sou · GZB343 · 2012-01-01 00:00:00 — Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska dock kunna över- lämna befogenheten att själv tillhandahålla kollektivtrafik och ingå avtal om allmän trafik till bl.a. en kommun eller ett aktiebolag. Därmed kan den regionala kollektivtrafikmyndigheten välja att låta den ekonomiska verksamheten finnas kvar i de existerande nu- varande aktiebolagen, med den viktiga skillnaden att de enbart får tillhandahålla kollektivtrafik på grundval av den s.k. allmänna trafikplikt som den regionala kollektivtrafikmyndigheten beslutat. Dessutom kan den nuvarande ordningen att vissa trafikhuvudmän har överlämnat befogenheten att tillhandahålla kollektivtrafik till kommuner inom sitt område finnas kvar. Myndigheten får även överlämna denna befogenhet till en kommun inom länet i fråga om kollektivtrafik som bedrivs inom denna kommuns område, inklu- sive trafik längs eventuella utgående linjer som sträcker sig in i an- gränsande kommuner. En regional kollektivtrafikmyndighet som överlämnar sin befogenhet att ingå avtal om allmän trafik till ett aktiebolag får även överlämna sin befogenhet att upphandla och samordna tjänster. Ett beslut om att överlämna ovannämnda befogenheter fattas av den regionala kollektivtrafikmyndighetens beslutande församling. Är myndigheten organiserad som en gemensam nämnd ska i stället de i nämnden samverkande kommunerna (i förekommande fall även ) genom sina fullmäktige fatta samstämmiga beslut om överlämnande. Om inte annat överenskommes för regional kollektivtrafik i ska vara ansvarigt även framöver. Den särlösning som finns för behöver, enligt regeringens mening (samma prop., s. 77) finnas kvar efter- som det i detta län endast finns en kommun och inget landsting. kan därför aldrig komma i fråga i detta län. Ytterligare en stor förändring i den nya kollektivtrafiklagen är att kollektivtrafikföretag fritt och inom alla geografiska marknads- segment får etablera kommersiell kollektivtrafik. har beslutat att öppna marknaden för persontrafik på järnväg . avskaffas även den be- gränsning som hindrat kommersiella bussföretag att bedriva lokal och regional kollektivtrafik. Effekter av den nya lagen I propositionen till grund för den nya kollektivtrafiklagen bedömde regeringen att den nya institutionella ram som skapas kring kollek- tivtrafiken innebär en tydligare fördelning av ansvaret för myndig- hetsutövning och ekonomisk verksamhet där gränssnittet dem emellan synliggörs (prop. 2009/10:200, s. 102). Det gör att myndigheternas åtgärder på kollektivtrafikområdet och skälen för dessa kommer att framstå tydligare än och det blir lättare att skilja myndighetsåtgärder från kommersiella åtgärder. Regeringen bedömde vidare att effekterna för de offentligt ägda bolag som är trafikhuvudmän är att dessa bolag, om deras ägare och uppdragsgivare väljer att till dem överlämna befogen- heten att tillhandahålla kollektivtrafik och ingå avtal om allmän trafik, kan fortsätta med sin operativa verksamhet och med att upp- handla operatörer och ingå avtal om trafikeringen. En ytterligare effekt är att de investeringar som gjorts av de offentligt ägda trafikbolagen även fortsättningsvis tas tillvarata. förväntas en bättre konkurrens med ett större utbud av kollektiv- trafik och ett ökat resande. har 290 kommuner som varierar i storlek från några tusen invånare till drygt 810 000 invånare i . De verksamheter som alla kommuner är skyldiga att erbjuda avser social omsorg (äldre- och handikappsomsorg samt individ- och familjeomsorg), skola, plan- och byggfrågor, miljö- och hälso- skydd, renhållning och avfallshantering, vatten och avlopp, rädd- ningstjänst, biblioteksverksamhet och bostadsförsörjning. Det är frivilligt för kommuner att bedriva verksamhet inom bl.a. områdena fritid och kultur, teknisk service, energi och näringslivs- utveckling. Finansieringen av verksamheten sker i huvudsak () genom skatter. Andra viktiga inkomstkällor är, liksom för landstingen, bidrag från staten och avgifter från brukarna. Kommunernas samlade nettokostnader uppgick till 214 miljarder kronor.1 Ungefär tre fjärdedelar av dessa kostnader avsåg verksamheter inom skola och omsorg. Den verksamhet som kommunerna bedriver i bolagsform avser i huvudsak områdena transporter, fastigheter, energi, vatten och av- lopp samt avfallshantering. Det är främst andra verksamheter än dessa som bedrivs i förvaltningsform. Därutöver finns också verk- samheter organiserade i bolag inom t.ex. näringslivsutveckling och turism, kultur och fritid, försäkring och övriga tjänster. Netto- omsättningen i kommunalt ägda företag uppgick till 160 miljarder kronor.2 Antalet kommunala företag och deras samlade nettoomsättning har ökat något. 1Källa: SCB, Kommunernas räkenskaper. 2Källa: SCB, Offentligt ägda företag. Figur 12.1 Nettoomsättning i kommunala företag pris samt antal företag3 (bruten skala) Omstättning (vänster axel) (höger axel) Bland de kommunägda företagen finns den största andelen av omsättningen hos de som tillhandahåller företags- och fastighets- tjänster, inkluderat de kommunala bostadsbolagen och energi- bolagen. Några av de största kommunägda bolagen är , AB , och . Även inom transportverksamheten samt vatten, avlopp och avfall är omsättningen betydande. 3 Källa: SCB, Offentligt ägda företag. Figur 12.2 Nettoomsättning i kommunalt ägda företag fördelade efter bransch, miljarder kronor, Vatten, avloppsrening och avfall Kultur, nöje och fritid Handel; reparation av motorfordon Antalet anställda i kommunalt ägda företag är ca 45 000 vilket mot- svarar en procent av det totala antalet sysselsatta i och av de sysselsatta i sektor. Figur 12.3 Antal anställda i kommunalt ägda företag fördelade efter bransch, Försörjning av el, gas, värme och kyla Vatten, avloppsrening och avfall Kultur, nöje och fritid Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster Verksamhet inom juridik, ekonomi och teknik Handel; reparation av motorfordon Den vanligaste företagsformen bland kommunalt ägda företag är aktiebolag, kring . Övriga är stiftelser, handels- och kommanditbolag samt ideella och ekonomiska föreningar. Övriga företagsformer kan innehålla verksamheter av mycket skiftande karaktär. Ett exempel är Kommuner och Lands- ting (SKL) som är en ideell förening där samtliga kom- muner och landsting är medlemmar. SKL är i sin tur hel- eller del- ägare i tio bolag.4 De kommunalt ägda bolagen är omkring 1 600 till antalet. Av dessa har ett knappt hundratal också en privat ägare, i de flesta fall gäller detta energi- och fastighetsbolag. En sammanfattande tabell över de kommunalt ägda företagen ger följande information. Tabell 12.1 Kommunalt ägda företag, år 20085 Försörjning av el, gas, värme Tjänster inom kommunikation, finans, försäkring, juridik, ekonomi, teknik Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster Kultur, nöje, fritid Det bör framhållas att indelningen i olika kategorier inte är själv- klar. Det finns ett stort antal företag som bedriver verksamhet inom flera olika områden. Det finns kommunala företag som be- 4Källa: SKL:s årsredovisning 2008. 5Källa: SCB, Offentligt ägda företag. driver verksamhet inom t.ex. områdena energi, avfall, vatten och telekommunikation. Varje företag har dock i SCB:s redovisning – och därför i tabellen – hänförts till en enda verksamhetskategori. De kommunägda företagen har en jämn geografisk spridning över riket om man delar in dem per län och jämför med befolkningen. I viss mån avviker som har en förhållandevis låg andel bolag i förhållande till sin befolkningsandel. har också ett förhållandevis stort antal sysselsatta i sina företag, det är framför allt företag i som står för det höga antalet. Tabell 12.2 Antal kommunägda företag fördelade per län, Tabellen ovan ger inte en helt rättvisande bild för enskilda kom- muner. Benägenheten att bilda företag varierar starkt mellan olika kommuner. I följande avsnitt görs en genomgång av de större områdena för kommunala bolag med fördjupning på vissa områden som i särskild stor utsträckning kan vara berörda av frågan huruvida ett in house- undantag bör införas eller ej. De områden som följer är renhållning och avfallshantering, energi, fastigheter samt kommunala tjänste- företag – exemplet försäkringsverksamhet. Ett av de områden som i hög utsträckning berörs av utredningens uppdrag är renhållning och avfallshantering. Avfallshanteringen i styrs i huvudsak av regler från om avfall, bl.a. det sk. avfallsdirektivet (2008/98/EG). I finns regler i huvudsak i (1998:808) och avfallsförordningen (2001:1063). I avfallsförordningen anges också att varje kommun ska besluta om en renhållningsordning som ska antas av fullmäktige med före- skrifter om vad som ska gälla för avfallshanteringen samt en avfalls- plan för avfall inom kommunen. Kortfattat innebär dessa regler att avfall ska hanteras på sådant sätt att största möjliga miljö- och samhällsnytta uppnås. I detta arbete ingår flera olika aktörer. Producenterna är skyldiga att se till att avfall som är hänförligt till deras verksamhet samlas in, transporteras bort, återvinns och återanvänds eller bortskaffas, det s.k. producentansvaret. Kommunerna ansvarar för att hushållsavfall inom kommunen, genom kommunens försorg eller av den som kommunen anlitar, transporteras till en behandlingsanläggning, återvinns eller bortskaffas. Ansvaret motsvaras av en odelad rätt till transport, återvinning och bortskaffande av hushållsavfall inklusive därmed jämförligt avfall från verksamheter. Verksamhetsutövare ansvarar själva för omhändertagandet av det avfall som inte är hushållsavfall. Hushållen och verksamhetsutövare (avseende hus- hållsavfall) har skyldighet att sortera ut returpapper, förpackningar, elavfall, batterier och grovsopor och lämna detta avfall till de in- samlingssystem som finns. Hushållen har också skyldighet att följa reglerna för avfallshanteringen i kommunen. Omkring hälften av landets kommuner hanterar hela eller delar av sitt ansvar för avfallshanteringen via bolag och omkring hälften av kommunerna via egen förvaltning eller kommunalförbund.6 Avfall ska enligt avfallsdirektivet hanteras utifrån sina egen- skaper. Det avfall som uppkommer ska i första hand återanvändas om det är möjligt, i andra hand återvinnas. Återvinning kan ske genom att materialet eller energin återvinns eller att näringsämnena går in i ett kretslopp. Bland återvinningsmetoderna finns exempel- vis olika biologiska behandlingsmetoder som kompostering eller rötning, materialåtervinning för olika sorterade avfall samt för- bränning med energiutvinning i särskilt anpassade förbrännings- anläggningar. I sista hand kan deponering vara den enda lämpliga behandlingsmetoden. För kommunens kostnader för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall får kommunen ta ut en avgift som fast- ställs av kommunfullmäktige och som ytterst betalas av hushållen. Renhållningsavgiften täcker oftast kommunens hela kostnad för avfallshanteringen, men underskott får skattefinansieras. I miljö- balken (27 kap. 5 § andra stycket) anförs att avgiften ska bestäm- mas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Från dessa kostnader ska räknas av kostnaderna för användning av an- läggningar eller utrustning för andra ändamål än renhållning. Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas. 12.2.2Om avfallsmarknaden och dess infrastruktur Avfallsmarknaden består av en mängd delmarknader med olika förutsättningar. Detta följer av att avfallshanteringen består av flera olika hanteringssteg och att olika delmarknader är mer eller mindre reglerade. På dessa delmarknader har både privata företag och kommuner verkat och agerat som köpare och säljare av avfallstjänster. De företag som i SCB:s företagsregister har angett att verk- samheten helt eller delvis består av insamling, behandling och bort- skaffande av farligt och icke-farligt avfall uppgår till ca 4507, samt- liga ägarformer inkluderade. Av dessa har ca 330 företag angett att 6Källa: Avfall . 7Avser SNI-koder som börjar med 381 och 382. avfallshanteringen är företagets huvudbransch, i övriga fall har företagen angett avfallshantering som ett komplement till annan verksamhet (dessa övriga företag kan vara kommunala bolag som bedriver verksamhet inom områdena energi, vatten och avlopp men även t.ex. transportföretag). Av det totala antalet företag är ca 60 kommunalt ägda aktiebolag varav de flesta har avfallshanteringen som sin huvudverksamhet och en omsättning som överstiger . av de totalt 450 företagen har en omsättning som är och av dessa ligger flertalet även i omsättning och har ett fåtal anställda eller är enmansföretag. De kommunala företagens omsättning överstiger i de allra flesta fall . Utöver ovanstående företag som hanterar insamling, bort- skaffning och behandling av avfall finns också företag som helt eller delvis ägnar sig åt materialåtervinning8. Dessa är ca 340 till antalet varav endast fyra är kommunala (samt under gränsen för i omsättning). Här är andelen småföretag ännu mer utpräglad, mindre än en tiondel av företagen har fler än tjugo anställda. Ca 200 företag har högst fyra anställda. Här finns olika sorters företag avseende verksamhet och storlek. Verksamheten avser allt från förhållandevis avancerad miljö- och återvinnings- teknik till exempelvis mera traditionella s.k. bilskrotar. Den senare kategorin dominerar till antalet. Hela sektorn för avfall och återvinning omsätter . Kommunernas ansvar för omhändertagandet av hushållsavfall omsätter i storleksordningen cirka 6 miljarder kronor.9 Nästan två tredjedelar av insamlingen sköts av privata entreprenörer. Här dominerar och men även mindre entreprenörer med lokal förankring är vanliga. När det gäller behandlingen (dvs. kompostering, rötning, förbränning eller deponering) av hushållsavfallet tas större delen om hand av kom- munerna eller deras bolag, vilket bl.a. beror på att behandlingskapa- citeten är en del av infrastrukturen som varit en del av kommunernas samhällsbyggnad.10 För det avfall som kommer från verksamhetsutövare råder en likartad bild, de privata entreprenörerna har en större del av mark- naden för insamling och transport medan kommunala avfallsbolag 8Källa SCB:s företagsregister. Dessa företag innehåller SNI-koder som börjar på 383. 9Källa: Avfall . 10Källa: , 2004. har ett betydande inflytande på behandlingsledet. Införandet av producentansvaret samt inskränkningar i kommunernas ansvar för farligt avfall och verksamhetsavfall förefaller ha medfört att privata företag ökat sin marknadsandel.11 I avfallsförbränningsanläggningar som producerar fjärrvärme hanteras nästan hälften av hushållsavfallet i Sverige12. Det finns ett trettiotal förbränningsanläggningar varav de allra flesta ägs av kommunala bolag. Ett fåtal anläggningar ägs av , eller . Dessa anläggningar kräver stora inves- teringar på i storleksordningen och uppåt. har investeringar gjorts för ca i förbränningsanläggningar, varav huvud- delen gjorts av kommunala bolag.13 Det finns ca 130 avfallsanläggningar där hanteringen sker genom deponering, dvs. en mera traditionell soptipp. Deponeringsanlägg- ningen är sällan en renodlad deponi utan också plats för sorterings- och återvinningsanläggningar där endast en mindre del av avfallet faktiskt deponeras utan i stället återvinns. Kommunernas beman- nade återvinningscentraler för mottagning av avfall, grovavfall, trädgårdsavfall, elavfall, farligt avfall m.m. som hushållen själva transporterar för avlämning (i mindre omfattning även företag) finns det drygt 600 av runt om i landet. av hushålls- avfallet lämnas in på dessa anläggningar, framförallt i form av grov- avfall, farligt avfall och elektronik.14 långsiktiga mål är att deponianläggningarna helt ska försvinna och allt avfall åter- vinnas. Återvinning genom biologisk återvinning sker vid anläggningar för kompostering och rötning. Det finns 24 komposteringsanlägg- ningar och 17 anläggningar för biogashantering, i huvudsak kom- munala. Investeringskostnaden i anläggningar för biologisk återvin- ning är i storleksordningen 60–. Behandling av avfall görs i hög utsträckning av kommunerna eller kommunala bolag vilka äger de flesta förbrännings- och be- handlingsanläggningarna. Avfallet omvandlas, enkelt uttryck, till energi som förs vidare till konsumenterna via el- och fjärrvärmenät. I genomförandet av sådana sammanbyggda systemlösningar är bland de mest framstående länderna i världen när det gäller 11Källa: : Marknaden för avfallshantering, 2004. 12Källa om anläggningar: Avfall skrift 2009 samt hemsida. 13Källa: Avfall . 14Avfall , Utveckling av en bättre avfallsterminologi på återvinningscentraler – kartlägg- ning och empiriska försök, rapport . effektiva lösningar inom fjärrvärme, vattenrening och avfalls- hantering. Till viss del har detta sin grund i en god planering där avfall, fjärrvärme och även vattenförsörjning hanterats samlat och ofta i kommunala bolag där omfattande värden avseende infrastrukturen inom dessa områden har byggts upp och samordnats i syfte att nå högt ställda miljömål. Enligt SCB finns det ca 300 kommunalt ägda företag som bedriver verksamhet inom försörjning av el, gas, värme och kyla, fort- sättningsvis energiföretag. Antalet har varit ganska . Deras sammanlagda omsättning uppgick till ca . Samtliga företag i i denna näringsgren uppgår till ett antal om ca 1 500. Som redovisats tidigare är det inte ovanligt att verksamhet avseende energi, avfall och även vattenförsörjning finns i samma bolag. Användarna av energi kan delas in i tre sektorer, nämligen bostäder och service, industri samt transporter. Sektorernas energi- användning inom landet var och konsumtionen av el var detta år drygt el. Produktionen av el domineras av , E.ON och Fortum som tillsammans svarar för av elproduk- tionen, vilken baseras till tre fjärdedelar på vattenkraft och kärn- kraft. El (råkraft) handlas därefter på den nordiska elbörsen, Nord- pool. distribueras via elnäten som ägs av ca 170 nätföretag. Det finns kommunala företag som äger lokala nät. En viktig marknad för kommunala företag är fjärrvärmemark- naden. Fjärrvärme är den vanligaste uppvärmningsformen för fler- bostadshus och lokaler och den dominerande uppvärmningsformen i 245 av 290 kommuner. Fjärrvärme svarar för cirka hälften av det totala uppvärmningsbehovet i . levere- rades drygt fjärrvärme. Av de totala leveranserna gick till flerbostadshus och småhus, till uppvärmning av servicesektorns lokaler och till industrin. Fram till bedrevs de flesta fjärrvärmeverksamheter i förvaltningsform. Där- efter har merparten av dessa fjärrvärmeverksamheter omvandlats till kommunala aktiebolag. skedde en omreglering av el- och fjärrvärmemarknaden. Ändringar av marknadsstrukturen har fått till följd att det kommunala ägandet av fjärrvärmeverk- samhet har minskat betydligt. står kommunala fjärrvärme- företag för av mängden distribuerad fjärrvärme i landet medan de privat ägda fjärrvärmeföretagen svarar för . Resterande del står de statligt ägda fjärrvärmeföretagen för. finns omkring 220 fjärrvärmeföretag i landet.15 På fjärrvärmemarknaden finns, som redovisats i avsnitt 12.2, ofta en mycket nära koppling med kommunala bolag som hanterar avfall eftersom avfallet som levereras till de kommunala fjärrvärme- verket omvandlas till energi. Att en del av infrastrukturen på detta område i hög utsträckning varit kommunalt ägd har underlättat för kommunerna att bygga ihop avfallshantering och energiproduk- tion. Det finns enligt SCB ca 700 kommunalt ägda företag som bedriver fastighetsverksamhet med en sammanlagd omsättning om ca . Av dessa är ca 300 kommunala bostadsföretag som tillsammans äger och förvaltar drygt 800 000 bostäder. De har en sammanlagd nettoomsättning om ca 55 miljarder kronor.16 17 Det övergripande allmännyttiga syftet för ett kommunalt bostadsföretag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, såsom för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden, samt att även tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster. Detta är också orsaken till att företagen en gång bilda- des. har kommunala bostadsföretag varit ett viktigt verktyg för kommunerna att främja en väl fungerande bostads- försörjning. Det är dock inte det enda medel som kommunerna har till sitt förfogande och det har heller aldrig varit obligatoriskt för kommunerna att bilda ett kommunalt bostadsföretag.18 2007/08:60, Fjärrvärmelag m.m. 18Ds 2009:60, Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – övervägande och förslag. De allmännyttiga bostadsföretagen19 står för närmare hälften av utbudet av hyreslägenheter i . De villkor som styr dessa företags agerande på marknaden får därför ett mycket stort genom- slag på hela marknadens funktionssätt. Regelverket kring de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen har ändrats över åren. Uppbyggnaden av företagen skedde med förmånliga finansi- eringsvillkor. är dock alla sådana villkor desamma för alla bostadsföretag, liksom skattereglerna. Det som återstår av särskilda regler är bl.a. en begränsning av utdelningar till ägarna och en normerande roll för kollektivt förhandlade hyror. Beträffande kommunala bostadsbolag har regeringen i proposi- tionen Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler (prop. 2009/10:185, s. 29 ff.) gjort bedöm- ningen att i de fall en kommun väljer att inte utföra en bostadsför- sörjningsåtgärd i egen regi ska uppdraget att utföra åtgärden lämnas med iakttagande av bestämmelserna i . Någon särskild regle- ring om detta har inte bedömts behövas. äger kommunerna också bolag som han- terar andra former av fastighetsverksamhet. Det kan t.ex. vara bolag som äger eller förvaltar lokaler för den egna kommunala verksamheten såsom skollokaler eller lokaler för olika former av omsorg (t.ex. sjukhem, , behandlingshem och grupp- bostäder). Det finns också kommunala bolag som hyr ut lokaler för kontor, butik, lager, industri samt evenemang och idrott. Ytter- ligare andra kommunala fastighetsbolag har till uppgift att förvalta kulturbyggnader eller att exploatera och utveckla olika projekt som är knuten till en viss fastighet. 12.5Kommunala tjänsteföretag – exemplet försäkringsverksamhet Utöver ovanstående traditionellt betydande områden beträffande kommunala företag är också kommunalt ägda företag inom tjänste- sektorn vanliga. Inom områdena information och kommunikation, finans och försäkring, juridik, ekonomi, vetenskap, teknik, uthyr- ning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster finns ett par hundra företag enligt SCB. Det är företag med mycket skif- tande inriktning och storlek. är det verksamheter som ger 19 I lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsföretag finns bestämmelser om sådana företag. stöd och service till de mer typiska kommunala kärnverksam- heterna. I det följande behandlas ett sådant område som berör många kommuner, nämligen försäkringar. I kan försäkringsverksamhet drivas i försäkringsaktie- bolag, ömsesidiga försäkringsbolag och understödsföreningar, även kallade försäkringsföreningar. Den svenska försäkringsmarknaden består av ca 140 försäkringsaktiebolag, drygt 200 ömsesidiga för- säkringsbolag och ett 70-tal understödsföreningar. En del av försäkringsverksamheten består av s.k. återförsäkring. Återförsäkring innebär att försäkringsbolaget försäkrar sina egna åtaganden hos andra försäkringsbolag, s.k. återförsäkringsbolag. Genom att riskerna sprids till flera olika bolag blir det enklare att t.ex. hantera en stor skada för ett försäkringsbolag som säljer direkt mot försäkringskunder. Återförsäkring ger direktförsäkrings- företagen en möjlighet att öka sin teckningskapacitet och även till- fälle att minska kapitalkostnaderna. Dessutom spelar försäkrings- formen en avgörande roll för att säkra den finansiella stabiliteten i företagen.