sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — 1993/94:KU21 s. 25 f. och avsnitt 7.2 ovan). Det ligger även i linje med ett uttalande från i fråga om internationell rättslig hjälp. Enligt det uttalandet får det inte bli fråga om att genom att bistå med sådan hjälp förfar på ett sätt som skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper (bet. 2001/02: KU21 s. 68). Det är alltså inte nödvändigt att upprätthålla en ordning som stänger möjligheterna till rättsligt bistånd helt, exempelvis i situa- tioner där skyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt rättsord- ningen i den begärande staten är i nivå med den svenska ordningen eller där rättsligt bistånd inte i övrigt strider mot grundläggande svenska rättsprinciper. Frågan är dock hur denna öppning i grundlagarna för internationellt samarbete ska utformas. I sammanhanget finns anledning att påpeka följande. Regleringen i fråga om internationellt rättsligt bistånd behöver vara relativt detaljerad när det gäller det praktiska genomförandet av sådant bistånd. Här avses bl.a. hur en ansökan ska utformas och till vem den ska ställas, vilken myndighet eller domstol som ska fatta beslut och andra bestämmelser inriktade på själva förfarandet. Bestämmelser av det slaget är nödvändiga även när det rör sig om bistånd som lämnas på grundlagsområdet. Sådana detaljbestämmelser behöver dock inte placeras på grundlagsnivå utan kan finnas i lag. Men de behöver självfallet ha stöd i en grundlagsbestämmelse som möjlig- gör att det lämnas rättsligt bistånd och anger under vilka förutsätt- ningar detta får ske. Lagen om internationell rättslig hjälp är här av särskilt stor bet- ydelse. Den är resultatet av en sammanslagning av ett antal lagar på området och hanterar centrala delar av det straffrättsliga samarbetet. Lagen bygger på en allmän princip om att en begärd åtgärd (t.ex. förhör eller frihetsberövande) får vidtas endast om motsvarande åtgärd hade kunnat vidtas vid en svensk förundersökning eller rättegång (se 2 kap. 1 § och prop. 1999/2000:61 s. 97 f.). I lagen görs sedan vissa undantag från denna princip, bl.a. genom att det för en del åtgärder inte tillämpas ett krav på s.k. dubbel straff- barhet. Det är tänkbart att låta en grundlagsbestämmelse om rättsligt bistånd vila på en liknande grundprincip, dvs. att rättsligt bistånd på tryck- och yttrandefrihetsområdet som huvudregel kan lämnas endast om åtgärden hade kunnat vidtas enligt TF och YGL. En sådan lösning skulle likna dagens situation som den har tolkats av rege- ringen och TYB, genom att knyta an till den s.k. exklusivitetsprincipen i 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL, dvs. principen att ingripanden med anledning av innehållet i ett grundlagsskyddat medium kräver stöd i grundlagarna. Bestämmelsen skulle då också klarlägga att samma principer gäller – som huvudregel – för internationellt rättsligt bistånd som för ingripanden enligt svensk rätt. Med den regleringsmodellen behöver grundlagstexten anpassas på ett mer uttryckligt sätt till frågan om internationellt rättsligt bistånd. Regleringen skulle därmed ansluta till TYB:s förslag i SOU 2004:114. Enligt det förslaget gjordes vissa undantag för den sär- skilda rättegångsordningen och brottskatalogen. Beredningen framhöll att den föreslagna regeln innebär inte att avsteg i övrigt görs från exklusivitetsprincipen (s. 332). Kommitténs slutsats är att en ordning av ungefär det angivna slaget bör införas. En bestämmelse som möjliggör lämnande av internationell rättslig hjälp bör införas i de kapitel i grundlagarna som innehåller allmänna bestämmelser (14 kap. TF resp. 11 kap. YGL). En sådan bestämmelse tydliggör att rättsligt bistånd kan lämnas även på det grundlags- skyddade området. betonar den att TF och YGL är exklu- siva straff- och processlagar även vid en begäran om rättslig hjälp som rör en tryck- eller yttrandefrihetsfråga. Den avgörande frågeställningen vid en utländsk begäran blir således om den efterfrågade åtgärden har stöd i TF eller YGL. Förut- sättningarna för att ingripa mot ett yttrande ska vara uppfyllda enligt grundlagarna. Vidare måste det finnas möjlighet enligt TF och YGL att rikta de begärda åtgärderna mot den eller de personer som pekas ut i t.ex. en ansökan från en utländsk åklagarmyndighet. Biståndet ska kunna avse ingripanden som är tillåtna enligt grundlagarna. Här avses inte enbart tvångsmedel och andra åtgärder som uttryckligen nämns där, utan också sådana åtgärder som möjliggörs genom hänvisning till allmän lag, se 14 kap. 5 § TF och 11 kap. 1 § andra stycket YGL (t.ex. anhållande, häktning, husrannsakan och telefonavlyssning). En praktiskt viktig aspekt är här att polisen inte utan stöd i grund- lagarna kan hålla förhör med t.ex. misstänkta, brottsoffer eller vittnen med anledning av en begäran om rättsligt bistånd. Som har framgått ovan är tanken med den nya bestämmelsen att den ska innebära en viss utökning av möjligheterna att lämna inter- nationellt rättsligt bistånd. Detta bör – i enlighet med TYB:s för- slag – åstadkommas genom en uppmjukning av grundprincipen om en särskild brottskatalog. Det blir därmed möjligt att lämna rättsligt bistånd om ansökan grundas på en gärning som är brottslig enligt utländsk lag och som motsvarar ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott, se främst 7 kap. 3–5 §§ TF. Det bör tydligt framgå att detta är en förutsättning för att bistånd ska kunna lämnas. Ett krav på dubbel straffbarhet ska således införas i den meningen att motsvarande gärning skulle ha varit straffbelagd enligt svensk tryck- och yttrande- frihetsrätt. Det här innebär en modifiering av det nuvarande kravet på s.k. dubbel täckning, dvs. att en gärning ska vara straffbar såväl enligt TF/YGL som enligt vanlig lag (normalt ). Förslaget innebär att jämförelsen inte längre ska göras med svensk vanlig lag, utan med lagstiftningen i den stat som begär rättsligt bistånd. Möjligheterna att lämna rättsligt bistånd bör givetvis gälla trots att den utländska prövningen av ansvar för brott m.m. inte kommer att ske enligt den särskilda svenska rättegångsordningen (med JK som allmän åklagare och där skuldfrågan avgörs av jury). I TYB:s förslag anges det särskilt att något sådant krav inte ska ställas. Detta får dock anses vara en självklarhet. Det är uppenbart att den svenske och svensk jury inte kan medverka i den utländska processen. Och något missförstånd kan inte gärna uppkomma. Redan genom att det sägs att internationellt rättsligt bistånd får ges måste det anses stå klart att det inte ställs krav på en svensk brottmålsprocess. Om det införs en möjlighet till internationellt rättsligt bistånd bör detta inte innebära en skyldighet för att alltid bifalla en ansökan när förutsättningarna i formell mening framstår som uppfyllda. Det kan t.ex. finnas fall då begäran kommer från en stat där kvaliteten på rättsordningen framstår som tveksam eller som på andra sätt inte ansluter sig till grundläggande demokratiska principer. Om en begäran om rättsligt bistånd i en sådan situation framstår som oacceptabel ur ett svenskt perspektiv bör det finnas möjlighet att avslå den. Att det finns en sådan bedömningsmån i den svenska prövningen bör komma till uttryck i bestämmelsen genom att det där anges att internationellt rättsligt bistånd får lämnas.... Kommittén har övervägt att i grundlagarna ge uttryckligt stöd åt en princip om att en ansökan om bistånd ska avslås om den står i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området. Bedömningen har dock gjorts att detta inte är nödvändigt mot bakgrund av den tydliga koppling till grundlagarnas exklusivitetsprincip som görs i kommitténs förslag. Med hänsyn till vad som har anförts närmast ovan, har regeringen dessutom möj- lighet att i prövningen väga in att en ansökan vid en friare bedöm- ning inte framstår som acceptabel enligt den svenska rättsord- ningen. En bestämmelse om internationellt rättsligt bistånd bör återspegla att åtal för vissa tryck- och yttrandefrihetsbrott förutsätter rege- Vilka gärningar som avses anges i tillämpnings- lagen med stöd av en delegationsbestämmelse i nuvarande 9 kap. 2 § andra stycket TF (se hänvisning i 7 kap. 1 § första stycket YGL). omfattas ett antal brott mot rikets säkerhet och allmän ordning (bl.a. spioneri och uppvigling). Motsvarande bestäm- melse föreslogs av TYB. När det gäller JK:s roll vid ansökningar om rättsligt bistånd bedömer kommittén att denna inte behöver läggas fast på grund- lagsnivå. Det är alltså inte nödvändigt med en särskild bestämmelse om att JK t.ex. ska höras över en ansökan om rättsligt bistånd (jfr tredje stycket i TYB:s förslag). Det kan dock finnas skäl att införa en sådan ordning i lag. Det torde även i övrigt få övervägas vilken roll som JK ska ha när åtgärder som avses med det rättsliga biståndet ska utföras. Som vi har nämnt ovan kan det finnas behov av att anpassa lagstiftningen i fråga om bl.a. internationell rättslig hjälp till de fall då grundlagarna är tillämpliga. Bestämmelsen om rättslig hjälp i grund- lagen bör ge stöd för sådan lagstiftning. De nu gjorda övervägandena bör komma till uttryck i bestämmelser med följande lydelse. Hän- visningar till andra lagrum har gjorts med utgångspunkt i den översyn av TF och YGL som behandlas i huvudavsnitt IV och kap. 23 (Författningskommentar). 5 § Internationellt rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd som är tillåten enligt denna grundlag. Rättsligt bistånd som gäller brott eller skadestånd med anledning av brott får dock lämnas endast om den gärning som avses motsvarar ett brott enligt sådan lag som avses i 1 kap. 11 § eller enligt 7 kap. eller 13 kap. 7 eller 8 §. Om den gärning som ligger till grund för begäran om internationellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 9 kap. 4 § andra meningen får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen. Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan enligt första stycket får meddelas i lag. 5 § Internationellt rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd som är tillåten enligt denna grundlag. Rättsligt bistånd som gäller brott eller skadestånd med anledning av brott får dock lämnas endast om den gärning som avses motsvarar ett brott enligt sådan lag som avses i 1 kap. 14 § första stycket eller enligt 5 kap. eller 11 kap. 2 eller 3 §. Om den gärning som ligger till grund för begäran om internationellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 7 kap. 4 § andra meningen får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen. Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan enligt första stycket får meddelas i lag. 22 Genomförandet av förslagen Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten och andra offentliga organ eller har andra samhälls- ekonomiska konsekvenser, ska sådana konsekvenser enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) redovisas i betänkandet. Enligt 15 § samma förordning ska också vissa andra konsekvenser av ett förslag redovisas. Det gäller konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar m.m., för jämställd- heten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. Innehåller ett betänkande förslag till nya eller ändrade regler ska enligt 15 a § nämnda förordning förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Det ska ske på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Enligt 16 § kommittéförordningen anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Vidare sägs i att kommittéer som lämnar förslag som förutsätter behandling av personuppgifter bör särskilt uppmärksamma konsekvenserna från integritetsskyddssynpunkt för den som uppgifterna avser. I våra direktiv har inte angetts att några särskilda konsekvens- beskrivningar ska göras. Merparten av våra förslag beträffande TF och YGL syftar till att göra grundlagarna tydligare och mer lättillämpade. Det är sålunda huvudsakligen fråga om ändringar av språklig och redaktionell natur. När det gäller de ändringar i övrigt som vi föreslår i TF och YGL kan följande nämnas. Förslaget om att utvidga distributionsplikten medför att den som har tillstånd att bedriva postverksamhet blir skyldig att distribuera också oadresserade försändelser. Det är en förändring jämfört med vad som har ansetts gälla. Liksom tidigare kan den som bedriver postverksamhet emellertid vägra att distribuera en försändelse om det sker av något annat skäl än försändelsens innehåll. Det innebär att ett mindre postföretag inte behöver distribuera en oadresserad försändelse om företaget saknar förutsättningar för det inom ramarna för sin befintliga organisation. Vidare har distributören rätt till ersättning för tjänstens utförande enligt samma villkor som gäller för verksamheten i övrigt. Vi kan mot denna bakgrund inte se att vårt förslag medför vare sig några kostnadsmässiga konsekvenser eller några andra sådana konsekvenser som ska redovisas i detta sammanhang. Vi föreslår vidare att det införs en delegationsbestämmelse för produktinformation. Förslaget innebär inte någon materiell förändring av gällande rätt, utan det är fråga om en kodifiering av vad som har ansetts gälla. Några nya skyldigheter och därmed följande kostnader för det allmänna eller för enskilda kan då inte anses följa av den föreslagna regleringen. Däremot synes den kunna förenkla framtida lagstiftningsarbete inom det aktuella området och underlätta det svenska förhandlingsarbetet inom EU. Vi föreslår också en ny bestämmelse om s.k. arkivdatabaser. Den underlättar för tidningsföretag som har databaser för arkivering av material som har publicerats i tidningen. Enligt bestämmelsen ska i fråga om ansvar och ingripande med anledning av brott samma regler gälla som för de skrifter som har arkiverats i databasen. Den föreslagna bestämmelsen får inte i sig några konsekvenser som bör redovisas här. Däremot kommer den anmälnings- skyldighet i fråga om databaserna som vi föreslår att medföra ekonomiska konsekvenser för den myndighet som berörs. Myndigheten för radio och tv har till uppgift att bl.a. handlägga frågor om utgivningsbevis för databaser och registrera anmälningar om utgivare i vissa fall. Det framstår som ändamåls- enligt att det blir samma myndighet som får till uppgift att registrera anmälningar och föra register om arkivdatabaser. Enligt vår bedömning kommer arkivdatabasregeln att få en ganska begränsad praktisk betydelse. Antalet anmälningar kommer troligen att vara förhållandevis litet. Mot den bakgrunden räknar vi med att arbetsbördan hos den berörda myndigheten ökar endast marginellt. Även om det inte finns någon möjlighet att täcka eventuella kostnadsökningar genom en anmälningsavgift, anser vi att dessa utan svårighet bör kunna finansieras inom befintliga ramar för myndighetens verksamhet. Och till viss del torde en eventuell ökning av myndighetens arbetsbörda och kostnader neutraliseras av ett minskat behov av kontroll och granskning vid utfärdande av utgivningsbevis, vilket lär bli följden av de förändringar som vi föreslår beträffande den s.k. databasregeln. Ett av våra förslag innebär utökade möjligheter till internationellt rättsligt bistånd inom det grundlagsskyddade området. har sådant bistånd inte ansetts kunna lämnas vid ingripanden med anledning av ett yttrande som faller inom grundlagarnas tillämpningsområde. Enligt vårt förslag ska detta emellertid kunna ske i fortsättningen i vissa fall. Det får till följd att det svenska rättsväsendet kommer att få bistå utländska myndig- heter i brottsutredningar som bedrivs i utlandet men där utredningsåtgärder behöver vidtas i . Det kan därvid bli aktuellt att här i landet t.ex. hålla förhör med en misstänkt, ta upp bevisning vid domstol eller besluta om beslag. En begäran om bistånd ska i det enskilda fallet handläggas enligt den lag som gäller för den form av bistånd som det är fråga om och lämnas av den myndighet som anges i lagen. En fråga är vilken roll som Justitiekanslern bör ha när en ansökan om internationellt rättsligt bistånd aktualiseras inom TF/YGL-området. Vi återkommer till den frågan nedan i avsnittet Behovet av ändringar i andra lagar. Den utökade möjligheten att lämna internationellt rättsligt bistånd på tryck- och yttrandefrihetsområdet kommer att innebära nya arbetsuppgifter för rättsväsendet. Det finns därutöver skäl att anta att antalet framställningar om rättsligt bistånd kan komma att öka något när det nu blir tydligt att det finns en möjlighet till sådant bistånd. Vi räknar därför med att förslaget kan innebära en viss ökning av arbetsbelastningen hos de berörda myndigheterna. Hur många ärenden det kan bli fråga om är naturligtvis svårt att säga. Med hänsyn till att utrymmet för att lämna rättsligt bistånd kommer att vara förhållandevis begränsat, uppskattar vi att det inte kommer att röra sig om mer än något eller några enstaka ärenden . Vi bedömer att denna ökning inte kan anses kräva någon förstärkning av anslagen till de berörda myndigheternas verksamheter. Vårt förslag om att ändra den särskilda åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § innebär att ribban för att väcka allmänt åtal för ärekränkningsbrott sänks något jämfört med . Men även i fortsättningen kommer det att krävas att allmänt åtal är påkallat från allmän synpunkt. Förslaget innebär inte heller någon utvidgning av det straffbara området. Det är därför troligt att lagändringen inte kommer att resultera i annat än en marginell ökning av antalet allmänna åtal för den aktuella brottstypen. Vi har kunnat konstatera att allmän åklagare väcker åtal för ärekränkningsbrott i betydligt större utsträckning än JK. Vår omedelbara strävan har inte varit att förändra den åtalspraxis som har utbildats utanför det grundlagsskyddade området. Det har emellertid inte bedömts som möjligt att åstadkomma en förändring av JK:s åtalspraxis utan en lagändring. Av hänsyn till tryck- och yttrandefrihetsintresset har det inte heller ansetts lämpligt att begränsa lagändringen till enbart det grundlagsskyddade området. Den förhållandevis försiktiga uppmjukning av åtalsprövningsregeln som vi har föreslagit synes huvudsakligen hålla sig inom ramarna för den åtalspraxis som tillämpas av allmän åklagare. Den som väcker enskilt åtal för ärekränkning har ofta vänt sig till JK i förhoppning om att allmänt åtal ska väckas men fått avslag. Det framstår mot den bakgrunden inte som troligt att de ändrade åtalsprövningsreglerna i sig kommer att medföra ett större antal förtalsanmälningar hos JK. De fall där JK kan förväntas väcka allmänt åtal bedömer vi vara så få att de endast kommer att leda till en mycket begränsad kostnadsökning hos JK. Sammantaget anser vi att förslaget inte kan förväntas medföra någon nämnvärd ökad arbetsbelastning för vare sig JK eller rättsväsendet i övrigt. Vårt förslag om att JK ska anses vara behörig åklagare när det i vissa fall är osäkert vem som är rätt åklagare innebär i huvudsak ett förtydligande av vad som redan anses gälla. Vi kan inte se att förslaget skulle komma att få några ekonomiska konsekvenser för En mindre positiv effekt uppkommer därigenom att några utredningsåtgärder inte behöver vidtas i ett inledningsskede där behörigheten är osäker. Den föreslagna förändringen av den s.k. kvittningsregeln i 10 kap. 4 § tillämpningslagen innebär att förutsättningarna för kvittning förändras något jämfört med , framför allt för att undvika att tillämpningen kommer i konflikt med . Kvittning av rättegångskostnaderna ska dock ske endast i undantagsfall. Man kan därför inte räkna med att den begränsade möjligheten till kvittning kommer att leda till någon större ökning av antalet processer. Effekterna av ändringen framstår således som begränsade för rättsväsendet. När det gäller våra förslag i övrigt gör vi bedömningen att de inte kan antas leda till några kostnadskonsekvenser. Våra förslag kan inte anses ha någon direkt betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Vi har beträffande den förändrade åtalsprövningsregeln gjort bedömningen att den inte kommer att få några nämnvärda preventiva effekter för ärekränkningsbrottsligheten som sådan. Förslaget om en regel om internationellt rättsligt bistånd skulle emellertid indirekt kunna bidra till en ökning av möjligheterna att beivra svenska brott. Det är tänkbart att de stater som ställer krav på ömsesidighet vid rättsligt bistånd blir mer benägna att bistå med utredningsåtgärder än de är . Vidare kan internationellt rättsligt bistånd i många fall antas förutsätta behandling av personuppgifter. Som har angetts ovan sägs det i att kommittéer som lämnar förslag som förutsätter behandling av personuppgifter bör särskilt uppmärk- samma konsekvenserna från integritetsskyddssynpunkt för den som uppgifterna avser. Den behandling av personuppgifter som kan krävas med anledning av vårt förslag till en regel om internationellt rättsligt bistånd är motiverad av intresset att kunna bistå med att beivra brott. Detta intresse får anses väga tyngre än den misstänktes intresse av skydd för den personliga integriteten. Också förslaget om arkivdatabaser bedömer vi kan få konsekvenser som berör den personliga integriteten. Som framgår ovan föreslår vi ett sammanhållet straffrättsligt ansvar för innehållet i periodiska skrifter och arkivdatabaser. Detta skulle kunna få till följd att arkivdatabaser kan komma att innehålla yttranden som utgör förtal men som det inte finns möjlighet att ingripa mot genom allmänt åtal. Så blir nämligen fallet om allmänt åtal inte har väckts från det att den periodiska skriften gavs ut. Med hänsyn till de förutsättningar som gäller för arkiv- databasregelns tillämpning torde dock risken för att detta inträffar vara liten. finns det alltjämt en möjlighet för den enskilde att väcka enskilt åtal eller föra en skadeståndstalan även från publiceringen. Sammantaget anser vi att intresset av en lagstiftning om arkivdatabaser väger så tungt att en lagändring är motiverad trots de mindre negativa effekter som kan uppkomma i fråga om den personliga integriteten. När det gäller konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män kan nämnas att våra förslag innebär att grundlagarna generellt får ett könsneutralt språk. Vi föreslår också att ordet juryman ersätts med det könsneutrala ordet juryledamot. I fråga om möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen kan nämnas att vi föreslår att de i grundlagarna uppställda kraven på svenskt medborgarskap för vissa uppdrag och befattningar tas bort. Här bör också nämnas att vi föreslår att de rättigheter som grundlagarna garanterar ska rikta sig till var och en och inte som enbart till svenska medborgare. Vi kan i övrigt inte se att våra förslag får några sådana konsekvenser som ska redovisas i betänkandet. 22.2Behovet av ändringar i andra lagar Vi har föreslagit att detaljbestämmelser i och YGL som inte behöver finnas på grundlagsnivå antingen ska utmönstras eller flyttas till vanlig lag. Som exempel på det senare kan nämnas vissa bestämmelser i det nuvarande 5 kap. TF som handlar om utgivning av periodisk skrift. Ett annat exempel är sådana bestämmelser som handlar om juryn i tryck-och yttrandefrihetsmål och som återfinns i 12 kap. TF. När det gäller bestämmelserna i 5 kap. TF kan följande nämnas. Genom de ändringar som föreslås i 5 kap. 4 § TF införs en möjligt att i lag meddela mer detaljerade bestämmelser om anmälan av utgivare och om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i SOU 2012:55 Genomförandet av förslagen fråga om utgivare. De närmare bestämmelser som behövs bör lämpligen placeras i 2 kap. tillämpningslagen, som innehåller regler om ägare och utgivare av periodiska skrifter m.m.