sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Uppdraget omfattade att göra djupintervjuer med företagsledning- arna (styrelseordförande och VD) för 15 bolag med statligt ägande. Fokus för intervjuerna var den nuvarande ägarstyrningens styrkor och utvecklingsmöjligheter. Företrädare för bolag med statliga ägare som har intervjuats . Schur, styrelseordförande , styrelseordförande , verkställande direktör , styrelseordförande , verkställande direktör , styrelseordförande , verkställande direktör , styrelseordförande , verkställande direktör , styrelseordförande , verkställande direktör , styrelseordförande , verkställande direktör , styrelseordförande , verkställande direktör Företrädare för stora privata ägare som har intervjuats , VD och koncernchef , VD och koncernchef Om ägarstyrning i statligt ägda företag Några utgångspunkter och en översikt I detta arbete adresserar vi forskningsfältet corporate gover- nance. Detta internationellt numera mycket spridda och flitigt använda amerikanska uttryck motsvaras närmast av det svenska begreppet företagsstyrning (som håller associationsformen neutral) men även av det något snävare begreppet bolagsstyrning (som specifikt refererar till aktiebolagsformen). Efter att först ha redo- visat vår företagssyn utforskar vi denna begreppsvärld lite mer noggrant, vilket bl.a. innebär att det i detta arbete fokuserade be- greppet ägarstyrning definieras och då som en delmängd av den bredare konstruktionen företagsstyrning. Vi tar därefter avstamp i de preciserade företags- och ägande- begreppen och redovisar vår syn på företagsägandets grundidé i ett samhälle. Därefter beskriver vi mycket kortfattat hur företagsägar- funktionen generellt utvecklats det senaste århundradet och disku- terar både vad forskningen förmedlar om detta ägandes betydelse för företagens framgång och – mer utförligt – vilka kompetenser som (främst aktiva) företagsägare behöver besitta. I det därpå följande avsnittet redogör vi för en del av den forskning som adresserat olika länders och regioners modeller för företags- styrning. Med i fokus redovisar vi därefter hur industri- kapitalismens ersättare finanskapitalismen producerat dramatiskt förändrade förutsättningar för såväl före- tagsägandet som företagsstyrningen. Här beskrivs också hur denna förändring av det kapitalistiska systemets funktionssätt åtföljts- /drivits av en global spridning av en speciell modell för företags- och ägarstyrning, nämligen den anglosaxiska. Även två andra grundmodeller – den nord- och kontinentaleuropeiska och den Japanska – beskrivs kortfattat liksom den tveksamhet som forskningsresultaten förmedlat såväl rörande möjlig- heten till något slags global konvergens på området som nyttan av en sådan utveckling. I det därpå följande avsnittet behandlar vi statens speciella ställning i ett samhälle med fokus på dess roll som företagsägare (vad talar för respektive mot en statlig företagssektor?). I ett längre avsnitt behandlas sedan i vilka avseenden staten utgör en annor- lunda ägare av företag än privata motsvarigheter och vilka konse- kvenser detta kan ha för statens ägande och dess sätt att styra de ägda företagen. I ett särskilt moment behandlas frågan om statligt hel- respektive delägande av företag, där särskilt det senare förhållandet problematiseras. Avsnittet avslutas med en listning av nio särskiljande dimensioner som påtagligt påverkar förutsättning- arna och möjligheterna för staten att verka som företagsägare. Denna bild nyanseras sedan i ett avsnitt där orsakerna och motiven till det svenska statliga företagsägandet kortfattat beskrivs och analyseras. Vi hävdar att den variation som därvid framkommer vad gäller de statliga företagens uppdrag (och uppdragsgivare) kan ha konsekvenser för hur den statliga företagspopulationen organiseras och att den också skulle kunna indikera ett behov av differentiering i den statliga företagsstyrningen. I det därpå följande avsnittet redogör vi för ett antal veten- skapliga studier som främst fokuserar staten som företagsägare. En del av dessa undersökningar är komparativt uppbyggda och forskarna försöker i dessa utröna om det statliga ägandet är mer eller mindre effektivt (i olika bemärkelser) än det privata. En annan del av dessa studier har specifikt rört de privatiserings- processer som uppträdde dels pga. det nyliberala synsättets internationella framgångar (med dess grund- läggande tveksamhet till statliga regleringar etc) och dels pga. de Central- och Östeuropeiska ländernas omvandling från plan- till marknadspräglade ekonomier. I det avslutande avsnittet redogör vi för en empiriskt härledd teoretisk modell för företagsstyrning som spjälkar upp denna process i två grundläggande flöden – ett kapitalrationellt finansiellt flöde (den vertikala styrningen; jfr begreppet allokeringskedjan) och ett operativt grundat rationellt verksamhetsflöde (den horison- tella styrningen; jfr begreppet värdekedjan). Denna modell kombineras sedan med de slutsatser vi tidigare dragit rörande det statliga ägandets särdrag, motiv och idébaser. Även repertoaren av uppdrag integreras i analysen. Med hjälp av texter hämtade ifrån de ca sextio statsägda svenska företagen (2011) försöker vi därefter att illustrera våra tankar och teorier om hur en sådan samlad företagsamhet principiellt skulle kunna organiseras och styras. Syftet med denna genomgång är så- ledes inte att tillhandahålla ett förslag om hur detta borde göras. En sådan ambition skulle kräva ett avsevärt större kunnande om de olika ingående företagen och deras verksamheter än det som finns lagrat i det material som vi haft tillgång till. Vår ambition med dessa exemplifieringar är istället primärt att synliggöra frågans komplexi- tet och visa på hur de presenterade teorierna och modellerna skulle kunna nyttjas som analyshjälpmedel. I detta avslutande moment synliggörs också det svenska statliga företagsägandets närmast exceptionella heterogenitet vad avser bredden i de verksamheter som inryms (sammantagna bildar de ett slags superkonglomerat). Ända sedan och Means (1932) klassiska arbete har den anglosaxiska modellen för företaget och det till denna föreställning kopplade synsättet på företagsstyrning funnits i forskarvärldens fokus. Det var också som Coase (1937) uppmärk- sammade hierarkin (företaget) som en central alternativ/komplett- erande organisationsform till marknaden. Forskarna hade fram till i huvudsak baserat sin företagsmodell på the theory of the firm (jfr den enkla hierarkin i det lilla entreprenörsdrivna företaget) men började nu alltmer intressera sig för att utveckla en theory of the corporation som skulle fungera för de riktigt stora företag som växt fram. Det senare representerade en komplicerad hierarkisk konstruktion där styruppgiften differenti- erats bl.a. på så sätt att ägandet och det operativa ledandet för- delades på olika aktörskategorier. Denna åtskillnad underlättades av att konstruktionen aktiebolaget möjliggjort en separation av aktörers privata förmögenheter ifrån det kapital de tillfört företagen (vilket inte enbart öppnade för ett ökat risktagande utan också för ökade företagsstorlekar). fram till utvecklades den ameri- kanska corporate governance-modellen så att den svarade upp emot denna framväxt av allt större företag med allt fler inblandade ägare. Ägarspridningen blev stor och ägarfunktionen därmed i många fall relativt svag varför många företag istället kom att styras av exekutiven (styrelser och företagsledningar). I stora delar av övriga världen blev utvecklingen den motsatta – olika former av kontrollägande med relativt sett svagare exekutiv blev den vanliga styrformen. Inte minst i med dess långa tradi- tion av familje- och fåmansägande (även) av de stora företagen formades en lagstiftning som gav aktieägarna en mycket stark ställning. I ett globalt perspektiv är den anglosaxiska modellen för corporate governance ganska otypisk även om den fått en stark ställning via ämnena Economics och Finance och pga. att ekonomi varit en dominerande kraft . Fram till utvecklades inte tänkandet kring ägarstyrning särskilt dramatiskt utan det var framför allt de ut- separerade exekutivfunktionerna som adresserades i den forsk- nings- och praxisutveckling som ägde rum. Särskilt management- nivån professionaliserades på olika sätt – bl.a. etablerades runt om i världen allt fler särskilda utbildningar för företagsledningsaktörer (jfr den accelererande framväxten av akademiskt präglade business schools) och forskning i stor skala sjösattes (se t.ex. , 1992, och 2009). uppmärksammades också ägarfunktionen i företagen alltmer och utöver viss forskning och en del utbildnings- innovationer så kom den mest påtagliga effekten när olika främst nationella/regionala marknader för företagskontroll succesivt utvecklades, vilket möjliggjorde både ägarkonkurrens och struktur- förändringar (jfr uppköp/fusioner). Efter 1980-talets genom- gripande avregleringar av kapitalmarknaderna bl.a. i blev konkurrensen om företagsägandet mer global, vilket påskyndade differentieringen och professionaliseringen av ägarfunktionen (se t.ex. Kallifatides et al ). De s.k. koncerner och holdingbolag som växte fram som härbärgerade en extra ägarnivå mellan aktieägarna och de verksamhetsdrivande bolagen stärkte också intresset för ägarfunktionen. Denna mellan- handsroll framträdde särskilt tydligt i de s.k. konglomeratföretagen – de ansamlingar av operativt orelaterade verksamheter som var ganska vanliga . Ett företagsägande medför att en aktör har kontrollrätt och vissa befogenheter över den ägda enheten, rättigheter som regleras av de lagar och andra normeringar som etablerats på området i ett sam- hälle (se rörande aktiebolagslagen Nerep och , 2009). Detta ägandes betydelse för företags framgång har på ideologiska grunder diskuterats under många årtionden men det är framför allt under de senare decennierna (dvs. ) som en del svensk och (framför allt) internationell forskning (dock mest från anglosaxiska miljöer) växt fram. Det har dock relativt sällan handlat om ingående empiriska studier av de i denna rapport fokuserade objekten – de statligt ägda företagen. I en översikt över forskningen på området corporate gover- nance hävdar et al (2011) att vetandet på fältet ägar- styrning är alltför begränsat för att några slutsatser ska kunna dras om dess betydelse för företagens utveckling – att det helt enkelt inte går att hävda att ett visst slags företagsägande leder till bättre ekonomiska prestationer. De markerar också – liksom Lubatkin et al (2005) – att det är ett allvarligt problem att forskningen på området så kraftigt domineras av agentteoretiska studier grundade i det anglosaxiska (eg. amerikanska) institutionella sammanhanget vilket skapat både en ensidighet och begränsningar i vetandet. De hävdar också att fokus på en specifik aktörskategori – aktieägarna – blivit alltför starkt och att då andra intressenters styrinsatser underskattats. En slutsats de luftar är att den omhuldade ägarstyrningen inte skulle vara så betydelsefull i det stora hela som ofta hävdats. En annan tanke som framförs är att det är fältets komplexitet (alla olika stakeholders och den institutionella och kulturella variationen) som försvårar möjligheterna till robusta slutsatser (om institutioner se t.ex. , 1995). Trots Ahrens et als (2011) skepsis och med den ytterligare brasklappen att de allra flesta av ägarstudierna (se nedan) just gjorts i en omgivning där de grundläggande relevanta institutionerna är annorlunda uppbyggda än i så drar vi ändå – om än med viss tvekan – slutsatsen att ägarstyrningen är betydelsefull för företagens prestationer och utveckling över tiden och att detta inte minst (särskilt?) gäller i med dess stora inslag av kontroll- ägare (se t.ex. Boardman och Vining, 1989; Megginsson et al, 1994; Ehrlich et al, 1994; Kumbhakar och , 1998; Modén, 1998; Bebchuk and Hamdani, 2009; Kallifatides et al, 2010; se också avsnittet om statlig ägarstyrning senare i detta arbete; dock har inte alla studier på området landat i denna slutsats, se , 1998). Vår tvekan gäller främst ägarstyrningens relativa betydelse i sammanhanget – särskilt när den jämförs med effekterna av det som fångas i det bredare begreppet företagsstyrning (se nästa av- snitt). Sådana analyser har också börjat komma och den gemen- samma slutsatsen från dessa är att ägarstyrningens institutionella sammanhang spelar en avgörande roll (se t.ex. Aguilera och , 2003; Douma et al, 2006; Aguilera et al, 2008). En fråga som direkt inställer sig efter (den försiktiga) slutsatsen att ägarstyrningen spelar roll för företagens utveckling är vilken kompetens en ägare då kan tillföra. Först och främst kan ägaren tillföra svaret på frågan varför företaget existerar, vad det ska rep- resentera för någonting (varför denna verksamhet?) och förmedla en uppfattning om vad företaget ska utvecklas till i ett visst tidsperspektiv. En sådan s.k. ägaridé (eller ägarvision) förväntas då överskrida det inte särskiljande svaret för att berika aktieägarna (jfr shareholder value) men gör inte alltid detta. I t.ex. det av släkten kontrollerade investmentbolaget domi- nerar kapitalrationaliteten visionen: företagets idé är att över tiden skapa högsta möjliga avkastning för ägarna via en professionell ägarstyrning av utvalda företag (denna inbegriper då förvärv, förädling och utförsäljningar av desamma). I många privata företag representerar ägaridéerna dock något som går utöver en renodlad ackumulering av de personliga förmögenheterna. För exempelvis släkten handlar det då bl.a. även om att verka så att det gynnar (se och , 1997, och , 2000, om rationalitet; skrift om , 2007; Lind- grens skrift om Investor, 1994; samt t.ex. – mer konkret – uppdrag 2011 som ordförande i ). Även släkten har uppvisat en liknande benägenhet att verka för hemvisten/rötterna (och ). För exempelvis Bonnierföretagen uttrycks ägaridén som viljan att kombinera en passion för medier med ett kommersiellt synsätt och bygga denna gärning på fyra preciserade kärnvärden (vi planerar för generationer [långsiktighet]; vi tror att ett öppet pluralistiskt samtal är grunden för demokrati, vi bygger organisationer runt individer – inte tvärtom; samt vi kan medier [avgränsar verksam- hetsfältet]). Engagemanget för ägaridéerna hos ägaren/ägarna kan dock variera. För att en ägarstyrning baserad på (bl a) en ägaridé ska fungera i ett organisatoriskt sammanhang (ett företag) krävs ett commitment som är trovärdigt och som också kommer till ut- tryck i handling. För (svenska) staten har detta med ägaridén ibland representerat något problematiskt då staten över åren allt som oftast tvingats (eller valt att) ta hand om en del företag som hamnat i kris varav en del (men kanske inte alla?) betraktats som särskilt sam- hällsviktiga. Staten har således inte alltid kunnat odla en specifik ägaridé som bedömningsgrund när nya företag inlemmats i sfären. Möjligen kan man dock se statens grundläggande ägaridé som just att säkerställa att viss särskilt angelägen företagsamhet (fortsatt) bedrivs inom landet. Utöver denna grundidé kan dock ytterligare ett antal mer eller mindre konkreta statliga ägaridéer skönjas, vilket också framgår i den senare delen av detta arbete. För den svenska staten med dess heterogena företagspopulation handlar det då om ägaridéer i pluralis, dvs. om ett antal mer eller mindre samman- länkade strävanden. Ägarkompetensen är dock inte enbart knuten till en någorlunda specifik och kommunicerbar ägaridé. Företagsägandet handlar i grunden om att ta och hantera risk/osäkerhet (dvs. inte minst att riskera ett eget kapital) och därmed möjliggöra/generera ett värde- skapande i samhället till egen och andras nytta (riskhanterings- förmåga). Ägaren (aktören) absorberar – internaliserar – genom sin kapitalinsats både affärsrisker och genuina osäkerheter rörande framtiden. Ägaren gör detta dels genom att allokera kapital till det som han/hon bedömer vara bästa användning (behöver inte alltid betyda högsta förväntade ekonomiska avkastning), dels genom att () låsa in kapitalet i en konkret förädlingsprocess (i ett företag). Värdeskapandet i ett samhälle sker i stor utsträckning via dessa bägge aktiviteter (allokering och förädling) (Kallifatides et al, 2010). Bland andra viktiga ägarkompetenser brukar ofta allmän affärs- kompetens nämnas. Den förvärvas främst via rika erfarenheter av komplicerade operativa och finansiella bedömningar och beslut. Ägarkompetens handlar också om att kunna särskilja mellan stör- ningar (dvs. tillfälliga händelser som hanteras utan förändring), för- ändringar (händelser som kräver kontinuerlig utveckling) och para- digmskiften (händelser som kräver radikal förnyelse). Det räknas också som en kritisk ägarkompetens att identifiera vilka aktiviteter som bidrar till de uthålligt värdeskapande strukturerna i ett företag, vilket i sin tur innebär förtrogenhet med kvalificerade finansiella och operativa sammanhang (bransch; verksamhet; tidshorisont). Dessutom måste ägaren också kunna konceptualisera och förmedla sina insikter och avsikter till andra ledande aktörer i och kring företaget (jfr och , 1997). Styrningen av ett företag förutsätter att det föreligger för- troende- och/eller tillitrelationer mellan de aktörer som närmast berörs, dvs. primärt mellan ägarna och exekutiven (styrelse och företagsledning). De senare förväntas agera i ägarnas (och kanske också i andra intressenters [stakeholders]) anda men eftersom en fullständig förståelse (perfekt kommunikation och tolkning) mellan aktörer inte är möjlig – och inte heller absolut vertikal kontroll – blir ägaren (uppdragsgivaren) hänvisad till att bygga på förtroende- eller tillitsrelationer till exekutiven (uppdragstagarna) – och vice versa. Den starkare formen förtroende bygger på att aktörerna är så nära bekanta att deras respektive tänkesätt och handlingsrationaliteter blivit ömsesidigt kända (dvs. är medvetna om varandras värderingar, erfarenheter, kompetenser, personlig- heter, [professionella och privata] nätverk, osv). Den svagare formen tillit rymmer tanken att både aktörerna känner varandra hyggligt väl – dock då främst via publika källor som tidigare posi- tioner, handlingar, professionella track-records, etc. (se , 1997). Närvaron av förtroende/tillit i en vertikal relation rymmer vanligen en fast övertygelse hos uppdragsgivaren att uppdragstagaren kommer att agera i linje med dennes intentioner på ett öppet, ärligt, sannfärdigt och rättrådigt sätt (, 1999). Företags-, bolags och ägarstyrning När vi diskuterar företagsstyrning arbetar vi med ett företags- begrepp som tar sin utgångspunkt i the theory of the corporation snarare än the theory of the firm (se ovan) och till detta lägger vi nyttjandet av begreppen operativ enhet och finansiell enhet. Med operativ enhet avses en organisation som till stor del – inom sig – kontrollerar sitt agerande på en viss del av den värdekedja (se figur 2 senare i detta arbete) som beträds. Detta betyder inte att organisationen är sluten men att den huvudsakliga kontrollen över de kritiska resurserna och omvandlingen av desamma – dvs. inflödet, förädlingsprocessen och utflödet – ligger inom enheten ifråga. Trots en sådan höggradig autonomi är dock ett visst mått av operativt beroende – som sammanhänger med värdekedjors grund- läggande integrativa beskaffenhet – ändå alltid närvarande, vilket försvårar avgränsningar av företag på denna grund. Med finansiell enhet avses en organisation som huvudsakligen är självständig i förhållande till de kapitalflöden som krävs för verksamheten ifråga. Detta betyder att enheten inte är en del av ett överordnat resursfördelande system (t.ex. ingår i en ägarsfär) eller åtminstone att den är höggradigt självständig i förhållande till detsamma (, 2009). Här bör då noteras att de svenska statligt (del)ägda företagen just ingår i en stor ägarsfär (undantag: några minoritetspositioner) – och dessutom en som härbärgerar i huvudsak orelaterade verksamheter. Många av de statliga företagen verkar således i skilda värdekedjor, så potentiellt föreligger något av ett superkonglomerat. Vår syn på vilket slags enhet som konstituerar ett företag ligger även till grund för hur företeelsen corporate governance bestäms. Governance-forskningen har vidgats till att omfatta olika slags organisationer – inte enbart inriktats på studier av kommersiella (aktie)bolag (se t.ex. , 2010, och Steen- et al, 2011). När det gäller den i detta arbete fokuserade företeelsen corporate governance så förekommer det flera bestämningar i den vetenskapliga litteraturen (se Sevenius, 2007). Ofta emanerar denna variation helt enkelt ur att forskarna beträtt detta relativt nya fält från olika perspektiv. De representerar skilda forskningstraditioner (discipliner) och bär från dessa med sig specifika redan inarbetade begreppsvärldar. En mer gemensam språkrymd kring corporate governance håller på att utvecklas men även en bit in kvarstår olikheter som skapar otydligheter. I likhet med bl.a. Blair (1995) och Sevenius (2007) använder vi i det följande begreppet företagsstyrning som den svenska motsvarigheten till det engelskspråkiga uttrycket corporate governance. är vald som förled i stället för det språkligt mer närliggande bolag då det ytterst inte enbart handlar om styrning som adresserar associationsformen aktiebolaget. Det handlar här om styrning av alla slags rättsligt reglerade enheter även om forskningstraditionen har sin rot i bolagsvärlden och dess relation till kapitalmarknaderna. Företagsstyrning (liksom corporate governance och bolags- styrning) representerar ett relativt brett begrepp inte minst i jämförelse med den företeelse vi i det följande kommer att foku- sera: ägarstyrning. Företagsstyrning omfattar hela den flora av kulturella och institutionella strukturer och processer som direkt eller indirekt via olika aktörer påverkar hur företag utvecklas över tiden (se även Sevenius, 2007). Det handlar således om alla de normerande sediment som existerar, t.ex. i form av lagar, regleringar, koder och sedvanor. Termen flora är vald för att markera att många av konstruktionerna och de styrande aktiviteterna är okoordinerade, dvs. saknar en samlad systemkaraktär. Företagsstyrningen formas därvid av en bredare krets av aktörer än enbart aktieägarna – nämligen av alla intressenter i och kring företagen (jfr stakeholders; ett uttryck som refererar till alla de aktörskategorier utan vars stöd ett företag inte skulle existera; se och , 1983). Det som dessa intressenter då primärt kan inrikta sig på är – utöver att inleda/avsluta relationerna till ett företag – att bygga, vidmakthålla eller rasera de institutioner som påverkar företagens utveckling. Ägarstyrning blir då ett snävare begrepp som tar fasta på en enskild aktörskategoris insatser (ägarens/ägarnas) och den kan såväl begränsas till påverkan via köp-/försäljningar av aktier som ta sig mer aktiva, direkt verksamhetspåverkande former och pågå . Det är några institutioner som är särskilt betydelsefulla för företags- och ägarstyrningens funktionssätt. En sådan är marknaden för ägarkontroll. En väl fungerande kapital- och kontrollmarknad möjliggör en konkurrens mellan potentiella ägare (ägarkompe- tenser) om makten över företagen och utfallen av dessa skiften är ofta avgörande för hur väl verksamheterna ifråga utvecklas. En annan för ägarstyrningen lika betydelsefull marknad är den som konstruerats för exekutiva aktörer. Konkurrensen mellan aktörerna om dessa maktpositioner bestämmer ytterst kvaliteten i (främst) den operativa styrningen. Till dessa två marknader tillkommer en tredje som också den är av avgörande betydelse för hur företag utvecklas: avsättningsmarknaden. Väl fungerande produkt- och tjänstemarknader disciplinerar företagen och påverkar deras fram- tider. När det gäller staten som aktör är den enheten unik i att den såväl formar dessa marknadsinstitutioner (reglerar desamma och hanterar de potentiella sanktionerna) som fungerar som aktörer på desamma (de statliga företagen).