sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — När det gäller ansökningar och beslut om undersökningstillstånd som avser alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant har det således inte ansetts nödvändigt med en individuell underrättelse utan kungörelse har ansetts tillräckligt. Representanter för markägarna och Heaven or har framfört att systemet med kungörelse vid vissa typer av koncessionsmineral uppfattas som en brist. Det har framförts att förfarandet med kungörelse medför en risk för att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt går miste om information, information som är av stor betydelse för att de ska kunna tillvarata sin rätt. Detta kan i förlängningen leda till förlorad tilltro till systemet. Som framförts tidigare i betänkandet är en tidig och väl fungerande dialog av betydelse för att underlätta senare skeden i processen. Jag anser att det är viktigt att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt på ett betryggande sätt får reda på att någon ansökt om eller beviljats undersökningstillstånd inom hans eller hennes fastighet eller den fastighet han eller hon nyttjar. Att sådan information inte når fram till den som berörs kan förstärka känslan av maktlöshet. Att besked om ansökan om undersökningstillstånd verkligen når ut till berörda fastighetsägare och företrädare av särskild rätt är också en förutsättning för att en tidig kontakt mellan prospektör eller innehavare av särskild rätt ska kunna etableras. Det är också en förutsättning för att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska kunna tillvarata sin rätt att yttra sig över ansökan som föreslås av utredningen (se avsnitt 11.6.5). Det argument som kan framföras för förfarandet med kungörelse av ansökningar och beslut avseende alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant är att det skulle bli alltför betungande för prospektören att utreda och redovisa samtliga de fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs av ansökan. Eftersom ansökningar om undersökningstillstånd avseende alunskiffer, olja, gasformiga kolväten och diamant vanligtvis täcker stora landområden berörs ofta ett stort antal fastighetsägare och innehavare av särskild rätt av ansökan. Ett krav på individuell underrättelse av samtliga ansökningar och delgivning av beslut om undersökningstillstånd skulle också innebära en ökad administration för Bergsstaten. Med dagens teknik, där prospektören kan få information om fastighetsägare och en stor del av innehavare av särskild rätt genom lantmäteriets register anser jag att det ytterligare utredningsarbete som skulle läggas på prospektören vid en ändring av bestämmelserna inte kan anses alltför betungande. Enligt uppgift från Bergsstatens jurist kommer det in 10–20 ansökningar som rör alunskiffer, olja, gasformiga kolväten och diamant . Med hänsyn till att sådana ansökningar således inte är särskilt vanliga anser jag inte heller att den ökade administrativa bördan för Bergsstaten i dessa ärenden utgör skäl att inte tillförsäkra fastighetsägare och innehavare av särskild rätt information om ansökningar och beslut om undersökningstillstånd. En enhetlig handläggning för samtliga koncessionsmineral torde också vara lättare att hantera. Jag föreslår därför att bestämmelserna om kungörelse av ansökan och beslut om undersökningstillstånd samt ansökan och beslut om förlängning av undersökningstillstånd avseende alunskiffer, olja, gasformiga kolväten och diamant tas bort ur mineralförordningen. Handläggningen av ansökningar och beslut ska vara densamma oavsett vilket koncessionsmineral ansökan avser. Som en följd av detta bör bestämmelsen i 1 § andra stycket mineralförordningen ändras så att sökanden i samtliga ansökningar ska ange de fastigheter som berörs av ansökan samt namn och adress till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt. Det bör i sammanhanget noteras att delgivningslagen innehåller bestämmelser om kungörelsedelgivning (se delgivningslagen (2010:1932) 47–51 §§). Avsikten med mina förslag är inte att hindra kungörelsedelgivning eller någon annan typ av delgivning som regleras i delgivningslagen av beslut om undersökningstillstånd eller beslut om förlängning, om förutsättningarna i delgivningslagens bestämmelser är uppfyllda. Förslagen är inte heller avsedda att hindra att meddelande om ansökan om undersökningstillstånd och beslut om undersökningstillstånd, utöver att skickas till eller delges fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt, även kungörs på lämpligt sätt. 11.6.5Rätt för fastighetsägare och innehavare av särskild rätt att yttra sig över ansökan om undersökningstillstånd ska fastighetshavare och innehavare av särskild rätt underrättas om att en ansökan om undersökningstillstånd har inkommit till bergsstaten. Bergmästaren får emellertid, med stöd av 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen, bevilja ett undersökningstillstånd utan att annan sakägare än sökanden har haft tillfälle att yttra sig. har skickat in en skrivelse till utredningen, Minerallagen i ett markägarperspektiv – LRFs strategi, i vilken lämnas förslag på ändringar i gällande lagstiftning till stärkande av enskildas äganderätt. I yttrandet föreslås bland annat att bestämmelsen om att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska underrättas om en ansökan om undersökningstillstånd ändras så att en sådan ansökan istället alltid skall delges berörda markägare med tillfälle att inkomma med yttrande. har i två senare skrivelser till utredningen argumenterat för att utredningen föreslår att 8 kap. 1 § andra stycket utmönstras ur minerallagen. I den ena skrivelsen, till vilken även har anslutit sig, har det framförts att bestämmelsen inte är förenlig med den strävan mot att tillförsäkra människor ett ökat inflytande i olika samhälleliga processer som finns i vårt samhälle . An- sökan om undersökningstillstånd syftar till en rätt för sökanden att bereda sig tillträde till annans mark och att där bedriva undersökningsarbete som innebär intrång i markägarens rätt. Den som riskerat ett sådant ingrepp bör ges tillfälle att få komma till tals i frågan. Det bidrar till att upprätthålla förtroendet för bergmästarens myndighetsutövning. En tidig och väl fungerande dialog mellan prospektör och markägare kan också bidra till att skapa tolerans hos markägarna för undersökningsarbetet, vilket underlättar i ett senare skede i processen. Representanter för markägarna har vidare anfört att det inte kan uteslutas att en markägare kan tillföra underlag för bergmästarens bedömning om förutsättningarna för fynd av koncessionsmineral. Det har också framförts att en markägare genom tidigare erfarenheter av sökanden kan tillföra ärendet relevant bedömningsunderlag i frågan om sökandens lämplighet. Vidare har det framförts att ett meddelat undersökningstillstånd kan medföra begränsningar i fastighetsägarens möjligheter att förfoga över sin fastighet. En fastighetsägare som exempelvis står i begrepp att avyttra sin fastighet torde ha svårigheter att kunna göra det så länge fastigheten är belastad med ett undersökningstillstånd. Han eller hon kan därför ha ett starkt berättigat intresse av att argumentera i frågan och exempelvis yrka på att tillståndsärendet förenas med villkor om att sökanden inte kan påräkna förlängning av undersökningstillståndets giltighetstid efter att den inledande treårsperioden löpt ut. Ett annat skäl som anförts från markägarsidan för att ge markägare och innehavare av särskild rätt rätt att yttra sig över ansökningar om undersökningstillstånd är att det kan bidra med viktig information inför att bergmästaren ska meddela villkor vid undersökningstillstånd enligt 2 kap. 10 § minerallagen. Frågan är om det finns skäl att ändra den nuvarande bestämmelsen och införa ett krav på kommunikation med sakägarna innan beslut om undersökningstillstånd fattas. Grundprincipen att ingen ska dömas ohörd, kommunikationsprincipen, framgår inom förvaltningsrätten dels av förvaltningslagens regler om skriftväxling i mål hos förvaltningsdomstol i 10–12 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291), dels 17 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt den senare bestämmelsen får som huvudregel ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I bestämmelsen anges vissa särskilda situationer då det är möjligt att göra undantag från kommunikationsprincipen. Kommunikationskravet består av två led. Det är inte tillräckligt att en part underrättas om sin rätt att ta del av material som kommit in till myndigheten eller att materialet skickas till parten för kännedom. Kommunikation i förvaltningslagens bemärkelse innebär att parten genom myndighetens försorg dels ska informeras om materialet, dels beredas tillfälle att yttra sig över det.8 Det följer av 17 § andra stycket förvaltningslagen att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Vid valet av lämplig form av kommunikation ska myndigheten beakta dels den 8 T. , B. med kommentarer, 2010, s.196. allmänna principen om snabb och enkel handläggning m.m. (7 § förvaltningslagen), dels behovet att kunna styrka att underrättelseskyldigheten fullgjorts.9 Vill myndigheten vara säker på att underrättelsen nått parten kan den använda sig av delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932). Enligt 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen får bergmästaren avgöra beslut om beviljande av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen i 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen utgör således ett undantag från reglerna om kommunikationsskyldighet i förvaltningslagen. 11.6.5.3 Bakgrunden till nuvarande ordning Enligt de förskrifter som fanns i mineralförordningen innan skulle markägare och sakägare informeras endast vid förlängning av undersökningstillstånd. Det saknades regler om hur bergmästaren skulle handla när ett undersökningstillstånd löpte ut eller drogs tillbaka eller inte längre omfattade en fastighet. Under lagstiftningsarbetet inför reformen som genomfördes ansågs denna ordning inte lämplig.10 Regeringen reglerade därför genom förordning att de fastighetsägare som berörs av en ansökan om undersökningstillstånd ska underrättas om ansökan och när ett undersökningstillstånd upphörde att gälla. Bestämmelsen i 8 kap. 1 § minerallagen infördes i samband med den nya gruvlagen (1974:342)som trädde i kraft , och rörde ursprungligen handläggningen inför beslut om inmutningsrätt. Bestämmelsen infördes i gruvlagens 2 kap. 12 §. I samband med att bestämmelsen infördes angavs i förarbetena följande skäl för undantaget från kommunikationsprincipen: Risken för att markägare och andra motparter tillskyndas rättsförlust eller ekonomisk skada om de inte bereds tillfälle att yttra sig över ansökan om inmutningsrätt synes vara utomordentligt ringa. Bergmästaren skall sålunda självmant beakta de hinder mot inmutning som kan komma i fråga. I beslut om beviljande av inmutningsrätt görs f.ö. regelmässigt ett generellt undantag för områden som omfattas av inmutningshinder. De undersökningsarbeten som utförs inom ett inmutat område före utmålsläggning är vidare mera sällan av den art att bestående skada på marken uppkommer. För skada och intrång utgår ersättning. berörs bara en mindre del av området. I det övervägande antalet fall 9A.Bohlin, W. Warnling-Nerep Förvaltningsrättens grunder, 2004, s. 127. 2004/05:40 s.41. upphör inmutningen vid undersökningstidens slut utan att leda till utmålsläggning. Undersökningsarbete får f.ö. inte påbörjas med mindre inmutaren underrättat markägaren och eventuell nyttjanderättshavare. Markägaren och andra som berörs av ansökningen om inmutningsrätt har dessutom rätt att överklaga bergmästarens beslut.11 Bestämmelsen om undantaget från kommunikationsplikt överfördes till 8 kap. 1 § i den nuvarande minerallagen i samband med att gruvlagen (1974:342) och lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter omarbetades till den nu gällande minerallagen (1991:45) som trädde i kraft . Frågan om sakägares rätt att yttra sig över ansökan om undersökningstillstånd diskuterades inte närmare under detta lagstiftningsarbete. Frågan togs dock åter upp i betänkandet Minerallagen, markägaren och miljön (SOU 2000:89). I betänkandet diskuterades frågan hur markägare och andra sakägare skulle ges större inflytande vid prövning av tillstånd till undersökningsarbete. Det argument som framfördes mot att låta alla berörda yttra sig över ansökningen var främst att det skulle medföra en omfattande skriftväxling och en kostsam process innan ärendet slutligen avgörs, särskilt eftersom flertalet fastigheter inom området aldrig blir berörda av undersökningsarbetena.12 I betänkandet föreslogs istället att alla sakägare skulle underrättas om ansökan om undersökningstillstånd, så att de som har synpunkter på denna har möjlighet att yttra sig i ärendet. Under lagstiftningsarbetet inför den reform av minerallagen som genomfördes togs frågan om fastighetsägarnas yttranderätt åter upp till diskussion. Lagrådet anförde i sitt yttrande över lagförslaget att stor restriktivitet måste iakttas när det gäller undantag från förvaltningslagens allmänna regler om kommunikationsplikt.13 Visserligen kan man säga att det inte sker någon egentlig prövning i förhållande till motstående intressen i ärenden om undersökningstillstånd då prövningen är begränsad till frågorna om det finns anledning att anta att en undersökning kan leda till fynd av koncessionsmaterial samt om sökanden är lämplig. Lagrådet anförde att det emellertid inte kan bortses ifrån att berörda sakägare kan ha intresse av att argumentera också i dessa frågor. Lagrådet menade också att undersökningstillstånd medförde vissa begränsningar i fastighetsägarens möjligheter att förfoga över sin fastighet. 1974:32 s. 146. 12SOU 2000:89 s. 192. 2004/05:40 s. 160. denna bakgrund och med tanke på den i lagstiftningsärendet uttalade ambitionen att förbättra sakägarnas ställning i samband med exploatering förordade Lagrådet att undantaget från förvaltningslagens kommunikationsplikt utmönstrades ur minerallagen. Regeringen delade Lagrådets uppfattning att stor restriktivitet måste iakttas när det gäller undantag från förvaltningslagens regler om kommunikationsplikt.14 Regeringen anförde i propositionen att bestämmelsen i 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen emellertid måste ses mot bakgrund av att lagen är ett näringspolitiskt instrument för att underlätta prospektering och utvinning av sådana som är svåra och kostsamma att hitta. ska lagstiftningen ge utrymme för ett skäligt hänsynstagande till motstående enskilda och allmänna intressen. Regeringen hänvisade till förarbetena till lag som redovisats ovan. Enligt regeringens uppfattning var de skäl som då framfördes i huvudsak fortfarande giltiga, och anförde: De förutsättningar för undersökningstillstånd som ska prövas är om det finns skäl att anta att undersökning kan leda till fynd av koncessionsmineral och om sökanden är lämplig att bedriva undersökningsarbete. Det torde vara synnerligen ovanligt att en markägare eller företrädare för annat motstående intresse har möjlighet att tillföra något om förutsättningarna för fynd av koncessionsmineral. När det gäller sökandens lämplighet kan däremot antas att en sakägare genom tidigare erfarenhet kan ha något att tillföra i ärendet. Eftersom bergmästaren har en god kännedom om de prospektörer som söker tillstånd torde dock sakägarens information vara av mindre betydelse.15 Regeringen avsåg att i förordning föreskriva att enskilda sakägare skulle underrättas om ansökningar om undersökningstillstånd och hänvisade till systemet med arbetsplaner som skulle införas. Regeringen var därför inte beredd att på det sätt som Lagrådet förslog ändra regelsystemet när det gällde handläggningen av ärenden om beviljande av undersökningstillstånd. 11.6.5.4 Överväganden och förslag Utredarens förslag: Möjligheten för bergmästaren att avgöra ärenden om beviljande av undersökningstillstånd utan att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt haft tillfälle att yttra sig tas bort. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren bl.a. kartlägga och analysera hur kommunikation sker mellan företag och mark- och sakägare i samband med undersökningstillstånd och vid behov föreslå ändring av regelverket så ett det ger stöd för en god dialog mellan dessa. har jag kunnat konstatera att fastighetsägare inom områden som berörs av undersökningstillstånd uppfattar det som en brist att bergmästaren får avgöra ärenden om beviljanden av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig. Ett argument som tidigare framförts för ett undantag från kommunikationsprincipen är att risken för att fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt drabbas av en rättsförlust är liten. Detta eftersom de skador som följer av undersökningsarbetet vanligtvis är små eller inga alls, att endast ett mindre område i slutändan berörs av undersökningsarbete och att undersökningsarbete endast i ett fåtal fall leder till en gruva. Jag anser inte detta vara ett hållbart argument för undantag från kommunikationsprincipen. Det är möjligt att skadorna på den enskildes fastighet i slutändan blir små och att den skadelidande får full kompensation för eventuell skada. Det är emellertid ingenting som den enskilda har någon kunskap om innan undersökningsarbetet är utfört. Det är inte tillräckligt att rättsförlusten i slutändan rent faktiskt inte blev så stor. Det är också viktigt att den enskilde upplever att beslutet om undersökningstillstånd har fattats på ett rättssäkert sätt. Ett undersökningstillstånd kan upplevas som ett intrång i ägande- och förfoganderätten och att inte ha rätt att yttra sig innan beslutet är fattat kan leda till en känsla av maktlöshet. Genom kommunikationsprincipen får den enskilde en garanti för att beslutsunderlag inte är ofullständigt eller felaktigt och stärker förtroendet för myndighetens handlande. Ett rättssäkert system kan bidra till att öka acceptansen av själva besluten. Som visats i kapitel 5 har antalet ansökta och beviljade undersökningstillstånd ökat kraftigt . Det är också flera nya företag aktiva på prospekteringsmarknaden. har en god kännedom om de prospektörer som söker tillstånd är därför inte längre självklart, vilket torde göra den enskildes synpunkter på den sökande av större betydelse. Ett annat argument som anförts är att det bergmästaren tar ställning till vid en ansökan om undersökningstillstånd är förutsättningarna för att hitta ett visst inom undersökningsområdet och sökandens möjlighet och avsikt att få till stånd en undersökning, och att fastighetshavare eller innehavare av särskild rätt sällan kan bidra med någon information i dessa frågor. Det kan stämma att det vanligtvis är så att den enskilde inte har något att tillföra ärendet avseende dessa frågor. I de fall en fastighetshavare eller innehavare av enskild rätt har information som har betydelse för bergmästarens beslut är det emellertid viktigt att bergmästaren får kännedom om detta. Visserligen har fastighetsägare och innehavare av särskild rätt rätt att få reda på när en ansökan om undersökningstillstånd inkommit till bergmästaren. Det finns ingenting som hindrar att den som har fått vetskap om en ansökan och som har viktig information om sökanden av betydelse för beviljande av undersökningstillstånd skickar in den till bergmästaren. Som ovan anförts är det dock viktigt att processen av de enskilda uppfattas som korrekt. Jag anser därför inte att argumentet utgör skäl att göra undantag från kommunikationsprincipen. Ytterligare ett argument som framförts mot att låta alla berörda yttra sig över ansökningen är att det skulle medföra en omfattande skriftväxling och leda till att processen blir dyrare. Den fråga man kan ställa sig är varför mineralnäringen i detta sammanhang ska särskiljas i förhållande till andra exploateringsintressen. Det har framhållits att det är av yttersta vikt att undersökningstillståndprocessen är snabb och effektiv. Det har dock inte framkommit varför tidsaspekten är så mycket viktigare inom mineralnäringen i förhållande till anda näringar att det finns skäl att i just detta fall göra undantag från kommunikationsprincipen. Mineralerna har ju funnits där och riskerar knappast att försvinna som kommunikation pågår. Inte heller har rådande världsmarknadspris eller konjunkturer någon relevans eftersom en gruva ändå inte kommer på plats . En ändring behöver inte heller leda till betydligt längre handläggningstider eller en dyrare process. Dessutom har andra utredningar avseende tillståndsprocesser för gruvnäringen visat att det är stabila och förutsägbara tillståndsprocesser som är betydelsefulla vid val av undersökningsområde eller gruvetablering. Det bör tydligt framgå av bergmästarens föreläggande att fastighetsägare och rättighetshavare endast ska yttra sig i frågan om förutsättningarna att hitta ett visst inom undersökningsområdet och sökandens möjlighet och avsikt att få till stånd en undersökning. har fastighetshavare och innehavare av särskild rätt, i de fall ansökan avser annat än alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant, rätt att få en underrättelse om att en ansökan om undersökningstillstånd kommit in till bergmästaren. Ett utskick till samtliga fastighetsägare och innehavare ska således ändå ske. Handläggningen av de ansökningar som avser alunskiffer (som föreslås tas bort ut definitionen av koncessionsmineral, se avsnitt 17.1), olja, gasformiga kolväten och diamant kommer emellertid bli mer tidkrävande, eftersom de enligt nuvarande bestämmelser endast kungörs. En ändring kommer tveklöst medföra viss fördröjning eftersom fastighetsägare och innehavare av särskild rätt måste ges tillräckligt rådrum för att inkomma med sitt yttrande. Ett system där delgivning av ansökan ska ske kommer att medföra fördröjningar i handläggningen. Ett förfarande där mottagaren föreläggs att svara inom borde dock endast innebära en fördröjning av processen . Sammanfattningsvis anser jag att det främsta argumentet för att undantagsbestämmelsen i 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen tas bort är av principiell karaktär. Det är viktigt att enskilda upplever att undersökstillståndsprocessen är rättssäker. Rätten att komma till tals i en fråga som man anser sig berörd av är grundläggande och man bör därför vara restriktiv med undantag från kommunikationsprincipen. Det kan antas att ett system som upplevs som rättssäkert också är lättare att acceptera för den enskilde och att en process som uppfyller de formella kraven därför vinner i längden. Ett sådant system borde också förbättra förutsättningarna för en god dialog mellan prospektör och fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt, viket i sin tur ökar toleransen för undersökningsarbete. Jag föreslår därför att undantaget från kommunikationsprincipen i 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen utgår. För att förtydliga med vem kommunikation ska ske införs i förordningen en bestämmelse av vilken det framgår att berörda fastighetsägare och kända innehavare av särskild rätt ska ges tillfälle att yttra sig över ansökan. Jag har också övervägt om fastighetsägare och innehavare av särskild rätt även ska ges möjlighet att yttra sig vid ansökan om förlängning av undersökningstillstånd. Ett skäl för detta skulle vara att fastighetsägaren eller rättighetshavaren av undersökningstillståndets giltighetstid kan tillföra ärendet relevant bedömningsunderlag i frågan om sökandens lämplighet. Den prövning som Bergsstaten gör inför en förlängning av undersökningstillståndet avser enligt de nuvarande bestämmelserna emellertid inte en bedömning av sökandens lämplighet.