sou · H0B334 · 2012-06-05 00:00:00 — Nya påföljder, Del 1-4, del 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av påföljdssystemet för vuxna och unga lagöverträdare (dir. 2009:60). Som särskild utredare förordnades hovrättspresidenten . Som experter att biträda utredningen förordnades dåvarande generaldirektören vid Brottsföre- byggande rådet , dåvarande chefsrådmannen, numera lagmannen, vid , dåvarande departementsrådet vid , chefsjuristen vid , dåvarande hov- rättslagmannen i Hovrätten för västra , advo- katen , departementssekreteraren vid socialdeparte- mentet , chefsåklagaren vid Norrorts åklagar- kammare och dåvarande docenten, numera professorn, vid . förordnades som ytterligare experter att biträda utredningen utredaren vid och utvecklingsdirektören vid . förordnades som ytterligare expert att biträda utredningen rådmannen vid . Genom beslut entledigades , med verkan , och i hennes ställe förordnades ämnesrådet vid justitiedeparte- mentet , med verkan . Som ledamöter i en till utredningen knuten parlamentarisk referensgrupp förordnades då- varande riksdagsledamoten , liberalerna, dåvarande riksdagsledamoten , , riksdagsledamoten , Moderata samlingspartiet, då juridikstuderande, numera jur. kand., , Miljö- partiet de gröna, riksdagsledamoten , , dåvarande riksdagsledamoten , Socialdemo- kraterna, samt alkoholterapeuten och f.d. riksdagsledamoten , . för- ordnades som ytterligare ledamot i referensgruppen riksdagsleda- moten , . Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn och rådmannen . t.o.m. var hovrätts- assessorn anställd som sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Nya påföljder (SOU 2012:34). Experterna har ställt sig bakom utredningens över- väganden och förslag. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Band 1 – Sammanfattning, författningsförslag och författningskommentar Förslag till lag om ändring i .............................. Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. ................................................... Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) .............................................................................. Förlag till förordning om ändring i bötesverkställighetsförordningen (1979:197)...................... Förslag till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ........................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga .............................. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m............................ Förslag till lag om upphävande av lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll..................... Förslag till lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård ................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister ...................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister ........................................ Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ... Förslag till lag om ändring i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården .......... 16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)..... Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)............................................................................... Förslag till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) ........... Förslag till lag (20xx:xxx) om villkorligt fängelse................ Förslag till lag (20xx:xxx) om verkställighet av Något om den lagtekniska lösningen.................................... Förslaget till lag om ändring i .......................... 1.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................. 1.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. ................................................... 1.5Förlaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) .............................................................................. 1.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall....................................................... 1.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga .............................. 1.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m............................ 1.9Förslaget till lag om upphävande av lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll .................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården.......... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i häkteslagen (2010:611)........ Förslaget till lag (20xx:xx) om villkorligt fängelse .............. Förslaget till lag (20xx:xxx) om verkställighet av Uppdraget och dess genomförande............................. Psykiskt störda lagöverträdare ................................... Processrättsliga frågor m.m........................................ Betänkandets första band ........................................... Betänkandets andra band............................................ Betänkandets tredje band ........................................... Betänkandets fjärde band ........................................... Band 2 – Villkorligt fängelse 5Ordningen i några andra europeiska länder 6Påföljdssystemets problem och brister 7Allmänna utgångspunkter för en reform 8Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet 9Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 10Beaktande av återfall i brott 11Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 12Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 13Överlämnande till vård enligt LVM 14Kostnadsansvaret för vård och behandling Band 3 – Böter, billighetsskäl m.m. och ungdomspåföljder 18Straffnivåerna i vissa särskilda fall 21Ordningen i några andra europeiska länder 22Brå:s utvärdering av reform 23Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden 27Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning 28Ny påföljdsbestämning efter tidigare ungdomspåföljd 29Lagöverträdare i åldersgruppen 18–20 år Band 4 – Konsekvenser, övergångsbestämmelser och bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:60 Bilaga 2 Fullständig lydelse av 1 och 25–38 kap. enligt våra förslag Bilaga 3 Ordningen i några andra europeiska länder Bilaga 4 Internationella instrument Bilaga 5 Den svenska brottslighetens utveckling Bilaga 6 Vägen till fängelse Bilaga 7 Programverksamhet i Kriminalvården Bilaga 8 Yttranden till domstol i ett system med villkorligt fängelse Bilaga 9 Artbrottsstatistik Bilaga 10 Sammanställning av praxis gällande brottslighetens art Bilaga 11 Ungdomsbrottslighetens utveckling Bilaga 12 Kvalificerad övervakning för ungdomar Bilaga 13 Förteckning över kontakter bötesverkställighetsförordningen (1979:197) bötesverkställighetslagen (1979:189) ff.och flera följande sidor förordningen (1998:64) om verkställighet av fängelselagen (2010:610) indrivningsförordningen (1993:1229) intensivövervakning med elektronisk kontroll (elektronisk fotboja) lagen (1994:451) om intensivövervakning lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård lagen (1998:603) om verkställighet av sluten lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare lagen (1988:870) om vård av missbrukare lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Nytt juridiskt arkiv, avdelning II Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Regeringens proposition () socialtjänstförordningen (2001:937) socialtjänstlagen (2001:453) Vår övergripande uppgift har varit att göra en översyn av påföljds- systemet för såväl vuxna som unga lagöverträdare. Inom ramen för denna översyn har vi bl.a. haft i uppdrag att analysera och föreslå hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas analysera och föreslå hur det kan undvikas att små skillnader i straffvärde leder till stora skillnader i påföljdsval analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas ta ställning till och föreslå vilka kriterier som ska gälla för tidi- gare brottslighet och vilken betydelse sådan brottslighet ska till- mätas vid påföljdsvalet och straffmätningen samt i fråga om för- verkande av villkorligt medgiven frihet analysera och föreslå hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll och vilken utformning i övrigt ingripandena ska ha samt hur de ska följas upp och hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas – när det gäller valet av ingripande ska bl.a. undersökas bättre möjligheter att anpassa ingripandena efter brottsligheten och i vilken utsträckning den tilltalades personliga förhållanden ska tillmätas betydelse analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka, hur dagsbotens belopp ska beräknas, hur verkställigheten av dags- böter kan effektiviseras och hur reaktionen ska se ut vid ute- bliven betalning, se över förhållandet mellan dagsböter och pen- ningböter samt utreda andra frågor om böter som kan uppkomma ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätning och påföljdsval eller något av dessa avseenden samt analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall straffnedsätt- ning ska ske utvärdera om syftet med reform av påföljderna ung- domsvård och ungdomstjänst har uppnåtts, med inriktning på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ung- domsvård och ungdomstjänst såvitt avser påföljdens ställning, huvudmannaskapet för påföljden, valet av påföljden, dess inne- håll och utformning i övrigt samt uppföljning och reaktion vid återfall i brott eller annan misskötsamhet utreda om det bör utvecklas nya inslag som kan vara särskilt lämpliga för unga lagöverträdare lämna förslag till en slopad eller mer begränsad användning av böter för lagöverträdare som har begått brott se över regleringen om sammanträffande av brott och föränd- ring av påföljd och därvid särskilt beakta intresset av att reg- leringen förenklas och utformas på ett principiellt mer samman- hängande sätt. En övergripande fråga har varit att överväga om det bör införas ett system med villkorligt fängelse. För det fall att ett sådant system inte föreslås har vi haft i uppdrag att föreslå hur den i direktiven eftersträvade utvecklingen av påföljdssystemet kan ske inom ramen för den befintliga strukturen. Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare Påföljdssystemets problem och brister Under utredningsarbetet har vi identifierat ett antal problem och brister i nuvarande påföljdssystem. De kan sammanfattas enligt följande. Påföljdssystemet är komplext och svåröverskådligt. Påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn kan båda väljas som alternativ till fängelse. Valet mellan dem grundas inte huvudsakligen på brottets allvar, utan på prognostiska kriterier kopplade till den dömdes person och risken för att han eller hon ska återfalla i brott. Det har lett till svårigheter att rangordna påföljderna i ingripandegrad och att förutse vilken påföljd ett visst brott kommer att leda till. Det finns begränsade möjligheter att straffmäta villkorlig dom och skyddstillsyn. Det innebär att dessa påföljder inte alltid upp- levs som proportionella i förhållande till brottslighetens allvar. Ett brott med lågt straffvärde kan föranleda en mer ingripande påföljd än ett brott med högre straffvärde. Dessutom uppstår det omoti- verade trösklar i övergången mellan en icke frihetsberövande på- följd och fängelse. En liten skillnad i straffvärde kan innebära en betydligt mer ingripande påföljd. När villkorlig dom eller skyddstillsyn döms ut anges inte hur långt straff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som på- följd. Det framgår därför inte tydligt för den dömde vad han eller hon riskerar om påföljden inte sköts. Avsaknaden av ett utmätt fängelsestraff leder också till svårigheter för den domstol som undan- röjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn att avgöra hur långt fängelsestraff påföljden ska ersättas av. Allt fler brott har kommit att behandlas strängare till följd av dess art. Rättstillämpningen saknar i denna del tydliga riktlinjer och principer och kan uppfattas som inkonsekvent och godtycklig. Sär- behandlingen till följd av brottslighetens art har också lett till en stor användning av korta fängelsestraff och andra ingripande påföljder. Innehållet i de icke frihetsberövande påföljderna är ibland otyd- ligt och tunt. Det kan därför ifrågasättas om de alltid är tillräckligt ingripande för de brott de används för. Sammantaget innebär detta att påföljdssystemet inte är tillräck- ligt tydligt och konsekvent och att möjligheterna till normbildande verkan genom påföljdsvalet minskar. Bristerna kan också innebära att det försitts möjligheter att välja den påföljd som kan vara den mest humana, den typiskt sett mest brottsavhållande och den minst kostnadskrävande. Allmänna utgångspunkter för en reform Enligt vår bedömning bör följande utgångspunkter ligga till grund för en reform av påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare. Kriminalisering förutsätter påföljder som ger utryck för allvaret i regelöverträdelsen. Utifrån kravet på humanitet får inte mer ingripande sanktioner väljas än vad som är nödvändigt för att uppnå målen med straffsystemet. Det bör finnas goda förutsättningar att välja en icke frihets- berövande påföljd. De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll, kunna straffmätas och trappas upp vid återfall. Påföljdsvalet i det enskilda fallet bör i största möjliga mån vara brottsavhållande. Påföljdsregleringen måste svara mot högt ställda krav på rätts- säkerhet. Påföljdssystemet måste vara flexibelt och ge utrymme för krimi- nalpolitiskt motiverade förändringar utan att själva strukturen behöver förändras. Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas pga. att de tillhör en viss brottstyp. Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk. Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet Vi har gjort bedömningen att de allmänna utgångspunkter som vi har satt upp bäst tillgodoses om villkorligt fängelse införs i påföljds- systemet. De invändningar som kan resas mot ett sådant system är enligt vår bedömning inte så starka att de överväger fördelarna. Vi föreslår därför att villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse Det villkorliga fängelsestraffets plats i påföljdssystemet Villkorlig dom och skyddstillsyn ska ersättas av villkorligt fängelse. Förslaget innebär att påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska bestå av två påföljder, böter och fängelse, där det under vissa förut- sättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Innebörden av villkorligt fängelse Ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska innebära att den dömde inte behöver verkställa straffet i kriminalvårdsanstalt om han eller hon uppfyller vissa villkor. Villkoren ska bestå i att den dömde under en prövotid dels avhåller sig från fortsatt brotts- lighet, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelse- straffet förenas med. Prövotiden ska enligt huvudregeln vara . Tilläggssanktionerna – som beskrivs närmare nedan – ska t.ex. kunna utgöras av skyldighet för den dömde att betala dagsböter, fullgöra samhällstjänst eller underkasta sig vård eller behandling. Förutsättningar för villkorligt fängelse Det ska finnas en presumtion för att fängelsestraff som är kortare än ska dömas ut villkorligt. Även fängelsestraff som uppgår till ska kunna dömas ut villkorligt, om de kan förenas med en tillräckligt ingrip- ande kontraktsvård eller om verkställighet av ett ovillkorligt fängelse- straff på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl framstår som uppenbart oskäligt. Straffmätning genom valet av tilläggssanktion Enligt vår bedömning är det inte tillräckligt att ett villkorligt fängelse- straff innebär skyldighet för den dömde att avhålla sig från brott under en prövotid. Villkorligt fängelse ska därför förenas med en tilläggssanktion. Valet av tilläggssanktion ska göras med utgångspunkt i fängelse- straffets längd. Det innebär att ett längre villkorligt fängelsestraff ska förenas med en mer ingripande tilläggssanktion än ett kortare sådant straff och att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som framstår som i huvudsak lika ingrip- ande. Om det inte finns någon tillräckligt ingripande tilläggssank- tion att ta till, måste ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Kortare villkorliga fängelsestraff – som mest upp – ska som utgångspunkt förenas med dagsböter. I den mån böter inte kan anses vara en tillräckligt ingripande tilläggssanktion med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet ska det villkorliga fängelsestraffet som utgångspunkt förenas med samhällstjänst. Alla personer har inte förutsättningar att fullgöra samhällstjänst. Om samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig sanktion för den dömde, ska tilläggssanktionen därför i stället kunna bestå av över- vakning och kontroll enligt en s.k. övervaknings- och kontrollsank- tion. Den sanktionen ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut. Korta fängelsestraff kan verkställas genom intensivöver- vakning med elektronisk kontroll (s.k. elektronisk fotboja). Den möjligheten ska utmönstras. I stället ska det finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med ett förbud för den dömde att lämna bostaden, s.k. hemarrest. Hemarrest ska endast kunna an- vändas som tilläggssanktion om den tilltalade har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt eller i sådan utsträckning att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Om den tilltalade har behov av vård eller behandling för miss- bruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till den begångna brottslig- heten, eller om det finns brotts- eller missbruksrelaterad program- verksamhet som bedöms lämplig för honom eller henne att genom- gå, får det villkorliga fängelsestraffet i stället för dagsböter, samhälls- tjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest förenas med en s.k. vård- eller påverkanssanktion. Det huvudsakliga inne- hållet i sanktionen ska framgå av ett av Kriminalvården utfärdat yttrande. En vård- eller påverkanssanktion måste vara tillräckligt ingrip- ande. Det innebär att sanktionen ska vara i huvudsak lika ingrip- ande som det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest som det villkorliga fängelsestraffet annars skulle ha förenats med. Om det är uppenbart att de insatser som Kriminalvården har föreslagit inte är tillräckligt ingripande, ska rätten kunna kombinera sanktionen med dagsböter, samhälls- tjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Kontraktsvård ska kunna användas som tilläggssanktion om det villkorliga fängelsestraffets längd uppgår till , eller om den tilltalade har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt eller i sådan utsträckning att det annars inte hade funnits förut- sättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Inne- hållet i kontraktsvården ska vara så ingripande att den i huvudsak motsvarar ett ovillkorligt fängelsestraff i ingripandegrad. Betydelsen av återfall i brott En av de grundläggande utgångspunkterna för våra överväganden har varit att den som återfaller i brott ska dömas till en mer ingrip- ande påföljd än den som är tidigare ostraffad. En förutsättning för att tidigare brottslighet ska beaktas i skärp- ande riktning ska dock vara att det är fråga om ett relevant återfall. Vi har gjort bedömningen att återfall som sker för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff alltid ska tillmätas relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten, om inte påföljden kan stanna vid böter. Även återfall efter utgången av prövotiden för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff eller efter ett ovillkorligt fängelsestraff kan anses relevanta. Vid bedöm- ningen av återfallets relevans i sådana fall ska – på i huvudsak samma sätt som – beaktas hur som förflutit sedan den tidi- gare domen, likheten mellan den gamla och den nya brottsligheten samt brottslighetens allvar. Det ska finnas möjlighet att döma till villkorligt fängelse Det ska finnas möjlighet att döma någon till villkorligt fängelse . Det förhållandet att ett brott utgör ett relevant återfall ska alltså inte alltid hindra att ett nytt villkorligt fängelsestraff döms ut. Ett system som innebär att villkorligt fängelse endast kan an- vändas en gång innan ett ovillkorligt fängelsestraff är oundvikligt skulle enligt vår bedömning leda till oacceptabla konsekvenser. An- talet intagna i anstalt skulle öka kraftigt och den humanitetsprincip som vi har ansett bör ligga till grund för ett nytt påföljdssystem skulle åsidosättas. Återfall för ett villkorligt fängelsestraff Om den dömde återfaller i brott för ett tidigare utdömt villkorligt fängelsestraff åsidosätts ett av villkoren för det villkorliga fängelsestraffet. Detta är något som måste leda till konse- kvenser. Återfall för ett villkorligt fängelsestraff ska därför i och för sig vara ett skäl mot att besluta att ett fängelse- straff för den nya brottsligheten ska vara villkorligt.