sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Vid tillämpningen av LEK ska det särskilt beaktas att elektronisk kommunikation har stor betydelse för yttrandefriheten. Se vidare prop. 2002/03:110, 2009/10:193 och 2010/11:115. Den som har för avsikt att driva ett allmänt kommunikationsnät och erbjuda tjänster för elektronisk kommunikation är skyldig att anmäla detta till PTS. Däremot krävs inget tillstånd för sådan verksamhet utom när det gäller användningen av radiosändare. Anmälningsplikten gäller inte den som upprättar ett slutet nät, t.ex. inom ett företag. Någon anmälningsplikt finns inte heller för överföringar via tråd av radioprogram eller annan verksamhet som faller under 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. Genom detta undantag kommer regleringen inte i konflikt med etableringsfriheten i YGL vad gäller anläggandet av trådnät (se vidare det s.k. konkurrensundantaget i 3 kap. 1 § andra stycket 2 YGL och vad anförde i betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, SOU 2001:28 s. 244 f.). Den som bryter mot anmälningsplikten kan få ett vitesförelägg- ande och ytterst förbjudas att fortsätta verksamheten. Till skillnad mot distributionen av skrifter och tekniska upptag- ningar domineras inte marknaden för internetabonnemang av en operatör. Enligt PTS finns närmare 300 leverantörer av internet- tjänster i . Många av dem är visserligen små och marknaden domineras av fem företag av bredbandsabonne- , men trots denna dominans finns alternativ att tillgå på mark- naden. För trådsändningar finns en skyldighet för nätinnehavare att distribuera vissa radioprogram. Den s.k. must-carry-principen i 3 kap. 1 § YGL infördes av hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning och utgör en inskränkning i etabler- ingsfriheten. Distributionsplikt på nätet? Frågan inställer sig om den distributionsplikt som gäller för postbefordringsföretag och andra allmänna trafikanstalter bör utsträckas till att gälla för dem som tillhandahåller internetaccess och dem som erbjuder värdtjänster, t.ex. driver ett webbhotell där enskilda kan hyra utrymme för sina webbplatser. Tillgången till och spridningen av yttranden via internet kan strypas på främst två sätt. Det som närmast kan anses motsvara ett brott mot distribu- tionsplikten för skrifter när det gäller nätpubliceringar är att den som levererar värdtjänster utestänger någon från att få utrymme på ett webbhotell på grund av dennes åsikter och värderingar. Därmed stoppas spridningen av den utestängdes yttranden. Det andra sättet att begränsa det fria flödet av information och yttranden kan vara att en internetoperatör blockerar tillgång till vissa webbplatser främst på grund av deras innehåll. Därmed blir det omöjligt för operatörens kunder att ta del av information som operatören inte anser sig vilja göra tillgänglig. En plikt att distri- buera, dvs. tillåta spridning av och tillgång till yttranden, skulle i det här fallet behöva utformas som en bestämmelse som förbjuder internetoperatörerna att blockera en webbplats respektive förbjuder leverantörer av värdtjänster att vägra någon tillgång till tjänsterna eller stänga en webbplats på grund av innehållet. När det gäller att begränsa tillgången till barnpornografi har de större internetoperatörerna och ett antal mindre operatörer ingått en skriftlig överenskommelse med . Operatörerna förbinder sig att blockera de webbplatser som enligt polisens bedömning innehåller barnpornografi. Enligt polisens uppskatt- ningar blockeras på detta sätt av alla internetanvändares tillgång till de webbplatser som finns angivna på en särskild lista som polisen upprättat. Denna frivilliga överenskommelse har delvis pressats fram från politiskt håll. Dåvarande justitieministern förklarade att om inte branschen tog sitt ansvar var han inte främmande för att lagstifta. Debatten om blockering tog ny fart när pre- senterade sitt betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124). Enligt utredningen borde webbplatser med spel och lotterier som inte är anpassade till svensk lag blockeras. Utredningen kritiserades av flera remissinstanser. PTS ifrågasatte effektiviteten och befarade att blockeringen kunde skada enskildas yttrandefrihet. JK m.fl. remissinstanser konstaterade att någon motsvarande lagregel om att blockera olagligt material, t.ex. barnpornografi, inte hade införts. Hovrätten över och befarade att det finns en risk att en blockering av webbplatser för spel och dobbel skulle kunna ha en smittoeffekt och drabba andra verksamheter och ytt- randen. förslag har inte lett till något lagförslag från regeringen. När det gäller försöken att stoppa tillgången på barnpornografi via internet har tagit fram ett förslag som skärper kraven på medlemsländerna att vidta åtgärder. Det bör enligt kom- missionen ske antingen genom lagstiftning eller genom att internet- leverantörerna förmås att ingå frivilliga överenskommelser om blockering av sådana webbplatser. Kritik har riktats mot blockering över huvud taget men främst mot att i lag införa tvingande regler för internetoperatörerna. PTS konstaterar i sin rapport nät och tjänster att trycket på internetoperatörerna undergräver den ansvarsfrihet som finns för de mellanhänder som bara vidareförmedlar internet- trafik. En sådan utveckling anser PTS vara problematisk ur öppen- hetssynpunkt eftersom den kan begränsa utbudet av innehåll och därmed strypa den mångfald av idéer som tillåts florera på nätet. Användningen av elektroniska tjänster är enligt PTS en förut- sättning för i stort sett all verksamhet i det privata näringslivet och den offentliga sektorn, liksom för enskilda medborgare. PTS fram- håller att tillgången på kommunikationstjänster i alla former bidrar till kunskapsutbyte och en livskraftig samhällsdebatt. Det finns som nämnts historiska exempel på hur regeringar och myndigheter har ingripit för att hindra spridningen av skrifter. Men även i närtid har det förekommit att åtgärder vidtagits för att stoppa spridning av yttranden. Nedan redovisas två uppmärksammade exempel. Inför valet gav Nationaldemokraterna ut ett valmanifest. I 17 punkter angav partiet hur man ville förändra i . I manifestet fanns allt från krav på ordning i skolan till återsändande av invand- rare som saknar flyktingstatus. Partiet fick omgående problem att sprida sitt budskap. Bussreklam drogs in, tidningar tackade nej till partiets annonser och vägrade att dela ut manifestet. Det finns inget som tvingar privata företag eller enskilda att befatta sig med skrifter eller reklam som de ogillar och inte vill bli för- knippade med. Men när det gäller och privata företag som har tillstånd att bedriva postverksamhet enligt postlagen träder grundlagen in. De klassas som postbefordringsföretag eller annan allmän trafikanstalt i den mening som avses i 6 kap. 4 § TF. Därmed har bolaget enligt bestämmelsens ordalydelse ingen rätt att vägra distribuera skrifter på grund av deras innehåll. Enligt innehöll emellertid Nationaldemokraternas valmanifest sådant som inte stämde med företagets produktvillkor. I dessa produktvillkor finns bl.a. krav på att det som ska distribueras inte får innehålla inslag av pornografi och invandrarfientlighet. Som skäl för sin vägran att dela ut Nationaldemokraternas valmanifest hänvisade till att företaget enligt postlagen inte hade någon skyldighet att distribuera s.k. masskorsband, dvs. försänd- elser som inte är adresserade. Till bilden hör att hade tillstånd enligt postlagen att bedriva s.k. samhällsomfattande post- tjänst. Enligt lagtexten innebär en sådan tjänst att alla användare ska kunna ta emot och avlämna postförsändelser. Med postför- sändelse avses en adresserad försändelse som väger högst . Det bör påpekas att innan Posten bolagiserades fanns i den allmänna poststadgan ett åtagande för att distribuera även oadresserade försändelser om dessa var ställda till vissa grupper av mottagare (s.k. gruppkorsband). Frågan om Posten AB:s vägran att distribuera valmanifestet anmäldes till JK för prövning om företagets agerande var förenligt med TF. I sitt beslut (dnr 301-03-30) konstaterade JK att det inte fanns någon skyldighet enligt postlagen för att befordra oadresserade försändelser. Därför ansågs inte ha brutit mot bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF när man vägrade att distribuera valmanifestet. Det finns även exempel på att det har vidtagits åtgärder för att hindra spridningen av yttranden via överföringar. släcktes webbplatsen för och med den även partiets webbplats. Internetoperatören tog bort webbplatsens uppkoppling mot internet efter att ha fått informa- tion från och Säkerhetspolisen. Upprinnelsen var att en dansk tidning publicerade ett antal bilder på profeten vilket ledde till protester från muslimer runt om i världen och våldsamma demonstrationer i flera arabiska länder. Med syftet att försvara yttrandefriheten publi- cerade den i grundlagsskyddade en satirteckning av profeten . Utrikesministern tog avstånd från publiceringen och bad om ursäkt för att det i finns personer som är hänsynslösa och medvetet kränker. betecknades av utrikesministern som en liten grupp extremister. framkom det att utrikesministern inte bara hade uttalat sig utan även sanktionerat att hennes närmaste medarbetare kon- taktade den berörda webboperatören för att lämna information. Även Säkerhetspolisen hade kontaktat webbföretaget. Stängningen av webbplatsen prövades först av JK (beslut i ärendet med dnr ) som konstaterade att lagen är entydig och att en myndighet inte får förbjuda eller hindra offentliggöranden eller spridning av yttranden till allmänheten via en webbplats. JK:s beslut fortsätter: Att företrädare för det offentliga fysiskt eller genom hot ser till att en hemsida stängs strider sålunda mot detta förbud. Även vissa påtryck- ningar som leder till stängning kan innebära ett brott mot förbudet. Eftersom det under utredningen framkom att statsrådet hade god- känt tjänstemannens agerande blev stängningen av webbplatsen en fråga för konstitutionsutskott, som har att utöva tillsyn över statsråden. I sitt granskningsbetänkande, bet. 2006/07:KU20, drog KU slut- satsen att kontakten med internetoperatören inte borde ha tagits. KU skrev i sitt beslut bl.a.: Med hänsyn till de ändamål som uppbär censurförbudet måste myn- digheterna i allt väsentligt avhålla sig från att försöka påverka grund- lagsskyddade mediers publiceringsbeslut, eftersom påverkan lätt kan uppfattas som påtryckningar, och påtryckningar i sin tur i realiteten kan leda till att publicering hindras eller näst intill. Särskilt känsligt får det anses vara om den som agerar företräder regeringen eller ett departement. Vårt förslag: Den s.k. distributionsplikten i TF och YGL utvid- gas. Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet ska inte kunna vägra att distribuera oadresserade skrifter och tekniska upptagningar på grund av deras innehåll. Vår bedömning: Någon distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster bör inte införas. Kommittén vill framhålla betydelsen av att spridningen av yttranden på grund av deras innehåll inte hindras eller försvåras av myndigheter eller andra allmänna organ. Distributionsrätten är som framhållits ovan central för att yttrandefriheten ska ha ett reellt innehåll. Rätten att sprida yttranden gör sig lika starkt gällande oavsett om det hand- lar om tryckta skrifter, tekniska upptagningar eller olika former av överföringar som t.ex. radioprogram och databaser som görs till- gängliga via internet. I TF och YGL kompletteras distributionsrätten med en skyldig- het för postbefordringsföretag och andra allmänna trafikanstalter att distribuera skrifter och tekniska upptagningar utan hänsyn till deras innehåll. Denna distributionsplikt gäller alltså för tryckta skrifter och tekniska upptagningar, men inte för andra massmedier. Bestämmelserna om distributionsrätten i TF och YGL är tydliga och säkrar rätten att sprida yttranden. Endast ingripanden som uttryck- ligen anges i grundlagarna får vidtas för att hindra spridning, t.ex. konfiskeringsbeslag som beslutas av JK med stöd av 9 kap. 2 § och 10 kap. 1–2 §§ TF vid misstanke om att ett tryckfrihetsbrott har begåtts. När det gäller distributionsplikten finns det anledning att överväga om Posten AB:s vägran att distribuera Nationaldemokraternas val- manifest bör föranleda en utvidgad distributionsplikt. Postens vägran får anses svårförenlig med de intentioner och tankar som ligger bakom distributionsplikten. En rätt att få sina åsikter distribuerade bör finnas även för politiska partier med obekväma eller av de flesta oönskade värderingar. Postens vägran innebar att Nationaldemokraterna i prak- tiken fick stora problem att nå ut med sitt politiska budskap. Det framstår enligt kommitténs mening som angeläget att möj- ligheten att bedriva opinionsbildning genom bland annat s.k. mass- korsband säkras. Denna form för att nå ut med politisk information eller annan opinionsbildning är viktig inte minst för politiska partier och ideella organisationer. För de politiska partierna är denna kom- munikationskanal särskilt betydelsefull under ett valår då miljontals valsedlar och tonvis med valpropaganda ska distribueras. Det är mot denna bakgrund motiverat att vidga bestämmelsen om distributionsplikt i TF och YGL till att omfatta även oadress- erade försändelser. Det bör inte över huvud taget lämnas något utrymme för dem som har tillstånd att bedriva postverksamhet – och därmed fyller en viktig funktion för spridningen av yttranden – att utifrån innehållet avgöra vilka skrifter och tekniska upptag- ningar som ska distribueras. Utvidgningen bör gälla även i de fall distributionen sker på ett sätt som inte omfattas av tillståndet enligt postlagen. Det kan visserligen hävdas att redan förbudet i bestämmelsen att ställa särskilda villkor inkluderar ett förbud mot att vägra distri- buera en skrift på ett visst sätt på grund av dess innehåll. Men en sådan tolkning har avvisats av JK och sedermera även TYB (se i det följande). I TYB:s delbetänkande Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhandlägg- ningsfrågor m.m. (SOU 2004:114) väcktes frågan om det inte borde införas en skyldighet för att distribuera oadresserade skrifter. Frågan togs upp med anledning av företagets vägran att distribuera Nationaldemokraternas valmanifest. Beredningen konstaterade att förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL gäller endast i den mån det finns en offentligrättslig skyldighet att befordra skrifter och upptag- ningar enligt bestämmelser utanför grundlagarna. Med tanke på att det är vanligt att politiska partier sprider mate- rial på detta sätt har distributionen av masskorsband enligt bered- ningen betydelse för den demokratiska processen. Beredningen konstaterade att i det nämnda fallet hade ett litet politiskt parti inte kunnat distribuera sitt material inför valet på samma sätt som andra partier. TYB förklarade i sitt betänkande att den ansåg det fullt möjligt och, med hänsyn till intresset av en vid yttrande- frihet, naturligt att införa en skyldighet att distribuera även oadress- erade försändelser. I synnerhet när det gäller partiinformation och valsedlar skulle en sådan distributionsplikt enligt beredningen vara av betydelse för den demokratiska processen. TYB avstod trots det från att föreslå en ändring i grundlagen. Inflyttningen till tätorterna har gjort det lättare att anlita andra företag än Posten för direktutdelning menade beredningen. Bered- ningen framhöll också att etableringen av internet har skapat nya vägar för att sprida yttranden. En distributionsvägran skulle enligt beredningen därför inte få lika genomgripande effekter som vid tiden för TF:s tillkomst. Beredningen menade att frågan därför snarare hörde hemma i vallagstiftningen än i TF och YGL och hänvisade till den då sittande , som hade i uppgift att se över valsystemet och vallagen. Något förslag i den riktningen lade dock aldrig fram (se betänk- andet En reformerad grundlag, SOU 2008:125). fäster, som redan har framgått, större vikt vid den principiella distributionspliktens betydelse för yttrande- Lagstiftaren bör enligt uppfatt- ning se till att de som anförtros en sådan vital samhällsuppgift inte kan hindra spridningen av skrifter och tekniska upptagningar på grund av deras innehåll. Först då får grundlagarnas intentioner genomslag i praktiken. Distributionsplikten gör sig extra starkt gällande i de fall det råder en situation där en distributör i praktiken är den enda som svarar för stora delar av förekommande spridning. Sådan är situationen när det gäller postbefordran. är i realiteten det enda företag som kan sprida skrifter och tekniska upptagningar till och i samtliga delar av landet. En transportvägran skulle visserligen inte få samma all- varliga följder för yttrandefriheten som under 1700- och 1800- talen. Men för den som drabbas kan det likväl innebära ett kraftigt avbräck i möjligheten att nå ut med information och skapa opinion. Kommitténs slutsats är alltså att distributionsplikten bör för- stärkas. Den som bedriver postverksamhet och omfattas av bestäm- melsen ska inte ska kunna neka till att distribuera en skrift eller en teknisk upptagning med hänvisning till dess innehåll. Det gäller oavsett om försändelsen är adresserad eller inte. Precis som gäller för adresserade försändelser innebär det att den som omfattas av bestämmelsen är skyldig att distribuera t.ex. en oadresserad skrift även om den innehåller brottsliga yttranden eller om postbefordringsföretaget av andra skäl ogillar eller finner inne- hållet stötande. Distributionen av en skrift eller teknisk upptagning får däremot naturligtvis vägras av andra skäl, t.ex. att företaget inte har någon verksamhet i ett visst område eller att den som vill ha tjänsten utförd inte kan förväntas göra rätt för sig ekonomiskt. När det gäller att bedöma vad som är brottsligt är det något som ankommer endast på domstolarna att avgöra. Beslag av en skrift kan endast beslutas av JK i avvaktan på domstolsbeslut och endast komma i fråga för en skrift som är utgiven. Bestämmelserna om distributionsplikten finns på grund- lagsnivå i TF och YGL vad gäller adresserade försändelser. En utvidg- ning av de nuvarande bestämmelserna i och YGL får till följd att en fråga som berör enskildas avtalsfrihet regleras i grundlag. Sådan lagstiftning har varit ovanlig i svensk rätt. Traditionellt har grund- lagarna reglerat relationen mellan det allmänna och den enskilde (SOU 2008:125 s. 404). Det kan alltså på principiella grunder invändas att det allmänna inte ska ingripa i enskilda juridiska personers rätt att själva bestämma över sin verksamhet. Denna invändning får dock stå tillbaka för det praktiska och starka allmänna intresset att säkerställa rätten att få skrifter och tekniska upptagningar distribuerade över hela landet. På motsvarande sätt har lagstiftaren tidigare ingripit genom att införa en skyldighet för privata företag som bedriver sändningar genom tråd att ge utrymme för program som behövs för att ge allmänheten tillgång till en allsidig upplysning. Enligt kommitténs uppfattning är distributionsfrågan så central att den bör ges den stadga som följer av att bestämmelserna läggs fast i grundlag. Det gäller inte minst för att förhindra att tillfälliga opinionsyttringar leder till att spridningsplikten inskränks genom ett enkelt majoritetsbeslut i . Därför är det lämpligt att det förbud mot att ställa särskilda villkor som finns i 6 kap. 4 § TF respektive 3 kap. 10 § YGL kompletteras och att distributionsplikten därmed görs mer heltäckande. En invändning mot förslaget kan vara att distributionsplikten medför att den som har tillstånd att bedriva postverksamhet blir skyldig att sprida även uppenbart brottsligt material, liksom oönskade försändelser med exempelvis pornografiskt innehåll. Det är dock en effekt som får accepteras med hänsyn till vikten av att den som står för spridningen inte ska kunna göra någon bedömning av om inne- hållet lämpar sig för spridning. Även i fortsättningen kommer naturligtvis den som utan föregå- ende beställning via posten eller på annat sätt tillställer någon en pornografisk bild att kunna straffas enligt vad som sägs i lag. En utökad distributionsplikt påverkar alltså inte bestämmelserna i 6 kap. 2 § första stycket 1. TF eller 3 kap. 12 § första stycket 2 YGL. Distributionsplikten kan vidgas på det åsyftade sättet enklast genom att det i de berörda bestämmelserna anges att distributions- plikten gäller såväl adresserade som oadresserade försändelser av skrifter respektive tekniska upptagningar. Distributionsplikt för överföringar? Eftersom det finns ett stort antal operatörer som tillhandahåller internetaccess har den som nekas uppkoppling eller ogillar att en operatör spärrar tillgången till vissa webbplatser möjlighet att skaffa en annan operatör. På samma sätt finns möjlighet att hitta en ny leverantör av värdtjänster för den som nekas utrymme på ett webb- hotell för att publicera yttranden. Marknaden får sägas ha tillgodosett yttrandefrihetsintresset. Mot bakgrund härav har vi inte haft anledning att närmare överväga frågan som också berör etableringsfriheten. gör dock bedömningen att det på detta område finns anledning att noga följa utvecklingen. Det beror bl.a. på att ett fåtal internetoperatörer dominerar marknaden. 14Rättegångsbestämmelserna – en översyn Reglerna om rättegången i tryck- och yttrandefrihetsmål finns i 12 kap. TF och 9 kap. YGL, varvid bestämmelserna i hänvisar till TF. Beträffande detaljregleringen hänvisas i stor utsträckning till lag (se 12 kap. 15 § TF), varmed i praktiken avses den s.k. tillämpningslagen. Där finns bestämmelser om rättegången i 7–10 kap. I 12 kap. TF finns dock en ganska ingående reglering av jurysystemet. I den delen har man alltså valt att reglera i detalj på grundlagsnivå. Kommittén har funnit att det bör övervägas om grundlagen utan förluster i skyddet för yttrandefriheten kan avlastas ett antal detalj- regler om juryn. Man kan t.ex. fråga sig om regler om antalet jury- ledamöter i varje län behöver finnas på grundlagsnivå. Vad gäller övriga bestämmelser om rättegången har kommittén inte funnit anledning att överväga några justeringar annat än av det slag som nämns i kap. 11 (språk m.m.). Den särskilda frågan om enskildas skydd mot anspråk på rättegångskostnader i vissa fall tas upp i kap. 20. Den särskilda processordningen i tryckfrihetsmål utgör en av grundprinciperna i TF. De bestämmelser som finns i TF ska också tillämpas i yttrandefrihetsmål. En central del av processordningen är juryinstitutet. I tryck- eller yttrandefrihetsmål ska som huvudregel en jury bestående av nio juryledamöter medverka. Juryn ska ta ställning till om ett Rättegångsbestämmelserna - en översyn specifikt yttrande utgör ett brott enligt TF. Begås den brottsliga gärningen i medier som omfattas av YGL är den att betrakta som ett yttrandefrihetsbrott. Juryn ska inte motivera sitt ställnings- tagande. En jury ska som regel också medverka vid bedömning av meddelarbrott enligt 7 kap. 3 § TF. För att ett yttrande ska anses brottsligt krävs att minst sex av de nio juryledamöterna är eniga om det. Ett friande juryutslag kan inte ändras av rätten eller av högre instans. Däremot kan rätten, om juryn anser att ett yttrande är brottsligt, frikänna den tilltalade eller hänföra brottet under en mildare straffbestämmelse. Det är rätten som avgör vem som ska hållas ansvarig. Rätten avgör också frågor om påföljd, konfiskering och skadestånd utan medverkan av juryn. De nio i juryn är tänkta att spegla tidsandan men också den stämning som råder där brottet har begåtts. Det har därför ansetts betydelsefullt att juryn har en geografisk anknytning till orten där det misstänkta brottet har begåtts. 14.3Juryns tillkomst och reformering Från TF:s tillkomst 1766 fram handlades tryckfrihets- målen i domstolarna som vilka andra mål som helst. Efter reformeringen av grundlagen begränsades behörigheten att ta upp tryckfrihetsmål uttryckligen till stadsdomstolar.