sou · GZB336d3 · 2012-01-01 00:00:00 — Detta beror på att förändringar i processer och arbetssätt till följd av verksamhetsövergångar samt personalförändringar tar att genomföra och att effekten av besparingarna därmed uppnås senare än vid beställningsminskningar. Beställningsminskningarna uppgår till av besparingarna medan effektiviseringarna utgör . Det kan dock inte uteslutas att det finns vissa överlappningar mellan dessa. Som framgår av tabellen ovan är det främst på anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap som det frigjorda utrymmet för- Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning SOU 2011:36 väntas uppstå, följt av anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. I nedanstående avsnitt redovisas besparingarna inom områdena forskning och utveckling respektive försvarslogistik. Tabell 19.2 Bedömda besparingar i årsnivå 2012 respektive 2014 i förhållande till utfallet inom forskning och utveckling till följd av beställningsminskningar (i löpande priser samt priser inom parentes) -Organisations-, metod- och materielutveckling -Studier & konceptutveckling (-178) (-221) -Organisations-, metod- och materielutveckling (-80) (-148) -Organisations-, metod- och materielutveckling (-426) (-433) (-295) (-319) -Studier & konceptutveckling (-978) (-1 121) Anm.: Fastprisberäkningen baseras på bedömda ramminskningar. Sammanfattande beskrivning av utredningens bedömningar bedömer att Försvarsmaktens beställningar av forskning och utveckling (FoU) sammantaget kan minska med 2014 i förhållande till 2008, vilket motsvarar priser (tabell 19.2). De föreslagna volymförändringarna har, såvitt utredningen kan förstå, till stor del redan omhändertagits och omställningseffekten har räknats in i Försvarsmaktens budgetunderlag för verksamhetsåret Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning planeras beställningsminskningar på , vilket motsvarar priser. De frigjorda medlen kan komma att behöva fördelas till andra anslag, beroende på Försvarsmaktens behov. (Kapitel 12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten). De planerade minskningarna innebär även en omfördelning inom FoU-verksamheten. De största förändringarna är att forskning ökar i andel från av medlen för forskning och utveckling, medan andelen för organisations-, metod- och materielutveckling minskar från . Utredningen bedömer att () –2012 kan effektivisera verksamheten med . Detta beräknas ge en rationaliseringseffekt på cirka 65–2012 jämfört med utfallet , fördelat över FOI:s samtliga uppdrag. Av dessa medel bedöms kunna hänföras till försvarsmyndigheterna, dvs. Effekten bör komma Försvarsmakten och andra beställare till del genom minskade timpriser. (Kapitel 13 Forskning och utveckling – framtida struktur). Effektiviseringarna är inte inräknade i beställningsminskningarna i tabellen ovan. Eventuella överlappningar har inte beaktats. Utredningen föreslår att en ny anslagspost införs under anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling, i syfte att säkerställa finansieringen av särskilt långsiktiga forskningsperspektiv. bör uppgå till av anslaget. (Kapitel 12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten). 4 Regeringen har också beslutat att Försvarsmakten bl.a. i årsredovisning för ska redovisa vilken omfördelning av medel som skett från s.k. stödverksamhet till operativ verksamhet. Källa: Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten, regeringsbeslut vid regeringssammanträde (Fö nr 3). Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning Förändringar i process och verksamhet Samtliga försvarsmyndigheter berörs av minskade beställningar, om än i olika stor utsträckning. Utredningen bedömer att stora delar av beställningsminskningarna kommer att resultera i minskade utvecklingsbeställningar till industrin. Utredningen lägger inga förslag om förändringar avseende forsknings- och utvecklingsprocessen som sådan. Däremot föreslår utredningen nya samverkansformer mellan myndigheterna verksamma inom försvars- och säkerhetsforskning samt mellan Försvarsmakten och civila aktörer. (Kapitel 12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten). De beställningsminskningar som inplanerats kommer att medföra ett förändringstryck på FOI och Försvarshögskolan (FHS). Dessutom innebär reduceringarna i FoU medvetna ambitionsminskningar – med de nedgångar i kunskapsproduktion och kompetensförsörjning som detta medför. För FOI:s vidkommande bedöms att anpassningarna till beställningsminskningarna i allt väsentligt har genomförts . Ytterligare minskningar av forsknings- och utvecklingsbeställningarna kan dock föranleda ytterligare krav på effektiviseringar inom myndigheten. För FHS är konsekvenserna av beställningsminskningarna svårare att överblicka. Konsekvenserna för FHS är beroende av vilket eller vilka av de handlingsalternativ som beskrivs som statsmakterna väljer att gå vidare med. De minskade beställningarna till företag och industri bedöms få närings- och forskningspolitiska konsekvenser. Forskning och utveckling – framtida struktur). Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning Tabell 19.3 Bedömda besparingar i årsnivå 2012 respektive 2014 i förhållande till utfallet till följd av effektiviseringar inom försvarslogistik (i löpande priser samt priser i parentes) -Inköp av förnödenheter (-146) (-624) -Drift och underhåll (-136) (-309) -Vidmakthållande av materiel (-111) (-340) (-392) (-1 273) Anm.: Fastprisberäkningen av effektiviseringarna har endast baserats på besparingens storlek och inte (som i fallet med FoU-besparingarna) på bedömda ramminskningar. Detta innebär att besparingarna priser kan vara något underskattade. Sammanfattande beskrivning av utredningens förslag Effektiviseringar och ny struktur Utredningen bedömer att effektiviseringar inom försvarslogistikområdet kan medge besparingar på sammantaget i årsnivå 2014 i förhållande till utfallet , vilket motsvarar priser (tabell 19.3). Eftersom effektiviseringarna till del beror på personalreduktioner och verksamhetsövergångar med förändringar i processer och arbetssätt, som tar tid att genomföra, bedöms huvuddelen av de besparingar som utredningen föreslår inom området kunna realiseras efter 2012. Inom försvarslogistiken står materielrelaterade processer för av kostnaderna. Inom de materielrelaterade processerna bedöms materielunderhåll och materielproduktion öka något medan teknikutveckling och materielutveckling minskar5 (kapitel 10 Försvarsmaktens behov av stöd). 5 Försvarsmaktens skrivelse , Försvarsmaktens redovisning med anledning av SOU, Begäran om redovisning av Försvarsmaktens behov av stöd, (HKV 23 250:66026). Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning Effektiviseringarna består till del av utredningens förslag på en sammanhållen försvarslogistik. Detta uppnås genom en renodling av Försvarsmaktens och () ansvars- och uppgiftsfördelning och genom att en ny struktur införs för de verksamheter som omfattas av materiel- och logistikförsörjningen. Den nya strukturen innebär att huvuddelen av FMLOG:s nuvarande tjänsteområden överförs tillsammans med huvuddelen av till FMV. Sammantaget berörs 3 049 årsarbetskrafter inom framför allt FMLOG, men även inom Högkvarteret, av verksamhetsövergången till FMV. Huvudmannaskapet för verksamheter och kompetenser som är knutna till insatsnära logistik föreslås vara oförändrat. Vidare kvarstår organisationsenheten FMLOG inom Försvarsmakten, medan Försvarsmaktens OPS-enhet övergår till FMV. (Kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur). Kompetensen vid Försvarsmakten förstärks genom en övergång av delar av den strategiska materielledningen (SML) från FMV till Försvarsmakten för uppbyggnad av en strategisk försvarslogistikledning. De förslag som lämnas avseende strukturen för en sammanhållen försvarslogistik är omfattande. Verksamhet, processer och organisation kommer att behöva förändras. Under genomförandet av förslagen bedöms rationaliseringsvinster kunna realiseras inom ramen för FMV:s verksamhet. Utredningen bedömer att personalbehovet minskar med cirka 648 årsarbetskrafter , vilket innebär besparingar motsvarande 2014 i förhållande till utfall. Inriktningen är att det minskade personalbehovet i så stor utsträckning som möjligt ska mötas av naturlig avgång och behov av nyrekrytering inom FMV och Försvarsmakten. (Kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur). Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning Förändringar i process och verksamhet Den föreslagna strukturförändringen bör också medge en utveckling av arbetssätt och berörda verksamhetsprocesser. Exempelvis bör arbetet inom inköpsverksamheterna, vid såväl nuvarande FMLOG som FMV, med införande av metoder för strategiskt varugruppsarbete (s.k. category management) fortsätta6. Sammantaget bedömer utredningen att varugruppsarbetet inom FMLOG:s verksamhet kommer ge besparingar på 2014 i förhållande till utfallet . Genom att verksamheterna integreras kan ytterligare skalfördelar uppnås. Genom att samordna konsultanvändningen bedöms också besparingar om kunna uppnås 2014 i förhållande till 2008. (Kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur). Vidare föreslår utredningen att en försvarslogistikplan införs, att en övergripande försörjningsstrategi utvecklas och att ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte med privata aktörer inrättas (Kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik). Därutöver bedömer utredningen att det genom en ökad förskjutning av gränssnitten mellan FMV och privata aktörer inom ett antal utpekade områden är möjligt att uppnå rationaliseringseffekter på 2014 jämfört med utfall . Denna bedömning baseras på att ett antal s.k. utmaningsprojekt genomförs efter verkställda verksamhetsövergångar och realiserade rationaliseringar vid FMV. Beloppet skiljer sig från det som anges i kapitel 14 () då en del av rationaliseringarna bedöms vara överlappande med andra besparingsförslag. Merparten av projekten utgår från en modell där en privat aktör erbjuder tillgänglighetsåtaganden inom exempelvis områden som underhåll av mark- och flygsystem. (Kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik). FMV:s handlingsprogram genomförs successivt fram . Handlingsprogrammet omfattar besparingar på över 500 miljoner kronor7. Utredningen har räknat in en delmängd av dessa, , i utredningens besparingar. På grund av de föreslagna verksamhetsövergångarna (enligt ovan) bedömer utredningen att det finns risk för överlappningar i förhållande till FMV:s handlingsprogram, vilket är anledningen till att inte hela 6Inom FMLOG pågår projekt , som bedöms ha en besparingspotential på cirka 300miljoner kronor netto, och inom FMV pågår motsvarande arbete. 7Av dessa har uppnåtts . Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning beloppet på räknas in i utredningens redovisade bedömningar. (Kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur). Till detta tillkommer en engångseffekt för att avbryta införandet av PRIO (Kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur). Därutöver föreslås att en ny modell för finansiering av anskaffning av materiel införs. En ny finansieringsmodell bidrar till möjligheten att åstadkomma en fokusering på livscykelkostnaderna och en tydligare ansvars- och uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV samt ger förutsättningar för ytterligare rationaliseringar. (Kapitel 17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken). De ovan redovisade besparingarna är förknippade med olika osäkerheter, risker och behov av arbetsinsatser. Beställningsminskningarna bedöms exempelvis vara enklare och snabbare att genomföra än föreslagna personalreduktioner och effektiviseringar inom berörda verksamheter. En översiktlig bild av bedömd besparingspotential och risken att inte nå utsatt besparing ges i bild 19.1. Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning Bild 19.1 Besparingspotential i förhållande till risken att besparingen inte uppnås (rörliga priser) Att enbart genomföra beställningsminskningarna av FoU-verk- samheten bedöms leda till besparingar om (i löpande priser). I ett genomförandeperspektiv är dessa besparingar relativt säkra. Däremot kan beställningsminskningarna medföra risker för forskningsverksamheten och urholka Försvarsmaktens långsiktiga förmåga8. En begränsad risk för genomförandet gäller, enligt utredningen, även för FMV:s handlingsprogram som planeras generera totalt om det genomförs utan synergipåverkan från utredningens förslag om att genomföra en förändrad struktur inom försvarslogistiken och därtill hörande effektiviseringar (Alternativ 2). Den inköpssamordning som genomförs vid FMLOG (UEFA- projektet) har enligt utredningen en rationaliseringspotential om , men kräver ytterligare resurser och kompetens för att kunna genomföras. Detta förklarar att den bedömda risken är större. En än högre genomföranderisk bedömer 8 Se mer i kapitel 20 Konsekvensanalys. Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning utredningen gäller för de s.k. utmaningsprojekten. Även om besparingen är beräknad med en relativt stor marginal finns det ändå osäkerhet kring om det fulla värdet av besparingen kan realiseras. Risken kan till del minskas genom valet av hur projekten genomförs och hur avtalen utformas. Sammantaget summerar beställningsminskningarna av FoU-verk- samheten, handlingsprogrammet, och utmaningsprojekten till , om inte utredningens förslag till strukturförändringar (Alternativ 2) genomförs. Detta kan ställas mot att genomföra Alternativ 2 som, tillsammans med projekten och inräknade delar av FMV:s handlingsprogram, bedöms generera i besparingar. Detta belopp baseras på att överlappande besparingar räknats bort. De sammantagna besparingarna inom försvarslogistiken och inom FoU-verksamheten summerar, som redan redovisats, till . Skillnaden mellan att genomföra de sammantagna besparingsförslagen inklusive Alternativ 2 jämfört med att enbart genomföra beställningsminskningarna inom forskning och utveckling, FMV:s handlingsprogram, UEFA och utmaningsprojekten är . Risken med att genomföra Alternativ 2 i försvarslogistiken är relativt hög. Inte enbart när det gäller osäkerhet om besparingarna kommer att falla ut, utan också i förhållande till vad myndigheterna ska klara av att åstadkomma i övrigt . Det bör dock understrykas att de potentiella rationaliseringseffekterna av att genomföra Alternativ 2 fullt ut i de tre stegen är svåra att med säkerhet beräkna. Den nya roll- och ansvarsfördelningen som Alternativ 2 innebär, bedöms bidra till ett mer effektivt materielutnyttjande och till ökade möjligheter att ytterligare sänka livscykelkostnaderna för materielen. 19.6Användning av frigjorda medel Frigjorda medel bör fördelas efter det samlade behovet I ingår inte att föreslå hur frigjorda medel ska användas för att möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar, i enlighet med beslut. Utredningen menar dock att de ekonomiska resurser som frigörs i och med utredningens förslag, bör fördelas efter Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning Försvarsmaktens samlade behov. Utredningen kan konstatera att önskad effekt, i form av användbara förband, endast kan uppnås genom att förbanden är såväl personalsom materieluppfyllda och att det finns ekonomiska medel till utbildning, övning, beredskap och – ytterst – till insatser. Utredningens bedömning är att Försvarsmakten bör ges möjlighet att föreslå hur de frigjorda resurserna bör användas och utifrån vilken prioritering innan regeringen gör sin avvägning. Inom ramen för de områden som utredningen har haft att hantera redovisar Försvarsmakten att behoven inom materiel- och logistikförsörjning ökar och att den personella och materiella uppfyllnaden av IO 14 genomförs samordnat och uppnås först (se kapitel 10 Försvarsmaktens behov av stöd). Den nya insatsorganisationens ekonomiska ramar Försvarsmakten har därefter, i sitt budgetunderlag för 20129, angivit att det krävs ökade medel för anskaffning av materiel då det efter 2015 finns ett ackumulerat behov över givna anslagsramar. Utredningen menar att det är angeläget att Försvarsmakten omsätter dessa identifierade behov i ekonomiska termer utifrån en livscykelkostnadsmodell och att de bedömda årliga kostnaderna för materiel utgör en grund för avvägningen av det samlade resursbehovet inom Försvarsmakten. Dessa behov måste därefter värderas och prioriteras mot de frigjorda medel som utredningens förslag innebär. I det fall behoven för anskaffning och vidmakthållande av materiel, tillsammans med erforderliga medel för personalkostnader m.m. inte ryms inom totala tillgängliga ekonomisk ram för Försvarsmakten så måste ytterligare prioriteringar göras. Försvarsmakten möter krav på effektivitet utöver de Försvarsmakten har likt andra myndigheter ett krav på sig rörande god hushållning med de resurser som myndigheten är tilldelad. Detta ges utryck för i bl.a. budgetlagen och myndighets- 9Försvarsmaktens budgetunderlag med särskilda redovisningar, , (HKV. 23 383:53426). Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning I begreppet god hushållning ingår i statsförvaltningen krav på hög produktivitet och effektivitet. Statsmakternas sätt att löpande arbeta med kraven på produktivitet och effektivitet är t.ex. riktat genom olika utredningar och granskningar av myndigheterna med därpå följande politiska beslut samt mer generellt genom att tillämpa ett s.k. produktivitetsavdrag på de anslag som olika myndigheter disponerar. Produktivitetsavdraget utgörs av en utebliven kompensation för olika prisökningar som sker i myndigheternas verksamhet, närmare bestämt genom ett avdrag på lönekostnadsindexet i pris- och löneomräkningen av förvaltningsanslagen. Tanken bakom detta avdrag är att myndigheterna genom en utebliven kompensation ska tvingas till löpande effektiviseringar av verksamheten när de tilldelade resurserna inte uppräknas till fullo. Det vanligaste sättet för en myndighet att medvetet och aktivt öka produktiviteten torde vara olika former av besparingsprogram, ofta till följd av just produktivitetsavdraget. arbete är i många stycken att se som ett specifikt sätt för statsmakterna att arbeta med effektivitet och produktivitet hos myndigheterna på försvarsområdet. Detta kommer bl.a. till uttryck genom att utredningen lägger flera förslag som förväntas leverera frigjorda medel genom en högre produktivitet och bättre effektivitet. De lagda förslagen syftar bl.a. till effektiviseringar hos Försvarsmakten, FMV och FOI. Till den bild, och de krav, som utredningen presenterar måste dock statsmakterna lägga de generella krav som ställs via den årliga pris- och löneomräkningen av statens anslag, explicit i formen av produktivitetsavdraget men även implicit genom användandet av olika s.k. faktorprisindex i det specifika systemet för pris- och löneomräkning som sker på försvarsområdet (Försvarsprisindex – FPI). Det finns, som utredningen har uppfattat det, inget som tyder på att omfördelningen av resurser från försvarets stödverksamheter till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar ska ske utan att statsmakterna ställer krav på löpande effektivisering och produktivitet via bl.a. produktivitetsavdraget. Detta leder till en viktig iakttagelse. Om de medel som utredningens förslag frigör verkligen ska komma det tillgängliga och användbara insatsförsvaret till godo så måste myndigheterna på försvarsområdet genomföra andra effektiviseringar, motsvarande det årliga produktivitetsavdraget, utöver vad utredningen föreslår. Annars kommer de resurser som frigörs att behöva tas i anspråk för att leva upp till de generella kraven på produktivitet. Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning Myndigheterna på försvarsområdet möter således större krav på effektivitet än vad utredningen presenterar. Utredningen konstaterar att produktivitetsavdraget (1999- 2009) har motsvarat en köpkraftsminskning på i anslagsnivå.10 Motsvarande produktivitetskrav i relativa termer skulle innebära att myndigheterna på försvarsområdet behöver genomföra effektiviseringar motsvarande cirka 1-1,endast i syfte att kunna bibehålla en identisk produktion med minskande resurser. Dessa effektiviseringar kan då inte intecknas för annan verksamhet utan återfinns vid sidan av utredningens förslag på effektivisering. Om Försvarsmakten inte lever upp till den produktivitet som krävs kan detta få till konsekvens att myndigheten tvingas möta krympande resurser med neddragningar i verksamheten och i förlängningen mindre leveranser till statsmakterna. Försvarsmakten kan därför behöva föra en diskussion med regeringen om möjligheterna att möta dessa dubbla krav på effektivisering 2008-2014 – annars finns det en risk för att krympande resurser måste mötas med effektminskningar i verksamheten. Ytterligare besparingar kan i viss utsträckning täcka nya medelsbehov Utredningen noterar dock att infrastrukturområdet11, som legat utanför utredningens direktiv, skulle kunna inrymma ytterligare besparingspotential. Försvarsmakten bör pröva möjligheterna till bättre utnyttjandegrad av mark, anläggningar och lokaler, med tillhörande eventuella förändringar av grundorganisationen. För att realisera möjliga kostnadsbesparingar krävs det dock att statsmakterna genom sin ägarstyrning skapar incitament och bejakar dessa möjligheter. 10Nordlund, P. , M. , B. Det svenska försvarets anslagsutveckling – Kostnadsutveckling och priskompensation. (FOI –R--2694--SE) 11Området har behandlats av (Fi 2009:4). I detta kapitel behandlar utredningen eventuella konsekvenser av de förslag som läggs. Analysen är främst att se som kompletterande till de resonemang som återfinns i de kapitel där respektive förslag/bedömning finns. Utredningens förslag medför funktionella konsekvenser för olika verksamheter. På så sätt påverkar olika konsekvenser med vilken förmåga delar av stödverksamheterna kan leverera till Försvarsmaktens kärnverksamheter – och därmed tillgodose Försvarsmaktens behov av stöd. Detta kan handla om tillfälliga och/eller permanenta nedgångar/förändringar i berörda verksamheters förmåga att leverera. Förslag som får verksamhetsmässiga effekter kan få konsekvenser på olika sätt. Grovt indelat kan konsekvenserna indelas i konsekvenser rörande kvalitet, tid eller ekonomi – eller med andra ord, något kan på grund av ett förslag ex. bli sämre (kvalitet), försenat (tid) eller dyrare (ekonomi). Ofta kan man i en viss utsträckning byta mellan, eller välja bland, dessa konsekvenser. Exempelvis kan eventuellt en oacceptabel kvalitetsnedgång avhjälpas genom att ytterligare resurser tillförs eller att leveransförseningar accepteras. I andra lägen är konsekvenserna mer låsta till en kategori. Minskad handlingsfrihet ur en kunskapssynvinkel På FoU-området utgörs de viktigaste funktionella riskerna och konsekvenserna av den medvetna ambitionsminskning på området som förslagen utgör. Ambitionerna på FoU-området sänks till förmån för att de medel som frigörs istället ska kunna satsas på andra delar av försvaret. I enlighet med de resonemang som kan återfinnas i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, och 13, Forskning och utveckling - framtida struktur, handlar satsningar på FoU ytterst om att stärka förmågan att hantera framtida osäkerheter. Statsmakterna och Försvarsmakten tvingas ständigt att välja mellan den handlingsfrihet gentemot en osäker framtid som kunskaper respektive fria ekonomiska medel ger. Ur en kunskapssynvinkel minskar således den strategiska handlingsfriheten för statsmakterna och/eller Försvarsmakten till följd av ett sämre kunskapsläge när reduceringar sker inom FoU. Om detta ska vara rationellt så är det därför att handlingsfriheten av fria ekonomiska resurser – vilka kan satsas på ett mer användbart och tillgängligt försvar – värderas högre än den handlingsfrihet som kommer av kunskapsuppbyggande satsningar. är det förenat med svårigheter att mer precist bedöma vilka konsekvenserna blir till följd av reduceringar i Försvarsmaktens kunskapsbas. Reduceringarna är ett uttryck för ett kalkylerat och medvetet risktagande.