sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — De kortversioner av vägledningarna som Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet producerat liksom uppdelningen i olika vägled- ningar för upphandlande myndigheter och leverantörer är exempel på anpassning till olika målgrupper. Utredningen bedömer att sådana målgruppsanpassningar kommer att vara viktiga, inte minst för att kunna få förbättrat genomslag inom målgrupperna verk- samhetsföreträdare och leverantörer/potentiella leverantörer. Utredningen bedömer att det också finns behov av vägledningar som inte är generellt utformade utan som ger förslag till hur olika krav och villkor kan formuleras. Sådan konkretisering är det stöd som utredningen bedömer både den mindre vane och den erfarna upp- handlaren samt deras rådgivare efterfrågar. För de senare kategorierna bör hänvisningar göras till relevanta rättsfall. Vägledningarna skall sträva efter att öka medvetandet och bidra till att upphandlande myndigheter och leverantörer kan utveckla sitt arbete med alla delar av upphandlingsprocessen. Vidare är det viktigt att det finns en klar struktur för vägled- ningar och att vägledningar regelbundet uppdateras och vid behov även utmönstras.31 31 Erfarenheterna från ger vid handen att det kan finnas problem om ett upp- handlingsstöd producerar så många vägledningar, rekommendationer, exempelsamlingar och dylikt att målgrupperna inte kan överblicka dessa. Utredningen bedömer att det samordnade upphandlingsstödet bör förmedla goda exempel. Utredningens kontakter med upphandlare har givit vid handen att det finns ett stort intresse av att ta del av goda exempel. sprids förfrågningsunderlag mellan olika upphandlande myndigheter dels genom olika, formella eller informella regionala nätverk, dels genom att upphandlande myndigheter laddar ner underlag från annonsdatabaserna. Denna spridning av exempel är viktig. Det har emellertid framförts önskemål om att det även vore bra om det samordnade upphandlingsstödet arbetade med att finna goda exempel och sprida dessa. Begreppet goda exempel avser inte hela förfrågningsunderlag. Det samlade upphandlingsstödet kan istället genom exempel och kommentarer visa hur särskilda situationer kan hanteras och då avseende hela upphandlingsprocessen. Utredningen bedömer att efterfrågan på den typen av stöd är stort. Det kan vara svårt för en myndighet att gå i god för kvaliteten i en specifik upphandling men utredningen bedömer att det vore värdefullt om det samordnade stödet kunde identifiera och informera om upphandlingar som sammantaget bedöms som fram- gångsrika. Av intresse är förstås en analys av dessa upphandlingars framgångsfaktorer. Givetvis bör det samordnade upphandlingsstödet när det visar på formuleringar, metoder eller andra lösningar som kan betraktas som goda exempel, understryka att alla formuleringar måste ses utifrån det sammanhang där de nyttjas och att varje upphandlande myndighet alltid själva måste bedöma exemplens värde. Det samordnade upphandlingsstödet bör löpande informera om utvecklingen på upphandlingsområdet. Denna information bör omfatta tolkningar och ändringar av lagen, rättsfall från EU-dom- stolen och vägledande nationell rättspraxis. brevet redovisa det samordnade upphandlingsstödets uppfattning i principiella frågor och i återkommande frågor av allmänt intresse. Utredningens kontakter har givit vid handen att det finns en stor efterfrågan på information om utvecklingen på upphand- lingsområdet. Det finns förvisso en medial bevakning,32 och olika informationstjänster såsom JP Infonet, men enligt utredningens uppfattning är det en naturlig och viktig uppgift för ett samordnat upphandlingsstöd att informera om utvecklingen på upphandlings- området. Informationen bör omfatta tolkningar och ändringar av lagen, rättsfall från och vägledande nationell rättspraxis. Vidare bör nyhetsbrevet redovisa det samordnade upphandlings- stödets uppfattning i principiella frågor och i återkommande frågor av allmänt intresse. I enlighet med det samordnade upphandlings- stödets uppdrag ska informationen självfallet inte begränsas till upphandlingsjuridiken utan även förmedla information om nyheter och rön om hela upphandlingsprocessen. Utredningen anser att det är väsentligt att det samordnade upp- handlingsstödet upprätthåller en s.k. helpdesk för vägledning. Helpdesk-funktionen är inte avsedd att förmedla juridisk eller annan rådgivning vid enskilda upphandlingar, utan skall kunna ge generell vägledning utifrån frågor som väcks av upphandlande myn- digheter eller leverantörer. Helpdesk-funktionen ska ha en hög grad av tillgänglighet. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet upprätthåller som ovan redovisats en helpdesk-funktion. Även svarar på frågor som ställs till verket på telefon eller med mail, denna 32 Det har funnits två månadstidningar som varit specialiserade på att bevaka utvecklingen inom offentlig upphandling; AnbudsJournalen och Upphandling24. Upplagorna var ; 2 000 respektive 13 300 exemplar. Utgivningen av AnbudsJournalen har upphört. Även samhälle har en aktiv kontinuerlig bevakning av utvecklingen inom upp- handlingsområdet. Tidningen som utkommer med 6 nummer och en upplaga på omkring 15 000 har också bevakning av aktuella upphandlingsfrågor, de två senare tidningarnas bevakning är dock av mer översiktlig karaktär. funktion kallas dock för tipsfunktion. upprätt- håller också en funktion som besvarar frågor. Dessa tre funktioner är tillgängliga för såväl upphandlande myn- digheter som för leverantörer. För kommuner finns möjligheter att utan särskild kostnad få en kortare juridisk rådgivning av Kommuner och Landsting. Beträffande leverantörer erbjuder Företagarna, vissa handels- kammare, och några andra branschförbund juridisk rådgiv- ning till sina medlemsföretag. Det är likväl uppenbart att det finns en stor efterfrågan på den ser- vice som tillhandahålls av Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet, och AB . Utredningen anser att det är naturligt att det samordnade upphandlingsstödet bör upprätthålla och vidareutveckla denna service. En helpdesk- funktion skall vara lätt att nå för upphandlande myndigheter och lever- antörer. Det samordnade upphandlingsstödet bör sträva efter att utveckla kapaciteten att kunna ta emot frågor. Helpdesk-funk- tionen bör ge konkret och användbar information mot bakgrund av frågeställarens faktiska problem. Det samordnade upphandlingsstödet bör främja framtagandet av partsförhandlade avtalsvillkor och gemensam nomenklatur i branscher där det saknas. Det finns standardavtal och leveransvillkor inom ett antal branscher. Syftet med standardavtal är bl.a. att minska transaktionskostnaderna för att upprätta ett specifikt avtal och att öka förutsebarheten vad gäller innehållet i ett avtal. Utredningen bedömer att det vore värdefullt om det sam- ordnade upphandlingsstödet främjade framtagandet av partsför- handlade avtalsvillkor och gemensam nomenklatur i branscher där detta helt eller delvis saknas. Ett exempel på en sådan bransch är vård och omsorg. I avsnitt 7.1 redogörs för det arbete som påbörjats med att ta fram dokument om upphandling av vård och omsorg. Inom ramen för det arbetet skulle det samordnade upphandlingsstödet kunna verka för att partsförhandlade villkor och en gemensam nomen- klatur tas fram. Det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta med informa- tionspaket som befattningshavare i olika målgrupper eller relations- grupper kan använda för att sprida kunskap om offentlig upp- handling till en vidare krets personer. Det behövs ökade kunskaper om offentlig upphandling, både uti- från det upphandlingsjuridiska och utifrån det bredare perspektivet. är målgrupper och intressegrupper så stora att det kommer att vara nödvändigt att nyttja olika förmedlare. Enkla informationspaket som vid behov kan anpassas och sättas in i olika sammanhang skulle underlätta sådan kunskapsförmedling. Det kan t.ex. vara till nytta för en upphandlare som vill sprida kunskap till verksamhetsföreträdare i sin myndighet. Informationspaket kan bestå av t.ex. powerpointunderlag, filmer, frågor och används till- sammans med existerande vägledningar.33 Det samlade upphandlingsstödet bör också inom ramen för sitt uppdrag kunna anordna seminarier kring offentlig upphandling. Personalen bör även kunna medverka i konferenser anordnade av andra, samt i mån av resurser kunna hålla anföranden på universitet och högskolor, handelskammare m.m.34 33Som framgår i avsnitt 2.1.3har Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet tagit fram ett informations- och utbildningspaket om som ska distribueras . Syftet är att nå ut till befintliga samt potentiella leverantörer och informera om de affärsmöjligheter som finns samt att förse företagen med relevant och tillgänglig information om vad offentlig upphandling innebär. Informations-och utbildningspaketet kommer bl.a. att bestå av en film, powerpointpresentationer, manualer och underlag för workshops. 34Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet arbetar som framgår i avsnitt 2.1.3 med verktyg av det slaget. Sådana arrangemang medverkar till att sprida information, men det är även viktigt för upphandlingsstödets trovärdighet att dess personal deltar i den allmänna diskussionen om offentlig upp- handling. Elektroniska nätverk för erfarenhetsutbyte skulle kunna vara till nytta för upphandlare. Emellertid gör utredningen bedömningen att det samordnade upphandlingsstödet inte kan administrera ett nätverk som inte är öppet för alla. Utredningen kan därför inte för- orda att det samordnade upphandlingsstödet upprättar ett inter- aktivt nätverk som är öppet enbart för upphandlare. Däremot finns det inget hinder mot att det samordnade upphandlingsstödet har en allmänt tillgänglig interaktiv internetfunktion om man bedömer att det vore lämpligt. Som framgår i avsnitt 5.4.3 har utredningens kontakter med upp- handlare givit vid handen att det finns ett stort intresse av att ta del av goda exempel. sprids förfrågningsunderlag mellan olika upp- handlande myndigheter dels genom olika, formella eller informella regionala nätverk, dels genom att upphandlande myndigheter laddar ner upphandlingsunderlag genom en av annonsdatabaserna. I avsnitt 3.3 redogörs för det nätverk som det nederländska upp- handlingsstödet PIANOo tillhandahåller. Som framgår i avsnitt 3.1 tillhandahåller Difi i inga chatsidor för upphandlare och/eller leverantörer men frågan är under övervägande. Det som den norska upphandlingsstödsverk- samheten ska ta ställning till är vilken kvalitetssäkring av innehållet som i så fall kommer att krävas. Kommuner och Landsting har i en promemoria35 gett sin syn på handlingsoffentlighetens räckvidd när kommuner och landsting använder sig av sociala medier. Som sociala medier betecknas aktiviteter som kombinerar teknologi, social interaktion och användargenererat innehåll t.ex. chatfunktioner, bloggar och diskussionsforum. Kommuner och Landsting finner sam- manfattningsvis att alla inlägg som görs på ett socialt medium torde 35 Sociala medier och handlingsoffentligheten Kommuner och Landsting, Avdelningen för juridik, . vara att betrakta som allmänna handlingar om det sker inom ramen för myndighetens verksamhet. Utredningens bedömning är också att inlägg som görs inom ramen för ett nätverk, som en myndighet tillhandahåller den tek- niska plattformen för, är att betrakta som allmänna handlingar.36 Genom att kommunikationen på nätverket skulle utgöra all- männa handlingar omfattas den av offentlighetsprincipen. Utred- ningens bedömning är offentlighetsprincipen innebär att det inte är möjligt med nätverk som inte är öppna för alla. Utredningen kan därför inte förorda att det samordnade upphandlingsstödet upp- rättar ett interaktivt nätverk som är öppet enbart för upphandlare. Däremot finns det inget hinder mot att det samordnade upphand- lingsstödet har en allmänt tillgänglig interaktiv internetfunktion om man bedömer att det vore lämpligt. Till det samordnade upphandlingsstödet bör knytas ett Upphand- lingsråd. Rådets medlemmar ska utgöras av personer som har erfarenhet av offentlig upphandling eller sakkunskap i upphand- lingsfrågor. Rådets funktion ska vara att vid behov bistå det sam- ordnade upphandlingsstödet med råd i frågor av principiell art och i återkommande frågor av allmänt intresse. Utredningen har noterat att det bland olika intressenter har efter- lysts att det till det samordnade upphandlingsstödet knyts ett råd med experter som kan bistå myndigheten med råd i frågor av prin- 36 Enligt 2 kap 3 § första stycket TF är en handling allmän, om den förvaras hos myndigheten och enligt 6 eller 7 §§ är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Grundkriteriet som utvisar att en handling är allmän är dess förvaring hos en myndighet. En upptagning anses förvarad hos myndigheten om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap 3 § andra stycket TF). Frågan om kravet på förvaring är uppfyllt vid användning av sociala medier ska bedömas utifrån om kommunikation på det sociala mediet är tillgänglig för myndigheten så att det är möjligt att med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar överföra den till läsbar eller annan uppfattbar form. Inlägg på ett diskussionsforum ska anses inkomna till myndigheten så snart de gjorts till- gängliga för myndigheten så att det är möjligt att med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar överföra dem till läsbar eller annan uppfattbar form. Utgångspunkten för utredningens bedömning är att kommunikationen på ett tänkt nät- verk för upphandlare skulle vara tillgänglig för myndigheten, dvs. med tekniskt hjälpmedel och den är då att betrakta som förvarad hos myndigheten. cipiell art och i återkommande frågor av allmänt intresse. Utred- ningen har uppfattat att det nederländska upphandlingsstödet PIANOo har stått som förebild för dessa tankar. Som framgår i avsnitt 3.3har PIANOo två expertgrupper kopplade till sig, en juridisk och en ekonomisk, som består av praktiker och akademiker. Ordförande för respektive grupp är universitets- professorer. Deltagarna i grupperna medverkar utan ersättning. Respektive grupp träffas . Båda grupperna träffas tillsammans en gång . Expertgrupperna ger ut vägledningar och exempel härpå är väg- ledningar om anbudstider, förhandlad upphandling utan föregående annonsering p.g.a. ensamrätt, innovationsvänlig upphandling, skilje- linjerna mellan bidragsgivning och upphandling, hur uteslutning av leverantörer/anbud ska motiveras, inhouse-undantag, offentlig- görande av anbudspriser och inköpssamverkan. Även om det är PIANOo:s expertgrupper som inspirerat intres- senterna har utredningen inte uppfattat att det finns önskemål om två grupper med olika kompetenser, inte heller att expertgruppen skulle ge ut vägledningar eller uttala sig i eget namn. Istället har önskemålen gällt en expertgrupp bestående av akademiker och praktiker med olika kompetenser som tillsammans täcker hela upp- handlingsprocessen, d.v.s. både upphandlingsjuridiken och frågor som aktualiseras av andra aspekter, inte minst ekonomiska. Expert- gruppen bör inte heller uttala sig i eget namn utan är avsedd att bistå myndighetens i dess upphandlingsstödjande verksamhet. Som framgår i avsnitt 5.1. anser utredningen att det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta med hela upphandlingsprocessen. Av avsnitt 7.3 och 7.4 framgår vidare att utredningen anser att det är det samordnade upphandlingsstödet som ska svara för upphandlings- stödjande insatser när det gäller sociala hänsyn och miljöhänsyn, det senare med undantag för information om miljö- kriterier. Det samordnade upphandlingsstödet kommer att besitta egen kompetens i de frågor som omfattas av uppdraget och vägledningar kommer troligtvis på samma sätt som görs vid Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet att tas fram med stöd av representanter från upphandlande myndigheter, leverantörer samt intresseorganisa- tioner och kvalitetssäkras av myndighetens egna jurister. De förväntade förändringarna av lagstiftningen på området kommer dock att medföra ett behov av omfattande upphandlings- stödjande insatser. Även om det är domstolarna som ytterst ska uttolka regelverket, kan det innan vägledande rättspraxis finns att tillgå, stärka myndigheten i dess arbete om det finns en expert- grupp att vända sig till vid tolkningen av det nya regelverket. Även i andra frågor som omfattas av det samordnade upphand- lingsstödets uppdrag kan myndigheten komma att behöva en kompetensförstärkning i form råd av en expertgrupp. För att syftet med en expertgrupp ska uppnås är det avgörande att medlemmarna i gruppen besitter den yttersta kunskapen inom området. Gruppen bör bestå av både akademiker och praktiker. I NOU kom, vilket revisorer37 efter nämndens tillkomst konstaterade, ledamöterna, oaktat att de var tänkta att vara utsedda utifrån deras personliga kompetens, likväl att uppfattas som företrädare för olika intresseorganisationer. Till undvikande av att samma kritik kan riktas mot expertgruppen är det angeläget den som rekryteras inte har en roll som företrädare för någon intresseorganisation. Det förefaller inte lämpligt att företrädare för tillsynsorganet, , ingår i gruppen eftersom den medlemmens ställ- ningstagande skulle kunna uppfattas som föregripande en eventuell senare behandling av . Däremot måste det sam- ordnade upphandlingsstödet ha nära och omfattande kontakter med . Tillsynsverksamhetens syn på rättsliga frågor är givetvis synnerligen betydelsefull. Utredningen förordar således att det till det samordnade upp- handlingsstödet knyts en expertgrupp som har kvalificerad kunskap i de frågor som omfattas av det samordnade upphand- lingsstödets uppdrag. Gruppens roll skulle vara rådgivande i frågor av principiell art och i återkommande frågor av allmänt intresse. Gruppen ska inte uttala sig eller avge yttranden i eget namn. Utredningen förslår att expertgruppen benämns Upphandlingsråd. 37 1997/98:RR10. Upphandlingsstödet till upphandlande myndigheter och leverantörer är det samordnade upphandlingsstödets huvuduppgift. Därutöver bör verksamheten även ha några ytterligare arbetsuppgifter. Det handlar om vad som kan kallas stabsstöd samt ansvaret för statistik och för forskning om offentlig upphandling. Vidare finns skäl att överväga om det samordnade upp- handlingsstödet bör ha ansvar för uppgifterna som kan komma att föreskrivas i de kommande upphandlingsdirektiven om administra- tivt samarbete, bl.a. beträffande e-Certis och hanteringen av kom- munikationsverktyget () för samarbete om offentlig upphandling. Vilken roll det samordnade upphandlingsstödet kommer att ha för dessa frågor har betydelse för verksamhetens dimensionering och organisation. I utredningens direktiv skriver regeringen att myndigheten på ett effektivt sätt ska kunna bistå regeringen med stabsstöd. Utredningsdirektivet ger ingen tydlig vägledning om vilka upp- gifter som kan tänkas ingå i detta begrepp. Vägledning kan dock fås av Statskontorets promemoria Ett utvecklat upphandlingsstöd1 som refereras till i avsnitt 1.4. Statskontoret konstaterar att det inte finns någon tydlig definition som anger vilken verksamhet som är att betrakta som stabsstöd på statens område. Enligt Statskontoret kan stabsstöd innebära att en myndighet eller ett annat organ ger mer direkt stöd till , till exempel genom att ta 1 Ett utvecklat upphandlingsstöd Statskontoret, 2010/95-5. olika former av beslutsunderlag eller att följa upp olika verksam- heter. Med stabsstöd kan emellertid också menas sådant stöd som ges till andra statliga myndigheterna i deras arbete med att genom- föra statsmakternas politiska ambitioner. Uppgiften att ge stöd till andra myndigheter är det samordnade upphandlingsstödets huvuduppgift. Regeringens uppdrag avser således stabsstöd i betydelsen att vara behjälplig med ett antal olika uppgifter. Utifrån Statskontorets redovisning kan följande uppgifter identifieras: stöd för att kunna delta i och påverka utvecklingsarbetet på EU- nivå, stöd när EU initierar ett så kallat överträdelseärende gentemot . stöd för deltagande i annat internationellt samarbete om offentlig upphandling, stöd genom att genomföra utredningar, utvärderingar och upp- följningar och genom att ställa experter till förfogande, stöd genom att ta fram olika former av underlag för interpella- tions- och frågesvar, stöd vid svar på enkäter m.m., besvarande av remisser och så kallade delningar samt löpande informella kontakter. Utredningen menar att Statskontorets bedömning väl avspeglar den varierande naturen av arbetsuppgifter som kan anses ingå i stabsstödrollen. är det viktigt att hålla i minnet att det inte alls är givet att alltid har behov att påkalla stöd från någon myndighet för dessa arbetsuppgifter. har givetvis – eller skulle kunna ha – egen kapacitet för dessa uppgifter. Inte heller är det nödvändigtvis så att det samordnade upp- handlingsstödet kan ta alla de uppgifter som kan benämnas stabs- stöd. Utifrån sin tillsynsuppgift kommer att behöva vara behjälpligt. Det är också viktigt att understryka att det samordnade upp- handlingsstödet kan behöva utföra arbetsuppgifter inte bara utifrån de behov som det departement som ansvarar för lagstiftning om offentlig upphandling () har, utan även utifrån andra departements behov. Offentlig upphandling berör alla departe- ments ansvarsområden och det kan uppstå situationer när det behövs kompetens om offentlig upphandling. I normalfallet bedrivs arbetet med upphandlingsfrågor inom ramen för den s.k. kommittologin2. för offentlig upphandling är en per- manent kommitté med företrädare för medlemsstaterna. Kom- mittén sammanträder normalt två gånger per termin. Kommittén är formellt uppdelad i två delar: 1.Den verkliga kommittén som behandlar kommittologifrågor som sammanhänger med lagstiftningen. 2.Expertgruppen (on Public Procurement) som förutom företrädare för medlems- staterna även omfattar företrädare för EES-länderna, kandidat- länderna och . Det är dock enbart medlems- länderna som har beslutanderätt. Dessa två konstellationer sammanträder . sorterar två arbetsgrupper: ESWG – den rådgivande kommitténs arbetsgrupp för ekonomi och statistik EPWG – den rådgivande kommitténs arbetsgrupp för elektronisk upphandling Båda dessa arbetsgrupper sammanträder normalt i anslutning till Rådgivande kommitténs möten. I den företräds normalt av tjänstemän från , men det finns även förordnande för tjänstemän vid Konkurrensverket3 att vid behov representera . 2Kommittologi kallas det system av kommittéer som bistår vid kom- missionens utövande av sina genomförandebefogenheter. 3Konkurrensverket ska enligt 6 § förordningen (2007:1117) med instruktion för verket inom sitt verksamhetsområde bistå inom ramen för det europeiska och nordiska samarbetet. I EPWG har företrätts av upphandlingsstödet vid Kammar- kollegiet och , och i ESWG av . förhandlas de nya upp- handlingsdirektiven. Dessa förhandlingar sker inom Rådet under ord- förandeskapets ledning. Varken Kammarkollegiet eller Konkurrens- verket medverkar i förhandlingsarbetet, men båda har i viss utsträck- ning biträtt med rättslig analys. ()4 är ett informellt euro- peiskt nätverk inom offentlig upphandling som skapades 2003. Syftet med nätverket är: att stärka och underlätta tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling informellt utbyte av erfarenheter, kunskap och goda exempel möjlighet för medlemmarna att lösa gränsöverskridande pro- blem kopplade till offentlig upphandling företräds i PPN av . /2013 är ordförande i . har avsatt speciella personella resurser för att kunna driva ordföranderollen i PPN. expertgrupp för miljöanpassad offentlig upphandling med deltagande av representanter från alla EU:s medlemsländer (). är svenska företrädare men personal från del- tar vid mötena.