sou · GZB335 · 2012-01-01 00:00:00 — Utvärde- ringarna av försöksverksamheten med tillnyktringsenheter visade bland annat att uppskattningsvis 15–av de omhänder- tagna inte kunde överlämnas till sjukhus eller tillnyktringsenhet utan måste kvarhållas hos polisen för att de var aggressiva, våldsamma eller hotfulla (Ds 2001:31). Vid den senaste översynen av LOB uppskattade polisen att det rör sig om av de omhändertagna som sannolikt skulle komma att finnas kvar hos polisen på grund av aggressivitet eller stökighet (Justitiedeparte- mentet 2005). För personer som är aggressiva, våldsamma eller hotfulla anser utredningen att det finns skäl som motiverar undantag från huvud- regeln. Det bör således förbli ett fortsatt polisiärt ansvar att i dessa mindre antal omhändertaganden förvara personen i arrest eller inom för tillnyktring . Ett annat sådant skäl kan vara att den omhändertagne uppträder så stökigt att man kan befara att klinikens personal får svårt att hantera honom eller henne. Det är ju inte meningen att ska behöva anställa särskilda ordningsvakter på tillnyktrings- enheten. Ett mera praktiskt skäl för att göra undantag kan vara att närmaste tillnyktringsenhet ligger på så långt avstånd från den omhändertagnes bostad att han eller hon får svårigheter att ta sig hem efter tillnyktringen. Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk Sedan den omhändertagne överlämnats till personalen vid tillnyktringskliniken eller en motsvarande vårdenhet, kan det vara lämpligt att polisen stannar kvar för att förvissa sig om att den omhändertagne inte genast vill ge sig därifrån. Innan polisen lämnar tillnyktringsenheten, ska polismannen fatta beslut om den omhändertagnes frigivning. Eftersom den omhändertagne då är frihetsberövad, har personalen på tillnyktrings- enheten inga lagliga möjligheter att hindra den omhändertagne från att lämna enheten. Enligt 7 § LOB ska frigivandet alltid ske senast inom åtta tim- mar efter omhändertagandet, om det inte är uppenbart förenligt med den omhändertagnes eget intresse att få stanna kvar därutöver. Utredningen ser ingen anledning att föreslå någon ändring av nuvarande tidsgräns. I de fall polisen eller Kriminalvården ansvarar för tillnyktring bör lösningen vara att svarar för att polisen eller perso- nalen hos har tillgång till medicinsk bedömning under den omhändertagnes tillnyktring. Hur tillgången ska se ut kommer att variera i det enskilda fallet. I vissa fall kanske det räcker att polisen använder sig av de medicinska bedömningar som tillhandahålls vid jourmottagningar eller motsvarande. I andra fall kan det finnas behov av att en sjuksköterska kommer till arresten eller Kriminalvården för provtagning och medicinsk bedömning av den omhändertagne. Detta innebär i och för sig att omhändertagandet kvarstår i arresten eller hos , men ger ändå en viss medicinsk kontroll och en ökad trygghet för såväl den omhändertagne som för personalen vid arresten eller Kriminalvården. När ansvaret för tillnyktringen ändras och förs över från polisen till hälso- och sjukvården kommer problemet att kvarstå att någon måste omhänderta, skyddsvisitera och transportera den berusade personen. Sådana uppgifter ska självfallet ligga kvar hos polisen. Polisen ska således även fortsättningsvis svara för att frihetsberöva, skyddsvisitera samt transportera en omhändertagen person enligt LOB till en enhet för tillnyktring eller motsvarande vårdenhet. Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk 8.2Ändring i polislagen (1984:387) Utredningens bedömning: Till utredningen har överlämnats en framställan av om ändring i polislagen. I framställan föreslås att det i polislagen ska föras in en ny bestämmelse som reglerar polisens skyldighet att lämna ut upp- gifter om personer som misstänks för rattfylleri. Utredningens anser att skälen mot en lagändring är så starka att framställan inte bör föranleda lagändring. har i sin framställan anfört bland annat följande. Nationell samverkan mot alkohol och droger i trafiken enligt den så kallade Skelleftemodellen syftar till att minska återfall i rattfylleri och öka möjligheten för de påverkade förare som ertappats att ta itu med sina problem genom att erbjuda dem en möjlighet till behandling. Modellen bygger på kunskapen om att den som ertappats för rattfylleri är mycket mer mottaglig för att ta emot hjälp för sitt missbruk om erbjudandet kommer så snabbt som möjligt, helst från händelsen. Den inledande repressiva insatsen från Polisens sida ska utmynna i förebyggande och vårdinriktade åtgärder. Den nuvarande rättsliga regleringen på området innebär enligt att Polisen inte rutinmässig kan lämna ut aktuella uppgifter till . Uppgifter om en person som är misstänkt för rattfylleri kan dock lämnas ut till om berörd person medger det. Konsekvenserna av gällande rätt blir enligt att Polisens möjligheter att arbeta före- byggande försvåras genom att Skelleftemodellen och liknande modeller inte kan tillämpas fullt ut. I samband med Polisens nykterhetskontroller får den som ertap- pats frågan om han eller hon har alkoholproblem och ett erbju- dande om ett samtal med beroendevården. Tackar den misstänkte ja, skickar polisen en rapport till som tar kontakt med klienten och kallar till samtal. Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk har i ett delbetänkande Rattfylleri och sjöfylleri (SOU 2006:12 s. 202) bland annat anfört att man med Skelleftemodellen når alla som grips med ett erbjudande om behandling. Erbjudandet kommer efter det att brottet rapporterats och möjligheten att förneka sin problematik minskas därmed. Det är utredningens uppfattning att verksamheten är mycket bra. En konsekvent tillämpning av modellen kommer enligt uppfattning att öka möjligheterna att på ett tidigt stadium identifiera och fånga upp de personer som är i behov av vård och behandling. De påföljder som innehåller en mer genomgripande vård och behandling, främst skyddstillsyn med föreskrift om särskild behandlingsplan (s.k. kontraktsvård) kan då komma i fråga för fler rattfyllerister. Modellen bör därför perma- nentas och bli ett obligatoriskt inslag i polisens utredningsarbete vid misstanke om rattfylleri. Ett permanentande av modellen som obligatorisk arbetsmetod torde förutsätta att det i lagstiftningen föreskrivs en skyldighet för samverkande myndigheter att med- verka. har i sin framställan bland annat uppgivit att på uppdrag av dåvarande Väg- verket genomfört en utvärdering av modellen. Enligt denna finns det ett stort stöd och överlag en positiv grundinställning till Skelleftemodellen bland medverkande myndigheter, och verksam- heten fungerar relativt bra i många län. av rattfylleristerna som tillfrågades accepterade Polisens erbjudande om kontakt med socialtjänst eller beroendevård. Av dem som tackade ja var det sedan som genomgick samtal. Erfarenheter från fältet visar enligt att när Skelleftemodellen infördes var det viktigt att den person som misstänktes för rattfylleri samtyckte till att uppgifter om honom eller henne lämnades ut till för att denna skulle kunna kontakta personen. Därefter har man på många håll inom polisen och kommuner sett det som värdefullt att Polisen vid samtliga misstänkta rattfylleribrott kontaktar oavsett om den misstänkte lämnat samtycke eller inte. Anledningen till detta är att en hel del personer som är misstänkta för rattfylleri och som vid rapporteringstillfället inte vill ha någon kontakt med ändrat sig när de sedan blivit kontaktade. Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk Enligt 3 § första stycket polislagen (1984:387) ska Polisen sam- arbeta med myndigheter och organisationer, vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Särskilt åligger det därvid Polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Sekretess gäller enligt 35 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i utredning enligt bestäm- melserna om förundersökning i brottmål, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Uppgifter om personer som är misstänkta för brott omfattas sålunda av sekretess enligt bestäm- melsen. Sekretessbelagda uppgifter hos en myndighet får enligt 8 kap. 1 § första stycket OSL inte röjas för enskilda eller andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. Enligt den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § första stycket OSL får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndig- het, om det är uppenbart att intresset av att lämna uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att ett rutinmässigt utläm- nande av uppgifter från en myndighet till en annan bör vara för- fattningsreglerat. Det är endast i undantagsfall som ett sådant utlämnande kan ske med stöd av generalklausulen. I 10 kap. 28 § första stycket OSL föreskrivs att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till en annan myndighet om upp- giftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Offentlighets- och sekretesskommittén har i betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99, s. 338) gjort bedömningen att bestämmelsen i 3 § polislagen inte i sig kan anses vara tillräckligt preciserad för att kunna hänföras till en uppgiftsskyldighet i enlighet med numera 10 kap. 28 § första stycket OSL. Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk Personer som misstänks för rattfylleribrott har inte sällan miss- bruksproblem. Den Skelleftemodell som åbero- par till stöd för sin framställan innebär en möjlighet att snabbt erbjuda stöd och vård. Detta ligger helt i linje med utredningens överväganden om upptäckt och tidig intervention inom missbruks- och beroendevården. Rattfylleri kan också vara ett svårt brott som äventyrar mångas liv i trafiken. Det finns emellertid flera skäl som talar mot den föreslagna lag- ändringen. Huvudregeln vid all vård och behandling är att insatser som sätts in ska bygga på samtycke. Den åberopade statistiken visar att endast av de tillfrågade misstänkta rattfylle- risterna accepterade ett erbjudande om kontakt med eller beroendevården. Och av dessa var det som genomgick samtal. Det betyder att bara 7–av dem som polisen misstänkte för rattfylleribrott valde att samtala om sina problem med eller beroendevården. Ännu färre rela- tivt sett skulle säkerligen vägra att samtala om sina beroende- problem om en anmälan skickades in utan föregående samtycke. Här är det vidare fråga om att bryta sekretessen redan vid en misstanke och innan vederbörande har blivit dömd för rattfylleri- brott. En anmälan till eller beroendevården ger upphov till en registrering som kan komma att uppfattas som starkt integritetskränkande. Det ska också sägas att det räcker med en alkoholkoncentration i blodet under eller efter färden på endast för att någon ska kunna dömas för rattfylleri. Detta är en internationellt sett låg siffra. Till detta kommer att den föreslagna obligatoriska anmälan till eller beroende- vården skulle ge upphov till en icke obetydlig administrativ apparat med ett ur behandlingssynpunkt ringa resultat. Utredningen finner därför sammantaget att skälen mot den föreslagna lagändringen är så starka att utredningen för sin del avstår från att föreslå en lagändring. 8.3Vård i stället för straff Utredningens bedömning: Den förbättrade missbruks- och beroendevård som det varit utredningens uppgift att föreslå bör Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk följas av en översyn av bestämmelserna på det straffrättsliga området när det gäller lagföringen av människor med miss- bruksproblem som har begått brott. 8.3.1Åtalsunderlåtelse, straffmätning och val av påföljd En rad bestämmelser i (BrB) och andra författningar ger möjlighet att underlåta åtal eller till strafflindring eller vård i stället för straff när människor som har problem med missbruk eller beroende eller har psykiska problem har begått brott. Till en början kan sägas att åklagaren under vissa förutsättningar kan underlåta åtal enligt 20 kap. 7 § om psykiatrisk vård kommer till stånd. Och enligt 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) ska åklagaren pröva om åtal lämpligen bör ske när den som har beretts vård med stöd av LVM är misstänkt för brott för vilket det inte är föreskrivet strängare straff än fängelse och som har begåtts innan vården påbörjades eller . I det senare fallet ska eller, om vården har upphört, social- nämnden höras. När ett brott har gått till åtal ska rätten enligt 29 kap. 3 § BrB vid bedömningen av straffvärdet särskilt beakta som förmildrande omständigheter om den tilltalade till följd av en allvarlig psykisk störning haft starkt nedsatt förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt eller annars till följd av en psykisk störning, sinnesrörelse eller av någon annan orsak haft starkt nedsatt förmåga att kontrollera sitt handlande. Den som har begått ett brott under påverkan av en allvarlig psykisk störning ska enligt 30 kap. 6 § i första hand dömas till annan påföljd än fängelse. Rätten får döma till fängelse endast om det finns synnerliga skäl. Vid bedömningen om det finns sådana skäl ska rätten bland annat beakta –om den tilltalade saknar eller har ett begränsat behov av psykiatrisk vård, –om den tilltalade i anslutning till brottet själv har vållat sitt tillstånd genom rus eller på något annat liknande sätt. Vid val av påföljd ska rätten enligt 30 kap. 9 § BrB som skäl för skyddstillsyn beakta om det finns anledning att anta att den till- talade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Som särskilda skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse kan rätten beakta Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk –om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller något annat förhållande som kan antas ha samband med hans brottslighet, –om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten. 8.3.2Om överlämnande till särskild vård i vissa fall Kan den som begått en brottslig gärning bli föremål för vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall får rätten enligt 31 kap. 2 § BrB överlämna åt socialnämnden eller, i fråga om den som redan är intagen i ett hem där sådan vård meddelas, åt den som förestår hemmet att föranstalta om behövlig vård. Innan rätten beslutar om överlämnande ska socialnämnden eller den som före- står hemmet höras. Är för brottet stadgat strängare straff än fängelse får överlämnande ske endast om det föreligger särskilda skäl. Lider den som har begått ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter, av en allvarlig psykisk störning, får rätten enligt 31 kap. 3 § BrB överlämna honom till rättspsykiatrisk vård, om det med hänsyn till hans psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han är intagen på en sjuk- vårdsinrättning för psykiatrisk vård, som är förenad med frihets- berövande och annat tvång. Har brottet begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning, får rätten besluta att särskild utskrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV) ska äga rum vid vården, om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att han återfaller i brottslighet, som är av allvarligt slag. Den lämnade översikten över gällande bestämmelser i fråga om åtal och påföljder när brott har begåtts av den som har problem med missbruk eller beroende eller lider av en allvarlig psykisk störning, Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk visar att man i lagstiftningen på olika sätt tagit särskild hänsyn till det vårdbehov som kan finnas. Det har inte varit utredningens uppgift att närmare granska den svenska lagstiftningens konsekvenser på området. Men utredningen har vid sin internationella utblick över missbrukslagstiftningens utformning i några olika länder ansett sig kunna konstatera att det i flera länder finns större möjligheter än i att döma eller överlämna till vård i stället för att utdöma straff. Den förbättrade missbruks- och beroendevård som det är utredningens uppgift att föreslå bör enligt utredningens mening följas av en översyn av bestämmelserna på det straffrättsliga området. 8.4.1Mer behandling i kriminalvården Utredningens bedömning: Kriminalvården bör i samverkan med andra aktörer nyttja verkställighetstiden effektivt för behandling av personer med missbruk eller beroende i syfte att minska återfall i brottslighet. Missbruk leder till kriminalitet Kriminalitet innebär stora kostnader för samhället. Den direkta kostnaden för hela kriminalvården uppgick till cirka 7,3 mil- jarder. Till detta kommer väsentligt större kostnader för samhället. Samhällsekonomiska beräkningar indikerar exempelvis att en person med narkotikamissbruk kostar samhället minst 2 miljoner . Brottslighet är i stor utsträckning missbruksrelaterad. anmäldes drygt 1,3 miljoner brott. De grövsta brotten renderar fängelse. Narkotikabrott är den vanligaste orsaken till att fängelse döms ut. har narkotikabrottens andel av fängelsestraffen ökat från . Därefter följer olika tillgrepps- respektive våldsbrott. Även dessa brott är ofta förknippade med missbruk. Exempelvis är gärningsmannen vid misshandel i åtta av tio fall påverkad av alkohol eller andra droger. Den fjärde vanligaste orsaken till fängelse är rattfylleribrott, vilket är direkt relaterat till alkohol- och droganvändning. Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk Mellan av kriminalvårdens klienter har miss- bruksproblem och är beroende av narkotika, alkohol eller andra droger. Av de cirka 10 000 personer som är föremål för verkställighet av påföljd i anstalt, häkte eller frivård har således en stor andel sådana problem. Blandmissbruk är också mycket vanligt förekommande. Enligt den officiella kriminalstatistiken återfaller cirka 40 pro- cent av dem som lagförts för brott i ny brottslighet . Missbruk är en av de allra vanligaste orsakerna till återfall i brotts- lighet. Narkotikabrott och rattfylleri är två tydliga exempel på detta. Men även tillgreppsbrotten sker i hög grad för att finansiera missbruk, företrädesvis inköp av narkotika. Kriminalvården en viktig arena för behandling Utredningen vill mot denna bakgrund understryka vikten av att i högre grad använda kriminalvården som en arena för behandling av missbruk och beroende som ett led i det för kriminalvården centrala arbetet att förebygga återfall i brott. För att detta arbete ska vara framgångsrikt krävs att den enskildes motivation tas tillvara och att de återfallspreventiva insat- serna är kunskapsbaserade i den mening att de har vetenskapligt dokumenterad effekt. Detta ställer till exempel krav på de insatser som ges mot missbruk och beroende inom ramen för det åter- fallspreventiva arbetet. Det är också viktigt att de insatser som påbörjats innan straffet utdömts kan fortsätta under verkställigheten och att de insatser som påbörjas under denna kan fortsätta efter frigivning, till exempel läkemedelsbehandling av olika beroendetillstånd. Detta ställer krav på samverkan mellan Kriminalvården och andra myn- digheter, bland annat hälso- och sjukvården och . Utredningens förslag syftar också till att skapa bättre förut- sättningar för ett mer effektivt brottsförebyggande arbete inom kriminalvården. Genom att tydliggöra att behandlingsansvar, inom ramen för den så kallade normaliseringsprincipen, även omfattar klienter i kriminalvården och genom att införa en förstärkt vård- garanti för personer med missbruk eller beroende ska tillgänglig- heten till behandling förbättras för klienter inom frivården och för intagna efter frigivning. Detta bör bidra till att färre av kriminal- Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk vårdens klienter återfaller i missbruk och kriminalitet efter avtjänat straff. Den nya skyldigheten för att ingå samarbetsavtal med Kriminalvården, vilken föreslås nedan, syftar till att fördjupa samverkan kring individer som rör sig mellan eller är i behov av insatser från kriminalvården å ena sidan och och kom- munen i egenskap av huvudmän för missbruks- och beroende- vården å den andra. De nya kraven på auktorisation av behandling vid HVB bör förbättra kvaliteten på den av Kriminalvården upphandlade vården. 8.4.2Kriminalvårdens ansvar för behandling Utredningens förslag: Kriminalvården ska som en del av det återfallspreventiva arbetet ha ett fortsatt ansvar för att bedriva brotts- och missbruksförebyggande program för klienter med missbruk eller beroende. Kriminalvården har enligt HSL och fängelselagen (2010:610) ett särskilt ansvar för att tillhandahålla hälso- och sjukvård för intagna i anstalter. I praktiken innebär det ofta att kriminalvården bedriver bassjukvård motsvarande primärvård i egen regi. Om en intagen är i behov av specialiserad vård tillhandahålls den normalt av vistelse- som sedan ersätts av bosättningslandstinget inom ramen för riksavtalet för utomlänssjukvård. I vissa fall är en förutsättning för att Kriminalvården ska ta initiativ till att inleda behandling av planerad specialiserad vård i anstalt att bosättningslandstinget utlovar att fullfölja behandlingen i fråga efter tiden i anstalt. Brotts- och missbruksförebyggande insatser Kriminalvården har som en central uppgift att vidta åtgärder som syftar till att intagna inte återfaller i brott och för att underlätta deras anpassning till samhället. Missbruk är en av de vanligaste orsakerna till återfall i brott. Det är ovan nämnda ansvar för att Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk förhindra återfall i brott som motiverar kriminalvårdens insatser för personer med missbruk eller beroende. finns cirka 840 behandlingsplatser för intagna med miss- bruk eller beroende vid anstalter. Kriminalvården bedriver ett drygt dussin påverkansprogram, varav fem riktar sig särskilt till personer med missbruk eller beroende. var antalet klienter som fullföljde de fem programmen cirka 3 900 i frivård och 2 200 i anstalt. Utöver påverkansprogrammen tillhandahåller kriminalvården viss hälso- och sjukvård för klienter med missbruk eller beroende, bland annat läkemedelsbehandling och vård i familjehem eller hem för vård eller boende. Kriminalvårdens direkta kostnader för påverkansprogram samt hälso- och sjukvård för klienter med missbruk eller beroende upp- går, enligt myndighetens egna beräkningar, till cirka 400 miljo- ner kronor . Framgångsrikt återfallspreventivt arbete förutsätter i många fall samverkan mellan Kriminalvården och andra myndigheter, bland annat , hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och . Samverkan krävs för att insatser som inletts inom kriminalvården ska kunna fullföljas efter verkställighetens slut, till exempel behandling av missbruk eller beroende. Omvänt krävs samverkan med Kriminalvården för att fullfölja insatser som inletts inom till exempel eller hälso- och sjukvården innan verkställigheten inletts. Kriminalvårdens ansvar är att i samverkan med andra myndig- heter aktivt verka för att den intagnes behov identifieras och så långt som det är möjligt tillgodoses genom olika åtgärder. I ansva- ret ingår att förmedla och stödja kontakter mellan de intagna och berörda myndigheter. Kriminalvårdens ansvar begränsas av den så kallade normalise- ringsprincipen. Denna princip innebär att de myndigheter som normalt har ett ansvar för insatser också har ett ansvarar för att tillgodose behovet av dessa insatser för klienter inom kriminal- vården, till exempel behovet av hälso- och sjukvård och sysselsätt- ning. Endast när klienter omhändertas på ett sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters medverkan i slutna anstalter eller Polisens och kriminalvårdens roll vid missbruk