sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning 3.2.2Direktiven om industriutsläpp (IPPC och IED) Syfte och integrerad miljöprövning och rådets direktiv /1/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) syftar till att genom sam- ordnade åtgärder förebygga och minska föroreningar från industri- verksamhet och stora djuranläggningar med hög förorenings- potential. Målet är att undvika eller minska utsläpp till luft, vatten och mark samt avfall så att en hög miljöskyddsnivå kan uppnås för miljön som helhet. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. En integrerad miljöprövning innebär att alla miljöaspekter prövas i ett sammanhang istället för att behandla de olika miljöområdena luft, vatten och mark för sig. Direktivet anger principer som ska tillämpas vid tillstånds- prövning och villkorsreglering. Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlems- staterna kan införa ytterligare krav på nationell nivå (artikel 176 i fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen, numera artikel 193 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Stora djuranläggningar för fjäderfä och svin är tillståndspliktiga IPPC-direktivet omfattar verksamheter med hög förorenings- potential som är angivna i bilaga I till direktivet. För jordbrukets del omfattas anläggningar för djurhållning av fjäderfä eller svin, som förfogar över mer än 40 000 platser för fjäderfä, 2 000 platser för slaktsvin avsedda för produktion eller 750 platser för suggor (punkt 6.6). Det krävs tillstånd för att bedriva sådan verksamhet och att ändra den väsentligt (artikel 4, 5 och 12). Tillstånd får endast beviljas om vissa miljökrav är uppfyllda. Verksamhetsutövaren ansvarar själv för förebyggande och minskning av de föroreningar som den kan komma att orsaka. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Allmänna principer för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter I IPPC-direktivet anges vissa allmänna principer för verksamhets- utövarens grundläggande skyldigheter. Anläggningen ska bedrivas på ett sådant sätt att: alla lämpliga förebyggande åtgärder vidtas för att undvika för- oreningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används, ingen betydande förorening förorsakas, uppkomst av avfall undviks, i annat fall ska avfallet återtas eller, när detta inte är tekniskt och ekonomiskt möjligt, bortskaffas så att påverkan på miljön undviks eller minskas, energianvändningen är effektiv, nödvändiga åtgärder vidtas för att förebygga olyckor och begränsa dessas följder, och nödvändiga åtgärder vidtas när verksamheten definitivt upphör, för att undvika alla föroreningsrisker och för att återställa platsen i ett tillfredsställande skick (artikel 3.) Principen om bästa tillgängliga teknik (av engelskans Best Available Techniques, BAT) innebär användning av den etablerade teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och som kan tillämpas inom den berörda branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt med beaktande av kostnader samt nytta (artikel 2.12). EU har utarbetat särskilda tolkningsdokument för vad som kan anses vara bästa tillgängliga teknik för olika industrisektorer, s.k. BAT-referensdokument. Arbetet med att ta fram dem leds av i i . Arbetet sker genom informationsutbyte mellan medlemsstaterna och berörda industrier om bästa tillgängliga teknik. För stora djuranläggningar finns ett BAT-referensdokument för djurhållning av fjäderfä och svin. I dokumentet finns rekom- mendationer om vad som anses utgöra bästa tillgängliga teknik på följande områden: Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning utformning av stallar, hushållning med vatten, hushållning med energi, lagring av gödsel, behandling av gödseln på gården, t.ex. biogas, och spridning av gödsel. Detta BAT-referensdokument arbetas om och en ny version beräknas komma ut . Den kommer att anpassas till IED-direktivet och innehålla s.k. BAT-slutsatser, se mer om det nedan. Det är reglerat vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Den ska innehålla uppgifter om: anläggningen och verksamheterna där, råvaror, och övriga insatsvaror, andra ämnen samt den energi som används eller genereras i anläggningen, förhållandena på platsen, art och mängd av varje utsläpp till olika delar av miljön som kan förutses från anläggningen samt en redogörelse för betydande effekter på miljön som utsläppen kan orsaka, den teknik som föreslås och övriga metoder för att förebygga utsläpp från anläggningen eller, om detta inte är möjligt, för att minska utsläppen, åtgärder för att förebygga uppkomsten av avfall som anlägg- ningen ger upphov till, om det behövs, andra åtgärder för att följa de allmänna principerna för verksam- hetsutövarens grundläggande skyldigheter, planerade åtgärder för att övervaka utsläpp i miljön, Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning de huvudalternativ som sökanden övervägt, om det finns sådana, i form av en översikt, och en icke-teknisk sammanfattning av uppgifterna i punkterna ovan (artikel 6.1.) Uppgifter som lämnas enligt kraven i MKB-direktivet och Sevesodirektivet, dvs. miljökonsekvensbeskrivning och säkerhets- rapport, får ingå i eller bifogas ansökan för att uppfylla kraven ovan (artikel 6.2). Beslut och villkor för tillstånd Den behöriga myndigheten ska meddela tillstånd med villkor som säkerställer att anläggningen uppfyller kraven i direktivet, annars ska ansökan avslås (artikel 8). Tillståndet ska således omfatta alla nödvändiga åtgärder som krävs för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet. Tillståndsbeslutet ska innehålla villkor om: åtgärder som krävs för att uppfylla de allmänna principerna för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter (artikel 9.1), åtgärder som ska vidtas om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa till- gängliga teknik (artikel 9.1), utsläppsgränsvärden för förorenade ämnen, i synnerhet bl.a. fosfor och kväve, som anläggningen kan antas släppa ut i betydande mängder(artikel 9.3), åtgärder för att skydda mark, vatten och luft vid behov (artikel 9.3), åtgärder för hantering av avfall vid behov (artikel 9.3), minimering av långväga och gränsöverskridande föroreningar (artikel 9.4), lämpliga krav för utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod samt lämna uppgifter som är nödvändiga för att kontrollera att villkoren följs (artikel 9.5), Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning åtgärder för exceptionella förhållanden (artikel 9.6), och andra villkor som är motiverade med hänsyn till direktivets syfte (artikel 9.7). Utsläppsgränsvärdena kan vid behov kompletteras eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder. De ska bygga på bästa tillgängliga teknik, utan att användning av specifik teknik eller teknologi föreskrivs. De ska fastställas med hänsyn till den aktuella anläggningens tekniska egenskaper och geografiska belägenhet samt de lokala miljöförhållandena. När det gäller stora djur- hållningar anges att de praktiska förutsättningarna som gäller dessa anläggningar ska beaktas vid fastställandet av utsläppsgränsvärden. Vid fastställandet av lämpliga krav för utsläppskontroll får kostnad och nytta beaktas för stora djuranläggningar. (Artikel 9.3,4 och 5) Vid behov ska den behöriga myndigheten ändra tillståndet enligt vad som är lämpligt (artikel 6.3). Medlemsstaten får fastställa särskilda skyldigheter för vissa kategorier av anläggningar i form av generella bindande föreskrifter i stället för i tillståndsvillkoren. Det gäller förutsatt att ett integrerat förfaringssätt och en motsvarande hög skyddsnivå för miljön som helhet säker- ställs. (Artikel 9.8) Verksamhetsutövaren ska underrätta den behöriga myndigheten om alla planerade ändringar i driften. Om verksamheten ändras väsentligt krävs tillstånd för ändringen. Ansökan om tillstånd ska avse de delar av anläggningen som kan komma att beröras av ändringen. (Artikel 12) Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning En omprövning av tillståndet ska alltid göras om: anläggningen orsakar förorening av sådan betydelse att nya eller reviderade utsläppsgränsvärden behöver införas i tillståndet, väsentliga ändringar av bästa tillgängliga teknik möjliggör en betydande minskning av utsläppen utan att detta medför oskäliga kostnader, driftssäkerheten hos processen eller verksamheten nödvändig- gör att annan teknik används, och nya bestämmelser i nationell lagstiftning eller i gemenskaps- lagstiftningen kräver det (artikel 13). Tillgång till information och allmänhetens deltagande i tillståndsförfarandet Den berörda allmänheten ska på ett tidigt stadium ges tillfälle att på ett effektivt sätt delta i förfaranden för meddelande av tillstånd. Det gäller även tillstånd som omprövas på grund av att anlägg- ningen orsakar betydande förorening. Vidare ska resultaten för utsläppskontrollen göras tillgänglig för allmänheten. Efter att beslut har fattats ska allmänheten informeras om beslutets innehåll, de skäl som det grundat sig på och förfarandet för allmänhetens deltagande. (Artikel 15) Det nya IED-direktivet ersätter IPPC-direktivet och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (IED-direktivet) är resultatet av en omarbetning av IPPC-direktivet och sex befintliga sektors- direktiv, som gäller industriverksamhet och energiproduktion. IED-direktivet trädde i kraft och innebär att IPPC-direktivet upphör att gälla (artikel 80 och 81). Nedan behandlas de viktigaste förändringarna som IED- direktivet medför. För en mer uttömmande beskrivning hänvisas Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning till betänkande (SOU 2011:86) och till propositionen Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35). Förstärkt tillämpning av bästa tillgängliga teknik IED-direktivet innebär att BAT-referensdokumenten får en mer central roll . Slutsatserna i referensdokumentet, de s.k. BAT-slutsatserna, ska användas som referens vid fastställande av tillståndsvillkoren (artikel 14.3). Den behöriga myndigheten har rätt att fastställa strängare villkor än de som går att uppnå genom användning av bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatserna (artikel 14.4). Den behöriga myndigheten kan även fastställa till- ståndsvillkor på grundval av bästa tillgängliga teknik som inte beskrivs i någon av de relevanta BAT-slutsatserna. Tekniken ska då fastställas med beaktande av de kriterier som anges i bilaga III till direktivet och kraven på gränsvärden för utsläpp i artikel 15 ska uppfyllas (artikel 14.5). Om en verksamhet eller en typ av pro- duktionsprocess inte omfattas av BAT-slutsatser ska kriterierna i bilaga III beaktas vid fastställandet av bästa tillgängliga teknik. Det gäller också om BAT-slutsatser finns men inte behandlar alla potentiella miljöeffekter. (Artikel 14.6) I de delar BAT-slutsatserna anger begränsningsvärden för utsläpp får gränsvärden i tillståndet, under normala driftsför- hållanden, som huvudregel inte sättas högre än dem (artikel 15.3). I specifika fall får dock mindre stränga gränsvärden för utsläpp fastställas. Det gäller om utsläppsgränserna i BAT-slutsatserna skulle leda till oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljövinsterna till följd av den geografiska placeringen av anlägg- ningen, de lokala miljöförhållandena eller anläggningens tekniska egenskaper. Undantagsmöjligheten förutsätter att ingen betydande förorening förorsakas samt att en hög nivå för miljöskyddet i dess helhet uppnås. Medlemsstaten är skyldig att rapportera till Europeiska kommissionen i de fall undantagsregeln tillämpas. Kommissionen har möjlighet att klargöra de kriterier som ska beaktas vid tillämpning av undantagsbestämmelsen. Beslut som fastställer villkor som avviker från bästa tillgängliga teknik ska motiveras och dokumenteras (artikel 15.4). Den behöriga myndig- heten har även möjlighet att under vissa förutsättningar medge tillfälliga undantag för utprovning och användning av ny teknik för en period om totalt högst (artikel 15.5). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Förnyad bedömning och uppdatering av villkoren i tillstånd I IED-direktivet ställs krav på att efter det att en ny BAT-slutsats har offentliggjorts ska samtliga beslut med tillstånds- villkor bedömas på nytt och vid behov uppdateras (artikel 21.3). Ytterligare en ny grund för förnyad bedömning är om det är nödvändigt för att uppfylla en miljökvalitetsnorm (artikel 21.5 c). Medlemsstaterna har, liksom tidigare, möjlighet att anta generella föreskrifter för bl.a. stora djuranläggningar för fjäderfä och svin (av den storlek som anges i punkt 6.6 i bilaga I). När sådana föreskrifter antas ska de säkerställa ett samordnat förfarande och en hög skyddsnivå för miljön motsvarande den som kan uppnås med enskilda tillståndsvillkor. I IED-direktivet har uttrycket generella föreskrifter definierats. Med det avses gränsvärden för utsläpp eller andra villkor, på åtminstone sektorsnivå, som antas i syfte att direkt användas för fastställande av tillståndsvillkor (artikel 3.8). I den svenska över- sättningen av direktivet används uttrycket generella bindande regler, vilket är detsamma som generella föreskrifter. Nyheten i IED-direktivet är att det anges att föreskrifterna ska baseras på bästa tillgängliga teknik utan att användning av viss teknik eller teknologi föreskrivs. Föreskrifterna ska uppdateras för att beakta utvecklingen av bästa tillgängliga teknik. De regler som antas ska innehålla en hänvisning till IED-direktivet. Det är även tillåtet att i tillstånd hänvisa till generella föreskrifter. (Artikel 6 och 17) Definitionen av begreppet anläggning har förtydligats i IED- direktivet. Med anläggning avses en fast, teknisk enhet inom vilken en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet på samma plats som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som anges i bilagan och som kan påverka utsläpp och föroreningar. Det som har förtydligats, jämfört med IPPC-direktivet, är att det tydligare framgår att en anläggning är en fast, teknisk enhet inom vilken en eller flera verksamheter bedrivs. (Artikel 3.3) Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Ytterligare krav på verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter och ansökans innehåll I IED-direktivet har det tillkommit en allmän princip för verk- samhetsutövarens grundläggande skyldigheter. Det är den grund- läggande principen om avfallshierarki i ramdirektivet för avfall. Den innebär att avfall som ändå genereras, i prioritetsordning och i enlighet med avfallsdirektivet, förbereds för återanvändning, materialåtervinns, återvinns eller, när detta inte är tekniskt och ekonomiskt möjligt, bortskaffas på ett sådant sätt att påverkan på miljön undviks eller minskas (artikel 11 e). När det gäller kraven på vad en ansökan ska innehålla har det tillkommit ett krav på att en statusrapport ska finnas med i tillämp- liga fall (artikel 12 e). Ytterligare krav på villkor i tillstånd Krav till följd av BAT-slutsatser Som nämnts är en av de centrala nyheterna i IED-direktivet att BAT- slutsatserna ska användas som referens vid fastställande av tillstånds- villkor (artikel 14.3). Om BAT-slutsatserna anger begränsningsvärden för utsläpp får gränsvärden i tillståndet som huvudregel inte sättas högre än dem (artikel 15.3). När det gäller villkor om utsläppskontroll ska dessa i tillämpliga fall vara grundade på slutsatserna om kontroll enligt BAT-slutsatserna (artikel 16.1). Det finns även bestämmelser om utsläppskontroll och krav på rapportering vid undantag för bästa tillgängliga teknik (artikel 14.1 c ii och 14.1 d ii). Krav på regelbundet underhåll och övervakning samt periodisk kontroll En nyhet är att tillståndsvillkoren ska innehålla lämpliga krav för regelbundet underhåll och övervakning av de åtgärder som vidtagits för att förhindra utsläpp. Ett tillstånd ska även innehålla lämpliga krav för periodiska kontroller av mark och grundvatten vad avser farliga ämnen som kan påträffas på platsen med beaktande av risken för förorening inom anläggningens område (artikel 14.e). De periodiska kontrollerna bör, som huvudregel, utföras minst en gång för grundvatten och för mark (artikel 16.2). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Villkor för bedömning av efterlevnad Tillståndet ska innehålla villkor för bedömning av efterlevnaden av gränsvärdena för utsläpp eller en hänvisning till de tillämpliga krav som anges på annat ställe (artikel 14.1 h). Undantag för stora djuranläggningar för fjäderfä och svin För stora djuranläggningar för fjäderfä och svin (som anges i punkten 6.6 i bilaga I) gäller kraven på tillståndsvillkor utan att det påverkar tillämpningen av lagstiftningen om djurskydd (artikel 14.7). En av nyheterna i IED-direktivet är kravet på att medlemsstaterna ska införa ett system för miljötillsyn. Tillsynen ska omfatta undersökning av alla olika typer av relevanta miljöeffekter. Alla anläggningar ska omfattas av en tillsynsplan på nationell, regional eller lokal nivå. Tillsynsbesök ska utföras med viss regelbundenhet. Verksamhetsutövarna ska bistå myndigheten så att platsbesök och undersökningar kan genomföras. Efter varje platsbesök ska en rapport upprättas och den ska lämnas till verksamhetsutövaren och offentliggöras . (Artikel 23) Kraven på vad som gäller vid nedläggning av verksamhet och avhjälpande av miljöskador efter att verksamheten har upphört har förtydligats i IED-direktivet och ett nytt instrument, s.k. status- rapport, har införts. För verksamheter som kan leda till föroreningar är verksamhetsutövaren skyldig att lämna in en statusrapport innan anläggningen tas i drift eller ett tillstånd uppdateras efter direktivets ikraftträdande. När verksamheten har upphört ska verksamhetsutövaren bedöma föroreningssituationen och om anläggningen har orsakat betydande föroreningar jämfört med tillståndet i statusrapporten. Verksamhetsutövaren är skyldig att avhjälpa skadorna så att området återställs till det tillstånd som beskrivs i statusrapporten. (Artikel 22) Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Tillgång till information och allmänhetens deltagande i tillståndsförfarandet I IED-direktivet anges att beslut om meddelande, förnyad bedöm- ning eller uppdatering av tillstånd ska göras tillgängliga för allmän- heten, inklusive via internet (artikel 24.2 a, b, f och 24.3 a i IED- direktivet). Se mer om det i avsnitt 5.2.3. I IPPC-direktivet finns inget krav på tillgängliggörande via internet. Genomförandet av IED-direktivet i svensk rätt En utredning, , föreslog i betänkandet Bättre miljö – minskade utsläpp (SOU 2011:86) hur IED-direktivet kan genomföras i svensk rätt. föreslog, efter upp- drag av regeringen, hur de delar av IED-direktivet som inte omfattades av utredningens uppdrag kan genomföras i svensk rätt. Därefter togs det inom fram en promemoria med förslag till alternativa författningsförslag till betänkandet. När det gäller BAT-slutsatserna föreslogs det i promemorian att de skulle genomföras i svensk rätt genom före- skrifter antagna av och , istället för att föras in i miljötillstånden genom individuella tillstånds- prövningar såsom föreslog. Efter att promemorian remissbehandlats tog regeringen fram en proposition Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35) som föreslog vissa ändringar i . Exempelvis föreslogs BAT-slutsatserna genomföras med föreskrifter i en förordning som regeringen meddelar med stöd av 9 kap. 5 § . Propositionens förslag till ändringar beslutades (bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101) Ändringarna i trädde i kraft . IED-direktivet kommer även att genomföras i förordningar, men arbetet med dem pågår fortfarande. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning 3.2.3Direktivet om miljökonsekvensbedömning (MKB) Krav på tillstånd och miljökonsekvensbedömning om betydande miljöpåverkan Enligt och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering) (MKB-direktivet) ska medlemsstaterna se till att tillståndsplikt gäller för projekt som på grund av bl.a. sin art, storlek eller lokalisering kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Projekten ska även gå igenom ett förfarande med bedömning av miljökonsekvenserna. Sådan bedöm- ning kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna. Vidare får ett enda förfarande föreskrivas för att uppfylla kraven i MKB-direktivet och IPPC-direktivet. (Artikel 2) Med projekt avses utförande av byggnads- eller anläggnings- arbeten eller andra installationer eller arbeten samt andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet (artikel 1.2). Projekt som alltid medför en betydande miljöpåverkan För vissa projekt som alltid kan antas medföra en betydande miljö- påverkan är det enligt direktivet obligatoriskt med tillstånd och att göra en miljökonsekvensbedömning. I bilaga I till direktivet anges vilka projekt det är fråga om. För jordbrukets del gäller det anläggningar för djurhållning av fjäderfä eller av svin med mer än 85 000 platser för gödkycklingar, 60 000 platser för hönor, 3 000 platser för slaktsvin avsedda för produktion (>30 kg) eller 900 platser för suggor. (Artikel 4.1 och punkt 17 i bilaga I) Trösklarna är således högre än de som gäller enligt IPPC-/IED-direktiven. Projekt som kan leda till en betydande miljöpåverkan I bilaga II till direktivet finns en lista över de projekt där medlems- staten själv får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning bör göras och tillstånd ska krävas. För jordbrukets del gäller det projekt för utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk. Det gäller även anläggningar för intensiv djuruppfödning som inte omfattas av bilaga I. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Vid prövningen av om en miljökonsekvensbedömning ska göras för sådana projekt ska de urvalskriterier som anges i direktivets bilaga III tillämpas. De avser projektets karakteristiska egenskaper, projektets lokalisering och de potentiella effekternas karakteristiska egenskaper. (Artikel 4.2 och punkt 1 e i bilaga II) Krav på vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla Miljökonsekvensbeskrivningen ska i varje enskilt fall på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande människor, fauna flora, mark, vatten, luft, klimat, landskap, materiella tillgångar och kulturarv samt samspelet mellan dessa faktorer (artikel 3). Den som ansöker om tillstånd ska lämna de uppgifter som anges i bilaga IV till direktivet. De ska åtminstone omfatta: -en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, -en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt avhjälpa betydande skadliga verkningar, -de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på miljön som projektet kan antas medföra, -en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna, och -en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i de föregående strecksatserna (artikel 5.) I bilaga IV till direktivet anges bl.a. att exploatören ska beskriva de troliga och mer betydande miljöeffekterna av projektet som helhet och utsläppen av föroreningar, uppkomsten av andra störningar samt bortskaffandet av avfall (punkt 4). Krav på samråd och allmänhetens deltagande Vid handläggning av tillståndsansökan ska de myndigheter som på grund av sitt miljöansvar kan bli berörda av ett projekt ges möjlig- het att yttra sig över tillståndsansökan och miljökonsekvens- Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning beskrivningen (artikel 6).