sou · H0B335 · 2012-05-24 00:00:00 — Av artikel 55 i konventionen följer att en utlandsmyndighet har att rätta sig efter gällande lagar och förordningar i verksamhetslandet och att inte blanda sig i den statens inre angelägenheter. Svenska myndigheter saknar verkställ- ande befogenheter utanför . Detta innebär bl.a. att ett beslut om vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) kan fattas avseende ett barn i utlandet men att beslutet inte kan verkställas så länge barnet är utomlands. Det är viktigt att ha klart för sig att utlandsmyndighetens möjlig- heter att erbjuda hjälp och stöd kan vara begränsade i fall då den nödställda personen är medborgare i det aktuella landet eller har dubbelt medborgarskap. Personer som är medborgare både i och i det land där de är nödställda betraktas ofta av myndigheterna i det sistnämnda landet som medborgare där och därmed som under- ställda det landets lagar. Detta kan innebära t.ex. att ett barn eller en kvinna står under kontroll av en förmyndare vars samtycke krävs för att barnet eller kvinnan ska få lämna landet. vill förmyndaren inte medverka till något sådant utan kan tvärtom ha en avgörande roll när det gäller att hålla kvar den nödställda per- sonen i landet. Ytterligare en viktig faktor är det politiska och säkerhetsmässiga läget i det land där den nödställda personen finns. Säkerhetsläget i landet kan vara sådant att något konsulärt bistånd inte kan lämnas.1 har inte ingått några bilaterala avtal eller andra inter- nationella överenskommelser rörande bistånd till personer som be- höver hjälp för att ta sig tillbaka till . 1 Enligt information på hemsida gäller i fråga om att ambassaden på grund av säkerhetsläget i praktiken inte kan lämna konsulär service till svenskar som reser till och vistas i landet. När utsatta personer befinner sig i andra länder För de fall då ett barn olovligen har förts utomlands mot en vård- nadshavares vilja finns flera internationella instrument, däribland II-förordningen2 och Haagkonvention.3 Rege- ringen har i prop. 2011/12:85 föreslagit att godkänner den i dagtecknade konventionen om be- hörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn (). Dessa bestämmelser kommer inte närmare att beröras i betänkan- det, dels eftersom det i andra sammanhang pågår ett arbete med att förbättra och effektivisera handläggningen av ärenden om bortförda barn4, dels då de länder som i första hand berörs av tvångsäktenskapsproblematiken som regel inte är anslutna till de internationella instrumenten. Ärenden rörande personer som befinner sig i utlandet och är ut- satta för äktenskap mot den egna viljan, eller risk för sådant äkten- skap, hanteras av under paraplybeteckningen nödställda i utlandet. Handläggningen sker med stöd av 12 § tredje stycket förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepre- sentationen (IFUR) samt, när det gäller ekonomiskt bistånd till den nödställda, med stöd av lagen (2003:491) om konsulärt ekono- miskt bistånd. Enligt 12 § tredje stycket IFUR har en utlandsmyndighet en allmän skyldighet att i skälig omfattning lämna svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen. I det konsulära uppdraget innefattas även personer som inte är svenska medborgare men som är bosatta i med permanent uppehållstillstånd. Enligt 6 § lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd har den som har råkat i nöd eller annan svårighet i utlandet och därför behöver ekonomisk hjälp rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd om behovet 2Rådets förordning (EG) 2201/2001 om domstols behörighet och om erkännande av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000. 3Haagkonventionen av om de civila aspekterna på internationella bort- föranden av barn. 4Se t.ex. regeringens skrivelse (skr. 2011/12:65) med redogörelse för regeringens arbete med att förbättra och effektivisera hanteringen av ärenden som rör internationella barnbortför- anden. När utsatta personer befinner sig i andra länder inte kan tillgodoses på annat sätt och det är skäligt att bistånd lämnas. Bistånd lämnas med ett skäligt belopp för nödvändiga kost- nader. Den som har fått sådant bistånd ska betala tillbaka det till staten. Om mottagaren är är även vårdnadshavaren återbetalningsskyldig (9 § samma lag). Bestämmelserna om konsulärt bistånd kompletteras av Regerings- kansliets föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. (UF 2003:10). I föreskrifterna regleras bl.a. vissa handläggningsfrågor angående ärenden om konsulärt ekonomiskt bistånd. och civilrättsliga ären- den har tagit fram en vägledning om hjälp till barn som har strand- satts i utlandet (vägledningen om strandsatta barn) och en väg- ledning gällande hedersrelaterat våld och hot mot enskilda (heders- vägledningen). I hedersvägledningen ges inte någon definition av vad som avses med hedersrelaterat våld och hot. Risk för tvångs- äktenskap eller äktenskap mot den egna viljan omnämns inte särskilt i någondera av vägledningarna. Hedersvägledningen avser frågor om bistånd åt personer med hemvist i som befinner sig i sitt ursprungsland och som har utsatts för familjerelaterat våld och hot, ofta förbundet med hinder att återvända till . Om dessa personer sägs att det som regel ligger en hederspräglad normkultur i bakgrunden. Av vägledningen framgår bl.a. följande. För att hjälp och bistånd ska kunna ges av en utlandsmyndighet måste förutsättas att landets egna myndigheter inte kan eller kan för- väntas vilja ge det stöd och skydd som behövs. Ekonomiskt bistånd kan ges under de förutsättningar som anges i 6 § lagen om konsu- lärt ekonomiskt bistånd. I ärenden av aktuellt slag bör utlands- myndigheterna regelmässigt samråda med departementet. Utrikes- förvaltningens uppdrag avser konsulärt bistånd med återresa till och nödvändiga sambandsfunktioner i anslutning till det. Uppdraget innefattar inga utredande, judiciella eller verkställande funktioner, vare sig inom eller utom . Det är viktigt att utrikesförvaltningen identifierar och kan hänvisa vidare till rätt in- stans när det gäller aspekter utanför utrikesförvaltningens ansvars- område och serviceåtagande. kontaktar i dessa ärenden de lokala myndigheterna på den berörda personens hemort i – vanligtvis eller Polisen – som har myndig- hetsbefogenheter avseende personer med hemvist på orten. Utred- ning eller beslut av lokal myndighet kan avse exempelvis ekono- miskt stöd i anslutning till hemresa, omhändertagande eller pass- När utsatta personer befinner sig i andra länder yttrande avseende minderåriga eller inledande av förundersökning på grund av misstanke om brott. Funktioner i dessa ärenden kan också komma att hänskjutas till en svensk myndighet på central nivå, exempelvis eller en internationell åklagar- kammare. I hedersvägledningen listas några aspekter som bör beaktas vid handläggningen. Där sägs bl.a. att utlandsmyndigheten bör agera uteslutande på uttrycklig begäran av den enskilde, att det kan be- höva utformas en språkregel i förhållande till media och eventuellt den berörda personens familj samt att tjänstemännen bör behålla handlingsfrihet och således avstå från att t.ex. personligen erbjuda husrum i avvaktan på resa. När det gäller förberedande åtgärder sägs i hedersvägledningen att erfarenhetsutbyte bör sökas med övriga EU-beskickningar på informell basis i syfte att man ska kunna ställa samman lokala best practices. Vidare sägs i det sammanhanget att det bör göras en kartläggning av eventuella frivilligorganisationer och informella nät- verk som kan utnyttjas som stödorganisationer i verksamhetslandet. Slutligen betonas i hedersvägledningen att den som söker stöd eller bistånd i hedersärenden kan löpa en reell risk att utsättas för hot och våld. En grundläggande princip för utrikesförvaltningens agerande måste enligt vägledningen vara att inte handla på ett sätt som skapar en risk för att personen sätts i sådan fara. Det betonas att innebörden av detta måste analyseras noga och avgöras i varje enskilt fall. Några vägledande exempel eller liknande ges inte. I fall då den nödställda är ett barn kompletteras hedersvägled- ningen av vägledningen om strandsatta barn. Den tar sikte på barn som har eller har haft hemvist i och som av sin vårdnads- havare har lämnats kvar i utlandet. Det kan handla om att barnen söker hjälp att få en resehandling, med att återvända till och eventuellt med uppehälle. Enligt vägledningen om strandsatta barn bör utlandsmyndigheten i dessa fall kontakta Utrikesdeparte- mentets enhet för konsulära och civilrättsliga ärenden för samråd. Den konsulära enheten tar enligt vägledningen i första hand kontakt med i barnets eller vårdnadshavarens hem- ort, som i sin tur kontaktar vårdnadshavaren. Om vårdnadshavaren inte är beredd att samtycka till att en resehandling utfärdas, kan socialnämnden lämna ett yttrande till utlandsmyndigheten som möj- liggör att provisoriskt pass eller provisoriskt främlingspass utfärdas utan vårdnadshavarens medgivande (11 och 11 a §§ passlagen När utsatta personer befinner sig i andra länder [1978:302], respektive 2 kap. 14 a, 15 a och 15 b §§ utlänningsför- ordningen [2006:97]). Om vårdnadshavarna inte vill eller kan betala kostnaderna för hemresan till kan besluta om ekonomiskt stöd till kostnaden. I fall där har beslutat att ge stöd läm- nas en betalningsgaranti till . Utlandsmyn- digheten ordnar sedan barnets hemresa och redovisar kostnaderna med fakturaunderlag till . När det gäller ekonomiskt bistånd till underåriga sägs i vägled- ningen att det är angeläget att det görs en utredning av om barnet har något tillgodohavande eller om föräldrar eller släktingar är villiga att deponera det efterfrågade biståndsbeloppet. I vägledningen tar man upp ärenden i vilka det finns en hotbild och påtalar att det i sådana fall kan finnas anledning att neka en vårdnadshavare den insyn som vårdnadshavaren har enligt föräldra- balken. Detta sker i så fall med stöd av 12 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen föreskriver att sekretess till skydd för enskilda inte gäller i förhållande till vårdnadshavaren i den utsträckning denne enligt 6 kap. 11 § har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges per- sonliga angelägenheter, såvida inte det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren. Med betydande men avses t.ex. att den unge kan skadas allvarligt psyk- iskt, fysiskt eller på annat sätt om uppgiften lämnas. Det torde i praktiken betyda att det i det enskilda fallet ska finnas speciella skäl som talar för att en uppgift om den underåriga kan komma att miss- brukas av vårdnadshavaren i något betydelsefullt avseende (prop. 1988/89:67 s. 38). Det kan inträffa att en svensk medborgare blir nödställd i ett land där saknar utrikesrepresentation. Sådana situationer regleras, såvitt gäller förhållandet till andra medlemsstater i Europeiska unionen, i artikel 23 i Fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt.5 Enligt bestämmelsen ska varje unionsmedborgare inom ett tredje lands territorium, där den medlemsstat i vilken han är medborgare inte är representerad, ha rätt till skydd av varje med- lemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter på samma vill- 5 Europeiska unionens officiella tidning, 30.3.2010, C 83/47. När utsatta personer befinner sig i andra länder kor som medborgarna i den staten. Medlemsstaterna ska vidta nöd- vändiga åtgärder och inleda de internationella förhandlingar som krävs för att säkerställa detta skydd. Det sagda innebär att en svensk medborgare som befinner sig i ett land utanför EU alltid kan söka skydd vid en ambassad eller ett konsulat tillhörande något annat EU-land om det saknas svensk representation i landet. Europeiska unionens råd får, i enlighet med ett särskilt lagstift- ningsförfarande och efter att ha hört , anta direk- tiv som föreskriver de samordnings- och samarbetsåtgärder som behövs för att främja det skydd som följer av artikel 23. 19.3.4Utfärdande av pass för barn utan vårdnadshavarens medgivande Pass utfärdas som vanligt pass eller särskilt pass (3 § passlagen). Vanligt pass gäller normalt och för resa till alla länder. Pass för barn får i regel inte utfärdas utan medgivande från barnets vård- nadshavare. Utgångspunkten är att vårdnadshavaren ansvarar för barnets personliga förhållanden utifrån vad som är bäst för barnet. Vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma bl.a. om var barnet ska vistas. Vårdnadshavaren ska i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Vid gemensam vårdnad om ett barn förutsätts vårdnadshavarna kunna nå samförstånd i alla frågor som rör barnet. Endast i den situationen att den ene vårdnadshavaren till följd av frånvaro, sjuk- dom eller annan orsak är förhindrad att ta del i beslut rörande vård- naden, får den andre vårdnadshavaren ensam bestämma i vissa frågor som inte utan olägenhet kan uppskjutas. Denne får dock inte fatta beslut av ingripande betydelse för barnets framtid, om inte barnets bästa uppenbarligen kräver det. När ett barn som vistas i utlandet behöver återvända till får det, av skäl som framgår ovan, förutsättas att det i första hand är vårdnadshavaren som beslutar om det. Enligt 7 § 2 passlagen kan dock en passansökan avseende ett barn bifallas utan vårdnadshavarens medgivande om det finns synnerliga skäl. Begreppet synnerliga skäl kommenterades i förarbetena till passlagen (prop. 1977/78:156 s. 43 f.). Där anfördes att synnerliga skäl kunde före- ligga exempelvis om en av föräldrarna vistades i ett annat land och det var uppenbart att dennes medgivande annars skulle ha lämnats När utsatta personer befinner sig i andra länder eller – beträffande fosterbarn utan särskilt vårdnadsbeslut av domstol – där den naturliga kontakten med de biologiska föräldrarna kunde anses bruten. Det betonades också att om det stod klart för pass- myndigheten att en vårdnadshavare motsatte sig ett utfärdande av pass för barnet, det endast under helt speciella omständigheter kunde förekomma att pass ändå utfärdades. I ett rättsfall har Regerings- rätten slagit fast att stor restriktivitet bör iakttas med att utfärda pass mot en vårdnadshavares klart uttalade vilja och att undantags- regeln fick antas vara avsedd för mycket särpräglade fall där barnets ålder, behov och egna önskningar bör ges en avgörande betydelse (RÅ 1987 ref. 127). I 11 § passlagen regleras möjligheterna att utfärda provisoriskt pass för direkt resa till . I bestämmelsens andra stycke föreskrivs att pass för direkt resa till får utfärdas på begäran av någon som är även utan vårdnadshavarens med- givande om barnet befinner sig i en situation där det finns risk för att dess hälsa eller utveckling skadas eller det annars finns särskilda skäl. Bestämmelsen lämnar ett större utrymme för undantag från kravet på medgivande än 7 § 2. En nämnd som fullgör uppgifter inom ska på begäran av en passmyndighet skyndsamt yttra sig i ärenden av nämnt slag. Motsvarande regler finns angående främlingspass i 2 kap. 14 a, 15 a och 15 b §§ utlänningsförordningen (2006:97). Bakgrunden till att den utökade möjligheten att utfärda pass för resa till infördes i 11 § passlagen och 2 kap. 14 a § utlän- ningsförordningen var att det hade blivit känt att barn, då främst pojkar av somaliskt ursprung, hade lämnats i familjens ursprungs- land och att föräldrarna i vissa fall inte velat medverka till att barnet reste tillbaka till . Regeringen ansåg att det fanns behov av ett tydliggörande av under vilka förutsättningar pass för direkt resa till får utfärdas för barn som befinner sig i utsatta situa- tioner utomlands (prop. 2005/06:144). Av förarbetena framgår att avsikten, liksom tidigare, var att de utrikes passmyndigheterna även beträffande passärenden enligt 11 § andra stycket passlagen ska göra vad som är möjligt för att utverka vårdnadshavarnas medgivande (a. prop. s. 13). När utsatta personer befinner sig i andra länder Sekretess gäller hos och inom utrikesrepre- sentationen för uppgifter i ärenden om ekonomiskt bistånd, biträde i rättsliga angelägenheter eller utredning eller annat liknande bistånd åt en enskild, om det kan antas att den enskilde eller någon närstå- ende till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärenden om ekonomiskt bistånd. För en uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst (36 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen). Rätten att meddela och offent- liggöra uppgifter är inskränkt när det gäller uppgifter som hänför sig till ärenden om annat än ekonomiskt bistånd till enskilda (se 36 kap. 8 § andra stycket). Sekretess gäller i ärenden enligt passlagen för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekre- tessen gäller inte själva beslutet. För en uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst (35 kap. 22 § offentlighets- och sekretesslagen). Bedömningar: Den viktigaste åtgärden är att motverka att per- soner som löper risk att giftas bort i utlandet lämnar . Fokus måste alltså ligga på att upptäcka dessa personer, att se till att de har information om sina rättigheter och möjligheter att söka hjälp och, i fråga om underåriga, att de tvångsåtgärder som behövs också vidtas. , , och behöver stärka sin samverkan kring gräns- överskridande ärenden i vilka det finns en problematik kopplad till heder eller äktenskap mot den egna viljan eller barnäkten- skap. Samverkan kan lämpligen ske genom inrättande av en sär- skild samverkansgrupp. När utsatta personer befinner sig i andra länder 19.4.1Det viktigaste är att förhindra utlandsresan Av framställningen om gällande rätt framgår att möjligheterna att hjälpa en nödställd person i utlandet att ta sig hem kan vara små eller i vissa fall närmast obefintliga. Faktorer som spelar in är per- sonens medborgarskap, om han eller hon är myndig eller omyndig samt lagstiftningen i det land där personen befinner sig och det politiska och säkerhetsmässiga läget där. I vissa länder är säkerhets- läget sådant att det i praktiken finns små möjligheter att erbjuda konsulärt bistånd över huvud taget. Även förekomsten av kvinno- organisationer och andra verksamheter som kan bistå den enskilde med t.ex. hjälp att ta sig till en ambassad kan ha stor betydelse. Det sagda är inte unikt för , utan gäller även i stor ut- sträckning för andra länders verksamhet för att hjälpa nödställda medborgare som befinner sig i utlandet. I huvudsak följer situationen av de folkrättsliga spelreglerna. Det finns exempel på att det i vissa fall har varit möjligt att upprätta ett mer långtgående samarbete mellan länder. Exempelvis har brittiska myndigheter utvecklat ett gott samarbete med myndig- heter i de tidigare brittiska kolonierna och . Dessa två länder står för övervägande delen av de ärenden som den brittiska specialenheten för tvångsäktenskap, Forced Marriage Unit, handlägger. Samarbetet innebär bl.a. att lokal polis kan bistå i samband med hämtning av en person som hålls kvar av släktingar. Möjligheten att få bistånd av lokala myndigheter förbättrar givetvis möjligheterna att hjälpa nödställda personer. Detta talar i och för sig för att den bör sträva efter att hitta vägar för ett ökat samarbete med länder där vi vet att svenskar hålls kvar mot sin vilja, främst . Dock måste också framhållas att det med all sannolikhet har betydelse att har starka historiska och andra band med bl.a. . Motsvararande förut- sättningar föreligger inte för del i förhållande till exempel- vis . Utredningen känner inte till något annat land som arbetar så operativt inom andra staters territorium som gör. Mellan och har det på myndighetsnivå visser- ligen utvecklats ett familjeprotokoll som är avsett att stärka det bi- laterala samarbetet kring familjerelaterade ärenden och migrations- relaterade utmaningar.6 Detta innebär dock inte att norska myndig- 6 Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2011), bare tvangsekteskap. En artikkelsam- ling. Sluttrapport fra ImDis arbeid med handlingsplan mot tvangsekteskap 2008–2011, s. 135. När utsatta personer befinner sig i andra länder heter går in och gör fysiska ingripanden.7 Familjeprotokollet har inte tillämpning i konkreta ärenden utan berör ett mer övergrip- ande samarbete.8 Arbetet från norsk sida med att hjälpa nödställda personer bygger på samarbete med frivilligorganisationer på plats och, i den mån det går, med myndigheter. Samarbete med kvinnoorganisationer och andra organisationer kan vara en nödvändig förutsättning för att en nödställd person ska kunna få hjälp. Sådant samarbete väcker dock svåra frågor. Till att börja med kan ett mycket långt utvecklat samarbete mellan svenska myndigheter och frivilligorganisationer i landet uppfattas som ett slags förlängd myndighetsutövning på en annan stats territorium. Vidare kan de personer som verkar inom sådana organisationer utsätta sig för mycket stora risker. En annan viktig faktor är om landet i fråga har en fungerande myndighetsstruktur och ett fungerande polisväsende. Också detta utgör en särskild svårighet i förhållande till , som alltså enligt statistiken är det land som i första hand är aktuellt för del. Den övergripande slutsatsen måste bli att den viktigaste åtgärden är att förhindra att personer som löper risk för att giftas bort i ut- landet lämnar . Fokus måste alltså ligga på att upptäcka dessa personer, att se till att de har information om sina rättigheter och möjligheter att söka hjälp och, i fråga om underåriga, att de tvångs- åtgärder som behövs blir vidtagna. 19.4.2Myndigheterna bör stärka sin samverkan avseende gränsöverskridande ärenden Även om alla ansträngningar görs för att förhindra att personer reser utomlands om de löper risk att där utsättas för barnäktenskap eller äktenskap mot den egna viljan, måste man räkna med att så- dana situationer ändå uppstår. Ärendena kan involvera inte bara och ambassaden, utan även Polisen, Åklagar- myndigheten och . Även frivilligorganisationer, såsom kvinnojourer och skyddade boenden, kan vara inblandade på olika sätt. Det är t.ex. inte ovanligt att den nödställda personen har haft kontakt med någon hjälp- eller stödverksamhet. på den nödställdas hemort blir regelmässigt invol- verad. Det kan t.ex. handla om att det behövs ett passyttrande eller 7Uppgift vid studiebesök hos Kompetanseteamet mot tvangsekteskap . 8Uppgift per e-post från i . När utsatta personer befinner sig i andra länder finansiering av hemresa. Polis och åklagare kan vara involverade om det finns brottsmisstankar. Ofta är det polismyndigheten på den nödställdas hemort som involveras, men det kan också förekomma att eller InterPol hanterar ärendet. existerar inte någon strukturerad samverkan kring nöd- ställda i utlandet mellan , , och . Vår bedömning är att sam- verkan på området torde kunna utvecklas. Det kan finnas mer över- gripande samverkansfrågor och rollfördelningsfrågor där det är viktigt med en samsyn mellan myndigheterna. Det kan t.ex. handla om kostnader för hemresa, förutsättningar för utbyte av information, praktiska rutiner i samband med nödställdas hemresa m.m. Samver- kan och informationsutbyte kan vara avgörande även vid hante- ringen av ett konkret ärende. Handläggningen kan underlättas om det finns vissa upparbetade kanaler för detta. Med hänsyn till det sagda anser vi att de uppräknade myndig- heterna bör stärka sin samverkan kring gränsöverskridande ärenden i vilka det finns en problematik kring heder, äktenskap mot den egna viljan eller barnäktenskap. Samverkan kan lämpligen ske genom upprättande av en särskild samverkansgrupp. Störst utbyte av sam- verkan kan förmodligen uppnås om det, som vi diskuterar i kap. 22, inrättas en central polisär enhet och specialåklagare utses för ärenden av det nu aktuella slaget. Sannolikt bör det kompetensteam som vi diskuterar i kap. 21 få en roll i denna samverkan.