sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Kommittén är fri att överväga och föreslå andra förändringar i regleringen av den kommunala demokratin i syfte att stärka dess funktionssätt. Samråd och redovisning av uppdraget I sitt arbete ska kommittén samråda med utredningen av statlig regional förvaltning m.m. (Fi 2009:07), Utredningen om kommunala företag (Fi 2009:08) och utredningen främja en stabil verksamhet över konjunkturcykeln (Fi 2010:02). Kommitténs uppdrag ska bedrivas utåtriktat och i kontakt med myndigheter, kommuner, landsting, SKL och övriga intressenter. Uppdraget ska redovisas . Vad har hänt på lokal och regional nivå ? Det övergripande syftet med denna översikt är redovisa på vilket sätt kommuner och landsting har förändrats sedan början av 1990- talet med avseende på relation till staten, hur de styrs och hur för- valtningen/produktionen organiseras. Både den idémässiga utvecklingen och förändringar i praktiken behandlas. Eftersom den forskning som bedrivits inom dessa områden framför allt fokuse- rats på kommuner och i mindre utsträckning landsting (och regi- oner), är det framför allt utvecklingen i de förra som behandlas. Dock sker vissa nedslag som direkt berör landstingen och regionerna. En utgångspunkt för framställningen är en idealtypisk beskriv- ning av den kommunala självstyrelsen och demokratin som den kommer till uttryck i utredningar som låg till grund kommunallag. Därefter följer en översikt över förändringar (men också av kontinuitet) när det gäller statlig styrning, kommunernas professionella förvaltning, interkommunal samverkan och EU- integrering, privatisering, medborgarinflytande och den politiska styrelsen. Avslutningsvis redovisas några kritiska reflektioner kring samtidens dominerande styrningsfilosofi och upplösningen av olika gränser. En idealtypisk beskrivning av den lokala folkstyrelsen Startpunkten för betraktelsen av utvecklingen sedan 1991 års kom- munallag är en tankefigur som var vägledande för lagens utform- ning och som länge varit en grundläggande förställning om både hur den kommunala självstyrelsen är och bör utformas. Den har kallats för den kommunala folkstyrelsen, men kan också kallas för den lokala parlamentariska styrningskedjan (för en mer utförlig beskrivning, se Montin 2007). Den grundläggande tanken är att systemet är sammanhållet och består två flöden (inflöde och utflöde) och däremellan sker avvägningar och beslut. Det kan också beskrivas som en kedja: partier-fullmäktige-nämnder-förvaltning. Det första flödet utgörs av formulering, uppsamling, sammanväg- ning och utvärdering av idéer som skall vara styrande för den kommunala verksamhetens inriktning och omfattning. garnas inflytande i denna process förväntas i första hand ske i val- handlingen och i form av deltagande i politiska partier. Det andra flödet består av de verkställande organen: styrelsen, nämnder, förvaltningar, verksamheter. I kommunalrättslig mening är styrel- sen och nämnderna ansvariga för verkställandet av de övergripande beslut som tagits i fullmäktige. I grundlagen (Regeringsformen) anges att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar. Det politiska ansvaret är i kommunallagen formulerat som ansvar för verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Kommunstyrelsen har en särställning genom ansvaret för kommunens ekonomi. Nämnderna har ett politiskt ansvar för all verksamhet inom nämndens område. Det betyder att nämnderna ansvarar för all verksamhet oavsett om den bedrivs i egen regi eller är utlagd på entreprenad. Verksamheten skall bedrivas i enlighet med gällande lagstiftning och med de mål och riktlinjer som full- mäktige har bestämt (KL 6 kap. 7 §). Utövande av politisk styrning och politiskt ansvar antas ske kollektivt. Det betyder att ingen skillnad görs mellan kommunalråd å ena sidan och fritidspolitiker å den andra. Denna kollektivistiska hållning har en lång historia och kom till tydligt uttryck i förslaget till KL: Den representativa demokratins princip utgår från att alla förtroendevald, oberoende av sysselsättningsgrad, ytterst bär det politiska ansvaret för verksamheten. Med denna föreställning som grund avvisas både förslag om särskilda regler för kommunal- och landstingsråd och om regler för rollfördelningen mellan förtroendevalda och anställda (SOU 1990: 24, s. 92). I den tankefigur som vägledde dem som reformerade kom- munallagen fanns det ingen förespegling om kommande komplexitet i organiseringen av produktionen av offentliga uppgifter. Istället ansåg man att offentliga uppgifter i så stor utsträck- ning som möjligt (bör) handhas i offentligrättsliga och demokratiska former, det vill säga nämndförvaltning eftersom detta är naturligt (SOU 1990: 24, s. 86). Således bedömdes det då närmast som självklart att verksamhet (produktion som det senare kom att kallas) skulle bedrivas i en sammanhållen organisation. Syftet med framställningen är att visa hur den idémässiga och faktiska utvecklingen i kommunerna och landstingen på olika sätt utmanar den lokala folkstyrelsen som verklighetsuppfattning, och även som ideal. Det kommer inte att ske genom att systematiskt jämföra utvecklingen med kommunallagen i detalj – det skulle bli en alltför krävande uppgift. Snarare är det idealbilden av lokal folkstyrelse som skall utsättas för prövning. Ger den fortfarande en rimlig beskrivning av den kommunala politiken, förvaltningen och verksamheten? Eller har den luckrats upp och kanske till och med ersatts av nya och andra ideal? Har kommunerna blivit mer eller mindre statsintegrerade? Har många kommuner utvecklats till att bli marknadskommuner snarare än förvaltningskommuner? Har det växande samarbetet med omgivningen lokalt, regionalt, nationellt och internationell (inom EU) medfört att en del kom- muner kan betraktas som sammanhållna enheter? Har tillkomsten av nya politikområden och värden som skall genom- syra organisation och verksamhet (t.ex. klimat, barnens rätt, jäm- ställdhetsintegrering, folkhälsa m m) gjort att sektorsorganisa- tionen framstår alltmer som ett hinder? Har det ökade antalet partier i fullmäktige gjort det allt svårare att forma en samman- hållen politisk styrning? Dessa och andra frågor blir vägledande för framställningen, men de kommer inte att kunna besvaras på något entydigt och klargörande sätt. Snarare blir det ett underlag för en diskussion om vart den kommunala självstyrelsen är på väg. Förändringar av den statliga styrningen genomfördes en rad åtgärder för att decentrali- sera ansvar till kommunerna. Frikommunförsöket som bland annat låg till grund för den nya kommunallagen var ett tydligt exempel på denna decentralisering. stärktes åter den statliga styrningen på olika sätt, bland annat genom att vid återkommande tillfället sätta ett tak för den kommunala utdebiteringen, införande av maxtaxa inom barnomsorgen och äldreomsorgen och stopplagar i samband med utförsäljning av allmännyttiga bostads- företag och privatisering av vården. Förutom sådana specifika beslut har den statliga styrningen förändrats i olika avseenden. Generellt och övergripande sett har den inte minskat, men däremot har metoderna förändrats. En distinktion som kan användas är den mellan form och innehåll (Statskontoret 2003). Inom flera områden, t.ex. utbildning och miljöskydd har styrningen förändrats från formstyrning till innehållslig styrning. Det har också kallats för från regelstyrning till målstyrning. I flera fall uttrycks det som att innehållet (i form av mål) är styrt av staten och det kom- munpolitiska ansvaret består i att skapa goda förutsättningar för att verksamhetens innehåll skall utvecklas på bästa sätt och målen uppnås. Ett tydligt exempel på det gäller där styr- ningen kan ses som dubbel. Spänningar kan uppstå mellan statens krav på prioritering av och kommunledningens balan- sering av behov i relation till andra verksamheters behov (2011). När det konstateras att de nationella målen inom inte uppnås formuleras ett behov av ökad statlig styrning. Formstyrning i form av föreskrifter för procedurer i en verksamhet finns kvar, och har i flera fall förstärkts, inom områden där verksamheten är riktad direkt mot enskilda med- borgare. Det gäller t.ex. socialbidrag, byggnadslovshantering och missbruksvård. En annan närbesläktad distinktion är den mellan hård och mjuk styrning. Hård styrning kan innefatta lagar och förord- ningar, statsbidrag med villkor samt tillsyn. Mjuk styrning omfattar sådant som information, projektfinansiering, kunskapsförmedling, överenskommelser och öppna jämförelser. Inom exempelvis äldre- omsorgen framstår det som att det under de senaste 10–15 åren skett en förskjutning i riktning mot mjukare styrmedel (Feltenius 2011). Å andra sidan visar studier av statlig styrning av hälso- och sjukvården att den tenderar att hårdna . Ett exempel utgörs av den tvingande lagen om valfrihet ett annat exempel är ökade styrning genom tillsyn och riktlinjer (2012). När det identifieras ett behov av ökad styrning och kontroll, t.ex. på grund av bristfällig kvalitet inom grundskola och gymnasium, blir det huvudsakligen en nationell politisk fråga, inte en . Den starkt styrande logiken i den utvecklingen är att utbildningen skall vara likvärdig och att kvalitetsjämförelser därmed blir viktiga. Därmed minskas också utrymmet för lokalt utformade kurser inom exempelvis gymnasieskolan. Det samma gäller för andra områden, t.ex. äldreomsorgen. har tillsynsverksamhet förstärkts och den skall bli vassare, som det uttrycks på myndighetens hemsida (). Utvecklingen kan tolkas som att när inte de som har det lokala politiska ansvaret för verksamheterna inte lyckas leva upp till förväntningarna i kontraktet mellan stat och kommun får statliga myndigheter i uppdrag av regeringen att stärka sin styrning och kontroll av verksamheterna, med såväl hårda som mjuka medel. En slutsats som kan dras är att den statliga styrningen ständigt förändras. En förklaring till det är att relationen mellan stat och kommun i termer av ansvarsfördelning och styrningsformer är en förhandlad ordning (2003). Den kommunala faktiska självstyrelsen är ett resultat av överväganden i och för- handlingar mellan regeringen och kommuner och lands- ting. När nya problem uppmärksammas eller när gamla problem bedöms hanteras på ett otillräckligt sätt uppstår starka incitament för regering och riksdag att förändra den statliga styrningen av kommuner och landsting inom olika politikområden. Det finns inga konstitutionella hinder för det. Utformning eller förändring av den statliga styrningen av kommuner och landsting förefaller i allmänhet ske i form av kompromisser mellan två mål. Å ena sidan handlar det om att komma tillrätta med de problem som identi- fierats, å andra sidan handlar det om respekt för den rådande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, det vill säga principen om den kommunala självstyrelsen (Feltenius 2011). Före redovisningen av utvecklingstendenser bör det påpekas att kommunerna inte kan betraktas på ett enhetligt sätt. Framför allt storlek och tätortsgrad är faktorer som ofta kan förklara skillnader när det gäller former av styrning och organisation. Vidare kan variationer i sätt att organisera och styra förklaras av de politiska majoritetsförhållandena. Att utförligt beskriva variationer i dessa avseenden skulle dock bli för omfattande i detta sammanhang. Eftersom det är förändring som står i fokus för det som skall behandlas kommer det huvudsakligen att representera kommuner som varit flitigast att medverka i förändringen av idéer och praktik. Det finns olika sätt att beskriva utvecklingen av den kommunala organisationen. Generellt sett kan sägas att den har blivit allt mer komplex, för att inte säga fragmenterad. Det är många tjänstemän som bidrar till att forma politik i den kom- munala förvaltningen. Ofta har dessa uppgifter som utförs av tjänstemän stöd i lagstiftning. Men det är inte partipolitik, utan politik i meningen att – oftast med den politiska ledningens aktiva eller passiva godkännande – formulera och aktivt verkar för idéer i syfte att fördela värden och bidra till att forma ett bättre samhälle. Det kan också uttryckas som att tjänstemän i stor utsträckning i sin verksamhet bidrar till en auktoritativ fördelning av värden, vilket betyder att de arbetar med frågorna: vem får vad, när och hur? Det är traditionella definitioner av vad som kan menas med politik (Lasswell 1950; Easton 1953). Den generella beteckningen tjänstemän har länge varit otids- enlig. Beteckningen dyker upp i form av uttrycket kommunens ledande tjänsteman (kommunalkamreren) första gången i kom- munallagen (Lennqvist 2011: 30). De kommunala tjänstemännen var en begränsad krets som biträdde de politiska beslutsfattarna. Expansionen av kommunala tjänste- män påbörjades på allvar och perioden fram till kommunsammanslagningarna har karakteriserats som en övergång från lekmannaförvaltning till lekmannastyre (red 1983). Profes- sionaliseringen av den kommunala förvaltningen har alltjämt fort- satt och tjänstemännens roll för formande och genomförande av politik har ökat. Ett försök att rama in en del av den komplexa kommunala förvaltningen redovisas i figur 1. De två dimensionerna i figuren formar tillsammans en orga- nisatorisk rymd som omfattar olika funktioner och positioner för kommunala tjänstemän. Den ena dimensionen avser närhet respek- tive distans till politiker respektive medborgare, vilket betyder att vissa tjänstemän huvudsakligen arbetar nära politiker, medan andra arbetar med medborgarnära uppgifter. Den andra dimensionen är ett sätt att beskriva det som ofta kallas för stuprör och hängrännor. Till höger i figuren befinner sig de tjänstemän som huvudsakligen arbetar med sektorsvisa uppgifter, medan de som befinner sig i vänstra delen av figuren arbetar med att integrera värden och perspektiv i hela den kommunala organisationen (sektorsövergripande). Ett gemensamt kännetecken för samtliga professionaliserade tjänstemän i denna organisatoriska rymd är att de har ett handlingsutrymme i betydelsen att de kan prioritera mellan olika handlingsalternativ och fatta beslut mer eller mindre oberoende av politikernas vilja (jfr Tahvilzade 2011, s. 19). Alla förekommande kategorier av tjänstemän är inte represen- terade i figuren (administrativa handläggare), men tillräckligt många för att påvisa en organisatorisk komplexitet som har betydelse för den politiska styrningen och samordning. Eftersom syftet enbart är att beskriva ett organisatoriskt rum med tjänstemän har alla övriga anställda som utgör den producerande basen i organisationen inte tagits med i figuren. I runda tal täcker figuren cirka hälften av alla anställda i kommunerna (jfr Tahvilzade 2011, s. 32–33). Landstingens organisatoriska rymd torde också fångas ganska väl med denna figur, om man med närbyråkrater också anger att dessa, ofta heterogena grupper, har vissa gemensamma kännetecken. Antalet nivåer av kommunala chefer varierar framför allt med kommunens storlek; ju större kommun, desto fler nivåer. Kom- munchefen (kommundirektören) och ekonomichefen har marke- rats särskilt på grund av deras nära relation till kommunledningen och deras övergripande ansvar och funktion. Förväntningarna på det kommunala ledarskapet har ökat (för en historisk betraktelse, se Lennqvist 2010). Dagens chefer i den kommunala organisationen har betydligt mer ansvar än gårdagens. De skall vara handlingskraftiga och visionära, men lojala mot politiska beslut. Det talas numera ofta om ett professionellt ledarskap som förväntas ha uppdraget och medborgarna i fokus, samspela med förtroende- valda, ha tilltro till det politiska uppdraget, levandegöra visionen och förmedla framtidsbilder, skapa stolthet kring välfärds- uppdraget, utveckla medarbetarskapet, vara resultatorienterad, ha helhetssyn och överblick, skapa ett klimat som kan möta krav på förändring och utveckling, samverka samt vara autentisk (se t.ex. SKL:s hemsida om ledarskap). För att främja ett sådant profes- sionellt ledarskap erbjuds ofta speciella utbildningsprogram som avslutas med att man får ett intyg eller någon form av diplom. De flesta högre chefer är också med i nationella sammanslutningar för kommunala chefer, t.ex. och föreningen . Sammantaget pågår ett formande av en särskild ledarskapsprofession, något som också sker i många andra länder (Evetts 2009; Lennqvist ). Den största gruppen av kommunala tjänstemän kallas ofta för gräsrotsbyråkrater, frontlinjebyråkrater eller närbyråkrater (: 90ff; Lipsky 1980). Dessa begrepp refererar till i stort sett alla dem som direkt arbetar med klienter, patienter, bru- kare eller kunder inom offentlig förvaltning. Det handlar således om socialsekreterare, kuratorer, lärare, läkare, sjuksköterskor, biståndshandläggare osv. Ett specifikt kännetecken för alla dessa är att de genom att de genom beslut och handling direkt påverkar enskilda människors livssituation. Ett organisatoriskt kännetecken är att de behöver ett visst mått av handlingsutrymme för att kunna hantera olika problem och behov. Att följa regler av olika slag är bara möjligt till en viss gräns. Det måste finnas utrymme för olika tolkningar, vilket innebär en situationsanpassad myndighets- utövning. av flera närbyråkrater återkommande balansering av mål och regler å ena sidan och individers behov och problem å den andra formas en faktisk politik. Således bidrar närbyråkrateri hög grad till att forma den kommunala politiken inom olika områden. En annan kategori som uppmärksammats är vad som kan kallas interna aktivister. De kan förekomma inom alla sektorer, men det är framför allt inom miljöområdet som de uppmärksammats (Bartholdsson 2006; Hysing & 2012, kommande). Vad som bland annat kännetecknar dessa tjänstemän är att de är mycket engagerade i miljöfrågor, både internt i förvaltningen och externt i miljöorganisationer. Ofta samverkar de också med miljötjänstemän i andra kommuner. De har expert- kunskaper och ingår i nätverk som båda är viktig för att påverka miljöpolitiken och de är betydelsefulla i samband med att forma projekt och EU-ansökningar. Tillsammans med miljöengagerade politiker är de viktiga för att forma miljöpolitiken i kommunen. Etnokrater är en benämning på tjänstemän som har en icke europeisk etnisk bakgrund och som har i uppdrag att bidra till att främja olika minoritetsgruppers deltagande och delaktighet i kommunpolitiken. De kan arbeta i bostadsområden med specifika projekt, eller som strateger nära en nämnd eller kommunledningen. Därutöver finns det minoritetsadministratörer, det vill säga kom- munala tjänstemän som kommer från och identifierar sig med minoritetsgrupper. Många av dessa arbetar för att företräda sin egen grupp i den kommunala politiken, även om de inte har detta som formell arbetsuppgift (Tahvilzade 2011). har kommunerna fått eller självmant tagit sig an en rad nya politikområden som inte direkt är relaterade till någon speciallagstiftning som anger vad kommunen måste göra. handlar det inte om sakområden, utan om perspektiv och värden som förväntas genomsyra alla sakområden. kallas de för tvärsektoriella frågor (inom jämställdhetsområdet kallas det mainstreaming) och att genomslaget av dessa frågor förutsätter att vissa värderingar slår igenom i förvaltningen eller till och med i samhället i stort (Statskontoret 2006, s. 7). I flera fall har de sitt ursprung i internationella konventioner. Det gäller exempelvis barnpolitik () och hållbar utveckling samt klimatpolitik (flera internationella överenskommelser). Andra har ett mer tydligt nationellt ursprung, t.ex. folkhälsopolitik och mång- faldspolitik. Ytterligare andra har en stark anknytning till EU, t.ex. regional utvecklingspolitik. I vissa fall handlar det om gamla politikområden, t.ex. jämställdhetspolitik, integrationspolitik, miljöp- olitik och ungdomspolitik, men sättet att bedriva politiken har förändrats. Många av dessa områden går in i eller överlappar varandra och ett uttryck som förekommer är perspektivträngsel. Inom några av dessa politikområden finns ansvariga myndigheter (t.ex. , , och Barn- ombudsmannen), men flertalet har inte någon tydlig formell På bland annat dessa sätt (ingen tydlig ansvars- struktur och att de är tvärsektoriella) skiljer sig dessa politik- områden från de som etablerades under byggandet av välfärdsstaten och de skiljer sig också från rättsstatens organisering. De har därför kallats för tredje generationen politikområden (Montin & 2009). Arbetet med att få dessa värden och perspektiv att genomsyra förvaltningar och beslutsprocesser läggs oftast på tjänstemän. I vissa fall får en och samma tjänsteman arbeta med flera perspektiv, i andra fall är perspektivsamordningen utspridd på flera tjänstemän i olika förvaltningar och i ytterligare fall är det centralt placerade tjänstemän som specialiserat sig inom specifika politikområden.1 En intressant iakttagelse som gjort är att en tjänsteman som har ansvar för att övertyga och övertala sektorsförvaltningar om hur man kan integrera jämställdhetsarbetet innebär att det blir nämnder och förvaltningschefer som i första hand skall förmås att integrera perspektivet. Således får i praktiken denna jämställdhetsintegrerare på uppdrag av den kommunala politiska ledningen undervisa politikerna i nämnderna om jämställdhetsintegrering (2011). Det finns ett flertal tjänstemän som arbetar med demokratiut- veckling, vilka i figuren kallas demokratioperatörer. Ett exempel på vilka uppgifter en sådan funktion kan innehålla kan tas från en platsannons där en demokratiutvecklare söks med uppdrag att utveckla olika arenor för det demokratiska samtalet och medbor- garnas inflytande samt bidra till att öka de förtroendevaldas kon- takter med medborgarna via medborgarråd och kontaktpolitiker Expansionen av funktioner kan delvis ses som ett utflöde av den demokratiutvecklingsdiskussion som fördes i samband med att demokratiutredningen presenterade sitt slutbe- tänkande vid millenniumskiftet (SOU 2000:1). Det handlar då både om tjänstemän som utarbetar kommunövergripande strategier för demokratiutveckling och sådana som arbetar i bostadsområden. Inom exempelvis storstadssatsningen var det huvudsakligen tjänstemän som skulle främja demokrati och delaktighet (se t.ex. 2005). Inom ramen för det som kallas medborgardialoger är det också i många fall tjänstemän som representerar kommunen i dessa dialoger. 1 Ett avhandlingsarbete med dessa perspektivsamordnande tjänstemän i fokus genomförs av vid , . Flera av de tjänstemän som fyller de ovan exemplifierade funktionerna ingår i en hierarkisk organisation, men medverkar de ofta i olika informella samarbeten. Projektgrupper, samverkan och nätverk över administrativa gränser har blivit allt vanligare. Ofta handlar det om professionella eller sak-orienterade nätverk där det utbyts erfarenheter, men också samarbetsnätverk inom olika projekt inom EU:s regionala utvecklingsfonder och socialfonden (EFS). Inom kommunens geografiska gränser före- kommer exempelvis lokala brottsförebyggande råd, samverkan mellan kommunala förvaltningar och civilsamhällets organisationer, offentliga-privata partnerskap, samverkan mellan socialtjänst, arbets- förmedling, hälso- och sjukvård samt (vilka ofta varit nationellt samordnade, t.ex. FINSAM, SOCSAM och FRISAM) och olika typer av medborgarkontor. Den växande formella och informella samverkan mellan myndigheter på lokal och regional nivå har liknats vid en framväxande nätverks- baserad förvaltningsmodell (, red 1998). Sammantaget uppvisar den kommunala förvaltningen en större komplexitet än . Det som framför allt har tillkommit är nya tjänstemannafunktioner, en tydligare betoning på chefs- och ledarskapsfunktionerna samt växande flora av sam- verkan, projekt och nätverk inom kommunens geografiska område. Därtill har den utåtriktade gränsöverskridande aktiviteten ökat under se . Regionalisering, interkommunal samverkan, EU-integrering Traditionellt sett har det svenska politiska systemet illustrerats i form av ett timglas, med stark central stat, starka kommuner men svaga regioner.