sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Regeringen för på samma sätt ett resonemang om att det krävs en avvägning kring fördelarna med en ändrad finansieringsmodell. Å ena sidan kan mer anslagsfinansiering för myndigheterna inne- bära att regering och riksdag tydligare kan styra tilldelning och uppföljning av medel. innebär det att regeringen tar på sig en beställarroll som är överfört till den som använder tjänsten. En översyn av myndighetsstrukturen fordrar därför en ytter- igare analys av i vilka situationer och för vilka verksamheter en fortsatt avgiftsfinansiering är lämplig respektive när anslagsfinansiering är det mest effektiva. Vid ett bibehållande av avgiftsfinansiering bör för- bättrade metoder utvecklas för att styra verksamheten. Regeringens uppföljning av Försvarsmaktens ekonomiska situa- tion stärktes också genom att ESV i omgångar fått i uppdrag att identifiera problem gällande Försvarsmaktens interna styrning och kontroll. Försvarsdepartementet fick också förstärkningsresurser för att öka kapaciteten inom styrning, uppföljning och analys av myndigheterna inom utgiftsområde 6. En bakgrund till detta var bl.a. Försvarsmakten svårigheter att redovisa vad pengarna från FFU-omställningen använts till samt den bristande balansen i eko- nomin . Regeringen har i samband med detta påpekat vikten av att myndigheterna kan härleda kostnadsreduktioner och ändamål för frigjorda medel. Regeringen redovisar också att man tänker följa Försvarsmaktens implementering av ESV:s förslag nog- grant. Regeringen understryker också vikten av att myndigheterna lämnar rättvisande prognoser över förbrukningen på anslagen. Regeringen har, bl.a. mot bakgrund av ställningstagandet i den förvaltningspolitiska propositionen, bedrivit ett arbete i syfte att utveckla den strategiska styrningen av myndigheter och verksam- heter inom försvaret. Uppföljningen mot målen pekas ut som en viktig del i arbetet. Regeringen beslutade också att återinrätta insynsrådet i Försvarsmakten, med representation från övriga sam- hällssektorer, för att utöva insyn i verksamheten och stödja myn- dighetschefen med rådgivande kompetens. Något uttalat motiv anges inte, men frågan tas upp redan i prop 2008/09:140. 3 Det offentliga åtagandet 3.1Regeringens generella syn på inriktning och omfattning Regeringens syn på det offentliga och statliga åtagandets inriktning och omfattning är inte specifikt definierad. Det finns en över- gripande syn på att renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta genom ytterligare omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet. Uppgifter som inte tillhör kärn- verksamheten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Nytillkommande uppgifter bör noga prövas om de kan utföras av befintliga myndigheter. Prövningen av motiven för offentligt eller statligt åtagande har historiskt varit nära kopplat till kraven på en effektivare förvaltning och har betraktats som ett verktyg för att kunna möta behovet av besparingar. Diskussionerna kring det stat- liga åtagandet kom just i samband med det kraftiga underskottet i statens finanser. Regeringen gör dock inget ställningstagande om vad som ska betraktas som statlig kärnverksamhet eller inte. Åtminstone inte i betydelsen av vilka uppgifter staten ska genomföra i samhället i stort. Däremot resonerar regeringen om stöd- kontra kärnverk- samhet och menar att eftersom den administrativa stödverksam- heten inte är en del av en myndighets kärnverksamhet behöver den inte alltid utföras av myndigheten själv. I dessa fall bör statliga myndigheter utnyttja möjligheterna att effektivisera administration och annan stödverksamhet genom att hitta andra lösningar än att utföra den i egen regi (ex.vis. ger dock regeringen uttryck för att all stödverksamhet inte behöver ha någon alternativ utförare och instämmer i den bedömning som gjorts av att möjligheterna att på kort sikt lägga över ekonomi- och personaladministrativa uppgifter på aktörer utanför statsförvaltningen inte bör överskattas. Det gäller inte minst den statliga ekonomistyrningen som kräver en specialiserad kompetens. Utredningen konstaterade att något brett marknadsutbud som alternativ till det inomstatliga inte finns . Dessutom bör alla möjligheter till samordning inom den statliga sektorn genom standardiserade arbetssätt m.m. först tas tillvara för att effekterna i form av kostnadsminskningar ska bli de maximala vid en eventuell utkontraktering till marknaden. 3.2 och synen gällande försvarsområdet När det gäller försvarsområdet kan man konstatera att regeringen redan i direktiven till hade beskrivit arbetet med att stabilisera ekonomin och att förhindra att den offentliga sektorn ökade i storlek. Regeringen pekade i detta sammanhang också på att den fortsatta förnyelsen av offentlig sektor innefattade bland annat att diskutera alternativa finansieringsformer för för- valtningen och omprövning av verksamhet (Dir 1991:44). Regeringen anser att all verksamhet inom utgiftsområde 6 löp- ande bör prövas utifrån att de bedrivs effektivt och med god hus- hållning. Ambitionen är att fokusera på kärnverksamheterna och kontinuerligt pröva annan verksamhet. I detta sammanhang kan konstateras att och uppdrag har haft skrivningar där för- och nackdelar med privata och offentliga lösningar ska analyseras. Prövningen har varit starkt sammankopplad med frigörandet av resurser och effektiviseringen, vilket också belyses av följande formulering i BP 2009: I syfte att åstadkomma ett effektivt resurs- utnyttjande inom försvarssektorn kan köp av tjänster från såväl offentliga som privata aktörer inom området stöd och logistik vara en alternativ lösning. Däremot ingick denna typ av formuleringar varken i Försvarsstyrnings- eller i Försvarsförvaltningsutred- ningens direktiv. 3.3Problematisering och diskussion om det offentliga åtagandet Den översiktliga hållningen som regeringen har, försvaras av som i sitt betänkande diskuterar innehållet och formen på det offentliga åtagandet. Kommittén anser att frågan om vad som bör vara statliga myndighetsuppgifter rimligen bör besvaras utifrån en pragmatisk ansats. Utifrån en given politisk ambition bör en bedömning göras av de enskilda samhällsområdenas art och förutsättningar, innan det stat- liga åtagandet i form av myndighetsuppgifter närmare preciseras. pekar kommittén på att det statliga åtagandet inne- håller åtminstone fem myndighetsuppgifter som över tiden upp- visar en hög grad av beständighet: att svara för det militära försvaret, polisväsendet, rättsväsendet, utrikesrepresentationen och I inget av de fem fallen, menar kommittén, torde någon annan aktör än staten kunna fullgöra uppgifterna och sam- tidigt uppfylla tillräckliga krav på önskvärda effekter, medborgerlig tillit och insyn, rättsäkerhet och representativitet. Staten kan härutöver lösa många uppgifter. En prövning av det statliga (offentliga) åtagandet på olika samhällsområden bör göras i samband med större översyner. Generella effektiviseringar och besparingar pekar i likhet med regeringen på att en prövning av det offentliga åtagandet kan tjäna som grund för effektiviseringar och besparingar. Ett förslag är att regeringen bjuder in det privata näringslivet att lämna förslag på att driva stat- liga verksamheter genom s.k. utmaningsrätt. Det finns enligt kommittén utrymme för effektiviseringar och besparingar i en mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av volymtjänster. Om denna potential utnyttjas kan väsentliga finansiella besparingar uppnås. har de möjlig- heter till effektivisering som förutsätter samverkan över myndig- hetsgränserna endast utnyttjas marginellt på grund av olika hinder eller bristande incitament. Besparingsmöjligheter finns enligt bl.a. inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Men det finns andra områden där en koncentration av hanteringen skulle kunna innebära ännu större effektiviseringar och besparingar, såsom IT-drift. I många fall har det belagts – i och utomlands – att konkurrensutsättning av vissa tjänster påtagligt har minskat kost- naderna för verksamheten. Vanligen är det dock graden av kon- kurrens i sig som är avgörande för effekterna på effektivitet i produktionen, och inte om verksamheten bedrivs i privat eller offentlig regi (hänvisning till ESV, 2006a). 4 Formerna för statlig verksamhet 4.1Regeringens syn på verksamhetsform Regeringen för i den förvaltningspolitiska propositionen en diskus- sion om i vilken form den statliga verksamheten ska bedrivas. Regeringen tydliggör att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Det bör tydligt redovisas vilka över- väganden som föranleder att myndighetsuppgifter anförtros till enskilda. Valet av annan organisationsform än myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet. Inom många områden är de kompletterande insatserna av enskilda organ dock av stort värde. Formerna och de rättsliga förutsättningarna för att överlämna upp- gifter till enskilda bör inte förändras. Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses genom myndighetsformen. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till öppenhet och insyn. Den enskilde ska kunna åberopa författningar och utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborg- arnas rättigheter och skyldigheter. Myndighetsformen ger en tydlig ansvarskedja: myndighetens ledning ansvarar inför regeringen som ansvarar inför . Myndighetsformen är också flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till olika förutsättningar. Regeringen värnar en hög grad av autonomi för myndigheterna. Myndigheternas fristående ställning och långt- gående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvaltningen. Det kan finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ för- valtningsuppgifter, t.ex. när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen. Man bör därvid som huvudprincip skilja mellan å ena sidan styrande och policyinriktade uppgifter och å andra sidan ett operativt genom- förande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet bör myndighetsformen alltid vara huvudregel. När det gäller operativt genomförande kan det oftare vara påkallat att sådana upp- gifter utförs av enskilda. På detta sätt tillvaratas på bästa sätt de särdrag som kännetecknar myndigheter och privaträttsliga organ. Regeringen delar uppfattning att det bör iakttas viss försiktighet när uppgifter anförtros andra organ än statliga myndigheter. Detta gäller både då sådana organ anförtros uppgifter som innebär myndighetsutövning, dvs. som faller under 11 kap. 6 § regeringsformen tredje stycket andra meningen, och när sådana organ på andra sätt involveras i förvaltningens arbete. Ovan angivna skäl för myndighetsformen bör vara vägledande när man överväger att lägga förvaltningsuppgifter på enskilda, oav- sett om de innefattar myndighetsutövning eller inte. En annan organisationsform bör vidare väljas endast när regeringen eller riks- dagen bedömer att en sådan form är mer ändamålsenlig och bidrar till att just den aktuella uppgiften löses på ett bättre sätt. Krav på rättssäkerhet, effektivitet och insyn måste alltid tillgodoses när förvaltningsuppgifter anförtros enskilda. Regeringen delar För- valtningskommitténs uppfattning att regeringen och , i varje enskilt fall när en förvaltningsuppgift anförtros på en enskild, bör ta ställning till i vilken utsträckning det offentligrättsliga regel- verket ska vara tillämpligt. Beslut om att lägga ut förvaltnings- uppgifter på enskilda ska alltid föregås av noggranna överväganden. Verksamhetens karaktär bör alltid vara avgörande för valet av organisationsform. Konsekvenser av valet av organisationsform måste beaktas, så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar. Det bör kontinuerligt följas upp hur uppgifter anförtros enskilda. I samband med att verksamheter som lagts ut på enskilda organ ses över, bör man alltid göra en förnyad bedömning av i vilken organisationsform verksamheten bör bedrivas. Om inte sär- skilda skäl talar för att verksamheten även fortsatt bör bedrivas i enskild form, bör uppgifterna överföras till en myndighet. 4.2Andra former än myndighet i staten 4.2.1En annan relation mellan huvudman och utförare kräver annan styrning ESV:s kartläggning visar att det finns 579 organ med statligt åtagande som inte är myndigheter. Inom Försvarsdepartementets område är det 25 organ, varav 19 är ideella föreningar som verkar inom frivilligförsvaret. Regeringsformen tillåter att privaträttliga verksamhetsformer används för den statliga förvaltningsorganisationen. ESV menar dock att när staten överlämnar åtaganden till privaträttsliga organ innebär det att förutsättningarna för statens styrning av verk- samheten skiljer sig i jämförelse med när det är myndigheter som utför verksamheten. Verksamhet som utförs i myndighets- organisationen omfattas av det offentligrättsliga regelverket som reglerar frågor om bl.a. organisation och statens förhållande till enskilda medborgare. Privaträttsliga organ styrs av andra regelverk och annan praxis. Men Regeringsformen stadgar också att alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska beakta allas likhet inför lagen. resonerar att den huvudsakliga (men inte alltid helt överensstämmande) intressegemenskap som kan för- utsättas i relationen mellan regeringen och myndigheterna, inte kan förutsättas mellan en offentlig myndighet och en privat – normalt vinstdrivande – aktör. Detta är viktigt att väga in vid den organisa- toriska utformningen inom olika områden där staten på något sätt är verksam. Vid en överlåtelse av förvaltningsuppgifter till andra organ än myndigheter anser att det är viktigt att väga in vilka krav som ställs på insyn och kontroll i verksamheten och vilken handlingsfrihet som staten är beredd att ge till en privat utförare. En annan viktig fråga att överväga är vilka förutsättningar och vilken förmåga som staten har att i olika avseenden precisera och följa upp leveransen av den produkt eller tjänst som ska upp- handlas och de transaktionskostnader som är förknippade med detta. När staten (eller kommuner) ingår avtal med privata aktörer behöver vissa villkor uppfyllas för att en avtalsrelation ur det all- männas synvinkel ska falla ut så väl som möjligt. Exempelvis bör det som avtalas på förhand i hög utsträckning kunna specificeras till kvantitet och kvalitet. Avtalsinnehållet behöver därför, enligt , kunna följas upp utan alltför stora kost- nader och förutsätter tillgång till relevant information. Sanktions- möjligheter behöver finnas om inte avtalade förhållanden uppfylls. Flera faktorer med betydelse för styrning kan således påtagligt skilja sig åt mellan en situation där en offentlig verksamhet bedrivs i egen regi och när den utförs på statens uppdrag i privat regi. Detta ställer i vissa delar andra organisatoriska och personella krav än vad som är fallet i en traditionell myndighetsverksamhet. ESV föreslår i rapporten styra statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ (ESV 2009:30) ett antal principer som är utformade för att ge regeringen ett stöd i dess styrning, uppfölj- ning och kontroll av verksamhet som utförs av privaträttsliga organ för statens räkning. Utgångspunkten för styrning, uppföljning och kontroll bör därför vara att verksamheten omfattas av samma förvaltnings- principer som gäller för statlig verksamhet som bedrivs i myn- dighetsorganisationen. För statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ och som omfattar myndighetsutövning bör samma krav gälla som för myndigheter avseende ärendenas handläggning, rätt för enskilda att få sin sak prövad samt krav på offentlighet och sekretess. I de fall avsteg från delar i det offentliga regelverket görs anser ESV att detta bör motiveras särskilt. Syrning, uppföljning och kontroll ska avse den verksamhet som organet utför för statens räkning, inte organet i sig. Styrningen ska anpassas efter verksamhetens förutsättningar. Det sist- nämnda specificeras exempelvis med att uppdraget till organet ska vara tydligt och att lämpliga styrmedel ska användas. Den styrning, uppföljning och kontroll som beslutats i det enskilda fallet ska beakta kostnadseffektivitet för båda parter. 4.2.2Behov av omfattande styrning kan ge mindre ekonomiska fördelar har uppmärksammat att det är av betydelse i en avtalsrelation att staten (eller kommunen) bör vara beredd att lämna ett betydande mått av handlingsfrihet åt utföraren att pro- ducera varan eller tjänsten, för att effektivitetsfördelar ska kunna tas tillvara. Förhållandet torde generellt vara att ju mer beställaren preciserar hur en vara eller tjänst ska produceras, desto mindre tenderar utrymmet att bli för utföraren att effektivisera produk- tionen. Som en konsekvens minskar sannolikt också det eko- nomiska incitamentet för en privat utförare att överta driften av en offentlig verksamhet. Möjligheterna att minska kostnaderna för olika tjänster måste därför i det enskilda fallet vägas mot statens, kommunernas och medborgarnas intresse av att kontrollera processen, medlen och kvaliteten i en verksamhet. Till detta kommer allmänna krav på insyn som bör kunna ställas på offentligt finansierad och reglerad Möjligheterna att styra och kontrollera olika delar av en verksamhet – delar som ur en synpunkt kan betraktas som ett underordnat medel – kan ur en annan synpunkt vara väl så viktig som det övergripande målet. 4.2.3Grunden för inrättandet av verksamheten bör också beaktas Vid sidan av hänsyn som handlar om möjligheter till styrning m.m., anser att det finns flera faktorer som bör övervägas när formen för statlig verksamhet ska bestämmas. Vissa faktorer kan ha varit en utgångspunkt för att en verksamhet över huvud har blivit ett offentligt åtagande. Exempel på detta kan vara behovet av att iaktta vissa procedurregler, möjligheter till insyn eller krav på likabehandling av medborgare med olika förutsätt- ningar. En till direkt relaterad faktor, är de eventuella särskilda säkerhets- och integritetskrav som kan förhindra att viss verksamhet bedrivs av annan än en statlig myn- dighet, som regeringen hänvisar till i direktivet (Dir. 2010:45). En särskild associationsform som har haft anledning att överväga är bolaget. Eftersom en utförlig sam- manställning av förutsättningar för bolag i statlig regi redan pre- senterats i utredningens PM Förändrat gränssnitt mellan offentligt och privat inom det militära försvaret? (PM ), kommer detta avsnitt att endast kortfattat beskriva olika konsekvenser på styrningen och relationen mellan statsmakterna och utföraren. Utöver de tidigare angivna skälen för att frångå myndighetsformen, dvs effektivitets- och åtagandeskäl så konstaterar bolagsutred- ningen i sitt betänkande (2007:78) att det också kan finnas kon- kurrensskäl som talar för att bolagisera en myndighets uppdrags- verksamhet. En väl fungerande konkurrens mellan producenter av en vara eller tjänst främjar effektiviteten i resursanvändningen i såväl statisk som dynamisk betydelse. tagen att pressa sina produktionskostnader, förmår dem att bättre än rivalerna tillfredsställa kundernas behov, samt vara kreativa och finna nya och bättre produktionsmetoder och produkter. För att bolagisering ska vara aktuell menar statsmakterna dock att flera kriterier bör vara uppfyllda3: 1.Konkurrensen på marknaden bör fungera 2.Verksamheten bör vara av betydande omfattning 3.En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts 4.Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben 5.Målet för verksamheten bör vara vinst 4.3.2Innebörden av en bolagiseringsprocess Förändring av juridisk person En bolagisering av statlig verksamhet innebär att verksamheten får status av egen juridisk person och lyder under aktiebolagslagen4. Detta är en skillnad jämfört med myndigheternas status, som inne- bär att det är staten som är den juridiska personen. Alla aktiebolag lyder under samma lagar, oavsett vilken huvudman som äger dem. En överföring av en verksamhet från myndighetsform till aktie- bolagsform innebär vidare andra ekonomiska villkor. Ändringen av finansiering innebär att möjlighet att utöva sin finans- makt genom att bevilja ändamål och storlek på anslagen försvinner. Ombildningen från myndighet till bolag innebär i princip att staten säljer eller överför organisationen med dess tillgångar och skulder till aktiebolaget. Som ersättning erhåller staten aktier i bolaget. Ett aktiebolag är också mer sårbart i och med att det är tvunget att själv bära sina egna kostnader och riskerar därmed att försättas i konkurs. 1992/93:10 bil 1, bet. 1992/93:F, U 10 respektive F, U 20, rskr. 1992/93:189. 4Aktiebolagslagen (2005:551). Tydligare fokus på att verksamheten ska drivas i vinstsyfte En bolagisering av en myndighets affärsverksamhet skapar en ökad tydlighet på att verksamheten ska drivas för att göra skillnaden mellan intäkter och kostnader så stor som möjligt. Bolagsord- ningen kan dock uttrycka att bolaget ska ha någon form av sam- hällsuppdrag eller ta särskilda hänsyn. Vidare kan en verksamhet med stöd av lag ha kvar uppgifter som innebär myndighetsutövning efter en bolagisering. 4.3.3Förutsättningar för att en bolagisering ska vara lämplig Potentialen att upphandla verksamhet på entreprenad varierar från område till område. Upphandling av tjänster måste ske i former som säkerställer de offentligrättsliga förvaltningsprinciperna och myndigheternas integritet. En risk vid upphandling är att entre- prenören inte lyckas fullfölja avtalet på ett tillfredsställande sätt eller helt enkelt går i konkurs. Det offentliga är då som huvudman ansvarig för att medborgarna trots allt får den service de har rätt att kräva. Entreprenörers eventuella fallissemang kan öka kostnaderna för det offentliga. För att minska denna risk måste upphandlingen skötas pro- fessionellt. Det innebär bl.a. förmåga att bedöma olika anbuds rim- lighet samt att bedöma entreprenörens kompetens. Det ställs med andra ord höga krav på beställaren och upphandlingen kan i vissa fall bli mycket resurskrävande. Sammanfattningsvis måste flera förutsättningar vara uppfyllda för att konkurrensutsättning ska leda till effektivitetsvinster. Ur ett styr- ningsperspektiv bör följande kriterier vara uppfyllda, enligt ESV5: verksamheten måste kunna skiljas ut från övrig verksamhet, innehållet i tjänsterna måste kunna specificeras och följas upp, det måste finnas en fungerande marknad och den offentliga huvudmannen måste ha nödvändig kompetens att upphandla området. 5 ESV – Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan? All verksamhet lämpar sig inte för konkurrensutsättning Statens möjligheter att styra en verksamhet påverkas av en bolagiser- ing, men huruvida detta är problematiskt beror på verksamhetens karaktär och inriktning. För verksamheter, framförallt sådana där det är svårt att specificera prestationer och produkter, kan det vara problematiskt att ställa upp relevanta och mätbara mål. Det kan också vara besvärligt att fånga upp resultatet av verksamheten på ett rättvisande och tydligt sätt. Sådana verksamheter kan inte enbart styras med hjälp av resultatstyrning, utan statsmakterna använder även t.ex. uppdragsstyrning, informell styrning och utnämningsmakten. Verksamheter av denna typ kan vara mindre lämpliga att lägga ut på privata aktörer. Detsamma gäller för verksamheter där utförarens oberoende anses viktigt. Upphandlingen av tjänster måste natur- ligtvis ske i former som säkerställer de offentligrättsliga för- valtningsprinciperna. menar att det däremot för en verk- samhet som inte primärt styrs av politiska mål eller uppgifter, som inte innebär myndighetsutövning och som agerar på en väl fungerande marknad med konkurrens, inte finns någon anledning att vara orolig för att en bolagisering ska hota demokrati, rätts- säkerhet eller effektivitet. 5.1Regeringens syn på konkurrens