sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Kostnaderna för nyttjandet av materielen tydliggörs också. Statskapitalmodellen skulle minska statsmakternas handlingsfrihet i förhållande till utgiftstaket jämfört med dagens situation. När utgifts- begränsningar införs beroende på exempelvis oväntade utgifts- ökningar eller inkomstminskningar inom vissa områden innebär det att vissa myndigheter inte får utnyttja hela sitt anslag. Därmed undviks att utgiftstaket totalt sett överskrids. I fallet med stats- kapitalmodellen kommer det vara möjligt att stoppa inte redan genomförda anskaffningar, vilket kommer få till följd att statens lånebehov blir lägre. Däremot kommer detta inte ge någon påverkan på utgiftstaket, eftersom anskaffningarna inte belastar något anslag. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Utifrån ett styrningsperspektiv innebär statskapitalmodellen ökad tydlighet. Modellen medger en materielstock som är värde- mässigt över åren. Ett sätt att se på detta är att materiel- stocken motsvarar en av statsmakterna beslutad nivå för operativ förmåga och beredskap , under förutsättning att förbanden är materieluppfyllda. Ändringar av ambitionsnivån, som påverkar materielstockens storlek, kommer att kräva att anslags- medel (för statskapital) tillförs. Detta ger, jämfört med , en tyd- ligare koppling mellan dels ambitionsnivå (förmåga) och anslagsnivå, dels ambitionshöjningar/-sänkningar och behov av anslagshöjningar/- sänkningar (tillskott respektive minskning av statskapital netto). Det bör dock påpekas att det vid överföringen av statskapital från Försvarsmakten till FMV måste säkerställas att nivån på stats- kapitalet är tillräcklig för att få den nya insatsorganisationen materieluppfylld. utgörs statskapitalet till stor del av värdet på historiska anskaffningar och nivån är därmed inte anpassad till de nya kraven och förutsättningarna. När det gäller verksamhetsperspektivet finns det en fördel i att statskapitalet, och eventuell avkastning som FMV fått behålla, kommer att ligga kvar hos FMV över . Det är inte ovanligt att det inträffar leveransförseningar som innebär att leveranser kommer ett eller flera budgetår senare än vad som ursprungligen var planerat. Om dessa leveranser är av större omfattning (exempelvis leveransen av ) innebär det att en stor summa (i helikopterfallet ) kan komma att belasta anslaget först året eller åren därpå. Med dagens system uppkommer då dels ett anslagssparande under innevarande år som uppgår till och dels tillkommer en anslags- belastning på motsvarande summa året därpå. Ett anslagssparande som är högre än får i dagens läge inte behållas i myndigheten med mindre än att regeringen beslutar om detta33. Om ett befarat eller uppkommet anslagssparande , som beror på leveransförseningar, riskerar dras in till statskassan påbörjas ofta ett arbete med att kompensera det uteblivna utfallet med andra, nya och möjliga leveranser eller genom att försöka tidigarelägga andra leveranser i syfte att säkerställa en finansiering för dessa inom de tilldelade anslagsmedlen. Denna typ av extra- ordinära åtgärder som uppkommer med anledning av faktiska leveransförseningar tar mycket kraft från ordinarie verksamheten i 33 För investeringsanslag är huvudregeln fr.o.m. förra årets prövning av anslagssparande att allt anslagssparande dras in. Se cirkulär nr Fi 2010:5. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken FMV, vilket påverkar förutsättningarna att leverera andra varor och tjänster till Försvarsmakten. En finansieringslösning enligt stats- kapitalmodellen gör att leveransförseningarna kan hanteras mer effektivt i och med att FMV har finansiella medel tillgängliga hos Riksgälden för avräkning mot statsskulden tills leveransen kommer34. Med bruttoanslagsmodellen kommer statsmakternas styrning att i allt väsentligt kunna bestå i nuvarande form. Det kommer också att, som , vara möjligt att reglera utgiftstaket med hjälp av utgiftsbegränsningar på investeringsanslaget. Utgiftstakets nivå kommer dock att höjas totalt sett, eftersom Försvarsmaktens driftsanslag kommer att ökas med kostnaderna för avskrivningar och avkastning på statskapitalet. I bruttoanslagsmodellen kommer de två anslagen att vara storleks- mässigt kopplade till varandra, vilket innebär att ändringar i invester- ingsanslaget kommer att föranleda behov av ändringar även i det andra35. Den tidigare redovisade problematiken med förskjutningsplaner- ingen i samband med leveransförsening kommer att vara densamma som med bruttoanslagsmodellen. Den kan till och med komma att bli mer besvärlig, eftersom det inte längre kommer att finnas ett förfarande med milstolpesfakturering mellan Försvars- makten och FMV. Därmed kan omförhandlingar med industrin komma att bli aktuella. Regeringen har dock möjlighet att liksom besluta om att myndigheten får behålla anslagssparandet. Om anslagen överförs från statens centralkonto till FMV:s räntekonto, kan det bli då ekonomiska medel blir liggande och inte används, vilket också är en följd av att milstolpes- faktureringen försvinner. Detta kan påverka möjligheterna till upp- följning av nettoutlåningen i staten. En exakt överensstämmelse mellan överföring av medel till och betalning från myndighetens räntekonto är svår att uppnå, men för att få en bättre uppföljning kan som redan nämnts betalningsprofiler utredas och övervägas om FMV ska ha två räntekonton. Ett för investeringar och ett för övrig 34Regeringen kan å andra sidan, om den anser att förskjutningsplaneringen är ett problem, inom ramen för dagens system motverka det genom att den i förekommande fall kan besluta om att myndigheten får behålla och att klart och tydligt kommunicera det till myndigheten. 35Denna koppling finns till del i statskapitalmodellen också, men är mer accentuerad här. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Ett alternativ som skulle lösa dessa problem är att inte hantera investeringsanslagen i räntebärande flöde36. En sådan lös- ning behöver inte heller vara negativ för likviditetsstyrning och möjligheterna att föra ut rättvisande räntekostnader. De två modellerna får olika konsekvenser vid ett genomförande. Statskapitalmodellen innebär att statsmakternas styrning ändras och får ett annat fokus jämfört med . Enligt utredningens bedömning kan den ändrade styrningen leda till en ökad tydlighet mellan verksamhet och finansiering. Däremot kommer det inte vara möjligt att använda materielanslaget för att reglera utgiftstaket. Den uppföljning som görs av olika budgetpolitiska variabler behöver också ändras för att uppnå en likvärdig uppföljning i för- hållande till . För myndigheterna finns det fördelar med modellen då förskjutningsplanering inte kommer att uppstå pga. befarad brist på tillgängliga medel nästkommande år. Bruttoanslagsmodellen innebär att styrningen från statsmakt- ernas sida kan vara i princip densamma. Någon förändrad hantering behöver inte föreläggas för beslut. Regleringen av utgifts- taket och uppföljningen mot de budgetpolitiska målen kan också göras på i huvudsak samma sätt som . För myndigheterna inne- bär dock modellen att förskjutningsplaneringen kvarstår. Uppfölj- ningen av nettoutlåningen skulle också kunna bli något svårare. För utredningens vidkommande är fokus att åstadkomma bespar- ingar och effektivitet. Utifrån detta perspektiv är det viktigaste att en ändring av finansieringsmodell kommer till stånd som stödjer dessa strävanden. Utredningen bedömer att de ekonomiska drivkrafterna som en ändrad finansieringsmodell medför, kommer att innebära effektiviseringar genom fokus på livscykelkostnader och ett mer relevant beslutsunderlag för såväl Försvarsmakten som och regeringen. Utredningen föreslår därför att statsmakterna ändrar sin styr- ning och finansiering till följd av att myndigheterna får nya roller 36 Uppföljningen av statens budget, statens utgiftstak och relationen mellan utgiftstak och det finansiella sparandet (överskottsmålet) blir även i bruttoanslagsmodellen mer kompli- cerad än främst mot bakgrund av att det tillkommer anslag för kapital- kostnader hos Försvarsmakten, men också frågan om hur investeringsanslaget hanteras har betydelse för denna uppföljning. Särskilt att göra dessa anslagsmedel räntebärande kan komplicera uppföljningen. Detta talar för att överväga att hantera investeringsanslagen i icke räntebärande flöde. Problemen till följd av en ändrad hantering kan således begränsas. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken och att regering och riksdag beslutar införa en ny modell för finansiering av materiel som möjliggör riskdelning mellan Försvars- makten och FMV. Utredningen föreslår vidare att regeringen ger i uppdrag till berörda myndigheter att, med stöd av ESV, framtaga sådan dokumentation som erfordras för att beslut ska kunna fattas i samband med övriga beslut i anledning av utredningens besparings- förslag. 17.4Förändringar i anslag och anslagsstruktur 17.4.1Flera motiv för att ändra anslag och anslagsstruktur Under arbete har det blivit tydligt att det finns flera skäl att se över den rådande anslagsstrukturen och fördelningen mellan anslag på försvarsområdet. Det gäller främst de anslag som disponeras av Försvarsmakten, dvs. 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar 1:5 Forskning och teknikutveckling För det första lägger utredningen förslag som påverkar anslags- fördelningen mellan olika anslag. Detta gäller fallet med överför- ingen av större delen av Försvarsmaktens logistiks (FMLOG) verksamhet till FMV. För det andra kräver ett införande av utred- ningens förslag om en ändrad finansieringsmodell att nuvarande materielanslag förändras. För det tredje har utredningen föreslagit att statsmakterna lägger ökat fokus på styrning och uppföljning av livscykelkostnaderna. En del i ett sådant fokus är att anpassa materielanslagen för att stödja ett livscykelkostnadsperspektiv. För det fjärde har utredningen i kapitel 10 Försvarsmaktens behov av stöd och kapitel 11 Forskning och utveckling samt materiel- och logistik- försörjning som svarar mot nya krav och behov uppmärksammat att det kan finnas en anledning att eftersträva en högre samstämmighet mellan de anslag som Försvarsmakten tilldelas och myndighetens verksamhetsgrenar. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Ändrad ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV Utredningens förslag att verksamheter vid FMLOG flyttas från Försvarsmakten till FMV kommer innebära att anslagsnivåerna för anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och anslag 1:4 Vid- makthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar kan behöva justeras utifrån hur kostnaderna för de flyttade verksam- heterna vid FMLOG fördelas på dessa två anslag. I samband med införandet av en ny finansieringsmodell kommer anslagen att behöva förändras. Oavsett vilken modell som väljs kommer Försvarsmakten att få disponera ett drifts- (eller förbruk- ningsanslag) för materielutnyttjande. Hur stort driftsanslaget ska vara behöver då räknas ut. I det fall statskapitalmodellen väljs kommer investeringsanslaget att utgå. Fokus på livscykelkostnader när anslagen beräknas En ökad fokusering på livscykelkostnader kan påverka anslags- strukturen. Dagens två materielanslag (1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av mate- riel och anläggningar) hanterar olika delar av livscykelkostnaderna. Idealt sett borde dessa två läggas samman till ett enda anslag. Inom denna totala anslagsram skulle sedan mixen mellan anskaffning, vidmakthållande och avveckling fritt kunna variera. Hur stor andel av anslaget som gått till respektive del skulle sedan kunna följas upp. De nuvarande två materielanslagen infördes . ingick anskaffning och vidmakthållande i samma anslag. En av anled- ningarna till delningen var att tidigare tillkännagivit som sin mening att fler anslag skulle upprättas37. Med nuvarande uppdel- ning krävs riksdagsbeslut för att kunna göra omföringar mellan an- skaffning och vidmakthållande/avveckling. Uppdelningen innebär vidare en lägre flexibilitet utifrån Försvarsmaktens perspektiv, eftersom myndigheten måste invänta och därefter följande regeringsbeslut innan omfördelning kan göras om behov uppstår under budgetåret. Risken är att detta förfarande leder till att Försvarsmakten av tidsskäl nödgas anpassa materielför- sörjningen efter fördelningen på anslagsramarna i stället för att 2008/09:1. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken styra om fördelningen mellan anslagen efter de behov myndigheten har. Om statsmakterna ändå beslutar att bibehålla den nuvarande uppdelningen av materielanslagen bör det finnas en beredskap för att det kan komma att uppstå stora svängningar i anslagen mellan åren, då olika materielsystems kostnader för anskaffning, vidmakt- hållande respektive avveckling faller ut. För att kunna förutse detta och ta in variationerna i planeringen är det viktigt att Försvars- makten och FMV kan ge ett tillräckligt bra beslutsunderlag för regering och riksdag att ta ställning till. Bättre överensstämmelse mellan verksamhet och anslag Som analysen i kapitel 10 Försvarsmaktens behov av stöd och kapitel 11 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning som svarar mot nya krav och behov visar är det med rådande anslagsstruktur och -indelning svårt att härleda utfallet av verksamheten, fördelad på verksamhetsgrenar, gentemot anslagen. Detta leder till att Försvarsmakten (korrekt) redovisar verksamhetens kostnader fördelade på anslag på följande sätt (tabell 17.1). Tabell 17.1 Verksamhetsgrenarnas anslagsutfall ()38 VG1: Insatser (nationellt och internationellt), VG2: Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap, VG3: Utveckling, VG4: Övrig verksamhet, VG5: Fredsfrämjande insatser, VG6: Stöd till samhället. Som framgår av tabell 17.1 är det flera verksamhetsgrenar som belastar de olika anslagen. Störst spridning på anslag har verksam- hetsgren 3, vilken innefattar den utvecklingsverksamhet som För- 38 Förenklad redovisning härledd ur Försvarsmaktens årsredovisning , s. 47. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Det kan alltså handla om förbandsutveck- ling, materielutveckling samt forskning och teknikutveckling. Verk- samhetsgren 2 belastar också flera anslag. I och med att anslagen och verksamhetsgrenarna inte överensstämmer kan det uppstå spårbarhetsproblem. Exempelvis kan det framstå som otydligt att Försvarsmaktens insatser uppgår till , medan fattat beslut om ett anslag för fredsfrämjande insatser som uppgår till . På samma sätt finns otydligheter mellan verksamhetsgren 3, Utveckling, och anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling. Enligt utredningen är det önskvärt att det så långt möjligt finns förutsättningar för en spårbarhet mellan verksamhet och anslag. En svårighet med såväl anslagsstruktur som verksamhetsgrensstruktur är att det finns en blandning av resurser och produkter i båda. Exempelvis är anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser riktade till Försvarsmaktens produkter i form av beredskap och insatser, medan materiel- anslagen riktar sig till verksamhet som används för att bygga upp dessa produkter. När det gäller verksamhetsgrenarna är i stället de flesta indelade efter produkter, undantaget verksamhetsgren 3 Utveckling, som kan vara bådadera. En annan svårighet, som gäller materielförsörjningen, är att verksamhetsgrenarna och anslagen även riktar sig till olika tidpunkter i livscykeln för ett materielsystem (bild 17.4). En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Figur 17.4 Exempel på ett materielsystems faser i relation till verksamhetsgrenar och anslag (förenklad bild) Utveckling (VG3) Uppbyggnad och beredskap (VG2)/ Utveckling (VG3) Insatser (VG1) Anslag 1:3 och/eller Anslag 1:1,1:2 I utvecklingsskedet, som kan omfatta såväl produktdefiniering och konstruktion, belastar kostnaden för ett materielprojekt anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och/eller 1:5 Forskning och teknikutveckling och redovisas inom verksamhetsgren 3 Utveck- ling. När Försvarsmakten fattar beslut om serieanskaffning förs projektet till verksamhetsgren 2 Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap. Beslutet innebär också att materielsystemet tas upp som en tillgång i balansräkningen. Beslut om serieanskaffning är dock inte med automatik kopplat till något regeringsbeslut och det kan ske . I driftsfasen kan materielen användas till insatser eller i ordinarie förbandsverksamhet inklusive beredskap, vilket betyder att den kan få ett kostnadsutfall både i verksamhetsgren 1 Insatser och verksamhetsgren 2. Detta motsvaras också av att anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser kan belastas. Vid större halvtids- modifieringar belastas anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar av kostnaderna, medan mindre översyner normalt belastar anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel En sammanhållen styrning för försvarslogistiken När det sen kommer till avveckling kommer kostnaderna att belasta anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Detta gör att det är svårt att få en överblick över hur materiel- kostnaderna fördelar sig på anslag och verksamhetsgrenar, hur kostnaderna hänger ihop med varandra och vad som är en följd av vilket beslut. Verksamhetsgren- och anslagsstrukturen försvårar också den objektvisa uppföljningen av redan fattade investerings- beslut samt möjligheten till efterkalkyler. De ovan uppräknade skälen till förändringar i anslagsfördelning och anslagsstruktur har olika utgångspunkter. Utifrån de direktiv som utredningen har att förhålla sig till måste fokus ligga på att underbygga utredningens förslag om en sammanhållen försvars- logistik genom förändringar rörande anslagen som är kopplade till materiel. Därför tar utredningen inte något helhetsgrepp om anslags- strukturen. De ändringar som föreslagit inom försvarslogistiken handlar om att i steg 1 flytta verksamhet mellan Försvarsmakten och FMV, att rationaliseringar genomförs i steg 2 och att ytterligare renodling av ansvar och risk görs i steg 3. När det gäller anslagen är utredningens förslag att regering och riksdag överväger att lägga samman de två materielrelaterade anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar till ett anslag som benämns Försvarslogistik. Ändamålet med det nya anslaget bör även innefatta logistikverksamhet som finansieras av anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Detta möjliggör en tydligare fokusering på livscykelkostnaderna och bidrar till att styrningen och finansieringen av materiel- och logistikförsörjning blir sammanhållen. kan anslagsstrukturen dock behöva utvecklas för att bättre motsvara den verksamhet som bedrivs inom försvars- området. På samma sätt kan Försvarsmaktens verksamhetsgrenar behöva ses över och analyseras. Ett sådant utvecklingsarbete skulle kunna ta sitt avstamp i det krav på operativ förmåga som riksdag och regering fattat beslut om, dvs. att Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att Försvarsmakten kan genom- En sammanhållen styrning för försvarslogistiken föra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisa- tionen39. Detta skulle kunna vara en utgångspunkt för en indel- ningsgrund för anslagen. I detta sammanhang är det viktigt att, så långt det är möjlig, få en ensad indelningsgrund. Exempelvis bör inte verksamhet blandas med kostnadsslag, eller output med input. Detta gäller för både anslag och anslagsposter. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:22.