sou · H0B379 · 2012-12-05 00:00:00 — Myndigheterna bör harmonisera sina krav på vilka uppgifter som olika aktörer ska lämna och uppgifter som båda myndigheterna önskar få tillgång till ska endast behöva lämnas . 5.1.6Riksbankens och uppgiftsutbyte bör underlättas Både och har ansvar för frågor som rör den finansiella stabiliteten. Det är svårt att helt förutse vilka uppgifter som kan komma att behövas för att analysera olika förhållanden i det finansiella systemet. Om och på ett enkelt sätt får tillgång även till de uppgifter som ursprungligen har samlats in för den andra myndighetens verksamhet skulle detta kunna ge respektive myndighet ett bredare underlag för analyserna. En ny ordning bör därför underlätta uppgiftsutbytet mellan myndigheterna. Det är dock angeläget att det klart framgår av regleringen vilket utbyte av uppgifter som får förekomma mellan myndigheterna och hur det ska gå till. 5.1.7Sekretessen för uppgifter i tillsynsverksamhet bör inte bli strängare Vid överföring av uppgifter mellan , och aktualiseras bestämmelserna om statistiksekretess (24 kap. 8 § OSL) och om sekretess i tillsyn avseende bankväsendet (30 kap. 4 § OSL). Överväganden avseende en ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter Statistiksekretessen är enligt huvudregeln absolut. Detta motiveras av omsorgen om uppgiftslämnarnas förtroende. De ska vara säkra på att uppgifterna inte används för något annat än det de begärts in för, nämligen statistik och i förekommande fall forskning. Sekretessen i tillsynsverksamheten gäller med ett rakt skaderekvisit för uppgifter om de företag som tillsynen avser, och är absolut endast för uppgifter om företagens kunder. Regleringen bygger på en avvägning mellan å ena sidan de uppgiftslämnande företagens och deras kunders intresse av skydd för sina uppgifter och å andra sidan intresset av insyn i tillsynsverksamheten. En ny ordning för insamling och överföring av uppgifter bör utformas så att den inte leder till strängare sekretess vad gäller tillsynen på finansmarknadsområdet än vad som gäller . 5.2.1Egen uppgiftsinsamling hos och Den nuvarande författningsregleringen utgår från att och själva var för sig samlar in de uppgifter de behöver för sina verksamheter. gjorde detta och samlar fortfarande in de uppgifter som behövs i tillsynsverksamheten. En möjlighet skulle vara att återgå till den tidigare ordningen och låta själv ha hand om insamlingen av uppgifter som behövs för övervakning och tillsyn. Detta hindrar inte att uppgifterna av respektive myndighet kan överlämnas till SCB för statistikproduktion. Med en sådan ordning uppkommer det inte någon fråga om utlämnande av uppgifter från SCB som omfattas av sekretess. De färdiga statistikprodukterna innehåller nämligen inte några uppgifter som omfattas av sekretess och de uppgifter som behövs för övervakning och tillsyn finns redan hos och . En nackdel med den nu redovisade ordningen är att och vid insamlandet av uppgifter för övervakning och tillsyn inte kan dra nytta av den särskilda kompetens som SCB har. Möjligheten att använda sig av denna kompetens har Överväganden avseende en ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter ju varit skäl för att sluta avtal med SCB om uppgiftsinsamling. Om och själva ska sköta uppgiftsinsamlingen var och en för sig är det också svårt att tillgodose önskemålet att samordningen av denna ska förbättras. Inte heller tillgodoses kravet att den ena myndigheten på ett enkelt sätt ska få tillgång till de uppgifter som samlats in för den andra myndighetens verksamhet. I direktiven till utredningen anges att utredningen ska föreslå de författningsändringar som behövs för att möjliggöra en effektiv samverkan mellan myndigheterna och ändamålsenligt förena sekretess och myndigheternas tillgång till uppgifter för sina åligganden. Detta uppnås knappast med en återgång till den tidigare gällande ordningen. Inte heller blir det någon förenkling för de uppgiftslämnande företagen. 5.2.2Gemensam uppgiftsinsamling och en gemensam databas hos eller Ett annat alternativ är att antingen eller sköter insamlingen av uppgifter åt båda myndigheterna. För att underlätta för företagen skulle en reglering kunna införas som innebär att myndigheterna samordnar vilka uppgifter som ska lämnas. Insamlingen skulle således göras gemensamt. Uppgifterna skulle kunna samlas i en databas hos den ena myndigheten som även den andra myndigheten får tillgång till. En fördel med det här alternativet är att uppgiftsinsamlingen sköts av endast en myndighet, vilket förenklar framför allt för de uppgiftslämnande företagen. Det bör också innebära ökad effektivitet och högre kvalitet. Genom den gemensamma databasen kan båda myndigheterna enkelt få tillgång även till de uppgifter som samlats in för den andra myndighetens verksamhet. En nackdel även med det här alternativet är dock att och inte kan dra nytta av SCB:s kompetens när det gäller insamling och bearbetning av stora uppgiftsmängder. Överväganden avseende en ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter 5.2.3Gemensam uppgiftsinsamling och en gemensam databas hos SCB Ett tredje alternativ är att liksom i föregående alternativ uppgiftsinsamlingen sker gemensamt och samordnat och att uppgifterna samlas i en gemensam databas, men att uppdraget att ansvara för insamlingen och för databasen läggs på SCB. Såvitt avser sker detta med stöd av de tidigare beskrivna avtalen mellan och . En liknande ordning skulle kunna införas för . Alternativet medför dock att SCB kommer att handha uppgifter som inte faller inom ramen för dess kärnverksamhet, statistikverksamheten. Det bör också framhållas att kravet att uppgifter insamlade för statistikändamål inte ska få användas för övervakning eller tillsyn endast kan tillgodoses om uppgifter för statistik inte behandlas tillsammans med uppgifter för övervakning och tillsyn i den gemensamma databasen. Enklast skulle detta åstadkommas genom att uppgifter insamlade enbart för statistik inte alls får behandlas i den gemensamma databasen. Det är inom övervakningen och tillsynen som uppgiftsutbytet behöver underlättas. Denna lösning hindrar inte att uppgifter för övervakning och tillsyn som samlas in och lagras i den gemensamma databasen även kan användas för statistikproduktion. Med tanke på den stränga sekretess som gäller i statistikverksamhet kan några principiella betänkligheter kan knappast riktas mot att uppgifter insamlade för tillsyns- och övervakningsändamål används också för framställning av statistik, se vidare avsnitt 6.2.3 och 6.2.4. En ordning som innebär att och av uppgifter samordnas och görs av SCB samt att uppgifterna samlas i en gemensam databas för , och är det alternativ som bäst tillgodoser såväl kravet på bättre samordning av uppgiftsinsamlingen som kravet att och ska få tillgång även till de uppgifter som samlats in för den andra myndighetens verksamhet som SCB:s särskilda kompetens tas till vara. Överväganden avseende en ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter företrädarna för och för i utredningen har förklarat att de gärna ser en sådan lösning. Lösningen innebär dock att SCB kommer att ägna sig åt en verksamhet som ligger utanför dess vanliga uppdrag – nämligen att åt andra myndigheter sköta insamling av uppgifter som primärt inte ska används för statistikproduktion. Det är dock vad SCB gör med stöd av avtalet med . Några principiella invändningar kan knappast riktas mot detta förutsatt att frågan författningsregleras. De skäl som föranlett denna ordning – behovet av en effektiv ordning och tillvaratagandet av SCB:s kompetens – finns det inte någon anledning att ifrågasätta. SCB:s företrädare i utredningen har också förklarat att myndigheten är beredd att medverka i en sådan ordning. Den ordningen kommer att kräva en helt ny rättslig reglering. Det angelägna i att myndigheternas uppgifter ska vara författningsreglerade, att uppgifter insamlade för statistikändamål inte ska användas för tillsyn eller övervakning och att sekretessen inte ska bli strängare bör beaktas vid utformningen av den nya regleringen. Detsamma gäller eventuella integritetsaspekter. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 6. 6Överväganden avseende den rättsliga regleringen I kapitel 5 diskuterades olika alternativ för utformningen av en ordning som på ett effektivt sätt ska tillgodose de behov som finns av att producera statistik samt tillgodose och behov av uppgifter för sin övervakning och tillsyn. Vid en jämförelse mellan de olika alternativen framträdde en ordning med gemensam uppgiftsinsamling med hjälp av SCB och en gemensam databas för , och som den bästa lösningen. I detta kapitel behandlas den rättsliga reglering som behövs för en sådan ordning. Se också författningskommentaren i kapitel 9. I avsnitt 5.1.1 framhölls att det är ett rättsligt krav att uppgifter som rör förhållandet mellan det allmänna och enskilda och som innebär skyldigheter för enskilda ska ha lagstöd. I riksbankslagen och i de olika lagarna om finansiella marknader och företag anges att olika aktörer är skyldiga att lämna uppgifter till och . Om mottagandet av uppgifterna ska skötas gemensamt och dessutom av SCB aktualiserar det frågan om ändringar i dessa lagar och i de författningar som beskriver de olika myndigheternas uppgifter. Överväganden avseende den rättsliga regleringen 6.1.1Riksbankslagen och lagarna om finansiella marknader och företag Som jag redogjort för framgår det inte av riksbankslagen att företagen ska lämna sina uppgifter till SCB. Jag anser att det av lagen bör framgå att får överlämna till SCB att samla in uppgifter som behövs för att övervaka betalningssystemets stabilitet och som underlag för statistik över betalningsbalans och utlandsställning. På samma sätt bör det av de olika lagarna för finansiella marknader och företag framgå att det får föreskrivas att uppgifter i vissa fall ska lämnas till SCB i stället för till . och får därefter i sina respektive föreskrifter reglera i vilka fall detta ska ske. All verksamhet som SCB åläggs i sin instruktion, även uppdragsverksamheten, utgör statistikverksamhet. Det kan sägas bli en ny uppgift för SCB att samla in uppgifter för och övervaknings- och tillsynsarbete (bortsett från den insamling som sker på uppdrag av genom de olika avtalen). Praktiskt sett torde det arbetet inte skilja sig från det arbete med insamling av uppgifter som sker inom statistikverksamheten. Insamling av uppgifter för övervaknings- och tillsynsändamål kan trots det inte karaktäriseras som statistikverksamhet. SCB:s arbete med att biträda och i deras övervaknings- och tillsynsarbete utgör därför en utvidgning i förhållande till de uppgifter som anges i SCB:s instruktion. Eftersom SCB är en myndighet under regeringen behöver uppgiften inte framgå av lag utan det är tillräckligt att ett tillägg görs i instruktionen. Överväganden avseende den rättsliga regleringen Bestämmelser om en gemensam databas bör samlas i en särskild lag. En sådan lag kommer i första hand att rikta sig till SCB och den innebär inte några åligganden för enskilda. Regleringen skulle därför kunna göras på lägre nivå än lag. Regelverket kommer dock att innebära en viss reglering även av och verksamhet. Eftersom regeringen inte får meddela föreskrifter avseende måste eventuella sådana föreskrifter ges i lag. Det kommer också att behövas särskilda sekretessregler för databasen och dessa måste beslutas i lag. En särskild lag med bestämmelserna på ett ställe skapar tydlighet. Det innebär också en lagtekniskt enkel lösning genom att det i riksbankslagen och instruktionerna för och kan hänvisas till den särskilda lagen. Jag föreslår därför att bestämmelser rörande databasen samlas i en särskild lag. Som tidigare konstaterats bör det vara SCB som ska sköta den gemensamma insamlingen av uppgifter. Det framstår som naturligt att SCB lagrar dessa uppgifter i en databas som blir gemensam för de tre myndigheterna. Genom att databasen förvaras hos SCB har den myndigheten tillgång till samtliga uppgifter i databasen. Någon form av sekretess bör gälla för uppgifterna i den, se avsnitt 6.2.7. För att även och trots en sådan sekretessreglering ska få tillgång till uppgifterna i databasen krävs det en särskild reglering, se avsnitt 6.2.5. Databasen ska i första hand tillgodose och behov av uppgifter så att de inom ramen för sin övervakning respektive tillsyn ska kunna göra olika sammanställningar och analyser. En av utgångspunkterna för utformningen av den nya ordningen för insamling och utbyte av uppgifter är att uppgifter som samlats Överväganden avseende den rättsliga regleringen in för att användas i statistikverksamhet inte ska få användas för övervakning eller tillsyn. Databasen ska därför inte innehålla några uppgifter som samlats in enbart för statistik. Som nämnts i avsnitt 5.2.3 kan det dock knappast riktas några principiella betänkligheter mot att de uppgifter insamlade för tillsyns- och övervakningsändamål som lagras i databasen även används för framställning av statistik, eftersom statistikverksamhet omgärdas av sträng sekretess. Databasen bör därför även få användas för att tillgodose , och behov av uppgifter för att producera statistik. Uppgifter som samlats in för övervakning och tillsyn En lag om en gemensam databas bör givetvis reglera vilka uppgifter som får lagras i den. Bestämmelser om skyldighet för olika aktörer att lämna uppgifter till och för deras övervakning och tillsyn finns i 6 kap. 9 § första och andra styckena riksbankslagen och i de olika lagarna för finansiella marknader och företag. Bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till kommer även att finnas i EU-förordningar. Närmast i tiden att införas ligger kapitaltäckningsförordningen, se avsnitt 2.7.2. En första avgränsning av vilka uppgifter som får lagras i databasen bör vara att endast uppgifter som samlats in med stöd av de nu nämnda bestämmelserna ska få finnas i den. och stöder sig dock på dessa bestämmelser om uppgiftsskyldighet såväl när de begär in uppgifter för att göra övergripande analyser av olika delar av det finansiella systemet som när de begär in uppgifter för en mer fördjupad granskning av ett enskilt företag. Jag anser dock att det vore olämpligt att i den här databasen ta in de uppgifter som och begär in för sådana granskningar av enskilda företag. En snävare avgränsning bör därför göras som innebär att endast sådana uppgifter som ingår i och program för periodisk rapportering ska få lagras i den gemensamma databasen, se avsnitt Överväganden avseende den rättsliga regleringen 3.1.3 och 3.2.3. Sådan uppgiftsskyldighet anges i föreskrifter som respektive beslutar. Inga uppgifter som samlats in enbart för statistik En av de utgångspunkter som nämndes i kapitel 5 är att uppgifter insamlade enbart för framställning av statistik inte ska få användas för övervakning eller tillsyn. Uppgifter insamlade enbart för statistik förekommer framför allt hos SCB men kan även förekomma hos och . Om ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden förs över från till SCB, se kapitel 7, kommer det inte hos att förekomma några uppgifter insamlade enbart för statistik. SCB samlar in uppgifter som ska användas enbart för statistik med stöd av bestämmelser i lagen om den officiella statistiken (7–13 §§). Även samlar in uppgifter enbart för statistik med stöd av riksbankslagens bestämmelse om skyldighet att lämna uppgifter som behövs för betalningsbalansstatistik och för statistik över utlandsställningen (6 kap. 9 § tredje stycket). För att förhindra att uppgifter insamlade enbart för statistik ska användas också för övervakning eller tillsyn bör uppgifter insamlade med stöd av de nu nämnda bestämmelserna inte få lagras i den gemensamma databasen. För framställningen av andra statistikprodukter än de nu nämnda använder uppgifter som samlats in från finansinstitut m.fl. med stöd av riksbankslagens bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter som behövs för övervakningen av den finansiella stabiliteten (6 kap. 9 § första och andra styckena). Eftersom sådana uppgifter i första hand samlas in för övervakning av den finansiella stabiliteten bör de naturligtvis få lagras i databasen. Att databasen endast innehåller uppgifter som har samlats in för övervakning och tillsyn hindrar som tidigare nämnts inte att dessa uppgifter används även för framställning av statistik – om statistikframställning anges som ett tillåtet ändamål med uppgiftsbehandlingen. För framställningen av statistiken på finansmarknadsområdet är det nödvändigt att kombinera uppgifter som och samlar in för sin övervakning och tillsyn med uppgifter som är insamlade enbart för statistikändamål. Eftersom de senare uppgifterna inte får behandlas i databasen, får den som fram- Överväganden avseende den rättsliga regleringen ställer statistiken i stället ta ut uppgifter ur databasen och göra den bearbetning som är nödvändig utanför den. Den uppgiftsinsamling som ingår i det nuvarande samarbetet mellan SCB, och innefattar inte några personuppgifter. De lagrum som anger skyldigheten att lämna uppgifter till och utesluter emellertid inte att de båda myndigheterna begär att få in även personuppgifter. Det förekommer också att personuppgifter samlas in. Som ett exempel kan nämnas bolåneundersökning, se avsnitt 3.2.3. Dessa uppgifter för dock inte vidare utan de behandlas enbart inom myndigheten. Jag ser inte någon anledning att utvidga den nu rådande ordningen till att omfatta även personuppgifter. SCB har också motsatt sig en sådan ordning. För att undvika att sådana uppgifter lagras i den gemensamma databasen bör en särskild bestämmelse införas om att personuppgifter inte får behandlas i databasen. Om det skulle uppkomma ett behov av att behandla också personuppgifter krävs det ytterligare överväganden. Sådana uppgifter kan vara mycket integritetskänsliga och en noggrann avvägning måste göras mellan myndigheternas behov och den enskildes integritet. Bl.a. måste bestämmelserna i 2 kap. 6 § andra stycket RF och i PUL beaktas. 6.2.5Riksbankens och tillgång till uppgifterna i databasen Uppgifterna i databasen avses komma att omfattas av en ny sekretessregel. Den nya sekretessregeln innebär att uppgifterna får ett sekretesskydd som motsvarar den tillsynssekretess som gäller i och övervaknings- och tillsynsverksamhet, se avsnitt 6.2.7. SCB har tillgång till uppgifterna i databasen eftersom den kommer att förvaras hos den myndigheten. Ett utlämnande av uppgifterna till och skulle kräva en sedvanlig sekretessprövning. Eftersom det är angeläget att och Överväganden avseende den rättsliga regleringen kan använda sig av varandras uppgifter, se avsnitt 5.1.6, bör en sekretessbrytande reglering införas. En lösning skulle kunna vara att uppgifterna förs över till en databas hos eller . En mer kostnadseffektiv lösning är emellertid att och ges direktåtkomst till databasen hos SCB. Databasens ändamål är att tillgodose behovet av uppgifter både för övervakning och tillsyn och för statistik. och bör därför få direktåtkomst till databasen såväl i sina verksamheter för övervakning och tillsyn som i verksamheterna för framställning av statistik, jämför avsnitt 6.2.3. 6.2.6Registrering av uppgifter i databasen SCB har naturligtvis möjlighet att föra in uppgifter i databasen, eftersom den förvaras där. SCB kommer att registrera alla de uppgifter som samlas in åt och . och har därför inte något behov av att själva föra in uppgifter i databasen. De kommer att kunna använda sig av den för att söka och hämta ut uppgifter. Dock kan och ha behov av att registrera uppgifter i databasen om de sökfrågor de ställer till databasen så att de senare kan återanvända dessa. I praktiken handlar det om att ge sökfrågorna namn. Det underlättar uppgiftsutbytet mellan myndigheterna eftersom en tjänsteman vid den ena myndigheten enkelt kan informera en tjänsteman vid den andra myndigheten om en registrerad sökfråga med ett särskilt namn. Någon särskild reglering av detta torde inte behövas. 6.2.7Sekretess för uppgifterna i databasen I databasen kommer uppgifter som har samlats in för övervakning och tillsyn att lagras. När sådana uppgifter förekommer i övervakningsverksamhet eller tillsynsverksamhet omfattas de av tillsynssekretessen i 30 kap. 4 § OSL, se avsnitt 2.5.3. Eftersom syftet med databasen är att den ska användas i och tillsyns- och övervakningsverksamhet kan den inte anses röra statistikverksamhet, se avsnitt 2.5.2. Överväganden avseende den rättsliga regleringen Det får också förutsättas att verksamheten med databasen kommer att organisatoriskt hållas åtskild från SCB:s övriga verksamhet. Det blir alltså fråga om en självständig verksamhetsgren hos SCB, se avsnitt 2.5.1. Detta medför att uppgifterna i databasen inte kommer att omfattas av statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL. Tillsynssekretessen i 30 kap. 4 § OSL blir inte heller tillämplig på en sådan verksamhet eftersom SCB inte utövar tillsyn. För att uppgifterna inte ska förlora det sekretesskydd de skulle ha haft om och själva samlat in uppgifterna bör det införas en särskild sekretessreglering för uppgifterna i databasen. Denna bör vara utformad på samma sätt som tillsynssekretessen, dvs. med ett rakt skaderekvisit för uppgifter om dem som övervakningen och tillsynen avser samt absolut sekretess för tredjemansuppgifter. Att arbetet med den gemensamma databasen hålls organisatoriskt åtskilt från statistikverksamheten medför även att uppgifter i den senare verksamheten som omfattas av statistiksekretess inte kan lämnas ut till den organisatoriska del inom SCB där arbetet med den gemensamma databasen sker. 7Ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden I utredningens uppdrag ingår också att analysera om det finns skäl att flytta ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden från till SCB. Enligt direktiven ska utredningen redovisa avvägningar mellan effektivitets- och integritetsintressen samt redogöra för hur en sådan överflyttning bör ske. huvuduppgift är att ansvara för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning som rör finansiella marknader och finansiella företag (1 § förordningen med instruktion för ). är också samordningsorgan för tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. är också statistikansvarig myndighet för ämnesområdet Finansmarknad (se bilagan till statistikförordningen). Den officiella statistiken, och därmed även statistiken inom ämnesområdet Finansmarknad, ska enligt 3 § statistiklagen finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Det innebär att statistiken har ett utåtriktat syfte. använder sig inte av statistiken för den nämnda tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen. Den officiella statistiken inom ämnesområdet Finansmarknad är uppdelad på fyra statistikområden nämligen Finansräkenskaper, Aktieägarstatistik, utom försäkring samt För- Ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden Inom dessa statistikområden produceras åtta olika statistikprodukter som utgör officiell statistik. 1.Finansräkenskaper, kvartal och år 4.Banker och kreditmarknadsföretag, tillgångar och skulder 5.Finansiella företag, årsbokslut 6.Investeringsfonder, tillgångar och skulder 7.1.2Insamling av uppgifter för och framställning av den officiella statistiken De uppgifter som ligger till grund för den officiella statistiken för finansmarknaden härrör från många olika källor. Huvuddelen av uppgifterna samlas in av SCB. Framförallt samlar SCB in flertalet uppgifter som behövs för Finansräkenskaperna (1). Finansräkenskaperna är den dyraste statistikprodukten inom det här området. Kostnaden för framställning av Finansräkenskaperna står för ungefär två tredjedelar av den totala kostnaden för den officiella statistiken för finansmarknaden. SCB samlar även in de uppgifter som behövs för Sparbarometern (2) och Aktieägarstatistik (3). Underlaget för statistikprodukten och kreditmarknadsföretag (4) kommer helt från finansmarknadsstatistik. Uppgifterna till den undersökningen samlas in av SCB på uppdrag.