sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — Möjligheterna för arbetsgivare att våga vilja anställa måste för- bättras. Rätt insats i rätt tid ställer krav på en professionell organisation som har kompetens att göra rätt bedömningar om vilken insats som behövs. På detta sätt kan inskrivningstiderna på kortas. Oavsett vilken arbetsgivare som anställer ska individens arbets- förmåga i relation till arbetsuppgiften ligga till grund för omfatt- ningen av den lönesubvention som fastställs. beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att göra en bred översyn av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Utredningen har antagit namnet FunkA- utredningen. Enligt direktivet (bilaga 1) ska utredaren lämna ett samlat förslag till hur arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med funktionsnedsättning bör utformas för att på ett effektivt sätt bidra till att personer med nedsatt arbetsförmåga i ökad utsträck- ning kan få och behålla ett arbete. Utgångspunkten är att insatserna ska vara träffsäkra, flexibla och kostnadseffektiva. De ska även vara samordnade och samverka väl med andra insatser, och de ska vara enkla och tydliga. Utredarens förslag ska vidare leda till att insatserna kommer de individer till del som behöver dem bäst och så långt som möjligt anpassas till individuella behov. Utredaren ska också ta ställning till ett antal frågor som rör . En förutsättning för att de arbetsmarknadspolitiska insatserna ska fungera effektivt är att det finns arbetsgivare som ser individen som en resurs och som därför är beredda att anställa personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Därför är det enligt direktiven viktigt att vara lyhörd för synpunkter från arbetsmarknadens parter när det gäller utformningen av insatserna. Studier, enkäter och rapporter Utredningens arbete startade . utredningar, befintliga rapporter, forskning och andra studier kring funktions- hinder har kompletterats med enkäter, studiebesök och statistik- bearbetning. Tre enkätstudier har genomförts. Den första riktades till arbetsförmedlare som arbetar med insatser för personer med funktionsnedsättning. Den andra genomfördes som en intervju- undersökning med anställda hos och anställda med trygghetsanställning. Samma frågor som ställdes i denna enkät användes i (SOU 2003:56). Genom att upprepa denna enkät har det varit möjligt för utredningen att jäm- föra resultaten med svaren från det föregående enkättillfället. Den tredje enkäten genomfördes av arbetsgivarorganisationen tagarna på uppdrag av utredningen och riktades till små- och medelstora företag. Frågorna i den enkäten rörde sig om hur arbetsgivarna ser på de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga och vad de anser bör förbättras för att fler ska kunna erbjudas en anställning. Även respektive Kommuner och Landsting har genomfört enkätundersökningar som utredningen refererar till i betänkandet. Därutöver har Statskontoret varit behjälplig med en studie som kartlagt alla befintliga former av subventionerade anställningar inklusive nystartsjobb. I rapporten finns även en deskriptiv analys av utformningen av respektive insats samt av samspelet mellan dessa insatser och andra arbetsmarknadspolitiska insatser. I direktivet ingår även att analysera processen för Arbets- förmedlingens bedömning av en individs arbetsförmåga och hur Arbetsförmedlingen säkerställer att individen anvisas en ändamåls- enlig insats. För detta deluppdrag har utredningen beställt en underlagsrapport (, 2011) som ligger till grund för utred- ningens analys och förslag på detta område. Utredningen har genomfört ett antal studiebesök på arbets- förmedlingar och Samhallverksamheter i olika delar av landet. Inriktningen har varit att få ökad kunskap om dels hur arbets- förmedlarna arbetar med de arbetsmarknadspolitiska insatserna för att hjälpa personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga att få ett arbete, dels hur personer med funktionsnedsättning anvisas till och vilka utvecklings- åtgärder som kommer Samhallanställda till del. Utredningen har även besökt arbetsintegrerande sociala företag, arbetsgivare som anställt personer med funktionsnedsättning samt träffat organisationer från handikappförbunden. Vi har också träffat organisationen för individuellt stöd i arbete/verksamhet () som arbetar med arbetsinriktad daglig verksamhet/ sysselsättning för personer med funktionsnedsättning och Galaxen som är ett branschinitiativ och arbetar med arbetsplatsförlagd rehabilitering och förebyggande arbetsmiljöarbete. Därutöver har vi besökt organisationen som arbetar med en metod som bygger på Supported Employment. Studiebesöken och träffarna har gett oss ett brett spektrum av erfarenheter, och intrycken har förstärkts av de möten utredningen haft med personer med funktionsnedsättning som har en subven- tionerad anställning, arbetsförmedlare, direktanställda arbetsledare på och många andra. Det har också gett oss insikter om att det finns en bred uppslutning och ett stort engagemang hos alla olika aktörer för att hitta rätt arbetsplats till rätt individ oavsett hur liten eller stor den enskildes funktionsnedsättning är. För att ta del av andra länders erfarenheter har utredningen besökt för att studera hur de arbetar med metoden Supported Employment. Utredningen träffade även tjänstemän på myndig- hetsnivå för att få information om vilka insatser som erbjuds personer med funktionsnedsättning för att underlätta deras möjligheter att finna och behålla ett arbete. I studerade utredningen landets organisation och inriktning av skyddade verksamheter, vilket i många delar liknar den verksamhet vi har i genom . Utredningen besökte även Social- och . Funktionshinderrörelsen, arbetsgivare och experter Funktionshinderrörelsen är viktiga aktörer. Utredningen bjöd därför in dem och andra organisationer som arbetar med frågor om personer med funktionsnedsättning till en dialog om funktions- hinder och arbete. Organisationerna lämnade såväl muntliga som skriftliga synpunkter om vilka förändringar de anser vara priori- terade för att sysselsättningsgraden bland personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska öka. Utredningen har även träffat arbetsgivarorganisationer, bransch- organisationer och fackliga företrädare för dialoger om hur de anser att de arbetsmarknadspolitiska insatserna ska utformas för att viljan att anställa ska öka. Arbetet i utredningen har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter som har bistått med många förslag och ideér. Sammanlagt har tre sammanträden ägt rum. Utredningen har löpande lagt ut information på hemsidan /Funka Sammantaget anser vi att de kunskaper vi inhämtat under utred- ningstiden har lagt en god grund för utredningens bedömningar och förslag. Över tid ändras de begrepp som används inom funktions- hinderområdet. Detta framgår inte minst av den historiska beskriv- ningen av området i kapitel 2. Att begreppen ändras är ett tecken på att synen på funktionshinder successivt ändras. styrelsens har regeringens uppdrag att rekommendera termer inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst. hos beslutade om nya definitioner av ett antal termer inom det handikappolitiska området. De nya termerna finns publicerade i termbank. Termerna funktionsnedsättning och funktionshinder har getts följande definitioner: Nedsättning av fysisk, psykisk eller intel- lektuell funktionsförmåga. En funktionsnedsättning kan uppstå till följd av sjukdom eller annat tillstånd eller till följd av en medfödd eller förvärvad skada. Sådana sjukdomar kan vara av bestående eller övergående natur. Begränsning som en funktionsnedsättning inne- bär för en person i relation till omgivningen. Exempel på begränsningar är svårigheter att klara sig själv i det dagliga livet och bristande delaktighet i arbetslivet, i sociala relationer, i fritids- och kulturaktiviteter, i utbildning och i demokratiska processer. Det handlar framför allt om bristande tillgänglighet i omgivningen. För båda termerna avråds termen handikapp eller funktions- nedsatta. Termen personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga används inom arbetsmarknadspolitiken. Inne- börden av termen är att en person som har en funktions- nedsättning kan komma i kontakt med funktionshindrande miljöer som påverkar graden av en funktionsnedsättning. För en person som har en funktionsnedsättning i relation till vissa arbetsuppgifter kan funktionshindret minska om rätt stöd ges. På så sätt ökar tillgängligheten. Betänkandet inleds med en historik över hur insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga utformats . I kapitel 3 redovisas forskning och andra rele- vanta studier inom det arbetsmarknadspolitiska området, specifikt på funktionshinderområdet. Vidare finns en sammanställning av internationella erfarenheter. Därefter följer kapitel 4 som beskriver hur de arbetsmarknadspolitiska insatserna är utformade och vem som kan ta del av vilken insats. I kapitel 5 redovisas statistik om i vilken utsträckning personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga deltar i arbetslivet respektive i de olika arbetsmarknadspolitiska programmen och insatserna. I kapitel 6 presenteras analysen av vad som behöver utvecklas och förändras utifrån frågeställningarna i direktivet. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag i kapitel 7 och konsekvenser av förslagen redovisas i kapitel 8. Enkätsvar och statistiska tabeller redovisas i bilaga. Utredningen har med utgångspunkt i vad direktivet (bilaga 1) anger lämnat förslag som uteslutande omfattas av det arbets- marknadspolitiska uppdraget. En annan avgränsning är att betänk- andet inte behandlar frågor om ersättningar för individer när de deltar i insatser och program. För beskrivning och analys av olika ersättningsformer för individen hänvisas till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04). När vi har funnit det motiverat beskriver vi emellertid även insatser inom andra politikområden än arbetsmarknadspolitiken eftersom förslagen även delvis riktas mot personer med funk- tionsnedsättning som befinner sig i dessa. Det gäller exempelvis insatsen daglig verksamhet enligt LSS. Vidare belyser vi situationen för personer med funktionsnedsättning inom sjukförsäkringen utifrån att arbetsrehabiliterande insatser kan vara aktuella för mål- gruppen. I direktivet (bilaga 1) finns uppdrag som utredningen ännu inte kunnat genomföra. Det gäller utredningens uppdrag att följa upp förändringen av försäkringskravet och föreslå eventuella förändr- ingar av regelverket för försäkringsskydd vid anställning med löne- bidrag, samt uppdraget om samtal med ledande företrädare för företag och samråd med arbetsmarknadens parter. Utredningen har begärt förlängd tid för dessa båda uppdrag. Regeringen beslutade om ett tilläggsdirektiv (bilaga 2). Tilläggsdirektivet omfattar även uppdrag att se över regelverket för arbetshjälpmedel samt att arbeta med spridning av goda exempel och utveckling av arbetsplatser med goda och stöd- jande arbetsmiljöfaktorer. Uppdraget ska slutredovisas . 2Historisk tillbakablick – Framväxten av insatserna för personer Konventionsstaterna erkänner rätten till arbete för personer med funktionsnedsättning på samma villkor som för andra. Det innefattar rätten att kunna förtjäna sitt uppehälle genom fritt valt eller antaget arbete på arbetsmarknaden och i en arbetsmiljö som är öppen, som främjar integration och är tillgänglig för personer med funktionsned- sättning. (Artikel 27) Det har inte alltid varit en självklarhet att personer med funk- tionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga ska ha möjlighet att få delta i arbetslivet på lika villkor som andra. Historiskt har många personer varit utestängda från stora delar av samhället, inte minst från arbetsmarknaden. Denna segregering och diskriminering står i skarp kontrast till dagens funktionshinderspolitik som bygger på delaktighet, självbestämmande och människors lika värde. ratificerade om rättigheter för perso- ner med funktionsnedsättning (prop. 2008/09:28; . 2008/09:SoU3). Konventionen innehåller inga nya rättigheter, men den preciserar vad åtagandena innebär för konventions- staterna. har vidtagit en rad åtgärder för att uppfylla kon- ventionens bestämmelser genom insatser inom arbetsmarknads- politiken, skydd mot diskriminering, samt med handlingsplaner och riktlinjer. Skillnaderna i förvärvsfrekvens mellan personer med och utan funktionsnedsättning är dock fortfarande betydande. Så än återstår en del att göra för att uppfylla villkor. var institutioner och anstalter både hem och arbetsplats för många personer med funktionsnedsättning. Där anordnades tillrättalagda arbeten eller utbildningar som sällan eller aldrig ledde till arbete på den reguljära arbetsmarknaden. För att få arbete hos statliga arbetsgivare ställdes också krav på friskintyg, vilket omintetgjorde möjligheterna för många att få ett arbete i den sektorn. Handikapporganisationernas missnöje var stort över den ute- stängning som det innebar för deras medlemmar att ha ett arbete utanför den ordinarie arbetsmarknaden. öpp- nades dock för förändringar. Handikapporganisationernas intresse för arbetsmarknadsfrågor och kravet på att arbetstagare med funktionsnedsättning skulle synliggöras inom arbetsmarknads- politiken var en pådrivande faktor (och , 2011). Från statsmakternas sida var drivkraften den demografiska utveck- lingen och den därmed förestående arbetskraftsbristen. Det bidrog till viljan att förbättra situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning. En statlig utredning (, 1949) lämnade ett antal förslag som har kommit att bli en viktig del av arbetsmarknads- politiken. Det gällde bl.a. arkivarbeten som var föregångare till dagens lönebidrag och utgjordes av enklare kontorsarbeten, företrä- desvis inom statliga myndigheter, kommuner, landsting eller allmän- nyttiga organisationer. Kommittén lanserade också normaliserings- principen1 som innebar att inga säråtgärder skulle vidtas förrän man utan resultat prövat alla tillgängliga åtgärder inom det ordinarie systemet. I full anslutning till denna målsättning för vårt sociala framstegsarbete har det synts kommittén för partiellt arbetsföra vara en given princip, att de partiellt arbetsföra skola i görligaste mån inordnas i det ordinarie system som är uppbyggt i vårt land. Därav följer som en arbets- hypotes, att ingen speciell lösning utanför de allmänna samman- hangens ram skall förordas, innan den generella lösningens tillämplig- het för även denna kategori prövats. (SOU 1946:24, s. 3) 1 Tankegångarna om normaliseringsprincipen uttrycktes första gången i , men det var som formulerade principen så som den blev känd. Normali- seringsprincipen innebar att man, som de flesta människor, bor på ett ställe, arbetar eller går i skolan på ett annat. Ett brott mot normaliseringsprincipen var att samla personer med utvecklingsstörning på institutioner där de hade sitt boende, arbete och andra aktiviteter. Principen om normalisering fick stort genomslag men mötte stort motstånd. Framför allt ur läkarvetenskapens perspektiv som ansåg att institutionen var det bästa sättet att ge vård och behandling (och , 2011). Resonemanget lever kvar än . Detta är också grunden till det s.k. sektorsansvaret som innebär att varje sektor ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den görs tillgänglig för alla med- borgare oavsett om man har en funktionsnedsättning eller inte. (och , 2011). Kostnaderna för att undanröja hinder och skapa tillgänglighet ska därmed finansieras inom ramen för ordinarie verksamhet. Undantag kan ske när andra lösningar anses vara mer effektiva. De säråtgärder som vidareutvecklades under 1950- och 1960 talet var skyddade arbeten anordnade i särskilda verkstäder eller arbeten inbyggda i andra företag. Skyddade verkstäder var en eller landstingskommunal angelägenhet, och tillgången på arbetsplatser var ojämnt fördelad i landet. För att utjämna skillnaderna föreslog regeringen (prop. 1977/78:30) att regionala stiftelser skulle bildas och att staten ensamt skulle svara för de skyddade verkstädernas kostnader. Stiftelserna ansvarade för att verkstäderna placerades där behoven fanns. Detta var grunden till som bildades under namnet Samhällsföretag och som sedan ombildades till ett statligt aktiebolag. skedde en kraftig utökning av insat- serna för personer med funktionsnedsättning. Arbetsmarknads- utbildningen fick sitt genombrott och en stor del av utbildnings- platserna reserverades för personer med funktionsnedsättning. I genomsnitt utgjorde personer med funktionsnedsättning 35 pro- cent av samtliga i arbetsmarknadsutbildning, vilket ska jämföras med dagens förhållande där personer med funktionsnedsättning utgör av samtliga deltagare. Utökningen av utbildningsplatser, arkivarbeten och skyddade arbeten var framför allt ett resultat av den utslagning från arbets- marknaden som personer med funktionsnedsättning drabbades av med anledning av strukturomvandling och lågkonjunkturer. Men det speglade också en ökad ambitionsnivå från statsmakterna att genom arbetsmarknadspolitiken förhindra att personer med funk- tionsnedsättning ställdes utanför arbetskraften. ökade kraven på arbetsgivarna vad gällde arbetsanpassningar med stöd av arbetsmiljölagen (1977:1160). Statliga regleringar infördes också för att främja anställningar av arbetstagare med nedsatt arbets- förmåga (Främjandelagen 1974:13). Lagen innebär att vid överläggningar med arbetsgivare och fackliga organisationer ska diskutera åtgärder som kan vidtas för att äldre personer och personer med funktionsnedsättning ska kunna behålla sitt nuvarande arbete eller hitta en annan anställning. Vid sidan av Samhällsföretag, som främst var avsett för personer med grava funktionsnedsättningar, var arkivarbeten och andra former av halvskyddade anställningar de mest omfattande åtgär- derna . I sysselsättningsutredningen föreslogs att dessa två former skulle ersättas av anställ- ning med lönebidrag. Lönebidragsanställningarna utökades , men trots detta var det otillräckligt för att möta de behov som fanns och ett flexibelt lönebidrag infördes i syfte att fler skulle beredas anställning inom ramen för tilldelade medel. Flexibiliteten innebar att oavsett bransch bestämdes nivån på lönebidraget utifrån personens funktionsförmåga i förhållande till arbetsuppgiften. I det tidigare systemet var det arbetsgivarens tillhörighet till en viss kate- gori som avgjorde bidragsnivån (, 1995). Det tidigare systemet medförde att bidragsnivån låg fast under hela beslutsperioden. Systemet styrde även mot arbetsgivare som hade de högsta bidragsnivåerna – staten och föreningslivet. Med det nya flexibla systemet fick nedsättningen av arbetsförmågan i förhåll- ande till arbetsuppgiften styra nivån på lönebidraget. Så fungerar det än . Handikapp – i kapp med tiden Historiskt har det funnits många benämningar för funktions- nedsättning. Alla har varit ett uttryck för hur samhället under respektive period har betraktat människor som inte är som alla andra. Detta har också haft betydelse för hur människor behandlats och vilka insatser som erbjudits. När funktionsnedsättningen ansågs vara något statiskt och absolut, präglades insatserna av indi- viduella lösningar som skulle kompensera för den arbetsförmåga som inte fanns. introducerades dock ett nytt synsätt som vände upp och ned på vedertagna begrepp. Det relativa handikapp- begreppet började användas, vilket skapade grunden för den moderna funktionshinderspolitiken. Med det relativa handikapp- begreppet menades att ett funktionshinder blir ett handikapp först när omgivningen brister i anpassning. Synsättet innebar att det var samhällets utformning och tillgänglighet som skulle stå i centrum i stället för att det individuella hindret skulle elimineras. kvens av detta blev att begreppet arbetshandikapp började använ- das, med innebörden att funktionshindret skulle prövas mot en specifik arbetsuppgift. Om en arbetsuppgift kan utföras på ett fullgott sätt utgör funktionshindret inget arbetshandikapp och kompensatoriska insatser behövs inte. Det nya synsättet hade också betydelse för hur Arbetsförmedlingens verksamhet organi- serades för personer med funktionsnedsättning. Unga med funktionsnedsättning – en prioriterad grupp Oavsett ålder har personer med funktionsnedsättning alltid haft en svårare situation på arbetsmarknaden än icke funktionshindrade. Unga personer med funktionsnedsättning har det särskilt svårt, och i övergången mellan skola och arbetsliv är risken överhängande för att hamna utanför arbetslivet. I syfte att möjliggöra för gravt handikappade ungdomar att få ett arbete i stället för att leva på sjukbidrag eller förtidspension startade () en försöksverksamhet Arbete åt unga handikappade. Tillsammans med andra myndigheter utvecklades en metodik och samverkan som ledde till lyckade resultat. Genom arbetsplatsanpassningar och lönebidrag fick unga handikappade i större utsträckning ett arbete. AMS bedömning var att verksam- heten både bidrog till lägre kostnader för staten än fortsatt förtids- pension och till ett ökat självbestämmande för individen. Försöks- verksamheten har permanentats. en viktig byggsten i arbetsmarknadspolitiken Parallellt med uppbyggnaden av skyddade verkstäder och ökad omfattning av anställningar med lönebidrag växte intresset för yrkesinriktad rehabilitering och vägledning. Begreppet arbetsvård infördes och inbegrep hela kedjan av åtgärder från medicinsk behandling till rehabilitering och arbetsförberedande insatser. I föreslogs att arbetsprövning, arbetsträning, yrkesvägledning och yrkesutbildning skulle byggas ut i syfte att ta till vara handikappades arbetsförmåga. Normaliseringsprincipen var överordnad och när en person remitterades till arbetsvården av t.ex. sjukkassan skulle först en arbetsmarknadsprövning ske (Arbets- marknadsstyrelsen, 1998). Arbetsvårdande insatser som bestod av fördjupad kartläggning, arbetsprövning, arbetsträning, utbildning, näringshjälp och arbets- hjälpmedel var en del i arbetsmarknadsprövningen. Om arbete på den reguljära arbetsmarknaden inte var möjligt var halvskyddat eller skyddat arbete ett alternativ. Arbetsvården organiserades inom i s.k. arbetsvårdsexpeditioner som fanns i varje län. På expeditionerna arbetade särskilt utsedda tjänstemän med uppgift att förbereda handikappade personer för arbete. integrerades arbetsvården alltmer i Arbets- förmedlingens verksamhet och genom förslag Arbete åt handikappade bildades Arbets- marknadsinstituten (). Syftet med var att samordna en mängd olika verksamheter, som tidigare drevs av stat, landsting, kommuner och privata institutioner för att hjälpa arbetshandi- kappade till arbete. Staten övertog ansvaret och AMS blev ansvarig statlig myndighet. Instituten innebar en betydande förstärkning av den yrkesinriktade rehabiliteringen inom . Genom att den arbetslivsinriktade rehabiliteringen blev en del av Arbetsförmedlingens verksamhet skapades större möjligheter till arbetsgivarkontakter vilket ansågs skulle underlätta arbetet med att matcha arbetssökande mot den ordinarie arbetsmarknaden. Centralt i Arbetsmarknadsinstitutens arbete var att arbetet skulle ske i arbetslag med olika yrkeskategorier företrädda, varav vissa hade specialkunskaper om olika funktionsnedsättningar. I arbetslagen ingick arbetskonsulenter, arbetspsykologer, sjuk- gymnaster, arbetsterapeuter och socialkonsulenter som tillsam- mans bildade team med uppgift att svara för rehabiliterande åtgärder. Inledningsvis fanns också läkare och sjuksköterskor anställda. Arbetskonsulenterna hade den samordnande rollen och var kontaktperson gentemot den arbetssökande. På instituten fanns möjlighet till arbetsprövning och arbetsträning i de egna lokalerna, men det var även vanligt att arbetsträning och prövning genom- fördes utanför instituten.