sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — Utredningen anser därför att stöd som ges i nystartszoner i så hög utsträckning som möjligt ska till- falla välskötta företag som har potential att växa och att sysselsätta fler personer. Skattelättnader har, jämfört med bidrag, den fördelen att de förutsätter en beskattningsbar verksamhet och därmed en aktivitet hos den som kommer i åtnjutande av åtgärden. Dessa lätt- nader riktar sig alltså direkt till aktiva företag. Skattelättnader har också den fördelen att de ges inom ramen för det befintliga skattesystemet, för vilket det redan existerar en väl utvecklad administration. Bidrag kräver å andra sidan omfat- tande administration. Det får också anses att det generellt förelig- ger större risk att ett system med bidrag används på ett sätt som inte avsetts än ett system med skattelättnader. Utredningen anser att det som anförts talar för att en åtgärd i form av skattelättnad är att föredra som huvudsaklig åtgärd i systemet med nystartszoner. Detta innebär i praktiken en nedsätt- ning av skatt, ett skatteavdrag eller en kreditering av skattekonto. Vilken av dessa metoder som ska väljas behandlas i kapitel 11. I de följande avsnitten övergår utredningen till att analysera olika typer av skattelättnader. I utredningens direktiv anges särskilt att det finns möjlighet att föreslå åtgärder både i form av skatteincitament och i annan form. Utredningen anser att det finns skäl att överväga om det, utöver en huvudåtgärd i form av skattelättnad, ska införas andra stöd eller lättnader som ett komplement. I kapitel 12 kommer utredningen att återkomma till denna fråga. 9.8.1Skatt på inkomst av näringsverksamhet En skattelättnad avseende inkomst av näringsverksamhet skulle kunna öka företagens lönsamhet och därmed stimulera nyföre- tagande i nystartszonerna. Detta skulle i sin tur stimulera syssel- sättningen i dessa områden. Av utredningens direktiv framgår dock att förslaget så långt som möjligt bör vara likvärdigt oavsett i vilken form verksamheten bedrivs och att det särskilt ska övervägas hur nedsättningen kan tillgodoföras enskilda näringsidkare och han- delsbolag. En lättnad av den statliga inkomstskatten för juridiska personer (bolagsskatten) skulle inte gynna alla typer av företag. Bör ett system med nystartszoner införas? Enskilda näringsidkare är inte juridiska personer och handelsbolag omfattas inte av de inkomstskatterättsliga bestämmelserna som gäller juridiska personer. Många små företag drivs av enskilda näringsidkare eller som handelsbolag och beskattas därmed inte för bolagsskatt. En exkludering av dessa är enligt utredningen inte önskvärd. Det kan i och för sig påpekas att en särreglering av den enskilde näringsidkarens expansionsfondsskatt skulle kunna med- föra en skattelättnad för enskilda näringsidkare som i viss utsträck- ning motsvarar en sänkning av bolagsskatten. Om även denna skattelättnad inkluderas i systemet skulle alltså skillnaderna mellan effekten för aktiebolag och för enskilda kunna jämnas ut. Detta förutsätter dock att särregleringen även omfattar expansionsfonds- skatten, vilket ökar regleringens komplexitet och medför ytter- ligare administration. Det kan också framhållas att nystartade aktiebolag sällan uppvisar vinst och därför inte i särskilt hög utsträckning beskattas för bolagsskatt. Vidare ska det föreslagna systemet specifikt gynna verksamhet i nystartszonerna. Om ett aktiebolag har verksamhet i flera geogra- fiska områden blir det i många fall svårt att avgöra vilka inkomster som härrör från ett visst område. Det framstår därför som kompli- cerat att differentiera bolagsskatten för olika geografiska delar av ett företags verksamhet. Även detta talar emot lättnad av bolags- skatten som stödform i systemet med nystartszoner. En lättnad av skatt på inkomst av näringsverksamhet för enskilda näringsidkare och fysiska delägare i handelsbolag skulle minska de kommunala skatteintäkterna. Dessa minskade intäkter skulle visserligen kunna kompenseras av staten. Detta skulle dock med- föra omfattande administrativa åtgärder och kostnader. Lättnad avseende sådan inkomst skulle också kunna påverka företagens agerande i fråga om avsättningar till expansionsfond, periodise- ringsfond m.m. Sammantaget finner utredningen att övervägande skäl talar mot en lättnad avseende bolagsskatt och skatt på övrig inkomst av näringsverksamhet. En lättnad avseende fastighetsskatt skulle kunna innebära ökad lönsamhet för företag som äger sina fastigheter och därmed stimu- lera nyföretagandet i nystartszonerna. Av flera olika anledningar, Bör ett system med nystartszoner införas? inte minst p.g.a. statsstödsreglerna, är det dock troligt att ett system med nystartszoner kommer att riktas till små och medel- stora företag. Det kan antas att dessa företag i relativt liten utsträckning äger de fastigheter som de bedriver sin verksamhet i. Utredningen har inte tillgång till uppgifter om i vilken utsträckning små företag taxeras för innehav av näringsfastighet. Däremot finns uppgifter om i vilken utsträckning enskilda näringsidkare och han- delsbolag, vilkas verksamhet oftast är mindre än aktiebolagens, taxeras för innehav av näringsfastighet. taxera- des av de enskilda näringsidkarna för innehav av näringsfastighet51. Samma siffra för handelsbolag var . Även aktiebolagen taxerades i relativt liten utsträckning (9,38 pro- cent) för sådant innehav.52 Utredningen anser att man mot den bakgrunden kan anta att de flesta av de företag som systemet avser att stimulera inte taxeras för fastighetsskatt, varför en lättnad av denna skatt inte skulle komma dem till del. Att använda lättnad av fastighetsskatten skulle också innebära en negativ särbehandling av de företag som inte äger fastigheter, vilket inte bedöms ligga i linje med målsättningen för ett system med nystartszoner. Lättnad av fastighetsskatt kan därför samman- taget inte anses utgöra någon lämplig åtgärd i systemet med ny- startszoner. En lättnad avseende socialavgifter skulle sänka företagens kostna- der för arbetskraft vilket skulle kunna öka efterfrågan på arbets- kraft hos befintliga företag och stimulera nyföretagandet i nystarts- zonerna. Lättnad av socialavgifter innebär alltså att en anställning sub- ventioneras. Såsom nämnts ovan har det både i vetenskapliga stu- dier och av erfarenheter från utländska system framkommit att subventionerade anställningar medför undanträngningseffekter. De arbetstillfällen som skapas innebär i vissa fall att arbetstillfällen delvis försvinner i andra områden. Av erfarenheter från utländska 51Utredningen har valt att i denna beräkning endast ta med industrifastigheter och lokaler i hyreshus. Fastigheter som utesluts är lantbruk, småhus, bostadshyreshus, täkter och kraft- verk. 52Uppgifterna har erhållits från . Bör ett system med nystartszoner införas? system och av svenska regionala stöd framkommer också att sub- ventionerade anställningar i vissa områden ökar sysselsättningen och företagandet men sällan leder till någon betydande minskning av arbetslösheten i de aktuella områdena. Det har dock från flera olika håll, både av vetenskapliga under- sökningar och från myndigheter, framkommit att socialavgiftsned- sättningar som riktas till grupper i samhället som har reella behov av en subventionerad anställning och annars inte skulle ha förmått ta sig in på arbetsmarknaden har bättre potential och innebär lägre risk för undanträngningseffekter. Sänkta arbetsgivaravgifter och egenavgifter är vidare en åtgärd som pekas ut som önskvärd av företagare i de rapporter och undersökningar som utredningen tagit del av. Utredningen kommer i kapitel 10 att återkomma till de stats- stödsrättsliga kraven. Det förtjänar dock redan här uppmärksam- mas att mycket talar för att en åtgärd i form av socialavgiftsned- sättning kan ha större chanser att undantas från dessa regler än åtgärder som inte lika direkt riktas mot skapandet av sysselsättning. I tillämpas sänkta socialavgifter för företag i stöd- område A och B. Det finns därmed en vana hos myndigheter att hantera en lättnad av denna typ, vilket torde innebära en mindre ökning av administrativt arbete och administrativa kostnader jäm- fört med införandet av en helt ny typ av system. Lättnaden i sig är vidare rent lagtekniskt relativt enkel att genomföra. En lättnad avseende socialavgifter har enligt utredningens bedöm- ning flera fördelar. Åtgärden riktas direkt mot arbetskraftskost- nader och syftar därmed till att främja skapandet av jobb. Den bedöms också kunna öka incitamenten att starta företag (Se avsnitt 9.2). En sådan lättnad skulle även omfatta alla egenföretagare och alla arbetsgivare oavsett verksamhetsform och storlek på företaget. 9.8.4Övriga typer av subventionerad sysselsättning Man skulle kunna tänka sig att man i nystartszonerna förstärkte någon av de befintliga åtgärder som ryms inom vad man brukar beteckna subventionerad sysselsättning, t.ex. nystartsjobben, instegsjobben eller de s.k. starta eget-bidragen (egentligen stöd till start av näringsverksamhet). Dessa åtgärder, som beskrivits i kapitel 6, har alla bedömts relativt lyckade i utvärderingar som finns tillgängliga. Eftersom systemet med nystartszoner ska utgöra Bör ett system med nystartszoner införas? ett stöd på företagsnivå är dessa stödformer dock uteslutna. Utred- ningen bedömer därför det inte som lämpligt att som huvudsaklig åtgärd i ett system med nystartszoner föreslå en förstärkning eller en anpassning av någon av dessa insatser. Utredningen vill däremot framhålla att de alla tre är åtgärder som kan komma att samverka positivt med en huvudsaklig åtgärd inom nystartszonerna. Nystartszonerna ska enligt utredningens direktiv ha flera syften. Ett första syfte är att sysselsättningen i nystartszonerna ska öka. Vidare ska antalet företagsetableringar i nystartszonerna öka och företagen ska ges bättre förutsättningar att växa. Ett system med nystartszoner kan enligt utredningen förväntas medföra ett ökat antal företagsetableringar och ett ökat antal arbetstillfällen i de områden som omfattas. Att systemet direkt leder till minskad arbetslöshet i de aktuella områdena framstår visserligen som mer osäkert. Utredningen finner dock att ett system med nystartszoner har en potential att, tillsammans med andra åtgärder, även åstad- komma effekter för ökad sysselsättning. Utredningen gör, utifrån den samlade bild som vetenskapliga studier samt erfarenheter från befintliga insatser och utländska system ger, bedömningen att ett system med nystartszoner bör införas. I kapitel 14 redogör utredningen för behovet av noggrann utvärdering av systemet. Såsom utredningen redan i avsnitt 9.8.1 redogjort för har en åtgärd i form av skattelättnad funnits vara den huvudsakliga inrikt- ning som utredningen föredrar. Frågan är då vilken av de skatter som redogjorts för som lättnaden ska gälla. Utredningen gör, mot bakgrund av de slutsatser som redogjorts för ovan, bedömningen att syftet med systemet bäst kan uppnås genom den huvudsakliga åtgärden att man i nystartszonerna erbju- der företag en lättnad avseende socialavgifter. Utredningen delar de uppfattningar som framförs av IFAU och , att sysselsättningssubventionernas främsta uppgift är att styra arbetskraftsefterfrågan och att undanträng- ningseffekter av åtgärder som den som utredningen nu överväger därför bör kunna accepteras. En subventionerad anställning bör i första hand ses som ett sätt att omfördela bördorna av arbetslöshet och inte som ett sätt att i någon större utsträckning påverka netto- sysselsättningen. Utredningen delar därför den på andra håll fram- Bör ett system med nystartszoner införas? förda åsikten att undanträngningseffekter med detta synsätt kan anses utgöra ett mindre problem, förutsatt att anställningar faktiskt går till personer som befinner sig långt från arbetsmarknaden.53 Ett sätt att påverka nettosysselsättningen är istället att stimulera före- tagandet i nystartszonerna. Utredningen anser att användningen av socialavgiftsnedsättning inom nystartszonerna skulle svara upp mot de krav som måste ställas på en åtgärd som kan väntas medföra undanträngnings- effekter. I de områden som kan tänkas utses till nystartszoner finns stora problem med utanförskap. Det rör sig enligt utredningens bedömning om grupper som står långt från arbetsmarknaden och för vilka subventionerad anställning kan vara motiverad. Utred- ningen bedömer också att en sådan selektiv tillämpning som det skulle röra sig om i nystartszonerna minskar riskerna för övervält- ring av lättnaden till arbetskraften (ett problem som utredningen belyst i avsnitt 3.2.3). En regional nedsättning av socialavgiften kan komma att ge negativa effekter i form av snedvriden konkurrens och dödvikts- förluster. Detta då företag inom nystartszonen ges fördelar jämfört med konkurrenter utanför zonen. Detta kan leda till att verksam- heter flyttas från ett område till ett annat enbart för att komma ifråga för lättnaden. Detta skulle kunna ha negativa effekter på sysselsättningen i områden som ligger i nystartszonernas närhet. Utredningen återkommer till detta i konsekvensanalyserna i kapitel 16 och 17. Utredningen bedömer alltså mot bakgrund av de slutsatser som dragits ovan att ett system med nystartszoner bör införas och att den huvudsakliga åtgärden i systemet bör utgöras av en lättnad avseende socialavgifterna för företag i berörda områden. Utred- ningen återkommer i kapitel 11 till den närmare utformningen av den åtgärd som föreslås. Då erfarenheterna av lättnader avseende socialavgifter är blan- dade och de uppskattade effekterna mycket osäkra är det svårt att på förhand förutse hur stora sysselsättningseffekter ett system med nystartszoner skulle kunna få. Utredningen återkommer i kapitel 14 till behovet av utvärdering och möjligheterna till en försöks- period. Mot bakgrund av den brist som föreligger på empiriska undersökningar av liknande system bedömer utredningen också att 53 Se exempelvis och (2011). Bör ett system med nystartszoner införas? kriterierna för att ett område ska utses till nystartszon bör sättas relativt snävt. Om en senare utvärdering visar att systemet är effektivt kan dessa kriterier relativt enkelt ändras så att fler och större områden omfattas av systemet med nystartszoner, vilket innebär att fler företag får rätt till lättnaden i systemet. 10Kan ett system med nystartszoner införas? 10.1Är ett system med nystartszoner acceptabelt ur konstitutionell synvinkel? Bedömning: Ett system med nystartszoner, som innebär att företag i ett visst geografiskt avgränsat område ges skattemässiga fördelar i förhållande till företag i andra områden, kan uppfylla det krav som Regeringsformen ställer upp avseende generellt tillämpbar lagstiftning. Även om regleringen inte skulle uppfylla detta krav får den anses omfattad av det i konstitutionell praxis etablerade undantaget från generalitetskravet. Ett system med nystartszoner kan även stå i överensstäm- melse med de konstitutionella kraven på likabehandling och den i skatterätten etablerade principen om likformighet inom be- skattningen. Av redogörelsen i avsnitt 4.2 framgår att Regeringsformen (RF) ställer krav på att en författning ska vara generellt tillämpbar. Såsom angetts i förarbetena uppstår därför särskilda gränsdrag- ningssvårigheter då en bindande föreskrift avser ett visst begränsat geografiskt område.1 På beskattningens område förekommer bestämmelser som uttryckligen pekar ut vissa enskilda skattesubjekt som adressater, dvs. att dessa bestämmelser inte omfattar alla. Denna lagstiftnings- metod anses inte i och för sig uppfylla kravet på generell tillämp- barhet men har använts så ofta att man talar om en konstitutionell 1 Jfr prop. 1975/76:112, s. 62 ff. Kan ett system med nystartszoner införas? praxis som medger avsteg från generalitetskravet. har framfört uppfattningen att en lagregle- ring som vid namn pekar ut ett visst område i vilket en skattskyldig ska vara bosatt för att omfattas av lagen måste ifrågasättas. En eventuell reglering med regional inriktning bör enligt denna utred- ning istället ges en generell utformning på så sätt att objektiva och sakliga kvalifikationskriterier används för att fastställa vilka skatt- skyldiga som ska omfattas.2 Utredningen om regionala stimulansåtgärderkonstaterade å sin sida att särregleringar på skatteområdet som medför en mer för- månlig behandling av enskilda än vad som följer av huvudregeln har ansetts utgöra ett uttryck för ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från kravet på generalitet. Den utredningen gjorde bedöm- ningen att ett system med högre grundavdrag för skattskyldiga som är bosatta i ett visst område skulle uppfylla kravet på generell tillämp- barhet, under förutsättning att den geografiska avgränsningen inte gjordes allt för snäv. Även om så inte skulle vara fallet menade man att systemet skulle kunna omfattas av det i konstitutionell praxis etablerade undantaget för särregleringar som medför en i för- hållande till huvudregeln mer förmånlig behandling av enskilda.3 I litteraturen har framförts uppfattningen att en reglering om stimulans för småföretagande i en viss region ska anses generellt utformad om den riktar sig till alla arbetsgivare inom stödområdet som bedriver en sådan verksamhet som anges i lagen.4 Det system som utredningen kommer att föreslå ska avse att särbehandla företag som är etablerade i vissa geografiskt avgränsade områden. Detta, i kombination med det faktum att det rör sig om skattelagstiftning, medför att det finns anledning att vara mycket noggrann vid utformningen av systemet så att det ska kunna upp- fylla kravet på generell tillämpbarhet. Mot bakgrund av det gällande rättsläget på detta område, som framgår av kapitel 4 och av det ovan anförda, är det utredningens bedömning att det föreslagna systemet med nystartszoner kan genomföras med upprätthållande av kravet på generell tillämpbarhet. Utredningen bedömer dock att den lagstiftning som ges på detta område i så stor utsträckning som möjligt måste förhålla sig generellt till den geografiska avgräns- ningen. Avgränsningen av de områden som ska omfattas måste ske 4Se (1995), s. 329, angående lagen (1990:912) om nedsättning av socialavgifter, nu ersatt av lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall. Kan ett system med nystartszoner införas? utifrån objektiva och sakliga kvalifikationskriterier. Beslut beträf- fande vilka områden som ska utgöra nystartszoner får alltså inte innefatta några skönsmässiga bedömningar. Det torde också vara av betydelse att de områden som avses omfattas inte är för små. Författningsbestämmelser får vara särbehandlande inom de ramar som RF ställer upp. I det svenska skattesystemet behandlas de skatt- skyldiga olika i beskattningshänseende. Detta anses stå i överensstämmelse med konstitutionen, så länge som de bestämmel- ser som tillåter särbehandling inte står i strid med förbudet mot diskriminering. Diskrimineringsförbudet är, såsom angetts i avsnitt 4.3 begränsat till att avse missgynnande normgivning. Det innebär att förbudet bara träffar de fall av särbehandling som innebär att en sådan minoritet som skyddas av diskrimineringsförbudet miss- gynnas i förhållande till befolkningen i övrigt. Positivt särbehand- lande regler, dvs. där en minoritet ges fördelar i förhållande till majoriteten, är tillåtna. Det system med nystartszoner som utredningen kommer att föreslå ska innebära att företag inom vissa geografiskt avgränsade områden ges skattemässiga fördelar i förhållande till företag i övriga delar av landet. Det skulle alltså röra sig om en reglering som positivt särbehandlar en viss grupp av företag. Under förutsättning att särbehandlingen sker på objektiva och sakliga grunder och att regleringen inte strider mot diskrimineringsförbudet får den anses uppfylla kravet på likabehandling. Det får också anses att en sådan reglering står i överensstämmelse med principen om likformighet inom beskattningen (se kapitel 4). Den kommunala likställighetsprincipen rör enbart sådana beslut som fattas av kommuner och landsting med stöd av kommunal- lagen. Ett beslut om att tillerkänna vissa skattskyldiga lättnader avseende socialavgifter omfattas inte av denna princip. Den kom- munala likställighetsprincipen föranleder därför inte något ytter- ligare övervägande från utredningen. Kan ett system med nystartszoner införas? 10.2Är ett system med nystartszoner acceptabelt ur EU-rättslig synvinkel? Bedömning: Under förutsättning att rätten till lättnader i ett system med nystartszoner inte görs beroende av att det rör sig om ett inhemskt företag kan det föreslagna systemet med nystartszoner inte anses stå i strid med reglerna om likabehand- ling och fri rörlighet som ställs upp i Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Det föreslagna systemet innebär att vissa företag ges särskilt undantag från den allmänna skattebehandlingen. Företag inom nystartszonerna ges därmed ett statligt stöd som omfattas av artikel 107.1 FEUF. Ett sådant stöd kan enligt dessa bestämmel- ser i princip inte anses förenligt med den inre marknaden. Det aktuella stödet faller inte inom någon av de kategorier av stöd som genom kommissionens förordningar kan undantas från förfarandet i artikel 108.3 FEUF. måste därför under- rätta kommissionen om stödet i enlighet med denna bestäm- melse och inte får genomföra stödåtgärden innan kommissionen yttrat sig om planen på att vidta denna åtgärd. För att kommissionen ska anse att systemet med nystarts- zoner kan anses förenligt med den inre marknaden krävs sanno- likt att det utformas med utgångspunkt i de krav som kan utläsas ur kommissionens beslut avseende de tidigare undantagna systemen i och . 10.2.1Likabehandling och fri rörlighet Att olika medlemsländer sinsemellan har olika skatteregler avse- ende direkt beskattning strider inte mot . Även om dis- krepanserna mellan olika länders skattesystem påverkar den fria rörligheten och kanske avhåller från gränsöverskridande trans- aktioner är detta tillåtet. Det är först när personer eller trans- aktioner med koppling till utlandet missgynnas i förhållande till de som enbart har nationell koppling som ett otillåtet hinder för den fria rörligheten anses föreligga. De friheter som följer av FEUF är inte tillämpliga på rent interna förhållanden. De kan därför inte åberopas av en medbor- gare som inte utnyttjat någon av fördragets rättigheter. Kan ett system med nystartszoner införas? För utländska företag som agerar i innebär ett skydd mot diskriminering i förhållande till svenska företag, då nationella skatteregler inte får särbehandla sådana företag. Ett utländskt företag som bedriver verksamhet i en nystartszon och som beskattas för denna verksamhet i måste alltså komma i åtnjutande av samma fördelar som svenska företag i samma situa- tion. Rätten till de lättnader som föreslås får således inte göras beroende av om det rör sig om ett inhemskt företag eller ett företag från ett annat EU-land. Slutsatser av behandlingen av befintliga regionala stödåtgärder ur statsstödsrättsligt perspektiv Det regionala investeringsstödet och det regionala transportbidra- get har godkänts enligt kommissionens förordning om statligt regionalt investeringsstöd, vilken numera ersatts av bestämmelser om regionalt stöd i den allmänna gruppundantagsförordningen. Även den regionalt nedsatta energiskatten anses numera omfattad av denna förordning. Av bestämmelserna om regionalt stöd i den allmänna gruppundantagsförordningen framgår kraven för att ett stöd enligt denna förordning ska anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. Stödet ska avse sådana områden som är berättigade till regionalstöd enligt den godkända regionalstöds- kartan för den berörda medlemsstaten –2013. Dessa områ- den anges för del i kommissionens beslut om regional- stödskarta –2013. De utgör s.k. NUTS-regioner och känne- tecknas av låg befolkningstäthet och antingen en BNP per invånare som understiger genomsnittet i EU-25 eller en arbetslöshetsgrad som överstiger av det nationella genomsnittet.