sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Enligt förslaget är utgångspunkten att det även i fortsättningen ska gälla ett förbud mot reklam för receptbelagda läkemedel. Ett syfte med förslaget är att klarlägga under vilka förutsättningar läke- medelsföretag får lämna information om sådana läkemedel till all- mänheten. Enligt förslaget måste informationen baseras på till- gänglig godkänd produktinformation, information i märkning och i bipacksedlar. Informationen får inte gå bortom denna godkända 2 Se Kommissionens förslag KOM(2012) 48 resp. 49. I samband med färdigställandet av detta betänkande fick vi besked om att arbetet med de aktuella ändringarna i EU:s läkemedelsdirektiv och läkemedelsförordning hade lagts ned. Inom den rådsarbetsgrupp som arbetade med förslaget hade det gjorts bedömningen att det inte fanns förutsättningar att gå vidare med detta. Texten i betänkandet har inte anpassats till denna utveckling. Vi bedömer att texten trots det har relevans för diskussionen om gränserna för grundlagsskyddet i fråga om produktinformation m.m. En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. information (dock med undantag för bl.a. frågor om miljöpåverkan, prisinformation och produktförändringar). Förslaget innebär vidare att information till allmänheten om recept- belagda läkemedel får göras tillgänglig endast genom vissa kommunika- tionskanaler. Informationen får endast förekomma i hälsorelaterade publikationer och på webbplatser om läkemedelsprodukter samt som svar på frågor från allmänheten. Andra kanaler för spridning av information till allmänheten får inte användas. Det får t.ex. inte ske i radio och tv. I förslaget till direktiv tas viss hänsyn till att detta kan vålla konst- itutionella problem för en del medlemsstater. Det ges möjlighet för medlemsstater att göra undantag från delar av förslaget som innebär att nationella myndigheter ska förhandsgranska läkemedelsinforma- tion. Enligt ett uttalande i ingressen till direktivförslaget anges att direktivet inte på något sätt hindrar medlemsstaterna från att till- ämpa sina konstitutionella bestämmelser om pressfrihet och ytt- randefrihet i medierna. Förslaget har varit föremål för s.k. subsidiaritetsprövning i riks- dagen (2011/12:KU5y och 2011/12:SoU18). uttalade att den ansåg att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen. I ett yttrande till socialutskottet i ärendet framhöll konstitutionsut- skottet bl.a. att förslaget var i strid med TF och YGL. Utskottet anförde följande. Utskottet konstaterar nu att direktiv- och förordningsförslagen i flera delar strider mot censurförbudet och ansvarighetssystemet och andra viktiga principer inom grundlagsregleringen på tryck- och yttrande- frihetsområdet. Utskottet noterar även att ett s.k. grundlagsundantag tagits in i ett av direktivförslagets skäl. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning, att en rättsakt från unionen, som från svensk sida fram- står som konstitutionellt oacceptabel, inte ligger inom det område där beslutanderätt har överlåtits. Därför anser utskottet det angeläget att dessa frågor prioriteras i det fortsatta arbetet. Det aktuella ärendet manar även utskottet till att påminna om unionens fördragsfästa skyldighet att respektera bl.a. medlemsstaters nationella identitet som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer. Avgränsning mot regler om reklam m.m. Det bör framhållas att de frågor om räckvidden hos TF och YGL som behandlas ovan har en kommersiell koppling genom att de som regel innebär åligganden för enskilda näringsidkare. De åtgärder (varnings- En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. texter, produktinformation m.m.) som avses tycks emellertid inte omfattas av de undantag från tryck- och yttrandefriheten som gäller för kommersiell annonsering och annan marknadsföring. Kommersiell marknadsföring och dess relation till det särskilda grundlagsskyddet följer en etablerad och relativt väl utvecklad praxis (se avsnitt 2.3.2). Utgångspunkten är att det inte faller inom grund- lagarnas syfte att skydda näringsidkares ekonomiska intressen. Rek- lam i grundlagsskyddade medier kan därför i vissa avseenden under- kastas regler i vanlig lag, i stället för TF och YGL. I 1 kap. 9 § TF anges ett antal uttryckliga undantag från grund- lagens tillämpningsområde. Undantagen ger möjlighet för att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser, bl.a. i samband med marknadsföring av alkohol och tobak (p. 1 och 2). Vidare kan förbud i lag meddelas mot kommersiella annonser till skydd för miljö och hälsa och som har sin grund i (p. Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s område (se 1 kap. 12 § YGL). När det gäller radioprogram har dock det uttryckliga undantaget för reklam gjorts något vidare. Detta ger större möjlig- heter att i lag meddela föreskrifter om kommersiell reklam och s.k. sponsring. Undantaget för reklam m.m. är dock större än vad som framgår av de ovan nämnda bestämmelserna. Det brukar nämligen anses att all marknadsföring (t.ex. annonser) i kommersiell verksamhet som har ett kommersiellt syfte och som har rent kommersiella förhåll- anden till föremål faller utanför det materiella tillämpningsområdet (se bl.a. NJA 1999 s. 749). Det här medför bl.a. att rent kommersiell reklam i grundlagsskyddade medier underkastas bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) om god marknadsföringssed. Den närmare innebörden av dessa undantag och hur långt de sträcker sig i enskilda fall är en juridiskt komplicerad fråga som här inte berörs närmare. Det bör emellertid framhållas att undantagen inte ska uppfattas som att grundlagen helt undantas från tillämpning när det gäller reklam m.m. Det står klart att principen om censur- förbud inte kan undantas och att det således aldrig får förekomma att ett offentligt organ förhandsgranskar reklam i grundlags- skyddade medier. Däremot godtas ingripanden i efterhand. I syfte att ringa in de fall som kan beröras av de nu aktuella undantagen är själva grunddefinitionen av begreppet marknads- föring i marknadsföringslagen av intresse. I 3 § ges följande definition. En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. marknadsföring: reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter inbegripet en näringsidkares handlande, underlåtenhet eller någon annan åtgärd eller beteende i övrigt före, under eller efter försäljning eller leverans av produkter till konsumenter eller näringsidkare. Vårt förslag: En ny s.k. delegationsbestämmelse införs i TF och YGL i fråga om krav på att införa och på visst sätt utforma var- ningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produkt- information. Undantaget gäller under förutsättning att infor- mationen inte är av en uttryckligen åsiktspåverkande eller opin- ionsbildande karaktär. Det innebär att grundlagarna inte utgör något hinder mot att i lag meddela bestämmelser om sådan information. Det är i princip okontroversiellt att det ibland finns skäl att göra materiella undantag i tillämpningsområdet för TF och YGL. Undan- tagen blir som regel aktuella i situationer där det yttrandefrihets- rättsliga intresset framstår som begränsat och andra hänsyn i rätts- ordningen därför väger tyngre, t.ex. vissa straff- eller marknads- rättsliga aspekter. I de nu aktuella fallen är det accepterat att lagstiftaren av bl.a. folkhälsoskäl får uppställa vissa krav på att konsumenter informeras om riskerna med produkter som de har köpt eller avser att inhandla. Detsamma kan anföras om t.ex. produkter som har miljöpåverkande effekter. Utgångspunkten är att sakligt inriktad information av det här slaget inte omfattas av syftet med TF och YGL. Det är normalt inte den typen av information som grundlagarna är tänkta att skydda. Grundlagarna lägger därför inte hinder i vägen för att lagstiftaren meddelar bestämmelser om hur produktinformation m.m. ska utformas. Så har också skett i bl.a. tobakslagen i fråga om varningstexter och innehållsinformation på cigarettpaket och i lagen om leksakers säkerhet (genom båda lagarna införlivas rättsakter från EU). Undantaget för produktinformation från grundlagarnas materiella tillämpningsområde kan dock inte vara absolut. Det nämnda lagråds- yttrandet om varningstexter på tobakspaket illustrerar att det kan finnas fall där upplysningar som ska förmedlas i anslutning till en produkt inte enbart är en neutral redogörelse för forskningsrön, En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. innehållet i produkten eller för någon annan liknande information. Här avses yttranden som ger uttryck för värderingar och som syftar till att påverka människors åsikter och den allmänna opinionen. Enligt det rådande synsättet omfattas sådana yttranden av ändamålet med TF och YGL. Det gäller även om de framförs i en bipacksedel, på en förpackning eller på något annat sätt som ligger långt från den mer traditionella förståelsen av begreppet massmedier. I syfte att åskådliggöra skillnaden mellan dessa fall kan här näm- nas att en varningstext med orden Rökning får din hy att åldras inte bör falla under grundlagsskyddet i materiellt avseende. En text av det slaget kan således regleras i vanlig lag. Däremot får ett uttryck som Du bör inte röka eftersom rökning dödar! anses ha en uttrycklig opinionsbildande innebörd och där- med ligga helt inom ramen för skyddet i TF och YGL. En bestäm- melse i lag som anger att en sådan text ska införas i ett grundlags- skyddat massmedium får därför anses vara i strid med förbudet mot hindrande åtgärder och därmed sakna grundlagsstöd (se 1 kap. 2 § andra stycket TF och 1 kap. 3 § första stycket YGL). Vi menar att det här synsättet i grunden inte bör ändras. Fråge- ställningen är snarare om detta bör förtydligas och ges ett mer direkt stöd i grundlagstexten. Fördelen med att kodifiera rättsläget är att tillämpningsområdet för grundlagarna kan bli tydligare och att det därmed blir lättare att förstå och tillämpa regleringen. I internationella förhandlingar – inte minst på EU-området – kan det dessutom antas öka möjligheterna att få acceptans för den svenska förhandlingspositionen om denna vilar på en klar och distinkt prin- cip med uttryckligt grundlagsstöd. En nackdel med att fixera undantaget i grundlagstexten är att detta inte helt återspeglar att den nuvarande ordningen har växt fram ur enskilda fall där lagstiftaren har utnyttjat möjligheterna att göra en flexibel tolkning utifrån syftet med TF och YGL. Den invändningen kan anföras även i andra situationer när det är fråga om att lagfästa oskrivna inskränkningar i tillämpningsområdet. Det kan hävdas att kodifiering i vissa fall riskerar att göra olika undantag större än vad som egentligen följer av praxis och att skyddet för yttrandefriheten därmed försvagas. I det här fallet menar vi dock att skälen för att ändra i grund- lagen väger tyngre än de argument som kan anföras mot en kodi- fiering. Av det aktuella yttrandet från Lagrådet framgår en tydlig princip vars innebörd inte riskerar att gå förlorad om den uttrycks i grundlagstext. Det får dessutom vägas in att undantaget tar sikte på En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. ett förhållandevis litet område där de yttrandefrihetsrättsliga intress- ena väger relativt lätt. Mot den här bakgrunden bör det införas en ny delegations- bestämmelse i TF och YGL som tar sikte på införandet och utformningen av varningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produktinformation. Av bestämmelsen bör det framgå att undantaget inte gäller för information som är av uttryckligen åsikts- påverkande eller opinionsbildande karaktär. Tillägget om sådan åsiktspåverkande information m.m. tydliggör var gränserna för dele- gationsbestämmelsen går. Det bör också ses som en markering om att undantaget avseende varningstexter och annan liknande produkt- information inte får användas på innehållet i dagstidningar, böcker, musik och andra liknande medieprodukter. Tanken är således inte att delegationsbestämmelsen ska ge stöd åt lagstiftning som t.ex. tvingar skivbolag att förse musikprodukter med varningstexter om att det förekommer ett grovt språk i låttexterna. Information av det slaget är tydligt ägnad att påverka allmänna samhällsnormer och har en sådan karaktär att den omfattas av grundlagarnas ändamål. En viktig frågeställning blir då hur en delegationsbestämmelse ska avgränsas. Vad i grundlagarna är det som undantas med en bestäm- melse av det här slaget? För det första står det klart att undantaget för produktinformation inte omfattar sådant som redan undantas genom de befintliga delega- tionsbestämmelserna avseende förbud mot kommersiella annonser i 1 kap. 9 § TF (se p. 1–3 i fråga om alkohol och tobak resp. till skydd för hälsa eller miljö). På liknande sätt påverkas inte det undantag som möjliggör att marknadsföringslagen tillämpas på medier som omfattas av TF och YGL. Det är alltså inte fråga om att nu reglera reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter (jfr 3 § mark- nadsföringslagen). För det andra bör det klargöras att undantaget enbart tar sikte på den information som ska lämnas av en tillverkare, importör, distri- butör eller någon annan med den typen av koppling till produkten. Undantaget ger således inte möjlighet för lagstiftaren att på något sätt styra hur allmänheten – bl.a. konsumenter och journalister – utnyttjar sin yttrandefrihet när den t.ex. kommenterar en viss produkt. Det finns, för det tredje, skäl att betona betydelsen av att de materiella undantagen från TF och YGL inte omfattar hela grund- lagsskyddet. Förbudet mot förhandsgranskning av skrifter eller andra medier som omfattas av grundlagarna kan under inga omständigheter En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. Detta gäller givetvis även det undantag för varningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produktinformation som diskuteras här. Vidare bör delegationsbestämmelsen inte anses möj- liggöra ett förbud mot att använda vissa typer av grundlagsskyddade medier (t.ex. skrifter eller radio- och tv-program) för att framföra den aktuella informationen. Detta skulle innebära en alltför långt- gående urgröpning av grundlagarnas förbud mot hindrande åtgärder. Således skulle förslaget om en ny EU-reglering avseende läke- medelsinformation bedömas som oförenlig med TF och YGL även med den delegationsbestämmelse om produktinformation som vi nu föreslår (jfr 2011/12:KU5y och 2011/12:SoU18).3 3 Se noten närmast ovan om att detta förslag nu har dragits tillbaka. 18Andra förändringar som har diskuterats Under kommitténs arbete har det väckts ett antal frågor som berör det materiella innehållet i TF och YGL. En särskild prioriterings- lista som reviderats ett antal gånger har upprättats. Av tidsskäl har kommittén bara hunnit överväga och lägga förslag vad gäller ett antal av de frågor som har tagits upp på listan. De frågor som kommittén inte har ansett sig ha tid och möjlighet att prioritera återges nedan. Kommittén finner det angeläget att kort redovisa de frågor som kvarstår. Det är frågeställningar av skiftande dignitet, men samtliga förtjänar enligt kommitténs uppfattning att bli föremål för över- väganden. Förteckningen nedan bör därför ses som en stafett- pinne som vi härmed lämnar över till kommande översyner av grundlagarna. De hänvisningar som görs till olika lagrum avser, om inget annat anges, de nuvarande bestämmelserna. 18.2Frågor som kommittén inte hunnit överväga En uttrycklig delegationsbestämmelse avseende förbud mot och villkor för reklamåtgärder av rent kommersiell natur bör övervägas närmare. Innebörden av praxis är i viss mån ifrågasatt och det har också framförts invändningar mot att försöka precisera rättsläget i grundlag. En bestämmelse av detta slag återfinns i 1 kap. 13 § 4 NYGL, se bilaga 9. Det bör övervägas om det s.k. titelskyddet för periodiska skrifter och databaser kan förenklas. Frågan som har väckts är om titel- Andra förändringar som har diskuterats skyddet i stället kan upprätthållas med hjälp av den varumärkes- rättsliga regleringen och om bestämmelserna kan flyttas från grundlag till vanlig lag. Bestämmelser om detta finns i 5 kap. 5–7 §§ TF och 1 kap. 9 § YGL. Kravet att periodiska skrifter ska ha och följa en bestämd utgiv- ningsplan kan ifrågasättas (se 5 kap. 5–8 §§ och 1 kap. 7 § första stycket TF). Finns det skäl att införa en presumtionsregel för att underlätta rättstillämpningen när det är svårt att avgöra om en skrift är tryckt eller inte (se 1 kap. 5 § TF)? Relevansen hos den andliga odlingens intressen i TF:s bestämmelse om upphovsrätt kan diskuteras. Det kan övervägas om den bör utmönstras ur delegationsbestämmelsen om upphovsrätt (se 1 kap. 8 § TF, till vilken det hänvisas i 1 kap. 12 § YGL)? Kommittén har diskuterat införandet av en uttrycklig godtros- bestämmelse för att stärka skyddet för meddelaren. Den skulle innebära att en meddelare går fri om han eller hon kan visa att uppgifterna lämnades i tron att de skulle publiceras i ett grundlags- skyddat massmedium. En sådan bestämmelse återfinns i 1 kap. 6 § NYGL, se bilaga 9. Frågan berörs också i kap. 10. I TF finns bestämmelser som gör det möjligt att om riket befinner sig i krig förbjuda fortsatt utgivning av en periodisk skrift som har befunnits brottslig, s.k. utgivningsförbud. Bestämmelsen aktualiserar uppenbara yttrandefrihetsaspekter men även en vidare diskussion om hur riket ska styras och skyddas vid krig, krigsfara och nödsituationer. Det kan övervägas om detta utgivningsförbud bör tas bort (se 15 kap. RF och 7 kap. 8 § första stycket TF). I TF finns olika preskriptionstider, en för periodiska skrifter och en för icke periodiska skrifter . På YGL:s område gäller olika preskriptionstider för tekniska upptagningar, radiosändningar och databasöverföringar. Frågan om att samordna preskriptionstiderna har väckts inom kommittén men har inte prioriterats (se 10 kap. 7 § NYGL, 9 kap. 3 § första stycket TF och 7 kap. 1 § YGL). Finns det skäl att i TF införa en möjlighet till åtalsjustering, väckande av alternativa åtal och gemensam rättegång i flera mål? Frågan har väckts men inte diskuterats närmare (se kommitténs skiss till bestämmelse i 11 kap. 3 § NYGL). I YGL finns bestämmelser som möjliggör ingripanden mot fortsatt sändning av radioprogram genom tråd av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot Andra förändringar som har diskuterats Frågan har väckts om bestämmelsen bör ges en utformning som endast ger stöd för ingripanden till skydd för minderåriga (se 3 kap. 1 § 4 YGL). Frågan har väckts om det ska införas ett undantag för hantering av personuppgifter i TF och YGL i de fall hanteringen sker för något annat ändamål än de som anges i grundlagens ändamålsbestämmelse. Kommitténs bedömning är att om TF och YGL behålls bör en sådan bestämmelse inte införas (se 1 kap. 14 § NYGL). YGL öppnar för möjligheten att i lag kräva tillstånd och ställa villkor för sändningar på andra sätt än genom tråd. Denna möjlighet har använts för att i lag skriva in att tillstånd får återkallas om den som bedriver verksamheten fälls för yttrandefrihetsbrott (18 kap. 3 § RTVL). Det bör övervägas om det finns anledning att i YGL skriva in att tillstånd inte får återkallas på grund av innehållet i sändningarna (se 3 kap. 2 § YGL). Bestämmelser i gör det också möjligt att i lag förbjuda och straffbelägga den som sprider tekniska upptagningar till barn och unga som kan verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga. Det kan övervägas om denna bestämmelse, bl.a. med tanke på internets genombrott, är otidsenlig och bör avskaffas (se 3 kap. 12 § YGL). En domstol kan i en dom som gäller förtal eller förolämpning ålägga den som driver sändningsverksamhet i radio eller tv att återge domen eller ett sammandrag av den. Frågan har väckts om denna möjlighet bör införas även vid fällande domar som avser publiceringar i databaser (se 5 kap. 4 § tredje stycket YGL). 18.3Två frågor som behandlats i särskild ordning Inom kommittén har väckts två frågor som har behandlats i särskild ordning. Det gäller dels frågan om meddelarskydd för anställda inom privat verksamhet som finansieras med offentliga medel, dels frågan om brottet hets mot folkgrupp bör utvidgas till att även omfatta transpersoner och personer med funktionsned- sättning. Införandet av meddelarskydd för anställda inom offentligt finansierad verksamhet har diskuterats . Frågan har aktualiserats av riksdagsledamöter från flera partier i återkommande motioner. har i sina yttranden över motionerna instämt i Andra förändringar som har diskuterats att frågan är betydelsefull och uttryckt förväntningar att den ska utredas inom . Med tanke på de omfattande uppgifter som kommittén har haft och den tid som har stått till buds har vi konstaterat att vi inte hinner utreda frågan. I en skrivelse till förklarade kommittén att frågan är komplex men underströk att den finner det angeläget att frågan utreds. Frågan om en utvidgning av skyddet för transpersoner och personer med funktionsnedsättning mot hetsande yttranden har också varit föremål för riksdagsmotioner. I den nämnda skrivelsen till regeringen konstaterade kommittén, på samma sätt som i fråga om meddelarskyddet, att ett utökat skydd med tanke på de svåra gränsdragningar som en utökning rymmer kräver omfattande överväganden. Inte heller denna fråga har kommittén funnit möjlig att utreda inom den tidsram som gällt. 18.4Ett expertförslag om tvångsmedel m.m. Under slutet av utredningstiden har några av kommitténs experter, därtill ombedda av kommittén, presenterat en promemoria benämnd PM med förslag till lagreglering av tvångsmedelsanvändning på TF- och YGL-området. I promemorian föreslås ändringar i bestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel. Syftet med dessa ändringar är att säkerställa att grundlagarnas anonymitetsskydd fullt ut kan upprätthållas när en fråga om tvångsmedel aktualiseras i en brottsutredning utanför det grund- lagsskyddade området. I korthet innebär förslaget att reglerna om beslagsförbud i 27 kap. 2 § ska omfatta också elektroniska upptagningar, att kopior av beslagtagen egendom ska förstöras när det ärende som ett beslag har skett i har avslutats, att endast domstol ska få besluta om användning av tvångsmedel hos personer med tystnadsplikt och att särskilda regler för genom- sökning av bl.a. beslagtagna datorer ska införas. Frågeställningarna i promemorian är av stort principiellt intresse ur tryck- och yttrandefrihetssynpunkt. En del av dem har berörts i slutbetänkande Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m. (SOU 2011:45), som presenterades . Men de förtjänar enligt kommittén att Andra förändringar som har diskuterats belysas också utifrån ett perspektiv där det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga intresset står mer i förgrunden än intresset av effektivare brottsutredningar. Vi har funnit det angeläget att de frågor som behandlas i promemorian övervägs ytterligare. Den tid som vi har haft till förfogande har emellertid inte räckt till för det. Promemorian har därför lämnats över till , där den lämpligen kan beaktas i det pågående arbetet med Förundersöknings- utredningens förslag. Promemorian finns som bilaga 7 till detta betänkande. V.SKYDDET FÖR PRIVATLIVET M.M. 19En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? Allmänna utgångspunkter och vårt uppdrag Den tekniska utvecklingen har inneburit stora för- ändringar i samhällslivet. har nästan alla möjlighet att med hjälp av en dator eller en mobiltelefon inhämta och dokumentera upp- gifter om i princip vad som helst eller vem som helst. Genom internet är det enkelt att snabbt sprida information till en stor all- mänhet. Den nya tekniken för masskommunikation och annan informa- tionsspridning är inte bara tillgänglig för de traditionella och eta- blerade aktörerna på mediemarknaden, utan den kan användas av vem som helst. Denna utveckling är ur ett yttrandefrihetsperspektiv naturligtvis starkt positiv.