sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — De fem största bolagen baserat på både omsättning och rörelseresultat stod 2010 för av hela portföljens om- sättning respektive rörelseresultat. Enbart och stod för av portföljens totala rörelseresultat. De statligt ägda bolagen är verksamma inom en rad olika sek- torer. Dominerar gör dock bolagen inom naturresurser och energi, dominerat av , samt infrastruktur och transporter, fastig- hetsbolag, bank och finans samt riskkapital. Regeringens övergripande ambition under de senaste mandat- perioderna har varit att minska det statliga ägandet. har försäljningar av bolag och innehav av aktier genomförts mot- svarande . tillkommer nya bo- lag framför allt som resultat av omstrukturering av konkurrens- utsatt verksamhet hos myndigheter. 3 Ägarstyrning och förvaltning Förvaltningen av det statliga företagsägandet har genomgått stora förändringar. Generellt kan sägas att förvaltningen tidigare hade bolagens operationella verksamhet och mål i fokus. Styrningen av bolagens verksamhet var en del i verkställandet av politiken inom olika sektorsområden på samma sätt som styrningen av förvaltningen och myndigheterna. Staten använde också i större utsträckning än affärsverksformen för affärsdrivande verksamhet. Affärs- verken, som är myndigheter, har friare ekonomiska villkor än van- liga förvaltningsmyndigheter med egen balansräkning utanför statsbudgeten. Affärsverksformen medger en mer direkt styrning än aktiebolagsformen. Efter omstruktureringen av Statsföretag och det statliga bolags- innehavet i samband med de ekonomiska och strukturella kriserna kom nya riktlinjer att dras upp för för- valtningen. 1 Kraven ökade på de statliga bolagens ekonomiska lön- samhet, som skulle anpassas till vad som gällde för privata företag. Sådana åtaganden som inte var företagsekonomiskt moti- verade skulle tydliggöras och regleras i särskild ordning. Inriktningen mot en mer professionaliserad ägarroll för staten förstärktes . Från att tidigare sett staten som en särskild ägare skulle staten alltmer agera på samma villkor och inom samma ramar som andra ägare. Detta innebar ökade och förändrade krav på statens ägarroll, ägarutövning och förvaltning. Till detta bi- drog också att flera bolag hade börsnoterats, vilket ansågs ställa högre krav på kompetens och effektivitet i utövandet av ägar- 1982/83:68, bet. 1982/83: NU25, rskr. 1982/83:181. rollen.2 Ett aktivt och effektivt ägarutövande bedömdes kräva att regeringen inom vissa ramar skulle kunna fatta egna beslut som rörde förvaltningen. Regeringen begärde därför mandat att kunna omstrukturera, tillföra kapital eller köpa eller sälja aktier i de statliga bolagen. Ett ytterligare steg mot en sådan mera marknadsanpassad förvaltning var inrättandet av förvaltnings- bolaget 1990 (se vidare kapitel 6). En ytterligare förändring var medlemskap i den Europeiska unionen 1995, som bland annat innebar ökad konkurrens för de statliga företagen och nya regler för bland annat statligt stöd till bolag. gjordes ytterligare förändringar i syfte att tydliggöra statens roll som en aktiv och professionell ägare. För- valtningen av merparten av bolagen koncentrerades till en särskild ägarfunktion i . Målet var att samla ägandet av flertalet av bolagen men också att verka för en större enhetlighet förvaltningen av de statligt ägda bolagen. En separat ägarfunktion skulle tydliggöra statens roll som ägare. I samband med denna för- ändring fick också en särskild minister ansvar för frågor som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik. Flera policydokument och riktlinjer har utvecklats för statens ägarstyrning och förvaltningen av bolag med statligt ägande, främst Statens ägarpolicy samt regeringens särskilda riktlinjer i olika frågor. Inriktningen har varit att utveckla en gemensam ram för styrningen av bolagen. Ett ökat fokus har getts ett antal horison- tella frågor. 3.1.2Statens ägarpolicy och förvaltningen av statligt ägda företag Regeringen har som övergripande mål och inriktning att staten inte ska äga företag utom när det motiveras av samhällspolitiska skäl eller nationella intressen. Mot denna bakgrund görs genomgångar av de statliga bolagen i syfte att pröva skälen för fortsatt statligt ägande (se avsnitt 2.3). Så länge staten äger bolagen har förvaltningen som övergripande mål att skapa värde genom en aktiv och professionell förvaltning och se till att de särskilt be- slutade samhällsuppdragen utförs. I den budgetpropositionen formulerades denna målsättning enligt följande: 2 Se bl.a. prop. 1995/96:141 Aktiv förvaltning av statens företagsägande, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. Regeringens övergripande mål för förvaltningen är att den långsiktiga finansiella värdeutvecklingen med hänsyn till rimlig risk blir den bästa möjliga för ägaren och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs.3 I Statens ägarpolicy redogör regeringen för mål och ramar för sitt förvaltningsuppdrag och inställningen i vissa principfrågor av- seende bolagsstyrningen av samtliga statligt ägda bolag. Redo- visningen för sker i samband med skrivelsen med den årliga redogörelsen som i huvudsak utgörs av verksamhets- berättelsen, i vilken statens ägarpolicy och regeringens riktlinjer ingår.4 Statens bolagsstyrning ska enligt ägarpolicyn ske med utgångs- punkt i aktiebolagslagen (2005:551), annan relevant lagstiftning och i tillämpliga delar koden för bolagsstyrning5. Härutöver styrs förvaltningen av om statligt stöd samt redo- visning av allmänna medel, konkurrenslagstiftningen, lagen om offentlighet och sekretess samt riktlinjer för statligt ägda företag.6 Regeringen har också beslutat följande särskilda riktlinjer: -riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i företag med statligt ägande, -riktlinjer för extern rapportering för företag med statligt ägande. Enligt ägarpolicyn ska styrningen av bolagen främst utövas på bolagsstämmor, genom en professionell och strukturerad styrelse nomineringsprocess samt genom dialog med styrelseordförande. Statens ägarpolicy, regeringens riktlinjer och beslut om en effektiv kapitalstruktur i bolagen är andra viktiga verktyg i bolagsstyrningen. Uppföljning och utvärdering av bolagen ska ske bland annat genom ekonomiska analyser, branschanalyser och olika typer av rapporter från bolagen. Även mål utöver ekonomiskt värde- skapande ska följas upp och utvärderas. Regeringen redogör för förvaltningen av bolag med statligt ägande i sin årliga skrivelse till . 2011/12:1, utgiftsområde 24 Näringsliv, s. 68 f. 4Statens ägarpolicy ingår i den årliga verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande. 5Svensk kod för bolagsstyrning (/koden). 6OECD (www. Statens ägarpolicy innehåller en redogörelse för de olika verktyg som finns för ägarstyrningen. Här betonas bolagsstämman som forum för aktieägarnas inflytande, bolagsordningen, vikten av att i statens bolagsstyrning se till att bolagen har en effektiv kapital- struktur, syftet med fastställande av ekonomiska mål samt defini- tioner. Vidare behandlas styrelsens ansvar, styrelsenominerings- processen, styrelseordförandes roll, ledamöternas oberoende, arvoden, m.m. Det framhålls att staten ska vara ett föredöme som bolagsägare vad avser miljömässigt och socialt ansvar, jämställdhetsarbetet, i arbetet för mångfald och mot diskriminering. Slutligen finns anvis- ningar för extern rapportering och ersättningar till ledande be- fattningshavare. Ägarpolicyn anger också att Svensk kod för bolags- styrning ska tillämpas, med vissa undantag som återges i ett särskilt avsnitt i ägarpolicyn. 3.2Konstitutionella ramar för förvaltningen av statligt ägda bolag 3.2.1Reglering av regeringens förvaltning av statens ägande av bolag De grundläggande bestämmelserna om och regeringens befogenheter i fråga om statens tillgångar och åtaganden regleras i regeringsformen, förkortad RF. Enligt 9 kap. 8 § förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar om de inte avser riks- dagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Enligt 9 kap. 9 § beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogan- det över statens tillgångar. Regeringsformen är en grundlag. Detaljerade bestämmelser finns därför i annan lag. Budgetlagen (2011:203) reglerar regeringens skyldigheter och be- fogenheter på finansmaktens område. Med finansmakten avses främst rätten att bestämma över statens inkomster och utgifter och på annat sätt förfoga över statens tillgångar. Den första budget- lagen antogs av 1996 och hade som syfte att ge en sammanhållen och tydlig reglering på finansmaktens område och stärka budgetdisciplinen.7 De bestämmelser som infördes i budget- lagen utgjorde till stor del en kodifiering av gällande praxis. Efter en översyn av budgetlagen har en ny reformerad budgetlag beslutats av med ikraftträdande i mars 2011.8 Budgetlagen innehåller bestämmelser om statsbudgeten såsom budgetpolitiska mål, regler för budgetering och redovisning av in- komster, ekonomiska förpliktelser, investeringar och förvärv och överlåtelse av statens egendom. Den nya budgetlagen innehåller vidare regler för statens upplåning och skuldförvaltning, som tidigare reglera- des i annan lag. Slutligen finns bestämmelser om uppföljning och prognoser för statens inkomster och utgifter samt om redo- visningsskyldighet till . Förvärv och överlåtelse av aktier och finansiering av kapitaltillskott Budgetlagens 8 kapitel Förvärv och överlåtelse av egendom inne- håller bestämmelser om förvärv och överlåtelse av aktier och finansi- ering av kapitaltillskott. Bestämmelserna har följande lydelse. 3 § Regeringen får inte utan bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägar- andel i ett företag. Regeringen får inte heller utan be- myndigande tillskjuta kapital till ett företag. Regeringen får dock förvärva aktier eller andelar i företag som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva. 4 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte bestämt annat för företaget. Regeringen får inte utan bemyndigande genom för- säljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten 7Lagen (1996:1059) om statsbudgeten 8SOU 2010:18 En reformerad budgetlag samt prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177 och 178. har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller an- delar. Frågor om statens köp och försäljning av aktier handlar om den grundläggande befogenhetsfördelningen mellan och regeringen när det gäller att förfoga över statens tillgångar. Det är också en fråga om rätt att besluta om i vilka former som statens verksamhet ska bedrivas. När det gäller regeringens befogenheter att öka statens ägande genom förvärv av aktier i bolag fanns tidigare ingen formell reg- lering i budgetlagen. Bakgrunden var att ett beslut av regeringen om ett förvärv av aktier eller ett kapitaltillskott i ett företag ändå skulle kräva ett riksdagsbeslut om anslagsmedel och därmed ge möjlighet att pröva åtagandet. På grundval av tidigare uttalanden av utskott hade vidare en praxis utvecklats där ställningstagande inhämtats före regeringens beslut. I samband med översynen av budgetlagen föreslogs dock att budgetlagen borde kompletteras med bestämmelser om regeringens befogenhet att öka statens kapital- eller röstandel i aktiebolag.9 Frågan om kapitaltillskott har behandlats i samband med att regeringen har begärt befogenheter att anpassa kapitalstrukturen i statliga aktiebolag. Innebörden var att regering- en skulle kunna använda överskottskapital i vissa bolag till att göra kapitalinsatser i bolag som behövde ytterligare kapital. beslutade dock senare att i varje enskilt fall skulle besluta om kapitalinsatser. Vidare finns numera en bestämmelse i budget- lagen om att kapitaltillskott ska finansieras med anslag. Detta regleras i budgetlagens sjunde kapitel Finansiering av investeringar och utlåning. 2 § Förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital ska finansieras med anslag. I fråga om försäljning av aktier har formella regler funnits sedan den första budgetlagen 1996. Den grundläggande utgångspunkten är här att statlig egendom som regel har förvärvats genom beslut av och att det därför också bör vara som beslutar om en försäljning eller annan avyttring av egendom. beslutanderätt har bedömts viktigast i de bolag där staten har röstmajoritet och bestämmande inflytande. 9 För en närmare redogörelse och bakgrund, se SOU 2010:18, kap. 10. I fråga om försäljning av aktier i bolag där staten inte har en röstmajoritet, dvs. har mindre än hälften av rösterna, har regering- en beslutsbefogenheter, såvida inte har beslutat annat för bolaget. Regeringen har vidare beslutsbefogenheter när det gäller utdelningar från bolagen, eftersom det betraktas som en del av den löpande förvaltningen. Det krävs inte heller beslut av regering eller riksdag för de förvärv, avyttringar eller nedläggningar som de en- skilda bolagen genomför om de bedöms ligga inom ramen för den verksamhetsinriktning som har beslutat. 3.2.2Övriga riktlinjer för förvaltningen Utöver de bestämmelser som finns i budgetlagen finns även annan reglering som är vägledande för regeringens förvaltning av ägandet av de statliga bolagen. kan förordna en eller flera revisorer att delta i den årliga revisionen av bolag med statligt ägande enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. samt aktie- bolagslagen (ABL). Se vidare avsnitt 3.2.4. Riksdagsledamöters deltagande i bolagsstämma Riksdagsledamöter har rätt att närvara vid bolagstämmor i de aktie- bolag där staten har av aktierna, under förut- sättning att bolaget, eller ett rörelsedrivande dotterbolag, har minst 50 anställda. Av detta följer att om staten direkt äger minst hälften av aktierna i ett sådant bolags ska bolaget i sin bolagsordning ha en bestämmelse om riksdagsledamots rätt att efter anmälan närvara vid bolagets årsstämma. Denna ordning är reglerad genom ett tidigare riksdagsbeslut, se avsn. 3.2.3Information och rapportering till Budgetlagen eller annan lag reglerar inte formerna för regeringens information och rapportering till . ningen innebär att regeringen i skrivelse lämnar en årlig redogörelse för förvaltningen. Frågor som kräver godkännande tas upp i budgetpropositionen eller annan proposition. Årlig skrivelse med redogörelse för förvaltningen av statliga företag Den årliga redogörelse som regeringen lämnar avseende förvalt- ningen av de statliga företagen grundar sig i ett riksdagsbeslut . Regeringen hade i en proposition till , som före- gåtts av ett utredningsarbete, föreslagit åtgärder för att förbättra insyn i de statliga bolagen.10 För att ge möjlighet till en samlad riksdagsbehandling av verksamheten i de statliga bolagen föreslogs att regeringen skulle överlämna en redogörelse över de statliga företagens verksamhet. Denna redogörelse, framhålls det i propositionen, skulle även med vissa mellanrum kunna omfatta en princip- deklaration om det statliga företagandets mål och riktlinjer liksom en översiktlig redogörelse för i vad mån uppställda mål har upp- nåtts. (s. 6). Den årliga redogörelsen föreslogs ersätta den tidigare ordningen med överlämnande och granskning av av årsredovisningarna för dåvarande och . Regeringens årliga redogörelse skulle utformas så att den även skulle fungera som informationskälla för allmänheten. De andra åtgärder som föreslogs och beslutades av var att utvidga möjligheten för riksdagsledamöters möjlighet att när- vara och ställa frågor vid bolagsstämmor i bolag där staten var majoritetsägare samt av möjligheten att delta i särskilda informa- tionsmöten med dåvarande koncerner och . Innehållet i den årliga skrivelsen som regeringen överlämnar har utvecklats och förändrats i flera avseenden. gäller att regeringen i sin årliga skrivelse överlämnar den verksam- hetsberättelse för företag med statligt ägande som upprättas . Den årliga skrivelsen till omfattas av den allmänna motionsrätten. samordnar behandlingen av skriv- elsen och inkomna motioner och avger ett särskilt betänkande med förslag till kammarens beslut. Om , som lyder under 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147. , har genomfört granskningar av de statliga bolagen kan även sådana rapporter behandlas i detta sammanhang. De frågor som behandlas i samband med den årliga skrivelsen eller under den allmänna motionstiden rör flera områden eller aspekter på det statliga företagen. Vanligen behandlas mer principiella frågor som till exempel motiv för fortsatt ägande eller utförsäljning av hela eller delar av företag. Även bolagens roll och syfte i förhållande till andra politiska frågor kan behandlas. Mer sällan behandlas frågor som rör regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen. Det har dock förekommit granskningar av av regeringens han- tering av vissa enskilda frågor. Vid sidan av den information som får genom regeringens årliga redogörelse för de statliga bolagen finns den information och rapportering som bolagen själva ansvarar för. Kraven på den externa rapporteringen har ökat . Regeringen har som ovan nämnts utformat särskilda riktlinjer för bolagens rapport- ering. De statliga bolagen och de frågor som rör regeringens förvaltning behandlas i budgetpropositionen främst under utgiftsområde 24 Näringsliv, under rubriken angående förvaltningen av statliga ägda företag. Vissa frågor som rör statliga bolag och deras verksamhet kan även behandlas under andra utgiftsområden i bud- getpropositionen. Redogörelsen i budgetpropositionen har fokus på frågor i för- valtningen av bolagen som kräver godkännande. Detta kan gälla ett förslag till bemyndigande från att kunna agera i en viss fråga som ägare, till exempel ett bemyndigande att verkställa en försäljning. Det kan också gälla förslag till ändrat upp- drag eller mål för ett bolag. har regeringen redo- visat resultaten av de förändringar i ägandet som gjorts med hänsyn till tidigare bemyndiganden, och redovisar även vissa bedömningar med avseende på den genomgång av bolag som sker. Under det framåtriktade avsnittet Politikens inriktning redo- visar regeringen prioriteringar för hela utgiftsområdet. När det gäller förvaltningen av de statligt ägda bolagen redovisas här den övergripande inriktningen av regeringens förvaltning av bolagen. Slutligen behandlas i budgetförslaget förslag till anslag, som till exempel kan röra förslag till medel för en kapitalinsats i ett bolag. Det finns också ett särskilt anslag 1:18 Kostnader för omstruktu- rering och genomlysning av statligt ägda företag m.m. på , som används för externt stöd i samband med försäljningar, rådgivning och utarbetandet av verksamhetsberättel- sen. 3.2.4Former för insyn och granskning av för- valtningen är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten.11 Granskningen omfattar regeringen, , domstolar, och statliga för- valtningsmyndigheter under regeringen. Den omfattar även verk- samhet som bedrivs av och myndigheter under , verksamhet vid Kungliga Slottsstaten och kung- liga , statliga bolag och stiftelser och annan verksamhet som bedrivs med stöd av statliga medel. Riks- revisionens granskningar avser dels årlig revision, som är gransk- ningar av årsredovisningar, dels effektivitetsrevision som avser granskningar av effektivitet, resursutnyttjande och måluppfyllelse inom olika områden av statlig verksamhet. verksamhet leds av riksrevisorer som utses av . Riksrevisorerna beslutar om granskningsområden. För samråd och insyn i verksamhet finns ett parlamen- tariskt råd. rapporterar till samt till regeringen vad avser den årliga revisionen av myndigheternas årsredovisningar. De viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen och effektivitets- revisionen redovisas i en årlig rapport som lämnas till . 1113 kap. 7 regeringsformen 12Lag 2002: 1022 om revision av statlig verksamhet m.m. 13Lag 2002:1023 med instruktion för Granskning av statligt ägda aktiebolag sker i första hand genom att effektivitetsrevision. Sådana granskningar har bland annat rört enskilda bolag eller verksamheter eller särskilda frågor som rört regeringens förvaltning av bolagen. har härutöver möjlighet att förordna revisorer, s.k. förordnanderevision, i aktie- bolag (och stiftelser) om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel, genom avtal eller på annat sätt har ett be- stämmande inflytande över verksamheten.14 Bestämmande in- flytande i ett aktiebolag anses enligt ett beslut av riksrevisorerna föreligga när staten äger av aktiebolaget eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande. omfattades sex statliga bolag av förordnanderevision. Möjligheten att förordna revisor utgör ett komplement till effektivitetsrevisionen. Förordnanderevisionen ska användas främst för förberedande granskning inför en effektivitetsrevision eller som ett verktyg för uppföljning av en utförd och avrapporterad gransk- ning. Förordnanderevision bedrivs i regel inte parallellt med en på- gående effektivitetsgranskning. utgör liksom en del av riks- dagens kontrollmakt. granskningar avser statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.15 Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokoll över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till ärendena. Sådana granskningar har behandlat frågor som rör regeringens förvaltning av statligt ägda bolag och hand- läggningen av ärenden med anknytning till detta. Andra former för insyn och information Riksdagsledamöter har som ovan framgått möjlighet att närvara vid bolagsstämmor i aktiebolag där staten har bestämmande inflytande (se avsnitt 3.2.2). Härutöver gäller att utskott har 149 kap. 8 § aktiebolagslagen (2005:551) 1513 kap. 1 § regeringsformen möjlighet att kalla företrädare för de statligt ägda bolagen för in- formation och insyn i bolagens verksamhet. 3.3Internationella riktlinjer och ramar Den ekonomiska samarbetsorganisationen har genomfört flera studier som gällt statligt ägda bolag. Mot bakgrund av att statligt ägda bolag fortfarande har en viktig roll i ländernas ekono- mier, och dessutom ofta förekommande i viktiga samhällsfunk- tioner och infrastruktur, har styrningen av de statligt ägda bolagen betraktats som ett viktigt område. saknades länge inter- nationella jämförelser och riktlinjer som stöd för ländernas ut- övande av äganderollen och styrningen av bolagen. Som resultat av ett gemensamt utvecklingsarbete publicerades en rapport med riktlinjer för bolagsstyrningen av statligt ägda bolag.16 riktlinjer för bolagsstyrningen av statligt ägda bolag syftar således till att etablera en best practice och ger rekommenda- tioner för hanteringen och styrningen av statligt ägda bolag. Rikt- linjerna har i första hand inriktning på statligt ägda bolag som verkar på kommersiella villkor i konkurrens med privata företag. De upp- ges dock kunna vara vägledande för förvaltningen av icke- kommersiella bolag med sektorsspecifika mål. Riktlinjerna omfattar följande områden och rekommendationer. Utgångspunkten är att statligt ägda bolag ska agera på lika villkor och inom samma rättsliga ramverk som privata bolag med vilka de konkurrerar. Det rekommenderas därför att statens ägarfunktion särskiljs från andra statliga uppgifter som skulle kunna påverka konkurrensförhållandena, i synnerhet om det gäller marknads- regleringar. Det ska vidare klargöras inom vilka ramar de statligt ägda bolagen agerar. Åtaganden för bolagen som ligger utöver en grundläggande nivå ska tydliggöras och regleras i särskild ordning. 16 (2005), se även andra rapporter m.m. på /Corporate Governance. Statligt ägda bolag ska inte undantas från generella lagar och reg- leringar. Staten ska agera som en välinformerad och aktiv ägare.