sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — För detta talar bl.a. de internationella erfaren- heter som redovisats i avsnitt 4.9. Som där framgått tillämpar andra länder som använder begreppet officiell statistik vanligen en vidare definition än den svenska; med officiell statistik avses då helt enkelt den statistik som produceras/offentliggörs av statliga myndigheter e.d. I praktiken görs dock avgränsningar även om man tillämpar en sådan vidare definition. Eftersom resurserna inte är oändliga kan man inte producera all tänkbar statistik utan tvingas prioritera. 7.2.3Överväganden om definition och kriterier Utredningens bedömning och förslag: bör även fort- sättningsvis tillämpa en mer avgränsad definition av begreppet officiell statistik, med innebörden att sådan statistik ska vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. EU-reglerad stati- stik bör dock i normalfallet alltid vara officiell statistik. Med inriktning på bl.a. dessa förhållanden bör statsmakterna göra vissa allmänna uttalanden om vad som bör känneteckna officiell statistik, i syfte att ge vägledning för de statistikansvariga myn- digheternas bedömningar. Dagens ordning för att besluta om den officiella statistikens inriktning bör behållas. För det fall att ytterligare myndigheter önskar bli statistikansvariga myndigheter bör de lämna förslag om detta till regeringen som därefter får fatta beslut i frågan. I detta avsnitt redovisas mina överväganden om den officiella stati- stikens inriktning och omfattning. I avsnittet diskuteras följande tre frågeställningar: a)vilken övergripande definition av begreppet officiell statistik som lämpligen bör tillämpas, b)vem som, givet svaret på fråga a, lämpligen bör besluta om den officiella statistiken och vad som bör ingå i denna, samt c)vilka behov jag, givet svaren på frågorna a och b, ser av preci- seringar från statsmakternas sida i syfte att underlätta de statistik- ansvariga myndigheternas beslut om vilken statistik som bör klassificeras som officiell. Den officiella statistikens inriktning och omfattning Som framgår av frågorna är det främst statistikens inriktning som står i centrum för analysen. Med hänsyn till vad som ovan sades om att man inte i förväg bör låsa sig för vilken mängd officiell statistik som bör finnas, behandlas frågan om statistikens omfattning däremot mer översiktligt. Exempelvis har jag inte sett det som meningsfullt att försöka uppskatta den tänkbara omfattningen i kvantitativa termer. Mot bakgrund av de resonemang jag har fört i kapitel 6 och innevarande kapitel, tas tre förutsättningar för givna som ut- gångspunkt för diskussionen. För det första att begreppet officiell statistik fortsatt ska användas. För det andra att ansvaret för att ta fram officiell statistik fortsatt ska vara ett offentligt åtagande. För det tredje att statistiksystemet fortsatt ska bygga på en decentrali- serad organisationsmodell, med ett flertal statistikansvariga myndig- heter. Vilken övergripande definition av begreppet officiell statistik bör tillämpas? Givet de utgångspunkter som redovisas ovan bedömer jag att det i huvudsak finns två tänkbara sätt att definiera begreppet officiell statistik: Att utvidga dagens definition, så att officiell statistik utgörs av all allmäninformativ statistik som tas fram av i första hand stat- liga myndigheter.5 Att fortsatt använda begreppet officiell statistik endast för sådan statistik som bedöms vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Med den förstnämnda modellen skulle komma att använda en likartad definition av officiell statistik som den som vanligen används i andra länder. Som framgått av avsnitt 1.4 föreslogs också en motsvarande modell i betänkandet Förenklad statistikreglering (SOU 1990:43), dvs. en av de utredningar som föregick statistikreform. Utredningen föreslog en särskild lag – lag om den statliga statistikframställningen – som skulle tillämpas i verksamhet som en statlig myndighet bedriver när den själv eller genom annan 5 Eftersom den officiella statistiken endast omfattar statistik från statliga, statistik- ansvariga myndigheter, nämns här endast statliga myndigheter. Eventuellt skulle dock även statistik från andra organ, t.ex. kommuner, kunna ingå. Den officiella statistikens inriktning och omfattning samlar in och bearbetar uppgifter i syfte att i statistisk form belysa förhållanden och utveckling i samhället. Den föreslagna lagen inne- höll regler avseende bl.a. uppgiftsinhämtande, framställningsmetoder och offentliggörande. Att den utvidgade definitionen av begreppet officiell statistik motsvarar den som vanligen används i andra länder är enligt min mening inte i sig ett argument för att införa denna definition i . Jämfört med dagens situation bedömer jag dock att det skulle medföra vissa fördelar att tillämpa den utvidgade definitionen. Den viktigaste är att det skulle lösa upp dagens tämligen godtyck- liga gräns mellan officiell statistik och annan statlig statistik av lik- nande karaktär. Med den utvidgade definitionen skulle all allmän- informativ, statlig statistik bli betraktad som officiell statistik, oav- sett hur den är klassificerad och oavsett om den tas fram av dagens statistikansvariga myndigheter eller av andra myndigheter. Då dagens uppdelning mellan officiell och annan statistik medför vissa tillämpningsproblem avseende statistiksekretessen (se kapitel 9) kan även antas att hanteringen av sekretessfrågorna skulle under- lättas med den utvidgade definitionen. Enligt min mening skulle dock den utvidgade definitionen även medföra vissa problem och nackdelar. Till exempel skulle vissa gränsdragningsproblem sannolikt kvarstå. Det är knappast rimligt att ställa samma krav på kvalitet, tillgänglighet, m.m. på all statistik som tas fram av myndigheter, varför någon gräns ändå måste dras. I SOU 1990:43 anfördes t.ex. att de regler utredningen föreslog av- seende bl.a. uppgiftsinhämtande, framställningsmetoder och offent- liggörande endast skulle gälla i de fall myndigheter tog fram stati- stik som syftade till att belysa förhållanden och utveckling i samhället, dvs. för allmäninformativ statistik, men inte för intern driftstatistik. Även mellan allmäninformativ statistik och driftstatistik kan det sannolikt förekomma gränsdragningsproblem, låt vara att de möjligen är av enklare art än dem som jag har noterat mellan den officiella statistiken och annan statlig statistik av liknande karaktär. Därtill medför de budgetrestriktioner som alla verksamheter har att hantera att man även med den utvidgade definitionen skulle tvingas prioritera vilken statistik som ska tas fram, vilket också kan sägas innebära ett slags gränsdragningsproblem. En annan nackdel med den utvidgade definitionen är att sam- ordningen av statistiksystemet sannolikt skulle försvåras, i och med att antalet berörda aktörer skulle öka kraftigt. Som framgått av av- snitt 4.5 har jag genom en översiktlig genomgång av myndigheters Den officiella statistikens inriktning och omfattning hemsidor funnit åtminstone ett tjugofemtal myndigheter som inte är statistikansvariga myndigheter och som återkommande redovisar statistik av mer allmäninformativ karaktär – låt vara att delar av denna statistik möjligen kan ingå i officiell statistik hos någon statistikansvarig myndighet. Försämrade möjligheter till samordning torde bl.a. medföra att det blir svårare att enhetligt definiera – och genomföra – vilken kvalitet m.m. som den officiella statistiken ska hålla. Vid en samlad bedömning menar jag att nackdelarna med den utvidgade definitionen är större än fördelarna. Till det bidrar också att jag anser att det i grunden är en riktig idé att officiell statistik inte bör avse all allmäninformativ statlig statistik, utan att begrep- pet bör beteckna sådan statistik som anses vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Vidare anser jag att de argument som regeringen anförde när den års statistikreform avfärdade förslaget i SOU 1990:43 alltjämt är giltiga. Som framgått av kapi- tel 1 framhöll regeringen i den berörda propositionen6 att den av utredningen föreslagna lagen skulle bli tillämplig om vissa förut- sättningar är uppfyllda och att man därmed skulle täcka in en okänd mängd statistikframställning som skulle följa bestämda regler. Regeringen föreslog i stället – vilket sedan beslutade – att bara en viss statistikframställning skulle pekas ut och inordnas under de föreslagna reglerna. Sammantaget anser jag, mot bakgrund av ovanstående, att även fortsättningsvis bör tillämpa en mer avgränsad definition av begreppet officiell statistik, med innebörden att sådan statistik ska vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Vem bör besluta om och vad bör ingå i den officiella statistiken? anges inriktningen av den officiella statistiken genom en grad- vis konkretisering från övergripande ämnes- och statistikområden ner till enskilda statistikprodukter. Regeringen beslutar om ämnes- och statistikområdena samt vilka myndigheter som ska vara stati- stikansvariga, medan statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bl.a. vilka statistikprodukter som ska finnas, beslutas av den statistikansvariga myndigheten på området. I ett decentraliserat statistiksystem, där statistikansvariga myndig- heter förväntas ha ett stort inflytande, ter sig dagens beslutsordning 1991/92:118, s. 13. Den officiella statistikens inriktning och omfattning enligt min mening rimlig. I utredningsarbetet har jag heller inte funnit något som talar för att man bör frångå denna. Som framgått av kapitel 5 torde de kommande förändringarna av EU:s statistik- förordning visserligen medföra att de nationella statistikbyråerna, dvs. i SCB, ges en förstärkt roll. Detta handlar dock mycket om deras samordnande roll på nationell nivå och innebär knappast i sig ett argument för att frångå dagens decentraliserade statistik- system. Sammantaget anser jag därför att dagens ordning för att besluta om den officiella statistikens inriktning fortsatt bör gälla. finns 27 statistikansvariga myndigheter. Utifrån de erfaren- heter som gjorts i utredningsarbetet är det svårt att hävda att någon av dessa myndigheter skulle vara olämplig för uppdraget. Som fram- gått av kapitel 4 har visserligen flera av myndigheterna en statistik- verksamhet av begränsad omfattning. är dock knappast någon av myndigheterna inte en lämplig företrädare för det stati- stikområde den ansvarar för. I stort sett samtliga av myndigheterna har också framfört till utredningen att de ser statistikansvaret som en naturlig del av sin verksamhet. Endast en myndighet – Finans- inspektionen – har uppgett att man gärna skulle avstå statistik- ansvaret. Parallellt med min utredning har också utredning om finansmarknadsstatistiken (Fi 2011:07), vars arbete kommer att redovisas , analyserat om det finns skäl att flytta ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden från Finans- inspektionen till SCB. Möjligen finns det skäl att något utvidga kretsen av statistik- ansvariga myndigheter. Som framgått av kapitel 4 har flera myndig- heter, som inte är statistikansvariga, framfört att de gärna skulle vilja bli statistikansvariga myndigheter, främst , Same- tinget och . Inom ramen för utrednings- arbetet har det dock inte varit möjligt att närmare analysera förut- sättningarna för detta i varje enskilt fall. Jag föreslår därför att de myndigheter som eventuellt önskar bli statistikansvariga myndig- heter lämnar förslag om detta – inklusive utförliga motiveringar – till regeringen som sedan får fatta beslut i frågan. Som underlag för ett sådant beslut kan det finnas skäl för regeringen att efterhöra befintliga statistikansvariga myndigheters syn i frågan, vilken even- tuellt kan kanaliseras via Rådet för den officiella statistiken. Till skillnad från om skulle övergå till att använda den utvidgade definitionen av begreppet officiell statistik (se ovan), bedömer jag att antalet nytillkommande myndigheter i detta fall blir begränsat. Den officiella statistikens inriktning och omfattning Allmänt sett torde förutsättningarna för samordning förbättras med de förslag jag redovisar i kapitel 12. En ytterligare faktor som talar för att kretsen av statistik- ansvariga myndigheter kan behöva utvidgas är att det, som framgått av avsnitt 4.9, finns ett tiotal statistikprodukter som är EU- reglerade, men som inte utgör svensk officiell statistik. Flertalet av dessa ligger på SCB, men hit hör också t.ex. viss statistik som Riks- banken ansvarar för. Enligt min mening bör EU-reglerad statistik i normalfallet vara officiell statistik, vilket också innebär att myndig- heter som tar fram sådan statistik normalt bör vara statistikansvariga myndigheter. Om det förekommer att andra myndigheter än de statistikansvariga tar fram EU-reglerad statistik anser jag alltså som utgångspunkt att dessa myndigheter bör utses till statistikansvariga myndigheter, förutsatt att inte andra omständigheter talar emot detta i det enskilda fallet. utgör i detta avseende ett specialfall, eftersom banken sorterar under och regeringen därmed inte kan bestämma att den ska vara statistikansvarig. Lämpligen bör dock inbjudas att på frivillig väg delta i konferenser, seminarier och liknande aktiviteter som sker inom ramen för familjen av statistikansvariga myndigheter. Den officiella statistikens innehåll Som nämndes i avsnitt 7.2.1 motsvarar dagens indelning i ämnes- och statistikområden i den officiella statistiken i stort sett, till såväl antal som innehåll, vad som har gällt sedan statistikreformen genom- fördes . Däremot har antalet statistikprodukter blivit klart större. I utredningsdirektiven anges att de 22 ämnesområdena är all- mänt hållna. På den övergripande nivå som ämnesområdena rep- resenterar har jag dock svårt att se att man skulle kunna benämna dem på något mer detaljerat sätt. En jämförelse kan göras med stats- budgetens 27 utgiftsområden, vilka också avspeglar en övergripande indelning av samhällets olika sektorer och som är uttryckta på mot- svarande abstraktionsnivå. Vidare ser jag det också som rimligt att den övergripande indelningen av den officiella statistiken, dvs. i synnerhet de 22 ämnesområdena, präglas av beständighet . Den officiella statistiken ska bilda ett slags infrastruktur av statistik av särskild vikt för beskrivningen av samhället och denna infra- struktur bör vara av robust karaktär. Den officiella statistikens inriktning och omfattning Vad gäller den officiella statistikens täckning kan dock möjligen ifrågasättas om dagens 22 ämnesområden i önskvärd utsträckning ger en samlad bild av samhällets olika sektorer. En jämförelse kan ånyo göras med statsbudgetens utgiftsområden. Dessa är i huvud- sak väl täckta av den officiella statistiken, men vissa förefaller vara något underrepresenterade, t.ex. utgiftsområdena Försvar och sam- hällets krisberedskap, Internationellt bistånd och Regional tillväxt. Jag har dock inte närmare analyserat om detta talar för att den offi- ciella statistiken bör kompletteras inom dessa områden. Möjligen visar det dock att antalet ämnesområden snarare bör öka än minska. I utredningsarbetet har jag dock inte fått några starka indika- tioner på att dagens övergripande indelning av den officiella stati- stiken skulle behöva förändras . Jag lämnar därför inga förslag med sådan inriktning. till enskilda statistikprodukter har jag svårt att bedöma om det finns officiell statistik som inte borde ha den statusen. Med den decentraliserade modell som tillämpas ligger det också i sakens natur att det är de statistikansvariga myndigheterna som är bäst lämpade – och har mandat för – att bedöma detta, med beakt- ande av bl.a. användarnas synpunkter. Det bör dock poängteras att jag i utredningsarbetet inte har sett några konkreta exempel på att de statistikansvariga myndigheterna skulle ta fram onödig statistik. Enligt min mening är det däremot troligt att det utöver dagens officiella statistik finns annan statistik av allmäninformativ karak- tär, som borde vara klassificerad som officiell men som inte har den statusen. Ovan nämndes t.ex. att det finns viss EU-reglerad statistik som inte är officiell statistik. Som framgått av kapitel 4 har jag även i övrigt kunnat konstatera att det tas fram förhåll- andevis mycket statlig statistik som inte är klassificerad som offi- ciell statistik, men som till sin karaktär påminner om denna. Exem- pel på sådan statistik kan hämtas såväl från de statistikansvariga myn- digheterna som från andra myndigheter. Det finns också önskemål om ny eller utvidgad statistik på olika områden. Till exempel pekar SCB på sådana behov i sitt senaste budgetunderlag.7 I en särskild skrivelse till utredningen har SCB även lyft fram behov av ökade resurser för att kunna utöka urvalen i Undersökningarna av levnadsförhållanden (). I utrednings- arbetet har jag också hört sådana önskemål från vissa statistikanvän- 7 (2012): Budgetunderlag 2013-2015. Den officiella statistikens inriktning och omfattning dare, t.ex. avseende utvidgad statistik om det civila samhället respektive om försäljning och konsumtion på alkoholområdet. Lik- nande synpunkter har även framförts av Konjunkturinstitu- tet, som avrapporterade ett uppdrag från regeringen om att analysera vilken miljöekonomiskt relaterad statistik som behövs för högkvalitativ forskning kring miljöekonomiskt relaterade frå- gor.8 Inom ramen för utredningen har jag dock inte haft möjlighet att närmare analysera i vilken mån statistiken på enskilda områden bör utvecklas på sådant sätt. Att behandla den typen av frågor bör dessutom lämpligen vara en uppgift för de statistikansvariga myn- digheterna tillsammans med berörda användare. Behov av preciseringar från statsmakterna I lagen om den officiella statistiken anges, som framgått, att offi- ciell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverk- samhet och forskning samt att sådan statistik ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Utöver detta saknas det några helt entydiga, av statsmakterna beslutade, kriterier för vilken statistik som bör klassificeras som officiell. Som nämnts ovan angavs dock vissa rikt- linjer i de utredningar som föregick statistikreform9 och i den utvärdering som gjordes efter reformen.10 Liknande riktlinjer antogs också av Rådet för den officiella statistiken ().11 I tabell 7.2 nedan återges de kriterier som föreslogs i SOU 1999:96 respektive motsvarande riktlinjer. Det bör noteras att de senare även omfattar rekommendationer avseende andra aspekter än dem som här redovisas. 8Konjunkturinstitutet (2012): Statistik för miljöekonomisk analys – behov, kvalitet och till- gänglighet. Fördjupnings-PM nr 14 2012. 9Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) och Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). 10Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 11Riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken, fastställda av Rådet för den officiella statistiken . Den officiella statistikens inriktning och omfattning SOU 2012:83 Kriterier för officiell statistik Rådet för den officiella statistiken 2003 Statistiken ska avse något av de sam- En undersökning som ryms inom de områden hällsområden som finns förtecknade i som anges i statistikförordningen och som baseras på särskilda regerings- eller riks- dagsbeslut eller på EU-regleringar bör be- traktas som officiell statistik om det inte finns särskilda skäl däremot. Den statistik som rapporteras till EU eller andra internationella organisationer ska vara officiell statistik. Beslut om statistikens framställning ska ha fattats av en myndighet och finansieringen ska ske via anslag från statsmakterna. Statistiken ska produceras regelbundet, vara bestående över tiden samt av allmänt intresse. Den officiella statistiken ska inte enbart svara mot dagens behov, utan även tillgodose framtida behov. Officiell statistik finansieras i allmänhet med anslag till den statistikansvariga myndigheten men kan också finansieras på annat sätt. Hur statistiken finansieras bör redovisas i beskriv- ningen av statistiken. Den officiella statistiken bör i regel vara av löpande karaktär så att man kan följa utvecklingen över tiden. Engångsunder- sökningar och intermittenta undersökningar kan också vara officiell statistik. Den statistikansvariga myndigheten bör an- passa statistikens innehåll och omfattning till samhällsutvecklingen och basera denna anpassning på omvärldsbevakning inklusive dialog med användarna t.ex. i användarråd och i andra fora, direkt med enskilda användare och i systematiska användarstudier. Av formuleringarna i lagen om den officiella statistiken kan man sluta sig till att statistik som inte finns för allmän information, ut- redningsverksamhet och forskning eller som inte är objektiv och allmänt tillgänglig heller inte kan utgöra officiell statistik. Utöver detta ger dock lagen liten vägledning om varför viss allmäninformativ statistik bör klassificeras som officiell, medan annan statistik av lik- nande karaktär inte bör ges denna status. Inte heller i de gällande riktlinjerna från ges så mycket stöd i denna fråga, utan rekom- mendationerna har mera karaktären av handhavanderåd i de fall det redan har beslutats att en viss statistik ska vara officiell. Att det finns få tydliga kriterier för att bedöma om en viss statistik ska anses kvalificera sig för statusen officiell statistik är dock kanske inte så förvånande. Ett par viktiga utgångspunkter för den decentraliserade organisationsmodell som tillämpas är nämligen Den officiella statistikens inriktning och omfattning dels att användarna inom enskilda sektorer ska ges möjlighet att påverka statistikens innehåll och utformning, dels att de statistik- ansvariga myndigheterna – mot bakgrund av bl.a. användarsynpunkter – anses vara bäst lämpade att på detaljnivå avgöra vilken statistik som ska vara officiell. Till stor del bygger systemet alltså på att de statistikansvariga myndigheterna gör skönsmässiga bedömningar. Med hänsyn till att förutsättningarna i olika avseenden varierar mellan olika sektorer innebär det i sin tur att viss heterogenitet i dessa bedömningar är ofrånkomlig. I sammanhanget bör påpekas att de erfarenheter som jag gjort i utredningsarbetet talar för att dagens officiella statistik i huvudsak lever upp till de kriterier som redovisas ovan. Vissa avvikelser före- kommer dock. Som nämnts tidigare finns det t.ex. ett tiotal statistikprodukter som är EU-reglerade, men som inte utgör svensk officiell statistik. Flertalet av dessa ligger på SCB, men hit hör också t.ex. viss statistik som ansvarar för. Som framgått av kapitel 6 anser jag att statistiksystemet fortsatt ska bygga på en decentraliserad organisationsmodell, med ett flertal statistikansvariga myndigheter. Härmed måste det också enligt min mening lämnas visst utrymme för en flexibel tillämpning i enskilda fall. Mot denna bakgrund anser jag att de kriterier som framgår av tabell 7.2 i huvudsak är rimliga, såväl i sak som beträffande detalj- nivå. I likhet med vad som sades i SOU 1999:96 (se avsnitt 4.2) menar jag vidare att även andra omständigheter måste kunna tillåtas påverka vilken officiell statistik som ska tas fram på ett statistik- område, t.ex. efterfrågesituationen och den ansvariga myndighetens uppgift i stort. Utredningen betonade också att gränsen mellan offi- ciell och övrig statlig statistik inte får innebära en definitiv låsning, utan att gränsen kan behöva ändras . Jag delar denna upp- fattning. anser jag dock att de gränsdragningsproblem jag tidi- gare har beskrivit talar för att statsmakterna i viss mån bör preci- sera de ramar inom vilka de statistikansvariga myndigheterna ska göra sina bedömningar. Även om jag alltså anser att riktlinjerna från Rådet för den officiella statistiken i huvudsak är rimliga, så bör betonas att de är tänkta att fungera som en icke-tvingande check- lista som de statistikansvariga myndigheterna kan använda vid be- slut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken.