sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om nystartszoner SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över möjligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanför- skap, s.k. nystartszoner. förordnades kammar- rättslagmannen att vara särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades från departementssekreteraren , ekonomen , rättslige experten , utredaren , chefsekonomen , departementssekreteraren , departementssekreteraren , ämnesrådet , docenten , kanslirådet och kanslirådet . entledigades från sitt uppdrag . , och entledigades från sina uppdrag . Som experter förordnades ämnesrådet , departementssekreteraren och departementssekreteraren , civilekonomen samt departementssekreteraren . Som sekreterare anställdes kammarrättsfiskalen och nationalekonomen . Utredningen, som antagit namnet Utredningen om nystarts- zoner, överlämnar härmed sitt betänkande Nystartszoner (SOU 2012:50). Uppdraget är härigenom slutfört. Sammanfattning på lättläst svenska..................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Utredningens uppdrag och arbete .......................................... Stadsdelar med utbrett utanförskap ............................. Invandringens förändrade sammansättning ........................... Ökad urbanisering och segregation ........................................ Framväxten av en storstadspolitik .......................................... IIUTGÅNGSPUNKTER FÖR ETT SYSTEM MED NYSTARTSZONER Marknader och jämvikt ............................................................ Efterfrågan på insatsvaror............................................. Effekter av kostnadsförändringar ................................ Matchning på arbetsmarknaden ................................... 3.2.4 Antalet företag på marknaden ...................................... Utbudet av arbetskraft.................................................. Generellt tillämpbar lagstiftning .................................. 4.2.3 Likhetsgrundsatsen och skyddet mot 4.2.4 Principen om likformighet inom beskattningen ......... Särregleringar på skatteområdet................................... 4.2.6 Särregleringar på skatteområdet avseende geografiskt avgränsade områden ................................ EU-rätt – likabehandling och fri rörlighet............................ 4.3.2 Grundläggande bestämmelser i ...................... 4.3.3 Fri rörlighet för tjänster ............................................. 4.3.4 Fri rörlighet för personer inklusive EU-rätt – statsstöd................................................................. Regleringen om statsstöd ........................................... 4.4.3 Tillämpningen av artikel 107.1 ................................... Möjligheterna till undantag ........................................ 4.4.5 Tillämpningen av reglerna om statsstöd i fråga om skatteåtgärder med regional inriktning ............... 4.4.6 Några svenska regionala skatteåtgärder för vilka 5.2.2 Det franska systemet med skattefria 5.2.3 Utformningen av det franska systemet ..................... 5.2.4 Kommissionens behandling av det franska 5.2.5 Effekter av det franska systemet................................ 5.2.6 Kostnader för det franska systemet........................... 5.4.2 ..................Effekter av 1980-talets Enterprise Zones 5.6Utländska system som förebild för svenska Stöd till start av näringsverksamhet...................................... Kapitalförsörjning och rådgivning genom ................ Program för företagare med utländsk bakgrund.................. Särskilt anställningsstöd i form av instegsjobb .................... Sänkta arbetsgivaravgifter för ungdomar och äldre.............. Kombinationer av befintliga stöd.......................................... Befintliga stöd och nystartszoner ......................................... Regionala stödåtgärder i ................................. 7.4.1 Socialavgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster ......................... 7.4.2 Regional differentiering av socialavgifterna .............. 7.7Regionalt investeringsstöd och regionalt bidrag till 7.7.1 Regionalt investeringsstöd ......................................... 7.7.2 Regionalt bidrag till företagsutveckling..................... Stöd till kommersiell service.................................................. Stöd till start av näringsverksamhet i norra ............. 7.11EU:s strukturfonder och den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 ....................................................... 7.11.1 Europeiska socialfonden och europeiska 7.11.2 Den nationella strategin.............................................. 7.11.3 Europeiska integrationsfonden .................................. 7.12 De regionala stödåtgärderna och nystartszoner ................... Det utvecklingsarbetet –2011 ........................... Det utvecklingsarbetet och framåt .................. Det utvecklingsarbetet och nystartszoner ............... Bör ett system med nystartszoner införas?................... Vetenskapliga studier angående stödåtgärder ...................... 9.2.2 Sammanställningar som gjorts av forskning om 9.2.3 Studier angående regionala stödåtgärder i form av Subventioner för kapitalkostnader ............................ Möjligheter och svårigheter................................................... 9.3.1 Behovet av att skapa nya jobb i de utsatta 9.3.2 Behovet av stimulansåtgärder för företag i 9.3.3 Behovet av särskilda stimulansåtgärder i vissa Slutsatser av erfarenheter från utländska system ................. Slutsatser av erfarenheter från befintliga insatser ................ Slutsatser av erfarenheter från regionala stödåtgärder......... 9.8.1 Skatt på inkomst av näringsverksamhet .................... 9.8.4 Övriga typer av subventionerad sysselsättning......... Kan ett system med nystartszoner införas? Är ett system med nystartszoner acceptabelt ur 10.1.1 Generell tillämpbarhet ................................................ 10.1.3 Den kommunala likställighetsprincipen .................... Är ett system med nystartszoner acceptabelt ur EU- rättslig synvinkel?................................................................... 10.2.1 Likabehandling och fri rörlighet ................................ 10.2.2 Nystartszonerna och statsstödsreglerna ................... Utformningen av ett system med nystartszoner ............ Områden som kan utgöra nystartszoner .............................. 11.2.1 Geografisk avgränsning av nystartszonerna .............. 11.2.2 Kriterier för nystartszoner ......................................... 11.2.3 Alternativa gränsvärden .............................................. 11.2.4 Normgivning, beslut och information om Företag som omfattas av systemet ........................................ 11.3.1 Oberoende av associationsform ................................. 11.3.2 , nyetablerade företag och nya 11.3.3 Mikroföretag och små företag.................................... 11.3.4 Undantagna verksamhetsgrenar................................. Krav på företag för att erhålla lättnad ................................... 11.4.1 Verksamhet i nystartszon........................................... 11.4.2 Anställda som är bosatta i en nystartszon ................. 11.4.3 Periodvisa brister i uppfyllelse av kraven................... Den närmare utformningen av socialavgiftslättnaden ......... 11.5.1 Lättnaden avser den verksamhet som bedrivs i en 11.5.2 Lättnaden avser allmän löneavgift samt arbetsgivaravgifter respektive egenavgifter utom 11.5.3 Lättnaden begränsas till ett visst belopp ................... 11.5.4 Lättnaden begränsas och fasas ut ....................... 11.5.5 Lättnaden ges i form av ett avdrag från Administration av avdraget ................................................... 11.6.1 Administration av socialavgifter och avdrag ............. 11.6.2 Administration av avdraget i systemet med 11.6.3 Beslut, omprövning, överklagande m.m.................... Samordning med övriga system och insatser ....................... 11.7.2 Olika former av stöd och deras påverkan på 11.7.3 Avdrag för verksamhet i nystartszon i kombination med andra stöd ..................................... 11.7.4 Avdraget för verksamhet i nystartszon ska inte påverka stöd som baseras på avgifter enligt Behovet av tydlig information............................................... Behovet av ytterligare åtgärder.............................................. Behovet av en ny geografisk indelning ................................. Stöd till start av näringsverksamhet för boende i Kringgående och icke avsett utnyttjande..................... Rätten till lättnad efter överlåtelse av verksamhet ............... med liknande verksamhet ..................... Utvärdering och rapportering ..................................... Behovet av ett försöksprojekt ............................................... Möjligheterna till ett försöksprojekt..................................... Möjligheter till utvärdering utan försöksområden............... Vem ska utvärdera? Ekonomiska konsekvenser för företagen ...................... Konsekvenser av lägre arbetskraftskostnader....................... Konsekvenser av ökad administration .................................. Konsekvenser för arbetsgivare som inte omfattas av systemet med nystartszoner .................................................. Konsekvenser för små företags konkurrensförmåga i förhållande till större företags ............................................... Konsekvenser på konkurrens och sysselsättning ................. 17.2.1 Konsekvenser för befintliga arbetsgivare .................. Konsekvenser för nyföretagande........................................... Konsekvenser på arbetskraftsutbudet................................... Konsekvenser på internationell handel ................................. Konsekvenser på BNP ........................................................... Konsekvenser av stöd till start av näringsverksamhet ......... Konsekvenser för den gemensamma marknaden Inkomstbortfall för staten..................................................... 19.3.1 Tillgänglig statistik ..................................................... 19.3.2 Uppskattning av kostnaden utifrån zonernas 19.3.3 Uppskattning av kostnaden utifrån den berörda 19.3.4 Sammanvägd bedömning............................................ Konsekvenser för myndigheter och domstolar .............. Konsekvenser för Tillväxtanalys ........................................... Konsekvenser för allmänna förvaltningsdomstolar ............. Förslag till finansiering .......................................................... Förslaget till lag om nystartszoner........................................ Förslaget till lag om särskilda avdrag vid verksamhet i Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1920) om Förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980)................................................. Förslaget till förordning om nystartszoner .......................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ............... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för .................... Aggregering av områden ................................................. En särskild utredare ska se över möjligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanför- skap, s.k. nystartszoner. Målsättningen med åtgärden ska enligt direktiven vara att, i områden där bl.a. sysselsättningsgraden avse- värt understiger det nationella genomsnittet, skapa jobb och öka sysselsättningen. Det ska också startas fler företag och företag ska ges bättre förutsättningar att växa. Utredningen ska identifiera och analysera för- och nackdelar med ett system med nystartszoner. Förslaget ska bl.a. innehålla regler för avgränsning av nystartszoner, regler om vilka krav som bör ställas på företag inom zonerna samt regler om vilka skatte- lättnader som ska ges och storleken på dessa. I utredningens direktiv påtalas att särskild vikt ska läggas vid att ett system med nystartszoner måste vara förenligt med de fria rör- ligheterna och statsstödsreglerna i fördraget om Europeiska union- ens funktionssätt (FEUF) samt även i övrigt vara hållbart och för- svarbart i ett EU-perspektiv. De samhällsekonomiska konsekvenserna, såsom påverkan på sysselsättning och konkurrens, både i och utanför nystartszonerna ska analyseras. Även de administrativa konsekvenserna för myn- digheter och företag ska redovisas, samt konsekvenserna för de som berörs av förslaget. Vidare ska eventuella offentligfinansiella konsekvenser analyseras samt förslag till finansiering tas fram. Det förekommer ett flertal olika, men ofta snarlika, definitioner av vad som utgör utanförskap. Oavsett definition är det ofta så att utanförskapet är koncentrerat till vissa områden eller stadsdelar. Detta innebär inte att segregation och utanförskap enbart är ett storstadsproblem. Det s.k. utvecklingsarbetet, som syftar till att hitta former för samordning och samverkan kring det lång- siktiga förändringsarbetet i stadsdelar med ett utbrett utanför- skap, omfattar områden i såväl stora som medelstora och mindre städer. Det finns många anledningar till att vissa områden drabbas av högre utanförskap än andra. En anledning kan vara att de som lyckas ta sig in på arbetsmarknaden väljer att flytta därifrån när de p.g.a. ökade inkomster har råd med det. Kvar i området blir då de som ännu inte tagit sig ur utanförskapet, som inflytt- ningen till området kanske i första hand sker av andra personer som befinner sig i utanförskap. Trots att etnicitet eller invandrarbakgrund inte ingår i utanför- skapets definition förknippas ofta stadsdelar med utbrett utanför- skap med en hög andel invandrare av de boende. En anledning till detta är den bristande integrationen på arbetsmarknaden, att utri- kes födda har svårare att ta sig in på arbetsmarknaden och även har en svagare position på denna marknad. Integrationen på arbetsmarknaden är ett av de områden som identifierats som särskilt viktigt att arbeta med för att uppnå målen för den svenska integrationspolitiken. För att dessa mål ska kunna uppnås krävs att de som invandrar ges möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden. finns dock tydliga tecken på att många utrikes födda har stora svårigheter med detta. En låg sysselsättningsgrad för utrikes födda är ett stort sam- hällsproblem av flera skäl. För det första medför det en välfärds- förlust för de berörda personerna, som inte ges möjlighet att fullt ut vara delaktiga i samhället. För det andra går samhället miste om den produktion som dessa personer skulle kunna bidra med. Detta är speciellt allvarligt med tanke på de utmaningar som en åldrande befolkning medför. För det tredje leder ett högt bidragsberoende till stora direkta kostnader för samhället i form av bidragsutbetal- ningar och förlorade skatteintäkter. Å andra sidan utgör utrikes födda en av få grupper där det finns en potential för en ökad sysselsättning, vilket skulle kunna avhjälpa den ökade försörjningsbörda som förutspås under de kommande decennierna. Prognoser visar att som försörjningsbördan som härrör från den del av befolkningen som är för ung för att vara arbetsför krymper, så stiger försörjningsbördan från den äldre delen av befolkningen i en sådan omfattning att den totala försörj- ningsbördan stiger relativt kraftigt . Det är således viktigt både för de berörda individerna och för samhället som helhet att integrationen av de utrikes födda förbätt- ras så att de som vill arbeta ges möjlighet att göra det. Ett system med nystartszoner bör enligt utredningens mening införas. Utredningen gör bedömningen att de syften som angetts i utredningens direktiv bäst kan uppnås genom den huvudsakliga åtgärden att man i nystartszonerna erbjuder företag en lättnad avse- ende socialavgifter. Lättnaden ska vara fullständig var- efter halv lättnad ges . Områden som kan utgöra nystartszoner Utredningen föreslår att de områden som kan komma att bli aktu- ella som nystartszoner ska baseras på den befintliga indelningen i s.k. SAMS-områden. Dessa områden definierades för att identifiera homogena områden och lämpar sig därför väl som grund för att identifiera områden med utbrett utanförskap. I många fall är dock SAMS-områden i sig för små för att utgöra lämpliga nystartszoner och de behöver därför läggas ihop till större områden. Utredningen föreslår att områden med få invånare läggs ihop tills områden med minst 4 000 invånare skapats. När områden av lämplig storlek skapats ska det avgöras vilka av dessa som kan bli aktuella som nystartszoner. Kriterierna för att utse nystartszoner ska vara objektiva och identifiera utanförskap. Utredningen föreslår därför att gränsvärden, beträffande den del av befolkningen som är 20–, sätts för sysselsättningsnivå, andel av befolkningen som erhållit långvarigt försörjningsstöd samt andel av befolkningen som inte har erhållit gymnasieexamen. Dessa gränsvärden sätts så att av samtliga områden uppvisar värden som är sämre än respektive gränsvärde. För att definieras som nystartszon måste ett område dock uppfylla krite- riet för samtliga tre gränsvärden. Den exakta nivån för varje gräns- värde bör baseras på senast tillgängliga statistik. det föreslagna systemet har utredningen föreslagit nivåer på kriteri- erna med användning av statistik. Enligt utredningens förslag kommer en nystartszon alltså att utgöras av ett eller flera SAMS-områden som tillsammans har 4 000 invånare eller fler och där följande (vid användning av 2009-års statistik) gäller beträffande den del av befolkningen som är 20–: -Andelen sysselsatta understiger . -Andelen som erhåller långvarigt försörjningsstöd överstiger . -Andelen utan gymnasieexamen, eller motsvarande, överstiger . Det är viktigt att påpeka att utredningen inte lämnar förslag om vilka områden som ska definieras som nystartszoner utan illustre- rar förslagets tillämpning genom att visa på vilka områden som skulle ha varit aktuella som nystartszoner om kriterierna sätts med användning av statistik . I den exemplifierande illustra- tionen omfattas områden med totalt knappt 138 000 invånare, vilket motsvarar av befolkning. Utredningen föreslår att kriterierna för att utse nystartszoner anges i lag och att beslut om geografisk avgränsning av nystarts- zonerna, med tillämpning av denna lag, fattas av . Företag som omfattas av systemet Utredningen föreslår att alla arbetsgivare som uppfyller de av utredningen föreslagna kraven omfattas av systemet med nystarts- zoner, oavsett associationsform. Vidare omfattas enskilda närings- idkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag och som ska betala egenavgifter på avgiftspliktig inkomst av näringsverk- samhet. , företag som flyttar in i nystartszon och nybildade företag ska omfattas på lika villkor. En viss begränsning förslås, då endast de företag som enligt den EU-rättsliga definitionen utgör mikroföretag eller små företag bör omfattas. undantas från systemet, liksom verksam- het som avser jordbruk, fiskeri och vattenbruk. heter kan komma att behöva undantas efter samråd med Europeiska kommissionen (kommissionen). Krav på företag för att erhålla lättnad För att erhålla lättnad ska ett företag uppfylla två krav. -Verksamhetskravet: Företaget ska bedriva verksamhet vid ett fast driftsställe i en nystartszon eller vid en plats i en nystarts- zon som motsvarar ett fast driftställe. -Boendekravet: Minst en fjärdedel av den arbetade tiden i före- taget ska vara utförd av personal som är folkbokförd på en adress i en nystartszon. Även den som inte uppfyller boendekravet men som för mindre än sedan uppfyllt det bör anses avdragsberättigad. En sådan rätt till avdrag, då villkoret inte uppfylls, ska dock som längst gälla som motsvarar den längsta period under vilken kravet var uppfyllt och som avslutats högst . Den närmare utformningen av socialavgiftslättnaden Eftersom kopplingen mellan ålderspensionsavgiften och förmånerna i ålderspensionssystemet ska bevaras får företag inte undantas från att betala in ålderspensionsavgifter. Stödet som ges i systemet med nystartszoner bör därför bestå av hel lättnad från allmän löneavgift samt hel lättnad från arbetsgivaravgifter respektive egenavgifter utom ålderspensionsavgiften. Ett stöd som är avsett att minska stödmottagarnas normala löpande kostnader och som utgår utan tidsbegränsning anses av kommissionen utgöra driftsstöd och får endast lämnas inom ramen för stöd av mindre betydelse. Lättnaden i systemet med nystarts- zoner kommer att vara för omfattande för att rymmas inom ramen för sådant stöd. Av utredningens direktiv framgår vidare att syftet med nystartszonerna ska vara att ge ett stöd som låter företag eta- blera sig och växa. I möjligaste mån ska det undvikas att systemet med nystartszoner direkt subventionerar olönsamma företag och därmed motverkar nödvändig strukturomvandling. Enligt utredningens mening står det mot den bakgrunden klart att det stöd som erbjuds i systemet med nystartszoner måste vara är det angeläget att ett system med nystarts- zoner blir tillräckligt attraktivt för att företag ska etablera sig och nyanställa i nystartszonerna samt att befintliga företag ska kunna växa. En allt av lättnad riskerar att avskräcka från detta. Hel lättnad bör enligt utredningens bedömning ges , varefter lättnaden bör fasas ut på så sätt att halv lättnad ges . Ett obegränsat undantag från socialavgifter riskerar att uppgå till mycket stora belopp och skapa stora kostnader för staten. Det kan också anses ineffektivt att ge skattelättnader åt företag som betalar ut höga löner. Den månadsvisa lättnaden bör därför begränsas. För arbetsgivare bör begränsningen avse ett belopp som för varje anställd högst motsvarar de arbetsgivaravgifter och den allmänna löneavgift som belöper på en bruttolön om ett halvt inkomstbas- belopp . För enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag bör den begränsas till att avse ett belopp som högst motsvarar de egenavgifter och den allmänna löne- avgift som belöper på en bruttolön om sex inkomstbasbelopp . Lättnaden bör ges för arbetsgivare avseende de anställda som är verksamma vid ett fast driftställe i en nystartszon och för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag avseende de inkomster som är hänförliga till ett fast driftställe i en nystartszon. Av de alternativ som utredningen övervägt ger detta enligt utredningens bedömning störst effekter för sysselsättning inom nystartszonerna som kostnaderna inte blir orimliga. Det finns flera sätt att utforma en rätt till lättnad avseende socialavgifter. Utredningen har övervägt tre metoder: kreditering, nedsättning och avdrag. Av dessa bedöms en metod med avdrag från socialavgifterna för verksamhet i nystartszon vara den mest lämpliga. Förutsättningarna för ett system med nystartszoner