sou · H0B324 · 2012-04-10 00:00:00 — Genom avtalet åtar sig stad att svara för habilitering åt de elever som tagits in på Rh-anpassad gymnasieutbildning i samt för boende och omvårdnad i boendet för de elever som den nämnd som svarar för antagningen till utbildningen har beslutat har rätt till plats på elev- hem. Av avtalet framgår grundläggande krav på hur verksamheten ska bedrivas. tillhandahålla särskilda omvårdnadsinsatser i enlighet med lagar och övriga författningar; staden får uppdra åt annan att utföra och ansvara för de särskilda omvårdnadsinsatserna, men svarar i så fall ändå för att villkoren i avtalet med staten följs, bedriva en verksamhet som ger eleverna kunskaper och utveck- lar deras färdigheter, erbjuda ett boende under hemlika förhållanden; samma krav på säkerhet i boendet ska gälla, oavsett boendeform, 12 U2011/1844/S. ha det övergripande ansvaret för att eleverna erbjuds en me- ningsfull fritid, ansvara för att personalen inom de särskilda omvårdnadsin- satserna har den kompetens elevernas behov kräver, god och aktuell kunskap om elevernas funktionsnedsättning och också är tillgänglig och har god aktuell kunskap om de hjälpmedel ele- verna använder, samt ha ett tillfredsställande försäkringsskydd för verksamheten. Av avtalet mellan och framgår dess- utom att ersättning för den verksamhet avtalet reglerar utgår enligt läsårsvisa överenskommelser samt att denna ska utgöra skillnaden mellan å ena sidan verksamhetens totala kostnader och å andra sidan intäkterna från hemkommuner och hemlandsting samt elev- avgifter. Vidare framgår uppgifter om avtalets ikraftträdande och villkor för uppsägning. I de överenskommelser som sluts mellan SPSM och de huvudmän som ansvarar för de särskilda omvårdnadsinsatserna vid RgRh beräknas kostnaderna för aktuellt läsår utifrån aktuellt elev- antal samt beräknas storleken på ersättningen från elevernas hem- kommuner och hemlandsting, från eleverna i form av avgift för kost och logi samt slutligen från staten i form av statsbidrag. Det framgår av överenskommelserna för /12 att den verksamhet som omfattas ska särredovisas i förhållande till kom- munernas övriga verksamhet. Det regleras också hur eventuella överskott eller underskott ska hanteras. Vidare framgår att kom- munen ska informera löpande om elevsituationen. Detta då det får ekonomiska konsekvenser för de olika huvudmännen om en elev börjar/slutar/flyttar under terminen. Statens ska enligt överens- kommelserna i övrigt ha rätt att ta del av de handlingar och doku- ment som behövs för granskning av verksamheten. Slutligen fram- går att planerade uppsägningar av lokaler, nyförhyrningar samt eventuell uppsägning av personal ska redovisas inför nästkom- mande läsårs överenskommelse. Till överenskommelserna mellan SPSM och ansvariga huvudmän hör en bilaga av vilken bl.a. framgår att målet för riksgymnasie- verksamheten är att ge eleverna kunskaper, utveckla deras själv- ständighet och färdigheter samt förebereda för ett vuxenliv. Det framgår också att SPSM ansvarar för att kvaliteten i omvårdnads- verksamheten säkras och att resurserna utnyttjas effektivt samt att SPSM ska stödja de lokala huvudmännen i syfte att utbildning och omvårdnad ska samverka utifrån elevernas behov. Under bilagans rubrik Kvalitet och innehåll i omvårdnadsverk- samheten framgår att syftet med omvårdnadsinsatserna är att den enskilda eleven ska få så goda förutsättningar som möjligt att genomföra sina gymnasiestudier. Det framgår att eleverna har behov av särskilda insatser av social, medicinsk, och psykologisk karaktär som i möjligaste mån ska tillgodoses. Personaldimensio- nering, arbetssätt och metoder måste därför anpassas så att riks- gymnasieverksamheten kan tillgodose elevernas individuella behov i högre grad än vad som normalt är möjligt på hemorten. Insatserna ska enligt bilagan ha en flexibel utformning och underlätta för ele- verna att ta del av samhällets tjänster som exempelvis rör fritid, praktik, arbete och framtidsplanering på hemorten. Dessutom framgår att eleverna ska ha möjlighet och stärkas i att påverka innehåll och utformning av omvårdnadsverksamheten. Vidare tar bilagan upp frågor om samverkan mellan huvud- männen och SPSM, ekonomi och effektivitet, uppföljning och utvärdering, samt sekretess inom omvårdnadsinsatserna. Det senaste avtalet mellan staten och kommun avseende RGD/RGH skrevs under av företrädare för staten och kommun. Avtalet godkändes sedan genom beslut av regeringen och kommun. Avtalet avser endast utbildningen vid RGD/RGH. Enligt avtalet ska kommun anordna gymnasial utbild- ning för döva och hörselskadade samt dövblinda från hela landet. I avtalet konstaterar parterna att verksamheten an- sågs ha stabiliserats till både dimension och uppläggning samt var ense om att utbildningen nått en kvalitativt god nivå. Avtalet tar kort upp frågor om dimensionering, organisering och finansiering av verksamheten. Vad gäller finansiering framgår på vilket sätt det statliga bidraget ska påverkas av antalet elever i verksamheten (fullt bidrag per elev upp till ett bestämt antal, därutöver ett reducerat belopp). Det regleras hur elevantalet fastställs och hur stora av- vikelser som får förekomma utan att statsbidraget påverkas. Det framgår också att medel för särskilda stödinsatser åt elever med tilläggshandikapp (dövblinda elever)ska anvisas i varje års regleringsbrev13 på underlag som kommun lämnar till Utbild- ningsdepartementet. Dessutom framgår att det finns ett särskilt bidrag som lämnas för basorganisation för dövblinda ung- domar. Ett särskilt bidrag för kompetensutveckling av personal samt lokalanpassningsåtgärder utgår som engångsbelopp och beslu- tas i särskild ordning. Vidare framgår att avtalet inte påverkar kommuns rätt till interkommunal ersättning för eleverna på riksgymnasierna, att kommunen ska lämna redogörelse över verksamheten och ekonomisk redovisning till och till Utbildnings- departementet samt vad som gäller vid större och oväntade för- ändringar som kommun inte kan påverka och som leder till avvecklingskostnader för kommunen. Om avtalet inte sägs upp senast före kommande bidragsår förlängs det med i sänder. Rgsär D/H Det senaste avtalet mellan staten och kommun avseende RGD/RGH skrevs under av företrädare för staten och kommun. Avtalet godkändes sedan i början av påföljande år genom beslut av regeringen och kommun. Avtalet avser utbildning och boendeomsorg. Av avtalet framgår att kommun anordnar särskild utbildning inom sin gymnasiesärskola för döva/hörselskadade ele- ver från hela landet, omfattningen av åtagandet, att åtagandet även avser boendeomsorg, att utbildningen ska förläggas till så få skol- enheter som möjligt och att antalet lärare ska vara så lågt som möjligt, att undervisningen så långt möjligt ska ske på teckenspråk samt att de bestämmelser som gäller för gymnasiesärskolan ska til- lämpas. Av avtalet framgår också att verksamheten ska finansieras med statligt verksamhetsbidrag och med interkommunal ersättning samt storleken på det statliga verksamhetsbidraget för . Det framgår också att det ska räknas upp med skolindex14 eller det index som regeringen bestämmer. Vidare framgår att kommun ska lämna de statistiska uppgifter och den verksamhetsredovisning som före- 13Avser SPSM:s regleringsbrev. 14Förordning (1993:167) om skolindex. skriver samt på begäran de uppgifter som behövs för granskning till den statliga revisionen. Kommunen ska också redovisa antalet elever per till . kommun ska dessutom till redovisa det genomsnittliga antalet elever och samt lämna en prognos över elevantalet kommande bidragsår. Kommunen ska också lämna en redovisning till avseende utbildningen, verksamheten i övrigt och verksamhetens ekonomi. Slutligen ska kommunen samverka med SPSM (dåvarande ) inom de områden och i den omfattning som kommunen och myndigheten kommer överens om. Om avtalet inte sägs upp senast en månad före kommande bidragsår förlängs det med i sänder. 7.3Tidigare utredningar och förslag Frågan om avtalsstyrningen av den riksrekryterande gymnasiala utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar har utretts tidigare. I betänkandet Ökad likvärdighet för elever med funk- tionshinder (SOU 2007:87) föreslogs att SPSM ska ges i uppdrag att ansvara för och se över avtalet mellan staten och kommun om utbildning vid RGD/RGH. Myndigheten föreslogs också få i uppdrag att omförhandla och ansvara för avtalet mellan staten och kommun om utbildning inom kommuns gymnasie- särskola. I en senare utredning har SPSM på regeringens uppdrag i en rapport15 lämnat förslag till förändringar av bland annat styrningen av den riksrekryterande utbildningen RgRh, RGD/RGH och Rgsär D/H. Myndigheten pekar liksom föreliggande utredning på att lag- stiftningen inom området inte är enhetlig och logisk. SPSM anser att det är naturligt att en myndighet tar ett helhetsansvar för avta- len avseende riksgymnasieverksamheten för elever med funktions- nedsättning och konstaterar att ett sådant ansvar bör innebära ett ansvar för uppföljningen av hur statsbidraget används och även inkludera boendet. Som en konsekvens av denna slutsats föreslår myndigheten att SPSM ska ges ansvar att förhandla och för staten träffa avtal med huvudmännen för de olika verksamheterna vid de 15 ALL 2009/402, Redovisning av regeringsuppdrag angående gymnasieutbildning för elever med funktionshinder. riksrekryterande utbildningarna samt få ansvaret för uppföljningen av riksgymnasieverksamheten. Även Statskontoret har utrett frågan16. Myndigheten bedömer liksom SPSM att en ordning där SPSM tar ansvar för samtliga avtal med berörda huvudmän kan öka förutsättningarna för enhetlighet och styrning från statens sida. Statskontoret instämmer också i SPSM:s förslag att statens ersättning för riksgymnasieverksamhe- ten till de anordnande kommunerna bör bygga på en fast del för utbildning, boende och omvårdnad i boendet som syftar till att finansiera en bas för organisation och verksamhet, komplet- terat med en rörlig del som utgår från elevantalet. Statskontoret föreslår liksom SPSM att både den fasta och den rörliga delen av statens bidrag ska schabloniseras utifrån genomsnittliga kostnader för riksgymnasieverksamheten. 7.4En tydligare och mer samordnad styrning med avtal Utredningens förslag: Det ska framgå av gymnasieförordningen vilka kommuner som får anordna riksrekryterande gymnasial utbildning. Det ska vidare framgå av SPSM:s instruktion att myndigheten för staten ska ansvara för avtal med de kommuner som regeringen bestämt. Ansvaret ska även omfatta att följa upp avtalen med avseende på såväl användningen av statsbidraget som verksamheternas kvalitet. Avtalen med de kommuner som anordnar riksrekryterande gymnasial utbildning ska avse utbildning, boende och i före- kommande fall habilitering och omvårdnad i boendet. Det ska också framgå att kommunen är fri att, om man anser det lämp- ligt, i sin tur sluta avtal med annan huvudman att svara för boende, omvårdnad i boendet och habilitering samt på vilka vill- kor detta kan ske. Genom de olika förslag som utredningen lämnat i de föregående kapitlen har förutsättningarna för de förslag som lämnats av SPSM och Statskontoret delvis förändrats. Förslag till en mer likvärdig reglering lämnas för de olika verksamheterna. 16 Statskontoret (dnr. 2009/113-5) Kostnadsfördelningen för elever vid riksgymnasierna och principer för statens ersättning till de anordnande kommunerna. att dagens bestämmelser om att elevens hemlandsting respektive hemkommun ska svara för en tredjedel av de totala genomsnittliga kostnaderna för habilitering samt för boende och omvårdnad i bo- endet vid RgRh tas bort. Finansieringen av utbildningen respektive habiliteringen föreslås i huvudsak bli ett ansvar för elevens hem- kommun respektive hemlandsting. Ansvaret för avtal samlas hos SPSM finns avtal avseende den riksrekryterande gymnasiala verk- samheten för elever med funktionsnedsättning där staten företräds av regeringen och andra avtal där staten företräds av myndighet, numera Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). Utred- ningen förordar en ökad enhetlighet. Utredningen anser därför i likhet med SPSM och Statskontoret att en myndighet ska ha ansvar för att sluta avtal med de ansvariga huvudmännen för de riksrekryterande gymnasiala verksamheterna för elever med vissa funktionsnedsättningar och att denna myndig- het ska vara SPSM. Myndigheten har ansvar för rela- tionen till huvudmännen för de särskilda omvårdnadsinsatserna för elever vid den Rh-anpassade gymnasieutbildningen (RgRh). Dess- utom utgör frågor om utbildning av elever med funktionsnedsätt- ning myndighetens kompetensområde. Utredningen anser att ansvaret för avtalen ska framgå av instruktionen för SPSM. Ansvaret ska också omfatta att följa upp avtalen med avseende på såväl använd- ningen av statsbidraget som verksamheternas kvalitet. Avtal med anordnande kommuner om helheten De riksrekryterande gymnasiala verksamheterna utgör helheter där utbildning, boende och i förekommande fall habilitering och om- vårdnad i boendet samverkar i syfte att ge elever en god utbildning med de omvårdande insatser eleven har behov av. Enligt utred- ningens uppfattning är det därför viktigt att det finns en huvudman som tar på sig ett samlat ansvar för helheten. Utredningen föreslår därför att SPSM ska sluta avtal med de kommuner som regeringen bestämt ska anordna riksrekryterande gymnasial utbildning om såväl utbildning som boende samt i före- kommande fall habilitering och omvårdnad i boendet. framgå av avtalen att kommunen är fri att, om man anser det lämp- ligt, sin tur sluta avtal med annan huvudman att svara för boende, omvårdnad i boendet och habilitering samt på vilka villkor detta kan ske. En sådan annan huvudman kan vara landsting eller annan huvudman. Exempelvis svarar stiftelsen för habilitering samt boende och omsorg i boendet vid RgRh i . Utredningen anser däremot inte att en anordnande kommun ska kunna sluta avtal om att lägga ut ansvaret för själva utbild- ningen. Den utgör kärnan i verksamheten och är anledningen till att avtal slutits med just den aktuella kommunen. Avtal för utbildningen ska endast kunna slutas med kommun Det ingår i utredningens uppdrag att överväga om enbart kommu- ner ska kunna vara huvudmän för riksgymnasieverksamhet eller om även fristående huvudmän ska ges möjlighet att bedriva sådan verk- samhet. Utredningen tolkar att uppdraget här avser att ta ställning till om staten ska kunna sluta avtal med en fristående skolhuvud- man om hela uppdraget, dvs. att svara för samordningsansvaret för utbildning, boende och omvårdnad i boendet samt i förekommande fall habilitering. Utredningen vill till att börja med understryka att fristående skolor är riksrekryterande. En elev kan således, oberoende av var i landet eleven bor, söka till en fristående skola och bli mottagen på utbildningen. Enligt en ny bestämmelse17 i skollagen får dessutom numera mottagandet till en viss utbildning i en fristående gymna- sieskola begränsas till att avse dels elever som är i behov av särskilt stöd, dels elever som utbildningen är speciellt anpassad för. Den fråga som behöver få sin lösning för elever med funktionsnedsätt- ning som väljer att studera i fristående skola är elevernas ekono- miska villkor, så att de ska kunna studera och bo tillfälligt på annan ort än hemorten. Det gäller även för elever som väljer att studera i annan kommuns skola. Inackorderingsbidrag från hemkommunen utgår på vissa villkor för studier i annan kommun om eleven måste bo tillfälligt på orten och inackorderingstillägg18 från CSN kan på vissa villkor utgå för elever som studerar vid fristående gymnasie- skola. Dessa bidrag räcker dock knappast för en elev med en svår funktionsnedsättning, vilket är en fråga som dock utreds i annan 1715 kap. 33 § första stycket skollagen (2010:800). 182 kap. 2 § studiestödslagen (1999:1395) och 2 kap. 2 § studiestödsförordningen (2000:655). Regeringen har tillsatt en utredning19 med upp- drag att bland annat analysera de stöd elever med funktionsned- sättning (som studerar med aktivitetsersättning eller förlängt barn- bidrag) får till resor och inackordering och klargöra om det finns behov av ett kompletterande bidrag inom studiehjälpen. I uppdra- get ingår även frågan om Rg-bidraget. Den skolhuvudman som i avtal med staten tar på sig uppdraget, dvs. det övergripande samordningsansvaret för utbildning, boende och omvårdnad i boendet samt habilitering, måste ha en tillräckligt omfattande skolorganisation på en och samma ort för att kunna integrera den riksrekryterande utbildningen i befintlig organisation och erbjuda valmöjligheter mellan olika program och inriktningar. Huvudmannen måste också ha förutsättningar för att samordna utbildning, boende och eventuell boendeomsorg samt i förekom- mande fall habilitering. Även om det kan finnas fristående skolhuvudmän som har för- utsättningar att klara detta finns motiv för att inte öppna för en sådan möjlighet. Riksrekryterande utbildning för elever med svåra funktionsnedsättningar utgör undantag för en mycket liten grupp elever med särskilda behov för vilka staten har tagit på sig ett speci- ellt ansvar för en utbildning som är en rättighet för berörda elever. Verksamheternas kontinuitet är viktig för eleverna och på grund av att det krävs stora investeringar i lokaler, fysiska anpassningar och inte minst i kompetens. Det är därför inte önskvärt att byta skol- huvudmän i någon särskild omfattning. Det är inte heller avsikten att de riksrekryterande verksamheterna i denna form ska växa i antal eller omfattning. Utredningen ser därför ingen anledning att nu föreslå att staten ska ges möjlighet att sluta avtal med fristående skolhuvudman om denna typ av ansvar för riksrekryterande gymnasial utbildning för elever med funktionsnedsättning som avses här (RgRh, RgT och RgsärT). Slutligen kan det inte uteslutas att lagen om offentlig upphand- ling20 skulle gälla avtalsrelationen mellan staten och skolhuvudmän- nen om det var möjligt att sluta avtal med fristående huvudmän. Just i detta sammanhang skulle det motverka statens möjligheter att uppnå den önskade stabiliteten och kontinuiteten. 2011:122, Modernisering av studiehjälpen och anpassning av studiestödet till nya stu- derandegrupper. 20Lag (2007:1091) om offentlig upphandling. För samtliga verksamheter som får statsbidrag framgår av statsbudgeten och av berörda myndigheters regleringsbrev vilka kommuner som är ansvariga för riksgymnasieverksamheten och således med vilka SPSM ska sluta avtal. Dessutom framgår det för RGD/RGH av gymnasieförordningen (2010:2039). Vi föreslår nu att det ska framgå av gymnasieförordningen vilka kommuner som får anordna riksrekryterande gymnasial utbildning, dvs. vilka kom- muner SPSM ska få sluta avtal med. Genom att precisera kommu- nerna i förordning tydliggörs principen att det är regeringen som bestämmer vilka kommuner som anordnar verksamheten. Utpe- kandet av aktuella kommuner i förordning innebär också att lagen om offentlig upphandling inte blir tillämplig21. Det är dock viktigt att SPSM som avtalsslutande part har möj- lighet att förhandla med ansvariga kommuner. Om en kommun inte är beredd att fortsatt ha ansvaret för en riksrekryterande verk- samhet, eller om SPSM och kommunen inte kommer överens om villkoren, måste myndigheten om det finns behov av det kunna avtala med en annan kommun om ansvaret för verksamheten. Det förutsätter dock ett beslut av regeringen. Utredningen föreslår således att det av myndighetens instruktion ska framgå att SPSM för staten ansvarar för avtal med de kommuner som regeringen bestämmer ska få bedriva riksrekryterande gymnasial utbildning. Eventuella förändringar av anordnande kommuner ska beslutas av regeringen på förslag av SPSM och resultera i ändring av gymnasie- förordningen. Detaljnivån i regeringens finansiella styrning bör dessutom kun- na minska. Exempelvis framgår av regleringsbrev hur bidraget för de särskilda omvårdnadsinsatserna vid den Rh-anpassade gym- nasieutbildningen ska fördelas till de olika huvudmännen. Det bör vara ett ansvar för ansvarig myndighet att fördela bidraget. 21 Se 1 kap. 7 § lag (2007:1091) om offentlig upphandling. Utredningens bedömning: Av avtalen bör framgå uppgifter om avtalsslutande parter, bakgrund (t.ex. bestämmelser), vilken verk- samhet avtalet avser, kommunens åtagande, giltighetstid samt uppgifter om beräkning och utbetalning av statsbidrag. Avtalen bör definiera ramarna för verksamheten och reglera förhållanden som kan förväntas vara stabila . Avtalen bör exempelvis klargöra i vilken form t.ex. kvalitetsmått för uppföljningen av verksamheten tas fram och dokumenteras. I redovisningen som följer av avtalet bör skiljas på uppfölj- ning av utbildning, boende och eventuell omvårdnad i boendet samt habilitering. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) lämnar i sin rapport22 till regeringen förslag till avtal med villkor för riksgymnasieskola och riksgymnasiesärskola för elever med hörselskada med mera avseende utbildning och boende. Vidare lämnas förslag till avtal med villkor för riksgymnasieskola med mera för elever med svåra rörelsehinder avseende utbildning och särskilda omvårdnadsinsat- ser (habilitering samt boende och omvårdnad i boendet). Förslagen till avtal är indelade i följande rubriker: Särskilda krav på verksamheten Beräkning och utbetalning av statsbidrag SPSM bedömer i rapporten att kvalitetskrav är viktiga och bör vara en central del av de avtal staten avser att träffa med huvudmännen. Man bedömer också att eftersom verksamheternas kvalitet har följts upp i mindre omfattning bör kraven i avtalen inlednings- vis vara relativt detaljerade, bl.a. så att verksamheterna på de olika orterna kan jämföras. I de avtalsförslag som lämnats delas kvalitets- kraven upp i de tre punkterna om grundläggande krav, särskilda 22 ALL 2009/402, Redovisning av regeringsuppdrag angående gymnasieutbildning för elever med funktionshinder. krav och krav på redovisning. De förslag som lämnas är omfattande och detaljerade. Ett avtal för varje riksgymnasieverksamhet Utredningen anser att SPSM bör ges i uppdrag att sluta separata avtal för de respektive verksamheterna RgRh, RgT och Rgsär. Att utredningen anser att man bör skilja på avtalen för RgT som är en gymnasieskola och Rgsär som är en gymnasiesärskola beror på att styrningen och uppföljningen av verksamheten annars riskerar att bli otydlig. Även om utredningen lämnar förslag i syfte att ensa regelverket kommer det även fortsatt finnas skillnader i de bakom- liggande bestämmelserna. Elevernas behov och behov av omvård- nad skiljer sig också väsentligt. Ett avtal bör ge ramarna för verksamheten och hålla över tid Enligt utredningens uppfattning bör innehållet i avtalen definiera ramarna för verksamheten och reglera förhållanden som kan för- väntas vara stabila . Utredningen lämnar inga skarpa förslag till hur avtalen ska formuleras eftersom dessa bör vara ett resultat av en förhandling. Utredningen redovisar dock sin syn på vad som bör vara lämpligt att ha med i avtalen. Efter inledande uppgifter om de avtalsslutande parterna bör, som SPSM föreslagit, som bakgrund redovisas med stöd av vilka bestäm- mer verksamheten bedrivs. Det bör också framgå vilken verksamhet som avtalet avser – för RgRh utbildning, habilitering samt boende och omvårdnad i boendet, för RgT utbildning och boende samt för Rgsär utbildning, boende och omvårdnad i boendet samt ansvaret för att anordna elevernas hemresor. Den centrala delen av avtalet gäller kommunens åtagande enligt avtalet. Det är här viktigt att inte reglera det som redan är reglerat genom skollagen eller andra författningar. Mycket i enlighet med de förslag och det avtal SPSM redan har slutit (SPSM kallar detta för grundläggande krav) bör här ingå punkter som att den ansvariga huvudmannen åtar sig att bedriva anpassad utbildning för [aktuell målgrupp] i sin gym- nasieskola/gymnasiesärskola i enlighet med lagar och övriga för- fattningar,