sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Utredningens förslag avseende skyldighet för den som bedriver flygtrafiktjänst att samverka med vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap, ställer vissa krav på aktörens administrativa resurs. Detta kan i större utsträckning komma att påverka små företag. har utredningen gjort bedöm- ningen att några alternativa lösningar inte står till buds. Vidare kan det konstateras att det föreligger en möjlighet att dessa aktörer tas i anspråk för detta ändamål enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Den ökade administrativa bördan till följd av kravet att samverka med i beredskaps- planeringen, bedöms vara begränsad och bör följaktligen inte med- föra någon allvarligare etableringströskel. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska även förslagens kon- sekvenser för bland annat självstyrelse, brottslighet och jämställdhet mellan män och kvinnor belysas. Min bedömning är att förslagen inte påverkar den kommunala självstyrelsen. Förslagen innebär inte heller några konsekvenser på individnivå vilket gör att det inte heller förekommer några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen påverkar slutligen inte heller brottsligheten eller övriga faktorer som nämns i kommittéförord- ningen. Utredning av verksamhetsform och förutsättningarna för flygtrafiktjänst i En särskild utredare ska analysera verksamhets- form, organisation och befogenheter. analysera möjligheter att inom ramen för nu- varande verksamhetsform och instruktion verka på en kon- kurrensutsatt marknad inom ramen för den fortsatta kon- kurrensöppningen av den europeiska marknaden för flygtrafik- tjänster, samt klarlägga roll inom flygtrafikled- ningsområdet och beskriva konsekvenserna för verksamheten om möjligheterna att verka på en konkurrensutsatt marknad begränsas, beskriva hur de EU-förordningar som reglerar flygtrafiktjänsten, liksom framtida utvidgning i enlighet med de europeiska harmo- niseringsmålen och det internationella samarbetet påverkar förut- sättningarna för verksamheten, analysera och bedöma konsekvenser för den civil-militärt inte- grerade flygtrafiktjänsten av de olika alternativen och under olika beredskapsgrader och i krig, samt redovisa förslag till en lång- siktigt hållbar organisationsstruktur för en fortsatt civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst, vid behov föreslå ändringar av befogenheter av juridisk och/eller finansiell art, liksom överföring av uppgifter och/eller ändrad verksamhetsform utifrån perspektivet att det ska finnas förut- sättningar för en fungerande konkurrens för flygtrafiktjänster i , samt belysa de eventuella konflikter som följer av kravet på affärs- mässighet i förhållande till andra uppgifter och föreslå sätt att hantera sådana konflikter, bl.a. vilka åtgärder som behövs i fråga om den integrerade civil-militär flygtrafiktjänsten. Uppdraget ska redovisas . Definition av det offentliga åtagandet och klarläggande av roll inom området flygtrafiktjänst genomfördes en omorganisation av Luftfarts- verket som innebar att flygplatsverksamheten vid fördes över till det statligt ägda bolaget . verksamhet består efter delningen i sin helhet av flygtrafiktjänst. renodlades myndighets- och produktionsrollerna i fråga om luftfartstjänster och myndighetsrollen fördes över till den då nyinrättade Luftfartsstyrelsen. Vid bildandet av Transportstyrel- sen 2009 övertog den då nya myndigheten dessa uppgifter och an- svarar för förvaltningsuppgifterna inom området, bland annat normgivning, tillståndsgivning, tillsyn och registerhållning. sektorsansvar för den civila luftfarten ersattes dock av specificerade uppdrag i instruktion och regleringsbrev till myndigheten. Bland annat har Transportstyrelsen ett myndighetsansvar för flygtrafik- tjänst för både civil och militär luftfart. huvuduppgift är därmed att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luft- fart i alla beredskapslägen. En av viktigaste uppgifter är att med ensamrätt tillhandahålla flygtrafiktjänst i det övre luftrummet. ska, enligt förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfarts- verket, inom och utom landet tillhandahålla flygtrafiktjänster samt service- och konsulttjänster som är knutna till verksamheten, och nationellt och internationellt främja forskning, utveckling och in- förande av ny teknik av betydelse för verksamheten. trädde en ny luftfartslag (2010:500) i kraft. I den nya luftfartslagen ges möjlighet för den som driver en flyg- plats att själv, eller genom uppdrag till någon annan, ombesörja flygtrafikledningstjänst för luftrummet i anslutning till flygplatsen. I första hand var förändringen inriktad på icke-statliga flygplatser, vilka står för en mindre del av marknaden för flygtrafiktjänst, men lagen ger också utrymme för att även staten i egenskap av flygplats- havare kan anlita andra leverantörer. har inlett förberedelser för upphandling av flygtrafiktjänster. Det inne- bär att den konkurrensutsatta delen av marknaden ökar och att andel av marknaden, och därmed verkets omsätt- ning, kan komma att minska. Bibehållen och utvecklad flygsäkerhet samt tryggande av funktionstillförlitligheten ställer vissa krav på personalförsörjning och tekniska system, liksom på finansieringen av dessa. Dessa krav ska beaktas vid bedömningen av förslaget till strategi för framtida åtagande. antogs de EU-förordningar som reglerar tillskapandet av det gemensamma europeiska luftrummet genom att ett paket om fyra förordningar antogs. Syftet är att öka effek- tiviteten och säkerheten i unionens flygtrafiksystem. Detta sker bl.a. genom en mer rationell indelning av luftrummet i s.k. funk- luftrumsblock. Vidare ska medlemsländerna förbättra sam- arbetet mellan civila och militära myndigheter för att nå en mer flexibel användning av luftrummet. Det skapas även gemensamma regler för tillhandahållande av flygtrafiktjänster och ett mer genom- skådligt system för avgiftssättning. Slutligen sker en teknisk har- monisering av system och komponenter som används i flygtrafik- ledningen. Det senare sker bl.a. genom Europeiska kommissionens, Eurocontrols och de nationella flygtrafiktjänstleverantörernas offentlig-privata samverkan (OPS) SESAR Joint Undertaking (SESAR JU). är part i OPS genom ett nord- europeiskt konsortium (NORACON) som leder. Valet av strategi för utveckling av måste beakta den roll verket för svensk del har inom ramen för utvecklingen av det gemensamma europeiska luftrummet, liksom de förutsättningar som följer av utvecklingen av avgiftssystemet för europeisk flyg- trafiktjänst och det europeiska åtagandet om effektiviseringen av verksamheten med därav följande krav på minskade undervägs- avgifter. Utöver detta är aktivt i en rad internatio- nella samarbeten. tillämpas i ett system med civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst. Även under höjd beredskap och i krig ska verket inom sin organisation säkerställa att nödvändiga bered- skapskrav tillgodoses. Regeringen framförde i propositionen Luft- fartens lagar (prop. 2009/10:95) att systemet med integrerad flyg- trafiktjänst är ändamålsenligt och att det bör bibehållas även när den lokala flygtrafikledningen konkurrensutsätts. Regeringen erinrade särskilt om att konkurrensutsättningen inte förändrar Luftfarts- verkets ansvar för verksamheten under höjd beredskap och i krig och att verket därför även fortsättningsvis ska se till att bered- skapskraven uppfylls, men konstaterade att det fanns be- hov av en kompletterande reglering i förordningsform med anled- ning av den nya lagen. Utredningen bör utgå från att den beslutade inriktningen ligger fast. Det kan också konstateras att den svenska modellen, även om den är unik, väl överensstämmer med inrikt- ningen av den europeiska utvecklingen mot flexibel användning av luftrummet. redovisade uppdraget i reglerings- brevet om flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. I redovisningen anför att verket bör ges ett författ- ningsmässigt ansvar för sin egen beredskapsplanering och för den som andra leverantörer av flygtrafiktjänster utför. Vidare bör enligt Transportstyrelsen åläggas att vid utnämning av leverantörer av flygtrafikledningstjänster särskilt ange vilka rättig- heter och skyldigheter som följer med utnämningen. Luftfarts- verket avser att se över behovet av en särskild beredskapsorga- nisation för myndigheten med avseende på sina nuvarande upp- gifter och verksamheter. Sammantaget kan det konstateras att ett antal förändringar har genomförts och att en samlad analys av förutsätt- ningar behöver genomföras. Analysen ska ske mot bakgrund av verkets uppdrag i instruktion och regleringsbrev, och mot bak- grund av de förändringar som beskrivs ovan. Analysen ska bl.a. omfatta roll, med uppgifter av såväl myndighets- karaktär som inom konkurrensutsatt verksamhet, och internatio- nella engagemang, liksom behovet av kompetens och därmed sam- manhängande verksamhetsomfattning och organisatoriska behov. Behov av kompetens och befogenheter I syfte att fullgöra de uppgifter har krävs en viss nivå av kompetens och omfattning av verksamheten för att säker- ställa funktionstillförlitligheten. Det gäller inte minst för förmågan att upprätthålla den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten och det internationella samarbetet. I det senare deltar i det faktiska genomförandet av de samarbeten som ligger inom ramen för det gemensamma europeiska luftrummet, inklusive – men inte begränsat till – samarbetet inom intressebolagen , där genom dotterbolaget äger och övriga ägare är danska Naviair och norska Avinor, respektive , där genom dotterbolaget äger och den andre ägaren är danska Naviair. Det gäller också generellt med avseende på möjligheterna att upprätthålla en hög säkerhetsnivå för flygtrafiktjänsten sam- tidigt som effektiviseringar genomförs i syfte att sänka kostnaderna. har av den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst. förlorade upphandlingen av tre mindre flygplatser. Om Luftfarts- verket skulle förlora stora delar av marknaden för lokal flygtrafik- tjänst skulle det få konsekvenser för verket och för möjligheten att i alla beredskapslägen ansvara för att nödvändiga flygtrafiklednings- tjänster finns tillgängliga. Verksamheten finansieras fullt ut genom avgifter respektive avtal. Det innebär att inte får några anslag över statsbudgeten. När det gäller uppgifterna för Försvarsmakten finan- sieras dessa genom ersättning som regleras i avtal. Inriktningen bör vara att verksamheten även fortsättningsvis fullt ut ska finansieras genom avgifter respektive avtal. Vid sidan av är marknaden för lokal flygtrafiktjänst avreglerad i , , och, till viss del, . På dessa marknader agerar för tillfället såväl privata som statliga aktörer. Dessa stater tillämpar inte ett system med civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst. Den militära flygverksam- heten påverkas därför inte av konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafiktjänsten på samma sätt som Försvarsmakten påverkas i . På avreglerade marknader skulle kunna lägga anbud i upphandlingar inom samt inom och utom EU, vilket skulle kunna säkerställa tillräcklig volym för att fortsatt finansiera verksamheten genom avgifter. Sådana anbud, särskilt i affärsupplägg som inkluderar förvärv av bolag eller inrättande av bolag med extern part, liksom affärsrisker kopplade till sådana an- bud, kan dock inte självklart hanteras inom affärsverksformen. Principiellt uppkommer också frågan hur en sådan verksamhet för- håller sig till det förvaltningspolitiska regelverket, dvs. motiverat, vilka fördelarna och nackdelarna är och konsekvenserna av att inte medge utvidgad affärsverksamhet. I regeringens proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) görs bedömningen dels att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet, dels att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. delade regeringens bedömning (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). När det gäller Luftfarts- verket kan det konstateras att den nuvarande verksamhetsformen, affärsverk, innebär att verket är en myndighet, och att verksam- heten alltså måste prövas utifrån detta regelverk. gjordes bedömningen av konkurrensutsättningen av lokal flygtrafiktjänst utifrån förutsättningen att skulle kunna vara en aktör på marknaden. Verket har också i sin instruktion myndighetsupp- gifter, men möjlighet att verka på marknaden både inom och utom . Det finns dock oklarheter kring de förutsättningar affärsverksformen ger och konsekvenserna för verksamhetsformen av den utvidgning av affärsverksamheten som konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafiktjänsten kan ge upp- hov till. En alternativ verksamhetsform skulle kunna vara att bedriva hela eller den specifikt konkurrensutsatta verksamheten i ett bolag. Ett syfte med en sådan verksamhetsform skulle kunna vara att genom renodling av vad som hör till det offentliga åtagandet och vad som hör till den konkurrensutsatta verksamheten garantera förutsätt- ningar för konkurrens på lika villkor på marknaden för flygtrafik- tjänster. I det sammanhanget behövs en belysning av konsekvenserna för olika delar av verksamhet, för statsmakternas styrning av myndighetsuppgifterna samt för konkurrensen på mark- naden för flygtrafiktjänster. Det finns också ett särskilt behov av att redovisa konsekvenserna för den civil-militärt integrerade flyg- trafiktjänsten – lokal flygtrafiktjänst och flygtrafiktjänst avseende det övre luftrummet – vid höjd beredskap och i krig, liksom rege- ringens möjligheter att i det omedelbara perspektivet styra en så- lunda bolagiserad verksamhet. En särskild utredare ska analysera möjligheter att inom ramen för nuvarande verksamhetsform och instruktion verka på en konkurrensutsatt marknad. De oklarheter som för när- varande finns kring de förutsättningar affärsverksformen ger och den utvidgning av affärsverksamheten som konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafiktjänsten kan ge upphov till, och innebörden av detta för verksamhetsformen, behöver belysas. Baserat på den analysen ska utredaren föreslå åtgärder som är nödvändiga för fortsatt affärsverksamhet inom ramen för en fortsatt konkurrens- öppning av den europeiska marknaden för flygtrafiktjänster. Ut- redaren ska även tillgodogöra sig erfarenheter från andra länder när det gäller organisatoriska lösningar för denna typ av verksamhet. Utredaren ska också beskriva vilka aktörer som kan förväntas upp- träda på både den svenska och övriga EU-marknaden och under vilka förutsättningar dessa bedöms verka. En utgångspunkt för ut- redningen ska vara att uppdrag att med ensamrätt tillhandahålla flygtrafiktjänst i det övre luftrummet ligger fast. En annan utgångspunkt ska vara att systemet med civil-militärt inte- grerad flygtrafiktjänst – både lokal flygtrafiktjänst och flygtrafik- tjänst i det övre luftrummet – också ligger fast. Utredaren ska analysera: roll och internationella engagemang, behov av kompetens och därmed sammanhäng- ande verksamhetsomfattning och befogenheter, samt organisation utifrån det faktum att Luftfarts- verket både har uppgifter av myndighetskaraktär och inom kon- kurrensutsatt verksamhet. Utredaren ska också beskriva konsekvenser för verksamheten om möjligheterna att verka på en konkurrensutsatt marknad begränsas, med särskild vikt vid de förändringar som följer av den svenska marknadsöppningen av lokal flygtrafiktjänst, och de krav på kom- petens, befogenheter och omfattning av verksamheten som följer av verkets olika uppgifter. Utredaren ska vidare beskriva hur de EU-förordningar som reg- lerar flygtrafiktjänsten, liksom den framtida utvidgningen i enlighet med de europeiska harmoniseringsmålen och det internationella samarbetet, särskilt i fråga om utbildning av flygtrafikledare inom ramen för respektive det gemensamma svensk-danska luftrumsblocket och det gemensamma dansk-svenska bolaget , liksom samarbetet inom SESAR JU (EU:s program för att utveckla tekniska och operativa förutsättningar för det gemensamma europeiska luftrummet), påverkar och påverkas av de olika alternativen. En del i detta är att redovisa hur de svenska beredskapskraven kan tillgodoses inom och liknande samarbeten. Utredaren ska härutöver analysera och bedöma konse- kvenser för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten av de olika alternativen och under olika beredskapsgrader och i krig. Ut- redaren ska i anslutning till belysningen av olika alternativ föreslå såväl ändringar av befogenheter av juridisk och/eller finansiell art som överföring av uppgifter till en annan myndighet om det är på- kallat. I det fall överföring av uppgifter föreslås ska även för- och nackdelar med en sammanhållen verksamhet jämfört med att splittra verksamheten på flera aktörer redovisas, särskilt med beaktande av tillhandahållandet av flygtrafiktjänst för militär luftfart. Utredaren ska även bedöma vilken effekt olika scenarier får i olika delar av landet. Utredaren ska vidare analysera myndighetsstrukturen och ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter avseende den civil- militärt integrerade flygtrafiktjänsten och redovisa förslag till en långsiktigt hållbar organisationsstruktur för en fortsatt civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst i enlighet med regeringens redovisning i prop. 2009/10:95. Utredaren ska i detta sammanhang redovisa för- slag till de eventuella organisations- och författningsändringar som behövs. kartlägga vilka uppgifter av myndighetskaraktär som be- drivs inom och beskriva vilka förutsättningar dessa kräver, genomföra en marknadsanalys för vilka typer av uppdrag och på vilka marknader som dessa kan vara aktuella för och vilka affärsupplägg och affärsrisker dessa involverar, beskriva hur sådana affärsupplägg kan hanteras och vilka konse- kvenser hanteringen ger upphov till, samt bedöma om åtgärderna ryms inom affärsverkets befogenheter, analysera eventuella konkurrenspåverkande effekter när det gäller såväl andra aktörer som av nuvarande uppgifter i syfte att uppnå förbättrad konkurrensneutralitet, lämna förslag till de förändringar av uppgifter, verksamhetsform eller befogenheter som analysen och bedömningarna i övrigt föranleder, inklusive statsbudgetkonsekvenser och övriga finan- siella konsekvenser, genomföra en konsekvensanalys för olika verksamhetsscenarier beroende på volym av erhållna uppdrag och påverkan på nuvar- ande uppgifter, inklusive eventuella statsbudgetkonsekvenser, samt tydliggöra eventuella ansvar för andra aktörers tillhandahållande av flygtrafiktjänster vid höjd beredskap och krig, liksom vid andra aktörers oförmåga att fullgöra sina uppgifter, och vid behov föreslå åtgärder. Samråd och redovisning av uppdraget ska lämna utredaren de underlag utredaren behöver för uppdraget. Under arbetet ska utredaren samråda med och infor- mera . Utredaren ska samråda med Transportstyrelsen, Trafikanalys, Statskontoret, , , Kon- kurrensverket, Försvarsmakten samt den danska luftfartsmyndig- heten. Utredaren ska kontinuerligt rapportera till och samråda med företrädare för () i den ut- sträckning dessa bestämmer. I frågor som rör den civil-militärt inte- grerade flygtrafiktjänsten ska utredaren på motsvarande sätt rappor- tera även till (Försvarsdepartementet). Berörda arbetstagarorganisationer ska kontinuerligt informeras under arbetets gång och ges möjlighet att framföra synpunkter. Uppdraget ska redovisas . Vertikal integration och separation – samhällsekonomiska aspekter på konkurrensutsättning av flygledningstjänsten Föreliggande bilaga har till syfte att på ekonomisk-teoretisk grund genomföra en analys av marknaden för flygtrafiktjänster. Bilagan innehåller först en precisering av marknaden och dess delmarkna- der, sedan ekonomisk-teoretiska grunder för en marknadsanalys av flygledning och därefter en kartläggning av förutsättningar för en vertikal separation av marknaden och en analys av förutsättningarna för konkurrensutsättning. För att ett flygplan skall förflytta sig från A till B krävs insatser av olika slags resurser (produktionsfaktorer): arbetskraft i form av personal, energi, infrastruktur i form av flygplatser med mera. En av resurserna utgörs av den information som är nödvändig för att planet säkert ska förflyttas. Denna tillhandahålls av flygplatserna i form av bland annat banljus och markeringar för förflyttning på marken och av någon som tillhandahåller den information som krävs för rörelser i luften. Den produkt som analyseras i denna bilaga är sålunda den information som krävs för säker flygning mellan A och B: flygtrafiktjänster. Denna består inte enbart av flygledning utan även av informa- tion om flygväder, färdplanering med mera. Marknaden för flyg- trafiktjänster kan sålunda delas upp på flera delmarknader. De senare utgör separata delmarknader och visas i den skuggade delen i Flygledningen utgör i sig en delmarknad som har tre produktionsled: torntjänster, terminaltjänster och områdestjänster (enroute). Här finns dessutom en del som utgörs av infrastrukturen. Merparten av den är knuten till enroutesystemet medan resten ägs av flygplatserna. Figur 2.1 Flygtrafiktjänstens delmarknader färd och flödesplanering alarmeringstjänst För att föra ett flygplan säkert mellan A och B kan man köpa flygledningstjänster på marknaden. Det finns två nivåer på tjänsten: delar av luftrummet är okontrollerat men flygledningen kan ge information om andra flygplansrörelser för att underlätta för kap- tenen att själv säkert navigera under goda väderförhållanden (VFR). Andra delar av luftrummet är kontrollerat och här är det flygplanets färdplan och instruktioner från flygledare som hjälper kaptenen med höjd och kurs med hjälp av instrument (IFR). Luftrummet är i princip indelat i fyra delar: luftrummet över 9500 fot är alltid kontrollerat, medan därunder råder ett okontrol- lerat luftrum. Runt flygplatser finns emellertid en kontrollzon som sträcker sig från banans mitt. Utanför och ovanför kontrollzonen sträcker sig ett terminalområde, i normalfallet upp till 9500 fot (knappt ). Figur 2.2 En principsk iss av ett tvärsnitt av luftrummet En princip skiss av luftrummet vis as i figur 2.2 , som utgör ett tänkt tvärsnitt a v en del av landet. Ovanför 9500 fot kontrolleras luft- rummet av områdesko ntrollen (A TCC), vilket visas av (A1, A2) i figuren. I finn s två kontrollcentraler: den i kon- trollerar luftrummet u pp till strax söder om och den andra centralen i resten av norr därom. Vid marken finns ett antal f ygplatser med tillhörande kon- trollzon so m leds frå n tornet på flygplatsen (CTR) och visas av (C1,,C8). Flertalet flygplatser är civila (statliga, kommunala, privata) men några är militära, vilket i figuren illustr eras med tjockare streck. De statliga flygplatserna ägs av bolaget , som avknoppades från . R unt flygplatsområdet finns terminalområdet (T1,,T4) med sin ter minalkontroll (TMC). Flertalet r ymmer en enda flygpl ts, men några termin alområden flera, s.k. samfällda T MA. I Sve rige finns fyra sådana: , Östgöta, G öteborg oc h . En flyg ning kan följa den stre ckade linjen i figuren. Efter start passerar pla net kontrollzonen och terminalområdet upp i enroute; luftrummet som kontrolleras av o mrådeskontrollen. börjar i detta luftrum och kommer småningom in i terminalområde och kontrollzon vid destinationen. Vid lite trafik kan planen sjunka i jämn takt, medan vid kapacitetsbegränsningar sjunker man i ett trappstegliknande mönster för att undvika konflikter med andra flygplan. Principskissen skulle kunna visa en flygning från till med passering över , Östgöta samfällda TMA för att sluta i TMA med , , militärflyg- platsen i (och som inte medtagits i principskissen). I samfällda TMA måste planet hålla sig på viss höjd och/eller sidledes över för att inte konfliktera med tra- fiken till den flygplatsen. Enroute och tättrafikerade terminalområden är indelade i flera sektorer, där varje flygledare sköter en sektor vars storlek beror på trafikvolym.