sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — har framfört till regeringen att man önskar ett förtydligande av sitt mandat och resurser för att kunna använda extern expertis när så behövs. Utredningen ställer sig bakom denna bedömning och understryker att det är viktigt att ges möjlighet till en opartisk utredning som kan säkerställa att villkoren är uppfyllda för att ersättning ska kunna beviljas och vilka stödbehov som ska tillgodo- ses. Inte minst viktigt är det att kunna försvåra för personer som simulerar eller överdriver sina stödbehov att lyckas med detta. De utredningar som bl.a. är aktuella är så kallade ADL-utredningar där olika specialister med en brett sammansatt kompetens genomför en allsidig utredning av den sökandes behov. Utredningen anser att rätt att initiera sådana utredningar ska tydlig- göras i 110 kap. 14 § 4 SFB. bör också tillföras resurser för att möjliggöra sådana utredningar. svarar för att erforderliga utredningar genomförs när så krävs. Den utredning som behöver göras innebär hembesök och handläggaren ska, av utredningsmässiga skäl, inte genomföra detta ensam. Att hembesök ska göras framgår av interna riktlinjer och är av avgörande betydelse inför det initiala beslutet. internrevision har vid granskning av assistansersättningen formulerat en rekommendation innebärande att hembesök inte ska genomföras av en ensam handläggare, denna Förslag för att förbättra rutiner och kontroll hos bedömning ställer sig utredningen bakom. Den sökandes behov ska klarläggas i direkt kontakt med den sökande så långt möjligt och kontakten får inte ersättas av kontakter med anhöriga och/eller ombud. I de fall där tolk behöver anlitas så är det viktigt att tolken är opartisk och certifierad. uppgift att genomföra utredningen innebär en skyldighet att säkerställa att villkoren för assistansersättningen är uppfyllda innan beslut att bevilja assistansersättning kan meddelas. Ansvaret inrymmer även att kontrollaspekter prioriteras och integreras i handläggningen. Personlig assistans är en insats för behov av privat natur som kan uppfattas vara integritetskänsliga. Den utredning som ska genomföra kommer därför innehålla element där myndigheten behöver undersöka om dessa behov föreligger och i vilken omfattning. En sådan utredning kräver samarbete mellan handläggare och den sökande och måste bygga på ett förtroende som vilar på att myndigheten gör en korrekt och rättssäker utredning. Om en sådan utredning inte kan genomföras på ett sådant sätt att handläggaren får ett fullgott underlag för sitt beslut så kan det leda till att inte heller kan fatta ett för sökanden positivt beslut i ärendet. Utredningen har noterat stora skillnader i handläggningen inom både vad gäller metodval och resultatet i antal fattade beslut och antalet beviljade timmar dessa innehåller. I de granskade fuskfallen fanns exempel på att de centralt framtagna interna riktlinjerna inte följts. Detta tyder på att behöver säkerställa att implementeringen av centrala riktlinjer prioriteras högre och att den lokala organisationen mer aktivt inriktas mot en enhetlig handläggning. Utredningen anser att de krav som gäller för handläggning av assistansersättningen kräver stor noggrannhet och att det är viktigt att ett beslut som får stora och långvariga ekonomiska konsekvenser för staten ägnas större omsorg än vad som är fallet . Det gäller också den handläggning som innebär en omprövning av beslut eller den tvåårsomprövning som ska genomföras. Med ett gott besluts- underlag från det initiala beslutet torde dock denna framtida handläggning avsevärt kunna underlättas. Utredningens förslag och bedömning innebär att handläggningen kommer att kräva mer resurser än vad som avsätts . Till detta återkommer utred- ningen i kapitel 14. Förslag för att förbättra rutiner och kontroll hos 13.2Förbättrad kontroll och uppföljning Utredningens förslag: ska ges rätt att begära in uppgifter direkt från anordnare av personlig assistans. ska ges utökad möjlighet att kontrollera upp- gifter om lämnad assistans mot uppgifter hos . Utredningens bedömning: Tvåårsomprövningar bör genom- föras främst för att följa upp förändringar i hälsotillstånd och hjälpbehov, inte för att rätta till tidigare beslut. Uppgifter om assistenter och anordnare av assistans bör följas upp genom regel- bundna kontroller hos . Dispens från tidredovisningar bör inte längre lämnas. Kontrollen av tidredovisningar bör förbättras. Tidredovisningar som är ofullständiga eller oläsliga får inte godtas. Om en redovisning ger anledning till misstanke om fusk eller felaktig användning av assistansersättningen ska ärendet utredas i särskild ordning. Myndigheten bör utveckla ett IT-baserat system för att möjliggöra systematiskt utformade kontroller, uppföljning och informationsutbyte inom och mellan myndigheter. Myndigheten bör genomföra informationsinsatser för brukare och anordnare för att säkerställa att assistansersättningen används på ett korrekt sätt och att risken för oavsiktliga fel undanröjs. Skälen för utredningens förslag och bedömningar: Utredningen har funnit att behöver genomföra ett mer aktivt kontrollarbete avseende assistansersättningen men konstaterar att myndigheten delvis saknar förutsättningar för att kunna göra detta. saknar ett effektivt IT-baserat system som skulle möjliggöra systematiska kontroller och en ändamålsenlig uppföljning av assistansersättningen. Utredningen anser att , i samarbete med andra berörda myndigheter, ska utveckla ett sådant IT-baserat system som kan under- lätta ett nödvändigt samarbete syftande till att förebygga fusk och underlätta upptäckt av fusk och överutnyttjande. har inte heller befogenhet att begära in de uppgifter som skulle behövas från assistansanordnare för att kunna koppla samman brukaren med dennes personliga assistenter. behöver även kunna kontrollera uppgifter om lämnad assistans mot uppgifter om utbetald ersätt- ning. Mot denna bakgrund föreslår utredningen, som tidigare Förslag för att förbättra rutiner och kontroll hos nämnts, att ges rätten att begära uppgifter direkt från assistansanordnare samt ges utökade möjligheter att begära uppgifter från , se avsnitt 12.5 respektive 12.11. Sammantaget bedömer utredningen att på ett mer ändamålsenligt sätt kan bedriva kontrollverksamhet syftande till att förebygga, förhindra och upptäcka fusk mot assistans- ersättningen. För att kunna förebygga fusk och överutnyttjande är det viktigt med klara och tydliga regler i kombination med vetskapen om att uppgifter regelbundet kontrolleras. Därför är det också viktigt att är tydlig med sin information vid ansökningstillfället om hur prövningen går till men även om hur besluten följs upp och kontrolleras. Utredningen anser att de negativt styrande ekonomiska drivkrafterna behöver begränsas och kontrollmöjligheterna förstärkas. Detta är inte minst viktigt för att kunna skydda seriösa assistansanordnare från illojal konkurrens. Utredningen vill också peka på att införandet av IT-baserade system eller utökade befogenheter kommer att bli verkningslösa om inte attityd och ambitioner vad gäller kontrollfrågor förändras. Detta gäller särskilt på den lokala nivån (LFC) där den strategiska handläggningen sker. Utredningen vill därför betona att ett effektivt kontrollarbete måste involvera chefer och handläggare lokalt tillsammans med de handläggare som är specialiserade på kontrollutredningar. Vidare anser utredningen att kontrollfrågor (både vid handläggning och efterkontroller) behöver prioriteras långt högre än vad som är fallet . Det är mycket allvarligt att det bland de granskade fuskfallen kunde konstateras att sällan själv hade upptäckt dem; impulserna kom oftast från externa källor. I de granskade fuskfallen kunde också konstateras att i flera fall inte följt upp misstankar, reagerat sent eller inte alls på signaler om oegentligheter. På denna strategiska nivå (LFC) och handläggarnivå mäts inte effekterna av en integrerad kontroll som utförs i samband med handläggningen. Om detta gjordes skulle den kunna visa på att det finns något positivt i att felaktiga utbetalningar har stoppats genom effektiva och förebyggande insatser. Resultatet av en sådan mätning skulle kunna komplettera den som görs av efterkontroller vilka troligen inte alls är lika effektiva. Denna bild av en låg prioritering av kontrollarbete behöver brytas och särskilt viktigt är det i den lokala organisationen som måste se kontrollfrågorna som en integrerad del av handläggningen. Till denna fråga återkommer utredningen i avsnitt 13.3. Förslag för att förbättra rutiner och kontroll hos Utredningen anser, som tidigare nämnts, att det är viktigt att kvaliteten på handläggningen av det initiala beslutet höjs och ges en ökad tyngd. Detta innebär också att utredningen anser att tvåårs- omprövningen inte ska behöva ha någon annan roll än att pröva om det skett förändringar i de förhållanden som låg till grund för det tidigare beslutet, exempelvis förändringar i hälsotillståndet till följd av en framgångsrik rehabilitering eller ett konstaterande av en försämring som innebär ett ökat stödbehov. Tvåårsomprövningen ska inte ses som en kontrollstation som kan korrigera ett felaktigt initialt beslut. Detta är viktigt för trovärdigheten i hand- läggning. Det ska undvikas att en brukare onödigtvis drabbas av att assistansersättningen förändras på ett för honom eller henne oför- utsägbart sätt. Det är också viktigt att genomför tvåårsomprövningar på ett enhetligt och korrekt sätt. Inspektionen för socialförsäkringen genomför en granskning av handläggningen av två- årsomprövningar. De uppgifter utredningen fått ta del av under hand pekar på att det finns stora olikheter i handläggningen mellan olika LFC, i vissa fall kan det ifrågasättas om omprövningarna genomförs på ett rättssäkert sätt. Utredningen förutsätter att tar tillvara de synpunkter som kommer att lämnas av ISF när gransk- ningen är slutförd. Utredningen anser att de kontrollmöjligheter som har till sitt förfogande ska användas så effektivt som möjligt. Tidrapporter är ett instrument för kontroll och därför är det viktigt att de är ändamålsenligt utformade för detta. Utred- ningen har noterat att kommer att ta in samtliga tidrapporter vilket förstärker kontrollmöjligheterna jämfört med tidigare då ett betydande bortfall förelåg på grund av beviljade dispenser. Utredningen anser att den kontroll som ska göras av tidrapporter skulle kunna underlättas av ett IT-baserat system som, rätt utformat, också skulle kunna underlätta för både brukare, assistansanordnare och . I ett sådant system skulle automatiska kontroller kunna läggas in för att underlätta och effektivisera kontrollen och spara värdefull tid för handläggarna. För att tidrapporter ska kunna kontrolleras och ligga till grund för utbetalning fordras att de är fullständigt ifyllda. Även detta skulle kunna kontrolleras av ett väl utformat IT-baserat system. Förslag för att förbättra rutiner och kontroll hos Utredningens förslag: ska tillföras medel för att kunna utveckla IT-baserade system för handläggningsstöd, uppföljning, statistik och systematisk kontroll av assistans- ersättningen. Utredningens bedömning: handläggning av nyansökningar om assistansersättning bör centraliseras eller kon- centreras till ett mindre antal platser så att tillräcklig kompetens och erfarenhet kan byggas upp. Handläggningen måste bli mera enhetlig och rättssäker. Målet om en enkel och snabb handlägg- ning måste ges upp till förmån för krav på kvalitet och materiellt riktiga beslut. Förenklade metoder att beräkna antal assistans- timmar måste överges. ska till regeringen rapportera vilka åtgärder myndigheten vidtagit mot bakgrund av utredningens analys av handläggning och kontroll m.m. av ärenden om assistansersättning. Skäl för utredningens förslag: Utredningen har uppmärksammat att de ändringar som föreslås innebär att får en långt bredare kontaktyta som kräver att effektiva IT-baserade system utvecklas för att sköta administrativa frågor kring ansökan, handläggning, statistik, analys och uppföljning, se även avsnitt 7.3. Även brukare och assistansanordnare kommer att möta nya krav på inrapportering av uppgifter som de inte behöver lämna. Mot denna bakgrund ser utredningen behov av ett utvecklingsarbete mot utvecklade IT-system som skulle kunna leda till en effektivisering och stöd för handläggarna av assistansersättningen men också till bättre statistik- och uppföljningssystem vilket saknas hos myndig- heten. behöver också ett IT-baserat system som möjliggör systematiska kontroller och effektiviserar samarbete mellan berörda myndigheter. För att möjliggöra ett sådant utveck- lingsarbete behöver tillföras medel. Dessa ska ses som en investering av engångsnatur och motiveras både av en kvalitetshöjning och av en effektivisering av såväl handläggning som kontroll. Till dessa frågor återkommer utredningen i kapitel 14. Utredningen har observerat att organiseringen av hand- läggningen inom olika LFC innebär olika grader av specialisering på assistansersättning. På vissa håll var handläggarna specialiserade och handlade fler ärenden i denna kategori än på andra LFC där hand- Förslag för att förbättra rutiner och kontroll hos läggarna endast handlade ett fåtal ärenden i denna kategori . De mest erfarna handläggarna ansåg i Statskontorets rapport att assistansersättning är en komplicerad ärendetyp och efterlyste mer stöd i handläggningen. Utredningen delar bedömningen att assistans- ersättningen innebär en komplicerad ärendehandläggning för som kräver en specialiserad kompetens. har i olika dokument själv tagit upp frågan om en koncentration av ärendehandläggning och utredningen finner en sådan förändring befogad. Den skulle kunna leda till större enhetlighet i handläggningen och möjliggöra en högre kompetens hos hand- läggarna och leda till en större säkerhet i bedömningarna. Utredningen anser att det finns goda skäl att överväga en sådan förändring trots att assistansersättningen vid handläggningen innebär direktkontakter med den sökande och hembesök. Utred- ningen menar att det finns goda erfarenheter från andra myndig- heter som koncentrerat och specialiserat ärendehandläggning där detta lett till en ökad effektivisering bl.a. genom ett mer utvecklat samarbete inom organisationen. En sådan myndighet är exempelvis . Utredningen ser även att sam- arbete med kommuner kan underlättas om handläggarna blir mer specialiserade och kan utveckla fördjupade kontakter med ansvariga inom kommunen. En mer koncentrerad handläggning ger långt bättre förutsättningar för en rättssäker handläggning som kräver kvalificerade och specialiserade handläggare. Dessa aspekter väger tyngre än en decentraliserad handläggning för att komma närmare sökanden, en organisatorisk lösning som prövats och som visat sig innebära problem. Sammantaget gör utredningen bedömningen att organiseringen till färre antal LFC kan medföra stora fördelar förutsatt att verksamheten ges goda planeringsförutsättningar och en ändamålsenlig resurstilldelning. Utredningen anser att assistansersättningen, till skillnad från andra, mer rutinbetonade ärendekategorier, också behöver en mer specialiserad styrning och uppföljning. De mål som gäller för alla ärendetyper i bör inte tillämpas för denna ärendekategori då de starkt prioriterar en snabb genomströmning av ärenden och inte premierar kontrollinsatser eller uppföljning av misstankar om tveksamheter. Utredningen anser att styrningens utformning kan vara en förklaring till att handläggningen förefaller ha blivit mer schabloniserad när det gäller beräkningar av stödbehovet, att tvåårsomprövningar har nedprioriterats, att tidrapporter har dispenserats i stor utsträckning och att misstankar om felaktigheter Förslag för att förbättra rutiner och kontroll hos inte alltid följs upp eller överlämnas till kontrollhandläggare. Styrningen och resurstilldelningen för handläggningen lokalt måste antas vara en bidragande orsak till de felaktiga betalningar som handläggning orsakat. Utredningen anser att detta är ett viktigt förbättringsområde och att det behövs en mer ärendespecifik styrning som betonar kvalitetsaspekterna i hand- läggningen. Utredningen anser också att det är viktigt att den lokala organisationens ansvar för handläggningen bättre kopplas samman med övriga delar av och att eventuella oklarheter i ansvarsfrågor för assistansersättningen behöver undan- röjas. Utredningen anser avslutningsvis att ska rapportera till regeringen vilka åtgärder som myndigheten vidtagit mot bakgrund av den analys som utredningen lämnat avseende brister i handläggning, kontroll, statistik, analys och uppföljning av assistansersättning. Utredningen redovisar här identifierade konsekvenser av de förslag som presenteras i betänkandet. De förslag utredningen lägger avseende förtydliganden och följdändringar i regelverket konsekvensberäknas inte. För fullständighetens skull redovisas samtliga områden som ska kommenteras enligt gällande riktlinjer för konsekvensanalyser1. Detta görs även för de områden där förslagen inte bedöms ha någon påverkan. Av utredningens direktiv framgår att regeringen bedömer att det finns behov av att klarlägga hur stor del av kostnadsökningen inom assistansersättningen som kan hänföras till fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen och av att få förslag till hur detta kan förhindras, se bilaga 1. Utredningens kartläggning och analys påvisar att förändringar behöver göras i regelverket för att stärka kontrollmöjligheterna och därigenom försvåra möjlig- heterna till fusk och överutnyttjande av assistansersättningen. Utredningens förslag syftar till att komma till rätta med det fusk och överutnyttjande som konstaterats inom assistansersättningen. Förslagen innebär bl.a. olika åtgärder för att förbättra möj- ligheterna till kontroll och tillsyn, för att stärka 1 Kommittéförordningen (1998:1474), 14–16 §§. handläggning och kontroll samt underlätta informationsutbyte och samverkan mellan myndigheter. Verksamheter enligt 23 § LSS Utredningens förslag tar i första hand sikte på förutsättningarna för tillstånd att anordna personlig assistans men har på förslag av getts en generell utformning. Förslaget innebär alltså skärpta krav på den som ansöker om och beviljas tillstånd att bedriva verksamhet enligt 23 § LSS. ges även utökade möjligheter att återkalla sådana tillstånd samt utöva tillsyn över verksamheterna. Såväl kommunen som blir skyldiga att anmäla till om de får kännedom om något som tyder på att ett tillstånd att bedriva verksamhet med personlig assistans kan ifrågasättas. Dessa förslag förväntas leda till att inflödet av oseriösa och kriminella personer i assistansbranschen minskar. Dessutom ökar de den assistansberättigades trygghet och minskar risken för att han eller hon blir utnyttjad samt leder till bättre konkurrensvillkor inom branschen. Anordnare av personlig assistans Anordnare av personlig assistans blir skyldiga att tillhandahålla all assistans som en assistansberättigad behöver, ett förslag som ska motverka osund konkurrens i branschen. De blir vidare skyldiga att på begäran av lämna uppgifter som har betydelse för tillämpning av bestämmelserna om assistans- ersättning och i den mån de är betalningsmottagare av assistans- ersättningen får de också en skyldighet att anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av assistans- ersättningen. I de fall de är mottagare av utbetalningen av assistans- ersättningen kan de också bli återbetalningsskyldiga (se mer under . Assistansanordnare ska även utan uppmaning lämna uppgifter om anställda personliga assistenter (se under den rubriken). Förslagen innebär en ökad informationsskyldighet och utökat ansvar för assistansanordnarna gentemot , vilket är ägnat att avskräcka från försök till fusk och stärka möjligheter till såväl kontroll som återkrav. De krav som ställs vad gäller ett utökat uppgiftslämnande gäller sådana uppgifter som företag använder i sin egen verksamhet och föranleder inte utökade krav på framtagande av uppgifter. Eventuella ökade kostnader för anordnares administration täcks av assistansersättningen. Vårdnadshavare blir skyldiga att tillse att barnet får den vård, habilitering och utbildning som står till buds även om ekonomisk ersättning begärs för personlig assistans. Vårdnadshavare, god man och förvaltare blir skyldiga att lämna uppgifter om faktiska förhållanden på heder och samvete och att anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av assistansersättningen. Även ombud blir skyldiga att lämna uppgifter om faktiska för- hållanden på heder och samvete. Förslagen förväntas minska såväl oavsiktligt som avsiktligt undan- hållande av information som kan påverka storleken av assistans- ersättningen och torde göra det svårare för personer som fuskar att undkomma ansvar. Utredningens förslag innebär att det i lagen anges vissa krav på den som anställs som personlig assistent vilka ska vara uppfyllda för att ersättning ska utgå. I de fall hushållsmedlemmar eller närstående anlitas som personliga assistenter utgår ersättning endast om assistenten är anställd av kommunen eller om brukaren samtycker till att assistansens utförande får inspekteras i bostaden. För att kontroll ska kunna ske av att kraven uppfylls blir den som anställer en personlig assistent skyldig att lämna kommunen respektive uppgifter om assistenten. Förslagen är utformade för att försvåra några av de vanligaste fallen av observerat fusk. Förslagen ökar även den assistans- berättigades trygghet och minskar risken för att han eller hon inte får den assistans som beviljats. De krav som ställs vad gäller ett utökat uppgiftslämnande gäller sådana uppgifter som företag använder i sin egen verksamhet och föranleder inte utökade krav på framtagande av uppgifter. Eventuella ökade kostnader för anordnares administration täcks av assistansersättningen. Utredningen föreslår att kommuner och landsting ska bli skyldiga att anmäla även verksamhet med personlig assistans till innan verksamhet påbörjas. får härmed en samlad överblick av all verksamhet med personlig assistans. Kommuner blir också skyldiga att till anmäla när sådana insatser beviljas som kan påverka rätten till assistansersättning och om den får kännedom om något som tyder på att assistans- ersättning används till annat än personlig assistans. får en utökad möjlighet att kontrollera inkomst- uppgifter för assistenter m.m. mot uppgifter hos . Kontrollerna ska ske systematiskt och således inte först då fel- aktigheter misstänks. Förslagen förväntas öka möjligheterna att upptäcka fusk och felaktiga utbetalningar och därigenom avskräcka från försök till fusk. Den ökade risken för upptäckt förväntas också leda till att inflödet av oseriösa och kriminella personer i assistansbranschen minskar. föreslås tillföras medel för att kunna betala för egna utredningar av opartiska specialister/konsulter och för att kunna utveckla IT-baserade system för handläggningsstöd, upp- följning, statistik och systematisk kontroll av assistansersättningen. Införandet av IT-stöd innebär en initialkostnad av engångs- karaktär men kan därefter förväntas minska felaktiga utbetalningar genom att kontroll av all tidredovisning kan genomföras effektivt med IT-stöd och att handläggare således inte längre behöver utföra sådana uppgifter. Med ett utvecklat IT-stöd ges vidare möjligheter till systematiska kontroller, bl.a. genom samkörningar i avsikt att upptäcka misstänkt fusk. samarbete med andra myndigheter i syfte att upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Utredningens förslag innebär att möjligheten att utbetala assistans- ersättning till annan än den försäkrade själv och till kommunen begränsas till att endast medge utbetalning till den som har gällande tillstånd av att bedriva yrkesmässig verksamhet med personlig assistans.