sou · GZB309 · 2012-01-01 00:00:00 — Något som kommit att bli en utmaning för folkbildningen är dess relation till kommuner och landsting. De kommunala bidragen till folkbildningen har på vissa håll sjunkit med . Skälen till de minskade bidragen sägs bero på ansträngda kommunala budgetar, samt en hårdare konkurrens mellan olika kommunala verksamheter. En annan utmaning som folkbildningen ställts inför är att det formella utbildningssystemet kommit att överta en allt större del av de uppgifter som tidigare omfattats av folkbildningen. Andelen privata utbildningsanordnare har också vuxit . Sammantaget har detta skapat en konkurrenssituation för folkbildningen som dels gäller inbördes, främst mellan olika studieförbund, dels i förhållande till privata näringsidkare inom utbildningsområdet. Något som har skilt folkbildningens aktörer från privata företag på utbildningsmarknaden är att de förra är idéburna, samt deras demokratiska organisationsform. är inte gränserna glasklara, eftersom vissa studieförbund också upprättar företag som på olika sätt är knutna till förbunden, och även på andra sätt anpassar sig som marknadsaktörer inom utbildningsområdet. Det har spekulerats i om denna utveckling kan leda till en produktionslogik som gör studieförbunden mer företagslika. En sådan så kallad hybridisering av studieförbunden skulle, enligt vissa bedömare, kunna medföra att den ideella karaktären hos studieförbunden undermineras.6 Utifrån ett alternativt perspektiv kan dock utvecklingen mot en större grad av marknadstänkande inom folkbildningen ses som en del av en pågående process inom flera samhällsområden, där ideell verksamhet verkar under alltmer formaliserade och affärsliknande förhållanden. En liknande diskussion förs exempelvis kring de ideella aktörer som har övertagit välfärdsuppgifter från det offentliga. Folkbildningen är med andra ord inte ensam om att behöva hantera dessa omvärldsförändringar. 6 , von (2012) Från folkrörelse till kartell, i och (red) En mosaik av mening. Om studieförbund och civilsamhälle, : Se även i samma antologi , (2012) Den vilda jakten på legitimiteten. Utöver externa dilemman av det slag som berörts ovan har dock folkbildningen även att hantera interna utmaningar. Huvudmännen bakom folkhögskolor och studieförbund har exempelvis intresse av att ge medlemmarna den skolning och kompetens som krävs för att utveckla sina idéfrågor. På folkhögskolorna är det därför viktigt att det finns en mångfald deltagare från både allmänna och särskilda kurser, till stöd särskilt för deltagare med låg studiemotivation. En pluralism inom varje folkhögskola ter sig önskvärd. Många av landets studieförbund utgör vidare paraplyorganisationer, ofta bestående av relativt heterogena medlemsorganisationer. Det har hävdats att detta i sig kan bidra till att förskjuta och försvaga studieförbundens värdegrund och syften i nya riktningar, men man kan också välja att betrakta det hela som del av en naturlig förändringsprocess som gäller för folkbildningen såväl som inom andra samhällsområden. Liksom för folkhögskolorna påtalas allmänt en försvagad styrning från medlemsorganisationerna, dvs. en otydlighet vad avser studieförbundens mål och inriktning. Dessutom har de statliga anslagen inte helt kompenserat för pris- och löneomräkningar. Det innebär att studieförbund och folkhögskolor verkar under hårdare ekonomiska villkor, vilka delvis kan förklara de etiskt tvivelaktiga åtgärder som uppdagats , i form av oegentligheter i samband med rapporteringen av deltagaruppgifter. I konkurrens med en rad andra viktiga utgiftsområden, handlar den kanske viktigaste utmaningen ur statens synvinkel om att klarlägga vilka behov av folkbildning som finns i det svenska samhället, samt med vilken effektivitet som just folkhögskolor och studieförbund försöker att lösa dem. En fråga som tillmätts större uppmärksamhet är vilka samhälleliga effekter som kan knytas till folkbildningen. Intresset för folkbildningens effekter kan dels ses som en följd av mer ansträngda offentliga finanser, men också som en följd av en generellt sett ökande betoning på utvärdering i samhället . Låter det sig då göras att mäta folkbildningens effekter? Frågan är komplicerad eftersom effekterna av en specifik utbildning kan vara svåra att härleda och isolera från andra faktorer. Folkbildningens effekter utgör med andra ord inte någon storhet som låter sig fastställas med exakthet. Detta innebär inte att det är meningslöst att mäta folkbildningens effekter; även avgränsade studier av folkbildningens effekter kan bidra med viktig kunskap om folkbildningens verksamhet. I de aspekter där folkbildningens samhällseffekter går att mäta kan de dessutom bidra till att synliggöra folkbildningens arbete, och därigenom kvalificera och nyansera argumentationen för det fortsatta stödet till folkbildningen. Diskussionen kring folkbildningens effekter har aktualiserats bland annat på nivå, där stödet till folkbildningen på flera håll har minskat, delvis som en följd av att folkbildningen kommit att betraktas som en fritidsverksamhet bland många andra. sammanställer folkbildningens effekter på en övergripande nivå, som en del av sin årsredovisning. publicerar man även ett särtryck om Folkbildningens samhällseffekter, vilket utgör en sammanställning av de utvärderingar och studier som rådet beställt och/eller genomfört . Folkbildningens effekter har också analyseras kvalitativt i de statliga utvärderingar som genomfördes och 2004, vars innehåll och tillvägagångssätt beskrivs närmare i kapitel 4. 2.3.1Folkbildningen i ett samhällsekonomiskt perspektiv – resultat av en samhällsekonomisk studie7 De två hittillsvarande statliga utvärderingarna av folkbildningen har haft en tonvikt på folkbildningens pedagogiska verksamhet, samt dess betydelse för deltagarna. Med syftet att lyfta fram fler exempel på hur effekterna av folkbildningen kan studeras har låtit genomföra en samhällsekonomisk studie, i vilken de principiella motiven för statligt stöd till folkbildningen analyseras. Rapportförfattarna utgår från normativ välfärdsteori, och analyserar folkbildningens möjliga samhällsekonomiska effekter utifrån huvudsakligen kvalitativa grunder. I rapporten konstateras bland annat att sammansättningen av deltagarna i folkhögskolornas allmänna kursers har förändrats . Andelen yngre deltagare, individer med utländsk bakgrund och personer med någon form av funktionsnedsättning har ökat. Förändringen kan tyda på att folkbildningen blivit bättre på att fånga upp individer som av olika skäl inte deltar i det for- 7 , , , och , (2012) Folkbildningen i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Denna effekt kan betecknas som positiv både för de enskilda individerna och för samhället. Att fler människor ges möjligheten att läsa upp till gymnasiekompetens kan på generera en högre bruttolön för de individer som berörs, och därmed högre välfärdseffekter. Vidare kan folkbildningen bidra till att förebygga ohälsa genom att individer är kulturellt aktiverade och socialt aktiva. I rapporten framhålls att folkbildningens roll som mötesplats kan bidra till att motverka segregation, utanförskap och diskriminering. Dessa tillstånd leder till ineffektivitet i samhället då individer och grupper därigenom inte kan utnyttja till sin fulla potential. Utanförskap kan i sin tur leda till oönskade konflikter och oroligheter som genererar ytterligare samhällskostnader. Om folkbildningen kan fungera som en plattform där förståelse och tolerans skapas kan dess aktiviteter förebygga fientlighet och våld både innanför och utanför folkbildningens väggar. Rapportförfattarna konstaterar emellertid, utifrån tillgänglig statistik, att sammansättningen av deltagare inom folkbildningen alltjämt är relativt homogen. Exempelvis hade folkhögskolorna utrikes födda deltagare (allmän kurs och särskild kurs ) medan studieförbunden hade utrikes födda deltagare. Denna andel visar dock inte på spridningen i de enskilda kurserna utan anger enbart den totala andelen personer med utländsk bakgrund. Statistiken visar således inte hur sammansättningen av kurserna ser ut. Studien lyfter fram att folkbildningen har en förmåga att fånga upp individer som av olika skäl inte deltar inom det formella utbildningssystemet. Folkbildningen kan även stärka människors möjligheter att påverka sin livssituation, samt erbjuda kulturverksamhet. Rent praktiskt är dock dessa värden svåra att utvärdera, varför den absoluta effekten av folkbildningen inte går att uttyda. Däremot framhåller man att folkbildningen, för att generera störst möjliga samhällseffekt, når ut till de personer som verkligen behöver den. Här spelar särskilt folkhögskolorna en viktig roll, genom att i stor utsträckning attrahera personer med låg utbildningsnivå. Många av studieförbundens studiecirklar genererar inte någon direkt mätbar samhällseffekt men kan i stor utsträckning motiveras av att de kan engagera och lyfta individer genom att exempelvis öka deras självförtroende att påverka sin livssituation. En av de slutsatser som dras i studien är att det är näst intill omöjligt att utvärdera de direkta värden som folkbildningen för- Dessa värden kan beskrivas som mjuka värden såsom ökad självkänsla och delaktighet, vilka är svåra att uppskatta då de inte generar direkta samhällseffekter. För att på ett rättvisande sätt kunna utvärdera folkbildningens samhällsekonomiska nytta behövs, enligt författarna, data över deltagare som stärker sig över . Tillgång till sådana så kallade paneldata skulle kunna vara av särskilt värde i detta avseende. Genom paneldata om en individ över skulle det kunna vara möjligt att härleda vad en kurs har för effekter på såväl en persons yrke, inkomst, välmående som kulturella engagemang . 3 Statens stöd och styrning 3.1Folkbildningsanslagets syften och verksamhetsområden Stödet till folkbildningen förändrades genom riksdagsbeslut . Förändringen gjordes med avsikten att minska den statliga detaljstyrningen av folkbildningen, och istället övergå till målstyrning. I samband därmed lades ned, och den ideella föreningen inrättades i myndighets ställe, med uppgiften att fördela bidrag till studieförbund och folkhögskolor enligt förordningen om statsbidrag till folkbildningen.1 Folkbildningen fick därigenom frihet att styra sig själv utifrån de syften för anslaget till folkbildningen som beslutat om. I samband med riksdagsbeslutet preciserades även de syften som ska gälla för stödet till folkbildningen. De syften som angavs för statens stöd till folkbildningen var i sin ursprungliga form dels att stärka människors möjligheter att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, dels att utjämna utbildningsklyftor. Tre prioriterade målgrupper angavs också till en början för statsbidraget till folkbildningen, nämligen utbildningsmässigt, socialt eller kulturellt missgynnade personer, invandrare samt personer med funktionshinder. Genom riksdagsbeslut tillfördes ytterligare två syften för statsbidraget, nämligen att stärka och utveckla demokratin samt att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet, medan arbetslösa tillkom som ytterligare en prioriterad målgrupp för statsbidraget.2 har målgrupperna utgått och istället anges följande fyra syften för statens stöd till folkbildningen: 1SFS 1991:977 med ändring 1992:737, 1998:973, 2000:1451 samt 2006:1499. Se även prop. 1990/91:178, bet. 1990/91:UbU18, rskr. 1990/91:358. 2005/06:192, s. 24. Statens stöd och styrning -stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin, -bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, -bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället, och -bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. I samband med folkbildningspropositionen 2006 fattade beslut om sju verksamhetsområden för folkbildningen, vilka infördes i förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen.3 Verksamhetsområdena ersatte de målgrupper som tidigare framhållits som särskilt prioriterade för folkbildningen. De sju verksamhetsområdena skulle, enligt regeringen, i särskilt hög grad utgöra motiv för statens stöd, och är som följer: -den gemensamma värdegrunden; alla människors lika värde och jämställdhet mellan könen, -det mångkulturella samhällets utmaningar, -den demografiska utmaningen, -det livslånga lärandet, -tillgängligheten och möjligheterna för personer med funktionshinder, och -folkhälsa, hållbar utveckling och global rättvisa. Skälet till att ersätta målgrupperna med verksamhetsområden var dels att undvika att peka ut vissa samhällsgrupper som särskilt svaga, dels att fortsättningsvis överlåta åt folkbildningen att själv identifiera relevanta målgrupper. Folkbildningen förutsattes dock även i fortsättningen sträva efter att nå människor med kort och ofullständig utbildning och grupper som på andra sätt är utsatta.4 2005/06:192, bet. 2005/06:KrU14, rskr. 2005/06:322. 2005/06:192, s. 25. Statens stöd och styrning har verksamhetsområdena varit prioriterade vid fördelningen av statsbidrag till folkbildningen, enligt vad som beskrivits ovan. fick emellertid ett regeringsuppdrag att lämna förslag på nya verksamhetsområden, med utgångspunkten att antalet verksamhetsområden skulle reduceras. inhämtade i samverkan med sina medlemmar synpunkter från studieförbund och högskolor, och konstaterar i sin skrivelse till regeringen att verksamhetsområdena skapat en viss otydlighet i folkbildningens arbete. ansåg det vara principiellt problematiskt att staten anger vissa verksamhetsområden som särskilt motiverade, som folkbildningens organisationer självständigt förutsätts styra sin verksamhet utifrån sina olika ideologiska förutsättningar och värdegrunder: Mot bakgrund av de erfarenheter som redovisats av studieförbund och folkhögskolor drar slutsatsen att statens stöd till folkbildningen bör baseras på de fyra syften som staten angett med statsbidraget och att det inte finns skäl att ange specifika verksamhetsområden som i särskilt hög grad motiverar statens stöd. Utifrån detta resonemang menade att statens stöd till folkbildningen borde utgå från de fyra syftena, men att det inte finns något skäl att ange specifika verksamhetsområden för folkbildningen. Istället för de sju verksamhetsområdena kunde, enligt , de fyra syftena förstärkas och utvecklas med kompletterande skrivningar som belyser demokratiska utmaningar i dagens samhälle.6 De utmaningar som anges av gäller bland annat alla människors lika värde, hållbar utveckling och globalt ansvarstagande samt ett mångkulturellt samhälle. När det gäller verksamhetsområdena föreslår att dessa bör tas bort, då det inte finns behov av att ange särskilda verksamhetsområden i förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen. Skälen för att ta bort verksamhetsområdena är, enligt , att dessa redan täcks in av syftena för statsbidraget. Vidare riskerar verksamhetsområdena enligt rådet att skapa en otydlighet i förhållande till folkbildningsorganisationernas egna beslut om ideologisk profilering i mål och inriktning på verksamheten. Rollfördelningen bör enligt istället 5Folkbildningsrådet (2011) Redovisning av regeringsuppdrag avseende verksamhetsområden i folkbildningsförordningen (1991:977), Dnr 212-2011-090, , s. 4. Statens stöd och styrning vara sådan att staten anger syftena för statsbidraget, medan organisationerna fastställer mål och verksamhetsinriktning utifrån de fyra syftena. ställer sig bakom förslag om att verksamhetsområdena bör utgå. Utifrån de möten och hearingar som utredningen anordnat tycks det finnas en bred uppslutning bland folkbildningens företrädare kring förslaget om att verksamhetsområdena bör tas bort. Utredningen har inte haft anledning att komma till någon annan slutsats i denna fråga. Folkbildningen tycks enligt utredningens bedömning få en tillräcklig styrfart och frihet i sin verksamhet genom de fyra syftena för anslaget för stöd till folkbildningen. Genom den målstyrning som infördes i folkbildningen 1991 står det också folkbildningen fritt att utforma sin verksamhet som den bedömer det vara lämpligt. Med utgångspunkt i denna princip finns det enligt fog för förslaget om att avveckla verksamhetsområdena. Utredningen är medveten om att denna bedömning avviker från de slutsatser som drar i sin rapport om statens stöd till studieförbunden. I rapporten förordar revisionen upprättandet av ett fördelningssystem som i större utsträckning bygger på en kvalitativ värdering av vilken verksamhet som bör tilldelas statsbidrag. föreslår att denna värdering utgår från de prioriterade verksamhetsområden som ska styra folkbildningen mot statens syften med statsbidraget.7 Vidare menar att uppföljning försvåras av att man inte tagit fram uppföljningsbara indikatorer som visar i vilken utsträckning studieförbunden uppfyller de syften och verksamhetsområden som beslutat om.8 instämmer i och vill understryka behovet av en bidragsfördelning som i större utsträckning anknyter till statens syften med anslaget till folkbildningen. I likhet med drar utredningen slutsatsen att det finns behov av att fortsättningsvis tydligare redovisar hur statens syften uppnås (för en fördjupad diskussion av dessa aspekter, se avsnitt 3.4, samt kapitel 5). Utredningen är emellertid av uppfattningen att en förstärkt tonvikt på såväl syften som verksamhetsområden kan riskera att leda till en ökad detaljstyrning av folkbildningen. En syftesorienterad styrning framstår som en tillräcklig detaljeringsgrad. 7Riksrevisionen (2011) Statens stöd till studieförbunden, rapport 2011:12, s. 60. 8Ibid, s. 61. Statens stöd och styrning detaljstyra genom att räkna upp verksamhetsområden kan förvisso få styrkraft. Men utredningen befarar att en ökad detaljeringsgrad inte skulle ta hänsyn till – eller ta vara på – den ideologiska, sociala och kulturella mångfald som folkhögskolornas och studieförbundens medlemsorganisationer representerar. Inom ramen för fyra i förväg angivna syften kan man enligt utredningens uppfattning upprätthålla en principiellt rimlig balansgång mellan statens rättmätiga styrningsintressen och folkbildningsorganisationernas självständighet. Ett tänkbart, komplementärt handlingsalternativ för regeringen vore emellertid att i efterhand inhämta information beträffande de nuvarande verksamhetsområdena eller andra centrala politiska kategorier, dels genom uppföljningar, dels i samband med kommande statliga utvärderingar. 3.2Folkbildningsrådets roll och verksamhet verkar för att genomföra den politik som har beslutats av riksdag och regering gällande folkbildningen. Därigenom innehar myndighetsuppgifter, som rådet också utgör en branschorganisation för sina medlemmar och medlemsorganisationer. Dessa dubbla roller har kritiserats, men har vid de tillfällen då de bedömts, bland annat i de två statliga utvärderingar som genomförts av folkbildningen, ändå ansetts fungera väl. Statens styrning av sker genom de riktlinjer som regeringen anger.9 Riktlinjerna skiljer sig från de regleringsbrev som regeringen vanligen anger för myndigheters verksamhet genom att de inte innehåller några mål för verksamheten. Dessa ska istället utformas av folkbildningen själv, genom . I samband med omorganiseringen av folkbildningen framhöll regeringen vikten av att folkbildningen själv formulerar målen för sin verksamhet, medan staten som bidragsgivare anger de syften som gäller för statsbidraget till folkbildningen.10 I riktlinjerna anges de syften och verksamhetsområden som gäller för statens stöd till folkbildningen, principer för fördelningen av statsbidraget samt hur återrapporteringen ska ske till regeringen. 9Riktlinjer för i fråga om användningen av anslaget 14:1 Bidrag till folkbildningen inom utgiftsområde 17, Regeringsbeslut II:12, U2011/7057/(delvis, U2011/7079/UC. 1990/91:82, s. 9–10. Statens stöd och styrning rapporteringskrav som regeringen angivit ska dels redovisa sin egen verksamhet, dels den verksamhet som bedrivs inom folkhögskolorna respektive studieförbunden. Till uppgifter hör även att lämna årsredovisning och budgetunderlag till regeringen enligt gällande föreskrifter och anvisningar. Vidare ska kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten inom folkbildningen. Uppföljningen genomförs med hjälp av statistik från , samt genom egna rapporter och utvärderingar. dubbla roller som myndighet och ideell förening som företräder sina medlemmars intressen har varit föremål för diskussion vid ett flertal tillfällen.11 Statskontoret konstaterade i en rapport som genomfördes på uppdrag av den andra statliga utvärderingen av folkbildningen, SUFO 2, att till synes framgångsrikt hanterat den dubbla rollen att vara i myndighets ställe och fullgöra medlemsuppgifter.12 Regeringen konstaterade i folkbildningspropositionen 1998 att hanterat sina myndighetsuppgifter på ett kompetent sätt och med en hög integritet, och att det därmed inte fanns någon anledning att ändra på ställning och arbetsuppgifter.13 I den följande folkbildningspropositionen anger regeringen att ordningen med som ideell förening med både myndighets- och medlemsuppdrag bör bestå. Båda de två statliga utvärderingar som genomförts av folkbildningen 1996 och 2004 gjorde bedömningen att fungerade väl i sitt uppdrag som ideell organisation med myndighetsuppgifter. Därför finns det, enligt regeringen, inte några skäl att ompröva roll. menar man att det faktum att styrelsens ledamöter indirekt sitter på mandat från de organisationer som är mottagare av statsbidragen behöver uppmärksammas. Medlemmarna skall företräda den samlade folkbildningens intres- 11Se bland annat (1999) Folkbildning – styrning och kontroll 1999:44; SOU 2003:125 myndighetsroll; (2004) Offentlig förvaltning i privat regi – statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen rapport 2004:15; (2011), Statens stöd till studieförbunden, rapport 2011:12. 12SOU 2003:125 myndighetsroll. 1997/98:115, s. 22. Statens stöd och styrning sen i förhållande till såväl staten som medlemsorganisationerna. Risker för lojalitetskonflikter och kollegiala hänsyn finns. Det kan inte uteslutas att konstruktionen hämmar i dess agerande.14 Med avsikten att stärka i dess myndighetsroll förespråkade regeringen att rådet skulle få rätten att återkalla statsbidrag till folkbildningen som man bedömer inte uppfyller statens villkor. Vidare förespråkade regeringen att skulle få rätten att omfördela de bidragsmedel som återkallats. Båda förslagen beslutades av riksdagen.15 konstaterar i en rapport att haft svårigheter att skapa ett system som tydligare styr statsbidraget mot de syften som har beslutat om, och att en förklaring till detta återfinns i rådets arbetssätt. Genom att studieförbunden inte varit överens sinsemellan om hur statsbidraget ska fördelas har också fått svårt att fatta beslut om hur studieförbundens verksamhet ska inriktas och bedömas.16 initierade 2010 en utvärdering av bidragsmodeller för studieförbund och folkhögskolor.17 Utvärderingen genomförs av externa utvärderare och pågår – 2014, och resultaten kommer att redovisas i tre delrapporter. Den första delrapporten publicerades , och analyserar arbetet med att revidera bidragsmodellerna till studieförbund och folkhögskolor. I rapporten konstaterar författarna att processen med att ta fram nya fördelningssystem kan beskrivas som demokratisk, men att sammansättning och arbetssätt påverkat utformningen av fördelningssystemen.18 Sammantaget kan det konstateras att dubbla roller som myndighet och medlemsföreträdare bär på en inbyggd konflikt som visserligen tycks ha hanterats relativt väl av rådet , men som ändå med jämna mellanrum återkommer och tydliggörs i de fall då det råder motstridiga åsikter bland rådets medlemmar. I dessa lägen uppstår lätt låsningar och rådet tycks få svårt att agera handlingskraftigt och effektivt som myndighet.19 är det tveksamt om staten bör åtgärda denna inbyggda svaghet genom 2005/06:192, s. 53. 2005/06:192, bet. 2005/06:KrU14, rskr.