sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Förslag: Den operativa förvaltningen av statens ägande i bolag överförs till förvaltningsenheter utanför . Härigenom uppnås en tydligare uppdelning mellan den politiska och ägarstrategiska styrningen och verkställande uppgifter i förvaltningen av statens ägande i bolag. Skälen för utredarens förslag: Utredarens skäl för detta förslag utgår från den problembild som redovisas i kapitel 9 och som kort sammanfattats ovan. Särskilja rollerna som reglerare och företagsägare Som framgår av utredarens problembeskrivning är denna dubbelroll för staten ofrånkomlig så länge staten äger företag. Däremot kan dess konsekvenser mildras genom att skapa en tydlig ansvarsmässig och organisatorisk separering av de två rollerna. Det mest effektiva sättet att åstadkomma detta är enligt utredarens mening att över- föra den operativa bolagsförvaltningen till enheter utanför . I vilken grad problemen därigenom mildras beror på vilken självständighet dessa enheter ges. Om sådana enheter fort- satt lyder direkt under regeringen blir skillnaden mindre tydlig än om förvaltningen kan överlåtas till enheter med större själv- ständighet gentemot den politiska nivån. Utredningsdirektiven ger uttryck för en strävan att renodla genom att flytta ut arbetsuppgifter av operativ och administrativ karaktär som kan anses främmande för rollen som regeringens beredningsorgan. Flera av de uppgifter som ingår i operativ bolagsförvaltning får anses vara av sådan art. Rollen som aktiv och engagerad ägare innebär att man blir involverad i även förhållandevis bolagsnära frågor. Detta riskerar att leda till att resurser i alltför hög grad tas i anspråk för operativa förvalt- ningsfrågor till förfång för den mer övergripande, ägarstrategiska styrningen. Det är mot denna bakgrund utredarens uppfattning att en förändring av det slag som föreslås inte bara är ägnad att avlasta uppgifter av operativ och administrativ karaktär, som bättre kan skötas av därtill specialiserade enheter. Den kom- mer också att skapa bättre betingelser för en tydligare och mer effektiv politisk och strategisk ägarstyrning av bolagen än vad som varit fallet. Tydlig avgränsning av roller och ansvar Syftet med att skapa en tydlig avgränsning av roller och ansvar mellan den politiska/ägarstrategiska och den operativa förvalt- ningen är bl.a. att: undvika dagspolitisk styrning av enskilda företagsfrågor och därmed den ryckighet och kortsiktighet detta riskerar att leda till, i stället skapa förutsättningar för en tydligare styrning från riks- dag och regering i strategiska och övergripande frågor, skapa en tydligare roll- och ansvarsfördelning i ägarstyrningen och därmed bättre förutsättningar för effektivt ansvarsutkrävande, skapa ökad stabilitet i förutsättningarna för bolagens verksam- het över politiska majoritetsskiften. Det skulle enligt utredarens bedömning knappast vara möjligt att åstadkomma en avgränsning mellan den politiska/ägarstrategiska och operativa förvaltningen som i erforderlig grad uppfyller dessa syften inom ramen för nuvarande förvaltningsorganisation. En lös- ning med organisatorisk separering mellan tydligt åtskilda ansvars- områden är därför nödvändig. Det bör dock noteras att det enligt förslaget kommer att behöva finnas kvar en funktion i med uppgift att verk- ställa och regeringens politiska och strategiska ägar- styrning gentemot portföljbolagen och att svara för den operativa ägarstyrningen av det eller de förvaltningsorgan som etableras utanför . Denna fråga behandlas närmare i av- snitt 11.5. Säkerställa att förvaltningen är tydlig och sköts professionellt I utredningens direktiv framhålls de stora ekonomiska värden som de statligt ägda bolagen representerar och att dessa värden måste förvaltas på ett ansvarsfullt sätt, präglat av tydlighet och pro- fessionalitet. Vidare framhålls vikten av kontinuitet, stabilitet och långsiktighet i förvaltningen, som denna fortlöpande måste kunna anpassas till ökade och förändrade krav från om- världen. Det är utredarens bedömning att den operativa bolagsförvalt- ning som bedrivits inom ramen för den särskilda förvalt- ningsenhet som funnits inom till övervägande del varit inriktad mot den ekonomiska styrningen av särskilt bo- lagen med ekonomiskt värdeskapande som övervägande ägar- uppdrag. Däremot har mindre uppmärksamhet ägnats bolagens uppgift att skapa samhällsnytta. För de bolag som har skapande av samhällsnytta som huvuduppdrag har detta enligt utredarens mening bidragit till att bolagens potential i detta hänseende inte till fullo har realiserats. Utredaren anser också att det funnits brister i lång- siktigheten och stabiliteten i förvaltningen och att denna i alltför liten utsträckning anpassats till bolagens skilda ägaruppdrag och mål. Som framgår ovan bedömer utredaren att det är svårt att inom ram bygga upp en förvaltningsorganisation av erforderlig omfattning och differentierad struktur för att i väsentlig grad lösa dessa problem. Utredaren finner därför att en överföring av förvaltningen till särskilda enheter utanför är nödvändig för att uppnå detta syfte. Skapa förutsättningar för en mer differentierad styrning av olika delar av bolagsportföljen Den analys av det statliga bolagsbeståndet som redovisas i kapitel 10 leder till en uppdelning av bolagen i två huvudgrupper med i grunden skilda ägaruppdrag och därav följande övergripande mål och inriktning av verksamheten. Det är uppenbart att förvaltningen måste differentieras i grundläggande avseenden mellan dessa bolags- grupper för att maximal effektivitet ska uppnås. Även förutsättningarna för att åstadkomma en sådan förändring är enligt utredarens bedömning bättre i en eller flera enheter utanför än inom dess ram. Detta kan åstad- kommas på i princip två vägar, antingen genom att förvaltningen delas upp mellan fristående enheter eller att det sker en uppdelning i separata underenheter inom ramen för en samlad förvaltnings- enhet. Förslag i detta avseende redovisas i ett följande avsnitt. Sammantaget är det utredarens bedömning att en överföring av förvaltningen till en särskild förvaltningsorganisation väsentligt förbättrar förutsättningarna för att utveckla en aktiv, effektiv och professionell förvaltning som stödjer utredarens målbild om förstärkt värdeutveckling i alla bolag, tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå, samt stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveckling. Denna slutsats ligger i linje med den utveckling av formerna för förvaltning av statligt bolagsägande som skett i ett flertal andra länder . Den står också i överensstämmelse med riktlinjer, särskilt vad gäller vikten av att hålla isär statens roller som ägare och reglerare på marknaden och att regeringen inte bör vara involverad i den operativa skötseln av bolagen (se avsnitt 3.3.1). Förslag: Statens operativa ägarförvaltning ska bedrivas i aktie- bolag. Aktiebolagsformen bedöms ge bäst förutsättningar för att utveckla en aktiv och professionell förvaltning som leder till förstärkt värdeutveckling i alla bolag, tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå samt stabila förutsättningar för bolagens verk- samhet och utveckling. Aktiebolagsformen ger också goda förut- sättningar för styrning och ansvarsutkrävande. Skälen för utredarens förslag: Utredaren har i kapitel 8 redovisat tänkbara verksamhetsformer för förvaltning av statens bolagsägande. Därav framgår att de alternativ som i praktiken står till förfogande är antingen en särskild myn- dighet, eventuellt i form av affärsverk, under regeringen eller ett av staten helägt aktiebolag, vars aktier förvaltas av regeringen. Inledningsvis kan konstateras att många statliga verksamheter har överförts till aktiebolagsform. I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anförs att det kan vara motiverat att låta statliga uppgifter utföras i privaträttslig verksamhetsform när kraven på flexibilitet och effektivitet inte kan tillgodoses på ett bra sätt i myndighetsformen (jfr avsnitt 8.3). Den operativa för- valtningen av statens bolagsägande utgör enligt utredarens mening ett sådant exempel. En lösning med den operativa förvaltningen av statens bolags- ägande i aktiebolagsform ger enligt utredarens mening bäst förut- sättningar för att uppfylla de tre ovan angivna huvudmålen för ägarförvaltningen. En aktiebolagslösning stöder målet om förstärkt värdeutveckling i samtliga bolag i främst följande avseenden: Aktiebolagsformen är den gängse associationsformen för kom- mersiell verksamhet i större skala och även den vanliga formen för bolagsförvaltning hos privata ägare. Genom aktiebolagslagen och annan reglering har den en tydlig och väl utvecklad styr- struktur med klara ansvarsgränser och allmänt kända och eta- blerade former för styrning, uppföljning, kontroll och ansvars- utkrävande. Den bygger på samma former för styrning av företag som de som tillämpas i näringslivet i övrigt och som vilar på en väl utvecklad och allmänt etablerad teoretisk och meto- dologisk grund. Därigenom underlättas att överföra kunskap och erfarenheter från andra företag och att, bl.a. med hjälp av s.k. benchmarking, säkerställa att verksamheten bedrivs med hög effektivitet. Aktiebolagsformen ger enligt utredarens bedömning vidare bäst förutsättningar att attrahera professionell kompetens och brett affärskunnande till förvaltningsorganets styrelse, ledning och organisation. Som framgår av rapporten om aktuell forskning (se kapitel 7) kan sådan kompetens i ledningen för förvaltnings- organet vara avgörande för att staten ska kunna agera som en aktiv ägare i portföljbolagen med förståelse för vad som leder till värdeskapande strukturer i bolag. Det torde också underlätta kommunikationen och samspelet mellan förvaltningsorganet och dess portföljbolag om båda parter verkar under samma associationsrättsliga former. Slutligen ger aktiebolagsformen större handlingsfrihet när det gäller ersättningsnivåer, upphandling m.m. än vad som gäller för en statlig myndighet. Detta stärker ytterligare den värde- skapande potential som bolagsformen erbjuder i jämförelse med en myndighetslösning. Målet om tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå stöds av bl.a. följande förhållanden: Ett aktiebolag är en självständig juridisk person med egen styrelse med långtgående ansvar för bolagets förvaltning i ägarens intresse. Genom att förvaltningsbolagets styrelse över- tar det operativa ägaransvaret för portföljbolagen skapas en tydlig ansvarsfördelning mellan den politiskt och ägarstrategiskt styrande nivån och den operativa ägarförvaltningen. Därigenom skapas bättre förutsättningar för effektivt ansvarsutkrävande från den strategiskt styrande nivåns sida. Detta bedöms i sin tur leda till en tydligare och mer effektiv strategisk ägarstyrning från och regeringens sida än vad som i allmänhet varit fallet i nuvarande ordning. Genom förbättrad systematik och ett ökat fokus på de övergripande, strategiska ägarfrågorna från och regeringens sida kan den operativa ägarförvaltningen styras mer effektivt än tidi- gare som integriteten för portföljbolagens styrelser och verkställande ledningar i fråga om löpande affärsbeslut respekteras. Slutligen bedöms en förvaltning i aktiebolagsform bäst stödja målet om stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveckling. Skälen till detta är främst följande: Genom att ett aktiebolag är en egen juridisk person minskar risken att regeringen dras in i alltför bolagsnära förvaltnings- frågor. I stället styr regeringen den operativa ägarförvaltningen inom de ramar som gäller för ett aktiebolag (se avsnitt 8.3.1). Inom detta ramverk utövas den ägarstrategiska styrningen genom att fastställa uppdrag och övergripande mål för verksamheten, följa upp och kontrollera verkställigheten av dessa, när så anses påkallat utkräva ansvar för hur förvaltningen bedrivits samt i direkt dialog med förvaltningsbolagets styrelse ge uttryckt för ägarens syn på verksamhetens utveckling. Däremot bör regeringen i denna lösning inte ge anvisningar direkt till förvaltningsbolagets verkställande ledning eller till portföljbolagens styrelser och ledningar. Därigenom avskärmas portföljbolagen från de dagspolitiska impulser och den ad hoc-mässiga styrning som alltför mycket präglat den hittillsvarande förvaltningen och får i stället mer stabila och långsiktigt hållbara förutsättningar. stärks förutsättningarna för en tydligare och mer effektiv strategisk ägarstyrning. Dessa förutsättningar framstår som inte minst viktiga för bo- lagen med samhällsnytta som övergripande uppdrag. De sektor- politiska mål, för vilka dessa bolag är redskap, kan på ett pro- fessionellt sätt omsättas i operationella företagsmål mot vilka bolagens prestation kan mätas och deras styrelser hållas an- svariga. Därigenom stärks ägarens möjligheter att ställa tydliga krav och utkräva ansvar jämfört med en styrmodell som bygger på en mer fortlöpande detaljstyrning. Effektivt ansvarsutkräv- ande förutsätter tydlig delegering. En ytterligare fördel med aktiebolagsformen är att den innebär en tydligare separering av statens roller som ägare och reglerare än en lösning med förvaltningen i myndighetsform. En statlig myndighet är juridiskt en del av staten och har lydnadsplikt mot regeringen i de flesta frågor av betydelse i detta sammanhang. Den kan därför, på de marknader där de statliga bolagen är verksamma, riskera att uppfattas som företrädare för staten i båda dess roller på i huvudsak samma sätt som . Ett aktiebolag, å andra sidan, är en formellt fristående enhet som med större trovärdighet kan uppträda som renodlad företagsägare på marknaden. Myndighet är den gängse verksamhetsformen för delegering av verkställande uppgifter inom den statliga förvaltningen. Myndig- heter under regeringen styrs genom regeringsbeslut i form av för- ordning med instruktion, andra regler i förordningar, årliga regle- ringsbrev samt dialog mellan regeringen och myndighetens ledning. En överföring av statens operativa ägarförvaltning till en myn- dighet under regeringen, särskilt i en affärsverksliknande form, skulle kunna reducera några av de av utredaren konstaterade pro- blemen med nuvarande ordning. Det kan t.ex. antas gälla frågorna om att renodla roll, att skapa en tydligare struk- tur i ägarstyrningen och att bygga upp en mer differentierad för- valtningsorganisation med möjlighet att anpassa förvaltningen till de olika bolagens särdrag. På två viktiga punkter framstår emellertid en myndighetslösning som mindre ändamålsenligt än alternativet aktiebolag, både när det gäller att lösa de problem som konstaterats och att nå de mål ut- redaren formulerat. Den första gäller behovet av en tydligare sepa- rering av statens roller som företagsägare och reglerare. Som fram- gått ovan är det utredarens uppfattning att en lösning i myndig- hetsform skulle innebära en väsentligt mindre förändring i detta avseende från nuvarande förhållanden än aktiebolagsalternativet. Den andra punkten gäller utredarens strävan att skapa en tydlig ansvarsavgränsning mellan den politiska nivån och den operativa styrningen av bolagen. Även en myndighetsstyrelse med s.k. fullt ansvar har en mindre självständig ställning än en bolagsstyrelse, främst genom att inte ha befogenhet att tillsätta och entlediga myn- dighetens generaldirektör, vilket i stället görs av regeringen. Därigenom skapas en direktlänk mellan regeringen och myndig- hetens verkställande ledning som leder till att den politiska nivån riskerar dras in i alltför operativa och bolagsnära frågor. Det saknas den tydliga gränslinje mellan den politiska processen och den ope- rativa ägarförvaltningen som en fristående och självständigt an- svarig bolagsstyrelse utgör. Detta leder i sin tur till att vare sig målet att förbättra förut- sättningarna för ett tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå eller att skapa stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveck- ling kan förväntas uppfyllas i lika hög grad med en myndighets- som en aktiebolagslösning. Framförallt bedöms emellertid myndig- hetslösningen inte ha samma fördelar som aktiebolagslösningen när det gäller att uppfylla målet om förstärkt värdeutveckling i alla bo- lag. Sammantaget finner utredaren att aktiebolag är den verksamhets- form som bäst stöder de övergripande målen med statens ägarför- valtning: att öka det ekonomiska värdeskapandet och samhälls- nyttan i portföljbolagen, att stärka det politiska inflytandet på stra- tegisk nivå och att skapa stabila och långsiktiga förutsättningar för portföljbolagens verksamhet och utveckling. Eftersom ett aktie- bolag är en egen juridisk person leder aktiebolagsformen också till en tydligare organisatorisk åtskillnad av regeringens dubbla roller som ägare och reglerare. Det främsta alternativet, en myndighet, eventuellt i form av affärsverk, bedöms kunna reducera flera av de problem utredaren konstaterat med nuvarande ordning. När det gäller att uppfylla de ovan angivna målen framstår emellertid myndighetsalternativet som mindre ändamålsenligt. Särskilt gäller detta det mest grund- läggande av dessa mål, nämligen att skapa förutsättningar för ett mer effektivt värdeskapande avseende både ekonomiska värden och samhällsnytta. Dessa slutsatser har enligt utredarens uppfattning samma giltig- het för alla typer av bolag med statligt ägande. De motiv som redo- visats till stöd för utredarens förslag har bärighet såväl för bolagen med ekonomiskt värdeskapande som huvudsakligt ägaruppdrag som för bolagen med uppgift att skapa samhällsnytta. Det finns inget som talar för att aktiebolagsformen skulle vara mindre ända- målsenlig för förvaltning av bolag inriktade mot att skapa samhälls- nytta än de ekonomiskt värdedrivande bolagen av de förra bolagen bedriver någon form av kommersiell verksamhet i åtminstone någon grad av konkurrens. Det är därför svårt att se varför den associationsform som är anpassad till just kommersiell verksamhet på öppna konkurrensmarknader skulle vara mindre lämpad för för- valtning av sådana verksamheter än myndighetsformen. På samma sätt som nuvarande portföljbolag har ansetts bättre kunna fullgöra sina samhällsuppdrag i bolagsform än i myndighetsform bedömer utredaren att den operativa ägarstyrningen av dessa bolag också bäst sker i bolagsform. som utredaren således föreslår en förvaltning i aktie- bolagsform som omfattar samtliga enheter i statens bolagsportfölj är det viktigt att framhålla att dessa bolag fortsatt ska ägas av staten, om än formellt indirekt. Statens ägande av bolag, och resul- tatet av deras verksamhet ska även fortsättningsvis redovisas samlat i årliga rapporter och sammanställningar till regeringen, och den svenska allmänheten. Som framgår av redovisningen i kapitel 8 innebär en förvaltning i aktiebolagsform att regeringen lämnar ifrån sig möjligheten att direkt styra de enskilda bolagen, t.ex. att utse styrelser i varje en- skilt bolag. gäller att staten som ensam ägare av ett aktiebolag har full rådighet över sitt bolag och dess ingående till- gångar med i praktiken obegränsade möjligheter till insyn i och kontroll av verksamheten. Det saknas därför enligt utredarens mening skäl att hävda att en aktiebolagslösning skulle leda till någon försämrad insyn och kontroll från statens sida av praktisk betydelse. I en förvaltning i aktiebolagsform uppkommer frågan om aktie- bolaget ska äga aktierna i de bolag som ska förvaltas eller ej. Denna fråga behandlas i avsnitt 11.4. Förslag: Förvaltningen ska ske i två separata aktiebolag, av vilka det ena ansvarar för förvaltningen av bolag med ekonomiskt värdeskapande som huvudsakligt ägaruppdrag och det andra för förvaltningen av bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. Skälen för utredarens förslag: En grundförutsättning för utredaren är enligt direktiven att förvalt- ningen av statens bolagsägande ska vara så effektiv och ändamåls- enlig som möjligt. Den ska vidare kännetecknas av tydlighet och professionalitet. Bl.a. från dessa utgångspunkter har utredaren satt som ett av sina huvudmål att skapa en förvaltningsorganisation som leder till förstärkt värdeutveckling i alla bolag med statligt ägande, både de som har ekonomiskt värdeskapande och de som har värde- skapande i form av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. En annan viktig utgångspunkt är utredarens uppfattning att sättet att organisera en verksamhet utgör det främsta instrumentet för att genomföra dess strategi och nå målen. Organisationen måste därför anpassas till den valda strategin och de kompetenser, arbetssätt och metoder som krävs för att effektivt genomföra stra- tegin. Devisen structure follows strategy sammanfattar detta synsätt. Som framgår av kapitel 10 består den statliga bolagsportföljen av två huvudgrupper av bolag med i grunden skilda förutsättningar avseende ägaruppdrag och därav följande mål och strategier. Inom dessa finns också undergrupper som i större eller mindre grad skiljer sig åt i olika hänseenden. Det är enligt utredarens mening av avgörande betydelse för förvaltningens effektivitet att den kan organiseras och bedrivas på ett sätt som drar maximal nytta av de förvaltningssynergier som finns inom de olika bolagsgrupperna som det lämnar stort utrymme för differentiering av för- valtningen mellan grupperna. Mot denna bakgrund finner utredaren att den viktigaste differen- tieringen är den mellan bolagsgrupperna 1 och 2 enligt den upp- delning som görs i kapitel 10, dvs. mellan bolag som har skapande av ekonomiskt värde respektive samhällsnytta som övervägande ägaruppdrag. Från denna utgångspunkt har utredaren övervägt främst följande alternativa organisatoriska grundstrukturer: Ett förvaltningsbolag, uppdelat i två affärsområden eller divi- sioner, vardera med ansvar för förvaltningen av en av huvud- grupperna av bolag enligt kapitel 10. Två skilda förvaltningsbolag, ett för respektive bolagsgrupp en- ligt föregående punkt. Det bör noteras att båda alternativen innebär en betydande kraftsamling av statens ägarfunktioner jämfört med nuläget, då dessa är uppdelade mellan ägarfunktion och ett flertal fackdepartement (jfr avsnitt 3.4).1 Detta uppnås dels genom att den politiska och ägarstrategiska styrningen samordnas i en ny enhet inom , dels genom att den operativa styrningen samlas i ett eller två för särskilda förvaltningsbolag. Med utgångspunkt från utredarens övergripande målbild, särskilt målet att skapa en så effektiv förvaltning som möjligt som skapar förutsättningar för bästa möjliga värdeutveckling av statens ägande, står här två huvudkriterier mot varandra å ena sidan den effektivitet med vilket förvaltningen kan bedrivas, å andra sidan kostnaden för den förvaltningsorganisation som er- fordras. Svårigheten med en utvärdering enligt dessa kriterier är att medan kostnadsskillnaden kan beräknas med relativt stor säkerhet finns 1 Det kan i sammanhanget noteras att riktlinjer rekommenderar att statens ägar- funktioner centraliseras, eller att det åtminstone etableras en central enhet för samordning av utövande av ägandet (se avsnitt 3.3.1). Denna rekommendation ska dock ses i ljuset av att ägarförvaltningen i flera länder traditionellt har uppvisat en starkt splittrad bild och står på inget sätt i motsatsförhållande till den här föreslagna lösningen oberoende av vilket av alternativen ovan som väljs. det ingen metod för att i förväg kvantitativt mäta skillnader i effektivitet. Det senare får i stället bedömas med utgångspunkt från allmänt accepterad erfarenhet och best practice när det gäller organisering av företagsverksamhet. I det här fallet gäller detta särskilt vilket utrymme respektive alternativ ger för specialisering av förvaltningen av respektive kate- gori av bolag. De aspekter som därvid bör beaktas är enligt ut- redarens mening främst följande: Möjligheter att besätta alla funktioner i organisationen, från styrelse och ledning till operativa enheter och stödresurser, med till bolagets verksamhet optimalt anpassade kompetenser. Intern konkurrens om begränsade resurser i form av kapital, ledningskapacitet och mänsklig kompetens.