sou · H0B345 · 2012-06-29 00:00:00 — Verket fann att det inte heller fanns särskilda humanitära skäl. Det beslutades att mannen skulle utvisas. Ärendet är överklagat till Migrationsdomstolen, som ännu inte avgjort det. Ärendet handlar om en kvinna som beviljades tidsbegränsat uppehållstillstånd 2010 på grund av anknytning till sin make. Hon kom till först . ansökte hon om förlängt uppehållstillstånd. Paret hade bott tillsammans i till . Av ärendet följer att paret träffades i kvinnans hemland och bott tillsammans där. De gifte sig . Kvinnan uppgav att hon av ekonomiska skäl kom till först och att hon i regelbundet misshandlades av mannen. Av handlingarna framgår vidare att kvinnan fått hjälp av kvinnojour och åtal väckts mot mannen för grov kvinnofridskränkning, men att huvudförhandling ännu inte hållits. gjorde den bedömningen att kvinnan inte hade sådan anknytning till arbetsmarknaden att hon kunde få uppehållstillstånd på grund av det. När det gällde våldet ansåg verket att paret haft ett seriöst förhållande från början och att det avslutats på grund av våldet. Därefter fann dock att deras sammanboende var för kortvarigt för att hon skulle kunna få uppehållstillstånd på grund av våldet. Det faktum att paret bott tillsammans utomlands och att hon besökt ändrade inte detta. Därefter gjordes en bedömning om det förelåg särskilda humanitära skäl. Att kvinnan gjort gällande att hon var ortodox och riskerade utfrysning på grund av skilsmässa var inte tillräckligt. Det beslutades att kvinnan skulle utvisas. Ärendet överklagades till Migrationsdomstolen som ändrade beslut och beviljade kvinnan permanent uppehållstillstånd. Skälet till ändringen var att domstolen gjorde en annan bedömning om deras sammanboende, domstolen menade att det inte var helt kortvarigt. Domstolen menade att även om de vid det senaste tillfället bara bott tillsammans kortvarigt så hade deras förhållande Analys av regelverket och tillämpningen varat , varvid de under flera bott tillsammans i antingen eller i kvinnans hemland. Kvinnan kunde därför beviljas permanent uppehållstillstånd. Utredningens analys: Av domen följer att inte bara senaste sammanboendets längd ska beaktas. Ärendet handlar om en kvinna som tillsammans med sin son fått tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till sin make till . Hon ansökte om förlängt uppehållstillstånd och uppgav då att hon skilt sig och gift om sig med en man med uppehållstillstånd i , som också skulle vara pappa till hennes son, som föddes . ansåg inledningsvis att hennes anknytning till den svenska arbetsmarknaden inte var tillräcklig för uppehållstillstånd. Därefter prövades frågan om våld. Kvinnan anförde att hon blivit illa behandlad av sin man, att han hotat henne och sonen och ofta kastat ut henne och sonen ur den gemensamma bostaden. Han hotade henne även med att han skulle se till att hon utvisades. påpekade att hoten inte var dokumenterade genom exempelvis polisanmälan, läkarintyg, intyg från sociala myndigheter eller dylikt. De ansåg därför att kvinnan inte gjort sannolikt att hennes och mannens förhållande upphört på grund av våldet. Slutligen fann verket att det inte förelåg särskilda humanitära skäl. Det beslutades att kvinnan och hennes barn skulle utvisas. Ärendet överklagades till Migrationsdomstolen, som gjorde samma bedömning som . En viktig uppgift för utredningen är att klarlägga om den kritik som riktas mot skyddsregeln är riktig. Det är vidare angeläget att analysera om det är lagstiftningen eller tillämpningen som brister. Om det är lagstiftningen behöver i så fall utrönas vad som utgör problemet. Eftersom det är främst punkten 2 som kritiserats lägger vi fokus på det. Analys av regelverket och tillämpningen Av redogörelsen framgår att det finns flera alternativa möjligheter för kvinnor som utsatts för våld att få stanna. En möjlighet är anknytning genom barn eller ny partner eller arbete som varat . finns även möjlighet till arbetskraftsinvandring. Det som förvånar något är att och domstolarna i de genomgångna ärenden noga prövar om det finns anknytning genom arbete enligt 5 kap. 16 § punkt 1 och ofta kommer fram till att anställningens längd inte är tillräcklig, jämför t.ex. ärende 4–6. finns det nu nya regler om arbetskraftsinvandring. Förklaringen är dock att om man vill söka uppehållstillstånd på grund av arbetskraftsinvandring förutsätter det att man byter spår och ansöker om just detta i ett nytt ärende. Utlänningslagens regler om anknytning på grund av arbete och arbetskraftsinvandring är alltså inte synkroniserade. Detta innebär att det krävs goda kunskaper om utlänningslagen för att tillvarata möjligheterna. En annan komplikation är dock att för att kunna ansöka om arbetskraftsinvandring krävs att kvinnan har ett arbete med villkor som är enligt branschen, som hon kan försörja sig på. Det betyder en bruttoinkomst på . Därutöver är det möjligt att söka status som flykting eller skyddsbehövande eller att göra gällande att det finns särskilda humanitära skäl. För att dessa alternativ ska vara möjliga krävs dock att de särskilda kraven är uppfyllda. Den genomgång vi har gjort av rättspraxis är förstås begränsad, men den indikerar ändå att ett flertal kvinnor som utsatts för våld inte uppfyllt dessa krav. Vår slutsats är att den skyddsregel som finns som har till uppgift att skydda våldsutsatta kvinnor och barn måste fungera fullt ut. Det finns därutöver andra möjligheter för dessa kvinnor att stanna, men då krävs antingen en anställning med full lön eller att omständigheterna är sådana att andra särskilda skäl föreligger. Vi menar att det inte är rimligt att våldsutsatta kvinnor måste förlita sig till dessa andra omständigheter. Bristerna i lagstiftningen drabbar förstås i hög grad även de barn som följer med en kvinna till . Barnen kan drabbas på flera olika sätt. Det kan vara så illa att barnet är det primära målet för en Analys av regelverket och tillämpningen man som begår våldsbrott eller kränkningar, som t.ex. sexövergrepp. Alternativt drabbas både kvinnan och barnet av våld eller kränkningar. Även om våldet och kränkningarna bara skulle riktas mot modern blir dock barnet ändå utsatt i egenskap av vittne. Från Roks sida har anförts att många kvinnojourer försökt anpassa sin verksamhet även till barnen. Det finns 33 barnansvariga på jourerna. Eftersom trycket mot jourerna är så stort och medlen för de barnansvariga dragits in från länsstyrelserna har den verksamheten försvårats. En kvinnojour har tvingats besluta att de saknar möjlighet att ta emot kvinnor med barn. Det kan noteras att regeringen vidtar en mängd åtgärder för att lyfta frågan om barn som utsätts för våld eller bevittnar våld. Det är exempelvis frågan om följande åtgärder: -, uppdrag –2013 att genomföra utbildningsinsatser för att synliggöra barn som bevittnat våld och andra övergrepp i nära relationer. Utbildningsinsatserna riktas till personal vid länspolismyndigheterna och åklagarmyndigheten. -, uppdrag för fortsatt utveckling av stöd till våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld. -, uppdrag att stärka hälso- och sjukvårdens arbete vid misstanke om att barn och unga far illa eller riskerar att fara illa. -, uppdrag att lyssna till barn och unga som utsatts för våld och andra övergrepp. Vidare hade ett uppdrag att lyssna till barn som lever med skyddade personuppgifter. överlämnade sin rapport , Våld i nära relationer. Barn och ungdomar berättar . Slutsatsen var att upplevs som frånvarande, passiv och tandlös. -Proposition om stärkt skydd för barn i internationella situationer. -, uppdrag att utveckla metoder för arbetet med personer som utövar våld mot närstående och som inte är föremål för insatser inom kriminalvården. -, uppdrag att genomföra en nationell kartläggning av brott i nära relationer. Analys av regelverket och tillämpningen -Länspolismästaren , uppdrag att nationellt samordna arbetet mot våld i nära relationer. Vår slutsats är att det finns mycket starka skäl för att i särskild ordning se över barnens situation med hänsyn till tvåårsregeln. Genomgående är barnets situation vid den uppskjutna invandringsprövningen osynlig. Från flera barnorganisationer som Ecpat, och har anförts att dessa barns situation är betydligt mer komplex än andra våldsutsatta barn. Dessa barn kommer till ett nytt land med endast modern utan att behärska exempelvis språket. Som ärende 4–6 visar kan lagstiftningen leda till att barn som vistas i och anpassat sig och därutöver tvingats att bevittna våld utvisas. Ur ett barnperspektiv är detta inte acceptabelt. Av 1 kap. 10 § utlänningslagen framgår att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Denna bestämmelse infördes i utlänningslagen och har sin bakgrund i anslutning till om barnets rättigheter. Det är dock en s.k. portalparagraf. Enligt en dom från Migrationsöverdomstolen , UM 5200-11 som vi refererar under nästa avsnitt kan denna paragraf inte ensamt ligga till grund för beslut om uppehållstillstånd (i målet var det dock fråga om avslag av uppehållstillstånd). Inledningsvis kan konstateras att själva lagtexten, som ju lyder så här, 2. förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. bara innehåller två kriterium. 1.Utlänningen eller utlänningens barn har utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning. 2.Förhållandet har upphört främst på grund av det. Det som är särskilt intressant är att lagtexten bara anger att det ska vara våld, inte grovt eller upprepat våld. Det finns dock fler kriterier i propositionen. Analys av regelverket och tillämpningen 1.Enstaka mindre allvarliga våldshandlingar räcker inte (s. 53). 2.Från början seriöst förhållande (s. 54). 3.Sammanboendet får inte ha varit helt kortvarig (s. 54). Detta betyder att det enligt lagtexten räcker med våld eller annan allvarlig kränkning, men att förarbeten gör undantag för mindre allvarliga våldshandlingar. Sammantaget menar vi att lagtexten och propositionen ger stöd för följande kriterier: 1.Utlänningen eller utlänningens barn har utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning, men det räcker inte med mindre allvarliga våldshandlingar. 2.Förhållandet ska ha upphört främst på grund av det. 3.Från början seriöst förhållande. 4.Sammanboendet får inte ha varit helt kortvarigt. Av praxis följer sedan att 4 månaders sammanboende är för kort för att skyddsregeln ska aktualiseras. Utöver dessa kriterier har beviskraven för kvinnan i propositionen angetts till att hon måste göra sannolikt att våld eller kränkningar förekommit. I propositionen formulerades vidare det särskilda beviskravet att om ett påstående om våld m.m. framställs först vid utvisningsbeslutet krävs det en rimlig förklaring till varför det kommer så sent. Lång tid mellan händelsen och att förhållandet upphört talar för att den verkliga orsaken är en annan. Vår utgångspunkt är att det är olämpligt att det råder en så stor osäkerhet om innebörden i skyddsregeln. En regel med syfte att skydda utsatta kvinnor måste vara glasklar för att ha någon mening. Det är oacceptabelt att inte ens kvinnojourer med långvarig erfarenhet eller erfarna ambassader klarar av att råda kvinnor som utsatts för våld. Det som enligt vår mening måste undvikas är att kvinnor känner sig manade att stanna kvar i en våldssituation för att det råder osäkerhet om skyddsregeln är tillämplig. Den genomgång av rättsfall som utredningen ovan gjort visar enligt vår uppfattning att i huvudsak noga följer lagstiftningen. Därutöver framstår överklagandefrekvensen som hög. De brister som finns när det gäller skyddsregeln menar vi därför är hänförliga till den komplicerade lagstiftningen. Analys av regelverket och tillämpningen Genomgången av avslagsbesluten visar att kravet om att sammanboendet måste ha varat länge för att skyddsregeln ska träda i kraft utgör ett stort hinder för de drabbade kvinnorna, jämför beslut 2,4 och 8. Dessutom var tiden en faktor i beslut 3. Det betyder att i hälften av de genomgångna avslagsbesluten var parternas sammanboendetid avgörande. För oss är det inte förvånande, eftersom en misshandlande man knappast väntar den stipulerade tiden innan han påbörjar övergreppen. Kriteriet om att sammanboendet inte ska ha varit helt kortvarigt framstår av flera skäl som märkligt och med oklart syfte. I grunden tycks detta krav tillsammans med kravet om att våldet inte får vara mindre allvarligt ha tillkommit för att skyddsregeln annars lätt skulle kunna missbrukas för att kringgå invandringsbestämmelserna (betänkande s. 201 och propositionen s. 53). En närmare analys och förklaring ges dock inte. Gissningsvis grundar sig kravet om att sammanboendet ska ha varat på krav om anknytning, skyddsregeln skulle inte gälla för dem med mindre anknytning. Här föreligger dock enligt vår mening en logisk kullerbytta. Skyddsregeln ska enligt vår mening vara ett undantag om från kravet på anknytning med syfte att skydda kvinnor. Då blir det fel att föra in krav om på viss anknytning i en sådan skyddsregel. Det ska också noteras att detta krav i hög grad har bidragit till rättsförvirringen. Varken förarbeten eller vägledande praxis har kunnat ge besked om vad som i praktiken avses med att sammanboendet inte får vara helt kortvarigt. Det enda som tycks stå klart är att 4 månaders sammanboende är helt kortvarigt (UN 99/2000), och att är tillräckligt långt (UN 418-00), men det är fortfarande oklart var den exakta gränsen går. Dessutom görs ibland en sammanvägning. I ett av de analyserade besluten var tiden sammanvägt med andra faktorer för kort (jämför beslut 3). Ett annat problem i lagstiftningen är undantaget som anges i propositionen att det inte räcker med mindre allvarliga våldshandlingar. Inledningsvis menar vi att det redan av lagtekniska skäl är olämpligt att det av lagtexten följer att allt våld är tillräckligt, men att det sedan i propositionen görs undantag för enstaka mindre allvarliga våldshandlingar. Grundproblemet är dock att det återspeglar en förlegad kvinnosyn som står i dålig samklang med den jämställdhetspolitiska synen på mäns våld mot kvinnor och de reformer som genomförts , se vidare kapitel 3. I svensk rätt gäller att allt våld är kriminaliserat enligt . Det gäller även ringa misshandel, som kan vara t.ex. en örfil med övergående Analys av regelverket och tillämpningen smärta som följd för offret. Därutöver ser samhället särskilt allvarligt på våld och kränkningar som utövas av en man mot en kvinna om de lever under äktenskapsliknande förhållanden om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärningarna varit ägnade åt att allvarligt skada personens självkänsla. I det fallet ska mannen dömas för grov kvinnofridskränkning till fängelse i lägst . Innebörden i den lagstiftningen är att sedda var för sig, kan även relativt lindriga brott vara ägnade att ge en sådan effekt och därför omfattas av lagstiftningen (prop. 1997/98:55, kvinnofrid, avsnitt 13.1). Lagstiftningen bygger på insikten om att våld i hemmet mot kvinnor ofta följer ett mönster, som det kan vara svårt för samhället att identifiera och att begränsa. Mönstret skulle ofta se ut så här: I början av förhållandet är mannen ofta mycket kärleksfull och uppvaktande. Han har en stark övertalningsförmåga och vill lära känna kvinnan på djupet. börjar uppvaktningen att ta sig onormala proportioner, varvid den första tidens positiva uppmärksamhet mot kvinnan vänds i kontroll av henne. Mannen börjar tala illa om kvinnans släkt och vänner. Han vill inte att hon skall umgås med någon eller att hon ska ha egna fritidsintressen. Han är svartsjuk. Kvinnan blir på detta sätt alltmer isolerad. Därefter är det inte ovanligt att mannen börjar kritisera henne. Allt hon gör är fel. På detta sätt bryts kvinnan ned psykiskt, och det är ofta i detta skede, när hennes självkänsla är skadad, som det första slaget kommer. Övergreppen mot kvinnan konstituerar den s.k. normaliseringsprocessen, som är en följd av upprepat våld i förening med isolering samt växling mellan våld och värme. Den nära relationen mellan offer och gärningsman kommer därför att förstärka kvinnans utsatthet. Genom normaliseringsprocessen kommer kvinnan att successivt flytta sina gränser för vad som kan accepteras i ett förhållande. Övergreppen har inte sällan pågått innan de kommer till myndigheternas kännedom, om kvinnan överhuvud taget berättar om brotten. Att leva med en man som misshandlar och hotar och att ständigt ha ett latent hot hängande över sig innebär en mycket stor psykisk påfrestning för kvinnan. (a.a. avsnitt 13.1) Det är självklart att en sådan situation för en utländsk kvinna med hänsyn till möjliga språksvårigheter, bristande kontaktnät och sämre kännedom om det svenska samhället kan vara än värre. Mot denna bakgrund menar vi att det är direkt stötande att utländska kvinnor inte ska omfattas av skyddsregeln om våldet är mindre allvarligt. Diskrepansen i de skilda lagstiftningssystemen ger intryck av att utländska kvinnor skulle vara mindre värda, vilket knappast kan vara regeringens avsikt. Förklaringen är dock förmodligen i stället att Analys av regelverket och tillämpningen utlänningslagstiftningen inte hunnit moderniseras i samma takt som . Vi menar att det är angeläget att detta sker skyndsamt. I sammanhanget vill vi även peka på att i sin motivering i beslut 3 tycks mena att våldet förminskas om kvinnan i efterhand på något sätt återupptar kontakten med mannen. I ärendet är detta inte klart uttalat, men vi har tagit del av ett annat ärende, som avgjort efter och därför inte är refererat ovan. I det ärendet () anför verket följande: Den omständigheten att du, trots våldet du utsattes för vid det första tillfället, ändå valde att återuppta förhållandet med din förre detta sambo tyder på att det trots allt rörde sig om en mindre allvarlig våldshandling. Vi menar att denna slutsats strider mot den kunskap som finns om den svåra uppbrottsproblematiken som kvinnan har och att den därför inte är acceptabel. När det gäller kravet om att förhållandet ska ha upphört på grund av våldet framstår det som stötande. Samhällets uppgift är att skydda kvinnor från våld. Inga kvinnor ska känna sig tvingade att stanna kvar i ett våldsamt förhållande och de kvinnor som väljer att avsluta en våldsam relation ska kunna göra det. Om det även skulle finnas andra skäl måste det sakna betydelse. Roks menar också att det är dessa två krav som är motsägelsefulla (se Roks kritik ovan om att kvinnan måste ha lämnat mannen i nära anslutning till våldet, men kravet på en längre tids sammanboende gör att hon kan nekas uppehållstillstånd om hon lämnar relationen för snabbt). När det gäller kriteriet att förhållandet ska vara seriöst från början kan bara konstateras att det är i linje med hela utlänningslagstiftningen. Ett genomgående krav i lagstiftningen är att det inte ska vara möjligt att få uppehållstillstånd på grund av skenförhållanden. Slutligen ska noteras att genomgången av ärenden visar att det i praktiken finns ytterligare ett krav som måste uppfyllas för att skyddsregeln ska aktualiseras, ett formellt. Ärende 3 visar att om en kvinna vill göra gällande våld eller allvarlig kränkning måste hon göra det innan det första tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut. Det beror på att våld eller kränkning bara kan göras gällande om det är fråga om en förlängning om uppehållstillstånd inte i en ny ansökan. Från sida har om detta anförts att avgörandet i ärendet inte helt stämmer med verkets praxis. Av följer detta: Analys av regelverket och tillämpningen Om ansökan endast är försenad finns normalt ingen orsak att ifrågasätta att det endast är fråga om en förlängning. När förflutit sedan det tidigare tillståndet upphörde att gälla får en bedömning göras av vilka omständigheter som föranlett att ansökan försenats. Någon exakt tidsgräns för när en ansökan är att betrakta som en förlängning går inte att ange. Som riktlinje kan dock nämnas att om en ansökan inkommer mer än efter det att det tidigare tillståndet upphörde att gälla torde det ställas relativt höga krav på de omständigheter som föranlett förseningen, för att ansökan ändå ska vara att betrakta som en förlängning. har vidare uppgett att det nu kommer att se över frågan, eftersom den strikta tolkningen som domstolen gett uttryck för, att 19 dagars försening inte kan innebära att det är fråga om en förlängning av ansökan, får stora konsekvenser. Av stor betydelse för tillämpningen är förstås även beviskraven. Desto fler kriterier som sätts upp, desto svårare blir det också att klara bevisningen. Grundregeln är att den som påstår något ska bevisa det. I propositionen görs dock ett undantag om detta när det gäller våldet, det räcker att sökanden gör sannolikt att våld förekommit genom att visa upp intyg från exempelvis kvinnojourer eller läkarintyg. Inledningsvis kan konstateras att detta uttalande i propositionen framstår som egendomligt. I allmänna domstolar är oftast analyserade berättelser från kvinnan, som stöds av rättsintyg, tillräckligt som full bevisning för kvinnomisshandel. I brottmål hörs dock även mannen och hans berättelse kan ställas mot kvinnans. Denna möjlighet saknas i migrationsprocessen. Även om det är svårt att jämföra de två olika processerna framstår det som tveksamt att benämna ett beviskrav med krav om intyg som sannolikt. Från Roks har anförts att intyg från kvinnojourer i praktiken inte skulle vara tillräckliga, eftersom ord står mot ord, se ovan. Om så skulle vara fallet skulle det kunna vara en praxis i strid med lagstiftningen. I propositionen framställs också det beviskravet att om det har förflutit mellan våldet och förhållandets upphörande skulle det tala för att förhållandet upphört av andra skäl. Uttalandet har kritiserats av bl.a. forskningen, som menar att det vittnar om okunskap om hur svår och långvarig en uppbrottsprocess från våld kan vara. Migrationsöverdomstolen har i sin dom också modifierat detta uttalande genom att föra in att hänsyn måste tas till kvinnans omständigheter (se ovan). Vår slutsats är som tidigare anförts att den s.k. tvåårsregeln, som egentligen närmare är en treårsregel måste utredas. Analys av regelverket och tillämpningen den dock i vart fall förenas med en klar skyddsregel. Vi menar att ovanstående genomgång visar att regeln är alltför komplicerad . Det handlar inte bara om de fyra kriterier som följer av lagtext och proposition utan i praktiken sammantaget om sex olika kriterier: 1.Sammanboendet måste ha varat . 2.Våldet/kränkning måste ha viss omfattning. 3.Om kvinnan går tillbaka till mannen förminskar det våldet. 4.Förhållandet ska ha upphört på grund av våldet. 5.Våld eller kränkning måste anges innan det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut. 6.Förhållandet ska vara seriöst från början. Vi menar att ett flertal av dessa kriterier är förlegade och inte stämmer med den syn man har på kvinnor och skydd av kvinnor. Vi anser att en skyddsregel bör utgå från samma utgångspunkter som skydd av kvinnor bosatta i . Lagtexten i punkten 2 skulle på ett enkelt sätt kunna moderniseras till följande: i förhållandet har utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, Det skulle ankomma på kvinnan att på samma sätt som göra det sannolikt. Det kan alltså noteras att beviskravet i en brottmålsprocess om misshandel är att kvinnan på ett sammanhängande, detaljerat och sannolikt sätt ska kunna berätta om händelsen och att berättelsen stöds av intyg eller vittnesmål eller dylikt. Det anses som att misshandeln därigenom är styrkt. Med ett beviskrav om att göra det sannolikt ska kraven sänkas. Vidare bör av kommentaren till lagen framgå att möjliga återföreningar mellan paret inte påverkar synen på våldet. 4.3Granskning av första ansökan