sou · H0B312 · 2012-05-30 00:00:00 — Förslag: När en verksamhetsutövare lämnar uppgifter till Riks- polisstyrelsen (Finanspolisen) om att en begärd transaktion inte utförts på grund av att den framstått som misstänkt, och den egendom som transaktionen avsett finns hos verksamhets- utövaren, får denna egendom under de följande disponeras endast efter medgivande av (Finanspolisen). Det är ofrånkomligt att det uppstår en tidsmässig lucka mellan den tidpunkt då rapportering av en misstänkt transaktion sker till dess att genom Finanspolisen fattar ett eventuellt beslut om dispositionsförbud. Under denna tidsrymd finns det inte några hinder för en kund att flytta eller på annat sätt disponera egendomen, t.ex. genom att begära utbetalning av en innestående kontobehållning. Som diskuterats i avsnitt 7.8.6.1 sker rapporte- ringen i de flesta fall efter att en eller flera transaktioner har genom- förts, vilket innebär att det inte inträffar något som ger anledning för en kund att fatta misstankar om att (Finans- polisen) har underrättats. I de fall då rapportering sker efter att en begärd transaktion har nekats och de medel som transaktionen avser finns hos verksam- hetsutövaren är situationen emellertid en annan. När verksamhets- utövaren meddelar att den inte kommer att genomföra en begärd transaktion är detta en indikation på att verksamhetsutövaren har fattat misstankar om att allt inte står rätt till. För den kund som är välbekant med regelverket mot penningtvätt och terrorismfinansi- ering ligger det då nära till hands att anta att underrättelse har skickats till (Finanspolisen). I den uppkomna situationen finns det därför en risk för att kunden försöker säkra den egendom som finns hos verksamhetsutövaren genom att begära att få tillbaka den eller, om det är fråga om pengar, ta ut dem eller föra över dem till annat konto, annan verksamhetsutövare eller omvandla dem till annan egendom. Frågan är om denna risk för att egendomen försvinner från myndigheternas kontroll motiverar att det införs en särskild reglering för dessa fall. En sådan reglering skulle gå ut på att egendomen låses eller spär- ras i avvaktan på att (Finanspolisen) utreder misstanken vidare och tar fram ett underlag för att eventu- ellt besluta om dispositionsförbud. Ett sätt att spärra den egendom som är föremål för en misstänkt transaktion är att helt enkelt föreskriva att den inte får disponeras efter att transaktionen vägrats och rapporterats. Genom att egendomen automatiskt beläggs med en dispositionsspärr, ges brottsutredande myndigheter en viss respit att granska transak- tionen närmare innan den enskilde har möjlighet att förfoga över egendomen. Ett annat sätt att åstadkomma samma resultat är att föreskriva att det inte är tillåtet att genomföra en rapporterad transaktion – eller någon annan transaktion med samma medel – förrän Riks- polisstyrelsen (Finanspolisen) lämnat sitt godkännande till det. Den förra förslag till frysningsåtgärd är ett exempel på en sådan lösning. Enligt det förslaget skulle ett företag som hade lämnat uppgifter till Finanspolisen om en transaktion vara förhindrat att genomföra transaktionen innan Finanspolisen hade lämnat sitt medgivande till det. Om inte åklagaren beslutade om att frysa transaktionen, skulle verksamhetsutövaren få genomföra transaktionen. Även i utländsk rätt finns exempel på liknande förfaranden. I exempelvis får en verksamhets- utövare inte genomföra en rapporterad transaktion förrän behörig myndighet har lämnat sitt godkännande eller har gått utan att åklagare har fattat beslut om straffprocessuella åtgärder. har en liknande reglering när en verksamhetsutövare rap- porterar att en transaktion kan misstänkas utgöra ett led i finansie- ring av terrorism. Transaktionen får då inte genomföras annat än efter överenskommelse med Statsadvokaten. Beslut om att ta den misstänkta egendomen i beslag måste fattas efter underrättelsen och senast bankdagen efter det att under- rättelsen togs emot. Även i finns liknande regler. I samtliga dessa fall inträder således ett förbud för kunden att förfoga över de medel som avses med en misstankerapport utan att det fattas något beslut av en myndighet. Förbudet inträder i stället på grund av att rapportering sker och för att det är föreskrivet i lag. En nackdel med en sådan spärr som här beskrivs är att den – oberoende av om den formuleras som en tidsbegränsad (automatisk) spärr eller som ett förbud mot att disponera över egendomen utan medgivande från en myndighet – uppkommer utan att någon myn- dighet har kontrollerat verksamhetsutövarens misstanke närmare. Spärren kommer att slå till efter en bedömning som en verksam- hetsutövare har gjort om att en transaktion inte bör genomföras. Om man vill täppa till den tidsmässiga lucka som riskerar att uppstå mellan den tidpunkt vid vilken en verksamhetsutövare vägrar att utföra en transaktion och den tidpunkt vid vilken ett beslut om dispositionsförbud kan komma att fattas synes emellertid detta vara ofrånkomligt. Det ska emellertid framhållas att tanken inte är att verksamhets- utövaren ska fatta beslut om att dispositionsspärren ska inträda. Verksamhetsutövaren ska göra sin bedömning av om en begärd transaktion kan utföras på samma sätt som enligt gällande regler. Förbudet att disponera över egendomen i fråga följer sedan direkt av lag. Det ska alltså inträda på grund av bestämmelser i lag när vissa faktiska omständigheter är för handen, nämligen (1) att verksam- hetsutövaren har avstått från att utföra en transaktion med stöd av 3 kap. 1 § penningtvättslagen, (2) att rapportering till Rikspolis- styrelsen (Finanspolisen) skett och (3) att den vägrade transaktionen avsett egendom som finns hos verksamhetsutövaren. I denna mening skulle en dispositionsspärr vara en påbyggnad på det existerande systemet. Enligt utredningens mening är det rimligt att utgå ifrån att en spärr av det slag som här beskrivs måste hållas mycket begränsad . Den automatiska spärren inträder på ett tidigt stadium, med stöd av en relativt låg grad av misstanke och bygger inte på ett myndig- hetsbeslut. (Även om misstanken kan vara relativt svag ska dock anmärkas att den har varit tillräckligt stark för att föranleda verk- samhetsutövaren att avstå från att genomföra en transaktion som har begärts av en befintlig kund.) Mot den bakgrunden och med beaktande av intresset att minimera risken för skador eller olägen- heter för den enskilde menar vi att en automatisk dispositionsspärr inte bör kunna bestå längre än . Det bör också beaktas att kunden redan kan ha behövt vänta på att få transaktionen utförd på grund av att verksamhetsutövaren har genomfört kontroller. Vi bedömer dock att spärren inte heller kan vara kortare än om den fortfarande ska vara meningsfull. Det är nämligen inte realistiskt att tro att Finanspolisen än så ska hinna fullgöra de kontrollåtgärder som krävs för att kunna avgöra om ett beslut om dispositionsförbud bör meddelas eller inte. Det framstår också som rimligt och självklart att spärren bör kunna hävas genom ett medgivande av (Finanspolisen). Också med sådana begränsningar kan det emellertid diskuteras om en automatisk dispositionsspärr kan försvaras. Det bärande skälet för att ha en automatisk dispositionsspärr av nu skisserat slag är naturligtvis att man därigenom kan säkerställa att medel som kan antas utgöra brottsutbyte (eller vara avsedda för finansiering av terrorism) inte försvinner innan de brottsutredande myndigheterna hinner göra en bedömning av om det finns skäl att ingripa. På så sätt kan en dispositionsspärr bidra till att brottsutbyte kan förverkas. Det kan också sägas att spärren – om den begränsas på sätt som vi skisserat ovan – innebär ett relativt begränsat ingrepp i den enskildes dispositionsmöjligheter i jämförelse med vad som redan gäller när en verksamhetsutövare vägrar att utföra en trans- aktion. innebär detta att kunden inte får transaktionen utförd utan måste hitta andra vägar att utföra den. I de allra flesta fall torde detta ta ett antal timmar i anspråk. En fyra timmars till- fällig dispositionsspärr torde därför sällan innebära särskilt mycket i praktiken. Till detta ska läggas att systemet för att motverka pen- ningtvätt i viss utsträckning bygger på att kunden – för att i förekommande fall få en transaktion utförd – måste kunna visa att det inte finns anledning att misstänka en viss transaktion. Vidare måste hållas i minnet att den nu diskuterade dispositions- spärren, i linje med vad som ovan utvecklats, skulle slå till endast i de fall en verksamhetsutövare vägrar utföra en viss transaktion och den ifrågavarande egendomen redan finns hos verksamhetsutövaren när misstanken uppstår. Det betyder att den automatiska disposi- tionsspärren inte kommer att gälla vid kontantinsättningar (jfr ovan avsnitt 7.8.6.3) och av naturliga skäl inte heller vid transaktioner som genomförs självständigt av den enskilde (jfr ovan avsnitt 7.8.6.2). I praktiken torde den inte heller komma att träffa rena uttagssitua- tioner, dvs. kontanta uttag av medel som finns i systemet. uttag vägras inte och utgångspunkten för våra förslag är ju att systemet bygger vidare på dagens. En annan sak är att ett uttag kan förvägras, om en myndighet har beslutat om dispositionsförbud eller om en automatisk dispositionsspärr skulle ha uppkommit till följd av att en verksamhetsutövare vägrat att utföra en begärd trans- aktion. Sammantaget innebär dessa begränsningar att den automa- tiska dispositionsspärren kommer att träffa ett mycket begränsat antal fall, och de fall som skulle träffas torde till relativt stor del vara sådana där den enskilde ändå – till följd bland annat av rutiner hos verksamhetsutövaren – måste räkna med att transaktionen kan komma att ta . För verksamhetsutövares del kan ett system med automatisk dispositionsspärr komma att innebära att det behöver finnas en beredskap för att kunna hantera situationer då en dispositionsspärr kommer att sträcka sig utöver ordinarie kontorstid. Verksamhets- utövaren måste då kunna släppa spärren om något beslut om dispo- sitionsförbud inte fattas. Med hänsyn till att sådana situationer kom- mer att uppstå endast sedan verksamhetsutövaren vägrat att utföra en viss transaktion och till att antalet fall då den automatiska disposi- tionsspärren kan slå till torde vara mycket begränsat, handlar det emellertid inte om att införa någon allmän jourberedskap, utan om att se till att det finns beredskap för att i ett begränsat antal fall utsträcka arbetstiden. Detta kan dock komma att innebära något ökade kostnader för verksamhetsutövare. Det förhållandet att åtgärden skulle få ett mycket litet tillämp- ningsområde medför dock att det kan diskuteras, om fördelarna med att införa åtgärden uppväger dess nackdelar på ett sådant sätt som uppfyller de krav som följer av den allmänna proportionalitets- bedömning som alltid bör göras vid införande av betungande lag- stiftning. För det första bör framhållas att vinsterna med att införa en automatisk dispositionsspärr kommer att begränsas till de fall där kunden begär hjälp med genomförandet av en transaktion. Vidare kan det naturligtvis inte antas att man i alla fall, där den automa- tiska dispositionsspärren slår till, kommer att kunna komma åt brotts- utbyte. I vissa fall kommer det att vara fråga om legala medel och i andra fall kommer det inte att finnas tillräckliga förutsättningar för att senare nå fram till ett beslut om förverkande. Därtill ska läggas att kännedom om att den automatiska dispositionsspärren är knuten till transaktioner kan leda till att kunder som agerar i tvivelaktiga syften kommer att undvika sådana transaktioner. En nackdel med den automatiska spärren är vidare att verksam- hetsutövarna, även om spärren inte innebär att myndighetsutövning läggs över på dessa, kan komma att uppleva sig vara klämda mellan sina olika skyldigheter. Verksamhetsutövarna har dels en skyldig- het enligt penningtvättslagen att avstå från att utföra misstänkta transaktioner, dels skyldigheter till följd av sitt avtal med kunden. När skyldigheten att avstå från vissa transaktioner förenas med ett förbud mot att exempelvis betala ut innestående medel på ett bank- konto, uppstår en situation då verksamhetsutövaren åtminstone teoretiskt riskerar skadeståndsskyldighet på grund av avtalsbrott, om den bedömning som gjorts att transaktionen inte ska genom- föras varit direkt felaktig och denna felbedömning berott på oakt- samhet. En dylik situation kan uppkomma , men den automatiska dispositionsspärren medför att konsekvenserna för kunden blir något mer ingripande. En automatisk dispositionsspärr skulle således kunna leda till att verksamhetsutövare krävs på skade- stånd i något större utsträckning än eller åtminstone uppfattar risken för skadeståndsansvar som större . ska denna risk inte överdrivas. Framför allt måste naturligtvis verksamhetsutövarnas skyldigheter enligt lag beaktas när frågan om eventuellt skadestånd bedöms. Den absoluta huvud- regeln måste vid den bedömningen vara att verksamhetsutövaren har en relativt bred bedömningsmarginal såvitt avser frågan, om en viss transaktion bör vägras eller inte. Vidare bygger, som ovan fram- hållits, systemet för att motverka penningtvätt på att också kunden har ett visst ansvar. För att få en viss transaktion utförd måste kun- den, i förekommande fall, visa att det inte finns anledning att miss- tänka transaktionen. I det enskilda fallet kan det dock inte uteslutas att verksamhetsutövare upplever att ett avstående förenas med ett större risktagande, om det följs av en automatisk dispositionsspärr. Det kan heller inte uteslutas att detta kan påverka verksamhets- utövarnas beteende när det gäller att, i tveksamma fall, avstå från att utföra en transaktion. En annan nackdel, som framhållits av vissa experter i utredningen, är att det kan finnas en risk för att en automatisk dispositionsspärr – liksom ett vanligt dispositionsförbud – kan leda till situationer där verksamhetsutövaren kan komma i konflikt med det med- delandeförbud som finns i penningtvättslagen. Risken finns att det uppstår situationer då verksamhetsutövaren måste lämna ett besked till kunden om varför viss egendom inte kan disponeras. En verk- samhetsutövare är emellertid enligt 3 kap. 4 § penningtvättslagen förhindrad att lämna uppgifter som kan avslöja att uppgifter har lämnats till (Finanspolisen) eller att en utredning har inletts. Om en kund sedan verksamhetsutövaren meddelat sitt beslut om att inte genomföra en begärd transaktion, begär att få genomföra en annan transaktion med samma egendom som den vägrade transaktionen avsett, måste verksamhetsutövaren rimligen ge kunden någon form av svar. Det kan här diskuteras om en rak hänvisning till att egendomen enligt lag inte får disponeras (eller vid ordinärt dispositionsförbud inte får disponeras på grund av myndighets beslut) kan anses stå i strid med meddelandeförbudet. I praktiken kan det självfallet finnas möjligheter för verksamhets- utövaren att förklara sin vägran att efterkomma kundens önskemål på ett sätt som inte avslöjar att det råder ett dispositionsförbud. Det är i regel på detta sätt frågan hanteras i andra länder där det finns möjlighet att tillfälligt skjuta upp en transaktion eller där sam- tycke från en myndighet måste inhämtas innan en viss transaktion genomförs. Även om verksamhetsutövaren i grunden är förhindrad att röja att en rapport har skickats till (Finans- polisen) eller att en utredning pågår kan det emellertid enligt vår bedömning knappast krävas av verksamhetsutövare att de ska behöva meddela kunden att egendomen inte får disponeras utan att kunna göra åtminstone en blank hänvisning till lag eller myndig- hetsbeslut. En automatisk dispositionsspärr kan vidare, åtminstone i någon mån, öka riskerna för hotfulla situationer. Här bör emellertid hållas i minnet att verksamhetsutövare är ålagda att vägra den begärda transaktionen; skillnaden blir med andra ord att de nu åläggs att vägra utförande också av andra transaktioner. Ett sätt att undvika åtminstone ett par av de nackdelar som en automatisk dispositionsspärr är förenad med är att i stället ge Riks- polisstyrelsen, genom Finanspolisen, en möjlighet att fatta beslut om interimistiskt dispositionsförbud i samband med att en rapport om en misstänkt transaktion kommer in. På så sätt skulle ansvaret för dispositionsförbudet otvetydigt gå över till det allmänna. Med hänsyn till att beslutet skulle behöva fattas omedel- bart skulle det inte vara möjligt för Finanspolisen att vidta någon utredning . Någon egentlig prövning skulle det således inte bli fråga om. Det kan därför ifrågasättas vad man skulle vinna med sådan ordning. Som framgår av redogörelsen ovan ser vi såväl för- som nack- delar med att införa en automatisk dispositionsspärr i samband med rapportering av en begärd men nekad transaktion. Om man vill minska risken för att egendom försvinner innan beslut om dis- positionsförbud fattas har vi emellertid inte kunnat se någon lämp- ligare lösning än den vi redogjort för ovan. Sammantaget anser vi att skälen för att föreslå åtgärden överväger (utredningens experter är dock delade i denna fråga). vill vi vara tydliga med att det finns flera problem med den förslagna lösningen och att det kan finnas möjlighet att utan lagreglering nå delvis liknande resultat med lösningar som inte är förknippade med de nackdelar som förslaget om automatisk disposi- tionsspärr har. Ett alternativ till att införa en automatisk och högst tillfällig dispositionsspärr skulle t.ex. kunna vara att utveckla sam- arbetet mellan verksamhetsutövarna och (Finans- polisen) så att det blev möjligt för Finanspolisen att snabbutreda direkt, redan innan en formell rapport har kommit in från verk- samhetsutövaren. Enligt vad utredningen erfar förekommer det att en transaktion fördröjs för att en bank ska kunna göra nödvändiga kontroller (se även SOU 1997:36 s. 101). I vissa fall kan fördröjningen bli så lång som . Om kontakt togs med Finanspolisen torde det, genom ett nära samarbete med verksamhetsutövaren, vara möjligt att minska den tid som löper från det att en misstänkt transaktion rapporteras till dess att (Finanspolisen) har ett tillräckligt beslutsunderlag. På så sätt skulle risken kunna minskas för att egendom som avses med en nekad transaktion försvinner innan genom Finanspolisen har möjlighet att meddela beslut om dispositionsförbud. Slutligen bör tilläggas att i de fall en automatisk dispositions- spärr inträder i samband med att en misstankerapport skickas är det synnerligen viktigt att (Finanspolisen) uppmärk- sammas på detta . Det bör därför lämnas föreskrifter om att verksamhetsutövaren i dessa fall ska ta kontakt med Finans- polisen per telefon. Det ankommer på regeringen att med stöd av bemyndigandet i 8 kap. 1 § 8 penningtvättslagen meddela sådana föreskrifter. 7.8.7Vad ett dispositionsförbud ska avse Förslag: Ett dispositionsförbud ska gälla pengar eller annan egendom till ett värde som motsvarar vad som kan beräknas bli föremål för förverkande. En automatisk dispositionsspärr gäller den egendom som den begärda transaktionen avsåg eller, om medlen inte är urskiljbara, egendom upp till ett värde motsva- rande det som den misstänkta transaktionen har avsett. Ett dispositionsförbud kan i princip avse vilken egendom som helst. Kravet på att egendomen ska innehas av verksamhetsutövaren för kundens räkning innebär emellertid en kraftig begränsning. Teo- retiskt kan det vara fråga om aktier, obligationer, skuldebrev etc. men det är svårt att tänka sig några praktiska fall som avser annat än kontobehållningar. (Finanspolisen) får göra en uppskattning av vilken egendom som kan beräknas bli föremål för ett eventuellt framtida förverkande och sedan får denna egendom eller annan egendom till ett värde som motsvarar denna beläggas med dispo- sitionsförbud. När en dispositionsspärr inträder automatiskt enligt lag, som en följd av att verksamhetsutövaren har avstått från att genomföra en begärd transaktion och lämnat uppgifter om detta till Rikspolis- styrelsen genom Finanspolisen, avser spärren den egendom som skulle ha blivit föremål för den begärda transaktionen, om den hade utförts. Om en kund har begärt att ska flyttas från ett konto till ett konto i en bank i ett annat land och verksam- hetsutövaren har vägrat att genomföra transaktionen är det hundra tusen på det ifrågavarande kontot som dispositionsspärren avser. Däremot är det naturligtvis inte möjligt att säga vilka hundratusen på ett konto som har avsetts med transaktionen, när den totala kontobehållningen överstiger detta belopp. Så länge som disposi- tionsspärren inte överstiger beloppet som den misstänkta trans- aktionen avsett och det endast gäller det konto som skulle ha berörts av transaktionen, är frågan emellertid av mindre betydelse. Ett senare beslut av (Finanspolisen) ska då avse samma belopp som den automatiska dispositionsspärren. Eftersom det i de allra flesta fall inte är fråga om konkret egen- dom utan om värden kan det lätt uppstå gränsdragningsproblem i fråga om vilken egendom eller vilket värde dispositionsförbudet ska avse. Om inte medlen är lätt urskiljbara, såsom då det är fråga om hela behållningen på ett bankkonto eller en hel aktiepost, bör det vara möjligt att belägga egendom upp till ett värde som mot- svarar det som den eller de misstänkta transaktionerna avsett med dispositionsförbud. Om en kund efter ett beslut om dispositionsförbud på egen hand genomför, eller begär men nekas att genomföra, ytterligare transaktioner som också de framstår som misstänkta, ska verksam- hetsutövaren lämna uppgifter om dessa till (Finanspolisen) på vanligt sätt. genom Finans- polisen kan då besluta om dispositionsförbud även i fråga om den egendom som avses med dessa senare genomförda eller begärda transaktioner. Det är viktigt att framhålla att det är genom Finanspolisen – och alltså inte verksamhetsutövaren – som ska besluta om vilken egendom och vilket belopp dispositionsförbudet ska gälla för. Detta ska framgå av beslutet och den berörda verk- samhetsutövaren ska informeras om det. Ett dispositionsförbud ska gälla . Av beslutet ska framgå att dispositionsför- budet innebär att den egendom som avses med det inte får flyttas eller disponeras på något annat sätt. Verksamhetsutövaren måste omgående underrättas om beslutet eftersom egendomen finns hos denne och det således är verksamhetsutövaren som måste se till att egendomen hålls kvar. 7.8.8Giltighetstiden för ett beslut om dispositionsförbud Förslag: Ett dispositionsförbud får gälla i . Vid avgörande av hur lång varaktighet ett dispositionsförbud ska ha måste en avvägning göras mellan å ena sidan intresset av att inte orsaka den enskilde onödig skada och å andra sidan intresset av att ge brottsbekämpande myndigheter tid att utreda föreliggande miss- tankar i sådan utsträckning att det sedan tiden löpt ut kan fattas beslut om straffprocessuella åtgärder. Normalt gäller snäva tidsramar vid tillämpning av straffproces- suella tvångsmedel. Detta talar för att motsvarande ska gälla för beslut om dispositionsförbud. Det som främst talar för en kort giltighetstid är att beslutet innebär inskränkningar i den enskildes möjligheter att förfoga över sin egendom och att detta kan leda till negativa konsekvenser, framför allt ekonomiska, för den enskilde. Ju förbudet gäller, desto mindre blir risken för att den enskilde drabbas av skada. Även den låga misstankegrad som vi anser ska räcka för ett beslut om dispositionsförbud talar för att varaktigheten av åtgärden bör vara kort. Mot den enskildes intresse står emellertid intresset av att hinna utföra ändamålsenliga utredningsåtgärder. En längre giltighetstid gör det möjligt för polis och åklagare att få ett bättre och säkrare underlag för eventuella beslut om inledande av förundersökning och tillämpning av straffprocessuella tvångsmedel. Med andra ord får varaktigheten inte vara så kort att själva syftet med åtgärden går om intet. I de länder som har en motsvarighet till den åtgärd vi föreslår, dvs.