sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten Försvarsmakten har redovisat till utredningen. Med smärre juster- ingar för förändringar i planer etc. är det därför även utredningens bedömning. I nedanstående bedömning redovisas reduktioner i löpande priser i parentes. Utredningens bedömning: Kostnaderna för Försvarsmaktens FoU kan reduceras med 961 (877) prisnivå i förhållande till ambition. Besparingen fördelas på anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anlägg- ningar och 1:5 Forskning och teknikutveckling. FoU som finansieras genom anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap reduceras med 175 (156) . Materielutveckling, där beslut om serieanskaffning inte har fattats, reduceras. Besparningen fördelas med 74 (56) på anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt 425 (424) på anslaget 1:4 Vidmakthål- lande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling reduceras med 287 (241) . Kostnaderna kan, sett till 2014, reduceras ytterligare. kan kostnaderna prisnivå reduceras med totalt cirka 1 121 (987) i förhållande till ambition. anser att Försvarsmaktens redovisade behov av FoU innehåller stora osäkerheter. Försvarsmaktens be- skrivningar är i stora delar ett avvägt förslag under given resurs- restriktion snarare än en redovisning av resursbehovet. Resone- på undervattensområdet m.fl. är exempel på detta. Olika identifierade behov hanteras inte genom att resursbehovet redo- visas utan genom lösa antaganden om ökad effektivisering. Detta är enligt olyckligt då behoven av FoU enligt utredningen ska definieras i termer av vilka resurser som Försvarsmakten behöver för att klara sina uppgifter. Utredningen har således att ta ställning till hur Försvarsmakten prioriterar mel- lan olika behov snarare än en beskrivning av vilka behov myndig- heten har. Detta är speciellt tydligt då Försvarsmakten i text beskriver, i ljuset av stora reduceringar 2006–2008, bedömer att Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten nuvarande (FoT-plan 2011) nivå på forskningsmedel inte kan redu- ceras ytterligare utan samtidiga direktiv från regeringen om föränd- ringar i hur Försvarsmaktens förmågor ska skapas och upprätthål- las. pekar Försvarsmakten på ökande behov inom mot- medel, sensorer, målsökare, beräkningsalgoritmer och integrations- kompetens. Trots detta redovisar Försvarsmakten att behovet av forskning kan minska med () i perioden –2012. uppfattar att det finns en diskrepans mellan hur Försvarsmakten beskriver sina behov och vilka medel som myndigheten tillskriver dessa behov. Dessutom pekar Försvarsmakten på att behoven inom exempelvis undervattensområdet är större än vad som redovisats. Flera av Försvarsmaktens minskade behov uppfattas av För- svarsstrukturutredningen vila på osäkra och lösa antaganden. Myn- digheten pekar på att olika former av samarbete förhoppningsvis ska leverera effektiviseringar och kostnadsminskningar – och villkorar därmed besparingar med osäkra antaganden om effektivisering. Exempel på detta är: Under förutsättning att konkret effekt erhålls av det inledda nordiska samarbetet, bedöms möjligt att i begränsad om- fattning reducera forskning inom de områden där uppgörelse om sam- verkan kan nås. Försvarsmakten kommer särskilt bedöma behovet av teknikutveckling avseende lednings- och kommunikationssystem, i syfte att hitta alter- samarbeten som ger motsvarande effekt. Det bör noteras att detta är ett område inom vilket det redan gjorts omfattande reduktio- ner . Detta merbehov måste balanseras mot minskningar inom andra delar av anslag 1.5, under förutsättning att inte anslagets totala nivå sjunker ytterligare efter inplanerad reduktion 2011 samt att utförarna lyckas med ytterligare rationalisering i sin tjänsteproduktion. De ovanstående citaten pekar enligt på att Försvarsmakten inräknar ospecificerade och därmed osäkra rationaliseringar och effektiviseringar för att kunna balansera sina behov. Behoven kan därför antas vara större än vad Försvarsmakten har redovisat då siffrorna även inkluderar besparingar i formen av effektiviseringar. Detta blir speciellt problematiskt då effektivise- Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten ringarna inkluderar aktörer som Försvarsmakten inte har kan på- verka, exempelvis andra länder eller civila universitet och högsko- lor. Regeringen har dessutom anbefallt en kraftig minskning av Försvarsmaktens internationella samarbeten, vilket innebär att nya samverkansprojekt kommer att tillåtas restriktivt. Dessutom tar den redovisade behovsbilden inte höjd för identi- fierade centrala områden med förmodad stor framtida förmåge- påverkan. Exempel på sådana områden är FoU rörande rymden, informationsarenan och autonoma eller obemannade system, och då speciellt obemannade flygande farkoster. Det finns en risk att Försvarsmakten i sina processer för avvägning låter nya långsiktiga behov stå tillbaka för existerande kortsiktiga. En situation med minskande resurser kan ha fått till följd att framåtsyftande inve- steringar, som kan visa sig vara nödvändiga och kostnads- effektiva, har fått stå tillbaka för en prioritering av de i det korta perspektivet mest trängande behoven. Riskaversionen kopplat till större vinster relativt mindre vinster tenderar att öka om man upplever att man har ont om resurser. Detta är enligt utredningens uppfattning en farlig utveckling som kan leda till brist på förnyelse och utveckling, och därmed i längden bidra till en mindre relevant Försvarsmakt . Detta är speciellt allvarligt rörande resurser som skulle behöva satsas på forskning. På grund av områdets långsiktighet är felsats- ningar svårare att hantera kopplat till forskning relativt andra områden som återfinns närmare i tiden. Genom forskningens lång- siktighet, såväl i satsningar som leveransen av resultat, är tidsför- dröjningen mellan ett felaktigt agerande och återkoppling mycket lång. Därmed är kedjorna mellan orsak och verkan ofta otydliga och svåra att beskriva och spåra. Ofta upptäcks felsatsningar först när det är . Forskningen, mer än andra områden, ska enligt utredningen ses som en investering för att hantera framtida osäker- heter. Utredningens bedömning: Den föreslagna resurstilldelningen är förknippad med stora osäkerheter. På vissa, för framtiden, centrala områden finns det en uppenbar risk att satsningarna på FoU ligger på en oönskat låg, nära kritisk eller underkritisk, nivå. Utredningen bedömer att regeringen och Försvarsmakten behöver ta ställning till hur dessa osäkerheter och risker kan/ska hanteras. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten 12.5.2Nya forum och samarbetsformer för samhällets behov av försvars- och säkerhetsrelaterad FoU Betydelsen, och utmaningarna som följer, av interaktion med det civila samhället kan konstatera att betydelsen av civil utveckling ökar för Försvarsmakten. Dessutom kommer Försvars- makten att få allt större intressegemenskaper med det övriga sam- hället i enlighet med den utveckling som har beskrivits. Detta innebär inte att betydelsen av domänkunskaperna på för- svarsområdet minskar, utan främst att denna domänkunskap måste kombineras med landvinningar som sker civilt. Nuvarande struktur för arbetet med säkerhet är mycket komplex. Ansvaret är fördelat på ett flertal departement, myndig- heter och organisationer inom olika samhällssektorer. Sektorisering förstärks av det moderna samhällets allt högre krav på specialise- ring, kostnadseffektivitet, osv. Emellertid kan en sektorisering för- svåra möjligheterna att bedöma och begränsa konsekvenser av tvär- sektoriell karaktär, liksom att göra avvägningar, prioriteringar och åtgärder utifrån den politiska ambitionen att stärka säker- het. så ger statsmakterna m.fl. uttryck för att området är strategiskt viktigt och präglas av särskilda förutsättningar och krav på offentligt ansvar och helhetssyn. Det är Försvarsstrukturutred- ningens uppfattning att det behövs nya samarbetsformer för att överbrygga dessa problem. Utredningens förslag: Ett råd för försvars- och säkerhetsforsk- ning bör inrättas under Försvarsdepartementet. Denna funktion bör vara rådgivande åt regeringen i frågor rörande samhällets sammanlagda behov av försvars- och säkerhetsforskning och ledas av en ordförande som regeringen särskilt utser. Rådet bör ha uppgiften att, utifrån egen kompetens och underlag från relevanta myndigheter och organisationer, skapa och hålla en samordnad beskrivning av forskningsbehovet till stöd för myndigheterna på försvarsområdet, men även för myndigheter som sorteras under andra departement. Rådet bör även tilldelas uppgifterna: att ta fram särskilda nationella forskningsstrategier på utpekade områden där Försvarsmaktens behov är starkt beroende av Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten den civila utvecklingen eller där Försvarsmaktens FoU har starka beröringspunkter med det övriga samhällets behov, erbjuda ett forum för dialog främst rörande kompetensutveck- ling och strategisk forskning för hela samhällets behov, att följa utveckling inom den internationella försvars- och säkerhetsforskningen samt inriktning och samordning av de svenska insatserna inom området, att följa upp och värdera effekterna av genomförda forsk- ningsinsatser. Rådet bör sammanträda någon eller . I rådet ska myndigheter och berörda departement vara representerade. I ökad grad präglas utvecklingen av att vara civilt driven. Denna trend förväntas bli allt starkare. Mot bakgrund av detta anser För- svarsstrukturutredningen att kontaktytorna mellan civilt och mili- tärt driven FoU måste bli bättre. Ny teknik och nya tekniska lös- ningar som adresserar försvarets behov kommer i en allt högre utsträckning växa fram i synergi civilt/militärt alternativ civilt men med militära tillämpningar och krav. Myndigheterna på försvarsområdet kommer därför behöva interagera med civila aktö- rer allt mer för att tillfredställa Försvarsmaktens behov. Försvars- makten kan med fördel nyttja sina två huvudleverantörer på FoU- området, FOI och FMV, för att överbygga distansen mellan civil FoU och militär domänkunskap med tillhörande krav. Utred- ningen menar att en bra väg för att adressera dessa frågor skulle kunna vara att formalisera ett samarbete mellan utvalda delar av den s.k. industriforskningsinstitutsektorn och främst FOI. Detta skulle även kunna få till följd på vissa områden att gemensamma forsk- ningsprogram kommer till stånd, med samfinansiering som resul- tat. Gränsytan mellan och industrin skulle även, genom olika branschforskningsinstitut, kunna förstärkas. Försvars- strukturutredningen anser att olika forskningsprogram, likt det Nationella Flygtekniska Forskningsprogrammet (NFFP), där För- svarsmakten, olika myndigheter samt industrin samfinansierar FoU bör uppmuntras och främjas i en högre utsträckning än . Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten Utredningens bedömning: Försvarsmakten bör, genom FOI och FMV, söka utökade samverkansformer med civila aktörer på FoU-området – främst kopplat till civil teknikutveckling. Detta skulle med fördel kunna formaliseras genom samarbete med utvalda delar av den s.k. industriforskningsinstitutsektorn då den i högre grand än exempelvis universitet och högskolor bedriver tillämpad FoU. är det viktigt att myndig- heterna arbetar vidare med att etablera bättre samarbetsformer direkt med den i verksamma försvarsindustrin, stora såväl som medelstora och mindre företag samt universitet och högskolor. 12.5.3Ändrade principer för finansiering och avvägning av samhällets försvars- och säkerhetsrelaterade FoU Svårigheten att balansera behov på lång och kort sikt har tidigare identifierat att förväntas leverera i olika tidsperspektiv. I termer av de kate- gorier som presenterades i kapitel 4, Forsknings- och utvecklings- verksamheten , så ska strukturen för FoU kunna hantera FoU- verksamhet för (Försvarsmaktens FoU-strategi i kursiv text): Försvarets omedelbara behov (0–) – pågående och planerade insatser ska stödjas genom tidig och effektiv avtappning av resultat från FoU behov (5–) – både stödja den fortsatta realiseringen av ett flexibelt och tillgängligt insatsförsvar Försvarets långsiktiga behov (10–eller längre) – ge För- svarsmakten den handlingsfrihet som krävs för att kunna möta framtida osäkerheter, förändrade förmågebehov samt de möjlig- heter och risker som nya teknologier skapar. I kapitel 13, Forskning och utveckling – framtida struktur, utvecklar utredningen hur krav ser olika ut i olika tidsperspektiv – och hur balansen mellan beställare och utförare förändras beroende på vilka behov som ska adresseras. För ett längre resonemang rörande detta Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten hänvisas till dessa delar av betänkandet. Vi väljer dock att återge huvud- dragen även här. I korta perspektiv har beställaren goda förutsättningar att på ett korrekt sätt identifiera omedelbara behov och i efterhand avgöra om leveranserna lever upp till kraven. Sammanfattningsvis tillfred- ställs behov i detta perspektiv främst genom att försvaret efterfrå- gar och avropar kunskaper vid tydligt identifierade behov. I långa perspektiv avtar beställarens möjligheter att utgå från den existerande situationen för att formulera behov. Behoven handlar istället om vilka hot och möjligheter som kan genereras av en osäker framtid. FoU-verksamheten är snarare mer möjlighets- driven än behovsdriven. Sammanfattningsvis tillfredställs behov i detta perspektiv främst genom att utförande strukturer uppmärk- sammar försvaret på olika hot och möjligheter i arbetet i olika kun- skapsstrukturer. Ovanstående beskrivning illustrerar ett dilemma som finns på FoU-området när man behöver arbeta i skilda tidsperspektiv. Beställarens förmåga att formulera träffsäkra behov och följande beställningar är avtagande ju längre bort från dagens verksamhet kunskapen förväntas få effekt. Istället ökar betydelsen av att vara nära själva kunskapssamhället för att se möjligheterna som en fram- tida utveckling ger. Tydligheten i kunskapsproduktionens åter- matning blir allt svagare ju längre bort i tiden det studerade förväntas bli verklighet. Behov i ett kort perspektiv är därför bero- ende av förmågan att formulera behov medan behov i längre per- spektiv är beroende av långsiktighet och förtroende. Ju mer främ- mande från dagens verksamhet det som studeras är desto mindre lämpade blir de som befinner sig i dagens verksamhet i frågor rörande behovsformulering och inriktning. De längre perspektiven kräver därför en viss grad av frihet och förtroende för utförarna. Det mest extrema exemplet på detta är s.k. nyfikenhetsdriven grundforskning – eller s.k. fri akademisk forskning. har i samtal med berörda experter och andra parter givits bilden att Försvarsmaktens satsningar inom ramen för FoU tenderar att bli allt mer kortsiktiga. Detta sker bl.a. som en följd av regeringens inriktning, sammansättningen i beställ- ningarna till FOI och innehållet i själva satsningarna inom ramen för exempelvis FoT. Dessa resonemang utvecklas ytterligare i kapitel 13, Forskning och utveckling – framtida struktur. Dessutom förstärks tendensen med allt kortsiktigare perspektiv av att upp- dragsfinansiering tenderar att adressera närliggande och tydliga Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten behov bättre än anslagsfinansiering och vice versa. Allt detta samman- taget gör att bedömer att Försvars- maktens förmåga att adressera och få långsiktiga behov tillgodo- sedda har minskat. Detta innebär att den strategiska handlings- friheten som skapas av en god kunskapsbas har minskat. Exempel på när Försvarsmaktens nuvarande system för FoU inte tycks klara att hantera de långsiktiga perspektiven är flertalet av de områden som har berörts i avsnitten rörande internationella militär- strategiska trender av betydelse. gör bedömningen att det måste till särskilda åtgärder för att säkerställa de utförande parternas hand- lingskraft och möjligheter att identifiera möjligheter och hot på lång sikt. Utredningens förslag: En ny anslagspost bör inrättas under anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling vilken ska ha till syfte att säkerställa att särskilt långsiktiga perspektiv och möj- lighetsdrivna behov omhändertas i särskild ordning. Anslags- posten bör uppgå till eller cirka 37 miljo- ner kronor av det anvisade anslaget 2012 och särskilt inriktas mot långsiktig forskning och analyser brett över de olika områ- dena inom ramen för Försvarsmaktens FoT-områden, men även utgöra tidig finansiering för nya områden. Regeringen bör i samband med detta, i Försvarsmaktens regler- ingsbrev, ge Försvarsmakten ett särskilt återrapporteringskrav för denna del av anslaget 1:5. I återrapporteringskravet bör ingå bl.a. att Försvarsmakten återrapporterar, efter att ha inhämtat synpunkter från främst FOI och FHS, hur medlen har använts i relation till det övriga anslaget samt hur satsningarna har stärkt utförarnas förmåga att tidigt adressera hot och möjligheter i fram- tiden. Strategisk kompetens för samhällets säkerhet, men även för försvaret behov gör bedömningen att kunskaperna på försvars- och säkerhetsområdet, i ljuset av vad som har be- skrivits, kommer att sammanfalla allt mer mellan civila och militära behov. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten Till utredningen knutna experter pekar på att FOI och FHS redan har en tydlig position kunskapsmässigt som några av huvud- leverantörerna mot det civila samhället i frågor rörande samhällets säkerhet. Detta ska komma av att kunskaperna som krävs mot det civila samhället har samma bas som de som behövs för det militära försvaret. I samtal med experter från FOI och FHS har det framkommit att kunskaperna för samhällets säkerhet är mycket efterfrågad från olika myndigheter, landsting och kommu- ner, men att finansieringsprinciperna för att långsiktigt säkerställa kunskapsförsörjningen upplevs som bristfälliga. Initiativen som finns, exempelvis i formen av det s.k. nationella säkerhetsforsk- ningsprogrammet eller MSB:s olika utlysningar, uppfattas vara allt för grundforskningsbetonade alternativt för begränsade till sin omfattning. I den terminologi som används inom Försvarsmakten, och saknas det effektiva initiativ på den civila sidan för att systematiskt åstadkomma FoU för samhällets säkerhet i TRL-nivåerna20 2-7 – vilka är de nivåer som Försvarsmaktens FoU främst återfinns inom. Civila offentliga aktörer som har behov av kunskap rörande samhällets säkerhet på dessa områden är därför främst utelämnade till grundforskning vid universitet och högsko- lor (TRL 1), tekniska system hos industrin (TRL 8-9) alternativt resultaten av Försvarsmaktens FoU (TRL 2-7). Detta är problema- tiskt då forskning för samhällets säkerhet främst är behovsmotive- rad och inte nyfikenhetsdriven. Försvarsmakten adresserar således i viss utsträckning det övriga samhällets behov när myndigheten arbetar med att omhänderta sina egna behov. Framtagningen av de kompetenser hos exempelvis FOI som olika myndigheter nyttjar har finansierats av Försvars- makten, primärt för att tillfredställa försvarets behov. I tider med frikostiga militära satsningar på FoU behöver inte detta vara ett bekymmer, men i med allt mer krympande satsningar på militär FoU blir frågor rörande avvägning och principer för finansi- ering viktiga. Det är bedömning att de civila samhället i en högre utsträckning måste vara beredd att genom riktade satsningar, gärna tillsammans med För- svarsmakten, säkerställa tillgång till strategiskt viktig kunskap. Man kan inte vara utelämnad till Försvarsmaktens avvägningar och prio- riteringar – vilka under en minskade budget riskerar att bortpriori- tera viktiga områden. Detta handlar både om att säkerställa tillgång 20 Technology Readiness Levels – Se kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten , för en längre beskrivning av dessa. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten till strategisk kunskap, såväl som att få till stånd en kunskapspro- duktion som annars inte skulle ske – risken för s.k. marknadsmiss- lyckanden, i fråga om FoU på området samhällets säkerhet är på- taglig. Det kan inte heller betraktas som rimligt att Försvarsmakten finansierar grundläggande behov för det övriga samhället ensamt. Finansiering bör istället ske inom ramen för de medel som samhäl- let lägger på samhällets säkerhet totalt. I de fall där behoven är gemensamma mellan Försvarsmakten och det övriga samhället bör gemensamma finansieringslösningar åstadkommas. vill understryka vikten av att finna fungerande lösningar för gemensam finansiering på FoU-områden där intressegemenskapen mellan Försvarsmakten och övriga sam- hället är speciellt stor. Det föreligger en risk att flertalet aktörer har behov som tillsammans är tillräckligt stora för att motivera sats- ningar i FoU, men att produktionen inte kommer till stånd därför att ingen ensam aktör kan tänka sig att ensam stå för finansie- ringen. När inte heller Försvarsmaktens behov ensamt är tillräck- ligt stora, trots att samhällets behov är tillräckliga, är risken stor att produktionen av denna typ av kunskap uteblir. Detta kan då und- vikas genom effektiva mekanismer för att kanalisera gemensamma behov. Utredningens bedömning: För kompetenser, som betraktas som strategiska, bör staten axla ett särskilt ansvar. Detta innebär bl.a. att staten bör ange vilka organ som ska ha ansvar för kom- petensutveckling och tillse att finansieringen av aktuella kom- petensområden vid behov säkerställs genom särskilt riktade satsningar. Regeringen bör därför ge myndigheterna i uppdrag att ta fram vilka strategiska kompetenser som behöver, omfatt- ningen av dessa, hur de kan säkerställas samt var de bör finnas. Detta bör ske på såväl strikt militära, gemensamma militära/civila som strikt civila områden. Regeringen bör även ge berörda myndigheter i uppdrag att utarbeta ett samlat förslag för finansiering och avvägning av denna typ av strategiska kompetenser. Syftet med förslaget ska vara att säkerställa en långsiktig kunskapsförsörjning på dessa områden. 13Forskning och utveckling - framtida struktur Utredningen har i föregående kapitel lämnat bedömningar och förslag rörande försvarets framtida behov av FoU. I detta kapitel lämnas bedömningar och förslag rörande en framtida struktur för . Utgångspunkten för analyserna är att Försvarsmakten, men även andra aktörer, med bakgrund av de beskrivningar som gavs i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, fortsatt har ett behov av FoU-verksamhet på försvars- och säker- hetsområdet. 13.2.1Regeringens direktiv rörande en framtida struktur för FoU I regeringens direktiv till utredningen anges att utredaren ska lämna förslag på vilka verksamheter som bör: bedrivas med oförändrad eller minskad omfattning, bedrivas av annan myndighet, bedrivas av annan huvudman, eller bedrivas på annat sätt, för att uppnå ökad effektivitet. Utredningen ska även särskilt bedöma om hela eller delar av FOI bör inordnas i FMV, i en nyinrättad stödmyndighet, omvandlas till ett bolagiserat statligt branschforskningsinstitut eller inrättas i annan organisatorisk form. Utredningen ska i detta sammanhang beakta Forskning och utveckling - framtida struktur eventuella särskilda säkerhets- och integritetskrav, som kan för- hindra att viss verksamhet bedrivs av annan än en statlig myndig- het. De två första frågorna, vilken verksamhet som bör bedrivas med oförändrad eller minskad omfattning eller avvecklas, har utredningen behandlat i föregående kapitel (kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten). Sammanfattningsvis finner utred- ningen att flertalet verksamheter bedöms kunna bedrivas med minskad omfattning, men ingen verksamhet anses behöva eller kunna avvecklas. I kapitel 2, Utgångspunkter, redovisas i samlad form den s.k. Stöd- utredningens förslag om framtida organisationsstrukturer.