sou · H0B361 · 2012-10-02 00:00:00 — Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska – om försla- gen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda – en beräkning av dessa konsekvenser göras i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Vidare gäller enligt bestämmelsen att en finansiering ska föreslås när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kom- muner eller landsting. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekven- serna i det avseendet anges i betänkandet. Enligt bestämmelsen gäller detsamma när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. Nedan diskuteras vilka ekonomiska följder den föreslagna vinst- fördelningsregeln förväntas få för staten, kommuner och företag (avsnitt 15.2) samt övriga konsekvenser (avsnitt 15.3). Slutligen be- handlas frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser (av- snitt 15.4). Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. För att få fram underlag för att kunna belysa de ekonomiska kon- sekvenserna av förslaget har utredningen sänt ut en förfrågan till en rad aktörer som tar i anspråk mark för och liknande anord- ningar. Frågeställningarna var i huvudsak följande. Kommer utredningens förslag att leda till ökade kostnader för er verksamhet? I vilken utsträckning? Vad är kostnaderna hänför- liga till? Vilka blir konsekvenserna av ev. ökade kostnader? Exempelvis sänkt ambitionsnivå eller bibehållen ambitionsnivå genom om- prioriteringar alternativt höjda avgifter/anslag? Kan förslaget förväntas påverka prisnivån när det gäller samloka- liseringar i etc.? Kan förslaget förväntas påverka viljan/möjligheterna att ingå frivilliga överenskommelser? Avsnittet om de ekonomiska konsekvenserna nedan bygger på de svar som inkommit från berörda aktörer samt utredningens bedöm- ning härav. När det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för före- tagen, har utredningen i enlighet med direktiven inhämtat synpunk- ter från (). Formellt rör utredningens förslag endast vissa fall av tvångsvis markåtkomst enligt ledningsrättslagen. Det bör dock redan inled- ningsvis framhållas att konsekvenserna av förslaget i första hand är indirekta, nämligen genom påverkan på markprisnivåerna vid frivilliga överenskommelser. 15.2.1Aktörer som tar mark i anspråk De fem privata operatörer som har tillstånd att använda frekvenser för mobiltelefoni – Tele2, , TeliaSonera, Tre och Net 1 – uppskattar den framtida utbyggnaden av sina nät på följande sätt. SOU 2012:61 Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Uppskattningarna innefattar dels utbyggnad av 4G, dels en förtät- ning av 3G-nätet som är orsakad av den stora ökningen av mobil datatrafik. Den sistnämnda utbyggnaden är inte planerad utan sker för att möta trafikbelastningen så fort som möjligt. Detta innebär att utbyggnadsprognoserna ovan troligtvis är underskattade. Opera- törerna vill av naturliga skäl inte gå ut med information om hur stor kostnaden för utbyggnaden beräknas vara. En operatör uppskattar kostnaderna till flera miljarder. Omsatt till fyra nät blir kostnaden 8–10 miljarder . Enligt operatörerna gör flera omständigheter att det är svårt att överblicka vilka ekonomiska konsekvenser utredningens förslag får för dem, bl.a. nämns att konsekvenserna av ersättnings- reform ännu inte kan överblickas, att det kan råda osäkerhet om vilka anordningar som omfattas av 2 § andra stycket ledningsrätts- lagen, samt att förslaget kan leda till merkostnader på grund av änd- rade teknikval. Operatörernas bedömning är att förslaget kommer att undanröja incitamenten för frivilliga överenskommelser. De förutser att antalet ledningsrättsförfaranden kommer att öka till följd av att operatörer- na ser sig nödgade att öka kunskapen om hur ledningsrättslagens nya ersättningssystem fungerar. Utredningens förslag berör främst fyra statliga myndigheter, näm- ligen Försvarsmakten/, Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) samt . När det gäller rör det som sägs nedan anläggningar för järnvägsända- mål. Det finns även ett nät för allmänna vägar med egna . Detta är dock under avveckling och ska vara nedlagt . Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. har ett eget telenät. De fåtal som finns är dock under avveckling och berörs inte vidare. En översikt över offentliga aktörers verksamhet inom området elektronisk kommunikation finns i avsnitt 7.6.3. När det gäller Försvarsmaktens kommunikationsanläggningar för- väntar sig Försvarsmakten och endast marginella kostnadsökningar till följd av utredningens förslag. Anledningen härtill är att myndigheterna uteslutande har förlitat sig på frivilliga överenskommelser med markägarna. De kostnader som uppstår är först och främst hänförliga till omförhandlingar av äldre avtal. Myn- digheterna kan inte öppet redovisa årliga kostnader eller antalet avtal. Eventuella kostnadsökningar kommer att täckas genom ompriori- teringar i myndigheternas budget. Någon sänkning av ambitions- nivån är inte aktuell eller möjlig. Enligt myndigheternas bedömning kommer förslagets inverkan på prisnivån när det gäller samlokaliseringar att bli marginell. Bedöm- ningen är vidare att möjligheterna till frivilliga överenskommelser kommer att öka. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) berörs av utredningens förslag när det gäller utbyggnaden och vidareutveck- ling av det nationella kommunikationssystemet . MSB räknar med att förslaget kommer att ha marginell påverkan på myndighetens kostnader. Systemet är färdigutbyggt och MSB kommer endast att bygga ett fåtal förtätningar . Myndighetens har inte heller i något fall ansökt om lednings- rätt, utan använder sig av frivilliga överenskommelser. Till följd av förslaget kan kostnader dock uppkomma när befintliga avtal ska omförhandlas och/eller förlängas. Arrendeavtalen löper i de flesta fall och började tecknas . Myndigheten kan också komma att påverkas av förslaget i de fall då myndigheten sam- lokaliserat utrustning i hos kommersiella aktörer om dessa väljer att ta ut ökade kostnader av aktörer som samlokaliserats. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. uppgick myndighetens totala kostnad för markarrenden till ca , vilket innebar en genomsnittlig årskostnad på ca per arrendeställe. Med tanke på att Rakelsystemet ska finansieras helt genom de avgifter som användarna av systemet betalar, kan höjda kostnader för markåtkomst innebära att myndigheten kommer att höja avgiften för systemets användare. Myndigheten kommer dock att sträva efter att i största möjliga mån bibehålla ambitionsnivån genom att antingen omprioritera kostnader eller att omfördela de anslag som tilldelats. Med hänsyn till att förslaget syftar till att jämna ut glappet mellan ersättning vid ledningsrätt respektive frivilliga överenskom- melser, bör det enligt MSB leda till fler frivilliga överenskommelser. Flertalet av uppfördes . har endast ett fåtal upp- förts. Någon fullständig genomgång av ingångna avtal för låter sig inte göras. Dåvarande träffade regelmässigt nytt- janderätts- eller arrendeavtal och med en engångsersättning. lämnade rekommendationer för hur masterna ska ersättas.1 Rekommendationerna har inte förändrats efter Högsta domstolens avgöranden i de s.k. mastfallen . har ingen övergripande kunskap om i vilken mån rekommendationerna varit möjliga att följa. Beroende på hur de 1 beteckning F04-976/FA20. rekommendation innebar samman- fattningsvis: rekommendationer Ersättningsprinciper för intrång av mobiltelefonmaster och optokablar på lantbruksfastigheter ska tillämpas dels när anskaffar mark för basstationer för MobiSIR, dels när upplåter järnvägsmark för basstationer för 3G-nätet. Till grund för en uppfattning om årliga arrendenivåer ska de nivåer som framkommit i Svefas utredning ligga, se bilaga 2. Motivet för detta är att basstationerna för MobiSIR i värderingssammanhang kan sägas vara direkt jämförbara med basstationerna för 3G-nätet, eftersom dåvarande Telenät, nuvarande , under vissa förutsättningar tillåter övriga operatörer att placera sin utrustning i mas- terna. I rekommendationerna anges att en faktor mellan 1–5 ska multipliceras med ett mark- nadsmässigt årsarrende. Vilken faktor som väljs är beroende bl.a. av platsens belägenhet och exklusivitet, behov av ny väg etc. Finns det många alternativa platser bör en låg faktor användas. Om det däremot är ont om lämpliga platser bör en hög faktor användas. I rekommendationerna angavs att banregionerna själva i det enskilda fallet måste ta ställ- ning till såväl arrendenivån som tillämplig kapitaliseringsfaktor. En principiell skillnad mellan dåvarande rekommendationer och upplåtelser var att Lantmäteri- verkets rekommendationer avsåg ledningsrätt (evig tid), medan upplåtelser normalt avsåg . Skillnaden är emellertid inte så stor, utan kan anses ligga inom osäkerhetsmargi- nalen. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. rekommenderade nivåerna har kunnat följas i verksamheten och utifrån hur schablonmässig Lantmäteriets framtida rekommenda- tion kommer att utformas kan kostnaden för vid ny- anläggning av komma att bli minst dubbelt så stor som tidigare (vid en ökning från faktor 5 till faktor 10). Förändringar av befint- liga arrendeavtal är knappast aktuellt inom överskådlig tid. Avtalen gäller i de flesta fall och det torde vara omkring kvar på flertalet. För saknas anledning att ersätta dessa avtal med ledningsrätt innan avtalstiden löper ut. anser i och för sig att en schablon bör kunna ge ut- rymme för att beakta den nivå som träffat frivilliga över- enskommelser på och att det skulle kunna innebära att faktor 10 inte alltid blir tillämplig. Vad som är känt är att planerar att bygga cirka 200 nya i ett projekt längs järnvägssträckan –. Masterna är således belägna i södra och . Utbyggnaden bedöms pågå t.o.m. . Följande schablonberäkning kan illustrera storleksordningen av kostnadsökningen för om utredningens förslag genomförs. Antag årlig arrendenivå . rekommendation ersättning : 5 x = Ny schablon för ledningsrätt (evig tid): 10 x = Ökad kostnad: /mast eller för 200 . gör sammanfattningsvis bedömningen att kostnaderna för markupplåtelserna kommer att öka med . Utifrån den planerande utbyggnaden torde det röra sig om en ökad kostnad på . Konsekvenserna torde bli omprioriteringar eller ökade anslag. har svårt att bedöma vilken prispåverkan förslaget kan ha på samlokaliseringsavtal, eftersom verket är en relativt liten aktör som är beroende av hur andra operatörer kommer att agera. kommer troligen även fortsättningsvis att följa de rekommendationer som Lantmäteriet ger ut. Viljan/möjligheten att teckna frivilliga avtal torde inte påverkas. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Det förekommer att kommuner tar mark i anspråk för och liknande anordningar exempelvis för räddningstjänst och för bred- bandsnät. Kostnaderna för sådana ianspråktaganden finansieras inte via statsbudgeten. Eventuellt tillkommande kostnader som följer av reformen ska alltså finansieras av kommunerna själva. Enligt Kommuner och Landsting (SKL) är detta emellertid sällsynt och varje situation är unik, vilket inte gör det motiverat att samla in under- lag från kommunerna och göra kostnadsuppskattningar för kommu- nerna. Enligt SKL är det dock inte troligt att kommunerna i egenskap av mastägare räknar med sänkta ersättningsnivåer till följd av de s.k. mastfallen. Med en sådan utgångspunkt innebär utredningens förslag inte några ökade kostnader för kommunerna. Kommunerna berörs vidare av utredningens förslag i egenskap av markägare som upplåter mark till andra. Mobiloperatörerna – och i förlängningen konsumenterna av mobil- telefonitjänster, se avsnitt 15.2.2 – är de som främst kommer att få stå för de höjda ersättningarna. Utredningen delar operatörernas uppfattning att förslagens närmare ekonomiska konsekvenser för branschen kan vara svårbedömbara. Svårigheterna torde emellertid främst bero på problem att överblicka och redovisa samtliga opera- törers kommande markbehov för och liknande anordningar. Komplicerande faktorer är därvid att frågan rör flera operatörer, osäkerhet i fråga om utbyggnadsbehov och utbyggnadstakt, att det rör sig om olika typer av anordningar, att såväl tvångsvis markåtkomst som frivilliga avtal berörs, samt att det såväl handlar om förlängning som nytecknande av avtal. En särskild svårighet ligger i att utred- ningens förslag till stor del syftar till att återställa de ersättnings- nivåer som gällde före de s.k. mastfallen, som dessa avgöran- den på grund av att många arrendeavtal som tecknats före dessa av- göranden fortfarande löper, ännu inte har fått något större genomslag. Det innebär att de ekonomiska konsekvenserna (höjda ersättnings- nivåer) av utredningens förslag måste jämföras med ett hypotetiskt ekonomiskt utvecklingsscenario (sänkta ersättningsnivåer). De ökade kostnader som kan förutses har i första hand att göra med höjda ersättningsnivåer vid ledningsrätt och frivilliga överens- Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. I förlängningen torde dessa kostnader delvis övervältras på aktörer vars utrustning inplaceras i masterna, vilket innebär att ersättningsnivåerna för samlokalisering påverkas något uppåt. Utredningen saknar möjligheter att självständigt uppskatta de extra kostnader som förslaget innebär för mobiloperatörerna. Även om höjda ersättningar i första hand kommer att få betalas av opera- törerna förefaller emellertid dessa kostnader blygsamma ställt i rela- tion till de totala kostnaderna för bibehållande och utbyggnad av nät. Förslagets ekonomiska konsekvenser bör generellt sett bli be- tydligt mindre för statliga myndigheter samt för kommuner. Skälen till detta har redovisats i avsnitt 11.2.3. Ett möjligt undantag från denna slutsats är dock plan att bygga cirka 200 nya i ett projekt längs järnvägssträckan –. Masterna är således belägna i områden där mast- tomtspriset kan vara förhållandevis höga. Enligt be- dömning innebär förslaget att kostnaderna för denna utbyggnad kan komma att höjas med . Utredningens sammantagna bedömning är att förslaget ger be- gränsade utgiftsökningar för de offentliga aktörerna. Dessa ökningar får i förekommande fall rymmas inom befintliga ramar. Som inledningsvis nämnts ska utredningen redovisa förslagens betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Beträffan- de ledningsrättshavarna kan det knappast anses röra sig om små företag. De som kommer att begära ledningsrätt för och liknande anordningar är i stället ett antal stora och, i allmänhet, väl- kända företag, nämligen Tele2, , TeliaSonera, Tre och Net 1. Mot denna bakgrund kommer förslaget inte att ha någon påverkan på konkurrensförhållandena mellan stora och små företag. Själv- fallet kan vissa små företag, som t.ex. lantbruk och småindustrier, komma att beröras i egenskap av markägare och i denna egenskap få del av en förhöjd ersättning, se avsnitt 15.2.3. På marknaden för telekommunikation anses det i och för sig råda tämligen stor konkurrens. Det medför att den enskilde operatören inte utan vidare kan övervältra ökade kostnader på konsumentledet i form av höjda priser. Det får dock antas att samtliga operatörer i allt väsentligt påverkas på samma sätt av ökade kostnader för mark- Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Det innebär att alla operatörer vid en given produktions- volym i princip berörs i lika hög grad av en kostnadsökning. Utgifterna för ledningsrätt utgör en liten del av den totala in- vesteringskostnaden inom sektorn för telekommunikationer. Det kan förväntas att ökade kostnader för producenterna leder till att priser- na ökar och att volymen minskar. Dessa förändringar bedöms dock bli små. En ytterligare effekt av en höjd ersättningsnivå kan bli att be- fintliga frivilliga avtal mellan fastighetsägare och operatörer kommer att omförhandlas utifrån de nya reglerna, vilket innebär att även kost- naden för befintliga nät ökar. Även detta kan i någon utsträckning bidra till högre priser i konsumentledet. Syftet med vinstfördelning är, liksom med ersättnings- reform, att stärka äganderätten och att berörda fastighetsägares in- tressen ska beaktas i större utsträckning. En given följd av utred- ningens förslag är därför att ersättningsnivån till fastighetsägarna höjs. De ökade utgifterna motsvaras av ökade absoluta bruttoinkomster. Fastighetsägare kapitalvinstbeskattas dock för den ersättning som de får för marken, oavsett om den upplåts frivilligt eller tas i anspråk genom tvång. En ökning av nettointäkten för fastighetsägaren är beroende av hur mycket den skattepliktiga kapitalvinsten ökar. För en fysisk per- son utgör den skattepliktiga vinsten 22/30 av vinsten på en privat- bostadsfastighet och av vinsten på en näringsfastighet. Eftersom skatteuttaget är leder det till att vinsten på en privatbostadsfastighet beskattas och vinsten på en näringsfastighet beskattas . En ökad ersättning för mark medför således inte att den skattepliktiga vinsten ökar med samma belopp. Ökningen leder – beroende på fastighetens karaktär – till att fastighetsägaren får behålla antingen av ökningen och att statens skatteintäkter ökar med antingen . Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Utredningen har i avsnitt 8.3.3 gjort bedömningen att en vinstför- delningsordning generellt sett inte bör påverka parternas benägenhet att ingå frivilliga överenskommelser. Tills en ersättningspraxis etable- rats kan man i och för sig förvänta att antalet lantmäteriförrättningar ökar något, vilket talar för en viss ökad belastning på Lantmäteriet och domstolarna. Å andra sidan ökar förutsebarheten. Det kan tänkas att förrättningarna blir färre och billigare än tidigare, eftersom det faktiska intrånget inte behöver uppskattas, utan ersättningen kan be- räknas med de schabloner som tas fram av Lantmäteriet. Förslaget kommer därför i längden knappast att påverka fördelningen mellan antalet lantmäteriförrättningar och antalet frivilliga överenskommel- ser eller den totala sysselsättningen i nämnvärd omfattning. Eventu- ella ökade kostnader bör rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. Utredningens förslag utgår från att Lantmäteriet ska utforma rekommendationer med schabloner. Arbetet kommer att omfatta in- hämtande och analys av arrende- och hyresnivåer. Utarbetandet av schabloner kan förväntas kräva ca två månaders heltidsarbete till en kostnad av ca , dvs. Även denna kostnad bör rymmas inom befintlig budget. Utredningens förslag torde inte heller i övrigt medföra några så- dana konsekvenser som enligt 15 § kommittéförordningen ska redo- visas. I kommittéförordningen nämns inte något om att eventuella kon- sekvenser för miljön ska redovisas. Det bör dock nämnas att en för- höjd ersättning för markupplåtelse för och liknande anord- ningar bör innebära att operatörerna i högre utsträckning föredrar andra praktiska lösningar, dvs. samlokalisering i befintliga samt inplacering i anläggningar som uppförts för andra ändamål än elektronisk kommunikation. Därigenom behöver ny mark inte tas i anspråk och ytterligare intrång i natur- och kulturvärden kan und- vikas. Förslaget är därmed positivt från miljösynpunkt och för land- skapsbilden. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Med utgångspunkt från en normal handläggningstid inom bör lagändringarna kunna träda i kraft tidigast . Den nya regeln om förhöjd ersättning bör inte tillämpas på mål eller ärenden som pågår vid ikraftträdandet. Förslaget till lag (2014:00) om ändring i expropriationslagen (1972:719) 2 kap. 2 § Expropriation får ske för att bereda utrymme för anläggning som till- godoser allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommuni- kation. Expropriation får inte ske, om ändamålet i stället kan tillgodoses med ledningsrätt för sådan anordning som avses i 2 § andra stycket lednings- rättslagen (1973:1144). Paragrafen innehåller en generell bestämmelse om expropriation för att tillgodose allmänna kommunikationsbehov. Uttrycket annan kommunikation avsåg enligt förarbetena telekommunikationer och liknande som tidigare sköttes av samt andra svagströms- anläggningar som ingår i nät för den allmänna samfärdselns främ- jande.1 Mot bakgrund av samhällsutvecklingen sedan förarbetena skrevs , anses ändamålet numera i stället kunna uttryckas som elektroniska kommunikationsnät för allmänt ändamål samt allmänna svagströmsanläggningar för signalering, fjärr- manövrering, dataöverföring och liknande ändamål.2 I paragrafen har ett nytt andra stycke införts. Detta stycke reglerar förhållandet mellan den av utredningen föreslagna bestämmelsen om förhöjd ersättning i 13 § andra stycket ledningsrättslagen, s.k. vinstfördelning, och expropriationslagen. Utredningens övervägan- den i denna del finns i avsnitt 14.2.6. Att mark tas i anspråk enligt ledningsrättslagen utesluter i princip inte att förutsättningarna kan vara uppfyllda för expropria- tion. Normalt sett är ett ledningsrättsförfarande både ett smidigare 1972:109 s. 199. 2Anders Dahlsjö m.fl., Expropriationslagen. En kommentar, s. 97. Jfr 2 § första stycket punk- ten 1 ledningsrättslagen. och snabbare markåtkomstsätt än expropriation. Utredningens för- slag om en förhöjd ersättning när mark tas i anspråk för och liknande anordningar enligt ledningsrättslagen innebär emellertid att ersättningen i dessa fall normalt sett blir betydligt högre än vad som hade blivit fallet vid en expropriation. Man kan därför tänka sig att en aktör som behöver mark för en mast – för att slippa betala en förhöjd ersättning – ansöker om expropriation i stället för om led- ningsrätt. Redan nuvarande rättsläge innebär enligt utredningens mening att ett förfarande enligt ledningsrättslagen bör ha företräde framför expropriation. Det innebär att man inte ska kunna undvika en för- höjd ersättning enligt ledningsrättslagen genom att i stället ansöka om expropriation. Att ledningsrättslagen bör ha företräde framför expropriationslagen följer av att ledningsrättslagen är en speciallag i förhållande till expropriationslagen. Enligt 2 kap. 12 § expropria- tionslagen ska expropriationstillstånd inte meddelas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt. Av förarbetena till denna be- stämmelse framgår att expropriation som regel i praktiken enbart ska komma till användning när andra vägar att nå det avsedda målet är stängda samt att möjligheten till frivillig överenskommelse bör undersökas innan expropriation tillgrips.3 Under alla omständigheter innebär utredningens förslag i fråga om och liknande anord- ningar att markägaren normalt sett får en väsentligt högre ersättning enligt ledningsrättslagen. En intresseavvägning enligt expropriations- lagen bör därför innebära att tillstånd till en för markägaren i ersätt- ningshänseende ofördelaktig expropriation inte bör beviljas i dessa fall. Det nya andra stycket i paragrafen syftar till att – om en förhöjd ersättning enligt ledningsrättslagen kommer i fråga – förtydliga att en förhöjd ersättning ska ha företräde framför expropriationslagen. Detta klargörande berör däremot inte förhållandet mellan expropria- tion och andra markåtkomstsituationer. 1972:109 s. 218. Förslaget till lag (2014:00) om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144) 13 § I fråga om ersättning för upplåtelse och inlösen enligt 12 § eller åtgärd enligt 12 a § tillämpas 4 kap. expropriationslagen (1972:719).