sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Vid generell delegation krävs att man vid utformningen av delegationsavtalet i varje enskilt fall ser till att arbetsuppgifterna som omfattas av delegationen inte är av sådan art att de måste upphandlas. , , har utrett frågan om uppdelning av myndighetsärenden i beredning respektive beslut. JO:s utredning rörde frågan om anlitande av privaträttsliga subjekt som utredare inom . Enligt 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) får en kommun sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Beslutsfattande i ärende som innefattar myndighetsutövning kan dock inte överlåtas på annan. JO uttalade att beredning och beslut i ett myndighetsärende måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift och fann därför att det inte fanns lagstöd för att överlämna handläggningen av ett ärende till ett privaträttsligt subjekt.111 Uttalandet ger en indikation om att utrymmet för åtgärder inom ramen för myndighetsutövning inte behöver tolkas alltför snävt. Man får dock komma ihåg att JO:s uttalande inte avsåg tolkning av begreppet myndighetsutövning ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv. har beträffande tolkningen av begreppet offentlig makt slagit fast att detta inte omfattar verksamheter som har rent stödjande och förberedande karaktär, såsom utformningen av programmering och drift av databehandlings- system. Kommittén anser dock sammantaget att frågan om 111 SOU 2007:72 s. 314. avgränsning av sådana verksamheter som omfattas av begreppet offentlig makt inte kan anses innebära så stora svårigheter att den i sig utesluter införandet av en generell regel. Regeringen har tidigare anfört vissa principiella invändningar mot en generell delegeringsregel. Det har bl.a. anförts att man vid delegering av förvaltningsuppgifter i varje enskilt fall måste se till att vederbörande organ är kompetent för uppgiften. Vidare har anförts att lagreglerna om vem som ska utöva myndighet inte får vara alltför allmänt hållna. Ur den nuvarande lagstiftningen kan utläsas att myndighetsutövning inom en viss kommun kommer att verkställas av en anställd i den kommunen. Ur en generell regel kommer att kunna utläsas att myndighetsutövning inom en viss kommun kommer att verkställas av en anställd i någon av landets kommuner eller landsting. Detta innebär som regeringen tidigare påpekat att kretsen av möjliga beslutsfattare blir mindre precist angiven. Kommittén anser emellertid att kravet på kontroll över kompetensen hos beslutsfattaren får anses vara uppfyllt genom att delegeringsmöjligheten är begränsad till anställda i kommuner och landsting. Att beslutsfattaren är anställd i en annan kommun än den egna torde enligt kommitténs uppfattning inte typiskt sett innebära några försämringar av kompetensen. En delegerande nämnd får antas ha goda möjligheter att, genom kontakter med andra kommuner, bedöma om beslutsfattarna uppfyller nödvändiga kompetenskrav. I många fall torde en delegeringsmöjlighet i stället innebära att nämnden får tillgång till högre kompetens än vad som hade varit fallet om den enbart haft tillgång till tjänstemän i den egna kommunen. Detta torde också vara ett av de tyngst vägande skälen till införandet en sådan regel. En generell delegationsmöjlighet väcker enligt kommittén vissa frågor om hur speciallagstiftningens möjligheter till delegering av beslutsfattande till anställd i annan kommun ska hanteras. Den arbetsgrupp inom som lade fram ett förslag om en generell delegationsregel 1995112 uttalade att man inte kunde se att en generell reglering skulle komma att stå i strid med den reglering som fanns inom de specialreglerade områdena. En generell reglering ansågs dock behöva täcka in alla de begränsningar som fanns i speciallag när det gällde möjligheterna för en nämnd att delegera beslutanderätt. De begränsningar som fanns byggde enligt 112 Ds 1995:13. arbetsgruppen på tidigare gjorda bedömningar av vissa ärendens principiella vikt. Arbetsgruppen anförde vidare att det inte låg inom dess uppdrag att överväga förändringar i de materiella begränsningarna i de särskilda delegeringsbestämmelserna som kunde finnas i speciallagstiftningen. Enligt kommitténs uppfattning bör utformningen av en generell reglering i kommunallagen vara sådan att den ersätter de existerande reglerna i speciallagarna. Införandet av en generell regel måste därför föregås av en ingående analys av de situationer där regeln skulle kunna bli tillämplig. Analysen behöver omfatta såväl de situationer som regleras i föreliggande specialregleringar som de tänkbara nya tillämpningsområdena. Först efter en sådan utredning kan man förväntas ha ett tillräckligt underlag för att bedöma lämpligheten av en generell regel. Enligt kommitténs uppfattning kan det inte uteslutas att man i analysarbetet kommer fram till att undantag från regelns tillämpningsområde måste göras på vissa områden. En analys av de olika ärendeslag som skulle omfattas av en generell reglering bör enligt kommitténs uppfattning även avse de upphandlingsrättsliga gränsdragningsproblem som kan tänkas uppkomma inom de olika områdena. En utförlig diskussion kring dessa frågor skulle också tjäna som ett vägledande material vid tillämpningen av en eventuell lagstiftning. Sammantaget anser kommittén att det finns ett stort behov av en generell regel i kommunallagen som tillåter avtalssamverkan och extern delegation mellan olika kommuner och landsting i ärenden som avser myndighetsutövning. Kommittén har inte kunnat finna några principiella invändningar som direkt utesluter införandet av en sådan regel. Kommittén anser emellertid att regleringen väcker ett antal rättsliga frågor som kan besvaras tillfredsställande först efter en ingående analys av de situationer som kan förväntas omfattas av en generell regel. En sådan analys fordrar enligt kommitténs uppfattning en arbetsinsats som tidsmässigt inte ryms inom ramen för kommitténs arbete. Kommittén bedömer därför att frågan om generell reglering i kommunallagen bör utredas i särskild ordning. Av utredningsdirektiven (dir. Fi 2010:53) framgår att ser ett behov av att utreda det kommunala partistödet i syfte att uppnå en högre grad av öppenhet i utbetalningarna och undanröja osäker- heten om utrymmet för att använda stödet. Bakgrunden till riks- dagens behandling är en diskussion om huruvida det är vanligt att partier fördelar om medel från det lokala partistödet till partiernas regionala och nationella nivåer och om detta är i enlighet med gäll- ande lagstiftning. Med anledning härav gav utredaren fil. i uppdrag att se över det kommunala partistödet. Uppdraget redovisades i rapporten dering av det kommunala partistödet (rapport /08:RFR23). Rapportens slutsats är det finns behov av att se över lagstiftningen om kommunalt partistöd. Översynsbehovet gäller i första hand gräns- dragningen mellan stöd till partierna och stöd till förtroendemanna- organisationen, hur stöd i form av finansiering av politiska sekre- terare ska bedömas i förhållande till partistödet, vilka krav som kommuner och landsting ska ställa på mottagarna av stödet och om lagstiftningen behöver förtydligas när det gäller det kommunala partistödet. Direktiven lyfter också fram svårigheterna med att be- döma rätten till partistöd i situationer dels där ett partis plats i full- mäktige är besatt men där ingen person deltar i fullmäktige, dels där ingen utsedd mandatinnehavare finns genom att listorna saknar namn (s.k. tomma stolar). Utifrån dessa problembeskrivningar har regeringen gett kommittén i uppdrag att göra en utredning av reg- lerna om kommunalt partistöd och föreslå eventuella författnings- ändringar. 11.2Det kommunala partistödets införande och utveckling 11.2.1Det kommunala partistödets införande införde 1965, som ett av de första länderna i världen, offentlig finansiering av de politiska partiernas verksamhet på nationell nivå (se avsnitt 11.9). Förslag om ett partistöd på nivå aviserades först i propositionen om indelningsändringar, den s.k. kommun- blocksreformen. Departementschefen framhöll där att det var de politiska partiernas uppgift att få till stånd en bred medborgerlig förankring av den kommunala verksamheten och att det därför var angeläget att de politiska partierna inte av brist på ekonomiska resurser hindrades från att fullgöra sådana uppgifter.1 Med anled- ning av motioner i 1968 begärdes hos regeringen en ut- redning av frågan om rätt för kommun att bevilja anslag till poli- tiskt parti för informationsverksamhet. Enligt kompe- tensbestämmelserna i kommunallagen respektive landstingslagen tilläts inte kommuner och landsting att frångå likställighetsprin- cipen; kravet att bl.a. skälig likställighet upprätthålls mellan kom- munens medlemmar. Det fanns därför legala hinder mot att gynna politiska partier genom att anslå särskilda medel till deras verksam- het. Förslaget till lag som gav kommuner och landsting rätt att lämna ekonomiskt stöd till politiskt parti som var representerat i full- mäktige och landsting, lagen om kommunalt partistöd (SFS 1969:596), framlades och godtogs av 1969.2 Stödet skulle enligt lagen fördelas i proportion till partiernas mandatantal. I proposi- tionen till lagen var utgångspunkten, liksom i förslaget om statligt partistöd , partiernas centrala roll i demokratin – i den kommunala demokratin. Den övergripande mål- sättningen med det kommunala partistödet var enligt propositionen att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demo- kratin. Av kravet på representation i fullmäktige framgick enligt departementschefen att stödet skulle avse politisk verksamhet i kom- munen respektive landstingskommunen, eller m.a.o. att stödet skulle tillgodose ett till kommunen knutet intresse. Emellertid ansågs det självklart att någon kontroll inte skulle ske av att partistöd an- vändes bara för politisk verksamhet i kommunen. 1969:103 s. 40. 1969:126, bet. KU 1969:36, rskr. 11.2.2Den första översynen av det statliga och det kommunala partistödet En översyn av såväl det statliga som det kommunala partistödet gjordes av partistödsutredning (SOU 1972:62), som sedan låg till grund för en proposition till (prop. Propositionen föreslog vissa förändringar av det statliga parti- stödet. Bland annat infördes ett grundstöd i det statliga kansli- stödet och avtrappningsregler för partier som inte fått represen- tation. Däremot föreslog partistödsutredningen inte några föränd- ringar av det kommunala partistödet. Lagstiftningen antogs av riks- dagen i enlighet med en överenskommelse mellan partierna.3 I sin bedömning av partistödet utgick utredningen från följande grundläggande principer för det statliga och det kommunala parti- stödet. Dessa principer återgavs sedan även i propositionen. Bidrag bör utgå endast till partier som har ett inte obetydligt stöd i väljaropinionen, manifesterat i allmänna val. Bidragen bör beräknas schematiskt och fördelas enligt fasta regler som inte tillåter någon skönsmässig prövning. Bidragens storlek bör stå i relation till partiernas styrka. Någon statlig kontroll av hur medlen används ska inte förekomma. Införandet och omfattningen av kommunalt partistöd bör be- stämmas av kommunerna och landstingen själva på grundval av den i lag givna konstruktionen. 11.2.3Förslag om ändringar i det kommunala partistödet behandlades frågan om det kommunala partistödet av ett flertal utredningar. redo- visade i sitt betänkande (SOU 1982:5) Förtroendevalda i kom- muner och landstingskommuner en kartläggning av det kommunala partistödet. hänvisade till detta betänkande vid behandlingen av ett par motioner angående det kommunala partistödet.4 Utskottet ansåg att ytterligare uppgifter om det kom- munala partistödet borde tas fram som underlag för överläggningar KU 1985/86:15. mellan de politiska partierna. pekade på att det behövdes uppgifter om vilken omfattning de offentliga stöd- åtgärderna hade på nationell, regional och lokal nivå, samt i vilken utsträckning medel omfördelades mellan olika nivåer inom de poli- tiska partierna och vilka modeller för beräkning av det kommunala partistödet som i praktiken tillämpades i kommunerna. En sådan kartläggning gjordes av dåvarande fil. kand. på uppdrag av demokratiberedning och redovisades i Ds C 1985:8 Det kommunala partistödet. Demokratiberedningen uttalade att den, efter att ha tagit del av kartläggningen av det kommunala partistödet, ansåg att kommunerna och landstingen med lagen om kommunalt partistöd hade tillfredsställande utrymme att ge ekono- miskt stöd till de politiska partierna.5 Frågan om det kommunala partistödet behandlades även i pro- positionen Aktivt folkstyre (prop. 1986/87:91). Föredraganden an- såg där att frågan om en översyn av det kommunala partistödet borde prövas ytterligare och att lagen om kommunalt partistöd därför inte borde ändras. I propositionen hän- visades till att det genom Demokratiberedningens undersökningar fanns en god kunskap om inriktningen och omfattningen av bidrags- givningen till partierna. Föredraganden uttalade att han avsåg att ta initiativ till att bl.a. olika alternativa modeller för det kommunala partistödet blev belysta. Detta ledde till Förtroendeuppdragsutred- ningen som fick i uppdrag att redovisa och bedöma konsekvenserna av olika sätt att konstruera det kommunala partistödet. I betänkande (SOU 1988:47) Kommunalt stöd till de politiska partierna föreslogs bl.a. införandet av en generell regel om kommunalt partigruppstöd som skulle täcka alla former av politiskt biträde till de förtro- endevalda som förekom, liksom andra former av stöd till par- tierna som förekom vid sidan av det lagreglerade partistödet, att reglerna om kommunalt partistöd och reglerna om kommu- nalt partigruppstöd skulle infogas i skilda avsnitt i kommunal- lagen, att ett kommunalt partigruppstöd borde utformas på samma sätt som det statliga stödet, d.v.s. bestå av dels ett grundstöd, dels ett mandatbundet stöd, och 5 SOU 1985:28 s. 115 f. att det kommunala partistödet även i fortsättningen skulle vara helt igenom mandatbundet och utgå med visst belopp per mandat. Principiellt ansåg att det kommunala partistödet borde ses inte bara som ett informationsbidrag till par- tierna utan som ett allmänt samhälleligt stöd för att stärka partierna och därmed även förstärka den kommunala demokratin. 11.2.4Ny kommunallag – ändrade regler om kommunalt partistöd En ny översyn av det kommunala partistödet gjordes i samband med att förslaget till ny kommunallag utformades. I Kommunalt partistöd (SOU 1991:80) lämnades förslag till ny lagstiftning om det kommunala partistödet vilket bl.a. innebar att partistödsreg- lerna inarbetades i kommunallagen. Den övergripande målformule- ringen, d.v.s. att stärka de politiska partiernas ställning i den kom- munala demokratin, låg enligt förslaget fast men en viss förändring av målangivelsen gjordes. Regeringen angav att det offentliga stödet till partierna snarare skulle ses som ett allmänt samhälleligt stöd för att förbättra partiernas medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka demokratin.6 hade be- tonats att partistödet främst skulle främja partiernas informations- verksamhet. De förändringar som översynen medförde framgick av förarbetena7 och innebar: att fullmäktige fick besluta om partistödets former (tidigare hade endast kontant mandatbundet stöd kunnat utgå, vilket innebar att fullmäktige bara beslutade om stödets nivå), möjlighet och i vissa fall skyldighet att dela upp partistödet i grundstöd och mandatbundet stöd (rent mandatbundet stöd kunde sedan egentligen bara beslutas vid jämn mandatfördelning i fullmäktige), att det totala stödets fördelning utgjorde bedömningsgrund för om kraven på likställighet mellan partierna uppfyllts, möjlighet att lämna stöd till partier vars representation i full- mäktige upphört. 1991/92:66. 7SOU 1991:80, prop. 1991/92:66 och bet. 1991/92:KU18. I propositionen uttalades att den kommunala kompetensen att be- sluta om partistöd borde ges en friare utformning, vilket skulle stämma bättre överens med statsmakternas allmänna syn på hur staten bör reglera den kommunala verksamheten. Detta skulle göra det möjligt att dela upp partistödet i ett mandatbundet stöd och ett grundstöd. Det förväntades också innebära en önskvärd renodling av stödet. I propositionen betonades att det i allmänhet inte skulle vara tillräckligt att fördela stödet till partierna efter mandat, men att en sådan fördelning var tänkbar t.ex. vid en jämn fördelning av mandaten i fullmäktige. Grundstödet ansågs dock inte behöva vara lika för alla partier. I specialmotiveringen anfördes att de allra minsta partierna kunde antas ha ett mindre behov av grundstöd än de största. Även om den naturliga principen för bestämmande av grundstöd var lika fördelning mellan de i fullmäktige representerade partierna, ansågs en helt konsekvent tillämpning av en sådan princip inte kunna betraktas som ett självklart rättvisekrav. Däremot skulle inget parti som fanns med i fullmäktige kunna undantas helt från grundstödet. Möjligheten att lämna stöd till ett parti som upphört att vara representerat i fullmäktige motiverades av att parti som kraftigt gått tillbaka i ett val kunde drabbas av allvarliga ekonomiska svårig- heter. Stödet avsågs i den situationen kompensera för svårigheter t.ex. med att snabbt avveckla anställd personal och förhyrda lokaler. 11.2.5Ett förslag om redovisning av bl.a. kommunalt partistöd. Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22) Ett lagförslag om offentliggörande av politiska partiers och val- kandidaters intäkter, bl.a. i form av kommunalt partistöd, lades fram av Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter. Utredningen föreslog i sitt betänkande Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22) bl.a. en lagstadgad skyldighet för de partier som är juridiska personer att lokalt och regionalt lämna en redovisning av sina intäkter, t.ex. från offentligt partistöd, till fullmäktige. Tanken var att redovisningen där skulle hållas offentligen tillgänglig. Enligt utredningen utgjorde bestämmelserna om föreningsfrihet i 2 kap. 12 och 14 §§ regeringsformen (numera 2 kap. 20–22 och 24 §§ regeringsformen) inte något principiellt hinder mot en reg- lering som ålade partierna att offentligen redovisa sina intäkter. vart fall gällde detta så länge en sådan skyldighet inte begränsade partiernas roll i den fria åsiktsbildningen. En offentlig redovisning ansågs inte komma i konflikt med den fria åsiktsbildningen så länge anonymitet kunde garanteras den som ekonomiskt eller på annat sätt hade stött ett visst parti.8 Redovisningsskyldigheten föreslogs, som framgår ovan, enbart gälla för partier som var juridiska personer.9 Utredningen konsta- terade att de politiska partierna som regel är ideella föreningar och såsom juridiska personer bokföringsskyldiga. Utredningen ansåg dock att enbart bokslut enligt bokföringslagens bestämmelser eller en årsredovisning enligt årsredovisningslagens bestämmelser inte var tillräckligt för att ge allmänheten insyn i hur de politiska partierna närmare finansierade sin politiska verksamhet. Intäktsredovisningen borde i stället utformas så, menade utredningen, att den var lätt att analysera och så pass utförlig som kunde krävas med hänsyn till dess syfte. Det ansågs vidare viktigt att den präglades av saklighet, fullständighet, öppenhet, problemorientering och jämförbarhet.10 Enligt Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter borde som krav för redovisningsplikt av en intäkt gälla att dess värde kunde mätas i pengar. Vid andra intäkter än kontanta fick någon form av värdering ske. En naturlig utgångspunkt för partiernas redovisning ansågs vara vad som enligt god redovisnings- sed skulle tas med i räkenskaperna och de värderingsprinciper som rent allmänt gällde för redovisningen. Utredningen anförde också att det fanns skäl att utgå från de värderingsprinciper som utveck- lats för inkomstbeskattningen. Därför borde värdet av varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som regel tas upp i partiernas intäktsredovisning till sitt marknadsvärde.11 Utredningen föreslog att bestämmelserna i bokföringslagen och årsredovisningslagen om räkenskapsperioden och när ett bokslut senast ska vara fastställt borde läggas till grund för offentliggör- andet av partiernas intäktsredovisning. Partiernas redovisning skulle alltså avse perioden –. Det bedömdes vara ett rimligt krav att partierna gav in intäktsredovisningen senast efter räkenskapsårets utgång.12 Intäktsredovisningarna från de lokala och regionala partiorganisationerna skulle ges in till respek- tive fullmäktige och därigenom bli allmänna handlingar. 8SOU 2004:22 s. 149. Jfr dock m.fl., Grundlagarna, andra uppl. 2006, s. 159. 9SOU 2004:22 s. 155. 10SOU 2004:22 s. 163. 11SOU 2004:22 s. 170. 12SOU 2004:22 s. 172. fick sedan själv bestämma hur redovisningarna i övrigt skulle till- gängliggöras för allmänheten.13 Några andra åtgärder skulle inte vidtas med anledning av intäktsredovisningen. Den skulle således inte gås igenom, kontrolleras eller godkännas av fullmäktige. Någon kontroll av riktigheten av intäktsredovisningen utöver den som i förekommande fall följde av kravet på godkännande av en revisor avsågs inte. Utgångspunkten var att de behöriga företrädarna för partiet skulle underteckna intäktsredovisningen. Utredningen angav att de regler borde tillämpas som annars gällde skyldigheten för organisationen att ha revisor. Om kravet i vanliga fall var att räkenskaperna be- hövde granskas av en auktoriserad eller godkänd revisor, skulle detta gälla även för partiernas intäktsredovisning, men inte i andra fall. Partiernas skyldighet att inge intäktsredovisning borde enligt utredningen inte vara sanktionerad. Fullmäktige fick därför inte vid- ta några åtgärder för det fall att någon redovisning inte gavs in. Det föreslogs dock att statligt partistöd inte skulle få beviljas ett parti som underlät att lämna intäktsredovisning. 11.2.6Ytterligare översyn av det kommunala partistödet På uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, , gjorde Statskontoret 1994 en utredning av partistödet i syfte att ge en bild av den offentliga finansieringen av partiernas verksamhet (Ds 1994:31). I rapporten slogs fast att tillämpningen av partistöds- regleringen på nivå inte harmonierade med tidigare fastställda principer som omgärdat lagstiftningen. De principer som avsågs var dels att bidragens storlek bör stå i relation till partiernas styrka, dels att bidragen beräknas schematiskt och fördelas enligt fastlagda regler som inte tillåter någon skönsmässig bedömning. Den praktiska tillämpningen av lagstiftningen utvisade enligt rappor- ten att proportionaliteten i stödet varierade avsevärt och att grund- stödet i vissa fall blivit större än vad som ursprungligen avsetts. Tillämpningen visade även på svårigheter att bedöma rätten till stöd i situationer dels där ett partis plats i fullmäktige är besatt men där ingen person deltar i fullmäktige, dels där ingen utsedd mandat- innehavare finns genom att listorna saknar namn (s.k. tomma stolar). tillämpningsregler kunde enligt rapporten vara en förutsätt- 13 SOU 2004:22 s. 175. ning för en rättvis fördelning av bidrag till partierna. Förhandlings- lösningar innebar enligt rapporten en risk för snedfördelning om parterna i förhandlingen inte var lika starka. En rättvis fördelning av offentliga medel ansågs vara av betydelse för såväl partier som medborgare. I propositionen om lokal demokrati (prop. 1993/94:188) anförde regeringen att det fanns skäl att följa upp hur partistödsreglerna hade tillämpats i praktiken och analysera om tillämpningen stod i överensstämmelse med intentionerna bakom de nya reglerna om kommunalt partistöd. Regeringen hade mot den bakgrunden för avsikt att tillkalla en utredning med uppgift att göra en totalöver- syn över de förtroendevaldas arbetsförutsättningar.