sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Följande ärenden ska enligt riksbankslagen beslutas av fullmäktige: val av direktionsledamöter, riksbankschef och vice riksbankschefer, (rekryteringsprocessen sköter fullmäktiges ledamöter själv utan hjälp från kansliet) lön och övriga anställningsvillkor för direktionsledamöterna, medgivande om kortare karensperiod än för att påbörja en befattning efter avslutad tjänstgöring i banken, 2 För mer detaljerad information hänvisas till avskiljande av direktionsledamot, fastställande av arbetsordning för , förslag till om disposition av vinst, utformningen av sedlar och mynt som banken ger ut, ledning av verksamheten vid revisionsenheten, skrivelser till regering och riksdag inom sitt verksamhetsområde, samt remissyttranden inom sitt verksamhetsområde. Direktionen beslutar enligt 1 kap. 5 § riksbankslagen kollektivt i ärenden som inte enligt riksbankslagen ska avgöras av fullmäktige. Direktionen kan dock besluta att ärenden får avgöras av riksbanks- chefen eller någon annan tjänsteman i . Ledamöter av direktionen får inte söka eller ta emot instruk- tioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter. Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt men utan förslags- och rösträtt. Redovisning och revision m.m. Av 5 kap. 4 § riksbankslagen framgår att minst ska lämna en skriftlig redogörelse till finansutskott om penningpolitiken. resultaträkning och balansräkning fastställs av riks- dagen, som också beslutar hur bankens vinst ska disponeras. beslutar om ansvarsfrihet för fullmäktige för dess verksamhet och för direktionen för förvaltningen av . Sjunde AP-fonden har som enda uppgift att förvalta premiepen- sionsmedel för svenska folket bland annat så ansvar Sjunde AP- fonden för det enda förvalda alternativet i premiepensionssystemet. Myndigheten förvaltar pengarna för de pensionssparare i premie- pensionssystemet som inte själv gjort något aktivt val. Sjunde AP-fondens verksamhet regleras även den i lag om all- männa pensionsfonder. Fondens ställning är därmed densamma som övriga AP-fonder. För sjunde AP-fonden gäller i princip lagens regler om fondernas ledning, krav på intern struktur och redovis- ning och revision. Till skillnad från övriga fonder förvaltar Sjunde AP-fonden inte en fond utan två fonder som används till att bygga andra fond- portföljer. Myndighet och fondkapital är klart separerat. Förvalt- ningen ska enligt 5 kap. 1 § första stycket lagen ske uteslutande i pensionsspararnas intresse. Målet för placeringsverksamheten i 4 kap. 1 § lagen gäller även för Sjunde AP-fonden med avvikelsen att det för fondförvaltningen inte krävs att den totala risknivån ska vara låg. Beträffande förvaltningen av fonderna ska Sjunde AP-fonden tillämpa delar av lagen (2004:46) om investeringsfonder. Detta innebär att Sjunde AP-fonden företräder andelsägarna i frågor som rör fonderna. Sjunde AP-fonden handlar vid förvaltningen av fonden i eget namn anger alltid fondens beteckning. Nedan ges en övergripande bild av hur ett urval av andra länder har valt att strukturera styrningen sina pensionsreservsfonder. För att illustrera spännvidden mellan olika grader av politiskt oberoende beskrivs och mer detaljerat. Styrning av förvaltningen och balansen mellan politiskt oberoende och ansvar Graden av förvaltningens politiska oberoende varierar mellan län- der och pensionssystem och hanteras på olika sätt. En ansats är att hålla en viss politisk kontroll och därmed ett ansvar över förvalt- ningen. Vissa länder väljer en direkt politisk styrning, exempelvis där finansministern direkt påverkar portföljens konstruk- tion. Andra länder som exempelvis , och väljer att styra politiskt genom att i lagen eller via parlamentariska beslut utesluta eller begränsa möjligheten att investera i vissa tillgångar eller att bestämma att tillgångsslag ska utgöra en viss andel av inve- steringsportföljen.3 Andra sätt att påverka är genom att utse för- valtningens styrelse vilket kan ses som ett sätt att balansera styrel- sens expertis med ett politiskt perspektiv och innefattar ofta fack- liga representanter och tidigare aktiva politiker. En annan ansats är att försäkra sig om oberoendet av politisk kontroll för att på så sätt undvika intressekonflikter som också potentiellt påverkar styrning och avkastningen på kapitalet. Länder som valt den ansatsen har exempelvis ordnat att styrelsen tillsätts genom en nomineringskommitté med krav på öppna pro- cesser med uttalade kravprofiler för att säkerställa kompetens sna- rare än politiska relationer. I krävs tidigare erfarenheter av kapitalförvaltning för att sitta i styrelsen och i utses styrelsen på basis av finansiell kompetens och näringslivserfarenhet. I var det politiska oberoendet centralt vid etableringen av fonden. Det krävs två tredjedels majoritet i parlamentet för att ändra styrdokumentet där det dessutom står inskrivet att anställda i förvaltningen är skyldig att meddela eventuella politiska kontakter. I franska FRR utser motsvarande parlamentet en överstyrelse (supervisory board) med tjugo ledamöterna som representerar ett bestämt antal för vardera; parlament, senat, ministrar samt arbets- tagar- respektive arbetsgivarorganisationer. Överstyrelsen utser i sin tur den betydligt mindre kapitalförvaltningsstyrelsen (executive board) på tre personer med tydligt ansvar att sköta förvaltningen av fonden för att på så sätt säkerställa ett politiskt oberoende. () förvaltar till- gångarna av Pension plan (CPP) som är officiella pensionssystem. Systemet är avgiftsbaserat och obligatoriskt för alla. CPPIB etablerades 1997 och är organiserad som ett statligt bolag (federal crown corporation) med en egen styrelse. Deras modell för styrning och organisation framhålls ofta som en förebild för pensionsfonder och har ett uttalat armlängds avstånd mellan stat och fond. 3 Graden av styrning via lagen är unikt för de svenska AP-fonderna och lyfts bland annat fram som ett avskräckande exempel i samband med en diskussion av kvantitativa respektive kvalitativa placeringsregler (Yermo, 2008). Det har dock inte alltid varit så historiskt. CPP etablerades som en kompletterande obligatorisk pension till den allmänna grundpensionen () och den fri- villigbaserade Pension Plan. Inledningsvis placerade fon- den i kanadensiska räntepapper och regionala projekt såsom väg- byggen, skolor och husbyggen vilket medförde en fondavkastning som inte var i paritet med dess förväntade uppgift. insåg man att valet stod mellan en drastisk minskning av pensionerna eller motsvarande ökning av avgifterna. Den federala regeringen lyckades enas med de provinsiella regeringarna om en alternativ strategi där etableringen av CPPIB var central. Styrelsen för CPPIB utses gemensamt av den federala och de provinsiella regeringarna. Generellt så består styrelsen av väldigt framstående aktörer inom kanadensiskt näringsliv. Detta återspeg- lar nomineringsprocessen som utformades för att enbart baseras på näringslivskompetens och inte politiska relationer. Stadgarna anger att styrelsens ledamöter bör ha erforderlig expertis inom finans och kapitalförvaltning och formellt undantas regeringsanställda och politiker från styrelsen. Nomineringen av styrelseledamöter sker via förslag från en valberedning sammansatt av representanter från den federala och de provinsiella regeringarna och en del extern expertis. Man får även en del assistans av CPPIB att identifiera lämpliga individer. Valberedningen föreslår kandidater till den fede- rala finansministern som fattar beslut under samråd med provin- serna. Den formella styrelseutnämningen görs av den federala Guvernören. Chefsaktuarien, vars uppdrag är att var tredje år värdera pensions- systemets (CPP) åtagande och därmed fastställa långsiktiga mål för förvaltningen tillhör en del av motsvarande (the Office of the Superintendent of Financial Institutions).4 Detta för att säkerställa oberoendet mot såväl politiska intressen och förvalt- ningen. För att förstärka andan av armlängds avstånd från staten så infördes också att förändringar i lagen kräver en 2/3 majoritet av de nio provinserna och staten. Det finns även en paragraf om Whistle- vilket betyder att medarbetare i CPPIB är skyldiga att meddela eventuella kontakter från staten. Styrelsen utser VD utan möjlighet till politisk påverkan. Organisa- tionen CPPIB är också undantagen från statliga riktlinjer som rör anställning och lönevillkor. uppdrag är att investera enbart till förmån för pensionärer . Detta genom att sträva efter bästa långsiktiga riskvägda avkastning för förmånstagarna oberoende av regeringens mål Utland (SPU) Utland (SPU) är i praktiken en statlig inve- steringsfond (SWF) finansierad med överskottet av petro- leum intäkter. Att den benämns som buffertfond eller pensions- fond beror på att syftet med fonden är att garantera framtida stat- liga pensionsåtaganden och fördela oljeförmögenhet till framtida generationer. Fonden etablerades 2006 och med sitt för- valtade kapital på tillhör fon- den de absolut största bland globala pensions- och pensionsreservs- fonder (se bland annat tabell 3.1 i kapitel 3). Till skillnad från flera av andra pensionsreservsfonder är fonden politiskt styrd från . Finansministern har det yttersta ansvaret för förvaltningen av medlen, inklusive dess inve- steringsstrategi, reglering av investeringar, och dess etiska rikt- linjer. Förvaltningen sköts av en avdelning under norska central- banken. sätter den strategiska portföljen med strikta ramar för förvaltningen. Förvaltningsmandatet är i princip är att rebalansera portföljen för att upprätthålla de strategiska vik- terna och att implementera portföljen på ett effektivt sätt. Fonden kan därmed betraktas som direkt politiskt styrd. Pro- blemet med politiskt inflytande i norska bolag har dock lösts genom att SPU inte tillåts att investera på den norska aktiemark- naden. Som en global aktör håller man dock en hög profil i frågor som rör etik och miljö och utesluter ett flertal företag inom tobaks-, försvars- och gruvindustrin. SPU har kritiserats för att därigenom kompromissa med målet om hög avkastning och effektiv styrning av bland annat och (2011). Författarna resonerar dock att denna inställning kan vara motiverad just i detta fall då denna kompromiss ligger bakom den starka legitimitet som fonden har i samhället. Fonden kritiserades dock även i media i samband med en utvärdering av Norska som pekade på de förluster som fonden har gjord på grund av sin starka etiska hållning. Test av politiskt oberoende i praktiken Graden av politiskt oberoende för förvaltningen och pensions- systemens övergripande robusthet har prövats i praktiken i några länder. Det finns anledning att särskilja på i huvudsak två scenarier. I första hand kan politiker på ett öppet sätt genom att ändra lag- stiftningen förändra förutsättningar för förvaltningen av fonderade medel. I andra hand kan politiker genom påtryckningar i det öppna eller dolda försöka påverka förvaltningens investeringar. Det finns internationella exempel på både och. Efter ett parlamentariskt beslut använde stora delar av sin fond för att hantera statens krisande finanser och för att kapitali- sera det irländska banksystemet i spåren av finanskrisen . beslutade att en del av pen- sionsreservsfonden(FRR), , skulle användas för att hantera statens kortsiktiga skulder. beslutades också via en pensionsreform att tidigarelägga utflödet från fonden med start i stället för som sagts 2020. Ett exempel på när förvaltningen har markerat sitt politiska obe- roende är . efterfrågade där en fördubblad allokering (från till ) till Nya Zeeländska tillgångar för att gynna infrastrukturinvesteringar och bidra till utvecklingen av deras kapitalmarknad (Ministry of Finance, 2009). Svaret från fondens styrelse (The Guardians) var dock tydligt avvisande till departementets framställning (, 2009). Nedan redogörs kortfattat för ett antal olika styrmodeller som samtliga organisatoriskt skiljer på rollen som uttolkare och utfö- rare, något som vi menar är grundläggande för att uppnå en effektiv förvaltning av kapitalet. Förslagen förutsätter vidare att den löp- ande förvaltningen ska vara oberoende gentemot regering och riksdag, eftersom vi uppfattar det som en grundläggande utgångs- punkt att det inte får ifrågasättas att pengarna kan används till annat än nytta för pensionssystemet och de försäkrade. Hur starkt oberoendet som skapas skiftar naturligtvis mellan de olika modellerna. Framför allt varierar regeringens möjligheter att påverka under vilka förutsättningar den löpande förvaltningen arbetar. Nedan pre- senterade alternativ är på en mycket övergripande nivå med fokus på hur uttolkare och utförare hålls åtskilda. Att tydliggöra rollen som uttolkare kräver dock oavsett modell en tydlig beskrivning av uttolkarens befogenheter och ansvar gentemot, dels regering och riksdag (uppdragsgivaren) dels kapitalförvaltningsorganisationen (utföraren) bland annat för att klarlägga hur långt oberoendet i alla dess delar sträcker sig. 7.7.1Traditionell myndighetsstyrning av kapitalförvaltningen AP-fonderna är en något udda företeelse inom den statliga förvaltningen. De är statliga myndigheter men deras verksamhet styrs bara genom lag som tydligt anger regeringens uppgifter i för- hållande till fonderna. Om kapitalförvaltningen inordnas i den sed- vanliga styrmodellen som en/flera myndigheter eller delar av en myndighet under regeringen kan regeringen ges en mycket mer aktiv roll och får ta ett tydligare ansvar för verksamheten. innebär styrmodeller som innefattar en mer traditionell myndig- hetsstyrning att förvaltningens oberoende i förhållande till reger- ingen minskar. som myndigheter under regeringen Om kapitalförvaltningen ska vara myndigheter under regeringen är det naturligt att regeringen ges i uppgift att bestämma målet för förvaltningen av kapitalet, dvs. ges rollen av uttolkare. Vidare får regeringen – om inte annat anges i lagen – möjlighet att styra kapital- förvaltningen på ett mer direkt sätt. Det kan röra sig om anvisningar i ägarfrågor, kostnader för verksamheten och organisation. För att tydligt säkerställa fondernas oberoende i den löpande förvaltningen bör denna fråga särskilt regleras i lagen. En traditionell styrmodell innebär att regeringen, utöver styrelse, även utser VD (general- direktör)för kapitalförvaltningen. Regeringens roll skulle därmed komma att likna den som reger- ingen intar i förhållande till och förvaltningen av statsskulden. Modellen leder dock till – som påpekats ovan – att förvaltningens oberoende blir väsentligt mindre än . som en del av uppdrag är att administrera och betala ut den allmänna pensionen, men också att ge såväl generell som indi- viduell information om pensionen. Myndigheten har bäst kunskap om pensionssystemets funktion samt nuvarande och framtida ställ- ning. Det faller sig därför relativt naturligt att försöka inordna kapitalförvaltningen under myndigheten. Alla delar av pensions- systemet skulle därigenom i princip komma att förvaltas av en myndighet. Vilket är en fördel. Även här bör rollen som uttolkare och utförare särskiljas. Det kan ske genom att regeringen beslutar mål för förvaltningen av kapitalet och fonderna placeras inom som en/flera avdelningar inom myndigheten. skulle därigenom ha det fulla ansvaret för kapitalförvalt- ningen i alla dessa delar. Regeringens möjlighet att styra organi- sation är oinskränkt, om inte annat anges i lag. Inordnas förvalt- ningen av fondmedlen under kan det upp- levas som om förvaltningens oberoende minskar i förhållande till nuvarande ordning. Vidare kan det finnas farhågor att Pensions- myndigheten är mer mottaglig för informell styrning från reger- ingen än AP-fonderna. Ett annat sätt att skilja på rollen som uttolkare och utförare är att organisera förvaltningen inom med Kammar- kollegiets fondförvaltning som förebild. kan betros med uppgiften att vara ansvarig för att besluta om målen för förvaltningen (uttolkare). inrättas en eller flera särskilda fonddelegationer (utförare) inom myndigheten med ansvar för placeringsinriktning, ramar och riktlinjer för hantering av risker i kapitalförvaltningen samt andra strategiska frågor. Regeringen eller utser medlem- marna i fonddelegationen och det kan diskuteras om den även ska utse en särskild chef för kapitalförvaltningen. Även här kommer regeringens möjligheter att utöva inflytande öka jämfört med nuvarande ordning. att det skapas en förhållandevis komplex struktur som kräver att rollerna är tydliga för att undvika styrningsproblem. 7.7.2Verksamhet som bara regleras i lag Ett alternativ är att kapitalförvaltningen behålls som dvs. i en myndighet vars verksamhet bara regleras i lag med den skillnaden att uppgiften att besluta om mål för förvaltningen (uttolkare) flyt- tas från kapitalförvaltningen. Denna lösning innebär att fondernas roll renodlas till att vara kapitalförvaltare (utförare). Regeringen beslutar mål – självständiga myndigheter sköter förvaltningen Om någon annan än kapitalförvaltningen själv ska fastställa målet med förvaltningen av buffertkapitalet är det naturligt att överväga om uppgiften kan överlåtas till regeringen. Regeringen utvärderar fondernas förvaltning. Regeringen står därför väl med den kompetens och kunskap som behövs för att sätta ett mål för förvaltningen av kapitalet, och i de fall kompetensen saknas har regeringen inte tvekat införskaffa den, t.ex. granskning av AP-fondernas strategiska beslut och operativ för- valtning m.m. I vilken utsträckning kapitalförvaltningen ska involveras i arbe- tet med att besluta mål för förvaltningen av fonderna kan diskute- ras. Vid lagens tillkomst ställde sig regeringen avvisande till tanken att den skulle ta ansvar för placeringsverksamheten eller att den på något sätt skulle styra vilka mål som fonderna skulle förvalta kapi- talet efter. Däremot förbehöll sig regeringen rätten att i de årliga utvärderingarna förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagande- sida och förvaltningsuppdraget i övrigt. De skäl som anfördes för att regeringen inte skulle ges möjlig- het att ange riktmärken för förvaltningen har satts på prov under drygt . Ett motiv som framfördes mot att regeringen skulle ha möjlig- het att ange riktmärken för förvaltningen var att det riskerade att förta fördelarna med fyra olika förvaltningsorganisationer genom en alltför stor likriktning av tillgångsförvaltningen. gångsförvaltning är relativt likriktad och det beror snarare på andra faktorer som exempelvis placeringsbestämmelserna än något annat. Det är svårt att se att en gemensam målsättning för förvalt- ningen av kapitalet aktivt skulle bidra till ännu större likriktningen än oavsett om placeringsbestämmelserna tas bort. Risken för likriktning av tillgångsförvaltningen är därför inte längre ett bärande skäl till varför regeringen inte ska ange en målsättning för förvalt- ningen av kapitalet. Det viktigaste motivet till att regeringen inte har möjlighet att ange mål eller riktmärken för förvaltningen av kapitalet är att mar- kera pensionssystemet att är autonomt och att kapitalet bara används till nytta för systemet (prop. 1999/2000:46 s. 123). När fondbildningen inrättades i samband med ATP-reformen betonade pensionskommitté t.o.m. att de psykologiska förutsätt- ningarna för att nå det samhällsekonomiskt motiverade målet – en hög kapitalbildningstakt – inte bara reduceras utan tvärtom ökas om de till fonden avsatta medlen betraktades som från staten fri- stående tillgångar (SOU 1958:4 s. 33). Detta skäl har inte förlorat i styrka på samma sätt som skälet att undvika likriktning. Regeringen förvaltar dock de-facto pensionssystemet. Förutom de uppgifter som utförs i förhållande till fonderna – tillsättande av styrelse, revisorer och utvärdering – har – som är en myndighet under regeringen – i uppdrag att administrera och betala ut den allmänna pensionen. Systemets autonomi kan här uppfattas på så sätt att systemet bör konstrueras så att regeringen förhindras att ta ovidkommande hänsyn vid beslut rörande förvalt- ningen och administrationen av systemet, inte att regeringen helt utesluts från uppgiften att fastställa mål för förvaltningen. Om det går det att säkerställa att regeringen när den konkretise- rar målen för förvaltningen inte tar ovidkommande hänsyn så minskas risken för att systemets autonomi hotas. Om regeringens uppgift enbart är att ange mål i form av avkastning, riskaptit och tidshorisont så är det svårt att påverka fonderna att ta ovidkommande hänsyn. Det framstår därför som meningslöst att vid utformandet av målen ta exempelvis näringspolitisk hänsyn eftersom regeringen inte har någon möjlighet att påverka hur kapitalets sedan placeras. Frågan är dock om detta är tillräckligt. Man kan alltid hävda att oavsett vad som är den rätta uppfattningen rörande kapitalets roll så finns det en reell risk att regeringen har en benägenhet att prioritera dagens pensionärer i förhållande till kom- mande pensionärer när den ska sätta målen för förvaltningen. Det är emellertid svårt att bedöma hur stor den risken är. beslutar mål – självständiga myndigheter sköter förvaltningen är, som påpekats ovan, den myndighet som har bäst kunskap om pensionssystemets funktion, nuvarande ställ- ning och framtid. Myndigheten står därför på en stabil grund när det gäller möjligheterna att besluta mål för förvaltningen av buffert- kapitalet. Myndigheten saknar visserligen tillräcklig kompetens inom kapitalförvaltning, men det går att lösa. Den övergripande frågan är istället om denna lösning är tillräck- ligt oberoende från regering och riksdag, eller om de farhågor som beskrivs ovan om regeringen skulle besluta mål även gör sig gällande beträffande som är en myndighet under regeringen. En myndighet beslutar mål – flera myndigheter sköter den löpande förvaltningen En möjlig struktur är en från regeringen helt självständig uttolkare som i likhet med fonderna bara styrs genom lag. Uttolkaren skulle även kunna överta en del av regerings upp- gifter i förhållande till fonderna. Det finns därvidlag två möjlig- heter. Antingen skapas en egen myndighet som är helt skild från kapitalförvaltningen med egna resurser som ansvarar för att besluta mål för förvaltningen. Eller så skapas en uttolkare inom fonderna som ansvarsmässigt är skild från kapitalförvaltningen dvs. en struktur som till viss del påminner om med fullmäk- tige, som har en kontrollerande funktion, och direktionen, som är utföraren. Vi förespråkar att kapitalet förvaltas mot ett gemensamt mål (se kapitel 6) således kan det bara finnas en uttolkare. Behålls flera fonder, som självständiga myndigheter faller det sig naturligt att uttolkaren är placerad i en egen självständig myndighet. För att upprätthålla myndighetens oberoende ska den – som fonderna – bara styras genom lag. Regeringen ska utse styrelseledamöter i myndigheten som beslutar mål. Om denna myndighet ska tilldelas ytterligare uppgifter förutom att formulera målet kan här hållas öppet. Tilldelas myndigheten alla eller delar av de uppgifter regeringen har i förhållande till fonderna kommer oberoendet att stärkas. I dyra fonder? (2009:4) föreslås att det ska upprättas ett Buffertfondsfullmäktige under som ska överta regeringens uppgifter och därutöver fastställa konkreta mål för förvaltningen kapitalet. Under utredningsarbetet har även denna lösning resonemangsvis förespråkats av vissa företrädare för AP-fonderna. Severinson & (bilaga 4) föreslår i linje med OECDs riktlinjer att det bör övervägas att inrätta en oberoende kommittee som är ansvarig för frågor rörande AP-fonderna såsom att ta fram ett övergripande mål för förvaltningen. Om antalet AP-fonder reduceras till en går det att skapa en organi- sation som är lik , även om den inte nödvändigtvis måste ligga under . Ansvaret för mål (uttolkare) kan läggas på en representativ överstyrelse5 som utses av regeringen. Överstyrelsen beslutar om mål för förvaltningen (uttolkare) vidare övertar den regeringens uppgifter i förhållande till fonden.