sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Termoplaster mjuknar vid smältning och kan formas om medan härdplaster inte kan smältas ner utan att dess kemiska struktur förstörs. Därför är det i stort sett uteslutande termoplaster som materialåtervinns. Härdplaster kan emellertid malas ned till flis eller pulver för att sedan användas som utfyllnadsmaterial eller förstärkningsmaterial i nya produkter. Termoplaster utgör den övervägande delen av den svenska plastkonsumtionen (). Termoplaster delas in sin tur in i ett stort antal undergrupper som t.ex. olefinplaster, vinylplaster och termoplastiska esterplaster. I förpackningar är det framförallt olefinplaster som används. PET, som används vid produktion av dryckesförpackningar, är emellertid en termoplastisk esterplast.21 Uppräkningen av de olika plasterna belyser det största hindret med att få till stånd en väl fungerande mekanisk materialåtervinning, dvs. förfaranden som syftar till att återvinna plastavfall via mekaniska processer (malning, tvättning, färgning, regranulering, kompundering). Detta p.g.a. att de olika plasterna ofta varken är blandbara eller kompatibla med varandra. Till följd av detta lämpar sig mekanisk materialåtervinning av plast främst för homogena avfallsflöden eller tydligt definierade heterogena avfallsflöden där de blandade plasterna på ett effektivt sätt kan separeras mekaniskt. Att materialåtervinna olika plastsorter tillsammans i en mekanisk process och därigenom få fram ett nytt råmaterial som är jämförbart med nyråvara är därför svårt.22 Det är även tekniskt möjligt att återvinna plast genom en kemisk process där plastavfallet bryts ned till molekylnivå och därefter används vid produktion av ny plast. Flera tekniker har eller håller på att utvecklas av stora kemikalieföretag. 21IVL Kartläggning och utvärdering av plaståtervinning i ett systemperspektiv. 22How to increase the mechanical recycling of post-consumer plastics. investeringsnivåerna och energiåtgången sådana att det än så länge bara är storskaliga anläggningar som är tillräckligt livskraftiga.23 I finns för tillfället enbart mekanisk återvinning av plastförpackningar, sträckfilm och ensilageplast. Plastförpackningarna sorteras manuellt och mekaniskt för att därefter flisas och tvättas. Plastflingorna säljs därefter antingen som råvara vid tillverkning av nya produkter eller exporteras för ytterligare processuell behandling. Sträckfilmen, som används för fixering av gods på pall eller som skydd mot smuts, damm och fukt, används som råvara vid tillverkning av bl.a. plastpåsar. Svenska lantbrukare, odlare, hästägare m.fl. hanterar stora mängder använd plast från ensilage, säckar och odlingsfilm samt dunkar för oljor, växtskydds-, ensilerings- och rengöringsmedel. Denna typ av plast hanteras med målsättning att ska materialåtervinnas. För tillfället finns inga siffror på hur pass mycket som faktiskt materialåtervinns. Målet är dock att kunna leverera statistik till framöver24. I likhet med övriga avfallsflöden är det än så länge viktigt att även de olika plastavfallsflödena hanteras separat redan vid källan. Detta eftersom det gör mekanisk återvinning möjlig. I takt med att tekniken för kemisk återvinning av plast utvecklas kan denna begränsning komma att ändras. I konsumeras ungefär textil per person och år. Av dessa går till förbränning och återanvänds av välgörenhetsorganisationer. Resterande ackumuleras (t.ex. i en garderob) eller genomgår annan avfallsbehandling där det är svårt att mäta mängderna (t.ex. via en återvinningscentral).25 Textilavfallsflödena är små om man ser till dess vikt. Trots detta är flödets miljöpåverkan stort. Produktionen av ett kilo ny textil ger upphov till ca koldioxid och förbrukar stora mängder vatten, energi och kemikalier.26 finns inga betydande flöden för materialåtervinning av textilier i . användes kasserade textilier som råvara vid pappersmasseproduktion, men de har ersatts av 23How to increase the mechanical recycling of post-consumer plastics. 24Genom frivilligt producentansvar. Improved waste management of textiles, 2011. 26IVL, Improved waste management of textiles, 2011. träråvaror.27 Det finns emellertid tekniker för att ta om hand och materialåtervinna olika typer av textiler. Det finns t.ex. företag som använder tygtrasor vid produktion av plånböcker och tofflor. Trasorna kan även användas vid stoppning av möbler och som isoleringsmaterial. Det går även att repa bomullsfibrer och därefter väva nytt tyg av den repade tråden. Textilier som består av rena syntetfibrer går även att smälta ned för produktion av ny textilråvara. Ett av de stora hindren för en välfungerande materialåtervinning av textilier är emellertid användningen av blandmaterial. har mer avancerade processer tagits fram där konstfibrer separeras från naturfibrer genom en kemisk process. Natur- och konstfibrerna används därefter för att spinna ny naturrespektive konstfibertråd. Processen innebär att textilierna kan tas om hand utan att behöva sorteras i oändligt antal fraktioner. För tillfället pågår konstruktion av en pilotanläggning som ska testa om tekniken kan fungera i industriell skala. Om tekniken klarar att skalas upp planeras uppförandet av en fullskalig demonstrationsanläggning som ska klara av att hantera hela av uttjänta textiler som inte lämpar sig för återanvändning. Det är viktigt att påpeka att materialåtervinning av textiler enligt avfallshierarkin både kommer efter återanvändning och förberedelse för återanvändning. Det innebär att företag som framför allt sysslar med återanvändning av textilier, dvs. mottagare av textiler som har överlåtits, också bör involveras i en industriell materialåtervinningsprocess för omhändertagande av sådant som inte kommit till återanvändning. Om textilierna blir till avfall efter det att en verksamhetsutövare tagit hand om dem, är det verksamhetsutövaren som har ansvaret för att det hanteras i enlighet med avfallshierarkin. Oberoende av den nu pågående frivilliga utvecklingen av materialåtervinning av textilier bör regeringen överväga att införa mål för återanvändning, förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av textilier. Detta för att i största möjliga mån försöka begränsa den negativa inverkan på miljön som framställningen av nya textilier innebär. Utöver detta bör även regeringen se över möjligheterna att införa producentansvar för textilier för att på så sätt skapa förutsättningar för dels en minskad resurs- 27 , Kartläggning av mängder och flöden av textilavfall, Rapport 46 2011. användning i produktionsledet, men också för att påverka användningen av blandmaterial som är svåra att materialåtervinna. Ansvaret skulle kunna innefatta både krav på miljömässighet i produktionsledet men också krav på ekonomiskt ansvar för insamling av kasserade textilier. Den exakta utformningen av ett sådant ansvar bör emellertid diskuteras på EU-nivå eftersom sådana krav kan komma att påverka den inre marknaden. Jag har valt att nu inte lägga fram förslag till ett producentansvar för textilier eftersom det är av stor vikt att textilbranschen tar sitt ansvar och att arbete pågår inom klädes- och textilbranschen för att frivilligt försöka skapa ett fungerande system för insamling, återanvändning och återvinning av använt textilmaterial. Förslag: En utredning med uppdrag att se över möjligheterna att införa ett förbud mot eller skatt på förbränning av vissa utpekade avfallsflöden bör tillsättas. Biologisk behandling utan återförsel till ska likställas med avfallsförbränning med energiutvinning. En utredning bör tillsättas som ser över möjligheterna att införa styrmedel som förhindrar att avfall med högt näringsinnehåll används för anläggningsändamål. Avfallsförbränning med energiutvinning, exempelvis i form av fjärrvärme eller elproduktion, är ett effektivt och miljömässigt säkert sätt att hantera avfall. Svenska avfallsförbränningsanläggningar producerar fjärrvärme som motsvarar värmebehovet för cirka 810 000 genomsnittliga villahushåll. Hälften av uppvärmningsbehovet i bostäder och lokaler täcks av fjärrvärme och avfallsförbränningen svarar för av fjärrvärmeproduktionen i landet28. Avfallsförbränning ger också el motsvarande behovet för drygt 250 000 villor. av hushållsavfallet i behandlas genom förbränning.29 Vid avfallsförbränningen bildas emellertid både rökgasreningsrester (flygaska) och slagg (bottenaska). 29Uppgifter från Avfall . grövre partiklar såsom järnskrot, metaller, glas och sand och kan utnyttjas som konstruktionsmaterial vid deponier och vägbyggen. Flygaskan består av mer finkorniga partiklar än bottenaskan och innehåller också den största andelen miljögifter. Flygaskan behandlas som miljöfarligt avfall på deponier. Flygaskans sammansättning beror på bränslets egenskaper samt ett antal olika faktorer under förbränningen. För att kunna eliminera andelen miljöfarliga komponenter i askan förutsätts därför en systematisk undersökning av varifrån de olika ämnena härrör. I en studie från uppskattades den totala askproduktionen uppgå till ungefär , varav den största delen hade sitt ursprung i avfallsförbränning. Av dessa askor användes omkring en miljon ton, dvs. , främst som konstruktionsmaterial, medan deponerades.30 Sådant avfall som varken lämpar sig för förberedelse för återanvändning eller för materialåtervinning bör generellt sett tas om hand och bli till värme och el i stället för att deponeras. Avfallsförbränningen för med sig en del negativa miljökonsekvenser som skulle kunna begränsas genom att avfallet hanteras högre upp i avfallshierarkin. I har deponiförbudet för brännbart avfall liksom deponiskatten varit effektfulla styrmedel som kraftfullt har styrt bort från deponering, mot framförallt avfallsförbränning. För att styra bort från förbränning av återvinningsbara avfallsflöden och mot hantering av avfall högre upp hierarkin bör regeringen se över möjligheterna att införa förbud eller skatt på förbränning av särskilt utpekade avfallsflöden som är återvinningsbara. I sammanhanget kan konstateras att det föreligger en risk för att den fortsatta utbyggnaden av avfallsförbränningsanläggningar kan komma att hindra en utveckling för ökad utsortering av vissa avfallsflöden för materialåtervinning. Ett sätt att förhindra en sådan utveckling skulle eventuellt vara att införa något av de ovan föreslagna styrmedlen. Konsekvenserna av ett sådant styrmedel behöver dock analyseras närmare. I ramdirektivet om avfall klargörs att materialåtervinning inte omfattar energiåtervinning och upparbetning till material som ska användas som bränsle eller fyllmaterial.31 Biogasproduktion där 30Svenska Energiaskor, Aska från energiproduktion – producerad och använd mängd aska i , . 312008/98/EG artikel 3.17. rötresten används som fyllmaterial och sluttäckning av deponi bör därför likställas med avfallsförbränning. Avfall har blivit ett allt viktigare bränsle i de svenska fjärrvärmesystemen. gick 2 hushållsavfall till energiåtervinning. Energiåtervinning utgör av den totala mängden behandlat hushållsavfall. Förutom hushållsavfall behandlades också 2 övrigt avfall, främst industriavfall. Import av avfall till energiåtervinning har ökat . importerades hushållsavfall till Sverige.32 De svenska anläggningarna för förbränning av avfall uppfyller med råge det s.k. energiutvinningskriteriet som finns i EU:s ramdirektiv om avfall. Den svenska importen av avfall kan leda till minskade utsläpp av växthusgaser globalt. Detta eftersom förbränning av biologiskt avfall som annars hade deponerats leder till minskade utsläpp av metan. Den svenska importen kan således bidra till att kortsiktigt minska de totala utsläppen från deponier inom EU. Det är viktigt att se till att importen av avfall inte leder till att ytterligare överkapacitet för förbränning av avfall skapas i landet. 4.6.2Användning av avfall i anläggningsarbeten Avfall som saknar väl dokumenterad teknik för materialåtervinning till ny råvara och inte heller lämpar sig för avfallsförbränning med energiutvinning brukar oftast bli föremål för bortskaffningsförfaranden såsom deponering. Denna typ av avfall kan emellertid användas vid anläggning av vägar, järnvägar, parkeringsplatser och bullervallar samt som fyllnadsmaterial vid sluttäckning av deponier. Här är det dock viktigt att säkerställa att det faktiskt rör sig om ett återvinningsförfarande och inte ett bortskaffningsförfarande, t.ex. genom att anläggningen utformas så att onödigt mycket avfall används utan att avfallet fyller någon funktion. har gett ut en handbok som ger vägledning i vilken typ av avfall som är lämplig att användas i anläggningsarbeten.33 Mark- och har därefter uttalat att handboken inte ska gälla vid användning av förorenade massor utanför en sluttäckt deponis tätskikt.34 33Naturvårdsverket, Användning av avfall i anläggningsarbeten, 2010:1. Av miljö- och resursskäl är det däremot inte är lämpligt att använda avfall med högt näringsinnehåll för anläggningsändamål, om inte näringen fyller en funktion i anläggningen. Detta gäller som ovan nämnts t.ex. för användning av rötrest som fyllmaterial för sluttäckning av deponi.35 För att förhindra sådan användning bör regeringen tillsätta en utredning med uppdrag att se över möjligheterna att införa styrmedel som styr bort från sådan användning. 35 Att detta förfarande utgör ett återvinningsförande och inte ett bortskaffningsförfarande framgår av direktiv /98/EG bilaga II, R 11 där användning av avfall som har uppkommit vid framställning av t.ex. bränsle räknas som ett återvinningsförfarande. Målet för insamlingen av avfall från hushållen är att systemet ska vara organiserat så att medborgare upplever att det är enkelt att delta i och förstå. För den enskilde medborgaren erbjuder faktorer såsom närhet och tydlighet bra förutsättningar för att delta i systemet. Avfall har hämtats nära medborgarna sedan efter då sophämtningen byggdes ut och blev obligatorisk även på landsbygden.1 har varit det normala sättet för hushåll att bli av med sitt avfall, såväl från villahushåll som från hushåll i flerbostadshus. Närheten har emellertid successivt minskat genom utbyggnaden av återvinningscentraler och införandet av producentansvaret, som förde med sig uppbyggnaden av ett system med återvinningsstationer. går utvecklingen återigen mot en mer fastighetsnära insamling. Det är därför enligt min uppfattning dags att samordna insamlingssystemen för hushållen så att medborgarnas medverkan i utsortering av avfallsfraktioner underlättas och att vi kan åstadkomma det mest resurseffektiva sättet att hantera hushållens avfall. Nästan alla hushåll, 80–, sorterar ut någon fraktion, de flesta mer än en. Det är höga nivåer som placerar i den absoluta toppen bland världens länder vad gäller engagemang från hushållen och deltagande i kretsloppsarbetet2. Detta är viktigt att bibehålla. Ansvaret för det avfall som uppkommer i hushållen är i dagens system delat mellan kommunen och producentkollektivet (kap. 3). Emellertid har det nuvarande systemet bl.a. lett till oklarheter i ansvarsförhållanden och rollfördelning mellan kommuner och 1 : Avfallshantering – tillgänglig, säker och estetisk. 2 System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar (5942). Det har i sin tur lett till att en rad kommuner och kommunala bolag eller förvaltningar i egen regi, eller i samarbete med representanter för producenter, bygger system för insamling av producentansvarsfraktioner. Även definitionen av begreppet producent har bidragit till den otydliga ansvarsfördelningen och resulterat i juridiska processer. Systemet har vidare kritiserats för att ha skapat en marknad där olika aktörer inte konkurrerar på samma villkor. Därtill upplever många medborgare att insamlingen inte är tillfredsställande. Dagens system där vissa fraktioner hanteras fastighetsnära och andra utanför fastigheten är inte rationellt för medborgare och det skapar inte heller optimala förhållanden för utsortering av olika fraktioner. Avfallshanteringen skulle alltså kunna göras enklare för medborgarna och mer effektiv för samhället. Utöver att upplevas som rationellt för medborgarna bör systemet även generera så rena fraktioner som möjligt och vara samhällsekonomiskt försvarbart. Ett optimalt system är således enkelt, miljömässigt resurseffektivt och samhällsekonomiskt försvarbart. Det kan emellertid vara komplicerat att kombinera alla variabler. Det som är enklast för medborgaren behöver inte vara det som ger bäst resultat för miljön. Den miljömässigt bästa behandlingsmetoden kan vara samhällsekonomiskt oförsvarbar. Att hitta en balans mellan dessa olika faktorer är därför av stor vikt för att få en väl fungerande hantering av hushållens avfall. har producenterna genom reglerna om producentansvar ett ansvar att ombesörja insamling och återvinning av förpackningar och tidningar som hushåll och andra förbrukare sorterat ut från övrigt avfall (se kap. 2). För genomförandet av ansvaret verkar olika företrädare för producenterna, bl.a. Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI) som agerar på uppdrag av sina ägare , , och samt nämnda ägares samarbetspart . Insamlingen av producentansvarsmaterial har skett dels genom systemet med återvinningsstationer (ÅVS) och singelstationer samt genom fastighetsnära insamling (FNI) (se även kap. 3). ÅVS-systemet består av ett nationellt system av publika, obemannade återvinningsstationer för insamling av utsorterat producentmaterial från hushåll och av återvinningsstationer på bemannade återvinningscentraler. En ÅVS är dimensionerad för insamling av förpackningsavfall av glas, plast, kartong och wellpapp, metall samt returpapper och består av uppställda behållare som töms regelbundet och där materialet borttransporteras för materialåtervinning. Vid en s.k. singelstation samlas endast en fraktion in. Ett samlat ansvar för insamling av hushållsavfall från hushållen bör enligt min mening läggas på kommunerna (5.3). åläggs kommunerna att överlämna utsorterade producentfraktioner till producenterna, företrädda av operatörer av godkända insamlingssystem, på överenskomna avlämningsplatser (5.2). Ca en tredjedel av förpackningarna samlas in genom fastighetsnära insamling. Insamlingen sker genom att fastighetsägarna tecknar avtal om insamlingstjänsten med privata entreprenörer eller med kommunen. Privata insamlingsenterprenörer svarar för av den fastighetsnära insamlingen. Kostnaderna ersätts till viss del av producenterna. Merparten av den fastighetsnära insamlingen har byggts ut i flerbostadshus, där anslutningsgraden är . De privata insamlingsenteprenörerna har en andel på från flerbostadshusmarknaden medan kommunerna dominerar marknaden för insamlingen från villor. Av utredningsdirektivet framgår att även alternativa förslag ska lämnas. Ett alternativ till huvudförslaget att ge kommunerna ett samlat ansvar för insamling av avfall från hushållen presenteras därför också i detta kapitel (5.4). Det alternativa förslaget innebär i korthet att det nuvarande systemet kvarstår med förtydligade regler om framför allt ansvar genom införande av en ordning med på förhand godkända insamlingssystem (FGI). Förhandsgodkända insamlingssystem utgör alltså en förutsättning för såväl huvudförslaget (5.3) som alternativförslaget (5.4) men med kommunerna som insamlare, i enlighet med huvudförslaget, ingår insamlingsledet i FGI inte i tillåtlighetsförfarandet. Producenternas ansvar omfattar hela kedjan, undantaget den fysiska insamlingen. I huvudförslaget föreslås därför en ordning där godkännandeförfarandet exkluderar insamlingsledet. 5.2Förhandsgodkända insamlingssystem (FGI) Förslag: En ordning med på förhand godkända insamlingssystem införs. Förslaget innebär att en ordning med på förhand godkända insamlingssystem (FGI) införs. Ett FGI innebär att producenter av förpackningar och tidningar ska svara för att deras produkter ingår i ett eller flera insamlingssystem för återanvändning eller återvinning. Genom beslut fick regeringen bemyndigande att genomföra den ordning med på förhand godkända insamlingssystem som regeringen föreslog i propositionen Förhandsgodkända insamlingssystem för förpackningar och papper3. Propositionen innehåller förslag till förändring i för att ge regeringen, eller den nationella myndighet som regeringen utser, en möjlighet att meddela föreskrifter om att producenterna ska se till att förpackningar och papper omfattas av insamlingssystem för återanvändning eller återvinning. Syftet med förslaget är att en organisation (ett materialbolag), ett företag eller en enskild producent ansöker om godkännande av ett insamlingssystem hos en nationell prövningsmyndighet. Ett godkännande (tillstånd) förenas med de villkor som behövs för att systemet ska fungera tillfredsställande. Den som har tillståndet ansvarar för hur insamlingssystemet för återanvändning eller återvinning bedrivs. De enskilda producenternas ansvar kvarstår men i den utsträckning som förpackningarna eller papperet omfattas av det godkända insamlingssystemet blir den som driver systemet självständigt ansvarig för hur insamlingen bedrivs och fungerar. Villkor för systemet föreslås. Villkoren för insamlingssystemen bör ge förutsättningar för en god servicenivå och kostnadseffektivitet i insamlingssystemen.4 Möjlighet att meddela föreskrifter föreslås också gälla krav på tillstånd för att yrkesmässigt driva sådana insamlingssystem. Ytterligare villkor och krav kan ställas av den tillståndsgivande myndigheten (se kap. 8). Endast aktörer som godkänts av en nationell myndighet får bedriva insamling av förpackningar eller returpapper. Insamlingssystemen kan omfatta ett eller flera förpackningsmaterial och/eller returpapper. Den aktör som driver ett FGI ansvarar för allt insamlat material som deras ansluta producenter satt på marknaden. Insamlingssystemet ska därmed bära kostnaden för hanteringen av de kvantiteter förpackningsavfall och returpapper som motsvarar andelen förpackningar och tidningar som de anslutna producenterna har satt på marknaden. 2007/08:129, bet. 2007/08:MJU8, rskr. 2007/08:229. 2007/08:129, bet. 2007/08:MJU8, rskr. 2007/08:229. Godkännandet lämnas av en av regeringen utpekad nationell myndighet som även ansvarar för tillsynen (se kap. 8). Godkännandet förenas med uppföljningsmekanismer för att säkerställa att insamlingssystemet inrättas på avsett sätt och att alla målsättningar uppnås. Genom ett godkännande klassas systemadministratören som juridisk person med ansvar för insamling och omhändertagande, vilket underlättar tillsynen. Införandet av en ordning med förhandsgodkända insamlingssystem syftar till att: tydliggöra producenternas ansvar för insamling och omhändertagande i enlighet med producentansvarsförordningarna, säkerställa att samtliga producenter tar sitt ansvar i enlighet med producentansvarsförordningarna, möjliggöra tillsyn i syfte att övervaka systemets praktiska tillämpning, säkerställa att återvinningsmålen för de olika fraktionerna nås, klargöra rollfördelningen kring insamlingen av förpackningar av papper, glas, metall och plast samt returpapper, ge ökad service för konsumenten och skapa ett tydligt ramverk för de som agerar på marknaden. 5.2.1Krav på det på förhand godkända insamlingssystemet Förslag: Ett förhandsgodkänt insamlingssystem ska -vara lättillgängligt, enkelt, miljömässigt, erbjuda en god service, generera rena fraktioner och ha nationell täckning, -ansvara för att insamlingspunkter är städade och passar in i närmiljön, -varje kalenderår lämna uppgift till den myndighet som regeringen bestämmer om antalet förpackningar och/eller tidningar som de anslutna producenterna satt på marknaden, -redovisa statistik om insamlat material från hushållen och verksamheter samt återvinningsgrad av det insamlade materialet. -på begäran från den nationella myndigheten presentera en lista över de anslutna producenterna. Vid ansökan om att driva ett förhandsgodkänt insamlingssystem ska den sökande visa att den har personella, tekniska och ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet på ett sätt som är godtagbart från miljöskyddssynpunkt.