sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — som antalet rån har minskat har den redan höga organiseringsgraden för dessa typer av rån ha ökat (Brå 2004:3, s. 8). Antalet gärningspersoner per rån, liksom förekomsten av skjutvapen och maskering, har också ökat (a.a. s. 9). Kommunikation och förebyggande åtgärder Avancerade rån kräver en hög grad av planering, och behovet av kommunikation är därmed större än exempelvis vid personrån. , alibin, vem som ska göra vad, fördelning av bytet, alternativa planer, rekognosering av rånobjektet, införskaffade av flyktmedel med mera måste diskuteras. Eftersom bank-, post- och värdetransportrån begås av en relativt liten grupp kriminella personer som begår samma typ av brott upprepade gånger skulle spaningsinsatser riktade mot just denna grupp kunna ge effekt. Något som talar för det är att polisens omfattande spanings- och underrättelsearbete har lett till att antalet förberedelseanmälningar ökat (Brå 2008:23, s. 155). Att förebygga person- och butiksrån med hjälp av riktade polisinsatser, inklusive användningen av preventiva tvångsmedel, tycks svårt. En viktig anledning är att en stor del av person- och butiksrånen inte är planerade i förväg. Ett undantag är kontorsrån där rånarna fått så kallad insiderhjälp. Denna råntyp är dock ovanlig. Nuvarande utveckling pekar på en fortsatt ökning av rån, och då främst personrån. Eftersom en allmän ökning av rån historiskt har lett till en ökning av även grova rån är det rimligt att anta att också antalet grova rån kommer att öka. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar I inledningen beskrevs vilka brott som i skrivande stund lyser på den radarskärm som bevakar samhällsfarliga brott i . I den historiska överblicken ovan har vi beskrivit hur spioneri, terrorism, våldsam politisk extremism, organiserad brottslighet inklusive otillåten påverkan, rån och dödligt våld utvecklats . Trots att brotten på många sätt är olika, har en rad likheter trätt fram som kan vara viktiga att beakta i en diskussion om en framtida användning av hemliga tvångsmedel och dessas effektivitet. Avsnittet avslutas därför med fyra reflektioner över hur brotts- strukturen påverkar de hemliga tvångsmedlens effektivitet. De två första berör antalet brottsaktörer och antalet brott per tidsperiod, medan de två sista betraktar graden av hemlighetsmakeri och säker kommunikation samt brottsaktörernas tidshorisont. Huruvida ett brott begås av en enskild individ eller en grupp av individer påverkar både möjligheterna att förebygga och utreda brottet samt hur allvarligt brottet uppfattas vara. Den historiska överblicken visar att organiserad brottslighet inklusive dödligt våld med koppling till sådan kriminalitet alltid präglats av någon form av grupperingar, även om dessa kan vara tämligen lösa i kanterna. Avancerade rån begås också av grupper. Inom de extremistiska rörelserna finns flera olika typer av grupper som organisationer, aktionskampanjer och nätverk. Separatistiska terroristgrupper som PKK och ETA är typiska gruppkonstellationer. Den nyare nätverksbaserade terrorismen består även den av grupper, trots att de är geografiskt utspridda och oftast utgörs av ett mindre antal individer. Den intensiva interaktion som förekommer via digitala medier kan ses som en sammanlänkande och virtuellt grupp- skapande plats för dagens nätverksbaserade extremist- och terroristgrupper. På så vis upprätthålls den traditionella gruppkaraktären och uppfattningen att man har en koppling till ett större sammanhang. Även om sådana virtuella grupper kan uppfattas som anonyma och svåra att komma inpå och identifiera, pekar Lööw (2011, s. 46) på att de virtuella mötesplatserna ger en unik möjlighet att få insyn i hur terrorister och våldsbejakande extremister tänker och resonerar. Och som nämndes tidigare är Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar kunskap om extremisters världsuppfattning en viktig förutsättning för samhällets förmåga att motverka dessa rörelser (2011). Brottsutvecklingen inom de flesta brottstyperna visar även att det skett en förskjutning från hierarkiska organisationer mot nätverksbaserade grupper. Således finns gruppaspekten kvar, även om dess utseende förändrats. Främmande staters spioner och så kallade lone wolf- terrorister tillhör kategorin ensamma brottslingar, även om de kan samarbeta med enskilda medhjälpare. Det dödliga våldet liksom enklare rån begås av och drabbar främst enskilda individer, även om brotten ibland kan ha planerats och begåtts av ett mindre antal personer. Om ett brott begås av en enskild eller av flera individer har betydelse för de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att komma brottsaktörerna på spåren av den enkla anledningen att ju fler personer ett brott eller en brottslig verksamhet involverar, desto större blir behovet av kommunikation. Och ju fler kommunikationstillfällen som uppstår, desto fler möjliga situationer uppkommer då de brottsbekämpande myndigheterna kan få tillgång till information. är det svårare att bekämpa en kriminalitet som begås av grupper eftersom brottsligheten inte står och faller med en enda person. Det handlar om mer eller mindre fasta nätverk av personer som dessutom ofta skiftar sin verksamhet mellan olika sorters brottsliga aktiviteter beroende på tillfällets karaktär och möjlig- heter till utbyte. Det kan därför vara svårt att med straffrättens individinriktade perspektiv få stopp på brottsligheten. Följaktligen torde hemliga tvångsmedel ge störst utbyte när de riktas mot strategiskt viktiga personer inom grupperingarna. Det är också mot sådana personer som de straffrättsliga åtgärderna bör ha störst effekt sett till den kriminella verksamheten. Om däremot syftet är att göra en hotbedömning, kan hemliga tvångsmedel vara en metod, men risken är uppenbar att träffbilden är liten. Frågan kan också ställas om det inte finns en risk att hotbildsbedömningar överskattar grupperingars kapacitet av det skälet att dessa består av en samling personer. Dessa personer kan ha mycket varierande vilja och förmåga att begå brott, som gruppdynamiken också måste beaktas. På motsatt vis borde det finnas en risk att enskilda personers förmåga att begå brott med stor samhällsskada underskattas. Skälet är att en enskild person inte på samma sätt som en gruppering tillerkänns hög kapacitet. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar dagens teknologiska och globaliserade värld finns helt andra förutsättningar än tidigare att komma över information och andra resurser. Det borde innebära att det vore olyckligt att underskatta enskilda personers brottskapacitet. Hemlighetsmakeri och säkerhet vid kommunikation En återkommande fråga för all typ av brottslighet är säkerhet. Däremot finns markanta skillnader i säkerhetsnivån och graden av hemlighetsmakeri mellan de olika brottstyperna. Spioneri, terrorism och organiserad brottslighet karakteriseras av en hög nivå av hemlighets- makeri och säkerhetsmedvetande. Spioner tränas i metoder för att inte bli upptäckta. Inom den organiserade brottsligheten verkar många kriminellt rutinerade personer med lång erfarenhet, och de har därför kapacitet att klara av att parera de brottsbekämpande myndigheternas olika drag. Som nämndes tidigare innebär dock det kriminella livet med droger och stress att säkerhetsnivån inte alltid ligger på en hög nivå. Våldsbejakande politiska extremister och rånarligor kan uppvisa ett högt säkerhetsmedvetande för att vid andra tillfällen slarva med säkerhetsdisciplinen. En förklaring till detta är den extremistiska rörelsens ungdomskaraktär och brist på avancerade kommunikations- medel och rånarligornas jakt på snabba pengar. Inom de vanligaste formerna av dödligt våld och enklare rån är säkerhetsmedvetandet generellt sätt lågt, vilket följer av att brotten präglas av spontana och expressiva motiv. När det gäller strategier för att förhöja säkerheten och därmed minska risken att bli uppdagade av polis och underrättelsetjänst framstår den nätverksbaserade organisationsstrukturen som mycket effektiv. Nätverksstrukturen gör det möjligt att begränsa antalet personer med bred överblick och djup insikt i den brottsliga verksamheten och därmed även risken för insyn utifrån. Nätverks- strukturen medför även flexibilitet och snabba beslutsprocesser och förbättrar därigenom brottsaktörernas möjligheter att bemöta myndigheters mera komplicerade motstrategier. IT-revolutionen är ett annat fenomen som tydligt påverkat de flesta gärningspersoners förmåga att använda säkra kommunikationsvägar. Brottsaktörer använder tekniska hjälpmedel som tidigare bara ett fåtal personer och organisationer hade tillgång till. Det bör dock betonas att den omtalande professionalisering av brottslig- Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar heten som delvis förknippas med kommunikationsutvecklingen snarare borde ses som en reflektion av en vidare samhällstrend där specialisering och professionalism betonas och bejakas och inte som ett för brottsligheten specifikt karaktärsdrag. Sammantaget ger skillnader i säkerhetsmedvetande och hemlighets- makeri vid handen att hemliga tvångsmedel självfallet ger snabbare och större framgång vid brott med låg säkerhetsnivå. finns ett samband mellan samhällsskada och gärningspersonernas säkerhetsnivå. Därför kan snabb framgång inte vara ett ensamt kriterium för när hemliga tvångsmedel bör användas. Snarare kräver alltmer sofistikerade strategier hos mer avancerade kriminella aktörer en motsvarande högre grad av professionalism och bättre hjälpmedel hos de brottsbekämpande myndigheterna. Graden av hemlighetsmakeri och nivån på säkerhetsmedvetande beror också på vilken tidshorisont brottsaktörerna har. Spioneri har en särskilt lång tidshorisont som kan sträcka sig och decennier. Terrorism, organiserad brottslighet, våldsam politisk extremism och avancerade rån har även de relativt långa tidshorisonter. Orsaken till de längre tidshorisonterna skiljer sig dock åt. Terrorism och våldsam politisk extremism drivs av ideologiska motiv. Organiserad brottslighet drivs av ekonomiska. Denna skillnad gör att terroristen och extremisten kan avvakta med att begå ett brott, medan den organiserade mera traditionella brottslingen har ett kontinuerligt behov av att driva den kriminella verksamheten och få tag i pengar. Brottslighet med lång tidshorisont, särskilt organiserad brottslighet med dess karaktär av en löpande kriminell verksamhet, skapar särskilt goda förutsättningar för brottsbekämparna att kart- lägga med tvångsmedel, både preventivt och för att utreda redan begångna brott. Det gäller också ekonomisk brottslighet som bedrivs långsiktigt med flera personer inblandade. Mot brottslighet med kort tidshorisont fungerar hemliga tvångs- medel bäst som ett sätt att utreda begångna brott. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar Antal brott per tidsperiod Organiserad brottslighet, spioneri och våldsam politisk extremism representerar brottskategorier där antalet brott per tidsperiod är högt. Även om brottsfrekvensen är relativt lika, påverkar brottsaktörernas tidshorisont vilken typ av brott som begås. Precis som brottsaktörer med lång tidshorisont kan avvakta med att genomföra ett brott kan de också sprida ut de olika brotts- momenten . Härmed kan en handling som i efterhand visar sig vara en del av ett större brott i realtid bedömas som en oförarglig handling. Att som terrorister finansiera terroristdåd genom att föra över många små summor pengar till en terrorists bankkonto är exempelvis mycket svårare att upptäcka och förebygga än en lastbil fullastad med smuggelcigaretter. Dödligt våld, terroristdåd och rån sker mer sällan, men däremot kan förberedelsetiderna vara långa för terroristbrott och rån. Det skapar särskilda förutsättningar att med hjälp av bl.a. hemliga tvångsmedel komma brottsplanerna på spåren. Däremot kan det vara svårt att tolka moment som ett led i en kriminalitet som särskilt är fallet vid förberedelse till terrorism. Brottslighet med hög brottsfrekvens är lättare att kartlägga och även att förebygga. Det gäller exempelvis vid den organiserade brottslighetens ytterkanter där överlåtelser av partier av cigaretter, alkohol, dopningspreparat och narkotika regelbundet äger rum. Vid få brott fungerar tvångsmedel bäst vid utredning av begångna brott. Det bör dock åter betonas att frekvensen av brott inte kan vara det enda bedömningskriteriet eftersom exempelvis terroristattacker, som sker mycket sällan, när de äger rum åsamkar mycket stor samhällsskada. Dessutom kan det vara möjligt att kartlägga aktiviteter under förberedelsestadierna. 5.3.3Något om utvecklingen av lagstiftningen om hemliga tvångsmedel Bortsett från i ett par lagar som gällde för den allmänna säkerhetstjänstens verksamhet38 var användningen av hemliga tvångsmedel ett oreglerat område till dess att rättegångs- balken infördes. När trädde i kraft, 38 Lagen om särskilda tvångsmedel vid utredning rörande brott som avses i 8 eller 19 kap. strafflagen m.m, respektive lagen om vissa tvångsmedel i krig eller krigsfara m.m. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar 1948, föreskrevs om den möjlighet till att hålla kvar försändelser som utan någon ändring av betydelse gäller än (27 kap. 9 § ). Därutöver föreskrevs följande beträffande telefonavlyssning (dåvarande 27 kap. 16 §). Kan någon skäligen misstänkas för brott, varå icke kan följa lindrigare straff än straffarbete , och finnes det vara av synnerlig vikt för utredningen, att undersökningsledaren eller åklagaren erhåller del av samtal till och från telefonapparat, som innehaves av den misstänkte eller eljest kan antagas komma att begagnas av honom, äge rätten meddela tillstånd till dess avhörande. Fråga därom må upptagas allenast på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren. Tillstånd skall meddelas att gälla , högst , från den dag, då tillståndet delgavs telefonanstaltens föreståndare. Om granskning av uppteckning, som ägt rum vid samtals avhörande, äge vad som i 12 § första stycket stadgats om undersökning och granskning av enskild handling motsvarande tillämpning [utredningens anm: där framgick att annan än rätten, undersökningsledaren, åklagaren eller i vissa fall sakkunnig inte fick granska handlingen]. I den mån uppteckningen innehåller något, som ej är av betydelse för utredningen, skall den efter granskningen förstöras. Som synes känns huvuddrag och rekvisitstruktur från den regleringen igen i dagens lagstiftning om hemliga tvångsmedel under förundersökning. Sålunda gäller som huvudregel fortfarande samma eller liknande krav på misstanke mot person, misstankens styrka, avlyssningsobjektets anknytning till den misstänkte, åtgärdens betydelse för utredningen (synnerlig vikt) och brottets straffskala. Däremot har de tekniska definitionerna (samtal till och från telefonapparat) av naturliga skäl förändrats. De huvudsakliga förändringarna har därutöver varit å ena sidan att ytterligare tvångsmedel införts och tvångsmedlen kommit att omfatta viss ny brottslighet, å andra sidan att integritetsskyddet och förfarandet stramats upp genom t.ex. förbud mot avlyssning i vissa fall, regler om överskottsinformation, regler om underrättelseskyldighet samt kontroll genom offentliga ombud och Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden. Även preventivlag används flera av de rekvisit som ursprungligen förekom i . En tydlig skillnad finns emellertid här, eftersom preventiva tvångsmedel ska användas innan förundersökning inleds och en brottsmisstanke i traditionell mening föreligger. Något ska nämnas om vad lagstiftaren i ärenden om hemliga tvångsmedel anfört kring samhällsutvecklingen. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar det dock vara på sin plats att ge en kort kronologisk redogörelse över huvuddragen i de ändringar som efter införande skett i den relevanta lagstiftningen. (Se tabellen nedan. Lagen om särskild utlänningskontroll samt dess föregångare, lagar om särskilt förfarande vid krig eller krigsfara samt lagstiftningen om internationell rättslig hjälp i brottmål har av översiktlighetsskäl inte tagits med.) Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar Vid arbetet med angav processlagsberedningen helt kort om behovet och nyttan av hemliga tvångsmedel att för utredningen om brott kan stundom vara av vikt, att den som verkställer förundersökningen äger möjlighet att taga del av telefonsamtal mellan den misstänkte och annan (SOU 1938:44 s. 327). De föreslagna reglerna antogs sedan utan någon vidare diskussion (se om detta t.ex. sammanställningen i prop. 1975/76:202 s. 90 f.). Den behovsbedömning som påverkade utformningen av reglerna kan dock inte gärna ha gjorts mot någon annan bakgrund än de – dvs. – rådande förhållandena i samhället avseende bl.a. brottslighet och teknisk utveckling. efter ikraftträdande framfördes att reglerna om de hemliga tvångsmedlen – såvitt avsåg Säkerhetspolisens verksamhet – var verklighetsfrämmande och opraktiska samt att de inte motsvarade de krav som i det rådande utrikespolitiska läget kunde ställas upp. I ett inledande förslag till lag ansåg statspolisintendenten att en reglering borde införas som hade en brottsförhindrande funktion och som delvis saknade anknytning till visst brott (baserad på den tillfälliga lag som hade gällt under ). Det föredragande statsrådet ansåg dock att man borde undvika vaga formuleringar och att lag, som , borde ha ett rekvisit som anknöt till skälig misstanke om visst brott (prop. 1952:22 s. 20 ff.). Den anpassning som skedde lag rörde alltså i stället vilka tvångsmedel som fick användas (även en tidig motsvarighet till hemlig teleövervakning), vilka brott som de fick användas mot (en katalog med säkerhetshotande brott, även osjälvständiga brottsformer) samt beslutsordningen (möjlighet till interimistiska beslut i visst fall). Ända har spänningsförhållandet mellan rekvisitet om en misstanke om ett begånget brott och Säkerhetspolisens möjlighet att använda tvångsmedlen för att utföra sitt uppdrag debatterats (se t.ex. prop. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar 1975/76:202 s. 137 f. och 143 f., prop. 1988/89:124 s. 41, Ds 2005:21 s. 122 ff.). Därefter har, när ändringar föreslagits av lagstiftningen om hemliga tvångsmedel som inte uteslutande avsett att ge ett förstärkt integritetsskydd, ofta uttryckligen uppgetts som skäl att samhället har utvecklats på så sätt att brottslighet eller teknik förändrats (se t.ex. prop. 1975/76:202 s. 120, prop. 1988/89:124 s. 38 ff. och prop. 2002/03:74 s. 38). Bl.a. har – särskilt beträffande den öppna polisen – betonats att brottslighet på flera områden blivit organiserad och systematiskt utövas i grupper eller nätverk. Sådana företeelser stämmer illa överens med uppbyggnad kring ett brott med en gärningsman. Det var sålunda bl.a. med åberopande av att narkotika- marknaden delvis styrdes av ett mindre antal personer som höll sig i bakgrunden som lag infördes, och möjlighet gavs att använda telefonavlyssning avseende just allvarlig narkotika- brottslighet (se prop. 1969:5 s. 5 f.). uttrycktes däremot ståndpunkten att övrig brottslighet – till skillnad från de s.k. säkerhetsfallen och allvarlig narkotika- brottslighet – i större utsträckning var oplanerade och begångna av en ensam gärningsman. Det rörde sig alltså, enligt lagstiftaren inte om organiserad brottslighet med flera inblandade personer (prop. 1975/76:202 s. 136). gav lagstiftaren uttryck för att detta kommit att förändras. I samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning infördes återgavs i propositionen t.ex. ett konstaterande av /(SOU 2000:25) att det i förekom kvalificerad och inte sällan organiserad brottslighet, innefattande inte endast narkotikabrottslighet utan även bl.a. ekobrottslighet och människosmuggling. Även liknande uppgifter från polisen återgavs, där också smuggling av alkohol och tobak, tillgreppsbrott, våldsbrott, handel med kvinnor samt olaglig vapenhantering pekades ut som områden för organiserad brottslighet. Regeringen konstaterade att denna utveckling måste tas på stort allvar vilket var ett av skälen till att tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning infördes för vissa allvarliga brott som utreds av den öppna polisen och tullen (se prop. 2005/06:178 s. 35 ff.). Liknande resonemang fördes då den öppna polisen gavs möjlighet att beträffande viss systemhotande brottslighet använda preventiva tvångsmedel (se t.ex. prop. 2005/06:177 s. 41). Vad gäller Säkerhetspolisen har senast när utredningslag infördes framhållits att det svenska samhället också i Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar dag är utsatt för säkerhetshotande brottslighet, fastän delvis av ett annat slag än det som en gång föranledde tvångsmedelslag. Det rör sig i huvudsak om terrorism och organiserad kriminell verksamhet med delvis systemhotande inslag. I förgrunden för Säkerhetspolisens verksamhet står numera även s.k. statsstyrt företagsspioneri. Utmärkande för de nämnda brottstyperna är bl.a. att de ofta begås inom grupper eller nätverk som präglas av ett högt säkerhetsmedvetande, har stor kunskap om säkerhetsarbete och stora ekonomiska resurser (prop. 2007/08:163 s. 40 f., se även prop. 2005/06:178 s. 30 ff.). Särregleringen avseende flertalet brott som utreds av Säkerhetspolisen har mot den bakgrunden behållits (numera utredningslag) och buggning tillåtits avseende vissa brott. Därtill har preventiv tvångsmedelsanvändning tillåtits avseende ett antal av de allvarligare brott som faller inom verksamhetsområde. Sammanfattningsvis kan konstateras att lagstiftningen om hemliga tvångsmedel under förundersökning till huvuddrag och rekvisitstruktur är lik den som kom till i och med . Detta trots att lagstiftaren konstaterat att samhället och brottsligheten – och därmed behoven av tvångsmedlen – förändrats väsentligt. Det fokus som reglerna om hemliga tvångsmedel har på ett brott med en gärningsman kan inte anses vara anpassat till den bild som målas upp av dagens organiserade och säkerhetshotande brottslighet där brottsligheten utövas systematiskt i grupper eller nätverk. Eftersom syftet med en förundersökning är att utreda eller lagföra ett visst brott är detta spänningsförhållande sannolikt ofrånkomligt. Det bör dock uppmärksammas. Även spänningen mellan tvångsmedlens direkta syfte under förundersökning – att utreda begångna brott – och tyngdpunkten i Säkerhetspolisens uppdrag – att förhindra framtida brottslighet – kvarstår i högsta grad. 5.4De tillämpande myndigheternas behovsbeskrivningar Utredningen har inhämtat aktuella beskrivningar beträffande behoven av de aktuella tvångsmedlen från öppna polisen, Säkerhetspolisen och . De har av utredningen ombetts att så långt som möjligt konkretisera beskrivningarna och att beröra bl.a. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar -vid vilken typ av brottslighet man typiskt sett önskar kunna använda tvångsmedlet. -behovet av det hemliga tvångsmedlet i förhållande till övriga metoder att bekämpa brott, -i efterforskningarna behovet typiskt sett uppstår, och -vilken information man typiskt sett hoppas få genom tvångsmedlet. Nedan sammanfattas vad de anfört i dessa frågor. Därtill återges några synpunkter som kommit fram när utredningen samrått med . De synpunkter som myndigheterna gett avseende hur lagstiftningen bör utformas för att möta behoven behandlas dock i samband med utredningens förslag i kapitel 8– 12.39 5.4.2Typ av brott eller brottslighet där myndigheten anser att tvångsmedlen bör få användas Myndigheterna har ansett att de aktuella hemliga tvångsmedlen bör få tillämpas på samtliga brott som omfattas av lagstiftningen, samt att tillämpningsområdet för de olika lagarna (utom utredningslag) i viss mån bör utökas att avse också andra brott. Frågan om vilka brott som myndigheterna anser att de olika tvångsmedlen ska få användas mot behandlas mer utförligt i avsnitt 8.3.3 (tvångsmedel under förundersökningen) och 8.4.4 (preventiva tvångsmedel).