sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Det förslag som utredaren lämnar innebär således relativt stora förändringar för och portföljbolagen jämfört med den nuvarande situationen. Inom den korta tidsram som ut- redaren har haft till sitt förfogande har det dock inte varit möjligt att i detalj utreda alla konsekvenser av förslagen. Av detta skäl bedömer utredaren att det behöver göras fördjupade konsekvens- bedömningar för portföljbolagen inom vissa områden (t.ex. när det gäller ägarförändringsklausuler, garantier och krediter som finns i portföljbolagen). Vidare bör vissa engångskostnader som t.ex. due diligence i anslutning till det fortsatta berednings- arbetet i beräknas. Enligt direktiven ska utredaren bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Utredaren ska också bedöma och redovisa förslagets eventuella konsekvenser av betydelse för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljöaspekter. Utöver vad som framgår av direktiven har utredaren även valt att redovisa konsekvenser för verksamhet och personal. Konsekvenserna kan delas upp dels i sådana som är av engångs- karaktär och starkt knutna till själva ombildningen av ägarför- valtningen, dels i sådana som är av mer permanent karaktär. En del av konsekvenserna av förslagen har redan redovisats. Dessa konsekvensbedömningar kommer inte att återupprepas här utan endast beröras i tillämpliga delar. Sammantaget bedömer utredaren att förslaget att föra över ägar- förvaltningen från till de två förvaltningsbolagen kommer att påverka det statliga ägandet på ett positivt sätt. Här- igenom skapas goda förutsättningar att öka det ekonomiska värde- skapandet och samhällsnyttan i portföljbolagen. Det politiska in- flytandet på strategisk nivå ökar och roll och möjlighet till uppföljning stärks. Vidare skapas stabila och långsiktiga förut- sättningar för portföljbolagens verksamhet och utveckling. För- slaget bidrar också till att renodla från operativa och administrativa uppgifter. Slutligen bidrar förslaget även till att få till stånd en hantering av regeringens dubbla roller som ägare och reglerare som är tydligare än . I det följande kommer bara de viktigaste konsekvenserna att be- lysas. Under utredningens gång har en mängd mindre frågor och konsekvenser identifierats som av praktiska skäl inte redovisas här. Dessa finns dokumenterade i underlagspromemorior m.m. som kan användas i en fortsatt beredningsprocess. 13.2Konsekvenser för verksamhet och personal Förslaget att föra över ägarförvaltningen från till de två förvaltningsbolagen kommer att få konsekvenser av organisatorisk och verksamhetsmässig karaktär. För Regerings- kansliets del kan förslaget medföra att personal med central kompetens går över till förvaltningsbolagen. En viktig uppgift blir att säkerställa att den nya ägarfunktionen i anpassas och bemannas för att hantera den nya ägarrollen och styrningen av förvaltningsbolagen. Regeringen kommer fortsatt att behöva ha resurser för analys, utarbetande av ägarstrategi och ägarplaner samt för samråd och beredning. Dessa resurser bör i så hög grad som möjligt koncentreras till en samlad funktion i . Antalet tjänster torde kunna minskas jämfört med dagsläget som kompetensen kan komma att behöva breddas. I arbetar sammanlagt cirka 40– 45 personer med förvaltning av statligt ägande i bolag. Vid Finans- departementet är förvaltningen samlad i två enheter som sorterar under avdelningen för kommuner och statligt ägande (KSÄ). Dessa enheter har tillsammans cirka 25 medarbetare. Förvaltningen vid övriga departement (Justitie-, Kultur-, Miljö-, Närings-, Social-, Utbildning- samt Utrikesdepartementen) sker oftast inom ramen för det övriga linjearbetet. Ungefär 15–20 personer arbetar med dessa uppgifter. Utredaren har gjort översiktliga uppskattningar om dimensio- neringen av personal när det gäller den föreslagna organisations- strukturen. Enligt dessa uppskattningar bedöms att numerären kommer att vara större än . Förvaltningsbolagen förutsätts dock genomföra bemanningen med utgångspunkt från de kompe- tenskrav som gäller för respektive bolags verksamhet. Nedan belyses översiktligt förslagets personalkonsekvenser när det gäller frågor om verksamhetsövergång, lönevillkor och övriga anställningsförmåner som kan komma att gälla i bolagen. Det är dock viktigt att påpeka att det i detta tidiga skede inte är möjligt att med någon större noggrannhet redovisa alla konsekvenser av förändringarna. Allmänt om reglerna vid övergång av verksamhet En viktig fråga i anslutning till förslaget att föra över ägarför- valtningen från till förvaltningsbolagen är om förändringen är att betrakta som verksamhetsövergång eller ej. Med övergång av verksamhet avses att ett företag eller en verksamhet eller en del av en verksamhet övergår från en arbetsgivare till en annan. Då gäller 6 b § i anställningsskyddslagen (LAS), vilket inne- bär att de rättigheter och skyldigheter som följer av ett gällande anställningsavtal övergår från den överlåtande arbetsgivaren till den mottagande arbetsgivaren. Det är mottagande arbetsgivare, i detta fall förvaltningsbolagen, som gör bedömningen om det föreligger en verksamhetsövergång eller inte enligt 6 b § LAS. gör den preliminära bedömningen att det i detta fall rör sig om övergång av verksamhet. Om förändringen ska betraktas som verksamhetsövergång inne- bär det att den berörda personalen i har rätt att övergå till de nya förvaltningsbolagen, åtminstone de som till över- vägande del (dvs. eller mer) arbetar med förvaltning av statligt ägande i bolag, på de villkor som regleras i de enskilda anställningsavtalen1. Enligt 6 b § LAS kan personalen motsätta sig verksamhetsövergången och välja att stanna kvar i . Om detta leder till att det uppstår övertalighet i , får denna hanteras med beaktande av tillämpliga arbetsrättsliga regler. Om det är fråga om en verksamhetsövergång har det även betydelse för kollektivavtalen, vilket regleras i 28 § medbestämmandelagen (MBL). Två olika situationer kan uppkomma beroende på om den mottagande arbetsgivaren, dvs. de två förvaltningsbolagen, tecknar kollektivavtal eller ej. I det fall den nya arbetsgivaren inte har tecknat ett eget kollektivavtal så följer med automatik att den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal gäller i tillämpliga delar. I det fall den förvärvande arbetsgivaren har tecknat ett kollektiv- avtal så gäller tredje stycket 28 § MBL. Innebörden i detta är att arbetsgivaren är skyldig att under högst tillämpa de gamla kollektivavtalen, som dock oftast ersätts av ett inrangeringsavtal. Trygghetsfrågor och fortsatta pensionslösningar kan fordra sär- skild hantering vid verksamhetsövergång enligt vad som anges i 6 § LAS. Inom dessa områden gäller den nya arbetsgivarens villkor, som alltså kan skilja sig från de villkor som tillämpats hos den tidigare arbetsgivaren. En förhandling om s.k. inrangeringsavtal2 ska ske mellan de nya förvaltningsbolagen och de fackliga organisationerna. Resultatet av en sådan förhandling kan få olika utfall, nämligen ett inrangeringsavtal i vilket den övergående personalen erbjuds ett kollektivavtal med i princip oförändrade villkor, eller 1Detta gäller dock ej arvoden för styrelseuppdrag i bolag med statligt ägande (se nedan). 2Ett avtal som sluts hos förvärvaren för att reglera vilka villkor som ska gälla övergångsvis för de anställda som går över i samband med verksamhetsövergången. att all personal inrangeras på det kollektivavtal som gäller hos den arbetsgivarorganisation där förvaltningsbolagen valt att bli medlemmar. För de nya förvaltningsbolagen finns olika alternativ för arbets- givartillhörighet. Kollektivavtalen kan skilja sig åt beroende på vilken arbetsgivarorganisation som bolagen väljer att ansluta sig till. Det är även möjligt för förvaltningsbolagen att ansöka om medlemskap i som s.k. frivillig medlem. Ett sådant medlemskap skulle innebära att nuvarande villkor i princip fortsätter att tillämpas. Dock skulle personalen inte längre vara statsanställd, och lagen om offentlig anställning skulle inte längre tillämpas. Enligt utredarens uppfattning är det viktigt att förvaltnings- bolagen från start har ordnade anställningsvillkor genom kollektiv- avtal. De nybildade bolagen bör således tydligt redovisa vilka kollektivavtalade anställningsvillkor som kommer att gälla för personalen. De nya förvaltningsbolagen kommer inte att överta någon pensionsskuld för förmåner enligt det statliga tjänstepensions- avtalet PA 03. De avgiftsbestämda pensionerna enligt PA 03 är externt fonderade, medan de förmånsbestämda pensionerna är finansierade och garanterade genom en inomstatlig försäkrings- modell, där utfästelserna redovisas av (). har fullgjort sina åtaganden genom att betala avgifter respektive försäkringstekniskt beräknade till SPV. Anställda som vid övergången får en annan pensions- lösning än PA 03 har rätt till försäkringskapitalet för tillgodoräknad avgiftsbestämd pension och ett fribrev3 för intjänad förmånsbestämd pension. 3 Fribrev består av den intjänade pensionsrätt som en försäkrad har efter att premie- inbetalningarna har avbrutits . Benämningen används även för intjänad del av löpande försäkring. Fribrev enligt PA 03 värdesäkras med prisbasbeloppets förändring. Arvoden för styrelseuppdrag i bolag med statligt ägande Vissa tjänstemän i är styrelseledamöter i de för- valtade bolagen. För dessa styrelseuppdrag erhåller de ett särskilt arvode från , i stället för att få styrelsearvoden direkt från bolagen. Det är en fråga för de nya förvaltningsbolagsledningarna att av- göra om ett liknande system ska tillämpas av förvaltningsbolagen. Enligt direktiven ska utredaren bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Nedan redovisas effekter och konsekvenser av förslaget bl.a. avseende förvaltningskostnader, kapitaltillskott, vinstutdelningar samt uppbyggnads- och omställningskostnader. Konsekvenser redovisas också för statens ekonomiska informationsgivning och redovisning. Effekter på statens budget De nuvarande kostnaderna för ägarförvaltningen i har redovisats i avsnitt 3.4.4. Dessa består dels av interna kostnader (lönekostnader m.m.) som har beräknats till och som finansieras med anslaget 4:1 regerings- kansliet4, dels av externa tjänster (konsultkostnader m.m.) som har beräknats till i genomsnitt och som finansieras med anslaget 1:18 Kostnader för om- strukturering och genomlysning av statligt ägda företag m.m. De totala förvaltningskostnaderna uppgår således till . 4 är anslag . Anslaget täcker bl.a. kostnader för personal och lokalhyror samt övriga driftskostnader. Antalet anställda i är cirka 4 350 personer, varav cirka 200 är politiskt rekryterade. Kostnaden för utredarens förslag där den operativa ägarför- valtningen har förts över till två förvaltningsbolag har redovisats i avsnitt 11.4.2. I förslaget har de interna kostnaderna beräknats till och externa tjänster till . De högre interna kostnaderna jämfört med den nuvarande ordningen beror på en väsentligt höjd ambitionsnivå avseende både numerär och kompetens. Kostnaderna föreslås finansieras genom att förvaltningsbolagen får disponera medel motsvarande förvaltningskostnaderna från vinstutdelningar som lämnas av portföljbolagen (se avsnitt 11.4.2). I avsnitt 11.5.1 föreslår utredaren att det även fortsatt bör finnas en ägarfunktion i . Denna bedöms dock kunna vara mindre mätt i antalet tjänster än nuvarande enhet för statligt ägande. Utredaren har inte haft tillräckligt underlag för att kunna göra någon noggrannare beräkning av kostnaderna för den nya ägarfunktionen. I stället har en grov uppskattning gjorts av dessa kostnader på cirka 10–för interna kostnader. Initialt kan det finnas ett behov av extra medel för köp av externa tjänster. förutsätts detta behov att minska i takt med att verksamheten går över i ett fortvarighetstillstånd. Dessa kostnader finansieras från regeringskanslianslaget. De totala förvaltningskostnaderna i förslaget beräknas således uppgår till cirka 185–. Eftersom den minskade inleveransen () från vinstutdelningar mot inkomsttitel överstiger utgifts- minskningen (cirka 100–) leder förslaget till en saldoförsvagning med cirka 70–på stats- budgeten. Utredaren gör dock bedömningen att den ökade ambitionsnivån i ägarförvaltningen kommer att leda till en för- bättrad värdeutveckling för portföljbolagen och högre utdelningar jämfört med nuvarande ordning. Som exempel kan nämnas att en värdeökning av portföljbolagsinnehavet med en procent motsvarar . I relation till storleken på det kapital som förvaltas utgör de ökade förvaltningskostnaderna endast någon hundradels procent. I det här fallet leder den minskade anslagsbelastningen till en nedjustering av utgiftstaket. Utrymmet under taket ökar således inte trots minskad anslagsbelastning. Frågan om kapitaltillskott till portföljbolagen har redovisats i av- snitt 11.4.3. I den nuvarande ordningen finansieras kostnaderna för kapitaltillskott med anslaget 1:19 Kapitalinsatser i statliga bolag. belastades anslaget med . Enligt utredarens förslag bör förvaltningsbolagen få omfördela vinstmedel mellan portföljbolagen i värdeskapande syfte. förutsätts ske inom en begränsad ram vars storlek beslutas av efter förslag från regeringen. Kostnaderna för denna typ av mindre kapitaltillskott föreslås finansieras genom att förvalt- ningsbolagen får disponera medel från vinstutdelningar som lämnas av portföljbolagen.5 Större kapitaltillskott ska dock även fort- sättningsvis underställas för beslut och finansieras med anslag. Eftersom den minskade inleveransen från vinstutdelningar mot inkomsttitel motsvarar utgiftsminskningen på budgeten är förslaget saldoneutralt på statsbudgeten. Även i detta fall leder den minskade anslagsbelastningen till en nedjustering av utgiftstaket. Utrymmet under taket ökar således inte trots minskad anslags- belastning. Som nämnts i avsnitt 11.4.3 anser utredaren att vissa detaljer i förslaget rörande möjligheten att ge begränsade kapitaltillskott behöver utredas ytterligare i den fortsatta beredningen. Den tid som har stått till utredarens förfogande har inte medgivit att ut- arbeta ett detaljerat förslag och redovisa alla konsekvenser av detta. Vinstutdelningar från portföljbolagen redovisas mot inkomsttitel Inkomster av statens aktier på statsbudgeten som utdelningen betalas till staten. Enligt förslaget (se avsnitt 11.4.3) ska vinstutdelningar från portföljbolagen även fortsättningsvis tillfalla staten och levereras in till statsbudgetens inkomstsida. Dock föreslås att förvaltnings- bolagen får undanta en mindre andel av vinstutdelningarna för att täcka sina förvaltningskostnader samt för vissa begränsade kapital- omflyttningar mellan portföljbolagen, vilket redovisats ovan. De vinstutdelningar som portföljbolagen betalar till förvalt- ningsbolagen kommer att betalas ut till staten när räkenskaperna har avslutats och bolagsstämman har beslutat om utdelningar. Om statsmakterna vill att inkomsterna ska redovisas vid samma tillfälle som i den nuvarande ordningen kan portföljbolagen behöva 5 Förslaget kan illustreras med ett exempel avseende siffror då kapitaltillskott motsvarande betalades ut från anslag. Enligt utredarens förslag skulle i stället exempelvis få disponerats av förvaltningsbolagen för kapitaltillskott och från anslag. tidigarelägga sina bolagsstämmor med någon månad. Ett alternativ är att förvaltningsbolagen i stället senarelägger sina stämmor. Här- igenom kommer staten att tillföras likviditet på samma sätt som och redovisningen mot inkomsttitel blir densamma. Förvaltnings- bolagens bolagsstämmor och utdelningar till staten bör således ske samma budgetår som portföljbolagen har sina bolagsstämmor och utdelningar. Förvaltningsbolagens uppbyggnadskostnader och omställnings- kostnader i I samband med att förvaltningsbolagen inrättas uppstår olika typer av uppbyggnadskostnader. Dessa avser allt som måste finnas på plats när förvaltningsbolagen ska börja bedriva sin verksamhet. Exempel på detta är kostnader för lokaler, inrangering av löne- och anställningsvillkor, viss rekrytering, olika IT-stöd för ekonomi och administration, plattform för IT-stöd och telefoni, kommunikations- och informationsinsatser, kostnader för namnbyte och varumärkes- arbete etc. Utredaren har i avsnitt 11.4.2. gjort en grov beräkning av storleken på dessa kostnader och bedömer att den sammanlagda upp- byggnadskostnaden för förvaltningsbolagen kommer att uppgå till . Förvaltningsbolagens uppbyggnadskostnader föreslås finans- ieras med en kortsiktig kredit för respektive förvaltningsbolag i på marknadsmässiga villkor. Dessa kan sedan omvandlas till banklån efter bolagens inrättande. Det är en modell som har tillämpas i samband med inrättandet av andra bolag. De omställningskostnader som uppstår i är av engångskaraktär och består i att skilja ut sådant som ska föras till de nya förvaltningsbolagen som viss dokumentation, elektroniska handlingar, arkiv etc. Kostnader kan också uppkomma i arbetet med att förbereda och anpassa organisationen för nya och för- ändrade ansvarsområden och arbetsuppgifter. Dessa kostnader har grovt uppskattats till cirka 2–. Kostnader för finansiell och juridisk rådgivning I avsnitt 13.4 framgår att det i den fortsatta beredningen av för- slaget i kommer att bli nödvändigt att låta göra genomgångar av bl.a. vilka ägarförändringsklausuler samt eventuella krediter och garantier som finns i portföljbolagen. Utredaren föreslår även att genomgångar (s.k. due diligence), med stöd av extern finansiell och juridisk expertis, genomförs avseende portföljbolagen inför överföringen av statens aktier till förvalt- ningsbolagen. Det är främst i de större bolagen som det är viktigt att göra noggranna genomgångar. Exempel på områden som behöver analyseras är bolagens ekonomiska och finansiella ställning, legala frågor (t.ex. pågående tvister, låneavtal, avtal rörande kund- och leverantörsförhållanden, aktieägaravtal i de delägda bolagen etc), skattefrågor samt tekniska frågor. Mot bakgrund av den pressade tidsplan som utredaren har haft har det inte varit möjligt att göra beräkningar av hur stora kostnaderna blir för detta arbete. Dessa kostnader, som är av engångskaraktär, föreslås finansieras med an- slaget 1:18 Kostnader för omstrukturering och genomlysning av statligt ägda företag m.m. I portföljbolagen kan finnas ägarförändringsklausuler, garantier och krediter som är utformade med hänsyn till bl.a. portfölj- bolagens kreditvärdighet, vilka i sin tur påverkas av kredit- värdigheten hos bolagets ägare. Det bör därför beaktas att t.ex. kreditvärdigheten hos ett helägt statligt förvaltningsbolag skulle kunna bedömas på ett annat sätt än statens kreditvärdighet. Det kan inte uteslutas att en leverantör eller kreditgivare föredrar ett direkt statligt ägande av portföljbolagen än ett indirekt ägande. Detta skulle kunna leda till ändrade villkor som medför ökade kostnader för portföljbolagen, t.ex. ökade upplåningskostnader. I Statens årsredovisning värderas statens ägande i bolag i enlighet med den s.k. kapitalandelsmetoden6. Under förutsättning att aktierna överförs från staten till förvaltningsbolagen till bokfört värde påverkas inte statens redovisade nettoförmögenhet. Om en motsvarande omstrukturering skett i det privata näringslivet hade, i den juridiska personen, transaktionen ansetts utgöra ett byte av tillgångar, vilket innebär att ingen förändring av det bokförda värdet hade redovisats. Redovisning i de två förvaltningsbolagen Enligt statens ägarpolicy ska de statliga bolagen upprätta sina externa finansiella rapporter i enlighet med IFRS, så långt det är möjligt med beaktande av årsredovisningslagen (1995:1554). Det saknas dock explicita regler i IFRS för till vilket värde de båda förvaltningsbolagen ska redovisa den erhållna apportegendomen. Det två förvaltningsbolagen ska upprätta koncernredovisning i enlighet med IFRS för sin respektive koncerner. Det innebär att deras dotterbolag kommer att konsolideras och redovisas enligt full konsolidering och därmed inte på samma sätt som i staten genom användande av kapitalandelsmetoden. Då transaktionen inte anses utgöra något rörelseförvärv, eftersom inga oberoende parter har deltagit i transaktionen, uppkommer inga nya värderingar i koncernredovisningen. Underlag till årsredovisning för staten Om aktierna överförs från staten till förvaltningsbolagen kommer staten att ha ett indirekt ägande av portföljbolagen, vilket medför att information om enskilda företag inte kommer att kunna utläsas direkt från den finansiella redovisningen i årsredovisningen för staten. 6 Metoden innebär att statens andel av bolagens egna kapital tas upp som en tillgång i balans- räkningen. Årets andel av bolagens resultat redovisas i resultaträkningen. Metoden används för att värdera både dotter- och intresseföretag. Av statens årsredovisning framgår att det bokförda värdet av statens ägande i bolag var enligt denna värderingsmetod. Detta kan jämföras med marknadsvärdet som beräknats till (se avsnitt 2.1) Av 10 kap. 5 § budgetlagen framgår att regeringen ska lämna en årsredovisning för staten till . Kammarkollegiet har till uppgift att ställa samman det underlag avseende statens ägande i bolag som ska redovisas i statens årsredovisning. Som nämnt ovan görs en värdering enligt kapital- andelsmetoden i denna. Av förordningen (2011:231) om underlag till årsredovisning för staten framgår att ESV och ska lämna ett underlag till en årsredovisning för staten till regeringen . Regeringen behöver få in uppgifter om bolag med statligt ägande även framöver. Om förvaltningsbolagen sammanställer en koncernredovisning samt att vinstutdelningar och begränsade kapitaltillskott sker via förvaltningsbolagen kan arbetet med att sammanställa uppgifter till årsredovisning för staten förenklas. För att regeringen ska kunna ta fram en sammanställd årsredovisning till behöver dock förvaltningsbolagen upprätta en koncernredovisning i form av bokslutskommuniké senast februari/mars. Genom konstruktionen med de två förvaltningsbolagen får staten ett indirekt ägande av portföljbolagen. Detta innebär att statens ägande koncentreras till de två förvaltningsbolagen som upprättar koncernredovisning, hanterar vinstutdelningar och visst kapital- tillskott till de enskilda portföljbolagen. I kommer det att behövas en funktion som svarar för att hantera förvaltningsbolagens relationer till staten som är av ekonomisk karaktär. Innehavet i och de ekonomiska relation- erna med förvaltningsbolagen behöver också redovisas. Redovisningen av statligt ägande i bolag hanteras av Kammarkollegiet.7 Genom förslaget förenklas redovisningen eftersom den endast kommer att avse två förvaltningsbolag. 7 Kammarkollegiet ansvarar för att värdera och redovisa innehavet för de aktier och andelar i bolag som förvaltar. Kollegiet bevakar och redovisar utdelningar, köp, försäljningar, aktieägartillskott och andra ekonomiska händelser samt förvarar utgivna aktie- brev. Kammarkollegiets kostnader för den ekonomiadministrativa hanteringen av statens ägande i bolag var 2010 . I avsnitt 11.4.1 föreslår utredaren att statens innehav av aktier8 i de aktuella bolagen (portföljbolagen) ska överföras till två nybildade aktiebolag (förvaltningsbolagen), i vilka staten ska inneha samtliga aktier. I detta avsnitt behandlas vissa rättsliga konsekvenser med an- ledning av utredarens förslag, nämligen frågor kring framtida förvärv och avyttringar, kapitaltillskott, statsstöd, koncentrations- prövning, ägarförändringsklausuler, garantier och krediter, m.m. 9 Inledningsvis redovisas några av de utgångspunkter som ligger till grund för utredarens bedömningar. Förvaltning och förfogande över statens aktieinnehav (ägarförvalt- ningen) regleras ytterst genom 9 kap. 8 § första stycket regerings- formen, där det anges att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning.