sou · H0B38 · 2012-03-06 00:00:00 — Samråd har ägt rum med . Författningsförslagen finns längst fram i betänkandet. Kapitel 2 och 3 innehåller beskrivningar av bakgrund och gällande rätt. I kapitel 4 finns en redogörelse för innehållet i Atenförordningen och i kapi- tel 5–12 utredningens bedömningar och förslag. I kapitel 13 beskrivs förslagens konsekvenser och i kapitel 14 förslag om ikraftträdande. Betänkandet avslutas i kapitel 15 med en författningskommentar. Förlisningen av oljetankern utanför 1999 ledde till ett intensivt sjösäkerhetsarbete inom EU. De så kallade , II och III-paketen antogs i syfte att få till stånd en var- aktig förbättring av skyddet av europeiska vatten mot riskerna för olyckor och föroreningar till sjöss. , eller det så kallade Tredje Sjösäkerhetspaketet, resulterade i rättsakter som bland annat behandlar fullgörande av flaggstatsförpliktelser1, utredning av olyckor2, ersättning till passagerare vid olyckor3 (Atenförordningen), fartygs skadeståndsansvar och finansiella säkerheter4 (försäkrings- direktivet), informations- och övervakningsfrågor, klassificerings- sällskap5 samt hamnstatskontroll6. Regeringen har tidigare tillkallat en särskild utredare med upp- drag att lämna förslag på hur klassdirektivet, hamnstatskontroll- direktivet, övervakningsdirektivet, olycksutredningsdirektivet och flaggstatsdirektivet borde genomföras i svensk rätt. 1Europaparlamentets och rådets direktiv /21/EG av om fullgörande av flaggstatsförpliktelser (EUT L 131, 28.5.2009, s. 132, Celex 32009L0021). 2Europaparlamentets och rådets direktiv /18/EG av om grund- läggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv /35/EG och och rådets direktiv /59/EG (EGT L 131, 28.5.2002, s. 114, Celex 32009L0018). 3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 392/2009 av om transportörens skadeståndsansvar i samband med olyckor vid passagerarbefordran till sjöss (EUT L 131, 28.5.2009, s. 24, Celex 32009R0392). 4Europaparlamentets och rådets direktiv /20/EG av om fartygsägares försäkring för sjörättsliga skadeståndsanspråk (EUT L 131, 28.5.2009, s. 128, Celex 32009L0020). 5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 391/2009 av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg (EUT L 131, 28.5.2009, s. 11, Celex 32009R0391), samt och rådets direktiv /15/EG av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfarts- administrationernas verksamhet i förbindelse därmed (EUT L 131, 28.5.2009, s. 47, Celex 32009L0015). 6Europarådets och rådets direktiv /16/EG av om hamnstatskontroll. överlämnade utredningen delbetänkandet Tredje sjösäkerhetspaketet – Hamnstatskontrolldirektivet, Övervakningsdirektivet, Flaggstats- direktivet (SOU 2009:90). Slutbetänkandet Tredje sjösäkerhets- paketet – Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutrednings- direktivet och IMO:s olycksutredningskod (SOU 2010:23) över- lämnades . I den efterföljande propositionen Genomförandet av tredje sjö- säkerhetspaketet – del I (prop. 2009/10:231) lämnade regeringen förslag till de lagändringar som krävdes för att genomföra hamnstats- kontrolldirektivet och övervakningsdirektivet. Ändringar föreslogs i fartygssäkerhetslagen (2003:364) och i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Förslagen antogs av , och ändringarna trädde i kraft . I propositionen Genomförandet av tredje sjösäkerhetspaketet – del 2 (prop. 2010/11:116) fanns det förslag till de lagändringar som krävdes för att genomföra klassdirektivet och olycksutrednings- direktivet. Även vissa frågor angående klassförordningen tas upp. Ändringar föreslogs bland annat i sjölagen (1994:1009), i fartygs- säkerhetslagen och i offentlighets- och sekretesslagen. Sedan riks- dagen beslutat i enlighet med förslagen trädde ändringarna i kraft . Utredningen har i en särskild promemoria, Ansvarsförsäkring vid sjötransporter, som lämnades till , förslagit hur försäkringsdirektivet ska genomföras i svensk rätt, se bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats och en lagråds- remiss har beretts. Det här betänkandet rör frågor i anledning av Atenförordningen och den , Atenkonventionen, som förordningen i stor utsträckning införlivar med unionsrätten. 2.2Bakgrund till Atenkonventionen och Atenförordningen Internationella bestämmelser om transportörens ansvar vid passage- rartransport till sjöss finns i den så kallade Atenkonventionen , det vill säga konventionen om befordran till sjöss av passa- gerare och deras resgods. Konventionen har utarbetats av FN:s sjö- fartsorganisation, Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), och trädde i kraft . Totalt har 34 stater ratificerat eller anslutit sig till konventionen, däribland sex av EU:s medlemsstater. Att så få EU-länder anslutit sig till konventionen synes bero på att begräns- ningsbeloppen ansetts vara för låga. gjor- des försök att höja gränserna och ett protokoll färdigställdes . Protokollet har inte ratificerats i någon större omfattning och har inte trätt i kraft. drog kommissionen upp linjerna för EU:s trans- portpolitik i en vitbok. Kommissionen följde året efter upp vitboken med ett meddelande om säkrare passagerarfartyg i gemenskapen. Kommissionen uttalade i meddelandet att bestämmelserna om skade- ståndsansvar vid passagerarbefordran till sjöss måste uppdateras och förbättras till förmån för passagerarna. I meddelandet påpekade kommissionen att bestämmelserna måste omfatta vissa nyckelprin- ciper för att passagerarna ska kunna garanteras ett tillräckligt skydd. Dessa principer är ett strikt skadeståndsansvar med lämpliga gränser, utökat skadeståndsansvar vid fel och försummelse, obligatorisk för- säkring och talerätt direkt mot försäkringsgivaren. Till detta kom- mer att inrikestransporter ska omfattas av bestämmelserna. Dessa nyckelprinciper var inte enligt kommissionen tillräckligt reglerade i Atenkonvention. IMO genomförde en översyn av Atenkonventionen och antogs ett tilläggsprotokoll. Kommissionen uttala- de då att Atenkonventionen lydelse i tillräcklig utsträck- ning hade intagit de principer som angavs i meddelandet . Det var enligt kommissionen endast frågan om att bestämmelserna borde täcka all transport inom gemenskapen, det vill säga även in- rikes sjöfart, som inte hanterats av IMO. För att skadeståndsansvaret skulle kunna regleras på ett enhetligt och tillfredställande sätt inom gemenskapen har Atenförordningen inkorporerat större delen av Atenkonventionen. Konventionens inne- håll har emellertid till viss del anpassats efter gemenskapens behov. Atenkonventionens syfte är att genom bestämmelser om transportö- rens skadeståndsansvar stärka passagerarnas ställning vid transport med fartyg. Bestämmelserna ska indirekt förebygga skador då trans- portörerna i större utsträckning vidtar åtgärder för att undvika att olyckor inträffar. Atenkonvention tillämpas på internationell transport med fartyg som används till fart i öppen sjö. Konventionen skiljer på två olika typer av skadeståndsanspråk (se artikel 3). Om skadan uppstår till följd av att något händer med fartyget, en så kallad sjöfartsolycka, har passagerarna mycket små möjligheter att påverka sin situation. Vid sjöfartsolyckor ålägger därför konventionen transportören ett strikt ansvar och gränsen för transportörens ansvar uppgår till 250 000 särskilda dragningsrätter (SDR) per passagerare. Vid sjöfartsolyckor blir en högre gräns på 400 000 SDR tillämplig om inte transportören visar att den hän- delse som orsakade skadan inträffade utan fel eller försummelse av transportören (se artikel 7.1). Om skadan uppstår på annat sätt än genom en sjöfartsolycka blir transportören skadeståndsskyldig bara på grund av fel eller försummelse och beloppsgränsen uppgår till 400 000 SDR. En fördragsslutande stat har möjlighet att föreskriva att transportörens ansvar ska gälla för högre belopp än 400 000 SDR per passagerare (se artikel 7.2). Transportören kan förlora sin rätt att åberopa ansvarsgränserna om det visas att transportören, genom egen handling eller underlåtenhet, har orsakat skadan uppsåtligen eller hänsynslöst och haft insikt om att sådan skada sannolikt skulle uppkomma (se artikel 13). Transportören ansvarar för skada som uppstått som en följd av förlust av eller skada på handresgods, om den händelse som orsakade skadan berodde på fel eller försummelse av transportören. Fel eller försummelse av transportören antas föreligga om skadan orsakats av en sjöfartsolycka (se artikel 3.3). Ansvaret är begränsat till 2 250 SDR per passagerare och befordran (se artikel 8). De flesta fartyg som transporterade passagerare var vid konven- tionens tillkomst redan försäkrade, men för att säkerställa att samt- liga fartyg är försäkrade infördes genom Atenkonventionen en obligatorisk försäkringsplikt för alla fartyg (se artikel 4a). Den för- dragsslutande staten ska genom ett certifikat intyga att fartyget uppfyller kraven på försäkring. Certifikatet ska medföras på fartyget. Kravet på försäkring och skyldigheten att medföra certifikatet gäller dock bara fartyg godkända för befordran av fler än tolv passagerare. Enligt Atenkonventionen har passagerare en rätt att rikta sin talan om ersättning direkt mot försäkringsbolaget. Den rätten in- fördes därför att det inom sjöfarten kan vara svårt att spåra trans- portören som dessutom ibland kan sakna förmåga att uppfylla sina ekonomiska förpliktelser. Atenförordningen ska genom enhetliga regler ytterligare stärka det ersättningsrättsliga skyddet för passagerare vid sjötransporter som ges enligt Atenkonventionen. Distinktionen mellan nationella och internationella transporter har slopats vid transport till sjöss på den inre marknaden. Det har därför ansetts lämpligt att ha samma nivå och typ av skadestånds- ansvar när det gäller både nationella och internationella transporter inom unionen. Genom Atenförordningen blir Atenkonventionen därför även tillämplig på inrikes befordran till sjöss med fartyg av klass A- och B-typ (se artikel 2). Medlemsstaterna ges enligt för- ordningen möjlighet att tillämpa Atenkonventionen också på inrikes befordran till sjöss med fartyg av klass C- och D-typ. Transportören är enligt förordningen skyldig att göra en förskotts- utbetalning om en passagerare avlider eller drabbas av en person- skada till följd av en sjöfartsolycka. En förskottsutbetalning innebär emellertid inte något erkännande av skadeståndsansvar. Bestämmel- sen om förskottsutbetalning motsvarar vad som gäller för luftfart och järnvägstransporter (se artikel 6). I förordningen tilläggs ett krav på tillräcklig och tydlig infor- mation till passagerare om deras rättigheter (se artikel 7). Passa- gerare ska åtminstone vid avgången få lämplig information om sina rättigheter enligt förordningen. Ersättning kan enligt förordningen aktualiseras vid skador på utrustning för funktionshindrade. Bestämmelser om begränsning av redares skadeståndsansvar finns internationella konvention om begränsning av sjörättsligt skadeståndsansvar och ändringsprotokoll till konventionen (begränsningskonventionen). Dessa bestämmelser möjliggör för bland annat redaren att begränsa sitt sammanlagda skadeståndsansvar för skador som har uppkommit på grund av en och samma händelse, så kallad globalbegränsning. Försäkringshänsyn ligger bakom reglerna om globalbegränsning. Det har ansetts motiverat att befria redaren från ansvar för katastrof- risker eller med andra ord risker för att det vid en olycka uppstår exceptionellt omfattande skador. För sådana skador är det svårt att teckna en ansvarsförsäkring och om detta skulle vara möjligt skulle det leda till orimligt höga . Under dessa premisser skulle en större olycka kunna ödelägga redarens verksamhet. Genom global- begränsningen bestäms det högsta belopp som redaren kan bli ansvarig för och därigenom möjliggör man en försäkringstäckning. Enligt konventionen kan fartygsägare och bärgare begränsa sitt ansvar. Även personer för vars handlingar fartygsägaren eller bär- garen svarar har rätt att begränsa sitt ansvar i samma utsträckning. Vidare har försäkringsgivaren rätt att begränsa sitt ansvar på samma sätt som försäkringstagaren för de fordringar som försäkringen avser. Ett generellt undantag från rätten till begränsning gäller för skador som den ansvarige har vållat uppsåtligen eller av hänsyns- löshet och med insikt om att skadan sannolikt skulle uppkomma. De fordringar som kan bli föremål för ansvarsbegränsning avser i första hand person- eller sakskador som har uppstått i samband med fartygets drift.7 De allmänna ansvarsgränserna är bestämda i relation till det aktuella fartygets bruttodräktighet8 (tonnage), och begränsningsbeloppen anges i de av använda särskilda dragningsrätterna (SDR). För samtliga fordringar, utom fordringar för personskador som drabbat ett fartygs egna passagerare, föreskrivs ett minsta begränsningsbelopp för fartyg vars tonnage inte överstiger 2 000. För personskador uppgår detta belopp till 2 miljoner SDR och för övriga skador till 1 miljon SDR. Härefter ökar beloppen stegvis i förhållande till fartygets storlek. Begränsningsbeloppet för personskador som drabbat ett fartygs egna passagerare uppgår till 175 000 SDR multiplicerat med det antal passagerare som fartyget enligt sitt certifikat får transportera. Hälften av de fördragsslutande staterna, dock aldrig färre än sex stycken, har rätt att begära att IMO:s juridiska kommitté ska be- handla ett förslag till ändringar av begränsningsbeloppen. Ändringar kan antas med två tredjedels majoritet av närvarande stater vid be- slutstillfället, förutsatt att minst hälften av de fördragsslutande stater- na är närvarande. När de nya beloppen bestäms ska hänsyn tas till erfarenheter i fråga om inträffade olyckor och omfattningen av dess 7Undantagna från begränsningsrätten är fordringar på bärgarlön och bidrag till gemensamt haveri, fordringar med anledning av sådana oljeskador som avses oljeansvarighets- konvention jämte ändringar som har trätt i kraft, fordringar med anledning av atomskador och, under vissa förutsättningar, fordringar som tillkommer arbetstagare hos fartygsägaren eller bärgaren. 8Bruttodräktigheten är ett uttryck för fartygets storlek och utgör summan av fartygets alla slutna rum med undantag för bland annat vissa utrymmen ovanför översta däck. Vidare ska inflationen beaktas och den effekt ändringen kan få i fråga om försäkringskostnader. Konventionen innehåller även särskilda bestämmelser om tillämp- ligheten i fråga om bland annat fartyg avsedda för navigering på inre vattenvägar, vissa fartyg med ett tonnage som är mindre än 300, borrningsfartyg, svävare och vissa flytande plattformar. Begränsningskonvention års ändrings- protokoll har genomförts i svensk rätt genom bestämmelserna om ansvarsbegränsning i 9 kap. sjölagen. 3.1Sjölagen (1994:1009) 1–2 kap. I sjölagens båda inledande kapitel finns de grundläggande reglerna om vilka fartyg som är svenska och om registrering här i landet. Mycket förenklat kan reglerna sägas utgå från att fartyg är svenska om de till mer än hälften ägs av svenska rättssubjekt. Därifrån har dock flera avsteg gjorts som en anpassning till vad som gäller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, däribland principerna om etableringsfrihet, se vidare bland annat 1 kap. 1–1 b §§ och 2 kap. 1 § sjölagen. Kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om ansvar. Enligt 1 § är redaren ansvarig för skada som befälhavaren, en medlem av besätt- ningen eller en lots orsakar genom fel eller försummelse i tjänsten. Redaren är också ansvarig om skada vållas av någon annan, när denne på redarens eller befälhavarens uppdrag utför arbete i fartygets tjänst. Skadestånd som redaren har betalat har han rätt att kräva tillbaka av den som vållat skadan. Det anges slutligen att särskilda bestämmel- ser om ansvar och om inskränkning av en redares ansvar finns i 9, 10 och 13–15 kap. I den särskilda promemoria som utredningen lämnade till föreslås ett utvidgat 7 kap. med anledning av reglerna i försäkringsdirektivet (se bilaga 5 till detta betänkande). Sjölagens nionde kapitel behandlar frågor om ansvarsbegränsning. Det anges vem som kan begränsa sitt ansvar. Således har redaren rätt att begränsa sin ansvarighet. Samma rätt har en sådan ägare av ett fartyg som inte är redare, den som i redarens ställe har hand om fartygets drift, fartygets befraktare, godsets avsändare samt var och en som utför tjänster i samband med bärgning. Om ansvar görs gällande mot någon för vilken redaren eller någon annan av dessa personer svarar, har även denne rätt att begränsa sin ansvarig- het. Slutligen har den som på grund av ansvarighetsförsäkring svarar för en fordran som är föremål för begränsning rätt att begränsa sin ansvarighet i samma utsträckning som försäkringshavaren. (Se 1 §.) Det finns en rätt till ansvarsbegränsning i vissa angivna situationer. Vid fordringar med anledning av person- eller sakskada gäller en ansvarsbegränsning oavsett grunden för ansvarigheten, om skadan har uppkommit ombord på fartyget eller i samband med fartygets drift eller med bärgning. Vidare föreligger en sådan rätt avseende skada på grund av dröjsmål vid befordran till sjöss av gods, passagerare eller deras resgods och beträffande annan skada, om den har orsakats av intrång i en rättighet som inte grundar sig på avtal och den har uppkommit i samband med fartygets drift eller med bärgning. En rätt till ansvarsbegränsning föreligger även rörande fordringar i anledning av åtgärder för att lyfta, avlägsna, förstöra eller oskadliggöra ett fartyg, inbegripet allt som finns eller har funnits ombord, som har sjunkit, strandat, övergetts eller blivit vrak. Vidare gäller rätt till ansvarsbegränsning avseende åtgärder för att avlägsna, förstöra eller oskadliggöra fartygets last, och på åt- gärder för att avvärja eller begränsa skada för vilken ansvarsbegräns- ning gäller, och skada som har orsakats av sådana åtgärder. Om den som får begränsa sitt ansvar har en motfordran mot borgenären och grundar sig fordringen och motfordringen på en och samma hän- delse, ska begränsningen avse endast den del av fordringen som överstiger motfordringen. (Se 2 §.) Däremot kan ansvaret inte begränsas för en fordran på bärgar- lön eller sådan särskild ersättning för bärgningsarbete som avses i 16 kap. 9 § sjölagen, bidrag till gemensamt haveri eller en på avtal grundad ersättning för åtgärder som avses i 9 kap. 2 § första stycket 4, 5 eller 6. Rätt till ansvarsbegränsning saknas också för en fordran med anledning av oljeskada som omfattas av 10 kap. 1 § och 2 § första och andra styckena och för en fordran som är underkastad en inter- nationell konvention eller en nationell lag som reglerar eller förbjuder begränsning av ansvar för radiologisk skada. En rätt till ansvars- begränsning föreligger inte heller för en fordran med anledning av radiologisk skada orsakad av atomfartyg, eller för en fordran med anledning av skada som har drabbat en lots eller den som är anställd hos någon som avses i 9 kap. 1 § första stycket och vars skyldigheter står i samband med fartygets drift eller med bärgningen. Undan- tagen från ansvarsbegränsning är även en fordran på ränta eller ersättning för rättegångskostnader. (Se 3 §.) Det finns hinder mot en begränsning av ansvaret för den som visas själv ha vållat skadan med uppsåt eller av grov vårdslöshet och med insikt att sådan skada sannolikt skulle uppkomma. (Se 4 §.) Av 5 § framgår det hur ansvarsbeloppen ska bestämmas om det föreligger en rätt till ansvarsbegränsning. För fordringar med an- ledning av personskada som har tillfogats fartygets egna passagerare är ansvarsgränsen enligt första punkten 175 000 särskilda dragnings- rätter (SDR) multiplicerat med det antal passagerare som fartyget enligt sitt certifikat har tillstånd att befordra. För övriga fordringar med anledning av personskada är ansvarsgränsen 2 miljoner SDR, om fartygets dräktighet inte överstiger 2 000. För andra slag av fordringar samt fordringar som avses i andra punkten, i den mån de inte tillgodoses med de belopp som anges där, är ansvarsgränsen 1 miljon SDR, om fartygets dräktighet inte överstiger 2 000. Ansvars- gränserna gäller summan av alla fordringar som på grund av en och samma händelse har uppkommit mot redaren, ägare av fartyg som inte är redare, den som i redarens ställe har hand om fartygets drift, fartygets befraktare, godsets avsändare samt mot någon för vilken dessa svarar. Varje ansvarsbelopp ska enligt 6 § fördelas mellan borgenärerna i förhållande till storleken av de styrkta fordringar av det slag som ansvarsgränsen avser. Om det belopp som avses i 5 § 2 inte räcker till för betalning av de fordringar som anges där, ska återstoden av dessa fordringar betalas ur det belopp som nämns i 5 § 3 med samma rätt som övriga där angivna fordringar. Har redaren eller någon annan, innan ansvarsbeloppet fördelats, helt eller delvis betalat en fordran, inträder han i borgenärens rätt intill det belopp som han har betalat. I 7–9 §§ finns bestämmelser rörande begränsningsfonder och i 11 § bestämmelser om lagval. Tionde kapitlet innehåller bestämmelser om skadestånd och försäk- ring av fartyg som transporterar olja. Ägaren av ett svenskt fartyg, som transporterar olja som bulklast, ska enligt 12 § ta och vidmakthålla en försäkring eller ställa någon annan be- tryggande säkerhet för att täcka sitt ansvar enligt bestämmelserna i tionde kapitlet eller motsvarande lagstiftning i en annan konventions- stat intill det ansvarsbelopp som anges i 5 § första stycket. Staten har dock inte en sådan skyldighet. Försäkringen eller säkerheten ska godkännas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer (). Har ägaren fullgjort sin skyldig- het, ska inspektionen utfärda ett certifikat som visar detta. För ett fartyg som ägs av svenska staten ska utfärda ett certifikat som visar att fartyget ägs av svenska staten och att dess ansvar är täckt intill det ansvarsbelopp som anges i 10 kap. 5 § första stycket. Certifikatet ska medföras ombord på fartyget. Samma bestämmelser om skyldighet att försäkra sig och att medföra certifikat gäller för ett utländskt fartyg som transporterar olja som bulklast och som anlöper eller lämnar en svensk hamn eller en tilläggsplats på svenskt sjöterritorium. Ett far- tyg som ägs av en främmande stat är undantaget från denna skyldig- het. Om fartyget ägs av en främmande stat, ska det ombord med- föra ett certifikat som visar att fartyget ägs av den staten och att dess ansvar är täckt intill det ansvarsbelopp som gäller enligt 10 kap. 5 § första stycket. (Se 13 §.) Den som är berättigad till ersättning har rätt att få ut ersätt- ningen direkt av försäkringsgivaren eller säkerhetsutställaren. För- säkringsgivaren är dock fri från ansvar, om fartygets ägare är fri från ansvar eller om denne själv har vållat skadan uppsåtligen. Försäk- ringsgivarens ansvar ska inte i något fall överstiga det ansvarsbelopp som gäller enligt 10 kap. 5 § första stycket. (Se 14 och 16 §§.) I 15 kap. finns det bestämmelser om befordran av passagerare och resgods. Kapitlet inleds med några grundläggande definitioner. Bortfraktare är den som genom avtal, yrkesmässigt eller mot ersättning, åtar sig att med fartyg befordra passagerare eller passagerare och resgods. Passagerare är den som befordras eller ska befordras med fartyg enligt ett avtal om passagerarbefordran samt den som med bort- fraktarens samtycke följer med fordon eller levande djur som be- fordras enligt ett avtal om godsbefordran. Som resgods benämns varje föremål, inbegripet fordon, som befordras för passagerarens räkning, under förutsättning att befordringen inte sker enligt certe- parti, konossement eller något annat dokument som brukar användas vid godsbefordran. Med handresgods menas resgods som passage- raren bär med sig eller har i sin hytt eller på annat sätt har i sin vård under resan, inbegripet vad han har i eller på sitt fordon. (Se 1 §.)