sou · H0B377 · 2012-11-29 00:00:00 — Genom ett system med in kommendering underlättas cirkulationen som man tillgodoser intresset av att kunna anpassa det för tillfället tillgängliga antalet livvakter efter variationer i behovet. En lämplig normal tjänstgöringstid för tjänstgöring som livvakt vid bör kunna vara omkring . bör normalt tillämpas för spanare. Tiden måste emellertid kunna varieras med hänsyn till bl.a. kravet på att det finns ett tillräckligt antal erfarna livvakter och spanare vid . För kontinuitetens skull kan det också vara 15 SOU 1988:16 s. 218 ff. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete lämpligt att en mindre del av livvakts- och spaningsorganisationen är undantagen från cirkulationen. En del av spaningspersonalen bör efter tjänstgöringstiden kunna övergå till inhämtnings- och bearbetningsverksamhet.16 förslag resulterade i att livvakter och spanare kommenderades in till Säkerhetspolisen från polismyndigheterna. Livvakter kommenderades in för av . Därefter gjordes en bedömning av om anställningstiden skulle förlängas med . Om det bedömdes föreligga synnerliga skäl kunde livvakterna få förlängning . Därefter skulle de återgå till sin anställning vid polismyndigheten. Den maximala tjänstgöringstiden som livvakt uppgick således till . Spanare kommenderades in , vilket 1996 utökades till . I 8 § instruktion regleras att anställda vid polismyndigheterna får tillkallas för bl.a. verksamhet som bedrivs vid styrelsen. Enligt 6 kap. 11 § andra stycket polisförordningen (1998:1558) får också en arbetstagare vid en polismyndighet utan särskilt beslut vara ledig från sin anställning för att inneha en tidsbegränsad anställning vid . Dessa bestämmelser gäller för alla arbetstagare vid polismyndigheterna. Om det är befogat med hänsyn till arbetsuppgiften, får för verksamhet som bedrivs vid styrelsen, för bestämd tid eller tills vidare, dock längst till en viss tidpunkt, anställa polismän som har en anställning tills vidare vid en polismyndighet (8 § andra stycket instruktion). Den sistnämnda anställningsformen är en blandad anställningsform med s.k. längstförordnande. Genom formuleringen om det är befogat med hänsyn till arbetsuppgiften markeras att bestämmelsen är tillämplig på poliser med vissa särskilda arbetsuppgifter, som exempelvis livvakter och spanare. Med ett s.k. längstförordnande kan en anställning bl.a. sägas upp med samma regler som gäller för en anställning tills vidare. Säkerhetspolisen började att för huvuddelen av såväl livvakter som spanare att tillämpa denna anställningsform. Det stora flertalet livvakter och spanare provanställs under en inledande utbildnings- och praktikperiod . Om provanställningen faller väl ut övergår anställningen till att vara tidsbegränsad i högst . Därefter finns det möjlighet till ytterligare perioder av tidsbegränsad anställning. Mot bakgrund av att Säkerhetspolisen tillämpar bestämmelserna om s.k. längstförord- 1988/89:108 s. 22. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete nanden har en modell införts som innebär att organisationen inom femårsperioden ska ge den anställde vissa besked om möjligheterna till fortsatt anställning. Senast innan anställningen löper ut ska Säkerhetspolisen lämna en prognos för om anställningen förväntas fortsätta. Ett preliminärt besked om anställning ska lämnas när återstår av anställningstiden. Det definitiva beskedet om fortsatt anställning, alternativt anställningens upphörande vid anställningstidens utgång, ska lämnas senast anställningstiden löper ut. Av 7 a § första stycket polislagen framgår att en arbetstagare som är anställd vid får förflyttas till en annan statlig anställning enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Den som är polisman får dock endast förflyttas till en annan anställning som polisman. En förflyttning till en myndighet inom något annat verksamhetsområde får vidare endast ske om arbetsuppgifterna är likartade eller arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är lämpad för anställningen (7 a § andra stycket polislagen). En arbetstagare vid kan alltså förflyttas till en annan anställning inom , annan polismyndighet eller statlig myndighet.17 En sådan förflyttningssituation aktualiseras ytterst sällan och sker av hänsyn till verksamheten vid . Det bör dock poängteras att regeln om förflyttningsskyldighet för anställda vid gäller utöver bestämmelserna om avskedande och uppsägning i LAS samt bestämmelsen om skiljande från arbetsuppgifter enligt 31 § . Bestämmelsen om förflyttningsskyldighet var tidigare införd i 7 kap. 8 § lagen (1976:600) om offentlig anställning. I samband med översyn av Säkerhetspolisens organisation och ledning behandlades även vissa personalpolitiska frågeställningar och föreslog då regeln om förflyttningsskyldighet.18 I den efterföljande propositionen uttrycktes bl.a. följande om bakgrunden till förflyttningsskyldigheten.19 17Se förordningen om rekrytering till den särskilda polisverksamheten utfärdad (rekryteringsförordningen). 18SOU 1988:16 s. 228 ff. 1988/89:108 s. 29 f. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete Den föreslagna bestämmelsen innebär att en arbetstagare vid kan förflyttas till en annan tjänst inom eller inom en lokal eller regional polismyndighet eller vid någon annan statsmyndighet. Både innehavare av polistjänster och andra tjänster berörs. Syftet med bestämmelsen är att förflyttning skall kunna ske när det behövs av hänsyn till verksamheten vid säkerhetspolisen. Den närmare regleringen på området bör i huvudsak ges det innehåll som kommittén angett. För poliser torde det i praktiken huvudsakligen bli fråga om förflyttning till en lokal polismyndighet, eftersom antalet polistjänster vid är begränsat, bortsett från vid säkerhetsavdelningen. Det innebär en särskild trygghet från arbetstagarsynpunkt att en polis endast kan förflyttas till en annan polistjänst. Om en polis vid säkerhetstjänsten har visat sig olämplig för att inneha polistjänst över huvud taget bör problemet i första hand lösas genom tillämpning av andra bestämmelser i eller lagen (1982:80) om anställningsskydd. För specialister utan polisiär bakgrund torde det i praktiken ofta vara svårt att inom polisväsendet hitta passande alternativ till arbetet vid . För dessa arbetstagare får man nog snarare tänka sig en förflyttning till en statsmyndighet utanför polisväsendet, vilket den föreslagna regeln ger möjlighet till. Däremot bör det finnas åtskilliga befattningar både inom och utom polisväsendet som administrativa tjänstemän kan förflyttas till. Det ligger i sakens natur att anställningstryggheten inte skall kunna kringgås genom att en tjänsteman förflyttas till en tjänst med sämre anställningstrygghet. Detaljbestämmelser om detta bör kunna meddelas i föreskriftsform, såsom har skett i fråga om förflyttning av krigsmän (jfr 34 § AF). Överhuvudtaget bör reglerna på området som sagts tillämpas med stort omdöme och med all tillbörlig hänsyn till den enskilde arbetstagaren. Även en del ytterligare föreskrifter av administrativ karaktär kan behöva utfärdas. Föreskrifterna bör medge att undantag vid tillämpning av förflyttningsregeln får göras från annars gällande regler om vilken myndighet som inrättar eller tillsätter tjänst samt om kungörande av ledig tjänst. Den föreslagna bestämmelsen innebär en ovillkorlig förflyttningsskyldighet inom de ramar som anges. Någon särskild motivering behöver därför inte ges för att tillämpa förflyttningsregeln i ett visst fall. Givetvis måste grundlagens krav på saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen) iakttas vid regelns tillämpning. Ett beslut om förflyttning kan angripas genom att talan väcks hos domstol enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (16 kap. 1 och 2 §§ ). I första hand är den föreslagna regeln givetvis avsedd att vara ett hjälpmedel för att kunna omplacera en tjänsteman som inte själv önskar bli omplacerad. I vissa situationer bör dock regeln kunna tilllämpas i samförstånd med tjänstemannen som en hjälp för denne att få en befattning utanför säkerhetspolisen. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete Regeln om förflyttningsskyldighet fördes över till 7 a § polislagen i samband med att den nya lagen om offentlig anställning trädde i kraft . I 11 § Säkerhetspolisens instruktion anges att det är Säkerhetspolisen som beslutar om sådan förflyttningsskyldighet som avses i 7 a § polislagen men att en anställning inom polisen, som ett led i förflyttningsskyldigheten, beslutas av , om det inte gäller en sådan anställning som beslutas av regeringen. Eftersom det är Säkerhetspolisen som beslutar om förflyttningen – men som beslutar om anställningen – är det således en förutsättning för tillämpning av regeln att Säkerhetspolisen kan träffa överenskommelse med den mottagande myndigheten om anställning. Förflyttningsskyldigheten gäller enligt 12 § Säkerhetspolisens instruktion endast till en annan anställning tills vidare. I det förra betänkandet har kommittén föreslagit att ska bytas ut mot Säkerhetspolisen i 7 a § polislagen, men annars inte föreslagit några ändringar i sak.20 Frågan om förflyttningsrätt är dock viktig att ytterligare ta om hand i detta betänkande eftersom möjligheten att förflytta en arbetstagare är av central betydelse för Säkerhetspolisens verksamhet. Kommittén återkommer i avsnitt 7.3.6 med ett mer utvecklat resonemang om i vilka delar en ny organisation för Säkerhetspolisen kräver ändringar i förflyttningsrätten. Utbildning av personal som ska arbeta i Säkerhetspolisens verksamhet Säkerhetspolisen har bedrivit egen utbildningsverksamhet. genomförde Säkerhetspolisen särskilda antagningar av aspiranter som skulle komma att arbeta i den operativa verksamheten och dessa fick en omfattande utbildning. Antagningarna hade en bred målgrupp och riktades mot personer med vissa typer av akademisk utbildning. har Säkerhetspolisen inrättat en central funktion för utbildningsfrågor benämnd Säpoakademin. Syftet med Säpoakademin är främst att utbilda de anställda i den operativa verksamheten på områden där ett behov av utbildning har identifierats. En väsentlig del av den centrala utbildningsfunktionen är att utveckla en metod för att få högre kvalité och enhetlighet i utbildningsprocessen. Säpoakademin ansvarar bl.a. för introduktionsutbildning, chefs- och ledarskapsutbildning, 20 SOU 2012:13 s. 366 f. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete utbildning i it-stöd för underrättelsearbete, förvaltningskunskap, hantering av hemliga tvångsmedel samt gemensamma workshops i metodträning för analytiker vid underrättelsemyndigheterna. De anställda vid har också möjlighet att delta i program för ledarskapsutveckling. Inom de olika avdelningarna har de respektive enheterna egna utbildningar på det specifika verksamhetsområdet. Enheterna deltar även i utbildningar som anordnas av och av . 4Samverkan och samarbete med andra aktörer 4.1Allmänt om samarbete mellan myndigheter Det har ansetts vara en självklar princip att alla myndigheter är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i den utsträckning som det kan ske.1 Detta kommer till uttryck främst i 6 § förvaltningslagen (1986:223) enligt följande. Varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Ett mycket viktigt led i detta samarbete är myndigheternas utbyte av information.2 Myndigheters skyldigheter att lämna varandra uppgifter regleras i 6 kap. 5 § OSL. I bestämmelsen anges att en myndighet, på begäran av en annan myndighet, ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Det senare innebär att en myndighet har viss möjlighet att anpassa sin service till den aktuella arbets- och resurssituationen, dvs. till arbetets behöriga gång. 4.1.1Särskilt om sekretess och utbyte av uppgifter vid samverkan Myndigheters skyldigheter att lämna varandra uppgifter regleras, som ovan har beskrivits, i 6 kap. 5 § OSL. I OSL finns också regler som hindrar utlämnande av uppgifter från en myndighet till en annan. I SOU 2012:13 avsnitt 5.3.10, Sekretessregler kan hindra utbyte av information, finns en beskrivning av gällande sekretess- 1985/86:80 s. 23. 2SOU 2011:80 s. 89. Samverkan och samarbete med andra aktörer bestämmelser vid utbyte av information. I detta avsnitt finns bl.a. följande redogörelse. I polisens brottsbekämpande verksamhet gäller ofta sekretess för uppgifter om enskildas förhållanden. Dessutom gäller sekretess för uppgifter i förundersökning i brottmål, underrättelseverksamhet eller i verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott.3 När uppgifter är sekretessbelagda med hänvisning till förundersökningssekretess eller för att skydda beslutade eller förutsedda åtgärder i det brottsbekämpande arbetet är det oftast inget problem att utbyta uppgifter mellan polismyndigheter eller mellan polismyndigheterna och när det finns ett behov av detta. Det beror på att ett sådant informationsutbyte som regel inte strider mot syftet med sekretessbestämmelsen. Detsamma gäller för informationsutbyte i underrättelseverksamheten. I de fall sekretess bedöms gälla till skydd för en enskilds förhållanden finns däremot vissa hinder för utbyte av informationen. Detta beror på huvudregeln att sekretess gäller mellan myndigheter, och således också för polismyndigheterna och Rikspolisstyrelsen.4 I dessa fall måste det därför finnas en sekretessbrytande bestämmelse för att en polismyndighet ska kunna lämna ut en sekretessbelagd uppgift till eller till en annan polismyndighet. Sådana bestämmelser finns t.ex. beträffande misstankeregistret och belastningsregistret. Uppgifter ur dessa register kan därför lämnas ut till en polismyndighet om de behövs i det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet.5 Ett annat exempel på en sekretessbrytande bestämmelse är 10 kap. 2 § OSL. I denna bestämmelse anges att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen, som är avsedd att tillämpas restriktivt, medger inte sekretessgenombrott på den grunden att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin verksamhet. I 10 kap. OSL finns också bestämmelser som bryter sekretessen i vissa fall vid misstankar om brott m.m. När det gäller informationsutbyte inom ramen för underrättelseverksamhet, där det inte finns misstanke om något konkret brott, kan i vissa fall den s.k. generalklausulen (10 kap. 27 § OSL) tillämpas. En sekretessbelagd uppgift får enligt denna bestämmelse lämnas till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av 3Sekretessen regleras bl.a. i 35 kap. 1 § och 18 kap. 1 och 2 §§ OSL. 48 kap. 1 § OSL. 535 kap. 10 § OSL, 5 § lagen (1998:621) om misstankeregister samt 6 § lagen (1998:620) om belastningsregister. Samverkan och samarbete med andra aktörer att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. 4.2Tilläggsdirektiven styr vår beskrivning av samverkan och samarbete I tilläggsdirektiven anges följande. Att skilja Säkerhetspolisen från övriga polisen --- väcker även frågor som rör samarbetet mellan Säkerhetspolisen och i första hand , där man i viss utsträckning bidrar med resurser till varandras verksamheter. Den nuvarande organisationsformen, där de utgör två verksamheter inom samma myndighet, ger utrymme för ett nära samarbete. Om Säkerhetspolisen däremot ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet, finns det behov av att identifiera och eventuellt formalisera detta samarbete. Utöver det nära samarbetet med har Säkerhetspolisen också ett utvecklat samarbete med länspolismyndigheterna. Även här medför en separation av Säkerhetspolisen från den övriga polisen konsekvenser som behöver analyseras.6 Säkerhetspolisen samverkar och samarbetar i betydande utsträckning med aktörer utanför polisväsendet. Kommittén inleder därför detta kapitel med att beskriva det samarbete som Säkerhetspolisen har med andra aktörer som bedriver underrättelseverksamhet på nationell nivå. I enlighet med kommitténs uppdrag beskrivs därefter Säkerhetspolisens nuvarande samverkan och samarbete med den övriga polisen. 4.3Samarbete med nationella underrättelseaktörer Svensk säkerhetspolitik syftar till att bevara landets fred och självständighet, bidra till stabilitet och säkerhet i närområdet samt stärka internationell fred och säkerhet.7 Säkerhetstjänsten är ett av många instrument för att säkerhetspolitiken i vid mening ska fungera. Regeringen svarar inför för att bl.a. säkerhetstjänsten har en utformning och bedrivs på ett sätt som ligger i linje med den säkerhetspolitik som statsmakterna har slagit fast. Säkerhetspolisens huvudsakliga uppdrag och verksamhet – att förebygga och 2012:13 s. 7. 2006/07:63 s. 16. Samverkan och samarbete med andra aktörer avslöja brott mot rikets säkerhet samt bekämpa terrorism – har således en viss koppling till säkerhetspolitiken. För att Säkerhetspolisen ska kunna fullgöra sitt uppdrag och bedriva en effektiv säkerhetsunderrättelseverksamhet har organisationen, som ovan nämnts, ett stort behov av att samarbeta och samverka med olika aktörer utanför polisväsendet. Dagens säkerhetspolitiska hot, eller hot som är av sådan karaktär att de kan få säkerhetspolitiska konsekvenser, är av en annan karaktär än under det . Hoten är ofta gränsöverskridande, icke-militära och utgår inte sällan från icke-statliga aktörer. Att förebygga och bekämpa sådana hot kräver inte bara ett nära samarbete mellan svenska myndigheter utan också ett effektivt internationellt samarbete.8 I propositionen En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (prop. 2006/07:63) finns följande beskrivning. Internationell terrorism och andra typer av grov internationell kriminalitet utgör hot mot såväl enskilda individer som mot stater. En väl utvecklad underrättelseinhämtning och en god krishanteringsförmåga är viktiga hjälpmedel för att förhindra denna typ av grov brottslighet och att hantera dess konsekvenser. Detsamma gäller åtgärder för att förhindra spridning av massförstörelsevapen, t.ex. engagemang i Initiative (PSI) och våra förpliktelser enligt FN:s säkerhetsråds resolution nr 1540 om åtgärder för att förhindra spridning av massförstörelsevapen till icke-statliga aktörer. Att förhindra framställning och transport av vapen, komponenter och teknologi, särskilt i vårt närområde, kräver ett kvalificerat underrättelsestöd. Den tekniska utvecklingen inom framför allt informationsteknologin och den framväxande globala kommunikationsstrukturen har bidragit till produktivitetsökningar i industrin och ett ökat välstånd. IT-beroendet inom den samhällsviktiga tekniska infrastrukturen, t.ex. kommunikationer, elförsörjning eller transporter, har gjort det moderna samhället mer sårbart och berör enskilda såväl som organisationer, företag och stater. En avancerad teknisk kompetens i signalspaning är en förutsättning för att skall kunna skydda sina egna kommunikationssystem. Det finns också en rad andra fenomen som kan påverka säkerhet negativt och i vissa fall få säkerhetspolitiska konsekvenser. Hit hör t.ex. olika typer av försörjningskriser, ekologiska obalanser, miljöhot, etniska eller religiösa konflikter, stora flykting- och migrationsrörelser samt ekonomiska utmaningar i form av valuta- och räntespekulationer. Att möta denna typ av hot eller påfrestningar kan i många fall underlättas av den förvarning och analys som en effektiv underrättelseverksamhet kan bidra med.9 Samverkan och samarbete med andra aktörer I nämnda proposition beskriver regeringen att i praktiken har den tekniska utvecklingen och de gränsöverskridande hoten gjort att skiljelinjen mellan inre/polisiär och yttre/militär säkerhet inte är lika klar som . Polisiär verksamhet är visserligen av naturliga skäl i första hand inriktad på inhemska förhållanden, eftersom svenska myndigheter har begränsade möjligheter att utöva sina befogenheter på andra länders territorium. Det hindrar dock inte att en ökande del av den underrättelseinformation som polisen inhämtar och analyserar avser utländska förhållanden. Internationellt samarbete har i allt högre grad blivit en naturlig del av de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet.10 Det gäller inte minst i Säkerhetspolisens verksamhet eftersom Säkerhetspolisens huvudsakliga uppdrag och verksamhet – att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och terrorism – ofta har direkta kopplingar till förhållanden i andra länder. Säkerhetspolisens uppdrag har gjort att verksamheten utvecklats så att den också i allt högre utsträckning bedrivs som säkerhetsunderrättelseverksamhet.11 Underrättelsearbete bedrivs dock av flera olika nationella aktörer till stöd för svensk säkerhets-, utrikes- och försvarspolitik. Värdet av underrättelser handlar inte bara om förmågan att hantera konkreta hot och risker. Det handlar även om att kunna göra riktiga bedömningar av aktuella händelser och mer långsiktiga säkerhetspolitiskt relevanta skeenden.12 Nationellt samarbetar Säkerhetspolisen därför med försvarsunderrättelsemyndigheterna. En stor del av samarbetet tar sikte på informations- och erfarenhetsutbyte för att förbättra myndigheternas bedömningar. Ett exempel på ett mer formaliserat samarbete är Nationellt NCT) där myndigheterna tillsammans skapar strategiska bedömningar av hotet från terrorism. Efter en lagändring 2009 fråntogs Säkerhetspolisen den möjlighet att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet som man tidigare hade haft. Lagändringen har inneburit vissa begränsningar i Säkerhetspolisens informationsutbyte med . Det finns nu ett förslag om att Säkerhetspolisen återigen ska få inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet.13 Förslaget syftar till att förbättra Säkerhetspolisens, och även , möjlighet 11Jfr t.ex. prop. 2006/07:63 s. 40. 12Se regeringens hemsida: 13I Ds 2011:44 s. 39 f. finns en närmare definition av begreppet inrikta signalspaning. Samverkan och samarbete med andra aktörer att få uppgifter om utländska förhållanden på strategisk nivå avseende bl.a. internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen.14 Förslaget föreslås träda i kraft . Säkerhetspolisen samarbetar även på andra områden med försvarsunderrättelsemyndigheterna. Det gäller bl.a. bekämpning av olovlig underrättelseverksamhet och arbetet med att motverka elektroniska angrepp, t.ex. i form av skadlig kod15 eller tekniska granskningar av it-system som rör rikets säkerhet. Nedan följer exempel på myndighetsövergripande samarbeten som är väl etablerade och särskilt viktiga för Säkerhetspolisens kärnverksamhet. fördes en intensiv säkerhetspolitisk debatt i syfte att bredda säkerhetsbegreppet efter det slut. Viss osäkerhet rådde vad gällde de långsiktiga säkerhetspolitiska konsekvenserna av . Det handlade bland annat om i fall underrättelsehotet mot och andra länder i västvärlden skulle minska eller inte. Även hotet från ett antal terrorgrupper som fick stöd från de forna sattes ifråga. Efter terroristattackerna i förändrades bilden av det internationella terrorhotet.16 Terrorister är mer kapabla att utföra en bredare typ av attentat och det finns en hotbild mot strategiska spektakulära mål i väst. Ett antal utförda attentat och avbrutna attentatsplaner har också visat att det finns en verklig risk för terroristattentat både i och mot svenska intressen utomlands.17 14Lagrådsremiss av om Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och efterföljande prop. 2011/12:179. 15I dagligt tal kallas ofta skadlig programkod för datavirus. 16SOU 2003:32 s. 205. 17Regeringens skrivelse Ansvar och engagemang – en nationell strategi mot terrorismen, Skr. 2011/12:73 s. 3. Skrivelsen är en uppdatering av regeringens skrivelse Nationellt ansvar och internationellt engagemang – En nationell strategi för att möta hotet från terrorism (skr. 2007/08:64). Samverkan och samarbete med andra aktörer