sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Att olika typer av statistik tas fram med olika syften avspeglas också i hur statistiken produceras. Inom många områden finns det behov av att kontinuerligt kunna följa utvecklingen. Sådana krav på konti- nuitet uppfylls med löpande, regelbundet producerad och publicerad statistik, av vilken man kan utläsa förändringar över tiden.7 Känne- tecknande för sådan statistik är att den utarbetas för perioder såsom månader, kvartal eller år eller för andra regelbundet återkommande tidpunkter. Men många statistiska undersökningar görs endast en gång, t.ex. som underlag i en särskild utredning. Även engångs- undersökningar kan i och för sig upprepas. Om det sker med obe- stämda intervall talar man om intermittent statistik. Med avseende på produktionssätt för statistik skiljer man på två typer av undersökningar8: I dessa görs summeringar, medeltalsberäk- ningar m.m. utifrån data för alla individer i den grupp (popula- tionen) som ska beskrivas i statistiska termer. I det här fallet används statistiska metoder för att på grundval av slumpmässigt utvalda data räkna fram vad som med en viss sannolikhet gäller för hela populationen. I såväl totalundersökningar som urvalsundersökningar kan utgångs- materialet utgöras av för statistik särskilt insamlade uppgifter eller av uppgifter insamlade för administrativa ändamål. I praktiken härrör en stor del av de data som den officiella statistiken i baseras på, närmare bestämt , från administrativa proces- ser.9 Statistik kan också framställas genom samutnyttjande av upp- gifter från olika datakällor, ofta dataregister. 7Detta förutsätter dock givetvis att den aktuella statistiken är producerad under sådana förut- sättningar att jämförbarhet föreligger. 8Indelningen och begreppsförklaringarna har hämtats från betänkandet Effektivare statistik- styrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48). 9Uppgiften om andelen administrativa data är hämtad från , B. (1999): Ökad till- gänglighet till officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96. Det bör noteras att sett till andelar av den officiella statistikens kostnader är fördelningen mera jämn mellan Vad är statistik? Vidare kan det variera vem som producerar statistiken. Vad be- träffar den officiella statistiken är det vanligaste – vilket kommer att utvecklas närmare i kapitel 4 – att den statistikansvariga myndigheten antingen själv producerar sin officiella statistik eller ger uppdraget till SCB. Även i det senare fallet är dock den statistikansvariga myn- digheten ansvarig för vilken statistik som tas fram. Bland de statistik- ansvariga myndigheterna finns också några – dock relativt få – som anlitar andra statistikproducenter än SCB; det handlar då i allmänhet om privata företag. Det är också ganska vanligt att den statistik- ansvariga myndigheten använder en kombination av dessa produk- tionsformer, dvs. att man gör vissa delar i egen regi och anlitar externa producenter (och/eller andra) för övriga delar. Statistikframställning sker normalt i en viss sekvens. Denna kan illustreras med SCB:s statistikproduktionsprocess, vilken innehåller åtta steg, enligt nedan.10 Varje process, eller processteg, har därut- över ett antal delprocesser. Det bör noteras att data som samlas in och bearbetas i processen kan avse både data som ursprungligen insamlats för administrativa ändamål och data som samlas in enbart för statistiska ändamål. Kundernas och användarnas behov ska identi- fieras och vägas samman. Hänsyn ska tas till regler och rekom- mendationer från internationella organ. 2.Designa och planera. Tillvägagångssätt, metoder, verktyg och för- delning av resurser planeras. I detta ingår ram- och urvalsför- farande samt val av insamlingsmetod och kontaktstrategi. 3.Skapa och testa. Mätinstrument, metoder, verktyg och produk- tionsflöde ska fungera och måste testas. Dokumen- terade tester innan produktionssättning kan påvisa brister och förbättringsmöjligheter som bidrar till tidsvinster och lägre kost- nader. Det praktiska arbetet att dra urval och samla in data beskrivs. Datainsamlingen ska ske med hög kvalitet och till så låg kostnad som möjligt för såväl statistikproducenten som uppgifts- lämnarna. data från administrativa register respektive från traditionella statistiska undersökningar, eftersom den senare formen av datainsamling är betydligt mer kostsam. 10 Produktionsprocessen är här citerad ur Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikpro- duktion. En granskning av SCB:s kvalitetsarbete. Vad är statistik? De mikrodata som samlas in ska förädlas till statistisk information. Här beskrivs vilka arbetssätt och metoder som ska användas för att beakta olika statistikberoenden. Den förädlade produkten är aggregerad till makrodata som ska redovisas i tabeller. Tolkning av resultat ingår i denna process. 7.Redovisa och kommunicera. Slutprodukterna ska publiceras i olika medier, publikationer eller levereras till kund. 8.Utvärdera och återkoppla. Erfarenheterna från undersökningen, till exempel bortfallets storlek samt synpunkter från kunder och uppgiftslämnare, ska sammanställas och kommuniceras. Kostna- der och tidsåtgång ska beaktas. Fel i statistik ska rättas och åt- gärder ska vidtas för att säkra hela processen framöver. Den redovisade sekvensen är inte nödvändigtvis tillämplig – åtmin- stone inte i alla delar – för all statistikframställning. Till exempel framgår av Statskontorets granskning av SCB:s kvalitetsarbete11 att företrädare för SCB:s avdelning för nationalräkenskaper (NR) anser att myndighetens processmodell inte lämpar sig för NR, eftersom räkenskaperna inte är statistikprodukter i traditionell mening, utan mer att betrakta som ett redovisningssystem. Slutligen bör nämnas att den informationsteknologiska utveck- lingen under de senaste 10–20 åren – i synnerhet framväxten av internet – har haft stor betydelse för förutsättningarna att såväl pro- ducera som använda statistik. Till exempel har den tekniska utveck- lingen gett producenterna bättre verktyg för att samla in och be- arbeta data och även möjliggjort enklare och bättre tillgänglighet till statistiken för dess användare. Som nämndes i avsnitt 1.4.3 kon- staterades redan i den utvärdering som gjordes statistikreform12 att tillgängligheten till den officiella statistiken hade förbättrats sedan reformen. Detta sades delvis bero på refor- men, men i hög grad även på den tekniska utvecklingen. Givetvis har de tekniska förutsättningarna förbättrats ytterligare under det dryga decennium som har förflutit sedan den utvärderingen gjordes. 12Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 3 Gällande nationell rätt I detta kapitel beskrivs och analyseras gällande nationell rätt på stati- stikområdet. Gällande EU-rätt beskrivs i kapitel 5. 3.1Inledning – regleringen av statistiken Den statliga statistiken består av officiell statistik och övrig stati- stik. För den officiella statistiken finns ett särskilt regelverk. Även övrig statlig statistik kan, under förutsättning att statistiken är framställd av staten – i dess olika skepnader – och har ett vidare syfte än att utgöra rent intern driftstatistik, omfattas av en del av detta regelverk. För mitt arbete är det av intresse hur statistiken regleras. Huvud- uppdraget innefattar att göra en översyn av systemet för den offi- ciella statistiken. Den officiella statistiken regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken. I förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ges sedan kompletterande föreskrifter. Lagen och förordningen om den officiella statistiken beskrivs i avsnitten 3.2 och 3.3 nedan. Även personuppgiftslagen (1998:204), PUL, är tillämplig vid framställning av statistik i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen om den officiella statistiken. PUL beskrivs i avsnitt 3.4. En annan viktig del av regleringen avser skyddet för uppgifter som används vid framställning av statistik. I detta fall finns de huvudsakliga reglerna inte i lagen om den offi- ciella statistiken utan i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Bestämmelsen om statistiksekretess finns i 24 kap. 8 § OSL. Denna bestämmelse kompletteras av 7 § offentlighets- och sekre- tessförordningen (2009:641), OSF. Statistiksekretessen är en viktig del av tillgängligheten till statistiken, något som enligt utrednings- direktiven särskilt ska analyseras. Redogörelsen för statistiksekre- tessen sker i kapitel 9. En stor del av den statistik som framställs är register- baserad. Det finns också ett stort antal registerförfattningar som reglerar användningen av viktiga register inom den offentliga sek- torn. Sådana registerförfattningar kan innehålla regler som kom- pletterar eller t.o.m. avviker från de allmänt giltiga reglerna i PUL. Mot bakgrund av detta redovisas i avsnitt 3.5 vad en registerförfatt- ning är och kan innehålla. I avsnitt 3.6 redogörs för avgiftsförordningen (1992:191), AF, som innehåller bestämmelser som rör myndigheters rätt att ta ut avgifter. Det finns kompletterande föreskrifter som rör den officiella statistiken i () föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16). Dessa gås igenom i avsnitt 3.7. Slutligen redovisas i avsnitt 3.8 några övriga författningar och riktlinjer av betydelse. SCB är, som tidigare konstaterats, den största statistikprodu- centen. SCB:s uppgifter och verksamhet regleras främst i förord- ning (2007:762) med instruktion för . Redo- görelsen för SCB, och de regelverk som styr myndighetens verk- samhet, sker i samband med översynen av myndigheten. Detta görs i kapitel 14, där bl.a. SCB:s instruktion och myndighetens årliga regleringsbrev behandlas. Nedan gås de olika regelverk som reglerar den officiella stati- stiken igenom. Den s.k. PSI-lagen, lagen (2010:566) om vidare- utnyttjande av handlingar i den offentliga förvaltningen, som också är av intresse för mitt arbete redogörs dock för i anslutning till analysen av lagens påverkan på SCB och övriga statistikansvariga myndigheter, dvs. i kapitel 9. 3.2Lagen (2001:99) om den officiella statistiken Det grundläggande regelverket för den officiella statistiken är lagen om den officiella statistiken. Lagen kompletteras av förordningen om den officiella statistiken, se avsnitt 3.3. Lagen trädde i kraft och ersatte den då gällande lagen om officiell statistik samt lagen om uppgiftsskyldighet på jordbrukets område och lagen om vissa personregister för officiell statistik. Vissa mindre ändringar har skett i lagen , men i huvudsak ser regleringen ut som vid ikraftträdandet. Genom lagen om den officiella statistiken fördes de då gällande reglerna för den officiella statistiken samman till en lag. Genom lagen gjordes också vissa EU-anpassningar samt en anpassning till PUL.1 I redogörelsen nedan följs lagens rubriksättning. Det är regeringen som beslutar inom vilka områden det ska finnas officiell statistik och vilka myndigheter som ska ansvara för denna, s.k. statistikansvariga myndigheter (1 § andra stycket). Vilka om- råden som omfattas och vilka myndigheter som är ansvariga fram- går dock först av bilagan till förordningen om den officiella stati- stiken. Föreskrifter om den officiella statistiken omfattas av regeringens s.k. restkompetens2 och det krävs därför inte något direkt bemyn- digande till regeringen för att den ska få fatta beslut om föreskrifter inom detta område. Lagtexten innehåller endast en erinran om att föreskrifter kan meddelas av regeringen. Begreppet statistik defini- eras inte i lagen. Som har nämnts innehöll det förslag till lag som först lades fram en sådan definition. Denna mötte dock kritik från Lagrådet som menade att begreppet statistik är svår- definierbart och att det saknades behov av att ange en definition av begreppet i lagen.3 Enligt lagen ska de bestämmelser som reglerar behandling av personuppgifter tillämpas vid all framställning av statistik hos en statistikansvarig myndighet och inte enbart vid framställning av officiell statistik (1 § tredje stycket). Bakgrunden till att lagen har getts en vidare tillämpning än enbart den officiella statistiken är enligt motiven omsorg om den enskilde. Det anses betydelsefullt för den enskilde att samma regler gäller inom samma verksamhets- område. Enligt den aktuella propositionen skulle det vara orimligt att uppgifter om en enskild skulle falla under olika regler hos samma myndighet enbart på grund av att uppgifterna i det ena fallet skulle användas för officiell statistik och i det andra för annan statistik.4 För myndigheter som inte är statistikansvariga myndigheter gäller vid personuppgiftsbehandling reglerna i PUL utan den särreglering som finns i lagen om den officiella statistiken. 2000/01:27, En ny statistiklagstiftning, s. 1. 2Regeringen har rätt att besluta normer som inte är speciellt reglerade i grundlag, denna behörighet brukar kallas för restkompetensen. 3a.a., s. 66 och 91 f. 4a.a., s. 66. PUL gäller vid framställningen av statistik så länge det inte finns någon avvikande bestämmelse i lagen om den officiella statistiken (2 §). Det innebär att de beteckningar och definitioner som före- kommer i PUL har motsvarande betydelse när det gäller den offici- ella statistiken. I lagens 3 § anges de krav på kvalitet som gäller för den officiella statistiken. Enligt lagen ska officiell statistik finnas för allmän in- formation, utredningsverksamhet och forskning. Den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Kravet på objektivitet fanns med redan i den tidigare statistiklagen. Innebörden av kravet är att stati- stiken inte får påverkas av ovidkommande faktorer och inte heller utformas för att tjäna vissa syften. I motiven framhålls särskilt att vetenskapliga metoder ska användas som garanterar att statistiken inte kan ifrågasättas. Som ett led i detta gäller att statistiken måste kvalitetsdeklareras och att de förfaranden som tillämpas måste kunna utsättas för kritisk granskning. Även kravet på allmän tillgänglighet fanns med i den tidigare lagen. Med allmän tillgänglighet förstås enligt motiven att statistiken ska offentliggöras på ett sådant sätt att den är enkelt åtkomlig för de ändamål som ska tillgodoses. Inne- börden är att myndigheterna kan behöva tillhandahålla statistiken på olika sätt. Varje medborgare ska utan större ansträngning kunna finna vad han eller hon söker som t.ex. näringslivet effek- tivt ska kunna utnyttja statistiken. De 27 myndigheter som är ansvariga för officiell statistik i bildar tillsammans ett nät- verk, statistiknätverket5, varigenom den officiella statistiken hålls tillgänglig. Varje myndighet publicerar sin statistik på sin egen och/eller SCB:s webbplats och SCB har på sin hemsida länkar till alla de webbplatser där den officiella statistiken finns. I fråga om såväl objektivitet som allmän tillgänglighet framhålls i motiven att regeringen kan meddela närmare föreskrifter för myndigheterna.6 När officiell statistik görs tillgänglig ska den enligt 4 § i lagen vara försedd med beteckningen officiella statistik eller med symbolen för officiella statistik, vilken framgår av en bilaga till lagen. Denna beteckning och symbol får endast användas för officiell statistik. I motiven anges att ett genomgående syfte med lagen är att ge den officiella statistiken en särställning i för- 5Tidigare fanns en gemensam ingång till den officiella statistiken Svenska statistiknätet (SSN). Denna lades ned p.g.a. för få besökare. bildar de statistik- ansvariga myndigheternas statistiksidor tillsammans med Statistik efter ämne och produkt- sidorna på SCB:s webbplats det allmänna nätverk genom vilket den officiella statistiken sprids. 2000/01:27, s. 67 och SCB:s hemsida . hållande till annan statistik. På den officiella statistiken ställs också, genom lagen och förordningen om den officiella statistiken, krav som inte gäller för annan statistik. Begreppet officiell statistik kan därför sägas utgöra en varudeklaration för den som ska använda statistiken. Det finns också sammanhang där det viktiga är just att statistiken är den officiella inom området. Det är mot denna bak- grund som det rättsliga skyddet för begreppet officiell statistik och för symbolen har införts, för att förhindra att någon oriktigt be- nämner annan statistik för den officiella statistiken.7 Uppgiftsskyddet regleras i 5–6 §§ i lagen. Den officiella statistiken ska framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen (5 § första stycket). I 5 § andra och tredje stycket finns hänvisningar till OSL och PUL. Hänvisningarna fyller en viktig upplysningsfunktion och erinrar om att bestämmelserna om statistiksekretess finns i OSL och att bestämmelserna om skydd mot kränkning av enskilds per- sonliga integritet genom behandling av personuppgifter finns i PUL.8 Lagen innehåller också ett förbud mot s.k. bakvägsidentifiering (6 §). Det innebär att uppgifter i den officiella statistiken inte får sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna en enskilds identitet. Förbudet mot bakvägsidentifiering är straffsanktionerat genom 26 § i lagen där det stadgas ansvar för olovlig identifiering. Straffsanktioneringen beskrivs närmare nedan. Uppgiftsskyldigheten är en viktig del av statistiklagstiftningen. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i 7–13 §§ i lagen. Där anges vilka som enligt lagen är uppgiftsskyldiga och för vilka upp- gifter. Normalt fastläggs inte uppgiftsskyldigheten på EU-nivå utan faller enligt den s.k. subsidiaritetsprincipen på den nationella lag- stiftningen. Uppgiftsskyldigheten i lagen gäller näringsidkare (7– 9 §§), olika organisationer, bl.a. vissa stiftelser, (10 §) samt kom- muner och landsting (11 §). Enskilda, i egenskap av privatpersoner, 7a.a., s. 41 f och 68. 8a.a., s. 68. omfattas inte av lagens uppgiftsskyldighet. Det finns endast ett fall på statistikområdet där privatpersoner har ålagts uppgiftsskyldighet, nämligen då folk- och bostadsräkningar har genomförts. görs folk- och bostadsräkningar dock med register-data som grund. Näringsidkare ska för den officiella statistiken lämna uppgifter om namn och person- eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten, produktion av varor och tillhandahållande av tjänster, förbrukning av varor och anlitande av tjänster, antalet anställda, deras sysselsättning, löner och yrken samt vakanser, lager- hållning, investeringar, beställningar, köp, försäljningar och leve- ranser av varor och tjänster, priser för varor och tjänster, intäkter och kostnader, import och export, energiåtgång, tillgångar och skul- der, sparande samt kapital-, kredit- och valutaförhållanden, omfatt- ning av upplåtelse och nyttjanderätt samt miljöskyddskostnader (7 §). Vissa typer av näringsidkare ska utöver uppgifterna i 7 § även lämna vissa andra kompletterande uppgifter (8 och 9 §§). Det gäller t.ex. för näringsidkare som bedriver jord- eller skogsbruk. För stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet, samt för kommuner och landsting är däremot upplysningsplikten mindre omfattande och sker genom hänvisning till relevanta punkter i 7 § (10 och 11 §§). Uppräkningen av vilka uppgifter som omfattas av uppgifts- skyldighet i ovan nämnda bestämmelser är enligt motiven uttöm- mande. Dock framhålls att det ligger i sakens natur att uppgifterna i vissa fall behöver kopplas till någon ytterligare uppgift för att vara användbara som underlag till statistiken. Ett sådant exempel är uppgift om sysselsättning, löner och yrken där kopplingen till den anställde är nödvändig. En annan typ av uppgifter som också måste kunna efterfrågas, men som inte anges uttryckligen, är adress, tele- fonnummer, faxnummer, e-postadress, osv. till den uppgiftsskyldige. Inte något av dessa fall har ansetts behöva specificeras i lagen efter- som de är en förutsättning för att syftet med den ska kunna upp- nås.9 Bestämmelserna i 7–11 §§ om uppgiftsskyldighet motsvarar i huvudsak vad som gällde enligt den tidigare lagen, med vissa för- tydliganden och kompletteringar. Förarbetena till den tidigare stati- stiklagen är därför fortfarande relevanta (lagen [1992:889] om den officiella statistiken), prop. 1991/92:118. Där sägs bl.a. att den officiella statistiken till stor del bygger på uppgifter som hämtas 9 a.a., s. 69. från statliga register. Vidare framhålls att många uppgifter hämtas in från allmänheten genom undersökningar där uppgiftsskyldighet inte föreligger. De uppgifter som inte kan erhållas på detta sätt och som inte heller inhämtas med uppgiftsskyldighet i annan lag, men som behövs för den officiella statistiken, är enligt förarbetena till den tidigare statistiklagen de som omfattas av uppgiftsskyldighet.10 Uppgiftsskyldigheten är tidsbegränsad och gäller (12 §). I samband med införandet av tidsgränsen framhölls i motiven att var en rimlig avvägning mellan de uppgiftsskyldigas möjlig- heter att utan allt för stor omgång11 och kostnad ta fram de upp- gifter som efterfrågas och statistikproducentens behov av att få fullständigt statistiskt underlag12. I motiven till nu gällande lag upp- gav regeringen att tidsgränsen alltjämt syntes vara en rimlig avväg- ning av berörda intressen13. De uppgifter som ska lämnas enligt 7– 11 §§, ska lämnas till den statistikansvariga myndigheten (13 §). I motiven underströks det uttalande som regeringen gjorde vid in- förandet av bestämmelsen. Nämligen att det är angeläget att ansvariga myndigheter, i syfte att underlätta för uppgiftslämnare och minska sina egna kostnader, tar tillvara de möjligheter som modern teknik erbjuder. Statliga myndigheters uppgiftslämnande regleras i förordningen om den officiella statistiken, eftersom myndigheter under rege- ringen styrs av regeringen själv. Statistikansvariga myndigheter har en generell rätt, utan samtycke från de registrerade, att behandla personuppgifter för framställning av statistik (14 §). Den yttre gränsen för den tillåtna behandlingen är just framställande av statistik. För sådan behandling är myndig- heten personuppgiftsansvarig enligt PUL. Ansvaret följer principen att ansvaret för elektroniskt lagrad information ska ligga hos den myndighet som ansvarar för den statistik för vilken behandlingen utförs. Statistikansvarig myndighets behandling av personuppgifter får enligt tredje stycket i samma bestämmelse omfatta personnummer. Det finns undantag från den generella rätten för en statistik- ansvarig myndighet att behandla personuppgifter (15 §). 1991/92:118, s. 24. 11Detta betyder ungefär utan allt för mycket besvär. 1991/92:118, s. 29. 2000/01:27, s. 69. undantag gäller dels för känsliga personuppgifter (13 § PUL) och dels för uppgifter om lagöverträdelser m.m. (21 § PUL). I motiven uttalade regeringen att det knappast låter sig göras att inhämta sam- tycke från enskilda för behandling av känsliga uppgifter annat än i speciella fall. Därför har i stället angetts att sådana uppgifter får behandlas först om det följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Regeringen tar då för varje särskilt fall ställning genom en vägning av samhällsintresset av den statistiska behandlingen mot risken för intrång i den enskildes personliga integritet.14 3.2.5Utlämnande av uppgifter i vissa fall I 16–18 §§ i lagen finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter i vissa fall. Dessa bestämmelser gör det möjligt för den som har tagit emot ett avidentifierat material från en statistikansvarig myndighet att för longitudinella15 och liknande studier kunna föra på nya upp- gifter genom ett till personnumret, eller liknande, knutet löpnummer. Detta sker genom att en statistikansvarig myndighet i samband med utlämnandet av uppgifter, som inte direkt kan hänföras till en enskild, förser uppgifterna med en beteckning som hos den stati- stikansvariga myndigheten kan kopplas till personnummer eller lik- nande (16 §). Genom detta förfarande möjliggörs en senare kom- plettering av uppgifterna.