sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Domstolen har funnit att avfallsdefinitionen även omfattar sådana föremål eller ämnen som har ett ekonomiskt värde, men som innehavaren inte vill eller inte får inneha längre. (De förenade målen C-206/88 och C-207/88, Vessoso och Zanetti, ECR 1990 1-1461.) Avfallsdefinitionen omfattar samtliga föremål och ämnen som innehavaren gör sig av med även om de har ett marknadsvärde och samlats in yrkesmässigt för återvinning, vidareutnyttjande eller återanvändning (De förenade målen C-304/94, C-330/94, C-342/94 och C-224/95, Tombesi m.fl. 1997 I-3561.) Om det är ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren att åter- använda materialet talar detta för att det inte är avfall eftersom sanno- likheten då är stor att innehavaren inte betraktar materialet som en börda att göra sig av med utan istället som en verklig produkt. Om föremålet eller ämnet lagras i avvaktan på ett eventuellt framtida bruk har domstolen ansett att det innebär att innehavaren gör sig av med eller avser att göra sig av med det. Slutligen är det faktum att föremålet är ofarligt inte ett avgörande kriterium för att bedöma innehavarens avsikt. (Mål C-9/00 , 2002 I-03533.) När det gäller stallgödsel har fastställt att stall- gödsel inte är avfall när gödseln används som jordförbättringsmedel inom ramen för en laglig spridning på väl identifierade marker och lagringen av den begränsas till vad som krävs för denna spridnings- process. Det gäller oavsett om marken tillhör den jordbruks- anläggning som har genererat stallgödseln eller inte. Stallgödseln kan nämligen inte anses vara ett avfall om den med säkerhet kommer att användas för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat gödseln. (De förenade målen C-416/02 och C-121/03 Europeiska gemenskapernas kommission mot , 2005 I-07487.) Beträffande konsumtionsrester har konstaterat att den åtskillnad mellan restprodukter och biprodukter som fram- kommit i rättsfallen och inte är till- ämplig på konsumtionsrester, i detta fall nedmonterade maskiner och fordon, som inte kommer ifrån ett tillverknings- eller brytningsförfarande. (Mål C-457/02 Brottmål mot , 2004 I-10853.) Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Som konstaterats ovan måste en bedömning av vad som är avfall göras i varje enskilt fall. praxis är vägledande vid bedömningen. Nedan följer frågor som kan ställas för att avgöra om något är avfall eller inte. Är det en produkt eller en restprodukt? En restprodukt är ett ämne eller föremål som inte direkt har avsetts med tillverkningsprocessen. Avgörande blir således om tillverkaren avsiktligt valt att producera det berörda materialet eller inte. (Mål C-9/00 , 2002 I-03533 och Europeiska kom- missionens tolkningsmeddelande om avfall och biprodukter, KOM [2007] 59 slutlig, s. Om ämnet eller föremålet är följden av ett teknikval utgör det inte en restprodukt utan en produkt (mål C-235/02 Brottmål mot och , 2004 I-01005). Exempelvis torde stallgödsel och växtrester utgöra restpro- dukter medan energigrödor, som odlats i syfte att rötas i en biogasanläggning, är en produkt. Är restprodukten en biprodukt eller avfall? har fastställt att ett ämne eller föremål inte nöd- vändigtvis är ett avfall även om det anses vara en restprodukt. En restprodukt kan således antingen vara en biprodukt eller ett avfall. I det nya ramdirektivet för avfall har praxis kodifierats i en ny regel om biprodukter. Den har genomförts i svensk rätt i 15 kap. 1 § . Den innebär att ett ämne eller föremål ska anses vara en biprodukt i stället för avfall, om ämnet eller föremålet 1.har uppkommit i en tillverkningsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet, 2.kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis, och 3.kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Om kraven i regeln är uppfyllda ska ämnet eller föremålet presumeras vara en biprodukt. Innehavarens avsikt med ämnet eller föremålet behöver då inte utredas ytterligare för att det ska ses som en biprodukt (prop. 2010/11:125 s. 38). Presumtionen kan dock brytas i ett enskilt fall om innehavaren i praktiken gör sig av med ämnet eller föremålet (Europeiska kommissionens tolkningsmed- delande om avfall och biprodukter, KOM [2007] 59 slutlig, s. 6). Stallgödsel och andra biologiska produkter kan således anses vara biprodukter om förutsättningarna ovan är uppfyllda. Utredningens syn på när stallgödsel och andra biologiska produkter kan vara biprodukter När det gäller stallgödsel har den uppkommit i en tillverknings- process. I både den svenska och engelska versionen av direktivet används orden produktionsprocess respektive production process. Lantbrukets djur är produktionsdjur och används för framställning av livsmedel såsom kött, mjölk och ägg, ull, päls, fjädrar, hudar, skinn m.m. Större anläggningar för fjäderfä och svin omfattas av IED-direktivet vilket tydliggör att det är fråga om en industriell verksamhet. Stallgödsel från hästar torde dock inte kunna anses ha uppkommit i en tillverkningsprocess, om hästarna hålls som sällskapsdjur. Vad gäller det andra rekvisitet kan stallgödsel användas direkt utan någon annan bearbetning än vad som är normalt i industriell praxis. Om stallgödseln ska rötas till biogas krävs ingen bearbetning. Det krävs normalt inte heller före spridning på mark, men hästgödsel och djupströgödsel kan behöva komposteras. De två första rekvisiten torde således vara uppfyllda för annan stallgödsel än hästgödsel. Att stallgödsel kan betraktas som en biprodukt stöds även av de spanska gödselmålen. Beträffande det tredje rekvisitet, om stallgödseln kommer att fortsättas att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning, får en bedömning göras utifrån användningen. Exempelvis om stallgödsel eller rötrest sprids på mark där göd- ningsbehov finns och spridningen sker enligt de allmänna föreskrifterna om miljöhänsyn i jordbruket är rekvisitet uppfyllt (se de spanska gödselmålen ovan). För användning i en biogas- anläggning borde rekvisitet vara uppfyllt om anläggningen har tillstånd eller gjort den anmälan som krävs och följer det som gäller för verksamheten i form av enskilda beslut och generella före- Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Det ska vara säkerställt att stallgödseln kommer att fort- sätta att användas. Omständigheter som kan tyda på det är att avtal om leverans till en biogasanläggning finns och att stallgödseln betingar ett ekonomiskt värde utöver kostnaden för rötning. Ytterligare en omständighet som kan tyda på att stallgödsel inte är avfall är att det finns olika användningsområden för det. Stallgödsel kan även omfattas av särskilda undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde, se mer om det nedan. Även rester från växter skulle kunna ses som en biprodukt. Växtresterna har uppkommit i en tillverkningsprocess av t.ex. säd, majs och oljeväxter. De kan användas direkt i t.ex. en bio- gasanläggning. Beträffande det tredje rekvisitet om fortsatt använd- ning, se argumenteringen ovan beträffande stallgödsel. Växtrester kan även omfattas av ett särskilt undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde, se mer om det nedan. När det gäller kroppar från döda djur kan de också anses ha uppkommit i en tillverkningsprocess enlig motiveringen ovan. De kan användas direkt som substrat i en biogasanläggning. Aska efter förbränning kan spridas som växtnäring, men det är tveksamt om förbränning kan anses vara en bearbetning som är normal i industriell praxis. Beträffande det tredje rekvisitet om fortsatt användning, se argumenteringen ovan beträffande stallgödsel. Även döda djur kan i vissa fall omfattas av särskilda undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde, se mer om det nedan. Det är viktigt att poängtera att presumtionen att stallgödsel, växtrester och kroppar från döda djur är en biprodukt alltid kan brytas om kvittblivningsintresse kan påvisas. Det kan t.ex. vara så att stallgödsel lagras och det är osäkert att den kommer att användas för spridning på mark eller till biogas. Hästgödsel torde däremot inte uppfylla kriterierna för att vara en biprodukt utan får snarare anses vara avfall. Hästgödsel kan däremot omfattas av särskilda undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde, se mer om det nedan. När det gäller rötning av stallgödsel och andra biologiska produkter i en biogasanläggning får man göra en särskild bedömning av om rötresten kan anses vara en produkt eller en restprodukt. Rötning av stallgödsel på gårdsnivå kan ses som en gödselvårds- anläggning där förädling av gödseln sker. Rötningen leder till en rötrest med ökad växttillgänglighet av kväve samt minskad lukt. Beroende på vilket ytterligare substrat som används påverkas Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Det kan tyda på att rötresten skulle kunna utgöra en s.k. sekundärprodukt. Om stallgödseln kommer från olika gårdar och rötresten sedan går tillbaka till dem tyder det på att kvittblivningsintresse hos innehavaren saknas. Om rötresten inte kan anses vara en sekundärprodukt får man gå vidare och se om kriterierna för en biprodukt uppfylls enligt resonemanget ovan. Rötrester kan även omfattas av undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde, se mer om det nedan. För rötrester kommer det att finnas ytterligare ett alternativ, nämligen att de upphört att vara avfall. Se mer om det nedan. Avloppsslam kan inte sägas ha uppkommit i en tillverknings- process. Det är snarare att anse som ett avfall från en renings- process där det finns ett kvittblivningsintresse. Inte heller matavfall torde anses vara en biprodukt eftersom det är konsumtionsrester och inte restprodukter från en tillverknings- process. Har avfallet upphört att vara avfall? Det har även införts ytterligare en ny regel i 15 kap. 1 § om när ett ämne eller föremål som blivit avfall upphör att vara avfall. Avfallet upphör att vara avfall om det har hanterats på ett sätt som innebär återvinning och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt särskilda föreskrifter på EU-nivå. finns endast sådana föreskrifter om metallskrot och glaskross, men det ska tas fram sådana för bl.a. kompost/biogödsel som innefattar t.ex. rötrester. Det kan få betydelse för rötrester från biogas- produktion. Om rötresten uppfyller de krav som kommer ställas presumeras den ha upphört att vara avfall och anses ha blivit en produkt. Den faller då under produktlagstiftningen, t.ex. kan EU:s kemikalielagstiftning Reach vara tillämplig. 2.6.2Finns det något tillämpligt undantag från avfallsförordningen? Att ett ämne eller föremål är undantaget från avfallsförordningens tillämpningsområde har betydelse bara i situationer när ämnet eller föremålet är avfall. Om stallgödsel eller andra biologiska produkter inte kan anses vara en produkt eller en biprodukt får man således gå Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel vidare och se om det finns något tillämpligt undantag från avfalls- förordningen. Det finns tre undantag som kan bli aktuella för stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter. Det gäller undantagen för animaliska biprodukter, för naturligt material från jord- eller skogsbruk och för djurkroppar. Undantagen gäller som nämnts avfallsförordningen, men däre- mot har inga motsvarande undantag gjorts från 15 kap. i samband med införandet av de nya reglerna. Materialet är således fortfarande att betrakta som avfall även om undantagen är tillämp- liga. Se mer om vad den innebär i avsnitt 2.6.3 nedan. Det är en skillnad mot ramdirektivet för avfall där undantag görs från hela direktivets tillämpningsområde. Undantag för animaliska biprodukter Avfallsförordningen ska inte tillämpas på animaliska biprodukter och därav framställda produkter som omfattas av förordning (EG) nr 1069/2009, och är avsedda för annat än förbränning, deponering eller biogas- eller komposteringsanläggning (11 § 7). Undantaget gäller således för animaliska biprodukter som är avsedda för sådan användning som inte anses vara avfallshantering (skäl 12 i ram- direktivet för avfall). När det gäller gödsel är naturgödsel, dvs. gödsel från pro- duktionsdjur, inklusive hästdjur, en animalisk biprodukt och omfattas av EU-förordningarna (artikel 3 i förordning (EG) nr 1069/2009). Däremot omfattas inte gödsel från andra djur såsom sällskapsdjur, odlad fisk, djurparksdjur och vilda djur. Inte heller omfattas avloppsslam som kommer från anläggningar som inte hanterar animaliska biprodukter, t.ex. slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten från hushåll. Undantaget gäller i den utsträckning de animaliska biprodukterna omfattas av annan gemen- skapslagstiftning. Om animaliska biprodukter däremot ska förbrännas, deponeras, rötas till biogas eller komposteras i en anläggning är således både reglerna om avfall och animaliska biprodukter tillämpliga. I skäl 39 till förordning (EG) nr 1069/2009 om animaliska biprodukter anges att bortskaffande av animaliska biprodukter bör ske i enlighet med miljölagstiftningen om deponering och avfallsförbränning. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel anges således i EU-förordningen att vid förbränning och deponi ska materialet bortskaffas som avfall. Det anges dock inte när det gäller kompostering eller rötning. (artikel 13 i förordning (EG) nr 1069/2009). Här finns det således en inkonsekvens mellan reglerna om avfall och animaliska biprodukter. Det får dock inte några större konsekvenser eftersom en bedömning av vad som är avfall alltid måste göras i varje konkret fall. Vidare anges i skäl 40 i ingressen till nämnda förordning att användningen av animaliska biprodukter som bränsle i förbrännings- processen för energiproduktion bör dock inte anses som avfalls- hantering. Sådan verksamhet bör dock äga rum under omständlig- heter som säkerställer skydd av människors och djurs hälsa och uppfyller lämpliga miljönormer. pågår ett arbete på EU-nivå med att ta fram regler om det. För naturgödsel och andra biologiska produkter från jordbruk som ska rötas till biogas är inte undantaget för animaliska biprodukter tillämpligt eftersom rötning anses vara avfallshantering. Det innebär dock inte att allt som rötas alltid är avfall eller att det ska omfattas av avfallsförordningens regler. Rötning av döda djur kan i vissa fall omfattas av undantaget för djurkroppar. Om något undantag inte är tillämpligt måste en bedömning av kvittblivningsintresset och biproduktsregeln göras. Om sådana bedömningar innebär att sub- stratet inte är att betrakta som avfall omfattas det således inte av reglerna om avfall. I sådana situationer finns ingen anledning att gå in på de specifika undantagen. Undantag för naturligt material från jord- eller skogsbruk Avfallsförordningen ska inte heller tillämpas på naturligt material från jord- eller skogsbruk som används inom jord- eller skogsbruk eller för energiproduktion om användningen inte skadar eller innebär någon olägenhet för människors hälsa eller miljön (11 § 2). Relationen mellan undantaget för naturligt material från jord- eller skogsbruk i 11 § 2 och undantaget för animaliska biprodukter i 11 § 7 är svårtolkad. Eftersom avfallsreglerna genomför ram- direktivet för avfall bör de tolkas i ljuset av direktivet. Regeln genomför artikel 2.1 f i ramdirektivet för avfall. I direktivet anges mer specifikt att undantag görs för fekalier, om de inte omfattas av undantaget för animaliska biprodukter, halm och annat naturligt, icke-farligt material från jord- eller skogsbruk. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel I Europeiska kommissionens vägledning om avfallsdirektivet anges att uttrycket fekalier i direktivet gäller fekalier från djur i en jordbruks- eller skogsmiljö och att det inte inkluderar fekalier från människor. Undantaget är tillämpligt på fekalier endast när de inte omfattas av undantaget för animaliska biprodukter. Tanken bakom denna struktur var, enligt kommissionen, att koppla undantaget entydigt till ett villkor som utgör ett undantag, inte (som man också kan förstå artikeln) att skapa ett undantag från undantaget. Detta innebär, enligt vägledningen, att animaliska biprodukter som huvudregel omfattas av undantaget för animaliska biprodukter, förutom beträffande fekalier från jordbruk, vilka omfattas av undan- taget för naturligt material från jord- eller skogsbruk. (Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, s. 43 f.) Lydelsen fekalier, om de inte omfattas av undantaget för animaliska biprodukter, kan tolkas på olika sätt. Nedan redogörs för vilka olika tolkningar som kan finnas. En tolkning är att undantaget endast blir tillämpligt för fekalier från djur som inte omfattas av reglerna om animaliska biprodukter, dvs. från andra djur än produktionsdjur och hästar. Undantaget skulle i sådana fall bli tillämpligt endast för gödsel från t.ex. säll- skapsdjur, odlad fisk, djurparksdjur och vilda djur. Det skulle innebära att undantaget främst tar sikte på växtrester. Av kom- missionens vägledning framgår dock att avsikten är att även fekalier från jordbruk omfattas av undantaget. Lydelsen torde således inte kunna tolkas som att undantaget inte är tillämpligt för fekalier från produktionsdjur och hästar. En annan tolkning är att undantaget omfattar animaliska biprodukter i form av fekalier som ska förbrännas, deponeras, rötas eller komposteras eftersom sådan hantering är undantagen från undantaget för animaliska biprodukter. I kommissionens vägledning anges dock att syftet inte var att skapa ett undantag från undantaget, vilket denna tolkning innebär. Av skäl 12 till ramdirektivet för avfall anges att sådan hantering anses vara avfallshantering och att undantaget för animaliska biprodukter endast gäller för sådan användning som inte anses vara det. Företrädare för kommissionen har även efter kontakter med utredningen förtydligat att syftet med lydelsen är att förtydliga att animaliska biprodukter i form av fekalier inte undantas från direktivets tillämpningsområde om de är avsedda för förbränning, deponering, rötning eller kompostering. Skillnaden mellan undantagen för naturligt material och för animaliska Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel biprodukter är att det förra är absolut och det senare endast undantar animaliska biprodukter från direktivets tillämpningsområde i den utsträckning de omfattas av annan gemenskapslagstiftning. Det kan konstateras att relationen mellan undantagen för naturligt material och animaliska biprodukter är svårtolkad. Synen från företrädare från kommissionen tyder på att gödsel som ska rötas till biogas inte kan omfattas av undantaget. Det ska dock nämnas att det är som ytterst anger hur direktivet ska tolkas. Förutom det allmänna undantaget för animaliska biprodukter finns det ett undantag som specifikt tar sikte på kroppar från djur. De omfattas inte av avfallsförordningen om djuren har dött på annat sätt än genom slakt eller som har avlivats för att utrota epizootiska sjukdomar och de bortskaffas enligt förordning (EG) nr 1069/2009 (11 § 8 avfallsförordningen). De kan t.ex. vara fråga om döda höns som bortskaffas genom förbränning och askan kan sedan spridas som växtnäring. De kan även bortskaffas genom omvandling till biogas. (Artikel 13 förordning (EG) nr 1069/2009.) Detta undan- tag blir således tillämpligt i situationer som inte omfattas av undan- taget för animaliska biprodukter, dvs. vid förbränning, deponering, rötning eller kompostering. 2.6.3Vad får en klassificering som avfall för följder? Reglerna om avfall blir tillämpliga Om stallgödsel och andra biologiska produkter anses vara avfall blir reglerna om avfall i och avfallsförordningen tillämpliga. Reglerna behandlas i kartläggningen ovan i avsnitt 2.3. Om något av undantagen för animaliska biprodukter, för naturligt material från jord- eller skogsbruk eller för djurkroppar är tillämpligt omfattas materialet inte av reglerna i avfallsförordningen. Materialet omfattas dock fortfarande av regler. Det innebär att regeln om avfallsinnehavarens ansvar i 15 kap. 5a § ska tillämpas. Den som innehar avfall ska således alltid se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Att materialet anses vara avfall får även betydelse vid klassificeringen av miljöfarlig verksamhet och om reglerna om Reach är tillämpliga eller inte. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Klassificeringen av miljöfarlig verksamhet Att materialet utgör avfall har även betydelse för om verksamheten är tillstånds- eller anmälningspliktig i någon av avfallskategorierna i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Biologisk behandling och mellanlagring av avfall av viss mängd är anmälnings- eller tillståndspliktig. Klassificeringen får störst betydelse för biogasanläggningar. Sådana anläggningar är tillstånds- eller anmälningspliktiga beroende på hur mycket gasformigt bränsle de framställer. Om stallgödsel och andra substrat anses vara avfall klassificeras biogasanläggningarna också som biologisk behandling av avfall. Det får betydelse för om anläggningen kräver tillstånd eller anmälan och vilken årligt avgift för prövning och tillsyn som ska betalas. Se mer om detta i kap. 4. Reach blir inte tillämplig EU:s kemikalieförordning Reach (förordning (EG) nr 1907/2006) är ett omfattande regelverk med syftet att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön som ämnen fritt ska kunna cirkulera på den inre marknaden (artikel 1.1). Reach reglerar tillverkning, försäljning och användning av ämnen, bland- ningar och varor. Det finns bl.a. krav på att kemiska ämnen ska registreras, varvid tillverkaren eller importören ska lämna in upp- gifter om ämnets toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper. Avfall är inte ett ämne, blandning eller vara (artikel 2.2). Det innebär att så länge materialet omfattas av reglerna om avfall behöver det inte registreras enligt Reach. Frågan om när något upphör att vara avfall besvaras utifrån ramdirektivet för avfall. Frågan om Reach blir tillämplig eller inte torde främst bli aktuell beträffande avloppsslam. 2.6.4Vilka överlappningar finns och vad gäller då? Finns det överlappningar? Det finns överlappningar i avfallsförordningen, reglerna om animaliska biprodukter och reglerna om transport av farligt gods beträffande transport av smittförande gödsel. Det krävs handelsdokument enligt reglerna om animaliska biprodukter och transportdokument enligt Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Även enligt reglerna om transport av farligt gods krävs transportdokument. Det ska också föras ett register över sändningen enligt reglerna om animaliska biprodukter och det finns en anteckningsskyldighet i avfallsförordningen. Vid smitta kan även veterinärlagstiftningen, som syftar till att bekämpa och utrota sjukdomar, bli tillämplig. När det gäller överlappningen mellan avfallsförordningen och reglerna om animaliska biprodukter är frågan om stallgödsel och andra biologiska produkter som är smittförande kan anses vara farligt avfall. I bilaga 4 till avfallsförordningen (2011:927) framgår vilket avfall som är farligt avfall. Avfall från forskning, diagnos, behandling eller förebyggande av djursjukdomar finns i kapitel under rubriken 18 om avfall från bl.a. veterinärverksamhet eller därmed förknippad forskning. Avfall där det ställs särskilda krav på insamling och bort- skaffande på grund av smittofara finns i avfallstyp 18 02 02, som utgör farligt avfall. Avfallstypen omfattar således animaliska biprodukter i mycket begränsad omfattning.