sou · H0B346 · 2012-06-19 00:00:00 — Länsstyrelserna har begränsade resurser för tillsyn av vattenverksamheter. Ingen eller mycket liten tid används för egeninitierad tillsyn av damm- säkerhet. Tillsyn av dammsäkerheten består i huvudsak av insam- ling och genomgång av dammägarnas årsrapporter samt i varierande grad av uppföljande muntliga och skriftliga kontakter. Länsstyrelsernas handläggning av inkommande vattenärenden, klagomål etc. samt bevakning av och medverkan vid tillstånds- prövningar i mark- och miljödomstolen prioriteras . Detta medför mindre tid för tillsynen över dammsäkerheten. Andra länder med stora dammar har i de flesta fall en central, nationell dammsäkerhetsmyndighet som har dammsäkerhet som sin huvuduppgift. Dammsäkerhetsmyndigheternas arbetsuppgifter variera något men omfattar oftast upprättande av föreskrifter och anvisningar, tillsynsbesök samt granskningar baserat på damm- ägarnas rapportering till myndigheten. En ändamålsenlig tillsyn är en viktig komponent i det svenska systemet för dammsäkerhet. Det förutsätter en förstärkning av både kompetens och resurser. Dammsäkerhetstillsynen måste prioriteras. För dammar med särskilt stora konsekvenser i händelse av dammbrott är det av nationellt intresse att hålla säkerheten på en mycket hög nivå. En kvalificerad tillsyn av dammsäkerheten för dammar i denna kategori bör innefatta såväl anläggnings- granskning som granskning av ägarföretagens säkerhetsled- ningssystem och rutiner för egenkontroll. 7.1.5Dammarna måste ha tillräckliga säkerhetsmarginaler för tänkbara händelser och påfrestningar Flera tusentals av dammarna i är små och konsekvenserna av ett dammbrott skulle bli obetydliga ur ett samhällsperspektiv. För en dammägare innebär dock ett dammbrott att verksamheten slås ut . Det leder till att ägaren så långt rimligt minimerar sannolikheten för dammbrott. Vid drygt 500 dammanläggningar skulle ett dammbrott medföra samhällskonsekvenser. Samhällets säkerhetskrav för dessa dammar bör vara större än för de mindre dammarna. Majoriteten av de stora dammarna i är vattenkraft- dammar. Dammarna är belägna i de reglerade älvarna och är nu 50– . Dammarna har två huvudsakliga funktioner, att dämma upp vatten i magasinet och att släppa vatten förbi dammen när det finns behov av det. Utskovsluckorna manövreras sällan men när de ska manövreras är det av största vikt att de fungerar. Utskovens styr- och reglersystem är därför viktiga tekniska del- system i en dammanläggning. Möjligheten för verksamhets- utövarna att övervaka dammens olika funktioner via fjärrsystem blir viktigare när den mänskliga närvaron vid dammarna minskar. Dammanläggningens tekniska system åldras och har olika livslängd som krav på teknisk prestanda och säkerhet höjs. Dammar kan ha olika inbyggda svagheter som måste åtgärdas, exempelvis återkommande sjunkhål eller en utskovslucka som drar snett. Den verkliga avbördningskapaciteten vid en damm kanske inte motsvarar det beräknade dimensionerande flödet för damm- anläggningen. Detta leder till att verksamhetsutövare planerar och genomför stora upprustningsprojekt med syftet att stärka och vidmakthålla anläggningarna. Att genomföra ett projekt medför en förhöjd risk för dammbrott. Exempelvis innebär upprustnings- projekt på utskoven att hela eller delar av avbördningskapaciteten inte är tillgänglig . En annan risk är att dammen blir en byggplats där långt fler personer vistas än normalt. Innan personer ges tillstånd att arbeta på eller vid anläggningen bör säkerhetskontroller och utbildning om dammsäkerhet genomföras. Dammar blir äldre som nya laster måste analyseras och kraven på säkerhet och tillförlitlighet ökar. Upprust- ningsprojekt genomförs för att förstärka och vidmakthålla anläggningarna. 7.1.6Verksamhetsutövarnas egenkontroll förutsätter ansvarsfull förvaltning och relevant kompetens Ägandet av dammarna i är fördelat på ett flertal ägare, från internationella storföretag till kommuner och privatpersoner. De drygt 500 dammanläggningarna som skulle medföra konsekvenser för samhället i händelse av ett dammbrott ägs till största delen av stora energiföretag. De sex största ägarna äger tillsammans av dessa dammanläggningar. Utöver dessa innehar ytterligare omkring 60 ägare dammanläggningar som skulle med- föra konsekvenser för samhället. Många ägare är medlemmar i branschorganisationerna eller SveMin, men långt ifrån alla. Verksamhetsutövarna i kraft- och gruvindustrin arbetar med dammsäkerheten vid anläggningarna baserat på de egenframtagna riktlinjerna. Verksamhetsutövare som inte är medlemmar i branschorganisationerna använder inte nödvändigtvis riktlinjerna i sitt dammsäkerhetsarbete. På uppmaning av länsstyrelserna rapporterar verksamhets- utövare om dammsäkerheten vid anläggningarna till till- synsmyndigheten enligt en upprättad rutin. Rapporteringen är en basrapportering som är tänkt att vara ett underlag för myndig- heternas tillsyn. Rapporteringen är kortfattad och ger en översiktlig bild av egenkontroll, svagheter och åtgärdsbehov, men saknar detaljer. Företagens personal har till uppgift att förvalta befintliga anläggningar. Förvaltningen handlar om att upptäcka när dammens säkerhetsmarginaler inte är tillräckliga och genomföra åtgärder . Förvaltningen handlar inte bara om att upprätthålla dammarnas tekniska prestanda utan det blir mer och mer fokus på damm- anläggningen som ett system, där också organisationen och männi- skan spelar en roll. Därför är systemperspektiv en viktig kompe- tens. Riskanalyser genomförs i ökande omfattning, i olika skeden och med olika syften. För ägarna är det av stor vikt att känna till de laster som kan påverka dammarna, hur dammarna reagerar då de utsätts för laster samt de konsekvenser ett dammbrott skulle medföra. Speciell vikt bör läggas på sådan typ av laster som kan förändras över tiden. Exempel på faktorer som kan påverka dammarna är klimat- förändringar. Eftersom dammarna har en lång livslängd är det viktigt att tänka långsiktigt vid upprustningar av dammarna. Klimatförändringar kan innebära förändringar i nederbörd och temperaturer vilket påverkar vattenflödena. En annan typ av påverkan som verksamhetsutövarna måste uppmärksamma och hantera är antagonistiska hot. För ägarföretagen är det en utmaning att finna personer med djupgående dammsäkerhetskompetens både att anställa och att anlita som konsulter och entreprenörer. Det har byggts få nya dammar vilket innebär att färre personer med djupgående erfarenhet av dammdesign och -konstruktion finns att tillgå. Erfarna dammingenjörer går i pension. Nya damm- ingenjörer och doktorander utbildas genom gemensamma sats- ningar mellan högskola, industri och myndigheter, som exempelvis SVC. har det varit en liten efterfrågan på dammingenjörer vilket har lett till att relativt få utbildade sig till det och många som gjorde det valde andra yrken. Detta har lett till ett glapp mellan äldre och yngre ingenjörer. Den operativa personalstyrkan som arbetar vid anläggningarna är dimensionerad efter normala förhållanden. Vid långvariga höga flöden eller vid ansträngda situationer kan det finnas behov av att kalla in ytterligare personal vilket måste planeras i förväg. Djupgående dammsäkerhetskompetens är en förutsättning för en ansvarsfull förvaltning av dammanläggningarna. Systemanalys och riskanalys är områden där mer kompetens behövs och ett utvecklingsbehov finns. 8Klassificeringssystem och styrande principer 8.1Begrepp som används i betänkandet Detta kapitel inleds med en kort redogörelse över begrepp som används i betänkandets överväganden och förslag. 8.1.1Dammägare, verksamhetsutövare eller underhållsskyldig Med underhållsskyldig avses den fysiska eller juridiska person som enligt 11 kap. har ett ansvar att underhålla en vattenan- läggning. Utpekande av den underhållsskyldige såsom ansvarig skiljer sig från hur det i övrigt är reglerat i MB angående ansvar för vidtagande av åtgärder. I andra kapitel i balken används istället begreppen verksamhetsutövare och den som bedriver verksam- heten eller vidtar en åtgärd. Det finns således ingen särskild för hela balken gällande definition av det subjekt mot vilket krav enligt balken kan ställas. Utredningen bedömer att det är lämpligt att även fortsättningsvis använda uttrycket den som är skyldig att underhålla i fråga om adressaten för de krav som föreslås i betänkandet. Den fysiska och juridiska person som avses med uttrycket överensstämmer enligt utredningen med den som har den faktiska och rättsliga möjligheten att efterkomma de åtgärder som krävs enligt utredningens förslag. Utredningen menar att man i fråga om dammar kan använda begreppen underhållsskyldig syno- nymt med verksamhetsutövare. I dagligt tal används ofta damm- ägare eller ägare. Utredningen har därför valt att i löpande text använda begreppen underhållsskyldig, verksamhetsutövare och damm- ägare synonymt med varandra. Klassificeringssystem och styrande principer 8.1.2Dammar som tillsammans innehåller en vattenvolym utgör en dammanläggning En damm är en vattenanläggning vars syfte är att innehålla eller utestänga vatten eller en blandning av vatten och annat material. En damm kan även benämnas dammkropp, dammkonstruktion eller dammenhet. Utredningen har valt att använda ordet damm. innesluts en vattenvolym i ett magasin av flera dammar. I betänkandet används begreppet dammanläggning som samlings- namn för den eller de dammar som innehåller eller utestänger en och samma vattenvolym. Om det bara är en damm som innesluter magasinet så benämns även den dammen dammanläggning, se diagram 8.1. Inom både vattenkraft- och gruvindustrin är dammanläggning ett välkänt begrepp. Exempelvis upprättande av dokument inom ramen för egenkontroll samt rapportering görs per dammanläggning. Även tillsynen utövas av tillsynsmyndigheten över damman- läggningen i sin helhet. I betänkandet används därför dessa begrepp på det sätt som redogjorts för. 8.1.3Dammbrott, dammhaveri och frisläppt vattenvolym En damm ska upprätthålla en dämmande och en avbördande funk- tion. Det senare gäller enbart dammar med en avbördnings- anordning. Om någon av dessa funktioner inte fungerar och detta leder till ett genombrott i dammen med okontrollerat utström- mande av vatten eller blandning av vatten och annat material utgör Klassificeringssystem och styrande principer det ett dammhaveri. I betänkandet har ordet dammbrott använts synonymt med dammhaveri. Ett dammhaveri föreligger både om dammen hastigt havererar eller om den eroderas successivt. Även när ett genombrott i dammen på grund av felmanövrering leder till okontrollerad utströmning föreligger ett dammhaveri. Dammhaveri föreligger däremot inte när dammen fullgör sin dämmande och avbördande funktion men vattnet ändå strömmar över den. Ett dammhaveris konsekvenser beror till stor del på den mängd vatten som frisläpps från magasinet i händelse av ett dammhaveri, dvs. det vatten som okontrollerat strömmar ut ur magasinet. Som redan nämnts finns ingen definition av vad dammsäkerhet är i vare sig MB eller tillhörande författningar. För att tydliggöra vad dammsäkerhet är anser utredningen att begreppet ska definieras i 11 kap. MB. En sådan definition underlättar för såväl damm- säkerhetstillsynen som ägarens rutiner för egenkontroll och rap- portering. Som nämnts i avsnitt 2.3 är följande tre faktorer viktiga för en god dammsäkerhet: Säkert handhavande (drift och tillståndskontroll) Beredskap för dammbrott och allvarliga problem Utredningen anser att en definition av dammsäkerhet måste inne- hålla dessa tre komponenter och menar att dammsäkerhet kan definieras som dammens egenskaper och de åtgärder som vid drift och underhåll av dammen vidtas för att förhindra ett dammhaveri och för att begränsa skador till följd av ett sådant haveri. Dammens egenskaper omfattar de inneboende egenskaperna hos en damm, dammens aktuella säkerhetstillstånd och -status. Egenskaperna är beroende av dammens design, konstruktion, historik och drifterfarenheter, m.m. De åtgärder som vid drift och underhåll av dammen vidtas för att förhindra ett dammhaveri omfattar den tillståndskontroll, över- vakning och skötsel samt de underhållsåtgärder som genomförs på dammen. Här inkluderas även djupgående utredningar och analyser Klassificeringssystem och styrande principer avseende säkerhetsstatus samt upprustningsprojekt för att stärka och vidmakthålla dammen. De åtgärder som vidtas för att begränsa skador till följd av ett dammhaveri omfattar den beredskapsplanering som genomförs för att förhindra att dammhaveri sker men även att minimera konse- kvenserna av ett dammhaveri. För att en dammanläggning ska vara säker ska damman- läggningens dämmande och avbördande funktioner vara rätt dimensionerade och fungera vid alla tänkbara driftförhållanden. För att säkerställa detta krävs planering av dammsäkerhets- verksamheten, planering och genomförande av tillståndskontroll- åtgärder för att upptäcka brister samt åtgärdande av brister som upptäcks. Utredningens förslag: Styrande principer ska utgöra en grund för det klassificeringssystem och regelverk för egenkontroll som utredningen föreslår. Följande styrande principer bör gälla för dammar där dammbrott kan orsaka konsekvenser för samhället, dvs. mer än små lokala konsekvenser: Sannolikheten för dammbrott ska hållas på lägsta rimliga nivå med hänsyn till föreliggande kunskaper och tillgänglig teknik. Konsekvenserna av dammbrott ska så långt möjligt reduceras eller förhindras. De styrande principerna för dammsäkerhetsarbetet ska utgöra grunden för den kravställning som ska gälla avseende dammar- nas utformning, dammägarnas dammsäkerhetsarbete, tillsyns- myndighetens dammsäkerhetstillsyn samt samhällets beredskap för dammbrott. Om ett dammbrott inträffar kan det medföra konsekvenser av olika art och omfattning för samhället och omgivningen. För de dammar där ett dammbrott kan få konsekvenser för samhället är det enligt utredningen motiverat och rimligt att ställa högre krav på tillsynsmyndighetens insyn och dammägarens säkerhetsarbete än för de dammar där konsekvenserna av ett dammbrott inte skulle bli Klassificeringssystem och styrande principer För att kunna differentiera kraven på såväl myndighetstillsyn som dammägarens säkerhetsarbete och dammars säkerhet behövs ett rättsligt reglerat klassificeringssystem som kan användas för alla dammar i landet. Som grund för klassificerings- systemet och regelverket för egenkontroll och tillsyn behövs enligt utredningen styrande principer för dammsäkerhetsarbetet. Prin- ciperna är en uttolkning av samhällets mål och MB:s krav på verksamhet som kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa, miljö eller skada för enskilda eller allmänna intressen. Med stöd av de styrande principerna kan krav på dammarna, dammsäkerhetsarbetet och tillsynen över dem differentieras. För att möjliggöra en differentiering behövs ett klassificeringssystem som också har sin utgångspunkt i de styrande principerna. Styrande principer behövs som stöd för tillsynsmyndighet och verksamhetsutövare i deras planering av verksamheten. Tillsyns- myndigheten kan ta hjälp av de styrande principerna för sin planering och prioritering av dammsäkerhetstillsynen. För damm- anläggningar med stora konsekvenser i händelse av dammbrott är det motiverat med mer resurser och dammsäkerhetskompetens än för dammanläggningar med mindre konsekvenser. Likaså bör en dammägare som äger dammar som kan medföra konsekvenser för samhället prioritera dammsäkerhetsarbetet vid dammarna utifrån de styrande principerna. 8.2.1Styrande principer för dammar grundade på dammbrottskonsekvenser Följande styrande principer bör gälla för dammar där dammbrott kan orsaka konsekvenser för samhället, dvs. mer än små lokala konsekvenser: Sannolikheten för dammbrott ska hållas på lägsta rimliga nivå med hänsyn till föreliggande kunskaper och tillgänglig teknik. Konsekvenserna av dammbrott ska så långt möjligt reduceras eller förhindras. Beroende på de konsekvenser som ett dammbrott skulle kunna förorsaka ska principerna tillämpas olika. Vad som är lägsta rimliga nivå respektive så långt som möjligt skiljer sig åt beroende på vilka konsekvenser ett dammbrott kan medföra. Klassificeringssystem och styrande principer principerna i förhållande till dammbrottets konsekvenser ska till- lämpas på följande sätt. Dammar som kan orsaka samhällskris Med kris menas en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funk- tioner. Om ett dammbrott i en damm kan orsaka en kris finns det nästan inga resurser som är för stora för att förhindra att ett dammbrott sker. Konsekvenserna vid ett dammbrott skulle bli så omfattande att det så gott som alltid är motiverat och rimligt att vidta alla tänkbara åtgärder för att förhindra brott. Nyttan av en skyddsåtgärd och andra försiktighetsmått överstiger praktiskt taget alltid kostnaden för åtgärden. Det gäller även beredskapsåtgärder. Utrymmet för att mildra kraven på dammägaren i den rimlig- hetsavvägning som ska göras med stöd av 2 kap. 7 § MB är således mycket litet. Dammsäkerheten ska hålla en hög internationell nivå för jämförbara dammar. Dammar som kan orsaka långvariga störningar eller stora regionala konsekvenser För dammar där dammbrott kan orsaka långvariga störningar eller stora regionala konsekvenser är utrymmet för mildare krav på dammägaren i rimlighetsavvägningen aningen större än för dammar som kan orsaka en kris. En mycket kostsam säkerhetsåtgärd kan i vissa fall inte anses rimlig. Vid bedömningen av hur långtgående dammbrottsförebyggande åtgärder som är rimliga får begränsning av skador genom samordnad beredskapsplanering beaktas, t.ex. planer som säkerställer evakuering av människor från ett över- svämningsområde. Även för dessa dammar ska dammsäkerheten hålla en hög internationell nivå för jämförbara dammar. Dammar som kan orsaka tillfälliga störningar eller lokala konsekvenser För dammar vars dammbrott kan orsaka tillfälliga störningar eller lokala konsekvenser ska en minsta acceptabel säkerhetsnivå alltid uppfyllas. För att klara mer ovanliga laster och förhållanden ska en Klassificeringssystem och styrande principer sådan damm även ha en höjd säkerhetsnivå för det fall det inte kan anses orimligt. Kostnader för ytterligare säkerhetsåtgärder vägs då mot kostnader för potentiella skador p.g.a. dammbrott vid mer ovanliga laster eller förhållanden. 8.3Utformningen av ett klassificeringssystem Utredningens förslag: Dammar som vid ett dammbrott kan orsaka konsekvenser för samhället ska klassificeras enligt ett klassificeringssystem för dammsäkerhet. Syftet med damm- säkerhetsklassificeringen är att identifiera dessa dammar samt möjliggöra att särskilda dammsäkerhetskrav ställs på damm- ägarens egenkontroll och rapportering. Systemet ska innehålla tre dammsäkerhetsklasser, A till C, där dammar i klass A är de dammar som bedöms ha störst konsekvenser vid ett dammbrott. Dammar där dammbrott inte bedöms ha mer än små lokala konsekvenser ska tillhöra kategorin övriga dammar. Klassificeringen ska utgå från en konsekvensutredning som ger en beskrivning av de konsekvenser på omgivningen som ett dammbrott vid en dammanläggning kan förväntas medföra. Med konsekvenser innefattas bl.a. fara för förlust av människoliv, förstörelse av bostäder, kulturmiljö och byggnader, förstörelse av samhällsviktig infrastruktur eller störningar på samhälls- viktiga funktioner såsom elförsörjningen, dammanläggningar, vatten- och avloppsanläggningar, broar, vägar, järnvägar, tele- kommunikation m.m., miljöskada och ekonomisk skada. Dammägaren ansvarar för att upprätta konsekvensutred- ningen och ska utifrån denna lämna förslag till tillsyns- myndigheten om vilken klass dammen anses tillhöra. Tillsyns- myndigheten fattar därefter beslut om dammsäkerhetsklass i samråd med den centrala myndighetsfunktionen för damm- säkerhet. Beslutet ska endast kunna överklagas av ägaren. Om en damm tillhör kategorin övrig damm fattar inte tillsyns- myndigheten något beslut om detta. ska bemyndigas att meddela föreskrifter om innehållet i samt omfattning och dokumentation av konsekvens- utredningarna. Klassificeringssystem och styrande principer 8.3.1Bedömning av ett dammbrotts konsekvenser Som redan angetts i avsnitt 8.2 kan ett dammbrott medföra olika konsekvenser. Det är de sammanlagda konsekvenserna som ett dammbrott skulle kunna medföra som ska ligga till grund för bedömningen av hur de styrande principerna ska uttolkas. Denna uttolkning ligger även till grund för det klassificeringssystem som utredningen föreslår i 8.3.3. Det är inte möjligt att exakt förutse och beskriva hur ett damm- brott kan ske, hur flodvågen följer terrängen nedströms, vilka områden som skulle bli översvämmade eller vilka konsekvenser på omgivningen det skulle få. Med dagens beräkningsmetoder kan emellertid uppskattningar göras av dammbrottets utveckling och flodvågens utbredning. Man kan göra ungefärliga bedömningar av vilka områden som skulle översvämmas. Dessa beräkningsmetoder förutsätter rent vatten i flodvågen och en terräng, dvs. att vattnet inte drar med sig drivgods eller att erosion sker. Om ett dammbrott sker är det troligt att vattnet både drar med sig drivgods och att erosion sker som förändrar terrängen. Det går inte heller att exakt förutse vilka effekter och skador på omgivningen som kan uppstå till följd av flodvågens framfart. Man kan dock kartlägga vad som finns i det område som enligt beräkningarna kommer att översvämmas och göra en grov bedömning av vilka effekter ett dammbrott kan få för dessa. En konsekvensutredning ska ligga till grund för beslutet om dammsäkerhetsklass. I grova drag menar utredningen att ägaren i en konsekvensutredning ska beskriva följande: 1.en beskrivning av hur dammen antas haverera. Ett haveri kan antas ske olika utifrån dammens egenskaper och konstruktion. Det påverkas bl.a. av tidsförloppet och hastigheten på det utströmmande vattnet. T.ex. havererar en betongdamm på ett annat sätt än en fyllningsdamm. 2.en kartläggning av det område som kan antas komma att över- svämmas av flodvågen. 3.en kartläggning av de objekt som finns i det område som skulle översvämmas och en grov bedömning av konsekvenserna för dessa. Anledning finns att återkomma mer detaljerat till konsekvens- utredningens innehåll, se avsnitt 8.4.4. Klassificeringssystem och styrande principer I vissa fall kan dammägaren behöva samråda med andra aktörer såsom länsstyrelser och kommuner för att få en övergripande bild av konsekvenserna. Länsstyrelser och kommuner bör ha en upp- fattning om vad som kan tänkas skadas i det område som kan komma att översvämmas. 8.3.2Vilka konsekvenser ska bedömas? Utredningen har bedömt att det är lämpligt att klassificera dammarna efter vilka konsekvenser ett dammbrott kan förorsaka på omgivningen. I avsnitt 8.3.4 görs en jämförelse mellan alter- sätt att klassificera dammar. Det går inte att lämna en uttömmande uppräkning av de följder som kan uppstå av ett dammbrott och som därmed ska läggas till grund för bedömningen av konsekvenser. Utredningen har nedan redogjort för de konsekvenser på omgivningen som kan uppstå och hur de bör bedömas. Med konsekvenser på omgivningen avses bl.a.: Förstörelse av bostäder, kulturmiljö och byggnader Förstörelse av eller störningar på samhällsviktiga funktioner och infrastruktur såsom elförsörjningen, dammanläggningar, vatten- och avloppsanläggningar, broar, vägar, järnvägar, telekommu- nikation etc. Det ska i varje enskilt fall göras en för den dammen specifik bedömning om vad som kan komma att skadas vid ett dammbrott. Förlust av människoliv samt förstörelse av eller störningar på samhällsviktiga funktioner och infrastruktur blir ofta utslags- givande vid bedömningen av vilken dammsäkerhetsklass som ska gälla. Klassificeringssystem och styrande principer Vid bedömningen om ett dammbrott kan medföra förlust av människoliv ska man utgå från huruvida människor normalt för- väntas vistas i det aktuella område som kommer att beröras av översvämning.