sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — *Omfattar handläggare som till övervägande del arbetar med personer med funktionsnedsättning som har nedsatt arbetsförmåga. Källa: Enkätundersökning till arbetsförmedlare, bilaga 4. Tid saknas för att handlägga ärenden med god kvalitet I enkäten till arbetsförmedlare ställde utredningen också frågan om handläggarna anser att de har tid att handlägga ärenden på ett kvali- tativt sätt. Över hälften av dem angav att så oftast inte var fallet. Det är svårt att avgöra i vilken utsträckning detta kan påverka inskrivningstiderna för målgruppen. Det går inte att relatera svaren till faktisk arbetsbelastning eftersom statistik saknas över hur många ärenden respektive arbetsförmedlare faktiskt handlägger. Vid de besök som utredningen genomfört på ett antal arbetsförmedlingar har dock många handläggare uttryckt sin vanmakt över den tunga arbetsbelastningen och angett att den påverkar möjligheten att utföra ett kvalitativt bra arbete. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet *Omfattar handläggare som till övervägande del arbetar med personer med funktionsnedsättning som har nedsatt arbetsförmåga. Källa: Enkätundersökning till arbetsförmedlare, bilaga 4. Strukturerat arbetssätt är viktigt Handläggarna som utredningen har träffat pekar på behovet av en tydligare struktur i arbetet. Det handläggarna uttrycker är att de behöver bli bättre på att fånga upp personer med funktionsnedsätt- ning i ett tidigare skede. Det finns skillnader i service för dem som kommer till Arbetsförmedlingen via arbetslivsintroduktionen och för dem som på eget initiativ skriver in sig på Arbetsförmedlingen. Risken är stor att personer med funktionsnedsättning hinner hamna i jobb- och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas innan funktions- nedsättningen upptäcks. I arbetslivsintroduktionen används ett mer strukturerat arbets- sätt med en väl definierad process. Den arbetssökande kan från början få en tydlig bild över vad de kan förvänta sig av . Denna uppfattning var särskilt tydlig på den där man enbart arbetar med arbetslivsintroduktion. I genomsnitt hade handläggarna ett 40-tal ärenden och de tyckte sig kunna utföra ett bra arbete. I flera fall överträffade resultatet vad de hade förväntat sig. På andra förmedlingar uppgav AR-handläggarna att de hade 70 och i vissa fall över 100 ärenden att handlägga. Bedömningsstöd för att förkorta inskrivningstiderna Arbetsförmedlingen ska med säkerställd kvalitet i arbetet förkorta tiden från att en arbetssökande blir inskriven till att en person med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga är identi- fierad och registrerad. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet infört ett manuellt bedömningsstöd som bygger på profilering.3 Bedömningsstödet innehåller tre tilläggsfrågor som syftar till att i ett tidigt skede identifiera om den arbetssökande har en nedsatt arbetsförmåga. Motivet för att införa bedömningsstödet är att lättare kunna identifiera vilka arbetslösa som riskerar långvarig arbetslöshet för att kunna sätta in åtgärder i rätt tid till rätt person.4 Den risk som kan finnas med profilering är att arbetsförmedlarnas tysta kunskap, som är en del av deras professionalitet, avtar med tiden därför att det skapas en övertro på verktyget (Arbetsförmedlingen, 2011d). Utredningen delar den uppfattningen, men anser ändå att bedömningsstödet kan vara positivt om det innebär ökade möjlig- heter att förhindra långa inskrivningstider på Arbetsförmedlingen innan nedsatt arbetsförmåga är identifierad och insatser planeras. Arbetsförmedlingen har vid införandet av bedömningsstödet varit tydlig med att det ska vara ett komplement till arbetsförmedlarnas professionella bedömningar. Det är viktigt att påminna om konstaterande att profilering också kräver att det finns resurser för att fånga upp de personer som behöver extra stöd (avsnitt 3.4). Både personal som har kompetens inom funktions- hinderområdet och programmedel behöver därmed finnas att tillgå på de kontor där sökande finns som riskerar långtidsarbetslöshet. Resursfördelningsmodellen måste innehålla faktorer som styr förvaltnings- och programmedel dit behoven finns I den underlagsrapport utredningen beställt (, 2011) fram- går att Arbetsförmedlingens resursfördelningsmodell inte tar hän- syn till arbetsförmedlingens arbete när det gäller personer med funktionsnedsättning. När det gäller personer med registrerad kod för funktionsnedsättning har dessa en betydligt lägre viktning än andra särskilt identifierade sökande. Exempelvis genererar personer som befinner sig i jobb- och utvecklingsgarantin eller i ungdoms- garantin sex gånger fler resurser än en person med funktionsned- sättning. 3Med hjälp av historiska individdata och statistiska jämförelser genomförs sannolikhets- bedömningar och med hjälp av detta kan en prognos eller riskanalys göras gällande arbets- sökandes möjligheter på arbetsmarknaden. 4Targeting är en ambitiösare uppgift och innebär att statistiska modeller användas för att bedöma vilka arbetsmarknadspolitiska insatser som ska sättas in och i så fall när de ska sättas in. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet granskning (2010) identifierar vilka faktorer arbetsförmedlarna anser vara viktigast att ta hänsyn till när förvalt- ningsanslaget fördelas till kontoren i enlighet med resursfördel- ningsmodellen. Arbete med arbetssökande anses vara viktigast att beakta. Arbete som riktar sig till arbetsgivare har en något lägre vikt och arbetet riktat till arbetssökande som står nära arbetsmark- naden har en betydlig lägre vikt. Enligt (2011) är det problematiskt med en resursfördelningsmodell som ska ta hänsyn till flera olika syften.5 Författaren anser att modellen behöver ren- odlas genom att enbart beakta arbetsbelastningen, medan kostnads- medvetande och service bättre kan tillgodoses genom verksamhets- styrning. För att resursfördelningen verkligen ska kunna beakta arbetsbelastningen är mått som speglar arbetssökandes förväntade svårigheter lämpligt. Enligt (2011d) pågår ett arbete med att testa olika former av profilering i resursfördelningsmodellen. Utred- ningen ställer sig positiv till detta arbete. Om ett profilierings- verktyg kan användas för att fördela resurser bör det vara en träff- säkrare metod än den som används . Det borde bidra till att personer med funktionsnedsättning uppmärksammas tidigare och får tillgång till handläggare som kan hjälpa dem vidare till arbete eller utbildning. När det gäller resursfördelningsmodellen för anslaget 1:4 Löne- bidrag och m.m. framgår att det saknas en direkt koppling till personer med funktionsnedsättning. Resurserna fördelas i stället utifrån alla kvarstående arbetslösa på arbetsförmedlingen. Anledningen till att funktionsnedsättning inte används som en faktor är att det tar långt tid från att en arbetssökande skrivs in på Arbetsförmedlingen till att en funktionsnedsättning är registrerad. Därmed går det inte att fånga alla personer som behöver en anställ- ning med lönesubvention genom att fördela ut anslaget enbart utifrån vilka som har en funktionsnedsättning registrerad. Detta lyfter återigen behovet av att tidigt identifiera dem som är i störst behov av resurserna. Detta gäller även för anslagen som används till 5 Dels ska resursfördelningsmodellen ta hänsyn till arbetsbelastningen och garantera en lik- värdig, enhetlig, rättssäker och effektiv service i hela landet. Dels att styra mot arbetssätt som främjar måluppfyllelse, effektivare resursutnyttjande och ett ökat kostnadsmedvetande. Modellen ska vidare vara lätt att förstå, accepteras i verksamheten och vara konsistent med programplaner och fastställda styrkort (Arbetsförmedlingen, 2009). Resursfördelningsmodellen för förvaltningsanslaget innehåller förutom arbetsbelastning en omsättningsfaktor som ska spegla Arbetsförmedlingens effektivitet i termer av omsätt- ning till arbete och Arbete med arbetsgivare som utgörs av faktorerna arbetsställen med 5– 100 anställda och antal anställda. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet aktivitetsstöd och de arbetsmarknadspolitiska programmen där personer med funktionsnedsättning är lågt viktade. Utredningen delar (2011) analys och förslag om att Arbetsförmed- lingen bör ta fram faktorer som mäter det verkliga resursbehovet, exempelvis genom profilering. Att bedöma arbetsförmåga handlar om att kartlägga resurser Till skillnad från den medicinska bedömningen som Försäkrings- kassan ska göra för att bedöma rätten till sjukpenning ska ta hänsyn till en rad olika komponenter för att bedöma om den enskilde har rätt till en insats som är reserverad för personer med funktionsnedsättning som har nedsatt arbetsförmåga. Underlag från en specialist utgör därför endast en del för att bedöma arbetsförmåga. I en kvalitativ studie om unga med funktionshinder (och , 2009) intervjuades handläggare på Arbetsförmedlingen om deras syn på att bestämma arbetsförmåga. Några av dem var kri- tiska till den ökande användningen av diagnoser, vilket de ansåg tenderar att leda till att andra viktiga individ- och miljörelaterade omständigheter försummas. Diagnoser har ett skimmer av veten- skaplig exakthet. Detta gör att man kan förledas att tro att de personer som har samma diagnos är mer lika än vad de faktiskt är. Arbetsförmedlingens värdering av arbetsförmåga är vidare än diagnosbegreppet eftersom det utgörs av samspelet mellan indivi- dens förutsättningar, kraven i arbetsuppgiften och den specifika arbetsmiljön. Det är enligt utredningens mening dessa samspelande komponenter som alltid måste ligga till grund för bedömning av bidragsnivån. Det kartläggnings- och utredningsarbete som det innebär att fastställa arbetsförmågan ställer krav på god kompetens och ända- målsenliga verktyg så att den arbetslivsinriktade rehabiliteringen ska kunna nå sitt syfte om att hitta rätt stöd i rätt tid och i rätt omfattning. understryker emellertid vikten av perspektivskifte, där dagens fokus på nedsatt arbetsförmåga bör ersättas med ett fokus på vad som krävs för att öka den enskilda individens möjlighet till arbete. Utredningen ser inga motsättningar i detta när det gäller Arbetsförmedlingens sätt att bedöma arbetsförmåga. Arbetsförmedlingens kartläggnings- arbete avser att fånga upp den enskildes resurser och bedöma vad Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet som behövs för att utveckla arbetsförmågan. måste stöd- nivån till arbetsgivaren ställas i relation till den arbetsuppgift som ska den enskilde ska utföra. Inte desto mindre är Unga Syn- skadades synpunkt mycket relevant i sammanhanget. Det är också utredningens uppfattning att fokus i den arbetslivsinriktade rehabi- literingen ska vara individens resurser. Detta bör alltid vara utgångs- punkten när matchningen mot ett arbete påbörjas. Arbetsprövning viktigt för att bedöma arbetsförmåga Det tar tid att hitta arbetsprövningsplatser. Det gör att inskrivnings- tiderna förlängs. Vi behöver fasta prövningsplatser som vi kan beställa utan väntetider. (handläggare på Arbetsförmedlingen) Förutom den resurskartläggning som Arbetsförmedlingen ska göra genom att kartlägga arbetslivserfarenhet och utbildning kan arbets- prövning vara ett viktigt verktyg för att bedöma arbetsförmågan och de insatser som ska ingå i den fortsatta planeringen. Enligt handläggare som utredningen träffat är det emellertid svårt att finna prövningsplatser, vilket för med sig att väntetiderna före insatsen kan bli lång. uppmuntrar handläggarna den enskilde att själv hitta en plats där arbetsförmågan kan prövas. I förlängningen brukar det arbetssättet ge bäst resultat. Den sökande blir mer motiverad och det ökar chanserna till en anställning. Handläggarna anser att det är viktigt att arbetsprövningen sker på en riktig arbetsplats. I de fall en arbetssökandes situation är komplex kan det emellertid vara svårt att i ett första steg involvera arbetsgivare i arbetet med att pröva arbetsförmågan. För vissa sökande kan det handla om svårigheter att ingå i en arbetsgrupp, att underordna sig en chef, passa tider eller sköta sin hygien. Därför behövs även prövningsplatser vid sidan av den ordinarie arbets- marknaden. Kompletterande aktörer är ett alternativ, men även kommuner och borde kunna utnyttjas i större utsträck- ning. Sociala arbetsintegrerande företag används om de finns eta- blerade på orten. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Arbetsförmågan ska styrkas med ett dokumenterat utlåtande Statskontorets (2008) och (2007) rapporter visar att det ofta saknas dokumentation som verifierar att en person med funktionsnedsättning faktiskt har en nedsatt arbetsförmåga. I Arbetsförmedlingens handläggarstöd framgår att en funktions- nedsättning som regel ska styrkas genom ett medicinskt underlag från läkare alternativt underlag från annan myndighet. För vissa funktionsnedsättningar kan det emellertid vara aktuellt med doku- mentation från någon av Arbetsförmedlingens specialister. En psykolog kan t.ex. styrka en funktionsnedsättning hos en person med specifika inlärningssvårigheter som gått i vanlig skola. För personer som gått i särskolan kan dokumentation från skolan gälla som intyg. För hörselskadade kan intyg från audionom eller hörselkonsulent vara underlag för att fastställa funktionsnedsätt- ningen. Det är en rimlig ordning att en funktionsnedsättning inte alltid behöver styrkas med ett medicinskt underlag eftersom en funktions- nedsättning inte alltid är av medicinsk karaktär. Däremot är det väsentligt att det i varje ärende där en funktionsnedsättning kan medföra att arbetsförmågan ska bedömas finns ett dokumenterat underlag från en person som har specialistkunskaper på området. Utredningen anser vidare att det ska vara obligatoriskt med ett dokumenterat underlag som verifierar den enskildes funktionsned- sättning när beslut om subventionerad anställning ska beviljas enligt förordningen (2000:630) om stöd till personer med funktions- hinder. Det är inte tillräckligt som det är när det anges i hand- läggarstödet för lönebidrag att det som regel ska finnas ett styrkt underlag eller av vad som framgår Arbetsförmedlingens allmänna råd (AMSFS 2001:20) där det anges att lönebidrag förutsätter ett dokumenterat funktionshinder. Dessutom saknas likalydande formu- leringar för andra subventionerade anställningar som riktas till per- soner med funktionsnedsättning. Utredningen anser att doku- mentation av funktionsnedsättning är av sådan central betydelse att det ska finnas i en föreskrift. En föreskrift är bindande och gene- rellt gällande och innebär att det är ett absolut krav att följa vad som anges i bestämmelsen. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Mer om handläggarna får välja Tillgång till ändamålsenliga verktyg är en förutsättning för att stödet till personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga ska bli så träffsäkert som möjligt. Utredningen ställde därför en fråga i enkäten till arbetsförmedlare om vilken program- insats de själva skulle vilja ha mer av som förberedande insats för att fler personer med funktionsnedsättning skulle kunna få ett arbete. *Omfattar handläggare som till övervägande del arbetar med personer med funktionsnedsättning som har nedsatt arbetsförmåga. Källa: Enkätundersökning till arbetsförmedlare, bilaga 4. Behovet av ytterligare insatser från toppar listan, följt av förberedande utbildning och arbetslivsinriktad rehabilitering (ARB). Fördjupad kartläggning och vägledning (FKV) hamnar sist. Det som skiljer ARB från FKV är att den förstnämnda kan beviljas och den senare . Statistik visar att det är tämligen få som anvisas till FKV. I de kontakter utredningen har haft med handläggare visar det sig att FKV ofta används när en annan insats inte har räckt till och det behövs ytterligare utred- ningstid för att hitta en lämplig anställning eller utbildning. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Ett rehabiliteringsprogram bör omfatta I syfte att öka effektiviteten och kvaliteten i insatserna har önske- mål framkommit från Arbetsförmedlingen om att kunna fatta ett rambeslut som innebär att insatser för personer med funktions- nedsättning ska kunna pågå i samlad följd . fungerar insatserna på ett sådant sätt att beslut inte kan fattas än . Enlig förmedlarna kan en längre sammanhållen period ibland behövas därför att personer som kommer till Arbetsförmedlingen i vissa fall står mycket långt från arbets- marknaden. Det kan därför krävas längre och ibland återkommande stödinsatser. Ett annat skäl som anges för förlängd tid är att processer ofta stannar upp på grund av väntan på läkarintyg, arbets- psykologisk bedömning, praktikplats etc. och att tiden som det är reglerat därför inte kan utnyttjas fullt ut. Utredningen ställer sig dock frågande till om ett längre beslut är lämpligt. Risk finns för inlåsning och att väntetider till experter etc. ytterligare förlängs om tidsramen utökas. Personer som har en funktionsnedsättning är inte en homogen grupp där alla har ett lika stort behov av insatser. Risken finns att även personer med lättare behov hamnar i långa inskrivningstider för att andra ärenden prioriteras. Vid besöken på arbetsförmedlingarna höll handläggarna också med om att längre beslut kan medföra att processen går lång- sammare för samtliga sökande vilket inte är avsikten. Utredningen anser därför att det är lämpligare att ett rehabiliteringsprogram i första hand ska omfatta . I de fall inte är till- räcklig ska det vara möjligt att ta beslut om en ny insats och doku- mentera motivet till att ett nytt beslut fattas. Kvinnor och män får olika insatser Som framgår av kapitel 5.2 skiljer sig insatserna som ges till kvinnor respektive män. Arbetslivsinriktad rehabilitering och förberedande utbildning domineras av kvinnor, medan män är överrepresenterade i insatserna med de olika lönestöden för arbete. Detta förhållande är ingen ny företeelse och Arbetsförmedlingen har i omgångar gjort särskilda satsningar inom ramen för det uppdrag myndigheten har att bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja jämställdhet. Förväntningar och könsstereotypa föreställningar styr ofta våra val. Det visar rapporter och undersökningar inom det jämställd- Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Hur agerar när de ska bedöma vilka insatser som ska erbjudas till kvinnor respektive män är inget undantag. För att Arbetsförmedlingen ska komma tillrätta med dessa skevheter behöver fenomenet synliggöras, och arbets- förmedlare behöver få kunskap i genus och jämställdhet. Den senaste satsningen som Arbetsförmedlingen och har genomfört inom ramen rehabiliteringssamverkan, Jämt arbetsför (Arbetsförmedlingen, 2012h), visar dels att ny kunskap kan ändra invanda arbetssätt, dels att för att uppnå förändringar måste jämställdhetsarbetet vara en ständigt pågående process. Det är inte ett arbete som sker av sig självt och det måste därför alltid finnas en tydlig struktur och inte minst måste organisationens ledning bejaka ett aktivt förändringsarbete. 6.2.3Personal med god kompetens en förutsättning Arbetsförmedlingens ledning fastställer en utvecklingsplan för den service som ska ges till arbetssökande. Utvecklingsplanen syftar till att beskriva hur kunderna ska mötas av likvärdig och kvalificerad service oavsett på vilket sätt eller var de har kontakt med Arbetsförmedlingen. Enligt Arbetsförmedlingens instruktion om kompetensförsörjning ska en arbetsförmedlare vara generalist och ha samma kompetens i hela landet. Service ska erbjudas olika målgrupper av arbetssökande utifrån den arbetssökandes indivi- duella förutsättningar. Men det ska även finnas möjlighet till karriär- vägar för förmedlare genom fördjupning av kompetensen inom någon av arbetsförmedlingens elva olika tjänster. I den interna instruktion finns även rollbeskrivningar och krav- profiler som syftar till att definiera och förtydliga arbetsförmedlar- rollen inom arbetslivsinriktad rehabilitering. Förutom att kunna tillämpa olika metoder inom de definierade tjänsterna ska arbets- förmedlare med fördjupade kunskaper inom detta område ha ett sammanhållet ansvar för att samordna de olika aktiviteterna. Kompetens krävs i de metoder, insatser och program som planeras för de arbetssökande och i samverkan med externa aktörer. Att kunna arbeta med grupper i grupprocesser och vara kontaktperson till ungdomar med funktionsnedsättning är andra kompetensområden. Denna rollbeskrivning menar är ett komple- ment till den grundläggande rollen som arbetsförmedlare, och ska Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet därför inte ses som en separat beskrivning för en ny yrkeskategori inom arbetsförmedlingen. För att möta de arbetssökandes behov av arbetslivsinriktad rehabilitering ska det vid varje arbetsförmedling finnas utsedda personer som har fördjupade kunskaper inom området. När det gäller internutbildning ska alla som anställs inom Arbetsförmed- lingen genomgå en gemensam grundutbildning och för personer som har uppdraget att arbeta med arbetslivsinriktad rehabilitering finns påbyggnadsutbildningar där kunskaper ges inom området. I den enkätundersökning som genomförts av utredningen ställdes frågor om kompetensutveckling. *Omfattar handläggare som till övervägande del arbetar med personer med funktionsnedsättning som har nedsatt arbetsförmåga. Källa: Enkätundersökning till arbetsförmedlare, bilaga 4. Enkätsvaren visar att handläggare som arbetar med personer som har en funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga i högre grad än samtliga handläggare anger att det finns brister när det gäller kompe- tensutveckling. I de öppna svarsalternativen lyfter handläggare fram att de behöver mer kunskap om specifika funktionsnedsättningar och hur dessa påverkar i olika yrkessituationer. Relativt frekvent fram- kommer också synpunkter om att Arbetsförmedlingens förändrade upp- drag inte har åtföljts av tillräcklig utbildning för att hantera nya grupper av arbetssökande. Liknande synpunkter har utredningen också fått från flera orga- nisationer inom funktionshinderrörelsen. Autism- och understryker vikten av att arbetsförmedlare har kunskap om kognitiva funktionsnedsättningar för att kunna bedöma vilka insatser som behövs för att möjliggöra en optimal utveckling. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Specialister med en egen chefslinje En del av Arbetsförmedlingens service till de arbetssökande genom- förs med arbetsmetoder som kräver specialistkompetens. Specia- listerna utför insatser inom de olika tjänsterna på uppdrag av arbetsförmedlare. På initiativ av arbetsförmedlaren formuleras upp- draget i dialog mellan arbetsförmedlare, arbetssökande och specialist. Specialisterna kan även genom konsultation ge arbetsförmedlare råd inför planering och beslut i olika frågor. Specialisterna finns inom yrkeskategorierna psykolog, arbetsterapeut, sjukgymnast och socialkonsulent. Synpedagoger, dövkonsulenter, dövlag och audio- nomer/specialpedagoger med inriktning hörsel finns vid vissa arbets- förmedlingar. Organisatoriskt finns specialisterna vid Avdelningen Rehabilitering till arbete med egen chefslinje. Arbetsförmedlings- chefer och chefer inom Avdelningen Rehabilitering till arbete har ett gemensamt ansvar att stödja samspelet mellan arbetsförmedlare och specialister. Källa: Arbetsförmedlingen. Personalstatistik över tillgången på specialister visar att det har skett en ökning för alla yrkeskategorier. Den största ökningen står SIUS-konsulenterna för. Som framgår i tabell 6.3 är också efterfrågan stor på denna specialistfunktion. Utredningen har även frågat arbetsförmedlare om de har tillgång till specialister i den utsträckning de behöver och vilken nytta de bedömer att de har av specialisterna. Av svaren framgår att specia- listerna uppfattas ha en viktig funktion att fylla på arbetsförmed- lingarna och att arbetsförmedlarna till övervägande del anser att de i stort sett alltid eller oftast har tillgång till specialister. Emellertid är det av AR-handläggarna, och av samtliga Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet