sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — Enligt förarbetena till bestämmelsen var syftet med denna avgift, inmutningsavgiften, att undersökningsområdena inte skulle göras större än vad som var lämpligt med hänsyn till prospektörens resurser samt att undersökningsområdet skulle utnyttjas för undersökningsarbete och inte reserveras längre än nödvändigt.2 Det anfördes också att hänsyn skulle tas till det administrativa förfarandet vid bestämmande av avgiftens storlek. Erläggandet av undersökningsavgift skulle vara en förutsättning för att få inmutningsrätt. För att undvika att rättighetens bestånd skulle vara beroende av att avgiften betalades fortlöpande, ansågs det lämpligare att avgiften betalades in redan i samband med ansökan.3 När det gäller lagen (1974:890) om mineralfyndigheter, som tidigare reglerade utvinning av bl.a. olja, gas, alunskiffer samt uranhaltigt och toriumhaltigt , fanns i 10 § tredje stycket möjlighet att föreskriva att koncessionshavaren skulle betala en avgift till staten. Den nu gällande minerallagen trädde i kraft och innebar att gruvlag och minerallag slogs samman till en enhetlig lag. Systemet med inmutning som fanns i den gamla gruvlagen fanns kvar, men bytte namn till undersökningstillstånd. Bestämmelsen om prospektörens skyldighet att betala undersökningsavgift infördes i 14 kap. 2 § minerallagen. Genom denna bestämmelse gavs regeringen möjlighet att sätta olika avgifter beroende på vilket tillståndet avsåg.4 Genom en lagändring infördes möjligheten att förlänga undersökningstillståndet från . I samband därmed gjordes ändringar i mineralförordningen så att beloppen för varje påbörjat hektar och år ökade vid förlängning av undersökningstillståndet. I förarbetena till ändringen anfördes att syftet med en undersökningsavgift som ökar succesivt är att uppmuntra prospektörer att efter hand minska den areal som är belagd med undersökningstillstånd.5 Tanken var att prospektören med tiden skulle få bättre kännedom om sitt område så att undersökningsverksamheten kunde styras mot de mest lovande områdena, och att 1974:32 s. 153 och 3–4 §§ gruvkungörelsen(1974:343). 1974:32 s. 101 och 103. 1988/89:92 s. 126. 1997/98:47 s. 19 f. Avgifter vid förlängning av undersökningstillstånd prospektören då kunde avstå från de områden som verkar minst lämpliga. Regeringen ansåg att en undersökningsavgift som ökar med undersökningstiden skulle bidra till en aktiv prospekteringsverksamhet och ge bättre förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av landets mineralresurser.6 införde regeringen bl.a. en bestämmelse enligt vilken första årets undersökningsavgift inte kunde återfås. Minerallagens avgifter togs åter upp i samband med den ändring av minerallagen som genomfördes . I förarbetena anges att det för dessa avgifter gäller full kostnadstäckning, dvs. att ersättningen helt ska täcka statens kostnader.7 Regeringen avsåg därför att höja avgifterna för bl.a. undersökningstillstånd. Bergsstaten inkom till med en framställan om förslag till ändring av bestämmelserna om undersökningsavgift. Med anledning av en inkommen ansökan om förlängning av undersökningstillstånd enligt minerallagen hade Bergsstaten uppmärksammat att det saknades möjlighet för myndigheten att sätta ned eller efterge avgift vid undersökningstillstånd, och att detta i det aktuella fallet ledde till ett oskäligt resultat. Bergsstaten anförde att bolaget hade arbetat aktivt för att åstadkomma undersökningar, men hade enligt Bergsstatens uppfattning förhindrats av myndighetsprocesser och av invändningar från fastighetsägare eller nyttjanderättshavare. Bolaget hade betalat betydande belopp i undersökningsavgift i samband med ansökan om undersökningstillstånd och skulle vid en eventuell förlängning betala ett ännu högre belopp. Bergsstaten föreslog ett tillägg i mineralförordningen, enligt vilket bergmästaren på begäran av sökanden får besluta att helt eller delvis sätta ned avgiften i ärenden om förlängning av undersökningstillstånd om det finns särskilda skäl. Ett sådant beslut skulle enligt förslaget fattas särskilt under handläggningen av ärendet eller i samband med det slutliga beslutet. Enligt uppgift från Bergsstatens jurist har det sedan framställan gjordes till Bergsstaten inkommit två eller tre ärenden med motsvarande problematik. 2004/05:40 s. 76 f. Avgifter vid förlängning av undersökningstillstånd Utredarens bedömning: Det saknas anledning att införa en möjlighet för bergmästaren att i vissa fall efterge eller sätta ned avgiften vid förlängning av undersökningstillstånd. Frågan om möjligheten att sätta ned eller efterge avgiften för undersökningstillstånd enligt mineralförordningen har kommit upp på initiativ av Bergsstaten. Enligt Bergsstatens framställan har det uppkommit situationer där det framstår som oskäligt att tillståndshavaren alltid ska behöva betala full avgift vid förlängning av undersökningstillstånd. Enligt Bergsstatens förslag ska myndigheten ges möjlighet att helt eller delvis sätta ner avgiften om det finns särskilda skäl. Som exempel på en sådan situation anges ett fall där ett bolag hade arbetat aktivt med att åstadkomma undersökningar men hindrats av myndighetsprocesser och invändningar från de som berörts av arbetet. Bolaget hade betalat mer än i undersökningsavgift, utan att ha möjlighet att bedriva undersökningsarbete i områdena. Jag ifrågasätter det lämpliga i att införa en sådan bestämmelse som Bergsstaten föreslår. Det skulle innebära att Bergsstaten ska bedöma i vilka fall andra myndigheters processer har tagit så att det motiverar en nedsättning eller eftergift av avgiften. Vidare är möjligheten för enskilda att göra invändningar mot undersökningstillståndet och arbetsplanen en del av systemet och att undersökningsarbetet kan bli fördröjt på grund av invändningar från berörda är en risk som bör bäras av tillståndshavaren. Några ytterligare exempel på vad som skulle kunna utgöra särskilda skäl att sätta ned eller efterge avgiften har inte lämnats. Sammanfattningsvis menar jag att de skäl som anförts för att Bergsstaten ska få besluta om sänkning eller eftergift av avgiften inte är tillräckligt starka. Med hänsyn härtill, samt till att ärendena där denna fråga är aktuell är mycket ovanliga, anser jag att det saknas anledning att införa en möjlighet för Bergsstaten att sätta ned eller efterge avgift vid förlängning av undersökningstillstånd. 16Skyldighet för sökanden att informera den allmänhet som kan antas bli berörd om planerat arbete Det anförs i utredningsdirektiven att det är viktigt att det etableras en tidig och väl fungerande dialog mellan företag, fastighetsägare, sakägare och kommuner. Företagen har ett stort eget ansvar för hur deras verksamhet uppfattas och tolereras av kringboende. En dialog innebär både möjligheter, utmaningar och ansvar för samtliga inblandade. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren mot denna bakgrund utreda möjligheterna att införa en skyldighet för den som ansöker om undersökningstillstånd att under ansökningsprocessens gång informera berörd allmänhet om det planerade arbetet. Jag har valt att använda uttrycket den allmänhet som kan antas bli berörd som beteckning för berörd allmänhet. Med detta begrepp avser jag den krets enskilda personer som, trots att de inte är fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt, på något sätt berörs av undersökningsarbete. Utredarens förslag: Den som beviljats undersökningstillstånd som grundas på ansökan avseende olja, gasformiga kolväten eller uran ska vara skyldig att innan arbetsplanen skickas ut informera den allmänhet som kan antas bli berörd om det planerade arbetet. I övriga fall ska bergmästaren i de fall det framstår som lämpligt och ändamålsenligt enligt 2 kap. 10 § minerallagen förena be- Skyldighet för sökanden att informera slutet om undersökningstillstånd med villkor att tillståndshavaren innan arbetsplanen skickas ut ska informera den allmänhet som kan antas bli berörd om det planerade arbetet. Det som utmärker koncessionsmineral är att de är sällsynta och att det ofta är förenat med stora kostnader att lokalisera förekomsterna. Ett undersökningstillstånd omfattar vanligtvis stora områden. Detta för att tillståndshavaren ska kunna undersöka var de utvinningsbara mineraliseringarna finns utan konkurrens från andra prospektörer. Utan den ensamrätt som undersökningstillståndet innebär skulle det för många prospektörer vara så osäkert att genomföra kostsamma undersökningar att prospekteringsarbete inte hade kommit till stånd över huvud taget. Markägare och andra berörda kan ibland uppfatta det så att ett beviljat undersökningstillstånd kommer att leda till gruvbrytning i området, vilket kan leda till oro. Trots stora undersökningsområden är det emellertid vanligtvis ett fåtal av de som berörs av undersökningstillståndet som kommer att beröras av prospekteringsarbetet, och vidare endast en liten andel undersökningstillstånd som leder till bearbetningskoncessioner. Beviljande av undersökningstillstånd har på vissa ställen väckt stor debatt i det område tillståndet avser. Representanter för kommunerna har framfört att de som har berörts av undersökningstillstånd känt sig utlämnade eftersom de enbart fått den information som Bergsstaten skickat ut i samband med besluten om undersökningstillstånd. Många vänder sig till kommunerna för att få ytterligare information, men vanligtvis kan kommunen inte erbjuda någon sådan. I andra fall har, såsom framförts av kommun, kommunen tagit på sig uppgiften att lämna grundläggande information om regelverket och allmänna upplysningar om vad undersökningar och en brytning kan innebära. Det är, enligt kommunen, en uppgift som borde ligga på prospektören. Under utredningsarbetet har det framkommit att tidig och saklig information är av stor betydelse för allmänhetens inställning till prospektering. Detta gäller främst vid prospektering efter olja, gasformiga kolväten och uran. Bristande information leder till missnöje och misstänksamhet och förstärker känslan av att processen inte går att påverka. Det är därför av största vikt att inte enbart fastighetsägare och innehavare av särskild rätt får ta del av företagets information avseende undersökningsarbetet. Att även den allmänhet som kan antas bli berörd av det planerade arbetet får ta del av prospek- Skyldighet för sökanden att informera törens planer för området leder i förlängningen till ett ökat förtroende för prospektörerna och en förenkling av deras arbete. Frågan är hur och i vilket skede i processen allmänheten ska informeras. Utredningen ska enligt direktiven utreda möjligheterna att införa en skyldighet för den som ansöker om undersökningstillstånd att under ansökningsprocessen informera om det planerade arbetet. Frågan är således inledningsvis om det är lämpligt att införa en plikt att informera redan innan prospektören ansökt om undersökningstillstånd. Om prospektören skulle vara tvungen att informera allmänheten om det planerade arbetet innan undersökningstillstånd meddelats skulle det bli allmänt känt att området var intressant ur mineralsynpunkt, vilket skulle kunna locka dit andra prospektörer. Om den senare prospektören hinner lämna in en ansökan om undersökningstillstånd innan den som inledde med att informera om sina planer på att ansöka om undersökningstillstånd, skulle all den tid och det arbete som lagts ner på att hitta det intressanta undersökningsområdet kunna gå förlorade. En sådan reglering minskar troligtvis incitamenten att investera i prospektering. Att sökanden skulle åläggas att informera den allmänhet som kan antas bli berörd om det arbete som planerades i området innan ansökan om undersökningstillstånd lämnats in till Bergsstaten framstår därför inte som en lämplig ordning. Ett bättre alternativ skulle istället kunna vara att föreskriva att prospektören har en skyldighet att informera allmänheten om det planerade arbetet sedan undersökningstillståndet beviljats. Frågan är i vilket skede i processen detta bör ske. När prospektören utarbetat en arbetsplan och skickat den till berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt kan arbetet påbörjas om inga invändningar inkommit . Berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt får således på detta sätt information om och har också möjlighet att påverka prospektörens planerade arbete. Även en större krets berörda, till exempel grannar eller invånare i den kommun där arbetet ska utföras, kan emellertid ha ett berättigat intresse av att få reda på hur undersökningsarbetet kommer att genomföras. Det kan av allmänheten uppfattas som att informationen kommer för sent om arbetsplanen redan är gällande mellan parterna när detta sker. Slutsatsen blir att informationen bör lämnas sedan undersökningstillstånd meddelats men innan arbetsplanen skickats ut till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt. Jag menar emellertid att det inte är nödvändigt att införa obligatorisk informationsplikt. Man bör komma ihåg att det är långtifrån Skyldighet för sökanden att informera allt undersökningsarbete som ifrågasätts av allmänheten. I många fall har prospektören på eget initiativ redan på ett tidigt stadium inlett en dialog med fastighetsägare och övriga berörda. Reaktionen som följer efter ett besked om ansökning om undersökningstillstånd är också väldigt olika beroende på vilken region som berörs. I vissa delar av landet väcker ett beviljat undersökningstillstånd våldsam debatt, medan prospektering uppfattas som någonting positivt i andra delar av landet. Vissa undersökningsområden är belägna där inga eller endast ett fåtal personer berörs. Vilket koncessionsmineral undersökningstillståndet avser är också av betydelse. har det framgått att prospektering efter olja, gasformiga kolväten eller uran oftare medför starka reaktioner hos befolkningen som bor i och kring det område där undersökningsarbetet ska bedrivas. Prospektering efter olja, naturgas och uran står dock för en liten del av allt prospekteringsarbete i landet. Sammanfattningsvis menar jag att det inte är lämpligt att införa en generell skyldighet för den som ansöker om undersökningstillstånd att alltid informera den allmänhet som kan antas bli berörd om det planerade arbetet. Ett sådant krav bör endast införas för de fall då det framstår som nödvändigt och ändamålsenligt. Informationsplikten bör således anpassas efter behovet. När det gäller undersökningstillstånd som avser olja eller naturgas anser jag, med hänsyn till den oro sådana tillstånd i allmänhet för med sig, att prospektören alltid ska vara skyldig att informera den allmänhet som kan antas bli berörd om det planerade undersökningsarbetet. Även prospektering efter uran väcker ibland stor uppmärksamhet. Att särskilja de undersökningstillstånd som avser uran från övriga ansökningar är emellertid problematiskt. Det framgår av 1 kap. 1 § 1 att uran är ett koncessionsmineral. Enligt 1 kap. 5 § minerallagen gäller ett undersökningstillstånd som grundas på ansökan avseende något eller några av de koncessionsmineral som anges i 1 kap. 1 § 1 och 2 samtliga som anges där. Det innebär att den som ansöker om undersökningstillstånd för t.ex. guld (som anges i punkten 1) eller magnesit (som anges i punkten 2) också automatiskt får undersökningstillstånd för uran. Att urskilja vilka undersökningstillstånd som avser uran är därmed inte möjligt. Däremot menar jag att det är möjligt att, i de fall ansökan om undersökningstillstånd specifikt avser uran, ålägga den som beviljas sådant undersökningstillstånd att informera berörd allmänhet om det planerade arbetet. När det gäller övriga koncessionsmineral är situationen emellertid en annan. Enligt utredningens förslag ska berörda fastighets- Skyldighet för sökanden att informera ägare och innehavare av särskild rätt ges tillfälle att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd. Även och kommunen ska ges tillfälle att yttra sig över samtliga ansökningarna. Bergmästaren borde därefter ha den information som krävs för att avgöra om ytterligare information till allmänheten är nödvändig och lämplig. Bergmästaren borde också, genom tidigare erfarenheter, ha kännedom om i vilken typ av ärenden det är lämpligt att prospektören under undersökningsprocessens gång lämnar information till den allmänhet som kan antas bli berörd. Det kan t.ex. bli aktuellt för Bergsstaten att ställa villkor på information om undersökningsarbete ska påbörjas i ett område där prospektering inte utförts tidigare eller där det kan antas att beskedet om att undersökningstillstånd meddelats kommer att väcka oro. Ett villkor om informationsplikt kan också bli aktuellt i de fall Bergsstaten misstänker att prospektören avser att bedriva prospektering med inriktning mot uran men inte anger detta i ansökan för att undvika de strängare informationskrav som enligt förslaget ska gälla för ansökningar som grundas på uran. Jag förslår således att det i mineralförordningen införs en bestämmelse om att tillståndshavaren, i de fall ansökningen om undersökningstillstånd avser olja, gasformiga kolväten och uran, innan arbetsplanen skickas ut till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska informera den allmänhet som kan antas bli berörd om hur arbetet ska bedrivas. I de fall ansökan avser ett annat koncessionsmineral kan bergmästaren enligt 2 kap. 10 § minerallagen förena beslutet om undersökningstillstånd med villkor att tillståndshavaren innan arbetsplanen skickas ut till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska informera den allmänhet som kan antas bli berörd om hur arbetet ska bedrivas. Formerna för informationen bör inte regleras, då frågan hur allmänheten lämpligen får del av informationen beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Vilken information som krävs och hur den lämnas beror bland annat på storleken på undersökningsområdet, hur många som berörs av undersökningsarbetet, om undersökningsarbetet tidigare bedrivits i området och vilka metoder som kommer användas vid undersökningsarbetet. I detta skede menar jag att det är tillräckligt med övergripande information, t.ex. ungefär i vilka områden undersökningsarbetet kommer att bedrivas och när det kommer att ske samt vilka metoder som kommer att användas vid prospekteringen. Det kan också vara lämpligt att tillståndshavaren informerar om gällande regelverk. Skyldighet för sökanden att informera Jag har således stannat vid att föreslå en obligatorisk informationsplikt i de fall ansökan om undersökningstillstånd avser olja, gasformiga kolväten och uran och att tillståndshavaren i övriga fall ska lämna information om det framstår som lämpligt. Ett alternativ till förslaget hade varit att bevara den nuvarande situationen. Detta alternativ har dock inte visat sig helt framgångsrikt när det gäller att öka allmänhetens acceptans av undersökningsarbete. Ett annat alternativ hade varit att införa en skyldighet för prospektören att informera den allmänhet som kan antas bli berörd i samtliga fall. Detta hade emellertid medfört en omfattande administration för prospektörerna trots att informationen inte alltid hade varit efterfrågad eller nödvändig. Förslaget utgör således en avvägning mellan prospektörens krav på enkelhet och effektivitet och allmänhetens behov av tidig och tydlig information om undersökningsarbetet. 17 Andra överväganden och förslag Enligt 1 kap. 1 § minerallagen 2 hör alunskiffer till koncessionsmineralen. Alunskiffer är ett av de koncessionsmineral som tillsammans med olja, gasformiga kolväten och diamant på vissa sätt särbehandlas vid handläggning av undersökningstillstånd. En ansökan om undersökningstillstånd avseende alunskiffer, olja, gasformiga kolväten och diamant ska, till skillnad från andra ansökningar, skickas på remiss till kommunen (3 § tredje stycket mineralförordningen). En ansökan om undersökningstillstånd avseende dessa behöver inte skickas till fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt personligen. Bergmästaren ska istället kungöra ansökan i Post- och och i ortstidning (3 § mineralförordningen). En ansökan om undersökningstillstånd behöver därför inte innehålla några uppgifter om de fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt som berörs. Bergmästaren ska även kungöra innehållet i beslut om undersökningstillstånd avseende alunskiffer och beslut om förlängt undersökningstillstånd avseende alunskiffer i Post- och och i ortstidning (6 § andra stycket och 8 § fjärde stycket mineralförordningen). Det har från Bergsstaten framförts att det inte längre finns något skäl att ta upp alunskiffer som ett koncessionsmineral i minerallagen. Andra överväganden och förslag Utredarens förslag: Alunskiffer tas bort från definitionen av koncessionsmineral i 1 kap. 1 § 2 minerallagen. Alunskiffer är sammansatt av flera olika mineraliska ämnen, bland annat olja och naturgas. Det har historiskt sett varit av intresse dels för energiförsörjningen under och efter de båda världskrigen eftersom den är oljehaltig, dels vid tillverkning av alun och s.k. blåbetong. finns inget intresse för ämnet alunskiffer i sig, men däremot för dess olika beståndsdelar, såsom molybden, vanadin och uran. De senare ämnena utgör i sig koncessionsmineral enligt 1 kap. 1 § 1 och 2 minerallagen. Den som ska ansöka om undersökningstillstånd ska enligt 1 § första stycket 2 mineralförordningen ange det eller de koncessionsmineral ansökan avser. Ett undersökningstillstånd som grundas på ansökan avseende något eller några av de som anges i 1 kap. 1 § 1 och 2 minerallagen gäller samtliga som anges där. Det följer av 1 kap. 5 § minerallagen. När det gäller en ansökan som avser någon av de som anges i tredje punkten, dvs. olja, gasformiga kolväten och diamant, gäller undersökningstillståndet endast det som angetts i ansökan. Alunskiffer innehåller både olja och gasformiga kolväten. När en prospektör ska ansöka om undersökningstillstånd avseende t.ex. olja i alunskiffer kan uppdelningen av koncessionsmineral i 1 kap.1 § minerallagen enligt Bergsstaten leda till osäkerhet för sökanden hur ansökan bör formuleras. Bör sökanden ange alunskiffer eller olja i ansökan? Frågan har betydelse eftersom en beviljad ansökan avseende alunskiffer också gäller de andra koncessionsmineral som anges i 1 kap. 1 § 1 och 2, men en beviljad ansökan avseende olja enbart gäller olja. Bergsstaten har vidare anfört att det vanligtvis är uranförekomsterna i alunskiffern som är intressant för bolagen. Som mineralförordningens bestämmelser ser ut är det endast ansökningar som avser alunskiffer, olja, gasformiga kolväten och diamant som skickas på remiss till kommunerna. Från kommunens sida kan det uppfattas som märkligt att kommunen ges tillfälle att yttra sig över ansökan i de fall prospektören anger alunskiffer, men inte när uran anges som förstahandsintresse i ansökan. Sammanfattningsvis menar att alunskiffer kan tas bort ur minerallagens definition av koncessionsmineral eftersom det inte är själva ämnet alunskiffer som är Andra överväganden och förslag intressant utan dess beståndsdelar, och att det inte finns något skäl att särbehandla alunskiffer i förhållande till andra koncessionsmineral. Jag menar att det Bergsstaten anfört utgör skäl att utmönstra alunskiffer ur minerallagens definition av koncessionsmineral. Det är olämpligt att det råder osäkerhet om vilket som ska anges i ansökningarna. Vidare ger bestämmelsen en möjlighet för den som ansöker om undersökningstillstånd för ett som finns i alunskiffer att istället ange alunskiffer i sin ansökan och därmed välja en enklare handläggning. Om ansökan egentligen avser t.ex. uran, men uranet finns i alunskiffer, kan sökanden undgå kravet på fastighetsredovisning i ansökan, personligt meddelande av ansökan av undersökningstillstånd samt delgivning av beslutet om undersökningstillstånd genom att ange att ansökan avser alunskiffer. Det är inte lämpligt. Jag anser därför att alunskiffer bör tas bort ur minerallagens definition av koncessionsmineral. 17.2Ersättning till fastighetsägare i samband med utvidgning av gruvverksamhet