sou · H0B358 · 2012-09-14 00:00:00 — också alla skäl att vidta åtgärder som underlättar etableringen av dagstidningar och ökar räckvidden av dagstidningar. Mot den bakgrunden ansåg att det alltjämt skulle finnas särlösningar för att underlätta etableringen av dagstidningar som vänder sig till språkliga minoriteter i . Tre förslag lämnades av på den här punkten. Enligt ett första förslag skulle 2 kap. 11 § presstödsförordningen ändras för att tillåta att tidningar på andra språk än svenska skulle kunna saluföras utanför utan att förlora rätten till driftsstöd. Det innebar att kravet på att av den abonnerade upplagan ska vara spridd i skulle strykas. skulle dock gälla att driftsstödet för en sådan tidning endast beräknas för den del av tidningens abonnerade upplaga som till är spridd i . ansåg emellertid inte att den föreslagna förändringen av 2 kap. 11 § var tillräcklig för att stimulera etablerandet och utgivningen av tidningar på samiska och meänkieli, men den bedömdes däremot vara ändamålsenlig för att stimulera etablerandet och driften av tidningar som riktar sig till den finskspråkiga minoriteten i . Mot bakgrund av svenska statens konventionsåtaganden och på grund av de begränsade förutsättningar som fanns för tidningar på samiska och meänkieli föreslog kommittén ytterligare en förändring av presstödsförordningen, med en särreglering för tidningar som är skrivna på samiska eller meänkieli. Förslaget innebar i praktiken att en ny paragraf skulle införas i presstödsförordningen, med i huvudsak samma innehåll som den förslagna 2 kap. 11 §, men med tillägget att tidningens egna redaktionella innehåll till skulle vara skrivet på samiska eller meänkieli. Om dessa villkor var uppfyllda skulle en tidning likställas med presstödsberättigade dagstidningar och dessutom skulle presstödet beräknas på tidningens totala upplaga, även den del som var spridd utanför . Ett tredje förslag var att regeringen borde undersöka möjligheterna att initiera ett mellanstatligt samarbete med och för att underlätta utgivningen av gränsöverskridande dagstidningar på samiska eller meänkieli. Det skulle t.ex. kunna handla om åtgärder för att minska kostnader för tryckning och distribution, men också om ekonomiska bidrag för att upprätthålla en redaktionell bevakning i de tre länderna. I slutbetänkande fanns det även ett förslag om en generell sänkning av gränsen för vilken abonnerad upplaga som måste uppnås för att en tidning ska kunna få driftsstöd. Förslaget var att gränsen skulle sänkas från 2 000 till 1 500 exemplar. Regeringens proposition Nya villkor för stödet till dagspressen I propositionen Nya villkor för stödet till dagspressen (prop. 2009/10:199), som beslutades , tog regeringen bl.a. ställning till förslagen från . I propositionen gjorde regeringen bedömningen att initiativ till ett samarbete med berörda myndigheter och aktörer i och borde tas för att underlätta utgivningen av gränsöverskridande dagstidningar på meänkieli och samiska. övriga förslag om driftsstöd för dagstidningar på andra språk än svenska borde däremot inte genomföras. I skälen för regeringens bedömning anfördes att regeringen, i likhet med , ansåg det vara viktigt att skapa bra förutsättningar för tidningar som riktar sig till språkliga minoriteter i , förutom det generella syftet med presstödet att främja mediemångfalden. Att underlätta etablering och tillväxt av företag som ger ut tidningar på andra språk än svenska var därmed centralt. I det sammanhanget hänvisade regeringen till sitt beslut om att ändra presstödsförordningen så att upplagegränsen för driftsstöd, i enlighet med förslag, sänktes från 2 000 till 1 500 abonnerade exemplar. Förändringen trädde i kraft . ändrades också bestämmelserna i presstödsförordningen så att driftsstödet för lågfrekventa dagstidningar på ett tydligare sätt höjs i takt med upplagan och utgivningsfrekvens och så att lågfrekventa dagstidningar ges större möjligheter att marknadsföra sig genom gratisutskick inom . När det gällde förslag om ändrade bestämmelser för driftsstöd till tidningar på andra språk än svenska hänvisade regeringen till remissinstanserna och bedömde att det var tveksamt om förslaget skulle få avsedd effekt. Mot den bakgrunden borde förslaget inte genomföras. Inte heller förslaget om att tidningar som till har en redaktionell text som är skriven på samiska eller meänkieli, och som därmed under vissa förutsättningar skulle kunna få driftsstöd även för den del av upplagan som är spridd utanför , fick stöd av regeringen. Kommittén hade inte redovisat någon analys av hur förslaget förhöll sig till och enligt regeringen kan vissa berörda tidningar ha stora målgrupper i andra medlemsstater, vilket kan strida mot . Avslutningsvis anförde regeringen sin avsikt att, i enlighet med kommitténs förslag, ta initiativ till ett samarbete med berörda myndigheter och aktörer i och för att undersöka möjligheterna att underlätta utgivningen av gränsöverskridande dagstidningar på meänkieli och samiska. Ett sådant samarbete borde även involvera de berörda språkgrupperna och skulle t.ex. kunna omfatta en EU-rättslig analys samt en undersökning av förutsättningarna för gränsöverskridande tidningssamarbeten på meänkieli och samiska. beslutade i enlighet med regeringens förslag i propositionen (bet. 2009/10:KU42, rskr. 2009/10:308). Regeringens uppdrag och förstudie Som framgått beslutade regeringen om ett uppdrag till att genomföra en förstudie om förutsättningarna för gränsöverskridande tidningssamarbeten på meänkieli och samiska. I beslutet hänvisar regeringen till ratificering av de båda Europarådskonventionerna och gör också en bedömning av vad detta innebär i praktiken. har åtagit sig att uppmuntra eller underlätta att minst en tidning grundas eller upprätthålls på minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska. fanns det en presstödsberättigad tidning i som gavs ut på finska, men det fanns ingen dagstidning på meänkieli eller samiska. I beslutet hänvisar regeringen också till sin bedömning i propositionen Nya villkor för stödet till dagspressen (prop. 2009/10:199) om att initiativ bör tas till ett samarbete med berörda myndigheter och aktörer i och för att underlätta utgivningen av gränsöverskridande dagstidningar på meänkieli och samiska. Företrädare för och (STR-T) hade framfört önskemål om uppdrag och medel för att genomföra förstudier kring hur gränsöverskridande tidningssamarbeten på meänkieli och samiska skulle kunna komma till stånd. I beslutet konstaterar regeringen att ett uppdrag som involverar de berörda språkgrupperna ligger i linje med regeringens minoritetspolitiska strategi. Regeringens beslut innebar att i samråd med STR-T skulle genomföra den aviserade förstudien. I uppdraget ingick att kartlägga existerande medier i , och som riktar sig till målgrupperna samer och tornedalingar. Även behovet och intresset av tidningar på meänkieli och samiska samt möjligheterna till gränsöverskridande samarbeten skulle kartläggas. I uppdraget ingick också att undersöka möjligheterna till ökad tillgänglighet genom ny teknik, såsom förutsättningarna för elektronisk distribution av tidningar på meänkieli respektive samiska. Avslutningsvis skulle redovisa de ekonomiska förutsättningarna, lämna förslag till finansiering och lämna förslag på hur arbetet med att få till stånd gränsöverskridande tidningssamarbeten på meänkieli och samiska borde läggas upp. förstudie Förutsättningar för gränsöverskridande tidningssamarbete, inkl. bilagan Meänkieliperspektivet, överlämnades till regeringen i september 2011.12 I förstudien lämnar flera förslag om ändrad inriktning på befintliga stöd och vissa nya stödformer i presstödsförordningen (1990:524). Förslag lämnas också om upprättandet av en internationell överenskommelse mellan . Förslagen redovisas närmare och bedöms i kapitel 4 Överväganden och förslag. Den expertgrupp som utarbetat ett utkast till en Nordisk Samekonvention överlämnade sitt förslag till ministrarna, ansvariga för samiska frågor, och sametingspresidenterna i , och . Utkastet innehåller bland annat bestämmelser om språk och kultur. Artikel 25 behandlar särskilt samisk media och förutsättningarna för program på det samiska språket i radio och television samt utgivningen av tidningar och artiklar på detta språk. Utkastet har varit föremål för remissbehandling och konsekvensanalys i respektive land. Ministrarna, ansvariga för samiska frågor, och sametingspresidenterna beslutade att utse nationella förhandlingsdelegationer och därefter inleda förhandlingar med utkastet till nordisk samekonvention som ram. 12 förstudie, inkl. bilagan Meänkieliperspektivet, redovisas i sin helhet i bilaga 3. arbetet som påbörjades har målsättningen att avslutas . 2.4Situationen för de aktuella språken för ingen officiell statistik över människors etniska tillhörighet, utöver medborgarskap och födelseland. Det saknas mer precis kunskap om hur många personer som tillhör de olika nationella minoriteterna, hur många som talar de nationella minoritetsspråken och var dessa personer är bosatta.13 Uppgifterna varierar mellan olika källor. Något som verkar stå klart är dock att svårigheterna med att etablera dagstidningar på samiska och meänkieli i till stor del hänger samman med att de tilltänkta tidningarnas målgrupper är så små. När det gäller samiskan är målgruppen dessutom spridd över ett betydande område. Samiska är ett språk som förekommer i olika s.k. varieteter. I förstudie definieras dessa varieteter som egna språk. I den svenska minoritetspolitiken behandlas dock samiskan som ett språk. Det i det sammanhanget huvudsakligen åtagit sig är alltså att uppmuntra eller underlätta minst en tidning på samiska, finska respektive meänkieli, oavsett om det finns varieteter av språken. Det är också utgångspunkten för kommitténs överväganden och förslag. Enligt uppskattningar talas samiska av totalt ca 20 000 människor, varav ungefär 7 000 i . Av dessa 7 000 personer talar ca 6 000 nordsamiska, medan sydsamiska och lulesamiska talas av ungefär 500 personer vardera. Utöver detta finns ytterligare varieteter som bara används av några få personer.14 Meänkieli härstammar från ett språk som tidigare talades i såväl som och , men efter att landgränser drogs genom språkområdet utvecklades språket åt olika håll i de olika länderna. I det finska området påverkades det starkt av influenser från finskan. I utvecklades kvänskan, som visserligen är mycket likt meänkieli men som definieras som ett annat språk. I utvecklades meänkieli, som länge främst existerade som talspråk. Meänkieli är på väg att standardiseras som skriftspråk. Uppskattningsvis talas meänkieli, det som tidigare kallades 13För mer information se Kunskapsöversikt om nationella minoriteter, Rapport från 2011/12:RFR11, s. 65 ff. 14Uppskattningen av antalet personer som talar samiska respektive meänkieli är baserad på skriftliga material, kompletterat med muntlig information av rådets språkexperter. tornedalsfinska, av mellan 40 000 och 75 000 personer. De flesta av dessa är bosatta i . Meänkielitalande personer finns dock även i andra delar av landet. I regeringens strategi för de nationella minoriteterna beskrivs den språkbytesprocess som pågår i . Det innebär att minoritetsspråkens förutsättningar att överleva försämras genom att majoritetsspråket genom sin dominans och högre status i samhället dominerar i så gott som alla viktiga s.k. språkdomäner. Om de nationella minoritetsspråken ska kunna bestå och utvecklas som levande språk i , måste språkbytesprocessen brytas och vändas. Enligt regeringen måste majoritetssamhället sträva efter att skapa ett språkbevarande klimat där även de nationella minoriteterna ges utrymme att utvecklas och frodas.15 I förstudie beskrivs också samiskan som ett hotat språk, vars fortsatta livskraft avgörs av dess användning inom viktiga samhällsdomäner. Språkets status skulle, enligt förstudien, behöva lyftas genom ett synliggörande på mer prestigefyllda arenor än det privata familjelivets, som är den domän där det främst används . Ungefär samma resonemang förs gällande meänkieli. betonar att ett språks status och legitimitet främjas genom att synas i dagspressen. En sådan exponering kan både hålla liv i läsarens passiva språkkunskaper och uppmuntra till ett aktivt användande. blir en plattform för debatt, där läsare till exempel kan skriva insändare, och tillhandahåller också material för undervisning på det aktuella språket. Ett gränsöverskridande tidningssamarbete kan dessutom, enligt förstudien, befästa den regionala samhörigheten i en språkgrupp och stärka språkets möjligheter att utvecklas i samma riktning i olika länder. Huvudregeln enligt EUF-fördraget (Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt) är att allt slags stöd som ges av en medlemsstat eller med statliga medel och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion är oförenligt med den inre marknaden, och alltså otillåtet, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna (art 107.1). 15 Från erkännande till egenmakt (prop. 2008/09:158), s. 34–37, 119. En undantagsregel i fördraget anger dock att statsstöd kan anses förenligt med den inre marknaden bland annat om det utdelas för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, förutsatt att stödet inte påverkar handelsvillkoren eller konkurrensen inom unionen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset (art 107.3). Den finska förordningen om stöd till tidningspressen16 som enbart är tillämplig på publikationer, eller i vissa fall delar av publikationer, på minoritetsspråk, har bedömts vara förenlig med den inre marknaden med stöd av denna undantagsbestämmelse17. Den finska förordningen om stöd till tidningspressen reglerar stöd till tidningar och nätpublikationer som ges ut på svenska, samiska, eller teckenspråk. Stöd kan också beviljas för produktion av nyhetstjänster på svenska och för produktion och publicering av material på samiska i samband med en tidning som ges ut på finska eller svenska. Den genomsnittliga upplagan för en tidning som får stöd får uppgå till högst 15 000 exemplar. Den begränsade målgruppen, tidningarnas begränsade storlek och det faktum att tidningar på minoritetsspråk inte i någon större utsträckning konkurrerar om samma läsare och annonsörer som tidningar på majoritetsspråket beaktades av . Utöver konkurrensförhållandena är även syftet med stödet relevant. Främjandet och bevarandet av den språkliga och kulturella mångfalden och framhävandet av kulturarvet är ett gemensamt intresse i unionen (art 167 EUF-fördraget), vilket vägdes in i bedömningen av den finska presstödsförordningen. Det finns alltså ett relativt stort utrymme att stödja just minoritetsgrupper och minoritetsspråk utan att det anses strida mot statsstödsreglerna. har genomfört en granskning av den svenska presstödsförordningens förenlighet med EUF-fördraget. Enligt vad uttalat stred förordningen i vissa delar mot fördraget.18 Det kommissionen främst har varit kritisk till är driftsstödet på storstadsmarknaderna. Presstöd till mindre tidningar på små lokala marknader har inte ifrågasatts. Ett stärkt stöd till små tidningar som dessutom motiveras av viljan att stödja kulturell mångfald skulle möjligen, med hänsyn till art 167 i EUF-fördraget, till och med kunna bidra till att legitimera det svenska presstödet. 16Statsrådets förordning om stöd för tidningspressen 5.6.2008/389. 17N 537/2007, EUT C 168. 18Kommissionens skrivelse K(2009)4514 i statsstödsärende E 4/2008. propositionen Nya villkor för dagspressen föreslog regeringen att vissa bestämmelser i presstödsförordningen skulle ändras för att säkerställa att förordningen är förenlig med EU:s statsstödsregler.19 har godtagit de föreslagna lämpliga åtgärderna.20 Förändringarna trädde, efter godkännande, i kraft . Grundregeln är att alla förändringar av presstödsförordningen ska prövas av genom en särskild notifieringsprocess. 2009/10:199, s. 19–21. 20Kommissionens skrivelse K(2010)4941 i statsstödsärende E 4/2008. Mot bakgrund av hur frågan om nationella minoriteter och minoritetsspråk har hanterats tidigare och de förslag som har lämnat om presstöd för tidningar på samiska och meänkieli, redovisar kommittén i detta kapitel några allmänna utgångspunkter med betydelse för de förslag och bedömningar som redovisas i kapitel 4. De allmänna utgångspunkterna avser för det första frågan om etableringen av hela tidningar eller enstaka sidor på samiska och meänkieli, för det andra förutsättningarna för ett gränsöverskridande tidningssamarbete för sådana tidningar och för det tredje de grundläggande principer som bör ligga till grund för eventuella regeländringar inom det nuvarande presstödssystemets ram. 3.1Hela tidningar och enstaka sidor Genom ratificeringen av konventioner har åtagit sig att uppmuntra och/eller underlätta att minst en tidning grundas eller upprätthålls på minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska. Det kan tolkas som att det bara är hela tidningar på finska, samiska och meänkieli som åtagandet omfattar, inte enstaka tidningssidor på de aktuella språken. Kommittén har emellertid enligt sina utredningsdirektiv att i första hand ta ställning till och analysera konsekvenserna av förslag till förändringar av nuvarande presstödsförordning. förstudie syftar till att underlätta såväl etableringen av nya tidningar på samiska och meänkieli som publiceringen av enstaka sidor på de båda minoritetsspråken i huvudsakligen svenskspråkiga tidningar. Efter de kontakter som kommittén har haft med företrädare för de båda minoritetsgrupperna är det uppenbart att det viktigaste för minoritetsspråkens spridning och utveckling är att de kommer till användning. Att då ensidigt betona etableringen av hela tidningar på de båda språken kan i själva verket vara kontraproduktivt. Även enstaka tidningssidor kan leda till att minoritetsspråkets status höjs, att språkundervisningen stärks och att det gradvis skapas en vana i språkgruppen vid att läsa nyhets- och debattmaterial på det aktuella språket och att använda det aktivt, till exempel genom att skriva egna inlägg. Kommittén vill inte heller underskatta svårigheterna med att etablera hela tidningar på samiska och meänkieli i . De åtgärder som föreslås i nästa kapitel av detta delbetänkande kommer visserligen, om de genomförs, att väsentligt förbättra förutsättningarna för sådana etableringar. Grundandet av en ny dagstidning kommer dock ofrånkomligen också att medföra en omfattande arbetsinsats och väsentliga kostnader som inte fullt ut kommer att kunna ersättas genom presstödssystemet. Mot bakgrund av den marknadsmässiga situationen avseende bland annat språkens situation och de aktuella målgruppernas storlek finns det en risk att svårigheterna med att driva en dagstidning på samiska eller meänkieli fortfarande kommer att upplevas som alltför stora för att sådana tidningsföretag ska etableras. Möjligheten för redan existerande tidningar att få ekonomiskt stöd för att publicera redaktionellt textmaterial på meänkieli eller samiska kan i denna situation vara ett gott alternativ. Kommittén tar mot denna bakgrund inte ställning till om det är bättre med etablering av nya tidningar eller med publicering av enstaka sidor. Vägledande för kommitténs samlade förslag i detta delbetänkande är i stället att åtgärderna på ett realistiskt sätt ska uppmuntra och underlätta minoritetsspråkens spridning och utveckling genom publicering av nyhets- och debattmaterial, antingen som hela tidningar eller som enstaka sidor. Förutsättningarna för ett gränsöverskridande tidningssamarbete har återkommande diskuterats . Ett sådant samarbete har förordats av regeringen och som ett sätt att praktiskt lösa frågan om tidningar på samiska och meänkieli. Även kommittén har övervägt förutsättningarna för ett gränsöverskridande tidningssamarbete för tidningar på samiska och Det kan inledningsvis konstateras att frågan rymmer delfrågor på åtminstone tre plan. På ett plan handlar frågan om eventuella nationella överenskommelser mellan stater. På ett annat plan handlar det om regelverken för statligt stöd till utgivningen av tidningar i enskilda stater, medan ett tredje plan avser samarbete mellan olika enskilda tidningsföretag. För att fullt ut åstadkomma ett konkret gränsöverskridande samarbete för tidningar på samiska och meänkieli skulle det krävas åtgärder på alla dessa plan. Därför är det också angeläget att klargöra var ansvaret ligger för att eventuella åtgärder kommer till stånd. Det ligger t.ex. utanför såväl uppdrag enligt utredningsdirektiven som de befogenheter en statlig utredning har att initiera ett samarbete mellan de norska, finländska och svenska staterna. En sådan möjlighet ryms däremot enligt kommitténs bedömning i de kommande internationella förhandlingarna om en Nordisk Samekonvention som bl.a. ska omfatta frågor om samiska medier. utgår från att eventuella initiativ för att främja ett gränsöverskridande tidningssamarbete kan tas upp i dessa förhandlingar. I uppdrag ligger möjligheten att föreslå förändringar i nuvarande presstödsförordning för att förstärka stödet till dagstidningar för nationella minoriteter. Kommittén återkommer med sådana förslag i nästa kapitel. Till syvende och sist avgörs dock förutsättningarna för ett gränsöverskridande tidningssamarbete av enskilda tidningsföretag och deras prioriteringar. Det är enligt kommitténs uppfattning inte möjligt för staten att garantera en viss utgivning av tidningar på samiska eller meänkieli. Staten ska däremot, i enlighet med sina konventionsåtaganden, skapa goda förutsättningar genom att uppmuntra och underlätta en sådan utgivning. Som framgår av redogörelsen i kapitel 2 beskrev 2004 ett visst dilemma i sitt slutbetänkande Mångfald och räckvidd (SOU 2006:8). Enligt hade generella åtgärder inom ramen för presstödssystemet svårt att möta behoven hos bl.a. tidningar på minoritetsspråk, medan mer individuellt anpassade lösningar för att tillgodose dessa behov riskerade att komma i konflikt med principen om att staten genom olika stödåtgärder inte ska påverka dagspressens självständiga ställning. Särlösningar borde undvikas inom presstödssystemet och regelverket borde i möjligaste mån vara generellt verkande, särskilt när det gällde etableringen av nya dagstidningar. Det som ändå, enligt 2004, talade för en särlösning avseende tidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska och som riktar sig till språkliga minoriteter i var att det redan fanns möjligheter för sådana tidningar att få statligt stöd inom ramen för presstödsförordningen. Mot denna bakgrund föreslog kommittén dels vissa generella förändringar av förordningen, bl.a. ett sänkt upplagekrav, dels olika särlösningar för stöd till tidningar på minoritetsspråk inom ramen för den struktur som gäller i den nuvarande förordningen. gör samma bedömning som den tidigare utredningen på den här punkten. Presstödssystemet ska så långt som möjligt vara generellt och automatiskt verkande och det ska inte ligga till grund för någon granskning och bedömning av tidningars redaktionella innehåll. Vissa särlösningar för stöd till tidningar på minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska kan ändå motiveras, men då i huvudsak inom den rådande strukturen. vill också peka på ett möjligt framtida alternativ till den nuvarande ordningen med stöd till tidningar på nationella minoritetsspråk inom ramen för presstödsförordningen. I såväl som har man särskilda förordningar för mediestöd till etniska och språkliga minoriteter. Med en sådan lösning även i skulle det sannolikt vara möjligt att ytterligare anpassa regelverket till de särskilda förutsättningar som gäller för tidningar på finska, samiska och meänkieli. Det behöver i så fall också klargöras vilken myndighet som ska ansvara för fördelningen av stödet och vilka resurser som ska ställas till förfogande. Sådana överväganden faller dock utanför ramen för det uppdrag som kommittén redovisar i detta delbetänkande. 4 Överväganden och förslag