sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — konstaterades i promemorian att bland de tänkbara modeller som kunnat identifieras framstod en vanlig försäkring där den för- säkrade väljer en premie utan koppling till intäkter som det bästa alternativet. Detta mot bakgrund av att svårigheterna att fastställa vilken inkomst den försäkrade egentligen går miste om generellt sett är ännu större för egenföretagare än för anställda. Det andra alternativet som står till buds är att hoppa över månader när inkomstunderlaget fastställs för att därigenom se till att sjukdoms- perioder eller andra skyddsvärda situationer inte får oönskad inverkan på ersättningens storlek. Denna metod har å ena sidan fördelen att endast skattepliktiga inkomster ligger till grund för ersättningen och att individens inkomstunderlag inte alls gröps ur av ersätt- ningsnivån på förekommande dagersättningar. Den försäkrade får alltid av inkomsten han eller hon har haft i inkomst- underlaget. Å andra sidan kan de inkomster som med överhopp- ning ingår i inkomstunderlaget bli mycket gamla, och den vägen leda till ett i jämförelse med aktuella inkomstförhållanden urholkat inkomstunderlag. I arbetslöshetsförsäkringen används som nämnts i avsnitt 7.2.4 en kombination av överhoppningsbar tid och det som här kallas dagersättning i inkomstunderlaget. Om en månad inte är överhoppningsbar och därmed ska ingå i ramtiden ska enligt 23 b § , vid bestämmande av normalarbetstid utöver arbetad tid även beaktas tid som ersatts med sjuklön eller ersätt- ning från vid tvist om sjuklön enligt sjuklöne- lagen, eller med graviditetspenning, föräldrapenningförmån, sjuk- penning, rehabiliteringspenning, smittbärarpenning eller närstående- penning enligt SFB. Av 23 b § första stycket framgår att för den som omfattas av 23 b § andra stycket ska dagsförtjänsten beräknas på sökandens förvärvsinkomst och det ersättningsbelopp som lämnats. I arbetslöshetsförsäkringen används alltså i vissa fall ersättningsbelopp från socialförsäkringen som en del i inkomstunderlaget. Detta för att inte förekomsten av sjukpenning Hantering av skyddsvärda situationer m.m. i månader som ska ingå i ramtiden ska påverka inkomst- underlaget alltför negativt. Det finns alltså skäl att använda en kombination av dagersättningar i inkomstunderlaget och över- hoppningsbar tid för att ett nytt inkomstunderlag ska få önskad funktionalitet även när den försäkrade inte i obruten följd förvärvs- arbetat . Ett exempel på hur ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag kan fungera För att åskådliggöra hur en modell med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag skulle kunna se ut skisseras här ett exempel på en konstruktion. Modellen bygger på följande. Det mest förmånliga av en kort (här ) eller lång (här ) beräk- ningsperiod väljs automatiskt. Den egenskapen motiveras i korthet med att individer som på grund av t.ex. ökad arbetstid fått högre inkomster inte ska behöva vänta alltför länge innan det får fullt genomslag. ska alla individer som arbetat och haft inkomster som genererat avgifter få ett stabilt och förut- försäkringsskydd. Den andra centrala egenskapen hos modellen är att månader i likhet med i arbetslöshetsförsäkringen kan hoppas över. Det skulle kunna fastställas automatiskt om en månad ska hoppas över eller inte. Lämpligen görs det med en bryt- punkt, som anger hur stor andel av månadens inkomst av tjänst som får utgöras av dagersättningar från socialförsäkringen och dag- penning från arbetslöshetsförsäkringen (förmånsgrundande ersätt- ningar). Överstiger de förmånsgrundande ersättningarna exempel- vis av månadens inkomst av tjänst hoppas månaden över. Annars ingår den i inkomstunderlaget. För månader som inte ska hoppas över, men i vilka det finns förmånsgrundande ersätt- ningar, räknas dessa med i inkomstunderlaget. Hantering av skyddsvärda situationer Exempel på modell för historiskt (faktiskt) inkomstunderlag avseende inkomst av anställning Inkomstunderlaget baseras på det mest förmånliga av följande två alternativa beräkningsperioder inom ramtiden: 1.Förvärvsinkomsten och de förmånsgrundande ersättningarna från de tre senaste tillgängliga intjänandemånaderna, vilka upp- fyller följande villkor: intjänandemånadens förmånsgrundande ersättningar får inte överstiga X procent av intjänandemånadens totala inkomst av tjänst. 2.Förvärvsinkomsten och de förmånsgrundande ersättningarna från de tolv senaste tillgängliga intjänandemånaderna vilka upp- fyller följande villkor: intjänandemånadens förmånsgrundande ersättningar får inte överstiga X procent av intjänandemånadens totala inkomst av tjänst. På detta sätt skulle det vara möjligt att med hjälp av månadsupp- gifterna uppnå ett inkomstunderlag som ligger närmare nuvarande förhållanden för personer som har jämna inkomster enligt alter- nativ ett, som personer med varierande inkomster kan tjäna på att få ett inkomstunderlag enligt alternativ två. Därigenom skulle det faktiska inkomstbortfallet kunna beräknas med maximal förutsebarhet för individen och maximal administrativ effektivitet. Flexibiliteten skulle å andra sidan vara mindre än under nuvarande förhållanden. En fråga som får analyseras vidare vid ett införande av ett inkomstunderlag som utgörs av historiska (faktiska) inkomster är hur inkomst av annat förvärvsarbete och inkomst av anställning ska hanteras för kombinatörer, alltså de som har både inkomst av anställning och annat förvärvsarbete. 7.3.5Eventuell uppräkning av dagersättningar i inkomstunderlaget Utformas inkomstunderlaget så att dagersättningar alltid eller i vissa fall ingår i inkomstunderlaget, blir följdfrågan om dagersätt- ningarna ska räknas upp för att helt eller i någon mån kompensera för mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och utbetalda dagersättningar som uppstår på grund av tak och ersätt- ningsnivåer. Taken och ersättningsnivåerna skapar ju tillsammans olika kompensationsgrader. Det kan anföras skäl både för och Hantering av skyddsvärda situationer Finns det ett egenvärde i att inkomstunderlaget endast bygger på de historiska (faktiska) inkomster den försäkrade haft ska ingen uppräkning ske. Men då kan rättviseskäl åberopas för att den som haft försäkringsfall inte ska drabbas av det. Dessutom skulle en successiv erodering av inkomst- underlaget kunna ske för individer som har försäkringsfall efter för- säkringsfall. En sådan s.k. kompensationsfaktor föreslogs i promemoria Historisk inkomst som beräknings- grund för dagersättning – en idéskiss (dnr 28342–2009). För att kunna räkna upp dagersättningar i inkomstunderlaget utöver en minimalistisk lösning där alla dagersättningsbelopp oav- sett nivå räknas upp med samma faktor, skulle det krävas ytter- ligare data utöver dem som föreslås i betänkande. Den enklaste lösningen är alltså att räkna upp alla dag- ersättningar (inklusive arbetslöshetsersättning) med samma faktor. Det går förstås att tänka sig vilken uppräkningsfaktor som helst, men med en faktor på 1,25 skulle i alla fall ingen bli över- kompenserad så länge inte någon ersättningsnivå överstiger 80 pro- cent. Den låga precisionen i relation till de olika förekommande ersättningsnivåerna i en sådan lösning skulle dock kunna anses vara ett problem. Förutsättningarna för eventuell uppräkning Ska dagersättningar räknas upp i inkomstunderlaget kan det göras med olika ambitionsnivå, allt ifrån att räkna upp med samma faktor oavsett ersättningsnivån i det enskilda fallet, till att ta fram den bakomliggande inkomsten, alltså motsvarande arbetslöshetsför- säkringens dagsförtjänst. För att tydliggöra förutsättningarna för uppräkning följer nedan en tabell där alla beräkningssteg i socialförsäkringen och arbetslös- hetsförsäkringen beskrivs. Eftersom taken och delningstalen är olika beroende på förmån i socialförsäkringen exemplifieras beräk- ningen med socialförsäkringsförmånerna med sjukpenning och för- äldrapenning. Beräkningen i arbetslöshetsförsäkringen exempli- fieras med inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. Till att börja med framgår att inkomstunderlaget i socialför- säkringen fastställs och takas på årsnivå medan inkomstunder- laget fastställs och takas på dagnivå i arbetslöshetsförsäkringen. Hantering av skyddsvärda situationer Dessutom är ordningen i vilken tak och nivå appliceras omvänd i socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. I socialför- säkringen kommer taket före ersättningsnivån, medan ersättnings- nivån kommer först i arbetslöshetsförsäkringen. Alla dessa egen- skaper ger förutsättningarna för eventuell uppräkning av dagersätt- ningar i inkomstunderlaget. Tabell 7.1 En jämförelse av beräkningsstegen i socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen För att ta bort effekten av både tak och ersättningsnivåer skulle det krävas att den bakomliggande inkomsten togs fram, till exempel genom att dagsförtjänsten i arbetslöshetsförsäkringen och en mot- svarighet i socialförsäkringen på något sätt inrapporterades (alltså det inkomstunderlag som användes vid beräkningen dividerat med det delningstal som användes vid beräkningen). Att räkna upp dag- ersättning och arbetslöshetsersättning på detta sätt har dock endast betydelse i de fall transfereringar från ett system med lägre tak ingår i inkomstunderlaget hos ett system med högre tak. Ett tänk- bart argument mot att räkna upp så att effekterna av taken tas bort är att om effekterna av olika tak inte accepteras kan det vara bättre att harmonisera dessa. Se vidare kapitel 9, där taken analyseras. Ett specialfall att beakta i sammanhanget är dessutom att maximal kalenderdagsberäknad sjukpenning vid arbetslöshet är högst . Ska sådana särskilt begränsade belopp räknas upp och i sådana fall med vad? En annan fråga är hur grundersättningar så som föräldrapenning på grundnivån skulle hanteras. De måste i vilket fall identifieras. Hantering av skyddsvärda situationer 7.3.6Skyddsvärda situationer i övrigt Det finns ytterligare bestämmelser i nuvarande SGI-skydd som kan innebära att modellen behöver utvecklas ytterligare om ett liknande skydd ska uppnås. Efter en genomgång av övriga skyddsvärda situa- tioner följer en analys av möjligheterna att ta hand om också dem i en automatiserad modell byggd på månadsuppgifterna. Att SGI:n är vilande innebär att den försäkrades SGI kvarstår men inte är aktiv som förvärvsavbrottet pågår. Den för- säkrades SGI aktiveras sedan när förvärvsavbrottet har upphört, se avsnitt 7.1.3. Reglerna om vilande SGI gäller för studerande som uppbär studiestöd eller utbildningsbidrag för doktorander och för studerande som bedriver studier inom det egna yrkesområdet. Motsvarande regler gäller även för försäkrade som får periodiskt ekonomiskt stöd enligt vissa trygghetsavtal, för de som deltar i ett arbets- marknadspolitiskt program och uppbär aktivitetsstöd eller utveck- lingsersättning, för de som deltar i aktiviteter enligt en etablerings- plan för nyanlända invandrare enligt lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare eller den som fullgör en längre tids plikttjänstgöring eller militär utbildning inom Försvarsmakten. Reglerna om vilande SGI innebär att den försäkrade befinner sig i den skyddsvärda situationen används inte den tidigare SGI:n vid beräkning av ersättning. Efter det att den skyddsvärda aktiviteten avslutats kan den tidigare vilande SGI:n åter aktiveras. Reglerna har tillkommit för att bl.a. studerande inte ska få ett sämre försäkringsskydd efter det att han eller hon har studerat än vad han eller hon hade före studierna. För de flesta som inträder i en skyddsvärd situation innebär detta också en inkomstförändring. I de situationer där den skydds- värda situationen inträffar på grund av ett försäkringsfall innebär det oftast inte några problem. Ersättningen beräknas utifrån den SGI som fastställs i samband med försäkringsfallet, dvs. Hantering av skyddsvärda situationer den skyddsvärda situationen, och denna SGI ska inte kunna för- sämras så länge försäkringsfallet pågår. I en del fall inträder emellertid en försäkrad i en skyddsvärd situation utan att ett försäkringsfall inträffar. Ersättning från social- försäkringen och därmed fastställandet av en SGI, blir då aktuell först när ett försäkringsfall inträffar. Så är fallet bl.a. för den som börjar studera. För studerande och övriga grupper som omfattas av reglerna för vilande SGI gäller särskilda bestämmelser om studietids-SGI de befinner sig i den skyddsvärda situationen. Reglerna om studietids-SGI är betydligt mer förmånliga än de ordinarie reglerna för beräkning och fastställande av SGI, vilket innebär att studie- tids-SGI kan fastställas även om förvärvsarbetet avses pågå än . Det finns heller inget krav på att arbetet ska vara återkommande eller stadigvarande, se avsnitt 7.1.5. Särskilda regler för vissa grupper För de grupper som enligt nuvarande regler kan få en vilande SGI i vissa skyddsvärda situationer kan särskilda regler behövas även vid ett eventuellt införande av ett inkomstunderlag som baseras på historiska (faktiska) inkomster. Det viktiga för dessa grupper är att deras tidigare SGI inte ska försämras på grund av att de befunnit sig i en skyddsvärd situation. För att inte försämra för dessa grupper kan inkomstunderlaget behöva fastställas utifrån andra premisser än vad som gäller som huvudregel. Den tid då dessa grupper befunnit sig i en skyddsvärd situation bör hoppas över och när t.ex. studierna avslutats bör inkomstunderlaget utgöras av de historiska (faktiska) inkomster den försäkrade hade innan studierna. När det gäller den s.k. studietids-SGI:n är ett alternativ att på mot- svarande sätt som gäller enligt dagens regler fastställa inkomst- underlaget enbart på de arbetsinkomster som den försäkrade uppbär han eller hon befinner sig i den skyddsvärda situa- tionen. Om den försäkrade måste göra ett längre avbrott i den verksamhet som utgör en skyddsvärd situation skulle ersättningen åter kunna beräknas på det inkomstunderlag som kunnat fastställas då den skyddsvärda situationen påbörjades. När det gäller studerande återkommer, som tidigare nämnts, kommittén i slutbetänkandet till frågor som gäller socialför- säkringen för studerande. Hantering av skyddsvärda situationer 7.3.7Möjligheterna till en automatiserad process I den utsträckning har registeruppgifter som påvisar att den försäkrade är i ett tillstånd som under nuvarande förhållanden innebär att s.k. studietids-SGI ska fastställas är det möjligt att utforma bestämmelserna för ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag så att även sådana ärenden kan automatberedas i hög utsträckning. Bestämmelserna behöver bara utformas så att ramtiden för inkomstunderlaget enligt de vanliga bestämmelserna inte kan innehålla månader då den försäkrade varit t.ex. studerande. I andra fall kan det krävas att den försäkrade i ansökan uppger att den har särskilda skäl för att ramtiden ska flyttas på ett förmånligt sätt. Det kan t.ex. gälla biståndsarbetare. Det viktiga är emellertid, att den enda information som behöver inhämtas är sådan informa- tion som påverkar var i tiden ramtiden ska förläggas. Själva beräk- ningen baserad på inkomsterna i månadsuppgiften kan sedan göras automatiskt i alla fall. Detsamma gäller särskilda behov för för- äldraförsäkringens syften. kan en gravid försäkrad gå ner i arbetstid före beräknad födelse utan att det påverkar SGI:n negativt. Datum för beräknad födelse är en uppgift som aviseras om . Utformas det skyddet i ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag, exempelvis som att en gravid försäkrads ramtid kan låsas före beräknad födelse, om det är mer förmånligt, kan beräkningen göras automatiskt. På motsvarande sätt kan ett barns födelsedatum automatiskt styra var en alternativ ramtid läggs när det gäller att möjliggöra föräldra- ledighet efter barnets födelse utan att den påverkar inkomst- underlaget negativt. 7.3.8Hur gamla inkomster ska kunna räknas med i inkomstunderlaget? I vissa situationer kan vid ett eventuellt införande av historiska (faktiska) inkomster vissa månader behöva hoppas över och inkomst- underlaget bestämmas på basis av äldre historiska (faktiska) inkomster. En fråga som då uppkommer är hur gamla inkomster som ska kunna räknas in i inkomstunderlaget. Hantering av skyddsvärda situationer Reglerna i lagen om arbetslöshetsförsäkring I finns en begränsning av hur som får räknas som överhoppningsbar. Av 17 § framgår att tid då någon befunnit sig i en skyddsvärd situation inte ska räknas in i ramtiden får omfatta högst . Före fanns inte någon begränsning av hur som fick hoppas över vid beräkning av ramtiden. I lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd före- skrevs dock att den överhoppningsbara tiden skulle begränsas till . Den regeln infördes bl.a. mot bakgrund av att det hade visat sig vara svårt att få fram utredningsunderlag om tid som låg långt tillbaka i tiden. När kontant arbetsmarknadsunderstöd avskaffades och grundbeloppet infördes fastställdes dock inte någon begräns- ning av hur lång den överhoppningsbara tiden fick vara. I för- arbetena till bestämmelserna om tidsbegränsning för den över- hoppningsbara tiden uttalades bl.a. följande: Det är enligt regeringens mening inte förenligt med försäkringens syfte att en arbetssökande ska kunna vara borta från arbetsmarknaden och ändå vara berättigad till arbetslöshets- ersättning. För att kraven på viss anknytning till arbetsmarknaden och försäkringens roll som omställningsförsäkring ska kunna upprätt- hållas, bör den tid som får hoppas över vid prövningen av arbets- villkoret begränsas i tiden. Begränsningen bestämdes till . Denna begränsningsregel gällde –. Därefter beslutades att den överhoppningsbara tiden skulle omfatta högst . Den överhoppningsbara tidens längd i ett system med där inkomstunderlaget utgörs av historiska (faktiska) inkomster Som framgår ovan fanns det inte någon begränsning av hur lång den överhoppningsbara tiden i arbetslöshetsförsäkringen fick vara. Begränsningar infördes därefter bl.a. med hänsyn till att det skulle finnas en anknytning till arbetsmarknaden och till att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. När det gäller socialförsäkringen har även denna en koppling till att den försäkrade ska ha arbetat, se bl.a. 6 kap. 8 § SFB (där det framgår att försäkringen gäller fr.o.m. av anställ- ningstiden och att försäkringen upphör att gälla efter Hantering av skyddsvärda situationer den dag då arbetet upphört). Om den överhoppningsbara tiden inte skulle ha någon begränsning förloras i viss mån nämnda koppling till arbete. Dessutom kan de inkomster som utgör inkomstunderlag då bli alltför gamla och inaktuella. Å andra sidan kan det i vissa situationer behöva tas hänsyn till relativt gamla inkomster och då kan det vara bättre att inte ha någon tidsgräns för hur lång den överhoppningsbara tiden får vara. Alternativ beroende på vilken skyddsvärd situation som är aktuell Enligt 17 a § får tid som inte ska räknas in i ramtiden omfatta högst . Detta gäller dock inte den som vistats utomlands till följd av att han eller hon följt med sin make, maka eller sambo vid dennes arbete i utlandet under förutsättning att makens, makans eller sambons arbetsgivare har sitt säte i och att lönen betalas ut från . De skyddsvärda situationerna i socialförsäkringen skiljer sig på flera sätt åt och olika principer motiverar de olika situationerna, se avsnitt 7.1.2. Eftersom de skyddsvärda situationerna skiljer sig åt rent principiellt är det inte nödvändigt att tidsbegränsningen när det gäller överhoppningsbar tid är densamma i alla situationer. En möjlighet är att på samma sätt som gäller för arbetslöshetsför- säkringen skapa en huvudregel som lämpar sig för de flesta av de skyddsvärda situationerna där tid i vissa fall ska hoppas över och göra undantag från denna huvudregel för någon eller några situa- tioner. Ett alternativ skulle kunna vara att den överhoppningsbara tiden enligt huvudregeln bestäms till . Detta är linje med kommitténs bedömning att månadsuppgifterna bör sparas , se avsnitt 3.4.4. Kommittén lämnar i detta delbetänkande inte några författnings- förslag när det gäller skyddsvärda situationer. Frågan om över- gångsbestämmelser är därför något som behöver analyseras i ett senare skede. Det kan dock konstateras att detaljerade övergångs- bestämmelser behövs, bl. a. vid ett införande av regler om över- hoppningsbar tid och skyddsvärda situationer kopplade till ett system baserat på historiska (faktiska) inkomster. Hantering av skyddsvärda situationer det övervägas i vilken utsträckning det är möjligt att undvika att inkomstuppgifter ska behöva inhämtas från tiden innan det finns månadsuppgifter att tillgå. 7.4Vissa problem med skyddsvärda situationer I kapitel 5 finns en redovisning av slutsatser från tidigare utred- ningar gällande SGI. Nedan följer en beskrivning av vissa specifika problem med hanteringen av skyddsvärda situationer. 7.4.1Flera skyddsvärda situationer avlöser varandra Det finns i dagens system med SGI-skyddad tid inget som hindrar att en person befinner sig i skyddsvärda situationer som följer efter varandra, t.ex. först som studerande och sedan som föräldraledig. Det finns inte heller någon tidsgräns för hur länge en person kan omfattas av skyddsbestämmelserna så länge den s.k. SGI-kedjan är obruten7. I samband med övergången från en skyddsvärd situation till en annan finns viss risk att den försäkrade förlorar sitt SGI- skydd om han eller hon inte agerar på visst sätt . 7.4.2Studerande inom eget yrkesområde Även när det gäller studerandes SGI-skydd finns flera svagheter med de nuvarande reglerna. Enligt gällande regler kan en studerande som studerar inom sitt eget yrkesområde få en vilande SGI . För att vara studerande inom sitt eget yrkesområde krävs en etablering i ett yrke. Detta behöver utreda i varje enskilt ärende. praxis är att den försäkrade ska ha förvärvsarbetat inom yrket. Tid när den försäkrade varit praktikant eller elev räknas inte. Det krävs dessutom att studierna kan antas komma att leda till ett arbete av i huvudsak likartat slag som det den försäkrade hade innan han eller hon påbörjade sina studier. anser att studier inte bedrivs inom det egna yrkesområdet när det gäller studier som leder till ett arbete med i huvudsak andra arbetsuppgifter, en lönereglering efter helt andra 7 SOU 2003:50, s. 35. Hantering av skyddsvärda situationer principer än de som gällde för det gamla arbetet, annat ansvar eller andra arbetsvillkor. För att högskole- eller universitetsstudier ska anses bedrivas inom eget yrkesområde får studierna inte vara inriktade mot att ge en mer generell kompetens utan bör i stället ha en inrikt- ning på just det område inom vilken den försäkrade arbetar.8 En studerande som blir sjuk har under vissa för- utsättningar rätt att behålla sitt studiestöd . Med studiestöd menas studiehjälp eller studiemedel. Studiehjälp består i huvudsak av ett studiebidrag som lämnas till unga studerande i gymnasieskolan. Studiemedel kan lämnas till vuxna studerande oav- sett på vilken nivå han eller hon studerar och består av studiebidrag och studielån. Om personen är sjuk när sommar- uppehållet inträder kan han eller hon förlora sin rätt att få sin vilande SGI aktiverad. För att aktivera en vilande SGI krävs att den studerande anmäler sig som arbetssökande på Arbetsförmedlingen. Den studerande har då rätt till sjukpenning beräknad på den vilande SGI:n. 7.4.4Studiestöd är i vissa fall en förutsättning för SGI-skydd Som tidigare nämnts i avsnitt 7.1.5 är i vissa fall en förutsättning för att SGI:n ska vara skyddad att den studerande uppbär studie- stöd. Det innebär att den studerande måste uppbära studiestöd . En person som inte har studiestöd vissa delar av en termin, studerar utan studiestöd. Det medför att rätten att skydda sin SGI eller att få en studietids-SGI upphör fr.o.m. han eller hon inte uppbär studiestöd. En studerande kan välja att ta ut studiemedel i en omfattning som motsvarar studietakten eller i en lägre omfattning för att där- igenom spara veckor med studiemedel eller för att få en lägre studie- skuld.