sou · H0B346 · 2012-06-19 00:00:00 — Av 5 kap. 2 § första stycket följer att tillsynsmyndigheten har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Enligt andra stycket får tillsynsmyndigheten meddela de före- lägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att LSO eller föreskrifter meddelade med stöd av LSO ska efterlevas. Ett föreläggande eller förbud kan förenas med vite. Om någon inte vidtar en åtgärd som denne är skyldig att vidta enligt tillsyns- myndighetens föreläggande, får myndigheten vidta åtgärden på dennes bekostnad. Kommunen har endast rätt att ta ut avgift för sin tillsyn enligt 2 kap. 2 § LSO. Bestämmelsen avser skyldighet för en ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar att hålla med utrustning och vidta vissa åtgärder med anledning av brand. Kommunen har således ingen rätt att ta ut avgift för tillsyn över farlig verksamhet. Enligt förarbeten till LSO bör tillsynen över farlig verksamhet samordnas med annan tillsyn som utövas mot ägare eller utövare av verksamhet vid sådana anläggningar. Bl.a. avses och kommunens tillsynsansvar enligt Sevesolagstiftningen och MB.2 Länsstyrelsernas tillsyn enligt LSO är i huvudsak inriktad mot kommunernas verksamhet. Genom tillsynen ska bedöma om kommunerna lever upp till de mål som framgår av LSO och de som satts upp i de kommunala handlingsprogrammen. ska även granska att kommunerna följer upp och utvärderar den egna verksamheten. Syftet med tillsynen är att få en likvärdig utveckling och likvärdiga förhållanden i hela landet. Det är resultatet av den kommunala verksamheten som ska bedömas, inte metoderna för att uppnå resultatet. har däremot inte någon möjlighet att genom föreläggande kräva att en kommun ska utföra stadgade skyldigheter enligt LSO. Enligt förarbetena utgick man från att kommunerna vill och kan organisera en effektiv räddningstjänst och ett effektivt förebyggande arbete. För det fall vid sin tillsyn i en kommun upptäcker att kommunen underlåtit att vidta åtgärder mot en enskild som inte fullgjort sina skyldigheter har läns- styrelsen möjlighet att ingripa genom förelägganden eller förbud. Befogenheterna ska endast användas i undantagsfall. Som huvud- regel ska en sådan fråga lösas genom en dialog mellan den statliga tillsynsmyndigheten och den berörda kommunen.3 MSB granskar länsstyrelsernas planläggning och beredskap i hän- delse av en kärnenergiolycka eller för övertagande av ansvaret för . Tillsynen sker genom granskning av de 2002/03:119, s. 73. 2002/03:119, s. 73 f. program och planer som ska ta fram för området samt genom tillsynsbesök hos länsstyrelserna. genomförs också en uppföljning av utvalda delar av länsstyrelsernas arbete inom detta område. 12.2Särskilt om farlig verksamhet enligt LSO Vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön, är ägaren eller den som utövar verksamheten skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador, 2 kap. 4 § LSO. Bestämmelsen överfördes med vissa justeringar från 43 § räddningstjänstlagen. Exempel på anläggningar som omfattas av bestämmelsen är anläggningar där farliga ämnen produceras eller hanteras, t.ex. industrianläggningar och hamnar med oljehantering. Dammar med en sådan uppdämd vattenvolym eller som inne- håller föroreningar i en sådan mängd att allvarliga skador på människor eller miljön kan uppstå vid dammbrott bör enligt MSB:s allmänna råd SRFVS 2004:8 omfattas av skyldigheterna vid farlig verksamhet. I finns drygt 100 dammanläggningar som efter beslut utgör farlig verksamhet. Vad som avses med olycka i SRFVS 2004:8 överensstämmer i stort med definitionen av olyckshändelse som redovisats i avsnitt 12.1.1. Som olyckor räknas också händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Detta gäller oberoende om handlingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller inte. Med allvarliga skador på människor menas dödsfall eller svåra skador som kräver långvarig vård. Vid bedömningen bör man beakta fara för allvarliga skador på människor såväl inom som utanför anläggningen. Enligt 2 kap. 3 § FSO är det som efter samråd med kommunen beslutar om vilka anläggningar som omfattas av ägarens eller verksamhetsutövarens skyldigheter enligt 2 kap. 4 § LSO. Ett sådant beslut kan överklagas i förvaltningsrättslig ordning. 12.2.1Beredskap och andra åtgärder Som redan nämnts är ägaren eller den som utövar verksamheten skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana allvarliga skador som bestämmelsen i 2 kap. 4 § LSO avser. Bestämmelsen syftar till att begränsa skador i och utanför anläggningen vid en olycka som redan inträffat. Det är förberedande och vid räddningsinsatsen stödjande åtgärder som avses. De räddningsinsatser som kan behövas vid en olycka i en dammanläggning skiljer sig på väsentligt sätt från de räddnings- insatser kommunen normalt kan behöva genomföra. Beredskapen som en dammägare ska hålla eller bekosta bör därför motsvara den förhöjda risken som den farliga verksamheten medför. Vid bedöm- ningen om vad som är skäligt ska en avvägning göras mellan kost- naden för att genomföra åtgärderna och den nytta de medför. Onödigt dyra åtgärder ska givetvis undvikas om ett lika gott skydd kan uppnås på ett för ägaren eller verksamhetsutövaren ekonomiskt mer fördelaktigt sätt. Vid skälighetsbedömningen ska man emeller- tid inte beakta den enskilde verksamhetsutövarens ekonomiska förmåga. Hur verksamhetsutövarens beredskap utformas kan se olika ut. Det är verksamhetsutövarens ansvar att utforma beredskapen men det bör ske i dialog med kommunen. Verksamhetsutövaren kan själv hålla med egen personal och utrustning i viss omfattning som komplement till kommunens räddningstjänst. Istället för egen beredskap kan verksamhetsutövaren även stå kostnaden för den utökade beredskap som anläggningen i fråga aktualiserar. Man kan även kombinera egen beredskap med ekonomiskt bidrag till kommunen. Enligt de redan angivna allmänna råden från MSB kan exempel på beredskapsåtgärder vara: Beredskap med personal: 1.egen eller anlitad personal organiserade i t.ex. räddningsstyrka, servicestyrka eller styrka med annan uppgift, 2.personal för vägledning eller biträde till kommunens organi- sation för räddningstjänst, 3.maximerad insatstid för viss personal, 4.förstärkt kompetens i verksamheten, t.ex. experter. Beredskap med egendom: 1.utrustning för släckning av brand, 2.utrustning för uppsamling av kemikalier eller släckvatten, 3.utrustning för begränsning av utflöde, 4.pumpar, länsor, skimmer, tätnings- eller läktringsutrustning, 5.sorptionsmedel, neutralisationsmedel, utrustning för nedtvätt- ning av gaser, återkondenseringsutrustning, släckmedel m.m. Särskilda anläggningstekniska åtgärder: 3.insats- och utrymningsvägar, 4.reservsystem för särskilt viktiga funktioner, 6.luftdepåer och säkerhetsrum, 7.övervakningssystem för överfyllnad, mätning och analys av läckage m.m. Om inte kommunen och verksamhetsutövaren kommer överens om vilka åtgärder som ska vidtas kan kommunen förelägga verk- samhetsutövaren att vidta vissa åtgärder med stöd av 5 kap. 2 § andra stycket LSO. Den som utövar verksamheten vid en sådan anläggning som omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 4 § LSO är skyldig att ana- lysera riskerna för sådana olyckor som bestämmelsen avser. En riskanalys bör enligt förarbetena till LSO innehålla en beskrivning av möjliga scenarier för sådana olyckor som skulle kunna medföra allvarliga skador på människor eller miljön. Vidare bör sannolikheten för att olyckor av det slaget skulle kunna ske eller omständigheter under vilka det kan inträffa redogöras för. En sammanställning bör också göras av sådana händelser som skulle kunna bidra till uppkomsten av scenarierna. Även händelser som kan inträffa utanför verksamheten bör beaktas. Vidare bör riskanalysen innehålla en bedömning av hur omfattande och svåra konsekvenserna skulle kunna bli för människor eller miljön av de olyckor som beskrivits. Analysen ska i första hand kunna tjäna som underlag för bedömningen av vilken beredskap för effektiva räddningsinsatser som behöver upprätthållas vid anläggningen för att komplettera den kommunala insatsberedskapen. Det kan handla om personal med särskild kompetens och kännedom om verksamheten samt om specialutrustning av olika slag, beroende på verksamhetens art. Riskanalysen ska hållas aktuell och på begäran kunna redovisas till kommunen. Enligt de allmänna råden SRVFS 2004:8 bör riskanalysen inne- hålla följande delar: 1.beskrivning av analysens syfte, mål och avgränsningar, 2.beskrivning av anläggningen, den verksamhet (inklusive orga- nisation) som bedrivs där samt anläggningens omgivning, 3.identifiering av de olyckor som kan orsakas av verksamheten, 4.beskrivning av händelser som kan leda till olyckor, 5.beräkning eller annan beskrivning av sannolikheten (eller fre- kvensen) för identifierade olyckor, 6.beräkning eller annan beskrivning av konsekvensen av identifi- erade olyckor, 7.beräkning eller annan beskrivning av risken för identifierade olyckor, Av de allmänna råden framgår även att den som utövar verk- samheten bör ha rutiner för hur riskanalysen ska genomföras och Rutinerna bör bland annat klargöra ansvaret för genomförande och uppdatering samt vilken kompetens som behövs i riskanalysarbetet. Den som utövar verksamheten bör förnya och uppdatera riskanalysen , eller tidigare om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl för att förnya och uppdatera riskanalysen kan exempelvis vara förändringar i anläggningen, verk- samheten, processen, organisationen, bemanningen eller rutiner. Även förändringar i anläggningens omgivning kan vara sådana särskilda skäl. 12.2.3Varning och underrättelser vid olycka Den som upptäcker eller på annat sätt får kännedom om en brand eller om en olycka om innebär fara för någons liv eller allvarlig risk för någons hälsa eller för miljön ska, om det är möjligt, varna dem som är i fara och vid behov tillkalla hjälp, 2 kap. 1 § LSO. Det- samma gäller den som får kännedom om att det föreligger en överhängande fara för en brand eller en sådan olycka. Om en olycka som kan orsaka allvarliga skador på människor eller miljön inträffar vid en anläggning som klassats som farlig enligt 2 kap. 4 § LSO ska den kommunen där anläggningen är belägen omgående informeras. MSB ska likaså underrättas. Infor- mationen ska även ges i de fall en överhängande fara för en sådan olycka föreligger. Det kan t.ex. avse driftstörningar som skulle kunna leda till en allvarlig olycka. Informationsskyldigheten infördes i lagen i samband med att Sevesodirektivet implemen- terades i svensk lagstiftning. Vad informationen ska innehålla anges i 2 kap. 4 § FSO. MSB har ansvar att omgående informera reger- ingen och andra berörda myndigheter om sådana olyckor eller för det fall en överhängande fara för en allvarlig olycka föreligger. Ägaren eller verksamhetsutövaren till en farlig verksamhet enligt LSO får enligt 2 kap. 5 § FSO använda de varnings- anordningar som installerats för varning av befolkningen under höjd beredskap och vid olyckor i fred. Det förutsätter dock att kommunen gett sitt medgivande. Enligt de allmänna råden SRVFS 2004:8 kan då ägaren eller verksamhetsutövaren komplettera utrustningen så att signalen viktigt meddelande går att utlösa direkt från anläggningen. Enligt regeringens skrivelse 2009/10:1244 avses med kris en händelse som drabbar många människor och stora delar av sam- hället och som hotar grundläggande värden och funktioner. är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad, utanför det vanliga och vardagliga. Att lösa krisen kräver samordnade åtgärder från flera aktörer. Med samhällets krisberedskap avses samhällets samlade förmåga att hantera allvarliga händelser och kriser. I arbetet med att vid- makthålla och utveckla samhällets krisberedskap vidtar olika aktörer i samhället åtgärder i syfte att kunna upprätthålla de vikti- gaste samhällsfunktionerna, möta de nödvändigaste behoven och lindra konsekvenserna för samhället och dess medborgare när allvarliga händelser och allvarliga störningar inträffar som hotar samhällets funktionalitet. En god krisberedskap i samhället innebär att de aktörer som har ansvar för att hantera allvarliga händelser och kriser har goda förutsättningar för detta. Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap reglerar olika myndigheters ansvar för krisberedskap. Enligt för- ordningen avses med krisberedskap bl.a. förmågan att genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer. Det ska ske genom utbildning, övning och andra åtgärder. I en bilaga till förordningen anges de myndigheter som har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att hantera en kris. 12.3.1Ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen Arbetet med samhällets krisberedskap utgår från ansvarsprincipen, vilken innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar under kris- och krigssituationer. Ansvarsprincipen innebär också ett ansvar för varje aktör att samverka med andra. Krisberedskapsförmågan byggs därmed upp hos många olika aktörer i samhället. En kris påverkar ofta flera samhällssektorer och därmed verksamheter, vilket gör att förberedelser måste ske både inom en sektor och över sektors- 2009/10:124 Samhällets krisberedskap - stärkt samverkan för ökad säkerhet. Detta ställer krav på samverkan och samordning mellan olika aktörer. Med likhetsprincipen menas att verksamheten ska fungera på liknande sätt och på samma plats vid en kris som vid normala förhållanden. Det får självklart ske så långt det är möjligt. En kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga vilket följer av närhetsprincipen. Den drabbade kommunen och det aktuella ska i första hand ansvara för insatsen. Om de lokala resurserna inte räcker till blir det aktuellt med regionala och statliga insatser. Områdesansvaret finns på nivå (lokalt), på länsstyrelse- och landstingsnivå (regionalt) samt på central myndighetsnivå och regeringsnivå (nationellt). Med områdesansvar avses ett geografiskt område med ett organ som ansvarar för att inrikta, prioritera och samordna tvärsektoriella åtgärder som behövs vid en given situation. Vid en kris ska de som har ett geografiskt områdesansvar verka för att samordningen fungerar mellan alla som är inblandande i krisberedskapen t.ex. myndigheter, företag, frivilligorganisationer, trossamfund och föreningar. De områdesansvariga ska också sam- ordna informationen till allmänheten vid en kris. Däremot övertar de inte ansvaret från någon annan utan myndigheter och orga- nisationer behåller sitt ansvar inom sitt verksamhetsområde. 12.3.3Länsstyrelsens ansvar för krisberedskap är geografiskt områdesansvarig myndighet enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhälls- planeringen samt utveckla en god förmåga att hantera sin uppgift under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Vid en allvarlig kris ska omgående kunna upprätta en lednings- funktion för bl.a. samordning och information. Det gäller om krisen berör länet eller medför behov av samverkan med kom- muner eller andra aktörer, se 53 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. ska även ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet. Avseende krisberedskap ska vara sammanhållande inom sitt län. Såväl före, under och efter en kris ska verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Enligt 54 § länsstyrelseinstruktionen ska läns- styrelsen särskilt: 1.ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer, 2.stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet avseende planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning, 3.ha ett regionalt råd för skydd mot olyckor och krisberedskap, i vilket representanter för och berörda aktörer i krishanteringssystemet bör ingå, för att skapa nödvändig sam- ordning, 4.upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder, 5.följa upp kommunernas tillämpning av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 6.årligen till MSB rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och landsting vidtagit och redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna, samt 7.verka för att den verksamhet som berörda aktörer bedriver inom länet avseende krisberedskap bidrar till att en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås. Huvuddelen av de insatser som genomförs för att stärka samhällets krisberedskap finansieras och genomförs i den ordinarie verksam- heten hos berörda aktörer enligt ansvarsprincipen. För att finan- siera särskilda satsningar inom prioriterade områden har regeringen inrättat ett särskilt anslag – krisberedskapsanslaget. att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser och deras konsekvenser. Anslaget ska även i viss utsträckning finansiera åtgärder som syftar till att skapa eller vidmakthålla en grundläggande försvarsförmåga och förmågan för att ta emot stöd från andra länder vid allvarliga kriser. Enligt regeringen ska anslaget huvudsakligen användas för åtgärder som stärker samhällets samlade krisberedskap men där finansieringsansvaret för verksamheten inte kan knytas till en myndighet utifrån ansvarsprincipen. Den verksamhet som finan- sieras över anslaget ska vidare ha påvisbara effekter på samhällets samlade krisberedskap eller på den samlade förmågan att hantera kriser och dess konsekvenser. De myndigheter som anges i bilagan till förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, eller som pekats ut att delta i arbetet i samverkansområdena efter särskilt beslut av regeringen eller MSB, t.ex. och samtliga länsstyrelser kan söka medel från anslaget. MSB beslutar om fördelning av anslaget. 12.3.5Rakel – RAdioKommunikation för Effektiv Ledning beslutade om utbyggnad och införande av . Det är nationella kommunikationssystem för samverkan och ledning. Systemet har byggts ut i hela för att stärka samhällets krishanteringsförmåga och för att underlätta den dagliga kommunikationen hos organisationer som arbetar med allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Systemet används av centrala statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner och landsting samt av privata aktörer med samhällsviktig verksamhet, t.ex. elbolag. Staten äger Rakelsystemets infrastruktur. MSB ansvarar för utbyggnad, drift, förvaltning och utveckling av . MSB ska även marknadsföra , sälja abonnemang och ansluta kunder. 12.3.6Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap5 Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap syftar till att kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och landsting ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. Kommun- och lands- tingsledningarna har genom lagen förutsättningar för att vid kriser göra prioriteringar mellan olika verksamheter i syfte att kunna hantera krisen ur ett helhetsperspektiv. Lagen är subsidiär till elberedskapslagen. Enligt 4 § definieras en extraordinär händelse som en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga sam- hällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är deras stora omfattning och att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen. Lagen föreskriver att det i kommuner och landsting ska finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krisledningsnämnd). Inom ramen för det reglemente som fullmäktige, i enlighet med kommunallagens regler, ska ha beslutat för krisledningsnämnden får nämnden fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens omfattning. Kom- muner och landsting ska för varje ny mandatperiod anta en plan för hur extraordinära händelser ska hanteras. Kommunerna väljer själva när systemet med krisledningsnämnd ska aktiveras. Kommunerna och landstingen ska ta fram en risk- och sår- barhetsanalys, 2 kap. 1 §. MSB har meddelat föreskrifter om vad en sådan analys ska innehålla, se MSBFS 2010:6. Analysen ska sedan ligga till grund för en plan som anger hur de extraordinära händelserna ska hanteras. I 2 kap. 7 § stadgas att kommunerna har ett geografiskt områdes- ansvar. Det innebär bl.a. att kommunerna under en extraordinär 5 Texten är hämtad från SOU 2007:31. En ny myndighet mot olyckor och kriser händelse i fredstid ska verka för att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas samt att informationen till allmänheten samordnas. har motsvarande geografiska områdesansvar men skyldigheten stadgas som redan nämnts i 7 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 12.3.7Förhållandet mellan LSO och lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap6 Bestämmelserna i och bestämmelserna i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap kan och ska tillämpas oberoende av varandra. Det innebär att om kriterierna för skyldigheten att göra en insats för är uppfyllda så ska en sådan insats göras. kan en ordförande i en krislednings- nämnd, enligt bestämmelserna i lagen om kommuners och lands- tings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap, bedöma att förutsättningar föreligger för att aktivera denna överta visst kommunalt besluts- fattande från andra nämnder. En sådan bedömning kan också göras i någon annan situation som inte innebär krav på att en räddningsinsats ska göras. Det är således inte adekvat att resonera som om det finnas en valmöjlighet mellan att betrakta en viss händelse som en olycka eller en extraordinär händelse. Varje situation ska prövas självständigt mot kriterierna i respektive lag. En viktig skillnad är att om kriterierna för att göra en rädd- ningsinsats är uppfyllda råder en skyldighet att genomföra insatsen, medan däremot en övergång till verksamheten i krislednings- nämnden endast är en möjlighet som kan utnyttjas under de förutsättningar som anges i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap. Kommunen själv väljer när systemet ska aktiveras. En olycka i LSO:s mening är en händelse som ställer krav på utförandet av en viss verksamhet – räddningstjänst – med särskilda bestämmelser om ledning och om befogenheter som bara kan utövas i samband med den verksamheten. Begreppet extraordinär händelse i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och 6 Texten är hämtad från SOU 2007:31 vid extraordinära händelser och höjd beredskap avser däremot att definiera en situation där det politiska beslutsfattandet på nämndnivå i kommunen eller kan ske i en förenklad organisation genom krisledningsnämnden.