sou · H0B338 · 2012-06-15 00:00:00 — Det finns fastställda tillfällen för utvärderingar och större revideringar av Reach, vilka ska äga rum . Kommissionen ska 2019 lägga förslag till förändringar och större utvidgningar av Reach. En grund för dessa är den allmänna rapport om tillämpningen av Reach som ska läggas fram 2017. Vi bedömer mot bakgrund av detta att 2020 är ett lämpligt målår för etappmålet. Det pågår en diskussion inom där man nått en viss enighet om att klarlägga att substitution är det slutliga målet vid tillståndsprövning. bör därför stödja kommissionen och arbeta för att reglerna förbättras på denna punkt. Enligt Kemikalieinspektionen kan frågan komma att tas upp av kommissionen i den översyn som sker 20121. Det innebär att ett första steg mot att substitutionsprincipen ska utgöra en primär grund för tillståndsprövning kan tas vid den större revisionen av Reach som ska ske 2014. För att genomgripande förändringar i kemikaliepolitiken ska kunna finnas på plats behöver arbetet med att ta fram förslag till nya principer för reglering starta . 1 Kemikalieinspektionen (2012) Bättre EU-regler för en giftfri miljö – rapport från ett regeringsuppdrag. Rapport 1/12. En ny reglering av kemikalier i EU Produktutvecklingen sker i en mycket snabbare takt än lagstiftningen utvecklas som importen av varor från länder med dålig eller ingen kemikaliekontroll ökar snabbt. Kemikaliepolitiken behöver därför utvecklas för att hantera de utmaningar som vi står inför. Grundläggande för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås är att förebyggande åtgärder vidtas som förhindrar att människor och miljö exponeras för farliga ämnen. Utvecklingen av kemikaliekontrollen och därmed förutsättningarna för att nå målet är inne i en fas av flera viktiga förändringar, däribland nya och skärpta regler. Trots en positiv utveckling till följd av nya styrmedel och åtgärder inom olika områden är det nuvarande arbetet inte tillräckligt för att förutsättningarna ska vara på plats . Reach är ett viktigt men inte tillräckligt verktyg för att få fram kunskap om farliga ämnen och hantera riskerna med dessa. Trots den ökade kunskapen om kombinationseffekter av exponering för farliga ämnen tar Reach inget helhetsgrepp på samhällets samlade kemikalieanvändning och de miljö- och hälsorisker som följer av användningen. Därför kvarstår i hög grad behovet av kompletterande insatser för minska riskerna inom kemikalieområdet. Framförallt är takten i utfasningen av särskilt farliga ämnen för låg. Det finns därmed flera förbättringsområden i Reach. Vi har hanterat några av dessa i våra tidigare förslagna etappmål, som fastställts av regeringen. Det gäller bl.a. behovet av bättre informationskrav för lågvolymämnen samt möjlighet att hantera hormonstörande ämnen, kombinationseffekter och nanomaterial (se kapitel 4). Dessa etappmål tar sikte på att utveckla Reach . bedömer vi att det finns ett tydligt behov av att ta nästa steg i kemikaliearbetet för att uppnå förutsättningarna för en giftfri miljö. För att skärpa kemikaliesäkerheten och stimulera till en ökad innovationstakt behövs betydande förändringar i Reach och andra relevanta lagstiftningar efter 2020. En ny reglering av kemikalier i EU Farliga ämnen ska kunna riskbedömas i grupp Det är ett omfattande arbete att göra riskbedömningar för ett stort antal ämnen och att ta fram underlag för tillståndsprövning eller begränsningsåtgärder enligt Reach. har endast en handfull ämnen prioriterats för tillståndsprövning. Det behövs därför ett mer generellt angreppssätt i regleringen för att snabbare öka skyddet av människors hälsa och miljön. Det behövs också starkare incitament för industrin att byta ut farliga ämnen. Riskbedömning och klassificering sker enligt dagens lagstiftning i regel för enskilda ämnen, det vill säga ett ämne i taget. Syftet med etappmålet är att införa regler och praxis för riskminskning baserat på den samlande bedömningen av risker med grupper av ämnen. Gruppering av ämnen för detta syfte kan göras utifrån gemensamma egenskaper som beror av ämnenas kemiska struktur, kännedom om gemensamma verkningsmekanismer (exempelvis perfluorerade ämnen eller vissa ftalater) eller utifrån användningsområden. Vissa typer av användningar där en viss funktion eftersträvas, till exempel mjukgörare i plast eller flamskyddsmedel i en viss varugrupp, kan ge upphov till likartad spridning och exponering för de ämnen som används. Vissa funktioner kan också förknippas med speciella egenskaper, exempelvis låg nedbrytbarhet. Även dessa egenskaper skulle kunna utgöra grund för gruppering av ämnen. Polyklorerade bifenyler (PCB), dioxiner, polyaromatiska kolväten (PAH) är grupper av ämnen som är kända som hälsofarliga eller som miljögifter. Ämnena inom dessa grupper har likartad verkan. Denna kunskap har gjort att särskilda metoder för riskbedömningar har tagits fram, vilka tar hänsyn till den samlade exponeringen från ämnen inom gruppen. Vid riskbedömningen beaktas annars sällan den samlade belastningen på miljön från många olika källor av ett ämne eller effekter på grund av att flera ämnen samverkar i miljön. Problemen med kemikalier beror dock oftast på den samlade exponeringen. Organiska ämnen som är långlivade i miljön kan finnas i många olika varianter som skulle behöva riskvärderas gemensamt. De har ibland problematiska egenskaper för hälsa och miljö och utvecklas i nya varianter. Samlade bedömningar är också viktiga för ämnen som har likartade skadliga effekter. Hit hör exempelvis hormonstörande ämnen, som kan påverka barns utveckling och vår reproduktion2. 2 Se not 1. En ny reglering av kemikalier i EU Nya grupper av problemämnen uppmärksammas också efter hand. Sådana exempel är de extremt svårnedbrytbara perflourerade och polyflourerade ämnena som används i bl.a. textilier, skor, rengöringsmedel, bilvårdsprodukter och skidvallor. Utifrån försiktighetsprincipen är det därför viktigt att kunna vidta åtgärder även om inte alla risker med ett specifikt ämne är kända. Det är välkänt att ämnen med oacceptabla egenskaper inom ett användningsområde byts ut mot ämnen med samma funktion, ofta med likartad kemisk struktur och likartade egenskaper – vilket även i många fall innefattar samma farliga egenskaper. Ett viktigt steg för kemikaliekontrollen vore därför möjligheten att göra riskbedömningar för grupper av ämnen. Riskbedömningen bör baseras på den samlade exponeringen för ämnen i gruppen, och riskbegränsande åtgärder på den samlade riskbilden. Fokus bör i första hand läggas på grupper av ämnen som barn särskilt riskerar att exponeras för eftersom många leksaker och vardagsvaror kan innehålla små mängder av vissa ämnen som barn riskerar få i sig på olika sätt. Det gäller t.ex. bromerade flamskyddsmedel, perflourerade ämnen, ftalater och tungmetaller. En grupp av ämnen som bör prioriteras både av miljö- och hälsoskäl är sådana ämnen som är extremt svårnedbrytbara och bioackumulerande. Ämnen som i hög grad motstår nedbrytning och är bioackumulerande utgör alltid en risk för människors hälsa och för miljön. Om och när negativa effekter visar sig tar det nämligen mycket innan begränsningar och andra åtgärder ger resultat. ingår inte extremt svårnedbrytbara och bioackumulerande ämnen i Reach definition av särskilt farliga ämnen. Vi bedömer dock att de kan omfattas av rubriceringen ämnen som ger motsvarande grad av betänklighet. Målformuleringen om att det ska finnas beslut som möjliggör hantering av grupper av ämnen ger utrymme för olika lösningar i samband med riskbedömning och riskbegränsning. Det bör undersökas närmare vilka möjligheter som finns inom dagens lagstiftning och vilken typ av regeländringar som krävs. I Reach finns en allmän målsättning att de särskilt farliga ämnen som omfattas av tillståndsprövningen gradvis ska ersättas med lämpliga alternativa ämnen eller tekniker, när det är ekonomiskt En ny reglering av kemikalier i EU och tekniskt genomförbart. Dessa regler har likheter med de allmänna hänsynsreglerna i med några viktiga skillnader, nämligen att de endast omfattar särskilt farliga ämnen och endast vissa användningsområden. Reglerna om tillståndsprövning i Reach är inte heller helt konsekventa när det gäller tillämpningen av substitutionsprincipen. Substitutionsprincipen i Reach är svagare och otydligare än i annan europeisk miljölagstiftning, där krav på bästa möjliga teknik har drivit på utveckling och innovation för stärkt miljöskydd. På samma sätt behöver Reach stärkas för att ytterligare främja innovation och ge starkare incitament för industrin att snabbare fasa ut och ersätta särskilt farliga ämnen. Substitutionsprincipen bör bli en primär grund för tillståndsprövningen av särskilt farliga ämnen. Vi föreslår följande åtgärder som kan bidra till att etappmålet uppnås: Utveckla regler och praxis i Reach för riskminskning och riskbegränsning baserat på den samlade bedömningen av risker med ämnen och grupper av ämnen. Riskerna kan härröra från ämnenas inneboende egenskaper, kemiska struktur eller användningsområden. Det behöver undersökas närmare vilka möjligheter som finns inom dagens lagstiftning och vilken typ av regeländringar som krävs. Utveckla regler och praxis i Reach som innebär att en ansökan om tillstånd för ett särskilt farligt ämne alltid ska prövas mot substitutionsprincipen, dvs. möjligheten att fasa ut och ersätta användningen av ämnet. Utveckla regler och praxis på motsvarande sätt i annan relevant kemikalielagstiftning i EU som berörs. Utveckla regler och praxis i syfte att kunna riskbedöma grupper av ämnen Reach är en lagstiftning som i stor utsträckning är inriktad på bedömning av enskilda kemikalier. I Reach saknas ett system för att hantera breda utvärderingar av kemikaliegrupper3. 3 Se not 1. En ny reglering av kemikalier i EU Reach bör ses över och utvecklas för att bli bättre anpassad för att utvärdera kemikaliegrupper eftersom det finns ett tydligt behov av en sådan lagstiftning. Behovet av att hantera grupper av kemikalier har inom EU lösts genom strategiska politiska beslut i varje enskilt fall. Några exempel är tungmetaller som kadmium och kvicksilver. Reach vore en naturlig lagstiftning för att utvärdera grupper, som också skulle lägga ansvaret för att ta fram underlag på industrin i stället för kommissionen. Detta bör innefatta ändringar både i kraven på registrering och i reglerna om ämnesutvärdering. Eftersom detta innebär en principiellt grundläggande utveckling av Reach är det aktuellt att ta upp frågan 2017– 2019, då stora delar av Reach ska ses över. Det finns inga formella hinder mot att reglera ämnen i grupp vad gäller riskhantering i Reach (tillstånd och begränsningar). Detta har också gjorts i några fall (t.ex. för varianter av asbest och ftalater i barnartiklar). har (2011) föreslagit generella begränsningar för en grupp om fyra ftalater i vissa varugrupper som används i inomhusmiljö eller där det förekommer direkt hudkontakt. föreslår att dessa ämnen ska behandlas enhetligt som grupp, baserat på en samlad riskbedömning av den kombinerade exponeringen för ftalaterna eftersom dessa kan ge reproduktionsstörande effekter. Riskbedömning och ämnesutvärdering i Reach är dock starkt inriktade på att bedöma enskilda ämnen. Det finns visserligen antydningar i reglerna om ämnesutvärdering att grupptillhörighet kan vara en grund för prioritering (artikel 44.1 och 47.1), men det finns flera problem med att använda ämnesutvärderingen för att bedöma risker med grupper av ämnen4. Ett problem är att utvärderingen är begränsad till registrerade ämnen5. Ämnen som förekommer i mindre mängder än och tillverkare/importör kan alltså inte omfattas, och existerande ämnen som hanteras i mängder under kan omfattas först . När det gäller ämnen som inte omfattas av registrering 4Se not 1. 5Ämnen som tillverkas eller importeras om per tillverkare/importör och år, CMR-ämnen som tillverkas eller importeras i mängder av per tillverkare/ importör och år, ämnen som är som uppfyller kriterierna för att klassificeras som mycket giftiga för vattenlevande organismer och som kan förorsaka skadliga långtidseffekter i vattenmiljön enligt direktiv /548/EEG och som tillverkas eller importeras i mängder om per tillverkare/importör och år omfattas av dagens registreringskrav. Från gäller kraven även för ämnen som tillverkas eller importeras i mängder om per tillverkare/importör och år. Från omfattas ämnen som tillverkas eller importeras i mängder om per tillverkare/importör och år. En ny reglering av kemikalier i EU kan inte dataunderlag krävas av industrin, vilket försvårar riskbedömning. Vidare hanteras ämnen som ska utvärderas individuellt. Vilka ämnen som ska prioriteras bestäms av den s.k. medlemsstatskommittén vid Echa efter förslag från ansvariga myndigheter i medlemsländerna. Myndigheterna i respektive medlemsland har därför stort inflytande över vilka ämnen som ska prioriteras, vilket försvårar en enhetlig strategi inom EU. Dessutom saknas ett produktregister på EU-nivå, vilket innebär att det är svårt att inventera vilka produkter med ett visst ämne som finns på marknaden6. Det finns andra regler inom EU som kräver riskbedömningar, t.ex. för läkemedel, bekämpningsmedel, material i kontakt med livsmedel och kosmetika. Dessa regelverk kan i vissa fall riktas mot grupperingar av ämnen, t.ex. allergiframkallande ämnen i kosmetik och hygienprodukter. Utveckla regler och praxis som innebär en stärkt substitutionsprincip inom Reach Enligt Reach ska särskilt farliga ämnen ersättas med lämpliga alternativa ämnen eller tekniker, när det är ekonomiskt och tekniskt genomförbart. Reglerna om tillståndsprövning är dock inte helt konsekventa när det gäller tillämpningen av substitutionsprincipen7. En förändring av tillståndsprövningen bör också drivas för att utveckla substitutionsprincipen och skapa incitament för utfasning av farliga ämnen. är det inte i alla delar tydligt att den som ansöker om tillstånd alltid ska analysera vilka alternativ som finns och bedöma möjligheten till substitution. Utöver att utveckla Reach behöver regler och praxis i annan närliggande lagstiftning ses över. I samband med översyn och revidering av relevant EU-lagstiftning (t.ex. regler för biocider, läkemedel eller relevanta produktdirektiv) bör man också systematiskt se över principer för substitution i den aktuella och angränsande lagstiftningen, för att ge förutsättningar för en samstämmig kemikaliereglering inom EU. 6Se not 1. 7I artikel 60.2 slås exempelvis fast att hänsyn vid prövningen ska ske till diffus spridning av ämnet, dvs. att påverkan även via andra vägar än det aktuella användningsområdet ska beaktas. Detsamma borde gälla vid tillståndsprövning enligt artikel 60.4, vilket inte är fallet . En ny reglering av kemikalier i EU Vi föreslår som första steg för genomförande av etappmålet att regeringen ger Kemikalieinspektionen i uppdrag att undersöka möjligheter till utveckling och effektivisering av Reach, med fokus i första hand på möjligheten att behandla och pröva grupper av ämnen utifrån t.ex. kemisk sammansättning, inneboende egenskaper och/eller användningsområden. Även möjligheterna att substitutionsprincipen ska utgöra en primär grund för tillståndsprövning bör utredas. Parallellt bör en strategi tas fram för kontakter med kommissionen och andra medlemsstater. I strategin bör också olika förslag utvecklas för att pröva de praktiska möjligheterna till gruppbedömning i dagens lagstiftning, på motsvarande sätt som det danska begränsningsförslaget om ftalater. Etappmålets bidrag till miljökvalitetsmålet Om det föreslagna etappmålet nås innebär det en viktig utveckling av kemikaliregleringen inom EU. En förändring i enlighet med etappmålet, så att riskbedömning och prövning kan inriktas mot grupper av ämnen utifrån vissa inneboende egenskaper, kemisk sammansättning och/eller användningsområde, innebär att processen att fasa ut farliga ämnen kan påskyndas. Etappmålets inriktning mot en ökad substitution innebär ökade incitament till innovation och självreglering vid tillverkning och användning av farliga ämnen. Kopplingen till andra miljömål Förekomsten av farliga ämnen påverkar möjligheterna att nå flera andra miljökvalitetsmål. Det gäller framför allt de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen, särskilt Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet samt Hav i balans samt levande kust och skärgård, men även God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan och Ett rikt växt- och djurliv. Förekomsten av farliga ämnen har även betydelse för folkhälsan. En ny reglering av kemikalier i EU Det finns två olika vägar, som inte bör ses som alternativ utan snarare som komplement till den förändrade inriktning som föreslås med etappmålet. En väg är att även fortsättningsvis i första hand bedriva prövningen ämne för ämne. En förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet inom överskådlig tid med detta arbetssätt är att EU:s institutioner, och övriga medlemsländer tilldelar området betydligt större resurser än vad som är fallet. Vi bedömer att det arbetssättet knappast är genomförbart. Att pröva enskilda ämnen kommer dock att fortsätta vara en viktig del av kemikaliekontrollen och bör ses som ett komplement till att pröva ämnen gruppvis. Den andra vägen är att inrikta regleringen mot områden eller varugrupper där det förekommer farliga ämnen. Detta arbetssätt har också traditionellt använts inom EU, bl.a. genom produktdirektiv för särskilda varugrupper. Exempel på sådana direktiv är leksaksdirektivet8, direktivet om elektriska och elektroniska produkter9 och direktivet om batterier och ackumulatorer10. Vår bedömning är att produktspecifika direktiv behövs som komplement till den generellt verkande Reach-förordningen. EU:s kemikaliförordning Reach innebar en ny inriktning av kemikaliepolitiken genom att den lägger ansvaret på tillverkande och importerande företag att säkerställa en säker användning av ämnen och att hälso- och miljöegenskaper hos kemiska ämnen som tillverkas och importeras är väl dokumenterade. Den nya ansatsen för kemikaliepolitiken som ligger bakom genomförandet av Reach ger väsentligt förbättrade förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Huvudinriktningen i ansträngningarna att effektivisera kemikaliepolitiken bör därför vara att utveckla Reach. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /48/EG av om leksakers säkerhet. 9Europaparlamentets och rådets direktiv /95/EG av om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (RoHS- direktivet). 10Europaparlamentets och rådets direktiv /66/EG av om batterier och ackumulatorer och om upphävande av direktiv /157/EEG. En ny reglering av kemikalier i EU Etappmålet förutsätter en väsentlig förändring av EU:s grundläggande kemikalielag, Reach. Möjligheten att påverka ligger i att driva på utvecklingen i önskad riktning, bl.a. i samband med planerade översyner av Reach. Detta förutsätter kontakter och samarbete med EU:s institutioner och viktiga medlemsländer. Nuvarande Reach ska vara fullt implementerat 2018. Avsikten är att stora delar av Reach ska ses över –2019. När det gäller etappmålets del om en förstärkning av substitutionsprincipen kan denna tas upp i den fortlöpande översynen av Reach. Kemikalieinspektionen bedömer att denna fråga, kopplat till särskilt farliga ämnen, kan komma upp i den översyn som sker 201211. Etappmålet innebär främst en snabbare utfasning av farliga ämnen utan att skärpa kraven eller utvidga tillämpningsområdet för Reach. I kapitel 14 redovisas beräkningar av kostnaderna för kemiindustri av ett genomförande av Reach. Beräkningarna gjordes inför besluten om Reach och hade som förutsättning att målen med Reach skulle uppnås av . De årliga kostnaderna av Reach beräknades då till omkring en procent av kemiindustrins förädlingsvärde. Beräkningarna gjordes och utgick från industrin i dåvarande EU (EU15) och byggde på vissa antaganden. De ska därför betraktas som indikatorer på de kostnader som Reach medför . Syftet med etappmålet är bl.a. att åstadkomma en snabbare utfasning av vissa ämnen genom att de prövas gruppvis istället för att varje ämne prövas för sig. Reach började tillämpas 2007. Etappmålet innebär att den gruppvisa prövningen ska kunna börja tillämpas omkring 2020, dvs. efter införandet av Reach. Den snabbare utfasning som etappmålet syftar till att uppnå ska ses i det perspektivet, vilket betyder att etappmålet knappast ökar industrins kostnader jämfört med beräkningarna inför besluten om Reach. Ett genomförande av etappmålets åtgärder kan generellt sett inte antas 11 Se not1. En ny reglering av kemikalier i EU leda till någon påtagligt försvagad lönsamhet eller konkurrenskraft för kemiindustrin. Konkurrenskraften bör också kunna stärkas genom en reglering eftersom företag i länder som är föregångare inom kemikalieområdet gynnas. Att farliga ämnen fasas ut och ersätts med mindre farliga ämnen bör också gynna den kemikalieanvändande industrin. Vår bedömning är att etappmålets två delar; möjligheten att pröva ämnen i grupp och substitutionsprincipen, skapar förutsättningar för en ökad kostnadseffektivitet i ansträngningarna att nå miljökvalitetsmålet. Det finns två slag av effektivitetsvinster. Den första typen av effektivitetsvinster har samband med en mer rationell hantering av riskbedömningar och prövning av farliga ämnen. En riskbedömning som omfattar grupper av ämnen med gemensamma egenskaper bör rationalisera informationsinsamling och dokumentation av tester och utredningar. Det sparar både tid och resurser. Åtgärderna bör således leda till kostnadsbesparingar för såväl de berörda företagen som myndigheterna på nationell och gemensamhetsnivå. Det andra slaget av effektivitetsvinst är mer dynamisk och hänger samman med att de åtgärder som föreslås är innovationsdrivande. Syftet med den gruppvisa prövningen av farliga ämnen har som huvudsyfte att skynda på utfasningen av farliga ämnen. En snabb utfasning ger utrymme för, och till och med nödvändiggör, en utveckling av nya produkter och nya produktionsmetoder. Företag som förmår att utnyttja denna situation kan stärka sin konkurrenskraft. En förstärkt och effektiv europeisk tillsyn förstärker effekterna av en utvecklad och innovationsdrivande Reach, se etappmålsförslag i kapitel 7. Etappmålet bedöms inte få några påtagliga fördelningseffekter. Åtgärderna som är kopplade till etappmålet ska ses som insatser för att åstadkomma ett effektivt genomförande av de mål som ligger bakom Reach. Utöver producenter och importörer kan användare i En ny reglering av kemikalier i EU industrin, handel och service liksom konsumenter komma att möta högre kostnader för varor som innehåller kemikalier. Å andra sidan får handel och konsumenter liksom inköpare i offentlig sektor tillgång till produkter och varor som innehåller färre farliga ämnen. De prishöjningarna på kemikalier som följer av ett fullt genomförande av Reach bedöms bli mycket begränsade (se kapitel 14 Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö). I ett första steg medför förslaget att berörda myndigheter, i första hand Kemikalieinspektionen, behöver avsätta resurser för att genomföra en fördjupad analys och ta fram en arbetsplan för att hur ska driva frågan inom EU och gentemot andra medlemsstater. Kemikalieinspektionen behöver också arbeta gentemot EU:s institutioner och andra medlemsstater för att få gehör för en svensk position i frågan om en utveckling av Reach med den inriktning som anges i etappmålet. Miljömålsberedningen bedömer att arbetsuppgifterna kan göras inom ramen för nuvarande resursramar. 7.1Etappmål om en effektivare kemikalietillsyn inom EU Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: insatser ska bidra till att EU fattar beslut om en utvecklad tillsynssamverkan gällande farliga ämnen, både kring och internationella konventioner, . Förslag till åtgärder: Revidering av EU:s rekommendation (2001/331/EG)1 om införande av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna. Mer systematiskt stöd till erfarenhetsutbyte och metodutveckling för effektiv tillsyn.