sou · H0B335 · 2012-05-24 00:00:00 — -aktivt verka för att synliggöra olika aspekter och negativa konse- kvenser av våld i nära relationer för såväl berörda aktörer som allmänheten och -vid behov lämna förslag till hur arbetet mot våld i nära relationer kan förbättras och samverkan utvecklas på nationell, regional och lokal nivå. Uppdraget ska slutredovisas . Förslag och bedömning: Ett nationellt kompetensteam inrättas med uppgift att på olika sätt främja arbetet mot äktenskap mot någons vilja, barnäktenskap och hedersrelaterat våld och för- tryck. Teamet ska bestå av personer med särskild sakkunskap om problematiken och om olika relevanta sakområden, däribland Polisens och arbete. Kompetensteamet ska ha i uppdrag -att utveckla och effektivisera samverkan vad gäller såväl myn- digheter som verksamheter inom det civila samhället, -att verka för att problemområdet uppmärksammas och beaktas i alla relevanta sammanhang och att påtala brister, -att medverka till och främja att bra arbetsmetoder tas fram, dokumenteras och sprids, -att tillhandahålla en stödjande funktion i förhållande till olika myndigheter och andra verksamheter, -att stimulera utvecklingen av lokala och regionala resursteam, -att ta fram utbildnings- och informationsmaterial samt att kvalitetsgranska sådant material som har tagits fram av andra aktörer, -att delta i utbildningsinsatser, -att skapa mötesplatser för praktiker och forskare och -att driva en webbplats. Huvudman för kompetensteamet bör inledningsvis vara Länsstyr- elsen i . Därefter bör arbetet utvärderas, varvid det kan övervägas om uppgiften bör läggas på någon annan aktör, i första hand . En särskild sekretessbestämmelse till skydd för enskildas per- sonliga förhållanden i kompetensteamets verksamhet införs i 26 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Presum- tionen ska vara att sekretess gäller. 21.2.1Behövs ett nationellt kompetensteam? Det finns starka skäl för att även i inrätta ett nationellt kompetensteam med uppgifter inom området barnäktenskap och äktenskap mot någons vilja. Det första av dessa skäl är att det finns ett behov av ett mer samlat och långsiktigt grepp om frågorna. Arbetet mot barnäktenskap och äktenskap mot någons vilja måste bedrivas uthålligt och på många olika fronter. Vi tror att det skulle vara en stor fördel med ett kompetensteam som kan fungera som motor för arbetet och som kan ha en nationellt samordnande funktion. Ett sådant team skulle kunna ha som roll att verka för att frågan hålls levande och beaktas inom de olika verksamheter där den kan aktualiseras samt att i förekommande fall slå larm när man iakttar brister. Behovet av en aktör med ett helhetsgrepp gäller inte minst det förebyggande arbetet. Ett samlat grepp behövs också när det gäller metodutveckling, kunskapsuppbyggnad, erfarenhetsförmedling och samordning/sam- verkan. Att det finns en central aktör är därför till stor fördel även utifrån dessa aspekter. Vidare behöver man underlätta för praktiker inom myndigheter, frivilligorganisationer och andra verksamheter som kommer i kon- takt med problematiken att söka stöd och råd. På några håll i landet finns lokala eller regionala resursteam som kan konsulteras vid behov i frågor om hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive tvångsäktenskap. I länsstyrelsernas uppdrag ingår att ge konsulta- tivt stöd till framför allt . Vi vet dock att det också finns enskilda personer med särskild kunskap om problematiken som i stor utsträckning blir ombedda att bistå myndigheter och frivilligorganisationer vid deras hantering av ärenden som rör äkten- skap mot den egna viljan och hedersrelaterat våld och förtryck. Biståndet ges ofta helt eller delvis informellt. Det tycks alltså finnas ett behov av sakkunnig rådgivning som inte verkar tillgodoses inom ramen för den verksamhet som bedrivs av olika myndigheter. Till bilden hör också att kvinnojourer och andra verksamheter som bedriver skyddat boende för hedersvåldsutsatta lägger resurser och många obetalda arbetstimmar på att ge stöd och rådgivning till exempelvis , skolpersonal, andra vårdgivare, polis och rättsväsende.6 Behovet av råd och stöd måste rimligen mötas genom insatser från det offentliga som man tar vara på de kunskaper som finns inom frivilligsektorn. Med utbildning, metodhandböcker och annat handledningsmaterial kommer man en bit på vägen. Men även om man erbjuder sådana hjälpmedel och kontinuerliga utbildnings- insatser till olika yrkesgrupper är det inte rimligt att förvänta sig att alla berörda personer ska ha den kunskap och erfarenhet som krävs för att utan stöd kunna hantera ärenden om barnäktenskap och äktenskap mot den egna viljan, eller om hedersrelaterat våld och förtryck. Man måste också räkna med att erfarenheten av proble- matiken kan variera över landet och mellan olika verksamheter. Inom vissa kommuner finns det säkerligen förutsättningar att bygga upp stor sakkunskap och erfarenhet medan det kan finnas andra, särskilt mindre kommuner, som stöter på problematiken mera 6 i , i & i län (2011), Skyddat boende för hedersvåldsutsatta personer – slutrapport av en nationell kartläggning, s. 23. sällan och bl.a. därför inte har samma möjligheter. Förmodligen finns det betydande skillnader också på länsnivå. Det kan vidare vara en resursfråga. Ärendena är komplicerade och en effektiv hjälpinsats kan kräva både stor praktisk erfarenhet och kompetens inom vitt skilda områden. Ett lämpligt bemannat kompetensteam skulle kunna ge råd och metodstöd åt personer som kommer i kontakt med problematiken i sitt yrke eller inom en frivilligorganisation där han eller hon är verksam. Det kan handla t.ex. om lärare, socialsekreterare och verksamma inom civila hjälporganisationer, såsom kvinnojourer. På det sättet skulle teamet bidra såväl till en höjd kvalitet på insatserna gentemot de enskilda som till en kunskapsökning hos den person som man bistår och, i förlängningen, till myndigheter och andra verksamheter. Kompe- tensteamet skulle då också bidra till att utjämna de skillnader i kun- skapsnivå som kan finnas över landet. Inom ett nationellt kompetensteam som kommer i kontakt med ett stort antal ärenden finns en större möjlighet att upparbeta erfar- enhet och kompetens än i t.ex. en länsstyrelse som kommer i kon- takt med ett mindre antal ärenden. Detta innebär inte att vi menar att länsstyrelserna inte ska arbeta med frågorna eller erbjuda kon- sultativt stöd, utan att deras arbete behöver kompletteras på natio- nell nivå. De problem som kan finnas med ett nationellt kompetensteam torde gälla framför allt styrnings- och samordningsfrågor men också det förhållandet att alltför mycket av det ordinarie arbetet kan ten- dera att söka sig till kompetensteamet. Man bör vidare vara med- veten om att ett kompetensteam kan medföra en risk för att myndigheter och andra aktörer inte prioriterar kompetensutveck- ling inom den egna organisationen. En utmaning blir då att se till att kompetensteamet kompletterar den verksamhet som finns utan att hämma den utveckling som måste ske på lokal och regional nivå. Vi tror att detta kan uppnås med ett arbetssätt som innebär att kompetensteamet har funktionen som bollplank men aldrig tar över ett enskilt ärende från den ansvariga myndigheten. Vidare anser vi, som framgår i nästa avsnitt, att ett kompetensteam kan stimulera utvecklingen av lokala och regionala resursteam och på andra sätt bidra till en ökad kompetens inom olika myndigheter och verksam- heter. Vid en samlad bedömning anser vi att de vinster som ett kom- petensteam skulle leda till klart överstiger eventuella nackdelar. föreslår därför att ett kompetensteam inrättas för arbetet mot äkten- skap mot någons vilja och barnäktenskap. 21.2.2Vilka uppgifter bör kompetensteamet få? Det är viktigt från både resursfördelnings- och tydlighetssynpunkt att klara ut vilka uppgifter ett nationellt kompetensteam närmare bestämt bör få. Ovan har sagts att det handlar främst om samord- ning och kunskapsuppbyggnad men också om att teamet bör vara pådrivande och övervakande samt arbeta förebyggande. I detta av- snitt ska diskuteras något närmare vilka uppgifter som teamet bör få. En av de viktigaste uppgifterna bör vara att främja en förbättrad samverkan på olika nivåer. I uppdraget bör alltså ingå att kompe- tensteamet ska verka för stärkt samverkan mellan myndigheter, frivilligorganisationer och andra aktörer. En annan huvudfunktion bör vara att möta det väl dokumen- terade behovet av metodutveckling. Kompetensteamet bör sålunda ges i uppdrag att medverka till att det utvecklas bra arbetsmetoder och att sprida dessa metoder och arbetssätt. I detta bör ligga bl.a. ett ansvar för att löpande sammanställa och analysera forskning och olika utvärderingar på området. Uppgiften bör också omfatta ett ansvar för att, i samarbete med andra relevanta myndigheter och aktörer ta fram, sprida och följa upp vägledningar och metodhand- böcker m.m. Vi diskuterar detta vidare i kap. 22. Vid framtagande av vägledningar, metodmaterial och liknande är det viktigt att man beaktar erfarenheter som finns inte bara hos myndigheter utan också hos verksamheter inom det civila samhället. Det kan inom t.ex. kvinnojourerna och andra liknande organisa- tioner finnas stor rutin när det gäller att hjälpa personer som är utsatta för press att gifta sig mot sin vilja, som har blivit gifta mot sin vilja eller som bryter upp ifrån ett äktenskap som har ingåtts mot den egna viljan. Dessa kunskaper bör tas till vara, t.ex. genom att olika verksamheter med särskild erfarenhet inbjuds att delta i referensgrupper. En mycket viktig funktion för teamet bör vara att ha en direkt stödjande funktion i förhållande till olika myndigheter och andra verk- samheter. Det kan handla om praktiker inom exempelvis skolan, , sjukvården, utrikesrepresentationen och olika verksam- heter inom det civila samhället, såsom kvinnojourer. Vi uppfattar vidare att det finns ett stort behov för praktiker att få tillfälle till erfarenhetsutbyte och till diskussion om olika arbets- sätt utifrån sina erfarenheter. Därför bör en viktig uppgift för ett kompetensteam vara att skapa mötesplatser för praktiker och forskare, t.ex. genom att anordna återkommande workshops och konferenser. Detta skulle gagna också teamets arbete med metodutveckling. Bl.a. skapas en plattform för diskussion om olika handböcker och metodmaterial och om deras användbarhet i praktiken. Om ett kompetensteam inrättas bör det i viss utsträckning ha beredskap för att hantera samtal och skriftliga förfrågningar från hjälpsökande enskilda. Som utgångspunkt bör då kompetensteamet slussa personen vidare till andra instanser. Om det i ett visst fall framstår som bättre kan man tänka sig att kompetensteamet, med den enskildes samtycke, kan fungera som en länk mellan denne och berörda myndigheter och verksamheter. I fall då kompetensteamet erfar att myndigheter inte till fullo agerar till den enskildes bästa, kan en viktig funktion vara att för berörda myndighetspersoner peka på de möjligheter som finns att hjälpa den utsatta personen, de rättigheter som denne har enligt olika regelverk och de skyldig- heter som kan finnas att agera. Däremot kan det givetvis inte bli fråga om ett övertagande av myndighetens beslutsfattande. De gränser som sekretessbestämmelserna sätter måste vidare beaktas. Kompetensteamet kan också vara en länk mellan olika aktörer när det finns behov av samverkan och denna inte fungerar tillräck- ligt bra. Givetvis måste sådan verksamhet ske inom de ramar som sätts av sekretessreglerna. har bedömt att det finns ett behov av att in- formation om äktenskap mot den egna viljan och barnäktenskap finns samlad på en webbplats.7 Vår uppfattning är att det numera finns information som riktar sig till berörda unga på främst den webbplats som drivs inom ramen för om kärlek/Dina rättigheter (). Däremot finns det enligt vår uppfattning ett behov av samlad information på webben till pro- fessionella. Uppgiften att ansvara för en sådan webbplats kan lämp- ligen läggas på ett kompetensteam. Där kan vägledningar, metod- handböcker och annat material publiceras. Webbplatsen skulle också kunna fungera som en kunskapsbank där man samlar beskrivningar och utvärderingar av olika projekt, såväl svenska som utländska. Webbplatsen för yrkesverksamma kan lämpligen innehålla även 7 Se (2011). information om olika organisationer som arbetar med frågorna, om olika pågående och avslutade projekt m.m.8 Vidare kan en uppgift för ett kompetensteam vara att stimulera utvecklingen av regionala och lokala resursteam. Det långsiktiga slut- målet bör vara att det vid behov lokalt, eller i varje fall regionalt, ska finnas den nödvändiga kompetensen över hela landet. Det natio- nella kompetensteamet kan då arbeta mindre med att stödja olika verksamheter i deras dagliga arbete med ärenden, och mera foku- sera på uppgifter som rör t.ex. metodutveckling. Lokala och regio- nala resursteam är också ett sätt att öka samverkan mellan olika verksamheter. En näraliggande uppgift, som också bör åligga kompetensteamet, är att främja framtagande av lokala och regionala handlingsplaner, m.m. Flera aktörer har betonat behovet av fortsatta utbildnings- och informationsinsatser.9 Ett kompetensteam kan ges i uppdrag att an- ordna, samordna och medverka i sådana insatser. Det framstår som en naturlig uppgift för ett kompetensteam att ta fram informa- tionsmaterial och att kvalitetsgranska material som tas fram av andra aktörer. På den webbplats som kompetensteamet ansvarar för skulle man kunna lägga upp utbildningsfilmer och annat utbildningsmate- rial. Kompetensteamets uppdrag bör omfatta frågans hantering i hela kedjan, från det förebyggande arbetet till det långsiktigt stödjande arbetet till utsatta personer. En särskild fråga är om teamet bör arbeta även med hedersrela- terat våld och förtryck som inte innefattar tvångsäktenskap och barnäktenskap. Som beskrevs har man i valt att han- tera tvångsäktenskap och hedersrelaterat våld och förtryck samlat inom Kompetanseteamet mot tvangsekteskap, medan man i hanterar frågorna i olika team. Hedersrelaterat våld och förtryck som inte involverar tvångs- och barnäktenskap ligger strängt taget utanför vårt uppdrag. Dock kan vi inte bortse ifrån att det, enligt vår mening, finns så pass starka kopplingar mellan äktenskap mot den egna viljan och barnäktenskap och hedersrelaterat våld och förtryck att det framstår som mest rationellt att ett team av det slag som vi föreslår inte begränsar sig till ärenden som rör just äktenskap. Detta gäller inte minst som andra former av hedersrelaterat våld 8Socialstyrelsen (2011), Personer utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck samt barn och unga som blir gifta mot sin vilja. Analys av behov inom socialtjänst och hälso- och sjukvård, s. 26. 9Se t.ex. (2011) och (2011). och förtryck kan utgöra förstadier till barnäktenskap och äkten- skap mot någons vilja och dessutom kan bli resultatet om någon vill ta sig ur ett sådant äktenskap. Inskränkningar i rätten att välja livspartner har i studien och familj – en uppföljning av skyddade boenden för personer som hotas av hedersrelaterat våld (2007) vidare visat sig vara den vanligaste orsaken till att unga hade omhändertagits och placerats i skyddat boende. Hot om familjens skam eller rykte är enligt utredningens fördju- pade studie vanliga påtryckningsmedel. Dessutom är det i stor utsträckning så att de personer som är experter på äktenskap mot någons vilja också är experter på hedersrelaterat våld och förtryck. I praktiken verkar frågan om äktenskap mot någons vilja ofta be- traktas som en del av den hedersrelaterade problematiken. När det gäller barnäktenskap som inte ingås mot barnets vilja är kopplingen något mindre tydlig. Dock kan även tidiga äktenskap hänga samman med oskuldskrav och ryktesspridning. För vissa barn som är utsatta för hedersrelaterade begränsningar i sin vardag kan ett tidigt äktenskap vara ett försök att skaffa sig ett större livsutrymme. Vår uppfattning är alltså att det finns en koppling, även om inte alla barnäktenskap ingås i en hedersrelaterad kontext. Vår sammantagna bedömning är att teamet bör arbeta med såväl äktenskap mot någons vilja och barnäktenskap som med heders- relaterat våld och förtryck. I det sistnämnda begreppet inrymmer vi även könsstympning. Det bör överlåtas åt kompetensteamet att bedöma om vägled- ningar och metodmaterial m.m. bör utformas för varje problem- område för sig eller om frågorna bäst hanteras samlat. Man kan tänka sig olika lösningar när det gäller kompetensteamets uppbyggnad och organisatoriska hemvist. En möjlighet vore att inrätta en ny myndighet. Det är dock tveksamt om det är önskvärt att man inrättar en så liten myndighet som det med nödvändighet skulle bli fråga om, och med ett förhållandevis snävt verksamhets- område. Inte minst med hänsyn till behovet av kostnadseffektivitet kan nog en sådan lösning läggas åt sidan som otänkbar. Det finns alltså anledning att utgå från att kompetensteamet bör inordnas i den befintliga myndighetsstrukturen; på så sätt får teamet tillgång till befintliga resurser i form av t.ex. lokaler och administra- tiva funktioner. Helst bör ansvaret för kompetensteamet läggas på någon myn- dighet som har kunskaper om och erfarenhet av att arbeta med problematiken. Det ligger därvid nära till hands att uppdraget ges till någon myndighet som har eller har haft uppdrag enligt regeringens handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja (skr. 2009/10:229). Nationella myndigheter som kan övervägas utifrån dessa kriterier är i första hand och . En annan tänkbar aktör är Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK). Man kan också överväga att lägga uppdraget på någon av länsstyrelserna, i första hand i , , eller . Slutligen kan man tänka sig någon form av samverkan mellan olika myndigheter. är en statlig myndighet under Utbildnings- departementet som har ett övergripande ansvar för att de nationella ungdomspolitiska målen får genomslag inom olika samhällssektorer. -ansvara för att det finns samlad kunskap om ungdomars levnads- villkor och sprida denna kunskap på nationell och lokal nivå, -göra samordnade uppföljningar av statliga insatser för ungdomar och verka för att ungdomsperspektivet utvecklas i statliga myn- digheters verksamheter, -verka för att kommunerna utvecklar en kunskapsbaserad ung- domspolitik och stödja denna utveckling, och -verka för förnyelse och utveckling av ungdomars fritids- och föreningsverksamheter. har också i uppdrag att fördela statsbidrag till bl.a. integrations-, jämställdhets- och folkrörelseorganisationer. är uppdelad i fyra enheter. har ansvar bl.a. för att fördela stats- bidrag och projektstöd. och ungdomspolitik utreder ungdomars levnadsvillkor. Enheten samarbetar med andra länder, EU, myndigheter och kommuner och har dessutom uppgiften att sprida kunskap och att handlägga kommunala bidrag. samarbete handlägger bl.a. EU:s ut- bytesprogram Ung och Aktiv i . 4.Stabsenheten arbetar med strategi och stöd till generaldirektören, ekonomi och personalfrågor, IT och registratur samt informa- tion. har haft olika regeringsuppdrag när det gäller hedersrelaterat våld och förtryck. Myndigheten har både tagit fram rapporter och genomfört utbildningsinsatser. Inom ramen för rege- ringens handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja har myndigheten haft i uppdrag att kartlägga förebyggande arbete, att göra en kunskapssammanställning om vigselliknande ceremonier, att anordna utbildning och att vara sam- mankallande för ett myndighetsnätverk. har lyft fram att det finns behov av ett mer samlat arbete för att förebygga att unga blir gifta mot sin vilja och att detta kunde ske genom inrättandet av ett nationellt samverkansråd. Detta råd skulle ha uppgiften att arbeta med metodutveckling, utvärdering och upp- följning när det gäller det förebyggande arbetet som riktas till unga och till föräldrar. har även föreslagit att myn- digheten får i uppgift att inrätta ett metodutvecklingscentrum som skulle ha ansvar för att utveckla det förebyggande arbetet (Viljan att förebygga att unga blir gifta mot sin vilja, 2011). förslag inbegriper delvis sådana funk- tioner som vi tänker oss att ett kompetensteam skulle ha. Det sagda talar för som en lämplig aktör att ansvara för kompetensteamet. Kompetensteamet ska enligt vårt förslag kunna ägna sig åt viss rådgivning i enskilda akuta fall som berör och polisens insatser. En sådan verksamhet bedömer vi inte vara särskilt lämplig för . Vi bedömer också att det är viktigt att kom- petensteamet får ett övergripande ansvar för helheten. Dessutom är det viktigt att framhålla att äktenskap mot den egna viljan inte ute- slutande drabbar unga. Hedersrelaterat våld och förtryck kan drabba människor i alla åldrar. Problemen för den som har blivit gift mot sin vilja som ung upphör inte för att personen blir äldre. Visserligen har vissa uppdrag som inte endast avser ungdomar. Men man kan ändå utgå från att en placering inom förmedlar budskapet att det anses vara fråga om ett ungdomsproblem, kanske med den effekten att de som är lite äldre blir osynliggjorda. Dessa skäl talar emot att Ungdomsstyr- elsen ges i uppdrag att hålla i ett kompetensteam. är förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, hälsoskydd, smittskydd, socialtjänst, stöd och service till vissa funk- tionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Myndig- heten ska verka för en god hälsa och social välfärd samt för stöd- insatser, omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen. har fyra sakavdelningar. 1.Avdelningen för statistik och utvärdering har ansvar bl.a. för att följa upp, analysera och utvärdera utvecklingen i vård och om- sorg och att hålla i myndighetens statistikdatabaser. 2.Tillsynsavdelningen granskar att vård och omsorg drivs enligt lagar och regler och ska påtala brister i säkerheten för patienter, brukare och klienter. På avdelningen finns också enheten för enskildas klagomål. 3.Avdelningen för kunskapsstyrning tar fram kunskap för att styra verksamheterna i vård och omsorg. Medlet är riktlinjer, vägled- ningar och andra rekommendationer för hur man ska arbeta, samt stöd för användning och tillämpning. 4.Avdelningen för regler och tillstånd svarar för myndighetens regelstyrning genom att utarbeta bindande föreskrifter (SOFS), allmänna råd och handböcker. Även har haft uppdrag rörande äktenskap mot den egna viljan och hedersrelaterat våld och förtryck. Bl.a. har Social- styrelsen enligt ett uppdrag i handlingsplanen analyserat vilka be- hov som finns av vägledning, utvärdering, uppföljning eller annat.10 Myndigheten har stor erfarenhet av att arbeta med metodutveck- ling och av att ta fram olika typer av riktlinjer och metodstöd. Myndigheten har dessutom behörighet att meddela föreskrifter och allmänna råd inom sitt verksamhetsområde (se 4 § förordningen [2009:1243] med instruktion för ) och har ett till- synsansvar. och sjukvården hör till de viktigaste aktörerna när det gäller frågor om barnäktenskap och äktenskap 10 Se (2011). mot någons vilja. Andra viktiga aktörer, såsom skolan, trossam- funden, frivilligorganisationerna och rättsväsendet ligger emellertid utanför myndighetens verksamhetsområde. Det finns alltså flera skäl som talar för att bör ges uppdraget att driva kompetensteamet men också vissa skäl som talar emot. Nationellt () är ett kunskaps- och resurscentrum vid . NCK arbetar på regeringens uppdrag med att höja kunskapen på nationell nivå om mäns våld mot kvinnor och att utveckla metoder för omhändertagande av våldsutsatta kvinnor. Verksamhetsområdet omfattar även våld i sam- könade relationer och hedersrelaterat våld och förtryck. I NCK:s uppdrag ingår att arbeta med metodutveckling, information, utbild- ning, kunskapssammanställning och forskning. NCK:s kliniska enhet vid driver kvinnofridsmottagningen och den nationella stödtelefonen Kvinnofridslinjen.