sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — Balkens verksamhets- begrepp är dock inte helt entydigt eftersom begreppet enligt 9 kap. endast omfattar fasta störningskällor till skillnad från betydelsen av verksamhet enligt 2 kap. (och , Den svenska miljörätten, 2 uppl., s. 115). Eftersom verksamhet är det vedertagna begreppet i har utredningen valt att i författningsförslaget använda detta be- grepp och område där verksamheten bedrivs i stället för anlägg- ningens område. Det har framförts kritik mot att det kan anses som en överimplementering av direktivet om bestämmelserna inte hänförs till begreppet anläggning. Främst har uttryckts en oro för att djurhållande anläggningar som omfattas av IED ska bli skyldiga att vidta åtgärder vid nedläggning och utföra periodiska kontroller av . Djurhållande verksamheter torde sällan ge upphov till betydande förorening varför åtgärder vid nedläggning i de flesta fall inte kommer att krävas för sådana verksamheter. Om gödsling sker på som används för växtodling torde det sällan vara något som ingår i den djurhållande verksamheten som sådan. Det är där- för svårt att se att åkermarken skulle räknas in i verksamhetens område. Hanteringen av stallgödsel är såvitt gäller den djurhållande verksamheten för vilken tillstånd krävs enligt IED, en fråga om hantering av gödsel inom byggnaderna där djuren hålls, lagring samt hur gödslet senare hanteras (se avsnitt 4.5.4 och 7.4 vad gäller krav på periodiska kontroller och upprättande av statusrapport). Omfattningen av såväl en verksamhet som en anläggning beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Det har anförts att verksamhetsbegreppet är vidare än begreppet anläggning. Enligt anläggningsdefinitionen i IED kan dock flera verksamheter bedrivas inom en anläggning. Det finns även en bestäm- melse i 14 § NFS 2001:11 om anläggningar med flera verksamheter. Enligt denna bestämmelse kan i en anläggning bedrivas två eller flera verksamheter; det krävs dock att dessa är tekniskt knutna till varandra. Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt Eftersom har en integrerad miljölagstiftning där begreppet anläggning förekommer på flera olika ställen är det svårt att införa en särskild definition för vissa anläggningar. Svensk rätt uppfyller kraven för tillståndsplikt och reglering av gränsvärden för utsläpp i villkor m.m. för IED-anläggningar. Slutsatsen är således att begrep- pet anläggning inte behöver definieras i författning och att hinder inte möter mot att man även fortsättningsvis använder begreppet verksamhet utan att detta innebär någon överimplementering. I art. 2.9 i IPPC-direktivet definieras tillstånd som ett eller flera skriftliga beslut eller en del härav, varigenom tillstånd meddelas att driva en anläggning eller delar därav på vissa villkor som säkerställer att anläggningen uppfyller kraven i detta direktiv. Ett till- stånd kan gälla för en eller flera anläggningar eller delar därav som är belägna på samma plats och drivs av samma verksamhetsutövare. Definitionen för tillstånd i art. 3.7 IED är ändrad på så sätt att tillstånd definieras som ett skriftlig godkännande att driva en anläggning eller förbrännings- anläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanlägg- ning eller delar därav. Enligt svensk rätt krävs att verksamhetsutövaren ansöker om till- stånd eller lämnar in en anmälan (9 kap. 6 § samt 2, 5 och 21 §§ förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Utgångspunkten när krav på tillstånd respektive an- mälan ställs är de effekter som utsläppen från olika verksamheter har på omgivningen. Mark- och miljödomstolar prövar de frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som angetts som A-verksamheter i bilaga till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer prövar B-verksamheter. Tillståndsärenden av mindre omfattning, exempelvis för enskilda avloppsanordningar enligt 13 § förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd, prövas av kommunala nämnder. Bilagan till förordningen anger vilka verksamheter som är tillståndspliktiga, Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt 2005/06:182 s. 133 diskuteras vad som ryms i uttrycket tillstånd. Regeringen konstaterar följande. Att bedöma tillståndsfrågan utan att beakta de villkor som är nödvändiga för att det skall vara möjligt att ge ett tillstånd måste anses uteslutet. Villkoren utgör förutsättningen för att verksamhet skall få bedrivas enligt tillståndet. Med tillstånd måste alltså förstås inte enbart att en verksamhet har fått ett tillstånd utan givetvis hela den reglering som kommer till uttryck i tillståndet, dvs. de villkor eller bestämmelser som tillståndet består av. Även om det av IPPC-direktivets definition av begreppet tillstånd tydligare framgår att tillstånd ges på vissa villkor är det tydligt att begreppet tillstånd enligt svensk rätt innefattar de villkor som utgör förutsättning för tillståndet. Tillståndsdefinitionen får betydelse för genomförande av art. 4 IED enligt vilken ingen anläggning som omfattas av direktivet får bedrivas utan tillstånd. Med den vida definitionen av tillstånd som ges i direktivet behöver någon legaldefinition inte införas i svensk rätt då den svenska nationella regleringen redan uppfyller direk- tivets krav. 3.3.4Definition av generella bindande regler Generella bindande regler definieras i art. 3.8 IED som gränsvärden för utsläpp eller andra villkor, på åtminstone sektorsnivå, som antas i syfte att direkt användas för fastställande av tillstånds- villkor. Denna definition har betydelse för genomförande av art. 6 och 17 IED (se avsnitt 3.6 och 4.7). Definitionen är ny även om möjlig- heten för medlemsstaterna att välja att fastställa vissa skyldigheter genom generella bindande regler även finns i art. 9.8 i IPPC- direktivet. Begreppet generella bindande regler eller föreskrifter har en allmänt vedertagen betydelse. Det finns därför inte behov av att införa en legaldefinition. Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt 3.3.5Definition av ny teknik Ny teknik definieras i art. 3.14 IED som en ny teknik för en industriell verksamhet som, om den utvecklas kom- mersiellt, skulle kunna medföra antingen en högre generell miljöskydds- nivå eller åtminstone samma miljöskyddsnivå och större kostnads- besparing än befintlig bästa tillgängliga teknik. Denna definition är central för genomförande av art. 27 IED som kräver att medlemsstaterna ska främja utvecklingen och tillämp- ningen av ny teknik. Bestämmelsen har också betydelse för möjlig- heten att göra tillfälligt undantag från kraven på att följa BAT- slutsatserna vid fastställande av utsläppsgränsvärden enligt art. 15.5 IED. Att främja teknikutvecklingen på sätt som krävs enligt art. 27 IED är en politisk fråga och inte främst en lagstiftningsfråga. Med anled- ning av att utredningen inte föreslår att en bestämmelse motsvarande art. 15.5 införs i svensk rätt aktualiseras ej behovet av legaldefini- tion (se avsnitt 4.6). I art. 2.13 i IPPC-direktivet definieras verksamhetsutövare som varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en anläggning eller, om det finns bestämmelser om detta i den nationella lagstift- ningen, varje person som har givits rätten att fatta avgörande ekono- miska beslut med avseende på anläggningens tekniska funktionssätt. Definitionen av verksamhetsutövare i art. 3.15 IED är justerad på så sätt att den lyder enligt följande. varje fysisk eller juridisk person som helt eller delvis driver eller kon- trollerar en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbrän- ningsanläggning eller samförbränningsanläggning eller, om det finns bestämmelser om detta i den nationella lagstiftningen, varje person som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningens funktionssätt. Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt I andra direktiv, t.ex. art. 2.6 miljöansvarsdirektivet (2004/35/EG), art. 3.3 Seveso II-direktivet (96/82/EG), och art. 3 f handels- direktivet (2003/87/EG)) finns snarlika definitioner av begreppet verksamhetsutövare. Någon enhetlig definition existerar inte och har ännu inte rett ut detta begrepp i sin praxis. Den som helt eller delvis driver eller kontrollerar Vad gäller första delen av definitionen av verksamhetsutövare så skiljer sig IED från IPPC genom att definitionen i IED innehåller tillägget eller delvis. Detta tillägg får endast betydelse för det fall att väljer att genomföra art. 4.3. Eftersom utredningen inte finner skäl att genomföra denna bestämmelse i svensk rätt saknar tillägget betydelse för genomförande av IED (se avsnitt 3.4.2). Vad gäller skrivningen driver eller kontrollerar överensstäm- mer denna materiellt sett med miljöansvarsdirektivets definition, vilket i IPPC-direktivet anges som driver eller innehar. I den engelska versionen av IPPC-direktivet anges detta som operates or controls och den franska versionen exerce ou contrôle. Den engelska och franska versionen av IED innehåller ingen ändring jämfört med IPPC-direktivet. Rent språkligt synes således inte definitionen av verksamhetsutövare i IED ha ändrats. En jämförelse av språk- versionerna av Seveso II-direktivet (96/82/EG) visar att det svenska begreppet driver eller innehar stämmer överens med den engelska versionen operates or holds respektive exploite ou détient i den franska. Den slutsats som kan dras av detta är att någon materiell ändring av verksamhetsutövarbegreppet inte är avsedd varför något genomförande i svensk rätt avseende kontrollbegreppet inte ska behövas. Det finns ändå skäl att något belysa verksamhetsutövar- begreppet i svensk rätt. Verksamhetsutövarbegreppet enligt svensk rätt I finns inte någon för hela balken gällande definition av begreppet verksamhetsutövare. När det gäller förorenade områden finns dock en definition i 10 kap. 2 §. Verksamhetsutövare defi- nieras där enligt följande. Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till en föroreningsskada eller allvarlig miljö- skada (verksamhetsutövaren) är ansvarig för det avhjälpande som skall ske enligt bestämmelserna i detta kapitel. En snarlik definition finns i 2 a § första stycket i lag om handel med utsläppsrätter. Där definieras verksamhetsutövare enligt följande. Med verksamhetsutövare avses i denna lag varje fysisk eller juridisk person som driver en verksamhet eller innehar en anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verk- samhetens eller anläggningens tekniska drift. En definition av verksamhetsutövare finns även i 2 § i den s.k. Sevesolagen (lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och be- gränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor). Verksamhetsutövare definieras där som varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksam- het eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Om flera verksamheter med en gemensam ägare är samlokaliserade, skall dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare. För att förhindra att säkerhetsbestämmelserna ska kunna kringgås genom att en verksamhet delas upp i flera dotterbolag för att man vill undvika att mängderna farliga ämnen i de olika verksamheterna räknas samman, gjordes ett tillägg i definitionen så att koncern- ledningen vid samlokaliserade dotterbolag räknas som verksam- hetsutövare (prop. 1998/99:64 s. 37). Definitionen av verksamhetsutövare i Sevesolagen ger således uttryck för att den som är överordnat ansvarig för en verksamhet också, vid sidan av den som faktiskt driver verksamheten, är att betrakta som verksamhetsutövare och därmed bör kunna ges ett offentligrättsligt ansvar för miljöskyddsåtgärder. I kommentaren till 9 kap. hänvisas till Sevesolagen för vägledning i frågan om vem som ska anses vara verksamhetsutövare enligt (m.fl., – En kommentar, suppl. 6, , s. 9:7). Genomförandet av IPPC-direktivet medförde inte någon ändring i det svenska regelverket vad gäller verksamhetsutövarbegreppet. I förarbetena diskuteras inte frågan om införande av en generell definition av verksamhetsutövarbegreppet på annat sätt än att det Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt konstateras att det är särskilt viktigt att tillämpningsområden och grundläggande definitioner i de svenska reglerna överensstämmer med de i EG-rätten (prop. 1997:98:45, del 1, s. 198). Inte heller genomförandet av miljöansvarsdirektivet medförde att det intogs en generell definition av begreppet verksamhets- utövare. Frågan diskuterades av som före- slog att begrepp i 10 kap. 2 § skulle kompletteras med miljöansvarsdirektivets kontrollbegrepp för sådana skador som om- fattas av direktivet (SOU 2006:39 s. 101 ff.). Miljöansvarsutred- ningen drog slutsatsen att det inte i vare sig förarbeten eller rätts- praxis fanns något starkt stöd för att verksamhetsutövarbegreppet i har en så vid tillämpning att det även omfattar miljö- ansvarsdirektivets kontrollansvar. Flera remissinstanser kritiserade förslaget och anförde att det var olämpligt att i lagtexten ha två olika verksamhetsutövarbegrepp beroende på hur allvarlig miljöskadan är. Regeringen höll heller inte med om slutsats. Regeringen konstaterade i stället att av den sparsamma praxis som fanns i frågan om tolkningen av verksamhetsutövarbegreppet i 10 kap. kunde inte slutsatsen dras att det som i avses med en verksamhetsutövare är oförenligt med eller omfattar en snävare personkrets än miljöansvarsdirektivet. Regeringen fann alltså att det inte behövdes en särskild definition i lagtexten av vad som menas med en verksamhetsutövare och överlämnade till dom- stolarna att uttolka begreppet (prop. 2006/07:95 s. 55 ff.). Vem som ska betraktas som verksamhetsutövare har diskuterats i rättspraxis inom ramen för både 9 och 10 kap. (se bl.a. KN 1/92, B 15/95 och 14/97, MÖD 2005:64 och MÖD 2010:23). Det avgörande för verksamhetsutövaransvaret har i praxis varit vem som faktiskt och rättsligt har möjlighet att ingripa. I flertalet fall står det klart vem som är verksamhetsutövare men begrepp kan också vålla problem vid tillämpningen. I rättsfallet MÖD 2005:64 konstaterade att verksamhetsutövarbegreppet är problematiskt och förhållandena i det enskilda fallet är av stor betydelse. Eftersom det är ett central begrepp i flera av bestämmel- serna i anser utredningen att det möjligen bör över- vägas om en generell definition ska införas i balken för att skapa ett tydligare regelverk. En sådan ändring kräver dock en mycket nog- grann genomgång, vilket det inte finns utrymme för inom ramen för denna utredning. För frågan om genomförandet av begreppet verksamhetsutövare enligt IED är utredningens slutsats att rättspraxis visar att ett kon- Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt trollansvar har tolkats in i begreppet faktisk och rättslig möjlighet. Att införa en definition av verksamhetsutövare som endast skulle gälla IED-anläggningar är inte lämpligt, då detta riskerar att skapa ett mer inkonsekvent och svårtillämpligt system för miljöfarliga verksamheter. Mot bakgrund härav finns inte skäl för utredningen att föreslå en ny definition av begreppet verksamhetsutövare. Den andra, utvidgade delen av definitionen Den andra, utvidgade delen av definitionen av begreppet verk- samhetsutövare stadgar att med verksamhetsutövare kan även avses varje person som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningens funktionssätt. Denna del är dock fakultativ och beroende på hur nationell rätt är utformad. Eftersom svensk rätt inte innehåller någon sådan bestämmelse behöver den sista delen av definitionen inte beaktas vid direktivets genomförande i svensk rätt. 3.3.7Definition av farliga ämnen I art. 3.18 IED definieras farliga ämnen genom en hänvisning till art. 3 i och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen). Där definieras farliga ämnen som. Ett ämne eller en blandning som uppfyller kriterierna för fysikaliska faror, hälsofaror eller miljöfaror enligt delarna 2–5 i bilaga I är farlig(t) och ska klassificeras med avseende på respektive faroklass enligt den bilagan. När faroklasserna, i bilaga I, är indelade efter exponeringsväg eller typ av effekter ska ämnet eller blandningen klassificeras i enlighet med en sådan indelning. Definitionen har betydelse för genomförandet av bestämmelser om utförande av periodiska kontroller (art. 14.1 e)) och nedläggning av verksamhet (art. 22). Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt Begreppet farliga ämnen finns i svensk rätt. Enligt 5 § förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso-skydd är det förbjudet att utan tillstånd enligt anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet i de fall farliga ämnen ingår eller avses ingå i verksamheten. Avdelning 4 i bilagan till förordningen inne- håller en förteckning över farliga ämnen. Denna lista baseras på Seveso II-direktivet (96/82/EG). Begreppen farliga ämnen i IED jämfört med Seveso II-direktivet synes inte fullt ut överensstämma. Mot bakgrund härav går inte begreppet som det införts i avdelning 4 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd att använda för genomförandet av IED. Hänvisningen i IED till CLP-förordningen gör vidare begreppet farliga ämnen mycket svårt att ta till sig för de tillämpande myn- digheterna. Bilagan till CLP-förordningen är ett drygt 1 300 sidor långt dokument med ett mycket tekniskt komplicerat innehåll. Att använda definitionen av farliga ämnen i IED som utgångspunkt skulle skapa ett mycket svårtillämpat regelverk. Utredningen har bl.a. mot denna bakgrund valt att inte införa någon legaldefinition av begrep- pet farliga ämnen för att genomföra IED (se övriga överväganden i avsnitt 7.4). 3.3.8Definition av mark och grundvatten Grundvatten definieras i art. 3.20 IED genom en hänvisning till art. 2.2. i ramdirektivet för vatten 2000/60/EG. definieras i art 3.21 som det översta lagret av jordskorpan mellan berggrunden och ytan. Marken består av mineralpartiklar, organiskt material, vatten, luft och levande organismer. Denna nya definition har betydelse för genomförande av art. 14, 16, 22 IED. Detsamma gäller för definitionen av grundvatten. Som exempel kan nämnas att statusrapporten enligt art. 22.2 ska inne- hålla den information som är nödvändig för att fastställa förorenings- statusen i mark och grundvatten. Enligt art. 16.2 ska periodiska kontroller av mark genomföras minst och minst beträffande grundvatten. Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt Beträffande begreppet mark kan en intressant jämförelse göras med miljöansvarsdirektivet (2004/35/EG). I detta direktiv, som behandlar föroreningsskador på mark och vatten definieras vatten. Någon uttrycklig definition av mark ges dock inte. Markskador definieras i miljöansvarsdirektivet som markförorening genom in- förande av ämnen m.m. i, på eller under mark. Någon definition av begreppet mark infördes inte i svensk rätt vid genomförandet av miljöansvarsdirektivet. Definitionen av markskada kan sägas preci- seras i IED genom precisering till översta lagret av jordskorpan. Grundvatten är definierat i 3 § förordning (2004:660) om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön och det krävs inte någon ändring av svensk rätt för genomförandet av IED. Vad beträffar begreppet mark visar en genomgång av rättspraxis att begreppet har tillämpats i enlighet med definitionen. Två rätts- fall som berör frågan vad som är mark är MÖD 2010:10 och MÖD 2010:11. Målen gällde frågan om reglerna i 10 kap. miljö- balken var tillämpliga på industriområden där utfyllnad skett med avfall. anförde i dessa fall att förorening med fasta ämnen eller fast material i mark inte bör ses annorlunda än förorening med motsvarande material i sediment eller vatten. Miljö- överdomstolen hänvisade här till tidigare domar (MÖD 2003:127 och MÖD 2006:36) där domstolen funnit att föroreningar i sedi- ment utgör förorenade områden på vilka 10 kap. är tillämpligt. En avsaknad av legaldefinition bör inte heller innebära några praktiska problem vid de krav på kontroll av förorening som direktivet ställer upp. I praktiken tas prover i marken, dvs. mellan yta och berggrund. Provtagningar i berggrunden avser prov av grundvatten. Mot denna bakgrund finner utredningen inte skäl att införa en legaldefinition av ordet mark i svensk rätt. Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt Till skillnad från IPPC-direktivet innehåller IED bestämmelser om tillsyn. Det ska finnas ett system för miljötillsyn som ska omfatta undersökning av relevanta miljöeffekter från de berörda anlägg- ningarna. Miljötillsyn definieras i art 3.22 IED som alla åtgärder (inklusive tillsyn på plats samt kontroll av utsläpp, interna rapporter, uppföljningsdokument, egen övervakning, använda tekniker och tillfredsställande miljöledning för anläggningen) som vidtas av en behörig myndighet eller för dennas räkning för att kontrollera och främja att anläggningarna uppfyller tillståndsvillkoren och, vid behov, för att övervaka deras miljökonsekvenser. Denna nya definition har betydelse för genomförande av art. 21 och 23 IED. I svensk rätt görs en åtskillnad mellan den myndighetsutövande tillsynen, operativ tillsyn, och förebyggande och stödjande åt- gärder, tillsynsvägledning. Begreppen definieras i 1 kap. 3 § miljö- tillsynsförordningen (2011:13). Tillsynsvägledning definieras som utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Det är som enligt 3 kap. 2 § nämnda förordning har det centrala ansvarat för tillsynsvägledning i frågor som avser tillämp- ningen av 26 och 30 kap. . Operativ tillsyn definieras som tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtar eller har vidtagit en åtgärd. Denna del av tillsynsarbetet sköts främst av länsstyrelserna och kommu- nerna. Hur det operativa tillsynsansvaret är fördelat följer av 2 kap. miljötillsynsförordningen. Syftet med tillsynen är enligt 26 kap. 1 § att säkerställa balkens mål att uppnå en hållbar ut- veckling och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Det svenska tillsynsbegreppet omfattar alla åtgärder som tillsyns- myndigheten vidtar i syfte att uppnå en efterlevnad av och föreskrifter, tillståndsdomar och beslut som grundar sig på balken (prop. 1997/98:45, del 1, s. 493), vilket väl täcker direktivets definition. Vid genomförandet av direktivets bestämmelser om om- prövning och översyn av tillstånd (art. 21) kommer tillsynsmyndig- heterna att spela en stor roll. Utredningen föreslår dock inte någon Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt bestämmelse där begreppet miljötillsyn ingår. Mot denna bakgrund finns det inte något behov av en legaldefinition. 3.3.10Definitioner av BAT-referensdokument, BAT-slutsatser och utsläppsnivåer som motsvarar BAT Definitionen i art. 3.10 IED av BAT är i stort sett identisk med art. 2.12 IPPC. Art. 3.10 IED innehåller dock en ny referens till andra tillståndsvillkor, vilket måste avspeglas i nationell rätt. Ändringen jämfört med IPPC innebär att BAT ska utgöra grunden för begränsningsvärden för utsläpp och andra tillståndsvillkor, vilket får betydelse för genomförandet av art. 14 IED. För att fastställa BAT och för att begränsa obalanserna inom EU i fråga om industriella verksamheters utsläppsnivåer ska BAT- referensdokument utarbetas, revideras och, vid behov, uppdateras genom informationsutbyte med berörda parter. BAT-referens- dokument definieras i art. 3.11 IED som