sou · H0B333 · 2012-05-15 00:00:00 — Utredningen förutsätter att även kommer att kunna använda de kommunikationskanaler som byggs upp av Infra- strukturmyndigheten. för arbetsliv och socialvetenskap för arbetsliv och socialvetenskap, FAS, bedriver verksamheter av stor betydelse för vård- och omsorgssektorn i sin roll som forskningsfinansiär. Utredningen bedömer att ett nära samarbete med och Myndigheten för väl- färdsstrategi är väsentligt, men att det inte finns skäl att förändra de organisatoriska förutsättningarna för FAS verksamhet. Ett sådant skäl är myndighetens nära koppling och samarbete med de andra forskningsfinansiärerna. I BO:s verksamhet är barnperspektivet, baserat på FN:s barn- konvention, det centrala. Verksamheten regleras i lag och en förändring av myndighetsstrukturen kräver således förslag på ny lagstiftning. Myndighetens verksamhet riktar sig således huvud- sakligen till aktörer utanför vård- och omsorgssektorn. Utred- ningen har inte bedömt att det finns några skäl att i detta sam- manhang förändra BO:s organisatoriska förutsättningar. I enlighet med utredningsdirektiven har utredningen analyserat om det finns skäl att förändra de organisatoriska förutsättningarna för ansvar inom tandvårdsområdet, men inte funnit några skäl för att göra några sådana. Utredningen har prövat ett antal alternativa lösningar som skulle kunna svara mot våra utgångspunkter och förslag. Vi har sett denna genomgång som särskilt viktig eftersom vårt förslag innebär omfattande förändringar av statens myndighets- struktur inom vård- och omsorgsområdet. Det är inte självklart att de förändringsbehov vår analys pekar på behöver leda till organisationsförändringar. I princip skulle många av ambitionerna kunna hanteras genom uppdrag till och samverkan mellan nuvarande myndigheter. Denna utvecklingsväg har prövats . Mycket har åstadkommits, men vår bedömning är att förändringen går – och kommer att fortsätta att gå – onödigt långsamt på grund av att den bromsas av den alltför splittrade strukturen. Möjligheten att bryta ut några av förslagets delar Eftersom vårt förslag består av flera delar, är det naturligt att pröva möjligheterna att genomföra en del av förslagen, utan att ta helheten. En sådan begränsad förändring skulle kunna vara ett första steg, som sedan följs av ytterligare förändringar. Utredningen har bland annat prövat tanken att bilda en Inspek- tion, en och en strategisk myndighet och låta kunskapsstödet finnas kvar i dagens myndigheter. Detta skulle kunna ske genom att bryta ut tillsyn till en ny fristående myndighet, att skapa en ny med utgångspunkt från verksamheterna inom och delar av det e-hälsoarbete som sker på statlig nivå samt att vidga uppdraget till Vårdanalys. En fördel med en sådan lösning skulle vara att de tre nya myndigheterna kan byggas med utgångspunkt från verksamheter som redan finns. De befintliga myndigheterna skulle inte behöva genomgå några dramatiska förändringar. En nackdel skulle vara att det blir svårt att koppla de nya myndigheternas arbete till de befintligas. Antingen adderas de nya myndigheternas arbete till det som görs, och då uppstår dubbel- arbete som förstärker splittringen och även medför ökade kostnader för staten. Eller så bryts även IT-frågor och de stra- tegiska uppgifterna ut ur de befintliga myndigheterna, vilket kan försvåra deras förutsättningar att bedriva ett samlat arbete. Vår grundläggande invändning är att en sådan organisations- förändring inte skulle innebära något steg mot den mer samman- hållna kunskapsstyrning som vi bedömer vara nyckelfrågan. Möjligheten att slå samman myndigheter Vi har också prövat tanken att slå ihop några av dagens myndig- heter som har verksamhetsmässiga samband till större enheter. Det skulle t.ex. kunna innebära sammanslagning av delar av SoS och SBU, sammanslagning av , en sammanslagning av samt en eventuell sammanslagning av . Fördelen med sådana lösningar skulle vara att de kan ge vissa samordningsvinster. Medarbetare med likartad kompetens skulle kunna komma närmare varandra, och visst dubbelarbete skulle kunna undvikas. En nackdel är att sådana sammanslagningar skulle kräva ett omfattande förändringsarbete och involvera många medarbetare, trots att resultatet i relation till användarna och verksamheterna i princip skulle vara oförändrat. En så omfattande förändring skulle antagligen också snarare stänga än öppna för fortsatta förändringar i kommande steg – det skulle bli svårt att genomföra ytterligare en stor förändring. På samma sätt som när det gäller tanken att bryta ut några av utredningsförslaget delar, är vår grundläggande invändning att sådana sammanslagningar inte skulle leda i riktning mot en mer sammanhållen kunskapsstyrning. En sammanläggning mellan LV och TLV anser vi skulle vara särskilt problematisk. Den skulle befästa den olyckliga gränsen mellan det kunskapsstöd som gäller läkemedelsbehandling och det kunskapsstöd som gäller andra behandlingsformer. Den skulle därmed också försvåra arbetet att vidareutveckla nationellt samarbete kring råd och riktlinjer utifrån ett brett perspektiv. Möjligheten att inte involvera verksamheter där samordningsvinsterna är begränsade Dessutom har vi gjort särskilda bedömningar kring några av de områden där de potentiella samordningsvinsterna och fördelarna i att knytas till en ny organisation är ganska begränsade. Här har vi övervägt om de skulle kunna lämnas vid sidan av den strukturella förändringen: Inte minst gäller detta de delar av som arbetar med godkännanden och tillsyn riktad mot företagssektorn. Här ser vi få omedelbara samordningsvinster i relation till övrig inspektion. Men eftersom vi anser att det finns starka skäl att koppla andra delar av LV:s verksamhet till och i några fall även till Myndigheten för välfärdsstrategi, påverkas även den verksamhet som riktas mot industrin. Ett alternativ skulle kunna vara ett kvarvarande reducerat fristående som enbart riktar sig till industrin, men vi bedömer att det skulle bli en alltför isolerad lösning. Redan från början behöver denna verksamhet ha ett välfungerande utbyte med Kunskapsmyndig- heten och övriga delar av det nya systemet. bedömer vi att det finns potential till samordningsvinster, t.ex. i form av vidare- utvecklade gemensamma IT- och kommunikationslösningar, gemensam metodutveckling och annan integration som utvecklas successivt. På liknande sätt är Myndigheten för internationella adoptions- frågor en avgränsad verksamhet som principiellt sett skulle kunna fortsätta som fristående myndighet. För att stärka kopplingarna till det adoptionsarbete som drivs inom SoS, för att skapa gemen- samma kommunikationskanaler och för att möjliggöra gemensamt utvecklingsarbete, ser vi det ändå som naturligt att verksamheten hanteras inom Inspektionen. Vi utgår här också ifrån att regeringen i andra sammanhang uttryckt en ambition att begränsa antalet små myndigheter.1 Avslutningsvis kan vi konstatera att stora organisatoriska förändr- ingar kräver stora arbetsinsatser och medför betydande omställ- ningskostnader. kan de öppna för omprövningar och positiv förnyelse. Vi ser ett stort värde i att skapa en struktur som i första hand utgår från verksamheternas behov. Med stöd av flera av dem vi talat med under utredningsarbetets gång, bedömer vi att läget på många sätt är moget för en genomgripande förändring. 2009/10:175. Förslaget innebär en omfattande omvandling av den statliga myndighetsstrukturen, inom vård- och omsorgssektorn och även för , . Indirekt innebär för- slaget också förändringar för verksamheterna ute i kommuner och landsting, för fristående producenter av vård och omsorg och för myndigheter även utanför det omedelbara vård- och omsorgs- systemets kärna, som i sin vardag har ett nära samarbete med de myndigheter som berörs av den nya organisation vi föreslår. Förslaget innehåller förändringar i lagstiftningen när det gäller följdändringar av förslaget till ny myndighetsstruktur och avskaf- fad lag om läkemedelskommittéer. Förslaget berör endast den statliga nivån. Liksom vid alla stora strukturella förändringsprocesser, finns det risker och utmaningar också med i utredningens förslag. Det kan bl.a. gälla att det blir för stort fokus på den organisatoriska lös- ningen istället för målen med förändringen, att det tas för lite hänsyn till skillnaderna i traditioner och kultur mellan myndig- heterna eller de verksamheter som slås ihop, att faktaunderlaget är bristande, tidsplanen för kort, att de som ska leda förändringen är otydliga/ osynliga eller inte tillräckligt förankrade och att kommu- nikationen om förändringen brister. Detta kan riskera att leda till, om det inte uppmärksammas tillräckligt under genomförandet, kvalitets-, säkerhets-, och effektivitetsförluster, minskat lärande, motstånd och tidsförluster. I omvandlingar finns det således alltid risker att undervärdera skillnader i kultur, rutiner, system, arbetssätt, lokalisering, verksamhetsområden och erfarenheter. Erfarenhetsmässigt medför också organisationsförändringar att fokus riktas mot interna frågor med risk för att den externt orienterade verksamheten blir lidande eller får för lite uppmärksamhet. Dessa risker berör också vårt förslag till ny struktur. finns fördelar med omstart av verksamhet. Nytt chefs- och ledarskap kan etableras, liksom nya sätt att arbeta och organisera verksamheten på, nya traditioner och kulturer byggs, mål utifrån uppdragets externa perspektiv sätts i centrum, resursutnyttjandet optimeras. Av ombildningar i staten har minskat i omfattning , både mätt i antalet myndigheter och i antalet sysselsatta1. Huvuddelen av denna minskning beror främst på stora bolagiseringar under 1990- talet. När det gäller antalet myndigheter har minskningen pågått fram tills . De största minskningarna rör sammanslagningar av myndighetskoncerner till s.k. enmyndigheter2. Försvarsmakten, , och Arbetsförmedlingen är exempel på sådana. Även polisorganisationskommitténs presenterade förslag3 som föreslår att , de 21 polismyndigheterna och ombildas till en sammanhållen myndighet – – är ett exempel på bildandet av en enmyndighet. Ett ytterligare exempel på en större sammanslagning är bildandet av , som ett resultat av sammanslagningen av Ban-, Väg-, delar av Sjöfarts-, och . Erfarenheterna från bl.a. dessa omstruktureringar är betydelsefull för och myndighetsledningarna i genomförandearbetet, tillsammans med vetskapen om de risker en omstrukturering generellt innebär. Även avveckling av verksamheter har skett . Som exempel kan nämnas , och Integrationsverket4. Antalet myndigheter var vid utgången av 2010 knappt 400 st., från att varit cirka 1 400 st.5 Statskontoret konstaterar i sin rapport att antalet myndigheter minskar och i en 1Statskontoret (2005) utveckling –2005, 2005:32. 2Statskontoret (2010) När fler blir en – om nyttan med enmyndigheter. 3SOU 2012:13, En sammanhållen svensk polis. 4Riksrevisionen (2008) Avveckling av myndigheter, RiR 2008:18. 5Statskontoret (2010) OOS, Färre men större. Statliga myndigheter åren 2007–2010. någorlunda jämn takt. Det gäller också utvecklingen mot att myndigheterna blir större. Dock har inte antalet årsarbetskrafter blivit mindre . Tvärtom, den samlade volymen av myndigheternas verksamhet har ökat. Regering och riksdag har med andra ord fattat beslut om flera omorganisationer i den statliga myndighets- strukturen, också större sådana. Därmed finns på den statliga sidan värdefulla erfarenheter som är specifika för staten i dessa sam- manhang. Både när det gäller hur regeringens direktiv bör formu- leras till organisationskommittéerna, för att underlätta genom- förandet och starten av de nya myndigheterna, men också erfaren- heter att ta del av i avvecklingsarbetet.6 En central erfarenhet är att regeringen inte bör ta ut eventuella besparingsmöjligheter när den anvisar anslag till organisationskommittén, utan i så fall på . Den kostnadsmässiga puckel som uppstår i gapet mellan den gamla och nya strukturen, bör finansieras genom att den nya strukturen på kostar mindre än den som ersätts. En risk med att ta ut en besparing för tidigt är att de nya myndigheterna inte kommer att ha möjlighet att anställa den kompetens som behövs för att fullgöra uppdraget och tillgodose de berättigade krav som olika intressenter ställer. Andra erfarenheter visar på nödvändigheten av att organisationskommittén tillsätts innan myndighetens arbete startar och att organisations- kommitténs arbete måste kunna fokusera på verkställandet och genomförandet av sitt direktiv från regeringen och inte på tilläggsuppdrag i form av utredande uppgifter. Dessa exempel på erfarenheter är viktigt i planeringen och genomförandet av utredningens förslag. 6 Se t.ex. Rapport från , referensnummer 2009/1450, som beskriver erfarenheterna av sammanslagningen mellan och , Slutrapport för , Erfarenheter , från , för , och Styrelsen för psykologiskt försvar, för näringsmyndigheter som genom tilläggsdirektiv slutligen berörde 9 myndigheter (dnr N2008:13/2011/22) och slutrapport från (U 2008:04). PM 2010, Rapport om översyn av stödet vid organisations-och strukturförändringar. Om genomförande av organisationsförslag Genomförandet bör ske ordnat och i ett sammanhang, efter noggranna förberedelser, och med stor förutsägbarhet. behöver tempot vara väl avvägt, mellan att å ena sidan säkerställa ett verksamhets- och medarbetarperspektiv genom att inleda förändr- ingsarbetet efter att slutbetänkandet är presenterat, och å andra sidan säkerställa att nödvändig politisk beredning hinns med, genom att invänta remissvaren och reger- ingens slutliga överväganden i den proposition som överlämnas till . Det senare medför att besked om innehållet i propositionen till som tidigast kan ges under arbetet med propositionen och sannolikt inte förrän propositionen presenteras för . Detta är i sig ett dilemma. För verksamhet och medarbetare är det viktigt att så snabbt som möjligt veta på vilket sätt man berörs, som den politiska processen, inkl. remissamman- ställningen, med nödvändighet behöver på sig. Det viktiga är att tiden från överlämnandet av slutbetänkandet till dess att organisationskommittéerna startar sitt arbete blir så kort som möjligt, bl.a. för att undvika eller i vart fall begränsa produktionsbortfall, kompetenstapp hos medarbetarna och därmed minimera störningar i verksamheten. Ett sätt kan vara att påbörja förberedelserna för tillsättandet och bildandet av genomförande- organisation och/eller de organisationskommittéer som kommer att arbeta med verkställandet av de nya myndigheterna så långt det går, parallellt med att remisstiden löper, utan att för den skull förekomma remissinstansernas synpunkter eller de slutliga politiska ställningstagandena. Arbetet kan på så sätt inledas snabbt med reservation om att senare beslut kan komma att förändra förutsättningarna. Det skulle också underlätta för nuvarande myndighetsledningar att genomföra sin verksamhet så ansvarsfullt som möjligt under hela genomförandeprocessen, bl.a. med hänsyn till de kritiska processer som alltid är nödvändiga att upprätthålla. Eftersom det är möjligt att tillsätta en organisationskommitté, utan att tilltänkt generaldirektör är rekryterad eller om rekryteringstiden drar ut , möter detta tillvägagångssätt inte något formellt hinder. Dock bör den tid som organisationskommittén leds utan sin tilltänkta myndighetschef vara så kort som möjligt. En kritisk process måste fungera säkert oavsett vad som sker i omvärlden. Ansvaret för många av de omedelbara kritiska frågorna i vården och omsorgen är fördelat till huvudmännen. Detta gör att statens sårbarhet för t.ex. en omställningsprocess minskar. I kommuners och landstings ansvar för verksamheten, finns det omedelbara ansvaret för kritiska processer. Det är processer som alltid måste fungera utifrån verksamheternas och medborgarnas perspektiv. För att rädda liv, undvika död, undvika smitta m.m. Detta oavsett statens organisering och myndighetsstruktur, eller organisationsförändringar bland myndigheterna. Utöver huvudmännens ansvar finns också ett statligt ansvar för processer som alltid måste fungera säkert. Exempel på processer och aspekter är sådant som är timkritiskt, som t.ex. smittskydds- och krisberedskap, dygnskritiskt, som t.ex. verksamhetstillsyn och veckokritiskt som tillståndsgivning och utfärdande av legi- timationer. Det kan vidare gälla värden och relationer som inte får skadas, t.ex. relationer till industrin och apoteksmarknaden, professionella grupper och europeiska och internationella kontakter som fortsatt måste ha en ingång i och övriga värden och funktioner som särskilt behöver värnas under genomförandet. har de nuvarande myndigheterna fortsatt ansvar för sina instruktionsenliga uppgifter tillsammans med de löpande uppdrag respektive myndighet har. Det är viktigt att dessa uppgifter kan utföras under omvandlingsprocessen, utan att kvaliteten och leveransen minskar. är det orealistiskt att förvänta sig att nuvarande myndigheters verksamheter inte påverkas eller att starten av de nya myndigheterna inte kommer att innebära vissa tidsförluster. Myndigheternas uppgifter ur ett risk- och sårbarhetsperspektiv Vi har bett berörda myndigheter redovisa de processer eller frågor som de uppfattar som kritiska ur detta perspektiv. De har sorterats i olika riskkategorier, t.ex. timkritiskt, dygnskritiskt eller veckokritiskt. Sett utifrån ett riskperspektiv ser myndigheternas uppgifter olika ut. Flertalet myndigheter, däribland SBU, SMER, Vårdanalys, Handisam men även , och FHI, anser inte att de ansvarar för några tim- eller dygnskritiska processer. redovisar att den ansvarar för frågor som behöver lösas/fungera . Exempel på sådana processer är: myndighetens hand- läggning om beviljande av auktorisationer för adoptions- organisationer, och upplysningsuppgifter till myndigheter i och utomlands. De myndigheter som redovisat både tim-, dygns- och vecko- kritiska processer är LV, SoS, SMI och TLV. Timkritiska frågor som redovisas är: Kunskap/information via Giftinformations- centralen på LV, LV:s information om indragna eller förbjuda produkter, läkemedel eller medicinteknik och hygien- och kosme- tikaprodukter, LV:s ansvar för licenser och tillstånd att sälja ej godkända läkemedel, SoS:s ansvar för donationsregistret, TIB- funktionerna på SoS (för krisberedskap, smittskyddsberedskap, katastrofmedicin), SoS:s egna krisledningsfunktioner samt SoS:s It- säkerhetsfunktion, SMI:s övervaknings- och rapporteringssystem, SMI:s laboratorieverksamhet. Dygnskritiska frågor som redovisats är bl.a. LV:s stöd till regeringens eller EU:s regelarbete, LV:s beslut om indragning av läkemedel, LV:s ansvar för tillstånd inom partihandel, TLV:s ärendehanteringssystem för läkemedel som förser IT-stöden hos grossister och apotek med information om läkemedelspris, sub- ventionsstatus etc, prisdatabasen på TLV:s webbplats. Myndigheterna LV, SoS och TLV pekar också på att de ansvarar för frågor som utan att vara vare sig tim-, dygns- eller veckokritiska måste fungera löpande. Några exempel: LV:s tillsyn över läke- medelstillverkning, LV:s läkemedelsupplysning, LV:s tillsyn över partihandel, LV:s arbete på EU-nivå, TLV:s subventions- handläggning, SoS: ansvar för registerutdrag. FHI pekar på några processer i myndighetens verksamhet som veckokritiska, bl.a.: tillhandahållande av kunskapsprov för alko- holservering, uppgiften att yttra sig enligt lag (2011:111) om för- störande av vissa hälsofarliga varor, beslut om dispenser/tillstånd för produkter som är klassade som hälsofarliga varor enligt Lag om förbud mot vissa hälsofarliga varor (1999:42). Flertalet myndigheter framhåller värdet i att bibehålla etablerade internationella relationer. Bland de internationella åtaganden/ kontaktpunkter/relationer som måste värnas pekar myndigheterna bl.a. på: Nadis-arbetet, ett nordiskt samarbete kring bevakning och utredning av nya missbrukssubstanser som FHI driver, Europeiska centret för narkotikakontroll där FHI utgör nod, FHI:s ansvar för den svenska delen av OECD-undersökningen om skolbarns- hälsovanor, LV:s medverkan i EU-grupper med beslutanderätt, LV:s ansvar för samverkansavtal med , LV:s ansvar i god- kännandeprocessen, Vårdanalys ansvar för den svenska delen i årliga Health Policy Survey, SBU:s och SMI:s varumärke, TLV:s relationer med läkemedelsföretag verk- samma i andra länder, SMI:s ingångar i smittskyddsarbetet för aktörer från andra länder. Vår samlade bedömning är att det finns viktig verksamhet i de statliga delarna i vård- och omsorgssystemet som måste säkerställas oavsett situation i övrigt. Vi bedömer också att myndigheterna har en god överblick och uppfattning om vilka dessa verksamheter är och hur omfattande de är. vill utredningen betona att det för statens del i denna sektor rör sig om frågor som måste fungera i alla avseenden. Huvuddelen av de verksamheter som i denna sektor har en mer avgörande betydelse för människors liv och säkerhet ansvarar kommuner och landsting för. 7.3Genomförandet av utredningens förslag Regeringen bör överlämna särpropositionen till för beslut, för att ikraftträdande ska vara möjligt att nå. Det finns ett mervärde i att genomförandet sker i ett sammanhang, t.ex. för planeringen av och samarbetet mellan organisationskommittéerna och för departementets arbetsprocesser. Men också för den externa kommunikationen och förankringen. I arbetet är det särskilt viktigt med en tydlig ledning och styrning. Departementet har den centrala rollen i genomförandet, gemensamt med de organisationskommittéer som bildas för varje myndighet och myndighetsledningarna för de myndigheter som avvecklas. Det är avgörande att förändringarna verkställs med god plane- ring och inom kortast möjliga tid för att begränsa de risker som är förknippade med en omstrukturering. Att vänta än , riskerar att förändringen inte kommer till stånd, eller bara genomförs delvis, att osäkerheten om vad som ska hända eller inte hända utifrån ett medarbetarperspektiv t.ex. blir för stor, och att nuvarande myndigheter därigenom tappar stora delar av sin kunskap och kompetens. Detta skulle i sin tur riskera onödigt stort produktionsbortfall. En utdragen förändringsprocess kan också öka risken att gamla strukturer bibehålls. Att förändra dessa hjälper processen, men minskar inte den tid det tar att få en kulturell förändring till stånd. En kulturell förändring, tillsammans med fokus på medborgarperspektivet, är svårast och viktigast. Därför är det väsentligt med ett målmedvetet arbete som tar sikte på att införandet av den nya organisationen genomförs i sin helhet . Genom att omvandlingen berör flera myndig- heter och verksamheter, bedöms också riskerna mindre att gamla kulturer och traditioner tas med in i det nya. När erfarenhet kommer från flera håll, bidrar det till positiva möjligheter att skapa något nytt. En nära dialog med personalorganisationerna under förändrings- arbetet bidrar också till ett bra resultat. Eftersom så många myndigheter berörs behöver ett samlat och tydligt ansvar för omvandlingen pekas ut. Vårt förslag är att en omvandlingsledare, tillika projektledare, utses på departementet, Huvuduppdraget bör vara att, tillsammans med andra, identifiera, förbereda, fördela roller och ansvar och genomföra de åtgärder och beslut som krävs för att de nya myndigheterna ska kunna fungera från beslutat datum. Omvandlingsledaren har huvudansvaret för att samordna arbetet och driva processen framåt i alla dess delar i . Omvandlingsledaren är länken mellan den nya och gamla myndighetsstrukturen och departementsledningen. Omvandlingsledaren har ett ansvar för att kommunicera och förankra genomförandet med externa aktörer. Till exempel med fackliga organisationer, patient- och brukarorganisationer, privata vårdgivare, landsting, kommuner, och med SKL. Utöver uppdraget till de nya myndigheterna bör regeringens val av lokalisering framgå i direktiven till organisationskommittéerna.