sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — Arbetsförmedlarna fick ange högst tre svars- alternativ. Svaren från arbetsförmedlarna liknar de svar som de privata arbetsgivarna uppgav i den tidigare nämnda enkäten till företag. Hälften av arbetsförmedlarna uppger att högre ekonomiskt stöd i form av lönesubvention är viktigt, en lika hög andel uppger att stöd till arbetsgivaren under anställning är viktigt, och något färre, , anger alternativet bättre information om stöd- formerna som viktig åtgärd för att underlätta anställning för personer med funktionsnedsättning. Arbetsförmedlarna fick även frågan om de anser att taket för den bidragsgrundande lönekostnaden på påverkar deras möjlighet att besluta om en korrekt bidragsnivå. I enkäten defini- erades korrekt bidragsnivå som bidrag i förhållande till den arbets- sökandes nedsättning av arbetsförmågan. Figur 6.4 visar svaren uppdelade efter arbetsförmedlarnas huvudsakliga inriktning. Fyra av fem arbetsförmedlare som uppger att deras huvudsakliga inrikt- ning är lönebidragshandläggning anger att den maximala nivån i hög grad eller i viss mån påverkar möjligheten att besluta om en korrekt subventionsnivå, det vill säga en lönesubvention som i pro- cent räknat överensstämmer med den nedsatta arbetsförmågan. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Svaren indikerar att arbetsförmedlarna anpassar bidragsnivån (uppåt) för att åstadkomma korrekt kompensation till arbetsgivaren när en lönesubvention på korrekt nivå i relation till den anställdes arbetsförmåga kan ge motsvarande kom- pensation. På detta sätt kan arbetsförmedlarna upprätthålla möjlig- heterna till arbete för personer med funktionsnedsättning. Förfarandet urholkar emellertid legitimiteten i lönestödets konstruk- tion. Ja, i hög grad Ja, i viss mån Nej, inte särskilt Nej, inte alls Anm. Med korrekt bidragsnivå avses i enkäten i förhållande till den arbetssökandes nedsättning av arbetsförmågan. Källa: Enkätundersökning till arbetsförmedlare, bilaga 4. 6.5.4Valet av insats påverkas av stödnivån (2011a) och Statskontoret (2011) har påtalat en konkurrens, eller växelverkan, mellan lönebidragen och nystartsjobben. Arbetsförmedlingen menar att nystartsjobben är alltför attraktiva för arbetsgivarna och att stödformen därigenom försvårar arbetet att få fram anställningar med lönebidrag (, 2011a). Antal anställda med nystartsjobb har också ökat i snabb takt, medan antalet anställda med lönebidrag har minskat. Statskontoret (2011) är mer försiktiga i sina slutsatser. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet ningen har i kontakt med arbetsförmedlare vid åtskilliga tillfällen, samt i de öppna svaren i den genomförda enkätundersökningen, fått information om att nystartsjobb väljs före en anställning med lönebidragen, trots att nystartsjobbet inte alltid är den bästa lösningen för den enskilde. En faktor som kan ha betydelse för vilken insats den arbets- sökande börjar är storleken på subventionen eller bidraget till arbetsgivaren. En del arbetsförmedlare har tillgång till kalkyler som omgående visar subventionens storlek i kronor för ett lönebidrag (eller trygghetsanställning) jämfört med ett nystartsjobb. Figur 6.5 illustrerar storleken på bidraget i kronor till arbetsgivaren för lönebidrag och nystartsjobb vid olika lönenivåer. Källa: Arbetsförmedlingen och egna beräkningar. För en person med en månadslön på och en beslutad bidragsnivå på för lönebidrag (genomsnitt ) får arbetsgivaren per månad.10 Om personen uppfyller villkoren för rätt till nystartsjobb kan arbetsgivaren i stället få i skattekreditering . 10 Maximal bidragsgrundande bruttolön=16 700 kronor * 1,4059 lönebikostnad * 0,62 bidragsnivå = . Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet bidragsnivå på är bidraget vid lönebidrag högre i kronor räknat än subventionen vid ett nystartsjobb upp till en lön på . Utredningens slutsats är att subventionernas konstruktion inne- bär att arbetsgivaren, allt annat lika, kan komma att föredra ett nystartsjobb framför lönebidrag vid anställningar där månadslönen är något högre än genomsnittet för de subventionerade anställ- ningarna. 6.5.5Risk för lägre löner och sämre löneutveckling En ytterligare konsekvens av den lågt satta begränsningen för den bidragsgrundande lönekostnaden för lönestöden är att de anställda med nedsatt arbetsförmåga kan få lägre ingångslöner och att de successivt halkar efter vad gäller löneutveckling och övriga anställ- ningsvillkor. I tidigare avsnitt visas att månadslönerna för anställda med lönestöd i genomsnitt är lägre än för många andra grupper på arbetsmarknaden. När det gäller löneutvecklingen så finns det inga studier som mer ingående och generellt har analyserat detta. I den undersökning som SCB genomfört på uppdrag av utredningen framkom dock ett flertal svar från personer som särskilt ville fram- hålla att de upplever en relativt svag löneutveckling jämfört med sina kollegor. På det här stället har jag jobbat och jag trivs jättebra. Men lönen har bara gått upp med . (Intervjuperson med trygghetsanställning) Statskontoret (2011) visar en mångtydig bild av den procentuella löneutvecklingen för anställda med lönestöd. Många faktorer påverkar löneutvecklingen och bland annat som en konsekvens av ett otillräckligt datamaterial genomfördes ingen ingående analys av dessa olika faktorer. Statskontoret skriver dock att samtliga anställningar med lönestöd i kronor räknat uppvisar en svagare löneutveckling än arbetsmarknaden i övrigt. Vid en låg första lön, eller ingångslön, blir löneutvecklingen i kronor – trots likvärdig procentuell löneutveckling – lägre än vid en högre ingångs- lön. Det kan trots allt konstateras att när lönerna stiger och den bidragsgrundande lönekostnaden är torde detta, allt annat lika, medföra ett tryck nedåt på löneutvecklingen. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet 6.5.6 Indexering förhindrar en upprepad urholkning En ökande andel av lönestöden ges för att ge möjlighet till arbete för personer som har långvarigt behov av stöd. I dessa fall är det av särskilt stor betydelse att staten ger stabila och långsiktiga förut- sättningar för att arbetsgivare ska vara beredda att anställa personer med nedsatt arbetsförmåga. En indexering skulle medföra att det inte framöver behöver göras större engångshöjningar av taket för den bidragsgrundande lönekostnaden. Det främsta skälet för en löpande indexering är därmed att öka förutsättningarna för personer med funktionsnedsättning att kunna delta på arbetsmarknaden på lika villkor som andra. En indexering skulle öka legitimiteten och förtroendet bland arbetsgivare för den kompensation för individens nedsättning av arbetsförmågan som lönestöden är avsedda att ge. Därmed kan arbetsgivares vilja att anställa personer med funktions- nedsättning öka. Förutom frågan om behovet av att höja gränsen för den bidrags- grundande lönekostnaden för lönestöden har utredningen därför övervägt en löpande indexomräkning av denna gräns. Detta kan göras på flera olika sätt. Många ersättningar, bidrag och stöd inom socialförsäkringen räknas med den allmänna pris- utvecklingen i ekonomin. Den allmänna prisutvecklingen uttrycks i form av prisbasbeloppet som i princip följer konsumentprisindex. Detta gäller exempelvis föräldrapenningen, sjukpenningen, sjuk- ersättningen och garantipensionen. Indexuppräkningar, eller i säll- synta fall nedräkningar, av belopp görs för att de offentliga ersätt- ningarna alltid ska följa köpkrafts- eller i vissa fall inkomst- standardförändringar i samhället. De inkomstrelaterade delarna inom det allmänna ålderspensionssystemet har en särställning i förhållande till ovan nämnda ersättningar och följer den genom- snittliga inkomstutvecklingen, däribland löneutvecklingen i sam- hället.11 Utredningen har övervägt möjligheten att indexera det maxi- mala beloppet för den bidragsgrundande lönekostnaden med den allmänna prisutvecklingen eller med någon form av genomsnittlig löneutveckling. Svårigheten med att relatera begränsningen av det bidragsgrundande beloppet till löneutvecklingen är att identifiera en relevant sektor eller grupp av anställda vars löneutveckling kan 11 Inom det allmänna ålderspensionssystemet används också inkomstbasbeloppet för beräk- ning av det s.k. intjänandetaket och beräkning av den allmänna pensionsavgiften. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet anses på ett korrekt sätt avspeglar de verksamheter där lönestöden framför allt förekommer. Utredningens bedömning är därför att beloppet för den maxi- mala bidragsgrundande lönekostnaden, i likhet med i princip alla andra offentliga ersättningar och stöd, bör indexeras med prisbas- beloppet. 6.6Lönestöden till arbetsgivare vid anställning finns fem olika typer av statligt stöd vid anställning av personer med nedsatt arbetsförmåga till följd av en funktionsnedsättning. Stöden har tillkommit , och regelverket har byggts på när nya former har införts. De olika lönestöden har alla syftet att kompensera för nedsättningen av arbetsförmågan och att stärka dessa personers möjligheter att få och behålla ett arbete. har de olika bestämmelser bl.a. vad gäller anordnare, ersättningsmodell och varaktighet. I varierande grad omfattar stöden även insatser som innebär att den anställde får möjlighet att utveckla sin arbetsförmåga. De olika lönestöden överlappar delvis varandra vad gäller målgrupp, syftet med stödet och varaktigheten. Storleken på den ekonomiska ersättningen till arbetsgivaren för en anställning med lönebidrag, utvecklingsanställning, trygghets- anställning och offentligt skyddat arbete grundas på nedsättningen av den enskildes arbetsförmåga. När det gäller skyddat arbete hos saknas denna koppling och staten betalar i stället ut en merkostnadsersättning i form av en årlig klumpsumma till bolaget (se vidare avsnitt 6.7). I avsnitt 5.2 visas hur fördelningen ser ut mellan de olika stöd- formerna och vem som tar del av vilken insats. Av redovisningen framgår bland annat att könsfördelningen genomgående är ojämn i de olika anställningarna med stöd. I genomsnitt är män och kvinnor. Unga har i högre utsträckning fått ta del av utvecklingsanställningar, medan äldre oftare finns i trygghets- anställningar. Utrikes födda är överrepresenterade hos . Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Successionsordningen mellan de olika lönestöden för anställning Av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och Arbets- förmedlingens handläggarstöd för beslut om de olika insatserna framgår hur de olika lönestöden är avsedda att förhålla sig till varandra. För en person som har behov av att pröva och utveckla sin arbets- förmåga finns utvecklingsanställningen som ett förstahandsalternativ. Lönebidrag syftar också till att utveckla arbetsförmågan. Bidragsnivån vid lönebidrag ska därför enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd i normalfallet successivt sänkas i takt med att arbetsförmågan ökar. Både utvecklingsanställ- ning och lönebidrag är begränsade i tiden, med motiveringen att de syftar till att utveckla arbetsförmågan, dvs. rehabilitering genom arbete. Utvecklingsanställningarna är ettåriga, medan lönebidrag som längst kan lämnas i fyra år.12 som utveckling av arbetsförmågan är syftet både med en utvecklingsanställning och med lönebidrag finns möjligheten till anordnarbidrag som kan finansiera insatser för att påskynda en sådan utveckling enbart med en utvecklingsanställning. För personer som har en omfattande nedsättning av arbets- förmågan och som bedöms vara i behov av stöd finns trygghetsanställningar respektive arbete hos . Bidraget till lönekostnaderna vid trygghetsanställningar behöver inte fasas ut på samma sätt som vid en anställning med lönebidrag. Bidragsnivån ska dock omprövas minst . Eftersom bidraget till inte utgår ifrån de anställdas arbetsförmåga sker ingen omprövning av detta stöd. Arbetsförmedlingen ska dock verka för att såväl en anställd med trygghetsanställning som en person anställd hos övergår till en annan anställning. Två av stöden – arbete hos och offentligt skyddat arbete (OSA) – rubriceras som skyddade anställningar, vilket innebär att de anställda ska vara skyddade från konkurrens från personer utan arbetshinder. Skyddat arbete ska användas för personer vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser och som har mer var- aktigt behov av anställning med stöd. Samma målgrupp anges emellertid även för trygghetsanställning. Insatserna skiljer sig dock från varandra när det gäller anställningsskyddet. En trygghets- anställning omfattas, till skillnad från arbete hos och OSA, av las. 12 I båda fallen kan emellertid förlängning ske om det finns särskilda skäl. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Offentligt skyddat arbete är den stödform som är minst tydlig till sin inriktning vad gäller varaktighet och syfte. Å ena sidan avser OSA att vara rehabiliterande och utvecklande för den enskilde. Inte heller i denna stödform finns dock anordnarbidrag för utvecklings- insatser. Det som är utmärkande för OSA är i stället att insatsen dels är avsedd för personer med vissa särskilda funktionsnedsätt- ningar (se avsnitt 4.4), dels avser icke reguljära arbetstillfällen hos kommunerna. Lönebidrag och trygghetsanställningar samspelar i stor utsträck- ning med varandra. Bland personer som avslutade en anställning med lönebidrag var det som hade en trygghetsanställning. Övergångarna från lönebidrag till trygghetsanställning sker ofta för att lönebidraget är tidsbegränsat till , medan lönestödet vid trygghetsanställning kan lämnas så länge anställningen varar. Som en konsekvens av att målgruppen för trygghetsanställning avser personer med långvariga behov är utflödet lågt och tiderna i stödformen är långa. Detta medför att antalet personer med trygghetsanställning ökar . Källa: Arbetsförmedlingen. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Gråzon mellan anordnarbidrag och personligt biträde För de olika lönestöden finns också olika regler för hur arbets- givaren kan kompenseras för andra kostnader än lönekostnader. Enligt gällande regelverk kan anordnarbidrag lämnas i vissa fall vid lönebidrag hos allmännyttig organisation, vid trygghetsanställning och utvecklingsanställning. Bidraget avser ekonomiskt stöd för sär- skilda kostnader/merkostnader för arbetsgivaren. Ersättning för kostnader för personligt biträde kan lämnas vid lönebidrag, del- tagande i program, arbetslivsinriktad rehabilitering och i skolans praktiska arbetslivsorientering, däremot inte vid utvecklings- respektive trygghetsanställning. Personligt biträde kan även lämnas vid anställning utan stöd. De två stödformerna har innehållsmässiga likheter i så motto att de båda kan innebära att personligt stöd till den anställde lämnas under arbetets utförande. Att stöden har bedömts delvis överlappande återspeglas också i att de inte går att kombinera. Utredningens genomgång av regelverket för anordnar- bidrag och personligt biträde ger föga ledning vad gäller eventuella skillnader i syfte och innehåll i stöden. har en kraftig ökning skett av personligt biträde. Det går inte att avgöra om detta är uttryck för att allt fler med behov av sådant stöd också har beviljats detta. Utredningen har fått signaler om att arbetsgivare beviljats ersättning för stöd till personligt biträde som en allmän förstärkning av lönebidrag mot bakgrund av att taket för ersättningen varit lågt och att anordnar- bidrag inte kan beviljas. Ett personligt biträde är till för den som behöver extra hjälp för att klara sitt arbete. Det ska vara ett stöd som inte kan lämnas via andra hjälpmedel av mer praktisk eller teknisk karaktär. Det kan till exempel vara hjälp med att hämta pärmar från en hylla för den som har en fysisk funktionsnedsättning, hjälp till den som har en grav synskada att läsa texter som bara finns i skriven form, hjälp att förflytta sig inom arbetsplatsen m.m. Det är utredningens mening att stöd till personligt biträde är viktigt och att denna möjlighet bör finnas även . För att träffsäkerheten med stödet ska förbättras krävs emellertid ett tyd- ligare regelverk, vilket också är angeläget för att en ordentlig upp- följning av stödets användning ska kunna ske. bör flexi- biliteten öka så att stödet kan kombineras med olika former av löne- stöd utifrån den enskildes behov. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Även anordnarbidrag fyller, enligt utredningens mening, en viktig funktion och ska täcka de merkostnader som kan uppstå hos en arbetsgivare till följd av en anställning. De merkostnader som på detta sätt kan ersättas avser dock andra insatser än de som kan erbjudas av ett personligt biträde. I avsnitt 7.6 lämnar utredningen förslag om en ny struktur för anordnarbidrag. Många stöd att välja bland I samband med utredningens dialog med funktionshinderrörelsen och andra aktörer med intresse för frågor om funktionshinder och arbete har synpunkter lämnats om att lönestöden måste vara flexi- bla och utgå från individens behov. Vid utredningens diskussioner med arbetsförmedlare har bl.a. framkommit att regelverket för de olika stödformerna upplevs som svåröverblickbart. Ett önskemål som ofta har framförts är att det skulle vara att föredra att endast ha en stödform där det finns möjligheter till flexibel anpassning av detaljutformningen utifrån de arbetssökandes förutsättningar och behov. I utredningens enkät till arbetsförmedlare framkommer att ungefär hälften anser att det är svårt att hålla reda på regelverket för respektive subventionerad anställning. Såväl Statskontoret (2008) som (2007) har i sina granskningar påpekat att hand- läggarna kan ha svårt att veta när ett visst stöd ska väljas framför ett annat. Motsvarande synpunkter har utredningen också tagit del av från arbetsgivares sida. I Svenskt Näringslivs enkät till arbetsgivare fram- kommer att tre av fyra intervjuade företagare inte tycker sig ha tillräcklig information om de olika stöd som Arbetsförmedlingen erbjuder. Orsakerna till detta kan vara många, men ett komplicerat regelverk kan knappast underlätta effektiv informationsöverföring. Arbetsförmedlingen har till uppgift att erbjuda rätt person lämplig insats . Hur regelverket är utformat torde ha stor inverkan på hur väl Arbetsförmedlingen lyckas med denna uppgift. Ett regelverk som upplevs som otydligt ger upphov till tveksamheter hos användarna och försvårar också möjligheterna till bra information om de olika stödformerna till arbetsgivare. Utred- ningen menar att mycket kan vinnas med att renodla reglerna för lönestöd utifrån det primära syftet med stödet. Detta är också utgångspunkt för de förslag som lämnas i avsnitt 7.1. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet 6.6.2Stöd för att utveckla arbetsförmågan Stora behov av utvecklingsinsatser, särskilt bland unga Många ungdomar med funktionsnedsättning har stora behov av utvecklingsinsatser. Ofullständig skolgång med avsaknad av betyg är något som starkt försvårar möjligheterna till arbete (avsnitt 6.4). Men även för äldre personer med funktionsnedsättning kan utveck- lingsinsatser bidra till att de kan öka sin arbetsförmåga och stärka sina förutsättningar för att få och behålla ett arbete. Arbets- marknadspolitiska program som förläggs till en arbetsplats har generellt visat sig öka sannolikheten att få ett arbete. Den nuvarande stödformen utvecklingsanställning stämmer till sin konstruktion väl överens med dessa utgångspunkter. Stats- kontoret (2008) har också i en granskning av effekterna av utveck- lingsanställningen funnit att programmet har positiva effekter. Att ha haft en utvecklingsanställning ökade individens möjligheter för att få ett arbete. Andelen personer som efter en utvecklingsanställning hade ett jobb av något slag var avsevärt mycket högre jämfört med arbetssökande med likvärdiga förut- sättningar och personer som hade deltagit i skyddat arbete hos , trygghetsanställning, lönebidrag och OSA. För anställda med lönebidrag finns inte motsvarande möjlig- heter till särskilda utvecklingsinsatser i kombination med arbetet. Vid beslut om en anställning med lönebidrag kan överenskom- melser mellan Arbetsförmedlingen och arbetsgivaren innefatta olika former av utvecklingsinsatser. Men det finns inte möjlighet att ge särskilt stöd från Arbetsförmedlingen för att bidra till att dessa insatser genomförs. syftar lönebidraget till att utveckla arbetsförmågan, och bidragsnivån ska därför i normalfallet successivt sänkas. Enligt utredningens bedömning bör betydligt fler personer med funktionsnedsättning ges möjligheter till särskilda utvecklings- insatser i samband med en anställning med lönestöd. Därmed skulle fler personer med funktionsnedsättning få resurser och för- utsättningar att konkurrera om arbetstillfällen på arbetsmarknaden. Lönebidrag är i likhet med utvecklingsanställning en tidsbegränsad insats som syftar till att utveckla arbetsförmågan. För tidsbegrän- sade stöd anser utredningen att det alltid också bör finnas möjlig- heter till ett ekonomiskt stöd till arbetsgivaren för de utvecklings- Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet insatser som individen har behov av för att påskynda att arbets- förmågan ökar då lönestödet ges. Utvecklingsinsatserna bör också specificeras närmare i en indi- viduell utvecklingsplan respektive i en tydlig överenskommelse mellan Arbetsförmedlingen och arbetsgivaren, som Arbetsförmed- lingen också bör följa upp. Så sker inte alltid . Genom de individuellt utformade utvecklingsinslagen får både den anställde, arbetsgivaren och arbetsförmedlaren en god uppfattning om med vilka förutsättningar den anställda kan gå vidare på arbetsmark- naden. Utvecklingsbehoven kan vara av olika slag beroende på de indi- viduella behoven. Syftet med insatserna bör dock alltid vara att arbetstagaren får möjlighet att träna, pröva och utveckla sin arbets- förmåga under anpassade förutsättningar. Olika utbildningsinslag kan vara lämpliga både för att förmedla mer generella kunskaper och för att lära ut hur en specifik uppgift ska utföras. Möjlighet att pröva olika arbetsuppgifter hos arbetsgivaren kan för vissa anställda vara viktigt, som ett led i en vägledningsprocess. Andra inslag kan vara medicinsk eller psykologisk behandling, utprovning av hjälp- medel och social träning. Det kan också finnas behov av allmänt motivationshöjande och självförtroendestärkande inslag. När är nystartsjobb ett bra alternativ? Nystartsjobb är en generell insats som inte specifikt riktar sig till personer med funktionsnedsättning. Syftet med nystartsjobben är att stimulera arbetsgivare att anställa personer som har varit utan arbete . Subventionsformen är därmed inte heller sär- skilt anpassad till personer med funktionsnedsättning som har ned- satt arbetsförmåga. Nystartsjobben har trots detta visat sig fylla en viktig funktion för personer med funktionsnedsättning. av alla personer med ett nystartsjobb har en funktions- nedsättning och nedsatt arbetsförmåga. var det ungefär 6 000 personer med funktionsnedsättning som påbörjade ett nystarts- jobb. Nystartjobben är administrativt enkla att hantera, exempelvis vad gäller ersättningsnivån, både för Arbetsförmedlingen och för arbetsgivaren. Insatsen skiljer sig även på andra sätt från lönebidrag och andra insatser för personer med funktionsnedsättning. Dels finns det inte någon övre gräns för subventionens storlek. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet tionen vid nystartsjobb är lika stor i procent som arbetsgivar- avgiften oberoende av lönenivå. Subventionen för personer som fyllt uppgår till två arbetsgivaravgifter.13 Dels finns det inget krav vid nystartsjobb om att den anställde ska få tillgång till de avtalspensionsförsäkringar och dylikt som följer eller är likvärdiga med de kollektivavtal som finns inom branschen på arbetsplatsen. Därutöver görs ingen uppföljning av arbetssituationen där eventu- ella behov av anpassningar kan följas upp och åtgärdas.