sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Även ombudsmän () och Justitiekanslern () utövar tillsyn över de brottsbekämpande myndigheterna. dock viktigt att uppmärksamma vilken roll dessa två myndigheter har. Deras granskning koncentreras i huvudsak till den formella handläggningen av tvångsmedelsärendena, dvs. till att säkerställa att processuella regler följs och att förfarandet är korrekt. Beträffande innehållet i domstolars avgöranden är ingripandemöjligheten begränsad till beslut som står i uppenbar strid med lag (se t.ex. i JT 2003-04 s. 17 ff.).3 Utredningen har tagit del av skriftligt material från de tre tillsynsmyndigheterna och sammanträffat med företrädare för . Nedan redogörs för nämndens verksamhet samt för något av det som kommit fram i den tillsyn som utövas av JO. De regler som styr nämndens verksamhet har kortfattat berörts ovan (avsnitt 3.4.3). Som framgått är syftet med myndigheten är att den ska bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten i förhållande till den brottsbekämpande verksamheten. Nämnden har till uppgift att med inspektioner och andra undersökningar utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndig- heternas användning av bl.a. hemliga tvångsmedel. Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet bedrivs i enlighet med lag och andra författningar. Tillsynen omfattar inte domstolarna. Nämnden ska också på begäran av en enskild kontrollera bl.a. om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel och om användningen av tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet skett i enlighet med lag och andra författningar. När har utfört sin kontroll ska nämnden underrätta den enskilde personen om detta. 3 Det kan i sammanhanget noteras att i målet Segestedt- m.fl. mot – ett mål som avsåg Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling – fann att JO:s och JK:s kontroll inte ens i förening med viss kontroll hos andra myndigheter ledde till att kravet på ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 var uppfyllt. Detta noterades särskilt av regeringen i samband med införandet av samt en underrättelseskyldighet bland de svenska rättssäkerhets- garantierna (se prop. 2006/07:133 s. 28). nämnden efter sin utredning kan konstatera att ingen tvångs- medelsanvändning eller personuppgiftsbehandling har förekommit eller att sådan användning eller behandling visserligen förekommit men skett lagenligt, får den enskilde normalt besked av nämnden att den inte funnit någon olaglig tvångsmedelsanvändning eller olaglig förekomst i register. Skulle Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden emellertid vid sin kontroll finna att någon brottsbekämpande myndighet i strid med gällande författningar har använt hemliga tvångsmedel eller att Säkerhetspolisen i strid med gällande författningar har behandlat personuppgifter, ska den person som har begärt kontrollen underrättas även om detta. Nämnden är då också skyldig att efter omständigheterna anmäla den författningsstridiga verksamhet den funnit till Justitiekanslern, , Datainspektionen eller någon annan behörig myndighet för åtgärd. lämnade en års- berättelse . Årsberättelsen lämnades och omfattar beträffande det som kommit fram vid tillsyns- verksamheten i vissa avseenden även inledningen av . För tiden därefter har nämnden inte lämnat några årsberättelser. Beträffande omfattningen av nämndens verksamhet finns dock vissa uppgifter i dess årsredovisningar. Såvitt avser resultaten av granskningen har dessa presenterats i olika beslut och rapporter. Därtill har utredningen vid samråd med nämnden under hand erhållit viss information. Av nämndens regleringsbrev för framgår bl.a. att nämnden ska redovisa hur den bedrivit tillsyns- verksamheten avseende hemliga tvångsmedel och vilka iakttagelser nämnden gjort på detta område. Redovisningen ska innehålla en sammanhållen beskrivning och analys utifrån de iakttagelser som myndigheten har gjort.4 4 Anmärkning: En sådan redovisning lämnades av nämnden under det absoluta slutskedet av utredningens arbete. Det har därför inte funnits möjlighet att återge dess innehåll i redogörelsen nedan. Nämndens slutsatser i redovisningen är att de brottsbekämpande myndigheterna hanterar hemliga tvångsmedel på ett i huvudsak gott sätt, att det vanligtvis finns bra rutiner och att handläggningen ofta präglas av noggrannhet. Nämnden redogör dock även för ett antal brister som har uppmärksammats och lämnar rekommendationer till åtgärder (se nämndens redovisning , dnr 97-2012). Omfattning och inriktning av nämndens verksamhet, samt allmänna iakttagelser Av årsberättelsen framgår bl.a. följande. Såväl , och Säkerhets- polisen som den öppna polisen och tullkriminalverksamheten hade varit föremål för nämndens tillsyn. Vad gäller metodiken för tillsynen på eget initiativ gick nämnden från att granska urval av myndigheternas åtgärder och ärenden till en tematisk metod. inledde tolv tillsynsärenden som avsåg hemliga tvångsmedel (inklusive granskning av tvångsmedelsdiarier). Inom ramen för sin tillsynsverksamhet på eget initiativ företog inspektioner vid flera åklagarkammare inom , vid flera av Säkerhetspolisens enheter samt vid och enheter i . Sammanlagt 60 personer begärde att skulle kontrollera om de har utsatts för hemliga tvångsmedel (eller varit föremål för Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen). Inte i något av de avslutade ärenden där nämnden utfört kontroll på begäran av enskild har nämnden funnit att den enskilde i strid med lag eller annan författning har utsatts för hemliga tvångsmedel av brottsbekämpande myndigheter. Vid den tillsynsverksamhet som nämnden utförde på eget initiativ fann den att de brottsbekämpande myndigheterna överlag bedrivit sin verksamhet avseende hemliga tvångsmedel i enlighet med lagar och andra författningar. Sammanfattningsvis konstaterade nämnden följande. Den granskning som nämnden bedrivit hade med ett undantag inte påvisat några systematiska brister i den granskade verksamheten. Undantaget avsåg Säkerhetspolisens förstöring av upptagningar och uppteckningar vid användning av hemlig tele- avlyssning. Detta undantag behandlas nedan. I vissa andra fall fann nämnden i samband med sin tillsyn anledning att ifrågasätta åtgärders förenlighet med lag eller författningar. Även dessa fall – samt de fall där nämnden i övrigt gjort iakttagelser som den ansåg förtjänade att nämnas – berördes i årsberättelsen. De behandlas nedan i avsnittet om Vissa iakttagelser angående åklagarmyndigheten. Av nämndens årsredovisningar för åren 2009–2011 framgår bl.a. följande. Antalet inkomna och inledda ärenden som avsett hemliga tvångsmedel var och på ungefär samma nivå som under år 2008.5 var antalet på eget initiativ inledda granskningsärenden som avsett hemliga tvångsmedel fem, dvs. något lägre än de övriga åren. Antalet begäranden från enskilda om kontroll steg dock detta år mycket kraftigt till 780. Den kraftiga uppgången synes ha varit relaterad till en artikel i tidningen . Nämndens ordförande konstaterar uttryckligen i års- redovisningarna för åren 2010–2011 att den tillsyn som nämnden utfört på eget initiativ visat att de brottsbekämpande myndig- heterna överlag hade bedrivit sin verksamhet i enlighet med lag och andra författningar. I redovisningen för anges vidare att det inte i något av de avslutade ärendena på begäran av enskilda hade nämnden funnit att brister har förekommit i de avseenden som nämnden hade kontrollerat.6 Beträffande de avslutade ärendena på begäran av enskilda (261 till antalet) framgår av årsredovisningen att nämnden i ett fåtal ärenden funnit att brister har förekommit vilket föranlett nämnden att till Justitiekanslern anmäla sådana felaktigheter som, enligt nämndens bedömning, kan medföra skadeståndsansvar för staten gentemot den enskilde. Säkerhetspolisens förstöring av upptagningar och uppteckningar Nämnden anträffade vid tillsyn hos fall där upptagning eller uppteckning som gjorts vid användning av hemliga tvångsmedel inte hade förstörts inom föreskriven tid. Detta ledde till att nämnden beslutade att granska Säkerhetspolisens rutiner för förstöring av sådana upptagningar och uppteckningar. Säkerhetspolisen lämnade över det upptäckta ärendet till åklagare för prövning av frågan om förundersökning skulle inledas och uppgav för nämnden följande. Som en del i arbetet med att successivt förändra och utveckla Säkerhetspolisens interna styrdokument hade en arbetsgrupp 5 15 inledda granskningsärenden och 65 inkomna begäranden från enskilda om kontroll ; 17 inledda tillsynsärenden på eget initiativ och 51 inkomna begäranden 2011. 6 Under hand har nämnden informerat utredningen om att nämnden inte heller i något av de avslutade ärenden där kontroll utförts på begäran av enskild har funnit att den enskilde i strid med lag eller andra författningar har utsatts för hemliga tvångsmedel. påbörjat en utredning av rutinerna kring Säkerhetspolisens tvångsmedelshantering. för nämndens kontroll var emellertid det arbetet inte avslutat och Säkerhetspolisens arbets- ordning angav därför endast till vem uppgiften delegerats att se till att upptagningar från verkställighet av hemliga tvångsmedel förstörs efter åklagarens beslut. Det saknades närmare beskrivningar av de rutiner som skulle användas. Arbetsgruppens arbete resulterade i att en rutinbeskrivning beslutades . Åklagare inledde en förundersökning angående misstanke om tjänstefel. beslutades att lägga ner förundersökningen eftersom någon enskild tjänsteman inte ansågs ha handlat på ett sådant sätt som kunde bedömas som straffbart tjänstefel. Av beslutet framgick dock att Säkerhetspolisen i ett stort antal ärenden under en följd av år hade underlåtit att förstöra upptagningar och uppteckningar från hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i nedlagda förundersökningar, trots att åklagare beslutat att så skulle ske. Det framgick också att anställda inom hade sökt uppgifter i avslutade förundersökningar där telematerialet skulle ha varit förstört. Vad som kom fram i nedläggningsbeslutet föranledde chefs- justitieombudsmannen (JO) att påbörja en granskning av vad som förekommit för att göra en egen straffrättslig bedömning av vad som inträffat. Han beslutade (dnr 3088-2010) att den nedlagda förundersökningen inte skulle återupptas och att det saknades anledning att inom ett ordinärt tillsynsärende granska polisens handläggning. Därvid anförde JO bl.a. följande. Det som kommit fram om Säkerhetspolisens verksamhet i det aktuella avseendet var i hög grad anmärkningsvärt. Att upptagningar och uppteckningar inte hade förstörts föreföll kunna ha berott på en rad olika slag av brister. Till de brister som förekommit hörde bl.a. följande. I vissa fall hade en förstörelserapport inte upprättats. I andra fall verkade upprättade rapporter inte ha sänts vidare till dem som haft att vidta de tekniska åtgärder som fordrades. I några fall tycktes misstag ha skett såvitt gäller den faktiska raderingen av materialet, och i en del fall hade materialet de facto raderats men åtgärden inte dokumenterats. Det kunde, enligt JO, konstateras att avsaknaden av fungerande handläggningsrutiner starkt hade bidragit till det inträffade. I sin sammanfattande bedömning anförde JO att det hade varit en faslig oreda när det har gällt ansvarsförhållanden och rutiner för att verkställa åklagares beslut om förstörelse. sin tur att straffrättsligt ansvar var i det närmaste omöjligt att utkräva. Att fel och brister av allvarligt slag hade funnits var klargjort. Av inhämtade uppgifter framgick dock att Säkerhets- polisens ledning synes ha vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att hemliga tvångsmedel hanteras på ett sätt som är förenligt med lagens föreskrifter. Av ett beslut från framgår om dessa åtgärder bl.a. följande. Säkerhetspolisen beslutade en intern bestämmelse om hantering och uppföljning av hemliga tvångsmedel samt förstörande av upptagningar och uppteckningar från dessa tvångsmedel. Denna tog nämnden del av. Enligt nämndens uppfattning följde den interna bestämmelsen lagstiftningen avseende förstöring, och bestämmelsens utformning innebar även att den borde kunna fungera som vägledning vid tillämpningen av regelverket. Nämnden fann det särskilt tillfredställande att bestämmelsen innehöll tydliga regler om uppföljning och kontroll av ärendehanteringen i berörda delar. Trots detta angav nämnden att den avser att i sin kommande tillsynsverksamhet närmare granska hur Säkerhetspolisen praktiskt tillämpar förstöringsbestämmelserna.7 Av nämndens årsberättelse framgår följande. Nämnden fann vid sin tillsyn att användning av överskotts- information dokumenteras olika vid olika åklagarkammare. Det fanns även fall då sådan dokumentation helt saknas. Således försvårades eller omöjliggjordes en kontroll i efterhand av i vad mån överskottsinformation hade genererats, om den hade förts vidare och om detta har skett i enlighet med gällande författningar. Enligt uppgift från var frågan om utveckling av rutiner för hantering av överskottsinformation inom ramen för användning av hemliga tvångsmedel föremål för övervägande inom myndigheten. 7 Det kan noteras att i ett senare initiativärende har granskat förstöringen av material från hemliga tvångsmedel även hos landets samtliga åklagarkammare och hos polismyndigheterna i , , , och . Nämnden konstaterade då bl.a. att det vid granskningen inte hade identifierats några brister av större betydelse avseende rutinerna för förstöringen (se nämndens uttalande i dnr 103-2011 och 113-2011). Vid sin tillsyn fann nämnden också att det bland åklagar- kamrarna förekom olika rutiner för hanteringen av bevaknings- ärenden angående underrättelseskyldighet till enskild. I några fall saknades helt rutiner. Med anledning av den nya underrättelseskyldigheten hade Åklagar- myndigheten – tillsammans med polis, tull och – etablerat ett fungerande system för att skapa underlag för den prövning om sekretess som måste göras när en underrättelse till enskild aktualiseras. hade, utöver sedvanlig intern information, särskilt uppmärksammat de nya handläggningsrutinerna såväl via myndig- hetens intranät, som vid möten för kammarchefskollektivet. Med anledning av nämndens iakttagelser avsåg att åter fästa kamrarnas uppmärksamhet på de rutiner som gäller. I en särskild rapport behandlar nämnden mer ingående sina iakttagelser och synpunkter från granskningen av åklagarväsendets hantering av hemliga tvångsmedel. Av denna rapport framgår bl.a. följande. Nämnden granskade mellan och hanteringen av hemliga tvångsmedel vid 20 åklagar- kammare i . Granskningen omfattade de diarier och akter som använts för de hemliga tvångsmedlen. Granskningen inriktades särskilt på kamrarnas hantering av underrättelser till enskild som varit utsatt för hemlig avlyssning eller hemlig övervakning, bevakning i de fall där sekretess medför att underrättelse till enskild inte kan göras, underlåtelser av sådana underrättelser, dokumentation av sådana fall där underrättelse ansetts sakna betydelse, skyldigheten att förstöra upptagningar och uppteckningar från hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning samt dokumentation av beslut. Nämnden konstaterade att åklagarkamrarna överlag har god ordning i de hemliga diarierna och de handlingar som hanteras i anslutning till dessa. Det framkom i flera fall inte något som nämnden fann anledning att anmärka på. Nämndens intryck var att de granskade åklagarkamrarna tar ansvar för att den verksamhet som omfattar hemliga tvångsmedel sköts på ett noggrant sätt. Nämnden påpekade dock att granskningen hade visat att rutinerna ibland skiljer sig mellan olika kammare. Det hade också kommit fram att riksåklagarens riktlinjer i vissa fall uppfattats på olika sätt vid kamrarna. Hanteringen av ärenden om hemliga tvångsmedel var därför inte i alla delar enhetlig inom åklagar- väsendet. De brister som nämnden noterade var framför allt hänförliga till reglerna om underrättelser till enskilda. Dessa brister var främst att det fanns olika uppfattningar om när underrättelse- skyldigheten inträdde i förundersökningar med flera misstänkta, samt att det i vissa avseenden saknades tillräckligt utarbetade rutiner.8 Nämnden uppmärksammade även att åklagare i några fall hade meddelat beslut att förstöra upptagningar och uppteckningar från hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning efter det att förundersökningen lades ned eller avslutades. Nämnden presenterade i en särskild rapport en granskning av hur enskilda åklagare hanterat hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning när förutsättningarna för åtgärden ändrats genom att den misstänkte frihetsberövats eller att en övervakad/avlyssnad mobiltelefon tagits i beslag. Granskningen utfördes genom att åklagare ombads besvara en enkät. Enkäten skickades till samtliga 39 åklagarkammare. Svar inkom från 124 åklagare vid 34 åklagarkammare. Nämndens granskning visade att det fanns ganska stora skillnader i hur åklagare hanterade frågorna. Nämnden ansåg därför att borde vidta åtgärder för att nå en mer enhetlig rättstillämpning. En del av skillnaderna kunde dock, enligt nämnden, vara en följd av att regelsystemet inte var klart och inte heller helt anpassat till dagens förhållanden. Nämnden har också granskat hur överskotts- information använts i förundersökning. Granskningen har omfattat ett enligt nämnden förhållandevis litet antal ärenden (49 stycken) som identifierats vid en genomgång av underlaget till Åklagar- myndighetens och redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel . Iakttagelser och bedömningar har redovisats i ett uttalande till och Ekobrotts- myndigheten . Av uttalandet framgår sammanfattningsvis att tillämpningen i de granskade delarna överensstämmer med gällande bestämmelser men att användningen av överskottsinformation endast dokumenterats i hälften av de ärenden som tillsynen omfattat. Det har inte heller gått att klarlägga om underrättelseskyldigheten prövats även avseende den mot vilken förundersökning inletts på grund av uppgifter som 8 Tillämpningen av reglerna om underrättelse till enskild efter användning av hemliga tvångsmedel har berörts även i två senare tillsynsprojekt. Dessa redovisades i ett uttalande (dnr 888-2010 och 27-2011). Nämnden konstaterade då bl.a. att utvecklingen varit positiv och att brister som uppmärksammats ofta varit hänförliga till äldre ärenden. Eftersom det fortsatt fanns vissa brister uppmanades dock att vidta åtgärder för att stärka rutinerna för hanteringen av underrättelse till enskild. kommit fram vid användning av hemliga tvångsmedel i annan förundersökning. Slutligen har konstaterats att det inte funnits interna riktlinjer för användningen av överskottsinformation men att numera har centralt utarbetade riktlinjer för ändamålet. Nämnden har valt att inte undersöka frågan om partsinsyn vid användning av överskottsinformation i detta ärende. Enligt nämndens uppfattning är detta dock en viktig fråga som rör enskildas integritet och som det kan finnas anledning att granska särskilt. 9.3.3.3Riksdagens ombudsmän () JO utövar tillsyn över såväl de brottsbekämpande myndigheterna som domstolarna. Utöver vad som angetts i det föregående avsnittet om JO:s granskning av Säkerhetspolisen i ett visst avseende kan följande nämnas rörande vad som kommit fram i JO:s tillsyn beträffande hemliga tvångsmedel. Tillsynen till och med Dåvarande chefsjustitieombudsmannen berörde i en tidskriftsartikel publicerad de iakttagelser som fram till dess hade gjorts vid JO:s granskning av tillämpning av reglerna om hemliga tvångsmedel (se JT 2003–04 s. 17 ff.). Trots att redogörelsen i artikeln avser tid innan lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag trädde i kraft – och innan rättssäkerhetsgarantier i form av offentliga ombud och under- rättelseskyldighet införts – är den av visst intresse. Bl.a. följande framkom. Endast i två fall hade det kunnat konstateras att beslut om användning av ett hemligt tvångsmedel hade stått i direkt strid med lag. Det första av dessa uppmärk- sammades och avsåg ett tillstånd beträffande en telefon som inte tillhörde den misstänkte (vilket då inte var tillåtet). Det andra beslutet uppmärksammades och avsåg tillstånd till hemlig teleavlyssning och teleövervakning avseende barn . bedrevs som ett särskilt projekt en ganska omfattande inspektionsverksamhet som avsåg använd- ningen av hemliga tvångsmedel såväl inom säkerhetsskyddet som inom den reguljära brottsutredande verksamheten. företogs inspektioner vid tingsrätterna och åklagar- myndigheterna i , och , vid Säkerhets- polisen, () och polismyndigheterna i och samt vid och . Vidare granskades – vilket ännu sker – rutinmässigt hanteringen av de hemliga tvångsmedlen vid inspektioner av allmänna domstolar, åklagarmyndigheter (numera kammare) och polismyndigheter. I flera inspektionsprotokoll fanns kritiska synpunkter på det material som har legat till grund för domstolens beslut. Framställningen i polisens promemorior bedömdes som bristfällig. Bristerna bestod i att promemoriorna var för knapphändiga för att kunna ligga till grund för rättens prövning av saken, för vaga och innehållslösa eller att uppgifter saknade motsvarighet i det underliggande materialet. I andra protokoll framkom brister i domstolens dokumentation av uppgifter som lämnades muntligen vid föredragningen, samt av vilka som – utöver domaren och åklagaren – närvarat vid denna. Därutöver förekom kritik avseende de principer som tillämpades vid aktbildningen i säkerhetsskyddsärendena vid . I protokollet efter en inspektion vid konstaterades att någon förändring inte skett beträffande principerna för aktbildningen. JO uttalade då bl.a. att aktbildningen i vissa ärenden hade inneburit att det inte var möjligt att med en rimlig arbetsinsats följa domstolens handläggning avseende en viss person, samt att det i ett ärende som formellt var öppet kunde finnas åtskilliga handlingar som hänförde sig till tvångsmedels- användning som inte längre pågick (beslut , dnr 1340–2003). Vid inspektioner vid åklagarkammare synes granskning av diarium och ärenden om hemliga tvångsmedel inte ha lett till några noteringar i protokollet (se t.ex. beslut , dnr 2116–2008, , dnr 5953–2008, samt , dnr 5426–2009). Även ett flertal inspektioner som JO gjort vid domstolarna har innefattat en kontroll av ärenden om hemliga Vid vissa av dessa har JO funnit skäl att göra vissa erinranden. Vid en inspektion vid (beslut , dnr 5095–2008) konstaterade han bl.a. följande. Flertalet av de brister som noterats vid inspektionen var numera åtgärdade. Dock fanns fortfarande anledning att erinra om bl.a. vikten av att tillkommande information av betydelse för beslutsfattandet dokumenterades. En inspektion genomfördes av handläggningen av hemliga tvångsmedel vid , och tingsrätter (beslut , dnr 5492–2010). JO noterade även då vissa brister i dokumentationen och betonade vikten av att uppgifter av betydelse för bedömningen dokumenterades antingen i promemorian eller genom anteckningar om tilläggsinformation som åklagaren lämnat vid sammanträdet. Andra frågor som berördes i de två nämnda besluten var att åklagare i vissa fall inte meddelat tingsrätten när tvångsmedelsbeslutet hävts, att kravet på synnerlig vikt för utredningen måste upprätthållas samt vikten av att uttryckligen uppge inskränkande villkor i beslutet när begränsande förutsätt- ningar framgår av åklagarens framställning. JO har även vid några andra inspektioner noterat vissa brister i rutinerna för diarieföring av tillståndsärendena och i dokumentationen av de muntliga uppgifter vid sammanträden (se beslut , dnr 1266–2010, samt , dnr 2530–2010). 9.4Regleringens rättssäkerhet och förenlighet med I de propositioner som föregick lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag gjorde regeringen bedömningen att den föreslagna regleringen, som i det skedet saknade regler om både underrättelseskyldighet och kontroll av Säkerhets- och integritets– skyddsnämnden, uppfyllde krav. Lagrådet ifrågasatte detta, främst med hänvisning till bristen på en reglerad underrättelseskyldighet.