sou · H0B343 · 2012-06-27 00:00:00 — stöd borde utökas och förstärkas samt att staten borde bidra till finansiering av kommunernas kostnader för löner och driftkostnader m.m. . I den proposition som lågt till grund konsumentpolitiska beslut konstaterade regeringen att den kommunala konsumentvägledningen var nödvändig och att det var viktigt att alla människor i hade tillgång till sådan verksamhet (prop. 2000/01:135). Ambitionen måste, enligt regeringen, vara att alla kommuner tillhandahåller konsumentvägledning som håller hög kvalitet. När det gäller kommitténs förslag att göra konsumentvägledning obligatorisk för kommunerna konstaterade regeringen att förslaget i denna del innebar en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Enligt regeringen var det viktigt att alla sådana inskränkningar övervägdes noggrant och endast godtogs om starka skäl talade för förslaget. Regeringens bedömning var att det då inte fanns sådana skäl för att inskränka den kommunala självbestämmanderätten och införa obligatorisk konsumentvägledning. I stället ansågs det angeläget att arbeta för att kvaliteten på vägledningen kunde fortsätta att utvecklas på frivillig väg och genom olika former av samarbete samt eventuellt hjälp genom ett förbättrat statligt stöd. I 1 kap. 1 § regeringsformen anges att all offentlig makt utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt parlamentariskt statsskick samt genom självstyrelse. Vidare finns bestämmelser i främst kapitel 14 men också kapitel 1 och kapitel 8 som tillsammans bildar den konstitutionella kärnan för den nationella politikens relation till självstyrelse. I första paragrafen kommunallagen (1991:900) framgår att är indelat i kommuner och landsting, som på demokratin och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. infördes ett nytt kapitel (kapitel 14) i regeringsformen som gäller kommunerna. I 14 kap. 3 § regeringsformen framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen saknar tidigare mot- svarighet och behandlar inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Sådana inskränkningar ska göras med tillämpning av en proportionalitetsprincip. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att proportionalitetsprincipen innebär en skyldighet att undersöka om det ändamål som regeringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmande mindre ingripande sätt än det som föreslås. Regeringen menade att om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten. Vilka områden som ska ligga under den kommunala beslutskompetensen och hur stort handlingsutrymme kommunerna ska ges inom dessa områden fattas i vanlig lag. Lagregler om det kommunala beslutsområdet finns i första hand i kommunallagens regler om den allmänna och särskilda kompetensen. I kommunallagen regleras den kommunala kompetensen. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommuner och landsting själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I bestämmelsen kommer även lokaliseringsprincipen till uttryck, vilket innebär att en angelägenhet måste bäras upp av ett till kommunen knutet intresse för att kunna bli föremål för kommunens omvårdnad. Intresset måste också framstå i någon bemärkelse avgränsat till kommunområdet och/eller kommunmedlemmarna. Genom lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter har getts ökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen, exempelvis beträffande kollektivtrafik och turism. Graden av självstyrelse varierar mellan olika sektorer av den kommunala verksamheten. Allmänintresset är ett ledande motiv för den kommunala verksamheten. Med det åsyftas att angelägenheten framstår som gemensam för alla medlemmarna i kommunen eller , eller i vart fall de flesta av kommunmedlemmarna. Det behöver dock nödvändigtvis inte finnas ett kvantitativt betydande behov av kommunalt engagemang, utan allmänintresset får bedömas med utgångspunkt om det är lämpligt, ändamålsenligt eller skäligt om kommunen eller befattar sig med angelägenheten. I har ingen myndighet som uppdrag att ge rådgivning till konsumenter i enskilda frågor. Rådgivningsverksamhet har i stället bedrivits genom den kommunala konsumentvägledningen, vilket sker på frivillig väg (för en mer utförlig beskrivning, se betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld [SOU 2000:29]). finns budget- och skuldrådgivningsverksamhet i kommunerna (se avsnitt 4.4.6) och har kommunerna möjlighet att söka statligt stöd för lokalt anknuten rådgivning i energifrågor (se avsnitt 4.4.7). Vad innefattas med begreppet konsumentvägledning? Enligt bedriver en kommun konsumentvägledning när den har ett politiskt beslut om att bedriva konsumentvägledning och det finns en namngiven person som praktiskt arbetar med verksamheten. 1985/86:121 uttalar sig regeringen om vad en rimlig konsumentverksamhet bör omfatta, vilket är rådgivning, reklamationshantering, information, marknadsuppföljning, service försörjning, utbildning och stöd till organisationer. I propositionen framhålls även att det är av vikt att konsumentvägledningen samverkar med skola och andra offentliga verksamheter (se prop. 1985/86:121 s. 54 ff). Som beskrivits i avsnitt 4.3.1 ingår det i uppdrag att stödja kommunernas konsumentverksamhet och det sker bl.a. genom experthjälp, utbildningar och internetstöd (extranät). Dessutom genomför statistiska kartläggningar och utvärderingar. Exempelvis genomförs en kartläggning över den kommunala konsumentvägledningen, vilken redovisas i rapportform. Statistikuppgifterna i dessa rapporter bygger dels på information från statistik- och registreringsverktyget Konstat men ibland även från enkätundersökningar som genomförts inom ramen för olika uppdrag som fått. Konsumentvägledningens arbete har i rapporterna delats in i direktrådgivning, förebyggande arbete och internt arbete. Med direktrådgivning avses hjälp vid klagomål, rådgivning före köp och information om allmän konsumenträtt. Med förebyggande arbete avses kontakter och samarbete med skola, organisationer, näringsliv, marknadsbevakning, mediekontakter. Med internt arbete avses administration. I verktyget Konstat registreras däremot förköps- ärenden och förebyggande informationsinsatser gemensamt under kategorin information. konstaterar i den senaste lägesrapporten att det kommunala konsumentstödet varierar i omfattning och inriktning eftersom kommunerna själva beslutar om verksamheten, exempelvis organisationen av konsumentvägledningen, dess omfattning och i vilken form (se , Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport [2012:4]). På uppdrag av regeringen genomfördes fördjupade studier rörande den kommunala konsumentvägledningen som redovisats i tre rapporter (Uppdrag IJ2009/1945/KO, rapporter, Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport [2010:7], Kommunernas konsumentvägledning – en fördjupad lägesrapport [2010:12] och Kommunernas konsumentvägledning – bra men okänd [2010:21)]). Uppdraget var sammanfattningsvis att undersöka kvalitetsaspekter såsom tillgänglighet, innehåll samt på vilket sätt konsumentvägledarna arbetar förebyggande. Den följande redovisningen bygger på rapporter, med undantag av avsnittet rörande exempel på förebyggande arbete och informationskanaler som också bygger på information som sammanställts av en expert i utredningen. Tillgång till och omfattning av den kommunala konsumentvägledningen Av den senaste lägesrapporten från som bygger på en enkät som skickades ut till kommunerna (rapport 2012:4) framgår att det var av invånarna i (cirka 640 000 invånare) som stod utan konsumentvägledning och att 33 kommuner (både små, medelstora och stora), saknade sådan verksamhet. Övriga invånare hade således tillgång till konsumentvägledning men i varierad omfattning. Den allmänna utvecklingen i de kommuner som har konsumentvägledning har gått mot att det är allt färre personer som arbetar med konsumentvägledning (från 147 årsarbetskrafter till 135 stycken ). Rapporten utvisar även att antalet vägledare har ökat med fem årsarbetskrafter jämfört med vad förra undersökningen visade. De 135 årsarbetskrafterna är fördelade på knappt 250 personer, och många har således parallella arbetsuppgifter. sysslan är att också arbeta med budget- och skuldrådgivning. Andra uppgifter kan bestå av administrativa göromål, turistinformation eller ekonomiskt bistånd. Enligt avsatte de flesta kommuner få timmar konsumentvägledning . Om tiden fördelas på de kommuninvånare som har tillgång till kommunalt konsumentstöd avsattes i genomsnitt per person och år. (Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport , [2011:4] och Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport [2012:4]). Utvecklingen har gått mot att allt fler kommuner samverkar vilket innebär att tillgängligheten till konsumentstödet är större än de resurser som kommunen lägger ner på konsumentverksamhet och som framgår av ovan nämnda siffror. Som exempel nämns att om två kommuner samsas om har konsumentvägledarna i undersökningar fått skatta hur dessa timmar fördelas mellan kommunerna, redovisas i rapporten. Hur arbetsfördelningen ser ut i kommunerna mellan direktrådgivning, förebyggande arbete och internt arbete är beroende av det politiska uppdraget och organisationens placering i den kommunala förvaltningen (se Kommunernas konsumentvägledning – en fördjupad lägesrapport [2010:12] och Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport [2011:4]). Av statistik över den kommunala konsumentvägledningen, som registreras i Konstat, framgår att handlade de kommunala konsumentvägledarna 93 728 klagomålsärenden samt 39 977 ärenden som gällde förköpsinriktad information och förebyggande informationsinsatser (se årsredovisning )3. Hur stora de totala ekonomiska resurserna varit som har lagts ner på verksamheterna i kommunerna är enligt och inte möjligt att få fram eftersom konsumentverksamheten inte alltid har ett eget budgetansvar och därmed kan vara svår att skilja ut från den övriga verksamheten i kommunen. Då det är upp till varje kommun att själv bestämma om och i vilken omfattning de ska tillhandahålla ett konsumentstöd för sina invånare finns det inte heller några 3 var det 227 kommuner som ingick i statistiken (årsredovisning 2011). allmängiltiga riktlinjer för hur pass omfattande eller tillgänglig verksamheten bör vara. När det gäller innehållet i den kommunala verksamheten finns viss vägledning i de uttalanden som regeringen gjort i förarbeten . Där framhålls att rådgivning, reklamationshantering, information, marknadsuppföljning, serviceförsörjning, utbildning och stöd till organisationer är nödvändiga arbetsområden (prop. 1985/86:121 s. 53 f). statistik (som bygger på en enkätundersökning ) visar att den största delen av arbetstiden i kommunerna lades ner på direktrådgivning (). Det handlade om att hjälpa konsumenten med att lösa tvister, informera om rättsliga regler eller att ge köpråd. När det gällde det förebyggande arbetet avsattes av konsumentvägledarnas tid till sådant arbete och övriga av arbetstiden gick till internt arbete. Skillnaderna var stora mellan kommunerna. av de kommuner som hade konsumentvägledning bedrev någon form av förebyggande arbete, och cirka en tredjedel arbetade inte förebyggande alls. Det motsvarar ungefär läget . Av de kommuner som köpte konsumentvägledning (drygt 100 kommuner) köpte någon form av förebyggande arbete. Det vanligaste är att kommuner med egen konsumentvägledning arbetar förebyggande jämfört med om kommunen köper tjänsten (se , Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport [2011:4]). kartläggning visade på att hur kommunen hade organiserat konsumentvägledningen fick betydelse för hur fördelningen av arbetet sett ut (mellan direktrådgivning, förebyggande arbete och internt arbete) (för närmare information se , Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport [2011:4]). Enligt undersökning har det varit allt fler kommuner som valt att köpa konsumentvägledning. Denna tendens verkar enligt ha bromsats något , i vart fall tillfälligt. Enligt enkätundersökningen var det av kommunerna som sålde konsumentvägledningstjänster (), som köpte tjänsten (2011) och som hade egen verksamhet (2011) (se Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport och 2012 [2011:4 och 2012:4]). Exempel på förebyggande arbete och informationskanaler Vilka metoder som används i det förebyggande arbetet och vilka informationskanaler som används av kommunerna varierar i stor utsträckning. I vissa kommuner, exempelvis , finns en väl utvecklad struktur när det gäller förebyggande arbete. På fyra ben – Göteborgsmodellen för konsumentrådgivning 2005 framgår deras strategier och metoder för att nå konsumenter i direktrådgivningsarbetet men även när det gäller kunskapsförmedling, utåtriktade aktiviteter, marknadsbevakning och opinionsbildning och dokumentation och resultatuppföljning. I andra kommuner saknas det förebyggande arbetet helt eller är mindre omfattande. Det försvårar möjligheten till att ge en representativ beskrivning av de metoder och informationskanaler som används av kommunerna i det förebyggande arbetet. Utredningen har från en expert i expertgruppen efterfrågat och fått del av en sammanfattande beskrivning som ska ge en representativ bild av det förebyggande arbetet ute i kommunerna. Nedanstående uppgifter är hämtade från den beskrivningen, om inget annat har angetts. Syftet med det förebyggande arbetet Syftet med de förebyggande insatserna är i första hand att informera kring ett bestämt tema men även att marknadsföra konsumentfrågor liksom den kommunala konsumentverksamheten. Ett annat mål är att inspirera vidareinformatörer i deras arbete. Målet med insatserna är att konsumenterna ska bli informerade om hur konsumentproblem kan undvikas men också att ge tips om vägar till konsumentstödet. Ett vanligt politiskt incitament i kommunerna för att arbeta förebyggande är att kommunen vill förmå kommuninvånarna att konsumera och agera på sådant sätt att de inte behöver hjälp från kommunen med betalning av exempelvis hyres- eller elskulder. Det förebyggande arbetet omfattas i regel av konsumenträtt, reklam och påverkan, privatekonomi, information om att handla hållbart och rättvist, säker konsumtion och allmän konsumentupplysning. Prioriterade målgrupper i kommunernas arbete är ungdomar, invandrare, arbetslösa, småbarnsföräldrar och pensionärer (se även [2010:12], Kommunernas konsumentvägledning – en fördjupad lägesrapport där det framgår att de tre största målgrupperna i arbetet har varit allmänheten och därefter skolungdom [högstadiet och gymnasiet] samt näringslivet). Ofta arbetar konsumentvägledaren i samarbete med grund- och gymnasieskolor, arbetsförmedling, integrationsenheter, socialkontor, bibliotek, miljökontor, kommunernas näringslivsresurs, , barnavårdscentraler och lokal media för att nå konsumenterna. – en fördjupad lägesrapport (2010:12) framgår att de vanligaste sätten att arbeta förebyggande är att hålla föreläsningar, lämna ut informationsmaterial och att medverka i medier. Nedan följer exempel på hur det förebyggande arbetet kan se ut. Den vanligaste metoden är föreläsningar som sker inom ramen för skolverksamheten. Det kan gå till på så sätt att konsumentvägledare bjuds in att delta i den ordinarie verksamheten eller i vissa fall att medverka på temadagar. Syftet är att kunna komplettera lärarens undervisning med att åskådliggöra komplikationer och möjligheter i konsumenternas vardag med verkliga exempel. Konsumentvägledarens närvaro leder även till att eleverna får information om att det finns en lokal konsumentverksamhet. har konsumentvägledarna registrerat 1 412 kontakter med elever och lärare inom grundskola, gymnasieskola, högskola/universitet och vuxenutbildning. Den nya läroplanen för gymnasiet innebär att konsumenträtt och privatekonomi är ett obligatoriskt inslag i kursen samhällskunskap A. Vid sidan av skolverksamheten agerar konsumentvägledare i olika omfattning i samverkan med andra lokala aktörer i både långvariga och kortvariga projekt. Exempel på sådana grupper kan vara jobbsökargrupper, starta-eget kurser, arbetsplatsmöten, kurser i samhällskunskap för invandrare, föräldragrupper, öppna förskolor, unga-mammor grupper, kommunala energikvällar och föreningsmöten. Konsumentvägledarna vidareförmedlar även skriftlig information till konsumenter via lokala kanaler, både när det gäller eget material och informationsunderlag som tagit fram. Exempel på detta är på pengarna som distribueras vidare till exempelvis, bibliotek, skolor och socialtjänst samt en broschyr om hantverkartjänster som lämnats till byggnadsnämnder, bibliotek, lokala företag och organisationer. Mässor och andra evenemang Ett annat sätt att nå ut med information till konsumenter är att medverka på mässor med teman som riktar sig till exempelvis äldre personer, nyinflyttade, företagarmässor, bomässor, hemvändardagar, energimässor, skolmässor etc. Syftet med insatserna är att upplysa om konsumentfrågor men även att marknadsföra konsumentvägledningen. Några kommuner, har arbetat mer strategiskt med projekt av mer långvarig art. Som exempel kan nämnas som har bl.a. riktat sina insatser mot äldre personer. Genom fem pensionärsorganisationer har konsumentvägledningen anordnat temadagar med ämnena lyxfällan, plånboken och hållbar konsumtion. sökte konsument pengar för ett samarbete med Konsumenter rörande ett projekt riktat till ungdomar i konsumentfrågor (Kommun, , delårsrapport ). Konsument är ett annat exempel på kommun som har arbetat mer långsiktigt. Projektet , som syftar till att öka möjligheten till anställning för arbetslösa ungdomar. I projektet har kommun, primärvård, samordningsförbund och arbetsförmedling samarbetat utifrån en helhetssyn där varje ungdom har sitt eget individuella schema baserat på behov och där konsumentvägledarna bidrar till att öka medvetandet för hushållsekonomiska frågor. samt har inlett projektet i ditt liv inom ramen för det nationella , som planeras att pågå även . Föreningarnas syfte med projektet är att stimulera konsumentvägledare och budget- och skuldrådgivare att genomföra lokala aktiviteter inom ämnena konsumtion och ekonomi. Av projektplanen framgår att målet med projektet är att skapa regionala aktiviteter samt förbättra det lokala samarbetet mellan olika aktörer som samverkar inom området privatekonomi. Yrkesföreningarna har tagit fram handlingsplaner för hur man ska arbeta med lokala aktiviteter. Av handlingsplanerna ska bl.a. framgå mot vilka målgrupper insatserna ska riktas och vilka mål som bör uppås (vilken förändring hos respektive målgrupp som aktiviteterna ska syfta till). Planering sker därefter på regional eller lokal nivå i samverkan mellan de yrkesverksamma rådgivarna och exempelvis lokala företag eller organisationer. Vanliga informationskanaler efter skolor och kommunens webbplats är bl.a. tidningar, radio, mässor men även andra institutioner som barnavårdscentraler, arbetsförmedlingar och bibliotek. (konsumentvägledning – en fördjupad lägesrapport [2010:12]. Det saknas uppgift om i vilken utsträckning webbaserad information och sociala medier används för konsumentfrågor. Av de uppgifter som utredningen fått presenterat för sig tar de lokala medierna ofta kontakt med den kommunala konsumentverksamheten för att få kommentarer rörande en aktuell händelse eller rörande en konsumentfråga. har 1 085 kontakter med lokal media registrerats i Konstat. På en del håll förekommer det mer regelbundna inslag i lokal media genom att konsumentvägledare skriver krönikor och frågespalter eller medverkar i fasta programinslag lokalradion. Förebyggande arbete riktad mot företag Förebyggande arbete bedrivs även mot företag. Det kan exempelvis ske genom samarbete med lokala branschorganisationer och och med kommunens näringslivsorganisation genom köprättslig information och distribuering av material till de lokala företagen. I Konstat har det för registrerats 6 917 antal näringslivskontakter. På uppdrag av och mot ersättning genomför de kommunala konsumentvägledarna marknadskontroller. Sammanfattningsvis handlar det om nationella kontroller rörande produktsäkerhet eller prisundersökningar. Vissa kommuner genomför egna kontroller vid sidan av ovannämnda uppdrag. Konsumenter och Konsumentvägledarnas förenings syn på tillgängligheten av den kommunala konsumentvägledningen Enligt Konsumenter och den ideella organisationen finns det 84 kommuner som erbjuder en mycket begränsad service med otillräcklig kvalitet, som bristande tillgänglighet och obefintliga resurser för fortlöpande kompetensutbildning. Av dessa är 33 kommuner helt utan vägledning. De båda organisationerna har mot denna bakgrund tagit fram ett verktyg för att särskilja ut de kommuner vars konsumentverksamhet är otillräcklig (se Konsumenters och Konsumentvägledarnas förenings skrivelse Krav på konsumentvägledning, 2012). Ett kriterium enligt detta verktyg är att vara tillgänglig för direktrådgivning minst samt därutöver minst en timmes rådgivning per 10 000 invånare. Utöver direktrådgivning ska kommunen erbjuda tid för uppföljning av kontakter, statistikföring, kompetensutveckling minst per vägledare. Med utgångspunkt i dessa krav kom Konsumenter och fram till att det var 84 kommuner som antingen saknade eller hade så bristfällig konsumentverksamhet att den inte ansågs som godtagbar. föreningen har betonat att det verktyg som ligger till grund för jämförelsen mellan kommunerna inte utgör ett minimikrav utan ska ses ett jämförelseverktyg. De båda organisationerna har därutöver sammanställt riktlinjer som ska mäta kvalitet och tillgänglighet i befintlig verksamhet. De ska också utgöra stöd för de kommuner som avser att starta eller utvidga sin verksamhet. tillgänglig för direktrådgivning minst . Svara på frågor via e-post på vardagar. Arbeta med förebyggande insatser till viktiga grupper som ungdomar och arbetslösa. Marknadsföra verksamheten på kommunens hemsida. Ha personal som har genomgått grundutbildning och vidareutbildningar. Benämna personalen konsumentvägledare, konsumentrådgivare, konsumentjurist eller konsumentsekreterare. Fortlöpande föra ärendestatistik. Konsumenternas uppfattning och kännedom om den kommunala konsumentvägledningen Som ovan nämnts kartlade den kommunala konsumentvägledningens verksamhet. Förstudierna presenterades i tre rapporter (Rapporterna Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport [2010:7], Kommunernas konsumentvägledning – en fördjupad lägesrapport [2010:12] och Kommunernas konsumentvägledning – bra men okänd [2010:21]). Förutom att undersökningen omfattade kartläggning om organisering, omfattning och tillgänglighet på verksamheten i kommunerna hade bl.a. låtit undersöka konsumenternas kännedom om den kommunala verksamheten, deras uppfattning om kvaliteten samt konsumenternas kunskapsnivå rörande sina rättigheter och skyldigheter. Nedan redovisas kortfattat resultatet av undersökningarna och slutsatser. Kännedom om den kommunala konsumentvägledningen I rapporterna angavs bl.a. att konsumenterna i många fall inte visste om det fanns konsumentvägledning i den egna kommunen. Knappt hälften av de som deltog i undersökningen hade kännedom om förekomsten av konsumentvägledning i den egna kommunen. trodde av konsumentvägledarna att deras invånare kände till verksamheten. I regel hade de yngre åldersgrupperna en lägre kännedom om verksamheten än de äldre. I de kommuner som köpte konsumentvägledning var kännedomen hos invånarna mycket lägre än bland de som hade konsumentvägledningen placerad i den egna kommunen.