sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — En ordning med på förhand godkända insamlingssystem (FGI) införs. Ett förhandsgodkänt insamlingssystem ska -vara lättillgängligt, enkelt, miljömässigt, erbjuda en god service, generera rena fraktioner och ha nationell täckning, -ansvara för att insamlingspunkter är städade och passar in i närmiljön, -varje kalenderår lämna uppgift till den myndighet som regeringen bestämmer om antalet förpackningar och/eller tidningar som de anslutna producenterna satt på marknaden, -redovisa statistik om insamlat material från hushållen och verksamheter samt återvinningsgrad av det insamlade materialet, -på begäran från den nationella myndigheten presentera en lista över de anslutna producenterna. Vid ansökan om att driva ett förhandsgodkänt insamlingssystem för återanvändning eller återvinning av förpackningar och tidningar ska den sökande visa att den har personella, tekniska och ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet på ett sätt som är godtagbart från miljöskyddssynpunkt. Godkännandet ska vara tidsbegränsat. Kommunerna har främst kontakter med FTI i frågor som rör insamling av förpacknings- och tidningsavfall från hushållen. Om fler aktörer godkänns för denna verksamhet kan det leda till att antalet kontakter med olika administratörer av FGI:n ökar. Företag, organisationer, t.ex. materialbolag, eller enskilda producenter kan ansöka om godkännande av ett insamlingssystem för återanvändning eller återvinning av förpackningar och tidningar hos den nationella prövningsmyndigheten. För godkännande (tillstånd) ska de villkor som ställs för att systemet ska fungera tillfredsställande uppfyllas. De eller den som godkänns som administratör av ett FGI ansvarar för hur systemet bedrivs, dvs. att det förpacknings- och/eller tidningsavfall som systemet omfattar samlas in och omhändertas enligt gällande regler. De enskilda producenternas ansvar för de produkter som de sätter på marknaden kvarstår, dvs. att varje producent ska vara ansluten till ett FGI. Den aktör som godkänts för att operera ett FGI blir självständigt ansvarig för hur hanteringen (insamling och omhändertagande) bedrivs och fungerar. Flertalet producenter är ansluta till . Att i stället ansluta sig till ett FGI bör inte leda till stora administrativa förändringar. För dem som vill driva ett FGI bedöms godkännandeförfarandet leda till ökad administration och kostnader för att fullgöra de krav som myndigheten ställer. Konsekvenser för företag, marknad och konkurrens En ordning med på förhand godkända insamlingssystem för återanvändning eller återvinning av förpackningar och tidningar kan leda till att fler aktörer än vill sköta insamling och omhändertagande av förpacknings- och tidningsavfall. Förslaget kan leda till ökad administration för de företag som driver ett FGI genom ansökningsförfarande och rapportering. representeras flertalet producenter av FTI som ett mindre antal producenter och kommuner har valt andra system. Denna monopolliknande situation kan komma att förändras. Förslaget kan möjliggöra för t.ex. avfallsentreprenörer att driva ett FGI. Konsekvenser i förhållande till gällande EU-rätt Krav på godkännande av ett insamlingssystem eller en systemadministratör står inte i sig i strid med förpackningsdirektivet. har i ett antal beslut analyserat konkurrensrättsliga frågor i anslutning till sådan insamling och återvinning av förpackningar som sker enligt regler om producentansvar. EU- kommissionen har därvid i huvudsak definierat följande tre relevanta marknader: Marknaden för organisering av återtagande och återvinning av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter. Marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter. Marknaderna för återvinningstjänster och återvunnet sekundärt material. En exakt definition av de olika marknaderna har inte ansetts nödvändig i de aktuella ärenden där dessa frågor granskats och EU- kommissionen har även uppgivit att ovan nämnda marknadsdefinitioner kan överlappa. För medborgarna kan förslaget leda till ett mer diversifierat insamlingssystem. Om det finns flera huvudmän som kan utkrävas ansvar för eventuella brister i insamlingssystemet blir det svårare att t.ex. framföra synpunkter på systemet. Det föreslagna systemet bör inte leda till ökade kostnader för den enskilde medborgaren. Skärpta krav på insamling av förpackningar och returpapper bör leda till ökad återvinning. För de material där återvinningsgraden redan är hög blir inte miljönyttan påtaglig. För material som plast, som har en väldigt låg återvinningsgrad, kan emellertid ordningen med förhandsgodkända insamlingssystem leda till att återvinningsgraden ökar. Förslaget leder till administrativa uppgifter för den nationella myndigheten som ska pröva ansökningar, ge tillstånd och ta emot och sammanställa rapporterade uppgifter. 9.2.2Förslag till ny ordning: Kommunalt insamlingsansvar (5.3) Det fysiska ansvaret för insamling av förpacknings- och tidningsavfall från hushållen övergår från producenterna till kommunerna. Kommunen ges ansvaret att transportera insamlade fraktioner till den avlämningsplats som utpekats av godkänd systemadministratör för FGI. Kommunen ges det övergripande ansvaret för en sammanhållen information till allmänheten. Kommunen ska rapportera statistikuppgifter om insamlingen till den nationella myndigheten. Kravet i förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar och förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper på att producenterna ska tillhandahålla ett insamlingssystem upphör. Kommunen ska samråda med godkända systemadministratörer i frågor som rör kommunens insamling av förpackningar och returpapper. En årlig schablonavgift för kommunens kostnader tas ut av producenterna genom de godkända systemoperatörerna. Målet är att avfallshanteringen ska vara enkel, begriplig och lättillgänglig men resurs- och kostnadseffektiv. med förslagen är att genom att ge en aktör hela insamlingsansvaret skapa en mer enhetlig och tydlig ansvarsfördelning och komma till rätta med de problem som uppstått till följd av de samarbetssvårigheter som uppstått mellan aktörerna. En mer enhetlig och tydlig ansvarsfördelning mellan aktörerna på avfallsområdet bör kunna leda till att ett enklare och mer tillgängligt system för medborgarna skapas. I det fall inte något av förslagen antas kommer de problem som finns inte att lösas. Förslagen beräknas främst få konsekvenser för kommuner, företag, fastighetsägare och medborgare. De kan även medföra miljö- och samhällsekonomiska konsekvenser. Genom förslaget ges kommunerna det samlade ansvaret för att samla in hushållsavfall från hushållen samt de fraktioner som omfattas av producentansvar för förpackningar och returpapper. Vidare ges de ansvaret för en sammanhållen information till allmänheten. Förslaget omfattar dock inte de fraktioner som faller under andra producentansvar såsom bilar, däck, batterier, el och elektronik. Kommunerna ska samråda med representanter för de godkända systemoperatörerna i frågor som rör insamling av förpackningar och returpapper. För kommunen kan förslaget innebära förändringar i insamlingssystemet beroende på i vilken utsträckning investeringar redan har gjorts i ett eget insamlingssystem för förpackningar och returpapper. Avfall anger att fastighetsnära insamling från flerfamiljshus och villafastigheter är på väg att införas i allt fler kommuner. I de fallen har investeringar redan gjorts. I många kommuner ökar den s.k. grindnära insamlingen med t.ex. flerfackskärl. Förslaget bedöms leda till att den grind- och fastighetsnära insamlingen ökar ytterligare med kommunen som insamlare och efter hand blir utgångspunkten. För insamling av producentansvarsfraktionerna kan kommunerna på vissa håll vilja ta över det system som byggts upp av producenterna. Vissa kommuner kan komma att välja att inte göra det. Inget förslag lämnas till hur en överlåtelse ska ske. Vidare kan förslaget ge konsekvenser för kommunerna genom att insamlingsansvaret vidgas till att omfatta även förpackningsavfall och returpapper och blir en del av kommunens verksamhet som därmed ska omfattas av bl.a. planeringsarbete. Kommunerna övertar också ansvaret för att insamlingsmålen nås från producenterna. Syftet med förslaget är att förenkla insamlingen genom att samla hela ansvaret hos en aktör, kommunen. Mot det kan argumenteras att producentansvaret och principen om förorenarens ansvar (PPP) urholkas och att om insamlingsledet tas bort från producenternas ansvar riskerar producenterna att tappa helhetssynen och effektiviteten. Med förslaget förändras dock inte producenternas ansvar för produkternas utformning. Den ursprungliga tanken med producentansvaret var att minska belastningen på miljön genom anpassning av produkternas utformning. Det ansvaret kvarstår även om insamlingen i avfallsledet inte utförs av producenten. Kommunernas kostnader för insamling av förpacknings- och tidningsavfall ska ersättas av producenterna. En bedömning av de kostnader och intäkter som kommunerna vid ett genomförande av ett kommunalt insamlingsansvar kommer att få har inte varit möjlig att göra eftersom dessa uppgifter i det nuvarande systemet inte har varit tillgängliga. Huvudförslaget innebär att producenterna förlorar det fysiska ansvaret för insamling av producentfraktionerna förpackningar och returpapper från hushållen genom att kravet i förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar och förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper på att producenterna ska tillhandahålla ett insamlingssystem upphör. Det juridiska ansvaret för övriga delar i nuvarande producentansvar dvs. ansvar för efterföljande hantering och återvinning, förebyggande av avfall och utformning av förpackningar samt det samlade ekonomiska ansvaret i dessa förordningar kvarstår. Förslaget innebär att kommunerna ska lämna över de insamlade producentansvarsfraktionerna till producenterna. ansvarar sedan för materialet från överlämningspunkten och för att det omhändertas i enlighet med gällande regler och mål. Producenterna ska ersätta kommunerna för de extra kostnader som insamlingen av producentansvarsfraktionerna innebär, men de äger fortfarande rätten till dessa fraktioner. Förslaget innebär också ett krav på samtliga producenter att vara anslutna till ett förhandsgodkänt system. Eventuellt skulle de administrativa kostnaderna för producenterna kunna öka i och med kravet på ersättning för insamlingskostnader till kommunerna. Producentansvaret bedöms inte få en underordnad roll även om producenternas ansvar inte omfattar det fysiska ansvaret för insamling. Kraven på producenternas arbete med att öka materialåtervinning regleras av villkoren i det förhandsgodkända systemet samt av kraven i avfallshierarkin. Däremot medför förslaget att ansvaret för insamlingsmålen flyttas från producenterna till kommunerna. Producenternas (och även kommunernas) administrativa kostnader bedöms öka, då förslaget medför ett större behov för parterna att redovisa, fördela och i vissa fall överpröva kostnader för insamlingen. Förslaget medför också kostnader för producenterna genom att gjorda marknadsinvesteringar i befintlig insamlingsstruktur, organisation, kvalitetssäkring etc. i stor utsträckning förlorar sitt värde. Vid genomförande av det föreslagna systemet bedöms en övergångsperiod uppstå när det nuvarande systemet ska ersättas av det nya. riskerar man att ett vakuum uppstår där osäkerheten om framtiden för det nuvarande systemet, som i huvudsak drivs av FTI, kan leda till att investeringar inte genomförs, att det löpande arbetet med tillståndshantering avstannar och att nyckelpersonal lämnar organisationen. Det skulle i sin tur kunna innebära att delar av dagens insamlingssystem med ÅVS:er inte fungerar och att insamlingen försämras. Under de år som producentansvaret för förpackningar och tidningar varit i kraft har investeringar gjorts i såväl system för insamling som i olika typer av behandlingsanläggningar och industrier för produktion av t.ex. nytt papper och förpackningsmaterial för såväl papper, plast, metall och glas. Med ett kommunalt insamlingsansvar för dessa fraktioner bedöms det system av återvinningsstationer som producenterna byggt upp till viss del tas över av kommunerna och till viss del avvecklas. Den infrastruktur för behandling och produktion med återvunna material som byggts upp bedöms inte påverkas i någon stor utsträckning med kommunen som insamlare. Kommunen ska överlämna det insamlade materialet till producenterna för vidare behandling. Det finns inte några skäl att anta att de fraktioner som samlas in av kommunen inte skulle hålla samma renhet och kvalitet som i dagens system. Enligt förslaget får inte kommunerna ersättning för det material som producenterna inte kan återvinna. Att detta förhållande inte missbrukas till förmån för förbränning är ett område för den nationella myndigheten att övervaka. Styrningen genom avfallshierarkin bör också leda till att materialet inte går till förbränning utan tas om hand högre upp i hierarkin. En bedömning av ökade eller minskade kostnader och intäkter för producenterna vid ett genomförande av ett kommunalt insamlingsansvar har inte varit möjlig att göra. Uppgifter om nuvarande kostnader och intäkter har inte varit tillgängliga, varför det inte går att göra någon uppskattning av förändringarna. Många fastighetsägare erbjuder sina boende en fastighetsnära insamling av producentansvarsfraktionerna. Insamlingen av producentansvarsfraktionerna sker inom ramen för producentansvaret, på en konkurrensutsatt marknad av olika entreprenörer. Fastighetsägarnas medverkan i insamlingen av producentansvarsfraktionerna måste emellertid betraktas som frivilliga initiativ eftersom fastighetsägarna inte ingår i producentkollektivet och inte har något legalt ansvar för att dessa fraktioner samlas in. En övergång till ett system med kommunalt insamlingsansvar innebär alltså ingen förändring i det legala ansvaret för fastighetsägarna och inte heller någon avreglering av insamlingsansvaret för förpackningar och tidningar, dvs. avsikten är inte att genomföra ett s.k. frivalssystem för fastighetsägare. I ett system där målet är att basen ska utgöras av FNI är dock fastighetsägarnas engagemang mycket viktigt. I det nuvarande systemet har fastighetsägarna förhandlat med återvinningsföretagen. För fastighetsägare innebär förslaget att kontakter om insamlingstjänsten sker med kommunen i stället för med producenterna eller direkt med fristående entreprenörer. Fastighetsägarna till flerbostadshus kan välja entreprenör och avtala om de tjänster man vill köpa och på vilka villkor. Denna möjlighet har de inte längre med kommunen som insamlare. Stora fastighetsägare som tecknar avtal över kommungränserna kommer inte kunna göra det. I det nuvarande systemet har insamlingen av producentansvarsfraktionerna till största delen skötts på entreprenad på producenternas uppdrag. Återvinningsföretagen har gjort investeringar i form av behållare och fordon, sorterings- och återvinningsanläggningar. Vidare har återvinningsföretagen investerat i behållare för glas och returpapper vid återvinningsstationerna. De företag som erbjuder och medverkar till att utveckla kundanpassade lösningar och servicetjänster till fastighetsägare riskerar med huvudförslaget att begränsas till att genomföra enbart transporttjänster. En kommunalisering av marknaden skulle kunna innebära att de marknadsinvesteringar som gjorts för att utveckla och bygga upp insamlings- och transportsystemen förlorar sitt värde. finns enligt uppgift från Återvinningsindustrierna mer än 50 000 civilrättsliga avtal mellan fastighetsägare och entreprenörer. För de avfallsentreprenörer som byggt upp fastighetsnära insamling kan förslaget få konsekvenser när kommunen tar över insamlingen genom att deras uppdrag kan minska i omfattning. Emellertid anlitar flertalet kommuner privata entreprenörer för insamling av hushållens avfall . De kommuner som anlitar entreprenörer för insamling av avfall från hushållen kan förväntas göra det även för producentansvarsfraktionerna. En skillnad för företagen gentemot det nuvarande systemet är att de arbetar på uppdrag av kommunen och inte kan erbjuda tjänster direkt till fastighetsägarna utan till kommunen som upphandlare, vilket skulle kunna påverka företagens möjligheter att driva på och utveckla marknaden. Om hushållen i större utsträckning erbjuds grind- eller fastighetsnära insamling kan omfattningen av uppdragen komma att öka. Förslaget kan möjliggöra marknadstillträde för fler insamlingsentreprenörer. Det kommunala ansvaret för förpackningar och returpapper gäller endast insamlingen. Därefter har producenterna ansvar för omhändertagandet. De förutsätts fortsatt komma att anlita de återvinningsanläggningar som återvinningsföretagen investerat i. Konsekvenser för marknad och konkurrens Förslaget skulle kunna leda till minskad konkurrens på marknaden för hantering av förpackningar och returpapper. Om kommunerna får ensamrätt att samla in förpacknings- och tidningsavfall från hushållen innebär det att insamlingsmarknaden blir monopoliserad, eftersom det endast finns en aktör i respektive kommun som får verka på marknaden. har dock ungefär 50 kommuner egna eller regionala kommunala bolag för avfallshantering. Övriga ca 240 kommuner anlitar privata entreprenörer. Även om fler kommunala bolag skapas, bedöms flertalet kommuner ändå fortsätta att upphandla denna tjänst. Ett lagreglerat ansvar för insamlingen bedöms medföra att kommunen inte kommer att bedriva någon offentlig säljverksamhet och att konkurrensen inte kommer att snedvridas. En aktör som vill bedriva verksamhet på marknaden för förhandsgodkända system respektive återvinningsmarknaden måste erhålla sitt material från aktörer på insamlingsmarknaden. Kommunerna skulle med stöd av sin ensamrätt ha möjlighet att begränsa konkurrensen på marknaden för förhandsgodkända system respektive återvinningsmarknaden, eftersom dessa marknader är helt beroende av att få tillgång till det material kommunerna samlar in. Enligt konkurrensrätten torde dock kommunerna inte ha rätt att diskriminera någon viss aktör eller att vägra ingå avtal med annan utan att det föreligger s.k. objektivt godtagbara skäl (se 5.3). Konsekvenser i förhållande till gällande EU-rätt Ett kommunalt insamlingsansvar för förpacknings- och tidningsavfall bedöms inte strida mot . Bedömningen har gjorts utifrån att ett sådant system används i andra medlemsstater. Förpackningsdirektivets krav på icke snedvridande av konkurrensen I förpackningsdirektivet stadgas att de åtgärder medlemsstaterna vidtar för upprättande av insamlingssystem ska främja konkur- rensen, vara öppna för de ekonomiska aktörer som är verksamma inom förpackningshantering och får inte bidra till snedvridande av konkurrensen. ställer direktivet stora krav på medlemsstaterna att de åtgärder som vidtas ska vara effektiva och att de målsättningar om procentandelar insamlat material som angivit ska uppfyllas. För den enskilde bör förslaget leda till ett enklare, mer sammanhållet system inom en kommun. För kommuninvånarna bör ett mer sammanhållet system medföra bl.a. tydligare och mer enhetlig information. Alla kontakter för frågor och klagomål tas med en huvudman som också kan utkrävas ansvar för eventuella brister i insamlingssystemet. I olika kommuner kan dock skillnaderna mellan utformningen av insamlingssystemen komma att öka. Medborgarnas totala kostnader för insamling och återvinning av förpackningar och returpapper inkluderar bl.a. avfallsavgift, förpackningsavgift ingående i varupriset, skatter m.m. Effekten på de totala kostnaderna har inte kunnat bedömas men det föreslagna systemet bör inte leda till ökade kommunala avgifter för den enskilde medborgaren. Den befintliga renhållningsavgiften omfattar redan grind- eller fastighetsnära hämtning av hushållsavfall från hushållen. Eftersom kommunen ersätts av producenterna för insamlingen av de fraktioner som omfattas av producentansvar, torde därför inte den kommunala avfallsavgiften för medborgarna behöva öka. Ett sammanhållet insamlingssystem inom en kommun kan få till följd att framför allt en större mängd förpackningar och returpapper sorteras ut från hushållen och att en större mängd material kan återvinnas. Det bedöms även leda till att minskade mängder förpackningsmaterial och returpapper går till förbränning vilket bör ge miljövinster Förslagets effekt på antalet transporter är svår att bedöma. Kommunen kan i utformningen av den bebyggda miljön styra placeringen av insamlingspunkter för att minimera transporterna. kan en ökad servicenivå leda till ökade insamlingsmängder och därmed ett ökat behov av hämtning. Om insamlingssystemen blir mer effektiva så leder det också till minskade transporter med bl.a. personbilar till återvinningsstationen. Genom att en aktör ges ansvar för insamlingen ökar möjligheterna att samla in inte bara förpackningsavfall för återvinning, utan även andra avfallsfraktioner under förutsättning att fraktionerna är tillräckligt rena. Det kan också ge miljövinster. En potentiell risk med att kommunerna ges ett ökat ansvar för avfallshanteringen är att kommuner i sin roll som insamlare gynnar kommunala bolag som avfallshanterare. Det pågår fortfarande en utbyggnad av avfallsförbränningsanläggningar och det finns en import av avfall till . Om det byggs upp en överkapacitet kan det finnas en risk att onödigt mycket avfall går till förbränning. Om det införs styrmedel som begränsar förbränningen (t.ex. förbud mot förbränning av vissa återvinningsbara fraktioner eller ekonomiska styrmedel), så kan dock denna risk begränsas. Om en mer sammanhållen insamling leder till ökade volymer insamlat material ökar också behovet av avfallsentreprenörernas tjänster. Ökade återvinningsvolymer skulle också kunna leda till ett ökat behov av återvinningstjänster i återvinningsindustrin. Effektivare system torde dock leda till minskade kostnader totalt, vilket i så fall skulle ge minskade kostnader för konsumenterna. 9.2.3Alternativförslag: Producenternas ansvar för insamling av förpacknings- och tidningsavfall kvarstår, kompletterat med förhandsgodkända insamlingssystem (5.4) För att förbättra möjligheten till tillsyn, skapa en klar rollfördelning, skärpa kraven på insamling och skapa långsiktiga och klara regler för marknaden införs en ordning med förhandsgodkända insamlingssystem för återanvändning eller återvinning av förpackningar och returpapper. Producenterna har kvar ansvaret för hela kedjan, från marknadsutsättning till återvinning och slutligt omhändertagande. I om det framtida producentansvaret för förpackningar och tidningar konstateras att det finns en rad brister med det system som finns . Problemet som lyfts fram är att lagstiftningen är uppbyggd på ett sådant sätt att den enskilde producenten ansvarar för att kraven i förordningen uppfylls. Att bedriva tillsyn mot enskilda producenter har dock varit en orimlig uppgift för kommunerna vilket inneburit att den tillsyn som sker har varit ineffektiv. Den bristfälliga tillsynen har även resulterat i att enskilda producenter inte uppfyller kraven som ställs på dem i förordningen och att de på så sätt inte bidrar till den gemensamma finansieringen av insamlingen. Med dagens system finns det väldigt små möjligheter att åtgärda detta problem. Genom att lyfta ansvaret för insamlingen från den enskilde producenten till en på förhand godkänd aktör skapas en tydligare ordning med utpekade aktörer som en nationell myndighet och kommunen kan bedriva tillsyn över. För kommunen innebär förslaget stora eller små förändringar beroende på i vilken utsträckning man har investerat i ett eget insamlingssystem för förpackningar och returpapper. Avfall anger att fastighetsnära insamling från flerfamiljshus och villafastigheter är på väg att införas i allt fler kommuner. Dessa gjorda investeringar kan komma att vara obrukbara i en ordning med förhandsgodkända insamlingssystem.