sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Av de statistikansvariga myndigheterna är det endast SCB som har framfört till utredningen att uppgiftsskyldigheten i lagen om den officiella statistiken är otillräcklig. Nedan redogörs för de önskemål som har framförts av SCB. Vidare redogörs för SKL:s och NNR:s syn på uppgiftsskyldigheten. SCB har i en skrivelse16 till utredningen redovisat sin syn på be- hovet av utökning av uppgiftsskyldigheten. Enligt SCB:s uppfatt- ning är uppgiftsskyldigheten i lagen om den officiella statistiken inte tillräcklig vad avser kommuner, landsting och kommunalförbund liksom andra juridiska personer som stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund. Konsekvensen blir att SCB inte kan kräva in vissa uppgifter som är nödvändiga för att uppfylla EU-rättsliga förpliktelser och för att tillgodose de natio- nella behoven av officiell statistik. Enligt vad som har framförts till utredningen gäller behoven av komplettering såväl EU-rättsliga förpliktelser som förpliktelser enligt den nationella officiella statistiken. Den beskrivning som SCB har lämnat över problemen, konsekvenserna och behoven kan sammanfattas med att det enligt myndigheten krävs en utökning av den lagstadgade uppgiftsskyldigheten såväl för kommunsektorn som för stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund. Vid utredningens möten med SCB har vidare framförts att de behov som finns alltid utgör en ögonblicksbild och att de förändras 16 Skrivelse till – Behov av utökning av uppgiftsskyldighet, Dnr 2011/776 Ad 4. Detta skulle enligt min uppfattning möjligen tala emot en allt för detaljerad reglering i lag. Nedan beskrivs de önskemål om kompletteringar som SCB har framfört till utredningen. Mina kontakter med SCB talar för, att då betänkandet lämnades till tryck så täckte SCB:s skrivelse till utredningen de behov som kan tänkas uppstå till följd av det s.k. six-packet (se av- snitt 5.3.5). När det gäller de EU-rättsliga förpliktelserna har SCB framfört problem med att uppfylla kraven i fyra olika förordningar; rådets förordning (EG) nr 479/2009 om tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, EDP, rådets för- ordning (EG) nr 2223/96 om det europeiska national- och regional- räkenskapssystemet i gemenskapen, rådets förordning (EG, EURATOM) nr 58/97 om statistik rörande företagsstrukturer och rådets förordning (EG) nr 177/2008 om inrättande av en gemen- sam ram för företagsregister för statistiska ändamål. När det gäller förordning nr 479/2009 innebär, enligt SCB, avsaknaden av möjligheten att med uppgiftsskyldighet samla in nödvändiga uppgifter från kommuner, landsting och kommunal- förbund att SCB inte kan fullgöra rapporteringen av den offentliga sektorns räkenskaper i överensstämmelse med de krav på innehåll och kvalitet som ställs i förordningen. Här skulle enligt SCB listan i lagen om den officiella statistiken behöva kompletteras med skyl- dighet att lämna uppgifter om: Balansräkningsposter av finansiella tillgångar och skulder till mark- nadsvärde, fördelade på finansiella instrument enligt ENS9517, kvartals- och årsvis från kommuner och landsting, därutöver behövs skuldebrev till nominellt värde. Transaktioner i finansiella tillgångar och skulder till transak- tionsvärde, fördelade på finansiella instrument enligt ENS95 och/eller omvärderingar för respektive finansiellt instrument enligt ENS95, kvartals- och årsvis från kommuner och lands- ting. Intäkter, kostnader, investeringar samt årsprognoser, kvartalsvis från kommuner och landsting. Kommunalförbundens årsbokslut, årsvis. 17 ENS 95 är EU:s uppdaterade manual för upprättandet av ekonomisk statistik enligt det europeiska nationalräkenskapssystemet 1995. Kommunernas och landstingens preliminära årsbokslut, årsvis. När det gäller kraven i förordning nr 2223/96 skulle SCB, enligt skrivelsen till utredningen, förutom att samla in uppgifter till EDP enligt listan ovan även behöva samla in vissa uppgifter med stöd av uppgiftsskyldighet för stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund, nämligen: Balansräkningsposter av finansiella tillgångar och skulder till mark- nadsvärde, fördelade på finansiella instrument enligt ENS95, kvartals- och årsvis. Transaktioner i finansiella tillgångar och skulder till transaktions- värde, fördelade på finansiella instrument enligt ENS95 och/eller omvärdering för respektive finansiellt instrument enligt ENS95, kvartals- och årsvis. Vidare skulle SCB för att uppfylla krav såväl i , nämligen förordningarna nr 479/2009 och nr 2223/96, som för att framställa officiell statistik behöva samla in identitetsuppgifter om kommun- /landstingsägda företag från kommuner och landsting. Här krävs full respons för att SCB ska kunna upprätta ett register över dessa företag. Från kommuner och landsting skulle också behöva samlas in identitetsuppgifter på alternativa utförare av kommunfinansierad verksamhet. Dessa uppgifter ska samlas in enligt SCB:s reglerings- brev för . Det befaras att SCB inte kommer att lyckas samla in fullständiga uppgifter om insamlingen är frivillig. Problemet med förordning nr 58/97 är enligt SCB att man sak- nar möjlighet att med uppgiftsskyldighet samla in nödvändiga upp- gifter från pensionsstiftelser och tjänstepensionskassor. har därför inga uppgifter att skicka till EU. Även med anledning av denna förordning skulle alltså uppgiftsplikten för stiftelser behöva utvidgas. SCB har även framfört att uppgiftsskyldigheten skulle behöva utökas med variabeln identitetsuppgifter om arbetsställen samt rela- terade statistiska enheter på grund av krav såväl inom den officiella statistiken som i förordning nr 177/2008. Uppgiftslämnare som skulle vara skyldiga att lämna uppgiften är kommuner, landsting, statliga myndigheter, näringsidkare och andra organisationer. De upplevda problemen med insamlingen härrör från uppgiftsinsam- landet för SCB:s företagsregister (FDB). Här finns vissa uppgifter som samlas in med uppgiftsskyldighet men denna täcker inte alla. gick SCB ut med ett förtydligande om att det var frivilligt att lämna dessa uppgifter. Svarsfrekvensen blev därefter låg. Uppgifterna behövs som underlag för FDB för att SCB ska kunna framställa bl.a. regional statistik av god kvalitet. Även när det gäller den nationella officiella statistiken anser SCB att uppgiftsskyldigheten bör utvidgas. När det gäller kommun- sektorn anser SCB att följande uppgifter, som skulle behöva samlas in med uppgiftsskyldighet, inte ryms inom den nuvarande uppgifts- skyldigheten, nämligen: Årsvis budget och plan. Utfall av kommunernas och landstingens resultaträkning per tertial 1 samt årsprognoser vid tertial 1. Kommun- och landstingsägda företag. Alternativa utförare av kommun- och landstingsfinansierad verk- samhet. Ytterligare en konsekvens av att uppgiftsskyldigheten för kategorierna stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund är be- gränsad är att SCB saknar information om huvuddelen av det civila samhället, ett område där det enligt SCB efterfrågas alltmer statistik såväl nationellt som internationellt. Enligt SCB har försök gjorts att samla in ekonomiska uppgifter från pensionsstiftelser på frivillig väg. Stiftelserna har då avböjt att medverka med motiveringen att SCB saknar legalt stöd för att kräva in sådana uppgifter. En stor del av de önskemål om utvidgning som har framförts från SCB riktar sig mot kommuner och landsting. Under utrednings- arbetet har utredningen haft möte med SKL varvid frågan om kom- munernas uppgiftsskyldighet och uppgiftslämnande diskuterats. Det är SKL:s uppfattning att kommunerna är hårt belastade som uppgiftslämnare. För företagen har regeringen haft som mål att minska uppgiftslämnarbördan och enligt SKL borde kanske motsvarande uttalas när det gäller kommunerna. SKL genomförde en studie angående uppgifts- lämnarbördan. mätte man antalet uppgiftsförfrågningar som inkom till kommun. Alla typer av uppgiftsförfråg- ningar som inkom via post, e-post, telefon eller besök registre- rades. Frågor som kunde klassas som ren upplysningsverksamhet ingick inte och inte heller uppgiftslämnande till skattemyndighet, försäkringskassa m.m. som berör frånvaro, personal, skatter, moms, deklarationer e.d. Därtill ingick inte uppgifter som hämtas direkt från datasystemens register eller via servicebyråer. Totalt visade projektet på att 479 uppgiftsinsamlingar gjordes i kommun ; enligt SKL är detta dock en underskattning, bl.a. eftersom de uppgifter som hämtas direkt från datasystemens register inte ingår. bedöms också ligga under genomsnittet jämfört med kommuner i allmänhet, eftersom inte har närhet till universitet eller högskola, vilket brukar generera fler förfrågningar. Av de 479 uppgiftsinsamlingar som registrerades gjordes ca 36 pro- cent av statliga myndigheter, varav knappt hälften avsåg officiell statistik och drygt hälften utgjordes av ad hoc-undersökningar. Universitet och högskolor stod för , privata företag för , kommunen själv för och SKL för . Resten fördelade sig på ett stort antal olika aktörer, t.ex. diverse intresseorganisationer, medier, andra kommuner, privat- personer m.fl. Utredningen har även haft möte med NNR som är den organisa- tion som myndigheterna i första hand ska vända sig till när det gäller frågor om utvidgning av uppgiftsskyldigheten för företag. Företagen är enligt NNR hårt belastade som uppgiftslämnare och NNR upplever en mättnad från företagens sida vilket leder till minskade svarsfrekvenser. Som sagts ovan anser dock SCB att svars- frekvensen när det gäller företag är relativt god, särskilt i de undersökningar som omfattas av uppgiftsskyldighet. NNR har gjort en studie som mätte företagens totala uppgifts- lämnarbörda. Utifrån fem företag mättes hur stor uppgiftslämnar- bördan var och och vad den kostade företagen. I rapporten18 redovisas den samlade uppgiftslämnarbördan. Statistik var inte särredovisat, men inget av de fem företagen hade under 18 NNR:s rapport : Företagens totala regelkostnader – jämfört med . En uppföljning av fem företags totala regelkostnader till följd av statliga regelverk jämfört med . haft en kostnad för att lämna uppgifter till officiell statistik eller till överstigande av deras totala regel- kostnader. På grund av den begränsade populationen och även andra osäkerhetsfaktorer kan dock enligt NNR dessa uppgifter inte tas till intäkt för att beskriva läget. Mer tillförlitliga är enligt NNR mätningar. Verket har gjort en uppskattning av uppgiftslämnarbördan för företagen enligt vilken uppgiftsinsamling för statistikändamål stod för 3– av bördan, men utgjorde ett betydligt större irritations- moment för företagen. Det beror på att statistiken kommer på toppen, utöver alla andra krav på uppgiftslämnande, och att före- tagen har svårare att se nyttan med statistik än med t.ex. uppgifter till . Här menar NNR att det finns ett pedagogiskt problem för SCB och övriga statistikansvariga myndigheter. Vid mitt möte med NNR framförde organisationen vissa idéer om vägar till att minska uppgiftslämnarbördan för företagen. Enligt NNR kan det t.ex. handla om att införa en tydlig begränsning av antalet undersökningar till framför allt små företag; i detta hän- seende kan Statistik tjäna som föredöme enligt NNR.19 En annan väg kan enligt NNR vara att göra deltagandet frivilligt i fler undersökningar än . Företagen upplever själva uppgifts- skyldigheten som en tyngande plikt. Att i högre grad använda urvalsundersökningar och dessutom minska urvalen i dessa kan också minska bördan. Enligt NNR kan eventuellt även övervägas att ersätta företagen för uppgiftslämnandet. Enligt direktiven ska behovet av och förutsättningarna för att samla in och behandla ekonomiska uppgifter från kommuner och lands- ting analyseras och uppgiftsskyldigheten för dessa ses över. Som framgått ovan har SCB i en skrivelse till utredningen framfört att uppgiftsskyldigheten för kommuner och landsting bör utökas, efter- som den enligt myndighetens uppfattning inte räcker till för att uppfylla de krav som ställs på statistiken. I skrivelsen diskuterar SCB huruvida det skulle vara möjligt att få tillgång till uppgifterna på annat sätt. Resonemangen nedan är hämtade från denna skrivelse. 19 Statistik, dvs. den nationella statistikbyrån i , har infört ett system som säkrar att små verksamheter med mindre än 10 anställda högst kan komma att lämna uppgifter till tre undersökningar . Se publikationen Strategi 2015 – Målsättningar og for utviklingen af Statistik, utgiven . SCB uppger att myndigheten samlar in en hel del ekonomiska uppgifter från kommuner och landsting med stöd av uppgiftsskyldighet enligt lagen om den officiella statistiken. Detta sker då oftast med svar från alla. Man nämner uppgifter till den år- liga ekonomiska undersökningen Räkenskapssammandrag för kom- muner och landsting (RS) som samlas in med stöd av 11 § i lagen om den officiella statistiken. SCB säger sig också ha erfarenhet av att samla in vissa ekonomiska uppgifter från kommuner, landsting och kommunalförbund på frivillig basis. Detta görs inom områden där uppgiftsskyldighet inte föreligger. Sådana undersökningar visar enligt SCB visserligen bättre svarsfrekvens än motsvarande under- sökningar som riktas till näringsidkare och andra juridiska per- soner, men trots det är svarsfrekvensen inte tillräck- lig för de syften som statistiken ska användas till. En frivillig in- samling ger enligt SCB oftast ett otillräckligt underlag för kom- munala jämförelser, uppföljningar och analyser, vilket behövs för det nationella beslutsfattandet om kommunsektorn. Det är också att kommuner, landsting och kommunalförbund har prioriterat bort frivilliga undersökningar. Mycket tyder enligt SCB på att det är en trend som kommer att fortsätta. 10.6Överväganden och förslag rörande uppgiftsskyldighetens reglering Utredningens förslag: Vilka som är uppgiftsskyldiga till den officiella statistiken och att uppgiftsskyldigheten gäller gentemot de statistikansvariga myndigheterna ska alltjämt framgå av lagen om den officiella statistiken. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska ges bemyndigande att besluta om vilka uppgifter som ska om- fattas av uppgiftsskyldighet. I huvudsak ska samma uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldighet. Dock sker en viss utvidgning av de uppgifter som ska lämnas av kommuner och landsting. De närmare föreskrifterna rörande verkställigheten av uppgiftsskyldigheten ska delegeras till de statistikansvariga myn- digheterna. Uppgiftsskyldigheten, inbegripet frågan om vilka uppgifter som omfattas av skyldigheten, för registrerade tros- samfund som inte bedriver näringsverksamhet ska dock liksom tidigare regleras i lag. Regeringen ges bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för de uppgiftsskyldiga till den officiella statistiken att lämna de uppgifter som behövs för att framställa sådan euro- peisk statistik som en myndighet enligt en EU-förordning ska ge in till Europeiska kommissionen (). Att de statistikansvariga myndigheterna ska sträva efter att begränsa uppgiftslämnarbördan ska framgå av förordningen om den officiella statistiken. Det ska där också framgå att de ska prioritera användandet av administrativa data om sådana finns tillgängliga. Jag har i avsnitt 2.3 redogjort för hur statistik tas fram och vidare- utvecklat detta med avseende på den officiella statistiken i av- snitt 4.6. Som framgår av redogörelsen i kapitel 4 varierar det mycket vilka typer av data som används som underlag för den officiella statistiken och hur dessa data genereras. Flertalet av de statistik- ansvariga myndigheterna använder flera olika typer av källor, det kan röra sig om administrativa data från den egna myndigheten eller från andra myndigheter, eller data som samlats in för statistik- ändamål med hjälp av enkäter. För att kunna framställa officiell statistik krävs alltså tillgång till data, ofta i form av individuella uppgifter. Till stor del bygger den officiella statistiken numera på uppgifter som insamlas för andra ändamål. Som sagts tidigare finns det uppskattningar som säger att av de data som den officiella statistiken baseras på ytterst härrör från administrativa processer. De administrativa data som här avses handlar i hög grad om data från verksamhets- system som i huvudsak används för myndigheters ärendehandlägg- ning och beslutsfattande (se avsnitt 4.6.2). Många uppgifter hämtas också in från allmänheten genom undersökningar där uppgiftsskyl- dighet inte föreligger. De uppgifter som inte kan erhållas genom statliga register och som inte heller kan inhämtas med uppgifts- skyldighet i annan lag, men som behövs för den officiella stati- stiken, är de som omfattas av uppgiftsskyldighet enligt lagen om den officiella statistiken. En första fråga är huruvida det fortfarande finns behov av uppgiftsskyldighet när nu merparten av den offi- ciella statistiken baseras på administrativa register. Jag menar att så är fallet och redogör nedan för varför. För- och nackdelar med administrativa data Den största fördelen med att använda administrativa data är att de redan finns vilket innebär att de statistikansvariga myndigheterna inte behöver orsaka någon ytterligare uppgiftslämnarbörda. Nack- delarna med att använda administrativa data är i första hand att de har samlats in för ett annat ändamål och därför inte är helt an- passade till statistikens behov. Dessutom saknas krav på samord- ning mellan myndigheterna vilket gör att de statistikansvariga myn- digheterna saknar möjlighet att påverka innehållet. Det kan inne- bära att tillgängliga uppgifter t.ex. inte alltid behöver överensstämma med önskade definitioner. Det kan också vara svårt att kvalitets- kontrollera data som samlats in för annan användning och av någon annan än den egna myndigheten. När det gäller samråd med SCB inför upprättande, ändring och avslutande av administrativa register är detta en fråga som troligen kommer att bli aktuell genom de föreslagna ändringarna i EU:s statistikförordning. Som framgått av kapitel 8 anser jag att det, för det fall att för- slag vinner gehör, bör framgå av författning att registerbyggande och -hållande myndigheter ska samråda med SCB. All information som behövs för statistikframställan går dock inte att hitta i administrativa register. Det kan vara så att datainnehållet inte uppfyller de krav som ställs på uppgifterna. När det gäller undersökningar som styrs av EU-förordningar är det t.ex., enligt vad som framkommit i utredningsarbetet, i en hel del fall så att administrativa data inte räcker till innehållsmässigt. finns inte administrativa data tillgängliga för relevanta tidsperioder eller för att kunna användas i en viss undersökning som måste pub- liceras ett visst datum. Slutligen finns det fall där det helt saknas administrativa data. Då är självklart sådana inget alternativ utan uppgifterna måste samlas in genom direktinsamling. Även om ut- vecklingen går mot ett ökat användande av administrativa register går det inte att komma ifrån ett visst mått av direktinsamlande av uppgifter till statistiken. Direktinsamling av uppgifter sker antingen på frivillig väg eller genom att det finns krav på upp- giftsskyldighet. Vad är det då som talar för att vissa uppgifter ska få samlas in med uppgiftsskyldighet? Ska de statistikansvariga myndigheterna alltjämt ha rätt att samla in uppgifter med uppgiftsskyldighet? I utredningsarbetet har framkommit att det finns en tendens till att svarsfrekvenserna minskar i enkätundersökningar, ett problem som inte endast förekommer i utan är internationellt. Enligt vad som har uppgetts utgör de minskade svarsfrekvenserna inget större problem då detta kan kompenseras med bortfalls- analyser. Det verkar dock utgöra åtminstone ett potentiellt problem. Det har också framkommit att svarsfrekvensen – av förklarliga skäl – i allmänhet är högre i undersökningar som bygger på uppgifts- skyldighet än i undersökningar där deltagandet är frivilligt. Dagens verklighet innebär alltså nedåtgående svarsfrekvenser i statistiska undersökningar, detta är en anledning till att behålla uppgiftsskyldigheten. En annan är att det blir viktigare att tillför- säkra att vissa uppgifter som krävs kan hämtas in med uppgifts- skyldighet eftersom de åtstramningar i myndigheters och kom- muners budgetar som görs, enligt vad som framförts, gör att undersökningar som inte faller under uppgiftsskyldigheten sorteras bort. Någonstans går en gräns för hur stort bortfall som kan accep- teras. Risken ökar för att endast de uppgifter lämnas som man har skyldighet att ge in. Viktiga statistikprodukter måste skyddas mot detta. Här kommer även kraven från EU in. Uppgiftsskyldighet ska enligt subsidiaritetsprincipen konstitueras i nationell lag. En myndighet som har EU-krav på sig att leverera in vissa uppgifter måste också ha en möjlighet att få in dessa. Så är inte alltid fallet . Detta återkommer jag till i avsnitt 10.6.4. I de fall där uppgiftsskyldighet ska stadgas måste vikten av att få in uppgifterna väga tyngre än önskan om att minska uppgifts- lämnarbördan. Min uppfattning är att uppgiftsskyldigheten fort- farande behövs och att kvaliteten i den officiella statistiken skulle försämras utan denna möjlighet. Till det kommer EU:s krav på att ska leverera vissa uppgifter till den europeiska statistiken. För att kunna uppfylla de kraven måste de statistikansvariga myn- digheterna ges möjlighet att hämta in uppgifterna. Nedan kommer övervägas hur uppgiftsskyldigheten på bästa sätt ska utformas för att fylla sitt syfte och ligga i linje med strävan att minska uppgiftslämnarbördan och kostnaderna för uppgiftslämnandet. 10.6.2Måste uppgiftsskyldigheten regleras i lag? Enligt utredningens direktiv är skälet till att uppgiftsskyldigheten regleras i lagen om den officiella statistiken att regeringsformens bestämmelser, närmare bestämt 8 kap. 3 § RF, kräver reglering i lag för att en uppgiftsplikt ska konstitueras. Enligt direktiven krävs också att den är preciserad till sitt innehåll. Det sägs att den måste vara så exakt att den som blir uppgiftsskyldig ska kunna bedöma dess innehåll och omfattning. Sedan direktiven togs fram har det emellertid skett vissa för- ändringar av 8 kap. 3 § RF, som delvis har förändrat förutsätt- ningarna jämfört med vad som anges i direktiven. Enligt 8 kap. 2 § RF gäller att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser vissa i paragrafen uppräknade saker. Tre av dessa är intressanta när det gäller uppgiftsskyldighetens reglering. Andra punkten som gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Tredje punkten som avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Samt fjärde punkten som gäller trossamfund och grunderna för som trossamfund. Mot denna bakgrund kan konstateras att det för samtliga nu angivna uppgiftslämnare krävs att uppgifts- plikten konstitueras i lag. Däremot framgår av 8 kap. 3 § RF att det finns möjlighet för att delegera rätten att meddela vissa föreskrifter. räknas de ämnen som inte kan delegeras upp i lagtexten. Ändringen kan enligt förarbetena20 medföra en något ökad delegationsrätt för . I 8 kap. 3 § RF stadgas att riks- dagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse annan rättsverkan av brott än böter, skatt (utom tull på införsel av varor) eller konkurs eller utsökning. Den ändrade regleringen skulle kunna innebära en förändring när det gäller regleringen av uppgifts- skyldigheten. Att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet faller inte in under något av de undantag som anges i paragrafen.