sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — allt avfall av t.ex. plast eller metall och inte bara förpackningar, analyserades av i rapporten för insamling av hushållsavfall i materialströmmar8. Rapporten har överlämnats till för hantering i samband med uppdragets genomförande och ligger till grund för de överväganden som jag gjort angående insamling i materialströmmar. I uppdraget ingår inte att se över insamling och omhändertagande av bilar, läkemedel, batterier, glödlampor och vissa belysningsarmaturer, radioaktiva produkter eller elektriska eller elektroniska produkter, i det fall utredningen inte ser att det finns särskilda skäl att se över även dessa avfallsslag. Inte heller retursystemet för konsumtionsfärdiga drycker ingår i uppdraget. Inom den tidsram som gavs har inte utrymme funnits för att vidare analysera eller ge förslag inom dessa avfallsslag. Arbetet har inte heller omfattat bygg- och rivningsavfall. Av avfall från verksamheter ingår bara förpackningar och returpapper samt avfall som har 5M2012/1171/Ma. 2007/08:129, bet. 2007/08:MJU8, rskr. 2007/08:229. 8 Rapport 5942. Uppdraget och utredningens genomförande kunnat hävdas vara jämförligt med hushållsavfall. Sålunda ingår till exempel inte branschspecifika avfall från gruvor, metall- eller skogsindustrier eller jordbruk. I utredningsarbetet har stor vikt lagts vid dialog med olika aktörer i samhället vilket också inkluderat aktörer inom de områden som listas ovan. Erfarenheter från bl.a. producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter liksom från andra producentansvarsområden har utgjort ett viktigt underlag för mitt arbete. Detsamma gäller erfarenheter från dialog med fastighets- och boendeorganisationer liksom från möten med kommuner och kommunala bolag, politiska partier och andra intressenter. 1.3.1Resurs i retur (SOU 2001:102) Förbättringar sett ur konsumentperspektiv tillkallades en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av producentansvaret. Utredaren gjorde en utvärdering avseende alternativa huvudmannaskap för ansvaret för insamling av förpackningar och returpapper från hushållen. I det ena alternativet föreslogs att kommunerna skulle ta över insamlingsansvaret. Kommunens övertagande av insamlingsansvaret skulle innebära att fleråriga avtal rörande ersättning från producenterna till kommunerna för insamling till återvinningsstationer, fastighetsnära insamling och transport till av materialbolagen anvisad punkt skulle ingås. Även överenskommelser rörande kvalitetssäkring av det insamlade avfallet skulle behöva komma till stånd. Kommunerna skulle organisera insamlingsstrukturen efter lokala förhållanden och arbeta med återvinningsstationer, fastighetsnära insamling allt efter kommunens värdering av invånarnas behov och önskemål. Andelen fastighetsnära insamling och takten för dess införande skulle avgöras av kommunen utifrån lokala förutsättningar och behov. I det andra alternativet skulle ansvaret för insamlingen ligga kvar hos producenterna. Alternativet inbegrep även inrättandet av ett lokalt samarbetsorgan bestående av företrädare för kommuner, entreprenörer, materialbolag och fastighetsägare. Samrådet skulle fungera som en plattform att nå målet om att det vid utgången av skulle finnas en överenskommelse med varje enskild kommun om antalet återvinningsstationer och placeringen av dessa. Uppdraget och utredningens genomförande Utredarens bedömning var att en styrka i att låta kommunerna ta över ansvaret för insamlingen av förpackningar och returpapper var den entydiga roll som systemet skulle få gentemot konsumenterna. Däremot konstaterades att det skulle leda till försämringar när det gäller aktörernas roller och ansvar sinsemellan. Förhandlingarna och tvisterna mellan producenterna (materialbolagen) och kommuner handlade för utredningens genomförande oftast om skötseln och placeringen av återvinningsstationerna. Vid överlåtelse av det fysiska ansvaret på kommuner bedömdes dessa ersättas av ett nytt förhandlingsområde mellan kommuner och materialbolag som skulle beröra både ekonomisk ersättning, kvalitetskontroll och servicegrad till konsument. Både omfattningen av det som då skulle behöva förhandlas och sannolikheterna för tvister bedömdes därför öka jämfört med att låta producenterna behålla insamlingsansvaret. Förslaget bedömdes dessutom förutsätta att materialbolagen långsiktigt skulle finnas kvar som mottagare av kommunernas krav på ersättning. Detta skulle leda till att materialbolagen även fortsättningsvis skulle behöva administrera ett avgiftssystem som fördelar det ekonomiska ansvaret mellan olika producentkategorier, eftersom det skulle vara omöjligt för kommunerna att fakturera varje enskild producent. Utredningens förslag blev därför att insamlingen skulle ligga kvar på producenterna (materialbolagen), men utvecklas i enlighet med de åtaganden materialbolagen gjorde. Detta alternativ inbegrep även att ett lokalt samarbetsorgan bestående av företrädare för kommuner, entreprenörer, materialbolag och fastighetsägare inrättades. skapades som en följd som består av ett femtontal representanter från myndigheter, länsstyrelser, kommuner, organisationer och företag. Utredaren rekommenderade vidare en på frivillig basis utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Förslag rörande tillsyn och uppföljning I utredningen uppmärksammades problemen med att det finns producenter som inte uppfyller kraven på tillhandhållande av lämpligt insamlingssystem enligt producentansvarsförordningarna. Därför föreslogs att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, skulle bemyndigas att införa krav på att varje enskild Uppdraget och utredningens genomförande producent ska kunna visa att denne ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning. Om enskilda producenter skulle välja att uppfylla lagkraven genom att tillhandahålla egna system föreslogs krav på anmälningsplikt till behörig myndighet. Därtill föreslogs att kraven skulle stöttas av en miljösanktionsavgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna. Förslaget var även tänkt att gälla utformningen av materialbolagens insamlingssystem. Detta genom att systemen skulle komma att prövas mot särskilt fastställda krav. Som exempel på kriterier för godkännande nämndes uppfyllande av insamlingsmål, geografisk spridning, täthet mellan insamlingsbehållare, samrådsskyldighet, informationskrav, renhållning, rapportering etc. Utredaren ansåg att det framstod som lämpligt att blev ansvarigt för att utfärda föreskrifter om villkor för godkännande. Innehållet i villkoren antogs få ett varierande innehåll beroende på vilken typ av avfall som insamlingssystemet skulle avse. 1.3.2Framtida producentansvar för förpackningar och tidningar (5648) Förslag på införande av på förhand godkända insamlingssystem Genom att bygga vidare på de förslag som lagts fram i Resurs i retur (SOU 2001:102) föreslog 2008 införandet av regler om på förhand godkända insamlingssystem. Förslaget innebar att varje enskild producent av förpackningar och returpapper skulle ingå i ett på förhand godkänt system som skulle kunna administreras av producenten själv eller av en sammanslutning av producenter (ett materialbolag). Det föreslogs även att kravet på att ingå i ett sådant system skulle kopplas till en miljösanktionsavgift. Förslaget innebar vidare att prövningsmyndigheten skulle kunna sätta en tydlig standard som insamlingssystemen skulle uppfylla och som fortlöpande skulle kunna kontrolleras. Som prövningsmyndighet föreslogs . I samband med prövningen om godkännande av ett insamlingssystem föreslog verket att krav som t.ex. rör återvinningsmål, städning och renhållning samt information, skulle kunna ställas. I de fall insamlingssystemen inte Uppdraget och utredningens genomförande längre skulle kunna uppfylla kraven skulle tillsynsmyndigheten kunna förelägga materialbolaget att vidta åtgärder. Som en sista åtgärd föreslogs att godkännandet skulle kunna dras in. Verket ansåg att de krav som skulle kunna ställas på insamlingssystemen samt vad en ansökan om godkännande skulle kunna innehålla behövde preciseras i producentansvarsförordningarna eller i föreskrifter som utarbetats av . De krav som sedermera skulle utformas föreslogs utgå både från befintlig insamlingsstruktur och från de krav som finns i förordningarna om lämpliga insamlingssystem. Godkännande skulle således kunna ske om systemet kunde anses vara lättillgängligt samt underlätta för och ge god service åt dem som ska lämna förpackningsavfall och returpapper. Därutöver ansågs övergripande krav kunna ställas på uppfyllande av återvinningsmål, geografisk spridning, tidsintervaller mellan samråd, informationskrav, åtgärder mot nedskräpning, övervakning, rapportering samt övriga krav som krävs ur bl.a. miljö- och servicesynpunkt. Tanken med förslaget var dock inte att ställa krav på detaljnivå, t.ex. om antalet återvinningsstationer eller lokalisering i en enskild kommun. Detta ansågs vara frågor som även fortsättningsvis skulle kunna lösas under samråden. Verket föreslog även att godkännandet skulle ges , förslagsvis för 5–. Detta på grund av att den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets krav på insamlingssystem förändras över tiden. Kommunerna ansågs vara bäst lämpade att utöva den operativa tillsynen dels över att enskilda producenter anslutit sig till ett på förhand godkänt insamlingssystem dels över att de som administrerar ett sådant system följer de beslut om godkännande som meddelats. Verket föreslog vidare att producenter med en årsomsättning understigande 0,5 miljoner inte skulle behöva ansluta sig till ett på förhand godkänt insamlingssystem. Detta under förutsättning att de administrativa kostnaderna för materialbolagen då skulle bli för stora. 1.3.3Förhandsgodkända insamlingssystem för förpackningar och papper (prop. 2007/08:129) tog beslut om de förslag om ändringar i som regeringen lämnade i propositionen Förhands- Uppdraget och utredningens genomförande godkända insamlingssystem för förpackningar och papper9. Ändringarna föreslogs träda ikraft men förslagen har emellertid ännu inte omsatts till lagtext. Nedan följer en kort sammanfattning av propositionen. I propositionen föreslogs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att producenter av förpackningar och producenter av papper för tidningar, tidskrifter, direktreklam, kataloger eller andra liknande pappersprodukter ska se till att förpackningarna eller papperet omfattas av ett insamlingssystem för återvinning eller återanvändning. Dessutom föreslogs ett bemyndigade för regeringen att meddela föreskrifter om krav på tillstånd för att yrkesmässigt få driva sådana insamlingssystem. Syftet med förslaget beskrivs i propositionen vara att ge kommunerna bättre möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn samt att komma åt de producenter som inte tar sitt ansvar enligt förordningarna. De krav som skulle kunna uppställas som villkor för godkännande av ett insamlingssystem är tänkta att preciseras i de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet. Vikten av att ett sådant regelverk säkerställer att insamlingen fungerar tillfredsställande, utan att reglerna för den skull blir onödigt betungande, poängterades särskilt. I detta sammanhang framlyftes möjligheten för små producenter att undantas från kravet på att ingå i ett godkänt system om de administrativa kostnaderna blir oproportionerligt höga för ett sådant företag. 1.3.4System för insamling i materialströmmar (5942) genomförde på uppdrag av regeringen en undersökning om insamling av vissa fraktioner i materialströmmar. Myndigheten valde att avgränsa uppdraget till att enbart omfatta avfall av plast och metall eftersom man bedömde att den potentiella miljövinsten är störst för dessa materialslag. bedömning baseras huvudsakligen på resultaten från ett försök med materialströmsinsamling i kommun 2007–2008. 9 Förhandsgodkända insamlingssystem för förpackningar och papper (prop. 2007/08:129, bet. 2007/08:MJU8, rskr. 2007/08:229). Uppdraget och utredningens genomförande Myndighetens slutsats är att insamling av hushållsavfall baserat på material är intressant. Detta främst därför att det ger ett system som är mer användarvänligt och begripligt för hushållen som ibland har svårt att förstå uppdelningen mellan förpackningar och annat avfall. Myndighetens uppfattning är att en ändring till insamling av material i stället för förpackningar kan medföra nöjdare och ännu mer engagerade hushåll samt ge ett ökat förtroende för källsortering och återvinning. förordar därför att insamling och återvinning av hushållens avfall breddas till att omfatta allt avfall av metall och plast som går att materialåtervinna. Många av de problem som föranledde tillsättandet av utredningen kvarstår. Bl.a. kan insamlingssystemet göras enklare och mer effektivt, materialet utnyttjas i större utsträckning och informationen förbättras. Vidare tog den förra utredaren i sin analys upp monopoltendenser. pågick det och planerades olika insatser från materialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser varför utredaren valde att föreslå att skulle ges i uppdrag att utvärdera producentansvar och konkurrens för att bl.a. se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen. Regeringen gav i uppdrag att i samråd med utreda hur marknadssituationen för avfallshanteringen såg ut i Sverige.10 Arbetet fokuserades på farligt avfall, men även marknadssituationen och hanteringen av verksamhetsavfall och material som faller under producentansvaret analyserades. I utredningen analyseras även huruvida det förekommer hinder för en fungerande konkurrens på avfallsmarknaden. Särskilt uppmärksammades kommunernas agerande och roll på avfallsmarknaden. I rapporten riktas kritik på olika områden mot såväl kommuners som producenters (materialbolags) agerande. Kommunernas möjlighet till s.k. korssubventionering är ett sådant exempel. Materialbolagen som genom sin konstruktion kan utgöra en konkurrenshämmande faktor är ett annat. En ordning med på förhand godkända insamlingssystem har inte genomförts. 10 Marknaden för avfallshantering. (Rapport 5408). Uppdraget och utredningens genomförande Möjligheten att gå över till ett system där vissa avfallsfraktioner sorteras ut och samlas in efter materialslag i enlighet med rekommendationer har inte behandlats av regeringen. Jag har i mina bedömningar haft för avsikt att hantera tidigare förslag och, om så är nödvändigt, vidareutveckla dem för att sedan ge förslag som framför allt kan erbjuda medborgarna ett så enkelt och tydligt avfallssystem som möjligt. 2Gällande regelverk och förutsättningar Den övergripande och gällande EU-regleringen om avfall som är skyldigt att följa och förhålla sig till, finns i och rådets direktiv /98/EG av om avfall och upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). Direktivet är ett s.k. ramdirektiv, vilket innebär att det är möjligt att anta specialdirektiv på området. Av direktivet framgår en avfallshierarki som ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik i medlemsstaterna i fråga om förebyggande och hantering av avfall.1 Hierarkin innebär att avfall i första hand ska förebyggas. För det avfall som ändå uppkommer gäller att det i följande prioriteringsordning ska; förberedas för återanvändning, materialåtervinnas, återvinnas på annat sätt t.ex. genom energiutvinning eller bortskaffas. Hierarkin är inte absolut – avvikelser kan ibland krävas för att främja de alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet. Avfall ska alltså enligt hierarkin i första hand förebyggas. I direktivet avses med förebyggande2 av avfall åtgärder som vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall3 och som innebär en minskning av 3Se definition av avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (artikel 3.1). Gällande regelverk och förutsättningar a)mängden avfall, inbegripet genom återanvändning av produkter eller förlängning av produkters livslängd, b)den negativa påverkan av miljön och människors hälsa genom det genererade avfallet, eller c)halten av skadliga ämnen i material och produkter. I sammanhanget bör också nämnas att återanvändning definieras som varje förfarande som innebär att produkter eller komponenter som inte är avfall återanvänds i samma syfte för vilket de ursprungligen var avsedda.4 För sådant avfall som ändå uppkommer gäller att det i första hand ska förberedas för återanvändning. Med detta avses i direktivet återvinningsförfaranden som går ut på kontroll, rengöring eller reparation, genom vilka produkter eller komponenter av produkter som har blivit avfall bereds för att återanvändas igen utan någon annan förbehandling.5 Avfall som av olika anledningar inte lämpar sig att förberedas för återanvändning ska i första hand materialåtervinnas. I direktivet definieras förfarandet som varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål; detta omfattar upparbetning av organiskt material men inte energiåtervinning och upparbetning till material som ska användas som bränsle eller fyllmaterial.6 Sådant som inte lämpar sig att materialåtervinnas ska i stället återvinnas på annat sätt t.ex. genom energiåtervinning. För energiåtervinning finns ingen specifik definition men återvinning som övergripande begrepp definieras som varje förfarande vars främsta resultat är avfall som har ett nyttigt ändamål, genom att det antingen vid anläggningen eller i samhället i stort ersätter annat material som i annat fall skulle ha använts för ett visst syfte eller förbereds för detta syfte; bilaga II innehåller en icke uttömmande förteckning över återvinningsförfaranden.7 Gällande regelverk och förutsättningar I bilaga II anges att användning av avfall som bränsle eller annan energikälla ska räknas som ett återvinningsförfarande. Detta omfattar enligt bilagan förbränningsanläggningar avsedda för kommunalt fast avfall vilkas energieffektivitet uppgår till vissa bestämda värden. Som ett sista steg ska avfallet bortskaffas. Med detta avses förfaranden som inte utgör återvinning även om förfarandet sekundärt leder till regenerering av ämnen eller utvinning av energi.8 T.ex. utgör enligt bilaga I behandling i markbädd, såsom biologisk nedbrytning av flytande avfall och slam i jord eller liknande, ett bortskaffningsförfarande. Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att avfall genomgår återvinningsförfaranden i enlighet med avfallshierarkin, utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön.9 När det är nödvändigt för tillämpningen av avfallshierarkin, skyddet för människors hälsa och miljön samt för att underlätta eller förbättra återvinningen ska avfall samlas in separat om det är tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt genomförbart.10 Direktivet ställer konkreta krav på att medlemsstaterna åtminstone ska ha anordnat separat insamling för papper, metall, plast och glas.11 Till detta kopplas mål om att återvinningen för papper, metall, plast och glas från hushåll och eventuellt sådana avfallsflöden som liknar hushållens ska öka till totalt minst 50 viktprocent.12 Vad gäller biologiskt avfall ska medlemsstaterna vid behov främja separat insamling i syfte att genomföra kompostering och rötning av avfallet.13 För biologiskt avfall anges emellertid inga återvinningsmål. Utöver detta ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att främja återanvändning av produkter och för att främja förberedelse för återanvändning. För detta ändamål anges särskilt inrättandet av och stöd till nätverk för återanvändning och reparation samt användning av ekonomiska styrmedel, upphandlingskriterier, kvantitativa mål eller andra åtgärder.14 11Artikel 11.1 tredje stycket. 12Artikel 11.2 a. Gällande regelverk och förutsättningar Definitionen av avfall har kompletterats med en möjlighet för att ta fram kriterier för när avfall ska kunna upphöra att vara avfall (end of waste criteria).15 Kriterierna är frivilliga att använda. finns kriterier för järn, stål och aluminium. Kriterier för papper, glaskross och koppar håller på att arbetas fram. Dessutom har tekniska studier inletts som underlag för utarbetandet av kriterier för när biologiskt nedbrytbart avfall och plastavfall ska kunna upphöra att vara avfall. Kriterierna får främst betydelse för återvinningsledet, eftersom sådant som enligt praxis betraktas som avfall16 numera betraktas som en sekundär råvara. Kriterierna får således främst betydelse för när de skiljer sig från praxis om vad som är att betrakta som ett avfall. Direktivet förtydligar också vad som ska betraktas som biprodukter i stället för som avfall. Utöver ramdirektivet innehåller och förordningar som reglerar specifika slag av avfall och specifika hanteringar av avfall. EU-rättsakter om förpackningsavfall och deponering av avfall behandlas nedan i samband med de svenska regler som genomför eller hör samman med dem. Därutöver finns och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av om hälsobestämmelser för animaliska produkter och av dessa framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EUT L 300, 14.11.2009, s. 1 Celex 32009R1069). Förordningen reglerar bl.a. hantering av livsmedelsavfall för biogasproduktion. finns miljölagstiftningen samlad i . bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.17 Vad detta innebär 16Se dom av i mål C-444/00. 171 kap. 1 § (1998:808). Gällande regelverk och förutsättningar konkretiseras bl.a. genom generationsmålet och miljökvalitetsmålen (se 2.2). I första paragrafen stadgas utöver detta att bestämmelser bl.a. ska tillämpas så att återanvändning och återvinning, liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att kretslopp uppnås. När det gäller verksamheter som påverkar miljön, människors hälsa eller resurshushållningen ska och dess tillhörande förordningar tillämpas på ett sådant sätt som bäst främjar detta. Reglerna som berör avfallsområdet finns i första hand i kapitel 15. Dessutom finns i bl.a. kapitel 2, 9, 26 och 27 bestämmelser som både direkt och indirekt berör avfallsområdet. Femtonde kapitlet inleds med att definiera att avfall är varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.18 Vidare anges att den som innehar avfall ska se till att det omhändertas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.19 I kapitlet anges även kommunens ansvar för insamling och omhändertagande av hushållsavfall.20 Med hushållsavfall avses i kapitlet avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall.21 Enligt förarbeten är avfall jämförligt med hushållsavfall avfall från industrier, affärsrörelser och annan likartad verksamhet som i renhållningssammanhang är jämförligt med avfall som kommer från hushåll. Det är sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor, oavsett ändamål eller verksamhet, uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Som exempel kan nämnas avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall.22 Vidare anges att om avfall ska transporteras genom kommunens försorg får inte någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för ändamålet ta befattning med transporten.23 Avfallet får heller inte komposteras eller på annat sätt återvinnas eller bortskaffas av en fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare om avfallet inte kan tas om hand på fastigheten utan risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön.24 Därtill anges att kommunen utöver detta har ansvar 1815 kap. 1 § . 1915 kap. 5 a § . 2015 kap. 8 § . 2115 kap. 2 § . 1997/98:45 del 2 s. 821. 2315 kap. 21 § . 2415 kap. 18 § .