sou · H0B338 · 2012-06-15 00:00:00 — 1Den övergripande lagstiftningen är den s.k. ramförordningen som gäller för alla material och produkter som kommer i kontakt med livsmedel: och rådets förordning (EG) nr 1935/2004 av om material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel och om upphävande av direktiven /590/EEG och 89/109/EEG. 2Livsmedelsverkets rapportserie 5-2011; Riskprofil för material i kontakt med livsmedel. Minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med livsmedel kraven på material och produkter i EU:s livsmedelslagstiftning kan anpassas när nya vetenskapligt grundade riskbedömningar kan göras. Detta område omfattas av etappmålet om kunskaper om ämnens hälso- och miljöegenskaper (avsnitt 4.1). Enligt etappmålet ska insatser bidra till att beslut fattas inom befintliga eller vid behov nya regelverk inom EU eller internationellt som ställer krav på att uppgifter om miljö- och hälsofarliga egenskaper hos kemiska ämnen är tillgängliga och att uppgifterna är tillräckliga för att möjliggöra riskbedömning för alla användningsområden. Med alla användningsområden avses även material i kontakt med livsmedel. Högre krav på förpackningars renhet kan innebära begränsningar i användningen av återvunnet material. I avsnitt 12 i detta delbetänkande förs en vidare diskussion om målkonflikten mellan ökad återvinning och krav på låga halter av ämnen som ingår i återvunna material. Dricksvattnets kvalitet har en central betydelse för folkhälsan. Även om kvaliteten på det svenska dricksvattnet generellt sett är god finns det en risk att substanser med påtagliga negativa hälsoeffekter kan tillföras dricksvattnet från de vattenledningsrör som transporterar vattnet till konsumenternas kran. Säkra vattenledningsrör, dvs. rör som inte avger farliga ämnen till dricksvattnet är en förutsättning för att miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö ska kunna nås. Dricksvatten utgör grunden i all livsmedelproduktion och tillagning och därför måste säkerheten kunna garanteras så att det inte innehåller ämnen som kan utgöra fara för hälsa eller miljö. Dricksvatten skiljer sig från andra livsmedel dels genom att det konsumeras av såväl spädbarn som vuxna, dels att det konsumeras under hela livet. Dricksvatten som innehåller farliga ämnen går heller inte att återkalla på samma sätt som man kan göra med andra livsmedel. Därför är det extra viktigt att dricksvatten som livsmedel regleras och kontrolleras. Miljölagstiftningen har ändamålsenliga regler för att skydda råvatten från föroreningar. Nya utmaningar som klimatförändringar och påverkan av farliga ämnen innebär dock ett hot. Det finns också en risk att substanser med påtagliga negativa hälsoeffekter kan tillföras dricksvattnet från de vattenledningsrör som transporterar vattnet till konsumenternas kran. Minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med livsmedel Inom EU är dricksvattenfrågorna reglerade genom främst dricksvattendirektivet3. Direktivet anger bl.a. att medlemsländerna ska fastställa de värden som ska gälla för dricksvatten för ett stort antal parametrar. Enligt direktivet får medlemslandet sätta strängare krav än de värden som anges. Vidare får medlemslandet fastställa kvalitetsvärden för ytterligare parametrar. Direktivet omfattar inga regler om hur medlemsländerna ska arbeta för att nå de uppsatta värdena. Det saknas lagstiftning som tydligt reglerar material i kontakt med dricksvatten, både inom EU och nationellt i . EU:s dricksvattendirektiv anger att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att inga ämnen eller material för nya installationer som används vid beredning eller distribution av dricksvatten medför risker för människors hälsa. Medlemsländerna har rådighet att utveckla egen lagstiftning för att reglera hälsofrågor i dricksvattendistributionen. Fyra medlemsstater (, , och ) arbetar med att försöka harmonisera krav på material och produkter i kontakt med dricksvatten. Syftet är att enas om en lista med acceptabla substanser, produktstandarder, standarder för testmetoder, gemensamt kontrollsystem och en s.k. positivlista för material. deltar i möten inom ramen för arbetet. Det har i enstaka fall förekommit larm i om höga halter av bly till följd av dricksvatten i kontakt med blylegeringar i armaturer i fastigheter. Även om höga halter är ovanliga i kan bly ändå ses som en risk när det gäller dricksvatten4. Andra ämnen som bör bevakas är de som används vid renovering och upprustning av vattenledningsrör. Både de allmänna och de privatägda rörledningarna betingar stora ekonomiska värden och kostnaden att byta ut gamla rör kan uppgå till per meter ledning. Miljonprogrammets bostäder, som byggdes och , kommer snart att behöva omfattande upprustning. Enligt vatten- och avloppsbranschen kan detta leda till en ökad användning av s.k. relining 3Rådets direktiv /778/EEG av om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten (dricksvattendirektivet). 4EFSA och Joint FAO/ () gjorde riskvärderingar av bly 2010. Både EFSA och JECFA bedömde att tidigare PTWI (25 ug/kg bw) etablerat av JECFA är tillämpbart eftersom det inte ansågs finnas en påvisbar tröskel för kritiska effekter av bly. EFSA (2010) etablerade dock ett antal hälsobaserade referenspunkter för blyexponering. EFSA konstaterade att exponeringen för gravida kvinnor () och barn i ligger på en nivå som är nära eller över referensvärdet (/kg bw/dag). Minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med livsmedel med beläggning, som innebär att vattenrör renoveras på plats i byggnaden med hjälp av härdplaster. Metoden marknadsförs som enkel och kostnadseffektiv och en ökad användning är därför trolig. Vid relining med beläggning kläs insidan av rören med ett plastskikt som får härda. Ofta används epoxiplast som är ett tvåkomponentmaterial där bisfenol A, som är klassat som ett hormonstörande ämne, utgör en delkomponent av epoxihartsen. Riskerna med bisfenol A har beaktats i andra sammanhang. är det inte längre tillåtet att tillverka nappflaskor med bisfenol A och ska det inte längre gå att köpa nappflaskor med bisfenol A i butiker inom EU5. Regeringen beslutade om vidare kartläggning och åtgärder kopplade till bisfenol A. En åtgärd är att förbjuda användningen av bisfenol A i förpackningar till livsmedel avsedda för barn . Kemikalieinspektionen har vidare fått i uppdrag att utreda förbud mot användning av bisfenol A i termopapper som används i t.ex. kvitton och biljetter. Inspektionen ska efter samråd med även genomföra en kartläggning av i vilken utsträckning bisfenol A förekommer i och kan avges från leksaker och barnartiklar6. Därutöver har Kemikalieinspektionen fått i uppdrag att tillsammans med och kartlägga i vilken utsträckning bisfenol A kan avges vid renovering av vattenrör och föreslå åtgärder för att minska exponeringen. Uppdraget ska slutredovisas senast . Det finns en stor osäkerhet inom vatten- och avloppsbranschen om huruvida beläggningsmetoder är hälsomässigt riskfria att använda för renovering av dricksvattenrör8. Det initierade uppdraget (se ovan) kommer att ge viktiga kunskaper på området. En stor del av det svenska bostadsbeståndet kommer inom de närmaste decennierna att genomgå omfattande renoveringar och upprustning. Med väl fungerande system för att säkerställa att nya eller upprustade gamla vattenledningar inte avger främmande ämnen – med ofta okända effekter – är det möjligt att inom förhållandevis säkerställa att alla har ett dricksvatten som motsvarar målen om en giftfri miljö. 5Kommissionens genomförandeförordning(EU) nr 321/2011. 6Regeringsuppdrag M2012/1034/Ke. Uppdraget ska slutredovisas . 7Regeringsuppdrag M2012/1035/Ke. 8Kemikalieinspektionen (2011) Bisfenol A Rapport nr 2/11. Minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med livsmedel byggregler har bestämmelser om vattenledningsrör9. Enligt dessa ska tappvatteninstallationer utföras av sådana material att inte ohälsosamma koncentrationer av skadliga ämnen kan utlösas i tappvattnet. Däremot finns inga råd eller anvisningar avseende riskerna med olika material. Miljömålsberedningen bedömer att det finns ett behov av att se över riskhanteringen av material som kommer i kontakt med dricksvattnet i såväl vattenverk som vattenledningsnät och fastighetsinstallationer, fram till och med att det tappas i kran. Översynen bör omfatta samtliga ämnen som misstänks kunna utgöra en risk. Vi bedömer att detta kan ske inom ramen för nuvarande lagstiftning. Regeringen bör ge , och Kemikalieinspektionen i uppdrag att tillsammans med andra berörda aktörer kartlägga riskerna med material som kommer i kontakt med dricksvatten och föreslå de åtgärder som krävs för att dricksvatten som tappas från kran är fritt från ämnen som kan innebära en risk för människors hälsa. Åtgärderna ska vara införda . Ett första steg har redan initierats av regeringen genom uppdraget till myndigheterna att kartlägga vilka material som används vid renovering av dricksvattenrör och riskerna med dessa material kopplat till bisfenol A. Vi ser dock att det fortfarande finns behov av att göra en bred översyn av riskerna med material i kontakt med dricksvatten. Erfarenheterna från de länder som redan har nationella regleringar inom området bör tas till vara i utredningsarbetet. De grundläggande principerna för riskbedömning och tillåtlighet i dessa länder är de samma även om det förekommer nationella skillnader i utformningen av själva godkännandeförfarandet. I det svenska utredningsarbetet bör en strävan vara att lägga grunden för ett svenskt deltagande i samarbetet för att upprätta EU-gemen- samma krav på tillverkare och byggindustri. 9 byggregler (BBR) 6:11. Minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med livsmedel Det finns ett behov av att säkerställa att vattenledningsrören inte består av eller beläggs med ämnen som kan avges till dricksvatten och som kan vara skadliga för hälsan. Miljömålsberedningen bedömer att detta kan nås inom ramen för gällande lagstiftning. De åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa dricksvattnets kvalitet är således inte av den karaktären att de behöver uttryckas som ett etappmål. Miljömålsberedningen vill ändå lyfta fram frågan om dricksvattenkvalitet genom att föreslå regeringen att uppdra åt berörda myndigheter att föreslå åtgärder som säkerställer att dricksvatten blir fritt från farliga ämnen. Dricksvattnets kvalitet har en central betydelse för folkhälsan. Konsekvenser av kommande åtgärder Ett av de viktigaste resultaten som kan förväntas av myndigheternas kommande åtgärdsförslag är en förhöjd säkerhet för ett av våra viktigaste livsmedel, nämligen dricksvattnet. Begränsningar i material- och produktval i samband med nyproduktion och renoveringar kan leda till ökade investeringsutgifter för fastighetsägarna. En konsekvens av förslaget är att det underlättar för vattenproducenter och fastighetsägare att uppfylla de krav på säkerhet som ställs. I förlängningen innebär detta att samhället undviker onödiga kostnader i form av investeringar eller risker för material som visat sig ha negativa miljö- och hälsoeffekter. Det är en uppgift för den utredning som ska föreslå åtgärder att närmare beräkna kostnaderna och göra lämpliga avvägningar mellan kostnad och nytta. Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är en viktig förutsättning för att kunna vidta förebyggande insatser för att minimera riskerna med farliga ämnen i livsmedel. För att och EU ska kunna driva en ambitiös politik på området krävs kompetens, kunskapsuppbyggnad och forskningsresurser. Minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med livsmedel bidra med kunskapsuppbyggnad och vara pådrivande vad gäller utveckling och nytänkande i det gemensamma miljö- och hälsoriskbedömningsarbetet inom EU och internationellt. I kapitel 8 i detta betänkande förs en vidare diskussion om kunskapsbehovet på kemikalieområdet. 14Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö I detta kapitel redovisas en övergripande konsekvensbeskrivning för den samlade strategin för arbete för en giftfri miljö. I strategin ingår åtta etappmål varav tre föreslogs i beredningens betänkande Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34). Dessa etappmål har fastställts av regeringen genom beslut . För de fem etappmål som föreslås i detta betänkande har specifika konsekvensbedömningar redovisats i tidigare kapitel i motiveringen för dessa etappmål. Detsamma gäller för de åtgärder som har föreslagits med anledning av de bedömningar som vi gjort kring särskilt angelägna frågor. Konsekvensanalysen inleds med en genomgång av de förändringar i miljöpolitiken avseende farliga ämnen som behöver göras för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och generationsmålet ska kunna nås. Därefter följer en beskrivning av hur den av oss föreslagna strategin för en giftfri miljö möter detta förändringsbehov. Syftet är att besvara frågan om strategin är ändamålsenlig och om den undanröjer flera av de hinder som finns för att nå miljökvalitetsmålet och relevanta delar av generationsmålet. I frågan om ändamålsenlighet behandlas också alternativa handlingsvägar att nå målet. I konsekvensanalysen belyses även frågor om strategins förenlighet med medlemskap i och andra internationella åtaganden. Det diskuteras också om strategin är förenlig med andra politiska mål. Förutsättningarna för ett kostnadseffektivt genomförande behandlas liksom frågan om eventuella fördelningseffekter samt de statsfinansiella konsekvenserna av strategin. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö Med nuvarande kemikaliepolitik kommer, som vi har angett i detta betänkande, miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inte att nås till 2020 trots att åtgärder har vidtagits. 14.2.1Strategin har fokus på utvecklingsbehovet i kemikaliepolitiken Den strategi för en giftfri miljö med åtta etappmål som föreslås av Miljömålsberedningen har till syfte att förbättra möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Etappmålen har sitt fokus mot fyra områden. Flera av etappmålen har dock betydelse för utvecklingen inom mer än ett område. Alltför långsam utfasning av farliga ämnen Den alltför långsamma utfasningen av särskilt farliga ämnen hanteras av fyra etappmål. Ett innovationsdrivande Reach II. Nya och förbättrade regelverk om särskilt farliga ämnen (SOU 2011:34). Ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning. Nya och förbättrade regelverk för att minska barns exponering för farliga ämnen. Centralt här är etappmålet om riskbedömningar av ämnen utifrån vissa inneboende egenskaper, kemisk struktur och/eller användningsområde och stärkta krav på substitution av farliga ämnen. Etappmålet innebär en radikal utveckling av kemikaliregleringen inom EU. En förändring i enlighet med etappmålet, så att prövningen kan inriktas mot grupper av ämnen utifrån t.ex. inneboende egenskaper, är en förutsättning för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås inom överskådlig tid. Etappmålet innebär en effektivare förbudslagstiftning när det gäller tillförsel och användning av särskilt farliga ämnen. Etappmålets inriktning mot en ökad substitution innebär också ökade incitament till innovation och självreglering vid tillverkning och användning av farliga ämnen. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö Införandet av ett Reach II är ett omfattande projekt och förutsätter ett samarbete med strategiskt utvalda EU-länder. Vi bedömer att 2020 är ett realistiskt målår för en stor revidering av Reach. Detta förutsätter att bl.a. arbetet med att ta fram förslag till nya principer startar . Etappmålet om särskilt farliga ämnen syftar till att sätta ett mål för tidtabellen för utfasningen av särskilt farliga ämnen inom ramen för vad som är möjligt inom den nuvarande kemikalielagstiftningen. Arbetet kring särskilt farliga ämnen är prioriterat och centralt i ansträngningarna att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Ett genomförande av etappmålet är ett viktigt steg för att skapa förutsättningar för en giftfri miljö. Detta arbete kan genomföras inom ramen för den nuvarande europeiska kemikalielagstiftningen. Etappmålet bör därför kunna nås och oberoende av utvecklingen av Reach II. En förändring i enlighet med etappmålet kommer att lägga en god grund för den gruppvisa utfasning av ämnen som är syftet med etappmålet om Reach II. Etappmålet om miljöhänsyn i läkemedelslagstiftningen syftar till att inkludera läkemedel bland produkter för vilka det görs en miljöprövning innan de marknadsförs, genom att miljöaspekter ska kunna vägas in i den risk/nyttabedömning som görs i samband med godkännande av ett nytt läkemedel. Produktgruppen är viktig eftersom läkemedelsrester kan vara skadliga för vattenlevande organismer. Det gäller inte minst hormonstörande ämnen som ofta ingår i läkemedel. Läkemedelsrester i miljön är även en folkhälsofråga. Försiktighetsprincipen måste vara rådande här, särskilt för att inte riskera att skada barns och ungdomars utveckling eller människans reproduktion. Barn och ungdomar kan vara mer sårbara för påverkan från läkemedelsrester, bl.a. eftersom deras utveckling är beroende av komplexa hormonella system. Genom etappmålet om att minska barns exponering för farliga ämnen pekas behovet av att minska barns exponering för farliga ämnen ut särskilt, som en tydlig prioriteringsgrund i samhällets arbete för att minska riskerna med farliga ämnen. Dagens regler tar inte tillräcklig hänsyn till barns särskilda känslighet. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö Behov av information och kunskapsutveckling Två etappmål berör brister när det gäller kunskap och information om farliga ämnen. Ökade krav på kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper (SOU 2011:34). Ökad tillgänglighet av information om farliga ämnen i varor (SOU 2011:34). Etappmålet avseende kunskaper om ämnens hälso- och miljöegenskaper innebär bl.a. att kemikalielagstiftningen inom EU ska ställa krav på att uppgifter om kemiska ämnen är tillgängliga och att dessa är tillräckliga för att möjliggöra en riskbedömning för alla användningsområden. En central fråga i etappmålet är att datakraven i samband med registreringen i Reach stärks för s.k. lågvolymämnen. Målet omfattar vidare kunskaper om kombinationseffekter. Enligt målet ska regelverken beakta att barn är särskilt känsliga för påverkan från kemikalier. Kunskapskraven är en av förutsättningarna för en rationell utfasning av särskilt farliga ämnen från den europeiska marknaden. Etappmålet om information om farliga ämnen i varor syftar till att underlätta för användare att göra aktiva val, t.ex. i upphandlingsförfaranden. Tillgänglig och adekvat information om farliga ämnen i varor underlättar också användning och avfallshantering. Etappmålet kan ses som ett viktigt steg i arbetet med att fasa ut särskilt farliga ämnen från marknaden och skapar dessutom förutsättningar för minskade risker vid hanteringen av kemiska ämnen. Även ett genomförande av ett Reach II kan förbättra förutsättningarna för användare att skaffa information om ämnens hälso- och miljöskadlighet. Genom att tillståndsprövning och registrering riktas mot grupper av ämnen med samma hälso- och miljöskadliga egenskaper bör man kunna räkna med att de informationsmängder som behövs blir mindre än om informationen ska relateras till varje specifikt ämne. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö Kretslopp fria från farliga ämnen Målet att skapa kretslopp så långt som möjligt fria från farliga ämnen hanteras av ett etappmål. Likvärdiga krav inom EU på farliga ämnen i återvunna och nyproducerade material. Detta etappmål syftar till att få bort farliga ämnen ur kretsloppen och kompletterar de etappmål som har till syfte att åstadkomma förbud mot tillverkning, import och användning av farliga ämnen. En utfasning av farliga ämnen innebär att tillförseln av dessa ämnen inte längre kommer att kunna användas i tillverkning av varor och produkter. Redan tillverkade varor och produkter, bl.a. byggmaterial, kan dock fortfarande innehålla farliga ämnen. Ett miljöpolitiskt mål inom EU är att material i varor och produkter ses som en resurs och ska återvinnas. Det är viktigt att materialåtervinning inte leder till att nyproducerade varor och produkter kontamineras med annars förbjudna ämnen. Ett etappmål avser frågan om en effektiv tillsyn i kemikaliepolitiken. En effektivare kemikalietillsyn inom EU. Etappmålet har siktet på att höja kvaliteten i medlemsländernas nationella tillsyn av kemikalielagstiftningen. Syftet är att skapa likvärdiga förutsättningar på EU:s inre marknad och på så sätt säkerställa att en ambitiös europeisk kemikaliepolitik får ett effektivt genomslag. Etappmålet pekar på ett strategiskt område för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. De åtta föreslagna etappmålen är stommen i en strategi för arbete för en giftfri miljö. De beskriver de områden där det krävs strategiska förändringar i framför allt den europeiska lagstiftningen. En förutsättning för att målet om en giftfri miljö ska kunna nås är det pågående arbetet hos berörda myndigheter. Miljömålsberedningen har identifierat ett antal områden som bör prioriteras i det arbetet. Detta kan i vissa fall innebära omprioriteringar och förändrade arbetssätt hos berörda myndigheter. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö I den föreslagna strategin har det gjorts två principiella vägval. Det ena vägvalet är att fokusera på att förebygga miljöskador genom åtgärder vid källan, dvs. förebyggande insatser för att förhindra att farliga ämnen kommer ut på marknaden och kretsloppen och på så sätt minska riskerna för skador på miljö och hälsa. Det andra vägvalet är att rikta etappmålen mot förändringar i EU:s lagstiftning. Reglering av specifik kemikalieanvändning är ett komplement till åtgärder vid källan Sju av de åtta föreslagna etappmålen är direkt inriktade på åtgärder vid källan. Ett etappmål – om en effektiv tillsyn inom EU – ska bidra till en ökad måluppfyllelse i kemikaliepolitiken och stöder därmed de övriga sju målen. Ett alternativt spår till en politik fokuserad på åtgärder vid källan är att inrikta regleringen mot områden eller varugrupper där det förekommer farliga ämnen. Detta spår har också traditionellt använts inom EU, bl.a. genom produktspecifika direktiv för särskilda varugrupper. Exempel på sådana direktiv är leksaksdirektivet1, direktivet om elektriska och elektroniska produkter2 och direktivet om batterier och ackumulatorer3. EU:s kemikalieförordning Reach, som är ett centralt verktyg i EU:s kemikalipolitik och som trädde i kraft , innebär en ny inriktning av kemikaliepolitiken genom att den lägger ansvaret på tillverkande och importerande företag att säkerställa en säker användning av ämnen och att hälso- och miljöegenskaperna hos kemiska ämnen som tillverkas och importeras är väl dokumenterade. Den nya ansatsen för kemikaliepolitiken som ligger bakom Reach innebär väsentligt förbättrade förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Men ytterligare insatser är nödvändiga för att nå miljökvalitetsmålet. Den potential för förbyggande åtgärder som finns i Reach behöver utnyttjas bättre. 1 och rådets direktiv /48/EG av om leksakers säkerhet. 2 och rådets direktiv /95/EG av om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (RoHS- direktivet). 3 och rådets direktiv /66/EG av om batterier och ackumulatorer och om upphävande av direktiv /157/EEG. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö lerna i Reach behöver utvecklas för att effektivisera utfasningen av hälso- och miljöfarliga ämnen. En strategi för arbete för en giftfri miljö bör ha förbyggande insatser som en utgångspunkt. Fokus i strategin bör ligga på åtgärder vid källan för att vara ändamålsenlig. Detta uttrycks genom de föreslagna etappmålen. En fokusering mot åtgärder vid källan hindrar dock inte att det kan behövas insatser som riktas mot specifika områden. Miljömålsberedningen har analyserat några frågor som kräver sådana insatser. Det gäller exempelvis livsmedel där det behövs åtgärder för att minska riskerna i dricksvattendistributionen.