sou · H0B335 · 2012-05-24 00:00:00 — Beträffande beslut i ärenden gäller sekretessen enligt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen endast för uppgifter i skälen. Sek- retessen gäller såväl hos som vid migrationsdom- stolen, om beslutet överklagas dit. I vissa ärenden kan sökanden eller referenspersonen vara underårig. Då aktualiseras bestämmelsen i 12 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Den innebär bl.a. att sekretess till skydd för en enskild som är underårig gäller även i förhållande till dennes vård- nadshavare. Sekretessen gäller dock inte i förhållande till vårdnads- havaren i den utsträckning som denne enligt 6 kap. 11 § föräldra- balken har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter, såvida inte 1.det kan antas att den underårige lider betydande men om upp- giften röjs för vårdnadshavaren, eller 2.det annars anges i offentlighets- och sekretesslagen. I takt med barnets stigande ålder och utveckling ska vårdnadshava- ren ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. 17.3.5Rätten till partsinsyn och dess förhållande till sekretessreglerna Enligt 15 § förvaltningslagen ska myndigheter anteckna uppgifter som myndigheten får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet, om ärendet avser myndig- hetsutövning mot någon enskild. Rätten till partsinsyn enligt för- valtningslagen regleras i 16 och 17 §§. Den förra paragrafen innebär en rätt för varje part att på begäran ta del av det som har tillförts ärendet om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Bestämmelsen i 17 § ålägger myndigheterna att före ärendets av- görande ex officio underrätta en part om en uppgift som någon annan än parten själv har tillfört ärendet, om ärendet avser myndig- hetsutövning mot någon enskild. Parten tillförsäkras även en rätt att få tillfälle att yttra sig över uppgiften. Myndigheter kan göra undantag i vissa fall, däribland om beslutet inte går parten emot eller om uppgiften saknar betydelse. I vissa utlänningsärenden, däribland ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd, tillämpas 17 § förvaltningslagen endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i (13 kap. 9 § utlänningslagen). Rätten enligt 16 och 17 §§ förvaltningslagen gäller med de begräns- ningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen reglerar förhållandet mellan rätten till partsinsyn enligt t.ex. förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen och olika sekretessregler. Den innebär att bestämmelser om sekretess i de flesta fall får vika för parters rätt till insyn i målet eller ärendet. Denna huvudregel kommer till uttryck i bestämmelsens första stycke, som innebär att sekretess inte hindrar en part som har rätt till insyn i handläggningen att ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Bestämmelsen avser endast uppgifter som tillhör ären- det och alltså inte allmän bakgrundsinformation som en myndighet har tillgång till och som inte har särskild relevans i målet eller ärendet (se t.ex. regeringens beslut , A dnr IM 2996/81). Huvudregeln gäller dock inte om det av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretess- belagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på något annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Det sagda gäller handlingar och annat material i målet eller ärendet. Enligt andra stycket gäller att sekretess aldrig hindrar en part att ta del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från det som sägs i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen gäller de bestämmel- serna. I 10 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen finns bestäm- melser om förbehåll som ställs upp i samband med att en uppgift lämnas ut. Om en myndighet finner att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt en bestämmelse om sekretess hindrar att en uppgift lämnas till en enskild – däribland en part – kan undanröjas genom ett förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, ska myndigheten göra ett sådant förbehåll när uppgiften lämnas till den enskilde. Också förvaltningsprocesslagen innehåller regler om partsinsyn. I migrationsdomstolarna gäller följande. Innan ett mål avgörs ska en part ha fått kännedom om det som har tillförts målet genom någon annan än honom själv och haft tillfälle att yttra sig över det. Från denna regel görs undantag för fall då det inte finns anledning att anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis, om underrät- telse annars är uppenbart onödig, om motparten är en förvaltnings- myndighet och en underrättelse är onödig eller om det kan befaras att en underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslutet i målet (18 § förvaltningsprocesslagen). Underrättelse- skyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. I 43 § förvaltningsprocesslagen föreskrivs att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts målet med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Bedömningar: Det bör inte göras särskilda undantag från skyl- digheten att motivera beslut i ärenden om uppehållstillstånd eller särskilda inskränkningar i rätten till partsinsyn. Det finns inte heller anledning att införa tvångsäktenskap som en särskild avslagsgrund i ärenden om uppehållstillstånd. Det bör inte införas något ökat krav på muntlighet vid handläggningen av anknytningsärenden. För fall då det finns misstanke om tvång bör dock införa som rutin att kalla till ett möte med referenspersonen och vid samtalet ge utförlig information om vilka handlingsalternativ och hjälpmöj- ligheter som står till buds. Med referenspersonens samtycke kan en företrädare för , Polisen eller någon lämplig fri- villigorganisation delta vid mötet. Åldersgränsen för rätt till familjeåterförening bör inte höjas. Inte heller bör det införas något undantagslöst förbud mot uppe- hållstillstånd i anknytningsärenden då någon part är underårig. Som har framgått av redogörelsen för gällande rätt är förekomsten av tvång inte någon särskild avslagsgrund vid ansökningar om uppe- hållstillstånd på grund av äktenskap. Ansökningen avslås i stället med hänvisning till att det enligt reglerna i IÄL inte är ett civil- rättsligt giltigt äktenskap. har till haft i uppdrag att föra statistik över förekomsten i ärenden om uppehållstillstånd av bl.a. fullmaktsäktenskap, tvångs- äktenskap och barnäktenskap. En närmare redovisning av statisti- ken finns i kapitel 6. Här finns det anledning att uppehålla sig vid vissa synpunkter och förslag som framfördes i slutredovisning till regeringen. Av redovisningen (s. 8) framgår att personal anser att ärenden som rör tvångsäktenskap är bland de svåraste att handlägga. Det finns i ärendena ofta god anledning att anta att båda parterna har tvingats in i äktenskapet. Anknytningspersonen, eller i vissa fall sökanden, är i många fall förtvivlad och rädd för vad familjen och i vissa fall även släkten ska säga om det kommer fram att hon (vi utgår för enkelhets skull nu från att det är en kvinna eller flicka även om det mycket väl kan handla om en pojke eller man) har berättat för myndigheterna att hon inte ville gifta sig. Det förekommer att hon är rädd för att bli dödad. Kvinnan eller flickan uttrycker ibland som sin högsta önskan att maken inte ska komma till men är starkt angelägen om att det i Migra- tionsverkets avslagsbeslut inte ska framgå vad hon har berättat. handläggare har i sådana lägen ett starkt begrän- sat handlingsutrymme och kan, enligt redovisningen, inte göra mer än att hänvisa personen till Polisen. Dock är enligt Migrations- verket många av de berörda ovilliga att ha något med eller Polisen att göra. Vid finns ett etiskt råd som är utsett av reger- ingen. Rådets funktion är rådgivande och generaldirektören ska kunna inhämta yttranden från rådet när det gäller etiska frågor. har angående tvångsäktenskap uttalat att Migrations- verket bör uppmana referenspersonen att öppet stå för sin uppfatt- ning. Om personen inte öppet vågar ge uttryck för att han eller hon inte vill sammanleva med sökanden, kan enligt den om- ständigheten att han eller hon innerst inne är emot sammanlevnaden inte läggas till grund för ett avslagsbeslut. Inte heller kan hand- läggaren enligt etiska rådets uppfattning hjälpa referenspersonen på något annat sätt än genom råd om vart han eller hon kan vända sig. har i sin slutredovisning anfört att dagens reglering inte tillgodoser de utsatta ungas behov av en ordning som tillvaratar deras rättigheter. Detta får, menar verket, till följd att dessa personer sällan vågar tala om att de inte vill leva med den andra parten. hamnar då i ett svårt dilemma efter- som man beviljar uppehållstillstånd i fall där det är tveksamt utifrån både moraliska och juridiska grunder om det är korrekt. Det som anförs i slutredovisningen aktualiserar ett antal frågor som kommer att diskuteras under de efterföljande rubrikerna. Där- utöver finns ett antal ytterligare spörsmål som har väckts bl.a. vid myndighetens hearing och i andra sammanhang. Också dessa frågor kommer att diskuteras i det följande. Motiveringsskyldighet, partsinsyn och sekretess Om en sökande eller referensperson vid ett samtal med Migra- tionsverket eller utlandsmyndigheten lämnar en uppgift om att han eller hon har blivit tvingad till äktenskapet, är handläggaren i prin- cip skyldig att anteckna uppgiften om den kan ha betydelse för utgången i ärendet (15 § förvaltningslagen). För en uppgift om tvång som härrör från sökanden eller refe- renspersonen bör det i många fall kunna gälla sekretess enligt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen med hänvisning till att det kan antas att fara uppkommer för att den som har lämnat upp- giften eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Kollisionsregeln i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen innebär att sekretess dock normalt får vika för den rätt till partsinsyn som gäller enligt 16 och 17 §§ förvaltningslagen (den sistnämnda paragrafen delvis begrän- sad av 13 kap. 9 § utlänningslagen). Endast om det med hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekre- tessbelagd uppgift i ärendet inte röjs gäller sekretessen i förhållande till en part. I annat fall har sökanden, som är part, alltid rätt att ta del av handlingar och annat material som har tillförts ärendet av referenspersonen. Förmodligen kan det i vissa fall föreligga synner- liga skäl för att en av referenspersonen lämnad uppgift om tvång inte röjs för sökanden. I undantagsfall kan det alltså hända att ett avgörande grundas på omständigheter som en part inte har fått full kännedom om. Enligt 10 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen är det möj- ligt att vid utlämnande av en sekretessbelagd uppgift göra ett för- behåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, om myndigheten på det sättet anser att risken för skada, men eller annan olägenhet kan undanröjas. I ärenden av det slag som det nu handlar om är det förmodligen i många fall inte lämpligt att lämna ut en uppgift till sökanden med förbehåll. Det måste nämligen, med hänsyn till att äktenskapstvång ofta utövas kollektivt och till att även sökanden kan vara utsatt för press, antas att risken för att förbehållet inte respekteras är stor. Om sökanden är den eller en av dem som utöver pressen har ett förbehåll knapp- ast någon funktion. Som har beskrivits i avsnitt 17.3.3 finns en skyldighet att moti- vera beslut om uppehållstillstånd. Det finns vidare en förpliktelse enligt artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet att motivera avslags- beslut. Skyldigheten att motivera beslut är central i rättsskydds- systemet och det är för den enskilde ytterst väsentligt att myndig- heten redogör för hur den har kommit fram till sitt beslut.4 Även med beaktande av de starka skäl som talar för att i vissa fall ska kunna avstå från att motivera ett avslagsbeslut, fram- står en sådan lösning som i alltför hög grad stridande mot de prin- ciper som bör gälla (och gäller) för beslutsfattande inom den svenska förvaltningen och det svenska rättsväsendet. Det skulle dessutom stå i strid med familjeåterföreningsdirektivet. Mot en sådan lösning talar dessutom att det snart skulle uppstå en allmän förståelse för att en utebliven motivering innebär att en part har åberopat tvång. Skyddseffekten är därför tveksam. En sådan lösning bör av angivna skäl inte komma i fråga. Sekretessen enligt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen kan gälla för uppgifter i skälen till ett beslut men däremot inte för själva beslutet (tredje stycket). Om förutsättningar för det i övrigt föreligger går det alltså att hemlighålla skälen för beslutet. Detta gäller emellertid inte i förhållande till sökanden. Enligt 10 kap. 3 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen hindrar nämligen aldrig sekretess att en part i ett mål eller ärende tar del av domen eller beslutet i ärendet. Det är en grundläggande rättssäkerhets- garanti att en part har rätt att få del av en dom eller ett beslut. Dessutom är det högst troligt att det snart skulle bli känt att sek- retessbelagda skäl ofta döljer påståenden om tvång. Trots de allvar- liga olägenheter som regleringen innebär i fall av tvångsäktenskap föreslår vi mot denna bakgrund inte någon möjlighet att göra undantag från rätten att ta del av ett beslut. 4 Se betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29), som innehåller en utförlig genom- gång av bl.a. tidigare lagstiftningsärenden och en diskussion om motiveringsskyldighetens innehåll, s. 491 f. Undantag som uttryckligen tar sikte enbart på tvångsäktenskap bör enligt vad som har sagts inte komma i fråga. När det gäller eventuella ändringar med ett vidare tillämpningsområde tillkom- mer, utöver de skäl som har anförts, att vårt uppdrag gäller en- dast barnäktenskap och tvångsäktenskap och att vi därför som utgångspunkt inte bör lägga fram förslag som rör ett betydligt mer vidsträckt område än så. Finns det tillräckliga möjligheter att avslå en ansökan om uppehållstillstånd vid tvångsäktenskap? En annan fråga är om lagstiftningen är utformad så att det finns tillräckliga möjligheter att avslå en ansökan om uppehållstillstånd när det handlar om tvångsäktenskap. Om parterna har gift sig i utlandet ska en prövning ske enligt 8 kap. 1 a § IÄL av om äktenskapet ska erkännas här. Huvudregeln är att tvångsäktenskap inte ska erkännas. Det finns då inte någon rätt till familjeåterförening med hänvisning till äktenskapet, för- utom i de sällsynta fall då det finns särskilda skäl till erkännande enligt 1 kap. 8 a § IÄL. Om äktenskapet erkänns på grund av särskilda skäl – något som torde vara ytterst sällsynt – finns en rätt till familjeåterförening enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen. Detsamma gäller i situationen att ett äktenskap visserligen har ingåtts mot någons vilja men inte har ingåtts under sådana förhållanden att det räknas som tvång enligt IÄL:s terminologi. Under förutsättning att den part som inte vill att maken eller makan ska få uppehållstillstånd är beredd att stå för att han eller hon inte önskar leva tillsammans med den andra par- ten, bör det dock i många fall finnas möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd med hänvisning till att makarna inte lever tillsammans eller i vart fall att de inte har en sådan avsikt (5 kap. 17 a § andra stycket 1 utlänningslagen). En annan kategori är personer som med stöd av reglerna i 5 kap. 3 a § utlänningslagen ansöker om uppehållstillstånd under åberopande av en avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett sambo- förhållande. Om referenspersonen då uppger att han eller hon inte önskar sammanleva med sökanden i kan till att börja med ifrågasättas om det över huvud taget kan sägas föreligga en avsikt till äktenskap eller samboförhållande. Vidare är det en förutsättning för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen är att det inte föreligger särskilda skäl mot att bevilja tillstånd. Syftet med regleringen är att det ska vara möjligt att avslå uppehållstillstånd vid t.ex. månggifte, barnäktenskap eller förhållanden mellan minder- åriga och då det finns en påtaglig risk för att den sökande kommer att utsättas för misshandel eller andra övergrepp i förhållandet (prop. 2004/05:170 s. 181 f.). Den omständigheten att tvång inte omnämns i förarbetena till paragrafen kan knappast förstås som att det från lagstiftarens sida har varit meningen att uppehållstillstånd ska beviljas i sådana situationer. Sammantaget gör vi bedömningen att det finns juridiska förut- sättningar för att avslå en ansökan om uppehållstillstånd i de allra flesta fall då det kommer fram att ett ingånget eller planerat äkten- skap är resultatet av tvång och då referenspersonen inte önskar leva med sökanden i . Vi anser därför inte att det finns anledning att införa tvång som en uttrycklig avslagsgrund. Såvitt gäller makar torde dessutom med hänsyn till familjeåterföreningsdirektivet inte finnas något utrymme för en sådan bestämmelse. Vi föreslår därför inte några ändringar i detta avseende. Finns det tillräckliga möjligheter att utreda och upptäcka tvång? En fråga är om har tillräckliga möjligheter att uppmärksamma och utreda om någon är utsatt för tvång. I tidigare förarbeten har det gjorts en koppling mellan förekomsten av muntlig handläggning och möjligheterna att uppdaga tvång. Frågan om muntlig handläggning i anknytningsärenden regleras som tidi- gare nämnts av 14 § förvaltningslagen. 1999/2000:43 beto- nades vikten av muntliga inslag i handläggningen i ärenden rörande arrangerade äktenskap (s. 39 f.). Det ansågs mycket angeläget att den part som är bosatt i hörs utan att någon släkting är närvarande och att en eventuellt nödvändig tolk är opartisk. På så sätt torde man enligt regeringen kunna fånga upp fall där det kommer fram att kvinnan eller mannen känner sig tvingad att gå med på äktenskap. Dessa förarbetsuttalanden kom att tolkas som att muntlig handläggning var i det närmaste obligatorisk i anknyt- ningsärenden. Detta krav på muntlighet, som det uppfattades, diskuterades i betänkandet Effektivare handläggning av anknytningsärenden (SOU 2005:14, s. 95 ff.). I betänkandet konstateras att kravet på munt- lighet hade visat sig leda till en fördröjd hantering av anknyt- ningsärenden i stor utsträckning och hade kommit att bli den största anledningen till att handläggningstiderna hade ökat kraftigt. Det ansågs att muntligheten hade blivit ett formellt krav som i många fall inte tillförde ärendet några avgörande uppgifter för be- dömningen av förhållandet. erfarenheter visade också att det ökade kravet på muntliga utredningar med referens- personer inte i nämnvärd utsträckning hade påverkat möjligheterna att upptäcka sådana omständigheter som kan vara ett hot mot den sökande. I betänkandet föreslogs därför att migrationsmyndig- heterna skulle få möjlighet att avgöra vilken utredningsmetod som är mest lämplig och effektiv i varje enskilt fall och att en bestäm- melse med den innebörden skulle införas i utlänningslagen. Utred- ningen bedömde att det även i fortsättningen som regel skulle vara nödvändigt med muntlig intervju med sökande vid utlandsmyndig- heterna. Vidare ansågs att det i vissa fall skulle vara nödvändigt med en muntlig utredning med referenspersonen, exempelvis i ärenden rörande arrangerade äktenskap, i vilka det är särskilt viktigt att klarlägga parternas fria vilja. Regeringen behandlade förslaget i prop. 2005/06:72 (s. 53 f.). Regeringen instämde i bedömningen att den handläggande myn- digheten själv borde få bestämma om och i vilken utsträckning olika handläggningsmöjligheter ska utnyttjas. Det betonades att det intolkade muntlighetskravet saknade stöd i lag och att det redan genom förvaltningslagens bestämmelser om muntlig handläggning fanns möjlighet för migrationsmyndigheterna att besluta om munt- lig handläggning ska förekomma eller inte. Någon särskild bestäm- melse infördes därför inte i utlänningslagen. Det är inte känt för utredningen hur många av Migrations- verkets anknytningsärenden som avgörs efter muntlig handlägg- ning avseende referenspersonen, men av uppgifter från Migrations- verket att döma förefaller detta variera. Det är däremot en huvud- regel att muntlig handläggning sker avseende sökanden. Frågan är om det finns anledning att på nytt överväga ett ökat inslag av muntlighet i utredningarna. För en sådan lösning talar att man kan anta att det då kan vara lättare att fånga upp tecken på att äktenskapet inte har ingåtts av fri vilja. I rapporten mot sin vilja framkommer att någon tillståndsenhet på fråga från Ung- domsstyrelsen har uppgett att enheten oftare fick fram uppgifter om tvångsäktenskap när samtliga anknytningsärenden utreddes munt- ligen.5 I den tidigare (nu ersatt av i Migrationsärenden) uttalades emellertid att det var relativt sällan som sökanden eller referenspersonen under ett intervjutillfälle klart anger att äktenskapet har ingåtts under tvång. I stället är det mer vanligt att sådana uppgifter kommer fram på annat sätt innan be- slutet fattas. Givetvis är också behovet av effektivitet i handläggningen ett ytterligt starkt argument mot ett obligatoriskt ökat inslag av munt- lighet. Utredningens bedömning är att regleringen i 14 § förvaltnings- lagen ger ett väl avvägt handlingsutrymme när det gäller användning av olika utredningsmetoder. De uttalanden som tidigare gjorts angående arrangerade äktenskap framstår fortfarande som relevanta. Vi menar alltså att det, när det finns anledning att tro att det handlar om ett arrangerat äktenskap, som regel finns anledning att hålla en muntlig intervju med referenspersonen med syfte att utreda bl.a. om det är fråga om ett tvångsäktenskap. Bedömningen måste dock göras från fall till fall. arbetar med att ta fram rutiner för handläggning av ärenden som rör barnäktenskap och tvångsäkt- enskap. Det kan finnas anledning även för och utlandsmyndigheterna att se över om rutinerna vid utredning av anknytningsärenden är lämpliga när det gäller möjligheter att uppdaga tvång. En punkt som vi särskilt vill lyfta fram är betydel- sen av att eventuella tolkar som används är opartiska. Referensper- sonen bör inte utnyttjas som tolk och inte heller släktingar eller andra med kopplingar till sökandens eller referenspersonens familj eller släkt. Vi har uppehållit oss mest vid situationen att det är refe- renspersonen som är tvingad, men det kan naturligtvis också förhålla sig så att sökanden eller båda är tvingade till äkten- skapet. När det gäller sökanden bör det noga övervägas vilken per- sonal vid utlandsmyndigheten som ges i uppdrag att göra utred- ningen. Man bör vara medveten om att det kan vara problematiskt om lokalanställd personal håller i samtalet, eftersom sökanden kan känna oro för om handläggaren är opartisk eller kan komma att solidarisera sig med dem som utövar påtryckningarna. Samma pro- blematik kan givetvis uppstå när det gäller tolkar. 5 (2009:5), s. 254. finnas anledning att fundera över om det bör vara en man eller en kvinna som gör intervjun. Det är naturligtvis problematiskt, om än fullt förståeligt, att personer som faktiskt berättar om att de är eller ska bli bortgifta med tvång inte vågar stå för dessa uppgifter. De befinner sig i en oerhört svår sits där de kan uppleva att utgången blir dålig oavsett vilket alternativ de väljer. Detta är ett svårlöst problem, men vissa åtgärder bör ändå kunna vidtas för att i högre grad göra det möjligt för personen att vidhålla sin berättelse.