sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — 4Nätverket består av de 27 medlemsländerna i EU vilka har fullt medlemskap, samt 2 EES länder, , 5 kandidatländer samt 4 potentiella kandidatländer, vilka har status av associerade medlemsländer. stödjer verksamheten och deltar i arbetet med status som observatör. 5Green Public Procurement, är en verksamhet under DG Environment. Styrgruppen för miljöanpassad upphandling inom ramen för EU:s aktivitet med ETAP (Action Plan). Dessa två grupper är informella, således inte en del av kom- mittologin. Verksamheten är inriktad på dels kriteriearbete, dels på ny miljöteknik. Därmed innefattas inte deltagande i dessa grupper av utredningens uppdrag. Framtida hantering av arbetet inom EU Det samordnade upphandlingsstödet bör bemannas för att kunna vara behjälpligt med arbetet inom EU. Arbetsfördelningen mellan det samordnade upphandlingsstödet och måste dock i flera fall löpande göras av med hänsyn till vilka frågor som ska behand- las. Det samordnade upphandlingsstödet ska bygga upp en beman- ning med kompetens att kunna företräda i olika organ inom EU. Vem som företräder i EU-samarbetet är en fråga för . Det betyder att det i många fall kan vara lämpligt att det är tjänstemän som deltar i rådets arbets- grupper och i kommittologin. Beroende på ärendenas karaktär och med hänsyn till arbetsbelastningen inom , inkluderande representationen i , kan det vara ändamåls- enligt att företrädare för olika myndigheter deltar i arbetet. För beredningen av de olika ärendena före sammanträdena är det viktigt att myndigheterna kan tillhandahålla erforderligt under- lag inför svenska ställningstaganden. Därför krävs det ett väl fungerande samarbete mellan, i första hand, och det samordnade upphandlingsstödet respektive Konkurrensverket.6 6 I vissa frågor kan även andra myndigheter, t.ex. behöva medverka i samarbetet. Generellt sätt kan sägas att i första hand behöver vara behjälplig när det gäller tillsyn och kontroll, medan det samordnade upphandlingsstödet behöver medverka i frågor som gäller stöd och vägledning, men även, som utredningen utvecklar nedan, ifråga om statistikinsamling. Det är svårt att beräkna resursåtgången för uppgifterna eftersom behovet av med- verkan från det samordnade upphandlingsstödet i den för offentlig upphandling är svår att bedöma. Däremot måste resurser beräknas för medverkan i EPWG respektive ESWG. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet uppger att medverkan i EPWG, bl.a. beroende på ambitioner inom e-upphand- ling, motsvarar ungefär en tjänst. ska säkerställa att unionsrätten följs och har därför getts befogenhet att föra fördragsbrottstalan mot medlems- staterna7. Överträdelseärenden kan kräva ett omfattande arbete för med- lemsstaten i det fall att den inte inledningsvis kan nå samförstånd med . Kommissionen har inlett ett fåtal över- trädelseärenden mot inom ramen för upphandlings- direktiven. Överträdelseärenden kan gälla att inte implementerat en rättsakt i den svenska lagstiftningen, men det kan även gälla hur lagstiftningen varigenom rättsakten implementerats tillämpas i 7 Om kommissionen har fått ett välgrundat klagomål eller på annat sätt uppmärksammat något som kan vara fördragsbrott kan den inleda ett överträdelseförfarande mot medlems- staten ifråga. Överträdelseförfarande föregås normalt av ett informellt förfarande med en dialog med departement och myndigheter i medlemsstaten för att kunna nå en lösning på problemet. Uppnås ingen lösning kan kommissionen besluta att inleda det formella för- farandet. I så fall sänder kommissionen en formell underrättelse till medlemsstaten. Med- lemsstaten kan rätta sig efter kommissionens krav eller upplysa den om sin inställning till påståendena. Är kommissionen fortfarande övertygad om att ett fördragsbrott föreligger tillställer den medlemsstatens regering ett s.k. motiverat yttrande. Detta utgör en sammanfattning av omständigheter, bevismedel och rättsliga överväganden som belyser det påstådda fördrags- brottet. Medlemsstaten anmodas att inom en bestämd frist upphöra med fördragsbrottet och att informera kommissionen om de åtgärder som vidtagits i detta syfte. Om så inte sker kan väcka talan om fördragsbrott mot medlemsstaten vid . Då får medlemsstaten inför möjlighet att argumentera för att medlemsstaten inte har brutit mot fördragsrätten. SOU 2012:32 Upphandlingsstödets övriga arbetsuppgifter Ett överträdelseärende kan gälla en enskild upp- handling. I det senare fallet måste normalt sakförhållanden klarläggas. Detta kan kräva att Konkurrensverket8 inhämtar uppgifter från berörd upphandlande myndighet för att bistå med utredningen i ärendet. Efter redovisning har att ta ställning till Kommissionens argumentation I denna process, kan även andra än vara regeringen behjälplig med argumentation och underlag. Det bör understrykas att kommissionen har inlett mycket få överträdelseärenden mot inom detta område. Det finns ingen anledning att förvänta sig någon förändring. Svensk lag och rättspraxis ger klagande leverantörer enkel tillgång till en rättslig prövning i . har också byggt upp en fungerande till- synsorganisation och givit den rättsliga befogenheter att i vissa fall driva mål mot felande upphandlande myndigheter. Enligt var utred- ningen erfarit uppfattar kommissionens tjänstemän som en av länderna med den bästa tillämpningen av direktiven. 8 I 18 kap finns regler om tillsyn som anger att regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som utövar tillsyn. Att är tillsynsmyndighet, framgår av verkets instruktion. Vid sin tillsyn får inhämta alla nödvändiga upp- lysningar för sin tillsynsverksamhet från upphandlande myndigheter. har således en laglig rätt att kräva in uppgifter från upphandlande myn- digheter och dessa är skyldiga enligt att överlämna de upplysningar som begär. kan om det skulle behövas koppla detta till ett föreläggande. behöver således hjälp vid klarläggandet av sakför- hållande. I utredningens direktiv framgå klart att tillsynsärenden ska hanteras av . Inhämtande av uppgifter i överträdelseärende är en del av tillsynsverk- samheten. Överträdelseärenden är arbetskrävande men det finns ingen anledning att tro att kommer att bli föremål för påtagligt fler överträdelseärenden . har som tillsynsmyndighet en given roll att biträda om överträdelseärendet avser tillämpning av regelverket. Den kompetensuppbyggnad inom det samordnade upphand- lingsstödet som utredningen föreslår gör att verksamheten kan vara behjälplig vid överträdelseärenden i det fall finner att det är lämpligt. Arbetsuppgiften är inte av karaktären att den påverkar dimensioneringen av det samordnade upphandlingsstödet. Kommissionen vänder sig till . måste avgöra hur ska agera och kan därvid ta hjälp av olika myndigheter. Det samordnade upphandlingsstödet ska då kunna medverka i detta arbete liksom andra myndigheter. Den goda upphandlingsjuridiska kompetensen som utredningen menar är nödvändig för att kunna utföra det samordnade upphand- lingsstödets huvuduppgift, upphandlingsstöd, kommer också att kunna användas för att vara behjälplig med argumentation i överträdelseärenden. 6.1.3Medverkan i annat internationellt samarbete bör delta i internationellt samarbete med huvudsaklig inriktning på tillsyn av offentlig upphandling. Det samordnade upphandlingsstödet bör delta i internationellt sam- arbete som handlar huvudsakligen om att utveckla och förbättra offentlig upphandling och understödja gränsöverskridande upp- handling. Det samordnade upphandlingsstödet bör även delta i internationellt samarbete kring sociala hänsyn vid offentlig upphandling och övergripande miljöaspekter. AB bör delta i internationellt samarbete som handlar om krav på produkter och tjänster och kriterier för upp- handling utifrån miljöhänsyn. Det finns ett nordiskt nätverk för upphandlingsfrågor. I detta nät- verk ingår såväl företrädare för regeringskanslierna som för myndigheter med uppgifter på upphandlingsområdet, i . Om möjligt bör både och det samordnade upphandlingsstödet ges möjlighet att medverka. Som ovan redovisats deltar i viss mån i arbete inom . AB följer arbetet i Nordiska minister- rådets så kallade IPP-grupp (miljöorienterad produktpolitik). Det handlar bland annat om att ge synpunkter och råd på den nordiska strategin för hållbar upphandling. AB deltar vidare i en styrkommitté till the ()9. Nät- verkets verksamhet består bland annat i att anordna årliga konferenser, ge ut handböcker om gröna produkter och ge stöd vid upphandling. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har i begränsad omfattning deltagit i internationellt arbete. bör de tre berörda organen , det samordnade upphandlingsstödet och sam- arbeta kring sitt internationella samarbete, så att alla tre organen kan dra nytta av det erfarenhetsutbyte och samarbetsprojekt som sker inom ramen för internationellt samarbete. Det huvudsakliga ansvaret ska utgå från respektive organs arbetsuppgifter. 9 Detta internationella nätverk består huvudsakligen av organisationer och myndigheter i länderna kring . 6.1.4Utredningar, utvärderingar och uppföljningar Det är väsentligt att det samordnade upphandlingsstödet har kompetens och kapacitet att kunna genomföra rättsutredningar och andra utredningar, utvärderingar och uppföljningar beträffande frågor som avser offentlig upphandling. Dimensioneringen av personalstyrkan vid det samordnade upphandlingsstödet liksom de ekonomiska resurserna bör utgå från ett behov av att kontinuerligt kunna genomföra denna typ av arbetsuppgifter. Regeringen har ett behov att få klarläggande uppgifter om för- hållanden på olika områden. Det samordnade upphandlingsstödet har också ett eget behov av att identifiera problem inom offentlig upphandling. Därför behövs det ett utredande arbete inom ramen för det samordnade upphandlingsstödet. Denna arbetsuppgift är betydelsefull och arbetskrävande. Av framgår att när det gäller stabsstöd i form av utredningar och uppföljningar har inom ramen för sitt tillsynsuppdrag lämnat förbättringsförslag gällande offentlig upphandling till regeringen.10 Den svenska upphandlingslagstiftningen kommer att ändras som ett resultat av de kommande ändringarna i upphandlings- direktiven. Det är även sannolikt att arbete kan leda till vissa ändringar i lagstiftningen. Det betyder, vilket ovan understrukits, att Upphandlingsstödet får viktiga upp- gifter att ge vägledning till hur de nya lagbestämmelserna ska tolkas och tillämpas. Det gäller även stöd avseende förbättrade upphand- lingsförfaranden. Men det finns även skäl att följa upp vad ändringarna innebär i praktiken för upphandlande myndigheter och leverantörer. De ändringar som genomförs bör utvärderas. Det är viktigt att det finns en organisation för att ta ansvar för en ordnad utvärderings- process. Eftersom det kommer att dröja innan dessa för- 10 ska enligt sin instruktion lämna förslag till regelreformering Som exempel nämns promemorian Effektivisering och regelförenkling av offentlig upphandling (dnr 383/2008). I denna promemoria uppmärksammar regeringen på åtgärder som behöver vidtas för att effektivisera den offentliga upphandlingen med fokus på de svenska reglerna för upphandling under tröskelvärdena. Ett annat exempel som anges är rapporten av avfallstjänster. väntade lagändringar kommer att träda i kraft finns förutsättningar för att kunna lägga grunden en ordentlig utvärdering. Även i andra avseenden bedömer utredningen att det finns skäl att ha god kapacitet för att kunna genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar in ramen för det samordnade upphandlingsstödet. Det kan t.ex. gälla hur prissättningen fungerar på marknader där varor och tjänster upphandlas. Sådana insatser bör kunna ske både på eget initiativ och på uppdrag från regeringen. För att kunna genomföra utredningar, utvärderingar och upp- följningar krävs en bred kompetens. Utredningens nedan i avsnitt 8.1 redovisade förslag att bygga upp en nationalekonomisk kompetens liksom en miljökompetens är betydelsefull för för- mågan att kunna genomföra denna typ av arbetsuppgifter. Även om det kan finnas skäl att ibland nyttja extern kompetens för hela eller delar av uppgifterna så är det en absolut förutsättning att det finns en grundläggande kompetens hos det samordnade upphand- lingsstödet. Avgränsningen mellan uppgiften att stimulera forskning om offentlig upphandling, som diskuteras nedan, och uppgifter att genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar är av naturliga skäl flytande. Ofta kan det finnas en givande interaktion. Dock är det viktigt att notera att när det samordnade upphand- lingsstödet utför ett uppdrag åt regeringen, eller hänvänder sig till regeringen, så är det självfallet myndigheten själv som måste redo- visa sina slutsatser och förslag även om en rapport från forskare eller konsulter kan vara en väsentlig del av beslutsunderlaget. Att det samordnade upphandlingsstödet bör ha kompetens att genomföra utredningar och utvärderingar är inget hinder för att utifrån sin kompetens och sitt till- synsansvar kan arbeta med utredningar och utvärderingar. kan också utifrån sin roll ha anledning att göra framställningar till regeringen med olika förslag. I takt med att det samordnade upphandlingsstödet utvecklas kommer fler och fler av dess medarbetare att ha en kompetens som efterfrågas för olika slags projekt och arbetsgrupper. Detta är värdefullt för att sprida erfarenheter kring offentlig upphandling. ning som det samordnade upphandlingsstödet kan ställa experter till förfogande avgörs till stor del av resurser och arbetsbelastning. Statskontoret har även noterat att en del av ett stabsstöd kan vara att ställa experter till förfogande. Det kan gälla experter i en offent- lig utredning, men det kan givetvis även gälla deltagandet i mera informella arbetsgrupper som regeringen eller olika myndigheter organiserar. Det kan även finnas ett intresse av experter t.ex. i det svenska biståndsarbetet eller inom EU och internationella organisationer. kan det även vara motiverat att företrädare för det sam- ordnade upphandlingsstödet medverkar som experter även utanför den statliga sfären, i konstellationer som organiseras t.ex. av Kommuner och Landsting eller olika intresseorganisationer. Det skulle givetvis vara positivt om de frågor som det sam- ordnade upphandlingsstödet arbetar med får ett ökat genomslag och därför är det i grunden positivt att myndighetens personal efterfrågas i olika sammanhang. När det gäller deltagande som experter i offentliga utredningar och i arbets- grupper är det givetvis en uppgift som det samordnade upphand- lingsstödet alltid måste fullgöra. När det gäller annat deltagande är det ett beslut som myndigheten måste göra med hänsyn till resurser och arbetsbelastning och till vilken nytta, t.ex. kompetensutveckling eller nya kontakter, som det samordnade upphandlingsstödet har av insatsen. 6.1.6Underlag för interpellations- och frågesvar Det samordnade upphandlingsstödet ska vara behjälplig med information som krävs för att statsråd ska kunna besvara frågor och interpellationer. Samspelet mellan och regeringen innebär att ansvariga statsråd inom bestämda tidsramar måste besvara frågor11 och inter- pellationer.12 11Frågor ställs skriftligt av en riksdagsledamot som vill ta upp vissa problem och besvaras skriftligt av statsrådet. Svarstiden kan vara mycket kort, i värsta fall till . 12En interpellation ställs skriftligen. Statsrådet måste svara på frågan både skriftligt och muntligt i kammaren. När ministern svarat i kammaren blir det debatt mellan ledamoten och Vidden av frågor är omfattande och i en del fall kan tjänstemän ha behov att inhämta upplysningar från berörda myndigheter. Arbetet måste med tanke på tidsgränserna ske skyndsamt. Det samordnade upphandlingsstödet ska givetvis kunna vara behjälpligt. 6.1.7Stöd med annat underlag Det samordnade upphandlingsstödet ska kunna vara behjälpligt med information och underlag på det sätt som är sed- vanligt för myndigheter. Det samordnade upphandlingsstödet måste ha rutiner för detta. Statsråd måste ofta svara på frågor och delta i olika möten och debatter. Det är naturligt att då kan ha ett behov av att inhämta information från olika myndigheter. Det är även för- del för myndigheten att kunna delta i denna process då den kan medverka till att korrekta uppgifter sprids. Informationsöverföringen från en myndighet till kan ske på olika sätt, givetvis med full respekt för gällande regelverk. Att besvara remisser är en plikt för statliga myndigheter. I det fall som det samordnade upphandlingsstödet organiseras som en egen myndighet blir denna uppgift något mera betungande. Samtliga statliga myndigheter har skyldighet att lämna svar på remisser. När en remiss berör myndigheten ansvarsområde så för- väntas myndigheten lägga ner ett omfattande arbete på att utarbeta ett utförligt remissvar som kan medverka till ett bättre slutresultat. Beträffande remisser föreligger det en skillnad beroende på om det samordnade upphandlingsstödet är en egen myndighet eller om det samordnade upphandlingsstödet är en del av större myndighet. I det senare fallet behöver det samordnade upphandlingsstödet bara Alla ledamöter som vill får delta i debatten. Interpellationssvar ska vara tillhanda . arbeta med de remisser som har en direkt koppling till offentlig upphandling, medan i det förstnämnda fallet måste det samordnade upphandlingsstödet ha resurser för att själva kunna ta ställning till samtliga remisser som regeringen tillställer myndigheten. har som ovan redovisats fått ett uppdrag att se över systemet för insamling av nationell upphandlings- statistik och vilka uppgifter som ska samlas in. En mer ändamåls- enlig och omfattande statistik kan leda till en mer livlig och saklig diskussion om den offentliga upphandlingens roll och effekter. Även för näringslivet vore det önskvärt med en ökad kännedom om den stora marknad som offentlig upphandling utgör och om de regler och rutiner som i flera avseenden skiljer den från andra marknader. Ansvaret för statistik beträffande offentlig upphandling är splittrat. Enstämmiga uppgifter ger vid handen att statistiken inte är tillfredställande. Det bör understrykas att en stor del av bristerna beträffande statistiken inte beror på de ansvariga myndig- heterna utan på andra begränsningar. ska enligt sin instruktion samla in statistik på upp- handlingsområdet. Myndigheten har gett () i uppdrag att samla in de uppgifter som enligt EU:s direktiv och GPA är skyldiga att publicera i ().13 Det är i huvudsak uppgifter om upphandlingar som överstiger tröskelvärdena som samlas in, men för statliga myndig- heter och upphandlingar inom försörjningssektorerna omfattas även upphandlingar under tröskelvärdena. 13 () är EU:s gemensamma elektroniska databas för annonsering och efterannonsering av upphandlingar som överstiger tröskelvärdena. Kammarkollegiet driver som framgår av avsnitt 2.1.1 valfrihets- webben för annonsering inom de områden som regleras av LOV Valfrihetswebben genererar inte någon systematiserad och sökbar statistik på de upphandlingar som annonserats där. Det som finns är bristfälliga uppgifter om antalet annonser på Valfrihetswebben. Det går inte av den befintliga informationen att utläsa hur många och vilka valfrihetssystem som finns i . Det saknas också information om hur många och vilka leverantörer som är anslutna till valfrihetssystemen. () har på uppdrag av regeringen utvecklat en transaktionsdatabas () som innehåller uppgifter om statliga myndigheters inköp av varor och tjänster från utom- statliga leverantörer. Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat TDB.14 Uppskattningsvis omfattar TDB av de statliga inköpen. Statskontoret rapporterar att en hel del av inköpen inte klassificeras på ett adekvat sätt vilket gör att en stor andel av inköpen hamnar i kategorin övrigt. Statskontoret menar vidare att de koder som används inte på ett rättvisande sätt visar vilka varor och tjänster som köps. Det saknas också information om inköpet är ett avrop från ett statligt ramavtal eller någon annan form av upphandling. Detta begränsar TDB:s användbarhet. har i samband med arbete genomfört ett pilotprojekt om insamling av upphand- lingsstatistik ur annonser och tilldelningsmeddelanden och publicerat sina slutsatser i rapportserie 2011:5 Bättre statistik om offentliga upphandlingar. I rapporten konstaterar att: Den statistik som samlas in ger dock inte någon fullständig eller representativ bild av upphandlingen i , och är därför inte sär- 14Ett utvecklat upphandlingsstöd, Statskontoret, 2010/95-5, 2010. 15På jakt efter den goda affären SOU 2011:73 kapitel 6. skilt användbar som underlag för uppföljning, forskning och analys. Bland annat är statistiken behäftad med följande brister: Statistiken speglar inte den offentliga upphandlingens omfattning. Statistiken omfattar inte all offentlig upphandling. Uppgifter om värden är ofta osäkra eller saknas. Statistiken ger inte underlag för bedömningar av effektivitet och kon- kurrens. har studerat statistikfrågorna och analyserat behovet av statistik kring offentlig upphandling för olika ändamål, liksom förutsättningarna att samla in och bearbeta statistik. presenterade i sitt delbetänkande tre alternativa nivåer på upphandlingsstatistiken som utgångspunkt för sitt fortsatta arbete. De tre nivåerna varierar i hur omfattande statistiken kan vara. 1.Utgår i princip från att rutinerna förbättras för den statistik- insamling som är ålagd att göra inom ramen för upp- handlingar över tröskelvärdena och att informationen enbart baseras på de variabler som genereras via de standardformulär som utgör grunden för rapporteringen till EU. 2.Innebär att alternativ 1 utökas med upphandlingar under tröskel- värdena med motsvarande innehåll i statistiken som i alternativ 1. 3.Innebär en utökning av alternativ 2 med variabler som skapas från andra upphandlingsdokument än standardformulären (för- frågningsunderlag, anbudssammanställning etc.). Oavsett vilket alternativ som diskuteras kan statistikinsamlingen utökas med att också omfatta uppgifter från ekonomisystem och överprövningar. kommer i sitt fortsatta arbete att över- väga om och i så fall hur direktupphandlingar ska ingå i statistiken. En annan viktig fråga för deras fortsatta arbete är hur och för vem statistiken ska vara sökbar. har också i sitt fortsatta arbete att överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upphandlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utredningens förslag och inte minst beräkna kostnaderna för en nationell upphandlingsstatistik. Remissvaren till delbetänkande visar att det finns ett starkt stöd för en bättre statistik över offentlig upphandling. 6.2.3Det samordnade upphandlingsstödets ansvar för statistik kommer att föreslå ett mer utvecklat system för insamling och bearbetning av statistik beträffande offentlig upphandling. Beroende på hur ansvarsfördelningen blir mellan olika aktörer kommer det att behövas kontinuerliga insatser för att vidmakthålla statistikinsamling och statistikproduktion. Hur stora resurser som krävs går inte att nöjsamt beräkna förrän ambitioner och regelverk klarlagts. Det samordnade upphandlingsstödet bör få det framtida över- gripande ansvaret för statistik beträffande offentlig upphand- ling. I samband med uppbyggnaden av det samordnade upp- handlingsstödet bör nuvarande ansvar för statistik beträffande offentlig upphandling överföras till det sam- ordnade upphandlingsstödet. Därmed bör även ekonomiska resurser överföras från till det samordnade upphandlingsstödet. Utredningen kan konstatera att den nuvarande ansvars- uppdelningen inte är ändamålsenlig. Utifrån den inriktning som visar finns det skäl att samla ansvaret för statistik beträffande upphandlingar enligt , LUF och LOV till en myndighet. Syftet med statistiken är till stor del att öka kun- skaperna om offentlig upphandling. Därför är det naturligt att det är en myndighet som arbetar med offentlig upphandling som också får det övergripande ansvaret för statistiken.16