sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — I utredningens uppdrag ingick att föreslå vilken myndighet som ska ansvara för den samlade högskolestatistiken och vara statistik- ansvarig myndighet inom verksamhetsområdet enligt förordningen om den officiella statistiken. I betänkandet Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet (SOU 2012:1) föreslog utred- ningen att statistikansvaret, som ligger på Hög- skoleverket, ska förläggas till den granskande myndigheten. Regeringen följde i huvudsak utredningens förslag beträffande inrättandet av de två myndigheterna.14 I linje med detta gav rege- ringen två andra särskilda utredare i uppdrag att förbereda och genomföra inrättandet av (dir. 2012:55) och Universitets- och högskolerådet (dir. 2012:56).15 Statistikansvaret ska enligt direktiven ligga på Universitetskanslers- ämbetet. Utgångspunkten för arbetet är att de två myndigheterna ska kunna inleda sina verksamheter . Statens vård- och omsorgsutredning Regeringen beslutade (dir. 2011:4) att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över hur staten, genom sina myndigheter, ska verka för ett effektivt och långsiktigt hållbart vård- och omsorgssystem, med fokus på hälsofrämjande och före- byggande insatser i syfte att främja hälsa och minska ohälsa och framtida vårdbehov samt för att åstadkomma en jämlik vård och omsorg i hela landet. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande Gör det enklare! (SOU 2012:33) . I detta föreslogs att fyra nya myn- digheter ska ersätta tolv av dagens myndigheter och organisationer. Utredningen föreslog att , , Tand- vårds- och läkemedelsförmånsverket, cinsk utvärdering, , , Myndigheten för vårdanalys, Myndigheten för handikappolitisk samordning, Myndigheten för internationella adoptionsfrågor, , och ska avvecklas och att uppgifterna ska tas över och vidare- utvecklas av följande fyra nya myndigheter: för hälsa, vård och omsorg, som enligt utredningen ska stödja utveckling och spridning av kunskap. För riktlinjer med kopplingar till prioriteringar, föreslogs en arbetsform som innebär att kommunernas och landstingens kun- skap om praktiska och ekonomiska förutsättningar byggs in i 2011/12:133. 15Som en följd av detta beslut gavs också tilläggsdirektiv (dir. 2012:74) till den tidigare utredningen med innebörd att den skulle avsluta sitt arbete och inte , som ursprungligen var tänkt. Utredningen föreslog att det statistikansvar som ligger på ska förläggas till denna myndighet. Inspektionen för hälsa, vård och omsorg, som föreslogs få samlat ansvar för tillstånd, legitimationer, godkännanden och tillsyn. Tillsynen föreslogs få ökade resurser. för hälsa, vård och omsorg, som före- slogs få i uppdrag att tillsammans med övriga aktörer utveckla och förvalta sektorns IT- och kommunikationslösningar. Myndigheten för Välfärdsstrategi, som föreslogs få i uppdrag att ge staten bättre möjligheter till framförhållning och strategisk styrning. I betänkandet redovisades en genomförandeplan och de underlag som enligt utredningen behövs för att etablera de nya myndig- heterna . Parallellt med mitt arbete har också bedrivits, eller avslutats, flera utredningar som mer allmänt berör utvecklingsfrågor i stats- förvaltningen och som kan ha betydelse för förutsättningarna för den fortsatta utformningen av systemet för den officiella statistiken. Nedan ges en överblick över de utredningar av detta slag som har bedömts vara mest relevanta utifrån de utgångspunkter som gäller för mitt arbete. Regeringen beslutade att tillkalla en delegation med uppdrag att samordna myndigheternas IT-baserade utveck- lingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning (dir. 2009:19). Delegationens första uppgift var att utforma ett förslag till stra- tegi för myndigheternas arbete med elektronisk förvaltning (e- förvaltning), vilket redovisades till regeringen i betänkandet Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86). Därefter har delegationens uppgift varit att koordinera de stat- liga myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt samt följa upp dess effekter för medborgare, företagare och medarbetare. Dele- gationen ska vidare koordinera vissa IT-standardiseringsfrågor samt bistå regeringen i det internationella arbetet på området. fick delegationen också ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:32) om att främja och samordna myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av offentlig information samt om att ta fram riktlinjer för myndigheters använd- ning av sociala medier. Delegationen ska lämna delrapporter med underlag och förslag till regeringen. Utöver sitt första, ovannämnda betänkande, har utredningen lämnat ytterligare fyra betänkanden.16 En slutrapport ska lämnas . Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredning för att se över den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor (dir. 2011:86). I uppdraget ingår bl.a. att: överväga om definitionen av begreppet allmän handling i tryck- frihetsförordningen (TF) är lämpligt utformad när det gäller sådana uppgifter som en myndighet har tillgång till genom s.k. direktåtkomst hos en annan myndighet eller genom liknande former av elektroniskt utlämnande och, om utredningen anser att definitionen bör ändras, lämna förslag till ändring av denna, överväga om det finns skäl att i registerförfattningar bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande, göra en översiktlig inventering av registerförfattningarna och närmare analysera hur dessa fungerar inom tre olika verksam- hetsområden, med beaktande av utvecklingen inom EU och ut- arbeta en generell modell för reglering av registerfrågor och, 16 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning (SOU 2010:20), Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. Under konstruktion – framtidens e-förvaltning (SOU 2010:62), Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – En bit på väg (SOU 2011:27) och Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – vägen till effektivare e-förvaltning (SOU 2011:67). med modellen som mall, lämna konkreta förslag till register- författningar inom de tre verksamhetsområdena, och överväga vilka typer av allmänna handlingar inom de tre verk- samhetsområdena, som den eller de aktuella myndigheterna ska ha skyldighet att lämna ut elektroniskt, och lämna de förslag som dessa överväganden föranleder. Förslagen ska syfta till att regleringen i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen samt registerregleringen till- sammans inom respektive område ska utgöra en tydligare och mer lättillämpad helhet. De delar av uppdraget som avser frågan om definitionen av allmän handling bör ändras respektive om det finns skäl att i registerförfatt- ningarna även fortsättningsvis bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande, ska redovisas i ett delbetänkan- de , efter att föreliggande betänkande lämnats till tryck. I tilläggsdirektiv kommer regeringen sedan att precisera inom vilka tre verksamhetsområden som utredningen ska lämna förslag till registerförfattningar. Uppdraget ska slutredovisas . 1.5.3Uppdrag om förenklat och minskat uppgiftslämnande Regeringen gav och ett flertal andra myndigheter i uppdrag att inom respektive verksamhetsområde genomföra en kartläggning av näringsidkares uppgiftslämnande till statliga myndigheter som följer av lag, förordning eller föreskrift. Kartläggningen skulle ligga till grund för ett framtida förenklat och minskat uppgiftslämnande. Det långsiktiga målet är att en och samma uppgift endast ska behöva lämnas en gång till statliga myn- digheter och att myndigheterna ska hämta uppgifter från varandra. har varit ansvarigt för att koordinera och leda arbetet med kartläggningen samt att sammanställa uppgiftskraven i ett register. Kartläggningen redovisades den 19 juni 2012.17 17 Kartläggning av näringsidkares uppgiftslämnande till 14 myndigheter. N 2011/5884/ENT. De myndigheter som har ingått i kartläggningsuppdraget är Arbetsförmedlingen, , , Kronofogde- myndigheten, , , , , , , , , och . Resultatet av kartläggningen bedömdes utgöra en viktig grund för skapandet av ett uppgiftslämnarregister för företagen. Av denna anledning beslutade regeringen (N2012/311/ENT) att förlänga uppdraget till de 14 myndigheterna, vilket nu ska slutredovisas . Förlängningen innebär bl.a. att fortlöpande ska uppdatera den databas som upprättats över myn- digheternas uppgiftskrav. Uppdrag till särskild utredare Mot bakgrund av bl.a. ovannämnda uppdrag till m.fl. tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå lösningar som leder till ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen (dir. 2012:35). Syftet med utred- ningen är att företagen som regel bara ska behöva lämna uppgifter till statliga myndigheter en gång och till ett ställe. De uppgifter som avses är sådana där själva uppgiftslämnandet har sin grund i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. I uppdraget ingår bland annat att lämna förslag på hur ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter faktiskt och tekniskt kan utformas, lämna förslag på hur samordning, samråd, referensregister, infor- mationsutbyte och tillgång till statistik kan organiseras, analysera och samordna de uppgifter som företagen lämnar in till statliga myndigheter och som kommer att omfattas av den kart- läggning som utförs enligt regeringens uppdrag N2011/5884/ENT (se ovan om uppdraget till m.fl.), analysera sekretessfrågor och integritetsfrågor som uppkommer i samband med de av utredaren lämnade förslagen och föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga, redovisa minskningen av de administrativa kostnaderna för före- tagen samt budgetkonsekvenser för myndigheterna. Utredningens uppdrag ska redovisas . Den fortsatta framställningen kan indelas i fyra delar. Som bakgrund till mina överväganden beskrivs i den första delen vad som menas med statistik (kapitel 2), gällande nationell rätt (kapi- tel 3), hur statistiksystemet är uppbyggt (kapitel 4) samt gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen på EU-nivå (kapitel 5). Den andra delen av betänkandet, som består av kapitlen 6–13, innehåller mina bedömningar avseende statistiksystemet. Överväg- anden och förslag om de aktuella delfrågorna redovisas i respektive kapitel. Först redovisas vissa förutsättningar för utredningens ana- lys och överväganden om statistiksystemet (kapitel 6). Därefter behandlas den officiella statistikens inriktning och omfattning (kapi- tel 7), den officiella statistikens kvalitet (kapitel 8), tillgängligheten för användarna (kapitel 9), frågor om uppgiftsskyldighet (kapitel 10), frågor om myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller i statistiksystemet (kapitel 11) samt samordningen av systemet för den officiella statistiken (kapitel 12). Slutligen görs en uppsummering av de av mina förslag som helt eller delvis kan sägas ha sin grund i och dess inverkan på svensk rätt (kapitel 13). Den tredje delen av betänkandet, som utgörs av kapitel 14, inne- håller min översyn av SCB. Slutligen redovisas i den fjärde delen förslagens konsekvenser (kapitel 15) och författningskommentarer (kapitel 16). Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv och tilläggsdirektiv (bilaga 1 respektive 2) samt och rapporter till utredningen (bilaga 3 respektive 4). och svarar självständigt för de iakttagelser och slutsatser som redovisas i deras respektive rapporter. 2 Vad är statistik? I detta kapitel beskrivs översiktligt vad statistik är. Först behandlas själva begreppet statistik och vad det betyder (2.1). Därefter disku- teras det faktum att behoven av statistik, och därmed statistikens inriktning, kan variera mellan olika användningsområden (2.2). Slut- ligen beskrivs kort hur statistik produceras (2.3). Min övergripande uppgift är att se över och systemet för den officiella statistiken. Som framgått av avsnitt 1.1 regleras den officiella statistiken i lagen om den officiella statistiken, med tillhörande förordning. Av detta regelverk framgår inom vilka områden det ska finnas officiell statistik, vilka statliga myndigheter som ansvarar för att denna statistik tas fram (statistikansvariga myn- digheter) samt att officiell statistik ska finnas för allmän informa- tion, utredningsverksamhet och forskning. Själva begreppet statistik definieras dock inte i vare sig lagen eller förordningen om den officiella statistiken. I det förslag till lag som först lades fram fanns visserligen en sådan definition, men denna mötte kritik från Lagrådet som menade att begreppet statistik är svårdefinierbart och att det saknades behov av att ange en definition i lagen.1 Inte heller i mer allmän mening kan begreppet statistik sägas ha någon helt entydig definition. Begreppet har också olika innebörd i olika sammanhang. Med statistik kan avses en viss form av informa- tion, nämligen sifferuppgifter som beskriver en företeelse eller en verksamhet. Statistik kan också avse metoder för att samla in, bearbeta 2000/01:27. Det ursprungliga lagförslaget, inklusive förslaget till definition av be- greppet statistik, lämnades i Statistikregelgruppens rapport regler (Ds 1999:75). Vad är statistik? och analysera statistiska material.2 Därtill är statistik benämningen på en vetenskaplig disciplin. Statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig informa- tionskälla i en demokrati och tillgången till statistik kan ses som en rättighet för alla medborgare. Den officiella statistiken ger en över- gripande bild av samhället och ökar medborgarnas möjlighet till insyn. Statistiken används också som grund för politiska beslut, för den allmänna debatten, för forskning, för utvärdering m.m. Stor enig- het råder om vikten av att det produceras statistik som belyser olika aspekter av samhället och som kan användas för ovan nämnda syf- ten. Statistiken ska vara pålitlig, dvs. objektiv och saklig samt även i övrigt av god kvalitet. Objektiva mått på samhällsförhållanden och deras utveckling – av det slag som ges genom den officiella stati- stiken – ses av de flesta som en självklarhet i en modern demokrati. Man brukar tala om statistisk information som en genuin samhälle- lig nyttighet. Statistik i betydelsen sifferbaserad information kan redovisas i form av exempelvis absoluta tal, frekvenstal, proportionerade tal, medeltal, i tabeller med tidsserier eller med andra jämförelsetal och illustreras ofta även i diagram eller figurer. Med hjälp av sifferupp- gifter om befolkning ges en illustration till några av dessa begrepp i faktaruta 2.1 nedan. Faktaruta 2.1 Olika sätt att redovisa statistik Vid slut uppgick befolkning totalt, dvs. i absoluta tal, till 9 482 855 personer. Om man delar in befolkningen i ålders- kategorierna omyndiga (0–), vuxna (18–) och ålders- pensionärer (och uppåt), så kan sägas att antalet i respektive grupp också är ett frekvenstal, i den meningen att siffran anger hur respektive grupp förekommer i det samlade materialet. Antalet i respektive ålderskategori per var 1 919 206 personer i åldern 0–, 5 778 981 personer i åldern 18–och 1 784 668 personer i åldern och uppåt. I relation till den totala befolkningen utgjorde personerna i åldern 0–därmed en andel (eller proportion) som motsva- rade 1 919 206 delat med 9 482 855, dvs. De tre ålderskategoriernas andelar av totalbefolkningen kan illustreras med följande diagram. 2 Beskrivningen av de två betydelserna av begreppet statistik har hämtats från SCB:s hem- sida. Vad är statistik? Utvecklingen av befolkningen kan uttryckas som en tidsserie. har befolkning således legat på följande nivåer per : 9 482 855 (2011), 9 415 570 (2010), 9 340 682 (2009), 9 256 347 (2008) och 9 182 927 (2007). Med hjälp av tidsserien kan man räkna fram hur stor befolk- ningen har varit i medeltal (eller genomsnitt) . Det får man fram genom att summera de olika årens befolknings- siffror och dela med antalet år, vilket ger medeltalet 9 335 676. Befolkningsutvecklingen kan även illustreras med ett diagram, enligt nedan. Här har 1995 valts som startår, det året uppgick befolkning till 8 837 496 personer. Källa: statistikuppgifter SCB Vad är statistik? Som utgångspunkt för mitt arbete har jag valt att använda begreppet statistik på samma sätt som i de utredningar som föregick statistikreform3, nämligen som beteckning för numeriska samman- ställningar av elementära observationer som kan hänföras till händel- ser, flöden eller tillstånd. Med statistik avses här även data i statistik- register från vilka uttag kan göras. Data är överhuvudtaget ett väsentligt begrepp i sammanhanget. Uppbyggnaden av ett statistiskt system kräver tre olika typer av data4: Makrodata: Det som vi kallar statistik i dagligt tal, dvs. aggre- gerade data om populationer och klasser av objekt, t.ex. summor, frekvenser och medelvärden. Mikrodata: Data om enskilda objekt, t.ex. företag, individer och händelser, som ligger till grund för statistik, och som kan aggre- geras till statistik på ett flexibelt sätt. Metadata: Rent språkligt betyder detta data om data eller in- formation om data. Det handlar om data som definierar och be- skriver mikrodata och makrodata. Normalt används metadata eller metainformation för att beskriva innehållet och/eller strukturen för en viss datasamling, t.ex. ett statistiskt material, ur något per- spektiv. Härigenom kan användaren avgöra hur användbara de olika datamaterialen är.5 2.2Olika statistik för olika användningsområden Statistik kan tas fram med olika syften. På mer övergripande nivå är det vanligt att – med avseende på huvudfunktion – skilja på två typer av statistik: Statistik med ett i huvudsak internt syfte för den organisation stati- stiken berör. För sådan statistik är huvudfunktionen att utgöra en del av en informationsprocess för styrning av verksamheter, innefattande planering, beslut, uppföljning, analys och utvärdering. 3Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) och Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). Dessa hän- visade i sin tur till att samma definition använts statistikutredning, Framtida statlig statistik (SOU 1983:74). 4Definitionerna har hämtats från , B. (1999): Ökad tillgänglighet till officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96. Kompletterande information har också hämtats från . 5Data och information av liknande slag som metadata kan i olika sammanhang även be- nämnas t.ex. referensdata. Vad är statistik? Den här typen av statistik kallas ofta driftstatistik, verksamhets- statistik, operativ statistik eller instrumentell statistik, eftersom den främst avser att ge information av mera internt intresse för den organisation som tar fram den och om mera snävt avgrän- sade verksamheter. Statistik med ett allmäninformativt syfte. Den här typen av statistik har till huvudfunktion att ge eller ingå som delar i en allmän be- skrivning av förhållanden, dvs. att vara mer allmäninformativ. Den officiella statistiken, som enligt lagen om den officiella statisti- ken, ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning, torde vara det tydligaste exemplet på statistik med en allmäninformativ funktion. I praktiken finns ofta inte någon entydig distinktion mellan instru- mentell och allmäninformativ statistik. Således används mycket av den officiella statistiken även som underlag för styrning av verksam- heter, till exempel som underlag för avtalsreglering och förhand- lingsarbete eller för arbetet med statsbudgeten. Vidare torde inom vissa områden den statistik som är klassificerad som officiell i första hand kunna sägas ha till syfte att fungera som ett slags driftstatistik över utvecklingen inom de berörda sektorerna, men anses vara av tillräckligt allmänintresse för att ingå i officiella statistik. Även om mitt uppdrag primärt avser den officiella statistiken, som de 27 statistikansvariga myndigheterna ansvarar för, så bör på- pekas att det givetvis produceras betydligt mer statistik i – inom såväl den offentliga som den privata sektorn – än den officiella statistiken. Ofta handlar det då, som nämnts, om intern driftstati- stik, som i stort sett endast har intresse för den berörda organisa- tionen. Men beträffande de statliga myndigheterna kan noteras, vilket kommer att utvecklas närmare i kapitel 4, att de utöver den officiella statistiken även tar fram en hel del övrig statistik av mer allmäninformativ karaktär. Detta görs av såväl de statistikansvariga myndigheterna som andra myndigheter. Den statliga statistiken – i synnerhet den officiella statistiken – tas fram och presenteras för att tillfredsställa hela samhällets behov. Statistikens användare finns bland statliga myndigheter, kommuner, organisationer, näringsliv och andra marknadsorgan, utbildnings- väsende och forskning, liksom hos allmänheten direkt eller via mass- Vad är statistik? Även internationella organ, bl.a. EU i ökande grad, använ- der svensk statistik för olika ändamål. Behoven vad avser form och innehåll för statistiken varierar från användning till användning. Olika användare prioriterar skilda aspek- ter av statistiken såsom innehåll, detaljrikedom, mät- och publice- ringsfrekvens, snabbhet i publicering, tillgänglighet, precision, före- komst av förklarande kommentarer, publiceringsmedia m.m. Dessa utgör alla kvalitetsaspekter som statistikproducenten måste ta ställ- ning till och väga mot varandra. Att olika användare har olika behov och prioriterar skilda aspekter av statistiken går också igen i hur synen på kvalitet har utvecklats inom systemet för den officiella statistiken, vilket också avspeglar den rådande synen internationellt. Således ses statistikkvalitet i huvud- sak inte som något absolut begrepp, utan till stor del avser de kvali- tetskriterier som tillämpas förhållanden som är relativa och som användaren själv måste bedöma. Kvalitetssynen är alltså användar- orienterad och kvaliteten avser alla egenskaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl denna statistik tillfredsställer använ- darens informationsbehov och förväntningar.6 Kvalitetsbegreppet för officiell statistik har fem huvudkomponen- ter: (1) Innehåll, som avser vad statistiken beskriver med avseende på t.ex. objekt och variabler. (2) Tillförlitlighet, som avser osäker- hetskällor och dessas effekter på statistiken. (3) Aktualitet, som om- fattar tidsaspekter som spelar roll för hur väl statistiken beskriver nuläget. (4) Jämförbarhet och samanvändbarhet, som avser möjlig- heter till jämförelser över tiden och mellan grupper, respektive till att använda statistiken tillsammans med annan statistik. (5) Tillgäng- lighet och förståelighet, som avser statistikens fysiska tillgänglighet och dess begriplighet. Till dessa fem huvudkomponenter finns även underkomponenter. Därtill finns även andra aspekter av betydelse, vilka mer gäller produktionsprocessen än slutprodukten. Hit hör t.ex. sekretessregler och hur hänsyn tas till uppgiftslämnare. En utgångspunkt i systemet för den officiella statistiken är vidare att den statistik som tas fram ska kvalitetsdeklareras, vilket innebär att statistikens kvalitetsegenskaper ska beskrivas. Utifrån dessa kva- litetsdeklarationer ska en användare kunna avgöra om statistiken är relevant och hur den i så fall kan användas. 6 Kvalitetsbegreppet för den officiella statistiken presenteras i (2001): Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2001:1. Den beskrivning som här görs är också delvis citerad från (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. Vad är statistik? kvaliteten, varvid bedömningen beror på kvalitetsegenskaperna och hur användaren tänker använda statistiken. Vissa användare har större krav på tillförlitlighet än andra, vissa värderar detaljrikedom, medan andra är nöjda med en översiktlig bild etc. 2.3Hur tas statistik fram?