sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — För att finansiera detta skulle föras över från anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling till Stats- kontorets anslag10. förslag har behandlats av flera remissinstanser. Försvarsmakten och är uttalat negativa till för- slaget och har anfört att och regeringens möjligheter till kontroll redan är tillräcklig. Med deras utgångspunkter är ytter- ligare kontroll inte nödvändig. ser däremot ett värde i att en extern aktör utöver Försvarsmakten och Försvars- departementet, också har en försvarsekonomisk kompetens. pekar även på att en specifik utvärderings- myndighet är ett alternativ till att lägga verksamheten på Stats- kontoret. Statskontoret pekar i sin tur på att det är en principiell fråga för regeringen att tilldela Statskontoret, som är hela regeringens utvärderingsresurs, fortlöpande uppgifter inom ett visst utgifts- 10 , Ett användbart och tillgängligt försvar, Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009 A. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken FOI anför att det finns ett stort värde att hålla samman den verksamhet som Försvarsanalys utför. En splittring kan förverka de synergieffekter mellan olika kompetenser/kompetensklossar som finns. FMV anser att Statskontoret inte behöver tilldelas ytterligare medel, eftersom den föreslagna uppgiften faller inom ramen för myndighetens normala verksamhet, medan Statskontoret menar att ytterligare medel skulle ge bättre möjligheter att tillgodose reger- ingens behov av exempelvis resurskrävande och fleråriga uppfölj- ningar och granskningar. SME-D noterar att förslaget innebär en ytterligare erodering av det redan hårt drabbade anslaget för Forsk- ning och teknikutveckling. Försvarsmakten pekar på att de 10 mil- jonerna motsvarar av anslaget 1:5 Forskning och teknik- utveckling och för fram att myndigheten faktu- rerats för kostnaderna för mer omfattande utredningar som genom- förts av bl.a. , ESV och Statskontoret. Regeringens behov av ökad utvärderingskapacitet bedömning är att en helhetsstyrning av försvaret kräver en förståelse för hur området fungerar och var det finns problem och bristande effektivitet. För att möjliggöra detta behövs utvärderingar och uppföljningar av försvaret. Det är inte endast som pekat på ett ökat behov. Även har tidigare uppmärksammat att behovet av tillgång till utvärderingskapacitet har accentuerats i och med att omvandlats till en oberoende Riks- revision under . Därmed har regeringen förlorat möjlig- heten att lägga revisions- och utvärderingsuppdrag på en revisions- myndighet som lyder under regeringen. Försvarsstyrnings- utredningen anförde vidare att utvärdering av försvaret kräver kompetens som måste byggas upp långsiktigt11. har inte i sitt utredningsarbete funnit skäl till att ifrågasätta den bild av ett behov av en stärkt utvärderings- och uppföljningskapacitet som tidigare utredningar har uppmärksammat. Utredningen anser att de kommitté- utredningar om effektiviseringar av stödverksamheten som rege- ringen tillsatt utgör exempel på regeringens ökade behov på detta område. Detsamma kan sägas också om de uppdrag 11 , Styrningen av insatsförsvaret, SOU 2005:92. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken regeringen givit till Statskontoret och ESV med avseende på uppföljningar av reformer och intern kontroll. Försvarsstruktur- utredningen menar i likhet med att en fortsatt omställning av försvaret kommer att ställa fortsatt höga krav på uppföljning och utvärdering för att optimera verksamheten och se till att statens resurser används effektivt. Försvarets särskilda organisation och styr- och finansieringsmodell för därutöver med sig ett behov av oberoende analyser av hela systemet och gräns- snitten mellan myndigheterna. En stärkt utvärderingskapacitet bör, enligt Försvarsstruktur- utredningen, ge regeringen bättre förutsättningar att utöva styrning av försvaret utifrån ett helhetsperspektiv. För att den nya informa- tionen ska kunna tillgodogöras krävs dock att har en tillräcklig mottagarkapacitet. De förstärkningsresurser som inför- skaffats till Försvarsdepartementet kan i detta sam- manhang utgöra en kompetensgrund för såväl beställning som mottagande av utvärderingar. Formen för ökad utvärderingskapacitet Den frågeställning som kvarstår är i vilken form denna nya utvärder- ingskapacitet ska skapas. gör FOI i viss mån utredningar och utvärderingar inom ramen för anslaget 1:9 Totalförsvarets forsknings- institut, ap. 1 Forskning/Analysstöd för regeringens behov (). Myndigheten besitter specialistkompetens inom försvarsområdet, men är också en del av försvaret och kan inte sägas vara oberoende i förhållande till Försvarsmakten som är FOI:s främsta uppdrags- givare. Statskontoret och ESV som är oberoende i förhållande till Försvarsmakten har utfört uppdrag inom försvarsområdet. De har utvärderings- och ekonomisk kompetens, men har inte på samma sätt specialistkunskap om försvaret. De kan därför inte användas för en djupare granskning av kärnverksamheten, med mindre att sådan kompetens införskaffas eller byggs upp inom respektive organisation. Problemet är i princip detsamma för kommitté- väsendet. Verksamheten inom försvaret är komplext sammansatt. Att förstå hur olika delar hänger ihop tar tid och varje gång en utredning tillsätts behövs en ny startsträcka. menar att det behövs en instans som möjliggör att en långsiktig kompetensuppbyggnad kan ske, som har ett oberoende gentemot de myndigheter den ska utvärdera En sammanhållen styrning för försvarslogistiken och som har legitimitet i försvarssektorn. förslag om att rikta finansiering till särskilda utredningsresurser vid Stats- kontoret är ett sätt att öka kapaciteten och få ett oberoende, men vill mot detta förslag ställa alterna- tivet att bilda en särskild utvärderingsmyndighet på försvars- området. Förutom i remissvar har frågan berörts även i betänkande. Kommittén tog inte ställ- ning till om det borde finnas en särskild utvärderingsmyndighet men pekade ändå på att försvarsområdet, trots sin storlek och betydelse, saknar en särskild och oberoende utvärderingsmyndig- het som har till uppgift att granska försvaret12. På flera andra områden (socialförsäkringar, rättsväsendet arbetsmarknad, infra- struktur, kultur m.fl.) har regeringen någon form av oberoende analys- och utvärderingsmyndigheter att tillgå. Dessa myndigheter har olika uppgifter och deras omfattning varierar också. Trafik- analys, Inspektionen för socialförsäkringen och Brottsförebygg- ande rådet (BRÅ) får anslag på mellan 60–, medan () och internationellt utvecklingssam- arbete (SADEV) får respektive i anslag . Detta kan sättas i relation till anslagstilldelningen på utgiftsområdena Kommunikationer (40,), Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp (93,, inklusive transfereringar), Rättsväsendet (36,), Arbetsmarknad och arbetsliv (69,, inklusive transfereringar) samt Internationellt bistånd (30,5 miljar- der kronor). Uppgifter för en utvärderingsorganisation De uppgifter som enligt skulle behöva ingå i utvärderingsorganisationens uppdrag är att (1) följa upp måluppfyllnaden av de försvarspolitiska målen, (2) utvärdera Försvarsmaktens och angränsande myndigheters effektivitet, med ett speciellt fokus vid framtagandet av insatsorganisationen och hur samarbetet mellan myndigheterna fungerar. En annan uppgift skulle vara att (3) utvärdera försvarseffekten, speciellt i formen av 12 , Att styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, SOU 2008:118. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken insatsorganisationens kvalitet, personal- och materieluppfyllnad och förmåga att upprätthålla den beredskap som statsmakterna beslutat om. Utvärderingarna av försvarseffekten skulle kunna ha formen av å ena sidan en överskådlig årlig värdering av insats- organisationens status, å andra sidan en rullande granskning av enskilda förband i enlighet med en flerårig fastlagd plan. Därutöver ser utredningen att utvärderingsorganisationen också kan ta sig an att (4) löpande utvärdera Försvarsmakternas deltagande i insatser internationellt och (5) bistå regeringen med oberoende kost- nadsanalyser i samband med större investeringar rörande olika materielsystem. Utredningen anser vidare att utvärderingsorganisationen utöver regeringsuppdrag bör kunna ta egna initiativ till utvärderingar. Däremot bör den inte ta emot uppdrag från andra myndigheter. Egen myndighet eller redan befintlig? Hur stor verksamheten ska vara kan diskuteras, men omfattningen bör naturligtvis utgå från regeringens behov av utvärderingar. Med utgångspunkt från hur stora utvärderingsmyndigheterna är på övriga områden är det inte orimligt att en utvärderingsorganisation inom försvaret omfattar runt i anslag. Detta motsvarar av försvarets samlade anslagstilldelning. En möjlig finansiering är att använda frigjorda medel från kom- mande rationaliseringar till utvärderingsverksamhet. I detta sam- manhang bedömer utredningen att frigjorda medel från anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap kan vara lämpliga att använda. En annan möjlighet kan vara att använda medel från samtliga anslag som Försvarsmakten disponerar. Utifrån utgångspunkten att utvärderingsorganisationen ska vara oberoende från den verksamhet den granskar så är Statskontoret och en fristående utvärderingsorganisation likvärdiga alternativ. Likaså när det gäller möjligheten till att bygga upp kompetens på lång sikt. Däremot bedömer utredningen att det finns bättre förut- sättningar för en myndighet som lyder under Försvarsdeparte- mentet att uppnå legitimitet på försvarsområdet. Dels genom möjligheten till en fokusering av uppgifter inom försvarsområdet, dels genom att kunna svara mot regeringens behov på området. När det gäller kostnaderna för en ny myndighet i förhållande till att öka verksamheten hos en redan befintlig myndighet, är det inte En sammanhållen styrning för försvarslogistiken säkert att den nya myndigheten behöver bli administrativt mycket dyrare. Den nya myndigheten kan exempelvis dela administrations- resurser med en större värdmyndighet. I detta sammanhang kan det finnas samordningsvinster med att utvärderingsmyndigheten delar administrativa resurser med en annan myndighet på försvars- området, då verksamheten med stor sannolikhet kommer att omfattas av särskilda skyddsintressen kopplat till försvars- och utrikessekretess. Genom en samlokalisering med en värdmyndighet på försvars- området kan redan utvecklade rutiner och skyddsåtgärder användas. Om verksamheten i stället skulle förläggas vid Statskontoret, skulle myndigheten behöva anpassa sina rutiner, vilket innebär högre kostnader. Bland annat skulle Statskontorets lokaler behöva klassas som skyddsobjekt, med de krav på skydd och bevakning som det medför. Slutligen menar utredningen att den verksamhet som föreslås enligt ovan är både för omfattande och i vissa delar för specifik för att inordna i Statskontoret. Utvärderingsverksamheten inom för- svarsområdet skulle i anslagstermer uppgå till cirka en tredjedel av myndighetens verksamhet. Detta påverkar troligen Statskontorets roll som hela regeringens utrednings- och utvärderingsresurs genom att myndigheten får en slagsida åt försvarsområdet. Dessutom är en del av utvärderingsuppgifterna av en helt annan karaktär jämfört med Statskontorets nuvarande verksamhet (uppgift 3,4 och 5 enligt ovan). Det gäller exempelvis uppgifter av löpande karaktär samt möjligheten till egeninitierade utvärderingar. Utredningen föreslår därför att regeringen bör överväga att en särskild myndighet för ut- värdering inom försvaret inrättas för att ge regeringen ett kraftfullt stöd i uppföljningen och därmed också ett förbättrat underlag för styrningen av försvaret. En risk med en särskild utvärderingsmyndighet är att den kan marginaliseras i förhållande till de myndigheter den utvärderar, vilka ofta är betydligt större och har redan upparbetade kontakter med . För att undvika detta behöver den nya utvärderingsmyndigheten bygga upp ett förtroende hos uppdrags- givaren genom att leverera relevanta och kvalitativa beslutsunderlag. De granskade myndigheternas uppfattning om utvärderingsmyndig- hetens förmåga och kunskap om försvaret är också betydelsefull i En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Det är därför av vikt att utvärderingsmyndigheten säkerställer sin strategiska kompetensförsörjning, fortlöpande arbetar med utveckling av metoder och kvalitet samt har en väl fungerande dialog med om de uppdrag som ska genomföras. En grund i kompetensförsörjningen är att anställa personer som har försvarskompetens vid myndigheten. Denna kunskap måste dock ständigt uppdateras. Därför måste myndigheten hitta vägar att förvärva uppdaterad försvarskompetens. Detta kan exempelvis ske genom att myndighetens anställda får möjlighet att tjänstgöra på andra myndigheter inom försvaret för att tillgodogöra sig den kompetens som där finns. Ett annat sätt att få in nödvändig kompe- tens är att använda personer från andra myndigheter i referensgrupper och till tillfälliga insatser i form av tillfälligt sammansatta projekt- grupper, såsom är brukligt inom utvärderingsverksamhet. Systemet med avgiftsfinansieringen medför dessutom att den nya utvärder- ingsmyndigheten också har möjlighet att köpa in tjänster från de andra myndigheterna (exempelvis produktion av underlagsrapporter m.m.). Troligtvis kommer den nya myndigheten ha ett stort utbyte med särskilt FOI, som besitter kunskaper inom utvärderings- myndighetens uppgiftsområden, men även andra myndigheter inom försvaret kommer vara aktuella. Det är troligt att dubbla kompetenser i viss mån uppstår mellan utvärderingsmyndigheten och övriga myndigheter. Onödiga dubbelkompetenser bör enligt utredningen undvikas, men bör den nya myndigheten också upprätthålla ett oberoende gentemot de myndigheter den granskar. Även om försvarskompetensen är av vikt krävs det också personal med metod- och utvärderingskompetens från andra områden. Detta ger förutsättningar för nya och annorlunda perspektiv på försvars- verksamheten. Utredningen vill också peka på att det inte finns något som hindrar att den nya utvärderingsmyndigheten används för utred- ning och utvärdering av övrig verksamhet inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, även om behovet framstår som särskilt stort just för det militära försvaret. Det finns heller inget som talar emot att regeringen fortsatt använder andra aktörer för utvärderingar inom utgiftsområdet. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken 17.3En ändamålsenlig finansieringsmodell för försvarslogistikförsörjningen 17.3.1Renodling och ansvarsdelning ger motiv till en ändrad finansieringsmodell Utredningens förslag om ny roll- och ansvarsfördelning Utredningen har i kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik och kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur föreslagit att rollerna mellan Försvarsmakten och FMV renodlas och att en större del av försörjningskedjan för försvarslogistik läggs inom FMV i ett första steg. Detta innebär att Försvarsmakten utifrån förbandsmålsätt- ningarna, genom att precisera funktionella krav och krav på till- gänglighet, gör sina beställningar på högre systemnivåer. Den högre systemnivån syftar bl.a. till att möjliggöra en högre grad av konkur- rensutsättning genom att flera leverantörer kan komma i fråga vid upphandlingen. Därefter blir uppgiften för FMV att på marknaden finna den mest ändamålsenliga försörjningslösningen. Försvars- makten fattar sedan beslut (i vissa fall efter bemyndigande från och regeringen) om verkställighet med av FMV för- ordnat förslag. Alternativen ska före beslut kostnadssättas utifrån livscykelkostnader, vilket ger en bättre och mer komplett kost- nadsbild än nuvarande beslutsunderlag. I ett andra steg föreslår utredningen att logistikverksamheten rationaliseras inom ramen för FMV. Utredningen pekar även på att ytterligare renodling kan uppnås i ett tredje steg genom att fördela en del av risken för försvarslogistikförsörjningen på FMV, i stället för att den som enbart belastar Försvarsmakten. Kortfattat betyder detta att Försvarsmakten ges den operationella risken för materielen, vilket bl.a. innebär att myndigheten ansvarar för att kravspecifikationen för funktion och tillgänglighet är riktig och relevant i förhållande till de krav på operativ förmåga som För- svarsmakten har. FMV har å sin sida den affärsmässiga risken, vilket bl.a. innebär att leverera avtalad tillgänglighet, kvalitet och mängd till ett för Försvarsmakten förutsägbart pris. I detta ingår att FMV också är ägareföreträdare för och förvaltar materielen. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Nya spelregler och incitament för kostnadseffektivitet Med utredningens utgångspunkter är det flera delmängder i för- slaget som bedöms medföra effektivitetsvinster. 1.Försvarsmakten kommer att belastas för de totala kostnaderna för myndighetens materielanvändning, vilket ger underlag till full kostnadskontroll och därmed bättre avvägda beslut. 2.Försvarsmakten kommer att ha en känd årlig avgift för materiel med viss tillgänglighet, vilket underlättar planering och uppfölj- ning. 3.Försvarsmakten kan, om myndigheten så önskar, avtala om att nyttja ett materielsystem än livslängden. Hand- lingsfriheten är dock förenad med en något högre kostnad. 4.FMV kommer att få ett såväl ekonomiskt som fysiskt helhets- ansvar för kedjan från anskaffning till avveckling, dvs. ett materiel- systems livscykelkostnader. På så sätt får FMV en ökad kontroll både över de totala livscykelkostnaderna och över produktions- faktorerna för vidmakthållande (verkstäder och personal). FMV kommer därmed få större möjligheter, än vad någon av myndig- heterna har , att påverka kostnaderna – vilket främjar effektivitet. I enlighet med utredningens direktiv utgår förslaget från en fortsatt avgiftsfinansiering av verksamheten. Samspelet och arbetssättet mellan Försvarsmakten och FMV kommer dock att behöva för- ändras. Försvarsmakten kommer att lägga en anbudsförfrågan till FMV om ett nytt materielsystem som uppfyller fastställda krav på förmåga och tillgänglighet inom en fastställd ekonomisk ram. FMV kommer utifrån detta att ta fram flera olika alternativa lösningar. För dessa lösningar kommer FMV att göra kostnadskalkyler på materielsystemets livscykelkostnader. I prissättningen för materiel- systemet kommer anskaffningskostnaderna (avskrivningar och ränte- kostnader), underhållskostnader och avvecklingskostnader därför att ingå. Prissättningen baseras även på hur överenskommelser om hur materielen ska användas och med vilken tillgänglighet. FMV och Försvarsmakten kan komma överens om att i ett första steg ha en avtalsperiod på exempelvis för ett materielsystem. Därefter kan det finnas en option på att använda systemet ytter- ligare eller att avsluta nyttjandet. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken desto högre blir priset. I de fall materiel förstörs kan Försvars- makten välja att själv stå för kostnaden eller i förväg betala en extra försäkringspremie till FMV för att slippa en stor belastning på driftsanslaget. FMV kommer inom ramen för ett ekonomiskt krav om noll- resultat att avtala pris, kvalitet och tillgänglighet med Försvars- makten utifrån planerad användningsperiod. När materielen levere- rats kommer Försvarsmakten att betala det överenskomna priset för nyttjandet. Förfarandet mellan Försvarsmakten och FMV kan liknas vid operationell leasing. Skillnaden är att detta enbart är en interndebiteringsmodell inom staten och att staten alltid köper materielen genom FMV. Leasingförfarandet är ingen ny företeelse för FMV, som har externa leasingavtal med och rörande JAS 39 Gripen13. Denna form av leasing mellan myndigheterna går dock inte att åstadkomma inom nuvarande finansieringsmodell. För att möjlig- göra en modell, med i förväg fastställda priser och kostnader för förbrukning av materiel, krävs en kostnadsmässig redovisning mot anslag för Försvarsmakten. Detta betyder att Försvarsmakten betalar för kostnaderna för att använda materielen och inte anskaff- ningsutgifterna. Därmed fungerar det ovan beskrivna förslaget inte med att nuvarande investeringsanslag tillställs Försvarsmakten. För att åstadkomma ett ekonomiskt helhetsansvar för FMV krävs att myndigheten tilldelas de medel den behöver för anskaffning av materielen. För att åstadkomma största möjliga effektiviseringsvinster anser utredningen att en viktig åtgärd vore att anpassa eller förändra dagens finansieringsmodell på ett sätt som kan ge både den fullständiga kostnadsbilden för materielanvändningen till Försvarsmakten och det totala ekonomiska ansvaret till FMV. Nedan redovisas två modeller 13FMV tecknade, på regeringens uppdrag, ett så kallat hyr-köp-avtal med som omfattade 14 39 C/D och markutrustning. Avtalet tecknades med årliga fasta milstolpar prisläge och gäller fram . Därefter övergår flygplan och markutrustning i ungersk ägo. Avtalet innebär att erhåller en stridsflyg- förmåga inklusive vidmakthållande till ett fast pris med årliga milstolpar. Affärsupplägget medför att har kända kostnader för sin stridflygförmåga. FMV tecknade, på regeringens uppdrag, ett hyresavtal med som omfattade 14JAS 39 C/D och markutrustning. innehåller inte någon option om att köpa flyg- planen efter hyresperiodens utgång vilket innebär, om inga nya avtal tecknas, att flygplan och övrig utrustning ska återlämnas till 2015. Avtalet med omfattar i likhet med avtalet med ett komplett stridsflygsystem där betalar med fasta mil- stolpar under hela hyresperioden. För den svenska staten innebär det att FMV kan samordna anskaffning och vidmakt- hållande från industrin för och de länder som enligt dessa avtal opererar JAS 39 . En sammanhållen styrning för försvarslogistiken – kallade statskapitalmodellen och bruttoanslagsmodellen – som enligt utredningens bedömning genererar de nödvändiga förutsätt- ningarna för att den nya ansvars- och riskfördelningen mellan myn- digheterna ska kunna åstadkommas. Modellerna beskrivs utifrån hur de fungerar och vilka konsekvenser ett införande kan få i för- hållande till nuvarande finansieringsmodell. 17.3.2Finansiering via statskapital – Statskapitalmodellen ESV har på utredningens uppdrag lämnat en rapport med ett prin- cipförslag på en modell för att hantera kommitténs förslag och som baseras på finansiering via statskapital (härefter kallad statskapital- modellen). Förslaget och hur det relaterar till nuvarande finansier- ingsmodell redovisas i korthet i det följande. För vidare informa- tion hänvisas till ESV:s rapport14. Statskapital som ekonomisk ram I statskapitalmodellen är tanken att FMV får använda statskapital för att finansiera investeringar i försvarsmateriel. Statskapital kan beskrivas som statens insats eller investering i en myndighet15. Om statsmakterna anvisar i anslag till statskapital, så får det bokförda nettovärdet av materieltillgångarna i myndig- heten inte överstiga dessa 100 miljarder. För att kunna öka investeringsvolymen behöver statsmakterna besluta om att skjuta till ytterligare statskapital. Nivån på statskapitalet sätter därmed gränsen för hur mycket materiel som kan anskaffas och kommer utgöra den ekonomiska ramen för FMV:s nya verksamhet16. Stats- kapitalet kan också sägas vara en skuld som myndigheten har gent- emot ägarna staten17. 14Ekonomistyrningsverket, – Försvarsmakten. Konsekvenser för finansiering och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning. 15Formellt definieras statskapital på följande sätt av ESV: Statskapital är kapital som mot- svarar värdet av anläggningstillgångar, i detta fall materiel, som finansierats med anslags- medel. 16Statskapital fungerar ungefär på samma sätt som aktiekapital. 17Denna skuld är dock vanligtvis ingenting som betalas tillbaka. Skulle myndigheten där- emot läggas ner skulle naturligtvis statskapitalet gå tillbaka till statskassan (under förutsätt- ning att det går att realisera de tillgångar som kapitalet är bundet i). En sammanhållen styrning för försvarslogistiken Materielen med tillhörande statskapital förs över till FMV:s balansräkning.