sou · H0B39 · 2012-03-07 00:00:00 — Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning Delbetänkande av Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare () SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. bemyndigade regeringen statsrådet i med ansvar för integrationsfrågor att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (dir. 2011:88). Med stöd av detta bemyndigande förordnade statsrådet departementsrådet att från vara särskild utredare. Direktiven för utredningen framgår av bilaga 1 i betänkandet. Utredningen har antagit namnet (A 2011:06). I utredningens uppdrag ingår att genomföra en kartläggning av nyanlända utrikes födda kvinnors och mäns uttag av föräldrapenning. I detta delbetänkande avrapporteras den del av uppdraget som rör kartläggningen av föräldrapenninguttaget. Uppdraget i sin helhet ska slutredovisas . förordnades följande experter att ingå i utredningen: verksamhetschefen , forskaren , departementssekreteraren , strategen , kanslirådet , departementssekreteraren , utredaren , departementssekreteraren , utredaren , departementssekreteraren samt ämnesrådet . Som sekreterare i utredningen anställdes seniorkonsulten fr.o.m. och departementssekreteraren fr.o.m. . På utredningens uppdrag har docent medverkat vid beställning av specialbearbetningar från administrativa register över föräldrapenninguttag samt bidragit med analys av datamaterialet (se kapitel 4 och bilaga 2 i betänkandet). doktor har på utredningens uppdrag genomfört en studie av skillnader i inställ- ningen till arbete mellan inrikes och utrikes födda kvinnor och män (se avsnitt 2.3 och bilaga 3 i betänkandet). Utredningen överlämnar härmed betänkandet Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning (SOU 2012:9). Utredningens uppdrag och inriktning .................................... Avgränsningar och definitioner .............................................. Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda ......... Lägre sysselsättning och högre arbetslöshet .......................... 2.2Både utbuds- och efterfrågefaktorer påverkar Trösklar för utrikes födda ............................................ Dubbel tröskel för utrikes födda kvinnor................... 2.3 Inställning till arbete................................................................ 2.4Tidiga insatser för att underlätta etableringen på Vård av barn kan leda till senarelagd etablering ..................... 3.1.3 Förläggning och fördelning av uttaget ........................ Föräldrapenningens utformning i andra länder...................... 3.5.1 hör till de mest generösa länderna .................. 3.5.2 föräldrapenning är generös också i ett Nyanlända kvinnors uttag av föräldrapenning................. 4.1En kartläggning av föräldrapenninguttaget de första fyra 4.2Vissa nyanlända mammor tar ut många dagar – andra 4.3En mycket låg ersättning för majoriteten av de 4.4Nyanlända mammor tar ut föräldrapenning som Dagar som brinner inne ........................................................... Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning...... Trösklar för att få ett arbete .................................................... Försörjningsstöd och föräldrapenning ................................... 5.2.1 Regelverk för försörjningsstöd .................................... 5.2.2 Kommunernas tillämpning av regelverket................... Tillgång till förskoleverksamhet ........................................... 5.4.1 Väntan på plats i förskoleverksamhet........................ 5.4.2 Inställning till omsorgen om barnen ......................... Utredningens slutsatser och fortsatta arbete ............... 6.1Tidiga insatser för en snabbare etablering på 6.2Resultaten av kartläggningen av nyanlända föräldrars uttag av föräldrapenning........................................................ 6.3 Regelverket behöver ses över ................................................ 6.4 Utredningens fortsatta arbete ............................................... Käll- och litteraturförteckning ........................................... Bilaga 2 Nyanlända invandrares användning Bilaga 3 Inställningar till arbete.................................................... Enkät till ansvariga för ekonomiskt bistånd Arbetskraftsdeltagande bland inrikes och utrikes födda kvinnor och män 2011 (AKU-träd) ..................... Arbetskraftsinvandrare: person vars uppehållstillstånd beviljats av arbetsmarknadsskäl. Ett arbetstillstånd gäller i högst och kan sedan förnyas. kan personen söka permanent uppehållstillstånd för arbete. Personer från länder inom EU/kan arbeta i utan särskilt uppehållstillstånd. Asylsökande: person som vistas i en ansökan om uppehållstillstånd på grund av flykting-/skyddsskäl prövas. Bosatt: folkbokförd i . Bosättningsbaserade förmåner: rätten till en förmån grundas på bosättning i , exempel på sådana förmåner är föräldrapenning på grundnivå, barnbidrag och bostadsbidrag. Etableringsersättning: en statlig ersättning som utgår vid aktivt deltagande i etableringsplanens aktiviteter. Ersättningen är individuell och påverkas inte av hushållets sammanlagda inkomst. Etableringsreformen: trädde i kraft och syftar till att ge nyanlända förutsättningar för en snabbare etablering på arbetsmarknaden. Etableringslagen (2010:197) omfattar nyanlända i arbetsför ålder (20–), samt nyanlända i åldern 18–utan föräldrar i , som har beviljats uppehållstillstånd som flykting, kvotflykting, skyddsbehövande i övrigt eller som anhöriga till dessa om den anhöriga ansökt om uppehållstillstånd från att personen som han eller hon har anknytning till togs emot i en kommun. Etableringsplan: Arbetsförmedlingen ska tillsammans med den nyanlände och i samverkan med bl.a. berörd kommun upprätta en individuell etableringsplan. Rätten till en etableringsplan omfattar etableringslagens målgrupp. Planen ska minst innehålla undervisning i svenska för invandrare (sfi), samhällsorientering och arbetsförberedande aktiviteter, t.ex. validering av utbildning och yrkeserfarenheter, praktik, kompletterande grundskole- och gymnasieutbildning. Den nyanlände har också rätt att välja en etableringslots som ska ge praktiskt stöd vid jobbsökande eller val av utbildning och yrke. Etableringsplanen ska upprättas från folkbokföring och aktiviteterna ska bedrivas på heltid och pågå med möjlighet till överhoppningsbar tid vid sjukdom eller vård av barn på heltid. Flyktingmottagna: personer som beviljats uppehållstillstånd som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga som ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen blivit folkbokförd. Folkbokförd: uppehållstillstånd eller registrerad uppehållsrätt än utgör grund för folkbokföring. Inkomstgrundade ersättningar: ersättningar som är relaterade till personens tidigare inkomst, t.ex. föräldrapenning, sjukpenning, aktivitetsstöd och arbetslöshetsersättning Medborgarskap: kan sökas efter att ha varit stadigvarande bosatt i (för nordiska medborgare). Nyanländ utrikes född: en utrikes född person som varit folkbokförd i än . Sfi: undervisning i svenska för invandrare. En grundläggande utbildning i svenska språket för vuxna som saknar grundkunskaper i svenska och som inte har svenska, norska eller danska som modersmål. Rätten att delta i sfi gäller alla vuxna som är folkbokförda i . Kommunerna ansvarar för att erbjuda sfi till dem som har behov av detta. Uppehållsrätt: avser EU/EES-medborgare som vid stadigvarande bosättning () ska registrera uppehållsrätt. Uppehållstillstånd: en utländsk medborgare (inte EU/EES-med- borgare) som vill stanna i mer än måste ha uppehållstillstånd. Kan vara tidsbegränsat eller permanent. Utländsk bakgrund: en utrikes född person eller en inrikes född person med två utrikes födda föräldrar. Övrig anhöriginvandrare: person som fått uppehållstillstånd p.g.a. anknytning till en i bosatt person men som inte omfattas av flyktingmottagandet. Beviljas vanligen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att pröva relationens varaktighet, därefter kan permanent uppehållstillstånd beviljas. Utredningens övergripande uppdrag är att föreslå åtgärder som kan öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda arbetsmarknadsetableringen för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Som en särskild del ska utredningen göra en kartläggning av nyanlända kvinnors och mäns uttag av föräldrapenning. Det är denna kartläggning som redovisas i delbetänkandet Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. i viktig för god integration En av de viktigaste vägarna till en god integration är att de som invandrar till får förutsättningar att komma in på arbetsmarknaden. Genom arbete och möjligheter att försörja sig själv och sin familj kan känslan av delaktighet växa sig starkare. För en lyckad etablering är den i betydelsefull. Det är då ett nytt språk ska läras in, nya nätverk ska byggas och kompetensen byggas på eller översättas så att den blir gångbar i det nya landet. Flera trösklar för att komma in på arbetsmarknaden Utrikes födda, i synnerhet kvinnor, har en lägre sysselsättningsgrad än personer födda i , även i landet. Det finns flera orsaker till detta. Tiden i är en viktig förklaringsfaktor. Som nyanlända behöver de lära sig språket, de har ofta ett för svenska förhållanden mindre gångbart humankapital samt sämre nätverk i arbetslivet, vilket påverkar möjligheten att få ett arbete. Höga krav i arbetslivet på utbildning och kompetens samt diskriminering är två andra trösklar för etablering på arbetsmarknaden. inom grupperna flyktingmottagna och anhöriginvandrare möter de största svårigheterna att etablera sig på arbetsmarknaden. Den lägre sysselsättningsgraden bland utrikes födda kvinnor och män tycks dock inte bero på bristande vilja att arbeta. I stället visar utredningens skattningar att arbetssökande utrikes födda kvinnor och män har en mer positiv inställning till arbete än vad arbetssökande inrikes födda har. De söker också arbete mer intensivt än personer födda i . Trösklarna för att komma in på arbetsmarknaden är särskilt höga för kvinnor. Nyanlända kvinnor tar, som kvinnor vanligtvis gör, ofta ett större ansvar för det obetalda hemarbetet, vilket påverkar möjligheten att delta i arbetskraften. Men sambandet kan också gå åt andra hållet. Svårigheter att komma in på arbetsmarknaden kan leda till att kvinnorna hänvisas till att ta hand om hem och barn i betydligt större utsträckning än vad de själva skulle önska. Vissa invandrar tillsammans med barn och fertilitetstalen är höga just efter invandringen. En bidragande orsak till att språkinlärningen och etableringen försenas eller inte alls kommer i gång kan vara ett långt och intensivt uttag av föräldrapenning. Trösklarna för kontakt med centrala aktörer som kommunen och Arbetsförmedlingen riskerar att höjas ju en person vistas i med få kontakter utanför den närmaste familjen. För nyanlända som omfattas av etableringslagen medför dessutom ett för långt uttag att de förlorar rätten till etableringsersättning och de särskilda etableringsinsatserna. Syftet med delbetänkandet är att kartlägga uttaget av föräldrapenning bland nyanlända utrikes födda kvinnor och män. Kartläggningen avser att ge ett bättre underlag för analyser av hur uttaget påverkar nyanländas möjligheter att arbeta och att delta i etableringsinsatser. Var tredje kvinna mellan som invandrade 2006–2009 som flykting, skyddsbehövande i övrigt eller som anhörig till dessa tog ut föräldrapenning . För dem som kom som övrig anhöriginvandrare är motsvarande andel . De män som tar ut föräldrapenning har ett, jämfört med kvinnorna, betydligt mindre uttag. Föräldrapenninguttagets inverkan på möjligheterna att delta i sfi och andra arbetsförberedande insatser kan antas bero på uttagets omfattning och hur det förläggs. Utredningen har i detta delbetänkande kartlagt om nyanländas uttag sker på hel- eller deltid, med vilken ersättningsnivå, samt i vilken utsträckning uttaget sker under en längre sammanhängande period. Föräldrar kan ta ut föräldrapenning även för äldre barn som invandrar tillsammans med dem, och antalet dagar är lika många () för ett nyanlänt äldre barn som för ett nyfött. Av de cirka 6 100 barn som beviljades uppehållstillstånd som flykting- eller anhöriginvandrare 2006 var eller äldre. Utredningen har undersökt om möjligheten till uttag för äldre, invandrade barn också har använts i praktiken, samt i vilken omfattning detta har skett. Resultaten av kartläggningen av nyanlända föräldrars uttag av föräldrapenning Utredningen har låtit kartlägga uttaget av föräldrapenning bland nyanlända föräldrar som kom till . Bland dem som detta år invandrade från länder utanför fanns 6 700 kvinnor som under de efterföljande åren har rätt till föräldrapenning, antingen för barn som invandrar tillsammans med dem eller för barn som föds i . I kartläggningen framkommer fyra mönster av särskild betydelse för analysen av hur föräldrapenninguttaget inverkar på nyanlända kvinnors arbetskraftsdeltagande: Ett intensivt uttag försenar arbetsmarknadsetableringen för många nyanlända mammor En förhållandevis stor grupp nyanlända kvinnor får försämrade möjligheter till etablering på arbetsmarknaden i till följd av vård av äldre barn. Var tredje kvinna (eller 730 personer) född utanför som invandrar 2006 till med barn och som inte får fler barn tar ut minst efter invandringen (2007). Barnen som invandrade med mammorna i denna grupp var . Bland kvinnorna födda utanför som kommer med barn och som också får ytterligare barn i är det nästan hälften (eller 640 personer) som tar ut minst Genomsnittsåldern på barnen som invandrade tillsammans med mammorna i denna grupp var . Sammantaget handlar det om nära 1 400 kvinnor, eller av mammorna som invandrar med barn från länder utanför , som året efter invandringsåret har ett så pass högt uttag av föräldrapenning att de knappast har möjlighet att påbörja undervisning i svenska eller andra insatser som kan öppna dörrar in mot arbetsmarknaden. 2.Ett högt uttag i rad bland mammor som får ytterligare barn En av fyra respektive en av tio mammor som kommer med barn från länder utanför och som får ytterligare barn i tar ut minst två respektive . Uttaget avser , vilket innebär att dessa kvinnor har små möjligheter att delta i etableringsinsatser parallellt med att de tar hand om sina barn. I gruppen kvinnor födda utanför som invandrar med barn men som inte får ytterligare barn i är det däremot enbart som tar ut fler än . Ett högt uttag i rad kan därmed hänföras till de nyanlända mammor som får ytterligare barn i . 3.Många nyanlända föräldrar tar inte ut alls Kartläggningen visar även att många föräldrar som invandrar till inte alls använder sig av föräldrapenningen. En av fyra kvinnor som invandrar 2006 med barn från länder utanför EU/och som inte får fler barn i tar inte ut någon föräldrapenning alls i . Andelen män som inte använder sig av rätten till föräldrapenning i denna grupp är ännu högre, . Särskilt anmärkningsvärt är resultatet att (ca 300 personer) av kvinnorna som invandrar från länder utanför EU/och som får barn i inte tar ut en enda dag med föräldrapenning . En förklaring till det låga uttaget kan vara att kunskapen hos nyanlända föräldrar om försäkringen är så låg att det begränsar deras tillgång till föräldrapenningen. Andra förklaringar kan vara dels att ersättning på grundnivå (per dag) inte utgör ett alternativ om högre ersättning kan erhållas genom att söka arbete eller att delta i introduktionsinsatser, dels den oregistrerade utvandring som sker. Varken särskilt förmånligt eller flexibelt för nyanlända föräldrar Nyanlända mammor har, troligen till följd av ekonomiska begränsningar, svårare att använda sig av flexibiliteten i försäkringen. De får nästan uteslutande ersättning på grundnivå (per dag). De tar också nästan bara ut föräldrapenning och de tar ut betydligt fler dagar än jämförelsegruppen. Det är ovanligt att kombinera förvärvsarbete med föräldraledighet i denna grupp, och likaså är det ovanligt att kombinera uttaget av föräldrapenning med deltagande i etableringsinsatser. Kvinnornas uttag av föräldrapenning är alltför koncentrerat för att ge utrymme till detta. Kommunerna, försörjningsstödet och föräldrapenningen I en enkätundersökning som utredningen ställt till kommuner framkommer att nyanlända föräldrars uttag av föräldrapenning i stor utsträckning kan påverkas av kommunernas praxis för biståndsbedömning. I många kommuner har en nyanländ förälder som ansöker om försörjningsstöd inte något annat val än att ta ut föräldrapenning, också för barn som är gamla. Vid en ansökan om kompletterande försörjningsstöd från en familj med ett fyraårigt barn där mamman deltar i sfi men saknar inkomst och rätt till etableringsersättning har fyra av tio kommuner svarat att de skulle uppmana kvinnan att avbryta undervisningen för att i stället ta ut föräldrapenning på heltid. I två av tio kommuner skulle även flyktingmottagna med rätt till etableringsersättning uppmanas att ta ut full föräldrapenning vid en ansökan om kompletterande försörjningsstöd. Det är också bara tre av tio kommuner med riktlinjer för ekonomiskt bistånd som tillämpar rekommendationer om att båda föräldrarna ska ha möjlighet att använda en del av föräldrapenningen. Eftersom utrikes födda kvinnor har en svagare arbetsmarknadsanknytning än utrikes födda män bidrar denna praxis sannolikt till att kvinnor får ett mer omfattande uttag av föräldrapenning. Både förmån och fälla Sammanfattningsvis visar kartläggningen att uttaget av föräldrapenning är relativt omfattande efter invandringen för mammor som invandrar tillsammans med barn . efter minskar uttaget för de äldre barnen som invandrar med föräldrarna. Föräldrapenninguttaget för de äldre barnen medför därmed att etableringen på arbetsmarknaden försenas med för av de nyanlända kvinnor som invandrar tillsammans med barn. Ett uttag av föräldrapenning i rad är dock ovanligt bland de kvinnor som 2006 invandrar tillsammans med barn och som inte får fler barn åren efter invandringen. Mammor som har ett högt uttag av föräldrapenning i rad finns i stället bland dem som både har barn med sig vid invandringstillfället och sedan får ytterligare barn i . Det förmånliga i den svenska föräldraförsäkringen – en ersättning som i hög grad kompenserar för inkomstbortfall och en stor flexibilitet för föräldrarna att själva bestämma över hur uttaget bäst ska ske för att motsvara familjens behov – tillfaller sällan nyanlända föräldrar. Nyanlända mammor och pappor har ytterst sällan kvalificerat sig för en inkomstgrundad ersättning, utan får en ersättning på grundnivå, dvs. Med en låg ersättning, och utan en etablerad anknytning till arbetsmarknaden, är det svårt att ta del av de flexibla möjligheterna till uttag efter egna behov. Nyanlända mammor och pappor tar ut föräldrapenning mycket mer koncentrerat än andra föräldrar, och uttaget sker nästan uteslutande i form av heldagar. Slutsatsen blir därmed att föräldrapenning försenar etableringen på arbetsmarknaden för ganska många nyanlända mammor och att den kan bli en fälla särskilt för dem som har behov av kompletterande försörjningsstöd. Svåra frågor kräver flera svar Frågan om utrikes födda kvinnors arbetskraftsdeltagande är komplex. Det betydligt lägre arbetskraftsdeltagandet bland utrikes födda kvinnor har inte en orsak utan beror på många samverkande faktorer. För många nyanlända kvinnor finns ett flertal trösklar att ta sig över för att komma in på arbetsmarknaden. För att underlätta arbetsmarknadsetableringen behöver därför åtgärder vidtas på en rad olika områden. i ett nytt land är viktiga. Då ska ett nytt språk läras in, nätverk utanför familjen behöver byggas och kontakter med arbetsmarknaden behöver komma till stånd för att minska risken för långvarig arbetslöshet. Lösningar för de problem som uppstår för kvinnor till följd av vård av barn under dessa första viktiga år behöver sökas och utformas på olika sätt beroende på barnens ålder och familjens situation i övrigt. Regelverket behöver ses över Mot bakgrund av föräldraförsäkringens syfte – att underlätta för föräldrar att kombinera arbete med vård av barn i samband med barnets födelse eller adoption – framstår den nuvarande utformningen av föräldraförsäkringen som en felkonstruktion. För barn födda utomlands tilldelas föräldrapenningdagarna retroaktivt. Det finns därmed, enligt utredningens samlade bedömning, skäl att göra förändringar i föräldraförsäkringens regelverk så att risken minskar för att uttag av föräldrapenning för äldre barn försenar nyanlända kvinnors etablering på arbetsmarknaden. Detta kan ske antingen genom en generell begränsning för hur länge föräldrapenningen kan tas ut eller med en trappstegsmodell där antalet föräldrapenningdagar relateras till barnets ålder vid invandringen. När bortavaron från arbetsmarknaden respektive deltagandet i etableringsinsatser avser vård av små barn är lösningen inte att begränsa möjligheterna för föräldrarna att vara hemma med sina barn. Det ligger i utredningens uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder som kan underlätta för nyanlända kvinnor och män att kombinera föräldraskap med arbete och deltagande i arbetsförberedande etableringsinsatser. Vi har i detta delbetänkande identifierat flera frågor som blir viktiga i utredningens fortsatta arbete: Bör målgruppen för rätten till särskilda etableringsinsatser utvidgas? Bör tiden med etableringsinsatser kunna öka vid uttag av föräldrapenning på deltid? Påverkar förväntningar och bemötande hos centrala aktörer tillgången till relevanta insatser för nyanlända kvinnor? Är informationen om förskolans fördelar för bl.a. barnens språkutveckling anpassad till målgruppen? Finns flexibla möjligheter att delta i sfi så att vård av barn och språkstudier kan ske parallellt? Utredningen ska enligt direktivet återkomma med slutbetänkande inklusive förslag till författningsändringar . Remit of the Inquiry The overall remit of the Inquiry is to propose measures that can increase participation in the labour force and speed up introduction in the labour market of recently arrived women and family member immigrants who were born abroad. As a special part of its remit, the Inquiry is to make a survey of the parental benefit claims of recently arrived women and men. It is this survey that will be described in the interim report Benefit and trap – parental benefit claims by recently arrived immigrants. First period in important for good integration One of the most important means of achieving good integration is by providing those migrating to with the necessary resources for entering the labour market. Through employment and the opportunity to support themselves and their families, their sense of belonging can grow stronger. For successful , the first period in is important. It is then that a new language is to be learned, new networks created and skills built upon or validated so that they are viable in the new country. At the same time, we know that people born abroad, particularly women, have lower labour force participation than people born in also after several years in the country. Several thresholds into the labour market There are several reasons for the lower level of employment among women and men born abroad. The duration of in is an important explanatory factor. As recently arrived immigrants,