sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Jag bedömer att har goda förutsättningar för att samverka med övriga leverantörer av flygtrafiktjänst kring en sådan beredskapsplanering. roll, ansvar och kontinuerliga samverkan med Försvarsmakten möjliggör att verket genom bered- skapsplaneringen torde kunna identifiera risker och vidta åtgärder för att avhjälpa eventuella brister på ett verkningsfullt sätt. Jag an- ser därför att flygtrafiktjänstleverantörerna bör samverka med verket i beredskapsplaneringshänseendet. Detta påverkar inte Trans- portstyrelsens möjligheter att vid behov och om det är ändamåls- enligt bedriva en totalförsvarsplanering. Jag föreslår inga föränd- ringar i detta avseende. Jag har ovan föreslagit att krisberedskapsansvar bör innefatta de skyldigheter som följer av 11 och 18 §§ förord- ningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Jag har vidare konstaterat att det av 11 § följer ett ansvar att samverka med bl.a. de sammanslutningar och näringsidkare som är berörda.22 Mot denna bakgrund gör jag bedömningen att en reglerad skyldighet för den som bedriver flygtrafiktjänst (att samverka med Luftfarts- verket vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap) inte behöver förenas med något ytterligare uppdrag till Luftfarts- verket. I den del beredskapsplaneringen rör flygtrafiktjänst för mili- tära ändamål bör avtala med Försvarsmakten om beredskapsplaneringens närmare innehåll. 216 kap. 13 § andra stycket luftfartslagen (2010:500). 22Se stycke 10.2.1 beredskapsplanering. Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten 10.3Försvarsmaktens möjligheter att ställa krav på flygtrafiktjänsten Försvarsmaktens kravställning på leverantörer av flygtrafik- ledningstjänst bör kunna omhändertas inom ramen för pro- cessen för utnämning av leverantör att med ensamrätt till- handahålla flygtrafikledningstjänst inom ett särskilt luftrums- block. Försvarsmaktens kravställning för utnämning bör ytterligare konkretiseras så att den är förutsebar för samtliga aktörer. Frågan faller inom ramen för Försvarsmaktens och Trans- portstyrelsens myndighetssamverkan. Flygtrafiktjänst bedrivs för civil och militär luftfart. Kraven på flygtrafiktjänsten vad gäller hanteringen av militär luftfart fastställs i Transportstyrelsens föreskrifter efter samverkan med Försvars- makten.23 Det finns dels krav som måste uppfyllas för att leve- rantören ska kunna utnämnas, dels föreskrifter som ska tillämpas när flygtrafikledningstjänst för civil och militär luftfart utövas. I enlighet med förordning artikel 8.3 (EG) nr 550/2004 ska medlemsstaterna fastställa de rättigheter och skyldigheter som ska uppfyllas av de leverantörer av flygtrafikledningstjänster som ut- nämns. Transportstyrelsen har som krav för utnämning föreskrivit att leverantören av flygtrafikledningstjänst ska kunna visa att denne dels kan hantera förekommande militär luftfart, dels har rutiner för samverkan med Försvarsmaktens stridsledning och luftbevakning. Fördjupad kompetens för hantering av militär luftfart krävs för att kunna utnämnas för luftrum i anslutning till vissa flygplatser med betydande andel militär luftfart.24 Med stöd av luftfartsförordningen (2010:770) har Transport- styrelsen beslutat om föreskrifter som ska tillämpas när flygtrafik- ledningstjänst för civil och militär luftfart utövas.25 Föreskrifterna innehåller dels generella bestämmelser, dels be- stämmelser som särskilt ska tillämpas vid flygtrafikledningstjänst 23Se stycke 4.2.6 Transportstyrelsens myndighetsansvar. Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten för militär luftfart. Föreskrifterna är av grundläggande betydelse för att flygtrafikledningstjänsten ska bedrivas på ett sådant sätt att den motsvarar Försvarsmaktens kravbild. För såväl Försvarsmakten som den enskilde leverantören av flyg- trafikledningstjänst, liksom för dennes uppdragsgivare (flygplats- havaren), är det viktigt att de krav som ställs på flygtrafikled- ningstjänst av militär luftfart är tydliga och förutsebara. Ett skäl till det är att upphandlingen av flygtrafiktjänsten bör ha förutsätt- ningar att vara så fullständig som möjlig. Flygplatshavaren bör å sin sida kunna göra förfrågningsunderlaget så fullständigt som möjligt och leverantören bör på motsvarande sätt kunna beräkna de kost- nader som driften av verksamheten kommer att föranleda. För Försvarsmaktens vidkommande är det också betydelsefullt att Transportstyrelsens föreskrifter så långt möjligt motsvarar krav- ställningen. Det kan konstateras att utnämningskraven inte är specifika till sin karaktär. Leverantören av flygtrafikledningstjänst meddelas endast att denne ska kunna visa på kapacitet att hantera förekom- mande militär luftfart. Detta har lyfts fram som ett potentiellt problem, dels eftersom förutsebarheten i krav- ställningen är begränsad, dels eftersom Försvarsmakten – som ska ge samråd vid Transportstyrelsens utnämningsbeslut – har svårt att skapa sig en bild av om kraven uppnås. Mot bakgrund av detta gör jag bedömningen att det troligtvis inte finns några brister i processen för utnämning i sig, utan att det snarare är utnämningskriterierna som bör utvecklas. Denna fråga förefaller i hög utsträckning ligga inom ramen för Försvarsmaktens och Transportstyrelsens myndighetssamverkan. 10.4Redundans vid bristande leveransförmåga Flygtrafiktjänsten utgör en verksamhet av sådan samhälls- viktig karaktär att kontinuiteten i driften bör vara föremål för ett statligt åtagande. Ett sådant åtagande bör utövas inom marknadens ramar och bör inte vara dimensionerande för . Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten instruktion förändras såtillvida att verket ska tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flyg- trafiktjänst för civil och militär luftfart. Leveranssäkerheten i flygtrafiktjänster är betydelsefull såväl för den enskilde flygplatshavaren som för tjänstens brukare i övrigt, inklu- sive flygbolag, resenärer, Försvarsmakten, m.fl. Det kan i undantagsfall hända att leverantörer av olika skäl brister i leveransförmåga och inte i tillräcklig utsträckning klarar av att möta efterfrågan på vissa samhällsviktiga produkter och tjänster. Skälet till sådana brister kan ligga i att leverantörens ekonomiska förut- sättningar inte visar sig vara tillräckliga till följd av oförutsedda händelser eller brister i avtalet. konstaterar i sin rapport statlig verksamhet med privat medverkan?26 att en risk vid upphand- ling är att entreprenören inte lyckas fullfölja avtalet på ett tillfreds- ställande sätt eller helt enkelt går i konkurs. Det offentliga är då som huvudman ansvarig för att medborgarna trots allt får den ser- vice de har rätt att kräva. konstaterar att entreprenörers bristande leveransförmåga kan öka kostnaderna för det offentliga. Det viktigaste medlet för att minska denna risk är enligt att upphandlingen sköts professionellt och att risker av detta slag behandlas i avtalet med leverantören. Det innebär bl.a. förmåga att bedöma olika anbuds rimlighet (genom- skåda glädjekalkyler) samt att bedöma entreprenörens kompetens, finansiella styrka och möjligheter att genom olika typer av försäk- ringslösningar skydda leveransen av tjänster från störningar vid oförutsett byte av leverantör eller vid kontraktsbrott. Dåvarande Luftfartsstyrelsen har i två rapporter redovisat för- slag om att regeringen i instruktion bör ålägga verket att tillhandahålla flygtrafiktjänster i den mån inte någon annan utför tjänsten på uppdrag av innehavaren av flygplatsen.27 Luftfarts- styrelsens uppfattning var att förslaget skulle innebära att till- gången till nödvändiga flygtrafiktjänster säkerställs på samtliga flyg- platser. 26ESV rapport statlig verksamhet med privat medverkan? (ESV 2006:15). Luftfartsstyrelsens rapporter Flygtrafiktjänst – bara i statens regi? (rapport 2006:4) s. 51, respektive Tillträde till infrastrukturen – en nödvändig förutsättning för konkurrens inom flygtrafiktjänsten (rapport 2007:08) s. 36. Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten Ett sådant redundansansvar skulle utgöra ett relativt omfattande statligt åtagande i händelse av allvarliga leveransstörningar. Åtgär- der bör därför prövas dels mot behovet, dels mot den praktiska genomförbarheten. Vidare måste det särskilt belysas under vilka förutsättningar ett sådant ansvar ska gälla samt huruvida det är att betrakta som en ny uppgift för myndigheten. Behovet av ett statligt åtagande för att tillförsäkra driften av flygtrafiktjänsten utgår ifrån risken för ett marknadsmisslyckande. Än så länge är den liberaliserade marknaden för lokala flygtrafik- ledningstjänster förhållandevis ny. Det finns således begränsade erfarenheter att lägga till grund för en bedömning. Det kan dock konstateras att formerna för marknadsöppningen erbjuder en möj- lighet för nya aktörer att etablera sig som flygtrafiktjänstleve- rantörer, inklusive flygplatshavarna själva. Som tidigare nämnts tycks det exempelvis finnas ett intresse hos flera flygplatshavare att be- driva verksamheten i egen regi. En konsekvens av detta är att krav på leveranssäkerheten i tjänstens utförande måste bevakas i sam- band med utnämning med ensamrätt i det enskilda fallet. Aktören kan gå i konkurs, misslyckas med att uppfylla kraven för certi- fiering, eller på annat sätt underlåta att utföra tjänsten på det sätt som är avsikten. Det kan i sin tur få konsekvenser för såväl den civila som den militära luftfarten. är det viktigt för att marknaden ska fungera att inte oproportionella krav ställs för ut- nämning av leverantör avseende finansiella garantier och försäk- ringar. I ett tillstånd av höjd beredskap understryks av naturliga skäl det militära behovet av ett statligt åtagande för driften av flyg- trafikledningstjänsten. Även i fredstid talar emellertid flygtrafik- tjänstens samhällsviktiga funktion för ett statligt åtagande i någon form. Den praktiska genomförbarheten av ett statligt åtagande för redundansen i flygtrafiktjänsten gynnas av att är en dominerande aktör på marknaden för lokala flygtrafikled- ningstjänster. Det finns således kompetens och rutiner för att inom ramen för nuvarande organisation vid behov överta driften av tjänsten. Vidare talar utformningen av marknaden för lokala flygtrafik- ledningstjänster för att ett redundansansvar kan göras gällande. Kon- kurrensen på marknaden upprätthålls i påfallande hög utsträckning genom verksamhetsövergångar. En nyetablerad aktör har sällan egna anställda flygledare för upphandlingen av tjänsten. Istället förlitar sig aktören på att kunna ta över de flyg- Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten ledare som är anställda av den tidigare leverantören. Detta talar för att kan förfara på motsvarande sätt om den upp- handlade aktören sedermera exempelvis tvingas försätta verksam- heten i konkurs. Genom att övergångsvis överta ansvaret och erbjuda befintlig personal att fortsätta verksamheten tills ny upphandling eller annan lösning kan ske bör det i regel således vara möjligt att fortsätta driften i någon omfattning. Formerna för ett redundansansvar är betydelsefulla. Ett sådant statligt åtagande måste ske enligt de principer som råder på mark- naden men ska för den sakens skull inte förväxlas med att under sedvanliga förhållanden konkurrera med andra aktörer. Eftersom det är flygplatshavaren som enligt luftfartslagen (2010:500) har rätt att själv eller genom uppdrag till annan ombesörja den lokala flyg- trafikledningstjänsten, bör ett säkerställande av driften av verksam- heten endast ske på flygplatshavarens begäran. Vidare bör redundans- ansvaret inte påverka en utnämnd leverantörs rätt att med ensam- rätt tillhandahålla tjänsten. Åtgärden bör därför endast kunna komma ifråga för det fall att den tidigare leverantör är utnämnd. Inte heller bör redundansansvaret i något avseende på- verka flygplatshavarens eventuella skyldigheter enligt upphandlings- lagstiftningen. Slutligen kan det konstateras att förutsättningarna för att fullgöra ett redundansansvar beror av huruvida den tidigare leverantörens personal vid verksamhetsstället är villig att övergå i anställning. Att kontinuerligt inneha en överkapa- citet för att vid behov kunna överta driften kan inte anses vara pro- portionellt mot de konsekvenser som allvarliga leveransstörningar kan resultera i. Ett redundansansvar bör därför inte vara en dimen- sionerande – och därmed kostnadsdrivande – uppgift för Luftfarts- verket. Sammanfattningsvis bedömer jag att flygtrafiktjänsten utgör en verksamhet av sådan samhällsviktig karaktär att kontinuiteten i driften bör vara föremål för ett statligt åtagande. Detta åtagande bör enligt min bedömning utövas inom ramen för de möjligheter som finns på marknaden. Övertagandet av driften av flygtrafik- ledningstjänsten bör därför ske på begäran av flygplatshavaren och för det fall att ingen leverantör längre är utnämnd att med ensam- rätt tillhandahålla tjänsten i luftrummet. Uppgiften bör inte heller vara dimensionerande för och följaktligen ska verket täcka kostnader och avkastningskrav med avgifter. Det kan konstateras att har till huvudupp- gift att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flyg- Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten trafiktjänst för civil och militär luftfart.28 Vidare ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Detta medför sammantaget att verket får anses ha till uppgift att under- stödja regulariteten och funktionen inom flygtrafiktjänsten. Det kan därför ifrågasättas huruvida en förändring av instruktionen är nödvändig. Det finns dock ett värde av att det statliga åtagandet tydliggörs, såväl för verket som för övriga berörda aktörer. Mot denna bakgrund finna det skäl att skärpa formuleringen i 1 § för- ordningen (2010:184) med instruktion för såtillvida att verket inte endast har till huvuduppgift att tillhandahålla flygtrafiktjänster, utan faktiskt ska göra det. Det bör i sammanhanget påpekas att formuleringen inte är ex- kluderande i förhållande till verkets övriga uppgifter. Den verk- samhet som bedriver utöver vad som faller inom ramen för huvuduppgiften enligt instruktionens nuvarande lydelse, ska därför även fortsättningsvis fullgöras. Vid en eventuell bolagisering av den konkurrensutsatta verk- samheten vid bör ansvaret kvarstå på myndigheten.29 10.5Lokal flygtrafikledningstjänst vid militära flygplatser Utredningens bedömning: För att säkerställa bemanningen av Försvarsmaktens insatsorganisation, det dansk-svenska samarbetet kring NUAC samt möjligheten att fullgöra ett redundansansvar, bör även efter en eventuell bolagisering av den konkurrensutsatta verksamheten bedriva viss lokal flygtrafikled- ningstjänst. Utredningens förslag: instruktion förändras såtillvida att verket ska bedriva flygtrafikledningstjänst på, och för luftrum i anslutning till, de flygplatser som Försvarsmakten driver. 281 § första stycket förordningen (2010:184) med instruktion för . stycke 10.5 Lokal flygtrafikledningstjänst vid militära flygplatser. Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten är utnämnd att med ensamrätt tillhandahålla lokala flygtrafikledningstjänster vid samtliga Försvarsmaktens flyg- platser30. Utnämningen grundas på ett tillsvidareavtal mellan de båda myndigheterna.31 I kapitel 9 gör jag bedömningen att en bolagsbildning av kon- kurrensutsatta delar inom det nuvarande kan bidra till att konkurrensutsättningen av lokal flygtrafiktjänst på svenska flygplatser blir framgångsrik. Jag gör vidare bedömningen att en bolagisering kräver åtgärder för att säkerställa det kvarvarande Luft- fartsverkets förmåga att agera på statens uppdrag bl.a. i händelse av samhällskriser eller höjd beredskap. Jag konstaterar att formerna för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten be- höver utvecklas för att hantera dessa förändringar.32 En bolagisering av all lokal flygtrafikledningstjänst som bedrivs inom ramen för skulle medföra att För- svarsmakten får upphandla motsvarande tjänst på marknaden. Från principiella utgångspunkter kan detta tyckas vara en naturlig ut- veckling. Jag har dock i kapitel 4 även beskrivit flygtrafiktjänstens indirekta militära funktion som resurs för bemanningen av För- svarsmaktens insatsorganisation. Jag har också konstaterat att För- svarsmakten i detta avseende är beroende av som enskild aktör, för att flygledarna i tjänsteutövningen ska omfattas av de godkända regelverk och rutiner som verket har. Jag kan konstatera att en förutsättning för den civil-militära integrationen av flygtrafiktjänsten är att den civila flygtrafiktjänstorganisationen även klarar av att bemanna insatsorganisationen. Om så inte är fallet tvingas Försvarsmakten skapa en egen organisation för flygtrafik- tjänst. Det skulle kunna medföra fördyringar och utmaningar med att bibehålla kompetensen inom insatsorganisationen. planeras NUAC, genom överlåtelse från de utnämnda leverantörerna och Naviair, överta driften av kontrollcentralerna vid , och . Detta innebär att inte självt kommer att bedriva någon flygtrafikledningstjänst utöver den på och i anslut- ning till civila och militära flygplatser där verket är utnämnd leverantör. En eventuell bolagisering av den lokala flygtrafikled- ningstjänsten i sin helhet skulle således kunna medföra att Luft- 30 /Kallax, , /, , , , /, och Hagshult. 31Se stycke 4.2.2 Försvarsmaktens flygplatser. 32Se stycke 9.3.3 Bolagsbildning av konkurrensutsatt verksamhet samt stycke 9.2.4 Vidare- utveckling och uppdatering av former för civil-militär integration. Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten fartsverket inte längre alls bedriver flygtrafikledningstjänst. Detta kan innebära att verkets certifikat förfaller, vilket i sin tur skulle resultera i att förutsättningarna för det dansk-svenska samarbetet kring NUAC väsentligen förändras. Det finns därmed skäl av närmast teknisk karaktär som talar för att , även efter en bolagisering av den konkurrensutsatta delen av verkets verksamhet, i någon omfattning bör bedriva flygtrafiklednings- tjänst. Slutligen konstaterar jag ovan att driften av flygtrafiktjänsten bör omfattas av ett statligt åtagande samt att mot denna bakgrund bör ha ett visst redundansansvar. Efter en even- tuell bolagisering av konkurrensutsatta verksam- het bör ett sådant åtagande med hänsyn till bl.a. bolagiserings- kriterierna inte belasta det nya bolaget, även om verksamhets- formen i och för sig inte medför några direkta hinder för det. Även detta talar för att bör bibehålla rutiner och kapa- citet för att bedriva lokal flygtrafikledningstjänst inom ramen för sin organisation. Mot bakgrund av dessa aspekter bedömer jag att ska ha till uppgift att bedriva flygtrafikledningstjänst vid de flyg- platser som Försvarsmakten driver. Jag föreslår därför ett tillägg till 2 § förordningen (2010:184) med instruktion för med denna innebörd. 10.6Samverkan, insyn och kompetens har Försvarsmaktens perspektiv i flygtrafiktjänsten kommit till uttryck genom att en företrädare för myndigheten av regeringen har förordnats till ledamot i . Denna ord- ning frångicks emellertid och Försvarsmakten har numera ingen representant i styrelse.33 De förslag som jag i övrigt presenterar medför delvis ett för- tydligat och utvidgat ansvar för . Detta leder samman- taget till även fortsättningsvis kommer att vara en betydelsefull aktör, inte minst för Försvarsmakten. Det understryker i sin tur behovet av att verksledningen har nödvändig förståelse och kunskap rörande det militära försvarets behov. Jag bedömer att styrelserepresentation från Försvarsmakten alltjämt kan vara ett ändamålsenligt sätt att tillgodose behovet av ett militärt perspektiv 33 Se stycke 4.2.4 roll för den militära dimensionen av flygtrafiktjänsten. Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten i interna styrning. Att utse en representant från Försvarsmakten som ledamot i kan vara ett sätt åstadkomma det. 11Konsekvenser av utredningens förslag Nedan görs en bedömning av konsekvenser av utredningens förslag i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) samt i enlighet med direktivet till uppdraget. En stor del av konsekvenserna av mina förslag har redan redo- visats i tidigare kapitel. Det gäller exempelvis de konsekvenser som rör olika delar av verksamhet och då särskilt Luft- fartsverkets verksamhet för det fall att möjligheterna att verka på en konkurrensutsatt marknad begränsas. Även konsekvenser för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten, både gällande lokal flyg- trafiktjänst och flygtrafiktjänst i det yttäckande kontrollerade luft- rummet, av de olika alternativen och under olika beredskapsgrader och i krig, finns redovisat i tidigare kapitel. En genomgång av förut- sättningarna för statsmakternas styrning av myndighetsuppgifter samt regeringens möjligheter att i det omedelbara perspektivet styra en bolagiserad verksamhet har också gjorts. Slutligen har konsekvenser på statsbudgeten och övriga finansiella konsekvenser redogjorts i samband med förslagen. I allt väsentligt bedömer jag att förslaget att renodla och bolagi- sera konkurrensutsatta verksamhet kommer att på- verka marknadens funktionssätt, konkurrensen och affärsmöjlig- heterna på ett positivt sätt. Sammantaget bedömer jag att detta bör kunna bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet. Dessa konse- kvensbedömningar kommer inte att återupprepas här utan endast kort beröras i tillämpliga delar. Det är också viktigt att påpeka att jag i det följande kommer att belysa de mest betydelsefulla konsekvenserna. Den analys som genomförts har identifierat en mängd mindre frågor och konsekvenser av bl.a. praktisk natur. Dessa redovisas inte här men finns dokumenterade i form av under- lagspromemorior etc. och kan användas i en fortsatt berednings- process. Konsekvenser av utredningens förslag 11.1Konsekvenser på statsbudgeten och andra finansiella konsekvenser av en bolagisering av delar av Min bedömning, baserad på affärsplan och den finan- siella analys som utredningen har genomfört, är att en organisatorisk och ekonomisk separation av konkurrensutsatt verksamhet inom följd av en bolagisering inte får några konsekvenser för statens finanser. Bolagisering av den konkurrensutsatta delen av Bedömda omställningskostnader relaterade till en bolagisering av affärsområdet baseras på uppgifter framtagna av Luft- fartsverket. Uppgifterna är behäftade med osäkerhet, vilket är en effekt av den relativt begränsade tidsperiod som stått till förfog- ande för framtagande av bedömningarna. Delnings- och omställningskostnader av engångskaraktär förväntas uppgå till och avse IT-funktioner, personal- omställning och det nya bolagets varumärke. Delningskostnader av bestående karaktär beräknas till . Kost- naderna uppkommer till följd av IT-funktioner, administration, för- säkring samt ersättning till styrelse och ledning. Det ska noteras att de bedömda kostnaderna avser en bolagi- sering av affärsområdet inom . Vid ett bild- ande av ett separat Terminalbolag bedömer dock att det skulle uppkomma tillkommande merkostnader till följd av att två organisationer måste ha separata system för ledning och uppfölj- ning av flygsäkerhet och kvalitet inklusive upprätthållande av sepa- rata certifikat. Dessa merkostnader bedöms av över- siktligt till omkring fem till . Bedömningen är att omställningskostnaderna kan hanteras utifrån nuvarande ekonomiska förutsättningar. har inte gjort någon djupare bedömning avseende tillkommande kostnader vid en bolagisering av hela . Verket framhåller dock att en bolagisering sannolikt medför kost- Konsekvenser av utredningens förslag nader relaterade till bl.a. personalomställning, varumärke, försäk- ringar. Vidare föranleder sannolikt en överföring av fastighets- beståndet kostnader avseende t.ex. stämpelskatt. Dessa kostnader har dock inte inkluderats i föreliggande analys.