sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — Vårt förslag: Det införs en lagregel om att den som ska betala tillbaka olagligt stöd ska betala ränta på stödbeloppet från den dag då stödet stod till stödmottagarens förfogande till den dag då stödet betalas tillbaka. Det föreskrivs också i en lagregel att om Europeiska kommissionen beslutar att ett olagligt stöd är förenligt med den inre marknaden så ska stödmottagaren betala ränta på stödbeloppet från den dag då stödet stod till dennes förfogande till den dag då Europeiska kommissionen meddelar beslutet. Räntan ska beräknas enligt bestämmelserna i kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004. I avsnitt 3.5.3 har vi dragit slutsatsen att det finns en på unions- rätten grundad skyldighet för den som har fått olagligt stöd att betala ränta på stödbeloppet. Nationella regler ska som utgångs- punkt tillämpas vid ränteberäkningen. meddelande med kommissionens tillkännagivande om nationella domstolars tillämpning av reglerna om statligt stöd1 för- klarar kommissionen att den anser att den nationella domstolens ränteberäkningsgrund inte får vara mindre sträng än vad som anges i tillämpningsförordningen2 för att garantera förenlighet med pro- 1EUT C 85, , s. 1, punkt 41. 2Kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-för- draget (EUT L 140, 30.4.2004, s. 1). cedurförordningen3 och för att uppfylla kravet på effektivitet. Där- för ska räntan enligt kommissionens uppfattning beräknas som sammansatt ränta och den tillämpliga räntan får inte vara lägre än referensräntan. Kommissionen anser också att principen om likvär- dighet medför att om den nationella ränteberäkningsmetoden är strängare än den metod som anges i tillämpningsförordningen så måste den nationella domstolen tillämpa de strängare nationella be- stämmelserna även på krav som grundas på artikel 108.3. I svensk rätt finns bestämmelser om skyldighet att betala ränta i bland annat räntelagen (1975:635). Lagen är enligt 1 § första stycket tillämplig på penningfordran inom förmögenhetsrättens område. Såväl (RÅ 2002 ref. 108 och 2004 ref 54) som (NJA 2007 s. 115) har slagit fast att räntelagen inte är tillämplig på fordringar som vilar på offentlig- rättslig grund och att rätt för en myndighet att ta ut ränta på en fordran som baseras på offentligrättslig lagstiftning kräver uttryck- ligt författningsstöd. Enligt vår uppfattning är lagen inte heller tillämplig vid fordringar avseende återbetalning av olagligt stöd. Det finns inte heller några andra tillämpliga regler om skyldighet att betala ränta på olagligt stöd. I den nu aktuella situationen finns det en på unionsrätten grundad skyldighet för den som tagit emot olagligt stöd att betala ränta på beloppet. Räntesatsen och sättet att beräkna räntan ska däremot bestämmas i nationell rätt. Räntelagens bestämmelser kan inte heller anses tillämpliga i dessa avseenden när väl skyldighet att betala ränta föreligger. Det finns inte heller några andra tillämpliga bestämmel- ser som reglerar frågorna. Det finns andra situationer där det finns en unionsrättslig skyl- dighet att betala ränta men där räntesatsen och sättet att beräkna ränta ska regleras i nationell rätt. I artikel 80 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/20094 beträffande direktstöd till jord- brukare föreskrivs att om felaktig utbetalning har gjorts så ska jord- brukaren betala tillbaka beloppet jämte ränta. I förordningen anges att den tillämpliga räntesatsen ska beräknas i enlighet med nationell lagstiftning men inte får vara lägre än den räntesats som tillämpas 3Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (EGT L 83, 27.3.1999, s. 1). 4Kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av om tillämpnings- föreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jord- brukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets för- ordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2.12.2009, s. 65). när belopp återvinns i enlighet med nationell lagstiftning. I svensk rätt kompletteras förordningens räntebestämmelse med 19 § förord- ningen (2004:760) om EU:s direktstöd för jordbrukare m.m. I den paragrafen föreskrivs att om en stödmottagare inte är berättigad till ett stödbelopp och detta ska betalas tillbaka så ska ränta tas ut enligt räntelagen. Den ränta som då ska tas ut torde vara avkast- ningsränta enligt 2 och 5 §§ räntelagen. Det finns alltså en skyldighet för medlemsstaterna att reglera vilken ränta som ska betalas när skyldighet att betala ränta före- ligger på unionsrättslig grund och på vilket sätt ränta ska beräknas. Medlemsstaterna är emellertid inte helt fria när de fastställer dessa regler. Villkoren får inte var mindre hårda än de som avser liknade betalningsskyldighet som grundas på nationell rätt. Räntan måste vidare vara så hög att den nytta som stödmottagaren har haft genom att kunna disponera stödbeloppet neutraliseras. Enligt den uppfatt- ning som kommissionen ger uttryck för meddelande får räntan inte vara lägre än den som kommissionen tillämpar när den beslutar om återkrav av oförenligt stöd. När det gäller likvärdighetsprincipen så finns det alltså inga svenska generella regler om skyldighet att betala ränta som är tillämpliga på fordringar som baseras på offentligrättslig lagstiftning och inte heller någon reglering av skyldighet att betala ränta vid återbetalning av stöd eller andra offentliga förmåner. Om man försöker hitta några icke-generella regler om ränta i jämförbara situationer så finns det regler om återkrav i flera författningar om svenska stödordningar. Det finns emellertid inte enhetliga regler om skyldighet att betala ränta i dessa lagar.5 Mot bakgrund av denna redogörelse konstaterar vi att det inte finns några generella svenska regler om skyldighet att betala ränta vid fordringar som vilar på offentligrättslig grund och inte heller några generella regler om skyldighet att betala ränta vid återbetal- ning av stöd eller liknande offentliga förmåner. Det finns inte heller ränteregler i olika stödordningar som är så enhetliga att de kan användas vid en likvärdighetsprövning. Den ränta som skulle ligga närmast till hands att föreskriva är avkastningsränta enligt ränte- 5 Se exempelvis förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd, som inte innehåller några bestämmelser om ränta, förordningen (2011:93) om stöd till insatser på livsmedels- området och förordningen (2010:1879) om stöd till vissa åtgärder inom skogsbruket, i vilka föreskrivs att ränta ska tas ut enligt räntelagen, förordningen (2009:1396) om stöd till före- tag med avlägset belägen djurhållning för vissa veterinärkostnader, i vilken föreskrivs att ränta ska tas ut och att får meddela ytterligare föreskrifter om ränta, samt förord- ningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse, i vilken föreskrivs att ränta ska tas ut men det inte anges hur den ska beräknas. lagen, men den är tillämplig bara vid återgång av civilrättsliga för- pliktelser. Likvärdighetsprincipen leder därför inte till att vissa svenska regler om ränta med nödvändighet måste tillämpas vid åter- krav av olagligt stöd. När kommissionen beslutar om återkrav ska den enligt artikel 14.2 i procedurförordningen föreskriva återbetalning av ränta. Den ränta som kommissionen föreskriver följer av artikel 9 i tillämpnings- förordningen6. Räntan beräknas genom att 100 räntepunkter läggs till den ettåriga penningmarknadsräntan. Räntan ska kapitaliseras fram till den dag då stödet har återbetalats. På den upplupna räntan från föregående år ska ränta löpa varje efterföljande år. I detta sista hänseende skiljer sig ränteberäkningssättet enligt tillämpningsför- ordningen från beräkningssättet enligt räntelagen. Om kommissionen beslutar om återkrav måste svenska stödgiv- are som kräver tillbaka stödet också kräva in ränta i enlighet med beslutet. Denna ränta följer av tillämpningsförordningen. Enligt vår mening bör inte olika ränta tas ut vid återbetalning av statligt stöd beroende på om kommissionen fattat beslut eller inte. Vi anser där- för att ränta ska betalas enligt tillämpningsförordningens regler. Sammanfattningsvis finns det alltså en direkt på unionsrätten grun- dad skyldighet att betala ränta för den som har tagit emot olagligt stöd. Denna skyldighet föreligger även om kommissionen skulle komma fram till att ett olagligt stöd är förenligt med den inre mark- naden och därför, i enlighet med rättspraxis, inte behöver betalas tillbaka. Även om skyldigheten att betala ränta följer av en direkt tillämplig unionsrättslig regel bör den föreskrivas i en svensk lagregel. Det bör därför införas en lagregel om att den som ska betala tillbaka olagligt stöd ska betala ränta på stödbelop- pet från den dag då stödet stod till stödmottagarens förfogande till den dag då stödet betalas tillbaka. Det bör också i en lagregel före- skrivas att om Europeiska kommissionen beslutar att ett olagligt stöd är förenligt med den inre marknaden så ska stödmottagaren betala ränta på stödbeloppet från den dag då stödet stod till dennes förfogande till den dag då Europeiska kommissionen meddelar beslutet. Räntan ska beräknas enligt bestämmelserna i kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004. 6 I dess lydelse enligt kommissionens förordning nr 271/2008. Vårt förslag: Det införs en lagregel om att, förutom genom så- dana åtgärder som avses i 5 § preskriptionslagen, preskription av en fordran avseende återbetalning av olagligt stöd avbryts på det sätt som avses i artikel 15 i rådets förordning (EG) nr 659/1999. I artikel 15 i procedurförordningen finns bestämmelser om pre- skription. Artikeln har följande lydelse. 1.För kommissionens befogenheter att återkräva stöd skall en preskrip- tionstid gälla. 2.Preskriptionstiden skall börja den dag då det olagliga stödet beviljas mottagaren antingen som individuellt stöd eller på grundval av en stöd- ordning. Preskriptionstiden skall avbrytas av varje åtgärd avseende det olagliga stödet som vidtas av kommissionen eller av en medlemsstat som agerar på kommissionens begäran. Vid varje avbrott skall tiden börja räknas på nytt. Preskriptionstiden skall avbrytas då kom- missionens beslut är föremål för förfaranden vid Europeiska gemen- skapernas domstol. 3.Varje stöd för vilket preskriptionstiden har löpt ut skall betraktas som befintligt stöd. Enligt 2 § preskriptionslagen (1981:130) preskriberas en fordran efter tillkomsten. Om man bortser från reglerna om preskrip- tionsavbrott förefaller en fordran inte kunna preskriberas tidigare enligt svenska regler än enligt procedurförordningen. 5 § preskriptionslagen innehåller regler om preskriptionsavbrott. Enligt dessa regler avbryts inte preskription genom sådana åtgärder som nämns i artikel 15.2 i procedurförordningen. För att en fordran avseende återbetalning av olagligt stöd inte ska vara preskriberad enligt preskriptionslagens regler när återkravsskyldighet följer av ett kommissionsbeslut, bör preskriptionslagens regler om preskrip- tionsavbrott kompletteras med procedurförordningens regler om preskriptionsavbrott. 6.2.4Möjlighet att göra gällande rätt till stöd i strid med genomförandeförbudet Vårt förslag: Det införs en lagbestämmelse om att en rätt till stöd inte kan göras gällande i strid med genomförandeförbudet. I kapitel 3 har vi konstaterat att det finns vissa förhållanden som talar för att genomförandeförbudet innebär även att stödmottagare inte får göra gällande rätt till stöd i strid med förbudet. Det finns emellertid enligt vår mening inte tillräckligt stöd för en slutsats att det av unionsrätten skulle följa att de inte får göra detta. Man kan emellertid fråga sig om det finns anledning att i svensk rätt införa en bestämmelse om att rätt till stöd inte kan göras gällande om gen- omförandeförbudet därigenom skulle överträdas eller om det redan har överträtts. Ett skäl för en sådan bestämmelse skulle kunna vara att det bör stå klart att den som är skyldig att återbetala olagligt stöd inte mot detta kan invända att han eller hon har rätt till stödet enligt ett bindande avtal. För att kunna bedöma behovet av en sådan bestämmelse ska vi först utreda vad den i kapitel 3 konstaterade unionsrättsliga regeln att rättsakter – dvs. författningar och myndighetsbeslut – som inne- bär statligt stöd är ogiltiga enligt direkt tillämplig EU-rätt innebär i den svenska rättsordningen. Vi ska bedöma om svenska regler om förvaltningsbesluts och avtals bindande verkningar innebär att det behövs regler om att rätt till stöd inte kan göras gällande om genomförandeförbudet därigenom skulle åsidosättas. Statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget kan lämnas på olika sätt, exempelvis genom tillämpning av lagstift- ning som på grund av att den är selektiv gynnar vissa företag (t.ex. skattelagstiftning), genom beslut av , regeringen, en statlig förvaltningsmyndighet, ett landsting eller en kommun, genom avtal som staten, ett landsting eller en kommun ingår med en enskild, genom åtgärder som en offentlig ägare vidtar i förhållande till ett av sina bolag, genom avtal som ett offentligt ägt bolag ingår med ett annat företag och genom rättshandlingar som stiftelser vars medel anses som statliga vidtar i förhållande till företag. Som vi har konstaterat i avsnitt 3.5 är rättsakter genom vilka olagligt stöd genomförs ogiltiga enligt en direkt tillämplig unions- rättslig regel. Med rättsakter avses i vart fall nationella författningar och myndighetsbeslut. Ogiltighetens följder bestäms i nationell rätt. Vi ska nu se vilka följder som enligt svensk rätt följer av en sådan ogiltighet. I avsnitt 3.5 har vi också ställt oss frågan om även avtal och andra rättshandlingar av civilrättslig karaktär som innebär olagligt stöd omfattas av den unionsrättsliga ogiltighetsregeln. Vi har där kommit fram till att det inte är möjligt att dra en sådan slutsats men konstaterat att det är möjligt att kommer att uttala sig i frågan i målet Residex Capital IV CV mot Gemeente . Vi tar därför också reda på vad det förhåll- andet att ett avtal eller en annan rättshandling av civilrättslig karak- tär är ogiltig innebär. I fall med olagligt stöd som är en följd av lag eller annan författning genomförs stödet regelmässigt genom ett förvaltningsbeslut där lagen tillämpas. Ogiltighetsfrågan gäller därför beslutet. I den svenska rättsordningen finns inte något lagreglerat ogiltig- hetsinstitut när det gäller beslut av , regeringen, förvalt- ningsmyndigheter, landsting och kommuner. Sådana beslut gäller tills de ändras, upphävs eller inhiberas, även om de skulle vara orik- tiga eller ha tillkommit på ett felaktigt sätt. Eftersom lagar och förordningar samt beslut av , rege- ringen, förvaltningsmyndigheter, landsting och kommuner normalt inte kan vara ogiltiga enligt svensk rätt, innehåller svensk rätt inte heller några bestämmelser om följderna av att sådana är ogiltiga. Det finns alltså inte några svenska bestämmelser som kan tillämpas för att bedöma följderna av den ogiltighet som följer direkt av uni- onsrätten. Avtals ogiltighet enligt svensk rätt I avsnitt 3.5.3 diskuterade vi om även avtal och andra rättshand- lingar som innebär olagligt statligt stöd skulle vara ogiltiga enligt en unionsrättslig regel, men vi kom fram till att en sådan slutsats inte kan dras. Frågan uppkommer dock om sådana avtal skulle kunna vara ogiltiga enligt någon svensk regel. Stöd kan vara en följd av ett avtal eller av andra åtgärder av civil- rättslig karaktär, t.ex. en offentlig ägares beslut vid bolagsstämma att skjuta till eget kapital till ett bolag på villkor som medför att beslutet innebär statligt stöd. Vad först gäller stöd som är en följd av ett avtal, t.ex. om försäljning till underpris, så är utgångspunkten i lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögen- hetsrättens område (avtalslagen) att avtal ska hållas. Enligt bestäm- melserna i avtalslagens 3 kap. kan avtal emellertid vara ogiltiga. Exem- pelvis kan avtal som ingåtts under tvång eller efter svek vara ogiltiga gentemot den tvingade eller svikne parten. De särskilda ogiltighetsgrunderna i avtalslagens 3 kap. är inte ut- tömmande. Exempelvis kan avtal i strid med lag vara ogiltiga, antingen enligt en uttrycklig lagbestämmelse eller med stöd av allmänna rättsgrundsatser. Ett exempel på det förstnämnda fallet är avtal som strider mot förbudet i konkurrenslagen (2008:579) mot konkur- rensbegränsande avtal. Sådana avtal är ogiltiga enligt 2 kap. 6 § kon- kurrenslagen. Frågan om avtals ogiltighet enligt allmänna rättsgrundsatser har diskuterats i doktrin7. Den har även behandlats i olika lagstiftningssammanhang8 och i rättspraxis, bland annat av i NJA 1997 s. 93. förklarade dom att det i svensk lagstiftning, i motsats till vad som är fallet i många andra länder, saknas allmänna bestämmelser om att rättshandlingar som strider mot lag eller goda seder är ogiltiga. Ogiltighet kan i stället följa av allmänna rättsgrundsatser. Huruvida ett avtal som strider mot lag är ogiltigt, trots att detta inte angetts i lagen, beror enligt dom- stolen på om den lagregel som överträtts bygger på sådana hänsyn som gör att en ogiltighetspåföljd är påkallad. Detta får avgöras i 7Se exempelvis : Om förvärv i strid med legala förbud, i for Retts- vitenskap 1936, s. 6 ff, : Legala förbud och ogiltighet – En teleologisk studie, i for Rettsvitenskap 1999, s. 533 ff, och och : Avtals- lagen. En kommentar, 4 uppl. 2010, s. 195 ff. 8Se exempelvis proposition 1971:7 med förslag till lag om vissa internationella sanktioner, s. 61 f, och proposition 1981/82:165 med förslag till konkurrenslag, s. 237 f. varje uppkommande typfall efter en analys av syftet med lagregeln, behovet av en ogiltighetspåföljd för att sanktionera den och de olika konsekvenser som en sådan påföljd kan medföra, t.ex. för godtro- ende medkontrahenter. redogjorde också för följderna av att ett avtal är ogiltigt. Den förklarade att det förhållandet att ett avtal är ogil- tigt inte med nödvändighet innebär att det saknar varje rättsverkan. Enligt vad som uttalades i domen gäller regelmässigt att avtalets efterföljd inte kan framtvingas på rättslig väg. Om emellertid pre- station har skett i enlighet med ett avtal som strider mot lag eller goda seder, saknar den presterande enligt i vissa fall laglig rätt att kräva tillbaka det han utgett, medan i andra fall en uppgörelse mellan parterna kan tillåtas ske, vilken också kan prövas av domstol. I rättsvetenskaplig litteratur har diskuterats vilka hänsyn som ska tas vid ogiltighetsprövningen. För en sammanfattning av vilka över- väganden som ska göras hänvisar vi till be- tänkande EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare (2010:63). När det gäller frågan om ett avtal som medför att genom- förandeförbudet åsidosätts skulle kunna vara ogiltigt enligt svensk rätt så konstaterar vi att det finns mycket lite rättspraxis i frågan om avtal i strid med lagförbud är ogiltiga. Diskussionen har i regel rört fall där ett avtal som sådant varit förbjudet, inte fall där ett avtal i sig varit tillåtet men ett avtalsvillkor varit förbjudet. Det är därför oklart om ett avtal som medför stöd i strid med genom- förandeförbudet kan vara ogiltigt enligt svensk rätt. Svaret på frågan är emellertid inte särskilt viktigt för oss. De verkningar av en even- tuell ogiltighet som skulle medföra att unionsrättens krav uppfylls bör enligt vår uppfattning under alla förhållanden slås fast i en ut- trycklig lagbestämmelse. Inom rättsvetenskaplig litteratur har anförts att återkrav av olagligt stöd skulle kunna vara uteslutet i den svenska rättsordningen på grund av gynnande förvaltningsbesluts negativa rättskraft och avtals civilrättsliga bundenhet.9 Även lagen (1994:1845) om tillämpningen 9 Se : EU:s statsstödsrätt – en introduktion, 2010, s. 127 ff., samt och : i nationell tillämpning. av Europeiska unionens statsstödsregler och förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet bygger på att återkrav av stöd som lämnats genom beslut av en kommun eller en statlig förvaltnings- myndighet kan var uteslutet enligt svenska nationella regler. I dessa författningar har därför föreskrivits att regeringen kan upphäva ett beslut om stöd om kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller funnit att stödet strider mot artikel 107 i EUF-fördraget. I förordningen föreskrivs dessutom att vid statligt stöd ska som villkor gälla att stödåtgärderna får upphävas eller ändras och stödet återkrävas om Europeiska kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller har funnit att stödet strider mot artikel 107 i EUF-fördraget. Denna bestämmelse har i rättsvetenskaplig litteratur uppfattats på olika sätt. Bestämmelsen har sannolikt införts med hänsyn till att gynnande förvaltnings- beslut som utgångspunkt inte kan ändras, från vilken huvudregel finns undantaget att ett sådant beslut kan återkallas med stöd av återkallelseförbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet. Utgångspunkten lag och förordning före- faller alltså vara att beslut av kommuner och statliga förvaltnings- myndigheter som innebär olagligt statligt stöd behöver upphävas för att återkrav ska vara möjligt. Regleringen genom lag och förordning tar sikte på situationen när kommissionen har slagit fast att ett lämnat stöd är oförenligt med den inre marknaden och ska återkrävas. Det behövs emellertid en ordning som är tillämplig oavsett om kommissionen fattat beslut och oavsett om det är stödgivaren själv eller en enskild med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt som reagerar när förbudet är på väg att överträdas eller har överträtts. Genomförandeförbudet är direkt tillämpligt i , och vi har föreslagit att det införs en lagbestämmelse om att stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet ska betalas tillbaka. Det skulle kunna uppstå situationer där någon har rätt till statligt stöd enligt t.ex. lag, beslut eller avtal men att genomförandeförbudet skulle åsido- sättas om stödet lämnades. För att undvika oklarhet kring vad som och kontroll i ?, forskningsrapport skriven på uppdrag av , 2008, s. 39 ff. gäller i sådana situationer bör det i en uttrycklig lagbestämmelse slås fast att en rätt till stöd inte kan göras gällande om genomförande- förbudet därigenom skulle åsidosättas. En sådan bestämmelse skulle också innebära att det står klart att en återbetalningsskyldig inte mot återbetalningsskyldigheten kan invända att han eller hon har rätt till stödet enligt exempelvis svensk lag eller ett bindande avtal. I kapitel 3 har vi vidare konstaterat att om det trots allt skulle lämnas stöd i strid med genomförandeförbudet så är medlemsstaten skyldig att återkräva stödet. Skyldigheten åligger medlemsstaten som sådan, inte nödvändigtvis det rättssubjekt som lämnat stödet. Med- lemsstaten är fri att bestämma dels vilket rättssubjekt och vilket organ inom detta som ska återkräva stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet, dels till vilket rättssubjekt återbetalning ska ske. Återkravsskyldigheten innebär att medlemsstaten måste se till att faktiskt återfå det olagliga stödet. Medlemsstaten ska vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att stödet ska återbetalas, och dessa åtgärder ska vidtas utan dröjsmål. När kommissionen kommer fram till att ett stöd som har läm- nats i strid med genomförandeförbudet är oförenligt med den inre marknaden ska den enligt artikel 14.1 i procedurförordningen be- sluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åt- gärder för att återkräva stödet från mottagaren.