sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Färdplan för framtiden - en utvecklad flygtrafiktjänst – en utvecklad flygtrafiktjänst SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med upp- gift att utreda verksamhetsform, organisation och befogenheter. Direktivet för utredningen (dir. 2011:101) framgår av bilaga 1. Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören som särskild utredare. Som experter förordnades utredaren , kanslirådet , den stf. generaldirektören , departementssekreteraren , experten , enhetschefen , överstelöjtnanten , enhetschefen , avdelningschefen , utredaren , ämnesrådet , ämnesrådet , samt rådgivaren . Som sekreterare anställdes program- ledaren och departementssekre- teraren . Konsulten har bistått utredningen. Kanslisekreteraren har svarat för textredi- gering och layout. Utredningen har antagit namnet och jag överlämnar härmed mitt betänkande Färdplan för framtiden – en utvecklad flygtrafiktjänst (SOU 2012:27). Förslag till förordning om ändring i luftfartsförordningen (2010:770) ...................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:184) med instruktion för ............... Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund............. Luftfarten i – några nyckeltal................................ Vad är flygtrafiktjänst – definitioner och begrepp ........... Vad är flygtrafiktjänst? 3.2.2 Definitioner och begrepp inom Indelningen av luftrummet..................................... Flygtrafiktjä nstens utveckling i Sve rige............................. av den civila och militära flygtrafikledni ngen........ Lufträttsutredni ngen och fö rslaget till ny Översyn av Luft artsverkets verksamhetsstruktur och ö verföringen av myndig hetsuppgift er från Flyg platsutredningen och det nationella basutbudet av flygplatser ........................................ flygplatsverksamheten vid L uftfartsverket ............ Ny l uftfartslag ......................................................... Huv udmannaskapet för flyg trafiktjänsten............. Konventioner och internationella re gelverk...................... EU:s transportp olitik och luftfarten...................... Europeiska byrå n för luftfartssäkerhet, ...... 3.5EU-lagstiftn ingen Single European Sky – det gemensamm a europeiska luftrumm et................................ Övriga internationella organisation er................................ 3.6.1 Internationella c vila luftfartsorganisationen – 3.6.3 s Organisation – Så fungerar flygtrafiktj änsten................................... 4.1Myndigheter med uppg fter koppla de till 4.1.5 Myndigheten för samhällsskydd och 4.1.7 meteorologiska och hydrologiska 4.2Integrationen av flygtrafiktjänst för civil och militär Flygtrafiktjänstens militära funktion..................... 4.2.4 roll för den militära dimensionen av flygtrafiktjänsten.......................... Finansiering och avgifter.................................................... Undervägsavgift och terminalavgift....................... 4.3.2 Flygningar undantagna från avgift ......................... 4.4Certifiering, uppdragsförfarande och utnämning med Utnämning med ensamrätt..................................... Utbildning av flygledare..................................................... Myndighetsutövning inom flygtrafiktjänsten................... 4.6.2 Myndighetsutövning vid utfärdande av lokal Flygtrafiktjänstleverantörernas beställare och kunder..... 4.8.1 En route: monopol, ökat regionalt samarbete 4.8.2 Lokal flygtrafiktjänst: begynnande konkurrens, nya aktörer och nya konstellationer ...................... Teknik och infrastruktur: storskaliga och EU- övergripande samarbeten mellan leverantörer i samverkan med industrin...................................... Tillgängliga marknader för internationell konkurrens.... Marknaden för flygtrafiktjänst i .......................... 4.10.1 Allmänt om den svenska marknaden ................... 4.10.2 Konkurrenspåverkande egenskaper hos den 4.11Drivkrafter och trender på den internationella Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida Säkerhets- och försvarspolitik.......................................... 5.4.1 Affärsverksformen är inte nödvändig för affärsverksamhet i myndighetsform..................... 5.4.2 Styrning och kontroll av verksamhet 5.4.3 Särskilt om styrning av bolag under myndighet.. 5.4.4 Statlig tjänsteexport............................................... 5.4.5 om statligt stöd .................... 5.5Kriterier som bör vara uppfyllda vid en bolagisering av en myndighets verksamhet .......................................... Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt Motiv för offentliga åtaganden ........................................ Åtaganden inom flygtrafiktjänsten genom 6.3.1 Vad är en konvention? 6.3.2 Internationella civila luftfartsorganisationen – 6.3.3 EU-lagstiftningen Single European Sky – Det gemensamma europeiska luftrummet........... 6.3.4 Sammanfattning internationella åtaganden ......... 6.4Åtaganden inom flygtrafiktjänsten genom nationella 6.4.1 Flygtrafiktjänsten är en samhällsviktig 6.4.2 Flygtrafiktjänsten är en del av ett militärt nationellt offentligt åtagande ............................... 6.4.3 Sammanfattning av det nationella offentliga verksamhet och ansvarsområden .... Affärsidé och ekonomiska mål......................................... Organisation och styrning ............................................... Affärsområden och dotterbolag....................................... 7.4.2 och dotterbolagen ......................... 7.6.3 Möjligheten att etablera verksamhet i egen regi.. i samarbete och konkurrens med Samarbetsparter och samverkansformer.......................... 8.1.1 Samarbeten kring funktionella luftrumsblock..... Forsknings- och utvecklingssamarbeten.............. 8.1.3 Nordiskt samarbete kring flygledarutbildning.... 8.1.4 engagemang är stort .................. 8.2.1 Styrkor, svagheter, möjligheter och hot .............. 8.3Luftfartsverkets ekonomiska och finansiella 8.3.2 i nuvarande form ......................... 8.3.3 Förutsättningar för bolagisering av hela eller 8.4.1 Konkurrensneutralitet och statlig inblandning ... 8.4.2 Omfattningen av konkurrensutsättningen och definitionen av lokal flygtrafiktjänst .................... 8.4.3 Reglering av tillträde till infrastruktur, system, Ledande principer för val av verksamhetsform ......... Kvarstå i affärsverksform ...................................... Parametrar för val av rekommenderad åtgärd ................. 9.2.1 Statens styrning och kontroll ............................... 9.2.2 En bärande nationell aktör.................................... 9.2.3 Vidareutveckling och uppdatering av former för Utvärdering av tillgängliga handlingsalternativ .............. 9.3.1 Kvarstå i affärsverksform med bibehållna 9.3.2 Kvarstå i affärsverksform med förändrade 9.3.3 Bolagisering av hela ..................... 9.3.4 Bolagsbildning av konkurrensutsatt Den separerade konkurrensutsatta verksamheten.......... Utvecklade former för den civil-militärt integrerade 10.1Allmänna utgångspunkter för säkerställandet av en 10.1.1 Det offentliga åtagandet och det statliga 10.1.2 roll och ansvar ........................... Beredskapsplanering för kris och höjd beredskap .......... 10.2.2 Beredskapsplanering med andra 10.3Försvarsmaktens möjligheter att ställa krav på Redundans vid bristande leveransförmåga ...................... Lokal flygtrafikledningstjänst vid militära flygplatser.... Samverkan, insyn och kompetens.................................... Konsekvenser av utredningens förslag .................... 11.1Konsekvenser på statsbudgeten och andra finansiella konsekvenser av en bolagisering av delar av Effekter av förändrat uppdrag till .......... 11.5Konsekvenser av förändringar i befogenheter, styrning och kontroll ........................................................ 11.7Effekter för den civil-militärt integrerade Framtida utvidgning i enlighet med de europeiska harmoniseringsmålen och det internationella samarbetet, inklusive samarbetet inom SESAR JU......... 11.9Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet/regionala effekter i olika delar Konsekvenser för små företag.......................................... 2Vertikal integration och separation – samhällsekonomiska aspekter på konkurrensutsättning av flygledningstjänsten () .......................... Flygtrafiktjänst och myndighetsutövning – en rättslig översikt (och )......................... Flygtrafiktjänst – säkerhetspolitiska överväganden 5LFV – Executive Summary, Finansiella analyser och indikativa värderingar (och Mitt uppdrag har enligt direktivet varit att med hänsyn till kon- kurrensöppningen av den europeiska marknaden, de EU-förord- ningar som reglerar flygtrafiktjänsten samt den civil-militärt inte- grerade flygtrafiktjänsten, analysera verksamhets- form, organisation och befogenheter och vid behov föreslå föränd- ringar. Direktiven återges i bilaga 1. Flygtrafiktjänst är en verksamhet som präglas av krav från flera per- spektiv. och den civil-militära integrationen är ett par exempel. Det svenska beslutet att öppna marknaden för lokal flygtrafiktjänst innebär en ny dimension för verksamheten och där- med ett ytterligare perspektiv. Att kombinera dessa olika perspek- tivs krav innebär med nödvändighet att avvägningar mellan olika samhällsintressen behöver göras och att målkonflikter behöver han- teras. Det föreligger inga djuplodande analyser av vilka effektivi- tetsvinster som t.ex. kan förväntas genom konkurrensutsättningen, eller vilka samhällsekonomiska värden som den civil-militära inte- grationen representerar. Det finns därför betydande svårigheter att ge försteg åt något perspektiv och att finna en avvägning mellan de olika intressena. Med beaktande av dessa utmaningar har utred- ningen arbetat utifrån följande utgångspunkter som regeringen givit för uppdraget: uppdrag att med ensamrätt tillhandahålla flyg- trafiktjänst i det övre luftrummet ligger fast. Systemet med civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst – både lokal flygtrafiktjänst och flygtrafiktjänst i det övre luftrummet – ligger fast. verksamhet bör även fortsättningsvis fullt ut finansieras genom avgifter respektive avtal. Jag har kunnat konstatera att flygtrafiktjänsten påverkas av flera olika politikområden. Jag har därför valt att belysa verksamheten utifrån förvaltnings-, konkurrens- och transportpolitiska samt säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter. Två huvudfrågor har emeller- tid kunnat preciseras: 1.Hur ska organiseras för att ha så goda förutsätt- ningar som möjligt att hantera de förändringar på flygtrafik- tjänstområdet som har genomförts och successivt genomförs i och inom EU? 2.Vilka åtgärder krävs för att systemet med en integrerad flyg- trafiktjänst för civil och militär luftfart ska fungera i samtliga beredskapsskeden? Utöver dessa huvudfrågor har jag dessutom funnit det påkallat att se över formerna och lagstödet för myndighetsutövning inom ramen för flygtrafiktjänsten och angränsande verksamhet samt pröva det offentliga åtagandet. Slutligen har jag valt att se över avgränsningen av vad som anses utgöra lokal flygtrafikledningstjänst. Flygtrafiktjänsten är ett offentligt åtagande Vid en prövning av det offentliga åtagandet har jag konstaterat att flygtrafiktjänst en route är ett offentligt åtagande som staten bör säkerställa. Detsamma gäller för flygtrafiktjänst i anslutning till be- tydande flygplatser med internationell och nationell kommersiell linjetrafik. För detta talar åtaganden enligt Chicagokonven- tionen och EU-lagstiftningen. Flygtrafiktjänsten är dessutom en samhällsviktig verksamhet och en del av det nationella offentliga åtagandet som det militära försvaret representerar. organisation och verksamhetsform förändras En av huvudfrågorna i mitt uppdrag är att föreslå åtgärder för att ska ha så goda förutsättningar som möjligt att han- tera de förändringar på flygtrafiktjänstområdet som har genom- förts och successivt genomförs i och inom EU. Nedan redovisar jag mina förslag för framtida organisa- tion. konkurrensutsatta verksamhet bör särredovisas Jag föreslår i ett första steg att konkurrensutsatta verksamhet organisatoriskt och ekonomiskt separeras helt från den icke konkurrensutsatta verksamheten. Sammanfattningsvis föreslår jag att den icke konkurrensutsatta delen av i huvud- sak kommer att bestå av flygtrafiktjänst en route, lokal flyg- trafiktjänst för de militära flygplatserna, infrastruktur, beredskaps- planering, forskning och utveckling samt övriga myndighetsupp- gifter. Bolagisering av de konkurrensutsatta delarna av I ett andra steg föreslår jag att de konkurrensutsatta delarna av bolagiseras under verkets egen förvaltning. föreslår jag att verksamheten inom det nuvar- ande affärsområdet samt konkurrensutsatt verksamhet inom övriga affärsområden överförs i bolagsform. bör få möjlighet att bilda bolag utomlands En viktig förutsättning för att kunna hävda sig på den internatio- nella arenan är att de ekonomiska förutsättningar och det hand- lingsutrymme som får motsvarar andra aktörers möjligheter. Det gäller även möjligheterna att etablera dotterbolag i andra länder. Enligt min bedömning medför inte affärsverksformen några begränsningar i detta avseende. Jag föreslår därför att Luft- fartsverket inom ramen för den konkurrensutsatta verksamheten får möjlighet att bilda bolag utomlands. Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten Den andra huvudfrågan i mitt uppdrag är att föreslå åtgärder för att systemet med en integrerad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart ska fungera i samtliga beredskapsskeden. Nedan redogör jag för mina förslag. Flygtrafiktjänst i alla beredskapsskeden Jag kan konstatera att , som statlig myndighet, har ett ansvar för flygtrafiktjänsten under samtliga beredskapsskeden. , med tanke på flygtrafiktjänstens militära funktion och betydelse för att tillgodose de militära behoven, anser jag att detta ansvar behöver förtydligas. Jag föreslår att Luft- fartsverkets instruktion förändras så att det tydligt framgår att verket ska tillhandahålla flygtrafiktjänst i alla beredskapsskeden. ansvar för beredskapsplanering utvidgas Statliga myndigheters verksamhet för att minska sårbarheten i sam- hället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap regleras i krisbered- skapsförordningen. Vissa myndigheter har ett särskilt ansvar för krisberedskap respektive inför och vid höjd beredskap. Luftfarts- verket omfattas inte av ett sådant utvidgat ansvar. Jag anser dock att verksamhet är av sådan karaktär att det är betydelsefullt att verket vidtar förberedelser för att kunna hantera såväl fredstida hot och risker som ett tillstånd av höjd beredskap. Jag föreslår därför att ansvar enligt förordningen utvidgas. Det innebär att bör tas upp i förordning- ens bilaga som myndighet med särskilt ansvar. Beredskapsplanering – en skyldighet för alla leverantörer av flygtrafiktjänst Flygtrafiktjänsten är en samhällsviktig funktion där det finns behov av regularitet samt ett kontinuerligt arbete för att förebygga sårbar- heter och hantera olika former av störningar. ningen av marknaden för den lokala flygtrafikledningstjänsten med- för ett behov att inkludera samtliga aktörer i beredskapsplaneringen. Jag anser att den som bedriver flygtrafiktjänst bör vara skyldig att samverka med vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap och föreslår därför att denna skyldighet förs in i luftfartsförordningen. Leveranssäkerheten vid lokal flygtrafiktjänst tryggas Jag har gjort bedömningen att flygtrafiktjänsten utgör en verksam- het av sådan samhällsviktig karaktär att en kontinuitet i driften bör vara föremål för ett statligt åtagande. I en situation där den tidigare leverantören av flygtrafiktjänst vid en flygplats av någon anledning förlorat sin utnämning att med ensamrätt utföra flygtrafiktjänst, bör på begäran av flygplatshavaren överta driften av flygtrafiktjänsten . På detta sätt kan leveranssäkerheten tryggas. övertagande bör kunna ske genom verksamhetsövergång och ska finansieras av flyg- platshavaren så att kostnader och avkastningskrav täcks. För att understryka detta redundansansvar föreslår jag att instruktion förändras så att verket ska tillhandahålla flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. får i uppgift att driva den lokala flygtrafiktjänsten vid militära flygplatser Jag har kunnat konstatera att även efter en even- tuell bolagisering av den konkurrensutsatta verksamheten, bör be- driva viss lokal flygtrafikledningstjänst. Jag gör bedömningen att en bolagisering kräver åtgärder för att kunna säkerställa att det kvar- varande har förmåga att agera på statens uppdrag bl.a. i händelse av samhällskriser eller höjd beredskap. Det gäller förutom att säkerställa bemanningen av Försvarsmaktens insats- organisation även det dansk-svenska samarbetet kring NUAC samt möjligheten att fullgöra ett redundansansvar. Jag föreslår därför att instruktion förändras så att verket får i uppgift att bedriva flygtrafikledningstjänst på, och för luftrum i anslutning till, de flygplatser som Försvarsmakten driver. Ytterligare frågor av betydelse för flygtrafiktjänsten Omfattningen av luftrum i anslutning till flygplats begränsas I mitt uppdrag har jag kunnat konstatera att en allmän öppning av marknaden för flygtrafiktjänst inte har blivit gemenskapspolitik, utan att andra medel för kostnadskontroll har valts på den euro- peiska nivån. Flera medlemsstater har dock öppnat hela eller delar av marknaden för lokal flygtrafiktjänst för konkurrens. Beslutet och inriktningen att den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst är öppen för konkurrens ligger fast. Jag har dock noterat att konkurrensutsättningen av flygtrafikledningstjänsten i samfällda terminalområden kan medföra att olika aktörer bedriver flygtrafiktjänst inom ett och samma terminalområde, dock med ensamrätt inom den tilldelade sektorn. Jag bedömer att risken för höga transaktionskostnader, suboptimeringar och intressekonflikter är påtaglig vid konkurrensutsättningen av flygtrafikledningstjänsten inom samfällda terminalområden. Dessutom anser jag att det ur ett effektivitetsperspektiv bör vara rationellt att integrera flygtrafik- ledningen i samfällda terminalområden med den i det övre luft- rummet, snarare än med motsvarande i kontrollzonen. Mitt förslag är att luftfartsförordningen kompletteras så att omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats tydligt avgränsas så att andra flygplatser inte påverkas. En samlad bedömning behöver göras av behovet av flygledarutbildning För att det inte ska uppkomma en framtida brist på flygledare är det viktigt att säkerställa att det finns ett tillräckligt stort utbud av flygledarkandidater att tillgå. Som en följd av marknadsöppningen och det faktum att det finns flera aktörer på marknaden har jag funnit att behovet av flygledarutbildning behöver bedömas på natio- nell nivå. Jag föreslår därför att Transportstyrelsen får i uppdrag att ansvara för sådana bedömningar. Transportstyrelsen bör genom sin ekonomiska tillsyn av kostnadsunderlaget till den nationella presta- tionsplanen säkerställa att relevanta kostnader läggs in när natio- nella prestationskrav fastställs. Tillträde till infrastruktur m.m. behöver övervakas Alla leverantörer av lokal flygtrafiktjänst bör erbjudas tillträde till nödvändig infrastruktur i bland annat radarcentraler och radarsta- tioner på lika villkor. Det finns ett behov av att övervaka utveck- lingen när det gäller tillträde till infrastruktur m.m. och vid behov föreslå åtgärder. Jag föreslår att Transportstyrelsen får i uppdrag att övervaka utvecklingen när det gäller tillträde till infrastruktur, system, metoder m.m. och vid behov föreslå proportionerliga åt- gärder utifrån sitt uppdrag som explicit marknadsövervakare. Utfärdandet av lokal behörighet för flygledare är myndighetsutövning Inom mitt uppdrag har jag sett över formerna och lagstödet för myndighetsutövning inom ramen för flygtrafiktjänsten och an- gränsande verksamhet. Jag kan konstatera att utfärdandet av lokal behörighet för flygledare är en befogenhet som bygger på offent- ligrättsliga regler och starka skäl talar för att det är fråga om myn- dighetsutövning när den lokala behörigheten utfärdas. Jag bedömer att det föreligger ett behov av lagstöd för delegering av uppgiften att utfärda lokal behörighet för flygledare. Mitt förslag är att Transportstyrelsen får i uppdrag att redovisa hur en sådan reglering bör se ut. Viktiga bedömningar och förslag i punktform Flygtrafiktjänsten är ett offentligt åtagande. konkurrensutsatta delar särredovisas och bolagi- seras under verkets egen förvaltning . får möjlighet att bilda bolag utomlands. instruktion förändras så att ska tillhandahålla flygtrafiktjänst i alla beredskapsskeden ansvar enligt krisberedskapsförordningen ut- vidgas. En skyldighet för samtliga leverantörer av flygtrafiktjänst att sam- verka med vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap förs in i luftfartsförordningen. instruktion förändras så att verket ska tillhanda- hålla flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. instruktion förändras så att verket ska bedriva flygtrafikledningstjänst på, och för luftrum i anslutning till, de flygplatser som Försvarsmakten driver. Luftfartsförordningen kompletteras så att omfattningen av luft- rummet i anslutning till en flygplats tydligt avgränsas så att andra flygplatser inte påverkas. Transportstyrelsen får i uppdrag att ansvara för bedömningar av behovet av kapacitet för flygledarutbildningen och säkerställa att relevanta kostnader läggs in när nationella prestationskrav fast- ställs. Transportstyrelsen får i uppdrag att övervaka tillträdet till infra- struktur, system, metoder m.m. och vid behov föreslå åtgärder. Transportstyrelsen får i uppdrag att redovisa hur en reglering för att delegera uppgiften att utfärda lokal behörighet för flyg- ledare bör se ut. In accordance with the terms of reference for my enquiry, my mis- sion has been to analyse the organisational status, structure and powers of the () and where necessary to propose changes based on the liberalisation of market, on the EU regulations that regulate air naviga- tion services and on the consequences for the integrated civil- military air navigation services. These terms of reference are given in Appendix 1. Air navigation services are subject to demands from several differ- ent perspectives. The regulatory framework of the EU and civil- military integration are two of these perspectives. The Swedish decision to liberalise the market for local air traffic services adds a new dimension to operations and hence constitutes an additional perspective. Combining these different demands requires various public interests to be weighed against each other and potential trade-offs to be managed. No in-depth analyses of the potential efficiency gains of liberalisation or of the socioeconomic values of civil-military integration have been performed. It is hence very difficult to give precedence to any particular perspective and to find a balance between the different interests. Considering these challenges, the inquiry has worked on the basis the following starting points that the Swedish Government has given the mission: LFV shall continue to provide air navigation services in the upper controlled area on an exclusive basis.