sou · H0B323 · 2012-04-11 00:00:00 — 1956:143, som bifölls av riksdag och resulterade i allmänna ordningsstadgan (1956:617).1 Allmänna ordningsstadgan (1956:617) Vad gäller polisens möjlighet att ta betalt för polisbevakning vid olika arrangemang, framhölls betänkande att skyldig- heten att bekosta polisbevakning ofta är ekonomiskt betungande för de organisationer och andra arrangörer som anordnar till- ställningar. Uttalandet gällde idrotts- och nöjestillställningar, som anordnades för att med de pengar som tillställningen inbringade, främja organisationens mål. Sammankomster och tillställningar av rent ideell natur borde däremot enligt utredningen mera sällan för- anleda polisbevakning. Det var önskvärt att hinder för anord- nanden av behjärtansvärda ändamål undanröjdes i största möjliga mån. För att uppfylla detta borde staten stå för kostnader utanför tillställningen, s.k. ytterbevakning. Dock borde undantag enligt utredningen göras för särskilt publiksamlande och vinstgivande till- ställningar där anordnaren även borde stå för viss del av kostnaden för ytterbevakning.2 Vidare diskuterades i utredningen till lag huruvida man skulle begränsa anordnarens skyldighet att svara för kostnader för polisbevakning till att endast omfatta tillställningar som anord- nades i vinningssyfte och genom det undanta tillställningar med ideellt syfte från betalningsansvar. Det som talade emot en sådan reglering var att det ideella ändamålet kunde variera, samt att det kunde ifrågasättas huruvida ideella organisationer med högst lov- värda ändamål, utan begränsning skulle kunna anordna tillställ- ningar som medförde kostnader för det allmänna. I betänkandet3 framhölls därför att det inte går att på ett enkelt och klart sätt göra 1979/80:17, Bilaga 1 Betänkande av ordningsstadgeutredningen, Dn Kn 1978:2, s. 55. 3Allmän ordningsstadga mm. (SOU 1954:37). Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning undantag från betalningsansvar i lagen utan att en prövning från fall till fall var nödvändig.4 Resultatet blev att det allmänna ordningsstadga (AOst) 17 § anges följande: Anordnaren må av polismyndigheten åläggas bekosta sådan ordnings- hållning genom polispersonal eller förordnade ordningsvakter som äger rum inom lokal eller plats, där offentlig tillställning hålles, samt vid ingångarna och särskilda parkeringsplatser. Annan ordningshållning genom polispersonal må anordnaren ej åläggas bekosta, med mindre med hänsyn till omständlig- heterna det medger. Ombesörjes polisbevakning, som anordnaren enligt vad nu sagts må åläggas bekosta, av polispersonal, gäller i fråga om ersättnings- skyldighet till statsverket vad därom i vederbörlig ordning blivit bestämt.5 Man gav också polisstyrelserna en diskretionär befogenhet att debitera anordnare av offentlig tillställning kostnaderna för polis- bevakning. Det innebar att polismyndigheten kunde ta hänsyn till samtliga omständigheter i det särskilda fallet, när den prövade betalningsfrågan. Grundregeln var att större ekonomiska anspråk kunde ställas på tillställningar som var inriktade på ekonomisk vinst, än de som hade ett mer ideellt syfte. Ändringar av allmänna ordningsstadgan (1956:617) Efter allmänna ordningsstadgans ikraftträdande har den ändrats ett flertal gånger. Vid riksdag framlades ett antal motioner som syftade till att polisbevakning vid idrottsarrangemang bör undantas kravet på kostnad för polisbevakning. I motionerna lyftes idrottens viktiga funktioner fram och dess stora betydelse i sam- hället. Vidare underströks idrottens positiva egenskaper som före- byggande hälsovård och dess betydelse för att aktivera och ta hand om ungdomar. Att idrottsledare ofta måste lägga stor tid med att ordna fram inkomster till dess verksamhet, tid som skulle kunna ha ägnats själva idrotten, lyftes också fram i motionerna. Med detta som bakgrund ansåg motionärerna att idrottsorganisationerna var missgynnade när de som arrangörer av idrottstävlingar måste betala för den polisbevakning som krävs vid arrangemangen, i motsats till 1979/80:17, Bilaga 1 Betänkande av ordningsstadgeutredningen, Dn Kn 1978:2, s. 62. 5AOst 17 §. Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning exempelvis demonstrationer vid vilka det allmänna står för polis- bevakningen. Efter remittering av motionerna uttalade Kultur- utskottet att det hade förståelse för de önskemål som lyfts fram i motionerna, men såg att det fanns komplicerade avgränsnings- problem och andra rättvisesynpunkter på förslagen. Som exempel angavs att det även finns andra former av offentliga arrangemang som också med all rätt kan hävda att de har ett ideellt syfte. Det finns också en stor spännvidd av arrangemang inom idrotten. Utskottet ville i stället vidga förslaget om befrielse från kostnads- ansvar till att omfatta alla ideellt inriktade offentliga tillställningar och hemställde att med anledning av motionerna skulle överväga en sådan ändring i AOst 17 §. En utredning tillsattes som kom med betänkandet Kostnader för ordningshållning vid offentliga tillställningar m.m.7, som mynnade ut i prop. 1979/80:17. Av ordningsstadgeutredningen framgick bland annat följande: Det hade uppstått ett antal problem med dagens system; att det är svårt att förutse beslut i ett diskretionärt system, samt det för- hållandet att anordnare av ideellt inriktade offentliga tillställningar ibland åläggs att betala för polisbevakning, vilket väcker kritik. Kostnaderna för polisbevakningen beräknas också öka i takt med att polisverksamheternas kostnader ökar. En sådan utveckling skulle stå i strid med att ideella föreningar behandlas allt förmånligare på andra områden. Utredningen menade därför att tiden nu är mogen för att undanta anordnare av ideellt inriktade tillställningar betalnings- ansvar för polisbevakning. Grundregeln borde vara att endast arrangemang som anordnas i vinningssyfte och som inte har en ideell anordnare, bör stå för kostnader för polisbevakning. Undan- taget för ideella anordnare måste dock kompletteras med regler som hindrar att arrangören vältrar över allt ansvar för ordnings- hållning vid arrangemanget på det allmänna.8 1979/80:17, Bilaga 1 Betänkande av ordningsstadgeutredningen, Dn Kn 1978:2, s. 75. 7Ds Kn 1978:2. 1979/80:17, Bilaga 1 Betänkande av ordningsstadgeutredningen, Dn Kn 1978:2, Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning Avgränsning av undantag för ideella föreningar En avgränsning av vilka ideella anordnare som bör undantas krav på betalningsansvar för polisbevakning måste dock ske enligt utred- ningen, som föreslog att man bör knyta an till de förändrade reglerna för beskattning av ideella föreningar m.m. Det skulle inne- bära att för att en ideell anordnare av ett arrangemang ska undantas krav på betalningsansvar, krävs att föreningen är allmännyttig och öppen, samt att huvuddelen av föreningens inkomster används för det ideella ändamålet. För att en förening ska anses vara allmän- nyttig krävs att såväl ändamålet som den faktiska verksamheten är av allmännyttig natur, såsom bland annat idrottsligt ändamål. Att föreningen är öppen innebär att den inte får vägra någon inträde i föreningen.9 Utredningen hade även, efter invändningar från flera remiss- instanser, utrett om undantag från den föreslagna betalnings- befrielsen borde göras för de anordnare där arrangemangen ger stora intäkter till anordnaren, som stora insatser av polis- personal krävs för att upprätthålla ordningen. Som exempel på dylika arrangemang nämndes fotbolls- och ishockeymatcher och motortävlingar. Utredningen fann dock att alla sportgrenar bör behandlas lika i detta avseende, utifrån de svårigheter en sådan avgränsning skulle innebära. Långtifrån alla fotbolls- eller idrotts- arrangemang eller motortävlingar renderar stora inkomster och de inkomster som inkommer, används ofta för att finansiera annan verksamhet i föreningen.10 Av utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde , där lagrådsremissen om ordningshållning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster behand- lades, framgick att föredragande statsråd delade utredningens upp- fattning om att det var anordnarens ideella karaktär och inte till- ställningens art som skulle vara avgörande. Föredragande statsråd framhöll att det fanns ytterligare skäl att behandla alla tillställningar som anordnas av ideella anordnare på samma sätt, vilket var att de tillställningar som inte har ideell karaktär ofta syftar till att finansi- era den rent ideella verksamheten i föreningen. Det var därför viktigt att se till anordnaren istället för till tillställningens art. Utredningens förslag om vilka som skulle åläggas att betala för polisbevakning delades också av föredraganden, men han ville 1979/80:17, Bilaga 1 Betänkande av ordningsstadgeutredningen, Dn Kn 1978:2 s. 82. Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning understryka att en strikt tolkning av begreppet vinningssyfte kunde leda till svårigheter. Det var därför viktigt att möjligheten att kost- nadsansvaret kunde falla bort eller sättas ner fanns kvar och kunde nyttjas under vissa förhållanden, trots att vinningssyfte fick anses föreligga.11 Idrottsverksamhet i ideella föreningar aktuellt förslag syftade främst till att underlätta för idrotts- rörelsen, vilken samhället såg som värdefull med tanke på den omfattning av bidrag som rörelsen fick. Trots detta hade invänd- ningar mot en lättnad framförts. Invändningarna pekade på idrottens alltmer kommersiella inslag och att de ideella inslagen hade minskat drastiskt. Därtill kom att det främst var de kom- mersiella grenarna som krävde polisbevakning. Idrottsrörelsen hade genmält att även nu nämnda idrottsföreningar ofta har stora eko- nomiska problem och att de inkomster som föreningarna får vid mer uppmärksammade arrangemang används för att finansiera den verksamhet som inte är lika lönsam eller inte lönsam alls.12 Att förslaget om undantag för ideella föreningar främst rör idrottsorganisationer, lyftes även fram i ovan nämnt protokoll i vilket bland annat följande går att utläsa. Eftersom de ideella organisationer som främst torde beröras av frågan om betalningsskyldighet är idrottsföreningarna, vill jag framhålla att idrottsrörelsen har stor betydelse för den förebyggande hälsovården och att den gör stora insatser för att aktivera och ta hand om ung- domar. Synpunkter av detta slag låg för övrigt till grund för de motioner som ledde till begäran om utredning. Enligt min mening ter det sig motsägelsefullt att det allmänna å ena sidan ger ett betydande stöd till idrotten, liksom annan ideell verksamhet, och å andra sidan förbehåller sig möjligheten att ta betalt för den ordnings- hållning som behövs vid tillställningar vilkas syfte till stor del är att ytterligare bidra till finansieringen av den rent ideella verksamheten.13 13Prop 1979/80:17 s. 17. Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning Avseende kostnadsansvaret togs den nuvarande uppdelningen i inner- och ytterbevakning upp, där anordnaren eventuellt kunde komma att stå för innerbevakningen och polisen för ytterbevak- ning. Eftersom det nu endast var arrangemang som anordnas i vinningssyfte och av annan än en ideell förening som skulle kunna bli betalningsansvariga, ansåg utredningen att den tidigare uppdel- ningen inte längre behövdes. Man föreslog därför att uppdelningen togs bort och att betalningsansvaret skulle omfatta i princip alla kostnader för polisbevakning som föranleddes av tillställningen.14 Risker med föreslaget undantag Avslutningsvis hade flera remissinstanser sett en risk för bulvan- förhållanden med det nya förslaget, att ideella föreningar uppträder som bulvaner för kommersiella intressenter. En idrottsförening kunde exempelvis stå som anordnare vid en offentlig tillställning, medan det egentligen var en annan som ordnade den. När så var fallet borde inte heller föreningen rent formellt anses vara anord- naren. Det kunde dock vara svårt att särskilja dessa fall, särskilt när tillställningen uppgavs bidra till finansiering av en föreningsverk- samhet. Det som då borde avgöra var huruvida föreningens med- lemmar väsentligen deltagit i planeringen, administrationen samt genomförandet av tillställningen. Om så var fallet borde föreningen betraktas som anordnare av tillställningen. Om en större del av vinsten gick till en annan än föreningen, kunde det dock tala mot att föreningen skulle ses som anordnare. Trots att gränsdragningen kunde bli svår, borde tillställningar av liknande slag återkomma och polismyndigheten kunde basera sig på tidigare avgöranden. Om det inte hade gjorts någon liknande bedömning tidigare, borde bevis- bördan vila på föreningen att visa att det var den som var den riktiga anordnaren.15 Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning Förslag till ändring i allmänna ordningsstadgan (1956:617) blev följande: Den som anordnar en offentlig tillställning i vinningssyfte ska ersätta polisens kostnader för ordningshållning som föranleds av tillställ- ningen. Detta gäller dock inte, om anordnaren är en sådan ideell förening som avses i 53 § 1 mom. första stycket e) kommunalskatte- lagen (1928:370). Ersättningsskyldighet får nedsättas eller efterges, om särskilda skäl föreligger. beslutar om ersättningsskyldighet. Därvid får det högsta belopp som kan ha bestämts enligt 17 a § inte överskridas. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om hur polisens kostnader för ordningshållning skall beräknas. Ordningslagen (1993:1617) 1992/93:210 föreslogs att en ny ordningslag skulle ersätta allmänna ordningsstadgan (1956:617) samt lagen (1956:618) om allmänna sammankomster. En förändring från tidigare reglering var att man föreslog att även anordnare av en allmän sammankomst i vinningssyfte, skulle kunna åläggas att betala för viss polisbevak- ning i samband med sammankomsten. I övrigt hade ingen materiell förändring gjorts från tidigare bestämmelse. Ansvar för ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster Det är anordnaren som är ansvarig för att god ordning upprätthålls vid tillställningen eller sammankomsten enligt 2 kap. 16 § ord- ningslagen (1993:1617) samt tidigare reglering i 16 § AOst och 7 § LAS. Anordnaren ska följa de ordnings- och säkerhetsföreskrifter som polismyndigheten meddelar. Det framhölls dock att ordnings- hållningen regleras närmare så att en anordnare som undantagits betalningskrav för polisbevakning inte vältrar över allt ansvar för ordningshållningen på polisen.16 Idrottsorganisationerna hade å sin sida sett en risk för att polismyndigheterna genom att föreskriva om ett stort antal ordningsvakter vid en tillställning, i realiteten övervältrade allt ansvar på anordnaren.17 Utredningens förslag var dock att ovan nämnda problem skulle lösas genom att beslut om 1979/80:17 s. 24. Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning behov av polismän samt ordningsvakter överprövas i domstol och praxis bildas på området.18 Vidare föreslog utredningen att det endast skulle vara anordnare som kan åläggas betala för polisbevak- ning som även kunde åläggas att bekosta ordningshållning genom förordnade ordningsvakter.19 Som tidigare nämnts har den tidigare uppdelningen mellan inner- och ytterbevakning tagits bort med anledning av att det endast är tillställningar och sammankomster med vinstsyfte och där anordnaren inte är en ideell förening som kan åläggas att betala för polisbevakning. fanns det möjlighet att ålägga även andra anordnare betalningsskyldighet. För att sätta upp så få hinder som möjligt för behjärtansvärda ändamål skulle det allmänna stå för ytterbevakning. Någon mer omfattande praxis på området finns ännu inte, men det finns flera pågående överklaganden som ännu inte avgjorts. Kammarrätten i har dock i mål nr 4388–10 meddelat dom . Avgörandet gäller huruvida i (polismyndigheten) hade rätt att ålägga (bolaget) att ersätta polismyndighetens kostnader för bevakning i samband med en fotbollsmatch på . Bolaget yrkade att domstolen skulle upphäva polis- myndighetens beslut att ålägga bolaget att ersätta polismyndig- hetens kostnader för bevakning vid nämnd fotbollsmatch. Som grund för talan framförde bolaget bland annat följande. Aktuell fotbollsmatch utgör inte en offentlig tillställning som avses i 2 kap. 26 § ordningslagen, utan ett idrottsarrangemang enligt 5 kap. samma lag. Vidare är bolaget att se som en ideell förening, eftersom det är ett dotterbolag till en ideell förening, ett IdrottsAB. Avslut- ningsvis är bolagets verksamhet ideell, inga vinstdrivande tillställ- ningar i ordningslagens mening anordnas och bolaget kan därför inte åläggas att betala för polisbevakning i samband med fotbolls- matcher. hade yrkat att bolagets överklagande skulle avslås och anfört att aktuell fotbollsmatch omfattas av 2 kap. 26 § Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning 5 kap. samma lag är endast en specialreglering för att öka skyddet mot ordningsstörningar vid vissa idrottsarrange- mang. Vidare menade polismyndigheten att det var bolaget och inte den ideella föreningen som hade ansökt om tillstånd för att anordna den offentliga tillställningen. Det var således ett aktiebolag och inte en ideell förening som var anordnare av matchen. Avslut- ningsvis var det polismyndighetens uppfattning att tillställningen anordnats i vinstsyfte, ingenting talade för något annat. I domskälen framgår bland annat följande. Bolaget deltar i serie- spel i fotboll. När det gäller elitfotbollsverksamhet, dit seriespel i Superettan räknas, innebär matcharrangemangen sådana eko- nomiska aktiviteter att matcherna ska anses anordnade i vinstsyfte. Vidare fastslår domstolen att bolaget är ett aktiebolag och kan därmed inte betraktas som en ideell förening. Domstolen anser inte heller att bolagets verksamhet och/eller ägarförhållande utgör skäl för att efterge ersättningsskyldigheten. Visserligen kan det verka motsägelsefullt att ett aktiebolag som ägs av en ideell förening är ersättningsskyldig för polisbevakning vid en match, när den ideella föreningen inte skulle vara det om den hade anordnat samma match. Det är dock så lagstiftningen ser ut och undantag för bolaget skulle helt sätta lagstiftningen ur spel i detta avseende. Bolaget har självt valt associationsformen aktiebolag, med dess för- och nackdelar. Domstolen fann inte att särskilda skäl förelåg för att ytterligare sätta ner det belopp bolaget kan komma att behöva betala, eller helt efterge ersättningsskyldigheten. 16.6Praxis i vissa andra länder I utgår ingen betalning från klubbarna för polisens insatser. I princip finns inte några poliser inne på arenorna i Super- ligan (högsta ligan). Inne på arenorna är det klubbarna som ansvarar för säkerhet och service. Polisens ansvar är utanför arenorna och i aktuell tätort. I finns det ett väldigt gott samarbete mellan klubbarna och polisen. Detta har lett till minskat antal incidenter i samband med fot- bollsmatcher. I betalar klubben för de poliser som finns inne på arenan. De poliser som är utanför arenan och i aktuell tätort utgår ingen betalning för. Polisen ihop med klubben gör en riskanalys inför Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning varje match Därefter bestämmer polisen hur många poliser det ska vara inne på arenan. som spelar i Tippeligan (högsta ligan) har ett genomsnitt på 4–5 poliser inne på arenan vid sina matcher som de då har kostnad för. I betalar klubbarna i (högsta ligan) för de poliser som finns inne på arenorna. I normalfallet 3–4 stycken, och dessa poliser befinner sig i ledningshytten och utför med andra ord inget operativt arbete inne på läktarna. Deras arbetsuppgifter kan vara arenabefäl, den/de som filmar och sköter kameraövervak- ningen osv. I övrigt har alla klubbar en väl fungerande organisation som tar hand om allt inne på arenan, genom de som klubbarna utbildat och har i sin organisation. I klubbens ansvar ligger också det direkta området som är runt arenan, typ entréer och biljettkassor. Gator och vägarna till tunnelbana m.m. är polisens ansvar. För detta utgår inget betalningsansvar för klubbarna gentemot polisen. I gäller att polisen har ansvar för säkerheten i alla publika områden över hela landet och ska därför också stå för alla kostnader för att uppfylla sitt ansvar. I samarbetet mellan klubbarna i Bundesliga (högsta ligan) och polisen finns det en tyd- lighet i vem som ansvarar för säkerheten på respektive geografisk position. Klubbarna har organisationer som ska klara av säkerhets- arbetet inne på arenan och stå för åtföljande kostnader. Exempelvis är det polisen som i samarbetet följer supportrarna från tåg- stationen upp till arenan och även efter matchen följer borta- supportrarna tillbaka till tågstationen. I är klubbarna skyldiga att tillhandahålla som står i proportion till arenas kapacitet och även de krav polisen ställer på klubben. Polisen är också närvarande på matcherna men inga kostnader tas ut. Om t.ex. brandmän behövs på arenan är det klubben som står för kostnaden. Ifall brandmän bedöms behövas på arenan är det polisen som är den aktör som avgör behovet liksom hur många brandmän det ska vara på respektive match. 16.7Hur ser kostnadsbilden ut? i har i enlighet med vad som föreskrivs i ordningslagen (1993:1647) beslutat att begära ersätt- ning för anordnande av idrottsarrangemang där anordnaren utgör IdrottsAB. Därmed menas en anordnare som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning. Detta innebär att ideella föreningar inte Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning omfattas av dessa bestämmelser. Ersättning ska utgå för av i samband med match i de två högsta serierna. Det högsta belopp som beslutas (takbeloppet) kan bli lägre om polis- insatsen inte kom att genomföras i den omfattning som planerats. Takbeloppet får däremot aldrig överskridas. Ersättning ska begäras för myndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen. Begreppet vid tillställningen ska ges en restriktiv tolkning. Detta innebär att anordnarens ansvar för ordningshållningen begränsas till själva arenan och dess omedelbara närhet, inkl. entréer och områden i nära anslutning till dessa. Beslutet omfattar samtliga idrottsarrangemang som omfattar och uppfyller de kriterier som ställs upp i 2 kap. 26 § i ordningslagen. Ersättningen tillfaller staten, inte polismyndigheten. En övergångsperiod ska tillämpas under vilken en tydlig nedsätt- ning av ersättningsskyldigheten sker och betalning gäller endast vid derbymatcher . Övergångs- perioden har satts till . Även polismyndigheterna i och län har bestämt att kräva betalning av IdrottsAB. Efter övergångsperiodens slut ska anordnare av allmän samman- komst behandlas lika i fråga om ersättningsskyldighet för myndig- hetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen eller sam- mankomsten. Ersättningen beräknas i enlighet med förordningen (1982:789) om ersättning för polisbevakning och för anslutning av larmanläggningar till polisen. RPS har gett ut allmänna riktlinjer för uttag av ersättning för polisbevakning vid offentliga till- ställningar och allmänna sammankomster. I nedanstående tabell anges de kostnader för säkerhetsarbetet som jag tagit fram avseende 2005 och 2011. Kostnaderna avser de två högsta serierna i respektive sport. Till dessa belopp kan läggas de kostnader och Svensk Elitfotboll har om tillsam- mans . För ishockeyns räkning uppgår motsvarande belopp till . Uppgifterna har hämtats in från sporternas centrala organisationer. Ordningslagen (1993:1617) vad avser kostnader för polisbevakning Som framgår av tabellen har kostnaderna för säkerhet ökat drastiskt mellan åren. I fotbollens fall handlar det om nästan en tre- dubbling och i ishockeyns fall om en sexdubbling. Noterbart är vidare den stora andel av kostnadsmassan som faller på storstäderna (). Summeras kostnaderna för bägge sporterna uppgår de 2011 till att jämföra med , vilket är mer än en tredubbling. Cirka en tredjedel av kostnaderna föll på IdrottsAB.