sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Två tredjedelar av de statistikansvariga myndigheterna (18 av 27) har uppgett att de har ett eller flera aktiva användarråd eller annat motsvarande organ.39 Vanligen handlar det om ett råd e.d. per myn- dighet, men några myndigheter har flera, i synnerhet SCB med nio stycken. Därtill har ytterligare några myndigheter uppgett att de i och för sig har användarråd, men att dessa av ett eller annat skäl är vilande. Antalet myndigheter med användarråd tycks vara tämligen ; när statistikreformen utvärderades uppgav således 17 av de då 26 statistikansvariga myndig- heterna att de hade någon form av användarråd.40 Användarrådens sammansättning skiljer sig, av förklarliga skäl, mellan olika myndigheter, eftersom de avspeglar situationen inom respektive sektor. Det är dock inte ovanligt att olika statistikansva- riga myndigheter som är verksamma på näraliggande områden också sitter i varandras användarråd. Likaså förekommer det inte sällan att statistikansvariga myndigheter finns representerade i användar- grupper hos SCB, och vice versa. I syfte att kartlägga hur medlemmarna i de statistikansvariga myndigheternas användarråd uppfattar sin uppgift och hur de upp- lever att deras synpunkter tas tillvara, har SCB fått i uppdrag att genomföra en webbaserad enkätundersökning bland användarrådens medlemmar. En motsvarande enkätundersökning genomfördes i samband med utvärdering av statistikreformen.41 För att möjliggöra jämförelser följde den nu aktuella enkäten i hög grad den undersökning som gjordes inför SOU 1999:96, men med nöd- vändiga uppdateringar och vissa tillägg. 39Ett annat motsvarande organ kan t.ex. vara ett råd e.d. som behandlar myndighetens verksamhet mer i allmänhet, men som också tar upp statistikfrågor. Här har jag dock valt att genomgående använda begreppet användarråd även när det rör sig om andra typer av organ. 40Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). Populationen utgjordes av samtliga medlemmar i statistikansvariga myndigheters användar- råd eller motsvarande. Det var totalt 237 personer som besvarade frågeblanketten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 60 procent.42 I det följande sammanfattas vad som i undersökningen framkom om arbetet i användarråden. Synpunkter som berör statistikens kvalitet återkommer jag till i kapitlen 6 och 8.43 Vad beträffar användarrådens mötesfrekvens så uppger så gott som samtliga ledamöter () att gruppen har träffats minst en gång . Motsvarande siffra var . Den mest förekommande mötesfrekvensen är 2–. I figur 4.2 nedan visas hur ofta olika ämnen diskuteras vid användarrådens möten. Som framgår av figuren tycks de vanligaste punkterna vara praktiska frågor om befintlig statistik samt statisti- kens täckning av det aktuella samhällsområdet. Dessa områden be- handlas åtminstone ibland i de allra flesta grupperna. Områden som däremot tas upp mera sällan är frågor om produktionen av myndig- hetens statistik liksom frågor om ansvaret för statistiken inom det aktuella området. Motsvarande fråga hade till viss del andra svarsalternativ, men störst förändring där jämförelse är möjlig har skett avseende hur ofta statistikens täckning av det aktuella området tas upp. svarade att detta togs upp på gruppens möten, medan motsvarande andel är . 42Sett till enskilda användarråd var svarsfrekvensen som lägst och som högst . I sammanhanget bör också påpekas att den undersökning som gjorts skiljer sig åt i vissa avseenden från den som gjordes , vad gäller bl.a. omfattning och data- insamlingsmetod. T.ex. riktade sig enkät till ett urval om ca 80 personer som då deltog i användarråd, varav drygt hälften svarade, medan den webbundersökning som gjorts riktade sig till samtliga medlemmar i statistikansvariga myndigheters användarråd eller motsvarande. 43Enkätundersökningen redovisas i sin helhet i bilaga 4. Figur 4.2 Hur ofta diskuteras olika ämnen vid användarrådens möten? Statistikens täckning av det aktuella samhällsområdet Prioriteringar mellan olika slags statistik inom området Praktiska frågor om befintlig eller planerad statistik Frågor om ansvaret för statistiken inom det aktuella området Frågor om produktionen av myndighetens statistik Sakfrågor som inte rör statistik Källa: SCB:s enkätundersökning på uppdrag av utredningen Vid mötena med användarråden diskuteras vanligen inte endast offi- ciell statistik, utan även annan statistik från den statistikansvariga myndigheten i fråga. I enkäten anger av de svarande att även annan statistik från myndigheten behandlas, medan 22 pro- cent anger att de endast diskuterar officiell statistik. Vidare uppger av de svarande att det är tydligt för dem som användare vad som är officiell respektive annan statistik, medan anger att detta inte är tydligt. Merparten av ledamöterna i användarråden, , anser att deras deltagande i gruppen är mycket eller ganska meningsfullt. Den sammantagna andelen som upplever sitt deltagande som menings- fullt är jämförbar med nivån undersökning, även om andelen som anser att deltagandet är mycket meningsfullt har minskat en aning. Vidare upplever merparten av ledamöterna att de har möjligheter att påverka statistiken inom området även på andra sätt än genom sitt deltagande i gruppen. Drygt hälften uppger att detta kan ske via kontakter med SCB och nästan lika många kan påverka statistiken via kontakter med andra myndigheter. Slutligen kan nämnas att det jämfört med har skett en viss minskning av andelen ledamöter i användarråden som anser att det finns – uttalade eller outtalade – intressekonflikter om statisti- ken inom det egna statistikområdet, från år i dag.44 Det har även skett en märkbar minskning av styrkan i de förekommande intressekonflikterna. upplevde att konflikterna var mycket starka och upp- levde dem som inte särskilt starka. Motsvarande andelar vid årets undersökning var . Ansvaret för att samordna det statliga statistiksystemet ligger i första hand på SCB. Av myndighetens instruktion45 framgår att SCB bl.a. har till uppgift att samordna det statliga statistiksystemet. Vidare regleras att det vid SCB ska finnas ett råd för den officiella statistiken samt dess uppgifter och sammansättning. Som framgått av avsnitt 3.7 får SCB också meddela vissa föreskrifter avseende den officiella statistikens tillgänglighet, vilket myndigheten också har gjort i enstaka fall. Det bör betonas att SCB:s ansvar avser just sam- ordning, däremot ska myndigheten inte övervaka eller utöva tillsyn över statistiksystemet. Samordningsansvaret kan utövas av olika delar av SCB, t.ex. genom råd och stöd från myndighetens jurister. Ett exempel på vad detta kan innebära är en besluts- och rättsfallssamling, som tagits fram. Men en väsentlig del av samordningen av statistiksyste- met hanteras genom det till SCB hörande Rådet för den officiella statistiken. Rådet har sin bakgrund i den utvärdering som gjordes statistikreform.46 Som framgått av avsnitt 1.4.3 konstaterade utredningen att överföringen av statistiken från SCB till andra myndigheter i stort sett hade gått bra, men att samord- ningen och överblicken över systemet behövde förstärkas. 44Fördelningen mellan de som anser att intressekonflikterna är uttalade och de som anser att konflikterna är outtalade har också förskjutits något. undersökning var denna fördelning uttalade och outtalade, att jämföra med 21 respektive 45Förordning (2007:762) med instruktion för . 46Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). syfte föreslog utredningen att ett råd för officiella statistik skulle inrättas, vilket ledde till att Rådet för den officiella statisti- ken inrättades vid SCB . Jag redogör närmare för rådets arbete i kapitel 12, där mina överväganden om samordningen av systemet för den officiella sta- tistiken redovisas. Här bör dock nämnas att rådet, enligt SCB:s instruktion, har till uppgift att bistå de statistikansvariga myndig- heterna i principiella frågor om den officiella statistikens tillgäng- lighet, kvalitet och användbarhet samt i frågor om att underlätta uppgiftslämnandet. Rådet ska utarbeta en rapport om den officiella statistiken, sammanställa en årlig publiceringsplan och föra en förteckning över statistikansvariga myndigheter och statistik- produkter. Vidare ska rådet verka för samarbete mellan de statistik- ansvariga myndigheterna samt för utveckling och förvaltning av ett statistiknätverk. Rådet består av en ordförande och sex andra ledamöter, som är chefer för statistikansvariga myndigheter. Vid SCB finns ett sek- retariat för rådet, som utgörs av två personer. De myndigheter som ska ingå i rådet utses av SCB enligt ett rullande schema, som i prin- cip följer bokstavsordning. byts två av ledamöterna ut. SCB:s generaldirektör är ordförande. Under rådet finns också flera arbetsgrupper i olika frågor. Som ett exempel på samverkan kan slutligen även nämnas att de statistikansvariga myndigheterna av rådet rekommenderas att anmäla förslag om ändringar avseende ämnesområden, statistikområden och ansvariga myndigheter till rådet, innan man lämnar sådana förslag till regeringen. Anmälan om förändringar skickas då till samtliga statistikansvariga myndigheter, vilka har möjlighet att yttra sig inför rådets möten. Den myndighet som har föreslagit en förändring kan sedan bifoga yttrandena till sin skrivelse till regeringen. Rådet re- kommenderar även myndigheterna att till rådet anmäla planerade nya statistikprodukter, förändringar i befintliga produkter samt nedläggningar av produkter i den officiella statistiken. De statistik- ansvariga myndigheterna har därmed möjlighet att peka på risk för dubbelinsamlingar och behov av samordning av objekt, variabler m.m. Det svenska statistiksystemet påverkas i hög grad av internationellt statistiskt samarbete. har sådant samarbete bedrivits på såväl global (främst inom ramen för FN och ) som EU- och nordisk nivå. Som en illustration till det internatio- nella samarbetets omfattning kan nämnas att SCB, enligt sin årsredo- visning , deltar i ett drygt hundratal arbetsgrupper knutna till och i ett tjugotal OECD- och ett tjugofemtal FN-arbetsgrupper inom statistikområdet. Därtill finns drygt femtio statistiska kontaktnät etablerade inom det nordiska samarbetet. EU-samarbetet skiljer sig på många sätt från andra internatio- nella samarbetsformer genom att det är obligatoriskt och regleras med rättsakter som kan vara direkt styrande för . Över tid blir också det svenska statistiksystemet successivt allt mer påverkat av EU-krav. EU-reglerna och deras utveckling beskrivs närmare i kapitel 5. I det följande redogörs översiktligt för EU-samarbetets påverkan på de statistikansvariga myndigheterna. Utöver allmänna bestämmelser och riktlinjer om utveckling, fram- ställning och spridning av europeisk statistik47, finns det ett stort antal EU-författningar som reglerar definitioner, tidsramar, frekven- ser, överföring av uppgifter till m.m. för framställning av bl.a. ekonomisk, jordbruks-, företags-, befolknings- och välfärds- statistik. Vid utgången av handlade det om ca 360 rättsakter, främst inom områdena ekonomisk statistik och jordbruk.48 Enligt årsrapporten från Rådet för den officiella statistiken49 var det detta år 95 av den officiella statistikens totalt 356 statistikprodukter som reglerades av EU-förordningar. Vissa statistikprodukter regleras av ett flertal EU-rättsakter. I samman- hanget finns skäl att påpeka att det också finns ett tiotal statistik- produkter som är EU-reglerade, men som inte utgör svensk officiell statistik. Flertalet av dessa ligger på SCB, men hit hör också t.ex. viss statistik som ansvarar för. 47Främst i form av och rådets förordning (EG) nr 223/2009 om euro- peisk statistik och riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice). 48Uppgiften om antal rättsakter är hämtad från årsredovisning . 49Statistiska centralbyrån (2012): officiella statistik – årlig rapport . SCB har tillhandahållit en sammanställning av vilken statistik som är EU-reglerad och vilka myndigheter som är ansvariga för denna. Att döma av denna sammanställning, och de kontakter som före- varit med myndigheterna, gäller för lite drygt hälften av de statistikansvariga myndigheterna att deras officiella statistik är helt eller delvis EU-reglerad. Vid slut fanns drygt 160 statistiska arbetsgrupper knutna till . Som nämndes ovan deltar SCB i ett drygt hundratal av dessa. Ansvaret gentemot EU följer dock indelningen av det svenska statistiksystemet, varför respektive statistikansvarig myndighet är ansvarig inom sitt statistikområde, inklusive deltagande i berörda arbetsgrupper. Totalt deltar därmed i flertalet av EU:s arbets- grupper. Den högsta nivån för samarbetet avseende allmänna frågor om EU:s statistiksystem utgörs av statistiska pro- grammet (, ESSC), som möts . generaldirektör är ordförande och med- lemmarna utgörs i övrigt av generaldirektörerna för de 27 EU- medlemsstaternas nationella statistikbyråer, dvs. SCB:s general- direktör för svensk del. Andra statistikorgan i medlemsstaterna, såsom t.ex. övriga 26 statistikansvariga myndigheter, får i detta fall göra sin röst hörd via sin nationella statistikbyrå. Flera statistikansvariga myndigheter har framhållit att det utöver EU-krav även kan finnas andra internationella krav som påverkar statistikens utformning. Ett exempel är miljöområdet, där vissa data som används för officiell statistik även ligger till grund för inter- nationell rapportering, t.ex. till FN, för vilken det anges väl precise- rade krav på datakvalitet. Inom ramen för det internationella samarbetet rapporterar SCB och andra myndigheter och organisationer statistik till EU och andra internationella organisationer. Per skedde sådan rappor- tering från totalt 16 myndigheter och organisationer i . Det bör noteras att sex av dessa inte är statistikansvariga myndigheter; hit hör och . Vad som ska rapporteras till regleras av förordningar och direktiv samt i några fall även s.k. Gentlemens Agreements, dvs. SCB är s.k. Local Coordinator och har till uppgift att stödja överföringen av data till . Antal dataset som ska rapporteras varierar mellan olika länder och . () levererar ca 940 filer, varav SCB ca 700. SCB levererar också ett antal filer på uppdrag av andra myndigheter. 4.9.2Förhållanden i andra länder I syfte att sätta in beskrivningen av det svenska statistiksystemet i ett större sammanhang redogörs i detta avsnitt för hur motsvaran- de verksamhet är organiserad i andra europeiska länder. Jag har inte haft som ambition att göra en heltäckande kartläggning av hur stati- stikverksamhet bedrivs i andra länder. Utgångspunkten har i stället varit att – i de dimensioner som uppdraget omfattar – söka identi- fiera väsentligare likheter och skillnader mellan statistiksystemen i och andra europeiska länder. Avsnittet bygger i första hand på de möten som förevarit med och andra länders natio- nella statistikorgan50, de s.k. peer reviews som gjordes åren 2006– 2008 av hur EU:s medlemsstater, inklusive EES, lever upp till EU:s Code of Practice51 samt information från och de nationella statistikbyråernas webbplatser. Inledningsvis bör påpekas att jämförbarheten mellan länderna påverkas av att de i vissa avseenden har olika förutsättningar. Visser- ligen står de inför samma teknologiska och metodologiska utmaningar och de ska leva upp till EU:s gemensamma regelverk på området (se kapitel 5), men finns det variationer mellan länderna vad avser exempelvis storlek – såväl geografiskt som befolknings- mässigt – och allmänna förvaltningstraditioner. Ett exempel på det senare är att det för statistiksystemets utformning tycks spela roll om landet ifråga har en tradition med starka regioner/delstater, då de ofta också har aktiva regionala/delstatliga statistikorgan. Därtill har det betydelse att länder ligger på olika utvecklingsnivå. I synnerhet länder från det har ställts, och står, inför särskilda utmaningar. 50Danmarks Statistik, Statistisk sentralbyrå () och UK Statistics Authority (Stor- ). 51Med en peer review (engelska för granskning av likar) avses sakkunnig, kollegial fack- granskning. De peer reviews som här behandlas utfördes av team om tre personer, varav en kom från och två från statistikbyråer i andra medlemsstater. reviews behand- lade i första hand de nationella statistikbyråerna, men i rapporterna ges också en översiktlig redogörelse för ländernas statistiksystem. Liksom i regleras den statliga statistikverksamheten i länder i allmänhet i nationella statistiklagar. Många länder använder begreppet officiell statistik. I avses ju med den officiella statistiken en särskilt utpekad statlig statistik, som skiljer sig från övrig statlig statistik genom att den anses vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Andra länder som använder begreppet officiell statistik tillämpar vanligen en vidare definition, enligt vilken den officiella statistiken helt enkelt utgör den statistik som produceras/offentliggörs av statliga myndigheter e.d. Några exempel på detta är , och . Det bör dock poängteras att det i praktiken görs avgränsningar även om man tillämpar en sådan vidare definition av officiell statistik. Resurserna är inte oändliga, varför man inte kan producera all tänkbar statistik utan tvingas prioritera. Det närmaste exemplet på en definition lik- nande den svenska torde kunna hämtas från . Där tillämpas i och för sig den ovan beskrivna, vida definitionen av Official Statistics, men av denna kan statistik som lever upp till vissa specificerade kvalitetskrav även få stämpeln National Statistics. I finns ett flertal exempel på såväl i huvudsak centrali- serade statistiksystem som i huvudsak decentraliserade system. De decentraliserade systemen kan i sin tur delas in i två undergrupper: funktionellt uppdelade – är ett bra exempel på detta – och geografiskt uppdelade. I det senare fallet handlar det ofta, som nämn- des ovan, om länder med starka regioner e.d., såsom t.ex. , och . I sammanhanget bör dock noteras att det knappast finns några i denna mening renodlade statistiksystem. Även i länder med starkt centraliserade system produceras vanligen någon del av den officiella statistiken av något annat/några andra organ än den nationella stati- stikbyrån. Några exempel på detta är , och . I dessa fall står den nationella statistikbyrån för en mycket stor andel av den officiella, alternativt EU-reglerade, statistiken (ca 85–, beroende på land), men ändå ansvarar alltså andra organ för vissa delar. Omvänt gäller också att det även i starkt de- centraliserade system i allmänhet finns en stark nationell statistik- byrå, som står för en betydande del av den officiella statistiken. är ett exempel på detta, men det gäller även för bl.a. . De nationella statistikbyråerna har i allmänhet en samordnande roll i de nationella statistiksystemen, vilket av förklarliga skäl är sär- skilt viktigt i länder med decentraliserade system. Hur långtgående befogenheter de har varierar. Ett intressant exempel på en stark uppföljningsfunktion – san- nolikt den starkaste i – kan hämtas från . Det brittiska statistiksystemet har reformerats . Bland annat har en nationell uppförandekod tagits fram, baserad på bl.a. EU:s Code of Practice (dvs. riktlinjerna för europeisk statistik, på svenska tidigare benämnd uppförandekoden). Vidare har det inom UK Statistics Authority bildats en fristående avdelning för uppföljning och utvärdering, med ca 25–30 anställda. Denna avdelning har under de senaste tre–fyra åren systematiskt utvärderat hur väl statistik- produkterna i den officiella statistiken lever upp till kraven i den nationella uppförandekoden. Förenat med utvärderingsuppdraget finns även vissa sanktionsmöjligheter. Den bild som gavs vid mitt möte med myndigheten är dock att den formella sanktion som kan utdelas är ganska mild; om rättelser inte vidtas kan den berörda statistikproducenten fråntas rätten att använda stämpeln National Statistics, men kan fortsatt publicera sin statistik som Official Statistics. I praktiken är den viktigaste sanktionen om rättelser inte vidtas risken för att missförhållandena ska bli offentliga. Beträffande samordning av statistiksystemet bör även nämnas att det i de flesta europeiska länder finns ett eller flera nationella stati- stikråd e.d., med representanter från ministerier, större användare, forskare, o.d. Dessa råd är inte sällan kopplade till den nationella statistikbyrån, men kan ibland ha en mer fristående ställning. Rådets uppgift brukar bl.a. vara att avge återkommande, t.ex. årliga, ut- låtanden om den officiella statistikens inriktning, kvalitet m.m. Kvalitet, tillgänglighet m.m. Det är svårt att utifrån de peer reviews som gjordes åren 2006–2008 – om efterlevnaden av EU:s Code of Practice – jämföra statistikens kvalitet mellan länderna, bl.a. därför att de gjordes av olika personer i olika länder. Däremot visar de att många av länderna tycks arbeta på ungefär samma sätt med kvalitetsfrågor, t.ex. med likartade kva- litetsstyrningssystem. Det bör poängteras att de utländska kontakter som har förevarit under utredningsarbetet, liksom den peer review som gjordes av- seende SCB och det svenska statistiksystemet, talar för att vid en europeisk jämförelse ligger långt framme i bl.a. kvalitetshän- Till exempel har från framförts till utredningen att allmänt sett har ett mycket avancerat och modernt statistik- system. I sammanfattningen till peer reviewen om SCB sades även att: Statistics is a very ambitious organisation, with the target to be of world class standard in refining data to statistical information adapted to the needs. It adopted the quality management principles earlier than the majority of other . It has also continuously contributed to the development of the quality criteria of Statistical System.52 Underlaget för den officiella statistiken ser i stort sett likadant ut i samtliga europeiska länder, dvs. det handlar framför allt om en kom- bination av administrativa data och data som med hjälp av enkäter insamlats för statistikändamål. Vad gäller den senare typen av data kan noteras att det bland de europeiska länderna är ganska vanligt före- kommande att lagstiftningen möjliggör att i statistiska undersök- ningar tillämpa uppgiftsskyldighet gentemot både juridiska personer och privatpersoner. Beträffande privatpersoner tycks utgångspunk- ten dock ofta vara att denna ska tillämpas restriktivt, t.ex. endast för folk- och bostadsräkningar. Bland de nordiska länderna har och samma princip som , dvs. att uppgiftsskyldighet endast föreligger för juridiska personer, medan det i finns möjlighet att ställa krav på uppgiftsskyldighet för både juridiska personer och privatpersoner. Vid mötet med Statistisk sentralbyrå i framkom dock att uppgiftsskyldighet gentemot privatper- soner endast används i ett fåtal undersökningar, främst den norska arbetskraftsundersökningen (). Det kan noteras att svars- frekvensen är betydligt högre i den norska än i motsvarande undersökning hos SCB, vilken bygger på frivilligt uppgiftslämnan- de. Vad beträffar hur uppgiftsskyldigheten regleras i lag kan vidare nämnas att det bland de nordiska länderna finns exempel både på att detta, liksom i , sker genom en uppräkning av de uppgifter för vilka uppgiftsskyldighet gäller och på att det sker genom en all- män bestämmelse som ger den nationella statistikbyrån rätt att själv avgöra när uppgiftsskyldighet bör tillämpas. och är exempel på den förstnämnda regleringsmodellen och och på den . 52 review on the implementation of Statistics Code of Practice. Country visited: . reviewen innehöll också viss kritik, bl.a. mot att SCB:s nämnder för konsumentprisindex respektive byggnadsindex har viss beslutsrätt inom sina områden. Det rekommenderades att nämnderna i stället skulle göras helt rådgivande. Om de nordiska länderna bör också nämnas att de, och då inte minst , har varit föregångare när det gäller att använda admini- strativa data och administrativa register som grund för statistiken. Ambitionen inom EU är att användningen av administrativa data ska öka.