sou · H0B328 · 2012-04-19 00:00:00 — Olika indikatorer på arbetsmarknadens funk- tionssätt pekar på att bl.a. reformerna av arbetslöshetsförsäkringen har bidragit till ökat arbetsutbud och högre sysselsättning. 19Förtidspension benämns officiellt sjuk- och aktivitetsersättning. 20Förändringar har också vidtagits i olika avtal för omställning på arbetsmarknaden för att minska det tidiga utträdet från arbetslivet. 2009/10:100. 22Se bl.a. ISF 2010:1: Rehabiliteringskedjan förkortade sjukskrivningarna samt Svensk finans- politik, Finanspolitiska rådets rapport . Reformerna som stimulerar fortsatt arbete dock oklart om reformerna har haft sidoeffekter, exempelvis att en ökad andel äldre tar ut allmän och eller avtalad ålderspension tidigt, en ökad sjuknärvaro osv. Även om åtgärderna inte specifikt har riktats till äldre är de relativt sett mer berörda än andra grupper, eftersom äldre oftare än andra är långtidssjuka och långtidsarbetslösa. Det är rimligt att anta att socialförsäkringsreformerna sammantaget också har bidragit förstärkt drivkrafterna att arbeta även för äldre. Under en stor del av var det sociala reformarbetet inriktat på att med olika åtgärder förkorta arbetslivet för äldre. Denna sammanställning, som säkerligen inte är fullständig, visar ett tydligt trendbrott. har ett stort antal reformer genomförts för att direkt eller indirekt stimulera till och underlätta ett längre arbetsliv för äldre. Reformerna är tyvärr inte utformade för att underlätta utvärde- ringar och relativt få uppföljningar har genomförts. Det finns dock flera resultat som pekar på att särskilt skatte- och social- försäkringsreformerna kan ha bidragit till trenden att fler äldre arbetar längre. kan man också vänta sig att pensions- reformen och omlagda avtalspensioner ytterligare kan förstärka denna trend. är det antagligen andra åtgärder som har störst effekter på de äldres förvärvsaktivitet. En relativt låg utslag- ning i och en hög andel som skaffade sig efter- gymnasial utbildning är antagligen en central faktor bakom trenden till att allt fler äldre arbetar längre. Stora framsteg inom hälso- och sjukvården har säkerligen också bidragit. 7 Erfarenheter från andra länder För snart två decennier sedan reformerades den allmänna pen- sionen i grunden. En flexibel pensionsålder infördes och alla fick möjlighet att tjäna in pensionsrätt oavsett ålder. Syftet var bl.a. att underlätta ett längre arbetsliv. I en rad andra länder har mot- svarande debatt förts och förändringar i pensionssystemen beslutats. I detta kapitel redovisas översiktligt några av erfaren- heterna från olika länder med tyngdpunkten på diskussionen om utträdesåldern1. 7.1Om förändringar av pensionssystemen hävdar att det stora intresset för pensionsåldern kan förklaras av att dessa regler är de mest tydliga och synliga egen- skaperna i ett pensionssystem. Reglerna om pensionsålder har stor betydelse för de äldres beslut om när man ska gå i pension. De förändringar som genomförts i pensions- system har i många fall varit omfattande. Det finns stora likheter mellan ländernas pensionsreformer, både på ett övergripande sätt och när gäller detaljerna. Detaljerna är dock lika olika mellan länderna som de var före pensionsreformerna. Alla pensions- ordningar syftar till att säkra en inkomst under ålderdomen. Trots det är det slående att lösningarna skiljer sig så mycket som de gör från ett land till ett annat. Även om de senaste decenniernas utveckling uppvisar några gemensamma drag finns det inte någon tydlig tendens till konvergens av pensionssystemen i olika länder. En gemensam inriktning i utvecklingen bland har dock varit att de allmänna pensionssystemen reformerats till att vara mindre generösa. För att minska risken för att de med lägst pensioner då ska få försörjningsproblem är det vanligt att generella 1 Redovisningen bygger på underlagsrapport från , . Erfarenheter från andra länder nivåminskningar kombineras med förstärkta grundpensioner. Tiden , en period som för många länder sammanfallit med skuldkris och ekonomisk inbromsning, har det varit relativt vanligt med höjningar av grundpensionerna eller skattesänkningar riktade särskilt till pensionärer med låga inkomster. Så har skett i , , , , , , , , , , (bl.a. skattesänkningen för pensionärer 2009 och tilläggsbelopp till bostadstillägget 2012), och . 7.2Om att definiera vad pensionsåldern är I alla finns lagreglerade obligatoriska pensions- system. Med formell pensionsålder avses normalt pensionsåldern i det allmänna systemet, även om andra pensionsordningar finns med andra åldersgränser. I många fall är det relativt entydigt vad som menas med pensionsålder. Det är den ålder då en i förhållande till uttagsåldern oreducerad pension kan erhållas från det lag- reglerade allmänna pensionssystemet. I ATP-systemet var denna ålder , därefter . I flera länder kombineras sådana regler med bestämmelser som innebär att oreducerad pension också kan erhållas tidigare om ett antalet inkomstår uppgår till ett visst antal. I t.ex. kan en sådan oreducerad pension erhållas och i efter . förekommer att den lägsta ålder från vilken pension kan tas ut från det allmänna pensionssystemet redovisas som pensionsåldern, det är dock mindre vanligt. I länder som i likhet med saknar en lagstadgad pen- sionsålder för inkomstgrundad allmän pension är det svårare att fastställa pensionsåldern. exemplifierar detta med just , men samma svårighet gäller också . ingår i en mindre grupp av länder där livslängdsutvecklingen påverkar pensionsbeloppen, men utan en specifik åldersgräns. Även kan räknas till denna grupp. definierar i dessa fall pensions- åldern som den ålder vid vilken inkomstprövade åldersförmåner utbetalas. Det innebär en pensionsåldern för och räknas som . I blir pensionsåldern definierat på detta sätt . har ett pensionssystem som liknar det svenska, men det saknar en garantipension. Där redovisar en pensionsålder Erfarenheter från andra länder som följer livslängdsutvecklingen. Dessa exempel visar tydligt hur svårt det är att definiera vad formell pensionsålder är och att göra jämförelser mellan olika länder. slår också fast att det är problematiskt, bl.a. mot bakgrund av att pension fortsatt kan utgå utan minskning före den normala pensionsåldern om antalet inkomstår uppgår till 40 eller mer. En tanke med det svenska pensionssystemets utformning är, utöver att skapa finansiell stabilitet, att pensionsåldersbeslutet ska vara individualiserat, varav följer att det inte går att fixera en, enda bestämd allmän pensionsålder. har några länder beslutat om att indexera den formella pensionsåldern med livslängdsutvecklingen. Så har skett i , och i viss mån även . Dessa auto- matiska höjningar av normalpensionsåldern kommer emellertid att få effekt först . 7.3Förändringar av pensionsåldern 1950–2050 Under en stor del av efterkrigstiden har pensionsåldern varit sjunk- ande (diagram 7.1). I nio av 32 studerade sänktes den genomsnittliga pensionsåldern för män och i tretton av dem för kvinnor . Den genomsnittliga pensionsåldern för män sänktes från 1949 till 1993, dvs. För kvinnor handlade det om en minskning med , från 62,9 till 60,9. har pensionsåldern börjat höjas. Erfarenheter från andra länder hade den genomsnittliga pensionsåldern enligt beräkningar höjts med för männen och med för kvinnorna, jämfört med den genomsnittliga pensionsåldern . Om man tar hänsyn till beslutade förändringar kommer den genomsnittliga lagstadgade pensionsåldern att öka till för män och till 65,0 2050. Den genomsnittliga pen- sionsåldern för män kommer att nå samma nivå som rådde 1950 först år . Kvinnornas pensionsålder kommer att öka mer än för män, men från en lägre nivå. Kvinnorna når samma genomsnittliga pensionsålder som rådde . I tabell 7.1 visas vilka länder som beslutat respektive inte beslutat om förändringar av pensionsåldern, inklusive de oför- ändrade eller förändrade/höjda pensionsåldrar som beslutats . I många fall är dock infasningstiderna av dessa höjningar av pensionsåldern mycket långvariga. Erfarenheter från andra länder *Land med livslängdsanpassning av endera pensionsbeloppet i den inkomstgrundade delen av den allmänna pensionen eller av den formella pensionsåldern. Redovisningen avser pensionsåldern för både män och kvinnor, med undantag för , , , och . Dessa länder har med nuvarande lagstiftning fortfarande lägre pensionsålder för kvinnor. I har regeringen dock lagt fram förslag om att höja pensionsåldern för kvinnor från nuvarande till 65, varefter att den ska höjas till för både män och kvinnor. Några länder har enligt definition sänkt pensions- åldern. tillhör den grupp länder som har sänkt den lagfästa allmänna pensionsåldern – från 67 till , vilket skedde – och som därefter inte har höjt den med den definition som använder. Andra länder som sänkt pen- sionsåldern är , som sänkte den från 70 till 1973. har stegvis sänkt pensionsåldern från 70 till . sänkte från 70 till , Erfarenheter från andra länder men har fattat beslut som innebär att pensionsåldern är . Andra länder har höjt pensionsåldern. är det OECD-land som först beslutade att höja pensionsåldern från . Beslutet fattades men innebär en mycket långsam infasning av den nya pensionsåldern. Personer födda är den första årskull som får pensionsåldern . Den årskullen var då beslutet fattades. Infasningen innebär att pensionsåldern för personer födda höjdes från 65 till , födda höjdes den till osv. Pensionsåldern för personer födda blev då , vilket därför räknas som den lagstadgade pensionsåldern. Nya höjningar per årskull påbörjas med årskullen född och avslutas , med årskull född . Att pensionsåldern i det amerikanska pensionssystemet är ett relativt entydigt begrepp innebär inte att det saknas möjlighet att göra förtida respektive sena uttag. Tidiga respektive sena uttag medför mer eller mindre exakt försäkringsmässig minskning respektive ökning av pensionsbeloppet. En höjning av pensions- åldern från t.ex. 65 till i ett förmånsbestämt system av det amerikanska slaget innebär i princip att ett uttag av pension kommer att ge samma pension som före höjningen utgick . Om pensionen i stället tas ut vid den nya normal- pensionsåldern 66 blir pensionen lika stor som den före höjningen av pensionsåldern var vid 65. President särskilda Deficit Commission föreslog 2010 även förändringar i det amerikanska allmänna pensionssystemet. Bl.a. föreslogs att både lägsta åldern som är och normal- pensionsåldern, som är skulle kopplas till livs- längdsutvecklingen. Detta beräknades innebära att normal- pensionsåldern skulle bli cirka 2050 och cirka 2075. Kommissionen pekade på behov av att mildra effekterna av sådana förslag för personer som av hälsoskäl vare sig kan senarelägga pensionen eller få förtidspension. Detta förslag har dock hitintills inte genomförts. Erfarenheter från andra länder Erfarenheter från andra länder beslutades i att pensionsåldern skulle höjas från 65 till , och att höjningen skulle genomföras stegvis . Det finns dock fortsatt möjlighet att få en oredu- cerad pension för dem som har 45 inkomstår. Den höjda pensionsåldern har dock följts av en relativt omfattande debatt i . Bland annat handlar denna om de eventuella Erfarenheter från andra länder möjligheterna att genom förbättrade deltidsvillkor och mer flexibla pensioner öka tiden i arbetslivet utan att höja den formella pensionsåldern. Pensionsåldern i har höjts genom flera olika beslut. Kvinnornas pensionsålder höjs i snabb takt från 60 till , samma som för männen –2018. Vidare har en lag antagits som innebär att pensionsåldern ökar för alla från 65 till mellan 2018 and 2046. Slutligen har regeringen lagt förslag om att öka takten i pensionsåldershöjningen så att åldern 66 nås 2020, i stället , och åldern 67 nås 2026–2028, dvs. än vad som följer av nuvarande lag. I planeras pensionsåldern höjas , från 65 till . Vidare har beslutats att man därefter ska indexera pensionsåldern med livslängdens ökning. Med utgångspunkt från FN:s prognos för livslängdsutvecklingen i har beräknat att pensionsåldern kommer att vara till . I sänktes pensionsåldern från 65 till . Alltsedan detta beslut har en omfattande ekonomisk och politisk debatt förts om att höja åldern. Först be- slutades att stegvis höja pensionsåldern till , denna nya ålder gäller fr.o.m. årskullen född . Försäkrade med särskilt slitsamma eller farliga yrken eller som bedömts ha en funktionsnedsättning om har kvar pensionsåldern . Den gruppen bedöms utgöra av blivande pensionärer. har stegvis ökat det antal år med försäkrad inkomst som krävs för oreducerad pension. Antalet höjdes 2008 från 37,5 till , och det höjs till 2012. För många individer innebär detta att den ålder vid vilken de kan få en full pension har förskjutits uppåt. Om man antar att en person börjar arbeta , vilket gör, kan även före den höjning av pensionsåldern som beslutades , pensionsåldern anses ha höjts från 60 till 2012, eftersom försäkringstiden för oreducerad pension då höjs till . I samband med beslut om fortsatt höjning av pensionsåldern till beslutades att stegvis höja kravet för oreducerad pension. I finns regler som medger en maximal allmän pension om pensionen tas ut först från en viss ålder, även om inkomst- historiken inte i sig självt medger en sådan pensionsålder. Erfarenheter från andra länder ålder har varit men är nu höjd till 67. Höjningen sker till 2023. beslutade höja pensionsåldern från till 67, stegvis . Nuvarande bestämmelse om att oreducerad pension kan utbetalas från 65 för dem som har 38,5 intjänande år gäller även i fortsättningen. med höjningen av pensionsåldern har åldern för tidigaste uttag höjts från 61 till . Denna ålder ska kunna sänkas tillbaka till 61 vid ekonomiska kriser. Kravet på antalet intjänande år för full pension har höjts från 35 till 37 intjänandeår, och för tidigt uttag av pension från 30 till 33. I beslutade regeringen, bl.a. efter påtryckningar från EU- kommissionen 2010 att höja pensionsåldern för kvinnor i den offentliga sektorn från 60 till . Höjningen sker i princip utan övergångsregler och gäller . I det allmänna pensions- systemet pågår en höjning av pensionsåldern för kvinnor till att bli 65. Pensionsåldern för både män och kvinnor höjs stegvis så att den då är . Därefter höjs pensionsåldern med livslängdsutvecklingen. På samma sätt som för , dvs. utgående från FN:s prognos för livslängdsutvecklingen – beräknar förmodad pensionsålder för – den hamnar då på . Vidare behålls en regel om att det är möjligt att gå i pensions vid vilken ålder som helst förutsatt att man har minst 40 inkomstår. Liknande problem med att fastställa pensionsåldern finns för . Pensionsåldern avskaffades 1969, och enda kravet för att få en full pension blev intjänande. En följd av detta är att, med antagandet om ett inträde på arbetsmarknaden , att pensionsåldern kan anses ha sjunkit till . har pensionsåldern återinförts, och avsikten är att stegvis höja denna. var pensionsåldern i för män och för kvinnor. är pensionsåldern dock för både män och kvinnor. Dock var en oreducerad pension för män möjlig att få redan , förutsatt 38 intjänandeår. Kvinnor kunde få en oreducerad pension redan , förutsatt 37 in- tjänandeår. har regelförändringar gjort det svårare att få tidig pension, och för män födda och för kvinnor födda kommer det inte längre vara möjligt att få tidig pension utan reduceringar. Erfarenheter från andra länder På liknande sätt är den lagfästa pensionsåldern i för både män och kvinnor. Dock är försäkringsmässigt oreducerade pensioner tillgängliga , förutsatt intjänande. Även i är den formella pensionsåldern , men oreducerade pensioner betalas från vilken ålder som helst, förutsatt intjänande. Det medför att den pensionsålder som redovisas är (20 + 37). har reglerna ändrats så att pension framgent kan fås först , anger pensionsåldern 2020. Därefter indexeras pensionsåldern med livslängdshöjningen, med effekten att pen- sionsåldern 2050 antas vara 67,1. Medellivslängden är en central parameter i det nya pensions- systemet. Den bestämmer i hög grad hur länge vi behöver arbeta för att få en tillräcklig pension. I detta kapitel ges en översikt över utvecklingen av medellivslängden, särskilt efter pensionsreformen, och hur väl befolkningsprognoserna har lyckats fånga förändring- arna.1 Därtill ges en kort beskrivning av de ökande sociala skill- naderna i dödlighet och vilka faktorer som kan antas ligga bakom utvecklingen. Uppgången i medellivslängd har varit betydande.2 hade kvinnor och män en medel- livslängd på 54 respektive och hade medellivslängden ökat till 83,5 respektive . ökade medellivslängden i samma takt för kvinnor och män och kvinnor hade mellan två och högre medel- livslängd.3 1 Redovisningen bygger på en underlagsrapport till från , SCB. 2Med medellivslängd avses den genomsnittliga ålder som en människa vid födseln beräknas uppnå, räknat på en bestämd grupp. 3Sveriges framtida befolkning 2009–2060, SCB, 2009. Källa: SCB. fortsatte medellivslängden öka i nästan oförändrad takt för kvinnor. För män uppmäts en allt långsammare ökning av medellivslängden. ökade medellivslängden för män mycket långsamt vilket fick till följd att skillnaden i medel- livslängd mellan kvinnor och män började öka. Medellivslängden började dock åter stiga snabbare för män . har medellivslängden i ökat , enligt SCB. Medellivslängden för män har ökat snabbare än för kvinnor. Detta ledde till att skillnaden i medellivslängd mellan kvinnor och män åter börjat minska. Enligt SCB låg minskad risk att dö i infektions-, respira- tions- och bristsjukdomar bakom ökningen av medellivslängden. SCB räknar i sin senaste prognos med att medellivslängden i kommer öka markant för såväl män som kvinnor framöver.4 Medellivslängden för kvinnor antas i prognosen öka från 2009 till 2100. För män antas medellivslängden för samma 4 SCB, framtida befolkning 20112060 (BE 18 ), 2011. period öka från 79,5 till . I diagram 8.2 redovisas återstående medellivslängd . 1900 1983 1993 2003 2013 2023 2033 2043 2053 2063 2073 2083 2093 Källa: SCB. Om den faktiska pensionsåldern i ålderspensionssystemet ligger kvar , så betyder det att kommer vi att i genomsnitt vara pensionärer under en tredjedel av livet, till skillnad från en fjärdedel enligt prognosen . Hur medellivslängden kommer att förändras beror på flera faktorer. Av betydelse är huruvida ökande dödsrisker på grund av övervikt, rökning, alkoholkonsumtion, stress och miljöproblem kommer att väga mer eller mindre än exempelvis sjunkande dödsrisker på grund av nya vaccin och effektiv behandling av olika allvarliga och kroniska sjukdomar. 8.2Längre medellivslängd än prognoserna inför pensionsreformen5 SCB gör en befolkningsprognos och var tredje år publiceras den i en demografisk rapport. Den senaste prognosen publiceras . Prognosen som gjordes 1994 låg till grund för principbeslutet om det reformerade pensionssystemet (prop. 1993/ 94:250). I den senare propositionen (Prop.1997/98:151 Inkomst- grundad ålderspension, m.m.) användes den prognos som gjordes 1997 (och även en jämförelse med prognosen 1994). Det har visat sig att dödlighetsutvecklingen varit annorlunda än antagandena . Källa: SCB. Den prognos som gjordes 1994 har en klart lägre nivå när det gäller återstående medellivslängd än både observerat och de senare befolkningsframskrivningarna. För kvinnor gäller att den prognos som gjordes 1997 stämmer väl överens med det obser- 5 Redovisningen bygger på underlagsrapport från , SCB. verade och också med prognosen 2009. För männen har dödlig- heten minskat mer än vad som förutsågs både i prognosen 1994 och prognosen 1997. Antagandena om dödlighet byggde främst på förändringar i dödligheten mellan perioderna 1983–87 och 1988–92. Under tidi- gare perioder hade förändringarna i medellivslängden främst hän- fört sig till förbättrad dödlighet i de yngre åldrarna, men hade förändringar i dödligheten för de större betydelse för förändringen i medellivslängd. I SCB: s rapport bedömdes det att den nedgång i de åldersspecifika dödstalen som observerats för kvinnor kunde avta. generationers kvinnor har utsatts för större hälsorisker som rökning och påfrestning i arbetslivet. Konsekvenserna kan visa sig när dessa kvinnor når högre åldrar. För männens del diskuterades i rapporten om dödsriskerna, som är nästan dubbelt så höga som kvinnornas, kan pressas ned . Det övervägdes om och hur mycket en hälsosammare livsstil kunde sänka dödsriskerna. En särskild fråga var om den ökade familjesplittringen kunde påverka dödsriskerna . En annan aspekt som övervägdes var om det finns fysiologiska, genetiska och medicinska gränser för möjligheten att rädda människoliv. I prognosen 1991 antogs ingen dödlighetsförbättring , i prognosen 1994 är det ingen dödlighetsförbättring . gjorde SCB en befolkningsprognos som inte publi- cerades i någon rapport. Det innebär att det inte är möjligt att närmare klarlägga vilka överväganden som låg bakom de valda antagandena. Antagandena om återstående medellivslängd förändrades kraftigt mellan prognoserna 1994 och 1997 (se diagram 8.3). I befolknings- prognosen 2000 konstateras att dödsriskerna har fortsatt att minska . Det var enligt SCB:s bedömning förbättrade levnadsförhållanden som låg bakom nedgången. När det gäller framtiden övervägs i rapporten om livsstilsförbättringar och medicinska framsteg kan leda till fortsatt minskad dödlighet. diskuteras motverkande negativa faktorer såsom rök- och alkoholvanor, stress och övervikt. Antagandena i SCB:s befolkningsprognos 2009 ligger i linje med de prognoser som gjordes 2003 och 2006. Det finns utvecklings- tendenser som påverkar dödligheten både i positiv och i negativ riktning. Den sammanvägda bilden är att dödligheten borde minska men i varierande grad i olika åldrar. reduceras i alla åldrar och under hela prognosperioden. Nedgången blir kraftigare i början av perioden och tydligare för yngre än för äldre. I diagram 8.4 visas dödsriskerna i åldrarna 65, 75, 85 och . Den observerade utvecklingen jämförs med antagandena i befolk- ningsprognoserna 1994, 1997 och 2009 (1994 högst upp och 2009 längst ner). Här syns tydligt skillnaden mellan de olika progno- serna. Antaganden i prognosen 1997 ligger nära de för kvinnorna i åldrarna . Nedgången i dödlighet för 85- åriga kvinnor har blivit större än vad man tidigare antagit. För männen har dödlighetsantagandet sänkts i varje prognos. Det är en större skillnad mellan prognoserna 1994 och 1997 än mellan prog- noserna 1997 och 2009. Den kraftiga nedgången i mäns dödlighet den senaste var svår att förutse. Den förutsågs inte heller i några andra länder. Källa: SCB. 8.3Ökade sociala skillnader i dödlighet Det finns relativt bred enighet om att de relativa skillnaderna i dödlighet mellan socioekonomiska grupper har ökat sedan 1970- talet i . I Folkhälsorapporten beskrev och trenden i ojämlikhet genom att beräkna skillnader i för- väntad livslängd för olika utbildningsgrupper i den svenska be- folkningen, år för år under perioden 1986 till 2007.6 var skillnaden i förväntad livslängd mellan hög- och lågutbildade 2–, 2007 hade skillnaden ökat till (se diagram 8.5). Källa: Folkhälsorapporten, SoS 2009. I () oberoende kommission för hälsans sociala bestämningsfaktorer konstateras att såväl anställ- ningsvillkor som arbetets karaktär i sig påverkar hälsan. 6 Folkhälsorapport , . Medellivslängdens utveckling SOU 2012:28 Dödligheten är högre bland arbetstagare med tillfälliga an- ställningar jämfört med de med fast anställda.7 Personer med grundskoleutbildning, gymnasieutbildning respek- tive postgymnasial utbildning skiljer sig alltmer år i förväntad livslängd. Skillnaden mellan samtliga tre grupper ökar.8 En publicerad nordisk studie undersöker ojämlikheten i dödlighet med fyra olika mått (se tabell 8.1). Källa: , Socialmedicinsk tidskrift 4/2011 Tabellen visar att de sociala skillnaderna i dödsrisk ökar bland både män och kvinnor, både relativt och absolut mätt.