sou · H0B377 · 2012-11-29 00:00:00 — En tydligare organisation för Säkerhetspolisen Omslagsbilder: Säkerhetspolisen. Grafisk formgivning: , Reklam SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade kommittédirektiv för ett antal frågor om polisens organisation (dir. 2010:75). En redovisning av uppdraget gjordes då den parlamentariska kommittén lämnade betänkandet En sammanhållen svensk polis (SOU 2012:13). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén för att analysera konsekvenserna av en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående polismyndighet inom polisväsendet. Kommittén skulle också lämna de förslag som en sådan ombildning i så fall kräver. förordnades som ordförande för kommittén dåvarande expeditionschefen vid , numera generaldirektören för Kriminalvården, . förordnades som ledamöter polisstyrelseledamoten (V), dåvarande riksdagsledamoten (KD), förste vice talmannen, tillika riksdagsledamoten, (S), riksdagsledamoten (M), riksdagsledamoten (C), riksdagsledamoten (S), kommunstyrelsens ordförande i kommun (M), partistyrelseledamoten (MP), riksdagsledamoten (FP) och riksdagsledamoten (M). förordnades politiske sekreteraren (SD) och kommunstyrelsens ordförande i kommun (FP). förordnades partistyrelseledamoten att för tilläggsuppdraget ersätta . Kommittén har i samband med det första uppdraget antagit namnet . Som experter för tilläggsuppdraget förordnades polismästaren, tillika chefen för enheten för inspektionsverksamhet vid , , rikskriminalchefen vid , justitierådet vid , chefsjuristen vid , chefen för internrevision inom , kanslirådet vid , enhetschefen vid , chefsåklagaren vid , kanslichefen vid . förordnades som expert rättssakkunniga vid . Kammarrättsfiskalen vid Kammarrätten i förordnades som sekreterare . förordnades som sekreterare hovrättsassessorn vid , tillika verksjuristen vid , . Som biträdande sekreterare förordnades dåvarande jur. stud., numera jur.kand., . I tilläggsdirektiven har regeringen gett kommittén i uppdrag att även redovisa de följdändringar som krävs i vissa författningar med anledning av en förändrad organisation för polisen. Denna del redovisas i ett separat betänkande En sammanhållen svensk polis – Följdändringar i författningar (SOU 2012:78) . Kommittén har också fått i tilläggsuppdrag att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska såväl polisens verksamhet, inklusive den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver, som Kriminalvårdens verksamhet. Kommittén återkommer med en redovisning av dessa frågor i två betänkanden. Härmed överlämnas betänkandet En tydligare organisation för Säkerhetspolisen, SOU 2012:77. Kommitténs uppdrag i denna del är därmed slutfört. Kommitténs uppdrag och arbete .................................. Säkerhetspolisens organisation och ledningsstruktur ...... Säkerhetspolisen – en del av ..................... Regeringens styrning av Säkerhetspolisen.............................. Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet .................. Hur skyddas uppgifter i Säkerhetspolisens verksamhet? 3.4Betydelsen av diskretion för Säkerhetspolisens Samverkan och samarbete med andra aktörer ................ Allmänt om samarbete mellan myndigheter........................... 4.1.1 Särskilt om sekretess och utbyte av uppgifter vid 4.2Tilläggsdirektiven styr vår beskrivning av samverkan Samarbete med nationella underrättelseaktörer ..................... Att bekämpa terrorism ................................................. 4.4.2 Den nationella mobiliseringen mot grov 4.4.3 Förhindra spridning, anskaffning och produktion Samverkan och samarbete med den övriga polisen ................ Samarbete med polismyndigheterna ............................ 4.6.5 Samverkan och samarbete inom teknikområdet ......... 4.6.6 Administrativt och övrigt samarbete ........................... utredningar som behandlat Säkerhetspolisens organisation och förhållande till den övriga polisen ....... Den centrala polisorganisationen ............................................ Den centrala polisen................................................................. Den öppna polisens verksamhet i fokus .............................. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en 6.2Vidareutveckling av de förvaltningsmässiga övervägandena i SOU 2012:13 .............................................. 6.2.1 Självständig ställning och egen styrning.................... Väl avvägd maktfördelning......................................... Tydligare gentemot medborgarna ............................. 6.2.7 Sammanfattning av de förvaltningsmässiga 6.3 Försiktighetsprincipen vägledande ....................................... 6.4Säkerhetspolisen som en fristående myndighet – 6.4.1 Verksamhetsmässiga beröringspunkter?................... 6.4.2 Särskilt om beröringspunkter i 6.4.3 Att värna det internationella 6.4.4 God samverkan inom vissa verksamhetsområden – skäl för att ändra på ett avskilt uppdrag? 6.4.5 Sammanfattning av de verksamhetsmässiga Säkerhetspolisen ombildas till en fristående Ledningsform för den nya myndigheten .............................. 7.3.1 Utgångspunkt för val av ledningsform ...................... 7.3.2 Säkerhetspolisen som styrelsemyndighet eller Utnämning av chefsbefattningar................................ 7.4.3 Särskilt om andra anställningar .................................. 7.4.6 Handläggning av ärenden om brott av anställda Samverkan och samarbete ...................................................... 7.5.1 Utgångspunkt för våra överväganden och förslag .... 7.5.2 Säkerhetspolisens samverkan och samarbete med den öppna polisen ....................................................... 7.5.3 Samverkan och samarbete med andra 7.5.4 Internationellt samarbete ........................ Konsekvenser av kommitténs förslag........................... Utgångspunkter för konsekvensbeskrivningen.................... Konsekvenser i ett medborgarperspektiv ............................. Konsekvenser i ett rättskedjeperspektiv ............................... Konsekvenser för verksamheten ........................................... 8.5Konsekvenser som rör arbetsgivaransvaret och det Konsekvenser för personalen ................................................ 8.8.1 Omfördelning av anslag.............................................. 8.8.2 Kostnader för att ombilda Säkerhetspolisen ............. En ny instruktion för Säkerhetspolisen................................ Vilka ändringar behövs i förslaget till Särskilt om när Säkerhetspolisen leder polisverksamhet Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................................. uppdrag i den här delen är att analysera konsekvenserna av en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående polismyndighet inom polisväsendet och lämna de förslag som en sådan ombildning kräver (tilläggsdirektiv till , dir. 2012:13). Uppdraget ska ses mot bakgrund av de förslag som kommittén lämnade i SOU 2012:13 om att och de 21 polismyndigheterna samt ska ombildas till en sammanhållen myndighet och att Säkerhetspolisen ska ombildas till en från den övriga polisen fristående myndighet. Regeringen har i tilläggsdirektiven angett att om Säkerhetspolisen skiljs från den övriga polisen får det ett antal konsekvenser. Det handlar främst om vilken ledningsform den fristående Säkerhetspolisen ska ha och frågor i anslutning till detta. Vidare väcker det frågor som rör samarbetet mellan Säkerhetspolisen och i första hand men även länspolismyndigheterna. En ytterligare konsekvens som uppmärksammas i tilläggsdirektiven är förhållandet mellan Säkerhetspolisen och polisens personalansvarsnämnd. Säkerhetspolisens organisation och ledningsstruktur är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och utövar tillsyn över detta. leds av rikspolischefen. Säkerhetspolisen utgör en del av , men är i formell mening inte en egen myndighet, även om Säkerhetspolisen i praktiken fungerar som en sådan. Säkerhetspolisen leds av en säkerhetspolischef. Säkerhetspolischefen fattar såväl operativa som administrativa beslut, både av policykaraktär och i löpande ärenden. Frågor på Säkerhetspolisens område som på ett väsentligt sätt påverkar andra delar av polisväsendet kan dock avgöras av rikspolischefen. Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett ärende om det finns särskilda skäl. Regeringen styr verksamheten vid genom bl.a. författningar, regleringsbrev med riktlinjer för verksamhetens inriktning och med särskilda beslut. Regeringens nuvarande styrning av Säkerhetspolisen påverkas varken till form eller till innehåll av att Säkerhetspolisen är en del av . Säkerhetspolisen har en självständig ställning med egen generaldirektör, eget anslag, eget regleringsbrev med angivna mål för verksamheten samt egen förordning med instruktion för verksamheten. Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet Kärnan i Säkerhetspolisens verksamhet är att skydda rikets säkerhet och det svenska statsskicket mot brottsliga angrepp. Tyngdpunkten i uppdraget är att förebygga brott medan det brottsutredande arbetet endast utgör en liten del av verksamheten. Till skillnad från den övriga polisens verksamhet initieras Säkerhetspolisens ärenden endast undantagsvis genom anmälningar om brott. Säkerhetspolisen bedriver omfattande säkerhetsunderrättelseverksamhet för att ta fram hot- och sårbarhetsbedömningar. Dessa bedömningar tjänar som underlag för beslut om vilka åtgärder Säkerhetspolisen ska vidta i sitt förebyggande arbete. Bedömningarna ligger också till grund för beslut om t.ex. personskydd eller andra säkerhetsskyddsåtgärder. Säkerhetsunderrättelseverksamheten förutsätter ett utvecklat och fungerande informationsutbyte med säkerhetstjänster i andra länder. Vidare kräver verksamheten effektiva inhämtningsmetoder och att uppgifter om Säkerhetspolisens arbetsmetoder och kunnande inte avslöjas för utomstående. Fokus i Säkerhetspolisens verksamhet är inte lagföring, utan istället att inhämta underlag för beslut om hot- och sårbarhetsreducerande åtgärder samt att vidta sådana åtgärder. Det internationella samarbetet är ett väsentligt inslag i det arbetet. Det finns utifrån Säkerhetspolisens uppdrag avgörande skillnader i dess verksamhetsinriktning och arbetsmetoder jämfört med den öppna polisens. Samverkan och samarbete med andra aktörer För att Säkerhetspolisen ska kunna fullgöra sitt huvudsakliga uppdrag har organisationen ett stort behov av att samarbeta och samverka med försvarsunderrättelsemyndigheterna. En stor del av det samarbetet handlar om informations- och erfarenhetsutbyte för att förbättra myndigheternas bedömningar. Nationellt NCT) är ett exempel på ett mer formaliserat samarbete där dessa myndigheter tillsammans skapar strategiska bedömningar av hotet från terrorism. Ett annat myndighetsövergripande samarbete där Säkerhetspolisen deltar är mot terrorism. Rådet är ett forum för samverkan och kunskapsutbyte och samlar 14 myndigheter som har olika roller innan, under och efter ett terroristattentat. Säkerhetspolisen deltar även i den nationella mobiliseringen mot grov organiserad brottslighet. Syftet med arbetet är att på ett effektivt sätt utnyttja expertkompetens från olika myndigheter för att försvåra för de kriminella nätverken. har det samordnande ansvaret på nationell nivå i arbetet mot grov organiserad brottslighet medan Säkerhetspolisen har det nationella huvudansvaret för att motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på viktiga samhällsfunktioner. När det gäller Säkerhetspolisens uppdrag att förhindra spridning av massförstörelsevapen samarbetar Säkerhetspolisen med , , , och Försvarsmakten. Tillgången till utländsk underrättelseinformation är avgörande för att Säkerhetspolisen ska kunna bedriva sin verksamhet. Säkerhetspolisens internationella samarbete sker framför allt med säkerhets- och underrättelsetjänsterna i de nordiska och europeiska länderna. Säkerhetspolisen är vidare beroende av regelbunden samverkan med säkerhetstjänster och underrättelsetjänster i andra delar av världen. Säkerhetspolisen deltar även i ett antal multinationella organ. Säkerhetspolisen och den öppna polisen samverkar och samarbetar i olika hög grad beroende på beröringspunkter mellan de aktuella verksamhetsgrenarna. Samarbetet bygger på långsiktigt upparbetade relationer och kontakter. Samarbetet beskrivs mer utförligt i avsnitt 4.6. Varför ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet? Bakgrunden till att Säkerhetspolisens organisation behöver ses över är att kommittén har lämnat ett förslag om en ny polisorganisation för den öppna polisen som inte gör det möjligt att behålla Säkerhetspolisen som en del av . Kommittén har inte uppfattat det som sin uppgift att i något avseende förändra Säkerhetspolisens uppdrag. Här handlar det istället om i vilken organisatorisk struktur Säkerhetspolisen framöver ska verka. Utgångspunkten för kommitténs överväganden är förslaget i SOU 2012:13 att Säkerhetspolisen ska ombildas till en fristående polismyndighet. Förslaget byggde uteslutande på förvaltningsmässiga överväganden. Kommittén vidareutvecklar i detta betänkande de förvaltningsmässiga skälen för en ombildning av Säkerhetspolisen, för att därefter också pröva om det utifrån verksamhetsmässiga skäl är mest lämpligt att Säkerhetspolisen blir en fristående myndighet inom polisväsendet. Liksom i det förra betänkandet har kommittén låtit en försiktighetsprincip vara vägledande i arbetet. Principen innebär bl.a. att i en fungerande verksamhet ska det inte göras större förändringar än vad som är absolut nödvändigt för att verksamheten ska utvecklas. Den innebär också att om förändringar behöver göras bör varje förändring prövas utifrån en tydlig problembild. Säkerhetspolisen har en självständig ställning i förhållande till . Regeringen styr i flera avseenden Säkerhetspolisen som om det var ett från den övriga polisen helt fristående organ. Det kommer till uttryck bl.a. genom att regeringen reglerar Säkerhetspolisens arbete i en egen instruktion. Vidare är det regeringen som utnämner och anställer säkerhetspolischefen och biträdande säkerhetspolischefen. Säkerhetspolisen har också ett eget anslag och ett eget regleringsbrev. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet innebär i praktiken inte någon egentlig förändring av regeringens styrning av verksamheten på Säkerhetspolisens område. Ombildningen säkerställer också en väl avvägd maktfördelning inom den nya polisorganisationen. Genom att göra Säkerhetspolisen till en fristående myndighet skapas tydlighet i ansvarsförhållanden. Verksamheten hos blir formellt direkt underställd regeringen. Säkerhetspolischefen kan på ett tydligare sätt utkrävas ansvar för Säkerhetspolisens verksamhet och lednings- och ansvarsförhållandena klargörs. Rikspolischefen kommer inte längre att kunna besluta i frågor som kan härledas till Säkerhetspolisens uppdrag. Det innebär att säkerhetspolischefen får ett tydligare beslutsmandat men också att det kommer att krävas vissa mekanismer för ansvarsfördelning i situationer då den öppna polisens verksamhet sammanfaller med Säkerhetspolisens arbete. Om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet är det naturligt att det måste göras klart vilket regelverk som gäller på Säkerhetspolisens område. Ett tydligare regelverk ger bättre förutsättningar för den interna styrningen av verksamheten. Till det kommer att en fristående myndighet själv kan besluta om vilka föreskrifter och allmänna råd som gäller för verksamheten. En ombildning av Säkerhetspolisen innebär också att det blir tydligare gentemot allmänheten att Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet har en annan inriktning än den övriga polisens. Utifrån Säkerhetspolisens uppdrag och huvudsakliga verksamhetsområden intar organisationen, i sin egenskap av nationell säkerhetstjänst, en särställning inom polisen. I många delar av Säkerhetspolisens verksamhet finns det få beröringspunkter med annan polisverksamhet. Det gäller exempelvis arbetet inom kontraspionage, säkerhetsskydd och arbetet med att förhindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen. Vad gäller inriktning och ändamål på det nationella underrättelsearbetet finns det inte tillräckliga beröringspunkter mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen för att verksamheterna skulle gynnas av att Säkerhetspolisen fogas in i den nya . Den underrättelseinformation som hämtas in i stora delar av Säkerhetspolisens verksamhet är sällan inriktad mot den typ av kriminalitet som den öppna polisen arbetar med. Säkerhetspolisen inhämtar också informationen från andra kanaler. Det internationella säkerhetsunderrättelsearbetet värnas av att Säkerhetspolisen får fortsätta att verka avskilt från den övriga polisen. Om Säkerhetspolisen skulle fogas till , och det därigenom uppkommer en starkare koppling till den öppna polisen, finns en uppenbar risk för att Säkerhetspolisens upparbetade förtroende hos andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster skulle undergrävas. Det är inte önskvärt med tanke på den centrala betydelse som underrättelseinformation har för Säkerhetspolisens verksamhet och för dess möjligheter att fullgöra uppdraget att skydda rikets säkerhet. Kommittén har också gjort bedömningen att organisatorisk samhörighet mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen inte utgör en förutsättning för en väl utbyggd samverkan. Se avsnitt 6.4.1 och 6.4.4. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet Kommittén föreslår att Säkerhetspolisen själv ska besluta sin organisation. Säkerhetspolisens verksamhet är sådan att den måste kunna anpassas till hur brottsutvecklingen och säkerhetspolitiken förändras . För att effektivt kunna möta sådana förändringar krävs organisatorisk flexibilitet för ledningen av myndigheten. Möjligheten för regeringen att utkräva ansvar av myndighetsledningen blir också tydligare om myndigheten får bestämma över sin organisation. Ledningsform för den nya myndigheten Kommittén föreslår att Säkerhetspolisen ska vara en enrådighetsmyndighet. Förslaget motiveras av verksamhetens särskilda karaktär, att verksamheten snabbt måste kunna anpassas till förändringar i omvärlden och regeringens behov av att kunna styra Säkerhetspolisen på ett tydligt sätt. ska ledas av en myndighetschef. Kommittén föreslår att det ska finnas ett insynsråd vid . ska ha möjlighet till insyn i hela den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver. Ledamöterna i insynsrådet bör nomineras av samtliga i representerade partier. Mot bakgrund av särdragen i Säkerhetspolisens verksamhet är det dock lämpligt att den krets som får insyn i myndigheten inte blir alltför vid. Ledamöterna i insynsrådet bör genomgå säkerhetsprövning. Säkerhetspolisens arbete innefattar integritetskänslig verksamhet där det är särskilt betydelsefullt med god medborgerlig insyn och demokratiskt inflytande. Ett insynsråd kan tillföra kunskap, bredd och mångfald till stöd för myndighetens ledning. Kommittén föreslår att Säkerhetspolisens myndighetschef ska benämnas säkerhetspolischef. Det är en inarbetad titel. Vidare föreslår kommittén att säkerhetspolischefen själv ska utse sina närmaste medarbetare på chefsnivå. Förslaget följer myndighetsförordningens regler och förvaltningspolitiska överväganden i stort. Det måste även fortsatt finnas goda förutsättningar för personalrörlighet mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen. Kommittén föreslår därför att personal vid utan särskilt beslut får vara ledig för att inneha en tidsbegränsad anställning som vid . Möjligheterna att få arbeta i den andra organisationen, och de därigenom utökade karriärvägarna, är av stor betydelse för de anställda och för arbetsgivarna. Det underlättar för Säkerhetspolisen att det finns goda förutsättningar att rekrytera personal från annan polisverksamhet. Detta gäller för personalen som helhet, men i synnerhet för livvakter och spanare. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet påverkar inte behovet av att i vissa undantagssituationer, med hänsyn till verksamheten, kunna förflytta en arbetstagare till en annan anställning. När en förflyttningsskyldighet aktualiseras – och en ny anställning inom den öppna polisen är i fråga – är det efter organisationsförändringarna därför den nya som ska besluta om en sådan anställning. Handläggning av ärenden om brott av anställda inom Ärenden om brott av anställda inom ska handläggas vid avdelningen för särskilda utredningar vid . Kommittén föreslår att detta ska anges i Säkerhetspolisens instruktion. Bakgrunden till denna ordning är att den förordning som reglerar prövning av dessa ärenden tar sikte på anställda inom polisen, vilket avser arbetstagare hos både och Säkerhetspolisen. Kommittén har i förra betänkandet föreslagit att ärenden om brott av anställda inom polisen ska handläggas vid avdelningen för särskilda utredningar vid . Kommittén föreslår att det ska finnas en personalansvarsnämnd vid . Förslaget följer huvudregeln att personalansvarsfrågor ska prövas av den myndighet där arbetstagaren är anställd. Vidare är det mest ändamålsenligt att Säkerhetspolisen har en egen personalansvarsnämnd. Det förhållandevis stora antalet anställda motiverar också att myndigheten har en egen sådan nämnd. Kommittén gör bedömningen att om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet kommer i praktiken inte möjligheten att samverka och samarbeta med den öppna polisen att förändras. Säkerhetspolisen måste även fortsatt ha en god samverkan och ett väl fungerande samarbete med den öppna poli- sen och med andra nationella myndigheter. Dessutom måste det finnas en fungerande samverkan med andra länder, utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. Kommittén föreslår att det i Säkerhetspolisens instruktion ska anges att Säkerhetspolisen även fortsatt ska samverka och samarbeta med dessa aktörer. I vissa särskilda situationer kommer det dock att finnas behov av mekanismer för ansvarsfördelning mellan Säkerhetspolisen och . Det är Säkerhetspolisen och som gemensamt måste komma överens om en beslutsordning för sådana extraordinära situationer. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet innebär inte att nuvarande bestämmelser om sekretess behöver förändras för ett fungerande uppgiftsutbyte mellan myndigheterna. Konsekvenser av kommitténs förslag Konsekvenser i ett medborgarperspektiv Den demokratiska insynen och kontrollen i Säkerhetspolisens verksamhet kommer att stärkas genom det föreslagna insynsrådet. En renodling av ansvarsförhållanden, goda förutsättningar för demokratisk insyn samt oförändrade möjligheter för allmänheten att ha kontakt med Säkerhetspolisen bidrar till ett gott förtroende mellan myndigheten och medborgarna. Konsekvenser i ett rättskedjeperspektiv Förutsättningarna för Säkerhetspolisen att bidra till rättskedjans effektivitet och att samverka med myndigheter i rättsväsendet kommer efter en ombildning till en fristående myndighet att vara fortsatt god. En konsekvens av att Säkerhetspolisen föreslås besluta sin egen organisation är att det för myndighetsledningen, och ytterst säkerhetspolischefen, skapas organisatorisk flexibilitet vad gäller att bedriva verksamhet. Möjligheterna för regeringen att utkräva ansvar av myndighetsledningen blir tydligare om myndigheten själv får bestämma över sin organisation.