sou · H0B345 · 2012-06-29 00:00:00 — Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning Med hjälp skulle en mycket stor del av målgruppen kunna nås redan vid tiden för uppehållstillstånd. Man skulle till exempel kunna tänka sig en överenskommelse mellan och , med innebörden att en informationsfolder om samhällsorientering följer med meddelandet om att uppehållstillstånd har beviljats. räcker det som nämnts inte med information, utan ett mer aktivt motivationsarbete kan behövas. Detta kan ske i samband med att människor söker stöd och får personlig kontakt med handläggare, företrädesvis i kommunernas socialtjänst och på arbetsförmedling och försäkringskassa. För att detta ska bli en realitet, krävs förstås att den aktuella personen själv är väl informerad och har kontakt med personal som ansvarar för samhällsorienteringen. (avsnitt 4) Utredningens förslag om samhällsorientering även till dem som kommer hit på grund av anknytning har ännu inte lett till lagstiftning. Sammantaget är alltså rättsläget att de flesta som kommer till på grund av anknytning har rätt till SFI, men inte till samhällsorientering. Rätten till SFI har den som fyllt om han/hon saknar sådana grundläggande kunskaper i språket som SFI syftar till att ge. Det är en skyldighet att se till att SFI erbjuds den som har rätt att delta i utbildningen. Rätten att delta i utbildning uppstår i princip det datum personen folkbokförs i en kommun förutsatt att övriga villkor är uppfyllda. tillsatte regeringen en utredning under med uppgift att öka arbetskraftsdeltagande och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Uppdraget ska redovisas senast . Av direktiven 2011:88 framgår följande: fick cirka 74 000 personer uppehållstillstånd i av olika skäl. Anhöriginvandrare utgör en växande andel av dem som får uppehållstillstånd i landet. Anknytning till en person som redan bor i landet är en av de vanligaste grunderna för uppehållstillstånd. fick nästan 19 000 personer uppehållstillstånd i på grund av anknytning. Av dessa ingick omkring 17 000 personer inte i den målgrupp som omfattas av etableringslagen. av anhöriginvandrarna är kvinnor. Kvinnor är därmed överrepresenterade i den grupp nyanlända som inte har rätt till särskilda etableringsinsatser eller etableringsersättning. Av direktiven framgår vidare att det tar betydligt för nyanlända utrikes födda kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden än det tar för nyanlända män. Utredaren ska därför analysera och Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning fördjupa kunskapen om nyanlända utrikes födda kvinnors och anhöriginvandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden och lämna förslag på åtgärder. Utredaren ska bl.a. särskilt analysera deltagandet i arbetsförberedande insatser och arbetsmarknadsutfallet för de anhöriginvandrare som inte ingår i målgruppen för etableringslagen och särskilt uppmärksamma kvinnors möjligheter att komma in på arbetsmarknaden. Beskrivningen visar att det från flera skilda perspektiv är angeläget att samhället stödjer kvinnor som kommer till på grund av anknytning. Från vårt perspektiv handlar det i första hand om självklar jämställdhet. Kvinnor som kommer till på grund av anknytning ibland tillsammans med barn vistas ofta i innan de får permanent uppehållstillstånd eller utvisas. Att de ska vara helt beroende av mannen är oacceptabelt. Med utgångspunkt från ett självklart jämställdhetsperspektiv måste kvinnan ges möjlighet att leva ett självständigt liv i . Det betyder dock i sin tur att dessa kvinnor måste omfattas av rätten till samhällsinformation och hjälp till arbetsmarknadsåtgärder. En viktig anledning är vidare att motarbeta att dessa kvinnor och barn utsätts för våld och kränkningar. Från Roks sida har anförts att det är mycket svårt att nå dessa kvinnor, men att en möjlighet är SFI-undervisning. Representanter från kvinnojourer har informerat om sin verksamhet genom SFI- undervisningen och den vägen lyckats fånga upp en hel del kvinnor. Det förutsätter dock att kvinnan deltar i SFI-undervisningen. Som utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare i sitt slutbetänkande (SOU 2010:37) redan har föreslagit är det vidare särskilt angeläget att dessa kvinnor omfattas av rätten till samhällsinformation. Vi delar också i hög grad förslagen om att kommunerna måste aktivt söka upp dessa kvinnor och att det är viktigt att kommunerna skapar nya kommunikationsvägar. Vi kan bara ansluta oss till dessa förslag. Slutligen visar ju också ett arbetsperspektiv att det är angeläget att ta tillvara dessa kvinnors kompetens. Vi förutsätter att Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare kommer att föreslå lämpliga åtgärder för att det ska kunna realiseras. Det kan dock vidare noteras att det är särskilt viktigt att dessa kvinnor snabbt får en möjlighet till Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning Vår genomgång av rättsfall från i kapitel 4 visar att en del kvinnor tillsammans med sina barn i utvisas. För kvinnorna och framförallt deras barn är det en tragedi, eftersom de hunnit rota sig i och inte alltid har mycket att återvända till. De kvinnor som utvisas är alltså fall där anknytningen till mannen upphört och där förutsättningarna för att få stanna på grund av våld eller kränkning av olika skäl inte varit tillräckliga. Vi har kritiserat lagstiftningen, eftersom vi menar att den nuvarande skyddsregeln om våld och kränkning är för komplicerad och fylld med undantag. Den är därför inte tillräcklig utan måste ändras. Oavsett i vilken utsträckning detta sker kommer det dock alltid finnas kvinnor som försöker uthärda kränkningar så länge tvåårsregeln finns kvar. Det kan vara psykisk misshandel eller att mannen sätter i system att utnyttja tvåårsregeln. Genom olika lagstiftningsförslag kommer vi att försöka att i görligaste mån täppa till de luckor som finns, men det kommer alltid att finnas kvar gränsfall, eftersom tvåårsregeln försätter dessa kvinnor i underläge. Om dessa kvinnor får ett arbete snabbt kan det lösa situationen för dem. Om de vid prövning om förlängt uppehållstillstånd har arbetat heltid ger det rätt till permanent uppehållstillstånd. Med de nya reglerna om arbetskraftsinvandring ger vidare ett arbete med en bruttolön på (dagens siffror) och villkor i enlighet till branschen rätt till fortsatt uppehållstillstånd, se avsnitt 4.2.3. En anställning kan alltså i hög grad underlätta situationen för dessa kvinnor. I kapitel 4 ställde vi oss frågan vem som egentligen har ansvar för dessa kvinnor. Bakgrunden till frågan är att kvinnorna inledningsvis vistas i på grund av tillfälligt uppehållstillstånd för att det ska prövas om hennes anknytning till mannen kommer att bestå. Som framgått av kapitel 4 har ansvar för frågorna om uppehållstillstånd. Därutöver kan man nu dra slutsatsen att kommunerna har ett ansvar, eftersom det är deras skyldighet att ordna SFI-undervisning. Eftersom undervisningen är frivillig och det inte finns någon rätt till samhällsinformation är det dock tydligt att många kvinnor kan falla utanför. Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning Det finns ca 200 kvinnojourer i . Det stora flertalet bedrivs som ideella föreningar med kommunalt stöd. Man kan kontakta jourerna via telefon eller mail och det är möjligt att vara anonym. Jourernas syfte är att hjälpa kvinnor utifrån varje kvinnas behov. De flesta kvinnojourer bedriver skyddat boende där kvinnor och barn kan bo när de tvingats fly från en våldsam man. Kvinnojourrörelsen växte fram . Rörelsen föddes ur insikten att mäns våld mot kvinnor var ett allvarligt samhällsproblem. Principen är hjälp till självhjälp. De flesta ideella kvinnojourer är medlemmar i de två riksorganisationer som finns. Roks, för kvinnojourer och tjejjourer i har 95 kvinno- och tjejjourer. Även SKR, kvinno- och tjejjourers riksförbund driver jourer. Därutöver finns det några kvinnojourer som drivs i regi. Roks kvinno- och tjejjourer var i kontakt med 12 000 stödsökande kvinnor. beräknas Roks jourer ha genomfört ca 120 960 stödåtgärder, som exempelvis stödsamtal, hjälp med polisanmälan eller annan kontakt med myndigheter. Ca 1 000 kvinnor med 800 barn bodde på skyddade boenden. Roks har om jourernas styrkor och problem uppgett följande: En styrka är att det inte är en myndighet. Det betyder att jouren kan ta emot kvinnan oavsett om hon väljer att ha kontakt med eller var hon är bosatt. Eftersom kommunerna ansvarar för stödet till kvinnorna erbjuder de kommunala jourerna bara stöd till kvinnorna som är bosatta i kommunen. Om kvinnan är papperslös eller asylsökande är det ännu svårare att få kommunerna att ta ansvar. En annan styrka är de ideella krafterna. På jourerna samlas kvinnor med olika bakgrund, erfarenheter och kunskaper, men alla bidrar genom att möta stödsökande som medsystrar. Det stora problemet är den kortsiktiga finansieringen. Ofta får kvinnojourerna besked först om sitt verksamhetsbidrag för . Det betyder att det är mycket svårt att planera verksamheten. Ett annat problem är att alltfler kommuner väljer att teckna avtal med ideella jourer om utförande av socialtjänst efter direktiv från . Roks följer utvecklingen och menar att det är viktigt att det finns ett starkt välfinansierat alternativ till , eftersom den inte har möjlighet att hjälpa alla. Framförallt två grupper av kvinnor riskerar att falla mellan stolarna om jourverksamheten utvecklas mot att bli socialtjänst. Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning kvinnor som behöver hjälp, men av någon anledning inte vill söka sig till en myndighet. Den andra är papperslösa eller asylsökande kvinnor som inte har rätt till socialtjänst. 7.3Sjukvården, och polisen Enligt 3 § folkbokföringslagen ska den som efter inflyttning kommer att regelmässigt tillbringa sin nattvila i landet under folkbokföras på sin bostadsadress. Dessa personer är enligt hälso- och sjukvårdslagstiftningen bosatta i . Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom enligt hälso- och sjukvårdslagen. Det betyder alltså att kvinnor som vistas i med tillfälligt uppehållstillstånd och deras barn har en fullständig rätt till sjukvård. huvuduppgift är att verka för social och ekonomisk trygghet för dem som vistas i kommunen (om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen, ansvarar bosättningskommunen för det stöd och den hjälp som den enskilde behöver). ska informera om sin verksamhet och genom uppsökande verksamhet och på andra sätt främja goda levnadsförhållanden i kommunen. Detta gäller även brottsoffer och deras närstående, vilket tydliggörs i 5 kap. 11 § första stycket socialtjänstlagen. Frivilligorganisationers arbete är ett viktigt komplement till socialnämndernas verksamhet som inte fråntar nämnden dess ansvar för insatserna och kvalitet (, , Brottsoffer och deras närstående, ansvar för att ge stöd och hjälp, s. 17). Innebörden är alltså att i hög grad har ett ansvar för de kvinnor och barn som vistas i deras respektive kommuner och som far illa. Kommuner och Landsting gjorde 2009 en kartläggning av kvinnofridsarbetet i kommuner, landsting och regioner. Kartläggningen avser alltså kvinnofridsarbetet i allmänhet och avsåg inte särskilt kvinnor med utländsk bakgrund. Av kartläggningen framgår följande: insatser för våldsutsatta kvinnor och deras barn inbegriper bland annat skyddat boende, ekonomiskt bistånd, kontakter med kvinnojour samt råd- och stödsamtal. En annan viktig del är att bedöma säkerheten för kvinnan och barnen genom att göra riskbedömningar. behövs både akuta och långsiktiga insatser. De akuta insatserna fungerar oftast bra, men kritik har framförts om att de långsiktiga insatserna får för litet utrymme (Utveckling pågår. Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning av kvinnofridsarbetet i kommuner, landsting och regioner. : Kommuner och Landsting s. 23). Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa ska polisens arbete bland annat syfta till att försäkra allmänheten skydd och annan hjälp enligt 1 § polislagen. Det är förstås polisens uppgift att utreda brott mot utlänningen. 8Utredningens överväganden och förslag I detta kapitel ska vi redovisa våra överväganden och förslag. Under 8.1 redovisar vi våra utgångspunkter. I 8.2 anger vi vår analys och våra förslag. 8.1.1Uppdraget – möjligheter och begränsningar Utredningen har i grunden ett begränsat uppdrag. Det vi ska göra är att kartlägga förekomsten av våld, hot och kränkningar som drabbar utländska kvinnor och deras barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vidare ska vi identifiera de utsatta kvinnornas behov av insatser från förvaltningen samt lämna förslag till hur insatserna kan förbättras. Vårt uppdrag har fokus på kvinnorna och betänkandet handlar därför mycket om kvinnorna. Vår utgångspunkt är dock att det är mäns våld och kränkning av kvinnor och barn som är problemet. Vi menar att utredningens frågor liksom förslagen till lösningar måste grunda sig i en förståelse av att det våld och den kontroll som män utövar mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd liksom allt annat våld mot kvinnor är en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter och ett svenskt jämställdhetsproblem. Vi har lagt våra förslag utifrån den grundsynen. Vår slutsats har varit att vi för att kunna förstå problembilden och föreslå lämpliga åtgärder måste analysera lagstiftningen. Denna analys har visat på en del brister i lagstiftningen, som på ett enkelt sätt skulle kunna förbättras. Vi kommer därför även att lämna förslag om förändrad lagstiftning. Utredningens överväganden och förslag Våld mot kvinnor med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning är ett mångfacetterat problem. De kvinnor som kommer till på grund av anknytning har skilda bakgrunder och möjligheter. Problemet gränsar ibland till andra svåra problemområden som människohandel, prostitution, hedersvåld och tvångsgifte. När vi påbörjade vårt uppdrag fann vi att det saknades heltäckande kartläggningar av kvinnornas situation i anknytningsärenden. Forskningsunderlaget är begränsat och det fanns endast mindre undersökningar av Roks och . Att undersöka förekomsten om våld är en mycket svår uppgift, eftersom mörkertalet alltid är stort. Det gäller särskilt kvinnor som vistas i mer tillfälligt och som kan ha språksvårigheter. Vi gjorde bedömningen att det var utsiktslöst att försöka nå dessa kvinnor direkt via brev eller telefon. En sådan undersökning skulle kunna vara farlig för kvinnorna och ge missvisande svar. Vi har därför i stället undersökt i vilken utsträckning myndigheter och kvinnojourer har haft kontakt med kvinnor och barn med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning där det fanns anledning att anta att de blivit utsatta för våld eller kränkning. Svaren indikerar hur stort problemet är. Analysen redovisas i sin helhet i kapitel 5. Därutöver har vi låtit forskaren djupintervjua fyra berörda kvinnor. Hennes analys i kapitel 6 beskriver kvinnornas mycket svåra situation. Den visar också på hur skilda kvinnornas förutsättningar kan vara, men att det finns vissa gemensamma nämnare. De medföljande barnens situation är komplex och särskilt problematisk. Från barnorganisationer framhävs ofta att barn är osynliga hos myndigheter och i lagstiftningsprocessen. Vi anser att detta gäller särskilt i migrationsprocessen med uppskjuten invandringsprövning. Vårt uppdrag är dock att identifiera de utsatta kvinnornas behov, även om de medföljande barnen även nämns i direktiven. Vår slutsats är att det finns mycket starka skäl för att i särskild ordning se över barnens situation med hänsyn till tvåårsregeln. Från flera barnorganisationer som Ecpat, och har anförts att dessa barns situation är ofta betydligt mer komplex än andra våldsutsatta barns. Dessa barn flyttas från sitt tidigare sammanhang med modern som enda känd punkt till ett främmande land med annat språk. Vår genomgång av ärenden från under avsnitt 4.2. visar att det förekommer att dessa barn utvisas efter så som i även om de i direkt eller indirekt utsatts för våld. Ur ett barnperspektiv är detta inte acceptabelt. Barnen kan drabbas på flera olika sätt. Utredningens överväganden och förslag kan vara så illa att barnet är det primära målet för en man som begår våldsbrott eller kränkningar, som t.ex. sexövergrepp. Alternativt drabbas både kvinnan och barnet av våld eller kränkningar. Även om våldet bara riktas mot modern kan barnet i det fallet bli utsatt som vittne. Av 1 kap. 10 § utlänningslagen framgår att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Denna bestämmelse har sin grund i anslutning till om barnets rättigheter. Detta är dock en s.k. portalparagraf som enligt Migrationsöverdomstolens tolkning inte självständigt kan ligga till grund för beslut om exempelvis uppehållstillstånd, se vidare utredningens förslag om riskbedömning under 8.2.4. 8.2Utredningens överväganden och förslag Utredningen har genomfört en omfångsundersökning i form av en enkät. Utformningen av enkäten och resultatet av den finns i sin helhet redovisat i kapitel 5. Undersökningen skulle ge svar på följande fyra frågor: 1.Hur många kvinnor som är i med uppehållstillstånd på grund av anknytning utsätts för våld? 2.Hur många medföljande barn har dessa kvinnor? 3.Vilket land kommer kvinnorna från? 4.Vart hänvisas kvinnorna för stöd och hjälp? Enkäten ställdes till , polismyndigheter, akutmottagningar inom sjukvården samt ideella kvinno- och brottsofferjourer i fem län. Dessa var , , , och . Det innebär att enkäten omfattade 92 av 290 kommuner. Innebörden av enkäten var att mottagaren skulle registrera det antal kvinnor som verksamheten stött på och som kommit till med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man och som det fanns anledning att anta att de blivit utsatta för våld. Vidare skulle antalet medföljande Utredningens överväganden och förslag barn, ursprungslandet samt vart kvinnorna hänvisades för stöd och hjälp registreras. Därutöver fanns det en öppen fråga i enkäten i vilken mottagaren gavs möjlighet att själv formulera synpunkter. Svarsfrekvensen bedöms ligga på . Resultatet visade att mottagarna mött minst 491 och högst 1040 kvinnor som kommit till på grund av anknytning och där det fanns anledning att anta att de utsatts för våld. Antalet kvinnor var för utredningen betydligt större än förväntat. Att det för så många kvinnor i en begränsad målgrupp i endast fem län i fanns ett antagande om våld framstår som anmärkningsvärt. Omräknat i hela med hänsyn till den 50-procentiga svarsfrekvensen skulle det indikera att det handlar om flera tusen utländska kvinnor. Till det kommer förstås ett mörkertal, kvinnor som utsätts för våld utan att ha kontakt med myndigheter eller jourer. Det kan noteras att det kommer drygt 10 000 kvinnor till på grund av anknytning. Därutöver handlar det om minst 256 barn och högst 980 barn som varit bosatta hos de registrerade kvinnorna. Omräknat på samma sätt som ovan till hela med hänsyn till svarsfrekvensen på årsbasis skulle det även handla om tusentals barn som bor tillsammans med kvinnor som det finns anledning att anta att de utsatts för våld och som varit i kontakt med myndigheter eller jourer. De länder de utsatta kvinnorna kommer från är i första hand , , , , , samt vissa länder i . Kvinnorna hänvisas i första hand vidare till för råd och stöd. Flertalet av mottagarna uttryckte i den öppna frågan att det finns ett stort mörkertal inom området och att det är angeläget med kartläggningar och att det utvecklas metoder för att nå gruppen. Utredningen har djupintervjuat fyra kvinnor som kommit till på grund av anknytning och som utsatts för våld av anknytningspersonen, se kapitel 6. Intervjuerna visar att de fyra kvinnornas situation skiljer sig åt, men att det beroende på deras upplevelser även finns vissa gemensamma nämnare. Samtliga kvinnor träffade männen i sina ursprungsländer och har berättat att de där upplevde Utredningens överväganden och förslag sina respektive män som kärleksfulla. Tre av kvinnorna levde under stabila förhållanden i ursprungslandet. Samtliga flyttade till på grund av kärleken till mannen. För två av kvinnorna var det därutöver positivt att flytta till , eftersom det kunde innebära en friare tillvaro. Samtliga kvinnor har berättat att mannen målade upp en förskönad version av den kommande tillvaron i . Alla kvinnor har berättat om hur deras förhoppningar grusades när de kom till , eftersom de inte kunde tala eller förstå språket, inte kände till regelverket eller kulturen samt att mannen betedde sig våldsamt. Det som upplevdes som svårast var att våldet förstärktes av att de på olika sätt blev isolerade och inte behärskade det svenska språket och den svenska kulturen. Kvinnorna har beskrivit att de alltid kände sig i underläge och att männen hade total kontroll över dem. Därtill kom ovissheten om möjligheten att få stanna i . För ingen av kvinnorna utgjorde återvändandet till ursprungslandet ett alternativ utan de hoppades att deras situation skulle förbättras. Om våldet har alla fyra vittnat att de hamnade i ett helvete och att det knäckte dem psykiskt och fysiskt. Till slut var dock alla kvinnor tvungna att bryta upp från sina respektive män för att inte gå under. För tre av de intervjuade kvinnorna innebar det en risk för att bli utvisade ur . var uppbrottet förenat med stora svårigheter, eftersom männen i tre av de fyra fallen medvetet isolerat dem. I två relationer föregicks det definitiva uppbrottet av flera tillfälliga uppbrott. Två av kvinnorna beskriver hur de blev förföljda och trakasserade efter uppbrottet. Samtliga kvinnor uppger att de fått mycket hjälp och stöd av kvinnojourer, men att hjälpen från varierat beroende på handläggaren. Tre av kvinnorna har uttryckt besvikelse över bemötande och hantering av ärendet. Utredningens förslag: Tvåårsregeln måste utredas vidare. fick cirka 74 000 personer uppehållstillstånd i av olika skäl. Anhöriginvandrare utgör en växande andel av dem som får uppehållstillstånd i landet. Anknytning till en person som redan bor i landet är en av de vanligaste grunderna för uppehållstillstånd. fick nästan 19 000 per- Utredningens överväganden och förslag soner uppehållstillstånd på grund av anknytning. av anhöriginvandrarna är kvinnor (jämför kapitel 7). Den utlänning som först stadigvarande sammanbott utomlands med anknytningspersonen får i normalfallet omgående ett permanent uppehållstillstånd. De utlänningar däremot som inte tidigare sammanbott med anknytningspersonen (s.k. snabba anknytningar) får genomgå en s.k. uppskjuten invandringsprövning. Innebörden är att utlänningen först får ett tillfälligt uppehållstillstånd . Om förhållandet består kan utlänningen söka ett permanent uppehållstillstånd på grund av fortsatt anknytning. Att en utlänning får bo i med en prövotid är ett undantag från vad som normalt gäller för migration till . Huvudregeln i utlänningslagen är att den som godkänns för bosättning får ett permanent uppehållstillstånd. De snabba anknytningarna har ökat kraftigt . Vid regeringens senaste genomgång av lagstiftningen 1999 var en tredjedel av anknytningsärendena snabba anknytningar, har de snabba anknytningarna uppgått till av anknytningsärendena. Detta betyder alltså att undantaget med en prövotid inte drabbar ett begränsat antal utan den absoluta majoriteten i en av våra största invandrargrupper (se vidare avsnitt 4.1). Tvåårsregeln är egentligen närmare en treårsregel. i med tillfälligt uppehållstillstånd är det möjligt att söka permanent uppehållstillstånd på grund av anknytning om förhållandet består. Förhållandet måste dock därutöver även bestå vid prövning av ärendet som på grund av väntetider med stor sannolikhet kan ske ännu . Begreppsförvirringen om tvåårsregeln är stor.