sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Nämnderna kan emellertid använda delegeringsreglerna så att delegering rent faktisk sker till kommunalråd i större utsträckning än till andra förtroendevalda.3 Att kommunalråd politiskt sett har en stark ställning beror i första hand på att de normalt kan ägna hela sin tid åt uppdraget och arvoderas för detta, men det följer alltså inte några särskilda rättsliga befogenheter eller skyldigheter med denna ställning. Av rättspraxis följer att tillsättande av kommunalråd anses utgöra en särskild beredning enligt 3 kap. 7 § kommunallagen.4 I övrigt saknas regler, vilket kan tyckas vara förvånande mot bakgrund av den stora faktiska betydelse som kommunalråd har för politiken i kommuner och landsting. I ett nordiskt perspektiv är också den svenska avsaknaden av regler mycket speciell. I intar borgmästaren en central ställning i lagen som ledaren av den dagliga förvaltningen. I finns möjligheten att utse kommundirektören till ordförande i kommunstyrelsen. 1990/91:117 s. 86. 2SOU 1975:41 s. 393, prop.1975/76:187 s. 268, RÅ 1982 2:43. 6 kap. 33 och 36 §§ kommunallagen. 4RÅ 1982 2:43 och RÅ 1994 ref. 104 II och III. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden finns möjligheten att införa ett parlamentariskt system och ge kommunalrådet ansvaret för förvaltningen. Rent kommunalrättsligt har kommunalråden inte någon särställning. Kommunalråden har alltså varken mer eller mindre ansvar än andra förtroendevalda. Den omständigheten att ett kommunalråd är verksamt på heltid kan dock ha viss betydelse vid bedömningar av straffrättsligt ansvar, t.ex. för tjänstefel och skadeståndsansvar som följer av brott. Det kan i detta sammanhang nämnas att det råder stor rättslig osäkerhet om huruvida förtroendevalda överhuvudtaget kan anses ha något annat skade- ståndsansvar än sådant som följer av brott.5 Det straffrättsliga ansvaret aktualiseras vanligen i nämndernas verksamhet. Generellt gäller att nämndernas beslutsform är kollegial. I princip är hela nämnden delaktig när besluten fattas. Huvudregeln inom straffrätten vad gäller ansvar då flera deltar i myndighets beslut är att endast den som antecknat sig som skiljaktig undgår ansvar. För beslutet och dess verkningar ansvarar således de nämndledamöter som deltog i beslutet. Situationen blir mer problematisk då brottet består i en underlåtenhet att handla. Exempelvis kan en nämnd vägra att verkställa en domstols beslut utan att explicit uttrycka det i ett formellt beslut. Den rimliga utgångspunkten torde vara att den som haft befogenhet att handla men underlåtit detta är ansvarig. Vid bedömning av vem som har befogenheten i det konkreta fallet är kommunallagen en naturlig utgångspunkt. I det angivna exemplet är det sannolikt den eller de nämndledamöter som haft kännedom om domstolens beslut, och därmed om skyldigheten att agera, som kan dömas till ansvar för underlåtenhet. I sådana fall är det troligt att ordföranden, i egenskap av sammankallande och upprättare av nämndens dagordning, har ett längre gående ansvar än övriga ledamöter. Det torde åligga denne att informera sig om vad nämnden bör och är skyldig att göra, företrädesvis genom tjänstemannakontakter. I detta sammanhang är det väsentligt att göra skillnad på hel- och deltidsengagerade. Ett heltidsverksamt kommunalråd har vanligen större möjligheter att informera sig än en fritidspolitiker. I ett straffrättsligt perspektiv är det rimligt att 5 , , revision. En rättslig analys, s. 418. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden anta att den som är heltidsverksam har ett längre gående ansvar. Saken är dock inte belyst i praxis eller förarbeten och endast sparsamt diskuterat i doktrinen.6 7.3Tidigare utredningar om kommunalrådens ställning 7.3.1Diskussioner om lagreglering av kommunalrådens ställning vid tillkomsten av kommunallag debatterades kommunalrådens ställning och en eventuell särreglering i kommunallagen. Utredningen om den kommunala demokratin, den s.k. , berörde frågan i sitt betänkande Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre ? (SOU 1972:32). Utredningen redogjorde för innehållet i ett antal motioner gällande de heltidsengagerade förtroendevaldas ställning som hade lagts i och som låg bakom utredningens uppdrag att behandla kommunalrådens ställning. Motionärerna hade krävt en utredning, dels av kommunalrådens kommunalrättsliga ställning, dels av möjligheten att vid tillsättandet av dessa poster tillämpa proportionella val. Enligt motionärerna kunde antalet befattningar som kommunal- och landstingsråd förväntas öka i antal och det ansågs kunna vara en brist i olika sammanhang att befattningarna saknade rättslig förankring i kommunallagen. Ansvarsfrågan ansågs vara oklar och även ställningen gentemot de kommunala nämnderna, kommunens styrelse och fullmäktigeförsamlingen. Motionärerna krävde därför att rådens kommunalrättsliga ställning skulle utredas som de hävdade att bestämmelser om val också borde fastställas.7 Frågan om de heltidsengagerade förtroendemännens ställning behandlades mer ingående av i slutbetänkandet demokrati (SOU 1975:41). Utredningen konstaterade att kommunalråden som regel hade s.k. tunga uppdrag, d.v.s. ordförandeuppdrag i de viktigaste nämnderna och att de normalt hade sin organisatoriska bas i kommunstyrelsen. Dessutom var de praktiskt taget alltid ledamöter i de beslutande organen. 6Lundin, , revision. En rättslig analys, s. 384 f. 7SOU 1972:32 s. 17 f. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden När det gällde de heltidsengagerades inplacering i förvaltningsorganisationen kunde man konstatera att kommunalråden vanligen var knutna till kommunstyrelsen eller ordförandeskapet i någon annan nämnd. Man kunde dock i de större kommunerna se en tendens till att kommunalråden allt oftare var frikopplade från ordförandeuppdrag. Utredningen pekade på att kommunalråden , genom sin knytning till nämnderna, kände sig direkt medansvariga i det löpande förvaltningsarbetet. Som en följd av detta hade det uppstått svårigheter gällande gränsdragningen i arbetsuppgifterna mellan kommunalråden och framförallt de ledande tjänstemännen. Enligt utredningen var den formella gränsdragningen inte svår. Däremot brukade det uppstå svårigheter mer praktiskt i fråga om de olika roller och den ansvarsfördelning som man borde tänka sig mellan kommunalråden och de ledande tjänstemännen. Utredningen påpekade att denna ansvarsfördelning inte var reglerad i kommunallagen.8 Utredningen konstaterade att kommunal- och landstingsråden hade haft stor betydelse för den kommunala demokratin och att de varit nödvändiga för att behålla och förstärka förtroende- mannainflytandet över den kommunala verksamheten. Undersökningar visade t.ex. att kommunal- och landstingsråden hade betydligt tätare kontakter med enskilda medborgare än andra förtroendemän. Råden hade dessutom mer regelbundna kontakter med partigrupper och enskilda partimedlemmar m.fl. Enligt utredningen hade det inte förekommit någon omfattande principiell diskussion om rådens ställning och någon direkt rättslig reglering fanns inte heller. Utredningen slog fast att de heltidsengagerade förtroende- männen utgjorde en förutsättning för att de förtroendevaldas möjligheter till inflytande skulle kunna tryggas och förbättras. Man föreslog därför att de skulle omnämnas i de inledande bestämmelserna i kommunallagen. Däremot ansåg utredningen inte att det fanns skäl som talade för en lagreglering av de heltidsengagerade förtroendemännens befogenheter och ställning i organisationen. Utredningen lade vidare förslag bl.a. om de heltidsengagerade förtroendemännens närvarorätt i olika nämnder där de inte var ordinarie ledamöter eller suppleanter. En annan fråga var om interpellation borde kunna ställas även till sådan heltidsengagerad 8 SOU 1975:41 s. 154 ff. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden förtroendeman som inte hade uppdrag som ordförande i en nämnd.9 I den efterföljande propositionen ansåg regeringen det naturligt att inte genom lag närmare reglera formerna för de förtroendevaldas arbete. Detta synsätt motiverades av de stora variationer som fanns i arbetsförutsättningarna för de förtroende- valda. Allmänt sett ansågs det vara väsentligt att stärka de förtroendevaldas inflytande över den kommunala verksamheten. Av stor betydelse i det sammanhanget var, enligt regeringen, möjligheterna att de förtroendevalda engagerades på heltid. Enligt regeringen fanns det dock inte några skäl för en generell bestämmelse i kommunallagen om att de förtroendevalda kunde engageras på heltid, eftersom det fick anses vara klart att kommunerna och landstingen redan hade denna möjlighet. I anslutning till en diskussion om kommunalrådens närvarorätt uttalade regeringen att en lagreglering försvårades av den variation som rådde mellan olika kommuner och landsting beträffande de heltidsengagerades ställning. Det ansågs inte vara lämpligt att genom lagregler i detalj styra utformningen av de enskilda kommunernas eller landstingens organisation. De heltids- engagerades ställning i organisationen borde därför avgöras av kommunerna och landstingen själva utifrån de lokala förutsätt- ningarna. Regeringen ansåg att kommuner och landsting borde ha en stor frihet att själva besluta om vilken roll de heltidsengagerade skulle spela. Man förordade därför en ordning innebärande att kom- munerna och landstingen själva fick rätt att i ett reglemente eller ett särskilt beslut föreskriva att en förtroendevald med över- gripande uppgifter inom ett visst verksamhetsområde skulle få närvara och yttra sig vid sammanträde med nämnd, trots att han inte var ledamot eller suppleant i nämnden.10 Tendensen att tilldela heltidsengagerade förtroendevalda mer översiktliga arbetsuppgifter utan ordförandeuppdrag innebar att det inte alltid var möjligt att ställa interpellation till dem. Regeringen ansåg liksom att det borde kunna överlåtas till förtroendevald med övergripande uppgifter att besvara interpellation. Kommunerna och landstingen borde 9SOU 1975:41 s. 176 ff. 1975/76:187 s. 272 ff. SOU 2012:30 Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden emellertid själva få bestämma om de ville införa en sådan möjlighet.11 uttalade att frågan om de heltidsengagerade förtroendevaldas ställning så långt möjligt borde bestämmas med hänsyn till de lokala förhållandena i kommunerna. Utvecklingen mot allt fler heltidsengagerade förtroendevalda ansågs ibland ha varit nödvändig för att politikerna och partierna skulle kunna bevara ett starkt förtroendemannainflytande över den kommunala förvaltningen. Enligt utskottet borde någon principiell skillnad inte göras mellan de heltidsengagerades arbetssituation och den för de övriga förtroendevalda. Det avgörande var enligt utskottet att alla förtroendevalda fick tillräckliga möjligheter att utföra sina uppdrag på det sätt som ansågs lämpligt i respektive kommun. En ytterligare markerad särställning för de heltidsengagerade borde enligt utskottets mening så långt som möjligt undvikas.12 7.3.2Behandling av kommunalrådens ställning vid tillkomsten av den nya kommunallagen Frågan om kommunalrådens ställning behandlades också av Kommunallagsgruppen i samband med tillkomsten av den nya kommunallagen. I slutbetänkandet Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52), som i stora delar hänvisade till Demokratiberedningens slutbetänkande Principer för ny kommunallag (SOU 1985:29), anförde Kommunallagsgruppen att det stod helt klart att kommuner och landsting hade befogenhet att besluta att vissa förtroendeuppdrag skulle utföras på heltid och att man mot den bakgrunden kunde ifrågasätta införandet av en allmän lagregel om kommunalrådens ställning. Gruppen ansåg emellertid att de del- och heltidsengagerade spelade en så framträdande roll i kretsen av förtroendevalda att en regel om deras funktion borde införas. Enligt var beteckningarna kommunalråd och landstingsråd de vanligast förekommande. Det ansågs därför lämpligt att också föra in dessa 1975/76:187 s. 275 ff. KU 1976/77:25 s. 26 ff. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden benämningar i lagtexten. Detta skulle dock inte innebära något formellt hinder mot användandet av andra benämningar. Det ansågs olämpligt att genom lag styra kommunerna och landstingen i fråga om sysselsättningsgrad. såg man ett behov av att på något sätt markera kommunalrådens ställning i förhållande till andra förtroendevalda. Man föreslog därför att det skulle anges att råden på hel- eller deltid skulle fullgöra särskilda uppdrag åt kommunen eller . Kommunallagsgruppen konstaterade att systemet med rådsposter för oppositionen (oppositionsråd) var helt accepterat och att rätten att betala ut arvoden till dem var klarlagd. Man såg dock inte behov av att införa någon uttrycklig regel om att kommunalråd kan företräda minoriteten. Det ansågs dessutom vanskligt att formalisera begreppet minoriteten, inte minst mot bakgrund av tendensen att småpartier fick s.k. vågmästarroller.13 Kommunallagsgruppen uttalade vidare att råden inte kan väljas utan att de har något annat kommunalt förtroendeuppdrag och att de därför inte kan utses i ett särskilt val. Om basen för uppdraget är ledamotskap i styrelsen eller en annan nämnd måste, uttalade gruppen, nämnden väljas innan råden utses till ordförande eller vice ordförande. Något annan sades inte vara inte möjligt med hänsyn till det proportionella valsystemet och reglerna om majoritetsval. Demokratiberedningen hade tidigare uttalat att kommunal- lagens bestämmelser om val av ledamöter och ordförande i styrelsen antydde att ledamöterna i nämnderna skulle väljas före presidiet. Utsågs presidiet före de övriga ledamöterna skulle ett proportionellt val kunna förhindras. Då presidiet valts först gick det, anförde man, inte att välja återstående ledamöter proportionellt.14 Demokratiberedningen uttalade att för det fall man ville välja kommunal- och landstingsråd särskilt, kunde denna fråga enklast lösas genom att kommunallagen innehöll särskilda regler om kommunal- och landstingsråd som kunde användas i olika organisationsmodeller. Enligt Demokratiberedningen skulle ett system där råden väljs utan anknytning till något annat förtroendeuppdrag möjliggöra den största möjliga friheten att lokalt reglera deras ställning och roll i organisationen. Detta ansågs dock kräva fler regler för kommunalråd och landstingsråd om bl.a. närvaro- och yttranderätt i fullmäktige och nämnder, delegation av 13Ds 1988:52 s. 96 ff. 14SOU 1985:29 s. 69. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden beslutanderätt till kommunalråden och landstingsråden, revisionsansvar och mandattider. Det praktiska problemet att kommunalråden inte kan väljas före valet av ledamöterna i nämnden kunde enligt beredningen lösas genom ett system med s.k. förhandsinteckning. Man anförde att det i tillämpades ett något annorlunda proportionellt valsystemsystem. Systemet innebar att självskrivna platser förhandsintecknades vid proportionella val och sedan avräknades. I kommuner där kommunalråden är ordförande i olika nämnder skulle ett system liknande det danska innebära att kommunalrådsplatsen kunde förhandsintecknas. Vid den efterföljande proportionella fördelningen av platserna i nämnden skulle den första plats som tillföll det parti som utsett ett kommunalråd anses ha tagits i anspråk av detta parti. Genom att modifiera det proportionella valsystemet så att självskrivna platser kunde förhandsintecknas med en form av avräkning skulle, enligt Demokratiberedningen, kommunalråden rättsligt garanteras plats i nämnderna. Demokratiberedningen ansåg att ett system med förhandsinteckning var enklare än andra lösningar där kommunalråden t.ex. väljs utan att ha annat kommunalt förtroendeuppdrag. Sammantaget föreslog Demokratiberedningen en allmän regel om kommunalråd. Denna skulle kompletteras med en förändring av det proportionella valsystemet så att vissa självskrivna platser skulle kunna förhandsintecknas. Genom en sådan lösning kunde kommunalråden utses i ett särskilt val före valet av nämnderna. Förslaget skulle göra det möjligt att utse kommunalråd redan vid fullmäktiges första sammanträde efter valet. Tiden för uppdragen skulle bestämmas av fullmäktige. Av lagtexten föreslogs det även framgå att det bland kommunalråden kan finnas företrädare för minoriteten. Bestämmelsen om förhandsinteckning kunde enligt beredningen utformas på följande sätt.15 Avräkning vid proportionella val Vid proportionella val av ledamöter till styrelsen, övriga nämnder och utskott ska de platser som redan tillfallit självskrivna ledamöter tilldelas den grupp som ledamoten tillhör. Kommunallagsgruppen uttalade i den efterföljande beredningen av frågan som sin utgångspunkt att kommunerna och landstingen skulle ha största möjliga frihet att lokalt reglera kommunalrådens 15 SOU 1985:29 s. 70. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden respektive landstingsrådens ställning och roll i organisationen. Det hade på sina håll framförts önskemål om att och landstingsråd skulle kunna börja sin tjänstgöring före nämnderna och att fullmäktige alltså skulle kunna välja råden redan vid första sammanträdet. Kommunalråden och landstingsråden skulle då också kunna utses till ordförande eller vice ordförande i styrelsen eller en annan nämnd. Kommunallagsgruppen ansåg sammantaget, i linje med Demokratiberedningens förslag, att en sådan ordning inte borde hindras. Remissinstanserna som yttrade sig över Demokratiberedningens förslag var dock splittrade på denna punkt. Regleringarna konstaterades förutsätta en modifiering av det proportionella valsystemet på så sätt att råden skulle anses som självskrivna ledamöter i styrelsen eller nämnderna. Kommunallagsgruppen föreslog därför att en sådan förändring borde ske.16 Kommunalrådens ställning behandlades vidare av kommunallagskommitté. I slutbetänkandet Ny Kommunallag (SOU 1990:24) avfärdade kommittén förslaget om en allmänt hållen regel om kommunalråd samt möjligheten att välja dessa i ett särskilt val före valet av nämndledamöter. Enligt utgjorde förslaget i denna del en onödig formalisering av en grupp förtroendevalda. Den representativa demokratins princip utgår, uttalades det, från att alla förtroendevalda, oberoende av sysselsättningsgrad, ytterst bär det politiska ansvaret för verksamheten. Att i lagen framhålla en viss grupp ansågs kunna uppfattas som ett intrång i denna princip. På samma grund ansåg att regeln inte heller behövdes för att klara ut rollfördelningen mellan förtroendevalda och anställda. Eftersom det stod helt klart att kommuner och landsting fick engagera förtroendevalda på hel- eller deltid ansågs regeln inte heller behövas för att ge en sådan befogenhet. uttalade sammantaget att den inte var beredd att föreslå att en särskild bestämmelse om kommunalråd infördes i kommunallagen. Man kunde inte heller se något behov av en regel om förhandsval av råd, särskilt med tanke på kommitténs 16 Ds 1988:52 s. 96. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden framlagda förslag om att kommuner och landsting skulle få möjlighet att tillämpa en ordning med ett snabbare valgenomslag för styrelsen. I den efterföljande propositionen om en ny kommunallag anförde regeringen att den inte föreslog några regler om de heltidssysselsatta förtroendevalda. Regeringen anförde som skäl för sin inställning i allt väsentligt vad hade anfört i frågan.17 7.4Fördelar och nackdelar med en reglering i kommunallagen om kommunalrådens ställning Kommunalråden uppfattas av många som de mest inflytelserika aktörerna i kommuner och landsting. Kommunalrådens ställning avviker emellertid inte i rättslig mening från övriga förtroende- . Skillnaden är enbart den att råden utför sina uppgifter inom ramen för ett hel- eller deltidsuppdrag. Man kan dock konstatera att det i praktiken inte råder balans mellan den betydelse som kommunalråden i realiteten tillmäts och graden av rättslig reglering av dem. En fördel med direkta regler om kommunalråd är att man därigenom tydliggör vilka kommunalråden är och vilka befogenheter dessa har. Osäkerhet om kommunalrådens rättsliga ställning kan innebära att det är svårt att få en klar bild av hur kommuner och landsting styrs och vem som har det yttersta ansvaret för olika verksamheter. Frånvaron av reglering av kommunalrådens ställning kan också innebära en risk för att kommunalrådsrollen får en karaktär som inte är önskvärd ur kommunaldemokratisk synvinkel. I betänkandet Förtroendevalda ansåg att det fanns alltför många exempel på s.k. starka kommunal- och landstingspolitiker som tog på sig ett slags ställföreträdande ansvar för sitt partis alla förtroendevalda.18 En reglering av kommunalrådens ställning kan ske olika sätt. Valet av regleringssätt styrs i hög grad av vad man vill uppnå. Ett i låg grad ingripande alternativ torde exempelvis kunna vara att i lagtext kort slå fast att hel- och deltidsengagerade förtroendevalda 1990/91:117 s. 58. 18SOU 1989:108 s. 50 f. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden kan finnas och att de betecknas råd. Syftet med en sådan reglering skulle i första hand vara att klargöra vad som gäller. Den kommunala styrelseordningen med samlingsstyre är dock i sig inte så tydlig och förutsägbar som exempelvis styrelseordningen på nationell nivå och kommunalrådens reella makt är till stor del av informell karaktär. Det finns därför en risk för att en lagreglering som endast går ut på att lagfästa den redan gällande ordningen för kommunalråden inte skulle säga särskilt mycket om kommunal- rådens verkliga ställning i en viss styrelseordning. Mera långtgående regleringsalternativ kan gå ut på att utöka rådens befogenheter och ansvar jämfört med vad som gäller och alltså skapa en i vissa avseenden ny funktion. Syftet med en sådan reglering skulle exempelvis kunna vara att uppnå en tydligare struktur för styrning av kommunen eller . Det går naturligtvis att diskutera vilka befogenheter som kommunalråd bör ha. Detta är en politisk lämplighetsfråga, vilken därför inte kan avgöras utifrån juridiska utgångspunkter. Det kan dock ur ett juridiskt perspektiv argumenteras för att skapandet av regler kring institutet skulle öka förutsebarheten i den kommunala verksamheten.19 har vuxit fram utan reglering i kommunallagen. Friheten att lokalt bestämma kommunalrådens ställning och roll i organisationen har inneburit att det finns många olika varianter på kommunalrådsinstitutet. Om kommunalrådens rättsliga ställning blir föremål för ingående reglering kan detta tänkas innebära att den nu gällande friheten i utformningen av kommunalrådsrollen beskärs på ett oönskat sätt. En form av reglering av kommunalrådens ställning är att slå fast hur dessa ska utses. I det nuvarande systemet är det ytterst fullmäktige som bestämmer om kommunalråd ska finnas, hur många de ska vara och hur fördelningen av kommunalrådsposterna mellan partierna ska ske. I många fall avgörs dock dessa frågor enligt riktlinjer som dragits upp efter förhandlingar mellan de politiska partierna. Som framgår av den redogörelsen har det diskuterats om det bör införas regler om särskilda val av kommunalråd. En lösning som därvid berörts är att kommunalrådet väljs direkt av fullmäktige och att rådsposten står helt utan koppling till något förtroendeuppdrag. 19 , Intern kompetensfördelning s. 400 f. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden skulle möjliggöra den största möjliga friheten att lokalt reglera rådens ställning och roll i organisationen. Lösningen skulle dock kräva fler regler för kommunalråd om bl.a. närvaro- och yttranderätt i fullmäktige och nämnder, delegation av beslutanderätt till kommunalråden, revisionsansvar och mandat- tider. I det nuvarande systemet är sådana regler inte nödvändiga eftersom kommunalrådets rättsliga ställning alltid styrs av det förtroendeuppdrag som han eller hon har bakom sig.