sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — -på grundval av analysen föreslå åtgärder för att komma till rätta med kostnadsutvecklingen med utgångspunkt i de mål och den allmänna inriktning som föreskrivs i 5 och 6 §§ LSS -vid behov lämna förslag till författningsändringar. Det ingår inte i uppdraget att föreslå förändringar i straffansvaret på området. En slutredovisning av uppdraget inklusive förslag ska redovisas till regeringen . I det följande görs en genomgång av förändringar och insatser som genomförts sedan assistansreformens genomförande 1994. I detta avsnitt redovisas också sådana utredningar som genomförts med syfte att analysera kostnadsutvecklingen och säkerheten i utbetal- ningar på området. Förändringar inom den statliga assistansersättningen fattade beslut om att anta regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321). beslut innebar bl.a. att en särskild rättighetslag för vissa funktions- hindrade personer infördes , lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Genom denna lag har bl.a. personer med utvecklingsstörning och andra personer med stora och varaktiga funktionshinder getts rätt till stöd- och serviceinsatser som t.ex. personlig assistans eller eko- nomiskt stöd till sådan assistans. infördes en statlig assistansersättning för personer som inte fyllt . Assistansersättningen är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans och lämnas till personer som har behov av personlig assistans för grundläggande behov under i genomsnitt mer än . Rätten till assistans- ersättning regleras i socialförsäkringsbalken och i förordningen (1993:1091) om assistansersättning. Bestämmelserna fanns tidigare i lagen (1993:389) om assistansersättning, förkortad , som är upphävd. Ersättningen administreras och beslutas av . infördes begränsningar för personlig assistans som ges av någon som den assistansberättigade lever i hushålls- gemenskap med. Sådana personer måste anställas av en annan arbets- givare än den ersättningsberättigade själv, t.ex. kommunen eller en enskild assistansanordnare. Det reglerades också att assistansersättning inte lämnas för arbete som utförs på arbetstid som överstiger som anges i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. En tid efter assistansreformens genomförande konstaterades att kostnaderna ökade mer än väntat. beviljades i genomsnitt i stället för förväntade . Följden av detta blev att kostnaderna för assistansersättningen blev ca högre än beräknat. En särskild utredare tillkallades därför för att se över finansieringen och regelsystemet för den statliga assistansersättningen (dir. 1995:6). Utredningen, som tog namnet , lämnade förslag som låg till grund för ett antal lagändringar (SOU 1995:126). trädde en lagändring i kraft som innebar att grund- läggande behov definierades och infördes i LSS (prop. 1995/96:146, 1995/96:SoU15, rskr. 1995/96:262). gjordes ett för- tydligande i lagen att det är de grundläggande behoven som måste uppgå till minst för att assistansersättning ska beviljas. Begränsningar i rätten till personlig assistans infördes i och med att personlig assistans inte längre kunde beviljas för tid i skola, barnomsorg och daglig verksamhet om det inte fanns särskilda skäl. fastställdes att sjukvårdande insatser inte ska ingå i personlig assistans. infördes regler i om att timersättningen för personlig assistans ska utgöras av ett s.k. schablonbelopp (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). Detta inne- bär att ersättningen lämnas med högst ett belopp som regeringen fastställer. En ytterligare ändring infördes i som innebär att staten och kommunerna har ett delat finansieringsansvar för assistansersättningen. Kommunerna ersätter de första för alla assistansberättigade, oavsett det totala antalet timmar som beviljas (prop. 1996/97:146, bet. 1997/98:SoU4, rskr. 1997/98:5). ändrades LSS och så att personer som före fyllda har personlig assistans och assistansersättning har rätt att behålla assistansen och ersättningen efter det att de fyllt (prop. 2000/01:5, bet. 2000/01:SoU3, rskr. 2000/01:23). Timantalet för assistansen kan dock inte utökas efter det att den assistans- berättigade fyllt . infördes ett system för utjämning av LSS-kostnader (prop. 2002/03:151, bet. 2003/04:FiU9, rskr. 2003/04:40). Utjäm- ningssystemet innebär att en standardkostnad per invånare beräknas för varje kommun. Ett bidrag betalas från staten eller en avgift betalas till staten, beroende på hur den enskilda kommunens standardkostnad avviker från hela landets genomsnittliga standard- kostnad per invånare. ändrades genom att bestämmelser infördes som innebär att assistansersättning inte får lämnas tillbaka än en månad före den månad då ansökan eller anmälan gjorts (prop. 2003/04:100, bet. 2003/04:FiU21, rskr. 2003/04:273). tillkallades en parlamentarisk kommitté för att göra en bred översyn av personlig assistans enligt LSS och (Dir. 2004:107). Kommittén lämnade delbetänkandet På den assistansberättigades uppdrag. God kvalitet i personlig assistans - ändamålsenlig användning av assistansersättning (SOU 2005:100) samt delbetänkandet Kostnader för personlig assistans. Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning (SOU 2007:73) och slutbetänkandet Möjlighet att leva som andra - Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning (SOU 2008:77). Dessa betänkanden låg till grund för de lagändringar som infördes . gjordes ändringar i genom att en bestämmelse infördes om att assistansersättning endast betalas ut under förutsättning att den används för köp av personlig assistans, eller för kostnader för att avlöna egna personliga assistenter (prop. 2007/08:61). Vidare infördes bestämmelser om att en assistans- berättigad som inte har använt hela assistansersättningen för att köpa assistans eller betala kostnader för personliga assistenter ska betala tillbaka den återstående delen till . I pro- positionen framhölls att förslagen som lämnades kräver att har möjlighet till uppföljning och kontroll. Det handlar om tillgång till uppgifter från ersättningsberättigade om att de har använt den utbetalade assistansersättningen i enlighet med vad som anges i lag, förordning eller föreskrift. För att följa upp att ersättningsberättigade, som inte själva är arbetsgivare för sina personliga assistenter, använder den utbetalade ersättningen till assistans hos assistansanordnare bör få tillgång till uppgifter om vilka anordnare det handlar om. bör också få tillgång till underlag i form av avtal m.m. som visar att anordnarna anlitats och att assistansersättningen använts för köp av assistans och inte finns kvar på den ersättningsberättigades bankkonto eller pluskonto. Grundläggande för kontrollen bör vara att begär att den ersättningsberättigade antingen kan visa någon form av kvittens från assistansanordnaren som styrker köp av assistans eller redovisa att lön m.m. har betalats till personliga assistenter (prop. 2007/08:61). Enligt 110 kap. 4 § andra stycket socialförsäkringsbalken ska den som ansöker om assistans- ersättning lämna uppgifter om faktiska förhållanden på heder och samvete. ska se till att ansökningsärendet blir tillräckligt utrett och kan begära att den enskilde lämnar ytterligare uppgifter. Även dessa uppgifter ska lämnas på heder och samvete om inte särskilda skäl talar emot det. Särskilda skäl som kan tala emot ett uppgiftslämnande på heder och samvete kan exempelvis finnas i ärenden om återkrav (se prop. 1996/97:121, s. 37). Den redovisning som den enskilde ska lämna till om antalet assistanstimmar som använts och uppgifterna om vad assistans- ersättningen använts till är inte avsedd att utgöra underlag för återkrav i egentlig mening utan avser att möjliggöra en avräkning mot den preliminära ersättning som har betalats ut. Av propositionen Kostnader för personlig assistans (prop. 2007/08:61) framgår att i det sammanhanget bör det därför vara möjligt att begära att den enskilde intygar på heder och samvete vem som utfört assistansen och kostnaderna för denna. möjligheter till hem- besök bör också kunna användas för att få information från den ersättningsberättigade om i vilken utsträckning denne får assistans (prop. 2007/08:61, bet. 2007/08:SoU13, rskr. 2007/08:158). upphävdes och reglerna om assistansersättning överfördes till socialförsäkringsbalken. trädde även nya regler i kraft som bl.a. har till syfte att dämpa kostnadsutvecklingen för personlig assistans (prop. 2009/10:176, bet. 2009/10:SoU21, rskr. 2009/10:300). Det gäller ett tillägg till 9 a § LSS att den som har behov av mer än en personlig assistent har rätt till två eller flera assistenter endast om möjligheterna att få bidrag enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. eller hjälpmedel enligt hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763) har utretts. Dessutom infördes krav på tillstånd för att enskilda ska få bedriva yrkesmässig verksamhet med personlig assistans. De bestämmelser som avser tillståndsmyndighet, sanktions- möjligheter och rätten att överklaga som gäller övrig tillståndspliktig verksamhet gäller även i fråga om tillstånd för verksamhet med personlig assistans. En assistansberättigad som är arbetsgivare åt sina assistenter är skyldig att göra en anmälan till (prop. 2009/10:176, bet. 2009/10:SoU21, rskr. 2009/10:300). I propositionen anfördes att den personliga assistansen är en upp- skattad insats bland de assistansberättigade och att deras stöd och självbestämmande i dagligt liv har förbättrats genom den personliga assistansen. I propositionen framhålls att det finns skäl att upp- märksamma kostnadsutvecklingen för bl.a. den personliga assistansen då statens kostnader för assistansersättning har stigit kraftigt från till ca . Det finns också skäl att även fortsättningsvis överväga åtgärder för att skapa ökad tydlighet beträffande vilka behov som ska tillgodoses med personlig assistans och beakta skillnader i bedömning och beräkning av behoven. Regeringen anförde därför att möjligheterna att dämpa kostnadsutvecklingen måste övervägas så att inte assistans- ersättningens långsiktiga hållbarhet hotas. trädde bidragsbrottslagen (2007:612) i kraft. För bidragsbrott kan den dömas som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp. Det är inte bara den som ansöker om en förmån som kan dömas för bidragsbrott utan även andra som lämnar oriktiga uppgifter som leder till fara för felaktig utbetalning till någon annan (prop. 2006/07:80 s. 96). Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning kan dömas för vårdslöst bidragsbrott. Av 1 § bidrags- brottslagen framgår att lagen gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av , Pensions- myndigheten, , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Assistansersättning omfattas alltså av bidragsbrottslagens tillämpnings- område. Av 6 § bidragsbrottslagen följer att myndigheter som nämns i den lagen samt kommuner och arbetslöshetskassor är anmälnings- skyldiga när det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts. Anmälan ska göras till polis- eller åklagarmyndighet. har genom den nationella handlingsplanen för handi- kappolitiken Från patient till medborgare (prop. 1999/2000:79) beslutat om bl.a. nationella mål för handikappolitiken. -en samhällsgemenskap med mångfald som grund -att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir delaktiga i samhällslivet -jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. Dessa mål stämmer väl med det nya instrumentet för mänskliga rättigheter, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Myndigheters utredningar av kostnadsutvecklingen inom den statliga assistansersättningen , när assistansreformen infördes, har statliga myn- digheter tagit ett antal initiativ för att förklara kostnadsutveck- lingen inom assistansersättningen. () fick i uppdrag av regeringen att analysera orsakerna till de ökade utgifterna för Uppdraget redovisades 2001 i rapporten för att leva som andra. RFV angav att kostnadsökningen var en följd av ambitionsnivån i lagstiftningen och förklarar kostnadsökningarna med bl.a. att nya grupper hade tillkommit, att de assistansberättigades hälsotillstånd hade försämrats, att fler lever på grund av att den medicinsk-tekniska utvecklingen, att kännedomen om assistansersättningen ökat, att dubbel assistans hade ökat och att fler personer hade ett eget boende. analyserade på uppdrag av kost- nadsutvecklingen för assistansersättning perioden 2005. framhöll i sin rapport assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv (2008), att en bidragande orsak till att antalet personer som beviljas personlig assistans har ökat väsentligt var att antalet personer i åldern har ökat kraftigt och att detta hade fått genomslag även i assistanssystemet när åldersbegränsningen för assistans togs bort 2001. Enligt är det huvudsakligen antalet äldre personer med stora funktionshinder och ett omfattande behov av stöd eller service (personkretsgrupp 3) som har ökat kraftigt och väntas öka av demografiska skäl. lämnade i sin rapport assistans till funktionshindrade (RIR 2004:7) förslag som skulle kunna genom- föras på såväl kort som lång sikt. ansåg att det fanns behov bl.a. av att införa tillsyn av verksamheten personlig assistans och att tillstånd borde krävas för privata assistansanordnare. När det gäller åtgärder på lång sikt ansåg att för- ändringar bör övervägas bl.a. i fråga om assistansens utformning, finansiering och avvägning gentemot andra stödformer. Rapporter om säkerhet i utbetalningar av assistansersättning Delegationen mot felaktiga utbetalningar har i rapporten Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghets- systemen (rapport 7, ) redovisat sin bedömning av för mycket utbetald assistansersättning 2005 och funnit att det finns problem inom detta område. Väsentliga orsaker som legat till grund för bedömningarna är bl.a. fel i tidredovisning och räkningar, överdrivet funktionshinder och hjälpbehov, otydligt definierade boendeformer, ändrade förhållanden som inte anmälts samt att omprövning inte genomförts. () lämnade rapporten skrivelse, Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010 (2011:11). Av rapporten framgår att den sammanvägda bedömningen av andelen för mycket utbetald assistans- ersättning som experterna i omfattningsstudierna har gjort, är av totalt utbetalt belopp, vilket motsvarar . Av detta bedöms bestå av avsiktliga fel från allmänheten, oavsiktliga fel från allmänheten och oavsiktliga fel från myndigheten. Vid experternas bedömningar har bl.a. följande väsentliga orsaker till fel framhållits: -Behovet av assistans överdrivs av assistansanordnaren på grund av vinstintresse. Det finns kommuner som avsiktligt uppskattar att behovet överstiger för att kunna lämna över det ekonomiska ansvaret. Även brukaren kan överdriva vårdbehovet, -Tidrapporterna fylls i och täcker upp beviljade timmar trots att man inte lämnat så mycket assistans. Det är svårt för att kontrollera hur mycket assistans som har utförts, -Det finns inte formella krav på läkarutlåtanden vilket kan leda till att läkarutlåtandet endast skrivs utifrån den försäkrades egen berättelse och inte efter objektiva fynd, -Tiden för omprövning följs inte alltid av . Nyansökningar prioriteras före omprövningar. Av rapporten från framgår att osäkerhetsintervallet för experternas bedömning uppgår till 1,8–27,vilket mot- svarar 309–. Andra utredningsinitiativ på området Regeringen beslutade att ge i uppdrag att följa upp sina lokala försäkringscenters beslut om personlig assistans enligt 9 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. ska till regeringen rapportera hur arbetet med enhetlighet i beslut som gäller såväl grundläggande behov som andra personliga behov avseende personlig assistans utvecklas. Om finner att åtgärder behöver vidtas för att öka rättssäkerheten och enhetligheten i besluten ska förslag till sådana åtgärder lämnas. Uppdraget ska redovisas till . och fick i regleringsbrevet för i uppdrag att i samarbete med utarbeta ett veten- skapligt instrument som ska användas när behovet av personlig assistans ska bedömas. Uppdraget ska slutredovisas . Behov av en utredning Det behöver klargöras hur stor del av kostnadsutvecklingen som kan hänföras till fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen Kostnaderna för assistansersättningen har ökat betydligt sedan införandet 1994. De totala kostnaderna har ökat från ca 1995 till ca 2009. Enligt gällande prognoser bedöms att statens kostnader för assistansersättning kan komma att öka från ca 2010 till ca 2014. framkom det exempel på fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen som är av betydande ekonomisk omfattning. Enligt de preliminära bedömningar som gjorts av polismyndigheter och kan den eko- nomiska omfattningen av dessa oegentligheter m.m. vara av betydande storlek. Det pågår inom ett fort- löpande arbete med att klarlägga problemets omfattning och art i hela landet samt med att föra en dialog med bl.a. andra berörda myndigheter samt med branschföreträdare om vilka åtgärder som kan vidtas. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det finns behov av att ge en särskild utredare i uppdrag att dels klarlägga hur stor del av kostnadsökningen inom assistansersättningen som kan hänföras till fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistans- ersättningen, dels lämna förslag till hur detta kan förhindras. Med begreppen fusk och oegentligheter avses framförallt brott enligt bidragsbrottslagen men även annan handling eller underlåtenhet i syfte att tillskansa sig själv eller någon annan felaktig eller för hög assistansersättning. Utredarens uppdrag bör också omfatta att bedöma s.k. över- utnyttjande av reglerna i assistansersättningen. Med detta avses utnyttjande av gällande regler för att tillskansa sig högre ersättning än vad som är motiverat av den assistansberättigades verkliga behov av stöd och service. Det kan gälla t.ex. användning av assistans- medel i större omfattning än vad situationen i praktiken kräver, för att på detta sätt slippa att återbetala outnyttjad ersättning. Regeringen beslutade att ge Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera kontrollen av användningen av assistansersättning och lämna förslag som syftar till att stärka säker- heten i utbetalningarna av sådan ersättning. En utgångspunkt i uppdraget till Statskontoret är konstaterandet att en förutsättning för att upprätthålla välfärdssystemens legitimitet är att ersättningar och bidrag endast betalas ut till dem som är berättigade till dessa. Redovisningar från visar också att det behövs fortsatta åtgärder för öka säkerheten i utbetalningar av bl.a. assistansersättningen. konstaterar i rapporten assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv (2008) att det är huvudsakligen antalet äldre personer med stora funktions- hinder och ett omfattande behov av stöd eller service (grupp 3 i LSS personkrets) som har ökat kraftigt och väntas fortsätta att öka av demografiska skäl. Det finns en osäkerhet om hur stor del av den totala kost- nadsökningen som utgörs av fusk, oegentligheter och över- utnyttjande i förhållande till kostnadsökningar som beror på regelverk och huvudmannaskapsgränser. Det är av stor betydelse att klargöra dessa förhållanden för att få fram ett underlag för att bedöma vilka åtgärder som är lämpliga att vidta för att motverka fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen. Det finns också skäl att analysera grundorsakerna till kostnads- utvecklingen bl.a. när det gäller hur stor del av kost- nadsutvecklingen som kan hänföras till övervältring av kostnader mellan huvudmän. Det behövs konkreta och väl genomarbetade åtgärder för att förhindra fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen kontrollerar användningen av assistans- ersättningen genom att den assistansberättigade redovisar hur många assistanstimmar som använts, vem som arbetat som personlig assistent och till vilka kostnader som förhöjd ersättning använts. lämnar den assistansberättigade in två sammanställningar till . Det är en redovisning av vilka personliga assistenter som arbetat. Den skrivs under av de berörda assistent- erna. Dessutom redovisas hur många timmar som utnyttjats. Räkningen skrivs under av den assistansberättigade. Räkningen används som underlag för kommande månadsutbetalning. Det är mot räkningen som gör den månatliga avräk- ningen och slutavräkningen. Avräkningarna syftar till att kontrollera hur många assistanstimmar den assistansberättigade använt under en månad och , som är längst . Den som beviljats förhöjd ersättning ska i samband med slutavräkningen även redovisa vilka kostnader ersättningen använts till. Bland annat måste alla utbetalningar överstigande dubbel- attesteras och en efterkontroll av dessa utbetalningar och attester ska göras. Resultaten av efterkontrollen ska rapporteras till huvudkontoret. Som nämnts tidigare ska , , även kontrollera att hela assistansersättningen använts antingen till köp av personlig assistans från annan fysisk eller juridisk person eller för att avlöna personliga assistenter. I pro- positionen om Kostnader för personlig assistans (prop. 2007/08:61), anfördes bl.a. att om de förslag som lagts fram för att reglera vad assistansersättningen får användas till visar sig otill- räckliga för att förhindra missbruk av assistansersättning, kan de komma att kompletteras med andra åtgärder än de som föreslås. I tidigare avsnitt har det också nämnts att det från krävs tillstånd för att enskilda ska få bedriva yrkesmässig verksamhet med personlig assistans. De bestämmelser som avser tillståndsmyndighet, sanktionsmöjligheter och rätten att överklaga som gäller övrig tillståndspliktig verksamhet gäller även i fråga om tillstånd för verksamhet med personlig assistans. En assistans- berättigad som är arbetsgivare åt sina assistenter är skyldig att göra en anmälan om detta till . har vidtagit en rad åtgärder för att minska risken för oegentligheter. Bland annat har myndigheten inlett ett samarbete med andra myndigheter och organisationer för att effektivisera kontrollen av utbetalningarna och utnyttjandet av dessa. tog initiativ till en dialog med företrädare för enskilda assistansanordnare om åtgärder mot oegentligheter och fusk med assistansersättning. Syftet med dialogen är att komma fram till vilka åtgärder som kan vidtas av branschen för att säkerställa att ersättningen verkligen kommer de assistansberättigade till del och på så sätt också förstärka för- troendet för branschen. Det har framkommit behov av att komplettera de initiativ som tidigare tagits för att motverka fusk, oegentligheter och över- utnyttjande. Det uppdrag till Statskontoret som nämnts tidigare gäller främst att effektivisera kontroll av assistans- ersättningen. Den senaste tidens utveckling har visat på behovet av att vidga analysen till att omfatta även fusk och oegentligheter som ligger utanför uppgifts- och ansvarsområde. Det kan gälla samordning mellan myndigheter på området, åtgärder som syftar till att öka möjligheter till kontroll av assistansanordnarnas verksamhet och redovisning samt åtgärder för att motverka medvetet överutnyttjande av förmånen. Som nämnts tidigare finns också skäl att analysera grund- orsakerna till kostnadsutvecklingen bl.a. när det gäller hur stor del av kostnadsutvecklingen som kan hänföras till övervältring av kostnader mellan huvudmän, men också faktiskt konstaterade och motiverade behov.