sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Vid sidan av reglerna i Straffprocesslagen finns det också regler i andra lagar som ger myndigheter möjlighet att bedriva tele- kommunikationsövervakning. I den s.k. G 10-lagen (Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses) är dessa möjligheter uppdelade på två situationer. Den ena avser övervakning i enskilda fall, den andra s.k. strategisk övervakning (se t.ex. SOU 2009:66 s. 99 f. och SOU 2005:21 s. 85 f.). Strategisk övervakning – vilken närmast liknar svensk signalspaning – behandlas inte vidare här. Telekommunikationsövervakning i enskilda fall får enligt G 10- lagen ske vid misstanke om att någon planerar, begår eller har begått vissa i lagen särskilt angivna brott av allvarligare slag. Det rör sig bl.a. om brott mot rikets säkerhet och mot det demokratiska systemet. Därtill får sådan övervakning ske mot någon som misstänks vara medlem i en organisation vars verksamhet eller mål är inriktade på att begå brott mot den konstitutionella friheten och demokratin eller mot rikets säkerhet. Övervakning med stöd av dessa bestämmelser får ske bara om det är utsiktslöst att kunna ta reda på omständigheterna kring brottsmisstanken på andra sätt eller om det annars skulle vara väsentligt svårare att få tag i den informationen. Endast den tyska federala säkerhetstjänsten (), de olika delstaternas säkerhetstjänster, den tyska federala utrikesunderrättelsetjänsten (Bundesnachrichtendienst) och den militära säkerhetstjänsten (Militärische Abschirmdienst) får bedriva telekommunikationsövervakning med stöd av bestämmelserna i 10-lagen om övervakning i enskilda fall. Information som har inhämtats genom telekommunikations- övervakning i enskilda fall med stöd av G 10-lagen får dock lämnas till polisen för att användas för att förhindra eller klara upp vissa allvarligare brott. Informationen får också användas som bevisning i rättegång (se vidare om detta i SOU 2009:66 s. 99 f.). Den federala öppna polisen ges i Bundeskriminalamtgesetz (BKAG) vissa möjligheter att använda telekommunikations- övervakning, buggning och hemlig dataavläsning för att avvärja terroristhot. Detta kan tillåtas för att avvärja en överhängande fara för statens säkerhet eller för liv, hälsa eller frihet till person eller egendom som är av betydande värde (se t.ex. 20h och 20l §§). 5Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovs- beskrivningar Vid en analys av behovet av ett visst tvångsmedel bör, enligt utredningens direktiv, de tillämpande myndigheternas behovs- beskrivning och det syfte med tvångsmedlet som rättsordningen bestämmer bilda utgångspunkt för bedömningen. Vidare anges att en närmare behovsanalys alltid är beroende av samhällsutvecklingen i stort. Redan nu bör poängteras att frågan om behovet av ett visst hemligt tvångsmedel nära hänger samman med tre andra frågor; nämligen dels vilken information som de brottsbekämpande myndigheterna behöver för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag, dels vilka möjligheter de har att erhålla informationen på andra sätt än genom att använda det hemliga tvångsmedlet samt dels vilka möjligheter det aktuella tvångsmedlet kan erbjuda att nå informationen. I detta kapitel berörs inledningsvis vilka uppgifter de brotts- bekämpande myndigheterna har och vad de hemliga tvångsmedlens syfte är. Sedan behandlas samhällets utveckling såvitt avser brottslighet, brottsbekämpningsmetoder och teknik. Några iakttagelser görs också beträffande hur lagstiftningen om hemliga tvångsmedel har utvecklats relativt brottslighetens mönster. Därefter återges de behovsbeskrivningar som de tillämpande myndigheterna lämnat till utredningen. Även vad som kommit fram vid utredningens kartläggning av tillämpningen av de aktuella tvångsmedlen har betydelse för analysen av vilka behov som finns. Resultaten av den kart- läggningen presenteras i kapitel 6. Behovsfrågan analyseras sedan – Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar gemensamt med frågorna om nytta och integritetsintrång – i kapitel 7. 5.2De brottsbekämpande myndigheternas verksamhet och tvångsmedlens syfte 5.2.1De brottsbekämpande myndigheternas uppgifter; behovet av information I avsnitt 3.1 har något nämnts om de brottsbekämpande myndig- heternas uppgifter. Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Även vissa andra myndigheter, däribland och , har självständiga uppgifter av brottsutredande slag. Polisen (och de andra nämnda myndigheterna) bedriver underrättelseverksamhet. Denna verksamhet, som blivit allt viktigare och som utvecklats starkt , är i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss inte närmare specificerad brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Ett övergripande mål med underrättelseverksamheten är att förse de brottsutredande myndigheterna med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. I underrättelseverksamheten samlar myndigheterna sålunda in, bearbetar och analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda, förebygga och förhindra brott. Underrättelsematerialet kan – lika väl som en anmälan om ett brott – läggas till grund för ett beslut om att inleda en förundersökning. Förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Förunder- sökningen har huvudsakligen två syften. Det ena syftet är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal skall väckas. Det andra syftet är att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid en huvud- förhandling i domstol. Beträffande Säkerhetspolisen bör noteras att tyngdpunkten i uppdraget mycket tydligt är förlagd till att förebygga och förhindra brott. Det brottsförebyggande arbetet grundas i stor utsträckning på uppgifter som inhämtas i s.k. säkerhetsunderrättelseverksamhet (dvs. verksamhet som bedrivs i ett skede innan det finns tillräckliga Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar skäl för att inleda förundersökning). Verksamheten kan inte bedrivas utifrån brottsanmälningar, och myndigheten måste själv identifiera aktörer som har för avsikt att begå aktuella brott (se vidare t.ex. SOU 2009:66 s. 78 f.). I både underrättelseverksamhet och brottsutredande verksamhet har polisen legitima behov av information. I den senare verksamheten behöver även bevis säkras. Information och bevis kan erhållas på ett flertal sätt. Detta kan ske genom t.ex. rutinmässig rapportering och spaning samt kontakter med anmälare eller tipsare. Även de hemliga tvångsmedlen är verktyg som används i dessa sammanhang. 5.2.2De hemliga tvångsmedlens syfte De hemliga tvångsmedlen betecknas traditionellt som straff- processuella tvångsmedel. Det är också huvudsakligen under förundersökning som hemliga tvångsmedlen får användas (enligt regler i bl.a. 27 kap. , lagen om hemlig rumsavlyssning och utredningslag). Tvångsmedelsanvändningen är då knuten till förundersökningens brottsutredande syfte. Tvångsmedlen får användas endast om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen av det eller de brott som förundersökningen gäller. Detta villkor kan vara uppfyllt när tvångsmedlet väntas ge bevisning som leder till en fällande dom, men också när information kan erhållas som har en indirekt verkan, som att bidra till att kartlägga kontaktvägar och förehavanden, ge uppslag till spaning eller bilda underlag för andra åtgärder (se vidare om kravet på synnerlig vikt i avsnitt 8.3.4).1 När hemliga tvångsmedel – eller åtgärder som kan liknas vid sådana – har tillåtits utom ramen för en förundersökning har syftet dock varit ett annat, nämligen att förhindra brott. Enligt preventivlag får hemliga tvångsmedel brukas, om åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra viss brottslig verksamhet. Uttrycket synnerlig vikt tillämpas i huvudsak på samma sätt som vid tvångsmedel under förundersökningen. Det kan tyckas att de olika syftena – att utreda respektive förhindra brott – borde medföra att en tydlig linje kan dras mellan preventiva tvångsmedel och tvångsmedel under förundersökning. 1 Som huvudregel får hemliga tvångsmedel under förundersökningen användas endast då det finns en skäligen misstänkt person. När undantag gjorts från denna regel har dessa knutits till att åtgärden ska ha ett mer specifikt syfte, nämligen att fastställa eller utreda vem som är skäligen misstänkt. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar Så är det dock inte. Eftersom inte endast fullbordade brott är straffbelagda är gränslinjen mellan förebyggande och utredande övervakning inte helt fast (se vidare i t.ex. avsnitt 8.4.1 och 8.4.2.3). I förarbetena till de lagar som avser tvångsmedel under förundersökningen har ibland också framhållits att det är av betydelse att kunna vidta åtgärder för att utreda och lagföra allvarliga brott redan på förberedelse- och försöksstadierna eftersom man därigenom kan förhindra att allvarliga brottsplaner kan genomföras (se t.ex. prop. 2007/08:163 s. 49). Det godtas sålunda att även tvångsmedel under förundersökningen – i vart fall indirekt – kan ha ett preventivt syfte. Behovet av hemliga tvångsmedel som komplettering och alternativ till andra informationsinhämtningsmetoder (och till varandra) påverkas naturligtvis av flera olika samhällsförhållanden. Särskilt intressant är brottsutvecklingen i vid mening, alltså inte bara kvantitativt utan också kvalitativt. I utredningens direktiv anges att brottsutvecklingen har präglats av en ökad internationalisering, förbättrad teknisk kapacitet och tydligt organiserade, resursstarka kriminella grupperingar. Det är av stort intresse att undersöka om denna uppfattning är riktig. Detta inte minst eftersom samma utgångspunkt har använts i flera tidigare lagstiftningsärenden på området och det från flera håll har efterfrågats en mer ingående analys på denna punkt (se t.ex. i SvJT 2005 s. 868 och SvJT 2007 s. 101 ff.; i SvJT 2007 s. 122 ff.; Ulväng i SvJT 2007 s. 3; Flyghed i SvJT 2007 s. 59 ff.; i SvJT 2007 s. 161). Det är också av visst intresse hur lagstiftaren har valt att anpassa regleringen av hemliga tvångsmedel till brottsutvecklingen. Denna fråga behandlas avslutningsvis i detta avsnitt. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar har listan på vad som kallas samhällsfarliga brott utökats. innehåller den både klassiska brott som spioneri och nyare brott som terrorism och våldsam politisk extremism. Skillnader i omfattning, mål och medel har lett till att brotten lyst olika starkt på den radar som bevakar allvarliga brott. försvinner de, men ofta dyker de upp i ny tappning. Ett ögonkast på radarskärmen visar att vårt grannland drabbats av den dödligaste terrorattacken på nordisk mark i modern tid. En nationalistisk, , anti- islamistisk terrorist utlöste då nämligen sprängmedel i och riktade vapnen mot en grupp politiskt aktiva ungdomar som terroristen påstod hade förrått fosterlandet. Terrorismen fick ett delvis nytt ansikte. I lyser radarpunkterna inte lika starkt. Antalet internet- sidor med våldsbejakande extremistisk propaganda har visserligen spridit sig som en löpeld , och konflikterna mellan de extremistiska rörelserna tycks ha blivit våldsammare (och 2010, s. 35, Säkerhetspolisen 2010d). Ser vi på dödligt våld i allmänhet, är det dock färre offer jämfört med (Brå 2011:5, s. 16). Däremot ökar inslaget av kriminella uppgörelser med dödlig utgång något (a.a. s. 51). De kriminella gängen har blivit fler (2011). De syns och hörs, medan de diskreta kriminella entreprenörerna fortsätter med sina olagliga affärer. I kölvattnet till den arabiska våren har svenska människorätts- aktivister med ursprung i bl.a. blivit övervakande av landets regimtrogna underrättelsetjänst (Amnesty 2011, s. 1). Vad är det då som påverkar brottslighetens närvaro och utvecklingen? Vad har kommit till och vad har försvunnit? Vilka likheter och skillnader finns det mellan olika brottstyper? Hur har samhället bidragit till, uppfattat och reagerat mot dessa typer av brott ? Frågorna kring brottslighetens utveckling och fortlevnad är många. Syftet med detta avsnitt är att beskriva brottsutvecklingen av nämnda brottstyper med ett särskilt fokus på brottens motiv, medel och mål liksom deras modus operandi. Eftersom brottsutvecklingen äger rum i en vidare samhällskontext 2 Redogörelsen i detta avsnitt har utarbetats huvudsakligen inom Brå. Texten innehåller en stor mängd referenser. För att underlätta läsningen har endast korta hänvisningar skett i texten och en källförteckning för avsnittet införts i slutet av betänkandet. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar berörs även diskussioner om hur brottsutvecklingen förhåller sig till samhälls- och teknikutvecklingen i stort och brottsbekämpande myndigheters och lagstiftares strategier för att motverka brott. Till detta kommer hur gärningspersonerna ändrar sina strategier och anpassar sig till samhällets motåtgärder. Nedan redovisas utvecklingen av spioneri, terrorism, politisk extremism, organiserad brottslighet, dödligt våld och grova rån. Det avslutande stycket ägnas åt att reflektera över skillnader och likheter mellan brottsområdena som är av betydelse för utredningens diskussion om hemliga tvångsmedels effektivitet och hur dessa bör användas och utvecklas för att avslöja och utreda kriminaliteten. 5.3.2.2Spioneri – ett av världens äldsta yrken Sedan urminnes tider har spioneribrottets huvudsakliga syfte varit att samla information med målet att förbättra en aktörs position gentemot sin fiende eller motståndare. Till följd av samhälls- utvecklingen i allmänhet och krigsutvecklingen i synnerhet har dock målen för spioneri förändrats avsevärt. syftar spioneri mot inte enbart till att skaffa fram information om landets militära och civila försvarsförmåga. I och med deltagande i internationella organisationer bedrivs även politiskt spionage mot , mellanstatliga organisationer och EU i syfte att få information om förhandlingsposition i olika frågor. Till det kommer spionage för att komma över tekniska landvinningar inom industrin samt spionage riktat mot flyktingar som befinner sig i . Det totala kriget och det totala spioneriet Tiden före och under är en viktig brytpunkt för spioneribrottets moderna utveckling. genomgick krigsväsendet en snabb utveckling, och det blev allt viktigare att i fredstid samla information om den tänkbara fiendens potentiella krigsförmåga. Som svar på denna utveckling infördes en spionerilagstiftning som gör spioneri i fredstid till ett Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar Härigenom bryts den rådande uppdelningen mellan krigsspioneri och fredsspioneri (Flyghed, 1992 s. 222 ff.).3 Upptrappningen mot förde med sig ytterligare förändringar av krigsväsendet. Det moderna totala krigets karaktär – där krigsföringen utvidgats till att innefatta förstörelse av viktiga civila samhällsfunktioner – ledde till att även icke-militära områden måste skyddas (a.a. s. 222 ff.). Eftersom krigsföringen kunde komma att riktas även mot folk- försörjning kom spioneri som syftade till att underminera denna att klassas som ett brott (Flyghed 1992, s. 224, 254, SOU 1940:8 s. 18). Att samla icke-militär information som kunde underminera rikets säkerhet blev också belagt med straff (Flyghed 1992, s. 224). Vid utbrott hade även förklarat sig neutralt. kom härmed att bli ett centrum för spioner från de krigförande länderna (2006, s. 7).4 För att vidmakthålla goda relationer med de krigförande länderna och därigenom hålla utanför kriget kom även spionage som kunde skada landets förbindelser med dessa främmande makter att ses som ett brott (Flyghed 1992, s. 48). Det utökade skyddsbehovet innebar också att straffprocessuella tvångsmedel fick en ny roll och ett utökat användningsområde. Krigsåren innebar mycket snabba förändringar av spioneri- bestämmelserna, och de hemliga tvångsmedelslagarnas omfattning utvidgades kraftigt. Med facit i hand kan konstateras att spioneri- lagstiftningen inte enbart reflekterade den faktiska spionage- brottsligheten. Lagstiftningen hade även en bredare utrikespolitisk betydelse där det främsta syftet var att skydda utrikespolitiska relationer med främmande makter (Flyghed 1992, s. 259 ff., 2006, s. 8). Det bedrevs därtill mycket omfattande telefonavlyssning och kontroll av postförsändelser, en verksamhet vars proportioner senare bedömts vara obefogad med tanke på den faktiska nytta den tycks haft.5 3I strafflag åttonde kapitel står förräderi och andra för rikets säkerhet menliga brottslighet – dåtidens motsvarighet till senare tiders spioneribestämmelser – med på listan över statsfientliga brott. Spioneri ansågs vara ett brott endast under krigstid. 4För vidare diskussion angående relationen mellan den svenska neutraliteten och underrättelseverksamhet, se (2006) och Flyghed (1992). 5För jämförelse av användningen av straffprocessuella tvångsmedel under se Flyghed 1992 samt SOU 2002:87. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar SOU 2012:44 Trots att tagit slut präglades åren , då lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (lag) infördes, av en intensiv och utbredd förkrigsstämning. Det var inte fråga om nästa krig skulle bryta ut, utan när (2000, s. 131 och 132, SOU 2002:87, s. 144 och 145). , liksom övriga västvärlden, påverkades starkt av dåtidens internationella spänningar. geografiska närhet och militära maktposition och kommunismens internat- ionalistiska ansats – världskommunismen – ansågs utgöra ett över- hängande hot mot säkerhet. Krigsårens neutralitetspolitik byttes ut mot alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Kontraspionage fortsatte därför att vara en viktig fråga för oberoende. Det upplevda kommunistiska hotet kom både utifrån och inifrån. Den sovjetiska underrättelsetjänstens spionageverksamhet betraktades som ett reellt hot mot säkerhet. På grund av det yttre kommunistiska hotet och den växande skaran av inhemska svenska kommunister bedömdes spionage och sabotage utgöra allvarliga hot –1970 (SOU 2002:87, s. 19 f.). Uppfattningen att svenska kommunister kunde komma att genomföra en revolution ledde till ett betydande sidospår inom kontraspionage bestående av en mycket vid- sträckt och långvarig övervakning av svenska kommunister.6 till mitten av 70-talet förändrades uppfattningen om hotbilden något. Hotet om inre omvälvning kvarstod, men till följd av en viss avspänning i maktkampen mellan och avtog tidigare års förkrigsstämning. avslöjade Säkerhetspolisen flera sovjetiska underrättelseofficerare, något som sågs som en framgång för dess kontraspionage- verksamhet (a.a. s. 337). Dessa avslöjanden saknade samband med den generella övervakningen av svenska kommunister (a.a. s. 367). var spioneribrottsligheten främst riktad mot försvar och politiska styre. Säkerhetspolisens huvudsakliga ambition var därmed att avslöja och utreda spionage (Hansén 2007, s. 153). 6 Enligt betänkande Rikets säkerhet och den personliga integriteten De svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet (SOU 2002:87 s. 60) användes –1965 närmare hälften av Säkerhetspolisens spaningsresurser till att avlyssna och övervaka svenska kommunister. Det officiella syftet var att utreda spionage, kontraspionage och sabotagebrott. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar betänkande (SOU 2002:87, s. 22) innehöll Säkerhetspolisens hotbild av svenska kommunister delvis schablonartade och överdrivna inslag vilket ledde till att hotbildens livslängd kraftigt förlängdes. Företagsspioneri: jakten på kunskap, pengar och teknik som tidigare former av spioneri kvarstod har nya spioneribrott kommit att uppmärksammas allt mer . Statsstyrt företagsspioneri innebär att en främmande makt bedriver spionage mot ett svenskt företag med avsikt att få tillgång till företagshemligheter. Detta kan skada svenska intressen eller rikets säkerhet. Till skillnad från spionage som syftar till att underminera ett lands säkerhet är företagsspioneriets motiv främst ekonomiskt och tekniskt. Statsstyrt företagsspioneri ligger under Säkerhetspolisens kontraspionageområde. Spioneribrott där ett företag spionerar på ett annat företag för att förbättra sin konkurrensposition ligger normalt inom den öppna polisens verksamhetsområde. Här kommer enbart statsstyrt företags- spioneri att beskrivas. är ett exportland med en kunskapsintensiv och högteknologisk industri. Länder som vill snabba på sin egen utveckling såväl som andra exportländer kan göra stora ekonomiska och tekniska vinster genom att skaffa information om hur byggt upp sin grundforskning. För del kan företags- spioneri åsamka stora ekonomiska förluster och innebära att viktiga forskningsresultat hamnar i fel händer. Civil forskning har fått allt större betydelse för att driva teknikutvecklingen och även för att ta fram teknik som kan användas för ändamål inom totalförsvaret. Exempel på detta är bioteknisk forskning och biotekniska system och produkter vilka kan användas även för att utveckla och tillverka biologiska och kemiska massförstörelsevapen (Säkerhetspolisen 2004, s. 3). Mot den bakgrunden kan företagsspioneri vara särskilt allvarligt. Främmande staters underrättelseverksamheter hämtar in en betydande del av underrättelseinformationen genom öppna källor som traditionella medier och internet. Som inom allt spionage utgör kontakter med utvalda personer på olika företag dock den viktigaste insamlingsmetoden (a.a. s. 5). Det kan också förekomma att e-post och mobiltelefoner övervakas. Ett känt exempel av företagsspioneri är det så kallade Ericssonärendet där den ryska underrättelsetjänsten försökte få tillgång till teknisk Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar information för att avlyssna och manipulera försvarets telekom- munikationer (Säkerhetspolisen 2010f). I det fallet förekom ett intensivt arbete där Säkerhetspolisen med hjälp av ett flertal informationsinhämtningsmetoder, bl.a. fysisk spaning, hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning, kunde konstatera att den misstänkte ryske underrättelseofficeren hade kontakter med anställda på (i Fokus ). Flyktingspionage: jakten på enskilda individer Flyktingspionage innebär att främmande stater samlar in och vidareförmedlar uppgifter om enskilda personer och deras verk- samhet. Flyktingspionage riktas främst mot oppositionella och exilgrupper i . Sådant spionage är inte någon ny företeelse utan har varit en realitet sedan åtminstone efter slut. Spionaget har inte som syfte att direkt underminera säkerhet utan att förhindra och underminera oppositionella och exilgruppers inflytande över främmande regimers politik. Enligt bedriver mellan tio och tjugo stater – främst icke-demokratiska stater – aktivt spioneri mot flyktingar i (Säkerhetspolisen i , ).7 Ökningen av flyktingspionage sker mot bakgrund av att fört en relativt öppen flyktingpolitik med ett tydligt mål att ge skydd åt flyktingar som förföljs av sina hemstater på grund av sina politiska åsikter. har också en av världens starkaste yttrandefrihetslagstiftningar, något som har gjort det möjligt för oppositionella och exilgrupper att ge uttryck för åsikter utan att oroa sig för repressalier från den svenska staten. Kommunikationsutvecklingen och den ökade rörligheten har gjort det möjligt för oppositionella och exilgrupper att fortsätta påverka den politiska utvecklingen i sina hemländer. För sina forna hemländers regimer betraktas därför dessa individer som ett säkerhetspolitiskt problem. dömdes en man till fängelse för grov olovlig underrättelse- verksamhet efter att ha spionerat på exiluigurer bosatta i , , 7 har, enligt uppgifter i nyhetsmedia, tio utländska diplomater utvisats från efter att ha förklarats icke önskvärda (non grata) av regeringen till följd av misstankar om att de bedrivit flyktingspionage. De flesta av utvisningarna skedde efter 2002 (i ).