sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — genomförde en effektivitetsgranskning av regeringens styrning av , i vilken konstaterades att länsstyrelser och kommuner har uppfattat en försämring av verkets vägledarroll. De efterfrågade då mer handfast och konkret vägledning för att öka effektiviteten i det lokala och regionala miljöarbetet samt möjliggöra en likvärdig rättstillämpning över landet. hävdade då att förändringar skett i verkets vägledning men att behoven förändras och nya vägar måste prövas. Efter granskning tillsattes en utredning med uppdrag att analysera verksamhet samt redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning.13 Enligt utredaren fanns det en utbredd kritik från bl.a. länsstyrelserna att 13 SOU 2008:62. En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning saknade erfarenhet av eget miljöarbete och därför tappat förmågan att själv vägleda. Det fanns även en upplevd luddighet i ansvarsfördelningen mellan nationella och länsstyrelsernas regionala tillsynsvägledaransvar. För tillfället pågår en utredning om den statliga regionala förvaltningen, i vilken länsstyrelserna ingår.14 Utredningen kommer slutligt att redovisa sitt uppdrag . Som en del av utredningens arbete har en promemoria som går igenom roll i förhållande till länsstyrelserna, upprättats.15 I promemorian konstateras att , i takt med miljöpolitikens utveckling, fått en alltmer övergripande och samordnande roll på nationell nivå medan operativa genomförande uppgifter, dvs. tillsyn och tillstånd, på regional och lokal nivå i första hand utförs av länsstyrelser och kommuner. Detta har kommit att innebära att det numera finns många och komplexa verksamhetskopplingar mellan länsstyrelserna och . Flera länsstyrelser uppger att de brister som påtalats av tidigare utredningar till stor del fortfarande präglar miljötillsynen. Verkets vägledning uppfattas vara alltför generalistbetonad och inte tillgodose länsstyrelsernas behov av tydlig tillsynsinriktning och tillgång till expertkunskap. Som en följd av den bristande centrala vägledningen har det upprättats tillsynsnätverk mellan länsstyrelser och kommuner. Samarbetsprojekten syftar till att öka samsynen mellan länsstyrelserna och få till stånd en mer enhetlig hantering av tillsynsfrågor. Enligt promemorian menar företrädare för att den grundläggande inriktningen på verkets tillsynsvägledning kvarstår och att efterfrågan av detaljerad vägledning förekommer på områden inom vilka länsstyrelser och kommuner har lång erfarenhet av att utöva tillsyn. Enligt verket bör de därför på sådana områden ha större nytta av eget inbördes samarbete och kunskapsförmedling än central och detaljerad vägledning. Sammanfattningsvis konstaterade utredningen att centrala tillsynsvägledning är bristfällig och att den riskerar att skapa variationer i länsstyrelsernas och kommunernas operativa tillsyn. Utredningen uttalade att förekomsten av regionala tillsynsnätverk med ökat nationellt deltagande till viss del kan motverka regionala variationer men ställde sig frågande till om 15Fi 2009:7, Promemoria; Myndighetsgenomgång – , . En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning detta är tillräckliga åtgärder för länsstyrelsernas tillsynsvägledning och operativa tillsyn. Jag instämmer i den ovan framförda kritiken mot . Det finns en risk att verkets inställning till sin roll som tillsynsvägledande myndighet kan komma att påverka hur verket ställer sig till framtagande av tillsynsvägledande dokument för de förslag som jag nu föreslår. En utveckling som innebär ett fjärmande från rollen som central vägledande tillsynsmyndighet skulle vara olycklig eftersom den operativa tillsynen på lokal och regional nivå måste vara samordnad och välfungerande för att de avfallsrelaterade miljömålen ska kunna uppfyllas. Jag menar därför att om samordning och tillsynsvägledning för avfallsfrågorna fortsättningsvis ska skötas av , måste verket bli mer aktivt i sin roll som vägledande tillsynsmyndighet och hantera de övergripande samordningsfrågorna på nationell nivå på ett mer offensivt sätt. 8.5Särskilt om producentansvaret för förpackningar och returpapper 8.5.1Tillsyn över förpackningars utformning I kapitel 7 föreslås att ansvaret för tillsynen över producentansvaret för förpackningars utformning bör ligga på en nationell myndighet. För att underlätta myndighetens arbete för tillsyn bör tillämpning av de harmoniserade standarderna eller liknande standard likställas med att första punkten i 1 och 4 §§ i förpackningsförordningen uppfylls. Myndigheten ska utöva tillsyn genom att förelägga förpackningsproducenter att inkomma med uppgifter om hur de anser sig uppfylla kraven om förpackningars utformning i förpackningsförordningen. Föreskrifter om hur detta ska ske bör utformas i samband med att villkor för förhandsgodkända insamlingssystem beslutas. 8.5.2Anslutning till och godkännande av insamlingssystem för förpackningar och returpapper I kapitel 5 förslås att ansvaret för insamlingen av förpackningsavfall och returpapper från hushållen övergår till kommunen. En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning förpackningar och tidningar ska ersätta kommunerna för deras kostnader för insamling och transport till särskild anvisad avlämningsplats. För att säkerställa att alla producenter bidrar till insamlingssystemet måste det vara möjligt för producentkollektivet att lämna ersättning till kommunerna. Varje producent ska därför vara skyldig att ansluta sig till ett godkänt insamlingssystem för återanvändning eller återvinning av förpackningar eller returpapper. Myndigheten ska godkänna ett sådant system om det uppfyller kraven som anges i den föreslagna producentansvarsförordningen för förpackningar och returpapper. Som villkor för godkännande måste den som bedriver ett godkänt insamlingssystem för återanvändning eller återvinning av förpackningar eller returpapper varje kalenderår bl.a. rapportera vilka producenter som är anslutna till systemet. Detta skapar förutsättningar för myndigheten att förelägga de producenter som inte har anslutit sig till ett godkänt insamlingssystem att göra detta. Producenten kan även ansöka om ett eget godkännande så länge denne uppfyller kraven som anges i förordningen. Myndigheten ska se till att den som bedriver ett sådant godkänt insamlingssystem uppfyller kraven som anges i förordningen. Skulle den som bedriver ett godkänt insamlingssystem underlåta att uppfylla kraven som anges i förordningen får myndigheten återkalla godkännandet. Myndigheten ska fastställa den schablonavgift som ska erläggas för kommunernas kostnad för insamling och transport till avlämningsplats av den som bedriver ett godkänt insamlingssystem. Schablonavgiften ska även täcka kostnaden för kommunens information om hanteringen av producentavfallet. Avgiften ska tas ut av den som bedriver ett godkänt insamlingssystem för återanvändning eller återvinning av förpackningar eller returpapper i proportion till mängden förpackningar och tidningar som anslutna företag satt på marknaden året innan. Myndigheten får utfärda närmare föreskrifter för avgiftssystemet. I den föreslagna förordningen finns en möjlighet för den som bedriver ett godkänt insamlingssystem för återanvändning eller återvinning av förpackningar eller returpapper att överklaga kommunala nämnders beslut. Den som bedriver ett godkänt En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning insamlingssystem kan således överklaga en nämnds beslut om utformning av insamlingssystem för förpackningsavfall och returpapper från hushåll om det t.ex. skulle innebära att det insamlade materialet inte håller sådan kvalitet så att det går att återvinna med befintlig teknik. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska vissa konsekvenser av förslagen i ett betänkande redovisas. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Innebär förslagen andra samhällsekonomiska konsekvenser ska de också anges. Resulterar förslagen i kostnadsökningar för staten, kommuner eller landsting ska dessutom ett förslag till finansiering läggas fram. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna av det anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehåll som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Av de ovan angivna konsekvenserna är det framför allt offentlig service i olika delar av landet, konkurrenssituationen, verksamheters och företags arbetsförutsättningar som berörs av förslagen i detta betänkande. Vissa förslag kan få effekt på kostnader och intäkter i och privat verksamhet. Vad gäller de övriga intressen som anges i kommittéförordningen bedöms förslagen inte ha någon direkt inverkan på dessa. Konsekvensanalysen ska enligt kommittéförordningen (2007:1244) 6 och 7 §§ innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, uppgifter om vilka som berörs av regleringen, uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda alternativen, en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till EU och en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen även innehålla en beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen, hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen, och om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Därutöver anges i (2011:66) att förslagen ska åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Vidare anges att avfallshanteringen bör vara miljömässig och resurseffektiv. Förordningen (2007:1244) ställer inte några utpekade krav på analys av förslagens påverkan på miljön. Förslagen i detta betänkande rör flera olika områden inom avfallshanteringen. I kapitel 4 ges förslag som syftar till mer resurseffektiva kretslopp med bl.a. ett tydligare genomförande i svensk lagstiftning av den s.k. avfallshierarkin. Förslagen i kapitel 5 rör hushållens avfall och förslagen i kapitel 6 verksamheters avfall. Förpackningars utformning och miljöpåverkan tas upp i kapitel 7. Förslag om tillsyn på nationell nivå och en nationell myndighets uppgifter ges i kapitel 8. Förslagen, som innebär förändringar på systemnivå, syftar till att åtgärda flera av de problem som lyfts fram av såväl aktörer som enskilda medborgare. Det finns dock i det föreslagna systemet motstående intressen och olika ambitions- nivåer liksom det gör i det nuvarande systemet. En åtgärd som skulle vara den bästa för miljön kanske inte är den bästa för marknaden eller medborgaren. Ambitionen har dock varit att skapa en struktur som är enkel och lättillgänglig för medborgarna i första hand. Med de föreslagna åtgärderna flyttas visst ansvar för insamling för olika avfallsfraktioner mellan olika aktörer. Svårigheterna att avgöra ansvarsfördelningen mellan aktörerna har länge varit föremål för diskussioner och tvister och var också ett tungt vägande skäl till att tillsattes. Tanken är att förslagen i kapitel 5 och 6 tillsammans ska medföra ett balanserat ansvar mellan olika aktörer och att ta tillvara de positiva erfarenheter som vunnits av aktörerna . Kommunernas insamlingsverksamhet ökar genom att förpackningar och returpapper ingår enligt huvudförslaget. De kommuner som verkar på den konkurrensutsatta marknaden kan komma att få en ytterligare konkurrensfördel av detta. Eftersom kommunerna förlorar insamlingsansvaret för det avfall som är jämförligt med hushållsavfall från verksamheterna, som i stället blir tillgängligt för de privata avfallsentreprenörerna, bedöms emellertid balansen på marknaden till viss del kompenseras. Att möjliggöra för andra aktörer än kommunen att hämta hushållens grovavfall kan innebära, förutom förbättrad service för medborgarna, att fler entreprenörer får möjlighet att lyfta avfallshanteringen till en högre nivå i avfallshierarkin som också genomförs tydligare i svensk lagstiftning. Mängden produkter som hamnar som avfall på återvinningscentralerna och som enligt hierarkin ska förberedas för återanvändning skulle kunna minska och medföra att omfattningen av kommunernas roll i arbetet med steget förberedelse för återanvändning blir begränsad. Miljökonsekvenserna är svåra att bedöma. Även kostnaderna för företag, offentliga verksamheter och ekonomi är svårbedömda, till stor del beroende på att kostnadsunderlag från aktörerna saknas. En slutsats är dock att det även kostar att inte lösa de problem som identifierats och att miljönyttan och tillgängligheten för medborgarna i flera fall bör uppväga kostnader för systemet. Detta kapitel är indelat efter betänkandets kapitel och behandlar förslagen och de identifierade konsekvenserna i den ordningen. Till följd av svårigheter att ta del av de olika företagens kostnader och intäkter för avfallshanteringen har det inte varit möjligt att beräkna Vissa beräkningar har gjorts baserade på offentliga uppgifter. 9.1Förslag i kapitel 4 Resurseffektiva kretslopp Av ramdirektivet för avfall följer en avfallshierarki som ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall. Prioriteringsordningen stadgar att avfall i första hand ska förebyggas, i andra hand förberedas för återanvändning, i tredje hand ska materialåtervinnas, i fjärde hand ska återvinnas på annat sätt och i sista hand bortskaffas. är svensk lagstiftning utformad för att bidra till att hierarkin följs. Den finns dock inte som en del av lagstiftningen och bör därför uttryckas tydligare och kopplas till avfallsinnehavarens ansvar för hantering av avfall. På så sätt kan lagstiftningen på ett mer kraftfullt sätt styra mot en avfallshantering i enlighet med den hierarki som EU-direktivet ställer krav på. Förslaget innebär att hierarkins första steg, dvs. att avfall ska förebyggas, lyfts in i 2 kap. och resterande del i balkens 15 kap. eftersom kapitlet innehåller bestämmelser som rör avfall. Inget alternativförslag presenteras. Om förslaget inte genomförs kvarstår nuvarande ordning. Avfallshierarkin ligger till grund för den svenska avfallslagstiftningen. Genom att den nu lyfts fram i 2 kap. och 15 kap. innebär det att hierarkin ges större tyngd vid tillämpningen av bestämmelserna. Bestämmelsen om förebyggande av avfall som förs in i 2 kap. innebär ett förtydligande för alla som bedriver en verksamhet eller som vidtar en åtgärd som har betydelse för övergripande mål och syfte. Av 2 kap. 1 § framgår att när frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt , är alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av 2 kap. iakttas. Detta innebär t.ex. att en verksamhet som ansöker om tillstånd för en viss verksamhet enligt , i sin ansökan måste visa hur den tänker bedriva sin verksamhet i enlighet med den införda bestämmelsen. Då sökanden redan enligt den nuvarande bestämmelsen måste ta hänsyn till sådana frågor, kommer införandet enbart att föra med sig ett förtydligande om vad verksamhetsutövaren mer konkret behöver tänka på i förebyggandehänseende. Att resterande del av avfallshierarkin införs som en syftesbestämmelse i 15 kapitlets inledande paragraf innebär att övriga bestämmelser ska tillämpas mot den bestämmelsen. Detta torde inte innebära några större konsekvenser annat än för den kommunala avfallsplaneringen. Däremot kan kopplingen till avfallsinnehavarens ansvar för att se till att det innehavda avfallet hanteras i enlighet med hierarkin få vissa konsekvenser. Det gäller framför allt behovet av tillsyn över de olika aktörerna som utgör avfallsinnehavare. Av avsnitt 9.3.1 och 9.5.2 framgår i vilka fall det kan komma att behövas ett ökat behov av tillsyn. Hur stor effekt införandet av hierarkin generellt kan komma att få går inte att kvantitativt bedöma. Tillsammans med andra faktorer kan det dock leda till exempelvis mer förebyggande av avfall, ökad återanvändning och förberedelse för återanvändning av produkter samt biologisk behandling. Förslaget bedöms inte ge några effekter på konkurrensförhållanden. Förslaget genomför på ett tydligare sätt än EU:s ramdirektiv om avfall. 9.1.2Kommunens ansvar för återanvändning (4.3) och förberedelse för återanvändning (4.4) Kommuner ska informera medborgarna i kommunen hur de kan förebygga uppkomsten av avfall. Kommunen ska i enlighet med avfallshierarkin i första hand arbeta avfallsförebyggande genom att samarbeta med aktörer till vilka medborgaren kan skänka sådana produkter som annars skulle ha blivit till avfall (4.3). Kommunen ges möjlighet att förbereda avfall för återanvändning. En ny paragraf införs i avfallsförordningen som anger att kommunen ges möjlighet att sortera ut sådant avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning från sådant avfall som från hälso- och miljösynpunkt bättre lämpar sig för återvinning eller bortskaffande. Av bestämmelsen framgår även att kommunen kan bereda frivilligorganisationer och andra aktörer tillfälle att hämta utsorterade produkter på en av kommunen anvisad plats, innan kommunen själv hanterar dessa. Genom en ändring i 27 kap. 4 § framgår att kommunen får meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för kommunens ansvar för hanteringen. Av ändringen framgår emellertid att sådana föreskrifter inte får avse hantering som innebär rengöring och reparation av hushållsavfall (4.4). Förslagen berör i första hand kommuner, företag och medborgare. Kontroll och sortering sker redan inom ramen för kommunens nu gällande skyldigheter i avseende återvinning och bortskaffande. För kommunen är skyldigheten att kontrollera och sortera ut sådant avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning positiv ur miljösynpunkt. För vissa kommuner kan skyldigheten medföra en ökad kostnad till följd av ökade arbetsinsatser på den kommunala återvinningscentralen. Kostnaderna kan enligt förslaget finansieras genom den kommunala renhållningsavgiften och innebär därmed inte någon ökad kostnad för kommunen. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem. I förevarande fall anges en instruktion till kommunerna för hur de ska uppfylla en ålagd uppgift. Inskränkningen i det kommunala självstyret bedöms i detta fall vara befogad då ändamålet med bestämmelsen är att förhindra att kommunen agerar på en konkurrensutsatt marknad. Det går därför inte att göra bestämmelsen mindre inskränkande. Förslagen kan medföra att fler aktörer får möjlighet att hantera hushållsavfall som lämpar sig för att användas igen. Därmed kan utveckling och nyetablering av företag på andrahandsmarknaden och företag som ägnar sig åt resurshantering stimuleras. För marknaden kan det uppstå kostnader för avfallshantering för de produkter som har reparerats inom ramen för förberedelse för återanvändning men som det inte finns avsättning för. I det fallet kommer det att vara marknadsaktörens ansvar i egenskap av avfallsinnehavare att hantera detta på ett miljö- och hälsomässigt sätt. För medborgarna innebär förslaget att de på ett enklare sätt kan medverka till att produkter återanvänds och att en mer lättillgänglig marknad skapas för försäljning och köp av dessa produkter. kan en viss ökning av den obligatoriska avfallsavgiften bli aktuell. Beträffande miljöpåverkan förväntas förslagen innebära ökad resurshushållning och minskade mängder avfall eftersom produkter tas tillvara istället för att bli avfall. Som beskrivs i kapitel 4 är det dock inte säkert att ökad återanvändning leder till minskad konsumtion eftersom inköp av begagnade produkter inte nödvändigtvis innebär att inte nya produkter köps, även om nyförsäljningen av produkter och komponenter kan komma att minska. I ett samhällsekonomiskt perspektiv kan ett kretslopp med ökad återanvändning leda till en negativ påverkan på samhällsekonomin om det leder till att nyförsäljningen minskar. är en förutsättning för ökad återanvändning av produkter att de håller en hög kvalitet, vilket ofta betyder ett högre pris. Därmed är det möjligt att samhällsekonomin inte påverkas negativt. för återanvändning bör inte heller försämra förutsättningarna för sedvanlig reparationsverksamhet. 9.1.3Materialåtervinning (4.5) och annan återvinning (4.6) I 4.5 föreslås att ordet biologisk bör utgå ur etappmålet för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan då det finns en risk att formuleringen styr matavfall mot rötning och kompostering även i de fall där det finns en mer resurseffektiv behandling. Formuleringen kan även vara hämmande för teknikutvecklingen på området. Behandling av använt utsorterat matfett bör rangordnas högre upp än biologisk behandling i avfallshierarkin. Vad gäller textilier bör regeringen överväga att införa ett miljömål för återanvändning, förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. Regeringen bör därtill se över möjligheterna att införa ett producentansvar för textilier. I 4.6 föreslås att en utredning med uppdrag att se över möjligheterna att införa ett förbud mot eller skatt på förbränning av vissa utpekade avfallsflöden bör tillsättas. Biologisk behandling utan återförsel till ska likställas med avfallsförbränning med energiutvinning. En utredning bör tillsättas som ser över möjligheterna att införa styrmedel som förhindrar att avfall med högt näringsinnehåll används för anläggningsändamål. Förslagen syftar till att lyfta hanteringen av avfall till högre nivåer i avfallshierarkin och att skapa ytterligare möjligheter till teknikutveckling avseende effektivt resursutnyttjande. Förslagen bör ha en positiv effekt på miljön och användningen av resurser. Förslagen har inte någon direkt påverkan på konkurrensförhållanden. För företagen kan de innebära nya affärsmöjligheter med materialåtervinning av fler fraktioner. I det fall producentansvar för textilier, reglering av förbränning av ytterligare avfallsflöden, eller nya styrmedel införs måste konsekvenserna av detta analyseras. 9.2Förslag i kapitel 5 Hushållens avfall Förslagen i detta kapitel berör främst kommuner, producenter av förpackningar och tidningar, avfallsentreprenörer och medborgare. Förslagen kan även få konsekvenser för miljön och samhällsekonomin. 9.2.1En ordning med på förhand godkända insamlingssystem införs (5.2)