sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Förlusten i moderbolaget uppgick till . En organisa- torisk uppdelning föreslogs som innebar att , , , och skulle förvärvas av staten. , och skulle förvaltas separat direkt under industrideparte- mentet med NJA som moderbolag. skulle samordnas med övriga statliga skogsengagemang, och förvaltas av Vattenfall.3 Vidare föreslogs nya mål och riktlinjer för Statsföretagsgruppen. De nya målen innebar en ökad betoning på lönsamhet. Efter rekon- struktionen och konsolideringen av Statsföretag skulle målet vara att uppnå en lönsamhet som medgav en tillfredsställande avkast- ning på ägarkapitalet. skulle avkastningskravet anpassas till vad som gällde för enskilt ägda företag. skulle Statsföre- tag vara ett instrument i regeringens näringspolitiska planering. Det skulle vidare tydliggöras att åtaganden som inte var företagsekono- miskt motiverade skulle regleras genom särskilda avtal. De nya övergripande riktlinjerna för styrningen av de statliga bolagen kom att ligga fast . Det statliga ägarengagemanget minskade successivt och flera bolag börsintrodu- cerades. , som inledningsvis utgjordes av de delar som låg kvar i Statsföretag efter rekonstruktionen 1982, börsintrodu- cerades . 1981/82:125, bet. 1981/82: NU 53, rskr 1981/82:405. 1982/83, bet. 1982/83: NU 25: rskr 1982/83: 105. Förslaget att inrätta ett förvaltningsbolag lades fram i en proposi- tion om vissa näringspolitiska frågor.4 Flera åtgärder redovisades och föreslogs med syfte att främja näringslivets utveck- ling och en ökad ekonomisk tillväxt. De överväganden och åtgärder som redovisades hade bland annat sin grund i en tidigare utredning som hade sett över ägandestruk- turen i och föreslagit åtgärder som breddade ägandet i sam- hället.5 Förvaltningsbolaget skulle skapa förutsättning för ett effektivt statligt ägarengagemang i de enskilda bolagens utveckling och för medverkan i eventuell samverkan och strukturering över företags- gränserna. Ägarfunktion skulle bedrivas på effektivast möjliga sätt. Förvaltningsbolaget skulle vara ett helägd förvaltningsaktiebolag med inriktning att verka som ett investmentbolag. Bolagets uppgift var att förvalta aktier, värdepapper och annan lös egendom. För- valtningen skulle vara aktiv och inriktas långsiktiga satsningar i svenska industri- och tjänsteföretag. Som förebild framhölls de för- valtnings- och investmentbolag på den svenska aktiemarknaden som man menade hade uppvisat en långsiktig industriell ägarrela- tion till de företag man placerat sitt kapital i. Regeringen föreslog inga närmare riktlinjer/inriktning av förvaltningsbolagets verksamhet. Huvudansvaret för den framtida placeringspolitiken och skulle åvila förvaltningsbolagets styrelse och ledning. Det betonades att en helt avgörande förutsättning för utveck- lingen i statliga liksom i andra företag var en långsiktig lönsamhet. Här kan man kanske läsa in en markering mot tidigare Statsföretag. Bristande lönsamhet som måste kompenseras med löpande förlust- täckning över statsbudgeten är ingen grund för företagsutveckling, framhöll regeringen. Förvaltningsbolaget förväntas också kunna ge avkastning på insatt ägarkapital, i nivå med andra liknande investmentbolag. För att förvaltningsbolaget skulle ha tillräckliga ekonomiska resur- ser för sin uppgift skulle man kunna utnyttja de finansiella instru- ment som fanns på kapitalmarknaden. Bland annat skulle företaget kunna ge ut konvertibla förlagslån. Till förvaltningsbolaget föreslogs staten föra över aktier i ett an- tal konkurrensutsatta företag varav flera var större hel- och delägda 1989/90:99, bet. 1989/90:NU35, rskr. 1989/90:249. 5Ägande och inflytande i svenskt näringsliv (SOU 1988:38). Dessa var , (i samma prop föreslogs ombildande till AB), (), , , AB (), Svenskt Stål, (), samt . Det samlade marknadsvärdet beräknades uppgå till . Även aktier i andra konkurrensutsatta företag skulle senare kunna prövas för överföring till förvaltningsbolaget med bakgrund i såväl de enskilda företagens situation, syftet med statens ägarengagemang som de erfarenheter man successivt får av den nya förvaltnings- formen. De bolag som inte ansågs lämpliga att lägga i förvaltningsbolaget var kreditaktiebolag, aktiebolag med monopolrättigheter, affärsverken (7) samt företag med speciella uppdrag av a) social eller kulturell karaktär, b) med utvecklings- eller avvecklingsverksamhet eller c) med prövnings- eller skyddsfrågor. leddes av en styrelse bestående av sex ledamöter. Styrelsens ordförande rekryterades från närings- livet. Den verkställande ledningen hämtades ur industridepartementet: VD blev en tidigare statssekreterare och vice VD tidigare ansvarigt departementsråd för statliga bolag. Inrättandet av Fortia beslutades . Riksdagsbehandlingen visade dock på stora skillnader i synen på det statliga företagandet. I linje med en tidigare samlingsmotion från de borgerliga partierna (m, fp, c) motsatte sig oppositionspartierna inrättandet av ett förvaltningsbolag med motivet att detta skulle försvåra en senare försäljning av de statliga bolagen. Efter regeringsskiftet lade den nytillträdda borgerliga regeringen en proposition med förslag om att dels sälja aktier i 35 helt eller delvis statsägda företag, bland dem de bolag som ingick i Fortia, dels att avveckla Fortia. beslutade i enlighet med regeringens förslag. trädde Fortia i frivillig lik- vidation.6 Fortias livslängd blev därför kort och några mer långtgående slut- satser kan kanske inte dras. Till skillnad mot tidigare Statsföretag förvaltade Fortia aktier i framför allt större bolag. 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92. uppges ha uppkommit i verksamheten var att dessa större bolag hade varit vana att ha direkt kontakt med regeringen och ansvariga i departementet. Genom förvaltningsbolaget hade ett mellanled i be- slutskedjan införts, vilket innebar nya krav på kontakter och sam- arbete mellan regeringen, förvaltningsbolaget och de enskilda bo- lagens företrädare. Det finns även andra exempel på förvaltningsbolag i staten. Som framgick ovan i avsnitt 4.3 övertog ägaransvaret från för flera av de bolag som tidigare ägdes och förvaltades av . avvecklades övergick förvaltningen av några bolag till , som fungerade som ett förvaltnings- eller holdingbolag under . kan nämnas det holdingbolag som bildades i samband med avregleringen och om- struktureringen inom apoteksområdet. Vanligen har denna typ av konstruktioner med särskilda förvalt- nings- eller holdingbolag varit en mer tillfällig lösning i samband med någon form av omstrukturering. Genomgången visar både skillnader och likheter för förvaltnings- bolagen respektive Fortia. Hänsyn måste också tas till skillnader och andra förutsättningar. En gemensam utgångs- punkt är att i båda fallen fanns en tydlig näringspolitisk bakgrund och motivbild som grund för ägandet och förvaltningen av de stat- liga bolagen. Vid båda tillfällena fanns en i grunden positiv syn på möjligheterna för staten som ägare att kunna påverka utvecklingen av näringslivets utveckling. Gemensamt var också att bildandet av förvaltningsbolag skulle skapa förutsättningar för en effektivare förvaltning. Beslut i frågor som rörde t.ex. kapitaltillskott skulle kunna tas snabbare. Vidare ville man avlasta regeringen och departementen de dagliga operativa upp- gifterna. Fokus i förvaltningen skulle ligga på långsiktig utveckling och lönsamhet. Genom en samlad förvaltning skulle också samarbete och effektiviseringar i företagsgruppen kunna tas tillvara och ut- vecklas. Tydligast var detta givetvis för Statsföretag. målsättningen att förvaltningsbolagen skulle ge god avkastning på ägarkapitalet. När det gäller vilka bolag som skulle ingå i förvaltningsbolaget kan skillnader noteras. Statsföretag kom att omfatta en stor del av de statligt ägda aktiebolagen , såväl större som mindre. Därtill förvärvades ytterligare bolag genom de uppgifter bolaget fick under strukturkrisen. Den rekonstruktion som gjordes av och företagsgruppen syftade till att reducera antalet företag i koncernen, lyfta ut de mycket stora före- tagen och att dela upp förvaltningen med utgångspunkt i bransch- inriktning. När Fortia inrättades valde man en annan inriktning. Fortia förvaltade framförallt större konkurrensutsatta företag. Före- tagsgruppen, portföljen, blev därför något mer homogen även om det fanns skillnader i bolagens ekonomiska styrka. Tanken var dock att successivt kunna utvidga förvaltningsbolagets omfattning. För både Statsföretag och Fortia märks en problematik som gäller ansvarsfördelning och mandat mellan regeringen och ansvarigt departement och förvaltningsbolaget. gällde det mål och inriktning, där regeringen själv ville kunna ta politiska initiativ under för att rädda företag i kris. För Fortia var ett problem att upp- fattas som ett mellanled mellan regeringen och de förvaltade bolagen. Det kan konstateras att en klar och tydlig rollfördelning är en cen- tral frågeställning i en modell med ett externt förvaltningsorgan. 5Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell I detta kapitel redovisas erfarenheter av den statliga ägarförvaltningen och nuvarande förvaltningsorganisation. Redovisningen utgår från intervjuer med berörda funktioner och tjänstemän i samt intervjuer med representanter från de statliga bolagen. Vidare redovisas några tidigare utredningar och granskningar som rört den statliga ägarförvaltningen och statliga bolag. I utredningsdirektiven framhålls att regeringen eftersträvar en ren- odling av och att uppgifter av operativ eller admini- strativ karaktär ska flyttas ut från . Det framgår vidare att den nuvarande ordningen medför en risk för att rege- ringen upplevs ha dubbla roller när den agerar både som ägare och som ansvarig för regleringsfrågor. För det tredje pekar direktiven på behoven att anpassa förvaltningen till ökade och förändrade krav i omvärlden. I de intervjuer och möten med ansvariga tjänstemän i som genomförts inom ramen för utredningsarbetet fram- hålls att det finns flera problem förknippade med att ha förvalt- ningen i och därmed så nära knuten till rege- ringen.1 Regeringen och ansvarigt statsråd belastas med ett stort antal frågor som egentligen borde kunna hanteras på verkställande nivå. Det finns också risk för att frågor blir politiserade när för- valtningen ligger nära regeringen. Det framhålls att det kan finnas 1 Intervjuer har inte genomförts med personer som har eller har haft politiskt ansvar för ägarfrågor i regeringen. Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell fördelar med en förvaltning som ligger på armlängds avstånd från regeringen. Ett ytterligare problem som framförs rör resurser och bemanning och gäller främst enheterna för statligt ägande på Finansdeparte- mentet. Förvaltningen, som avser många av de största bolagen, be- döms vara mycket resurskrävande. Det anförs att det finns svårig- heter att rekrytera och behålla den särskilda kompetens som be- hövs för en professionell förvaltning som följd av att lönesättning och villkor måste anpassas till övriga . Det upplevs vidare som komplicerat att hantera bolagsfrågor som kan kräva snabba ställningstaganden i en organisation som med de särskilda beredningsformer som där måste be- aktas. Det har också kommit att ställas ökade krav på dokumen- tation och öppenhet i handläggningen av ärenden som rör de stat- liga bolagen. De problem i förvaltningen som beskrivs ovan gäller i första hand de bolag som förvaltas av ägarfunktion och som i huvudsak verkar på kommersiella grunder. När det gäller de bolag som förvaltas i fackdepartementen framförs inte samma problem. De bolag som det här är fråga om har särskilda samhälls- uppdrag eller sektorsspecifika uppgifter. Förvaltningen av dessa bolag förefaller vara mer anpassad eller lik andra förvaltnings- uppgifter i departementen och i . Det framhålls också att det finns fördelar med en förvaltning med nära koppling till sektorspolitiken för dessa bolag. Resursmässigt finns inte heller samma problembild. 5.3Bolagens erfarenheter av nuvarande modell Utredningen har i syfte att få en god bild av den nuvarande ägar- styrningen och förvaltningen låtit utföra intervjuer med styrelse- ordföranden och verkställande direktörer i sammanlagt 15 statliga bolag.2 Härutöver har en hearing med bolagens styrelseordförande och verkställande direktörer som inbjudna genomförts i syfte att diskutera olika frågor kring ägarförvaltningen. De intervjuer med företrädare för de statligt ägda bolagen som genomfördes utgick från bolagens perspektiv och koncentrerades till följande frågeområden: 2 Intervjuerna utfördes av /, se bilaga 2. Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell Ägarstyrningsprocessen (mål, bolagsordning, ägaranvisningar m.m.). Processen i relation till sakfrågorna. Beskrivning av konkreta händelser som kan belysa för- och nack- delar med dagens ägarstyrning. Förslag till hur ägandet kan vidareutvecklas. I det följande redovisas de synpunkter som framfördes från de inter- vjuade. I intervjuerna framkommer att bolagsledningarna inte upplever några egentliga problem i kontakterna med ägaren och förvaltnings- organisationen i . Kontakterna med ansvariga stats- råd eller statssekreterare och departementens tjänstemän upplevs fungera bra. Förvaltningen fungerar väl och det framhålls att förvalt- ningsorganisationen har blivit alltmer professionaliserad. Ägarens organisation och eventuella framtida förändringar är gene- rellt ingen fråga som röner något större intresse eller farhågor hos de intervjuade. Hur ägaren vill organisera sig är en fråga för ägaren själv, inte bolagen. I intervjuerna betonas dock att de problem i ägarstyrningen, som beskrivits ovan, inte i första hand är frågor som kan förväntas lösas genom organisatoriska förändringar. De frågeställningar eller problem i statens styrning som ägare av bolagen som togs upp handlade om främst följande områden: målkonflikter i styrningen, bristande koordination i RK/regeringen, passivitet i ägarstyrningen. När det gäller målkonflikter menade företrädare för vissa bolag att de har mål, uppdrag, eller ägardirektiv som ibland står i konflikt med varandra. Målen kan ibland vara motstridiga. Outtalade sam- hälleliga eller politiska mål och andra icke uttalade bevekelsegrunder finns också för flera bolag. Problemet med bristande koordination i Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell regeringen eller mellan departementen i handlar om de brister som bolagen upplever finnas i samordningen mellan ett sektorsansvarigt departement och finansdepartements ägarstyr- ningsenhet (KSÄ). Det handlar också om att staten inte är tydlig eller tar ansvar för alla delar i sitt ägande, dvs. att olika frågeställ- ningar och processer som rör företaget inte är synkroniserade. Bolagen upplever ibland att de kan hamna i limbo i avvaktan på besked från ägaren. I intervjuerna framkommer kritik mot en viss passivitet i ägar- styrningen. Staten som ägare upplevs som passiv i frågor av stor betydelse för bolagets utveckling, t.ex. marknads- och konkurrens- förhållanden och grundläggande förutsättningar för bolagets verk- samhet. Ägarens förhållningssätt är mer reaktivt på problem eller störningar, eller att ägaren sitter på läktaren. Här efterlyser vissa bolag en mer aktiv, engagerad och strategisk styrning från ägaren. Vidare framfördes i intervjuerna att alltför stor vikt läggs vid horisontella frågor, dvs. krav som rör bolagens arbete och rappor- tering i frågor som etik, miljö, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mångfald och riktlinjer för ersättningsfrågor i stället för frågor som rör bolagens verksamhet. När det gäller frågan om ett holdingbolag eller motsvarande för- valtningsorganisation utanför framförs vid inter- vjuerna skäl både för och emot. Som fördelar framhålls att förvaltningen hamnar på ett visst av- stånd från den politiska världen och därför kan ge stabilare förut- sättningar för bolagens verksamhet. Ägarens styrning skulle också kunna förstärkas och bli mer långsiktig och sektorsövergripande. Synergier mellan bolagen skulle kunna tas tillvara bättre än . Fördelar skulle kunna finnas också kompetens- och resursmässigt. Som nackdelar framhålls att ett holdingbolag skulle medföra oklarheter i maktfördelningen mellan holdingbolagets och koncern- bolagens styrelser och ledningar. För bolag med samhällsuppdrag skulle det kunna vara en nackdel att sortera under ett holdingbolag, som skapar ett onödigt mellanled mellan bolaget och statsråd och statssekreterare. Risk finns också för ökad byråkrati och nya administrativa nivåer i förvaltningen. Det kan också försvåra rekry- tering av styrelsemedlemmar till det som blir dotterbolagsstyrelser. Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell För vissa bolag skulle skapandet av ett holdingbolag riskera att öka distansen till politiken skulle öka på ett för bolaget olyckligt sätt. Övergripande gäller att beslutar om bildandet av statliga bolag och om bolagens grundläggande uppdrag och syfte efter för- slag från regeringen. beslutar också om förvärv och för- säljning av aktier i bolag där staten har bestämmande inflytande, enligt bestämmelser i budgetlagen. I övrigt gäller att be- handlar frågor som rör regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen i samband med behandlingen av förslag i budgetproposi- tionen. En samlad behandling sker vidare i samband med behand- lingen av den årliga redogörelsen med verksamhetsberättelse för de statligt ägda bolagen. har samordnande ansvar och avger ett samlat betänkande. De som i detta sammanhang be- handlas rör ofta mera övergripande och principiella frågor kring statens ägande av bolag, eventuella försäljningar av bolag eller innehav eller frågor som rör enskilda bolag. Närmare frågor om regeringens ägarförvaltning av bolagen eller förvaltningens orga- nisation behandlas vanligen inte i dessa sammanhang. Normalt är frågor som rör regeringens arbetsformer och organisation inte föremål för prövning. har dock genom och konstitutions- utskottet möjlighet att granska regeringens ägarförvaltning och även de statliga bolagen. Som framgår nedan av avsnitt 5.4.5 har Riks- revisionen genomfört flera granskningar som rört regeringens ägar- förvaltning av bolag. har vidare genom konstitutions- utskottet (KU) möjlighet att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I samband med sådana granskningar har uttalat sig i frågor som har rört formerna för regeringens ägarför- valtning och ägarstyrning. Bland annat har utskottet påpekat be- hovet av en formaliserad och väl dokumenterad styrning av bolagen, som skapar möjlighet att i efterhand granska förvaltningen. Utskottet har också förordat att regeringens ägarförvaltning centraliseras.3 3 Se bl.a. bet. 2009/10:KU20 och bet. 2003/04:KU10. Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell 5.5Tidigare utredningar och granskningar Ägarstyrningen och förvaltningen av statliga bolag har behandlats i flera utredningar. Nedan görs en genomgång av problembeskriv- ningar, slutsatser och rekommendationer från tidigare offentliga utredningar, interna översyner samt granskningar. I en bilaga till betänkande analyserade ägarstyrningen av de statliga bolagen.4 De tre pro- blemområden som togs upp var om bolagens uppdrag var tillräckligt tydligt formulerade, om målstyrning med icke-finansiella mått användes där så borde ske, samt om staten hade de erforderliga resurserna för en effektiv ägar- styrning. Brandinger konstaterade att de flesta statliga bolagen hade en be- tydligt mer komplex målbild än företagen inom det privata närings- livet. Detta gällde givetvis bolag med särskilda samhällsintressen men också de företag som fått kategoriseringen bolag med mark- nadsmässiga krav, eftersom även dessa bolag i regel hade fått rent företagsekonomiska mål, trots att ägaren i många situationer var tvingad att ta olika politiska hänsyn. hade ägaren underskattat medborgarna förståelse för att dessa politiskt betingade mål faktiskt finns, skulle bolagen ha kunnat skötas bättre om staten tydligare och mer öppet (t.ex. i för allmänheten tillgänglig dokumentation) hade redovisat den fullständiga målbilden, skulle medborgarnas förståelse för bolagens handlande och där- med också förtroendet för statligt företagande öka, som följd av större tydlighet. 4 Näringslivet och förtroendet, SOU 2004:47, bilaga 8. Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell När Brandinger genomförde sin studie ingick i den statliga bolagsgruppen företag med särskilda samhällsintressen som hade ca 100 000 anställda och ca i omsättning. Brandingers bedömning var att dessa bolag endast i några få fall hade fått mål och lyckats hitta mått för att mäta måluppfyllelsen, som gav möjlighet till en verklig styrning av bolagen. Med tanke på verksamhetens omfattning och de viktiga samhällsfunktioner, som dessa företag hade att fylla, betydde detta inte bara brister i styr- ning och sannolikt effektivitet, utan också risker för att förtro- endeskadliga händelser skulle kunna inträffa. Brister i styrningen brukar få de konsekvenserna, enligt Brandinger. Dessa bolag borde därför få klart formulerade icke-finansiella mål som komplement till de finansiella målen. Brandinger menade att det i flera fall var svårt att över huvud taget hitta några mål med anknytning till bo- lagets samhällsintresse. Likaså borde dessa bolag konsekvent börja använda sig av modern verksamhetsstyrning, främst genom att införa styrkort (balanced scorecard) som ett likställt komple- ment till den finansiella redovisningen, argumenterade . Dessa åtgärder skulle inte bara öka effektiviteten i bolagen utan också påverka allmänhetens förtroende för bolagens ledningar i posi- tiv riktning, ansåg Brandinger. för studiens genomförande bedömde Brandinger att: resurser var klart underdimensionerade, med hänsyn till omfattningen och komplexiteten av den statliga affärs- verksamheten, det nya och mycket viktiga insatsområdet nomineringsarbete hotade att bli en papperstiger eftersom det inte fanns resurser för att förverkliga idéerna. Enligt Brandingers bedömning borde resurser för bolagsförvaltning ökas signifikant, kanske . Dessutom borde alla resurser samlas inom ett och samma departe- ment, (som hade ansvaret för ägarfrågorna). Ett annat förslag var att en expertpool, tillgänglig vid behov för speciella uppgifter, skulle inrättas. Slutligen ansåg Brandinger att bolagsförvaltarna borde minska sitt styrelseengagemang och i stället öka sina insatser i den nya nomineringsprocess som hade utvecklats inom . Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell Även i under ledning av , belystes frågan om statens ägarstyrning.5 Enligt utredningen borde ägarstyr- ningen stärkas för att nå en effektivare verksamhet inom de om- råden (tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaderna) som utredningen hade att studera och för att nå en högre eko- nomisk effektivitet och bättre uppfyllelse av samhällsmålen. Enligt utredningen är nyckelfaktorer en effektivare utvärdering av uppsatta mål samt ett tydligare ansvarsutkrävande. Det förut- sätter i sin tur rolltydlighet och transparens för en effektivare ut- värdering av företagen. Det fanns, enligt utredningens bedömning, en uppenbar risk för otydlighet och oklara roller i regeringens ägar- organisation. Utredningen redovisar tre invändningar mot den dåvarande orga- nisationen, nämligen att både reglerande myndigheter och de bolag var blev föremål för reglering och/eller tillsyn låg inom ett och samma departement, departementet hanterade politikområden som många av de stat- liga bolagen var verksamma inom. Det gäller främst företag med marknadsmässiga krav på avkastning och som verkar i en kon- kurrensutsatt miljö även har ansvaret för konkurrensfrågor som ska hanteras parallellt med ägarfrågor i statliga företag. Enligt bedömning pekade dessa invändningar på betydande roll- och intressekonflikter som riskerade att försvaga ägarrollen och även minska trovärdigheten inom andra områden. Enligt utredningens bedömning borde det därför tillskapas en mer samlad ägarfunktion knuten till .