåll ombesörjs av Youth Offending Team (YOT). Det är lokala samarbetsorgan bestående av bl.a. sociala myndigheter, polis och skola. Mindre allvarliga lagöverträdelser kan lagföras utan att det involverar domstolsbehandling. Förutsatt att den unge erkänner gärningen kan polisen utdela en reprimand eller en slutlig varning (Final Warning). Referral Order utgör en särskild påföljd och innebär att dom- stolen bestämmer hur länge verkställigheten ska pågå, inom ett spann av . Detta bestäms i huvudsak utifrån brottets svårhet. Den unges behov behöver inte utredas i förväg. Själva innehållet i påföljden bestäms av Youth Offender Panel – vilken består av samhällsföreträdare med stöd av en med- lem från YOT. Vid Youth Rehabilitation Order beslutar domstolen om en eller flera föreskrifter, utav sammanlagt 18 stycken. De olika föreskrift- erna kan syfta till straff, samhällsskydd, minskning av återfalls- risken samt gottgörelse till målsäganden. För att denna påföljd ska kunna väljas måste brottsligheten vara tillräckligt allvarlig. I de fall den unge ställs inför domstol och erkänner brottet har Referral Order alltid företräde. Vid bestämmande av föreskrifter- Ordningen i några andra europeiska länder nas omfattning och innehållet ska de vägledande principerna vara dels proportionalitet i förhållande till brottets allvar, dels vilka föreskrifter som är lämplig för den enskilde lagöverträdaren. Youth Rehabilitation Orders with Intensive supervision and surveillance kan beslutas om den unge begått ett brott som kan föranleda fängelse, brottsligheten är så allvarlig att tröskeln för fängelse har passerats och fängelse också bedöms vara en lämplig påföljd. Påföljden utgör alltså ett alternativ till fängelse för unga lagöverträdare. En sådan påföljd innehåller alltid vissa obligatoriska inslag. Det finns ett krav på aktivitet på mellan och det ingår övervakning , utegångs- förbud och elektronisk övervakning. Elektronisk övervakning ska som huvudregel inte genomföras om den unge är olämplig för en sådan åtgärd. I sådana fall ska utegångsförbudet övervakas med andra metoder, exempelvis genom kontrollerande hembesök. Youth Rehabilitation Order with fostering – som också utgår ett alternativ till fängelse – innebär att den unge är skyldig att vistas i ett fosterhem. Inom ramen för påföljden kan andra föreskrifter meddelas om det bedöms lämpligt. Påföljden inklu- derar alltid övervakning. 22Brå:s utvärdering av reform I våra direktiv förutskickas att (Brå) ska göra en utvärdering av reform gällande påföljder för unga lagöverträdare. Brå fick i regleringsbrevet uppdraget av regeringen att utvärdera reformen. Uppdraget avrapporterades genom rapporten och ungdomstjänst – En utvärdering av påföljdsreform för unga lagöverträdare (2011:10). Enligt våra direktiv ska vi utvärdera om syftet med reform har uppnåtts. Utvärderingen ska inriktas på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna. Vi ska enligt direktiven vidare se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ung- domsvård och ungdomstjänst. I detta avsnitt redovisas i korthet vad reform innebär och vilka bedömningar som görs i Brå:s rapport. I kapitel 23 redovisas vilka övergripande bedömningar vi gör gällande Brå:s rapport och hur vi ser på utfallet av reform. Beträffande de specifika påföljderna och vilka reformbehov det kan finnas, bl.a. mot bakgrund av vad som framkommer i Brå:s rapport, redovisas detta i kapitel 24 (Ungdomsvård och ungdomstjänst) och kapitel 26 (Sluten ungdomsvård). Brå:s utvärdering av reform I propositionen angavs vissa utgångspunkter för reformen1. I kort- het var det följande: Barnets bästa ska stå i fokus på det sätt som föreskriver. En tydligare inriktning på att motverka fortsatt kriminalitet. Påföljderna för unga lagöverträdare ska ta i beaktande princip- erna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. ska påföljderna anpassas till den unges behov och vara tydliga och pedagogiska. Samarbetet ska förstärkas mellan olika aktörer i rättsväsendet för att den unge ska kunna återföras till ett socialt välfungerande liv. roll ska tydliggöras. Användning av bötesstraff och fängelsestraff (främst korta fri- hetsstraff) ska minskas. Principen om förutsebarhet och likabehandling ska få ett större genomslag Tiden mellan brott och straffrättslig reaktion ska förkortas. Medling ska användas i högre utsträckning och ges en starkare ställning. Det ska inte åstadkommas någon generell straffskärpning. Även i fortsättningen ska det vara en särbehandling av barn och de ska i första hand bli föremål för insatser inom . Påföljden överlämnande till vård inom ska tydlig- göras och begränsas till fall där den unges vårdbehov gör sig särskilt gällande. Det behövs ett nytt påföljdsalternativ för att minska använd- ningen av böter och fängelsestraff och med anledning av det minskade tillämpningsområde för överlämnandepåföljden som eftersträvas. 2005/06:165 s. 41–51. Brå:s utvärdering av reform Det ska uppnås en större enhetlighet mellan olika kommuner och stadsdelar i arbetet med barn och ungdomar som begår brott för att uppnå en straffrättslig likabehandling. Detta ska bl.a. uppnås genom att utfärdar allmänna råd. Samarbetet mellan olika kommuner ska förbättras och samverk- an mellan och rättsväsendet ska komma till stånd i större utsträckning. Det ska finnas ett jämställdhetsperspektiv och det ska undvikas att ingripanden utformas endast efter pojkars behov. 22.32007 års reform i korthet Tillämpningsområdet för påföljden överlämnande till vård inom ändrades till att omfatta dem som har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) [SoL] eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga [LVU]. Det innebär ett mer insnävat tillämpningsområde än vad som tidigare hade gällt. Påföljden bytte genom reformen namn till ungdomsvård. De åtgärder socialnämnden har planerat för ska framgå av ett ungdomskontrakt om åtgärderna vidtas med stöd av SoL och av en vårdplan om åtgärderna vidtas med stöd av LVU. hade ungdomstjänst endast kunnat dömas ut i förening med att den unge överlämnades till vård inom . Den möjligheten finns även reform, då ungdomsvård kan kombineras med ungdomstjänst. Det nya är att ungdomstjänst numera även kan dömas ut som en fristående påföljd, på mellan 20 och . För unga som har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende ska socialnämnden kunna utse en särskilt kvalificerad kontaktperson, på begäran eller med samtycke av den unge, eller, om denne är , dennes vårdnadshavare. Vid förebyggande insatser enligt 22 § LVU (s.k. mellantvång) ska i stället för kontakt- person särskilt kvalificerad kontaktperson utses. Kommunerna ska sörja för att medling i enlighet med lagen (2002:445) om medling med anledning av brott kan erbjudas när brottet har begåtts av någon som är . Brå:s utvärdering av reform Vid bedömningen av om åtalsunderlåtelse ska meddelas ska särskilt beaktas den unges vilja att medverka till att medling kom- mer till stånd. I de fall medling är aktuellt ska tidsfristen för beslut i åtalsfrågan kunna överskridas. 22.4Brå:s utvärdering av reform och slutsatser av den utvärderingen 22.4.1Sammanfattning av Brå:s utvärdering Brå bygger sin utvärdering på ett omfattande material bestående av registerdata, ett urval tingsrättsdomar med tillhörande yttranden från , tre enkäter, intervjuer med ungdomar samt litt- eratur. I rapporten finns det följande sammanfattning över utvärd- eringens resultat.2 Ungdomstjänst har blivit den vanligaste påföljden genom dom. Sedan ungdomstjänst infördes som enskild påföljd har det blivit den vanligaste påföljden när ungdomar döms i tingsrätt. Drygt 2 500 ungdomar dömdes till ungdomstjänst , och lägger man till dem som dömdes till ungdomsvård i kombination med ungdomstjänst uppgår de till nära 3 000. De ungdomar som döms till ungdoms- tjänst fick främst böter eller ungdomsvård tidigare. Reformens krav på ett särskilt vårdbehov för att dömas till ungdomsvård innebar en kraftig minskning av ungdomsvården, från nära 2 500 personer till drygt 1 2008. Nio av tio dömda till endast ungdomstjänst fullföljer den. Uppföljningen av ungdomar i ett urval av dömda till ungdomstjänst visar att en av fem inte fullföljde påföljden. Om man bortser från dem som avbrutit eller aldrig påbörjat på grund av andra orsaker än miss- kötsamhet innebär det dock att av dem som gavs möjlighet att genomföra påföljden fullföljde den. Bland ungdomar som döms till kombinationen ungdomsvård och ungdomstjänst är bilden mindre positiv. I nära hälften av fallen fullföljs inte ungdomstjänsten. Hälften påbörjar ungdomstjänsten . För hälften av ungdomarna i urvalet påbörjas ungdomstjänsten från det att domen vunnit laga kraft. För ytterligare en fjärdedel tog det . hade om- kring påbörjat sin ungdomstjänst. Det är svårt att bedöma vad som ska anses vara en godtagbar väntetid då inga närmare riktlinjer finns. 2 Nedanstående text är hämtas från 2011:10 s. 6–10. Brå:s utvärdering av reform Privata arbetsplatser är vanligast i Brå:s urval av dömda. I motsats till kriminalvården som ansvarar för samhällstjänst för vuxna är kommunerna inte begränsade till att använda offentliga eller ideella verksamheter som arbetsplatser vid ungdomstjänst. I urvalet av stu- derade ungdomar är privata företag den vanligaste arbetsplatsen. En tredjedel av ungdomarna gör sin ungdomstjänst där. Nästan lika vanligt är det med offentliga arbetsplatser och ideella verksamheter. Nära fyra av tio ungdomar har i princip haft endast oavlönat arbete. I förarbetena anges att ungdomstjänst förutom oavlönat arbete bör innehålla en särskilt anordnad verksamhet. Nära fyra av tio studerade ungdomar har dock endast haft oavlönat arbete eller endast fått ett inledande och/eller avslutande samtal vid sidan av arbetet. De som fått en särskilt anordnad verksamhet har oftast deltagit i ett påverkans- program. Ingen enhetlig syn på hur lång verkställighetslängden ska vara. För vuxna personer som döms till samhällstjänst finns det riktlinjer för de utdömda timmarna samhällstjänst ska avtjänas. Det finns inga sådana riktlinjer för ungdomstjänst. Bland de studerade ungdomarna är inte heller sambandet mellan antalet utdömda timmar och verkställighetslängden särskilt stark. Det finns ungdomar som avtjänar många timmar på och ungdomar som avtjänar ett litet antal timmar . Vårdbehovet inte tydligt större bland dömda till ungdomsvård. Det faktum att användningen av ungdomsvården minskade markant i och med införandet av kravet på ett särskilt vårdbehov gör det rimligt att anta att de som döms till påföljden har ett större vårdbehov än de som dömdes tidigare. Tydliga belägg för detta går dock inte att finna. De brott de dömts för är ungefär desamma som . Andel- en tidigare lagförda eller antalet brott i domen har inte heller ökat efter reformen. Andelen som varit placerade enligt socialtjänstlagen (SoL) eller lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) är också densamma. En något större andel av de ungdomar som döms till ungdomsvård är dock tidigare kända av . De vårdinsatser som föreslås inom ramen för ungdomsvården är också ungefär desamma som . Samtalskontakt med och deltagande i program är fortfarande de vanligast föreslagna insatserna i yttranden. Andelen som föreslås placering enligt SoL har ökat från som andelen placeringar enligt LVU är den- samma som tidigare (). Det genomsnittliga antalet föreslagna insatser per ungdom har inte heller förändrats. Det är dock möjligt att omfattningen av samtalskontakterna och programmen har ökat jämfört med tidigare. Brå:s utvärdering av reform Stora skillnader i påföljdsanvändning mellan olika tingsrätter. En jämförelse mellan tingsrätterna i landet visar anmärkningsvärt stora skillnader i andelen ungdomar som döms till ungdomsvård, ungdoms- tjänst och dagsböter. Andelen som döms till ungdomsvård varierar mellan drygt hälften och . Andelen som döms till ungdomstjänst varierar mellan en femtedel och drygt två tredjedelar. Andelen som döms till dagsböter varierar mellan knappt tio och . Skillnaderna är så stora att det inte är rimligt att tro att de beror på olika stor andel ungdomar med särskilt vårdbehov i de olika tingsrätternas upptagningsområden. Olika tolkningar kring det särskilda vårdbehovet. I förarbetena till reformen finns ingen närmare definition av vad som är att betrakta som ett särskilt vårdbehov. Brå har i en enkät till frågat vad som utmärker ett sådant behov. Omkring hälften av de svarande definierar begreppet som ett omfattande behov som exempelvis yttrar sig genom missbruk, psykisk ohälsa, neuro- psykiatriska diagnoser eller problem i hemmiljö. En knapp tredjedel svarar i stället i termer av risk. Ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt eller riskerar att begå nya brott har enligt dem ett särskilt vårdbehov. Andra tolkningar som gör är att ungdomar som har behov av placering har ett särskilt vårdbehov liksom ung- domar som inte är lämpliga för ungdomstjänst. I de fall förordar ungdomsvård ska de planerade insats- ernas omfattning och varaktighet tydligt anges i yttrandets ungdoms- kontrakt eller vårdplan. Detta är nödvändigt för att domstolen ska kunna bedöma om ungdomsvården är tillräckligt ingripande i relation till brottets straffvärde. Brå har tidigare studerat innehållet i yttranden . De yttranden som studerats inom ramen för denna utvärdering innehåller uppgifter om planerade insats- ers omfattning och varaktighet i mycket större utsträckning än yttran- den . Då innehöll nära en fjärdedel av yttrandena varken uppgifter om omfattning eller varaktighet. I fanns uppgifter om såväl omfattning som varaktighet. I yttranden saknar av yttrandena upp- gifter om omfattning eller varaktighet och i nära hälften av yttrandena anges båda. Jämförelsen visar dock att yttrandena inte blivit bättre jämfört med och att det finns potential att förbättra dem ytterligare. får mindre vård på grund av misskötsamhet. Brå:s genomgång visar att av dem som dömts till ungdomsvård missköter sig i en sådan utsträckning att de får mindre vård än planerat. I en femtedel av samtliga fall har den dömde i stället fått fler eller mer ingripande insatser. Brå:s utvärdering av reform återrapporterar till åklagaren när den unge missköter sig. I stort sett alla ungdomar i materialet som fått ungdomstjänst som egen påföljd och inte fullföljde den genom egen förskyllan, blev åter- rapporterade till åklagaren. Däremot har de flesta kommuner som inte verkställt ungdomstjänsten på grund av svårigheter att anordna den inte heller återrapporterat detta. När det gäller ungdomsvård har återrapporterat 8 av totalt 12 fall där man uppgivit att vården inte realiserats på grund av misskötsamhet. Strukturerad samverkan mellan socialtjänst och åklagare ovanlig. fick efter reformen 2007 i uppdrag av regeringen att skapa rutiner för strukturerad lokal samverkan mellan rättsväsendet och . av kommunerna uppger att det finns en sådan samverkan. Brå:s enkät till visar att kom- muner med strukturerad lokal samverkan i större utsträckning är nöjda med samarbetet med åklagaren än kommuner utan en sådan samver- kan. De flesta kommuner verkar inte ha infört insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson. Med reformen infördes också en ny behandlingsinsats, särskilt kvalifi- cerad kontaktperson, som ska vara ett personligt stöd och följa utveck- lingen av den unge samt motivera till skolarbete, arbete och fritids- aktiviteter. Den särskilda kontaktpersonen bör även ha kontakt med skola, arbete och myndigheter utan att ta över vårdnadshavarens upp- gifter. Insatsen har dock inte fått något större genomslag. Av Brå:s enkät framgår att ungefär ett 50-tal kommuner använder sig av den. Av enkätsvaren framgår att det kan vara svårt att rekrytera särskilt kvalifi- cerade kontaktpersoner och att insatsen är kostsam. Långa handläggningstider inom rättsväsendet. Det finns en tydlig strävan från lagstiftaren att ungdomsärenden ska behandlas skyndsamt. Åklagaren ska i normalfallet fatta beslut om åtal senast från att den unge delgivits misstanke, och om brottet kan ge mer än sex månaders fängelse ska huvudförhandling i tingsrätt hållas senast efter åtalsbeslutet. I normalfallen är dock såväl tiden till åtalsbeslut som tiden till huvudförhandling längre. En tidigare Brå-studie (Brå 2011:03) visar att i endast en knapp fjärdedel av misstankar om misshandel med gär- ningsperson och i endast knappt hälften av misstankar om snatteri har beslut om åtal fattats . Genomsnittstiden från åtalsbeslut till huvudförhandling i tingsrätt var för brottet misshandel utomhus med gärningsperson . Analyser som gjorts inom ramen för den här studien visar att det genomsnittliga antalet dagar från brott till dom i tingsrätt har ökat . Brå:s utvärdering av reform 22.4.2Brå:s bedömning mot bakgrund av utvärderingen I rapporten utvecklas Brå vilka bedömningar som kan göras mot bakgrund av utvärderingens resultat, i enlighet med vad som anges nedan.3 Med påföljdsreform för ungdomar infördes krav på ett särskilt vårdbehov för att någon skulle kunna dömas till ungdomsvård. Ungdomstjänst infördes också som enskild påföljd. Meningen var att ungdomar som tidigare dömts till ungdomsvård trots avsaknad av vårdbehov och ungdomar som tidigare dömts till böter eller kortare frihetsberövande påföljder efter reformen i stället skulle dömas till ungdomstjänst. I förarbetarna uttrycktes att användningen av bötes- straff skulle minska. Mot den bakgrunden är det tydligt att reformen varit framgångsrik.