sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Utredningen erfar att det inte är ovanligt att förvaltningsrätter och kammarrätter tillämpar officialprincipen i mål om överpröv- ning av mål om offentlig upphandling på säkerhets- och försvars- området och grundar sin dom på omständigheter vilka inte åberopats av parterna. Enligt utredningens mening bör i mål om offentlig upphandling på säkerhets- och försvarsområdet som huvudregel gälla att förhandlingsprincipen tillämpas. Utredningen föreslår att ett sådant klargörande bör lämpligen ske genom bestämmelser i upphandlingslagstiftningen eftersom förvaltnings- processlagen (1971:291) endast tillämpas i den utsträckning det saknas särskilda regler. I mål enligt den nya försvarsupphandlingslagen bör en pre- klusionsregel införas som begränsar parternas möjligheter att efter en viss tidpunkt åberopa nya omständigheter eller nytt bevis. Mål om offentlig upphandling påminner om vanliga dispositiva tvistemål, som regleras av flera olika preklusionsregler, medan sådana regler saknas helt och hållet för mål om offentliga upp- Upphandling av försvarslogistik, m.m. handlingar med undantag för 37 § förvaltningsprocesslagen som anger att omständigheter eller bevis, som en klagande åberopar först i högsta förvaltningsdomstolen, får beaktas endast om det föreligger särskilda skäl. Utredningens bedömning är att ett införande av en preklusions- regel som begränsar parternas möjligheter att efter en viss tidpunkt åberopa nya omständigheter eller nytt bevis kan vara en effektiv åtgärd för att åstadkomma särskild skyndsamhet i domstols- förfarandet även i offentliga upphandlingsärenden som i likhet med dispositiva tvistemål faller under förhandlingsprincipen. Exempel på sådana preklusionsregler är att domstolen meddelar parterna att de senast vid ett angivet datum ska avsluta sin talan. Efter denna tidpunkt får en part åberopa en ny omständighet eller ett nytt bevis endast om parten gör sannolikt att han eller hon har haft giltig ursäkt för att inte göra det tidigare eller om målets pröv- ning inte fördröjs i någon väsentlig mån, om åberopandet tillåts. Vidare kan en part som visat prov på en försumlig processföring föreläggas att slutligen bestämma sin talan och uppge de bevis han åberopar. Efter det att tiden för ett sådant yttrande har gått ut, får parten inte åberopa någon ny omständighet eller nytt bevis, om parten inte gör sannolikt att han eller hon har haft giltig ursäkt för sin underlåtenhet att åberopa omständigheten eller beviset tidigare. I överinstans ska en part till stöd för sin talan kunna åberopa en omständighet eller ett bevis som inte har lagts fram tidigare endast om parten gör sannolikt att han eller hon inte har kunnat åberopa omständigheten eller beviset vid första instans eller parten annars har haft giltig ursäkt att inte göra det. Avseende förfrågningsunderlag som av anbudsgivare upplevs som otydliga förekommer inte sällan att anbudsgivare medvetet underlåter att be upphandlande myndighet klargöra sina krav i syfte att säkerställa att möjlighet finns att begära överprövning för det fall anbudsgivaren inte vinner upphandlingen. För att stävja detta beteende bör i upphandlingslagstiftningen intas bestämmelser med innebörden att en anbudsgivare som haft möjlighet att undanröja brister i en pågående upphandling inte har rätt att begära överpröv- ning av densamma, åtminstone inte vad avser de brister som kunnat undanröjas. En sådan preklusionsregel avseende möjligheten att begära överprövning är – enligt utredningens bedömning – förenlig med . Upphandling av försvarslogistik, m.m. En leverantör som begär överprövning enligt den nya försvarsupp- handlingslagen ska ersätta den upphandlande enhetens rättegångs- kostnader vid förlust i domstol. Vid överprövning till förvaltningsdomstol står parterna endast för sin egen rättegångskostnad oavsett utgången av domstolsprocessen. Denna uppdelning av rättegångskostnader innebär att den leverantör som begär överprövning av en upphandling riskerar inget annat än sina egna rättegångskostnader. Utredningen erfar att en sådan ordning sannolikt kan framkalla onödiga processer i domstol som skulle kunna undvikas om leverantören hade tvingats ersätta den upp- handlande enhetens rättegångskostnader vid förlust i domstol och därmed hade gjort ett mer noggrant övervägande före igång- sättandet av en överprövningsprocess. Utredningen noterar att regler om att den leverantör som begär överprövning ska ersätta den upphandlande enhetens rättegångs- kostnader vid förlust i domstol finns redan i många av EU:s med- lemsstaters lagstiftning. Sådana regler gäller också för upphandlingsrättsliga skadeståndsmål. Enligt utredningens mening bör motsvarande regler införs i den nya försvarsupphandlingslagen. 16 Försvarslogistik – en ny struktur En ny struktur införs för de verksamheter som omfattas av be- greppet försvarslogistik. Flertalet av nuvarande tjänsteområden inom Försvarsmaktens logistik (FMLOG) överförs tillsammans med huvuddelen av verksamheten i till (). Verksamheter och kompetenser som är knutna till insatsnära logistik kvarstannar i Försvarsmakten. Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna renodlas med Försvarsmakten som beställare och FMV som utförare av bakre försvarslogistik. Försvarsmaktens verksamhet och ansvar koncentreras till myndighetens huvuduppgifter och kraven på operativ förmåga. Försvarsmaktens beställarfunktioner förstärks. FMV uppgifter och ansvar koncentreras till tillhanda- hållande av försvarslogistik och utveckling av affärsförmågan. Genom att förlägga huvuddelen av försvarslogistikens ut- förande till FMV och i samband därmed genomföra rationali- seringar och effektiviseringar kan försvarslogistikens kostnader minskas med i storleksordning , varav genom minskade personalbehov (648 års- arbetskrafter)och genom effektiviseringar i berörda verksamheter. Försvarsmaktens högt ställda krav på styrning och leverans- säkerhet tillgodoses genom den instruktionsenliga uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV, genom myndigheternas generella skyldighet att samverka samt ytterst genom Försvarsmaktens direktivrätt gentemot FMV vid höjd beredskap. Därutöver kan samverkansformerna mellan För- svarsmakten och FMV, liksom , regleras i form av sär- skilda avtal mellan myndigheterna. Nya former för finansiering av försvarslogistiken införs. Försvarslogistik – en ny struktur Regeringens krav på en rättvisande och heltäckande redovis- ning tillgodoses genom att försvarslogistikens samtliga kostnader fördelas i enlighet med Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM). En grundläggande analys rörande utformningen av det fram- tida systemstödet för resursledning av försvarslogistiken bör genomföras. I avvaktan på resultatet av en sådan genomlysning av systemets ändamålsenlighet, säkerhet och kostnader upphör införandet av Försvarsmaktens system PRIO. Det innebär att pågående arbete med Införande 3 och 4 avbryts och att handlingsalternativ med tillhörande investeringsbehov bör utarbetas. När det slutligen gäller frågan om lokalisering av certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) samt för signatär- skapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA) finner ingen anledning att, utifrån de frågor utredningen har att hantera inom ramen för sina direktiv, ha någon annan uppfattning än den som redovisats av (SOU 2010:25). Genomförandet av förslagen föreslås ske stegvist. De inled- ande stegen omfattar föreslagna verksamhetsövergångar och i anslutning till dessa genomförande av rationaliseringar och effektiviseringar. Därefter föreslås att möjligheterna till och lämpligheten i en bolagisering av hela eller delar av nuvarande verksamheter prövas. Möjligheterna till ökad industrisamverkan prövas. Personalminskningar ska i möjligaste mån ske genom natur- lig avgång och i övrigt mötas med de rekryteringsbehov som föreligger inom FMV och Försvarsmakten. De eventuella omställ- ningskostnader som uppstår ska täckas av det besparingsutrymme som skapas genom de förslag som lämnas. Ett genomförande av en ny struktur för försvarslogistiken enligt utredningens förslag är av sådan art och omfattning att det motiverar ett namnbyte. Utredningen föreslår att nuvarande FMV framgent benämns (). Skälen till utredningens förslag Åtgärder behöver vidtas i syfte att dels effektivisera och rationali- sera nuvarande materiel- och logistikförsörjning och därmed stödet till Försvarsmakten, dels frigöra resurser i syfte att finansiera den fortsatta omställningen av försvaret. Försvarslogistik – en ny struktur Genom att samla utförandet av försvarslogistiken under en huvudman skapas nya förutsättningar för effektivisering av berörda verksamheter. Ökad uppmärksamhet kan riktas mot anskaffning, vidmakthållande och avveckling av försvarsmateriel i ett livscykel- och livscykelkostnadsperspektiv. Ökad affärsmässighet förväntas medföra ökad uppmärksamhet på konkurrensupphandling, utveck- ling av nuvarande OPS-verksamhet och fortsatt prövning av möj- ligheterna att förlägga verksamhet hos andra aktörer. Den föränd- rade ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV bedöms skapa nya förutsättningar för bolagisering och en mer utvecklad industrisamverkan i den utsträckning som bedöms vara lämplig. Tilltron till försvarslogistiken är av central betydelse. Det inne- bär att avtalad kvalitet och leveranssäkerhet måste säkerställas i hela försörjningskedjan och på samtliga konfliktnivåer så att Försvars- maktens behov kan tillgodoses. Omställningen med sikte på ett tillgängligt och användbart för- svar innebär att Försvarsmakten står inför fortsatt stora utma- ningar. Höga krav ställs på Försvarsmaktens förmåga till utveckling och anpassning inom en rad områden som den löpande verksamheten och ytterst försvarsförmågan inte får äventyras. För att klara dessa utmaningar finns det anledning för Försvarsmakten att koncentrera uppmärksamheten på sina huvuduppgifter. Stödjande verksamheter inom försvarslogistiken som bedrivs inom Försvarsmakten kan i större utsträckning bedrivas av andra aktörer. På motsvarande sätt bör FMV fortsatt utveckla sin affärsför- måga och tillämpa denna på de verksamheter som övertas från För- svarsmakten. Enligt utredningens bedömning medför förslagen att förändringstakten kan öka då FMV övertar det samlade ansvaret för den bakre försvarslogistiken. Ökad affärsmässighet ska balanse- ras mot behovet av militär kompetens i såväl beställar- som utförar- ledet. Inriktningen av det framtida systemstödet för försvarslogistiken bör noggrant och förutsättningslöst analyseras. Handlingsalternativ bör utformas utifrån bl.a. de förslag till strukturförändringar som utredningen föreslår. I avvaktan på resultaten av en sådan analys bör det pågående arbetet med PRIO Införande 3 och 4 avbrytas, dvs. de delar av systemet som särskilt berör försvarslogistiken. Regeringen har i tilläggsdirektiv (dir. 2010:104) uppdragit till att lämna förslag till fortsatt lokalise- ring av certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) samt för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement Försvarslogistik – en ny struktur (CCRA). föreslår i sitt betän- kande (SOU 2010:25) att CSEC tills vidare blir kvar inom FMV samt att signatärskapet bör utövas av den myndighet som är certifi- eringsorgan. Enligt uppfattning är samordningsfördelarna vid ett överförande av verksamheterna från FMV till () eller () begränsade. Dessutom finns det i de för- slag som redovisas i detta betänkande rörande forskning och ut- veckling och en sammanhållen försvarslogistik inget som påverkar lokaliseringen av CSEC och signatärskapet för CCRA. I den försvarspolitiska propositionen bedömer regeringen att styr- ningen och förvaltningen av myndigheterna inom försvaret bör utvecklas ytterligare i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig, effektiv och rationell förvaltning. Utvecklingen mot ett nytt och mer användbart försvar ska ske med utgångspunkt i vad ekonomin medger och i takt med att resurser frigörs. Kostnads- och ambi- tionshöjningar ska balanseras mot rationaliseringar och ambitions- sänkningar1. Kraven på tillgänglighet och kostnadseffektivitet i materiel- och logistikförsörjningen är, utgående från kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga, högt ställda. Som ett led i den pågående reformeringen av försvaret ska För- svarsstrukturutredningen, enligt regeringens direktiv, lämna förslag till dels en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning, dels en effektiv och ändamålsenlig styrning av denna verksamhet. Försla- gen ska bidra till att resurser kan frigöras för att komma den fort- satta omställningen av försvaret till del. I detta kapitel redovisas förslag till utformningen av en sam- manhållen materiel- och logistikförsörjning omfattande hela för- sörjningskedjan från initiativ, via anskaffning, nyttjande och vid- makthållande till avveckling. Kapitlet har disponerats enligt följande. I avsnitt 16.2 redovisas de krav och inriktningsmål som, enligt utredningen, bör vara vägledande vid utformningen av en ny sam- manhållen materiel- och logistikförsörjning. Med dessa utgångs- punkter redovisas i avsnitt 16.3 två handlingsalternativ, varav För- svarsmakten har utformat och tagit ställning till det ena (Alternativ 1 Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140, s. 45). Försvarslogistik – en ny struktur FMV ställningstaganden, såsom dessa har redovisats i FMV remissvar till , har likheter med det andra handlingsalternativet (Alternativ 2), vilket Försvarsstrukturutred- ningen har utformat inom ramen för uppdraget. I avsnitt 16.4 värderas och rangordnas handlingsalternativen, varefter beskrivningen av det förordade alternativet (Alternativ 2) fördjupas i avsnitt 16.5. I det därpå följande avsnittet (avsnitt 16.6) behandlas frågor med anknytning till systemstödet, främst i de delar som rör Försvarsmaktens ekonomi- och resurslednings- system PRIO. I avsnitt 16.7 redovisas de bedömda effekterna av ett genom- förande. Därefter behandlas i avsnitt 16.8 översiktligt förslag rörande den framtida finansieringen av försvarslogistiken. I avsnitt 16.9 berörs vissa frågor rörande möjligheterna till bolagisering och utökad industrisamverkan. Frågor med koppling till ett genom- förande av utredningens förslag behandlas i avsnitt 16.10. I ett avslutande avsnitt (avsnitt 16.11) behandlas frågor om evaluering och certifiering av IT-säkerhetsprodukter med anledning av reger- ingens tilläggsdirektiv till (dir. 2010:104, bilaga 2). I det följande används begreppet sammanhållen materiel- och logistikförsörjning synonymt med begreppet försvarslogistik. Med det senare avses, utöver vad som traditionellt benämns logistik2 även materiel-, teknik- och infrastrukturförsörjning, försvarsmedi- cin och vad som därutöver benämns som övrigt stöd till Försvars- maktens insatsorganisation. För den del av försvarslogistiken som benämns främre logistik, i utredningen även benämnd insatslogis- tik, är utgångspunkten att Försvarsmakten, liksom , har fullt ansvar. Det bör i detta sammanhang understrykas att utred- ningen som en av sina utgångspunkter tar fasta på dagens insats- organisation såsom denna har lagts fast av regeringen i den för- svarspolitiska inriktningspropositionen3. FOI stöd till försvarslogistiken i fråga om forskning och utveckling bedöms av FOI som strukturoberoende och behandlas därmed inte närmare i detta kapitel. Med ovan beskrivna inriktning redovisas i det följande förslag till en ny framtida struktur för försvarslogistiken. I syfte att underlätta ett förverkligande av förslagen bör ett genomförande ske stegvist. 2Det traditionella logistikbegreppet omfattar förnödenhetsförsörjning, teknisk tjänst och kom- munikationstjänst. 3Ett användbart försvar (prop. 2008/2009, s. 45). Försvarslogistik – en ny struktur första stegen (steg 1 och 2) avser föreslagna verksamhets- övergångar och åtgärder i syfte att realisera uppmärksammade rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter. I steg 3 införs nya former för finansiering av försvarslogistiken. Därtill analyseras förutsättningarna för fördjupad bolagiseringsprövning och en, jämfört med dagsläget, mer utvecklad industrisamverkan. Redan de inledande stegen skapar förutsättningar för genomförande av eftersträvade besparingar inom materiel- och logistikförsörjningen. De förslag som redovisas i det följande avser verksamhetsöver- gångar med tillhörande bedömda rationaliseringsmöjligheter och konsekvensbedömningar (steg 1 och 2) om inte annat anges. 16.2Kraven på en ny struktur för försvarslogistiken Följande krav och inriktningsmål har lagts till grund för utform- ningen av en ny struktur för försvarslogistiken. Försvarsmaktens behov och operativa krav Försvarsmaktens behov och krav på försvarslogistik med hög till- gänglighet, användbarhet och kvalitet är en central utgångspunkt vid varje förändring av dagens förhållanden och en förutsättning för tilltron till försvarslogistiken. Effektiva och hållbara försörjnings- lösningar ska eftersträvas utifrån de principer regeringen anför i den försvarspolitiska inriktningspropositionen4. Kraven på tydlighet i ledning av försvarslogistiken på strategisk, operativ och taktisk nivå i samtliga konfliktfaser är höga, liksom Försvarsmaktens krav på handlingsfrihet mot bakgrund av bl.a. behovet av taktik- anpassningar samt vid hotbildsförändringar. Behovet av avvägningar mellan materielomsättningar, förändrat nyttjande av materiel och för- bandsomsättning ska beaktas, liksom behovet av systemsamordning. Försvarsmaktens strategiska styrning och behov av insyn och påverkansmöjligheter ska tillgodoses genom hela beslutskedjan från hot till skrot, liksom behovet av egen kompetensförsörjning, bl.a. genom fortsatta möjligheter till växeltjänstgöring hos FMV. 4 a.a. s. 86 ff. Försvarslogistik – en ny struktur En sammanhållen försvarslogistik utgör en väsentlig förutsättning för att förväntade rationaliseringseffekter fullt ut ska kunna tas till- vara. Möjligheterna till rationaliseringar genom kortare ledtider och tillvaratagande av skalfördelar och synergieffekter är i hög grad beroende av i vilken utsträckning nuvarande verksamheter inom materiel- och logistikförsörjningen kan samordnas och integreras. Kostnadsreduktioner och övriga effekter Kostnadsreduktioner inom nuvarande materiel- och logistik- försörjning är en av förutsättningarna för den fortsatta omställ- ningen av försvaret och insatsorganisationens utveckling. Frigjorda resurser ska, som ett resultat av genomförda rationaliseringar, komma den fortsatta omställningen och utvecklingen till del. Kost- nadsreduktionerna ska kunna realiseras fram till och med . Renodling av ansvar och uppgifter Utformningen av den framtida försvarslogistiken ska utgå från en tvåmyndighetslösning5 baserad på en beställar- och utförarrelation med Försvarsmakten som beställare på högre systemnivåer6 och med FMV som utförare. I denna relation ges Försvarsmakten det operativa ansvaret och FMV det affärsmässiga ansvaret. Kontaktytorna mellan berörda aktörer och verksamheter ska fortsatt kännetecknas av tydliga och formaliserade gränssnitt uti- från en renodling av Försvarsmaktens och FMV roller7. En klarare beställar- och utförarrelation ska bidra till att öka incitamenten för en utveckling av samverkansformerna mellan Försvarsmakten och 5Kravet är grundat på regeringens bedömning att det inte är ändamålsenligt att skapa en enda myndighet för en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning (prop. 2008/09:140, s. 106). Slutsatsen måste därmed bli att utformningen av en ny struktur för försvars- logistiken har att utgå från en lösning med minst två myndigheter. 6I (SOU 2005:96) förslag till en förändrad materielprocess hänvisas (s. 137) till regeringens bedömning att ett större ansvarstagande av industrin bör leda till att FMV kan inriktas på upphandling på högre systemnivåer. 7Även bedömde (s. 142) att en renodling av Försvars- maktens och FMV roller medför en mer rationell och mindre kostnadsdrivande materiel- process. Försvarslogistik – en ny struktur Det innebär att dagens generella samordningsavtal8 bör utvecklas och anpassas parallellt med att nya samverkansformer utformas med utgångspunkt i en förändrad ansvars- och uppgifts- fördelning. Effektivitet i verksamhet och resursanvändning Förutsättningarna för ökad effektivitet i verksamhet och resurs- användning skapas i en samlad och sammanhållen materiel- och logistikförsörjning genom färre gränsytor och kortare ledtider. En utveckling av Försvarsmaktens beställarförmåga och FMV utfö- rarförmåga ska bidra till ökad användbarhet, tillgänglighet och kva- litet i de försvarslogistiklösningar som tas fram. Därtill medför en ytterligare betoning av FMV affärsförmåga förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet. Effektiv styrning och uppföljning På övergripande nivå är inriktningen att en sammanhållen plane- rings- och styrmodell ska omfatta hela försörjningskedjan och samtliga beslutsnivåer (riksdag-regering-myndigheterna). Ekono- mistyrningen av försvarslogistiken utvecklas med utgångspunkt i avgiftsfinansiering och ökat fokus på styrning och uppföljning av materiel och kostnader i ett livscykelperspektiv, där samtliga kost- nader fördelas ut på produktgrupper och produkter enligt För- svarsmaktens FEM-modell. Försvarsmaktens svarar även för den samlade redovisningen av försvarslogistikens resultat och kostna- der utgående från bl.a. regeringens och önskemål och krav. En mer ändamålsenlig anslagsstruktur och verksamhetsindel- ning ska eftersträvas. Förändringar med avseende på finansieringsformer och anslags- struktur genomförs i steg 3, dvs. efter genomförda verksamhets- övergångar. Försvarsmakten svarar för den strategiska styrningen av för- svarslogistiken. Möjligheten för Försvarsmakten att ingå i styrelsen för FMV kan övervägas, liksom FMV deltagande i Försvarsmaktens insynsråd. 8 SAMO FM-FMV 2009 – Utgåva 2010. Samordningsavtal mellan Försvarsmakten och (HKV 03 200:67905). Försvarslogistik – en ny struktur Tillvaratagande av marknadens möjligheter Avvägningen mellan vad som ska utföras i egen (statlig) regi och vilken verksamhet som lämpligen bör utföras av externa aktörer bör löpande prövas inom ramen för offentlig-privat samverkan (OPS) eller andra former för utkontraktering. Möjligheterna och lämpligheten i bolagisering av hela eller delar av verksamheter bör prövas, liksom en mer utvecklad industriell medverkan (steg 3 i ett genomförande). Ett förbättrat nyttjande av marknaden ska vidare uppnås genom mer samordnade inköp. Vid upphandling ska huvudregeln vara att upphandlingar ska ske i konkurrens där så är lämpligt och möjligt. Avsteg från denna huvudregel ska särskilt motiveras9. Internationellt samarbete, lik- som andra länders erfarenheter, ska tas till vara. En ny struktur för försvarslogistiken ska i sina huvuddrag kunna genomföras i närtid (-2012) men även skapa förutsättningar för fortsatt utveckling de därpå följande åren. Genomförandet bör, som nämnts, ske i form av väl definierade steg. Genomförandets första steg omfattar verksamhetsövergångar mellan Försvarsmak- ten och FMV. Den framtida försvarslogistikens samlade krav och inriktning Med utgångspunkt i ovan beskrivna inriktning har följande krav lagts till grund för utformningen av handlingsalternativ. En framtida materiel- och logistikförsörjning ska medge att Försvarsmakten kan uppfylla ställda operativa krav och genomföra insatser med bibehållen handlingsfrihet, tillgodose Försvarsmaktens behov av insyn och påverkansmöj- ligheter genom hela försörjnings- och beslutskedjan, bedrivas sammanhållet inom ramen för en tvåmyndighetslös- ning baserad på renodlade ansvarsförhållanden, 9 Ligger i linje med det s.k. försvars- och säkerhetsdirektivet (2009/81/EC,FD) och över- föringsdirektivet (2009/43/EC,ICT). Försvarslogistik – en ny struktur kännetecknas av en tydlig uppgiftsfördelning grundad på en beställar- och utförarmodell baserad på en ändamålsenlig finan- sieringsmodell och anslagsstruktur,