sou · H0B317d2 · 2012-05-02 00:00:00 — 24.4 Författning eller annan reglering?......................................... 24.5 Vilka berörs av förändringarna i regleringen? Hälso- och sjukvården ............................................. Effekter för närstående?........................................... Staten som huvudman .............................................. Tröskeleffekter vid upphävande av lagen om Betydelsen för anslutning till Europeiska Förutsättningar och antaganden om inflöde, vårdtider, platsbehov och kostnader per plats........ Samhällets kostnader för vårdplatser och platser inom olika åtgärder................................................... Kostnader för olika huvudmän inom den reformerade psykiatriska tvångsvården................... Sammanfattning av de ekonomiska konsekvenserna av förslaget .................................... Förväntade ekonomiska konsekvenser av en annan lösning i fråga om huvudmannaskap ............ 24.8 Betydelser för den kommunala självstyrelsen ...................... 24.9 Jämställdheten mellan män och kvinnor............................... 24.10Konsekvenser för den offentliga servicen ............................ 24.11Om ikraftträdande och behovet av informationsinsatser.... 24.11.2 Behovet av informationsinsatser............................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................ 25.2.1 Vissa utgångspunkter............................................... 25.2.2 Situationer som behöver regleras särskilt ............... Förslaget till lag om ändring i ...................... Förslaget till lag om ändring i ............... Förslaget till lag om psykiatrisk tvångsvård ..................... Förslaget till lag om särskilda skyddsåtgärder.................. Förslaget till lag om rättspsykiatrisk undersökning....... 26.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1944:133) om 26.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1946:804) om införande av nya .................................. 26.8Förlaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare............. 26.9Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om 26.10Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m............................................... Förslaget till lag om ändring i passlagen (1978:302)...... Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387) ..... Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ......................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m....................... Förslaget till lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859) ......................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade .................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård....................... Förslaget till lag om upphävande av lagen (1997:724) om avveckling av specialsjukhus och vårdhem ............... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.............................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om 26.22Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1656) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:353) om Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ......................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet...... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ......................................................................... Förslaget till lag om ändring i patientdatalagen (2008:355)......................................................................... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)......................................................................... Förslaget till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) .. Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659)......................................................................... Förlaget till lag om ändring i delgivningslagen (2010:1932)....................................................................... Litteratur- och källförteckning ......................................... Bilaga 5 Frågeschema avseende otillräknelighet ...................... Bilaga 6 Ekonomiska konsekvenser av psykiatrilagsutredningens förslag, .... 9Psykisk störning, brott och ansvar Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt tillsatt kommitté för att utreda frågor om ansvar och påföljder för psykiskt störda lagöverträdare. Kommittén, som antog namnet (Ju 1999:08), överlämnade betänkandet Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) till regeringen. En redogörelse för förslag finns i kapitel 5. Vi har enligt våra direktiv (dir 2008:93) att utgå ifrån att det kommer att genomföras en större reform med utgångspunkt i Psyk- ansvarskommitténs förslag. Vi har därför haft den kommitténs för- slag och överväganden som bas för vårt arbete. Under de som har gått sedan överlämnade sitt betänkande har det skett både lagändringar på området och förändringar av förhållandena i övrigt i samhället. Detta innebär att överväganden och förslag inte i alla delar är helt anpassade efter dagens förhållanden. För att under- lätta en kommande lagstiftning har vi därför valt att skriva egna betänkandetexter på de olika områden som behandlade och som omfattas av vårt uppdrag. Vid författandet av vår betänkandetext har vi emellertid utgått ifrån texter (kap. 3, 6–11 och 13). I dessa har vi gjort nödvändiga uppdateringar och kompletteringar. I texter- na presenterar vi våra överväganden och förslag i de frågor som behandlade och på en del näraliggande om- råden. Vår avsikt har alltså varit att presentera en sammanhållen och uppdaterad text i de frågor som ingår i vårt uppdrag. Eftersom vår grundsyn på problematiken är densamma som Psykansvarskom- mitténs stämmer vår text i stora delar överens med kommitténs. Psykisk störning, brott och ansvar Men även om vi alltså har sett som vår uppgift att fullfölja Psyk- ansvarskommitténs arbete argumenterar vi i en del frågor för andra lösningar än de som stannade för. Delvis har detta, som har framhållits, sin grund i att det har skett föränd- ringar i samhället som har gått sedan presenterade sitt förslag. Men det beror också på att vårt utredningsuppdrag är bredare än det som hade genom att vi gör en översyn av den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen. Några mera avgörande skillnader mellan förslagen finns dock inte. För den som vill jämföra vårt förslag med Psykansvarskom- mitténs finns det en översikt av skillnaderna i avsnitt 16. I avsnitt 2.3 finns en kort redogörelse för nu gällande strafflag- stiftning om psykiskt störda lagöverträdare. I avsnitt 6 finns en redogörelse för de bestämmelser som gäller i , och i fråga om krav på tillräknelighet och om olika reaktioner som företas i syfte att förebygga ytterligare lagöverträdelser. 9.2Historik och frågans tidigare behandling Uppfattningen att personer som är sinnessjuka (som benämningen då var) bör särbehandlas straffrättsligt är mycket gammal. De äldsta svenska lagbestämmelserna ger emellertid inte någon klar bild av hur de sinnessjuka behandlades i straffrättsligt hänseende. lag berördes de sinnessjukas straffrättsliga ställning ytterst kort- fattat och det är omtvistat om regleringen innebar frihet från straff- ansvar eller om sinnestillståndet kunde räknas som en förmildrande omständighet. ändrades de sinnessjukas straffrättsliga ställning på ett genomgripande sätt. När legalitetsprincipen fick genomslag inom straffrätten kom området för frihet från straff att anges direkt i lagtexten. Detta var bakgrunden till att bestämmel- serna om tillräknelighet (5 kap. 5 § SL) och förminskad tillräkne- lighet (5 kap. 6 § SL) kom till. genomfördes efter ett förslag från Strafflagberedningen (SOU 1942:59) en förändring av tillräknelighetsbestämmelserna. Denna innebar bl.a. att det infördes ett krav på orsakssamband mellan sinnestillståndet och gärningen för att straffriförklaring skulle kunna ske. Psykisk störning, brott och ansvar Strafflagberedningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1956:55) bl.a. att straffriförklaringarna skulle avskaffas. Anledningen till detta var att beredningen ansåg att tillräknelighetsläran hade spelat ut sin roll. I stället skulle de psykiskt störda lagöverträdarna, om ett vårdbehov förelåg, dömas till vård på sinnessjukhus eller till öppen psykiatrisk vård. Individualpreventiva skäl skulle vara avgörande för om en sådan vårdåtgärd skulle komma till stånd. Beredningen före- slog också att de psykiskt störda lagöverträdarna inte skulle kunna dömas till fängelse samt att det även i övrigt skulle finnas inskränk- ningar beträffande påföljdsvalet för dem. I propositionen till BrB (prop. 1962:10, del C, s. 95 ff.) godtog departementschefen förslag att slopa straffri- förklaringarna. Tillräknelighetsläran kom därmed formellt att avskaffas. Den kom dock i realiteten – genom fängelseförbudet och institutet fri från påföljd – att flyttas över till påföljdsledet. Dom- stolen skulle nämligen förordna om en brottspåföljd, överlämnande till vård enligt sinnessjuklagen, för de lagöverträdare som bedöm- des som sinnessjuka, sinnesslöa eller som omfattades av det s.k. jämställdhetsbegreppet1 och var i behov av vård. I samband med att LSPV trädde 1967 ändrade brottspåföljdens namn till överlämnande till sluten psykiatrisk vård.2 Förslag från den s.k. Bexeliuskommittén3 i betänkandet Psykiskt störda lagöverträdare (SOU 1977:23), från Socialberedningen i betänkandet Psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten (SOU 1984:64) och i en promemoria utarbetad inom ledde fram till den reform när det gäller psykiskt störda lagöverträdare som trädde 1992. Refor- men innebar att BrB:s påföljdsbestämningsregler avseende psykiskt störda lagöverträdare fick en ny utformning. trädde en ny lagstiftning om psykiatrisk tvångsvård i kraft. En viktig föränd- ring var att samma begrepp avseende psykisk störning infördes i BrB och i tvångsvårdslagstiftningen. I BrB:s reglering av lagöverträ- dare med psykiska avvikelser angavs tidigare att straffrättslig sär- behandling skulle ske av den som led av sinnessjukdom, sinnes- slöhet eller annan själslig abnormitet av så djupgående natur att den måste anses jämställd med sinnessjukdom. 1Av jämställdhetsbegreppet omfattades de som led av en själslig abnormitet som var så djupgående att den måste anses jämställd med sinnessjukdom. 2Tidigare fanns även påföljden överlämnande till öppen psykiatrisk vård. Den avskaffades emellertid . utredning om behandling av psykiskt avvikande. Psykisk störning, brott och ansvar den kategori som skulle särbehandlas ersattes vid reform med samlingsbegreppet allvarlig psykisk störning. Det bör nämnas att reform också innebar att den s.k. särskilda utskrivningsprövningen infördes. Systemet innebär att det beträffande vissa allvarligt psykiskt störda lagöverträdare ligger på förvaltningsdomstol att avgöra om den rättspsykiatriska vården ska upphöra. (Ju 1994:04) föreslog i sitt betänkande Straffansvarets gränser (SOU 1996:185) att en tillräknelighetsreg- lering skulle återinföras i svensk rätt. Utredningen föreslog också att fängelseförbudet i 30 kap. 6 § BrB och påföljden överlämnande till rättspsykiatrisk vård skulle avskaffas. Den som har begått en gärning under påverkan av en allvarlig psykisk störning men som anses kunna ta ett straffrättsligt ansvar (dvs. var tillräknelig vid gär- ningen) ska enligt förslaget fällas till ansvar för brott och dömas till straff eller andra påföljder på i princip samma sätt som andra lag- överträdare. Enligt utredningens förslag ska den som har begått gärningen under påverkan av en allvarlig psykisk störning och som är i behov av vård, men fri från straffrättsligt ansvar till följd av bristande ansvarsförmåga eller bristande uppsåt, av brottmåls- domstolen kunna dömas till rättspsykiatrisk vård som särreaktion. Vården ska kunna förenas med särskilda restriktioner vad gäller permissioner och frigång om det behövs för att behovet av sam- hällsskydd ska kunna tillgodoses. Ingen ska dock, enligt förslaget, kunna hållas kvar i rättspsykiatrisk vård som inte längre har ett medicinskt vårdbehov som påkallar sluten vård. Om samhällsskyddet gör sig särskilt starkt gällande innebär förslag att förvaltningsdomstol, under vissa begränsade förutsättningar, ska kunna besluta om s.k. samhälls- skyddsåtgärder när det inte längre finns förutsättningar för fortsatt rättspsykiatrisk vård. I de fall där något vårdbehov inte finns men behovet av samhällsskydd gör sig särskilt starkt gällande ska också brottmålsdomstolen, under samma begränsade förutsättningar, direkt kunna besluta om en samhällsskyddsåtgärd. Åtgärderna ska enligt förslaget kunna äga rum såväl i slutna former som genom kontroll- åtgärder när gärningsmannen befinner sig ute i samhället. De är i princip tidsobestämda, men ska omprövas kontinuerligt av domstol. Den som har begått gärningen under påverkan av en allvarlig psykisk störning, men som anses kunna ta ett straffrättsligt ansvar, ska enligt förslag fällas till ansvar. Är det inte möjligt att bestämma påföljden till något annat än fängelse ska Psykisk störning, brott och ansvar den dömde, så länge vårdbehovet kvarstår, verkställa straffet genom rättspsykiatrisk vård. Finns det för villkorlig fri- givning fortfarande behov av vård och finns det till följd av den psykiska störningen en påtaglig risk för fortsatt brottslighet ska förvaltningsdomstol, under vissa begränsade förutsättningar, kunna besluta att den dömde direkt efter frigivningen ska genomgå rätts- psykiatrisk vård med särskilda restriktioner. Finns det inget vård- behov men är det särskilt påkallat med hänsyn till behovet av sam- hällsskydd ska förvaltningsdomstol i stället, under i övrigt samma begränsade förutsättningar, kunna besluta om samhällsskyddsåtgär- der. Även föreslog i sitt tidigare nämnda betänkande Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) att tillräknelighet eller ansvarsförmåga åter ska bli ett krav för straff- rättsligt ansvar samt att fängelseförbudet och påföljden överläm- nande till rättspsykiatrisk vård ska avskaffas. Enligt förslaget ska normala regler om påföljdsbestämning i princip gälla psykiskt störda lagöverträdare som döms för brott. Vårdbehovet för de som inte uppfyller kravet på tillräknelighet och för de psykiskt störda lag- överträdare som döms till fängelse ska enligt förslaget tillgodoses enligt reglerna i HSL eller LPT. föreslog också att en särskild form av reaktion, benämnd samhällsskyddsåtgärder, ska införas i det straff- rättsliga systemet för mycket allvarliga gärningar som har riktat sig mot eller medfört fara för någon annans liv eller hälsa och där det finns en påtaglig risk för återfall i allvarliga integritetskränkande handlingar. Som ett led i den fortsatta beredningen av frågan om straff- ansvar för psykiskt störda lagöverträdare gavs en utredare i uppdrag att biträda med en översyn av bestäm- melserna om ingripanden mot psykiskt störda lagöverträdare i vissa fall. Enligt uppdraget skulle utredaren lämna förslag till en ändrad reglering av ingripanden mot psykiskt störda lagöverträdare dels när gärningsmannen lider av en allvarlig psykisk störning vid brottet men inte för domstolens prövning, dels när gär- ningsmannen döms till rättspsykiatrisk vård men ingripandet inte står i ett adekvat förhållande till brottets svårhet. Mot bakgrund av den promemoria som utredaren överlämnade, Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare (Ds 2007:5), föreslog Psykisk störning, brott och ansvar regeringen4 en begränsad reform av påföljdsregleringen för allvar- ligt psykiskt störda lagöverträdare. Reformen innebar att det förbud mot att döma till fängelse som gällde när brott hade begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning (30 kap. 6 § BrB) ändrades till en presumtion för att annan påföljd än fängelse ska väljas. Fängelse får dock dömas ut om det finns synnerliga skäl. Vid bedömningen av om det finns sådana skäl ska det beaktas om brottet har ett högt straffvärde, om den tilltalade saknar eller har ett begränsat behov av psykiatrisk vård, om den tilltalade i anslutning till brottet själv har vållat sitt tillstånd genom rus eller på något annat liknande sätt samt omständigheterna i övrigt. Enligt förarbetena5 ska det, för att det ska anses föreligga synnerliga skäl för fängelse, i princip krävas att brottets straffvärde motsvarar fängelse och att den tilltalade saknar behov av psykiatrisk vård eller endast har ett begränsat sådant behov. Det kan t.ex. vara fallet när ett mycket allvarligt brott har begåtts under påverkan av ett hastigt övergående psykostillstånd. En annan situation där det kan finnas synnerliga skäl för fängelse är när den tilltalade i anslutning till brottet själv har vållat sitt tillstånd genom rus eller på något annat liknande sätt. Synnerliga skäl kan i det fallet föreligga trots att straffvärdet understiger riktvärdet fängelse . I samband med att fängelseförbudet ändrades till en presumtion mot fängelse bedömde lagstiftaren6 att det var nödvändigt att ställa upp vissa nya absoluta begränsningar för användningen av fängelse. Ett undantag från möjligheten att döma till fängelse gjordes därför avseende de mest psykiskt störda lagöverträdarna. Enligt rege- ringen lämpade sig den krets som enligt förslag skulle anses otillräkneliga väl för att ringa in den grupp av psykiskt störda lagöverträdare som aldrig bör kunna dömas till fängelse. Även om formuleringen enligt förslag hade utformats för att avgränsa det straffrättsliga ansvaret ansåg regeringen alltså att den kunde ligga till grund för det absoluta fängelseförbudet. Undantaget avgränsades därmed på så sätt att möjligheten att döma till fängelse inte omfattar de lagöverträdare som till följd av en allvarlig psykisk störning har saknat förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt. 2007/08:97, Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare. 2007/08:97, s. 39 f. 2007/08:97, s. 24 ff. Psykisk störning, brott och ansvar Fängelseförbudet gäller t.ex. om den tilltalade till följd av en akut psykos har haft en bristande realitetsvärdering som har varit avgö- rande för hans eller hennes förståelse av gärningen. Undantaget gäller emellertid inte om den tilltalade har vållat sin bristande för- måga genom rus eller på något annat liknande sätt. Lagändringarna trädde i kraft . I samband med ändringen av bestämmelsen i 30 kap. 6 § BrB infördes också ett tillägg till 29 kap. 3 § första stycket andra punk- ten BrB som innebär att det som en förmildrande omständighet vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas om den tilltalade till följd av en allvarlig psykisk störning har haft starkt nedsatt förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt. Efter en lagändring7 krävs det inte längre att den tilltalades förmåga har varit starkt nedsatt, för att bestämmelsen ska vara tillämplig. Regeringen bedömde8 i samband med lagändringen att det finns ett behov av att genomgripande reformera regleringen av- seende allvarligt psykiskt störda personer som har begått brott. Dock ansåg regeringen att det då inte fanns förutsättningar att genom- föra en reform av den omfattning och inriktning som hade föreslagit, eftersom flera av de frågor som kom- mittén hade behandlat skulle kräva fortsatta överväganden. I stället valde regeringen alltså att genomföra en begränsad lagändring i syfte att öka flexibiliteten vid påföljdsbestämningen när en gärning har begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning. Försla- gen utformades med utgångspunkt i att de inte skulle försvåra ett framtida genomförande av en större reform. 9.3Behovet av en reform 9.3.1Problem med nuvarande ordning Den straffrättsliga regleringen avseende psykiskt störda lagöver- trädare har utsatts för kritik från olika håll. I detta kapitel görs en kortfattad inventering och beskrivning av de problem som det handlar om. I stora drag kan de mera principiella frågorna systematiskt delas upp i tre olika undergrupper som anknyter till de intressen eller aspekter som alltid gör sig gällande när man över- 2009/10:147, Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. 2007/08:97, s. 15 f. Psykisk störning, brott och ansvar väger hur man straffrättsligt ska hantera psykiskt störda lagöver- trädare, nämligen vårdbehov, straffrättsligt ansvar och skydd mot fortsatt allvarlig brottslighet. Undergrupperna benämns därför vård- frågor, straffrättsliga frågor och skyddsfrågor. Vårdfrågorna gäller dels etiska konflikter i vården, dels risken för att vårdbehovet inte tillgodoses för lagöverträdare som behöver vård. Följande problem har särskilt uppmärksammats avseende vården av psykiskt störda lagöverträdare. Systemet med särskild utskrivningsprövning medför att personer kan hållas kvar i sluten vård trots att sådan vård inte behövs av medicinska skäl eller att någon adekvat vård inte står till buds. Detta ger upphov till etiska konflikter i vården. Den rättspsykiatriska vården riskerar att bli en form av maskerad förvaring där psykiatrin används för andra syften än vård och behandling. En sådan ordning står i strid med den s.k. Hawaiideklarationen9 som slår fast att en psykiatriker inte får medverka i tvångsmässig psykiatrisk vård av personer som inte är psykiskt sjuka. Ett annat problem rör de som är intagna i kriminalvårdsanstalt och som har psykiska problem. Kriminalvårdens möjligheter att ge dessa personer vård är begränsade och det är också svårt att i den allmänna sjukvården fullt ut tillgodose de behov som intagna inom kriminalvården har. Ett tredje vårdproblem gäller skillnaderna mellan de som döms till rättspsykiatrisk vård och de som döms till fängelse. Det nu- varande systemet innebär – beträffande de som har begått grova brott – att stora skillnader görs mellan å ena sidan de som anses lida av en allvarlig psykisk störning (och som döms till vård) och å andra sidan de som bedöms inte ha en störning av den graden, men som ändå kan ha behov av vård i ungefär samma utsträckning (och som döms till fängelse). De förstnämnda har i regel väsentligt bättre möjligheter att få vård än de sistnämnda som för övrigt ofta får långa fängelsestraff. Det kan också konstateras att personer som döms till överläm- nande till rättspsykiatrisk vård för förhållandevis mindre allvarlig 9 Hawaiideklarationen är en internationell deklaration med etiska riktlinjer med minimikrav för behandlingen av personer med psykisk störning. Deklarationen antogs av Världs- psykiatriska föreningen (). Hawaiideklarationen uppdaterades genom Madriddeklarationen, se avsnitt 2.5.9. Psykisk störning, brott och ansvar brottslighet inte sällan vårdas under mycket långa tider och till stora kostnader. Det kan också beträffande denna kategori sättas i fråga om det nuvarande systemet medför att vårdbehovet tillgodo- ses på ett ändamålsenligt sätt. Flera av de straffrättsliga problemen hänger samman med bestäm- melsen i 30 kap. 6 § BrB. Bestämmelsen var tidigare utformad som ett fängelseförbud, vilket innebar att påföljden inte fick bestämmas till fängelse om någon hade begått ett brott under påverkan av en allvarlig psykisk störning. innebär bestämmelsen att det finns en presumtion för att en annan påföljd än fängelse ska väljas i dessa fall men att rätten får döma till fängelse om det finns syn- nerliga skäl.