sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Ett tecken på det är att, som framgått av avsnitt 4.3, samtliga statistikansvariga myndigheter, med något enstaka undantag, har framfört till utredningen att de ser statistikansvaret som en naturlig del av myndighetens verksam- het. Eftersom det decentraliserade systemet är så pass väl etablerat skulle det enligt min mening krävas att man kan konstatera att det föreligger allvarliga problem i systemets funktionssätt för att det skulle finnas skäl att återgå till ett helt eller i huvudsak centraliserat system. Huruvida det på en mer övergripande nivå förekommer några sådana allvarliga problem har belysts genom en jämförelse av situa- tionen med vad som framkom utvärdering av stati- stikreformen.4 Som framgått av avsnitt 1.4.3 konstaterades det utvär- dering att verksamheten med den officiella statistiken i huvudsak hade fungerat bra efter reformen och att tilltron till den officiella 4 Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet statistiken var fortsatt hög. Dock pekades på vissa problem, fram- för allt att det fanns behov av förbättrad samordning av systemet. I samband med utvärdering gjordes en enkätundersök- ning bland medlemmar i de statistikansvariga myndigheternas använ- darråd. I denna ställdes frågor bl.a. om användargruppens arbete och om synpunkter på statistiken och det () nya sys- temet med statistikansvariga sektorsmyndigheter vid sidan av SCB. Som framgått av avsnitt 4.7.2 har SCB getts i uppdrag att genomföra en motsvarande enkätundersökning bland medlemmarna i dagens användarråd eller motsvarande organ hos de statistikansvariga myn- digheterna.5 I såväl undersökning som den undersökning som genomförts tillfrågades användarna om hur väl dagens officiella sta- tistik inom det berörda området svarar mot deras behov i olika avseenden. De aspekter som togs upp avsåg statistikens innehåll, kvalitet/tillförlitlighet, jämförbarhet med statistik inom andra om- råden, tillgänglighet samt aktualitet. I den undersökning som gjorts ställdes även en fråga om statistikens dokumentation, vilket inte gjordes undersökning. I figurerna 6.1 och 6.2 nedan visas hur svarsbilden för dessa frågor tedde sig respektive . 5 undersökning utgjordes populationen av samtliga medlemmar i statistikansvariga myndigheters användarråd eller motsvarande. Det var totalt 237 personer som besvarade frågeblanketten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på . undersökning riktade sig till ett urval om ca 80 personer som deltar i användarråd, varav drygt hälften svarade. Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet Figur 6.1 Användarrådsmedlemmars bedömning av hur den officiella statistiken motsvarar deras behov avseende Figur 6.2 Användarrådsmedlemmars bedömning av hur den officiella statistiken motsvarar deras behov avseende Som framgår av figurerna är profilerna på svaren tämligen lika i de två undersökningarna. Om något, talar dock figurerna enligt min mening för att användarna anser att situationen allmänt sett är bättre än . Andelen som har svarat mycket väl har Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet Till saken hör också att användarnas förvänt- ningar rimligen successivt har höjts mellan de år undersökningarna gjordes, vilket innebär att det i vissa fall torde krävas mer för att få ett högt betyg än . Exempelvis torde det vara okontro- versiellt att hävda att tillgängligheten faktiskt är bättre än , bl.a. till följd av den informationsteknologiska utvecklingen. Trots detta är svarsprofilerna för de två åren i stort sett identiska avseende denna fråga. I de båda undersökningarna ställdes även frågan om användarna ansåg att statistiken – i de olika dimensioner som anges i figur- erna 6.1 och 6.2 – har förändrats under de senaste åren.6 Hur svaren fördelade sig framgår av tabell 6.1 nedan. Då frågan om dokumen- tation inte fanns med omfattar tabellen endast i denna dimension. Tabell 6.1 Användarrådsmedlemmars bedömning av hur statistiken har förändrats (avrundningsfel förekommer) Vet ej/kan ej Källa: SOU 1999:96 samt SCB:s enkätundersökning på uppdrag av utredningen I tabellen kan särskilt noteras att för samtliga frågedimensioner är andelen som anser att det inte har skett någon väsentlig förändring klart större än . Likaså kan noteras att det för samtliga frågedimensioner är en mycket liten an- del som anser att det har skett en förändring till det sämre . Enligt min mening stöder detta samman- taget vad som sades i inledningen till detta avsnitt, nämligen att 6 undersökning användes endast begreppet . I den under- sökning som gjorts preciserades frågan till att avse . Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet decentraliserade statistiksystem är väl etablerat. Jäm- fört med situationen kan sägas att systemet nu har ingått i mer av ett fortvarighetstillstånd. Utredningens bedömning och förslag: Systemet för den offi- ciella statistiken fungerar i huvudsak väl . Den grund- läggande, decentraliserade organisationsmodellen ska behållas. Utifrån de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet är min sam- lade bedömning att det decentraliserade systemet för officiell stati- stik i huvudsak fungerar väl , vilket bl.a. speglas av de svar från användare som återges i figurerna 6.1 och 6.2 och tabell 6.1 ovan. utvärdering konstaterades att verksamheten med den officiella statistiken i huvudsak hade fungerat bra efter reformen och att tilltron till den officiella statistiken var fortsatt hög. Enligt min bedömning gäller detta fortfarande, och om något finns det skäl att anta att situationen har förbättrats ytterligare . Observera att detta inte ska tolkas som att det skulle helt saknas problem i dagens statistiksystem eller att systemet inte kan behöva utvecklas i vissa delar. Men jag har inte funnit några grundläggande systemfel som kräver att systemet genomgår en mer genomgripande förändring. I stället är min övergripande bedömning att statistik- systemets grundläggande, decentraliserade organisationsmodell – med ett flertal statistikansvariga myndigheter – både kan och bör upprätthållas och att de förändringar som kan behöva göras kan hanteras inom ramen för den befintliga grundmodellen. De överväganden avseende statistiksystemet som redovisas i kapitlen 7–13 sker i ljuset av detta. 6.2Disposition av analys och överväganden I översynen av systemet för officiell statistik ska jag enligt direk- tiven i första hand behandla frågor inom följande områden: Den officiella statistikens inriktning och det offentliga åtagandets omfattning. Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet Den officiella statistikens kvalitet. Tillgängligheten för statistikanvändarna, med särskild betoning på dokumentation, prissättning och statistiksekretess. Uppgiftsskyldighet avseende statistik. Organisationen av systemet för den officiella statistiken. Förutsättningar för att ge EU-samarbetet större genomslag i det svenska statistiksystemet. Därtill anges i direktiven även vissa frågor om förvaltningspolitiska principer och konkurrensrättsliga regler m.m. avseende myndig- heters säljverksamheter samt om konsekvenser av lagen om vidare- utnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI- lagen). Givetvis finns i sak inbördes kopplingar mellan flera av de områden som berörs av ovanstående frågor, vilket måste beaktas i analysen. Det tydligaste exemplet torde vara frågan om hur EU-samarbetet kan få större genomslag i det svenska statistiksystemet. Som fram- gått av kapitel 5 kan EU-utvecklingen t.ex. komma att få stor betyd- else beträffande vilka kvalitetskrav som bör ställas på den officiella statistiken. Som utgångspunkt för dispositionen av analys och över- väganden om statistiksystemet har jag dock bedömt att de olika områdena i huvudsak kan behandlas var för sig, vilket alltså görs i kapitlen 7–13 nedan. 7Den officiella statistikens inriktning och omfattning I utredningsdirektiven anges att det offentliga åtagandet på stati- stikområdet bör definieras och att jag ska analysera om den offi- ciella statistiken bör avgränsas och preciseras. Enligt direktiven bör jag även överväga om det finns skäl att förändra regelverket så att officiell statistik inte enbart är traditionella summerade samman- ställningar utan också observationsregister och redovisningar på lägre aggregeringsnivåer som ligger till grund för sådana summeringar. I detta kapitel redovisas mina överväganden avseende dessa frågor. Först diskuteras det offentliga åtagandet (7.1) och inriktning och omfattning av den officiella statistiken (7.2). Därefter behandlas frågan om huruvida den officiella statistiken bör omfatta mer än traditionella summerade sammanställningar (7.3). 7.1Behövs det ett offentligt åtagande på statistikområdet? I kapitel 2 framhöll jag att statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig informationskälla i en demokrati och att tillgången till statistik kan ses som en rättighet för alla medborgare. Den offi- ciella statistiken ger en övergripande bild av samhället och ökar medborgarnas möjlighet till insyn. Statistiken används också som grund för politiska beslut, för den allmänna debatten, för forsk- ning, för utvärdering, m.m. För att statistiken ska kunna fungera för dessa syften krävs att den är pålitlig, dvs. objektiv och saklig samt även i övrigt av god kvalitet. Objektiva mått på samhällsför- hållanden och deras utveckling – av det slag som ges genom den officiella statistiken – ses av de flesta som en självklarhet i en modern demokrati. I såväl som andra länder har statistisk informa- tion traditionellt setts som en genuin samhällelig nyttighet. Den officiella statistikens inriktning och omfattning för att det tas fram officiell statistik är därför, och har länge varit, ett offentligt åtagande. I allmänna termer finns i huvudsak två grundläggande motiv för offentliga åtaganden på olika områden: samhällsekonomisk effektivitet och fördelningsaspekter. Här finns skäl att framför allt uppmärk- samma det förstnämnda, som främst handlar om huruvida en mer renodlad marknadslösning kan antas generera ett effektivt resurs- utnyttjande i samhället eller om det finns skäl för statlig interven- tion. Det senare kan motiveras av exempelvis s.k. marknadsmiss- lyckanden. Framtagandet av officiell statistik kan i åtminstone två avseenden sägas riskera att leda till marknadsmisslyckanden om verksamheten skulle hanteras av marknaden. Kostnaden för att producera stati- stiken är praktiskt taget densamma oavsett hur många som sedan konsumerar den. När den väl producerats för någon konsument är därefter marginalkostnaden för att ställa den till ytterligare konsu- menters förfogande låg, ibland nära noll. Det samhällsekonomiskt optimala priset, som sammanfaller med marginalkostnaden, blir där- med så lågt att produktionen inte blir intressant för privata företag. Man kan också hävda att officiell statistik ger upphov till vissa positiva s.k. externa effekter, dvs. värdet för den samlade välfärden är större än marknadens värdering av statistiken. Ett exempel på detta är att statistiken kan bidra till bättre beslutsfattande i staten och därmed till bättre användande av skattemedel. Genom att stati- stiken ger underlag för allmän debatt och ökar medborgarnas möj- lighet till insyn kan det också antas att den ger ett samhälleligt mer- värde som är större än vad varje enskild individ skulle vara beredd att betala för att få tillgång till den. Sammantaget talar detta enligt min mening för att det på stati- stikområdet fortsatt behövs ett offentligt åtagande. I samband med att jag i kapitel 6 diskuterade tänkbara, grundläggande organisa- tionsmodeller för systemet för officiella statistik angav jag också som en utgångspunkt att det inom överskådlig tid inte vore ett realistiskt alternativ att överlåta ansvaret för den officiella sta- tistiken till den privata sektorn, utan att staten fortsatt måste ta ett ansvar på detta område. Frågan är då hur detta offentliga åtagande bör se ut. Den officiella statistikens inriktning och omfattning 7.1.1Vad består det offentliga åtagandet i? I kapitlen 3 och 4 redogjordes för gällande rätt och statistiksystemets uppbyggnad. Mot bakgrund av de beskrivningar som där gavs, menar jag att dagens offentliga åtagande avseende den officiella statistiken i huvudsak kan sägas omfatta fyra typer av aktiviteter, vilka genom- gående är finansierade via offentliga medel: Att bedöma och besluta om den officiella statistikens inriktning och omfattning. Regeringen beslutar om indelningen i ämnes- och statistikområden och vilka myndigheter som ska vara stati- stikansvariga. Statistikansvariga myndigheter beslutar om stati- stikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde – om inte något annat följer av särskilt beslut av regeringen. Att ansvara för att det inom berörda områden och i avsedd om- fattning tas fram officiell statistik med rätt kvalitet, relevans, integritetsskydd, m.m. Detta ansvar har de 27 statistikansvariga myndigheterna. Däremot innefattar det offentliga åtagandet inte i sig en skyldighet för det offentliga att på egen hand producera officiell statistik, eftersom denna tjänst – med finansiering från allmänna medel – kan upphandlas från privata företag. Som fram- gått av kapitel 4 produceras dock av den offi- ciella statistiken av offentliga organ, vanligen av den stati- stikansvariga myndigheten i egen regi eller genom att denna upphandlar tjänsten från SCB. Att leva upp till ställda krav på offentliggörande och tillgäng- lighet. Dessa krav, som framgår av 13 § förordningen om den officiella statistiken, handlar framför allt om att den officiella stati- stiken av de statistikansvariga myndigheterna utan avgift ska offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Att upprätthålla en infrastruktur för att statistiksystemet ska fungera. Detta inkluderar bl.a. normbildning, allt från EU-för- ordningar och lagar till riktlinjer och rekommendationer. Vidare handlar det om rutiner för samordning; främst i form av det arbete som bedrivs inom ramen för Rådet för den officiella stati- stiken och dess arbetsgrupper, t.ex. den gemensamma publice- ringskalender som finns för den officiella statistiken. Det kan också handla om att med allmänna medel ta fram gemensamma metoder, verktyg, m.m. Den officiella statistikens inriktning och omfattning Min bedömning är att dessa fyra delar även fortsättningsvis bör ut- göra de komponenter som på övergripande nivå definierar inrikt- ningen av det offentliga åtagandet avseende den officiella statistiken. Detta hindrar dock inte att det kan behöva göras förändringar inom respektive del. I flertalet fall diskuteras dessa frågor i andra kapitel, t.ex. tillgänglighet i kapitel 9, rutiner för samordning i kapitel 12 och behov av regelförändringar i ett flertal kapitel. Nedan behand- lar jag frågan om den officiella statistikens inriktning och omfatt- ning. 7.2Inriktning och omfattning av den officiella statistiken 7.2.1Dagens definition av begreppet officiell statistik Enligt lagen om den officiella statistiken ska officiell statistik finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Stati- stikförordningen specificerar den officiella statistiken i 22 ämnes- områden. Dessa är i sin tur indelade i statistikområden, vilka upp- gick till 112 stycken vid slut. Förordningen anger också vilken myndighet som är ansvarig för respektive statistikområde. Statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bl.a. vilka statistikprodukter som ska finnas, beslutas av den statistik- ansvariga myndigheten på området. Vid slut omfattade den officiella statistiken 356 statistikprodukter. Som jag framhöll i kapitel 6 bygger dagens definition av begrep- pet officiell statistik i grunden på en föreställning om att denna statistik är av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Den ska bilda ett slags statistisk infrastruktur i syfte att underlätta för, som det anges i lagen om den officiella statistiken (3 §), allmän infor- mation, utredningsverksamhet och forskning och ska därför, enligt samma paragraf, vara objektiv och allmänt tillgänglig. Som framgått av kapitel 4 motsvarar dagens indelning i ämnes- och statistikområden i den officiella statistiken i stort sett, till såväl antal som innehåll, vad som har gällt sedan statistikreformen genom- fördes . Den mest markanta förändringen i den officiella statistiken sedan reformens genomförande handlar i stället om antalet statistikpro- dukter, som har blivit klart större. Den officiella statistikens inriktning och omfattning men utvärderades första gången1, omfattade den officiella stati- stiken ca 225 statistikprodukter, att jämföra med 356 stycken . Den viktigaste förklaringen till ökningen av antalet statistikpro- dukter inom olika områden torde vara nya och/eller utökade krav från EU. Enligt de statistikansvariga myndigheterna finns dock även andra faktorer som medför att statistikverksamheten utvecklas, exem- pelvis att myndigheten själv identifierar nya behov (t.ex. helt på egen hand eller via regeringsuppdrag e.d.), att behoven påtalas av andra aktörer (t.ex. SCB eller användare) eller att det sker reformer på myndighetens sakområde som får återverkningar på statistik- verksamheten. Det är mera ovanligt att statistikprodukter avveck- las, vilket enligt myndigheterna i hög grad kan förklaras av att det är viktigt att upprätthålla kontinuitet och inte bryta tidsserier i den officiella statistiken. 7.2.2Problem med dagens definition I utredningens direktiv framhålls att dagens definition av officiell statistik är mycket omfångsrik och att de 22 ämnesområdena är allmänt hållna. Enligt direktiven bör det övervägas att avgränsa den officiella statistiken och tydligare än fastställa vilka sam- hällsområden som ska beskrivas med hjälp av officiell statistik. Som skäl för detta anges i direktiven dels att det framförs om- fattande krav och önskemål på ny och förbättrad inhemsk statistik som EU utvidgar lagstiftningen inom statistikområdet, dels att det fortfarande finns brister inom centrala statistikområden, vilket sägs kunna vara skäl för omprioriteringar. Enligt min mening skulle man å andra sidan kunna hävda att den officiella statistiken är mycket tydligt avgränsad och defi- nierad. Detta genom den uppräkning och gradvisa konkretisering som sker från de övergripande ämnes- och statistikområdena ner till de enskilda statistikprodukterna. kan konstateras att det saknas helt entydiga, av statsmakterna beslutade, kriterier för vilken statistik som bör klassi- ficeras som officiell. Låt vara att vissa riktlinjer om detta angavs i de utredningar som föregick statistikreform2 och i den utvär- 1Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 2Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) och Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). Den officiella statistikens inriktning och omfattning dering som gjordes efter reformen3, och att liknande rikt- linjer också har angetts av Rådet för den officiella statistiken.4 Som framgått av kapitel 4 har jag vidare kunnat konstatera att det tas fram förhållandevis mycket statlig statistik som inte är klassificerad som officiell statistik, men som till sin karaktär på- minner om denna. Exempel på sådan statistik kan hämtas såväl från de statistikansvariga myndigheterna som från andra myndigheter. En intressant iakttagelse i sammanhanget är att flertalet av de statistikansvariga myndigheterna inte tycks göra någon skarp prin- cipiell åtskillnad mellan sin officiella statistik och annan statistik av mer allmän karaktär som de tar fram. Att viss statistik klassificeras som officiell verkar ofta mera bero på historiska traditioner än på att den innehållsligt eller kvalitetsmässigt tydligt skiljer sig från myndighetens övriga statistik. Myndigheterna har visserligen över- lag poängterat att de i den officiella statistiken har att leva upp till andra kvalitetskrav än i övrig statistik – genom de krav som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken, vissa före- skrifter från SCB och riktlinjer från Rådet för den officiella stati- stiken – men många av dem menar att de internt inte ställer lägre kvalitetskrav på sin övriga statistik än på den officiella. I praktiken tycks det alltså råda en tämligen diffus gräns mellan officiell statistik och annan statlig statistik av liknande karaktär, såväl inom de statistikansvariga myndigheter som mellan dessa och andra myndigheter. Ett ytterligare tecken på det är att användarna av statistiken inte sällan är oklara över vad som är officiell respektive annan statistik. Detta har framgått såväl av mina möten med olika användare som av den webbaserade enkätundersökning bland medlemmarna i de statistikansvariga myndigheternas användarråd eller motsvarande, som SCB har genomfört på mitt uppdrag. Med tanke på att de svarande i enkäten är medlemmar av myndigheternas användarråd, kan antas att de, jämfört med många andra användare, är ovanligt väl informerade om förutsättningarna för systemet för den officiella statistiken. Trots detta uppgav av de svarande att det inte är tydligt för dem som användare vad som är officiell respek- tive annan statistik, medan svarade att detta var tydligt för dem. 3Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 4Riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken, fastställda av Rådet för den officiella statistiken . Den officiella statistikens inriktning och omfattning En tänkbar förklaring till den förhållandevis stora andelen svarande för vilka gränsen inte är tydlig, kan vara att många användare endast är intresserade av den information statistiken representerar, utan att fästa så stort avseende vid om statistiken är officiell eller ej. För detta talar bl.a. de svar som i enkäten gavs på frågan hur uppfattar du den officiella statistiken i förhållande till annan statistik som myn- digheten tar fram?. Som framgår av tabell 7.1 nedan angav 41 pro- cent av de svarande att de inte gör någon skillnad på officiell och annan statistik i användningen av den berörda myndighetens stati- stik. Tabell 7.1 Hur användarrådsmedlemmar uppfattar berörd myndighets officiella statistik jämfört med dess övriga statistik (flera svarsalternativ var möjliga) Att statistiken är officiell innebär en kvalitetsgaranti Det är mera tillfälligheter och/eller tradition som gör att viss statistik är officiell och annan inte Jag gör ingen skillnad på officiell och annan statistik i min användning av statistiken från myndigheten Källa: SCB:s enkätundersökning på uppdrag av utredningen Sammantaget menar jag, mot bakgrund av ovanstående, att de oklar- heter som i praktiken finns om var gränsen går mellan officiell stati- stik och annan statistik av liknande karaktär, kan tala för att stats- makterna bör tydligare uttala vilken statistik som bör vara officiell. Däremot delar jag inte fullt ut den problembild, inklusive före- språkad lösning, som ges i utredningens direktiv. Där antyds att mängden officiell statistik helst inte bör öka, utan att om det införs ny officiell statistik på något område så bör någon annan, befintlig statistik avvecklas. Enligt min mening vore det emellertid fel att à priori utgå ifrån att mängden officiell statistik ska vara och inte kan få öka. Däremot bör såväl definitionen av begreppet officiell statistik som eventuella kriterier för att bedöma vilken statistik som bör ges denna ställning vara utformade på ett sådant sätt att de inte i sig styr omfattningen av officiell statistik. Hur mycket officiell statistik som tas fram torde för övrigt snarare bero på vilka budgetmässiga förutsättningar som ges, än på hur be- Den officiella statistikens inriktning och omfattning