sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — Detta bör ta sig praktiskt uttryck, t.ex. i form av gemensamt telefon- nummer till en Helpdesk-funktion. har en nyckelroll för det samordnade upp- handlingsstödets uppgift att nå målgrupperna leverantörer och potentiella leverantörer. bör fortsätta med olika insatser beträffande offentlig upphandling riktade till små- och medel- stora företag. Fortsättningsvis bör det samordnade upphandlings- stödet stå för den underliggande informationen kring upphand- lingsjuridiska frågor. De två myndigheterna bör samråda och även vid behov samarbeta kring utredningar och studier beträffande leverantörer. Det samordnade upphandlingsstödet bör ha ansvar för frågor kring innovationsvänlig upphandling. bör ha ansvar för frågor kring innovationsupphandling. Myndigheterna bör samarbeta. Om förslag beträffande Innovationspartnerskap förverkligas bör initialt ansvaret för information om detta för- farande delas mellan och det samordnade upphand- lingsstödet. Utredningen bedömer att det krävs personaltillskott för att lång- siktigt klara att ta ansvar för upphandlingsstödsuppgiften. Den personella stommen bör bestå av personalen vid Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. Den kompetens som finns där behöver förstärkas och kompletteras. Utredningen bedömer att verksam- heten behöver utökas med minst cirka 10 personer. Denna beräkning har inte tagit hänsyn till det personalbehov som kan komma uppstå som ett resultat de pågående förhandlingarna om de nya EU-direktiven. Behovet av personal påverkas även av vilken ambitionsnivå och organisationsmodell som väljs för det framtida systemet för statistik om offentlig upphandling. Avgörande för om verksamheten blir framgångsrik och får avsedd effekt för offentlig upphandling i är att den lyckas bygga upp ett förtroendekapital. För det krävs rekrytering av ytter- ligare personal med spetskompetens som ger tyngd och tro- värdighet till verksamhetens arbete. Kompetenförstärknings- behovet bör avspegla sig i rekrytering av mera seniora medarbetare. Utredningen beräknar att kostnaden för det samordnade upp- handlingsstödet kommer att öka med . Utredningen utgick tidigt i sitt arbete från tre olika möjliga alter- organisationsformer. 0.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom Kammar- kollegiet. 1.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom Konkurrens- verket. 2.Det samordnade upphandlingsstödet placeras i en egen myn- dighet. Under utredningens gång har det framkommit skäl att även under- söka fyra ytterligare alternativ. 3.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom . 4.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom . 5.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom Ekonomi- styrningsverket. 6.Det samordnade upphandlingsstödet placeras inom Statskontoret. Slutligen har utredningen även funnit skäl att beskriva ytterligare ett alternativ, oaktat att detta förslag inte kan anses rymmas inom ramen för utredningens direktiv: Det samordnade upphandlingsstödet placeras i en ny myndighet tillsammans med Statens inköpscentral. Utredningen menar att en fortsatt förläggning av verksamheten till Kammarkollegiet inte är lämplig. En avgörande faktor är svårig- heten att göra verksamheten synlig. Förutsättningarna att utveckla verksamheten och att därmed visa upphandlande myndigheter och leverantörer hur väsentligt det är med förstärkt kompetens och ökade resurser för bättre offentlig upphandling kan bäst till- fredsställas inom ramen för en egen myndighet. Upphandlings- området är under stark utveckling. . Denna utveckling ställer stora krav på upphandlingsstödet och torde därför bäst tillgodoses i en myndighet med uppdrag att driva utvecklingen framåt. Alternativ 0 utgör dock noll-alternativ som skall mätas mot det mest lämpade alternativet. Att organisera det samordnade upp- handlingsstödet i en egen myndighet kommer att bli något mera kostsamt än 0-alternativet. Utredningen beräknar dessa mer- kostnader till /år. Vid en samlad bedöm- ning av organisationsalternativen måste dock en rad andra aspekter än skillnader i kostnader mellan alternativen vägas in. Båda organisationsalternativen har för- och nackdelar. Fördelar med alternativ 2 – en Fördelar med alternativ 0 – upphandlingsstöd Tydlighet att det finns en myndighet Tillgång till Kammarkollegiets administra- som ha det övergripande ansvaret. Markering av att insatserna för bättre Möjlighet till kompetensutbyte med offentlig upphandling nu genomförs. En myndighetschef har bättre förut- sättningar att få genomslag och tyngd i det utåtriktade arbetet än en avdel- ningschef. Lättare att rekrytera personal med spetskompetens till myndighet med tydlig roll och profil. Fördel för uppgiften att ge stabsstöd och för ansvaret för statistik att verk- samheten bedrivs i en egen myndighet. Enklare och mera transparent myndig- hetsstyrning. Nackdelar med alternativ 2 – en Upphand- Nackdelar med alternativ 0 – upphand- Något högre kostnader. Sårbarhet med liten myndighet. engagera sig i verksamhetens utåt- riktade arbete och sämre förut- sättningar för genomslag och tyngd i det utåtriktade arbetet för en avdel- ningschef än för en myndighetschef. Svårare att rekrytera personal med att finna lokaler. spetskompetens till en myndighet med otydlig roll och profil. Statens inköpscentral och Upphand- Utifrån den ovan beräknade merkostnaden för att organisera det samordnade upphandlingsstödet som en egen myndighet rekom- menderar utredningen alternativet med en Upphandlingsstöds- myndighet. Detta alternativ ger fördelar beträffande synlighet, möjlighet att rekrytera personal med hög kompetens och är lämpligt ur myndighetsstyrningssynvinkel. Merkostnader för detta alternativ är fullt motiverad. Utredningen föreslår att en inrättas för att ta ansvar för det samordnade upphandlingsstödet och för att kunna svara för ett antal olika stödfunktioner beträffande offentlig upphandling. Myndigheten kan förväntas behöva cirka 25 anställda. Utgångs- punkten är att verksamheten vid Kammarkollegiet avdelning för upphandlingsstöd överförs till den nya myndigheten. Att organisera en ny myndighet kräver givetvis att en rad åtgärder behöver vidtas. Det är viktigt att understryka att denna process underlättas av ett bra samarbete mellan organisationskommittén för den nya myn- digheten och Kammarkollegiet. Den nya myndigheten bör lokaliseras till . En annan lokalisering skulle medföra stora personalavgångar samt omfat- tande och långvariga verksamhetsstörningar. Också på lång sikt skulle verksamheten inte kunna fungera tillfredställande. Upphand- lingsstödets framtida verksamhet förutsätter aktiva kontakter med olika experter på offentlig upphandling och olika intresseorganisa- tioner vilka är samlade . Beträffande de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen bedömer utredningen att det finns en stor potential för besparingar genom bättre offentlig upphandling. Ett förbättrat Upphand- lingsstöd bör kunna medverka till att upphandlande myndigheter genomför sina upphandlingar på ett sätt som sänker myndig- heternas kostnader. Även om av upphand- lingarna förbättrades och att kostnaderna i dessa i genomsnitt sänktes med blott så skulle detta leda till minskade kostnader för upphandlande myndigheter motsvarande inte mindre än ½ miljard kronor . Utredningen menar att det förstärkta upphandlingsstödet kommer att ha positiva effekter för i princip alla upphandlande myndigheter. Ökad tillgång till information och vägledning kommer att underlätta för dessa myndigheter att följa upphand- lingslagstiftningen. tror utredningen att det kan vara än mer värdefullt om upphandlingsstödets betoning på de breda synsättet kan medverka till mera effektiva upphandlingar. Utredningens förslag medför ingen inskränkning av den kom- munala självstyrelsen och innebär inga förpliktelser för kommuner. Däremot får kommunerna tillgång till bättre information och väg- ledning. De förslag som utredningen lägger fram innebär inte några nya regler eller pålagor för företag. Däremot kommer företag som redan deltar, eller överväger att delta i offentlig upphandling att få tillgång till bättre information och vägledning. Ett förstärkt upp- handlingsstöd kommer att vara till nytta för leverantörer i allmän- het. Tillgång till bättre information och vägledning bör leda till att fler företag väljer att delta i offentlig upphandling, vilket medför ökad konkurrens. Utredningen vill understryka att förslagen innebär förstärkta möjligheter att ge vägledning till upphandlande myndigheter och leverantörer avseende möjligheter att ta miljöhänsyn vid offentlig upphandling. Detta är positivt för miljön. Utredningens förslag innebär att Upphandlingsstödet bygger upp kompetens för att kunna ge vägledning beträffande användning av sociala krav vid offentlig upphandling. Upphandling av vård och omsorg är komplicerat. Utredningen bedömer att det kommer att finnas ett stor behov av upphandlings- stödjande insatser för att medverka till att ytterligare förbättra upphandling av vård- och omsorgstjänster. Utredningens förslag är positiva för utveckling av kvalitet och kostnadseffektivitet inom vård- och omsorg Utredningens förslag innebär behov av ökade anslag. De till- kommande kostnaderna för utredningens förslag i enlighet med alternativ 2 – egen myndighet beräknas till . Utredningen har indikerat att det kan finnas förutsätt- ningar att finansiera delar av den ökade kostnaden genom omför- delning av anslag bl.a. utifrån förändrade arbetsuppgifter. återstår vartill det saknas förslag till finansi- ering. Utredningens förslag får märkbara konsekvenserna för Kammar- kollegiet. En avdelning med 14 anställda bortfaller. Vidare innebär utredningens förslag en minskning av anslaget till Kammarkollegiet som överstiger den av Kammarkollegiet budgeterade kostnaden för avdelningen för Upphandlingsstöd, jämte budgeterade overhead- kostnader. Utredningens förslag till ändrade arbetsuppgifter påverkar i begränsad utsträckning. Utredningens förslag till finansiering kommer däremot att få konsekvenser för verksamhet. Utredningen föreslår att anslaget minskas med . Anledningen är att medel ursprungligen tilldelats verket för informationsinsatser. Utredningens förslag om ökad samordning och en klar gränsdrag- ning mellan Upphandlingsstödet och AB kommer att underlätta för . Utredningen bedömer att den minskning av bidraget med ½ miljon kronor som föreslås i sig kommer att få begränsade negativa konsekvenser för rådets verksamhet. Public procurement in is decentralised. Some 290 local government entities (responsible for primary and secondary school education, social services, water and sanitation, etc.) and 20 regions/counties (responsible for health care and public transport) conduct public procurement. than 300 government agencies enjoy a high degree of operational autonomy from the ministries and have conduct their own public procurement. Local and regional government can choose to use framework agreements provided by SKL Kommentus (a central purchasing body owned the Authorities and Regions) and central government agencies can use framework agreements provided by the (a central purchasing body that is a department of the Legal, Financial and ). Legislation on public procurement in is based on EU directives. All public procurement is regulated. Regulation of public procurement below the threshold amount (but above 15 per cent of the threshold) and the awarding of B-Services contracts are regulated in a way that resembles the regulation derived from the directives. , procurement supervision and procurement assistance is aimed at all procurement above 15 per cent of the threshold amount. In 2010, 19 000 notices for tender were published. About 75 per cent were for contracts below the EU threshold amount. A supplier may request a review procedure at an administrative court, and consequently also appeal to an administrative court of appeal and finally to the Supreme Administrative Court. In 2011, no less than 2 750 court cases were initiated. A supplier may under some circumstances make a damages claim against a contracting authority that has illegally awarded a contract. Such claims are not handled by the , but are the responsibility of the district courts. A public procurement damages fine (at most 10 per cent of the value of the contract and no more than approximately million) may be imposed if a contract has been illegally directly awarded. The objective of the Inquiry The Inquirys mission is to propose how procurement assistance should be coordinated in order to increase competence, availability, consistency and visibility for procurement market participants. The Government emphasizes that it is important that the contracting authorities or entities, as well as suppliers, especially small and medium-sized enterprises, are provided with assistance to help strengthen the skills of these groups. Procurement assistance is also essential for increasing the level of knowledge regarding environmental and social considerations in public procurement. As a starting point, the Inquiry should consider placing responsibility for procurement assistance activities on an existing government authority. If no existing authority should prove suitable, the Inquiry may also consider the of a new authority. Additionally, the Inquiry should propose measures to improve the possibilities of providing the Government Offices with support, such as studies as well as staff to participate in various EU meetings on public procurement. In 1996, when joined the EU and the directives on public procurement were implemented in national legislation, a small special body, , was established to oversee public procurement and provide information and guidance. In 2007, the Board was terminated and its responsibilities were transferred to the Authority. In 2009, a National Procurement Assistance and Development Department (Upphandlingsstödet) was established at the Legal, Financial and (Kammarkollegiet). This body now has a staff of 14 people. the past 1.5 years, it has produced 19 guidance documents on various topics related to public procurement. The department has also established a website and operates a helpdesk for contracting authorities and suppliers. However, the Authority has to some extent continued to produce information material on public procurement. (SEMCo) is a company that is partially owned (85 per cent) by the Ministry of the Environment. SEMCo provides ready-to-use criteria for making environmental requirements available to a broad range of pro- fessionals. These procurement criteria contain suggestions for different environmental requirements that can be included in calls for tender. SEMCo also provides advice and information on the use of its criteria. In 2010, the Government ordered the for (Statskontoret), which analyses central government activities and agencies in terms of efficiency and provides documentation for review and rationalisation, to review the organisational structure of public procurement assistance and services. The agency proposed an amalgamation of almost all framework agreement procurement for central government agencies into one authority and that the procurement assistance function should also be included in this new authority. The Government partially acted on this proposal and con- centrated almost all framework procurement at a new organisation, the , established in January 2011 as a department of the Legal, Financial and (Kammarkollegiet). As expressed in the directives from the Government to this Inquiry, there is concern that procurement assistance is too fragmented. The Inquiry has concluded that despite very good progress with writing guidance documents from the National Procurement Assistance and Development Department, the role of this function is still not well-known by procurement officers and At the same time, there is a growing concern over problems in public procurement. This has been especially high- lighted in the media with revelations of problems in the procurement of health care and nursing home services. Proposals regarding the objective and work of the procurement assistance function The Inquiry has concluded that is essential that the future procure- ment assistance function should work from a broad approach. Various stakeholders have made it clear that for them the primary objective by far is value for money or good business practice. This concept is not only a matter of commercial conditions, but also of taking environmental and social consideration and of including a citizens perspective. The primary goal of public procurement is to achieve good business practice. There has been a strong to to do right, that is to follow legislation. Various stakeholders, however, are seeking to buy right, that is to be able to conduct precisely the type of good business practice within the framework of the legislative requirements as mentioned above.. The Inquiry concludes that the conditions for doing good business involve procurement assistance throughout the entire procurement process. The procurement process must begin with needs, which should be subject to proper analysis. Thereafter, the contracting authority should obtain relevant knowledge about market conditions. This is followed by considerations that may be described as tactical; it is about how the contracting authority may buy a particular good or service by reference to its objectives, in the most beneficial way. In this context, the contracting authority should be able to take into account a number of different aspects including sustainability. The tactical considerations determine the requirements and conditions that are appropriate and relevant to set for the procurement. Then the legal procurement process follows. Later on, some aspects of the procurement process lie outside procurement law, such as those relating to controlling deliveries and the final evaluation of the procurement. All these stages are interconnected and partially parallel. Based on this broad approach it is natural that procurement assistance should cover all these aspects. Guidance – not advice The procurement assistance function shall offer guidance, not advice. There is a general principle in that public authorities do not give advice in individual cases. However, they can offer guidance of a general nature, which can be applicable in a specific setting. The Inquiry recommends the following target groups for procure- ment assistance: Companies – mainly SMEs The Inquiry concludes that the procurement assistance function should continue to publish guidance documents, the content and format of which must be adapted to different target groups. The publication of guidance documents should cover issues in the entire procurement process in accordance with the broad view. The Inquiry also believes that there is a need for guidance documents that are more in-depth and do not shy away from complicated issues. Such guidance documents would be welcomed by both less and more experienced purchasers, suppliers and their advisers. The Inquirys contacts with purchasers have shown that there is strong interest in learning from good examples. The procurement assistance function should provide good practices. However the concept of good practice does not refer to entire tender docu- ments. Instead, the procurement assistance function should show how specific issues can be handled by providing examples and comments. The procurement assistance function should provide information on recent developments in the area of public procurement. This information should include interpretations of amendments to the law, case law from the ECJ and guiding national court cases. Furthermore, the newsletter should present the opinion of the procurement assistance function in fundamental issues and recur- ring questions of general interest. The Inquiry concludes that it is essential that the procurement assistance function maintains a helpdesk for guidance. The helpdesk function is not intended to convey legal or other advice in individual contracts, but should be able to give general guidance based on issues raised by contracting authorities and suppliers. The helpdesk function must have a high degree of accessibility. Industry standards and agreements The Inquiry considers it would be useful if the procurement assistance function promoted the development of party negotiated contract terms and common classifications in industries where this is lacking. The procurement assistance function should continue to work with information packages that can be used use by procurement officers to spread knowledge of public procurement to a wider circle of people. Information packages can consist of PowerPoint presenta- tions, movies, questionnaires, etc. and are to be used in conjunction with existing guidance documents. There should be an as a part of the procurement assistance function. Its members should consist of people who have experience in procurement or expertise in procurement matters. shall provide opinions on matters of principle, and on recurring questions of general interest. shall not issue comments or provide opinions in its own name, but act as an advisory expert body for the procurement assistance function. The Inquiry concludes that the procurement assistance function should be responsible for the main bulk of information about public procurement. The Authoritys information should be based on its supervisory role. The Authority should provide information on: the Authoritys role to supervise public procurement the regulatory framework and case law on procurement damages fines the Authoritys supervisory activities in general and the conclusions regarding the application of pro- curement law that the authority has made from its supervisory role , the Authority should not in the future issue guidance documents or provide general information about the public procurement process. The Inquiry proposes that the procurement assistance function should be responsible for general information and guidance on environmental considerations in public procurement. should pro- vide information and guidance on the environmental criteria for various products and services that the company has developed. This information is partly technical. The Inquiry has hence con- cluded that it would be advantageous if the SEMCo officer responsible for the management criteria also had the opportunity of assisting in communicating them. The procurement assistance function should be responsible for the information and guidance on lifecycle cost analysis and other methods of calculation. The Inquiry also concludes that SEMCos work on social con- siderations, including the CSR , should be transferred to the procurement assistance function. guidance activities should be conducted in close cooperation with the pro- curement assistance function. This should take on a practical expression, such as a single number to the Helpdesk function and regular staff meetings. Considerations on the organisation of the procurement assistance function The Inquiry started considering three different possible options: 0.The procurement assistance function remains at the Legal, Financial and (Kammarkollegiet). 1.The procurement assistance function is placed at the Authority. 2.The procurement assistance function is placed at a new separate agency. During its work, the Inquiry found that there were reasons to also examine four additional options. 3.The procurement assistance function is placed at the . 4.The procurement assistance function is placed at the for Economic and Regional Growth (). 5.The procurement assistance function is placed at the Authority (Ekonomistyrnings- verket (ESV). 6.The procurement assistance function is placed at the for (Statskontoret). Finally, the Inquiry also found reason to describe yet another option, notwithstanding that this alternative does not fit within the scope of the Inquiry directive: