sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — Både inom kultur- politiken och mediepolitiken betonas dock vikten av goda förut- sättningar för en levande demokrati. Demokratin främjas av att många olika erfarenheter, tankar och historier tillvaratas och speg- las i ett mångfacetterat kulturutbud (prop. 2009/10:3). 4 tog 2007 fram vissa kriterier som kan ha betydelse för bedömningen av om de nationella minoritetsspråken har intagit en särställning i förhållande till övriga minoritetsspråk såsom sändningstillståndet anger. mediepolitiken är bl.a. att stödja yttrandefrihet och mångfald (prop. 2011/12:1 utg.omr. Verksamheten på andra språk än de nationella minoritetsspråken och teckenspråk bör därför utgå från en analys av de behov olika språkgrupper har. Programföretagen bör i början av en ny tillståndsperiod i dialog med representanter för olika språkgrupper analysera vilka behov som föreligger och bedöma företagens möjligheter att tillgodose dessa. Vi anser att samtliga programföretag bör ha åtminstone någon verksamhet på andra minoritetsspråk. Avslutningsvis vill vi betona att för att det ska vara möjligt att bedöma om programföretagen har uppfyllt sändningstillståndens villkor i denna del behöver redovisningen av utbudets omfattning för- bättras och göras jämförbar. Det måste framgå av redovisningarna i vilken utsträckning det faktiska utbudet har ökat och på vilka plattformar det har tillgängliggjorts. Se vidare kapitel 10 om program- företagens redovisning. Dialog med de berörda grupperna Vi anser att sändningstillståndens krav på dialog med de berörda grupperna är centralt. Det är viktigt att programföretagen har en regelbunden dialog med dessa grupper och att bolagen redovisar hur dialogkravet har uppfyllts i public service-redovisningarna. Vi har träffat flera representanter för olika språkliga minoriteter. SVT och SR har dialog med vissa grupper men den är inte systematisk och inte, annat än i undantagsfall, dokumenterad (se även Kouppa 2008). Vårt intryck är att UR:s sätt att arbeta med dialog (se ovan) bör kunna tjäna som exempel. Förslag: Möjligheten till överenskommelse om ansvarsfördelningen för utbudet på nationella minoritetsspråk, teckenspråk och andra minoritetsspråk tas bort. Regeringen anger i respektive programföretags sändningstillstånd att verksamheten för språkliga och etniska minoriteter ska vara prioriterad. Programföretagen ska därutöver ta särskild hänsyn till de språkliga behoven hos barn och ungdomar som tillhör språkliga eller etniska minoritetsgrupper liksom, för SVT och UR, till barn och ungdomar som har teckenspråk som första språk. ges programföretagen en möjlighet att sinsemellan fördela ansvaret för insatserna. Möjligheten till ansvarsfördelning gör att det i teorin är möjligt för två av programföretagen att helt avstå från insatser på ett eller flera språk under en hel tillståndsperiod med hänvisning till att ett annat programföretag gör insatser enligt en överenskommen ansvarsfördelning.5 Flera representanter för de nationella minoritetsspråken, bland andra , har uttryckt att möjligheten till ansvars- fördelning i praktiken gör ansvarsförhållandena otydliga och att det i sin tur hämmar utbudsutvecklingen. Vi menar att det är rimligt att respektive bolags ansvar för verk- samhet på minoritetsspråk framgår av sändningstillstånden. Som vi nämnde ovan anser vi att samtliga programföretag bör ha åtmin- stone någon verksamhet på andra minoritetsspråk. Möjligheten till överenskommelser om ansvarsfördelningen bör därför tas bort. Däremot är det naturligtvis önskvärt att programföretagen fort- sätter att ha ett nära samarbete i dessa frågor. Ny teknik och dess möjligheter Att tillgängliggöra ett programutbud kan göras på flera olika sätt. Termen tillgängliggöra i fråga om programutbud används i betydel- sen att förlägga utbudet på tider då många tittar/lyssnar och att göra utbudet tillgängligt på andra sätt än via marknät. Utöver marknätsändningarna bedriver SVT och SR viss webb- exklusiv verksamhet. I samrådskontakter har programföretagen fram- fört att de har en strategisk riktning mot ett större användande av internet. Vår grundläggande uppfattning är att det är programföretagen själva som är bäst lämpade att, utöver de tillståndspliktiga sänd- ningarna, bedöma var de ska tillgängliggöra sitt utbud baserat på publikens efterfrågan, publikens tillgång till olika distributions- former och publikens tillgång till utrustning för att tillgodogöra sig 5 har i sina granskningar av programföretagens public service- redovisningar uppmärksammat frågan (se t.ex. yttranden , dnr 11/00497, 533 och 534 och , dnr 12/00554, 576 och 578). utbudet (se vidare kapitel 5). I avsnitt 4.1.3 konstaterade vi dock att med nuvarande regleringsform måste kraven som ställs i sändnings- tillstånden även fortsättningsvis uppfyllas genom programutbudet i marknätet. Ett av de bakomliggande motiven med programföretagens verk- samhet för språkliga minoriteter är att synliggöra språkgrupperna. Programföretagen bör ta hänsyn till detta motiv i bedömningen av i vilken utsträckning verksamhet på minoritetsspråk bör tillgänglig- göras på andra plattformar än marknätet. En digitalisering av radiodistributionen i marknätet innebär möjligheter till fler radiokanaler. SR:s digitala sändningar täcker av befolkningen och ett fåtal har skaffat radio- mottagare för denna mottagningsform. Den övergång till digitala radiosändningar via marknät som vi föreslår i kapitel 11 kommer att innebära att SR ges möjlighet att under nästa tillståndsperiod nå en mycket stor del av befolkningen med ett större antal kanaler än dagens rikstäckande FM-kanaler. På så sätt kommer SR:s möjlig- heter att tillgängliggöra sitt programutbud på andra språk än svenska att öka. 4.8Att spegla landets mångfald Enligt SR:s och SVT:s sändningstillstånd ska utbudet spegla för- hållanden i hela landet. Dessutom gäller att nyhetsförmedling och samhällsbevakning ska ha olika perspektiv, så att händelser speglas utifrån olika geografiska, sociala och andra utgångspunkter. UR har inte motsvarande villkor. SR och SVT ska vidare ha en decentraliserad organisation som skapar goda förutsättningar för självständigt beslutsfattande på regional och lokal nivå. Den lokala och regionala organisationen ska ges tillräckliga resurser för att effektivt kunna spegla respektive områdes särprägel och egenart. Organisationen ska utformas med syfte att möjliggöra hög närvaro av personer ute i landet med kun- skap om och förankring i de olika regionerna. För SR och SVT anges i respektive programföretags anslagsvillkor att den del av allmänproduktionen i SR:s och SVT:s rikssändningar som produceras utanför ska uppgå till . Syftet med villkoret är att det ska främja ett mångsidigt program- utbud och bidra till att tillgodose kravet på spegling av hela landet. Regeringen beslutade att ge Myndigheten för radio och tv i uppdrag att utvärdera effektiviteten av 55-procents- villkoret. Myndigheten anger i sin rapport av 55- procentsvillkoret för och (dnr 10/01427) flera argument både för och emot att behålla 55- procentsvillkoret, men bedömer sammantaget att effektiviteten i villkoret kan ifrågasättas. Det finns enligt myndigheten tveksamheter omkring vilka omständigheter det är som avgör att en produktion ska anses höra till en viss produktionsort. En produktionskedja kan vara komplex och innefatta flera led. Olika kriterier kan därför avgöra en produktions hemhörighet. Risken finns att en uppfyllelse av vill- koret endast indikerar var en produktion administrativt hör hemma och inte var den fysiskt görs. Svårigheten att avgöra vilken ort en produktion tillhör skapar en brist på transparens. Myndigheten beskriver vidare tveksamheter omkring innebörden av begreppet allmänproduktion och dess begränsning samt att programföretagen själva anser att kravet bör avskaffas. Om villkoret tas bort skulle det tydliggöras att det är resultatet av bolagens produktion och deras decentraliserade organisationer som är avgörande för om bolagen uppfyller kravet på spegling av hela landet. En sådan ordning ställer dock höga krav på resultatredovisningen och de metoder som bolagen har för att mäta, följa upp och utvärdera resultaten. Av detta följer att bolagens public service-redovisningar måste göras än mer utförliga, tydliga och informativa. Myndighetens utvärdering har remissbehandlats. Bedömningen att högre krav måste ställas på programföretagens public service- redovisningar delas av samtliga instanser som yttrat sig i denna del, förutom SR, SVT och UR. Regeringen föreslog i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 utg.omr. 17) att 55-procentsvillkoret skulle avskaffas. Regeringen delade i huvudsak den bedömning som Myndigheten för radio och tv gjorde, att ett avskaffande av 55-procentsvillkoret tydliggör att det är resultatet av bolagens produktion och deras decentraliserade organisationer som är avgörande för om bolagen uppfyller kravet på spegling av hela landet. Regeringen instämde vidare i bedömningen att det vid ett avskaffande av 55-procents- villkoret bör ställas högre krav på SR:s och SVT:s redovisning av uppdraget att spegla förhållanden i hela landet och de metoder som bolagen har för att mäta, följa upp och utvärdera resultaten. avslog förslaget om att avskaffa 55-procentsvillkoret med motiveringen att det inte finns något bättre sätt att följa upp hur programföretagen i sin allmänproduktion speglar hela landet (bet. 2011/12:KrU1). I SVT:s public service-redovisning beskrivs insatserna inom området mångfald och spegling. Där framgår bl.a. att SVT har tagit fram en mångfaldsplan och en mångfaldspolicy. I mångfalds- policyn anges att SVT välkomnar och respekterar olikheter med hänsyn till bl.a. ålder, kön och etnicitet. Vissa redaktioner tillämpar egna metoder för att öka mångfalden, som exempel på detta anges nyhetsredaktionerna i som skapat en alternativ research- lista med syfte att nå nya röster i samband med nyhetsrapporteringen. En förutsättning för programföretagets möjligheter att spegla hela landet är tv-produktionens lokala och regionala förankring. SVT har i sin nyhetsbevakning exempelvis regionala huvudredak- tioner på 11 platser i och ytterligare 19 lokalredaktioner. De regionala och lokala produktionsorterna har dock inte enbart i uppgift att bevaka och spegla sitt eget sändningsområde utan har också i betydande omfattning nationella uppdrag. SR beskriver i sin public service-redovisning att program- företagets public service-handbok ger riktlinjer för olika aspekter av spegling, exempelvis geografisk spridning, jämställdhet och etnicitet och kulturell mångfald. SR:s decentraliserade organisation med medarbetare på 50 orter bidrar till bredden i riksprogrammen och speglingskrav ställs i programbeställningarna. har sam- rådsformer utvecklats på så sätt att rikspubliken i högre grad kunnat ta del av det utbud som tidigare bara sänds lokalt. Genom ett organiserat samarbete mellan SR:s 35 nyhetsredaktioner har fler granskande inslag producerats i olika delar av landet som sänds i både lokala- och riksnyhetssändningar. och tv gör årliga bedömningar av om programföretagen har uppfyllt sina public service-uppdrag. Nämnden ansåg i sin bedömning av SR:s och SVT:s redovisningar att SR och SVT vid en sammantagen bedömning, med viss tvekan, hade uppfyllt kravet på spegling(yttrande , dnr 11/00497, 533 och 534). För att kunna göra en närmare och en mer välgrundad bedömning ansåg nämnden att redovisningarna borde innehålla en mer utförlig beskrivning av hur bolagen mäter speg- lingen ur olika aspekter, i olika typer av program samt hur bolagen arbetar med att följa upp speglingen . I nämndens bedömning av om programföretagen uppfyllde sina uppdrag 2011 skriver nämnden att SR vid en sammantagen bedöm- ning får anses ha uppfyllt kravet på spegling (yttrande , dnr 12/00554, 576 och 578). SR bör dock fortsätta att utveckla redovisningen av hur SR mäter och följer upp speglingen ur olika aspekter, i olika typer av program. Vad beträffar SVT skriver nämnden att SVT vid en samman- tagen bedömning med viss tvekan får anses har uppfyllt kravet på spegling. SVT bör fortsätta att utveckla redovisningen av hur SVT mäter speglingen ur olika aspekter, i olika typer av program samt särskilt hur bolaget arbetar med att följa upp speglingen . Förslag: Villkoret i sändningstillstånden att programutbudet ska spegla förhållanden i hela landet ändras så att det framgår att programutbudet ska spegla förhållanden i hela landet och den variation som finns i befolkningen. Verksamheten ska bedrivas utifrån ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv. Bedömning: SR och SVT bör även fortsatt ha ett villkor om en decentraliserad organisation. De offentliga kulturinstitutionerna och public service-medierna spelar en betydande roll som forum och stöd för det gemensamma samtalet och yttrandefriheten. En mångfald av röster och åsikter i media bidrar till en ökad förståelse och det stärker vår gemensamma Därför är kravet på s.k. spegling viktig för program- företagen. Företagen har en central roll när det gäller spegling av landets mångfald och i förlängningen ett värnande av demokratiska värden och människors lika värde. Medieforskning6 visar att det finns mönster i vilka personer och grupper som bereds plats i medier och följaktligen också grupper som av olika skäl inte så ofta bereds möjlighet att finnas med i medier och som när de förekommer beskrivs i stereotypa roller. Forskningen visar också att synliggörandet kan vara ensidigt, exempelvis genom stereotypa skildringar. Vi menar att programföretagen aktivt och medvetet bör arbeta för en större bredd i speglingen av mångfalden i och mot diskriminering. Programföretagens speglingsuppdrag har i nu gällande sändningstillstånd en geografisk utgångspunkt i att utbudet ska spegla förhållanden i hela landet. Vi föreslår att det av nästkommande sändningstillstånd tydligare ska framgå att kravet att spegla befolkning också ska ta sikte på den variation i form av mångfald av personlig och gruppmässig diversitet som finns i . Programföretagen har genom sitt programutbud möjlighet att påverka attityder och skeenden i samhället. Det är därför viktigt att ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv är en utgångspunkt programverksamheten. Ett ökat fokus på att exempelvis undvika att reproducera stereotypa skildringar kan förväntas leda till att de demokratiska värderingarna i samhället stärks. Vi föreslår av ovanstående skäl att villkoret i SR:s och SVT:s sändningstillstånd att programutbudet ska spegla förhållanden i hela landet ändras så att det framgår att programutbudet ska spegla förhållanden i hela landet och den variation som finns i befolk- ningen. Verksamheten ska bedrivas utifrån ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv. När det gäller betydelsen av lokal och regional närvaro är vår bedömning att SR och SVT även fortsatt bör ha ett villkor om en decentraliserad organisation. Vår bedömning är, likt regeringens, att det är en förutsättning för att effektivt kunna spegla regionala och lokala skeenden och den variation som finns i befolkningen. 6 Se t.ex. Ghersetti 2007, 2005, 2004, och 2006. och tv har, som vi nämnde ovan, konstaterat vissa brister när det gäller SVT:s och SR:s uppfyllelse av speglingskravet. Kritiken avsåg hur SR och SVT mäter speglingen ur olika aspekter, i olika typer av program samt hur bolagen arbetar med att följa upp speglingen . Det finns i stor kunskap om t.ex. mångfald, lika- behandling och diskriminering hos myndigheter, organisationer och företag. Det är angeläget att denna kunskap tas till vara i public service-verksamheten. En förutsättning för att externa aktörer ska kunna bidra med sin kunskap är att programföretagens redovisning av verksamheten är transparent. Det är också en förutsättning för den fortlöpande offentliga diskussion om verksamheten som program- företagen, enligt anslagsvillkoren, på olika sätt ska stimulera. Mot bakgrund av betydelsen av att hela landet och den variation som finns i befolkningen speglas i programföretagens utbud och den kritik och tv tidigare riktat mot SVT och SR på det här området vill vi understryka vikten av att programföretagen fortsätter att utveckla sin redovisning. Program- företagen arbetar med mångfaldsfrågor och spegling bl.a. genom s.k. mångfaldschecklistor. Programföretagens arbete med detta verktyg eller andra former av systematiska och regelbundna analyser av mediebilden skulle kunna utgöra ett diskussionsunderlag för hur målsättningar, på både kort och , ska formuleras. 5 Att nå publiken I kapitel 3 beskrev vi vilka plattformar publiken använder för att konsumera radio och tv. I det här kapitlet redogör vi för regleringen av programföretagens distribution av sitt utbud, inklusive vidare- sändningsplikten, samt hur programföretagen distribuerar sitt utbud. Vi överväger även hur utbudet på bästa sätt når publiken. I avsnitt 5.6 kartlägger vi programföretagens insatser för att förbättra utbudets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och tar ställning till hur tillgängligheten fortsatt kan förbättras. Sändningstillståndet ger SVT rätt att tillsammans med UR sända tv-program och att därvid använda all tillgänglig överföringskapacitet i en frekvenskanal. SVT ska bereda utrymme för sändningar från UR. SVT ska enligt sändningstillståndet sam- tidigt sända SVT1 och SVT2 samt två ytterligare programtjänster till hela landet. De två ytterligare programtjänsterna ska skilja sig såväl ifrån varandra som från SVT1 och SVT2 med avseende på innehåll eller sändningstider. Sändningarna ska omfatta igenom- snitt under ett kalenderår i vardera program- tjänsten. UR:s sändningstillstånd innebär en rätt att sända tv-pro- gram med utnyttjande av SVT:s sändningsutrymme enligt överens- kommelse som träffas bolagen emellan, samt att sända så många samtidiga program som det tillgängliga sändningsutrymmet med- ger. Detta sätter ramarna för omfattningen av vad SVT och UR kan sända i programtjänsterna. Nya permanenta programtjänster som bolagen vill lansera ska enligt anslagsvillkoren anmälas till regeringen för godkännande. Att sända till hela landet innebär att minst 99,8 pro- cent av den fast bosatta befolkningen ska kunna ta emot sänd- ningarna. SVT och UR ska använda digital utsändningsteknik för mark- sändningar. SVT och UR får även distribuera programmen på andra sätt så att de blir möjliga att ta emot i hela . Den tekniska kvaliteten på sändningarna ska vara hög. SVT ska upprätthålla en hög säkerhet för produktion och distri- bution. Sändningarna ska ske med så god säkerhet att eventuella sändningsavbrott blir så korta som möjligt. SVT ska ställa höga krav på de leverantörer som anlitas för programinsamling och distribution av egensändningar. har SVT rätt att använda all överföringskapacitet i en frekvenskanal för sina digitala tv-sändningar. SVT och UR har också rätt att sända SVT1 och SVT2 med hd-tv-kvalitet i marknätet. Av anslagsvillkoren följer att SVT och UR även ska sända text-tv-sändningar till hela landet. Dessa sändningar kräver också kapacitet i den frekvenskanal som tilldelats SVT. I den nya radio- och tv-lagen (2010:696) infördes med anledning av digitaliseringen av tv-sändningar genom 4 kap. 2 § krav på till- stånd för att sända sökbar text-tv i de frekvensband som är tillstånds- pliktiga för sändning av ljudradio- och tv-program. SVT får enligt sina anslagsvillkor bedriva sändningar via satellit med syfte att nå allmänheten i , och övriga världen.1 Enligt SVT:s anslagsvillkor ska bolagets sändningar riktade till kunna tas emot av allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd radio- och tv-avgift. Till den del sändning- arna görs tillgängliga utanför ska verksamheten bära sina Digitaliseringen av marknätet innebar att en digital-tv-box krävdes för att ta emot sändningarna. I propositionen Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002–2005 (prop. 2000/01:94) uttalade regeringen att sändningarna bör kunna tas emot utan någon ytter- ligare kostnad än den som avser själva mottagarutrustningen. Det innebär att kostnaden för antenn och digital-tv-box är något som tittaren får stå för. Enligt SVT:s och UR:s anslagsvillkor ska företagen delta i den tekniska utvecklingen av produktions- och distributionsteknik för tv. För att nå tittarna är det, enligt anslagsvillkoren, nödvändigt att kärnverksamheten tillgängliggörs på olika plattformar. Utbudet ska utformas på ett sådant sätt att så många som möjligt kan tillgodo- 1 fick SVT medgivande i regeringsbeslut (Ku97/4649/Me) att inleda sändningar via satellit för att nå allmänheten i . göra sig tjänsterna och programmen. Bolagen bör iaktta försiktig- het när det gäller satsningar på oprövad teknik eller teknik som inte alla tittare har tillgång till. Kabel-tv-nät, fiber eller fiber-LAN och xDSL är tre trådbundna tekniker för tv-sändningar. Tv via fiber och xDSL kallas även iptv och är tv-sändningar i bredbandsnät. Tv-sändningar via trådbundna nät omfattas av vidaresändnings- plikten. Bestämmelser om vidaresändningsplikt infördes då lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar trädde i kraft. Genom regleringen skulle det säkerställas att boende i kabel-tv-anslutna hushåll hade tillgång till samma tv-kanaler som om de hade haft en centralantenn för marknätsmottagning. Skyldigheten att vidaresända gäller bara för tv-sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det ska ingå nyheter. innebär det i praktiken endast SVT:s sänd- ningar. Sändningsplikten omfattar inte fler än fyra programtjänster. Vidaresändningsplikten gäller enligt 9 kap. 1 § radio- och tv- lagen den som äger eller förfogar över ett elektroniskt kommunika- tionsnät som används för överföring av tv-sändningar till allmän- heten, t.ex. en kabel-tv-operatör. Vidaresändningsplikten omfattar trådbundna nät där ett betydande antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot tv- sändningar. I förarbetena anges att kravet på ett betydande antal hushåll kan anses vara uppfyllt antingen om antalet hushåll i absoluta tal är betydande eller om antalet hushåll utgör en betydande andel av samtliga hushåll anslutna till det aktuella nätet. Med en betydande andel hushåll av de totalt anslutna ansågs att åtminstone hälften torde avses. Ett nät förutsätts vara det huvudsakliga medlet för att ta emot tv-sändningar om det tillhandahåller ett brett utbud av tv- kanaler utöver de som omfattas av vidaresändningsplikten (prop. 2004/05:105 s. 37). Av 48 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konst- närliga verk följer att ljudradio-och tv-företag i egenskap av innehavare av till upphovsrätten närstående rättigheter har ensamrätten till sina utsändningar (signalrätt). Vidaresändning av dessa kan därför inte ske utan programföretagens tillstånd (a.a s. 31). När det gäller vidaresändning i trådbundna nät framgår av 9 kap. 1 § tredje stycket radio- och tv-lagen att tv-sändningarna ska kunna tas emot på ett tillfredställande sätt och utan kostnad för själva mot- tagningen. Detta har sedan tolkats som att operatören har rätt att ta ut en skälig service- och underhållsavgift för nätet. För digital mottag- ning får hushållet stå för digital-tv-box och programkort. Myndigheten för radio och tv lämnade en rapport till regeringen till följd av myndighetens uppdrag att göra en översyn av reglerna om vidaresändningsplikt. I uppdraget skulle särskilt redovisas om tilläggstjänster bör omfattas av vidaresänd- ningsplikten och överväganden om fördelningen av de upphovs- rättsliga kostnaderna. De huvudsakliga slutsatserna i rapporten var att det fortsatt finns ett behov av vidaresändningsplikt och att denna ska vara begränsad till trådbundna nät.