sou · H0B339d2 · 2012-06-14 00:00:00 — Resultat mäts bland annat på andelen totalentreprenader. En handlingsplan för Renodlad beställarroll inom har utarbetats . Ett 30-tal aktiviteter pågår i syfte 4 TDOK 2011:196. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation att ge ökad kunskap, verktyg och planering som stödjer målet med Renodlad beställarroll; att bidra till ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Att agera som renodlad beställare kommer att innebära ett nytt arbetssätt och rollspel både internt och i relation till leverantörer. Arbetet handlar både om hur verket handlar upp konsulter och entreprenörer, ansvar och relationer mellan och leverantörerna samt hur man arbetar internt inom för att tydliggöra sina roller. ska planera och driva verksamheten så att leverantörerna får ett utökat ansvar och åtagande samt så att effektiva samarbetsformer externt underlättas. Det kommer att ställa krav på kompetensutveckling inom områden som affärsformer och affärsmodeller, marknadskunskap, utformning och hantering av konsult- och entreprenadkontrakt och ett införande av en nyordning och förändrad insikt kring både planering samt den ekonomiska uppföljningen och styrningen i verksamheten. För att nå målen och realisera strategierna för ökad produktivitet i anläggningsbranschen genomförs även följande initiativ: (Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen). FOI, främst inom portföljen Mer nytta för pengarna och samarbeten som BVFF (Bana väg för framtiden), Charmec och JVTC (Järnvägstekniskt centrum). 2013 (Strategiskt inköp Strategisk upphandling ). och beskrivs i kapitel 8 och i kapitel 3. 7.3.1Internt projekt om frihetsgrader i arbetsplan och järnvägsplan En av de aktiviteter som startats som ett led i arbetet med en Renodlad beställarroll handlar om fastställelseprövningens och fastställelsebeslutets räckvidd. Projektet ska göra en genomlysning för att identifiera om och hur fastställelsebeslutet kan preciseras så att beslutet inte skapar onödiga låsningar. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation fastställs arbets-/järnvägsplanens beskrivning, plankartor, profilritningar (arbetsplan). Kan en del av de uppgifter som därmed omfattas av fastställelsebeslutet skalas bort är en fråga. I så fall skulle det eventuellt ge ökade möjligheter till viss flexibilitet för alternativa utformningar både i utförande- och totalentreprenader. Som beskrivs i avsnitt 6.5 regleras den fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). En arbetsplan eller järnvägsplan ska redovisa väganläggningens eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den. Det finns en diskussion om vilka frihetsgrader som finns när har fastställt en arbetsplan eller järnvägsplan inför byggande av väg eller järnväg. Skälet till diskussionen är att förslag om alternativa utformningar kan komma fram senare i projekteringsarbetet, efter att planen fastställts. Då kan det vara bra om det finns visst utrymme för justeringar. Man behöver dock vara medveten om att båda lagarna är av expropriativ karaktär, dvs. de ger möjlighet att tvångsvis ta i anspråk mark. Med hänsyn till egendomsskyddet i grundlagen krävs därför att planens ändamål ska kunna nås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Det ger en ram för hur flexibel en plan kan vara: Man kan alltså inte fastställa en plan som innebär att man tar mer mark i anspråk än vad som behövs. Det kan därför inte finnas mer frihet än vad möjligheterna att ta mark i anspråk medger. Men inom den ramen kan man diskutera hur mycket detaljer som faktiskt måste låsas. Förslagen från och i proposition Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) innebär bättre möjligheter även i det avseendet i det att lagarna skiljer på vad som är själva planen (som ska fastställas) och vad som är underlaget för planen. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation 7.4Trafikverkets inriktning för affärsformer för entreprenader och fortsatt utvecklingsarbete 7.4.1Riktlinjer och rutin för val av affärsform för entreprenader i investeringsverksamhet fastställde 2010 riktlinjer för val av affärsform för entreprenader i investeringsverksamhet. (TDOK 2010:238) och tillhörande rutiner (TDOK 2011:145) året därpå. Dessa riktlinjer, tillsammans med riktlinjer för val av affärsform för projekteringsuppdrag, lägger fast ett gemensamt och systematiskt angreppssätt för hela investeringsverksamheten. Enligt riktlinjen är valet av affärsform avgörande för att kunna agera affärsmässigt i beställaruppgiften. Upphandlingsformer – verktyg för effektiv konkurrens Entreprenadformer – verktyg för effektiv ansvarsfördelning Ersättningsformer – verktyg för effektiv drivkraft Samverkan – verktyg för effektivt samarbete Projektledaren ansvarar för analys och förslag till affärsform. Underlag för beslut om affärsform ska tas fram tillsammans med upphandlare, beslutande chef i linjen, m.fl. Det viktiga är att man ska göra ett aktivt val och fatta beslut om hur man går vidare. Till riktlinjen hör en mall för upprättande av motivbilaga. I motivbilagan ska man sammanfatta faktaunderlag och sina överväganden. Enligt riktlinjen ska projektens unika förutsättningar och förhållandena på leverantörsmarknaden (marknadsanalys) alltid vara avgörande för valet av entreprenadform. Entreprenadformer definierade av , , ska tillämpas. Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive Totalentreprenad (ABT06) ska användas. I riktlinjen beskrivs entreprenadformerna utförandeentreprenad och totalentreprenad. Det finns flera faktorer att beakta vid val av affärsform och här refereras enbart några av dessa. Då det finns många krav/låsningar i projektets förutsättningar är en utförandeentreprenad att föredra. För att öppna för kreativitet hos anbudsgivaren i utförandeentreprenader bör det vara möjligt att lämna anbud med alternativa utföranden. Detta ska då anges i annonseringen och i förfrågningsunderlaget. De alternativa utförandena ska utvärderas utifrån i förfrågningsunderlaget angivna minimikrav och mervärden. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation anbudsgivare baseras på det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Enligt information från har man dock haft svårt att lyckas med beskrivningen av minimikraven, vilket försvårat utvärderingen. Förslag till likvärdiga tekniska lösningar, dvs. utförande, konstruktion, material och varor, ska alltid prövas av beställaren. Totalentreprenad med frihetsgrader ger entreprenören möjlighet att använda ny teknik och alternativa tekniska lösningar såsom vid val av grundläggningsmetoder, konstruktionslösningar och gestaltning. Där förutsättningar medför tillräckliga frihetsgrader och förtjänster ska totalentreprenad övervägas. I den del som handlar om totalentreprenader konstateras att av tradition har styrda totalentreprenader använts där den tekniska specifikationen varit långtgående och delvis beskrivit en teknisk lösning. Inriktningen är dock att skapa totalentreprenader som ger större frihet och ansvar till entreprenören. Det uppnås genom att i större utsträckning använda funktions- och prestandakrav. Detta är mer i linje med hur totalentreprenaden enligt ABT är avsedd att användas. För upprättande av specifikationer med funktionskrav har tagit fram ett förelägg i projektet i praktiken. En totalentreprenad, som normalt innefattar projektering och byggande, kan kompletteras med ett längre underhållsåtagande och ibland även driftverksamhet. Detta görs bland annat för att entreprenören ska tänka mera långsiktigt i sitt val av teknisk lösning. Dessa entreprenader kallas totalentreprenad med underhållsåtagande. Riktlinjen beskriver olika ersättningsformer; fast pris, à-pris och löpande räkning enligt självkostnadsprincipen. I ett avsnitt om incitament beskrivs att de kan användas för att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad. Enligt riktlinjen ska utökad samverkan erbjudas i alla entreprenader där så är möjligt. FIA:s modell för Samverkan för ökad effektivitet. riktlinjer beskriver vad som ska göras och hur. Rutinen däremot lägger fast när övervägande ska göras och beslut fattas samt vem som har ansvar och befogenhet för detta. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation 7.4.2Utvecklingsarbete för totalentreprenader i praktiken De ovan refererade riktlinjerna baseras på den erfarenhet, kunskap och verktyg som finns i verksamheten. strävar efter att tillföra nya verktyg som man parallellt vinner erfarenheter. Detta gör att riktlinjerna och tillhörande stöd och verktyg kommer att utvecklas över tiden. Ett projekt, Totalentreprenader i Praktiken, TEiP, driver utvecklingsarbetet och arbetar även med erfarenhetsutbyte. Nedan finns en lista på totalentreprenader som startat –2012 och deras respektive totalkostnad. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation 5 TEiP = Totalentreprenader i praktiken. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Två av de största totalentreprenaderna som nämns ovan, del av och , är totalentreprenader med ett 20-årigt underhållsåtagande. Projektet , delen Myre – Skönsmon, innefattar ny E4, tre trafikplatser och 25 broar. Projektet mellan och är en sträcka och innefattar 40 broar och ny genomfart i . Entreprenör är NCC. I dåvarande eftersträvade man en ökad andel totalentreprenader och mot den bakgrunden bedrevs ett utvecklingsarbete avseende förfrågningsunderlag för upphandling av sådana. Arbetet ägde rum inom ramen för det nationella utvecklingsprojektet . Baserat på erfarenheter av upphandling och genomförande av entreprenaderna har förfrågningsunderlagen utvecklats successivt. I dåvarande bedrevs inte motsvarande utvecklingsarbete. En grundläggande förutsättning för att totalentreprenader ska leda till ökad produktivitet och tekniska innovationer är att beställaren beskriver anläggningen med funktionella krav, istället för med utförandekrav. Inom ramen för TEiP har man arbetat med svårigheten att få till egenskapskrav och lyckats uppnå detta för en vägkropp. Detta innebär att man inte styr uppbyggnaden av vägkroppen (konstruktiv utformning, dimensionering) utan ställer krav på färdig yta (som jämnhet, lutning) och spårutveckling (dvs. ett mått på slitage, robusthet) allt detta (kontraktstider ). Resterande delar som sidoområdesutformning, avvattning och vägskyddsanordningar beskrivs dock fortfarande till största delen som teknisk lösning. Banrelaterade projekt är till sitt innehåll mer komplexa än vägprojekt, vilket medför att det blir än mer komplicerat att beskriva sådana anläggningar i funktionella termer. I kombination med säkerhetsaspekterna på järnvägsverksamheten har detta medverkat till att totalentreprenadkonceptet ännu inte slagit igenom på området. har tagit fram en handlingsplan för att öka andelen totalentreprenader. För entreprenader över , och , är målet att den volym som upphandlas som totalentreprenader ska uppgå till minst: 2012, 2013 och 2014. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Beslut om upphandling och val av affärsform ska framöver tas i ett inköpsråd för projekt med en kostnad och i en inköpskommitté för projekt . Inom ramen för projektet i praktiken har ett antal förelägg tagits fram för utarbetande av förfrågningsunderlag och kontraktshandlingar. Dessa ska nu ges en bredare tillämpning på vägprojekt och konsolideras. Dessutom avser man att utarbeta motsvarande förelägg för investeringsprojekt inom järnvägen. 7.5Utveckling av funktionskrav – ett centralt område startade ett projekt med målet att formulera relevanta funktionskrav med tillhörande metoder för väg- och bananläggningar.6 I en första etapp inventerades och analyserades de kravspecifikationer som använts i de senaste årens total- och funktionsentreprenader. I projektets andra etapp justerades specifikationerna såväl språkligt som till sitt innehåll. Enligt rapporten ansåg och att resultatet från etapp 2 var tillräckligt för att använda i verkliga projekt utan att först prova i s.k. demoprojekt. Rapporten från projektet presenterades som ett hjälpmedel vid upprättande av tekniska beskrivningar för nybyggnad, förbättring och rekonstruktion av normala väg- och järnvägsanläggningar som ska genomföras som totalentreprenader. Det finns en rekommendation från om att implementera beskrivningsformen, dvs. både kravformuleringar och systematik, som redovisas i rapporten, i respektive verksamheter när totalentreprenadformen tillämpas. Entreprenadformen totalentreprenad innebär att entreprenören i förhållande till beställaren svarar för projektering och utförande. Vid totalentreprenad beskriver beställaren genom funktionskrav i förfrågningsunderlaget objektets användbarhet eller egenskaper. Därvid krävs att entreprenören av beskrivna egenskaper kan sluta sig till den användbarhet som åsyftas. Med funktion menas sådan användbarhet eller sådan för användbarhet nödvändig egenskap, som normalt kan konstateras 6 Slutrapport: generellt – Etapp 2, Slutrapport projekt 79. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation genom mätning, provning eller nyttjande. En funktion beskrivs normalt med angivande av relevanta egenskaper eller prestanda, exempelvis trafikmängd, belysningsstyrka, luftflöde, temperatur, kapacitet, reningseffekt, ljud- och värmeisolering, ljusreflexion och energiförbrukning, dvs. sådant som normalt inte utläses av redovisade lösningar utan fordrar närmare kontroll genom mätning, provning eller nyttjande av entreprenaden sedan den utförts. Ansvaret för att avtalad funktion uppnås förutsätter ansvar för såväl projektering som utförande till skillnad från utförandeansvar som endast omfattar ansvar för att arbetet utförs enligt av beställaren tillhandahållna ritningar, beskrivningar och andra handlingar. Frågan om avtalad funktion uppnåtts ligger i det senare fallet utanför en entreprenörs ansvar. Även vid utförandeentreprenad kan förekomma att entreprenören har funktionsansvar för viss del som han åtagit sig att projektera.7 har alltså som ambition att i högre grad upphandla investeringar och underhåll som totalentreprenader. Denna utveckling kräver generellt bredare kompetens hos entreprenören.8 Utvecklingen mot totalentreprenader kräver också en helhetssyn som förutsätter ett gott samarbete mellan aktörerna. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören. övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, även ansvaret för dimensionering, materialval och parameterval. Hos beställaren krävs kompetens som är inriktad på att upphandla rätt funktion och kontrollera leverans. I den refererade sammanfattas erfarenheter från tidigare totalentreprenader inom . Man konstaterar att förfrågningsunderlagen förfinats , men att vissa problem återkommer. Det gäller främst frågor om hur vägkonstruktionernas livslängd och funktion ska säkerställas och verifieras, både ur beställarens och ur entreprenörens perspektiv. Ett annat exempel är osäkerheter kring befintliga förhållanden, särskilt geotekniska, och hur dessa ska beskrivas. Sammantaget är slutsats att upphandling på funktion, trots flera decennier av utveckling, ändå visar betydande kunskaps- och erfarenhetsluckor. Det är också tydligt att mycket kunskap finns som behöver göras tillgänglig i branschen och utnyttjas. 8Funktionskriterier för vägkonstruktioner, förstudie SBUF nr 12283, NCC, . Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Inom ramen för TEiP, Totalentreprenader i praktiken, har man drivit en vidareutveckling av konceptet. Ett nationellt förelägg med egenskapskrav främst för vägkropp och bro är framtaget. Fram till är ett tjugotal projekt upphandlade med detta koncept. inriktas arbetet som ett tillämpningsprojekt i projektet beställarroll och breddas med att utveckla motsvarande nationellt förelägg för järnväg. Enligt Beställar- och upphandlingsstrategi ska man handla upp med krav på egenskaper och funktion hos produkten som gäller vid såväl leveransen som under anläggningens hela livscykel. Vidare ska man utveckla ett med leverantörerna gemensamt språk för att hantera och förstå kraven på funktion och egenskaper hos slutprodukten. 7.6Trafikverkets ambitionsnivåer åren framöver upphandlar ett stort antal entreprenader och en del av dem är av betydande storlek. Dessa enskildheter ger stort genomslag i statistiska analyser. En uppföljning i upphandlingssystemet CTM, avseende upphandlingar som riktar sig till den breda delen av leverantörerna, med uppdrag omfattande 25–, ger att upphandlade sådana investeringsentreprenader för ca . Av dessa var eller totalentreprenader. mål är att för entreprenader som avser investeringar och ska den volym som upphandlas som totalentreprenader uppgå till minst: skall metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen totalentreprenader bör kontinuerligt vara kring av projektvolymen, sett som ett genomsnitt mätt bas. 9 svar till kommittén i en skrivelse (N2009:10/2011/8). Entreprenader för ökad produktivitet och innovation utförandeentreprenad används ska dessa vara välbeskrivna så att entreprenören får ett tydligt totalåtagande.10 I normalfallet kommer investeringsentreprenaderna inte att omfatta underhåll eller drift. TEiP-förelägget använder en förlängd garantitid för vissa konstruktioner, längre än den i ABT 06, för att säkerställa kvaliteten för dessa entreprenader. Dessutom finns krav på beställarens godkännande och krav på anläggningshyra om entreprenören måste utföra garantiåtgärder för att innehålla avsedd funktion . Utvärdering av de två objekt, väg 50 och del av , där även underhåll och drift ingår, får ge grund för i vilken grad denna metod skall tillämpas i andra objekt med lämpliga förutsättningar. Enligt senaste kartläggning är användningen av incitamentsavtal i utförandeentreprenader 10–för de större och 5–för de mindre och medelstora entreprenaderna. För att skapa drivkrafter för marknaden är valet av affärsform en viktig faktor. Huvudinriktningen är att i större utsträckning använda totalentreprenader och därigenom öka möjligheterna för leverantörerna att tillämpa smarta lösningar med möjlighet till ökad lönsamhet. Även kopplat till de olika produktivitetsprogrammen finns ett antal åtgärder som till exempel optimering av produktkrav, framförhållning, paketering och som indirekt kommer att öka möjligheten för innovativa lösningar för leverantörerna under både anbuds- och genomförandefasen. Utförandeentreprenader med en ersättning som till viss del baseras på incitament i förhållande till ett givet riktpris har genomförts i . Speciellt i kombination med utökad samverkan, FIA-nivå 2, har incitament visat sig ge bra effekt. Tillämpningen måste anpassas efter projektspecifika förutsättningar och användningen av incitament kan fluktuera . 10 Där entreprenören får i uppdrag att organisera och administrera hela projektet som generalentreprenörer. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Enligt senaste kartläggning är användningen av utökad samverkan enligt nivå 1 och 2 cirka 70–för entreprenader kopplat till investeringar, varav är nivå 2 och förekommer uteslutande i de större entreprenaderna. Tillämpningen av nivån på samverkan måste anpassas efter de projektspecifika förutsättningarna. Generellt sett kommer nivå 1 att tillämpas för de totalentreprenader som blir resultatet av renodlad beställarroll. Nya produkter/ produktionsmetoder Enligt FIA:s förändringsmätning 2010 förekommer användning av nya produkter och produktionsmetoder i av projekten. Enligt har området stor potential både på kort och på lång sikt. På kort sikt främst genom implementering av nya produkter och produktionsmetoder som finns tillgängliga men som inte fått genomslag i verksamheten. ambition är att öka användningen av nya produkter och produktionsmetoder utifrån nuläget. En ökad andel totalentreprenader och de övriga åtgärder som görs i samband med Renodlad beställarroll kommer att öppna möjligheter och stimulera innovation av nya produkter och produktionsmetoder. I beslutade produktivitetsprogram finns åtgärder för implementering av nya produkter och metoder. idrifttagning av anläggningen och minskade störningar under produktionen. har utvecklat samhällsekonomiska kalkylverktyg som medger att man kan göra bedömningar av samhällsekonomiska effekter av såväl förändrad tid för idrifttagning som olika störningar . Det finns ett generellt problem med att externa samhällseffekter inte görs tillräckligt synliga. har ett tydligt åtagande att även optimera åtgärderna på samhällsekonomisk grund, som verket har uppdraget att skapa mera väg och järnväg för pengarna för de tillgängliga resurserna. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Ett arbetssätt som minimerar samhällsstörningar har vanligen en högre synlig projektkostnad jämfört med ett arbetssätt utan sådana hänsyn. utvecklar rutiner för att möjliggöra mer hänsyn till samhällskostnader på grund av störningar vid genomförandet. Det kan göras inom ramen för befintliga förutsättningar, såväl i tidiga planeringsskeden, som vid utvärdering av anbud. Jämförelser kan då relativt enkelt göras i de fall när olika anbud innehåller olika upplägg med avseende på trafik, produktionsteknik och produktionstid, men i övrigt beskriver likvärdiga slutprodukter. Säkra överväxlingen mellan projektering och produktion vid utförandeentreprenader Det är ett vedertaget arbetssätt att ha en övergångsfas för att överbrygga information från projekteringsfasen till genomförandefasen. Inom Konsultupphandling finns åtgärder för att förbättra metodiken att föra vidare information om bland annat olika tekniska lösningar som förkastats i projekteringsfasen. 7.7Underhållskontrakten för väg och järnväg använder till avhjälpande och förebyggande underhåll av vägar (Grundpaket) och järnvägar (Basentreprenader). När det gäller underhållskontrakten för väg och järnväg har bedömt att följande punkter är prioriterade för utvecklingsåtgärder;11 Entreprenörernas uppfyllelse av beställd standard. Levererad standard till kund. Kostnader och mängder för levererad standard för de olika väg- och bantyperna. 11 svar till kommittén i en skrivelse (N2009:10/2011/8). Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Jämförelse mellan kalkylkostnader, anbudskostnader och verkliga kostnader. Produktivitets- och effektivitetsutveckling. Affärsmässighet och angreppssätt. Inom dessa områden kommer ett antal indikatorer att tas fram. Arbete pågår med att samordna, likrikta och utveckla under- Det gäller även de roller som finns internt genom att ta fram gemensamma verktyg, rutiner och stöddokument samt att använda en fastlagd projektmodell och arbeta i förvaltningsgrupper. En översyn av kompetenskraven i ett nordiskt perspektiv ska påbörjas för att ge möjlighet för entreprenörer att verka på en nordisk marknad. Beslut ska tas inom angående den framtida inriktningen gällande för underhållskontrakten. kommer att utveckla tillämpningen av Utökad samverkan för drift och underhåll t.ex. genom kompetensstöd för att få igång arbetssättet. har också beslutat att starta ett arbete för att ta fram gemensamma allmänna bestämmelser (som kommer att ersätta ABT 06) avseende underhåll av väg och järnväg. har kontaktats men de har valt att inte delta i detta arbete. är i stort sett samtliga underhållsentreprenader inom väg och järnväg av formen totalentreprenad enligt ABT. Då ABT främst är utformad för projektering och utförande av investeringsprojekt som har en väldigt konkret beskrivning av projektets omfattning, plats och tidpunkt för färdigställande, så passar kontraktsformen inte perfekt för underhållsentreprenader där arbeten utförs löpande och inte heller är helt kända till sin omfattning vid kontraktets ingång. För att åstadkomma en objektiv mätning och bedömning av anläggningarnas tillstånd kommer en tillståndskontroll att köpas av en oberoende part.