sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — I den nuvarande ordningen består styrelsen av ett antal domare, lokala politiker och oberoende ledamöter. I den nya ordningen som träder i kraft (val kommer att förrättas ) väljs polischeferna direkt av den lokala befolkningen med en mandat- period . Möten där allmänheten ges tillfälle till dialog med den lokala polisen (s.k. beat meetings) ska bli en obligatorisk del av polischefens ansvar. Den engelska regeringens syfte med reformen i dessa delar är att stärka bandet mellan polisen och invånarna genom att, som det utrycks, ersätta byråkratiskt ansvarsutkrävande med demokratiskt ansvarsutkrävande. Inrikesministern har också uttalat att nationella mål, direktiv och riktlinjer med syfte att styra den lokala polisens verksamhet och inriktning ska avskaffas. Syftet med denna förändring är dels att polisen bättre ska kunna arbeta utifrån lokala förutsättningar och utifrån önskemål från lokal- befolkningen, dels att den byråkratiska bördan på den lokala polisen ska kunna minskas.20 Som en andra del av reformen är avsikten att skapa en nationell myndighet med landsomfattande ansvar för organiserad och gräns- överskridande brottslighet under namnet . Denna myndighet kommer att överta dels de uppgifter som SOCA ansvarar för, dels uppgifter från andra organ för bl.a. gräns- kontroll och bekämpning av barnpornografi. ska enligt inrättas under 2013.21 En bakgrundsfaktor är det omfattande besparingskrav som råder för offentlig förvaltning i . Polisen i och är inget undantag utan förväntas framöver att genomföra besparingar motsvarande av deras årliga budget.22 20Home office, Policing in the 21st Century: Reconnecting and the people, 2010, s. 7. 21Home office, The national – A plan for the creation of a national crime- fighting capability, 2011. I skrivande stund har detta dock inte färdigbehandlats i lag- stiftningsprocessen. 22Her Majestys Inspectorate of Constabulary (HMIC), Valuing the – Policing in an age of austerity, 2010. När det gäller polisens arbete med immigration och gräns- övervakning, åtgärder för att garantera rättssäkerhet samt arbete med att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet kommer det fortfarande att finnas centralt fastställda mål. Dessa mål kommer i huvudsak att avse . Som påpekats ovan kommer i allt väsentligt, när det gäller den s.k. vardagsbrottsligheten, både målen för polisens verksamhet fast- ställas och dess resultat bedömas av medborgarna. I den pågående reformprocessen i och är alltså en grundläggande utgångspunkt att polisen ska kunna hållas ansvarig av lokalbefolkningen och andra lokala aktörer – det demokratiska ansvarsutkrävandet. Detta i motsats till det byråkratiska ansvars- utkrävandet, som den ansvarige ministern har bedömt som en verk- ningslös metod. Det omfattande arbetet med centralt fastställda mål och olika sorters stöd till polisorganisationerna (riktlinjer, manualer, bästa rutiner, uppföljning och utvärdering) har enligt regeringsuttalanden inte lett till nödvändiga förbättringar i polisens verksamhetsresultat, trots att man satsat stora både personella och ekonomiska resurser på detta under en lång följd år.23 För att lokalsamhället ska kunna följa upp och värdera polisens resultat ska dock den centrala administrationen (Inrikesdeparte- mentet i samarbete med ) se till att all stati- stik och annan information som är nödvändig för att kunna bedöma både problem- och resultatutveckling finns lätt tillgänglig. Det är bl.a. sådan information som lokalsamhället ska kunna ta del av inför möten med den lokala polisen (s.k. beat meetings) som kommer att hållas regelbundet. En konsekvens av inställningen att allmänheten ska kunna använda statistiken på ett meningsfullt sätt, är bl.a. att begreppet uppklarade brott som mer betecknar ett administrativt uppklarande än ett reellt, inte längre används utan har blivit ersatt av begreppet lösta brott, dvs. brott där någon har åtalats eller befunnits skyldig till brottet. 23 Home office, A new approach to fighting Crime, 2011. Home office, Policing in the 21st Century: Reconnecting and the people, 2010. 7.2Vilka erfarenheter kan svensk polis dra nytta av? Utformningen av ett lands polisorganisation är ett nationellt intresse som ofta är nära förknippat med nationella traditioner på rätts- och förvaltningsområdet. Det kan också finnas olika motiv till varför en strukturreform genomförs. Att tillgodogöra sig erfarenheter från hur andra länder utformar sin polisorganisation har därför sina svårigheter. Det är dock möjligt att dra vissa generella slutsatser om utveckling och tendenser utifrån erfaren- heterna från de länder vi valt att studera. Vad gäller , , och kan konstateras att tendensen i dessa länder går mot färre enheter och tydligare ledning och styrning. Denna tendens har drivits fram av samhällsförändringar med avseende på brottslighetens karaktär, den tekniska utvecklingen, internationellt samarbete och högre ställda krav på effektivitet och kvalitet i offentlig förvaltning. I samtliga länder vi studerat har tendensen mot förändrade mönster av organiserad och gränsöverskridande brottslighet ansetts inne- bära utmaningar för polisen. Den tekniska utvecklingen och ny inriktning eller prioritering av verksamheten ställer krav på en polis med specialistkompe- tenser. Ny teknik ger också nya möjligheter för kommunikation inom polisen samt nya verktyg att förebygga och utreda brott. Dessa fenomen framstår utifrån vad som framkommit i vår studie som allmängiltigt europeiska. I samtliga de länder som vi undersökt har det ansetts finnas ett behov att minska den byråkratiska bördan på den lokala polisen för att denna ska kunna lägga mer resurser på brottsbekämpande verksamhet. I regel har tillvägagångssättet för att möta detta behov varit att vissa administrativa uppgifter utförs på färre platser, dvs. flyttas uppåt i organisationen. Utvecklingen i och skiljer ut sig från övriga länder i vår jämförelse. Det är här fråga om en redan jämförelsevis decentraliserad polisorganisation som genom den senaste reformen ytterligare decentraliseras. En nyckel till förståelse av ovan refererade länders reformer av polisorganisationen ligger i behovet att finna en väl avvägd balans mellan det som kallas centralisering respektive decentralisering. Centralisering av vissa funktioner kan i många fall vara både lämplig och nödvändig. Drivande orsaker bakom denna utveckling är framförallt krav på högre effektivitet, bättre kvalitetssäkring och enhetlighet samt behov av vissa specialistkompetenser. Ett åter- kommande drag är emellertid också insikten om att tyngdpunkten i polisens arbete måste vara lokalt förankrad och att polisen måste ha goda relationer till lokala aktörer. Erfarenheterna från utvärderingar i de tre nordiska länderna ger konkreta exempel på problematiken vid större strukturella för- ändringar av polisorganisationen. Det framstår som en stor utma- ning att genomföra organisatoriska förändringar som innehåller inslag i centraliserande riktning utan att detta på ett negativt sätt påverkar tillgänglighet och synlighet för medborgarna i hela landet. Erfarenheten att omorganisationen i sig tar kraft från kärn- verksamheten och orsakar oro internt inom polisorganisationen är viktig kunskap att beakta vid utformning av ett svenskt genom- förandearbete. Kommittén kan konstatera att en betydande del av de problem och utmaningar som i respektive land lyfts fram i motiven till genomförda eller planerade reformer sammanfaller med identifi- erade hinder i den svenska polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur som beskrivits i kapitel 5. Med undantag för och finns det en tydlig utveckling mot färre och mer bärkraftiga enheter. Behovet av att tydliggöra ansvarsförhållanden och styrningen av en organisation är ett annat återkommande tema som skäl till reformerna i de olika länderna. Dessa utvecklingslinjer ligger i samklang med kom- mitténs förslag till förändring av den svenska polisorganisationen som beskrivs i kapitel 9. 8Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning och ledning Enligt direktiven ska utgångspunkten för kommittén vara de för- valtningspolitiska bedömningar regeringen gör om styrning, led- ning och organisation av statlig verksamhet i den förvaltnings- politiska propositionen. I denna proposition har regeringen lagt fram mål och riktlinjer för det fortsatta arbetet med den statliga förvaltningen. Propositionen innehåller bl.a. förslag om ett nytt mål för förvaltningspolitiken; En innovativ och samverkande stats- förvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. I propositionen uttalas att regeringens styrning av statliga myndigheter syftar till att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden som rättssäkerhet och effektivitet. Styr- ningen bör vara tydlig och resultatinriktad.2 En myndighets instruktion ska enligt uttalanden i propositionen tydliggöra den enskilda myndighetens uppdrag. Uppdraget ska formuleras i termer som svarar mot myndighetens befogenheter. I varje instruktion ska som regel myndighetens ansvarsområde, upp- gifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhål- landen regleras. Mål, prioriteringar och uppgifter till myndig- heterna formuleras på så sätt att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.3 1 Propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet, och tillväxt (prop. 2009/10:175). 2Ibid, s. 98 ff. 3Ibid, s. 110 ff. Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning och ledning Enligt kommitténs direktiv ska bestämmelserna i myndighetsför- ordningen4, som trädde i kraft , vara tillämpliga på den nya polisorganisationen. Av myndighetsförordningen fram- går att förvaltningsmyndigheter under regeringen som regel ska ledas av antingen en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), en styrelse (styrelsemyndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). I den förvaltningspolitiska propositionen uttalar regeringen att verk- samhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt bör vara utgångspunkten för valet av ledningsform. I de flesta förvaltningsmyndigheter är det myndighetschefen som leder myndigheten och som ensam ansvarar för verksamheten inför regeringen. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen lämpar sig ledningsformen enrådighetsmyndighet i regel väl för verk- samhet som i hög grad är styrd av lag, som i huvudsak är av rutin- ärende- och servicekaraktär, verksamhet av främjande karaktär eller en myndighet med ett litet finansiellt ansvar.5 Drygt 100 förvaltningsmyndigheter leds av en myndighetschef. Exempel på större enrådighetsmyndigheter är Försvarsmakten, , , , länsstyrelserna, (), Naturvårds- verket, , Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, , , Kriminalvården, Migra- tionsverket och . En majoritet av de drygt 100 förvaltningsmyndigheter som leds av en myndighetschef har ett insynsråd. Myndighetschefen ska vara ordförande i insynsrådet och hålla rådet informerat om verk- samheten.6 Utöver myndighetschefen kan insynsrådet bestå av förtroendevalda ledamöter och/eller ledamöter från myndigheter och organisationer av särskild betydelse för myndighetens verk- samhet. Ledamöterna utses av regeringen . 4Myndighetsförordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen om det inte finns en författningsbestämmelse som avviker från myndighetsförordningen, då gäller den bestämmelsen. Myndighetsförordningen är m.a.o. subsidiär till andra författningar. 2009/10:175, s. 109. 69 § myndighetsförordningen. Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning och ledning uppgift är att utöva insyn i verksamheten och att ge myndighetschefen råd. Det har inga beslutsbefogenheter. Insynsråd kan förekomma exempelvis då insyn i verksamheten av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. I styrelsemyndigheter är det styrelsen som ansvarar inför reger- ingen för verksamheten. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Myndighetschefen ska ingå i sty- relsen, men inte vara dess ordförande eller vice ordförande. Myndighetschefens uppgifter är bl.a. att hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut. Därtill svarar myndighetschefen under styrelsen för myndighetens arbetsgivarpolitik och företräder myndig- heten som arbetsgivare.7 I styrelsemyndigheter ska resultatet av internrevisionens gransk- ning redovisas till styrelsen. En viktig roll för styrelsen är därmed att granska och pröva verksamheten, bl.a. genom att säkerställa att det finns en betryggande intern styrning och kontroll samt att, i förekommande fall, vara internrevisionens uppdragsgivare. Sty- relsen beslutar om riktlinjer för internrevisionen, revisionsplan för internrevisionen, och åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer. I den förvaltningspolitiska propositionen uttalas att myndig- heter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) som regel bör ledas av en styrelse eftersom internrevisionen då ges bäst förutsättningar att verka.8 I denna proposition framförs också att ledningsformen styrelsemyndighet är lämplig för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora till- gångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet eller verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kom- muner och landsting. och högskolor är denna led- ningsform det naturliga och hälften av de 70-tal förvaltnings- myndigheter som leds av en styrelse tillhör denna kategori. 710 § och 13 § myndighetsförordningen (2007:515). 2009/10:175, s. 110. Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning och ledning exempel på styrelsemyndigheter är , , , , Läke- medelsverket, och . I en nämndmyndighet är det nämnden som ansvarar för verksam- heten inför regeringen. Nämndmyndigheter kännetecknas av ett snävt ansvarsområde, en liten organisation och en kollektiv besluts- form. Vissa nämnder har en domstolsliknande karaktär. Om reger- ingen har bestämt att myndigheten ska ha ett eget kansli leds det i regel av en kanslichef. Det är dock vanligt att en värdmyndighet sköter administrationen. Det finns ett 40-tal nämndmyndigheter. Exempel på nämndmyndigheter är , , , Statens skade- regleringsnämnd, och . 8.3Erfarenheter av ombildningar till enmyndigheter Många myndigheter som var s.k. myndighetskoncerner9 har ombildats till s.k. enmyndigheter. Organi- sationsformen enmyndighet innebär att verksamheten oavsett geo- grafisk lokalisering och inre organisation leds av en myndighetschef eller styrelse som är ansvarig för hela verksamheten inför reger- ingen. har 12 enmyndigheter bildats. De resultat som regeringen har önskat uppnå genom ombildningarna har varit tydli- gare ledning och styrning, ökad flexibilitet i verksamheten, effekti- vare resursutnyttjande samt ökad rättssäkerhet och enhetlighet. Exempel på myndigheter som har ombildats är , , och . I rapporten fler blir en – om nyttan med enmyndigheter följer Statskontoret upp hur verksamheten i enmyndigheterna har 9 avses att det finns en central myndighet som vanligtvis är chefs- myndighet för de andra myndigheterna i koncernen. Dessa övriga myndigheter har ofta varit regionala, men har även varit lokala eller verksamma över hela landet. De underordnade myndigheterna i en koncern har befogenhet att fatta självständiga beslut i vissa frågor, beslut som den centrala myndigheten inte har formell rätt att styra över. Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning och ledning utvecklats i förhållande till regeringens avsikter med respektive reform.10 Utgångspunkten har varit att undersöka vilken betydelse utformningen av den valda organisationsformen, enmyndighet, haft för myndighetens verksamhet och resultat. har också genomfört en granskning av enmyndighetsreformen, Från många till en – sammanslagningar av myndigheter (RiR 2010:3), där huvudsyftet har varit att granska om sammanslagningarna av , och lett till större enhetlighet i handläggningen i dessa verksamheter. 8.3.2Bristande analyser och uppföljning Statskontoret konstaterar att det har funnits brister i analyserna inför flera av reformerna. Det har framför allt saknats fördjupade konsekvensanalyser och riskbedömningar som tar hänsyn till för- och nackdelar av att slå samman de tidigare självständiga myndig- heterna. Även uppföljningen och utvärderingen av reformerna har varit svag. Statskontoret konstaterar att enmyndighetsreformen sällan har följts upp eller utvärderats på ett systematiskt sätt. Det finns dock undantag från bristen på analys och uppföljning. Inför bildandet av enmyndigheterna , Arbetsför- medlingen och Kriminalvården genomfördes externa granskningar av styrning och organisation. Regeringen lät även genomföra externa uppföljningar av reformerna. Statskontoret konstaterar att sådana analyser och uppföljningar inte är någon garanti för att för- ändringarna lyckas, men förutsättningarna ökar sannolikt för att regeringen vid behov ska kunna vidta åtgärder för att rätta till eventuella negativa konsekvenser av reformerna. Större organisationsförändringar är kostsamma att genomföra, framför allt inledningsvis. Statskontoret konstaterar att det funnits brister när det gäller beräkningar av kostnaderna för reformerna. Enligt Statskontoret har varken regeringen eller myndigheterna analyserat kostnaderna för att införa reformerna eller hur de ska finansieras. Regeringen har i regel inte tilldelat myndigheterna extra medel för att genomföra reformerna utan det skulle ske inom 10 Statskontoret 2010. Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning och ledning ramen för det befintliga anslaget. Avsaknaden av särskilt avsatta medel har, enligt Statskontoret, möjligen lett till att omställningen inom vissa myndigheter blivit mindre omfattande eller fördröjts. 8.3.4Otydlighet i styrkedjan kvarstår Behovet av tydligare styrning och ledning av verksamheten är ett av de vanligaste motiven för ombildningarna till enmyndigheter, dvs. att förbättra möjligheterna att styra och följa upp verksamheten och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan myndighetens olika delar. Ett problem som fanns med myndighetskoncernerna var oklar ansvarsfördelning mellan den överordnade myndigheten och övriga myndigheter i koncernen. Detta ledde till en otydlig styr- ning. Statskontoret konstaterar att efter reformen kvarstår oklarheter i flera myndigheter när det gäller ansvar och befogen- heter för olika delar av organisationen. I vissa fall har också myn- digheternas huvudkontor präglats av ständiga omorganisationer efter reformerna. Statskontorets bedömning är att de centrala funktionerna har haft svårt att hitta sin roll i den nya myndigheten. Det har varit svårigheter att få genomslag för styrsignaler ut i orga- nisationen, vilket enligt Statskontoret kan ha att göra med att avståndet ökat mellan högsta ledningen och den operativa nivån. 8.3.5Regional- och lokalpolitiska faktorer påverkar Även om myndigheterna i de flesta fall formellt kan bestämma sin egen organisation finns, enligt Statskontoret, andra faktorer än rent verksamhetsmässiga som kan påverka hur myndigheten organiserar sin verksamhet. Statskontoret konstaterar att regionalpolitiska hän- syn kan ha haft betydelse vid flera av ombildningarna och också viss inverkan på myndigheternas möjligheter att organisera sin egen verksamhet. Även lokalpolitiska faktorer har haft viss inverkan på myndigheternas möjligheter att organisera sin egen verksamhet. I vissa fall kan en lokal förankring vara motiverad men i andra fall finns, enligt Statskontoret, risk för att det lokala och regionala per- spektivet hämmar myndighetens utvecklingsmöjligheter. Det mest ändamålsenliga sättet att organisera varje verksamhet kan ha fått stå tillbaka för att tillgodose lokala intressen. Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning och ledning 8.3.6Minskad detaljstyrning från riksdag och regering Vid ombildningar till enmyndigheter har beslutanderätten över organisationen i hög grad överlåtits på myndigheten själv. Ett vik- tigt skäl till reformerna har varit att ge myndigheterna möjlighet att själv styra över sin organisation. På så sätt förväntas verksamheten bli mer flexibel och anpassningsbar till olika typer av omvärldsför- ändringar. Av instruktionerna för och Skatte- verket framgår att myndigheterna själva beslutar om organisation- ens struktur och beslutsordning, med undantag för vissa bestäm- melser om myndighetens ledning på central nivå.11 För har särskilt föreskrivits att myndigheten ska indelas i regioner men beslutar själv om regionernas ledning och ansvarsför- hållanden mellan huvudkontoret och regionerna. För Försäkrings- kassan stadgas endast att själv beslutar om sin organisation. Ett undantag från principen att myndigheten har beslutande- rätten över sin egen organisation är Försvarsmakten. Av instruk- tionen för Försvarsmakten framgår bl.a. Försvarsmaktens grund- organisation och att det ska finnas vissa enheter och funktioner vid huvudkontoret. Vidare reglerar instruktionen hur vissa särskilt viktiga beslut ska handläggas samt ett antal olika befattningar där anställningar beslutas av regeringen.12 Statskontoret har i sin rapport flera blir en – om nyttan med enmyndigheter pekat på att en konsekvens av att regeringen överlåtit åt enmyndigheterna att utforma sin organisation är att regeringen förlorat en del av styrmöjligheten över reformerna. Statskontoret utvecklar resonemanget på följande sätt. Regeringen styr enmyndigheterna på samma sätt som andra förvaltnings- myndigheter genom att besluta om mål, ekonomiska ramar och ledningsform samt utse generaldirektör. Regeringen kan på så sätt skaffa sig indirekt inflytande över reformerna. Att regeringen i flertalet fall inte valt att ange några utgångspunkter för organisa- tionens utformning samt bristen på uppföljningar och utvärde- ringar av reformerna tyder dock på att regeringens styrning av denna stora förvaltningspolitiska strukturförändring generellt sett har varit svag.13 11 Förordningen (2009:1174) med instruktion för och förordningen (2007:780) med instruktion för . 12Förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 13Statskontoret, När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter, s. 15. Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning och ledning Statskontoret konstaterar att möjligheterna för myndigheterna att omfördela resurser och uppgifter inom organisationen har förbätt- rats genom enmyndighetsreformen, och att så också har skett, även om det skiljer mellan myndigheterna. Statskontoret pekar dock på exempel där förändringarna delvis har lett till minskad anpass- ningsförmåga, trots att just ökad flexibilitet varit ett av huvudskä- len för reformen. Om en verksamhet både koncentreras och spe- cialiseras minskar möjligheterna att vid tillfälliga arbets- toppar flytta ärenden eller personal över landet eller mellan olika enheter, eftersom den efterfrågade kompetensen bara finns på ett fåtal platser. Statskontoret noterar att det finns få uppföljningar av kostnads- effektiviteten i enmyndigheterna. Målsättningen med ombild- ningarna till enmyndigheter har varit att genomföra besparingar inom en del av verksamheten för att kunna styra över resurser till andra delar. Det har främst avsett att minska administrationen och föra resurser till kärnverksamheten. I vissa fall har det handlat om att minska de totala förvaltningskostnaderna för verksamheten.