sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Styrmedel i form rådgivning och information på växtnärings- området sker i stor utsträckning i form av kostnadsfri miljöråd- givning till jordbrukare genom projektet . Greppa Näringen erbjuder jordbrukare kunskap och verktyg för att de ska kunna genomföra kostnadseffektiva miljö- och klimatåtgärder. Arbetet utförs med hjälp av rådgivare från en stor del av lant- brukets rådgivningsföretag. Ytterst ansvarar för projektet och finansieringen sker med hjälp av det svenska lands- bygdsprogrammet och återförda handelsgödselmedel. Landsbygds- programmet i sin tur finansieras av den svenska staten och av EU. Verksamheten har pågått med stöd från , och rådgivningsföretagen. har runt satsats på projektet, varav merparten använts för enskild rådgivning runt om i länen. Sammantaget brukar medlemmarna mer än , vilket motsvarar av åkerareal. Arbetet med att minska växtnäringsförluster har varit framgångsrikt. Den viktigaste delen i arbetet är att bidra till att effektivisera jordbruket för att minska Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning övergödningen och jordbrukets klimatpåverkan. (årsredovisning 2011 s. 79 och Projektplan för Greppa Näringen 2010–2013). 2012:1 Kväve- och fosfortrender i jordbruksvattendrag, har åtgärderna gett effekt? visar att det finns starka indikationer på att de stödberättigande åtgärder som genomförts för att minska läckaget av kväve respektive fosfor från jordbruksmark har gett avsedd effekt. Ökad anslutning till Greppa näringen hade visst bidrag till båda dessa trender. Slutligen är ett styrmedel försöks- och utvecklingsverksamhet, vilket är av betydelse för att kunna vidta rätt åtgärder för att minimera växtnäringsläckaget. disponerar nationella medel till försöks- och utvecklingsverksamhet för att inom skilda handlingsprogram stödja utvecklingen inom jordbruket och träd- gårdsnäringen. fördelade till försöks- och utvecklingsverksamhet inom området minskat växtnäringsläckage. Projekten syftar till att minska växtnäringsförlusterna till omgivande vatten samt ammoniak- förlusterna från jordbruk och trädgård genom bättre hantering och utnyttjande av växtnäringen. (årsredovisning 2011 s. 79) Havs- och vattenmyndigheten disponerar medel via Havs- och vattenmiljöanslaget som till viss del har använts till att minska jordbrukets närsaltbelastning på vattendrag. Medlen har bl.a. gått till Baltic , Greppa fosforn, arbete med jordkarteringar samt regionala projekt med åtgärder mot närings- förluster från jordbruksmark. Ytterligare en stor finansieringskälla till Baltic , Greppa fosforn och jordkarteringar är, utöver anslagen för försöks- och utvecklingsverksamhet, återförda handels- gödselmedel. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning 3.7.4Bör tillstånds- och anmälningsplikten ändras? Ändring av tillstånds- och anmälningsplikten 2008 gjorde en översyn över utvecklingen och behoven av förändringar av de tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheterna i rapporten eller inte pröva (NV 2004:5353). För jordbrukets del var jordbruk eller annan djurhållande verk- samhet, utom renskötsel, med 200 djurenheter tillståndspliktig medan verksamhet med mer än 100 djurenheter var anmälnings- pliktig. (För en närmare redogörelse för historiken av tillstånds- och anmälningsplikt för djurhållning se s. 159 i nämnda rapport). I rapporten föreslog att endast djurhållande verksamheter som omfattas av IPPC-direktivet bör tillstånds- prövas. Övrig djurhållning över 100 djurenheter föreslogs bli anmälningspliktig. Vidare föreslogs att ett varaktighetsmått införs och att en koppling av verksamheten till en byggnad görs. Rapporten ledde till förändringar i tillstånds- och anmälnings- plikten i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Ändringarna trädde i kraft . För djurhållningens del innebar det att det tydliggjordes vilka krav på tillståndsprövning som kommer från och vilka som inte gör det. Det innebar även att tillståndsplikten för nöt- kreatur, hästar och minkar ändrades från 200 till 400 djurenheter. Övrig djurhållning med mer än 100 djurenheter blev anmälnings- pliktig. Uttrycket djurhållande verksamhet ändrades till anläggning med stadigvarande djurhållning. har publicerat en utvärdering av ändringarna i rapporten förväntningar på en begränsad ändring – En utvärdering av effekterna av ändringarna i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (NV 2012:6490). Utvärderingen avser samtliga ändringar av tillstånds- och anmälnings- plikten och inte specifikt djurhållning. Utvärderingen visar att ändringarna har fått avsedd effekt i den mening att antalet tillståndspliktiga verksamheter minskat i den utsträckning som var förväntad. Däremot har ändringen inte fått avsedd effekt i förhållande till dess syfte att bidra till ett mer effektivt miljöarbete. Minskningen av lagda resurser på tillståndsprövning är nämligen mycket liten, vilket leder till att det inte har frigjorts tid från handläggning till förmån för tillsyn och tillsynsvägledning för att Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning uppnå en mer miljömålsstyrd tillsyn. Utvärderingen visar att ändringarna kan innebära en ökad risk för miljöpåverkan inom miljökvalitetsmålen luft, En giftfri miljö, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet. Det beror främst på ökningen av antal verksamheter som varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga, att flera kommuner upplever att de inte har tillräcklig kompetens för tillsyn över verksamheter som har klassats om till anmälningspliktiga och att antalet ompröv- ningar av gamla tillstånd inte har ökat till följd av ändringarna. När det gäller kostnader för verksamhetsutövarna visar utvärderingen att kostnaden i första hand har minskat för de minsta verksam- heterna. Vidare konstateras det att översikten av all verksamhet, även sådan som inte är tillstånds- eller anmälningspliktig, är viktig för att kommunens tillsyn ska bli miljömålsstyrd. Det är svårt för kommunerna att få kännedom om verksamhet som faller utanför tillstånds- och anmälningsplikten. har därför föreslagit att regeringen ska överväga om en enkel informationsplikt bör införas i för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Informa- tionsplikten skulle gälla för verksamheter som varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga, men som ändå utgör en icke oväsentlig risk ur miljö- eller hälsosynpunkt. (Tillsyn enligt – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 21 f, NR NV-01466-12.) Bedömningsgrunder för vilken verksamhet som bör vara tillstånds- och anmälningspliktig I förarbetena till (prop. 1997:98:45, del 1 s. 336) angavs beträffande tillståndspliktens omfattning att regeringen även fortsättningsvis borde föreskriva om när krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet ska ställas. Utgångspunkten var, enligt propositionen, naturligtvis de effekter som utsläppen från olika verksamheter hade på omgivningen. De kriterier för miljö- påverkan som hade utvecklats vid tillämpningen av miljöskydds- lagen borde kunna ligga till grund för bedömningen, med beaktande av nya kunskaper om olika ämnens farlighet. Mot- svarande skulle gälla frågan om en verksamhet överhuvudtaget skulle vara anmälningspliktig. Vid ovan nämnda översyn i rapporten eller inte pröva (NV 2004:5353, s. 37 ff.) utarbetade verket bedöm- Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning ningsgrunder för hur verksamhetstyper bör betraktas vid bedöm- ningen om tillstånds- eller anmälningsplikt är lämpligt eller inte. delade in bedömningsgrunderna i övergripande och detaljerade grunder. Utöver dem måste en avstämning alltid göras mot miljökvalitetsmålen. De övergripande bedömnings- grunderna är: Verksamheter som har en betydande mångdimensionell miljö- påverkan passar för integrerad tillståndsprövning. Krav på tillstånd och anmälan bör vara teknikdrivande och ska rikta sig till verksamheter som kan förbättras genom pröv- ningen. Miljöproblem som kan kontrolleras tillräckligt bra genom generella föreskrifter eller andra styrmedel bör inte utgöra grund för tillstånds- och anmälningsplikt. Om miljöpåverkan är av internationellt eller nationellt intresse eller av regional vikt bör den värderas tyngre, men in fallande ordning. Om miljöpåverkan främst är av lokalt intresse talar det för anmälningsplikt eller frånvaro av nationellt reglerad anmäl- ningsplikt. De detaljerade bedömningsgrunderna består av en rättslig del och en naturvetenskaplig del som gäller påverkan, direkt och indirekt, på miljö och hälsa. Den rättsliga aspekt som kan vara av intresse för djurhållning är att EG-rättsliga krav på tillstånds- eller anmäl- ningsplikt alltid måste införas. När det gäller direkt påverkan på miljö och hälsa anges att utgångspunkten är att punktutsläpp kan ha internationellt, nationellt, regionalt eller lokalt intresse. Tillstånds- och anmälningsplikt kan generellt komma i fråga för verksamhetstyper som typiskt sett släpper ut ämnen med stor giftpåverkan. För frånvaro av tillstånds- och anmälningsplikt talar att verksamheten släpper ut ämnen som kan omhändertas eller återföras i ett kretslopp. Olägenheter som damm, buller och lukt rör främst lokala intressen, vilket talar för anmälningsplikt eller frånvaro av tillstånds- och anmälningsplikt. Indirekt påverkan på miljö och hälsa kan vara påverkan genom energianvändning eller transporter. När det gäller tillämpningen av bedömningsgrunderna på djur- hållning gjordes en analys av i bilaga 3 till nämnda rapport(s. 157 f). I den anges beträffande påverkan på miljö och hälsa följande. Direkt påverkan utgörs av punktutsläpp från jordbruk, Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning lokalisering och diffusa utsläpp. Punktutsläpp förekommer främst i form av ammoniak från byggnader och gödselvårdsanläggningar, nitrat och fosfor från bl.a. läckage från gödselvårdsanläggningar samt kemikalier och bränsle från läckage vid lagring och spill vid påfyllning. Lokaliseringen påverkar i form av utformning av byggnader och lukt. Diffusa utsläpp förekommer i form av bl.a. ammoniak vid spridning av stallgödsel, nitrat och fosfor vid läckage från , bekämpnings- medel vid besprutning samt buller och lukt. Det kan även förekomma utsläpp av metan och kväveoxider. angav i sitt slutbetänkande Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45, s. 182) följande om tillståndspliktens omfattning. Utredningen konstaterar att 9 kap. 6 § , som innebär att regeringen får föreskriva om när krav på tillstånds och anmälan ska ställas, är oförändrad sedan tillkomst. utgår därmed från att de ändringar i tillstånds- och anmälnings- plikten som har gjorts vilar på de grundtankar som redovisades i miljöbalkspropositionen. Detta innebär att de svenska reglerna om tillståndspliktens omfattning utgår från en verksamhets miljö- påverkan och inte är kopplade till MKB-direktivet samt att en miljökonsekvensbeskrivning ska ses som en del av beslutsunder- laget bl.a. vid en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Andra styrmedel än prövning av miljöfarlig verksamhet Som angetts ovan i avsnitt 3.7.3 finns andra styrmedel än individuell prövning när det gäller djurhållning och växtnäring. påpekar i sin rapport eller inte pröva? (NV 2004:5353 s. 28) att för jordbruk med djurhållning finns det generella föreskrifter, men dessa har inte lett till att den individuella prövningen har tagits bort. Istället har resultatet blivit en överlappning. Det kan således konstateras att på jordbrukets områden finns det en rad andra styrmedel i form av generella föreskrifter, tillsyn, miljöersättningar och tvärvillkor, rådgivning och information samt försöks- och utvecklingsverksamhet. De kan få motsvarande effekt på diffusa utsläpp som villkor respektive förelägganden i tillstånds- eller anmälningsbeslut. De kan däremot inte ersätta de möjligheter som en tillståndsprövning, och i viss mån anmälningsplikt, erbjuder kommunen och dess medborgare att förebygga negativa effekter av lokaliseringen i form av lukt och buller. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Bör tillståndsprövningen endast omfatta de stora anläggningarna för fjäderfä och svin i IED-direktivet? I krävs tillstånd för anläggningar för fjäderfä och svin av viss storlek enligt IPPC-, IED- och MKB-direktiven. MKB- direktivet ställer även krav på tillståndsplikt för anläggningar för intensiv djuruppfödning. Helsingforskonventionen innehåller ett krav på tillståndsplikt för anläggningar med nötkreatur med mer än 400 djurenheter och för anläggningar med mer än 100 djurenheter ska generella före- skrifter eller ett förenklat tillståndsförfarande införas. uppfyller kraven i Helsingforskonventionen avseende nötkreatur och anmälningsplikt och därutöver finns nationella krav på till- ståndsplikt för anläggning med djurhållning av hästar och minkar med mer än 400 djurenheter. Eventuellt kommer nötkreatur att omfattas av IED-direktivet framöver och tröskelvärdena för fjäderfä att differentieras Djurhållning med nötkreatur omfattas inte av IPPC- och IED- direktiven. Vid framtagandet av IED-direktivet diskuterades det om även nötkreatur skulle inkluderas. Det resulterade i att Europeiska kommissionen skulle se över behovet att kontrollera utsläpp från intensiv uppfödning av nötkreatur (artikel 73.2 c i IED-direktivet). Kommissionen skulle även se över differentierade tröskelvärden för uppfödning av olika fjäderfäarter (artikel 73.3 a i IED-direktivet). I skäl 20 i ingressen till IED-direktivet anges att intensiv uppfödning av fjäderfä och nötkreatur bidrar i betydande grad till utsläpp av föroreningar till luft och vatten. För att uppfylla de mål som anges i den tematiska strategin för luftförorening och i unionslagstiftningen om vattenskydd är det nödvändigt att kommissionen ser över behovet av att fastställa differentierade tröskelvärden för kapacitet avseende olika fjäderfäarter, i syfte att fastställa tillämpningsområdet för detta direktiv och ser över behovet av att fastställa de lämpligaste åtgärderna för att begränsa utsläppen från nötkreatursanläggningar. Enligt uppgift från kommissionen arbetar de med översynen av nöt- kreatur och differentierade tröskelvärden för uppfödning av olika fjäderfäarter, men någon formell rapport om resultaten har ännu inte lämnats. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Kravet på tillståndsplikt för uppfödning av olika typer av djur i en och samma anläggning I svensk rätt finns ett krav på tillstånd för det antal platser för fjäderfän, slaktsvin eller suggor som tillsammans motsvarar mer än 200 djurenheter. Kravet är en del av verksamhetskod 1.10 och har markerats med EU-koderna för IPPC-direktivet och MKB- direktivets bilaga I (bilagan till förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Det har diskuterats om kravet verkligen följer av IPPC- direktivet eller om det är ett svenskt krav. I punkt 2 i ingressen i bilaga I till IPPC-direktivet anges att om samma näringsidkare bedriver flera slag av verksamheter som omfattas av samma rubrik i en och samma anläggning eller på en och samma plats, adderas produktionskapaciteten för dessa slag av verksamheter. Djur- hållning av svin och fjäderfä regleras i punkt 6.6 under rubriken annan verksamhet. I bilaga I till IED-direktivet finns en liknande skrivning. Det anges att om flera verksamheter som bedrivs i en och samma anläggning omfattas av samma verksamhetsbeskrivning och den innehåller en tröskel, adderas produktionskapaciteten för dessa verksamheter. I eller inte pröva (NV 2004:5353) anges att kravet är en följd av direktivens skrivningar. I IED-direktivet anges att kommissionen skulle ha sett över fastställandet av differentierade tröskelvärden för kapacitet för uppfödning av olika typer av djur i en och samma anläggning (artikel 73.3 b). Tröskelvärdena kan således komma att behöva ses över och justeras till EU:s tröskelvärden om sådana tas fram. Inte heller angående detta har någon rapport lämnats ännu, enligt uppgift från kommissionen. En möjlig förändring är att endast de stora anläggningarna för fjäderfä och svin i IED-direktivet ska vara tillståndspliktiga Den översyn som pågår inom EU om nötkreatur samt tröskel- värden för fjäderfä och olika typer av djur i samma anläggning innebär att omfattningen och tröskelvärdena för tillståndsplikt i IED-direktivet kan komma att ändras framöver. En första förut- sättning för att begränsa tillståndsplikten till större anläggningar för fjäderfä och svin är således att EU-institutionerna enas om att Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning tillståndsplikten i direktivet inte bör utökas till att omfatta nöt- kreatur. Därefter skulle någon part till Helsingforskonventionen kunna föreslå att nuvarande tillståndskrav inom konventionens ram bör ändras. Parterna till konventionen har i sina överväganden då främst att utgå från konventionens mål och vilken effekt frånvaron av tillståndsplikt skulle ha på måluppfyllelsen. Eftersom tillståndsplikten är beroende av översynen inom EU och Helsingforskonventionen är det således inte meningsfullt för utredningen att göra en djupare analys av tillståndsplikten för nötkreatur. Utredningen anser även att det inte är lämpligt att göra någon separat analys beträffande hästar och minkar, utan en analys av en förändring av tillståndsplikten bör göras samlat. Utredningen redovisar nedan några faktorer som borde beaktas i det fall frågan skulle få aktualitet . Om tillståndsplikten skulle tas bort blir de anläggningar som har varit tillståndspliktiga anmälningspliktiga. På så vis uppfylls även kraven i MKB-direktivet eftersom kommunen ska pröva om verksamheten kan medföra en betydande miljöpåverkan och i sådana fall förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd (26 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd). (Se mer om kraven i MKB-direktivet i nedan.) 2012 av miljökvalitetsmålen konstaterade de målansvariga myndigheterna att de vattenanknutna målen, bl.a. Ingen övergödning, inte kan nås med redan beslutade eller planerade styrmedel. utvärdering av tidigare ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten visar att det finns risk för ökad miljöpåverkan inom miljökvalitetsmålen luft, En giftfri miljö, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet. Från ett miljöskyddsperspektiv bör därför inte tillstånds- plikten tas bort annat än om det med stor sannolikhet kan ske utan att äventyra uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Om tillståndsplikten tas bort måste det vidtas åtgärder som till- räckligt kompenserar för frånvaron av tillståndsplikt. Till exempel skulle krav i generella föreskrifter kunna utgöra en sådan kom- pensation. utvärdering av tidigare ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten visar att det finns risk för ökad miljöpåverkan inom ovan nämnda miljökvalitetsmål. Det beror enligt utvärderingen främst på ökningen av antal verksamheter som varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga, att flera kommuner upplever att de inte har tillräcklig kompetens för tillsyn över verk- Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning samheter som har klassats om till anmälningspliktiga och att antalet omprövningar av gamla tillstånd inte har ökat till följd av ändringarna. Utvärderingen baseras på samtliga ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten och inte specifikt på djurhållning. Beträffande djurhållande verksamheter har inte någon ökning av antalet verksamheter som varken är tillstånds- eller anmälnings- pliktiga skett. Ändringen bestod i att gränsen för till- ståndsplikten höjdes från 200 djurenheter till 400 djurenheter för nötkreatur, hästar och minkar. Övrig djurhållning med mer än 100 djurenheter blev anmälningspliktig. En ändring av tillståndsplikten till EU-nivån skulle innebära att anmälningsplikten utökas ytter- ligare. Vad gäller vissa kommuners upplevelse att de inte har tillräcklig kompetens för tillsyn över verksamheter som klassats om till anmälningspliktiga har kommunerna även tidigare haft ärenden om djurhållning i form av anmälningar och överlåten tillsyn av tillståndspliktiga anläggningar. En ytterligare ändring av tillstånds- plikten till EU-nivån skulle innebära att kommunen även får ansvar för djurhållning av nötkreatur, minkar och hästar över 400 djurenheter. Kommunen har ansvar för dessa djurslag under den angivna nivån. Det är således ingen helt ny verksamhet för kommunernas del. Under utredningens arbete har det fram- kommit att kommunerna ser positivt på att ta hand om ytterligare ärenden om djurhållning vid en eventuell ändring. För de verk- samheter som i sådana fall skulle bli anmälningspliktiga i stället för tillståndspliktiga ska kommunen via förelägganden om försiktig- hetsåtgärder i anmälningsärendet och via tillsyn följa om verk- samheten medför några negativ miljöpåverkan. Vidare är kommunen skyldig att förelägga verksamhetsutövare för en anmälningspliktig verksamhet att söka tillstånd om verksamheten kan medföra betydande miljöpåverkan. För verksamhetsutövarna är det alltid möjligt att frivilligt ansöka om tillstånd i syfte att få lokaliserings- och olägenhetsfrågor prövade, eftersom det ger en större trygghet med ett tillstånd än anmälan. Projekt som tillsynsprojekt och annan tillsynsvägledning från nationella myndigheter och bör leda till ökad kom- petens inom kommunerna . Den centrala tillsynsväg- ledningen kommer sannolikt att öka , inte minst till följd av genomförandet av IED-direktivet. Kommunerna har även möjlighet att samarbeta med varandra för att på så sätt säkerställa att tillgång till resurser och kompetens finns (26 kap. 7 § miljö- balken). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Djurhållning har betydelse för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap, som innefattar jordbruksföretagens möjlighet att tillhandahålla ekosystemtjänsten livsmedelsproduktion samt ett öppet och variationsrikt odlingslandskap där betesdrift är en viktig del. Det övergripande generationsmålet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. En realitet är den långsiktiga utveckling som sker inom mjölk- och köttproduktionen där den inhemska produktionen minskar. Mjölkproduktionen har minskat med –2010 vilket gör att den inhemska produktionen motsvarar konsumtionen av mjölk och grädde medan ostproduktionen har minskat som ostkonsumtionen har ökat per person. Den inhemska slakten av nötkreatur har minskat medan nötköttskon- sumtionen har ökat med per person. (Livsmedelskonsumtion och näringsinnehåll, Statistikrapport 2012:01, , statistikdatabas samt Marknadsöversikt – mjölk och mejeriprodukter, rapport 2112:7 ). Den minskande produktionen samt ökande konsumtionen och har resulterat i en ökad införsel och import av ost och nötkött från andra länder inom eller utanför EU. Denna minskning av produktionen av mjölk och kött för konsumtion i kan motverka möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlings- landskap. Även det övergripande generationsmålet kan motverkas i det fall ökad produktion i andra länder skapar ökade miljö- och hälsoproblem där. I den utsträckning tillståndsinstrumentet i skulle kunna kopplas till den minskande produktionen, skulle det kunna utgöra en faktor att beakta. Den bedömning som behöver göras vid en eventuell ändring av tillståndsplikten är hur stort hinder tillståndspröv- ningen upplevs ur ett företagarperspektiv, hur stor risken är för ökad miljöbelastning vid anmälan i stället för tillståndsprövning samt kostnaderna ur ett statsfinansiellt perspektiv i relation till den miljönytta den individuella prövningen tillför med beaktande av de befintliga generella miljöreglerna.