sou · H0B35 · 2012-02-03 00:00:00 — Denna uttrycks i regeringsformen som att den offentliga makten utövas under lagarna. Detta är dock ett allmänt stadgande som inte innebär att författningsstöd krävs i varje situation som kan aktualisera ett förvaltningsbeslut. Det är inte heller så att förbudet mot s.k. direktdelegation gäller rätten att fatta förvaltningsbeslut, vilket innebär att direkt i lag kan ge en förvaltningsmyndighet en sådan befogenhet. Rätten att fatta förvaltningsbeslut kan också ges till enskilda organ och individer, medan föreskrifter bara kan meddelas av myndigheter. En annan avgörande skillnad är möjligheten för den enskilde att överklaga. En föreskrift får aldrig överklagas. När det gäller myndigheters beslut om föreskrifter framgår det uttryckligen av 30 § myndighetsförordningen (2007:515). Utgångspunkten för förvaltningsbeslut är däremot att de går att överklaga om något annat inte är föreskrivet. Det finns dock ingen allmän lagregel om vilka beslut som är överklagbara och de olika författningar som innehåller bestämmelser om överklagande är varken enhetliga eller uttömmande. Den praxis som har vuxit fram på området innebär att överklagbarhet förutsätter att det är fråga om ett beslut som består vid tiden för överklagandet och att beslutet är dokumenterat på papper eller i elektronisk form. De viktigaste inskränkningarna hänför sig dock till att beslutet måste ha vissa verkningar för att få överklagas. Det ska i allmänhet vara bindande för den enskilde, vilket vanligtvis är detsamma som att det är verkställbart, innebär avslag på en parts framställning eller har positiv rättskraft. Men även i andra fall där beslutet påverkar någons personliga eller ekonomiska situation har det ansetts kunna överklagas. (Se , , och , Bo, Förvaltningslagen, tredje uppl., , Zeteo, kommentaren till 22 §). Ytterligare en skillnad är att föreskrifter normalt ska kungöras i författningssamling medan förvaltningsbeslut endast i undantagsfall ska kungöras. Den frågan kommer utredningen att beröra i 8 kap. Frågan om formerna för ett beslut är dessutom viktig i ett annat avseende eftersom en föreskrift bör kunna angripas på den grunden att beslutet har antagits genom felaktig form. Om exempelvis en myndighet meddelar föreskrifter i ett fall som inte uppfyller kraven på generalitet kan reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen aktualiseras. Det innebär i så fall att en domstol låter bli att tillämpa föreskriften, vilket i praktiken innebär att inte heller någon annan ska tillämpa den. Risken för ett underkännande av föreskrifter har i någon mån ökat genom förändringar av regeringsformen då det s.k. uppenbarhetsrekvisitet togs bort från bestämmelsen. Naturligtvis kan bestämmelsen i 11 kap 14 § regeringsformen tillämpas även i sådana fall då en myndighet har meddelat föreskrifter utan ett giltigt bemyndigande. Detta har inträffat . 2.4N ormgivnin gen inom högskole området 2.4.1R egeringens kompetens inom högskoleområdet Reglerna på högskoleområdet är rent allmä nt sådana att de inte behöver fin nas i lag. De hör nämligen inte till det obligat oriska lagområdet. I princip skulle därför högskolelagens bestämmelser kunna meddelas av regeringe n i förordni ngsform så länge bestä mmelserna reglerar verksamheten i de högs kolor som har myndighetsform. Det finns dock inte nå got som hindrar att även i sådana fall meddela bestämmelser i lag. En komplikation för högskolesektorn är dock att lagen i viss m ån tillämpa s för högs kolor som inte är my ndigheter. Dessa högskolor måste i regerin gsformens mening uppfattas som enskilda. D et innebär i sin tur at t vissa bestämmelser i högskol elagen faller inom området för b etungande föreskrifte r och således måste finn as i lag. Dessa bestäm melser tillhör dock det fakultativa lagområde t och föres kriftsrätten kan därför delegeras till regeringen. Den stora delen av bestämmels erna inom högskoleom rådet tillhör dock regeringens restkompet ens. Det in nebär att regeringen har möjlig het att meddela föreskrifter på området utan att ha fått något särs kilt bemyndigande för detta. Det kan dock noteras att författningarna som re glerar högskoleområdet också kan innehålla bestämmel ser som ber ör andra rättsområden. Det kan då handla om ämnen som i första hand ska regleras genom lag. Även om regeringens kompetens omfattar de flesta frågorna inom högskoleområdet k an alltså andra frågor aktualiseras i de aktuella lagarna och förordningarna. I sådana fall krävs det naturligtvis b emyndigande för regeringen. De flesta u niversitet och högskolor är statliga myndigheter. Högskolelagen innehåller e tt antal be myndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer at t meddela f öreskrifter i ett visst ämne. Regeringen har i sin tur i olika förord ningar bemyndigat högskolorna att meddela föreskrifter. En förutsättning för att hö gskolorna i det enskild a fallet ska ha rätt att meddela föreskrifte r är dock att regeringen han lämnat ett bemyndigande till dem. Som för alla andra myndigheter gäller o ckså att högskolorna ska ange be myndigandet i ingressen till de för eskrifter so m de med- Utredningen kommer i 7 kap. att behandla frågan om hur högskolornas föreskriftshantering i praktiken ser ut. Utredningens förslag: Bemyndiganden och upplysningsbestämmelser i högskolelagen ska tills vidare vara utformade enligt det mönster som har tillämpats. Innan utredningen analyserar författningarna på högskoleområdet kan det finnas anledning att kort ta upp frågan hur olika slags bestämmelser bör vara formulerade för att det ska gå att skilja på dem. Det vanliga sättet att ge ett normgivningsbemyndigande i lag är genom frasen regeringen får meddela föreskrifter om. Det är också det sätt att utforma bemyndiganden som anges i riktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66). Om medger att regeringen i sin tur överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation, anges detta också i bemyndigandet. I högskolelagen finns ett antal bemyndiganden som är utformade på det här sättet. De flesta av bestämmelserna i högskolelagen som rör normgivning är emellertid s.k. upplysnings- eller informationsbestämmelser för regeringens kompetens. Detta uttrycks vanligtvis med frasen regeringen meddelar föreskrifter om. Utformningen av bemyndiganden och upplysningsbestämmelser har vid ett flertal tillfällen varit föremål för kritik från Lagrådet. handlade synpunkterna ofta om bemyndiganden som Lagrådet ansåg onödiga för att de avsåg verkställighetsföreskrifter eller föreskrifter inom ramen för regeringens restkompetens. Den typen av bemyndiganden har numera i regel ersatts av upplysningsbestämmelser. Sådana bestämmelser är dock vanligt förekommande. en del fall preciseras upplysningen till att avse närmare eller ytterligare föreskrifter när det är fråga om verkställighetsföreskrifter. Lagrådet har också haft synpunkter på utformningen av upplysningsbestämmelser och i ett flertal yttranden framfört synpunkten att de borde utformas annorlunda. Skälet är att den gängse formuleringen skulle kunna tolkas som ett uttryck för att förväntar sig eller förutsätter att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska meddela de aktuella föreskrifterna. Då syftet med upplysningsbestämmelser är att förmedla information om att föreskrifter av ett visst slag kan finnas på annat håll har Lagrådet i stället föreslagit andra formuleringar. Lagrådet har också i något fall förordat att det, när det är praktiskt möjligt, borde framgå var den eller de aktuella föreskrifterna finns. Lagrådets synpunkter har bemötts av regeringen i några propositioner (se t.ex. prop. 2007/2008:35 s. 75, prop. 2007/08:45 s. 84 f. och prop. 2007/08:161 s. 51). Slutsatsen har i de fallen varit att det visserligen kan finnas anledning att överväga hur upplysningsbestämmelser av det här slaget rent allmänt bör utformas. Det har också konstaterats att frågan kommer att behandlas inom ramen för en översyn av de ovan nämnda riktlinjerna för författningsskrivning. I avvaktan på att den översynen slutförs har regeringens utgångspunkt varit att inte avvika från det mönster som generellt tillämpas. Utredningen delar regeringens uppfattning att det inte finns skäl att avvika från det mönster som har tillämpats vid utformningen av bemyndiganden och upplysningsbestämmelser. Det finns inte heller anledning att inom ramen för den här utredningen överväga några förändringar av de generella principerna för hur bemyndiganden bör utformas. Vid bedömningen av de bemyndiganden och upplysningsbestämmelser som finns på högskoleområdet kommer utredningen därför att utgå från de angivna principerna. Det innebär att frasen regeringen får meddela föreskrifter om kommer att användas för egentliga bemyndiganden medan upplysningar om att föreskrifter kan finnas på förordningsnivå uttrycks genom frasen regeringen meddelar föreskrifter/ ytterligare föreskrifter om. Utredningens utgångspunkt är vidare att regeringens bemyndiganden för högskolorna ska vara formulerade på motsvarande sätt för att det klart ska framgå att det är fråga om bemyndiganden. 3.2Rätten att fatta förvaltningsbeslut Utredningens förslag: Bestämmelser som ger en rätt att fatta förvaltningsbeslut ska vara utformade så att det klart framgår att det är fråga om förvaltningsbeslut. När bemyndiganden har utformats enligt det mönster som har redogjorts för i föregående avsnitt är det enkelt att utläsa att det är fråga om just en rätt att meddela föreskrifter. Det ligger annars nära till hands att bemyndigandena kan vara svåra att skilja från bestämmelser som ger rätt att fatta förvaltningsbeslut. Gränsdragningsproblematiken mellan föreskrifter och förvaltningsbeslut har behandlats i avsnitt 2.3. Genom att alla bemyndiganden görs tydligare blir det också enklare att urskilja de bestämmelser som inte innebär bemyndiganden, t.ex. sådana som i stället ger en rätt att fatta förvaltningsbeslut. Utredningens inställning är dock att även bestämmelser som ger en rätt att fatta förvaltningsbeslut så långt det är möjligt ska vara tydligt och enhetligt utformade. På så sätt blir det enklare för exempelvis en högskola att se vilken typ av beslut som ska fattas. Detta sker lämpligen genom att orden beslut eller besluta används i lagtexten. Bestämmelser som ger rätt att fatta förvaltningsbeslut ska alltså som utgångspunkt vara formulerade som får besluta eller beslutar om. I konsekvens med den angivna ståndpunkten bör orden beslut eller besluta som utgångspunkt inte användas när det är fråga om myndighetsbeslut som inte är förvaltningsbeslut. Det innebär att det ibland kan finnas anledning att formulera om bestämmelser som handlar om andra typer av avgöranden och då använda uttryck som inte leder tankarna till förvaltningsbeslut. Utredningens förslag: Bestämmelser som ger högskolorna rätt att meddela föreskrifter och fatta förvaltningsbeslut ska vara placerade i anslutning till de materiella reglerna i frågan. samlas alla bemyndiganden i en författning under en egen rubrik. Ett sådant exempel är arbetsmiljölagen (1977:1160), där samtliga bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer finns i 4 kap., som också har . På förordningsnivå finns det också exempel på att bemyndiganden för en förvaltningsmyndighet finns i ett separat kapitel, t.ex. bemyndiganden för i 10 kap. plan- och byggförordningen (2011:338). Om bemyndigandena är omfattande, som de är i det valda exemplet, innebär det att kapitlet med bemyndiganden innehåller en stor mängd hänvisningar till de olika paragrafer i förordningen som behandlar det som bemyndigandena avser. Det förekommer också att bemyndiganden för myndigheter ges i särskilda förordningar. Exempel på sådana är förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för och förordningen (2009:1175) med vissa bemyndiganden för . Den nuvarande systematiken i högskolelagen, högskoleförordningen och de övriga författningar på högskoleområdet som utredningen har gått igenom innebär i stället att eventuella bemyndiganden finns i anslutning till respektive materiell bestämmelse. Fördelen med den systematiken är att det är lättare att direkt utläsa i vilken mån regeringen eller högskolan har rätt att meddela föreskrifter i en viss fråga. Nackdelen är att det kan vara svårt att få en samlad bild av främst högskolornas föreskriftsrätt. Utredningens bedömning är emellertid att fördelarna med den nuvarande systematiken överväger nackdelarna. I den mån nya bemyndiganden föreslås kommer dessa alltså i regel att vara placerade i eller i anslutning till den paragraf som reglerar frågan i övrigt. För att i någon mån uppväga svårigheterna att överblicka omfattningen av högskolornas rätt att meddela föreskrifter redovisar utredningen i bilaga 2 en sammanställning över de bemyndiganden som utredningen föreslår att högskolorna ska ha. Det kunde vara lämpligt att en sådan sammanställning hålls offentlig och uppdateras när förändringar görs i högskolornas rätt att meddela föreskrifter. På så sätt skulle högskolorna på ett mycket enkelt sätt se vilken föreskriftsrätt de vid varje givet tillfälle har. 4 Bemyndiganden i högskolelagen 4.1Frågor som redan innefattas av regeringens kompetens Utredningens förslag: I de fall normgivningsbemyndiganden i högskolelagen rör frågor som redan ryms inom regeringens kompetens bör dessa ersättas av s.k. upplysningsbestämmelser. I högskolelagen finns sex paragrafer som enligt den metod som har redogjorts för i avsnitt 3.1 verkar innehålla bemyndiganden för regeringen. Som framgått i avsnitt 2.4.1 har regeringen emellertid en omfattande självständig kompetens på högskoleområdet. Det finns därför anledning att ifrågasätta behovet av vissa befintliga bemyndiganden. I 4 kap. 3 § högskolelagen anges att om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot, ska urval göras bland de sökande. Vidare anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om urval. Bestämmelsen om att urval ska göras fanns i paragrafen redan när högskolelagen infördes. I samband med att regeringen föreslog nya urvalsregler fick den dock ett tillägg i form av ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om urval. Ändringen motiverades med att det vid paragrafens tillkomst endast förutsattes att regeringen skulle meddela verkställighetsföreskrifter (prop. 1995/96:184 s. 29). Enligt utredningens bedömning ryms dock urvalsregler inom regeringens kompetens utan något särskilt bemyndigande. Bemyndigandet bör därför ersättas av en upplysningsbestämmelse. I 4 kap. högskolelagen finns två paragrafer som reglerar avstängning av studenter. I 4 kap. 5 § anges att regeringen får meddela föreskrifter om tillfällig avstängning av studenter och i 4 kap. 6 § att regeringen i vissa fall får meddela föreskrifter om avskiljande tills vidare. I förarbetena anges att de generella bemyndigandena i lagen är vida och i och för sig ger regeringen möjlighet att utfärda disciplinbestämmelser, t.ex. om avstängning. Det konstateras dock att det är lämpligt att direkt i lagen ange att påföljden avstängning har avsetts kunna förekomma (Prop. 1992/93:1 s. 90). Utredningen har inte några invändningar mot bedömningen att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om avstängning. Däremot är utredningens bedömning att denna kompetens inte grundar sig på något generellt bemyndigande i högskolelagen, utan att kompetensen finns oavsett bemyndigande. Att avstängning över huvud taget tas upp som en disciplinpåföljd i högskolelagen innebär inte att har lagstiftat på ett sätt som medför att bemyndigande krävs för att regeringen skulle kunna reglera frågan närmare. Bestämmelser om avstängning och avskiljande måste visserligen anses vara betungande för den som drabbas av sanktionerna och bemyndiganden skulle av den anledningen kunna behövas. Dessa bestämmelser ingår dock i ett regelverk som är gynnande eller neutralt och de betungande inslagen är så marginella att något bemyndigande inte behövs. Utredningens bedömning är alltså att något bemyndigande för regeringen inte krävs varken för att meddela föreskrifter om tillfällig avstängning eller om avskiljande tills vidare i de angivna fallen. I stället bör regeringens föreskriftsrätt framgå av upplysningsbestämmelser. Ett generellt bemyndigande i högskolelagen Ett generellt bemyndigande för regeringen finns i 5 kap. 6 § högskolelagen. Där anges nämligen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter angående högskolan. Bestämmelsen har funnits i högskolelagen sedan lagen infördes . Som kommer att behandlas närmare i följande avsnitt innebar den nu gällande högskolelagen en omfattande avreglering i förhåll- ande till den tidigare högskolelagstiftningen. Tanken var att högskolelagen bara skulle uppta de centrala reglerna för universitet och högskolor samt vissa bestämmelser som betingades av konstitutionella skäl. Den aktuella paragrafen syftade till att göra klart att det fick ankomma på regeringen att ge det regelverk som därutöver var nödvändigt (Prop. 1992/93:1 s. 92). Det finns inget som tyder på att det regelverk som åsyftas skulle vara något som egentligen ligger utanför regeringens egen kompetens. Avsikten med bestämmelsen har alltså inte varit att generellt bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter angående högskolan i ämnen som annars skulle ligga inom lagområdet. Eftersom inget annat har kommit fram än att bestämmelsens syfte är att upplysa om att det kan finnas relevanta föreskrifter på annat håll bör paragrafen ändras genom att bemyndigandet ersätts av en upplysningsbestämmelse. 4.2Regler som uttrycker högskolornas självbestämmande 4.2.1Lärartjänster och behörighet till utbildning Utifrån grundinställningen att universitet och högskolor ska ges så stort självbestämmande som möjligt skedde en avreglering av högskolelagstiftningen . I den högskolelag som då trädde i kraft fanns i jämförelse med tidigare högskolelagstiftning åtskilligt färre regler. Detta innebar att det på fler områden än tidigare lämnades öppet för högskolorna att själva besluta. Högskolornas självbestämmanderätt kom också till direkt uttryck på vissa ställen i lagtexten. Två bestämmelser som inte hade någon motsvarighet i den äldre högskolelagstiftningen och som öppnade för högskolornas självbestämmande är 3 kap. 6 § och 4 kap. 2 §. Paragraferna har i stort sett samma lydelse som vid tillkomsten. I 3 kap. 6 § anges att om inget annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen, bestämmer varje högskola själv vilka kategorier av lärare utöver professor och lektor som ska anställas där, samt om de behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning av sådana lärare. I förarbetena angavs att paragrafen öppnar möjlighet för regeringen att ge föreskrifter om vilka lärartjänster som ska finnas, som den klargör att det står högskolorna fritt att inrätta lärartjänster utöver dem som anges i lagen och i regeringens föreskrifter (prop. 1992/93:1 s. 87). I 4 kap. 2 § anges att om inte annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, avgör den högskola som anordnar en utbildning vilka behörighetsvillkor som ska gälla för att bli antagen till utbildningen. Enligt motiven ges här en huvudregel om att det är respektive högskola som bestämmer behörighetskraven, som bestämmelsen ger regeringen rätt att gå in med föreskrifter på området (prop. 1992/93:1 s. 89). En statlig utredning tillsattes 2007 i syfte att öka universitetens och högskolornas självbestämmande som statens intresse av att kunna styra och kontrollera viktiga delar av verksamheten skulle tillgodoses. Utredningen, som antog namnet , föreslog i sitt betänkande Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) en rad förändringar. När det gällde universitetens och högskolornas rättsliga status föreslogs att de skulle upphöra att vara statliga myndigheter och i stället ges en ny, offentligrättslig organisationsform. Inom ramen för denna nya organisationsform föreslogs sedan förändringar som skulle innebära att lärosätenas självständighet kunde öka. fick i många delar ett positivt mottagande vid remissbehandlingen. Utredningens förslag välkomnades särskilt när det gällde ett ökat beslutsutrymme för lärosätena vad gällde den interna organisationen. Även regeringen instämde i att möjligheten att utforma den interna organisationen var ett område där ökad självständighet för universiteten och högskolorna var särskilt viktig. Regeringen valde dock att endast gå vidare med åtgärder som syftade till ökad frihet inom ramen för den gällande myndighetsformen (Prop. 2009/10:149 s. 30 f.). Detta ledde bl.a. till att bestämmelserna i högskolelagen om fakultetsnämnder och särskilda organ upphörde att gälla. I stället fick 2 kap. 5 § högskolelagen en ny lydelse, som innebar att en högskola beslutar om sin interna organisation, om inte något annat är föreskrivet. Vid beslutsfattande ska dock vissa regler om akademisk kompetens och om studentinflytande gälla. Utredningens förslag: I den mån de bestämmelser som ger uttryck för högskolornas självbestämmande innebär normgivningsbemyndiganden för högskolorna ska dessa lyftas ut från högskolelagen och – i enlighet med principerna om delegation av normgivningsmakt – finnas på förordningsnivå. För att högskolornas självbestämmanderätt ska framgå av lagtexten införs det i stället upplysningar om att högskolornas regler om behörighetskrav och bedömningsgrunder för lärare och behörighetsvillkor för utbildning finns i högskolans egna föreskrifter. Som vi sett i det föregående har högskolornas självbestämmanderätt varit en viktig princip både vid tillkomsten av nuvarande högskolelag och vid senare reformer. På några områden har detta också särskilt markerats genom att självbestämmanderätten fått komma till direkt uttryck i lagtexten. Vid läraranställningar och behörighet till utbildningar framgår det också uttryckligen av förarbetsuttalanden att paragrafernas syfte är att klargöra att högskolornas beslutanderätt är huvudregeln. Frågan kompliceras dock av att självbestämmanderätten måste passa in i systemet för normgivning och delegation av normgivningsmakt. Det innebär att normgivningsmakt inte kan överlåtas till högskolorna direkt från genom en lag (förbudet mot direktdelegation). Behörighetskrav och bedömningsgrunder vid läraranställningar Såväl regler om behörighetskrav och bedömningsgrunder vid anställning av lärare som regler om behörighetsvillkor för en utbildning utgör föreskrifter. Högskolorna kan därför inte härleda sin rätt att meddela föreskrifter i dessa ämnen direkt från bestämmelserna i 3 kap. 6 § och 4 kap. 2 §. Frågorna som sådana behöver dock inte regleras i lag och ett bemyndigande behöver inte heller finnas i lag. Bestämmelserna bör därför konstrueras om och bemyndigandena till högskolorna bör i stället ges i förordning. Det kan dock förmodas att bestämmelserna särskilt har haft till syfte att markera högskolornas självbestämmanderätt i de frågor som regleras i paragraferna. Det är möjligen också så att det när bestämmelserna kom till var viktigt att självbestämmanderätten framgick av lag. Det kan därför finnas ett värde i att behålla en reglering i lagen som markerar högskolornas beslutanderätt, men som inte har de brister som har beskrivits. Utredningen föreslår därför att det införs upplysningar i bestämmelserna som informerar om att föreskrifter om behörighetskrav och bedömningsgrunder för lärare och behörighetsvillkor för utbildning finns i högskolans egna föreskrifter. Eftersom högskolorna själva beslutar om sina föreskrifter så framgår därmed högskolornas beslutanderätt indirekt av lagtexten. Enligt förarbetena ska bestämmelserna också ge regeringen en rätt att meddela föreskrifter. Någon sådan rätt behöver inte regeringen eftersom ämnena som behandlas i bestämmelserna faller under regeringens restkompetens.