sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — själva grundförutsättningen, att det finns en fyndighet som är brytvärd, är oklar när verksamheten påbörjas. Svaret på om det är möjligt att påbörja en gruvverksamhet får man inte förrän undersökningarna har genomförts. Som anförts i förarbetena till minerallagen skulle prövning av markanvändningen innan beslut om undersökningstillstånd fattas kräva att prospektörerna redan i detta inledande stadium presenterade ett ordentligt underlag för en sådan prövning. Prövningen skulle dock alltid ske på ofullständig grund, eftersom det viktigaste underlaget för bedömningen, nämligen fyndighetens art och omfattning, saknas.18 Jag menar således att svårigheter att redan i samband med undersökningstillståndet lägga fram information som är av betydelse för prövningen mellan motstående intressen gör att prövningen bäst görs i ett senare skede. Vidare skulle en prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillståndet i många fall bli onödig, eftersom endast ett fåtal undersökningsrätter leder till bearbetning. Jag kan hålla med om att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv i många fall skulle vara lämpligt med en så tidig prövning som möjligt. Detta för att undvika att kostsamma undersökningsarbeten utförs i områden där gruvverksamhet inte kan bli aktuell. Svårigheten att göra en korrekt bedömning av om ett visst markområde bör användas för mineralutvinning eller för andra ändamål innan det finns information om t.ex. var fyndigheten är belägen, vilken metod 1988/89:92 s. 59. Skyddet för allmänna intressen som krävs för att utvinna den och vilken miljöpåverkan utvinningen kan få gör att jag ändå inte föreslår någon ändring av nuvarande ordning. Den större frågan, dvs. hur tungt utvinningsintresset ska väga i förhållande till andra intressen, avgörs lämpligen inte i samband med prövningen av undersökningstillståndet. Jag bedömer således att det inte ska ske någon prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillstånd. Den ökade administrativa bördan en sådan reglering skulle innebära uppvägs inte av nyttan av en sådan prövning. Skyddet för natur- och kulturmiljö och andra allmänna intressen bör istället garanteras på annat sätt. I det följande lämnar jag förslag som syftar till att genom förbättrad information till länsstyrelser och kommuner stärka skyddet för de allmänna intressena i undersökningstillståndsprocessen. 14.4Förbättrad information till och kommuner Minerallagen är främst ett näringspolitiskt verktyg, vars syfte är att främja mineralutvinning. Det har framkommit farhågor att det finns risk för att andra allmänna intressen, såsom miljö och kulturminnen, får stå tillbaka för mineralindustrin, särskilt om en intresseavvägning görs i ett sent skede när redan stora resurser lagts på undersökningsarbete. Hur gör man för att skapa balans mellan intressena? Som anförts ovan upprätthålls skyddet för de allmänna intressena vid undersökningsarbete genom lagstiftning som parallellt med minerallagen är tillämplig på verksamheten, t.ex. , lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och (2010:900) (se avsnitt 3). De allmänna intressena bevakas av och kommunerna. Kommunerna har också ansvar för att agera på uppdrag av medborgarna, i ett demokratiintresse. Utredningen presenterar i det följande förslag som ska medföra att skyddet för de allmänna intressena tillgodoses utan att en prövning av motstående intressen sker i samband med prövning av undersökningstillstånd. Istället ska informationen till de organ som har att bevaka de allmänna intressena, och kommunerna, förbättras. En tidig och tydlig information kommer att förenkla för länsstyrel- Skyddet för allmänna intressen sen och kommunerna att följa upp och kontrollera att prospektörerna söker de tillstånd och gör de anmälningar som krävs för att skyddet av de allmänna intressena ska vara tillfredsställande. 14.4.2Kommunen ges tillfälle att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd Utredarens förslag: Kommunen ska ges tillfälle att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd. Enligt utredningsdirektiven är utredningens huvudsakliga syfte att utveckla regelverket så att bl.a. kommunerna ska få tidig information om vad som avses med en undersökning enligt minerallagen. Enligt nuvarande bestämmelser i mineralförordningen ska en kommun ges tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd som avser alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant. Bergmästaren ska sända en kopia av meddelade undersökningstillstånd till kommunen. Vidare ska bergmästaren sända ett beslut om förlängning av undersökningstillstånd till kommunen. Vid den undersökning som gjordes med ett antal företrädare för kommunerna (se avsnitt 7) ansåg flertalet att det vore lämpligt om kommunen gavs möjlighet att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd, inte bara de som avser alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant. Ett skäl som framfördes var att det kan finnas planer för det eventuella undersökningsområdet som framgår av en översiktsplan och som prospektören borde få kännedom om. Kommunen kan också bidra med information till prospekteringsföretaget som det kan ha nytta av att få reda på i ett tidigt skede, som underlättar undersökningsarbetet . Även Kommuner och Landsting (nedan SKL) har betonat att det finns skäl för att en berörd kommun bör få yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd. Utöver att kommunen kan uttala sig om den tilltänkta verksamheten står i strid med kommunens översiktsplan kan det t.ex. vara en lämplig tidpunkt att framföra att kommunen tagit beslut om att använda sitt veto vid senare prövning. Kommunen kan även uttala sig om vissa allmänna intressen såsom vattenskydd och friluftsliv samt i frågan om särskild information till allmänheten kan behövas (se avsnitt 16). SKL vill också framhålla att kommunerna har framfört önskemål om att Skyddet för allmänna intressen kunna agera på uppdrag av medborgarna, i ett demokratiintresse. Den information kommunerna kan komma med är således, menar SKL, vid sidan av den information som kan komma från , av betydelse i fråga om de allmänna intressena. Även kommun, som lämnat in ett skriftligt yttrande till utredningen, har anfört att den kommun som ett undersökningstillstånd ligger inom bör ha möjlighet att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd. Kommunen menar att ett utfärdat tillstånd kan komma att påverka kommunen i stort. Om undersökningstillståndet gäller en mycket stor del av kommunen kan det få stor påverkan på bl.a. näringslivsklimatet men också på kommunens attraktivitet som bostadsort. kommun anser därför att kommunerna bör ha möjlighet att i detta tidiga skede genom ett yttrande ha möjlighet att företräda allmänintresset. Även vid förlängning av undersökningstillståndet är det av vikt att kommunen ges möjlighet att yttra sig. I ett sådant fall finns också konkret kunskap hos kommunerna hur den första treårsperioden utnyttjats, hur det undersökande bolaget agerat m.m. Denna kunskap, menar kommun, måste vara av betydelse vid beslut från bergmästaren om förlängning. I detta sammanhang bör betonas att de frågor som prövas i samband med undersökningstillståndet är om det finns anledning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral och om sökanden har möjlighet att få till stånd en ändamålsenlig undersökning och inte har visat sig olämplig att utföra undersökningsarbete. Det är således information avseende dessa frågor som bergmästaren kan tänkas ha nytta av i sin bedömning om undersökningstillstånd ska meddelas. Som framgått tidigare i betänkandet sker inte någon prövning av motstående intressen i detta skede av processen. Som framförts av kommun är det troligtvis främst i den senare frågan, dvs. om sökandens lämplighet, som kommunen kan antas ha information som kan vara av betydelse för bergmästarens bedömning. Jag menar emellertid att det kan finnas ytterligare skäl att bereda kommunen möjlighet att yttra sig över samtliga undersökningstillstånd. Enligt principen om det kommunala planmonopolet (se avsnitt 3.5.1) är det kommunen som planlägger användningen av mark och vatten enligt . Genom översiktsplanen anger kommunen inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön i kommunen. För det fall en kommuns översiktsplan utvisar andra allmänna intressen som kan stå i motsats till en eventuell framtida gruvverksamhet är det viktig att prospektören får reda på detta i ett tidigt skede. Skyddet för allmänna intressen bereds tillfälle att yttra sig över ansökan om undersökningstillstånd kan kommunen därigenom erinra om att översiktsplanen innehåller planer som står i konflikt med en eventuell framtida gruvdrift. Jag anser därför att kommunen bör beredas tillfälle att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd. 14.4.3Gällande arbetsplaner till och kommunen Utredarens förslag: Tillståndshavaren ska skicka en kopia av en gällande arbetsplan till och berörd kommun. Enligt 3 § tredje stycket mineralförordningen ska ges tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd. Syftet med det är att den som ansöker om undersökningstillstånd på ett tidigt stadium ska skaffa sig kunskap om natur- och kulturmiljön i det område där undersökningsarbetet ska bedrivas och vilka skyddade eller särskilt skyddsvärda miljöer som finns där.19 På detta sätt kan prospektören också få reda på annan näringsverksamhet inom området, t.ex. renskötsel. Informationen från kan också vara av värde för bergmästaren som enligt 2 kap. 10 § minerallagen i undersökningstillståndet bl.a. ska ange de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen. Vidare åligger det enligt 2 kap. 2 § alla som bedriver verksamhet eller vidta en åtgärd att skaffa sig den kunskap som med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada och olägenhet. Detta kunskapskrav innebär att en prospektör måste inhämta information från om t.ex. vilka områden som är skyddade med stöd av bestämmelser i innan den vidtar åtgärder som kan påverka miljön. Det följer av 2 kap. 10 § kulturminneslagen att den som avser att genomföra ett större arbetsföretag har ansvar för att ta reda på om någon fast fornlämning kan komma att beröras. Vid den granskning av undersökningstillstånd som utredningen genomfört (se avsnitt 6) kunde konstateras att bergmästaren vanligtvis inte kräver någon redovisning av den planerade verksamhetens inverkan på allmänna intressen inför beslut om undersökningstillstånd. Det kunde också konstateras att bergmästaren vanligtvis inte uppställer några särskilda krav till skydd för allmänna intressen 2004/05:40 s. 41. Skyddet för allmänna intressen och enskild rätt i undersökningstillstånden. har, med stöd av SKL och de allmänna miljöintressena representerade genom , uttryckt oro för att de allmänna intressena inte bevakas i tillräcklig utsträckning i förfarandet avseende undersökningstillstånd. De konstaterar att visserligen har en möjlighet att slå vakt om dessa intressen när ansökan om undersökningstillstånd skickas på remiss, men omfattningen av prospekteringen framgår emellertid först när arbetsplanen upprättats. Detta, menar , och , innebär en svaghet i möjligheten att bevaka och ta tillvara allmänna intressen. Enligt , och borde ett krav på samråd enligt 12 kap. 6 § övervägas för vissa typer av prospekteringsåtgärder, till exempel större schaktningar med maskin eller borrning under visst djup. , och anför vidare att vid arbetsplanens genomförande kan begära samråd enligt 12 kap. 6 § . får dock inte kännedom om arbetsplanen om den inte skickas ut på remiss eller sökanden aktivt begär samråd enligt 12 kap. 6 § . Det är en svaghet jämfört med förfarandet inom skogsbruket. Där görs i samband med avverkning en avverkningsanmälan som är en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § . Ett liknande förfarande när det gäller undersökningsarbete enligt minerallagen skulle enligt , och kunna bidra till att stärka bevakningen av allmänna intressen. , och konstaterar att bergmästaren inte gör någon bedömning av påverkan på allmänna intressen innan beslut om undersökningstillstånd fattas. Utredningen bör därför överväga att föreslå att sökanden bör hämta in uppgifter om allmänna intressen från och redovisa i arbetsplanen vilka åtgärder som vidtagits för att undvika skador på allmänna intressen. Ett alternativ är att föreslå någon form av mer generellt samrådsförfarande enligt 12 kap. 6 § . Utredningen bör också, menar och , överväga om processen för ansökan om undersökningstillstånd så långt som möjligt bör stämma överens med krav på miljökonsekvensbeskrivningar, samråd med länsstyrelse och kommun samt med berörda intressenter i övrigt. Det finns således en oro för att de allmänna intressena inte omhändertas vid undersökningsarbete enligt minerallagen. Huruvida situationen i realiteten är sådan att t.ex. skyddet för kulturminnen Skyddet för allmänna intressen får stå tillbaka vid undersökning enligt minerallagen har utredningen ingen kunskap om. Det är dock viktigt att systemet är utformat så att bevakningen av de allmänna intressena kan ske på ett tillfredsställande sätt. En viktig del av detta är att tillsynsmyndigheten uppmärksammas på att ett område är aktuellt för undersökningsarbete. Detta sker genom att får del av och ges tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd som kommit in till Bergsstaten. Som , och har konstaterat är detta emellertid inte tillräckligt. Ett undersökningstillstånd anger hela det område prospektören önskar inmuta för fortsatta undersökningar. Närmare var och hur undersökningsarbetet kommer att genomföras framgår först av arbetsplanen. Det vore därför lämpligt om även fick ta del av de arbetsplaner som blivit gällande. SKL har anfört att även kommunen bör få en kopia av gällande arbetsplaner. Argumentet som anförts är att kommunen förväntas ha kunskap om vad som händer inom kommunens gränser och att kommunerna får en kopia av samtliga gällande arbetsplaner innebär ett effektivt sätt för kommunerna att få sådan information. Det bör här betonas att syftet med arbetsplanen ursprungligen var att förbättra dialogen mellan prospektör och fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt.20 Målet är också att tillförsäkra fastighetsägare och innehavare av särskild rätt information och ge dem större möjlighet att påverka genomförandet av undersökningsarbetet. Arbetsplanen är således främst ett verktyg för att tillgodose enskildas intresse, inte det allmännas. Som tidigare anförts i betänkandet bör denna funktion renodlas genom att prospektören inte längre ska ange i arbetsplanen i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och bergmästaren inte längre i beslut om fastställande av arbetsplan ska kunna meddela villkor till skydd för allmänna intressen. Trots detta menar jag att det ändå vore lämpligt om tillståndshavaren var skyldig att skicka en kopia av en arbetsplan som blivit gällande till och kommunen. Bevakningen av de allmänna intressena kan då ske i två led. När bergmästaren skickar ansökan om undersökningstillstånd på remiss har och berörd kommun möjlighet att avge yttrande och uppmärksamma prospektören på t.ex. naturskyddsområden, fornlämningar eller vattenskyddsområden inom undersökningsområdet. Undersökningstillståndet kan då också läggas upp som ett bevaknings- 2004/05:40 s. 50 ff. Skyddet för allmänna intressen ärende hos eller kommunen. När eller kommunen får del av arbetsplanen kan det ske en kontroll av om undersökningsarbetet ska utföras i närheten av t.ex. en fornlämning eller inom skyddade eller särskilt skyddsvärda miljöer. Arbetsplanen skulle således fungera som en typ av avverkningsanmälan som , och efterfrågar. Det bör betonas att en mineralprospektör, i likhet med andra som planerar eller utför en verksamhet eller åtgärd, själv har ansvar för att anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § sker. Arbetsplanen skulle dock kunna bli ytterligare en möjlighet för och kommunen att bevaka att t.ex. fornlämningar, områdesskyddade miljöer eller vattenskyddsområden inte kommer att ta skada av undersökningsarbetet. En kopia av gällande arbetsplan innebär också att kommunen på ett enkelt sätt informeras om vad som händer inom kommunens gränser. anser att utredningen bör överväga om det vore lämpligt om processen för ansökan om undersökningstillstånd överensstämde med krav på miljökonsekvensbeskrivningar, samråd med länsstyrelser och kommun samt med berörda intressenter. Som framgår av avsnitt 14.2.1 diskuterades det i samband med minerallagens tillkomst om det borde ske en prövning enligt dåvarande naturresurslagen, motsvarande 3 och 4 kap. , redan i samband med prövningen av undersökningstillstånd.21 Att en sådan prövning skulle ske avvisades då av flera skäl. Ett undersökningstillstånd syftar till att ge tillståndshavaren tillträde till den mark som ska undersökas och företräde till undersökning framför andra prospektörer. Prospektören har sällan redan vid ansökan om undersökningstillstånd någon närmare uppfattning om var eller hur undersökningsarbetet kommer att bedrivas. Jag menar att det är svårt att kräva att prospektören redan inför ansökan om undersökningstillstånd i detalj ska redogöra för vilka åtgärder som kommer att vidtas i samband med undersökningsarbetena och vilka effekter dessa kommer att får på natur- och kulturmiljön. De flesta av de undersökningsarbeten som kommer till stånd påverkar natur- och kulturmiljö i en så liten omfattning att en miljökonsekvensbeskrivning inte är nödvändig. Att i sådana fall ställa upp krav på ett förfarande motsvarande bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivning och samråd inför denna framstår som onödigt. Med hänsyn till antalet undersökningstillstånd skulle ett krav på 1988/89:92 s. 58 ff. Skyddet för allmänna intressen miljökonsekvensbeskrivning och samråd också leda till en alltför omfattande administration. Sammanfattningsvis menar jag att det inte är ändamålsenligt att kräva en fullständig miljökonsekvensbeskrivning eller samråd med länsstyrelse, kommun och med övriga intressenter redan då ansökan om undersökningstillstånd prövas. Ett stärkt skydd för de allmänna intressena kan istället uppnås genom att tillståndshavaren åläggs att skicka en kopia av en gällande arbetsplan till och berörd kommun. och kommunen får på detta sätt en tidig och tydlig information om vilket undersökningsarbete tillståndshavaren avser att utföra inom undersökningsområdet. Det underlättar för och berörda kommuner att utföra uppföljning och tillsyn över undersökningsarbetet. 14.5Information till och kommuner Utredarens förslag: Bergmästaren ska informera och kommunerna om de bestämmelser som rör undersökningstillstånd och arbetsplaner samt de frågor som kan bli aktuella för och kommunerna att ta ställning i samband med undersökningsarbete enligt minerallagen. har det framkommit att handläggningen av tillståndsfrågor och bevakningen av de allmänna intressena varierar mycket mellan länsstyrelserna i olika delar av landet. Till exempel kräver vissa länsstyrelser regelmässigt samråd enligt 12 kap. 6 § vid undersökningsarbeten enligt minerallagen, medan andra länsstyrelser vanligtvis inte anser sådant samråd nödvändigt. Att tillämpningen av bestämmelserna inte är enhetlig är olämpligt. Ett sätt att minska variationerna mellan olika länsstyrelser är att öka den generella kunskapsnivån när det gäller undersökningsarbete enligt minerallagen. Det skulle till exempel kunna lösas genom att Bergsstaten informerar och kommunerna om de bestämmelser som rör undersökningstillstånd och arbetsplaner samt de frågor som kan bli aktuella för och kommunerna att ta ställning till i samband med undersökningsarbete enligt minerallagen. Denna uppgift ryms inom Bergsstatens uppdrag att utöva informationsverksamhet för att möjliggöra undersökning och utvinning av de mineraliska ämnen som omfattas av minerallagen. 15Avgifter vid förlängning av undersökningstillstånd Enligt 14 kap. 2 § minerallagen ska innehavare av undersökningstillstånd betala en avgift till staten. Avgiftens storlek beror på undersökningsområdets storlek och arten av de som omfattas av tillståndet. Regeringen har lämnat närmare föreskrifter om avgiftens storlek i 10–13 §§ mineralförordningen. Om undersökningstillståndets giltighetstid förlängs enligt 2 kap. 6 och 7 §§ minerallagen höjs avgiftens storlek per påbörjat hektar av undersökningsområdet vid varje förlängning. Avgiften ska betalas förskottsvis för undersökningstiden eller förlängningsperioden, i samband med att ansökan om undersökningstillstånd eller förlängning ges in. Avgift och förskott ska betalas till Bergsstaten. Det anförs i utredningsdirektiven att avgifterna kan uppgå till betydande belopp och att de därmed blir ett incitament att utföra undersökningar av ett område på så som möjligt. Enligt nuvarande bestämmelser saknar bergmästaren möjlighet att sätta ned eller efterge undersökningsavgiften. Bergmästaren har till regeringen redovisat att det kan finnas skäl att efterge eller sätta ned avgiften om den som har tillståndet har varit förhindrad att utföra ändamålsenliga undersökningar på grund av omständigheter som denne inte råder över. I en sådan situation kan det framstå som oskäligt att innehavaren alltid ska behöva betala full avgift. Enligt utredningsdirektiven ska utredningen analysera behov och lämplighet av att i vissa fall efterge eller sätta ned avgiften vid förlängning av undersökningstillstånd och föreslå hur denna eftergift eller nedsättning i så fall ska finansieras. Avgifter vid förlängning av undersökningstillstånd Bestämmelserna om avgifter för undersökning finns i 10–13 §§ mineralförordningen. Avser tillståndet diamant, olja eller gasformiga kolväten är avgiften per påbörjat hektar av undersökningsområdet, varav avser , och det tredje året. Avser tillståndet något annat koncessionsmineral är beloppet per påbörjat hektar, varav avser , och det tredje året. Sökanden ska dock alltid betala en avgift på lägst . Vid beslut om förlängning av undersökningstillstånd ska tillståndshavaren betala en avgift beräknat på antalet påbörjade hektar och år. Om tillståndet avser diamant, olja eller gasformiga kolväten uppgår avgiften till per påbörjat hektar och år. Om tillståndet avser något annat koncessionsmineral uppgår avgiften till per påbörjat hektar och år. Sökanden ska dock alltid betala en avgift på . Vid beslut om ytterligare förlängning ska tillståndshavaren betala en avgift om per påbörjat hektar och år om tillståndet avser diamant, olja eller gasformiga kolväten och om tillståndet avser något annat koncessionsmineral. Avgift ska dock alltid betalas med lägst . Om tillståndshavaren därefter begär ytterligare förlängning är avgiften för tillstånd som avser olja eller gasformiga kolväten per påbörjat hektar och år och för övriga koncessionsmineral. Den lägsta avgiften är emellertid alltid . Om ett förskott överstiger det belopp som slutligt fastställs av bergmästaren efter avslutad undersökning ska överskjutande belopp betalas tillbaka till sökanden. Om tillståndshavaren frånträder sitt undersökningstillstånd ska den del av avgiften som inte utnyttjats betalas tillbaka. Återbetalnings sker dock inte för och för åren därefter endast till den del den återstående avgiften avser hela tolvmånadersperioder och hela hektar. 15.3Bakgrunden till bestämmelserna om undersökningsavgift En bestämmelse om att prospektören ska betala en avgift till staten undersökningsarbete utförs infördes i och med införandet av en ny gruvlag (1974:344) . Avgifter vid förlängning av undersökningstillstånd beräknades med hänsyn till undersökningstidens längd och undersökningsområdets storlek. Vid förlängning av undersökningstiden var avgiften högre.1 Avgiften skulle betalas i förskott i samband med ansökan om inmutning eller förlängning.