sou · H0B345 · 2012-06-29 00:00:00 — Många utländska kvinnor försöker stanna i förhållandet för att få permanent uppehållstillstånd, eftersom det kan vara svårt att återvända. Att den avgörande tidpunkten är myndighetens prövning är okänt för många. Det gör förstås också regeln än mer svår att förutse. Att bedöma när myndighetens prövning kommer att ske är förstås omöjligt för den enskilde (jämför avsnitt 4.2). Det våld och den kontroll som vi visat att män utövar mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd är precis som annat våld mot kvinnor ett svenskt jämställdhetsproblem och en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter. I regeringens skrivelse 2011/2012:3 anges att våld och andra former av övergrepp mot kvinnor är en av de mest prioriterade jämställdhetsfrågorna. Forskning har visat att migrerade kvinnor med tidsbegränsade uppehållstillstånd har sämre Utredningens överväganden och förslag tillgång till rättsliga lösningar för att bekämpa det våld som män utövar mot dem än andra våldsutsatta kvinnor. Det är också dokumenterat att den rättsliga regleringen av uppehållstillstånd för migrerade kvinnor är central för kvinnors möjlighet att skydda sig mot våld genom att lämna våldsamma män. I forskningen har också utlänningslagen kritiserats särskilt. Kritiken går ut på att det saknas jämställdhetspolitiska ambitioner att motverka mäns våld mot kvinnor i nära relationer. Särskilt kritiseras uttalanden i förarbeten där fokus läggs på kvinnornas motiv till att immigrera till , men männens syn, motiv eller att problem uppstår genom att män använder våld saknas (se vidare kapitel 3). Vår bedömning är att tvåårsregeln måste utredas vidare. Som framgått försätter tvåårsregeln kvinnor i underläge. Det är enligt vår uppfattning orimligt att ha en lagstiftning som medverkar till att kvinnor stannar i våldsamma förhållanden som det är samhällets uppgift att skydda kvinnor mot våld. Lagstiftningen innebär att det är utlänningen, oftast en kvinna som ensamt står risken om förhållandet upphör och dessutom ensam, eller tillsammans med sitt barn, får bära våldets konsekvenser. Vår analys av ärenden i kapitel 4 och djupintervjuerna i kapitel 6 visar att det kan vara mycket svårt för en kvinna att tvingas återvända till sitt ursprungsland i . Det gäller även särskilt de medföljande barnen. Anknytningspersonen, oftast en man har å andra sidan möjlighet att utnyttja lagstiftningen genom sitt överläge. Våra undersökningar indikerar att det inte bara är enstaka män som systematiskt utnyttjar lagstiftningen, jämför 4.4.2. En av grundstenarna i gällande lagstiftning är utgångspunkten om att förhållanden ska vara beständiga. Detta framstår som otidsenligt. Det är inte rimligt att just anknytningsärenden ska vara ett undantag från huvudregeln i utlänningslagstiftningen om att den som godkänns för bosättning i ska få permanent uppehållstillstånd, eftersom det drabbar en mycket utsatt grupp, kvinnorna och barnen. Sammantaget talar alltså starka jämställdhetsskäl för att avskaffa tvåårsregeln. Det finns dock därutöver andra skäl. tillsatte regeringen en utredning under med uppgift att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Uppdraget ska redovisas . Bakgrunden är att det tar betydligt för nyanlända utrikes födda kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden, jämför kapitel 7. Utredningens överväganden och förslag Ett skäl för tvåårsregeln utöver den föråldrade utgångspunkten om att förhållanden ska vara beständiga är att den medger en generös tillståndsprövning vid det första tillfället när det tillfälliga uppehållstillståndet ges. behöver myndigheternas prövning inte vara så ingående, eftersom det endast är fråga om ett tillfälligt uppehållstillstånd. Seriositeten och hållbarheten visar sig så att säga av sig själv genom prövotiden. Vi menar att det är bättre att tyngdpunkten på prövningen läggs vid det första tillfället, eftersom det besparar mänskligt lidande. Hur en sådan lagstiftning ska utformas måste dock utredas närmare. 8.2.4Utökad kontroll för att förhindra att kvinnor och barn kommer till och blir brottsoffer Utredningens förslag: Riskbedömningen om våld eller kränkning ska även omfatta gifta utlänningar. Så länge den s.k. tvåårsregeln existerar försätts utlänningen i underläge i förhållande till anknytningspersonen. För kvinnor och deras medföljande barn innebär det en ökad risk för våld och kränkningar. Vi menar att det är lagstiftningens uppgift att i första hand försöka identifiera oseriösa anknytningspersoner och förhindra att de ges möjlighet att genom anknytning föra kvinnor till . Som vi klarlagt i avsnitt 4.4.2 finns det ett antal män som medvetet utnyttjar systemet. Vi anser att fokus i ökad utsträckning måste läggas på anknytningspersonerna genom ökade kontrollåtgärder. Om systemet förmår identifiera dessa behöver utökade kontroller inte drabba de seriösa paren som tillsammans söker en framtid i . Vidare menar vi att det svenska samhället i ökad utsträckning måste ta på sig ett ansvar för kvinnorna och barnen i deras egenskap av brottsoffer om myndigheterna inte förmår förhindra att de kommer till och här utnyttjas och utsätts för övergrepp av män bosatta i . Vårt nästa förslag är därför en förbättrad skyddsregel för kvinnorna och barnen, se nedan. Vår utgångspunkt är dock att fokus ska ligga på att förhindra att barn och kvinnor kommer till och här blir brottsoffer. I första hand förstås för att det besparar mänskligt lidande. Det finns dock även andra skäl. Från har till utredningen anförts att förebyggande åtgärder är bäst, eftersom en alltför generös skydds- Utredningens överväganden och förslag regel skulle kunna utnyttjas av kriminella element för att kringgå utlänningslagstiftningen. Det skulle kunna vara fråga om att i vinningssyfte exploatera kvinnor och barn. Som framgår närmre av avsnitt 4.3 finns det en lucka i lagstiftningen sedan familjeåterföreningsdirektivet införlivades . Luckan innebär att det är möjligt för myndigheter att avslå en ansökan om uppehållstillstånd om det finns risk för att utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller annan allvarlig kränkning om utlänningen och anknytningspersonen är gifta. Det innebär också att myndigheterna i ett sådant fall underlåter att göra en riskbedömning genom slagning i misstanke- och belastningsregistret. Ett uppmärksammat rättsfall illustrerar detta på ett obehagligt sätt. Målet handlar om en kvinna som tillsammans med sin son ansökte om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man bosatt i . Paret var inte gifta. Verket anförde att det inte fanns skäl att ifrågasätta seriositeten i förhållandet, men att det mot bakgrund av att mannen 2008 dömts till fängelse för bl.a. misshandel, grov kvinnofridskränkning och sexuellt ofredande och att brotten varit riktade mot hans exfru och hans barn fanns en påtaglig risk för att kvinnan och hennes son skulle komma att utsättas för våld eller annan kränkning. Paret gifte sig därefter och överklagade beslutet till Migrationsdomstolen. Denna anförde att den bestämmelse som grundat sitt avslagsbeslut på bara gällde för ickegifta och att det saknades motsvarande reglering för gifta. Migrationsdomstolen menade dock att det inte kunde vara lagstiftarens mening att den hänsyn som ska tas till ett barns bästa enligt 1 kap. 10 § utlänningslagen ska vara beroende av vårdnadshavarens civila status. Domstolen avslog överklagandet. Kvinnan överklagade sedan till Migrationsöverdomstolen. Denna fann att det saknades laglig möjlighet att avslå ansökan på grund av risk för våld eller annan allvarlig kränkning. Om 1 kap 10 § anförde överdomstolen att den infördes i utlänningslagen och har sin bakgrund i anslutning till om barnets rättigheter. Migrationsöverdomstolen drog därefter den slutsatsen att syftet med den bestämmelsen var att den skulle tillämpas på så sätt att hänsynen till barnets bästa skulle genomsyra tillämpningen. Enligt överdomstolen kunde den dock inte tillämpas självständigt för att vägra uppehållstillstånd. Kvinnan och sonens överklagande skulle därmed bifallas och de skulle få uppehållstillstånd på grund av anknytning till mannen. Utredningens överväganden och förslag Vår slutsats är att domslutet är en naturlig följd av lagstiftningen. Det finns alltså en brist i lagstiftningen, som inte är acceptabel. Den allmänna uppfattningen är att denna lucka i lagstiftningen är en olycklig, men nödvändig följd av införlivning av familjeåterföreningsdirektivet. Från kvinnojourer har anförts att vissa män utnyttjar luckan. De gifter sig med utlänningen för att undvika förhandskontroll. har med anledning av domen gjort en framställan till om lagändring. Verket anför följande: Det är inte svårt att ansluta sig till migrationsdomstolens slutsats att det inte kan ha varit lagstiftarens mening att den hänsyn som ska tas till ett barns bästa ska vara beroende av vårdnadshavarens civila status. Det är också ett etiskt dilemma att bevilja uppehållstillstånd för utländska medborgare, som löper hög risk att utsättas för våld och sexuella övergrepp i den tillståndsgrundande relationen. har förståelse för att möjligheten att skydda make/sambo och barn från våldsbenägna anhöriga kompliceras genom införandet av familjeåterföreningsdirektivets regler, men anser ändå att det borde vara möjligt att göra undantag från direktivet med motiveringen att undantaget görs för att skydda fysiska personers medborgerliga fri- och rättigheter. (, , Dnr 14-2012-12743). Med hänsyn till den allmänna uppfattningen om att det inte är möjligt att ha kvar en riskbedömning om våld eller kränkning på grund av familjeåterföreningsdirektivet har vi gjort en egen juridisk analys om införlivningen av familjeåterföreningsdirektivet, se 4.3.1. Analysen av lagstiftningsprocessen visar att slutsatsen i två beredningsunderlag var att det är fullt möjligt att i den nationella lagstiftningen behålla bestämmelsen om att avslå ansökan om uppehållstillstånd även för gifta som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet om det fanns risk för våld/kränkning. Det ansågs även möjligt att göra en seriositetsprövning. Det var först när beredningsunderlagen remissbehandlades och två juridiska institutioner vid Lunds respektive översiktligt ifrågasatte detta som förändringen lades fram. Regeringen föreslog då alltså att gifta skulle undantas från riskbedömningen och seriositetsprövningen. Detta föregicks inte av någon analys om varför detta inte skulle vara förenligt med familjeåterföreningsdirektivet trots att två beredningsunderlag ansåg det vara hållbart. Det gjordes inte heller någon konsekvensanalys om vad detta skulle innebära för kvinnor och barn. Vår slutsats är därför att förslaget kom till av säkerhets- Utredningens överväganden och förslag skäl, för att undvika möjliga och hypotetiska komplikationer. Vid tillfället beaktades inte kvinnors och deras barns utsatthet. Som genomgången av lagstiftningsprocessen visar har i grunden familjeåterföreningsdirektivet ett mycket svagt samband till problemet med kvinnor som får uppehållstillstånd på grund av anknytning. Familjeåterföreningsdirektivet kräver att tredjelandsmedborgare ges en rätt till återförening i om den ena parten är bosatt här och kan förväntas få permanent uppehållstillstånd. Det finns också ett flertal undantag i direktivet. Syftet med familjeåterföreningsdirektivet är att förena familjer där alla parter är tredjelandsmedborgare. Det betyder att familjeåterföreningsdirektivet egentligen berör bara en liten del av alla anknytningsfallen i . Som genomgången av lagstiftningsprocessen visar valde dock att frivilligt utöka till samtliga medborgare. Skälet var att undvika diskriminering, dvs. att förhindra att tredjelandsmedborgare hade fördelaktigare regler än svenska. Vid tillfället valdes denna inriktning trots att uppfattningen var att den diskrimineringen som skulle kunna tänkas uppstå var teoretisk utan praktiska verkningar. Vi menar att det inte handlar om diskriminering i egentlig mening, eftersom svenska medborgare inte har behov av återförening och integration i . Ett annat, förmodat tyngre skäl var dock att det var enklare med samma regler för alla. Detta betyder att i sin lagstiftningsprocess i hög grad fjärmade sig från syftet med direktivet, nämligen att ge tredjelandsfamiljer ett skydd. I stället öppnade man för att anknytningspersoner i skulle ha en ovillkorlig rätt att förenas med sina gifta partners. En del av dem har visat sig vara kvinnor som far illa. Konsekvensen av införlivningen av familjeåterföreningsdirektivet blev att en kategori av utlänningar hamnade i en särskild situation, nämligen de som var gifta vid första ansökan, men som inte stadigvarande bott tillsammans utomlands. De utlänningar som var gifta vid ansökan och som bott tillsammans stadigvarande med sin make eller maka utomlands fick i normalfallet genast permanent uppehållstillstånd. De som planerade att gifta sig eller bli sambo med någon i skulle även fortsättningsvis genomgå en uppskjuten invandringsprövning. Denna skulle dock precis som tidigare kombineras med en riskbedömning och seriositetsbedömning på förhand av . För den utlänning som gift sig, men inte hunnit bo tillsammans stadigvarande med sin make/maka utomlands kom dock särskilda regler att gälla. Eftersom ett sådant förhållande även fortsättningsvis skulle bedömas som en snabb anknytning, Utredningens överväganden och förslag skulle å ena sidan utlänningen även fortsättningsvis genomgå en uppskjuten invandringsprövning. Å andra sidan skulle dock myndigheterna vara förhindrade att göra en riskbedömning och seriositetsprövning. Vi menar att detta är en ologisk och olämplig konsekvens. Om en utlänning ska genomgå en uppskjuten invandringsprövning så menar vi att det är ett minimikrav att myndigheterna får göra en fullständig prövning på förhand av ansökan. Den uppskjutna invandringsprövningen försätter som väl är känt utlänningen i en underlägsen ställning i förhållande till sin partner. Utan prövningen riskerar kvinnor och medföljande barns utsatthet att öka. Vi menar att lagstiftaren här måste bestämma sig. Om denna grupp av gifta utlänningar ska utsättas för en uppskjuten invandringsprövning måste de även skyddas genom en prövning av risk för våld/seriositet av förhållandet. Alternativet är att även ge denna grupp av gifta utlänningar ett permanent uppehållstillstånd från början. Det finns tre alternativa lösningar för att ändra lagstiftningen. En enkel lösning är att låta riskbedömningen om våld och kränkningar och seriositetsprövningen även omfatta gifta. Som anförts ansåg två beredningsunderlag att detta vara fullt möjligt. Skälet var att detta inte kunde anses strida mot grunderna i familjeåterföreningsdirektivet. Vi delar denna bedömning. Syftet med direktivet är endast att underlätta tredjelandsmedborgares integration i . Som framgår har direktivet också ett flertal undantag. Det finns flera undantag som kan motivera en riskbedömning mot våld och kränkningar. Det ena är att tillstånd får vägras med hänsyn till hälsa i artikel 6. Det som avses är att medlemsstaten inte behöver ta emot en sjuk person för familjeåterförening. I vårt fall handlar det om ett närliggande problem, nämligen att risk för våld och kränkning i hög grad leder till ett hälsoproblem. I det fallet personen har medföljande underåriga barn ska enligt artikel 5 hänsyn tas till den underåriges bästa. Slutligen ger även artikel 7 om att tredjelandsmedborgare måste följa integrationsåtgärder i enlighet med nationell lagstiftning stöd för riskbedömningen, våld och kränkning är ett absolut hinder för integration i . När det gäller seriositetsprövningen finns det ett uttryckligt undantag som tar syfte på skenäktenskap. Vi menar att ett förhållande där våld och kränkning förekommer inte är ett seriöst förhållande. Sammantaget menar vi att det finns starka skäl för att riskbedömningen och seriositetsprövningen är förenlig med direktivet. Det betyder att det är fullt möjligt att ändra 5 kap. 17 § utlänningslagen så att det kan ske en prövning om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt Utredningens överväganden och förslag för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid även i de fallen paret är gifta. 5 kap. 17 § skulle behöva lyda så här: Vid prövning av uppehållstillstånd enligt 3 § 1 p och 3 § a första stycket 1 och andra stycket skall det särskilt beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, om uppehållstillstånd skulle beviljas. En annan möjlig lösning är att gifta utlänningar inte längre ska omfattas av den uppskjutna invandringsprövningen. Om regeringen efter ingående analys skulle vara av motsatt uppfattning finns det även en tredje möjlighet. Eftersom direktivet bara omfattar tredjelandsmedborgare skulle en lösning vara att låta riskbedömningen och seriositetsprövningen omfatta alla snabba anknytningar utom de fallen där det är fråga om tredjelandsmedborgare. Det skulle betyda att paragrafen om risk för våld och kränkning skulle gälla för alla som inte bott tillsammans utomlands, även de som gift sig innan ansökan görs. Från detta skulle med hänsyn till familjeåterföreningsdirektivet kunna göras ett undantag för tredjelandsmedborgare som var gifta. Detta skulle vara en vattentät lösning i förhållande till familjeåterföreningsdirektivet. På det sättet skulle man kunna förhindra majoriteten av snabba anknytningar där det finns risk för våld/kränkningar. Det skulle i hög grad förbättra lagstiftningsproblemet, även om det inte skulle lösa det fullt ut. Vi är förstås införstådda med att det av lagtekniska skäl är mer komplicerat med olika regler, men menar att om det finns sakskäl för det så måste de lagtekniska hänsynen vika. Innehållet i en lagstiftning är alltid viktigare än utformningen. I det här fallet finns det starka sakskäl. Utredningens förslag: ska göra en riskbedömning och seriositetsprövning vid snabba anknytningar. (För de som är gifta kräver det alltså en lagändring i enlighet med vad som anförs ovan). Vid den prövningen ska som huvudregel ta in utdrag ur kriminalregistret, polisregistret och folkbokföringen. Endast om det finns anledning att anta att det saknas risk för våld eller kränkning behöver sådant underlag inte inhämtas. Utredningens överväganden och förslag Skälet till att kvinnor och barn som kommer till på grund av anknytning far illa är att vissa män väljer att begå övergrepp. Vi menar därför att lagstiftningen måste lägga ökad fokus på männen. Om de oseriösa männen kan identifieras i processen behöver de seriösa paren inte drabbas av utökade kontroller. Det som i hög grad är en fråga för samhället är att identifiera de män som ägnar sig åt serieimporter. Här handlar det inte om seriösa förhållanden utan om ett systematiskt utnyttjande som är nära besläktat med människohandel. Dessa kvinnor hamnar i en farlig och utsatt situation i . I 4.4.2 har vi redovisat en mindre undersökning av om hur vanligt det är att män förekommer som anknytningsperson . Genomgången indikerar att serieimport inte bara förekommer undantagsvis. gäller enligt förarbeten att utdrag ur kriminalregister, polisregister och folkbokföringen ska inhämtas om det finns anledning eller särskilda skäl till det, jämför 4.4.2. En ändring till att det ska ske regelmässigt i stället kräver ingen lagändring utan det är tillräckligt med ett uttalande i propositionen. Huvudregeln ska nu i stället vara att underlag ska inhämtas. Först om det finns anledning att anta att det inte finns risk för våld eller kränkning kan det underlåtas. Ett exempel kan vara om anknytningspersonen är en kvinna och att det saknas indikationer om våld. Utredningens förslag: Vi föreslår en tydligare och enklare skyddsregel utan inslag av förlegade kriterier. Den ska bygga på kunskap om våldets mekanismer i nära relationer och ge utländska kvinnor samma skydd som inhemska. Utlänningslagens 5 kap 16 § tredje stycket andra punkt ska lyda så här: om utlänningen eller dennes barn i förhållandet utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Utöver tvåårsregeln har även skyddsregeln i utlänningslagen för kvinnor kritiserats såväl av kvinnoorganisationer som forskningen. Begreppsförvirringen är stor. Varken kvinnojourer eller erfarna ambassader klarar av att råda kvinnor som utsätts för våld, eftersom skyddsregeln är så oklar och därför inte är förutsägbar. Skyddsregelns syfte är att våldsutsatta kvinnor inte ska behöva stanna i en Utredningens överväganden och förslag Om ett förhållande upphör innan det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut kan utlänningen ändå få permanent uppehållstillstånd enligt den gällande lagstiftningen om förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Regeln är dock kraftigt inskränkt genom uttalanden i propositionen. Som vi noga analyserat i 4.2 handlar det sammanlagt om 6 olika kriterier. 1.Sammanboendet måste ha varat . Hur är oklart, men 4 månader är . kan vara tillräckligt, men det är inte säkert. 2.Våldet/kränkningen måste ha viss omfattning, det är inte tillräckligt med enstaka mindre allvarliga våldshandlingar. 3.Om kvinnan går tillbaka till mannen förminskar det våldet. 4.Förhållandet ska ha upphört på grund av våldet. 5.Våld eller kränkning måste anges innan det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut. 6.Förhållandet ska ha varit seriöst från början. Vi menar att samtliga dessa kriterier, utom punkten 6, är onödiga. De bygger i grunden på tanken att en kvinna utan dessa kriterier skulle kunna kringgå utlänningslagen. Den ger vidare intryck av att våldsutsatta invandrarkvinnor måste uppnå en viss grad av utsatthet för att kvalificera sig, se vidare kapitel 3. Vår utgångspunkt är att en skyddsregel måste vara glasklar för att fylla sin funktion. Det är fullständigt oacceptabelt att kvinnor – ibland med sina barn – tvingas stanna i våldsamma förhållanden på grund av oklar lagstiftning. Den genomgång av rättsfall vi gjort om skyddsregeln i 4.2 indikerar att oftast noga följer lagstiftningen. Överklagandefrekvensen är också hög. Det betyder att bristen i huvudsak finns i lagstiftningen och inte i tillämpningen. Vår genomgång av avslagsbeslut indikerar att kravet om att sammanboendet ska ha varat utgör det största hindret för kvinnor. Detta är i och för sig inte förvånande, eftersom en misshandlande man knappast väntar den stipulerande tiden om 4–han börjar utöva våld. Att det inte räcker med mindre allvarliga våldshandlingar återspeglar en förlegad syn på våld mot Utredningens överväganden och förslag Det står i dålig samklang med den jämställdhetspolitiska synen på mäns våld mot kvinnor och de reformer som genomförts sedan slutet . finns det kunskap om att våld mot kvinnor i nära relationer följer ett visst mönster, se vidare 4.2. Det betyder också att kvinnor kan brytas ner utan kraftigare våld. För utländska kvinnor med möjliga språksvårigheter, bristande kontaktnät och sämre kännedom om det svenska samhället kan situationen vara än värre. Mot den bakgrunden ser vi det som stötande att utländska kvinnor inte omfattas av skyddsregeln om våldet är mindre allvarligt. Det finns även kunskap om hur svår en uppbrottsprocess för en kvinna kan vara, just eftersom våldet bryter ner henne och övergreppen skapar en normaliseringsprocess. Kriterierna om att kvinnans återgång till mannen förminskar våldet och att förhållandet ska ha upphört på grund av våldet tar inte hänsyn till denna kunskap och framstår därför som förlegade. Kriteriet 5 om att våldet måste göras gällande innan det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut är ett formaliakrav som är förhållandevis nytt. Enligt har tidigare praxis varit att det har gått att åberopa våld efter det att det tillfälliga tillståndet löpt ut.