sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — De två viktigaste aktörerna är Arbetsförmedlingen och kommunen. De nyanlända som omfattas av etableringslagen ska Arbetsförmedlingen kalla till ett första möte för att upprätta en etableringsplan med olika insatser. I etablerings- planen ska även kommunala insatser ingå, såsom sfi och samhälls- orientering, men också vuxenutbildning kan i många fall vara relevant (avsnitt 4.3.1). Många nyanlända som inte omfattas av etableringslagen har behov av motsvarande insatser. Det gäller i synnerhet personer som får uppehållstillstånd på grund av anknytning, bland vilka särskilt kvinnorna ofta har en lika lång väg till arbete som flyktingmottagna (avsnitt 3.2.2). eller kommunen har dock i uppdrag att kalla till ett möte för att identifiera behov av insatser som kan korta vägen in på arbetsmarknaden för dessa personer. Utredningens analys visar att drygt var fjärde kvinna som invandrade till 2005 som övrig anhöriginvandrare varken arbetar, studerar eller deltar i en arbetsförberedande insats i . Motsvarande andel för männen som kom som övriga anhöriginvandrare är mellan (avsnitt 3.4). Vidare är det bara av de arbetslösa övriga anhöriginvandrarna som är inskrivna på Arbetsförmedlingen i , och bland kvinnorna i denna grupp är andelen inskrivna ännu lägre (bilaga 2). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Sammantaget visar detta att det finns en förhållandevis stor grupp nyanlända som inte omfattas av etableringslagen vilka saknar kontakt med kommunen och Arbetsförmedlingen, trots att de sannolikt har behov av insatser. Det gäller i synnerhet kvinnor. I de följande två avsnitten analyseras i vilken utsträckning den bristande kontakten beror på svårigheter att etablera en första kontakt med målgruppen (avsnitt 6.4.1) respektive svårigheter att upprätthålla kontakten vid avbrott för exempelvis vård av barn (avsnitt 6.4.2). Begränsad information om stöd och insatser i före invandringen Det är bara personer som söker asyl som får uppehållstillstånd på plats i . Övriga migranter, dvs. anhöriginvandrare, arbets- kraftsinvandrare och studerande, ska ansöka om uppehållstillstånd från sina hemländer. Ett sätt att underlätta kontakt mellan aktörerna som kan bistå i etableringsprocessen och nyanlända invandrare vilka inte omfattas av flyktingmottagandet kan vara riktade informations- insatser i samband med beslutet om uppehållstillstånd. informerar inte om vilket stöd och vilka insatser som nyanlända kan erbjudas i när besked ges om uppehållstillstånd. Inte heller utlandsmyndigheterna tillhanda- håller sådan information. På finns en sammanställning av vilka myndigheter som en nyanländ person kan behöva kontakta (exempelvis Arbetsförmedlingen och ), samt kontaktuppgifter till respektive myndighet. innehåller även en länk till webbsidan Information om , som är Länsstyrelsernas gemensamma portal. Sidans inne- håll finns tillgängligt på sex språk, bland annat somaliska och arabiska. För att ta del av informationen krävs dock att individen känner till och själv kan söka på . För att öka nyanländas förutsättningar att ta del av erbjudet stöd för etableringen i arbets- och samhällslivet finns det därför behov att förbättra informationen inför flytten till . Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Många nyanlända nås inte av Arbetsförmedlingens och kommunens traditionella informationskanaler Nyanlända som inte omfattas av etableringslagen måste i stor utsträckning aktivt söka information om Arbetsförmedlingens och kommunens service hos aktörerna själva. Arbetsförmedlingens pilot- projekt för utrikes födda kvinnor i utanförskap visar att myndigheten i hög grad saknar kanaler för att nå arbetslösa som befinner sig utanför systemet. Med undantag från besök i sfi-klasser och enstaka pro- jektsatsningar bygger verksamheten på att arbetssökande själva kommer till Arbetsförmedlingen (Ramböll, 2010a). I fokusgrupp- erna som genomfördes inom ramen för pilotprojektet framgick det vidare att alla de deltagande kvinnorna ville arbeta, men att de tidigare saknat kunskap om och kontakt med de aktörer som skulle kunna stödja dem på vägen mot arbete (Ramböll, 2011b). Även kommunerna saknar ofta kanaler för att nå dem som inte själva tar kontakt, trots att de är skyldiga att aktivt söka upp och motivera de kommuninvånare som har rätt till sfi och vuxenutbild- ning (avsnitt 4.4.1 och 4.5.1). I utredningens enkätundersökning till ansvariga för kommunernas arbetsmarknadsverksamheter uppger majoriteten av kommunerna att de informerar om möjliga insatser i samband med att den nyanlända personen själv söker kontakt. av kommunerna anger att de bedriver uppsökande arbete för att få kontakt med nyanlända personer som står utanför arbetsmarknaden och som saknar tidigare kontakt med kommunen. Detsamma gäller för kommunernas information om sfi (tabell 6.3). Det vanligaste sättet att informera om sfi är via kommunens webb- sida och förvaltningar eller via Arbetsförmedlingen. Relativt få kom- muner bedriver uppsökande verksamhet eller informerar genom bredare kanaler, såsom lokalpress eller utskick till nyinflyttade. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Källa: Arbetsmaterial från (dir 2011:81). Bristen på proaktiva informationsinsatser innebär att en nyanländ person som inte omfattas av etableringslagen och som vill veta mer om insatser som sfi och vuxenutbildning måste ha kunskap om att insatsen finns och var information om insatsen ska sökas. Denna förkunskap kan vara svår att tillskansa sig som nyanländ. Flera studier pekar på att nyanlända har en begränsad tillgång till informella kon- taktnät som kan bistå med vägledning och information (Ramböll, 2010b). I en granskning av flyktingmottagandet i Stad konstateras att de nätverk som skyddsbehövande har i form av landsmän och släktingar sällan är användbara för att introducera den nyanlände i det svenska samhället och språket (Stadsrevisionen , 2007). Hur informationen förmedlas utgör en annan tröskel för kon- takten mellan berörda aktörer och nyanlända. En stor del av den information som kommunen och Arbetsförmedlingen tillhanda- håller via externa informationskanaler är skriftlig. Arbetsförmed- lingens pilotprojekt för utrikes födda kvinnor i utanförskap visade dock att skriftliga anslag inte är en framgångsrik metod för att nå mål- gruppen, dels på grund av den mängd information som målgruppen får, dels på grund av bristande kunskaper i svenska (Arbetsförmed- lingen, 2011). Samma bild ger det norska programmet Ny Sjanse, som bland annat vänder sig till hemmavarande utrikes födda Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften kvinnor utan försörjningsstöd. I den metodhandbok som samman- fattar erfarenheterna från programmet konstateras att den skriftliga informationen i första hand var en effektiv informationskanal för att nå arbetsgivare och offentliga instanser. Ingen av de deltagande kvinnorna uppgav dock att de tagit del av informationen (Stiftelsen i arbeidslivet, 2010). Muntliga informationsinsatser på de platser där nyanlända rör sig är en framgångsfaktor Bristen på uppsökande, muntliga informationsinsatser innebär att i synnerhet kvinnor, som ofta kommer som anhöriginvandrare, riskerar att gå miste om det stöd som samhället erbjuder för etableringen. För att fler nyanlända ska nås av information om vilket stöd som erbjuds, har alternativa informationsvägar utvecklats inom ramen för olika projekt och lokala verksamheter. En genomgående framgångs- faktor i dessa verksamheter är att informera om insatserna på platser som nyanlända redan besöker, såsom barnavårdscentralen, förskola, skola och vårdcentraler. En annan framgångsfaktor tycks vara fysisk närvaro i lokalsamhället. Genom att möta kvinnorna på deras hemmaplan, kunde kvinnorna i Arbetsförmedlingens pilot- projekt i större utsträckning skapa sig en personlig bild av myndig- heten, vilket sänkte trösklarna för kontakt (Ramböll, 2011a). Det har också visat sig framgångsrikt att sprida information om olika insatser via informella, lokala nätverk. har bedrivit en mötesplats för hemmavarande utrikes födda kvinnor i . För att sprida information om verksamheten har i stor utsträckning informella nätverk samt mun-mot-mun-metoden använts. Samma metod använde kvinno- och tjejjourers riksförbund (SKR). För att sprida information om sin nystartade föräldrautbildning för utrikes födda föräldrar till potentiella del- tagare anställde SKR samtalsledare som var välförankrade i lokal- samhället. Kontakt via lösa, informella nätverk visade sig också vara den genomgående mest effektiva rekryteringsmetoden för att nå utrikes födda kvinnor utan tidigare kontakt med kommunen i pro- grammet Ny Sjanse (Stiftelsen i arbeidslivet, 2010). Slutligen pekar erfarenheter från på att socialtjänst- kontoren kan spela en viktig roll för att etablera kontakt. I , liksom i , står mannen ofta som den biståndssökande när ett hushåll beviljas försörjningsstöd, vilket leder till att primärt har kontakt med mannen. För att öka kontakten med kvin- Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften norna, har ett NAV-kontor som utredningen besökt i systematiskt börjat kalla både kvinnan och mannen i hushållet till alla möten (se ruta i avsnitt 6.2.3). NAV-kontoren har även använts i Ny Sjanse-programmet som rekryteringskanal för att komma i kontakt med hemmavarande kvinnor i hushåll utan försörjnings- stöd. I de fall ett hushåll med en hemmavarande utrikes född kvinna sökt men nekats försörjningsstöd, har socialhandläggarna hjälpt kvinnan att få kontakt med Ny Sjanse i stället. 6.4.2Bibehållen kontakt vid avbrott för vård av barn Kvinnor avbryter ofta en insats för att vårda barn, medan män avbryter deltagandet i insatser för arbete, visar resultat från nyanländas deltagande i introduktionsprogram i och (avsnitt 5.2.1). Uppföljningar av sfi-deltagares orsaker till avbrott vid längre studietider visar att graviditet och föräldraledighet orsakar de längsta avbrotten. Bland personer som varit inskrivna i sfi hade de som gjort uppehåll på grund av graviditet eller föräldraledighet i genomsnitt varit frånvarande (Statskontoret, 2009). Utredningens delbetänkande (SOU 2012:9) visar vidare att av mammorna som invandrade med barn 2006 från länder utanför EU/EES tar ut föräldrapenning året efter invandringen, och cirka en av fyra kvinnor som får fler barn i har ett omfattande uttag . Dessa längre avbrott påverkar förutsättningarna för de nyanlända mammorna att etablera sig på arbetsmarknaden. Cirka hälften av arbetsförmedlarna som arbetar med nyanlända inom ramen för etableringsuppdraget gör tillsammans med den nyanlända en plan för hur återgången till etableringsinsatserna ska se ut vid avbrott för föräldraledighet (tabell 6.4). Det är även relativt vanligt att informera om frivilliga aktiviteter som den nyanlända kan ta del av under sin föräldraledighet, exempelvis öppen förskola och språkkaféer. Däremot är det mindre vanligt att handläggare fort- sätter ha löpande kontakt med den nyanlända föräldern under själva föräldraledigheten. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Källa: Utredningens enkätundersökning till arbetsförmedlare (bilaga 4). För att få en bild av i vilken utsträckning kommunerna valt att arbeta för att nyanlända som vårdar barn ska bibehålla kontakten med arbetsmarknaden, ställdes en fråga om det i utredningens enkät till kommuner. I enkäten instämmer av kommunerna helt eller delvis i påståendet att de arbetar aktivt för att nyanlända föräldrar inte ska förlora kontakten med arbetsmark- naden vid vård av barn. Andelen är lägre bland kommunerna som hade ett flyktingmottagande över 150 personer 2010 (). Exempel på insatser som kommunerna erbjuder är samhälls- information där både föräldrar och barn kan delta samt öppna förskolor med möjlighet till sfi särskilt inriktade mot utrikes födda. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Föräldralediga med planering för framtiden I , , bedriver Meritutbildning en verksamhet för arbetslösa utrikes födda kvinnor och män som är föräldra- lediga. Syftet med verksamheten är att stödja föräldrarnas planering för tiden efter föräldraledigheten genom bland annat studie- och yrkesvägledning, studiebesök och jobbsökaraktivi- teter. Deltagarna erbjuds även möjlighet att läsa sfi och yrkes- svenska samt att få stöd i föräldrarollen. En utbildad, flerspråkig barnskötare tar hand om barnen när föräldrarna deltar i under- visning eller andra aktiviteter. Verksamheten startades mot bak- grund av att i synnerhet många kvinnor avbröt sitt deltagande i sfi på grund av föräldraledighet för att sedan aldrig komma tillbaka. Flera deltagare berättar om hur viktigt det är att få fort- sätta träna svenska, träffa andra föräldrar och få vägledning kring nästa steg på vägen mot arbete. Att allt inte bara stannar upp bara för att man är hemma med barn, som en kvinna uttryckte det. 6.5Aktörernas tillgång till relevanta insatser Aktörernas tillgång till relevanta insatser är dels beroende av att de har mandat att erbjuda insatser till målgruppen (avsnitt 6.5.1), dels att de har en relevant verktygslåda med insatser som är anpassade till individernas olika behov (avsnitt 6.5.2). För båda dessa förut- sättningar är en effektiv samverkan utifrån respektive aktörs ansvar och kompetens väsentligt för att möta den nyanländes behov av relevanta insatser. 6.5.1Mandatet att erbjuda insatser En nyanländ person kan ha behov av olika typer av insatser som stöd för etableringen i arbets- och samhällsliv, i synnerhet arbets- förberedande insatser, språkundervisning och övrig utbildning. Som framgår av kapitel 4, finns ett antal aktörer med mandat att erbjuda dessa insatser till nyanlända. Arbetsförmedlingen ansvarar för att arbetsmarknadspolitiken genomförs i enlighet med de mål och riktlinjer som riksdag och regering har fastställt. I detta uppdrag ingår att stödja arbetssökande med olika arbetsför- beredande tjänster. Myndigheten har ett särskilt ansvar för att Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Kommunerna ansvarar för sfi, vuxenutbildning och samhällsorientering. Skyldigheten att erbjuda samhällsorientering omfattar dock bara nyanlända som omfattas av etableringslagen (2010:197). Kommunerna ska även tillhandhålla det generella stöd som nyanlända och andra invånare kan ha behov av inom områden som individ- och familjeomsorg, bostadsförsörjning och viss sjukvård. Vid sidan av de insatser som berörda aktörer är skyldiga att erbjuda, kan enskilda kommuner prioritera att anordna insatser utöver vad lagstiftningen anger (avsnitt 4.2). Kommunerna kan exempelvis anordna arbetsförberedande verksamhet, så länge denna verksamhet inte inkräktar på Arbetsförmedlingens uppdrag. Efter- som dessa insatser är frivilliga att anordna kan både omfattning och innehåll variera stort mellan olika delar av landet. Arbetsförmedlingens och kommunernas skyldigheter är reglerade i olika lagar och förordningar. Det kommunala självstyret innebär att kommunerna själva väljer hur de ska utforma sin verksamhet inom den ramlagstiftning som finns för området. En kommun kan exempelvis själv bestämma hur och när sfi och vuxen- utbildning ska erbjudas. Kommunen har även rätt att ta fram egna kurser. På grundläggande nivå får kommunerna erbjuda så kallade orienteringskurser, vars innehåll varje kommun själv får bestämma så länge kursen uppfyller något av de fyra målen för orienterings- kurser (avsnitt 4.5.1). Även har ett förhållandevis stort mandat att inom ramen för sitt uppdrag påverka utformningen och inrikt- ningen av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Myndigheten beslutar i stor utsträckning om hur ramanslaget ska fördelas mellan olika insatser. Arbetsförmedlingen har även mandat att påverka innehåll och upplägg i vissa arbetsförberedande insatser, exempelvis inriktningen av anpassade insatser inom ramen för det arbetsmark- nadspolitiska programmet förberedande och orienterande utbild- ning. Det saknas således inte aktörer med mandat att stödja nyanländas etablering i arbets- och samhällsliv. För att den inledande etablerings- perioden ska bli så effektiv som möjligt är det dock viktigt att aktörernas insatser möter de nyanländas behov. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Nyanlända invandrare är en heterogen grupp. Där finns såväl universitetsutbildade civilingenjörer som analfabeter; personer med lång och i efterfrågad yrkeserfarenhet och personer som aldrig förvärvsarbetat. Det är därför viktigt att berörda aktörer har tillgång till en bred verktygslåda av insatser som kan möta behoven hos olika individer. Ett brett spektrum av insatser är även en förut- sättning för att säkra den nyanländes motivation och känsla av ägandeskap. En person som upprepade gånger anvisas till insatser som inte är relevanta riskerar att förlora sin motivation för att delta (avsnitt 6.2.2). Arbetsförmedlingen saknar relevanta insatser – i synnerhet för korttidsutbildade Av utredningens enkätundersökning till arbetsförmedlare som arbetar med nyanlända framgår att majoriteten av handläggarna upplever att Arbetsförmedlingen har tillgång till relevanta insatser för arbets- sökande generellt. Tillgången till insatser för nyanlända upplevs dock vara betydligt sämre. Det gäller i synnerhet sökande med kort eller ingen utbildning. Drygt hälften av handläggarna anser att Arbetsförmedlingen har en mycket dålig tillgång till relevanta insatser för denna målgrupp. Ytterligare en dryg fjärdedel av hand- läggarna upplever att tillgången till insatser för målgruppen är ganska dålig. Relevanta insatser tycks även saknas för personer med bristande motivation och låg självtillit. Tre av fyra handläggare anser att Arbetsförmedlingen har en mycket eller ganska dålig tillgång till insatser för denna målgrupp (tabell 6.5). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Källa: Utredningens enkät till arbetsförmedlare (bilaga 4). Bristen på relevanta insatser kommer även till uttryck i att nästan fyra av tio handläggare anger att de under den senaste månaden anvisat en nyanländ till en programinsats som inte har varit relevant för den sökandes behov, då uppdraget att fylla personens hand- lingsplan eller etableringsplan har varit styrande. I enkätundersökningen ombads arbetsförmedlarna specificera vilken typ av insatser som de saknar i Arbetsförmedlingens nuvar- ande utbud. Enkätsvaren, samt utredningens övriga datainsamling, pekar på att det i första hand är tre typer av insatser som behöver vidareutvecklas utifrån målsättningen att främja nyanlända kvinnors och anhöriginvandrares arbetskraftsdeltagande och etablering på arbetsmarknaden: Grundläggande vuxenutbildning/baskunskaper för personer med kort eller ingen utbildning. Information om det svenska samhället. Stöd och vägledning till nyanlända föräldrar. Nyanlända med högre utbildning har i regel lättare att etablera sig på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlarna uppfattar även att till- Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften gången till insatser för denna grupp är större jämfört med nyan- lända med förgymnasial utbildning. Det är värt att betona att utrikes födda med högskoleutbildning har en lägre sysselsätt- ningsgrad än inrikes födda akademiker. En betydligt högre andel utrikes födda akademiker har dessutom arbeten som de är över- kvalificerade för (avsnitt 3.1.1). Det är därför viktigt att fortsätta bedriva det utvecklingsarbete som påbörjats inom validerings- området för att tillvarata invandrade akademikers kompetens (avsnitt 4.7). Stora behov av grundläggande vuxenutbildning/baskunskaper I Arbetsförmedlingens prognos för arbetsmarknaden –2013 konstateras att myndigheten har mycket svårt att effektivt stödja sökande med kort utbildning utifrån den arsenal av verktyg som myndigheten förfogar över. Enligt rapporten behövs fler långa, stegvisa utbildningsinsatser som planeras i samarbete med andra aktörer (Arbetsförmedlingen, 2012c). Det är även många arbets- förmedlare som lyfter fram detta behov i utredningens enkät, och i stort sett samtliga verksamheter som utredningen besökt med kort- tidsutbildade som målgrupp pekar på ett stort behov bland deras deltagare av grundläggande undervisning i ämnen som matematik och data. Om du inte kan räkna kan du inte läsa tidtabeller och recept. Du kan inte stå i kassan och du kan inte blanda till rätt dosering för olika ren- göringsmedel. Hur ska du då kunna ta en plats som exempelvis kafé- biträde eller lokalvårdare? Behov av undervisning i basämnen på grundläggande nivå är tänkt att tillgodoses genom den kommunala vuxenutbildningen, som kom- munen ska erbjuda alla som saknar grundskole- eller gymnasiekompe- tens (avsnitt 4.5.1). För nyanlända som omfattas av etableringslagen kan vuxenutbildning ingå i etableringsplanen. var det dock av etableringsplanerna som omfattade vuxenutbildning. Bland nyanlända som hade haft en plan var motsvarande andel . Detta avviker kraftigt från omfattningen . Bland nyan- lända flyktingmottagna som invandrade studerade mellan på komvux eller folkhögskola 2002 (bilaga 2). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften En förklaring till att få nyanlända deltar i vuxenutbildning kan vara de språkliga förkunskapskrav som en del kommuner har satt upp för deltagande i vuxenutbildningen (avsnitt 4.5.1). För dem som omfattas av etableringslagen kan logistiska hinder finnas som gör det svårt att kombinera utbildningen med andra insatser i etablerings- planen. Bristande samverkan mellan kommunen och kan utgöra en annan förklaring. I etableringslagen (2010:197) anges att Arbetsförmedlingen ska utforma etablerings- planen tillsammans med den nyanlände och i samverkan med bland annat berörda kommuner. På motsvarande sätt finns även ett stort behov av samverkan kring nyanlända som inte omfattas av etablerings- lagen, i synnerhet den grupp som uppbär försörjningsstöd (se även avsnitt 6.6.1). Att många arbetsförmedlare upplever att det saknas insatser för korttidsutbildade tyder på att Arbetsförmedlingen och kommunerna inte lyckats hitta fungerande former för samverkan på lokal nivå. Samverkan tycks också vara en brist i det utvecklings- arbete som Arbetsförmedlingen påbörjat för att komplettera sitt befintliga utbud med insatser som är anpassade för nyanlända med kort eller ingen utbildning. Myndighetens referensgrupp, som bland annat består av företrädare från för svenska som andra språk, saknar helt kommunrepresentanter (, 2012b). I anger intervjuade företrädare att Arbetsförmedlingen inte varit i kontakt med kommunen för att diskutera hur sfi och vuxenutbildningen bör utvecklas och användas för att stödja nyanländas etablering på bästa sätt. Grundläggande vuxenutbildning är ett kommunalt ansvar. Ur ett resursanvändningsperspektiv är det enligt utredningens upp- fattning ineffektivt om Arbetsförmedlingen utvecklar motsvarande insatser i stället för att i samverkan med kommunen se hur befint- liga insatser och kompetenser kan användas och vidareutvecklas. Dubbla system gynnar inte heller den nyanländes möjligheter att successivt bygga på sin kompetens inom det reguljära utbildnings- väsendet. Bland övriga anhöriginvandrare kan det låga deltagandet också bero på nyanländas svårigheter att få kunskap om vilka insatser som vilken aktör erbjuder (avsnitt 6.6.1). Dessutom har nyanlända som inte omfattas av etableringslagen inte rätt till den statliga etablerings- ersättningen, som kan användas för att finansiera deltagande i vuxen- utbildning. För dessa personer kan därmed även studiefinansi- eringen skapa problem. Dels har man inte rätt till studiemedel innan permanent uppehållstillstånd har beviljats, vilket innebär att de Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften flesta anhöriginvandrare är beroende av sin partners vilja och för- måga att finansiera studierna (avsnitt 6.2.2).