sou · GZB335d2 · 2012-01-01 00:00:00 — I Birmingham-utvärderingen krävdes till exempel av samtliga deltagare att de var beroende av kokain för att få delta i programmet. I New var andelen som använt alkohol och droger intensivt mer än fyra gånger (Padgett et al. Ovanstående mönster kan alltså tyda på att valfrihet är mer problematisk ju större problemen är med droger, psykiskt funk- tionshinder och marginalisering. Eftersom det rör sig om data på aggregerad nivå är dock uppgifterna osäkra och det finns risk för felslut. Det går alltså inte att avgöra om det är just de drogberoende afroamerikanska kvinnorna med svåra psykiska problem som har svårt att behålla ett stabilt boende om nykterhet, vård och stöd med mera är valfritt. Fler studier krävs för att säkra slutsatser ska kunna dras. 22.2.4Boende vid missbruk – exempel från fem kommuner Utredningen har låtit kartlägga fem kommuner i med avseende på arbetet med bostadsinsatser för hemlösa personer med personer med missbruk eller beroende. – , , , och – representerar kommuner av olika storlek och struktur. Kartläggningen baseras på analys av dokument samt intervjuer med ansvariga tjänstemän (2010). representerar en storstad med omfattande hemlöshet. är ett exempel på en befolkningsmässigt stor expansiv kom- mun med inte obetydlig hemlöshet. och är exem- pel på mellanstora expansiva kommuner med begränsad hemlöshet. representerar en befolkningsmässigt liten kommun med god tillgång på bostäder och som i princip saknar hemlöshet. Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd bodde de hemlösa på härbärgen och ungkarlshotell. Då påbörjades ett reformarbete av härbärgen och ungkarlshotell, vilket resulterade i att ett så kallat alternativt boende (AltBo) skapades för hemlösa personer med missbruk och andra sociala problem. Ungkarlshotellen och härbärgena lades ner. De nya boendeplatserna, som hade väsentligt bättre standard, jämförbara med stadens övriga bostadsbestånd, förlades ute i kommunens olika fyra regioner. För merparten av bostäderna krävdes drogfrihet. Missbruk ledde dock inte automatiskt till utskrivning, men ofta till att de boende flyttades runt mellan olika enheter. Till det alternativa boendet är kopplat en tillnyktringsenhet vid vilken den boende kan tillnyktra vid återfall som alternativ till att förlora sin plats. Målet är att de flesta (utom de kvarboende) med tiden ska kunna få ett eget hyreskontrakt, då hyresskulder avbetalats eller i alla fall inte nya uppstått och missbruket var under kontroll. Detta mål har endast uppfyllts i begränsad utsträckning och genomströmningen inom AltBo har varit låg. fanns cirka 1 200 platser inom det kommunala sociala boendet och cirka 400 anställda. Utöver detta upphandlas cirka 500 boendeplatser företrädesvis hos , och andra frivilliga organisationer. Merparten av platserna inom det sociala boendet används av personer med missbruk, ofta i kombination med psykiska problem av olika svårighetsgrad och andra sociala problem. Kommunen har ett avtal med fastighetsägarna i , både med de kommunala bostadsbolagen och med privata och kooperativa fastighetsägare om att de ska ställa sammanlagt 300 platser till förfogande för personer som antingen funnits inom de sociala boendena och bedöms kunna klara eget boende eller till andra resurssvaga hushåll, som inte själva kan klara att skaffa bostad. Kommunen är formellt hyresgäst. förmedlades totalt 295 sociala andrahandskontrakt. Kostnaderna för det sociala boendet utgör av stadsdelsnämndernas totala kostnader för individ- och familje- omsorg. Kostnaderna har ökat under en rad år. ökade nettokostnaderna med . minskade kostnaden för institutionsvård med . Fler klienter får alltså insatser i form av boende, i kombination med Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd stöd, och färre vård på behandlingshem. Val av insatser styrs i hög grad av stadsdelarnas ekonomi. Boendeplatser är avsevärt billigare än platser på HVB med reservation för skillnader i behandlings- innehåll. Följande enheter finns inom kommunens social resursförvalt- ning: Akutboendeenheten är uppdelad i flera olika verksamheter riktade till hemlösa. Här finns tillnyktringsenhet, tillfällig över- nattning, vårdcentral samt möjlighet att få hjälp att komma vidare till mer permanent boende i form av träningsboende. Här finns också uppsökarverksamhet med fältassistenter som arbetar uppsökande i miljöer där hemlösa finns. Tränings- och referensboende erbjuder självständiga boenden med motiverande och stödjande insatser som ska leda till ett boende med eget kontrakt. Det absolut största antalet platser, 600–650 platser, finns i denna kategori i form av in- sprängda lägenheter eller lägenheter i fastigheter som kommun äger eller hyr. Från dessa boenden går 60–70 personer till boende med eget kontrakt. Boenden för personer med missbruk, allvarlig personlighets- störning eller psykossjukdom. Undersköterskor och sjuksköter- skor finns i personalen. Samverkan med psykiatrin sker utifrån varje persons kontakt inom psykiatrin, vilket gör att personalen får ha många olika kontakter inom sjukvården. fungerar den enskilda sjukvårdskontakten mycket bra, ibland mindre bra. Bergsjöhöjd har 129 platser för personer , som under sitt liv haft ett långvarigt och omfattande missbruk. Det funge- rar som särskilt boende (äldreboende) i en egen fastighet. Här finns sjuksköterskor och kuratorer. Läkare besöker boendet . Varje boende har hemtjänst, som på andra särskilda boenden. På Bergsjöhöjd råder inget allmänt krav på drogfrihet, men man strävar efter att minimera missbruket. I allmänna utrymmen får gästerna av hänsyn till andra inte dricka, men det är tillåtet att dricka på sitt rum. Långsiktigt boende (eller kvarboende) vänder sig till personer i form av lägenhetsboende för personer med miss- bruk eller psykosocial problematik. Boendet syftar till att skapa Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd en så självständig och ordnad livssituation som möjligt och att minska missbruket. Familjeboende är lägenhetsboende för dem som har barn och en psykosocial- eller missbruksproblematik. Kvinnovårdskedja är boende och öppen verksamhet för kvinnor som har missbruksproblem och psykiska eller psykosociala problem. Motivationsenheten erbjuder boende med kompletterande utredning av behov och förutsättningar, motiverande stöd samt insatser mot missbruk. Huldas hus är en daglig mötesplats som erbjuder aktivitet och stöd till kvinnor som saknar fast boende. Boende för personer med opiatberoende och underhållsbehand- ling. Det har funnits svårigheter med boendet och en översyn av personalkompetens och eventuell flyttning ska ske. Det pågår ett arbete med att utveckla ett mer aktivt och tidigare stöd till personer och familjer där hyresförhållandet inte fungerar, genom aktivt uppsökande och förebyggande stöd med hög till- gänglighet. Kommunen vill även vidareutveckla samverkansformer mellan , kronofogdemyndigheten och hyresvärdar i kommunen. Målet är att öka antalet familjer och personer som kan behålla ett förstahandskontrakt och därmed minska antalet hem- lösa. Det finns en prioriteringsordning med tre nivåer: först barn- familjer, därefter unga och sist äldre prioriteras. Motivationsenhet etablerades 2009 och är en del av vuxengrup- pens öppenvård inom individ- och familjeomsorgen (IFO). Moti- vationsenheten erbjuder drogfri vistelse dygnet runt efter beslut av ansvarig socialsekreterare inom vuxengruppen. Det finns åtta plat- ser och både män och kvinnor är välkomna. Boendet 44 startade i startade . Målgruppen är kvin- nor och män som av olika anledningar har svårt att ordna ett boende. Ofta handlar det om att lösa akuta situationer. Missbruk i olika former förekommer i relativt stor omfattning inom mål- gruppen. Verksamheten har 17 platser fördelat på 5 jourplatser och Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd I de tolv boendeplatserna har man ett eget rum. Krav på drogfrihet gäller. Kommunen har också flera andra boenden för olika målgrupper: ett boende för samsjukliga med 15 platser som inte kräver drog- frihet samt ett boende med 35 platser för personer med pension som oftast också behöver hemsjukvård. Det största antalet platser finns i enskilda lägenheter ute i det vanliga bostadsbeståndet. Staden har 170 övergångslägenheter med sociala kontrakt. Den största problemet anses vara att möte behoven hos per- soner med samsjuklighet. För personer med missbruk eller psykisk ohälsa är det också viktigt att olika boendeformer kan kombineras med sysselsättning och behandling. är organiserad i en arbets- och familjestödsförvalt- ning och en vård- och omsorgsförvaltning. För att få stöd i bostadssituationen från vård- och omsorgsförvaltningen, som i första hand vänder sig till äldre och personer med funktionsned- sättningar med olika insatser, krävs att personen inte har något pågående missbruk. De flesta personer med missbruksproblem har kontakt med arbets- och familjestödsförvaltningen och får vid behov boende inom denna förvaltning. De två förvaltningarna samarbetar när det finns en tydlig psykisk ohälsa i kombination med missbruket. I tillämpas en boendetrappa med fyra steg. Det första trappsteget är av tillfälligt boende, följt av omvårdnadsboende, där- efter köpt referensboende med boendestöd och slutligen boende med eget kontrakt. Kommunen har inte några egna platser för akuta situationer i tillfälliga boenden för personer, utan vänder sig till vandrarhem eller köper sådana platser av eller frivilliga organisationer. Tillfälligt boende beviljas oftast i en akut situation, till exempel vid vräkning, separation eller misshandel i hemmet och boendet kan bestå i plats på vandrarhem, skydd på kvinnojourplats eller tillsynsboende vid missbruk. I första hand försöker man förhindra vräkningar, särskilt av barnfamiljer. Ärenden som har till syfte att undanröja hyresskulder behandlas regelbundet av arbets- och Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd Däremot är det svårare för att hantera situationer när en hyresgäst stör grannar på grund av missbruk eller psykisk ohälsa. Kommunen har två hem för vård och boende (HVB) med sammanlagt 25 platser, riktade till olika grupper. Soltorp är helt drogfritt och har även en lägenhet för referensboende. Forsåkers- gatan är ett boende, där det inte är tillåtet att dricka inom boendet, men personer som bor där mister inte sin plats om de skulle komma dit påverkade. Kommunen köper också sju platser i refe- rensboende med tillsyn. Kommunen har inte några egna platser för omvårdnadsboende om inte personen kan beredas plats inom vård- och omsorgsför- valtningens verksamhet, vilket förutsätter att personen inte har något aktivt missbruk. Omvårdnadsplatser köps externt vid behov. Det ses som problematiskt att alltfler är beroende av den sekundära hyresmarknaden. Kommunen har ett bra samarbete med det kommunala bostadsbolaget och det regionala bostadsbolaget och det finns ett avtal om att bolagen ska tillhandahålla ett visst antal lägenheter . är organiserad i en social- och arbetsförvaltning och en vård- och omsorgsförvaltning. För stöd i bostadssituationen från vård- och omsorgsförvaltningen, vilken i första hand vänder sig till personer med funktionsnedsättningar av olika slag, krävs att en person inte har ett pågående missbruk. organise- ring kräver nära samverkan mellan de två förvaltningarna för personer med samsjuklighet mellan missbruk eller beroende och annan psykisk sjukdom. I finns en boendesekreterare, som sköter diskussionerna med bostadsbolagen, arbetar vräkningsförebyggande och har en uppsökande och stödjande roll gentemot de av boende som finns i lägenheter i det vanliga bostadsbeståndet. Kommunen förfogar över 32 lägenheter i fastigheter ägda av kommunen. I lägenheterna gäller i princip krav på drogfrihet eftersom kom- munen saknar tillnyktringsverksamhet eller abstinensvård. Kommunen saknar lågtröskelboende och kan alltså inte göra placeringar i kommunen i akuta situationer när en personen inte bedöms klara av att vara drogfri. I dessa fall köps platser på Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd Kommunen saknar också lämp- liga platser för personer med samsjuklighet. Vid behov köper kom- munen sådana platser hos och eller andra ideella organisationer. Kvinnor och män med sociala problem eller missbruk, som vill vara sammanboende, kan inte erbjudas plats inom kommunen eftersom det saknas lämpliga boendelösningar. För kvinnor och familjer med barn finns två villor i kommunens regi. I första hand försöker man dock förhindra vräkningar av barnfamiljer. har ett bra samarbete med det kommunala bostadsbolaget när det gäller att förhindra vräkningar samt när det gäller att lösa boende för personer som saknar eget kontrakt, men har klarat referensboende på ett bra sätt. Kommunen planerar att starta ett så kallat lågtröskelboende, eventuellt kombinerat med tillnyktringsenhet, tillsammans med . Kommunen uppger att det inte finns, och inte heller funnits, några hemlösa inom kommunen, och anser mot denna bakgrund att det inte finns något behov av stödboende. Kommunen har ett varierat utbud av bostäder i tätorterna. Det finns hyreslägenheter hos det kommunala bostadsbolaget, vilket har ett mycket bra samarbete med om bostäder behöver tas fram för enskilda personer. Det finns också ett privat bostadsföretag som hyr ut lägenheter utan att kräva inkomster eller referenser. Om en person är i akut behov av bostad, vilket händer , löser kommunen detta genom att ta kontakt med en campingplats som har välutrustade och vinterbonade camping- stugor. 22.3.1Aktivitet och rehabilitering till arbete Med sysselsättning avses inte i detta sammanhang i första hand arbete på den reguljära arbetsmarknaden, utan meningsfull syssel- sättning eller aktivitet för personer som på grund av missbruk eller Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd beroende under en kortare eller i livet inte klarar av ett reguljärt arbete eller ett arbete med arbetsmarknadspolitiskt stöd. Kommunen ska enligt SoL medverka till att den enskilde, som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får en meningsfull sysselsättning. I denna krets kan personer med missbruk eller beroende ingå. För personkretsen inom LSS finns därtill reglerat ett särskilt ansvar att ordna daglig aktivitet, vilket ofta sker genom dagcenter, men även andra former används. För personer med långvariga konsekvenser av psykisk sjukdom och personer med psykisk funktionsnedsättning anordnas i många kommuner sociala träffpunkter och sysselsättning. Dessa verksam- heter är i varierande grad inriktade mot rehabilitering till arbete. Det finns ett visst överlapp mellan kommuns aktivitetsåtgärder och de insatser som kommunen gör som arbetsgivare med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, till exempel genom offentligt skyddat arbete (OSA). De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna avhandlas i kapitel 28. I några kommuner bedrivs rehabilitering enligt den evidensbaserade metoden supported employment (SE). Metoden har i ett stort antal forskningsstudier visat sig vara överlägsen traditionell tränings- baserad arbetsrehabilitering utformad enligt en trappstegsmodell. SE innebär att personen direkt introduceras på arbetsplatsen. Utgångspunkten för SE är den enskildes motivation och önskan att arbeta. Rehabiliteringen sker genom att en coach tillsammans med den enskilde väljer en bransch som matchar både intresse och kompetens. Därefter söks en arbetsgivare som är villig att ta emot personen. Coachen bistår med stöd, vid behov direkt på arbets- platsen. Målet är att personen ska erbjudas anställning, eventuellt med lönebidrag. Stödet från coachen ska vid behov fortsätta även efter anställning. SE bedrivs ofta inom ramen för samordnings- förbund mellan kommunen, , Arbetsförmed- lingen och . De svenska försöken med SE har vanligen exkluderat personer med missbruk eller beroende. Men mycket talar för att metoden är effektiv även för denna grupp. Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd Utredningens kartläggning av missbruks- och beroendevården i fem län visar att det finns stora variationer av vård- och stöd- insatser mellan olika landsting och kommuner. Större kommuner har ofta ett diversifierat utbud av vård- och stödinsatser med tyngdpunkt på psykosocialt stöd och andra sociala insatser i form av bostad, sysselsättning och försörjning, men tillgängligheten kan vara ett problem. Omvänt gäller i befolkningsmässigt små kom- muner att utbudet är begränsat, men att tillgängligheten till de insatser som finns kan vara förhållandevis god (2009). När det gäller sysselsättning visar kartläggningen att samtliga kommuner tillhandahåller någon form av sysselsättning. med olika krav på arbetsinsats. I många fall kombineras arbetet och sysselsätt- ningen med behandlingsinsatser. Vanliga arbeten är demontering av elmaskiner, flyttservice, posthantering, arbete i personalmatsal, etc. Noterbart är att organiserad samverkan mellan kommun och Arbetsförmedling för att ordna arbeten endast finns i ett fåtal kommuner. För personer där missbruket lett till en mer omfattande funk- tionsnedsättning ordnas ofta sysselsättningar som mer betonar aktivitet och social samvaro än arbete. Hos de minsta kommunerna är det mer vanligt att man köper sysselsättningsplatser hos olika företag än att man ordnar arbete i den egna organisationen. Det förefaller inte vara någon skillnad mellan stora och små kommuner när det gäller att ordna arbete och sysselsättning. De stora kommunerna erbjuder dock mer differentierade arbeten och sysselsättningar. Totalt sett är sysselsättningsåtgärder ett bristområde. Många kommuner anser att de vidtar åtgärder för personer med pågående missbruk eller som till följd av missbruket inte klarar av ett regul- järt arbete. Problemen är enligt kommunerna större och mer på- trängande för de klienter som rehabiliterats från sitt missbruk och som har en vilja att inleda rehabilitering tillbaka till den reguljära arbetsmarknaden (ibid.). Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd 22.3.4Hearingar, besök och kontakter med brukare Att det råder brist på sysselsättning har bekräftats vid utredningens regionala hearingar och besök i olika kommuner och landsting samt inte minst vid utredningens kontakter med brukarorganisationer inom missbruksområdet. Brist på sysselsättning är i många fall ett hinder för en lyckad behandling och återanpassning i samhället. Exempelvis anser ofta brukare att programmen för läkemedelsassisterad behandling av opiatberoende saknar tillräckliga inslag av sysselsättning och annat stöd. Inaktivitet för en person med missbruksproblem är en av de vanligaste orsakerna till återfall i missbruk och brott. Det har varit en särskilt krävande uppgift för kommunerna att organisera meningsfull sysselsättning på grund av ansträngda kommunala finanser och hög arbetslöshet. Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (SoL) har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av försörjning eller livsföring i övrigt. Enligt andra stycket ska den enskilde genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Försörjningsstöd lämnas enligt 4 kap. 3 § SoL för skäliga kost- nader dels för sådant som bör finnas i ett hushåll, exempelvis livs- medel, kläder och hygien (punkten 1), dels för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring och fackföreningsavgift (punkten 2). Av andra stycket framgår att skäliga kostnader enligt punkten 1 beräknas enligt en så kallad riksnorm. Tillsammans med skäliga kostnader för vissa andra behov avgör riksnormen nivån på för- sörjningsstödet. Riksnormen är för en ensam- stående och för sambor. Finns det barn i familjen tillkommer ytterligare kostnader beroende på barnens antal och ålder. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl kan kostnaderna som ingår i riksnormen beräknas till en högre eller lägre nivå. Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd 22.4.2Missbruk och ekonomiskt bistånd Personer med missbruksproblem som inte kan försörja sig genom eget arbete och som inte heller är berättigade till ersättning från trygghetssystemen, kan söka ekonomiskt bistånd från social- tjänsten för sin försörjning. fick totalt 422 300 personer försörjningsstöd, vilket är en ökning jämfört med . uppgick de totala kostnaderna för ekonomiskt bistånd till 11 miljarder, vilket är en ökning jämfört med . Det saknas säkra uppgifter om hur stor andel av dem som bevil- jas försörjningsstöd som har missbruksproblem. I en lägesrapport uppskattar att ungefär en tredjedel av dem som får ekonomiskt bistånd har missbruksproblem. hänvisar också till olika undersökningar som visar att andelen kan vara ännu större, . (2009). Om dessa bedömningar stämmer skulle det innebära att kommunerna gav ekonomiskt bistånd till personer med missbruksproblem om . 22.4.3Ekonomiskt bistånd kan inte villkoras med vård I 4 kap. 4 § SoL anges att socialnämnden får begära att den som uppbär försörjningsstöd ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknads- politisk åtgärd. Detta gäller bland annat för den som inte har fyllt eller den som har fyllt men av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser. Av 4 kap. 5 § SoL framgår att social- nämnden får vägra eller sätta ned fortsatt försörjningsstöd om den enskilde utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som anvisats enligt 4 §. Detsamma gäller om han eller hon utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten. Den som är sjuk och därför arbetsoförmögen ska i första hand söka sin försörjning från . Detta gäller även den som har ett missbruk. Rätten till bistånd i form av försörjningsstöd förutsätter således att den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. Det innebär bland annat att en arbets- lös biståndssökande som kan arbeta är skyldig att söka arbete. Boende, sysselsättning, ekonomiskt bistånd skyldigheten att söka arbete inbegrips i princip deltagande i den verksamhet som anordnas för arbetslösa inom ramen för arbets- marknadspolitiken. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § SoL fick sin lydelse genom en språklig justering av dåvarande 6 § socialtjänstlagen (1980:620). Syftet var att förtydliga den enskildes ansvar (prop. 1996/97:124 s. 75 och 168). infördes även som ett komplement till de reguljära systemen en möjlighet för socialnämnden att begära av vissa långvariga, i första hand yngre biståndstagare, att de ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verk- samhet som nämnden anvisar. I förarbetena anförs att det inte är meningen att den aktuella bestämmelsen ska användas för personer som har problem av mer personlig natur, som exempelvis allvarliga missbruksproblem eller andra klart uttalade sociala problem. I dessa fall måste först på annat lämpligt sätt hjälpa den enskilde med stöd eller andra vårdinsatser. (1996/97:SoU 18 s. 42) uttalade att utskottet inte delade inställningen i vissa motioner om att rätt att ställa krav i samband med biståndsprövningen skulle omfatta krav på att exempelvis en person med missbruksproblem skulle delta i ett visst rehabiliteringsprogram, eller att införa lagregler som utöver befintliga bestämmelser i lagen vidgade möjligheter att ställa krav på den enskilde när han eller hon ansökte om bistånd. Motionerna avstyrktes och följde utskottet. Regeringsrätten har i flera avgöranden funnit att varken lagtext eller förarbeten ger stöd för att till försörjningsstöd ställa upp villkor eller krav på att en person med missbruksproblem ska genomgå eller fullfölja viss planerad verksamhet (jfr bland annat RÅ83 2:70 och RÅ84 2:86). I ett avgörande (mål nr 6165-06) hade en person med missbruksproblem nekats försörjningsstöd av socialnämnden till bland annat kostnader för boende med motiveringen att han inte hade följt uppgjord planering.