sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Vid en fortsatt pro- cess mot en eventuell bolagisering av hela bör dessa aspekter analyseras djupare. När det gäller en bolagisering av en statlig myndighet äger endast giltighet i de fall då ägaren i form av staten tillskjuter kapital till ett bolag och tillskottet kan anses utgöra stat- ligt stöd. Kapitaltillskott får enligt den så kallade marknadsekono- miska investerarprincipen endast ske då det anses sannolikt att en privat investerare hade agerat på samma sätt. Den marknadsekono- miska investerarprincipen utgör således basen vid en bedömning av huruvida ett kapitaltillskott kan anses utgöra statligt stöd eller inte. Kommissionen har definierat den marknadsekonomiska investerar- principen i ett fall som bl.a. omfattade en granskning av : stöd kan ej anses omfatta investeringar eller fördelar som givits om mottagaren är i samma situation som ett jämförbart privat företag, med samma mål avseende lönsamhet på lång sikt, vid tillfället som en inve- stering eller ett kommersiellt kontrakt överväges.1 Kommissionen skriver vidare i Ryanair-fallet att det måste fastställas huruvida den förväntade avkastningen vid tiden när avkastningen med- gavs är i linje med vad ett privat företag skulle förvänta sig. För att göra detta är det nödvändigt att analysera risken på den aktuella mark- naden, kapitalkostnaden, den information som investeraren hade till- gång till när beslutet togs och operationella risker i verksamheten.2 I den finansiella analysen av tänkbar verksamhet för bolagisering som redovisas i bilaga 5 görs utförliga bedömningar som visar att bolagi- seringen kan baseras på marknadsvärden på tillgångar och skulder, en kapitalstruktur som motsvarar vad jämförbara bolag respektive konkurrenter har samt att de kan uppnå en avkastning som är mark- 1IP/04/157 The Commissions decision on airport promotes the activities of low-cost airlines and regional development, . 2IP/04/157 The Commissions decision on airport promotes the activities of low-cost airlines and regional development, . Konsekvenser av utredningens förslag Bedömningen är således att bolagiseringen inte innefattar något statligt stöd. Personalmässiga konsekvenser vid bolagisering, inklusive pensions- frågor, har principiellt beskrivits av tidigare utredningar. Nedan- stående är i princip anpassat från SOU 2007:78 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet3. Den aktuella verksamheten som är föremål för bolagisering är till sin karaktär mycket personalintensiv. Det gör det viktigt att reda ut de personalmässiga konsekvenserna av de föreslagna åtgärderna. Följande konsekvenser bedöms som särskilt viktiga i samband med förändrade anställningsförhållanden i samband med en bolagisering: anställnings- och lönevillkor, trygghetsfrågor samt pensionsfrågor. När det gäller dimensionering av verksamheten personalmässigt förut- ses inte några behov av att reducera mängden personal på grund av eventuell bolagisering. Här redovisas i stora drag hur dessa villkor kan komma att påverkas av en bolagisering. Det är dock viktigt att framhålla att det inte är möjligt att på det här stadiet med säkerhet säga vilka konsekvenserna kommer att bli. En viktig anledning till detta är att villkoren med all sannolikhet kommer att bestämmas i en förhandling mellan det nya bolagets ledning och de fackliga orga- nisationerna. Allmänt om reglerna vid övergång av verksamhet Konsekvensanalysen av personalmässiga konsekvenser utgår från att bolagisering av de aktuella verksamheterna vid är att betrakta som övergång av verksamhet. Att utgå från någon- ting annat är enligt min uppfattning orimligt eftersom det skulle medföra mycket stora negativa konsekvenser för verksamheterna och medföra betydande statsfinansiella kostnader. Att det handlar om verksamhetsövergång är alltså utgångspunkten för min analys. 3 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksamheter i och Betänkande av Utredningen om förut- sättningar för att ombilda vissa verksamheter vid och till aktiebolags- form, 2007. Konsekvenser av utredningens förslag Med övergång av verksamhet avses att ett företag eller en verk- samhet eller en del av en verksamhet övergår från en arbetsgivare till en annan. Då gäller 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), vilket innebär att de rättigheter och skyldigheter som följer av ett gällande anställningsavtal övergår från den överlåtande arbets- givaren till den förvärvande arbetsgivaren. Personalen vid de verksamheter som är föremål för bolagiseringar har då rätt att övergå till det nya bolaget på de villkor som regleras i de enskilda anställningsavtalen. Personalen behöver dock inte följa med i verksamhetsövergången utan kan välja att stanna kvar i myn- digheten. De kan då komma att varslas om uppsägning med hänvis- ning till arbetsbrist. Det finns ingen anledning att tro att någon be- tydande andel av den nuvarande personalen kommer att välja att inte gå över till det nya bolaget. Det förtjänar dock att påpekas att benägenheten att vilja gå över i viss mån är avhängig anställnings- villkoren i det nya bolaget. Att det är fråga om en verksamhetsövergång har även betydelse för kollektivavtalen, vilket regleras i 28 § lagen (1976:580) om med- bestämmande i arbetslivet (MBL). Två olika fall kan här särskiljas beroende på om den förvärvande arbetsgivaren, dvs. bolaget, har tecknat kollektivavtal eller inte. I det fall den nya arbetsgivaren inte tecknat ett eget kollektivavtal så följer med automatik att den gamla arbetsgivarens kollektivavtal gäller i tillämpliga delar. Detta förhåll- ande gäller tills det gamla kollektivavtalet upphör. I det fall den nya arbetsgivaren har tecknat ett kollektivavtal så gäller tredje stycket 28 § MBL. Innebörden i detta är att arbetsgivaren är skyldig att under maximalt tillämpa de gamla kollektivavtalen. Det finns två viktiga områden som vid verksamhetsövergång inte regleras i LAS: trygghetsavtal och pensioner. Ingen övergång av vare sig trygghetsavtal eller pensioner sker, utan det är den nya arbets- givarens villkor som gäller. I teorin kan detta komma att medföra försämrade villkor vad gäller tryggheten för den övergående perso- nalen. Det kan också innebära att personalen mister pensionsförmåner vid övergången. Det gäller framför allt de antastbara pensionsför- månerna som riskerar att gå förlorade vid en bolagisering. Konsekvenser av utredningens förslag I praktiken kommer med all sannolikhet s.k. inrangeringsavtal för- handlas fram mellan det nya bolaget och de fackliga organisation- erna. Resultatet av denna förhandling kan falla ut på ett flertal olika sätt. Ett möjligt utfall är ett inrangeringsavtal i vilket den övergående personalen erbjuds ett kollektivavtal med i princip samma villkor som det gamla kollektivavtalet. Ett annat möjligt utfall är att all per- sonal rangeras in på det kollektivavtal som gäller hos den arbets- givarorganisation där bolaget valt att bli medlem i. Villkoren kan då skilja sig åt från det gamla avtalet. Erfarenhets- mässigt vid tidigare bolagiseringar har den övergående personalen fått behålla samma anställningsvillkor som gällt hos den gamla arbets- givaren. För de nya bolagen finns flera olika alternativ för kollektivavtalade anställningsvillkor. kan skilja sig åt beroende på vilken arbetsgivarorganisation bolagen väljer att ansluta sig till. och kan vara aktuella alternativ.4 Det är svårt att på förhand avgöra vilket avtal som är mest för- månligt för det nya bolaget att ansluta sig till och det är heller inte en fråga för utredningen att föreslå utan för det nya bolagets led- ning. Det är viktigt att i bolagiseringsprocessen göra klart vilka anställningsvillkor som kommer att gälla i framtida kollek- tivavtal. Det nybildade bolaget bör, så snart det är möjligt, tydligt presentera vilka kollektivavtalade anställningsvillkor som kommer att gälla för personalen. 4 Det är möjligt att ansöka medlemskap i som frivillig medlem. Då bibehålls i princip samma villkor som i dagens kollektivavtal. Konsekvenser av utredningens förslag Med meddelarfrihet menas det komplex av regler i tryckfrihets- förordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekre- tessbelagda uppgifter för publicering i massmedier.5 Denna frihet ingår således som ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen.6 Meddelarfriheten innebär att varje medborgare har rätt att lämna uppgifter om vad som helst till den som kan offentliggöra uppgift- erna i media, t.ex. författare, nyhetsbyråer eller radioredaktioner. Den gäller, som huvudregel, även för tjänstemän inom den offent- liga förvaltningen om de vill lämna sekretessbelagda uppgifter som de fått i sitt arbete.7 Inom flygtrafiktjänsten kan meddelarfriheten vara av indirekt betydelse för flygsäkerheten, eftersom den ger den enskilde flyg- ledaren rätt att utan repressalier offentliggöra brister i verksamheten. En bolagisering av delar av verksamhet, medför att denna verksamhet inte längre omfattas av bestämmelserna om efterforskningsförbud.8 Det är därför av stor betydelse att det kom- penseras genom motsvarande skrivningar i exempelvis bolagsordning och/eller kollektivavtal. Rutiner i samband med byte av leverantör En flygledare som tjänstgör i ett torn måste ha behörighet på just det tornet, s.k. lokal behörighet. Det innebär att det i praktiken endast är den aktör som innehar driften vid upphandlingstillfället som har tillgång till flygledare med den utbildning som krävs för att leverera lokala flygtrafiktjänster. En ny aktör på marknaden kan antingen ta över personal från tidigare aktör (genom hyresavtal eller verksamhetsövergång) eller utbilda egen personal. Beroende på hur komplex verksamheten i tor- net är, varierar längden på den utbildning som krävs för att uppnå lokal behörighet. Beroende på flygledarens erfarenhet uppgår utbild- 51 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen. 6Ds Ju 1977:11/Del 1 s. 172. 7Insyn och sekretess (SOU 2004:75), s. 150 f. 8Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter eller andra allmänna organ inte får efter- forska t.ex. vem som har lämnat ett meddelande med stöd av meddelarfriheten. 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen. Konsekvenser av utredningens förslag ningens längd enligt Transportstyrelsens bedömning9 till för mindre flygplatser och till för större flygplatser. För en flygledare som har ett upp- daterat certifikat krävs framför allt utbildning på plats i tornet, vilket förutsätter assistans från den operatör som innehar driften. För verksamhetsövergång från den tidigare operatören, krävs sam- tycke från personalen. På valde personalen att i ett sent skede tacka nej till ACR:s erbjudande om verksamhets- övergång, vilket gjorde att ACR inte hade tillgång till utbildad personal så sent som innan driften skulle gå över till ACR. För att undvika liknande problem, föreslår Transportstyrelsen att rutiner och regler upprättas för att den tidigare leverantören på upp ska upprätthålla driften i tornet och vid behov vara behjälplig vid utbildning av den nya aktörens personal. 11.3Effekter av förändrat uppdrag till Utredningen presenterar flera förslag till förtydligade och utökade uppgifter för Luftfartsverket.10 Utredningens förslag innebär att uppdrag för- tydligas såtillvida att verket, enligt den föreslagna lydelsen i instruk- tionen, ska tillhandahålla flygtrafiktjänst i alla beredskapsskeden. Förslaget bedöms inte få några statsfinansiella konsekvenser, efter- som det rör sig om ett förtydligande av det ansvar verket redan har, enligt de allmänna bestämmelserna i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap samt enligt vad regeringen an- fört i propositionen Luftfartens lagar11. Förtydligandet bedöms trots detta vara relevant i ljuset av dels flygtrafiktjänstens civila och mili- tära betydelse, dels oklarheter som förevarit avseende myndighetens möjligheter och ansvar att bedriva verksamheten under höjd bered- skap. Utredningen föreslår vidare att ansvar enligt för- ordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ut- vidgas genom att verket tas upp i förordningens bilaga som myn- dighet med särskilt ansvar enligt 11 och 18 §§. 9Hinder för konkurrensen på marknaden för lokal flygtrafiktjänst, PM Transportstyrelsen, . 10Se bl.a. kapitel 10 Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten. 11Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 218. Konsekvenser av utredningens förslag för att verkets skyldigheter utsträcks till att bl.a. omfatta förbered- elser för att kunna hantera såväl fredstida hot och risker som ett tillstånd av höjd beredskap. Förändringen bedöms stärka beredskaps- strukturerna inom flygtrafiktjänsten och vara angelägen bl.a. med hänvisning till vad som anförs i stycket ovan. Förändringen utgör i hög utsträckning en formalisering av ett förhållande som är natur- ligt med hänsyn till verksamhetens art och natur. Utredningen föreslår därutöver att instruktion förändras såtillvida att verket inte endast har till huvuduppgift att tillhandahålla flygtrafiktjänster, utan att verket ska göra det. Motivet för detta är att stärka det statliga åtagandet för regulariteten i flyg- trafiktjänstsystemet, i synnerhet vid andra aktörers bristande leve- ransförmåga. Detta likställs med ett visst redundansansvar för Luft- fartsverket. Det konstateras bl.a. att verket får anses ha till uppgift att understödja regulariteten och funktionen inom flyg- trafiktjänsten. Det kan därför ifrågasättas huruvida en förändring av instruktionen är nödvändig. Utredningens slutsats är dock att det finns ett värde av att det statliga åtagandet tydliggörs, såväl för verket som för övriga berörda aktörer. Eftersom detta utökade an- svar ska utövas inom ramen för de förutsättningar som marknaden för lokala flygtrafikledningstjänster erbjuder, bedöms åtgärden inte få några finansiella konsekvenser. ska alltjämt till- handahålla dessa flygtrafiktjänster för ett pris som motsvarar verkets kostnader, inklusive avkastningskrav. Det utvidgade statliga åtagandet för kontinuiteten i driften av flygtrafiktjänsten, motiveras av kraven på regularitet inom flyg- trafiktjänsten samt de överordnade transportpolitiska målen. Ett plötsligt avbrott i försörjningen av flygtrafiktjänsten bedöms med- föra svåra konsekvenser på lokal och regional nivå, samt för den enskilde flygplatshavaren. Utredningen konstaterar även att det kan få betydande konsekvenser för Försvarsmaktens möjligheter att operera med flygstridskrafter i det aktuella luftrummet. Sam- mantaget bedömer därför utredningen att det utökade åtagandet motiveras av flygtrafiktjänstens funktion, samt att åtgärden är pro- portionell, eftersom den inte bedöms medföra några statsfinansiella konsekvenser. Slutligen föreslår utredningen att ska bedriva flyg- trafikledningstjänst på, och för luftrum i anslutning till, de flyg- platser som Försvarsmakten driver. Syftet är att säkerställa beman- ningen av Försvarsmaktens insatsorganisation, det dansk-svenska samarbetet kring NUAC samt möjligheten att fullgöra ett redund- Konsekvenser av utredningens förslag Inte heller denna utvidgning av verkets uppdrag får några finansiella konsekvenser, eftersom det endast befäster dagens situa- tion. Verkets kostnader ersätts av Försvarsmakten i enlighet med den överenskommelse som upprättats mellan myndigheterna. Utredningen föreslår att omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats ska bestämmas så att andra flygplatser inte på- verkas.12 Detta påverkar i enskilda fall omfattningen av det luftrum som flygplatshavaren har att själv, eller genom uppdrag till annan, driva flygtrafikledningstjänst i. Åtgärden motiveras av att konkurrensutsättningen i samfällda terminalområden riskerar att skapa intressekonflikter, vilket kan påverka effektiviteten och medföra ökade transaktionskostnader. I enskilda fall kan enskilda flygplatshavare kraftigt missgynnas av den flygtrafikledningstjänst som en annan aktör bedriver eller har ett inflytande över. Omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats bör därför tydligt avgränsas så att inte andra flygplatser inte påverkas. Den föreslagna förordningsändringen medför att det naturliga monopolet för till viss del utökas. Detta sker på be- kostnad av den potentiella marknaden för lokala flygtrafiktjänster. möjligheter, eller de ekonomiska incitamenten, för att i samfällda terminalområden överlåta åt andra aktörer att ombe- sörja flygtrafiktjänsten om det är ekonomiskt lönsamt påverkas emel- lertid inte. Det ekonomiska värdet av förändringen har därför inte med exakthet kunna kvantifieras, men bedöms vara begränsat. Redan genomförda upphandlingar av lokal flygtrafiktjänst vid enskilda flygplatser inom samfällda terminalområden kan teoretiskt sett komma att påverkas av förändringen. Eftersom författnings- förslaget inte innebär att samfällda terminalområden i sin helhet undantas från konkurrensutsättningen bedömer emellertid utred- ningen att risken för det är liten. 12 Se kapitel 8 i samarbete och konkurrens med andra leverantörer. Konsekvenser av utredningens förslag 11.5Konsekvenser av förändringar i befogenheter, styrning och kontroll Mina förslag motiverar inte några förändringar av befogenheter när det gäller styrning och kontroll av verksamhet. Där- emot återfinns i mina förslag till författningsändringar ett antal för- ändringar av bl.a. uppdrag. I allt väsentligt bedömer jag att förslaget att renodla och bolagisera konkurrensutsatta verksamhet kommer att påverka marknadens funktionssätt, konkurrensen och affärsmöjligheterna på ett positivt sätt. Sammantaget bedömer jag att detta bör kunna bi- dra till ökad samhällsekonomisk effektivitet. Det har varken tidigare eller inom ramen för denna utredning gjorts några kvantifieringar av vilka effektivitetsvinster som t.ex. konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten kan förväntas ge. Inte heller har någon närmare uppskattning av vilka samhällsekonomiska värden som den civil-militära integrationen representerar genomförts. De förändringar som föreslås avseende omfattningen av det konkurrensutsatta luftrummet, samt skyldigheten att samverka med vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap, kan påverka enskilda företag. Dessa åtgärder bedöms dock sammantaget ge positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Dels eftersom transaktionskostnader och risker för att vissa flyg- platshavare otillbörligt missgynnas minskar, dels mot bakgrund av att Försvarsmakten inte nödgas bygga upp en egen organisation för flygtrafiktjänst för militär luftfart. 11.7Effekter för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten Utredningen har kunnat konstatera att det finns skäl att, mot bak- grund av de förändringar som flygtrafiktjänsten genomgått, utveckla formerna för den civil-militära integrationen. Utredningen har redovisat förslag till ett flertal åtgärder, bl.a. med Konsekvenser av utredningens förslag avseende på beredskapsplanering, redundans vid bristande leverans- förmåga samt flygtrafiktjänst vid Försvarsmaktens flygplatser. Åtgärderna får konsekvenser i två övergripande riktningar; dels tydliggörs och utökas roll och ansvar avseende verk- samhet av beredskaps- och försvarsmaktsnära karaktär, dels inklu- deras icke-statliga leverantörer av flygtrafiktjänst i beredskapsplane- ringen på ett tydligt sätt. Såväl den lokala flygtrafiktjänsten som flygtrafiktjänsten i det yttäckande kontrollerade luftrummet är av betydelse för luftfarten, liksom för försvaret av . Det har därför befunnits vara nöd- vändigt att föra in samtliga flygtrafiktjänstleverantörer i en gemen- sam beredskapsplanering för att stärka kapaciteten att motstå hot och risker, samt fullgöra verksamheten vid höjd beredskap. Det har varit betydelsefullt att inte i alltför hög utsträckning förändra de grundläggande förutsättningarna för marknadsöppningen, eller påföra krav relaterade till flygtrafiktjänstens militära funktion, som på ett alltför genomgripande sätt avviker från annan civil för- svarsrelaterad verksamhet. Utredningen har funnit lösningen vara väl avvägd, eftersom den bedöms stå i proportion till flygtrafik- tjänstens potentiella externa effekter. Beredskapsplaneringen kommer i viss utsträckning att belasta flygtrafiktjänstleverantörerna – och därmed i slutändan flygtrafiken. måste en sådan planering anses ligga inom ramen för vad som är naturligt med hänsyn till verksamhetens beskaffenhet. Utredningen har kunnat konstatera ett behov av att balansera en stärkt konkurrensneutralitet mot ett förtydligat – och i viss mån utökat – statligt åtagande. För att inte tvingas till mer genomgrip- ande åtgärder inom den konkurrensutsatta marknaden, är det nöd- vändigt att till del utöka uppgifter. Flygtrafik- tjänstens militära funktion har således fått genomslag inte minst i att får i uppdrag att bedriva flygtrafikledningstjänst på, och för luftrum i anslutning till, de flygplatser som Försvars- makten driver. Sammantaget bedömer utredningen att de föreslagna åtgärderna stärker formerna för den civil-militära integrationen inom flygtrafik- tjänsten jämfört med . Det bedöms förbättra försörjningstrygg- heten i verksamheten samt skapa förutsättningar för att Försvars- maktens behov i alla beredskapsskeden bättre kan tillgodoses, trots de långsiktiga implikationer som marknadsöppningen och utveck- lingen på europeisk nivå kan medföra för verk- samhet i övrigt. Konsekvenser av utredningens förslag 11.8Framtida utvidgning i enlighet med de europeiska harmoniseringsmålen och det internationella samarbetet, inklusive samarbetet inom SESAR JU Mina förslag innebär inte några konsekvenser som förändrar möj- ligheterna till utvidgning i enlighet med europeiska harmoniserings- mål och det internationella samarbetet. Snarare bibehålls och säker- ställs fortsatta möjligheter till ett gott samarbete mellan och andra medlemsstater där även fortsättningsvis har en ledande roll. 11.9Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet/regionala effekter i olika delar av landet De flesta av flygplatser är regionala och relativt små. En gemensam egenskap för flertalet mindre flygplatser är att de drivs med ekonomiska underskott och kräver löpande kapitaltillskott från sina ägare. Flygplatsens verksamhet är av en så stor betydelse för regional utveckling och konkurrenskraft att sådana tillskott kan vara motiverade. Det innebär också att det finns starka skäl för flygplatshavarna att bedriva en så kostnadseffektiv verksamhet som möjligt. Det tidigare beslutet om att öppna marknaden för lokal flygtrafikledningstjänst har inneburit att flygplatshavaren numera har möjlighet att antingen upphandla tjänsten i konkurrens eller att ansöka om certifikat för egen regi. I samband med en upphandling i konkurrens kan kostnadsbilden förändras, inledningsvis ofta genom sänkta kostnader. I förlängningen kan det förslag som jag har an- gående omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats eventuellt påverka kostnaden för att tillhandahålla flygtrafiktjänst. Jag kan konstatera att den fördelning av kostnader som gäller för undervägsavgifter och den lokala flygtrafiktjänsten är gynnsam för de regionala flygplatserna. Konsekvenser av utredningens förslag 11.10 Konsekvenser för små företag Historiskt sett är systemet med flygtrafiktjänst uppbyggt utifrån nationella monopol. I samband med att marknaden för lokal flyg- trafikledningstjänst har öppnats, har ett mindre företag etablerats på den svenska marknaden. Fördelar med att vara ett mindre före- tag kan handla om att vara mer flexibelt och lättfotat som upphandlingar kräver en administrativ resurs för att beräkna och skriva anbud.