sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — De europeiska länderna tillämpar i huvudsak samma metoder för att göra den officiella statistiken tillgänglig. I likhet med i strä- var de nationella statistikbyråerna efter att i möjligaste mån publicera sin statistik på sina webbplatser, varvid statistiken är gratis för an- vändarna att ladda ner. Däremot kan användarna, liksom i , tvingas betala en avgift – ofta baserad på självkostnad – om de vill ha specialbearbetningar av statistiken som går utöver den officiella statistiken. Överlag bland de europeiska länderna gäller att forskare har möj- lighet att från de nationella statistikbyråerna få tillgång till avidenti- fierade mikrodata. Att döma av peer reviews är det (ännu så länge) mindre vanligt att länderna, för detta ändamål, har skapat system för fjärråtkomst till data, motsvarande SCB:s s.k. (). Några exempel finns dock på detta, bl.a. , som var en föregångare på området, och . I såväl som övervägs också införan- det av sådana system. En vanlig lösning tycks annars i många länder vara att forskarna bereds möjlighet att ta del av mikrodata genom att de får sitta vid särskilda arbetsplatser hos den berörda myndig- heten. Ett intressant exempel i sammanhanget är , där 22 stan- dardset med avidentifierade mikrodata finns fritt tillgängliga på den nationella statistikbyråns webbplats för allmän användning. 5Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen I detta kapitel beskrivs och analyseras gällande EU-rätt på statistik- området och den pågående utvecklingen av denna rätt. För att sätta in redogörelsen i sitt sammanhang ges först en allmän beskrivning av EU:s olika typer av rättsakter och unionens befogenheter (av- snitt 5.1). Därefter behandlas gällande EU-rätt på statistikområdet (avsnitt 5.2). Vidare redogörs för den pågående utvecklingen inom EU och vilka konsekvenser eventuella förändringar i främst EU:s statistikförordning kan komma att få för svenskt vidkommande (avsnitt 5.3). Slutligen analyseras påverkan på svensk statistikproduktion (avsnitt 5.4). har det pågått rådsförhandlingar med anledning av kommissionens förslag till ändring av EU:s statistikförordning. Processen är alltjämt pågående. Jag har nedan valt att redogöra för det förslag som kommissionen har lämnat och för den preliminära svenska ståndpunkten så som den uttryckts i regeringens fakta- promemoria1. Vilka ändringar som slutligen kommer att genomföras avseende EU:s statistikförordning är däremot inte känt när detta betänkande lämnas till tryck. Det är mot denna bakgrund som mina förslag avseende ska ses. 1 Faktapromemoria 2011/12:FPM144 Förordning om europeisk statistik. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen 5.1Allmänt om EU:s rättsakter och unionens befogenheter Inom går en skiljelinje när det gäller begrepp som beror på om dokumenten är skrivna före eller efter Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009.2 Lissabonfördraget innehåller ändringar i och tillägg till EU:s grundläggande fördrag och vissa protokoll som hör till dem. Fördraget om Europeiska unionen () kvarstår i modifierad form, medan fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) genom Lissabonfördragets ikraftträdande bytte namn till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (funktionsfördraget, EUF-för- draget eller FEUF). Europeiska unionen (EU) ersatte och efter- trädde dessutom Europeiska gemenskapen (EG) som juridisk per- son. Inom brukar man skilja mellan den primära och den sekundära rätten. Primärrätten inom Europeiska unionen (EU) är EU:s grundläggande fördrag. Sekundärrätten består av flera olika slags rättsakter. Enligt funktionsfördraget finns vittgående befogen- heter för EU att utfärda lagstiftning som binder medlemsstaterna. De viktigaste lagstiftningstyperna för EU är förordningar, direktiv och beslut. Fördraget använder uttrycket rättsakt som samman- fattande term. Förordningar äger enligt artikel 288.2 FEUF allmän giltighet, är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. En förordning varken ska eller får inkorporeras i, eller transfor- meras till, nationell rätt. Direktiv har en i huvudsak annan karaktär än förordningar. De riktar sig till medlemsstaterna och inte till enskilda. Ett direktiv föreskriver resultat som varje medlemsstat ska förverkliga inom ramen för sin nationella rättsordning. I princip överlåter direktiven till medlemsstaten att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Beslut är normalt av individuell karaktär och kan adresseras till antingen individer, juridiska personer eller medlemsstater. 2 Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upp- rättandet av Europeiska gemenskapen. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen slut kan fattas av rådet eller kommissionen och är till alla delar bind- ande för dem som det är riktat till (artikel 288.4 FEUF). Utöver de nämnda typerna av bindande rättsakter så förekommer också i stor omfattning normbildning som inte är juridiskt bind- ande, men som i realiteten kan spela en styrande roll. Funktions- fördraget nämner rekommendationer och yttranden och anger att dessa inte är bindande (artikel 288.5 FEUF). Det finns flera andra vanliga former av mjuk normbildning, s.k. soft law, som t.ex. av rådet antagna resolutioner, åtgärdsprogram och uppförandekoder. Även kommissionen kompletterar bindande rättsakter med tolknings- meddelanden m.m. Medlemsstaterna har överfört en stor del av sin beslutsmakt till EU. Omfattningen av unionens beslutsmakt varierar dock mycket mellan olika områden, och på många områden saknar EU i princip egna maktbefogenheter. En central fråga för är därför vilka befogenheter unionen har att fatta beslut som blir bindande för medlemsstaterna inom olika sakområden. I den nya fördrags- texten har kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna kommit tydligare till uttryck. I artikel 1.1 i unionsfördraget anges att medlemsstaterna genom fördraget har upprättat Europeiska unionen och att de tilldelar unionen befogenheter för att uppnå de gemensamma målen. Utfärdad lagstiftning och andra bindande be- slut måste alltid bygga på en rättslig grund som är förankrad i fördragen. vad gäller unionens kompetens delas in i tre huvudkategorier (artiklarna 2–6 FEUF): områden där EU har exklusiv kompetens, områden där EU har delad kompetens med medlemsstaterna och områden där EU endast har kompetens att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlems- staternas åtgärder. Exklusiv kompetens innebär att medlemsstaterna i princip helt har överfört området till att hanteras på unionsplanet. Till de om- råden där EU har exklusiv kompetens hör tullunionen, EU:s kon- kurrensregler, den monetära politiken för de medlemsländer som har infört Euro, bevarandet av havets biologiska resurser, den gemensamma handelspolitiken och slutande av avtal på ett flertal områden. Delad kompetens har EU och medlemsstaterna bl.a. när det rör den inre marknaden, jordbruks-, miljö- och transport- Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen Slutligen finns de områden där EU endast har stödjande, samordnande eller kompletterande befogenheter. Hit hör bl.a. hälso- skydd, kultur, utbildning, turism, konsumentskydd och idrott (bl.a. artikel 165–169 FEUF). Det ska nämnas att delad kompetens inne- bär att utgångspunkten är att medlemsstaterna får utöva sin befog- enhet i den mån EU inte utövar sin kompetens, eller har fattat beslut om att inte utöva den. Innebörden blir att allteftersom EU tar sin kompetens i anspråk förlorar medlemsstaterna sin. Detta brukar kallas unionsrättens spärrverkan. Inom vissa områden med delad kompetens har EU utnyttjat sin kompetens i sådan utsträck- ning att EU i praktiken har nästan exklusiv kompetens, t.ex. när det gäller den inre marknaden och jordbruket. Om EU drar sig till- baka från något område där man tidigare utnyttjat sin rätt återgår kompetensen i denna del till medlemsstaterna. 5.2Gällande EU-rätt på statistikområdet Statistikområdet regleras i stor utsträckning av EU-rätt. På över- gripande nivå styr EU:s statistikförordning.3 Inledningsvis bör påpekas att denna är antagen före , vilket inne- bär att den – i linje med vad som sades i avsnitt 5.1 – innehåller begrepp som gemenskapsstatistik och gemenskapens statistikmyn- dighet. I betänkandet används dock genomgående de nu gällande begreppen, som unionsstatistik, unionens statistikmyndighet osv., bortsett från när det rör sig om direkta citat ur de ursprungliga texterna. I detta avsnitt beskrivs hur det europeiska statistiksystemet är uppbyggt och gällande EU-rätt på statistikens område. De viktigaste EU-rättsliga regelverken gås igenom. Fokus ligger på den reglering som har betydelse för de frågeställningar som jag ska behandla. Det s.k. PSI-direktivet, som inte specifikt rör statistiken utan som handlar om vidareutnyttjande av handlingar i den offentliga förvaltningen, behandlas i kapitel 9. Inledningsvis kan nämnas att på statistikens område är omfattande. Det består av ca 360 rätts- akter, varav rör ekonomisk statistik och jord- bruksstatistik. Harmoniseringen av statistiken är i ständig utveck- ling och har utvidgats till att omfatta nästan alla politikområden, 3 och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av om europeisk statistik. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen även om regelverket är mera omfattande på vissa områden än andra. Inom enskilda områden, t.o.m. för enskilda statistikprodukter, kan dessa rättsakter ha en starkt styrande verkan, även på mycket detal- jerad nivå. Då mitt uppdrag främst handlar om statistiksystemet på övergripande nivå, är dock de regelverk som lyfts fram här i stället de som är av mera övergripande natur, och inte de som reglerar vilken statistik som ska tas fram inom ett visst specifikt område. 5.2.1Eurostat och det europeiska statistiksystemet Tillgång till statistik som är jämförbar mellan de olika medlems- länderna är i många fall mycket viktigt, t.ex. för EU-gemensamma beslut om hur EU-politiken ska bedrivas och följas upp. I takt med att den politiska integrationen ökar blir intresset för statistiken större. Detta leder i sin tur till ett ökat behov av mer detaljerad stati- stik, som dessutom är jämförbar mellan de olika medlemsländerna. EU-samarbetet på statistikområdet är omfattande och syftar till att harmonisera statistiken för att möjliggöra jämförelser mellan med- lemsländerna. Inom ramen för samarbetet bereds förslag till tving- ande lagstiftning. EU har ett eget statistikkontor, , med säte i . sammanställer statistik som är jämförbar på EU-nivå och som kan användas som underlag för unionens politiska beslut. Euro- stat samlar inte självt in några uppgifter, utan det görs av medlems- ländernas statistikmyndigheter. Dessa skickar sedan sina bearbetade uppgifter till som sammanställer statistiken på EU-nivå och publicerar den. framställer t.ex. konsumentprisindex för hela unionen och för euroområdet. En effektiv framställning av unionsstatistik kräver ett nära och samordnat samarbete mellan med- lemsstaternas myndigheter och . Detta samarbete uppnås genom det europeiska statistiksystemet (ESS). Redan när det europeiska samarbetet tog sin början insågs att beslut om, liksom planering och genomförande av, unionens politik måste grundas på tillförlitlig och jämförbar statistik. Mot denna bak- grund har ESS successivt byggts upp med målet att ge jämförbar statistik på EU-nivå. ESS är ett partnerskap mellan , de nationella statistikbyråerna (NSI, av engelskans ) och andra nationella myndigheter i medlemsstaterna som verkar för utveckling, produktion och spridning av europeisk stati- stik enligt principerna i riktlinjerna för europeisk statistik. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen skapet omfattar även EES-länderna. Som sagts är det medlems- staterna som samlar in uppgifter och sammanställer statistik för nationella och EU-ändamål. ESS fungerar som ett nätverk där roll är att leda harmoniseringen av statistiken i nära sam- arbete med de nationella statistikmyndigheterna. svarar för den ledning och samordning av denna struktur som krävs för att tillse att statistik tillhandahålls i rätt tid som stöd för EU:s politiska behov. ESS är främst inriktat på , men som konstaterats ovan har harmoniseringen utvidgats till ett flertal statistikområden. Inom många statistikområden sker utveck- lingsarbetet i huvudsak inom arbetsgrupper, där varje medlemsland är representerat, och inte på nationell nivå. ESS samordnar också arbetet med kandidatländerna, med och, på europeisk nivå, med andra avdelningar inom kommissionen, myndigheter, () och internationella organisationer såsom , , och . Den europeiska statistiken styrs av program där huvudområden och mål fastställs. Den rättsliga grunden för utarbetandet av det europeiska statistiska programmet, det s.k. femårsprogrammet, finns i EU:s statistikförordning. Femårsprogrammet ger en ram för ut- veckling, produktion och spridning av europeisk statistik. Det nu- varande programmet omfattar perioden –2012. Det fastställdes genom rådets beslut /2007/EG av . Det femåriga programmet upp av årliga program med mer detal- jerade mål . Här ska också nämnas subsidiaritetsprincipen som beskriver de nationella myndigheternas respektive ansvar för fram- ställning av unionsstatistik (artikel 5 FEUF). Subsidiaritetsprincipen, som reglerar var beslut ska fattas, gäller inte endast statistikområdet utan är en av de grundläggande principerna i . Prin- cipen brukar förklaras som att beslut ska fattas på den politiska nivå som kan fatta det mest effektiva beslutet, så nära medborgarna som möjligt. Då det gäller den gemensamma statistiken är huvuddelen av uppgifterna av den arten som EU bör besluta om. Dock bör vissa frågor överlämnas till medlemsstaterna. Beslut om huruvida en undersökning ska omfattas av uppgiftsskyldighet eller inte, fattas bäst av den enskilda medlemsstaten, liksom beslut om huruvida uppgifterna ska hämtas från administrativa register eller direkt från dem som uppgiftsskyldigheten gäller. Så länge målet på EU-nivå Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen blir uppfyllt ska medlemsländerna som huvudregel vara de som be- slutar om medlen att nå dit. Den grundläggande regleringen rörande framställningen av unions- statistik finns i fördraget. I artikel 338 FEUF (f.d. artikel 285.2 FEG) stadgas följande. 1.Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 5 i protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska central- banken ska och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder för att framställa sådan statistik som behövs för unionens verksamhet. 2.Framställningen av unionsstatistik ska uppfylla krav på opartiskhet, tillförlitlighet, objektivitet, vetenskapligt oberoende, kostnadseffek- tivitet och insynsskydd för statistiska uppgifter; den får inte innebära en alltför stor belastning för de ekonomiska aktörerna. Här finns grunden till regleringen av den europeiska statistiken. EU-samarbetet inom statistikområdet regleras sedan i formell mening i statistikförordningen. Det grundläggande om statistik är alltså förordning nr 223/2009 om europeisk statistik. Förordningen är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Syftet med förordningen är att stärka samarbetet och samordningen mellan de myndigheter som medverkar till att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik. Detta för att säkra att den europeiska statistik som framställs i enlighet med principerna i artikel 338.2 FEUF är samstämmig och jämförbar. Syftet med förordningen är enligt motiven att den ska ge ett för- bättrat regelverk för den europeiska statistiken. I motiven anges bl.a. att det förbättrade regelverket för den europeiska statistiken bör framför allt tillgodose behovet att minska uppgiftslämnarbördan för uppgiftslämnarna och bidra till det mer övergripande målet att minska de administrativa bördorna inom EU. Den roll som de nationella statistikmyndigheterna och andra nationella myndigheter spelar när det gäller att minska bördan för europeiska företag på Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen nationell nivå framhålls också i motiven till förordningen. Genom förordningens införande stärktes den rättsliga grunden för ESS och dess styrningsstruktur utvecklades. Detta skedde genom inrättandet av Europeiska rådgivande organet för statistikstyrning (ESGAB) och Europeiska rådgivande kommittén för statistik (ESAC).4 De nationella statistikbyråernas, andra nationella myndig- heters, respektive roller har klargjorts ytterligare genom förordningen. I syfte att öka förtroendet för den europeiska statistiken bör enligt motiven såväl de nationella statistikansvariga myndigheterna i varje medlemsstat som vara yrkesmässigt oberoende samt garantera opartiskhet och hög kvalitet vid framställningen av europeisk statistik. Detta ska ske i enlighet med såväl regleringen i artikel 338.2 FEUF som de principer som utformats i detalj i den uppförandekod avseende europeisk statistik (Code of Practice) som kommissionen ställt sig bakom. De grundläggande principerna för officiell statistik, som antogs av FN:s ekonomiska kommission för och av FN:s statistikkommission , bör också beaktas. Förordningen är indelad i sex kapitel och 29 artiklar. Nedan gås de olika delarna i statistikförordningen och dess innehåll igenom. Framställningen följer förordningens disposition. Första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser (artiklarna 1–3). Förordningen innehåller bestämmelser om utveckling, framställ- ning och spridning av europeisk statistik (artikel 1). Europeisk statistik är relevant statistik som behövs för unionens verksamhet och som följer subsidiaritetsprincipen. Den europeiska statistiken definieras i programmet för europeisk statistik och ska utvecklas, framställas och spridas i enlighet med de principer som anges i arti- 4 ESGAB () utses av rådet och parlamentet, och består av sju fristående statistikexperter. ESGAB ska lämna en årlig rapport om genomförandet av riktlinjerna för europeisk statistik, Code of Practice. ESAC () organiserar statistikanvändarna på EU-nivå. ESAC består av 24 personer, 12 från EU-systemet och 12 i egen kapacitet. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen kel 338.2 FEUF. Den ska sedan ytterligare utvecklas i riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice). I förordningen anges de statistiska principer enligt vilka den europeiska statistiken ska utvecklas, framställas och spridas (artikel 2). Principerna är: yrkesmässigt oberoende, opartiskhet, objektivitet, tillförlitlighet, statistisk konfidentialitet och kostnadseffektivitet. Dessa principer vidareutvecklas sedan i riktlinjerna för europeisk statistik i enlighet med vad som framgår i artikel 11. I statistikförordningen definieras vidare ett antal begrepp (arti- kel 3), nämligen statistik, utveckling, framställning, spridning, upp- giftsinsamling, statistiskt objekt, konfidentiella uppgifter, använd- ning för statistiska ändamål, direkt identifiering, tjänstemän och övriga anställda vid kommissionen (). Här kan nämnas att med statistik avses enligt förordningen kvantitativ och kvalitativ, aggregerad och representativ information som beskriver en gemen- sam egenskap hos en bestämd population. Andra kapitlet (artiklarna 4–12) rör statistikens styrning. Först be- skrivs ESS vilket är partnerskapet mellan unionens statistikmyn- dighet, dvs. kommissionen (), och de nationella statistik- byråerna (NSI) samt andra nationella myndigheter som i medlems- staterna ansvarar för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik (artikel 4). De nationella statistikbyråerna och andra natio- nella myndigheter regleras sedan närmare i artikel 5. Här sägs att den nationella statistikmyndighet som utsetts av var och en av medlemsstaterna som det organ som ska ansvara för samordningen av all verksamhet på nationell nivå när det gäller utveckling, fram- ställning och spridning av europeisk statistik (NSI) ska fungera som kontaktpunkt (artikel 5.1). På ska det finnas en uppdaterad förteckning över NSI och andra natio- nella myndigheter med ansvar för utveckling, framställning och sprid- ning av europeisk statistik, som medlemsstaterna utsett (artikel 5.2). I artikel 6 finns reglering som rör kommissionen (). Enligt förordningen ska unionens statistikkontor, som utsetts av kommissionen för att utveckla, framställa och sprida europeisk stati- stik, benämnas kommissionen (). Unionens statistikmyn- dighet benämns också genomgående kommissionen () i förordningen (vilket i denna text förkortas till ). Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen nivå är det ansvar att se till att framställningen av euro- peisk statistik följer fastställda regler och statistiska principer. Unions- myndigheten är alltså avdelningen för unionsstatistik, . Detta är ett viktigt undantag från huvudregeln att det alltid är kommis- sionen som sådan som har ansvar enligt EU:s rättsakter. Genom statistikförordningen inrättades euro- peiska statistiksystemet (). uppgift är att ge professionell vägledning åt ESS när det gäller att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik enligt de statistiska prin- ciperna i artikel 2.1 (artikel 7). leder kommittén, där de högsta cheferna för nationella statistikbyråer är med- lemmar. Samarbete med andra organ regleras i artikel 8. Det är uppgift att samordna statistikarbetet inom unionens institutioner och organ, särskilt för att tillse att uppgifterna är enhetliga och håller hög kvalitet, samt för att se till att uppgiftslämnarbördan blir minsta möjliga (artikel 6). För att minska uppgiftslämnarbördan i möjligaste mån och garantera den samstämmighet som är nödvändig för att framställa europeisk statistik ska ESS och det europeiska central- bankssystemet (ECBS) ha ett nära samarbete och följa de statistiska principerna i artikel 2.1 (artikel 9). I artikel 10 regleras det inter- nationella samarbetet. Här sägs att det europeiska statistiksystemets ståndpunkt i frågor som är av särskild betydelse för europeisk statistik på internationell nivå samt särskilda bestämmelser om representation i internationella statistikorgan bereds av ESS-kom- mittén och samordnas av . I artikel 11 berörs riktlinjerna för europeisk statistik (se nedan avsnitt 5.2.5). Här sägs att dessa ska syfta till att skapa förtroende för europeisk statistik hos allmänheten genom att de klargör hur den europeiska statistiken ska utvecklas, framställas och spridas i enlighet med principerna i artikel 2.1 och bästa internationella praxis. är ansvarig för att se över, och när det bedöms nödvändigt revidera, riktlinjerna för statistik (artikel 11.2). Änd- ringar offentliggörs dock av kommissionen. Regler om den europeiska statistikens kvalitet finns i artikel 12. För att man ska kunna säkra kvaliteten ska den europeiska stati- stiken enligt förordningen utvecklas, framställas och spridas på grund- Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen val av enhetliga standarder och harmoniserade metoder. Den euro- peiska statistiken ska följa sju olika kvalitetskriterier: Relevans: mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser användarnas nuvarande och potentiella behov. Noggrannhet: grad av överensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena. Aktualitet: perioden mellan den tidpunkt då de statistiska upp- gifterna finns tillgängliga och den händelse eller företeelse som de beskriver. Punktlighet: den tid som förflyter mellan det datum uppgifterna görs tillgängliga och det datum som de skulle ha lämnats. Tillgänglighet och tydlighet: de villkor och sätt på vilka användarna kan få tillgång till, använda och tolka uppgifter. Jämförbarhet: mätning av effekten av skillnader i de statistiska begrepp, mätverktyg och mätförfaranden som använts, när stati- stik från olika geografiska områden eller sektorsområden eller från olika tidsperioder jämförs. Samstämmighet: mått på i vilken utsträckning uppgifterna med tillförlitlighet kan kombineras på olika sätt och för olika ända- mål.