sou · H0B322 · 2012-05-02 00:00:00 — Beslut enligt jaktlagstiftningen är som regel inte heller möjliga att överklaga av annan än den sökande. Talerättsregleringen var kanske naturlig vid jaktlagens tillkomst men bevarandefrågornas stärkta roll i jaktsammanhang gör enligt utredningen att den kan ifrågasättas. En fråga som utredningen menar är särskilt angelägen att belysa är om den svenska regleringen strider mot Århuskonventionen. Århuskonventionen skulle kunna innebära att miljöorganisationer och utan stöd i lag eller förordning har rätt att överklaga beslut enligt jaktförordningen.33 Utredningen menar att det är viktigt att närmare behandla frågan om, och i så fall hur, en sådan rätt bör framgå direkt av författningstext. Enligt förarbeten till jaktlagen34 utformades lagens tillsynsbestämmelse delvis efter motsvarande bestämmelse i lagen (1950:596) om rätt till fiske. Tillsyn enligt jaktlagen sker genom av förordnade jakttillsyningsmän. Förordnande får ske efter ansökan av uppdragsgivare som är jakträttsinnehavare. kan också utse egen personal. Alla jakttillsyningsmän ska ha genomgått den av anordnade utbildningen som är lång. Enligt jaktförordningen är det som meddelar föreskrifter om förordnande och utbildning av jakttillsyningsmän samt om deras utrustning. påpekade i sin redovisning av regeringsuppdrag35 att frågan om tillsyn är viktig och komplex och att den kunde antas få ökad betydelse med de nya reglerna om förvaltning av de stora rovdjuren. Utredningen menar att frågan om tillsyn har fått ökad betydelse särskilt i och med att förvaltningen av de stora rovdjuren har lagts under jaktlagstiftningen. Många regler i förvaltningen handlar ju om arter som i princip inte får jagas. Att tillsyn över jakt efter strikt skyddade arter kan bedrivas av personer som inte är tjänstemän och som har fått en begränsad utbildning i de frågor som de 33Se avsnitt 8.1.1 om mål C-240/09. 1986/87:58 s. 87. 35Dnr 411-7029-08 En modell för ett utökat regionalt ansvar för rovdjuren m.m. s. 43. ska bedriva tillsyn över kan enligt utredningen vara otillräckligt för ett effektivt genomförande av reglerna. Vid en översyn av tillsynsbestämmelserna kan det enligt utredningen vara lämpligt att även belysa frågan om avgifter för tillsyn över jakt och artskyddsfrågor. Utredningens bedömning: Det är viktigt att den samverkan på politisk nivå som inletts mellan , och fortsätter och fördjupas. Eftersom och delar ansvaret för de skandinaviska rovdjurspopulationerna bör samverkan med leda till en gemensam syn på rovdjurens bevarande och gemensamma strategier för förvaltningen. Situationen i med minskande vargstam och i med omfattande jakt efter varg är oroväckande och ökar behovet av internationell samverkan. Utredningen berörde internationell samverkan i sitt delbetänkande. En slutsats var att regeringen borde ta initiativ till regelbundna möten på politisk nivå mellan rovdjursansvariga statssekreterare i , och . Ambitionen borde vara att även inkludera i samverkan. Regeringen har träffat en överenskommelse med och om utvecklat samarbete, undertecknad av statssekreterarna i svenska , norska Miljøverndepartementet och finska Jord- och skogsbruksministeriet. I överenskommelsen anges att samarbetet på politisk nivå om de stora rovdjuren kontinuerligt ska utvecklas, att samarbetet om vargförvaltning ska förstärkas mellan berörda myndigheter i de tre länderna och att parterna ska sträva efter att involvera behöriga myndigheter i till ett ökat samarbete. Överenskommelsen undertecknades vid ett gemensamt möte . Vid samma tillfälle träffades även en överenskommelse mellan om förvaltning av genetiskt värdefulla vargar. I delbetänkandet berörde även utredningen det faktum att rovdjuren inte följer nationsgränserna och att det därför vore mer naturligt att både vid bedömningen av rovdjurens bevarandestatus och förvaltningen av rovdjuren se dem som sammanhängande populationer oberoende av nationsgränser. Stöd för detta synsätt finns i riktlinjer för förvaltning av stora rovdjur som pekar på vikten av att utveckla förvaltningsplaner på populationsnivå som innebär samordning av förvaltningen över nationsgränser. Det mest uppenbara behovet av en mer samordnad förvaltning finns mellan och . är geografiskt sett en halvö, vilket naturligt skapar mer eller mindre avgränsade rovdjurspopulationer. De skandinaviska populationerna är bara delvis förbundna med finska och ryska populationer.1 bör och sträva mot en gemensam syn på rovdjurens bevarande och mot gemensamma strategier för förvaltningen. Det skulle vara en fördel om de skandinaviska rovdjurspopulationerna kunde förvaltas som en helhet oberoende av nationsgränser. Eftersom inte har åtagit sig att följa art- och habitatdirektivet kan , som bägge länderna ratificerat, istället vara ett lämpligt ramverk för samverkan. I har vargpopulationen minskat från cirka 250 till 150 individer . Varför denna minskning har skett är inte klarlagt, men finska myndigheter misstänker att en orsak kan vara illegalt dödande. och är bägge medlemmar i och måste följa samma EU-rätt och nå samma mål om att behålla eller återställa rovdjurens gynnsamma bevarandestatus. Det talar för att det borde finnas ett större mått av samverkan i rovdjursförvaltningen mellan och . Slutligen finns det anledning att upprepa att och ryska myndigheter bör knytas närmare till samarbetet. De kontakter som finns mellan forskare i och forskare i bör användas. Utredningen har fått kännedom om att det i den ryska republiken bedrivs omfattande jakt på en vargpopulation som förmodligen inte är mycket större än den skandinaviska, och att det betalas ut skottpengar för skjutna vargar. är inte bundet av . Minskningen av varg i och den omfattande jakten efter varg i är oroväckande och ökar behovet av internationell samverkan. En sådan samverkan behövs inte minst för att den genetiska förstärkningen av den skandinaviska vargpopulationen ska lyckas. 1 Ett alternativt synsätt är att det finns större nordeuropeiska populationer som de skandinaviska rovdjuren utgör mer eller mindre avgränsade delar av. Se mer om detta resonemang när det gäller varg i utredningens delbetänkande, SOU 2011:37. De statliga medel som används för rovdjurens förvaltning är betydande. Den konfliktpotential som rovdjuren medför gör att bevarandet av björn, järv, lo och varg generellt sett är dyrare än bevarandet av andra, mindre konfliktskapande arter. 10.1Vad kostar rovdjursförvaltningen? består av många olika beståndsdelar, dvs. olika aktiviteter utförda av olika myndigheter eller andra aktörer. Att sammanställa statens förvaltningskostnader är därför inte lätt. Det är ofta svårt att skilja på arbetet med rovdjur från andra närbesläktade frågor, t.ex. övriga viltfrågor. Det förekommer också betydande variationer mellan åren i förvaltningskostnader. Detta kan bero på flera saker. Enstaka individer av rovdjur kan orsaka oproportionerligt mycket skada eller nya etableringar av revirmarkerande djur kan öka behovet av dialog mellan myndighet och lokalsamhälle. Den förra statliga utredningen om rovdjuren beräknade de statliga kostnaderna för rovdjursförvaltningen till per år.1 Även () har genomfört beräkningar av rovdjursförvaltningens kostnader, dock anges inte någon total kostnad i denna promemoria.2 Enligt utredningens egna sammanställningar är statens årliga kostnader för de samlade förvaltningsåtgärderna . Kostnaderna är fördelade enligt tabell 10.1 med årliga variationer. 1Rovdjuren och deras förvaltning, SOU 2007:89. Kostnader för rovdjurspolitiken. Utredningens bedömning: Förvaltningen på regional nivå lider av resursbrist. Mer resurser bör tillföras. Utredningen har tagit del av synpunkter om att länsstyrelserna lider av brist på resurser för arbetet med rovdjuren. Denna bild har framkommit dels i utredningens personliga möten med länsstyrelsernas tjänstemän och viltförvaltningsdelegationernas ledamöter och dels i en skrivelse från länsstyrelserna i mellersta och norra rovdjursförvaltningsområdet till regeringen.3 Synpunkterna består huvudsakligen i att länsstyrelsernas gradvist utökade ansvar och mandat i rovdjursförvaltningen inte har mötts med en motsvarande höjning av resursnivån. På grund av detta har länsstyrelserna inte kunnat fullgöra de uppgifter som de tilldelats på ett, enligt dem själva, tillfredsställande sätt. Som ett exempel har norra förvaltningsområdet angett att det saknas i finansiering i relation till vad länsstyrelserna själva anser behövs för att genomföra sina uppgifter inom rovdjursförvaltningen. Ökade kostnader inom rovdjursförvaltningen beror främst på den regionaliserade förvaltningen, som inneburit nya uppgifter för länsstyrelserna, samt ökande rovdjursstammar. Dessutom uppstår nya kostnader när rovdjur sprider sig söderut, till län som inte har haft några fasta stammar av rovdjur. Det har dock tillförts vissa medel till länsstyrelserna . Dels har det tillförts medel för kompetenshöjande åtgärder i samband med införandet av viltförvaltningsdelegationerna, och dels har man bildat rovdjursakutgrupper i och . Enligt länsstyrelserna har dessa medel varit otillräckliga i relation till de ökade kostnaderna. En del av dessa kostnader har därför täckts av länsstyrelsernas förvaltningsanslag,4 som inte har ökat i motsvarande grad. Troligen har rovdjursförvaltningen därmed trängt undan annan verksamhet inom länsstyrelserna. I olika delar av betänkandet (se avsnitt 6.4, 6.5 och 7.3) har utredningen identifierat specifika områden inom arbete med rovdjur där mer resurser är en del av lösningen. Dessa resurser bör tillföras länsstyrelserna inom ramen för en allmän satsning på rovdjursarbetet där hänsyn även tas till att resursnivån inte har motsvarat den arbetsbelastning och viktiga roll som länsstyrelserna har i rovdjursförvaltningen. I kapitel 11 redovisas de ökade kostnaderna för staten med anledning av utredningens förslag. 3Länsstyrelserna i norra och mellersta förvaltningsområdet, Medel för den regionaliserade rovdjursförvaltningen. Skrivelse överlämnad till . 4Länsstyrelsen i län, 2011, Uppdrag nr 20 enligt regleringsbrevet 2011, Missiv till Regeringen, , 218-5579-11. Utredningens förslag: ska i huvudsak finansieras genom ett nytt anslag för rovdjursförvaltning som bör disponeras av . Anslaget ska ligga under utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård, i statens budget. De huvudsakliga aktörerna inom rovdjursförvaltningen är , länsstyrelserna och . är ansvarigt för att verkställa regeringens rovdjurspolitik på nationell nivå medan länsstyrelserna och är aktiva på regional nivå respektive inom renskötselområdet. Arbetet som bedrivs på länsstyrelserna finansieras antingen genom allmänna förvaltningsanslag eller genom överföringar av medel från anslag som disponerar.5 Medlen från är i regel riktade till en speciell aktivitet eller ett verksamhetsområde. Figur 10.1 beskriver hur de olika aktiviteterna inom den regionala förvaltningen utförs och finansieras. De resursförstärkningar som gjorts har i regel varit tidsbestämda. Två sådana satsningar har varit kompetenshöjande medel till länsstyrelserna som betalats ut åren 2009–2011 och försöket med rovdjursakutgrupper i och åren 2007– 2010. Beredning av ärenden, bidrag & ersättning Kompetenshöjande medel (2009-11) Information Rovdjurscentrum (2009-11) Akutgrupper (2011) 1:3 Årgärder för värdefull natur (UO 20) Bidrag & ersättning för skada (ej ren) Akutgrupperna (2007-10) 1:8 Ersättning för viltskador mm. (UO 23) Landsbygdsprogrammet (UO 23) Bidrag & ersättning för skada på ren Främjande av rennäringen (UO 23) Bidrag & ersättning för skada på ren 1:8 Ersättning för viltskador mm. (UO 23) 5 Och även för permanenta skadeförebyggande åtgärder för skada på annat än ren. Som framgår av figur 10.1 så är länsstyrelsernas rovdjursarbete finansierat i huvudsak genom två olika anslag, utöver det egna förvaltningsanslaget. Utredningens bedömning är att det finns fördelar med att renodla och tydliggöra strukturen i hur rovdjursförvaltningen finansieras. Ett skäl till detta har varit de svårigheter som utredningen har stött på i samband med att man försökt sammanställa länsstyrelsernas kostnader och hur de finansierats. Vidare anser utredningen att fördelarna med en tydligare struktur av finansieringen är att det blir lättare att planera och följa upp verksamheten samt att flexibiliteten kan öka genom att medel kan flyttas mellan olika verksamhetsområden. Utredningen förordar också en ökning av resurserna inom förvaltningen (se avsnitt 10.2). En sådan satsning görs med fördel genom ett och samma anslag för att öka tydligheten i regeringens intentioner. Utredningen förespråkar därför en förändring av hur rovdjursförvaltningen är finansierad genom en sammanslagning av de många olika finansieringsvägarna till en sammanhållen penningpåse med medel till rovdjursförvaltningen. Detta anslag bör utgöra en sammanslagning av de två centrala anslagen 1:3 Åtgärder för värdefull natur (UO6 20) och 1:8 Ersättning för viltskador mm. (UO 23) till ett nytt anslag för rovdjursförvaltning (UO 20). Anslaget bör disponeras av . I relation till dagens modell för hur förvaltningen finansieras (figur 10.1) så visar figur 10.2 hur en ny modell med ett anslag för rovdjursförvaltning skulle kunna se ut. Beredning av ärenden, bidrag & ersättning Riktade satsningar inom kompetens & information Nationell pott för skyddsjakt Bidrag &ersättning för skada (ej ren) Bidrag & ersättning för skada på ren Anslag för rovdjursförvaltning (UO 20) Bidrag till stängsel mm. (ej ren) Landsbygdsprogrammet (UO 23) Vid konstruktionen av ett nytt anslag måste hänsyn tas till de särskilda förhållanden som råder för rovdjursförvaltningen, med stor variation i kostnader både mellan år och mellan län. Bland annat varierar kostnaderna för skador kraftigt. För att skapa en större flexibilitet bör möjligheterna att vid behov få disponera föregående års anslagssparande övervägas. 11Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen ska enligt kommittédirektivet och i enlighet med 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474) redovisa samhällsekonomiska konsekvensanalyser av de förslag som utredningen presenterar i betänkandet. I de fall förslagen har statsfinansiella konsekvenser ska finansieringsförslag lämnas. Betänkandet innehåller förslag på nya regler. I dessa fall ska betänkandet enligt 15 a § kommitté- förordningen ange konsekvenserna av förslagen på ett sådant sätt att de motsvarar kraven enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Av de förslag som utredningen presenterar i betänkandet har fokus i arbetet legat på att föreslå nya målnivåer för björn, järv, lo och varg. Utgångspunkten för detta arbete har inte varit samhällsekonomisk effektivitet, utan att rovdjurens gynnsamma bevarandestatus ska behållas eller återställas i enlighet med art- och habitatdirektivet.1 Förslagen syftar således till att genomföra art- och habitatdirektivets övergripande mål och syfte för de arter som utredningens uppdrag har avsett. Rovdjuren är en fråga av allmänt intresse, och på sätt och vis berörs som helhet med alla dess medborgare och organisationer av utredningens förslag. De som i större utsträckning kommer att beröras av förslagen är de människor och organisationer som kommer i kontakt med rovdjuren. Utredningen har i kapitel 3 redogjort för att tamdjursägare och jägare är de grupper som oftast kommer i kontakt med rovdjuren. 1 Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Konsekvenser av utredningens förslag inom den statliga förvaltningen som i första hand berörs av förslagen i detta betänkande är , länsstyrelserna och . Utredningen har redogjort för förslag och bedömningar i kapitel 5-10. Konsekvenser av respektive förslag och bedömning redovisas löpande nedan. I redovisningen av statens kostnader p.g.a. förslagen används årtalen 2013 och 2024 som referenspunkter för olika kostnader och deras nivåer. refererar till då utredningens förslag kan träda i kraft. Det är således ett antagande som utredningen har gjort för att kunna beskriva kostnaderna. Om utredningens förlag genomförs , så kan 2013 utläsas som efter förslagen har genomförts. refererar till det år då utredningen har föreslagit att de nationella målen för järv och varg senast ska vara uppnådda. Alla kostnader är angivna prisnivå. I kapitel 5 redogör utredningen för ett förslag som inte innebär någon märkbar förändring för arterna björn och lo medan stammarna av järv och varg ska öka så att gynnsam bevarandestatus återställs, senast till 2024. När gynnsam bevarandestatus har återställts för järv och varg förväntar sig utredningen att stammarna förvaltas på en nivå så att de inte hamnar under referensvärdet för gynnsam bevarandestatus. I praktiken bör detta innebära att arterna förvaltas något över referensvärdet, åtminstone som ett genomsnitt . har det registrerats i genomsnitt 104 föryngringar2 , motsvarande ungefär 650 individer.3 4 Utredningens förslag är att gynnsamma bevarandestatus ska vara återställd . Utredningen har i sitt delbetänkande redogjort för att referensvärdet för gynnsam bevarandestatus bör vara 850 individer, mot- 3Utredningens delbetänkande, SOU 2011:37. 4Preliminära inventeringsresultat av järv är 118 föryngringar, Rapport från Viltskadecenter 2011-8. Konsekvenser av utredningens förslag svarande ungefär 133 föryngringar. Sammantaget leder detta till att järvpopulationen ska öka med cirka 29 föryngringar, motsvarande , senast till 2024. Järven orsakar skada för rennäringen. I kapitel 3 redovisas att forskare har uppskattat järvens predation på ren till 6 000–15 000 renar . I finns cirka 4 600 renägare fördelade på 51 samebyar. Totalt äger dessa renägare cirka 250 000 renar. Järvens utbredningsområde sammanfaller till stor del med renskötselområdet. Det finns dock observationer som tyder på att järvstammen delvis har expanderat till skogslandet söder- och österut, utanför renskötselområdet.5 Om denna expansion fortsätter så behöver en ökning av järvpopulationen inte medföra en jämförbar ökning av predation på renar. Osäkerheten kring järvens utbredningsområde är dock påtaglig och det pågår forskning på området. I takt med den ökande järvstammen förväntas också skadeförebyggande åtgärder inom renskötseln bli mer effektiva, delvis på grund av utredningens förslag i avsnitt 6.3.1. De sammantagna effekterna av utredningens förslag om mål för järvstammen är svåra att förutspå. Utredningen gör bedömningen att en ökande järvstam sannolikt leder till fler järvdödade renar. I takt med att antalet föryngringar ökar så kommer därför skadorna för rennäringen också att öka. Under förutsättning att staten lämnar tillräcklig ekonomisk kompensation drabbas inte rennäringen ekonomiskt, men möjligheterna att bedriva en traditionell renskötsel kan ändå påverkas. Med ett ökat antal järvföryngringar ökar statens kostnader för järvens del av rovdjursersättningen till rennäringen. För varje järvföryngring inom renskötselområdet betalar i ersättning till berörd sameby.6 Om antalet föryngringar ska öka med 29 stycken, och alla dessa sker inom renskötselområdet, kommer detta resultera i en ökning av statens årliga kostnader med (29*200 000 = 5,8 miljoner). Förvaltningen bör dock sträva efter att uppnå en långsam och kontrollerad ökning av järvpopulationen för att begränsa skadorna för rennäringen (se avsnitt 5.4). En långsam ökning av populationen leder också till en långsam ökning av statens kostnader för ersättning. Utredningen har föreslagit att målet om gynnsam 6Sametinget betalar även ersättning för regelbunden och tillfällig förekomst av järv inom en sameby. Denna del av ersättningen är dock marginell i jämförelse med ersättning för föryngringar. Konsekvenser av utredningens förslag bevarandestatus ska nås . Statens kostnader kan därför förväntas öka med tills målet är uppnått . Då kommer statens årliga kostnad vara högre än . Om järvstammens ökning sker snabbare kan kostnaderna förväntas öka snabbare. Vargstammen i har ökat . /2011 kunde 28 föryngringar konstateras, motsvarande ungefär 280 individer.7 Utredningens förslag är att gynnsamma bevarandestatus ska vara återställd . Utredningen har i sitt delbetänkande redogjort för att referensvärdet för gynnsam bevarandestatus bör vara 450 individer, motsvarande ungefär 45 föryngringar. Sammantaget leder detta till att vargpopulationen ska öka med cirka 17 föryngringar, motsvarande , senast till 2024. Konsekvenserna av en ökande vargstam beror till stor del på hur och var vargstammen växer. En långsam tillväxt mot målet kan, som utredningen beskrivit i kapitel 5, innebära att näringar och människor kan anpassa sig till vargens förekomst. Om skadorna ska hållas på en nivå jämförbar med dagens så måste dock djurägare i tänkta spridningszoner vidta skadeförebyggande åtgärder i större utsträckning än vad som har skett. Medel för permanenta skadeförebyggande åtgärder finns reserverade i landsbygdsprogrammet. Ökningen av vargstammen kommer också att påverka jakten. I områden med nya vargetableringar kommer jägare att få konkurrens om det jaktbara viltet samt att riskerna att jaga med lösa hundar kommer att öka. Markägare kan eventuellt märka en minskad efterfrågan på jaktmark i eller nära vargrevir. De sammantagna effekterna av utredningens förslag om mål för vargstammen är svåra att förutspå. Utredningen uppskattar att målet att 7 i /2011, Preliminär statusrapport, Viltskadecenter 2011-09. Konsekvenser av utredningens förslag nå gynnsam bevarandestatus senast till 2024 kommer att innebära en ökning av antalet vargdödade tamdjur, främst får i . Detta kommer ha effekter på jordbruksföretag. Även med statlig ersättning för skador skapar rovdjursangrepp merarbete för företagen och upplevs dessutom ofta som obehagligt av närmast berörda personer. Utredningen bedömer att skadeförebyggande åtgärder måste öka för att möjliggöra att vargens gynnsamma bevarandestatus återställs. Detta gäller till stor del områden i som endast har haft sporadisk förekomst av varg. delade staten ut i bidrag till skadeförebyggande åtgärder. Dessa åtgärder avsåg hela , men inte skydd av renar. Utredningen bedömer att en temporär förstärkning med behövs. Detta skulle innebära att det tillsammans med nuvarande sammanlagt investerades i skadeförebyggande åtgärder . Ökningen av statens kostnader jämfört med utgångsläget är därför (2 miljoner * ). Satsningen ligger i linje med de bedömningar som och Viltskadecenter har presenterat om kostnader för att ge bidrag till alla fårbesättningar i spridningszonen i områden med lägre täthet av får.8 En ökning av antalet angripna tamdjur leder också till att statens kostnader för ersättning för skador kommer att öka. betalade staten ut för skada på tamdjur, annat än ren, orsakad av varg.9 Även om en effektiv användning av skadeförebyggande åtgärder kan leda till att skadornas omfattning inte nödvändigtvis följer storleken på vargstammen, så gör ändå utredningen bedömningen att skadorna kommer öka ungefär i nivå med ökningen av populationen. I kapitel 5 har utredningen förespråkat att förvaltningen bör sträva efter att nå målet om återställande av gynnsam bevarandestatus i en långsam takt. Då stammen har nått en populationsnivå motsvarande referensvärdet för gynnsam bevarandestatus förväntas kostnaderna för vargens del av rovdjursersättningarna vara högre än , dvs. en lika stor ökning som ökningen av vargstammen (). Om man antar att ökningen sker i en långsam linjär takt, åtminstone i genomsnitt, kommer statens kostnader att öka med fram 8Prioritering av förebyggande åtgärder vid rovdjursangrepp i särskilt tamdjurstäta områden, Rapport från . 9Viltskadestatistik 2011, Viltskadecenter. Konsekvenser av utredningens förslag tills målet är nått . Om vargstammens ökning sker snabbare kan kostnaderna förväntas öka snabbare. En större vargstam kan också förväntas få konsekvenser i form av ökade skador för rennäringen.