sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Utredningen menar också att det är väsentligt för buffertkapitalets legitimitet och framtida förut- sättningar att styrning, struktur och placeringsregler moderniseras och anpassas till dess roll i pensionssystemet och förändrade krav. Utredningens förslag ligger i linje med uppdragsgivarens inten- tioner i direktivet och inom ramen för de begränsningar som det innebär avseende möjliga lösningar. I bilaga 2 finns ett alternativt förslag, som baseras på en tolkning av hela direktivets andemening och inriktning, men som inte tar hänsyn till riktmärket att buffert- fonderna inte ska reduceras till färre än tre. Utredningens arbete har genomförts med en hög grad av samarbete med företrädare för och Vissa delar av utredningen har utförts med stöd från externa experter och konsulter, på grund av utredningens omfattning och den begränsade tid som stått till utredarens förfogande. Dessa upp- drag har bland annat omfattat kostnadsanalys, internationella jäm- förelser och erfarenheter. En förteckning över uppdragen och ut- förare finns i bilaga 3. Ett antal studiebesök har skett hos aktörer i , men även i , och , samt ett antal intervju- Utredningsuppdraget och dess genomförande möten med företrädare från pensionsfonder och system ibland annat , , , m fl. Utredningen har inhämtat synpunkter från berörda delar av och under arbetet haft kontakter med berörda myndigheter som , , och Kammar- kollegiet. Utredningens betänkande är uppdelat i tre delar enligt följande. Kapitel 2 till och med 5 ger en bakgrund till nuvarande pensions- system och en översikt över dess funktionssätt. Därtill ges en översikt av hur marknadsförhållandena har förändrats och hur detta har påverkat institutionell kapital- förvaltning. Den första delen avslutas med ett kapitel som identifi- erar nuvarande problem i AP-fondssystemet och områden för förbättringar. Den andra delen av betänkandet fördjupar sig inom olika pro- blemområden. I kapitel 6 till och med kapitel 13 ges mer detalj- erade beskrivningar av de viktigaste problemområdena som buffert- kapitalets roll och mål, styrning och struktur. analyseras särskilt i kapitel 12. Den sista delen inleds med utredningens förslag i kapitel 13, övergångsfrågor i kapitel 14 följt av en konsekvensanalys i kapitel 15 och avslutas med författningskommentar i kapitel 16. Därefter följer att antal bilagor varav bilaga 2 innehåller ett alternativt förslag. Av utredningens direktiv framgår det att Behovet av förändrade placeringsregler ska analyseras dels som isolerad företeelse, dels med beaktande av övriga delar i översynen. Utredningen har gjort en omfattande genomgång av effekterna av olika restriktioner och placeringsregler, samt avvägningen mellan kvantitativa och kvalitativa modeller. Placeringsreglerna och dess konsekvenser behandlas särskilt i kapitel 10. Utredningens utgångspunkt har varit att föreslå åtgärder som tar ett helhets- Utredningsuppdraget och dess genomförande perspektiv avseende styrmodell, ansvarsfördelning, ramverk för investeringsverksamheten (inkl. placeringsrestriktioner) och upp- följning. Detta för att finna en modell som har bäst förutsättningar att bidra till finansiering av pensionssystemet. Det har under utredningens gång framkommit önskemål från bland annat AP-fonderna om att särskilt hantera de nuvarande placeringsreglerna och om möjligt skapa förutsättningar att oberoende av övriga delar av betänkandet, kunna förändra dessa. Utredningens uppfattning är att de nuvarande placerings- reglerna är både omoderna, icke-ändamålsenliga och ibland direkt skadliga för det uppdrag buffertkapitalet har. Detta utvecklas i kapitel 10. Vi har dock valt att inte lämna ett särskilt förslag avse- ende enbart en förändring av placeringsreglerna inom ramen för nuvarande AP-fondstruktur, då det är utredningens uppfattning att flera viktiga delar saknas avseende styrmodell, ansvarsfördelning, riskkontroll och helhetssyn, vilket utredningen anser att det är nödvändigt och en förutsättning att dessa åtgärdas för en mer genomgripande förändring av placeringsreglerna. Detta utvecklas i detalj i betänkandet. 2Inledning, pensionssystemet och AP-fondernas roll Kapitlet inleds med en kort bakgrund till etableringen av AP-fond- erna och utvecklingen fram till pensionsreformen. Därefter följer en beskrivning av nuvarande struktur och AP-fondernas roll i pensionssystemet. Kapitlet avslutas med en översikt av hur AP- fonderna har uppfyllt sitt uppdrag i systemet och lyfter några av de frågeställningar som ligger till grund för föreliggande utredning. 2.1Från ATP till pensionsreform AP-fondernas historia går tillbaka till lagstiftningen om allmän tilläggspension (ATP). Folkpensionen som infördes ansågs vara alltför låg och en utredning föreslog ett system för allmän tjänstepension för arbetande. Riksdagspartierna var oense om detta – de borgerliga ville att reformen skulle vara frivillig, medan socialdemokratiska arbetareparti tillsammans med kommunistparti ville ha ett obligatoriskt system. Vid en folkomröstning fick den linje som förespråkade ett obligatoriskt system flest röster. I kunde social- demokratiska arbetareparti inte driva igenom sitt förslag eftersom de politiska blocken hade lika många ledamöter. Men när den social- demokratiska regeringen ändå lade fram propositionen (prop. 1959:100) lade den folkpartistiske riksdagsmannen ned sin röst, och regeringens proposition gick därför igenom. Införandet av ATP innebar förbättrade pensioner för arbetande men ökade statens pensionsutfästelser. En allmän pen- sionsfond (AP-fond) skapades av två skäl. För det första skulle fonden bidra till att kompensera för ett befarat bortfall i långsiktigt sparande (och investeringar) som skulle uppstå till följd av att det privata sparandet skulle minska då individen i högre grad skulle Pensionssystemet och AP-fondernas roll förlita sig på det införda ATP-systemet. AP-fonden skulle bidra till de investeringar som ekonomin behövde för att skapa en god standard för pensionärerna. Därtill fanns ett behov av att fondera medel för att på kunna användas för att tidsmässigt jämna ut finansieringen av de snabbt växande ATP-pensionerna och kunna användas som en buffert för att jämna ut tillfälliga underskott i ATP-systemet. AP-fondens medel förvaltades av tre särskilt inrättade fond- styrelser; första, andra och tredje fondstyrelsen med olika ansvars- områden. Första fondstyrelsen förvaltade avgifter som betalats av stat och kommun, andra fondstyrelsen förvaltade pensionsavgifter som betalats av privata arbetsgivare med fler än 20 anställda och tredje fondstyrelsen förvaltade avgifter som betalats av privata arbetsgivare med färre än 20 anställda och enskilda näringsidkare. Det som skilde de tre fondstyrelserna åt var styrelsernas samman- sättning. Placeringsreglerna var samma för de tre fonderna och förvaltningen sköttes gemensamt av ett kansli. Inledningsvis var fond- förmögenheten en halv miljard varför lösningen med ett gemensamt kansli bedömdes vara tillräckligt. Vartefter åren gick ökade kapitalet och var som fort- farande förvaltades med ett kansli. Kapitalet var dock begränsat till att investeras i räntebärande tillgångar. En ny fjärde fondstyrelse med ett eget kansli inrättades 1974 (prop. Fonden fick initialt med möjlighet att placera i svenska aktier för att bidra med riskkapital till svenska industriföretag. inrättades de s.k. löntagarfondsstyrelserna inom ramen för AP-fonderna (prop. 1983/84:50) som i likhet med fjärde fond- styrelsen fick rätt att placera i aktier. Löntagarfonderna fick sina inkomster dels från en del av ATP-avgiften, dels från en nyinrättad vinstdelningsskatt. gavs första till tredje fondstyrelsen rätt att även placera i fastigheter (prop. 1987/88:11). infördes också en femte fondstyrelse med samma uppdrag som fjärde fondstyrelsen (prop. 1987/88:167). Löntagarfondsstyrelserna avvecklades efter ett riksdagsbeslut (prop. 1991/92:36). Deras skulder och tillgångar fördes över till en avvecklingsstyrelse utanför övriga AP-fonder (Fond 92–94) varifrån skiftades ut –1994. Från de medel som fanns kvar i avvecklingsstyrelsen bildades den Sjätte fondstyrelsen (prop. 1995/96:171) med uppdrag att Pensionssystemet och AP-fondernas roll placera anförtrodda medel i aktier och andra värdepapper på risk- kapitalmarknaden. Sjätte fondstyrelsens placeringsregler utformades för att ge utökade möjligheter att göra investeringar som tar sikte på små och medelstora företag (prop.1999/2000:46). Det nuvarande (prop. 1999/2000:46), som började gälla , tillkom i samband med genom- förandet av den stora pensionsreformen som beslutades av riks- dagen genom en fempartiöverenskommelse. Arbetet med denna pensionsreform inleddes då statsminister tillsatte en pensionsarbetsgrupp för att utreda ATP-frågan.1 Den huvudsakliga tanken med reformen var att gå från ett för- månsbaserat system till ett självfinansierande avgiftsbestämt system där pensionerna anpassas till den övriga ekonomins tillväxt. För AP-fondsystemet innebar det att kapital som förvaltades av första till femte fondstyrelserna fördelades mellan fyra nyinrättade buffertfonder med samma uppdrag, Första, Andra, Tredje, respek- tive . Dessa fonder fick identiska placeringsregler som gav jämförelsevis större friheter i förvaltningen än tidigare, i synnerhet avseende placeringar i aktier och utländska tillgångar. Sjätte fondstyrelsen, som gavs namnet , blev en femte buffertfond men fick behålla sin speciella placeringsinrikt- ning. Det äldre pensionssystemet kommer att fasas ut fram och successivt ersättas av det nya avgiftsbestämda systemet. Genom att det nya och det äldre systemet verkar parallellt innefattar pensionssystemet utbetalningar enligt både nya och gamla regler. I pensionssystemet finns garantipension, inkomstpension och premiepension enligt de nya reglerna. benämns den pension som intjänats enligt gamla regler tilläggspension. Det finns fyra sorts avgifter som finansierar inkomstgrundad ålderspension, arbetsgivaravgifter, egenavgifter, allmän pensions- 1 Formellt var samtliga riksdagspartier representerade. Viktiga delar förhandlades dock fram av en inre kärna bestående av de fem partier som senare ställde sig bakom överens- kommelsen. I denna kärngrupp ingick inte och ny demokrati vilka senare reserverade sig mot beslutet. Pensionssystemet och AP-fondernas roll avgift och statlig ålderspensionsavgift. De två förstnämnda avgift- erna fördelas mellan inkomstpensionssystemet, premiepensions- systemet och statsbudgeten. Den statliga ålderspensionsavgiften, som betalas från olika anslag i statsbudgeten till pensionssystemet, fördelas mellan inkomstpensionssystemet och premiepensions- systemet medan den allmänna pensionsavgiften i sin helhet förs till inkomstpensionssystemet. De avgifter som ska finansiera inkomst- pension och tilläggspension förs i sin helhet till Första till Fjärde AP- fonderna som bekostar pensionerna. Hos AP-fonderna bruttoredovisas således avgifter och pensionsutbetalningar.2 Källa: /2011:130. Avgiften till den allmänna ålderspensionen är fast och uppgår till av pensionsgrundande inkomster (jämte vissa till- kommande ersättningar och belopp). Den förmån som så småning- om betalas ut från det avgiftsbestämda systemet beror dels på storleken av inbetalade avgifter , dels på den årliga uppräkningen av dessa belopp (som baseras på olika principer i inkomstpensionssystemet respektive premiepensions- 2 Pensionssystemet bekostas gemensamt av premiepensionssystemet och inkomstpensions- systemet (buffertfonderna). Pensionssystemet och AP-fondernas roll Avgifterna är i sin tur relaterade till individens inkomst, vilken tillsammans med den ekonomiska utvecklingen – särskilt inkomstutvecklingen respektive premiepensionsmedlens avkastning – blir avgörande för den inkomstgrundande ålderspensionens storlek. Det innebär att det råder en överensstämmelse mellan inbetalning av pensionsavgifter och intjänad pensionsrätt och att finansieringen i sin helhet är skilt från statsbudgeten. Huvuddelen av pensions- avgiften, ett belopp motsvarande 16 av de 18,5 procentenheterna, ger rätt till inkomstpension. Inkomstpensionen (och resterna av ATP), kan betraktas som ett fördelningssystem eftersom utgående pensioner i allt väsentligt finansieras löpande av inkommande pensionsavgifter. Ur den enskildes perspektiv sker dock en bok- föring av inbetalade avgifter på ett konto. Indexeringen, för- räntningen av behållningen på detta konto, sker (så länge den s.k. balanseringen inte är aktiv) med genomsnittsinkomsten i samhället, mätt som inkomstindex. Resterande av pensionsunderlaget förs till premie- pensionssystemet, där det förvaltas i fonder enligt individers önskemål. För individer som inte uttryckt några önskemål förs motsvarande pensionsmedel till Sjunde AP-fondens AP7 Såfa. Namnet till trots är sjunde AP-fonden inte en av buffertfonderna och omfattas därmed inte av denna utredning. Garantipensionen är ett grundskydd för den som haft låg eller ingen inkomst och finansieras med allmänna skattemedel över statsbudgeten. Den ingår därför inte i pensionssystemets resultat och balansräkning. Pensionsreformen innebar att vissa åtaganden, bland annat. ATP för förtidspensionerade och änkor, överfördes från pensions- systemet till statsbudgeten.3 Det ansåg därför motiverat med en överföring från buffertfonderna till statsbudgeten om totalt 300– per . har fattat beslut om överföringar motsvarande per detta datum (prop. 1999/2000:46 s. 62). Frågan om överföringarnas slutliga storlek hänsköts till en kontrollstation . Därefter har partierna bakom pensionsöverenskommelsen enats om att ett ställningstagande om återstående överföringar ska samordnas med beslut om fördelning av överskott i pensionssystemet (Skr. 2010/11:130 s. 9). 3 Andra åtaganden som överfördes med pensionsreformen är pensionsgrundande ersätt- ningar från social och arbetslöshetsförsäkringar samt för pensionsgrundande belopp i form av förtidspension, barnår, studier eller plikttjänst. Pensionssystemet och AP-fondernas roll 2.2.1Vad påverkar det reformerade pensionssystemet? Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem. Inbetalda pensionsavgifter används för att betala samma års pensioner. De över- eller underskott som uppstår när pensionsavgifterna är större eller mindre än pensionsutbetalningarna hanteras av buffert- kapitalet som utgörs av Första till Fjärde samt . Tillgångarna i systemet är värdet av framtida pensionsavgifter, kallad avgiftstillgången, och buffertkapitalet. Pensionsskulden består dels av skulden till förvärvsaktiva, dels av skulden till redan pension- erade. Avgiftsnettot är skillnaden mellan årets avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Avgiftsinkomsterna bestäms främst av antalet personer i arbete och påverkas av nettoinvandringens storlek och födelsetalen men också rådande arbetsmarknad. Hur stora pensions- utbetalningarna är bestäms främst av antalet pensionärer. Eftersom årskullarna i befolkningen är olika stora och i viss utsträckning har arbetat olika mycket, kommer systemets avgiftsinkomster och pensionsutgifter att variera över tiden. Avgiftstillgången beräknas genom att inbetalda pensionsavgifter multipliceras med den tid som en krona i genomsnitt förväntas ligga i pensionssystemet, omsättningstiden (se Diagram 2.2). Pen- sionsavgifternas tillgång utgör största delen av tillgångarna, medan buffertfonderna utgör . Pensionsavgifterna är en del av inkomsten för arbete och påverkas därför av sysselsättning, inkomstutveckling och när man börjar arbeta (arbetskraftinträdet). Förändringar i livslängd påverkar omsättningstiden och därmed också avgiftstillgången. Pensionssystemet och AP-fondernas roll Källa: Rapport, pensionssystemets årsredovisning 2011, (2012). Pensionsskulden består av skulden till förvärvsaktiva och skulden till redan pensionerade. Skulden till de aktiva utgörs från intjänade pensionsrätter som erhållits genom pensionsgrundande inkomst. Skulden till de redan pensionerade är summan av de pensioner som förväntas betalas ut under återstoden av deras liv (se Diagram 2.3). Pensionsskulden förändras i huvudsak med den årliga indexeringen av pensionskontonas saldon och pensionerna. Indexeringen bestäms av förändringen av genomsnittsinkomsten i i kombination med balanstalet de år balanseringen är aktiverad. Resultatet påverkas av ett stort antal samhällsekonomiska och demografiska faktorer. Pensionssystemet och AP-fondernas roll Not: Tilläggspensionsskulden till aktiva minskar gradvis på grund av utfasningen av ATP- pensionärer och är i princip borta 2018. Källa: Rapport, pensionssystemets årsredo- visning 2011, (2012). Balanseringen är en del av indexeringen och innebär att index- eringen av pensionerna och pensionsbehållningarna minskas. Pensionsskulden räknas därmed upp i långsammare takt och pen- sionssystemet stärks. Den lägre indexeringen pågår tills systemet åter är i finansiell balans. Eventuella överskott som uppstår efter att balanseringen har aktiverats används direkt för att så långt som möjligt öka indexeringen och på så vis återställa pensionernas värde (se Diagram 2.4). Balanstalet beräknas med fyra decimaler, 1,0000.4 Om balans- talet ligger med en hög marginal över 1,0000 kan pensions- systemets finansiella ställning betraktas som stabilt. Kortsiktiga variationer i avgiftsnettot eller buffertkapitalets avkastning skulle då sannolikt inte påverka balanstalet i den utsträckningen att en balansering skulle inträffa. Det finns inget beslut taget om vad som gäller om det uppstår betydande överskott i pensionssystemet som skulle möjliggöra extra utbetalningar till de försäkrade. Förslag till regler har lämnats i betänkandet Fördelning av överskott i ålders- pensionssystemet (SOU 2004:105). I betänkandet föreslogs en utdelning när balanstalet överstiger 1,10. Betänkandet har remiss- behandlats (dnr S2004:7851) men har inte omhändertagits vidare. 4 I resten av betänkandet kommer balanstalet att uttryckas som 1 eller ett. avses emellertid det exakt beräknade balanstalet med fyra decimaler. Pensionssystemet och AP-fondernas roll Då pensionssystemet står inför en period av nettoutflöden är frågan om överskott dock en mindre angelägen fråga i närtid. Som illustreras i Diagram 2.4 har balanstalet rört sig nära ett . Detta innebär att pensionssystemets finansiella ställning är mindre stabilt och därmed känsligare för år med ett negativt avgifts- netto och/eller negativ avkastning för förvaltningen av buffert- kapitalet. I samband med den kraftiga balansering som trädde i kraft orsakad av ett negativt avgiftsnetto och en kraftigt negativ avkast- ning på buffertkapitalet genomfördes en förändring i beräkningen av buffertkapitalets ingående värde i balanstalet. ingår buffertkapitalet som ett treårigt genomsnitt för att minska effekterna av kortsiktiga variationer i avkastning. I Diagram 2.4 redogörs även för de senaste årens finansiella ställning om buffertkapitalet hade räknats med årligt marknadsvärde. Med ett treårigt genomsnitt blir balanseringen inte lika kraftig enstaka år men det tar för systemet att normaliseras tillbaka för att indexeras med inkomstindex. Källa: , pensionssystemets årsredovisning 2011, (2012). Pensionssystemet och AP-fondernas roll 2.3AP-fondernas uppdrag i pensionssystemet 2.3.1AP-fondernas roll som buffert i pensionssystemet i ett historiskt perspektiv Sedan etableringen av AP-fonderna har avgiftsnettot, dvs. för- hållandet mellan avgiftsinkomster in till fonderna och utgifter5 varierat vilket illustreras i Diagram 2.6. Avgiftsnettot var positivt eftersom avgiftsinkomsterna till fonderna var något högre än utgifterna vilket gjorde att buffertkapitalet kunde byggas upp. och framförallt var avgiftsnettot negativt då avgiftsinkomsterna var lägre än utgifterna de flesta åren. och höjdes nivån på avgifterna vilket dock inte var tillräckligt för de ökade utgifterna (, 2012). Lågkonjunkturen gjorde dessutom att avgiftsinkomsterna nästan var oförändrade . Utgift- erna fortsatte dock att öka kraftigt. Under dessa två decennier användes således AP-fonderna som buffert. höjdes avgifterna till nuvarande nivåer (18,av pensionsgrundad inkomst) vilket medförde ett positivt avgiftsnetto . Avgiftsnettot blev negativt vilket även kommer att inträffa 5 Pensionsutbetalningar och administrationsutgifter. Pensionssystemet och AP-fondernas roll Det beror på att 40-talets stora årskullar börjat gå i pension. I Diagram 2.6 redovisas avgiftsinkomsterna där AP-fondernas avkastning har adderats för att illustrera hur de har bidragit till avgiftsnettot. Sedan AP-fondernas etablering har AP-fondernas avkastning bidragit positivt till avgiftsinkomsterna. Under 1990- talet var avgifterna låga men kompenserades av AP-fondernas positiva avkastning. Vissa år med kraftiga börsnedgångar har av- kastningen i stället påverkat negativt, till exempel . Källa: AP-fonderna och ålderspensionsavgifter 1960-2011, (2012). Den historiska avkastningen för buffertkapitalet speglar utveck- lingen av fondernas investeringsinriktning. Nominellt steg avkast- ningen nästan kontinuerligt men den höga inflationen gjorde att den reala avkastningen ofta var negativ vilket illustreras i Diagram 2.7 och Tabell 2.1. Fram skedde investeringar endast i räntebärande tillgångar vilket gav en dryg procent i real avkastning. etablerades Fjärde fondstyrelsen som placerade i aktier. Aktiedelen utgjorde dock endast en försumbar del av buffertkapitalet som helhet. dominerades investeringarna av räntor vars Pensionssystemet och AP-fondernas roll nominella avkastning inte kompenserade för den tidens höga inflation. Det medförde att buffertkapitalet urholkades (se Tabell 2.1). –1991 växte aktieinnehavet efter att lön- tagarfonderna och den Femte fondstyrelsen kom till. Deras huvud- sakliga investeringar var i aktier och avkastningen för buffert- kapitalet steg kraftigt med i genomsnitt realt (, 2012). Ännu högre var den reala avkastningen –2001. Löntagarfonderna var nedlagda men den Fjärde och växte kraftigt i linje med kursuppgångar på svenska och internationella börser. Källa: AP-fonderna och ålderspensionsavgifter 1960-2011, (2012). Pensionssystemet och AP-fondernas roll Källa: AP-fondernas inkomster, utgifter, fondkapital och avkastning, (2012). I och med att en större andel av buffertkapitalet investeras i aktier pendlar avkastningen alltmer. Särskilt tydligt blir då nuvarande AP-fonder etableras. Den ökade variationen i avkast- ningen är en kombination av de nya placeringsreglerna med ökad aktieexponering och den turbulenta marknad som varit med två stora börsnedgångar kring . För pensionssystemet har dock det ökade risktagandet för för- valtningen av buffertkapitalet varit gynnsamt då den genomsnittliga reala avkastningen varit högre än . Den låga inflationen gör att det inte är så stor skillnad mellan nominell och real avkastning. 2.3.2AP-fonderna roll som buffert i det reformerade pensionssystemet I det reformerade inkomstpensionssystemet har AP-fonderna en roll utöver uppdraget som buffertfond. De ingår också som en del av balanstalet vilket förklaras närmare i avsnitt 2.2.1. Balanstalet beräknas som kvoten mellan inkomstpensions- systemets tillgångar och skulder. Skulderna utgörs i princip av intjänade pensionsrätter för nuvarande pensionärer och pensions- rätter för blivande pensionärer som är yrkesverksamma. AP-fondernas avkastning och inkomstindex För att förvaltningen av buffertkapitalet ska bidra positivt till pensionssystemets finansiering bör avkastningen överstiga utveck- lingen av inkomstindex. I regeringens senaste skrivelse (Skr 2011/12:130) jämförs av- kastningen för förvaltningen av buffertkapitalet med utvecklingen av inkomstindex. Regeringen konstaterar att buffertkapitalets Pensionssystemet och AP-fondernas roll genomsnittliga avkastning på överstiger ut- vecklingen av inkomstindex på –2011 men med betydande variation vilket illustreras i Diagram 2.8.