sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Förslaget innebär att fullmäktige i sin arbets- ordning kan föreskriva att en person som har rätt att närvara och yttra sig vid sammanträden får delta genom att närvara på distans. Fullmäktige ska vidare enligt den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 32 § kunna införa motsvarande föreskrifter för nämnderna. Möjligheten att delta på distans innebär inte någon ändring av kommunallagens regler gällande votering, krav på enighet, doku- mentation samt behandling av sekretessbelagda ärenden. Det är därför upp till fullmäktige att besluta i vilken typ av möten som deltagande på distans ska kunna vara möjligt. I sammanträden där votering förekommer, t.ex. fullmäktigesammanträden, krävs att det också finns en möjlighet att delta i voteringen för den som närvarar på distans. Finns inte någon sådan möjlighet, är det inte möjligt med närvaro på distans. I paragrafen har införts ett nytt andra stycke. Andra stycket an- ger att med deltagande på distans i första stycket punkten 11 avses sådan ljud- och bildöverföring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Detta krav innebär att de som deltar på distans ska kunna delta i sammanträdet på samma villkor som de som finns fysiskt närvarande i det angivna rummet. Kravet innebär också att mötet måste avbrytas om överföringen av någon anledning avbryts. I paragrafens tredje stycke, tidigare andra stycket, görs redaktio- nella ändringar. Förslaget har behandlats i avsnitt 8.11. I första stycket görs ändringar som tydliggör att ordföranden och vice ordförande (n) i en nämnd tillsammans utgör nämndens presi- dium. I stycket görs också en redaktionell ändring. I paragrafen har införts ett nytt andra stycke, som innebär att fullmäktige får välja nytt presidium om den politiska majoriteten i fullmäktige har ändrats. När fullmäktige väljer nytt presidium ska valet avse samtliga presidieposter i nämnden. Nya ordförande, som alltid måste vara ledamöter i nämnden, utses ur den befintliga gruppen nämndledamöter. Valet av nytt presidium innebär inte någon för- ändring av ledamotssammansättningen i nämnden. Liksom vid tillämpning av 4 kap. 10 a § kommunallagen får fullmäktige välja om presidiebytet ska avse samtliga nämnder eller enbart vissa. Be- stämmelsen omfattar även styrelsen. Enligt 4 kap. 10 a § första stycket 1 kommunallagen får full- mäktige återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige. Är den politiska majoriteten i fullmäktige och nämnder densamma efter ett majoritetsskifte i fullmäktige har den nya fullmäktigemajoriteten inte rätt att byta ut nämndpresidiet. Den nya regleringen i andra stycket ger fullmäktige rätt att välja om presidiet i en sådan situation. Både 4 kap. 10 a § första stycket 1 kommunallagen och den här föreslagna regleringen utgår från att det sker en överenskommelse om förändring av majoriteten i fullmäktige som kan iakttas på något sätt. I förarbetena till 4 kap. 10 a § första stycket 1 uttrycks att det ligger i sakens natur att rent tillfälliga opinionsyttringar inte ska leda till att fullmäktige beslutar om att förändra nämndernas poli- tiska sammansättning. Möjligheten att återkalla förtroendeupp- dragen bedöms få sin största betydelse när arbetet på ett mer påtagligt sätt och över en längre tidsperiod försvårats av ett för- ändrat politiskt läge. Motsvarande får anses gälla i situationer där majoritetsförändringen leder till att nämndordföranden kommer att representera minoriteten. Förslaget har behandlats i avsnitt 4.9. I paragrafen har införts en ny andra mening. Andra meningen slår fast att närvaro kan ske på annat sätt än genom än fysisk när- varo på den plats som angivits i kallelse till mötet. Vad som avses med deltagande på distans framgår av författningskommentaren till 6 kap. 32 § kommunallagen. Förslaget har behandlats i avsnitt 4.9. I första stycket har gjorts en redaktionell ändring. I paragrafen har förts in ett nytt andra stycke som anger att full- mäktige ska besluta i vilken utsträckning ledamöter och ersättare ska ha rätt att delta i nämndens sammanträden på distans. Förslaget innebär att fullmäktige kan föreskriva att en person som har rätt att närvara och yttra sig vid sammanträden får delta genom att närvara på distans. Sådan föreskrift ska tas in i nämndernas reglementen. Möjligheten att delta på distans innebär inte någon ändring av kommunallagens regler gällande krav på enighet, dokumentation samt behandling av sekretessbelagda ärenden. Det är därför upp till fullmäktige att besluta i vilken typ av möten som deltagande på distans ska kunna vara möjligt. Den förslagna ändringen i 6 kap. 23 § innebär att det kommu- nalrättsliga närvarobegreppet bestäms så att den som deltar med direkt överföring av ljud och bild ska anses närvara i sammanträdet i kommunallagens mening. I paragrafen har förts in ett nytt tredje stycke. Tredje stycket anger att med deltagande på distans i andra stycket avses sådan ljud- och bildöverföring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Detta krav innebär att de som deltar på distans ska kunna delta i samman- trädet på samma villkor som de som finns fysiskt närvarande i det angivna rummet. Kravet innebär också att mötet måste avbrytas om överföringen av någon anledning avbryts. I fjärde stycket har gjorts en redaktionell ändring. Lagen träder i kraft . 13.2Förslag till lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre inom kommuner och landsting Förslaget har behandlats i avsnitt 3.4. I paragrafen anges att majoritetsstyre enligt lagen består i att leda- möterna i styrelsen väljs enbart ur den politiska majoriteten i full- mäktige. Sådant val möjliggörs genom föreskriften om att fullmäk- tigemajoriteten får utse ledamöter till styrelsen utan att tillämpa regeln om proportionella val i 5 kap. 46 § kommunallagen. Av paragrafen framgår att beslutet om att införa ett system med majoritetsstyre ska fattas året för ordinarie val. Ett system med majoritetsstyre ska införas om två tredjedelar av de närvarande ledamöterna i fullmäktige röstar för det. Paragrafen anger att systemet ska införas när det nyvalda full- mäktige tillsätter styrelsen enligt 3 kap. 2 § kommunallagen. Av paragrafen framgår hur styrelsen bildas i ett system med majo- ritetsstyre. Paragrafen innebär att ålderspresidenten, d.v.s. den som varit ledamot i fullmäktige längst tid och vid lika tid den som är äldst, får en uppgift i arbetet att bilda styrelse. Paragrafen anger att ålderspresidenten, när valresultatet blivit känt, kallar partiernas gruppledare till överläggningar om den nya styrel- sens sammansättning. Därefter ger ålderspresidenten en av grupp- ledarna i uppdrag att bilda en ny styrelse som enbart består av före- trädare från det eller de partier som har stöd av eller i vart fall tolereras av majoriteten i det nya fullmäktige. Av paragrafen framgår att förslag till ny styrelse ska läggas fram till det nyvalda fullmäktiges första sammanträde. Förslaget ska inte be- redas i styrelsen. Fullmäktige väljer därefter ledamöter och ersättare i styrelsen enligt 6 kap. 12 § kommunallagen. Det framgår vidare av paragrafen att förslaget om styrelsens sammansättning är förkastat om mer än hälften av de närvarande ledamöterna i fullmäktige röstar mot förslaget. I annat fall är för- slaget godkänt. Av paragrafen framgår att förfarandet att tillsätta en styrelse enbart bestående av företrädare från den politiska majoriteten ska avbrytas om fullmäktige förkastat gruppledarens förslag till ny styrelse en- ligt 4 §. Försöket med majoritetsstyre faller därigenom och kom- munen återgår till ordinarie styrelseform och fullmäktige ska utse ny styrelse med tillämpning av 5 kap. 46 § kommunallagen. Paragrafen reglerar styrelsens uppgifter i ett system med majori- tetsstyre. Av bestämmelsen framgår att styrelsens formella upp- gifter inte ändras vid införandet av majoritetsstyre. Uppgifterna fram- går av 6 kap. 1–6 §§ kommunallagen. Paragrafen reglerar förutsättningarna för oppositionens arbetsformer. En av de stora effekterna vid införandet av majoritetsstyre är att oppositionen förlorar sin naturliga insyn i styrelsens arbete. För- slaget innebär att det är upp till den kommun eller det landsting som väljer att pröva majoritetsstyre att också besluta om hur oppo- sitionen ska garanteras nödvändig kännedom om pågående ären- den, ges tillfredsställande utredningsmöjligheter och administrativt stöd, så att det bäst passar med den organisation man har i övrigt. Oavsett vilken modell som väljs är det ett nödvändigt villkor att oppositionen ges goda förutsättningar för att verka i opposition. Förutom att införa processer som garanterar oppositionens insyn krävs därför att den garanteras kansli- och utredningsresurser i sådan utsträckning som krävs för att kompensera det kunskaps- övertag som majoriteten annars kan skaffa sig. Paragrafen reglerar fullmäktiges möjligheter att rösta om misstro- endeförklaring mot styrelsen. Sådan omröstning ska ske om minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det. En ny uppgift för fullmäktige i ett system med majoritetsstyre blir att hantera eventuella frågor om misstroende mot styrelsen. Misstroende mot styrelsen kan uppstå i olika situationer, t.ex. då det sker förändringar inom majoriteten. För att möjliggöra att en fråga om misstroende ska kunna komma upp för beslut i fullmäk- tige, ska frågan inte omfattas av beredningstvång. Paragrafen anger när ett förslag om misstroendeförklaring av styr- elsen ska bifallas. Minst hälften av fullmäktiges närvarande leda- möter måste bifalla ett sådant förslag. Paragrafen anger vidare att fullmäktige ska återkalla styrelsens uppdrag om fullmäktige finner att styrelsen inte har förtroende från en majoritet av fullmäktige. Av bestämmelsen framgår att fullmäktige, om styrelsens uppdrag blivit återkallat enligt 10 §, ska utse en ny styrelse. I detta fall ska dock försöket med majoritetsstyre fortsätta och styrelsen ska utses i enlighet med denna lag. Paragrafen reglerar hur fullmäktige fattar beslut om att ett försök med majoritetsstyre ska upphävas. Bestämmelsen innebär att försöket ska upphävas om mer än hälften av ledamöterna i fullmäktige röstar för ett förslag om upphävande. En fråga om upphävande av försök med majoritetsstyre ska dock beredas i styrelsen. Upphörandet av försöket med majoritetsstyre innebär att den ordinarie styrelseformen enligt kommunallagen återinförs. ska därefter utses med tillämpning av 5 kap. 46 § kommunallagen. Paragrafen anger att kommun eller landsting som beslutar att in- föra majoritetsstyre ska lämna en utvärdering av försöket till rege- ringen . Utvärderingen bör inriktas dels på hur oppositionens insyn har tillgodosetts, dels på vilka effekterna har blivit för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Utvärderingen bör även utvisa hur den politiska styrningen av förvaltningen har påverkats. Utvärderingen kan ut- göra underlag för ett övervägande om försöket ska permanentas eller inte. Lagen träder i kraft . 14 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel behandlas konsekvensbedömningar enligt kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner och landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om kostnadsökningar eller intäktsminskningar blir aktuella för staten, kommuner eller landsting ska kommittén ange en finan- siering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommu- nala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet, enligt 15 § kommittéförordningen, anges i betänkandet. Samma sak gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebygg- ande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de inte- grationspolitiska målen. Av 16 § kommittéförordningen framgår att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Kommitténs direktiv anger inte hur kom- mittén ska belysa konsekvenserna av eventuella författningsförslag. Kommittén har emellertid valt att i första hand belysa konsekven- serna av de olika förslagen inom respektive kapitel samt i författ- ningskommentaren. 14.1Konsekvenser för kostnader och intäkter Kommittén konstaterar att inget av förslagen i betänkandet direkt påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner och landsting, företag eller andra enskilda. 14.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Kommuner och landsting i kris Frågeställningar om den kommunala självstyrelsens förhållande till det statliga handlingsutrymmet aktualiseras på ett självklart sätt i den del av betänkandet som rör kommunala styrningskriser. Behand- lingen av frågan om statens möjligheter att hantera kommunala kriser förutsätter i grunden att en avvägning sker mellan intresset av självstyrelse och det statliga intresset av att kunna in- gripa i den kommunala sfären för att hantera en krissituation. Kris- avsnittet utgörs följaktligen till stor del av diskussioner om vilket utrymme regeringsformen ger staten att hantera allvarliga kriser på den kommunala nivån. Det görs också i vissa fall bedömningar av om det med hänsyn till relationen mellan staten och den kommu- nala nivån är lämpligt att införa lagregler om krishantering. Kom- mitténs arbete har emellertid inte utmynnat i något förslag till lag- stiftning utan har stannat vid ett diskussionsförslag. Med hänsyn härtill anser kommittén att det inte finns anledning att närmare be- röra konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen i detta sam- manhang. Kommitténs förslag om förändringar i kommunallagens regler om kommunalt partistöd kan inte sägas ha några större effekter på den kommunala självstyrelsen. Förslaget innebär visserligen att kom- munallagens reglering av partistödet blir något mer omfattande än vad den varit tidigare. Denna ökade regleringsgrad utgörs dock väsentligen av preciseringar av vad som får anses gälla för partistödet. Detta gäller t.ex. den nya formuleringen av repre- sentationskravet i 2 kap. 9 § kommunallagen. Förslaget för in ett fåtal helt nya moment i partistödsregleringen. Detta gäller t.ex. reg- lerna om att fullmäktige ska fatta årliga beslut om utbetalning av partistöd och att mottagaren av stöd ska ge in en årlig redovisning som visar att partistödet har använts i enlighet med syftet. Reglerna kan dock inte anses begränsa handlingsutrymmet på nivå. De föreslagna partistödsreglerna är i stället till stor del utfor- made så att de öppnar möjligheter för kommuner och landsting. Den föreslagna bestämmelsen om förändring av gränserna för full- mäktigeförsamlingarnas storlek innebär ökade möjligheter för de mindre kommunerna att minska fullmäktige. En förväntad fördel med förslaget är att det ska underlätta för mindre kommuner. En risk med att minska fullmäktiges storlek är att det kan leda till försämrad representativitet på grund av att antalet ledamöter minskar. Riskerna ska dock inte överdrivas. Även med den föreslagna minsk- ningen går det så många invånare per förtroendevald i de största kommunerna som i de små. En annan tänkbar konsekvens är att det i princip blir en persongemenskap mellan styrelse och fullmäktige om man minskar antalet ledamöter i fullmäktige alltför mycket. Ett minskat fullmäktige kan emellertid också innebära att den enskilde ledamoten blir mer känd i kommunen och att uppdraget blir tydligare för medborgarna. En minskning av fullmäktige innebär att möjligheterna att få mandat i kommunernas fullmäktige påverkas, d.v.s. representa- tionströskeln blir högre. Ju färre ledamöter desto högre blir tröskeln för att ett parti ska bli representerat i fullmäktige. Av de beräk- ningar som kommittén har redovisat framgår att fler små partier riskerar att inte bli representerade i fullmäktige. Kommittén vill dock betona att förslaget är en möjlighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige, inte en skyldighet. Kommittén har föreslagit att tidpunkten för inledandet av mandat- perioden för ledamöter och ersättare i fullmäktige ska tidigare- läggas. Det innebär att majoriteten i nyvalda fullmäktige kan på- börja genomförandet av eventuella politiska förändringar tidigare. Ett snabbt genomslag för valresultatet kan utgöra en signal till väljarna om att deras röster har fått ett genomslag i den prak- tiska politiken, vilket får anses vara positivt för den lokala demo- kratin. Kommitténs förslag om beslutsfattande på distans innebär att full- mäktige i sin arbetsordning och i reglementen ska reglera när och på vilka villkor ledamöter och ersättare får delta på distans i full- mäktiges respektive nämnds möte. Förslaget gör det möjligt att en person som inte är fysiskt närvarande ändå ska anses som närvar- ande och delta i beslutsfattandet på samma villkor som de som be- finner sig på platsen för mötet. Av kommitténs utredning framgår bl.a. att det blir svårare att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag som allt fler förtroendevalda hoppar av sina uppdrag. Antalet avhopp är störst bland unga. är det privata skäl kopplade till förhåll- anden i arbetslivet, familjeförhållanden och tidsbrist som ligger bakom avhoppen. Förslaget om möjlighet till beslutsfattande på distans kan förväntas underlätta för dessa grupper att kombinera förtroendeuppdraget med annan sysselsättning. Förslaget kan alltså förväntas förbättra arbetsvillkoren för de förtroendevalda och minska avhoppen. Direkt valda geografiska nämnder Det förekommer att kommuner inrättar geografiska nämnder där ledamöterna inte tillsätts på politiska grunder utan exempelvis genom val inom det geografiska området. Dessa val bekräftas sedan genom beslut i fullmäktige. Enligt kommunallagen är det fullmäktigemajoriteten som be- stämmer vilka nämnder som ska tillsättas. I praktiken kan dock en minoritet i fullmäktige, genom att ange att den kommer att åberopa proportionella val vid tillsättandet av nämndens ledamöter, hindra tillsättandet av en opolitisk nämnd. Kommittén har bedömt att det inte finns skäl att tillämpa proportionella val till nämnder vars ledamöter inte tillsätts på vanliga partipolitiska grunder. Förslaget leder till att det blir lättare att inrätta geografiska nämnder med ledamöter som indirekt väljs av invånarna i det geografiska om- rådet, vilket i sin tur får anses vara positivt för den lokala demo- kratin. Återkallelse av uppdrag i styrelse och nämnder En ny majoritet i fullmäktige som uppstått under löpande mandat- period vill ofta tillsätta ordförandeposterna i styrelse och övriga nämnder. Enligt de regler som gäller är detta inte möjligt om den politiska majoriteten i fullmäktige fortsatt är densamma som i nämnden. Kommittén har föreslagit en lagändring som innebär att presidierna i styrelse och nämnder kan väljas om för att spegla fullmäktigemajoritetens politiska inriktning i en sådan situation. I fall där ett nytt majoritetsförhållande i fullmäktige redan åter- speglas i nämnder och styrelse, men där den nya majoriteten inte har fått tillsätta ordförandeposterna, kan det lätt uppstå problem i den kommunala organisationen. Spänningen mellan den nya full- mäktigemajoriteten och de gamla presidierna kan leda till att möj- ligheterna att styra kommunen eller försämras. Möjlig- heten att byta ut presidiet kan därför antas få positiva konsekvenser för den kommunala demokratins funktionssätt. Förändringen skulle dock kunna leda till en viss försvagning av nämndordförandenas ställning, eftersom det inte längre går att över- blicka hur uppdraget kommer att vara. Osäkerhet om upp- dragets längd kan leda till minskade möjligheter för presidiet att bedriva ett självständigt och långsiktigt arbete. Försvagningar av nämndordförandenas positioner och en ökad osäkerhet om hur länge uppdraget kommer att bestå, kan i sin tur innebära att det blir svårare att rekrytera lämpliga personer till dessa uppdrag. De nämnda riskerna för negativa konsekvenser är dock som kommittén ser det inte möjliga att undvika om man vill ha en ordning där nybildade fullmäktigemajoriteter får fullt genomslag i nämndernas samman- sättning. Sammantaget anser kommittén att fördelarna med att kunna byta ut presidierna väger tyngre än de problem som då kan upp- komma. Införande av majoritetsstyre på försök Syftet med kommitténs förslag om majoritetsstyre är att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Majoritetsstyre kan synliggöra de politiska skiljelinjerna mellan majoritet och opposition, tydliggöra var det politiska ansvaret ligger och stärka den politiska styrningen av förvaltningen. En ny uppgift för fullmäktige blir att hantera eventuella frågor om misstroende mot styrelsen. På så sätt förstärks fullmäktiges roll jämfört med . Förslaget innebär att fullmäktige tillsätter en styr- else med ledamöter enbart från majoriteten. Styrelsens formella uppgifter kommer att vara oförändrade. Nämndernas sammansättning påverkas inte och de ska alltjämt tillsättas genom proportionella val. Den största faktiska konsekvensen som majoritetsstyre har för den lokala demokratin är att oppositionen förlorar sin plats i styr- elsen. Oppositionen förlorar därmed också sådan nödvändig känne- dom om styrelsens arbete och pågående ärenden som behövs för att den ska kunna bedriva en aktiv oppositionspolitik. I förslaget be- tonar därför kommittén vikten av att det skapas förutsättningar för att oppositionen ska kunna ha insyn i vilka ärenden som är på gång i beslutsprocessen inom styrelsen. En annan viktig aspekt är att oppositionen ges goda förutsättningar för sitt arbete. Det krävs därför att oppositionen garanteras kansli- och utredningsresurser. Om inte oppositionens arbetsformer hanteras på ett tillfredställ- ande sätt försämras inte bara förutsättningarna för oppositionen att driva sin politik. Det innebär även att syftet med att införa majo- ritetsstyre, d.v.s. att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige och att synliggöra de politiska skiljelinjerna, inte kommer att uppnås. Om en kommun inför majoritetsstyre utan att se till att oppositionen har goda förutsättningar för sitt arbete, kan det således få direkt negativa konsekvenser för den lokala demokratin. Förslaget kan förväntas ha en positiv effekt på medborgarnas möjlighet att få kunskap om och förståelse för de politiska skilje- linjerna. På så sätt får medborgarna det lättare att utkräva ansvar. Sammantaget anser kommittén att möjligheten att på försök in- föra majoritetsstyre kan stärka den lokala demokratin förutsatt att oppositionen ges goda möjligheter att utföra sitt arbete. Förslaget har inte någon påverkan på uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunen. Däremot bör en statlig utvärdering av för- söket med majoritetsstyre ske. Utvärderingen kan läggas till grund för en bedömning av om möjligheten till majoritetsstyre bör in- föras permanent. 14.3Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Kommitténs ovan behandlade förslag om beslutsfattande på distans innebär att fullmäktige i sin arbetsordning och i reglementen ska reglera när och på vilka villkor ledamöter och ersättare får delta på distans i fullmäktiges respektive nämnds möte. Av kommitténs utredning framgår bl.a. att det blir svårare att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag som allt fler hoppar av sina uppdrag. Det framgår också att kvinnor hoppar av sina förtroendeuppdrag i större utsträckning än män. Avhopp är också något vanligare bland småbarnsföräldrar än bland övriga och benägenheten att hoppa av ökar bland de som får barn under mandat- perioden. Detta gäller i synnerhet bland kvinnor.