sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Regeringen menar vidare att ett inslag i förändringsarbetet har varit att undvika rollkonflikter inom myndigheter genom att bl.a. skapa nya tillsynsmyndigheter som är fristående från den verk- samhet som tillsynen omfattar. Syftet med organisationsförändr- ingarna är att bättre tillgodose medborgarnas krav på effektivitet, rättssäkerhet och legitimitet i tillsynen. Regeringen gör dock inget ställningstagande kring på vilket sätt regeringens utvärderingsresurser ska organiseras, utan konstaterar endast att dessa är fördelade på många olika myndigheter och att det inom vissa områden finns fristående utvärderingsmyndigheter och inom andra inte. Regeringen menar att skillnaderna bl.a. beror på att regeringens behov av information skiljer sig åt, t.ex. bero- ende på verksamheternas olikheter vad avser ekonomisk omfatt- ning och risk. Att skapa större och färre myndigheter med vidgade uppdrag kan bidra till att skapa förutsättningar för en minskad sektorisering och fragmentering av förvaltningen samt skapa bättre förut- sättningar för samverkan och helhetsperspektiv. överskådlig förvaltning förenklas kontakterna för medborgare, kom- muner och företag. Genomförande av organisations- och strukturförändringar Processerna för organisationsförändringar bör vara effektiva och väl fungerande. Regeringen har tagit initiativ till en översyn av det stöd som finns inför och under genomförandet av förändringarna. Vid en organisationsförändring som innebär att verksamhet upphör bör huvudregeln vara att en särskild avvecklare ges i upp- drag att avveckla verksamheten. Förändringstakten i förvaltningen ställer krav på löpande upp- följning och systematisk utvärdering för att säkerställa om avsedda resultat uppnås. Ökad vikt kommer därför att läggas vid uppfölj- nings- och utvärderingsinsatser. Regeringen menar att myndigheternas kontinuerliga arbete med att utveckla verksamheten utifrån medborgarnas och företagens behov är avgörande för att uppnå ökad kvalitet och produktivitet i stats- förvaltningen. Det bör vara möjligt att uppnå ytterligare effektivi- tetsvinster, genom fler innovativa lösningar i offentlig tjänstepro- duktion. Regeringen pekar på att det vid det här laget finns många exempel i offentlig sektor, bl.a. från vården, som visar vilka avse- värda kvalitets- och produktivitetsvinster som går att göra med för- ändrad produktionslogik. Det är därför angeläget att denna typ av innovativt arbete ges utrymme och sprids till flera delar i den offentliga förvaltningen. Målet är att få till stånd fler värdeskapande system som tillgodoser brukarnas önskemål om hög kvalitet i de offentliga tjänsterna, professionernas önskan att få bedriva ett framgångsrikt arbete och huvudmännens krav på god resurs- användning. En del i detta arbete är fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet. En annan del är att utveckla den statliga styrningen. Regeringen bedömer att det är viktigt att utvecklingen på mark- naden följs parallellt med att samordningen i staten förbättras. bör tillvarata det kunnande som finns hos mark- nadsaktörer när det gäller utveckling av olika typer av tjänster, bl.a. administrativa stödtjänster. I takt med att en väl fungerande mark- nad utvecklas bör delar av verksamhetsstödet kunna utföras av tredjepartsleverantörer för att därigenom skapa maximala effektivi- tets- och kvalitetsvinster för staten. Det bör också vara en strävan att förenkla och anpassa regelverk och rutiner så att färre stöd- tjänster kräver specialiserad kompetens, och så att de i stället kan tillhandahållas av marknadsaktörer i konkurrens. För framtida strategiska ställningstaganden är det viktigt att dokumentera erfarenheter från försök och att analysera hur bespar- ings- och effektiviseringspotentialen realiseras i praktiken. ESV kommer också – i syfte att påskynda en effektivisering – ges i upp- drag att undersöka de administrativa kostnaderna hos statliga myn- digheter. 2.2Bakgrund – analyser och förslag rörande styrningen Dagen styrning och de problem som uppmärksammas i olika utredningar har sin grund bl.a. i statsförvaltningens utveckling och synen på hur den ska styras. Resultatstyrningen började utvecklas , fick sitt stora genomslag och fick nya influenser av idéerna bakom () . Vad detta har inneburit i stort är att styrningen av förvaltningen har blivit allt mer delegerad till myn- digheterna själva. Statsmakterna har släppt detaljstyrningen och gått över till övergripande mål- och budgetstyrning, men i gengäld har kraven på återrapportering och beställningen av beslutsunderlag ökat. , med dess mål och återrapporteringskrav, har fått rollen som regeringens centrala styrdokument. Andra ten- denser är att man sökt att aggregera den samlade statliga verksam- heten och att budgeterna blivit ettårig i stället för treåriga. Budget- processen och verksamhetsstrukturens tre nivåer har verkat lik- riktande, medan det funnits diskussioner om behovet av verksam- hetsanpassad styrning. NPM förde även med sig en mindre strikt syn på hur verk- samheten skulle utföras. Exempelvis bröts gränserna mellan vad som skulle göras inom privat respektive offentlig sektor och synen på service och kundorientering slog igenom även i offentlig verk- samhet. 2.2.2Problemen och förslagen på förbättringar pekar bl.a. ut målen och beslutsunderlagen som problemområden. Ända sedan resultatstyrningens början har utred- ningar riktat kritik mot formuleringen av målen. Kritiken mot övergripande och oprecisa mål har förts fram i många studier. Styr- utredningen pekar på att målen är mycket skiftande i alla nivåer och att de snarare är fleråriga än av årlig karaktär. De vanligaste målen rör yttre samhällseffekter. Ett problem är att de övergripande effektmålen tappar styrande kraft om det finns mer prestationsnära mål eller processinriktade mål . Målstrukturen är komplex och de kausala sambanden mellan olika mål är sällan explicit beskrivna. Enligt styrutredningen är också instruktionerna och regleringsbreven alltför lika. Återrapporteringskraven kan å sin sida vara båda enkla och svåra, allmänna och specifika. En del kräver omfattande utvärder- ingar. Skälen till kraven är att (1) det finns behov av information om hur myndighetens verksamhet utvecklas. (I detta fall har RK en god bild av hur informationen ska utnyttjas), (2) informationen är bra att ha för att besvara frågor, (3) styra verksamheten. När det gäller mängden beslutsunderlag och information menar styrutredningen att regeringen får en korseld av informations- inflöde, där den dominerande källan är myndigheterna. Informa- tionsflödet utgörs snarare av analyser, rapporter och andra besluts- underlag än årsredovisningar och beslutsunderlag. Det mesta av informationen kommer från berörd myndighet. Detta faktum finns det olika åsikter om. Vissa ser gärna ett oberoende och breddat under- lag, medan andra menar att skilda bilder bara innebär hanterings- mässiga problem. Enligt styrutredningen finns liten kunskap om kvaliteten på myndigheternas information. Informationen är ofta detaljerad och av myndighetsintern karaktär som myn- digheterna inte får återkoppling på den. Budgetprocessen påverkar hanteringen av informationen. Även regeringens rapportering till blir detaljerad och omfatt- ande. Detaljstyrningen är en paradox. I och med att regeringen inte prioriterar mellan alla mål och krav, återstår det för de enskilda myndigheterna att göra det. Mål och återrapporteringskrav har en slagsida åt det som kan mätas och andra mål negligeras och trängs undan. Även hade synpunkter på besluts- underlaget. Kommittén menade att granskningen av myndigheternas verksamhet – och därmed politikens utfall – behöver fördjupas. Själv- ständighets- och kompetensskäl talar för att verksamheten bör bedrivas både av statliga och av i olika avseenden fristående organ samt inom ramen för internationellt samarbete. Olika slags analys- och utvärderingsverksamhet är också ett nödvändigt steg i styr- ningen av myndigheterna. Underlaget för regeringens och prövning av den offentliga verksamheten bör komma från olika källor: myndigheter, oberoende akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan och internationella instanser. En viktig konsekvens som rör statsförvaltningens struktur, är att det behövs ett väl- täckande nät av myndigheter och andra organ som har till uppgift att utvärdera och analysera offentliga insatser, även på eget initiativ. Inom vissa delar av den statliga förvaltningen saknas fristående utvärderingsmyndigheter. Enligt kommittén finns det skäl att över- väga om det bör skapas någon eller några sådana myndigheter. Sam- tidigt anser kommittén inte att det måste finnas särskilda utvärder- ingsmyndigheter på samtliga områden. Med tanke på den ekonomiska omfattningen och verksamheternas stora betydelse för samhället anser att regeringen bör överväga att bilda fristående utvärderingsfunktioner för försvars- respektive energi- området. Förutsättningarna och motiven bör analyseras i särskild ordning, liksom hur verksamheterna bör organiseras. förslag är att: Styrningen ska bejaka skillnader mellan olika områden och myndigheter Mer kraft bör läggas på den strategiska styrningen än den ett- åriga Myndigheterna bör kunna redovisa inriktningen, omfattningen och kostnaderna på de uppgifter som tilldelats den genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut. Även menar att regeringens styrning av myndigheterna i högre utsträckning än bör anpassas till de olika sakområdenas karaktär. De olika formerna för styrning som regeringen disponerar bör aktivt utnyttjas: däribland resultat-, resurs-, procedur-, utnämnings- och organisationsstyrning. Detta kan även innebära att regeringen behöver återta styrningen av frågor som är delegerade till myndigheterna, men också att behovet av att direkt styra verksamheten minskar. har även gjort ställningstaganden i vissa generella styrningsfrågor. Nedan redovisas ett urval av ställnings- taganden av särskilt intresse: Uppdraget till myndigheterna bör formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens befogenheter. Styrningen och arbetsformerna inom måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndigheter. Föreställningen att hela den statliga verksamheten ska prövas i budgetprocessen är orealistisk. Inte heller kan det förväntas att omfattande omprövningar normalt görs inom ramen för den årliga budgetprocessen. Det finns anledning att ställa helt olika krav på information beroende på hur den ska användas. Olika sorters information bör beställas och tas fram på olika sätt och ha olika producenter. Informationskraven på myndigheterna ska tydligare än kopplas till de uppgifter myndigheterna har. Myndigheterna bör i sina årsredovisningar kunna redovisa informa- tion om sin verksamhet och om kostnaderna för enskilda presta- tioner. Komplexa kartläggningar av olika samband mellan kostnader och resultat måste ske ad hoc och med accepterande av stor osäkerhet. Även har gett förslag rörande styrningen av förvaltningen. Exempelvis bör lagform användas för att reglera grunderna för statsmakternas styrning av myndigheterna. ska utformningen och innehållet i dessa bestämmelser medge att regeringen kan styra myndigheterna på ett för varje område ända- målsenligt sätt. För att ytterligare förbättra förutsättningarna för och kontinui- teten i regeringens styrning av myndigheterna, föreslår kommittén även att det i departementen tillsätts en opolitisk chefstjänsteman, som stöd för den politiska ledningen. Den statliga förvaltningens struktur anser att organisationen av myndigheterna på försvarsområdet fortsatt bör ses över, liksom organisationen av myndigheterna med uppgifter inom fastighetsförvaltning, läns- styrelserna och museerna. I många fall har myndighetsstrukturen ändrats genom att myndigheter med liknande uppgifter och funk- tioner har slagits samman. Syftet har ofta varit att öka effektiviteten och rättssäkerheten. bedömer att det kan finnas skäl att göra ytterligare förändringar med den typen av motiv. De faktiska effekterna av sådana förändringar behöver dock följas upp bättre. 2.3Försvarets utveckling och styrning Styrningen av försvaret har naturligtvis kopplingar till styrningen av statsförvaltningen generellt, men det finns även sektorsspecifika faktorer av betydelse. För att åskådliggöra de särskilda förhållanden som finns när det gäller styrningen av försvaret måste man beskriva hur försvarsförvaltningen och styrningen av den har utvecklats över tiden. Därför får historiken också en förhållandevis stor plats i detta avsnitt. 2.3.1Programbudgetering och mål- och resultatstyrning Med programbudgeteringen skulle statsmakternas styrning gå från att vara produktionsinriktad till att bli resultat- inriktad. Inom försvaret skulle krigsförbanden vara centrum för planering och genomförande i stället för antalet officerare och värnpliktiga. Förband med liknande verksamhet lades samman i olika delprogram under de tre huvudprogrammen 1–3, dvs Armé- förband, Marinförband och Flygvapenförband. Forskning och utveck- ling och den centrala försvarsledning lades under huvudprogram 5, Operativ ledning. De s.k. gemensamma myndigheterna och service- organen som , och forti- fikationsförvaltningen lades under ett eget huvudprogram (5). På denna programstruktur lades en produktionsstruktur som delades in i Ledning och förbandsverksamhet, Materielanskaffning, Anskaffning av anläggningar samt Forskning och Utveckling. Program och pro- duktion sammankopplades via uppdrag. Men försvaret hade också sina särskilda utmaningar. LEMO-utred- ningen resulterade i en stor omstrukturering av försvaret. Utredningen föreslog att regering och riksdag skulle formulera de säkerhets- och försvarspolitiska målen och sedan skulle regeringen beställa den krigsorganisation som skulle finnas. Programmen 1–4 slogs ihop till Försvarsmakten, vilket även inne- bar att ett 100-tal försvarsmyndigheter blev en. Därmed försvann en del av styrningsproblematiken som bl.a. berodde på dessa myn- digheters självständiga ställning. Försvarsmakten blev ansvarig för krigsförbandsproduktionen gentemot regeringen. Stöd- och pro- duktionsmyndigheterna under program 5 skulle styras med uppdrag från Försvarsmakten. Regeringen skulle styra stödmyndigheterna genom ägarstyrning, vilket innebär att följa upp att resurserna utnyttjas väl, att strukturen är rationell och styr- och kontroll- systemen är lämpligt utformade. Denna form av uppdragsstyrning är en ovanlig lösning inom statsförvaltningen. 2.3.3Nya problem uppstod och behövde lösas Styrningsglapp, detaljstyrning, och svag ÖB som utvärderade LEMO-reformen pekade på flera problem i styrning och uppföljning. var visserligen i fokus, men möjligheterna att styra och kontrollera hade minskat. Det fanns ett styrningsglapp mellan uppgifter och dimensioneringen av krigsorganisationen. Detaljstyrningen (på krigs- förbandsnivå) ökade inte styrförmågan och hindrade ansvars- utkrävande. Kontroll och styrning krävdes av både förmåga och produktion. Resultatmått (mått på effekt i form av förmåga och produktivitet) saknades och Försvarsmaktens ledningssystem för- svårade mätning. Ansvaret för förmåga och produktivitet var otyd- ÖB var svag i realiteten i förhållande till cheferna för armén, marinen och flyget. Uppdragsstyrningen gav både för- och nackdelar Uppdragsstyrningen förde med sig både fördelar och nackdelar. De nya förutsättningarna hade klargjort ansvarsförhållanden och styr- vägar samt underlättat uppföljningen av verksamheten. Men byrå- kratin hade ökat. Försvarsmakten såg det som ett skäl till att inordna stödmyndigheterna under Försvarsmakten, medan stöd- myndigheterna pekade på att de täta personalbytena på Försvars- maktens högkvarter var en del i förklaringen till att kompetensen och långsiktigheten i beställningarna hade minskat. Dubbel- kompetenser hade därutöver uppstått då Försvarsmakten sökt bygga upp kunskap i de olika uppdragsområdena. Förändringar i styrning, organisation och uppföljning måste till UTFÖR gav i sitt slutbetänkande ett antal förslag angående försvarets ledning och organisation. Utredaren ville att Statsmakt- ernas styrning av Försvarsmakten skulle utvecklas och inriktas mot förmåga (krigsorganisationen) och produktivitet (produktions- organisationen)2. Försvarsmaktens kompetens och förmåga att styra borde förstärkas för att uppnå en ökad tydlighet i fråga om ansvar och befogenheter. Detta borde ske genom att beställarkompetensen ökade. Försvarsdepartementets resurser för ekonomisk uppföljning av myndigheterna skulle för- bättras, liksom Försvarsmaktens ekonomiska uppföljning och redovis- ning till regeringen. Utveckling av jämförbara mått och tidsserier borde genomföras. Permanenta organ borde inrättas för analys av hot mot respektive för bedömning och mätning av totalför- svarets förmåga och produktivitet. 2 Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd (SOU 1996:123). 2.3.4Förändringar gjordes, men kritiken fortsatte gjordes vissa ändringar. Arbets- grupper och utvecklingsarbete initierades för att förbättra styr- ningen. Bland annat formulerades krav på operativ förmåga och ägarstyrningen definierades som uppföljning av och kravställning på stödmyndigheternas produktionsapparat. Ett insynsråd inrätt- ades också i Försvarsmakten. Men kritiken av styrningen av fortsatte. för- svarsutskott klagade på att styrningsglappet måste fyllas och menade att måste ges förutsättningar att utöva sin finansmakt. FOA menade att Försvarsmaktens återapportering var dåligt anpassad till regeringens och behov. revisorer pekade på att Försvarsmaktens uppdragsstyrning av stöd- myndigheterna var bristfällig och att styrningen komplicerades av regeringens styrning av stödmyndigheterna. Revisorerna menade också att det fanns problem med Försvarsmaktens interna styrning och personalomsättning samt ansvarsfördelningen och inriktningen på arbetet inom högkvarteret. Även ESV pekade på brister och menade att en samlande drivkraft för ekonomistyrning saknades inom Försvarsmakten. (Dir 2004:12) tillsattes , efter påtryckningar från , för att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Utredningen bekräftade den pro- blembild som de tidigare utredningarna hade målat upp. För att ge bättre möjlighet att utöva sin finansmakt föreslog utredningen att ett nytt anslag för försvarsforskning skulle upprättas och att beslut om viktigare materielobjekt skulle under- ställas . Vidare borde BP kortas och endast ta upp inne- håll och resultat som har betydelse för beslut. Strategisk försvarsinformation och tillståndet i insatsorganisationen borde redovisas tydligare. En resultatskrivelse borde tillställas . Redovisningen i skrivelsen och i BP skulle göras i en verk- samhetsstruktur motsvarande olika delar av den operativa för- mågan. Regeringens styrning av framförallt Försvarsmakten var mycket detaljerad och innehöll många mål. Utredningen föreslog därför att mål, prioriteringar, uppdrag och återrapporteringskrav skulle redu- ceras. Regeringen borde fatta beslut om mål i termer av årsvisa bidrag till den operativa förmågan. Vidare menade utredningen att regeringen borde vara restriktiv med beslut om indragna anslags- sparanden och limiter samt att det borde övervägas att Försvars- makten själva får besluta om ekonomidirektör, chefsjurist och personalchef. borde avskaffas då det inte har kunnat uppfylla sitt mandat och resurser som behövs för att göra det inte bedömdes kunna hittas. Regeringens styrning av sektorn i sin helhet hade enligt utred- ningen brister. Mål och verksamhetsindelning gav ingen helhets- styrning, ägarstyrningen var otillräcklig och Försvarsmakten hade endast fått en begränsad delegering av styrningen. Spelreglerna mellan myndigheterna var därtill oklara. Utredningen föreslog ett samordningsorgan för försvarssektorn, att målen för stödmyndig- heterna skulle ses över, att ägarstyrningen skulle ges en mer fram- skjuten plats, att en förvaltningschef skulle tillsättas, och en tyd- ligare avgränsning av stödmyndigheternas tjänsteproduktion. Regeringens roll i förhållande till Försvarsmakten behövde också ändras. Försvarsdepartementet borde leda försvarsplaner- ingen och borde därför öka sin analys-, planerings- och styr- förmåga. Modellen med avgiftsfinansierad uppdragsstyrning Försvarsmaktens uppdragsstyrning var inte optimal. Försvars- makten ifrågasatte sällan kostnader eller utvärderade tjänsterna, beställarkompetensen påverkades negativt av personalrörligheten, beställningsprocessen var ibland omständlig och vissa, viktiga frågor om rollfördelning, kvalitetssäkring m.m. hanterades inte i samordningsavtalen. Utredningen kunde dock inte se att det fanns en lämpligare modell för att hantera relationen mellan Försvars- makten och stödmyndigheterna. Tillämpningen av modellen borde dock utvecklas. Försvarsmakten borde säkra beställarkompetensen och beställningsprocessen samt se över samordningsavtalen. Enligt utredningen hade användningen av systemet med intern- debitering inom Försvarsmakten gett fördelar i form av mer tid för kärnverksamhet och bättre kvalitet i underhållstjänster. Men det kom i konflikt med det centraliserade styrsystemet. Incitament för kostnadseffektivitet försvann därmed. Högkvarterets styrning av Försvarsmaktens logistik (FMLOG) och förbanden var också i vissa fall bristfällig och oklar. Det gällde bl.a. spelreglerna och rollerna för förbanden och FMLOG, men också ansvarsutkrävande och till vem styrsignalerna gick. Planeringsprocessen i intern- debiteringssystemet var komplicerad och resurskrävande, vilket gav liten tid för uppföljning. De principer som tillämpas för pris- sättning och överkapacitet hos FMLOG bidrog till att syftena med interndebiteringssystemet inte kunde uppfyllas. Det saknades också ett ekonomiskt perspektiv på förbanden, vilket påverkade möjligheterna att koppla ihop verksamhet och ekonomi. Det resulterade i att ansvar inte utkrävdes av chefer vid förbanden i till- räcklig utsträckning. Utredningen föreslog att Försvarsmakten skulle delegera ansvaret för förhandlingen om hyror och lokaler, låta FMLOG balansera över- och underskott mellan åren, förenkla planeringsprocessen samt systematiskt pröva vilken underhålls- och stödverksamhet som ska bedrivas inom myndigheten. Högkvarteret borde också ta över FMLOG:s uppgift att begränsa/kontrollera förbandens beställ- ningar. 2.4Regeringens styrning av försvaret 2005 – Regeringen vidtog en del åtgärder med anledning av För- svarsstyrningsutredningen. Dessa redovisades till i skrivelse 2005/06:131. Enligt skrivelsen skulle regeringen förbättra redovisningen av operativ förmåga, materielobjekt och budgeterade utgifter under anslagen samt återkomma med förslag på en ny anslagsstruktur. En samlad resultatredovisning skulle lämnas vid lämpligt tillfälle, BP skulle kortas och fokuseras. I följande budget- och särpropositioner gjordes även andra insatser. Bland annat utökades antalet anslag från två till fem under loppet av . Vissa omflyttningar gjordes också mellan anslag. Den utlovade bättre redovisningen rörande beställningsbe- myndiganden och spårbarheten i materielanskaffningen redovisades och arbetet med materielredovisningen fortsatte där- efter. En arbetsgrupp på RK arbetade också med att öka möjlig- heterna för statsmakterna att styra över materielförsörjnings- processen och öka spårbarheten mellan uppgifter, förmåga samt materielförsörjning. Regeringen påbörjar också en diskussion om att åstadkomma ytterligare effektiviseringar genom att se över myndighetsstruk- turen. Här är dock regeringen tydlig och pekar på att det inte är ända- målsenligt att skapa en enda myndighet. Den nuvarande strukturen har funnits och förändringarna har varit begränsade trots en ny inriktning för försvaret. Vid översynen måste stor- driftsfördelar ställas mot fördelar med myndigheter med avgränsat men specialiserat kunnande.