sou · GZB38 · 2012-01-01 00:00:00 — En liknande utveckling kan således med fördröjning förväntas för gym- nasiesärskolan. finns en sådan tendens då ökningstakten i gymnasiesärskolan har avtagit, från mellan 2007/08 och 2008/09 till mellan 2008/09 och 2009/10. Den höga andelen elever i gymnasiesärskolan etableras i den obligatoriska särskolan. Exempelvis var /10 andelen elever i den obligatoriska särskolan i årskurs i årskurs 9. Det är således inte inför gym- nasiesärskolan beslutet att övergå till särskolan fattas utan under främst den senare delen av den obligatoriska skolan. Variationen mellan kommunerna är stor dels vad gäller hur stor andel av de folkbokförda ungdomarna som är inskrivna i den egna kommunens eller annan huvudmans gymnasiesärskola, dels vad gäl- ler hur denna andel utvecklats . /10 varierade andelen inskrivna i gymnasiesärskolan i olika kommuner från i stort sett noll till mångdubbelt den för riket genomsnittliga andelen3. Bland de som har riktigt höga andelar återfinns främst små kom- muner. Stora och medelstora kommuner samt förortskommuner är överrepresenterade bland de som har en jämförelsevis låg andel. När det gäller utvecklingen har vissa kommuner legat på i stort sett samma ofta låga nivå från /98 till 2009/10 medan andra har flerdubblat andelen. 3 Uppgifterna har beräknats med utgångspunkt i statistik från över folkbokförda elever i gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan i landets samtliga kommuner. Diagram 3.1 Andelen elever av en årskull i gymnasiesärskolan respektive i den obligatoriska särskolan 1992/93–2009/10 Andel elever i gy-sär Andel elever i obl. Anmärkning: För gymnasiesärskolan är andelen beräknad utifrån ett genomsnitt för antalet elever i gymnasieskolan och ett genomsnitt för antalet elever i gymnasiesärskolan . Detta för att justera för att gymnasieskolan är treårig och gymnasiesärskolan är fyraårig. För obligatoriska särskolan är andelen beräknad utifrån samtliga elever i och den obligatoriska särskolan. Att vissa elever går ett tionde år i grundsärskolan påverkar resultatet endast marginellt. Hänsyn har därför inte tagits till detta. Källa: Bearbetade uppgifter från statistik. Variationen mellan kommunerna grundläggs i en motsvarande vari- ation redan för den obligatoriska särskolan. Av en rapport4 från framgår att elevökningen i den obligatoriska särskolan var mellan läsåren 1995/96 och 2005/06. av kommunerna hade dock en större ökning än så, nästan hälften hade en ökning som innebar minst en fördubbling av andelen. Även här var den procentuella ökningen som störst i små kommuner. Det finns inte en enskild förklaring till varför ökningen av andelen elever av en årskull i gymnasiesärskolan har varit så stor sedan bör- 4 Kommunernas särskola – elevökning och variation i andel elever mottagna i särskolan, (2006; best nr 06:974). I stor utsträckning har ökningen sitt ursprung i den ökning som skett redan inom den obligatoriska särskolan. Där- för blir resonemangen mer generella. Orsakerna har tidigare belysts av i ovan nämnda rapport och i delbetänkande (SOU 2003:35), vars framställning i sin tur byggde på olika forskares resultat5. Resonemanget här utgår i huvudsak från samma källor och från utredningens iakttagelser. En bidragande förklaring till ökningen kan vara att ju äldre ele- verna blir desto svårare får de att hänga med i undervisningen. Det sker redan i , där undervisningen blir mer abstrakt och teoretisk ju högre upp i årskurserna eleven kommer. Det nuvarande mål- och betygssystemet gör det tydligt när en elev får svårt att hänga med. Elever som tidigare gick genom skolan med 1:or eller 2:or på den femgradiga betygsskala som tillämpades når med dagens system inte målen för betyget God- känt. Att betygsstatistik används i konkurrensen mellan skolor inne- bär dessutom att och gymnasieskolan saknar incitament att sträva efter att behålla elever som kan bli mottagna i särskolan. har dessutom pekat på att den för- ändrade synen på kunskap och kunskapsförmedling ställer andra krav på eleverna än klassisk katederundervisning, och att detta kan leda till att elever med lindrig utvecklingsstörning, som tidigare klarade att möta på deras nivå, nu har fått det svårare. Under- visningen har således inte individualiserats utifrån olika elevers behov i samband med mer processinriktade, självstuderande och egenplane- rande arbetssätt. En annan förklaring till att elever med utvecklings- störning går över till särskolan kan enligt utredningens iakttagelser vara att deras sociala situation i försämras med stigande ålder. Det blir svårare för dem att hitta sammanhang och gemenskap med klasskamraterna i i än i de tidigare. Den generella ökningen av andelen elever i särskolan kan även ha andra orsaker. En sådan kan ha att göra med att ansvaret för sär- skolan överfördes från landstingen till kommunerna, en förändring som var fullt genomförd 1996. Den erfarenhet och kunskap som behövs för att fatta beslut om mottagande i särskolan fanns knappast i alla kommuner när kommunaliseringen skedde. I ovan nämnda rapport konstaterar dessutom att den tidigare ordningen där mottagande i särskolan innebar byte mellan huvud- män med skilda ekonomier och kulturer kunde vara en förklaring 5 (2000, 2001, 2002); (1999), (1998). till att elevantalet i särskolan tidigare hölls nere. hän- visar också till att den ekonomiska situationen gjorde att skolan generellt inte fick de resurser som krävdes när elevkullarna växte. framhåller i sin avhandling6 kom- munernas ekonomiska nedskärningar som den främsta anledningen till elevökningen i särskolan. minskade resurser gjorde att barn med lindrigare utvecklingsstörning inte längre klarade sig i den ordinarie skolan. Bristerna i skolmiljön omdefinierades enligt till problem hos individen. En annan orsak kan vara att det har blivit vanligare att utreda och diagnostisera elever. Utredningarna kan ge saklig grund för att placera eleven i särskolan, trots att de förr skulle ha gått i grund- skolan eller i gymnasieskolan. En grupp för vilka diagnostiseringen har ökat och där detta lett till ett ökat mottagande i särskolan gäller elever med diagnoser inom autismspektrat. Med den nya skollagens precisering av målgruppen för särskolan kommer dessa att tas emot i särskolan endast om de också har en utvecklingsstörning. Det finns vidare en osäkerhet om vad den ökande andelen elever med utländsk bakgrund betyder för utvecklingen inom särskolan. Det är svårt att utreda nyanlända elever, vilket ställer särskilda krav på kompetensen hos de som svarar för utredningen. De tester som används är ofta kulturellt betingade och eleven kan ha svårt med språket. Att vissa nyanlända elever inte har gått i skola överhuvud- taget kan också ha betydelse. Att variationen är så stor mellan kommunerna vad gäller andelen ungdomar i gymnasiesärskolan är sannolikt inget nytt. Det är dock allvarligt att vissa kommuner har så höga andelar. Variationen under- stryker betydelsen av kompetenta utredningar av målgruppstill- hörigheten. Stora och medelstora kommuner samt förortskommuner har troligen mer kompletta utredningsresurser än andra kommuner, vilket kan vara en förklaring till att de i många fall har en lägre andel av sina ungdomar i gymnasiesärskolan. Situationen för de små kommunerna verkar generellt sett mer bekymmersam. Det bör dock beaktas att i riktigt små kommuner kan en enskild familj med flera barn med utvecklingsstörning slå igenom i en hög andel för hela kommunen. Vid genomgång av statistiken visar det sig också att kommuner i samma geografiska område i vissa fall tenderar att ligga nära varandra i nivå. Bakom detta kan bl.a. dölja sig olika syn- sätt hos de landsting som kommunerna samverkar med i samband 6 Normalisering och kategorisering, (2000). Det indikerar också att individuella bedömningar kan få genomslag i statistiken. Det är ett problem att andelen elever i särskolan ökar om det beror på att och gymnasieskolan inte klarar att möta elever med olika behov och förutsättningar. Gymnasieskolan måste ha beredskap att möta elever med behov liknande dem som eleverna i gymnasiesärskolan har, dvs. elever i gränszonen mellan skolfor- merna. Gränsen är inte absolut, dels för att det finns elever med svag begåvning som inte bedöms tillhöra målgruppen men ändå har stora svårigheter i skolan, dels för att vissa elever väljer att inte gå i gymnasiesärskolan trots att de tillhör målgruppen. Det är dessutom angeläget att elever inte skrivs in i särskolan till följd av brister i samband med utredningarna. Det är därför oro- ande när det visar sig att beslutsunderlag är ofullständiga och inte innehåller samtliga de olika bedömningar som bör ligga till grund för att ta emot en elev i särskolan, dvs. en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning (se vidare avsnitt 5.1 om Skolin- spektionens granskning). Av den nya skollagen framgår att det ska finnas elevhälsa som omfattar medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpeda- gogiska insatser7. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och häl- sofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stöd- jas. Det framgår också att det för dessa insatser ska finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Jämfört med dagens bestämmelser om skolhälsovård där endast tillgången till skol- läkare och skolsköterska är reglerad ger detta en bredd som ökar skolans kompetens när det gäller bedömningen av elevernas förut- sättningar. Att bedöma om en elev tillhör målgruppen för särskolan kräver emellertid särskild erfarenhet. Skolans elevhälsa kan därför behöva kompletteras med kompetens utanför den egna organisa- tionen för att bedömningen ska bli välgrundad och rättssäker. 3.2Programstrukturen i dagens gymnasiesärskola I gymnasiesärskolan anordnas nationella, specialutformade och indi- viduella program, vilka alla är fyraåriga. Det finns åtta nationella program. Varje kommun ska erbjuda de elever som bedömts kunna gå på ett nationellt program ett urval av olika program. 7 2 kap. 25 § skollagen (2010:800); jfr. 14 kap 2 § tredje stycket skollagen (1985:1100). Detta kan ske i den egna gymnasiesärskolan eller i samverkan med andra kommuner. 3.2.1Bakgrund till dagens programstruktur Dagens programstruktur är en konsekvens av de beslut som fatta- des till följd av regeringens proposition 1992/93:250 om ny läro- plan och nya betygssystem för gymnasieskolan, komvux, gymnasie- särskolan och särvux. ställde sig bakom regeringens för- slag som innebar att den dåvarande yrkesutbildningen för elever med utvecklingsstörning skulle ersättas med yrkesförberedande nationella program i gymnasiesärskolan. Enligt de då gällande läro- planen för särskolan (Lsä 73) bestod den tidigare yrkesutbildningen för elever med utvecklingsstörning av distributions- och kontors- linje, inkl. en gren för lagerutbildning, grafisk linje, konsumtionslinje, lokalvårdsteknisk linje, träteknisk linje, verkstadsteknisk linje. Där- utöver inrättades med tiden yrkesträning och verksamhetsträning för elever som på grund av sin utvecklingsstörning inte kunde klara utbildningen på yrkeslinjerna. Programmen i den nya gymnasiesärskolan borde enligt regeringens proposition 1992/93:250 ansluta till programmen i den nya gymnasie- skolan genom en anpassning av gymnasieskolans program eller delar av program som bedömdes vara lämpliga att erbjuda gym- nasiesärskolans målgrupp. Genom beslut bemyndigades regeringen att föreskriva vilka nationella program som skulle finnas i gymnasiesärskolan. Det blev också regeringens uppgift att fast- ställa programmål för de nationella program som skulle finnas i gymnasiesärskolan. En elev som önskade en mer individuellt utformad yrkesutbild- ning skulle enligt regeringen kunna gå i ett specialutformat program, sammansatt av kurser ur gymnasiesärskolans yrkesförberedande nationella program. Huvudmannen skulle också kunna sätta samman specialutformade program för att erbjuda grupper av elever. Utbildningen inom nationella och specialutformade program skulle omfatta kurser i kärnämnen och kurser i karaktärsämnen. Dessutom skulle det finnas utrymme för dels elevens individuella val, dels lokal profilering. Ungdomar som inte kunde eller inte ville delta i nationella eller specialutformade program skulle enligt regeringen erbjudas utbild- ning på individuella program. Dagens gymnasiesärskola består av åtta nationella program8: Samtliga åtta program har sin motsvarighet i gymnasieskolan, som även erbjuder barn- och fritidsprogrammet, byggprogrammet, elpro- grammet, energiprogrammet, livsmedelsprogrammet, naturveten- skapsprogrammet, omvårdnadsprogrammet, samhällsvetenskaps- programmet och teknikprogrammet. fick 1993 regeringens uppdrag att föreslå vilka program i gymnasieskolan som skulle anpassas till gymnasiesärskolan. lämnade förslag till programmål för dagens åtta program9. I den senare rapporten konstaterade att man funnit att endast ytter- ligare två hela program var möjliga att anpassa till gymnasiesär- skolan förutom de sex program man tidigare föreslagit. Några överväganden bakom detta ställningstagande redovisades inte. Där- emot aviserades att enstaka kurser från ytterligare några program i gymnasieskolan skulle anpassas för gymnasiesärskolan. Regeringen beslutade i enlighet med förslag. Ett specialutformat program ska i fråga om utbildningens nivå motsvara ett nationellt program och bestå av delar av nationella program10. De specialutformade programmen skiljer sig från kom- mun till kommun. Ett individuellt program kan syfta till att stimulera eleven att senare gå över på ett nationellt eller specialutformat program, ge eleven 819 kap. 2 § skollagen (2010:800); t.o.m. tillämpas bilaga 1 till förordning (1994:741) om gymnasiesärskolan. 9Skolverket dnr 94:1445. 105 kap. 8 § förordning (1994:741) om gymnasiesärskolan. Fr.o.m. tillämpas 19 kap. 4§ skollagen (2010:800). yrkesträning, ge eleven verksamhetsträning eller möta speciella behov hos eleven11. Styrelsen för särskolan avgör om en elev ska gå på nationellt eller individuellt program12. Enligt den nya skollagen avgörs detta av huvudmannen efter samråd med eleven och elevens vårdnadshavare13. Fördelningen av elever på olika program /10 var drygt 9 400 elever mottagna i gymnasiesärskolan (se tabell 3.1). Av dessa gick av eleverna på nationella program, på specialutformat program och på individuella program. Av eleverna på nationella program återfanns under rubriken övriga program. Den närmare inrikt- ningen av denna utbildning är oklar. Av eleverna på individuella program deltog i yrkesträning och i verksamhetsträning. av eleverna i gymnasie- särskolan var integrerade i gymnasieskolan. /10 var av eleverna i gymnasiesärskolan kvinnor och män. På de flesta programmen finns både män och kvinnor. På fordonsprogrammet och industriprogrammet är dock könsfördelningen påtaglig, med nästan bara manliga elever. I övrigt är det först vid valen inom programmen som könstill- hörigheten gör sig riktigt påmind. Exempelvis är det företrädesvis de unga männen som inriktar sig mot skog och maskiner på natur- bruksprogrammet medan de unga kvinnorna i högre grad väljer att inrikta sig mot smådjur. 115 kap. 5 § förordning (1994:741) om gymnasiesärskolan. Fr.o.m. tillämpas 19 kap. 6 § skollagen (2010:800). 126 kap. 9 § skollagen (1985:1100). 1318 kap. 9 § skollagen (2010:800). Dagens gymnasiesärskola SOU 2011:8 Antal elever vid nationella, specialutformade och individuella program i gymnasiesärskolan /10 Estetiskt (ES) Fordon (FP) Handels- och administration (HP) Hantverk (HV) Hotell- och restaurang (HR) Industri (IP) Medie (MP) Naturbruk (NP) Övriga program (OV) Elevökningen har slagit igenom på alla typer av program Den kraftiga ökningen av både antalet och andelen elever i gym- nasiesärskolan har påverkat fördelningen av elever mellan de olika typerna av program. Knappt hälften av eleverna gick på nationellt och specialutformat program . /10 var denna andel uppe i , en utveckling som motsvaras av att andelen elever på individuella program minskat från drygt hälften till . Detta är knappast förvånande med tanke på att de elever som tillkommit i de flesta fall tidigare skulle gått i gymnasieskolan och rimligen har fyllt på gymnasiesärskolans nationella och specialutformade program. Det är dock inte hela sanningen. Analyserar man siffrorna i för- hållande till elevkullarnas storlek för de olika åren har som väntat de nationella och specialutformade programmen/motsvarande ökat kraftigt, från som andel av en årskull /93 till /10. Även för de individuella pro- grammen/motsvarande har dock andelen ökat, om än i mindre grad, från /03 till /10. Om inga drastiska förändringar skett av målgruppen för gymnasiesärskolan innebär detta att elever som tidigare gick på gymnasiesärskolans nationella eller specialutformade program nu får sin utbildning inom individuella program. En stor andel av de nationella och specialutformade programmens ökning består av en ökning av de . Som andel av samtliga elever i gymnasiesärskolan har de specialutformade programmen ökat från då de introducerades //10. Få program i de flesta kommuner /10 fanns det 269 gymnasiesärskolor i 178 kommuner. Av tabell 3.2 framgår att det fanns gymnasiesärskola med kommu- nen som huvudman i 170 kommuner, med som huvud- man i åtta kommuner och med fristående huvudman i 21 kommu- ner. Det fanns tio kommunalförbund där 29 kommuner samarbetar om gymnasiesärskolan. Flertalet av skolorna med lands- ting respektive fristående huvudmän låg i kommuner där även kommunen har gymnasiesärskola, dock inte alla. Den absoluta mer- parten av eleverna gick i gymnasiesärskolor med huvud- man. gick i fristående gymnasiesärskola, att jämföra i gymnasieskolan. av eleverna i gymnasiesärskolan gick i skolor drivna av ett landsting. av de kommuner som bedrev undervisning i gymnasiesärskolan, anordnade individuella program. Det gör det in- dividuella programmet till det vanligast förekommande programmet inom gymnasiesärskolan. Nationella program, inkl. övriga program, fanns i av kommunerna medan hade utbild- ning på specialutformat program. Vanligast bland de nationella pro- gram som kommunerna erbjöd var i fallande ordning hotell-och restaurangprogrammet, handels- och administrationsprogrammet, fordonsprogrammet och industriprogrammet. Minst vanligt var hantverksprogrammet och medieprogrammet medan naturbruks- programmet och estetiska programmet intog en mellanställning. Tabell 3.2 Antal skolkommuner med gymnasiesärskola med olika huvudmän /10, fördelat på nationella, specialutformade respektive individuella program i gymnasiesärskolan Antal skolkommuner med gymnasie- särskola med följande huvudman: Estetiskt (ES) Fordon (FP) Handels- och administration (HP) Hantverk (HV) Hotell- och restaurang (HR) Industri (IP) Medie (MP) Naturbruk (NP) Övriga program (OV) Det är tydligt att vissa program i gymnasiesärskolan successivt vin- ner mark. Bara mellan läsåren 2008/09 och 2009/10 har antalet kommuner som erbjuder utbildning på det estetiska programmet, fordonsprogrammet och naturbruksprogrammet ökat märkbart. Detta har skett parallellt med en viss minskning av antalet kom- muner som erbjuder utbildning på industriprogrammet respektive medieprogrammet. Det finns också en tendens till att antalet kom- muner som har utbildning inom individuella program ökar. De flesta kommuner med gymnasiesärskola erbjuder få alternativ att välja mellan. av de 170 kommunerna med gym- nasiesärskola hade /10 endast ett eller två nationella program, drygt hälften högst tre nationella program. Bland kommuner med få nationella program är det vanligt att även antalet elever på programmen är begränsat. Det är inte ovanligt att det gäller endast ett par elever per program. Ett rimligt antagande är att det ofta handlar om elever som är individintegrerade i gymnasieskolan. Endast några få kommuner har ett brett utbud av nationella pro- gram i sin gymnasiesärskola. Två kommuner hade /10 utbildning inom samtliga nationella program, medan två kommu- ner hade det på samtliga program utom ett eller två. Tjugo kom- muner hade utbildning på fyra eller fem nationella program. De kommuner som har utbildning på många eller relativt många natio- nella program tar generellt emot fler elever än de kommuner som endast har något eller några program. Det handlar om stora eller medelstora kommuner eller, i några fall, om mindre kommuner som tar emot elever från andra kommuner än den egna. Denna situation, där många kommuner har utbildning på få pro- gram i gymnasiesärskolan, innebär en förändring jämfört med tidi- gare till följd av att antalet kommuner med utbildning i gymnasie- särskolan har ökat . /98 fanns gymnasiesär- skola i 151 kommuner, att jämföra med de 170 kommunerna /10. Den verkliga ökningen startade dock ännu tidigare i och med att huvudmannaskapet för särskolan successivt fördes över från landstingen till kommunerna . /93 fanns yrkessärskola (motsvarande gymnasiesärskola) i 17 landsting och 33 kommuner. Av de åtta landsting som fortfarande har utbildning inom gym- nasiesärskolan hade /10 sju utbildning på nationellt natur- bruksprogram. Antalet elever vid dessa nationella program varierade från ca 20 till knappt 50 elever. Ytterligare ett landsting hade utbild- ning på individuella respektive specialutformade program för ett femtontal elever med sammansatta behov, t.ex. till följd av utveck- lingsstörning i kombination med ytterligare funktionsnedsättning som autism eller autismliknande tillstånd. Endast ett par landsting har utbildning inom mer än ett program. Även vid de fristående gymnasiesärskolorna anordnas i de flesta fall endast ett eller ett par program. I fem av de 21 kommuner som /10 hade fristående gymnasiesärskolor anordnades utbild- ning som motsvarar nationella program vid de fristående skolorna. I tre av dessa anordnades estetiskt program och i fyra naturbruks- program. Vanligast är annars att fristående gymnasiesärskolor erbjuder utbildning på individuella program. I vissa fall kan dessa ha inrikt- ningar som i mer eller mindre hög grad motsvarar nationella program, i andra fall handlar det liksom i kommunerna om individanpassad utbildning anpassad till elever med sammansatta behov. 3.2.3Mer om de nationella programmen Gymnasiesärskolans nationella program är, som nämnts ovan, det estetiska programmet och sju yrkesinriktade program. För varje pro- gram finns av regeringen fastställda programmål (SKOLFS 1994:13) av vilka framgår programmets sammanhållande idé. Programmålet ska bl.a. tydliggöra helheten och sammanhanget i utbildningen, ge information om vad man kan förvänta sig av utbildningen, fungera som utgångspunkt för planeringen av undervisningen samt utgöra underlag för kommunikation mellan skola och arbetsliv. De nationella och specialutformade programmen ska innehålla kärnämnena svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, samhällskunskap, religionskunskap, naturkunskap, idrott och hälsa samt estetisk verksamhet. Dessutom ska modersmål finnas som ämne för de elever som ska erbjudas modersmåls- undervisning. På det estetiska programmet ska det finnas estetiska ämnen som ämnesblock och på övriga program yrkesämnen. Det ska också finnas individuellt val och lokalt tillägg.14 allmänna råd om kurser i gymnasiesärskolans natio- nella program (SKOLFS 2002:1) anger för vart och ett av de natio- nella programmen vilka kurser som bör vara gemensamma för alla elever som går på respektive program. Det är möjligt att lokalt besluta att sådana kurser utesluts, byts ut eller läggs till. Vid sidan om de gemensamma kurserna framgår dessutom vilka valbara kurser som hör till programmets karaktär, dvs. är estetiska eller yrkesinriktade. Det framgår också att det är möjligt att komplettera med kurser från andra program. Vilka valbara kurser som eleverna ska erbjudas bestäms lokalt. Det finns även valbara kurser som allmänt förbe- reder för vuxenlivet och som är ett komplement till kärnämnena.