sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — 27Detta har, vad avser den personella delen, framförts i Försvarsmaktens budgetunderlag (BU 11) enligt följande: Försvarsmakten planerar med ambitionen att IO 2014 avse- ende organisatorisk struktur ska vara uppsatt . Krigsförbanden kommer dock att vara fullt bemannade med de nya personalkategorierna anställda och kontrakterade grupp- befäl, soldater och sjömän först /2019. Således är nu föreliggande redovisning i överensstämmelse med det som framförts i BU 11. 28Vad gäller materieluppfyllnad redovisar Försvarsmakten detta på olika sätt i BU 11. Där framgår bl.a.: Materielplaneringen är i ekonomisk balans över tiden i perioden –2020. Planerad och bedömd anslagsbelastning innebär dock ett underutnyttjande av anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar tidigt i perioden vilket genererar ett anslags- sparande redan innevarande år som förutsätts kunna utnyttjas (BU 11, missiv, s. 5). I planeringsperioden har huvuddelen av de materielsystem som krävs för att vidmakthålla och utveckla erforderlig operativ förmåga kunnat inplaneras. I senare delen av planerings- perioden finns dock behov av materiell förnyelse och omsättning av dimensionerande materiel som utan utökning av ekonomiska medel inte helt kan omhändertas. Försvars- makten kommer att genomföra en analys av det långsiktiga behovet av materiell förnyelse (BU 11, bil 1, s. Behovet av omsättning, halvtidsmodifieringar och renoveringar av plattformar är stort i kommande . Det är inte möjligt att inrymma samtliga behov inom anvisade ekonomiska ramar. Försvarsmaktens plattformar behöver därför generellt nyttjas än planerat varför möjligheten att endast genomföra livstidsförlängande åtgärder i kombination med internationellt materielsamarbete ska prövas för att uppnå rationalitet och kostnadsreducering. Materielförsörjningen fokuseras på leveranser av materiel till krigsför- banden för att erhålla materiellt uppfyllda och insatsberedda förband(BU 11, bil 1, s. 19). 29Försvarsmaktens budgetunderlag med särskilda redovisningar, , HKV bet. Försvarsmaktens behov av stöd och anläggningar är i ekonomisk balans i perioden –2014. Utrymmet i anslagen är dock ytterst begränsat vad gäller den lång- siktiga utvecklingen med en lägre förnyelsetakt och förutsättningar att vidmakthålla IO 14 relativt vad som tidigare planerats.30 Vidare anges att Ett vidmakthållande av insatsorganisation 2014 kräver ökade medel för anskaffning av materiel då det finns ett ackumulerat behov över givna anslagsramar.31 konstaterar att Försvarsmakten i sitt underlag till utredningen redovisar en mer konkret tidplan avse- ende utvecklingen av materieluppfyllnaden i insatsorganisationen än vad som tidigare redovisats i myndighetens budgetunderlag . Myndigheten anger i underlaget bl.a. att den nu bedömda tidpunkten för materieluppfyllnaden bl.a. beror på tidsåtgång för konceptuella arbeten, inklusive kravharmonisering, och krav- anpassning av förbandsmålsättningar utifrån marknadens möjlig- heter, produktionskapaciteten vid FMV och i industrin samt till- gänglig ekonomi. Om några analyser genomförts avseende behov kopplat till erforderlig operativ förmåga, vilket myndigheten angav i BU 11 ska göras, och som har resulterat i analyser och bedöm- ningar i det nu föreliggande underlaget, framgår dock inte av un- derlaget. Inte heller framgår det om, eller vilka analyser som gjorts för att bedöma produktionskapaciteten vid FMV eller industrin. kan inte dra någon annan slutsats än att vad som redovisas av Försvarsmakten i underlaget avseende uppfyllnad och ekonomiska behov inom materielområdet måste fortsatt analyseras och stämmas av mot myndighetens kommande redovisningar. Utredningen kan också särskilt notera att myndig- heten, både i BU 11, i BU 12 och i underlaget, hänvisar till givna anslagsramar, anvisade ekonomiska ramar respektive tillgänglig ekonomi inom anslagen. Bland annat redovisas i underlaget ett ökat behov av materielproduktion fördelat på anslaget 1:3 och 1:4, , jämfört med . Utredningen finner emel- lertid att det är svårt att följa resonemanget om att nuvarande anslagsnivå ska utgöra en grund för slutsatsen om tidpunkt för materielluppfyllnad av IO 14. Utredningens slutsats av det sagda 30a.a., missiv, s. 2. 31a.a., missiv, s. 3. Försvarsmaktens behov av stöd blir att Försvarsmakten i underlaget till utredningen endast har identifierat en förändrad behovsbild och kan mot den bakgrunden föreslå förändrade anslagsnivåer i kommande budgetunderlag ut- ifrån en samlad prioritering av sina behov. Forskning och utveckling – behov eller monetär nivå? Försvarsmakten anger i sitt underlag till utredningen att Forskning och Teknikutveckling, Studier och Konceptutveckling utgör centrala och viktiga verksamheter, där utgångspunkten för förslag om för- ändring bör vara att en analys genomförs av förmågegapet mellan nuvarande och tänkt framtida organisation. Försvarsmakten uppger att omfattningen av verksamheten bör ges en stabil målbild och andel av försvarsanslaget. Denna bör enligt myndighetens uppfattning inte understiga (mot- svarande ), vilket också – enligt myndig- hetens uppfattning – är en rekommendation som ställt sig bakom inom ramen för . Försvarsmakten anger i underlaget till utredningen32 att myndigheten planerar för att kunna uppnå den angivna nivån. Myndigheten anger att denna nivå kommer att understigas något () i nu planerad ekonomisk ram med anledning av att myndighetens kostnader för forskning inom området CBRN33 minskar. Detta har sin grund i att regeringen har överfört huvuddelen av anslaget för CBRN från anslaget 1:5 till anslaget 1:9 () . finner att spårbarheten mellan de behov som framkommer ur en grundlig strukturerad analys och en förut- bestämd procentuell andel av försvarsanslaget inte är helt enkel att följa. Vidare bör det framtida behovet av förmågor i stället för organisationen vara styrande. Det bör vidare – enligt utredningens mening – ligga i Försvars- maktens intresse att behovet av forskning, teknikutveckling, studier 32Försvarsmaktens skrivelse Begäran om redovisning av Försvarsmaktens behov av stöd, bilaga 2, s. 16. 33Chemical Biological Radiation Nuclear. Försvarsmaktens behov av stöd och konceptutveckling – såsom det framkommer efter genomförd analys – kan utföras till lägsta möjliga kostnad. Detta bör vara en tydlig drivkraft såväl internt inom myndigheten och inte minst i kravställningen gentemot externa utförare. Detta bör, enligt utred- ningens bedömning, bidra till mer kostnadseffektiva beställningar och leveranser, t.ex. att potentiella leverantörer kontinuerligt tvingas arbeta med att minska sina egna kostnader och öka sin verknings- /debiteringsgrad. Frågan om behovet av stöd till expeditionär förmåga34 Försvarsmakten redovisar i föreliggande underlag att inom ramen för konceptutveckling är ett av huvudspåren att finna ett kostnadseffektivt sätt att utveckla och pröva nya vägar för att skapa expeditionär förmåga, grundat på behoven från Försvars- maktens nya uppgifter. Det framgår också att inom ramen för organisations-, metod- och materielförsök samt materielutveckling (OMMU) ska förmågan till behovssammansatta expeditionära insatser stärkas och att denna expeditionära inriktning påverkar hela myndigheten och stödmyndigheterna (FMV, FOI och FHS). Dessa inriktningar och prioriteringar framgår också av Försvars- maktens Strategi för Försvarsmaktens Forskning och Utveckling (FM FoU strategi)35 samt beslutade Inriktningsplan för Försvars- maktens Forskning och Teknikutveckling (IFoT 12)36. finner mot bakgrund av att det var- ken av gällande förordning med instruktion för Försvarsmakten, regeringens inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014 eller i regleringsbrevet framgår att Försvarsmakten ska ha en sådan inriktning för verksamheten kan, vad som anges om behovet att utveckla en expeditionär förmåga som påverkar hela Försvars- makten och stödmyndigheterna ifrågasättas. Att utveckla en för- svarsmakt som ska ha förmåga att kunna genomföra och stödja 34Definieras av Försvarsmakten i HKV skrivelse Interimskoncept för Expeditionär förmåga, , bet. 01 400:66483, som; Expeditionär förmåga innebär att kunna genom- föra och stödja allomfattande operationer globalt och i alla insatsmiljöer med begränsat eller inget regional stöd och att kunna vidmakthålla denna förmåga . 21 000:52385, . 21 100:68315, . Försvarsmaktens behov av stöd allomfattande operationer globalt och i alla insatsmiljöer måste enligt utredningen ses som en mycket vid tolkning av såväl den beslutade försvarspolitiska inriktningen som de formella styrningar Försvarsmakten har fått av regeringen. Därtill är det en mycket hög ambition som Försvarsmakten lägger i sin definition av begreppet expeditionär förmåga. Utredningen noterar att i vilken mån detta eventuellt har påverkat det redovisade framtida behoven inom forskning och utveckling är inte möjligt att härleda ur myndig- hetens underlag till utredningen. kan konstatera att haft ett delvis annat utgångsläge och tillvägagångssätt för att be- räkna och analysera stödverksamheten än vad denna utredning använder sig av. För det första hade inte till uppgift att relatera omfattningen av stödet till det framtida behovet, vilket denna utred- ning ska göra enligt sina direktiv. För det andra har , troligtvis till följd av upp- dragets inriktning, utgått från mer övergripande beskrivningar av vilka behov det framtida försvaret har, t.ex. av materielutveckling som en följd av nya principer för materielförsörjning samt För- svarsmaktens egen planering av rationaliseringar av ledning och logistik. De krav som ställs på Försvarsmakten i den försvarspoli- tiska inriktningen och de förändrade behov som föreligger inom olika verksamhetsområden för att svara upp mot de nya uppgif- terna och kraven analyserades således inte. fastslår att skapandet och vidmakthållandet av tillgängliga och användbara förband i insatsorganisationen skulle prioriteras framför annan verksamhet i det militära försvaret men utredningen definierade inte närmare vad som krävs för att skapa och vidmakthålla dessa förband. För det tredje definierade i princip stödverk- samheten i organisatoriska termer. Det innebar i korthet att nästan all verksamhet inom Försvarsmaktens högkvarter och logistik (FMLOG) samt FMV, FOI och FHS kom att räknas som stöd. utgick vidare i sitt arbete att tillgängligt belopp som utredningen hade att analysera och pröva uppgick till cirka 37 Fö 2009:A. Försvarsmaktens behov av stöd en fjärdedel av försvarets totala kost- nader. avräknade i detta sammanhang den faktiska kostnaden för anskaffning av materiel. Detta kan jämföras med Försvarsmaktens underlag till denna utredning, i vilket myndig- heten definierar det ekonomiska (netto)behovet av stöd, inom nu aktuella områdena, till inklusive faktiska anskaffningskostnader, se även sidan avsnitt 10.2.1. Förändrade behov och ekonomiska konsekvenser Försvarsmakten redovisar i sitt underlag till utredningen sin tolk- ning och analys av de viktigaste förändringarna med anledning av det nya försvarspolitiska inriktningsbeslutet och de faktorer som myndigheten bedömer påverkar den framtida stödverksamheten. I Försvarsmakten redovisning av myndighetens behov inom områdena forskning och utveckling samt materielförsörjning och logistikverksamhet framkommer att myndigheten bedömer att behoven minskar inom forskning och utveckling samt ökar inom ramen för materielförsörjning och logistikverksamhet. I ekono- miska termer redovisar myndigheten ett minskat behov med (5,) 201438, fördelat i huvudsak på områdena forskning och utveckling samt logistik och materiel – materielrelaterade processer. De minskade behoven är till sin största del relaterade till anslagen 1:3 och 1:5. Inom ramen för logistik och materiel – materielrelaterade proces- ser har Försvarsmakten ansatt faktorn 0,8 i behovsutveckling för teknisk design och utveckling, inklusive materielutveckling som en effekt av principerna för materielförsörjning, och även inom forsk- ning och teknikutveckling redovisas ett minskat behov mot bak- grund av såväl dessa principer som en generell ambitionssänkning. Vissa minskade behov föreligger även inom anslaget 1:1 vilka dock är svårare att bekräfta då det har skett en föränd- rad utnyckling av utvecklingsverksamhetens del av den totala kost- naden inom Försvarsmaktens stridsskolor. Försvarsmakten redovisar ökade behov om totalt eller 39 2014, fördelat i huvudsak på området Försvarsmaktens behov av stöd Logistik inkluderande vissa materielrelaterade processer. Det ökade behovet är i huvudsak relaterad till anslagen 1:1, 1:3 och 1:4. Inom ramen för Logistik och materiel – materielrelaterade processer har myndigheten ansatt faktorer mellan 1,05 och 1,2 för materiel- underhåll och faktorn 1,05 för materielproduktion. Inom ramen för övrig logistik kan det bl.a. konstateras att myndigheten ansatt ökningar inom ramen för vissa gods- och persontransporter. Försvarsmakten framhåller att bedömningarna grundar sig på rimlighetsantaganden utifrån nuvarande kunskapsnivå och att såväl antaganden som bedömningar kan komma att behöva justeras efter- hand. konstaterar att denna redovisning väl överensstämmer med de övergripande slutsatser som utredningen tidigare redovisat bl.a. i kapitel 2.1 och kapitel 9. vill understryka vikten av att den styrning som regering ger uttryck för i olika styrdoku- ment också omsätts i relevanta styrningar inom myndigheten och att vidare tolkningar eller högre ambitioner nogsamt prövas. konstaterar att Försvarsmakten bedömer i sitt underlag till utredningen att kostnaden för stödverk- samheten – i enlighet med vad som tidigare angetts – uppgår till (netto) . Eventuella besparingseffekter av en mer sammanhållen materiel- och logistikprocess, på sätt som presenterats dels i Försvarsmakten underlag inför den försvarspolitiska inriktningspropositionen och i efterföljande budgetunderlag är dock inte medräknade i det eko- nomiska underlaget. Försvarsmakten har i en separat redovisning40 till utredningen angett att tidigare redovisade besparingsmöjligheter om i underlaget för inriktningspropositionen, respektive i BU 11 baseras delvis på olika åtgärder och förändrade ambitionsnivåer, vilka i båda fallen även berör andra myndigheter. Försvarsmaktens anger nu i sitt underlag till utredningen att möjliga besparingsnivåer (nettobesparingar) i stället bedöms kunna 40 Försvarsmaktens skrivelse HKV bet. 23 250: 68010. Försvarsmaktens behov av stöd uppgå till , och genom verksamhets- effektiviseringar och personalreduktioner inom Försvarsmakten. vill framhålla vikten av att liggande planering svarar mot faktiska behov. Behoven måste även mötas till lägsta möjliga kostnad för myndigheten. Utredningen vill därför särskilt understryka vikten av att pröva mer utvecklade eller andra verksamhetsformer som kan leda till effektiviseringar och rationali- seringar med målsättningen att minska de framtida kostnaderna. Försvarsmakten bör även prioritera sina behov inom de aktuella områdena mot andra behov som myndigheten identifierar för att svara upp mot statsmakternas krav. En sådan prioritering bör genomföras över tiden där tydliga delmål identifieras och det sam- lade resultatet kan mätas. Som tidigare redovisats kan utredningen konstatera att styrning och uppföljning av verksamheten inom ramen för fastställda verk- samhetsgrenar inte har kunnat användas av Försvarsmakten för uppgiften att analysera och bedöma det framtida stödbehovet. I stället har redovisningen utgått från anslagsindelningen som över- gripande brutits ner i områden/delar till vilka befintliga processer inom stödverksamheten har kopplats. Detta bedöms ha medfört, som redovisas ovan, att verksam- heternas anslagsbelastning har överordnats verksamhetsgrenarnas innehåll. Att därtill kostnader för vissa aktiviteter eller (del-)pro- cesser är ingående i andra (del-)processers kostnad inom olika anslag gör det svårt att få en att helhetssyn och en tydlig bild av ansvarsförhållandena för verksamheten. drar slutsatsen att en starkare och tydligare koppling mellan anslag, budget, verksamhetsgrenar och kostnadsutfall bör eftersträvas i Försvarsmaktens verksamhet. Vidare finns behov av mer tydliga och användbara ansvarsförhål- landen i den fortsatta utvecklingen av intern styrning och kontroll inom Försvarsmakten, men också i det fortsatta arbetet med att definiera uppgifter och ansvar såväl inom som mellan de olika be- rörda försvarsmyndigheterna. 11Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning som svarar mot nya krav och behov Målet för Försvarsmaktens verksamhet är att skapa och vidmakt- hålla operativ förmåga i enlighet med statsmakternas målsättning och krav. Medlen utgörs av de verksamheter som är direkt avgörande för att nå dessa mål. Dessa verksamheter utgörs i huvudsak av under- rättelsetjänst och -analys, strategisk, operativ och taktisk ledning, en bemannad och utrustad insatsorganisation med relevant beredskap samt forskning, studier, koncept- och organisations- utveckling. Metoderna för att uppnå detta kan variera men en övergripande målsättning såväl för statsmakterna som för myndigheterna måste vara att söka effektiva och rationella lösningar som svarar mot ställda krav, bl.a. i termer av kvalitetsnivå, leveranssäkerhet och kostnadseffektivitet. Detta kan åstadkommas genom att skapa förutsättningar för en ökad tydlighet avseende bl.a. uppgifter, roller och ansvar. 11.2Generella utgångspunkter, m.m. 11.2.1Nya krav på försvarsmyndigheterna I den försvarspolitiska inriktningspropositionen anges att Försvars- makten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att myndigheten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveck- Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning ling av insatsorganisationen. Denna förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra1. Dessa övergripande krav bryts därefter ner i krav på delförmåga i olika avseenden som Försvarsmakten bör ha enligt regeringen. har jämfört den nya försvars- politiska inriktningen med tidigare uppgifter och ett antal slutsatser kring förändrade och nya krav har lyfts fram, kapitel 9, Det framtida försvaret. I fråga om tillgänglighet och användbarhet är de nya kraven betydligt skärpta. Som tidigare framgått medför de nya kraven att Försvarsmaktens samtliga förband i insatsorganisationen ska kunna verka efter korta förberedelsetider, vilket ur utred- ningens synvinkel är en betydande skillnad från tidigare uppdelning i insatsförband och övriga förband, och därtill en särskild utlands- styrka. Om man så önskar skulle man något populärt kunna uttrycka det som – dubbelt så mycket på mindre än halva tiden. Den nya försvarspolitiska inriktningen medför att kraven på förändringsarbete inom myndigheterna på försvarsområdet är bety- dande och omfattar flera av de mest grundläggande verksamhets- områdena. Statsmakterna ställer bl.a. nya krav på Försvarsmakten i fråga om personell och materiell uppfyllnad av förbanden samt betonar behovet av nya lösningar och förhållningssätt, bl.a. vad gäller till- gänglighet och försörjningsprinciper. Krav på ökad insyn och kontroll i verksamheten leder också till krav på en mer ändamålsenlig styrning av verksamheten. Till detta kan även läggas delvis nya krav och förutsättningar i form av EU-gemensamma regler för upphandling av försvars- materiel2, krav på ökad konkurrensutsättning, strävan mot utökade åtaganden av leverantörer, behov av internationella samarbeten och höga krav på kostnadseffektiv anskaffning och drift av materiel sett ur ett livscykelperspektiv. Krav och förutsättningar som inte ska ses som motstridiga utan snarare som sammantaget pekar i samma riktning där användbarhet och kostnadseffektivitet kan sägas vara ledorden. Lösningar och åtgärder som vidtagits för att möta tidigare krav och utmaningar kan i vissa fall vara fortsatt relevanta även för att möta framtida utmaningar, men kan även vara otillräckliga i andra avseenden. Utredningen vill därför påtala vikten av att de krav, uppgifter och utmaningar som föreligger tydligt identifieras, bl.a. 1Ett användbart försvar, prop. 2008/09:140, s. 38. artikel 346 i Europeiska Unionens funktionssätt. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning vad gäller stödverksamheten på försvarsområdet, och att kompetenser och verksamheter som krävs för de olika uppgifterna ges en sam- manhållen, ändamålsenlig och kostnadseffektiv utformning. Utredningen vill i sammanhanget även betona vikten av att förutsättningar och olika aspekter på verksamheterna behandlas ur ett helhetsperspektiv. Detta ställer krav på att ändamålsenliga verksamhetsområden tydligt identifieras som grund för den fort- satta utvecklingen, som tydliga roller och uppgifter klarläggs såväl mellan, som inom respektive myndighet. Delat ansvar och splittring av begränsade resurser måste med utred- ningens utgångspunkter i största möjliga utsträckning undvikas. Utifrån genomförda kartläggningar av dagens verksamhet och vid diskussioner med de av regeringen utsedda experterna från de olika myndigheterna i samband med utredningens referensgruppsmöten, har det tidigare i betänkandet beskrivits hur de berörda verksam- heterna genomförs och hur de ingående aktörernas uppgifter och ansvar är fördelade. Utredningens fortsatta analysarbete har lett till att ett antal nyckelobservationer har framkommit som kortfattat redovisas nedan. Dessa nyckelobservationer utgör en central del för utredningens fortsatta överväganden och lämnade förslag. Dagens styrmodell uppfattas generellt som otydlig och det finns bristande spårbarhet avseende medelstilldelningen. Försvarsmakten har svårigheter i att uttrycka sitt behov av stöd- verksamhet och det finns ingen entydig definition av vad som är att betrakta som stödverksamhet inom Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Den redovisning som framkommit avseende Försvarsmaktens uppdrag till, i första hand, FMV och FMLOG baseras på faktisk produktion, en skillnadsredovisning mot faktiska behov har inte kunnat göras. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning Dagens anslagsnivåer utgår inte från aktuella bedömningar av det framtida förmågebehovet. De grundas till stora delar på tidigare behovsbedömningar. Den nuvarande planeringsprocessen för materiel- och logistik- försörjning tar sin utgångspunkt i nuvarande materielsystem, behovssättning och differensanalyser i och med övergången till ett användbart och tillgängligt försvar är inte tydliggjorda. Den fastställda insatsorganisationen kommer inte, enligt bedömningar som framkommit under analysarbetet, att kunna materielförsörjas eller vidmakthållas långsiktigt. Detta kan bero på att de krav på operativ förmåga som insatsorganisa- tionen i olika hänseenden ska leverera inte tillräckligt analyserats som styrande för materielbehovet. Forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvarsområdet är snarare ett samlingsnamn för olika stödaktiviteter än en samlad process. Det finns oklarheter kring vad som inbegrips i begreppet utveckling och vad som ingår i Försvarsmaktens verksamhets- gren 3, Utveckling. Det finns otydligheter i spårbarheten, anslags- och verksamhets- redovisning, både vad gäller effekter och kostnader. Måluppfyllnad efter genomförd (årlig) verksamhet synes inte följas upp tillräckligt adekvat och ligga till grund uppdrag och budget. Försvarsmakten och andra beställare mäter inte kostnadseffektivi- teten hos berörda forskningsinstanser. Försvarshögskolans kompetensåterföring till Försvarsmakten av genomförda forskningsbeställningar sker bl.a. via officersut- bildningen. Det är oklart om detta är, och bedöms som, till- fyllest för Försvarsmaktens behov, givet den uppdragsforskning som Försvarsmakten lägger på Försvarshögskolan. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning