sou · H0B377 · 2012-11-29 00:00:00 — Därför är det inte längre ett alternativ att behålla nuvarande struktur med Säkerhetspolisen som en del av . 1SOU 2012:13 s. 261. 2007/08:92 s. 1. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? 6.2Vidareutveckling av de förvaltningsmässiga övervägandena i SOU 2012:13 Kommittén har i SOU 2012:13 föreslagit att Säkerhetspolisen ska ombildas till en fristående polismyndighet.3 De skäl som kommittén redovisade för förslaget var i huvudsak följande. I och med bildandet av krävs enligt kommitténs uppfattning överväganden avseende Säkerhetspolisens organisatoriska tillhörighet. Formellt är Säkerhetspolisen, som sagts, en del av . I praktiken fungerar emellertid Säkerhetspolisen som en egen myndighet. Denna konstruktion kan inte bibehållas. Det skulle vara oförenligt med myndighetsförordningens bestämmelser om vad en myndighetsledning ansvarar för och regeringens krav på att statsförvaltningens organisering ska vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad.4 Alternativen är att Säkerhetspolisen görs till en avdelning inom eller till en fristående myndighet inom polisväsendet. Vår bedömning är att Säkerhetspolisen bör bli en fristående myndighet inom polisväsendet. Fördelen med en sådan lösning är att den blir ändamålsenlig och att det blir tydligt att myndigheten är direkt underställd regeringen. En sådan ordning speglar också de verkliga förhållandena. Säkerhetspolischefen kan därmed på ett tydligare sätt än avkrävas ansvar. För att begränsa maktkoncentrationen till myndighetschefen för framstår det vidare som lämpligt att Säkerhetspolisen utgör en fristående myndighet. Säkerhetspolisen har en egen instruktion, en egen generaldirektör, ett eget anslag och ett eget regleringsbrev. Att också formellt göra Säkerhetspolisen till en organisatoriskt fristående myndighet inom polisväsendet innebär därför en ganska liten förändring i praktiken. Kommitténs förslag i det förra betänkandet om att Säkerhetspolisen ska ombildas till en fristående myndighet bygger följaktligen uteslutande på förvaltningsmässiga överväganden. I SOU 2012:13 uttryckte kommittén att den återkommer med närmare överväganden avseende Säkerhetspolisens ombildning i detta betänkande. I detta avsnitt vidareutvecklar kommittén de förvaltningsmässiga skälen. 3SOU 2012.13 s. 261. 4Jfr 3 och 4 §§ myndighetsförordningen (2007:515) och prop. 2009/10:175 s. 2. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? 6.2.1Självständig ställning och egen styrning har Säkerhetspolisen i princip fungerat som en självständig myndighet. I formell mening är Säkerhetspolisen dock inte en myndighet utan en del av polisens centrala förvaltningsmyndighet, . Regeringens nuvarande styrning av Säkerhetspolisen påverkas varken till form eller till innehåll av att Säkerhetspolisen är en del av . Regeringen styr i flera avseenden Säkerhetspolisen som om det var ett från den övriga polisen helt fristående organ. Regeringen har skapat en särskild förordning som reglerar Säkerhetspolisens arbete; förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen. Ramarna och formerna för en myndighets verksamhet bestäms ofta i en instruktion med bestämmelser om bl.a. myndighetens uppgifter och ledningsform. I detta avseende behandlas inte Säkerhetspolisen på annat sätt än en myndighet som lyder direkt under regeringen. Vidare är det regeringen som utnämner och anställer den person som ska vara säkerhetspolischef. Normalt tillämpas regeringens utnämningsmakt enbart på ledningen av de myndigheter som lyder under regeringen. Det sker bl.a. genom att den som ska vara chef för en viss myndighet anställs direkt av regeringen. Att regeringen utnämner och anställer den person som ska vara ansvarig för den löpande verksamheten vid skiljer sig alltså inte mot vad som gäller när regeringen utnämner chefer för förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen. Regeringen anställer även den biträdande säkerhetspolischefen. Säkerhetspolisen har ett eget förvaltningsanslag. Också detta är i regel förbehållet myndigheter under regeringen.5 Anslagsnivån till myndigheterna är ett uttryck för regeringens beslutade och förväntade ambitionsnivå för verksamheten. Inte heller i detta avseende behandlas Säkerhetspolisen på något annat sätt än självständiga myndigheter som lyder direkt under regeringen. Dessutom har Säkerhetspolisen ett eget regleringsbrev. Ett regleringsbrev är ett regeringsbeslut som innehåller regeringens mål- och resultatkrav på en myndighet och dess finansiella förut- 5 I anslagsförordningen (2011:223) finns bestämmelser om anslag till myndigheter under regeringen. En myndighet som tilldelats ett anslag har rätt att enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de ändamål som anslaget avser, och är skyldig att redovisa utgifter och inkomster mot anslaget. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? sättningar, bl.a. hur stora anslag myndigheten får använda.6 Även i detta avseende behandlas således Säkerhetspolisen som en från den övriga polisen avskild förvaltningsmyndighet. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet innebär därför i praktiken inte någon egentlig förändring av regeringens styrning av verksamheten på Säkerhetspolisens område. Kommitténs förslag att och de 21 polismyndigheterna ska ombildas till en myndighet7 innebär en övergång från ett decentraliserat beslutsfattande till ett delegerat beslutsfattande. Chefen för den nya (rikspolischefen) ges utökade möjligheter att styra med riktlinjer, policydokument m.m. Till skillnad från kommer, med förslaget i SOU 2012:13, också rikspolischefen att – med undantag för chefen för avdelningen för särskilda utredningar – tillsätta samtliga chefsbefattningar i den nya myndigheten. Den nya myndighetsledningen för , och ytterst rikspolischefen, får ett helhetsansvar för den öppna polisens verksamhet i hela landet och för de resultat som uppnås.8 Ansvaret för den löpande polisverksamheten kommer dock att vara delegerat till ledningen på regional och lokal nivå och ända ut till organisationens lokala operativa enheter.9 Om Säkerhetspolisen skulle bli en del av den nya skulle rikspolischefen få utökade möjligheter att ytterst besluta om den löpande verksamheten hos . Rikspolischefen skulle då få ett större inflytande över Säkerhetspolisens verksamhet jämfört med nuvarande verksamhetsansvar. Det framstår därför som lämpligt att Säkerhetspolisen utgör en från den övriga polisen fristående enhet. Kommittén har i SOU 2012:13 föreslagit att ska ansvara för polisverksamheten i landet med undantag för den polisverksamhet som Säkerhetspolisen ansvarar för. 6Det bör dock påpekas att det för Säkerhetspolisens del endast är den del av regleringsbrevet som presenterar anslaget som är offentligt. 7I den föreslagna ingår, förutom och de 21 polismyndigheterna, också . 8SOU 2012:13 s. 346 ff. 9SOU 2012:13 s. 261 f. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? Regeringsformen (RF) bygger på principen om folksuveränitet och föreskriver att all offentlig makt i utgår från folket. För att realisera denna princip binder regeringsformen samman statsförvaltningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja.10 Regeringen styr riket och ansvarar inför . Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna som inte, enligt regeringsformen eller annan lag, är myndigheter under (se 12 kap. 1 § RF). Det är regeringen som ytterst är ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (se 12 kap. 2 § RF). Ansvarsutkrävande bygger på att den som tilldelas ett uppdrag också ska kunna hållas ansvarig för hur han eller hon sköter detta uppdrag. Den som har fått en befogenhet eller en uppgift anförtrodd sig svarar också för att befogenheten förvaltas på rätt sätt; att den ges rätt innehåll, rätt utformning och rätt omfattning.11 Den nuvarande organisationskonstruktionen där Säkerhetspolisen i praktiken fungerar som en egen myndighet, men formellt sett är en del av en annan myndighet är ur ansvarsperspektiv inte tydlig. Säkerhetspolisen har påpekat att organisationskonstruktionen som sådan inte är ändamålsenlig.12 Frågan är om det med tillräcklig tydlighet går att fastställa den yttre ramen för vilka befogenheter en generaldirektör, som inte är myndighetschef, egentligen har. I Säkerhetspolisens instruktion anges att säkerhetspolischefen bl.a. har ansvar för den löpande verksamheten vid Säkerhetspolisen.13 Samtidigt har rikspolischefen som myndighetschef ett ansvar för att verksamheten vid myndigheten fungerar. Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen, men är en del av en förvaltningsmyndighet som har en ytterst ansvarig myndighetschef, rikspolischefen. Om det finns särskilda skäl får rikspolischefen besluta i ett ärende hos (7 § tredje stycket Säkerhetspolisens instruktion). 10SOU 1983:39 s. 16 och SOU 2007:75 s. 39 f. 11SOU 2011:81 s. 92. 12Se t.ex. SOU 2003:32 s. 252. Säkerhetspolisen menar att organisationskonstruktionen bl.a. skapar problem gentemot , men också gentemot andra myndigheter och allmänheten. 137 § Säkerhetspolisens instruktion. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? Om ett ansvarsutkrävande aktualiseras, inom ramen för nuvarande organisatoriska lösning, skulle betydande oklarheter kunna uppstå kring ansvaret för Säkerhetspolisens verksamhet. Hur ska det exempelvis kunna avgöras om rikspolischefen har varit tillräckligt informerad om verksamheten hos (jfr 7 § fjärde stycket Säkerhetspolisens instruktion). En annan fråga är om rikspolischefen, för det fall vederbörande anses ha fått tillräcklig information, tar över ansvaret eller delar detsamma för den verksamhet som informationen avser och hur långt ett sådant ansvar i så fall sträcker sig. Ytterligare en annan fråga gäller vilka krav som kan ställas på rikspolischefen att av egen kraft fortlöpande hålla sig informerad om den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver. I 11-septemberutredningen anfördes att när det gäller en verksamhet av säkerhetstjänstens betydelse för landet bör otydlighet i ansvarsförhållandena så långt möjligt undvikas.14 Om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet blir den en egen organisation och uttryckligen direkt underställd regeringen. Det innebär att säkerhetspolischefen på ett tydligare sätt kan utkrävas ansvar för Säkerhetspolisens verksamhet och att lednings- och ansvarsförhållandena klargörs. Rikspolischefen har, i och med den särskilda beslutanderätten som följer av 7 § tredje stycket Säkerhetspolisens instruktion, med nuvarande organisatoriska lösning, möjlighet att fatta operativa beslut på Säkerhetspolisens område. finns här en otydlighet och oförutsägbarhet om i vilka situationer rikspolischefen kan komma att utnyttja denna beslutanderätt. Säkerhetspolisen illustrerade detta till 11 septemberutredningen med bl.a. följande exempel. Bestämmelsen (---) om rikspolischefens beslutsrätt innebär att om ett terroristangrepp inträffar i det plötsligt kan vara rikspolischefen som ska fatta beslut på Säkerhetspolisens område. Även om rikspolischefen fortlöpande hålls informerad om Säkerhetspolisens verksamhet, kan det av naturliga skäl inte krävas att han har den ingående kunskap om den operativa verksamheten som en ansvarig chef 14 SOU 2003:32 s. 259. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? bör ha i en sådan situation. Bestämmelsen kan lätt skapa en osäkerhet om ansvarsförhållandena i en pressad situation.15 Om Säkerhetspolisen blir en fristående myndighet kommer rikspolischefen inte längre att kunna besluta i frågor som kan härledas till Säkerhetspolisens uppdrag. Säkerhetspolischefen får genom den organisatoriska förändringen ett tydligare beslutsmandat. Det kommer dock att krävas mekanismer för ansvarsfördelning i vissa särskilda situationer då den öppna polisens verksamhet sammanfaller med Säkerhetspolisens arbete. Ansvaret för beslut vid t.ex. akuta operativa situationer kommer att behöva klargöras. Kommittén återkommer i avsnitt 7.5.2 till överväganden i frågan om hur detta lämpligen kan ske. får besluta om föreskrifter och allmänna råd om polisverksamheten i den utsträckning det behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete (12–13 f §§ instruktionen för ). utarbetar även strategier, policys och liknande dokument för hela polisväsendet. Eftersom Säkerhetspolisen är en del av råder det vissa oklarheter om och i vilken utsträckning dessa föreskrifter, strategier, policys m.m. gäller även för Säkerhetspolisen. Om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet är det naturligt att det måste göras klart vilket regelverk som gäller på Säkerhetspolisens område. Ett tydligare regelverk ger bättre förutsättningar för den interna styrningen av verksamheten. Till det kommer att en fristående myndighet själv kan besluta om vilka föreskrifter och allmänna råd som gäller för dess specifika verksamhet. Många människor uppfattar Säkerhetspolisen som en egen myndighet och inte som en del av . Genom att ombilda Säkerhetspolisen till en myndighet, och inte längre låta den vara en 15 A.a. s. 252 f. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? del av en central förvaltningsmyndighet, blir det också tydligare gentemot allmänheten att Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet har en annan inriktning än den övriga polisens. Vidare kan ett mervärde komma att uppstå om det blir tydligare gentemot invånare att vår säkerhetstjänst har sitt eget verksamhetsområde och förvaltar sitt eget anslag. Även för den enskilde torde det finnas ett betydande demokratiskt värde i att regeringen har möjlighet att tydligt kräva ut ansvar för hur verksamheten bedrivs, jfr avsnitt 6.2.3. 6.2.7Sammanfattning av de förvaltningsmässiga övervägandena Kommittén har konstaterat att Säkerhetspolisen har en självständig ställning i förhållande till den övriga polisen och att Säkerhetspolisen har en egen styrning av regeringen. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet inom polisväsendet innebär utifrån det perspektivet således inte någon större förändring. Nuvarande organisatoriska lösning medför vissa otydligheter i ansvarsfördelningen. Det är viktigt att det inte finns otydliga ansvarsförhållanden i utövandet av vad som i princip är åtskilda uppdrag mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen. Genom att göra Säkerhetspolisen till en fristående myndighet skapas bl.a. tydlighet i ansvarsförhållanden, beslutsmandat och regelverk. Verksamheten hos blir också formellt direkt underställd regeringen. Ett annat tungt vägande skäl för att ombilda Säkerhetspolisen till en fristående myndighet i polisväsendet handlar om att säkerställa en väl avvägd maktfördelning inom den nya polisorganisationen.16 Utgångspunkten för kommitténs överväganden och förslag i SOU 2012:13 var att inte göra större förändringar av polisens organisation än vad som är nödvändigt.17 Även för en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen bör kommitténs försiktighetsprincip vara väg- 16SOU 2012:13 s. 264 f. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? Principen bygger på vetskapen att alla effekter inte går att förutse vid större organisationsförändringar och att sådana förändringar ofta riskerar att leda till stora verksamhetsstörningar. Erfarenheter från andra sådana processer visar att mycket kraft går åt till att hantera en omorganisation på bekostnad av kärnverksamheten. Att inte göra större förändringar i en fungerande verksamhet än vad som är absolut nödvändigt för att utveckla den är något som, enligt kommittén, också hör hemma inom ramen för denna försiktighetsprincip. Om kommittén skulle finna att förändringar behöver göras bör varje förändring prövas utifrån en tydlig problembild. När regeringen beslutade om de första direktiven för gjordes bedömningen att den öppna polisen inte lever upp till de krav som ställs på ett effektivt resursutnyttjande. Ett tecken på det var att verksamhetsresultaten varierade kraftigt mellan de olika länspolismyndigheterna. Regeringen ansåg att kvaliteten behövde höjas i polisens verksamhet och det samlade resultatet förbättras.18 I detta sammanhang nämndes inte Säkerhetspolisens verksamhet. Förutsättningen för kommitténs arbete var att Säkerhetspolisens organisation och uppdrag skulle vara oförändrat. I de första direktiven är resultaten och kvaliteten för den öppna polisens verksamhet i fokus. I detta betänkande handlar det istället om i vilken organisatorisk struktur Säkerhetspolisen ska verka. Kommittén har inte uppfattat det som sin uppgift att förändra Säkerhetspolisens uppdrag i något avseende. Bakgrunden till att Säkerhetspolisens organisation behöver ses över är att kommittén har lämnat ett förslag om en ny polisorganisation för den öppna polisen som inte gör det möjligt att behålla Säkerhetspolisen som en del av . Om kommitténs förslag i SOU 2012:13 genomförs står den öppna polisen inför en stor omorganisation. Som redovisats i föregående avsnitt är Säkerhetspolisen en avskild och i princip självständig verksamhet inom . Ur det perspektivet är det, enligt kommitténs uppfattning, minst ingripande alternativet att ombilda Säkerhetspolisen till en egen myndighet. Försiktighetsprincipen kan också tillämpas för att se eventuella organisationsförändringar ur ett annat perspektiv. Säkerhetspolisen är en del av polisens centrala förvaltningsmyndighet och frågan är om det av den anledningen skulle vara den minst ingripande 18 Dir. 2010:75 s. 4. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? åtgärden att lägga Säkerhetspolisen som en del av den föreslagna nya . är, till skillnad mot den föreslagna förvaltningsmyndigheten , en s.k. central förvaltningsmyndighet. Generellt kan de myndigheter som direkt under regeringen ansvarar för ett större förvaltningsområde sägas vara centrala förvaltningsmyndigheter. är central förvaltningsmyndighet för de 21 polismyndigheterna. Säkerhetspolisen är inte en av dessa polismyndigheter utan ingår tillsammans med , och i förvaltningsområde. Säkerhetspolisen fungerar dock i praktiken som en egen myndighet, se bl.a. avsnitt 6.2.1. Genom att lägga Säkerhetspolisen som en del av den öppna polisens nya organisation skulle Säkerhetspolisen tappa en stor del av den självständiga ställning som regeringen valt att bygga upp kring verksamheten. Ett exempel på detta är att Säkerhetspolisen har en egen instruktion. Om Säkerhetspolisen läggs som en del av den nya kan regeringen i och för sig besluta om en förordning som reglerar Säkerhetspolisens verksamhet, men den kan knappast innehålla traditionella instruktionsbestämmelser av ledningskaraktär. Om Säkerhetspolisen skulle bli en del av den föreslagna nya enrådighetsmyndigheten skulle rikspolischefen få det yttersta ansvaret för all den verksamhet som bedrivs inom . Det skulle knappast finnas utrymme för en rikspolischef att ägna sig åt Säkerhetspolisens verksamhet i den utsträckning som, med tanke på rikets säkerhet, är önskvärt. Om Säkerhetspolisen skulle läggas som en avdelning inom skulle avdelningens löpande verksamhet visserligen kunna ledas av en avdelningschef. En sådan lösning skulle dock innebära att samma otydliga ansvarsförhållande som råder mellan rikspolischefen och säkerhetspolischefen byggs in i en ny struktur. Otvivelaktigt är Säkerhetspolisens uppdrag av sådan natur att det ställer speciella krav på hur verksamheten är organiserad. Inriktningen på Säkerhetspolisens arbete måste bygga på övergripande bedömningar av säkerhetspolitisk art som det ankommer på statsmakterna att göra. Ur förvaltningspolitiskt perspektiv är det en fördel att regeringens kommunikation med Säkerhetspolisen är direkt. Det underlättar då att Säkerhetspolisen finns i en från den övriga polisen avskild struktur. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? Av det ovan redovisade följer att det av förvaltningsmässiga skäl, enligt kommitténs mening, inte är lämpligt att Säkerhetspolisen blir en avdelning inom den nya . Vidare är medarbetarna hos och inom den öppna polisen vana att samverka i den struktur som innebär att Säkerhetspolisen är avskild från övrig polisverksamhet. har dessutom Säkerhetspolisen genomgått en modernisering av den interna organisationen. I ljuset av de stora organisationsförändringar som väntar den öppna polisen, men också den modernisering som Säkerhetspolisens organisation genomgått, måste det finnas tungt vägande skäl för att ändra på förutsättningarna för Säkerhetspolisen att avskilt från övrig polisverksamhet kunna fullgöra sitt uppdrag. 6.4Säkerhetspolisen som en fristående myndighet – verksamhetsmässiga överväganden I samband med att kommittén i SOU 2012:13 föreslog att och de 21 polismyndigheterna samt skulle ombildas till en sammanhållen myndighet, redogjordes för vissa överväganden avseende Säkerhetspolisens organisatoriska tillhörighet. Alternativen som kommittén såg var att Säkerhetspolisen skulle göras om till en avdelning inom eller till en fristående myndighet inom polisväsendet. Kommittén föreslog, utifrån förvaltningsmässiga överväganden och i huvudsak maktfördelningsmässiga skäl, det senare alternativet.19 I detta avsnitt kommer kommittén att också utifrån verksamhetsmässiga skäl pröva om det är mest lämpligt att lägga Säkerhetspolisen som en egen myndighet inom polisväsendet. Att även överväga verksamhetsmässiga beröringspunkter är självklart för att få den av kommittén redan föreslagna organisatoriska lösningen allsidigt belyst. 19 SOU 2012:13 s. 265. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet? I kapitel 3 och 4 har kommittén redogjort för Säkerhetspolisens uppdrag, huvudsakliga verksamhetsområden samt samverkan och samarbete med andra aktörer. Den beskrivningen ligger till grund för att kommittén konstaterar att Säkerhetspolisen, i sin egenskap av nationell säkerhetstjänst, intar en särställning inom polisväsendet med ett från den övriga polisen tydligt avskilt uppdrag. Som har beskrivits i avsnitt 3.1 är kärnan i Säkerhetspolisens uppdrag att förhindra brott mot rikets säkerhet, bekämpa terrorism och skydda den centrala statsledningen. Tyngdpunkten i uppdraget är att förebygga brott och syftet är därför att förhindra att brott överhuvudtaget begås. För Säkerhetspolisen är således den förebyggande uppgiften primär. Den brottsutredande verksamheten är – till skillnad från den övriga polisens verksamhet – förhållandevis liten. Verksamheten hos är inriktad på kontraterrorism, kontraspionage, författningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd. Det är verksamhetsområden som knyter an till att Säkerhetspolisen är en säkerhetstjänst med uppdrag att skydda demokratiska system, medborgarnas fri- och rättigheter och den nationella säkerheten. Den övriga polisens uppdrag är inte detsamma. Huvudinriktningen på den öppna polisens uppdrag är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet.20 Genom brottsförebyggande arbete ska polisen medverka till att färre brott begås, och fler brott ska också upp. Mot bakgrund av att den öppna polisen har en mycket bred traditionell polisverksamhet, till skillnad mot Säkerhetspolisens mer specifikt definierade uppdrag, finns det anledning att vara försiktig med att hos lägga en redan tydligt avskild och särskilt inriktad specialistorganisation. En betydande del av den verksamhet som en nationell säkerhetstjänst ansvarar för har få eller inga beröringspunkter med annan polisverksamhet. Det gäller exempelvis Säkerhetspolisens verksamhet inom kontraspionage som i första hand är inriktad på att förebygga och avslöja spioneri och olovlig underrättelseverksamhet mot och svenska intressen.