sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — 2Handläggare som angivit annan orsak har i första hand uppgivit brist på insatser som är anpassade för nyanlända med svaga kunskaper i svenska. Källa: Utredningens enkät till arbetsförmedlare (bilaga 4). Tidsbristen lyfts också fram i flera av svaren på enkätens öppna fråga om vilka förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att Arbetsförmedlingen ännu bättre ska kunna stödja nyanlända. Vi måste få mer tidsresurser. Jag har ca 300 nyanlända som jag ska ansvara för. Utöver det måste jag tjänstgöra 1–/vecka i direkt service samt administrera beslut. Det finns omöjligt tid för att jag ens ska hinna träffa mina sökande. Man hinner bara skrapa lite på ytan. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Tillgången till relevanta kartläggningsverktyg är överlag god – men den kan förbättras Kvaliteten i etablerings- och handlingsplanerna kan också påverkas av vilka metoder som handläggaren har för att kartlägga den sökandes bakgrund och behov. Av utredningens enkätunder- sökning framgår att majoriteten av arbetsförmedlarna upplever att myndighetens kartläggningsverktyg fungerar bra. Var femte hand- läggare anser dock att tillgången till kartläggningsmetoder för nyanlända är otillräcklig vilket försvårar matchningen mot relevanta insatser (tabell 6.6). I första hand tycks tillgången till metoder vara bristfällig för att kartlägga individer med kort utbildning. konstaterar i sin återrapportering att myndigheten delvis saknar lämpliga verktyg för att kartlägga nyanlända som saknar tidigare yrkes- och utbildningserfarenhet. Bristen på metoder för att kartlägga kompetens och erfarenhet som förvärvats på annat sätt än genom yrkesarbete och utbildning leder till att i synnerhet nyanlända kvinnor i lägre utsträckning får sin yrkesbakgrund identifierad (Arbetsförmedlingen, 2012b). Kommunikationssvårigheter är ett hinder i kartläggningen För att kartläggningen av den sökande ska bli träffsäker och relevant är det viktigt att handläggaren och den sökande kan kom- municera med varandra. Cirka hälften av handläggarna som arbetar med övriga nyanlända respektive en av fyra som arbetar med etableringsuppdraget upplever att kommunikationssvårigheter gör det svårt att matcha nyanlända mot relevanta insatser (tabell 6.6). Att etableringshandläggarna upplever kommunikationssvårigheter som ett mindre hinder än övriga som arbetar med nyanlända kan bero på att de oftare har möjlighet att använda tolk. Statskontorets enkät till etableringshandläggarna visar att alltid eller oftast har en tolk vid samtalen med de nyanlända (Statskontoret, 2012b). Det saknas jämförbara uppgifter för övriga arbetsförmedlares till- gång till tolk. Utredningens enkätundersökning samt tidigare upp- följningar pekar dock på att tillgången till tolkar är mer begränsad, i första hand på grund av tidsbrist. Med flera hundra sökande samt en genomsnittlig tid för att upprätta en handlings- plan blir det svårt att hinna anlita och använda en tolk. Trots att i princip samtliga etableringshandläggare alltid eller oftast använder tolk, är det värt att notera att cirka 25 Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften procent av handläggarna även i denna grupp upplever kommunika- tionssvårigheter med den sökande. Det indikerar att tolkanvänd- ning inte endast försvåras av tidsbrist. I Arbetsförmedlingens metod- utvecklingsprojekt har förbättrade rutiner och verktyg för tolkanvändning identifierats som ett av tre områden som behöver fokusera för att bättre kunna stödja nyanlända. Många handläggare känner sig osäkra kring hur tolkar ska användas i ett samtal och efterfrågan på kompetensutveckling är stor. Projektet pekade också på att kvaliteten och tillgänglig- heten varierar stort hos de tolkar som Arbetsförmedlingen använder sig av.25 Tolkbranschen är en soppa, som en företrädare för projektet uttryckte det. 6.6.4Fakta och föreställningar om den sökande Skev könsfördelning i vilka insatser som kvinnor och män deltar i Oavsett grund för uppehållstillstånd, är det en högre andel nyanlända män än kvinnor som anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program vid första inskrivningen på Arbetsförmedlingen. Det finns också könsskillnader i vilka insatser som kvinnor och män deltar i. Nyan- lända män anvisas i betydligt större utsträckning till arbetsmark- nadsutbildningar, medan nyanlända kvinnor i högre grad deltar i arbetspraktik (avsnitt 5.3.2). Att nyanlända kvinnor och män anvisas till insatser av olika typ och omfattning kan bero på skillnader i behov och förutsättningar. Liknande könsmönster återfinns dock även för andra grupper av arbetssökande. För att stödja arbetslösa som av olika anledningar har särskilt svårt att få ett arbete finns olika typer av subvention- erade anställningar. Insatserna finns främst för personer med funk- tionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga samt för långtids- arbetslösa. För nyanlända invandrare är instegsjobb och nystarts- jobb viktiga insatser. Statskontoret (2011) visar att män genom- gående dominerar i alla subventionerade anställningar, oavsett vilken målgrupp subventionen riktas till. Samma mönster återfinns . Kvinnor får i högre grad i stället rehabilitering och olika typer av förberedande utbildningar (SOU 2012:31). 25 har uppdraget att upphandla tolkar för samtliga statliga myndigheters behov. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Källa: Statskontoret (2011). Den enskilda handläggaren har ofta stort inflytande på vilken typ av arbetsförberedande insats som en arbetssökande erbjuds, också i de fall det finns formella urvalskriterier för vem som kan eller bör delta i insatsen (, 2011). Skillnaderna i deltagarutfall kan således bero på könsstereotypa föreställningar hos de enskilda handläggarna som leder till att de behandlar kvinnor och män olika. I utredningens enkätundersökning till arbetsförmedlare ombads handläggare som arbetar med etableringsuppdraget ta ställning till hur de skulle agera vid upprättandet av en etableringsplan för en kvinna med en svårt sjuk mamma. Nästan var femte arbetsförmed- lare anger att de skulle lägga in vård av den sjuka mamman som en insats i etableringsplanen (tabell 6.8). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Anm: Majoriteten av handläggarna som angivit alternativet inget av ovanstående uppger att de först skulle kontakta kommunen för att säkra att den sjuka mamman fick omvårdnad och därefter upprätta en plan på heltid för kvinnan. Ett fåtal handläggare anger att de även skulle informera kvinnan om möjligheten att få ersättning från för vård av anhörig. Källa: Utredningens enkät till arbetsförmedlare (bilaga 4). Enkätundersökningen ger ingen vägledning om hur handläggarna resonerat när de angivit sina svar. Det är dock inte troligt att vård av den sjuka mamman ökar kvinnans möjligheter att etablera sig i samhälls- och arbetsliv, vilket insatserna i etableringsplanen ska syfta till. I det hypotetiska exemplet framgår det inte heller om kvinnan själv önskar vara hemma med sin mamma. Att så många som var femte handläggare trots detta, och i strid med regelverket, ändå svarar att de skulle välja att lägga in vård av mamman som en insats kan tolkas som att förmedlarna gör antaganden om behov och önskemål hos kvinnan som i sin tur leder till ett sämre stöd för etablering. En regressionsanalys som utredningen genomfört visar vidare att det tar för nyanlända kvinnor med barn att anvisas till en insats efter inskrivning på Arbetsförmedlingen jämfört med kvinnor utan barn, allt annat lika. Även att ha en utrikes född make/sambo i stället för en inrikes född medför både till inskrivning och en längre väntan på att få delta i en insats efter inskrivning på Arbetsförmedlingen. För en nyanländ kvinna spelar familjesituation och makens födelseland således roll för hur snabbt hon erbjuds en insats av handläggaren. Motsvarande samband saknas för nyanlända män (avsnitt 5.2.2). Flera tidigare studier inom området har också uppmärksammat att könsstereotypa föreställningar påverkar handläggares bemöt- ande. En utvärdering av Storstadssatsningen i visar att social- Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften tjänst- och arbetsmarknadshandläggare tenderar att ålägga kvinnor ett lägre aktiveringskrav, vilket leder till att de i praktiken erbjuds färre insatser jämfört med männen (Hedblom, 2003). Det lägre aktivitets- kravet gäller i synnerhet muslimska kvinnor. I utvärderingen konstateras att även om de är befriade från skyldigheten som följer med aktiveringskravet så är de också befriade från eventuella erbjudanden som följer med detta och som kan leda till en kvali- fikationshöjning. Hedblom pekar också på att det fanns en utbredd föreställning bland handläggarna att utrikes födda kvinnor har mycket stora familjer och att det därför inte är någon idé att erbjuda dem insatser. En kartläggning av familjesammansättningen i visade dock att merparten av barnfamiljerna i stadsdelen hade två eller tre barn. Samma bild ger utredningens registerbaserade statistik. av kvinnorna som kom som skyddsbehövande eller anhöriginvandrare 2005 var fortfarande barnlösa i . I stort sett samtliga mammor i de två grupperna har ett, två eller tre barn efter invandringen. Det är i själva verket mycket ovanligt att nyanlända kvinnor har fler än fyra barn (avsnitt 2.2). Även (2012) visar att invandrade kvinnor i de fyra kom- muner hon studerat (, , och ) i mindre utsträckning blir anvisade att delta i aktiverings- insatser. Mammor blir undantagna allra mest. Handläggare tenderar även att i stor utsträckning anvisa utrikes födda kvinnor till insatser som leder vidare till kvinnodominerade yrken, medan utrikes födda män erbjuds insatser riktade mot mansdominerade yrken (Djuve m.fl., 2011). Erbjudandet överens- stämmer inte alltid med vad kvinnorna själva vill, utan kan baseras på antagna önskemål. En intervjustudie bland 68 utrikes födda kvinnor som deltagit i arbetsförberedande insatser visar att många av kvinnorna blivit anvisade till insatser inom vård- och omsorgs- området, trots att de velat arbeta och ibland också haft utbildning inom andra yrkesområden (Thomsson och , 2000). Nyanlända kvinnor placeras också oftare i mindre relevanta, sociala insatser med aktiviteter som matlagning, sömnad och samtal, medan männen i högre grad får ta del av insatser med en tydligare arbets- förberedande inriktning (Kavli, 2004).26 Sammantaget visar det faktum att kvinnor i mindre utsträckning blir anvisade till insatser, att kvinnor och män genomgående erbjuds 26 Se även Hedblom, 2003 och Thomsson och , 2000. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften olika typer av insatser, samt resultaten från intervjustudier som genomförts med handläggare och deltagare att handläggares matchning av insatser i stor utsträckning verkar baseras på antagna snarare än faktiska behov hos kvinnorna. Enligt utredningens bedömning behöver såväl handläggare på Arbetsförmedlingen som i kommunerna uppmärksamma på vilka grunder de gör sina anvisningar så att nyanlända kvinnor får likvärdiga möjligheter som män att delta i relevanta insatser. Könsstereotypa föreställningar om kvinnor och män innebär att kvinnor får sämre möjlig- heter att etablera sig på arbetsmarknaden. 7Utredningens förslag och bedömningar Utredningen har i uppdrag att analysera och fördjupa kunskapen om nyanlända kvinnors och anhöriginvandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden samt lämna förslag på åtgärder som kan öka arbetskraftsdeltagandet för dessa grupper. Etablerings- mönster och ekonomisk situation för kvinnor och män som invandrar till som skyddsbehövande och anhöriga har beskrivits (kapitel 3), liksom deltagandet i insatser som kan underlätta etableringen i det svenska arbets- och samhällslivet (kapitel 4 och 5). Därefter analyserades faktorer som påverkar nyanländas arbetskrafts- deltagande och deltagande i insatser (kapitel 6). Fokus ligger på att beskriva och analysera skillnader mellan kvinnor och män respek- tive mellan dem som omfattas av etableringslagen (flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga) och övriga anhörig- invandrare. Med denna analys som underlag formuleras ett antal övergripande utgångspunkter, vilka ligger till grund för utred- ningens förslag och bedömningar om åtgärder som kan öka arbets- kraftsdeltagandet bland nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare. 7.1.1Individens behov av insatser ska vara utgångspunkten för vilket stöd som erbjuds Integrationspolitikens mål om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund (prop. 2008/09:1, rskr. 2008/09:155) ska i första hand förverkligas inom ramen för den generella politiken. En förutsättning för att de generella insatserna ska bli effektiva är att de tar sin utgångspunkt i den enskilda individens behov. Forskning visar att arbetsför- Utredningens förslag och bedömningar beredande insatser såsom arbetsmarknadsutbildningar och subven- tionerade anställningar har positiva effekter på deltagarnas möj- ligheter att få arbete. På motsvarande sätt har positiva samband med sysselsättningen påvisats för deltagande i sfi samt för komvux- studier, i synnerhet för långtidsarbetslösa och för nyanlända kvinnor (avsnitt 5.1). När etableringslagen trädde i kraft förbättrades stödet för flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga, bland annat genom att alla tidigt får ta del av aktiviteter hos Arbetsförmedlingen för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Men av dem som invandrar på grund av anknytning till en i bosatt person omfattas inte av etablerings- lagen. Många av dessa övriga anhöriginvandrare har motsvarande behov av stöd för etableringen i arbetslivet. Det gäller i synnerhet kvinnor, bland vilka en av fyra som invandrat på grund av familje- anknytning fortfarande aldrig har haft ett arbete i (avsnitt 3.2.2). har ett begränsat försörjningskrav för anhöriginvandring och i många fall har anknytningspersonen inte en tillräcklig förankring på arbetsmarknaden för att kunna för- sörja och bistå den som invandrar. Det är därför viktigt att även denna grupp av nyanlända får tillgång till insatser som kan under- lätta etableringen. är det bara cirka en av fyra arbetslösa anhöriginvandrare som är inskriven på Arbetsförmedlingen i (avsnitt 3.4). Av dem som är inskrivna är det dessutom som har anvisats till en arbets- förberedande insats vid första inskrivningstillfället (avsnitt 5.3.2). Insatser som tar sin utgångspunkt i individens behov förutsätter även en bred verktygslåda. Arbetsförmedlingen saknar insatser framför allt för den grupp av nyanlända som kommer till med kort tidigare utbildning (avsnitt 6.5.2). 7.1.2Tidiga insatser är centralt Det är av stor vikt att nyanlända invandrare som har behov av insatser för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden får ta del av dessa efter invandringen. Utdragna etableringsprocesser är kostsamma för både individ och samhälle och kan dämpa motivation och drivkrafter hos den nyanlände. Forsk- ning har visat att ett fördröjt arbetsmarknadsinträde för invandrare, på samma sätt som för ungdomar, har långvariga negativa arbetsmark- Utredningens förslag och bedömningar nadseffekter (avsnitt 5.1). Utredningens analys visar också att det finns ett signifikant samband mellan att delta tidigt i arbets- marknadsinsatser och sannolikheten att vara sysselsatt efter folkbokföring. En nyanländ kvinna som får ta del av en insats först efter inskrivning som arbetslös hos Arbetsförmedlingen har lägre sannolikhet att vara sysselsatt efter invandringen än en nyanländ kvinna som får en insats hon skriver in sig. Sambandet mellan tid till insats och sannolikheten att vara sysselsatt är ännu starkare för nyanlända män (avsnitt 5.2). Etableringsreformen har inneburit en tydligt ökad tillgång till arbetsförberedande insatser för nyanlända som omfattas av etableringslagen. Även nyanlända som inte omfattas av Arbets- förmedlingens etableringsuppdrag har dock behov av att på ett tidigt stadium få kontakt med kommunen och Arbetsförmedlingen så att relevanta insatser som kan underlätta etableringsprocessen kan påbörjas så snabbt som möjligt. Det är vidare viktigt att nyanlända kvinnor och män kan påbörja sina insatser utan långa ledtider. Detta förutsätter en flexibel antagning till sfi, korta handläggningstider och att det finns tillgång till barnomsorg. Vid väntan på förskoleplats bör mamman och pappan om möjligt turas om att vara hemma med barnet för att minska risken för att mammans etablering fördröjs (avsnitt 6.3.1). 7.1.3Etableringsperioden är en investering för ett aktivt deltagande i arbets- och samhällslivet Insatserna som nyanlända erbjuds bör ge grund för en långsiktig etablering i . Personer födda utanför tillhör i stor utsträckning marginalarbetskraften. Detta gäller i synnerhet nyanlända, bland vilka många, i likhet med ungdomar, arbetar under otrygga anställningsförhållanden som är sårbara vid kon- junkturnedgångar (avsnitt 3.3). Även om sysselsättningsgraden ökar med vistelsetid i , så ökar också andelen i utanförskap, dvs. andelen som varken arbetar, studerar eller deltar i någon arbets- marknadsåtgärd (avsnitt 3.4). Samma trösklar som försvårar inträdet i arbetslivet utgör för många nyanlända dessutom hinder för deltagande i samhället i övrigt. Svaga kunskaper i svenska gör det svårt att navigera i det svenska samhällsystemet. Bristande tillgång till nätverk riskerar att leda till social isolering. Begränsade kunskaper i svenska och om Utredningens förslag och bedömningar det svenska samhället kan även göra det svårare för nyanlända föräldrar att ta ett aktivt föräldraskap i det nya landet, att samarbeta med skolan och att ge sina barn det stöd de behöver för att utanförskapet inte ska gå i arv till nästa generation. Den i utgör därför en investeringsperiod då den nyanlända individen, parallellt med sitt jobbsökande, ska få chans att bygga upp kompetens och nätverk som kan ge en hållbar anknytning till både arbetsmarknad och samhällsliv (avsnitt 4.1). är det viktigt att balansera behovet av kompetenshöjande insatser mot risken för inlåsningseffekter som fördröjer inträdet på arbetsmarknaden. Även ett tillfälligt arbete är i regel värdefullt för att stärka den nyanländes anknytning till arbetsmarknaden och fortsatta språk- och kompetensuppbyggnad. 7.1.4Etableringsinsatser och drivkrafter på lika villkor för kvinnor och män En viktig utgångspunkt för utredningens förslag är att kvinnor och män ska ges likvärdiga förutsättningar att etablera sig i arbets- och samhällsliv. Jämställdhetspolitiken syftar till att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. En förut- sättning för detta är ekonomisk jämställdhet, som bl.a. innebär att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete. I synnerhet kvinnor som invandrar som anhöriga riskerar att hamna i både ett ekonomiskt och socialt beroendeförhållande till sin anknytningsperson (avsnitt 6.2.3). En långvarig bortavaro från arbetsmarknaden leder dessutom till en låg pension och till utebliven kvalificering till inkomstrelaterade social- försäkringsförmåner, vilket ökar risken för ekonomisk utsatthet. Det är därför centralt att kvinnor och män kan delta i etablerings- insatser på samma villkor, samt att erbjudandet om insatser även når hemmavarande kvinnor som för tillfället försörjs av en anhörig. 7.1.5Effektiva insatser med hög kvalitet förutsätter samverkan För att säkra en hög effektivitet och kvalitet i etableringsprocessen är det viktigt att aktörerna som ska stödja nyanländas etablering samverkar. Särskilt betydelsefullt är samverkan mellan kommunen och Arbetsförmedlingen, där formerna behöver kunna variera Utredningens förslag och bedömningar beroende på lokala förutsättningar. Utredningens analys indikerar att det finns brister i denna samverkan. För nyanlända skydds- behövande och deras anhöriga ska Arbetsförmedlingen utforma etableringsplanerna i samverkan med bl.a. kommunen. Samverkan verkar emellertid främst fokusera kommunens medverkan inom sfi och samhällsorientering som utgör obligatoriska aktiviteter i etableringsplanen. Den nyanländas behov av vuxenutbildning som en etableringsinsats har inte uppmärksammats i tillräcklig utsträckning. De insatser som arbetsförmedlare anger att de saknar för att möta nyanländas behov handlar i stor utsträckning om kommunens ansvarsområde. Detta understryker vikten av att Arbetsför- medlingen och kommunen hittar lokala samverkansformer för att tillsammans möta de nyanländas behov. En effektiv samverkan kan även underlättas om Arbetsförmedlingen har möjlighet att använda sig av de arbetsförberedande insatser som många kommuner valt att anordna för att möta behov hos målgrupper som inte till- godoses genom de nationella insatserna. 7.2Introduktionsgarantin för nyanlända invandrare Förslag: Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program, introduktions- garantin, ska inrättas för arbetssökande nyanlända invandrare som inte omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Programmet ska omfatta högst 24 månader. Tiden för del- tagande i programmet ska bestämmas med beaktande av den nyanländes behov av insatser. Introduktionsgarantin ska minst innehålla utbildning i svenska för invandrare (sfi) eller mot- svarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800) och insatser som motsvarar programmen enligt 1 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Programmet ska även omfatta samhällsorientering för deltagare som kommunen är skyldig att erbjuda denna aktivitet. Intro- duktionsgarantin kan även omfatta förberedande insatser i form av utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen om den nyanlände har behov av detta. Introduktionsgarantin syftar till att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet för nyanlända invandrare som inte till- hör etableringslagens målgrupp men som har motsvarande behov av ett samordnat stöd med parallella insatser. Utredningens förslag och bedömningar Behov av tidiga och parallella insatser för kontakt med arbetslivet, språkinlärning och komplettering av baskunskaper Skyddsbehövande och deras anhöriga har genom etableringslagen (2010:197) givits ökade möjligheter att ta del av ett sammanhållet stöd för etableringen på arbetsmarknaden med arbetsförberedande insatser, utbildning i svenska för invandrare (sfi), samhällsorientering och vid behov kompletterande utbildningsinsatser. Övriga anhörig- invandrare är en mer heterogen grupp än skyddsbehövande och deras anhöriga. Många övriga anhöriginvandrare har dock i likhet med etableringslagens målgrupp svaga förutsättningar att etablera sig i arbets- och samhällsliv och löper därmed en hög risk att hamna i långtidsarbetslöshet. Av dem som invandrade 2005 på anknytning till en icke-skyddsbehövande person hade en av fyra kvinnor och en av sex män aldrig arbetat i landet. Var fjärde befann sig i utanförskap , dvs. de varken arbetade, studerade eller del- tog i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Arbetsförmedlingen har ett uppdrag att tidigt ge ett förstärkt förmedlingsstöd, och i viss utsträckning även tillgång till arbetsmarknadspolitiska insatser, till de arbetslösa som löper störst risk för långvarig arbetslöshet. Nyanlända anhörig- invandrare hör i stor utsträckning till den grupp som riskerar lång- tidsarbetslöshet. För att arbetet med tidiga insatser ska kunna motverka långtidsarbetslöshet bland nyanlända anhöriginvandrare krävs dock att Arbetsförmedlingen kan anvisa sökande till insatser som är relevanta för att möta nyanländas behov. Många som invandrar på grund av anknytning till en i bosatt person (övrig anhöriginvandrare) har motsvarande behov av stöd som nyanlända flyktingmottagna för att etablera sig i arbets- livet i landet. För nyanlända som inte omfat- tas av etableringslagen saknas dock ett sammanhållet stöd som kan underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet.