sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Forskning och utveckling samt försvarslogistik, del 4 Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. beslut och utredningar vad gäller Försvarets Styrning och offentligt åtagande – en sammanställning och problematisering ....................... KI-modellens tillämpbarhet på forskning och utveckling inom försvarssektorn ................................. Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och KTH .......................................................... Konsekvenser för finansiering och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning ........................... Konsekvenser för systemstödet vid genomförande av Sammanfattning av PwC – bolagiseringsprövningar – Sammanfattning av PwC – bolagiseringsprövning – Yttrande från FOI ........................................................................... Sammanfattning av PwC – bolagiseringsprövning – Yttrande från Försvarsmakten........................................................ Bilaga 12 och bilaga 13 Sammanfattning av PwC – bolagiseringsprövning – () och FMV:s test- och evalueringsverksamhet (FMV T&E).............................. FMV:s test- och evalueringsverksamhet (FMV T&E) .............. beslut och utredningar vad gäller Försvarets stödverksamheter Konsultrapport utarbetad på uppdrag av Försvarsstruktur- utredningen Avgränsning och genomförande........................................... 3.Politiska beslut och förslag som avser stöd 3.3Skrivelsen om en ändamålsenlig styrning och förvaltning av försvaret ............................................. Utvärdering av försvarsbeslut ..................... Utredningar som har berört stödverksamheterna ............... 5.12001 års materielförsörjnings- och 5.3Utredningar om stödverksamheterna som har Utredningar vad gäller försvarets styrning ............... Syftet med denna rapport är att sammanfatta resultatet av de beslut och utredningar som har fattats respektive genomförts beträffande det militära försvarets stödverksamheter . Inom ramen för uppdraget har ett stort antal besluts- och utrednings- dokument gåtts igenom. Tidsmässigt har genomgången avgränsats och då framförallt dess senare del. har såväl regeringen som olika utredningar efterlyst en bättre spårbarhet mellan å ena sidan Försvarsmaktens uppgifter och å andra sidan inriktningen av materiel- och logistikförsörjningen. Man har också velat minska bindningarna i materielplaneringen och betonat möjligheterna att påverka beslut som tas i tidiga skeden av materielprocessen. Ytter- ligare en återkommande synpunkt har varit betoningen av det internationella samarbetet och behovet av att styra kunskaps- utvecklingen mot vissa strategiska kompetenser och nischer. I dessa avseenden har utvecklingen präglats av en hög grad av kontinuitet. Detta gäller dock inte de ekonomiska krav som ställts på stödverksamheterna. I detta avseende medförde försvarsbeslut ett trendbrott. Den ramreduktion som beslutades skulle i stor utsträckning tas ut genom besparingar i stödverksamheterna. Besparingsperspektivet har varit ett dominerande inslag i det förändringsarbete vad gäller stödverksamheterna som initierats från statsmaktsnivå. Några månader försvarsbeslut tillsattes Försvars- förvaltningsutredningen med uppgiften att föreslå åtgärder i syfte att reducera kostnaderna för försvarets lednings- och stödverk- samheter med . föreslog ytterligare i besparingar. Bedömningen att det var möjligt att spara de aktuella beloppen hade i princip redan gjorts på politisk nivå. Något tillspetsat kan man hävda att utredningarnas uppgift var begränsad till att fördela besparingarna på olika anslagsområden och delverksamheter inom stödverksamheterna. Beträffande myndighetsstrukturen inom stödverksamheten har bedömningarna gått isär . De organisations- översyner som genomfördes –2004 av FMV, FOI och FHS föreslog inga förändringar i myndighetsstrukturen. Inte heller föreslog några för- ändringar i myndighetsstrukturen. Förslaget att lägga samman stöd- myndigheterna till en myndighet framfördes av Försvarsberedningen i den rapport som redovisades . Regeringen tog dock delvis avstånd från Försvarsberedningens förslag. före- slog att FMV och FOI skulle avvecklas och att en ny stödmyndig- het skulle bildas. Också beträffande de organisatoriska konsekvens- erna av en utökad samordning av materiel- och logistikprocesserna har meningarna gått kraftigt isär. Syftet med denna rapport är att sammanfatta resultatet av de beslut och utredningar som har fattats respektive genomförts beträffande det militära försvarets stödverksamheter . Ton- vikten har lagts på beslut och förslag som har gällt besparings- åtgärder samt struktur- och organisationsförändringar inom stöd- verksamheten. Avsikten är att materialet ska kunna bidra till de analyser som måste göra för att kunna redovisa förslag enligt utredningens direktiv. Stödverksamhet kan avgränsas på olika sätt. Det saknas en all- mänt accepterad definition av vad som är stödverksamhet respek- tive kärnverksamhet inom det militära försvaret. I det följande har beslut och utredningar som har berört eller har betydelse för materiel- försörjnings- och logistikprocesserna samt för forsknings- och teknik- utvecklingsverksamheten medtagits. Frågor om det militära försvarets personalförsörjning har inte berörts då dessa frågor inte omfattas av uppdrag. Inom ramen för uppdraget har ett stort antal besluts- och utred- ningsdokument gåtts igenom. Det rör sig om propositioner och skrivelser till inom Försvarsdepartementets ansvars- område, bilaga 6 till budgetpropositionerna, Försvarsberedningens rapporter, övriga relevanta departementsutredningar och SOU:er inom Försvarsdepartementets ansvarsområde, gransk- ningar med inriktning på stödverksamheten samt utredningar och utvärderingar som har genomförts av Statskontoret och Ekonomi- styrningsverket och som berör stödverksamheten eller har betydelse för denna verksamhet. Vid sidan av detta material har ett stort antal utredningar genomförts på myndighetsnivå beträffande materielförsörjnings- och logistik- processerna samt forsknings- och teknikutvecklingsverkamheten. Det rör sig om utredningar som har genomförts av Försvarsmakten eller av någon av stödmyndigheterna (FMV, FOI, FHS, m.fl.). Detta material har inte medtagits i den redovisning som görs i det följande. Resultatet av dessa utredningar har dock ofta utnyttjats som underlag för regeringens propositioner inom försvarsområdet eller av utredningar som har genomförts inom eller kommittéväsendet. En stor del av redovisningen avser förslag och bedömningar som har gjorts av olika utredningar. Anledningen är att det är detta material som har störst intresse då man ska ta ställning till vilka framtida åtgärder som kan komma ifråga beträffande stödverksam- heten. Rapporten innehåller dock även en tillbakablick på viktigare politiska beslut som har fattats beträffande stödverksamheterna . Tidsmässigt har genomgången avgränsats och då framförallt dess senare del. Beslut och utredningar som ligger eller mer tillbaka i tiden har utgått från förutsättningar som skiljer sig avsevärt från de som gäller och har därför begränsat intresse m.h.t. rapportens syfte. försvarsbeslut medförde att förutsättningarna för det förändringsarbete som bedrivs beträffande stödverksamheterna förändrades i ett väsentligt avseende. Den sänkning av försvarets ekonomiska ramar som genomfördes i detta försvarsbeslut med- förde att besparingsperspektivet fick en mycket framträdande plats i det förändringsarbete som genomfördes inom stödverksamhet- erna under efterföljande år. Detta är ytterligare ett skäl till att tyngdpunkten i rapporten har lagts vid utvecklingen . I det följande redovisas Försvarsberedningens rapporter i kapitel 3 (politiska beslut och förslag). granskningar redo- visas i kapitel 4. Övriga utredningar redovisas i kapitlen 5–7. En förteckning över det material som har gåtts igenom finns i bilaga 1. 3.Politiska beslut och förslag som avser stöd verksamheterna 2001/02:10 tog regeringen upp behovet av en samlad och övergripande strategi för det militära försvarets materielförsörjning och forskning1 . Utgångspunkten var bl.a. förslag som redovisats av (SOU 2001:21) och Forsknings- utredningen (SOU 2001:22). Till skillnad från utredningarna ansåg regeringen dock att det var väsentligt att skapa en sammanhållen strategi som omfattade såväl materielförsörjningen som forsk- ningen. Utredningarna hade föreslagit separata strategier för dessa båda områden. Ett väsentligt inslag i en samlad materielförsörjnings- och forsk- ningsstrategi skulle enligt regeringen vara en bättre spårbarhet mellan utvecklingen inom materiel- och forskningsområdet och Försvars- maktens förändrade uppgifter. Ett annat inslag i strategin skulle vara kravet på ett bättre anpassningsförmåga och en större hand- lingsfrihet i materielplaneringen. De starka bindningarna i materiel- planeringen uppfattades som ett stort problem. Det ansågs också vara väsentligt att skapa bättre möjligheter att påverka arbetet i tidiga faser av materielprocessen, bl.a. genom en ökad satsning på forskning. Vidare framhöll regeringen att borde satsa på att utveckla s.k. strategiska kompetenser inom ett antal teknikområden. Sådana kompetenser bedömdes vara ett viktigt inslag i arbetet på att utveckla roll i ett utökat internationellt samarbete inom materielförsörjningsområdet. första år togs också beslut om att avveckla underhållsregementena och att ersätta dessa med en ny organisa- tionsenhet för Försvarsmaktens underhållstjänst och stödverksam- 2001/02:10, s. het (FMLOG)2. En annan organisationsförändring som genomfördes var sam- manläggningen av och Flygtekniska försöksanstalten till Totalförsvarets forskningsinstitut3. års försvarsbeslut (prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143) tog även Försvarsberedningen upp behovet av en samlad materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret4. Beredningen såg också ett behov av att utöka det svenska industri- ella deltagandet i internationella samarbetsprojekt och att generellt utveckla det internationella försvarsmaterielsamarbetet. Försvars- beredningen ville dessutom få till stånd ett utökat samarbete mellan försvarsinriktad och civil FoU inom olika områden. I ytterligare en rapport års försvarsbeslut åter- kommer Försvarsberedningen till dessa frågor men tar då även upp lednings- och förvaltningsfrågorna generellt inom det militära för- svaret5. Beredningen konstaterade att kostnaderna för det militära försvarets samlade förvaltning – Försvarsmaktens centrala och regionala ledning samt de totalförsvarsgemensamma myndig- heterna – utgör en betydande del av den totala försvarsbudgeten. Mot bakgrund av förändringarna i det säkerhetspolitiska läget och de förändringar som Försvarsmaktens insats- och grundorganisation har genomgått föreslår Försvarsberedningen en besparing på de befint- liga totalförsvarsgemensamma myndigheternas driftbudgetar . Försvarsberedningen föreslår också en generell minskning av utgiftsområdets ekonomiska ram med 3 miljarder kronor6. Besparingen omfattar riktade besparingar inom tre områden på totalt samt en ospecificerad besparing om ytterligare inom Försvarsmakten. De tre områdena var de total- försvarsgemensamma myndigheterna (1,), För- svarsmaktens centrala ledning () och Försvarsmaktens regionala verksamhet, m.m. (). 1999/2000:97, s. 2000/01:113, s. 1999/2000:97, s. 4Ds 2003:34, s. 5Ds 2004:30, s. 130 ff. 6Ds 2004:30, s. 155. Regeringen utgick i den proposition som låg till grund försvarsbeslut (prop. 2004/05:5) från det förslag som hade redovisats av Försvarsberedningen och före- slog att försvarets ekonomiska ramar skulle reduceras med –2007. Man föreslog också en omfattande nedläggning av organisationsenheter i Försvarsmaktens grundorganisation. I propositionen redovisade regeringen också ett förslag till samlad materielförsörjningsstrategi7. Strategin byggde på resonemang som tidigare hade redovisats i olika sammanhang och innehöll vad gäller materielförsörjningen krav på spårbarhet till Försvarsmaktens uppgifter, stegvisa anskaffningsbeslut, utökat inter- nationellt samarbete, användning av försvarsmaktsgemensamma och interoperabla lösningar samt inriktning mot kortare serier vid upp- handling av materiel. FoU-arbetet skulle i ökad omfattning inriktas mot vissa nischområden och ske i internationell samverkan8. Regeringen framhöll också att kopplingen mellan materielplaneringen, planeringen för forskning och utveckling och Försvarsmaktens framtida insatsorganisation inte var tillräckligt tydlig. Man underströk att kravet på spårbarhet även måste gälla för FoU-arbetet. De nationella nischerna omfattade nätverksbaserade ledningssystem, flygfarkoster, stridsfordonssystem, korträckviddiga bekämpningssystem och störningsokänsliga telekommunikationssystem. I propositionen tog regeringen även upp de totalförsvarsgemen- samma myndigheterna9. Man anslöt sig därvid från de besparingskrav som Försvarsberedningen hade föreslagit och meddelade att man hade för avsikt att tillsätta en utredning som skulle få till uppgift att pröva och lämna förslag till kostnadsminskningar vid de totalförsvars- gemensamma myndigheterna (). Regeringen tog även upp de myndighetsöversyner som hade genom- förts på regeringens uppdrag –200410. Man kon- staterade därvid att översynerna inte har haft till uppgift att föreslå några besparingar i berörda myndigheters verksamhet och att de därför inte kunde användas som underlag vid genomförandet av de besparingar som Försvarsberedningen hade föreslagit. Regeringen konstaterade också att en stor del av de förslag som översynerna hade redovisat avsåg sådant som ligger inom respektive myndighets 2004/05:5, s. 2004/05:5, s. 2004/05:5, s. 10STYROM-utredningen (SOU 2002:39), (SOU 2004:41) och (SOU 2004:58). Se avsnitt 5.2 i denna rapport. kritiseras dess- utom för att inte ha följt sina direktiv11. Av dessa skäl redovisas inga konkreta förslag i propositionen på grundval av de förslag som översynerna redovisade. 3.3Skrivelsen om en ändamålsenlig styrning och förvaltning av försvaret (SOU 2005:96) tillsattes omedel- bart försvarsbeslut och hade till uppgift att föreslå hur de besparingar som beslutats vad gäller stödverksamheterna skulle fördelas. Utredningen redovisade sina förslag . redovisade (SOU 2005:92) sina förslag vad gäller den framtida styrningen av för- svaret13. Regeringen behandlade båda dessa utredningar i en skriv- else till (skr. 2005/06/131) som redovisades . I skrivelsen till ställer sig regeringen i huvudsak bakom de förslag som redovisades av Försvarsförvaltningsutred- ningen14. Regeringen föreslog att Högkvarterets kostnader – exklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten – skulle reduceras med på årsbasis och att konsekvenserna av en samlokalisering av Högkvarteret och FMV skulle utredas. Man föreslog också att FoU-verksamheten vid FOI och FHS skulle reduc- eras med och genomgå kraftiga omprioriter- ingar i förhållande till den verksamhet som bedrevs . Beträffande materiel- och logistikfrågorna föreslog regeringen att materielpro- cessen borde vidareutvecklas i syfte att åstadkomma en bättre anpass- ning till insatsförsvaret och dess behov. Man ansåg också att det borde prövas om uppgifter – bl.a. inom logistiken – skulle kunna överföras från staten till industrin. Vidare föreslogs att FMV:s kostnader skulle minskas med . I anslutning till förslag framhöll regeringen att ändamålen med anslagen inom utgiftsområde 6 borde förtydligas och att anslagsstrukturen bör ses över15. Reger- ingen ansåg också att en samlad resultatredovisning vad gäller för- svaret bör redovisas för och att budgetpropositionen bör 2004/05, s. 198. 12Se avsnitt 5.3 i denna rapport. 13Se kapitel 6 i denna rapport. 2005/06:131, s. 2005/06:131, s. 4 ff. kortas ned vad gäller resultatredovisningen. Modellen med avgifts- finansierad uppdragsverksamhet borde enligt regeringen behållas. Slutligen ansåg regeringen att rådet för insyn i Försvarsmakten bör avskaffas. I en bilaga till budgetproposition (prop. 2008/09:1, UO 6, bilaga 1) redovisar regeringen en utvärdering av försvars- beslut. Utvärderingen bygger bl.a. på underlag som har redovisats av och – vad gäller uppföljningen av regeringens beslut med anledning av förslag – på utvärderingar som har gjorts av Statskontoret. Regeringen framhåller att huvudintrycket av utvärderingen är att Försvarsmaktens förmågeutveckling, insatsorganisationens utveckling och genomförandet av internationella insatser i huvudsak har genomförts enligt de riktlinjer som lades fast försvars- beslut. Beträffande materielförsörjningen konstaterar regeringen att implementeringen av försvarspolitiska inriktning och de förslag som redovisades av har nått olika långt inom olika områden. Arbetet med att minska bindningarna inom materielförsörjningen anses ha gått relativt långsamt. Även arbetet med att styra upp utvecklingsarbetet mot ett antal nationella nischer anses ha mött problem då det har varit svårt att avgränsa nischerna. Också arbetet med att förskjuta gräns- ytorna gentemot industrin anses ha gått långsamt. Arbetet med utkontraktering av vissa uppgifter till industrin anses ha givit ett begränsat resultat. Beträffande arbetet med att genomföra de besparingar som reger- ingen beslutade om på grundval av förslag konstaterar regeringen att Statskontorets utvärderingar visar att regeringens besparingsmål i allt väsentligt bör kunna uppnås . Kostnadsminskningen för berörda myndigheters verk- samhet t.o.m. uppgavs vara uttryckt prisläge. Försvarsberedningen framhöll att resurser måste frigöras för att finansiera de ökade utgifterna för försvarets operativa verk- samhet. Frigörandet av resurser för den operativa verksamheten bör enligt Försvarsberedningen ske genom att nuvarande strukturer för stödverksamhet rationaliseras, omorganiseras eller avvecklas. Bered- ningen framhåller att nuvarande fördelning mellan operativ verk- samhet och stödverksamhet måste förändras väsentligt till förmån för den operativa verksamheten16. Försvarsberedningen bedömer att det finns en stor rationaliser- ings- och förändringspotential inom materiel- och logistikförsörj- ningen17. Beredningen framhåller vidare att statsmakterna måste få ökade möjligheter att utöva inflytande i tidiga skeden av ett materiel- projekt. Av detta skäl bör man enligt beredningen införa stegvisa politiska beslut med i förväg definierade kontrollstationer i viktigare materielprojekt18 . Försvarsberedningen underströk att materielanskaffningen bör ske i enlighet med följande principer19: 1.Uppgradering av befintlig materiel ska väljas framför nyan- skaffning om det är ekonomiskt försvarbart. 2.Om nyanskaffning är nödvändig ska färdigutvecklad och på mark- naden befintlig och beprövad materiel anskaffas. 3.Samutveckling av materiel (med andra länder) ska väljas framför egenutveckling om det är kostnadseffektivt. Andelen egen- utvecklad materiel ska minskas. Beträffande logistikförsörjningen konstaterade att dagens organisation omfattar ett stort antal aktörer och att ansvarsfördelningen mellan dessa är oklar. Beredningen fram- höll också betydelsen av privat-offentlig samverkan (OPS) och föreslog att Försvarsmakten bör anmodas att ta fram ett handlings- program för OPS-arbetet inom logistikens område20. Vad gäller förvaltningsstrukturen inom stödområdet ansåg För- svarsberedningen att kvarvarande och relevant verksamhet inom 16Ds 2008:48, s. 25. 17Ds 2008:48, s. 76. 18Ds 2008:48, s. 19Ds 2008:48, s. 20Ds 2008:48, s. 82. detta område bör kunna integreras i en ny sam- manhållen myndighet21. Regeringen konstaterar i inriktningspropositionen att över- gången till ett insatsförsvar medför att såväl ledtider som eko- nomiska bindningar inom materielförsörjningen måste reduceras. Man ansluter sig också till de principer beträffande materielanskaff- ningen som Försvarsberedningen har föreslagit22. Vad gäller logistiken konstaterar regeringen att insatsförsvaret skärper kraven på till- gänglighet och snabbhet. Man framhåller också att materiel- och logi- stikförsörjningsprocesserna bör samordnas23. Beträffande försvarsforskningen konstaterar regeringen att en förändrad materielförsörjning med en mindre andel egenutvecklad materiel och en större andel färdigutvecklad materiel medför att den materielnära forskningen och teknikutvecklingen kan reduceras24. Regeringen betonar också att det internationella forskningssam- arbetet är viktigt. I likhet med Försvarsberedningen tar regeringen upp myndig- hetsstrukturen inom stödet till Försvarsmakten25. Regeringens bedömning är att ytterligare effektiviseringar kan åstadkommas inom detta område. Däremot anser regeringen inte att det är lämp- ligt att skapa en enda myndighet för stödet till Försvarsmakten. Regeringen konstaterar också att det finns anledning att fördjupa analysen av i vilka situationer som det är lämpligt att använda avgifts- respektive anslagsfinansiering inom stödverksamheterna. Om avgiftsfinansiering ska behållas anser regeringen att förbättrade metoder för att styra verksamheten bör utvecklas. Vad gäller storleken på de besparingar som är möjliga att åstad- komma inom stödverksamheterna anser regeringen att det är nöd- vändigt att genomföra en noggrannare analys än vad Försvarsbered- ningen har gjort innan man kan klarlägga den exakta storleken på dessa besparingar26. Regeringen hänvisar till att man avser att åter- komma till denna fråga i samband med budgetproposition. budgetproposition konstaterar regeringen att stöd- verksamheten måste effektiviseras och anpassas till den förändrade materielförsörjningsstrategin27. Man understryker att även För- 21Ds 2008:48, s. 89. 2008/09:140, s. 2008/09:140, s. 2008/09:140, s. 2008/09:140, s. 2008/09:140, s. 107. 2009/10:1 UO 6, s. 20. svarsmaktens centrala ledning behöver effektiviseras. Vad gäller materiel- och logistikförsörjningen framhåller regeringen att man överväger möjligheten att lägga samman huvuddelen av FMV:s verksamhet med den logistikverksamhet som bedrivs inom Försvars- makten28. Vad gäller inriktningen av det fortsatta förändringsarbetet fram- håller regeringen att den avser att tillsätta en eller flera genom- förandekommittéer med uppdrag att föreslå hur stödet till För- svarsmakten ska utformas. Regeringen konstaterar att föreslagna åtgärder beträffande stödverksamheterna ska resultera i kostnads- minskningar motsvarande 20–av kostnader för dessa verksamheter29. Beträffande den framtida myndighetsstrukturen inom stödet till Försvarsmakten framhåller regeringen att nuvarande struktur inom materiel- och logistikförsörjningen respektive forsknings- och utveck- lingsverksamheten bör omstruktureras och effektiviseras. Regeringen framhåller att den avser att återkomma till denna fråga inom ramen för det fortsatta utredningsarbetet30. har genomfört tre granskningar som har berört det militära försvaret . Två av dessa berör den stödverk- samhet som omfattas av uppdrag. Den ena av dessa avsåg bindningar i materielplaneringen (2004)31, den andra avsåg inrättandet av FMLOG (2006)32. Dessutom pågår flera granskningar som beräknas bli klara . redovisades en granskning av försvarets personalförsörjning (RiR 2009:11). granskning syftade till att belysa de bindningar som finns i materielplaneringen och de konsekvenser som dessa bind- ningar har haft för möjligheterna att förverkliga det försvarsbeslut som togs . Granskningen syftade också till att undersöka vilka åtgärder som har vidtagits för att öka handlings- friheten i materielförsörjningen.