sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Brå konstaterar att de i särklass mest organiserade bidragsbrotten i studien begås inom 1 Inspektionen för socialförsäkringen i samarbete med . Bidrags- brott och skattebrott. Välfärdens dubbla kriminalitet. : Inspektionen för socialförsäkringen, ; 2011. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande assistansersättningen och i denna studie ingår vissa av de ärenden som finns med i utredningens kartläggning. Brå konstaterar att assistansersättningen kommer upp i bety- dande belopp redan med ett par mottagare som är beviljade ett stort antal timmar. Det innebär att vissa aktörer är villiga att dra på sig en del kostnader för att bygga upp ett nätverk där de involve- rade får ut ersättning på felaktiga grunder. Brå pekar på att brotten mot assistansersättningen påminner mer om avancerade skattebrott än bidragsbrott. Medan andra bidragsbrott är individuella förutsät- ter brotten mot assistansersättning en högre organisationsgrad där bolag används och flera personer är inblandade. Brott mot assistansersättningen handlar också om mycket pengar på förhål- landevis , vilket är en skillnad mot andra bidragsbrott. I studien framkommer att assistansersättningen används för pen- ningtvätt och för att ge kriminella personer en vit inkomst. Ett tecken på brott kan vara misstänkt höga löner bland assistenter som saknar utbildning. I vissa fall är dessa löner fiktiva och har endast till uppgift att öka brottsutbytet, förbättra den sjukpen- ningsgrundade inkomsten och skapa en fasad av bra arbetsvillkor. Andra inslag i brottsligheten är att asylsökande eller nyanlända personer utnyttjas på olika sätt. I ett fåtal fall förekommer inslag av människohandel. Fusket kan vara kombinerat med otillåten påver- kan, mutor och krav på lojalitet och kan fortgå genom att brotts- ligheten hålls inom en liten krets, skyddad från insyn. För upptäckt av brott mot assistansersättningen spelar Skatte- verket en viktig roll, menar . utredningar som Brå använt sig av i studien visar att skattebrott och bokföringsbrott är vanliga i organisatörernas bolag, exempelvis genom att assistenter- nas löner i själva verket går till andra. Skattebrottet blir en följd av bidragsbrottet. Brå pekar på att brott mot assistansersättningen har stora likheter med storskaliga skattebrott. Det krävs flera personer som organisatörer och medhjälpare och brotten innefattar även personer som har en liknande roll som målvakter och så kallade gångare har vid skattebrott. Brå pekar också på att denna typ av brottslighet inte kan upptäckas eller förhindras av enskilda myn- digheter utan kräver ett nära samarbete mellan myndigheter som har olika kompetenser att bidra med. Brå lyfter också fram att informationen om möjligheten att utnyttja assistansersättningen sprids i kriminella kretsar vilket skulle kunna innebära att sådan ekonomisk brottslighet kan befaras öka. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande Utredningens kartläggning av konstaterat fusk, som innehåller fler fall än Brås granskning, bekräftar Brås iakttagelser om organi- serad brottslighet. De erfarenheter från tillståndsprövning som utredningen tagit del av bekräftar att branschen assistansanordnare också attraherar personer med tidigare kriminalitet eller ekonomisk oredlighet. Av de ansökningar som prövat (totalt 459 ärenden) har 285 ärenden bifallits och 85 avslagits. Av avslagen har haft vandelsprövningens utfall som grund2. Härtill kommer ett betydande antal ansökningar som avslagits på grund av sökandens bristande kompetens (av de avslagna ärendena). I genomförda nationella kontrollinsats har utfallet också bekräftat bilden av att ekonomiska brott förekommer. Av de granskade bolagen, 30 stycken, var det endast i ett ärende som revision avslutades efter en första granskning. En slutsats drar efter genomförd revision är att den bild som Brå ger i tidigare refererad rapport besannas. Sammanfattningsvis tvingas utredningen konstatera att assistans- ersättningen har blivit en arena som uppfattas som intressant för organiserad brottslighet. Orsakerna till detta och vad som krävs för att förhindra, försvåra och förebygga denna brottslighet är frågor som utredningen återkommer till. 9.1.2Starka ekonomiska incitament i kombination med svaga kontrollinstrument Assistansersättningen innehåller starka ekonomiska incitament som kan styra agerandet hos olika aktörer; det kan gälla brukaren själv, närstående eller assistansanordnare. Varje beslut som är posi- tivt innebär en stor summa pengar av allmänna medel och ett beslut gäller , ofta livsvarigt. I genomsnitt får en brukare i assistansersättning och har genom- snittligt sett fyra personliga assistenter3. Med den konstruktion ersättningen har med ett schablonbelopp som utgår finns en stark drivkraft att få så många timmar beviljade som möjligt och för en assistansanordnare också många brukare då det 2Utredningen har fått uppgifter om handlagda tillståndsärenden fram till och med . Se även redovisning i avsnitt 4.5.1. 3Antalet assistenter är framräknat på antalet assistenter 70 000 delat med antalet brukare, Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande sammantaget påtagligt ökar vinstmöjligheterna. Eftersom scha- blonbeloppet utgår med samma belopp till alla brukare oavsett de faktiska kostnader som assistansen genererar kan vinstmöjligheter uppstå om assistansanordnaren kan pressa sina kostnader för per- sonlig assistans. Att redovisade lönekostnader inom branschen är förhållandevis låga visas av granskning där 400 före- tag av 1 200 hade lönekostnader som understeg av omsättningen. De förutsättningar som gäller för anordnare har bland annat lett till att assistansanordnare aktivt marknadsför sin verksamhet i syfte att rekrytera brukare och erbjuder olika tjänster, däribland juridisk hjälp vid ansökningsförfarande och ett eventuellt överklagande. Assistansanordnaren kan i en process i sådana fall anses ha egna intressen av att få ett beslut som leder till många beviljade timmar. Assistansanordnaren kan i dessa situationer vara brukarens ombud och föra brukarens talan. Närstående kan också ha egna intressen av att få bli personlig assistent och av att beslutet innebär många beviljade assistanstim- mar. Bland fuskfallen utredningen studerat har närstående ofta spelat en aktiv roll vid ansöknings- och utredningsförfarandet. Utredningen har också sett fall där närstående haft egna intressen av att få behålla assistanstimmar och därför motsatt sig brukarens deltagande i utbildning, rehabilitering och habilitering. Detta gäller även när brukaren är ett barn4. Det finns även anmälningar till som tar upp denna problematik, se avsnitt 4.5.1. Utredningen har kartlagt vinstnivåerna hos branschen assistans- anordnare och sett mycket höga vinstnivåer vilket kan vara en bidragande orsak till det stora intresse som visats för att etablera sig i branschen. fick in drygt 1 100 ansökningar när tillståndskravet infördes vilket uppfattades vara överraskande många och antalet ansökningar ökar . Branschen växer således snabbt. Kontrollmöjligheterna för myndigheterna respektive är förhållandevis svaga i jämförelse med de beskrivna starka ekonomiska drivkrafterna. Utredningen kon- staterar också att ingen myndighet uppfattar sig ha som uppgift att begränsa kostnadsutvecklingen för assistansersättningen. 4 Se t.ex. Förvaltningsrätten i Malmös dom i mål nr 11873-10 (, mål nr 11873-11, meddelade inte prövningstillstånd.) och Förvalt- ningsrätten i Malmös dom i mål nr 9540-10 (Högsta Förvaltnings- domstolen, mål nr 1814-11, meddelade inte prövningstillstånd.) Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande Ingen av myndigheterna har heller möjlighet att kontrollera att assistansen verkligen utförs i enlighet med fattade beslut i bruka- rens hem om denne (eller hans eller hennes ställföreträdare) inte medger detta. anses endast ha en relation till brukaren som ansöker, som får ersättning och intygar att assistansen utförts. Om brukaren låter assistansersättningen gå till en assistansanordnare kan inte kräva någon redovisning av denne avse- ende hur medlen för brukaren använts eller vilka personliga assi- stenter som utför tjänsten för brukaren. beviljar tillstånd för yrkesmässig verksamhet som assistansanordnare och ställer krav på viss kvalitet för ett beviljande och gör en vandelsprövning. Lagstödet för denna pröv- ning är dock osäkert. kan inte återkalla tillståndet vid brottslig verksamhet eller ekonomisk misskötsamhet. Socialsty- relsens tillsyn avser endast kvalitativa aspekter av den assistans som ges till brukaren. har vissa kontrollmöjligheter men utnyttjan- det av dessa har inte varit effektivt med avseende på möjligheten att upptäcka fusk. Ett sådant instrument är tidrapporterna som ska skickas in till men där dispens har givits åt ett stort antal brukare, , vilket innebär att kon- trollmöjligheten avseende om och i vilken grad assistansen utförts inte tas till vara. Denna dispensering ska dock upphöra. Inte heller kontrollen av de insända tidrapporterna har alltid fungerat, då även ofullständigt ifyllda rapporter genererat utbetalningar. Ett annat kontrollinstrument är den omprövning av beslutet som ska göras , den så kallade tvåårsomprövningen. har dessa inte utförts i enlighet med regel- verket. har i vissa av de granskade fuskfallen fått sig- naler om oegentligheter men inte reagerat eller reagerat sent. Det är huvudsakligen externa tips som lett till upptäckt, inte Försäkrings- kassans egna kontrollinsatser. saknar ett effektivt IT-baserat statistik- system för systematiska kontroller av utnyttjandet av assistans- ersättningen. Effektiva uppföljningssystem som kan ge myndig- heten och beslutsfattare en god bild av assistansersättningen sak- nas. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande Vidare saknas en tydlig information riktad till brukare och assi- stansanordnare om hur assistansersättningen får användas, vilket medför en risk för oavsiktliga misstag. 9.1.3Slutsatser från kartläggningen av fusket Den kartläggning som utredningen genomfört ger en tydlig bild av hur fusket ser ut inom assistansersättningen5. Det finns ett antal typfall som upprepas med några gemensamma nämnare. Det av utredningen konstaterade fusket uppgår till totalt totalt prisnivå. Detta är grundat på enbart 51 av de av utredningen granskade ärendena eftersom övriga ärenden saknar belopp som anger hur stort fusket är6. Betydelsen av detta är att det verkliga beloppet är högre eftersom alla ärenden med kon- staterat fusk ännu inte försetts med belopp. De ärenden som ingår i kartläggningen har inte en jämn sprid- ning över landet, exempelvis har i i samarbete med polis och kunnat identifiera ett större antal fall än övriga LFC i landet. Det finns stora skillnader i hand- läggning mellan olika län och LFC. Det är därför inte osannolikt att även synen på kontrollverksamhet och prioritering av polis- anmälningar och beivrande av brott skiljer sig mellan olika LFC och att skillnaden kan förklaras av detta. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att de konstaterade fallen inte utgör enstaka, slumpvisa brott som representerar en brottslig- het av ringa omfattning. En mer sannolik bedömning är att det utveck- lade samarbetet mellan , Polisen och skattebrotts- myndigheten i lett till upptäckt av bidragsbrott och bedrägerier som även torde förekomma på andra håll i landet men som förblivit oupptäckta. Utredningen stöder sig här på att det pågår ett icke obetydligt antal utredningar över landet som sannolikt kommer att leda till att mer brottslighet riktad mot assistans- ersättningen uppdagas. Denna bedömning medför att de till- vägagångssätt som använts i de konstaterade fallen blir 5Utredningens kartläggning innefattar konstaterade fall till och med . Källan till utredningens kartläggning är huvudsakligen som identifierat de ärenden som av myndigheten utretts och polisanmälts. Detta innebär att det kan finnas ärenden där utredning pågår men som initierats av annan myndighet än och som utredningen därför inte känner till. Innebörden av detta förhållande är att det antal utredningen anger som konstaterade fall kan vara lägre än det faktiska antal som utreds för olika typer av brottslighet. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande styrande för utredningens analys och syn på de problem som fusket aktualiserar. De visar på brister i utformningen och tillämpningen av regelverket kring assistansersättningen som kan och har utnyttjats för fusk och överutnyttjande av ersättningen. Det gäller således inte bara i de upptäckta fallen utan också för ett okänt antal fall av tänkbart fusk som ännu inte utretts eller upptäckts. Den bild av fusket inom assistansersättningen som ges av utred- ningens kartläggning styrks även av andra källor. Utredningen kon- staterar att det kommit fram mer information om fusk med assistansersättningen än vad som varit fallet tidigare. Flera, tidigare utredda ärenden har behandlats i domstol och dom har fallit i flera av dessa. har genom tillståndsprövningen bidragit till att en klarare bild av bran- schen och dess aktörer skapats. Denna bild har tidigare saknats. Det myndighetssamarbete som bedrivs riktat mot grov brottslighet inom nationell och regional samverkan har givit vissa resultat. Inom efterkontroll har bedrivits utvecklings- arbete syftande till att finna metoder för att upptäcka och beivra fusk. har genomfört en pilotstudie syftande till att få kunskap om assistansanordnare. Vid sidan av de så kallade skattefel som hittats har även funnit ett omfattande över- utnyttjande av assistansersättningen som både ligger inom och utom regelverk om vad medlen får användas till. Ytterligare en källa för analysen är innehållet i 16 anmälningar enligt och 49 inlämnade enskilda klagomål till Socialsty- relsen avseende assistansersättningen. Inget av dessa ärenden är avgjorda och får därmed tolkas med försiktighet. En ytterligare källa är Statskontorets rapport om handlägg- ning av assistansersättningen och särskilt den enkät som Statskon- toret genomfört med samtliga handläggare av assistansersättningen och deras iakttagelser beträffande misstänkt fusk. Vid bedömningen av förekomst av fusk kan konstateras att det inte finns en historik att tillgå som kan svara på om de fall som konstaterats utgör en faktisk ökning eller om det funnits fall som inte upptäckts. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande 9.1.4Utredningens bild av fusk – generella tillvägagångssätt I utredningens tidigare redovisade kartläggning i kapitel 5 tydlig- görs ett antal typfall av fusk; kombinationer förekommer av olika typer i ett och samma ärende. Dessa är i korthet följande: 1.Överdrivet eller simulerat funktionshinder eller hjälpbehov: Denna typ av fusk innebär att brukaren inte har de kostnader för personlig assistans som beslutet utgår från. Därför medför denna typ av fusk snabbt mycket höga belopp. Tillvägagångs- sättet i dessa fall förutsätter ett hemlighållande av de verkliga förhållandena och det är därför ofta en mycket begränsad krets av närstående som är aktiva vid ansökningstillfället och som ofta för brukarens talan vid besök hos läkare eller vid myndighets- besök. Brukaren hålls eller håller sig isolerad för att undgå upp- täckt och utlandsvistelser är vanliga. 2.Assistenter som mellanhänder: Assistansanordnaren betalar ut hela eller delar av lönen som därefter betalas tillbaka till assistans- anordnaren eller brukaren. Härigenom används assistenterna som så kallade gångare för att omvandla assistansersättningen till kontanter. Om brukarens behov dessutom är överdrivet innebär det att stora summor kan återbetalas till brukaren/anord- naren som saknar kostnader som ska täckas av ersättningen. Ett annat tillvägagångssätt är att assistenten arbetar för en lägre lön än vad som anges till , ett betydande över- skott uppstår och utgör ett starkt incitament till att få så många timmar som möjligt beviljade. Det är ofta denna typ av fusk som lockar till sig organiserad brottslighet eftersom det ekonomiska utbytet snabbt kan bli stort och risken för upptäckt är liten då kretsen som är inblandad skyddar mot insyn genom nära relationer och ömsesidig lojalitet. En annan typ av fusk kopplad till grov organiserad brottslighet är att assistansanordnare söker upp brukare utomlands eller på flyktingförläggningar och utnyttjar deras beroendeställning och ringa kunskaper om löne- läge och om vilka rättigheter som råder på arbetsmarknaden. 3.Brukaren anmäler inte ändrade förhållanden som skulle påverka ersättningens storlek: En brukare fortsätter att anmäla samma antal timmar assistansersättning trots att brukaren har dagverksamhet, deltar i utbildning eller annat som påverkar ersättningens storlek. Andra fall är att brukaren vistas i utlandet än den tillåtna perioden . Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande Gemensamma nämnare för det konstaterade fusket är att bristen på insyn utnyttjas och att ett litet antal personer som har gemensamma intressen av att dölja de faktiska förhållandena möj- liggör fusket. I de studerade fallen är det vanligt att fusket genom- förs av närstående eller med i huvudsak närstående som assistenter, eventuellt i samarbete med assistansanordnare. Ett positivt beslut om assistansersättning innebär att höga belopp av allmänna medel betalas ut, ofta livsvarigt. Närstående kan ha starka ekonomiska incitament av att få assistansersättningen beviljad då de därigenom själva kan få anställning som personlig assistent. I de fuskfall som studerats har närstående ofta varit aktiva i utredningsfasen och fört brukarens talan. I den kartläggning som genomförts finns också andra generella drag. Felaktiga tidrapporter är en förutsättning för fuskets genom- förande. Brukaren, eller dennes gode man eller ställföreträdare som själv kan vara personlig assistent, intygar att assistansen utförts trots att så inte varit fallet. Sammanfattningsvis kan konstateras att det, sett utifrån de studerade fuskfallen, ökar risken för fusk om nära anhöriga är assistenter. En av de få kontrollmöjligheter som finns omintetgörs också i de fall där brukarens gode man eller ställföreträdare även är personlig assistent eftersom det då är denne som både utför och får intyga att assistansen faktiskt utförts i enlighet med beslutet. En tredje generell faktor som återkommer i fuskfallen är att brukaren ofta vistas utomlands för att därigenom kunna undgå upptäckt i de fall han eller hon har simulerat eller överdrivit sina funktionshinder. 9.1.5Otillräckliga möjligheter att förhindra och förebygga fusk med assistansersättningen Myndigheternas möjligheter att upptäcka fusk som organiseras av en liten krets personer utan insyn är små med dagens system. Det gäller både för och för . Möjlig- heterna är näst intill obefintliga när det gäller att kontrollera att den personliga assistansen faktiskt utförs i enlighet med beslu- tet. har heller ingen möjlighet att kräva någon redovisning av assistansanordnarnas medelsanvändning i de fall assistansersättningen betalas ut direkt till dem. Om brukaren vistas utomlands och anlitar lokalt anställda personer för assistans går det Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande inte överhuvudtaget att kontrollera om de personliga assistenterna existerar och än mindre att assistansen har utförts. Det är inte möj- ligt att bedriva tillsyn i brukarens hem om inte medgivande lämnas. Detta innebär att inte heller kan kontrollera om en brukare i sitt hem får den assistans som beslutet innebär. Bland de konstaterade fuskfallen finns ofta assistansanordnare som deltagit i eller organiserat fusket. har dock med dagens regelverk inte möjlighet att återkalla tillståndet att yrkes- mässigt bedriva assistansverksamhet på grund av konstaterad brottslighet eller ekonomiska oegentligheter. När felaktiga utbetalningar konstaterats så kan Försäkringskas- san inte rikta återkrav mot någon annan än brukaren. Det finns fall där detta fört med sig att omyndiga barn krävts på avsevärda belopp som utbetalat till barnets/brukarens föräldrar. kan inte heller rikta återkrav mot assistans- anordnaren som tagit emot medlen. I de fall där brukaren ansöker om retroaktiv utbetalning av assi- stansersättning kan anställningsavtal, tidrapporter eller liknande upprättas i efterhand. Möjligheten för är liten eller obefintlig att i efterhand kunna kontrollera att assistans utförts och att en betalningsskyldighet uppkommit. I revision fanns flera exempel där lön utbetalats som ett engångs- belopp till närstående för assistans som ska ha utförts . Sammanfattningsvis konstateras att nuvarande regelverk inte ger de beslutande och kontrollerande myndigheterna de verktyg som skulle behövas för att kunna förhindra och försvåra fusk. Det krävs också ett samarbete mellan myndigheter för att kunna upptäcka och beivra de avancerade upplägg som används av den organiserade brottsligheten. Mot denna bakgrund är det naturligt att fokusera på hur möjligheterna ser ut för att förebygga fusk redan vid det initiala beslutet om assistansersättning. 9.2Utredningens slutsatser beträffande felaktiga utbetalningar är den förvaltningsmyndighet som har ansvaret för att handlägga och besluta om assistansersättningen. I ansvaret ingår att göra en rättssäker utredning med god dokumentation som håller för rättslig prövning i högre instans och som kan utgöra ett Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande gott underlag vid eventuellt beivrande av brott. Utredningen kon- staterar att så ser det inte ut och anser att handläggning inför det första beslutet behöver förbättras i flera avseenden. har som förvaltningsmyndighet även uppdraget att hushålla väl med statens resurser7 men utredningen konstaterar att varken eller någon annan myndighet tar sig an ett kostnadsbegränsande ansvar för assistansersättningen. Utredningen anser att handläggning är stra- tegisk för att förebygga och förhindra fusk men konstaterar utifrån de granskade fuskfallen att kvaliteten vad gäller handläggningen och kontrollfrågor i samband med det initiala beslutet behöver för- bättras. har kritiserat och andra bidrags- utbetalande myndigheter för att handläggare av olika förmåner inte fått utbildning om bidragsbrottslagen. Denna utbildning har, enligt , av ansetts vara viktig för kontroll- utredare som svarar för efterkontroll men inte för handläggare som initialt tar beslut om olika förmåner8. De prioriteringar som gjorts inom som lett till att tvåårsomprövningar inte genomförts i enlighet med regel- verket och att tidrapporter tidigare dispenserats kan tolkas som att genomströmning och tidsgränser för nybeviljanden varit högst prioriterade medan kontrollfrågor ska skötas i efterhand av en annan del av organisationen. Ett sådant synsätt skapar en tudelad organisation, en utbetalningsorganisation och en kontrollorgani- sation i stället för att kontrollaspekterna integreras i handlägg- ningen där de har störst effekt. Denna prioritering innebär även en risk för att kontrollutredarna inte blir inkopplade i fuskfall efter- som det är handläggaren lokalt som ska ta initiativ till att så sker. Enligt Statskontorets rapport är det inte ovanligt att handläggare avstår från detta. Statskontoret beskrev i rapporten att organiseringen av hand- läggningen av assistansersättningen inom LFC såg olika ut och innebar olika grad av specialisering. har själv lyft frågan om att koncentrera handläggningen till färre antal LFC för att därigenom stödja en mer enhetlig ärendehandläggning. Till dessa frågor återkommer utredningen i kapitel 13. 7Lagen (1996:1059) om statsbudgeten eller den så kallade Budgetlagen. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?. : ; 2011. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande 9.3Utredningens slutsatser angående omfattningen av fusk och felaktiga utbetalningar 9.3.1Metodaspekter avseende bedömningar av omfattningen av fusk Utredningen har, som tidigare redovisats, kartlagt det kända och dokumenterade fusket och beskrivit kända typer av fusk.