sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — Det första var tingsrätts mål T 13556-08, mot Staten genom Justitiekanslern. Målet avsåg den svenska ordningen med skattefrihet för personalvårdsförmåner, som är ett undantag från huvudregeln att förmåner till anställda ska beskattas. Avgörande för skattefriheten är att arbetsgivarens erbjudande om förmån i form av motion eller friskvård riktar sig till hela perso- Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar nalen, är av mindre värde och av enklare slag samt att förmånen inte kan bytas ut mot kontant ersättning. Bidrag från arbetsgivaren till sådan motion eller friskvård är alltså inte inkomstpliktig för den anställde, och arbetsgivaren behöver inte betala arbetsavgifter på den s.k. friskvårdspengen. Golf anses inte som motion av enklare slag. Om en arbetsgivare bekostar anställdas utövande av den sporten är förmånen skattepliktig för den anställde och arbetsgivaren måste betala arbetsgivaravgifter på förmånen. bedrev golfbaneverksamhet på flera golfbanor. Bolaget gjorde gällande att ordningen med skatte- frihet innebar ett otillåtet statsstöd som inte hade anmälts till kom- missionen. Bolaget hävdade att det drabbats av en skada om genom den påstådda överträdelsen och att staten var skyldig att ersätta denna skada. Det yrkade beloppet avsåg ett in- komstbortfall motsvarande 100 kunder à för golf- säsongerna 2004–2010. Staten bestred yrkandet och åberopade flera grunder till stöd för bestridandet. Beträffande inkomstskattebefrielsen för anställda för friskvårds- pengen påpekade tingsrätten att endast stöd till företag omfattas av . Enligt tingsrättens uppfattning utgjorde in- komstskattebefrielsen inte statligt stöd eftersom den var riktad till privatpersoner, inte till företag. När det gällde befrielsen från skyl- digheten att erlägga arbetsgivaravgifter på friskvårdspengen för- klarade tingsrätten att det var en allmän åtgärd som utan åtskillnad gynnade alla företag i hela landet och att det därför inte var fråga om statligt stöd. Efter dessa två slutsatser förklarade tingsrätten att den också behövde ta ställning till om friskvårdspengen gynnade vissa företag eller viss produktion genom de indirekta effekter som skatteåtgärden hade på friskvårdssektorn. Enligt tingsrätten framgick av EU-dom- stolens rättspraxis att en sådan bedömning skulle göras även när det är fråga om generella åtgärder. Tingsrätten konstaterade att kärandebolaget egentligen inte hade åberopat några omständigheter till stöd för att några konkreta sti- mulanseffekter kunde iakttas i friskvårdssektorn. Om sådana antag- anden skulle godtas, skulle enligt tingsrättens uppfattning frågan uppstå om en stimulanseffekt i friskvårdssektorn rättsligt kunde utgöra statligt stöd. Tingsrätten redogjorde för och tribunalens rättspraxis på området och förklarade att denna inte med någon styrka talade för att friskvårdspengen skulle kunna utgöra en selektiv fördel för att gynna friskvårdssektorn. Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar staterade emellertid att i alla händelser avser begreppet statligt stöd inte sådana statliga åtgärder som innebär att företag behandlas olika, och således a priori är selektiva, när denna skillnad följer av arten eller strukturen på det system som åtgärden utgör en del av. Skatte- befrielsen för friskvårdspengen syftade inte till att stimulera någon sektor i ekonomin, utan till att medge enklare åtgärder från arbets- givarhåll för att ordna trivsel och motion för de anställda. Tings- rätten ansåg därför att selektivitetskravet inte var uppfyllt. Skatte- åtgärden utgjorde därför inte statligt stöd in den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Avslutningsvis förklarade tingsrätten att för det fall friskvårds- pengen skulle ha utgjort statligt stöd så skulle det ändå varit ute- slutet att tillerkänna käranden skadestånd baserat på det alternativa scenario som företaget hade lagt till grund för sin skadestånds- beräkning, eftersom effekten av ett bifall till talan skulle vara att utvidga kretsen av stödmottagare. Tingsrättens dom har överklagats till . Vid har också handlagts ett annat mål om påstått statligt stöd som är intressant bland annat med hänsyn till att en foruminvändning prövats ända upp till . De påstådda stödåtgärderna kommer också att bli föremål för en prövning i tribunalen vid Europeiska unionens domstol. (Nya Destination ) är ett privatägt bolag som driver verksamhet som researrangör i . Huvudverksamheten är att sälja servicepaket till turister, . I paketet ingår hotellreservation samt à la carte-kortet som ger rätt till fria resor med SL:s bussar, tunnelbanor och lokaltåg samt fri entré till 50 museer i . gav Nya Destination in ett klago- mål till kommissionen och gjorde gällande att lämnade olagligt statligt stöd till (). Detta bolag ingår i en koncern som ägs av kommunen och har i uppdrag att tillhandahålla turistinfor- mation och marknadsföra . bedriver bland annat hotellbokningsverksamhet och säljer Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar Stockholmskortet, som bland annat berättigar till fria resor med lokaltrafiken och fritt inträde på olika museer. Stödet skulle enligt klagomålet bestå i årliga anslag från kommuns budget och förlusttäckning från moderbolagets sida. Kommissionens undersökning av klagomålet utmynnade i en skrivelse till Nya Destination från direk- tören för det direktorat som behandlat klagomålet. I denna infor- merades klaganden om att den behöriga avdelningen vid general- direktoratet för konkurrens hade kommit till slutsatsen att den inte hade tillräckligt underlag för att fullfölja undersökningen av klago- målet. Direktören upplyste att avdelningen hade erhållit en tämligen stor mängd information från . Han förklarade att enligt av- delningens utredning skedde verksamheten med Stockholmskortet och hotellbokningarna på marknadsmässiga villkor. När det gällde bland annat turistinformation angavs i skrivelsen att bestämmel- serna om allmänt ekonomiskt intresse föreföll vara tillämpliga. En- ligt vad som angavs i skrivelsen föreföll det inte förekomma någon korssubventionering av ekonomisk verksamhet. Under alla förhåll- anden hade stödet till turistinformationsverksamheten lämnats på samma villkor och utgjorde därför be- fintligt stöd. Slutsatsen i skrivelsen var därför att det saknades skäl att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.1 i EUF-fördraget. Nya Destination väckte talan om ogiltigförklaring av det beslut som bolaget ansåg kommissionens skrivelse innebära. Förstainstansrätten27 ansåg emellertid att skrivelsen inte var en rätts- akt mot vilken talan om ogiltigförklaring kunde väckas och avvisade därför talan. Nya Destination överklagade avvisningsbeslutet till , som ansåg att skrivelsen skulle betraktas som en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kunde väckas.28 EU- domstolen upphävde därför förstainstansrättens dom och återför- visade målet dit för prövning av Nya Destination talan. Målet är inte avgjort. Sedan Nya Destination hade fått skrivelsen från kom- missionen väckte bolaget vid talan mot kommun (kommunen) och (Stads- 27Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom i mål T-152/06, NDSHT mot kommissionen, 2009, s. II-1517. 28Dom i mål C-322/09 P, NSDT mot kommissionen, 2010, s. I-0000). Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar huset) med yrkanden om att svarandena skulle vid vite förbjudas att lämna visst statligt stöd till om det inte godkänts av kommissionen. Svarandena, som bestred käromålet i sak, yrkade att Nya Desti- nation talan skulle avvisas. Till grund för yrkandet om avvisning anförde svarandena bland annat att det saknas forum- bestämmelser i svensk rätt för den väckta talan. Dessa framhöll att talan grundade sig på omständigheter med relevans för enbart EG- rättsliga statsstödsregler samt att talan rörde en kommuns och dess koncernmoderbolags möjligheter till utbetalning av ekonomiska medel och bedrivande av egen verksamhet, oberoende av juridisk form, inom ramen för den kommunala kompetensen enligt kom- munallagen. Det ankom enligt svarandena på förvaltningsdomstol att pröva lagligheten av fattade beslut enligt kommunallagen. Tingsrätten ogillade yrkandet om avvisning. Svarandena över- klagade beslutet till som avslog överklagandet. Svarandena överklagade hovrättens beslut och yrkade att skulle avvisa talan. meddelade pröv- ningstillstånd såvitt avsåg frågan om allmän domstol var behörig att pröva den väckta talan. I sitt beslut29 konstaterade att frågan i målet var om allmän domstol var behörig att pröva kärandens talan. uttalade inledningsvis att allmän domstol i allmänhet är behörig att pröva en tvist som gäller skadestånd eller tvist med syfte att förhindra ytterligare skada. Kärandens talan syftade enligt till att förhindra att bolaget skulle drabbas av ytterligare skada genom att kommunen och skulle göra utbetalningar till i strid med bestäm- melserna i nuvarande artikel 108.3 i EUF-fördraget. I avsaknad av lag eller annan författning som utpekar annan myndighet än dom- stol eller särskild domstol som ensam behörig att uppta en sådan tvist (10 kap. 17 § första stycket 1 ) ankom det en- ligt på allmän domstol att pröva den av käranden förda talan. Målet skrevs av sedan käranden återkallat sin talan. 29 NJA 2009 s. 625. Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar Ett mål som bidrar till bilden av behovet av lagändringar för att tillförsäkra konkurrenter möjlighet att hindra att stöd lämnas som en direkt följd av selektiv skattelagstiftning är ett numera avskrivet mål vid . Målet avsåg lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam (reklamskattelagen). Enligt den lagen ska reklamskatt erläggas för annonser i periodiska publikationer. togs reklamskatt ut av beskattningsvärdet för annons i allmän nyhetstidning och annars av beskattningsvärdet. Den högre skattesatsen gällde bland annat för annonser i annonsblad. Före var skattesatsen av beskattningsvärdet. hade rätt till åter- betalning av så stor del av den erlagda skatten för ett beskattningsår som svarade mot en skattepliktig omsättning om högst . Någon sådan rätt gällde inte beträffande annonsblad. Tidningen betraktades enligt reklamskattelagen som annons- blad eftersom den delades ut gratis. Metro (Metro) väckte talan mot staten genom Justitiekanslern. Efter en del justeringar av talan yrkade Metro att tingsrätten skulle 1.fastställa att staten var skyldig att ersätta Metro för den skada som Metro lidit till följd av den nackdel i konkurrenshänseende som Metro haft och hade på grund av att staten utgett ett nytt icke anmält statligt stöd till Metros konkur- renter, 2.slutligt förordna att staten skulle tillse att den konkurrens- snedvridande effekt som det statliga stödet enligt punkten 1 ut- gjorde skulle upphöra genom att Metro, efter det att skatt tagits ut enligt reklamskattelagen, skulle försättas i samma ekonomiska situation avseende sådan annonsintäkt som en allmän nyhetstid- ning som beskattats för en motsvarande annonsintäkt, samt 3.medelst interimistiskt beslut, i avvaktan på slutligt avgörande i målet, förordna att staten skulle a)tillse att den konkurrenssnedvridande effekt som det statliga stödet medförde skulle upphöra genom att Metro, efter det att skatt tagits ut enligt reklamskattelagen, försattes i samma ekonomiska situation avseende sådan annonsintäkt Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar som en allmän nyhetstidning som beskattades för en mot- svarande annonsintäkt, b)kompensera Metro pekuniärt för den skillnad i skatteuttag enligt reklamskattelagen som förelåg mellan Metro och all- männa nyhetstidningar, c)bevilja Metro anstånd med betalningar av den reklamskatt som översteg vad en allmän nyhetstidning erlade avseende en motsvarande redovisad annonsintäkt, d)tillse att Metro ålades samma skattskyldighet avseende annons- intäkter som allmänna nyhetstidningar, e)tillse att allmänna nyhetstidningar ålades samma skattskyl- dighet avseende annonsintäkter som Metro, eller f)på annat lämpligt sätt vidta åtgärder som skulle medför att den konkurrenssnedvridande effekt som det statliga stödet medförde upphörde. Grunden för talan var att staten genom tillämpningen av reklam- skattelagen utgav statligt stöd till Metros konkurrenter i strid med genomförandeförbudet i artikel 88.3 i EG-fördraget. Metro förklarade att det interimistiska yrkande var accessoriskt till i första hand yrkandet under punkten 2, vilket Metro kallade förbudsyrkandet, och i andra hand till fastställelse- yrkandet. Beträffande det interimistiska yrkandet anförde Metro att om det inte kunde bifallas med stöd av bestämmelsen i 15 kap. 3 § så skulle det bifallas med direkt stöd av EG- rätten. Staten yrkade att tingsrätten skulle ogilla yrkandet under punk- ten 1 samt i första hand avvisa och i andra hand ogilla yrkandena under punkterna 2 och 3. Som grund för sina bestridanden i sak åberopade staten bland annat att reklamskattelagen inte innebar att det lämnades statligt stöd i fördragets mening. Beträffande avvis- ningsyrkandena anförde staten bland annat att yrkandet under punkten 2 var en talan som med beaktande av grundläggande kon- stitutionella värden i det svenska styrelseskicket inte kunde föras i svensk domstol. Dessutom brast yrkandet enligt staten i konkre- tion. Ett accessoriskt interimistiskt yrkande kunde därför inte heller tillåtas. Enligt staten saknades vidare förutsättningar att bevilja interimistiskt rättsskydd i förhållande till fastställelseyrkandet. Staten anförde också att yrkandena inte kunde bifallas med direkt stöd av EG-rätten. Enligt staten var slutligen de interimistiska yrkandena Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar under a och f alltför abstrakta, avsåg yrkandet under b inte en säkerhetsåtgärd och torde yrkandena under c–e kräva förordnanden i strid med grundläggande värden i det svenska statsskicket. I beslut30 beträffande yrkandet om interimistisk säkerhetsåtgärd förklarade tingsrätten att den ansåg att inte något av Metros huvud- yrkanden var sådant att det kunde utmynna i en verkställbar dom. Enligt tingsrätten saknades därför förutsättningar att enligt 15 kap. 3 § förordna om säkerhetsåtgärd som är accessoriskt till något av dessa yrkanden. Tingsrätten ansåg vidare att det inte heller fanns förutsättningar att förordna om någon av de yrkade säkerhetsåtgärderna med direkt stöd av EG-rätten. Tingsrätten läm- nade därför de interimistiska yrkandena utan bifall. Metro överklagade tingsrättens beslut. förklarade i sitt beslut31 avseende överklagandet att den i likhet med tingsrätten ansåg att inget av Metros huvudyrkanden kunde utmynna i en verkställbar dom samt att förutsättningar därmed saknades för att med stöd av 15 kap. 3 § bifalla ett yrkande om säkerhetsåtgärd som knutits till dessa huvudyrkanden. Såvitt gällde frågan om EG-rätten i ett fall som det aktuella gav ett vidare rätts- skydd än svensk rätt uttalade hovrätten, med hänvisning till bland annat dom i det i avsnitt 3.2.3 redovisade målet Unibet, att Metros yrkande under punkten 2 inte var av det slag att det kunde prövas enligt svensk rätt. Enligt hovrätten motsvarades fastställelseyrkandet inte av något av de interimistiska yrkandena varför inget av dessa kunde anses ägnade att säkerställa en framtida bifallande dom. Mot denna bakgrund ansåg hovrätten att Metros yrkanden om säkerhetsåtgärd inte heller på EG-rättslig grund kunde vinna bifall. Metro justerade sin talan och framställde ett nytt yrkande om ersättning med för skada som bolaget åsamkats genom det hävdade olagliga stödet. Huvudyrkandet under punkten 2 er- sattes med ett yrkande om att staten skulle förpliktas att till dess att reklamskattelagen upphävts eller ändrats så att det inte förekom särskiljande beskattning mellan Metro och allmän nyhetstidning utge i första hand ekonomisk kompensation till Metro för skill- naden i skatteuttag och i andra hand för att i viss mån kompensera Metro för skillnaden i skatteuttag. Metro framställde också nya yrkanden om interimistiska säkerhetsåtgärder. 30Stockholms tingsrätts beslut i mål nr T 15837-06. 31Svea hovrätts beslut i mål nr Ö 346-07. Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar Staten ifrågasatte om det nya huvudyrkandet skulle tillåtas. Staten anförde att yrkandet uppenbart var ägnat att sätta press på lag- stiftaren. Enligt staten kunde tingsrätten inte förplikta lagstiftaren att vare sig ändra eller upphäva författningar och därmed var tings- rätten förhindrad att bifalla yrkanden som avsåg att med viteslik- nande åtgärder framtvinga författningsändringar. I beslut32 avseende de nya yrkandena om interimistisk säkerhetsåtgärd förklarade tingsrätten inledningsvis att dessa var avhängiga yrkandena om skadestånd och om ekonomisk kompensation. Tingsrätten anförde att eftersom bifall till yrkandet om ekonomisk kompensation innebar ett framtvingande av författningsändringar så kunde yrkandet av konstitutionella skäl inte vara tillåtna att ta upp till prövning. Tingsrätten förklarade att den även i övrigt gjorde samma bedömningar som hovrätten gjort beträffande överklagandet av det tidigare beslutet. Vad slutligen gällde yrkande om skadestånd så uttalade tingsrätten att de yrkade interimistiska åtgärderna inte var ägnade att säkerställa en bifallande dom i den delen. Mot bakgrund av dessa överväganden lämnade tingsrätten de interimistiska yrkandena utan bifall. Metro överklagade beslutet men fick inte heller i hovrätten bifall till sina yrkanden om interimistisk säkerhetsåtgärd.33 Sedan parterna meddelat att de ingått en förlikning skrev tings- rätten av målet. Innan tingsrättens mål avslutades hade reklam- skattelagen genom lagen (2007:1167) ändrats så att även bland annat gratisutdelade tidningar av sådant slag som Metro retroaktivt fick samma lägre reklamskatt som all- männa nyhetstidningar som inte var gratisutdelade. 5.14JCDecaux mot staten genom Justitiekanslern Det har också funnits ett mål där meddelat dom34 avseende en talan om påstått olagligt statligt stöd genom reklamskattelagen. I det målet hade (JCDecaux) yrkat att staten skulle förpliktas att betala skadestånd till bolaget för erlagd reklamskatt –2009 med i första hand och i andra hand . 32Stockholms tingsrätts beslut i mål nr T 15837-06. 33Svea hovrätts beslut i mål nr Ö 8982-07. 34Stockholms tingsrätts dom i mål nr T 591-11. Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar Grunden för yrkandet var att JCDecaux verksamhet avseende utomhusreklam beskattades av beskattningsvärdet medan skattesatsen för reklam i periodiska skrifter var av beskattningsvärdet samt att JCDecaux inte hade rätt till återbetal- ning av reklamskatt motsvarande en årlig reklamskatteförsäljning om högst . Enligt JCDecaux innebar denna ord- ning att flertalet av bolagets konkurrenter erhöll en konkurrens- fördel i reklamskattehänseende i förhållande till JCDecaux. Det i första hand yrkade beloppet avsåg den reklamskatt som JCDecaux erlagt och det i andra hand yrkade beloppet skillnaden mellan den skatt som bolaget erlagt och den skatt som bolaget skulle ha betalat om skattebelastningen varit och bolaget haft rätt till återbetalning av reklamskatt. Tingsrätten ogillade käromålet utan att utfärda stämning efter- som det var uppenbart att käromålet var ogrundat. Tingsrätten för- klarade att även om reklamskatteordningen skulle utgöra statligt stöd som borde ha anmälts enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget så skulle det vara uteslutet att tillerkänna JCDecaux yrkat skadestånd eftersom bolaget grundade sin talan på att erlagd skatt skulle ersättas. Tingsrätten förklarade att i hade slagit fast att den som är skyldig att betala en skatt inte kan undandra sig betalningsskyldighet genom att göra gällande att en befrielse som är riktad till andra personer utgör statligt stöd efter- som ett bifall till ett sådant käromål skulle innebära att det påstådda olagliga stödet utsträcks till att omfatta även käranden. Käranden överklagade tingsrättens dom. I avsnitt 3.5 har vi bedömt vad genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen i EUF-fördraget innebär för medlemsstaterna, stödgivare, stödmottagare och enskilda med rättigheter till följd av förbudets direkta effekt. Vi har där konstaterat att både genomför- andeförbudet och vissa regler som enligt rätts- praxis följer av detta förbud är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Vi har också kommit fram till att unionsrätten i vissa hänseenden innebär krav på att medlemsstaterna reglerar vissa frågor i sina natio- nella rättsordningar. När det finns direkt tillämpliga unionsrättsliga bestämmelser behövs inte några motsvarande nationella bestämmelser. Medlems- staternas skyldighet är att se till att det inte finns några bestäm- melser i nationell rätt som är oförenliga med . Detta gäller trots att det i och för sig finns en skyldighet för nationella dom- stolar och myndigheter att bortse från sådana nationella bestäm- melser. I detta kapitel ska vi bedöma i vilken mån som det svenska regelverket uppfyller unionsrättens krav och ta ställning till vilka lagändringar som bör göras om dessa krav inte är uppfyllda. Vi börjar med att göra dessa bedömningar beträffande stödgivarens och stöd- mottagarens skyldigheter (avsnitt 6.2). Därefter bedömer vi om rätten till effektiva rättsmedel för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt tillgodoses i svensk rätt (av- snitt 6.3) och tar ställning till vilka lagändringar som bör göras om denna rätt inte är säkerställd i svensk rätt (avsnitt 6.4). Vidare över- väger vi om det behövs ytterligare lagändringar när det gäller rätte- gången i mål om olagligt stöd (avsnitt 6.5). Därefter redogör vi för den lagtekniska lösningen (avsnitt 6.5). frågan om behov av att inhämta uppgifter i ärenden som gäller olagligt statligt stöd (avsnitt 6.7). 6.2Stödgivarens och stödmottagarens skyldigheter Genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen i EUF-för- draget medför vissa krav på medlemsstaternas rättsordningar, bland annat beträffande stödgivares och stödmottagares skyldigheter och rättigheter. Kraven gäller såväl den materiella regleringen av deras skyldigheter och rättigheter som rättegångsreglerna när sådana skyl- digheter och rättigheter görs gällande vid nationella domstolar. I detta avsnitt ska vi behandla frågan om den svenska materiella reg- leringen av stödgivarens och stödmottagarens skyldigheter och rättig- heter behöver ändras och ta ställning till vilka ändringar som i så fall bör göras. Frågor om rättegångsregler behandlar vi först i av- snitt 6.5. Vi har i avsnitt 3.5.2 konstaterat att genomförandeförbudet är direkt tillämpligt i medlemsstaterna. Det ingår därmed i de nationella rättsordningarna, ska följas av alla som avser att vidta åtgärder som är att anse som statligt stöd och ska tillämpas av nationella dom- stolar och myndigheter. Förbudet behöver därför inte återges i svensk rätt. Det finns emellertid inte något hinder mot att göra det. Skyldighet att betala tillbaka stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet Vårt förslag: Det införs en lagregel om att den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet om inte återbetal- ning kan underlåtas enligt . I avsnitt 3.5.3 har vi konstaterat att det finns en direkt på unions- rätten grundad skyldighet för den som har tagit emot olagligt stöd att betala tillbaka stödet. Eftersom denna återbetalningsskyldighet inte är direkt angiven i någon EU-rättsakt utan framgår av EU- domstolens rättspraxis och dessutom inte är helt lätt att läsa ut, bör återbetalningsskyldigheten återges i svensk rätt i en uttrycklig för- fattningsbestämmelse. I avsnitt 3.5.3 har vi också konstaterat att det av rättspraxis framgår att återbetalning kan underlåtas undantagsvis i exceptionella fall. Vi har där också konstaterat att stödmottagaren till och med förefaller ha en rätt att behålla stödet i en sådan situa- tion. Den svenska regeln om återbetalningsskyldighet bör därför inte gälla när återbetalning kan underlåtas enligt . Ränta på stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet