sou · GZB375d4 · 2012-01-01 00:00:00 — var det tydligt att det endast var veterinär som fick behandla och ställa diagnos på djur. säger lagens 2 kapitlet: 1 § Den som tillhör djurhälsopersonalen ska 1.fullgöra sina arbetsuppgifter i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet, 2.iaktta noggrannhet och omsorg vid utfärdande av intyg om djurs hälsotillstånd eller vård, och 3.föra journal över djurhälsovård och djursjukvård. 2 § Den som tillhör djurhälsopersonalen får enbart fullgöra uppgifter som han eller hon har kompetens för och bär själv ansvaret för hur han eller hon fullgör sina arbetsuppgifter. 3 § Om det är förenligt med kravet på en god och säker vård får den som tillhör djurhälsopersonalen överlåta en arbetsuppgift till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen. Den som överlåter en arbetsuppgift till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen ansvarar för att denne har förutsättningar att fullgöra uppgiften. Om det behövs ska särskilda instruktioner lämnas. Vissa kategorier av djurhälsopersonal såsom sjukgymnaster och hovslagare anser att de utifrån sin profession kan ställa diagnos inom sitt område. Detta har lett till att ett antal djur har behandlats fel och inneburit ett stort djurlidande. Som utredaren ser det så är det svårt för någon som inte är utbildad till att förstå alla aspekter av ett djurs hälsa att ställa en korrekt diagnos. Visserligen kan även veterinärer ställa en felaktig diagnos, men deras utbildning ger dem en bättre möjlighet att se helheten i djurets hälsosituation. Enligt utredarens åsikt så är det även viktigt ur smittskyddssynpunkt att rätt diagnos ställs så fort som möjligt. Om en felaktig diagnos ställs på grund av att den som ställer diagnosen endast har kunskap inom sitt kompetensområde och inte kan se till helheten så ökar risken betydligt för att smitt- samma sjukdomar inte diagnostiseras så snabbt som möjligt. Det kan också få konsekvenser för folkhälsan både genom direkt och indirekt smitta genom livsmedel. Utredaren föreslår därför att regelverket för djurhälsopersonal bör ses över så att det klargörs att en första diagnos ska ställas av veterinär före det att övrig djurhälsopersonal går vidare med terapi inom sina kompetensområden. Både från näringen och från djurskyddsföreningarnas sida har det framförts till utredaren att det finns ett behov av en saklig, enhetlig och långsiktig statistik inom djurskyddsområdet. Utredaren har i Nulägesbeskrivning med analys, avsnittet om offentlig kontroll, dragit samma slutsats som , dvs. att kontrollen har blivit bättre och effektivare efter flytten från kommunerna till läns- styrelserna. Djurskyddet i landet har inte blivit sämre. Trots att utredaren anser att kontrollen har förbättrats så är utredaren medveten om att det fortfarande finns kritik när det gäller denna på olika områden. Som exempel kan nämnas kritiken om att djurägare fortfarande inte behandlas likvärdigt och rättssä- kert trots flytten av kontrollen. Det har också framförts att de som blir kontrollerad känner sig kränkta och att djurskyddskontrollerna därför sticker ut jämfört med kontroller som görs av annan lag- stiftning. Inom EU styr och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (kontrollförord- ningen) den offentliga kontrollen inom livsmedels-, foder- och djurskyddsområdet. Här föreskrivs att personalen ska få den utbildning som är lämplig för deras kompetensområde för att kunna utföra sina uppgifter i den offentliga kontrollen på ett enhetligt sätt. Det pekas också på inom vilka områden som perso- nalen ska ha utbildning i. Personal som utför offentlig kontroll Den behöriga myndigheten skall se till att samtlig personal som utför offentlig kontroll: a)får utbildning som är lämplig för deras kompetensområde och som gör att de med erforderlig kompetens kan utföra sina uppgifter och utföra offentlig kontroll på ett enhetligt sätt. Denna utbildning skall allt efter omständigheterna omfatta de områden som anges i bilaga II kapitel I, b)håller sig uppdaterade på sina respektive kompetensområden och vid behov får regelbunden vidareutbildning, och c) kan samarbeta över kompetensområden. KAPITEL I: ÄMNESOMRÅDEN FÖR UTBILDNING AV PER- OFFENTLIG KONTROLL 1.Olika kontrollmetoder som revision, provtagning och inspektion. 3.Foder- och livsmedelslagstiftning. 4.De olika leden i produktions-, bearbetnings- och distributions- kedjan och eventuella risker för människors hälsa och i förekommande fall för djurs hälsa, växtskydd och för miljön. 5.Bedömning av bristande efterlevnad av foder- och livsmedelslag- stiftningen. 6.Faror inom djuruppfödning samt foder- och livsmedelsproduk- tion. 7.Utvärdering av tillämpningen av HACCP. 8.Ledningssystem, t.ex. kvalitetssäkringsprogram som foder- och livsmedelsföretagen svarar för, och bedömning av dessa program om de är relevanta för bestämmelserna i foder- och livsmedelslag- stiftningen. 9.System för officiell certifiering. 10.Beredskapsplanering för nödsituationer, inklusive kommunikation mellan medlemsstaterna och kommissionen. 11.Rättsliga åtgärder och rättsverkningar till följd av offentlig kontroll. 12.Granskning av skriftlig eller annan dokumentation, inklusive sådan som hänger samman med kvalifikationsprövning, ackreditering och riskvärdering, som kan vara relevant för bedömningen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen. Detta kan omfatta ekono- miska och handelsmässiga aspekter. 13.Andra områden, inklusive djurhälsa och djurskydd, som är nöd- vändiga för att säkerställa att den offentliga kontrollen utförs i enlighet med denna förordning. I 24 a § djurskyddslagen pekas det på informations- och rådgivningsplikt som också ställer ett indirekt kompetenskrav på kontrollhandläggarna. Kontrollmyndigheternas övriga åligganden 24 a § Den myndighet som utövar offentlig kontroll ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, de föreskrifter och beslut som har med- delats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EG-bestämmel- serna. Lag (2008:660). De krav som finns på kompetens för denna personal finns angivet i Statens jordbruksverks föreskrifter om statlig djurskyddskontroll (SJVFS 2009:67)(djurskyddskontrollföreskriften). 10 § Utöver kraven 24 § andra stycket djurskyddslagen och i artikel 6 i förordning (EG) nr 882/2004 ska den personal som utför offentlig kontroll ha behövlig kompetens inom följande områden: 2.Bedömning av bristande efterlevnad av djurskyddslagstiftningen. I Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) inspektio- nens rapport (GD(SANCO) 2010 – 8391 – MR FINAL) från inspektionen i den 12–anges att majorite- ten av kontrollpersonalen uppvisade tillräcklig kompetens Även om den centrala behöriga myndigheten inte har kunnat se till att personalen har fått särskilt mycket specialutbildning om djurskydd sedan FVO:s föregående kontrollbesök, på grund av förberedelserna för att överföra djurskyddsansvaret från kommunerna till läns- styrelserna, uppvisade majoriteten av den personal som revisions- gruppen träffade tillräcklig kompetens när det gällde att utföra offent- lig kontroll på gårdarna såsom det krävs enligt artikel 6 b i förordning (EG) nr 882/2004. Åtgärder har vidtagits för att följa FVO:s rekom- mendation om utbildning från föregående besök, men den har ännu inte uppfyllts när det gäller offentlig kontroll av transporter. har till utredaren framfört att verket anser att det är fullt möjligt att kombinera en flexibel lagstiftning med en hög nivå på djurskyddet (se även Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur). framför att med en flexibel lagstiftning bör dock den behöriga myndighetens kontroller utföras på ett annat sätt än med en detaljstyrd lagstiftning. Dessutom behövs andra åtgärder för att underlätta de behöriga myndigheternas kontroller. Detta bör ske genom olika stödjande åtgärder till kontrollpersonalen från den myndighet som har det övergripande ansvaret. Den kontrollmetodik som rekommenderar i skrivelsen kallas systemkontroll och beskrivs enligt nedan. Ett sådant system bygger på att kontroll utförs av s.k. kontrollområden, dvs. kontroll av livsmedelsföretagarens rutiner för exempelvis rengöring, skadedjurskontroll, underhåll av lokaler, inredning och utrustning etc. Vid kontrolltillfället kan fokus läggas på ett eller flera sådana kontrollområden. Om kontrollpersonal vid exempelvis en kontroll av rengöring gör många iakttagelser om bristfällig rengöring av lokaler, inredning och utrustning bör detta resultera i en kontrollrapport med en systemavvikelse mot kontrollområdet rengöring. Signalen till livsmedelsföretagaren blir att denne måste se över sina rutiner så att rengöringen håller en lag- enlig nivå oberoende av om kontrollmyndigheten är på plats i anläggningen eller inte. Sådana avvikelser ska följas upp av myndig- heten genom en ny kontroll, som då inte fokuserar på de iakttagel- ser som gjordes vid föregående kontrolltillfälle, utan på en ny kon- troll av livsmedelsföretagarens rutiner för rengöring. I de fall som iakttagelserna vid en systemkontroll är få och mindre allvarliga kan kontrollpersonalen nöja sig med att påtala dessa muntligt till livsmedelsföretagaren. anser att ett sådant system skulle kunna till- lämpas även på djurskyddsområdet. Verket har i sin instruktion till den egna kontrollpersonalen om inspektion av djurskydd vid slak- teri sex sådana kontrollområden. Dessa kontrollområden utgår dock från detaljerade nationella regler i slaktföreskrifterna. 16.8.3Utredarens överväganden och förslag Utifrån nulägesbeskrivningen med analys konstaterar utredaren att kontrollen har blivit bättre och effektivare efter flytten från kom- munerna till länsstyrelserna. Av den statistik som redovisar baserat på regi- streringen i djurskyddskontrollregistret (DSK) så är det dock svårt att dra några ytterligare slutsatser. Kontrollfrekvensen av djur- skyddsobjekt är fortfarande lägre än före flytten men antalet omhändertaganden har ökat kraftigt. Däremot har antalet djurför- bud enligt 29 § minskat med . Utredaren anser att för att kunna dra bättre underbyggda slut- satser behövs mer information och statistik på området . För att ha ett bättre underlag än vid olika strategiska och politiska beslut behövs en tydligare bild av djurskyddsläget i landet. Det behöver också vara ett underlag som kan tolkas i ett längre perspektiv för att se hur utvecklingen varit över tiden. Det finns ett behov av att kunna se hur utvecklingen varit på olika områden och vilka effekter som olika insatser har lett till. Därför anser utredaren att bör se över och utveckla de parametrar som tas fram från DSK för att få bättre verktyg för att kunna ge en saklig, bra underbyggd och långsiktig bild av hur djurskyddet utvecklas i landet. Även om det i FVO-inspektionen anges att majorite- ten av kontrollpersonalen uppvisade tillräcklig kompetens så anser utredaren att det kan finnas visst fog för den kritik som har fram- förts när det gäller brister i kompetens hos kontrollpersonal. I kontrollförordning preciseras inom vilka områden som personalen ska ha utbildning. Den som utför kontrollen ska ha fått utbildning så att den har behövlig kompetens för att utföra sina uppgifter och kontrollen på ett enhetligt sätt. I och med flytten av djurskydds- kontrollen från kommuner till länsstyrelser så har möjligheten ökat för att tillräcklig kompetens ska finnas inom alla områden. Kun- skapsområdet är dock mycket stort och för att kunna bygga upp den kompetens som behövs på varje länsstyrelse krävs omfattande resurser. FVO konstaterade också i sin rapport att all den kompe- tensutveckling som har rekommenderats hade inte genomförts. I den budget som gavs vid överflytten av kontrollen gavs det inte några särskilda resurser för utbildningsändamål. Utre- daren anser att resurser måste tillföras länsstyrelserna för att möj- liggöra att de ska kunna ge kompetensutveckling till personalen i tillräcklig omfattning för dess uppgifter. Vidare anser utredaren att resultatet av utbildningen ska vara att personalen ska kunna utföra sina uppgifter och en offentlig kon- troll på ett enhetligt sätt. Det innebär att har ett krav på sig att utbildningen av kontrollpersonalen blir enhetlig i hela landet. Utredaren anser att i detta ska också ingå en tydlig policy för hur kontrollhandläggarna ska agera i olika situationer, exempel- vis vad som kan räknas som en oanmäld kontroll. Denna likrikt- ning av kontrollernas genomförande i landet är mycket viktig för att rättsäkerheten ska upprätthållas. Utredaren anser att när det gäller kontrollen så måste länsstyrel- sen samordna sig för att på ett effektivt sätt utnyttja den kompe- tens som finns. Denna samordning måste ske både inom och mel- lan länsstyrelserna. Här ser utredaren ytterligare ett område där ska samarbeta för att få en likriktning till stånd. Jord- bruksverket måste också leva upp till sin stödjande roll i kontroll- arbetet i dessa frågor. Eftersom kontrollförordningen först och främst är anpassad till foder och livsmedelskontrollen så anser utredaren att Jordbruks- verket bör skriva vägledning till länsstyrelserna när det gäller vilken kompetens och utbildning som är lämplig för kontrollhandläg- garna. Utredaren anser att den kontrollmetodik som föreslår bör införas i större omfattning än vad som görs inom djurskyddskontrollen. Detta då den understryker att djurägaren är den som är ansvarig för djurens välbefinnande. Enligt utredarens åsikt kommer denna metodik också att underlätta kontrollarbetet när lagstiftningen blir mer flexibel och målstyrd efter den översyn av föreskrifterna som utredaren föreslår att ska göra, se Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur. Utredaren vill påpeka att det är viktigt att de stöd som pekar på måste finnas för kontrollhandläggarna. finns många av de av beskrivna funktionerna hos Jord- bruksverket. Länsstyrelserna har dock fortfarande inte klarat av att leva upp till antalet planerade kontroller. Detta beror framför allt på att det har kommit in många anmälningar om djurskyddsärenden till läns- styrelsen. Bland dessa ärenden är det bl.a. en överrepresentation av ärendena när det gäller herrelösa katter. Utredaren anser därför att det är angeläget att de åtgärder som föreslagits i den delen genom- förs så att antalet nya herrelösa och förvildade katter minskar, se Övergivna och förvildade djur. 16.9Handräckning av polismyndigheten vid offentlig kontroll 16.9.1Tillträde till bostad vid offentlig kontroll Enligt 27 § första stycket 2 djurskyddslagen ska en kontrollmyn- dighet i den utsträckning som det behövs för kontrollen få tillträde till bl.a. områden, anläggningar och byggnader där djur hålls. Bestämmelsen syftar på områden och byggnader som är avsedda för djurhållning, t.ex. stall, ladugårdar och beteshagar. Djur kan även hållas i bostäder, vilket oftast är fallet när det gäller sällskaps- Djurskyddslagen nämner inte något särskilt om kontrollmyn- dighetens tillträde till bostäder. De konflikter som kan uppkomma mellan intresset av djurskyddskontroll och skyddet för den enskil- des bostad nämns inte i förarbetena till nuvarande djurskyddslag eller i andra rättskällor. Djurskyddslagen ger inte kontrollmyndigheten någon egen befogenhet att använda våld eller tvång för att bereda sig tillfälle till lokaler där djur hålls. Vid behov ska polismyndigheten enligt 27 a § djurskyddslagen lämna den hjälp som behövs i form av handräck- ning. Detta betyder att om kontrollen förutsätter våld eller tvång så ska detta ske genom polisens försorg. Begäran om handräckning bör ske först sedan andra möjligheter att genomföra kontrollen är uttömda. bör därför innan begäran om hand- räckning görs, upplysa den som motsätter sig kontroll att denna kan komma att genomförs med hjälp av polis. Bestämmelserna om nöd i 24 kap. 4 § syftar inte till att ge en myndighet andra befogenheter än sådana som den redan har, men var och en, även företrädare för en kontrollmyndig- het, har ett visst utrymme att i en nödsituation bereda sig tillträde till en bostad. Att djur utsätts för svårt lidande kan vara att betrakta som en sådan situation. JO har i ett ärende (beslut , dnr 6650-2009) anfört att bostaden ges ett starkt skydd i grundlagen, och Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det kan därför enligt JO:s mening hävdas att frånvaron av ett uttryckligt lagstöd för kontrollmyndigheten att bereda sig tillträde till en djur- hållares bostad innebär att myndigheten saknar rätt till ett sådant tillträde. Av 27 § djurskyddslagen måste dock anses framgå att en sådan rätt i och för sig föreligger, men det innebär inte att kon- trollmyndigheten kan bereda sig tillträde till bostäder på samma sätt som till typiska djurhållningslokaler. JO uttalade att de restriktioner som kontrollmyndigheten måste ålägga sig sträcker sig väsentligt längre. I praktiken torde lagstiftningen inte ge kontrollmyndigheten någon befogenhet att utan handräckning från polisen bereda sig tillträde till en bostad när den kontrollerade inte samtycker till detta. 16.9.2Handräckning enligt 27 a § djurskyddslagen Enligt 27 a § i nuvarande djurskyddslag ska polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för utövande av offentlig kontroll eller verkställighet av beslut enligt djurskyddsbestämmelserna. I exempelvis 27 § livsmedelslagen finns en klargörande bestäm- melse om att biträde av polismyndighet får begäras endast i sådana situationer där det finns ett verkligt behov av polisens särskilda befogenhet att använda våld. Det är den begärande myndigheten som ska pröva om det på grund av någon särskild omständighet kan befaras att polisens särskilda befogenheter om användning av våld eller tvång enligt 10 § polislagen behövs. kan t.ex. begära hjälp av polismyndigheten när den som är ansvarig för verksamheten har satt sig till motvärn eller vägrat tillträde till t.ex. en lokal. 2005/06:128 s. 222 sägs beträffande bestämmelsen i livsmedelslagen bl.a. följande. Polisen har enligt ett stort antal för- fattningar skyldighet att i olika sammanhang bistå myndigheter med handräckning. Bakgrunden till denna skyldighet är polisens befogenhet att använda våld i vissa situationer. En grundläggande princip är att handräckningsbegäran ska ske först sedan den begärande myndigheten har konstaterat att uppgiften inte kan lösas utan biträde av polisen. Polisen gör inte någon materiell prövning av begäran utan polisens prövning sker helt på formella grunder. Detta innebär att polismyndigheten endast prövar lagligheten av begäran, dvs. kontrollerar om den sökta åtgärden ryms inom den bestämmelse som den sökande hänvisar till och om den person som framför begäran har befogenhet att göra detta. Om dessa två förut- sättningar är uppfyllda bifalls ansökan. Det bör finnas en skyldig- het för polismyndigheten att lämna hjälp vid offentlig kontroll m.m. Regeringen menade dock att det i livsmedelslagen även tyd- ligt bör framgå vilka förutsättningar som gäller för polisens biträde. Avsikten är enbart att klargöra att polisens resurser enbart ska användas om det finns särskild anledning att anta att polisens sär- skilda kompetens och befogenhet att bruka våld kan behövas. Det är även i fortsättningen enbart den begärande myndigheten som har att pröva om förutsättningar föreligger att begära biträde av polis- myndigheten. Vid införandet av bestämmelserna om offentlig kontroll m.m. i djurskyddslagen fann regeringen inte skäl att införa någon motsva- rande bestämmelse i djurskyddslagen (prop. 2005/06:128 s. 322). Någon bestämmelse motsvarande 27 § livsmedelslagen finns alltså inte i nuvarande djurskyddslag. 16.9.3Utredarens överväganden och förslag Enligt nuvarande djurskyddslag så har polisen skyldighet att lämna hjälp till kontrollmyndigheten vid offentlig kontroll m.m. I annan jämförbar lagstiftning om offentlig kontroll, t.ex. i 27 § livsme- delslagen, anges direkt i lagtext vilka förutsättningar som gäller för polisens biträde. För att tydliggöra dessa förutsättningar föreslår utredaren att en motsvarande bestämmelse tas in i djurskyddslagen i förtydligande syfte. På samma sätt som vid införandet av bestäm- melsen i 27 § andra stycket livsmedelslagen är någon förändring i sak inte avsedd. Syftet med bestämmelsen är enbart att klargöra att polisens resurser enbart ska användas om det finns särskild anled- ning att anta att polisens särskilda kompetens och befogenhet att använda våld kan behövas. Även i fortsättningen är det enbart kontrollmyndigheten som ska pröva om förutsättningar föreligger för att begära polismyndighetens biträde. 16.10Generalläkarens befogenheter som kontrollmyndighet I nuvarande djurskyddslag är Försvarsmakten enligt 28 § djur- skyddslagen undantagen från lagens bestämmelser om offentlig kontroll. Detta undantag grundas enligt förarbetena till lagen på säkerhetsskäl (prop. 1987/88:93 s. 67). Undantaget gäller enbart tillsynen och de materiella reglerna i djurskyddslagen gäller alltså även för djur inom Försvarsmakten. Enligt 24 § förordningen (2000:555) med instruktion för För- svarsmakten har Generalläkaren ansvar bl.a. för offentlig kontroll av djurskyddet inom Försvarsmakten. Generalläkaren är därigenom behörig myndighet att utöva offentlig kontroll enligt kontrollför- ordningen. Generalläkaren får även meddela interna föreskrifter för Försvarsmakten för efterlevnaden av gällande bestämmelser inom området. har Generalläkaren i skrivelse ställd till bl.a. framfört bl.a. att det finns brister i Generalläka- rens rättsliga mandat och befogenheter som tillsynsmyndighet. Inom vissa av Generalläkarens sakområden, bl.a. djurskyddsområ- det, är rättsläget oklart i fråga om tillsynsmyndighetens befogen- heter och ett förtydligande från regeringen efterfrågas. 16.10.1 Utredarens överväganden och förslag Enligt 28 § nuvarande djurskyddslag är Försvarsmakten undanta- gen från den offentliga djurskyddskontrollen. Ansvarig för djur- skyddskontroll inom Försvarsmaktens verksamhet är i stället Generalläkaren. Någon författningsregering som utpekar General- läkaren som behörig myndighet att utöva djurskyddskontroll inom Försvarsmakten finns dock inte i nuvarande lagstiftning. Som en jämförelse kan nämnas att Generalläkarens tillsynsansvar är för- fattningsreglerat i 11 § livsmedelslagen (2006:804) och 27 § livsme- delsförordningen (2006:813), där Generalläkaren är behörig myn- dighet att utöva offentlig kontroll på livsmedelslagens område inom Försvarsmakten. Djurhållning som bedrivs inom Försvarsmakten är inte undan- tagen från djurskyddslagens krav. Generalläkaren kan enligt utreda- rens mening ha behov av att använda de befogenheter som djur- skyddslagen ger för att åstadkomma rättelse om djurhållning inom Försvarsmakten inte bedrivs i enlighet med djurskyddslagens bestämmelser. För att Generalläkaren ska ha befogenheter i egen- skap av kontrollmyndighet föreslår utredaren att bestämmelser om Generalläkarens behörighet och befogenhet att utöva offentlig kontroll enligt djurskyddslagen avseende djur som används inom Försvarsmakten införs i djurskyddsförordningen samt att undanta- get i 24 § i nuvarande djurskyddslag upphävs. 16.11 Anmälningsplikten för djurhälsopersonal trädde 28 a § i nuvarande djurskyddslagen i kraft. Paragrafen har följande lydelse. Om den som tillhör djurhälsopersonalen i sin yrkesutövning finner anledning att anta att djur inte hålls eller sköts i enlighet med denna lag, de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller de EG- bestämmelser som kompletteras av lagen, ska denne anmäla detta till kontrollmyndigheten. Genom denna bestämmelse har den skylighet att anmäla brister inom djurskyddslagstiftningen, som tidigare endast omfattade vete- rinärer, vidgats till att omfatta all djurhälsopersonal under yrkesut- övning.