sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Mot den bakgrunden och då trenden i det politiska landskapet gått mot ett ökat inflytande för småpartier, kan antalet svårbedömda gräns- dragningsproblem förväntas öka . Enligt kommitténs uppfattning talar förändringarna i det politiska landskapet för att den tidigare nämnda konsensusstrategin kommer att bli mindre fram- gångsrik och att oklarheterna i partistödslagstiftningen behöver klargöras genom reglering i lagform. Kommittén har tidigare diskuterat två grundmodeller som kan väljas vid en förnyelse av partistödslagstiftningen. En utgår från den nuvarande regleringen i kommunallagen och handlar om att förtydliga och komplettera reglerna där detta behövs. Den andra innebär att det kommunala partistödet förändras på ett mer grund- läggande sätt. Centralt i den senare modellen är att stödet bestäms som en direkt koppling till valresultatet och att partiernas agerande i fullmäktige inte har någon betydelse för partistödet. Kommittén anser att den förstnämnda modellen bör väljas. Nu- varande lagstiftning om kommunalt partistöd betraktar i grunden partiernas aktivitet i fullmäktige som en förutsättning för partistöd. Kommittén anser att en ny lagstiftning inte bör ändra denna ut- gångspunkt. Tvärtom bör betydelsen av partiernas närvaro i full- mäktige om något förstärkas. Arbetet för att främja demokratin på nivå kan be- drivas på andra sätt än genom verksamhet i fullmäktige. Partiernas opinionsbildande verksamhet utanför fullmäktige kan i vissa fall liknas vid sådan åsiktsbildning som bedrivs av andra intresseorga- nisationer. Partierna utmärker sig däremot i ett viktigt mycket vik- tigt avseende från andra organisationer. Det är enbart partier som kan ta plats i fullmäktige. Genom den aktivitet som partierna bedriver i fullmäktige och nämnder intar de en bestämd och unik roll i det formella demokratiska systemet. Partierna har genom sin uppgift i de demokratiska institutionerna en roll som andra orga- nisationer saknar. Mot bakgrund av det tungt vägande intresset att upprätthålla fullmäktiges centrala roll i den kommunala demokratin anser kom- mittén att partistödet inte bör betalas till partier som, trots att de fått mandat, helt saknar representanter i fullmäktige. Sådana partier kan normalt inte anses fullgöra den viktiga del av partirollen som är knuten till de kommunala demokratiska institutionerna. Emellertid bör även fortsättningsvis finnas en möjlighet att betala ut partistöd till ett parti som varit repre- senterat men som förlorat sitt eller sina mandat i fullmäktige (2 kap. 9 § andra stycket kommunallagen). En reglering som innebär att partistöd som huvudregel ska kunna utgå till partier som helt saknar representanter i fullmäktige bör enligt kommittén inte införas. Kommitténs förslag: Ett preciserat representationskrav införs som anknyter direkt till resultatet av valet till fullmäktige. Repre- sentation föreligger när ett parti har fått mandat i fullmäktige för vilket ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen. Av den tidigare utredningen framgår att det råder osäkerhet kring vad som menas med representation i 2 kap. 9 § kommunallagen. Kravet på representation är dock helt avgörande för om fullmäktige överhuvudtaget har rätt att besluta om utbetalningar av partistöd. Kommittén anser att den rådande osäkerheten om hur detta grundläggande krav ska tillämpas inte är godtagbar och måste rättas till genom ett förtydligande i kommunallagens partistödsregler. Enligt kommitténs uppfattning bör utformningen av representa- tionskravet ske så att utrymmet för tolkningar blir så snävt som möjligt. Det framstår som en lämplig ordning att fullmäktige inte själv ska kunna bestämma gränserna för sina befogenheter. Den lagreglerade avgränsningen av fullmäktiges möjlighet att besluta om utbetalning av partistöd bör därför knytas till faktorer som inte kan påverkas av fullmäktige och är lätta att avläsa. 11.12.1 Fastställande av valresultatet Enligt reglerna i 14 kap. vallagen (2005:837) ska , i fråga om val till landstings- och kommunfullmäktige, på grundval av re- sultatet av den slutliga rösträkningen fördela mandaten mellan par- tierna och för varje valkrets fastställa vilka kandidater som har valts till ledamöter och ersättare (1, 6, 13 och 15–16 §§). Om en ledamot av fullmäktige avgår , ska utse en ny ledamot bland ersättarna (21 §). Kan ersättare inte utses enligt reg- lerna i 21, 14 och 22–23 §§, utses ingen ersättare. När har fördelat mandaten mellan partierna och utsett ledamöter och ersättare ska valresultatet kungöras genom att protokollet läggs fram för granskning. Därmed är valet till fullmäktige avslutat (26 §). beslut att fastställa utgången av ett val eller av en sådan sammanräkning för att förordna efterträdare eller ersättare som sägs i 18–24 §§, får överklagas hos (15 kap. 3 §). Ett beslut genom vilket någon har förordnats till ledamot av fullmäktige eller ersättare gäller även om beslutet har Bestämmelserna om inhibition i förvaltningslagen (1986:223) gäller inte för ett sådant beslut (15 kap. 10 §). Kommittén föreslår att representationskravet knyts till det resultat av valet till fullmäktige som fastställs av enligt 14 kap. vallagen. På så sätt kan representation fastslås genom valresultatet och utan att fullmäktige behöver ge sig in i några gränsdragningar. Representation kommer att föreligga så snart ett parti efter valet fått mandat i fullmäktige för vilket ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen. För att behålla representationen krävs alltså att åtminstone ett av partiets mandat fortsätter att ha en leda- mot fastställd. På detta sätt torde det normalt inte uppstå någon osäkerhet om huruvida ett parti är representerat eller ej. Uppgifter om ledamot är fastställd för ett partis mandat finns i regel hos fullmäktige och vid tveksamhet kan sådana uppgifter alltid inhämtas från . En ledamot som fastställts för ett mandat kan av olika skäl tänkas vilja avgå från sitt uppdrag . Vidare kan en ledamot tvingas avgå t.ex. om villkoren för valbarhet enligt 4 kap. kommunallagen inte är uppfyllda . En fullmäktig- ledamot är därför skyldig att avgå om han eller hon exempelvis blivit folkbokförd i en annan kommun. Om ett partis enda fullmäktigeledamot avgår och det inte finns någon ersättare som kan träda in i stället kommer partiets representation att upphöra från tiden för avgången. Kom- mittén anser dock att ett parti bör ha rätt att behålla partistöd för hela den period som stöd har utbetalats oavsett om partiet varit representerat hela eller endast delar av . Mot den bak- grunden föreslår kommittén alltså inte några bestämmelser om åter- betalning av redan utbetalat stöd om ett parti varit representerat under endast en del av den tid som utbetalningsbeslutet omfattar. Enligt 2 kap. 9 § andra stycket kommunallagen får stöd ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter att representationen upphörde. Kommitténs uppfattning är att denna reglering tar sikte på att be- gränsa stödet till högst en tolvmånadersperiod efter att represen- tationen upphört. Detta innebär enligt kommitténs förslag att om partiet upphör att vara representerat under löpande valperiod, räk- nas enligt 9 § från den tidpunkten då repre- sentationen upphörde, d.v.s. utan anknytning till kalenderår. Partiet kan därför få stöd som längst efter denna tidpunkt. En bestämning av representationskravet enligt vad som angetts ovan förenklar bedömningar av om kravet uppfyllts betydligt jämfört med vad som gäller. Kravets koppling till tillsatta leda- möter innebär att det i situationer där det överhuvudtaget inte finns några ledamöter att fastställa enligt 14 kap. vallagen (d.v.s. då det uppkommer s.k. tomma stolar till följd av valresultatet) inte kommer att vara möjligt att utbetala partistöd. Det innebär vidare att i situa- tioner där ett partis samtliga ledamöter avgått , så kommer partistöd att kunna utgå maximalt efter det att partiets representation upphörde. 11.13 Utbetalning av kommunalt partistöd Kommitténs förslag: En ny bestämmelse om att beslut om ut- betalning av partistöd ska fattas en gång tas in i kom- munallagen. Det slås också fast att mottagarna av partistödet ska vara juridiska personer. För att uppnå en tydligare struktur i systemet med kommunalt partistöd föreslår kommittén att beslut om utbetalning av partistöd ska fattas en gång och att mottagarna ska vara juridiska personer. I förarbetena till de nu gällande reglerna om kommunalt parti- stöd anges att begreppet politiskt parti enligt vedertagen praxis av- ser varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare som upp- träder i val under en särskild beteckning. Detta motsvarar det parti- begrepp som följer av 3 kap. 1 § regeringsformen. Av förarbets- uttalandena framgår emellertid att reglerna om kommunalt parti- stöd avser att omfatta partier som definieras inom snävare ramar. Mottagaren av kommunalt partistöd måste vara en juridisk person.54 Detta krav ställs även beträffande det statliga partistödet.55 Kom- mittén anser att det redan gällande kravet på att stödmottagaren ska vara juridisk person bör framgå uttryckligen av kommunal- lagen. 1991/92:66 s. 10. 55Lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier 1 §, jfr prop. 1972:126 s. 8. Något krav på att den juridiska personen ska ha lokal eller regio- nal förankring föreskrivs inte. En juridisk person som t.ex. admini- strerar lokalorganisationer för flera kommuner måste dock hålla partistöd från de olika kommunerna åtskilt i bokföringen. Årliga utbetalningar av partistöd ger enligt kommitténs uppfatt- ning större möjligheter till anpassning av stödet efter ändrade förhållanden som inträffar . En kontroll av par- tiernas representation måste därför alltid göras inför det årliga ut- betalningsbeslutet. Om ett parti inte är representerat i fullmäktige vid tiden för utbetalningsbeslutet, t.ex. till följd av att samtliga ledamöter avgått, får partistöd som huvudregel inte ges till det partiet. De föreslagna reglerna om nytt representationskrav och årliga ut- betalningsbeslut utgör tillsammans en möjlighet för kommunen att undvika att betala ut stöd till partier som förlorat representationen i fullmäktige. Har fullmäktige valt att utforma stödet så att man endast inräknar mandat med fastställda ledamöter, kan den årliga avstämningen också innebära att ett parti inom vilket det under peri- oden uppstått tomma stolar, får sitt stöd reducerat (se avsnitt 11.14). Det årliga utbetalningsbeslutet bör genom hänvisning uppta de regler som finns i partistödsreglementet. Utöver fastställandet av det kontanta partistöd som ska utgå till respektive parti, bör utbetal- ningsbeslutet utvisa i vad mån partierna ska ha rätt till stöd i form av fria lokaler och annat icke-kontant stöd. 11.14Partistödets utformning och partiernas närvaro i fullmäktige Kommitténs förslag: Fullmäktige får besluta att partistöd ska beräknas enbart utifrån mandat som har fastställd ledamot vid det årliga utbetalningsbeslutet. Partistödet får reduceras enligt i förväg fastställda regler för mandat som inte har fastställd leda- mot. Enligt förarbetena ska partistöd utgå till partier som genom repre- sentation i fullmäktige utövar en aktiv roll i kommunens respektive styrelse. Uttalandet talar för att det handlar om aktivitet inom ramen för den kommunala beslutandeorganisationen och inte generell politisk aktivitet inom kommunens eller geo- grafiska område. Det kan också sägas ge uttryck för uppfattningen att en förutsättning för rätt till partistöd är att partierna har leda- möter i fullmäktige som tar aktiv del i fullmäktiges arbete, där det lägsta kravet borde kunna sättas vid att ledamöterna i vart fall när- varar i viss utsträckning. Eftersom det kommunala partistödet är avsett att användas enbart för politisk verksamhet med anknytning till styrelsen av den kom- mun eller det landsting som gett stödet, anser kommittén att det kan ifrågasättas om ett parti som uteblir från fullmäktiges samman- träden kan anses utöva en sådan aktiv roll som förutsattes när reg- lerna om partistöd infördes. Kommittén anser för sin del att par- tiernas frånvaro i fullmäktige principiellt bör kunna tillåtas påverka rätten till partistöd. Som framgår av tidigare utredning (se avsnitt 11.4.3.4) kan dock föreskrifter om att ett parti förlorar t.ex. sitt mandatbundna stöd på grund av utevaro i fullmäktige inte på något självklart sätt anses rymmas inom det utrymme som 2 kap. 10 § ger. Kommittén anser därför att en ordning för partistöd på lokal eller regional nivå, som innebär att rätten till partistöd görs beroende av partiernas närvaro i fullmäktige, bör ges uttryckligt stöd i lag. En annan sak är hur omfattande sådana regler om närvaro bör tillåtas vara. Det finns inte skäl att i lag närmare reglera detta utan det bör i stället ligga på fullmäktige att i lämplig ordning bestämma om och hur utevaro ska påverka partistödet. 11.14.1 Gränsdragning mellan representation och frånvaro Ett partis frånvaro i fullmäktige kan bero på att partiets samtliga mandat i fullmäktige är obesatta, d.v.s. det finns inte någon fast- ställd ledamot eller ersättare för utbetalningsbeslutet. Av kommitténs förslag om representationskravet följer att partiet i det läget inte är representerat i fullmäktige. Fullmäktige har då inte rätt att ge partistöd. Emellertid kan även representerade partier vara helt eller delvis frånvarande i fullmäktige. Detta kan förekomma t.ex. om inte alla men väl något eller några av ett partis mandat är obesatta. Från- varon i fullmäktige kan också bero på att en ledamot som innehar ett mandat uteblir från fullmäktiges sammanträden helt eller delvis i en situation när det inte finns någon ersättare närvarande som kan ta ledamotens plats. Båda dessa situationer kan sägas leda till att det uppkommer tomma stolar i fullmäktige. Kommitténs grunduppfattning är att ett partis frånvaro i full- mäktige, när det har ett eller flera obesatta mandat, bör kunna tillåtas påverka förutsättningarna för beslut om partistöd. Det är dock mera tveksamt vilken betydelse frånvaro bör tillåtas få om frånvaron beror på tillfällig utevaro (se avsnitt 11.14.4). Det bör vara upp till fullmäktige att bestämma om sådana regler som innebär att frånvaro på grund av obesatta mandat ska beaktas vid partistödsbesluten, ska införas i en kommun eller ett landsting. Att ett parti inte närvarar behöver visserligen inte innebära att partiet saknar organisation på lokal respektive regional nivå. I fall där ett parti är aktivt lokalt eller regionalt trots omfattande frånvaro i fullmäktige, kan förlusten av partistöd till följd av frånvaro tyckas ingripande. Kommittén anser emellertid att verksamheten i full- mäktige har en så central roll i den lokala och regionala demokratin, att ett partis frånvaro bör kunna tillåtas påverka rätten till parti- stöd, om fullmäktige bedömer det lämpligt. 11.14.2 Mandat som saknar fastställda ledamöter Ett representerat parti kan för utbetalning av parti- stöd ha mandat i fullmäktige som saknar fastställda ledamöter. Den föreslagna regeln om årliga partistödsutbetalningar (se avsnitt 11.13) ger fullmäktige möjlighet att stämma av vilka mandat som har fastställda ledamöter och beräkna stödet utifrån detta. Enligt kommitténs uppfattning bör det vara upp till fullmäktige att bestämma hur mandatbundet stöd respektive grundstöd ska utgå i sådana situationer. Fullmäktige ska alltså kunna besluta att partistöd enbart ska kunna utgå för besatta mandat. Ifall ingenting har angetts i reglementet får det enligt kommitténs uppfattning tolkas så att alla erhållna mandat, d.v.s. även sådana där ledamot inte är fastställd, ska räknas in. Om fullmäktige inte vill betala ut parti- stöd vid situationer med tomma stolar till följd av obesatta mandat är det därför viktigt att det uttryckligen framgår av kommunens beslut om partistöd hur det stödet ska beräknas. Partistödsregler i en kommun som innebär att rätten till parti- stöd görs beroende av ett partis närvaro i fullmäktige bör som tidi- gare sagt ha uttryckligt stöd i lag. Kommittén anser därför att det i kommunallagen ska framgå att fullmäktige får besluta att partistöd enbart ska beräknas utifrån mandat som har fastställd ledamot eller ersättare vid det årliga utbetalningsbeslutet. Det förekommer att fullmäktigeledamöter till- kännager att de övergår till att representera ett annat parti än det de valdes in för, eller förklarar sig agera utan koppling till något parti (s.k. politisk vilde). I dessa fall kan partiets närvaro i fullmäktige i någon mening sägas upphöra på det mandatet trots att dess leda- mot inte avgått. Att en ledamot hoppar över till ett annat parti eller agerar som politisk vilde medför emellertid inte att det ursprung- liga partiets mandat saknar fastställd ledamot. En ledamots över- gång till ett annat parti eller till verksamhet som politisk vilde ska därför inte tillåtas påverka partiets rätt till stöd. Utökningen av fullmäktiges möjligheter att besluta om parti- stödet genom beaktandet av obesatta mandat ger kommunerna stor frihet. Förslaget möjliggör t.ex. att kommunen kan besluta att inte införa sådana regler och att fullt stöd utgår till representerade par- tier i förhållande till det antal mandat som valresultatet utvisar. Regleringar kan också antas där rätten till stöd reduceras vid obe- satta mandat. Man kan vidare tänka sig system där stödets nivå avtrappas . 11.14.4 Frånvaro vid fullmäktiges sammanträden Ett representerat parti kan, trots att samtliga mandat är besatta, ha tomma stolar i fullmäktige på grund av att en eller flera av dess ledamöter och ersättare uteblir från fullmäktiges sammanträden. Prin- cipiellt sett skulle, enligt kommitténs uppfattning, även denna typ av frånvaro kunna tillåtas påverka ett partis rätt till partistöd. Kom- mittén är dock tveksam till om sådana regler kan utformas på ett enkelt och rättssäkert sätt. Vid obesatta mandat är frånvaron lätt att fastslå. Några sköns- mässiga bedömningar krävs inte. Bedömningen av frånvaro i de fall där fastställd ledamot uteblir är betydligt svårare. Rimligen kan inte varje enskilt frånvarotillfälle tillåtas påverka rätten till stöd. Man tvingas därför i den situationen på något sätt fastställa en gräns för vilken grad av utevaro som krävs för att rätten till partistöd ska få påverkas. Detta inbjuder enligt kommitténs mening till svåra tillämp- ningsproblem som kan leda till tvister ute i fullmäktigeförsam- lingarna. Kommittén anser därför att sådana regler inte är lämpliga. Lagregler som tillåter att rätten till partistöd påverkas av fastställda ledamöters eller ersättares närvaro vid fullmäktiges sammanträden bör därför inte införas. 11.14.5 Kan ett parti helt uteslutas från rätten till partistöd Fullmäktige har rätt att bestämma i vilken form och med vilka be- lopp partistöd ska utbetalas. har dock beträffande fördelningen mellan grundstöd och mandatbundet stöd uttalat att partistödet normalt delas upp i dessa två delar och att inget parti som är företrätt i fullmäktige bör kunna uteslutas helt när det gäller vare sig grundstöd eller mandatstöd.56 Kommitténs förslag avser inte att förändra fördelningen mellan grundstöd och mandatbundet stöd. Detta innebär att i de fall där partistöd utgår måste stödet även fortsättningsvis som regel delas upp i ett grundstöd, som vanligen utgår med samma belopp till samt- liga representerade partier, och ett mandatbundet stöd, vars storlek är beroende på hur många mandat partiet har i fullmäktige. Kraven på utformningen av partistödet i 2 kap. 10 § kommunal- lagen innebär bl.a. att representerade partier alltid bör få behålla någon form av grundstöd, om sådant finns i kommunen eller lands- tinget, trots att partiet har obesatta mandat. Även i kommuner och landsting där allt stöd utgår i form av mandatbundet stöd och något grundstöd inte finns reglerat, bör någon form av skäligt grundstöd ges. Kommitténs förslag: Tillsättandet av politiska sekreterare ska inte längre ses som en del av det kommunala partistödet. Kommitténs bedömning: Upprätthållandet av en klar gräns mellan den politiska beredningen genom politiska sekreterare och tjänstemannaberedningen bör utgöra målsättningen även i fram- tiden. Kommunallagens regler om anställning av politiska sekre- terare i 4 kap. 30–32 §§ bör därför inte förändras. Av kommunallagen framgår att begreppet politiska sekreterare av- ser en särreglerad anställningsform som är inriktad på att ge förtro- endevalda biträde i det politiska arbetet. 56 RÅ 1994 ref. 104. sekreterare tillsätts på partipolitiska grunder och skiljer sig däri- genom på ett grundläggande sätt från övriga kommunala tjänste- män, vilka i princip ska tillsättas enligt allmänt erkända merit- värderingsprinciper såsom förtjänst och skicklighet. Tanken med den särskilda regleringen för politiska sekreterare är bl.a. att slå fast deras anställningsförhållanden och särskilja deras arbetsuppgifter från de som åligger andra kommunala tjänstemän (se avsnitt 11.4.3.3). Kommittén anser att upprätthållandet av en klar gräns mellan den politiska beredningen och tjänstemannaberedningen bör utgöra mål- sättningen även . Ett sådant synsätt tydliggör de politiska sekreterarnas särskilda funktion som det under- stryker att den kommunala tjänstemannaorganisationen ska vara opolitisk. Kommittén anser därför att kommunallagens regler om anställning av politiska sekreterare i 4 kap. 30–32 §§ inte bör för- ändras. Enligt 2 kap. 10 § kommunallagen ska anställningen av en politisk sekreterare beaktas när partistödet bestäms. I motiven till bestäm- melsen anges att stöd i form av politiska sekreterare utgör en särreglerad form av partistöd och att ett parti som får stöd i sådan form måste acceptera reducering av kontant bidrag.57 Av den tidi- gare utredningen framgår att det råder osäkerhet i kommuner och landsting om huruvida kostnaderna för politiska sekreterare utgör partistöd eller ej. Enskilda kommuner och landsting hanterar frågan på olika sätt. I förarbetena till nuvarande lagstiftning skiljer man på stöd riktade partierna (partistöd) och stöd riktade till förtroendemannaorgani- sationen. Enligt riksdagsrapporten /08:RFR23 tillämpas dock inte detta sätt att resonera helt konsekvent eftersom politiska sekreterare dels biträder de förtroendevalda i det politiska arbetet, dels uppfattas som en komplementär form av partistöd. Kommittén instämmer i riksdagsrapportens slutsats att partistödets osäkra gränser i denna fråga i grunden hänger samman med den allmänna svårigheten att dra en tydlig skiljelinje mellan stöd till förtroende- mannaorganisationen och stöd till partiorganisationen. Med anled- ning av denna osäkerhet anser kommittén att det finns behov av att tydliggöra hur stöd i form av politiska sekreterare ska bedömas i förhållande till partistödet. Den allmänna utgångspunkten är att kommunalt stöd som riktar sig till de förtroendevalda utgår för att stärka de förtroendevalda i 1991/92:66 s. 11. deras uppdrag och därför väsentligen gynnar kommunens verk- samhet. Sådant stöd utgör inte partistöd. Visst stöd till de förtro- endevalda kan dock vara av den karaktären att det egentligen främst bör ses som ett stöd till det parti som den valde företräder. Detta kan t.ex. vara fallet vid bidrag till utbildningar av tydligt parti- politisk karaktär. Gränsen mellan partistöd och stöd till förtro- endemannaorganisationen kan i några fall vara svår att dra. I de allra flesta situationer torde det dock vara ganska klart hur ett visst stöd ska karaktäriseras. Enligt kommitténs uppfattning bör gränsdrag- ningen, liksom tidigare, som regel ske utifrån en bedömning av om insatsen huvudsakligen avser kommunala frågor eller sådana som rör de politiska partierna. När det gäller stöd till de förtroendevalda i form politiska sekre- terare har det framkommit att stödet behandlas på olika sätt i kom- munerna. Osäkerheten kan till någon del hänga samman med att lagstiftningen inte är tillräckligt tydligt utformad.