sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — pågår en process som kan liknas vid att timglasets midja vidgas. Fyra regioner har bildats (, , och ) och regionbild- ningsprocessen fortsätter. I samband med denna process har också det interkommunala samarbetet ökat. in på 2000- talet tillkom en rad nya lagar och regeländringar med syftet att främja interkommunalt samarbete, t.ex. möjligheten att ingå sam- verkansavtal inom gymnasieskolan (1991), utvidgade till samverkan inom myndighetsutövning (1995), ny kommunalförbundslag och lag om gemensam nämnd (1997), lag om regionala samverkansor- gan (2002) och lag om gemensamma vård- och omsorgsnämnder (2003) (för en översikt se 2006). Således har det skapats olika institutionella förutsättningar för interkommunal samverkan, vilka också används av kommunerna och landstingen. Närmare hälften av kommunerna och nästan samtliga landsting medverkar i gemensamma nämnder. Det är närmast en fördubbling . En liknande utveckling gäller för kommunalförbund. Andelen kommuner som var medlemmar i kommunalförbund var , vilket var en ökning med . var det bara tre landsting som var medlemmar i kommunalförbund, men hade antalet ökat till 15 landsting (SCB 2009). Utöver dessa formella samverkansformer har det också formats mer eller mindre informella samverkansformer i form av projekt, avtal och nätverk, ofta med aktivt påskyndande från statligt håll. Medlemskapet i EU har direkt eller indirekt fungerat som drivkraft för olika former av samverkan och samarbeten över kom- munala, regionala och nationella gränser. Drygt hälften av kommuner och tre fjärdedelar av landstingen bedriver interna- tionellt arbete med fokus på EU. Alla dessa är med i ett eller flera EU-program och flertalet har samarbete med andra kommuner och regioner i inom EU. I närmare 180 kommuner görs bedömningen att det är viktigt att samarbeta med regionens Brysselkontor (SKL 2008). I återkommande studier av kommunernas aktivitet inom EU framgår att andelen högaktiva har ökat från lite till . Den tidigare fokuseringen på projektfinansiering har tonats ned till förmån för en bredare inriktning i EU-arbetet (2007). Inom ramen för sammanhållningspolitik, närmare bestämt de regionala strukturfondernas program för territoriellt samarbete över landsgränser –2013, är samtliga svenska kommuner och regioner berörda av minst ett trans- nationellt program (2009). Sammantaget pekar de ovan redovisade utvecklingen på att kommunen som territoriellt avgränsat område och administrativ enhet för lokalt självstyre kompletterats med gränsöverskridande samarbete och samverkan som inte är lika tydligt geografiskt och juridiskt avgränsbara. EU-medlemskapet har inte bara inneburet ökade nätverks- och projektaktiviteter, utan kanske framför allt en anpassning till nya regelverk. På basis av en studie av 30 kommuner påverkas av alla ärenden som behandlas i kommunernas och landstingens fullmäktigesammanträden av medlemskapet i EU. Ungefär hälften av dessa ärenden utgörs av rättslig påverkan och hälften av politisk/kulturell påverkan (utbyte av goda idéer och goda exempel) (2010). Kommunernas roll i det nya fler- nivåsystemet betyder därmed i praktiken till stor del en anpassning till överordnade nivåers strategier och beslut. Den utveckling som beskrivits kan karaktäriseras som en organisatoriskt, institutionellt och geografiskt gränsöverskridande rörelse på pågått , men påskyndats , inte minst beroende på EU-medlemskapet. Både organisatoriska och administrativa gränser har tunnats ut, både inom och mellan kommuner och landsting/regioner. har det tillkommit nya politikområden och nya förväntningar på vad kommunerna skall klara av att hantera. Professionaliseringen av den kommunala förvaltningen pågår alltjämt. För att koordinera och styra den ökade komplexiteten har det prövats en rad olika nya styrningsformer och chefs- och ledarskap har förstärkts på många håll. Det har beskrivits som marknadsinfluerade styrningsformer, men marknadsinfluenserna har också tagit sig andra former, nämligen som bolagisering och privatisering. I det följande ges en kort översikt över denna utveckling. Ett alternativ till att bedriva en verksamhet enligt en traditionell förvaltningsmodell är att bilda aktiebolag. framgår att antalet kommunägda företag först minskade (figur 2). Därefter har bolagsbildningen ökat i två vågor. skede en första våg då ett par hundra bolag bildades. Därefter låg det relativt stilla , men har bolags- bildningen åter tagit fart. De flesta företag finns i större städer och verksamheten omfattar framför allt företagstjänster och fastighets- verksamhet som också bidrar med hälften av de kommunägda företagens tillgångar. Flest anställda finns i företagen som sysslar med energi och vatten. ökade omsättningen i de kommunägda företagen (SCB). De flesta av de 116 landstingsägda företagen sysslar också med företagstjänster och fastighetsverksamhet samt transporter och kommunikation. Källa: SKL. Kommunala bolag kan ses som hybridorganisationer. De förväntas ofta uppfylla både affärsmässighet i en konkurrensutsatt miljö och bidra till samhällsmål. Ett tydligt exempel på detta är den nya lagen om allmännyttiga kommunala aktiebolag (SFS 2010:879). I denna lag anges att bostadsbolagen skall bedriva verksamheten i allmännyttigt syfte, men agera enligt affärsmässiga principer. Detta betyder att bolagen på samma gång inte får ta ut mer i hyra för en lägenhet än vad den är värd (bruksvärdesprincipen), som bolagets vinster ska maximeras. Denna dubbelhet kommer bland annat till uttryck i att politiker i bolagens styrelser ofta uppvisar en ambivalent hållning till sitt uppdrag. Å ena sidan skall de företräda allmänheten, å andra sidan företräda företaget som vinstdrivande aktör.2 2 Statistiken i figur 2 har bearbetats av , doktorand vid i , som i sitt avhandlingsarbete studerar de kommunala bostadsbolagens utveckling. I samband med att kommunallag utformades var den dominerande föreställningen att verksamhet också skulle drivas av kommunen. Ungefär pågick emellertid en idémässig förändring inom det då regerande socialdemokratiska partiet, vilket bland annat kom till uttryck i budgetpropositionerna och fram till . Det talades bland annat om ökad valfrihet, ökad konkurrens och att det borde öppnas upp för alternativa produktionsformer (Montin 1991 fick valfrihet, konkurrens och privatisering en mer framträdande plats i förvaltningspolitiken. Successivt har det introducerats olika reformer i syfte att förstärka denna inriktning. I en översikt över produktionen av välfärdstjänster inom så kallade mjuka områden (, red, 2011) framgår att andelen barn i fristående förskolor ökat från till (, 2011). Motsvarande förändring för är från cirka en till och för gymnasieskolan från omkring två till . Tillkomsten av friskolor har framför allt skett (Vlachos, 2011). Inom områdena social barn- och ungdomsvård samt missbruksvård för vuxna har det också skett en omfattande tillväxt av privata vårdgivare, men den etablerades . Mätt i andelen anställda i verksam- heter med enskilda huvudmän inom dessa två områden är den ungefär lika hög 2010 som 2001, nämligen (, 2011). När det gäller hälso- och sjukvård har det skett en påtaglig ökning av landstingens och regionernas köp av vård från privata företag (, 2011). I kronor räknat ökade inköpen från 7,7 miljarder till 18 miljarder . var ökningen av köp av privata vårdgivare , varav varit den största köparen. Räknas bort var ökningen . Dock utgör köpen av de totala nettokostnaderna för hälso- och sjuk- vård. Närmare hälften av köp från privata vårdgivare avser primär- vård. Den största tillväxten av privata vårdgivare inom primär- vården har tillkommit efter 2010 då vårdvalsystem infördes och reglerad etableringsfrihet för privata vårdgivare blev obligatoriskt enligt hälso- och sjukvårdslagen. Privatiseringen inom omsorgen för äldre och funktionshindrade har pågått kontinuerligt och en mer ingående analys av förändringarna har genomförts (Szebehely 2011). Den senaste mätningen (2010) visar att av omsorgsinsatserna i timmar räknat inom hemtjänst och äldreboenden bedrivs av privata företag, vilket är en ökning . Den mest omfattande över- gången från offentlig till privat arrangerad omsorg har skett inom området personlig assistens, där de privata assistansanordnarna ökat sin andel . Det är uteslutande vinstsyftande företag som ökat sin andel inom omsorgen och det finns tydliga oligopoltendenser. Äldreomsorgsmarknaden domineras av fyra företag (Attendo Care, Carema Care, Aleris och Förenade Care), av vilka de två första har en särställning. Dessa utvecklingstendenser mot oligopol har varit en av drivkrafterna bakom tillkomsten av Lagen om valfrihet (LOV), som trädde i kraft . fanns kundval inom äldreomsorgen i fyra kommuner. hade antalet ökat till 27 och efter införandet av LOV hade drygt hälften av landets kommuner infört eller beslutat att införa kundval. Medborgarinflytande och involvering av civilsamhället Att uppträda som rationell kund är ett sätt för medborgarna att påverka service och omsorg (en strategi som ofta kallas för exit). Det politiska medborgarskapet innehåller dock mycket mer än att vara konsument. Det är först under som medborgarnas påverkan (antingen som brukare eller som kunder) i det lokala politiska systemets utflöde getts en kraftig betoning i förvaltningspolitiken. var det framför allt i form av att rösta och att engagera sig i ett politiskt parti som ansågs vara mest förenligt med demokratiskt inflytande. I takt med att det fördes allt mer intensiva diskussioner kring partiernas försvagade roll som kanal för medborgarnas inflytande och tendenser till minskat valdeltagande framfördes förslag om att utveckla fler former för medborgarinflytande. Diskussionerna var inte nya, men fick en framträdande plats på agendan bland annat genom (SOU 2000:1) och den efterföljande demokratipropositionen (Proposition 2001/02:80). Runt om i landet pågick olika försök att främja medborgardeltagandet och brukarinflytandet (Montin 1998). har det också argumenterats för mer utvecklad samverkan med civilsamhällets organisationer, både av demokratiskäl och för att de kan bidra med viktiga resurser i det lokala välfärdssamhället. Att bjuda in medborgare i beredningen av olika frågor, är något som förekommit i olika former, med olika intensitet, med olika syften och med olika grader av framgång . Vissa utvecklingstendenser kan dock påvisas. När det gäller inflytande vid politikens inflödessida har det blivit allt vanligare att använda samlingsbeteckningen medborgardialog för en mängd olika varianter där grupper av medborgare bjuds in att samtala och påverka. Enligt en uppskatt- ning från SKL, som baseras på en enkät som besvarats av 183 kommuner är det av kommunerna som använder sig av medborgardialoger i någon form (). I grova drag är det samma teman för medborgardialog nu som för andra former av medborgardeltagande , nämligen fysisk planering (där det också finns krav på samråd i ). tillkom dock några former av medborgardeltagande/-dialog som inte förekommit, och i vissa fall heller inte varit tekniskt möjligt. Det gäller möjligheten till medborgarförslag i fullmäktige och ökad användning av IT (t.ex. i form av diskussionsforum, e-petitioner och e-paneler). När det gäller medborgarförslag i fullmäktige var det en reform som tillkom som en effekt av de demokratipolitiska diskussionerna i samband med Demo- kratiutredningens arbete. Det är uppskattningsvis drygt hälften av kommunerna som infört systemet med med- borgarförslag i fullmäktige. Tonvikten på medborgarnas inflytande över verksamhet vid politikens utflödessida har sedan början av 1990- talet till stor del förskjutits från att främja kollektivt brukar- inflytande till att betona valfrihet. Ett exempel på det är att försökslagstiftningen om brukarstyrelser i gymnasieskolan upp- hörde som valfrihetsreformerna fått utökat stöd genom tillkomsten av Lagen om valfrihet (LOV). Samverkan mellan offentliga politiska institutioner och civil- samhällets organisationer (som tidigare oftast kallats folkrörelser) har en lång tradition i det svenska politiska systemet. När det på andra håll i talades om en uppluckrande gräns mellan stat och civilsamhälle som något nytt, var den ökande samverkan i huvudsakligen ett uttryck för kontinuitet. En utvecklingstendens har varit att civilsamhällets organisationer i ökande utsträckning på olika sätt involveras i produktionen av välfärd (Wijkström 2001). Flera forskare menar att det har skett en viss förskjutning från statens sida genom att tona ner intresse- och frivilligorganisationernas roll som samhällsföreträdare och istället öka förväntningarna på deras potentiella roll som tjänsteproducenter. Det har bland annat kallats en förskjutning från röst till service (Amnå 2008). I ett internationellt perspektiv är civilsamhällets bidrag till service och omsorg dock relativt blygsam. tillbaka pågår ett arbete för att reglera förhållandet mellan kommun och civilsamhällets organisationer. överenskommelse (som också är en internationell trend) har antagits som omfattar drygt 50 organisationer och några få kommuner har upprättat lokala överenskommelser med ideella organisationer. Förändrade förutsättningar för politisk representation och styrning Framställningen har huvudsakligen handlat hur den kommunala organisationen har förändrats, hur gränser har tunnats ut, hur marknadsorienteringen har utvecklats och att olika former av medborgarinflytande har tillkommit . Det har således framför allt handlat om det politiska systemets utflödessida. Det är också denna del av det kommunala politiska systemet som förändrats mest. Den politiska styrelsen, det vill säga kommunernas politiska organisation, har inte utsatts för reformer på samma sätt. Snarare har förhållandet till de demokratiska institu- tionerna varit tämligen återhållsam när det gäller reformering. Även utan reformering har det skett en del förändringar som har betydelse för den representativa demokratin och den politiska styrningen. Enligt det ideal av lokal representativ demokrati som länge varit dominerande bör det finnas många förtroendevalda. Så sent som formulerade den dåvarande socialdemo- kratiska regeringen ett mål att antalet förtroendevalda skulle öka med 10 000 (Proposition 2001/02:80). I efterhand kunde det konstateras att så inte blivit fallet. tidsperiod () har antalet förtroendevalda nästan halverats. Den enda ökningen som kan observeras är bland hel- och deltidsengagerade förtroendevalda (tabell 1). Även landstingen (inklusive regionerna) har antalet förtroende- uppdrag minskat, från cirka 7 300 till cirka 7 000 . Den viktigaste förklaringen till den omfattande minskningen av antalet uppdrag och förtroendevalda är att antalet nämnder har minskat. Först försvann många kommundelsnämnder under 1990- talet och därefter har många kommuner minskat antalet nämnder, inte minst bland relativt små kommuner. Även om internationellt sett har många kommunalt förtroendevalda framstår idealet, som säger att ju fler förtroendevalda vi har desto fler möten blir det mellan väljare och valda, inte längre som lika giltigt. I kommunallagen görs ingen skillnad mellan olika kategorier av förtroendevalda. I praktiken ser det dock annorlunda ut. En spän- ning som kommit att lyftas fram i debatten är mellan de mer professionaliserade politikerna (kommunalråden och andra hel- eller deltidsavlönade förtroendevalda) å ena sidan och oav- lönade politiker (fritidspolitiker) å den andra. Förutsättningarna för att bedriva politisk verksamhet skiljer sig kraftigt mellan dessa politiker- grupper, och därmed också skillnader i makt och inflytande. Drygt hälften av alla förtroendevalda ansåg att kommunalråden har för stort inflytande i kommunen (SOU 2001: 48, s. 140). Denna bedömning tycks hålla i sig (Kommuner och Landsting 2005). Många kommunalpolitiker upplever en brist på reellt inflytande. Det har framförts betydande risker för makt- koncentration och elitstyre. Landets fullmäktigepolitiker anser i allmänhet att den enskilt viktigaste politikern med störst inflytande är kommunstyrelsens ordförande (, 2010). När svenska KS-ordföranden uppskattar sin egen makt över kommunens verksamhet är den fullt jämförbar med hur direktvalda borgmästare med formell exekutiv makt uppskattas sin makt i andra länder (2005; 2006). Sammantaget pekar dessa undersökningar på en politisk hierarkisering. har vi inga attitydmätningar av full- mäktigeledamöters uppfattningar om vem som har makten som går tillbaks till tiden . Makt och inflytande i dessa avseenden undersöktes exempelvis inte i samband med utvärd- eringen av kommunreformerna . Att antalet hel- och deltidsengagerande politiker har ökat förefaller logiskt eftersom den kommunala organisationen har expanderat och professionaliserats. En kvantitativ ökning av den politiska kapaciteten kan ses som ett sätt att matcha denna utveckling. Därtill kan läggas att politisk toppstyrning var väl så utvecklad kommunerna expanderade. Kommunalpampen är ett uttryck som funnits . Även om det kan påvisas en tydlig politisk hierarki i kommunerna är det inte givet att denna tilltagit . När det gäller relationen mellan fullmäktige och kommunstyrelsen konstaterades att [f]ullmäktige som korporation har med någon överdrift sjunkit till en registreringsinstans, medan de verkliga avgörandena träffas i kommunens styrelse (Wergenius 1966). Således handlar det i detta fall mer om kontinuitet än förändring. När det gäller förutsättningar för politisk styrning och sam- ordning har också verkligheten distanserats från det ideal som den lokala folkstyrelsen bygger på. Tillbakablicken har bland annat visat att organiseringen av service och omsorg har genomgått en omfattande förändring i många kommuner sedan början av 1990- talet. För det första har den kommunala förvaltningsorganisationen att vara relativt sammanhållen till att bestå av enheter som blivit mer självstyrande. För det andra har allt fler verk- samheter inom den mjuka sektorn lagts ut på entreprenad. Därmed har villkoren för politisk styrning förändrats. Men det är inte bara styrningens objekt som har betydelse, utan också den politiska styrningens organisering. Väljarnas beteende har förändrats. Rörligheten har ökat och det är allt färre som röstar på samma parti i de tre valen, vilket kan tolkas som att lokala förhållanden styr allt mer hur väljaren röstar i kommunala val (Wörlund 2011). Medborgarna vill veta både vad politikerna tänker göra om de kommer att ingå i den styrande majoriteten och vad de faktiskt gör under mandat- perioden. Inte minst i tider av ekonomisk åtstramning blir det viktigt för den politiska legitimiteten att prioriteringar klargörs och motiveras. Svaga eller oklara majoritetsförhållanden försvårar möjlig- heterna att forma en sammanhållen politik och därmed också försvåra möjligheterna för väljarna att veta vilka som har den politiska makten och det politiska ansvaret. Har de institutionella förutsättningarna för att forma en sammanhållen politisk styrning och förändrats ? En förändring som skulle kunna vara betydelsefull i detta sammanhang är att antalet partier i fullmäktige har ökat. –76 fanns det som mest sju partier i landets kommunala fullmäktigeförsamlingar. har antalet partier ökat (tabell 2). Källa: Kfakta 10. Viss ökning skedde , då andelen fullmäktige med åtta eller fler partier ökade med vid valen 1985 och 1988. Den största förändringen skedde dock efter valet . Andelen fullmäktige med åtta eller fler partier minskade något efter valet , men har ökat stadigt. tre fjärdedelar av landets fullmäktigeförsamlingar av åtta eller fler partier. Ökningen vid valet berodde framför allt på det ökade antalet röster för , KDS samt Ny Demokrati (som försvann vid nästa val). är det framför allt som tagit sig in i fullmäktige. Vid valet tog man 53 mandat i 31 kommuner, vid valet blev det 288 mandat i 79 kommuner och vid valet lyckades SD få 612 mandat i av landets kommunfullmäktigeförsamlingar. Genuina lokala partier, dvs. de som inte är rikstäckande, har inte ökat i omfattning . Då (1998) som (2011) fanns det lokala partier representerade i 144 av landets fullmäktige- församlingar. Förekomsten av lokala partier är ganska jämnt för- delad över landet, oberoende av kommunstorlek och invånarantal. Däremot är det nästan bara i små kommuner där de lokala partierna finns representerade i kommunstyrelsen (Wörlund 2011, s. Även om finns många partier i fullmäktige betyder det inte automatiskt att det skulle vara svårt att forma ett hållbart majoritetsstyre. Antalet möjliga och faktiska koalitioner är många. En systematisk genomgång av olika parlamentariska situationer –2014 ger en bild av både förändring och kontinuitet (2012, kommande). Några märk- bara förändringar är att det har blivit mindre vanligt att ett parti har egen majoritet. –98 fanns denna parlamentariska situation i nästan en tredjedel av kommunerna, men minskade i valet efter till enbart och ligger nu på . Det var framför allt Socialdemokraterna som fick stora valframgångar 1994, men som sedan tappade vid nästkommande val. Minoritetsstyre har successivt ökat i viss omfattning , från , men utgör således fortfarande en relativt liten andel. Den enskilt vanligaste parlamentariska situa- tionen sedan valet är överstora koalitioner (samlings- regeringar och breda men inte blocköverskridande majoriteter), som utgör en knapp tredjedel av kommunerna. Anmärkningsvärt nog är det i relativt få kommuner det förkommer partier med en tungan på vågen-position och andelen har varit den samma (av kommunerna). Av och undersökning framgår att den bland fullmäktige- ledamöterna upplevda konfliktnivån är högre i dessa kommuner än i kommuner med någon annan parlamentarisk situation. Sammantaget pekar och undersökning på att det inte skett några genomgripande förändringar i de parlamentariska förhållandena som tyder på att det generellt sett blivit mycket svårare att forma tydliga majo- riteter. Däremot kan det vara svårt att hålla samman regeringskoalitionerna. Men i vilken omfattning sådana svårigheter förekommer och om det har förändrats har inte studerats. De senaste 20 årens utveckling i kommuner, landsting och regioner har varit händelserik när det gäller organisatoriska och institu- förändringar. Denna översikt har egentligen bara skummat av de mest framträdande tendenserna. Huvudsyftet har varit att peka på sådant som troligen inte förutsågs när kom- munallag formades. En påtaglig förändring som skett är att olika former av mark- nadsinspirerade reformer har introducerats i allt fler kommuner. kunde det observeras tendenser till att inomkommunala verksamheter blivit mer självständiga i förhåll- lande till ansvariga politiska nämnder. Likaså kunde det identifieras flera nyckelord som aviserade en kommande förvaltningspolitisk nyordning i kommunerna. Redan då talades det om en manage- mentrevolution som spreds över västvärldens offentliga förvalt- ningar och att den nya kommunallagen var ett uttryck för denna förändring. Nyckelord i den nya förvaltningspolitiken var bättre service, medborgaren som kund, målstyrning, regelförenkling, decentralisering, demokratisering genom brukarinflytande och nytt ledarskap (Montin 1989; Montin 1991). Även tanken på valfrihet och privatisering som förnyande åtgärd formades samt att produktionen borde befrias från politisk detaljstyrning (Montin 1992). Många av dessa idéer har överlevt tidens tand, medan andra har gett vika för nya idémässiga strömningar. Exempelvis har decentralisering och brukarinflytande tonats ned medan valfrihet och idén om starkt ledarskap har förstärkts och resultatstyrning tillkommit. Den etablerade styrningslogiken kan kort beskrivas på följande sätt: Den kommunala verksamheten organiseras och utvecklas bäst av chefer och anställda. Framför allt cheferna bör ges ett tydligt ansvar. Politiskt ansvariga bör ange mål och ramar men i övrigt låta produktionsorganisationen självständigt utforma organisation och