sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Service- nivåavtalen definierar vilken tjänst som ska levereras och med vilken kvalitet. Avtalen talar för att en länspolismästare skulle kunna låta en annan polismyndighet utföra vissa tjänster och fort- farande ha kontroll på det totala verksamhetsresultatet. Några vitesklausuler eller andra sanktionsvillkor används av naturliga skäl inte inom polisen. Det innebär att konsekvensen av ett eventuellt Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur avtalsbrott normalt uteblir. Därmed har länspolismästaren vid köp av tjänster från en annan myndighet inte möjlighet att i praktiken påverka egna myndighetens resultat fullt ut. Nuvarande polisorganisation med 21 polismyndigheter som har eget verksamhetsansvar och eget ekonomiskt ansvar hindrar således en effektiv samverkan. När det uppstår behov av rörlighet av resur- ser eller arbetsuppgifter över länsgränserna finns det med rådande modell för ledning och styrning en inbyggd tröghet att tillmötesgå sådana önskemål. Kravet på självfinansiering av begärda insatser, tillsammans med svåradministrerade system för interndebitering, försvårar i praktiken samverkan i operativa och andra frågor. Ett exempel på detta är att inom flera olika områden, bland annat taktik, utbildas instruktörer centralt på för att genomföra utbildningar med central kursplan lokalt i polis- myndigheterna. Då varje polismyndighet själva förfogar över sina egna instruktörer har samverkan mellan myndigheterna varit mycket begränsad. Situationer har uppstått där den ena myndig- heten är klar med utbildningsinsatsen och har instruktörer över medan den andra myndigheten har svårt att hinna klart på grund av brist på instruktörer. Då varje polismyndighet har sin egen budget har det funnits motstånd mot att låna ut instruktörer till andra polismyndigheter. Även det faktum att polismyndigheterna gör olika tolkningar av det nationella arbetstidsavtalet för polisen försvårar samverkan. Detta har visat sig problematiskt t.ex. när en aktionsgrupp som arbetar mot grov organiserad brottslighet ska samverka med en annan aktionsgrupp i en annan polismyndighet. Samverkan mellan polismyndigheterna vad avser bekämpning av mängdbrott innebär också svårigheter som är begränsande. Internrevisionen vid Riks- polisstyrelsen har i rapporten av lednings- och styr- ningsprocessen vid polismyndigheterna uppmärksammat detta som en tröghet vid omfördelning av resurser, vilket innebär en bristande flexibilitet.16 Ansvaret för polisverksamheten inom ett polisdistrikt ligger på den som har det territoriella ansvaret. Belastningen på olika orter eller inom geografiska områden är inte statisk utan behoven varierar och rum. Det finns ett nationellt intresse av en större flexibilitet så att resurserna kan flyttas dit där de behövs mest på både kort och lång sikt. Vissa polismyndigheter har behov 16 , 2010. Granskning av lednings- och styrningsprocessen vid polis- myndigheterna. IR-977-521/10. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur av säsongsförstärkning, t.ex. och under vinter- säsongen och . För dessa myndigheter inne- bär det stora påfrestningar på den egna verksamheten om möjlig- heten till säsongsförstärkning uteblir eller endast sker i begränsad omfattning. För att kunna bedriva en effektiv polisverksamhet krävs resursförstärkning inte bara av uniformerad polis för att arbeta förebyggande mot främst våld i offentlig miljö och trafik- övervakning utan också möjlighet att utreda brotten i nära anslut- ning till att de anmäls. I de ärenden som inte kan slutföras i nära anslutning till anmälan förlorar polisen både tempo och kvalitet i utredningarna eftersom såväl målsäganden som vittnen och miss- tänkta endast befinner sig på orten under semester- veckan. Ett annat exempel är att arbetsbelastningen vid polismyndig- heterna varierar . De myndigheter som ligger vid kusten med attraktiva turistorter har naturligt ett helt annat tryck än inlandsmyndigheter. Någon strukturerad nationell planering för förstärkningsrörelser finns inte utan varje polismyndighet planerar sin verksamhet och semester- planering för personalen. Inom samverkansområdena sker en viss gemensam verksamhetsplanering för att klara arbetstoppar vid t.ex. midsommar och festivaler av olika slag. Det finns en uppenbar risk för att polismyndigheten i första hand ser till sina egna behov och i andra hand möjligheten att förstärka en annan polismyndighet. Om myndigheterna inte kan enas har möjlighet att, enligt 10 § förordningen med instruktion för , besluta om polisförstärkning från ett polisdistrikt till ett annat. Denna möjlighet har utnyttjats i ytterst begränsad utsträckning och då främst i situationer när inte förutsättningarna att använda natio- nella förstärkningsorganisationen varit uppfyllda. Någon nationell bedömning av förstärkningsrörelser sker inte och därmed görs inte heller någon helhetsbedömning av behoven för svensk polis. När den nationella förstärkningsorganisationen används innebär det att även dess ledningsorganisation deltar, eftersom endast led- ningsfunktionerna vid förstärkningsorganisationen har kompetens för det specifika arbetssättet. Dock är det uteslutande polis- myndigheten i distriktet som har rätt att utöva ledning inom det egna geografiska området. lednings- kompetens kan endast efter formell delegation vara stöd till polismyndighetens egen resurs, vilket givetvis försvårar effektiv ledning. Då delegationsordningen ser olika ut i polismyndigheterna Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur ligger också besluten på olika nivåer och hos olika funktioner, vilket ytterligare försvårar ett effektivt samarbete. Myndighetsgränserna kan också vara ett bekymmer om flera myndigheter vill samordna vissa funktioner för att kunna effektivi- sera verksamheten. Om flera myndigheter t.ex. vill samarbeta om gemensam vapenhandläggning behöver vapenhandläggaren dubbla inloggningskort med fingerade personnummer för att få behörighet i den myndighet där handläggaren inte är anställd. Detsamma gäller vissa andra ärendehanteringssystem. Det förekommer också att en befattningshavare har ett visst beslutsmandat i en myndighet och ett annat i en annan myndighet. Det kan röra sig om vem som får besluta om att det ska göras t.ex. husrannsakan. Det är i sig inte ett stort problem med att befatt- ningshavare har olika beslutsmandat så länge verksamheten strikt håller sig inom myndigheten. I och med att myndigheterna i ökande grad samarbetar i olika frågor blir detta förhållande mer problematiskt. Detta kan illustreras av att en person som arbetar inom två samverkande myndigheter genom att ansvara för en viss typ av verksamhet i båda myndigheterna kan få skilda besluts- befogenheter beroende på inom vilken myndighet frågan uppstår. Detta får anses vara en ordning som motverkar samverkan och arbetet med att säkra kvalitet och effektivitet. 5.3.6Hinder för samordning av operativ verksamhet Polisen samordnar verksamhet såväl på regional som på nationell nivå. Dagens organisation utgör dock hinder för att sam- ordna operativ verksamhet i den omfattning som krävs för att kunna bedriva en effektiv och flexibel verksamhet. Behovet av att samordna operativ verksamhet ökar i takt med internationalisering och globalisering. Brottsligheten följer inte nations- eller myndig- hetsgränserna. Gränserna kan tvärtom fungera som skyddsnät för brottslingarna, som de medvetet kan dra nytta av. Det finns behov av att på regional och nationell nivå leda och samordna viss verk- samhet för att kunna bekämpa brottsligheten. För samordning av den operativa verksamheten ställer också sekretessbestämmelser upp hinder genom att försvåra utbytet av uppgifter mellan polis- myndigheterna, vilket behandlas vidare i avsnitt 5.3.10. Ett exempel på samordningsbehov är vid bekämpningen av seriebrottslighet av mängdbrottskaraktär där polisen behöver Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur utveckla den strategiska planeringen och stärka sin förmåga och bli bättre på att upptäcka samt lagföra denna typ av brottslighet. Från effektivitetssynpunkt krävs att genomför natio- nell samordning och att styrelsen har förutsättningar att fatta beslut och leda verksamheten. En sådan ordning har tillskapats genom frivilliga skriftliga överenskommelser mellan och polismyndigheterna. Bekämpningen av seriebrottslighet har en tydlig koppling till medborgarnas förtro- ende för polisens förmåga att klara upp brott, inte minst ur ett trygghetsskapande perspektiv. Polisens förmåga att avbryta brotts- lig aktivitet och på ett professionellt sätt utreda t.ex. åldringsbrott skapar förutsättningar för ett brottsofferarbete som bidrar till ökad trygghet för drabbade målsäganden. Andra exempel på aktuell seriebrottslighet är bidragsbrott och assistansbedrägerier.17 Ett annat område som kan lyftas fram för att illustrera samord- ningsbehovet är polisens förmåga att agera vid brottsligt angrepp mot kärnteknisk anläggning eller vid olycka i sådan anläggning. Det finns ett starkt behov av att kunna leda och samordna denna verk- samhet på nationell nivå. Dagens organisation och Rikspolis- styrelsens begränsade mandat ger inte förutsättningar att leda verk- samheten nationellt. finns kärnkraftverk för elproduktion i tre län samt för forskning m.m. i ytterligare två län. Polismyndig- heten inom vars geografiska område en anläggning är placerad har ansvaret för att planlägga samt upprätthålla den förmåga som krävs för polisens uppdrag. Det är således den lokala polismyndigheten som både planerar och leder verksamheten vid en olycka eller angrepp och som gör avväganden om vilken förmåga som ska upp- rätthållas. Dessa polismyndigheter samverkar men det finns skillnader i såväl ledningsfilosofi och organisationsstruktur som kompetensförsörjning för att upprätthålla förmågan. Detta försvå- rar samarbetet mellan polismyndigheterna och förstärkande enheter från främst () och piketen från de tre storstadsmyndigheterna. Enligt 3 § förordningen med instruktion för svarar för samordning av bl.a. polisens planering för sådana händelser där intresset av samordnade insatser är särskilt framträdande. Rikspolis- styrelsen arbetar med stöd av denna bestämmelse tillsammans med 17 Av beslutsprotokoll , A-121-754/11, från framgår att polisen ska flytta fram sina positioner när det gäller bekämpning av seriebrottslighet. Av beslutet framgår att uppföljning av verksamheten ska genomföras och redovisas till riks- polischefen . Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur berörda polismyndigheter och andra myndigheter som har i upp- drag att säkerställa säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna. Syftet är att utveckla verksamheten vad avser likartade insatsplaner, likformig utbildning m.m. Gemensamma övningar som avser sam- hällets förmåga att hantera konsekvenserna av en kärnteknisk olycka genomförs i syfte att utveckla den egna verksamhetens krishanteringsförmåga. 5.3.7Hinder för samordning inom områden som kräver specialistkompetens Det finns ett flertal områden där polismyndigheterna har behov av specialkompetens för att klara uppdraget och där dagens organi- sation med 21 polismyndigheter med skiftande storlek utgör ett hinder för att uppnå såväl rättssäkerhet som kostnadseffektivitet. Ett exempel på detta är kriminalteknik och it-forensisk verksam- het. Alla polismyndigheter har en teknisk rotel med kriminal- tekniker och viss grundläggande laboratorieverksamhet. De flesta polismyndigheterna har även lokala brottsplatsundersökare som utför tekniska undersökningar vid t.ex. bostadsinbrott, skade- görelse och misshandel. I de tre större polismyndigheterna finns därutöver en mer utvecklad laboratorieverksamhet som utför egna undersökningar av spår från brottsplatser m.m. De polismyndig- heter som inte har denna kompetens skickar i större utsträckning sina spår för analys till . Strukturen med fristående myndigheter, där saknar föreskriftsrätt avseende det kriminaltekniska området, till- sammans med obalansen i myndighetsstorlek utgör också i detta avseende ett hinder för en effektiv verksamhet. Storleken på polis- myndigheterna skapar helt olika förutsättningar att rent resurs- mässigt kunna utveckla förmågan vad avser kriminalteknisk verk- samhet. Detta gäller på samma sätt för den it-forensiska verksam- heten som är organiserad på olika sätt inom myndigheterna och bemannad i varierande grad. De tre storstadsmyndigheterna har en särställning vad gäller alla specialistfunktioner. Effekterna av dessa skillnader är att den kriminaltekniska verk- samheten skiljer sig åt mellan polismyndigheterna avseende såväl kvalitet som volym. Vidare innebär många myndighetsgränser svå- righeter att nå samsyn, skapa samordning och gemensamma prio- riteringar. T.ex. kan vissa polismyndigheter prioritera att arbeta Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur med att säkra och identifiera skoavtryck eller utföra brandplats- undersökningar i stor omfattning medan andra polismyndigheter har en helt annan prioritering i sin kriminaltekniska verksamhet. Teknisk bevisning har en stor tyngd i rättsprocessen och blir därmed en rättssäkerhetsfråga. Kvalitets- och kompetens- säkring i alla led från brottsplats till domstol är avgörande. Den nuvarande organisationsstrukturen är ett hinder för att säkerställa att förutsättningarna för att upprätthålla och använda rätt kompe- tens finns och fungerar när så krävs. Orsakerna till detta ligger framför allt i avsaknad av en tydlig ansvarsfördelning av vad det är som ska göras lokalt, regionalt (samverkansområde) och nationellt. Obalansen i myndighetsstorlek är naturligtvis även här en bidra- gande faktor. Behovet av specialistkompetens och operativ samordning på såväl nationell som regional nivå avseende polisiärt underrättelse- arbete på internet är stort. Den svenska polisens arbete på internet har fram till uteslutande varit reaktivt, dvs. polisen utredde tidigare olika typer av brott i vilka internet hade en större eller mindre betydelse. I och med att polisen arbetar mer underrättelsebaserat och proaktivt har betydelsen av internet ökat markant. I polisens underrättelseverksamhet på inter- net finns mycket information att ta del av och bearbeta. Diskus- sioner förs på internet om brottslighet. T.ex. sker handel med anabola steroider till största delen på internet och stora delar av förmedlingen av prostitution som tidigare ägde rum på gatan sker nu på nätet. Med kunskap från internet kan underlag till hotbilds- rapporter, trender m.m. tas fram som i sin tur ligger till grund för beslut om prioritering av operativa insatser. Beträffande denna verksamhet finns stora olikheter mellan myndigheternas möjlig- heter att kunna ha rätt kompetens och tillräckliga resurser. Flerta- let myndigheter saknar personal med kompetens i särskilda meto- der för att inhämta information från internet. Också polisens hemliga teleövervakning och informatörs- verksamhet är i detta avseende problematisk. Hemlig teleövervak- ning är en resurskrävande verksamhet för polismyndigheterna som under långa perioder avsätter polispersonal för övervakning. Genom att flera polismyndigheter samverkar om gemensam hemlig telefonavlyssning kan såväl ekonomiska fördelar som frigörande av poliser för t.ex. yttre spaning ske. Sårbarheten vad gäller kompe- tensförsörjning kan också minimeras. Informatörsverksamheten är en mycket känslig verksamhet där kravet på rättsäkerhet är särskilt Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur Att varje polismyndighet ska upprätthålla alla de kompetenser som krävs för området är inte realistiskt. Genom att samverka mellan flera polismyndigheter om vissa funktioner upp- nås dels högre rättssäkerhet, dels ekonomiska fördelar. utnyttjas inte arbetssättet i den utsträckning som skulle kunna ske på grund av att varje enskild myndighet inte anser sig ha möjlighet att avsätta resurser och upprätthålla kompetensen. Ännu ett exempel på hur nuvarande organisation innebär svårig- heter för samordning är polisens bombhundsverksamhet. Denna bedrivs vid de tre stora polismyndigheterna och är en natio- nell resurs som ska försörja polisens totala behov. Det är dock de tre polismyndigheterna själva som avgör hur många bombhundar med förare som ska finnas vid myndigheten. Någon nationell hel- hetsbedömning av behov och förmåga sker inte och ekonomiska medel för att upprätthålla en tillräcklig nivå fördelas inte till de tre polismyndigheterna. Av förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndig- heter framgår att myndigheter som anges i förordningen ska ha ett miljöledningssystem som ska integrera miljöhänsyn i myndighetens verksamhet. anges i förordningen men inte polismyndigheterna. Vissa polismyndigheter har ifrågasatt när sty- relsen begär in underlag från dem för att kunna sammanställa den årliga redovisning som avlämnas i samband med årsredovisningen. Ytterligare ett område där nuvarande organisationsstruktur med 21 polismyndigheter leder till kvalitetsbrister är enligt kommitténs uppfattning verksamheten med analys och uppföljning av myndig- hetens resultat. Det finns ett behov av att stärka förmågan att ana- lysera uppnådda resultat i syfte att förbättra styrningen av verk- samheten och fördjupa resultatkulturen inom organisationen. Resultatuppföljningen ska stödja utvecklings- och förbättrings- arbetet inom polisen. Uppgiften att analysera verksamhetens sam- lade resultat är ett nationellt ansvar men för att kunna klara detta krävs ett underlag av hög kvalitet från samtliga polismyndigheter. Dagens organisationsstruktur med 21 polismyndigheter försvårar arbetet. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur 5.3.8Arbetsrättsliga begränsningar för ökad flexibilitet och rörlighet Att de olika polismyndigheterna är anställningsmyndigheter med- för att det föreligger hinder för arbetsgivaren enskilt att omfördela resurser från en myndighet till en annan när verksamhetens krav på bemanning förändras. Som arbetsrätten är utformad får arbetstaga- ren en ny anställning när han eller hon eller tillsvidare flyttar till en annan polismyndighet. Ett annat arbetsrättsligt hinder för ökad rörlighet, kopplat till att det inom polisen finns olika anställningsmyndigheter, är att det i princip saknas rättsliga möjlighet att tidsbegränsat anställa någon vid en annan polismyndighet . Sådan möj- lighet finns endast för anställning vid Rikspolisstyrelsen.18 Denna problematik har aktualiserats vad avser poliser som ingår i de aktionsgrupper som finns vid åtta polismyndigheter inom ramen för satsningen mot grov organiserad brottslighet. Ett hinder mot rörlighet mellan olika anställningsmyndigheter är att anställningsvillkoren i viss utsträckning tillämpas olika. Något som dels beror på att lönesättningen ska vara individuell och att varje polismyndighet har och har haft betydande autonomi på lönesättningsområdet, dels på att övriga nationella anställningsvill- kor, däribland arbetstidsfrågor, tillämpas olika av polismyndig- heterna på ett sätt som inte enbart kan hänföras till de respektive myndigheternas olika förutsättningar. Detta hinder består alltså huvudsakligen av ett icke avsett konkurrensverktyg. Varje anställningsmyndighet inom polisen har arbetsmiljöansvar för de egna medarbetarna. Rikspolischefen har endast ett ansvar för att ta fram riktlinjer och metoder inom området samt för att svara för viss samordning. Uppgiftsfördelning (delegering) i enlighet med kraven i AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete kan inte göras över myndighetsgränserna. I de fall medarbetare arbetar vid annan myndighet än anställningsmyndigheten är det därför vanligt att överenskommelser skrivs avseende ansvarsfördelningen inom arbets- miljöområdet mellan anställningsmyndighet och den myndighet där medarbetare temporärt utför arbete om denna tjänstgöring sker 18 8 § förordningen med instruktion för . Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur Denna ordning är komplex och skapar i ökad omfattning oklarhet och problem då allt fler medarbetare inom polisen arbetar gränsöverskridande, dvs. vid en annan myndighet än den egna anställningsmyndigheten. Varje myndighet har ansvar för hur det systematiska arbets- miljöarbetet bedrivs inom den egna organisationen i syfte att före- bygga ohälsa och olycksfall samt för att stimulera till goda arbetsin- satser, samarbete och flexibilitet. Hur detta sker är avhängigt det engagemang, den kompetens och de resurser som står till respek- tive myndighets förfogande avseende arbetsmiljöarbetet. Då myn- digheterna varierar kraftigt inte minst avseende storlek innebär detta att även kvalitet och resurser i arbetsmiljöarbetet varierar. Konkret handlar det om att en myndighet inte alltid har nöd- vändiga arbetsmiljöresurser i samband med en krissituation, t.ex. avseende så kallad debriefing och avlastningssamtal. I sådana fall är det nödvändigt att andra myndigheter kan bistå samt även att myn- digheterna använder samma metoder och talar samma språk inom området. I den nuvarande polisorganisationen är detta inte alltid fallet. Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i belyste tydligt behovet av såväl samordning som gemen- samma metoder, inte minst inom arbetsmiljöområdet. Utveckl- ingen har därefter gått mot ökad samordning. Problemställningen är fortfarande aktuell och det är problematiskt att i tillräcklig utsträckning undanröja svårigheterna i nuvarande organisation. 5.3.10Sekretessregler kan hindra utbyte av information I polisens brottsbekämpande verksamhet gäller ofta sekretess för uppgifter om enskildas förhållanden. Dessutom gäller sekretess för uppgifter i förundersökning i brottmål, under- rättelseverksamhet eller i verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott.19 När uppgifter är sekretessbelagda med hänvisning till förunder- sökningssekretess eller för att skydda beslutade eller förutsedda åtgärder i det brottsbekämpande arbetet är det oftast inget problem att utbyta uppgifter mellan polismyndigheter eller mellan polis- myndigheterna och när det finns ett behov av detta. Det beror på att ett sådant informationsutbyte som regel inte 19 Sekretessen regleras bl.a. i 35 kap. 1 § och 18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400, OSL). Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur strider mot syftet med sekretessbestämmelsen. Detsamma gäller för informationsutbyte i underrättelseverksamheten. I de fall sekretess bedöms gälla till skydd för en enskilds förhål- landen finns däremot vissa hinder för utbyte av informationen. Detta beror på huvudregeln att sekretess gäller mellan myndig- heter, och således också för polismyndigheterna och Rikspolis- styrelsen.20 I dessa fall måste det därför finnas en sekretessbrytande bestämmelse för att en polismyndighet ska kunna lämna ut en sekretessbelagd uppgift till eller till en annan polismyndighet. Sådana bestämmelser finns t.ex. beträffande miss- tankeregistret och belastningsregistret. Uppgifter ur dessa register kan därför lämnas ut till en polismyndighet om de behövs i det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet.21 För att kunna bedriva ett effektivt brottsbekämpande arbete måste polismyndigheterna i vissa fall få omedelbar tillgång till varandras uppgifter genom direktåtkomst. Av tekniska skäl kan inte någon sekretessprövning av uppgifter i ett enskilt ärende ske i dessa fall. En polismyndighet kan därför inte ge en annan polis- myndighet direktåtkomst till sekretessbelagda uppgifter. En förut- sättning för direktåtkomst är därför att uppgifterna inte omfattas av sekretess i förhållande till den mottagande myndigheten. Modern teknik ökar möjligheterna att skapa överblick och sam- ordning i det brottsbekämpande arbetet och att utnyttja tillgänglig information på ett effektivt sätt. Men myndighetsgränserna gör att det finns svårigheter att utnyttja dessa möjligheter.