sou · H0B385 · 2012-12-19 00:00:00 — Avlyssning mot grova vapenbrott? Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera hur lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott har tillämpats och analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör förändras i något eller några avseenden. F.d. justitierådet och ordföranden i förordnades att fr.o.m. vara särskild utredare. En förteckning bifogas över de experter som deltagit i utredningen. Hovrättsassessorn har varit sekreterare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om vissa hemliga Utredningens ursprungliga uppdrag, samt vissa närliggande frågor med anledning av tilläggsdirektiv som beslutades av regeringen , redovisades i betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44). Enligt tilläggsdirektiv som beslutades ska utredaren även ta ställning till om tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation bör vidgas till att omfatta fler grova vapenbrott och något eller några andra allvarliga brott för vilka det av utredningsskäl är särskilt angeläget att få del av uppgifter om innehållet i elektronisk kommunikation. Frågorna enligt de sist nämnda tilläggsdirektiven behandlas i detta betänkande. Utredningens uppdrag är genom betänkandet slutfört. är ensam utredningsman och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experterna har dock deltagit i arbetet i sådan utsträckning att det trots detta är befogat att använda viform i betänkandet. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan förekomma i enskildheter och beträffande formuleringar. Förteckning över förordnanderespektive anställningstider kanslirådet , fr.o.m. till Dåvarande verksjuristen , fr.o.m. till Dåvarande chefsjuristen , fr.o.m. till Professorn , fr.o.m. Generalsekreteraren , fr.o.m. , fr.o.m. Hovrättsassessorn , anställd som sekreterare (förordnad som expert fr.o.m. till anställningsdagen) Utredningens uppdrag och arbete ................................ 1.1.1 Av utredningen tidigare redovisade frågor.................. 1.1.2 Det nu aktuella uppdraget (grova vapenbrott 2.2Nu gällande lagstiftning om hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation.......................... Förutsättningar för tillstånd ........................................ 2.3 Lagstiftningens bakgrund........................................................ 2.3.1 Hemlig telefonavlyssning vid 2.3.2 Särskilda lagar om vissa brott....................................... 2.3.3 Terminologiändringar och nya tvångsmedel............... 2.3.4 Införandet av en straffvärdeventil m.m. ...................... 2.3.5 Nytt tvångsmedel och terminologiändringar (igen) ............................................................................. 3.4.2 Bakgrund till den gällande regleringen ........................ Behovet av tvångsmedlet – bakgrund och 4.3.1 Organiserad brottslighet och viss brottslighet 4.3.2 Något ytterligare om vapenrelaterad brottslighet ...... 4.4.6 Säkerhetspolisen och Åklagarkammaren för 5.2Användningen av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation mot grova vapenbrott................................... 5.3 Utredningens kartläggning av vissa tvångsmedel ................... Metoden vid djupundersökningen............................... 5.3.3 Uppgifter om vapen i djupundersökningen ................ 5.4Något om domstolarnas påföljdspraxis beträffande Påföljdsstatistik från Brå .............................................. Analys och bedömningar ............................................. 6.1.1 Utredningens uppdrag och dess begränsningar .......... 6.1.2 Principiella och systematiska utgångspunkter ............ Behovet av tvångsmedlet ......................................................... 6.2.2 Allvaret av olika brott – angelägenheten att 6.2.3 Svårigheter att utreda brotten och tvångsmedlets 6.2.4 Vissa sammanfattande slutsatser om behovet............. Bör tvångsmedelslagstiftningen ändras?................................. Möjliga lagtekniska metoder ...................................... 6.4.3 Bör någon ändring ske? Bilaga 1 Tilläggsdirektiv 2012:20.................................................... Utredningens huvudsakliga uppdrag har bestått i att utvärdera hur tre tidsbegränsade lagar om hemliga tvångsmedel har tillämpats.1 Syftet var att ta slutlig ställning till lagarnas fortsatta giltighet och därmed hur en permanent reglering av hemliga tvångsmedel borde utformas. Vi redovisade det uppdraget genom betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44) vilket överlämnades till justitieministern . Enligt tilläggsdirektiv ska vi ta ställning till ytterligare en fråga som avser tvångsmedlet hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Uppdraget i denna del är betydligt snävare än det vi tidigare redovisat. Frågan avser om tvångsmedlets tillämpningsområde bör vidgas till att omfatta fler grova vapenbrott och något eller några andra allvarliga brott för vilka det av utredningsskäl är särskilt angeläget att få del av uppgifter om innehållet i elektronisk kommunikation. Det är detta som behandlas i det här betänkandet. Straffprocessuella tvångsmedel innefattar i regel tvång mot person eller egendom. Exempel på sådana tvångsmedel är husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag, gripande, anhållande och häktning. Bland de straffprocessuella tvångsmedlen intar de hemliga tvångsmedlen en särställning. Den berörde förväntas inte vara medveten om dessa åtgärder, men det antas att de äger rum mot hans eller hennes vilja. Till de hemliga tvångsmedlen räknas bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. 1 De lagar som omfattades av det uppdraget var lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att meddelanden, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet. Tvångsmedlet kan tillämpas på alla former av kommunikation i näten, alltså både muntlig och skriftlig sådan som t.ex. telefonsamtal, elektronisk post, SMS och telefax.2 Tillämpningsområdet för de hemliga tvångsmedlen under förundersökning avgränsas – förutom av krav på en viss misstankegrad (skälig misstanke) och att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen – främst av krav på det brott misstanken ska avse. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får enligt nuvarande ordning användas dels vid förundersökning om brott som har ett straffminimum på minst fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott, dels vid förundersökning som gäller ett brott med lägre straffminimum, om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Därtill får tvångsmedlet oavsett straffminimum och förväntat straffvärde användas mot vissa särskilt uppräknade brott som faller inom verksamhetsområde (t.ex. spioneri, olovlig underrättelseverksamhet och brott mot medborgerlig frihet). Eftersom grovt vapenbrott har en straffskala som sträcker sig från fängelse till fängelse får hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation användas mot detta brott endast om det kan antas att straffvärdet i det enskilda fallet överstiger fängelse. Det är mycket ovanligt att domstolarna dömer ut så långa straff för grova vapenbrott. 2 Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innefattar en rätt också till sådana åtgärder som omfattas av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, nämligen att hämta in s.k. trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter. Vår analys och våra bedömningar Vi föreslår inte några ändringar av tvångsmedelsreglerna Vi föreslår i det här betänkandet inte några ändringar av de gällande reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Skälen till detta är i huvudsak följande. Frågor om hemliga tvångsmedel är både viktiga och svåra. De ställningstaganden som måste göras ställer konflikten mellan en effektiv brottsbekämpning och den grundlagsskyddade rätten till personlig integritet på sin spets. En första förutsättning för att tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska utvidgas till att avse vissa ytterligare brott är att det finns ett faktiskt och belagt behov av detta. Därvid ska beaktas bl.a. den nytta tvångsmedlet kan förväntas medföra i sådana brottsutredningar som utvidgningen kommer att omfatta. Analysen av behovet bör i den utsträckning det är möjligt grunda sig på ett empiriskt underlag. Även det förväntade integritetsintrånget på grund av utvidgningen måste analyseras. På grundval av analyserna får sedan resonemang föras där argument som talar för ett utvidgat tillämpningsområde för tvångsmedlet prövas mot de argument som talar emot. Vårt empiriska underlag talar för att tillgång till hemliga tvångsmedel – däribland hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation – i och för sig kan underlätta utredningar av (i stort sett) vilka brott som helst. Behov av tvångsmedlet kan uppstå som inte i förväg kan knytas till vissa brottsrubriceringar. Det står dock också klart att det aktuella tvångsmedlet medför icke obetydliga integritetsintrång. Det kan, av hänsyn till främst integritetsintresset, inte komma i fråga att ge åklagare och polis generell tillgång till tvångsmedlet (dvs. oavsett vilket brott det rör sig om). Utgångspunkten måste vara att statens intresse av att ha särskilda hjälpmedel, här hemliga tvångsmedel, för att utreda brott bör styras av hur allvarligt brottet är. Detta anges av brottets straffskala och, i det enskilda fallet, straffvärde. Endast i undantagsfall bör tillgång till hemliga tvångsmedel kunna ges utan en direkt koppling till brottets allvar såsom det kommit till uttryck i straffskala eller straffvärde. Det bör för att sådana undantag ska komma i fråga krävas bl.a. dels att det belagts att särskilda utredningssvårigheter föreligger beträffande viss brottslighet, dels att denna brottslighet kan avgränsas på ett tillfredställande sätt. Därför bör tvångsmedelsreglerna inte ändras Ändring med anledning av brottets allvar? Av våra direktiv framgår att vårt uppdrag är föranlett huvudsakligen av en utveckling i samhället där bruket av skjutvapen ökar bland våldsbenägna kriminella personer, främst inom den organiserade brottsligheten. Tillgången till skjutvapen, betonas det, utgör en förutsättning för att grova brott ska komma till stånd och kan även innebära att en uppkommen våldssituation får betydligt svårare följder än den annars skulle ha fått. Utredningens eget underlag har också bekräftat att det dödliga våldet med skjutvapen inom den organiserade brottsligheten synes öka. Delvis kan detta bero på att tillgången till vapen inom dessa miljöer är god. Brottsutvecklingen kan beaktas när allvaret av den aktuella vapenbrottsligheten och utrymmet för hemliga tvångsmedel värderas av lagstiftaren. Frågan om skärpta påföljder faller utanför ramen för våra direktiv. Den utreds av Utredningen om skärpningar i vapenlagstiftningen (Ju 2012:03).3 Tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation är som huvudregel kopplat till straffminimum och straffvärde för det brott som utreds. Därmed kommer eventuella förslag från den nämnda utredningen att direkt kunna påverka även möjligheterna att använda tvångsmedlet. Det faller däremot inte inom vårt uppdrag att föreslå ändringar i tvångsmedelslagstiftningen föranledda av en skärpt syn på brottet. Det vi har att ta ställning till är i stället om särskilda utredningssvårigheter som hänför sig till grova vapenbrott eller andra brott – främst inom den organiserade brottsligheten – bör föranleda att tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation utökas och hur detta i så fall bör ske. 3 Den utredningen ska slutföra sitt arbete . Ändring med anledning av särskilda utredningssvårigheter? Vi har ansett det belagt att särskilda utredningssvårigheter kan föreligga beträffande brott som begås inom miljöer för organiserad brottslighet och att dessa utredningssvårigheter kan medföra att behov av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation oftare uppstår. Grova vapenbrott förekommer med viss frekvens inom den organiserade brottsligheten och kan i detta avseende alltså kopplas till en svårutredd miljö. Några särskilda utredningssvårigheter beträffande just grova vapenbrott jämfört med andra brott som begås med anknytning till organiserad brottslighet kan däremot inte anses belagda. Brottet förekommer dessutom i viss utsträckning också utanför den aktuella svårutredda miljön. De utredningssvårigheter som kan uppstå i samband med grova vapenbrott är sålunda snarare kopplade till miljö – dvs. organiserad brottslighet – än till brott. Redan detta talar med viss styrka mot att införa en särreglering som omfattar alla brott med den aktuella rubriceringen. Tvångsmedlet skulle då komma att omfatta även grova vapenbrott som begåtts av enskilda gärningsmän utom ramen för den organiserade brottsligheten (dvs. utanför den miljö där det belagts att särskilda utredningssvårigheter föreligger, jfr prop. 2005/06:178 s. 196 f.). Vi anser sammantaget – efter en avvägning mot integritetsintresset – att tillämpningsområdet för tvångsmedlet inte bör utökas genom en hänvisning till enbart brottsrubriceringen. Då kvarstår frågan om tillämpningsområdet bör utökas och avgränsas på något annat sätt, med följd att fler grova vapenbrott kan föranleda tvångsmedlet. Det alternativ som i så fall i första hand kan vara aktuellt är att genom ett särskilt rekvisit hänvisa till brottslighet inom den aktuella miljön, dvs. till organiserad brottslighet. Särskilda utredningssvårigheter anknutna till den organiserade brottsligheten är inte någon ny företeelse, utan sådana har framhållits och beaktats även när behovet bedömts i samband med det lagstiftningsarbete som resulterat i att reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation fått sin nuvarande utformning (se t.ex. prop. 1988/89:124 s. 37). I samband med att s.k. preventiva tvångsmedel infördes i svensk rätt övervägdes särskilt om ett rekvisit för hemliga tvångsmedel kunde utformas så att någon slags kriminell organisation eller sammanslutning som ägnar sig åt kriminell verksamhet utpekades i Det konstaterades att några användbara sådana definitioner inte fanns, att det var svårt att arbeta fram nya sådana definitioner som var tillräckligt avgränsade, samt att risken var att författningstexten skulle framstå som otydlig. Detta kunde ge upphov till svåra gränsdragningsproblem, vilket i sin tur kunde göra det svårt att förutse när reglerna skulle tillämpas. Denna typ av rekvisit valdes därför bort (se Ds 2005:21 s. 187 och 190 f.). Även i övrigt har lagstiftaren valt att inte införa begrepp som organiserad brottslighet eller kriminell organisation i regler på straffrättens eller tvångsmedlens område.4 Vi instämmer i bedömningarna avseende gränsdragningsproblem och risk för bristande förutsebarhet vid tvångsmedelsrekvisit som avser organiserad brottslighet eller som i övrigt tar sikte på att definiera de nu aktuella miljöerna. Det som kommit fram om de brottsbekämpande myndigheternas behov utgör inte tillräckliga skäl för att välja en sådan lösning. En utökning av tillämpningsområdet för tvångsmedlet bör således inte ske heller på detta sätt. Sammanfattningsvis anser vi att de särskilda utredningsskäl som kan tala för att utöka tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation till fler grova vapenbrott (eller snarare till fler brott som begås inom den organiserade brottsligheten i allmänhet) inte är så starka att tvångsmedelsreglerna – efter en avvägning mot integritetsintresset – bör ändras. Den utökning av tillämpningsområdet som kan föranledas av den grova vapenbrottslighetens ökade allvar och av en skärpt syn på vapenbrotten får som nämnts tillgodoses genom ändringar av de straffrättsliga reglerna. Inte heller beträffande något annat brott föreslår vi ändringar av tvångsmedelsreglerna. 4 Detta har undvikits också vid implementeringen av EU-åtgärder av innebörden att deltagande i en kriminell organisation ska utgöra ett brott (se t.ex. prop. 2010/11:76 s. 20 f.). 1Utredningens uppdrag och arbete 1.1.1Av utredningen tidigare redovisade frågor Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott trädde i kraft och gäller – efter att deras giltighetstid förlängts – till och med . Lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott trädde i kraft och gäller, även den efter förlängning av giltighetstiden, till utgången av 2013. Enligt huvuddirektiven hade utredningen att utvärdera hur de nämnda lagarna har tillämpats och analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör förändras i något eller några avseenden. Syftet med uppdraget var att ta slutlig ställning till lagarnas fortsatta giltighet och därmed till hur en framtida reglering av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör utformas. Utredningens uppdrag och arbete 1.1.1.2Tilläggsdirektiv om Säkerhetspolisen och offentliga ombud Utredningen gavs enligt tilläggsdirektiv i uppdrag att ta ställning också till vissa närliggande frågor. -Säkerhetspolisens behov av att i underrättelseverksamhet kunna inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation beträffande vissa brott, -behovet av att inom en förundersökning kunna ge tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för vissa samhällsfarliga brott, samt -frågan om offentliga ombud borde medverka vid domstols prövning av tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. 1.1.1.3Det lämnade betänkandet (SOU 2012:44) Utredningen överlämnade till justitieministern betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44). I det betänkandet redovisade utredningen sitt uppdrag beträffande samtliga ovan angivna frågor. 1.1.2Det nu aktuella uppdraget (grova vapenbrott m.m.) Den del av vårt uppdrag som kvarstår och som redovisas i detta betänkande har getts genom tilläggsdirektiv som rör hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation vid grova vapenbrott m.m. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan enligt nuvarande ordning användas vid misstanke om grovt vapenbrott endast om brottet i det enskilda fallet kan antas ha ett straffvärde som överstiger fängelse. Utredningen ska enligt direktiven ta ställning till om tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation bör vidgas till att omfatta fler grova vapenbrott och något eller några andra allvarliga brott för vilka det av utredningsskäl är särskilt angeläget att få del av uppgifter om innehållet i elektronisk kommunikation. Utredningens uppdrag och arbete En redogörelse för utredningens arbete med de uppdrag som har redovisats i det tidigare betänkandet finns där (se SOU 2012:44 s. 109 f.). Här är tillräckligt att nämna att utredningen då – utöver att genomföra av en omfattande kartläggning av tillämpningen av hemliga tvångsmedel i enskilda fall – samrådde med företrädare för en rad berörda myndigheter (bl.a. , , och ) samt höll ett antal informella möten med bl.a. poliser, åklagare och offentliga ombud (advokater och f.d. domare) som i sin vardag praktiskt tillämpade hemliga tvångsmedel. Utredningen hämtade också in information från brottsbekämpande myndigheter i de övriga nordiska länderna, och företrädare för utredningen besökte den danska Rigspolitichefen och Rigsadvokaten. Utredningen har vid arbetet med det tilläggsuppdrag som redovisas i detta betänkande bl.a. inhämtat behovsbeskrivningar från och . Även och har getts tillfälle att lämna synpunkter om behoven. Utredningen har haft vissa ytterligare kontakter med brottsbekämpande myndigheter i de övriga nordiska länderna. Det har också förekommit flera kontakter mellan utredningen och företrädare för Utredningen om skärpningar i vapenlagstiftningen (Ju 2012:03). Utredningen har regelbundet haft såväl möten som mer informella kontakter med experterna. I kapitel 2 anges något om den nuvarande lagstiftningen om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och dess bakgrund. Kapitel 3 innehåller en internationell utblick, där reglering och tillämpning av motsvarigheterna till det aktuella tvångsmedlet i de nordiska länderna och berörs. I kapitel 4 redogörs för brottsutvecklingen i vid mening såvitt avser grova vapenbrott och organiserad brottslighet, samt för de brottsbekämpande myndigheternas beskrivningar av behovet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation beträffande ytterligare brott (bl.a. grova vapenbrott). Utredningens uppdrag och arbete I kapitel 5 berörs viss statistik och vissa undersökningar avseende den hittillsvarande tillämpningen av hemliga tvångsmedel. Även domstolarnas påföljdspraxis avseende grova vapenbrott berörs här. Kapitel 6, slutligen, innehåller utredningens analys och bedömningar. Straffprocessuella tvångsmedel innefattar i regel tvång mot person eller egendom. Exempel på sådana tvångsmedel är husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag, gripande, anhållande och häktning. Bland de straffprocessuella tvångsmedlen intar de hemliga tvångsmedlen en särställning. Den berörde förväntas inte vara medveten om dessa åtgärder, men det antas att de äger rum mot hans eller hennes vilja. Till de hemliga tvångsmedlen räknas bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. I det följande beskrivs de nu gällande reglerna om hemlig avlyssning (och övervakning) av elektronisk kommunikation under förundersökning i brottmål.1 Lagstiftningens bakgrund berörs också i viss mån. Bakgrundsredogörelsen är i huvudsak koncentrerad till de resonemang som förts beträffande avgränsningen av tvångsmedlets tillämpningsområde till vissa brott. I övriga delar hänvisas till den mer heltäckande beskrivning av reglerna om hemliga tvångsmedel som utredningen lämnat i betänkandet SOU 2012:44.2 2.2Nu gällande lagstiftning om hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation De grundläggande och vanligast tillämpade reglerna om hemliga tvångsmedel under förundersökning finns i 27 kap. . Reglerna avser – utöver hemlig avlyssning av elektronisk 1Regler om andra hemliga tvångsmedel under förundersökning, t.ex. hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning berörs i vissa avseenden (främst som jämförelsematerial). Däremot lämnas regler om informationsinhämtning i underrättelseverksamhet och s.k. preventiva tvångsmedel utanför framställningen. 2Se avsnitt 3.2–3.5 i det betänkandet. kommunikation – hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse. Även hemlig rumsavlyssning, s.k. buggning, får under vissa förutsättningar användas för att utreda brott. Reglerna om det sistnämnda tvångsmedlet finns f.n. i en särskild tidsbegränsad lag.3 I det följande berörs huvudsakligen de två tvångsmedlen som avser elektronisk kommunikation.