sou · GZB336 · 2012-01-01 00:00:00 — Myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Styrningen bör verksamhetsanpassas, vara mer strategiskt och utgå från ett helhetsperspektiv. 5Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2009/10:175). 6Se Styrning och offentligt åtagande - en sammanställning och problematisering (bilaga 4). Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig. Grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel etc. bör göras utifrån ett allsidigt underlag, Beslut om att lägga ut förvaltningsuppgifter på enskilda ska alltid föregås av noggranna överväganden. Om förvaltningsuppgifter anförtros enskilda måste kraven på rättssäkerhet, effektivitet och insyn alltid tillgodoses. Det bör vara möjligt att uppnå ytterligare effektivitetsvinster, genom fler innovativa lösningar i offentlig tjänsteproduktion. Statliga myndigheter bör som regel inte bedriva säljverksamhet på marknaden, även om det finns behov av undantag. 2.3.2Förvaltningspolitiska ställningstaganden på försvarsområdet överväganden och olika förslag tar utöver vad som ovan anges även sin utgångspunkt i de försvars- politiska ställningstaganden som regeringen ger uttryck för på det försvarspolitiska området, bl.a. i inriktningspropositionen och budgetpropositionerna rörande det militära försvaret. Dessa ställ- ningstaganden berör på samma sätt som anges ovan i flera avseenden frågeställningarna i kommitténs direktiv. I korthet kan statsmakternas ställningstaganden på vissa berörda område sammanfattas enligt följande: Regeringen anger att all verksamhet inom utgiftsområde 6 löpande bör prövas utifrån att de bedrivs effektivt och med god hushållning. Ambitionen är att fokusera på kärnverksamheterna och kon- tinuerligt pröva annan verksamhet. Regeringen anger t.ex. budgetproposition att i syfte att åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande inom försvarssektorn kan köp av tjänster från såväl offentliga som privata aktörer inom området stöd och logistik vara en alternativ lösning.7 7 Budgetpropositionen (prop. 2008/2009:1). Regeringen bedriver, bl.a. mot bakgrund av ställningstagandet i den förvaltningspolitiska propositionen, ett arbete i syfte att utveckla den strategiska styrningen av myndigheter och verksamheter inom försvaret. Regeringen arbetar även med att utveckla redovisningen till av Försvarsmaktens operativa förmåga, anskaffningen av materielobjekt och budgeterade utgifter under anslagen samt en ny anslagsstruktur. Regeringens måluppföljning av myndigheterna framhålls också som en viktig del i arbetet. Regeringen har också beslutat att återinrätta insynsrådet i Försvarsmakten, med representation från övriga samhällssektorer, för att utöva insyn i verksamheten och stödja myndighetschefen med rådgivande kompetens. Frågan om en eller flera myndigheter på försvarsområdet I proposition Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) framhåller regeringen behovet av att åstadkomma ytterligare effektiviseringar genom att se över myndighetsstrukturen, men påpekar att det inte framstår som ändamålsenligt att på försvarsområdet skapa en enda myndighet. Regeringen konstaterar att den nuvarande strukturen har funnits och förändringarna har varit begränsade trots en ny inriktning för försvaret. Vid en översyn av myndighetsstrukturen måste dock stordriftsfördelar ställas mot fördelar med myndigheter med avgränsat men specialiserat kun- nande. Frågan om ändrad finansieringsmodell I samma proposition tar regeringen upp frågan om det finns behov av en ändrad finansieringsmodell. Regeringen konstaterar att å ena sidan kan mer anslagsfinansiering för myndigheterna innebära att regering och riksdag tydligare kan styra tilldelning och uppföljning av medel. innebär det att regeringen tar på sig en beställarroll som är överfört till den som använder tjänsten. En översyn av myndighetsstrukturen fordrar därför – enligt regeringen – en ytterligare analys av i vilka situationer och för vilka verksamheter en fortsatt avgiftsfinansiering är lämplig respektive när anslagsfinansiering är det mest effektiva. konstaterar att vid ett bibehållande av avgiftsfinansiering bör förbättrade metoder utvecklas för att styra verksamheten. Regeringen konstaterar att vad avser myndigheternas för- måga att härleda kostnadsreduktioner och ändamål för frigjorda medel måste denna förmåga förbättras. Regeringen framhåller också vikten av att myndigheterna lämnar rättvisande prognoser över förbrukningen på anslagen. bedömer att det inom ramen för regeringens såväl mer generella förvaltningspolitiska som mer speci- fika försvarspolitiska ställningstaganden finns möjligheter att mer förutsättningslöst pröva såväl det statliga åtagandets omfattning som styrnings- och finansieringslösningar på försvarsområdet. När det gäller frågan om formen för den statliga verksamheten kan utredningen konstatera att regeringens krav på förutsättningar för privatisering av statens verksamhet är både klart angivna och omfattande. är regeringens syn på myndigheters kon- kurrensutsatta verksamhet mycket restriktiv. Dessa ställnings- taganden utgör en viktig grund för utredningens överväganden och förslag i detta avseende. 2.3.3Kärn- eller stödverksamhet? kan konstatera att i direktiven anges inte närmare vad som ska anses ingå i begreppet kärn- eller stöd- verksamhet på försvarsområdet. Under utredningsarbetet har därför uppkommit frågan om vad som kan läggas i begreppen kärn- respektive stödverksamhet och vilken närmare betydelse begreppen har för utredningsarbetet. kan konstatera att frågan om vad som begreppsmässigt ska anses utgöra kärn- respektive stödverk- samhet kan bli föremål för en djupare diskussion och olika ställnings- taganden beroende på vilken myndighet som avses och i vilket sammanhang frågan berörs. Som exempel kan tas Försvarsmaktens tidigare beskrivning av begreppen i myndighetens interna före- skrifter. Där angavs att Försvarsmaktens kärnverksamhet är att för- bereda och genomföra insatser med krigsförband samt att utveckla, vidmakthålla och avveckla dessa förband. Omfattningen av övrig verksamhet ska fortlöpande prövas och avvägas mot kärnverk- samheten. Försvarsmaktens tidigare beskrivning av vad som utgör myndighetens kärnverksamhet respektive övrig verksamhet ger utrymme för en långtgående diskussion kring frågan om t.ex. materielanskaffning och logistikverksamhet utgör kärn – eller stöd- verksamhet i myndigheten. kan dock konstatera att vad som mer exakt ska anses ingå i angivna begrepp och hur de ska tillämpas i olika sammanhang är av mindre betydelse för utredningens upp- drag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnads- effektiv stödverksamhet med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov av stöd för att lösa de nya uppgifterna och uppnå kraven på operativ förmåga (se ovan). Utredningens utgångspunkt i detta sammanhang är att de förslag som lämnas om en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistikförsörjning ska bidra till omställningen av försvaret och att den av regeringen och fastställda insatsorganisationen ska kunna intas på det sätt regering och riksdag beslutat om. ska enligt direktiven lämna förslag på hur en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet på försvarsområdet ska uppnås, bl.a. vad gäller styrning och ekonomisk redovisning av verksamheten. Utredningen konstaterar att ett för- ändrat synsätt på den samlade verksamheten på försvarsområdet krävs för att åstadkomma efterfrågade rationaliseringar och effektiviseringar. Utredningen har därför som utgångspunkt för det fortsatta arbetet tillämpat ett samlat angreppssätt och applicerar en koncerngemen- sam infallsvinkel. Detta tar sin utgångspunkt i beskrivningen om vad som utgör den samlade kärnuppgiften för de berörda försvars- myndigheter i statsbudgeten under Utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap. 2.3.4Olika begrepp, m.m. konstaterar – som framgår ovan – att begreppet stödverksamhet kan ges olika innebörd beroende på i vilket sammanhang begreppet tillämpas. Utredningen noterar att motsvarande gäller för begreppen forskning – och utveckling, materielförsörjning och logistikverksamhet. det därför finns behov av att redogöra för hur utredningen bedömer att dessa begrepp bör definieras och tillämpas inom ramen för utred- ningens arbete och i betänkandet. Med begreppet forskning avses det systematiska arbete som genom- förs inom försvarsmyndigheterna eller av annan aktör, såsom industrin, och som syftar till att söka efter ny kunskap eller nya idéer med eller utan en bestämd tillämpning i sikte. Med utvecklingsverksamhet menas det systematiska arbete som bedrivs av ovan nämnda aktörer och som syftar till att utnyttja forsk- ningsresultat, vetenskaplig kunskap eller nya idéer för att åstadkomma nya material, varor, tjänster, processer, system, metoder eller väsent- liga förbättringar av redan existerande sådana. Med begreppet materielförsörjning avses de olika sammanhängande aktiviteter och verksamheter som genomförs för att försörja det militära försvaret med materiel i form av varor och tjänster så att dess uppgifter kan lösas. Materielförsörjning kan således sägas utgöra ett samlings- begrepp för de aktiviteter som bedrivs inom ramen för myndig- heternas processer med ovan angivna syfte. I begreppet ingår även andra verksamheter som såväl försvarsmyndigheterna som andra, såsom industrin, bedriver med samma syfte. Med begreppet logistikverksamhet avses de aktiviteter och den verk- samhet som bedrivs för att planera, leda och kontrollera material-, varu- och tjänsteflöden till det militära försvaret. Häri ingår också tillförsel till insatsorganisationens och produktionsorganisationens specifika behov såväl vid utbildning och beredskap som vid för- beredelser för samt vid planeringen och genomförandet av insatser. I begreppet ingår även sådana behov som är kopplade till det tidigare angivna i form av tjänster, resurs-, informations- och monetära flöden8. I anslutning till förslagen använder utredningen begreppen beställ- ningsminskningar respektive effektiviseringar. Beställningsminskningar innebär som begreppet antyder att Försvarsmakten reducerar volymen på beställningarna till de olika stödmyndigheterna och –funktionerna och därmed frigör eko- nomiska medel på respektive anslag. Beställningsminskningar kan uppnås genom mindre volym fördelat på samtliga beställningar eller genom att helt skära bort vissa verksamheter som bedöms som mindre viktiga. I båda fallen måste prioriteringar av verksamhet göras. Beställningsminskningar kan i många fall genomföras snabbt. Effektiviseringar innebär att verksamheten bedrivs på ett mindre kostnadskrävande sätt, vilket frigör resursutrymme som kan nyttjas på två sätt. Antingen kan mer (eller bättre) verksamhet genomföras för samma pengar eller så genomförs samma verksamhet för mindre pengar. Vid effektiviseringar kan tidsperspektivet vara längre. Nya metoder för att genomföra verksamheten kan behöva utvecklas, personal kan behöva sägas upp m.m. Det tar därmed oftast för effektiviseringar att få genomslag. Effektiviseringar kan också ge upphov till tillfälliga förändringar i exempelvis leverans- säkerhet och kvalitet. lämnar förslag på både beställ- ningsminskningar och effektiviseringar. Utredningen strävar efter att i sådan situation säkerställa att frigjorda resurser inte räknas dubbelt som resultatet av beställningsreduktionerna respektive effektiviseringarna måste hållas isär. En reduktion av beställningarna kan indirekt påverka en stödmyndighets myndighets- kostnader, givet att myndigheten anpassar sin storlek efter beställ- ningarna. En samtidig direkt reduktion av myndighetskostnaderna kan göra att effekten blir större. 8 avser därmed en mindre omfattande beskrivning av begreppet logistik och ansluter sig i dessa stycken mer till samhället i övrigt än vad Försvarsmakten gör i begreppet försvarslogistik. 2.4Försvarsmaktens systemstöd (PRIO) som utgångspunkt för det fortsatta arbetet Inom Försvarsmakten pågår ett omfattande arbete med att införa ett integrerat ekonomi- och resursledningssystem (PRIO) som stöd för samtliga verksamheter och beslutsnivåer inom myndigheten. Systemstödet (PRIO) avser inte enbart utveck- ling och införande av ett tekniskt stöd utan bör snarare betraktas som en viktiga del i en brett upplagd verksamhetsutveckling. Statskontoret, som tidigare analyserat området, anger att de för- slag som utredningen kan komma att presentera kan få stor påverkan på de verksamheter som berörs av systemstödet fortsatta utveckling och införanden, särskilt vad gäller eventuella förslag som syftar till att åstadkomma en mer sammanhållen materiel- och logistikförsörjning.9 2.4.2Närmare om systemstödet (PRIO) Försvarsmaktens uppfattning och grundsyn är att systemstödet (PRIO) som system måste finnas tillgängligt inom berörda myndigheter på försvarsområdet10. Även vissa utpekade industrier, med vilka relevanta säkerhetsskyddsavtal upprättas, kommer att behöva ha tillgång till delar av systemet (analogt med hur industrin har tillgång till vissa logistikanknutna system). Enligt samma grundsyn kommer systemstödet (PRIO) att vara det system som alla berörda ska använda för denna typ av uppgifter, oaktat bibehållen eller utvecklad myndighetsstruktur, bolagiseringar av hela eller delar av myndigheter och/eller andra tänkbara lösningar som utredningen kan komma att lägga fram. Systemstödet (PRIO) har också utveck- lats för att kunna hantera en förändrad myndighetsstruktur. och anger båda att myndigheterna inte ser något behov av att införa 9Granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssy- stem (PRIO). 10Försvarsmaktens svar på Försvarsdepartementets anmodan med anledning av Statskonto- rets granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiled- ningssystem PRIO, och , HKV beteckning 23 250:55531 respektive systemstödet (PRIO) som stöd för myndigheterna som helhet11. Myndigheterna menar också att de behov av informations- överföring som finns mellan dem och Försvarsmakten kan lösas på andra sätt än via (PRIO). 2.4.3Systemstödets( PRIO) betydelse i det fortsatta arbetet konstaterar att systemstödet (PRIO) har en direkt koppling till de frågor utredningen behandlar i detta betänkande vad gäller styrning, ledning och uppföljning inom logistik- och materielförsörjningen men även när det gäller ekonomistyrningen inom Försvarsmakten i sin helhet. Utredningen kan också konsta- tera det hittillsvarande arbetet med systemstödet (PRIO) har haft betydande påverkan på verksamheten inom främst Försvars- maktens logistik (FMLOG), och senare även övriga förband inom myndigheten. har som utgångspunkt i arbetet med att åstadkomma ett ändamålsenligt och kostnadseffektiv stöd- process att ett effektivt systemstöd utgör en viktig förutsättning för genomförandet av en sammanhållen logistik- och materielförsörj- ning. På systemen bör ställas höga krav på säkerhet och kostnads- effektivitet m.m. Samverkan mellan system och ett effektivt informa- tionsutbyte mellan berörda myndigheter är ett annat viktigt villkor för en ny försvarsstruktur inom berörda verksamhetsområden. Såväl befintliga system som de system som är under utveckling och införande måste därför analyseras noga med avseende på i vilken utsträckning de skapar förutsättningar för eller utgör hinder för ett genomförande av en sammanhållen logistik- och materiel- försörjning. Kostnaderna för alternativa handlingsalternativ måste också bedömas. 11 FOI svar på anmodan med anledning av Försvarsmaktens svar på anmodan avseende det integrerade resurs- och ekonomisystem PRIO, , FOI-2010-1341:2 och Konse- kvenser med anledning av FM införande av system PRIO, , 10FMV 12524:2:1. ska i enlighet med sina direktiv utgå från förslag. tillsattes inom (Försvarsdepartementet) och hade till uppgift att se över stödet till Försvarsmakten. Utredningen skulle enligt uppdraget främst fokusera på materielanskaffnings- och den samlade logistik- processen men även möjligheterna att effektivisera övriga stöd och vidmakthållandeprocesser. överlämnade sina för- slag till regeringen i maj 2009.12 Med utgångspunkt att omfattningen av de samlade kostnaderna för stödverksamheten motsvarande (2008) redovisade förslag till besparingar motsvarande med följande fördelning. Tabell 2.1 föreslagna besparingarna inom det militära försvarets stödverksamheter (, prisnivå) FMV/FOI/FHS *Därutöver tillkommer som Försvarsmakten planerar att spara inom FMLOG 2009 vilka inte räknas in i samlade besparing. **Justering med anledning av att myndighetskostnaden för FMV reducerats till följd av besparings- förslag inom forskning och utveckling (anslagen 1:3 och 1:5). 12 Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till Försvarsmakten. Försvarsdepartementet, FÖ 2009:A. Uppdelat på de olika utpekade områden i kommitténs direktiv faller förslag ut enligt följande. För en fullständig beskrivning hänvisas till rapport.13 föreslog att ansvaret för materiel- och logistikför- sörjningen sammanförs under en chef. Vissa resurser för strategisk planering och långsiktig inriktning föreslogs föras över från För- svarsmaktens högkvarter till (Försvarsdeparte- mentet) för att förstärka regeringens möjligheter till långsiktig och strategisk styrning av det militära försvaret. Enligt utredningens förslag skulle högkvarterets totala kostnader, exklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, kunna reduceras med senast jämfört med kostnadsutfallet . Detta skulle innebära en årlig besparing på anslaget 1:1 För- bandsverksamhet och beredskap om . Högkvarterets bemanning, exklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, föreslog reduceras med cirka 370 årsarbets- krafter – jämfört med utfallet – senast varvid personalstyrkan skulle uppgå till cirka 1 000 årsarbetskrafter . föreslog att kostnaderna för forskning och utveck- ling skulle reduceras med totalt . Vidare före- slogs att Forskning och utveckling finansierad av anslaget 1:1 skulle upphöra , vilket skulle innebära en årlig besparing på . Materielutveckling, där beslut om serieanskaffning inte fattats, skulle finansieras inom ramen för anslaget 1:5 . Dock skulle inga medel överföras från anslaget 1:3 till 1:5, vilket skulle innebära en årlig besparing på anslaget 1:3 med . Därutöver skulle anslaget 1:5 Forskning och tek- nikutveckling halveras, vilket motsvarade en besparing om , senast . 13 Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till Försvarsmakten, Försvarsdepartementet, Fö 2009:A. föreslog att inom materielförsörjningen skulle FMV:s myndighetskostnad reduceras till , vilket skulle innebära en årlig besparing med . Därutöver skulle överföras till en ny myndighet för exportstöd och försäljning av övertalig materiel. Vidare föreslog utredningen att Försvarsmaktens generella bidrag till provplatserna, den s.k. basplattan, skulle utgå , vilket skulle medföra en årlig besparing på anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar med . genomförde inte några egna analyser av logistik- verksamheten utan grundade sin bedömning på Försvarsmaktens underlag. Utredningen bedömde att den genomsnittliga årliga besparingen inom FMLOG borde kunna uppgå till för perioden –2014. Enligt utredningen bedömdes kost- naderna för FMLOG 2015 kunna vara lägre jämfört med . ansåg i övrigt att FMV borde ha till uppgift att upphandla varor och tjänster för Försvarsmaktens behov och därvid pröva möjligheterna till s.k. offentlig-privata samverkanslösningar (OPS). föreslog vidare – utöver ovan angivna besparingar – även följande åtgärder för nu berörda verksamheter: FMV och FOI föreslogs avvecklas och ny stödmyndighet bildas för det militära försvaret. Till den nya myndigheten skulle föras delar av verksamheterna vid nämnda myndigheter. FHS föreslogs avvecklas varvid delar av verksamheten förs över till Försvarsmakten respektive inordnas som en del av ett befintligt universitet eller högskola. ska enligt sitt uppdrag beakta samt- liga remissyttranden över . I det följande samman- fattas de närmast berörda remissinstansernas14 synpunkter med avseende på de frågeställningar och verksamhetsområden som omfattas av utredningens direktiv. När det gäller forskning och utveckling är myndigheternas huvud- sakliga invändningar mot att föreslagna besparingar endast omfattar den inte objektsbundna forskningen (eller forskning som inte lett till serieanskaffning). Denna avgränsning ger obalans i förslagen, både sett till vilken forskning som behöver bedrivas (FMV) och till vilka aktörer som bedriver den (FOI). Omfatt- ningen av de föreslagna besparingarna inom forskningen bedöms medföra oönskade effekter (FM, FOI). Enligt FMV borde materielfrågorna ha analyserats utifrån ett livs- cykelkostnadsperspektiv snarare än att fokusera på myndighetens myndighetskostnader. De föreslagna besparingarna på FMV:s myn- dighetskostnader () riskerar medföra leverans- problem. Genom att behandla materiel- och logistikförsörjningen som en helhet borde ytterligare effektiviseringsmöjligheter kunna skapas, bland annat FMLOG verksamhet. Försvarsmakten anser att en sam- manhållen logistik- och materieltjänstenhet inom den egna myndig- heten kan ge besparingar på högst . FMV framhåller att det saknas analyser och förslag rörande vissa av myndighetens verksamhetsområden, bland annat vidmakt- hållande av materiel, en verksamhet som enligt FMV rymmer en betydande besparingspotential. 14 Försvarsmyndigheterna, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Fortifika- tionsverket. För övriga remissinstanser hänvisas till respektive remissvar. I fråga om förslagen till strukturförändringar intar Försvarsmakten och FMV olika ståndpunkter när det gäller ansvaret för en sam- manhållen logistikverksamhet. FMV framhåller att logistik huvud- sakligen är en stödverksamhet för försörjningslösningar som inte utgör ett naturligt statligt åtagande, vilket bör aktualisera andra verksamhetsformer. Försvarsmakten motsätter sig en lösning där en sammanhållen logistikverksamhet organiseras utanför myndig- heten då detta bedöms medföra att Försvarsmakten i hög grad blir beroende av en annan myndighet för omfattande delar av det stöd som krävs för Försvarsmaktens kärnverksamhet. I övrigt framhåller Försvarsmakten fördelarna med en helhetslösning där myndighets- gränser elimineras, ansvarsförhållanden kan klargöras och styr- ningen kan ske mer enhetligt. Dessutom kan nuvarande dubblering av kompetenser reduceras och administrationen effektiviseras. Även FMV framhåller vikten av effektiv styrning och tydliga ansvarsförhållanden inom materiel- och logistikförsörjningen. Såväl Försvarsmakten som FMV efterlyser alternativ till Stöd- utredningens förslag rörande en ny stödmyndighet som även inkluderar delar av den framtida försvarsforskningen. Som alternativ pekar myndigheterna på möjligheten att föra forskningen till ett branschforskningsinstitut eller holdingbolag inom ramen för en myndighetslösning. Försvarsmakten och FMV framhåller tveksamheter inför Stöd- utredningens förslag att föra resurser för strategisk planering från Högkvarteret till Försvarsdepartementet. Andra synpunkter som förts fram är i korthet följande: har inte analyserat försvarsmyndigheternas stöd till andra statliga verksamheter. Det saknas konsekvens- och riskanalyser med avseende på verk- samhet, kompetens och resurser. Analysen av förslagens genomförbarhet inom angivna tidsramar är bristfällig. Bedömningar i fråga om vissa besparingsmöjligheterna brister. Vissa antaganden och tolkningar som utredningen gjort av myndigheternas redovisade underlag är felaktiga. 2.5.4Stödutredningens förslag i det fortsatta arbetet Olika förhållningssätt till stöd, m.m. Olika definitioner av begrepp, m.m. har tidigare i detta kapitel redogjort för vilken betydelse en närmare definition av olika begrepp kan antas ha för utredningens arbete.