sou · H0B366 · 2012-09-27 00:00:00 — En koncern som har så stora avgiftsunderlag att den slår i taket får ingen sänkt kostnad för att utföra ytterligare FoU. Stöd till dessa företag ger alltså inga incitament för ökade FoU-investeringar utan är enbart en förmögenhetsöverföring från staten till företagen. Kommitténs bedömning är att taket medför att subventionen leder till incitament för att öka FoU för av FoU-investeringarna. Resterande av FoU-investeringarna utförs i koncerner som inte får något incitament att öka FoU-investeringarna. Taket begränsar således effekten av åtgärden men leder å andra sidan, vid ett givet budgetutrymme, till en nedsättning med fler procent av Det ska också beaktas att hela nedsättningen troligen inte kommer att avspeglas i lägre arbetskraftskostnader, eftersom en del av nedsättningen troligen övervältras på löntagarna i form av högre löner. Mot denna bakgrund är kommitténs bedömning att regeländringen sammantaget ger en något lägre investeringsnivå medan andelen FoU-investeringar bedöms bli högre. Det finns skäl som talar för att en omfördelning av investeringar till FoU leder till en ökad produktivitet. I kapitel 2 redogörs för den ekonomiska forskning som har gjorts på området. Där framgår att de positiva externa effekterna av FoU i form av överföring av teknologi och kunskap till andra företag är så pass stora att de motiverar minst en fördubbling av FoU-investeringarna. Det finns emellertid en risk för att lägre marginalkostnader i FoU också leder till att det investeras i nya FoU-projekt som inte har så stora positiva externa effekter att de motsvarar skattesubventionen. Vissa sådana investeringar kommer troligen att genomföras på bekostnad av andra investeringar som hade varit mer samhällsekonomiskt lönsamma men som inte genomförs som en följd av den höjda effektiva skatten på företagsvinster. Därtill kan subventionen leda till att FoU-arbete flyttas från koncerner där avgiftsunderlaget överstiger taket till mindre konsultföretag. Att arbete på detta sätt organiseras om av skatteskäl är samhällsekonomiskt snedvridande och tenderar att minska produktiviteten. Det är inte möjligt att bedöma om förslagen sammantaget ökar eller minskar produktiviteten. Som nämndes i avsnitt 8.2.2 kan man av nedsättningen förvänta sig att sysselsättningen ökar i FoU-sektorn och minskar i andra sektorer. Sysselsättningen i ekonomin som helhet påverkas dock inte av detta, utan det sker en omfördelning av sysselsättningen mellan FoU-sektorn och övriga sektorer. Den ökade räntebeläggningen av periodiseringsfonder kan få en negativ effekt på sysselsättningen. Så kan bli fallet om den höjda effektiva skatten på företagsvinster övervältras på lönerna och de lägsta lönerna inte kan sänkas. Det kan leda till att personer med låg produktivitet inte har möjlighet att finna ett arbete till rådande löner och av den anledningen blir arbetslösa. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att arbetslösheten kan förväntas bli något högre och sysselsättningen något lägre som följd av förslagen. Huruvida BNP blir högre eller lägre kan inte bedömas eftersom effekten på produktiviteten inte kan bedömas. Förändringen av reallönen påverkas av i vilken mån de två skatteändringarna övervältras på lönerna. 8.6Effekter på jämställdhet mellan män och kvinnor Arbetsgivaravgifter betalas av företag. Nedsatta arbetsgivaravgifter påverkar de anställdas ekonomi om nedsättningen leder till högre löner för de anställda (se avsnitt 8.2.2). Kommitténs beräkning av förslagets offentligfinansiella effekter utgår från antagandet att nedsättningen inte leder till ökade löner utan enbart till ökade vinster i FoU-företagen. Som framkommer av avsnitt 8.2.2 är det dock rimligt att förmoda att delar av nedsättningen kommer att övervältras på de anställdas löner. Av forskarna är kvinnor och män. Det finns ingen statistik över hur lönerna bland forskarna skiljer sig åt mellan kvinnor och män. Oaktat löneskillnaderna kommer därmed en större del av en nedsättning som övervältras på forskarnas löner att tillfalla män som grupp än kvinnor som grupp. Denna skillnad förstärks om manliga forskare som grupp har högre löner än kvinnliga forskare som grupp. 8.7Effekter för och de allmänna förvaltningsdomstolarna Förslaget om nedsatta arbetsgivaravgifter för FoU-personer kommer att ge upphov till ökade kostnader för . Kommittén uppskattar kostnaderna enligt följande. Nedsatta arbetsgivaravgifter för FoU-personer redovisas i arbetsgivardeklarationen. Deklarationsformuläret kommer att behöva kompletteras med uppgifter om underlag och avgiftsbelopp. Denna särredovisning i deklarationen krävs för uppföljning och kontroll av hur regelverket efterlevs. Särredovisningen i arbetsgivardeklarationen får till följd att IT-stödet för deklarationshantering behöver anpassas. Kostnaden för en sådan systemanpassning bedöms uppgå till . Utöver utvecklingskostnaden tillkommer en årlig merkostnad för framtida förvaltning av IT-stödet som schablonmässigt kan beräknas till . Därtill kommer kostnader för information på intranät, information på externa webbplats och ändringar i broschyrer och blanketter. Dessa kostnader bedöms bli ca . Kommittén anser därutöver att en så detaljerad och konkret lista som möjligt över vad som berättigar respektive inte berättigar till nedsättning bör upprättas av för att ge företagen så god vägledning som möjligt. Utvecklingen av en sådan lista bedöms totalt ta en halv årsarbetskraft i anspråk. Kostnaden för detta beräknas till (x =) . kommer att genomföra kontroller av att företag som redovisar nedsatta avgifter också är berättigade till nedsättningen. En uppskattning av antalet kontrollärenden är mycket svår att göra, men ett antagande kan vara att av de företag som redovisar nedsatta avgifter kommer att kontrolleras. Det skulle, med antagandet att 2 500 arbetsgivare kommer att redovisa nedsatta avgifter, att ge 250 kontrollärenden . Tidsåtgången för ett sådant kontrollärende i genomsnitt skattas . Totalt ger detta en uppskattad årlig kostnad för kontroll av redovisade FoU-nedsättningar om . Regelverket kring nedsättning av arbetsgivaravgifter till FoU- personal kommer också att föranleda både allmänna och ärendeanknutna frågor till skatteupplysningen. Kostnaden för detta har uppskattats till . Taket för maximalt underlag för nedsättning ska beräknas och gäller på koncernnivå. För att på ett effektivt sätt ska kunna kontrollera att detta tak inte överskrids behövs uppgifter om koncerntillhörighet m.m. Att ta in uppgifter om detta och bygga ett tekniskt system för kontroll bedöms medföra dels en initialkostnad som uppskattas till , dels en årlig merkostnad för förvaltning av IT-stödet som uppskattas till . Sammanfattningsvis bedöms att införandet av ett regelverk för nedsatta arbetsgivaravgifter för FoU-personer kommer att medföra initiala kostnader på och därutöver årliga merkostnader på . Kommittén bedömer att förslaget om nedsatta arbetsgivaravgifter för FoU-personer kommer att leda till en marginellt ökad arbetsbelastning för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kommittén anser det angeläget såväl att följa upp de nya reglernas tillämpning som att utvärdera deras effekter på FoU-investeringar. Kommittén anser att vissa effekter av reglerna bör följas upp tidigt och därefter kontinuerligt. När reglerna har tillämpats i åtminstone bör det vara möjligt att undersöka bland annat hur många företag som har fått nedsättningen och vilka egenskaper dessa företag har. Mot bakgrund av att reglerna ger skattemässiga incitament för koncerner som slår i taket för nedsättningen att anlita konsulter i stället för egenanställd personal är det särskilt viktigt att följa upp hur stor del av subventionen som har gått till konsultföretag. Vidare bör det undersökas hur företagens administrativa kostnad har påverkats och vilka erfarenheter som har gjort av reglerna. Den offentligfinansiella kostnaden av nedsättningen bör också följas upp. Detta är viktigt av offentligfinansiella skäl men också för att kunna bedöma stödets kostnadseffektivitet. En utvärdering bör ta sikte på nedsättningens effekt på FoU- investeringar och är av naturliga skäl aktuell först när reglerna har tillämpats . 9.1Förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980) Hela 2 a kap. är nytt. Kapitlet innehåller bestämmelser om nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning och utveckling (FoU-personer). Bestämmelserna har placerats efter kapitlet om arbetsgivaravgifter (2 kap.) eftersom de avser dessa avgifter. Av paragrafen framgår vad som avses med FoU-person. I paragrafen definieras uttrycket arbete med FoU (FoU-arbete). Bedömningen av vad som avses med FoU-arbete enligt detta lagrum ska göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet med utgångspunkt både i de arbetsuppgifter som den enskilde personen utför och i det större sammanhang som arbetet ingår. En sådan bedömning bör inte vara särskilt svår när personen både är anställd och arbetar i det företag som bedriver FoU. En situation som särskilt bör uppmärksammas är däremot hur bedömningen ska göras i de fall när det arbete som ska bedömas utförs av en person som arbetar i ett företag som bedriver FoU men är anställd av ett annat företag, till exempel ett konsultföretag. Av avsnitt 6.8 och 6.9 följer att även sådant arbete kan berättiga till stöd enligt förslaget. Anledningen till detta är att FoU som utförs av personer som inte är anställda i företaget inte ska missgynnas jämfört med FoU som utförs av personer som är anställda i företaget. Mot denna bakgrund blir det naturligt att bedömningen av en persons arbete (oavsett om personen är anställd i det företag som bedriver eller inte) ska göras med utgångspunkt från det FoU-projekt som personen arbetar i. Detta innebär att när man ska pröva de olika momenten i lagrummet (bland annat arbetets kvalifikationsnivå, om det är fråga om framtagande av ny kunskap, nya eller väsentligt förbättrade produkter, eller om det finns ett kommersiellt syfte) ska bedömningen göras utifrån det företag där bedrivs och innehållet i och syftet med detta projekt. Detta betyder att om ett konsultföretag ska begära nedsättning för en konsult som arbetar i ett FoU-projekt i ett annat företag måste konsultföretaget ha viss insyn i det andra företaget för att kunna göra en riktig bedömning av förutsättningarna för stödet. Karaktären på de uppgifter som behövs (huvudsakliga innehåll, mål och syfte) är dock sådan att det inte borde medföra några större svårigheter. Dessa uppgifter kan förslagsvis utbytas eller fastställas inom ramen för det konsultavtal som regelmässigt upprättas. Av första stycket följer att som FoU-arbete avses systematiskt arbete med att ta fram ny kunskap (forskning) eller att använda resultatet av forskning för att utveckla nya varor, tjänster och produktionsprocesser eller väsentligt förbättra redan existerande sådana (utveckling). Definitionen skiljer mellan vad som avses med forskning och vad som avses med utveckling. För att få nedsättning av arbetsgivaravgifterna enligt kapitlet behöver arbetet inte omfatta både forskning och utveckling, utan det är tillräckligt att arbetet avser endera forskning eller utveckling. Gemensamt för arbete med forskning respektive utveckling är i detta sammanhang att det ska vara fråga om arbete som utförs systematiskt. Att arbetet ska vara systematiskt innebär att det ska undersöka, genomföra eller följa upp fakta enligt en viss metod (en plan). För att arbete ska utgöra forskning enligt första stycket 1 krävs att arbetet avser framtagande av ny kunskap. Med ny kunskap menas kunskap som inte varit känd. Det är dock viktigt att poängtera att kravet på att kunskapen ska vara ny inte betyder att forskningen inte kan utgå från resultatet av tidigare forskning och bygga vidare på denna. Det centrala är att det genom det systematiska arbetet tillkommer ny kunskap. För att arbete ska utgöra utveckling enligt första stycket 2 krävs att utvecklingen avser nya eller väsentligt förbättrade varor, tjänster och produktionsprocesser (nedan används ordet produkter som omfattande alla dessa tre). Med nya produkter menas att ta fram produkter som inte funnits. Med att en produkt väsentligt förbättras menas att den genomgår en förändring som leder till en väsentlig förbättring med avseende på exempelvis kvalitet, användning, utformning, tillverkning och tillhandahållande. Utvecklingsarbetet ska vidare utgå från användningen av resultat av forskning, vilket betyder att forskningsresultat ska vara en avgörande förutsättning för utvecklingen av en produkt. Till utvecklingsarbete hör således normalt inte arbete med att löpande utveckla en befintlig produkt, såsom att den förfinas, justeras eller anpassas, eftersom detta oftast varken grundar sig på forskning eller leder till några väsentliga förbättringar av produkten. Av andra stycket 1 följer att för att räknas till arbete enligt första stycket ska arbetet vara kvalificerat och direkt utgöra FoU, eller ingå som en central del i sådant arbete. Som framgår av avsnitt 6.7 är syftet med denna begränsning att stödet så långt som möjligt ska gå till arbete med reellt FoU-innehåll, det vill säga att stödet begränsas till det rena mer direkta arbetet med FoU och utesluter olika stöd- och kringfunktioner. Nedan följer ett antal exempel på arbete som normalt uppfyller respektive inte uppfyller detta krav. Det ska poängteras att det är fråga om en vägledande exemplifiering och att det inte är någon uttömmande uppräkning. Arbete som forskare och kvalificerad produktutvecklare är exempel på arbeten som i regel uppfyller detta krav. Tekniska eller medicinska experter som med sin kunskap och erfarenhet utför uppgifter som ett led i FoU-verksamheten bör också uppfylla kravet. Även arbete med mer rutinartade moment som utförande av enklare tester och sammanställande av information eller resultat kan uppfylla kravet om det ingår som en central del i ett kvalificerat FoU-projekt. Arbete med stödfunktioner av olika slag såsom ekonomi, administration, IT-stöd och service (exempelvis lokalvård, vaktmästeri och underhåll) uppfyller inte kravet, oavsett om det uteslutande stöder verksamhet med FoU eller också andra delar av verksamheten. Av naturliga skäl faller arbete som är hänförligt till löpande drift, underhåll och utveckling av företagets verksamhet i allmänhet också utanför. Hit hör exempelvis arbete med kontroll, kvalitetssäkring och uppföljning av löpande verksamhet, produktion, organisationsutveckling, kompetensutveckling, utbildning, marknadsföring, samt kund- och marknadsundersökningar (exempelvis enkätundersökningar). Gemensamt för arbete av de slag som här inte uppfyller kravet är att det avser annat än direkt FoU och ofta inte heller uppfyller kravet på att vara tillräckligt Observera dock att det arbete som exemplifieras i detta stycke inte blir aktuellt att bedöma enligt andra stycket över huvud taget såvida det inte först uppfyllt kraven i första stycket. I praktiken faller sannolikt en stor del av arbetet bort redan där. Av andra stycket 2 framgår att till FoU-arbete räknas bara arbete med FoU som har ett kommersiellt syfte. Detta villkor har främst kommit till för att stödet inte ska ges till FoU som bedrivs i offentlig regi, eftersom sådan huvudsakligen redan är finansierad med offentliga medel, se avsnitt 6.6 och 6.7.3. Kommersialiseringskravet ska därför inte ställas särskilt högt utan vinstdrivande företag bör i regel anses bedriva FoU i kommersiellt syfte som avses i lagrummet. Exempel på kommersiellt FoU-arbete kan vara allt från mer grundläggande forskning och utveckling av betydelse för verksamheten till mer direkt utveckling av en produkt som direkt kan säljas med vinst. Det avgörande är att FoU-arbetet görs av kommersiella skäl, det vill säga med vinstsyfte. Eftersom det är syftet som är avgörande ska det inte i efterhand göras någon bedömning av om det specifika FoU-arbetet verkligen resulterade i någon vinst. Som tidigare nämnts ska bedömningen av FoU-arbetet göras utifrån förhållandena i det företag där bedrivs. Det betyder att det avgörande vad gäller kommersialiseringskravet blir om det företag som bedriver det FoU-projekt där personen arbetar bedrivs i vinstsyfte eller inte. Om en person arbetar i ett FoU- projekt som bedrivs av ett vinstdrivande företag innebär detta i regel att kommersialiseringskravet är uppfyllt, oavsett om personen är anställd i ett företag (det där FoU bedrivs eller något annan) eller av en offentlig arbetsgivare. Omvänt gäller att om en person arbetar i ett FoU-projekt som bedrivs i offentlig regi är kommersialiseringskravet i regel inte uppfyllt, oavsett om personen är anställd i ett företag eller av en offentlig arbetsgivare (den som bedriver FoU eller någon annan). Paragrafen innehåller en definition av uttrycket koncern. avses i denna lag en koncern av det slag som avses i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551). Enligt nämnda bestämmelse i aktiebolagslagen är ett aktiebolag moderbolag och en annan juridisk person dotterföretag, om aktiebolaget direkt eller indirekt innehar mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i den juridiska personen. Ett aktiebolag är också moderbolag och en annan juridisk person dotterföretag om aktiebolaget på grund av avtal med andra delägare i den juridiska personen förfogar över mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Tillsammans utgör moderbolag och dotterföretag en koncern. Det finns även andra i lagen beskrivna sätt att skapa ett koncernförhållande. Bestämmelserna i aktiebolagslagen tar endast sikte på moderbolag som är svenska aktiebolag. I nu aktuella bestämmelser måste dock även alla andra svenska och utländska juridiska personer kunna vara moderbolag, eftersom reglerna annars inte skulle fungera på avsett sätt. Paragrafen har därför kompletterats med en bestämmelse som anger att som moderbolag räknas även andra juridiska personer än svenska aktiebolag. Bestämmelsen innehåller regler om vilka som kan få nedsättning av arbetsgivaravgifter. Rätt till nedsättning av arbetsgivaravgifter har den som ger ut avgiftspliktig ersättning för en FoU-person. Avgiftspliktig ersättning har samma innebörd som i 2 kap. i denna lag. Paragrafen innehåller villkor för att få nedsättning av arbetsgivaravgifterna. Enligt första stycket 1 ska arbetsgivaravgifter sättas ned den kalendermånad då FoU-personen hos en och samma arbetsgivare under minst tre fjärdedelar och minst av sin faktiska arbetstid utfört FoU-arbete. Med arbetsgivare avses här den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifterna för det aktuella FoU- arbetet. För att arbetet ska kunna berättiga till stöd krävs att arbetet till viss minsta del består av FoU-arbete. FoU-arbete definieras i 2 §. FoU-delen ska uppgå till minst tre fjärdedelar av den faktiska arbetstiden. Med faktisk arbetstid avses den tid som personen faktiskt arbetat. Hänsyn ska således inte tas till tid med frånvaro på grund av semester, sjukdom, föräldraledighet eller annan orsak, varken vid beräkningen av tid med FoU-arbete eller total arbetstid. I första stycket 2 finns en regel med syfte att ge rätt till nedsättning i ett antal fall som faller utanför första stycket 1. För att till viss del fånga upp dessa situationer föreskrivs att nedsättning också ges för kalendermånad då arbetsgivaren med stöd av första stycket 1 erhållit nedsättning för FoU-personen under var och en av de närmast föregående fyra kalendermånaderna. Detta innebär att om en person under en månad har semester, är sjuk eller föräldraledig i sådan utsträckning att kraven i första stycket 1 inte kan uppfyllas, så kan nedsättning ändå erhållas. Regeln är utformad så att ersättning enligt denna punkt inte kan erhållas i en följd. Av andra stycket följer att nedsättning enligt första stycket 2 inte medges om orsaken till att villkoren i första stycket 1 inte är uppfyllda är att personen fått ändrade arbetsuppgifter. Detta undantag medför att arbetsgivaravgifter som betalas för person som övergått till andra arbetsuppgifter och inte längre utför FoU- arbete inte omfattas av nedsättningen. Bestämmelserna i denna paragraf behandlas närmare i avsnitt 6.8.1. Här föreskrivs ytterligare ett villkor för nedsättning. FoU-personen måste ha fyllt vid ingången av beskatt- Avsikten med bestämmelsen är att reglera förhållandet till de bestämmelser om nedsatta arbetsgivaravgifter som finns i 2 kap. 28 § i denna lag. Detta behandlas närmare i avsnitt 6.8.4. Där behandlas också hur stödet förhåller sig till reglerna om expertskatt, i de fall dessa skulle vara tillämpliga som reglerna i detta kapitel. Paragrafen behandlar storleken på nedsättningen av arbetsgivaravgifterna. Enligt bestämmelsen i första stycket ska vid beräkningen av arbetsgivaravgifterna på avgiftspliktig ersättning för FoU-personer summan av dessa avgifter sättas ned av avgiftsunderlaget. Begreppet avgiftsunderlag har samma innebörd som i 2 kap. i denna lag. Av andra stycket följer att nedsättningen sammanlagt får uppgå till högst per koncern och månad. Koncernbegreppet definieras i 3 §. I tredje stycket anges att nedsättningen inte får medföra att arbetsgivaravgifterna för den aktuella FoU-personen understiger ålderspensionsavgiften enligt 2 kap. 26 § denna lag. Nedsättningen ska således om det blir nödvändigt minskas så mycket som behövs för att ålderspensionsavgiften ska förbli orörd. Om flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern har rätt till nedsättning anges i fjärde stycket att nedsättningen i första hand ska göras av moderbolaget. Till den del moderbolaget inte kan utnyttja nedsättningen, får nedsättningen utnyttjas av dotterföretag i den ordning moderbolaget bestämmer. Motiven bakom bestämmelserna i denna paragraf framgår närmare av avsnitt 6.9. Lagen träder i kraft och ska tillämpas på avgiftspliktig ersättning som betalas ut efter . 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) Paragrafens första stycke har ändrats genom att det i andra meningen har gjorts ett tillägg i form av en hänvisning till 2 a kap. 7 § socialavgiftslagen (2000:980). Detta innebär att för den del av underlaget som arbetsgivaravgifterna beräknas på enligt 2 kap. 28 § eller 2 a kap. 7 § socialavgiftslagen får det särskilda avdraget inte medföra att dessa avgifter understiger ålderspensionsavgiften enligt 2 kap. 26 § samma lag. För en närmare redogörelse av bestämmelsens syfte, se avsnitt 6.10. Lagen träder i kraft och ska tillämpas på ersättning som betalas ut efter . Jag vill i denna reservation föra fram alternativa och enligt min bedömning samhällsekonomiskt bättre lösningar i ett antal frågor. Samhällsekonomiskt bättre lösningar i tre frågor Den första frågan gäller utredningens förslag om att FoU ska subventioneras endast om utföraren, dvs. den som utför FoU- projektet, har ett vinstsyfte. Bakgrunden är att utredningen tolkat direktiven som att subventionen främst ska riktas till näringslivet. Det finns flera enligt min mening bättre alternativ till denna gränsdragning. Kriteriet vinstsyfte innebär en ny gränsdragning i svensk skattelagstiftning. Med hänsyn till målet om enkelhet och låga administrativa kostnader för företagen är det enligt min mening bättre att i stället använda en befintlig och av företagen känd gränsdragning, nämligen krav på att utföraren bedriver näringsverksamhet enligt inkomstskattelagen. Tanken att subventionen främst ska riktas till näringslivet uppfylls i lika hög grad vid avgränsning till näringsverksamhet som vid avgränsning genom krav på vinstsyfte. Kravet på vinstsyfte avser den som utför och är således inte ett krav på den som finansierar . Utredningens förslag leder till att ett FoU-projekt som finansieras av t.ex. erhåller subvention om det utförs av , som har vinstsyfte, men inte om det utförs av , som inte har vinstsyfte. Detta innebär en samhällsekonomisk snedvridning genom att vissa