sou · H0B360 · 2012-09-28 00:00:00 — Fördelningen måste även då ske utifrån objektiva, rättvisa och offentliga kriterier. Investerings- kostnaden blir högre vid dimensionering för tung lastbilstrafik än om vägen skulle byggas för att endast trafikeras av personbilar. Såvitt avser brokonstruktioner är dock kostnadsskillnaden inte så stor som för själva vägdelen eftersom bron ändå måste konstrueras på ett visst sätt för att klara andra krav. Enligt beräkningar som gjort kan skillnaden mellan kostnaden för att dimensionera exempelvis för tung trafik och kostnaden för att bygga bron för enbart lätt trafik uppskattas till . Detta innebär i detta exempel att för själva brodelen ska merkostnaden om belasta lastbilarna medan kostnaden för grundutförandet, dvs. resten, ska fördelas jämnt mellan samtliga fordon (om full kostnadstäckning ska uppnås med avgifter). Hur medlemsstaterna tar betalt för personbilarna på den resterande andelen regleras av naturliga skäl inte i direktivet. Direktivets bestämmelser hindrar därför inte att lastbilar och personbilar åsätts olika avgifter, så länge lastbilarna inte betalar mer än sin andel av kostnaderna. I Eurovinjettdirektivet uppställs krav på differentiering mellan olika tunga lastbilar utifrån vilken EURO-utsläppsklass de tillhör. Det innebär att avgiften måste sättas högre för de fordon som släpper ut mest. Differentieringen ska dock inte generera extra vägtullintäkter (artikel 7g1 och 4). Eftersom full kostnadstäckning ska kunna uppnås med bara avgifter måste bestämmelserna tolkas så att avgiften för de mest förorenande lastbilarna kan sättas till en högre nivå än den som följer av bestämmelserna om maximinivåer. Om den differentierade avgiften i stället skulle utgöra maximinivån skulle ett intäktsbortfall och underskott uppstå för mellan- skillnaden mellan den minst och den mest förorenande lastbilen. Det är inte syftet med direktivet. Hur stor differentieringen måste vara regleras inte i direktivet. Däremot anges som huvudregel att ingen infrastrukturavgift med får överstiga samma avgift som tas ut för likvärdiga fordon som uppfyller de strängaste utsläppskraven. Eftersom det inte finns något uttryckligt krav på hur stor differentieringen måste vara kan skillnaden mellan de olika tunga lastbilarnas avgifter göras relativt liten. Eurovinjettdirektivet medger en företagsekonomiskt rimlig avgiftsnivå Avgiftsnivån bör bestämmas så att den nya bron eller det nya väg- avsnittet utnyttjas effektivt. Om avgiften sätts alltför högt riskerar undanträngningseffekterna att bli stora. Bron kan då komma att underutnyttjas, eftersom kostnaden för att ta en alternativ väg blir lägre. Den samhällsekonomiska nyttan av investeringen blir då lägre. Mindre trafik på den nya bron innebär vidare att antalet fordon som betalar avgift blir färre. Undanträngningseffekterna innebär således problem ur två aspekter: dels minskar projektets samhällsekonomiska lönsamhet, dels riskerar finansieringen med avgifter att fallera. Eftersom bilaga III till Eurovinjettdirektivet endast avser hur maximinivåerna ska beräknas bör man kunna utgå ifrån att direktivets bestämmelser i och för sig medger att infrastruktur- avgifterna kan bestämmas till de belopp som är företagsekonomiskt relevanta. Med andra ord bör man kunna tolka direktivet så, att medlemsstaterna är oförhindrade att bestämma avgifterna till en sådan nivå som gör att s.k. undanträngningseffekter minimeras och att den aktuella infrastrukturen används optimalt – så länge de understiger maximinivåerna. Frågan om undanträngningseffekter behandlas också i Eurovinjettdirektivet i fråga om avgift för externa kostnader (i bilaga IIIa). Synsättet att infrastrukturavgifterna ska fastställas med beaktande av risken för omfördelning av trafiken bör mot denna bakgrund inte komma i konflikt med syftet med direktivet. 3.4.3Vilka krav ställer gränsdragningen mellan skatt och avgift? I avsnitt 2.3 finns en redogörelse för den statsrättsliga gräns- dragningen mellan skatt och avgift. Där konstateras att gränsen är flytande och att det inte finns någon klar definition, i vare sig grundlag, lag, förarbeten eller doktrin, av vad som är en avgift och vad som är en skatt. När det gäller infrastrukturavgifter är det fråga om en avgift som syftar till att delfinansiera ett vägavsnitt. Det finns således en mycket tydlig motprestation kopplad till den ersättning som ska betalas. Utgångspunkten är därför att ersättningen statsrättsligt är en avgift. Vissa krav måste dock vara uppfyllda för att det statsrättsligt inte ska bli fråga om en skatt. Som angivits ovan är en första utgångspunkt att ersättningen måste vara kopplad till en motprestation. I det ligger som en grund- förutsättning att avgiften som huvudregel inte ska baseras på någon annan kostnad än den som motsvarar det som tillhandahålls. Av detta följer då också att en kategori avgiftsbetalare inte ska betala för en annan kategoris kostnader. En grundläggande aspekt i sammanhanget är, som framgår av avsnitt 2.3, frågan om refinansiering eller överkompensation. Det ligger i sakens natur att avgifter som sammantaget ger staten högre intäkter än kostnaderna för det avgiftsbelagda statsrättsligt är en skatt. Det får t.ex. anses uteslutet att införa avgifter för befintliga vägar som redan finansierats med skattemedel. Här är emellertid i stället fråga om att ta ut avgifter för att finansiera nya vägavsnitt. I en sådan situation uppkommer överkompensation om de avgifter som tas ut av avgiftskollektivet som helhet innebär att projektet ger överskott. Detta måste beaktas såväl vid avgiftssättning som vid uppföljning. I annat fall finns det risk att avgiften statsrättsligt får karaktär av skatt. Av artikel i Eurovinjettdirektivet framgår att en vägtull i form av en infrastrukturavgift ska differentieras i enlighet med en lastbils EURO-utsläppsklass. Hur differentieringen ska ske framgår inte av direktivet. Den del av avgiften som har sin grund i en differen- tiering (enligt EURO-utsläppsklass) i förhållande till fordonets miljöpåverkan kommer inte att motsvaras av någon direkt mot- prestation för den som betalar avgiften och innebär ett styrande moment som är främmande i avgiftssammanhang. I denna del är ersättningen således närmast att likna vid en skatt. Frågan är då vilken betydelse detta har vid bedömningen av den nu aktuella ersättningens karaktär. Att ett överuttag sker av vissa som ett underuttag sker av andra inom samma verksamhetsområde har ansetts godtagbart i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 218). Avgifts- sättningen inom ett verksamhetsområde ska således betraktas som en helhet. Regeringsformen ger alltså utrymme för olika avgifter för samma motprestation utan att det blir fråga om en skatt. I litteraturen har ansetts att olikställigheten inte får vara för stor.13 För att undvika att det blir fråga om en skatt krävs enligt utred- ningens uppfattning att den differentierade delen av ersättningen utgör en förhållandevis obetydlig del av den totala avgiften. Så länge den differentierade delen är liten motsvaras den ersättning som den avgiftsskyldige får betala av en tydlig motprestation, nämligen rätten att färdas på det aktuella vägavsnittet. Vidare är inslaget av styrande reglering klart underordnat finansieringssyftet och därtill en följd av de tvingande differentieringsreglerna i Eurovinjettdirektivet. Av betydelse är också att även den del av avgiften som avser miljöpåverkan ska användas för att finansiera bygget av vägavsnittet. Syftet med att ta ut avgiften är därmed i sin helhet finansierande. Ersättningen är alltså inte avsedd att täcka kostnader för något annat än det som avspeglas i motprestationen. Det är inte heller fråga om att övervältra kostnader på någon annan än den som färdas på vägen, eftersom ersättningen för att färdas på ett visst vägavsnitt och ersättningen för fordonets miljöpåverkan ska betalas av samma subjekt. Om differentieringen görs liten blir det inte heller någon nämnvärd övervältring av kostnader inom väganvändarkollektivet. Exempel på differentierade miljöstyrande avgifter finns också i den svenska rättsordningen. Banavgifterna enligt 7 kap. järnvägs- lagen (2004:519) är differentierade. Där ansågs en differentiering av bland annat miljökomponenten i banavgiften (mellan persontrafik och godstrafik) vara godtagbar och inte medföra att avgiften blev en skatt.14 Likaså har miljöstyrande inslag accepterats i farledsavgifterna och luftfartsavgifterna utan att dessa har ansetts vara skatter. Sammantaget anser utredningen att det förhållandet att avgift- erna differentieras i förhållande till EURO-utsläppsklass inte medför att det blir fråga om en skatt, så länge differentieringen är marginell. Hur stor differentieringen kan göras innan det blir fråga om en skatt går inte att bestämt slå fast. Enligt utredningens bedömning bör differentieringen inte vara större än . Ska differentieringen vara större måste skillnaden täckas genom anslag. 13Westerberg, s. 39 ff. 2003/04:123 s. 135. Olika avgifter för lastbilar och personbilar I avtalet som gäller bron i har en förutsättning varit att avgifterna för lastbilar ska vara tio gånger högre än för person- bilarna. En sådan differentiering kan motiveras med att värdet för lastbilsägarna att få transportera sig över bron är mycket högre än för personbilsägarna. För att det statsrättsligt inte ska bli fråga om en skatt krävs dock att lastbilskollektivet inte betalar för kostnader som är hänförliga till personbilarna. Som nämnts ovan får avgiften för en kategori avgiftsbetalare, i detta fall lastbilskollektivet, inte baseras på kostnader som är hänförliga till en motprestation som åtnjuts av en annan kategori. Det innebär att om personbilsägarna ska betala mindre än sin del av kostnaderna eller helt undantas från avgiftsplikt, måste skillnaden finansieras genom anslag. Som angetts i avsnitt 2.3 har det avseende de frivilliga avgifterna uttalats i förarbetena att penningprestationen måste vara rimlig i förhållande till motprestationen. Det har också uttalats att om avgiften är oskälig är det fråga om en skatt. Slutsatsen av detta måste vara att det även i fråga om en belastande avgift som en infrastrukturavgift är av betydelse för frågan om den är en skatt eller avgift om penningprestationen har fastställts till ett rimligt belopp. Vad är då ett rimligt belopp? Denna fråga har inte behandlats i vare sig förarbeten eller doktrin. Härvid kan konstateras att det redan i uttrycket rimlig ligger att det inte handlar om att fast- ställa ett exakt belopp utan om att göra en skälighetsbedömning. I en sådan bedömning måste det med nödvändighet finnas ett inte obetydligt utrymme för skön. Bedömningen bör syfta till att fastställa vad man i allmänhet uppfattar som en rimlig avgift för den aktuella motprestationen. Utgångspunkter för bedömningen bör vara omständigheter så som kostnaden för att tillhandahålla mot- prestationen, vem som ska betala avgiften och värdet av det erhållna.15 Bedömningen kan som ovan konstaterats inte utmynna i uppgift om exakta avgiftsnivåer. Det blir snarare fråga om att för en genomsnittlig användare av ett visst slag fastställa en övre gräns för 15 Jfr ESV Sätt rätt pris! 2001:11, s. 8 och 14. hur hög en avgift kan vara utan att den uppfattas som orimlig. Inom ramen för vad som bedöms vara en rimlig avgift finns det enligt utredningens bedömning utrymme för att variera avgiften utan att den för den skull statsrättsligt får karaktären av skatt. Utredningens slutsats blir mot bakgrund av det ovan redovisade att en avgift som utformas enligt de utgångspunkter som angetts i detta avsnitt statsrättsligt kan anses vara en avgift. Det förhållandet att avgifterna differentieras i förhållande till EURO-utsläppsklass medför enligt utredningens bedömning alltså inte att det blir fråga om en skatt, så länge differentieringen är marginell. Utgångs- punkten vid fastställandet av avgiftsnivåerna är således att de måste bestämmas till en rimlig nivå, baserat på kostnaden för mot- prestationen för den aktuella kategorin avgiftspliktiga fordon, och att intäkterna inte får överstiga kostnaderna för den aktuella infrastrukturinvesteringen. Avgiften får alltså inte vara större än den del av kostnaden som belöper på det aktuella fordonet. Om kostnaderna för att uppföra bron är lika för olika fordonskategorier är det inte möjligt att differentiera avgifterna mer än marginellt. En större skillnad måste finansieras med anslag. 3.5Konsekvenser i förhållande till avtalen Utredningens bedömning: De förutsättningar som har legat till grund för avtalen avseende de nya broarna i , och kan inte styra utformningen av reglerna om infrastrukturavgifter. Som angivits under avsnitt 3.4.2 följer det av bilaga III till Eurovinjettdirektivet att den tunga lastbilstrafiken endast ska bära den del av kostnaden för investeringarna i infrastrukturen som är hänförlig till lastbilskollektivet. I det avsnittet har också konsta- terats att detta innebär att avgifterna på broarna för lastbilar ska bestämmas utifrån dels merkostnaden (om i exemplet ), dels den totala kostnaden för bron. Det medför att avgifterna för lastbilstrafik inte kan sättas till mer än – mycket grovt uppskattat – exempelvis en och en halv gånger personbilarnas avgifter på . Avgifterna på har i avtalet mellan och kommunerna (se avsnitt 2.1.4) beräknats till mer än tio gånger högre för lastbilar än för personbilar. Utredningens ställnings- tagande i fråga om avgränsningen, dvs. att alla broarna ska omfattas av direktivets regler, innebär att förutsättningarna för finansier- ingen av ändras. Eftersom lastbilskollektivet inte kan betala mer än sin andel av kostnaderna måste avgifterna alltså bestämmas till andra belopp än de som framgår av avtalet. Ett alternativ vore att genomföra direktivets regler på hela vägnätet, men att undanta på grund av att den omfattas av redan slutna avtal om medfinansiering. En sådan lösning skulle emellertid ändå innebära att lastbilskollektivet inte kan betala mer än sin andel av kostnaderna. Det följer nämligen av principerna om gränsdragningen mellan skatt och avgift. Skillnaden i avgiftsnivåer mellan lastbilar och personbilar måste då finansieras med anslag. Som angivits i avsnitt 3.3.1 kan avgifterna inte heller bestämmas helt utan hänsyn till , exempelvis avseende vilka rabatter som kan medges. Ett annat alternativ är att den avtalade avgiftsstrukturen behålls och att beslutar om avgiften (som då i praktiken är en skatt). En sådan lösning är dock inte aktuell enligt utredningens bedömning och inte heller en lösning som utredningen förordar (se ovan inledningsvis under avsnitt 3.4). I avtalet mellan och har det införts ett undantag för personbilar. Lastbilskollektivet har i kalkylerna fått ta en större del av kostnaden än som belöper på lastbilstrafiken. Även här strider alltså avgiftsberäkningarna mot principerna i Euro- vinjettdirektivet och principerna om gränsdragningen mellan skatt och avgift. Därför måste avgifterna räknas om även för detta vägavsnitt. Beräkningarna har utgått ifrån att lastbilskollektivet ska betala mycket mer än det faktiskt får, vilket innebär att det delvis saknas finansiering. Ett undantag för personbilar framstår inte minst mot denna bakgrund som olämpligt. Därtill kommer det förhållandet att samma regler i största möjliga utsträckning bör gälla i hela landet. Utredningen bortser därför i förslaget till författning från avtalet i den delen. Skulle staten och kommunen välja att följa innehållet i avtalet i den delen och i stället finansiera en större del med anslag, kan ett undantag för personbilar (klass 1) med lätthet införas i bestämmelsen (5 §) om undantag från avgiftsplikt. Utredningen väljer alltså att föreslå en enhetlig reglering på alla nu aktuella broar av de skäl som redovisats. Det förtjänar att framhållas att detta inte innebär att det skulle finnas några juridiska hinder mot att besluta om att undanta personbilar från tillämpningsområdet för nya infrastrukturprojekt. Utredningens förslag: ska omfattas av vissa bestämmelser om differentiering, principen om att avgifterna ska finansiera investeringen och bestämmelserna om tillsyn och rapportering. Övriga, nationella, bestämmelser ska inte tillämpas på Konsortiet. Med anledning av att uttaget av avgifter på regleras genom avtal med och att ett företag (Konsortiet), som ägs av de svenska och danska staterna gemen- samt, sköter uttaget kan den inte ensidigt genom förordning ålägga konsortiet att följa rent nationella regler. Bestämmelserna om vilka fordon som omfattas av betalnings- skyldighet och liknande kan därför inte tillämpas på . är dock skyldigt att se till att vägtullarna på det transeuropeiska vägnätet på svenskt territorium tas ut på det sätt som direktivet anger. Här kan konstateras att direktivets regler om att infrastrukturavgifterna ska baseras på kostnaderna för att uppföra vägavsnittet och driften av det och vägtullsystemet (artikel 7b) är tillämpliga även på . Själva grundprincipen ska alltså genomsyra avgiftssättningen även på . Däremot behöver direktivets regler om beräkning av avgifterna utifrån maximinivåer inte tillämpas i fråga om så länge vägtullsystemet inte ändras i väsentlig omfattning, eftersom systemet införts före (artikel 7e). De bestämmelser som rör hur kostnadsunderlaget ska beräknas osv. behöver således inte beaktas här. En annan fråga är om avgifterna måste differentieras utifrån utsläppsklass på det sätt som anges i artikel 7g.1. I artikeln som reglerar rabatter (artikel 7i.3) anges att om inte annat följer av Överväganden avseende infrastrukturavgifter SOU 2012:60 villkoren i artikel 7g.3 b och 7g.4 får vägtullsatserna i undantagsfall för bland annat differentieras på annat sätt för att säkra sådana projekts lönsamhet, när de är direkt konkurrensutsatta i förhållande till andra typer av fordonstransporter. Undantaget har tillkommit eftersom bron är utsatt för konkurrens från färjorna. Artikel 7i.3 är synnerligen svårtolkad, inte minst på grund av att artikeln i övrigt reglerar rabatter, men nämnda avsnitt anger att differentiering får göras på annat sätt. Bestämmelsen måste dock tolkas så, att regeln om differentiering på grund av utsläppsklass som anges i artikel 7g.1 inte gäller på . Om differentiering ska göras på grund av att man vill minska trängsel, minimera slitage på infrastrukturen och optimera användningen eller främja trafiksäkerheten, måste dock bestämmelsen i artikel 7g.3 b om differentiering beroende på tidpunkt , typ av dag eller årstid tillämpas. Direktivets regler om rabatter är även tillämpliga på . Medlemsstaterna ska upprätta lämpliga kontroller och fastställa det påföljdssystem som ska tillämpas för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits enligt direktivet. Det framstår därför som angeläget att någon form av tillsyn bedrivs från statens sida gentemot Konsortiets avgiftssättning (se avsnitt 3.13.1). Vidare ska rapportering av medlemsstatens samtliga system ske till kommissionen. Även bör omfattas av den rapporten (se avsnitt 3.13.2). Förordningen ska därför innehålla sådana bestämmelser även avseende . Det noteras i sammanhanget att det i den svenska rättsordningen redan finns bestämmelser som innebär åligganden för Konsortiet, t.ex. i vägsäkerhetslagen (2010:1362). 3.7Trafikverket ska besluta om avgifternas storlek på de allmänna vägarna Utredningens förslag: ska meddela föreskrifter om avgifternas storlek på de allmänna vägarna. gäller enligt 29 § väglagen att det är regeringen som beslutar om avgifternas storlek på de allmänna vägarna. Så har skett endast i ett fall, . Som angetts i avsnitt 3.4 anser utredningen inte att det är aktuellt med en ordning som innebär att det är som beslutar om avgifterna. Frågan blir då om regeringen även i fortsättningen bör besluta om avgifternas storlek eller om beslutsrätten lämpligen kan ges till en myndighet. Det kan konstateras att det inte är regeringen, utan , som kommer att ha information om trafikflöden och kostnader för att uppföra de nya infrastrukturerna och driva vägtullsystemen. Regeringen skulle därför behöva ett fullödigt underlag från för att kunna fatta beslut om avgifternas storlek. Eftersom det är som har alla nödvändiga uppgifter, framstår det som en onödig omgång att regeringen ska fatta beslut om avgifterna. Vidare kommer avgifterna att behöva ändras fortlöpande beroende på trafikströmmar och liknande. I Eurovinjettdirektivet (sist i bilaga III) finns nämligen bestämmelser om att avgifterna måste justeras kontinuerligt så att intäkterna inte blir för höga eller för låga i förhållande till kostnadsunderlaget. Avgifterna får till exempel inte generera så höga intäkter att lånen kan skrivas av än . Beslut om att ändra avgiftsnivåerna kan därför komma att behöva fattas för de olika broarna. Även av denna anledning framstår det som mindre lämpligt att regeringen ska behöva fatta beslut om avgifternas storlek på de allmänna vägarna. Det kan också konstateras att oavsett vem som bestämmer avgifternas storlek är det samma principer som gäller (se avsnitt 3.4). Regeringen har alltså inte större handlingsutrymme att besluta om högre avgifter än någon myndighet har, utifrån samma givna förutsättningar. Sammantaget anser utredningen att klart övervägande skäl talar för att både beräkningen av och beslut om avgifternas storlek på de allmänna vägarna inte bör hanteras av regeringen utan av Trafik- verket. bör alltså ges befogenhet att föreskriva om beräkningen av avgifterna utifrån vissa i förordningen angivna principer. Det kan konstateras att har rätt att föreskriva om exempelvis banavgifter. En bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiftens storlek (subdelegation) är möjlig enligt 8 kap. 10 § RF. Skulle regeringen anse att avgifterna inte bestäms till rätt nivå, finns det alltid en möjlighet för regeringen att i ett senare skede återta delegationen och i stället själv besluta om avgifternas storlek. Även om regeringen skulle bestämma avgifternas storlek, måste emellertid ett svenskt regelverk avseende Eurovinjettdirektivets bestämmelser finnas. Det bör framhållas att det inte finns någon närmare reglering av hur avgiftsuttaget på väg ska utformas. Väghållare på enskilda vägar som är TEN-T eller motorväg som kan komma att beläggas med infrastrukturavgifter måste bestämma avgifterna på ett korrekt sätt utifrån direktivets bestäm- melser. behövs vissa av direktivets bestämmelser såvitt avser . Sammanfattningsvis måste således de principer som behövs för att bestämma avgifterna framgå av reglerna även om regeringen skulle bestämma avgifternas storlek på allmän väg. 3.8Var ska bestämmelserna införas? Utredningens förslag: Bestämmelserna ska föras in i en generell lag och i en gemensam förordning för de olika vägavsnitten (utom ). Bestämmelsen i 29 § väglagen ska ändras till att endast avse avgift för användande av färja. Såvitt avser allmänna vägar skulle bestämmelserna som rör uttag av vägtullar kunna föras in i en gemensam förordning eller i skilda förordningar med stöd av 29 § väglagen. Det krävs dock att förhållandena för också regleras. Eftersom delegationen i 29 § väglagen inte omfattar enskild väg krävs det antingen att de frågorna regleras i lag eller att en helt ny delegationsbestämmelse förs in någonstans. Eftersom även frågan om besluts verkställighet måste regleras i lag framstår det som mest lämpligt att ha en kort lag som drar upp riktlinjerna för uttaget av infrastrukturavgiften. En ny lag som ersätter den nuvarande bestämmelsen i 29 § väglagen såvitt avser allmän väg föreslås därför. Lagen kan på så sätt omfatta alla allmänna vägar (utom färjor, se avsnitt 3.3.2) och På så sätt omfattas också Svinesundsförbindelsen, som ju redan regleras i en förordning. Bemyndigandet som den förordningen grundar sig på flyttas alltså till den nya lagen med oförändrad innebörd i den delen.