sou · H0B34 · 2012-02-07 00:00:00 — Vid granskning av Arbetsförmedlingens handläggningsrutiner finns knappast ett behov av att behandla personuppgifter överhuvudtaget. Det rör sig istället om en granskning av föreskrifter, avtalsmallar, handläggarstöd eller andra styrande dokument. I granskningen av handläggningen i enskilda ärenden finns dock ett behov av att ta del av personuppgifter. För att effektivisera granskningen får Arbetsförmedlingen enligt sin registerlag behandla personuppgifter som behövs för tillhandahållande av information som behövs inom Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens tillsynsverksamhet.10 Uppgifterna får lämnas ut till Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen både genom direktåtkomst och genom utlämnande på medium för automatisk behandling. har Arbetsförmedlingen möjlighet att behandla uppgifter om lagöverträdelser m.m. i en arbetsmarknadspolitisk databas.11 Denna möjlighet har i förordning begränsats till att avse enbart uppgifter om att den arbetssökande verkställer eller har verkställt ett fängelsestraff, huruvida verkställigheten sker eller har skett i anstalt eller genom elektronisk intensivövervakning samt tidpunkt för vistelse utanför anstalt i utslussningsåtgärder och tidpunkt för villkorlig frigivning.12 Lagändringen innebär att uppgifter 9 2 § förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen 105 § första stycket 3 p. lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten 11Se bl.a. prop. 129 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten samt 9 a § och 3 § 14 i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Behandling av personuppgifter om brott m.m. hos Inspektionen om brott m.m. numera kan förkomma bland de uppgifter som enligt Arbetsförmedlingens registerlag får lämnas elektroniskt till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Innehållet i den arbetssökandes kontakter med Arbetsförmedlingen, den arbetssökandes handlingsplan eller grunderna för anvisningen till ett arbetsmarknadspolitiskt program kan avslöja att den arbetssökande är eller har varit aktuell inom kriminalvården. Uppgifter om att den arbetssökande inte står till arbetsmarknadens förfogande eftersom han eller hon verkställer ett straff är också en uppgift som kan ha påverkat Arbetsförmedlingens bedömning av rätten till arbetslöshetsersättning eller återkallandet av en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Tekniskt utgör uppgifterna om brott en del av det löpande ärendet och kan därför inte på ett enkelt sätt urskiljas från resterande uppgifter i ärendet. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har för sin granskning av enskilda ärenden på Arbetsförmedlingen direktåtkomst till Arbetsförmedlingens databas för handläggning av ärenden, . kan numera innehålla uppgifter om brott. hämtar Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen inte hem några uppgifter från till sin tillsyns- och statistikdatabas. För det fall att någon del av ett ärende i behöver tas in som underlag i ett granskningsärende hos inspektionen skrivs uppgifterna ut i pappersform. finns inga planer på en utökad elektroniskt behandling i dessa granskningsärenden. Något behov för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen att behandla de uppgifter om brott m.m. som får behandlas av Arbetsförmedlingen föreligger därför inte på denna grund. Som ett led i sin granskning av Arbetsförmedlingen får Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen månadsvisa leveranser på medium för automatiserad behandling från Arbetsförmedlingens statistik- och uppföljningsdatabas, . De uppgifter om brott som Arbetsförmedlingen får behandla ingår dock inte i dessa leveranser. Det föreligger därför inte heller något behov för Inspektionen att behandla uppgifter om brott m.m. på denna grund. Behandling av personuppgifter om brott m.m. hos Inspektionen för 15.4En starkare sekretess hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen för uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott Förslag: I 28 kap. 13 § OSL införs ett nytt stycke enligt vilket uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott och domar i brottmål i ärenden om arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i ärende om medlemsavgift för arbetslös medlem enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Vilka sökbegrepp som får användas hos en myndighet har betydelse för frågan om vad som är att anse som en allmän handling. Att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen föreslås få använda uppgifter om bidragsbrott som sökbegrepp innebär således att de potentiella sammanställningar som användningen av sökbegreppet kan generera utgör allmänna handlingar. Som framgår ovan kommer merparten av uppgifterna om bidragsbrott som behandlas hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen att omfattas av sekretess enligt 28 kap. 13 § OSL. Sekretessen i denna paragraf är begränsad genom ett rakt skaderekvisit. Presumtionen vid en sekretessprövning är alltså för offentlighet. Mot bakgrund av att denna typ av uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott bedöms som särskilt integritetskänsliga finns anledning att ta ställning till om de möjligheter till en utökad elektronisk behandling som föreslås ovan motiverar ett starkare sekretesskydd för dessa uppgifter. Det får här även särskilt beaktas att en uppgift om att en polisanmälan har gjorts kan leda till men för den enskilde, även om det senare visar sig att inget brott kan styrkas. Behovet av och styrkan i en sekretessbestämmelse kan inte bestämmas enbart med hänsyn till skyddet för den enskildes integritet. Det måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet.13 Vid bedömningen av om 13 Se bl.a. prop. 2010/11:78 s. 23 Behandling av personuppgifter om brott m.m. hos Inspektionen sekretesskyddet ska stärkas måste således en avvägning göras mellan det förhållandet att uppgifter om att en enskild polisanmälts för bidragsbrott samt resultatet av denna polisanmälan utgör uppgifter av integritetskänslig natur och insynsintresset i Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet. Det är möjligt att uppgifter om att en enskild polisanmälts eller dömts för bidragsbrott vid en sekretessprövning enligt gällande sekretessbestämmelse med rakt skaderekvisit skulle anses vara av den art det kan antas att den enskilde eller till honom närstående lider men om uppgiften lämnas ut, men det torde inte kunna förutsägas att så alltid skulle vara fallet. Vid ett omvänt skaderekvisit bedöms varje begäran om att få ta del av uppgifter ingående. Den som begär att få ut uppgiften kan få redogöra dels för sin identitet, dels för syftet med sin begäran för att en fullständig bedömning av möjligheten att lämna ut uppgiften ska kunna göras. Det är inte möjligt att med stöd av detta rekvisit att t.ex. göra regelmässiga, anonyma uttag. En sådan ordning skulle otvivelaktigt bereda den enskilde ett betydligt mera effektivt skydd mot att uppgifter om bidragsbrott sprids. Det får härvid särskilt beaktas att en uppgift om att en polisanmälan gjorts blir allmän kännedom kan upplevas som kränkande för den enskilde, även om det senare visar sig att inget brott kan styrkas. Möjligheten för allmänheten att i stället för att behöva begära ut uppgifter avseende en identifierad enskild person på ett enkelt sätt kan få ut sammanställningar över en större personkrets skulle kunna öka risken för att dessa uppgifter begärs ut i andra syften än för granskning av myndigheters verksamhet. Härtill kommer att motsvarande uppgifter när de förekommer inom verksamhet som har att förhindra eller beivra brott, t.ex. hos Polisen, till stor del omfattas av sekretess med omvänt skaderekvisit eller i vissa fall s.k. absolut sekretess enligt kap. 35 i OSL. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens behandling av uppgifterna sker inte inom ramen för myndighetsutövning mot enskilda utan i tillsynen över arbetslöshetskassornas tillämpning av lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Allmänhetens intresse av att granska både Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens och arbetslöshetskassornas verksamhet i arbetet mot bidragsbrott kan därför tillgodoses genom avidentifierat material, t.ex. granskningsrapporter eller statistik. Vid en avvägning finner utredningen att intresset av att skydda uppgifterna väger tyngre än insynsintresset och att uppgifterna bör omfattas av ett omvänt skaderekvisit med presumtion för sekretess. Behandling av personuppgifter om brott m.m. hos Inspektionen för Bestämmelsen omfattar uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott och domar i brottmål. Begreppen avses ha samma innebörd som i 21 § personuppgiftslagen (1998:204). De uppgifter som faller inom tillämpningsområdet är bl.a. att polisanmälan skett, att ärendet gått till åtal eller lagts ner samt domar i brottmål. För de uppgifter om enskildas personliga förhållanden som enligt 28 kap. OSL är sekretessbelagda hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna gäller sekretessen i längst . Utredningen ser inte något skäl att frångå denna sekretesstid för uppgifterna när de behandlas hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Bestämmelsen kommer till följd av bestämmelserna i bilaga till OSL även att tillämpas hos arbetslöshetskassorna. Utredningen anser inte att det finns skäl att uppgifterna skulle ha ett lägre skydd hos arbetslöshetskassorna än hos tillsynsmyndigheten. 16 Konsekvenser och ikraftträdande Utredningen ska enligt direktivet bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för näringslivet och det allmänna. Förslagens kostnadseffekter för små företag respektive stora företag ska beskrivas. Utredningen ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna och utforma förslagen så att kostnaderna för myndigheternas och företagens administration hålls så låg som möjligt. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. För utredningens arbete gäller därutöver bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och för offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen ska konsekvenserna i dessa avseenden anges i betänkandet. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a § samma förordning, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar innehållet i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 16.2Problemen och vad regeringen vill uppnå Arbetsförmedlingen har fått ett utvidgat uppdrag, bl.a. att använda kompletterande aktörer som en del av sitt tjänsteutbud även inom förmedlingsverksamheten. Regeringen införde en rad ändringar i lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för att anpassa bestämmelserna i lagen till Arbetsförmedlingens utvidgade uppdrag och till att fler aktörer har engagerats i förmedlingens verksamhet. Även i lagen om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har regeringen infört ett antal ändringar när det gäller hanteringen av personuppgifter. För att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska kunna utföra sitt tillsynsuppdrag bör inspektionen ha liknande förutsättningar för personuppgiftsbehandling som Arbetsförmedlingen. Regeringen ansåg att det fanns behov av att utreda och överväga ytterligare ett antal frågor om behandlingen av personuppgifter i arbetsförmedlingsverksamheten, särskilt de kompletterande aktörernas behandling av och tillgång till personuppgifter. Utredningen har fått i uppdrag att skapa förutsättningar för en än mer rättssäker och effektiv personupgiftsbehandling. Utredningen ska se till att det råder en väl avvägd balans mellan skyddet för den enskildes integritet å den ena sidan och intresset av effektiva metoder å den andra sidan. Med de möjligheter som ny teknik ger ska utredningen sträva efter lösningar som förenar integritet och effektivitet på ett sådant sätt att en rättssäker och effektiv personuppgiftsbehandling uppnås. De kompletterande aktörernas behandling av personuppgifter regleras i personuppgiftslagen och personuppgiftsförordningen, dvs. inte av Arbetsförmedlingens registerlag med tillhörande förordning. För den enskilde innebär detta att förutsättningarna för personuppgiftsbehandlingen är olika beroende på om han eller hon deltar i verksamhet hos Arbetsförmedlingen eller hos en kompletterande aktör. Utredningen har fått i uppdrag att titta särskilt på de små företagens förutsättningar att tillhandahålla arbetsförmedlingstjänster och uppmärksamma de särskilda svårigheter som kan finnas för dessa företag. Många kompletterande aktörer, särskilt jobbcoacher för nyarbetslösa, är små företag. Enligt Arbetsförmedlingens statistik för har av de företag som levererar kompletterande arbetsförmedlingstjänster färre än fem anställda. Det kan vara svårt för dessa mindre företag att på egen hand upprätthålla tillräcklig kunskap om reglerna i personuppgiftslagen och kostsamt att uppfylla kraven på t.ex. IT-säkerhet. kan det innebära särskilda risker för integritetsintrång. Arbetsförmedlingen har begärt att det görs lagändringar som möjliggör att ett systemstöd kan utvecklas som ger kompletterande aktörer rätt att behandla personuppgifter i ett av Arbetsförmedlingen tillhandahållet datasystem. Utredningen ska därför utreda i vilken utsträckning de personuppgifter som behövs i de kompletterande aktörernas verksamhet kan få behandlas i ett sådant datasystem och klargöra vilka regler som i så fall ska tillämpas. För att de kompletterande aktörerna ska kunna fullgöra sina uppdrag krävs att de har tillgång till viss information om de personer som ska placeras i deras verksamhet och att de kan behandla uppgifter om dessa personer. De personuppgifter som Arbetsförmedlingen behöver lämna ut till de kompletterande aktörerna omfattas av sekretess vilket innebär att myndigheten måste göra en sekretessprövning innan uppgifterna kan lämnas ut. Ett visst utlämnande sker med stöd av 10 kap. 2 § OSL.1 Bestämmelsen ska dock tillämpas restriktivt och i princip endast när ingen annan möjlighet står till buds. Det är osäkert vilka uppgifter som Arbetsförmedlingen kan lämna ut med stöd av denna bestämmelse. De uppgifter som den kompletterande aktören behöver för att fullgöra sin verksamhet kan annars bara lämnas ut med den arbetssökandes medgivande. Utredningen ska därför utreda om det bör införas en särskild sekretessbrytande uppgiftsskyldighet för Arbetsförmedlingen i förhållande till de kompletterande aktörerna. Inom Arbetsförmedlingens verksamhet gäller ett starkt sekretesskydd för uppgifter om enskildas personliga förhållande och enskildas affärs- och driftförhållanden. Om någon inom Arbetsförmedlingen bryter mot handlingssekretessen eller tystnadsplikten i OSL finns det bestämmelser om ansvar i . I de kompletterande aktörernas verksamheter finns däremot inte någon lagstadgad tystnadsplikt som skyddar de arbetssökandes uppgifter. Arbetsförmedlingen har dock i sina avtal med de upphandlade kompletterande aktörerna villkor som innebär att de medarbetare hos de kompletterande aktörerna som har tillgång till personuppgifter om de arbetssökande har tystnadsplikt. 1 Enligt denna bestämmelse hindrar sekretessen inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. utreda om det bör införas en tystnadsplikt, likvärdig den som gäller hos Arbetsförmedlingen, i de kompletterande aktörernas verksamhet. Utöver dessa frågeställningar som berör arbetsförmedlingsverksamheten ska utredningen bedöma om fackliga företrädares personuppgifter får behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas vid annonsering av lediga tjänster och, om det behövs, eventuellt föreslå nödvändiga författningsändringar. Det finns personuppgifter som Inspektionen för arbetlöshetsförsäkringen inte får behandla i en databas men som kan vara av betydelse för inspektionens tillsynsverksamhet. Utredningen ska därför analysera om den nuvarande regleringen påverkar tillsynsmyndighetens möjligheter till en effektiv och rättssäker tillsyn och, om det behövs, föreslå nödvändiga författningsändringar. Den allmänna översynen av registerförfattningarna har enligt tilläggsdirektiv utgått med anledning av att regeringen vid sammanträde beslutade att ge en särskild utredare uppdrag att se över den s.k. registerlagstiftningen. 16.3Alternativa lösningar eller inte någon lösning alls Utredningen föreslår att det införs en lag om kompletterande aktörer till skydd för enskildas personliga integritet. Skälen för detta har redovisats i framför allt avsnitt 7. Det råder i vissa avseenden osäkerhet om vad som gäller i fråga om möjligheten att lämna ut uppgifter om arbetssökanden till kompletterande aktörer. Vidare kan det ifrågasättas om det samtycke som ligger till grund för de kompletterande aktörernas behandling av personuppgifter om de arbetssökande är att anse som frivilligt enligt personuppgiftslagens regler. Det är angeläget att rättsläget klargörs och detta kan endast åstadkommas genom lagstiftning. De kompletterande aktörerna behandlar många och känsliga personuppgifter i sin uppdragsverksamhet vilket motiverar att det införs en särskild lag om kompletterande aktörer som klargör under vilka förutsättningar dessa får behandla uppgifter när de utför uppdrag åt Arbetsförmedlingen. Lagstiftning kan säkerställa att de arbetssökande får ett gott skydd för sina personuppgifter oavsett om de får hjälp av Arbetsförmedlingen eller av en kompletterande aktör. Att göra avvägningen i en särskild registerförfattning mellan vilka uppgifter som får behandlas om den enskilde för att uppdragsverksamheten ska bli effektiv och vilka begränsningar som behöver göras för att skydda den enskildes integritet säkerställer ett bra skydd för den enskilde samt att de kompletterande aktörerna kan utföra sina uppdrag under likartade förutsättningar som Arbetsförmedlingen. Utredningen har inte lagt fram några alternativa lösningar. 16.4Vilka berörs av regleringen? Staten berörs av regleringen såsom huvudman för Arbetsförmedlingen och eftersom förslagen förväntas ha effekter på de offentliga transfereringssystemen. Arbetssökande som tar del av tjänster hos kompletterande aktörer berörs också av förslaget. Vidare berörs naturligtvis de kompletterande aktörerna själva och i viss mån även de arbetsgivare som avser att anställa arbetssökande som förmedlas av kompletterande aktörer. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen berörs dels i egenskap av tillsynsmyndighet för Arbetsförmedlingen och arbetslöshetsförsäkringen, dels som myndighet med uppdrag att förebygga bidragsbrott inom arbetslöshetsförsäkringen. Även företag som vill annonsera hos Arbetsförmedlingen samt de fackliga kontaktpersoner vars uppgifter publiceras i Platsbanken berörs av förslaget. 16.5Konsekvenser för kompletterande aktörer, små och stora företag, arbetssökande och arbetsgivare Kompletterande aktörer får med utredningens lagförslag ett tydligt regelverk att hålla sig till. De får härigenom också ett uttalat lagstöd för sin personuppgiftsbehandling vilket bl.a. medför att de kan påbörja sitt uppdrag tidigare än . Införandet av ett sådant lagstöd och en sekretessbrytande regeln samt en förbättrad möjlighet till elektronisk kommunikation för parterna förväntas leda till att åtgärder kan vidtas tidigare än och att tiden i arbetslöshet för den enskilde därmed kan förkortas. Utredningen föreslår att det införs en lagstadgad tystnadsplikt för kompletterande aktörer. Detta förväntas inte innebära någon stor förändring för de kompletterande aktörerna eftersom de har en avtalsreglerad tystnadsplikt. förväntas ta något allvarligare på tystnadplikten och därför komma att informera sin personal ännu tydligare om vad som gäller. Detta är positivt för de arbetssökandes personliga integritet och för enskilda företags vilja att anställa personer med olika former av stöd. I enstaka fall kan det vid lagföring förväntas medföra kostnader för kompletterande aktörer i form av kostnader för juridiskt biträde och rättegång. De arbetssökande förväntas uppleva att det finns ett starkare skydd för deras personuppgifter när den som bryter mot tystnadsplikten riskerar att straffas. För de kompletterande aktörerna innebär förslaget inte några krav på investeringar, tvärtom förväntas den databas som Arbetsförmedlingen ska tillhandahålla underlätta för företagen. Det innebär låga initiala kostnader för dem som vill leverera tjänster som kompletterande aktörer när det redan finns ett datasystem med hög säkerhet som företagen kan använda efter inloggning. Detta kan särskilt underlätta för små företag som i princip endast behöver tillgång till en dator med Internetuppkoppling för att få tillgång till en fungerande databas med god säkerhet samt en bra kommunikationsväg för överföring av uppgifter mellan Arbetsförmedlingen och den kompletterande aktören. Viss intern administration krävs för att hålla ordning på vem som har behörighet att få tillgång till uppgifter i databasen. Behörighetstilldelning är dock något som företagen måste hantera i sina egna system och för att få tillgång till Arbetsförmedlingens KA-webb, om de ska leva upp till personuppgiftslagens krav. Företagen slipper nu istället administrationen med att inhämta samtycke för personuppgiftsbehandlingen från de arbetssökande. För att få behandla den typ av uppgifter som det är fråga om i de kompletterande aktörernas verksamhet ställs höga krav på säkerhet både tekniskt och organisatoriskt. Den föreslagna lösningen som innebär att Arbetsförmedlingen tillhandahåller en databas för kompletterande aktörer förväntas därför väsentligen minska kostnaderna för företagens hantering av uppgifter, inte minst vad gäller IT-säkerheten, i samband med utförandet av dessa uppdrag. Särskilt för de små företagen torde det vara kostnadsbesparande och underlätta att det är Arbetsförmedlingen som tillhandahåller systemet och ansvarar för säkerheten i detta. Sammantaget bör utredningens förslag förbättra små företags konkurrenskraft gentemot stora företag. Utredningens föreslår även att Arbetsförmedlingen ges möjlighet att behandla fackliga företrädares personuppgifter i Platsbanken i samband med arbetsgivares platsannonsering. dock att den facklige kontaktpersonen har lämnat sitt samtycke till arbetsgivaren att uppgifterna får behandlas. Detta förväntas inte medföra någon ökad administrativ börda för arbetsgivaren eftersom en dialog ändå måste ske mellan arbetsgivaren och den facklige kontaktpersonen inför annonseringen om fackrepresentanten ska kunna lämna relevant information om anställningen. Arbetsgivaren kan på samma blankett som fylls i inför annonseringen bekräfta för Arbetsförmedlingen att kontaktpersonen har samtyckt till behandlingen.