sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Om vi utgår från dagens situation är det bokförda nettovärdet på materieltillgångar och motsvarande statskapital i Försvarsmaktens årsredovisning för cirka 100 miljarder kronor.18 Dessa materieltillgångar och motsvarande statskapital förs över till FMV. Beskrivet i redovisningstermer hamnar statskapitalet på skuldsidan och materieltillgångarna på tillgångssidan i FMV:s balansräkning. Anledningen till att tillgångsvärden och statskapital förs över till FMV är att myndigheten kommer att ha förvaltningsansvaret för materielen. Det ekonomiska värdet på materielen kommer att utgöra en grund för att beräkna de årsvisa kostnaderna för materielen (avskrivningar och nedskrivningar) och därmed den avgift som FMV kommer ta ut av Försvarsmakten. Avskrivningar utgör utrymmet för nyanskaffning Överföringen ger i sig inga medel för FMV att anskaffa ny materiel för, eftersom statskapitalet från början är intecknat genom de redan anskaffade materieltillgångarna. Däremot är statskapitalet och materieltillgångarna en grund för att få medel för anskaffning från Försvarsmakten. I takt med att materielen används eller för- slits kommer den också minska i värde. Denna värdeminskning motsvaras av planmässiga och årsvisa avskrivningar av materieltill- gångarna19 (se bild 17.1). Det kommer att uppstå en växande skillnad mellan värdet på statskapitalet (som är ) och det kvarvarande nettovärdet på de ursprungliga materieltillgångarna. Denna skillnad, vilket motsvarar storleken på de ackumuler- ade avskrivningarna, kommer att vara utrymmet för nya invester- ingar i materiel. Efter hand som ny materiel anskaffas kommer det frigjorda utrymmet att bindas i dessa tillgångar20. Dessa kommer också att skrivas av och i sin tur ge ett utrymme för investeringar. I statskapitalmodellen är det storleken på de årliga planmässiga avskrivningarna som ska utgöra huvudsakliga basen för de årliga 18Tillgångarnas redovisade nettovärde (anskaffningsvärde minskat med avskrivningar och nedskrivningar) motsvaras av redovisat statskapital i Försvarsmaktens årsredovisning. Till- gångarna har byggts upp och minskat i värde . 19I teorin möjliggör det att reservera medel för en ersättningsinvestering när anlägg- ningstillgången är utsliten och restvärdet noll. 20När statskapitalet inte finns bundet i materieltillgångar är det bundet i likvida medel på FMV:s räntekonto. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken avgifterna till Försvarsmakten. På så sätt kommer Försvarsmaktens avgifter att ge FMV intäkter (och likvida medel) som FMV kan använda för anskaffning21. Figur 17.1 Statskapital, materieltillgångar och avskrivningar Avskrivningar 97 Materieltillgångar = På detta sätt blir det också möjligt att hålla det nominella värdet av den samlade materielstocken över tiden. Ett ekonomiskt utrymme för nyanskaffning kommer således också att finnas, utan att statsmakterna behöver ge ett investeringsanslag till FMV över statens budget. Likviditetsströmmarna mellan FMV och leverantör- erna kommer dock, liksom , att påverka budgetsaldot22. Om däremot avskrivningsutrymmet under ett enskilt år inte räcker till (exempelvis vid stora anskaffningar) kan det bli aktuellt att skjuta till ytterligare statskapital genom anslag från statens budget23. 21Detta gäller lager- och anläggningstillgångar. 22Budgetsaldot avgör statens behov av att ta upp lån. 23Det kan uppstå situationer då statsmakterna fattat beslut om anskaffningar som inte ryms inom den ekonomiska ram som avskrivningarna på statskapitalet utgör. För att hantera det kan besluta om att tillföra statskapital till FMV via ett särskilt anslag. Tillskottet, som är ett rent tillskott av likvida medel, bör enligt ESV vara ett tillskott av kapital som bedöms behövas sedan det befintliga kapitalet utnyttjats fullt ut, utan att för den sakens skull behöva anpassas till några specifika anskaffningar. Det bör framgå av investerings- planeringen (eller anskaffningsplaneringen) när behovet av kapitaltillskott uppstår. Huvud- delen av investeringarna bör normalt finansieras med de medel som frigjorts av avskriv- ningarna. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken liknande förfarande tillämpas redan med nuvarande finansierings- modell. Med avkastningsplikt tydliggörs räntekostnaderna för materiel Statskapitalet bör beläggas med avkastningsplikt. Detta betyder att FMV får betala en ränta på kapitalet som motsvarar statens inlåningsränta över (statens avkastningsränta). Att göra statskapitalet avkastningspliktigt tydliggör de faktiska kostnaderna för materielen genom att räntekostnaderna redovisas inom det område i staten där tillgångarna förvaltas. utgör räntekost- nader för materiel en del av räntekostnaderna för statsskulden. Det innebär också att alla de olika finansieringslösningar som FMV kan överväga kommer att innehålla en räntefaktor. På så sätt blir de mer jämförbara än om statskapitalet inte varit avkastningspliktigt. Om avkastningskravet används för att skriva upp statskapitalets värde, kan detta även fungera som en kompensation för prisutveck- lingen24, i stället för att som tillföra anslagsmedel25. Försvarsmakten tilldelas ett driftsanslag som täcker avgifter och avkastning För att kunna betala avgifterna till FMV måste Försvarsmakten till- delas ett driftsanslag för materiel som motsvarar avskrivningen och avkastningskravet. Det nuvarande investeringsanslaget för materiel kommer att utgå. ESV redovisar ett översiktligt räkneexempel som utgår från siffror i Försvarsmaktens årsredovisning 2009. På motsvarande sätt skulle det också kunna uppkomma situationer då anskaffnings- beloppet understiger den ekonomiska ram som avskrivningarna utgör. Exempelvis kan en omfattande övergång till anskaffning via leasing från leverantörer medföra att en del av stats- kapitalet, även på , inte behöver bindas i materieltillgångar. Det uppstår då ett överskott på statskapital som motsvaras av medel på FMV:s räntekonto. Enligt ESV:s modell skulle FMV då leverera in överskottet av statskapital på inkomsttitel. 24Med denna priskompensation kommer utrymmet för materielinvesteringar och värdet för de samlade materieltillgångarna att kunna vara i princip realt stabilt även över åren. 25Materielanslaget räknas upp med försvarsprisindex. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Statskapitalet uppgår till . Avskrivnings- kostnaderna på beredskapsinventarier, som antas motsvara materielen i denna kalkyl, var . Statens avkastningsränta är 3,45 %.26 Detta innebär att avgifterna som Försvarsmakten ska betala kommer att innehålla cirka 3,5 (100*0,0345) miljarder kronor i räntekostnader. Totalt sett skulle Försvarsmaktens nya driftsanslag för materiel behöva uppgå till cirka 9,7 (6,2 + 3,5) miljarder kronor. Detta skulle också vara ramen för nyanskaffning som FMV har till för- fogande. Detta belopp kan jämföras med nettoanskaffningen av beredskapsinventarier och beredskapslager som var cirka 9 miljarder och cirka 7 miljarder . Det nya driftsanslaget ersätter investeringsanslaget. Anslags- förändringarna kommer i princip att ta ut varandra, men det kan skilja något i storlek. Som redogjorts för ovan, kommer även statens räntekostnader för materiel att bli synliga inom utgifts- område 6, vilket innebär att Försvarsmaktens driftsanslag belastas med den totala kostnaden för materielen. Liksom kommer det ekonomiska målet för FMV:s verk- samhet vara att uppnå nollresultat. För att åstadkomma det behöver FMV:s prissättning inkludera mer än avskrivningar och ränta på det kapital som utgör värdet på det som ska nyanskaffas. Försvarsmakten har genom den ändrade ansvarsfördelningen möj- lighet att välja att inte nyttja materiel under hela dess livslängd. I de fall Försvarsmakten beslutar att inte förlänga nyttjandet av viss materiel, ska FMV svara för de finansiella och andra kostnader som kan uppstå, vilket också inbegriper fall då det inte är möjligt att sälja materielen eller hyra ut den till någon annan. (I de fall materielen är anskaffad genom operationell leasing är det i stället industrin som har motsvarande risk.) ESV menar att en finansiell risk måste förenas med möjligheter för FMV att finansiera de kost- nader som myndigheten har och som inte skulle täckas av intäkter.27 26Denna nivå på räntan bedömer ESV inte vara långsiktig. ESV menar att det behöver göras ett ställningstagande vid omläggningen om anslagen ska ta årliga hänsyn till ändringar i räntenivån genom pris- och löneomräkningen eller om anslagsberäkningen vid omläggningstillfället ska ta hänsyn till en långsiktigt mer hållbar ränta. 27Eftersom Försvarsmakten är den helt dominerande kunden och det inte finns någon garanti för att statsmakterna täcker kostnaderna med anslag behöver FMV i sin prissättning täcka sina risker för att sådana kostnader uppkommer. En sådan riskpremie skulle slås ut på samtliga materielsystem, vilket då ökar kostnaden per system för Försvarsmakten. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Statsmakternas styrning med en ny modell Statsmakternas styrning av anskaffningarna kommer att förändras vid ett införande av modellen. I stället för att besluta om ett invester- ingsanslag, kommer att besluta om ett driftsanslag samt om statskapitalets storlek. Däremot skulle , liksom , också fatta beslut om anskaffning av större materielobjekt samt den totala ramen för anskaffningarna. Detta innebär ingen ändring mot hur det fungerar . När det gäller bemyndigandena blir det något annorlunda. I dagens modell krävs bemyndigande för att regeringen och dess myndigheter ska kunna ingå sådana åtaganden som För- svarsmakten gör mot industrin genom FMV och som medför behov av anslag på statsbudgeten statens budget avser28. Med statskapitalmodellen skulle inte längre fatta beslut om bemyndiganden avseende framtida utgifter på anslag. Det finns därför ett behov av att ersätta dagens modell för beställnings- bemyndiganden med en ny form för inflytande över materielanskaffningarna. I stället för ett bemyndigande som avser belastning av framtida utgifter på anslag, bör fatta beslut om framtida utgifter för materielanskaffning. Utredningen menar att även om denna typ av beslut inte är kopplat direkt till ett investeringsanslag, utan till en objektvis upprättad anskaffnings- plan, får möjlighet att utöva sin finansmakt. Ett sätt att hantera detta skulle, enligt ESV, vara att inkludera beställningsbemyndigandena i en vidareutvecklad investeringsplan i form av en anskaffningsplan, som skulle kunna inkludera både de uppgifter som finns i nuvarande investeringsplan och de uppgifter som finns i dagens bemyndiganderedovisning29. Den nya formen bör dock preciseras närmare, exempelvis med avseende på vad som ska underställas , vilket handlings- utrymme som ska lämnas till regering och myndigheter och hur anskaffningsplanen ska se ut i detalj. innebär att alla materielsystem får ett något högre pris, till följd av en ökad handlingsfrihet. I den samlade avgiften som Försvarsmakten får betala till FMV tillkommer därutöver kost- nader för FMV:s egna verksamhet, som finansieras via avgifter från Försvars- makten. 28Lag (1996:1059) om statsbudgeten. Fr.o.m. gäller en ny budgetlag. 29Anskaffningsplanen kommer att förhålla sig till försvarslogistikplanen på samma sätt som dagens investeringsplan förhåller sig till materielplanen. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Förstörd, skadad och överbliven materiel Krigsmateriel, i form av plattformar med vapensystem, som för- störs i användning i militära insatser kan finansieras genom ned- skrivning av statskapital. Detta innebär att statskapitalet i balans- räkningen minskas med det belopp materieltillgången var bokfört till när den förstördes. ESV menar att detta är ett grundläggande skäl till att krigsmateriel bör finansieras med statskapital. I flertalet fall är det naturligt att låta Försvarsmakten ta kostnaden för nedskrivningen av förstörd materiel, men ESV pekar på att det kan finnas ett behov av att anslagsmedel (för att finansiera nytt statskapital) för ersättningsinvesteringar tillförs30. Utgångspunkten är dock att detta bör ingå i den anskaffnings- och investerings- planering som med denna finansieringsmodell får ökad vikt för statsmakternas styrning. När materiel, oberoende av vilken typ det är fråga om, skadas i icke stridande verksamhet bör å andra sidan Försvarsmakten som disponerar materielen också stå för kostnader i form av repara- tioner och underhåll, men också eventuella extra nedskrivnings- kostnader. Nedskrivningen kan innebära en stor engångskostnad för Försvarsmakten och det kan uppstå situationer då kostnaden inte kan täckas inom driftsanslaget. Ett sätt att hantera detta skulle kunna vara att Försvarsmakten sprider sina risker för detta genom en försäkringsmässig lösning, i första hand hos FMV. Det innebär att Försvarsmakten i så fall skulle betala en försäkringspremie till FMV för materielen. Ett speciellt fall uppkommer om statsmakterna bedömer att överbliven materiel bör förrådsställas för beredskapsändamål. I de fall det är fråga om anslagsfinansierad materiel bör avkastnings- plikten upphöra för det statskapital som finansierar tillgångarna. FMV skriver i ett sådant fall ned statskapitalet i takt med att materielen skrivs av på det sätt som Försvarsmakten nu gör. 30 Särskilt dyrbar krigsmateriel som förstörs under så extraordinära förhållanden som krig eller fredsfrämjande insatser bör hanteras genom nedskrivning av statskapitalet, eftersom beslut om insats kan få stora ekonomiska effekter till följd av beslut som fattas av stats- makterna och inte av Försvarsmakten. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Även om statskapitalmodellen är annorlunda än den finansierings- modell som används , är ingen av beståndsdelarna i modellen egentligen något nytt. Statskapital och avskrivningar finns exempelvis redan i Försvarsmaktens årsredovisning, men är inte en del i finansieringen (bild 17.2). Som framgår av bilden kommer utredningens förslag i kombination med ESV:s modell göra att den samlade bilden av ekonomin för materielen kommer att finnas i FMV. Figur 17.2 Finansieringsmodell för materielanskaffning jämfört med utredningens förslag och statskapitalmodellen anslag (FM) Statskapital (motpost) (beslutar) utgifter Inte heller tillämpningarna är nya. Statskapital med avkastningskrav används till exempel medan anslag för kapitaltillskott och till- stånd att behålla avkastningskravet har tillämpats längre tillbaka i tiden. Däremot är denna speciella kombination av tillämpningar ny. Det innebär ett annat fokus för statsmakternas styrning. De nya tillämpningarna gör att FMV kommer att behöva vissa undantag En sammanhållen styrning för försvarslogistiken från grundreglerna i budgetlag och kapitalförsörjningsförordningen för att det ska fungera som tänkt. Det finns dock möjligheter att få dessa undantag, utan att budgetlagen behöver ändras, genom att fattar beslut om att tillämpa en annan modell. 17.3.3Finansiering med bruttoanslag – Bruttoanslags- modellen Utredningen har även, med stöd av ESV, utformat en annan modell, bruttoanslagsmodellen, som möjliggör utredningens förslag på ny riskfördelning mellan Försvarsmakten och FMV. Modellen ryms inom ramen för dagens principer för statsmakternas styrning av investeringar i försvarsmateriel. Bruttoanslagsmodellen bygger på, liksom namnet antyder, att tillämpa en form av anslagstilldelning brutto. Liksom i den ovan beskrivna statskapitalmodellen kommer FMV att vid överföringen av ägarföreträdarskapet ta över bokförda anläggningstillgångar och motsvarande statskapital från Försvarsmakten. För att FMV ska kunna investera i försvarsmateriel tilldelas myndigheten anslag för detta ändamål. Därmed finns det ett inflöde av medel som kan användas för betalning av leverantörer. När anslagsmedel tillförs redovisas dessa mot FMV:s statskapital. Statskapitalet görs avkast- ningspliktigt på samma sätt som i statskapitalmodellen. För att åstadkomma att Försvarsmakten också får en möjlighet att påverka sina kostnader och därmed bättre utnyttja sina resurser på ett effektivt sätt, kommer FMV att ta ut avgifter från Försvarsmakten. Dessa avgifter kommer liksom i fallet med statskapitalmodellen att baseras på avskrivningar på de nyttjade tillgångarna och avkastning på statskapitalet. För att kunna betala dessa kostnader kommer Försvarsmakten att tilldelas driftsanslag. Detta innebär att statsmakterna fattar beslut om både anslag för FMV:s investeringar och för Försvars- maktens förbrukning av dessa investeringar. Detta leder till en belast- ning på utgiftstaket och statens budget . De avgifter som Försvarsmakten betalar kommer att disponeras av FMV som använder dem för att täcka sina kostnader för avskrivning, ränta på En sammanhållen styrning för försvarslogistiken statskapitalet och eventuella kapitalkostnadskomponenter i OPS- lösningar. Medel motsvarande avskrivningar på tillgångar finansi- erade med statskapital och avkastning enligt avkastningskravet på disponerat statskapital31 kommer FMV att betala till statens centralkonto och redovisa mot inkomsttitel. FMV:s resultat kommer således att uppvisa eventuella över- eller underskott som uppkommer till följd av att avgifterna inte exakt motsvarar de faktiska avskrivningskostnaderna och avkastningskravet. Därtill kommer FMV att, som i statskapitalmodellen, täcka eventuella kostnader för service, och underhåll, reserveringar för underskott i befintliga överenskommelser som kan sägas upp och för administra- tionskostnader. Det blir FMV:s ansvar att genom effektivi- seringar av verksamheten och en anpassad prissättning uppnå ett noll-resultat. Liksom i fallet med statskapitalmodellen innebär således brutto- anslagsmodellen att de tillförda anslagsmedlen som redovisas som statskapital görs avkastningspliktiga. Därigenom möjliggörs en mer rättvisande bedömning och beslutssituation när det gäller olika finansi- eringslösningar. Det kommer dock inte vara möjligt att använda denna räntekomponent som ett sätt att få priskompensation eftersom den ska redovisas mot inkomsttitel. Detta kommer i stället att hanteras i samma typ av pris- och löneomräkningsoperation som . Bruttoanslagsmodellen påminner om statskapitalmodellen i sin utformning, vilket framgår av bild 17.3. Även med denna modell aktiveras såväl statskapitalet som avskrivningarna som en del i finansieringen. Skillnaden är att FMV:s anskaffningsutgifter inte kommer att vara beroende av dessa. Avgifterna som Försvars- makten betalar kommer att gå via FMV in till statskassan igen. 31 Ingående belopp + tillfört från anslag för investering – inlevererat motsvarande avskriv- ningar på befintliga tillgångar – avkastningskravet. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Figur 17.3 Finansieringsmodell för materielanskaffning jämfört med utredningens förslag och bruttoanslagsmodellen anslag (FM) Statskapital (motpost) För att göra tillförseln av anslagsmedel ränteneutral ligger det nära till hands att hantera medlen i s.k. räntebärande flöde och tillföra dem till FMV:s räntekonto. När medlen tillförs bör de också redovisas mot statskapitalet och göras avkastningspliktiga. Till den del medlen inte används för investeringar ger de ränta på räntekontot som kan användas för att betala avkastningskravet på medlen. De närmare formerna för redovisningen mot anslag och utbetalningen av anslagsmedel behöver med en sådan hantering läggas fast i förberedelserna för att införa den nya modellen. Betal- ningsplanen bör således utformas utifrån en historisk profil för betalningar i investeringsverksamheten och det kan övervägas att hantera dessa anslagsmedel på ett särskilt räntekonto. En alternativ möjlighet är att hantera medlen i ett icke räntebärande flöde32. 32 Likviditetsbehovet tillgodoses i det fallet genom att betalningarna som görs för invester- ingar täcks från statens centralkonto. I den mån FMV i sin egen verksamhet skulle ha kostnader som ska finansieras från investeringsanslaget överförs pengar med lämplig periodicitet från statens centralkonto och förs till FMV:s räntekonto för att finansiera de utbetalningar som FMV gjort. Grunderna för redovisning mot anslag håller också på att En sammanhållen styrning för försvarslogistiken För bruttoanslagsmodellen gäller, som redan framgått, precis som för statskapitalmodellen att hanteringen av eventuella risk- och försäkringspremier kommer att belasta Försvarsmaktens drifts- anslag. Statsmakternas styrning med bruttoanslagsmodellen Bruttoanslagsmodellen kommer att möjliggöra att och regeringens styrning bibehålls i stort sett i nuvarande form. En skillnad är dock att det kommer att finnas både ett investerings- anslag och ett förbrukningsanslag som hänger ihop, vilket måste beaktas när de beräknas. Formen för bemyndiganden kan vara den- samma som i dagens system, dvs. gälla framtida utgifter mot anslag, men det bör övervägas om även alternativa finansieringsformer för materiel, som exempelvis leasing, kan beaktas. Bemyndigandet kommer också att riktas till FMV, i stället för till Försvarsmakten. Större eller mindre anskaffningsbehov och förstörd, skadad och överbliven materiel I de situationer riksdag och regering bedömer att det behövs en ambitionshöjning kan detta hanteras genom att ett större invester- ingsanslag tilldelas, vilket är formen för att göra det . När det gäller förstörd, skadad och överbliven materiel kommer situationen att behöva anpassas jämfört med nuvarande modell och statskapitalmodellen. I bruttoanslagsmodellen levererar FMV i normalfallet in medel motsvarande av- och nedskrivningar till inkomsttitel på statens budget. Statskapitalet skrivs ned i samband med detta. För sådana extraordinära fall som det här förutsätts vara fråga om behöver därför statsmakterna besluta särskilt att nedskriv- ningen av statskapitalet inte ska redovisas mot inkomsttitel och ändras på ett sätt som gör att investeringsanslagen med fördel kan hanteras i icke ränte- bärande flöde. I de ändringar av förordningar, som regeringen beslutat till följd av den nya budgetlag som träder i kraft , anges att utgifter för anskaffning av tillgångar ska redovisas mot anslag med ett belopp som motsvarar anskaffningsvärdet. Med en sådan grund för att redovisa mot anslag för investeringar i försvaret är det logiskt att redovisa till- skott av statskapital med samma belopp. Då anskaffningarna tagits upp i balansräkningen redovisas alltså ett anslagsutfall och ett tillskott av statskapital. Som en följd av tillskottet av statskapital uppkommer krav på FMV att ge staten avkastning på statskapitalet. Avkast- ningskravet kan FMV tillgodose genom att FMV kan tillhandahålla materielen till Försvars- makten. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken således inte heller likvidmässigt betalas till statens centralkonto. Åtgärden motsvarar den nedskrivning av statskapitalet som efter statsmakternas beslut görs i statskapitalmodellen. 17.3.4En jämförande analys av modellerna Båda de presenterade modellerna uppfyller utredningens krav på att åstadkomma en riskdelning mellan Försvarsmakten och FMV samt att FMV kan överta ägarföreträdarskapet. I båda modellerna kommer den ekonomiska hanteringen av materielen att bli enklare för Försvarsmakten. För det första kommer myndigheten enbart att behöva hantera driftsanslag. De problem som finns med att redovisa utgifter och kostnader blandat mot ett och samma anslag kommer därmed att försvinna. För det andra kommer Försvarsmakten att ha förutsägbara materielkostnader. FMV kommer däremot att få mer omfattande uppgifter till följd av ett byte av finansieringsmodell. Det kommer att vara olika finansier- ingslösningar för olika materielsystem och för investeringar som FMV själva behöver göra för att kunna lösa sina uppgifter. Detta behöver FMV kunna hantera och sedan kunna ha en spårbarhet i sin prissättning gentemot Försvarsmakten. Ur ett redovisningsperspektiv kommer statens årskostnad för materielen att bli mer tydlig på så sätt att avkastningskravet, som i princip motsvarar räntekostnaderna, redovisas inom försvarsområdet.