sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — 2 Storleken på rutorna motsvarar inte något tänkt exakt antal tjänster inom olika kompetensområden, dock måste den juridiska kompetensen ses som en grundpelare för verksamheten och det är naturligt att det samordnade upphandlingsstödet måste ha en betydande del av sin kompetens inom detta område. Jämförelse mellan två alternativ . Oavsett vilket organisationsalternativ som väljs kommer en verk- samhet som uppgår till cirka 25 eller fler personer att behöva en administrationsfunktion. Dess storlek påverkas dock av vilket organisationsalternativ som väljs. I alternativ 2 – självständig myn- dighet – kan den administrativa verksamheten eventuellt behöva samlas i en mindre grupp, annars kan det eventuellt räcka med en person. 9.2.2Nuvarande kostnader för Kammarkollegiets avdelning för upphandlingsstöd Kammarkollegiets upphandlingsstöd inrättades . Verksamheten är samlad inom en avdelning vid myndigheten och har 14 anställda. Medellönen är per anställd (exklusive lönekostnadspålägg). Kostnaderna för verksamheten uppgick till . Jämförelse mellan två alternativ Kammarkollegiet har budgeterat för en ökad verksamhet under innevarande år, vilket avspeglas i budget som ligger högre än bokslutet . 3 Uppgifterna har tagits fram av . Underlaget för tabellen utgörs av budget 2012 för Kammarkollegiets avdelning för upphandlingsstöd. Jämförelse mellan två alternativ . Som framgår av tabellen ovan utgör de direkta personalkostnaderna (lön och lönekostnadspåslag) en stor del av avdelningens kost- nader. Personalkostnadernas andel inklusive lönekostnadspålägg av de avdelningsspecifika kostnaderna är . Om man räknar in overheadkostnaderna4 är andelen . 9.2.3Anslag till nuvarande upphandlingsstödsverksamhet Det bör finnas ett ekonomiskt utrymme för upp- handlingsstödsverksamheten på vilket bör utgöra grunden för finansieringen vare sig en ny myndighet inrättas eller det samordnade upphandlingsstödet ligger inom Kammar- kollegiet. Kammarkollegiet har som visas i tabell 9.2 budgeterat all verk- samhet vid avdelningen för upphandlingsstöd till cirka 16 miljoner kronor5, vartill kommer overheadkostnader som budgeteras till . Sammanlagt kan därmed Kammarkollegiets kostnader för att bedriva upphandlingsstödsverksamheten beräknas till . Verksamheten är anslagsfinansierad från tre olika finansi- eringskällor. 1.Arbetet med vägledning och stöd vid upphandling av varor tjänster och byggentreprenader, e-upphandling samt kom- munikation och webb finansieras inom ramen för Kammar- kollegiets ordinarie anslag.6 Enligt vad utredningen erfarit disponerar avdelningen för upphandlingsstöd inom Kammar- kollegiet enligt budget för full- görandet av uppdraget under denna punkt. 2.Arbetet med vägledning och stöd vid upphandling av vård och omsorg samt hälso- och sjukvård görs i enlighet med ett särskilt 4Overheadkostnaderna omfattar lokaler, centralt IT-stöd, HR, ekonomi- och löne- administration, växel, vaktmästeri och verksledning. Avdelningens del av lokalkostnaderna är beräknade till (/m2/år). Avdelningen sitter i ett kontorslandskap och delar ett våningsplan i på med . 5Häri ingår ett bidrag på till SFTI- () projektet. 6Under Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. Jämförelse mellan två alternativ Kostnaderna för detta uppdrag finansieras genom ett särskilt anslag på . 7 Enligt vad utredningen erfarit disponerar avdelningen för upphandlingsstöd inom Kammarkollegiet enligt budget , för fullgörandet av uppdraget under denna punkt. 3.Arbetet med drift och utveckling av Valfrihetswebben. Enligt vad utredningen erfarit disponerar avdelningen för Upphand- lingsstöd inom Kammarkollegiet enligt budget för för denna uppgift. Detta finansieras genom avräkning från ett särskilt engångsanslag från 2008.8 Verksamheten i punkt 1 ovan finansieras således genom anslaget till Kammarkollegiet. I regleringsbrevet finns inga särskilda krav på hur mycket av detta anslag som Kammarkollegiet ska nyttja för upphandlingsstödsverksamheten. Viss vägledning bör dock stå att finna i de beslut vari Kammar- kollegiet erhållit resurstillskott. Inför inrättande av upphandlings- stödet vid Kammarkollegiet angav regeringen i budgetproposi- tionen 2008/09:1 under utgiftsområde 2, att för att stärka arbetet med att utarbeta upphandlingsstöd för upphandlande myndigheter och en e-upphandlingsplattform ökade anslaget till Kammar- kollegiet med . Anslaget till Kammarkollegiet har under de påföljande åren ökat med pris-och löneomräkning. som anvisades till upphandlingsstödet kan beräknas motsvara cirka 23 miljoner 7Av regleringsbrev till Kammarkollegiet avseende anslag 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård under Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg anges under p.4 Tillgänglighet att Kammarkollegiet disponerar för fortsatt arbete med vägledning för upphandling inom vård och omsorg i enlighet med Kammarkollegiets regleringsbrev . I detta regleringsbrev anges att myndigheten ska fortsätta arbetet med att utveckla samt aktivt sprida vägledningen för upphandling inom vård och omsorg, utifrån vad som anges i regeringens beslut (dnr S2007/11029). I uppdraget ingår att se över behov och ta fram kravspecifikationer för de områden myndigheten finner lämpliga. Myndigheten ska vidare kartlägga målgruppernas kännedom om och användning av vägledningen. 8Av Kammarkollegiets regleringsbrev framgår att myndigheten ska driva en nationell databas för annonsering av valfrihetssystem inom hälso- och sjukvården, social- tjänsten och andra områden där lagen (2008:962) om valfrihetssystem tillämpas. Myndig- heten ska fortsätta att utveckla databasen så att den svarar mot de behov av bl.a. lättillgänglig och sökbar information som uttrycks i propositionen Lag om valfrihetssystem (prop. 2008/09:29). Myndigheten ska säkerställa att innehållet i databasen är offentligt och till- gängligt utan avgift. Finansiering av uppdraget sker med de medel som Kammarkollegiet tilldelades enligt regeringens beslut (dnr S2008/5749). I detta beslut erhöll Av dessa medel återstår enligt Kammarkollegiet (av vilka budgeterats ). Jämförelse mellan två alternativ . Till detta kommer det ovannämnda anslaget på 2 mil- joner kronor från utgiftsområde 9. Således kan sägas att Kammarkollegiet under innevarande år borde kunna ställa resurser motsvarande till förfogande för upphand- lingsstödsverksamheten. Den budgeterade nivån till denna verk- samhet ligger således lägre. Utredningen slutsats är att borde det finnas ett eko- nomiskt utrymme för upphandlingsstödsverksamheten på vilket bör utgöra grunden för finansieringen vare sig en ny myndighet inrättas eller alternativ 0 väljs, dvs. att det samordnade upphandlingsstödet ligger kvar inom Kammar- kollegiet. 9.2.4Tillkommande kostnader som är oberoende av organisationsalternativ De merkostnader som följer av den ambitionshöjning som ovan beskrivits beräknas till . De arbetsuppgifter om redovisas i kapitel 5 och 6 och de gräns- dragningar mot annan verksamhet som redovisas i kapitel 7 innebär att det går att göra en beräkning av verksamhetens omfattning som gör att utredningen bedömer att personalen inom upp- handlingsstödet kommer att behöva utökas med cirka 10 personer. Denna beräkning har inte tagit hänsyn till det personalbehov som kan komma att uppstå som ett resultat de pågående för- handlingarna om de nya EU-direktiven. Behovet av personal påverkas även av vilken ambitionsnivå och organisationsmodell som väljs för det framtida systemet för statistik om offentlig upp- handling. Slutligen kan personalbehovet påverkas av hur stödet till forskning om offentlig upphandling organiseras. Utredningen väljer att redovisa de tillkommande kostnaderna för en upphandlingsstödjande verksamhet vars kapacitet förstärks motsvarade 10 tjänster. Kostnaderna för detta kapacitetsför- stärkningsbehov beräknas på följande sätt: Jämförelse mellan två alternativ 1.Lönekostnader för 10 personer som anställs till den nu gällande genomsnittliga lönen, vilken uppgår inklusive löne- bikostnader (av lönekostnaden) till cirka 7,3 miljoner kronor.9 2.Anta vidare att vad som krävs för att täcka: c.de verksamhetsspecifika10 kostnaderna kan förväntas utgöra samma andel som , dvs. strax av de totala kostnaderna för verksamheten.11 Därmed kan utökningen av personalstyrkan beräknas kosta . 3.Men utredningen räknar därtill med att de kompetens- tillskott som bör tillkomma kommer att höja medellönen.12 Denna successiva förändring av kompetensbilden vid verk- samheten kommer att leda till ett behov av ökade anslag med som utredningen beräknar till . Den nödvändiga ökningen av anslaget bör kunna ske i flera steg.13 9Lönekostnaderna inklusive lönekostnadspålägg för 10 anställda med en medellön om beräknas som: 41 000 x 12 x 1,48 x 10 . informationsspridning och extern kompetens. 11Med de förutsättningar som angavs ovan ger detta en totalkostnad för personaltillskottet, övriga avdelningsspecifika kostnader samt overheadkostnader på (100/(100-53) x 7,3 13,8). 12Antag att genomsnittslönen för de anställda i takt med kompetensförstärkning på ett antal års sikt ökar med i genomsnitt /mån. Detta behöver inte öka overheadkostnaderna utan kan beräknas som en ökning med cirka (24*12*11 000*1.48) . 13Att förstärka verksamhetens kompetens genom rekrytering av personal med delvis annorlunda profil är givetvis en process som kommer att ta att genomföra. Jämförelse mellan två alternativ . 9.2.5Merkostnader om upphandlingsstödet ges ställning som fristående myndighet Kostnaderna för att ge upphandlingsstödet ställning som själv- ständig myndighet uppskattas till 2,1–2,. Utredningen har att försöka beräkna merkostnaderna om det sam- ordnade upphandlingsstödet organiseras som en fristående myn- dighet. Merkostnader uppstår av ett antal olika skäl: 1.Högre krav ställs på lednings- och stabsfunktionerna i en självständig myndighet än på motsvarande funktioner vid en enhet inom en myndighet. En självständig myndighet leds normalt av en generaldirektör. Löneanspråken för en general- direktör är högre än för en avdelningschef. 2.En självständig myndighet måste lämna ett antal underlags- och redovisningsdokument till regeringen och vissa andra myndigheter. En avdelning inom en myndighet behöver endast lämna underlag för dokument av detta slag till myn- dighetens ledning eller till en annan enhet inom myndig- heten. 3.En självständig myndighet med cirka 25 anställda utnyttjar sannolikt administrativa service som verksamhetsstöd eller har någon typ av samarbetsavtal med en större myndighet för detta ändamål. Trots detta kan mer- kostnader uppstå, t.ex. vid upphandling av dessa tjänster eller vid hantering av uppgifter som endast delvis kan läggas ut på utomstående t.ex. personalrekrytering.15 14Utredningen har erfarit att Kammarkollegiet informerats om regeringens intention att ge Kammarkollegiet i uppdrag att tillsammans med den nybildade servicemyndigheten förbereda en övergång av all verksamhet vid Kammarkollegiets avdelning för administrativ service till den nya myndigheten; . Något datum för övergången har inte fastställts. Utredningen utgår från att initialt komma att erbjuda samma service till statliga myndigheter, till samma kostnad som verk- samheten vid Kammarkollegiet erbjudit. 15Som exempel kan nämnas att myndigheter som utnyttjat Kammarkollegiets administrativa service normalt själva driver sina verksamhetsplanerings- och årsredovisnings- processer. En enhet inom en myndighet kan utnyttja myndighetens eget verksamhetsstöd för dessa uppgifter. Jämförelse mellan två alternativ 4.En självständig myndighet måste i viss utsträckning ha egna system för verksamhetsstyrning, ärendehandläggning och administration. Detta ger upphov till licenskostnader och kostnader för anslutningsavgifter. Kostnader uppstår också vid den anpassning av dessa system till myndighetens behov som kan behöva göras i vissa fall. 5.En självständig myndighet med cirka 25 anställda kan ha svårt att lösa lokalfrågorna på ett bra sätt. Om det inte är möjligt att samlokalisera myndigheten med en större myn- dighet eller med andra små myndigheter, alternativt till lokaler där hyresvärden tillhandahåller viss lokalanknuten service uppstår merkostnader för reception, vaktmästeri m.m. Som framgår i avsnitt 9.2.1 förutsätts den organisatoriska indel- ningen av verksamheten vara i stort sett densamma i båda organisa- tionsalternativen. I en fristående myndighet kan det dock bli nöd- vändigt att komplettera sakenheterna med en något mera utvecklad administrativ funktion. Om detta inte sker kommer general- direktören och mellancheferna att belastas med en hel del administrativa uppgifter. Som nämndes inledningsvis är det svårt att kvantifiera många av de merkostnader som angavs ovan. Utredningen är i stor utsträck- ning hänvisad till förhållandevis grova uppskattningar. En förutsättning för att merkostnaderna ska kunna hållas på en rimlig nivå är att behovet av verksamhetsstöd (pkt 3) och lokaler (pkt 5) kan tillgodoses på ett bra sätt, dvs. genom ett utnyttjande av administrativa service, samt genom någon typ av samlokalisering med en annan myndighet eller till lokaler där hyresvärden tillhandahåller en väl utbyggd lokalanknuten kontors- service. Om detta är möjligt, begränsas merkostnaderna till ökade löne- och arvodeskostnader för ledningsfunktionen, ökad personal- åtgång till följd av de krav som nämns under pkt 2 samt vissa upp- gifter vid upphandling och personalrekrytering samt vid dialogen med administrativa service. Till detta kommer de kostnader som nämns under pkt 4. De ökade löne- och arvodeskostnaderna för ledningsfunktionen kan uppskattas till 0,8–1,(inklusive löne- kostnadspålägg). Den ökade personalåtgången till följd av en mer Jämförelse mellan två alternativ . omfattande administration kanske omfattar något personår.16 Merkostnaderna för licenser, m.m. enligt pkt 4 är svåra att upp- skatta men behöver inte vara särskilt höga då det främst är fråga om enkla standardsystem som används i en genomsnittlig förvalt- ningsverksamhet. Den årliga merkostnaden kanske ligger i intervallet 0,5–1,. Med dessa förutsättningar kan kostnaderna för att ge upphandlingsstödet ställning som självständig myndighet uppskattas till 2,1–2,. 9.2.6Omställningskostnader om upphandlingsstödet ges ställning som egen myndighet Omställningskostnaderna beräknas vara små. Förutsättningen är dock att Kammarkollegiet medverkar till smidiga övergångs- lösningar. Om skulle lokaliseras utanför förstörs förutsättningarna för att bedriva ett aktivt upphandlingsstöd . Om en verksamhet som är en del av en annan myndighet överförs till en nyinrättad myndighet kan vissa omställningskostnader upp- stå. Med omställningskostnader avses härvid engångskostnader som sammanhänger med inrättandet av en ny myndighet. 16 Vid en genomsnittslön om svarar detta mot en merkostnad - inklusive lönekostnadspålägg - om 30 000x 1,48 x 1,5 x ). SOU 2012:32 Jämförelse mellan två alternativ kostnader ingår inte de merkostnader som berördes i tidigare avsnitt. I princip kan omställningskostnader uppstå till följd av personal- avgångar i samband med överföringen av verksamheten till en nyinrättad myndighet. Utredningen bedömer dock inte att det är troligt att personal väljer att lämna upphandlingsstödet om verksamheten skulle överföras till en egen myndighet. Om verksamheten däremot skulle utlokaliseras från Stockholms- området skulle betydande omställningskostnader kunna uppstå. Ett sådant alternativ skulle medföra stora personalavgångar samt omfattande och långvariga verksamhetsstörningar. Också på lång sikt skulle verksamheten inte kunna fungera tillfredställande. Upphandlingsstödets framtida verksamhet förutsätter aktiva kontakter med olika experter på offentlig upphandling och olika intresseorganisationer. Det skulle vara mycket svårt att klara vid en lokalisering utanför . Omställningskostnader uppstår också till följd av den omorganisa- tion som genomförs och om verksamheten behöver flyttas till nya lokaler. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att omställningskostnaderna kommer att bli små, särskilt om Kammar- kollegiet medverkar till att lösa temporära problem, som t.ex. lokaler under en övergångstid. 9.3För- och nackdelar med organisationsalternativen 2 och 0 Utifrån den ovan beräknade merkostnaden för att organisera det samordnade upphandlingsstödet som en egen myndighet rekom- menderar utredningen alternativet med en Upphandlings- stödsmyndighet. Detta alternativ ger fördelar beträffande synlig- het, möjlighet att rekrytera personal med hög kompetens och är lämpligt ur myndighetsstyrningssynvinkel. Merkostnader för alternativ 2 är fullt motiverad av de fördelar som det innebär att upphandlingsstödsverksamheten bedrivs i egen myndighet. Att organisera det samordnade upphandlingsstödet i en egen myn- dighet kommer såsom ovan redovisats att bli något mera kostsamt än 0-alternativet. Jämförelse mellan två alternativ . Vid en samlad bedömning av organisationsalternativen måste dock en rad andra aspekter än skillnader i kostnader mellan alternativen vägas in. Båda organisationsalternativen har för- och nackdelar. Fördelar med alternativ 2 – en Tydlighet att det finns en myndighet som ha det över- gripande ansvaret. Markering av att insatser för bättre offentlig upphandling nu genomförs. En myndighetschef har bättre förutsättningar att få genomslag och tyngd i det utåtriktade arbetet än en avdel- ningschef. Lättare att rekrytera personal med spetskompetens till myndighet med tydlig roll och profil. Fördel för uppgiften att ge stabsstöd och för ansvaret för statistik att verksamheten bedrivs i en egen myndighet. Enklare och mera transparent myndighetsstyrning. Nackdelar med alternativ 2 – en Något högre kostnader. Sårbarhet med liten myndig- het, bl.a. med avseende på ledningsfunktion. Fördelar med alternativ 0 – upp- handlingsstöd vid Kammarkollegiet Tillgång till Kammarkollegiets gemensamma administrativa funktioner. Möjlighet till kompetens- utbyte med Statens inköps- central. Nackdelar med alternativ 0 – upp- handlingsstöd vid Kammarkollegiet Svårare för myndighets- chefen att engagera sig i verk- samhetens utåtriktade arbete och sämre förutsättningar för genomslag och tyngd i det utåtriktade arbetet för en avdelningschef än för en myn- dighetschef. SOU 2012:32 Jämförelse mellan två alternativ Svårare att rekrytera personal behovet att finna lokaler med spetskompetens till en myndighet med otydlig roll Risk för intressemotsätt- ningar mellan Statens inköps- central och Upphandlings- stödet. 9.4Utredningens slutsats och förslag Utredningen kan konstatera att det inte är lämpligt att verk- samheten ligger kvar i Kammarkollegiet (alternativ 0). Alternativet ger sämre förutsättningar att utveckla verksamheten. Det finns inte några fördelar att flytta verksamheten till någon annan befintlig myndighet. Utredningen konstatera att det finns en rad argument för att upphandlingsstödsverksamheten kan bedrivas under bättre för- utsättningar i en egen myndighet. Merkostnaden har utredningen beräknat till . Utredningen menar att denna merkostnad är motiverad utifrån de fördelar som föreligger i alternativ 2. Utredningen bedömer att det är möjligt att visa på finansiering som uppgår till . Som ovan redovisats i avsnitt 9.2.3borde det utifrån de resurser som tillförts Kammarkollegiet för verksamheten med upphand- lingsstöd finnas ett ekonomiskt utrymme för Kammarkollegiet att bedriva upphandlingsstödsverksamhet som, inkluderande verk- samhetens andel av Kammarkollegiets overheadkostnader, mot- Jämförelse mellan två alternativ . Därtill kommer som ovan redo- visats från Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg för arbete med vägledning för upphandling inom vård och omsorg Till detta senare anslag återkommer utredningen i avsnitt 9.5.5. Dessa medel, , bör vara grunden för anslaget till den nya . Utredningen bedömer att ett starkare och mer kompetent sam- ordnat upphandlingsstöd kommer att innebär vissa förändringar för . behöver inte längre tillhandahålla informa- tion om offentlig upphandling utanför verkets egen tillsyns- verksamhet. Det samordnade upphandlingsstödet övertar ansvaret för statistiken. Det samordnade upphandlingsstödet helpdesk kan delvis minska belastningen på tipsfunktion i frågor om upp- handlingsregelverket. Det samordnade upphandlingsstödet kommer att avlasta med en del stabstödsuppgifter. Utredningen har att uppskatta vilka medel som bör överföras till den nya . Anslagen till redovisas i avsnitt 2.2.2. Därvidlag kan utredningen notera att fått ökade anslag som helt eller delvis motiverats med informa- tionsinsatser.17 Utredningen konstaterar att inte 17 I budgetpropositionen 2007/08:1 skrev regeringen; Regeringen anser att en prioriterad uppgift för ska vara att öka för- utsättningarna för små och medelstora företag att deltaga i offentliga upphandlingar. Regeringen föreslår därför att anslag förstärks med . I budgetpropositionen 2008/09:1 skrev regeringen; trädde två nya lagar på upphandlingsområdet i kraft som genomför de gemenskapsrättsliga upphandlingsdirektiven. För att uppnå en enhetlig och konse- kvent tillämpning av lagstiftningen är det angeläget att klargörande information om upphandlingslagreglerna tas fram och når ut till alla som har att förhålla sig till upp- Jämförelse mellan två alternativ längre har samma roll beträffande information och vägledning. Utredningens förslag går ytterligare i den riktningen genom att klar- lägga ansvarsfördelningen mellan upphandlingsstödet och Konkur- rensverket. ska inte längre svara för generell information om upphandling eller ge ut vägledningar. Därigenom borde det finnas förutsättningar att minska anslaget till Kon- kurrensverket. Därtill bör de som betalar till SCB för visst arbete med statistiken kunna överföras till det samordnade upphandlingsstödet.18 Emellertid har anfört att deras kostnader för tillsynsverksamheten överstiger de medel som verket har tilldelats enligt budgetpropositionerna med . Utredningens förslag innebär en nerdragning av medel till . Det kan komma att få negativa konsekvenser för tillsynsverksamheten. Skälet att utredningen föreslår denna nerdrag- ning är att när dessa medel ursprungligen tillsköts till Konkurrens- verket var syftet att dessa medel skulle möjliggöra just informa- tions- och vägledningsinsatser. Utredningen vill understryka att båda tillsynsverksamheten och upphandlingsstödsverksamheten är viktiga för en väl fungerande offentlig upphandling. Därför är det väsentligt att Konkurrens- verkets verksamhet analyseras innan beslut tas om minskade anslag. 9.5.3Ändrad verksamhet vid AB AB har inte haft något anslag för att arbeta med sociala hänsyn. Överföringen av dessa arbetsuppgifter till det samordnade upphandlingsstödet innebär därför inte skäl för minskning av bidraget till AB . Bättre kunskaper om regelverket minskar risken för att upp- handlingen blir föremål för överprövning vilket bidrar till att minska den administra- tiva bördan för såväl leverantör som upphandlande myndigheter och enheter. Bättre kunskaper om regelverket kan också öka användandet av innovationsfrämjande upphandling där särskilda hänsyn tas till små och medelstora företag. Vidare föreslår regeringen att anslaget 1:17 tillförs för att förstärka och utveckla verkets informationsverksamhet särskilt vad gäller upphandlingsreglerna. I senare regleringsbrev har det inte funnit något krav på hur anslag ska nyttjas i dessa avseenden. 18 Kostnaderna för statistikhanteringen ligger inte i ovanstående kalkyl. Jämförelse mellan två alternativ . emot beräknar utredningen att den ökade samordningen av help- desk-funktion och annan informationsverksamhet motiverar att bidraget till AB under Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård bör justeras ner med ½ miljon kronor. 9.5.4Anslaget Bidrag till folkhälsa och sjukvård