sou · GZB375d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Förbud mot användning av grävling för träning av grythundar Enligt utredarens förlag bör i djurskyddsbestäm- melserna förbjuda användning av grävling vid s.k. grytanlagsprov samt att verket bör se över föreskrifter gällande andra djur för jaktträning i hägn. Enligt utredarens bedömning bör användningen av grävling vid grytanlagsprov fasas ut i den takt som finner lämplig. Förslaget bedöms inte innebära några kostnader. 17.7Konsekvenser till följd av översyn av djurskyddsföreskrifterna Utöver ovan nämnda förslag till en ny djurskyddslag och reglering som föreslås lämna i föreskrifter, lämnar utredaren även ett flertal förslag till förbättringar av de nuvarande djur- skyddsbestämmelserna, se Lagstiftningens detaljeringsgrad och struk- tur. Dessa är formulerade som förslag där regeringen bör lämna uppdrag till att dels göra en översyn och uppdatering av djurskyddsföreskrifterna, dels att genomföra andra uppdrag. Det uppdrag som utredaren föreslår ska lämnas till bör göras i följande ordning. 1.Överförande av bestämmelser i nuvarande djurskyddslag och djur- skyddsförordning ska enligt utredarens förslag införa de bestämmel- ser som utredaren föreslår ska flyttas från nuvarande djurskyddslag och djurskyddsförordning till föreskrifter. Dessa föreskrifter ska träda i kraft som den nya lagen. Översyn och uppdatering av befintliga föreskrifter Utredarens förslag innebär att regeringen ska ge i uppdrag att se över samtliga föreskrifter i syfte att 1.sänka detaljeringsgraden, öka målstyrning och göra om före- skrifter till allmänna råd där så är möjligt, 2.göra föreskrifterna tydligare och lättare att förstå, Konsekvenser av utredarens förslag 3.införa en bestämmelse som möjliggör mindre avvikelse från vissa bestämmelser för andra djurgrupper än lantbruksdjur och häst, och 4.utarbeta föreskriftsmotiv, artkarakteristika eller annat informa- tionsmaterial knutet till föreskrifterna. Villkor i denna översyn ska vara att minst samma nivå på djurskyd- det och rättsäkerheten bibehålls som i gällande lagstiftning. I sam- band med denna översyn föreslår utredaren att de åtgärder som redovisas i kapitlet Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur genomförs. Föreskriftsarbetet ska grundas på vetenskap och beprö- vad erfarenhet och till detta arbete ska även knytas ett veten- skapligt råd. Kostnaderna för det vetenskapliga rådet bedöms rymmas inom befintligt anslag till Nationellt centrum för djurvälfärd (SCAW). 3.Löpande arbete med uppdatering och justering av föreskrifter Enligt förslaget ska djurskyddsföreskrifterna uppdateras löpande och justeras i takt med forskning och utveckling. översyn av föreskrifterna enligt de förslag som utredaren lämnar kan komma att innebära konsekvenser för myn- digheter, företag och hushåll. På dessa områden krävs dock en genomgång av djurskyddsföreskrifter där det fordras avgränsningar i förhållande t.ex. till vilka typer av djurhåll- ningar eller verksamheter som bör omfattas samt vid vilken tid- punkt föreslagna åtgärder ska vara genomförda. I vidare arbete ankommer det på verket att göra konsekvensanalyser enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning i samband med förändringar i föreskrifter samt redo- visning och rapportering av dessa uppdrag. Utredarens förslag om att regeringen bör uppdra åt Jordbruksver- ket att se över samtliga djurskyddsföreskrifter innebär att Jord- bruksverket ska revidera sina föreskrifter till följd av den nya djur- skyddslagen. Detta medför initialt ett arbete för med att inarbeta ändringar i föreskrifter till följd av de lagändringar Konsekvenser av utredarens förslag och andra åtgärder som utredarens föreslår. Utredaren bedömer det att det är tillräckligt med en översyn och uppdatering av föreskrif- terna, inte en total omarbetning av alla föreskrifter vilket redan har gjorts av . Initialt kommer dock revisio- nen att kräva en större arbetsinsats som utredaren beräknar till sex årsarbetskrafter. Därefter bör det löpande arbetet med att uppda- tera föreskrifterna, bl.a. med hänsyn till nya forskningsrön, att kunna utföras av två heltidsanställda personer. Med utgångspunkt i en kostnad om per årsarbetskraft kan kostnaden för det inledande arbetet uppskattas till [6 * 650 000] och för det löpande arbetet därefter till [2 * 650 000]. Utredaren utgår från att regeringen formulerar närmare förut- sättningar för vart och ett av de föreslagna uppdragen till Jord- bruksverket. Det förutsätts vidare att det vid formuleringen av uppdragen även anges om resurser för dessa uppdrag ska tas inom ordinarie verksamhet eller genom att det särskilt tillförs medel i de årliga anslagen. Övriga uppgifter som utredaren föreslår att ska utföra, dvs. utöver uppdraget att göra en översyn och revidering av föreskrifter, bedöms kunna utföras inom ramen för verkets löpande arbete. Dessa åtgärder bedöms därför rymmas inom ordinarie anslag. Företagens administrativa kostnader för djurskydd I fråga om administrativa kostnader för företag till följd av djur- skyddsbestämmelserna kan nämnas att på regering- ens uppdrag genomför årliga mätningar av företagens administra- tiva kostnader till följd av regler. I mätningarna uppskattas kostna- den för att upprätta, lagra och överföra information. Investerings- kostnader och avgifter ingår inte. Enligt uppgifter i databas uppgick de administrativa kostnaderna för företag på område till totalt . Administrativa kostnader för djurområdet uppgick till och de administrativa kostnaderna på djurskydds- lagens område uppgick till . I dessa kostnader anges bl.a. kostnader för tillsyn av djurhållning samt kostnader för Konsekvenser av utredarens förslag ansökan om tillstånd att bedriva yrkesmässig eller storskalig djurhållning. Som en jämförelse kan nämnas att de administrativa kostnaderna för företag för föreskrifter om skyddsåtgärder mot spridning av växtskadegörare uppgår till , dvs. ett liknande belopp. Utredaren kan konstatera att de mätningar som utförts av inte ger stöd för att företagens administrativa kostnader på djurskyddsområdet är särskilt framträdande. Utredarens förslag innebär förenklingar av vissa administrativa rutiner och bedöms därför ytterligare minska företagens administrativa kostnader för djurskydd. Ökade möjligheter för företag att påverka den framtida djurskyddsregleringen Utredaren föreslår att ska se över sina föreskrifter i syfte att göra dessa mer flexibla. Enligt utredarens förslag bör djurskyddsreglerna ses över ur ett användarperspektiv där tydlighet och enkelhet värderas. Reglerna bör genom detta även kunna bli enklare och tydligare och därmed även lättare att tillämpa för både företag och enskilda. Utredaren föreslår också att ska se över sina föreskrifter utifrån om det går att göra dem mer målstyrda. Vidare anser utredaren att bör överväga om vissa bestämmelser kan ändras till allmänna råd efter en bedömning i förhållande till de djurskyddsrisker, behov och förut- sättningar som finns i olika typer av djurhållningar. Förslaget till ny djurskyddslag innebär även ökade möjligheter till flexibilitet genom att djurhållare kan delta i kontrollprogram. Många av de uppdrag som utredaren föreslår innebär att i samråd med berörda bransch- och intresse- organisationer ska se över djurskyddsbestämmelserna på myndig- hetsnivå. De uppdrag som utredaren lämnar är formulerade med inriktning mot ett visst mål i djurskyddshänseende. Utredarens förslag innebär därför goda förutsättningar för lantbruksnäringen att inom givna ramar med hänsyn till t.ex. djurskyddsrisker för olika typer av djurhållningar påverka den framtida djurskydds- regleringen. Som viktiga områden där bör samråda med berörda branscher kan framhållas bestämmandet av lämplig takt för utfasningen av uppbundna system för djurhållning samt vilka krav på kompetens och utbildning som ska gälla för olika typer av djurhållare. Ett annat exempel där det ges möjligheter till Konsekvenser av utredarens förslag samarbete är det innovationscenter som förordas i avsnittet Särskilda krav för viss djurhållning. Detta bör vara ett forum inrät- tat av branscherna, myndigheterna och SLU dit företagare kan vända sig med företagsidéer om ny teknik inom djurhållningen. Innovationscentret är tänkt att stimulera entreprenörers företags- idéer och erbjuda stöd och hjälp med att utveckla och genomföra dem. Länsstyrelserna får genom utredarens förslag ett delvis nytt arbets- sätt. Kostnader för utbildning och nya rutiner bedöms inrymmas under ordinarie anslag. Utredarens förslag bedöms inte komma att innebära några ökade kostnader för länsstyrelserna. Förslaget innebär enligt utredarens mening att länsstyrelserna kan bedriva ett ökat samarbete för att effektivisera sin verksamhet. Detta bör kunna innebära fördelar i form av ökad effektivitet och minskade kostnader genom samordningsvinster. Även om förslaget till ny djurskyddslag inte innefattar några förändringar som medför ökade kostnader för djurskyddstillsynen så bör länsstyrelserna enligt utredarens mening generellt tillföras större resurser för den offentliga kontrollen. Många länsstyrelser har framhållit att det finns behov av större resurser, bl.a. för utbildning. Utredaren vill särskilt framhålla att en sänkning av detaljeringsgraden i djurskyddsbestämmelserna i det framtida föreskriftsarbetet även innebär ett ökat krav på kunskap och kompetens hos kontrollpersonalen. Som nämns i avsnittet Lag- stiftningens detaljeringsgrad och struktur har detta framhållits av i en redogörelse för erfarenheterna av förändr- ingar av detaljeringsgraden i livsmedelslagstiftningen. Utredaren bedömer att detta är en sannolik konsekvens även i kontroll- verksamheten för djurskydd och en sänkning av detaljeringsgraden i djurskyddsbestämmelserna kan föranleda ett ökat behov av resurser för utbildning och samordning hos länsstyrelserna. Konsekvenser av utredarens förslag Enskilda, intresseorganisationer m.fl. Enligt utredarens förslag ska se över föreskrifterna om sällskapsdjur och bl.a. göra en lista på vilka djur som får hållas för dessa ändamål, meddela föreskrifter om informationskrav vid försäljning av hundar, katter och övriga sällskapsdjur samt häst och föreskriva om kompetenskrav inom avelsområdet för hund- och kattuppfödare. Detta kan i det kommande föreskriftsarbetet hos leda till konsekvenser för enskilda, bl.a. uppfödare och djurhållare. Utredarens förslag om att ska meddela föreskrifter om informationskrav vid försäljning vissa djurslag innebär även ett förbättrat konsumentskydd för enskilda vid köp av djur. Utredaren föreslår att intresseorganisationer och andra aktörer ska uppmuntras att genomföra vissa åtgärder. En konsekvens av utredarens förslag i dessa delar är att intresseorganisationerna kommer att få en mer central roll i djurskyddsarbetet. Detta kom- mer bl.a. till uttryck i utredarens förslag om att LRF:s omsorgs- verksamhet och organisationer som driver djurhem bör teckna samarbetsavtal med myndigheterna. Dessutom ska organisationer- nas egenkontroll, t.ex. SKK:s kennelkonsulters inspektioner av registrerade kennlar tas med i länsstyrelsernas riskvärdering vid planering och genomförande av djurskyddskontrollen. Förslagen innefattar vidare bl.a. att kattorganisationer ska uppmuntras att införa rasspecifika domaranvisningar och att domare vid hund- och kattutställningar föreslås få krav på kunskap om djurskyddspro- blem på grund av exteriöra överdrifter. Dessa uppgifter bör enligt utredarens mening kunna utföras av intresseorganisationer på området och de kostnader som det kan innebära bör kunna tas ut genom avgifter för medlemskap och medverkan i utställningar etc. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, jämställdhet, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen m.m. Djurskyddsarbetet är sedan djurskyddskontrollen överflyttades från kommunerna till länsstyrelserna inte längre någon angelägenhet. Förslagen bedöms enligt utreda- rens mening inte ha några särskilda konsekvenser för det kommu- nala självstyret. Konsekvenser av utredarens förslag Utredaren bedömer inte heller att förslagen påverkar jämställd- heten mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Inte heller bedömer utredaren att förslaget har några särskilda konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Utredarens förslag innebär att de bestämmelser som är straffbara i nuvarande djurskyddslag och djurskyddsförordning flyttas över till den nya lagen och bibehåller samma straffskala. Det straffbara området för överträdelser av djurskyddslagen blir alltså oförändrat i denna del. Utredaren lämnar även förslag om inrättande av ett grovt brott med högre straffskala. Den nya lagen innebär även att vissa handlingar nykriminaliseras. Vidare föreslår utredaren att kontrollmyndigheterna får en uttrycklig skyldighet att anmäla överträdelser av lagen till polis och åklagare när det är befogat från djurskyddssynpunkt. På samma sätt som tidigare ska lagen verka förebyggande. Djurskyddsbestämmelserna blir dock nu mer preci- serade och tydligare. I förslaget görs djurhållarens ansvar mer tyd- ligt, bl.a. genom att det uttryckligen förs in i lagen att djurhållaren eller den som på annat sätt förfogar över djuret är ansvarig för dju- rets välfärd. Detta bör i kombination med tydligare straffbestäm- melser ses som ett ökat incitament att följa djurskyddslagens bestämmelser. De ändringar som föreslås av straffbestämmelserna kan även förväntas få en förbättrad preventiv effekt i fråga om brott mot djurskyddslagen. Efterlevnaden av bestämmelserna bör därför bli bättre. De brott som innebär nykriminalisering enligt utredarens förslag bör sannolikt vara relativt sett sällan förekom- mande. Antalet lagföringar för brott mot djurskyddslagen är i för- hållande till övriga brottstyper lågt. Sett mot bakgrund av brotts- ligheten i stort bedömer utredaren att förslagen inte bör föranleda annat än en marginell ökning av antalet brott. Konsekvenser av utredarens förslag Konsekvenser för uppfyllelsen av miljömålen Enligt direktiven ska utredaren analysera om de lämnade förslagen har eventuella konsekvenser för uppfyllelsen av miljömålen. har 16 särskilda miljömål som beskriver det tillstånd som måste uppnås för långsiktig hållbarhet. Fyra av målen bedöms av vara särskilt viktiga för jordbrukets del; ett rikt odlingslandskap, en ren miljö, ingen övergödning och en begränsad klimatpåverkan. Utredaren bedömer inte att förslagen har några effekter på miljön och därmed inte heller några konsekvenser för uppfyllelsen av miljömålen. Vi har välkomnat översynen av djurskyddslagstiftningen och deltagit i utredarens arbete som ledamöter i dennes expertgrupp och lämnar här ett särskilt yttrande. Det bör noteras att vi inte fått ta del av det slutliga betänkandet i sin helhet innan detta yttrande skrevs. Expertgruppen har inte heller fått ta del av någon konsekvensanalys, vilket vi anser vara en betydande brist. Det är därför svårt att få en tydlig bild av vad som följer av förslagen. Vi anser också att proportionalitetsaspekten borde ha diskuterats och getts en mycket tydligare belysning i vart och ett av de presenterade förslagen. Det kan konstateras att mycket av arbetet och ansvaret läggs över på bl.a. genom breda bemyndiganden i djurskyddsförordningen, vars tidigare bestämmelser flyttats till lag eller föreskrifter. Detta är en mycket stor förändring med ansvarsförskjutning, vars motiv och konsekvenser inte redogörs för tillräckligt, vilket vi anser vara otillfredsställande. Utredningsdirektivet anger att utredaren ska analysera hur den samlade lagstiftningen kan moderniseras, förenklas och förändras så att den blir mer flexibel och målinriktad. Enligt vår mening går utredaren inte tillräckligt långt i sin ambition vad avser denna del av uppdraget. Utredaren föreslår förvisso en ny lag där detaljeringsgraden sänkts. Det anges också att man bör sträva mot en så låg detaljeringsgrad som möjligt även på föreskriftsnivå samt att detaljeringsgraden på vissa områden, där djurskyddsriskerna bedöms som låga, kan sänkas. Men anslaget till mer flexibel och målstyrd lagstiftning (målen ska uppnås men utrymme ges för olika lösningar) blir trots detta tveksamt då det inte följs upp i texten med konkreta och nytänkande förslag på hur det skulle kunna omsättas i praktiken (t.ex. i föreskrifterna). Det blir inte heller trovärdigt då risker med förändringar av lagstiftningens utformning mot ökad flexibilitet och sänkt detaljeringsgrad betonas på bekostnad av beskrivningar av möjligheterna. Bland annat anförs att en sänkt detaljeringsgrad riskerar att djurskyddsnivån sänks, ett samband vi inte anser vara vare sig styrkt eller självklart. Enligt vår mening borde utredaren djupare ha analyserat och redogjort för de möjligheter och fördelar som kan åstadkommas med en mer flexibel lagstiftning samt angett vilka olika modeller som skulle kunna användas i lagstiftningen. Vi anser också att utredaren överskattar den flexibilitet som erbjuds genom kontrollprogram, möjlighet till mindre avvikelser från måttbestämmelser i befintliga stallar (under vissa förutsättningar) samt prövning av ny teknik. Mot bakgrund av utredarens förslag rörande flexibilitet i lagstiftningen är det dock väsentligt att underlätta införandet av nya kontrollprogram. Vi hade önskat ett större mått av nytänkande i lagstiftningen som helhet och en ännu tydligare signal till om en annan inriktning i föreskrifterna mot sänkt detaljeringsgrad och ökad flexibilitet t.ex. genom fler målinriktade bestämmelser. Det skulle gett positiva signaler till djurhållarna om att deras kompetens och ambitioner värdesätts och skulle stimulerat till förbättringar av djurskyddet på den enskilda gården. Vi hade gärna sett att utredaren i högre grad använt lagstiftningen som verktyg för att korrigera såväl dåliga djurhållare som för att stimulera de duktiga och ambitiösa. Vi anser att djurskyddet skulle vinna på en ökad målstyrning och flexibilitet i lagstiftningen då det ger utrymme för den enskilde att välja den lösning som passar den enskilda gårdens förutsättningar bäst, något som stimulerar till eget ansvar och förbättringsarbete. En målstyrd lagstiftning fokuserar också i högre utsträckning på hur djuren faktiskt har det och om djurskyddet är bra. Vi är kritiska till förslagen om ändrade straffbestämmelser eftersom de enligt vår mening inte är ändamålsenliga utan snarare förstärker de brister som finns i dagens system. Enligt vår uppfattning kommer förslagen att leda till försämringar av djurskyddet då samhällets fokus och resurser styrs bort från de allvarliga överträdelserna. Istället skapas en betydande administrativ börda där myndigheter och rättsväsende tvingas fokusera på en stor mängd mindre förseelser och lindrigare brott istället för att lägga resurserna där det verkligen behövs. Utredningen innehåller inte någon analys som visar på att de föreslagna åtgärderna behövs eller medför någon förbättring. Enligt vår uppfattning finns det inte skäl för en generellt skärpt syn på djurskyddsbrotten. Istället behövs en tydligare åtskillnad mellan synen på olika överträdelser (djurplågeri, vanvård, nedsatt djurvälfärd, mindre avvikelser från djurskyddsbestämmelserna) där mer allvarliga brott ska få kännbara konsekvenser. Ett behov av höjda straffskalor kan enligt vår mening övervägas då det gäller allvarliga fall av djurplågeri (bestämmelser) men är omotiverat då det gäller brott mot djurskyddslagen. Det mest ändamålsenliga hade varit ett helt motsatt förhållningssätt än det utredaren föreslår, där det straffrättsliga systemet skulle reserveras för de allvarliga gärningarna medan de mindre förseelserna, som inte har, eller har haft, någon tydlig påverkan på djurens välfärd, avkriminaliseras och hanteras av tillsynsmyndigheten i form av dialog, rådgivning, protokollförda anmärkningar, förelägganden, förbudsprövningar och omhändertagande av djur. Åtalsprövning bör endast komma i fråga för allvarliga överträdelser som har tydlig och påvisbar betydelse för djurskyddet. Ett sådant system skulle innebära en fokusering av rättsväsendets resurser till de allvarligare brotten och medföra viktiga förbättringar för djurskyddet. Den föreslagna plikten för djurskyddspersonal att anmäla ärenden till polis- och åklagarmyndigheterna anser vi behöver förtydligas. Självklart ska enligt vår mening allvarliga djurskyddsproblem anmälas men det är otydligt uttryckt i betänkandet vilken allvarlighetsgrad som är avsedd att krävas för att djurskyddsinspektörernas nya, obligatoriska anmälningsplikt ska inträda. Vi befarar att denna oklarhet medför att även fall av låg allvarlighetsgrad kommer att anmälas och att det uppstår olika regionala tolkningar. Vi anser att förslaget måste kombineras med en anvisning från utredaren om att som utgångspunkt måste en betydande allvarlighetsgrad föreligga i ärendet. Utredaren inför också en definition av ringa brott som sannolikt får till följd att möjligheten att bedöma brott som ringa begränsas. Vi anser att möjligheten att ge ansvarsfrihet då brott bedöms som ringa är viktig och förordar att utrymmet att bedöma fall som ringa står kvar oförändrat. Kombinationen av ett minskat utrymme för att bedöma brott som ringa och en obligatorisk anmälningsplikt för inspektörer kommer att medföra en betydande administration och arbetsbelastning för kontrollmyndigheterna, rättsväsendet och djurhållarna som inte står i rimlig proportion till den nytta detta skulle innebära för djurskyddet. Vi vänder oss emot dessa konsekvenser samt risken för att förslagen försämrar förutsättningarna för ett förtroendefullt och gott samarbetsklimat mellan djurhållare och myndigheter. Vi är i grunden positiva till förprövning av djurstallar förutsatt att den är ändamålsenlig, rimlig, enhetlig och effektiv. Enligt vår mening är det nödvändigt att förbättra och förenkla dagens förprövningsmodell. Utredaren lutar sig i princip helt mot den rapport om bl.a. förprövning som redovisade 2008 Ett djurskydd i förändring. Dessutom anser utredaren att allt som har väsentlig betydelse för djurskyddet och djurhälsan ska ingå i förprövningen samt att etolog ska kopplas till förprövningen då förprövningen inte endast bör vara en teknisk granskning utan även ta med aspekter som beteende och hälsa. Vi vänder oss emot detta då vi anser att arbete inte innehåller tillräckligt väl utredda förslag. Det behövs mer av grundläggande utredningsarbete för att komma fram till konkreta och väl underbyggda förslag. Vi anser vidare att förprövningstillståndet ska kopplas till byggnaden för att vara praktiskt hanterbart. Utredarens förslag, att allt som har väsentlig betydelse för djurskydd och djurhälsa ska in i förprövningen, anser vi vara orimligt och står sannolikt inte heller i proportion till förprövningens effekter. Med utredarens förslag torde förprövningen utökas kraftigt och inte, som var tidigare uppdrag, förenklas, effektiviseras och likriktas. anger inte vad som ligger till grund för och motiverar förslagen rörande förprövningen, inte heller hur de skulle kunna genomföras i praktiken och vilka konsekvenser de bedöms få, vilket vi anser vara en brist. Utredaren anger att förprövningen är en garant för djurhållaren och det talas också om försäkran och godkännande. Vilken slags försäkran utredaren menar att en godkänd förprövning innebär framgår inte. Vi anser att det finns behov av att klargöra förprövningens juridiska status. Det vore positivt om djurhållaren efter förprövning får ett godkännande av byggnaden som är juridiskt hållbart. Näringen har en tydligt uttalad avsikt att på frivillig väg åstadkomma djurskyddsförbättringar när det gäller kastrering av hangrisar. har näringen, genom Svenska Djurhälsovården, samverkat med och myndigheterna, bl.a. i olika studier av alternativ till operativ kastrering och bedövningsmetoder.