sou · H0B328 · 2012-04-19 00:00:00 — Åldersgränsen har även anammats i tjänste- pensionsreglerna samt i olika inslag i arbetsmarknadslagstiftningen och i socialförsäkringens bestämmelser.4 har i en rapport betonat att pensionsåldern är den mest synliga para- metern i ett pensionssystem, och att den därför har betydelse för individernas beslut om pensioneringsålder, när ett sådant val är möjligt att göra.5 För länder som saknar formell pensionsålder och där livslängdsutvecklingen påverkar pensionsbeloppen anser att ålder vid vilken inkomstprövade åldersförmåner utbetalas (så som garantipension och bostadstillägg till pension- ärer) utgör pensionsåldern. pekar på de svagheter som system som saknar lagstadgad pensionsålder innebär. Det faktum att 65-årsgränsen genomsyrar alla delar av samhället förstärker den normerande effekten. Förutom tjänstepensioner, sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen och inkomstprövade ålders- förmåner återfinns 65-årsgränsen inom skatte- och utbildnings- systemet, privat pensionssparande och inte minst inom komplett- erande kollektivavtalade ersättningar vid sjukdom och arbetslöshet. Att rätten till arbetslöshetsersättningen, och i praktiken även arbetsmarknadspolitiska åtgärder, upphör vid 65 kan dessutom påverka i samhället för när man ska sluta stå till arbets- marknadens förfogande. Alla dessa åldersgränser beskrivs i detalj i avsnitt 17.2–17.6. Det finns tyvärr ingen forskning som direkt belyser inverkan av dessa olika åldersgränser. Vi bedömer dock att det kan finnas en påtaglig risk att åldersgränser i kringliggande system tar över rollen som informell pensionsålder som styr det faktiska pensions- beteendet. 4Olsson H., Pensionsålder, , . 5Rafal Chomik och , Trends in Pension Eligibility Ages and Life Expectancy 1950–2050 av; Social, Employment and Migration Working Papers No. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? 17.1.1Faktorer som styr den faktiska pensionsåldern skiljer sig åt mellan olika grupper Det reformerade allmänna pensionssystemet är utformat med syftet att uppmuntra flexibel pensionsavgång. Från och med kan personer kombinera arbete och pension. påverkas det faktiska pensionsbeteendet av de mindre flexibla åldersreglerna i kringliggande system. Diagram 17.2 illustrerar att flexibiliteten i ålderspensionssystemet utnyttjas framför allt av de förvärvsaktiva. Mer än hälften av de som nybeviljades ålderspension hade sin huvudsakliga försörjning från olika typer av transfereringssystem. Källa: , egna beräkningar. utgör de förvärvsaktiva majoriteten av dem som valde att ta ut ålderspension både före och efter . Det är framför allt individer som inte uppbär garantipension som väljer att senarelägga uttag av allmän ålderspension till efter 65. Mellan av de som tog ut ålderspension hade arbetslöshetsersättning som främsta inkomstkälla året före pensioneringen. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? För de förvärvsaktiva som har arbetat under få år eller haft relativt låga inkomster under det förvärvsaktiva livet har åldersgränser för inkomstprövade åldersförmåner en avgörande roll för beslutet att gå i pension. Dessa åldersgränser påverkar ersättningsgrader vid pension, ju större inslag av inkomstrelaterade pensionsförmåner desto större ekonomisk incitament att vänta med pensionsuttag till . Situationen är annorlunda för individer utan behov av de inkomstprövade åldersförmånerna. påpekar i en rapport att den viktigaste åldern i pensions samman- hang, den när flertalet förvärvsarbetande väljer att ta ut den inkomstgrundade pensionen, strängt taget bara kan påverkas med ekonomiska drivkrafter och genom förändrade värderingar bland löntagare och arbetsgivare.6 Detta då det numera saknas en formell pensionsålder i det allmänna pensionssystemet. Något mindre än hälften av både män och kvinnor som ansökte om ålderspension och som inte var i behov av garantipension hade förvärvsinkomst som huvudsaklig för- sörjningskälla året före pensioneringen (se tabell 17.1). Dessa individers pensionsbeslut kan därmed inte direkt härledas till åldersgränser för garantipension eller sjuk- och arbetslöshets- försäkringen. väljer de ändå att ta ut allmän ålderspension vid just ålder. För de förvärvsaktiva kan i stället åldersgränser i tjänstepensionsavtalen vara vägledande för val av pensionerings- tillfälle. Dessa åldersgränser har bland annat betydelse för ekonomiska incitamenten att förvärvsarbeta vid olika åldrar.7 av dagens förvärvsaktiva omfattas av tjänste- pensionsreglerna och inom de flesta avtalsområden utgör 65 den formella pensionsåldern.8 Grovt räknat omfattas av dagens äldre arbetskraft av en formell pensionsålder vid 65 via tjänstepensioner. Möjlighet finns att ta ut tjänstepension senare eller tidigare men tilläggen respektive avdragen är relaterade till pensionen vid uttag från . 6Olsson H., Pensionsålder, , . 7För en fördjupad genomgång av de ekonomiska drivkrafterna se kapitel 17. 8Undantaget är avtalet KAP-KL för kommunalanställda där åldersgränsen för när pensionsavtalet slutar gälla är . Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Källa: SCB/. Diagram 17.3 illustrerar åldersspridningen på dem som nybeviljades ålderspension fördelat på sektor. inom respektive avtalsområde valde att gå i pension . Andelen personer som valde att ta ut allmän ålderspension var som störst i privat sektor (SAF-LO alt. ITP2). I statlig sektor och inom landstingen arbetar man i högst utsträck- ning . Det finns även en grupp individer som har möjlighet att försörja sig huvudsakligen på tjänstepension utan att behöva göra uttag av allmän ålderspension vid förtida pensionering. Det kan exempelvis handla om avgångspensioner alternativt tjänstepension inom yrken som har ett lägre avtalat pensionsålder än . 9 av kvinnorna och av männen hade tjänstepension som huvudsaklig försörjningskälla året innan uttag av allmän ålders- pension (tabell 17.1).10 9För utförlig information om avgångspensioner och yrken med lägre avtalat pensionsålder se kapitel 15. 10Se kapitel 14. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Källa: och 2009, egna beräkningar. Individer med sjuk- och arbetslöshetsförmåner som huvudsaklig försörjningskälla åren före pensioneringen Till skillnad från yrkesarbetande som kan välja när de vill ta ut ålderspensionen finns för de personer som befinner sig i utan- förskap en mer eller mindre fastställd pensionsålder på . Både ersättningar vid permanent arbetsoförmåga till följd av sjukdom (sjukersättning och livränta) och arbetslöshetsersättning betalas till och med ålder11. 11 Om arbetsskadan inträffar gäller som åldersgräns. Inträffar arbets- skadan efter fyllda lämnas livränta längst till och med . Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? kollektivavtalade ersättningar vid sjukersättning och arbetslöshet. Vid livränta halveras den kollektivavtalade ersättningen , men fortsätter att betalas ut livslångt. För personer som upp- bär sjukersättning, arbetsskadelivränta och ersättning från arbets- löshetsförsäkringen gäller således en fast pensionsålder på . Sjukersättning övergår automatiskt till ålderspension . Majoriteten av personer som befinner sig i utanförskap är i behov av grundskydd i form av garantipension och bostadstillägg till pensionärer samt ev. äldreförsörjningsstöd, vilket förstärker åldersgränsernas betydelse. av kvinnorna och av männen gick från sjukersättning till ålderspension . Drygt hälften av kvinnorna och knappt hälften av männen som fick garantipension (enbart eller i kombination med inkomstpension) hade året innan haft sjukersättning på minst halvtid. De olika sjuk- och arbetslöshetsersättningssystemen i kombina- tion (de allmänna och avtalade) ger en relativt hög ersättningsgrad fram till och i den offentliga sektorn även en förlängd ersättningsperiod.12 Ersättningsgraderna är ofta högre än dem som gäller vid övergång till ålderspension. Det i sin tur resulterar i relativt låga ekonomiska incitament att göra uttag av ålderspension för dem som uppbär arbetslöshets- och sjukdoms- relaterade ersättningar. Detta under förutsättningen att individen är berättigad att uppbära dessa ersättningar fram till . 12 G. , E. Wadensjö, Studier i finanspolitik 2009/7. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Källa: , egna beräkningar. En tredjedel av kvinnorna som nybeviljades allmän ålderspension 2009 hade så låg intjänad inkomstgrundad pension att de beviljades garantipension. Motsvarande andel för männen är . Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? 17.1.2 Åldersgränser och pensionsreformens genomslagskraft Ett huvudsyfte med pensionsreformen var att en ökad medel- livslängd ska påverka pensionernas storlek, som i sin tur ska leda till ett ändrat beteende och därmed efterhand högre faktisk pensionsålder.13 Pensionsreformen medförde som nämnts flera förändringar av olika lagfästa åldersgränser. Formell pensionsålder vid 65 av- skaffades, den lägsta åldern för uttag av pension höjdes från 60 till . Den lägsta ålder för när grundskyddet14 kan tas ut höjdes från 60 till . Rätten att sluta avtal om lägre ålder för avgångs- skyldighet än togs bort. Vägledande bakom konstruktionen av det reformerade pensions- systemet är att uppmuntra en senareläggning av pensionerings- tidpunkten jämfört med de gamla reglerna: -Livslängdsförändringar påverkar pensionens storlek. Ökad livs- längd innebär högre delningstal och därmed en lägre årlig pension jämfört med äldre kohorter. Vill individen uppnå samma kompensationsgrad som äldre kohorter krävs senare- läggning av pensioneringstidpunkten. -Det saknas en formell pensionsålder till skillnad från i det gamla ATP-systemet. Uttaget kan göras och det saknas övre åldersgräns för uttag av allmän ålderspension. -Systemet har flexibel pensionsålder. Det är möjligt att uppbära ålderspension (1/4, ½, ¾ eller hel) och arbeta utan att arbetsinkomsten reducerar pensionsinkomsten. Pensionering och utträde ur arbetslivet är inte samma sak och sammanfaller ofta inte. -Pensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen, alla pensions- avgifter motsvaras av en pensionsrätt. Vid senareläggning av pensionsuttag och fortsatt förvärvsarbete växer pensions- behållningen dels genom att den förräntas, dels genom att nya pensionsrätter intjänas. Det gamla ATP-systemet var förmåns- baserat och byggde på att inga nya ATP-poäng intjänades och att intjänande efter 30 förvärvsaktiva år endast marginellt höjde pensionens storlek. 1994/95. 14Tidigare folkpension och det särskilda grundavdraget numera garantipension. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? -Återstående utbetalningstid påverkar pensionens storlek så att ett senare pensionsuttag ger en kortare förväntad återstående pensionstid och därmed en högre pension. -Omräkning av delningstalen gör det mindre fördelaktigt att ta ut pension före den åldern. -En särskild premiering av personer med lägre inkomster som arbetar längre. Garantipensionen beräknas som om den inkomst- grundade pensionen tagits ut , även om den tas ut . Ett skäl till detta är att den som arbetar , och därigenom tjänar in ytterligare inkomstgrundad pension, inte ska behöva få garantipensionen fullt ut reducerad på grund av detta. finns det flera regler med kopplingar till pensions- reformen som kan uppfattas som normerande vad gäller pension- eringstidpunkt -Inkomstpension kan utbetalas . -Garantipension, bostadstillägg till pensionärer och äldreför- sörjningsstöd börjar betalas ut från 65. -Övergångsregler för individer födda som får en del av sin pension beräknad enligt de gamla ATP-reglerna. Från och med läggs allt intjänande i det avgifts- bestämda systemet, dvs. ingen ytterligare ATP-baserad pension tjänas in för övergångsgenerationer. Garantiregeln (G94) för- svagar det ekonomiska utbytet av att förlänga det förvärvsaktiva livet. -Även det faktum att definitiva delningstal beräknas kan uppfattas som vägledande för val av pensionsålder. Kohorten som får hela sin pension beräknad enligt de reformerade reglerna uppnår lägsta pensionsålder () först , dvs. sedan införandet av pensionsreformen och får de nybeviljade pensionärerna en del av sin allmänna ålderspension beräknad enligt de gamla ATP-reglerna.15 För en individ som fyller 15 Personer födda –1953, s.k. övergångsgenerationer, får en del av ålderspensionen beräknad enligt gamla ATP-regler. Den delen av pensionen kallas tilläggs- pension. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? 2011 beräknas exempelvis (8/20) av pensionen enligt de gamla reglerna.16 Mer än efter pensionsreformen är fortfarande den ålder då de allra flesta börjar ta ut ålderspension. sjönk medelåldern för uttag av ålderspension något, från 64,9 till 64,7.17 har prognostiserad återstående medellivslängd för 65-åringar ökat med drygt (se diagram 17.1). Källa: , , egna beräkningar. Att de tidigare förmånsbestämda reglerna, med 65 som beräknings- bas, fortsätter att gälla parallellt med de reformerade reglerna kan ha en signaleffekt, som påverkar både övergångsgenerationer men som även kan sprida sig till beteendet hos andra kohorter. Sammanlagd handlar det om cirka 827 000 personer som omfattas av övergångsreglerna och som än inte har fyllt . 16Från och med läggs all intjänande i det avgiftsbestämda systemet, dvs. ingen ytterligare ATP-baserad pension tjänas in för övergångsgenerationer. 17Olsson H., Medelpensionsålder, . Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? procent av dessa har tagit ut allmän ålderspension . Resterande står inför pensionsbeslutet . Det reformerade pensionssystemet möjliggör en flexibel över- gång från arbete till pensionering. Ålderspension kan tas ut sam- tidigt som man fortsätter att förvärvsarbeta utan att pensions- eller arbetsinkomsten reduceras. Det finns inga begränsningar för arbetets omfattning. gäller att samtliga avtalspensioner förutom den för anställda inom kommuner och landsting har en formell pensionsålder vid . Detta innebär att av dem som är berättigade till tjänstepensioner har en formell pensionsålder. För tjänstemän inom privat sektor finns även individuell möjlighet att komma överens med arbetsgivare om lägre pensionsålder. För anställda inom statlig sektor gäller lägre pensionsålder för vissa yrkesgrupper För officerare gäller exempel- vis och för flygledare 60 år.18 Förmånsbaserad tjänstepension för offentligt anställda (KAP- KL, PA03) kan tas ut , för privatanställda gäller . Även den avgiftsbaserade delen av tjänstepensionen för anställda inom kommuner och landsting kan tas ut från ålder.19 Ju tidigare avtalspensionen tas ut, desto lägre blir den. För privatanställda tjänstemän finns det ett tak vid för när man måste börja ta ut tjänstepension. För arbetare i privat sektor gäller taket enbart i det gamla förmånsbestämda delen. För anställda inom statlig sektor gäller gräns enbart komplett- erande pension, s.k. För samtliga avtalsområden (förutom för den del som är avgiftsbestämd för anställda inom KAP-KL) gäller att intjänande begränsas till vilket hänger samman med den formella pensionsåldern och med den åldern då tjänstepension börjar betalas ut. För privatanställda arbetare krävs det en överenskommelse mellan arbetsgivaren och den anställde om premien ska betalas efter 65. Pensionsåldern är och uppnås vid utgången av kalender- månaden före den månad då arbetstagaren fyller . En arbetstagare har laglig rätt att stanna kvar i sin anställning längst till och med den månaden då arbetstagaren fyllt . Om en arbets- tagare väljer att ha kvar sin anställning efter fyllda , beräknas 18Pensionsåldersutredningens enkät till tjänstepensionsexperter, 2011. 19Ej reglerat i avtalet för KAP-KL. Beror på tjänstepensionsförvaltarnas villkor som i sin tur följer regler i skattelagstiftningen. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? tjänstepensionen ändå utifrån intjänande fram till pensionsåldern, dvs. Delpension för anställda inom statlig sektor gäller fram till . blir individen hänvisad till ålderspension eller till att gå upp till heltidsarbete. Delpension för kommun- och landstingsanställda (s.k. partiell särskild avtalspension) kan betalas ut till ålder.20 Pensionsrelaterade åldersgränser kan påverka den faktiska pensionsåldern och andelen äldre i sysselsättning på flera sätt. Åldersgränserna kan vara helt styrande, som t.ex. lägsta respektive högsta ålder för uttag av pension. De kan påverka det ekonomiska utbytet av fortsatt arbete, exempelvis genom att göra det mer eller mindre lönsamt att arbeta efter en viss ålder. Den viktigaste effekten kan dock vara normerande. Forskningen visat att pensionsförmögenhet, hälsa, familjeförhållanden m.fl. andra faktorer påverkar den enskildes beslut om pensionering. Sådana faktorer visar sig dock bara kunna förklara en liten del av pensionsbeteendet. Det mesta talar enligt forskarna för att det är reglerna i pensionssystemen som framför allt styr den faktiska pensionsåldern. Kunskaperna om hur olika åldersgränser påverkar pensions- beteendet är begränsad. Forskarna talar om att pensionsreglerna och reglerna i kringliggande system efter hand skapar pension- eringsnormer, en allmänt accepterad föreställning om när arbets- livet bör avslutas. Forskningen kan dock inte säga oss särskilt mycket om vilka pensionsrelaterade åldersgränser som spelar en stor roll för normerna resp. en begränsad roll. Vilken roll spelar exempelvis reglerna för allmänna pensioner jämfört med tjänste- pensionerna? Hur stor roll spelar pensionsregler i förhållande till andra kringliggande system, som skatter och arbetsrättsregler? Framför allt saknas kunskaper om på vilket sätt och efter hur ändrade regler kan väntas slå igenom i nya normer. Dessutom vet vi inte mycket om hur åldersgränser påverkar beslutet att ta ut pension respektive valet att fortsätta att arbeta längre. Regler och normer kan påverka dessa beslut på olika sätt. Bedömningen av tänkbara effekter av olika åldersgränser får därför göras efter schabloniserade kriterier. Det är t.ex. troligt att åldersgränser som omfattar många personer och har en stor 20 Avtalsbestämda ersättningar, andra kompletterande ersättningar och arbetsutbudet och , , , 2011:4. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? ekonomisk betydelse för den enskilde påverkar normerna mer än regler med begränsad räckvidd. Det är rimligt att tänka sig att åldersgränser för allmänna pensioner är viktigast för norm- bildningen, bl.a. eftersom de formas efter öppna politiska processer och förhandlingar som medför en stor medial uppmärksamhet. För en stor andel äldre är dock tjänstepensioner ofta nästan lika viktiga för inkomsterna efter pensionering som de allmänna pensionerna. Tjänstepensionernas åldersgränser bör därför antas ha en ganska stor betydelse för pensionsbesluten. samverkar olika åldersgränser på ett komplicerat sätt. Effekten av flexibla åldersgränser i ett system kan motverkas om regler i andra system inte är samordnade. Om många regelsystem använder 65-årsgränsen kan det försvaga den normerande effekten av flexibilitet i andra system. De flesta tjänstepensionssystemen har gått mot en avgifts- bestämd konstruktion. Avgiftsbestämda system har fördelar för exempelvis efterfrågan på äldre arbetskraft eftersom arbetskrafts- kostnaden blir tydlig för arbetsgivaren. har man i de flesta fall behållit åldersgränsen som kännetecknade de gamla förmånsbestämda avtalen; även i de avgiftsbestämda systemen begränsas intjänande till och inom vissa avtal finns det kvar en formell pensionsålder. Att möjligheten att tjäna in tjänste- pensionsförmåner är begränsad för den som arbetar efter motverkar de ekonomiska fördelarna med att senarelägga pensionsuttag i det reformerade allmänna pensionssystemet. Även det faktum att delpension har en åldersgräns kan påskynda beslutet att gå i pension hos personer som inte orkar eller vill återgå till heltidsarbete. Det finns med andra ord en potentiell risk att åldersrelaterade systemegenskaper i vissa tjänstepensionsavtal motverkar enskildas ökade intresse att arbeta längre och trenden till ett längre arbetsliv. 17.1.3Samordningen mellan åldersgränsen i Lagen om anställningsskydd (LAS) och åldersgränser i kring- liggande system I samband med införandet av rätten att kvarstå i arbete till ändrades inte åldersgränser i socialförsäkringslagstiftningen. Flera ersättningar upphör och andra försörjnings- system börjar gälla från den åldern. Det finns en bristande sam- Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? ordning i regelsystemen . Det gäller ersättningar och rättigheter inom såväl arbetslöshets- och social- försäkringen som kollektivavtalade försäkringar. Det är svårförklarligt att äldre har rätt att kvarstå i arbete fram till 67 som rätt att uppbära arbetslöshetsersättning begränsas till . Problemet kan vara påtagligt för dem som uppbär lönebidrag. I dessa fall finns en arbetsmarknads- anknytning som ersättningen upphör före det att rätten att kvarstå i anställningen upphör. Ett indraget lönebidrag kan med andra ord leda till uppsägningar . Att en arbetslös person hänvisas till pensionsförmåner har ett signalvärde som går emot strävan att höja den faktiska pensionsåldern. Arbetsgivaren har ett arbetslivsinriktat rehabiliteringsansvar så länge anställningen kvarstår, men arbetstagaren har inte längre rätt till rehabiliteringsersättning från eller annat stöd i rehabiliteringshänseende efter . Detta innebär att arbetsgivare inte har stöd när gäller att planera, genomföra och följa upp rehabiliteringsinsatser för anställda som nått . Ökade rehabiliteringskostnader efter kan i sin tur påverka arbetsgivarens benägenhet att behålla äldre arbetskraft. Arbetsgivarens skyldighet att betala sjuklön enligt sjuklönelagen kvarstår så länge anställningen pågår men antalet dagar med rätt till sjukpenning från begränsas . Detta innebär ett problem för framför allt visstidsanställda som inte har rätt till sjuklön från arbetsgivaren och som har sämre för- säkringsmässigt skydd vid frånvaro på grund av sjukdom efter . Försämrade försäkringsvillkor efter kan öka benägenhet att gå i pension vid den åldern. 17.1.4 Betydelsen av åldersgränser i arbetsrättslig lagstiftning I samband med införandet av anställningsskyddslag disku- terades att helt avskaffa arbetsgivarens möjlighet att avsluta an- ställningen i samband med att arbetstagaren uppnår viss ålder. Arbetsgivaren skulle med en sådan lösning vara hänvisad till att vidta ett ordinärt uppsägningsförfarande med krav på saklig grund. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Denna tanke avvisades bl.a. eftersom det från psykologisk syn- punkt kunde uppfattas negativt för den som blir föremål för uppsägningen. Det påpekades att regleringen skulle kunna leda till olustiga processer vid domstol rörande senilitet och annan olämp- lighet som grund för att en arbetstagare ska sluta sin anställning vid inträdd pensionsålder. Ett skäl för den nuvarande 67-årsregeln är således att en ordning där det sker en individuell prövning av enskilda arbetstagares arbetsförmåga skulle skapa ett ovärdigt avslut på arbetslivet. Detta argument har av beaktats som ett sakligt skäl för att tillåta åldersgränser för avslutande av anställning i samband med pension. Ett annat skäl mot att ta bort 67-årsregeln är att detta skulle skapa ett tryck på domstolarna att mjuka upp principen om att en nedsättning av arbetsförmågan som sammanhänger med tilltagande ålder normalt inte är saklig grund för uppsägning. Denna princip är nära kopplat till möjligheten för arbetsgivaren att fritt avsluta anställningen när arbetstagaren fyller . När arbetstagarna fyller är det däremot möjligt att säga upp dem utan angivande av skäl. Anställningsskyddslagen kan därför sägas bygga på en kom- promiss där arbetsgivare, å ena sidan, tvingas att behålla äldre arbetstagare även om de inte är fullt ut produktiva men, å andra sidan, fritt får säga upp dessa när de fyller .