sou · H0B335 · 2012-05-24 00:00:00 — Om uppgifter om tvång kommer fram bör det enligt vår mening vara möjligt för Migra- tionsverket att kalla referenspersonen till ett möte, eller i förekom- mande fall ett andra möte. Till det mötet bör verket, med partens samtycke, kunna bjuda in exempelvis någon företrädare för social- tjänsten, Polisen eller en kvinnojour eller någon annan verksamhet som erbjuder hjälp åt personer som är utsatta för tvångsäktenskap. Referenspersonen kan vid ett sådant möte få utförlig information om de olika handlingsalternativ som står till buds och vilken hjälp som finns att få. Om situationen är akut och referenspersonen vill, kan insatser sättas igång . Vi bedömer att det inte är nödvändigt med några lagändringar för att det ska bli möjligt med en lösning av detta slag. bör kunna initiera inför- ande av detta i sina rutiner och arbeta upp kontakter med social- tjänst och andra relevanta aktörer. En lösning av detta slag bjuder betydligt större svårigheter vid utlandsmyndigheterna. Situationen för sökanden kan vara sådan att det i praktiken är i det närmaste omöjligt att, med hänsyn till hot- bilden och till avsaknaden av samhällsfunktioner som stödjer och skyddar brottsutsatta kvinnor och andra brottsoffer, stå fast vid uppgifter om tvång. Om det finns praktiska förutsättningar kan modellen dock övervägas även vid utlandsmyndigheternas hantering. Höjd åldersgräns för familjeåterförening Enligt familjeåterföreningsdirektivet är det, för att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap, tillåtet för med- lemsstaterna att kräva att referenspersonen och dennes make eller maka ska ha uppnått en viss lägsta ålder, högst , innan maken eller makan kan återförenas med referenspersonen. har vid genomförandet av direktivet i svensk rätt valt att stå fast vid den 18-årsgräns som gällde enligt rådande praxis (se prop. s. 38). Frågan är om det finns anledning och förutsättningar att höja åldersgränsen till . För en sådan höjning talar att det kan ge unga personer som utsätts för påtryckningar att gifta sig en viss respit. I de fall då ett av syftena med ett tvångsäktenskap eller ett äktenskap mot någons vilja är att någon ska kunna få uppehållstillstånd i , kan det innebära ett minskat tryck på unga personer att gifta sig. Regler som ställer upp en högre åldersgräns än för rätt till familje- återförening har införts i flera länder, däribland Förenade kunga- riket, som dock inte är bundet av familjeåterföreningsdirektivet. Uppgifter från en framträdande hjälporganisation där tyder på att vissa unga har varit hjälpta av att i förhållande till sina familjer kunna peka på att det saknas möjlighet för en make eller maka att få uppehållstillstånd innan båda parterna har fyllt 21 år.6 I , som inte heller är bundet av familjeåterföreningsdirektivet, gäller en åldersgräns för familjeåterförening. I en dansk studie framhåller vissa intervjuade föräldrar att 24-årsregeln har gett dem möjlighet att avvisa äktenskapsanbud från personer i hemlandet. Studien visar dock även att det inte går att bedöma om antalet tvångsäktenskap har stigit, sjunkit eller är oförändrat sedan reg- lerna om familjeåterförening ändrades.7 Starka skäl talar mot en lösning av detta slag. Lika viktig som rätten att inte bli gift mot sin vilja är rätten för fullvuxna män och kvinnor att gifta sig och bilda familj. Det är en rätt som framgår av artikel 16.1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättighet- erna, artikel 12 i och artikel 23.2 i FN:s kon- vention om medborgerliga och politiska rättigheter. Åldersgränsen för äktenskap i är . Den återspeglar Barnkonvention- ens definition av ett barn och bör, som vi har framhållit på flera håll i betänkandet, tillmätas stor betydelse. Samma åldersgräns tillämpas när det gäller erkännande av utländska äktenskap i fall då någon av parterna vid vigseln hade koppling till genom medborgar- skap eller hemvist. En regel av det slag som föreslås innebär en kraftig inskränkning i myndiga personers rätt att gifta sig och leva tillsammans. Den innebär också en tydlig särbehandling av trans- nationella äktenskap.8 6House of , Forced Marriage, 8th Report of Session 2010-12, HC 880, para 16. 7SFI(04:09), , Pardannelse blandt etniske minoriteter i . 8Brittiska Supreme Court har i en dom underkänt en bestämmelse i den nationella migrationslagstiftningen om 21 årsgräns vid familjeåterförening av makar Vidare är det tveksamt hur verkningsfull en höjd åldersgräns skulle vara. Tvångsäktenskap drabbar inte bara barn utan även vuxna personer, inklusive dem som är . Det finns, som har beskrivits på andra håll i betänkandet, många andra motiv för att gifta bort någon mot personens vilja än det att ge någon annan möjlighet till uppehållstillstånd i . En höjd ålders- gräns kan leda till att en ung person förs utomlands och gifts bort där, varefter hon eller han blir tvungen att förbli i utlandet till dess det finns möjlighet att ansöka om uppehållstillstånd för maken eller makan.9 En höjd åldersgräns i utlänningslagen skulle vidare leda till att reglerna inte alls harmonierar med bestämmelserna i om er- kännande av utländska äktenskap. Det framstår som en mindre önskvärd effekt. I sammanhanget kan vidare nämnas att ett samråd har skett inom EU om rätt till familjeåterförening för tredjelandsmed- borgare. I en grönbok har ställts frågor till medlemsstaterna om bl.a. tvångsäktenskap.10 En särskild fråga var då om det är legitimt att ha en minimiålder för familjeåterförening som skiljer sig från myndighetsåldern. Mot bakgrund av det anförda föreslår vi inte någon höjd ålders- gräns för rätt till familjeåterförening. Bedömning: Det bör inte göras någon ändring avseende möj- ligheterna att undantagsvis bevilja uppehållstillstånd vid barn- äktenskap eller förhållanden mellan minderåriga. Vid ansökningar om uppehållstillstånd som grundas på äktenskap eller samboförhållanden gäller enligt 5 kap. 3 och 17 a §§ utlännings- lagen att ansökningen får avslås om någon av makarna eller sam- såsom stridande mot artikel 8 i . R (on the application of Quila and another) (FC) (Respondents) v Secretary of State for the Home Department (Appellant); R (on the application of and another) (FC) (Respondents) v Secretary of State for the Home Department (Appellant) [2011] UKSC 45. 9I en artikel i , Indvandrerpiger tvangsgiftes stadig i hjemlandet, beskrivs bl.a. denna effekt av 24-årsregeln. 10Europeiska unionens råd, den 15.11.2011, KOM (2011) 735 slutlig, om rätt till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som är bosatta i unionen (direktiv /86/EG). När det handlar om en avsikt att ingå äktenskap eller partnerskap prövas ansökningen enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen. I den paragrafen framgår inte uttryckligen att underårighet kan vara en grund för avslag. Ett villkor för uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 3 a § är dock att inte särskilda skäl talar emot att sådant tillstånd ges. Regleringen syftar bl.a. till att ge möj- lighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd vid avsikt att ingå barnäktenskap eller inleda ett samboförhållande mellan minder- åriga. Oavsett om ansökningen prövas enligt 5 kap. 3 § eller 3 a § inne- bär praxis att uppehållstillstånd normalt vägras när det handlar om ett barnäktenskap eller ett samboförhållande mellan barn. Undantag görs dock när det skulle framstå som stötande att avslå ansökan. Så kan vara fallet i första hand om flickan är gravid, om parterna har ett gemensamt barn eller om flickan skulle bli utstött om hon tvingades stanna kvar i hemlandet. Enligt praxis ges regelmässigt uppehållstillstånd i dessa situationer. Denna praxis kan kontrasteras med praxis i registreringsärenden. till handlade verket 70 ärenden om registrering av barnäktenskap i vilket någon av makarna haft anknytning till vid äktenskapets ingående. I minst fem av dessa ärenden fanns barn. Det framgår inte av redovisningen om det handlade om gemensamma barn, men det är troligt. Endast ett av dessa 70 barn- äktenskap med svensk anknytning registrerades med hänvisning till undantaget om särskilda skäl i 1 kap. 8 a § andra stycket IÄL. har i en dom fast- slagit att gjorde rätt som vägrade registrering i ett fall då äktenskapet ingicks före kvinnans artonårsdag och det efter vigseln visade sig att hon var gravid. Enligt Högsta förvalt- ningsdomstolen utgjorde det anförda inte särskilda skäl för att be- vilja registrering (mål nr 2438-11). bedömning är inte bindande för , som alltså kan finna att äktenskapet ska erkännas på grund av sär- skilda skäl även om har varit av annan uppfattning. Om äktenskapet inte erkänns, kan ansökan prövas enligt regler om sambor eller om avsikt att ingå ett samboförhållande eller äkten- skap. Prövningen kan, som sagts ovan, leda till att uppehållstill- stånd ges trots att en av parterna är , om det skulle framstå som stötande att inte bevilja tillstånd. har anfört att det är en brist att det inte uttryckligen framgår av utlänningslagen att den som ansöker om uppehållstillstånd med åberopande av en avsikt att gifta sig eller inleda ett samboförhållande måste vara fyllda. Utredningen har förståelse för synpunkt. Emellertid finns inget som tyder på att praxis när det gäller barnäktenskap och förhållanden med minderåriga är mer generös än som varit tänkt. Det verkar alltså inte handla om ett förhållande som ställer till några större tillämpningssvårigheter i praktiken. Frågan om det i bestämmelsen bör finnas en exempli- fierande uppräkning av situationer då det finns särskilda skäl mot att meddela uppehållstillstånd involverar dessutom frågor som inte berör barnäktenskap och tvångsäktenskap och som därför i betyd- ande mån ligger utanför utredningens område. har vidare uttryckt oro över att alltfler unga flickor som ansöker om uppehållstillstånd är gravida. Verket befa- rar att nuvarande praxis, som innebär att undantag kan göras vid graviditet eller om det finns gemensamma barn, medför en risk för att unga flickor pressas att bli gravida. Flera omständigheter är relevanta. Ett undantagslöst förbud mot att bevilja uppehållstillstånd när den ena parten är underårig kan förmodligen leda till att vissa barnäktenskap inte kommer till stånd eller äktenskapet i varje fall skjuts upp till dess båda parter är myn- diga. Ett motiv till att pressa eller tvinga underåriga till graviditet försvinner. Detta vore naturligtvis mycket önskvärt, vilket vi också har tagit upp i fråga om äktenskapsdispens för underåriga (kapitel 7). kan konsekvenserna i enskilda fall bli orimliga. När ett litet barn är med i bilden handlar det inte längre enbart om den underåriga maken eller makan, utan också om det lilla barnets rätt till sina föräldrar. Ett undantagslöst förbud mot uppehållstillstånd i nu diskuterade situationer kan redan därför inte komma i fråga. (Se även diskussionen i kapitel 9 om artikel 8 i .) Enligt vårt synsätt är situationen bekymmersam och svårlöst. Förfarandet att pressa eller tvinga unga flickor att bli gravida är oförsvarligt. är det svårt att hitta en lagstiftningslösning som inte, när det väl föreligger en graviditet eller ett gemensamt barn, i vissa fall leder till stötande resultat. Man måste utgå ifrån att barnäktenskap kan komma till stånd även om omgivningen är med- veten om att utsikterna för den part som inte bor i att få uppehållstillstånd här är obefintliga på kort sikt. Vår sammantagna bedömning är att den nuvarande bestämmel- sen, trots sina nackdelar, bör behållas. 17.4.3Tvåårsregeln och dess undantag Bedömning: Det finns vissa skäl som talar för en översyn av bestämmelsen i 5 kap. 16 § utlänningslagen med fokus på be- stämmelsens funktion och effekter när det gäller personer som kommer till på grund av att de har blivit tvingade att gifta sig. Denna situation omfattas av artikel 59 i konvention om förebyggande och bekämpande av våld mot kvinnor och våld i nära relationer, som utreds i ett annat sam- manhang av en särskild utredare. Den särskilda utredarens be- dömningar när det gäller krav bör avvaktas. Vissa frivilligorganisationer har till utredningen framfört att ett slopande av den s.k. tvåårsregeln skulle vara till stor nytta för per- soner som har kommit till på grund av ett äktenskap mot den egna viljan.11 Det kan handla om t.ex. kvinnor som kommer till och blir medvetna om att man inte måste förbli i ett sådant äktenskap. far kvinnor som har blivit gifta mot sin vilja illa på olika sätt. Givetvis kan också kvinnor som har gift sig och som beviljas uppehållstillstånd här fara illa i sitt äktenskap. Om kvinnan lämnar förhållandet innan hon har fått ett perma- nent uppehållstillstånd – vanligtvis – finns en risk att hon inte beviljas ett nytt uppehållstillstånd och att hon därför tvingas återvända till sitt hemland. Detta kan skapa en inlåsnings- effekt som leder till att kvinnan inte vågar lämna förhållandet. Detta har uppmärksammats även i konvention om 11 En särskild utredare har fått i uppdrag att kartlägga och analysera förekomsten och omfattningen av våld, hot och kränkningar som kan drabba utländska kvinnor som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man bosatt i (dir 2011:44). Utredaren ska identifiera de utsatta kvinnornas behov av insatser från den kommunala och statliga förvaltningen samt lämna förslag om hur insatserna kan förbättras. Utredaren ska också överväga om förbättrad samhällsinformation före och efter inresan kan ha betydelse i ett förebyggande syfte. Uppdraget ska redovisas . Utredaren har inte fått i uppdrag att se över regeln i 5 kap. 16 § utlänningslagen men kommer enligt uppgift på utredningens hemsida att göra en egen, samlad analys av regelsystemet och dess tillämpning utifrån perspektivet om våld som kan drabba utländska kvinnor och deras medföljande barn. förebyggande och bekämpande av våld mot kvinnor och våld i nära relationer, vilket vi återkommer till strax. Bestämmelsen i 5 kap. 16 § tredje stycket utlänningslagen inne- bär vissa möjligheter till uppehållstillstånd trots att förhållandet har upphört inom tvåårstiden. Reglerna har beskrivits i avsnitt 17.3.2.5. Ett slopande av eller en mer genomgripande ändring av reglerna om uppskjuten invandringsprövning och om fortsatt uppehållstill- stånd aktualiserar frågor som ligger utanför vårt utredningsupp- drag. Det kan därför inte komma i fråga för oss att lämna sådana förslag. Vi har däremot övervägt om utredningen bör lämna ett mer begränsat förslag, av innebörd att utlänningen, även om ett förhål- lande har upphört, kan ges uppehållstillstånd om det har rört sig om ett tvångsäktenskap. I de fall då det finns starka humanitära skäl på grund av t.ex. social utstötning i hemlandet kan 5 kap. 16 § 3 tillämpas. Behovet av en särreglering med hänsyn till just sådana fall kan därför ifrågasättas. Emellertid kan hävdas att den som har tvingats av andra att lämna sitt hemland för att leva med någon som personen inte själv har valt, kan ha ett berättigat intresse av att få stanna i det nya landet, även om det inte i övrigt finns tillräckligt starka humanitära skäl med hänsyn t.ex. till följderna av ett återvändande till hemlandet. Något sådant kan framstå som befogat bl.a. vid en jämförelse med andra punkten i samma stycke i bestämmelsen, som handlar om fallet att utlänningen eller utlän- ningens barn har varit utsatta för våld eller annan allvarlig kränkning. Tanken på att en person som har tvingats till för äktenskap kan förlora rätten att bo här kan säkert av många uppfattas som lika stötande som att en misshandlad kvinna förlorar möjligheterna till uppehållstillstånd om hon lämnar sin man. Till detta kommer den inlåsningseffekt i ett oönskat äktenskap som kan uppstå. Det sagda talar för införande av en regel av det slag som diskuteras. Ett uttryckligt undantag från tvåårsregeln skulle vidare innebära att tvångsäktenskapen lyfts fram i utlänningslagen, vilket i sig kan vara önskvärt. Mot detta kan anföras att det är tveksamt vilken skillnad som ett särskilt undantag skulle innebära i praktiken. När det handlar om tvångsäktenskap ligger det i sakens natur att en skilsmässa och ett återvändande till ursprungslandet ofta är problematiskt och rentav riskfyllt. För sådana fall finns, som sagt, redan tredje stycket tredje punkten. En nackdel är vidare att en särskild undantagsregel kan komma att missbrukas genom att personer grundlöst påstår sig ha blivit tvingade till äktenskapet. Detta gäller särskilt om man inte kräver att sammanboendet ska ha haft viss varaktighet. Att ställa upp ett krav på varaktighet kan å andra sidan starkt ifrågasättas, eftersom det kan skapa just sådana inlåsningseffekter som undan- taget är avsett att minska. Risken för missbruk bör i och för sig kunna minskas genom att det, i likhet med vad som gäller i våldsfallen i andra punkten, krävs omständigheter utöver sökandens påstående för bifall. Också den omständigheten att den som vill missbruka regeln skulle bli tvungen att falskt anklaga någon för brott bör verka återhållande. Någon praxis från Migrationsöverdomstolen som tydliggör hur 5 kap. 16 § tredje stycket 3 tillämpas i fall av tvångsäktenskap finns inte. Utredningen har med den tid som stått till buds och med hän- syn till uppdragets omfattning inte haft möjlighet att kartlägga praxis när det gäller bestämmelsen. Enligt upp- gift från är det inte känt att den har tillämpats i mer än enstaka fall rörande tvångsäktenskap.12 Ett särskilt problem är att det i dessa ärenden typiskt sett för- håller sig så, att utlänningen i samband med ansökningen om uppe- hållstillstånd har förtigit att det var fråga om ett tvångsäktenskap. Enligt 7 kap. 1 § utlänningslagen får visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. Bestämmelsen är fakultativ, eftersom andra omständigheter måste kunna vägas in än den orik- tiga uppgiften eller förtigandet (prop. 1997/98:36). I förarbetena framhålls att endast ett sådant förtigande som innebär ett medvetet utnyttjande av tillståndsmyndighetens bristande kunskap om ett för tillståndets beviljande avgörande förhållande bör få leda till att tillståndet återkallas. Det vore ytterst problematiskt om , vid en prövning enligt 5 kap. 16 § tredje stycket, skulle beakta att sökan- den förtigit att det är fråga om ett tvångsäktenskap. Sammantaget anser utredningen att det finns skäl som talar för en översyn av reglerna i 5 kap. 16 § utlänningslagen med fokus på deras funktion och effekter när det gäller personer som kommer till på grund av att de har blivit tvingade att gifta sig. 12 har lämnat en redogörelse till regeringen för tillämpningen av 5 kap. 16 § tredje stycket utlänningslagen. Den innehåller inte något ärende om tvångsäktenskap. mer emellertid att det behövs ett bättre beslutsunderlag och mer ingående överväganden än vi har möjlighet att göra. Till saken hör vidare att konvention om förebyg- gande och bekämpande av våld mot kvinnor och våld i nära rela- tioner innehåller bestämmelser om rätt till uppehållstillstånd för bl.a. offer för tvångsäktenskap (artikel 59). I förklaranderapporten sägs att offer för brott enligt konventionen ska kunna få ett själv- ständigt uppehållstillstånd oberoende av längden på förhållandet. Stater kan reservera sig mot bestämmelsen. Som har nämnts tidi- gare har regeringen gett en utredare i uppdrag att analysera konven- tionen och överväga vilka lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder som krävs för att ska kunna tillträda den, samt att lämna förslag till sådana åtgärder. Med hänsyn till detta och till det som har sagts tidigare lämnar vi inte något förslag när det gäller undan- tagen från tvåårsregeln. Den särskilda utredarens bedömningar när det gäller krav bör avvaktas.13 17.4.4Personer som förs utomlands för att giftas bort Den nämnda innehåller vidare i arti- kel 59.4 en skyldighet för konventionsstaterna att se till att offer för tvångsäktenskap som förs utomlands i syfte att där giftas bort och som, till följd av detta, förlorar sitt uppehållstillstånd i det land där de bor, har rätt att få tillbaka tillståndet. Det handlar alltså om personer utan medborgarskap i den aktuella konventionsstaten som, genom att vistas i utlandet , mister sitt uppehålls- tillstånd. Det är möjligt att reservera sig mot bestämmelsen. Med hänsyn främst till att även denna bestämmelse omfattas av det uppdrag som har lämnats åt en utredare att analysera konven- tionen och lämna förslag till åtgärder går vi inte närmare in på frågan här.14 13Vi har samrått med utredaren om detta. 14Vi har samrått med utredaren om detta. hör till de allra viktigaste aktörerna när det gäller frågor om barnäktenskap och äktenskap mot någons vilja. ska verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden och för att brottsoffer får stöd och hjälp. ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. En annan uppgift för socialnämnden är att sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård och boende. har ett förstahandsansvar för samverkan när det gäller barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. En bra hantering från sida är ofta en förutsätt- ning för att personer som utsätts för barnäktenskap eller äktenskap mot den egna viljan, eller som löper risk att bli utsatta, ska få det stöd och skydd som de behöver. har det gjorts stora satsningar på att utveckla arbete med bl.a. våldsutsatta kvinnor och hedersrelaterat våld. finns det dock en del brister, som vi har lyft fram i bl.a. kap. 5 och som kommer att diskuteras i kap. 20. Vårt uppdrag omfattar inte primärt arbete och inte heller sociallagstiftningen, även om det finns utrymme enligt direk- tiven att lämna förslag på området. Eftersom roll är så central lägger vi ändå fram flera förslag i betänkandet som har till syfte bl.a. att stärka och förbättra arbete. Det gäller bl.a. förslag om att det ska inrättas ett nationellt kompetensteam som kan ge råd och stöd och arbeta med metodutveckling m.m. (se kap. 21). Det gäller vidare förslag om utbildning och förebyggande arbete (se kap. 22). En viktig fråga gäller förutsättningar och meto- der för att arbeta med utsatta personers familjer, något som vi tar upp i kap. 22. I det här kapitlet diskuterar vi om något ytterligare bör göras som specifikt avser . Det kan naturligtvis inte komma i fråga att inom ramen för den här utredningen göra en översyn av socialtjänstlagen (2001:453, SoL) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Till saken hör att relativt har gjort en översyn av bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU. Den utredningen har i sitt be- tänkande Lag om stöd och skydd för unga (SOU 2009:68) lämnat förslag som innebär bl.a. att bestämmelser om barn och unga förs samman i en ny lag. I betänkandet lämnas också ett antal förslag till lagändringar som kan ha betydelse när det gäller barnäktenskap och äktenskap mot någons vilja. Förslagen har till alldeles beretts inom . Förslaget att lägga ihop lagarna är inte aktuellt. Vidare pågår i arbete med utredningsdirek- tiv för en översyn av LVU. Dessa kan naturligtvis få viss betydelse inom vårt utredningsområde. Vi berör ett par frågor med koppling till de kommande direktiven. Med hänsyn till lagstiftningens stora betydelse för vårt utred- ningsområde gör vi först en relativt ingående genomgång av gällande rätt. Nedan följer en genomgång av de bestämmelser i och LVU som har störst betydelse när det gäller personer som är utsatta för, eller löper risk för att bli utsatta för, barnäktenskap eller äktenskap mot den egna viljan. Vidare beskrivs kortfattat reglerna om sekretess och tystnadsplikt. Slutligen redogörs för vissa bestämmelser i pass- lagen (1978:302). Allmänt om mål och kommunens ansvar samt om ansvarsfördelningen mellan kommuner