sou · GZB375d2 · 2012-01-01 00:00:00 — (eds) Interpretation and Explanation in the Study of Behavior. Westview Press , , 394–413. , T.C., Weeks, C.A., Chambers, J.P. et al., 2000. Selfselection of the analgesic drug carprofen by lame broiler chickens. (Reprinted 1981). The Descent of Man and Selection in Relation to Sex. (Reprinted 1965). The Expression of the Emotions in Animals and Man. Dawkins, M.S. Through animal eyes: What behaviour tells us Applied Animal Behaviour Science. Issues 1–2: 4–10. Dirke, K. De värnlösas vänner:[den svenska djurskyddsrörelsen –1920] : . Animal welfare defined in terms of feelings. Scand., Sec. A, Anim. Sci., Suppl. 27, 29–35. The changing concept of animal sentience. Applied Animal Behaviour Science, 100, Issues 1–2: 11–19. Aspects of the biology and welfare of animals used for experimental and other scientific purposes. 292: 1–136 Scientific opinion General approach to fish welfare and to the concept of sentience in fish. 954: 1–27 Paradiset åter:djurrätt och vegetarianism i tro och tradition. Foer, S. Franklin, A. Animals and Modern Cultures. Genarro, R.J. 2004. Higher-order thoughts, animal consciousness and misrepresentations: a reply to Carruthers and . In: , R.J. ), Higher-Order Theories of Consciousness. 45–66. & Speck, G.B. New evidence of animal consciousnes. The animal ethics reader. Jalmlöv, M., , M. och Röcklinsberg, H. Kan fiskar känna smärta och/eller uppleva lidande? Nationellt centrum för djurvälfärd. Horgan, R. & Gavinelli, A. The expanding role of animal welfare within EU legislation and beyond. Livestock Science 103: 303–307. Keeling, L., & , P., 2009. Abnormal Behavior, Stress and Welfare. Sid 85–101 i: , P. (red.) The ethology of domestic animals. Min ko vill ha roligt. , J., Sandøe, P., and Forkman B. Happy pigs are dirty! – conflicting perspectives on animal welfare. Livestock Science 103: 221–230. Merskey, H. An Investigation of Pain in Psychological Illness. Midgley, M. Animals and why they matter. Ng, Y.K. Towards welfare biology: evolutionary economics of animal consciousness and suffering. Biology and Philosophy 10: 255–285. Animal and human health and welfare: A compparative philosophical analysis. Hälso och välfärdbegrepp inom human- och veterinärmedicinen. I Djuren är väl också människor – en antologi om hälsa och välbefinnande i djurens och människans värld. Algers, B., , S. & , L. , och hälsa, Avdelningen för husdjurshygien 2008. For our children: the ethics of animal experimentation in the age of genetic Value Inquiry Book Series – , NY . & , S. 1993. Preece, R. Awe for the for the Lamb: of Sensibility to Animals, UBC Press, . Preece R, 2005. Brute souls, happy beasts, and evolution : the historical status of animals, UBC Press. Affective Neuroscience: emotions. & , D. Evidence for pain and suffering in other animals. In (ed) Animal experimentation: The consensus changes. The animal ethics reader. Second edition, Ed. & Botzler R.G. To control pain an suffering in farm Animals. The animal ethics reader. & Botzler R.G. , D.M., 1993. In: , (Eds. ), Thinking that One Thinks. 197–223. , D.M., 2004. Varieties of higher order thoughts. In: , R.J. ), Higher-Order Theories of Consciousness. , and , pp. Regan, T. Djurens rättigheter: en filosofisk argumentation. : Nya Doxa. Röcklinsberg, H. Das seufzende Schwein. Zur Theorie und Praxis in deutschen Modellen zur Tierethik. Röcklinsberg, H. Djuretik i teori och praxis. Tro och Tanke 2001:6. : Nya Doxa. , J.A., & Boyed K.M. (eds): Lives in the balance: The ethics of using animals in biomedical research. Spalde, A och , P. Varje varelse ett Ord: omsorg om djuren som andlighet. Animals and society. Människan och naturen. Etisk påverkan på djurskyddspolicies i EU: exemplet Artikel 13. Student rapport 336. , Fakulteten för veterinärmedicin och husdjursvetenskap, och hälsa, och djurskydd. Youatt W.H 1839. (republished 2003). In: R. Preece, Editor, The Obligation and Extent of Humanity to Brutes, Principally Considered with Reference to the Domesticated Animals. , Lewiston, . 5Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Utredaren föreslår en sänkning av detaljeringsgraden i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen. Mer detaljerade bestämmelser flyttas till djurskyddsföreskrifter där de kan uppdateras och justeras i takt med vetenskaplig forskning och praktiska erfarenheter. Utredaren föreslår också att ska se över sina djurskyddsföreskrifter i syfte att göra dem tydligare och sänka detaljeringsgradsnivån där så är möjligt. Utredaren anser dock inte att en generell sänkning kan göras utan att detta måste bedömas i varje enskilt fall utifrån de djurskyddsrisker, behov och förutsättningar som finns. Föreskriftsarbetet ska baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet och ske i samråd med bransch- och intresseorganisationer. Utredaren föreslår också att ett vetenskapligt råd kopplas till föreskriftsprocessen. Utredaren anser att djurskyddsföreskrifter behövs för att djurskyddslagstiftningen ska vara tydlig, rättssäker och kontrollerbar. Utredaren anser inte att föreskrifter generellt kan ersättas med allmänna råd men att även detta bör övervägas i vissa fall i samband med översynen av föreskrifterna. Bindande, detaljerade EU-bestämmelser hindrar dock möjligheten att göra om många föreskrifter till allmänna råd. Utredaren anser även att det finns en viss flexibilitet i djurskyddslagstiftningen genom att det finns målinriktade funktionskrav, möjlighet att göra mindre avvikelse från mått för vissa djurhållningar och möjlighet att få nya tekniska lösningar godkända efter prövning. Utredaren föreslår dock att flexibiliteten i lagstiftningen bör ökas ytterligare genom bl.a. att mindre avvikelse införs även för andra djur än lantbruksdjur och att djur- Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur ägare kan delta i kontrollprogram där lagstiftningens mål kan uppfyllas på ett annat sätt än det som lagstiftningen föreskriver. Utredaren anser att djurbaserade välfärdsparametrar och välfärdsindikatorer kan användas som komplement till lagstiftningen och utvärderingsverktyg i t.ex. djurhållarens egenkontroll och myndigheternas riskvärdering. Utredaren anser dock inte att djurbaserade välfärdsparametrar eller system som mäter djurvälfärd kan ersätta djurskyddslagstiftningens bestämmelser eftersom lagstiftningens förebyggande roll då förloras. Utredaren har haft till uppgift att göra en bred översyn av den samlade djurskyddslagstiftningen. Syftet har varit att undersöka om och hur denna kan moderniseras och förenklas samt bli mer flexibel och målinriktad. I detta har ingått att se över djurskyddslagstiftningens detaljeringsgrad och om bestämmelserna bör utformas som funktionskrav eller resurskrav. Ett villkor har dock varit att samma djurskyddsnivå ska uppnås genom den nya lagstiftningen som dagens lagstiftning. 5.1Djurskyddslagen är en ramlag När utredde frågan om en ny djurskyddslag 1937 resulterade det i Betänkande med förslag rörande djurskyddslagstiftningen (SOU 1938:36) och att det överlämnades en propositionen (KProp 144:43) till med förslag om ny djurskyddslag. Av såväl Bouvengs betänkande som av propositionen framgår att den nya djurskyddslagen var avsedd att innehålla grundläggande bestämmelser som skulle kompletteras med mer detaljerade bestämmelser i form av tillämpnings- och detaljföreskrifter. Lagförslaget antogs och första djurskyddslag, lagen (1944:219) om djurskydd, trädde i kraft . Lagen kompletterades med föreskrifter utfärdade av Kungl. Maj:t/ regeringen och ansvarig förvaltningsmyndighet. Ansvarig förvaltningsmyndighet för djurskyddsfrågorna har varit Medicinalstyrelsen 1945–1959, Veterinärstyrelsen 1959–1972, Lantbruksstyrelsen 1972–1991, 1991–2004, Djur- Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur skyddsmyndigheten –2007 och därefter återigen . Regeringen lämnade förslag på dagens djurskyddslag till Lagrådet . Lagrådet ansåg att förslaget innebar en utpräglad ramlag som karaktäriserades genom att den innehöll både program- eller målsättningsstadganden, och gränsdragningsstadganden. När propositionen behandlades i framförde några riksdagsledamöter kritik mot lagstiftningstekniken. Kritiken bestod i att lagtexten borde preciseras och att samråd borde ske med berörda organisationer. Även om insåg att det fanns nackdelar med den teknik som har använts ansåg utskottet också att det fanns fördelar såsom att föreskrifter om t.ex. djurens vård och förvaring kunde anpassas och förändras i djurskyddets intresse utan den tid som lagstiftningsförfarandet med nödvändighet innebär. Hur lagar och andra föreskrifter beslutas regleras i 8 kap. regeringsformen. Föreskrifter om djurskydd ska i första hand beslutas av som kan delegera till regeringen och regeringen i sin tur till ansvarig myndighet. Djurskyddslagen är en typisk ramlag, vilket innebär att den innehåller mycket få eller inte några materiella regler utan endast utgör en ram vars avsikt är att fyllas ut med saklagstiftning (1974). blev ramlagar vanligare när en mer effektiv och anpassningsbar förvaltning önskades. Med den snabba tekniska, sociala och ekonomiska utvecklingen ökade behovet av mer flexibel reglering. Det kan dock finnas problem med ramlagstiftning (se Esping 1994) såsom att politiska avvägningar i alltför stor utsträckning överförs till förvaltningsmyndigheten. Det anses också att det finns en större risk för att medborgarna behandlas ojämlikt och att kontrollen av regelproduktionen försvåras (Premfors m.fl. 2009). Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Inom rättsvetenskapen råder det inte full enighet om vad som begreppet rättssäkerhet egentligen innebär. Däremot är alla eniga om att en viktig del i rättssäkerheten är förutsebarhet och likhet inför lagen. För att uppfylla kravet på förutsebarhet krävs att den enskilde kan förutse konsekvenserna av ett visst handlande, t.ex. vad han eller hon ska göra för att inte bestraffas. Enligt den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Lag 1994:1219 om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) får inte någon fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som när det begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Detta har tolkat som om att ett brott måste vara klart definierat i lagen. har i målet Puhk/(55103/00, , § 25) uttalat att kravet är tillgodosett när individen kan veta från lydelsen av den relevanta bestämmelsen och vid behov, tolkning av den, vilka handlingar och vilken underlåtenhet som kommer att göra honom straffrättsligt ansvarig (this requirement is satisfied where the individual can know from the wording of the relevant provision and, if need be, with the assistance of the courts interpretation of it, what acts and omissions will make him criminally liable). Enligt detta behöver alltså lagstiftningen vara så tydlig att den enskilde vet vad som förväntas av honom eller henne. Ett mindre gott alternativ för såväl den enskilde som för myndigheterna anses vara att enskilde hamnar i långvariga processer i domstolarna och att det på så sätt utvecklas en praxis för vad som gäller. 5.2Funktionsregler, resursregler och detaljeringsgrad Funktionsregler eller resursregler? I allmänt tal framställs ofta funktionsregler (eller funktionskrav) som motsatsen till resursregler (eller resurskrav) där resursregler automatiskt medför en högre detaljeringsgrad än funktionsregler. Detta är dock inte helt korrekt eftersom både funktionsregler och resursregler kan vara mer eller mindre detaljerade. Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur sig dessa två regeltyper sig i hur de försöker lösa det problem som man försöker komma åt i lagstiftningen. En funktionsregel anger att en viss funktion ska vara uppfylld såsom möjlighet att ligga, röra sig och utföra olika beteenden. En resursregel däremot talar om vilka resurser som det krävs för att kunna uppfylla funktionen såsom en viss yta eller tillgång till foder, strö osv. Exempel på funktionsregler kan vara: Djur ska vara mätta eller Djur ska inte vara hungriga/svälta. En motsvarande resursregel skulle då t.ex. vara Djur ska ges tillräckligt med mat. Oavsett regeltyp kan alltså detaljeringsgraden vara låg. Utredaren har hållit möten rörande lagstiftningens detaljeringsgrad. har vid dessa möten redogjort för sin syn på funktions- och resursregler och varför verket valt den detaljeringsgrad som finns i djurskyddsföreskrifterna för lantbruksdjuren. har angett att precis som i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen så finns både resurs- och funktionskrav i djurskyddsföreskrifterna. Det som avgör om en funktionsregel eller resursregel används i verkets föreskrifter beror på vad som vill uppnås med regeln. ambition är dock att lagstiftningen ska vara målinriktad eftersom det ger möjligheter för djurägaren att hitta olika lösningar. Problemet är dock att lagstiftningen ska vara förebyggande, tydlig, rättssäker och kontrollerbar. Som exempel har nämnt frågan om strö till grisar. är bestämmelsen kring detta formulerad som en funktionsregel med låg detaljeringsgradsnivå. Detta ger stor flexibilitet för lantbrukaren eftersom det inte anges hur mycket strö som behövs, inte vilket material som ströet ska vara av eller hur ofta som det ska strös. Bestämmelsen har dock medfört problem för såväl bönder som för kontrollanter eftersom inte någon säkert kan veta hur mycket strö som det krävs för att uppfylla lagstiftningen. har också angett att det finns mycket i en djurhållning som inte regleras av djurskyddsbestämmelser eftersom det inte finns något behov av det. De bestämmelser som finns har tagits fram för att det har uppdagats ett behov av dem, antingen genom forskningsrön eller genom erfarenheter. Vissa föreskrifter har från början utformat mer generellt men när Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur det har visat sig att målet inte har uppnåtts med en sådan skrivning har verket tvingats öka detaljeringsgraden. Ett sådant exempel är bestämmelser kring förbud mot fixering av grisar. Bestämmelserna kring detta har det varit nödvändigt att ändra och göra alltmer detaljerade eftersom målet inte uppnåtts med mer flexibla regler. Förutom de funktions- eller målstyrda bestämmelser som finns i djurskyddslagstiftningen så finns det i lagstiftningen bestämmelser som anger en miniminivå för olika djurhållningar. Detta är t.ex. bestämmelser som anger hur stor yta som ett djur minst ska ha att röra sig på. I djurskyddsföreskrifterna för hästar och lantbruksdjur finns dock en bestämmelse som specificerar att det finns en viss möjlighet att gå under minimibestämmelserna genom s.k. mindre avvikelse. För lantbrukets djur anges detta i 1 kap. 18 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2010:15) om djurhållning inom lantbruket m.m. (lantbruksdjursföreskriften) genom följande lydelse De mått som anges i denna författning är minsta mått och centrummått för normal inredning om inte annat anges. Mindre avvikelse från föreskrivna mått kan dock godtas i befintliga stallar under förutsättning att följande kriterier uppfylls: 1.djurmiljön i stallet som helhet är mycket god, 2.konsekvenserna av måttavvikelsen bedöms endast ha ringa påverkan på djuret avseende den funktion som måttföreskriften syftar till, 3.måttavvikelsen innebär inte någon ökad risk för skador, stress eller ohälsa hos djuren, samt 4.måttavvikelsen innebär inte att tillsynen och skötseln av djuren försvåras. har angett att denna bestämmelse har införts för att göra en helhetssyn möjlig och för att öka flexibiliteten i lagstiftningen. Om alla dessa punkter är uppfyllda kan alltså en mindre avvikelse från måtten accepteras eftersom djurhållningen då är god och avvikelsen inte bedöms påverka djurens välfärd. har också angett att syftet med bestämmelsen är just att bedöma djurvälfärden och inte att alltid räkna ett visst antal centimetrar eller viss procent på måtten som mindre av- Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Att göra så skulle vara att sänka minimikraven, vilket inte är avsikten med bestämmelsen. En annan möjlighet till flexibilitet som redan finns i lagstiftningen är att nya system och nya tekniska lösningar kan få användas om de först godkänns efter granskning från djurhälso- och djurskyddssynpunkt. Detta kallas för nyteknikprövning och för denna redogörs mer i detalj i Särskilda krav för viss djurhållning. Utifrån egna erfarenheter av förändringar i detaljeringsgraden i sin lagstiftning har delgett utredningen sin syn: anser att det är fullt möjligt att kombinera en flexibel lagstiftning med en hög nivå på djurskyddet. Detta grundar sig på verkets erfarenheter , då en nationell livsmedelslagstiftning, baserad på EG-direktiv, ersattes av en EU-gemensam lagstiftning i form av EG-förordningar om hygien, riktade till livsmedelsföretagare, och om kontroll, riktade till de behöriga myndigheterna, kommissionen och medlemsstaterna. Implementeringen av dessa hygien- och kontrollförordningar har gett erfarenheter av en flexibelt utformad lagstiftning. De nationella regler som har utfärdat i anslutning till denna förordning och andra EG-förordningar är få till antalet och är i de flesta fall ett resultat av positiva möjligheter eller krav i EU-lagstiftningen om införande av nationella regler. Med en flexibel lagstiftning bör dock den behöriga myndighetens kontroller utföras på ett annat sätt än med en detaljstyrd. Dessutom behövs andra åtgärder för att underlätta de behöriga myndigheternas kontroller. Se vidare under svaret nedan. påpekar dock att togs beslut om en EG-förordning på slakt- och avlivningsområdet och innehållet i denna förordning är detaljstyrt. En stor del av detaljregleringen kommer att kvarstå vid slakt vare sig den nationella djurskyddslagstiftningen förenklas och görs mer flexibel eller inte. Under följande rubriker utvecklas erfarenheter av implementeringen av den EU-lagstiftning på livsmedelsområdet som började tillämpas och de effekter denna lagstiftning har medfört. Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Traditionellt sett har den detaljstyrda livsmedelslagstiftningen resulterat i kontrollrapporter där både allvarliga och mindre allvarliga avvikelser från lagstiftningen listas efter varandra. Denna typ av kontroll kan ge intryck av att det är kontrollmyndigheten och inte livsmedelsföretagaren som är ansvarig för verksamheten vid anläggningen. En företagare kan efter en sådan kontroll låta sig nöja med att åtgärda de avvikelser som kontrollmyndigheten har dokumenterat. Risken med ett sådant kontrollsystem är att liknande avvikelser uppträder på nytt. Ett system för kontroll bör därför vara utformat på ett sådant sätt att det tydliggör för livsmedelsföretagaren att det är denne som bär det fulla ansvaret för den egna verksamheten. inledde 2003/2004 ett arbete med att ta fram verktyg för så kallad systemtillsyn, numera benämnd systemkontroll. Ett sådant system bygger på att kontroll utförs av så kallade kontrollområden, det vill säga kontroll av livsmedelsföretagarens rutiner för exempelvis rengöring, skadedjurskontroll, underhåll av lokaler, inredning och utrustning etc. Vid kontrolltillfället kan fokus läggas på ett eller flera sådana kontrollområden. Om kontrollpersonal vid exempelvis en kontroll av rengöring gör många iakttagelser om bristfällig rengöring av lokaler, inredning och utrustning bör detta resultera i kontrollrapport med en systemavvikelse mot kontrollområdet rengöring. Signalen till livsmedelsföretagaren blir då att denne måste se över sina rutiner så att rengöringen håller en lagenlig nivå oberoende av om kontrollmyndigheten är på plats i anläggningen eller inte. Sådana avvikelser ska följas upp av myndigheten genom en ny kontroll, som då inte fokuserar på de iakttagelser som gjordes vid föregående kontrolltillfälle, utan på en ny kontroll av livsmedelsföretagarens rutiner för rengöring. I de fall iakttagelserna vid en systemkontroll är få och mindre allvarliga kan kontrollpersonalen nöja sig med att påtala dessa muntligt till livsmedelsföretagaren. anser att ett sådant system skulle kunna tillämpas även på djurskyddsområdet. Verket har i sin instruktion till den egna kontrollpersonalen om inspektion av djurskydd vid slakteri sex sådana kontrollområden. Dessa kontrollområden utgår dock från detaljerade nationella regler i föreskrifter. Med en detaljerad lagstiftning är det givetvis lättare för kontrollpersonal att kontrollera om en viss regel är uppfylld eller inte, än det är att kontrollera flexibla regler. Detta innebär att kraven på kunskap och kompetens hos kontrollpersonal vid de behöriga myndigheterna ökar betydligt med en flexibelt utformad lagstiftning. Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur systemkontroll förutsätter därför att all kontrollpersonal utbildas i kontrollmetodik. Vägledningar och annat stöd till kontrollmyndigheter Med en flexibelt utformad lagstiftning ökar behovet av stöd och vägledning till kontrollpersonal vid de behöriga myndigheterna. har ett utbyggt system för stöd till kontrollmyndigheterna på livsmedelsområdet via en särskild webbplats riktad i första hand till kontrollpersonal, rådgivning via e-post och telefon samt annan information och vägledningar, som publicerats på verkets webbplats. Vägledningarna intar en central roll i stödet till kontrollmyndigheterna och används även av berörda företag och branscher. Det finns generella vägledningar, till exempel om godkännande och registrering av livsmedelsanläggningar, om offentlig kontroll av livsmedelsanläggningar och om sanktioner i livsmedelslagstiftningen. Vidare finns det mer sakområdesinriktade vägledningar, till exempel om honung. Bestämmelsers detaljeringsgrad i och övriga EU Djurskyddslagstiftningen består av en djurskyddslag som är beslutad av , en djurskyddsförordning som är beslutad av regeringen och 35 författningar/föreskrifter på djurskyddsområdet som är beslutade av den ansvariga myndigheten för djurskyddsfrågor. Därtill kommer ett antal EU-förordningar rörande t.ex. djurtransporter. Bestämmelserna i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen är av generell natur med lydelser som Djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Vad detta egentligen innebär för olika djurarter förklaras i myndighetens djurskyddsföreskrifter eftersom detta varierar mellan djurarter och olika omständigheter. De olika myndighetsföreskrifterna gäller därför vitt skilda verksamheter, t.ex. hur djur ska hållas vid cirkus, i djurförsök, under träning och tävling med djur, vid transport osv. Totalt för samtliga dessa verksamheter och samtliga djurarter uppskattas de svenska djurskyddsbestämmelserna att omfatta cirka 600 paragrafer. En enskild djurägare eller en verksamhetsutövare har dock endast ett fåtal djurslag och ett fåtal olika verksamheter och omfattas därför av ett mer begränsat antal av dessa paragrafer. I paragraferna ingår också regler från EU-direktiv och Europarådskonventioner. är skyldig att införa bestämmelserna från Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur EU-direktiv i nationell lagstiftning och många av dessa placeras i myndighetens föreskriftssamling beroende på EU-reglernas höga detaljeringsnivå. Att utvärdera detaljeringsgraden i olika författningar på olika områden genom att jämföra antalet paragrafer är inte lämpligt eftersom olika paragrafer kan innehålla olika många bestämmelser. Paragraferna kan dessutom vara formulerade med alltifrån en mycket hög till en mycket låg detaljeringsgrad och deras påverkan på företag eller enskild kan variera stort. Konstateras kan dock att djurskyddslagstiftningen inte är ensam om att totalt omfatta ett antal hundra paragrafer. På miljörättens område omfattar själva cirka 500 paragrafer men om förordningar och föreskrifter räknas in omfattar miljölagstiftningen totalt flera tusen paragrafer. Inom EU-lagstiftningen på djurskyddsområdet varierar detaljeringsgraden mycket.