sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Flera kriterier är tänkbara, t.ex. statistik- verksamhetens omfattning i monetära termer och/eller räknat i antal statistikprodukter, ämnesmässig spridning (så att rådet får en bred representation från olika samhällsområden), hur myndigheterna arbetar med att utveckla sin statistikverksamhet, t.ex. om man har gjort eller övervägt att göra en s.k. utfästelse för sin officiella sta- tistik.14 Då arbetet i rådet i mycket handlar om att utveckla statistik- systemet anser jag att det sista kriteriet är särskilt väsentligt. Ut- över SCB är det framför allt några myndigheter med relativt stora statistikverksamheter, som har gjort omfattande kvali- tetsgranskningar av sina statistikverksamheter, ofta i samband med att myndigheterna har gjort, eller övervägt att göra, en utfästelse om tillräcklig kvalitet. I kapitel 4 omnämns i detta hänseende För- säkringskassan, , , Statens energimyndig- het, och Statens skolverk.15 Även beträffande statistikverksamhetens omfattning tillhör dessa myndigheter överlag de största. En rimlig slutsats är därför enligt min mening att, utöver SCB, dessa sex myndigheter kan betraktas som den grupp av myn- digheter vilkas statistikverksamhet har störst tyngd. Låt vara att en sådan bedömning givetvis är grannlaga och att förhållandena kan för- ändras över tiden. Även vissa andra myndigheter skulle kunna anses tillhöra denna kategori, t.ex. Mot denna bakgrund föreslår jag att Rådet för den officiella statistiken ska utvidgas, så att det består av SCB:s generaldirektör, som liksom bör vara ordförande, och högst tolv andra leda- möter. Av de tolv andra ledamöterna ska en vardera komma från myndigheterna , , , , och Statens skol- verk och resterande sex från övriga statistikansvariga myndigheter. 14En utfästelse innebär att myndigheten garanterar att man arbetar i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet och uppfyller samtliga tillämpliga kriterier för samtliga statistik- produkter. Det handlar om rutiner för kvalitetsarbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken. Se vidare kapitel 8. 15Som framgått av bl.a. kapitel 4 är och för övrigt de enda myndigheter som har gjort en utfästelse. Samordning av systemet för den officiella statistiken Ledamöterna ska utgöras av generaldirektörerna för berörda myn- digheter. Att rådet ska ha denna sammansättning ska framgå av SCB:s instruktion. Hur de resterande sex platserna ska fördelas mellan övriga stati- stikansvariga myndigheter bör liksom beslutas av SCB efter samråd med samtliga statistikansvariga myndigheter. Enligt min mening bör dock i detta fall lämpligen dagens rotationsprincip fort- satt tillämpas. Bör rådet vara beslutande eller rådgivande? En fråga som väckts i utredningen är om Rådet för den officiella statistiken fortsatt bör vara ett rådgivande organ eller om det bör ges rätt att besluta i vissa frågor. Formellt sett hör rådet till SCB och har en rådgivande funk- tion. I SCB:s instruktion, där rådets uppgifter och sammansättning regleras, nämns inget om att rådet skulle ha beslutsrätt, varför det får förutsättas att rätten att besluta om de frågor som rådet be- handlar ytterst ligger på SCB och dess generaldirektör. förefaller rådet dock i praktiken ha en viss beslutsrätt. Ett exempel på detta är att det anges i rådets arbetsordning (1 §) att rådet, utöver vad som anges i instruktionen även ska kunna ini- tiera t.ex. årliga konferenser, seminarier, GD-möten och studieresor. Vidare framgår av arbetsordningen (5 §) att rådet får tillsätta arbets- grupper för att utreda särskilda frågor. I och med att rådet anges som subjekt får antas att dessa beslut i åtminstone någon mån fattas kollektivt, låt vara att beslutsrätten då har delegerats av SCB. Ett annat exempel ges av de årliga rapporter och riktlinjer som tas fram inom ramen för rådet. Dessa publiceras visserligen i SCB:s namn, men i förordet anger SCB:s generaldirektör i allmänhet att rappor- ten i fråga har fastställts vid ett rådsmöte, t.ex. sägs i förordet till den senaste årsrapporten att rapporten har fastställts vid rådets möte den 24 februari 2012.16 Att rapporterna fastställs vid rådsmöten antyder rimligen att SCB och dess generaldirektör åtminstone inte helt självständigt fattar beslut i frågan. Ovan har jag föreslagit en ny uppgift för rådet, att löpande göra översiktliga granskningar av bl.a. statistikens kvalitet och tillgäng- lighet. Som framgått anser jag att rådets ansvar för den nya uppgiften bör skrivas in i SCB:s instruktion. Rätten att genomföra sådana 16 (2012): officiella statistik – årlig rapport . Samordning av systemet för den officiella statistiken granskningar skiljer sig dock knappast så mycket från den rätt rådet har enligt sin arbetsordning att tillsätta arbetsgrupper för att utreda särskilda frågor. Genomförandet av den nya uppgiften torde därför inte i sig kräva att rådet ges formell beslutsrätt; däremot krävs möjligen ett tillägg i arbetsordningen. För att ge rådet en beslutsrätt talar dock möjligen det faktum att jag anser att granskningarna bör kunna ske genom att rådet låter upphandla extern kompetens för genomförandet. Härmed måste rådet alltså både ha tillgång till och rätt att förfoga över en viss budget. Även detta torde dock i viss mån gälla . Genom att rådet enligt arbetsordningen kan initiera t.ex. årliga konferenser, seminarier, GD-möten och studieresor, så får förutsättas att rådet i praktiken också har rätt att fatta beslut som kan medföra ekono- miska konsekvenser för såväl SCB som övriga statistikansvariga myndigheter. Min bedömning är, mot denna bakgrund, att rådet även fortsätt- ningsvis både kan och bör vara ett rådgivande organ till SCB. Skulle den fortsatta beredningen däremot visa att rådet behöver ges en formell beslutsrätt i vissa frågor, vilken då bör inskrivas i SCB:s instruktion, får det ankomma på regeringen att besluta om detta. För bedömningen av denna fråga kan även de kommande förändringar- na på EU-nivå ha betydelse. I sammanhanget vill jag också, utan att lämna förslag, översiktligt redogöra för några ytterligare idéer om åtgärder för förbättrad sam- ordning som har väckts i utredningsarbetet. Åtgärder som Rådet för den officiella statistiken bör styra över Som framgått av avsnitt 12.2.2 har de statistikansvariga myndig- heterna framfört ett flertal idéer om utveckling av Rådet för den officiella statistiken, såväl i mitt utredningsarbete som i rådets egen utvärdering av sina arbetsformer och arbetsuppgifter. Till stor del handlar dessa idéer om rådets inre arbetsformer, på en detaljnivå som rådet självt bör besluta om, och som jag därför inte ser skäl att lämna förslag om. Samordning av systemet för den officiella statistiken På ett par punkter vill jag dock ändå uttrycka mitt stöd för de idéer som framförts, eftersom jag bedömer att de är väl ägnade att förbättra rådets funktionssätt. Den ena är att jag, i likhet med vad ett flertal myndigheter har framfört, ser det som angeläget att det inrättas en arena där myndigheternas statistikansvariga chefer – på avdelnings- och/eller enhetsnivå – kan träffas återkommande, t.ex. genom ett årligt möte. Den andra punkten handlar om att flera statistikansvariga myn- digheter har framfört att samarbetet i Rådet för den officiella stati- stiken, som i huvudsak tar sikte på hela statistiksystemet, ibland blir för vittomfattande. I vissa frågor skulle man vilja ha möjlighet att inom ramen för rådet bedriva mer avgränsat samarbete, med de myndigheter som man har mest gemensamt med. Min bedömning är att det kan finnas skäl för rådet ett hörsamma dessa önskemål, genom att t.ex. ge möjlighet till att skapa arbetsgrupper m.m. uti- från andra indelningsgrunder än . ser jag dock inget som hindrar de myndigheter som så önskar, att på frivillig basis samarbeta inom en mindre grupp. Som framgått av avsnitt 12.2.2 tycks det också förekomma en del sådana initiativ i statistiksystemet. Åtgärder som det är upp till regeringen att besluta om En idé som har väckts i både utredningen och före- liggande utredning är att statsmakterna till Rådet för den officiella statistiken även borde nominera några externa ledamöter, som representerar andra organ än statistikansvariga myndigheter. Med en sådan modell skulle rådet möjligen kunna utöva en liknande funktion som de nationella statistikråd som finns i många andra europeiska länder (se avsnitt 4.9). I dessa finns i allmänhet repre- sentanter från ministerier, större användare, forskare o.d. Dessa nationella råd är inte sällan kopplade till landets nationella statistik- byrå (NSI), men kan ibland ha en mer fristående ställning. De nationella statistikråden brukar bl.a. ha till uppgift att avge åter- kommande, t.ex. årliga, utlåtanden om den officiella statistikens in- riktning, kvalitet m.m. Jag har dock inte haft möjlighet att närmare analysera behovet av eller förutsättningarna för att till Rådet för den officiella statistiken även tillsätta externa ledamöter och lämnar därför inget sådant förslag. Enligt min mening kan det dock finnas skäl för regeringen att överväga en sådan modell. Samordning av systemet för den officiella statistiken Slutligen har i utredningsarbetet väckts idén att samordningen skulle kunna förbättras om SCB fick en styrelse med fullt ansvar, i stället för det insynsråd som finns . Jag kan i och för sig se att en sådan åtgärd skulle ha fördelar, t.ex. i form av att ordföranden skulle vara en extern aktör. Idén om att införa en styrelse vid SCB torde dock inte vara möjlig att förena med de förändringar som är på gång avseende EU:s statistikförordning, eftersom dessa bl.a. bygger på att den nationella statistikbyråns högsta chef ska ges en stark och oberoende ställning. Jag har därför inte närmare övervägt möjligheten att införa en styrelse vid SCB. 12.3.5Behov av ökade resurser Utredningens bedömning: Utredningens förslag om ökad upp- följning och utvecklad samordning torde kräva att ytterligare resurser tillskjuts för de föreslagna arbetsuppgifterna. Behovet bedöms uppgå till totalt ca . Flera finan- sieringsmöjligheter är tänkbara. De förslag om ökad uppföljning och utvecklad samordning, som jag har redovisat ovan, syftar till att göra systemet för den officiella statistiken mer välfungerande. Den höjda ambitionsnivå jag för- ordar torde kräva att ytterligare resurser tillskjuts för de föreslagna arbetsuppgifterna. Några betydande belopp torde det dock inte komma att handla om. Uppskattningsvis kan Rådet för den officiella statistiken be- höva ca 2–2,för de granskningar jag anser att det bör ansvara för. Vidare bedömer jag att det utökade rådet och dess tillkommande uppgifter kräver något större administration, vilket talar för att rådets sekretariat bör ges större resurser. Jag uppskattar detta behov till ca 1–1,, vilket bl.a. bör vara tillräckligt för att inrätta ytterligare en tjänst. Därtill torde SCB behöva avsätta vissa resurser för bl.a. uppgiften att vara huvudansvarig för och samordna arbetet med den självutvärdering som ska ligga till grund för årliga rapporter till EU-kom- missionen om efterlevnaden av kraven i EU:s statistikförordning. Jag uppskattar att även detta resursbehov uppgår till ca 1–1,5 mil- joner kronor . Totalt skulle det därmed handla om ett ökat resursbehov om ca . Samordning av systemet för den officiella statistiken Hur detta bör finansieras kan diskuteras. Jag ser framför allt två alternativ. Det ena är att hela beloppet får belasta SCB:s ramanslag och finansieras genom det utrymme som skapas genom myndig- hetens pågående rationaliseringsarbete. Det andra alternativet är att beloppet finansieras kollektivt av de statistikansvariga myndigheterna, eftersom nyttan av de föreslagna åtgärderna i första hand kommer detta kollektiv till del. Rent praktiskt skulle detta kunna hanteras genom att SCB:s ramanslag i budgetprocessen tillförs 1/27 av det totala beloppet från vardera av övriga statistikansvariga myndig- heters anslag, dvs. ca och myndighet. Jag tar inte ställning till vilket av dessa två alternativ som är att föredra, utan lämnar det avgörandet till den fortsatta beredningen. Jag ser inte skäl att inrätta ett särskilt anslag för arbetet med sam- ordning och uppföljning av statistiksystemet. Däremot bör regeringen i styrningen av SCB poängtera vikten av att tillräckliga medel av- sätts för detta ändamål. 12.3.6Konsekvenser för SCB:s tre roller I kapitel 11 redovisades mina överväganden om hur man bör han- tera de målkonflikter som kan ligga i SCB:s tre olika roller i det statistiska systemet, dvs. en ansvars-, en produktions- och en för- valtningsroll. Som där framgått är mitt förslag att SCB även fort- sättningsvis ska samlat utöva ansvars-, produktions- och förvalt- ningsrollerna. Mot bakgrund av detta bör avslutningsvis poängteras att mina överväganden om SCB:s tre roller bygger på den samordnings- modell som förordats i föreliggande kapitel. Med andra ord att sam- ordningen visserligen bör utvecklas, men att dagens mjuka samord- ningsmodell ändå i grunden ska behållas. Detta innebär t.ex. att det inte bör införas sanktioner för det fall att någon statistikansvarig myndighet inte lever upp till de krav som ställs på exempelvis kva- litet, dokumentation eller tillgänglighet. Om utvecklingen framöver däremot skulle gå mot en betydligt starkare tillsyn av statistiksystemet, inkluderande möjlighet för till- synsorganet att utdela sanktioner, så krävs förmodligen att tillsynen läggs på ett fristående organ. Hur det i sådana fall bör ske har jag emellertid inte sett skäl att överväga inom ramen för denna utred- ning. 13EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet Lagen om den officiella statistiken med tillhörande förordning har i praktiken tillämpats oförändrad . har på statistikens område utvecklats kraftigt och successivt fått allt större betydelse för det svenska statistiksystemet. En del i mitt uppdrag är att överväga om EU-medlemskapet bör få ett ännu större genomslag i det svenska statiksystemet i allmänhet och i SCB:s verksamhet, prioriteringar och arbetsformer i synnerhet. I mitt uppdrag ligger också att se till att svensk rätt är förenlig med EU- rätten. I kapitel 5 redogjorde jag för de pågående förändringarna inom och dess inverkan på svensk rätt. Mina överväganden om statistiksystemets olika delar har sedan redovisats i kapitlen 6 till 12, varvid jag även har presenterat förslag om förändringar till följd av . I det kommande kapitel 14 återfinns mina överväg- anden avseende SCB, som också delvis påverkas av förändringarna på EU-nivå. I syfte att öka överblicken summeras i detta kapitel de av mina förslag som helt eller delvis kan sägas ha sin grund i och dess inverkan på svensk rätt. Med avses här den mer övergripande regleringen av statistiksystemet, motsvarande vad som i svensk rätt i huvudsak återfinns i lagen och förordningen om den officiella statistiken. EU-rätt som reglerar vilken typ av statistik som ska ges in till inom olika områden behandlas däremot inte i detta sammanhang. Av mina förslag till förändringar har som- liga i huvudsak sin grund i förändringarna inom EU, medan andra även har annan bakgrund. Mina förslag är i huvudsak av två slag: dels regeländringar som harmoniserar den svenska rätten och i syfte att generellt sett låta EU-medlemskapet få större synlighet i den svenska stati- stikregleringen, dels förändringar som kan förväntas bli aktuella om EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet de i kapitel 5 beskrivna ändringarna i EU:s statistikförordning blir verklighet och som kan motiveras utifrån ett svenskt per- spektiv. I detta kapitel tar jag inte upp frågan om ett system för upp- följning av bl.a. kvaliteten och hur ett sådant kan utformas. Visser- ligen är behovet av ökad uppföljning något som delvis kan sägas bero på kraven i den nya statistikförordningen, men då frågan be- handlades i sin helhet i samband med övervägandena i kapitel 12 finner jag inte skäl att behandla den vidare här. I det följande anges först, i avsnitt 13.1, vissa utgångspunkter för analysen, framför allt den osäkerhet som ligger i att föränd- ringsarbetet på EU-nivå ännu inte är avslutat. I avsnitt 13.2 redo- visas regler och rutiner för att hantera föreslagna förändringar i EU:s statistikförordning. Därefter summeras de förslag jag lagt i betänkandet med syfte att harmonisera svensk rätt med (13.3) respektive att leva upp till kraven i EU:s pågående föränd- ringsarbete (13.4). Slutligen redovisas en sammanfattande analys (13.5). En allmän utgångspunkt för mina överväganden om EU:s inverkan på det svenska systemet för den officiella statistiken är att detta i huvudsak ska vara harmoniserat med . Ett syfte med flera av de förslag jag har lagt med EU-rättslig anknytning har därför varit att ge EU-samarbetet större inverkan på nationell rätt. Här kan nämnas harmoniseringen av kvalitetsregleringen och uttalandet om att uppgiftslämnarbördan ska minska. En svårighet i sammanhanget är dock att det inte går att med fullständig säkerhet avgöra vilka konsekvenser det på- gående förändringsarbetet inom EU får för svensk del. Som be- skrivits i avsnitt 5.3 pågår ett arbete med att revidera EU:s statistikförordning. Kommissionens förslag till ändringar pre- senterades och behandlingen i rådet och Europaparla- mentet pågår . har det också kommit en reviderad version av Code of Practice (riktlinjer för europeisk statistik). Något beslut om en reviderad statistikförordning hade ännu inte fattats när detta betänkande lämnades till tryckning. Jag saknar alltså kännedom om hur förslagen slutligt kommer att ut- formas. Mot denna bakgrund har de förslag som jag redovisar avse- EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet ende förändringar till följd av EU:s förändringsarbete (se avsnitt 13.4) av förklarliga skäl till viss del en preliminär karaktär när det gäller förhållandet till bakomliggande EU-rätt. Men jag har ändå valt att lägga förslag i de fall då frågor som tas upp i EU:s förändrings- arbete har en direkt motsvarighet i problem som även har konsta- terats på nationell nivå. Beträffande de kommande förändringarna på EU-nivå bör vidare sägas att dessa är tänkta att ges i form av förändringar av EU:s statistikförordning. Härmed blir förändringarna direkt tillämpliga i och ska därför inte föras in i lagen och förordningen om den officiella statistiken. Däremot kommer det, enligt vad som har konstaterats i kapitel 5, troligen att krävas vissa författningsänd- ringar i svensk lag för att ska kunna sägas uppfylla EU:s nya statistikförordning, av olika karaktär. Dels finns sådana som det inte finns något uppenbart svenskt intresse av att införa i författnings- text. I dessa fall har jag valt att avstå från att lägga förslag, varför eventuella behov av regeländringar får anstå till dess EU:s föränd- ringsarbete på statistikområdet har slutförts. Dels finns sådana som är väl förenliga med min huvuduppgift, att skapa ett bra system för den officiella statistiken och tydliggöra SCB:s roll i detta. Till dem hör stärkandet av SCB:s roll, förtydligande av myndighetens sam- ordningsuppdrag och utvidgat bemyndigande att meddela föreskrif- ter. Nedan sammanfattar jag mina synpunkter på kommissionens förslag och ger min syn på hur man bör förfara om dessa antas. 13.2Regler och rutiner för att hantera föreslagna förändringar i EU:s statistikförordning För en heltäckande redogörelse av mina synpunkter på de före- slagna ändringarna i EU:s statistikförordning hänvisas till av- snitt 5.3.3. Här tar jag endast upp de förändringar som kräver age- rande från svenskt håll och inte de som mera har att göra med det interna EU-arbetet. Referenserna till artiklar avser kommissionens förslag till förändringar av EU:s statistikförordning. EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet 13.2.1Det yrkesmässiga oberoendet stärks (artikel 2, punkten 1 a) Innebörden av förslaget torde vara att det yrkesmässiga oberoendet blir starkare. Detta bör inte medföra någon större förändring för svenskt vidkommande då den föreslagna förändringen be- fäster en viktig princip i den svenska statsförvaltningen. 13.2.2Stärka NSI:s självständighet (artikel 5, punkten 1) EU-regleringen på statistikens område lägger stort fokus på medlems- staternas nationella statistikbyråer, NSI. Här föreslås att NSI ska fungera som enda kontakt- punkt för statistikfrågor. Sedan föreslås ett nytt andra stycke med lydelsen NSI:s samordningsansvar ska omfatta alla andra nationella myndigheter med ansvar för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. NSI ska i synnerhet ha ansvaret på nationell nivå för att samordna statistisk programplanering och rapportering, kvalitetsövervakning, metodik, överföring av uppgifter samt informa- tion om ESS:s statistikåtgärder. Mot bakgrund av bl.a. denna föreslagna ändring har jag föreslagit ett tydligare utpekande av SCB som NSI, se avsnitt 13.3.1. Utpekandet har placerats i SCB:s instruktion. Genom detta stadgas att SCB ska ansvara för de uppgifter som enligt en EU-rättsakt ska fullgöras av den nationella statistikbyrån. Jag har också föreslagit att SCB enligt sin instruktion ska ges huvudansvaret för och en sam- ordnande roll i arbetet med den självutvärdering som ska ligga till grund för årliga rapporter till om efterlevnaden av kraven i EU:s statistikförordning, se kapitel 12. Dessa ändringar anser jag tillgodoser de föreslagna förändringarna i EU:s statistikförordning. 13.2.3Chefen för ges en framträdande roll (artikel 5a) Genom artikeln ges chefen för , i SCB:s generaldirektör (), en mycket framträdande roll. Detta är något nytt. Enligt gällande lydelse ligger inte denna typ av makt hos chefen för . Regleringen påminner dock mycket om den i Code of Practice, riktlinjer för europeisk statistik (se avsnitt 5.2.5). Riktlinjerna är dock inte bindande utan är ett självregleringsinstrument som har EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet tagits fram och godkänts av de nationella statistikinstituten. I rikt- linjerna talas det om chefen för the statistical authority. Skillnaden jämfört med riktlinjerna är alltså att man nu stärker NSI:s – SCB:s – ställning gentemot övriga statistikansvariga myn- digheter och att detta regleras på förordningsnivå och därmed blir bindande för medlemsländerna. Enligt första punkten ges chefen för den nationella statistikbyrån rätt att samordna statistikarbetet i alla nationella myndigheter som medverkar till att utveckla, fram- ställa och sprida europeisk statistik. Uppgiften att samordna de nationella statistikmyndigheterna är i linje med den som SCB redan har i det svenska systemet. Dock tillämpar SCB en mjuk samordning. Jag har mot bakgrund av de föreslagna ändringarna i EU:s statistikförordning föreslagit ett utvidgande av SCB:s före- skriftsrätt, se 13.4.5. När det gäller tillsättandet av SCB:s generaldirektör kan enligt min uppfattning den nationella lagstiftning som finns kring hur en myndighetschef ska utses i huvudsak sägas uppfylla de krav som förordningen ställer, dock att regleringen inte särskilt gäller SCB:s GD utan är mer generell. Vid beslut om statliga anställningar är det lagstadgat att avseende endast ska fästas vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Förfarandet i övrigt är formlöst, men verkar i praktiken huvudsakligen uppfylla de krav som EU ställer. 13.2.4Åtaganden om förtroende för statistiken (artikel 11 – ny punkt 3) Den nya tredje punkten i artikel 11 reglerar de s.k. Commitment on Confidence in Statistics, dvs. åtagande om förtroende för stati- stiken, och hur dessa ska följas upp och övervakas från kommis- sionen. Här anges att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åt- gärder för att genomföra riktlinjerna för europeisk statistik i syfte att upprätthålla förtroendet för statistiken.