sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Denna utvärdering visade bland annat att de väsentligaste för- delarna med skolorganisationen är att den verksamhet (utbildning) som kräver tids- och personmässig stabilitet i planering och genomförande ges strukturella/organisatoriska förutsättningar för långsiktig kvalitetssäkring och utveckling42. Som framgått tidigare i denna promemoria är skolorganisa- tionen huvudsakligen baserad på en utbildningslogik som kanske inte fullt ut passar för organiseringen av forskningen. En annan viktig aspekt är kopplingen mellan forskning och utbildning. Enligt utvärderingsrapporten finns det vid KTH exempel såväl på att utbild- ningsverksamheten inom en skola är för stor, som på att forskningen dominerar för mycket. Efter att ha vägt olika faktorer mot varandra kommer styr- gruppen fram till tre övergripande slutsatser och rekommenda- tioner: En indelning av KTH i organisatoriska enheter av den typ som skolorganisationen representerar är bra från ansvars- och beslutssynpunkt 40Susanne Odung, . 41Kungliga Tekniska Högskolan (2010d). 42Kungliga Tekniska Högskolan (2010d), s. 2. Det är lämpligt att använda utbildningen som grund för skol- indelningen KTH bör bibehålla och vidareutveckla en organisation baserad på skolor Som framgått ovan varierar skolorna såväl i storlek som när det gäller intäkternas fördelning mellan utbildning och forskning. Detta är, enligt utvärderingsrapporten, inte nödvändigtvis ett pro- blem i sig. Dock anser styrgruppen att en översyn som leder till färre skolor bör göras, primärt för att underlätta skapandet av bredare utbildningsprogram och för att få skolor med större veten- skaplig bredd. Särskilt aktuella för sammanslagning tycks de skolor vara som bara har ansvar för ett civilingenjörsprogram vardera. Det finns enligt utvärderingsrapporten stora skillnader i hur stark skolidentiteten är, vissa av skolorna är inte stort mer än administrativa enheter inom vilka ingående enheter lever sida vid sida men utan större interaktion. Det finns vidare stora skillnader mellan skolorna i den administrativa hanteringen. Styrgruppen efterlyser därför att fastare grepp från KTH avseende skolornas inre organisatoriska struktur, samt att gemensamma processer och system etableras för de huvudsakliga aktiviteterna inom utbildning, forskning och administration samt uppföljning av dessa. 4 Analys och diskussion I detta kapitel diskuterar vi inledningsvis olika former för sam- verkan mellan lärosäten generellt, liksom också faktorer som kan tänkas ha betydelse för valet av samverkansform. Kapitlet fokuserar dock på möjligheten att inordna FHS i . Detta fokus syftar till att tydliggöra potentiella möjligheter och svårigheter med en samverkan mellan liksom till att, inom den tillgängliga tiden, möjliggöra identifiering av så många relevanta faktorer och konsekvenser som möjligt. Flera av dessa faktorer och konsekvenser har rimligen betydelse också såväl vid andra samverkansformer mellan FHS och KTH, som vid potentiell samverkan mellan FHS och ett eller flera andra lärosäten än KTH. Kapitlet avslutas med en diskussion om mindre långtgående former för samverkan. Detta görs till del med utgångspunkt i olika samverkansalternativ som FHS framfört till Statskontoret. Samverkan mellan lärosäten kan ta sig många uttryck. I den allra enklaste formen behöver det inte vara mer än ett oformaliserat lärarsamarbete i enskilda kurser eller ett utbyte av bihandledare för forskarstudenter. Det kan också handla om samverkan i enskilda funktioner, t.ex. avseende lokaler, IT-infrastruktur, internutbild- ning, med mera. Ett sätt att klassificera olika former för samverkan mellan läro- säten återfinns i Deiaco E. (2008), där en skala ritas upp från frivillig samverkan, över universitetsnätverk och allianser till fusioner (se figur 1). Figur 1 Grader av institutionella vetenskapliga samverkansrelationer43 43 Deiaco, E. & , G. (2008), s 139. Se också Lang (2002) och Harman (1989). Denna skala ska nog betraktas som mer illustrativ än exakt, det är inte självklart och entydigt vad som ligger i dessa begrepp. Deiaco & beskriver t.ex. allianser mellan lärosäten som att de kan finnas på flera olika nivåer. Vissa gemensamma drag återfinns dock ofta; även om en allians ofta rör ett specifikt forskningsområde är den, i jämförelse med vanligt samarbete, mer långsiktig och ofta mer omfattande genom att den inkluderar såväl undervisnings- som forskningssamarbete. En allians ligger inte heller på individnivå utan administreras av de inblandade fakulteterna/institutionerna, ibland genom ett eget kansli. Syftet med samverkan är en viktig faktor En viktig faktor bakom valet av form för, och grad av, samverkan är rimligen vad denna samverkan syftar till. Det är inte självklart att samverkan med syfte att rationalisera en viss verksamhet bäst utformas på samma sätt som samverkan som syftar till att t.ex. stärka kvaliteten i forskning och utbildning eller öka attraktions- kraften på studenter och forskare. Exempel på detta kan hämtas från Deiaco & (2008) som noterar att fusioner följer en annan logik än allianser. De hävdar att fusioner mycket ofta består i att mindre lärosäten uppgår i större, primärt utifrån argument som volym och kritisk vetenskaplig massa. Vad gäller det senare är en olikhet i vetenskaplig profil grund för sam- manslagningen, enligt författarna. De hävdar vidare att en allians, å andra sidan, motiveras av likhet i vetenskaplig profil och ingås för att öka kvaliteten och vässa de vapen man har (s. 143). Också vilka parter som är inblandade varierar mellan fusioner och allianser, enligt Deiaco & . Allianser ingås mellan parter på samma kvalitets- och statusnivå, medan fusioner ofta sker mellan parter som är olika i kvalitets- och statushänseende. Realisering av samverkan kräver tid och resurser Olika samverkansformer är olika krävande att realisera, avseende såväl tidsåtgång som resurser i övrigt. Det är också rimligt att anta att den osäkerhet/risk som är förknippad med processen och dess utgång varierar mellan olika former för samverkan. har inte studerat denna fråga närmare men noterar att det rimligen finns gott om erfarenheter att hämta från tidigare. T.ex. finns en serie exempel på sammanslagningar av statliga lärosäten; bildandet av Linnéuniversitetet, sammanslagningen av och i samt bildandet av Mitthög- skolan44. 4.2Är ett inordnande av FHS i KTH möjligt? Den huvudsakliga frågan i denna promemoria är om det är möjligt att inordna FHS i KTH. Med utgångspunkt i den information som presenterats så här långt i promemorian, tar vår diskussion här- vidlag avstamp i några faktorer med stor potentiell betydelse för möjligheterna till ett inordnande. Avsnittet redogör sedan för de två lärosätenas uppfattning i frågan. Avslutningsvis redovisas Stats- kontorets sammanlagda bedömning. 4.2.1Några faktorer av betydelse Både likheter och skillnader mellan FHS och KTH:s skolor Det finns såväl likheter som skillnader mellan FHS och en typisk skola inom KTH. är i hög utsträckning uppbyggd runt en grundutbildningslogik. FHS, med sin bas i officers- programmet, har i denna aspekt stora likheter med skolorganisa- tionen. Vidare kan noteras att officersexamen är en yrkesexamen, liksom att KTH till stora delar också utfärdar yrkesexamina. FHS ligger storleksmässigt väl i linje med befintliga skolor inom KTH. Detta gäller såväl storleken på intäkterna som när det gäller antalet anställda och antalet studenter. Antalet doktorander vid FHS är lågt i relation till KTH:s befintliga skolor men detta är inte så mycket en storleksfråga som en fråga om inriktning. KTH beskriver sig själva som ett forskande universitet och av den totala verksamhetsvolymen svarar forskning och forskarutbild- ning ungefär för två tredjedelar medan utbildningen svarar för en tredjedel. Vid FHS är situationen närmast den omvända och det skulle kunna hävdas att FHS är en undervisande högskola. I detta ligger en betydelsefull skillnad mellan lärosätena. för Linnéuniversitetet (2010). En annan markant skillnad mellan FHS och KTH rör andelen uppdragsverksamhet. KTH:s befintliga skolor har i storleksord- ningen av sina intäkter från uppdragsverksamhet medan denna andel hos FHS är (med siffror ). FHS och KTH har olika ämnesutbud Statskontoret har inte genomfört någon djupare analys av likheter och skillnader mellan lärosätenas ämnesutbud. Det kan dock kon- stateras att vissa av FHS ämnen är unika för högskolan (t.ex. krigs- vetenskap), medan andra utgör inriktningar inom ämnen som också finns vid andra lärosäten (t.ex. statsvetenskap). Det ämnes- mässiga överlappet mellan FHS och KTH synes litet och skulle kunna tänkas vara större mellan FHS och vissa andra lärosäten. Även mellan FHS och KTH finns dock flera kopplingar och möj- liga synergieffekter, t.ex. avseende ledarskap, beslutsstöd, logistik och militärteknik45. FHS har som framgått ovan flera särdrag, däribland det faktum att man lyder under en egen förordning vid sidan av högskoleför- ordningen. Denna förordning styr bland annat organisationsut- formningen på ett sätt som är mer detaljerat än vad som gäller för KTH. Vidare anges i FHS förordning att officerare får anställas som lärare. Någon motsvarighet till denna bestämmelse finns inte inom KTH . FHS förordning uppställer också vissa särskilda krav på behörig- het för antagning till officersprogrammet. Motsvarande krav finns inte inom någon av KTH:s utbildningar. Däremot tillämpar KTH så kallat alternativt urval till vissa av sina utbildningar. Det mest framträdande exemplet är arkitekturprogrammet till vilket 40 pro- cent av studenterna antas via arkitektprovet. Studenterna på officersprogrammet har olika former av ersättningar från Försvarsmakten (lön) under utbildningen och 45 De två lärosätena har tidigare haft ett gemensamt centrum för militärteknik som dock avvecklats eftersom det aldrig blev något. En möjlig orsak till detta är att militärteknik vid FHS var omoget som ämne och det är svårt att samarbeta med andra när man inte själv vet vem man är (möte med FHS ). Även om detta centrum inte resulterade i något finns ändock rimligen en ämnesgemenskap. Någon motsvarighet finns inte vid KTH:s övriga utbildningar. Det saknas också vid KTH motsvarigheter till FHS starka beroende av Försvarsmakten. 4.2.2Lärosätenas uppfattning om möjligheterna till inordnande KTH ser både möjligheter och hinder KTH har i diskussioner med Statskontoret gett uttryck för sina preliminära uppfattningar i några av de frågor som uppdraget behandlar46. Vad gäller möjligheterna till ett inordnande och de aspekter som diskuterats ovan uppfattar Statskontoret KTH:s preliminära inställning som positiv. KTH noterar att FHS har en lämplig storlek för att kunna fungera som en skola inom KTH, att de redan är lokaliserade på KTH:s campusområde, att de har yrkes- utbildning precis som KTH samt att det finns vissa ämnesområden inom vilka man kan tänka sig positiva synergieffekter för KTH. De tveksamheter som KTH lyfter fram handlar om att man behöver veta förutsättningarna för FHS-verksamheten samt att fördelningen mellan forskning och utbild- ning är så olika vid de två lärosätena. Det är för KTH viktigt att hålla fast vid profilen som ett forskande universitet och Statskontoret uppfattar ett måttligt intresse för att driva en så pass undervisningstung verksamhet som FHS är . Statskontoret har i diskussionerna med KTH lyft fram de sär- drag hos FHS som nämns ovan. Förutom fördelningen mellan utbildning och forskning – som alltså är en källa till tveksamhet från KTH:s sida – så handlar det om FHS egen förordning (eller snarare villkoren i denna), FHS större andel uppdragsfinansiering, FHS beroende av Försvarsmakten, samt att studenterna på Officers- programmet uppbär olika former av ersättningar i stället för att finansiera sina studier med studiemedel. Inga av dessa faktorer bedömer KTH som särskilt problematiska. I vissa fall kan regelverk och bestämmelser behöva ändras men detta bedöms av KTH inte innebära några direkta svårigheter. 46 , , . FHS anser att en inordning i KTH är möjlig men inte lämplig FHS bedömer att en inordning förvisso är möjlig men att det inte är någon lämplig väg att gå, i alla fall inte . Det återstår mycket arbete med akademiseringen av officersutbildningen, uppbygg- naden av den akademiska kärnan och etablerandet av vad FHS kallar en professionsinriktad högre akademisk offentlighet. Detta arbete måste, enligt FHS, fortgå oavsett huvudman för verksam- heten och det riskerar att försvåras och försenas om man nu inordnar FHS i KTH eller på annat sätt byter organisatorisk form. Till detta ska enligt FHS uppfattning också läggas de oklara förut- sättningarna för den fortsatta verksamheten och det pågående rationaliseringsarbetet vid FHS47. Vid ett inordnande passar FHS som egen skola inom KTH I de utredningar som föregick inrättandet av FHS som en högskola under så har flera olika organisatoriska modeller diskuterats. Mycket av diskussionerna har rört antingen FHS som en sektorshögskola under Försvarsdepartementet eller FHS som en så kallad särskild inrättning vid något befintligt läro- säte. Den form för inordnande som behandlas i denna promemoria avser ett överförande av FHS verksamhet till KTH, utan några speciella arrangemang så som särskild inrättning. En sådan lösning ger ingen formell garanti för att verksamheten vid nuvarande FHS även fortsättningsvis kommer att bedrivas som en sammanhållen organisation. Baserat på de slutsatser och rekommendationer som styrgruppen ger i anslutning till den utvärdering av KTH:s skol- organisation som genomförts, förefaller det dock sannolikt att skolorganisationen bibehålls under en överskådlig framtid. Vid ett eventuellt inordnande förefaller det också troligt att den nuvar- ande FHS-verksamheten kommer att organiseras som en samman- hållen skola. FHS verksamhet är av ungefär samma storleksordning som befintliga skolor och den har en tydlig utbildningsmässig utgångspunkt i Officersprogrammet48. 48Det ska i sammanhanget förvisso också noteras att styrgruppen rekommenderar att antalet skolor ska minskas och primärt pekar på de skolor som enbart har ett civilingenjörsprogram Ämnesportföljerna kan vara såväl en möjlighet som en svårighet Vad gäller ämnesperspektivet konstaterar att stora delar av FHS har en annan ämnesinriktning än KTH generellt. Inom utbildningen kan detta vara såväl en möjlighet som ett hinder. De kurser och den kompetens som finns vid det ena läro- sätet skulle utgöra ett tillskott för det andra. Nya kurser skulle kunna erbjudas och befintliga kurser skulle kunna kompletteras med nytt innehåll och/eller ny lärarkompetens. Om skillnaderna är för stora, och det ena lärosätets kompetens och kurser därmed inte är tillräckligt intressanta för studenterna vid det andra lärosätet, finns dock risken att FHS blir en isolerad skola inom KTH. Natur- ligtvis spelar även kursernas kvalitet in i detta – bra kurser kan locka studenter att läsa av rent intresse även om innehållet i kursen är perifert i förhållande till studentens huvudsakliga studieinrikt- ning49. KTH bedriver en del av sin forskning i skolöverskridande fora av olika slag. Vid ett eventuellt inordnande är det av vikt att FHS kan delta i dessa fora på ett aktivt sätt, både genom att bidra med sin egen kompetens och genom att dra nytta av det övriga bidrar med. Det har inte varit möjligt för Statskontoret att inom ramen för detta uppdrag värdera i vilken utsträckning skillnaderna i ämnes- portföljerna är en styrka eller en svaghet i de här sammanhangen. som ett inordnande kan öppna för spännande nya ämnes- övergripande möjligheter, kan beröringspunkterna vara så få att FHS- verksamheten i praktiken kommer att ha ett alltför litet utbyte med övriga ämnen vid KTH. FHS särdrag utgör inga avgörande hinder för inordning Andra potentiella hinder för ett inordnande ligger i FHS övriga särdrag. Ett sådant särdrag (i alla fall i relation till KTH) är FHS verksamhetsprofil. Det är en markant skillnad i andelarna forsk- ning/undervisning mellan de två lärosätena, där FHS har en avse- värt mindre andel forskning. Vidare skiljer sig forskningsfinansier- ingen åt mellan lärosätena. Vid KTH dominerar bidragsfinansiering som kandidater för sammanslagning. i det ljuset kan det eventuellt vara problematiskt att FHS bara har ett utbildningsprogram. 49 I det sammanhanget kan noteras att , enligt e-post till Statskontoret 2010- 12-10, under innevarande år (2011) genomför en kvalitetsgranskning av bl.a. FHS. medan denna del är liten hos FHS, som i stället har en stor andel uppdragsforskning. Dessa skillnader kan påverka såväl viljan till, som lämpligheten av, inordning. Statskontoret bedömer dock inte att de utgör formella hinder för inordning. Vidare har FHS ett antal egna regleringar. Dessa bedöms dock varken av KTH eller av FHS att utgöra några avgörande hinder för en inordning. Båda lärosätena anser att det bör gå att hitta lös- ningar som gör att nödvändiga särregler kan bibehållas50. Stats- kontoret ser ingen anledning att ifrågasätta denna bedömning – möjligen med undantag för det formella inflytande Försvarsmakten och MSB har över FHS. Det senare diskuteras i följande avsnitt. Ett inordnande är möjligt Baserat på de faktorer och bedömningar som här redovisats bedömer Statskontoret det vara möjligt att inordna FHS som en skola i . men inte nödvändigtvis det mest lämpliga Statskontorets uppdrag har inte varit att bedöma om KTH är det lämpligaste alternativet för en utökad samverkan, utan endast att analysera om sådan samverkan är möjligt. Likaså har vi inte analyserat eventuella fördelar med att inte utöka samverkan överhuvudtaget. Det är således fullt möjligt att det lämpligaste alternativet vore att FHS antingen inte utökade sin samverkan alls, eller att utökad sam- verkan kom till stånd med något annat lärosäte än KTH. De senare torde inte minst gälla sådana lärosäten som har en stor egen verk- samhet inom det statsvetenskapliga området51. 50Denna bedömning delas för övrigt också av företrädare för (möte ). 51En lösning med officersutbildning vid ett tekniskt inriktat lärosäte skulle dock inte vara helt unik. Vid () i utbildas yrkesofficerare till den schweiziska försvarsmakten i ett treårigt program som leder till en kandidatexamen i linje med Bolognaprocessen. De exakta formerna för detta är dock inte kända för Stats- kontoret. 4.3Möjliga konsekvenser av ett inordnande Vid ett eventuellt inordnande av FHS i KTH följer ett antal kon- sekvenser. I detta avsnitt redovisar vi våra översiktliga bedömningar av vad ett inordnande har för betydelse avseende kostnader, FHS medel för ämnesutveckling, Försvarsmaktens och MSB:s inflytande över FHS verksamhet, frågan om studiemedelsfinansiering samt för FHS möjligheter att examinera på forskarnivå. Konsekvenserna diskuteras utifrån inordnande, men det bör noteras att flera av dem – om inte alla – också är relevanta för flera andra former av sam- verkan. De skulle då dock eventuellt falla ut något annorlunda. Frågan om vad en inordning skulle göra med kostnadsbilden vid FHS är komplicerad och har flera delar. Någon exakt jämförelse mellan KTH och FHS har inte varit möjlig att göra inom ramen för detta uppdrag. Nedan diskuteras ändå frågan, så långt det är möj- ligt, med avseende på stödverksamhet (rubrikerna Indirekta kost- nader samt Mängden TA-personal) och kärnverksamhet (. Såväl FHS som KTH tillämpar den så kallade SUHF-modellen för redovisning av direkta och indirekta kostnader. Enligt de siffror Statskontoret har haft tillgång till så har FHS något lägre andel indirekta kostnader än vad KTH har, i storleksordningen 20 pro- cent respektive av de totala verksamhetskostnaderna. Det betyder dock nödvändigtvis inte att FHS bedriver en billigare eller effektivare stödverksamhet än KTH. Nivån på de indirekta kostnaderna beror nämligen i viss utsträckning på i vilken grad de olika lärosätena direktifierar sina olika kostnader, det vill säga för ut kostnaderna till enskilda kostnadsställen52. 52 () arbetar för att tillvarata universi- tetens och högskolornas intressen utåt och verkar inåt i frågor där samordning behövs. Den SUHF-modell som omtalas här är en redovisningsmodell som SUHF utvecklat i samarbete med ett antal forskningsfinansiärer i syfte att bringa klarhet i de indirekta kostnadernas natur och omfattning. Modellen har införts eller är under införande på samtliga universitet och högskolor. Se vidare (2011). Vid en jämförelse av nivån på de indirekta kostnaderna bör man också beakta kvaliteten i stödverksamheten. En låg andel indirekta kostnader och/eller låga kostnader för stödverksamheten vid ett lärosäte kan indikera att lärare/forskare själva utför fler sådana upp- gifter än vid ett lärosäte med en högre andel indirekta kostnader. Detta återspeglas i normalfallet inte i SUHF-modellens siffror53. En annan jämförelse som kan indikera skillnaden avseende stöd- verksamhet mellan FHS och en typisk skola inom KTH är andelen teknisk och administrativ personal (TA-personal). En sådan jämförelse görs nedan men den ska läsas med försiktighet – andelen TA-personal är som nämnts inte direkt liktydigt med stöd- verksamhet. All TA-personal arbetar inte inom stödverksamheten, utan de är i viss utsträckning direkt involverade i kärnverksam- heten. I vilken omfattning kan variera mellan lärosäten och dessa skillnader gör att jämförelsen haltar. Vid KTH:s skolor varierade andelen TA-personal mellan , med ett snitt på . Om denna andel skulle gälla även för FHS som skola inom KTH motsvarar det ett behov av 50 årsarbetskrafter i administrationen vid ett inordnande (med utgångspunkt i det antal lärare hade , det vill säga 231). Vidare omfattar KTH:s centrala förvaltning cirka 300 årsarbetskrafter, det vill säga av det totala antalet årsarbetskrafter (2 935 enligt årsredovisningen för ). Om FHS inordnande medför en proportionerlig ökning av den centrala förvaltningen tillkommer alltså ett behov av ytterligare närmare 30 tjänster (av 231 plus 50)54. FHS hade 118 årsarbetskrafter angivna som TA-personal och detta resonemang indikerar då att runt 40 tjänster skulle kunna sparas vid ett inordnande (118 som i stället kan bli 50 plus ytterligare max 30). Enligt FHS finns dock flera faktorer som talar mot att en sådan besparing skulle kunna realiseras. En av dessa faktorer är den höga andelen utbildning vid FHS, jämfört med vid den genomsnittliga KTH-skolan. Utbildning är mer administrationskrävande än forsk- ning (detta stöds också av [2011]) och därför kan FHS 53Mattson (2011). 54Antagandet att den centrala förvaltningen skulle behöva öka proportionerligt är ett max- antagande – enligt KTH skulle ökningen inte behöva vara så stor (källa: , , ). behöva en högre andel TA-personal. En annan faktor är att det enligt FHS behövs TA-personal som kan utgöra kittet i det komplexa och täta samspelet mellan FHS, Försvarsmakten och För- svarsdepartementet som krävs för officersutbildningen. Motsvarande situation finns enligt FHS sannolikt inte vid den genomsnittliga KTH-skolan. Ytterligare andra faktorer som enligt FHS talar för att man behöver en, relativt KTH sett, hög andel TA-personal är den administration som krävs kring den stora mängd officerare som arbetar vid FHS, att antagningsprocessen till officers- programmet med lämplighetsprövning med mera är mer krävande än vanlig antagning, samt att FHS många uppdragsfinansierade projekt kräver administrativa resurser55. Slutligen ska återigen noteras förbehållet att mängden TA-per- sonal inte utan vidare kan användas som jämförelsetal avseende olika lärosätens stöldverksamhet eftersom även sådan personal kan vara verksam i kärnverksamheten. FHS uppger t.ex. att runt 40 pro- cent av deras TA-personal är direkt finansierade av projekten i den externa verksamheten56. FHS anger själva att det framförts kritik mot högskolans höga styckkostnader57. Statskontoret har inte underlag för att diskutera FHS styckkostnad som sådan, eller i relation till andra lärosäten och utbildningar.