sou · H0B360 · 2012-09-28 00:00:00 — 6Europaparlamentets och rådets beslut nr 661/2010/EU av om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. 7SÖ 1997:50, ändrad genom SÖ 2002:46, SÖ 2003:31 och SÖ 2003:51. På initiativ från regeringen har (numera ) slutit flera avtal med olika kommuner som bygger på att en brukaravgift (dvs. en vägtull) ska tas ut för att finansiera nya bro- byggen. och har träffat ett avtal som bland annat reglerar nybyggnation av en bro på över Sundsvallsfjärden. Enligt avtalet ska avgiften avse lätt och tung lastbil och tas ut alla tider . Avgiften ska tas upp genom ett liknande system som finns för trängselskatten i , vilket innebär att fordonen inte behöver stanna för att betala. I kalkylen har avgifter för utländska fordon räknats med. En tilläggsavgift ska tas ut vid utebliven betalning. Enligt de preliminära beräkningarna ska avgiften tas ut under och då täcka av de förväntade infrastrukturkostnaderna. Bron beräknas vara färdig . har även träffat avtal med och kommuner som bland annat innefattar nybyggnation av en bro på över . Avgiften ska avse lätt och tung lastbil samt personbil. Den sammanlagda avgiften för personbilar ska högst uppgå till per kalendermånad. I övrigt är villkoren i huvudsak desamma som avseende . Avgiften beräknas tas ut under och ska täcka av de förväntade infrastrukturkostnaderna. Bron beräknas vara färdig . har även slutit avtal med kommun om byggnation av en ny bro på över . Av avtalet framgår att en brukaravgift ska tas ut tills 2/3 av investerings- kostnaden är betald. Enligt avtalet ska alla fordon betala. Avgiften ska vara högst per passage. Väginvesteringarna i broarna över Sundsvallsfjärden på , över på och över på ingår i den av regeringen beslutade nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021. Investeringarna ska delvis finansieras med intäkter från vägtullar. Enligt beslut (prop. 2009/10:99 s. 37 f., bet. 2009/10:FiU21, rskr. 2009/10:348) får den del av kapitalkostnaderna för investeringarna som ska täckas av framtida avgiftsintäkter finansieras genom lån. Det finns fyra olika typer av avgiftssystem i drift . system och DSRC-baserade system används på Svinesunds- bron och . Satellitbaserade system används inte i . ANPR-baserade system används i trängselskatte- systemet i Stockholm.8 betalning innebär att man betalar direkt vid passage av en betalstation, med kontanter eller kort i kassa eller i en automat (kan vara en obemannad betalstation med myntautomat). Fördelarna är att det är en enkel och beprövad teknik, ingen teknik behövs i fordonen, betalningsmedel finns och det är integritetsskyddat. Nackdelarna är höga kostnader för byggande och administration, utrymmeskrävande betalstationer i vägnätet och att det tar per betalning. Detta gör att det inte är lämpligt att använda betalning i stor skala i betalsystem i stadsmiljö. Däremot kan betalning vara ett komplement till automatiska betalmetoder, t.ex. för tillfälliga besökare, samt fungera bra i system med höga avgifter och relativt låg genomströmning. DSRC står för och är korthålls-kommunikation mellan en transponder, monterad i fordonet, och en vägsidesmonterad transceiver (antenn). Transpondern benämns ofta OBU (on-board unit), bricka eller dosa. Genom kommunikationen mellan transponder och transceiver utbyts nödvändiga data för att genomföra en avgifts- transaktion i enlighet med ett kontrakt upprättat mellan användaren och betalningsförmedlaren som tillhandahåller transpondern. DSRC-anläggningar kompletteras oftast med ett kamerasystem som fotograferar varje passage för de fall DSRC-transaktionen 8 Informationen i detta avsnitt är i huvudsak hämtad från Transportstyrelsens och gemensamma Rapport avseende brukaravgifter och utländska fordon av . fallerar eller inte stämmer eller där det inte finns någon transponder. En del avgiftssystem har bommar som fälls upp med hjälp av passageregistreringen, andra system har ett fritt flöde där kommunikationen sker i farten när en portal passeras (freeflow). En del DSRC-system kräver betalning i avgränsade körfält, medan andra kan fungera i fritt fordonsflöde utan avgränsningar mellan körfält. Fördelarna är att det är en enkel och väl beprövad teknik, samt att det ger en bra flexibilitet med goda möjligheter att differentiera avgifter avseende tid, plats och fordonstyp. Nackdelarna är att tekniken förutsätter avgift vid ett betalsnitt (station), vilket gör det svårt att ta hänsyn till mer avancerade tariffer (t.ex. baserat på körd sträcka), samt att systemet kräver att det finns en transponder i bilen. Systemet är inte integritets- skyddat. I finns AutoPASS, som är en norsk betaltjänst, BroBizz, som är en dansk betaltjänst och AutoBizz som används på färjor. I har EasyGo-samarbetet enats om procedurer och överenskommelser för att användarna ska klara sig med ett kontrakt och en utrustning i fordonet och få en räkning enbart från sin betalningsförmedlare, även om passager skett genom flera olika avgiftsområden. Standardiseringen av DSRC-specifika applikationer är i stort sett avslutad. I har man tagit fram en gemensam standard för datautbyte mellan OBU och vägsida vid denna typ av vägavgiftsupptagning, vilket gör interoperabilitet mellan system möjlig (se avsnitten 2.6.1 om EFC-direktivet och 2.6.2 om kommissionens beslut). I ett längre perspektiv gör detta att man kan ta sig med en och samma utrustning och ett enda kontrakt med en betalningsförmedlare genom alla system som använder DSRC- baserade system. En transponderlösning medför enligt de EU-rättsliga reglerna (EETS) att betalning ska ske genom en betalningsförmedlare. En betalningsförmedlare tillhandahåller då en tjänst för betalnings- förmedling vilket inkluderar tillhandahållande av en transponder till den väganvändare som slutit avtal med betalningsförmedlaren. Betalningsförmedlaren garanterar i avtal med avgiftsupptagaren betalning för passager i vägtullsområdet. Detta innebär att betalningsförmedlaren övertar betalningsskyldigheten i förhållande till avgiftsupptagaren. Transponderanvändaren (som kan vara bilens ägare eller nyttjare) sluter ett avtal med en betalningsförmedlare som påtar sig betalningsskyldigheten i förhållande till avgiftsupptagaren i användarens ställe. Betalningsskyldigheten för användaren regleras i avtal mellan denne och förmedlaren. I det avtalet kan rabatter och andra förmånliga erbjudanden komma att ges till användaren. I gengäld betalar användaren en årsavgift till betalningsförmedlaren. Betalningsförmedlaren kan få kompensation av avgiftsupptagaren för skötseln av administrationen och den risk betalnings- förmedlaren tar för att vissa avgifter inte betalas in av användaren. De transponderbaserade system som finns i bruk i i form av BroBizz, AutoBizz och AutoPASS fungerar på det sätt som beskrivits ovan om EETS. Där EETS-baserade transpondrar ska fungera i hela EU fungerar emellertid BroBizz, AutoBizz och AutoPASS enbart i Skandinaviska vägtullsystem. Avgiftsupptagarna kan för nationella eller lokala ändamål ha eller inrätta egna särskilda nationella eller lokala tjänster, med , automatiska eller elektroniska system. EETS är en tjänst för elektroniska system som kompletterar de nationella eller lokala systemen för elektroniska vägtullar i medlemsstaterna för betalning av vägtullar. Väganvändaren kan alltså välja att skaffa en transponder som enbart fungerar i eller en som fungerar i hela EU. En EETS transponder är alltid knuten till ett specifikt fordon och uppgiften om fordonsidentiteten finns lagrad i transpondern. Detta gäller också en transponder utgiven av AutoPASS, med den skillnaden att fordonsidentiteten lagras i bakomliggande system i stället för i transpondern. Med BroBizz förhåller det sig dock något annorlunda. BroBizz är knutet till en person eller ett företag och kan användas i vilket fordon som helst. Används den i ett tungt fordon ska uppgift om detta dock anmälas och registreras i ett särskilt register, den så kallade HGV-listan (Heavy Goods Vehicle). För att kunna fastställa en korrekt avgift (det utgår olika avgifter för lätta och tunga fordon) har vägtullsstationerna vid och bron vid Stora Bält i utrustats med teknik som okulärt kan identifiera vilken typ av fordon det är som passerar. De norska vägtullsystemen fastställer avgift för ett BroBizz-fordon först genom att kontrollera fordonets regist- reringsnummer mot HGV-listan. Finns fordonet antecknat där utgår avgift för tungt fordon, annars avgift för lätt fordon. Utgivaren av BroBizz har påbörjat ett arbete med att ändra hela sin lösning så att även deras transpondrar knyts till specifika fordon. Enligt uppgift ska alla BroBizz ha en sådan knytning. Ambitionen är att transpondrar som byts ut, av till exempel åldersskäl, ersätts med en transponder som lagrar fordonsidentiteten i transpondern. För transpondrar som inte bytts ut kommer man att kräva nya avtal med abonnenterna som innebär att transpondern knyts till endast ett fordon. Uppgift om vilket fordon det är noteras i HGV-listan. HGV-listan kommer alltså framgent att innehålla uppgifter även om lätta fordon. I de system som använder transponder tas även en bild av registreringsskylten vid passage med transponder av en betalnings- portal. Bilden och transpondersignalen kopplas då automatiskt ihop. De satellitbaserade systemen för avgiftsupptagning har en högre grad av teknisk komplexitet. Grundtekniken baseras på att fordonet positioneras med hjälp av satelliter och koordinaterna skickas med en viss rytm från transpondern över telenätet till betalningsförmedlarens centralsystem. Körmönstret loggas mot en karta hos avgiftsupptagaren och jämförs mot en prislista varefter avgiften kan bestämmas. Satellitbaserade system är fortfarande under stark utveckling och medger betydligt större frihet vid systemdesign än andra sorters avgiftssystem. Efterlevnadskontrollen i satellitbaserade system sker bland annat med hjälp av en DSRC-transponder som kommunicerar mot transceivers i vägsidesportaler eller ombord på mobila kontrollenheter. Fördelarna är att systemen möjliggör en bra koppling mellan de kostnader som nyttjandet av vägen ger och framräknad avgift. Man slipper även dyrbara investeringar i betalstationer med vägsides- system. Nackdelarna är att tekniken är under utveckling och föremål för standardisering. Övervakningen är mer komplicerad och det är dyrt och komplicerat att utrusta fordonen med nödvändig teknisk utrustning. Även här måste man lösa problemen med betalning för dem som inte har någon OBU. En uppenbar nackdel är också integritetsaspekten i och med att fordonets position följs och registreras. finns satellitbaserade system för tunga fordon införda i och och är på väg att införas i . ANPR står för Automated Number och utgörs av kameror som fotograferar fordonspassager och därefter kontrollerar mot ett register att betalning erlagts, alternativt skickar en räkning till fordonsägaren baserat på passagen. Denna typ av system används i bland annat och . Fördelen är att systemet är relativt enkelt eftersom man slipper ha särskild fordonsutrustning (transponder) i bilen vilket underlättar för t.ex. tillfälliga besökare. Den som tar upp avgiften har kontroll över hela systemet och dess data. En fördel här är att en bild finns tillgänglig i utredningsfall. Nackdelarna är att systemet inte är speciellt väl anpassat för avgifter som tas ut för en viss körd sträcka. Tekniken innebär även att hantering och administration av bilder och betalningar kan bli mycket dyr. Den omfattande bildhanteringen innebär också att frågan om den personliga integriteten hamnar i särskilt fokus. Ytterligare en nackdel är att systemet förutsätter tillgång till ägaruppgifter från utländska fordonsregister om utländska fordon ska omfattas av avgiftsplikten. ANPR-system omfattas inte alls av standardiseringsarbete. Detta eftersom det inte förekommer motsvarande datautbyte (i avsaknad av en transponder). 2.3Gränsen skatt – avgift Gränsdragningen mellan skatt och avgift är viktig vid bedömningen av vem som ska besluta om pålagan.9 har ensam behörighet att besluta om skatt.10 Regeringen kan efter delegation från få beslutanderätt över s.k. belastande avgifter och kan såvitt avser frivilliga avgifter besluta med stöd av rest- 9Den kan även vara av betydelse för hur frågan behandlas i olika utskott, jfr O. , Skatter och avgifter, FT 1982 (fortsättningsvis ) s. 8. 10Delegering kan här endast ske avseende tull på införsel av varor och skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen. kompetensen.11 Det finns inte någon närmare definition av vad som är en belastande avgift, förutom vad som framgår av 8 kap. 2 § 2 RF, nämligen att det ska vara fråga om förhållandet mellan enskilda och det allmänna och gälla skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Vid gränsdragningen mellan en belastande och en frivillig avgift bör enligt förarbetena avgörande vikt fästas vid om de enskilda befinner sig i en sådan situation att de rättsligt eller faktiskt kan anses tvingade att erlägga avgiften.12 Avgift för begagnande av väg är troligtvis, särskilt med tanke på att i 29 § väglagen har bemyndigat regeringen att utfärda föreskrifter, att betrakta som en belastande avgift. Vid utformningen av broavgifterna är det viktigt att pålagan inte oavsiktligt får karaktären av en skatt, varför en genomgång av gränsdragningen är av intresse. Det kan konstateras att valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90 s. 219 f.). Exempelvis är den kommunala fastighetsavgiften13 och socialavgifterna skatter fastän de betecknas som avgifter. Regeringsformen innehåller inte någon definition av begreppen skatt och avgift utan gränsdragningen får i första hand göras med utgångspunkt i uttalandena i förarbetena. Av förarbetena till regeringsformen framgår att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation (prop. 1973:90 s. 213). Detta gäller inte bara när pålagan har motiverats med behovet av en inkomstförstärkning utan också när den främst fullföljer ett stabiliseringspolitiskt, försörjningspolitiskt eller annat sådant syfte (a. prop. s. 220). Med avgift menas vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (a. prop. s. 213). På ett annat ställe sägs att man i allmänhet har att göra med en avgift i regeringsformens bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penning- prestationen (a. prop. s. 219). I förarbetena uttalas emellertid också följande: I den mån enskilda ska förpliktas att erlägga en avgift för 11Här bortses från kommuners och myndigheters möjlighet att besluta om avgifter efter delegation. 12I förarbetena anges att befogenheter att delegera beslutskompetens har den fördelen att någon strikt gränsdragning mellan avgifter som primärt ligger inom regeringens kompetensområde och övriga avgifter inte är behövlig (prop 1973:90 s. 218 f.). För en utförlig genomgång av belastande respektive frivilliga avgifter, se betänkandet Avgifter av 2007:96 s. 48 ff. 13Se förarbetena till lagen (2007:1398) om fastighetsavgift, prop. 2007/08:27 s. 69 f. vilken någon direkt motprestation från det allmänna inte utgår – jag förutsätter härvid att pålagan inte i själva verket utgör en skatt – har man otvivelaktigt att göra med ett åliggande som i princip bör kräva riksdagsbeslut (a. prop. s. 218). En penningpålaga anses alltså i vissa fall ha karaktär av avgift och inte av skatt även om någon preciserad motprestation inte utgår. Detta gäller t.ex. om pålagan tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Som kännetecken för dessa avgifter anges i förarbetena att de och de motsvarande utgifterna ofta inte redovisas i statsbudgeten. Som exempel nämns de numera avskaffade prisregleringsavgifterna inom jordbruket och fisket (a. prop. s. 219). Att den enskilde får en särskild motprestation för det som han betalar till det allmänna anses dock normalt vara det primära kännetecknet för en avgift i förhållande till skatt. Emellertid har motprestationen ofta inte något egenvärde för den enskilde, annat än i förhållande till en tvingande statlig reglering. Motprestationen utgörs t.ex. av ett tillstånd, utan vilket den enskilde inte straffritt kan företa eller underlåta en viss handling, t.ex. ett körkorts- tillstånd. Motprestationen kan dock även i ett sådant fall ha ett självständigt värde, t.ex. avgift för obligatorisk kontrollbesiktning. Att motprestationen har ett värde endast i förhållande till en tvingande statlig reglering fråntar dock inte pålagan dess karaktär av (belastande) avgift. De frivilliga avgifterna ska täcka statens kostnader (helt eller delvis) för motprestationen och får således inte sättas i relation till det ekonomiska värde för den enskilde som motprestationen från det allmänna har, även om det ekonomiska värdet för den enskilde är mycket högt.14 Exempelvis kan ett tillstånd att bedriva en viss näringsverksamhet ha ett högt ekonomiskt värde för den enskilde, men avgiften får ändå inte sättas högre än motsvarande den kostnad som är förknippad med hanteringen av tillståndet och tillståndsansökan. Den uttagna avgiften ska utgöra ett rimligt vederlag för motprestationen.15 Några motsvarande uttalanden tycks inte finnas såvitt avser de belastande avgifterna, men utgångspunkten måste vara att även sådana avgifter ska bestämmas till en för den enskilde rimlig nivå. uttalade att en avgift kan sättas så högt att den framstår som oskälig i jämförelse med motprestationen – 14Westerberg, s. 30. 1975:8 s. 46. framför allt på de områden där det allmänna har monopolställning – och att medborgaren ofta kan stå i en sådan tvångssituation att han måste betala en avgift. Där detta var uppenbart förelåg enligt verket en skatt (SOU 1963:16 s. 366). i grundlagsärendet (a. prop. s. 218) att det kom an på att besluta om avgifter där intäkterna klart överstiger statens kostnader. Därmed måste han rimligen ha åsyftat att det blev fråga om en skatt.16 () har i en rapport pekat på att om avgiften syftar till att helt eller delvis finansiera en specificerad eller avgränsad statlig verksamhet, talar detta för att ersättningen är en avgift i statsrättslig bemärkelse. Om penningprestationen däremot syftar till att styra eller på annat sätt reglera organisationers eller personers beteende talar det för att den inte bör betraktas som en avgift utan som punktskatt eller någon annan statsrättslig inkomst.17 Enligt ESV är det dock ett indicium och inte något kriterium.18 Ytterligare en bedömningsgrund för gränsdagningen mellan skatt och avgift som anknyter till avgiftens storlek är refinansiering eller överkompensation. I det lagstiftningsärende som gällde införande av trängselskatt i och där frågan om det rörde sig om en skatt eller en avgift behandlades, fäste regeringen avseende vid att det aktuella gatunätet redan en gång hade betalats med skattemedel (prop. 2003/04:145 s. 35). Pålagan ansågs därför vara en skatt. Också ESV har pekat på att avgifter som införs för verksamheter eller tillgångar som redan har finansierats kan falla utanför avgiftsbegreppet i statsrättslig bemärkelse, t.ex. vägavgifter som föreslås införas för en vägsträckning som redan har finansierats med anslag eller på annat sätt.19 Gränsen mellan skatter och avgifter är alltså flytande (prop. 1973:90 s. 213). Departementschefen anförde också att det i vissa fall kan vara tveksamt om en penningpålaga ska betecknas som en skatt eller avgift (a. prop. s. 219). Redan Grundlagberedningen konstaterade att gränsen mellan vad som är skatt och vad som är avgift är oskarp men ansåg det acceptabelt eftersom det kommer an 16Detta är också åsikt, SOU 2007:96 s. 29. Jfr dock , s. 31. 17Ekonomistyrningsverkets rapport avgränsa avgifter – Kartläggning och problem- inventering, ESV 2004:17, s. 16. på att göra gränsdragningen (a prop. s. 149 och SOU 1972:15 s. 110). I praktiken är det dock så att en avgift som efter delegation bestäms av någon annan än (regeringen eller någon myndighet) kan få karaktär av skatt. Så kan bli fallet om pålagan är för hög i förhållande till statens kostnader för motprestationen. Ett ingripande av får i sådana fall ske i efterhand. Utredaren ska klargöra vilka förutsättningar som behöver uppfyllas för att fordon som inte är registrerade i ska kunna omfattas av reglerna om avgifter för användande av infrastruktur. Förslag på författning ska lämnas. Utredningen ska ta ställning till hur kontrollen av vem som är ägare till fordonet ska ske och om indrivning kan ske. 2.4.1Hur många fordon rör det sig om? Det finns nästan ingen statistik tillgänglig avseende utländska fordon på svenska vägar . Det man vet är att andelen utländska fordon i trängselskattesystemet i utgör upp till en och en halv procent förutom då den är . har utfört pilotstudier av trafiken i . Då kunde konstateras att av den tunga trafiken, som totalt utgjorde av all trafik, var utländsk. (Av dessa hade för övrigt transponder, medan av den svenska tunga trafiken hade transponder.) Som jämförelse kan nämnas att enligt uppgift från antar den norska i sina utredningar att utlands- andelen av antal tillryggalagda kilometer i är cirka en procent för personbilar och för lastbilar. Den statliga myndigheten har sammanställt rapporten i 2007-2008 (Statistik 2011:9)20. I rapporten sammanfattas de utländska last- bilarnas transporter till och från . Statistiken baseras på en sammanställning av uppgifter från respektive EU-land om varutransporter på väg, inrapporterade under den EU-förordning som reglerar ländernas statistik- insamling. Statistiken omfattar inte lastbilar som är registrerade i länder utanför EU (inklusive ) såsom och sannolikt ingår inte heller trafik som utförs av utländska lastbilar utan tillstånd. Det finns därmed ett antal orsaker som kan innebära att den utländska verksamheten i kan vara högre än vad som framgår av siffrorna. De utlandsregistrerade lastbilarna stod för av det totala antalet körningar som utfördes av de svenska och utländska lastbilarna i , vilket motsvarar 2,2 miljoner körningar. Som jämförelse kan nämnas att antalet körningar av svenska lastbilar uppgick till 37,3 miljoner. Lastbilar från , , , och utförde det största trafikarbetet av de utländska lastbilarna i . Antalet transitkörningar med lastbil genom uppgick till drygt 175 000 körningar . , , och är de länder vars lastbilar redovisat flest transitkörningar genom detta år. Någon motsvarande statistik över personbilstrafiken finns inte. 2.4.2Tillgång till andra länders trafikregister Ett av de största problemen med att låta utländska fordon omfattas av reglerna om infrastrukturavgifter är att inte har direkt tillgång till trafikregister i andra länder. Det förekommer dock ett omfattande informationsutbyte mellan de europeiska myndigheter som ansvarar för nationella register över fordonsuppgifter, vilket redogörs för nedan. Vidare finns det privata företag, bland annat Euro Parking Collection plc (EPC), som arbetar med att skicka fakturor avseende bland annat trängselavgifter och vägtullar till utländska fordonsägare för uppdragsgivare i andra länders räkning. Informationsutbytet mellan de europeiska myndigheter som ansvarar för nationella register över fordonsuppgifter sker till viss del automatiserat genom den tekniska plattformen EUCARIS (and ). EUCARIS är inget EU-rättsligt system utan bygger på ett avtal som ingicks av 15 EU-medlemsstater . har ännu inte skrivit under avtalet, men deltar i informationsutbytet och utbyter genom detta vissa fordonsuppgifter. EUCARIS är ett kommunikationsnätverk där förfrågningar skickas direkt mellan s.k. coreservrar i de anslutna staterna. Den nationella coreservern är i sin tur kopplad till det . Genom säker inloggning kan vägtrafikregister- myndigheterna i de stater som omfattas av samarbetet göra förfrågningar via nätverket.