sou · H0B361 · 2012-10-02 00:00:00 — Högre ersättning vid mastupplåtelser Högre ersättning vid mastupplåtelser SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att föreslå en ordning för vinstfördelning vid expro- priation och andra sådana förfoganden. Till särskild utredare förordnades f.d. lagmannen . Som sakkunniga förordnades ämnesrådet och kanslirådet (), kanslirådet (nu- mera ), departementssekreteraren (Landsbygdsdepartementet, t.o.m. ) och departementssekreteraren (). Departementssekreteraren (Socialdeparte- mentet) förordnades som sakkunnig fr.o.m. och departementssekreteraren (Landsbygds- departementet) fr.o.m. . Till utredningen har knutits två referensgrupper. Den ena referens- gruppen har bestått av professorn , hovrättslag- mannen (), (), verksjuristen (), lantmätaren (), professorn (Kungliga Tekniska Hög- skolan), analytikern () och adj. professorn (Lantmäteriet). Den andra referensgruppen har bestått av chefsjuristen (, fr.o.m. , ), avdelningschefen (SveMin), förbundsjuristen (Kommuner och Landsting), chefsjuristen (), bolagsjuristen (), chefsjurist- en (Fastighetsägarna , t.o.m. 2011), chefsjuristen (Fastighetsägarna , fr.o.m. ), advokaten () och näringspolitiske experten (IT & Telekomföretagen). förordnades hovrättsassessorn som utredningssekreterare. Teknologie doktor , Lantmäteriet, har biträtt sekretariatet. Utredningen, som har antagit namnet Vinstfördelningsutred- ningen, överlämnar härmed sitt betänkande Högre ersättning vid mastupplåtelser. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag (2014:00) om ändring i expropriationslagen (1972:719) .............................................. Förslag till lag (2014:00) om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) ............................................... Disposition av betänkandet..................................................... Del A Allmänt om ersättningssystemet Ersättning vid markåtkomst ......................................... Betalning av ersättning.................................................. Lagen med särskilda bestämmelser om Lagen om byggande av järnväg..................................... 2.5.11 Lagen om vissa torvfyndigheter ................................... 2.5.14 Lagen om kulturminnen m.m....................................... 2.5.16 Lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska 2.5.17 Förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m............................................................... Traditionell ersättning enligt skadeprincipen ................. Undantag från marknadsvärdesprincipen ................... Delvis avvikande regleringar ........................................ Teoretisk kontext och begreppsbildning ........................ Motiv för tvångsförvärv........................................................... En första förutsättning för tvångsförvärv: effektivitet.......... En andra förutsättning för tvångsförvärv: rättvisa................. 5.4.2 Rättvisa utifrån utfallet av fördelning.......................... Rättvisa i fördelningsprocessen ................................... Individuellt värde och reservationspris................................... Principer bakom expropriationslagens ersättningsregler ...... Krav på förändrade ersättningsregler...................................... 6.4.2 Utredningen om minerallagen, markägarna och Utredningen om expropriationsersättning.................. Principer bakom ersättningsreform ......................... Kartläggning av olika områden som kan aktualisera Det allmännas näringsverksamhet m.m. ................................. 7.2.3 Det allmännas stöd till näringslivet.............................. Byggnadsfrågor och bostadsförsörjning................................. Allmänna vägar samt järnvägar................................................ 7.4.4 Ekonomisk och fysisk planering.................................. Särskilt om medfinansiering ....................................... Energi och kraft...................................................................... Allmänt om marknaden.............................................. 7.6.3 Särskilt om några offentliga aktörer........................... Del B Vilka fall bör omfattas av en ordning för vinstfördelning? 8.2Kommersialisering och äganderätt – några näraliggande Stärkande av äganderätten.......................................... 8.3.3 Möjligheterna till frivilliga uppgörelser..................... Överväganden och förslag..................................................... 9.2.2 Ska utgångspunkten för reformen vara aktör eller 10 Behovet av vinstfördelning inom olika områden ........... 10.2.1 Faktorer av betydelse för att särskilja särskilt 10.2.2 Områdesspecifika hänsyn .......................................... 10.2.3 Vilken eller vilka aktörer får bekosta en förhöjd 10.2.4 Sammanfattande bedömning...................................... Överväganden och förslag..................................................... 11.2.1 Vilka anordningar ska omfattas?................................ 11.2.2 Bör samtliga markförvärv för anordningar som uppförs för privata aktörers räkning omfattas? 11.2.3 Bör markförvärv för anordningar som uppförs för offentliga aktörers räkning omfattas? 11.2.4 Lagtekniska överväganden ......................................... Del C Närmare om hur vinsten ska identifieras, beräknas och fördelas Vinstbegrepp och fördelningsprinciper ........................ Vinst och vinstfördelning enligt fastighetsbildningslagen och anläggningslagen .................... 12.2.4 Närmare om fördelningsmetoder .............................. Liknande regleringar m.m...................................................... 12.4.1 Allmän lönsamhet m.m. – LRF:s 12.4.2 Alternativ vinst – förslag från ......... 12.4.3 Ett fastighetsekonomiskt vinstbegrepp – förslag från Utredningen om expropriationsersättning........ Överväganden och förslag ..................................................... 12.5.2 Vinstbegrepp och fördelningsprinciper..................... Frivilliga överenskommelser till ledning för utformandet av en förhöjd ersättning .......................... Allmänt om frivilliga överenskommelser.............................. Ersättningsbestämning inom tre specifika områden............ 13.3.4 Anläggningar för elektronisk kommunikation ......... Överväganden och förslag ..................................................... 13.4.1 Vad innebär en frivillig överenskommelse?............... 13.4.2 Vem ska få en förhöjd ersättning? 13.4.3 Utgångspunkter vid bestämmande av en förhöjd 13.4.4 Skälighetsavvägning eller schablonregel? 13.4.5 Engångsbelopp eller periodisk ersättning?................ 13.4.6 Närmare om beräkningen av en förhöjd 14 Förhållandet till befintliga ersättningsregler ................ Överväganden och förslag..................................................... 14.2.1 Innefattar det 25-procentiga påslaget någon 14.2.2 Hur ska en förhöjd ersättning förhålla sig till löseskilling respektive intrångsersättning? 14.2.3 Hur ska en förhöjd ersättning förhålla sig till s.k. annan ersättning?........................................................ 14.2.4 Hur ska en förhöjd ersättning förhålla sig till skadebegränsande åtgärder?....................................... 14.2.5 Hur ska en förhöjd ersättning förhålla sig till den 14.2.6 Förhållandet mellan ledningsrättslagen och Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. ............. 15.2.1 Aktörer som tar mark i anspråk................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser......................... Förslaget till lag (2014:00) om ändring i expropriationslagen (1972:719)............................................................................... Förslaget till lag (2014:00) om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)............................................................................. Kommentar till särskilt yttrande......................................... Arrendeavgifter för basstationer för mobiltelefoni (Svefa) ..................................................................................... Basstationer/Antenner för mobil kommunikation (Newsec)................................................................................. Code Division Multiple Access Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Utredningen har i uppdrag att föreslå en ordning för vinstfördelning vid expropriation och andra sådana förfoganden. Med vinstfördel- ning avses en särskild ersättning till den fastighetsägare vars fastig- het tas i anspråk för vinstdrivande verksamhet. I uppdraget ingår sammanfattningsvis att ta ställning till vilka fall av markåtkomst som bör omfattas av vinstfördelning och hur dessa fall bör avgränsas, hur vinsten eller nyttan för den som tar marken i anspråk bör beräknas, och hur vinsten eller nyttan bör fördelas. Bakgrunden till uppdraget är att samhällsutvecklingen har lett till att antalet tvångsförfoganden över mark som genomförs av privata aktörer vars verksamhet bedrivs med vinstsyfte har ökat. I utredningens inledande kapitel – kap. 1–7 – beskriver utredningen ersättningssystemet i allmänhet och tankarna bakom vinstfördel- ning i synnerhet. Där kartläggs också ett antal områden som kan aktualisera markåtkomst, nämligen bebyggelse och bostadsförsörj- ning, allmänna vägar samt järnvägar, energi och kraft samt elektronisk kommunikation. Vilka fall av markåtkomst bör omfattas av vinstfördelning och hur bör dessa fall avgränsas? För att besvara frågan vilka fall av markåtkomst som bör omfattas av vinstfördelning diskuterar utredningen till en början i kap. 8 vilka rättsekonomiska utgångspunkter som bör ligga till grund för re- Flertalet av de argument som anförs såväl för som mot en vinstfördelningsordning rör stärkande av äganderätten, rättvisa och benägenheten att ingå frivilliga överenskommelser. Det kan konsta- teras att ett införande av en ordning för vinstfördelning vid expro- priation och andra sådana förfoganden fördyrar markförvärv och stärker äganderätten. Rättviseskäl kan anföras såväl för som mot en vinstfördelningsordning. Behovet av vinstfördelning beror bl.a. på graden av såväl allmänna som enskilda intressen. En väl utformad vinstfördelningsordning bör generellt sett inte påverka parternas benägenhet att ingå frivilliga överenskommelser. Utredningen diskuterar därefter i kap. 9 olika avgränsningspro- blem. En avgränsning av en vinstfördelningsordning är problematisk, eftersom den måste förhålla sig till 1.organisationer med – mer eller mindre – begränsat kommersiellt inslag, 2.organisatorisk/finansiell samverkan mellan olika aktörer, 4.verksamheter med direkta och indirekta syften (bieffekter), 5.fall då sambandet mellan ett förvärv och en vinstdrivande verk- samhet är otydligt, samt 6.behov av tidsmässig avgränsning. Dessutom kan verksamheter som bedrivs i det allmännas regi komma att kommersialiseras. En möjlighet som har förutskickats i utredningens direktiv är att förhållanden av de slag som har nämnts kan motivera att reformen begränsas till särskilt angelägna fall. Utgångspunkten ska vara att vinstfördelning bör inriktas på de fall där expropriation sker för verk- samhet som bedrivs på väsentligen marknadsmässiga villkor. En ordning för vinstfördelning bör utgå från ändamålet med förvärvet, närmast vilket samhällsområde verksamheten ska bedrivas inom. Med dessa utgångspunkter är frågan vilka fall som ska betraktas som särskilt angelägna. Denna frågeställning diskuteras i kap. 10 där behovet av vinstfördelning inom olika verksamhetsområden belyses. Omständigheter som påverkar detta behov är bl.a. faktorer som indi- kerar graden av kommersialism, främst graden av allmänna re- spektive enskilda intressen, samt omfattningen av offentligrättsliga regleringar, exempelvis i vilken utsträckning verksamheten är kon- Därutöver bör särskilt följande områdesspecifika omständigheter beaktas. Vid förvärv för tätbebyggelse innebär främst avskaffandet av den s.k. presumtionsregeln, men även den omständigheten att det 25-procentiga påslaget också görs på förväntningsvärden1, ett minskat behov av vinstfördelning. En vinstfördelningsordning kan i fråga om allmänna vägar samt järnvägar fördyra markåtkomst och motverka medfinansiering av sådana projekt. En vinstfördelningsordning kan inom energiområdet fördyra markåtkomst för förnybar energi och motverka en hög ambitions- nivå såvitt avser sådan utbyggnad. På området elektronisk kommunikation har tre avgöranden från , de s.k. mastfallen,2 inneburit att det i fråga om och liknande anordningar har uppstått en avsevärd skill- nad mellan ersättningsnivåer vid frivilliga respektive tvångsvisa förvärv. Denna skillnad talar för att det finns ett behov av vinst- fördelning i dessa fall. För att det finns ett sådant behov talar även den omständigheten att det i dessa fall normalt inte finns några beaktansvärda förväntningsvärden som höjer ersättnings- beloppet och på detta sätt åstadkommer en vinstfördelning. Mot bakgrund av vad som sagts, finner utredningen att behovet av vinstfördelning varierar mellan olika områden och kan åskådlig- göras med följande förenklade, icke-uttömmande uppställning. Fall som inte bör omfattas av vinstfördelning Allmänna platser i en detaljplan Allmänna vägar samt järnvägar Ledningar, däribland ledningar för energiöverföring och elektro- nisk kommunikation 1Begreppen förklaras i avsnitt 2.4.2. 2NJA 2008 s. 510 (I–III). I kap. 11 diskuterar utredningen närmare hur mastfallen ska avgränsas. Till mastfallen bör hänföras och liknande anordningar som avses i 2 § andra stycket ledningsrättslagen, exempelvis basstationer och antenner på tak och fasader. Utredningen har i fråga om såväl anordningar för privata som offentliga aktörers räkning särskilt över- vägt om en vinstfördelningsordning bör omfatta samtliga mastfall eller om det finns anledning att göra undantag. Mot bakgrund av utredningens ställningstagande att ändamålet med förvärvet ska vara avgörande om det omfattas av vinstfördelning eller inte samt påtag- liga gränsdragningsproblem är slutsatsen att samtliga markförvärv för och liknande anordningar bör omfattas av en vinstfördel- ningsordning. En bestämmelse om detta bör införas i ledningsrätts- lagen. I fråga om offentliga aktörers och liknande anordningar kan en sådan reform i praktiken dock förväntas få en begränsad be- tydelse. Hur bör vinsten eller nyttan för den som tar marken i anspråk beräknas? I kap. 12 går utredningen igenom ett antal olika vinstbegrepp, näm- ligen vinst utifrån lönsamhet, alternativ vinst samt fastighetsekono- misk vinst. Slutsatsen är att det inte finns något vinstbegrepp som generellt kan ligga till grund för en användbar regel om vinstfördel- ning. De problem som uppstår när man söker åstadkomma en hel- täckande lösning är så fundamentala att det inte är ändamålsenligt med en sådan konstruktion. Den extra ersättning som ska betalas bör i stället bestämmas enligt en fristående ersättningsprincip och i konsekvens därmed benäm- nas förhöjd ersättning. En regel för bestämmande av en förhöjd ersättning bör utformas med ledning av principen vad som skulle ha skett vid en normal frivillig överenskommelse. Säljaren bör – totalt sett – ersättas utifrån hans eller hennes reservationspris3 om försäljningen skett på en öppen marknad, dvs. utan markägarens monopolställning. Det innebär att ersättningen ska omfatta en viss vinstandel. 3 Härmed avses det pris markägaren skulle begära vid en frivillig uppgörelse. En förhöjd ersättning vid markupplåtelser för etc. bör därmed relateras till vad som betalas för masttomter vid frivilliga överenskommelser. Vid sådana uppgörelser vägs – typiskt sett – faktorer som är hänförliga till såväl allmän lönsamhet som alternativ och fastighetsekonomisk vinst in. Hur bör vinsten eller nyttan fördelas? I kap. 13 diskuteras hur den förhöjda ersättningen närmare bör be- stämmas. För att en regel om förhöjd ersättning ska kunna utformas utifrån vad som skulle ha skett vid en normal frivillig överens- kommelse, bör ledning sökas från förhållanden där en fungerande marknad finns, närmast i hur ersättningen bestäms i samband med avtal om arrende- och hyra som avser liknande anläggningar. Dessa ersättningsnivåer finns dokumenterade i rapporter från Svefa (och torn) och Newsec (basstationer och antenner på fasader och tak), se bilaga 2 och 3. Den förhöjda ersättningen bör – för att inte motverka möjligheten till frivilliga överenskommelser – skäligen betalas med ett belopp som motsvarar ett lågt beräknat masttomt- värde. Som en schablon bör ersättningen kunna bestämmas till ett belopp som motsvarar 10 årliga arrende- eller hyresbelopp. De årliga beloppen bör spegla vad som sannolikt skulle ha betalats vid en mot- svarande frivillig överenskommelse, med bortseende från eventuell inverkan av såväl s.k. mastfall som det faktum att markpriser- na för första år präglades av markägarnas monopolsituation. Den förhöjda ersättningen ska bestämmas att be- talas till den ersättningsberättigade på en gång. Det bör ankomma på Lantmäteriet att utforma rekommendationer för hur den för- höjda ersättningen bör beräknas. Utredningen har i kap. 14 övervägt förhållandet mellan en vinst- fördelningsordning och befintliga ersättningsregler, däribland regler- na om det 25-procentiga schablonpåslaget, s.k. annan ersättning, skadebegränsande åtgärder samt influensregeln. Den förhöjda ersätt- ningen ska betalas i form av en förhöjd löseskilling respektive in- trångsersättning. Den bör bestämmas utifrån en samlad bedömning av vad som kan anses som en skälig ersättning enligt de grunder som anges i kapitel 13. S.k. annan ersättning och ersättning för företags- skada ska betalas utöver den förhöjda ersättningen. I de fall förut- sättningarna för en förhöjd ersättning enligt ledningsrättslagen är uppfyllda, bör det inte vara möjligt att för samma ändamål i stället ta i anspråk marken genom expropriation. Reformen innebär en reell förstärkning av äganderätten i mast- fallen och präglas av ett liknande synsätt som bar upp ersätt- ningsreform. I fråga om förslagets ekonomiska konsekvenser är utredningens samlade bedömning i kap. 15 att införandet av en vinstfördelnings- ordning i och för sig kommer att innebära ökade utgifter för fram- förallt mobiloperatörerna, med därav följande kostnadsökningar för konsumenterna, men att konsekvenserna i form av prisökningar, budgeteffekter m.m. ändå blir måttliga. Utredningen bedömer att lagändringarna tidigast kan träda i kraft . lag (2014:00) om ändring i expropriationslagen (1972:719) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse. Expropriation får ske för att bereda utrymme för anläggning som tillgodoser allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kom- munikation. Expropriation får inte ske, om ändamålet i stället kan tillgodoses med ledningsrätt för sådan anord- ning som avses i 2 § andra stycket ledningsrättslagen (1973:1144). Denna lag träder i kraft . Om en innehavare av en rät- tighet, som minskar en fastighets värde, är berättigad till ersättning, ska det värde som tillgodoräknas fastighetens ägare enligt första stycket minskas med det belopp som motsvarar den värdeminsk- ning för fastigheten som rättig- heten inneburit. Om det värde som ska tillgodoräknas fastighe- tens ägare inte kan minskas utan att skada uppkommer för inne- havaren av en fordran med bättre rätt, minskas i stället ersättningen till rättighetshavaren med mot- svarande belopp. lag (2014:00) om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) Härigenom föreskrivs att 13 § ska ha följande lydelse. I fråga om ersättning för upplåtelse och inlösen enligt 12 § eller åtgärd enligt 12 a § tillämpas 4 kap. expropriationslagen (1972:719). För upplåtelse eller inlösen för sådan anordning som avses i 2 § andra stycket ska en förhöjd in- trångsersättning eller löseskilling betalas till fastighetsägaren efter vad som är skäligt med hänsyn särskilt till det vederlag som skulle ha betalats vid en motsvarande frivillig överenskommelse. Om en innehavare av en rät- tighet, som minskar en fastighets värde, är berättigad till ersättning, ska det värde som tillgodoräknas fastighetens ägare enligt första och andra styckena minskas med det belopp som motsvarar den värdeminskning för fastigheten som rättigheten inneburit. Om det värde som ska tillgodoräknas fastighetens ägare inte kan min- skas utan att skada uppkommer för innehavaren av en fordran med bättre rätt, minskas i stället ersättningen till rättighetshava- ren med motsvarande belopp. Denna lag träder i kraft . Regeringen beslutade att tillsätta en särskild ut- redare med uppdrag att föreslå en ordning för vinstfördelning vid expropriation och andra sådana förfoganden. Med vinstfördelning avses en särskild ersättning till den fastighetsägare vars fastighet tas i anspråk för vinstdrivande verksamhet. I uppdraget ingår sammanfattningsvis att ta ställning till vilka fall av markåtkomst som bör omfattas av vinstfördelning och hur dessa fall bör avgränsas, hur vinsten eller nyttan för den som tar marken i anspråk bör beräknas, och hur vinsten eller nyttan bör fördelas. Utredningens direktiv framgår av bilaga 1. Utredningen har träffat sakkunnigkretsen och refe- rensgrupp 1 tillsammans samt träffat sakkunnigkretsen respektive referensgrupp 1 separat. träffade utredningen företrädare för , Fastig- hetsägarna och och vid ett annat tillfälle endast LRF. Möten har därutöver hållits områdesvis med deltagare från både referensgrupp 1 och 2. Vid ett sådant möte träffade utredningen företrädare för samt för Svenska kraft- nät och . Vid ett annat möte träffade utredningen före- trädare för () samt för Kom- muner och Landsting (SKL) och IT & Telekomföretagen. Vid ett särskilt möte har utredningen träffat å ena sidan företrä- dare för markägare och å andra sidan företrädare för området elek- tronisk kommunikation. Vid detta möte närvarade utöver deltagare i referensgrupp 2 företrädare för samt representanter för , Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) och . På motsvarande sätt har utredningen träffat å ena sidan företrä- dare för markägare och å andra sidan företrädare för energisektorn. Sekretariatet har haft kontakter med företrädare för bransch- organisationerna , Svensk Vindenergi och . Sekretariatet har även mottagit skriftliga och muntliga synpunk- ter från olika markägare. När det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för företagen har synpunkter inhämtats från (). Samråd har skett med (N 2010:92). Betänkandet är indelat i fyra delar. Del A innehåller en redogörelse för ersättningssystemet i allmän- het och vinstfördelning i synnerhet. I del B diskuteras vilka fall som bör omfattas av en ordning för vinstfördelning. Del C handlar om hur vinsten ska identifieras, beräknas och fördelas. Del D innehåller konsekvensanalys, överväganden rörande ikraft- trädande och övergångsbestämmelser samt författningskommentar. 2 Ersättning vid markåtkomst Utredningens uppdrag rör frågor om vinstfördelning vid expropria- tion och andra sådana förfoganden. Vinstfördelning är en särskild form av ersättning till den fastighetsägare vars fastighet tas i anspråk. Det finns därför anledning att översiktligt beskriva ersättnings- systemet i dess helhet. Ersättningssystemet har genom lagändringar som trädde i kraft genomgått vissa förändringar.1 En utförlig redo- görelse för gällande rätt, så som rättsläget såg ut års ersätt- ningsreform, finns i slutbetänkandet Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. från Utredningen om expropriationsersätt- ning.2