sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Sammanlagt stod kostnaderna för politiska sekreterare för en dryg fjärdedel av de totala kostnaderna för stöd till partierna i kom- munerna och landstingen. Eftersom antalet tjänster för politiska sekreterare var så ojämnt fördelat, varierade tjänsternas kostnads- andel mycket. I vissa kommuner stod de för mer än hälften av de totala kostnaderna för stöd till partierna. Vid en jämförelse fram- kom att allt fler kommuner och landsting anställde alltfler politiska sekreterare. Kostnadsandelen för tjänsterna var vidare betydligt högre 2007 än vad tidigare jämförbara mätningar påvisat. En stor del av ökningen av antalet tjänster för politiska sekreterare verkade ha skett . Ökningen av kostnaderna för sekreterar- tjänster avspeglas i räkenskapssammandraget där kostnader som bok- förts under externa löner och personalomkostnader under 2000- talet ökat med . 11.5.3.3Lokalbidrag och fria eller subventionerade lokaler samt administrativt stöd m.m. Enligt rapporten förekom särskilda kontanta lokalbidrag i mycket liten omfattning och antalet kommuner som lämnade lokalbidrag verkade ha minskat jämfört med tidigare undersökningar. Flera kom- muner och landsting bistod dock partierna med fria eller subven- tionerade lokaler. Antalet kommuner och landsting som uppgav att de lämnat sådant stöd var dock lägre än vad tidigare mätningar påvisat. Uppgifterna fick tolkas med viss försiktighet eftersom gränsen mellan att bistå förtroendevalda med möteslokaler och att bistå andra parti- aktiva med sådana lokaler i praktiken kunde vara svår att dra. Ett fåtal kommuner och landsting i undersökningen uppgav att de betalade ut ett särskilt kontant bidrag till partierna för att täcka administrativa kostnader för t.ex. utskrifter, kopiering m.m. av kommunerna och av landstingen angav att de lämnat sådant stöd till partierna 2007. Det var enligt rapporten betydligt färre än andelen kommuner och landsting som lämnade sådant stöd . Kontant bidrag till ungdomsförbund gavs 2007 av cirka 10 pro- cent av kommunerna och av landstingen. inte att avgöra om nivån på de kontanta bidragen till ungdomsorga- nisationerna hade ökat eller minskat sett . 11.6Kommuner och landstings hantering av partistödet Som framgått tidigare kan fullmäktige i kommuner och landsting besluta om utbetalning av partistöd enligt de förutsättningar som anges i 2 kap. 9–10 §§ kommunallagen. Fullmäktiges frihet att be- stämma de närmare formerna för partistödet och möjligheten till variationer mellan olika kommuner och landsting är stor. I riksdagsrapporten, 2007/08:RFR23, undersöktes kommunernas och landstingens beslutsfattande och reglering av partistödet. Undersökningarna tog upp frågor om hur besluten om partistöd var uppbyggda, vilka krav som ställdes på mottagarna av stödet, vad som skedde vid avhopp från parti och hur partistöd utgick när ett parti helt eller delvis saknade representation i fullmäktige. Undersökningen har kompletterats med att kommittén har frågat ett litet urval av kommuner om de har något reglemente vad gäller partistöd samt hur beslut om partistöd fattas, om eventuella politiska sekreterare räknas in i partistödet, om de tar in någon form av redovisning av hur partierna använder sitt stöd samt om de har haft problem med tomma stolar och i så fall hur detta har hanterats. 11.6.1Utformningen av beslut om partistöd i kommuner och landsting I kommunallagen finns inga bestämmelser om hur ofta och på vilket sätt beslut om partistöd ska fattas. Enligt riksdagsrapportens undersökning förekommer olika varianter av beslut om utformning av partistödet. Den vanligaste varianten var att låta utformningen av stödet ligga fast tills vidare medan kostnadsnivån räknades upp efter ett index. Sådana system innebär att partistödet inte blir före- mål för politiska överväganden kontinuerligt om inte systemet om- prövas. Särskilt i landstingen var det vanligt att partistödets utform- ning bestämdes för t.ex. en mandatperiod. Sådana system tycktes vara särskilt vanliga i kommuner och landsting med politiska sekreterartjänster. En möjlig förklaring till detta samband skulle kunna vara att sekreterartjänsterna ofta tillsätts för en mandat- period och att det därför kan anses praktiskt att bestämma stödets totala utformning vid varje mandatperiods början. I de kommuner där partistödets utformning beslutades fattades även årliga beslut om kostnadsnivån. Årliga beslut innebar dock inte alltid att det skedde politiska överväganden om systemets utformning. Några kommuner angav att samma system i praktiken legat fast . Vid en jämförande analys av de olika sätten att fatta beslut om partistödets utformning och nivå visade det sig att kommuner där stödet var kopplat till prisbasbeloppet eller bestämdes för , hade högre partistöd per innevånare än genomsnittet i hela ur- valet. Kommuner som i stället bestämde nivån hade ett lägre genomsnittligt stöd än motsvarande i urvalet. Motsvarande ten- denser fanns inte bland landstingen. En tänkbar förklaring till det högre stödet i kommuner som t.ex. tillämpade indexuppräkning antogs vara att besluten i dessa fall inte blir föremål för samma budgetprocess och därmed inte behöver vägas mot andra kommunala åtaganden. Vid kommitténs kontakter med ett antal kommuner har det visat sig att sättet att besluta om partistödet skiljer sig åt en hel del. Vissa gemensamma drag kan dock iakttas. De grundläggande principerna för partistödet slås normalt fast i ett särskilt fullmäktigebeslut eller i ett reglemente. I några kommuner har de grundläggande princip- erna varit oförändrade . Andra kommuner fattar nya beslut om principerna för partistödet . De grund- läggande principerna följs vanligen upp med någon form av utbetal- ningsbeslut som exakt anger hur mycket partistöd som ska utgå för . I vissa fall beslutas utbetalningen i samband med den kommunala budgeten. Utbetalningar sker ofta i taget, men det förekommer att utbetalning sker två eller till och med . Vilka krav ställer kommuner och landsting på mottagarna av parti- stödet? I förarbetena till kommunallagen framgår att partistödet är begränsat till de partier som genom representation i fullmäktige utövar en aktiv roll i kommunens respektive landstingens styrelse. Ett annat krav är att partistödet uteslutande avser den partiverk- samhet som är knuten till kommunen eller . I rapporten har kommuner och landsting fått frågan om de har några formella krav vad gäller betalningsmottagaren av stödet. Knappt hälften av de tillfrågade angav att de inte ställde några sådana krav och att utbetalning av stödet skedde till den betalningsmottagare som partiet angav. De vanligaste kraven var att betalningsmottagaren skulle vara en juridisk person eller att mottagaren skulle tillhöra den lokala respek- tive den regionala partiorganisationen. Ett fåtal ställde krav på att stödet skulle gå till verksamhet som knöt an till den lokala eller regionala demokratin. Enstaka kommuner uppgav att de ställde krav på kopia av årsmötesprotokoll och andra skriftliga underlag från partierna samt att ledamot besitter mandat i fullmäktige. Att så många kommuner och landsting inte ställde några for- mella krav kunde enligt rapporten tolkas som att de inte var helt medvetna om de krav som framgår av lagens förarbeten eller att de valde att bortse från dem. En annan möjlighet antogs vara att for- mella krav inte uppfattades som nödvändiga eftersom det sällan eller aldrig uppstått några tveksamheter angående utbetalningen av stödet. De allra flesta svarande uppgav att stödet utbetalades till det konto som tillhörde den lokala partiorganisationen. I några enstaka fall hade partistöd från kommunen betalats ut till en regional orga- nisation och partistöd från betalats ut till riksorganisa- tionen eller en lokal organisation. Enligt rapporten bör dock be- aktas att eftersom frågan ställts till lokala och regionala partiorga- nisationer avspeglas inte situationer där det saknas en sådan orga- nisation på orten eller i regionen. Exempelvis saknade Sverigedemo- kraterna lokal partiorganisation i omkring hälften av de kommuner inom urvalet där partiet fick mandat i valet . Hur eventuellt partistöd betalades ut i dessa kommuner framgår därför inte av undersökningen. Uppgifter som kommittén inhämtat från ett antal kommuner visar att det ofta inte ställs några uttryckliga krav på mottagarna av partistödet. Krav på att partistödet ska användas för verksamhet inom kommunen förekommer, men framstår som ovanliga. Ingen av de kommuner som kommittén har varit i kontakt med ställer krav på att partierna ska redovisa hur stödet används. 11.6.3Partistöd vid avhopp från parti I undersökningen ombads vidare ett antal kommuner och landsting att ange hur de hanterade partistödet dels när det skedde avhopp som ledde till s.k. politiska vildar, d.v.s. när ledamoten står obun- den i förhållande till partiväsendet, dels när det skedde avhopp från ett parti till ett annat, d.v.s. när en ledamot som blivit invald under en partibeteckning bestämmer sig för att företräda ett annat parti. Nästan samtliga kommuner och landsting som hade haft erfar- enhet av politiska vildar svarade nekande på frågan om stödet till det parti som ledamoten lämnat hade reducerats eller tagits bort helt i samband med avhoppet från partiet. Alla svarande med erfarenhet av avhopp av ledamot från ett parti till ett annat uppgav att stödet till det parti som ledamoten lämnat inte hade påverkats. Ingen av de svarande uppgav heller att partistödet till det parti vars represen- tation ökat hade förändrats. 11.6.4Partistöd när parti helt eller delvis saknar representation i fullmäktige, s.k. tom stol När ett parti har fått mandat i valet och inte kan besätta en eller flera av posterna i fullmäktige uppstår en s.k. tom stol. Situationen kan inträffa antingen direkt efter ett val om det inte finns till- räckligt många namn på de listor under samma partibeteckning som fått mandat i fullmäktige, eller om de personer som står på listorna inte är behöriga eller villiga att åta sig förtroendeuppdraget. En tom stol kan också uppstå under pågående valperiod då en ledamot av- säger sig sin plats i fullmäktige och det inte finns någon person som kan eller vill ersätta ledamoten. Av riksdagsrapportens undersökning framgår att det efter valet och under pågående mandatperiod uppstått tomma stolar i 32 kommuner. I alla dessa var det partibeteckningen Sverigedemo- kraterna som stod för de tomma stolarna. Enligt statistik hade det inte förekommit tomma stolar i landstingen . Av enkätsvaren framgick att kommunerna han- terade utbetalningen av partistöd på olika sätt vid tom stol i full- mäktige. I vissa fall utgick partistöd på samma sätt som om partiet varit fullt ut representerat i fullmäktige, i andra fall utgick inget partistöd alls och i ett fåtal fall reducerades partistödet. Källa: 2007/08:RFR23 s. 45 11.7Partistödets betydelse för partiorganisationerna på lokal och regional nivå Partistödets betydelse och användning för partierna har inte kart- lagts i samma omfattning som t.ex. nivån på det kommunala parti- stödet. Detta hänger bl.a. samman med principen att det inte ska förekomma någon offentlig kontroll av stödets användning, men också med att det av metodologiska skäl är svårare att undersöka. I riksdagsrapporten, 2007/08:RFR23 har stödets betydelse analyserats ur två synvinklar. Dels partistödets betydelse för partiernas finansiering, dels partistödets betydelse för partiernas utåtriktade verksamhet. 11.7.1Partistödets betydelse för de lokala och regionala partiorganisationernas finansiering De svenska riksdagspartierna har vanligen en partiorganisation i varje kommun. I större partier och i större kommuner kan det finnas flera lokala föreningar. Normalt står dock en förening som mottagare av partistödet från kommunen. Tidigare undersökningar har påvisat att partierna på lokal nivå är mycket beroende av det kommunala partistödet. Redan i undersök- ningar framgick att stödet snabbt kom att bli parti- ernas viktigaste inkomstkälla. Överensstämmelsen mellan partistödet och verksamhetskostnaderna var mycket stor i synnerhet i de mindre kommunerna.45 För att ytterligare belysa partistödets betydelse för partiernas finansiering på lokal nivå fick de lokala partiorganisa- 45 SOU 1975:18 s. 47. tionerna ange hur stor andel av organisationens intäkter som ut- gjordes av kommunalt partistöd. Vid en jämförelse mellan under- sökningens resultat och resultat från en liknande under- sökning 1997 framkom att partiorganisationerna på lokal nivå i genomsnitt hade blivit mer beroende av det kommunala partistödet. Att det skett en generell ökning av partistödets betydelse totalt sett framstod som sannolikt enligt undersökningen. Riksdagspartiernas organisationer på regional nivå följer vanligen länsgränserna. I vissa fall utgår dock organisationerna från andra indelningar, t.ex. gränserna för riksdagsvalkretsarna. Enligt riksdags- rapporten är finansieringen av de regionala partiorganisationerna mer komplicerad än på den lokala nivån. Utöver det stöd partiorga- nisationerna får om de är representerade i , förekommer i flera partier att de lokala partiorganisationerna bidrar till de regionala. Detta behöver i princip inte utgöras av partistöd, men det är vanligt att de lokala föreningarna lämnar en viss procent av det kommunala partistödet i bidrag. Slutligen är det även vanligt att de regionala partiorganisationerna mot betalning tillhandahåller de lokala varor och tjänster. Eftersom de lokala organisationerna i så hög grad finansieras av kommunalt partistöd utgörs även dessa betalningsmedel huvudsakligen av kommunalt partistöd. Av undersökningens jämförelse på regional nivå med uppgifter framgick att beroendet av partistöd hade ökat tydligt. 11.7.2Partistödets betydelse för partiernas utåtriktade verksamhet Vid införandet av det kommunala partistödet betonades det i för- arbetena att stödet skulle främja partiernas informationsverksamhet. När lagen ändrades tonades denna målsätt- ning ned. Stödet skulle inte endast betraktas som ett stöd till parti- ernas informationsverksamhet utan som ett mer allmänt stöd för partiernas opinionsbildande verksamhet. Redan i de första uppföljningarna av partistödet visades bl.a. att valrörelsekostnader efter partistödets in- förande ökade väsentligt. ökade annonseringen och postdistributionen av partimaterial till hushållen som hembesöken eller husagitationen visade en kraftig tillbakagång.46 I syfte att utreda om partistödets nivå hade någon betydelse för 46 SOU 1972:52 s. 54–59. partiernas utåtriktade verksamhet ombads de lokala och regionala partiorganisationerna att ange omfattningen av ett antal utåtriktade aktiviteter under respektive . Några exempel på utåtriktade aktiviteter var utdelning av skriftlig infor- mation, deltagande i offentliga debatter och uppsökande möten. Svaren visade bl.a. att det fanns en korrelation mellan partistödets nivå och partiernas utåtriktade aktivitet, d.v.s. ju mer partistöd en partiorganisation fick desto större utåtriktad aktivitet kunde den ägna sig åt. Vid jämförelse med en liknande undersökning från 1970- talet framkom att korrelationen mellan partistödsnivå och aktivi- tetsnivå ökat något. Enligt undersökningen kunde detta bero på att partistödet hade fått större betydelse för partiernas verksamhet. Detta kunde i sin tur antas bero på att partistödets betydelse för partiernas finansiering ökat . En motsvarande undersökning av de regionala partiorganisation- erna visade inte på någon motsvarande korrelation mellan partistödets nivå och organisationernas aktiviteter. En möjlig förklaring till detta antogs kunna vara att de regionala partiorganisationernas utåtriktade verksamheter ofta sker i samverkan med de lokala partiorganisa- tionerna och att kopplingen mellan partistödsnivå och aktivitets- nivå därför blir mindre tydlig. 11.7.3Hur används det kommunala partistödet Något exakt svar på frågan kan inte ges eftersom partistödet i för- hållande till andra inkomstslag inte är öronmärkt för vissa ändamål. Partistödet står i många fall för huvuddelen av partiorganisationens inkomster. Man torde därför kunna hävda att partiernas utgifts- poster ger en god bild av hur partistödet används. I undersökning ombads lokala respektive regionala partiorganisationer att ange nivån på följande kostnadsslag; admini- strativa kostnader, aktivitetskostnader, valfonderingar, anslag till lokala avdelningar inom kommunen, bidrag/överföringar till partiets regionala organisation respektive riksorganisation samt övriga kost- nader. Enkätsvaren kunde jämföras med liknande undersökningar som utförts . Kostnadsprofilerna för de lokala partiorganisationerna visade att aktivitetskostnader och administrativa kostnader ingick bland de tre viktigaste kostnaderna i alla partierna. I övrigt skilde sig kostnads- profilerna åt mellan partierna. demokraterna hade en liknande kostnadsstruktur där överföring uppåt i partiet utgjorde den viktigaste kostnaden i flera lokala orga- nisationer. Inom Socialdemokraterna och och pensionärers intresseparti utgjorde i stället kostnader för admini- stration den tyngsta posten. I , och i de lokalt baserade partierna utgjorde valfonderingar den tyngsta posten. Inom dominerade utgifterna för administration och aktiviteter. Jämförelsen visade inte på några tydliga generella tendenser. Skillnaderna mellan partiernas kostnadsprofiler kunde enligt rapporten troligen till del förklaras av partiorganisa- tionernas storlek. Kostnadsprofilerna hos partierna på regional nivå visade sig vara relativt likartade. Administrativa kostnader utgjorde där det största kostnadsslaget i en typisk partiorganisation i alla partier utom Miljö- partiet. I övrigt utgjorde aktivitetskostnader och valfonderingar de största kostnadsslagen i alla partier utom där överföringar till riksorganisationen utgjorde en av de största kost- naderna. 11.8Överföring av partistöd inom partiorganisationerna Den övergripande målsättningen vid införandet av bestämmelserna om kommunalt partistöd var enligt motiven att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Av kravet på representation i fullmäktige respektive ansågs det fram- gå att stödet skulle avse politisk verksamhet i kommunen respek- tive landstingskommunen, eller m.a.o. att stödet skulle tillgodose ett till kommunen knutet intresse. I förarbetena till de nya reglerna om kommunalt partistöd som infördes an- gavs att reglernas grundläggande målsättning skulle ligga fast. Av föregående avsnitt har framgått att överföringar uppåt i partierna utgjorde en av de tyngsta utgifterna i många partiorga- nisationer. Detta väcker frågor om huruvida partistödet verkligen används för lokala respektive regionala ändamål eller om det an- vänds på annat sätt. För att få ett bättre underlag för denna diskussion genomfördes en enkätundersökning av överföringarna inom partierna, i vilken partierna ombads ange hur stor andel av partistödet som överfördes 2007. 11.8.1Överföringar uppåt i partierna Enkätundersökningen visar att partistödet från kommuner och landsting kan ta olika vägar inom partiorganisationerna. Stöd från kommunerna kan överföras av partiernas lokala organisationer till de regionala eller till partiets riksorganisation. Det är också vanligt att partimedel överförs som betalningsmedel för olika varor och tjänster som partiernas riksorganisation eller regionala partiorga- nisationer tar fram och distribuerar inom partierna. Flera partier har generella system som stadgar att en viss andel av partistödet ska lämnas i bidrag antingen till den regionala partiorganisationen eller till riksorganisationen. Resultatet av enkätundersökningen framgår av tabell 11.7 och 11.8 nedan. Resultatet redovisades i riksdagsrapporten /08:RFR23. * Osäkra underlag, se 2007/08:RFR23 s. 68. Källa: 2007/08:RFR23. *Endast partiorganisationer med representation i fullmäktige. **Osäkert underlag, se 2007/08:RFR23 s. 69. Källa: 2007/08:RFR23. Mot bakgrund av att partistödet visat sig utgöra den viktigaste inkomstkällan i de flesta partiorganisationer var det enligt under- sökningen inte förvånande att andelen partistöd som överfördes uppåt grovt sett återspeglade kostnadsandelen för de bidrag som partierna överförde av det kommunala partistödet. Betalningen för varor och tjänster som antingen den regionala partiorganisationen eller riksorganisationen tillhandahöll utgjorde i de flesta partier rela- tivt små andelar av partiorganisationernas totala kostnader. Av undersökningen framgick att överfört partistöd ibland an- vänds till att finansiera administrativt stöd, ombudsmannastöd och tryckt partimaterial, tjänster m.m. som i större eller mindre omfatt- ning överförs till de lokala och regionala partiorganisationerna. Till skillnad från överföringar av kontant partistöd är det svårt att be- döma i vilken omfattning varor och tjänster överförs. Svårigheterna består dels i att kvantifiera och värdera varorna och tjänsterna, dels i att kunna särskilja överföringar från allmänna partiaktiviteter. annan praktiskt problem med att mäta omfattningen av varor och tjänster är att partierna fonderar medel under mellanvalsåren för användning under valåret. Detta innebär att en undersökning av om varor och tjänster överförs måste omfatta en hel mandatperiod för att en bedömning ska kunna göras av om fonderat överfört parti- stöd under valåret återförs till de lägre partiorganisationerna i form av varor och tjänster. Riksdagsrapporten angav att det mot bakgrund av dessa svårig- heter inte var möjligt att med någon exakthet uttala sig om omfatt- ningen av de varor och tjänster som överförs inom partierna eller i vilken utsträckning som överfört partistöd återförs i form av varor och tjänster. En enkät genomfördes därför för att analysera om det fanns något samband mellan hur mycket partistöd en partiorga- nisation överförde och i vilken utsträckning den fick del av varor och tjänster inom partierna. De lokala och regionala partiorgani- sationerna ombads att ange vilka varor och tjänster som de regio- nala partiorganisationerna eller partiets riksorganisation tillhanda- höll dem gratis eller i subventionerad form. Undersökningen visade på en mycket svag korrelation mellan partiorganisationer som över- förde mycket partistöd och de som upplevde att de fick mycket varor och tjänster från region- eller riksnivån. Resultaten indikerade att kopplingen var svag mellan det överförda partistödet och vad partiorganisationerna fick tillbaka i varor och tjänster. Enligt under- sökningen blev kopplingen ännu svagare om partistödet användes strategiskt inom partierna, d.v.s. om medlen koncentreras till kom- muner eller regioner där partiet är svagt representerat eller där partiet uppfattar att det har potential att växa. Inom fanns det enligt partiet ett system där riksorga- nisationen tog in en schablonavgift för s.k. ombudsmannaservice om av partistödet från lokalorganisationerna i kommun- erna. Stödet togs in av de regionala partiorganisationerna och dis- tribuerades till riksorganisationen. Förutom finansiering av ombuds- männen användes det överförda stödet bl.a. till att ta fram parti- material. Medianvärdet för det totala partistöd som överfördes från de lokala partiorganisationerna var 2007. Om 10 pro- centenheter av dessa gick till riksorganisationen lämnade en typisk moderat partiorganisation alltså av stödet till den regionala partiorganisationen. Partistöd från överfördes inte enligt partiet. Enligt fanns inget riksövergripande system för över- föring av partistöd. Det förekom dock att enskilda lokala orga- nisationer överförde partistöd till de regionala partiorganisationerna. Stöd som överfördes till regionnivån användes enligt partiet nor- malt till att bekosta partimaterial, tjänster, utbildning m.m. Över- föring av partistöd från landstingen från regional nivå till riksnivå förekom inte enligt partiet.