sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — har i samband med utvidgningen av gruvverksamheten i lämnat erbjudanden till villaägare i om inlösen av deras fastigheter. har i anledning härav kontaktat utredningen och framfört att det kan ifrågasättas om ersättningen följer expropriationslagens ersättningsregler eftersom värderingstillämpningar innebär att fastighetsägarna inte kan förvärva ersättningsbostäder i närområdet. Detta då marknadspriserna skiljer sig väsentligt mellan och huvudorter. I är marknadspriserna negativt påverkade av den pågående och planerade utvidgningen av gruvverksamheten. Utredningen har inhämtat en promemoria från holmgrenhanson i frågan, se bilaga 7. Slutsatsen i promemorian är att det går att argumentera för att i ersättning för annan skada enligt 4 kap. 1 § expropriationslagen ska ingå ett belopp motsvarande skillnaden i marknadsvärde mellan exproprierad fastighet och likvärdig ersättningsbostadsfastighet. Det anförs att det är oskäligt, och rimligen inte heller lagstiftarens mening, att ersättning vid expropriation inte når upp till kostnaden för ersättningsbostadsfastighet. Det är inte heller förenligt med den skadeståndsrättsliga principen om oförändrad förmögenhetsställning för den som drabbas. Andra överväganden och förslag Det gäller dock att visa på att fastighetsägarna inte hålls skadelösa genom de ersättningar bolaget erbjuder. Det finns också ett stort antal rättsfall som utgår från att den exproprierandes kostnader ska hållas nere och som tar hänsyn till olika värderingsprinciper som får till följd att den som blir exproprierad får vara med att betala en del av expropriationskostnaden. Avslutningsvis anförs att det kan ifrågasättas om statens bolag ska försöka utnyttja denna lagstiftning eller istället ha en mer ansvarstagande inställning. Slutsatsen blir att en rimlig tillämpning av bestämmelserna vore att alla fastighetsägare fick ersättning motsvarande en likvärdig ersättningsbostad. Beaktas bör att det kan innebära att den enskilde då kan få ett högre värde på sin bostad, som kan innebära högre kostnader för den enskilde. Ett antal organisationer och myndigheter har skickat in skrivelser med förslag på ändringar i minerallagen till utredningen. Vissa av dessa förslag har behandlats i betänkandet medan andra har bedömts ligga utanför utredningsdirektivens ramar. or har lämnat in en skrivelse med förslag på ändringar i minerallagen. Bland de förslag som har ansetts ligga utanför utredningens uppdrag finns bland annat förslag på att utredningen bör belysa frågan om vetorätt, att information om en planerad prospektering bör meddelas av en neutral part t.ex. och att rättsprocessen som avser tillståndsprövningen måste avslutas innan vidare prospektering får genomföras. (nedan LRF) har skickat in skrivelsen Minerallagen i ett markägarperspektiv – LRFs strategi. LRF anför i skrivelsen att en översyn av minerallagen bör innehålla en utredning av möjligheten att upphäva minerallagen och att frågorna om mineralverksamhet enbart regleras genom bestämmelser alternativt en väsentligt krympt minerallag. Utredningen bör också, enligt LRF, ges i uppdrag att överväga en ordning som inte tillåter undersökning eller brytning av uran samt att den särskilda tillståndsprövningen enligt 17 kap. avseende brytning av uran, vilken innefattar en vetorätt, ska omfatta även frågan om undersökning efter uran. Skrivelsen innehåller därutöver en rad förslag på vilka frågeställningar utredningen bör utreda. LRF har därefter skickat in en skrivelse med synpunkter och förslag på Andra överväganden och förslag utredningsarbetet inriktning med förslag på frågor som senare har behandlats av utredningen (se avsnitt 11.6.5 och 12.4). har kommit med förslag som främst avser ändring av minerallagens bestämmelserna om markanvisning och koncession. kommun har givit in en skrivelse med förslag till utredningen. Utöver de frågor som utredningen har tagit upp har kommunen föreslagit att undersökningstillstånd istället bör kallas inmutning och att utredningen bör utreda möjligheten till en vetorätt i undersökningsskedet. Bergsstaten har lämnat in en skrivelse med förslag på författningsändringar, främst av redaktionell eller juridisk-teknisk natur. Vissa av förslagen har behandlats i betänkandet, medan andra har bedömts ligga utanför direktivens ramar. 18 Konsekvenser av förslagen Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär en kostnadsökning eller intäktsminskning ska utredningen lämna ett förslag på finansiering. Enligt 15 § kommittéförordningen ska utredningen också redovisa eventuella betydelser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Även 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning uppställer krav på utredningens konsekvensutredning. I utredningsdirektiven föreskrivs att utredningen ska belysa konsekvenserna av sina förslag för möjligheten att bedriva den verksamhet som regleras i minerallagen, geologiska undersökning, företag, kommuner, länsstyrelser samt mark- och sakägare. Utredaren ska också enligt direktiven belysa de eventuella konsekvenser uppdraget kan ha för stadsbudgeten samt beakta proportionalitetsprincipen beträffande inskränkning av självstyrelse (i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen) i sina redogörelser, analyser och förslag. I utredningsdirektiven anges att det finns ett starkt allmänt intresse att exploatera mineraltillgångar. Detta ska dock ske på ett ansvarsfullt sätt med hänsyn till konsekvenserna för andra verksamheter och för natur- och kulturmiljön. I minerallagen har en avvägning gjorts mellan i huvudsak tre intressen; fastighetsägarens, prospektörens och samhällets. Fastighetsägarens ställning i förfarandet kan historiskt sätt betecknas som svag. infördes dock vissa ändringar i minerallagen för att bättre balansera dessa intressen. Bland annat infördes systemet med arbetsplaner. Utredningens uppdrag har varit att vid behov föreslå bestämmelser som behövs för att effektivisera syftet med arbetsplaner samt bestämmelser som ger en god dialog mellan företag och fastighetsägare i samband med undersökningstillstånd. Utredningen har också undersökt möjligheterna att införa en skyldighet för den som ansöker om undersökningstillstånd att informera berörd allmänhet om det planerade arbetet. I uppdraget har vidare ingått att undersöka behovet av att i vissa fall efterge eller sätta ner avgifterna vid förlängning av undersökningstillstånd. För att kartlägga hur reglerna för arbetsplaner har fungerat har utredningen genomfört en undersökning bland ett urval av fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som tagit emot arbetsplaner. Ut- redningen har vidare genomfört intervjuer med ett antal kommuner och prospektörer avseende undersökningstillstånd och arbetsplaner. Med resultatet från kartläggningarna av fastighetsägarnas/rättighetshavarnas, kommunernas och prospektörernas erfarenheter av undersökningstillstånd och arbetsplaner som utgångspunkt har utredningen föreslagit regler som ska förbättra kommunikationen mellan prospektör och andra aktörer i undersökningstillstånds- och arbetsplaneprocessen. Avsikten har varit att tydliggöra undersökningstillståndets och arbetsplanens olika funktioner och förbättra möjligheten för fastighetsägare och innehavare av särskild rätt att tillvarata de möjligheter som arbetsplanen ger. Målet har varit ett större inflytande för fastighetsägare och rättighetshavare och bättre förankring av beslut hos medborgarna. Tanken har också varit att förbättra informationen till länsstyrelse och kommuner, för att stärka det allmännas möjligheter att bevaka sina intressen i undersökningstillståndsprocessen. Ökat inflytande från det allmänna och från enskilda får dock inte medföra att prospektörernas krav på ett snabbt och effektivt förfarande åsidosätts. Det långsiktsiktiga målet är att genom ett klart och rättssäkert förfarande minska oron och öka förtroendet för och acceptansen av undersökningsverksamheten. Sammanfattningsvis har jag lämnat ett balanserat förslag, väl avvägt för att tillgodose de olika intressenas krav. Utredningens förslag är sammanfattningsvis följande. Ordet sakägare tas bort ut minerallagen och mineralförordningen i de bestämmelser som avser undersökningstillstånd och arbetsplaner. Som en enhetlig beteckning för de rättighetshavare som utöver fastighetsägaren är kopplad till fastigheten används begreppet innehavare av särskild rätt. Den krets som tillåts överklaga Bergsstatens beslut om undersökningstillstånd och göra invändningar mot en arbetsplan ska dock inte utvidgas. Förslaget behandlas i avsnitt 10.4. En ansökan om undersökningstillstånd ska endast innehålla sådana uppgifter som är av betydelse för bergmästarens prövning av om undersökningstillstånd ska meddelas, dvs. för frågan om mineralförekomst och om sökandens möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. Förslaget behandlas i avsnitt 11.6.2. Bestämmelserna om att ansökningar och beslut samt förlängningsansökningar och beslut som avser alunskiffer, olja, gasformiga kolväten och diamant endast ska kungöras tas bort. Dessa ska istället, i likhet med de ansökningar och beslut som avser andra koncessionsmineral, skickas till eller delges de som berörs. Det innebär att prospektören i alla ansökningar, oavsett vilket som avses, måste ange uppgifter om de fastigheter som berörs av ansökan samt namn och adress till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt. Förslaget behandlas i avsnitt 11.6.4. Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs av en ansökan om undersökningstillstånd ska ges tillfälle att yttra sig över ansökan. Förslaget behandlas i avsnitt 11.6.5. Den information som fastighetsägare och innehavare av särskild rätt får i samband med att de bereds tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd och beslutet om undersökningstillstånd ska innehålla tydlig information om vad ett under- sökningstillstånd innebär och vad en arbetsplan är. Förslaget behandlas i avsnitt 11.6.3. Kommunen ska ges möjlighet att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd. Förslaget behandlas i avsnitt 14.4.2. Tillståndshavarens rätt att efter tillstånd från bergmästaren ta mark eller annat utrymme i anspråk för att bygga nödvändig väg till och inom undersökningsområdet tas bort. Förslaget behandlas i avsnitt 11.6.6. I de fall ett undersökningstillstånd som grundas på en ansökan avseende olja, gasformiga kolväten eller uran beviljas ska tillståndshavaren förpliktas att innan undersökningsarbetet påbörjas informera den allmänhet som kan antas bli berörd om undersökningsarbetet och vad det innebär. När det gäller övriga koncessionsmineral kan bergmästaren i de fall det framstår som behövligt förena beslutet om undersökningstillstånd med villkor om att allmänheten ska informeras innan arbetet påbörjas. Förslaget behandlas i avsnitt 16.2. Arbetsplanen ska vara skriven på svenska, eller om någon berörd fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt begär det, något av de nationella minoritetsspråk som anges i 7 § språklagen (2009:600). Förslaget behandlas i avsnitt 12.2.3. Prospektören ska anpassa innehållet i arbetsplanen till pågående markanvändning inom det område som undersökningsarbetet ska utföras. Förslaget behandlas i avsnitt 12.2.3. Arbetsplanen ska utöver vad som gäller innehålla uppgifter om tillståndshavarens kontaktuppgifter. Den ska också innehålla en beskrivning vad en arbetsplan är och att mottagaren av arbetsplanen har möjlighet att påverka innehållet i arbetsplanen genom att invända mot den, inom vilken tid eventuella invändningar mot arbetsplanen ska ges in och vilken följden blir om någon invändning inte ges in. Arbetsplanen ska vidare, förutom att ge en redogörelse för det undersökningsarbete som planeras, ange vilka tillstånd tillståndshavaren innehar och/eller avser att söka eller vilka anmälningar enligt annan lagstiftning tillståndshavaren har och/eller avser att göra, en beskrivning av vilka konsekvenser undersökningsarbetet kan antas medföra för den enskildes rätt samt en tidsplan för arbetet av vilken det framgår vid vilken tidpunkt arbetena kommer att påbörjas och när de kommer att avslutas på respektive fastighet. Mottagare av arbetsplaner ska också få information om hur eventuella skador regleras, vilken form av säkerhet tillståndshavaren har för att fullfölja utbetalningen av ersättningen, en bedömning av hur stor skada undersökningsarbetet kommer att medföra och storleken på säkerheten. Slutligen ska till arbetsplanen fogas en karta med fastighetsgränser och fastighetsbeteckningar som visar inom vilket område undersökningsarbetet kommer att utföras och de ytor som tillståndshavaren planerar att använda för transporter. Förslaget behandlas i avsnitt 12.2.3. Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs ska få meddelande om när undersökningsarbetet slutförts. Förslaget behandlas i avsnitt 12.2.3. Skyldigheten att i arbetsplanen ange i vilken utsträckning undersökningsarbetet kan antas påverka allmänna intressen avskaffas. Även bestämmelsen om att bergmästaren i beslut om fastställande av arbetsplan ska meddela villkor som behövs för att skydda allmänna intressen avskaffas. Förslaget behandlas i avsnitt 12.2.3. Ett förslag på arbetsplan ska delges även de innehavare av särskild rätt som inte är inskrivna i fastighetsregistret. Förslaget behandlas i avsnitt 12.3. Det bör på ett tydligt sätt framgå att arbetsplanen ska sändas till bergmästaren först sedan den blivit gällande. Förslaget behandlas i avsnitt 12.5.2. Tillståndshavaren ska skicka en kopia av gällande arbetsplan till och berörd kommun. Förslaget behandlas i avsnitt 14.4.3. Bergmästarens tillsyn över undersökningsverksamheten ska utvecklas. Det föreslås att myndigheten ska utföra en mer systematisk kontroll över att minerallagens bestämmelser efterlevs, t.ex. att arbetsplanen delges rätt personer och att arbetet utförs i enlighet med den gällande arbetsplanen. Förslaget behandlas i avsnitt 12.6.2. Bergmästaren ska informera länsstyrelser och kommuner om de bestämmelser som rör undersökningstillstånd och arbetsplaner samt de frågor som kan bli aktuella för länsstyrelser och kommu- ner att ta ställning i samband med undersökningsarbete enligt minerallagen. Förslaget behandlas i avsnitt 14.5. Alunskiffer tas bort ur definitionen av koncessionsmineral i 1 kap. 1 § 2 minerallagen. Förslaget behandlas i avsnitt 17.1. Minerallagen innehåller inte något krav på en övergripande prövning av motstående allmänna intressen innan ett undersökningstillstånd meddelas. Ett alternativ till de ändringar som föreslås vore att införa ett krav på prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillståndet. Frågan diskuteras närmare i avsnitt 14.3. Prövning av undersökningstillstånd sker på ett tidigt stadium i processen då verksamhetens närmare utformning inte är bestämd och miljöeffekterna ofta är oklara. En prövning av markanvändningen innan beslut om undersökningstillstånd fattas skulle kräva att prospektörerna redan i detta inledande skede skulle presenterade ett ordentligt underlag för en sådan prövning, dock utan kunskap om en eventuell mineralfyndighets art och omfattning. En prövning av motstående intressen isamband med prövningen av undersökningstillståndet skulle i många fall bli onödig, eftersom endast ett fåtal undersökningsrätter leder till bearbetning. Min slutsats är att en prövning av motstående intressen i samband med undersökningstillstånd skulle innebära kostsamt och i många fall onödigt arbete för sökandena. Prövningen görs därför bäst i ett senare skede. För att stärka skyddet för de allmänna intressena bör istället informationen till länsstyrelse och kommun förbättras så att de i sin tur kan förbättra sin uppföljning och kontroll av undersökningsarbetet. När det gäller förslaget angående sakägarkretsen som behandlas iavsnitt 10.4 hade ett alternativ varit att utöka den så att den omfattar en större krets berörda. Jag menar emellertid att det är olämpligt att utöka sakägarkretsen utöver de som på något sätt är kopplade till fastigheten genom äganderätt eller genom att vara innehavare av särskild rätt. I detta inledande skede i processen mot en eventuell gruva torde det vara ovanligt att personer utanför denna krets berörs av undersökningsarbetet på ett sådant sätt att det motiverar en utvidgning av sakägarkretsen. Alternativ till ett mer reglerat innehåll i arbetsplanerna skulle vara ett system baserat på helt oreglerade arbetsplaner eller helt frivilliga lösningar mellan prospektör och fastighetsägare/innehavare av särskild rätt. Med ett sådant system skulle det stå parterna fritt att träffa avtal om undersökningsarbete i undersökningsområdet. Med hänsyn till den obalans som tidigare förelegat mellan parterna anser jag att ett sådant system skulle kunna uppfattas som rättsosäkert av de enskilda som berörs av ett undersökningstillstånd och planerat undersökningsarbete. Ett frivilligt system utan möjlighet för undersökningsföretaget att få en arbetsplan prövad och fastställd av Bergmästaren skulle väsentligt försvåra för gruvnäringen att genomföra planerade undersökningar, vilket inte är önskvärt varken för samhället eller näringen. En möjlighet till överprövning och fastställelse av Bergsstaten utan tydliga regler på innehåll i arbetsplanen skulle uppfattas som godtyckligt av såväl enskilda som av undersökningsföretagen. Det skulle medföra problem vid Bergsstatens överprövning. Slutsatsen är således att systemet med arbetsplaner bör behållas, men utvecklas med bl.a. tydliga krav på innehåll. Jag har kunnat konstatera att systemet med arbetsplaner har uppnått syftet att öka fastighetshavares och rättighetshavares möjlighet att påverka hur undersökningsarbetet genomförs. Utgångspunkten har således varit att systemet med arbetsplaner ska behållas, men i vissa fall justeras om det anses nödvändigt. Förslagen utgör en avvägning mellan prospektörernas krav på enkelhet och effektivitet och de enskildas krav på en rättssäker process. När det gäller förslaget att ta bort tillståndshavarens möjlighet att anlägga väg till och inom undersökningsområdet som behandlas i avsnitt 11.6.6, de utökade krav på arbetsplanen som anges i avsnitt 12.2.3 och ökad information till allmänheten innan undersökningsarbetet påbörjats enligt avsnitt 16 hade alternativet kunnat vara att inte inför några ändringar alls. Jag menar dock att de uppgifter som framkommit under utredningen ger stöd för att det är många, både fastighetsägare och innehavare av särskild rätt, men även andra berörda, som känner stor oro och maktlöshet i samband med undersökningsarbete. Jag anser att bästa sättet att motverka detta är att öka informationen till enskilda och säkerställa en rättssäker process. Det kan leda till ett större förtroende för prospektörerna och i förlängningen förenkla deras arbete. 18.5Vem berörs av förslagen? Förslagen kommer att beröra prospekteringsföretagen. Förslagen kommer att gälla för samtliga bolag som ansöker om undersökningstillstånd och upprättar arbetsplaner. För att ge en uppfattning om hur många företag som berörs kan det anges att det till Bergsstaten inkom 191 ansökningar om undersökningstillstånd från 56 olika företag och nio privatpersoner. Under detta år kom det också in 353 ansökningar om förlängning av undersökningstillstånd. gavs det in 243 arbetsplaner av 42 olika företag och av en privatperson. Förslagen kommer också beröra enskilda som deltar i undersökningstillståndprocessen och arbetsplaneprocessen, dvs. fastighetsägare och innehavare av särskild rätt inom undersökningsområdena. Hur många som kommer beröras är svårt att uppskatta. Som en utgångspunkt kan anges att det 2009 var 7 030 fastighetsägare och rättighetshavare som berördes av nya undersökningstillstånd. Även personer utanför denna krets kommer beröras, eftersom prospektören enligt förslagen t.ex. ska förpliktas att informera berörd allmänhet om undersökningsarbetet i vissa fall. Enligt utredningsdirektiven ska utredningen belysa förslagens konsekvenser för möjlighet att bedriva den verksamhet som regleras i minerallagen. Förslagen kommer medföra en förenkling av förfarandet vid ansökan om undersökningstillstånd eftersom sökanden i ansökan endast ska ange sådan information som är av betydelse vid bergmästarens prövning av undersökningstillståndet. Förslagen kommer emellertid att innebära större krav på de som ansöker om undersökningstillstånd när det gäller att ange adresser till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt oavsett vilken ansökan avser. Detta kommer innebära en ökning av administrationen för enskilda och bolag som ska ansöka om undersökningstillstånd. Förslaget kommer totalt sett innebära en större administrativ börda för sökandena. Det kan noteras att många bolag har lagt handläggningen av undersökningstillstånden och arbetsplanerna på konsultbolag. Det kan tänkas att följden av förslagen blir att uppgiften att eftersöka adresser till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt läggs på konsultbolagen, vilket innebär en utökning av sådan verksamhet. Förslaget kommer att innebära viss begränsning av tillståndshavarens rättigheter eftersom möjligheten att bygga väg till och inom undersökningsområdet tas bort. Förslaget att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt samt kommunerna ska beredas tillfälle att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd kommer att innebära att handläggningstiderna för undersökningstillstånden ökar. Kraven på utförligare arbetsplaner och information till allmänheten i vissa fall kommer också innebära att prospektören får en större administrativ börda att bära . Det kan uppfattas som att de förslag utredningen lagt till större del medför hinder för undersökningsverksamheten. Jag vill dock betona att syftet med bestämmelserna inte är att försvåra för mineralindustrin. Minerallagen har historiskt sett varit mycket exploateringsvänlig. Detta har lett till misstro och en känsla av maktlöshet bland vissa enskilda som berörs av undersökningstillstånd och undersökningsarbete. De förslag som lagts fram har till syfte att skapa tilltro till systemet och lämna förutsättningar för väl förankrade beslut. Jag menar att ett rättssäkert system undanröjer grogrunden för misstro, vilket i längden kommer att underlätta även för gruvnäringen. Förslaget innebär en förenkling av ansökningsförfarandet då sökanden inte längre ska behöva ange t.ex. särskilda skyddsområden, naturreservat etc. inom undersökningsområdet eller verksamhetens inverkan på allmänna och enskilda intressen. Det kommer medföra en minskad administrativ börda för sökanden. Jag föreslår emellertid också att prospektören i alla ansökningar, oavsett vilket som avses, ska ange uppgifter om de fastigheter som berörs av ansökan samt namn och adress till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt. Förslagen kommer således totalt sett innebära en större administrativ börda för prospekteringsföretagen. För att få en uppfattning om hur många ansökningar det rör sig om kan nämnas att det kom in 191 ansökningar om undersökningstillstånd från 56 olika företag till Bergsstaten . Antalet ansökningar är dock beroende av det allmänna konjunkturläget, och har legat mellan 150 och 500 . Det finns goda hjälpmedel när det gäller möjligheten att eftersöka fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som är inskrivna i fastighetsregistret.