sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Det straffrättsliga systemet måste även för ungdomar bygga på proportionalitet och rättvis likabehandling, även om det enligt vår mening finns större utrymme för individualpreventiva utgångspunkter gällande de särskilda ungdomspåföljderna. I det ligger att påföljdens ingripande- grad ska styras av brottslighetens allvar och inte den unges vård- behov. Det gäller i högsta grad när det är fråga om längden av ett frihetsberövande. I sådana fall kan knappast en mer ingripande påföljd motiveras utifrån ett behandlingsbehov. 36 SOU 2004:122 s. 505. Att det bör förhålla sig på det sättet innebär dock inte att lagstiftaren kan bortse från de vinster som kan finnas av en mer konsekvent fortsättning och uppföljning av de insatser som görs under verkställigheten av en sluten ungdomsvård. Insatser under verkställigheten av sluten ungdomsvård som påbörjad vård, behandling, skolgång och andra insatser bör därför så långt möjligt fortsätta efter frihetsberövandets upphörande. Det finns två kritiska tidpunkter då insatserna på något sätt måste övergå i en ny form för att det ska kunna upprätthållas en långsiktighet och kontinuitet. 1.Möjligheterna till fortsatta insatser i samband med och i nära anslutning till det att frihetsberövandet har upphört inom ramen för verkställigheten. 2.Möjligheterna till fortsatta insatser efter det att påföljden till fullo är verkställd. Redan vid införandet av sluten ungdomsvård betonades i förarbetena vikten av en successiv utslussning så att inte steget mellan institutionsvistelsen och omvärlden blir för stort.37 Det kan enligt förarbetena exempelvis vara fråga om att den dömde medges att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet för att underlätta anpassningen till samhället, t.ex. genom behandling, utbildning eller liknande verksamhet. Vad som kan övervägas är huruvida de åtgärder som kan göras inom ramen för verkställigheten av sluten ungdomsvård är tillräckliga för att den unge ska anpassas till ett liv utanför institutionen. Även om lagstiftningen möjliggör fortsatta behandlingsinsatser vid övergången mellan frihetsberövandet och frigivningen inom ramen för verkställigheten måhända än vad som varit fallet så blir påföljden slutligt verkställd. Med hänsyn till att den samlade reaktionen inte får vara oproportionerligt ingripande i förhållande till straffvärdet, kan behandlingsinsatser inom ramen för en verkställighet av påföljden bara ske . Den andra kritiska övergången för den unge är då påföljden är slutligt verkställd och ansvaret för fort- satta behandlingsinsatser i de fall behov finns åvilar enligt SoL eller LVU. Det är då inte fråga om insatser som kan utgå från en straffrättslig reaktion utan de måste helt basera sig på en 1997/98:96 s. 168 f. behovsbedömning enligt sociallagstiftningen. I nästa avsnitt över- väger vi närmare vilka ytterligare lagstiftningsåtgärder som skulle kunna komma i fråga. 26.3.3Det bör inte införas villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård Vår bedömning: Det bör inte införas något system med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård. En ordning med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård? Det system som finns med villkorlig frigivning från fängelse innebär att en förtida frigivning när två tredjedelar av straffet har avtjänats villkoras av att den dömde inte återfaller i brott. Därtill har övervakningsnämnden möjlighet att meddela den villkorligt frigivne vissa föreskrifter. För att möjliggöra en strukturerad upp- följning av de insatser som görs under institutionsvistelsen har vi övervägt om ett system med villkorlig frigivning bör införas vid sluten ungdomsvård. Som omnämns ovan sätts påföljdstiden för sluten ung- domsvård enligt en vedertagen praxis ned med en tredjedel, eftersom det inte förekommer villkorlig frigivning. Om villkorlig frigivning införs skulle det följdriktiga vara att inte göra någon sådan nedsättning. Eftersom frigivning som huvudregel ändå skulle ske efter två tredjedelar av den utdömda tiden, skulle institutions- tiden vara lika lång som . I likhet med vad som gäller vid villkorlig frigivning från fängelse skulle prövotiden kunna vara eller den som den återstående påföljden utgör. Det ligger nära till hands att SiS som första instans skulle få fatta alla beslut gällande villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård. Möjligen är det inte lämpligt att lägga de mer ingripande beslut som gällande fängelsedömda beslutas av övervakningsnämnden på SiS. Vad som troligen skulle vara lämpligare vore en domstol eller ett domstolsliknande organ. Villkorlig frigivning från ett fängelsestraff kan skjutas upp med som mest åt gången, om den intagne på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Verkställigheten av sluten ungdomsvård är i likhet med fängelse omgärdat av regler och villkor som de unga ska anpassa sig till. På motsvarande sätt skulle villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård därmed kunna senareläggas om den unge missköter sig allvarligt . Om det bedöms som påkallat får Kriminalvården besluta att den som är villkorligt frigiven från fängelse ska stå under övervakning. Samma diskretionära prövning av övervakningsbehovet skulle kunna gälla efter villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård. Sannolikt skulle en större grupp än bland de fängelsedömda bedömas vara i behov av övervakning. I likhet med vad som gäller för den som står under övervakning efter villkorligfrigivning från ett fängelsestraff skulle det kunna föreligga en skyldighet för den unge att hålla kontakt med sin övervakare och iaktta skötsamhet . Även för unga som frigivits villkorligt från sluten ungdomsvård, skulle det förmodligen i många fall bedömas som lämpligt med föreskrifter om exempelvis läkarvård, nykterhetsvård och drog- kontroller. De individuella förutsättningarna gör att det även skulle kunna bli aktuellt att närmare föreskriva vad som ska gälla under övervakningen. I likhet med ordningen för fängelsedömda förutsätter de krav och föreskrifter som kan följa på den villkorliga frigivningen, att det måste bli konsekvenser för den som missköter sig för den villkorliga frigivningen. En motsvarande ordning som vid villkorlig frigivning från fängelse skulle kunna gälla, dvs. att den unge i första hand varnas, att övervakningen förlängs och att den villkorligt medgivna friheten förverkas med som varje gång vid allvarligare överträdelser. På samma sätt som vid villkorlig frigivning från fängelse skulle det kunna finnas en möjlighet att omhänderta den unge, om fråga uppkommer om att förverka villkorligt medgiven frihet, besluta om varning eller förlänga övervakningen. Vid återfall skulle den villkorligt medgivna friheten från sluten ungdomsvård helt eller delvis kunna förverkas. Om den unge vid den senare lagföringen döms till fängelse skulle sannolikt någon omvandling ske av den återstående tiden behöva ske, från sluten ungdomsvård till fängelse. Fördelar med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård En ordning med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård skulle kunna ha flera fördelar. Om det inte gjordes någon reduktion av påföljdstiden när dom- stolen bestämmer påföljdens längd såsom sker pga. avsaknaden av villkorlig frigivning skulle det bli en ökad jämförbarhet med ett ovillkorligt fängelse. Påföljdens trovärdighet som ett lika ingripande alternativ som ovillkorligt fängelse skulle då kunna öka. Genom möjligheten till senareläggning av den villkorliga fri- givningen kan det ges en tydlig reaktion mot den som gör sig skyldig till allvarlig misskötsamhet under verkställigheten. Möjligheten att under en ettårig prövotid besluta om över- vakning och om olika föreskrifter skulle möjliggöra en lång- siktighet och kontinuitet gällande vårdinsatserna under och efter institutionstiden. Inom ramen för verkställigheten av påföljden skulle samma slag av insatser utförd av samma vårdgivare kunna sättas in . Konstruktionen med villkorlig frigivning skulle på ett tydligt sätt visa vilka krav som ställs på den unge under hela verkställig- heten även då behandlingen sker utanför institutionen – och vilka konsekvenserna kan bli vid misskötsamhet. För att uppnå den långsiktiga utslussning som eftersträvas måste till skillnad från vid villkorlig frigivning från fängelsestraff övervakning, särskilda villkor och behandlingsinsatser utgöra huvud- regel eller kanske till och med obligatorium. Invändningar mot villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård Även om det alltså finns flera fördelar med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård, kan det dock resas starka invändningar mot ett mer renodlat överförande av ett sådant system. avkortas som nämnts ovan påföljdstiden för sluten ungdomsvård vid själva straffmätningen, eftersom det inte ska ske någon villkorlig frigivning. Avsaknaden av villkorlig frigivning innebär dock även avsaknad av de krav och möjligheter till för- verkande som ett sådant system innebär. På ett övergripande plan skulle varje ordning med villkorlig frigivning där visserligen verkställighetstiden blir densamma som men där en del av verkställigheten sker i frihet efter villkorlig frigivning innebära en repressionsökning i förhållande till dagens system. Även om den unge genom den villkorliga frigivningen inte avtjänar än på institutionen, så tillkommer ju nya pålagor och nya krav för den villkorliga frigivningen. Övervakningsåtgärder och föreskrifter om behandling och drogkontroller utgör inte något huvudalternativ vid villkorlig fri- givning från fängelse. Tvärtom är det själva frihetsberövandet som är det centrala sanktionsinnehållet i fängelsepåföljden. Övervak- ning ska endast beslutas om det bedöms som påkallat och det är endast om det finns skäl att anta att den frigivne behöver stöd av en särskild föreskrift om vad han eller hon ska iaktta , som en sådan föreskrift ska meddelas. För att uppnå huvudsyftet med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård, torde ordningen behöva bli den omvända. Om över- vakning och krav på deltagande i behandling och liknande regel- mässigt utgör villkor , kommer verkställigheten att pågå med viss intensitet . I realiteten skulle påföljden sluten ungdomsvård därför bli betydligt mer ingripande och egentligen få en annan karaktär än . I ett system som är uppbyggt på det sätt vi har skisserat måste den villkorligt medgivna friheten dessutom kunna förverkas som reaktion för den som inte uppfyller villkoren. Ett överförande av föreverkanderegleringen vid återfall efter villkorlig frigivning från fängelse enligt 34 kap. 4 § BrB skulle med hänsyn till den höga återfallsfrekvensen för ungdomar dömda till sluten ungdomsvård även det kunna leda till sammanlagt väsentligt längre institutionstider än . Det skulle därtill uppstå svårlösta problem gällande förverkanderegleringen om den unge återfaller för sluten ungdomsvård och därefter döms till fängelse. Därtill kan det befaras att ett system med villkorligt medgiven frihet kan driva upp påföljdstiderna. Om det inte ska göras något avdrag för avsaknaden av villkorlig frigivning kommer, som diskuterats ovan, påföljdstiderna att bli längre. Det finns dock en risk för att domstolarna i sin straffmätning räknar in att det i realiteten sker ett slags villkorlig frigivning genom utsluss- ningen, och att påföljdstiderna därför ligger högre än de borde. En ändring på skisserat sätt skulle kunna ytterligare driva upp påföljdstiderna. En modifierad ordning för villkorlig frigivning? De invändningar som kan resas mot ett system med villkorlig frigivning i den form som tillämpas vid fängelsestraff, innebär enligt vår bedömning att det inte är någon framkomlig väg om man inte är beredd att acceptera sammanlagt väsentligt längre institutionstider än . Frågan är om man kan utvinna de för- delar som finns med ett sådant system och undvika en beaktansvärd repressionsökning genom att införa en modifierad ordning för villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård. Om det alltid ska följa en övervakning och fortsatt behandling för den villkorliga frigivningen, kommer det straffrättsliga ingripandet delvis att pågå än . En sådan tyngdpunktsförskjutning skulle kunna motivera att villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård sker efter halva tiden, i stället för efter två tredjedelar. En sådan ordning kan även kompensera den repressionsökning som annars skulle ske. För att inte förringa den pedagogiska betydelsen av vad som är den verkliga påföljdstiden, bör det i så fall vara möjligt att senare- lägga tidpunkten för den villkorliga frigivningen pga. misskötsamhet under institutionsvistelsen. För att undvika alltför långa institutions- vistelser skulle dock den möjligheten kunna vara begränsad till allvarligare former av misskötsamhet. För den villkorligt frigivne som missköter övervakning och andra föreskrifter , bör det även i ett sådant system i första hand bli aktuellt med varning eller förlängd prövotid. Vid mer allvarlig eller upprepad misskötsamhet måste dock konsekvensen bli att den villkorligt medgivna friheten delvis förverkas. I likhet med vad som gäller för fängelsestraff kan det bli fråga om varje gång så måste ske. Förmodligen skulle en möjlighet att omhänderta den som missköter sig allvarligt kunna fylla en funktion för att söka bryta en allvarlig negativ utveckling. En svårbesvarad fråga är om återfall i brott nödvändigtvis skulle behöva innebära förverkande av villkorligt medgiven frihet från sluten ungdomsvård. Vad som talar för det är att begreppet vill- korlig frigivning annars tappar sin innebörd och det framstår som ett inkonsekvent och svårbegripligt system att helt olika ordningar gäller för fängelse och sluten ungdomsvård, trots att begreppet villkorlig frigivning används för båda påföljderna. Mot detta kan sägas att tyngdpunkten i den villkorliga frigivningen från sluten ungdomsvård skulle vara att övervakning och fortsatta behandlingsinsatser ska ske . Det skulle kunna tala för att inte återfall i brott i sig ska behöva leda till att den villkorliga delen av påföljdstiden förverkas. I vart fall skulle det kunna motivera mer begränsade möjligheter till förverkande än vad som gäller för fängelsestraff enligt 34 kap. 4 § BrB. Sammantaget skulle flera av de problem som är förknippade med villkorlig frigivning från sluten ungdomsvård finnas kvar, även om ordningen modifierades något i förhållande till fängelse. Därtill vore det sannolikt missvisande att lämna grundstrukturen som gäller för fängelse och fortfarande kalla det för villkorlig frigivning. Vad det i realiteten skulle handla om vore snarare att ändra själva verkställighetsformen för sluten ungdomsvård från att ha varit en frihetsberövande påföljd till att delvis bli en frivårdspåföljd. 26.3.4Det bör inte införas någon ny påföljdskombination Vår bedömning: Det finns inte skäl att ändra grundstrukturen för sluten ungdomsvård för att möjliggöra fort- satta behandlingsinsatser utanför institutionen. I stället bör den nya ordningen för en förbättrad utslussning få möjlighet att verka och utvecklas. Ovan har vi konstaterat att det skulle vara förenat med betydande svårigheter och nackdelar att tillämpa systemet med villkorlig frigivning på sluten ungdomsvård. Vad som i stället kan övervägas är huruvida det finns anledning att överväga en reformering av sluten ungdomsvård som skulle innebära en frihetsberövande del och en frivårdsdel med övervakning och behandling, utan att det innebär en reell villkorlig frigivning. Ett förslag med den ungefärliga inriktningen lämnades av i betänkandet Ingripanden mot unga lagöverträdare.38 föreslog att eftervården skulle göras till en del i verkställigheten av sluten ungdomsvård och att ansvaret för utformningen av eftervården skulle läggas på SiS. SiS ansvar under eftervården skulle enligt förslaget vara begränsat till sådana behandlingsinsatser som är motiverade av den unges kriminalitet, t.ex. programverksamhet, psykosocialt stöd, insatser 38 SOU 2004:122 s. 504 ff. mot missbruk m.m. SiS arbetsuppgifter inom verkställigheten skulle med andra ord kunna hänföras till det kriminella beteendet. Utredningens förslag om en ny verkställighetsform innebar att domstolen på sedvanligt sätt skulle fastställa straffvärdet på brottsligheten, dvs. straffvärdet mätt /år med sluten ungdomsvård, och döma den unge till denna påföljd. Om den tid den dömde hade att verkställa skulle uppgå skulle enligt huvudregeln en eftervård ingå i verkställigheten. I sådana fall skulle institutionstiden minskas . SiS skulle enligt förslaget ha möjlighet att göra undantag från regeln om eftervård. Om den unge misskötte sig under eftervården skulle SiS kunna vidta åtgärder mot honom som innebar antingen varning eller återföring till institutionen. Insatserna i samband med utslussningen från institutionen och efter institutionsvistelsen skulle planeras i ett tidigt skede av verkställigheten av domen på sluten ungdomsvård. Planen skulle fastställas av SiS i samråd med . Förslaget möttes av ett blandat remissmottagande och har ännu inte genomförts. Det finns sålunda ingen anledning för oss att arbeta fram ett förslag med denna typ av struktur, eftersom ett sådant förslag redan har lagts. Vad som i stället kan övervägas, är att mer renodlat införa en möjlighet till kombinationspåföljd, dvs. att en viss tids sluten ung- domsvård kombineras med en viss tids behandling och övervakning utanför institutionen. Även denna möjlighet övervägdes av Ungdomsbrottsutredningen.39 Att helt ersätta sluten ungdomsvård med en kombination av frihetsberövande påföljd och påföljd i frihet vore enligt vår bedömning knappast möjligt. För att det ska finnas ett trovärdigt alternativ till fängelse vid den allvarligaste brottsligheten måste det finnas en frihetsberövande påföljd som är jämförbar med fängelse. En kombinationspåföljd skulle knappast vara det i alla situationer. Sluten ungdomsvård i dess nuvarande form skulle därmed behöva finnas kvar i påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Om en kombinationspåföljd infördes vid sidan av sluten ung- domsvård skulle det som också påpekades av Ungdoms- brottsutredningen vara svårt att fastställa vilka faktorer som bör styra påföljdsvalet mellan en längre tids sluten ungdomsvård och en 39 SOU 2004:122 s. 513 f. kombinationspåföljd som innefattar en kortare frihetsberövande del. Det skulle sålunda finnas vissa problem med en sådan påföljds- konstruktion. Att vi inte går vidare och överväger denna fråga ytterligare beror dock främst på två faktorer. För det första har det som beskrivs ovan trätt i kraft nya bestämmelser som ska underlätta utslussningen från sluten ungdomsvård. Det finns starka skäl att låta denna reform verka innan det övervägs andra sätt att förbättra möjligheterna till vårdinsatser inom ramen för verkställigheten. För det andra är behovet av förändringar för att få till en strukturerad utslussning och få till stånd en förlängning av vård- insatserna utanför institutionen störst då det är fråga om sluten ungdomsvård på korta tider, dvs. sådana som understiger . Vid länge tider finns det möjlighet att inom ramen för verkställigheten ha en betydande utslussningsfas med insatser när den unge inte längre vistas på institutionen. Vi föreslår i avsnitt 27.7.4 att det införs en ny påföljd benämnd ungdomsövervakning. Förslaget innebär att den unge på , som bestäms av domstolen utifrån brottslighetens straffvärde, verkställer en påföljd som innehåller övervakning, kontroll och när så är påkallat intensiva behandlings- insatser. Vår bedömning är att den påföljden blir så ingripande att den kan utgöra ett alternativ till att döma ut en kortare tids sluten ungdomsvård. En del av de problem som är förknippade med sluten ungdomsvård såvitt avser möjligheterna att åstadkomma lång- siktighet och kontinuitet gällande de insatser som sätts in skulle sålunda delvis försvinna om påföljden i stället för en kortare frihetsberövande påföljd bestämdes till en längre tids ungdoms- övervakning. 26.3.5Stöd och hjälp efter avslutad verkställighet Vårt förslag: ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som unga kan ha efter att ha verkställt sluten ungdomsvård tydliggörs genom ett tillägg i socialtjänstlagen (2001:453). Det finns anledning att överväga förslag som innebär att fler får stöd och fortsatt vård efter verkställighetens slut Som vi utvecklat ovan finns det i många fall ett fortsatt behov av vård och andra insatser efter att den unge frigivits från sluten ungdomsvård. I många fall är det fråga om ett behov som sträcker sig över en betydande tid. Att påföljden till fullo är verkställd oavsett om verkställigheten har omfattat vårdinsatser även utanför institutionen under en utslussningsfas betyder givetvis i många fall inte att behovet av vård och stöd upphör. Tvärtom torde i de flesta fall behoven kvarstå. Det kan dock efter verkställighetens slut inte bli fråga om insatser inom ramen för en straffrättslig sanktion. I stället måste insatserna beslutas enligt den socialrättsliga lagstift- ningen. Som anges ovan visar statistik från SiS att en tredjedel av de ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård saknar planerade behandlingsinsatser för frigivningen (–2011). Den ovan beskrivna reformen gällande förbättrad utslussning (prop. 2010/11:107) kan visserligen leda till att det blir en bättre kontinuitet, att åtgärder som sker under verkställigheten följs upp och får en fortsättning i fler fall än tidigare efter det att verkställigheten är slut och att samverkan mellan SiS och social- tjänsten i den unges hemkommun förbättras. Enligt vår bedömning finns det dock anledning att överväga ytterligare åtgärder för att insatser ska kunna sättas in som motverkar att den unge på nytt återfaller i brott. Av det totala antalet ungdomar som frigavs från sluten ungdoms- vård som SiS statistik avser var under medan var 18–. Endast omkring en procent hade fyllt och kunde sålunda inte bli föremål för åtgärder för barn eller unga enligt SoL eller LVU.40 ansvar enligt 5 kap. 1 § SoL I 5 kap. 1 § SoL ges allmänna målinriktade bestämmelser för socialnämnden gällande omsorger om barn och ungdom i vid mening. I tredje till femte strecksatserna i bestämmelsen betonas ansvar för barn och unga som utvecklas ogynnsamt. Det föreskrivs bl.a. att socialnämnden med särskild uppmärksamhet ska dels 40 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från SiS. följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling, dels aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel samt dels i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Av detta följer givetvis att det föreligger ett ansvar enligt SoL att söka tillgodose de behov som kan finnas hos den som frigivits från sluten ungdomsvård för att denne inte ska återfalla i brott eller annars få en ogynnsam utveckling. Vilken typ av insatser som kan komma i fråga kan variera. Det kan exempelvis röra sig om frivilliga insatser enligt SoL som öppna insatser, särskilt kvalificerad kontaktperson, missbruksbehandling och placering utanför det egna hemmet eller hjälp till eget boende.41 Om det inte går att få till stånd insatser på frivillig väg kan det i vissa fall finna skäl för vård enligt LVU. Vid sidan av den mer allmänt hållna regleringen har social- nämndens ansvar för barn och ungdom som vårdats utanför det egna hemmet tydliggjorts enligt en lagändring som trädde i kraft (prop. 2006/07:129). Det föreskrivs i sjunde strecksatsen i 5 kap. 1 § SoL att socialnämnden i sin omsorg om barn och ungdom ska tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört.