sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — I förordningen om den officiella statistiken sägs att en statlig myndighet ska lämna de uppgifter som behövs för den offi- ciella statistiken till statistikansvariga myndigheter. Uppgifterna ska lämnas och på det sätt som myndigheterna kommer överens om. Anledningen till att statliga myndigheters upp- giftslämnande regleras i förordningen är att myndigheter under regeringen styrs av denna. Här saknas som synes en detaljerad uppräkning. I stället anges att de uppgifter som behövs ska lämnas. Skillnaden är dock att kravet här riktar sig mot en annan myndighet och inte mot en enskild. 2000/01:27, s. 69. En statistikansvarig myndighet har en upplysningsplikt gentemot uppgiftslämnare som inte är statliga myndigheter. Denna består i att myndigheten ska lämna information om bl.a. ändamålet med uppgiftssamlandet, vem som samlar in, på vems uppdrag det sker och vilka bestämmelser om sekretess som blir gällande. Myndig- heten ska vidare upplysa om att uppgiftslämnandet är frivilligt om så är fallet, samt på lämpligt sätt lämna information om eventuella påföljder som kan bli aktuella om uppgiftsskyldighet föreligger och inte fullgörs. Även regleringen i personuppgiftslagen, PUL, innehåller bestäm- melser som får betydelse för hur regleringen om uppgiftsskyldighet kan utformas. Enligt PUL är det som konstaterats i kapitel 3 inte tillåtet att behandla fler personuppgifter än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. En myndighet får alltså inte samla in andra uppgifter än dem som myndigheten har behov av. Uppgiftsskyldiga enligt lagen om den officiella statistiken är: Näringsidkare (behandlas i 10.2.1 nedan) Ägare till fastighet där någon annan driver verksamhet som av- ses i 8 § (10.2.2) Sådana stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet (10.2.3) Kommuner och landsting (10.2.4) Näringsidkare är en stor grupp uppgiftslämnare och har flest i lagen uppräknade uppgiftskrav. Uppgiftsskyldighet gäller för 15 i lagen uppräknade uppgifter. För näringsidkare som driver jordbruk, skogs- bruk eller trädgårdsodling eller håller djur gäller uppgiftsskyldighet för ytterligare tre uppräknade uppgifter. En intressant fråga i sammanhanget är hur man definierar be- greppet näringsidkare i lagen om den officiella statistiken. I för- arbetena till nu gällande statistiklag ges ingen ledning. förarbetena till tidigare statistiklag, som också använde begreppet näringsidkare, ger någon ledning i hur begreppet ska definieras. Detta är problematiskt då det inte finns enbart en allmänt veder- tagen definition av begreppet näringsidkare. Uppdelningen mellan näringsidkare och arbetstagare sker på olika sätt inom olika rättsområden. Inom skatterätten går en skiljelinje mellan inkomst av näringsverksamhet och inkomst av tjänst. Med näringsverksamhet avses enligt inkomstskattelagen4 förvärvsverk- samhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Uttrycket yrkes- mässigt syftar på att verksamheten ska bedrivas i vinstsyfte och med förvärvsverksamhet avses att verksamheten ska bedrivas regel- bundet, varaktigt och ha en viss omfattning. Det brukar i allmänhet talas om att de tre kriterierna självständighet, varaktighet och vinst- syfte ska vara uppfyllda för att näringsverksamhet ska anses före- ligga. Inom arbetsrätten sker uppdelningen i stället mellan arbets- tagare och uppdragstagare. Den arbetsrättsliga lagstiftningen inne- håller ingen definition av begreppet arbetstagare utan det görs en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.5 Inom konsumenträtten finns ytterligare en definition av begreppet. I såväl produktsäkerhetslagen (2004:451) som konsumentköplagen (1990:932) och konsumenttjänstlagen (1985:716) definieras närings- idkare som en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten. I förarbet- ena till konsumenttjänstlagen (till vilken definition övriga nämnda lagar hänvisar) görs uttalanden om vad som definierar en närings- idkare. Termen näringsidkare ska inom konsumentlagstiftningen fattas i vidsträckt mening. Den omfattar varje fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk natur och av sådan karaktär att den kan betecknas som yrkesmässig. Detta innebär inte några större krav på verksamhetens omfattning. En person som på sin fritid mot ersättning – kontant eller in natura – utför tjänster åt andra betraktas sålunda som näringsidkare i lagens mening så snart det inte bara är fråga om något enstaka uppdrag. Om denne på ett eller annat sätt marknadsför sina tjänster – t.ex. genom annonser, reklamblad eller anslag i bostadsområden – bör han eller hon regel- mässigt betraktas som näringsidkare. Det saknar betydelse huru- vida en tjänst, som en sådan person utför inom ramen för en verk- samhet av detta slag, har någon anknytning till dennes utbildning eller anställning eller huvudsakliga sysselsättning eller ej. 413 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229). 2008/09:62, F-skatt åt fler, s. 6 ff. konsumenträttsligt perspektiv är alltså t.ex. aktiebolag, enskilda firmor eller ideella organisationer normalt att anse som näringsidkare. Detsamma gäller privatpersoner som i sin hobbyverksamhet till- handahåller olika varor eller tjänster.6 Inom konkurrensrätten används numera begreppet företag i stället för näringsidkare då man har valt att använda samma terminologi som inom . I stort ska dock tillämpningsområdet för begreppen näringsidkare och företag vara detsamma, även om den exakta avgränsningen av företagsbegreppet styrs av rättspraxis en- ligt EU:s konkurrensrätt. Termen näringsidkare användes konkurrenslag och används även i t.ex. marknadsföringslagen (2008:486). Termen har inom konkurrensrätten en vidsträckt be- tydelse. Som näringsidkare betraktas var och en som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art, såväl fysiska som juridiska personer, liksom statliga och kommunala organ som driver näring. I konkurrenslagen anges att med företag avses en fysisk eller juri- disk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur.7 Definitionen av begreppet näringsidkare är alltså vidare inom konsumenträtts- och konkurrensrättslagstiftningarna än inom skatte- lagstiftningen. Frågan hur man ska definiera begreppet närings- idkare i lagen om den officiella statistiken är viktig, inte minst då det är dessa som har flest uppgiftskrav enligt lagen. Definitionen får också betydelse för vilken uppgiftsskyldighet som stiftelser, ideella föreningar och trossamfund har. I 10 § lagen om den offi- ciella statistiken stadgas nämligen att sådana stiftelser, ideella för- eningar och registrerade trossamfund som inte bedriver närings- verksamhet har en begränsad uppgiftsskyldighet. Av detta följer rimligen också att i den mån sådana organ bedriver näringsverk- samhet, så omfattas de av samma uppgiftskrav som andra närings- idkare (se vidare avsnitt 10.2.3). Bakgrunden till den vida tolkningen av näringsidkarbegreppet i konsumentlagstiftningen är intresset av att värna om konsumenten. Konsumentlagstiftningen är en skyddslagstiftning som syftar till att skydda en svagare part. Den som i egenskap av privatperson har köpt en vara eller tjänst ska inte drabbas om den visar sig vara fel- aktig. Även i konkurrenslagstiftningen har näringsidkarbegreppet 2001/02:134, Ändringar i konsumentköplagen, avsnitt 5.2.2. under medverkan av , Konsumentköplagen – En kommentar, version (tredje upplagan) kommentaren till 1 §. 2009/10:128, Ny lag om uppgiftsskyldighet i fråga om marknads- och konkurrens- förhållanden, s. 14. en vidare omfattning än inom skatterätten, om än inte så vid som inom konsumenträtten. Här är i stället avsikten med lagen att mot- verka och undanröja hinder för en effektiv konkurrens. Jag anser att näringsidkarbegreppet i lagen om den officiella statistiken bör tolkas vidare än i skattelagstiftningen då särskilt kravet på vinst- syfte gör att denna snävar in kretsen av uppgiftsskyldiga allt för mycket. Konkurrensrättens avgränsning framstår som mera lämplig, dvs. den som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art. De statistikansvariga myndigheterna kan ändå inte hämta in andra upp- gifter än dem som de har behov av vilket torde utgöra en be- gränsande omständighet i sig. Det är däremot viktigt att statistiken blir så heltäckande som möjligt, varför de som betraktas som närings- idkare enligt svensk lagstiftning i huvudsak bör göra det även i lagen om den officiella statistiken. Dock kanske konsumentlag- stiftningens tolkning av näringsidkarbegreppet kan leda allt för långt då det framstår som orimligt att t.ex. en privatperson som i sin hobbyverksamhet tillhandahåller olika varor och tjänster ska omfattas av uppgiftsplikt. 10.2.2Ägare till fastighet där någon annan driver verksamhet En grupp som har relativt få i lagen angivna uppgiftskrav är ägare till fastighet där någon annan driver sådan verksamhet som avses i 8 §, dvs. jordbruk, skogsbruk osv. De ska lämna uppgift om namn och adress för denne samt uppgift om den areal som används i verksamheten. 10.2.3Stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund I lagen om den officiella statistiken finns rubriken m.fl. Under denna återfinns 10 §, i vilken anges att sådana stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet har en viss begränsad uppgiftsskyldighet. Den omfattar endast namn och person- eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten och antalet anställda, deras syssel- sättning, löner och yrken samt vakanser. SCB har till utredningen framfört att denna begränsade uppgiftsskyldighet kan medföra vissa problem för statistikproduktionen, se nedan avsnitt 10.5. De stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund som bedriver näringsverksamhet torde dock falla under närings- idkarbegreppet och vara uppgiftsskyldiga enligt den paragrafen. Annars skulle lagstiftaren inte ha valt uttrycket sådana som inte bedriver näringsverksamhet skall för den officiella statistiken lämna uppgifter om. Att så bör vara fallet framgår även av special- motiveringen8 till den förra lagen om officiell statistik där det anges att Jag har tagit upp utredningens förslag om en viss begränsad uppgiftsskyldighet för stiftelser och andra sammanslutningar som inte bedriver näringsverksamhet. Med dessa uppgifter blir det möjligt att få en heltäckande arbetsmarknadsstatistik avseende antal anställda, löner och sysselsättning. Vilken betydelse denna tolkning, samt innebörden av begreppet näringsidkare (se ovan avsnitt 10.2.1) får för behovet av utökning av uppgiftsskyldigheten återkommer jag till nedan, avsnitt 10.6. För kommuner och landsting anges färre uppgiftskrav än för närings- idkare. Kommuner och landsting ska för den officiella statistiken lämna uppgifter som avses i de sju första punkterna i den paragraf som reglerar näringsidkares uppgiftsskyldighet. Kommuner ska för den officiella statistiken också lämna uppgifter från de årliga bok- sluten. När det gäller uppgiftsskyldigheten för kommuner och lands- ting har SCB framfört till utredningen att den enligt myndighetens uppfattning är otillräcklig, se nedan avsnitt 10.5. En allmän målsättning såväl i som inom EU är att minska bördan för uppgiftslämnarna. Uppgiftsskyldigheten till den offi- ciella statistiken måste därför utformas på ett sätt som tar hänsyn till detta. Inom kommer målsättningen att minska upp- giftslämnarbördan till uttryck i riktlinjerna för europeisk statistik enligt vilka det ska strävas efter en rimlig uppgiftslämnarbörda. Av princip 9 i riktlinjerna framgår att statistiksystemet ska utformas på ett sådant sätt att Uppgiftslämnarbördan står i proportion till an- 1991/92:118, s. 28. vändarnas behov och är rimlig för uppgiftslämnarna. De statistik- ansvariga myndigheterna övervakar uppgiftslämnarbördan och fast- ställer mål för att minska bördan . Att uppgiftslämnar- bördan ska vara så liten som möjligt betonas även i artikel 2 f) i EU:s statistikförordning. I är det en uttalad ambition från stats- makternas sida att uppgiftslämnarbördan ska minska. har också i detta syfte ett stort antal initiativ tagits gentemot och i myndigheterna. Några av dessa nämns nedan. Önskan om en minskad uppgiftslämnarbörda gäller i stort och inte enbart för statistiken. Faktum är att statistiken står för en relativt liten del av företagens totala kostnader för uppgiftslämnande. Enligt regeringens hand- lingsplan för regelförenklingsarbetet, En märkbar förändring i före- tagens vardag, uppgick företagens totala administrativa kostnader till följd av statliga regelverk till . Statistikområdet stod för , dvs. Enligt SCB ligger dock statistik högt på företagens lista över upplevda bördor. Med andra ord förefaller den upplevda bördan av statistiken vara större än den faktiska. En tänkbar förklaring till detta är att företagen kan ha svårare att se den egna nyttan av upp- gifter som lämnas enbart för statistik. Detta jämfört med t.ex. in- lämnandet av en deklaration eller uppgifter som ska ligga till grund för utbetalning av ett EU-bidrag där nyttan för det egna företaget är mera uppenbar. Vad gäller företagens uppgiftslämnande har regeringen ställt upp konkreta mål. Ett sådant var att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regler med mellan och . Syftet var att skapa en märkbar förändring i företagens vardag. Detta mål nåddes dock inte. hade en minskning med totalt skett. Uppgiftslämnarbördan på grund av statistik hade minskats . Arbetet med att minska uppgiftslämnarbördan fortsätter alltjämt. Motsvarande mål finns även på EU-nivå. Här kan också nämnas EU:s arbete med att minska uppgiftslämnarbördan genom förändringar i Intrastat9. 9 och rådets förordning (EG) nr 638/2004 av om gemenskapsstatistik över varuhandeln mellan medlemsstaterna, s.k. Intrastat. Inom EU har som ersättning till möjligheten att hämta information från tulldokument utvecklats ett statistiksystem för att direkt från företagen samla in uppgifter om in- och utförsel av varor mellan medlemsstaterna. Systemet kallas Intrastat och har varit i drift . Intrastatsystemet är baserat på grundläggande EU-regler som gäller i samtliga länder, men den praktiska tillämpningen skiljer sig något mellan medlemsländerna. I an- svarar SCB för hela Intrastatundersökningen. Regeringen gav i uppdrag att ut- arbeta ett förslag till att minska företagens uppgiftslämnande till statliga myndigheter. Uppdraget redovisades till regeringen i rapporten uppgiftslämnande10. förslag gav upphov till frågor som behövde beredas ytterligare. För att stärka utvecklingen av e-förvaltningen och skapa goda förutsätt- ningar för myndighetsövergripande samordning inrättade regeringen E-delegationen (för mer om denna se avsnitten 1.5.1 och 9.5.3). tillsatte regeringen en särskild utredare (2012:01) som ska analysera frågan om företagens uppgifts- lämnande. Som framgått av avsnitt 1.5.3 ska Uppgiftslämnarutred- ningen lämna sitt betänkande och presentera för- slag som innebär att uppgifter som lämnas från företagen till stat- liga myndigheter som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. I uppdraget ingår enligt direktiven11 att redovisa bl.a. de rättsliga och tekniska förutsättningarna för att skapa ett system där uppgifter kan användas av flera myndigheter och leda till ett in- formationsutbyte mellan myndigheterna. ovan nämnda rapport skulle enligt direktiven kunna ligga till grund för arbetet. Av avsnitt 1.5.3 har också framgått att regeringen gav och 13 andra myndigheter, däribland SCB, i upp- drag att inom respektive verksamhetsområde kartlägga närings- idkares uppgiftslämnande till statliga myndigheter som följer av lag, förordning eller myndighetsföreskrifter och att sammanställa dessa i ett register. Kartläggningen, som koordinerades av , redovisades i juni 2012.12 Resultaten av kartläggningen bedömdes utgöra en viktig grund för skapandet av ett uppgiftslämnarregister för företagen. Av denna anledning beslutade regeringen (N2012/311/ENT) att förlänga uppdraget till de 14 myndigheterna, vilket nu ska slutredovisas . Förlängningen innebär bl.a. att fortlöpande ska uppdatera den data- bas som upprättats över myndigheternas uppgiftskrav. I regeringens skrivelse13 redovisar den sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rappor- ten Regelförenkling för företag – regeringen är fortfarande långt ifrån målet (RiR 2012:6). Regeringen anger som nytt mål att företag i de flesta fall bara ska behöva lämna uppgifter en gång och 10AD 62-1047/2008. 12Kartläggning av näringsidkares uppgiftslämnande till 14 myndigheter. N2011/5884/ENT. 13Regeringens skrivelse 2012/13:5 om regelförenkling för företag, s. 8. till ett ställe. Regeringen nämner också att den har tillsatt en utred- ning som kommer att presentera ett förslag om hur uppgiftslämnandet kan minska och förenklas. Vidare arbetar de statistikansvariga myndigheterna kontinuerligt för att uppgiftslämnarbördan inte ska bli allt för belastande. Ett led i detta är det regelverk om samrådsskyldighet som beskrivs i av- snitt 10.3.1. Ett annat sätt är att i så hög grad som möjligt använda administrativa källor. Som konstaterats är också merparten av den officiella statistiken baserad på sådan information. Av de statistikansvariga myndigheterna är det enligt årsrapporten från Rådet om den officiella statistiken14, SCB som svarar för den största delen av direktinsamlingen från företag och orga- nisationer. I SCB:s regleringsbrev för angav rege- ringen att kostnaderna för uppgiftslämnandet till statistiken skulle minska genom att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerade över var samordnade, kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företagare. Av SCB:s årsredovisning fram- går att kostnaden för uppgiftslämnandet har minskat . Tidsåtgången för uppgiftslämnande till SCB från företag, organisationer, statliga myndigheter, kommuner och lands- ting bedöms ha uppgått till totalt , vilket innebär en minskning med . Minsk- ningen beror på ett flertal omständigheter. I något fall har man gått över till register som underlag i stället för direktinsamling. För- bättrade frågeformulär och effektiviserade rutiner har också bi- dragit, liksom det faktum att urvalsstorleken har minskats i en del produkter. Den totala kostnaden för uppgiftslämnandet har för beräknats till 615 miljoner kronor15. De totala kostnaderna har minskat . Enligt vad som framgår av årsredovisningen arbetar SCB kontinuerligt med att minska och underlätta uppgiftsläm- nandet. SCB ser fortlöpande över möjligheterna att hämta data från administrativa källor, bl.a. från företagens egna redovisningssystem. Den elektroniska datainsamlingen har standardiserats och an- vänder merparten av SCB:s undersökningar ett gemensamt webb- insamlingsverktyg (det s.k. , SCB:s statistikinsamlingsverktyg). Arbetet med att förbättra den elektroniska insamlingen görs löp- ande. SCB samråder enligt årsredovisningen med Näringslivets 14Statistiska centralbyrån (2012): officiella statistik – årlig rapport . 15Häri innefattas kostnader för uppgiftslämnandet för företag, organisationer, myndigheter, kommuner och landsting. () och med Kommuner och Landsting (SKL) inför alla planerade förändringar av uppgiftslämnandet. Det gäller såväl ny statistik som utvidgningar och neddragningar. När statliga myndigheter ska utforma och utsända blanketter som ska användas huvudsakligen av näringsidkare eller kommuner för att lämna uppgifter, ska de iaktta de krav på samrådsskyldighet som anges i förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämt- ande av uppgifter från näringsidkare och kommuner. Bestäm- melserna gäller också då uppgifterna ska lämnas på annat medium än blankett och när en myndighet uppdrar åt ett annat organ, stat- ligt eller privat, att genomföra uppgiftsinsamlingen. Bestämmel- serna gäller dock inte för myndigheter under eller för kommittéer eller särskilda utredare enligt kommittéförordningen. Enligt förordningen ska de uppgifter som ska lämnas enligt en blankett vara utvalda och definierade så att uppgiftslämnandet be- gränsas till den information som behövs med hänsyn till ändamålet och så att det underlättas så långt möjligt. Innan myndigheten beslutar om ett nytt formulär till blankett, eller om en icke obe- tydlig ändring i ett tidigare fastställt formulär, ska myndigheten samråda med organisation eller annan som kan anses företräda de näringsidkare och kommuner som ska lämna uppgifterna. Om upp- gifter ska inhämtas genom enkät till näringsidkare eller kommuner, ska samråd också äga rum i fråga om urvalet av uppgiftslämnare och tiden för enkätens genomförande. Samråd får enligt förordningen underlåtas om det är uppenbart obehövligt eller skulle stå i strid med uppgiftsinhämtandets syfte. Samråd får också underlåtas om tiden inte medger det. I beslutet om att inhämta uppgifter ska bl.a. anges till vad uppgifterna ska användas samt om lämnandet av dem är frivilligt. Om en myndighet avser att inhämta statistikuppgifter från kom- muner ska myndigheten samråda med SKL i enlighet med denna förordning. Enligt uppgift från SKL är verksamheten omfattande, fick SKL in ca 125 enkäter för samråd. Om en myndighet ska inhämta uppgifter från näringsidkare är det i stället lämpligen NNR som myndigheten ska samråda med, låt vara att det inte uttalas i förordningen att det är just NNR. Den bild NNR har förmedlat till utredningen är att samråden i allmän- het fungerar väl när det gäller SCB. SCB informerar även i de fall myndigheten gör undersökningen på uppdrag av andra. Härmed täcks en stor del av den officiella statistiken in. Med övriga stati- stikansvariga myndigheter uppger NNR att man har mer begrän- sade kontakter. Enligt NNR kan det dock även bero på att dessa myndigheter samråder med någon konstellation av företag eller har saknat anledning att samråda. De statistikansvariga myndigheterna är också tvungna att följa förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- ning. Enligt 4 § i denna ska en myndighet, innan den beslutar om föreskrifter eller allmänna råd, utreda före- skrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. Statliga myn- digheter, kommuner, landsting, organisationer, näringslivet och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs ska få tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. I vissa brådskande fall får detta dock skjutas upp till efter det att föreskriften har beslutats. Så är fallet om det innebär fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande eko- nomisk skada om en föreskrift inte beslutas. Som framgått ovan upplevs uppgiftslämnandet inte sällan som en börda, och det är en strävan både nationellt och inom EU att minska denna. En annan sida av myntet är det ökade bortfallet. Jag har i avsnitt 8.2.3 beskrivit problemet med minskade svarsfrekven- ser i statistiska undersökningar. Som där sagts framgår det av SCB:s årsredovisning att svarsdelen i SCB:s undersök- ningar har haft en nedåtgående trend . Det gäller enligt årsredovisningen huvudsakligen undersökningar riktade till individer och hushåll, vilka är frivilliga att delta i. Bortfallet ökar både bland dem som vägrar att svara och dem som myndigheter inte kommer i kontakt med. När det gäller SCB:s företagarunder- sökningar, vilka i stor utsträckning omfattas av uppgiftsplikt, är svarsandelen relativt sett god, i undersökningar med uppgiftsplikt ca 80–, men i frivilliga undersökningar endast igenom- snitt . Det finns som nämnts tidigare metoder för att kompensera för bortfall och det finns de som anser att bortfallsproblematiken där- för inte är så stor. Någonstans måste det dock enligt min bedöm- ning ändå gå en gräns för hur stora bortfall som kan accepteras utan att resultatet påverkas. 10.5Önskemål om utvidgad uppgiftsskyldighet