sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — I propositionen konstate- rade regeringen att den då pågående Stat-kommunberedningen ny- ligen i ett delbetänkande14 hade anfört att det fanns avgörande skäl att överge den allmänna självkostnadsprincipen i kon- kurrensutsatt verksamhet. Den särskilde utredaren skulle i en senare etapp gå in på behovet av ändrad lagstiftning. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det pågående utredningsarbetet borde avvaktas innan ställning togs till om självkostnadsprincipen skulle skrivas in i kommunallagen.15 I sitt delbetänkande hade Stat-kommunberedningen redovisat sina principiella överväganden i olika frågor som gällde den kommunala självkostnadsprincipen.16 Enligt beredningen fanns det starka skäl att överge eller åtminstone modifiera den allmänna självkostnads- principen. Detta gällde i första hand sådan verksamhet som redan var utsatt för konkurrens eller kunde bli det genom ändrad lagstiftning som bröt kommunala rättsliga eller faktiska mono- pol. Enligt utredningen var korrekta signaler till konsumenterna av 11Ny kommunallag (SOU 1990:24), betänkande av kommunallagskommitté. 12Proposition 1990/91:117 om en ny kommunallag. 13SOU 1990:24 s. 137. 14Den kommunala självkostnadsprincipens gränser (SOU 1990:107), delbetänkande av Stat- kommunberedningen. 1990/91:117, s. 112–114. 16SOU 1990:107 s. 61–66. avgörande betydelse för en effektiv resursanvändning. Sådana signaler kunde på ett smidigt sätt och med låga administrativa kostnader förmedlas via priset eller avgiften. Den kommunala självkostnads- principen gav emellertid enligt utredningen inte alltid förutsättningar för sådana samhällsekonomiskt effektiva priser. Regeringen beslutade att arbetet med frågorna om avgifter i kom- munal verksamhet skulle bedrivas vidare av en särskild utredare. I sitt betänkande17 förklarade denna utredning – – att det inte fanns någon orsak att särskilt reglera avgifterna inom sådana kommunala verksamheter som var utsatta för en fungerande konkurrens. För verksamhet med begränsad konkurrens borde en- ligt utredningens mening avgifter bestämmas enligt principen om effektiv prissättning. Utredningen lämnade emellertid inte något lagförslag. Stat-kommunberedningens och arbete föran- ledde chefen för att tillsätta en arbetsgrupp att med utgångspunkt i deras betänkanden överväga bland annat om en grundläggande princip för kommunala avgiftsuttag borde tas in i kommunallagen. Arbetsgruppen, som antog namnet Avgiftsgruppen, föreslog i sitt betänkande18 att självkostnadsprincipen skulle skrivas in i kom- munallagen. Enligt gruppen behövdes en sådan princip som ett korrektiv mot att för höga avgifter togs ut i monopolsituationer. I betänkandet framhöll Avgiftsgruppen att självkostnadsprincipen inte hade relevans inom kommunala verksamheter som bedrivs på mark- nader med en fungerande konkurrens mellan alternativa produ- center, eftersom garantin mot oskäliga avgifter i sådana situationer består i att brukarna kan välja en annan producent. Med fungerade konkurrens avsågs att alla producenter och konsumenter hade till- träde till marknaden och att det inte heller förelåg några etable- 17Effektiva avgifter – resursstyrning och finansiering (SOU 1991:110). 18Avgifter inom verksamhet – förslag till modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16). ringshinder, vare sig av legal eller av annan natur. I sitt förslag till författningstext föreslog Avgiftsgruppen att det till den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 7 § kommunallagen skulle fogas ett andra stycke med följande lydelse. Om näringsverksamheten bedrivs på en marknad med fungerande kon- kurrens skall den drivas på affärsmässiga grunder. Verksamheten skall redovisas särskilt och får inte understödjas med skattemedel på sådant sätt att den fria konkurrensen hämmas. Med affärsmässiga grunder avsågs enligt Avgiftsgruppen att prissätt- ningen inte endast skulle medge full kostnadstäckning utan att också ett vinstpåslag skulle göras vid prissättningen. Förslaget avsågs dock inte innebära någon utvidgning av den kommunala kompetensen eller avvikelse från förbudet mot spekulativ verksamhet. I den proposition19 som Avgiftsgruppens betänkande ledde fram till anförde regeringen att i de fall där det fanns en fungerande mark- nad saknades bärande motiv för att särskilt reglera hur avgifterna i verksamhet får sättas. Marknaden jämte förekommande privaträttsliga regler borde därvid utgöra ett tillräckligt skydd för kommunmedlemmarna. Enligt regeringen hade dock kommunernas och landstingens verksamhet monopolkaraktär i förhållande till konsumenterna – antingen i form av myndighetsutövning, rättsliga monopol eller naturliga monopol – där någon egentlig marknadsprissättning inte förekom. En viss reglering av avgiftssättningen var därför enligt regeringen nödvändig för att skydda kommunmedlemmarna mot monopolprissättning. Denna reglering skulle även fortsättningsvis vara självkostnadsprincipen. Enligt regeringens uppfattning hade denna princip en sådan betydelse att den borde lagfästas. Beträffande frågan om undantag från självkostnadsprincipen anförde regeringen20 att det i och för sig saknades skäl att upprätt- hålla självkostnadsprincipen i de fall där medborgarna har tillgång till flera andra producenter eller leverantörer. Enligt regeringen be- hövde medborgarna då inget skydd mot monopolprissättning efter- som deras intressen tillgodoses genom den befintliga konkurrensen 19Proposition 1993/94:188 Lokal demokrati. 1993/94:188 s. 83–84. och allmänna privaträttsliga regler. Regeringen förklarade emeller- tid att den trots detta ansåg att det inte borde göras ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för konkurrensutsatt verk- samhet, eftersom detta skulle ge felaktiga signaler till kommuner och landsting. Enligt regeringen var utgångspunkten för den kom- munala verksamheten att den ska vara av allmännyttig karaktär, och den påpekade att det rådde ett principiellt förbud mot s.k. speku- lativ verksamhet, med vilket avsågs verksamhet som bedrivs med huvudsakligt vinstsyfte. Regeringen ansåg därför att som grund- regel borde självkostnadsprincipen omfatta även konkurrensutsatt verksamhet, om inte annat är särskilt föreskrivet eller accepterat i rättspraxis. Mot denna bakgrund kodifierades självkostnadsprincipen i kom- munallagen genom att bestämmelsen i 8 kap. 3 c § infördes den 1 juli 1994.21 I syfte att utreda vilka negativa effekter som kan uppkomma i konkurrensen mellan offentliga aktörer och privata företag tillsatte regeringen . I utred- ningens uppdrag ingick att kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för att motverka de konkurrensproblem som kan följa av att offent- lig näringsverksamhet underprissätts eller att privat näringsverk- samhet helt eller delvis subventioneras med offentliga medel. Utredningen presenterade sina slutsatser i betänkandet Kon- kurrens i balans. Åtgärder för ökad konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. (SOU 1995:105). Utredningen ansåg att den tradi- bilden av förhållandet mellan offentlig och privat verksam- het hade kännetecknats av att uppgiftsfördelningen mellan de båda sektorerna varit relativt väl avgränsad. Enligt utredningen hade emellertid marknadsorienteringen inom den offentliga sektorn inne- burit att gränsen mellan den offentliga och den privata sektorn blivit mindre markerad. Utredningen påpekade att offentlig verk- samhet agerade mer marknadsorienterat och affärsmässigt i sin egen- skap av tjänsteproducent som den privata sektorn i ökande utsträckning kunde konkurrera om offentlig produktion i samband med upphandling av varor och tjänster på marknaden. Detta inne- bar enligt utredningen att offentlig och privat verksamhet allt oftare 21 Bestämmelsen fanns till en början i 8 kap. 3 b §. konkurrerade på marknaden. På grund av de grundläggande skill- naderna mellan offentlig och privat verksamhet hade detta enligt utredningen lett till vissa konkurrenskonflikter. Mot denna bakgrund föreslog utredningen bland annat att kom- munerna inte skulle vara bundna av självkostnadsprincipen när de agerar i konkurrens med privata företag. Utredningen föreslog att det skulle införas en lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. För verksamhet skulle lagen innebära att självkostnadsprincipen inte skulle tillämpas när näringsverksam- het bedrivs i konkurrens med annan. Undantag från denna princip föreslogs göras genom en bestämmelse av följande lydelse. En offentlig huvudman som driver näringsverksamhet i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet får inte tillämpa en pris- sättning som på ett märkbart sätt medför eller kan medföra en från all- män synpunkt otillbörlig konkurrensnackdel. Utredningen förklarade att denna bestämmelse syftade till att för- hindra att offentliga huvudmän satte priser som medför en märkbar konkurrenssnedvridande effekt och därigenom åstadkom en miss- hushållning med samhällets resurser. Offentlig prissättning skulle anses medföra eller antas kunna medföra en konkurrenssnedvrid- ning om de priser som tillämpas för varor och tjänster sett över tiden inte gav full kostnadstäckning för verksamhetens direkta och indirekta kostnader inkluderande ett avkastningskrav som är skäligt med hän- syn till real avkastning och risk. Möjligheten till skattesubventionering inskränktes i sin tur av den föreslagna lagens 9 §, som hade följande lydelse. Offentlig näringsverksamhet som bedrivs i konkurrens med annan offentlig eller privat näringsverksamhet får inte subventioneras med skattemedel på ett sätt som medför en från allmän synpunkt otillbörlig konkurrenssnedvridning. Utredningens förslag ledde inte till någon lagstiftning. Regeringen beslutade att inrätta Rådet för kon- kurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (Kon- kurrensrådet). Rådets uppgift var att, med beaktande av de olika grundförutsättningar som gäller för offentlig och privat sektor, söka undanröja konkurrenskonflikter mellan dessa sektorer. bland annat i uppdrag att analysera klagomål och formulera gene- rella och långsiktiga spelregler på området. I rådets arbete skulle konkurrenssnedvridande prissättning ägnas särskilt intresse. I slutbetänkande Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (SOU 2000:117) konstaterade rådet att konfliktytorna mellan privat och offentlig verksamhet i viss mån är oundvikliga och att det bland annat kan finnas skäl att ifrågasätta om självkostnadsprincipen är nödvändig på marknader med fung- erande konkurrens. Utredningen konstaterade att dessa bestämmelser syftade primärt till att åstadkomma ett konsumentskydd mot mono- polprissättning. På en marknad med fungerande konkurrens förelåg inga sådana risker. Frågan om att i en eller annan form upphäva självkostnadsprincipen på marknader med fungerande konkurrens borde dock enligt utredningens uppfattning övervägas noga. För det första kunde det enligt utredningen vara svårt att avgöra hur väl fungerande konkurrensen är på olika marknader. Förhållanden kan också ändras över tiden. För det andra ansågs det tvunget att upp- märksamma i vilken utsträckning följdändringar kunde behövas i annan lagstiftning, t.ex. förbudet i kommunallagen att bedriva verk- samheter i vinstsyfte. För det tredje borde andra bevekelsegrunder för skyddet mot monopolpriser analyseras. Ett exempel som gavs på en sådan grund var att brukarna av en inte ska subventionera annan verksamhet. Enligt var frågan så pass principiellt viktig att den borde utredas vidare. I våra direktiv hänvisas särskilt till Kommunala kompetensutred- ningens förslag i dess betänkande kompetens i utveckling (SOU 2007:72). I det betänkandet förklarade utredningen inled- ningsvis i denna del att samhällsutvecklingen hade medfört ett större inslag av konkurrens mellan kommunala och privata aktörer än vid självkostnadsprincipens kodifiering i kommunallagen. Utredningen förklarade att den därför hade övervägt möjligheten att föra in ett generellt undantag från självkostnadsprincipen i kommunallagen. Den konstaterade dock också inledningsvis att det var förenat med svårig- heter att formulera ett sådant undantag. Utredningen förklarade därefter att det fanns områden där själv- kostnadsprincipen hade viktiga funktioner att fylla. Självkostnads- principen hade i många fall ett egenvärde när det gällde kommunala tjänster ur ett socialt eller allmännyttigt perspektiv, där det fanns ett behov av underprissättning. I vissa fall var det enligt utredningens mening nödvändigt att ha ett skydd mot monopolprissättning. Enligt utredningen var det emellertid mot bakgrund av behovet att uppnå balans mellan det allmännas intressen och intresset av väl fungerande marknader med sunda konkurrensförhållanden för när- ingslivet motiverat att införa ett generellt undantag från självkost- nadsprincipen för verksamhet på en marknad som var ägnad för konkurrens. Utredningen föreslog därför att 2 kap. 7 § kommunallagen skulle kompletteras med ett andra stycke med följ- ande lydelse. Kommuner eller landsting som bedriver intäktsfinansierad näringsverk- samhet inom frivilliga icke lagreglerade områden på en marknad som är ägnad för konkurrens ska, om inte särskilda skäl föreligger, bedriva denna på affärsmässig grund. Sådan verksamhet ska redovisas särskilt och skilt från annan verksamhet. Med begreppet näringsverksamhet avsågs enligt utredningens förkla- ring verksamheter som brukar betecknas som sedvanlig affärsverksamhet. Det skulle alltså röra sig om s.k. allmännyttiga anläggningar eller tjänster som syftade till att betjäna kommuner- nas egna medlemmar. Utredningen förklarade vidare att mot bakgrund av svårigheterna att fastställa vad som är en marknad i kommunala sammanhang kunde förekomsten av skattefinansiering tjäna som utgångspunkt för en sådan bestämning. Utredningen ansåg att endast tjänster som var helt intäktsfinansierade skulle omfattas av undantaget. Begreppet affärsmässig grund innebar enligt utredningen främst att företaget skulle ha ett affärsmässigt beteende och tillämpa en korrekt prissättning. De villkor som gäller för det privata närings- livets affärsdrivande näringsverksamhet skulle normalt vara vägled- ande. Utredningen föreslog dock ett undantag från kravet på affärs- mässighet i de situationer där det föreligger särskilda skäl. Utred- ningen avsåg här att möjliggöra undantag för situationer där det kunde vara befogat att skattefinansiera verksamhet som under nor- mala omständigheter skulle ha drivits på affärsmässiga villkor. Som exempel nämndes i utredningen fall där det föreligger ett allmänt intresse av att kommunen driver viktig samhällsservice som inte går att driva på affärsmässiga villkor. Remisskritiken beträffande Kommunala kompetensutredningens förslag Kommunala kompetensutredningens betänkande remissbehandlades. En majoritet av de statliga och kommunala remissinstanser som be- svarade remissen i den aktuella delen tillstyrkte förslaget. Bland övriga remissinstanser, bland annat intresseorganisationer som företrädde näringslivet, avstyrkte en majoritet förslaget. Kammarrätten i ifrågasatte om begreppet frivilliga icke lagreglerade om- råden i 2 kap. 7 § var en tillräcklig klar och precis definition. Läns- rätten i län anförde att begreppet marknad ägnad för kon- kurrens i 2 kap. 7 § kunde medföra tolkningssvårigheter. Kommers- kollegium underströk de svåra avvägningsproblem som finns när privata företag ska konkurrera med offentlig verksamhet. anförde bland annat att ett avskaffande av självkostnads- principen skulle kunna leda till monopolprissättning på marknader utan egentlig konkurrens. Eventuellt borde därför en särreglering införas så att självkostnadsprincipen alltjämt skulle vara vägledande på marknader med risk för monopolprissättning. Dessutom borde den s.k. underskottsprincipen avskaffas för att problemen med brist- ande konkurrensneutralitet skulle kunna lösas. Flera remissinstanser, bland annat Statskontoret och , anförde att förslaget kunde ses som ett stöd för att kommunerna i ökad omfattning skulle kunna och borde bedriva verksamhet i konkurrensutsatta områden. Kommuner och Landsting föreslog en alternativ lydelse eftersom organisationen ansåg att lagförslaget var ofullstän- digt genomarbetat. Det var otydligt om förslaget avsåg tjänst eller vara eller både och. Det var även oklart vilka kommunala närings- verksamheter som inte omfattades samt vad som avses med begrep- pet marknad. En övergripande analys huruvida självkostnads- principen är förenlig med borde övervägas av regeringen. , , och kommuner anförde bland annat att bestämmelsen innehöll ett flertal svårtydbara och svår- definierbara begrepp. anförde att avgräns- ningen för bestämmelsen och motiveringen måste tydliggöras. Risken för en icke avsedd tillämpning var överhängande utifrån den brist- ande tydligheten. Offentligt företagande kan innebära en snedvrid- ning av konkurrensen. anförde bland annat att med beaktande av kommunernas och det fria näringslivets olika roller borde någon utvidgning av kommunens kompetens på detta område inte ske. Västra anförde att kom- munerna borde ges möjlighet, inte åläggas, att bedriva verksamhet utan beaktande av självkostnadsprincipen. anförde att det saknades resonemang i utredningen om s.k. sed- vanlig näringsverksamhet över huvud taget skulle bedrivas i kom- munal regi. Denna principiella fråga borde därför analyseras när- mare innan beslut fattades om ändring i kommunallagen. anförde bland annat att en ändring av lagstiftningen av detta slag skulle innebära en uppenbar risk för att utrymmet för näringsverksamhet ökar på de privata företagens be- kostnad. Det var därför en helt felaktig signal att tillåta vinstsyfte i verksamhet. anförde bland annat att medverkan på konkurrensutsatta marknader är ett effektivt sätt att utestänga ett ständigt utvecklande företagande med entreprenör- skap som grund. Med förslaget kommer möjligheterna till kom- munal näringsverksamhet att öka, vilket drabbar privata företag. Företagarna anförde bland annat att det fanns uppenbara och all- varliga risker att förslaget skulle leda till att kommuner och lands- ting i ännu större utsträckning skulle driva verksamhet på kom- mersiella marknader på bekostnad av privat företagande. Närings- livets anförde bland annat att förslaget innebar en risk att kommuner tränger ut det privata näringslivet. Det borde i stället ifrågasättas om kommunerna över huvud taget ska tillåtas kon- kurrera där privata alternativ finns. Regeringens proposition Kommunala kompetensfrågor m.m. Regeringen konstaterade i den proposition22 i vilken Kommunala kompetensutredningens förslag behandlades att självkostnadsprin- cipen är generellt tillämplig på verksamhet men att det finns flera undantag från principen i lagstiftning inom områden där kommuner och landsting agerar på en konkurrensutsatt marknad. Regeringen påpekade att motivet bakom dessa undantag hade varit att i dessa fall ge kommunala företag och övriga aktörer likvärdiga konkurrensvillkor. Regeringen förklarade att den var mycket angelägen om att finna vägar att komma till rätta med de konkurrensproblem som kan infinna sig när kommuner och landsting agerar på konkurrens- utsatta marknader. Ett alternativ till att göra undantag från själv- kostnadsprincipen område för område kunde enligt regeringens upp- 22 Proposition 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m. s. 26–28. fattning vara att överväga ett generellt undantag på sådana mark- nader. Regeringen konstaterade att näringsverksamhet som bedrivs enligt självkostnadsprincipen riskerar att konkurrera ut de privata företagens verksamhet. Regeringen anförde att detta är ett generellt problem inom samtliga de områden där kommunen agerar på en konkurrensutsatt marknad. Med hänsyn till de syn- punkter, såväl principiella som mot förslagets utformning, som fram- förts av remissinstanserna ansåg dock regeringen att frågan behövde beredas ytterligare. Regeringen påpekade att den i budgetproposi- tionen hade aviserat att en utredning skulle tillsättas för att se över vissa frågor inom området för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Enligt regeringens uppfattning borde frågan om ett eventuellt generellt undantag från självkost- nadsprincipen på konkurrensutsatta marknader beredas vidare inom ramen för den utredningen. Dessa överväganden ledde till att vi fick i uppdrag att utreda frågan. 9.4Synpunkter som framkom vid hearingen Som ett led i arbetet med att få fram ett underlag för bedömningen av om det behövs ett generellt undantag från självkostnadsprincipen har vi anordnat en hearing med främst organisationer som företräder medlemmar som berörs av den aktuella frågan. Före hearingen hade vi skickat ut ett underlag till de inbjudna organisationerna med bland annat en uppsättning frågor som vi ville ha belysta. Underlaget finns fogat som bilaga 2 till detta betänkande. Vid hearingen gjorde sju organisationer särskilda presentationer av sin syn på behovet av ett undantag från självkostnadsprincipen med utgångspunkt i det ut- sända underlaget. I detta avsnitt redogör vi sammanfattningsvis för organisationernas inställning i frågan. Den kommunala självkostnadsprincipen gäller vid ekono- misk verksamhet av väldigt varierande slag. Den tillämpas för det första när en kommun agerar inom ramen för sin allmänna kompe- tens enligt 2 kap. 1 § kommunallagen. Den gäller också när en kom- mun tillhandahåller allmännyttiga anläggningar eller tjänster inom näringsverksamhet som drivs med stöd av 2 kap. 7 § kommunal- Slutligen gäller principen vid näringsverksamhet inom ramen för den anknytningskompetens som kommunerna förfogar över en- ligt rättspraxis. Självkostnadsprincipen måste analyseras med beakt- ande av vilken kompetens som en viss verksamhet bedrivs i enlighet med. Självkostnadsprincipen infördes i med stora kommunala monopol. Då behövdes en självkostnadsprincip som skydd mot monopolprissättning. Det har emellertid skett en snabb utveckling mot marknadsliknande förhållanden även på kommunala kärnom- råden där det fanns kommunala monopol. På dessa områden har prissättningsmekanismerna inte följt med helt. Den utveckling som har skett innebär att kommunerna behöver ett mer flexibelt hand- lingsutrymme som ger dem möjlighet att tillgodose allmänintresset. De kommunalrättsliga principerna måste också vara anpassade efter de stora regionala skillnader som finns inom . Det är nämligen stor skillnad mellan att bedriva allmännyttig verksamhet i glesbygd och i storstad. I storstäder utvecklas mark- nader lätt och därmed mer givna metoder för prissättning. I gles- bygden kan det emellertid vara svårt för kommunerna att se till att nödvändiga allmännyttiga tjänster tillhandahålls när det inte finns någon fungerande marknad att dra nytta av. Det behövs en regle- ring av verksamhet som svarar mot dessa olika förhåll- anden på ett bra sätt. Det är vidare nödvändigt att regleringen i kommunallagen är anpassad till vår tid och till de EU-rättsliga kraven. Självkostnads- principen måste ses särskilt mot om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det är viktigt att helheten blir bra. Frågan om det behövs ett generellt undantag från självkost- nadsprincipen måste också ses mot underskottsprincipen i 8 kap. 3 b § kommunallagen, alltså kommunernas rätt att tillhandahålla kommuninvånarna tjänster med en prissättning som inte fullt ut speglar kostnadsbilden utan snarare betalningsförmågan hos invån- arna. Kommunerna har rätt att finansiera viss verksamhet med skatte- medel för att på ett tillfredsställande sätt kunna tillgodose kom- munmedlemmarnas behov. Frågan om det behövs ett undantag från självkostnadsprincipen är viktig och relevant men kan inte ses isolerad. Frågan är för stor för att kunna hanteras i det format som erbjuder. Däremot skulle det vara bra om utredningen kunde skissa på riktlinjer för ett framtida arbete med att anpassa regleringen av kommunernas verksamhet så att den svarar mot de stora regionala