sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — Om familjen inte har några andra inkomster utgår då ekonomiskt bistånd med mellanskillnaden, dvs. Även om mannen arbetar heltid (kolumn 2) uppstår en lik- nande situation, om inte mannens lön ger en tillräcklig inkomst för att behovet av ekonomiskt bistånd ska falla bort (i vår exempelfamilj). Om kvinnan skulle delta i kommunala arbets- förberedande insatser förändras varken nivån eller sammansätt- ningen av hushållets disponibla inkomst. Om hon anvisas till ett av Arbetsförmedlingens program utgår aktivitetsstöd (kolumn 3), men då minskar det ekonomiska biståndet och hela ökningen av familjens disponibla inkomst () kommer sannolikt att behöva tas i anspråk för att bekosta förskoleavgiften för de tre barnen. Familjens ekonomiska utbyte av både arbetet och Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften deltagandet i programinsatsen blir i slutänden mycket litet eller t.o.m. negativt. Även bostadsbidraget utgår från familjens ekonomiska situation, men i detta bidrag infördes en individualiserad beräkning för bidragets storlek. Detta motiverades med att man ville minska marginaleffekterna som uppkom av det tidigare systemet för de föräldrar som ville söka sig ut på arbetsmarknaden. Det ansågs inte heller rimligt att via bostadsbidraget subventionera hushåll där någon av föräldrarna väljer att minska sin arbetstid till mycket låga nivåer (prop. 1995/96:186). De individuella inkomstgränserna inne- bär att familjer där den ena föräldern har ingen eller mycket låg inkomst () får lägre bostadsbidrag än en familj med lika stor sammanlagd hushållsinkomst där båda för- äldrarna har inkomster över gränsen.6 Regelverket ger därmed eko- nomiska incitament för familjen, alternativt incitament för kom- munen i det fall familjen också är i behov av ekonomiskt bistånd, att båda parter har en årsinkomst på minst denna nivå. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har utvärderat effekterna på arbetsutbudet och behovet av försörjningsstöd av införandet av individuella inkomstgränser för bostadsbidrag (ISF, 2012).7 Resultaten är slående – i genomsnitt ökade arbetsutbudet i de hushåll som berördes av förändringen med efter reformen, och var effekten en ökning . Analysen visar också att de individuella inkomstgränserna har klart större effekt på kvinnors arbetsutbud, vilket innebär att skill- naderna i arbetsutbud mellan kvinnor och män minskade. Familjernas behov av ekonomiskt bistånd ökade initialt, för att sedan successivt övergå i en signifikant minskning som en konsekvens av familjernas ökade inkomster från arbete.8 Hushållsbaserade ersättningar påverkar därmed både familjens sammantagna arbetsutbud och hur hushållet fördelar förvärvs- 6Exempel: en familj med tre barn och en sammanlagd hushållsinkomst på kan högst få bostadsbidrag med förutsatt att båda föräldrarna har inkomst . Om den ena föräldern har en årsinkomst under gränsvärdet blir det högsta bostadsbidraget i stället . 7I utvärderingen analyseras även effekten på separationsbenägenheten eftersom risken för separationer av ekonomiska skäl framfördes i samband med reformen. ISFs resultat visar i stället på en minskad separationsbenägenhet hos de hushåll som påverkades av förändringen. 8För att få ett så homogent urval som möjligt för skattningarna av effekterna har ISF exkluderat bl.a. hushåll där båda makarna är födda utanför . Alla analyser har dock också gjorts med dessa hushåll inkluderade i urvalet. Detta förändrade inte slutsatserna, snarare blev effekten på arbetsutbudet större när hushåll med två utomeuropeiska makar inkluderades (ISF, 2012). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften arbetet mellan mannen och kvinnan – kvinnors deltagande blir lägre med familjebaserade ersättningar än vad det blir med individualiserade ersättningar. Detta var också ett viktigt argument för att införa en individualiserad etableringsersättning till nyanlända som deltar i etableringsinsatser (prop. 2009/10:60). Med en individuell ersätt- ning får både mannen och kvinnan ersättning i relation till sitt eget deltagande. I många flyktingmottagna familjer är det mannen som först etablerar sig på arbetsmarknaden. Med etableringsersätt- ningen lönar det sig för familjen att också kvinnan fullföljer sin etableringsplan, vilket också medför bättre förutsättningar för hennes egen etablering i arbets- och samhällslivet. Regeringens förslag om Jobbstimulans inom det ekonomiska biståndet (Ds 2012:26) stärker drivkrafterna för arbete i de lägsta inkomstskikten. Jobbstimulansen innebär att av arbets- inkomsten, i stället för hela inkomsten, ska påverka bedömningen av ekonomiskt bistånd för en person som får ett arbete efter att ha haft försörjningsstöd . Marginaleffekten minskar då vid mindre och tillfälliga inkomster, från dagens , och hushållet får en ökad disponibel inkomst. I lite högre inkomstskikt ökar dock marginaleffekterna jämfört med eftersom hushåll med jobbstimulansen kommer att få försörj- ningsstöd också vid högre inkomster. Även den jobbstimulans som föreslås utgår från hushållets samlade inkomster. Hänsyn tas därmed inte till de effekter som kan förväntas i hushåll med två föräldrar, dvs. att ökningen av arbets- utbudet sannolikt blir lägre med en hushållsbaserad stimulans och att den ökade arbetsinkomsten framför allt kan förväntas återfinnas hos mannen. Enligt utredningens bedömning finns det goda skäl att överväga att i likhet med reformeringen av bostadsbidraget låta utformningen av jobbstimulansen utgå från en individualiserad modell. På så vis kan arbetslinjen stärkas för både kvinnan och mannen och den totala effekten kan förväntas bli större. Med familjebaserade bidrag riskerar kvinnans möjlighet att delta bli avhängig mannens godkännande Ekonomisk jämställdhet är en central del av jämställdhetspolitiken. Syftet är att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk själv- ständighet livet ut. Särskilt kvinnor som invandrar som anhöriga riskerar att hamna i både ett ekonomiskt och socialt beroende- Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften förhållande till sin anknytningsperson. Beroendet förstärks av den så kallade tvåårsregeln för dem som får uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vid invandring av familjeskäl beviljas som regel inledningsvis ett tidsbegränsat uppehållstillstånd , när för- hållandets seriositet prövas (avsnitt 2.1). Dessa nyanlända, mer- parten kvinnor, omfattas inte av rätten till etableringsinsatser, och de kan därmed inte heller få etableringsersättning. Inte heller studiestöd är möjligt att ta del av för personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd (avsnitt 4.8.3). Kvinnornas möjligheter att delta i t.ex. sfi och komvux-studier blir därmed beroende av hur angeläget mannen eller familjen anser att detta är för kvinnan. Den upplevda kostnaden för familjen är uppenbar (mindre tid för kvinnan att ägna sig åt arbete i hemmet, vård av barn eller annan familjemedlem etc.) medan nyttan kan vara svårare att se för övriga familjen. Men även mindre ekonomiska incitament kan ha effekt också i denna situation. En av de djup- intervjuade kvinnorna i betänkandet Kvinnor och barn i rättens gränsland (SOU 2012:45) uppger att hennes man inte tyckte att hon behövde lära sig svenska och att han även hindrade henne från att arbeta. Det som gjorde att mannen till slut gick med på att hon genomförde sfi var att hon fick ett engångsbelopp (sfi-bonus) om hon lyckades ta examen . Med familjebaserade ersättningar blir det ofta avgörande att också mannen ser fördelarna med att kvinnan deltar i utbildning och andra arbetsförberedande insatser. Om familjen har behov av ekonomiskt bistånd är det därför viktigt att både kvinnan och mannen deltar vid möten om familjens ekonomiska situation med kommunens handläggare så att diskussioner kan föras om hur också kvinnans deltagande i kvalificeringsåtgärder kan hjälpa familjen att själva klara sin försörjning. Mannen engageras i kvinnans karriärplanering I har man erfarenhet av att målmedvetet arbeta med att främja kvinnors arbetskraftsdeltagande genom att inkludera männen. På * i stadsdelen ser tjänstemännen till att både kvinnan och mannen är med när familjen söker ekonomiskt bistånd. Kvinnor som är hemma för vård av barn uppmanas att komma till mötet på kontoret tillsammans med barnet, som får leka med leksaker under mötet. Handläggaren inkluderar mannen i planeringen av kvinnans väg in i arbetslivet och visar med konkreta räkneexempel vad hushållet kan tjäna om både mannen och kvinnan arbetar, att Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften dubbla inkomster är standard i norska familjer och att kvinnans deltagande i insatser kan möjliggöra en högre levnadsstandard och ett bättre boende. Kvinnans arbetsförberedelse börjar redan under föräldraledig- heten och hon får en plan med aktiviteter som går att förena med vård av barn, såsom att delta i öppen förskola med språkträning, kontakt med barnavårdscentral och någon arbetsgivare. *NAV står för Arbeids- og Velferdsforvaltning. Föräldrapenning och vårdnadsbidrag skapar trösklar för nyanlända mammors arbetskraftsdeltagande Arbetssökande utrikes födda värderar genomgående arbete mycket högt, högre än inrikes födda. De norska familjeundersökningarna indikerar dock att inställningen till att kvinnan arbetar när barnen är små är mindre positiv bland invandrare även om det varierar mellan olika ursprungsländer (avsnitt 6.2.1). Föräldrapenning och vårdnadsbidrag utgår för att förbättra föräldrars ekonomiska möj- ligheter att vara hemma med sina barn. Även dessa ersättningar påverkar det ekonomiska utbytet av att delta i arbetskraften. För personer som ännu inte etablerat sig på arbetsmarknaden är alternativkostnaden för att vårda barn med föräldrapenning eller vårdnadsbidrag på kort sikt mycket låg. Uttryckt på ett annat sätt så höjer föräldrapenningen och vårdnadsbidraget reservationslönen för personer som inte har någon annan inkomstkälla och skapar därmed tröskeleffekter för nyanlända mammors deltagande i arbetskraften. Även dessa ersättningar utgår från familjens situation, och ett könsstereotypt utnyttjande är därför förväntat. Med kunskap om hur inställningen till omsorgen om barnen skiljer sig mellan olika ursprungsländer kan man också förvänta sig skillnader mellan utrikes och svenskfödda föräldrar i hur de olika ersättningarna används. Bland nyanlända skyddsbehövande är det vanligt att mannen invandrar först, och att hustrun och barnen anländer . Män etablerar sig också snabbare på arbetsmarknaden (kapitel 3). Bland övriga anhöriginvandrare utgörs en majoritet av kvinnor som kommer för att bilda familj med en person som redan bor i landet. Också många av dessa kvinnor invandrar tillsammans med barn eller får barn i . För många kvinnor i dessa grupper utgör därmed vård av barn med föräldrapenning eller Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften vårdnadsbidrag ett alternativ till att delta i insatser. Kvinnans etablering på arbetsmarknaden skjuts då . Med enbart föräldrapenningens grundersättning eller vårdnadsbidrag blir hus- hållets inkomster låga även om mannen arbetar, vilket också ökar risken för att barnen växer upp i ekonomisk utsatthet. Föräldrapenning för äldre barn försenar inträdet i arbetskraften för nyanlända mammor Nyanländas uttag av föräldrapenning kartlades i utredningens del- betänkande (SOU 2012:9). Där framkommer en tudelad bild av uttagsmönstret. Ett högt uttag i rad förekommer nästan enbart bland de mammor som invandrar med barn och sedan får ytterligare barn i . En av fyra kvinnor som invandrar med barn och som inte får ytterligare barn tar inte ut alls. visar kartläggningen att av de nyanlända mammorna som invandrar till- sammans med barn i förskoleåldern har ett intensivt uttag året efter invandringen.9 Uttaget av föräldrapenning försenar dessa kvinnors deltagande i sfi och andra insatser med . För barnens del medför mammornas uttag av föräldrapenning att de börjar för- skolan senare än vad de annars skulle ha gjort och de får därigenom mindre chans att lära sig svenska inför skolstarten. Mot bakgrund av kartläggningen av uttaget gjorde utredningen bedömningen att regelverket i föräldraförsäkringen behöver förändras så att risken minskar att uttag av föräldrapenning för barn i förskoleåldern försenar nyanlända kvinnors etablering på arbetsmarknaden. Vårdnadsbidrag används även av nyanlända föräldrar som inte etablerat sig på arbetsmarknaden Kommunerna har möjlighet att erbjuda vårdnads- bidrag till föräldrar som väljer att själva ta hand om sitt barn och därmed avstår från en förskoleplats. Vårdnadsbidrag får lämnas för ett barn som är mellan ett och , det är skattefritt och får upp- gå till högst och barn. Även reducerat vårdnadsbidrag får lämnas för barn som har plats på deltid i för- 9 Barnens genomsnittsålder var året efter invandringen och inget barn var . Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Vårdnadsbidrag får inte lämnas till en sökande som har någon av de ersättningar som kan utgå vid arbetslöshet eller sjuk- dom (bl.a. etableringsersättning, arbetslöshetsersättning, aktivitets- stöd och sjukpenning).10 Motsvarande begränsning saknas dock för sökande som har försörjningsstöd. I SCB:s registeruppgifter fram- kommer att av samtliga utrikes födda, och av de inrikes födda, som haft vårdnadsbidrag 2010 också har tagit emot försörjningsstöd . var det 108 kommuner som erbjöd vårdnads- bidrag.11 Antalet beviljade vårdnadsbidrag har ökat, från drygt 3 000 barn 2009 till 8 568 barn 2011, vilket motsvarade av barnen mellan ett och i de kommuner som infört vård- nadsbidraget. I genomsnitt utbetalades vårdnadsbidrag och i av fallen var det hela bidrag () som togs ut (SCBa, 2012). Kvinnor är i stor majoritet () bland dem som ansöker om och beviljas vårdnadsbidrag och personer med utländsk bak- grund är överrepresenterade. Denna överrepresentation har också ökat påtagligt sedan vårdnadsbidraget infördes. Den första perioden som följdes upp () utgjorde personer med utländsk bakgrund av dem som ansökt om vård- nadsbidrag, vilket kan jämföras med att av föräldrarna med barn mellan ett och hade utländsk bakgrund. I upp- följningen för den senaste perioden () utgjorde personer med utländsk bakgrund av dem som fått vårdnadsbidrag. För redovisas även hur uttaget av vårdnads- bidrag skiljer sig mellan olika stadsdelar.12 I de flesta stadsdelar utbetalades vårdnadsbidrag för 2–av barnen mellan ett och , men tre stadsdelar sticker ut. I , Spånga- och var utnyttjandegraden för vårdnadsbidraget 14,5, (SCB, 2012a). Dessa stadsdelar uppvisar lägsta sysselsättningsgrad och den högsta andelen hushåll som har försörjningsstöd. 10Samma begränsning gäller även en sökande som har en medsökande som har någon av de statliga ersättningarna. 11År 2009 var det 104 kommuner som hade infört vårdnadsbidrag. har några fler kommuner tillkommit och vissa har också valt att inte längre ge vårdnadsbidrag. valde fem kommuner att avsluta vårdnadsbidraget – , , , och . 12År 2011 var den genomsnittliga utnyttjandegraden för vårdnadsbidraget i av barnen mellan ett och . Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften I utredningens registerdata framkommer att även nyanlända för- äldrar använder sig av vårdnadsbidraget, trots att deltagande i insatser är särskilt viktigt i landet för flertalet i dessa grupper. var det 289 registrerade användare av vård- nadsbidrag i som invandrat åren 2005–2010 som skydds- behövande eller som anhörig från icke-västliga länder. Utnyttjande- graden bland nyanlända i kan uppskattas till mellan sju och 14 procent.13 De nyanlända kvinnorna som tog ut vårdnadsbidrag hade en genomsnittlig inkomst på , och 10–av familjerna som använde sig av vård- nadsbidrag hade under uppburit försörjningsstöd. Både den låga inkomsten och andelen som har försörjningsstöd ger indikationer om att vårdnadsbidraget används av nyanlända som ännu inte etablerat sig på arbetsmarknaden. Attityderna till att kvinnan arbetar när barnen är små tyder på att många utrikes födda familjer skulle ha valt att själva ta hand om sina barn även utan ett vårdnadsbidrag – under förutsättning att de hade haft ekonomiska möjligheter till detta. I detta fall innebär vårdnadsbidraget en välfärdsökning för familjen (ökad inkomst) som bidraget i sig inte har någon effekt på arbetskrafts- deltagandet. Vårdnadsbidraget ger fler familjer ekonomiska möjligheter att välja att själva ta hand om sina barn. Bidraget ökar den arbetsfria inkomsten och påverkar därmed valet att delta i arbetskraften. Här uppkommer en målkonflikt mellan målet om att föräldrar själva ska ges möjlighet att bestämma vad som är bäst för barnen och målet om att öka arbetskraftsdeltagandet så att fler familjer blir själv- försörjande. I den utsträckning som bidraget betalas ut till personer som annars skulle ha arbetat eller deltagit i insatser som kvalificerar dem för ett arbete leder vårdnadsbidraget till ett minskat arbets- kraftsdeltagande. Utvärderingar av det norska vårdnadsbidraget, kontantstøtte, visar att detta har lett till ett minskat arbetsutbud särskilt bland utrikes födda kvinnor. Tre offentliga utredningar har lagt förslag om att fasa ut detta bidrag (se t.ex. NOU 2011:7), med motiveringen att arbetskraftsdeltagandet bland utrikes födda kvinnor 13I utredningens databas finns barnens ålder endast grovt uppdelade. Beräkningen av utnyttjandegraden baseras på antalet nyanlända som 2010 hade barn i åldrarna 0–. Med ett antagande om att barnen är jämnt fördelade inom detta spann erhålls den högre andelen Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften behöver öka så att förutsättningar skapas för att på ett mer långsiktigt sätt förbättra den ekonomiska situationen i barnfamiljer med invandrarbakgrund. Kontantstøtte har delvis ett annat regelverk än det svenska vårdnadsbidraget. Enligt utredningens bedömning finns det emellertid samma skäl att ompröva vårdnadsbidraget även i . 6.3Kan arbeta och delta i relevanta insatser Nyanlända kvinnors och mäns arbetskraftsdeltagande påverkas av de praktiska möjligheterna att arbeta och delta i insatser. Deltagande försvåras av om personen har ett stort ansvar för hem och familj (avsnitt 6.3.1). För att underlätta kombinationen familjeliv och arbetsliv hjälper det om föräldrarna har en positiv inställning och tillgång till förskolans verksamhet, samt att arbetsförberedande insatser utformas så att de går att kombinera med föräldraledighet och vård av barn. Deltagandet i arbetskraften påverkas också av hälsosituationen (avsnitt 6.3.2). 6.3.1Att kombinera ansvar för hem och familj med yrkeslivet Stora omsorgsuppgifter i hemmet kan utgöra en barriär för kvinnors arbetskraftsdeltagande, i synnerhet om familjen också har en mindre positiv inställning till att kvinnor förvärvsarbetar när barnen är små. I en dansk studie baserad på intervjuer med 200 utrikes födda kvinnor anges familjeförpliktelser som det, efter sjukdom, vanligaste hindret för att kunna ta ett arbete (, 2007). Som framgår i kapitel 2 (figur 2.2) är det emellertid inte så stor skillnad vad gäller antalet barn mellan en familj som invandrat och en svensk familj. De flesta kvinnor och män som kom som skyddsbehövande och anhöriginvandrare 2000 och 2005 har ett eller två barn i landet. Endast ett fåtal procent har fem barn eller fler. Att ett stort omsorgsansvar skulle utgöra en viktig förklaring till nyanlända kvinnors svårigheter att få ett arbete rimmar därmed illa med hur familjerna faktiskt ser ut. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Osäkerhet kring förskolan utgör en barriär Etnicitet har betydelse för föräldrars inställning till förskoleverk- samhet. Större kulturellt avstånd till majoritetssamhället och mer traditionell uppfattning om kvinnors roll är två faktorer som till- sammans med informationsbrist, stora barngrupper och sämre inkomstmöjligheter för kvinnorna minskar sannolikheten att för- äldrarna ska sätta sina barn i förskola (Djuve och , 1999). För föräldrar som inte kan kommunicera med personalen blir tröskeln till förskolan också högre av att de inte kan försäkra sig om att barnet har det bra. Detta kan resultera i att föräldrar som är oroliga för hur deras barn skulle tas om hand på förskolan i stället väljer att ha barnen hemma (Djuve och , 1999). I en svensk studie baserad på intervjuer med 68 utrikes födda kvinnor som deltog i arbetsmarknadsinsatser framgår att många av kvinnorna oroar sig för att barnen inte får en god omsorg på förskolorna (Thomsson och , 2000). En dansk studie visar att nyanlända kan behöva extra tid och information för att vilja eller kunna använda den offentliga för- skoleverksamheten. Kommunernas introduktion saknar dock ofta utrymme för en sådan tillvänjningsprocess hos föräldrarna (, 2007). Det finns flera sätt att överbrygga föräldrarnas osäkerhet. Förskolor kan medvetet söka efter tvåspråkig personal, och i ökad utsträckning dokumentera i bilder som även nyanlända föräldrar kan ta del av. I Stockholmsförorten driver en mötesplats med språkunder- visning för hemarbetande utrikes födda kvinnor och deras barn. De brukar bjuda in närliggande förskolor med personal och barn att komma på besök till mötesplatsen. Genom att umgås tillsammans, dricka kaffe och sjunga barnsånger, märker de nyanlända mam- morna att deras barn söker sig till och har roligt tillsammans med förskolebarnen. Trösklarna sänks också genom den personliga kontakten mammorna får med förskolepersonalen och det blir lättare för dem att därefter söka en förskoleplats till sina barn. Föreståndaren för verksamheten uttrycker värdet av besöken så här: Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften I princip samtliga kvinnor är motståndare till förskolan när de kommer hit första gången. När de ser att deras barn söker sig till och har roligt med de andra barnen brukar motståndet avta. Det räcker inte med information om att förskolan är bra för barnen. Kvinnorna måste själva få se det. Som komplement till samhällsorienteringen erbjuds alla nyanlända föräldrar i en femdagars föräldrautbildning, där det ges ytterligare möjligheter att lära känna vilka rättigheter, möjligheter och skyldigheter barn och föräldrar har i (avsnitt 6.5.2). Förskolor är en främmande företeelse för många nyanlända föräldrar. Därför är det viktigt att föräldrar får information om förskolans verksamhet som de kan tillgodogöra sig. brukar- undersökning visar att det är uppskattat bland nyanlända med information om och stöd kring barnens förskolestart. I undersök- ningen svarar att de är nöjda med den hjälp de har fått för att barnen på ett bra sätt kan börja på dagis (, 2005). Tillgång till förskola är en grundläggande förutsättning för att nyanlända kvinnor med små barn ska kunna delta i arbetskraften. Dessutom är förskolan av stor betydelse för barnens språkliga och kognitiva utveckling, och effekterna är särskilt stora för barn från fattiga och resurssvaga familjer. Det är därför viktigt att kom- munerna uppmärksammar nyanlända föräldrars behov av bättre kännedom om förskolan och anpassar både utformning och inne- håll i informationen så att även föräldrar med mindre förkunskaper kan ta till sig den. Väntan på förskola utgör ett hinder för kvinnors deltagande i arbetsförberedande insatser Enligt Skollagen (2010:800) har barn från till och med årskurs sex vars föräldrar arbetar, studerar eller är arbetssökande rätt till förskola. har alla barn rätt till avgiftsfri förskola från och med höstterminen de fyller . deltog av alla ett till femåringar i för- skolan, och i åldersgruppen var det . Huvudskälet till att barns rätt till förskoleverksamhet vid för- älders arbetslöshet infördes var barnens behov av förskole- verksamheten. Men i propositionen skriver regeringen också: Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften