sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — I första hand bör dessa kostnader hanteras inom ramen för det utrymme som avkastningskravet skapar. Förslaget bör, enligt , ses som en övergångslösning i avvaktan på att det införs ett finansi- eringssystem som utgår ifrån en bedömning av den anställdes arbetsförmåga och utvecklingsbehov. I sitt budgetunderlag –2014 accepterar ersättningsmodell, med förbehållet att bolagets förslag om vidareutveckling av kärnuppdraget bör införas . För- slaget, kallat Nya , omfattar en ny form av anställning, Utveckling genom arbete, vilket skulle vara en tidsbegränsad anställning som föregår ytterligare en ny anställning, Trygghet i arbete. Den senare avser en tillsvidareanställning för dem som har störst behov av anställning. Syftet med förslaget anges vara att: Öka genomströmningen genom en tidsbegränsad anställning för Utveckling genom arbete. Behålla en mindre del i Trygghet i arbete för dem som har störst behov av långvarig anställning. Öka självfinansieringsgraden, dvs. minska den genomsnittliga merkostnadsersättningen per anställd. Ge ett mer flexibelt volymmål som möjliggör att utnyttja god konjunktur och parera tillfälliga svackor. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet utgångspunkter för Utveckling genom arbete bygger på att all nyanställning i företaget sker till denna anställningsform med en visstidsanställning . Genom intensifierade utvecklings- insatser ska inlåsningseffekter undvikas. Detta menar ger bättre möjligheter att möta behoven hos bl.a. unga med funktions- nedsättning. Målgruppen anger ska vara oförändrad vad gäller de prioriterade grupperna. kan övergångsmålet höjas till . Anställda i denna anställningsform ska enligt förslaget vara skyldiga att sluta när det finns möjlighet till anställning utanför och den nuvarande återanställnings- rätten begränsas till att gälla den tid visstidsanställningen omfattar. Därutöver föreslås att volymmålet för anställningsformen blir mer flexibelt. I stället för ett lägsta antal arbetade timmar föreslås ett spann, dvs. möjlighet att minska nyanställningen vid brist på affärer och öka när det finns gott om arbetsuppgifter. För Trygghet i arbete anger samma anställningsvillkor som i dagens kärnuppdrag. De förändringar som föreslås är ett lägre övergångsmål , en skyldighet att sluta när det finns möjlighet till anställning utanför och åter- anställningsrätt endast vid medicinska skäl, visstidsanställning som upphör eller vid arbetsbrist. 6.7.2Samhall i går och Syftet med verksamhet så som det är uttryckt i bolags- ordningen har varit i princip oförändrat sedan inriktningen för bolagets verksamhet antogs i ett riksdagsbeslut inför ombild- ningen från Stiftelsen Samhällsföretag.19 Det årliga avtalet mellan staten och har också till sin konstruktion varit i princip oförändrat, likaså modellen för statens ersättning till i form av en merkostnadsersättning som en fastställd klump- summa. Verksamhetens inriktning har emellertid genomgått stora förändringar. Efter bildandet av utvecklades affärsverksamheten kontinuerligt. 19 Ombildningen från regionala stiftelser till dagens skedde i flera steg. 1992 bildades först regionala aktiebolag som hölls samman av ett moderföretag, . – 2002 genomfördes sedan successivt sammanslagningar av de regionala bolagen och 2002 bildades bolaget . Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet (1991/92:91) konstaterades att hade utvecklats till en verksamhet där det produktiva arbetet var omfattande, medan inslaget av vårdpräglad arbetsterapi knappast längre förekom. Enklare industriproduktion var basen i verksam- heten. Även antalet anställda hade ökat sedan bildandet, topp- noteringen nåddes med drygt 32 000 anställda. Över åren omstrukturerades också verksamheterna till färre, större och mer lönsamma enheter. Från början var produktionen mycket diversifierad, men ersattes successivt av stora underleverantörskontrakt med svenska industri- koncerner. var kraftigt beroende av sina leveranser till ett fåtal storföretag, bl.a. . När denna efterfrågan föll bort blev krisen ett faktum. Bolaget tappade av sina försäljningsintäkter och gick med stora underskott. Den vikande efterfrågan resulterade i en kraftig ökning av undersysselsättningen vilken bolaget i sina budgetunderlag till regeringen uppskattade berörde cirka 4 000 årsanställda (SOU 2003:56). Detta innebar att av de då cirka 24 000 anställda saknade eller hade mycket begränsade arbetsuppgifter. Därmed intensifierades den redan tidigare inledda omstruktureringen mot arbetsintensiv pro- duktion med en ökad andel tjänsteuppdrag (städning, fastighets- service, tvätt m.m.) och en minskad produktion i egna verkstäder. Det tidigare dominerande verksamhetsområdet produktion (inklu- sive förpackning/montering) sysselsätter var femte Samhall- anställd, vilket innebär en markant minskning jämfört med då varannan anställd arbetade med produktion i olika verkstäder. var av de 18 641 anställda med funktions- nedsättning, varav är kvinnor, sysselsatta inom verksam- hetsområdet tjänster (, 2012). Inom tjänsteverksamheterna utgör städuppdrag den största delen. Av samtliga anställda i kärn- uppdraget varierar städverksamheten mellan i de olika regionerna. Vid sidan av ökningen för tjänsteverksamheterna har också de bemannade lösningarna ökat.20 Drygt var fjärde anställd arbetar inom bemannade lösningar där tar ett lång- siktigt helhetsansvar, inklusive den löpande personalledningen, för delar av andra företags verksamheter. Inriktningsmässigt kan beman- nade lösningar handla om exempelvis lagerhantering, avgränsade 20 Bemannade lösningar omnämns i bland även som inbyggd verksamhet och avser uppdrag som genomförs på plats hos kunden med bibehållet ansvar för personalledning och anpass- ning av arbetssituationen för de anställda. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet produktionslinjer inom tillverkningsindustrin, och uppackning av varor på hyllor. är ett helägt statligt bolag. Grunden för verksamheten är först och främst arbetslivsinriktad rehabilitering – att erbjuda meningsfulla och utvecklande arbeten för personer med funktions- nedsättning. Produktionen av varor och tjänster är medlet för att uppnå syftet med verksamheten. ska denna verksamhet bedrivas på marknadsmässiga villkor. I bolagsordningens ändamåls- paragraf (3 §) uttrycks att: Bolagets syfte är att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten där behoven finns, åt personer med funktionshinder som medför nedsatt arbets- förmåga. Verksamheten ska anpassas till de förutsättningar som personer med funktionshinder har och bedrivas enligt affärsmässiga principer samt på marknadens villkor, det vill säga att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens. Det är Arbetsförmedlingen som disponerar de arbetstillfällen som finns inom företaget och som kan anvisa personer med behov av den arbetsmarknadspolitiska åtgärden skyddat arbete hos Samhall.21 I förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga anges att anställningar hos ska vara förbehållna personer som har en arbetsförmåga som är så nedsatt att de inte kan få annat arbete och inte kan få stöd genom andra insatser. skrivs även ett avtal mellan ägaren staten (företrädd av ) med motsvarande skrivning. kärnuppdrag är därmed att erbjuda arbeten till dem som till följd av sin funktionsnedsättning har allra svårast att få jobb. I uppdraget ligger även att rehabilitera och utveckla de anställda så att de i första hand ska klara jobben på , men även ska kunna övergå till annat arbete på den reguljära 21 All rekrytering går via Arbetsförmedlingen, men i praktiken har ofta ett stort inflytande över vem som anvisas. I kvalitetsöverenskommelsen mellan beskrivs rekryteringsprocessen i termer av gemensam beredning: Kontakt- personer hos Arbetsförmedlingen och bereder gemensamt ärenden då bedömer att det finns utrymme för anställning Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Det är detta arbetsmarknadspolitiska uppdrag som är skälet till att finns. I det årliga avtalet mellan staten och anges ägarens verksamhetskrav för det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. målet för sysselsättningen – ett krav på minsta antal arbetade timmar för anställda med nedsatt arbetsförmåga som uppgår till minst , övergångsmålet – ett mål för andelen av de anställda som ska övergå till arbete utanför , anges målet (brutto) av de tillsvidareanställda, samt ett rekryteringsmål om särskilt prioriterade grupper vid nyrekry- tering – av rekryteringarna ska höra till de grupper som Arbetsförmedlingen och gemensamt defi- nierar som prioriterade. Därutöver tar avtalet upp ett par inriktningsmål – att i möjligaste mån ska undvika att säga upp anställda på grund av arbets- brist och att , om möjligt, bör undvika att lägga ner verk- samhet på orter med svag arbetsmarknad vid eventuella omstruktu- reringar. Ekonomiska mål, avseende avkastning på eget kapital respektive soliditet, beslutas av bolagsstämman. Verksamheten inom är finansierad genom för- säljningsintäkter från företagets varor och tjänster samt genom den merkostnadsersättning som bolaget erhåller från staten för det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. utgjorde den statliga merkostnadsersättningen , vilket motsvarade två tredjedelar av företagets totala rörelseintäkter. Om merkost- nadsersättningen sätts i relation till de totala lönekostnaderna för anställda med funktionsnedsättning framkommer en subventions- grad som uppgår till . Detta är den högsta subventions- graden av samtliga insatser som syftar till att kompensera arbets- givare för nedsatt arbetsförmåga (jmf avsnitt 6.5.2). Vid utgången av 2010 sysselsatte av dem med en subventionerad anställning för personer med funk- tionsnedsättning. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet cirka en tredjedel av de totala resurserna som staten lägger på särskilda insatser för att personer med nedsatt arbets- förmåga ska få och behålla ett arbete. Källa: Arbetsförmedlingen och . 6.7.3Återkommande frågor och återkommande förslag Samhall AB:s uppdrag är komplext. Syftet, att ge arbete och utveckla anställda som till följd av en funktionsnedsättning har en nedsatt arbetsförmåga, ska uppnås genom en verksamhet som bedrivs enligt affärsmässiga principer och på marknadens villkor. Företaget ska generera vinst och långsiktigt öka sin självfinansi- ering. För att ska kunna erbjuda arbetstillfällen måste de ha kunder som är beredda att betala ett marknadsmässigt pris för tjänsten som levereras. För bolagets förutsättningar att kunna leverera de uppdrag som de åtagit sig är självklart de anställdas arbetsförmåga av stor betydelse. Målkonflikter uppstår när det arbetsmarknadspolitiska uppdraget ska balanseras med kraven på affärsmässighet. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Vid normala anställningsförhållanden letar arbetsgivare efter de arbetssökanden som har bäst förutsättningar för att klara arbets- uppgifterna. För del är utgångspunkten den omvända – företaget ska i enlighet med uppdraget anställa de personer som till följd av sin funktionsnedsättning har störst nedsättning av arbets- förmågan, rehabilitera och utveckla de anställda för att sedan upp- muntra och stödja dem i att hitta ett arbete på den reguljära arbets- marknaden. Här finns en inbyggd risk. Om har möjlighet att styra rekryteringen till personer som inte fullt ut motsvarar det arbetsmarknadspolitiska uppdraget och/eller möjlighet att hålla kvar de anställda som har den högsta arbetsförmågan så kan före- taget förbättra förutsättningarna att klara de affärsmässiga kraven. I forskarsammanhang brukar detta benämnas risken för cream skimming – att utföraren av ett arbetsmarknadspolitiskt uppdrag väljer ut de bästa deltagarna för att därigenom förbättra det ekono- miska resultatet (Skedinger och Widerstedt, 2007). Den inbyggda målkonflikten mellan Samhall AB:s arbetsmark- nadspolitiska uppdrag och de affärsmässiga kraven har varit ett återkommande tema i de utredningar och översyner av verksam- heten som har genomförts . I betänkande (SOU 1997:64) framhölls behovet av en starkare mar- kering av uppgift att rehabilitera och utveckla de anställda. Utredningen föreslog att kravet på övergångar till arbete på den reguljära arbetsmarknaden skulle öka från dåvarande utan att förändra målgruppen för insatsen. Vidare föreslogs att merkostnadsersättningen till skulle delas upp i en lönerelaterad del och i en del som varierade med antalet över- gångar. Syftet med förslaget var att öka spårbarheten mellan merkostnader för det arbetsmarknadspolitiska uppdraget och den merkostnadsersättning som företaget erhåller. genomförde en effektivitets- revision av den arbetsmarknadspolitiska åtgärden (RRV 1999:18). RRV:s slutsats var att måluppfyllelsen var hög vad gäller den sysselsättningsskapande effekten, men låg vad gäller träffsäkerheten i vem som åtgärden riktades till. Enligt RRV hade många med en relativt hög arbetsförmåga anvisats till , personer som därmed inte tillhörde den tänkta målgruppen. RRV bedömde även att hade kapacitet att vida överstiga det antal övergångar som regeringen fastställt. Som huvudorsaker till den låga träffsäkerheten identifierade RRV dels att AMV inte han- terade regelverket på avsett sätt, dels att prioriterade affärs- Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet verksamheten på bekostnad av de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen. Dessa målkonflikter hade, enligt RRV, successivt förvärrats . I betänkandet Inte bara (SOU 2003:56) återkommer problembeskrivningen från de tidigare granskningarna: Det råder en uppenbar målkonflikt mellan kraven på lönsamhet och kraven på att erbjuda personer med arbetshandikapp meningsfullt och utvecklande arbete där behoven finns. bedömning var att merkostnadsersättningen till inte är ändamålsenlig. En förändrad ersättningsmodell borde i stället utgå ifrån arbetsförmågan och utvecklingsbehovet hos den som anvisats, och så långt möjligt utgå ifrån faktiska kost- nader. I betänkandet framhölls även att den nuvarande modellen kan ge upphov till incitament för att anställa personer med funktionsnedsättning med allt högre arbetsförmåga och att göra besparingar inom de rehabiliterande och utvecklingsstödjande insatserna. Utredningens förslag till ny ersättningsmodell innebar en tvådelad ersättning, dels individuella lönebidrag för att kompen- sera för den anställdes nedsättning i arbetsförmåga, dels en omkost- nadsersättning för de utvecklingsinsatser åtar sig. Utöver detta föreslogs att en övergångspremie skulle prövas i ett utvärderingsbart försök. Ingen av de nämnda utredningarna resulterade i skarpa förslag från regeringen om ändringar av ersättningsmodell eller styrning för att komma till rätta med de redovisade problemen. I Budget- propositionen (prop. 2005/06:1) redovisade emellertid regeringen sin avsikt att utforma bidraget till på samma sätt som bidragen till arbetsgivare som anordnar trygghetsanställ- ningar, som infördes som en ny form av lönestöd för personer med funktionsnedsättning. Ersättningen till skulle därmed, enligt regeringens bedömning, delas upp i två delar, ett bidrag till lönekostnaden samt ett anordnarbidrag. Bidraget till lönekostnaden skulle utgå från en beräknad genomsnittlig arbets- förmåga hos de anställda. Med denna finansieringsmodell ansåg regeringen att en bättre jämförbarhet skapas mellan bidraget till och bidraget till anordnare av trygghetsanställningar. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Trots den aviserade förändringen av finansieringsmodellen fort- satte merkostnadsersättningen betalas ut till enligt samma princip som . På uppdrag av bolagets ledning gjorde (PWC) en utredning där mer- kostnaderna skulle belysas i förhållande till andra företag i samma branscher. PWC:s slutsatser blev dock att merkostnaderna inte går att spåra i redovisningen, att den största merkostnaden för är kostnaden för den nedsatta arbetsförmågan och att övriga kost- nader har liten påverkan på resultat. I vilken grad högre kostnadsläge förklaras av faktiskt nedsatt arbetsförmåga och övriga uppdragsrelaterade förutsättningar kunde dock inte bedömas. Även (RiR 2008:28) framhöll att redo- visning av merkostnadsersättningen inte är transparent; bolaget kan inte visa hur ersättningen har använts. Enligt bedömning är det svårt att få en uppfattning om vad staten egentligen ersätter bolaget för. rekommenderade därför regeringen att utveckla finansieringsmodellen så att det tydligt framgår vad merkostnadsersättningen ska täcka och att det blir möjligt att spåra vad ersättningen används till. En modell som har en starkare koppling till de anställdas arbetsförmåga och utveck- lingsbehov skulle, enligt bedömning, främja detta. är bundet av det regelverk som styr konkurrensför- hållandena inom EU.22 Bestämmelserna om statligt stöd återfinns efter Lissabonfördragets ikraftträdande i artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (EUF-fördraget).23 Artikel 107.1 i EUF-fördraget (tidigare artikel 87.1 i EG-fördraget) anger som utgångspunkt att statligt stöd är förbjudet. Vissa stöd är dock undantagna denna huvudregel, bland annat stöd av social karaktär, vilket anges i artikel 107.2. EU- kommissionen har också beslutat om vissa gruppundantags- förordningar. Om villkoren i ett gruppundantag är uppfyllda anses stödet vara förenligt med den gemensamma marknaden och stödet är undantaget anmälningsskyldigheten. I dessa fall räcker det att en 22Beskrivningen av grundar sig på kapitel 2 i SOU 2011:69. 23Lissabonfördraget medförde vissa förändringar i , men det centrala regel- verket kring den inre marknaden och konkurrensreglerna behölls i allt väsentligt oför- ändrade. Artikelnumreringen förändrades emellertid. EUF-fördragets bestämmelser om stat- ligt stöd återfanns fram till i artiklarna 87-89 i EG-fördraget. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet medlemsstat hänvisar till gruppundantagsförordningen i sina egna stödordningar. Stöd i form av lönesubventioner respektive för att kompensera för merkostnader vid anställning av personer med funktionsnedsättning omfattas av en sådan allmän gruppundantags- förordning (Artikel 41 respektive 42 i Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008). De svenska lönestöden för anställning av personer med funk- tionsnedsättning (lönebidrag, utvecklingsanställning, trygghets- anställning och offentligt skyddat arbete) är generellt tillgängliga för alla arbetsgivare som anställer en person med nedsatt arbets- förmåga. Detta innebär att det inte uppstår ett selektivt gynnande i det avseende som framgår i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Mer- kostnadsersättningen till är emellertid en särart som tillämpas enbart för detta företag. Utformningen av regelverket för de särskilda insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga följer också det regelverk som anges i gruppundantagsförordningen. Dessa villkor tar sin utgångspunkt i att lönesubventionen (artikel 41) särskiljs från övriga stödberät- tigande kostnader (artikel 42). Merkostnadsersättningen till uppfyller inte dessa villkor. Inför inträde i EES ställdes krav på att alla existerande statsstöd skulle anmälas i formell ordning för att kunna granskas utifrån . Någon anmälan av merkostnads- ersättningen till gjordes inte eftersom den inte såg ersättningen till som ett gynnande enligt artikel 87. I samband med EU-inträdet genom- fördes ingen förnyad prövning av detta ställningstagande. Samhall- utredningen (SOU 2003:56) drog slutsatsen att en tydligare kopp- ling i finansieringsmodellen mellan den ersättning erhåller och bolagets faktiska merkostnader är angelägen för att klarlägga stödets förhållande till . konstaterade även att deras förslag om nytt ersättningssystem dels eliminerar osäkerheten rörande konkurrensneutraliteten, dels inte utgör något statsstöd. Merkostnadsersättningen till är emellertid fortfarande oförändrad, och någon formell anmälan av stödet till kommis- sionen har inte heller gjorts efter att presen- terade sina förslag. Därmed kvarstår oklarheterna om merkostnads- ersättningens förhållande till statsstödsreglerna. Utifrån Kommissionen förordning (EG) nr 800/2008 kan utredningen konstatera att både lönesubventioner och merkost- Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet nadsersättning för anställning av personer med funktionsned- sättning kan vara förenligt med statsstödsreglerna, dock inte om det betalas ut som en klumpsumma. Stödet behöver utformas så att det kan säkerställas att stödmottagaren inte överkompenseras, och det måste vara möjligt att kontrollera att stödet i de olika delarna motsvarar bestämmelserna. Stöd i form av lönesubventioner behöver därmed särskiljas från stöd för att kompensera för stödberättigande merkostnader. I artikel 6 i förordningen anges även tröskelvärden för indivi- duell anmälan. Där framgår (punkterna i och j) att stöd för anställ- ning av arbetstagare med funktionsnedsättning i form av löne- kostnader respektive för att kompensera för merkostnader vid anställning som överstiger ska anmälas individuellt, oavsett om det beviljats för särskilda ändamål eller på grundval av en stödordning.24 6.7.4Styrning av åtgärden arbete hos Samtliga tidigare utredningsförslag, inklusive eget förslag om Nya , har det gemensamt att de från olika utgångs- punkter har framhållit en individbaserad ersättning mer jämförbar med övriga ersättningar till arbetsgivare som anställer personer som till följd av en funktionsnedsättning har en nedsatt arbetsförmåga. Målet att öka övergångarna till den ordinarie arbetsmarknaden genom en ökad genomströmning är ett ytterligare gemensamt känne- tecken. Ett tredje är att alla anger att målgrupp inte ska förändras, dvs. även fortsättningsvis ska vara en insats för dem vars arbetsförmåga är så nedsatt att han eller hon inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses med andra insatser. Individbaserad ersättning med förstärkt anordnarbidrag för särskilt organiserad verksamhet Konstruktionen av den nuvarande merkostnadsersättningen är bekräftad med flera problem. Ersättningsmodellen förstärker den inbyggda målkonflikten mellan kravet på affärsmässighet och det arbetsmarknadspolitiska uppdraget att ge arbete åt personer med 24 I Meddelande från kommissionen (2009/C 188/02) anges kriterier för bedömning av för- enligheten av statligt stöd för anställning av arbetstagare med funktionsnedsättning som omfattas av kravet på individuell anmälan. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet funktionsnedsättning vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser. I avsnitt 6.6.4 redovisas flera indikationer på att rekry- teringen till , åtminstone delvis, har avvikit från den avsedda målgruppen. Detta förhållande har också identifierats av såväl empirisk forskning (Skedinger och Widerstedt, 2007) som tidigare utredningar (SOU 2003:56 och RRV 1999:18). Merkostnadsersättningen är därmed inte ändamålsenlig för syftet att ge arbete till den avsedda målgruppen. Nuvarande ersätt- ningsmodell ger inte heller möjlighet att spåra hur ersättningen har använts. Transparensen i hur ersättningar används är en grund- läggande förutsättning för legitimiteten med olika stöd, och spår- barhet krävs i förhållande till . För att ersätt- ningen ska anses vara förenligt med statsstödsreglerna torde en nödvändig förutsättning vara att stödet till bolaget delas upp i en individuellt fastställd lönesubvention och i stöd för att kompensera för andra merkostnader. Utredningens sammantagna bedömning är därför att ersätt- ningen till bör följa samma principer som ersättningen till andra arbetsgivare som anställer personer med långvariga behov av en anpassad arbetssituation. högre kostnader till följd av att verksamheten är särskilt organiserad för att ge utveckling genom arbete för personer med funktionsnedsättning bör ersättas i form av ett förstärkt anordnarbidrag. (2010) föreslår också ett strukturbidrag för merkostnader i form av geografisk spridning och mångfald affärer.