sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — På vissa områden – huvudsakligen inom verksamhet – skulle dock underrättelse vid en sådan prövning på grund av sekretess i stort sett alltid skulle behöva skjutas upp för att sedan underlåtas. På dessa områden borde en skyldighet att lämna underrättelse inte gälla. En motsatt ordning, anförde regeringen, skulle knappast vara förtroendeingivande och dessutom innebära administrativt merarbete som inte skulle fylla något egentligt syfte. Den skulle även avsevärt försvåra Säkerhetspolisens deltagande i internationellt samarbete. Därför ansågs att Säkerhetspolisens verksamhetsområde avseende förundersökningar om sabotagebrott, brott mot rikets inre och yttre säkerhet samt terroristbrott skulle undantas från underrättelseskyldigheten. Undantaget borde knyta an till vissa utpekade straffbestämmelser. Undantaget kom att avse dels de brott som omfattades av brottskatalogen lag (dvs. föregångaren till utredningslag), dels vissa andra brott. Regeringen angav uttryckligen att detta innebar att undantag från underrättelseskyldigheten skulle komma att gälla vid all tvångsmedelsanvändning enligt lag (se prop. 2006/07:133 s. 44 ff.). Som framgått omfattades inte statsstyrt företagsspioneri av lag (se avsnitt 8.3.3.2). När detta brott infördes i katalogen utredningslag betonades bl.a. att behovet av tvångsmedel avseende brottet var i huvudsak detsamma som vid spioneri, samt att det var svårt att dra en gräns mellan brotten (prop. 2007/08:163 s. 55). Frågan om ett undantag från underrättelseskyldigheten beträffande statsstyrt företagsspioneri uppmärksammades dock först i ett sent skede i det lagstiftningsärendet. Regeringen anförde följande (a. prop. s. 56): Att statsstyrt företagsspioneri omfattas av en ny reglering som rör utvidgad användning av bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning i förundersökningar inom verksamhetsområde innebär – som Lagrådet påpekat – att det uppkommer en diskrepans i förhållande till undantagen från underrättelseskyldigheten i 27 kap. 33 § tredje stycket (jfr prop. 2006/07:133 s. 48 f.). Det saknas erforderligt beredningsunderlag för att regeringen i detta sammanhang ska kunna ta ställning till frågan om 27 kap. 33 § tredje stycket bör ändras. Denna fråga får i stället övervägas i ett annat sammanhang. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning Detta kan jämföras med hur samma frågeställning behandlades beträffande brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. När detta nya brott infördes och lades till katalogen utredningslag, bestämdes också att förundersökningar angående det brottet skulle omfattas av undantaget från underrättelseskyldigheten. Regeringen nöjde sig då beträffande undantaget från underrättelseskyldigheten med att konstatera att, i linje med det förslag som lades fram om att brottet skulle omfattas av utredningslag, undantaget från underrättelseskyldigheten borde gälla även sådana brott (prop. 2009/10:78 s. 54, se även Ds 2009:17 s. 150). Utredningen gör beträffande sådana förundersökningar som är undantagna från underrättelseskyldigheten inga andra bedömningar än de regeringen har gjort. De bör sålunda fortsatt vara undantagna från sådan skyldighet.14 Skälen för ett undantag gör sig i samma utsträckning gällande också för förundersökningar som angår s.k. statsstyrt företagsspioneri. Även dessa bör sålunda undantas. Bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att undanta den öppna polisens tvångsmedelsanvändning enligt preventivlag från underrättelseskyldigheten. preventivlag rör huvudsakligen brottslig verksamhet som faller inom verksamhetsområde. Brottskatalogen avser därvid brott som ingår även i katalogen utredningslag (se 1 § 1–5 preventivlag). Samma hänsyn som under förundersökningar gör sig gällande beträffande sådan brottslighet gör sig gällande även i detta skede (se prop. 14 Eftersom brottet olovlig kårverksamhet enligt utredningens förslag inte längre ska kunna föranleda hemliga tvångsmedel kan dock detta brott utgå också ur katalogen av brott som är undantagna från underrättelseskyldighet. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning s. 53). Inte heller för preventiv tvångsmedelsanvädning gäller sålunda i dessa fall någon underrättelseskyldighet (jfr 12.4.2 ovan). Tillstånd enligt preventivlag får dock i undantagsfall ges även inom den öppna polisens verksamhetsområde beträffande viss s.k. systemhotande brottslig verksamhet (1 § 6). För tvångsmedel enligt sådana preventiva tillstånd gäller en huvudregel om underrättelseskyldighet vilken liknar den som gäller under förundersökningar (se avsnitt 3.4.3.3). Mot bakgrund av vissa ställningstaganden som regeringen har gjort beträffande inhämtning av elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (prop. 2011/12:55) finns skäl att beröra frågan om de preventiva tvångsmedlen helt bör undantas från underrättelseskyldighet. Inför att underrättelseskyldigheten infördes anförde regeringens särskilde utredare bl.a. följande beträffande preventivlag. Principiellt gällde i och för sig samma skäl för underrättelse- skyldighet som vid en förundersökning. Säkerhetspolisens område borde alltså undantas från en sådan skyldighet. Även i de delar lagen var relevant för den öppna polisen handlade det dock om sådana mycket allvarliga gärningar av systemhotande karaktär att det praktiskt taget alltid skulle komma att gälla sekretess som medförde att någon särskild underrättelse inte kunde lämnas. Därför borde underrättelseskyldigheten inte heller omfatta lagen i denna del (SOU 2006:98 s. 124 f.). Regeringen – som delade utredarens bedömning i de övriga delarna – ansåg däremot att det inte fanns skäl att undanta den öppna polisens tvångsmedels- användning enligt lagen från underrättelseskyldigheten (prop. 2006/07:133 s. 53 f., jfr de resonemang som förs på s. 50 f.). gäller som framgått en ny lag om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (lagen ersätter den möjlighet som finns att inhämta uppgifter enligt Vissa övriga frågor kring regleringens utformning LEK).15 Regeringen har bedömt att någon underrättelseskyldighet inte bör införas i den nya lagen. Bl.a. anges detta bero på att en sådan underrättelseskyldighet med hänsyn till verksamhetens framåtblickande perspektiv och överblickande natur skulle riskera att motverka huvudsyftet med underrättelseverksamheten, och att en underrättelseskyldighet därför skulle behöva förses med en rad undantag. Regeringen betonade emellertid i sammanhanget även att användningen av de i underrättelseverksamhet inhämtade uppgifterna i en förundersökning ska förutsätta ett tillstånd till tvångsmedlet också enligt 27 kap. , och att bestämmelserna om underrättelseskyldighet i det kapitlet då blir tillämpliga (se prop. 2011/12:55 s. 105 ff. samt avsnitt 12.1.2.2 ovan). Den beslutsordning för preventiva tvångsmedel som utredningen föreslår innefattar inte någon motsvarighet till den dubbla prövning som ska gälla enligt den nya lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndig- heternas underrättelseverksamhet. preventivlag avser också tvångsmedel som typiskt sett har en betydligt mer påtaglig integritetspåverkan än inhämtande av uppgifter om elektronisk kommunikation. Även om det ofta torde komma i fråga att i de enskilda fallen på grund av sekretess göra undantag från underrättelseskyldigheten preventivlag, finner utredningen sammantaget inte skäl att göra någon annan bedömning avseende ett generellt undantag för preventiv tvångsmedelsanvändning än den som gjordes när lagen infördes. Det finns alltså inte tillräckliga skäl att helt undanta den öppna polisens tvångsmedelsanvändning från underrättelse- skyldigheten. 15 Se avsnitt 8.4.5. De uppgifter som får inhämtas motsvarar i stort de som kan erhållas genom hemlig teleövervakning, men får beträffande enskilda meddelanden endast avse förfluten tid. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning 12.5Omedelbarhetskravet vid förstörande av upptagningar från hemlig kameraövervakning Uppteckningar eller upptagningar som har gjorts vid hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning eller hemlig rumsavlyssning, ska granskas möjligt. Upptagningarna och uppteckningarna ska, i de delar de är av betydelse från brottsutredningssynpunkt, bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt.16 I de delar upptagningarna och uppteckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott, ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De ska därefter förstöras (se avsnitt 3.4.4.2). Reglerna om hanteringen av upptagningar från hemlig kamera- övervakning motsvarar väsentligen de som beskrivits ovan. Beträffande hemlig kameraövervakning föreskrivs emellertid att upptagningar som saknar betydelse från brottsutredningssynpunkt ska förstöras efter det att de har granskats, samt att förstörandet av uppteckningar eller upptagningar som bevarats för att förhindra brott ska ske efter att behovet av dem för detta ändamål upphört. Det har – såväl i tidigare sammanhang som under utredningens arbete – ifrågasatts om det nämnda omedelbarhetsrekvisitet är ändamålsenligt. Frågan om ett omedelbarhetskrav borde införas beträffande förstörande av upptagningar och uppteckningar från de övriga hemliga tvångsmedlen behandlades i samband med att reglerna om överskottsinformation infördes. Det ansågs att så inte borde ske. Detta främst eftersom det med ett krav på omedelbar förstöring skulle finnas en risk för att polisen förstörde material som senare 16 Enligt den nuvarande lagstiftningen får upptagningar eller uppteckningar från hemlig rumsavlyssning eller tvångsmedel enligt preventivlag bevaras för utredning endast av brott som kan föranleda tillstånd enligt dessa lagar. Vi föreslår dock att denna begränsning ska tas bort. Regleringen enhetligas därmed på denna punkt (se avsnitt 10.4). Vissa övriga frågor kring regleringens utformning visade sig ha betydelse för utredningen av det brott som tvångsmedlet avsåg (se prop. 2004/05:143 s. 44). I samband med att reglerna om hemlig kameraövervakning därefter flyttades till framhöll Lagrådet att behovet av två olika regleringar vad gäller bevarande/förstörande av upptagningar och uppteckningar var oklart. Lagrådet ansåg därför att det borde övervägas om inte bestämmelserna borde föras samman (prop. 2007/08:163 s. 120). Regeringen hänvisade med anledning av detta inledningsvis till de skäl som återgetts ovan för att ett omedelbarhetskrav inte borde införas beträffande hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig rumsavlyssning. Därefter anfördes – utan att detta närmare utvecklades – att samma hänsyn inte gjorde sig gällande beträffande hemlig kamera- övervakning. De skilda regleringarna borde därför enligt regeringen kvarstå (se a. prop. s. 86 f.).17 12.5.2Utredningens överväganden och förslag Förslag: Omedelbarhetsrekvisitet beträffande förstörande av uppteckningar från hemlig kameraövervakning bör tas bort. Utredningen ansluter sig till bedömningen att ett krav på omedelbar förstöring av upptagningar eller uppteckningar från hemliga tvångsmedel medför en risk för att material från tvångs- medlen förstörs som senare kunde ha visat sig ha betydelse för utredningen. Det kan anmärkas att en sådan risk även omfattar att information förstörs som t.ex. skulle kunna visa sig ha betydelse för den misstänktes försvar. Förutom utredningsskäl talar sålunda rättssäkerhetsskäl mot en regel om att upptagningar eller uppteckningar ska förstöras. De nämnda skälen mot omedelbar förstöring måste, i motsats till vad regeringen tidigare antagit, anses göra sig gällande även beträffande hemlig kameraövervakning. Det kan i sammanhanget noteras att det vid de samtal med åklagare som vi har haft inom ramen för vår kartläggning har kommit fram att de vid tillämpning av de aktuella reglerna anser sig ställas inför motsvarande problem 17 Det kan dock noteras att något omedelbarhetskrav inte finns beträffande förstörande av upptagningar från hemlig kameraövervakning när sådan beslutas enligt preventivlag (se lagens 13 §). I samband med att den lagen infördes gjorde regeringen heller inte några uttryckliga överväganden beträffande lämpligheten av ett sådant krav (prop. 2005/06:177). Vissa övriga frågor kring regleringens utformning beträffande hemlig kameraövervakning som beträffande de övriga tvångsmedlen.18 Sammantaget bedömer utredningen att omedelbarhetsrekvisitet beträffande hemlig kameraövervakning bör tas bort. På så sätt kommer regleringen i detta avseende för de olika hemliga tvångs- medlen också att enhetligas.19 12.6Forumreglerna beträffande hemliga tvångsmedel vid vissa brott Några särskilda forumregler finns inte beträffande hemliga tvångsmedel under förundersökning. Därmed tillämpas reglerna i 19 kap. om laga domstol i brottmål. Som huvudregel gäller att rätten i den ort där brottet förövades är behörig. Om det är lämpligt, får prövning i stället ske där den misstänkte har hemvist eller mera varaktigt uppehåller sig. I vissa fall får frågor om tvångsmedel prövas av domstol på annan ort. Så får ske när beslut i frågan bör fattas utan dröjsmål (se 19 kap. 1 och I fråga om tvångsmedel enligt preventivlag gäller i stället att prövningen ska ske av rätten i den ort där ledningen för den polismyndighet som handlägger ärendet finns (6 §). Åklagarkammaren för säkerhetsmål har till utredningen framfört att det under förundersökningar om vissa brott finns behov av en regel om ett alternativt forum beträffande hemliga tvångsmedel. Behovet gäller inom område, och sålunda beträffande de brott som regleras utredningslag. Enligt kammaren borde tvångsmedel beträffande dessa brott få beslutas även av . 18Se även Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uttalande i dnr 103- 2011 och 113-2011. 19Förslaget lämnas – trots regleringen i denna del inte är sådan som i första hand träffas av våra direktiv – bl.a. mot bakgrund av att vikten av en enhetlig reglering på de hemliga tvångsmedlens område särskilt betonas i direktiven. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning När preventivlag infördes konstaterades att bestämmelserna i 19 kap. inte kunde tillämpas (tvångsmedel med stöd av den lagen kan ju sättas in på ett tidigt stadium, ofta då identiteten hos den presumtiva gärningsmannen kan vara okänd liksom den geografiska plats där ett brott kan förväntas komma att utföras). Det bedömdes alltså lämpligt att frågan om tvångsmedels- användning i stället prövades av rätten i den ort där ledningen för den polismyndighet som handlägger ärendet fanns. Det beaktades därvid beträffande tvångsmedelsåtgärder inom område (för att förhindra terrorism) att den kompetens som hade byggts upp vid skulle tas till vara med en sådan ordning.20 Detta eftersom många av de ärenden som skulle komma att initieras av Säkerhetspolisen sannolikt skulle handläggas vid dess huvudkontor i . Däremot ansågs inte lämpligt att göra till ett exklusivt forum (prop. 2005/06:177 s. 65 f.). För hemliga tvångsmedel under förundersökning har några andra forumregler än aldrig gällt. Någon särreglering fanns således inte på denna punkt lag (dvs. föregångaren till utredningslag). Någon särreglering diskuterades heller inte i det lagstiftningsärende genom vilket utredningslag infördes. Däremot framgick då följande vid redogörelsen för kartläggningen av tillämpningen (se Ds 2007:2 s. 122). Enligt och sker tvångsmedels- användning med stöd av tvångsmedelslag undantagslöst i utredningar av brott som ligger inom ansvars- område. Lagen tillämpas inte på den öppna polisens område. I så gott som samtliga tillståndsärenden sker prövningen vid . har uppgett att när det med hänsyn till forumbestämmelser är möjligt sker framställningen om tvångsmedelsanvändning till . Det innebär att nästan alla ärenden i vilka lag kan komma att tillämpas handläggs där. 20 är exklusivt forum vid tillämpning av tvångsmedelsreglerna i lagen om särskild utlänningskontroll, se avsnitt 3.4.6. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning 12.6.3Vad som kommit fram under utredningens arbete Synpunkterna från åklagarkammaren för säkerhetsmål Åklagarkammaren för säkerhetsmål har utvecklat skälen för en alternativ forumregel beträffande hemliga tvångsmedel under förundersökningen enligt följande. Reglerna i 19 kap. medför en möjlighet att i de flesta fall – men inte alla – vända sig till beträffande tvångsmedel enligt utredningslag. Inom finns en värdefull uppbyggd kunskap beträffande hemliga tvångsmedel på Säkerhets- polisens område. Vidare talar praktiska skäl för att frågorna bör få handläggas där. Ansökan ska göras av åklagare. Samtliga aktuella ärenden handläggs av åklagare från Åklagarkammaren för säkerhetsmål som finns i . Den mycket starka sekretess som gäller för uppgifter i ärendena medför att det inte är lämpligt att hålla sammanträden per telefon/videolänk eller genom medverkan av annan åklagare. Sammanträden kan i vissa ärenden förekomma frekvent (t.ex. med anledning av byte av teleadresser). Det är sålunda ofta inte rimligt ur resurssynpunkt att ärendena handläggs i andra delar av landet. Vad som i övrigt har kommit fram vid kartläggningen Av svaren på utredningens ärendeblankett bekräftas att det stora flertalet ärenden enligt utredningslag respektive preventivlag handläggs vid . Endast i av fallen har handläggning skett vid någon annan tingsrätt.21 Vid de samtal som utredningen haft med domare vid har getts uttryck för uppfattningen att det skulle vara lämpligt med en alternativ forumregel motsvarande den som Åklagarkammaren för säkerhetsmål har föreslagit. 21 Kartläggningen avser ärenden där utredningslag eller preventivlag har tillämpats t.o.m. . Beträffande utredningslag har dock en avgränsning skett på så sätt att ärenden beträffande brott med ett straffminimum uppgående till inte har undersökts (se 6.4.5.1). Vissa övriga frågor kring regleringens utformning 12.6.4Utredningens överväganden och förslag Förslag: Frågor om tillstånd till hemliga tvångsmedel beträffande brott som regleras utredningslag, bör utöver av den domstol som är behörig enligt 19 kap. få tas upp av . Även preventivlag bör anges att , vid sidan av rätten i den ort där ledningen för den polismyndighet som handlägger ärendet finns, är behörig domstol. Regleringen i 19 kap. om laga domstol i brottmål anses analogt tillämplig på förundersökning (se t.ex. , Rättegång, andra häftet, 8 uppl. 1996, s. 40). Frågor om tvångsmedel ska sålunda normalt prövas där förundersökningen bedrivs, dvs. i de flesta fall gärningsorten eller den ort där den misstänkte mer varaktigt uppehåller sig. Förundersökningsledaren – som beslutar eller ansöker om flertalet tvångsmedel – är oftast också en åklagare på den ort där brottet kan åtalas.22 Att tillämpa forumreglerna i 19 kap. på de hemliga tvångsmedlen ger därmed i flertalet fall inte upphov till några praktiska problem. Vad gäller de brott som faller inom ramen för Säkerhetspolisens verksamhet (och omfattas av utredningslag) förhåller det sig emellertid inte på det sättet. Här leds förundersökningarna av åklagare vid Åklagarkammaren för säkerhetsmål som är en nationell åklagarkammare oavsett var i landet gärningsorten bedöms vara eller den misstänkte uppehåller sig. Åklagarkammaren för Säkerhetsmål finns liksom Säkerhetspolisens ledning i . Som åklagarkammaren anfört är det med beaktande av den kvalificerade sekretess som gäller för uppgifter i ärenden om hemliga tvångsmedel beträffande brott inom verksamhets- område inte möjligt att hålla sammanträden per telefon/videolänk eller genom medverkan av annan åklagare. De nuvarande forumreglerna medför därmed att det i vissa fall – utan att några utredningsskäl talar för detta – blir nödvändigt för åklagare att förflytta sig långa sträckor för att delta i sammanträden om hemliga tvångsmedel. I dessa fall kan också transporter av hemliga handlingar bli nödvändiga. Detta är inte tillfredställande. 22 Detta gäller beträffande de 32 allmänna åklagarkamrarna i landet, men inte beträffande de tre internationella åklagarkamrarna, den nationella åklagarkammaren eller de tre riksenheterna. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning De problem som beskrivits ovan kan undvikas om ett sådant konkurrerande forum som föreslagits av Åklagarkammaren för säkerhetsmål införs. Det finns inte något vägande skäl som talar mot att införa en sådan regel. Utredningen föreslår sålunda att även , utöver av den domstol som är behörig enligt 19 kap. , ges behörighet att handlägga ärenden om hemliga tvångsmedel beträffande brott enligt utredningslag. Ärenden om tvångsmedel enligt preventivlag ska enligt nu gällandelagstiftning prövas av rätten i den ort där ledningen för den polismyndighet som handlägger ärendet finns. De skäl som angetts ovan för att även bör vara behörig gör sig gällande också beträffande tvångsmedel enligt denna lag.23 bör sålunda införas som ett alternativt forum även här.24 23Samtliga ansökningar om tvångsmedel enligt preventivlag – även i det fåtal fall som faller inom den öppna polisens verksamhetsområde – handläggs av åklagare från Åklagarkammaren för säkerhetsmål. 24Detta inte minst eftersom Säkerhetspolisen avser flytta sitt huvudkontor till . Se även dir. 2012:13. 13Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. Det bör enligt direktiven finnas förutsättningar för utredningen att samlat ta slutlig ställning till de tillfälliga lagarnas fortsatta giltighet. I detta kapitel behandlas frågan om de aktuella tvångsmedlen ska göras permanenta samt vissa närliggande frågeställningar. 13.2Bör reglerna göras permanenta? 13.2.1.1Lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag I samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning infördes anförde regeringen följande (prop. 2005/06:178 s. 47): Det kan på goda grunder förväntas att hemlig rumsavlyssning kommer att vara ett effektivt tvångsmedel i den brottsutredande verksamheten. Detta talar för att det redan nu borde införas en permanent lagstiftning om hemlig rumsavlyssning. Mot en permanent lagstiftning talar emellertid det faktum att hemlig rumsavlyssning är en ny utredningsmetod i som dessutom innebär vissa risker för otillbörliga integritetsintrång. Vi gör därför den bedömningen att den nya lagen bör tidsbegränsas. En utvärdering av lagens tillämpning kommer att utgöra ett ytterligare underlag inför ett ställningstagande om det finns skäl att permanenta lagen. Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. Samma bedömning gjordes beträffande tvångsmedel enligt preventivlag (i detta fall i ett något senare skede av lagstiftnings- ärendet, se 2007/08:JuU3 s. 19). Lagarna utvärderades av en särskild utredare (det inledande halvåret). Underlaget var då begränsat och utredningstiden mycket kort.1 Utredaren fann mot den bakgrunden att de dittills vunna erfarenheterna av tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning var alltför begränsade för att han på goda grunder skulle kunna hävda att lagen borde permanentas. Giltighetstiden för lagen om hemlig rumsavlyssning borde i stället förlängas så att man fick underlag för att göra en fullgod utvärdering av tillämpningen (se SOU 2009:70 s. 161). Vad gäller preventivlag konstaterade utredaren att användningen hade varit blygsam , och att den mest troliga orsaken till detta var hur kravet på en misstanke om befarad brottslighet hade utformats. Eftersom lagen inte fyllde de brottsbekämpande myndigheternas behov borde den enligt utredaren inte permanentas (och dess giltighetstid inte heller förlängas i avvaktan på ytterligare utvärdering, se a. SOU s. 179). Regeringen instämde beträffande lagen om hemlig rums- avlyssning i utredarens bedömningar (prop 2009/10:119 s. 18).