sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — Det saknas möjligheter att döma för brott enligt 4 kap. kulturminneslagen. I flera svar framhålls att kulturminneslagen är fokuserad på objekt och bevarande, snarare än på kulturmiljöns förändring och utveckling. Man konstaterar också att det saknas lagskydd för kultur- landskap i kulturminneslagen medan och innehåller bestämmelser som syftar till skydd av landskap. Sambandet från objekt till kulturmiljö behöver förklaras bättre och tydliggöras. Den befintliga lagtexten använder begreppen skydda och vårda. Utredningen bör pröva införandet av en moderniserad begreppsapparat som tar sin utgångspunkt i ett mer proaktivt, aktivt förvaltande och främjande synsätt. I enkätsvar från såväl myndigheter som intresseorganisationer anförs att det finns skäl att införa ett nytt kapitel om immateriella kulturminnen. Bestämmelserna om ortnamnssed anses höra hemma där. Eftersom anslutit sig till konvention om skydd för det immateriella kulturarvet (2003) bör enligt några enkätsvar det tas ställning till hur fler immateriella kulturarv än ortnamn kan skyddas i kulturminneslagen. Kopplingen mellan kulturminneslagen och andra regelverk behöver ses över enligt flera enkätsvar. Lagar som nämns när det gäller kopplingen till kulturminneslagen är , , fastighetsbildningslagen och skogsvårdslagen. Arbetsmiljölagstiftningen och annan skyddslagstiftning kommer ofta i konflikt med kulturminneslagen. Kulturminneslagen måste i högre grad anpassas till ett modernt miljötänkande. Instrumentet kulturreservat enligt 7 kap. är inte tillräckligt för att sätta in kulturmiljöarbetet i det samlade miljöarbetet och miljöpolitiken. Flera påpekar att reglerna om biotopskydd i bör tydliggöras i förhållande till kulturminneslagen. Otydligheten skapar onödiga konflikter mellan naturvård och kulturmiljövård. menar att kulturminneslagen och förordningen om statliga byggnadsminnen bör kunna sammanföras i en lagstiftning. Det skulle enligt myndigheten förenkla ärendehanteringen av byggnadsminnen om bestämmelserna inte var beroende av ägarform för byggnadsminnet. Synpunkter med anledning av skrivelse om skydd mot utförsel och återlämnande av kulturföremål Enligt ledande auktionsföretag samt bör reglerna i 5 kap. kulturminneslagen anpassas till att fler är utlandssvenskar eller att fler svenskar har bostad utomlands. Man anser att det finns behov av att ge möjlighet till temporära beslut där föremålet ska återföras till . anpassas till att och har samma kulturella historia och kulturarv. Lagstiftningen i och ses som goda förebilder. Vidare föreslås att en enhetlig beloppsgräns, över vilken tillstånd ska sökas, på t.ex. införs för alla typer av föremål. Ett förfarande förordas där ansökningar om utförseltillstånd av kulturföremål behandlas anonymt av berörd tillståndsmyndighet. Branschföreträdare ställer sig också frågande till den tillämpning som används av vissa tillståndsmyndigheter genom att lämna preliminärbesked. Besked lämnas enligt uppgift för föremål på en del auktioner i och utan att en formell ansökan har lämnats in. anser att behovet av en modernisering och regelförenkling kräver en mer omfattande analys av 5 kap. kulturminneslagen. Man anser att de ändringar som behöver göras för att uppnå en mer ändamålsenlig reglering inte kan ske genom redaktionella ändringar i lag och förordning. Ingen kontroll av kulturföremål sker vid inre gräns nu när är medlem i EU. Vår lagstiftning bör samordnas med EU och övriga medlemsstater. Bekämpning av illegal hantering av kulturföremål bör prioriteras vid en översyn av våra och . anser att regelverket i nuvarande utformning kan förbättras och förtydligas. Bedömningen av vilka föremål som är av betydelse för det nationella kulturarvet kan göras tydligare genom att i bestämmelserna tillföra information om vilka bedömningar som görs av tillståndsmyndigheten i samband med tillståndsprövningen. Det innebär att bestämmelserna kompletteras med kriterier som tydliggör på vilka grunder som kulturföremål kan bedömas ha betydelse för det nationella kulturarvet. Den svenska lagstiftningen omfattar många olika föremålskategorier. Antalet föremålsgrupper bör ses över och värdegränserna kan justeras. har ansvar för det tryckta materialet, huvudsakligen böcker men även andra tryckalster. Unicitetens betydelse för svenska och utländska tryckta kulturföremål bör klargöras i lagtexten. Lagen tar inte hänsyn till de förändringar som den digitala utvecklingen har medfört. Det behövs tydligare regler för hur bibliotek och andra kan kräva tillbaka det som olagligt förts ut ur . Det bör finnas stöd i lag för att kräva digitala kopior på verk som lämnar landet. hanterar i normalfallet endast ett fåtal ärenden (1–3 ärenden ). hanterar ärenden om t.ex. brev, dagböcker och handritade kartor. Myndigheten ser inga stora problem med lagen inom sitt tillämpningsområde, men man anser att förordningen bör ses över vad gäller definitioner, belopps- och åldersgränser. med pekar på att det inte sällan uppstår målkonflikter mellan det utställande uppdraget och byggnadsantikvariska krav när det gäller föremål i skyddade historiska byggnader. Verkligheten har förändrats som kulturminneslagen är anpassad till att det finns nationella gränser och inhemsk tullkontroll. Inte heller kontrollen vid EU:s yttre gräns är tillfredställande enligt museet. Det är inte möjligt att skydda svenskt konsthantverk och design från mellankrigstiden, som internationellt är mycket efterfrågat. En lagändring bör övervägas för dessa kategorier. anser att 5 kap. kulturminneslagen är onödigt komplicerad. Detta beror på att lagen inte överensstämmer eller är anpassad till EU:s lagstiftning på området, trots att regelverken reglerar samma kategorier av föremål. Utförseltillstånd bör gälla istället . Frågan om när ett utförseltillstånd ska visas upp bör regleras i lag och bör påföljderna vid brott ses över. 4.4Redovisning av statistik avseende tillämpningen av kulturminneslagen har i rapporten av 2–4 kap. lagen (1988:850)om kulturminnen m.m. Statistik gällande 2008 redovisat statistik avseende länsstyrelsernas tillämpning av 2– 4 kap. kulturminneslagen. Rapporten visar att – 2008 var antalet beslut enligt 2 kap. kulturminneslagen relativt . Det framgår att länsstyrelserna sammanlagt fattade 3 026 beslut i ärenden om fornminnen och av dessa innebar 17 beslut om avslag. Drygt en tredjedel av besluten (1 123) utgjordes av beslut jämlikt bestämmelserna i 11–14 §§. 853 beslut avsåg ärenden om skogsbruksåtgärder enligt 12–13 §§ (tillståndsärenden). Besluten innebar enligt rapporten främst villkor i syfte att skydda fornlämningar från skadegörelse. Endast sex beslut innebar avslag på anmäld åtgärd. meddelades 738 beslut om tillstånd utan villkor om särskild undersökning. I knappt hälften av dessa fall gjordes bedömningen att arbetsföretaget inte berörde fast fornlämning. I av fallen ansågs ingreppet vara av ringa omfattning. I ett mindre antal beslut angavs som skäl för tillstånd att fornlämningen hade litet eller inget vetenskapligt värde. I några enstaka fall gavs tillstånd med hänvisning till avvägningen mellan det allmänna och enskilda intresset. Det förekom även beslut om tillstånd som saknade motivering. beslut i ärenden om tillstånd kan enligt huvudregeln i 24 § överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut som rör ersättning eller befrielse från kostnadsansvar prövas dock av mark- och miljödomstolen. Det är främst frågor om tillstånd till ingrepp i fornlämning som överklagas till domstol. 2009 publicerade beslut enligt 2–4 kap. lag (1988:950) om kulturminnen m.m. – En utvärdering av domar –2008. Avseende 2 kap. kulturminneslagen omfattar utvärderingen 99 domar från länsrätten (numera förvaltningsrätten) och 16 domar från kammarrätten. Detta motsvarar det troliga antalet domar som meddelats under aktuell period. Utvärderingen visar att i 52 av målen har prövningen avsett beslut avseende 12 § (tillståndsärende). Av dessa lämnade länsrätten i 16 fall bifall till överklagandet och i 35 mål avslogs överklagandet. 10 mål har prövats av kammarrätten. Av rapporten framgår att det generellt sett är få beslut som överklagas. Detta beror enligt på att det sannolikt endast är ett fåtal beslut som innebär avslag på sökta tillstånd och att besluten vanligen fattas i samförstånd med den sökande. Utvärderingen visar även att överklaganden av beslut enligt kapitel 2 oftast görs av privatpersoner som fått avslag på sökt tillstånd till nybyggnad inom fornlämning eller fornlämningsområde. Av rapporten framgår att det finns en viss osäkerhet kring om har fått alla domar och beslut . Detta betyder att resultatet av utvärderingen inte med säkerhet ger en komplett bild av situationen. gjorde 2007 i samarbete med och på en undersökning om fornminnesbrott i , Brott under ytan – En undersökning om fornminnesbrott, rapport 2007:5. Enligt rapporten uppgick den lagförda brottsligheten under utvärderad period till 36 fällande domar och 12 strafförelägganden. Dessutom hade det beslutats om 26 av de totalt 48 lagförda fallen utgjordes av olika typer av åverkan. De brott som domarna berörde hade i tio fall riktats mot fornlämningar som fanns på olika typer av tomtmark, dvs. utanför skogs- och jordbruksmark. Brott i anslutning till jordbruksmark stod för sammanlagt tio fall. Endast ett fåtal fall rörde skogsmark. Vanligast förekommande var brott mot fornlämningstypen grav eller gravplats. I rapporten sägs att gravar är den mest utsatta typen av fornlämningar, vilket förklaras av att det är den vanligaste fornlämningstypen i södra och . Utredningen har vidare kunnat ta del av preliminära uppgifter från avseende kartläggning av den juridiska hanteringen av misstänkta fornminnesbrott. gjorde länsstyrelserna minst 176 anmälningar om misstänkta brott enligt 2 kap. kulturminneslagen. Av sammanställningen framgår bl.a. att av dessa anmälningar prövades 22 fall av domstol och i åtta ärenden meddelades strafförelägganden. I avsnittet nedan redovisas några övergripande slutsatser från resultatet av enkätundersökningen och statistik som utgångspunkter för våra överväganden och förslag. I anslutning till utredningens förslag och bedömningar i kapitel 5–12 hänvisas till kartläggningens resultat och slutsatserna i detta kapitel. 4.5.1Slutsatser vad gäller kartläggning av intressekonflikter och lösningsmöjligheter Det är några huvuddrag i kartläggningen av intressekonflikter som framträder tydligt. Det generella skyddet av fasta fornlämningar anser några är otydligt och bidrar till rättsosäkerhet i vissa situationer. De som ifrågasätter generella skyddsformer utan särskilt beslut anser att särskilda beslut om skydd och prioriterade urval skulle stärka såväl skyddet som legitimiteten för fornlämningarna. Flertalet myndigheter försvarar det befintliga systemets fördelar och hänvisar till stor flexibilitet i tillämpningen. framhåller dessa myndigheter att avsaknaden av tillgängliga och klargörande informationsverktyg bidrar till osäkerhet. Tydligheten för allmänhet och mark- ägare skulle öka betydligt om de kända fornlämningar som är skyddade enligt kulturminneslagen är enhetligt registrerade och åtkomliga via nätet. Utredningens slutsats utifrån såväl direktiven som kartläggningen är att fornminnesbegreppet behöver bli tydligare. Det kan t.ex. innebära att utredningen prövar möjligheten att införa en ordning för reglering av selektivt urval och skydd inom vissa kategorier av lämningar, alternativt att pröva möjligheten att införa en ordning som gör att det krävs ett särskilt beslut för att yngre lämningar ska skyddas som fasta fornlämningar. Med ökad tydlighet skulle lekmannen kunna få tydligare besked. kommer de professionella naturligtvis att ha samma svårighet som att hantera problematiska lämningar vad gäller datering och fastställelse av utbredningen m.m. Även benämningen fast fornlämning i förhållande till alternativa begrepp för lämningar kan behöva diskuteras för att öka tydligheten. Utredningen ska också enligt direktivet pröva olika möjligheter till regelförenklingar och ökad tydlighet i detta avseende. Överväganden och förslag i denna del presenteras främst i kapitel 6–11. Intressekonflikterna är av en annan art när det gäller byggnadsminnen och kyrkor. När det gäller byggnadsminnen tycks bristen på ekonomiska resurser för att besluta om nya byggnadsminnen med ändamålsenliga skyddsföreskrifter vara ett problem för såväl berörda myndigheter som för representanter för förvaltare av byggnaderna. Frågan om storleken på bidraget till kulturmiljövård (7:2 Bidrag till kulturmiljövård, se avsnitt 3.4) eller hur bidraget bör användas ingår inte i vårt uppdrag. Det allmänna skyddet av kyrkliga kulturminnen äldre än är av samma karaktär som det allmänna skyddet av fornlämningar. För kyrkliga kulturminnen finns en huvudman, , som i första hand ser brister i tillämpningen av kulturminneslagen, bl.a. genom oenhetlighet i tolkningen av bestämmelserna. Vår slutsats är att förslag till förändringar av 3 kap. och 4 kap. kulturminneslagen i första hand kan hanteras inom ramen för modernisering och redaktionell översyn av lagen. Byggnadsminnen har ett särskilt skydd medan huvuddelen av de kyrkliga kulturminnena har ett allmänt skydd genom lag. De diskuterade skyddsformerna medför olika krav på lagens utformning. Således är ingen sammanslagning av 3 kap. och 4 kap. kulturminneslagen aktuell. Våra överväganden och förslag i dessa delar presenteras i kapitel 11. 4.5.2Slutsatser och inriktning vad gäller redaktionella åtgärder i kulturminneslagen Slutsatser och inriktning vad gäller redaktionella åtgärder i kulturminneslagen presenteras samlat i avsnitt 6 Övergripande frågor om kulturminneslagen och de inledande bestämmelserna. Här diskuteras bl.a. benämningen på lagen och tillämpningsområdet för lagstiftningen på kulturmiljöområdet. Innehållet i ett eventuellt nytt kapitel om immateriella kulturminnen är just nu inte tillräckligt för att motivera ett helt nytt kapitel för dessa kulturminnen. Ortnamnen är det enda immateriella kulturarv som direkt hanteras i lagen. Respektive förslag till förändringar, som syftar till modernisering och regelförenkling presenteras i respektive avsnitt tillsammans med förändringar i respektive kapitel i kulturminneslagen. När det gäller 5 och 6 kap. kulturminneslagen så anser att de ändringar som behöver göras för att uppnå en mer ändamålsenlig reglering inte kan ske genom redaktionella ändringar i lag och förordning. Vår lagstiftning bör bättre samordnas med EU och övriga medlemsstater. Europeiska kommissionen har upprättat en rapport till bl.a. och rådet om genomförande av rådets förordning (EG) nr 116/2009 av om export av kulturföremål . Sammanfattningsvis anser medlemsstaterna att det inte förekommit några större problem vid det dagliga genomförandet av bestämmelserna i grundförordningen eller dess genomförandeförordning. Det verkar som att det system som infördes för exportkontroll av kulturföremål vid unionens yttre gränser faktiskt har använts av en stor majoritet av medlemsstaterna, må vara i mycket olika utsträckning. Kommissionen anser att systemet skulle kunna förbättras om man utvecklade mekanismer för närmare samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen. Kommissionen har därför tagit fram en en undersökning om olaglig handel Study on preventing and fighting illicit trafficking in cultural goods in Union1. Om den visar att systemet behöver förbättras, har kommissionen sagt sig vara beredd att vidta åtgärder. Vår slutsats när det gäller 5 och 6 kap. kulturminneslagen är att utredningen med nuvarande underlag inte bör föreslå några mate- 1 By the – 6224, Final Report – October 2011 En översyn av bestämmelserna om utförsel och återlämnande bör avvakta kommissionens slutsatser för att ändamålsenligt samordnas med EU:s och övriga medlemsstaters strategi och reglering. 5Förslag till nationella mål för arbetet med kulturmiljön Utredningen ska lämna förslag till hur de särskilda nationella målen för arbetet med kulturmiljön kan tydliggöras och anpassas till de nya kulturpolitiska målen. Genom att beslutat om nya kulturpolitiska mål ges nya förutsättningar för kulturmiljöarbetet som bör tas till vara och återspeglas i de nationella målen för arbetet med kulturmiljön. Syftet med översynen av de nationella målen för arbetet med kulturmiljön är att skapa goda grundförutsättningar för ett offensivt kulturmiljöarbete som aktivt bidrar till ökad livskvalitet och att humanistiska perspektiv ges utrymme att påverka samhällsutvecklingen. Utredningen bör samråda med andra berörda utredningar, t.ex. Miljömålsberedningen (M 2010:04). Miljömålsberedningen är en parlamentarisk kommitté som ska lämna förslag om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. 5.2Gällande mål och bakgrund 5.2.1Kulturmiljömål – målen för kulturmiljöarbetet gällande särskilda mål för arbetet med kulturmiljön tillkom för mer än sedan (prop. 1998/99:114, bet. 1999/2000:KrU7, rskr. 1999/2000:196). Målen har följande lydelse: -ett försvarat och bevarat kulturarv, -ett hållbart samhälle med goda och stimulerande miljöer och med kulturmiljöarbetet som en drivande kraft i omställningen, Förslag till nationella mål för arbetet med kulturmiljön -allas förståelse, delaktighet och ansvarstagande för den egna kulturmiljön, och -nationell och internationell solidaritet och respekt för olika gruppers kulturarv. Enligt den målbeskrivning som gavs av regeringen i proposition 1987/88:104 (s. 28 ff.) ska kulturmiljövården bevara och levandegöra kulturarvet, syfta till kontinuitet i utvecklingen av den yttre miljön, främja den lokala kulturella identiteten, möta hoten mot kulturmiljön och bidra till att öka medvetenheten om estetiska värden och historiska sammanhang. Moderniseringen av dessa mål 1999 betingades av ett behov av att på ett tydligare sätt svara mot den vikt som lades på att integrera frågor om resurshushållning och hållbarhet, bevarande, delaktighet, tolerans för olika gruppers kulturarv, samt ett internationellt engagemang – det senare särskilt aktualiserat genom bl.a. EU-inträdet. Enligt de nya kulturpolitiska mål som antagits av (prop. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145) ska kulturen vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling. För att uppnå målen ska kulturpolitiken: -främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att utveckla sina skapande förmågor, -främja kvalitet och konstnärlig förnyelse, -främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas, -främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan, -särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur. Förslag till nationella mål för arbetet med kulturmiljön 5.2.3Relationen mellan kulturpolitiska mål och de särskilda nationella målen för arbetet med kulturmiljön Övergripande mål för den statliga kulturpolitiken beslutades av 1974 (prop. 1974:28, bet 1974:KrU15, rskr. Dessa mål har därefter länge i stort sett stått oförändrade. Endast mindre justeringar gjordes i samband med att tog ställning till förslagen kulturpolitiska proposition (prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). Den nya kulturutredningen hade i uppgift att analysera om det med tanke på de samhällsförändringar som ägt rum fanns skäl att göra förändringar i kulturpolitikens övergripande mål. Regeringen delade i propositionen Tid för kultur (prop. 2009/10:3) (Ku 2007:06) bedömning att de då gällande kulturpolitiska målen i vissa delar var föråldrade. Målen borde ge uttryck för en kulturpolitik som är anpassad till dagens samhälle och till framtidens möjligheter och utmaningar. Regeringen ansåg att målen därför borde omformuleras bl.a. genom att kulturens egenvärde och oberoende, medborgarperspektivet och kulturens roll i samhället betonades på ett tydligare sätt . De nya kulturpolitiska målen är nationella, dvs. de ska styra den statliga kulturpolitiken. De ska även kunna inspirera och vägleda politiken i kommuner och landsting. Det innebär att de kulturpolitiska målen ska styra de statliga insatserna på kulturmiljöområdet och även inspirera andra som medverkar i kulturmiljöarbetet. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Det bör ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Målet förutsätter en ambitiös miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang. Som grund för miljöarbetet ligger generationsmålet och de sexton miljökvalitetsmål som har beslutat. Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomvandling som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Förslag till nationella mål för arbetet med kulturmiljön Förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålen ska vara på plats inom en generation, räknat från när målen beslutades i 1999 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Kulturmiljöarbetet anses direkt beröra minst tio av de sexton nationella miljökvalitetsmålen. Inom kulturmiljöområdet verkar och länsstyrelserna för att miljökvalitetsmålen nås, bl.a. genom att informera om miljökvalitetsmålen men även genom att ange de åtgärder som behövs för att målen ska nås och vilka kulturmiljövärden som berörs. Miljömålssystemet har setts över och reviderats. Förändringarna består bl.a. av övergången från delmål till etappmål. Övergången till etappmål innebär att det blir enklare att analysera den svenska rådigheten över måluppfyllelsen. Syftet, som är att ytterligare öka kraften i miljöarbetet, beskrivs i proposition Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Den parlamentariskt sammansatta Miljömålsberedningen (M 2010:04), ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner och myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med . Miljömålsberedningen har lämnat tre delbetänkanden; ett med en handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet, ett med en första uppsättning etappmål och ett med en plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. Miljömålsberedningen har fått två tilläggsuppdrag, varav det ena är att ta fram förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv. Beredningen ska enligt tilläggsdirektivet (dir. 2011:91) samråda med bl.a. . Tilläggsuppdraget delredovisades och slutredovisas . Förslag till nationella mål för arbetet med kulturmiljön fattade regeringen ett beslut som förstärker och vidareutvecklar miljömålssystemet genom en första uppsättning etappmål och uppdaterade preciseringar till miljökvalitetsmålen. Tretton etappmål fastställdes inom fyra prioriterade områden: luftföroreningar, farliga ämnen, avfall och biologisk mångfald. Inom miljömålsarbetet tydliggörs att begreppet markanvändning innefattar dels användningen av marken, t.ex. skogsbruk, jordbruk, friluftsliv, bebyggelse, transportinfrastruktur, dels det sätt som marken inom en sådan brukas när det gäller t.ex. metoder, intensitet och tekniker. Både användningen och brukandet av marken kan ha betydelse, både , när det gäller förutsättningarna för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan exempelvis påverka möjligheten till flexibilitet i markanvändning samt möjligheten till kontinuitet i brukande och genomförande av bevarandeåtgärder. behöver förhålla sig till begreppen på likartat sätt som Miljömålsberedningen.