sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Det råder stor oklarhet om fondernas verkliga avkastningsmål. Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet –Varje fond har gjort en egen bedömning av sin andel av skulden i pensionssystemet och utifrån denna analys fast- ställt sina egna långsiktiga mål för avkastning och risk. –Ingen huvudman har tagit på sig ansvaret för att utvärdera rimligheten i dessa risker och riskerna för buffertkapitalet gemensamt. Det finns tvivel om kompetensen i AP-fondernas styrelser: –Den delvis representativa rollen som styrelseledamöterna ska uppfylla kan begränsa tillgänglig kompetens. –Nominering och tillsättning av styrelseledamöter tenderar att inte ta hänsyn till behoven av kompetens för fonderna. –Låga ersättningsnivåer påverkar graden av engagemang, trots en ansvarsfylld uppgift. Sammansättningen av AP-fondernas styrelser tenderar att begränsa effektivt beslutsfattande: –Det finns brister i kunskap om och förståelse för olika investeringsstrategier som är särskilt betydelsefulla vid över- väganden av alternativa investeringar. –Sammansättningen uppmuntrat konventionella ansatser och bidrar till flockbeteende genom att titta på hur andra styr- elser agerar. Det råder oklarheter kring vilka befogenheter fondens ledning har och formella delegeringar av ansvar saknas ofta. Detta kan förstärka problemen för förvaltningen i situationer av hög mark- nadsvolatilitet som styrelsen förväntar sig att fondens personal ska hantera. Det finns också en oro över kompetensen för fondens ledning och portföljförvaltare. –Signaler om kostnadsfokus kan försämra rekryteringen av talangfulla individer. –Detta gäller särskilt för dem som har kompetens och erfaren- het utanför konventionella tillgångsslag vars kompetens är särskilt viktigt med tanke på de risker som är förknippade med dessa tillgångsslag. AP-fonderna har en utmanande uppgift: Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet –Deras teoretiska andel av pensionsskulden resulterar i ambi- tiösa avkastningskrav mål och den potentiella ambitionen att använda sig av effektiva investeringsstrategier begränsas av placeringsregler. –En konsekvens av detta är beroendet av vissa tillgångsslag och antagandet av höga nivåer av risk. Informationshanteringssystem är avgörande för ett effektivt beslutsfattande. –En missriktad fokus på kostnader står i konflikt mot stor- skaliga investeringar. Detta skapar ett slags lapptäcke av olika nätverk med fondspecifika informationssystem. –Att kombinera skräddarsydda system med flera olika externa leverantörer är inte idealiskt. De frågeställningar som enligt och bör prioriteras i utredningens betänkande är: 1.Att klargöra vem som är huvudman eller sponsor för AP- fonderna och relationen däremellan. Nuvarande ordning tycks medföra fokus på kortsiktiga frågor på bekostnad av ett verkligt långsiktigt perspektiv på AP-fondernas uppdrag och mål. 2.Att identifiera eller konstruera en frånvarande samman- hållande samt reda ut förhållandet sinsemellan AP-fonderna. En struktur med en sammanhållande institution skulle vara till nytta för AP-fonderna genom att ta strategiskt ansvar för hela systemet och fördela mandaten till enskilda fonder samt att ta det representativa huvudmanna- skapet för buffertfonden som en svenskt social institution, 3.Samexistensen av fem separata fonder. Nuvarande struktur verkar inte ha resulterat i en positiv konkurrens mellan fond- erna, snarare verkar det ha bidragit till att de konvergerat stället för att konkurrera. Detta kan delvis bero på upprepat politiskt tryck om att samordna olika aktiviteter för att på så sätt minska kostnader. Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet 5.4Utredningens sammanfattning och bedömning av identifierade problem Buffertfondernas uppdrag är att utjämna svängningar i flödet av pensionsmedlens in- och utbetalningar och bidra till pensions- systemets finansiella stabilitet. Regeringen utser fondernas styrel- ser, styrelseordförande och vice ordförande. Styrelsen utser verk- ställande direktör och ansvarar för fondens organisation och förvaltningen av fondens medel. Regeringen ansvarar för en årlig utvärdering av fondernas verksamhet till . Enligt lagen ska AP-fonderna förvaltas till största möjliga nytta för pensionssystemet och dess åtagande. Målet är att lång- siktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placering- arna. AP-fonderna styrs genom ett allmänt formulerat uppdrag kombinerat med dessa kvantitativa placeringsregler. Det är AP- fondernas styrelser som fastställer mål för verksamheten, baserat på analys av pensionssystemets åtagande. Målen för Första–Fjärde AP-fonderna varierar och från etableringen av fonderna har den genomsnittliga avkastningen inte nått upp till satta mål. Avsaknad av tydligt mål och ansvarsfördelning mellan kapitalägare och kapitalförvaltare En förutsättning för en effektivt fungerande kapitalförvaltning är ett väldefinierat uppdrag och mål samt en effektiv styrning för att uppnå målet. Mål bör vara tydliga och mätbara och realistiska att uppnå samt uppföljningsbara. Utredningen anser att ett grund- läggande problem i dagens struktur är avsaknaden av ett tydligt mål som är sammankopplat med buffertkapitalets uppdrag i pensions- systemet. I direktivet anges att det ska övervägas om det är lämpligt att var och en av fonderna på samma gång fungerar som kapital- ägare och kapitalförvaltare eller om rollerna bör separeras. Utred- ningen tolkar det som behovet av att skilja på rollerna som kapital- ägare och uttolkare av uppdraget för förvaltningen och kapital- förvaltaren som utför uppdraget. saknas en tydlig huvudman som har ansvar för att sätta målet, delegera förvaltningsmandat och utvärdera förvaltningen mot målet. Utredningen anser också att bristen på huvudmannaskap har påverkat legitimiteten för pensionssystemet i allmänhet och för- Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet valtningen av buffertkapitalet i synnerhet. Allmänheten generellt verkar sakna kunskaper om fondernas relation till pensions- systemet vilket innebär att allmänhetens förväntningar inte alltid står i proportion till buffertkapitalets verkliga möjligheter att påverka pensionsutbetalningarna. AP-fondernas förvaltning har kritiserats av både media och politiker av olika skäl. Det kan ha handlat om deras avkastning, deras agerande som ägare av börs- bolag, eller etiska förhållningssätt vid investeringar. Gemensamt har dock varit avsaknaden av en gemensam huvudman för att föra dess talan i debatten. Styrelsens tillsättning och kompetensprofil ifrågasatt AP-fondernas styrelser har dubbla roller att både representera pensionärernas intressen genom att sätta mål för förvaltningen och representera kapitalförvaltningen. Urvalsprocess och till- sättning av styrelseledamöter är inte transparent och det finns heller ingen offentligt uttalad kravprofil på styrelsen som helhet. Styrelsens kompetens, framförallt inom kapitalförvaltningsfrågor är därtill ifrågasatt. Ett bidragande problem är det stora antalet kvalificerade ledamöter som ska tillsättas (41 stycken totalt) och som inte får vara i en jävssituation. Styrelsearvodet framstår som lågt relativt liknande institutioner. Detta påverkar både urvalet vid styrelsetillsättning och graden av engagemang från ledamöterna. Vid hög arbetsbelastning kan leda- möter behöva prioritera mellan olika åtaganden. Risken finns då att åtaganden med bättre ersättning och högre status prioriteras. Det stora antalet styrelseledamöter riskerar också att ansvaret för buffertkapitalet som helhet undervärderas då den egna rollen kan uppfattas som mindre betydelsefull. Förändrad omvärld ställer krav på flexibilitet förvaltningen och an- passade placeringsregler Lagens kvantitativa placeringsrestriktioner tillkom vid tiden för fondernas etablering som en riskbegränsning för att skydda kapi- talet. Ekonomin och de finansiella marknaderna är dock i ständig förändring: det som varit bra behöver inte alls förbli så. Det är därför olämpligt att sätta kvantitativa restriktioner Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet som inte följer med den ekonomiska utvecklingen. I dagens placeringsmiljö begränsar restriktionerna en effektiv förvaltning vilket riskerar att leda till suboptimala portföljer som kostar i ter- mer av en lägre riskjusterad avkastning för pensionssystemet. En viktig fråga för utredningen är därför att se över placeringsreglerna för att förvaltningen ska kunna anpassas bättre till rådande mark- nadsförutsättningar. Uppdelningen av flera fonder och dess nytta för pensionssystemet granskas mot alternativet med en sammanhållen enhet Uppdelningen av buffertkapitalet i flera fonder motiverades av behovet av att minska risken för påverkan på svenska marknaden, att konkurrensen dem emellan skulle gynna deras prestation, att sprida riskerna samt att minska risken för maktkoncentration i svenska företag. Dessa argument kan ställas emot de skalfördelar som finns av att förvalta ett större kapital, som exempelvis bättre förhandlingsförmåga gentemot externa leverantörer, tillgång till investeringsmöjligheter som kräver en viss kritisk massa av kapital, bättre kompetensförsörjning samt lägre administrativa kostnader. Denna frågeställning stöds även i direktivet som anger att alternativ mot dagens uppdelning av fyra identiska förvaltningsuppdrag ska prövas. Sjätte roll i pensionssystemet ska ses över stod utanför pensionsöverenskommelsen och det har därför inte skett någon större översyn av fondens mål och placeringsregler sedan fondens bildande . Fondens uppdrag har tolkats på olika sätt av sittande styrelser vilket medfört en del strategiomläggningar och därmed skapat en oklar bild hos all- mänheten vad dess uppdrag egentligen är. Därtill är fonden stängd vilket betyder att det inte förekommer in eller utflöden mellan och pensionssystemet. Fondens placeringsregler skiljer sig från de övriga fonderna genom att de ska placera huvuddelen av kapitalet på den svenska risk- kapitalmarknaden (onoterade aktier). Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet 5.4.1Utredningens syfte och ambition med föreslagna åt- gärder Betydelsen av en effektiv styrning för förvaltningen av kapitalet har fått ökad uppmärksamhet vilket diskuteras i kapitel 3 (se exempelvis Myners report 2001, och 2008, and Urwin, 2008). Många akademiska studier ägnar sig därför åt att beskriva hur en effektiv styrning ska uppnås genom en ändamålsenlig organisation och kompensation till anställda (se bland annat Ambachtsheer, 2007, och 2008, och 2011, and Zvan, 2009). Det har också tillkommit ett flertal koder och riktlinjer för just detta syfte (exempelvis Santiago- principerna, OECDs riktlinjer). Det finns dock enbart ett fåtal studier som försöker att kvantifiera betydelsen av styrning. Ambachtsheer et al. (2006) intervjuar företrädare för pensions- fonder i ett antal . Analysen baseras på dessa före- trädares egna bedömningar av hur stor betydelse styrningen har för fondens avkastning relativt ett passivt jämförelseindex. För- fattarnas slutsatser är att en effektiv styrning kan betyda 1–2 pro- centenheter i avkastning. och (2007) kopplar samman effektiv styrning och med god avkastning i en studie av stora pensionsfonder från ett antal länder, dock utan att ge en konkret siffra. I praktiken är det givetvis svårt att exakt definiera en effektiv styrning och att uppskatta kostnaden av strukturella brister i AP- fondssystemet. För att illustrera betydelsen av en förbättrad styrning och ändamålsenlig organisation antar vi att det kan skapa en extra avkastning på . För ett buffert- kapital på motsvarar det extra till pensionssystemet. Detta kan jämföras med nuvarande kostnader för AP-fonderna på och betonar vikten av att identifiera potentiella förbättringar i nuvarande struktur. Utredningen ska föreslå åtgärder för de strukturella brister och problem som identifierats i syfte förbättra förutsättningarna för att uppnå en hög avkastning till nytta för pensionssystemet. De åt- gärder utredningen har identifierat handlar om att: Klargöra buffertkapitalets uppdrag och mål och kopplingen till pensionssystemet. Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet Klargöra ansvarsfördelningen mellan huvudman och kapital- förvaltare, dvs. vem äger målet, hur operationaliseras dessa mål och hur utvärderas de. Reformera rutinerna för nominering och tillsättning av styr- elserna och klargöra styrelseledamotens ansvar och befogen- heter. Se över hur kapitalförvaltningskompetensen i nuvarande styrel- ser kan höjas. Problemen med kompetensförsörjningen är en kombination av låga arvoden och det höga antalet ledamöter som ska rekryteras från en begränsad marknad. Se över hur placeringsrestriktionerna kan implementeras på ett mer flexibelt sätt än i lag. Granska argumenten för en uppdelning av buffertkapitalet mellan flera fonder med identiska förvaltningsuppdrag och under- söka alternativa lösningar. Se över Sjätte roll i pensionssystemet Termen kostnadseffektivitet genomsyrar direktivet. Utredningens ansats är att kostnaderna ska ses i relation till avkastningen. Vår tolkning av termen kostnadseffektivitet är att uppnå högsta möjliga netto-avkastning och därigenom vara till största möjliga nytta för pensionssystemet. Att förvaltningen sker på ett kostnadseffektivt sätt är en förtroendefråga och bidrar till förvaltningens legitimitet. Detta är centralt för våra överväganden och förslag och kommer utgöra en del av analysen. I resten av betänkandet kommer olika problemområdena att behandlas var för sig för att sedan vägas samman till utredningens överväganden och förslag i kapitel 13. 6Buffertkapitalets roll och mål för kapitalets förvaltning Utredningens bedömning: Buffertkapitalets huvudsakliga roll är att fungera som en buffert i inkomstpensionssystemet. I tider när pensionsutgifterna är större än pensionsavgifterna kommer medel tas ur buffertkapitalet. Omvänt ökar kapitalet om avgift- erna överstiger utgifterna. Därmed kan pensionerna hållas på en långsiktigt hållbar nivå med påfrestningar på systemet. Lagens mål för placeringsverksamheten ger inte tillräcklig vägledning för att avgöra vad som är lämplig risktolerans och förväntad avkastning för förvaltningen av buffertkapitalet. Det är nödvändigt att ett gemensamt mål fastställs för förvaltningen av buffertkapitalet baserat på pensionssystemets finansiella ställ- ning och rådande marknadsförutsättningar. Detta är en central fråga i styrningen av förvaltningen av buffertkapitalet. har viktiga kunskaper om pensions- systemet och borde därmed i högre grad medverka i analysen av lämplig risktolerans och förväntad avkastning för förvaltningen av buffertkapitalet inom definierade tidshorisonter. Målet ska vara tydligt och ligga till grund för utvärderingen av förvaltningen. Beroende på demografiska och samhälls- ekonomiska faktorer, som påverkar pensionssystemets finans- iella ställning, kommer målet för förvaltningen att variera . Ett väl förankrat mål för förvaltningen av buffertkapitalet medför att utvärderingen kan särskilja pensionssystemets funk- tionssätt (balanseringen) från förvaltningens prestation. Detta medger i sin tur en förvaltning som kan utnyttja komparativa fördelar med att vara långsiktig. En nödvändig förutsättning är dock ett tydligt huvudmannaskap för förvaltningen, något som Buffertkapitalets roll och mål för kapitalets förvaltning Bristen på en huvudman med helhetsperspektiv påverkar systemets legitimitet För att motivera en uppbyggnad av ett buffertkapital måste avkastningen på buffertkapitalet överträffa uppräkningen av skulderna i pensionssystemet (inkomstindex). Detta kan vara en utgångspunkt för analysen av förvaltningsmandatets utformning med avseende på avkastning och risk. I utredningens direktiv ingår inte att ompröva buffertkapitalets över- gripande roll men däremot om möjligt, föreslå ett mer utvecklat och tydligt mål för AP-fondernas förvaltning under förutsättning att detta kan förväntas bidra till en mer effektiv styrning av fonderna. Utredningen anser att det finns behov av att förtydliga vad rollen innebär i förhållande till förvaltningen av kapitalet för att nyansera målbilden för förvaltningen. Förväntade nettoutflöden de kom- mande 30 åren medför en belastning på pensionssystemets stabilitet och ökar vikten av en väl avvägd bedömning mellan risktolerans och avkastningsmål. I detta kapitel identifierar vi behov av förtydliganden i nuvar- ande struktur vad gäller fondernas roll och mål. Därefter analyseras alternativ till nuvarande ordning vilka kan bidra till att tydliggöra buffertkapitalets roll och fastställa tydligt mål för förvaltningen. Ett tydligt mål har till syfte att vägleda förvaltningen och ligga till grund för utvärdering av förvaltningen. Målet för förvaltningen av buffertkapitalet ska relateras till dess roll och avgöra risktolerans och förväntad avkastning för förvaltningen. En traditionell pensionsfond har en väl definierad skuld i form av ett pensionsåtagande. Förvaltningen av tillgångarna går ut på att täcka det åtagandet i form av garantier och pensionsutbetalningar. Målet för förvaltningen av tillgångarna är därmed väl definierat och direkt kopplat till skulden. Buffertkapitalet är en pensionsreservsfond och utgör endast en del av de tillgångar som ska täcka pensionsåtagandet. Det gör det svårare att definiera ett mål för förvaltningen eftersom det till- sammans med avgiftstillgången ska täcka framtida pensionsut- betalningar. Bedömningen av risktolerans och förväntad avkastning för buffertkapitalet kommer därmed påverkas av demografiska och Buffertkapitalets roll och mål för kapitalets förvaltning samhällsekonomiska faktorer, som påverkar pensionssystemets finansiella ställning. Som identifierats i kapitel 5 är en av utred- ningens viktigaste frågeställningar att klargöra buffertkapitalets uppdrag och mål och kopplingen till pensionssystemet. I betänkandet års pensionskommitté motiverades etableringen av en buffertfond av två skäl. Ett skäl var att kompensera det bortfall av privat sparande som förväntades i samband med införandet av ett offentligt sparande i form av ATP (se även kap 2).1 Ett annat skäl var att det ansågs nödvändigt att fondera medel för att täcka långsiktiga pensionsutfästelserna inom det nu eta- blerade pensionssystemet. Fonden skulle dels kunna användas för att tidsmässigt jämna ut finansieringen av de förmånsbestämda ATP- pensionerna, dels täcka upp för tillfälliga underskott inom ATP- systemet. I regeringens proposition AP-fonden i det reformerade pen- sionssystemet (1999/2000:46) tonas uppdraget att kompensera för privat sparande ned och renodlas till att utgöra ett buffert- kapital: AP-fondernas huvuduppgift i det reformerade pensionssystemet är att utgöra den buffert för den inkomstrelaterade ålderspensionens för- delning som skall utjämna under-och överskott i nettot mellan avgifts- intäkter och pensionsutgifter (prop. 1999/2000:46 s. 56). Även efter reformeringen kommer ATP-systemet att utgöra en betydande del av det totala pensionssystemet och därmed påverka dess finansiella ställning innan det har fasats ut kring . Pensionsutbetalningarna till ATP pensionärerna (fyrtiotalistgene- rationen) är orsaken till utflödet från fonden som förväntas att minska kapitalet betydligt . I scenarion med ofördelaktig demografisk utveckling och låg fondavkastning finns det risk att buffertkapitalet töms. Balans- eringsmekanismen och rätten för fonderna att låna av Riksgälden säkerställer dock pensionssystemets funktion. Att buffertkapitalet delvis förbrukas är alltså en förväntad situation och i linje med dess roll, att utjämna demografiska och 1 Enligt teorin om Ricardiansk ekvivalens så anpassar sig individen till förd finanspolitik. Om det offentliga sparandet ökar kommer individen att minska sitt eget sparande och tvärtom. Buffertkapitalets roll och mål för kapitalets förvaltning Buffertkapitalets storlek kommer att variera genom att det fylls på med ett stort antal yrkesverksamma i förhållande till pensionärer och förbrukas när förhållandet är det omvända. 6.3Uttolkning av uppdrag till mål De nuvarande AP-fonderna styrs genom ett allmänt formulerat mål för placeringsverksamheten och kvantitativa placeringsregler i lagen. Utifrån detta är det styrelserna i respektive AP-fond som fastställer mål för förvaltningen. Av 4 kap. 1 § lagen framgår att Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta fondmedlen på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den totala risknivån i fondernas placeringar skall vara låg. Fond- medlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås. Fonderna ska i sin placeringsverksamhet ha nödvändig bered- skap för att kunna överföra medel till enligt 2 kap. 2 §. Lagens vaga formulering är inte unik för utan liknade skriv- ningar förekommer i de flesta andra länder med pensionsreservs- fonder. Bland annat beskrivs i att uppdraget för dess fond är: To invest in the best interest of Pension Plan Contributors and beneficiaries and to maximize investment returns without undue risk of loss. I formuleras en uppdragsbeskrivning (Mission State- ment) till fondens styrelse (Guardians) vilken beskriver syftet med fonden: Maximise the Funds return over the long term, without undue risk, so as to reduce future tax burden (). Flertalet länder beskriver liknande formuleringar som fondens upp- drag eller syfte som uttolkas och förtydligas till ett mål av en huvud- man eller ett styrorgan som delegerats huvudmannaskapet. Målet syftar till att vägleda betydelsen av exempelvis låg risk genom att Buffertkapitalets roll och mål för kapitalets förvaltning definiera en accepterad risktolerans för förvaltningen av kapitalet. Termen hög avkastning kan t.ex. definieras som ett avkast- ningskrav i absoluta tal eller krav på avkastning utöver ett jäm- förelseindex, inflation eller löneutveckling. I målet definieras också en tidshorisont för uppdraget som helhet och/eller perioden mot vilken förvaltningen utvärderas. Förvaltningsmandatets ramar kommer att utgöras av den risktolerans och avkastningskrav som målet inne- fattar. Förvaltningen är i regel skild från den huvudman som fast- ställer målet. Severinson & redovisar i bilaga 4 hur uppdraget formuleras och hur detta förtydligas i ett mål för förvaltningen för pensionsreservsfonderna i ett urval av . Detaljgraden i målen varierar men ger vägledning för förvaltningsmandatets ramar med avseende på risk och avkastning vilket därmed påverkar förvaltningens investeringsstrategi. I fall sköts administrationen av pensionsplanen (CPP) av representanter från den federala regeringen och delstats- regeringarna. De ger landets chefsaktuarie uppdraget att var tredje år genomföra en omfattande analys av pensionssystemets framtida uthållighet och behov. Ambitionen för förvaltningen är att fonden ska täcka ungefär 20–av pensionsåtagandena vilket baserat på den senaste översynen ger ett mål om realt över en 75-årshorisont (, 2011). Utifrån detta mål arbetas det fram en referensportfölj som fastställs av styrelsen och består av en mix av passivt förvaltade tillgångar. Man- datet till förvaltningsorganisationen, CPPIB formuleras i termer av att överträffa referensportföljen inom ramen för en riskbudget2 som ses över . Utvärderingen av fonden sker på basis av mandatet. I Superannuation fund ligger ansvaret på att kvantifiera ett kvalitativt beskrivet uppdrag på styrelsen (The Guardians) som är legalt skild från fonden. Uppdraget för styrelsen regleras i lag. 3 Enligt lag ska styrelsen i början av vare år publicera en avsiktsbeskrivning där avkastningsmålet och mandat för fonden specificeras. Målet som kommunicerades plan var dels att överträffa avkastningen på Nya Zeeländska statsskuldväxlar över en rullande tjugoårsperiod, dels överträffa föreslagen referensportfölj. Referrensportföljen består av en mix av passivt förvaltade tillgångs-