sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — En sammanhållen svensk polis Omslagsbilder: och / , / , / i , / i Grafisk formgivning: , Reklam SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att analysera om polisens nuvarande orga- nisation utgör ett hinder för de krav som regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet (dir. 2010:75). Om kommittén finner att organisationen utgör hinder i dessa avseenden ska ett fullständigt förslag till helt eller delvis ny orga- nisation lämnas. Som ordförande förordnades dåvarande expeditionschefen vid , numera general- direktören för Kriminalvården, . förordnades som ledamöter polisstyrelseledamoten (V), dåvarande riksdagsledamoten (KD), förste vice talmannen tillika riksdagsledamoten (S), riksdagsledamoten (M), riksdagsledamoten (C), riksdagsledamoten (S), kommunstyrelsens ordförande i kommun (M), partistyrelseledamoten (MP), riksdagsledamoten (FP) och riksdagsledamoten (M). förordnades politiske sekreteraren (SD) och kommunstyrelsens ordförande i kommun (FP). Kommittén har antagit namnet . Som experter förordnades dåvarande generaldirektören för Försvarsmakten, numera generaldirektören för , , departementsrådet vid Justitie- departementet samt chefsåklagaren vid åklagar- kammaren i Per . förord- nades länspolismästaren vid i och vid Polismyndigheten , utredaren vid Statskontoret och länspolismästaren vid Polis- myndigheten i län . förordnades dåvarande generaldirektören för och ekonomidirektören vid . vid förordnades och entledigades . förordnades ämnesrådet vid som biträtt sekretariatet. förordnades regionchefen vid kriminalvården . Utredaren vid förordnades som sekreterare och entledigades . Kammarrättsassessorn vid Kammarrätten i förordnades som sekreterare . förordnades som sekreterare polismästaren . vid Justitie- departementet förordnades som sekreterare och entledigades . Som biträ- dande sekreterare förordnades jur. stud. . Från arbetade som praktikant jur. stud. i sekretariatet. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir 2012:13). Regeringen har givit kommittén i uppdrag att även utreda behovet av ett fristående organ som ska granska såväl polisens verksamhet, inklusive den verksamhet som Säkerhets- polisen bedriver, som Kriminalvårdens verksamhet. Kommittén ska också analysera konsekvenserna av en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående polismyndighet inom polis- väsendet och lämna de förslag som en sådan ombildning i så fall kräver. Kommittén ska också redovisa de följdändringar som krävs i andra författningar med anledning av en förändrad organisation för polisen. Kommittén återkommer med redovisning av dessa frågor i tre betänkanden . Härmed överlämnas betänkandet En sammanhållen svensk polis, SOU 2012:13. Kommitténs uppdrag i denna del är därmed slutfört. Kommitténs uppdrag och arbete .................................. Polisens organisation och ledningsstruktur................... Utvecklingen 1965–2010 ......................................................... Polismyndigheternas nuvarande organisation...................... Samverkan över myndighetsgränserna ................................. Samverkan i övrigt.................................................................. Grov organiserad brottslighet .................................... Samverkan kring mängdbrott..................................... Polisens administrativa center.................................... Styrning av polisorganisationen .................................. Polisens uppdrag och målen för verksamheten .................... 3.1.1 Minska brottsligheten och öka människors 3.1.2 Polisverksamhetens ändamål och polisens 3.1.3 Befogenhet att använda våld och tvång ..................... och regeringens styrning av polisen .................. ansvar och beslutsbefogenheter............ 3.3.2 Föreskrifter och allmänna råd .................................... 3.3.3 Nationella styrdokument och arbetsmetoder ........... Uppföljning, tillsyn, kontroll och internrevision................. Uppföljning och utvärdering...................................... 3.4.3 Intern styrning och kontroll ...................................... Grundläggande gemensamma arbetssätt............................... Polisens underrättelsemodell (PUM)........................ 3.6.2 Polisens nationella utredningskoncept (PNU)......... Polisens resurser och resultat..................................... Resursutvecklingen –2010 .................................. Polismyndigheternas resurser 2010 ........................... 4.2.2 Om underlaget för bedömningen .............................. Resultatutvecklingen –2010 ............................... Polismyndigheternas resultat 2010............................ Kvalitetsvärderingar utifrån medborgarbehov ..................... 4.3.1 Vad är kvalitet i polisens verksamhet?....................... Vad tycker allmänheten? Vad är kostnadseffektivitet? Utvecklingen 2000–2010............................................ 4.4.3 Indikatorer på kostnadseffektivitetens variation Några faktorer som försvårar möjligheten att Hinder med polisens nuvarande organisation 5.1Otillräcklig nationell beslutskraft och otydliga 5.1.1Fördelningen av ansvar och beslutsbefogenheter mellan och 5.1.2 Fördelningen av ansvar och beslutsbefogenheter mellan länspolismästarna och polisstyrelserna ......... 5.2 Många polismyndigheter av skiftande storlek...................... 5.2.1 Alla myndigheter ska ha alla funktioner ................... 5.2.2 Skiftande storlek och förutsättningar vid polismyndigheterna försvårar effektiv styrning ....... 5.3 Konsekvenser för verksamheten ........................................... 5.3.1 Ingen kan ta ansvar för helheten................................ 5.3.2 Utveckling av nationella strategier och 5.3.3 Goda exempel har svårt att få spridning.................... 5.3.5 Hinder för samverkan inom polisorganisationen ..... 5.3.6 Hinder för samordning av operativ verksamhet ....... Hinder för samordning inom områden som Arbetsrättsliga begränsningar för ökad flexibilitet och rörlighet.............................................. Sekretessregler kan hindra utbyte av information .... 5.3.12 Samarbete med övriga myndigheter i och utanför 5.3.13 Polisens internationella samarbete............................. Behövs förändring av polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur?................................................ Räcker det att ändra arbetssätt? Större initiativförmåga vid .......... Samverkan undanröjer vissa hinder, men kräver Räcker det att utöka mandat?.............. Räcker det att minska antalet polismyndigheter? 6.5Förändringar av polisens organisation och 7.1Nuvarande organisation och reformprocesser i , , , samt och Vilka erfarenheter ................kan svensk polis dra nytta av? Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning Den förvaltningspolitiska ..............................propositionen Erfarenheter av ombildningar till enmyndigheter................ Bristande analyser och uppföljning ........................... Otydlighet i styrkedjan kvarstår................................ Regional- och lokalpolitiska faktorer påverkar......... Minskad detaljstyrning från riksdag och regering .... Enhetlig handläggning och rättstillämpning ............. Tillsynsfrågan har lösts på olika sätt.......................... 8.3.11 Val av ledningsform .................................................... En ny organisation för polisverksamheten ................... 9.1Rikspolisstyrelsen, och polismyndigheterna ombildas till en 9.1.1 En sammanhållen myndighet ger de bästa 9.1.2 Namn på den nya myndigheten ................................. 9.1.3 Säkerhetspolisen ombildas till en fristående 9.2 och Säkerhetspolisen utgör polisen ....... 9.3 Organisatorisk ram ................................................................ 9.3.1 ska själv besluta sin 9.3.3 organisation ska utgå från en geografisk uppgifts- och ansvarsfördelning .............. Nationell operativ avdelning ...................................... Allmänhetens kontaktpunkt för högre kvalitet i 9.4 Ledningsform för den nya myndigheten .............................. 9.4.1 Utgångspunkt för val av ledningsform ...................... som styrelsemyndighet?.............. 9.5.1 Utnämning av vissa chefsbefattningar ....................... Den regionala nivån................................................................ 9.6.1 Behovet av medborgerlig insyn i polisverksamheten på regional nivå ........................... 9.6.2 Utnämning av ledamöter i regionpolisråden ............. 9.6.3 Allmänhetens kontaktpunkt i polisregionen för högre kvalitet i polisverksamheten ............................ Den lokala nivån ..................................................................... 9.7.1 Geografisk underindelning av polisregionerna ......... 9.7.2 Lokal samverkan mellan och kommunerna och andra lokala aktörer ...................... 9.7.3 Samverkan utifrån lokala problemställningar ............ 9.7.4 får ett uttalat 9.7.5 förhållande till allmänheten ....... Tidpunkt för genomförandet ................................................ Tillsyn över polisverksamheten................................... Ett fristående granskningorgan för tillsyn över 10.1.1 Regeringens ställningstaganden ................................. 10.1.2 Nuvarande ordning..................................................... 10.1.3 Exempel på tidigare överväganden ............................ 10.1.4 Kommitténs bedömning ............................................ En särskild genomförandeorganisation bör inrättas........... 11.1.1 Behovet av en genomförandeorganisation ................ 11.1.2 Nära samarbete med polisorganisationen ................. 11.1.3 Uppdrag och mandat till en särskild utredare........... 11.2.1 Beslut på lägsta ändamålsenliga nivå.......................... 11.2.2 Polismyndighetens lokalt bedrivna arbete ska 11.2.3 Geografisk underindelning och långtgående 11.2.4 Bärkraftiga polisregioner............................................ 11.2.5 Omfördelning av viss verksamhet till 11.2.6 Tydligare ansvarsfördelning ....................................... 11.2.7 Funktionsindelning för viss operativ verksamhet .... 11.2.8 Ny inriktning för nationell operativ verksamhet...... 11.2.9 Funktionsindelning för annan verksamhet än 11.2.11 Allmänhetens kontaktpunkt för högre kvalitet i polisverksamheten....................................... 11.2.12 Medborgerlig insyn och demokratisk kontroll... Konsekvenser av kommitténs förslag ......................... Utgångspunkter för konsekvensbeskrivningen ................... 12.1.1 Organisationsförändringen är en del av ett större 12.1.2 Mycket kraft för själva förändringsarbetet ............... Konsekvenser i ett medborgarperspektiv ............................. 12.2.1 Ökad enhetlighet och rättssäkerhet........................... 12.2.2 Det demokratiska perspektivet .................................. Konsekvenser i ett rättskedjeperspektiv ............................... Konsekvenser i ett verksamhetsperspektiv........................... 12.4.1 Regeringens krav på verksamheten ............................ 12.4.2 Tydligare styr- och ansvarskedja................................ 12.4.3 Adekvat beslutsnivå .................................................... 12.4.4 Behov av strategisk ledning och styrning .................. 12.4.5 Huvudkontor i stället för Rikspolisstyrelse kräver ny kompetens................................................... 12.4.6 Nödvändigt förändringsarbete kräver engagemang på alla nivåer........................................... 12.4.7 Konsekvenser för nationell operativ verksamhet...... 12.4.8 Särskilda utredningar .................................................. 12.4.9 Verksamheten vid Statens kriminaltekniska 12.4.10 Ledning och styrning av polisregioner ................ Register - och sekretessfrågor ............................... Överklagandemöjligheter och forumfrågor ........ Konsekvenser som rör arbetsgivaransvaret och det 12.5.1 Personalpolitisk framförhållning krävs...................... 12.5.2 Personalpolitisk enhetlighet ....................................... 12.5.3 Arbetsgivaren och personalorganisationerna ............ Konsekvenser för personalen ................................................ 12.6.1 Allmänna konsekvenser.............................................. 12.6.2 Tjänstgöring efter order och ingripanden på ledig Anställningsavtal ..........................................och andra avtal 12.7.2 Civilrättsliga ........................................................avtal 12.11Organisationsförändringen behöver följas upp ................... Bilaga 1–2 Kommittédirektiv......................................................... uppdrag är att analysera om polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav som regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. Om kom- mittén anser att organisationen utgör ett hinder i dessa avseenden ska förslag till ny organisation lämnas. Uppdraget kan bl.a. ses mot bakgrund av de betydande resurser som polisväsendet tillförts. –ökade an- slaget till polisverksamheten med till . ökade antalet anställda i polisväsendet till drygt 28 000 anställda, varav 20 300 poliser, vilket gör polisen, mätt i antal anställda, till landets största statliga verksamhet. Regeringen har bedömt att de ökade resurserna inte återspeglas i polisens resultat. Polisen är en statlig verksamhet som består av 21 polismyndigheter med geografiska ansvarsområden som motsvarar länsindelningen, samt och . är chefsmyndighet för det kriminaltekniska labora- . och Säkerhetspolisen utgör delar av Riks- polisstyrelsen även om Säkerhetspolisen i praktiken fungerar som en egen myndighet. är central förvaltningsmyndighet för polis- väsendet och utövar tillsyn över detta. leds av rikspolischefen som är anställd av regeringen. är en styrelse med begränsat ansvar vars ledamöter utses av regeringen. Polismyndigheterna ansvarar för ledning och genomförande av polisverksamheten inom sina respektive polisdistrikt. Polismyndig- heterna leds av en länspolismästare och en polisstyrelse. Såväl läns- polismästaren som ledamöterna i polisstyrelserna utses av regering- en. Den operativa polisverksamheten bedrivs framför allt av polis- myndigheterna. har som central förvaltnings- myndighet för polisväsendet vissa befogenheter över polis- myndigheterna. har ansvar för att utveckla och precisera de mål och riktlinjer som och regeringen bestämmer för polisverksamheten samt att förmedla dessa till hela polisorganisationen. har också till uppgift att fördela de ekonomiska medel som polisen tilldelas av stats- makterna. Till uppgifter hör också att bedriva tillsyn över polisväsendet. ska verka för plan- mässighet, samordning och rationalisering inom polisen vilket medför att teknik- och metodutveckling liksom uppföljning är viktiga delar av verksamheten. har begränsade befogenheter att vidta åt- gärder för att ändra verksamhetens inriktning och att korrigera bristande resultat i en polismyndighet. Om en polisverksamhet inte når upp till de krav som ställs ska i sin roll som tillsynsmyndighet genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring. Vid behov ska Rikspolis- styrelsen också anmäla sådana förhållanden till regeringen. Riks- polisstyrelsens styrelse har ansvar för myndighetens årsredo- visning, delårsrapport och budgetunderlag. Styrelsen beslutar även om riktlinjer m.m. för internrevisionen och sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner och landsting. Inom polismyndigheterna beslutar respektive polisstyrelse om verksamhetsplan, budget, inre organisation och arbetsordning för myndigheten medan länspolismästaren har ett löpande ansvar för verksamheten och ekonomin. Länspolismästaren ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. Polisstyrelsen ska biträda länspolismästaren och föreslå denne de åtgärder som sty- relsen finner motiverade. Polisens verksamhet är omfattande och varierad. Polisen ska utöver att förebygga och utreda brott även lämna skydd, upplysningar och annan hjälp. Till målen för polisen hör bl.a. att minska risken för att brott begås, att verka för att fler brott leder till lagföring och att öka människors trygghet. Polisens myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig samt bedrivas effektivt och med hög kvali- tet. Resultaten och graden av måluppfyllelse för många av polisens uppgifter är svåra att bedöma. Inte minst gäller detta stora delar av det brottsförebyggande arbetet. Antalet anmälda brott har ökat , delvis beroende på ökade polisinsatser när det gäller trafikbrott och narkotikabrott, och ett större antal brott upp . Däremot har inte andelen brott som leder till beslut om lagföring förändrats – 2010. De kvalitetsmätningar som genomförts visar emellertid att polisens arbetsinsatser i huvudsak svarar väl upp mot allmänhetens behov och förväntningar och att befolkningen till övervägande del har ett stort förtroende för polisen. Svårigheterna att i övrigt bedöma kvaliteten och kostnads- effektiviteten avseende polisens resultat hänger samman med den i vissa avseenden ofullständiga redovisningen av polisens resultat och polisverksamhetens effekter i relation till uppsatta mål för verk- samheten. Ett annat skäl till svårigheterna vid bedömningen av effektivitetsutvecklingen inom den brottsbekämpande verksam- heten är att inriktningen av polisens arbete gradvis har förskjutits till förmån för mer brottsförebyggande insatser med bl.a. ökad polisiär synlighet och fler trafikkontroller, samverkan med kommuner och andra lokala aktörer m.m. Till detta kommer att brottsstrukturen har förändrats med t.ex. en ökande andel våldsbrott, bedrägerier och annan ekonomisk brottslighet liksom it-relaterad brottslighet. Det svenska medlemskapet i EU och inträdet i Schengen- samarbetet har successivt medfört både nya förutsättningar och nya åtaganden för polisen. Även demografiska och andra förändringar i samhället har haft konsekvenser för polisens verksamhet, bl.a. har befolkningen ökat med en befolkningskoncentration kring storstadsregionerna. Skillnaderna i resultat mellan olika polismyndigheter när det gäller t.ex. utredningsverksamheten är en indikator på att det finns möjligheter till utveckling av polisverksamhetens kvalitet och effektivitet. Dessa skillnader kan enligt kommitténs bedömning tillskrivas antingen underlaget för resultatredovisningen eller olik- heter i prioriteringar, arbetssätt och metoder. Att sådana skillnader förekommer hänger enligt kommitténs bedömning nära samman med begränsade mandat att fatta beslut i dessa frågor som är bindande för polismyndigheterna. Tilltron till resultatredovisningssystemets utformning och till- förlitlighet är svag inom polisorganisationen och en samfälld syn på vad som är bra resultat i polisens verksamhet saknas. Dessa fak- torer får i sin tur konsekvenser för möjligheten att utöva en effektiv strategisk ledning och styrning av verksamheten. Hinder med nuvarande ledningsstruktur och organisation Otillräcklig nationell beslutskraft och otydliga ansvarsförhållanden Kommittén kan konstatera att har begränsade befogenheter att agera inom de områden som faller under dess an- svar. Till exempel har begränsade möjligheter att fatta de beslut som krävs för att säkerställa att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som och regeringen beslutar. Trots att ett sådant säkerställande är en av Rikspolis- styrelsens huvuduppgifter är styrelsen hänvisad till att genom en kombination av styrmedel och informella processer försöka förmå polismyndigheterna att agera enligt statsmakternas vilja. Detta medför att förväntningar och krav på inte går hand i hand med vad den enligt instruktion och regelverk i övrigt har möjlighet att i realiteten uträtta. mandat att meddela föreskrifter i frågor av framför allt organisatorisk art är otydligt i förhållande till polis- myndigheternas och polisstyrelsernas befogenheter och ansvar. Detta utgör utan tvekan ett hinder för en effektiv styrning av polis- verksamheten. Ett stort antal aktörer är inblandade och gör utifrån olika aspekter anspråk på att styra verksamheten. Den gällande ordningen för bemyndiganden och befogenheter att be- sluta i olika frågor är mycket svåröverskådlig. Överlappande be- fogenheter finns på flera områden, bl.a. mellan polisstyrelserna och samt polisstyrelsen och länspolismästaren. Med detta följer också tolknings- och tillämpningsproblem. Inom det område där har befogenheter att agera, såsom att precisera och förmedla mål och riktlinjer och att verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet, är polismyndigheterna skyldiga att följa Rikspolis- styrelsens anvisningar. följer av polisförordningens be- stämmelser att polisstyrelsen och länspolismästaren är ansvariga för polisverksamheten i länet och att polisstyrelserna har egna besluts- befogenheter i vissa frågor, bland annat om polismyndighetens organisation. De motstridiga förhållandena bidrar till att det råder oklarhet inom polisorganisationen i vad mån anvisningar i aktuella avseenden är bindande för polismyndig- heterna. I de delar det finns sådana oklarheter blir följden att det är svårt för att effektivt och med kraft säkerställa att nationella och enhetliga arbetssätt och metoder implementeras. tillsyn bedrivs bland annat genom särskilda inspektioner. Rapporter med kritik och påpekanden utifrån dessa inspektioner publiceras och till ställs polismyndigheterna. Inom polisorganisationen uppfattas dock rapporternas status som oklar och de rekommendationer som ges får, efter vad kommittén kan bedöma, ett allt för begränsat genomslag i polismyndigheternas verksamhet. har inte mandat att besluta att polismyndigheterna ska åtgärda de upptäckta bristerna. har bl.a. genom sin föreskriftsrätt vissa möjligheter att vidta åtgärder för att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll, men kommittén konstaterar att det kan ifrågasättas om det ansvar som i formell mening vilar på riks- polischefen motsvaras av tillräckliga befogenheter. Ett genom- gående problem vid tillsyn, internrevision och intern styrning och kontroll inom polisen är att inte har förut- sättningar att besluta att polismyndigheterna ska åtgärda identi- fierade brister. Det innebär att det heller inte finns några formella krav på att polismyndigheterna ska genomföra föreslagna åtgärder. I praktiken avgör respektive länspolismästare om och när en åtgärd ska vidtas. I detta avseende utgör polisens nuvarande organisations- form ett tydligt hinder. Enligt kommitténs bedömning präglas polisorganisationen så- ledes av en beslutsstruktur som innebär att till- syns- och uppföljningsansvar inte ger det genomslag vad gäller ledning och styrning som krävs för att säkerställa effektivitet i verksamheten. Kommittén har också noterat att det på regional nivå råder delade meningar om t.ex. ansvarsfördelningen mellan länspolismästaren och polisstyrelsen vid de olika myndigheterna. Många polismyndigheter av skiftande storlek Polismyndigheterna är egna resultatenheter och förväntas därmed upprätthålla den kompetens och de funktioner som krävs för uppdraget.