sou · H0B366 · 2012-09-27 00:00:00 — Det strider inte mot fördraget att medlemsstaterna sinsemellan har olika regler om skattesatser eller avdragsmöjligheter så länge de inhemska reglerna inte missgynnar fysiska eller juridiska personer från andra medlemsstater. Även om en bestämmelse anses utgöra ett hinder mot de fria rörligheterna kan den ändå vara tillåten om den kan rättfärdigas. Vid prövningen av om en bestämmelse kan rättfärdigas är det viktigt att skilja mellan s.k. öppen diskriminering och andra former av hinder. Med öppen diskriminering avses sådan diskriminering som direkt tar sikte på exempelvis nationalitet. Andra former av hinder än öppen diskriminering kännetecknas av att de mer indirekt drabbar utländska rättssubjekt. För nationella bestämmelser som inte är öppet diskriminerande finns större möjligheter till rättfärdigande. Detta följer av praxis från . Som grund för rättfärdigande har medlemsstaterna åberopat diverse olika grunder. Exempel på argument som har framförts är att skattereglerna är nödvändiga för skattesystemets inre sammanhang, att de är nödvändiga för en effektiv skattekontroll, att de införts av administrativa skäl, att det finns andra skattefördelar i systemet som uppväger en negativ behandling, att reglerna tillkommit för att skydda statens skatteintäkter eller att de införts för att bevara fördelningen av beskattningsrätten mellan medlemsstaterna.1 I vissa fall har godtagit sådana resonemang, i andra fall inte. Det räcker dock inte att den nationella regeln motiveras av ett tillräckligt skyddsvärt intresse, utan den måste också uppfylla kravet på proportionalitet. Detta innebär att regeln ska vara utformad så att den inte utgör ett mer ingripande hinder för den fria rörligheten än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet. Bedömning: För att förslaget om nedsättning av arbetsgivaravgifter för FoU-personer inte ska hindra den fria rörligheten, måste förslaget utformas så att det också omfattar företag som hör hemma i andra länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Etableringsfriheten – som är den frihet som det normalt gäller när frågan avser företagsbeskattning – är ett utflöde av den fria rörligheten för personer. Rätten till fri etablering tillkommer fysiska och juridiska personer som bedriver näringsverksamhet i någon form. Den innebär såväl en rätt till nyetablering eller flyttning av en befintlig verksamhet till en annan medlemsstat som en rätt att bilda dotterbolag eller upprätta filial i en annan medlemsstat. Begreppet etablering är således ett mycket omfattande begrepp som innebär en möjlighet för fysiska och juridiska personer inom EU att stadigvarande och kontinuerligt delta i det ekonomiska livet i en annan medlemsstat och att erhålla utbyte av detta i form av vinst.2 Etableringsfriheten gäller inte till förmån för etableringar i länder utanför EES. Om stödet begränsas till enbart svenska företag skulle det innebära att företag från andra medlemsstater med verksamhet i missgynnas i förhållande till sina svenska motsvarigheter. Nedsättningen av arbetsgivaravgifterna måste därför – för att inte 1Se bland annat mål C-204/90 och C-150/04 Kommissionen mot (skattesystemets inre sammanhang), C-250/95 Futura (effektiv skattekontroll), C-18/95 Terhoeve (administrativa skäl), C-35/98 Verkooijen (skattefördelar uppväger), C-264/96 ICI (skydda statens skatteintäkter) samt C-446/03 (fördelning av beskattningsrätten mellan medlemsstaterna). 2För definitioner och diskussion om gränsdragningen se generaladvokatens förslag till avgörande i mål C-97/09 Schmelz, p. komma i konflikt med etableringsfriheten – kunna erhållas också av företag som hör hemma i andra länder inom EES. Av skäl som närmare redovisas i avsnitt 6.6 innehåller kommitténs förslag inga begränsningar alls med avseende på var företag ska höra hemma för att kunna ta del av stödet. Några konflikter med uppkommer därför inte i detta avseende. En annan aspekt av den fria rörligheten är att verksamhet som bedrivs utomlands inte får behandlas sämre än verksamhet i , vilket gäller oavsett om det är ett svenskt eller utländskt företag som bedriver verksamheten. Som förslaget om nedsättning av arbetsgivaravgifter nu är utformat träffar det i princip bara FoU som bedrivs i och inte utomlands. Eftersom detta är en direkt konsekvens av territoriella skattemässiga befogenhet (det är i regel bara verksamhet i som belastas med arbetsgivaravgifter) innebär detta dock inte någon otillåten särbehandling. 7.3Förslagets förenlighet med om statligt stöd De svenska reglerna på den direkta skattens område påverkas inte bara av direktiv och av EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital utan även av fördragets bestämmelser om statligt stöd, se artikel 107–109. Av artikel 107.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion inte är tillåtet om stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I artikel 107.2–3 anges också en mängd undantag från detta förbud, bland annat för stöd som lämnas för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner. Enligt artikel 108 ska fortlöpande granska alla stödåtgärder som medlemsstaterna vidtar. Medlemsstaterna är också skyldiga att underrätta kommissionen om sina planer på att ändra gamla stödåtgärder eller vidta nya. Ett stöd som omfattas av artikel 107.1 är otillåtet om det införs utan att kommissionen har underrättats och godkänt stödet. Otillåtna stöd kan återkrävas av den som fått det. har utfärdat ett antal förordningar på området, och den har också antagit riktlinjer, rekommendationer, tillkännagivanden och meddelanden för att underlätta tolkningen och tillämpningen av statsstödsreglerna. När det gäller FoU fastställs kommissionens kriterier för bedömning av om ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden bland annat i gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation.3 Vid utformningen av ett skatteincitament för FoU i form av ett statligt stöd är en anpassning till rambestämmelserna ett relativt enkelt sätt att minska risken för att konflikter med statsstödsreglerna uppkommer. Vid prövningen av om ett statligt stöd är tillåtet eller inte utgår bedömningen enligt rambestämmelserna från ett s.k. avvägningstest som innebär att stödets positiva effekter vägs mot dess eventuella negativa bieffekter. Bedömning: En nedsättning av arbetsgivaravgifterna av det slag som kommittén föreslår utgör inte statligt stöd enligt , eftersom stödet inte är selektivt. Som en första förutsättning för att ett stöd ska utgöra ett statligt stöd enligt bestämmelserna ovan gäller att det är selektivt. I ett meddelande från EU-kommissionen4, lämnas följande ledning i denna fråga. En skattelättnad för FoU är selektiv om dess möjliga förmånstagare begränsas rörande främst storlek (exempelvis till små och medelstora företag), belägenhet eller bransch. Skattelättnader för vissa produktionskostnader (däribland kostnader för FoU) som syftar till att uppnå allmänna mål för den ekonomiska 3 EUT C 323, 30.12.2006, s. 1. Dessa rambestämmelser finns också i huvudsak intagna i den s.k. gruppundantagsförordningen, Kommissionens förordning (EG) 800/2008 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget, EUT L 214/3, . 4 Kommissionens meddelande - I riktning mot en effektivare användning av skattelättnader till förmån för forskning och utveckling, SEC (2006)1515, KOM/2006/0728, 22.11.06, avsnitt 1.1 och 1.2. Detta meddelande överensstämmer med praxis från , se bland annat mål C-143/99 Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, p. 35 och mål C-214/94, mot kommissionen, p. politiken utgör i vanliga fall inte statligt stöd om de gäller utan åtskillnad för alla företag och för all produktion av varor och tjänster. Det faktum att vissa företag, framför allt inom FoU- intensiva sektorer, har större utgifter för FoU än andra och på så sätt gynnas av skattemässiga bestämmelser rörande FoU, innebär inte nödvändigtvis att bestämmelserna är selektiva. Regelverket hindrar vidare inte territoriella begränsningar som endast återspeglar den territoriella omfattningen av medlemsstaters skattemässiga befogenhet. En inkomstbeskattning eller ett incitament rörande socialförsäkringar för personal inom FoU kan på grund av sin karaktär begränsas till att omfatta personer som utför aktiviteter inom FoU i den medlemsstat där de betalar skatt eller socialförsäkringsavgifter. I de flesta fall anses skattelättnader för FoU som är öppna för alla företag oberoende av storlek, bransch eller belägenhet vara allmänna åtgärder som inte lyder under ramverket. Det stöd som kommittén föreslår gäller utan åtskillnad för alla företag. Det utgör därför inte statligt stöd och behöver inte anmälas till eller prövas av . Att stödet bara gäller arbetsgivaravgifter och inte egenavgifter innebär inte att det blir selektivt enligt statsstödsreglerna, se närmare om detta i avsnitt 6.5. Kommittén föreslår att arbetsgivaravgifterna för FoU-personer1 ska sättas ned. I det här kapitlet redovisas konsekvenser som följer av detta förslag. Först redovisas beräkningarna av de offentligfinansiella effekterna (avsnitt 8.2.) Därefter redogörs för den finansiering som kommittén föreslår (avsnitt 8.3). Förslagets konsekvenser för företagen och enskilda tas upp i avsnitt 8.4. Realekonomiska konsekvenser beskrivs i avsnitt 8.5. Konsekvenser för mäns och kvinnors ekonomi redovisas i avsnitt 8.6, och konsekvenserna för och de allmänna förvaltningsdomstolarna redovisas slutligen i avsnitt 8.7. Enligt de beräkningskonventioner som används av ska beräkningen av de offentligfinansiella effekterna inte beakta de intäktsförstärkningar som följer av realekonomiska förändringar. Däremot ska det beaktas att en regelförändring ibland påverkar andra skattebaser än den som direkt berörs av skatteförändringen. När någon annan än själva skattesubjektet bär bördan av en skatt säger man att skatten övervältras. Vem skatten övervältras på är i grunden en empirisk fråga och beror på hur priskänsligt utbudet och efterfrågan är på olika marknader. Det finns mycket som talar för att en generell sänkning av arbetsgivaravgifterna leder till en motsvarande ökning av lönerna. Inga långsiktiga effekter förväntas därmed på vinster eller priser. En selektiv nedsättning – i det här fallet för FoU-personer – 1 För en definition av FoU-personer se avsnitt 6.2. behöver däremot inte ha samma effekt på lönebildningen som en generell sänkning, och det finns heller inga bestämda konventioner för vilken fördelning mellan löner, vinster och priser som ska antas för selektiva nedsättningar. I det följande redogörs för vilka övervältringsantaganden som enligt kommittén är rimliga att göra i detta fall. Därefter redogörs för det statistiska underlag som de offentligfinansiella beräkningarna baseras på och de beräkningar som gjorts av den offentligfinansiella effekten. På kort sikt leder en nedsättning av arbetsgivaravgifterna för FoU- personer till att FoU-företagens arbetskraftskostnader minskar. Fler FoU-projekt blir då lönsamma och efterfrågan på arbetskraft i FoU-företagen ökar. I vilken utsträckning det leder till högre lönekrav beror på hur marknaden för FoU-personer ser ut. Om det inte finns arbetslösa personer som kan utföra FoU-arbete2 måste lönenivån öka för att företag ska kunna nyanställa. Om det inte finns arbetslösa personer att anställa kommer företagen nämligen att rekrytera personal från andra företag. Detta driver upp lönerna i FoU-sektorn. Om det finns lämplig arbetskraft i andra sektorer som inte utför FoU-arbete men som kan göra det kommer det att flöda in arbetskraft i FoU-sektorn från andra sektorer om lönerna i FoU-sektorn ökar i relation till lönerna i andra sektorer. Den ökade efterfrågan på FoU-personer kan troligen inte mötas av personer som är arbetslösa. Man kan av det skälet förmoda att en del av nedsättningen kommer att övervältas på FoU-personerna genom höjda löner. En viss anpassning uppåt av lönerna kan förväntas också i de företag som inte får nedsättningen men som konkurrerar om samma arbetskraft som FoU-företagen. När företag konkurrerar om samma arbetskraft och arbetskraftskostnaderna är desamma bör det inte finnas några löneskillnader mellan företagen. Men om arbetsgivaravgifterna skiljer sig åt mellan företagen kan löneskillnader däremot finnas kvar även . som får sänkta arbetskraftskostnader har möjlighet att sänka priserna på sina produkter. Svenska företag står emellertid endast för en liten del av hela världens FoU- produktion. Det är därför rimligt att anta att sänkta kostnader för 2 För en definition av FoU-arbete se avsnitt 6.2. FoU i inte övervältras på priserna i någon nämnvärd utsträckning. På lite sikt kan man alltså förvänta sig att lönerna har ökat i FoU-sektorn (och även något i närliggande sektorer) medan priserna på FoU-produkter inte bör ha påverkats i någon större utsträckning. Övervältringen på löner kommer troligen inte att vara fullständig. Delar av nedsättningen kan därför förväntas leda till ökade vinster i de berörda företagen. Hur fördelningen ser ut är inte möjligt att kvantifiera. Kommittén föreslår att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för FoU-personer ska finansieras genom en höjd ränta på periodiseringsfonder (se avsnitt 8.3). En höjd sådan ränta innebär att den effektiva skatten på företagsvinster ökar för de företag som använder periodiseringsfonder. En högre effektiv skattesats leder på kort sikt till att företagens vinster efter skatt minskar. På kan skatten däremot helt eller delvis övervältras på löntagarna i form av lägre löner. I vilken utsträckning det sker är svårt att veta. beräkningskonventioner tar ingen hänsyn till att en höjd skatt på företagsvinster kan övervältras på lönerna. Höjningen antas i stället till fullo leda till minskade vinster. I det här fallet när en selektiv nedsättning av arbetsgivaravgifterna ska finansieras med höjd skatt på företagsvinster och osäkerheten om fördelningen mellan löner och vinster är stor kan det förefalla sig naturligt att beräkningarna baseras på liknande antaganden för båda fallen. I enlighet med detta utgår här beräkningarna från att hela nedsättningen och hela den ökade räntebeläggningen faller på företagens vinster. Det innebär att varje krona i nedsatta arbetsgivaravgifter beräknas medföra en offentligfinansiell kostnad på och att varje krona i ökad räntebeläggning beräknas medföra en offentligfinansiell intäkt på . Beräkningarna av den offentligfinansiella effekten utgår från SCB:s som görs vartannat år.3 saknar enkäten specificering av personalkostnader. Därför används data . Lönerna skrivs års nivå med den prognosticerade utvecklingen av nominell BNP. 3 För en beskrivning av statistiken, se . Personalkostnader består huvudsakligen av löner, socialavgifter och pensionsavsättningar. Uppskattningsvis uppgår löner till två tredjedelar av personalkostnaderna. Av tabell 8.1 framgår den sammanlagda storleken på underlagen för nedsättningen. SCB:s går endast ut till företag med minst 10 anställda. Sammantaget bedöms löner för FoU-personer i dessa företag (exklusive konsultföretag) uppgå till ca . Underlag för stödet är den del av kostnaderna som ligger under taket på . De sammanlagda underlagen för stödet uppgår i dessa företag till ca . För att uppskatta den offentligfinansiella kostnaden av den delen av stödet som tillfaller företag med färre än 10 anställda har erfarenheterna från det norska systemet SkatteFUNN4 varit en utgångspunkt. Inom SkatteFUNN gick 2010 ca – vilket motsvarar ca – till företag med färre än 10 anställda. De nu föreslagna reglerna skiljer sig från de norska reglerna på flera sätt. De norska reglerna omfattar inte bara FoU utan också innovationer. De norska reglerna innehåller ingen koncernspärr, vilket gör att fler koncernföretag kan få stödet i än i . Det norska systemet är mer generöst än det nu föreslagna såtillvida att det beräknas utifrån ett bredare underlag och multipliceras med en högre procentsats. Däremot är taket för underlaget lägre i . Ett annat skäl som talar för en uppjustering är att den svenska FoU-sektorn är större än den norska. Vidare kan flera företag som arbetar i samma projekt få nedsättningen i det föreslagna svenska systemet. Sammantaget bedöms underlaget i de små företagen, exklusive konsultföretag, för den nu föreslagna nedsättningen uppgå till ca . Konsultföretag föreslås få rätt till nedsättningen. Företagens kostnader för konsultarvoden uppgår till knappt en tredjedel av kostnaderna för egenanställd personal. Det finns ingen statistik över hur stor del av konsultkostnaderna som utgörs av lön till konsulter i . Det finns heller inga uppgifter om storleksfördelningen av konsultföretagen. Storleksfördelningen bland konsultföretagen påverkar kostnaden för förslaget. Om konsultföretagen tenderar att ha få anställda som utför FoU-arbete kommer få konsultföretag att slå i taket på 4 För en beskrivning av SkatteFUNN, se avsnitt 4.7. , vilket ökar kostnaden för förslaget. Intervjuer med ett antal företag visar att det råder stor skillnad mellan vilken typ av konsultföretag som anlitas. använder sig enbart av större konsultföretag medan andra i stor utsträckning använder sig av små. Andelen utländska konsulter varierar också kraftigt mellan företagen. Kommittén har gjort bedömningen att ungefär hälften av konsultkostnaderna utgörs av lön. av konsulterna bedöms arbeta i och i företag med färre än 10 anställda. I brist på annan statistik antas att storleksfördelningen bland de konsultföretag som har 10 anställda eller fler är densamma som bland de företag som omfattas av FoU-statistiken. För företag med 10 anställda eller fler bedöms inkluderandet av konsultföretag motivera en uppskrivning av underlaget . I konsultföretag med färre än 10 anställda bedöms underlaget ligga på . Tabell 8.1 Underlag för nedsättningen, miljarder kronor Företag med 10 anställda eller fler Företag med färre än 10 anställda En nedsättning av arbetsgivaravgifterna för FoU-personer enligt kommitténs förslag beräknas leda till minskade intäkter från socialavgifterna med . Enligt det resonemang som förts ovan antas vinsterna i de berörda företagen öka med lika mycket. Det medför ökade bolagsskatteintäkter med . Den sammantagna offentligfinansiella effekten uppgår därmed till -0,, vilket också framgår av tabell 8.2. Tabell 8.2 Offentligfinansiell effekt av nedsatta arbetsgivaravgifter för FoU- personer, miljarder kronor -1,08 -1,08 -1,08 -1,08 -1,08 -0,79 -0,79 -0,79 -0,79 -0,79 Av beräkningen som redovisas i avsnitt 8.2 framgår att den offentligfinansiella effekten av en nedsättning av arbetsgivaravgifterna för FoU-personer uppskattas till –0,. Kommittén föreslår att åtgärden ska finansieras genom ändrade regler för räntebeläggning av periodiseringsfonder. Genom avsättning till periodiseringsfond kan beskattningen av inkomsten i näringsverksamhet skjutas upp i högst . Avsättningarna är räntebelagda för juridiska personer. Räntebeläggningen infördes för att finansiera slopandet av arvs- och gåvoskatten. Räntan påförs genom att en schablonintäkt läggs till den vanliga inkomsten som bolagsskatten beräknas på. Schablonintäkten beräknas genom att summan av gjorda avsättningar till periodiseringsfonder som fanns vid beskattningsårets ingång multipliceras av den statslåneränta som gällde vid utgången av november månad andra året före taxeringsåret. Statslåneräntan består av den genomsnittliga marknadsräntan på statsobligationer med en återstående löptid och ska avspegla den riskfria långa marknadsräntan. Statslåneräntan har använts som utgångspunkt eftersom den används som referensränta i olika delar av skattesystemet. I förarbetena anges att räntan ska ligga på ungefär samma nivå som kostnaden för reguljär lånefinansiering.5 Justeringen till motiverades bland annat med att räntan inte är avdragsgill och att schablonintäkten utgör underlag för nya avsättningar till periodiseringsfond. Kommittén föreslår att schablonintäkten för juridiska personer ska beräknas genom att av statslåneräntan (i stället för ) multipliceras med summan av periodiseringsfonderna. Juridiska personers periodiseringsfonder bedöms uppgå till ca 2014. Bedömningen baseras på de in- 5 Se prop. 2004/05:38, s. 10. gående avsättningarna till periodiseringsfonder 2010 vilka skrivs års nivå med den prognosticerade utvecklingen av nominell BNP. En statslåneränta på ger en uppjustering av räntebeläggningen (=0,28 x 0,04), vilket ger en offentligfinansiell effekt med (= 0,263 x 0,0112 x ), vilket också framgår av tabell 8.3. En icke avdragsgill ränta på av statslåneräntan motsvarar en avdragsgill ränta på av statslåneräntan. Detta kan betraktas som en låg upplåningsränta för flertalet företag. Den höjda räntebeläggningen kan dock leda till att vissa företag väljer att upplösa sina periodiseringsfonder. behåller sina periodiseringsfonder eller upplöser dem påverkar emellertid inte den offentligfinansiella effekten eftersom den föreslagna räntebeläggningen motsvarar statens upplåningskostnad. Tabell 8.3 Offentligfinansiell effekt av höjd räntebeläggning av periodiseringsfonder, miljarder kronor 8.4Effekter för företagen och enskilda Enligt SCB:s statistik bedrev ca 1 000 av företagen med minst 10 anställda FoU-verksamhet med egen personal. Alla dessa företag bedöms uppfylla villkoren för att få nedsatta arbetsgivaravgifter. De konsultföretag med minst 10 anställda som uppfyller villkoren bedöms vara ca 200 till antalet. Antalet företag med färre än 10 anställda (inklusive små konsultföretag) som uppfyller villkoren bedöms vara ca 1 300. Sammanlagt bedöms ca 2 500 företag ha rätt till nedsättningen. Av de 2 500 företag som har rätt till nedsättningen bedöms ca 165 (6,) ha underlag som överstiger . Vart och ett av dessa företag får enligt förslaget nedsatta arbetsgivaravgifter med (=12 x ). Därmed går av subventionen till dessa företag. Den genomsnittliga nedsättningen för alla de företag som får en nedsättning beräknas vara . De berörda företagens administrativa kostnader kommer att öka till följd av nedsättningen. Kommittén bedömer att det i genom- snitt vid varje deklarationstillfälle tar att hantera uppgifterna om nedsatta arbetsgivaravgifter för FoU-personer, det vill säga . Enligt databas kostar en ekonomihandläggare i genomsnitt . Den administrativa kostnaden för ett företag kan därmed beräknas till . Sammantaget för alla 2 500 företag bedöms den administrativa kostnaden av förslaget uppgå till (= 2 500 x ). En höjd räntebeläggning av juridiska personers periodiseringsfonder påverkar inte företagens administrativa kostnader. 8.5Effekter på den reala ekonomin Marginalavkastningen på investeringar kan antas vara sjunkande. De investeringar som genomförs är de som är lönsamma vid ett givet avkastningskrav. Minskade kostnader för FoU leder till att fler FoU-investeringar blir lönsamma och genomförs. FoU-invest- eringarna kommer därmed att bli högre än vid frånvaro av FoU- subventionen. föreslår kommittén att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för FoU-personer ska finansieras genom en höjd ränta på periodiseringsfonder. En höjd sådan ränta innebär att den effektiva skatten på företagsvinster ökar för de företag som använder periodiseringsfonder. En högre effektiv skattesats leder till att färre investeringar blir lönsamma och att färre investeringar genomförs. Investeringarna i dessa företag kommer därmed att minska. Huruvida de totala investeringarna kommer att öka eller inte är svårt att bedöma. Det beror bland annat på i vilken utsträckning nedsättningen leder till minskade marginalkostnader i de berörda företagen. I det sammanhanget är det viktigt att beakta det tak som begränsar nedsättningen.