sou · H0B328 · 2012-04-19 00:00:00 — För den med låg eller ingen inkomstrelaterad pension finns ett grundskydd som syftar till att ge alla pensionärer en rimlig levnads- standard. Grundskyddet består av garantipension och bostads- tillägget till pensionärer ()9. För dem med få bosättningsår finns ett kompletterande system, äldreförsörjningsstöd (ÄFS). 7Detta är samma princip som i långsiktsberäkningar till 2012 – Ageing report (European Commission, 2012). Effekterna på resultaten av att hålla fast vid dagens historiskt låga inflöde till SA har små effekter på pensionerna. Orsaken är att de flesta som får SA, får det sent i livet, och att även SA ger pensionsrätt. 8Resultaten är framförallt känsliga för ränteantagandet i förhållande till inkomsttillväxten. Om räntan är högre än inkomsternas tillväxt ökar de fonderade pensionerna betydelse och vice versa. Detta framgår t.ex. av de känslighetsberäkningar som presenteras i 2012 – Ageing report (European Commission, 2012). 9Vid beräkningen av BTP inkluderas det Särskilda bostadstillägget till pensionärer (). Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? I den långsiktiga framskrivningen av pensionärernas ekonomiska standard spelar inkomstpensionens utbetalningsprofil en stor roll. De årliga utbetalningarna av en individs pension bestäms dels av hur stora de upparbetade pensionsrätterna är totalt, dels av i vilken takt de betalas ut. Inkomstpensionen har en utbetalningsprofil som innebär att man får en del av pensionen i förskott jämfört med vad man skulle fått om pensionen betalats ut med ett fast belopp . För att kompensera för detta räknas inte inkomstpensionen upp med inkomsterna, utan med ett avdrag på , den s.k. normen.10 Denna årliga omräkning benämns följsamhetsindexering. som pensionär kommer skillna- den mellan de arbetandes och den egna inkomstpensionen att öka . Ju längre man varit pensionär, desto större blir skillnaden. som pensionär innebär detta att arbetsinkomsterna i framskrivningen kommer att ha vuxit mer än in- komstpensionen. I diagram 16.1 visas en stiliserad bild av utveck- lingen av tänkta pensionsförmåner som indexeras med inkomst- utvecklingen respektive med följsamhetsindexering. Notera att den totala utbetalda pensionen för en genomsnittlig individ är densamma över livet oavsett om utbetalningen sker enligt alternativ A eller B. Källa: , , : Utvecklingen av pe nsionärernas ekonomiska standard till 2060 10 Uppräkning sker med inkomstindex som speglar de genomsnittliga arbetsinkomsternas utveckling. Givet de aktuella antagandena blir den årliga uppräkningen – = Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Valet av norm kan också skapa omfördelningar av inkomster mellan pensionärer. Med en högre norm blir de initiala pensionsnivåerna högre vilket gynnar personer med lägre förväntad livslängd än genomsnittet. Detta kan till exempel leda till en viss omfördelning från kvinnor till män. Om istället är lägre gynnas personer med en lägre förväntad livslängd än genomsnittet. 16.2.3Utbetalningsprofilen i avgiftsbestämda fonderade system I allmänhet betalas inte heller avgiftsbestämda fonderade system, som den allmänna premiepensionen och de avgiftsbestämda avtals- pensionerna, ut som oförändrade belopp utan även dessa räknas upp löpande . Utbetalningsprofilen i fonde- rade avgiftsbestämda system påminner om den i inkomstpensio- nen.11 för pensioneringen kan man antingen välja mellan att låta pensionskapitalet stå kvar i fonderna eller omvandla kapitalet till en s.k. traditionell försäkring. Låter man kapitalet stå kvar i fonderna kommer utbetalningarna att variera med fondernas marknadsvärde. I framskrivningarna antas att alla äldre väljer att få sin fonderade pension utbetald som en traditionell försäkring.12 Vid traditionell försäkring omvandlas pensionskapitalet till en årlig utbetalning med dels en försiktigt vald garanterad ränta, dels en återbäringsdel i de fall fondernas avkastning överstigit den garanterade räntan. Den garanterade räntan får en effekt på utbetalningsprofilen som på- minner om i inkomstpensionen. I SESIM-modellen resulterar detta i att de initiala pensions- beloppen blir lägre än vad de annars skulle ha varit men att de i stället växer snabbare i och med en generösare återbäring än vad som annars skulle varit fallet (se B jämfört med A i diagram 16.2).13 I modellberäkningarna antas att garantiräntan för premiepensionen motsvarar inflationen, dvs. Återbäringen för premie- pensionen antas motsvara obligationsräntan efter administrations- kostnader med avdrag för de som utgör den garan- terade delen dvs. För avtalspensionerna gäller samma 11I förmånsbestämda system följer indexering av avtalen. 12Valet av utbetalningsprofil påverkar endast profilen, inte beloppet. 13Utbetalningsprofilen erhålls vid perfekt förhandsinformation och den demografiska och ekonomiska utvecklingen. Utbetalningsprofilen erhålls vid ett mer realistiskt förlopp för hur dessa okända storheter hanteras av försäkringsbolagens aktuarier. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? sak, men avdrag sker även för fondavkastningsskatt (f.n. av statsobligationsräntan, som antas sammanfalla med obligations- räntan ). Källa: , , : Utvecklingen av pensionärernas ekonomiska standard till 2060 Många belopp inom skatte- och bidragssystemen är angivna som nominella belopp och justeras genom politiska beslut. Vid en fram- skrivning över långa tidsperioder kan stora skillnader mellan dessa belopp och den allmänna inkomstnivån uppstå, vilket gör att bidra- gens relativa omfattning och funktion förändras dramatiskt. Inom vissa system är beloppen knutna till den allmänna prisutvecklingen. Även i dessa fall kan förändringen av den relativa omfattningen vara betydande. Som allmän princip i framskrivningen räknas därför samtliga beloppsgränser i de offentliga skatte- och transfererings- systemen om med den beräknade genomsnittliga årliga inkomst- utvecklingen . Detta förfaringssätt är ett försök att av- spegla en oförändrad politisk ambitionsnivå och funktion för de offentliga systemen. Detta ska dock inte ses som en prognos för vilken politik som kommer att genomföras i praktiken. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Formellt är pensionssystemets grundskydd, dvs. garantipensionen, bostadstillägg till pensionärer () och äldreförsörjningsstödet, knutna till prisutvecklingen. För att belysa effekterna av detta på lång sikt har dessa förmåner även efter 2017 räknats upp med pris- utvecklingen. Även boendekostnadernas utveckling har betydelse eftersom de påverkar bl.a. bostadsbidraget och BTP. Boendekostnaderna antas därför följa samma uppräkning som grundskyddet, dvs. med pris- eller inkomstutvecklingen. Om boendekostnader följer prisutveck- lingen kommer dess andel av hushållens disponibla inkomster minska kraftigt på lång sikt. Andelen konstanthålls om boendekostnaderna inkomstindexeras. Oavsett vilken indexeringsprincip som används antas att reglerna för hushållens direkta beskattning inte förändras. Det är därför viktigt att komma ihåg att de två indexeringsprinciperna av grund- skyddet inte är kostnadsneutrala och att alternativet med inkomst- indexering medför ökade offentliga utgifter. Det underliggande makroekonomiska scenariot har dock bedömts som långsiktigt finansiellt hållbart i båda alternativen. Detta är också en förutsätt- ning för att långsiktiga analyser av denna typ ska vara meningsfulla, eftersom det annars kommer att krävas reformer av pensions- systemet och/eller andra delar av skatte- och transfereringssystemen. 16.3Pensionärernas inkomster vid oförändrad pensionsuttagsålder De beräkningsförutsättningar som används ger en framtida befolk- ning med en sammansättning som i vissa viktiga avseenden skiljer sig från dagens. Andelen utrikes födda i åldersgruppen ökar från år 2060. Skillnaderna i arbetsmarknadsanknytning och lönenivåer mellan svensk- födda och utrikes födda antas kvarstå . Detta leder till en ökande grupp personer med relativt låga livsinkomster. Även för den som har ett bra arbete kan det vara svårt att som utrikesfödd uppnå en hög pension, eftersom antalet år med intjänande i i regel är mindre än för en person i samma ålder som är född i . I kalkylen tillgodoräknas bosättningsår för garantipension från och med för samtliga personer som invandrat. Detta kan ge en viss överskattning av garantipensionen för denna grupp. Å andra sidan finns inga möjligheter att i simuleringarna ta Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? hänsyn till eventuella pensioner som betalas ut från dessa personers hemländer, vilket kan en viss underskattning av gruppens totala inkomster. Vid nuvarande flöden genom utbildningssystemet kommer också andelen med högre utbildning bland de äldre att öka framöver. Detta beror på att de äldre med endast folkskoleutbildning blir allt färre och att nytillkomna personer födda efter omfattades av den första större utbyggnaden av universitet och högskola. Denna utveckling antas fortsätta. antas närmare hälften av alla som är ha någon form av eftergym- nasial utbildning. Även när det gäller utbildningens effekt på löne- utvecklingen antas nuvarande samband kvarstå . Den fortsatt ökande andelen som deltar i högre utbildningen leder till en allt senare etablering på arbetsmarknaden. Det minskar antalet år med intjänande till den framtida pensionen allt annat lika. 16.3.1Pensionärernas inkomster ökar realt Pensionärernas ekonomiska standard ökar realt vid ekonomisk till- växt. Ökningen beror huvudsakligen på den omsättning av pen- sionärsgruppen som gör att äldre pensionärer, med relativt sett låga inkomster, successivt ersätts med yngre pensionärer med relativt sett höga inkomster. Diagram 16.3 visar att inkomsterna i den yngre åldersgruppen genomgående är högre än i den äldre gruppen. Vid med positiva realinkomstökningar, vilket antas i simuleringen, kommer de reala inkomstnivåerna för individer i senare generationer att vara högre än de var för individer i äldre generationer vid samma ålder. Detta ger också motsvarande högre pensioner. En annan faktor som bidrar till ökande reala inkomster bland pensionärer är den årliga omräkningen av pensionsförmånerna. Inkomsterna blir högre med ett inkomstindexerat grundskydd än med ett prisindexerat grundskydd. Skillnaderna ökar under hela simuleringsperioden och blir som störst . Den äldsta ålders- gruppen har då högre ekonomisk standard med ett inkomstindexerat grundskydd. Skillnaderna är något mindre i den yngre gruppen beroende på att andelen individer som uppbär grundskydd där är något lägre. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Källa: , , : Utvecklingen av pensionärernas ekonomiska standard till 2060 16.3.2Inkomster före och efter pensionering I diagram 16.4 visas den genomsnittliga individuella disponibla inkomsten14 uppdelad på de ingående inkomstslagen före och efter pensioneringen för personer födda respektive på 1970- talet. Beräkningen baseras på ett prisindexerat grundskydd. Samt- liga belopp anges priser. Beräkningen inkluderar samtliga individer boende i i den aktuella generationen. Med antal år från pensioneringen avses femårsgrupper, dvs. gruppen 0–avser den femårsperiod som inleds det år då individen pensioneras. Totalt jämförs personernas inkomster maximalt från före pensio- neringen och till efter pensioneringen. Inkomsterna före pensionering utgörs främst av förvärvs- inkomster, för 40-talisterna och för 70- talisterna. efter pensioneringen står den inkomstgrundade allmänna pensionen för den största delen, för 40-talisterna och för 70-talisterna. För 40-talisterna består den av inkomstpension och tilläggspension 14 Den individuella disponibla inkomsten avser individens totala inkomster från löner, trans- fereringar och kapital med avdrag för motsvarande skatter samt med tillägg av individens andel (bland vuxna) av hushållets skattefria transfereringar. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? 70-talisterna saknar tilläggspension men erhåller i stället en större andel av sin inkomstgrundade allmänna pension från premiepensionen. Den näst största inkomstkällan är avtals- pensionerna för 40-talisterna och för 70-talisterna. Det privata pensionssparandet beräknas utgöra av den individuella disponibla inkomsten för 40-talisterna och för 70-talisterna. För en viss del av avtalspen- sionerna och det privata pensionssparandet antas en femårig ut- betalningsperiod vilket kan ses i något minskade nivåer efter den första femårsperioden. Det bör noteras att gruppens storlek successivt minskar på grund av dödlighet, särskilt i de högsta åldrarna. I och med att dödligheten skiljer sig mellan olika grupper avspeglar diagrammet också de sammansättningsförändringar som uppkommer genom detta. Till exempel växer andelen kvinnor med stigande ålder, efter- som kvinnors dödlighet är lägre än männens, något som bl.a. kan ses i en ökande änkepension 15 (ingår i posten övriga skattepliktiga transfereringar). På grund av att dessa sammansättningsförändringar också ger förändringar av de bakomliggande livsinkomsterna i gruppen avspeglar den inkomstutveckling som kan ses i diagram- met inte nödvändigtvis exakt effekten av den omräkning av de olika pensionsförmånerna som görs . 15 Änkepensionen är en förmån som upphört och endast gäller för kvinnor som ingått äktenskap . I takt med att antalet kvinnor som uppbär förmånen minskar, minskar även förmånens totala omfattning . Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Inkomstnivåerna är generellt sett betydligt högre för 70-talisterna än för 40-talisterna (se diagram 16.5). Detta beror huvudsakligen på den reala inkomsttillväxt som och som antas framåt i simuleringen. Den relativa inkomstnivån efter pensionering i förhållande till den strax före pensioneringen är dock betydligt lägre för 70- talisterna jämfört med 40-talisterna. En viss del av effekten kan förklaras av det faktum att 70-talisterna antas gå i pension vid unge- fär samma ålder som 40-talisterna trots att de kan förväntas leva längre som pensionärer. Detta ger en lägre årlig pension eftersom den förväntade återstående livslängden vid pensionstillfället ökar, något som avspeglas i det s.k. delningstalet. För båda generationerna ökar pensionsinkomsterna i reala termer med stigande ålder. Detta är huvudsakligen en effekt av de prin- ciper för årlig omräkning av pensionsförmånerna som antas i be- räkningarna. I alternativet med inkomstindexering av grundskyddet Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? ökar även garantipensionen, och övriga grundskyddsförmåner, realt över tiden. Detta innebär alltså att pensionärernas totala inkomster utvecklas något snabbare än priserna vilket gör att det reala kon- sumtionsutrymmet stärks. Effekten är försumbar för 40-talisterna beroende på att skillnaden mellan ett pris- respektive inkomst- indexerat grundskydd uppstår först och därmed inte hinner bli särskilt stora för 40-talisterna. 16.3.3Ersättningsgraden sjunker för senare generationer Det finns en rad aspekter att beakta vid jämförelser av inkomster före och efter pensionering. Valet av inkomstmått kan ha en bety- dande effekt; en stor minskning av den individuella bruttoinkomsten kan bli betydligt mindre då man i stället beräknar hushållets eko- nomiska standard. Vidare spelar valet av jämförelseperiod en stor roll. Att jämföra enskilda år är i regel vanskligt eftersom inkomst- situationen kan förändras även åren innan pensionering genom t.ex. arbetstidsförändringar. Även efter pensionering kan inkomsterna Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? fluktuera genom att vissa förmåner betalas ut under kortare tids- perioder än andra. Därför kan det vara mer lämpligt att jämföra de genomsnittliga inkomsterna av år efter pensionering med av år före pensionering. Att beräkna indivi- duella ersättningsgrader ger också upphov till analytiska svårigheter eftersom fördelningen av ersättningsgrader ofta är extremt skev och något svårtolkad. Det förekommer att individer av olika skäl har mycket låga inkomster strax före pensioneringen men sedan, genom pensionssystemets grundskydd, får betydligt högre inkomster och därigenom mycket höga ersättningsgrader. I vissa fall försöker man undvika detta genom att göra vissa selektioner av analyspopula- tionen, t.ex. att bara inkludera individer som är sysselsatta fram till pensioneringen. Vilka selektioner av populationen som görs vid beräkning av ersättningsgrader är förstås helt godtyckligt och har en mycket stor betydelse för resultaten. För att undvika några av dessa problem har ersättningsgrader här beräknats som den genomsnittliga individuella disponibla in- komsten som följer efter pensioneringen dividerat med motsvarande inkomst för de som närmast föregick pensioneringen. Beräkningen görs inte på individuell nivå utan som genomsnitt för varje generation. Vid beräkningen inkluderas varje individ som kan observeras under samtliga . I diagram 16.6 visas simulerade ersättningsgrader för fyra gene- rationer födda mellan vid pris- respektive inkomstindexerat grundskydd. Ersättningsgraden för 40-talisterna uppgår till i genomsnitt oavsett indexering. Som tidigare nämnts påverkas 40-talisterna endast marginellt av grund- skyddets indexering. För varje ytterligare generation sjunker sedan ersättningsgraden successivt i förhållande till den närmast föregående generationen. Den är lägst för 70-talisterna, deras ersättningsgrad beräknas i genomsnitt bli vid ett prisindexerat grundskydd. För 70-talisterna är också effekten av ett inkomstindexerat grundskydd störst, en sådan indexering höjer ersättningsgraden till . De med varje generation sjunkande ersättningsgraderna beror på ett flertal faktorer. En viktig faktor är antagandet om oförändrad pensionsåldern i kombination med den ökande medellivslängden. En annan faktor är att befolkningen antas bestå av en högre andel utrikes födda . Antagandet om ett oförändrat arbets- marknadsbeteende och oförändrade löneskillnader mellan inrikes Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? och utrikes födda leder till en större andel individer med för- hållandevis låga livsinkomster och därmed låga pensioner. Ytter- ligare en förklarande faktor är den högre andel personer med längre studietider i de senare generationerna. Det medför till en senare etablering på arbetsmarknaden och därigenom något färre år med intjänad pensionsrätt. De simulerade ersättningsgraderna pekar på att den inkomst- minskning som uppstår i samband med pensioneringen är relativt begränsad även för kommande generationer. Den generation som har lägst genomsnittlig ersättningsgrad behåller av sin tidigare inkomst. Det bör dock betonas att de individuella varia- tionerna är stora, det finns många mycket höga respektive mycket låga ersättningsgrader för enskilda individer. De ersättningsgrader som redovisas i denna rapport är högre än dem som har presenterats av t.ex. och . Orsaken till de högre nivåerna här är främst att upp- gifterna avser hela den disponibla inkomsten inte endast den all- männa pensionen (brutto). Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? 16.3.4Pensionerna ökar långsammare än lönerna Vid en oförändrad pensionsuttagsålder sjunker den genomsnittliga relativa ekonomiska standarden16 framöver för pensionärerna (dia- gram 16.7). Pensionärernas inkomster ökar långsammare än ökningen av medianinkomsten. Medianinkomstens utveckling hänger i sin tur nära samman med den antagna utvecklingen av de förvärvs- aktivas inkomster. Diagram 16.7 visar att den ekonomiska standarden för pensio- närer i åldersgruppen 65–motsvarar ungefär medianinkomsten men minskar därefter till av median- inkomsten . Vid inkomstindexering av grundskyddet är minskningen mindre och den ekonomiska standarden i gruppen uppgår till av medianinkomsten , dvs. endast halva minskningen återstår. Skillnaden mellan inkomsterna vid pris- respektive inkomstindexerat grundskydd ökar, som tidigare nämnts, med tiden och är som störst . Genomgående är den relativa ekonomiska standarden något lägre i den äldsta åldersgruppen, vid prisindexerat grundskydd har man där av median- inkomsten , att jämföra med vid inkomst- indexering. Effekten av ett inkomstindexerat grundskydd är störst för de äldsta pensionärerna eftersom andelen som uppbär dessa förmåner också är störst i denna åldersgrupp. Samma faktorer som tidigare nämnts bidrar till att förklara de sjunkande relativinkomsterna: oförändrad pensionsuttagsålder, sam- mansättningsförändringar i populationen samt senarelagd etable- ringsålder. En annan faktor är också reglerna för omräkning av de utgående pensionsförmånerna som ger en något mindre inkomst- ökning än den som antas för de förvärvsaktiva. 16 Med disponibel inkomst avses hushållets totala inkomster från löner, transfereringar och kapital med avdrag av hushållets skatter samt med tillägg av hushållets skattefria trans- fereringar. Hushållets ekonomiska standard avser den disponibla inkomsten efter justering för olikheter mellan hushållen med avseende på dess storlek och sammansättning vilket påverkar omfattningen av stordriftsfördelar inom hushållet. Med relativ ekonomisk standard avses här kvoten mellan den ekonomiska standarden och populationens median för denna. Se underlagsrapporten bilaga 2 för en mer detaljerad beskrivning. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? I diagram 16.8 visas den genomsnittliga ekonomiska standarden för manliga och kvinnliga pensionärer. Männens inkomster ligger genomgående över kvinnornas, dock minskar männens relativa in- komster något mer vilket skapar en viss utjämning mellan könen. Effekten av grundskyddets indexering är också något större för kvinnorna på grund av att en större andel av dem uppbär dessa förmåner. i simuleringen har kvinnor vid ett inkomstindexerat grundskydd ungefär lika höga genomsnittliga inkomster som män har vid ett prisindexerat grundskydd. En bidra- gande faktor till utjämningen mellan könen är den ökande kvinn- liga förvärvsfrekvensen . Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? 16.3.5Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard ökar Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard väntas öka i fram- tiden (diagram 16.9).17 För pensionärer i åldersgruppen 65–beräknas andelen öka från strax till cirka 35 pro- cent vid i scenariot med prisindexerat grundskydd, se diagram 16.9. I scenariot med inkomstindexerat grundskydd förblir denna andel i det närmaste oförändrad under större delen av perioden men ökar till . I den äldre åldersgruppen är andelen med låg ekonomisk stan- dard genomgående högre och ökningen kraftigare. Andelen förväntas öka till , vilket är drygt en fördubbling jämfört med . Även i detta fall blir ökningen mindre i alternativet med inkomstindexerat grundskydd. Det är först under simuleringens sista halva decennium som andelen överstigen den som råder 2012. Ökningen av andelen med låg ekonomisk standard följer delvis av pensionärernas sjunkande relativinkomster eftersom måttet är 17 Med låg ekonomisk standard avses en ekonomisk standard som understiger av medianen för ekonomisk standard. Måttet används ofta vid inkomstfördelningsanalyser för att belysa graden av ekonomisk utsatthet i olika grupper. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? knutet till medianinkomsten. Då pensionsförmånerna under utbetal- ningstiden, för en enskild person, växer långsammare än median- inkomsten kommer individen att successivt närma sig gränsen för låg ekonomisk standard. Bland dem som i utgångsläget ligger nära gränsen för ekonomisk utsatthet är det dock många som har låga eller helt saknar inkomstgrundade pensioner och där följaktligen grundskyddet utgör en stor del av inkomsten. Ett prisindexerat grundskydd växer betydligt långsammare än medianinkomsten vilket medför att fler och fler hamnar under nivån för låg ekonomisk stan- dard.