sou · H0B380 · 2012-11-29 00:00:00 — Kvantitativa mål för hur många unga som skulle klara respektive gymnasieskolan kompletterades med mål om utvecklingen av kärnkompetenser, till exempel läs- och skrivförmåga relaterade till Pisaundersökningar. För att följa upp de fortsatt stora problemen med ungas etablering och de stigande arbetslöshetstalen i spåren av finans- krisen tog kommissionen initiativ till projektet Bättre möjligheter för unga (Youth Opportunities Initiative).3 Inom ramen för detta projekt fokuserar man särskilt på unga utan fullständig gymnasieutbildning, men konstaterar också att unga med fullbordad gymnasieutbildning eller högskoleutbildning möter en svårare arbetsmarknad. Slutsatsen är att insatser måste göras inom skolans värld för att förbättra genomströmningen från grundskolenivå och uppåt. Nyckeln till förbättrade etablerings- villkor ligger också i en förbättrad matchning där utbildning i högre grad möter arbetslivets behov. Utbildning ska kopplas närmare arbetslivet. Lärlingsliknande utbildningar och mer av arbetsplatsförlagt lärande inom ramen skolförlagd utbildning lyfts fram som viktiga beståndsdelar i medlemsländernas strävanden. har lärlingsutbildningen en stark ställning. Av det totala antalet studerande i yrkesutbildning på gymnasial nivå inom EU-27 följer någon slags lärlingsutbildning. Andelen av det totala antalet gymnasieelever är cirka 40 procent.4 2Communication from the Commission to policies concerning youth participation and information [COM(2006) final. 3Implementing the Youth Opportunities Initiative: first steps taken 2012. ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId...en 4Implementing the Youth Opportunities Initiative: first steps taken 2012, sid. 6. Inom ramen för projektet möjligheter för unga konstateras att det också handlar om att utveckla metoder kopplade till både utbildning och arbetsmarknadspolitiska insatser. Den europeiska socialfonden ska spela en fortsatt central roll för metodutveckling inom utbildning, inklusive arbetsplatsförlagt lärande, och arbetsmarknadspolitik. Projektet möjligheter för unga pekar också på betydelsen av ökad samverkan mellan utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska myndigheter och mellan intresseorganisationer i arbetslivet och myndigheter. Dessutom framhålls betydelsen av ökad rörlighet mellan länderna. Två undersökningar för räkning om lärlings- utbildning (apprenticeships) och praktikutbildning (traineeships) blev klara . Undersökningarna ska utgöra underlag för två initiativ från kommissionen : ett utkast till råds- rekommendation om ungdomsgarantier, som går ut på att ungdomar ska ha arbete eller utbildning efter avslutad skolgång, samt en kvalitetsram för lärlingsutbildningar. Lärlingsutbildning definieras i undersökningarna som en dubbel grundläggande yrkesutbildning där företagsbaserad inlärning (perioder med praktisk arbetslivserfarenhet på en arbetsplats) varvas med skolbaserad inlärning (perioder med teoretisk och praktisk utbildning på en skola eller liknande), som avslutas med en nationellt erkänd examen. Ofta finns det ett avtal mellan arbetsgivaren och lärlingen. Praktik definieras i undersökningarna som tidsbegränsad arbets- livserfarenhet med inslag av utbildning. Praktiken har liknande mål som lärlingsutbildning: att underlätta övergången från skola till arbetsliv genom att ge praktiska erfarenheter, kunskaper och färdig- heter som kompletterar den teoretiska utbildningen. Undersökningen konstaterar att det finns en ökande tendens att ungdomar genom- går praktik efter examen som bara berör praktikanten och arbets- givaren utan att ingå i en kursplan eller en examen.5 De arbetsmarknadspolitiska insatserna inom EU har hämtat inspiration från de ungdomsgarantier som i olika skepnader har tillämpats i de nordiska länderna . Ett uttalat mål var till exempel att arbetslöshetsperioderna för ungdomar skulle begränsas . rättade individuella handlingsplaner framhölls som ett obligatoriskt inslag. För äldre skulle arbetslöshetsperioderna begränsas , därefter skulle alltså någon form av aktiv insats erbjudas. Dessutom framhölls målet att av de långtids- arbetslösa skulle bli föremål för aktiva insatser. Utbildning har uppfattats som en central ingrediens. I riktlinjerna för medlemsstaternas sysselsättningspolitik har EU framhållit betydelsen av att öka investeringarna i humankapital genom bättre utbildning och färdigheter. Här betonades redan från början sambandet mellan utbildning, å ena sidan, och produktivitet, anpassningsförmåga och goda jobb som genererar acceptabla löner och en bra levnadsstandard, å andra sidan. Som konkreta mål fram- hölls att andelen unga som inte fullföljt skulle pressas ner till högst . av 22-åringarna skulle ha fullbordat en gymnasieutbildning. Till detta kom ett mål om att i åldersgruppen skulle delta i aktiviteter kopplade till livslångt lärande. Det kan dessutom tilläggas att , , innehöll ett mål om att färdigheterna i literacy – dvs. läs- och skrivförmågan bland unga – skulle förbättras fram . Målen har långt ifrån infriats. I en rapport kon- staterade kommissionen att ungdomsarbetslösheten hade ökat för att under finanskrisen uppnå – i många fall – extrema nivåer.6 I EU:s medlemsländer fullbordar av de unga inte en grundskoleutbildning. Andelen som inte fullföljer en gymnasieutbildning är betydligt högre. Gruppen elever med lässvårigheter uppskattas till en fjärdedel. Närmare 80 miljoner, eller cirka en tredjedel av befolkningen , räknas till kategorin med allt för låga kvalifika- tioner.7 De drabbas inte bara av arbetslöshet utan hänvisas i allt högre grad till lågproduktiva jobb med otrygga anställningsvillkor och låga löner. De deltar också i mycket mindre utsträckning i aktiviteter som räknas som livslångt lärande, t.ex. arbetsplats- förlagd utbildning. I forskningen om ungdomsinsatser inom arbetsmarknadspolitikens ram råder en samsyn om att insatserna inte bör standardiseras eller 6Meddelande från Kommissionen. En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla. 7New Skills for New : Action Now. A Report by the on New Skills for New for Commission. Anpassning till individens förutsättningar framstår som en avgörande ledstjärna vid planering av åtgärderna. Ofta framhålls också betydelsen av att skilja på insatser för gruppen unga mellan och gruppen unga vuxna mellan 20 och 24 år.8 Insatserna för den förstnämnda gruppen bör främst sikta på att återföra ungdomarna till studier, eller förekomma utbildningsmisslyckanden. För den sistnämnda gruppen kan det däremot vara mer önskvärt att skapa praktikplatser för att erbjuda erfarenhet av villkoren i arbetslivet. Även inom gruppen måste olika insatser finnas. De med ofullbordad utbildning utgör de som är mest socialt sårbara. En ensidig inriktning på aktivering, coachning, intensifierat arbetssökande och arbetspraktik utgör ingen långsiktig lösning på gruppens sysselsättnings- och försörjningsproblem.9 Vad som istället behövs är kompletterande och ibland relativt långvariga utbild- ningsinsatser för att erbjuda kvalifikationer motsvarande gymnasie- nivå. Dessa utbildningsinsatser måste naturligtvis också rymma ett betydande mått av flexibilitet och anpassas till enskildas förmåga och motivation. En kombination av ämnesteoretiska studier och arbetsplatsförlagt lärande är rimligen den modell som ofta ligger närmast till hands. 7.3Ökade krav och tilltagande rekryteringssvårigheter En prognos från EU:s eget illustrerar tydligt att arbetskraftsefterfrågan kommer att orienteras allt starkare i riktning mot personer med högre utbild- ning.10 Netto beräknas cirka 20 miljoner arbetstillfällen tillkomma fram , vilket innebär att det totala antalet arbetstillfällen uppgår till cirka 225 miljoner i EU-25. Av de tillkommande arbets- tillfällena beräknas 19,6 miljoner vara arbeten som ställer krav på utbildning på eftergymnasial nivå och 13,1 miljoner som kräver gymnasieutbildning. Antalet arbetstillfällen som enbart kräver grundskoleutbildning beräknas däremot minska med 12,5 miljoner. 8Quintini, , , . & , (2007), The Changing Nature of the School-to-Work Transition Process in Countries. 9OECD 2000; 2009. 10New Skills for New 2010. Om inte andelen gymnasieutbildade och eftergymnasialt utbildade ökar kommer detta medföra en allt sämre matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Problemen med en tilltagande knapphet på adekvat utbildad arbetskraft förstärks också av den demografiska utvecklingen eftersom befolkningen i arbetsför ålder minskar med 6 miljoner . Utmaningarna på EU-nivå är relaterade till matchningsproblem. Matchningsproblemen har även identifierats i . Å ena sidan är arbetslösheten hög, å andra sidan tilltar svårigheterna att hitta personer med rätt kompetensprofil för de jobb som är lediga. De reguljära utbildningssystemen har inte fungerat tillfreds- ställande för att underlätta matchningen och i flera länder inom EU har lärlingsutbildning framhållits som en modell för att skapa effek- tivare länkar mellan skola och arbetsliv. 7.4Förhandlingar på EU-nivå om ramprogram för ungdomars sysselsättning I den sociala dialogen11 på sektorsövergripande nivå deltar BUSINESSEUROPE (privata arbetsgivare)/UEAPME (små och medelstora företag), CEEP (arbetsgivare och företag inom offentlig sektor) och ETUC (). I dessa organisationers gemensamma arbetsprogram för 2012- 2014 är den högst prioriterade frågan förhandlingar om ett ramprogram för ungdomars sysselsättning (Framework of Actions on Youth Employment). Ramprogram är uppbyggda så att några prioriterade frågor identifieras och exempel ges på hur arbetsgivare, fack och arbetstagare kan arbeta med dessa frågor. Varje medlem ska främja ramprogrammet på alla nivåer, med hänsyn till nationell praxis genom gemensamma eller egna åtgärder och sprida dokumenten till relevanta aktörer. De nationella parterna rapporterar sedan gemensamt vad som gjorts inom de prioriterade områdena. Detta sammanställs sedan i gemensamma europeiska rapporter. 11 Den sociala dialogen utgör en av hörnpelarna i den europeiska sociala modellen och är förankrad i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Syftet med den sociala dialogen är att ta tillvara arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen när EU arbetar fram regler om till exempel arbetsmiljö, arbetstid eller social trygghet. CEEP, BUSINESSEUROPE/UEAPME och ETUC har tidigare förhandlat fram två ramprogram, ett om livslångt lärande och ett om jämställdhet. Förhandlingar om ett ramprogram för ungdomars syssel- sättning har påbörjats och ett inledande seminarium med goda exempel har hållits . Frågan om ungdomars etablering är angelägen även inom EU. Intresset i för särskilda ungdomsinsatser och yrkesutbildning ska bland annat ses mot bakgrund av den tidigare Lissabonstrategin och målsättningarna i den europeiska sysselsättningsstrategin. Av den information utredningen har fått drar utredningen slutsatsen att frågan om särskilda ungdomsanställningar, utanför arbetsmarknadspolitiken, är aktuell i några länder men att det inte finns några sådana särskilda anställningsformer . Däremot har lärlingsutbildningen, som innebär att eleven är anställd , stor utbredning i flera länder, se kapitel 4. 8 Överväganden och förslag Av kommittédirektivet (2011:87) framgår följande. Utredningen ska föreslå en ny tidsbegränsad anställningsform med utbildnings- innehåll. Anställningen ska endast kunna erbjudas en person som är , under som längst 18 månader. Anställningen förut- sätter en överenskommelse mellan arbetsgivaren och arbetstagaren om ett utbildningsinnehåll. Löne- och anställningsvillkor ska regleras på sedvanligt sätt genom avtal och ingår inte i utredningens uppdrag. Av kommittédirektivet framgår även att den nya anställnings- formen ska underlätta för unga kvinnor och män att etablera sig på arbetsmarknaden och särskilt stimulera mindre företag att anställa. Anställningsformen måste vara attraktiv för arbetsgivare så att dessa väljer att anställa, bland annat genom att vara lätt att förstå och använda sig av. Det finns olika möjligheter till såväl arbetsplatsför- lagt lärande som tidsbegränsade anställningar. Detta regleras dels i författning, dels i kollektivavtal. Den nya anställningsformen ska komplettera övriga möjligheter. Utredningen ska lämna förslag på en ny anställningsform med utbildningsinnehåll för unga. Utredningen kan konstatera att kra- vet på att anställningen ska innehålla utbildning medför att anställ- ningsformen innehåller ett åtagande, som kan vara särskilt svårt för små företag att hantera. Utredningen lämnar därför även förslag som innebär att den kommunala vuxenutbildningen kan lämna stöd när utbildningsinnehållet utformas. Ett sådant stöd ger också bättre möjligheter att kvalitetssäkra lärandet på arbetsplatsen. För att stimulera företag att använda utbildningsanställning och kompen- sera arbetsgivaren för utbildningsåtagandet lämnar utredningen också förslag på ekonomiska incitament till arbetsgivaren. Utredningens förslag innehåller åtgärder som kan få betydelse både . Införandet av en ny anställningsform ger omgående möjlighet att träffa anställningsavtal med utbild- ningsinnehåll. Förslaget om den kommunala vuxenutbildningen kan på lång sikt leda till en bättre samverkan mellan arbetsliv och skolväsende som innebär att utbildning i större utsträckning utformas i enlighet med arbetslivets krav, den enskildes behov av kompetensutveckling och arbetsgivares aktuella önskemål. att arbetsgivaren behöver anställa Utredningen konstaterar att det inte är en lätt uppgift att lämna förslag på en anställningsform med utbildningsinnehåll som både är enkel för små företag att tillämpa och som innehåller krav att arbetsgivaren tillhandahåller utbildning. För att anställnings- formen överhuvudtaget ska komma till användning, och därmed gynna ungas möjligheter till etablering, måste det finnas arbetsgi- vare som vill anställa. Vid utredningens kontakter med arbetsgivarföreträdare har fram- kommit att det huvudsakliga skälet till att anställa någon är att det finns ett behov. Socialt ansvarstagande är sällan ett motiv för anställning. Arbetsgivare uppger att en anledning till att unga inte anställs är att de inte har den kunskap och kompetens som krävs för att utföra arbete hos arbetsgivaren. I många fall anses inte ens de ungdomar som har fullbordat rätt gymnasial yrkesutbildning ha den kun- skap och kompetens som efterfrågas. Utredningen tror att en ny anställningsform med utbildningsin- nehåll, utbildningsanställning, skulle kunna tillgodose ett behov hos arbetsgivarna av personal med tillräckliga kvalifikationer. En ungdom kan efter kompletterande utbildning på arbetsplatsen uppnå den kunskap och kompetens som arbetsgivaren efterfrågar och få fortsatt anställning. Anställningsformen underlättar därmed den unges etablering på arbetsmarknaden och kompletterar befint- liga anställningsformer. För framförallt mindre arbetsgivare uppges enkelheten vara viktig i samband med en anställning. Det ska vara enkelt att anställa men också enkelt att avsluta en anställning som inte uppfyller arbetsgi- varens behov. Om en anställning är enkel att avsluta är risken med en felrekrytering mindre. Detta kan i sin tur göra det enklare att ingå anställning. Att anställningen ska omfatta ett utbildningsinnehåll innebär att kravet på enkelhet blir svårare att uppfylla. I ett kortsiktigt per- spektiv kan det finnas en motsättning mellan lönsamhetskrav och investeringar i kompetensutveckling. Arbetsgivares huvudsakliga drivkraft är att driva en framgångsrik verksamhet, inte att ge sin personal utbildning. Arbetstagaren ska prestera ett arbete, inte i första hand utbilda sig. Om det finns en stödstruktur för utform- ningen av ett utbildningsinnehåll, som medger flexibla och indivi- duella lösningar, är det lättare för arbetsgivaren att uppfylla kravet på att anställningen ska ha ett utbildningsinnehåll. Svårigheten för arbetsgivare att tillhandahålla ett mer formellt lärande genom utbildning på arbetsplatsen har konstaterats bland annat i utvärde- ringar av gymnasiets yrkesprogram.1 Utredningens bedömning är därför att det behövs en stöd- funktion till arbetsgivare som vill erbjuda anställning med utbild- ningsinnehåll till unga. Flertalet arbetsgivare har en klar bild av företagets kompetensbehov, men de kan ändå behöva ett stöd för att beskriva utbildningsmål och identifiera de möjligheter till lärande som finns på arbetsplatsen. I utvärderingar av försöket med gymnasial lärlingsutbildning och av projekt inom ramen för Ung- domsstyrelsen uppges att det även finns behov av stöd med 1 Kvalitetsgranskning Rapport 2011:2. Arbetsplatsförlagd utbildning i praktiken – en kvali- tetsgranskning av gymnasieskolans yrkesförberedande program. anledning av de sociala spänningar som kan uppstå när ungdomar ställs inför regler och normer på en arbetsplats. För att arbetsgivare ska välja att använda utbildningsanställning och därmed förplikta sig till att lämna utbildning enligt en plan är utredningens bedömning att det behövs en tillgänglig stödstruktur. För de arbetsgivare som omfattas av kollektivavtal kan stöd sanno- likt hämtas från arbetsgivarorganisationen eller i förekommande fall yrkesnämnderna. När arbetstagaren är arbetslös och anmäld hos Arbetsförmedlingen kan troligen Arbetsförmedlingen ge stöd t.ex. genom validering och matchning. För de ungdomar som upp- bär försörjningsstöd kan kommunerna medverka. Det finns också privata aktörer som arbetsgivaren kan anlita bland annat för bedömning av vilken kunskap och kompetens en arbetstagare har. Det finns emellertid ingen annan aktör som har lika goda förut- sättningar att inom ramen för en redan etablerad verksamhet ge ett så pass kvalificerat och mångfacetterat stöd som den kommunala vuxenutbildningen. Inom den kommunala vuxenutbildningen bedrivs verksamhet som validering, upprättande av individuella studie- planer, uppföljning, utfärdande av intyg för att dokumentera och synliggöra resultatet av arbetsplatsförlagt lärande. Utredningens bedömning är att den verksamhet som bedrivs inom den kommunala vuxenutbildningen skulle kunna användas som en stödstruktur för att utforma utbildningsinnehåll i en utbild- ningsanställning. Den kommunala vuxenutbildningen tar sin utgångspunkt i den enskildes behov och förutsättningar.2 Inom ramen för en oriente- ringskurs kan den enskildes kunskap och kompetens identifieras och sättas i relation till mål. Arbetsgivare kan engageras för att utveckla dessa mål i förhållande till behoven hos arbetsgivaren. För varje person upprättas en individuell studieplan. En sådan studie- plan kan sedan ingå i den utbildningsplan som arbetsgivaren och en arbetstagaren kommer överens om i anställningen. Den kommunala vuxenutbildningen erbjuder validering av kunskaper och kompe- tens, vilket innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av de kunskaper och den kompetens som en person har. 2 20 kap. 2 § skollagen (2010:800). Om en arbetsgivare och arbetstagare kan vända sig till vuxenut- bildningen för att få hjälp att utforma en utbildningsplan, med sikte på ett individuellt utformat arbetsplatsförlagt lärande, kommer kravet på utbildningsinnehåll upplevas som mindre betungande. skulle kvaliteten på utbildningsinnehållet sannolikt bli bättre. Eftersom den nya anställningsformen ska vara tillämplig på hela arbetsmarknaden anser utredningen att det ska vara frivilligt att anlita den kommunala vuxenutbildningen eller någon annan aktör för att hjälpa till i utformningen av utbildningsinnehållet. Det finns exempel på större företag med stora resurser som , på egen hand, utformar ett tydligt utbildningsinnehåll inom ramen för en anställning. Genom att göra det enklare för företag att anställa och ge utbildning på arbetsplatsen ökar möjligheterna för unga att etablera sig på arbetsmarknaden. 8.3Annan benämning på anställningsformen Förslag: Anställningsformen ska benämnas utbildningsanställning. Utredningen ska, om det bedöms lämpligt, föreslå en annan benäm- ning på anställningsformen än lärlingsprovanställning. Begreppet lärling används i många olika sammanhang (se kapitel 4). Den traditionella innebörden av begreppet lärling är de utbildningar som kombineras med anställning och som leder till ett bestämt yrke. I skolväsendet används benämningen lärling för elever i yrkesprogram, vars utbildning till stor del utförs på en arbetsplats. Dessa lärlingar är inte anställda. Benämningen används också av arbetsmarknadens parter i de kollektivavtal som reglerar utbildning eller färdigutbildning i ett yrke, i kombination med anställning. Benämningen lärling skapar således förvirring och osäkerhet om vad som avses. För att undvika ytterligare begreppsförvirring anser utredningen att benämningen på den nya anställningsformen inte ska innehålla begreppet lärling. Även benämningen provanställning är etablerad, dels i LAS, dels i kollektivavtal. Den befintliga provanställningen är förknippad med särskilda förutsättningar som inte föreslås för den nya anställ- ningsformen. Utredningen anser att det är utbildningsinnehållet som är det utmärkande för denna nya anställningsform. En lämplig benämning är därför utbildningsanställning. 8.4I eller utanför lagen om anställningsskydd Förslag: Utbildningsanställning ska regleras i LAS. Enligt kommittédirektivet bör den nya anställningsformen i första hand regleras i LAS, men även andra alternativ kan övervägas. Regleringen av den nya anställningsformen ska enligt kommitté- direktivet utformas på sådant sätt att den är tillämplig på hela arbetsmarknaden, särskilt med beaktande av små företags behov. I LAS gäller som huvudregel att anställningsavtal gäller tills vidare, men tidsbegränsande anställningar är tillåtna under särskilt angivna förutsättningar. sedan LAS infördes har villkoren för tidsbegränsad anställning ändrats. genomfördes för- ändringar till följd av en större översyn i syfte att förenkla för arbetsgivaren genom att göra anställningsformerna färre och underlätta användandet genom att inte uppställa särskilda krav för att använda tidsbegränsade anställningar under en viss tid.3 Av LAS framgår att det kan finnas avvikelser i andra författ- ningar, som då gäller i stället för LAS. Det får även göras avvikelser från reglerna om tidsbegränsade anställningar genom kollektiv- avtal.4 Enligt kommittédirektivet ska det vara möjligt att göra avsteg även från den nya anställningsformen genom kollektivavtal. Avvikelser från LAS genom kollektivavtal Knappt 700 avtal om löner och allmänna anställningsvillkor har givits in till Medlingsinstitutet.5 Vid en genomgång av gällande 2005/06:185 Förstärkning och förenkling – ändringar i anställningsskyddslagen och föräldraledighetslagen och prop. 2006/07:111 Bättre möjligheter till tidsbegränsad anställning, m.m. 4Med stöd av 2 § LAS. 547 § 3 st. lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. kollektivavtal om löner och allmänna anställningsvillkor kan kon- stateras att i stort sett alla avtal på något sätt gjort avvikelser från LAS regler om tidsbegränsade anställningar. För de arbetsplatser som är bundna av kollektivavtal kan en pla- cering i eller utanför LAS avgöra om den nya anställningsformen blir direkt tillämplig eller om befintliga kollektivavtal med regler om tidsbegränsade anställningar gäller i stället för författnings- reglerade anställningsformer. Konsekvenser av placering i LAS eller speciallag i förhållande till befintliga kollektivavtal För statligt anställda gäller LAS, med tillägg i förordningar.6 En ny anställningsform skulle bli direkt tillämplig oavsett om den placeras i LAS eller i speciallag. Även för företag som inte är bundna av kollektivavtal, kommer en ny anställningsform kunna tillämpas direkt, oavsett om den regleras i LAS eller i särskild lag. Det är i huvudsak företag med färre än 50 anställda som inte har kollektivavtal, och då framförallt de med få anställda. Ungefär en halv miljon personer beräknas arbeta i företag utan att vara bundna av kollektivavtal eller häng- avtal.7