sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Vad som dock bör nämnas är det pågående för- ändringsarbetet gällande dataskyddsdirektivet. presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till en genomgripande reform av om skydd för personuppgifter.22 Förslaget innebär bl.a. att dataskyddsdirektivet ska ersättas av en ny allmän dataskyddsförordning. Regeringen uppger i faktapromemoria 2011/12:FPM117, av , att det huvudsakliga syftet med kommissionens förslag är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet av personuppgifter i syfte att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. Förordningen är till stor del baserad på den reglering som redan gäller enligt data- skyddsdirektivet. Förslaget innehåller även ett stort antal nyheter som från olika utgångspunkter behöver analyseras närmare enligt regeringen. Eftersom regleringen föreslås få formen av en förord- ning och en sådan är direkt tillämplig i medlemsstaterna kommer regleringen, om förslaget genomförs, att ersätta inte bara data- skyddsdirektivet utan även personuppgiftslagen. Enligt regeringen lämnar dock förslaget till förordning ett visst utrymme för att be- hålla registerförfattningar på vissa områden, t.ex. på arbetsmark- nadsområdet. Regeringen har remissbehandlat förslaget. En av de myndigheter som har svarat är SCB, som gav in sitt yttrande (Dnr 2012/331). SCB har lämnat sitt remissvar främst med ut- gångspunkt i personuppgiftsbehandling som är kopplad till SCB:s uppdrag att producera och tillgängliggöra statistik. Enligt SCB kommer förordningsförslaget att påverka myndighetens person- uppgiftsbehandling både i rollen som statistikproducent och i rollen som statlig förvaltningsmyndighet. När det gäller rollen som stati- stikproducent uppfattar SCB att förslaget kan komma att påverka myndighetens möjligheter att fullgöra sitt nuvarande uppdrag vad 22 Kommissionens förslag till dataskyddsförordning (KOM(2012) 11 slutlig. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen gäller både kvalitet och effektivitet. Bl.a. menar man att valet att göra lagstiftningen till en förordning i stället för ett direktiv skulle kunna leda till att de nationella specialförfattningar som reglerar personuppgiftsbehandling inom statistikområdet kan tillämpas. Den nya dataskyddsförordningen hade inte antagits när detta betänkande lämnades till tryck. En framtida ny dataskyddsförordning kommer dessutom ha ett tillämpningsområde som innefattar långt mer än statistikframställning. Huruvida den framtida EU-utveck- lingen kommer att leda till att PUL upphör är ännu osäkert. När utredningens betänkande lämnades till tryck var PUL fortfarande gällande rätt. Hänsyn till den pågående EU-utvecklingen inom per- sonuppgiftsområdet kan därför inte tas vid utformningen av even- tuella ändringar i lagen om den officiella statistiken. 5.3.5Övrigt pågående förändringsarbete av intresse Inom EU pågår ett förändringsarbete som syftar till att stärka stati- stikkvaliteten och detta arbete innefattar mera än förändringarna i EU:s statistikförordning. Dels är en del förändringar som kommer att påverka statistiken på gång genom det s.k. six-packet som innebär ett nytt arbetssätt för att övervaka finanspolitiken, makro- ekonomiska beslut samt ekonomiska reformer. Även de eventuella kommande förändringarna av EDP-proceduren, dvs. processen kring alltför stora underskott (Excessive Deficit Procedure, EDP), kan komma att påverka statistiken. Kraven berör själva statistikproduk- tionen men även uppgiftslämnarna och den politiska processen. Medlemsländerna ska enligt förslagen bedriva ett betydligt mer proaktivt arbete bl.a. i form av bättre kontroller av indata och i större utsträckning agera kravställare. Ett systematiskt revisions- arbete både internt och av primärstatistikleverantörer behöver ske om ändringarna träder i kraft. Utvecklingen av EDP-processen innebär troligen också att kommissionen kommer att förvänta sig att NSI har rollen som beledsagare vid dess landsbesök, s.k. Upstream dialogue visits. Det måste då tillses att SCB har denna rätt. Frågan hänger samman med SCB:s samordningsansvar och de förslag som jag lägger angående detta beaktar även SCB:s roll som beledsagare, se vidare i kapitel 12. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen 5.4EU:s påverkan på svensk statistik Utvecklingen inom statistikområdet går allt mer emot en EU- styrning av statistiken. Mot bakgrund av de visioner som finns för framtiden och den pågående utvecklingen av EU:s statistikförord- ning verkar EU-styrningen av statistikområdet öka fram- över. Som nämnts ovan handlar EU-samarbetet på statistikområdet i huvudsak om beredning av förslag till tvingande lagstiftning. I visionen för talar man om en utveckling av tvingande lagstiftning som kompletteras av tillämpningsföre- skrifter. Syftet med lagstiftningen inom EU är att harmonisera statistiken för att möjliggöra jämförelse mellan medlemsländerna. Ett område som är i fokus är att effektivisera kvali- tetsledningen för den europeiska statistiken. Det finns också förslag om att rättsligt reglera vissa delar av riktlinjerna för europeisk statistik. Statistikförordningen innebar när den trädde 2009 en starkare styrning av den europeiska statistiken och om de före- slagna förändringarna i denna blir verklighet kommer styrningen bli än starkare. Detta påverkar självklart även och det svenska statistiksystemet. Regelverket på EU-nivå är omfattande och består som nämnts av ca 360 olika rättsakter. Genom utvidgningen av EU:s politik omfattar harmoniseringen av statistik nästan alla politikområden. Man kan säga att utvecklingsarbetet inom många statistikområden i stor utsträckning sker inom ramen för EU-samarbetet och inte på nationell nivå. Det är därför viktigt att klarlägga vilken på- verkan har på statistikområdet och vilka möjligheter som finns att reglera den svenska statistiken i nationell lag. 5.4.1Omfattningen av statistik som styrs av EU Vilka statistikområden som prioriteras inom EU-samarbetet avgörs självfallet av inom vilka samhällsområden EU-länderna har ett nära politiskt samarbete. Det politiska samarbetet inom EU är under ständig utveckling och det är därför svårt att ge annat än en ögon- blicksbild av vilka områden som omfattas. Som sagts ovan om unionens befogenheter så gäller dem tre olika slags områden: om- råden där EU har exklusiv kompetens, områden där EU har delad kompetens med medlemsstaterna och områden där EU endast har kompetens att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller kom- Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen plettera medlemsstaternas åtgärder. Inom de samhällsområden som berörs starkt av EU-samarbetet, där EU utövar exklusiv eller delad kompetens i stor utsträckning, är också statistiken hårt reglerad inom EU. På andra områden, som t.ex. utbildning, hälsoskydd och turism, som ur EU:s synvinkel fortfarande mest ses som nationella angelägenheter och där EU-samarbetet handlar mer om frivilliga samarbeten och utbyte av erfarenheter mellan medlemsländerna, är regleringen av statistiken inte lika utvecklad. Många av de statistikuppgifter som man har kommit överens om att de ska finnas för varje EU-land bygger på EU-rättsakter och är således tvingande för medlemsländerna att ta fram. Statistiken styrs i stor utsträckning av förordningar beslutade av ministerrådet och som är bindande för medlemsländerna. Beslut om hur förord- ningarna ska tillämpas tas dock ofta som särskilda beslut av kom- missionen med stöd av olika verkställighetskommittéer. Det finns även andra typer av juridisk grund för EU-beslut. För en del stati- stikuppgifter som EU önskar av medlemsländerna gäller t.ex. att önskemålen baserar sig på frivilliga överenskommelser, s.k. Gentle- mens agreement. Utvecklingen har dock gått allt mer emot en rättslig reglering. ger ut en publikation som innehåller en sam- manställning av den statistik som EU-samarbetet har lagt sitt fokus på under året.23 För varje område framgår också den juridiska grun- den för samarbetet. Av såväl antalet statistikområden där det över- huvudtaget finns ett EU-samarbete, som andelen av dem som bygger på juridisk grund, framgår vad som varit prioriterat av EU. Av sammanställningen upplaga framgår att det finns sju områden inom vilka EU har statistiksamarbete. Dessa är befolk- nings- och social statistik, makroekonomisk statistik, företagsstati- stik, jordbruk, skogsbruk och fiskeri, statistik som omfattar flera områden, statistisk infrastruktur och politisk strategi och samord- ning. I den grupp som kallas statistik som omfattar flera områden ingår statistik om miljö, regioner och geografi samt vetenskap och teknologi. 23 Statistical requirements compendium 2011 edition, . Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen 5.4.2EU-rättens påverkan på nationell statistikreglering När man talar om påverkan på den nationella lagstift- ningen får man skilja mellan det regelverk som reglerar hur stati- stiken ska samlas in, produceras och spridas och det som reglerar vilken slags statistik som ska rapporteras in till . I samman- ställningen ovan ligger fokus på den mera övergripande statistik- lagstiftningen, den som i svensk nationell rätt närmast motsvaras av lagen och förordningen om den officiella statistiken och regleringen om statistiksekretess och liknande regelverk. Som framgått av avsnitt 5.2 finns det dock även en stor mängd EU-rättsliga bestäm- melser som reglerar vilken statistik som medlemsländerna måste samla in för EU:s räkning. Ovan har ett antal EU-rättsliga regelverk beskrivits och även en del av de dokument som utgör EU:s framtidsplaner på statistik- området. Det pågående förändringsarbetet rörande statistikförord- ningen har beskrivits och det har analyserats vilken betydelse de föreslagna förändringarna kan komma att få för svensk del (se av- snitt 5.3). Sammanfattningsvis kan sägas att EU:s styrning av stati- stikområdet när det gäller hur statistik ska samlas in, vilken kvalitet den ska hålla osv. är omgärdad av en omfattande reglering. Stati- stikförordningen är direkt tillämplig i och gäller som svensk lag. har till och med företräde framför svensk lag. Den statistik som våra svenska statistikmyndigheter samlar in för EU:s räkning är alltså underkastad . Den måste samlas in, sam- manställas och rapporteras i enlighet med statistikförordningen och andra bindande EU-rättsakter. När det gäller insamling av den officiella statistiken, som följer av svensk lag och inte samlas in för EU:s räkning, är däremot inte bundet av . Statistikområdet skiljer sig i sitt förhållande till från många andra områden genom att den nationella statistiken i princip kan utformas så som önskar så länge de krav som ställs på den statistik som ska rapporteras till uppfylls. Dock skulle det i praktiken vara mindre lämpligt att framställa statistik på olika sätt inom samma område. Ett sådant förfarande skulle inte bara vara dyrt, det skulle också strida mot de krav på att minska upp- giftslämnarnas börda som finns inom både och den natio- nella rätten. Innebörden av detta blir att även om inte är bundet av när det gäller statistik som samlas in för natio- nella ändamål, så leder t.ex. kravet på att bördan inte ska bli för stor på uppgiftslämnarna, och fördelen med ett enhetligt regelverk, till Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen att den nationella statistiklagstiftningen påverkas av . I de lagförslag som senare redovisas eftersträvas därför en ökad harmo- nisering med . Föreslagna förändringar i EU:s statistik- förordning kan dessutom, enligt vad som konstaterats ovan, påverka SCB:s ställning vilket torde få återverkningar även på det svenska statistiksystemet. I vissa fall går längre än vad kräver. Detta är dock inget problem så länge EU får de uppgifter som kräver. 6Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet 6.1Behövs det en genomgripande systemförändring? Min övergripande uppgift är att se över () och systemet för den officiella statistiken och analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive ett decentraliserat statistik- system. Översynen av SCB behandlas i huvudsak i kapitel 14, medan översynen av statistiksystemet inleds i innevarande kapitel och sträcker sig t.o.m. kapitel 13. Det svenska systemet för officiell statistik är decentraliserat sedan den statistikreform som genomfördes den 1 juli 1994.1 Det innebär att SCB ansvarar för sektorsövergripande statistik såsom arbetsmarknads-, befolknings-, ekonomisk, välfärds- och viss utbild- ningsstatistik, medan 26 sektorsansvariga myndigheter ansvarar för den officiella statistiken inom sina områden. Enligt min mening är frågan om statistiksystemets grundläggande organisation – om systemet ska vara decentraliserat eller centraliserat – av övergripande karaktär i förhållande till de övriga frågor som ska behandlas. Den grundläggande organisationen anger de ramar inom vilka eventuella problem avseende exempelvis kvalitet eller tillgänglighet kan hanteras. Omvänt gäller att eventuella problems karaktär kan ha betydelse för vilken grundläggande organisations- form som bör väljas. Om det förekommer problem av allvarlig art kan det tala för att det rör sig om systemfel, som inte kan åtgärdas med mindre än att den grundläggande organisationen förändras. 1992/93:101, bet. 1991/93:FiU7, rskr. 1992/93:122, prop. 1993/94:100, bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269. Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet Mindre allvarliga problem kan däremot sannolikt hanteras inom ramen för befintlig grundorganisation. Såvitt jag kan bedöma finns det i praktiken endast två tänkbara, grundläggande organisationsmodeller för systemet för officiella statistik: ett – som – starkt decentraliserat system, med ansvaret fördelat mellan ett flertal statistikansvariga myndig- heter, eller – såsom fallet var års reform – ett mer centra- liserat system, där SCB har ett betydligt större ansvar.2 Enligt min mening bör valet mellan de två grundformerna avgöras utifrån dels respektive organisationsmodells förmåga att leva upp till vissa principiella kriterier, dels hänsyn till vissa prak- tiska omständigheter. I det följande diskuteras förutsättningarna i dessa bägge avseen- den. Mot bakgrund av bl.a. de överväganden som låg till grund statistikreform och vad som i övrigt framkommit i utred- ningsarbetet, kan några principiella aspekter identifieras som i första hand bör beaktas vid en värdering av vilken grundläggande orga- nisationsmodell för systemet för officiella statistik som är lämplig. Min slutsats är att organisationsmodellerna bör bedömas utifrån i hur hög grad de möjliggör för statistiksystemet att uppnå nedanstående kriterier (punkterna numrerade 1–3). Statistiksystemet bör kännetecknas av optimala nivåer avseende: Vilken statistik som tas fram. Visserligen förefaller gränsen mellan officiell statistik och annan statlig statistik, såsom framgått av avsnitt 4.5, till en del vara ganska godtycklig. Men begreppet officiell statistik bygger rimligen ändå i grunden på en före- ställning om att denna statistik är av särskild vikt för beskriv- ningen av samhället. Den ska bilda ett slags statistisk infrastruk- tur i syfte att underlätta för, som det anges i lagen om den officiella statistiken (3 §), allmän information, utredningsverk- samhet och forskning och ska därför, enligt samma paragraf, vara objektiv och allmänt tillgänglig. 2 Teoretiskt kan man i och för sig tänka sig flera alternativ. Till exempel skulle staten helt kunna överlåta ansvaret för den officiella statistiken till den privata sektorn, men det ser jag inte som ett realistiskt alternativ inom överskådlig tid, varför det heller inte behandlas vidare. Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet torde krävas att organisationen så långt möjligt bör underlätta gränsdragningen mellan officiell och annan statistik. Rutiner för att beakta användarnas synpunkter. För övervägan- dena om vilken statistik som ska tas fram har det betydelse i vilka former statistikens inriktning och omfattning bestäms. En utgångspunkt statistikreform var att användarnas inflytande över den officiella statistiken skulle öka, bl.a. i syfte att öka statistikens kvalitet och relevans samt att förbättra förut- sättningarna för att väga statistikbehoven mot den verksamhet den ska betjäna. Såvitt jag kan bedöma är detta alltjämt relevanta utgångspunkter för bedömningen av lämplig, grundläggande orga- nisationsmodell för statistiksystemet. Statistikens kvalitet och tillgänglighet. Oavsett vilken grundläggande organisationsmodell som väljs för systemet, är det givetvis väsent- ligt att organisationen möjliggör att statistiken håller god kvali- tet, att det finns rutiner för kvalitetssäkring och att användarna tillförsäkras god tillgång till statistiken. är det viktigt att understryka att ambitionen rimligen bör vara att eftersträva en optimal nivå på kvalitet m.m. Som framgått av avsnitt 2.2 varierar behoven vad avser form och innehåll för statistiken från användare till användare. Olika användare prioriterar skilda aspekter av statistiken såsom innehåll, detaljrikedom, mät- och publiceringsfrekvens, snabbhet i publicering, tillgänglighet, pre- cision, förekomst av förklarande kommentarer, publicerings- media m.m. En statistikproducent måste ta ställning till samtliga dessa aspekter och på lämpligt sätt väga dem mot varandra. Det var mot denna bakgrund som Rådet för den officiella statistiken fastställde vissa riktlinjer och kriterier för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken.3 Optimala nivåer avseende bl.a. kvalitet torde i huvudsak kunna sägas motsvara det som rådet avsåg med tillräcklig kvalitet. Ordvalet är kanske av under- ordnad betydelse, men huvudpoängen är att det i statistikpro- duktion alltid måste göras avvägningar mellan olika typer av krav och önskemål. 3 (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet Kostnadseffektivitet bör eftersträvas i statistiksystemet Utöver att det i statistikproduktionen måste göras avvägningar mellan sådant som t.ex. innehåll, detaljrikedom och publiceringsfrekvens, så måste också nyttan av förbättrad kvalitet, tillgänglighet m.m. alltid värderas i förhållande till resursåtgången. 3.Statistiksystemet bör vara möjligt att anpassa till väsentliga om- världsförändringar Vid bedömningen av lämplig, grundläggande organisationsmodell bör också vägas in att statistiksystemet ska kunna utvecklas i takt med väsentliga omvärldsförändringar. Det handlar både om att stats- makterna ska ha goda möjligheter att genomföra av dem beslutade förändringar av systemet och om att systemet självt ska vara kapabelt att på egen hand fånga upp väsentliga förändringsbehov och genom- föra de anpassningar som dessa motiverar. Vilka omvärldsförändringar som bör beaktas kan, av förklarliga skäl, variera . handlar det i hög grad om de kommande förändringarna av för statistik (se kapi- tel 5), men även om exempelvis den fortsatta informationstekno- logiska utvecklingen. I sammanhanget bör sägas att jag bedömer, som framgått av kapitel 5, att de förändringar som är på gång avseende EU:s stati- stikförordning inte på något avgörande sätt påverkar förutsätt- ningarna för vilka ställningstaganden som kan göras om det svenska statistiksystemets grundläggande organisation. Visserligen ges de nationella statistikbyråerna, dvs. i SCB, en förstärkt roll genom de föreslagna förändringarna. Det handlar dock mycket om deras samordnande roll på nationell nivå, vilket som framgått inne- bär att ett nationellt system kan vara decentraliserat. Vilka för- och nackdelar som finns med ett centraliserat respektive ett decentraliserat statistiksystem är väl känt . I utred- ningsdirektiven anges således att följande argument traditionellt har anförts för respektive modell: Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet Argument för en centraliserad statistikorganisation har varit knappa och svårdelbara resurser, t.ex. datorkraft och metodkompetens. Andra argument har varit stordriftsfördelar, professionalism, sam- ordning, standardisering, statistiksekretess och EU-medlemskap. Argument för en decentraliserad statistikorganisation har varit bättre anpassning av statistiken till användarnas behov och en mer optimal prioritering genom att statistiken vägs mot andra behov inom ett sakområde i stället för mot annan statistik. Andra argument har varit ökade inslag av konkurrens till förmån för nytänkande och effektivitet. Organisationsmodellernas relativa styrkor och svagheter slår givetvis också igenom i förhållande till de kriterier som jag beskrev ovan. Vad gäller kriteriet att statistiksystemet bör kännetecknas av opti- mala nivåer i olika avseenden, kan bl.a. sägas att det med en centra- liserad organisation torde vara relativt sett enklare att enhetligt definiera – och genomföra – vilken statistik som ska vara officiell och vilken kvalitet m.m. denna ska hålla, medan det med en decen- traliserad organisation torde vara relativt sett enklare att utforma statistiken efter användarnas önskemål så att den därmed blir rele- vant och håller efterfrågad kvalitet. Vidare kan beträffande kriteriet att kostnadseffektivitet bör eftersträvas i statistiksystemet bl.a. sägas att det med en centraliserad organisation torde vara lättare att uppnå stordriftsfördelar och standardisering av verktyg, metoder m.m. Med en decentraliserad organisation torde det å andra sidan vara lättare både att väga statistiken mot andra behov inom ett sak- område i stället för mot annan statistik och att skapa goda förut- sättningar för konkurrensutsättning, vilket sammantaget kan med- föra ett effektivare resursutnyttjande totalt sett. Slutligen kan vad avser kriteriet att statistiksystemet bör vara möjligt att anpassa till väsentliga omvärldsförändringar bl.a. sägas att det med en centra- liserad organisation torde vara relativt sett enklare att på ett enhet- ligt sätt genomföra förändringar med hänsyn till och avseende de verktyg, metoder m.m. som används i statistik- produktionen, medan det med en decentraliserad organisation torde vara relativt sett enklare att fånga upp vilka konkreta förändrings- behov som finns inom enskilda sektorer och att genomföra nöd- vändiga förändringar avseende t.ex. teknik på ett sätt som tar lämplig hänsyn till enskilda verksamheters specifika förutsättningar. Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet Att det i föregående stycke genomgående sägs att det med respektive modell torde vara relativt sett enklare att göra si eller så, hänger samman med att samtliga de kriterier som ställts upp enligt min bedömning är möjliga att i stor utsträckning tillgodose i bägge modellerna. Däremot kan antas att den relativa målupp- fyllelsen avseende de olika aspekterna skulle variera. Enligt min mening är båda modellerna fullt tänkbara som grundläggande orga- nisationsmodell för det svenska statistiksystemet. För det talar att båda modellerna ju faktiskt har tillämpats för produktionen av officiella statistik, men även att det vid en internationell jämförelse inte tycks finnas något givet svar på hur ett nationellt statistiksystem lämpligen bör organiseras. Som framgått av kapitel 4 finns det flera exempel både på länder som har valt en decentrali- serad och på länder som har valt en centraliserad lösning. Mot denna bakgrund är det min samlade bedömning att det på principiella grunder inte går att slå fast att någon av modellerna skulle vara klart bättre än den andra. Därför finns det enligt min mening skäl att vid valet av modell ta särskild hänsyn till hur stati- stiksystemet fungerar i praktiken. decentraliserade statistiksystem har funnits och får anses vara väl etablerat.