sou · GZB336d3 · 2012-01-01 00:00:00 — 18Statliga bolag inom försvarslogistiken? I detta kapitel behandlar utredningen verksamheter på försvarsområdet som kan bli föremål för bolagiseringar. Utredningen delar bedömning att det öppna fastighetsbeståndet som försvaret avser att framgent förhyra bör bolagiseras. Bristen på statskapital måste lösas på annat sätt. Oavsett valet av associationsform är förutsättningen att förhyrningen framgent kan ske till i huvudsak oförändrade hyror. fick en särskild utredare i uppdrag att se över statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:45).1 Utredningen har antagit namnet Utredningen om översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04). I detta avsnitt benämns utredningen . anger att utredningen ska bl.a. lämna förslag till en mer effektiv struktur på fastighetsförvalt- 1 Försvarsberedningen angav 2008 i siin rapport i användning (Ds 2008:48) en inriktning som innebär att antalet aktörer minskar och att det bör prövas att överföra öppna fastighetsbestånd till en annan statlig eller privat fastighetsförvaltare. Det slutna beståndet ansåg beredningen borde överföras till Försvarsmakten då myndigheten redan har kompetens inom området. Vidare föreslog försvarsberedningen att även en nedläggning av bör prövas. Statliga bolag inom försvarslogistiken ningen inom staten. Av direktiven framgår vidare att utredningen har i uppdrag att bl.a. belysa effekterna av att statens fasta egendom förs samman i större områden och därmed färre myndigheter och att särskilt utvärdera, och i förekommande fall, föreslå förändringar i fördelningen mellan myndigheter och statliga bolag. I direktiven anges särskilt att utredningen har i uppdrag att utifrån Försvarsmaktens framtida fastighetsbehov göra en översyn av försvarets fastighetsförvaltning och föreslå nödvändiga förändringar. har till framhållit att det föreligger ett behov av att effektivisera försvarets lokalanvändning. Större yteffektivitet och flexibilitet i lokalanvändningen behövs om kostnaderna ska kunna minskas. Utredningen har också påpekat behovet av tydliga incitament för att åstadkomma denna effektivisering. 18.2.2Flexibel och kostnadseffektiv lokalförsörjning framhåller att utgångspunkten måste vara att utveckla en lokalförsörjning för Försvarsmakten som är flexibel och kostnadseffektiv och som sker på samma villkor som för andra statliga myndigheter. måste formerna för fastighetsförvaltningen anpassas till försvarets nya förutsättningar. 18.2.3Fastighetsförvaltning i myndighetsform respektive bolagsform noterar att en av de huvudprinciper som 1991 fattade beslut om, och som enligt direktiven till utredningen utgör utgångspunkt för utredningens uppdrag, är att statens fastighetsförvaltning företrädesvis bör bedrivas i aktiebolagsform. Utredningen anger att den ser likheter i öppna bestånd och de fastigheter Specialfastigheter förvaltar. Utredningen noterar vidare att Specialfastigheters uppdrag är att långsiktigt äga, förvalta och utveckla ändamålsfastigheter för offentliga verksamheter. Utredningen gör bedömningen att det finns samordningsvinster med att sammanföra bestånden i ett gemensamt bolag. Efter sammanslagningen kommer dessa byggnader att vara kvar i statlig ägo. Sammanslagningen innebär att bolaget kommer att förvalta de markområden som ansvarar Statliga bolag inom försvarslogistiken Denna mark kan upplåtas till Förvarsmakten på samma sätt som . Utredningens förslag omfattar såväl byggnader som mark och får, tillsammans med övriga förslag som utredningen lämnar, som konsekvens att avvecklas som myndighet. noterar att Försvarsmaktens hyror ska – enligt nuvarande hyresmodell – täcka självkostnad. Utredningen konstaterar att för att kunna betala amorteringarna på lånen i måste hyrorna höjas. I annat fall måste statskapitalet återställas genom att nytt statskapital tillförs . Det innebär i sin tur en utgift på statsbudgeten, eftersom tillskottet av statskapital finansieras med anslagsmedel. I samband med att statskapitalet återställs, amorteras lånen i i motsvarande utsträckning. Marknadsvärdet överstiger bokförda värdet konstaterar vidare att resultatet av den översiktliga marknadsvärdering som utredningen låtit göra pekar mot att marknadsvärdet på det öppna fastighetsbeståndet överstiger de bokförda värdena. Vid en sammanslagning av bestånden skulle den brist som kommer att uppstå till följd av tillvägagångssättet i samband med försvarsbesluten därför kunna hanteras vid en bolagisering av öppna bestånd. gör, å sin sida, bedömningen att den ovan angivna hanteringen kan leda till extra hyreshöjningar för Försvarsmakten på det bestånd som myndigheten fortsätter att nyttja. Hyreshöjningen uppkommer ur behovet att täcka eventuella avkastningskrav på de belopp som fastigheterna bokföringsmässigt kan komma att skrivas upp med. Bolagiseringens positiva effekter för Försvarsmakten kan därmed komma att reduceras med belopp motsvarande hyreshöjningarna. Statliga bolag inom försvarslogistiken framhåller att ansvaret för att uppnå ett effektivt lokalutnyttjande i förhållandet hyresgäst – hyresvärd alltid ligger hos hyresgästen. Det är hyresgästen som efterfrågar lokalyta och som har bäst kännedom om verksamheten som ska bedrivas i lokalerna. Hyresvärden kan agera stödjande i val och utformande av lokaler, men har egentligen ett intresse av att maximera förhyrningar. När det gäller utnyttjandet av försvarsfastigheter måste ansvaret för ett effektivt lokalutnyttjande – enligt utredningen – ligga hos Försvarsmakten. Den samlade effekten av kontraktsstrukturen och hanteringen av lokalavvecklingar i samband med försvarsbesluten har – enligt utredningen - inneburit att avveckling av lokaler och nyinvesteringar premierats. Kostnaden för att avveckla fastigheter på en ort för att nyinvestera i liknande lokaler på en annan ort har inte tydliggjorts och har inte burits av Försvarsmakten. Även om sådana åtgärder har varit motiverade av verksamhetsskäl, och ytterst beroende av beslut fattade av statsmakterna, har inte den fulla kostnadseffekten uttryckligt klarlagts i samband med besluten. konstaterar att vid omstrukturering av fastighetsförvaltningen - i enlighet med utredningens förslag - ska endast de fastigheter som försvaret fortsättningsvis avser att förhyra föras över till den nya samlade fastighetsorganisationen. Engångsvis kan förslaget få ekonomiska konsekvenser som liknar de som inträffat vid försvarsbesluten, dvs. att fastigheter med återstående kapitalvärde behöver avvecklas. Omfattning av dessa konsekvenser beror på hur mycket lokalbehovet kan minskas och vilka andra användningsområden för avvecklingsfastigheterna som kan utvecklas. I jämförelse med nuvarande situation där Försvarsmakten på grund av ekonomiska effekter bedöms bibehålla lokaler som inte används på ett optimalt sätt, är det dock utredningens bedömning att den föreslagna åtgärden i ett längre perspektiv leder till ekonomiska besparingar. Den ekonomiska omfattningen kan stå klar först när kartläggnings- och effektiviseringsarbetet Statliga bolag inom försvarslogistiken Utredningen framhåller att det är angeläget att omstruktureringen av fastightesförvaltningen startar omgående. 18.2.7Försvarsmaktens ansvar för sin lokalförsörjning konstaterar att den nuvarande ansvarsfördelningen i lokalförsörjningsfrågor mellan Försvarsmakten och inte är tydlig. Utgångspunkten bör istället – enligt utredningen - vara densamma som gäller för andra statliga myndigheter, dvs. att myndigheten har fullt ansvar för lokalförsörjningen och att statliga fastighetsförvaltare agerar med i stort sett samma förutsättningar som icke-statliga fastighetsförvaltare. På så sätt renodlas beställarfunktionen från utförarfunktionen vilket skapar förutsättningar för en tydlig styrning och att konkurrenskraftiga lösningar uppnås i ett samspel där parternas intressen ställs mot varandra. När det gäller uppgiftsfördelningen så svarar för en rad funktioner som enligt utredningens mening borde ligga på Försvarsmakten. Redan att det i instruktion sägs att verket ska bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor är en avvikelse från det som gäller i statsförvaltningen i övrigt. föreslår sammanfattningsvis i sitt betänkande att det öppna fastighetsbestånd som försvaret avser att förhyra bör bolagiseras. Vidare föreslår utredningen att bl.a. fastigheter där försvaret avstår från fortsatt förhyrning bör engångsvis överföras till eller annan statlig eller privat aktör för konvertering till annan användning. Syftet ska vara att det statliga engagemanget avvecklas. Vid framtida omstruktureringar av försvaret bör kostnader för avbrutna förhyrningar hanteras på ett affärsmässigt sätt enligt gällande hyresavtal. Statliga bolag inom försvarslogistiken 18.3Statliga bolag inom andra delar av försvarslogistiken Några absoluta hinder för att bolagisera verksamheten vid FMV generellt, FMV:s enhet T&E, och FMLOG har inte framkommit under utredningens arbete. Nästa steg är en politisk bedömning av lämpligheten att bolagisera dessa verksamheter. Leder den till att arbetet ska fortsätta, så erfordras att berörda verksamhetsstyrelser och -ledningar, alternativt för ändamålet särskilt bildade organisationskommittéer, får i uppdrag att utarbeta affärsplaner, genomföra förberedelser och ta fram komplett beslutsunderlag. I kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik har utredningen beskrivit olika möjliga vägar för att åstadkomma rationaliseringar av verksamheten inom försvarslogistikens område. Dessa har gått ut på att till delar eller helt lägga över verksamhet till privata aktörer. En annan möjlighet är att bolagisera myndigheternas verksamhet. Utredningen har därför gett i uppdrag till PriceWaterhouse- (PWC) att utreda förutsättningarna för bolagisering för () som helhet, Test- och evalueringsenheten (T&E) vid FMV och Försvarets logistik (FMLOG). Det måste dock understrykas att analysen inte utgår ifrån en hypotes om att bolagsbildning av de aktuella verksamheterna skulle vara det scenario som i slutändan kommer att visa sig vara optimalt för att nå den önskade situationen . En analys av möjligheterna att bilda bolag fyller dock en viktig funktion vid överväganden om framtida strukturella alternativ. Om det visar sig vara möjligt att genomföra en överföring av verksamheten med nuvarande omfattning till bolagsform så är detta en viktig indikation på att även andra bolagsbildningar med delar eller kombinationer av nuvarande verksamheter bör vara genomförbara. Om det tvärtom visar sig vara omöjligt av något skäl att bilda bolag så har även denna analys bidragit till att utreda genomförbarheten hos tänkbara strukturella alternativ. Statliga bolag inom försvarslogistiken Liksom utredningen redan i kapitel 11 Forskning och utveckling samt materiel och logistik för framtida behov redogör för så finns vissa politiska motiv för bolagisering. Grovt sett delas dessa in i förvaltningspolitiska, konkurrenspolitiska samt ekonomiska motiv. Statsmakterna har också fastlagt kriterier för att en statlig verksamhet ska anses lämplig att bolagisera2. 1.Konkurrensen på marknaden bör fungera 2.Verksamheten bör vara av betydande omfattning 3.En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts 4.Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben 5.Målet för verksamheten bör vara vinst PWC har gjort bedömningar av möjligheter till och förutsättningar för bolagisering av de aktuella verksamheterna med utgångspunkt från dessa fem kriterier som regeringen har redovisat vid de bolagiseringar som gjorts . PWC har i sin granskning sedan tagit upp ytterligare omständigheter som gäller för försvarsområdet och som kan vara relevanta för bolagisering, exempelvis informationssäkerhet och olika former av sekretess. PWC belyser frågeställningen om och utifrån vilka kriterier de aktuella verksamheterna kan överföras till bolagsform, jämte en prövning av vilka förutsättningar som en sådan överföring vilar på. PWC har i sin bedömning av de tre verksamheterna inte funnit några hinder som omöjliggör en bolagisering. Däremot pekar PWC på att det finns problem inklusive säkerhetspolitiska aspekter, som måste lösas ut före en bolagisering. PWC:s sammanfattande bolagiseringsrapporter återfinns i bilaga 9-13. De berörda myndigheterna Försvarsmakten och FMV har beretts möjligheter att ge synpunkter på PWC:s utredningar.3 Nedan sammanfattas svaren. 1992/93:100 bil. 1, bet. 1992/93: F, U 10 respektive F, U 20, rskr 1992/93:189. 3Försvarsmaktens skrivelse (HKV 23 250:53428) och FMV:s skrivelse (10FMV12458-21:1). Statliga bolag inom försvarslogistiken Försvarsmakten bejakar fortsatt bolagiseringsprövning för delar av FMLOG. Däremot bedömer Försvarsmakten att bolagisering inte är relevant för hela FMLOG. Försvarsmakten menar att det inom flera av inte finns en fungerande marknad, vilket kan leda till att effektiviseringar uteblir. Försvarsmakten påpekar också att en bolagiseringsprövning av FMLOG:s verksamhet måste ta hänsyn till säkerhetspolitiska aspekter. FMV delar PWC:s bedömning om att det inte förekommer några absoluta hinder för en bolagisering av FMV. Däremot krävs en fördjupning för att hitta former för att undanröja de försvårande omständigheterna som PWC noterat. FMV ser heller inte några stora effektiviseringsvinster till följd av bolagisering. I fråga om T&E-verksamheten menar FMV att det är möjligt med bolagisering, men att försvårande omständigheter finns, vilket påverkar lämpligheten. När det gäller förutsättningarna för kommersiell bärkraft menar FMV, i motsats till PWC, att T&E-verk- samheten inte kommer att generera tillräckligt med intäkter. PWC har i sina slutrapporter gjort justeringar utifrån synpunkterna från myndigheterna, men ingen av synpunkterna har föranlett dem att ändra sakinnehållet i observationerna eller i slutsatserna. PWC har i allt väsentligt funnit att bolagiseringarna är möjliga att genomföra, men har påvisat ett antal områden som behöver hanteras innan processen påbörjas. Av PWC:s beskrivningar och myndigheternas kommentarer framgår att det finns verksamheter som kan agera på en konkurrensutsatt marknad, framför allt när det gäller FMLOG:s verksamhetsområde. Erfarenheterna från en internationell genomgång (se kapitel 14 En sam- Statliga bolag inom försvarslogistiken manhållen försvarslogistik) visar att det kan finnas betydande effektiviseringsvinster att göra i dessa fall. Utredningen konstaterar att PWC inte djupare kunnat analysera huruvida en förändrad associationsform för någon av verksamheterna är lämplig utifrån ett säkerhetspolitiskt perspektiv. Inför ett ställningstagande till bolagiseringsfrågan måste därför beslutsunderlaget kompletteras i dessa avseenden. Kompletteringarna måste också omfatta grundligt utförda affärsplaner. De av PWC i övrigt identifierade svårigheterna måste dessutom undanröjas innan beslut om bolagisering fattas. PWC:s rapporter visar också att det finns gemensamma nämnare för effektiviseringsstrategin i samband med FMLOG, FMV och T&E. Detta talar för att strukturellt, styrningsmässigt och organisatoriskt samordna verksamheterna för att uppnå en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning för det militära försvaret. Detta var en av utgångspunkterna för utredningens förslag till en genom FMV sammanhållen försvarslogistik, som utredningen redovisar i kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur. I har delar av försvarsmyndigheternas verksamhet privatiserats. Utredningen beskriver nedan fallet QinetiQ, som gick hela vägen från myndighet till delägt statlig bolag och vidare till börsnoterat privat bolag inom loppet av några år.4 QinetiQ var från början en del av ett brittiskt statligt forskningsorgan inom försvarsområdet. privatiserades flera forskningsorgan i syfte att uppnå en tydlig separering mellan beställare och utförare och för att kunna göra konkurrensupphandlingar. minskade resurserna för forskning inom det brittiska försvarsministeriet. Detta var en orsak till att myndigheten (), som förlorat i kapacitet p.g.a. budgetneddragningar, blev föremål för en diskussion om privatisering. 4 Avsnittet baseras på ett underlag från Försvarsavdelningen vid ambassaden i . Statliga bolag inom försvarslogistiken 18.5.2DERA:s verksamhet delas upp mellan en ny myndighet och ett bolag En delning av verksamheten genomfördes . behöll delar av DERA:s förmågor och förlade verksamheten i en ny myndighet, Defence Science and Technology Laboratory (DSTL). Därmed kunde man säkerställa vissa nationella intressen. Trots dess strategiska vikt valde den brittiska staten att lägga över test- och utvärderingstjänster för försvarsministeriet, vilket inkluderade skjutbanor, avancerade test- och mätanläggningar i den del som skulle privatiseras, dvs. det som skulle bli QinetiQ. Anledningen var att anläggningarna var i behov av upprustning. För att skydda nationella försvarsintressen skapade man en Compliance Regime som hanterade den mest känsliga informationen när QinetiQ blivit kommersiellt. På detta sätt hanterades också potentiella intressekonflikter och jävsförhållanden vid upphandlingar. Ett av försvarsministeriets största farhågor vid bildandet av QinetiQ var nämligen huruvida QinetiQ skulle kunna förhålla sig opartiskt i förhållande till försvarsministeriet. Denna Compliance Regime övervakades i sin tur av kommitté där försvarsministeriet hade en observatör. 18.5.3Qinetiq börsnoteras och säljs ut beslutas att QinetiQ ska börsnoteras. För att underlätta utvecklandet av verksamheten mot en börsintroduktion sålde först av verksamhet till (33,) och till ledningen och de anställda (3,). ägande i QinetiQ uppgick i inledningsskedet till . I samband med den förestående börsintroduktionen 2006 beslutar och gemensamt att minska sina andelar i bolaget. genomförde en grundlig riskbedömning inför reduceringen av ägarandelar men kom fram till att det rådande avtalet, som bl.a. inbegrep den känsliga testverksamheten, var tillräckligt bra. bestämmer sig försvarsministeriet att sälja av sitt resterande ägande i QinetiQ (18,). behåller dock en Special Statliga bolag inom försvarslogistiken Share för att säkerställa kontrollen över eventuellt framtida uppköp av QinetiQ. QinetiQ fick en viktig roll som rådgivare till försvarsministeriet. Bolaget fick också hjälpa till vid upphandlingar, utföra tester och utvärderingar av militär utrustning. Man utvidgade även verksamheten till för att få en bredare kommersiell bas. Försäljningen har uppskattningsvis genererat netto till brittiska staten. hade man säkrat cirka 13 500 jobb i ett stabilt bolag. fick tillbaka på sin investering. Den brittiska har bedömt att den s.k. Compliance Regime, vars syfte är att tillvarata nationella försvarsintressen, har fungerat bra men att expansionen medförde fler problem vad gäller dess effektivitet. Qinetiq hade 2010 en omsättning på och sysselsatte drygt 13 000 anställda runt om i världen.5 Bolaget erbjuder tjänster inom huvudområdena: Technical assistance and programme support QinetiQ har också öppnat ett dotterbolag i och tecknade 2010 ett avtal med FMV som innebär att QinetiQ tar över ansvaret för personal, drift och underhåll av Flygfysiologiskt Centrum i . Avtalet har sin grund i det svenska flygvapnets minskade behov av träningstimmar i anläggningen, vilket har lett till överkapacitet. har QinetiQ haft behov av tillgång till ökad kapacitet för sina kunder. I avtalet garanteras den tid som den svenska försvarsmakten behöver i anläggningen. Den svenska staten kommer fortsatt att äga anläggningen genom FMV.6 5Restoring QinetiQ to Strength, plc Annual Report and Accounts 2010. 6Information från , . 19Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning I detta kapitel redovisar en sammanfattning av förslagen till besparingar i betänkandet och vilka förändringar av myndigheternas struktur och verksamhet som är sammankopplade med dessa. Utredningen för också en diskussion om risker med genomförandet av besparingarna och användningen av frigjorda medel. Enligt utredningens direktiv ska besparingarna uppgå till i förhållande till utfall. Huvuddelen av dessa besparingar ska kunna realiseras . Utredningen ska vidare redovisa hur frigjorda medel fördelas på anslag. Detta redovisas i tabeller där besparingarna anges både i rörliga och priser. Två tidpunkter, 2012 och 2014, används för att svara mot kraven i direktiven. Utredningen har kunnat redovisa besparingarna i förhållande till utfallet , med undantag för vissa besparingar inom försvarslogistiken1. Med anledning av komplexiteten i de omfattande strukturförslagen har utredningen valt att göra en fördelning av besparingarna på anslagen efter två olika fördelningsnycklar2. 1När det gäller FMLOG har det inte varit möjligt att spåra besparingar tillbaka till ett utfall . Beroende på stora omorganisationer mellan åren, utgår redovisningen i stället från utfallet . Detta innebär att eventuella besparingar som realiserats på FMLOG inte är medräknade. Detsamma gäller besparingsförslagen rörande inköp av förnödenheter och materiel, då det inte varit möjligt att fastställa vilken ram som besparingen ska bedömas utifrån. FMV:s besparingar inom ramen för handlingsprogrammet har däremot kunnat bedömas mot utfallet . 2För verksamhet vid FMV har fördelningsnyckeln beräknats års utfall på anslagen 1:3 () och 1:4 () när det gäller processrelaterade besparingar och utifrån FMV:s tidredovisning för personalrelaterade besparingar (på 1:3 och på 1:4). För verksamhet som berör FMLOG har utredningen utgått från fördelningen på dåvarande anslagen 6:1 () respektive 6:2 () och överfört denna fördelning till anslag 1:1 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning medel mellan de olika anslagen bör fördelas framöver, bör dock utgå från bl.a. Försvarsmaktens behov av underhåll, förnödenheter och servicetjänster. Utredningen vill betona att såväl redovisningen av när besparingarna kommer att falla ut i tiden som fördelningen på anslag, har gjorts utifrån uppskattningar och bedömningar. I tidigare kapitel har utredningen redovisat besparingar inom olika områden och projekt. I kapitel 12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten har besparingar på olika delar inom forskning och utveckling summerats till totalt . I kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik har besparingar om redovisats till följd av s.k. utmaningsprojekt. I kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur har genomförandet av Alternativ 2 tillsammans med och () handlingsprogram beräknats ge besparingar på 1 205 miljoner kronor3. I tabell 19.1 fördelas de sammanlagda besparingarna på anslag och på två olika utfallsår. Utfallssiffror fördelat på respektive anslag än 2008, har utredningen inte haft tillgång till och har därför utgått från att fördelningen varit oförändrad 2010. 3 Utredningens besparingsförslag är till stor del baserad på uppskattningar och det kan förefalla märkligt att redovisa besparingarna på miljonen när, men detta görs för att få en spårbarhet till siffrorna i betänkandet i övrigt och till de underlag utredningens förslag baseras på. Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning Tabell 19.1 Bedömda besparingar i årsnivå 2012 respektive 2014 i förhållande till utfallet till följd av beställnings- minskningar och effektiviseringar (i löpande priser) -Drift och underhåll -Inköp av förnödenheter -Organisations-, metod- och materielutveckling -Organisations-, metod- och materielutveckling -Vidmakthållande av materiel -Organisations-, metod- och materielutveckling Anm.: I tabellen redovisas löpande priser då förutsättningarna för fastprisberäkning varit olika på FoU- respektive försvarslogistikområdet. Besparingar inom områdena forskning och utveckling samt försvarslogistik bedöms uppgå till sammanlagt 2014 i förhållande till utfallet . Av dessa bedöms drygt hälften, dvs. , kunna falla ut i förhållande till utfallet . Det är framför allt besparingar i form av beställningsminskningar inom forskning och utveckling som bedöms realiseras 2012, medan effektiviseringarna inom försvarslogistiken i huvudsak kommer att vara uppnådda 2014.