sou · H0B315 · 2012-03-30 00:00:00 — Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen. Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om (dir 2011:91) ska beredningen ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv. Beredningen ska även i en delrapport redovisa en bred problemanalys och föreslå motiverade prioriteringar och avgränsningar för det fortsatta arbetet med tidsplan för eventuella delrapporteringar av det fortsatta arbetet samt för konsekvensanalysen. Sakkunniga i arbetet har varit sektionschefen , länsrådet , miljöpolicyrådgivaren , vice ordföranden , ordföranden , kommunalrådet , miljöansvariga och miljöchefen . Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet, ämnesråden , och , ämnessakkunnige , samt departementssekreterarna Beredningens första uppdrag redovisades i ett delbetänkande (SOU 2010:101) . Beredningens andra uppdrag redovisades i ett delbetänkande (SOU 2011:34) . Härmed överlämnar beredningen delbetänkandet Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15). Särskilda yttranden från sakkunniga har lämnats av , och . Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt 1.4Utgångspunkter för en strategi för långsiktigt hållbar 1.4.2 Konsumtionens betydelse för miljön .......................... 1.4.3 Resurseffektivisering berör alla miljökvalitetsmål...... 1.4.4 rådighet över måluppfyllelsen ....................... 1.4.5 Harmoniseringen av europeisk miljöpolitik ............... 1.4.6 Miljöpolitikens styrning i lager på lager...................... Bakgrund om marken i .................................... Den svenska marken ................................................................ 2.1.2 Mer skogsmark och bebyggd mark och mindre Vilka äger marken? 2.2.3 Andra former av skydd ................................................. 2.2.4 Frivilliga avsättningar inom skogsbruket .................... 2.2.6 Det svenska skyddet i ett internationellt Styrningen av miljöpolitik och markanvändning.............. Vårt globala ansvar – internationella samarbeten ................... 3.1.2 Konventionen om biologisk mångfald ........................ Samarbete inom EU och ............................................. Planering och styrning av markanvändning i ............. Utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning ... Vad innebär långsiktigt hållbar markanvändning? 4.1.3 Vi lever på en ömtålig planet – viktigt att Markanvändningen och miljömålen ........................................ Klimatförändringarna och markanvändningen ........... 4.2.2 Markanvändningen och den biologiska Ett rikt odlingslandskap ............................................... 4.2.5 Andra miljökvalitetsmål som påverkas av Utgångspunkter för valet av utredningsfrågor ....................... Hur arbetar vi med skydd och skötsel av landområden? 5.2.2 Mål om skydd och skötsel av landområden i 5.3 Hur kan miljöhänsynen i skogsbruket utvecklas? 5.4Hur kan en hållbar användning av jordbruksmark 5.5Hur kan styrningen av markanvändningen utvecklas för Tidsplan för rapportering............................................. Tidsplan för rapportering ........................................................ Kommittédirektiv Dir. 2010:74.......................................... Tilläggsdirektiv Dir. 2011:91 .............................................. Strategiska planen för biologisk mångfald från Vi har fått i uppdrag att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen (dir. 2011:91). Uppdraget ska slutredovisas . I denna delrapport redovisar vi en problemanalys som grund för det fortsatta arbetet. Analysen inkluderar prioriteringar och avgränsningar för det fortsatta arbetet. Delrapporten innehåller även en tidplan för kommande rapporteringar. Vår uppgift är att föreslå strategier för hur generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska nås. Fokus ska läggas på särskilt svåra områden som kräver långsiktiga politiska avvägningar. Avvägningar kan behöva göras både mellan miljömål och mellan miljömål och andra viktiga samhällsmål. Strategierna ska innehålla etappmål, åtgärder och styrmedel. Det innebär att både målen och vägarna fram till målen – åtgärderna och styrmedlen – ska finnas med i strategierna. På så sätt åstadkoms handlingsorienterade strategier. En långsiktigt hållbar markanvändning är avgörande för att vi ska kunna nå många av miljökvalitetsmålen. Markanvändning är också av stor betydelse för många viktiga samhällsintressen och näringar exempelvis jord- och skogsbruk, infrastruktur och energiproduktion. Hur marken används påverkar även många kulturmiljövärden och har även betydelse för turism, friluftsliv och rekreation. För att åstadkomma en långsiktigt hållbar markanvändning måste därför många olika intressen och anspråk beaktas. I detta delbetänkande beskrivs våra utgångspunkter för strategiarbetet. En bakgrund över den svenska marken ges, tillsammans med en översikt över styrningen av miljöpolitik och markanvändning. Vi analyserar vidare utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning som en grund för identifikationen av utredningsfrågor. Identifikationen av utredningsfrågor har skett utifrån vår uppgift att fokusera på särskilt svåra frågor som kräver långsiktiga politiska avvägningar och där avvägningar kan behöva ske både mellan olika miljömål och mellan miljömål och andra viktiga samhällsmål. En utgångspunkt för Miljömålsberedningens arbete är samhällets gemensamma ansvar för att förbättra möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det behövs insatser från alla delar av samhället – stat, kommuner, näringsliv och det civila samhället – för att uppnå de förutsättningar som krävs för att nå målen. Hur arbetar vi med skydd och skötsel av landområden? Följande frågor ska utredas vidare: Vilken inriktning, utformning och omfattning bör det svenska arbetet med skydd och skötsel av landområden ha samt, utifrån detta, hur kan styrmedel och åtgärder utformas på ett så verkningsfullt och kostnadseffektivt sätt som möjligt? Hur fördelar sig nuvarande skydds- och bevarandeformer på olika naturtyper och deras värden för biologisk mångfald? Hur ser ägandeförhållandena ut för skyddade områden? Vad kan lära från andra länder vad avser olika skydds- och bevarandeåtgärder? Behöver tillämpningen av befintliga former för skydd, skötsel och restaurering utvecklas, alternativt behöver nya former utvecklas? Behöver vi utveckla nya skyddsformer eller öka tillämpningen av nuvarande skyddsformer för naturvärden i brukade områden? Hur kan staten genom sitt eget markinnehav agera, t.ex. genom brukande, skötsel och byten av mark? Hur kan miljöhänsynen i skogsbruket utvecklas? Följande frågor ska utredas vidare: Hur kan den lagstadgade miljöhänsynen i skogsbruket utvecklas? Finns det behov av förändringar av nuvarande styrning av skogsbruket för att bättre nå de miljöpolitiska målen? Försvårar den nuvarande skogsvårdslagen andra former av skogsbruk än trakthyggesbruk? Hur kan en hållbar användning av jordbruksmark åstadkommas? Följande frågor ska utredas vidare: Vilka frågor är särskilt angelägna att arbeta med i –2020 för att åstadkomma en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark? Vilka frågor är särskilt angelägna att driva inför beslut om EU:s gemensamma jordbrukspolitik efter 2020 för att åstadkomma en hållbar användning av jordbruksmark? Hur kan produktiv och dess bördighet bevaras för framtiden? Hur kan styrningen av markanvändningen utvecklas för ökat helhetsperspektiv? Följande frågor ska utredas vidare: Finns det behov av att förändra styrningen av markanvändningen med anledning av vårt behov att möta ett förändrat klimat? Finns det behov av att förändra styrningen av markanvändningen för att underlätta landskapsplanering och skapandet av sammanhang i landskapet i syfte att stärka den biologiska mångfalden? Delrapportering med inriktning på utredningsfrågorna: Hur arbetar vi med skydd och skötsel av landområden? Hur kan miljöhänsynen i skogsbruket utvecklas? Slutrapportering: Strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. We have been tasked with developing a strategy for long-term sustainable land use with the aim of achieving the generational goal and the environmental quality objectives (ToR 2011:91). The final report is due on 15 2014. This interim report presents a problem analysis as the basis for future work. The analysis includes priorities and boundaries for future work. The interim report also includes a timeframe for future reporting. Our task is to propose strategies for achieving the generational goal and environmental quality objectives. The focus will be on particularly difficult areas requiring long-term political trade-offs. Trade-offs may be required between environmental objectives and between environmental objectives and other important social objectives. The strategies are to include intermediate targets, measures and policy instruments. This means that both the objectives and the steps to achieve them – measures and policy instruments – must be included in the strategies. In this way, action-oriented strategies can be achieved. Long-term sustainable land use is essential to achieving many of the environmental quality objectives. Land use is also of great importance for many key public interests and industries, such as agriculture and forestry, infrastructure and energy production. How land is used also impacts on many cultural heritage values, and is important for tourism, outdoor activities and recreation. To achieve long-term sustainable land use, many different interests and demands must be considered. This interim report outlines our starting points for the strategy work. Background information on land is provided, along with an overview of the management of environment policy and land use. We also analyse the challenges facing long-term sustainable land use as the basis for identifying questions for inquiry. We have identified questions for inquiry within the context of our task to focus on particularly difficult issues requiring long-term political trade-offs and where trade-offs may be required between different environmental objectives and between environmental objectives and other important social objectives. A starting point for the work of is a common social responsibility for improving the of achieving the generational goal and environmental quality objectives. Efforts are needed by all sectors of society – the state, municipalities, the business sector and civil society – to create the conditions required to achieve the objectives. Questions for inquiry included in the strategy work How do we work for the protection and management of land areas? The following questions will be examined in more depth: What should be the direction, design and scope of Swedish initiatives for the protection and management of land areas, and, based on this, how can policy instruments and measures be designed to ensure that they are as effective and cost-effective as possible? How are current forms of protection and conservation distributed across different natural habitats and their value for biodiversity? What is the situation regarding ownership of protected areas? What can learn from other countries about different protection and conservation measures? Does the application of existing forms of protection, management and restoration need to be developed, or do new forms need to be created? Do we need to develop new forms of protection or enhance the application of current forms of protection of nature conservation values in areas under agriculture? What actions can the state take through its own land ownership, for example, through use, management and exchanges of land? How can environmental consideration in forestry be developed? The following questions will be examined in more depth: How can the legally required environmental considerations in forestry be developed? Does current forestry management need to be changed to better achieve the environmental policy objectives? Does the current Forestry Act make forms of forestry other than clear-felling in blocks difficult? How can the sustainable use of agricultural land be achieved? The following questions will be examined in more depth: Which issues are particularly important for to work on in 2014–2020 to achieve long-term sustainable use of agricultural land? Prior to a decision on the EU Common Agricultural Policy after 2020, which issues are particularly important to pursue to achieve the sustainable use of agricultural land? How can productive, fertile and arable land be preserved for the future? How can management of land use be developed to promote a more holistic approach? The following questions will be examined in more depth: Is there a need to change the management of land use given our need to deal with a changing climate? Is there a need to change the management of land use to facilitate landscape planning and the creation of connected landscapes with the aim of boosting biodiversity? 15 2013 Interim report focusing on the questions for inquiry: How do we work for the protection and management of land areas? How can environmental consideration in forestry be developed? 15 2014 Final report: Strategy for long-term sustainable land use. 1Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning Vi har fått i uppdrag att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen (dir. 2011:91), se bilaga 2. Uppdraget ska slutredovisas . I denna delrapport redovisar vi en problemanalys som grund för det fortsatta arbetet. Analysen inkluderar prioriteringar och avgränsningar för det fortsatta arbetet. Delrapporten innehåller även en tidsplan för kommande rapporteringar. Miljömålsberedningens uppgift är att föreslå strategier för hur generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska nås. Fokus ska läggas på särskilt svåra områden som kräver långsiktiga politiska avvägningar. Avvägningar kan behöva göras både mellan miljömål och mellan miljömål och andra viktiga samhällsmål. Strategierna ska innehålla etappmål, åtgärder och styrmedel. Det innebär att både målen och vägarna fram till målen – åtgärderna och styrmedlen – ska finnas med i strategierna. På så sätt åstadkoms handlingsorienterade strategier. Vi har tidigare konstaterat att etappmålens uppgift är att konkretisera den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Etappmålen ska vara en ambitiös och konkret utmaning för detta arbete. Ett etappmål signalerar behov av förändring till myndigheter, kommuner, Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning näringsliv och det civila samhället. För att signalerna ska uppfattas och få genomslag i prioriteringarna hos de avsedda mottagarna bör målen vara hanterbara till antalet. Etappmålen bör även utformas på ett sådant sätt att har rådighet över måluppfyllelsen, dvs. att måluppfyllelsen inte är beroende av andra aktörers agerande, exempelvis av beslut som fattas inom EU eller i internationella organisationer. (SOU 2011:34 s. 30–31). För att uppnå ett etappmål behöver åtgärder identifieras som kan leda till att etappmålet uppnås. När önskvärda åtgärder är identifierade kan lämpliga typer av styrmedel prövas. Styrmedel kan vara legala (t.ex. lagar, förordningar), ekonomiska (t.ex. skatter, avgifter, subventioner) eller bygga på frivillighet (t.ex. information och överenskommelser). De förslag som Miljömålsberedningen lämnar ska vara konsekvensbeskrivna enligt kommittéförordningens (1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Förordningen innehåller krav på att beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Innebär förslagen samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa också anges. Om resultaten från analysen visar att kommitténs förslag kommer att innebära kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska även förslag på finansiering lämnas. Därutöver ska, enligt beredningens direktiv, förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar (dir. 2010:74), se bilaga 1. Miljömålsberedningen har tidigare konstaterat att de samhällsekonomiska analysernas ambitionsnivå bör variera med omfattningen på de föreslagna åtgärderna. Den traditionella och mest omfattande formen av samhällsekonomisk konsekvensanalys motsvarar vad som brukar benämnas kostnad-nyttoanalys. I en sådan kvantifieras och värderas alla konsekvenser som en åtgärd förväntas ha i monetära termer. Nyttan av en åtgärd ställs då mot kostnaderna av den. För att kunna genomföra denna typ av analys på ett fullständigt sätt fordras bl.a. kunskap om det ekonomiska värdet av miljö, hälsa och liv, m.m. Ett sådant underlag är långt ifrån alltid tillgängligt. I den mån sådan värdering saknas bör konsekvensanalysen i stället fokusera på föreslagna åtgärders kostnadseffektivitet. Detta ger oss underlag för att nå målen med en så Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning effektiv användning av samhällets resurser som möjligt. De svårigheter som ofta är förknippade med värdering av en åtgärds nytta gäller även ibland en åtgärds kostnader. När det inte är möjligt att kvantifiera en åtgärds kostnader bör en mer kvalitativ bedömning göras av dessa kostnader. En ökad transparens i åtgärdernas kostnader och effekter bör på lång sikt leda till effektivare åtgärder och till en större acceptans av beslutade åtgärder, vilket i sin tur torde leda till större genomslag för miljöpolitiken (SOU 2010:101 s. 20–21). Utöver att de förslag som Miljömålsberedningen lämnar ska vara konsekvensanalyserade, kan konsekvensanalyser i en vidare mening användas i analysen av behov av etappmål, åtgärder och styrmedel. Det kan exempelvis handla om att analysera vilka långsiktiga konsekvenser som olika handlingsalternativ kan få. I en sådan analys kan olika handlingsalternativ jämföras. Här handlar det sannolikt om mer långsiktiga konsekvensanalyser som inkluderar såväl åtgärder som icke-åtgärder samt s.k. no action costs, dvs. kostnader för att inte agera. De här analyserna kan ha en scenarioliknande karaktär och innefatta både monetära och icke-monetära värden och bedömningar. Miljömålsberedningens arbetssätt syftar till att: skapa utrymme för bred samhällsdialog, skapa utrymme för fördjupade utredningsinsatser för att kunna formulera konkreta förslag och kunna presentera tillräckliga konsekvensanalyser. Beredningen har genom sina sakkunniga och experter representation från många olika samhällssektorer och politikområden vilket möjliggör en bred dialog inom beredningen. I samband med arbetet med detta delbetänkande har vi bjudit in gäster från universitet och myndigheter för att fördjupa diskussionen kring särskilda perspektiv. Vi har även genomfört en studieresa till på temat skog i arrangemang av , samt . Vi mötte där även ledningen för i länet. Två kunskapsseminarier har genomförts, tillsammans med i respektive i , för att inhämta Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning regionala och lokala perspektiv på långsiktigt hållbar markanvändning. miljöchef har även besökt beredningen. Utöver detta har beredningens sekretariat löpande samlat information och synpunkter från myndigheter, organisationer och forskare. I samband med arbetet med detta delbetänkande kan särskilt nämnas möten med Artdatabanken, Havs- och vattenmyndigheten, , , , , , samt tjänstemän inom . I det kommande arbetet med att ta fram en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning kommer vi att använda oss av expert- och referensgrupper.1 Genom dessa grupper kan beredningen inhämta kunskaper och skapa förutsättningar för en samsyn. Expertgrupperna kommer att organiseras med utgångspunkt i de identifierade utredningsfrågorna. Utöver detta kommer hearings och seminarier att genomföras. 1.4Utgångspunkter för en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning Vi har i tidigare betänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34) formulerat utgångspunkter för att ta fram strategier och etappmål. Syftet är att göra det möjligt att på ett klokt sätt avväga målkonflikter både mellan miljömålen och gentemot viktiga mål för andra politikområden. Vi utgår från sex aspekter av central betydelse för svensk miljöpolitik: ekosystemansatsen som utgångspunkt, konsumtionens betydelse för miljön, resurseffektivisering berör alla miljökvalitetsmål, rådighet över måluppfyllelsen, harmoniseringen av europeisk miljöpolitik, miljöpolitikens styrning i lager på lager. 1 Regeringen förordnar experter till beredningen. Det är därefter beredningen som beslutar hur experterna ska användas i beredningens arbete. Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning Ekosystemansatsen är en strategi för en adaptiv och integrerad skötsel av markresurser, vattenresurser och levande resurser som främjar bevarande och hållbart nyttjande med ett rättviseperspektiv. Vi beskriver ansatsen närmare i avsnitt 4.1.4. 1.4.2Konsumtionens betydelse för miljön Varor och tjänster ger upphov till olika typer av miljöpåverkan under sin livscykel från råvaruutvinning och produktion till användning och slutligt omhändertagande, inklusive transporter i alla led. Konsumtionens betydelse för miljön, såväl inom som utanför gränser, uppmärksammas därför i beredningens arbete. 1.4.3Resurseffektivisering berör alla miljökvalitetsmål Generationsmålet anger att kretsloppen ska vara resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, att en god hushållning ska ske med naturresurserna, att andelen förnybar energi ska öka och att energianvändningen ska vara effektiv med minimal påverkan på miljön. Vi uppmärksammar därför möjligheterna till resurseffektivisering i vårt arbete. 1.4.4Sveriges rådighet över måluppfyllelsen För att vi ska nå generationsmålet och miljökvalitetsmålet krävs en ambitiös miljöpolitik på såväl nationell, som europeisk och internationell nivå. Ett samspel mellan nivåerna är nödvändigt. De etappmål som formuleras bör så långt det är möjligt vara formulerade på ett sådant sätt att har rådighet över måluppfyllelsen. Förslagen till etappmål behöver därför föregås av en bedömning av denna rådighet. Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning 1.4.5Harmoniseringen av europeisk miljöpolitik Harmoniseringen av europeisk miljöpolitik innebär ett ansvar för att driva miljöarbetet inte enbart i utan även inom EU.