sou · H0B338 · 2012-06-15 00:00:00 — Reglerna på kemikalieområdet är komplexa och det saknas ännu till stor del gemensam praxis för tillämpningen av Reach. För att säkerställa det faktiska genomslaget för EU:s kemikaliepolitik och konkurrensneutralitet anser vi att det behövs en ökad samverkan mellan EU:s medlemsländer när det gäller tillsyn inom kemikalieområdet. Vi föreslår två etappmål utifrån behovet att förbereda för nästa steg i kemikaliepolitiken för att minska riskerna med farliga ämnen. Etappmål om ett innovationsdrivande Reach II. Etappmål om en effektivare kemikalietillsyn inom EU. Vi lyfter här även fram två särskilt angelägna frågor genom bedömningar. Bedömning om en effektivare kemikalietillsyn i . Bedömning om en strategi för åtgärdsinriktad forskning och innovation, inkl. grön kemi. Med blicken utanför den traditionella kemikaliepolitiken Aktiva läkemedelssubstanser är en grupp ämnen som bör betraktas som potentiellt farliga kemikalier när de hamnar i vattenmiljön. I läkemedel förekommer ofta flera aktiva substanser som kan ha potentiell miljöpåverkan. Läkemedel regleras i läkemedelslagstiftningen och är i stora delar undantagna från den allmänna kemikalieregleringen. Vi ser därför att det finns behov av förändringar som kan bidra till att minska läkemedlens påverkan i miljön. Ett långsiktigt hållbart kretsloppssamhälle förutsätter att farliga ämnen fasas ut från kretsloppen. Det är viktigt att materialåtervinning inte leder till att nyproducerade varor och produkter kontamineras med annars förbjudna ämnen. För att åstadkomma giftfria och resurseffektiva kretslopp behövs en bättre samordning av avfallskemikalie- och produktlagstiftningen inom EU. I arbetet med att minska riskerna med farliga ämnen är barn och ungdomar särskilt viktiga. Barn och ungdomar är mer sårbara än vuxna för påverkan från farliga ämnen. Dagens regler tar inte tillräcklig hänsyn till barns särskilda känslighet. Vi föreslår tre etappmål som i huvudsak ligger utanför den traditionella kemikaliepolitiken och som är av betydelse för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och relevanta delar av generationsmålet ska kunna nås. Etappmål om ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning. Etappmål om likvärdiga krav inom EU på farliga ämnen i återvunna och nyproducerade material. Etappmål om att minska barns exponering för farliga ämnen. Vi lyfter även fram två särskilt angelägna frågor genom bedömningar. Bedömning om prioriterade varugrupper i det löpande arbetet med att minska risker med farliga ämnen. Bedömning om att minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med dricksvatten. Vi lämnar en samlad konsekvensbedömning av vår strategi. Kopplat till de olika förslagen gör vi även mer specifika konsekvensanalyser. Den föreslagna strategin för arbete för en giftfri miljö har som mål att dels undanröja de brister i främst EU-lagstift- ningen som försvårar att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kan nås, dels se till att implementeringen av nuvarande lagstiftning fullföljs. En förutsättning för att de EU-relaterade etappmålen ska kunna nås är att samarbetar med andra länder som prioriterar en aktiv kemikaliepolitik och som också önskar en utveckling av . Miljömålsberedningen bedömer att det finns medlemsländer som kan ha intresse av ett samarbete för att skärpa och ändra den europeiska kemikalielagstiftningen. Strategin syftar till att åstadkomma förändringar i hanteringen av farliga ämnen och produkter. Förändringar kan, åtminstone på kort sikt, innebära kostnader för industrin. Den indikerade storleksordningen på industrins merkostnader till följd av strategin visar att dessa är små. Strategin kommer inte att påtagligt påverka den europeiska kemiindustrins konkurrenskraft. För svensk industri är det viktigt att konkurrensförutsättningarna inte skiljer sig mellan medlemsländerna till följd av den nationella tillämpningen av EU-lagstiftningen. En bärande princip i svensk och europeisk miljölagstiftning är att förorenaren ska svara för kostnaderna för de förebyggande åtgärder som krävs för att skydda miljön (Polluter Pays Principle, PPP). De etappmål som föreslås i strategin innebär ingen förändring när det gäller principen att det är företagens ansvar att vidta de åtgärder som behövs för att minimera riskerna för hälsa och miljö av farliga ämnen. En viktig del i strategin är att i kemikalieregleringen ge incitament för innovationer och självreglering hos berörda företag genom att substitutionsprincipen förstärks. Strategin innebär att den europeiska lagstiftningen sätter ramar som företagen har att agera inom. En kemikaliepolitik på EU-nivå som begränsar tillverkning och import av farliga ämnen är därför en förutsättning för en kostnadseffektiv begränsning av tillförseln av farliga ämnen till kretsloppen och miljön. EU kan också som aktör verka för globala åtgärder för att begränsa tillverkning och handel med farliga ämnen och miljöfarliga varor och produkter. Kostnaderna för att minska tillförseln av farliga ämnen till kretsloppen och miljön ligger på industrin. De kostnader som faller på staten hänförs till arbetet med att förbereda och genomföra förhandlingar inom EU-systemet för att uppnå etappmålen. De föreslagna etappmålen förutsätter svenska insatser för att utveckla och skärpa EU:s kemikaliepolitik. I några fall handlar det dessutom om att åstadkomma en förändrad inriktning för kemikaliepolitiken. Ett genomförande ställer stora krav på och de berörda myndigheterna i EU-arbetet för att skapa förutsättningar för långtgående beslut inom unionen. The conditions for meeting the environmental quality objective of A non-toxic environment will not be in place by 2020 despite measures having been taken. With the present work, it will take much longer before the objective can be met. The aim of this strategy is to improve the of meeting the objective. To enable this, society needs to prioritise and concentrate its measures. Enough effort must be devoted to the most important measures to realise the objective. The precautionary principle and the substitution principle are the foundation from which societys resources are to be used as effectively and costeffectively as possible. In this report, we present what is required to meet the objective of a non-toxic environment, as well as the parts of the generational goal on minimal environmental impact on human health and an ecocycle free from hazardous substances. We analyse and prioritise possible measures. We propose interim targets for the most important measures and select those we deem most effective and cost-effective. It is important that the measures are proportional to the size of the problems. Our proposed strategy – concerted effort on priority measures Societys joint responsibility to meet the objectives The Riksdag and the Government are responsible for legislation and for controlling government agencies. However, efforts are necessary from all parts of society – government agencies, research, municipalities, the business world and civil society – to reach the objective of a non-toxic environment and the parts of the generational goal on minimal environmental impact on human health and an ecocycle free from hazardous substances. This is an important basis of the strategy: Assessment of societys joint responsibility for meeting the objectives. Previously proposed interim targets are an integral part of the strategy In SOU 2011:34, proposed three interim targets to reduce the risks associated with hazardous substances. The Government approved the interim objectives on . They are an integral part of the strategy. Interim target on particularly hazardous substances. Interim target on knowledge of the health and environmental qualities of chemical substances. Interim target on information about hazardous substances in articles. Next step in the chemicals policy There is a clear need to take the next step in the work on chemicals to meet the conditions for a non-toxic environment. Hazardous substances is a cross-border problem, for which the regulatory framework is widely harmonised within the EU. Therefore, to a great extent, the next step in the chemicals policy needs to be taken jointly within the EU. should take leadership of these issues within the Union and drive the joint European efforts forward. Improving chemicals safety and stimulating a faster rate of innovation requires significant changes to REACH and other relevant legislation post 2020. Supervision is an important component of chemicals regulation if it is to have practical impact and thus an effect on health and the environment. Well-functioning supervision reduces the risk of uneven competition between companies and can contribute to the more effective development of regulations if the experiences are taken into account in the legislative process. The regulations in the chemicals area are complex and common practice for the applica- tion of REACH is still largely lacking. To secure the success of the EU chemicals policy and competitive neutrality, we believe that increased cooperation is needed between EU Member States with regard to supervision in the chemicals area. Based on the need to prepare for the next step in the chemicals policy to reduce the risks associated with hazardous substances, we propose two interim targets. Interim target on innovation-driving REACH II. Interim target on more effective chemicals supervision in the EU. Here we also raise two particularly important issues through assessments. Assessment of more effective chemicals supervision in . Assessment of a strategy for measures-oriented research and innovation, including green chemistry. Looking beyond the traditional chemicals policy pharmaceutical substances are a group of substances which should be treated as potentially hazardous chemicals when they end up in aquatic environments. Pharmaceuticals often contain several substances which may potentially have an environmental impact. Pharmaceuticals are regulated in the pharmaceutical legislation and are largely exempt from the general chemicals regulations. Therefore, we see a need for changes that can contribute to reducing the impact of pharmaceuticals in the environment. An ecocycle society that is sustainable in the long term presupposes that hazardous substances are phased out from the ecocycle. It is important that recycling of materials does not lead to the contamination of newly produced goods and products with otherwise prohibited substances. To achieve a non-toxic and resourceefficient ecocycle, better coordination of the legislation on waste and chemicals is required within the EU. In the work to reduce the risks involved with hazardous substances, children and young people are particularly important. Children and young people are more vulnerable than adults to the effects of hazardous substances. The current regulations do not take adequate consideration of the particular sensitivity of children. We propose three interim targets which primarily lie outside the traditional chemicals policy and are of importance for being able to meet the environmental quality objective of A non-toxic environment and the relevant parts of the generational goal. Interim target on increased environmental consideration in EU pharmaceuticals legislation. Interim target on equivalent requirements within the EU on hazardous substances in recycled and newly produced materials. Interim target on reducing childrens exposure to hazardous substances. We also raise two particularly important issues through assessments. Assessment on prioritised product groups in the ongoing work to reduce the risks associated with hazardous substances. Assessment on reducing the risks involved with hazardous substances in contact with drinking water. We present an overall impact assessment of our strategy and, in connection with the different proposals, make more specific impact analyses. The objective of the proposed strategy for work towards a non-toxic environment is two-fold: to remove the shortcomings, mainly in EU legislation, that impede the realisation of the environmental quality objective of A non-toxic environment and to ensure that the implementation of the current legislation is carried out. One condition to enable the realisation of the EU-related interim targets, is that cooperates with other countries that prioritise an chemicals policy and that also seek to improve the EU regulatory framework. assesses that there are Member States that may have an interest in cooperation to strengthen and amend chemicals legislation. The strategy aims to bring about changes in the handling of hazardous substances and products. Changes can, at least in the short-term, involve costs for the industry. The indicated magnitude of the additional costs to the industry as a result of the strategy show that these are small. The strategy will not significantly affect the competitiveness of chemicals industry. For Swedish industry, it is important that conditions of competition do not differ between Member States as a result of the national application of EU legislation. A fundamental principle in Swedish and European environmental legislation is that the polluter pays the costs of the preventive measures required to protect the environment – the Polluter Pays Principle (PPP). The interim targets proposed in the strategy do not involve any change to the principle that it is the responsibility of companies to take the measures necessary to reduce the risks to health and the environment from hazardous substances. An important part of the strategy is to include incentives in the chemicals regulations for innovation and self-regulation by concerned companies through the strengthening of the substitution principle. The strategy means that legislation sets boundaries within which the companies can act. A chemicals policy at EU level that restricts the manufacture and import of hazardous substances is therefore a prerequisite for the cost-effective restriction of the flow of hazardous substances to the ecocycle and the environment. The EU can also act for global measures to limit the manufacture and trade of hazardous substances and environmentally hazardous goods and products. The costs of reducing the flow of hazardous substances to the ecocycle and the environment are borne by the industry. The costs that fall on the state are attributable to the work to prepare and conduct negotiations within the EU system to meet the interim targets. The proposed interim targets presuppose Swedish efforts to develop a stricter EU chemicals policy. In some cases, it is also a matter of bringing about a change in the direction of the chemicals policy. implementation would place considerable demands on the Government Offices and the government agencies involved in EU efforts to create the conditions for far-reaching decisions within the Union. En strategi för arbete för en giftfri miljö 1Minska riskerna med farliga ämnen! 1.1Vi når inte målet om en giftfri miljö med nuvarande arbete Förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kommer inte att vara på plats till 2020 trots att åtgärder har vidtagits. Med nuvarande arbete kommer det dröja mycket länge innan målet kan nås (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142). Syftet med denna strategi är att öka möjligheterna att uppnå målet. För att detta ska kunna ske behöver samhället prioritera och kraftsamla sina insatser. Tillräcklig kraft måste ägnas åt de allra viktigaste insatserna för att nå målet. Försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen är grunden. Med dessa som utgångspunkt ska samhällets resurser användas på ett så verkningsfullt och kostnadseffektivt sätt som möjligt. I detta betänkande analyserar vi vad som krävs för att uppnå målet om en giftfri miljö, samt generationsmålets delar om minimal miljöpåverkan på människors hälsa och kretslopp fria från farliga ämnen. Vi analyserar tänkbara åtgärder och prioriterar bland dessa. Vi föreslår etappmål för de allra viktigaste insatserna och väljer de åtgärder som vi bedömer är mest verkningsfulla och kostnadseffektiva. Det är viktigt att insatserna står i proportion till hur stora problemen är. Detta skapar en god grund för den prioritering och kraftsamling som krävs i arbetet för en giftfri miljö. Kemikalier utgör en viktig byggsten i många produkter som vi använder. De finns praktiskt taget i allt som omger oss: i byggmaterial, möbler, kläder, mat, hygienprodukter och elektronik. Minska riskerna med farliga ämnen! tillverkning av varor tillsätts kemikalier för att möjliggöra och underlätta produktionen och för att ge varan önskvärda egenskaper som exempelvis att göra en plast mjukare eller ett tyg vattenavvisande. Vissa kemikalier har farliga egenskaper som kan orsaka problem för hälsa och miljö. Vi talar här om farliga ämnen1. Problematiken med farliga ämnen är gränsöverskridande. Det sker en diffus spridning av ämnen från varor som vi använder i vår vardag. Många ämnen stannar kvar i miljön och det sker en stadigt ökad användning av kemikalier. Det finns ett stort behov av ny kunskap om farliga ämnen och dess effekter på människors hälsa och miljön. Det är emellertid viktigt att inte stanna vid beskrivningar av problemen eller att låta kunskapsbehoven hindra oss från förebyggande åtgärder. Vi behöver istället ett ökat fokus på hur vi ska åtgärda problemen och därmed minska riskerna med farliga ämnen. Vi måste hitta nya vägar framåt för att lösa problemen med den kunskap vi har. Försiktighetsprincipen, dvs. att vidta åtgärder även om det råder ofullständig kunskap om ett ämnes farlighet, är grundläggande för arbetet med farliga ämnen. Utifrån detta sätter vi behovet av åtgärder i fokus. 1.3Barn och ungdomar är särskilt viktiga I arbetet med att minska riskerna med farliga ämnen är barn och ungdomar särskilt viktiga2. Barn och ungdomar är mer sårbara än vuxna för påverkan från farliga ämnen, bl.a. eftersom deras utveckling är beroende av komplexa hormonella system. När vi är särskilt rädda om våra barn och ungdomar innebär det ofta att vi även skyddar vuxna från farliga ämnen i vardagsmiljön. 1Med farliga ämnen avses här t.ex. kemiska ämnen och metaller med egenskaper som kan innebära ett hot för människors hälsa och/eller miljön. I legala sammanhang används termen farliga ämnen som samlingsbegrepp för en specificerad uppsättning ämnen. Här används termen i icke-legal mening (SOU 2011:34). 2Se Kemikalieinspektionen (2011) Handlingsplan för en giftfri vardag 2011–2014. Skydda barnen bättre för en fördjupad diskussion om barns och ungdomars särskilda behov av skydd mot farliga ämnen. Minska riskerna med farliga ämnen! 1.4Samhällets gemensamma ansvar för att nå målen En utgångspunkt för Miljömålsberedningens arbete är samhällets gemensamma ansvar för att förbättra möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det behövs insatser från alla delar av samhället – stat, kommuner, näringsliv och det civila samhället – för att uppnå de förutsättningar som krävs för att nå målet om en giftfri miljö samt generationsmålets delar om minimal miljöpåverkan på människors hälsa. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är ett av de mest utmanande miljökvalitetsmålen. Målet har följande lydelse: Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. Regeringen beslutade om reviderade preciseringar till miljökvalitetsmålet3. Giftfri miljö preciseras så att med målet avses att den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden, användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt upphört, spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är mycket liten och uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest betydande av dessa ämnen och deras nedbrytningsprodukter är tillgängliga, förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön, 3 Preciseringarna finns publicerade på [hämtad 2012- Minska riskerna med farliga ämnen! kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är tillgänglig och tillräcklig för riskbedömning, och information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig. Trots de stora ansträngningar som har gjorts blir det mycket svårt att inom en generation från det att målet antogs, skapa förutsättningar för att nå målet i sin helhet (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142). Kunskapen om hur farliga ämnen påverkar människors hälsa och miljön är ofullständig. Effekten av samverkan mellan olika ämnen, s.k. kombinationseffekter, är fortfarande till stor del okänd. Farliga ämnen rör sig genom långväga transporter via vatten och luft och via produkter och varor. Långlivade och bioackumulerande ämnen från gamla utsläpp som dioxiner, kvicksilver och bromerade flamskyddsmedel kommer att finnas kvar i förhöjda halter i mark och vattendrag . Det faktum att målet är mycket utmanande ger särskilda skäl att kraftsamla kring de viktigaste insatserna för att säkerställa att målet kan nås. 1.6Att välja de mest effektiva insatserna Vi har identifierat några principer som hjälper oss att välja så effektiva insatser som möjligt i arbetet för att nå målet om en giftfri miljö samt generationsmålets delar om minimal miljöpåverkan på människors hälsa och kretslopp fria från farliga ämnen. 1.6.1Förebygga utsläpp vid källan Farliga ämnen skapar betydande problem för människors hälsa och för miljön. Många ämnen finns kvar i mark och vattendrag efter att utsläppen har skett. Farliga ämnen finns också lagrade i t.ex. infrastruktur, byggnader och varor. Därifrån kan de spridas till miljön i samband med användning, återvinning eller avfallshantering. Det är därför angeläget med förbyggande insatser för att förhindra utsläpp av farliga ämnen och på så sätt minska riskerna för skada på miljö och hälsa. Kemikalieproblematiken ser annorlunda ut i än den gjorde . Numer sker de stora utsläppen Minska riskerna med farliga ämnen! huvudsakligen inte från industrier utan från användningen av varor och produkter. De flesta varor som vi använder i vardagen innehåller kemiska ämnen. De verktyg som finns, t.ex. tillsyn och tillståndsgivning enligt , är i första hand anpassade för att hantera utsläpp från industrier och andra fasta anläggningar. Dagens situation kräver reglering av ämnen i konsumentprodukter. Därutöver krävs andra metoder, som ökad kunskap och tillgänglig information om kemiska ämnens hälso- och miljöeffekter. Information tillsammans med reglering av farliga ämnen ger också incitament för tillverkare att tillämpa substitutionsprincipen och byta ut farliga ämnen mot andra ämnen, material eller produktionsprocesser som är bättre ur miljö och hälsosynpunkt. 1.6.2Samspel mellan nationella, europeiska och internationella insatser Åtgärder inom EU och internationellt är avgörande för att komma närmare målet om en giftfri miljö. Farliga ämnen förs in i landet genom import av varor och produkter och som vatten- eller luftburna föroreningar. Många väsentliga beslut kring kemikalier och kemikalieanvändning fattas också inom EU och inom ramen för internationella konventioner och överenskommelser. agerande utgår från dessa förutsättningar och de möjligheter det ger att agera på flera olika nivåer. Vår rådighet över måluppfyllelsen är en aspekt som vi belyser i strategin och använder som en av grunderna för att identifiera de mest effektiva insatserna.