sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — Som nämnts ovan har man i tillskapat ett organ för över- vakning och utvärdering av ZUS, ZRU och ZFU, LObservatoire National des Zones (Onzus). har detta organ publicerat rapporter om utvecklingen i områ- dena. Av dessa rapporter, av en utvärdering som genomförts av en särskilt tillsatt arbetsgrupp, ledd av den f.d. ministern (Raoults rapport) samt av vetenskapliga studier som genomförts framgår vilka effekter man bedömer att systemet med ZFU haft. I Raoults rapport konstateras att systemet, enligt de flesta under- sökningar, medfört en reell ekonomisk utveckling för områdena. Enligt beräkningar har antalet etableringar av företag i zonerna trefaldigats i förhållande till jämförbara områden som inte omfat- tats av de lättnader som ZFU fått, s.k. referensområden. Onzus rapporterar beträffande 2010 att den positiva utvecklingen av antal etablerade företag fortsatt och även fått ytterligare skjuts tack vare att man 2009 infört förenklade regler för bildandet av enmansföre- tag.37 Den ekonomiska strukturen i zonerna är dock ännu inte lika utvecklad som i referensområden och det totala antalet företag per invånare är fortfarande lägre i zonerna än i referensområdena.38 Onzus har beräknat att det med den etableringstakt som f.n. råder kommer att ta innan områdena når upp till samma nivå av etableringar som i referensområden i samma region.39 Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) genomförde 2008 en studie40 som visade att företagen i i genomsnitt hade färre anställda än företag i kringliggande områden, vilket antogs bero på att lättnaderna i ZFU är mer för- månliga för små företag än för stora. Den dominerande branschen för företag i var handel följt av tillhandahållande av tjänster till företag; det rörde sig här främst om städ- och säker- hetstjänster. Beträffande dessa branscher skiljde sig ZFU inte åt 37Onzus (2011). 38Raoult (2011). 39Onzus (2007). 40Insee (2008). från kringliggande områden. Den tredje mest förekommande verk- samheten var byggnadsföretag, vilka var betydligt mer frekventa i ZFU än i kringliggande områden. var de dubbelt så vanliga i ZFU som i de kringliggande områdena. Det har även gjorts några oberoende studier av det franska systemet. En studie41 jämförde utvecklingen av företagsetableringar och nyanställningar i några ZRU som utsetts till ZFU med några andra ZRU som inte blivit ZFU. De fann att omklassificeringen från ZRU till ZFU haft en signifikativt positiv påverkan på antalet etableringar i områdena. Tillflödet av företag har enligt deras upp- skattning varit som ZFU. till samtliga ZFU i har införandet av ZFU enligt deras uppskattning medfört ungefär 750 nyetableringar . Även preliminära resultat från en annan studie om företagse- tableringar visar att när ett område som tidigare klassats som ZRU omdefinieras till ZFU så ökar sannolikheten att företagsetablering sker i ZFU snarare än i någon annan del av samma kommun. Man finner dock att ZFU inte skapar ny ekonomisk aktivitet i kommu- nen utan snarare omfördelar den.42 I en rapport från Insee sammanfattas resultaten från flera stu- dier.43 Enligt rapporten beräknas åtgärderna i den första genera- tionen av ZFU mellan och ha åstadkommit en ökning av antalet företag i från 9 700 till 12 200. Efter dessa första år verkar effekten på företagsetableringar och antalet anställ- ningar plana ut. I den andra generationens ZFU, tillskapade 2004, beräknar man att mellan 1 400 och 3 400 nya företag etablerats fram . Effekterna på den ekonomiska aktiviteten i zonerna anses helt kunna tillskrivas de nyetablerade företagen. När det gäller de företag som redan fanns i zonerna har man inte kunnat observera någon signifikant påverkan av åtgärderna avseende över- levnadsförmåga, soliditet eller rekrytering. Insee finner flera förklaringar till de utplanande resultaten i den första generationens ZFU och de blandade resultaten i den andra generationens zoner. Bl.a. förklaras det enligt Insee av att regeln att var tredje anställd ska vara bosatt i en ZUS trädde ikraft , vilket kan ha haft en bromsande inverkan på den totala rekryte- 41Rathelot och Sillard (2008). 42Mayer och Mayneris (2011). 43Insee (2012). Av de artiklar som rapporten hänvisar till är de som utredningen funnit mest relevanta Givord m.fl. (2011) samt Givord m.fl. (2012). Man pekar också på att generella sänkningar av lönekostna- derna i minskat fördelarna med att etablera sig i ZFU. När det gäller anställda med låga löner har fördelarna i ZFU, enligt Insee, i princip förvunnit. Systemet med ZFU har enligt Insee orsakat en relokalisering av redan etablerade företag. Sedan systemet tagits i bruk utgör över hälften av företagsetableringarna i ZFU relokaliseringar av befint- liga företag. I den första generationens ZFU har man sett en utflyttning av företag som ökar verksamhet i zonen, dvs. den period som hel lättnad ges i det franska systemet. Enligt Insee har etableringen av nya företag endast kompen- serat för denna utflyttning. När det gäller andra generationens ZFU observerar Insee att områden som angränsar till ZFU påverkats negativt av systemets införande. minskade antalet företag i angränsande områ- den medan antalet ökade i ZFU. De positiva resultaten för företagsetableringar återspeglar sig inte helt i sysselsättningsökning. I en studie har man funnit en liten men signifikant ökning av möjligheterna till sysselsättning i zonerna för arbetslösa. Effekten på dessa möjligheter bedöms vara mycket lokal och verkar enligt studien stå i direkt relation till de skattelättnader som givits med krav på anställning av boende i området. Sysselsättningseffekten uppskattas till tre procents ökning.44 En annan studie ser en ökning av antalet nyanställningar i ZRU som utses till ZFU med i genomsnitt en ZFU är i kraft, men att utvecklingen därefter avstannar45. I en utvärdering av effekterna av den första generationens ZFU ser man bättre resultat på sysselsättningsökning än vad man i tidigare studier konstaterat och uppskattar sysselsättningsökningen i ZFU , 1997, till 1,5 gånger det kontrafaktiska utfallet. Ökningen tilltog enligt studien under de närmast följande åren för att plana ut . uppskattas sysselsätt- ningen i ZFU vara 2,5 gånger högre än den kontrafaktiska nivån.46 44Gobillon m.fl. (2010). 45Rathelot och Sillard (2008). 46Givord m.fl. (2012). När det gäller nyanställningar återges i Raoults rapport positiva resultat från olika studier. I ZFU mer än fördubblades det årliga antalet nyanställda för vilka man kommit i åtnjutande av lättnader . Den utvecklingen upphörde dock 2008 då antalet anställda var lägre än 2007, en utveckling som fortsatte . Detta förklaras enligt rapporten delvis av den ekonomiska krisen, men även av att systemets effekter, framför allt 1997 etablerade zonerna, försvagas. I samma rapport konstateras att systemet med ZFU inte lyckats vända arbetslösheten för boende i ZFU. Detta kan enligt rapporten förklaras av att regeln att var tredje anställd ska vara bosatt i en ZUS inte trädde ikraft . Vidare uppges som anledning till den fortsatta arbetslösheten att de flesta företag inom ZFU är mikroföretag med små möjligheter att anställa samt att det finns en diskrepans mellan rekryteringsprofilen hos företag i och profilen hos invånarna i dessa områden. Man konstaterar att det för ökad framgång avseende arbetslösheten är viktigt att minska denna diskrepans genom utbildning av invånarna i Onsuz beskriver i sin rapport att arbetslösheten i ZUS har ökat märkbart –2010, vilket anses utgöra en direkt effekt av den ekonomiska krisen. Ökningen av arbetslös- hetsnivån är dock inte större i ZUS än i andra områden och den ekonomiska krisen verkar alltså inte ha påverkat ZUS mer än andra områden. Detta finner man dock vara fallet beträffande ZFU, där arbetslösheten har ökat kraftigare än i andra områden. Arbetslös- hetsnivån för unga män boende i ZUS framhålls som särskilt all- varlig. I Onsuz rapport avseende 2009 beskrivs att det finns stora svårigheter med att introducera denna grupp på arbetsmarknaden inom vilken arbetslöshetsnivån, efter att ha sjunkit från till , stigit till 43 pro- cent.48 5.2.6Kostnader för det franska systemet Kostnaderna för lättnader i systemet med ZFU uppgick till och till . har kostnaden sjunkit och uppgick för till . Av denna totala kostnad utgjorde de i särklass största posterna 47Raoult (2011). 48Onzus (2010). lättnad avseende vinstbeskattning: och lättnad avseende sociala avgifter: . I Raoults rapport konstateras att man i vissa studier gjort för- söka att beräkna kostnaden för den sysselsättning som skapats i ZFU. I en av dessa studier beräknas kostnaderna för reduktion av löneavgifter till per anställningstill- fälle. Beräkningsmetoderna har dock varit föremål för diskussion och sysselsättningens kostnad betecknas i rapporten som en vansk- lig frågeställning.49 Utredningen har inte tagit del av några uppgifter om kostna- derna för administration av systemet med ZFU. I har man, med inspiration från , beslutat att införa 22 skattefria områden, (ZFU). Projektet inleddes och godkändes av kommissionen samma år.50 I sitt beslut redogör kommissionen för hur man i gick till väga för att utse ZFU. Det framkommer därvid att hänsyn togs till socio-ekonomiska mätningar avseende det sociala utanförskapet. På basis av dessa mätningar tog de italienska myndigheterna fram en lista över regioner (comuni) med minst 25 000 invånare med förhöjd arbetslöshet i förhållande till det nationella genomsnittet. De regionala myndigheterna i dessa regioner fastställde därefter vilka områden som skulle utgöra ZFU utifrån vissa kriterier. Områdena skulle ha ett invånarantal mellan 7 500 och 30 000 och som understeg av invånarantalet i hela den aktuella regionen. Arbetslöshetsnivån i området skulle vara högre än genom- snittet i den aktuella regionen. När man fastställde den geografiska utbredningen av ZFU användes vidare ett mått på socialt utanför- skap som byggde på de fyra faktorerna arbetslöshetsnivå, syssel- sättningsgrad, andel personer och utbildningsnivå. För att åstadkomma en nationell spridning av ZFU beslutade de natio- nella myndigheterna att varje region fick utse högst tre områden som ZFU och att varje region var tvungen att utse minst ett område, om förutsättningar fanns enligt ovan. De 22 områden som på detta sätt kom att utses återfinns i 12 av de 20 italienska 49Raoult (2011). 50Aiuto di Stato N 346/2009. regionerna och omfattade vid systemets införande drygt 300 000 invånare. De italienska myndigheterna har beräknat den årliga kostnaden för systemet till avseende 2008 och 2009. Den totala kostnaden för systemet under hela dess giltig- hetstid beräknas uppgå till . som omfattats av den gemenskapsrättsliga SMF- definitionen51 kan komma i åtnjutande av förmånerna i ZFU. Vidare krävs enligt det italienska regelverket att den ekonomiska verksamhet som ska beskattas har påbörjats i en ZFU mellan och . Aktiviteter som påbörjats tidigare kan dock omfattas om de faller under til- lämpning av reglerna om stöd av mindre betydelse (se avsnitt 4.4.4). När det gäller skattefördelar i det italienska systemet föreligger stora likheter med den franska förebilden. Även i erhåller företag i hel nedsättning av beskattningen avseende vinster som härstammar från verksamhet i ZFU (imposte sui redditi) under fem taxeringsår varefter företagen erhåller ned- sättning , därefter och slutligen . Den beskattningsbara vinst som kan undantas är begränsad till per taxeringsår ökat med per anställd med heltidsanställning i den verksamhet som bedrivs i ZFU. Under fem taxeringsår kan företaget också få nedsättning av en regional skatt på produktion (imposta regionale sulle attività produttive) upp till ett tak på per taxeringsår. Vidare erhåller företag som äger fastigheter i ZFU, vilka också används i den verksamhet som bedrivs där, undantag från fastighetsskatt som belöper på dessa –2012. av lätt- nader kan också undantag från vissa sociala avgifter medges. Den italienska regeringen notifierade systemet med ZFU till kommissionen . I beslutet om godkännande gjorde kommissionen en genomgång av systemet på i stort sett samma sätt som beträffande godkännande och förlängning av det franska systemet, se avsnitt 5.2.4 ovan. Inledningsvis konstate- rades att stödet omfattas av nuvarande artikel 107.1 FEUF och att kommissionen således måste pröva stödet, till att börja med mot de riktlinjer som kommissionen själv utfärdat. 51 Se Kommissionens rekommendation (2003/361/EG). En jämförelse mellan de italienska stödåtgärderna och de stöd- åtgärder som avses i riktlinjerna för statligt regionalstöd – 2013 gav enligt kommissionen vid handen att riktlinjerna är avsedda för större områden medan ZFU utgör förhållandevis små områden med färre än 30 000 invånare. Åtgärderna skiljer sig också åt på det sättet att riktlinjerna främst avser investeringar medan åtgärderna i ZFU sker i form av skattelättnader och lättnader av sociala avgifter. Vidare utgör de företag som erhåller stöd enligt riktlinjerna framför allt stora och medelstora företag medan åtgär- derna i ZFU i stället riktar sig till mikroföretag och små företag enligt SMF-definitionen. De aktuella riktlinjerna kan således inte tillämpas på ZFU. Ingen av de möjligheter till undantag från statsstödsreglerna som erbjuds av gruppundantagsförordningen52 passar enligt kom- missionen in på systemet med ZFU. Tillämpning av förordningen om stöd av mindre betydelse (se avsnitt 4.4.4) avfärdades med kon- staterandet att den inte kan tillämpas eftersom det kumulerade stödet kan passera den föreskrivna högsta nivån. Det saknades därför enligt kommissionen tillämpliga riktlinjer för de italienska ZFU och man fick övergå till en prövning av stödåtgärderna mot nuvarande artikel 107.3 c) FEUF. När det gäller behovet och proportionaliteten av de aktuella stödåtgärderna refererade kommissionen, liksom beträffande de franska Zones Franches , till vad som avseende och den europeiska regionala utvecklingsfonden uttalats om vikten av att bekämpa socialt utanförskap. Kommis- sionen lade vikt vid att det aktuella systemet har som syfte att för- stärka en strategi för social sammanhållning och ekonomisk revita- lisering av vissa områden där det finns en koncentration av socio- ekonomiska problem som måste åtgärdas av staten. Det poängtera- des också att systemet inte omfattade av den italienska befolkningen. I och med att systemet begränsar sig till områden där det föreligger allvarliga socio-ekonomiska problem framstod det enligt kommissionen som att behov förelåg. Med hänvisning till de tidigare gällande rambestämmelserna för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden (jfr avsnitt 4.4.4.) fann kommissionen att de stöd som erbjuds i ZFU ryms inom en nivå som kommissionen tidigare bedömt lämplig. Åtgärderna bedömdes därför proportionerliga. 52 Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008, se avsnitt 4.4.4. Kommissionen bedömde slutligen att systemets påverkan på handeln mellan medlemsstaterna, även om den inte kunde ute- slutas, fick antas bli mycket liten och att det således inte skulle anses oförenligt med den gemensamma marknaden. Systemet kunde därför godkännas. införde man i ett system med s.k. Enterprise Zones (EZ), stadsdelar där företag undantogs från viss beskattning och viss administrativ börda. Det kanske mest kända exemplet är Isle of Dogs i () som utsågs till EZ , efter att ha förfallit till följd av nedläggningarna i hamn- området. är området känt som och utgör ett av modernaste affärscentrum. Inledningsvis infördes 11 EZ –1982, följt av 14 nya områden –1984. Därefter följde ytterligare ett antal EZ fram till och med 1996.53 Inom dessa områden erbjöds både existerande och nyetablerade företag undantag från viss fastighetsbeskattning, undantag från viss annan beskatt- ning och möjligheter att få byggnadstillstånd enligt ett förenklat förfarande.54 annonserade den brittiska regeringen att systemet med EZ inte skulle förlängas. En förklaring som framkom avsåg bl.a. de höga kostnader som systemet medfört och att proceduren hos kommissionen för undantag från statsstödsreglerna orsakat för- dröjningar som försämrat systemets effektivitet.55 5.4.2Effekter av 1980-talets Enterprise Zones En utvärdering genomfördes relativt snart efter införandet av EZ och i den kom man fram till att en stor del av den ekonomiska akti- vitet som attraherats till EZ skulle ha genomförts även utan inför- andet av EZ.56 53Potter & (2000). 54House of Commons (2011). 55House of Commons (1996). 56Roger Tym and Partners (1983). En senare utvärdering av systemets förmåga att stimulera den lokala ekonomin genomfördes i utvalda EZ och den visade på större positiva effekter. De ursprungliga 1 250 företagen, med cirka 29 400 anställda, hade ökat till 5 000 företag med nästan 126 000 anställda när systemet löpte ut . Dock utgjordes av nyetableringarna av helt nya företagsbildningar. utgjordes av att existerande företag utanför EZ etablerat dotterbolag eller filialer inom EZ.57 Det bör dock påpekas att ett uttalat syfte i var just att genom EZ locka till etable- ring av dotterbolag eller liknande i utsatta områden.58 En senare studie visade att EZ var framgångsrika i att locka till sig investeringar utifrån och att detta skapade signifikanta syssel- sättningseffekter. Detta har dock delvis skett på bekostnad av när- liggande områden som inte omfattats av de lättnader som beviljats inom EZ. Studien visar att upp till en tredjedel av företagsbildning- arna och en fjärdedel av arbetstillfällena som skapades genom EZ berodde på en förflyttning av ekonomisk aktivitet från ett område utanför EZ.59 meddelade den brittiska regeringen att man avsåg införa 21 nya EZ i olika delar av . 2012 och den tillhörande Plan for growth60 angav man att 10 av dessa EZ skulle införas i vissa områden där man etablerat Local Enterprise Partnerships, samarbeten mellan den lokala förvaltningen och företagare i regionen, för att åstadkomma tillväxt och nya arbetstillfällen. En EZ skulle också lokaliseras till , på en plats som stadsförvaltningen bedömde lämplig. De ytterligare 10 EZ har valts ut efter ett förfarande där lokala myn- digheter fått ge förslag på områden.61 I en EZ kommer företag bl.a. att erbjudas lättnader avseende en lokal skatt som betalas av företag som innehar fastigheter som inte används för bostadsändamål (business rates). Lokala myndigheter i de regioner där EZ är belägna kommer enligt en ny författning att bemyndigas att ge nedsättningar av varje 57PA (1995). 58Potter & (2000). 59Potter & (2000). 60HM Treasury (2011). 61HM Treasury (2011). företags business rate. Nedsättning kan ske och upp till ett maximalt värde på £ 275 000 (mot- svarande ). Andra fördelar som kommer att erbjudas företagen i är förenklade förfaranden för att erhålla bygglov och tillgång till höghastighetsbredband.62 Av de dokument som utredningen tagit del av framgår inte annat än att det stöd som ges företag i form av lättnader avseende business rates avses rymmas inom ramen för förordningen om stöd av mindre betydelse. Taket för att stödet ska omfattas av denna förordning är f.n. för en treårsperiod. Åtgär- derna skulle i så fall inte kräva någon notifiering hos kommissionen (jfr avsnitt 4.4.4). Den brittiska staten kommer att ersätta de lokala myndighet- erna för de nedsättningar som ges. Därutöver avser man också att införa ett system med Tax Increment Financing, ett sätt för regionala myndigheter att låna pengar av staten mot säkerhet i framtida inkomster från business rates.63 I inspirerades man av det brittiska systemet med Enterprise Zones. Detta ledde till att man tidigt inledde arbetet med federala regler för instiftandet av de olika typer av områden som nämnts ovan, men av olika skäl drog detta arbete ut och ett flertal delstater införde därför egna varianter av Enterprise Zones (EZ). Därför uppstod en stor variation rörande vilka stöd- åtgärder som förekommer och vilka krav som ställs för att före- tagen ska kunna komma ifråga för dessa åtgärder. När man 1994 på federal nivå införde regler om regionala stödåtgärder hade redan cirka 40 delstater infört någon form av EZ på egen hand.64 förekommer i därför flera olika typer av företags- zoner och frizoner, som regleras både på federal nivå och/eller av respektive delstat. Det finns tre huvudsakliga typer av federalt reglerade områden: Renewal Communitys, Empowerment Zones och Enterprise Communitys. Företag som verkar inom dessa zoner 62Se angående hela detta stycke, (2011). 64Bondonio och (2000). erhåller olika typer av skattefördelar. Till exempel erbjuds rätt till nedsatt skatt avseende anställda och avdragsmöjligheter för investe- ringar i fastigheter och maskiner.65 Även om utformningen av åtgärderna på delstatsnivå varierar kan man identifiera fem huvudkategorier av åtgärder: skatteavdrag, finansieringsstöd, lättnader av regleringar, ökad fokusering på redan befintliga åtgärder och infrastruktursatsningar. Det finns också stora variationer i hur stora dessa EZ är, där storleken kan vara allt upp till 10 000 tunnland.66, De flesta studier som genomförts av EZ i har analyserat enskilda delstaters erfarenheter, men ett antal studier har också genomförts på bredare basis. I en tidig studie67 analyserade man effekterna på arbetslöshet, inkomst per capita och andelen av befolkningen som har inkomst av arbete, men fann inga eller i vissa fall små effekter av att ett område utsetts till EZ. En senare studie68 omfattade , , , och och fokuserade på effekterna på arbetslöshet. Man kunde inte finna några effekter på arbetslösheten. En annan studie som analyserade effekterna av EZ i sex delstater fann få effekter på arbetsmarknaden69. I en senare studie70 fann man dock positiva effekter av EZ. I stu- dien analyserades effekter på arbetslöshet, fattigdom, andel av hus- hållen som har arbetsinkomst, samt sysselsättning. En viktig aspekt är att man i studien även studerade effekten på kringliggande områden. Om det är så att EZ leder till att ekonomisk aktivitet flyttas till EZ från närliggande områden, som inte utsetts till EZ, skulle man ha funnit negativa effekter i dessa närliggande områden. Några sådana effekter fann dock inte Ham m.fl. (2011) vilket tyder på att effekterna inom EZ inte berodde på att aktiviteter från kringliggande områden flyttats till det nya EZ. Sammanfattningsvis kan sägas att den amerikanska erfarenheten är blandad. Dels varierar utformningen av stödprogrammen inom ramen för EZ mellan delstater, dels varierar de uppskattade effek- terna av dessa program. (2011). 66Rubin och (1992). Se även Ham m.fl. (2011) för en översikt av delstaternas åtgärder. 67Papke (1993). 68Bondonio och (2000). 69Greenbaum och (2000). 70Ham m.fl. (2011). 1983 inleddes EZ-programmet i med sex områden i olika större städer. Därefter tillkom nio ytterligare områden. För att kunna ansöka om att ett område skulle utses till EZ krävdes att området hade en arbetslöshet som var mer än 1,5 gånger så hög som genomsnittet i delstaten, samt en andel fattiga av befolkningen som var högre än genomsnittet i landet. Dess- utom krävdes att invånarantalet i området var mellan 2 000 och 8 000 invånare, samt att ytan var mellan ¾ och 3 kvadratmiles. Syftet med införandet av EZ var både att stimulera arbetsmark- naden och investeringar. Den främsta åtgärden för att stimulera arbetsmarknaden var att arbetsgivaren fick göra ett skatteavdrag av lönen för anställda som också var boende i området (med en begränsning på maximalt ), samt att boende i en EZ berättigades till ett skatteavdrag uppgå- ende till hälften av deras bruttoinkomst, med en begränsning på maximalt . Detta motsvarade många andras delstaters regleringar. En studie72 som analyserade effekten av införandet av EZ i del- staten fann en statistiskt signifikant minskning av arbets- lösheten, mätt som antalet ansökningar om arbetslöshetsersättning.