sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — I detta kapitel utvecklas utifrån vilket synsätt det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta med upphandlingsstöd, liksom vilka aspekter som bör beaktas för att uppnå det som Upphandlings- utredningen kallar den goda affären. Vidare diskuteras vilka mål- grupper som Upphandlingsstödet bör rikta sig till och vilka verktyg som utredningen bedömer kan vara aktuella att nyttja. Upphandlingsstödet har varit mest fokuserat på upp- handlingsförfarandet. Eftersom upphandlingsförfarandet styrs av lagstiftning och rättspraxis, och det för en effektiv upphand- lingsverksamhet är nödvändigt med en korrekt tillämpning av regelverket kommer upphandlingsjuridiken alltid vara av central betydelse för verksamheten. Men synsättet behöver breddas. Ökad insikt och bättre kunskaper behövs både om de moment i upp- handlingsprocessen som regleras i lagstiftningen och om de över- väganden och åtgärder som i övrigt behövs för att kunna genom- föra upphandlingar på ett ändamålsenligt sätt. Det samordnade upphandlingsstödets verksamhet bör ge stöd och vägledning för hela upphandlingsprocessen.1 Upphandlings- juridiken måste alltid vara av central betydelse för verksamheten. Det finns en bred enighet om att en väl fungerande offentlig upp- handling är mycket viktig för den offentliga sektorns funktion och därmed för medborgarnas service och omsorg. Dålig upphandling är slöseri med skattepengar och skadar allmänhetens förtroende för både offentliga institutioner och för de privata företag som är leverantörer. Ogenomtänkta upphandlingsstrategier kan negativt påverka konkurrens och utveckling inom näringslivet. Offentlig upphandling kan emellertid också medverka till att uppfylla olika 1Med upphandlingsprocessen avses i detta betänkande följande o I vilket innefattas följande aspekter: Hänsyn till små och medelstora företag Givetvis kan det framtida samordnade upphandlingsstödet finna det meningsfullt att nyttja andra begrepp. slags mål t.ex. beträffande hållbarhet och innovation, men detta kräver välavvägda överväganden. Som redovisas i avsnitt 1.1 uppskattas värdet av den totala årliga upphandlingen i till . Den totala transaktionskostnaden för de upphandlande organisa- tionerna som lyder under eller LUF uppskattas till ungefär 1,1 miljard eller 2 075 heltids årsarbeten. En effektiv vägledning om offentlig upphandling leder till lägre kostnader för enskilda upp- handlande myndigheter och företag samt för upphandlingen och samhället i stort. Att det behövs vägledning för att upphandlingsreglerna ska fungera effektivt har uppmärksammats av kommissionen. Enligt förslagen till nya direktiv ska, som framgår i avsnitten 4.3.3 och 4.3.4, varje medlemsstat utse dels ett nationellt tillsynsorgan, dels kunskapscentra som ska tillhandahålla professionellt stöd vid upp- handlingar. konstaterar i sitt delbetänkande2 att kontakter med olika intressenter givit vid handen att det i särklass högst prioriterade målet är att göra goda affärer. Med den goda affären avser sammanfattningsvis att till- godose verksamheternas behov, inklusive kvalitativa aspekter, till lägsta möjliga totalkostnad. I behovet inbegrips varornas och tjänst- ernas kvalitativa egenskaper samt att de tillhandahålls när behovet uppstår. Den goda affären inkluderar också ett medborgar- perspektiv, eftersom merparten av det som upphandlas på ett eller annat sätt, syftar till att möjliggöra god service till medborgarna. menar att det har funnits en stark strävan att göra rätt d.v.s. att följa lagstiftningen. Men att det som olika intressenter efterlyser är att köpa rätt, d.v.s. att inom ramen för lagstiftningens krav kunna göra just den form av goda affärer som nämns ovan. Utredningen konstaterar att det förekommer att upphandlande myndigheter har uppfattningen att det rättsliga regelverket lägger hinder i vägen för att göra goda affärer. Utredningen har respekt för denna uppfattning, men menar dock att upphandlande myndig- heter har möjlighet att inom ramen för gällande lagstiftning göra goda affärer. Det kräver dock goda kunskaper, tillräckliga resurser och ordentlig framförhållning. 2 På jakt efter den goda affären SOU 2011:73. Som redovisas i avsnitt 4.1.2 bedömer Upphandlings- utredningen att det finns behov av upphandlingsstödjande åtgärder på flera områden. gör samma bedömning. Förutsättningarna för att göra goda affärer kräver upphandlingsstödjande insatser inom hela upphandlingsprocessen. Upphandlingsprocessen måste börja med verksamhetens behov, som bör bli föremål för en ordentlig analys och avvägningar mellan olika verksamhetsmål i förhållande till resurser. Därefter måste den upphandlande myndigheten skaffa relevant marknadskunskap. Att känna till utbud och ungefärliga kostnadsnivåer är en förutsättning för en effektiv upphandlingsprocess. Det är även viktigt för leverantörer att den upphandlande myndigheten är medveten om olika leveran- törers utbud och lösningar. I de fall upphandlingen inte syftar till att tillgodose ett internt behov utan till att ge service till medborg- arna är det angeläget att behovs- och marknadsanalysen omfattar medborgar-/brukarperspektivet. Sedan följer överväganden som kan beskrivas som taktiska; det handlar om hur den upphandlande myndigheten kan anskaffa en viss vara eller tjänst, på det, utifrån myndighetens sammanvägda mål, mest fördelaktiga sättet. I detta sammanhang måste hänsyn tas till ett antal olika aspekter, bl.a. hållbarhetsaspekter. De taktiska övervägandena bestämmer de krav och villkor som är lämpliga och relevanta att ställa i upphandlingen. Sedan följer själva upphandlingsförfarandet och därefter den del av processen som ligger utanför upphandlingslagstiftningen. Sådana aspekter avser kontroll av leveranser och därefter en slutlig utvärdering av upphandlingen. Alla dessa led är sammanlänkade och delvis parallella. Utifrån detta breda synsättet är det naturligt att ett samordnat upphandlingsstödet täcker alla dessa aspekter. De upphandlingsjuridiska frågorna kommer givetvis alltid vara mycket viktiga och där kommer med naturlighet även det framtida upphandlingsstödets tyngdpunkt att ligga. Utredningen har funnit att det finns ett brett stöd för att det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta utifrån ett bredare syn- sätt. har också mer och mer av debatten kring offentlig upphandling kommit att handla om frågor som inte i strikt mening ligger inom det upphandlingsjuridiska området, även om det givetvis alltid finns en koppling till de begränsningar som lagstiftningen uppställer. Både frågor av strategisk betydelse, behovet av behovs- och mark- nadsanalyser och frågor om kontroll av leverantörernas leveranser har blivit allt mera betydelsefulla. försöker nu förbättra sina strukturer för att kunna hantera även dessa aspekter. En del upphandlande myndigheter har kommit långt i sitt arbete med att skapa förutsättningar för att arbeta med hela upphandlingsprocessen, men likväl är det uppenbart att det generellt återstår mycket arbete för att skapa bättre förutsättningar för hög kvalitet i hela upphandlingsprocessen för både upphand- lande myndighet och leverantörer. Det bör understrykas att för upphandlingsprocessen krävs det samverkan mellan olika slags kompetenser. Vid överväganden om vilka krav som är lämpliga och relevanta att ställa på produkten eller tjänsten, på leverantören i finansiellt och tekniskt hänseende, vid val av utvärderingsmodell och vid formulering av avtalsvillkoren behövs både juridiska och ekonomiska överväganden. Utredningen har övervägt om det kan finnas principiella invänd- ningar mot att det samordnade upphandlingsstödet arbetar utifrån ett bredare synsätt. Det finns få statliga verksamheter som arbetar med stöd till offentliga organ, och därför är det svårt att jämföra upphandlings- stödet med annan statlig verksamhet. Men även om delar av upp- handlingsprocessen inte är reglerad så berörs givetvis hela upphand- lingsprocessen av det upphandlingsjuridiska regelverket. Därför finns det en stark koppling mellan de delar av upphandlingsprocessen som tidsmässigt ligger före, respektive efter upphandlingsförfarandet. Detta menar utredningen är ett starkt argument för att det sam- ordnade upphandlingsstödet skall arbeta utifrån det bredare syn- sättet. När upphandlingsstödet arbetar utifrån det breda synsättet med frågor som ligger utanför upphandlingslagstiftningen handlar det inte om att styra upphandlande myndigheter utan att ge dem stöd för att själva kunna ta beslut. Upphandlingsstödet kan visa på exempel på hur upphandlande myndigheter kan organisera upp- handling och hur man kan hantera olika frågor och avvägningar, men det är alltid den upphandlande myndigheten som själv, utifrån sina förutsättningar och intressen, beslutar. Ett argument mot ett bredare synsätt skulle kunna vara att det finns en privat marknad för olika slags rådgivare. Utredningen vill framhålla att det av utredningens direktiv framkommer att regeringen inte menar att upphandlingsstödet ska arbeta med konkret rådgivning i specifika ärenden, och utredningen lägger inte heller något sådant förslag. Därmed kommer det att fortfarande finnas en marknad för entreprenörer som erbjuder upphandlande myndigheter specifik rådgivning. menar utredningen kan en ökad vägledning avseende hela upphandlingsprocessen stimulera upphandlande myndighet att utveckla sin upphandlingsverksamhet vilket även kan leda till ett ökat intresse att inhämta råd från privata företag. Aspekter handlar i detta sammanhang om övergripande frågor som behöver beaktas för att offentlig upphandling ska fungera bra, både för upphandlande myndigheter och för leverantörer. Upphand- lande myndigheter behöver överväga: Övergripande strategi beträffande myndighetens upphandlings- verksamhet Taktiska överväganden inför varje upphandling: –Näringspolitiska aspekter (förutsättningar för små och medel- stora företag) Upphandlingsrättsliga aspekter vid varje upphandling Det är givet att det finns överlappningar mellan olika aspekter. För leverantörer kommer upphandlingsstödet huvudsakligen att bidra med förståelse kring dels hur de upphandlande myndig- heternas taktiska övervägande påverkar krav som ställs inom ramen för upphandlingsförfarandet, dels de upphandlingsrättsliga aspekt- erna. Utredningen väljer att använda begreppet taktik. Taktik handlar i detta sammanhang om de val som den upphandlande myndig- heten gör vid en specifik upphandling, till skillnad från den stra- tegiska aspekten som handlar om hur myndigheten på ett över- gripande sätt hanterar upphandling. Taktiken innefattar således en rad överväganden om vilka krav som är lämpliga och relevanta att ställa på produkten eller tjänsten, på leverantören i finansiellt och tekniskt hänseende, val av utvärderingsmodell och vid formulering av avtalsvillkoren. Det finns enligt utredningens mening ingen principiell konflikt mellan att genomföra juridiskt korrekta upphandlingar och att beakta hur en enskild upphandling skall kunna genom- föras för att leda till ett för den upphandlande myndigheten för- delaktigt resultat. Det finns en bred samstämmighet i bedömningen att upphandlande myndigheter i högre utsträckning bör betrakta upphandling som en viktig strategisk fråga. Det samordnade upphandlingsstödet bör medverka till att upp- handlande myndigheter i högre utsträckning betraktar upphandling som en viktig strategisk fråga. Insatser behövs för att stödja de upphandlande myndigheternas i deras överväganden om övergrip- ande frågor inom myndigheten som är kopplade till upphandling såsom policies, organisation, resurser, system m.m. har det blivit allt mer uppenbart att upp- handlingsfrågorna bör ses som strategiska frågor för upphandlande myndigheter. Så är dessvärre dock ännu inte fallet i många upphandlande myndigheter, vare sig på den statliga eller på den kommunala sidan. Även om insikten om dessa aspekter finns så har ofta inte denna insikt omsatts i åtgärder. skriver i sitt delbetänkande:3 Företrädare för upphandlande myndigheter och företag, deras respektive intresseorganisationer samt upphandlingsstödjande myndigheter och andra organisationer har samtliga framfört till utredningen att offentlig sektor inte förstår den offentliga upphandlingens strategiska värde och man har även påpekat vikten av att ledningen tar ansvar för upphand- lingarna i respektive myndighet. Det är enligt intressenterna nöd- vändigt för att säkerställa att upphandlingarna står i överensstämmelse med ledningens mål för att den goda affären – för offentlig sektor och medborgare – ska bli verklighet. konstaterar även att den upphandlande myndighetens eller enhetens ledning måste på ett medvetet sätt axla köparrollen som skiljer sig åt från att bedriva verksamhet i egen regi:4 3På jakt efter den goda affären SOU 2011:73 avsnitt 14.1. 4På jakt efter den goda affären SOU 2011:73, avsnitt 2.7.1. Vad som är rätt kvalitet kan endast avgöras av de som ska använda varan eller dem som tjänsten är till för. En del upphandlade varor och tjänster, som till exempel kontorsmaterial, har som primärt syfte att möta de upphandlande myndigheternas och enheternas interna behov. Men merparten av varorna och tjänsterna syftar till att möjliggöra god service till medborgarna. Detta måste stå klart för den upphandlande myndighetens eller enhetens ledning innan den beslutar att upphandla varor och tjänster. Den upphandlandemyndigheten eller enheten måste därför på ett medvetet sätt axla köparrollen vilket markant skiljer sig från att bedriva verksamhet i egen regi. I köparrollen behövs andra kunskaper och färdigheter, om exempelvis marknaden, kontrakts- skrivning och uppföljning, för att verksamheternas och medborgarnas behov ska tillgodoses på bästa sätt. Utredningen anser därför att det är mycket viktigt att det framtida samordnade upphandlingsstödet arbetar med att stimulera upp- handlande myndigheter till att betrakta sin upphandlingsverk- samhet som en viktig strategisk fråga för myndigheten och därmed vidta olika åtgärder. Det innebär i praktiken att de upphandlande myndigheterna behöver överväga ett antal generella övergripande frågor, t.ex. upphandlingspolicy, organisationsstrukturer och befogen- heter, personalresurser och kompetens, incitament och styr- instrument, finansiering, kontrollmekanismer och utvärderings- metoder. Dessa strategiska överväganden påverkar förutsättningarna för att arbeta med olika delar av upphandlingsprocessen. Det är viktigt att inse att det framtida samordnade upp- handlingsstödets insatser för att lyfta fram de strategiska aspekterna inte innebär att staten har för avsikt att föreskriva vissa specifika synsätt eller metoder för de upphandlande myndig- heterna. För det första varken finns, eller bör det finnas, någon ambition från en statlig myndighet att införa samma synsätt hos alla upphandlande myndigheter. Kommuner har en rätt att själva besluta kring dessa frågor utifrån de begränsningar lagstiftningen upp ställer. Statliga myndigheters verksamhet styrs förutom av lag- stiftningen även genom myndighetsinstruktioner, anslagsgivning och uppdrag, men myndigheterna har ett stort mått av självbestäm- mande. För det andra skiljer sig de objektiva förhållandena mellan olika myndigheter utifrån deras uppgifter och förutsättningar.5 Det finns 5 Statliga myndigheter har olika uppgifter och arbetar därmed utifrån dessa. Alla kommuner har visserligen samma lagstadgade skyldigheter mot staten och medborgarna men för- hållandena skiljer sig i stor utsträckning från en kommun till en annan beroende på storlek, helt enkelt inte praktiska möjligheter att tillämpa samma synsätt inom all offentlig upphandling. Vissa myndigheter har förut- sättningar och skäl att allokera betydande resurser till att planera, genomföra och följa upp upphandlingar, medan andra som har mindre resurser men likväl skall genomföra korrekta upphand- lingar, kanske måste arbeta med de strategiska frågorna på ett enklare sätt. Oaktat detta är det dock viktigt att varje upphandlande myndig- het medvetet beslutar om hur de skall arbeta med offentlig upp- handling, samt att ledning och medarbetare har kunskaper för att kunna göra dessa medvetna strategival. Det bör understrykas att det framtida samordnade upphand- lingsstödets målsättning måste vara att kvaliteten i upphandlings- arbetet skall stärkas i alla upphandlande myndigheter. I vilken utsträckning som en myndighet upphandlar tjänster eller utför dem i egen regi är däremot politiska beslut, som i kommuner och lands- ting beslutas av politiska förtroendevalda och i fråga om statliga myndigheter är en fråga för regeringen eller i förekommande fall för den upphandlande myndighetens ledning. Men oaktat politiska preferenser beträffande lämpligheten att upphandla en tjänst eller ej, så ligger det i allas intressen att de upphandlingar som genom- förs är effektiva och rättssäkra, och har till syfte att tillvarata kon- kurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet. Arbetet med att sprida medvetande om den strategiska vikten av upphandling och de därav följande behoven av olika beslut, måste huvudsakligen göras genom att stimulera en diskussion och genom att sprida exempel. Regeringen angav i direktivet till utredningen tydligt att upp- handlingsstödet även skall vända sig till leverantörer, särskilt små och medelstora företag. Utredningen återkommer till detta i nedan- stående avsnitt om målgrupper. Det finns dock skäl att redan i detta avsnitt understryka att det är oundvikligt att det, vid beaktande av de strategiska aspekterna, kommer att föreligga en viss asymmetri i upphandlingsstödets arbete i förhållande till upphandlande myn- digheter respektive i förhållande till företag. Medan det enligt utredningens förmenande finns starka skäl att arbeta med det breda synsättet som således omfattar hela upphandlingsprocessen, är det i geografisk belägenhet, demografisk utveckling och ekonomisk ställning, men även utifrån traditioner och politisk målsättning. praktiken så att för företagens del blir det till stor del de upp- handlingsjuridiska frågorna som kommer att vara det område där upphandlingsstödet kan erbjuda företag ett stöd. Företag måste givetvis också göra viktiga strategiska val, t.ex. beträffande till sitt utbud av varor och tjänster, liksom vilka potentiella kunder företaget riktar sig till. På samma sätt så finns det också starka skäl för företag att efter fullgörandet av ett kontrakt utvärdera det affärsmässiga resultatet av företagets leverans och försöka dra lär- domar inför nya upphandlingar eller försäljning till andra kunder. Men i dessa fall handlar det till största delen om företagens affärs- koncept. Upphandlingsstödet kan knappast på ett meningsfullt sätt medverka till att stärka enskilda företags arbete med sina affärs- koncept. Däremot kan upphandlingsstödet genom att förklara hur upphandlande myndigheter kan tänkas arbeta, medverka till att för- stärka kompetensen hos små och medelstora företag så att de kan vända sig till potentiella kunder inom offentlig sektor. Inom denna aspekt bör också frågor om hur korruption inom offentlig upphandling skall kunna motverkas beaktas.6 Det handlar om att skapa rutiner som försvårar för korruption och metoder för att kunna följa upp misstankar om felaktigheter. Detta berörs i avsnitt 7.7. Ett område som är viktigt att beakta är det som kallas elektronisk upphandling. Som redovisats i avsnitt 2.1.4 så har regeringen i uppdraget till Kammarkollegiet understrukit att den långsiktiga målsättningen är en helt obruten elektronisk inköpsprocess från förfrågningsunderlag fram till faktura. ligger mycket väl framme vad gäller elektronisk upp- handling i snäv bemärkelse. I förslag till nya direktiv kommer det att bli obligatoriskt med elektronisk kom- munikation vid ingivning av anbud. Detta kommer knappast att utgöra något problem för svensk del. Däremot återstår mycket arbete för att olika myndigheter skall kunna integrera sitt arbete med offentlig upphandling med olika ekonomiska och administrativa system som myndigheten använder. och arbetar med dessa frågor. Det är även en arbetsuppgift för E-delegationen och . Inom den kommunala sektorn har vissa kommuner redan gjort stora ansträngningar. För att det skall vara möjligt att nå en hög grad av integration krävs även samverkan från 6 Upphandlingsstödet publicerade vägledningen Att förebygga korruption i offentlig upphandling. näringslivet i olika frågor, som t.ex. användning av e-fakturor och utvecklingsarbete i de företag som tillhandahåller olika system- lösningar. Integrationen kommer att ge upphandlande myndigheter bättre överblick och nya uppföljningsmöjligheter. Därför är detta viktiga arbetsuppgifter för det samordnade upphandlingsstödet. Ekonomiska frågor är givetvis helt fundamentala för offentlig upphandling. Det finns ett starkt intresse både från upphand- lande myndigheter och från leverantörer att upphandlingarna skall kunna präglas av de värden som avspeglas i begreppet den goda affären. Det samordnade upphandlingsstödet bör ge stöd och vägledning beträffande ekonomiska aspekter av offentlig upphandling. Det är givet att offentlig upphandling i grunden handlar om eko- nomi. Stat och kommun måste nyttja skattebetalarnas pengar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Det betyder, vilket ovan fram- hållits, att en upphandlande myndighet i sin strävan efter den goda affären måste gör en lång rad taktiska överväganden. Dessa, till stor del, affärsmässiga överväganden har i mycket liten utsträck- ning uppmärksammats inom det nuvarande upphandlingsstödet. Det finns också taktiska överväganden om upphandlingars storlek med hänsyn till de specifika marknadsförutsättningarna, avtalens längd, olika prismekanismer t.ex. indexering, bonus och vitessystem. Överväganden måste också göras kring krav beträf- fande leverantörernas ekonomiska och finansiella ställning. De upphandlande myndigheterna måste givetvis ägna stor upp- märksamhet kring de ekonomiska konsekvenserna av sina över- väganden. Därför är det enligt utredningens förmenande naturligt att den upphandlingsstödjande verksamheten även skall kunna ge stöd och vägledning i frågor av ekonomisk natur. så är det naturligtvis bara de upphandlande myndig- heterna som utifrån den specifika situationen vid en upphandling kan bedöma vilken ekonomisk taktik som är mest ändamålsenlig. Upphandlingsstödets roll är att ge exempel som hjälper upphand- lande myndigheter att överväga dessa frågor på ett strukturerat sätt. Det finns ett stort intresse att ta miljöhänsyn vid offentlig upphandling. Utredningen anser att detta kan vara ett viktigt instrument som både minskar miljöpåverkan och medverkar till att förändra förutsättningarna på marknaderna. Det samordnade upphandlingsstödet bör ha det övergripande ansvaret för att ge vägledning och stöd beträffande miljöhänsyn vid offentlig upphandling. Det finns ett stort intresse av att ta miljöhänsyn vid offentlig upp- handling. I förslaget till nytt upphandlingsdirektiv skriver EU kommis- sionen att Offentlig upphandling spelar en viktig roll i 2020-strategin som ett av de marknadsbaserade instrument som ska användas för att uppnå strategins mål genom att förbättra företagsklimatet och vill- koren för företagens innovationskapacitet samt genom att främja en mer utbredd användning av miljöanpassad upphandling som stöder övergången till en resurseffektiv och koldioxidsnål ekonomi.7 Att ställa miljö- och sociala krav vid offentlig upphandling kan vara ett viktigt instrument för att stimulera framväxten av mera hållbara varor och tjänster. Efterfrågan från offentliga köpare kan främja innovationer och leda till marknadsintroduktion av varor och tjänster som kan efterfrågas även på den privata marknaden. Det finns ett stort intresse hos upphandlande myndigheter att ställa krav beträffande miljöegenskaper vid upphandling, och många myndigheter har kommit långt med att använda sådana krav vid sin upphandling av varor och tjänster.