sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — 10 § Regeringen ska för redovisa resultatet av förvaltningen och redogöra för den förvaltning som har bedrivits av regeringen. 11 § Statens förvaltningsbolag ska för regeringen redovisa resultatet av förvaltningen och redogöra för den förvaltning som har bedrivits av bolaget. 12 § Regeringen ska och därefter i en skrivelse till utvärdera den förvaltning som bedrivs av statens förvaltningsbolag. Denna lag träder i kraft . 1Utredningsuppdraget och dess genomförande Utredarens uppdrag har varit att lämna förslag till hur den förvaltning av företag med statligt ägande som sker i lämpligast bör bedrivas och organiseras med ut- gångspunkt i målen för verksamheten, kravet på en effektiv och professionell förvaltning samt och allmänhetens möjlig- heter till insyn i förvaltningen. I uppdraget har ingått att kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för förvaltningen av företag med statligt ägande samt undersöka och redovisa andra ägares erfarenheter och förhållanden på området. Enligt direktiven ska utredaren särskilt överväga om förvaltningen av företag med statligt ägande i sin hel- het eller endast avseende vissa företag bör förändras och därmed in- ordnas i en ny eller befintlig myndighet eller bolagiseras. Utredaren ska därvid även överväga vilka kriterier som är lämpliga att lägga till grund för en eventuell uppdelning av förvaltningen. Utredarens förslag ska innehålla en redovisning av organisation, ansvarsfördelning och resursbehov för den nya organisationen och formerna för den löpande styrningen av förvaltningsorganisa- tionen. Om utredaren föreslår att förvaltningen helt eller delvis ska föras till en myndighet eller ett aktiebolag ska utredaren lämna för- slag till en ändamålsenlig uppgifts-, ansvars- och resursfördelning samt grundläggande styrdokument för verksamheten. Utredaren ska redovisa rättsliga konsekvenser av förslagen och bedöma behovet av författningsändringar eller andra förändringar som rör styrningen av förvaltningen. Utredaren ska bedöma och redovisa förslagets effekter på statsbudgeten och andra finansiella konsekvenser för staten samt föreslå hur eventuella kostnader ska Utredningsuppdraget och dess genomförande Även konsekvenser av betydelse för miljön ska be- dömas. En tidsplan för genomförandet av förslaget ska redovisas. Utredarens direktiv återfinns som bilaga (1) till betänkandet. Utredarens uppdrag är enligt direktiven avgränsat till i första hand de organisatoriska frågor som rör förvaltning av ägandet i bolag med statligt ägande. Att analysera och söka en lösning på de organisatoriska frågorna har också varit huvudinriktningen i utredningsarbetet. Oavsett organisationslösning är det en förut- sättning att den valda modellen respekteras, dvs. att aktörerna håller sig till sina rollbeskrivningar. Under arbetets gång har det dock bedömts nödvändigt att bredda frågeställning till att omfatta även frågor som rör statens ägarstyrning som helhet. Det har också bedömts angeläget att skapa ökad klarhet kring några grundläggande förhållanden och begrepp. Utredaren menar härvidlag att förvaltningen av de bolag eller de innehav i bolag som staten äger inte handlar om bolags- förvaltning utan om en förvaltning av statens ägande av bolag. Utredaren skiljer vidare mellan den övergripande och strategiska styrningen av förvaltningen av statens ägande i bolag, som utövas av riksdag och regering, och den operativa förvaltningen, med vilket avses de åtgärder som vidtas i syfte att verkställa den styrning som har beslutats. Det ska slutligen framhållas att det inte ingått i utredarens uppdrag att pröva statens ägande av bolag. Utgångspunkten har varit att de bolag som staten äger alltid ska förvaltas så väl att maximal värdeutveckling – ekonomisk eller sektorpolitisk – efter- strävas. Utredaren har som stöd för sitt arbete haft sammanlagt 13 möten med utredningens förordnade experter och sakkunniga. Sekre- tariatet har dessutom haft särskilda överläggningar med flera av experterna. Två av experterna, , har också medverkat i utarbetandet av utredarens betänkande. Utredningsuppdraget och dess genomförande har bistått i juridiska frågor och i utarbetandet av lag- förslag. En hearing hölls till vilken ordföranden och verkställande direktörer i bolag med statligt ägande inbjudits. Syftet med denna hearing var att inhämta synpunkter på och erfarenheter av statens ägarstyrning och förvaltning. Mot bakgrund av den begränsade tid som stått till utredarens förfogande har utredaren valt att lägga ut vissa uppdrag på externa utförare. Dessa uppdrag har bland annat gällt kartläggningar av olika frågor. En förteckning över uppdragen och utförare finns i bilaga 2. Ett studiebesök i har genomförts inom ramen för ut- redningsarbetet. Utredaren har i enlighet med direktiven inhämtat synpunkter från berörda delar av och även i arbetet haft kontakt med berörda myndigheter som , Ekonomistyrnings- verket och . Utredarens betänkande är uppdelat i fyra delar enligt följande. Kapitel 2 till och med 8 innehåller redovisningar av bakgrund, nuvarande förhållanden och redovisningar av de olika kartläggningar som genomförts inom ramen för utredningsarbetet. Därefter följer i kapitel 9 och 10 en analysdel som innehåller en samlad problembeskrivning med analys och därefter utredarens analyser av de statliga bolagen och möjliga kategoriseringar av dessa. Kapitel 11 innehåller utredarens överväganden och förslag. I ett inledande avsnitt presenteras övergripande mål och inriktning av förslagen. Därefter redovisas utredarens förslag till förvaltnings- organisation och former för styrning, kontroll och insyn. Utredaren lämnar ett lagförslag med författningskommentarer. Kapitel 13 och 14 behandlar konsekvenser av förslagen samt frågor om genomförande av förslagen. 2 Statligt ägda bolag Staten är en betydande företagsägare. Staten är ägare i 58 bolag var- av 44 är helägda och 14 delägda.1 Tre av bolagen är börsnoterade. De statliga bolagen hade 2010 en omsättning på totalt och ett samlat rörelseresultat på . var omsättningen 352 miljarder kronor.2 Den statliga bolagsportföljen värderades till . Värderingen baserar sig på en värdering av de 32 största bolagen. Det börsnoterade aktieinnehavet, som avser , och , värderades vid utgången av 2010 till . Utdelningarna från de statligt ägda bolagen uppgick till och 2009 till . Bolag som har gett stora utdelningar är , , AB , , , och . Utdelningarna varierar dock mellan åren. De statliga bolagen motsvarar mycket stora ekonomiska värden. Staten är genom de statliga bolagen även en stor arbetsgivare. uppgick antalet anställda till cirka 102 000 personer, eller 190 000 inkl. intressebolagen. 1Utöver dessa bolag, som förvaltas i , finns även bolag som förvaltas av statliga myndigheter, t.ex. universitet och högskolor, eller av andra statliga bolag. 2Uppgifterna är hämtade från Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2010 (). De största bolagen och innehaven är , som står för nära hälften av den totala omsättningen (214 mdkr 2010), (109 mdkr), (29 mdkr), (26 mdkr), (ca 42 mdkr 2009) och (24 mdkr). Tillsammans står dessa bolag för av den totala omsättningen och för merparten av det samlade rörelseresultatet i den statliga bolagsportföljen.3 De statliga bolagen är verksamma inom en rad olika sektorer eller branscher. Omkring en tredjedel av bolagen, eller sammanlagt 18 bolag, är verksamma inom infrastruktur- och transportområdet. Flertalet av dessa företag var tidigare affärsverk eller affärsdrivande verksamheter inom andra myndigheter. Andra stora branscher är bank, finans och riskkapital (10 bolag), fastigheter (6 bolag), läke- medel (4 bolag) samt miljö och naturresurser (4 bolag). Som andel av den totala omsättningen dominerar sektorerna naturresurser genom framförallt och infrastruktur och transport och telekommunikationer. Staten kan betraktas som en långsiktig ägare. Merparten av bolagen och verksamheterna har varit i statlig ägo eller förvaltning , även om omstruktureringar har gjorts av verksam- heterna. Till de äldsta bolagen hör , de tidigare affärsverken 3 Redovisningen bygger på en rapport av , se bilaga 2. och bolagen , m.fl. samt även innehaven i , , och , även om dessa minskat . Även kulturinstitutionerna och Operan är av mycket gammalt datum liksom Kanalbolag, som dock blev statligt ägt först . , då stora delar av statens bolagsinnehav om- strukturerades, har staten inte gjort några strategiska nybildningar eller förvärv av företag. Ett undantag är dock de förvärv av aktier eller nybildade företag som gjorts i samband med ekonomiska och sektorsspecifika kriser. Ett exempel här är Fouriertransform, som bildades i samband med den finansiella krisen och problemen inom fordonsindustrin 2008. De statliga bolag som har tillkommit utgörs i första hand av bolagiseringar av tidigare affärs- drivande myndighetsverksamhet, bland annat som följd av om- struktureringen av myndigheter inom infrastrukturområdet. Det finns också ett antal relativt nya bolagsbildningar med anknytning till förvaltningen av ny infrastruktur. En sammanställning över de statliga bolagens finns nedan i tabell 2.1. 4 I tabellen saknas , som är under likvidation, och Preaktio, som är ett vilande bolag. 5 För vissa nya bolag saknas uppgifter . Ekonomiska mål eller samhällsuppdrag De statliga bolagen har sinsemellan olika uppdrag, förutsättningar och konkurrensvillkor. Gemensamt är att de bildats eller övertagits av staten i syfte att bedriva eller kontrollera en viss verksamhet. Bolagens uppdrag och verksamhet, som fastställts genom riksdagsbeslut, kan dock förändras över tid.6 De konkurrensutsatta bolagen, som innefattar många av de större bolagen samt de börsnoterade, styrs och följs upp med ut- gångspunkt i att de ska ges samma förutsättningar och ha samma krav på sin verksamhet som andra aktörer på marknaden. För dessa bolag ställs främst ekonomiska mål som gäller lönsamhet eller utdelningar. Det finns också en stor grupp av bolag med i huvudsak särskilt beslutade samhällsuppdrag eller sektorspolitiska uppgifter. Till denna grupp kan räknas också de bolag som har monopolställning eller verkar på marknader med ofullständig konkurrens. 6 En förteckning över propositioner och riksdagsbeslut där de statliga bolagen behandlats redovisas i den årliga verksamhetsberättelsen. finns främst samhällsekonomiska mål eller särskilda sektors- politiska mål som kan vara fastställda av eller av regeringen. Det förekommer också att vissa uppgifter regleras i avtal mellan företaget och staten. De ekonomiska målen blir för dessa bolag inte lika styrande även om stor vikt läggs vid bolagens effektivitet. gjordes en uppdelning av bolagen i två huvudgrupper: företag som verkar under marknadsmässiga villkor företag med särskilda samhällsintressen Företagen i den första gruppen karakteriserades av att de verkade på en marknad med full konkurrens och/eller att ägaren, staten, främst ställde marknadsmässiga krav på resultat och avkastning. Uppföljning av verksamheten skulle ske utifrån dessa krav, men även utifrån krav på kostnadseffektivitet. Företagen i den andra gruppen kännetecknades främst av de verkade på en marknad med särskilda förbehåll. Uppföljning av verksamheten skulle ske främst med utgångspunkt i samhällsekonomiska eller sektorspolitiska parametrar. Många av de statligt ägda bolagen har en kombination av ekonomiska mål och samhällsuppdrag. Detta kan innebära att de samhällspolitiska kraven inte kan tillgodoses inom ramen för affärsmässiga ekonomiska. Bland de statligt ägda bolagen finns bolag som erhåller årliga anslag från staten för att utföra vissa uppdrag eller sköta viss verksamhet. uppgick de statliga anslagsmedlen till statliga bolag till . Merparten av dessa medel avsåg , som erhåller anslagsmedel för sitt särskilda uppdrag att erbjuda arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med funktionsnedsättning. Stora bidrag i förhållande till sin omsättning har även Operan och för sina uppdrag som nationalscener samt några bolag med sektorsuppgifter inom innovation, regional utveckling och främjande av turism, som , , och . Det statliga företagsägandet i har tillkommit vid olika tid- punkter och av skilda skäl. 7 De första egentliga statliga företags- engagemangen ägde rum i samband med utbyggnaden av infra- strukturen post, telegraf, vattenkraft och järnvägar . Det äldsta affärsverket hade dock grundats , men tillkom Svenska telegrafstyrelsen, senare , 1856, 1876, Domänstyrelsen och senare 1909. Flera av de statliga företags- engagemangen var att betrakta som s.k. naturliga monopol. Staten kom att engageras som en direkt finansiär men tog också över privat verksamhet som inte kunde bära osäkerheten i investeringarna. Utbyggnaden av infrastrukturen var också en viktig del i utvecklingen av industrisamhället. Den statliga företagsverksamheten drevs i huvudsak som affärsverk, en myndighetsform som hade anpassats till affärsdrivande verksamhet. Det första aktiebolaget med statligt ägande blev (), i vilket staten 1907 förvärvade hälften av aktierna. Motiven var att säkra tillgången till en viktig råvara för industrin men också att stimulera industrialiseringen i en region med ekonomiska svårigheter. Vid tiden för kom staten att bilda ytterligare aktiebolag med ansvar för produktion och distribution av tobak, alkohol och läkemedel och senare även avseende lotteriverksamhet. Bakgrunden var socialpolitiska mål men även fiskala skäl. tillkom statliga bolag inom bank- och kredit- väsendet, vilket bland annat förorsakades av den ekonomiska krisen. Andra nya områden där staten gick in som ägare av företag var handel och lagring av spannmål och foder, utveckling av flygtransporter, AB Aerotransport 1937, senare moderbolag till . bildades , med motiv att säkra den svenska industrins försörjning av tackjärn och sysselsättning och försörjningsmöjligheter i . Under övertog eller grundade staten företag med betydelse för beredskapen och försörjningen av viktigare varor och förnödenheter. samordnades vidare försvarets verkstäder i , som senare blev affärsverket 7 För en aktuell genomgång av det statliga företagandet, se Från problemföretag till kapital- förvaltning, statliga företag 1980–2007, akademisk avhandling av vid 2009. Beredskapsaspekter blev avgörande för valet av affärsverks- formen framför aktiebolag. Från 1960- talet och framåt började den statliga företagssektorn växa i snabbare takt och utvidgas till nya områden. Nya områden var varvsindustrin och energiområdet. Strukturomvandlingen inom textil- och konfektionsindustrin medförde också statliga ingripanden och förvärv av företag. Nya statliga kredit- institut som Svensk exportkredit och Investeringsbank bildades i syfte att lösa finansieringsproblem i företagssektorn. En statlig bankkoncern, , bildades i syfte att bland annat utgöra en motvikt till koncentrationen på den privata sidan. Den statliga företagsverksamheten var omfattande då staten 1970 bildade företagsgruppen och koncernen . Bildandet av Statsföretag syftade till att skapa en större enhetlighet i den statliga företagsverksamheten men hade också som mål att att stärka och utveckla det statliga företagandet, som sågs som angeläget för landets ekonomiska och industriella utveckling. bildades också flera koncerner inom varvs- och stålindustrin. Stora investerings- program genomfördes i syfte att stödja en strukturomvandling av basindustrin. skedde en markant utvidgning av statens ägarengagemang inom konkurrensutsatt industrisektorn. Staten förvärvade en rad företag som följd av strukturkriserna inom svensk basindustri och varvsnäringen. Omfattande omstruktu- reringar av företagen genomfördes . Statsföretags- gruppen rekonstruerades och kom sedan att utgöras av en grupp större industrikoncerner. Statens ägarengagemang minskade genom olika åtgärder, bl.a. genom försäljning eller att bolag introducerades på börsen. inleddes en privatisering av statliga före- tag. Bakgrunden var en mer restriktiv syn på statens roll som företagsägare. Utförsäljningen, som planerades omfatta 35 bolag, avsåg i första hand bolag som verkade under kommersiella villkor och på konkurrensutsatta marknader. Den skulle även omfatta sådan verksamhet i myndigheter eller affärsverk som var kon- kurrenssatt. Som en förberedelse skulle därför dessa verksamheter bolagiseras för att senare kunna bli föremål för en försäljning. Den planerade utförsäljningen av statliga bolag avbröts i samband med den ekonomiska och statsfinansiella krisen /93. Bakgrunden till bolagisering av tidigare affärsverk och konkurrensutsatt verksamhet i andra myndighet var emellertid också den omfattande avreglering som skedde inom en rad olika områden där staten tidigare hade haft monopolställning. Nya konkurrens- och marknadsförhållanden hade uppkommit som följd av ny teknik, ökad globalisering och som följd av medlemskap i . Exempel på affärsverk som bolagiserades var , , och Posten. Vissa av de verksamheter som ombildades till bolag har kvarstått som statligt ägda bolag medan andra har avyttrats. Några av bolagen har också börsnoterats varigenom statens ägarandel har minskat. –2010 har försäljningar av bolag och innehav gjorts i syfte att minska det statliga bolagsägandet. Sam- tidigt har några bolag tillkommit som följd av framför allt en fort- satt bolagisering av tidigare myndighetsverksamhet. 2.3Omprövning av det statliga ägandet Regeringen har haft målsättningen att minska det stat- liga bolagsägandet. I budgetpropositionen redovisades ett antal principer som ska vara avgörande för om ett bolag ska vara i statlig ägo. Den grundläggande utgångspunkten är att statens främsta näringspolitiska uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa förutsättningar för långsikt tillväxt. Om staten uppträder som ägare och som utformare av regler finns risk för konkurrenssnedvridning. Det an- förs dock att det inte finns skäl att sälja bolag som utvecklas bättre med staten som ägare eller där marknadsförhållandena är sådana att en försäljning skulle försämra konkurrensen eller motverka en god sysselsättningsutveckling. Ett fortsatt statligt ägande kan också vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt in- flytande. En genomgång och analys av alla statligt ägda företag skulle genomföras för att pröva skälen för och emot ett statligt ägande. De analysområden som sålunda skulle ligga till grund för genom- gången av bolagen sammanfattades av i en senare granskning i följande punkter:9 2007/08:1, bet. 2007/08:NU1, rskr. 2007/08:98. 9Regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag, , RiR 2007:8. -statens dubbla roller –2010 genomfördes försäljningar av aktier i statligt ägda bolag som totalt har inbringat nära i försäljningsintäkter till staten. Försäljning har skett av aktier i , , som ägde och . har försäljning av aktier i och en försäljning av aktie- innehavet i genomförts. 2.4Genomgång och kategorisering av bolagen Utredningen har låtit genomföra en kartläggning av den statliga bolagsportföljen. 11 Resultaten av kartläggningen redovisas i detta avsnitt. I uppdraget ingick också att identifiera de parametrar som är relevanta och styrande för en kategorisering av bolagen och konsekvenser för organiseringen av bolagens förvaltning. Dessa delar behandlas vidare i kapitel 9 i betänkandet. 2.4.1Parametrar som styr kategoriseringen Kartläggningen av den statliga bolagsportföljen har genomförts genom att analysera samtliga bolag avseende sju parametrar, som är relevanta för att kategorisera och organisera bolagen. Dessa para- metrar är följande: 2011/12:1 (UO24), bet. 2011/12:FiU10, rskr. 11Kartläggningen är utförd av , se bilaga 2.. Bransch: Bolagets branschtillhörighet baserad på bolagets huvud- sakliga verksamhetsinriktning. Ett bolags bransch påverkar vilken industriell kompetens som är nödvändig i förvaltningsorganisationen och hur bolaget bör styras. Ägarförhållanden: Statens ägarandel, och om bolaget är börs- noterat eller inte, är ägarförhållanden som påverkar vilken styrnings- modell som är relevant för bolaget. Finansiell information: Ett bolags storlek, lönsamhet och tillväxt är ett mått på företagets ekonomiska värde och därmed i vilka bolag staten som ägare har störst möjligheter att skapa eko- nomisk värde genom aktivt ägarskap. Samhällsuppdrag: Bedömning om bolaget har ett uppdrag att utföra specifika samhällsuppgifter på statens uppdrag. Bolaget har bedömts ha ett samhällsuppdrag om ett sådant uppdrag kan utläsas av bolagsordningen, bolagets ägaranvisning och/eller annan be- stämmelse (t.ex. förordning). Ett bolags samhällsuppdrag kan på- verka vilken kompetens som krävs i förvaltningen och hur bolaget bör styras och målsättas samt behovet av parlamentarisk insyn och kontroll. Samhällsuppdrag övervägande: Bedömning om bolagets sam- hällsuppdrag utgör bolagets huvudsakliga uppdrag, dvs. om bolaget enbart har ett samhällsuppdrag och inga ekonomiska mål eller om bolagets ekonomiska mål är underordnade samhällsuppdraget. Om ett bolag har ett övervägande samhällsuppdrag kan behovet av specifik kompetens som är viktig för styrning och uppföljning av samhällsuppdraget och behovet av parlamentarisk insyn och kon- troll öka ytterligare. Nationellt intresse: Bedömning om bolaget har en speciell betydelse för och landets utveckling av en eller flera av följande orsaker. Dessa kan vara att bolaget bidrar till att utveckla unika kompetensmiljöer, att bolaget förvaltar strategiska till- gångar, t.ex. naturresurser eller känslig infrastruktur, att bolaget har en viktig säkerhetspolitisk betydelse eller utgör en viktig funk- tion för att bevara landets kulturarv. Liksom för bolag med samhällsuppdrag kan det finnas anledning att t.ex. styra och mål- sätta bolag med nationellt intresse på ett annat sätt än andra bolag. 2.4.2Resultat av genomgången av bolagen Resultaten från kartläggningen av bolagen visar att ett fåtal bolag står för större delen av det ekonomiska värdet i den statliga port- följen. De fem största bolagen baserat på både omsättning och rörelseresultat stod 2010 för av hela portföljens omsättning respektive rörelseresultat. Enbart och stod för av portföljens totala rörelseresultat. Kartläggningen visar vidare att av bolagen eller 34 bolag kan grupperas i fyra huvudsakliga branschgrupperingar: infrastruktur & transport, fastighetsbolag, finans samt riskkapital. Däremot blir bilden en annan om man tittar på hur portföljens omsättning fördelar sig på olika branscher. av omsättningen kommer från bolag inom basnäring/naturresurser (, och ) följt av infrastruktur & transport och telekom . Vidare visar kartläggningen att av de statliga bolagen har ett samhällsuppdrag och att av bolagen har ett övervägande samhällsuppdrag. I relation till den totala om- sättningen är dock bilden en annan. Bolagen med övervägande samhällsuppdrag utgör mindre än av den total omsättningen i portföljen. Enligt den definition av nationellt intresse som använts i kartläggningen har av de statliga bolagen någon form av nationellt intresse och bolagen med nationellt intresse motsvarar av omsättningen av portföljen, drivet av och som innehar strategiska råvaror där ett långsiktigt värde kan vara svårt att fastställa (t.ex. vattenkraft) eller där utvinningen av råvaran är tätt sammanlänkad med samhällets utveckling (t.ex. och flytten av staden ). Som framgår av redovisningen är det statliga ägandet av bolag mycket omfattande sett till antalet bolag och de olika verksamheter de representerar. De statliga bolagen och innehaven utgör en betydande del av statens samlade tillgångar. En mindre del av bolagen och innehaven står dock för merparten av det totala värde som den statliga bolagsportföljen uppskattas motsvara. Resultaten från kartläggningen av bolagen visar att ett fåtal bo- lag står för större delen av det ekonomiska värdet i den statliga portföljen.