sou · GZB336 · 2012-01-01 00:00:00 — De fastlagda principerna för materielanskaffningen innebär att vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör väljas före nyanskaffning, om det är ekonomiskt försvarbart och opera- tiva krav kan uppnås. När nyanskaffning är nödvändig ska i första hand färdigutvecklad och på marknaden befintlig och beprövad materiel anskaffas. Utveckling av materiel bör endast genomföras när behoven inte kan tillgodoses på annat sätt. Oavsett anskaff- ningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete under- sökas. I de särskilda fall då regeringen bedömer att det är verksam- hetsmässigt och ekonomiskt fördelaktigt, kan samarbete i fråga om försvarsteknologi vara aktuellt och lämpligt. De viktigaste aktörerna i materielförsörjningen utgörs av riks- dagen, regeringen, Försvarsmakten, FMV, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (FOI) och industrin. Aktörerna, som är engagerade i den nationella materielförsörjningen, har olika framträdande roller och tonvikter beroende på i vilken fas materielförsörjningen är. funktion i materielförsörjningen är ytterst att besluta om övergripande inriktning, budgetramar och bemyndiganden inom ramen för att kunna utöva sin finansmakt. beslut med anledning av särskilda propositioner om försvars- och säker- hetspolitiken samt dess budgetbeslut behandlar materielförsörj- ningsfrågorna genom att ange uppgiftsmässiga, ekonomiska och organisatoriska förutsättningar för verksamheten. kan också ta ställning till principer för materielförsörjningen, t.ex. vad gäller finansieringsförutsättningar, industriella villkor och inter- nationellt samarbete. underställs särskilda beslut om anskaffning av specifika system med påverkan på den operativa förmågeutvecklingen av Försvarsmakten. Det kan även röra sig om system som bedöms få betydelse för (insats)organisa- tionens utveckling eller bedöms vara av vikt för inhemskt industriell förmåga eller medför större ekonomisk bindning som indirekt påverkar och regeringens handlingsfrihet. Regeringen styr materielförsörjningens genomförande på den strategiska nivån bl.a. genom uppdrag och ramvillkor för myndig- heternas arbete. Regeringen lämnar vidare förslag till en invester- ingsplan i den årliga budgetpropositionen. Regeringen anger i regleringsbrev till Försvarsmakten vilka anskaffningar som myndigheten ska underställa regeringens och prövning innan beställning får ske. Omfattande materielobjekt följs upp genom återrapportering i budgetproposi- tionen. Ramstyrning av verksamheter har skett indirekt genom, s.k. anslagsposter inom ramen för tilldelade anslag och objektsramar har använts för information till och styrning i fråga om vissa större materielsystem. Regeringen fattar även beslut i enskilda frågor som inte myndigheterna är bemyndigade att själva fatta beslut om. Regeringen är den primära aktören i det mellanstatliga samarbetet rörande försvarsmateriel samt leder utvecklingen av formerna för detta. Försvarsmakten redovisar i budgetunderlaget en materiel- plan. Planen utgör ett av de underlag som ligger till grund för regeringens bedömningar och beslut avseende materielförsörj- ningen. Regeringens medgivande krävs inför anskaffning av de materielsystem som specificeras i regleringsbrevet. Dessa kan exempelvis vara av större betydelse för insatsorganisationens utveckling, utgöra vägval för fortsatt utveckling eller medföra större ekonomiska bindningar. Myndighetens hemställan om bemyndigande att få lägga en beställning utgörs normalt med s.k. grindbeslut, vilka normalt följer materielproduktionens skedes- indelning. Besluten utgör därmed delmängder i huvudsak kopplade till att omfatta anskaffningens olika faser; produktdefinitionsfas, konstruktionsfas och produktionsfas och baseras på det underlag som krävs för respektive fas. FMV stödjer på uppdrag Försvarsmakten i materielförsörjningens samtliga faser genom att medverka i processen och genom att leverera beställd materiel enligt Försvarsmaktens beställningar. FOI stödjer på uppdrag av Försvarsmakten materielförsörjningen med bl.a. teknisk och vetenskaplig kompetens. Inom ramen för materielförsörjningen levererar myndigheten även tekniskt och vetenskapligt stöd till FMV. Strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning och ett antal ramverk ligger också till grund för styrning och genomförande av materielförsörjningen på försvarsområdet. Detta beskrivs närmare nedan i avsnitt 5.1.6. Försvarsmakten styr även materiel- försörjningen med stöd av beviljade anslag samt gällande uppdrags- och avgiftsfinansieringsmodell. Materielförsörjning styrs därvid i första hand av insatsorganisa- tionens behov, uttryckta i behov av förmågor med därtill kopplade kvalitativa krav på respektive förmåga. Behoven varierar över tiden beroende på många yttre inflytelser som exempelvis omvärlds- utveckling, politiska beslut, planerade insatser, internationella sam- arbeten m.m. Den reala effekt som över tiden kan tas ut ur insats- organisationen är dock beroende av de faktiska möjligheterna att realisera de uttryckta behoven. Behovet av materielförsörjning styrs i lika hög grad av möjligheterna att analysera och uttrycka insatsorganisationens framtida behov som möjligheterna att analys- era och beskriva den befintliga reala förmågan. Produktionen av materiel för Försvarsmaktens behov bedrivs i form av ett iterativt samspel i fyra dimensioner: Planering i form av samlad produktionsplanering, Forskning och utveckling (FoU), dvs. hantering av FoU inklusive forsknings- och teknikutvecklingsprogram (FoT), Uppdrag i form av enskilda uppdrag, Ledning av tekniska system, dvs. teknisk systemplanering och tekniskt ansvar. Med strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning som grund, och inom ramen för ledning av tekniska system, sker en iterativ beredning mellan Försvarsmakten och FMV avseende vilken teknisk systemstruktur som bäst uppfyller Försvarsmakten opera- tiva behov. Underlaget används inom ramen för planeringen av materielförsörjningen I denna sker löpande en sammanvägning av alla materielförsörjningsbehov som finns, såväl utifrån nytillkom- mande operativa krav som utifrån analys av befintliga tekniska systems status i förhållande till befintliga eller förändrade operativa krav. Parametrar som kostnader, kravuppfyllnad (effekt), hand- lingsfrihet, affärsmöjligheter och internationell samverkan till- lämpas därvid ur ett livscykelperspektiv. Planeringen genererar löpande en materielplan, som anger Försvarsmaktens behov av materiel. Identifierade behov i materielplanen genererar i sin tur enskilda uppdrag eller beställningar till bl.a. FMV. Behov av FoT inom ramen för materielförsörjningen uttrycks i den årliga FoT- planen. Materielförsörjningsverksamheten i Försvarsmakten genomförs centralt inom ramen för myndighetens materielprocess. Processen är indelad i en materielplaneringsprocess och en materielproduk- tionsprocess. Därtill finns en förenklad planerings- och produk- tionsprocess, s.k. snabb materielförsörjning. FMV har i uppgift att stödja Försvarsmakten i materielförsörjningsprocessen samtliga faser. Försvarsmakten genomför därför dialoger med FMV i dessa processer. Materielförsörjningen styrs med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Den reella effekt som över tiden kan tas ut ur insats- organisationen är beroende av faktiska möjligheter att realisera de uttryckta behoven. Behovet av materielförsörjningen styrs i lika hög grad av möjligheterna att analysera och beskriva den som av den befintliga reella förmågan jämfört med den önskade. Skillnaden mellan önskad och realiserad förmåga uttrycks i en differens som ligger till grund för beslut om åtgärder. Försvarsmaktens perspektivstudier (10–) behandlar utvecklingen inom säkerhetspolitik, samhällsutveckling, teknik, operativ doktrinutveckling och framtida konflikters karaktär (under- lag till dessa bedömningar kommer från bl.a. forskningen och teknik- utvecklingen, kapitel 4 Forsknings- och utvecklingsverksamheten ). Tendenser inom utvecklingen ligger till grund för idébilder, vilka spänner över ett brett spektrum av möjliga utvecklingsvägar. Idébilderna analyseras mot bakgrund av de säkerhetspolitiska målen och militära möjligheter, varefter en målbild utvecklas. Mål- bilden utvecklas successivt för att utgöra bästa möjliga underlag för Försvarsmaktens långsiktiga planering och baseras på olika typer av underlag från såväl svenska som internationella aktörer, såsom den europeiska försvarsbyrån (). Perspektivstudien ger uttryck för Försvarsmaktens långsiktiga behov i termer av operativ förmågeutveckling, dimensionerande behov av funktioner, system och förbandsstrukturer. I Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) fastställs, inom ramen för Försvarsmaktens centrala styrdokument och efter en avvägning mellan behov och tillgänglig ekonomi, den 10-åriga planeringen. Planen beskriver behov och inriktning för samtliga Försvars- maktens verksamhetsgrenar på kort, men även på . Förbandsmålsättningar för olika typförband utarbetas med stöd av de krav som anges i försvarsplaneringen och FMUP m.fl. utveck- lingsplaner. I förbandsmålsättningarna, som är styrande för för- bandens utveckling, definieras förbandet, dess position i ett större operativt sammanhang, taktiska krav, huvuduppgifter och övriga uppgifter samt krav på förbandets förmåga . Förbandsmålsättningarna beskriver de övergripande behov som ska tillgodoses av det materielsystem som kravställs i de taktiska, tekniska och ekonomiska målsättningarna (TTEM). I TTEM specificeras funktionalitet av prestanda, kvalitet och andra krav som ställs på materielen för att tillgodose förbandens behov. Ytterligare ett väsentligt steg i processen utgörs av underhålls- beredningen, inom vilken Försvarsmakten bereder och dimen- sionerar reservdelförsörjningen och materielen utifrån en viss nyttjandeprofil. Beslut om dimensionering sker efter genomförd underhållsberedning som genomförs med stöd av FMV. Den syftar till att uppnå kravsatta driftssäkerhetsprestanda till lägsta möjliga livslängdskostnad för det tekniska systemet. Genom detta för- farande justeras förbandsmålsättningar och TTEM:en i en iterativ process. FMUP utgör ett styrande ingångsvärde till materielförsörjningen och anger övergripande vad som ska anskaffas och när. De krav som anges i FMUP ligger till grund för materielplanen (MP). Materielplanen omfattar resultatet av myndighetens avvägning och innehåller olika materielinvesteringsobjekt och vidmakt- hållandebehov sett i ett 10-årsperspektiv. Med anledning av att MP även utgör grund för regeringens förslag till investeringsplan i ett kortare tidsperspektiv, utgörs objekten även av mer omfattande drifts- och underhållsåtgärder. Materielplanen ingår som en del av Försvarsmaktens årliga budget- underlag till regeringen. Materielplaneringen är därmed anpassad till den statliga budgetprocessen. I materielplanen finns en systematisk planeringstekniskt motiverad förskjutningsplanering i syfte att hantera de årliga för- skjutningar i verksamheten som erfarenhetsmässigt uppstår. Sådana förskjutningar beror bl.a. på brister i målsättningsdokument, för- seningar i planerings- och beslutsprocessen, industriella leverens- förseningar inom enskilda uppdrag, resursbrist vid levererande myndighet eller materielprojekt eller omprioriteringar av resurser till följd av förändrade behov. Förskjutningsplaneringen är dynamisk och påverkar myndigheternas arbete i en omfattande grad. Detta bedömer dock myndigheterna vara nödvändigt eftersom de ekonom- iska effekterna av industriella leveransförseningar kan få följd- effekter kopplat till anslagsbelastningen det aktuella året. Materielplaneringens årscykel är anpassad till den statliga bud- getprocessen. Sammanfattningsvis syftar planeringsprocessen till att fastställa Försvarsmaktens materielplan och för . SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten Principskiss för materielplaneringens årscykel PP (B+1) FMV ansvarar under materielplaneringsprocessen för att ta fram en produktionsplan (PP) för myndigheten. FMV har vidare i uppgift att ge ledningsstöd till Försvarsmakten. I ledningsstödet ingår bl.a. systemledning av materielsystem, utarbetande av strategier för fram- tida system och funktioner, övergripande studier samt forskning och teknikutveckling. I FMUP anges på ett övergripande sätt vad som ska uppnås och när det ska ske, medan materielproduktionsprocessen mer detaljerat anger vad, hur och när materielen ska produceras. Inom ramen för materielproduktionsprocessen lägger Försvarsmakten beställningar av materiel på i huvudsak FMV, men även andra aktörer, t.ex. FMLOG (som en del av Försvarsmakten) . Materielproduktionen innefattar offertförfrågning, beställningar av projekt och uppföljning av verksamhet. Försvarsmaktens uppdrag till FMV formuleras som en beställning. En beställning initieras av Försvarsmakten genom en offert- förfrågan. Materielplanen, studieplanen och FoT-planen utgör normalt offertförfrågan för produktionsåret och preliminär offert- förfrågan . I en offertförfrågan, som besvaras av FMV i form av en offert, ska anges mål och syfte, uppgift, leverans- tider, villkor, handlingsregler samt en sammanfattning av uppdraget med en specifikation för det som ska beställas eller initieras. FMV kan vid behov kräva att Försvarsmakten inkommer med särskild offerförfrågan i de fall där t.ex. uppgiften har ändrats väsentligt jämfört med ursprunglig offertförfrågan. Särskild offertförfrågan ska föregås av samrådsförfarande med FMV innan den fastställs av Försvarsmakten. reglerar vilka beställningar som Försvarsmakten ska hemställa om till regeringen att få genomföra, innan beställning till leverantör får ske. I Försvarsmaktens offertförfrågan ska det framgå vilka uppdrag och ärenden som är föremål för hemställan till regeringen. Som underlag för Försvarsmakten hemställan erfordras att FMV:s offert är grundad på ett bindande industri- åtagande. Varje förslag till uppdrag som i Försvarsmakten offertförfrågan är tänkt att starta ska ha ett preliminärt projektdirektiv med mål, uppgift, tänkta prestationer, samtliga hand- lingsregler, villkor, bemanning samt ekonomisk och tidsmässiga för- hållanden. Utarbetandet och fastställandet av direktivet görs av FMV. Det fastställda direktivet utgör underlag till ett s.k. initierabeslut. Initierabeslutet utgör starten på offertarbetet och föregås av beredning och fastställande av projektdirektiv samt vid behov särskilda uppdragsgenomgångar. Uppdragsgenomgångar genom- förs löpande enligt FMV produktionsplan. Syftet med uppdragsgenomgången är att gå igenom uppdraget för att säker- ställa att Försvarsmakten och FMV är överens om uppdragets innehåll innan initierabeslut kan fattas. FMV interna direktiv för genomförande av offertarbete och slutlig organisering av de resurser som krävs för genomförandet av upp- draget. FMV påbörjar därefter offertarbetet i enlighet med fattat initierabeslut. FMV offererar sitt åtagande till Försvarsmakten. Offerten ska normalt bygga på industriofferter. FMV använder i sin offert en prismodell för prissättning av olika s.k. milstolpar och i dessa ingående fördelade leveranspositioner i syfte att ge Försvarsmakten ett rättvisande anskaffningsvärde för materiel och förnödenheter. FMV ska vid offertberedningen även anmäla om offerten bedöms vara av sådan art att det ska finansieras ur flera anslag. FMV ska vid behov kunna snabbehandla nya offertförfrågningar från Försvarsmakten föranledda av oförutsedda men prioriterade behov. Inplanering av nya prioriterade behov, utöver gällande MP, ska då innehålla förslag om nedprioritering av andra uppdrag inom samma planeringsområde. Blir förändringarna i liggande produk- tion så betydande att omförhandling krävs ska detta framgå av FMV:s offert för det nya inplanerade uppdraget. En beställning görs alltid skriftligt och omfattar normalt ett accepterande av överlämnad offert. Om FMV inte accepterar en beställning baserad på offert ska FMV anmäla detta till För- svarsmakten. FMV redovisar mottagna beställningar via månatliga produktionsuppföljningar med Försvarsmakten. En bekräftad beställning är en överenskommelse mellan parterna om åtaganden om prestationer, leveranstider, pris, eventuella villkor förknippade med avtalet m.m. Tids- eller kostnadsmässigt omfattande projekt planeras och beställs i tydliga steg. Detta ska minska risken för långa bindningar, ge ökad handlingsfrihet och är en förutsättning för såväl tydliga beslutssteg som precision i åtaganden. Enskilda beställningar med milstolpar ska ges den utformning som kraven på tillgångsredovisning, kostnadsuppföljning, riskanalys och leverans- uppföljning ställer. Hastigt uppkomna materielförsörjningsbehov kan normalt sett inte hanteras inom ramen för den ordinarie planeringsprocessen. För att kunna hantera detta har processen Snabb materielförsörjning (SMF) utarbetats. SMF utgör ett undantag från ordinarie materiel- försörjningsprocesser och kan ses som en avvikelsehantering. Anskaffningar med stöd av SMF utgår från funktionella behov, som är uppkomna vid insatsorganisationens förband i anslutning till insats. SMF genomförs i väldefinierade processteg. Delar av arbetet genomförs därefter i myndighetsgemensamma och behovssamman- satta integrerade projektteam (IPT). När SMF genomförs får den ofta till följd att en omprioritering kan behöva göras i befintlig materielplan, dvs. att andra uppdrag kan blir senarelagda. Detta sker i dialog mellan Försvarsmakten och FMV och myndigheterna arbetar då med en s.k. förskjutningsplanering för att ekonomiskt möta förskjutningar av planerad produktion. 5.1.7Strategi för materielförsörjning, m.m. Strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning (MFS) fast- ställdes . Den innebär en förändring i synen på materielanskaffning. Övergripande mål för den nya strategin är att Försvarsmaktens uppgifter och behov är styrande för myndig- hetens materielförsörjning och materielförsörjningen ska vara kostnadseffektiv ur ett livscykel- perspektiv och tillgodose kravet på ökad leveranssäkerhet. I strategin anges att i syfte att förverkliga denna ska materielförsörjningen styras av tydliggjorda och medvetna val mellan kostnad, effekt och handlingsfrihet, materielförsörjningen via en iterativ kravanpassning i högre grad nyttja Försvarsmakten befintliga materiel och marknadens möj- ligheter samt ske samordnat med utformningen av förband, internationell samverkan vara huvudalternativet vid all utveck- ling, anskaffning och vidmakthållande samt att nyttan av inter- nationellt materielsamarbete maximeras, exporten av i Försvarsmakten existerande materielsystem främjas där det är till stor nytta för försvarets behov, materielförsörjningen ske samordnat med forskning och teknik- utveckling, antalet olika system minskas genom ökad teknisk samordning, ökad kostnadseffektivitet sökas genom att minska statens egen verksamhet och ge leverantörerna större åtaganden. Utredningen erfar att användandet av strategin är under imple- mentering och att den redan har medfört kostnadsbesparingar inom materielförsörjningen. Som framgår ovan ska materielförsörjningen i första hand ske genom att modifiera redan befintlig materiel och i andra hand utnyttja marknadens utbud av varor och tjänster. I de fall då detta inte löser Försvarsmaktens behov ska alternativet utveckling över- vägas och då i första hand genomföras i internationell samverkan. För att säkerställa att tekniska kravdokument utformas så att möjligheterna att modifiera befintlig materiel eller utnyttja mark- nadens utbud inte utesluts, ska FMV stödja Försvarsmakten i utformningen av kravdokument genom deltagande i arbetet eller, före fastställande av ett kravdokument, teckna samråd på att detta är tydliggjort för Försvarsmakten. Figur 5.2 I figuren visas materielförsörjningsmodellen med iterativ kravhantering Arbetsmodellen ska möjliggöra en optimal balans mellan å ena sidan förbandsutformning och krav på materiel och å andra sidan olika möjligheter att realisera materielbehoven. Det innebär således att endast i undantagsfall ska materiel utvecklas i egen regi. Till stöd för tillämpningen av myndigheternas materielför- sörjningsstrategi har Försvarsmakten, FMV och FOI tagit fram en myndighetsgemensam marknadsstrategi (MMS)1, vilken är styrande för myndigheternas marknadsmässiga agerande. MMS är under implementering i myndigheternas verksamheter. I marknadsstrategin anges följande målsättning: försörjningen av varor och tjänster för försvarets behov ska utvecklas mot högre kostnadseffektivitet ur ett livscykelperspektiv och högre leveranssäkerhet, försvarsmyndigheterna ska säkerställa att staten har det kom- mersiella initiativet och erforderlig verksamhetsmässig och kommersiell handlingsfrihet och försvarsmyndigheterna ska vara och uppfattas som profession- ella och ansvarstagande. 1 Myndighetsgemensam marknadsstrategi, (HKV beteckning 03 900:61900, FMV beteckning 10FMV7406-4:1), . Enligt strategin ska målen uppnås genom: val av försörjningslösning ska föregås av alternativjämförelser av kostnadseffektivitet, leveranssäkerhet och handlingsfrihet, en helhetsbild ska skapas som är styrande för myndigheternas agerande, systemlikhet med andra aktörers försörjningslösningar ska efter- strävas för att möjliggöra delade kostnader i ett livscykel- perspektiv, åtgärder ska vidtas för att utnyttja möjliga fördelar genom att kategorisera och samordna affärer inom och mellan myndig- heterna, konkurrens är utgångspunkten för all upphandling av varor och tjänster, för att öka förutsägbarhet, transparens och konkurrensmöjligheter ska försvarets anskaffningsbehov av varor och tjänster tydliggöras för marknaden, till stöd för alla faser i teknik- och materielförsörjningen ska de samlade kompetenserna vid myndigheterna nyttjas och en behovsstyrd omvärlds- och marknadskunskap ska etableras samt sociala, etiska och miljörelaterade krav ska, så långt möjligt, ställas i myndigheternas upphandlingar. Livscykelmodell som regleras i samordningsavtal Försvarsmakten och FMV:s samarbete regleras närmare i ett sam- ordningsavtal (SAMO FM FMV)2. övergrip- ande syfte är att samordna relationen och rutiner mellan de båda myndigheterna. I avtalet anges att den avtalsreglerade materiel- produktionen ska följa livscykelmodellen (LCC)3. Modellen utgör grunden för planering, uppdrag och ledning av materiel- försörjningsprocessen och tekniska system. 2SAMO FM – FMV 2008, HKV beteckning 03 200:76010, FMV beteckning GD 03 200:59095/2008 samt i SAMO FM-FMV 2009 (Utgåva 2010), HKV beteckning 03 200:65 879, . 3Enligt internationell standard ISO 15288 samt Natos tillämpning av Allied Administrative Publications nr 48 (AAP 48), vilken beskriver den livscykelmodell som tillämpas inom Nato. under respektive skede i tillämpliga delar och som separata uppdrag till FMV och styrs då utifrån de principer som redovisas i kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten . Försvarsmakten och FMV avser att vidareutveckla ramverk och metoder i ett (). , som tillämpas inom planering, uppdrag, teknisk systemplanering och logistik, ligger till grund för att definiera tekniskt ansvar (se nedan). gäller för de system som Försvarsmakten och FMV kommit överens om ska hanteras gemensamt. Tillämpning av ram- verket gäller för COTS4, MOTS5 och egenutvecklade system. Denna standard tillämpas av Försvarsmakten i rollen som både beställare och nyttjare samt av FMV i rollen som leverantör. Det åligger båda myndigheterna att vidmakthålla register för gemen- samma system, checklistor för beslutsgrindar, m.m. Beslut om särskilda generella tillämpningar av ramverket ska referera till sam- ordningsavtalet samt dokumenteras av särskilt utsedd ansvarig vid respektive myndighet. Den tillämpade livscykelmodellen i materielförsörjningen består av följande skeden6. I konceptskedet genomförs analys och utvärdering av genomförbarhet, uppskattningar och demonstration av olika alter- lösningar för att möta identifierade behov. I detta skede sker successiv kravanpassning utifrån bl.a. ändrade förutsättningar, risker och möjligheter.