sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Mot bakgrund av vad som framkommit i utredningen vill jag slut- ligen redovisa tre mer specifika synpunkter på de statistikansvariga myndigheternas kvalitetsarbete. Varför har endast två myndigheter gjort utfästelse om tillräcklig kvalitet? Som nämnts ovan kan de statistikansvariga myndigheterna välja att göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik, vilket innebär att myndigheten garanterar att man arbetar i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet och uppfyller samtliga tillämpliga kriterier för samtliga statistikprodukter. Det handlar om rutiner för kvalitets- arbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken. Som framgått har dock än så länge endast två myndig- heter (och ) gjort en sådan ut- fästelse. Vid slut var det därtill ytterligare 15 myndigheter som sade sig arbeta med kriterierna för tillräcklig kvalitet.20 Det kan finnas flera skäl till att så få myndigheter har gjort en utfästelse om tillräcklig kvalitet. Som framgått av kapitel 4 har t.ex. ett flertal myndigheter framhållit att dagens svenska kvalitetskrav håller på att tappa i relevans i och med den utveckling som sker på EU-nivå, där riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) förväntas få en mer formell status. Av årsrapporten från Rådet för den officiella statistiken framgår också att flera myndig- heter har valt att bedriva arbetet kopplat till kri- terierna för tillräcklig kvalitet mindre aktivt, i avvaktan på att och riktlinjer ska komma på plats.21 Ett annat skäl kan vara att myndigheten helt enkelt inte uppfyller samtliga kriterier. Till exempel angav SCB – i sin slutrapport till rege- ringen med information om myndighetens kvalitetsarbete – att man ännu inte har gjort någon utfästelse om tillräcklig kvalitet, eftersom några enstaka kriterier inte uppfylls i dag.22 20Statistiska centralbyrån (2012): officiella statistik – årlig rapport . 22Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport . Dnr 2012/1040. Den officiella statistikens kvalitet Enligt min mening är det olyckligt att så få myndigheter har gjort en utfästelse om tillräcklig kvalitet, och i synnerhet att inte SCB har gjort det. Om institutet utfästelse om tillräcklig kvalitet ska ha någon relevans , så måste rimligen fler myn- digheter aktivt verka för att leva upp till samtliga kriterier och göra en utfästelse. Enligt min mening skulle det också kunna ha en vik- tig signalverkan gentemot bl.a. statistikens användare om fler av de statistikansvariga myndigheterna, och då i synnerhet SCB, gjorde en utfästelse. ska sägas att de ovan redovisade skälen till att man inte har gjort en utfästelse framstår som rimliga, dvs. att läget är något oklart i avvaktan på att och riktlinjer ska komma på plats respektive att en myndighet svårligen kan göra en utfästelse om man inte anser sig uppfylla samt- liga kriterier. Möjligen kan det därför krävas en viss modifiering av kriterierna, mot bakgrund av bl.a. de förändringar som är på gång på EU-nivå, för att de ska bli tillämpbara för fler myndigheter. Att utreda detta bör rimligen vara en uppgift för Rådet för den offi- ciella statistiken. Viktigt att motverka fel, men ofrånkomligt att fel uppkommer I utredningens direktiv pekas på, som bakgrund till behovet av att bedöma statistikkvaliteten vid SCB och andra myndigheter som producerar officiell statistik, att det upp- täcktes flera allvarliga kvalitetsbrister i statistikprodukter som är centrala för den ekonomiska politiken. Vidare redovisar SCB i sin årsredovisning hur många fel i statistiken som inrappor- terats – var det 81 fel, vilket var på ungefär samma nivå som (71 stycken). I årsredovisningen anges att SCB analyserar samtliga fel i den av myndigheten publi- cerade och levererade statistiken i syfte att identifiera orsaker och vidta åtgärder. Jag saknar närmare uppgifter om hur många fel som uppstår hos övriga statistikansvariga myndigheter, men håller det för troligt att antalet är i proportion till vad som gäller för SCB. Givetvis är det negativt att fel uppstår i statistiken. I utrednings- arbetet har jag emellertid inte fått några indikationer på att före- komsten av fel skulle bero på grundläggande systemfel, utan att det mera torde handla om att det i praktiken är omöjligt att helt und- Den officiella statistikens kvalitet vika fel i ett så pass komplext system som statistiksystemet. Att vissa fel uppstår torde alltså vara ofrånkomligt. I likhet med vad som sades ovan vill jag dock betona vikten av att de statistikansvariga myndigheterna fortsatt bedriver ett aktivt kvalitetsarbete, bland annat i syfte att förebygga uppkomsten av framtida fel. Enligt min mening finns det också skäl att anta att risken för att fel ska uppstå bör minska i takt med att myndig- heterna, och då i synnerhet SCB, inför alltmer av standardiserade verktyg och arbetssätt i statistikproduktionen. Vidare menar jag att det är viktigt att myndigheterna – när fel väl uppstår – har en orga- nisation och rutiner för att uppmärksamma, rätta, analysera och lära av felen. Jag vill också understryka vikten av att myndigheterna öppet redovisar de fel som uppstår, så att uppdragsgivare, användare m.fl. uppmärksammas på förhållandena. Finns det skäl att forska mer om kvalitetsfrågor? Från forskare i utredningens expertgrupp har framförts att det kan finnas skäl att i större utsträckning bedriva forskning avseende olika aspekter på statistikens kvalitet, t.ex. om vad som känne- tecknar god kvalitet, hur den kan mätas, följas upp och utvecklas. Visserligen ser jag det som naturligt att de statistikansvariga myndigheternas arbete med att utveckla sin kvalitet primärt drivs av dem själva, eftersom den organisation som ansvarar för en viss verksamhet rimligen har både bäst förutsättningar och störst incita- ment att utveckla verksamheten. Men oberoende forskning om kvalitetsfrågor bör kunna ge väsentlig inspiration för myndigheternas arbete, t.ex. genom att forskare kan ta fram och förmedla bästa till- gängliga kunskap på området. Inom ramen för utredningen har jag dock inte haft möjlighet att närmare analysera vilken inriktning så- dan forskning bör ha och i vilka former den bör bedrivas. Att be- handla dessa frågor vidare bör lämpligen kunna vara en uppgift för SCB:s vetenskapliga råd. 8.2.3Externa faktorer som påverkar kvaliteten Utöver de kvalitetsaspekter som diskuterats ovan finns även externa faktorer som påverkar de statistikansvariga myndigheternas förutsättningar att uppnå god kvalitet i statistiken. Den officiella statistikens kvalitet kan dock myndigheterna inte direkt styra över, utan tvingas mera anpassa sig till efter bästa förmåga. Nedan behandlas två faktorer av detta slag. Utredningens bedömning: Utvecklingen med minskande svars- frekvenser i statistiska undersökningar utgör ett reellt problem. De statistikansvariga myndigheterna synes ta problemet på stort allvar och söker finna olika metoder för att hantera det. Sanno- likt är det dock inte möjligt att helt eliminera problemet med minskande svarsfrekvenser, eftersom utvecklingen i grunden har strukturella orsaker, t.ex. att det med traditionella metoder de facto är svårare att nå människor än . Statistikprodu- centerna kan därför behöva utveckla bättre metoder för att han- tera de ökade bortfallen och även hitta andra vägar att komma åt informationen. Såväl i som utomlands tenderar svarsfrekvenserna i statistiska undersökningar att minska . För svensk del syns den nedåt- gående utvecklingen framför allt beträffande undersökningar som riktar sig till individer och hushåll, där medverkan är frivillig. I företagsundersökningar, vilka i högre grad omfattas av uppgifts- plikt, är svarsfrekvenserna i allmänhet högre. En illustration till detta ges i SCB:s årsredovisning , i vilken myndigheten redovisar hur svarsfrekvensen för några under- sökningar har utvecklats . Där framgår exempelvis att svarsandelen i undersökningen kortperiodisk syssel- sättningsstatistik för privat sektor, som är en enkätundersökning riktad till företag, varit stabil och legat . Det kan jämföras med arbetskraftsundersökningarna (), vilka är individundersökningar med frivilligt deltagande som genomförs med telefonintervjuer. I detta fall har svarsandelen minskat från till . I sammanhanget kan en jämförelse också göras med . Som framgått av kapitel 4 bygger den norska arbetskraftsundersökningen på uppgiftsskyldighet för privatpersoner, och där är också svars- frekvensen betydligt högre än i . Den officiella statistikens kvalitet Att svarsfrekvenserna minskar innebär en utmaning i kvalitets- hänseende för statistikproducenterna. I SCB:s årsredovisning beskrivs de problem som bortfall medför, vilka förstärks i takt med att svarsfrekvenserna minskar. Där sägs att bortfall alltid inne- bär en försämrad kvalitet, eftersom uteblivna svar bidrar till större felmarginaler. Vidare kan bortfallet medföra att skattningar för vissa undergrupper blir för osäkra för att kunna redovisas. Enligt SCB är den allvarligaste effekten av bortfallet att det kan snedvrida resul- taten, vilket medför att man antingen över- eller underskattar de beräknade resultaten. I årsredovisningen anger SCB vidare att det inte finns något enkelt och entydigt svar på varför bortfallet fortsätter att öka. Enligt SCB ökar bortfallet på grund både av att personer inte är anträffbara och av att personer vägrar svara. Det har också blivit svårare att få kontakt med utvalda personer, t.ex. beroende på att andelen personer med fasta telefoner minskar. Enligt SCB kan en orsak till den bristande viljan att delta vara att volymen undersök- ningar i samhället ökat . SCB bedömer också att en växande telemarketing sannolikt bidrar negativt till viljan att delta i sam- hällsundersökningar. Enligt min mening innebär utvecklingen med minskande svars- frekvenser ett reellt problem. Den bild jag fått i utredningsarbetet är dock att de statistikansvariga myndigheterna tar problemet på stort allvar och söker finna olika metoder för att hantera det. I SCB:s årsredovisning redogörs exempelvis för ett projekt som myndigheten påbörjade med fokus på att generera, leda och samordna åtgärder som syftar till att reducera bortfallet i individ- och hushållsundersökningar. Projektet sägs ha identifierat vissa åtgärder som visat sig ha positiv effekt på svarsbenägenheten, t.ex. ett nytt introduktionsbrev för intervjuundersökningar och andra förbättrade kontaktstrategier gentemot urvalspersonerna. Sannolikt är det dock inte möjligt att helt eliminera problemet med minskande svarsfrekvenser i statistiska undersökningar. Detta då utvecklingen i grunden har strukturella orsaker, t.ex. att det med traditionella metoder de facto är svårare att nå människor än . Även om den typ av åtgärder som beskrivs i föregående stycke i och för sig är viktiga och lovvärda, vill jag därför betona att stati- stikproducenterna även torde behöva utveckla bättre metoder för att hantera de ökade bortfallen och även hitta andra vägar att komma åt informationen. Det senare kan t.ex. handla om att för statistiska Den officiella statistikens kvalitet ändamål utnyttja den stora, och successivt ökande, mängd informa- tion som finns tillgänglig via Internet.23 Om svarsfrekvenserna fortsätter att minska kraftigt kan det eventuellt även finnas skäl att överväga att för vissa undersök- ningar införa uppgiftsskyldighet för privatpersoner. Som framgått av kapitel 4 förekommer det i många andra länder. Denna fråga diskuterar jag vidare i avsnitt 10.6.6. Förändringar i andra myndigheters register Utredningens bedömning: Starka skäl talar för att SCB bör rådfrågas om och delta i utformningen, utvecklingen och avslut- andet av administrativa register som andra organ bygger upp och upprätthåller. Detta kan lämpligen hanteras genom att register- ansvariga myndigheter görs skyldiga att samråda med SCB i de nämnda situationerna. Därvid bör också SCB, i sin roll att sam- ordna statistiksystemet, ges i uppdrag bevaka andra statistik- ansvariga myndigheters intressen. Samordningen av detta torde kunna hanteras inom ramen för Rådet för den officiella stati- stiken. Förutsatt att inte den slutliga utformningen av EU:s stati- stikförordning anger annat, bör följande gälla för en sådan sam- rådsskyldighet. De berörda myndigheterna ska vara skyldiga att samråda med SCB, men fria att efter samrådet fatta självständiga beslut och ska informera SCB om dessa. Samrådsskyldigheten bör inte avse register i största allmänhet, utan endast sådana vars data med rimlig grad av sannolikhet kan antas komma att använ- das för statistikproduktion. Ett införande av en samrådsskyldighet för registeransvariga myndigheter bör inte ske förrän den slutliga utformningen av EU:s statistikförordning är bestämd. Som framgått av kapitel 4 bygger den officiella statistiken till stor del på administrativa data, som av den statistikansvariga myndig- heten själv eller av andra myndigheter har samlats in för andra ända- mål än statistik. Således finns uppskattningar som säger att mer än 23 En diskussion om hur detta kan gå till förs bl.a. inom nationella statistikbyrå, , se t.ex. something-a-little-different/. Den officiella statistikens kvalitet av de data som den officiella statistiken i baseras på ytterst härrör från administrativa processer. Problem kan därmed uppstå om en statistikansvarig myndighet är beroende av administrativa data från någon annan myndighet och den senare av något skäl väljer att förändra eller avsluta insam- lingen av uppgifterna i fråga. Det kan t.ex. handla om att den be- rörda myndighetens regelverk har förändrats på något sätt och att den aktuella uppgiften därför inte längre behövs. Det finns också regler som stadgar att en myndighet inte får samla in personupp- gifter som inte (längre) behövs för ändamålet. För den statistik- ansvariga myndigheten kan dock ett sådant bortfall av data medföra att statistikens kvalitet försämras och/eller att informationen måste inhämtas på något annat sätt, t.ex. genom enkätundersökningar. Till viss del torde det beskrivna problemet komma att hanteras genom det arbete som pågår med att förändra EU:s statistikförordning. Jag har i kapitel 5 redogjort för vilken inverkan de nu lagda förslagen kan komma att få för svensk del. Det aktuella förslaget stadgar bl.a. att en medlemsstats nationella statistikbyrå (SCB i ) ska rådfrågas om och delta i den ursprungliga utformningen, den efterföljande utvecklingen och avslutandet av administrativa register som andra organ bygger upp och upprätt- håller, vilket är tänkt att underlätta ytterligare användning av dessa uppgifter för statistikändamål. Den nationella statistikbyrån ska också ha rätt att samordna standardiseringsarbetet för administrativa register som är relevanta för statistikframställning. Innebörden av detta blir att SCB ska rådfrågas och delta vid uppbyggande, utveckling och avslutande av administrativa register i den svenska förvaltningen. Det framstår emellertid som främmande för svensk förvaltningstradition att SCB skulle ha bestämmanderätt när en annan myndighet ska bygga eller utforma ett register. ger dock förslagets lydelse vid handen att det snarare handlar om en mjukare form av involvering, i det att den nationella statistik- byråns synpunkter kan framföras genom någon form av samråds- skyldighet för den registeransvariga myndigheten. Samråd mellan myndigheter är ett väl etablerat institut i , varför ett sådant förfarande skulle passa väl in i det svenska systemet. Mot denna bakgrund bedömer jag, som framgått av kapitel 5, att bör kunna uppfylla det EU kräver genom att ställa krav på att registeransvariga myndigheter ska vara skyldiga att samråda med SCB i de situationer som framgår ovan. Enligt min mening bör följ- ande två utgångspunkter gälla för dessa samråd, förutsatt att inte Den officiella statistikens kvalitet den slutliga utformningen av EU:s statistikförordning anger annat. Dels bör SCB inte ges bestämmanderätt över de berörda myndig- heterna, utan dessa bör visserligen vara skyldiga att samråda med SCB men fria att efter samrådet fatta självständiga beslut och ska informera SCB om dessa. Dels bör samrådsskyldigheten inte avse register i största allmänhet, utan endast sådana vars data med rimlig grad av sannolikhet kan antas komma att användas för statistikpro- duktion. Om den ovan beskrivna förändringen av EU:s statistikförord- ning skulle träda i kraft i oförändrat skick, måste troligen se till att kravet på samråd införs i svensk rätt. Som konstaterats är det dock även ett nationellt problem att förändringar i en myndighets administrativa register kan medföra problem för statistik som bygger på detta register. En samrådsskyldighet torde därför vara till gagn även ur ett nationellt perspektiv, vilket under alla förhållanden skulle tala för ett sådant förslag. Mot bakgrund av att den slutliga lydelsen av bestämmelsen i EU:s statistikförordning ännu inte är känd har jag dock valt att avstå från att nu föreslå att en sådan samråds- skyldighet införs i svensk rätt. Enligt min mening bör en sådan för- ändring inte ske förrän den slutliga utformningen av EU:s stati- stikförordning är bestämd. Redan nu kan det dock finnas skäl att överväga var ett sådant krav på samrådsskyldighet lämpligen borde placeras. Lagen och för- ordningen om den officiella statistiken passar enligt min mening mindre bra, eftersom kravet på samråd skulle gälla alla register- byggande myndigheter och inte enbart de statistikansvariga. Man skulle kunna tänka sig att föra in det i respektive myndighets- instruktion. Det skulle också kunna övervägas att placera kravet på samråd i myndighetsförordningen (2007:515) då denna är tillämp- lig för alla myndigheter under regeringen. Möjligen skulle regleringen också kunna placeras i en egen författning om detta skulle anses mest ändamålsenligt. I sammanhanget bör även påpekas att en samrådsskyldighet av detta slag knappast skulle helt eliminera det problem som här be- skrivits. Förslaget om förändringar i EU:s statistikförordning gäller endast den nationella statistikbyrån, dvs. SCB, varför övriga stati- stikansvariga myndigheter inte med hänvisning till detta skulle kunna ges motsvarande samrådsmöjlighet. Till en del skulle detta dock kunna hanteras genom att SCB i sin roll att samordna statistik- systemet gavs ansvar för att beakta övriga statistikansvariga myn- digheters synpunkter och föra deras talan i dessa frågor. Den officiella statistikens kvalitet sådan lösning skulle alltså SCB ensam ha rätt till samråd med register- ansvariga myndigheter, men i detta skulle ligga en skyldighet för SCB att bevaka andra statistikansvariga myndigheters intressen. Teoretiskt sett skulle man som alternativ kunna tänka sig att övriga myndigheters behov tillgodosågs genom att det infördes ett undantag för statistikinsamling i de regler som stadgar att en myn- dighet inte får samla in uppgifter som inte behövs för ändamålet. Ett sådant undantag ter sig dock enligt min mening mindre lämp- ligt, eftersom det skulle riskera att medföra oönskade och olämp- liga konsekvenser för hela integritetsskyddssystemet, t.ex. person- uppgiftslagen (1998:204), PUL, och offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), OSL. Därmed skulle det enligt min bedömning vara bättre att stå risken att en minskad insamling från en myndig- hets sida skulle kunna leda till ökad insamling från en annan. 9 Tillgängligheten för användarna I detta kapitel analyseras användarnas tillgänglighet till den offici- ella statistiken. Först redovisas en övergripande bedömning av dagens nivå på tillgängligheten (9.1). Därefter behandlas i tur och ordning de områden och frågor som enligt direktiven är strategiskt viktiga för att förbättra tillgängligheten och som jag har att behandla, dvs. dokumentation (9.2), prissättning (9.3), statistiksekretess (9.4) samt PSI-lagens påverkan på SCB:s och övriga statistikansvariga myn- digheters verksamhet (9.5). Slutligen redovisas i avsnitt 9.6 vissa övriga frågor avseende tillgänglighet som har aktualiserats i utred- ningsarbetet, nämligen om ny spridningsteknik respektive om förut- sättningar för utvärderingsmyndigheter att få tillgång till mikro- data. Tre av de frågor som tas upp i direktiven har jag bedömt att det inte finns skäl att behandla närmare i detta sammanhang. Det handlar för det första om att jag ska utreda möjligheter att underlätta forsk- ningens behov att kunna bedriva registerbaserad forskning på ett mer effektivt sätt än . Min syn på detta redovisades i utred- ningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36), varför jag nu endast tar upp några följdfrågor från delbetänkandet. Vidare anges att förbättrad tillgänglighet borde kunna leda till ökade möjligheter att tillgodose statistikanvändarnas behov av upp- följning inom olika politikområden och att jag mot denna bak- grund bör analysera i vilken mån det är möjligt att tillgodose nya behov av aktuell och mer detaljerad statistik inom välfärdspolitiken och miljöpolitiken. Min bedömning är dock att detta inte i första hand är en tillgänglighetsfråga. Som framgått av kapitel 7 anser jag att nuvarande ordning för att besluta om vilken statistik som bör tas fram på olika områden, och på vilken aggregeringsnivå, redan ger tillräckliga verktyg för att tillgodose sådana önskemål. Möjlig- heterna till statistikbaserad analys på bl.a. välfärdsområdet bör för övrigt förbättras genom de förslag som jag i delbetänkandet har redovisat om organisatorisk samordning av resurser och planering av s.k. mikrosimulering. Den tredje frågan handlar om att jag ska överväga ett system för tillsyn av tillgängligheten. Som framgått av kapitel 8 anser jag att det i statistiksystemet behövs förstärkt kvalitetsuppföljning, inklu- derande bl.a. tillgänglighet. Frågan om uppföljning behandlas därför samlat i kapitel 12, i samband med att jag diskuterar samordningen av systemet för den officiella statistiken. Enligt utredningens direktiv är det en utmaning för alla myndig- heter som ansvarar för och producerar officiell statistik att förbättra tillgängligheten till den officiella statistiken. I sammanhanget är det dock väsentligt vilka objekt som avses: de summerade sammanställ- ningar – i form av 356 statistikprodukter – som utgör den egentliga officiella statistiken eller de bakomliggande datamaterial (mikrodata) som ligger till grund för dessa sammanställningar. Jag har redogjort för gällande nationell rätt och statistiksystemets uppbyggnad i kapitlen 3 och 4. Enligt lagen om den officiella stati- stiken gäller att officiell statistik – alltså de summerade samman- ställningarna – ska finnas för allmän information, utredningsverk- samhet och forskning samt vara objektiv och allmänt tillgänglig. Vidare anges i förordningen om den officiella statistiken att denna statistik av de statistikansvariga myndigheterna utan avgift ska offent- liggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk.1 Vissa närmare regler avseende tillgängligheten till officiell statistik anges i SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.2 Tillgängligheten i elektronisk form tillgodoses genom att den officiella statistiken finns tillgänglig via myndigheternas och/eller SCB:s webbplatser. Således bildar de statistiksidor som finns på de statistikansvariga myndigheternas webbplatser tillsammans med några sidor på SCB:s webbplats (Statistik efter ämne och produkt- sidorna) det allmänna nätverk via vilket den officiella statistiken sprids. Information om den officiella statistiken finns tillgänglig på 1I förordningen anges också att officiell statistik som publiceras i tryckta publikationer ska utan avgift tillhandahållas länsbibliotek, universitetsbibliotek, statliga högskolebibliotek och bibliotek. 2Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16).