sou · H0B346 · 2012-06-19 00:00:00 — I ett kontrollprogram beskriver verksamhetsut- övaren hela eller vissa delar av egenkontrollen. Tillsynsmyndig- heten kan även enligt 26 kap. 19 § tredje stycket MB begära att verksamhetsutövaren ska lämna förslag på kontrollprogram eller förbättrande åtgärder. – förtydliganden avseende dammsäkerhet 3.8.3Förordningen (1989:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Förordningen (1989:901) om verksamhetsutövares egenkontroll omfattar den som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 kap. eller 11–14 kap. MB. Det innebär att förordningen gäller anmälnings- eller tillståndspliktiga verksamheter men också sådana åtgärder som vidtas inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet. Reglerna gäller således för både miljöfarlig verksamhet och vat- tenverksamhet. I fråga om vattenverksamhet regleras ett generellt undantag från anmälnings- eller tillståndsplikten i 11 kap. 12 § MB. Verksamhetsutövaren måste visa att det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas, se avsnitt 3.3.1. Det finns ingen rättslig definition av yrkesmässig. De damman- läggningar som inte kan anses ingå i en yrkesmässigt bedriven verk- samhet omfattas inte av egenkontrollförordningens bestämmelser. Däremot omfattas de av kraven som anges i 26 kap. 19 § MB. Egenkontrollförordningens bestämmelser innebär ingen inskränk- ning i de krav rörande verksamhetskontroll som en tillsyns- myndighet kan ställa i ett enskilt fall eller som kan ha föreskrivits enligt annan lagstiftning, 2 §. Förordningens bestämmelser om egenkontroll utgör således en miniminivå för hur verksamhets- utövarnas egenkontroll ska vara utformad. Mer långtgående krav på rapportering eller undersökningar kan ställas av tillsynsmyndig- heten i enskilda fall. De måste dock självklart vara motiverade uti- från balkens övriga bestämmelser. Det är verksamhetsutövaren som har att visa att den verksamhet som bedrivs eller de åtgärder som vidtas uppfyller kraven i MB, jfr kravet på omvänd bevisbörda i 2 kap. 1 § MB. För att verksamhets- utövaren ska kunna visa detta bör denne dokumentera egenkon- trollen på ett ändamålsenligt sätt. Liksom utformningen av egen- kontrollen bör även omfattningen av dokumentation anpassas till verksamhetens typ och storlek men även till dess påverkan på miljön och människors hälsa. I 4–7 §§ egenkontrollförordningen finns bindande bestämmelser om dokumentation. – förtydliganden avseende dammsäkerhet Fördelning av det organisatoriska ansvaret Av förordningens 4 § följer att det för varje verksamhet ska finnas en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för de frågor som gäller för verksamheten enligt MB, före- skrifter som meddelats med stöd av MB samt domar och beslut rörande verksamhetens bedrivande och kontroll. Den fastställda ansvarsfördelningen bör enligt allmänna råd, NFS 2001:2, avse alla frågor som har eller kan ha någon betydelse för skyddet av miljön och människors hälsa. Det är vidare viktigt att den som åläggs ansvar för en viss uppgift också ges förutsätt- ningar att ta ansvaret. Det kan avse nödvändiga förutsättningar i form av kunskaper, befogenheter att fatta beslut och att vidta åtgärder samt tillräckliga resurser i form av personal, pengar och tid. Rutiner för kontroll av utrustning Av förordningens 5 § följer att verksamhetsutövaren ska ha doku- menterade rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning m.m. för drift och kontroll hålls i gott skick, för att förebygga olägenheter för människors hälsa och miljön. Kontrollen ska omfatta hela dammen. Enligt allmänna råd bör kontrollrutinerna avse sådan utrustning som har eller kan få betydelse för skyddet av människors hälsa eller miljön om de inte är i gott skick. I fråga om dammar kan det avse avbördningsanordningar m.m. Även utrustning för kontroll av verksamheten bör enligt de all- männa råden omfattas av rutinerna. Det kan avse utrustning för bl.a. mätning av läckage och rörelser i dammkroppen. Undersökning av risker och underrättelse till myndigheten Enligt 6 § i förordningen ska verksamhetsutövaren fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten ur hälso- och miljösynpunkt. Resultatet av detta ska dokumenteras. Enligt allmänna råd bör risker under såväl normal drift som vid särskilda händelser, driftstörningar eller olyckor undersökas och bedömas. Omfattningen och förfarandet får anpas- sas efter verksamhetens art. – förtydliganden avseende dammsäkerhet Risker kan exempelvis bero på den använda tekniken och arbetsmetoderna men också på organisationen eller på administra- tiva brister i form av bristande dokumentation av rutiner. Enligt allmänna råd bör verksamhetsutöva- ren identifiera riskkällor. Utifrån dessa bör verksamhetsutövaren bedöma sannolikheten för att en viss händelse eller onormala drift- förhållanden ska uppstå samt bedöma dess konsekvenser. Under- sökningen och bedömningen bör fokusera på sådana risker som kan ha eller få någon påvisbar betydelse för skyddet av människors hälsa eller miljön. Verksamhetsutövaren bör efter genomförd bedömning värdera om de identifierade och uppskattade riskerna går att acceptera eller om de måste åtgärdas. Ny kunskap eller nya rön som blivit allmänt tillgängliga eller kända kan också leda till att verksamhetsutövaren bör undersöka och bedöma en eventuell risk. I fråga om dammar skulle t.ex. ett dammbrott vid en anläggning kunna föranleda att liknande damm- konstruktioner som den som havererat bör undersökas mer ingående. Om det i verksamheten inträffar en driftstörning eller liknande händelse som kan leda till olägenheter för människors hälsa och miljön, ska verksamhetsutövaren omgående underrätta tillsyns- myndigheten om detta. Enligt allmänna råd bör en sådan underrättelse lämnas redan vid misstanke om att olägen- heter från en störning eller en händelse kan uppstå. Det bör ske utan att den faktiska risken först undersöks. Underrättelseskyldig- heten bör inte frånta verksamhetsutövaren från ansvar för händel- sen och konsekvenser av den. Av den ansvarsfördelning som ska finnas enligt 4 § bör det framgå vem som ansvarar för att underrätta myndigheten vid stör- ningar eller andra händelser. och får enligt 8 § i egenkontroll- förordningen meddela ytterligare föreskrifter inom sina ansvarsom- råden enligt miljötillsynsförordningen. har inte motsvarande föreskriftsrätt för sitt ansvarsområde, dammsäkerhet. har som redan nämnts lämnat allmänna råd och också gett ut en handbok om egenkontroll men bara meddelat en föreskrift som omfattar genomförande av mätningar och prov- tagningar i vissa miljöfarliga verksamheter. – förtydliganden avseende dammsäkerhet Sanktioner på miljöområdet är till för att miljöregleringen ska få genomslag. I begreppet sanktion ingår både straff och miljösank- tionsavgifter. Dessa sanktioner syftar bakåt i tiden och avser en redan begången gärning. Vite är också en typ av sanktion vars syfte är att förmå någon att vidta eller att underlåta att vidta en åtgärd. Vite har omnämnts i avsnitt 3.6.7. Nedan beskrivs den straffrätts- liga regleringen i MB som kan beröra dammsäkerhet, miljösank- tionsavgifter samt företagsbot. Enligt 26 kap. 2 § MB ska tillsynsmyndigheten anmäla till polis- eller åklagarmyndigheten om det finns misstanke om brott. Det gäller överträdelser av bestämmelser i eller föreskrifter med- delade med stöd av balken. Så snart en straffbar överträdelse konstateras ska tillsynsmyndigheten anmäla de faktiska förhållan- dena. ska inte själv bedöma om överträdelsen kan föranleda fällande dom eller om det är ett ringa brott. Bedöm- ningar av gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen och liknande ska ske i den efterföljande brottsutredningen. De viktigaste miljöstraffrättsliga reglerna finns i 29 kap. MB. Även några regler i 3, 12 och 13 kap. kan undantagsvis aktualiseras såsom vållande till kroppsskada eller sjukdom, vållande till annans död, skadegörelse samt spridande av gift och smitta. Enligt 29 kap. 1 § 4 MB kan den som med uppsåt eller av oaktsam- het bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som ändrar yt- eller grundvattennivån på ett sätt som skadar eller kan skada människors hälsa, djur eller växter i en omfattning som inte har ringa betydelse eller som medför eller kan medföra någon annan betydande olä- genhet i miljön dömas för miljöbrott. Straffskalan för brottet är böter till fängelse i högst . Dammbyggnader, markavvatt- ningar och åtgärder som innebär bortledande av grundvatten är 1997/98:45 del 2, s. 267. – förtydliganden avseende dammsäkerhet typiska företeelser som kan omfattas. Straffbarheten omfattar inte åtgärder som är tillåtna enligt vad som framgår av ett tillstånd för en vattenverksamhet. Om tillstånd lämnats för verksamheten och en åtgärd vidtas inom ramen för tillståndet, döms inte till ansvar enligt 1 §, vilket följer av sista stycket. Om någon med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan att ha fått erforderligt tillstånd eller godkännande kan han eller hon dömas för otillåten miljöverksamhet, 29 kap. 4 § första stycket 1d–e MB. Det gäller även om man underlåtit att göra anmälan eller inte iakttagit före- skriven tidsfrist innan verksamheten eller åtgärden påbörjats. Det kan för vattenverksamhet komma i fråga om man inte har tillstånd för en anläggning som kräver tillstånd eller inte anmält en anmäl- ningspliktig vattenverksamhet. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . Som nämnts i avsnitt. 3.3.1 krävs inte tillstånd eller anmälan för en vattenverksamhet för det fall verksamhetsutövaren kan visa att det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen inte skadas. En felaktig bedömning av verksamhetsutövaren i denna del kan innebära en straffbar lagöverträdelse för det fall åtgärden i fråga vidtas. Brottet försvårande av miljökontroll enligt 29 kap. 5 § MB avser lämnande av oriktiga uppgifter till myndigheter som från miljö- och hälsoskyddssynpunkt har betydelse för myndighetens pröv- ning eller tillsyn. Lämnandet måste ha skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Bestämmelsen avser lämnande av oriktiga uppgifter i ansökan, anmälan eller annan handling där uppgiftsskyldigheten framgår av regeringens föreskrift eller där skyldigheten att lämna uppgifter följer av beslut i det enskilda fallet. I punkten 2 nämns särskilt brott mot skyldigheten att underrätta tillsynsmyndigheten om driftstörningar i verksamheten. Sådana bestämmelser finns i bl.a. egenkontrollförordningen. – förtydliganden avseende dammsäkerhet Det måste således finnas en uttrycklig skyldighet i en författ- ning att lämna vissa uppgifter. Någon generell straffbeläggning av oriktiga uppgifter som lämnas in till myndighet är det alltså inte fråga om. Att muntligen fara med osanning är inte straffbelagt enligt den punkten. Straffskalan uppgår även för detta brott till böter eller fängelse i högst . Enligt 29 kap. 8 § 6 MB kan den som med uppsåt eller oaktsamt bryter mot den underhållsskyldighet som föreligger enligt 11 kap. 17 § första stycket, 20 § första stycket och 21 § första stycket dömas till böter eller fängelse i högts . Miljösanktionsavgifter är ett administrativt ingripande som följer på en överträdelse av en angiven bestämmelse i MB eller en före- skrift meddelad med stöd av balken. finns ingen miljö- sanktionsavgift kopplad till någon bestämmelse som rör vatten- verksamhet och vattenkraft. I 30 kap. MB anges ramarna för avgifterna medan den mer detaljerade regleringen finns i förordningen (1998:950) om miljö- sanktionsavgifter. kan såväl enskilda som näringsidkare och myndigheter påföras sanktionsavgift. Vilka över- trädelser som är sanktionerade med en avgift anges i bilagan till förordningen. Den typ av överträdelser som angivits är huvudsakligen sådana där det klart kan konstateras om ett brott mot reglerna skett. För sent inkomna rapporter är en sådan över- trädelse. Sanktionsavgiftens storlek kan uppgå till och högst . Även beloppen anges i bilagan till miljö- sanktionsförordningen under respektive överträdelse. När regeringen fastställer miljösanktionsavgiftens storlek ska den väga in såväl hänsyn till överträdelsens allvar som betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Med det senare uttrycket avses de objektiva omständigheterna såsom hur överträdelsen har pågått, överträdelsens omfattning, den typiska faran som överträdelsen medför samt känsligheten hos den omgiv- – förtydliganden avseende dammsäkerhet ning som påverkas. Uttrycket betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser syftar på betydelsen av bestämmelsen som sådan och intresset av det den är avsedd att reglera. Härmed menas att en värdering av skyddsintresset görs. Skydd av människors liv och hälsa ska ges en tyngre vikt än de bestämmelser som avser att skydda estetiska intressen eller befrämja det rörliga friluftslivet.62 Som exempel på överträdelser och därtill kopplade avgifter kan nämnas att ett för sent inlämnande av miljörapport för miljöfarlig verksamhet kan kosta (A-verksamhet) eller (B- verksamhet). Miljösanktionsavgiften för en överträdelse av 4 § egenkontrollförordningen om krav på fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret uppgår till (A- verksamhet) eller (B-verksamhet). Likaså är överträdelse av 5 § egenkontrollförordningen om dokumenterade rutiner för fortlöpande kontroll belagt med miljösanktionsavgift. Här påpekas åter att avser överträdelserna enbart miljöfarlig verksamhet. Motsvarande finns inte för vattenverksamhet. Av 30 kap. 2 § MB följer att avgiften ska tas ut även om över- trädelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Ansvaret är således strikt. Det krävs inte att överträdelsen har medfört någon ekonomisk fördel. Det finns dock vissa i paragrafen angivna undantag. Det är respektive tillsynsmyndighet som ska besluta om miljö- sanktionsavgift. Avgiften tillfaller dock staten. Tillsynsmyndighet- ens beslut överklagas till mark- och miljödomstolen. Det gäller även i de fall kommunen är tillsynsmyndighet. Det rena straffansvaret placeras alltid på fysiska personer även om miljöbrottet har skett i näringsverksamhet. Om brottet har begåtts i näringsverksamhet och strängare straff än penningböter är före- skrivet finns också möjlighet att påföra en näringsidkare, som kan vara en juridisk person, en företagsbot enligt 36 kap. 7 § brotts- balken. För att en näringsidkare ska kunna åläggas en företagsbot krävs att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Ansvar kan således bli aktuellt på grund av bristande rutiner och kontroller till förebyggande av 1997/98:45 del 1, s. 539. – förtydliganden avseende dammsäkerhet Företagsbot kan också påföras om brottet har begåtts av en person i ledande ställning eller en person som annars haft ett sär- skilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. Det finns inte något krav på att gärningsmannen åtalas för brottet eller ens identifieras, men det måste alltså stå klart att ett brott har blivit begånget. Företagsbot ska fastställas till lägst och högst . 3.10Förordningen om utvinningsavfall – särskild reglering för gruvdammar Såsom nämnts i kap. 2 är gruvdammar en typ av damm som omfattas av utredningsuppdraget. Utöver befintligt regelverk i MB och angränsande förordningar regleras gruvdammars drift och kontroll även i förordningen (2008:722) om utvinningsavfall (utvin- ningsavfallsförordningen). Utvinningsavfallsförordningen trädde i kraft och är en följd av implementeringen av EG-direktivet om hantering av avfall från utvinningsindustrin (2006/21/EG). För- utom i utvinningsavfallsförordningen har direktivet genomförts i redan befintliga bestämmelser i t.ex. kravet i 2 kap. 3 § på att bästa möjliga teknik ska användas, kraven på tillstånd eller anmälan enligt 9 kap. 6 § och 6a §, förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO), förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksam- het och hälsoskydd. Utvinningsavfallsförordningen ersätter inget tidigare regelverk. Med utvinningsavfall avses enligt 3 § avfall från prospektering, utvin- ning eller bearbetning, avfall från lagring av en mineraltillgång och avfall från driften av bergtäkt. Enligt 5 § avses med avfallsanläggning en damm, ett upplag eller ett annat område som är avsett för uppsamling eller deponering av utvinningsavfall i fast eller flytande form, med de dammar och andra konstruktioner som är avsedda att stänga inne, hålla tillbaka, avgränsa eller på annat sätt stödja ett sådant område. Med avfalls- anläggning avses inte en hålighet efter utvinning där annat avfall än – förtydliganden avseende dammsäkerhet farligt avfall läggs tillbaka efter utvinning för efterbehandlingsän- damål eller för konstruktionsändamål. Om en anläggning enligt förordningens definition utgör en risk- anläggning, omfattas den av särskilda krav. Verksamhetsutövaren ska då se till att det finns en strategi för att förebygga allvarliga olyckor och en intern beredskapsplan. För att utgöra en risk- anläggning ska avfallsanläggningen vid en riskbedömning ge grund för antagandet att en allvarlig olycka skulle kunna inträffa om ett upplag kollapsar, en fördämning rämnar eller till följd av någon annan brist i anläggningen eller felaktig drift av den. Vid bedöm- ningen ska man beakta anläggningens nuvarande och framtida storlek, lokalisering samt miljöpåverkan. En avfallsanläggning kan också bedömas som en riskanläggning om den innehåller avfall över en viss mängd som klassificeras som farligt enligt avfallsför- ordningen (2011:927) eller innehåller ämnen eller beredningar som klassificeras som farliga enligt Kemikalieinspektionen63. Kommissionen beslutade om definitionen av kriterierna för klassificering av avfallsanläggningar. I beslutet före- skrivs närmare om vilka kriterier som ska gälla för att en anläggning ska klassas som en avfallsanläggning i kategori A motsvarande ris- kanläggning i utvinningsavfallsförordningen. I skrivande stund är det oklart om eller hur beslutet ska implementeras i svensk rätt. Verksamhetsutövaren ska för en riskanläggning enligt 19 § i utvin- ningsavfallsförordningen se till att det för anläggningen finns en strategi för att förebygga allvarliga olyckor, ett säkerhetslednings- system som genomför strategin och en intern beredskapsplan som specificerar de åtgärder som ska vidtas vid anläggningen i händelse av en olycka. Strategin, säkerhetsledningssystemet och den interna beredskapsplanen ska vara anpassade till de risker för allvarliga olyckor under drift och efter stängning som anläggningen är före- nad med. 63 Klassificeringen ska ha skett med stöd av 18 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer för att genomföra rådets direktiv /548/EEG av om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen, senast ändrat genom kommissionens direktiv /2/EG, eller och rådets direktiv /45/EG av om till- närmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat, senast ändrat genom och rådets för- ordning (EG) nr 1272/2008. – förtydliganden avseende dammsäkerhet Skyldigheterna som kopplats till riskanläggningar i förord- ningen har stora likheter med skyldigheterna för Sevesoverksam- heter på den högre kravnivån enligt den så kallat Sevesolag- stiftningen, se vidare i avsnitt 4.2.2. Riskanläggningar som till följd av avfallets karaktär omfattas av Sevesolagstiftningen (både högre och lägre kravnivå) är därför undantagna från bestämmelserna om strategi för att förebygga allvarliga olyckor, intern beredskapsplan och information till allmänheten i förordningen om utvinnings- avfall. Strategin ska innehålla de övergripande mål och handlingsprinciper för hantering av riskerna för allvarliga olyckor samt en beskrivning av hur säkerhetsledningssystemet är uppbyggt. Strategin ska vara dokumenterad och verksamhetsutövaren ska se till att tillsynsmyn- digheten får en kopia. Säkerhetsledningssystemet ska avse styrningen av verksamheten i fråga om organisation och ansvarsfördelning, metoder, rutiner och andra förfaranden samt resurser för att utforma strategin och genomföra den. Säkerhetsledningssystemet ska enligt 21 § utvin- ningsavfallsförordningen omfatta de rutiner och instruktioner som behöver fastställas och tillämpas i fråga om 1.uppgifter och ansvarsområden för den personal på alla nivåer i organisationen som deltar i arbetet med att hantera risker för allvarliga olyckor, identifiering av utbildningsbehov och genom- förande av den utbildning som behövs samt andra anställdas och eventuella entreprenörers deltagande, 2.att systematiskt kunna identifiera risker för allvarliga olyckor som uppkommer vid normala och onormala driftförhållanden och att bedöma sådana riskers sannolikhet och allvar, 3.det underhåll av anläggningen, de processer, den utrustning, de åtgärder vid tillfälliga avbrott eller det som i övrigt behövs för en säker drift, – förtydliganden avseende dammsäkerhet 4.att planera och genomföra nybyggnationer eller andra ändringar 5.att med systematisk analys identifiera förutsebara nödsitua- tioner samt förbereda, prova och se över beredskapsplaner avsedda för sådana situationer, 6.rapportering vid upptäckt av skyddsåtgärder som inte fungerar, tillbud, och allvarliga olyckor, att undersöka, följa upp och lära av vunna erfarenheter, att löpande bedöma hur säkerhetsled- ningssystemet stämmer överens med de mål och principer som avses i 20 § samt att undersöka och korrigera bristande överens- stämmelse, och 7.att regelbundet och systematiskt göra en revision och översyn av strategin och säkerhetsledningssystemets effektivitet och lämplighet samt att verksamhetsutövarens högsta ledning deltar irevisionen och översynen, gör nödvändiga uppdateringar och dokumenterar detta. Vidare ska det i säkerhetsledningssystemet ingå en person som har det operativa ansvaret för att strategin genomförs och för att den kontinuerligt övervakas. Inför att den interna beredskapsplanen upprättas ska verksamhets- utövare samråda med kommunen och de anställda samt annan per- sonal som kan påverka säkerheten. Verksamhetsutövaren ska se till att tillsynsmyndigheten får en kopia av den interna beredskapspla- nen. Den interna beredskapsplanen ska enligt 24 § utvinningsav- fallsförordningen alltid innehålla: 1.namn eller befattning på de personer som har befogenhet att starta en intern räddningsinsats, samt på de personer som har till upp- gift att sköta samordningen av omedelbara räddningsinsatser, 2.uppgift om vem eller vilka som ansvarar för kontakten med kommunen i fråga om upprättandet av plan för räddningsinsat- ser enligt 3 kap. 6 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor, – förtydliganden avseende dammsäkerhet 3.en beskrivning av vilka åtgärder som ska vidtas för att hindra och begränsa skador på människors hälsa och miljön för varje situation eller slag av händelse som kan förutses och som i verk- samheten kan spela en avgörande roll för uppkomsten av en all- varlig olycka och andra incidenter, även omfattande en redogö- relse för säkerhetsutrustning och tillgängliga resurser, 4.en beskrivning av varningssystem och de åtgärder som ska vidtas vid varning samt de åtgärder i övrigt som syftar till att begränsa skador på människors hälsa, 5.en beskrivning av rutiner för alarmering av kommunens organi- sation för räddningstjänst vid en olycka och den information som ska lämnas vid alarmering, 6.en beskrivning av rutiner för samverkan med kommunens orga- nisation för räddningstjänst vid en olycka, innefattande rutiner för hur stöd ska lämnas vid insatser utanför verksamheten, 7.en beskrivning av hur personalen utbildas och övas och, i före- kommande fall, hur samövning med kommunens organisation för räddningstjänst genomförs, och