sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — Ett skäl till detta står att finna i att verksamheten är en avdelning inom en statlig förvaltningsmyndighet vars uppgifter är oklara för de flesta aktörer. En annan nackdel är att en myndighet med otydlig roll och profil inte framstår som en intressant arbetsgivare i förhållande till den spetskompetens som utredningen bedömer att det samordnade upphandlingsstödet bör rekrytera. Ytterligare en nackdel med alternativ 0 är svårigheterna för att utöva en tydlig myndighetsstyrning. vid har ett behov att utöva myndighetsstyrning i förhållande till det samordnade upp- handlingsstödet. Detta är komplicerat, eftersom Kammarkollegiet är en myndighet som har ansvar för, men som arbetar med många olika frågor som ligger under flera olika departements ansvarsområden. Det finns ytterligare invändningar mot alternativ 0. Trots den kompetensmässiga kopplingen är Upphandlingsstödet och Statens inköpscentralen helt olika verksamheter, verksamheter som till en del kan stå i konflikt med varandra. En del leverantörer har varit kritiska mot de statliga ramavtalens utformning. Det finns en pågående debatt om ramavtalens roll och utformning.5 5 Centraliserad och samordnad upphandling – kritik. redogör i sitt delbetänkande På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73) s. 124–125 för kommis- sionens utvärdering av ramavtal.AI den framhålls både för- och nackdelar med ramavtal och samordnade upphandlingar. Förutom lägre kostnader anger de upphandlande myndigheterna att avtalens flexibilitet beträffande volymer, behovet av färre formella förfaranden och tids- besparing är några av fördelarna med ramavtal. Ramavtalen kritiseras ur konkurrens- perspektiv då att de kan leda till att vissa marknader stängs för – inte minst mindre – företag som inte är part i ramavtalet. menar dock att konkurrens- Under alla omständigheter har många leverantörer ett partsför- hållande till inköpscentralen. Därför kan det vara svårt för en leve- rantör att känna förtroende för ett upphandlingsstöd som är kopplat till Statens inköpscentral. Problemet är också relevant för alternativ X. Vidare finns det en motsättning som grundas på två olika finansieringsmodeller. Inköpscentralen är för sin finansiering helt beroende av att statliga myndigheter6 väljer att använda dess ram- avtal. Just valet mellan att använda ett centralt ramavtal eller att göra en egen upphandling är en viktig upphandlingstaktisk fråga för statliga myndigheter. problematiken kan bemästras genom en professionell hantering, men att detta kräver kompetens.B I sitt remissvar på delbetänkande uttrycker sin oro över den utveckling som finns mot alltmer centraliserade former av upphandling. pekar på att rapporter som verket publicerat tyder på att stora ramavtal inte medför bättre villkor för de upphandlande myndigheterna än individuellt upphandlade avtal. C Vidare anförs att företrädare för mindre leverantörer återkommande gör gällande att samordnade ramavtal minskar möjligheterna för deras medlemmar att framgångsrikt delta i offentlig upphandling.D Vidare har näringslivsorganisationen framfört kritik från ett konkurrens- och småföretagsperspektiv mot stora, samordnade ramavtal, se t.ex. rapporten Stora upphand- lingar och små företag () samt organisationens yttrande över Upphandlings- utredningens delbetänkande). AEvaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, del 1, Commission staff working paper, 27 2011, SEC(2011)853 final, s. 124. BAtt det senare kan vara fallet bekräftades vid utredningens besök i . Där arbetades aktivt med att paketera ramavtalen geografiskt och i produktgrupper i syfte att underlätta för små och medelstora företag. I samma syfte ställdes lägre kvalificeringskrav . Volymgarantier lämnades också i ramavtalen. yttrande , dnr 763/2011. DAdvokat , , doktorand vid juridiska fakulteten framförde i en artikel Ramavtal – att vara eller inte vara - analys publicerad på JP Upphandlingsnet samma kritik Analysen gäller den nationellt samordnade ramavtalsupphandlingen med vilken avses samordnad upphandling som inköpscentraler genomför och som avser spridda geografiska områden. Enligt utgör dessa upp- handlingar ett hinder eller en begränsning för små och medelstora företag att sälja till offentlig sektor. 6 Även kommuner och landsting har rätt att avropa från de statliga ramavtalen inom IT- För dessa produkter och tjänster finns det således vanligtvis möjlighet för kom- muner och landsting att välja mellan att nyttja ramavtal antingen från eller från SKL Kommentus. 8.2.2Alternativ 1 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat vid Alternativ 1, innebärande att tar ansvar för ett samordnat upphandlingsstöd, är inte är ett lämpligt alternativ. Detta alternativ skulle i praktiken innebära en återgång till den ordning som fanns när hade ansvar både för tillsyn och för information, ett ansvar som för övrigt fortfarande kvarstår i instruktionen för . Såsom påtalats i utredningens direktiv och som redovisats i avsnitt 2.2 bedriver en del verksamhet som överlappar verksamheten vid Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. Fördelar med alternativ 1 Den stora fördelen med alternativ 1 är den kompetenskoncentra- tion som alternativet kan erbjuda. Genom att lägga samman vägled- ning och information med tillsyn och de ovannämnda stabs- stödsuppgifterna kan det skapas en upphandlingsavdelning vid som är stor och där det finns möjlighet att utveckla kompetens på olika upphandlingsjuridiska områden. Utredningen bedömer att sammanslagna funktioner skulle ha lättare att rekrytera personal än endera av dagens två verksamheter. En annan fördel är givetvis att en struktur där samma myndighet har både tillsyns- och upphandlingsstödsuppgifterna medför en enhetlighet genom att myndighetens bedömning av rättsläget blir densamma i tillsynsrollen som i dess vägledningar. En tredje fördel är att europeiska och internationella kontakter underlättas av en gemensam myndighet. Andra länder kan välja att kom- binera tillsyn och upphandlingsstöd i samma myndigheter och sam- arbete med dessa länder skulle underlättas. En fjärde fördel är att stabsstöduppgifterna underlättas av att samla alla kompetens i en organisation. Nackdelar med alternativ 1 Tillsynen över offentlig upphandling har successivt förstärkts, inte minst genom möjligheten, och i vissa fall även skyldigheten, för att driva ärenden om upphandlingsskadeavgift. Den tillsyn som kan utöva i förhållande till upphandlande myndigheter kan inte jämföras med den tillsyn NOU en gång utövade. Den växande skillnaden mellan tillsyn och stöd utgör en allvarlig nackdel för alternativ 1. Utifrån upphandlande myndigheter och leverantörers synvinkel skulle det vara svårt att förstå att en myndighet kan ha en sådan dubbelroll. tillsyn är och skall givetvis ha en allmänpreventiv roll som medverkar till att upphandlande myndig- heter ökar sina ansträngningar att uppfylla alla lagstiftningen krav. Tillsynsrollen skulle säkerligen göra det svårare att finna lämpliga samarbetsformer med upphandlande myndigheter och leverantörer och deras intresseorganisationer. Även om helpdesk-funktionen inte är avsedd för att ge råd- givning i enskilda upphandlingar så ställs frågorna givetvis utifrån en verklighetsbakgrund. Upphandlande myndigheter kan vara ovilliga att ställa frågor kring vissa förfaranden eller förhållanden till ett upphandlingsstöd som är tillsynsmyndigheten. Statskontoret har i en nyligen publicerad studie7, gjort en del övergripande reflektioner kring tillsynsverksamheten i allmänhet. inom svensk förvaltningspolitik har renodling av verksamheten utifrån funktion länge varit en trend. Ur ett renodlingsperspektiv är rådgiv- ning, men också tillstånds- respektive normgivning, problematiska aktiviteter för en tillsynsmyndighet. Utredningen finner häri argument för att inte samla både tillsyns- verksamhet och vad Statskontoret benämner rådgivning, i samma myndighet. Vidare har utredningen i kapitel 5 understrukit vikten av att det samordnade upphandlingsstödet arbetar utifrån det breda synsättet. Det innebär att upphandlingsstödets insatser sträcker sig utanför det upphandlingsjuridiska området. tillsynsroll avser enbart upphandlingsjuridiska frågor. 7 Tänk till om tillsynen - Om utformningen av statlig tillsyn, Statskontoret . att även i detta avseende kommer det att finnas en risk för en kul- turkonflikt. Ur myndighetsstyrningssynvinkel är det i sig en fördel att de två viktiga uppgifterna tillsyn och stöd samlas i samma myndighet. är det en nackdel att dessa uppgifter i så fall skulle utföras av en myndighet vars huvuduppgift avser konkurrens- lagstiftningen och ligger under . Alternativ 1 är inte en lämplig struktur Utredningen har mött ett i stort sett samstämmigt avståndstagande från tanken att skulle ta ansvar för upphand- lingsstödet. Uppfattningen är att upphandlingsstödet bör bedrivas fritt från tillsynsverksamheten. Utredningen delar denna uppfatt- ning. Det vore inte lämpligt att ge ansvar för upphandlingsstödsverksamheten. Utredningen vill understryka att tillsyn och stöd är två viktiga och nödvändiga verksamheter för att skapa bra offentlig upphand- ling. Utredningens bedömning av gränsdragningen mellan det samordnade upphandlingsstödet och redovisas i avsnitt 7.6. 8.2.3Alternativ 2 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat i egen myndighet Att organisera det samordnade upphandlingsstödet i egen myndighet vore ur flera synvinklar fördelaktigt för verksam- heten. Förutsättningarna att utveckla verksamheten och att därmed visa upphandlande myndigheter och leverantörer hur väsentligt det är med förstärkt kompetens och ökade resurser för bättre offentlig upphandling kan bäst tillfredsställas inom ramen för en egen myndighet. Utredningen förordar detta alternativ under förutsättning att merkostnaderna är rimliga. Alternativet innebär att dagens Upphandlingsstödet vid Kammar- kollegiet bryts ut ur Kammarkollegiet för att utgöra basen för en ny egen myndighet – preliminärt kallad . Fördelar med alternativ 2 En kan göra upphandlingsfrågorna mer synliga och få mer genomslag än om verksamheten ligger kvar i Kammarkollegiet. Redan åtgärden att skapa en egen myndighet är en stark markering av den vikt som upphandlingsfrågorna bör tillmätas. Ett sådant initiativ går även i takt med den starka utveck- ling av upphandlingsområdet som pågår. Rollen att ge vägledning kring offentlig upphandling till upp- handlande myndigheter och till leverantörer riskerar inte att förväxlas med andra roller som Kammarkollegiet, eller andra befintliga myndigheter har. Detta är en klar och entydig fördel med alternativ 2. Avgörande för om verksamheten blir framgångsrik och får avsedd effekt för offentlig upphandling i är att den lyckas bygga upp ett förtroendekapital. För det krävs rekrytering av personal med spetskompetens som ger tyngd och trovärdighet till verksamhetens arbete. Personer med sådan kompetens har en lukrativ alternativ arbetsmarknad med löner som det offentliga har svårt att konkurrera med. Att inrätta en myndighet med ett tydligt uppdrag och därmed en tydlig roll och profil kan dock öka attrak- tiviteten och underlätta rekryteringen. En egen myndighet ger dess chef en betydligt bättre möjlighet att genom sitt engagemang öka medvetenheten om offentlig upp- handling bland strategiska beslutsfattare och i den allmänna sam- hällsdebatten. En avdelningschef vid en myndighet har inte samma förutsättningar att delta i den offentliga debatten, som generaldirektören för Kammarkollegiet givetvis måste engagera sig på alla områden där kollegiet har arbetsuppgifter. Även i detta avseende föreligger en klar fördel för alternativ 2. Uppgiften att ge s.k. stabsstöd till som redovisats i kapitel 6 bör enligt utredningens förmenande underlättas av att verksamheten bedrivs inom ramen för en Även för arbetet med statistik vore det en fördel för att ansvaret ligger på en myndighet inriktad på att understödja väl fungerande offentlig upphandling. Detta är också förhållanden som talar till förmån för alternativ 2. Myndighetsstyrningen, d.v.s. den roll som regeringen utövar för att tillse att en verksamhet bedrivs på ett sätt som överensstämmer med myndighetens instruktion och regleringsbrev och att sam- arbetet mellan myndigheten och fungerar väl, skulle underlättas av att verksamheten bedrivs i en egen myndighet.8 Transparensen och insyn underlättas också av att upphandlingsstödet då skulle finansieras genom ett eget anslag. Även detta är fördelar med alternativ 2. Internt inom det samordnade upphandlingsstödet kan det vara en fördel med de snabba beslutsvägar som torde finnas i en liten myndighet. Det kan också vara lättare att anpassa olika organi- satoriska beslut till de förhållanden som gäller för de anställda vid upphandlingsstödet. Upphandlingsområdet är under stark utveckling. För att offent- lig upphandling ska vara den tillväxtfaktor som aviserats av euro- peiska kommissionen behövs för framtiden kraftfulla åtgärder på området. En sådan utveckling ställer stora krav på organisationen och torde därför bäst tillgodoses i en myndighet med uppdrag att driva utvecklingen framåt. Nackdelar med alternativ 2 Som ovan redovisats bör organisationen passa en verksamhet med 25–35 personer. En myndighet med det antalet anställda kan betrak- tas som en liten myndighet, men det bör understrykas att det inte handlar om någon mikromyndighet med en handfull anställda. Likväl finns det skäl att beakta nackdelen med egen myndighet med 25–35 anställda. Om några nyckelpersoner lämnar myndigheten eller inte kan fullgöra sina arbetsuppgifter på ett tillfredställande sätt drabbas verksamheten.9 I en mindre myndighet finns sällan möjligheter att omplacera arbetstagare.10 8Finansdepartementet har ansvar för Kammarkollegiet. har ansvar för upphandlingsfrågor. Kammarkollegiet utför som tidigare nämnts viktiga arbetsuppgifter inom en rad olika samhällsområden, frågor som flera olika departement har ansvar för. Givetvis finns det former för styrning av Kammarkollegiets arbete med dessa frågor, men utredningen bedömer att det i realiteten kan vara svårt för att styra Kammarkollegiets upphandlingsstödsverksamhet och det är även svårt att ta hänsyn till synpunkter på upphandlingsstödsverksamheten från andra departement, t.ex. beträffande miljöhänsyn. 9I sig föreligger delvis samma problem inom alternativen 3–6 eftersom upphandlings- stödsverksamheten skulle vara så pass särskild från övrig verksamhet i dessa myndigheter. I alternativen 0 och X finns liknande kompetens inom Statens inköpscentral och i alternativ 1 inom tillsynsverksamheten. 10Möjligheterna till omplacering av en arbetstagare beror på dennes individuella förut- sättningar men ökar generellt med myndighetens storlek. Ett ofta anfört argument mot små myndigheter är förvaltnings- lagens krav på registratur och öppettider skapar praktiska problem och merkostnader för små myndigheter. Likaså måste en liten myndighet ordna egna lokaler, kontorsmöbler och utrustning, IT utrustning och support, ekonomi- och löneadministration och HR- stöd. Det kan till del ske genom avtal med andra myndigheter, till del genom upphandling. Detta är förhållanden som är nackdelar med alternativ 2. Alternativ 2 är en lämplig struktur Utredningen bedömer att fördelarna med alternativ 2 klart överväger nackdelarna. Utifrån de den roll för det samordnade upphandlings- stödet som tidigare diskuteras i kapitel 5 till 7 konstaterar utredningen att möjlighet till genomslag och synlighet är helt avgörande. Detta kan bäst uppnås genom att skapa en . är det givet att den ofta anförda merkostnaden för att bedriva verksamheten som en egen myndighet är en viktig faktor. Utredningen menar därför att det krävs en ekonomisk jämförelse mellan de bäst lämpade alternativen för att kunna ta ställning till hur det samordnade upphandlingsstödet bör organiseras. En sådan jämförelse redovisas nedan i kapitel 9. 8.2.4Alternativ 3 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat inom Det är inte lämpligt att förlägga upphandlingsstödet till . Det finns inga synergieffekter. Inte heller möjlig- heten att skulle erbjuda genom- förandestöd vid myndighetsspecifika upphandlingar talar för alter- nativet. är en helt nystartad myndighet vars verksamhet påbörjas vid det kommande . föreslog i betänkandet Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38) att regeringen borde inrätta ett servicecenter som erbjuder tjänster inom ekonomi och personaladministration samt stöd för e-beställningar för statliga myndigheter. 11 Regeringen beslutade i enlighet med förslaget. Servicecentrets tjänsteutbud består initialt av löneadministration, rese- och utläggsadministration, beslutsskrivning, tjänstepensions- administration, kundfakturering och kundreskontra, leverantörs- reskontra, anläggningsredovisning, löpande redovisning och bokslut, stöd för e-beställningar samt tidredovisning. menade att bör även andra tjänsteområden övervägas, såsom e-arkiv, e-diarium, genomförandestöd vid myndighetsspecifika upphandlingar, kontorsstöd och IT-stöd. Ekonomienheten inom verksamhetsstöd samt delar av verksamhetsstöd utgör grunden för servicecentret och därför lokaliseras servicecentrets produktion inledningsvis till och där de respektive myndig- heterna nu bedriver sådant verksamhetsstöd. Tanken är att 25 myndigheter eller motsvarande av alla statligt anställda bör anslutas –2015. bör merparten av de statliga myndigheterna anslutas, menade . Myndigheters anslutning till service- centret ska i första hand ske på frivillig basis. En utgångspunkt ska dock vara att myndigheter som inte vill ansluta sig måste visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller på annat sätt. Servicecentret ska finansieras med intäkter från anslutande kundmyndigheter. Prismodellen ska baseras på full kostnadstäck- ning och prislistan ska i grunden vara lika för alla. förslag om en upphandlingsroll Beträffande möjligheten att ge genomförandestöd vid myndighets- specifika upphandlingar skriver att den i sitt arbete funnit att: 11 bedömde att ett servicecenter leder till en årlig kostnads- besparing på . En lönsamhetsbedömning baserad på myndigheter med av alla statligt anställda visade en besparingspotential på , vilket motsvarar en genomsnittlig effektiviseringspotential på . Mindre myndigheter påpekar att det är mycket svårt att kunna skaffa tillräcklig kompetens inom upphandlingsområdet för att kunna genomföra en korrekt upphandlingsprocess. Även de större myndig- heterna anser att det är svårt att såväl bygga upp som att underhålla den kompetens som krävs för att kunna täcka upphandlingskompetens inom samtliga områden. Exempelvis kan de vara svårt att inneha kompetens för upphandling av lokaler eller vissa IT-stöd som upp- handlas sällan. Detta gäller även om det finns ramavtal at utgå från, då förnyad konkurrensutsättning krävs i vissa fall. Konsulttjänster för genomförandestöd vid upphandling finns etablerat på marknaden. För att kunna utnyttja den privata marknaden behövs dock en hög beställarkompetens i myndigheterna. Denna kompetens är svår att upprätthålla för många myndigheter, såväl för mindre som medelstora myndigheter. Att upphandla upphandlings- stöd är inte nödvändigtvis enklare än att genomföra upphandlingen i egen regi. Att samla kompetens för genomförande av upphandlingar i servicecentret skulle kunna vara en möjlig väg att stärka statens sam- lade kravställarkompetens i upphandlingsprocessen. Servicecentret skulle bistå med ett mervärde i form av särskild förståelse för myn- digheters behov, och skulle kunna skräddarsy paketupphandlingar utifrån kundmyndighetens behovsbild. skulle då bara behöva ha kontakt med en motpart i stället för många, och varje myndighet skulle inte behöva återuppfinna hjulet för mer sällan förekommande upphandlingar. Servicecentret skulle i sin tur kunna använda privata leverantörer för hela eller delar av leveransen. Ett sådant stöd till myndigheterna skulle kunna vara ett komplement till de generella ramavtalsupphandlingar och expertstöd inom frågor som utförs på annat håll inom statsförvaltningen. Genomförandestöd vid myndighetsspecifika upphandlingar är därför enligt utredningen ett tänkbart tjänsteområde för servicecentret I det uppdrag som föreligger för Servicecentret ingår dock inte genomförandestöd vid myndighetsspecifika upphandlingar. Alternativ 3 är inte en lämplig struktur Utredningen kan konstatera att kärnan i är administrativa rutiner som initialt hämtas från två av de allra största myndigheterna och som genom Servicentret kommer att kunna göras tillgängliga för alla myndigheter. Det är därför rimligt att verksamheten kommer att inriktas mot att säkra kvalitet och effek- tivitet i processflöden. Upphandlingsstödets verksamhet saknar helt anknytning till den verksamhet som Servicecentret kommer att bedriva. lingsstödet kan beskrivas som intellektuellt och kommunikativt samt med en stort beroende av enskilda medarbetares kompetens och engagemang. mellan två de verksamhets- grenarna skulle inte skapa goda förutsättningar för att utveckla ett väl fungerande samordnat upphandlingsstöd. Servicecentret kommer att ha en utförare-kund relation till vissa statliga myndigheter, men helt sakna kontakter med många statliga myndigheter. Servicecentret kommer inte några kontakter med verksamhet och inte heller några kontakter med leve- rantörer. Servicecentrets verksamhet är förlagd utanför . Upp- handlingsstödet måste bedrivas i . Endast där finns förutsättningar att knyta de för verksamheten nödvändiga kontak- terna med upphandlingsexperter och intresseorganisationer. Det finns inga synergieffekter mellan verksamheten vid och Upphandlingsstödet. Ur myndighetsstyrningssynvinkel föreligger dock en viss fördel med Servicecentret eftersom i nuvarande organisation finns både ansvaret för den statliga förvaltningen och ansvaret för upphand- lingsfrågorna på . Även om frågan ligger utanför denna utrednings uppdrag vill dock utredningen framhålla att problem- ställning beträffande mindre myndigheters arbete med upphand- lingar är relevant och att regeringen bör vidare överväga om det finns skäl att ge mindre myndigheter möjligheter att inom ramen för någon statlig verksamhet få genomförandehjälp vid myndig- hetsspecifika upphandlingar. Utredningen anser dock att det vore olämpligt om det samord- nade upphandlingsstödet skulle genomföra enskilda upphandlingar åt statliga myndigheter. Således är inte heller möjligheten att skulle kunna komma att erbjuda genomförandestöd vid myndighetsspecifika upphandlingar ett argument som talar för alternativ 3. 8.2.5Alternativ 4 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat inom Det är inte lämpligt att förlägga upphandlingsstödet till . Däremot är det mycket viktigt med ett nära och varaktigt samar- bete mellan det samordnade upphandlingsstödet och för att nå målgrupperna leverantörer och potentiella leverantörer. verksamhet och dess arbete med offentlig upphand- ling beskrivs i avsnitt 2.4. har till uppgift att utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, ökad konkurrenskraft och tillväxt i företag samt utvecklingskraft i alla delar av landet, med stärkt nationell, regional och lokal konkurrenskraft. Härvid finns givetvis en klar koppling till målet att de små och medelstora före- tagens ställning vid offentlig upphandling skall stärkas. Som ovan redovisats bedriver ett antal olika verk- samheter som faller inom ramen för begreppet upphandlingsstöd eller som ligger mycket nära detta. verksamhet är dock givetvis huvudsakligen inriktat mot företag12, dvs. i detta sam- manhang leverantörer.13 Utredningen har konstaterat att målgruppen potentiella leveran- törer är en grupp som kommer att vara mycket svår för det samordnade upphandlingsstödet att nå. har i många avseenden en likartad uppgift att nå ut till små och medelstora före- tag och medverka till att stärka dessa företags konkurrenskraft och därmed skapa tillväxt.