sou · GZB336 · 2012-01-01 00:00:00 — Förutom FoT förekommer utveckling, vanligtvis materiel- utveckling för att vidmakthålla bl.a. materielsystem, inom försva- rets materielförsörjningsprocess samt studier och konceptutveck- ling. Materielutvecklingen är främst beroende av Försvarsmaktens materielplan. Studier styrs i första hand av Försvarsmaktens studie- plan. Samverkan med myndigheter utanför Försvarsmakten sker, vad avser forskning och teknikutveckling, inom ramen för den s.k. FoT-processen samt, vad avser utvecklingsverksamheten, i samband med de materieldialoger som genomförs mellan Försvars- makten och FMV. Nuvarande inriktningen för FoT Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling (FoT) befinner sig i en förändringsprocess. Ekonomiska reduktioner, med till- hörande omavvägningar, har genomförts –2010, för att medge nödvändiga satsningar på insatsförbandens verksamhet. Försvarsmaktens FoT-verksamhet ska bedrivas i enlighet med myndighetens FoU-strategi.18 FoT-verksamheten ska som helhet stödja följande strategiska mål för myndigheten19: Försvarsmakten utgör en trovärdig myndighet och säkerhets- politisk resurs, Försvarsmakten har användbara insatsförband, Försvarsmakten har förmåga att utvecklas mot framtidens krav, Försvarsmakten har en effektiv resursanvändning, Försvarsmakten uppnår balans mellan insatsförmåga och lång- siktig utveckling, Försvarsmakten har en helhetssyn och fokus på samlad effekt, Strategi för Försvarsmaktens forskning och utveckling (FoU), (HKV 21 000:52385). Strategiskt styrdokument för Försvarsmakten, (HKV 09 100:73584). Försvarsmakten har en personalförsörjning med insatsförsvaret i fokus, Försvarsmakten bedriver en effektiv förmågeutveckling, Försvarsmakten reducerar kulturgapet mellan civil och militär personal. FoT-verksamheten inriktas på ett mer övergripande plan mot föl- jande målbild: Försvarsmaktens ska vidmakthålla förmågan att genomföra väp- nad strid, i en multinationell kontext, mot olika typer av mot- ståndare, vilket kräver en relevant kompetens- och förmåge- bredd.20 Försvarsmakten ska vidmakthålla kvalificerade interoperabla och modulärt uppbyggda stridskrafter inom mark, sjö-, luft- och informations-/ledningsarenan. Försvarsmaktens övergång till stående och kontrakterade för- band som deltar i multinationella insatser ställer allt högre krav på förbandens färdighets- och träningsnivå och förutsätter nya metoder avseende träning och övning. Försvarsmakten bör stärka förmågan till expeditionära insatser.21 Försvarsmaktens förmåga till civil-militär samverkan bör stär- kas.22 Solidaritetsförklaringen och då särskilt förmågan att kunna ta emot militär hjälp bör analyseras och studeras. De ytterligare faktorer som beaktas vid inriktningen av FoT- verk- samheten är de speciella behov som finns inom integritetskritiska områden samt ökade krav på kunskap om de juridiska regelsyste- men. FoT präglas även av att internationell samverkan och internatio- nellt samarbete – både bi- och multilateralt – ingår i de flesta 20Förmågan att verka i miljöer där irreguljära hot förekommer bör också förbättras. 21Detta syftar till att snabbare och lättare än kunna genomföra insatser i närområdet, inom och globalt. En expeditionär förmåga gynnar även det nationella perspektivet. Den expeditionära inriktningen påverkar hela Försvarsmakten samt stödmyndigheterna. 22Ett helhetsbaserat förhållningssätt enligt det internationella konceptet Comprehensive Approach ska tillämpas vid alla insatser. Förmågan ska utvecklas tillsammans med andra myndigheter och organisationer i samt i samklang med FN, EU och Nato och viktigaste samarbetsländer. Tendensen är att andelen projekt med internatio- nella kopplingar ökar. Inte minst är samarbetet inom EU och i regi viktiga för Försvarsmakten. En ökande nordisk samver- kan planeras också , inom ramen för NORDEFCO- samarbetet. Försvarets forskning och teknikutveckling består av 13 kompe- tensområden samt studier och koncernstöd. FoT omfattar forsk- ning, analys och teknikutveckling fram till dess realiserbarheten med olika delar av FoU är tekniskt och ekonomiskt klarlagd. FoT omfattar således inte de objektbundna delarna av FoU, men utgör förutsättningar för dessa. FoT planeras av Försvarsmakten i FoT-processen. Grunden till FoT-processen finns i Försvarsmaktens långsiktiga planering med perspektivstudier, FMUP och BU. FoT-processen är flerårig och rullande. För beredning av frågor avseende FoT har Försvarsmakten ska- pat en särskilt styrprocess23 och en särskild arbetsmetodik. Bered- ningen sker inom ramen för en projektorganisation i vilken FOI och FHS samt FMV ingår. Forskningsorganisationerna (FOI och FHS) utgör en kontaktyta mot universitet och högskolor medan FMV utgör kontaktyta mot industrin. FMV roll är att, inom ramen för sitt ansvar för försvarets materielförsörjning, stödja Försvars- makten i att säkerställa erforderliga FoT-insatser för försvarets materiella förnyelse och vidmakthållande. Detta samordnas även med beredningsorganet projektgrupp FoT som består av För- svarsmakten, som är sammankallande, samt FOI, FMV och FHS. Första steget i planeringen är att identifiera Försvarsmaktens behov av forskning och teknikutveckling – vilket görs internt av För- svarsmakten. Därefter behöver även avvägning och prioritering göras. Detta ligger sedan till grund för den s.k. inriktningsplanen FoT. Detta följs av att projektbeskrivningar utformas av FoT-grupper som består av företrädare för respektive kompetensområde, med deltagare från de olika aktörerna, främst från Högkvarteret, FMV, FOI och FHS. 23 Det övergripande lednings- och inriktningsansvaret för det militära försvarets samlade FoU-verksamhet finns inom den nuvarande ledningsorganisationen för Försvarsmakten i ledningsstaben i högkvarteret. Inriktningen sker i samverkan med insatsstaben och produk- tionsledningen i högkvarteret. Därefter genomförs ytterligare avvägningar och prioriteringar av ledningen för utvecklings- och produktionsorganisationerna samt av projektgrupp FoT. utgörs av , Programgrupp FoT och ett antal FoT-grupper. uppgifter är främst att biträda överbefälhava- ren i beredningen av ärenden rörande strategisk och långsiktig in- riktning av FoT samt i avvägningsfrågor av principiell karaktär. Programgrupp FoT svarar för utarbetande och årlig rullning av en s.k. FoT-plan grundad på underlag från FoT-grupperna. FoT-grupperna organiseras inom utvalda forsknings- och tek- nikområden. FoT-planen, som utgör Försvarsmaktens samlade in- riktning avseende FoT, fastställs av produktionschefen. Den slut- liga FoT-planen utgör bl.a. offertförfrågan till FOI, FMV och FHS. Figur 4.2 Planering och genomförande av FoT LEDS UTV, PROD FoT-grupper LEDS UTV, PROD, PG FoT Källa: PWC. Offertför- frågan och beställning 4.7Större aktörer på FoU-området – roller, ansvar och resurser omfattar ett stort antal aktörer. De viktigaste utgörs av statsmakterna, berörda försvarsmyndigheter, universitet och högskolor samt industrin. Verksamheten är till sin natur komplex och påverkas i hög grad av den internationella tek- niska utvecklingen samt ökade möjligheter att utnyttja civil teknik och civila produkter för militära tillämpningar. Till kretsen av aktö- rer av betydelse för räknar utredningen därför också en rad internationella och civila organisationer. I bilderna nedan framgår de viktigaste aktörer och deras organi- satoriska relation samt flödena mellan organisationerna inom pro- cessen. Figur 4.3 Aktörer inom FoU Källa: PWC. Försvarsdepartementet ansvarar för styrning och uppföljning av försvarsmyndigheterna. Styrningen sker bl.a. genom instruktioner, regleringsbrev och förordningar. Försvarsdepartementet beställer även forskning för regeringens behov, forskning inom CBRN, och internationell verksamhet och exportstöd från FOI. Departementet beställer utbildning och forskning från FHS. finansierar kunskapsuppbyggnad och beställer stöd avseende nedrustnings- och ickespridningsfrågor rörande CBRN-området från FOI. Baserat på och regeringens beslut om inriktning och budget tar Försvarsmaktens fram långsiktiga planeringsdokument som används som underlag för inriktningsplaner och FoT-planen. När FoT-planen fastställs och offertdialoger har genomförts utar- betar utförarna sina offerter. När Försvarsmakten har erhålligt sitt regleringsbrev läggs de långsiktiga beställningarna till olika utförare. FMV:s uppgift är enligt myndighetens instruktion att anskaffa, vidmakthålla och avveckla materiel och förnödenheter på uppdrag av Försvarsmakten samt att biträda Försvarsmakten i frågor om långsiktig materielplanering och materielkunskap. En del av FMV:s uppdrag är att beställa teknikutveckling. FMV genomför, på upp- drag av Försvarsmakten, verksamhet inom områdena FoT, studier och utveckling. FMV beställer även stöd från FOI, konsultbolag och industrin för att kunna fullgöra sin anskaffningsroll inom ramen för beslu- tade materielbeställningar. FMV:s beställningar till FOI sker decentraliserat inom FMV. FMV avropar stöd av FOI på i princip samma sätt som man upphandlar av industrin. Ett generellt avtal finns upprättat mellan FMV och FOI som främst reglerar avtals- formalia mellan de avtalsslutande parterna. Genomgående i FMV:s upphandling av tjänster från FOI är att FMV begär offert för varje uppdrag och gör beställningar per uppdrag. Någon motsvarighet till årliga samlingsbeställningar, i likhet med de från Försvarsmak- ten, finns inte. Bland FMV:s leverantörer återfinns bl.a. FOI, samt medelstora och små företag. FOI har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknik- utveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. Myndig- heten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknik- utveckling samt utredningsarbete. FOI är Försvarsmaktens huvud- leverantör av forskning. Huvuduppdraget för FHS ligger i utbildning, kursverksamhet och kompetensuppbyggnad av främst Försvarsmaktens personal. Där- utöver genomför FHS FoU som bl.a. motiveras genom att den stärker FHS i huvuduppgiften eller har en produktionsrationalitet tillsammans med verksamhet som ingår i huvuduppgiften. Till följd därav utförs utbildning och forskning inom ett flertal ämnesområ- den såsom krigsvetenskap, ledarskap, ledningsvetenskap, säkerhets- politik, strategisk analys, folkrätt och statsvetenskap med inrikt- ning mot krishantering och internationell samverkan. Universitet och högskolor, exempelvis Kungliga tekniska högsko- lan (KTH), och () genomför försvarsrelaterad forskning dels direkt åt Försvars- makten, dels i samarbete med FOI och FHS. Försvarsindustrin genomför forskning och teknikutveckling på beställning av främst FMV, men även i en begränsad utsträckning genom beställningar från FOI. Försvarsindustrin lägger även vissa beställningar på FOI. Statliga satsningar inom försvarssektorn på forskning, utveckling och inhemsk försvarsindustri har varit en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken. De grundläggande motiven för detta har varit att säkerställa en självständig förmåga att skapa ett slagkraftigt och effektivt försvar samt erhålla strategisk handlings- frihet. Inom ramen för nu gällande anslags- och uppdragsstyrnings- system fördelas resurserna för av reger- ingen via anslag inom statsbudgetens utgiftsområde 6. har de totala FoU-satsningarna inom försvaret varierat kraftigt beroende på andelen större objektbundna utveck- lingsuppdrag vid industrin. Försvarsindustrin har härutöver tradi- tionellt gjort stora egenfinansierade satsningar på kompetens- utveckling, ny teknik och nya processer inom strategiskt viktiga områden. Omfattningen av egensatsningarna inom industrin har dock reducerats i takt med den allmänna neddragningen av för- svarsanslagen internationellt sett och därmed minskande möjlig- heter till vinstgivande försäljningar på export. Stora delar av resurserna inom ramen för FoU utnyttjas för konkret utvecklingsverksamhet vid i verksam industri – detta framstår speciellt tydligt om även objektsbunden materiel- utveckling efter beslut om serieanskaffning inräknas. Den reste- rande delen utnyttjas för forskning, generell teknikutveckling samt annan kunskapsuppbyggande verksamhet som stöd för försvarets olika verksamhetsområden. Stöd till förbands- och taktikutveckling inom det militära försvaret ingår också i FoU-verksamheten. Endast en mindre del läggs ut i form av uppdrag på universitet och högskolor. En växande andel av resurserna utnyttjas för internatio- nell samverkan. deltagande i samarbetet inom EU, NATO/PFF, m.m. har ökat markant . Den fortsatta utvecklingen av detta samarbete förväntas få stor betydelse för inriktningen och omfattningen av . Detta gäller också strävan att stärka förmågan till krishantering inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp liksom förmågan att medverka i olika slag av internationella insatser. föreslog i sitt betänkande bl.a. att Försvarsmakten skulle reducera sin forskning och teknik- utveckling med . presenterade den dåvarande regeringen sin syn på hur försvaret framöver borde sty- ras och hur förvaltningen borde förändras. I skrivelsen redovisade regeringen sina bedömningar inom olika områden, bl.a. vad gäller forskning och teknikutveckling. För detta område gjorde regeringen bedömningen att ett råd- givande organ borde knytas till Försvarsmakten i syfte att förbättra myndighetens förmåga att styra forskningen. Vidare bedömde regeringen att forskningsverksamhet, teknikutveckling, direktstöd, övning, studier och provningsverksamhet vid FOI och FHS borde minska med . Regeringens skrivelse behandlades därefter av försvarsutskottet. I betänkandet tillstyrkte utskottet att åtgärder vidtas för att genom- föra besparingar inom stabs- och förvaltningsverksamheten och att resurser överförs till den kärnverksamhet som genomförs vid armé-, marin- och flygförbanden samt för fredsfrämjande verksamhet. tog regeringen fram kompletterande planerings- anvisningar till Försvarsmakten. Försvarsmakten tog därefter fram ett förslag till hur minskningen av forsknings- och ut- vecklingsbeställningarna skulle genomföras. gjorde Försvarsmakten med stöd av FHS, FMV och FOI en plan för nedskärningen om , vilket bl.a. innebär att FOI ska minska och FHS 20 mil- joner kronor. Prioriteringar i forskningen inom försvaret har gjorts i linje med att man ska satsa på de områden där man särskilt besit- ter goda kunskaper och att det som andra universitet, institut och företag kan göra lika bra inte ska göras vid FOI åt försvaret. Detta innebär att en breddad leverantörsbas av forskningsaktörer i fram- tiden kommer att leverera forskningsresultat åt Försvarsmakten. Försvarsmakten har därefter genomfört en ytterligare reduktion av de planerade FoT-resurserna och har i arbetet prioriterat myn- dighetens långsiktiga behov av kunskapsuppbyggnad. Insatser för att öka intäkter från uppdragsgivare utanför försvaret har genom- förts vid FOI, i syfte att upprätthålla kritisk massa i försvarsforsk- ningen. 4.9Några bedömningar och iakttagelser rörande dagens FoU I detta avsnitt redovisas några tidiga iakttagelser rörande dagens FoU. Marparten av alla bedömningar och iakttagelser återfinns dock i kapitel 10,11,12 och 13. 4.9.1FoU på försvars- och säkerhetsområdet, särart och särskilda förutsättningar Utredningen har inom ramen för sitt arbete identifierat ett antal viktiga särarter och särskilda förutsättningar för FoU på försvars- området. Dessa utvecklas i en större omfattning i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingverksamheten,, men redovisas i punktform även här. Särskilda krav på offentligt ansvar för kunskapsproduktionen Särskilda behov av långsiktighet Särskilda krav på integritet och sekretess Särskilda behov av helhets- och samhällsperspektiv. 4.9.2FoU eller annan verksamhet? anser att det finns problem i hur För- svarsmakten och de övriga försvarsmyndigheterna väljer att hantera verksamhet som faller under FoU. Den praktiska/informella FoU- definitionen (skiljd från den formella) inkluderar många verksam- heter som inte alltid kan förutsättas ingå i det som bör kallas FoU. Utredningen lägger inte i detta en bedömning rörande Försvars- maktens behov av de verksamheter som redovisas under sam- lingsbegreppet FoU utan vill endast peka på att dagens redovisning sänder problematiska signaler till utomstående. Vi har en stor förståelse för att de verksamheter som åter- finns inom den s.k. FoU-verksamheten uppvisar starka inbördes samband och verksamhetslogiska beroenden. Uppdelat på kun- skapsuppbyggande och kunskapstillämpande verksamhet så är det självklart att kunskapstillämpning inte kan ske utan uppbyggnad. En forskare som endera dagen tillämpar sina kunskaper i insatsnära miljö kan endast göra detta som en följd av tidigare forskning. Pro- blemen uppstår när verksamhet definieras som FoU – endast på grundval av att det är forskaren som utför verksamheten. Konse- kvensen av denna typ av grova indelning är att regering och riksdag m.fl. får en felaktig, och överdriven, bild av de kunskapsuppbyg- gande satsningarna. Detta i sin tur leder till beslut på felaktig grund. Då det sällan går att avvara direkt kunskapstillämpning i närtid blir konsekvensen att denna bibehålls som de kun- skapsuppbyggande satsningarna få bära en oproportionerligt stor del av eventuella reduktioner. Detta riskerar då att äventyra försva- rets långsiktiga relevans. I dagens, eventuellt allt för frikostiga inkluderande av verksam- heter i redovisningen av FoU, avvägs direkta avrop av kunskap i omedelbar anslutning till satsningarna på FoU. Försvarsstruktur- utredningen anser att avvägningen mellan satsningar på FoU och mer närliggande verksamhet, mellan satsningar på morgondagens kunskapssituation och dagens direkta behov, måste ske på strate- gisk nivå. Därefter ska avvägning ske mellan liknande verksamheter i likartade tidsperspektiv. Gränser är svåra att dra mellan FoU och mer närliggande verk- samhet, men gör än dock bedöm- ningen att det kan vara så mycket som hälften av allt som inklude- ras i Försvarsmaktens VG 3 som fokuserar på tidsperspektiv som är så omedelbara att de knappast kan sägas vara av karaktären . Dessa är då istället av karaktären kunskapstillämpande utredning, analys och policystödjande karaktär. Denna verksamhet är av stor vikt för att t.ex. Försvarsmakten och regeringen ska kunna genom- föra sin verksamhet men ska inte alltid ses som satsningar på FoU. Som ett exempel på detta redovisar FOI i sin årsredovisning på att av verksamheten ses som kunskaps- uppbyggande FoU medan istället betraktas som mer kunskapstillämpande arbete. 4.9.3FoU som ett verktyg för beslut under osäkerhet En synvinkel som kan appliceras på är att den kan ses som en investering i syfte att minska alternativt hantera fram- tida osäkerheter. En jämförelsen med en investering innebär ur en teoretisk syn- vinkel att Försvarsmakten med sina FoU-satsningar väljer att ta en kostnad i syfte att ha handlingsfriheten att undvika en större kostnad alternativt kunna ta vara på en potentiell möj- lighet. Man betalar således en form av premie för att ha möjligheten till val . Statsmakterna, men även Försvarsmakten, upp- träder ständigt i en miljö som innebär beslut under osäkerhet och att man tvingas till kalkylerade risker i prioriteringen mellan olika sätt att spendera tillgängliga medel. Resurser kan satsas på FoU i syfte att hantera framtida risker och osäkerheter genom ett mer förmånligt kunskapsläge, eller så kan risker och osäkerheter accep- teras. I det andra fallet får man helt enkelt hoppas på att olika risker inte ska resultera i allt för allvarliga konsekvenser alternativt att sannolikheten för att olika händelser ska inträffa är tillräckligt låg. Om investeringar är värda sitt pris handlar om hur sannolikt olika aktörer upplever det vara att olika risker eller möjligheter ska realiseras. Ju mer sannolikt det är att risken realiseras, desto större är incitamenten att ta den kostnad som premien innebär. Ett annat exempel på FoU som ett medel för att hantera osä- kerhet är omvärldsanalyser och FoU-satsningar som innebär att För- svarsmakten tidigt genom ett förmånligt kunskapsläge kan avgöra framtida behov och krav på operativ förmåga och därmed får en god anpassningsförmåga. Kostnadseffektiv FoU i denna kontext är sådana satsningar som förväntas innebära att man kan undvika kostnader som är större än värdet av de uppoffrade resurserna alternativt satsningar som möj- liggör framtida val vars nytta överstiger den nytta som skulle kunna erhållas för de uppoffrade resurserna. Det existerar en växelverkan mellan tillgängliga resurser, osä- kerhet och den egna organisationens risktålighet. En total riskaver- sion där samtliga resurser konsumeras för att minimera risker, vil- ket innebär att förmågan att verka (då inga resurser kvarstår till operativ verksamhet) tillintetgörs, är inte eftersträvansvärt. Men inte heller en situation med ett överdrivet fokus på direkt verkan utan långsiktig riskhantering, vilket innebär att man utsätter sig för orimliga risker, är att föredra. Balansen ligger mellan dessa två extremer. är vad som är ett önskvärt beteendet beroende av hur osäkerheterna i omvärlden utvecklas såväl som Försvars- maktens inneboende förmåga att hantera risker och osäkerhet. FoU är endast ett verktyg bland många för att hantera osäkerhet. 5Materiel- och logistik- verksamheten I detta avsnitt lämnas en översiktlig beskrivning över materiel- försörjningsprocessen i de delar som berörs av Försvars- strukturutredningens överväganden och förslag att åstadkomma en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet på försvarsområdet. I den första delen redovisas materielförsörjningen. I den andra delen redovisas logistikförsörjningen. Kartläggningen baseras på styrande dokument och underlag som inhämtats från berörda myn- digheter samt den konsultrapport som lämnats till utredningen av konsultföretaget (). noterar inledningsvis att materiel- försörjningen för det militära försvaret kan beskrivas ur olika perspektiv och värderas utifrån olika utgångspunkter. Ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv kan samarbetet med andra länder inom försvarsmaterielområdet ses som en del av ett bredare samarbete på försvarsområdet och bidra till att målet med det militära försvaret uppnås, t.ex. kan materielsamarbetet bidra till ett breddat säkerhetssamarbete genom att stärka förmågan till operativ samverkan och systemlikhet. Ur ett försvarspolitiskt perspektiv syftar materielförsörjningen till att förse Försvarsmakten med de varor och tjänster som behövs för att myndigheten ska kunna lösa sina uppgifter. Ur ett näringspolitiskt perspektiv har det militära försvarets materielförsörjning över tiden bidragit till säkerhets- och försvars- industrins utveckling samt till del till utvecklingen av den teknolog- iska och industriella basen i övrigt i . Vidare noterar att materielför- sörjningen, med tillhörande verksamheter, bedrivs av ett stort antal aktörer, allt från och regeringen och försvars- myndigheterna till olika internationella organisationer och sam- verkansorgan samt industrin. Med nuvarande ansvar- och uppgiftsfördelning för materielför- sörjningen är det Försvarsmakten som anger vad, varför och när i materielförsörjningsprocessen olika materielsystem ska anskaffas för att kraven på operativ förmåga i olika avseenden ska kunna lösas samt med vilka ekonomiska medel som finns disponibla för genomförandet. () har i uppdrag att besvara fråg- orna varifrån och hur de mest kostnadseffektiva lösningarna sett ur ett livscykelperspektiv ska åstadkommas för att svara mot För- svarsmaktens behov. Därtill att åstadkomma lösningarna. 5.1.3Den nya inriktningen för materielförsörjningen har beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Den nya försvarspolitiska inriktningen innebär förändringar på flera viktiga områden, däribland materielförsörjningen.