sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — De 15 stadsdelar i nio kommuner, som uppfyllde dessa kriterier och som har en befolk- ningsmängd på minst 4 000 personer omfattas nu av arbetet.6 För att identifiera stadsdelarna använder man sig fortsatt av de s.k. SAMS-områdena, den minsta geografiska enhet för vilken det finns statistik som SCB tagit fram (SAMS-områdena beskrivs närmare i avsnitt 11.2.1). 8.4Det utvecklingsarbetet och nystartszoner De stadsdelar som ska omfattas av det utveck- lingsarbetet kan, helt eller delvis, även komma att utgöra nystarts- zoner. Det stöd som ges inom ramen för det utvecklings- arbetet i sin nuvarande utformning är inte av ekonomisk karaktär och det föreligger därför inte p.g.a. detta arbete några risker för kumulation av stöd. I de fall det inträffar att en nystartszon omfattas av det utvecklingsarbetet vore det enligt utredningens mening positivt om samordning skedde. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att man inom ramen för det utvecklingsarbetet utreder i vilken mån det förekommer skillnad mellan den kompetens som efterfrågas av arbetsgivare i aktuella områden och den befintliga kompetensen i desamma samt vilka åtgärder som ska vidtas för att minska dessa skillnader. I samband med ett förfarande hos kommissionen där systemet med nystartszoner prövas ur statsstödsperspektiv är det lämpligt att lyfta fram det utvecklingsarbetet som en av de andra åtgärder som arbetar med för att komma tillrätta med arbetslöshet och utanförskap i områden. 6 Regeringsbeslut , A2012/174/IU. III ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 9Bör ett system med nystartszoner införas? Bedömning: Ett system med nystartszoner bör införas. Den huvudsakliga åtgärden för företag i nystartszonerna bör vara en lättnad avseende socialavgifter. Av utredningens direktiv framgår att införandet av ett system där man inom ett visst område ges t.ex. skattelättnader, s.k. nystarts- zoner, har som huvudsakliga mål dels att skapa jobb och öka syssel- sättningen i områden där sysselsättningsgraden är avsevärt lägre än det nationella genomsnittet, dels att öka antalet företagsetable- ringar och ge företag bättre förutsättningar att växa i dessa områden. Utredningen ska i detta kapitel ta ställning till om dessa mål bedöms kunna uppnås genom att införa ett system med nystartszoner. I samband med att utredningen överväger lämpligheten av att över huvud taget införa ett system med nystartszoner kommer man oundvikligen in på frågan om vilken eller vilka åtgärder som kan bedömas mest lämpliga att använda som instrument i ett sådant system. Utredningen kommer i detta kapitel att redogöra för sin bedömning i båda dessa frågor. För att kunna göra dessa bedömningar kommer utredningen till att börja med att beskriva vilket vetenskapligt underlag som finns beträffande de olika typer av åtgärder som kan vara aktuella. Då utredningens uppdrag enligt direktiven är att bedöma möjlighet- erna till ett stöd på företagsnivå ligger i detta avsnitt fokus på åtgärder som riktas mot företag inom ett geografiskt begränsat område, snarare än på åtgärder som riktas mot individer. I det därpå följande avsnittet, benämnt möjligheter och svårigheter, Bör ett system med nystartszoner införas? försöker utredningen att, utifrån den problembild som redogjorts för i kapitel 2, komma fram till vilka behov som finns och vilka svårigheter som finns med att försöka möta dessa behov med stödåtgärder. I de därpå följande tre avsnitten dras slutsatser av de erfarenheter som redovisats i kapitel 5, 6 och 7. Det är också viktigt att göra klart för sig vad företag och före- tagare anser utgör de viktigaste åtgärderna för att åstadkomma ökat företagande och ökad sysselsättning. I avsnitt 9.7 redogörs därför för vad Svenskt Näringslivs skattekommission uttryckt och för resultaten av två enkätundersökningar från respektive Företagarna. Därefter beskriver utredningen olika alter- nativ som finns och redogör för utredningens överväganden beträffande dem. Det finns naturligtvis en mängd ytterligare tänk- bara alternativ. Utredningen har valt att avgränsa diskussionen kring alternativa åtgärder till olika typer av ekonomiska stöd. För- utom de nedan redovisade alternativen har utredningen bl.a. över- vägt åtgärder inom mervärdesskatteområdet, vilket redan här kan sägas bedömts som en oframkomlig väg. Det saknas nämligen möj- lighet för en EU-medlemsstat att lagstifta om regionalt differentie- rade mervärdesskattesatser. Redogörelsen för olika alternativ leder fram till utredningens bedömning, som redovisas i det avslutande avsnittet. 9.2Vetenskapliga studier angående stödåtgärder Åtgärder inom den svenska arbetsmarknadspolitiken brukar i vetenskapliga studier delas in i tre huvudsakliga typer: arbetsmark- nadsutbildning, förmedlingsåtgärder och subventionerad syssel- sättning.1 Alla dessa typer av åtgärder kännetecknas av att de utgår från den arbetslöse individen. Av utredningens direktiv framgår att ett system med nystartszoner primärt ska avse lättnader för före- tag. Även om uppdraget alltså i princip rör andra typer av åtgärder än nämnda åtgärdssystem anser utredningen att det är relevant att beakta studier av olika typer av subventionerad sysselsättning och framför allt regionalt inriktade åtgärder inom detta område. Utred- ningen avgränsar sig även i detta avsnitt till olika typer av ekono- 1 Se exempelvis Calmfors m.fl. (2002) eller SOU 2011:11. Bör ett system med nystartszoner införas? Som presenterats i kapitel 3 kan företagens produktion av varor och tjänster förenklat sägas använda två huvudsakliga insatsvaror, nämligen arbetskraft och kapital. Presentationen nedan kommer därför att inriktas på stöd till dessa två kategorier. 9.2.2Sammanställningar som gjorts av forskning om subventionerad sysselsättning I en rapport från politisk utvärdering (IFAU) 2002 gavs en översikt av studier av vissa åtgärders individeffekter respektive effekter på hela ekono- min.2 Syftet med framställningen var att summera vad man lärt sig av den forskning som bedrivits. De slutsatser som drogs beträf- fande subventionerad sysselsättning var att sådana åtgärder tycktes ha medfört betydande undanträngning av reguljär sysselsättning. Undanträngningen innebär att de arbetssökande som erhållit stödet fått jobb som annars hade tillfallit andra personer, snarare än att nya arbetstillfällen skapats. Sammantaget fann man att arbetsmark- nadspolitiska åtgärder förmodligen hade bidragit till en lägre arbets- löshet men även att den reguljära sysselsättningen sannolikt blivit lägre. diskuterade arbetsmarknadspolitikens effekter i sitt huvudbetänkande 2011 och hänvisade bl.a. till den ovan nämnda rapporten. Man redovisade en genomgång av studier, både beträffande generella effekter av arbetsmarknadspolitik och mer specifikt beträffande gruppen utrikes födda.3 De slutsatser som drogs angående subventionerade anställningar i allmänhet var att de har positiva långsiktiga effekter för deltagarna men verkar ge upp- hov till betydande undanträngningseffekter. Nedsättningar av arbetsgivaravgifter i regioner eller för stora grupper har enligt denna utredning visat sig ha små eller inga sysselsättningseffekter. menade att man av detta bör dra lärdomen att subventionerade anställningar är bra åtgärder när de riktas mot personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Subven- tioner och nedsättningar av arbetsgivaravgifter ska enligt den utredningen ses som ett sätt att styra arbetsgivarnas efterfrågan 2Calmfors m.fl. (2002). I bilaga 1 ges en översikt över arbetsmarknadspolitikens effekter på syssel- sättning och arbetslöshet och i bilaga 4 behandlas situationen för utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden. Bör ett system med nystartszoner införas? mot svaga grupper, inte som en generell metod för att skapa arbetstillfällen. Genom att stärka de svaga gruppernas ställning kan sysselsättningssubventioner bidra till en bättre lönebildning och därmed till en minskad jämviktsarbetslöshet. Man poängterade att om olika typer av subventionerad anställning riktas in mot lång- tidsarbetslösa behöver undanträngning kanske inte vara ett så stort problem. Den långtidsarbetslöse står ju långt ifrån arbetsmark- naden och konkurrerar inte i någon större utsträckning om de befintliga jobben.4 När det gäller inriktningen på den framtida arbetsmarknads- politiken menade att den, när det gäller utri- kes födda, bör prioritera de som är i behov av arbetsmarknads- åtgärder. Som prioriterade grupper lyfte man fram nyanlända invandrare och de som kommit till för länge sedan men som inte har lyckats med sin arbetsmarknadsetablering. Dessa grupper hade nämligen enligt tidigare studier prioriterats i mindre utsträckning. Arbetsmarknadspolitiken bör vidare använda de åtgärder som erfarenheten visar ger de största individeffekterna. Forskningen visar enligt att det är förstärkta förmedlingsinsatser och anställningsstöd som har störst individ- effekter. Dessa insatser bör i första hand användas för utrikes födda. påpekade att man givetvis måste ta hänsyn till eventuella undanträngningseffekter men att dessa är mindre viktiga om insatserna stärker de utrikes föddas ställning på arbetsmarknaden 5 9.2.3Studier angående regionala stödåtgärder i form av subventionerad sysselsättning De regionala åtgärder av typen subventionerad sysselsättning som förekommit i har framför allt bestått i nedsättning av socialavgifter. En nedsättning av socialavgifterna kan påverka sysselsättningen på två olika sätt. Dels kan befintliga företag stim- uleras att öka antalet anställda, dels kan incitamenten att starta nya företag öka. I en sammanställning av ett flertal internationella studier kring skattens betydelse för sysselsättningen finner man att en nedsätt- 4SOU 2011:11, bilaga 1. 5SOU 2011:11, bilaga 4. Bör ett system med nystartszoner införas? ning av skatten med en procentenhet leder till en genomsnittlig ökning av sysselsättningen med cirka 0,2 procentenheter.6 Detta baseras dock på jämförelser mellan olika länders skattenivåer och sysselsättningsnivåer. Denna typ av jämförelse är svår att tolka då det finns många och stora olikheter mellan länder, olikheter som inte alltid fångas upp i den ekonometriska modellen. Det är därför svårt att avgöra hur stor del av en förändring i sysselsättningen som faktiskt beror på skatteskillnader och hur mycket som beror på andra skillnader (s.k. utelämnade variabler). Ett alternativ till att studera skillnader mellan länder är att använda regionala skillnader i socialavgifterna inom ett land. Detta ger möjlighet att analysera områden som är relativt lika varandra, förutom att företag i det ena området erhållit skattelättnader men inte företag i andra områden. Risken för att resultaten störs av att väsentliga variabler utelämnas ur studien minskar därmed. Nedan följer en genomgång av sådana studier. För att öka möj- ligheterna att göra antaganden om eventuella effekter av ett infö- rande av liknande system i begränsas presentationen till utvärderingar i de nordiska länderna.7 Nedsättning av socialavgifter i norra Nedsättningar av arbetsgivaravgifterna har använts som stimulans- åtgärd i norra (se avsnitt 7.4.2). 1984 ingick en sänkning i det s.k. Norr- bottenpaketet. Nedsättningen begränsades till företag inom gruv- näring, turistnäring, tillverkningsindustrin samt vissa tjänstebran- scher. Den uppskattade effekten av denna åtgärd var att sysselsätt- ningen inte ökat mer än i jämförbara områden, men att man fann en något högre löneökningstakt samt en förbättrad lönsamhet och soliditet för företagen i området.8 genomfördes en regional sänkning av arbetsgivaravgif- ten i stödområde A (norra inland). Precis som i den ovan nämnda nedsättningen fick företagen en nedsättning med tio pro- centenheter. Denna nedsättning begränsades dock till att gälla lönebelopp , vilket innebar att marginal- 6Ökningen ligger mellan i de olika studierna, se Nickell (2004). 7Danmark har dock inga socialavgifter och har väldigt låga socialavgifter. 8Bohm och (1993). Bör ett system med nystartszoner införas? kostnaden för arbetskraft endast påverkades i mycket små företag. När resultatet av denna sänkning utvärderades jämförde man utveck- lingen av sysselsättning och lönenivåer –2004 mellan stödområde A och stödområde B för att i möjligaste mån undvika problemet med utelämnade variabler. Man fann att syssel- sättningseffekterna var mycket små i befintliga företag. När effekten av nyföretagande togs med i analysen fann man små posi- tiva effekter på sysselsättningen. I studien påpekas dock att det råder osäkerhet kring effekternas storlek, då det kan finnas faktorer som antingen leder till att de verkliga effekterna överskattas eller underskattas. Man fann vidare att nedsättningen av arbetsgivar- avgiften ledde till en viss ökning av lönerna. Cirka en fjärdedel av nedsättningen tillföll arbetstagarna i form av löneökningar, vilket ledde till slutsatsen att tre fjärdedelar tillföll arbetsgivarna, efter- som inga sysselsättningseffekter kunde påvisas.9 har med anledning av de tre stora nedsättningar av socialavgifterna som genomförts10 granskat om dessa nedsätt- ningar av socialavgifter varit effektiva medel för att öka sysselsätt- ningen.11 De beräkningar som låtit genomföra visar att det inte går att påvisa några sysselsättningseffekter av den regionala nedsättningen. Den regionala nedsättningen övervältras i stället i snabb takt och i hög grad på lönerna. menar också att dessa resultat ligger i linje med tidigare utvärderingar av regionala nedsättningar av socialavgifter i och . Den regionala nedsättningen hade däremot enligt en svag positiv effekt på nyföretagandet. Nedsättningens påverkan på nettoföretagandet (dvs. skillnaden mellan nystartade företag och avslutade företag) var dock inte signifikant. analys visar vidare att eventuella förändringar på servicenivån i de aktuella regionerna var marginella. konstaterar att riktade nedsättningar av socialavgifter har begränsade effekter och framför som sin uppfattning att den regionala nedsättningen är förknippad med mycket låg grad av träffsäkerhet inom väsentliga områden som småföretagande, service och sysselsättning. Den regionala nedsätt- ningen är enligt därför inte en kostnadseffektiv 9Bennmarker m.fl. (2009). 10Den generella nedsättningen av socialavgifterna för små företag 1997, nedsättningen av socialavgifterna för stödområde A som beskrivits i kapitel 7 och den nedsättning som infördes och som riktas mot ungdomar som fyllt 18 men inte , se avsnitt 6.9. 11Riksrevisionen (2008b). () genom- förde delar av analysen., se Bennmarker m.fl. (2008). Bör ett system med nystartszoner införas? åtgärd för att påverka vare sig småföretagande, service eller syssel- sättning. Myndigheten Tillväxtanalys har regeringens uppdrag att följa upp stödformen regional nedsättning av socialavgifter. I en pro- memoria 2010 följer myndigheten upp den utvärdering som låg till grund för från 2008.12 Tillväxtanalys bedö- mer att utvärdering har en väl genomtänkt design och hög metodologisk kvalité. Man kan enligt Tillväxtanalys kon- statera att det, i de studier som myndigheten haft tillgång till och som valts, finns få indikationer på sysselsättningseffekter av för- ändringar i socialavgifter. Flera studier visar dock på att uppfölj- ningstiden kan ha varit för kort, vilket kan förklara varför effekter på sysselsättning och löner saknas. En analys visar att det finns indikationer på att företagsetableringarna påverkas positivt, varför det även finns vissa indikationer på positiva sysselsättningseffek- ter.13 En äldre studie visar på att lönsamheten påverkas positivt.14 Tillväxtanalys noterar emellertid att effekten på sysselsättningen i denna studie inte skattats direkt utan simulerats fram. Författaren till den studien har också konstaterat att det behövs fler bevis för att försvara det studerade systemet med sänkta socialavgifter. I en senare utkommen rapport analyserar Tillväxtanalys återigen effekterna av den regionala nedsättningen av socialavgifterna. Rap- porten finner att både lönsamhet och omsättning stiger på kort sikt. Den ökade vinsten leder senare till ökade löner och ökade egna ägaruttag. En viss långsiktig effekt på investeringar finns också. I rapporten påpekas särskilt att de kortsiktiga effekterna är större än de långsiktiga, som dessutom är mer osäkra. Man finner ingen effekt på sysselsättningen, vilket är i linje med tidigare utvär- deringar av samma åtgärd.15 12Tillväxtanalys (2012). 13Bennmarker, m.fl. (2009). 14Bohm & (1993). 15Tillväxtanalys (2012). Bör ett system med nystartszoner införas? Nedsättning av socialavgifter i norra undantogs företag i 20 kommuner i norra från att behöva betala den del av socialavgifterna som avsåg ålderspensionsavgiften16 Detta innebar en genomsnittlig sänkning av socialavgifterna för berörda företag.17 I en studie av effekterna av denna nedsättning finner man inga statistiskt signifikanta sysselsättningseffekter i befintliga företag, men man påpekar att detta beror på att det statistiska underlaget är för litet. Däremot finner man att lönerna steg något snabbare än i jämförbara företag som inte fick lättnaden, vilket innebar att ungefär hälften av nedsättningen av socialavgifterna neutraliserades av löneökningar. I studien ingick dock ingen analys av effekter på nyföretagande.18 En senare och något mer omfattande studie av samma stöd- åtgärd kommer dock till slutsatsen att nedsättningen inte hade några statistiskt signifikanta effekter på varken sysselsättning, löner eller företagens vinster i det berörda området, även om den upp- skattade effekten för samtliga tre är positiv.19 Nedsättning av socialavgifter i I varierar socialavgifterna mellan olika kommuner beroende på kommunens geografiska läge. Zonindelning och avgiftssatser har ändrats vid en rad tillfällen. var kommunerna indelade i sju grupper, där arbetsgivare i zoner i nordligaste var helt befri- ade från socialavgifter. Arbetsgivare i zoner som är mer centralt belägna betalade en högre avgift och i de kommuner som hade den högsta socialavgiften uppgick den till 14,1 procent.20 I har en rad studier använt dessa regionala skillnader för att analysera övervältringen av förändringar av socialavgifterna. I en studie framförs att sänkningen av socialavgifter haft en betydande positiv effekt på sysselsättningen.21 I en annan rapport sammanfat- tas de norska studierna med att de empiriska analyserna av syssel- 16Nedsättningen skulle ursprungligen ges , men beslöts att perioden skulle förlängas . 172002 var den genomsnittliga socialavgiften i . 18Korkeamäki och Uusitalo (2006). 19Korkeamäki (2011). 203 § Stortingsvedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2011. 21Östbye (1998). Studien använder data från den norska fiskeindustrin –1988. Bör ett system med nystartszoner införas? sättningseffekterna är komplexa och att vissa studier finner positiva sysselsättningseffekter men att andra inte lyckas påvisa några sådana.22 Studierna uppvisar också en relativt oenig bild av stor- leken av övervältringen. Vissa studier visar på en hög grad av över- vältring, där mellan av nedsättningen överförs i form av löneökningar vilket innebär att effekterna på sysselsätt- ningen kan förväntas vara små.23 Andra studier visar på en liten eller måttlig övervältring.24 Slutsatser om regionalt sänkta socialavgifter En avgörande faktor för hur stor effekt ett ekonomiskt stöd har på sysselsättningen är, som presenterats i kapitel 3, hur stor del av stödet som faktiskt tillfaller arbetsgivaren i form av minskade löne- kostnader och hur stor del som går till arbetstagarna i form av högre lön, den s.k. övervältringen. Ju större del av ett stöd som överförs till en högre lön desto mindre utrymme finns kvar för att anställa fler inom företaget. Om hela sänkningen av socialavgifterna i slutändan övervältrats på arbetskraften i form av högre löner möter arbetsgivaren samma lönekostnad som före förändringen och har därför samma efter- frågan på arbetskraft som . Effekten av socialavgiftsföränd- ringen blir då enbart en förändring i den lön som utbetalas till de anställda. Den empiriska litteraturen fokuserar till stor del på skattesänk- ningar och är långt ifrån enig kring hur stor övervältringen av dessa är. I en studie sammanställs resultat från en rad utländska och svenska studier av övervältringseffekter av förändringar av löne- skatten.25 Det bör påpekas att denna studie inte gör skillnad på vilken skatt det är som ändras, utan ser till den totala skattekilen med vilket menas skillnaden mellan vad arbetsgivaren betalar och vad arbetstagaren får ut. Det sammanfattande resultatet av denna genomgång visar på att cirka hälften av en skatteökning övervältras från arbetsgivaren till arbetstagarna. Liknande resultat framkom- mer i en senare sammanställning där det dock även påpekas att [e]tt problem med de studier som genomförts är att de är baserade på 22Hervik m.fl. (2001). 23se exempelvis Alfsen m.fl. (1996) och och (1997). 24Exempelvis Dyrstad (1992), och (2004) eller (2001). 25Holmlund (1990). Bör ett system med nystartszoner införas? data med relativt få datapunkter och över korta tidsperioder. Med få datapunkter kan det vara svårt att skilja mellan varaktiga och tempo- rära effekter 26. Den övergripande slutsatsen är att övervältringen är större på lång sikt än på kort sikt, vilket faller sig naturligt då möjligheterna till omförhandling av löneavtal är större på . På kort sikt tenderar alltså sänkningar av socialavgifterna att sänka arbetsgivar- nas lönekostnader och därigenom stimulera efterfrågan på arbets- kraft, men på gynnas istället de anställda i form av högre löner. När lönen stiger minskas kostnadssänkningen för arbetsgiva- ren och därmed minskar också efterfrågan på arbetskraft. I en rapport från Kommunal- og regionaldepartementet i påpekar man också att regionala nedsättningar av socialavgifterna tillsammans med centrala löneförhandlingar minskar risken för över- vältring, då nedsättningen endast sker för en mindre andel av arbetskraften.27 Det finns också anledning att tro att övervältringen minskat . Detta beror dels på en ökad mobilitet bland företag och anläggningar eftersom det är lättare för ett företag att exem- pelvis flytta sin produktion utomlands ifall lönekraven upplevs som för höga, dels på att arbetslösheten är högre än den var flertalet av de nämnda studierna genomfördes. Detta kan antas leda till att de anställda inte kräver lika stora löneökningar, då alternativet att säga upp sig för att söka arbete någon annanstans blivit mindre attraktivt. Båda dessa faktorer leder till en försämrad förhandlingsposition för de anställda, vilket i sin tur minskar över- vältringseffekten. Det är därför möjligt att sysselsättningseffek- terna av en skattesänkning skulle bli större än den var för 20– sedan.28 Det finns dessutom en annan effekt på sysselsättningen, som ofta förbises i befintliga studier. Ifall stödet leder till ett ökat nyföretagande kan detta i sig leda till att fler individer kommer i sysselsättning. Frånvaron av entreprenörer i den ekonomiska teorin kring skatter kritiseras ibland, och man hävdar att sysselsättnings- effekterna troligen skulle bli mycket större om man innefattade nyföretagandet i studierna.29 Ett liknande resonemang kan man 26Wikström (1996) s. 229. 27Hervik m.fl. (2001). 28Hansson (2006). 29Se exempelvis (2005). Bör ett system med nystartszoner införas? även finna i den empiriska litteraturen, exempelvis i en artikel som beskriver att det finns två perspektiv på sysselsättningseffekter: jobbskapande i befintliga företag och jobbskapande genom att nya företag etablerar sig i området. I studien menar man bl.a. att en viktig åtgärd för att åstadkomma lokal sysselsättningsökning kan vara att attrahera nya företag.30 En nedsättning av socialavgifterna som sker selektivt i begrän- sade områden och främst i små företag borde inte påverka fackens lönekrav och skulle därmed kunna bevara kostnadsfördelen även på .