sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Risken för sammanblandning av uppgifter, och för att uppgifter inhämtade för statistikändamål används för andra ändamål, framstår enligt min uppfattning som större om det inte finns någon tydlig gräns mot myndighetens övriga verksamhet. I den verksamhet som typiskt sätt skyddas enligt gällande rätt, dvs. framställning av all- mänt utredande statistik, ingår en blandning av uppgifter som be- gärs in direkt från uppgiftslämnarna och registeruppgifter där upp- gifterna lämnats för andra ändamål. Många uppgifter tillsammans kan bli till integritetskänslig information även om uppgifterna var för sig inte är det. Den typ av uppgifter som samlas in av en myn- dighet för framställning av allmänt utredande statistik är värda att skydda, på det sätt som följer av gällande paragraf. Det handlar då om statistikframställning där det inte är uppgifterna om den enskilde som är intressanta, utan den samlade bilden. Statistik som ligger till grund för viktiga beslut och överväg- anden i samhället måste hålla god kvalitet. Att en uppgiftslämnare kan känna sig trygg med att de uppgifter som lämnas för statistiska ändamål inte används för annat är en viktig förutsättning för att kunna tillgodose hög kvalitet i statistiken. Mot denna bakgrund anser jag att det är angeläget att ställa krav på att sådan verksamhet hos en myndighet hålls avgränsad från annan verksamhet. Om det inte finns någon gräns blir det svårt att skilja dessa uppgifter från andra uppgifter som inte har samma skyddsintresse eller kanske åt- njuter skydd enligt någon annan reglering. verkar, som konstaterats ovan, statistiksekretessen tillämpas av betydligt fler myndigheter än de statistikansvariga myn- digheterna. Myndigheterna själva säger sig då framställa statistik i en sådan särskild verksamhet som avses i 24 kap. 8 § OSL och detta verkar inte ifrågasättas. Min utgångspunkt är att syftet med statistiksekretessen alltjämt bör vara att värna om både den tillförlitliga och högkvalitativa stati- stiken och om enskildas integritet. Jag har i mitt arbete inte kunnat finna någon metod för insamling och bearbetning av data att knyta statistiksekretessens räckvidd till. Min bedömning är därför att dagens reglering, som garanterar skydd för uppgifter om de förekommer i en särskild verksamhet för framställning av statistik, är den som bäst tjänar det nämnda syftet. Vidare har jag analyserat de begrepp som används i dagens reglering och konstaterat att dessa inte är helt lätta att tillämpa. Tillämpligheten av paragrafen skulle enligt min uppfattning troligen kunna underlättas om att man utvecklade andra begrepp som gavs en tydlig definition i förarbetena. Om dagens begreppsapparat ska ändras måste det dock till en omfattande konsekvensanalys. Jag har varken haft i uppdrag eller haft möjlighet att till fullo utreda konse- kvenserna av att införa nya begrepp i statistiksekretessparagrafen. Eftersom min bedömning är att det upplägg som finns i dagens paragraf till sin utformning är det som bäst garanterar skyddet för den tillförlitliga och högkvalitativa statistiken har jag därför valt att behålla de begrepp som finns i gällande rätt. Mot denna bakgrund har jag stannat vid att föreslå vissa rent lagtekniska förändringar som jag anser kommer att underlätta tillämp- ningen av paragrafen. Skyddet för uppgifter i andra jämförbara undersökningar Enligt gällande rätt skyddas uppgifter i andra jämförbara under- sökningar hos en myndighet, bortsett från och riksdagsförvaltningens som ges skydd direkt i lag, först efter det att regeringen har föreskrivit om sekretess enligt 7 § OSF. De upp- gifter avseende en enskilds personliga eller ekonomiska förhåll- anden, som kan hänföras till den enskilde, och som förekommer i en enligt huvudregeln jämförbar undersökning, omfattas alltså av den absoluta statistiksekretessen om regeringen har meddelat sär- skild föreskrift om sekretess. Här rör det sig i huvudsak om under- sökningar som utförs av myndigheter som saknar en sådan särskild verksamhet som avser framställning av statistik. Enligt vad som har framgått upplevs förfarandet med att rege- ringen ska föreskriva om sekretesskydd som onödigt komplicerat. Ett flertal av de argument som framförs mot denna uppdelning, så även i direktiven, har i huvudsak med praktiska frågor att göra. Administrationen upplevs som osmidig när sekretessförordningen behöver ändras i varje enskilt fall. Enligt vad som framkommit ändrar regeringen i OSF ca och i tre fjärdedelar av fallen görs ändringarna i 7 § OSF. När det gäller myndigheters ansökningar om sekretesskydd enligt 7 § OSF tycks regeringens prövning vara av mycket begränsad omfattning. För den praktiska handläggningen skulle det därmed inte innebära någon större skill- nad om sekretesskyddet i stället gavs direkt i lag. Bortsett från att det anses utgöra en onödig omväg så leder förfarandet ofta till att arbetet försenas då man måste invänta regeringens beslut innan en undersökning kan påbörjas. I förlängningen kan detta leda till högre kostnader. Det skulle alltså finnas såväl tidsmässiga som ekono- miska fördelar med att utsträcka regleringen i lag. Mitt uppdrag i denna del är att överväga om inte de myndigheter som beviljas skydd enligt 7 § OSF i stället skulle kunna skyddas genom lag. Med en sådan lösning skulle de myndigheter som måste ansöka om statistiksekretess inför varje undersökning i stället ges mandat att självständigt bedöma i vilka undersökningar sekretessen bör tillämpas. De risker som det allmänt sätt skulle kunna innebära att på detta sätt utsträcka skyddet för andra jämförbara undersökningar i lag är främst två: dels att sekretessen blir för omfattande när inte längre regeringen avgör vilka undersökningar som ska omfattas av skyddet utan denna bedömning i stället görs på myndighetsnivå, dels att avsaknaden av en särskilt avgränsad verksamhet för statistikfram- ställning ökar risken för att uppgifterna som omfattas av statistik- sekretess på ett otillåtet sätt används i myndighetens reguljära admini- strativa verksamhet. Med hänsyn till dessa risker vore det olämpligt att införa en ovillkorlig, generell rätt till statistiksekretess avseende andra jäm- förbara undersökningar. Frågan är om det går att hitta någon annan lösning som skulle i vart fall minska antalet ansökningar till rege- ringen. De myndigheter som förekommer mest frekvent i uppräkningen i OSF är kommittéväsendet och Statskontoret. För övriga myndig- heter rör det sig om en eller ett par undersökningar i vilka sådant skydd beviljats. Utöver att kommittéväsendet och Statskontoret är de myndigheter som står för merparten av de undersökningar som beviljas skydd enligt 7 § OSF skiljer sig deras arbete även i övrigt från de övriga myndigheter som ges skydd enligt OSF. Varken kommittéerna eller Statskontoret bedriver myndighetsutövning mot enskilda. Såväl hos de statliga utredningarna i kommittéväsendet som hos Statskontoret rör det sig om undersökningar som utförs därför att myndigheten getts i uppdrag av regeringen att belysa vissa förhållanden. Kommittéerna och Statskontoret har ingen kon- takt med enskilda utan svarar endast på ett regeringsuppdrag. En statlig utredning tillsätts för ett specifikt ändamål, med ett väl avgränsat uppdrag, och avvecklas när dess uppdrag är slutfört. En sådan utredning har ingen annan användning för de uppgifter som behandlas än att med statistiska metoder belysa vissa samhälls- förhållanden. Statskontoret är ingen sektorsmyndighet och skiljer sig på så sätt från övriga myndigheter som i sin verksamhet oftast även har till uppdrag att utföra myndighetsutövning mot enskilda. Risken för att de uppgifter som av kommittéväsendet och Stats- kontoret används i en annan jämförbar undersökning skulle komma att användas för andra ändamål är därför mycket liten. Inte heller är uppgifterna av den karaktären att det framstår som angeläget att de är tillgängliga enligt offentlighetsprincipen. Att utsträcka skyddet i lag till att omfatta uppgifter i andra jämförbara undersökningar hos kommittéväsendet och Statskontoret skulle innebära relativt stora administrativa och ekonomiska fördelar och står inte i strid med andra intressen. Mitt förslag är därför att kommittéväsendet och Statskontoret ska ges förtroendet att på eget ansvar med statistik- sekretess utföra sådana jämförbara undersökningar som de måste ansöka hos regeringen om att få utföra. För övriga myndigheter, där undersökningarna är betydligt färre och där risken för intressekonflikter är större, bör liksom tidigare krävas att regeringen meddelar särskilda föreskrifter om sekretess. Statistiksekretessen är och ska enligt mitt förslag alltjämt vara abso- lut. I 24 kap. 8 § tredje och fjärde meningen föreskrivs dock sekre- tessbrytande undantag64. Jag anser att de sekretessbrytande undan- tagen ska vara desamma som enligt gällande rätt, dvs. forsknings- och statistikändamål. I syfte att skapa en mer minimalistisk och lättöverskådlig statistiksekretessbestämmelse föreslår jag dock att den sekretessbrytande delen i dagens bestämmelse lyfts ut och pla- ceras i en egen paragraf. 64 I vissa fall måste myndigheter, såväl svenska som utländska, kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Vidare kan enskilda i vissa fall ha ett berättigat behov av att få ta del av uppgifter som annars omfattas av sekretess. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas eller enskildas behov av att ta del av uppgifterna och de intressen de aktuella sekretessbestämmelserna avser att skydda. Bör forskningsändamål definieras i lag? Ett av de sekretessbrytande undantagen är forskningsändamål. definieras inte begreppet forskningsändamål i lagen. I praxis har dock sökts ledning beträffande innebörden av forskningsändamål i andra lagar, t.ex. i etikprövningslagen. Mitt uppdrag när det gäller forskare är i första hand att föreslå hur deras möjligheter att bedriva regi- sterforskning kan underlättas. Huvudsakligen har uppdraget i denna del uppfyllts genom delbetänkandet SOU 2012:36. Att begreppet forskningsändamål är odefinierat och oklart kan enligt min uppfattning försvåra forskarnas möjligheter att utnyttja undantaget. Risken finns att avsaknaden av en definition leder till att begreppet inte tillämpas på samma sätt hos de olika myndig- heter som tillämpar statistiksekretess. Att en bestämmelse tillämpas olika av olika myndigheter är negativt ur ett rättssäkerhetsper- spektiv och minskar den enskildes möjligheter att kunna förutse vad som gäller. Frågan är om införandet av en definition av be- greppet forskningsändamål skulle underlätta och förtydliga. En sådan definition bör i så fall vara densamma som används i annan lagstiftning. Nära till hands ligger definitionen i etikprövningslagen som t.ex. hänvisade till i RÅ 2004 ref. 9. Ett införande av en definition av forskningsändamål minskar tolkningsutrymmet vilket ökar rättssäkerheten. Troligen underlättas också forskarnas tillgång till mikrodata. Jag anser därför att en så- dan definition bör införas i 24 kap. 8 § OSL. Detta ska ske genom att det anges att begreppet forskning har samma betydelse som i etikprövningslagen. Genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, PSI-lagen, som trädde i kraft har genomfört det s.k. PSI-direktivet65. Nedan redogörs först för innehållet i gällande rätt (9.5.1). Där- efter behandlas den pågående EU-utvecklingen på området (9.5.2) respektive nationella initiativ (9.5.3). Slutligen redovisas mina över- 65 och rådets direktiv /98/EG av om vidare- utnyttjande av information från den offentliga sektorn. PSI står för Public Sector Infor- mation. väganden om lagens konsekvenser för SCB:s och övriga statistik- ansvariga myndigheters verksamhet (9.5.4). PSI-lagen bygger på ett EU-direktiv , det s.k. PSI- direktivet. Direktivet reglerar frågor om vidareutnyttjande av infor- mation från den offentliga sektorn. Den övergripande tanken med PSI-direktivet är att myndigheter ska främja vidareutnyttjande av offentlig information, och därigenom bidra till utvecklingen av den europeiska informationsmarknaden. PSI-direktivet fastställer gemen- samma minimiregler med syftet att icke-diskriminerande grund- villkor ska gälla för alla aktörer på den europeiska informations- marknaden. Med offentlig information avses handlingar som till- handahålls inom en myndighets offentliga verksamhet, med all sorts innehåll oberoende av medium (med undantag för datorprogram). Direktivets handlingsbegrepp omfattar såväl pappershandlingar som elektronisk information. Tanken är att myndigheterna ska främja vidareutnyttjande av informationen och att detta ska ske till så låga priser som möjligt. Det är emellertid den nationella rätten i med- lemsstaterna som avgör om vidareutnyttjande överhuvudtaget ska tillåtas. Om vidareutnyttjande tillåts ska dock direktivets regler vara uppfyllda. genomförde PSI-direktivet genom en ny lag, PSI-lagen. Syftet med lagen är att främja utvecklingen av en informations- marknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. PSI-lagen innehåller bestäm- melser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om kon- kurrensbegränsande villkor för hur handlingar får användas (1 §). Den reglerar däremot inte tillhandahållande av handlingar eller om vidareutnyttjande är tillåtet, utan detta regleras i annan författning, t.ex. TF och OSL. En handling i PSI-lagen är detsamma som i 2 kap. 3 § första stycket första meningen TF66. Till skillnad från TF:s handlingsbegrepp, omfattar direktivets inte datorprogram. Med vidareutnyttjande avses användning av handlingar för andra ändamål 66 Enligt TF är en handling framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. än det ursprungliga ändamål för vilket de behandlas av en myndig- het (6 §). Lagen gäller, med vissa undantag, handlingar som finns hos stat- liga och kommunala myndigheter (2 § första stycket). Lagen är också tillämplig på vissa statliga, kommunala och enskilda organ som trots att de inte är myndigheter omfattas av om allmänna handlingars offentlighet (2 § andra stycket). Lagen är inte tillämplig på handlingar hos utbildnings-, forsknings- eller kultur- institutioner (3 §). Handlingar, inklusive delar av eller enskilda uppgifter i sådana, som enligt lag eller annan författning inte får tillhandahållas om- fattas inte av lagen (4 § första stycket). PSI-lagen kan alltså aldrig åberopas som grund för att få tillgång till handlingar. Om en myn- dighet exempelvis med stöd av en registerförfattning inte ger en enskild åtkomst till en databas, så är det ett beslut som inte i någon del ska påverkas av PSI-lagen. Lagen ska inte heller påverka tillämp- ningen av sekretessbestämmelser. Vidare framgår att begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av lag eller annan författning inte ska omfattas av PSI-lagen. Detta innebär att t.ex. sekretessförbehåll som en myndighet beslutar om inte ska omfattas eller påverkas av lagens materiella bestämmelser. Myndigheten får alltså inte ta hänsyn till PSI-lagens bestämmelser om icke-diskriminering m.m. när den tillämpar exempelvis sekre- tessbestämmelser. Undantaget omfattar alla begränsningar i rätten att förfoga över en handling, som följer av lag eller författning, oavsett om en myndighet har beslutat om begränsningarna. Detta innebär att t.ex. bestämmelser i ska tillämpas utan påverkan av PSI-lagen.67 PSI-lagen omfattar inte myndigheters informationsutbyte, utom i de fall då det av sammanhanget framgår att myndigheten ska an- vända handlingarna i sin affärsverksamhet (4 § andra stycket). Nor- malt behöver en myndighet när den lämnar ut handlingar till en annan myndighet endast göra en sekretessprövning och eventuellt en bedömning enligt en registerförfattning om handlingar kan läm- nas ut i elektronisk form. Bestämmelsen i 4 § innebär ingen ändring i detta avseende. Det är alltså endast när det av sammanhanget framgår att handlingarna ska användas i affärsverksamhet, som den myndighet som tillhandahåller handlingarna behöver tillämpa lagens bestämmelser. Syftet med denna bestämmelse är att säkerställa att 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 197 f. myndigheternas informationsutbyte inom ramen för fullgörande av deras offentliga åtagande ska kunna ske utan att lagens krav ska gälla.68 Handlingar som tillhandahålls i en myndighets affärsverksamhet ska inte omfattas av lagen. Termen affärsverksamhet har här samma innebörd som i upphovsrättslagen69. Detta innebär att verksam- heten bedrivs i former och på villkor som liknar privat företagsam- het. Bestämmelsen gäller de handlingar eller informationsprodukter som tillhandahålls i en myndighets affärsverksamhet, dvs. normalt mot ersättning. Andra handlingar med anknytning till affärsverk- samheten, som enskilda kan få tillgång till och som får vidare- utnyttjas, är inte undantagna från lagens bestämmelser. De hand- lingar som omfattas av undantaget avses därför vara desamma som de handlingar som omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 26 a § tredje Lagen anger ett tak för intäkter från avgifter som en myndighet tar ut för vidareutnyttjande av handlingar (7 §). Avgiftstaket bygger på en kostnadstäckningsprincip. De samlade avgiftsintäkterna för vidareutnyttjande tillsammans med myndighetens intäkter från av- gifter för tillhandahållande får inte överstiga de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av hand- lingarna inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Paragrafen omfattar samtliga avgifter som tas ut i samband med vidareutnytt- jandet och utlämnande av handlingar för vidareutnyttjande. Detta innebär att även de avgifter som tas ut för själva utlämnandet, t.ex. med stöd av bestämmelserna i avgiftsförordningen, omfattas.71 Om myndigheten tar betalt ska den informera om vilka avgifter och andra villkor som gäller för vidareutnyttjandet (11 §). En myndighet som ställer upp villkor för vidareutnyttjande ska se till att villkoren är relevanta för den typ av vidareutnyttjande som är aktuell. Villkoren ska vara icke-diskriminerande för jämför- bara kategorier av vidareutnyttjande och får inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande (8 §). Om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin affärsverk- samhet ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra som vidareutnyttjar handlingar (9 §). 692 kap. 26 a § tredje stycket 9 lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnär- liga verk, upphovsrättslagen. 2009/10:175, s. 198. Endast om det är nödvändigt för att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse får en myndighet bevilja någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingar (10 §). En begäran om vidareutnyttjande av handlingar ska behandlas skyndsamt (13 §). En myndighets beslut om villkor för vidare- utnyttjande enligt lagen ska som huvudregel överklagas till förvalt- ningsrätten (15 §). Det är en hävdvunnen huvudprincip att allmänna handlingar som upprättats vid en myndighet inte är föremål för upphovsrätt.72 Som huvudregel gäller inte upphovsrätt till författningar, beslut av myn- digheter, yttranden av myndigheter och officiella översättningar av sådana handlingar73. Upphovsrätt gäller dock för kartor, alster av bildkonst, musikaliska verk och diktverk, även om alla som huvud- regel får återge dem trots detta. Det finns dock ett undantag74, vissa kategorier av handlingar får inte återges, bl.a. kartor, tekniska före- bilder, datorprogram och verk som är resultat av vetenskaplig forskning. Verk av vilka exemplar genom en myndighets försorg tillhandahålls allmänheten i samband med affärsverksamhet undan- tas också från den fria återgivningsrätten.75 Syftet med undantaget är att skydda det allmännas kommersiella intressen. I motiven framhölls att offentlig affärsverksamhet ska kunna bedrivas på samma villkor som privat affärsverksamhet, och att myndigheter som bedriver kommersiell verksamhet inte ska komma i ett sämre läge än andra marknadsaktörer. Bestämmelsen tar sikte på offentlig verksamhet som bedrivs i former och på vill- kor som liknar privat företagsamhet.76 Bestämmelsen tar alltså sikte på myndigheternas aktiviteter på en marknad i konkurrens.77 Att en verksamhet är avgiftsfinansierad är inte i sig tillräckligt för att den ska anses vara en affärsverksamhet. I motiven framhölls också att de ekonomiska målen för verksamheten inte behöver syfta till att åstadkomma vinst för att verksamheten ska anses utgöra en affärs- verksamhet.78 Här tangerar PSI-lagens reglering regeringens uttal- 1973:15, s. 134. 739 § upphovsrättslagen. 7426 a § tredje stycket 9 upphovsrättslagen. 75Vidareutnyttjande av handlingar - genomförande av PSI-direktivet (Ds 2009:44), s. 38. 1973:15, s. 134. 77Ds 2009:44, s. 39. ande om myndigheters säljverksamheter. Detta behandlas i kapi- tel 11. Det kan nämnas att den relativt ofta använda termen uppdrags- verksamhet är betydligt vagare och vidare än begreppet kommer- siell verksamhet enligt PSI-direktivet. Uppdragsverksamhet behöver inte vara konkurrensutsatt och kan falla inom en myndighets offent- liga åtagande. För en mera ingående redogörelse för innebörden av uppdragsverksamhet se avsnitt 11.2.4.79 Information om handlingar för vidareutnyttjande I den utredning som föregick PSI-lagen föreslogs att lagen skulle innehålla en bestämmelse om att myndigheter aktivt skulle infor- mera om vilka handlingar som tillhandahålls för vidareutnyttjande.80 Regeringen delade uppfattningen att myndigheter bör informera om vilka handlingar som tillhandahålls för vidareutnyttjande, men menade att så redan var fallet enligt gällande rätt. Den reglering som regeringen nämnde var t.ex. bestämmelser om diarieföring av allmänna handlingar (5 kap. 1 och 2 §§ OSL), den beskrivning över allmänna handlingar som myndigheterna måste upprätta (4 kap. 2 § OSL) och regleringen om arkivering i arkiv- lagen (1990:782). En myndighets diarium behöver inte göras till- gängligt på annat sätt än på plats hos myndigheten. Även arkivlagen saknar närmare bestämmelser om hur arkivredovisningen ska göras tillgänglig. Den beskrivning över sina allmänna handlingar som en myndig- het ska upprätta ska ge information om myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna hand- lingar, register, förteckningar eller andra sökmedel till myndighetens allmänna handlingar, tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få använda hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Av en sådan beskrivning ska också framgå vem hos myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om myndighetens allmänna hand- lingar, deras användning och sökmöjligheter, vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen tillämpar på uppgifter i sina handlingar, uppgifter som myndigheten regelbundet hämtar från eller lämnar till andra samt hur och när detta sker, och myn- 79Om detta begrepp se t.ex. slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118), s. 118 f. 80Vidareutnyttjande av handlingar – genomförande av PSI-direktivet (Ds 2009:44). 2009/10:175, s. 174. dighetens rätt till försäljning av personuppgifter. Lagen innehåller dock inte några bestämmelser om hur förteckningen ska göras till- gänglig.82 PSI-direktivet innebär inte någon skyldighet att tillgängliggöra tillgångsförteckningar på ett visst sätt, utan anvisar sådana förteck- ningar som ett sätt att underlätta tillgången till handlingar för vidare- utnyttjande. Det var mot denna bakgrund som regeringen valde att avstå från att införa ytterligare skyldigheter för myndigheterna. De förteckningar som myndigheterna är skyldiga att föra enligt gäll- ande rätt bedöms uppfylla direktivets krav.