sou · H0B326 · 2012-05-02 00:00:00 — Genom att får verktyg för att kunna behandla förslag som kommer från skade- vållaren ökar möjligheterna både för staten att få in pengarna och för skadevållaren att göra rätt för sig och få en bättre utgångspunkt för ett liv utan brottslighet (och mindre eller i bästa fall inga skulder). Enligt utredningens bedömning har Brottsoffermyndig- heten en lång erfarenhet av kravhantering och en god balans i att försöka få skadevållarna att betala ett så rimligt belopp som möjligt utifrån sin ekonomiska situation. är därigenom väl kvalificerad att bedöma i vilka situationer det bör komma i fråga att besluta om eftergift. Utredningen anser mot denna bakgrund att en bestämmelse om eftergift bör införas i lagen. En sådan bestämmelse bör kunna tillämpas i två olika situationer. Eftergift bör för det första kunna medges om det finns synnerliga skäl med hänsyn till gärnings- mannens personliga förhållanden. Samma hänsyn kan således göra sig gällande vid bedömningen av eftergift som vid bedömningen av om regress inte bör utövas – med den skillnaden att det bör ställas avsevärt högre krav för att bevilja eftergift än för att avvakta med ett regresskrav. Förutom allvarlig sjukdom kan man tänka sig att en kombination av omständigheter kan göra att eftergift kan bli aktuell, exempelvis långvarig överskuldsättning, goda försök till betalning efter bästa förmåga och sviktande hälsa. Man kan också tänka sig att gärningsmannen begick brottet som mycket ung och härefter genomgått en positiv rehabiliteringsprocess, försökt att göra rätt för sig och inte återfallit i brott. Mot bakgrund av att regressfordringarna i samtliga fall har sin grund i att den betalningsskyldige har begått brott bör möjligheten till eftergift emellertid användas endast i rena undantagsfall, särskilt mot bak- grund av den föreslagna bestämmelsen om utövande av regress efter skälighet (se avsnitt 8.6.2). Exempelvis bör dålig ekonomi eller brottslighet i låg ålder inte ensamt vara tillräckligt för eftergift, men kan vara det i kombination med andra faktorer. Ekonomiska förhållanden kan förändras . Det kan ske inte bara genom att skadevållaren får högre inkomster genom förvärvsarbete, utan även genom att skadevållaren får pengar genom arv. Som har nämnts är det en utgångspunkt och ett mål att kostnaderna för brottsskador ska betalas av dem som vållar skadorna. Den andra situationen där eftergift (delvis) bör kunna komma i fråga, är när kan få ett lägre belopp av skadevållaren mot att den resterande delen av fordringen skrivs av. Någon sådan ackordsbestämmelse finns inte i de övriga nordiska ländernas lagstiftning om brottsskadeersättning. Det finns dock exempel i annan lagstiftning, t.ex. i lagen (2007:324) om Skatte- verkets hantering av vissa borgenärsuppgifter, som gäller vissa av statens fordringar i allmänna mål, och i 16 § förordningen om hantering av statliga fordringar.26 Situationen kommer med all sannolikhet att vara sällsynt, men utredningen anser att möjlig- heten bör finnas och att bör få även detta verktyg till sin regressverksamhet. Även i detta avseende bör det vara så att skadevållaren inte har någon rätt att få eftergift. Det är som borgenär som förfogar över sin fordran.27 Om Brottsoffermyndigheten beslutar om eftergift av skulden innebär det att skulden försvinner i förhållande till skadevållaren. kan inte återkomma med krav om skade- vållaren får ett arv eller vinner på lotteri. En fråga i det samman- hanget är vad som händer om skadevållaren är betalningsansvarig solidariskt med en annan person. Innebär eftergiften att skulden för den andra personen halveras, eller står den personen kvar med hela betalningsansvaret? 26Ett ackordsförslag som inte har framställts i konkurs eller enligt lagen om företagsrekon- struktion, får dock antas bara om övriga borgenärer som berörs av ackordet godkänner det. 27Det kan noteras att beslut enligt lagen om hantering av vissa borgenärs- uppgifter inte får överklagas (11 §). När det gäller förordningen om hantering av statliga fordringar får ett beslut i ärende om eftergift, om beslutet har fattats av en myndighet som lyder under en central förvaltningsmyndighet, överklagas till den centrala förvaltnings- myndigheten. Andra beslut enligt förordningen får inte överklagas. (20 §.) Frågan har besvarats på olika sätt i olika rättsliga sammanhang. Vid skuldsanering gäller beslutet endast i förhållande till den berörda personen, en skuldsanering inverkar alltså inte på den rätt en borgenär har mot en borgensman eller någon annan som förutom gäldenären svarar för fordringen (23 § andra stycket skuld- saneringslagen). Samma sak gäller vid företagsrekonstruktion, en borgenär som har godkänt ett ackordsförslag förlorar inte genom godkännandet sin rätt mot borgensmän eller andra som förutom gäldenären svarar för fordringen (3 kap. 9 § lagen om företags- rekonstruktion). Däremot följer av 9 § preskriptionslagen (1981:130) att om flera har åtagit sig eller förpliktats att svara solidariskt för samma skuld, och denna preskriberas i förhållande till någon av dem, var och en av de andra endast svarar för sin andel. Andelarna beräknas efter huvudtalet, om inte annat har bestämts genom ett avtal eller av- görande som borgenären har fått kännedom om senast före preskriptionen. Uppkommer brist hos någon av de kvarvarande gäldenärerna, fördelas ansvaret för bristen mellan de övriga kvar- varande och borgenären. Därvid svarar varje gäldenär i förhållande till sin andel och borgenären i förhållande till den andel som har preskriberats. Något som talar för denna lösning är att staten annars genom eftergiften gynnar en av de solidariskt ansvariga gäldenärerna på den eller de övrigas bekostnad, om de inte kan utöva regress mot den person som är föremål för eftergiften.28 Eftersom eftergift endast kommer i fråga i undantagsfall, och det torde vara ännu mer sällsynt att det sker beträffande en solidarisk fordran, är frågan närmast teoretisk. Enligt utredningens bedömning är en lagreglering för dessa fall inte motiverad. 8.6.5Utövande av regress genom kvittning Förslag: ska som huvudregel, helt eller delvis, kvitta en fordran på brottsskadeersättning mot en skuld för utgiven brottsskadeersättning. Kvittning ska dock inte ske om det bedöms vara oskäligt. Bedömning: Av 17 § förvaltningslagen följer att Brottsoffer- myndigheten ska ge den som berörs tillfälle att yttra sig innan ett beslut om kvittning fattas. 28 Jfr , Obligasjonsrett, 2 uppl., 2003, s. 782 f. Det förekommer att en person i ett sammanhang vållar någon annan skada genom brott och i ett annat sammanhang själv lider skada som brottsoffer. I den första situationen har en regressfordran på personen (i egenskap av skadevållare) upp till det belopp som har betalats ut i brottsskadeersättning. I den andra situationen kan personen (i egenskap av skadelidande) ha rätt till brottsskadeersättning. Enligt gällande rätt är det inte möjligt för att kvitta dessa belopp om inte personen själv godtar det. Enligt uppgift från får myndigheten in ansökningar om brottsskadeersättning till brottsoffer som redan förekommer hos myndigheten i rollen som skadevållare. skickar ut omkring 15– 20 brev med förfrågningar om personerna i fråga vill använda sina brottsskadeersättningar till att betala av på sina skulder till . Enligt en uppskattning av myndig- heten avböjs detta i omkring hälften av fallen. En fordran på brottsskadeersättning med anledning av person- skada får inte utmätas (16 § brottsskadelagen) och därmed som huvudregel inte heller kvittas (se NJA 1987 s. 746). Att fordran inte får utmätas är ett tecken på att ersättningen av sociala skäl bör betalas ut till den skadelidande oavsett om han eller hon är skyldig staten pengar i annat sammanhang. har gällt en generell bestämmelse om att skadestånd med anledning av person- skada, frihetsberövande, falskt åtal, ärekränkning eller annat sådant29 inte får utmätas för vederbörandes skuld så länge skadeståndet innestår hos den som ska utge det (se 5 kap. 7 § första stycket utsökningsbalken). I förarbetena till brottsskadelagen utvecklades inte frågan närmare, det konstaterades att bestämmelsen mot- svarade vad som gällde beträffande skadestånd med anledning av personskada (prop. 1977/78:126 s. 55). Det kan alltså finnas en social aspekt som talar för att personen som i egenskap av skade- vållare är skyldig staten pengar, i sin roll som brottsoffer kan ha behov av pengarna precis som vilket annat brottsoffer som helst. Det finns dock argument som talar för att det bör vara möjligt att kvitta. Ett skäl för kvittning är relaterat till skadevållarens åter- anpassning till samhället och ett liv utan brottslighet. Genom att personens fordran mot staten avräknas mot personens skuld till 29 Med annat sådant bör förstås kränkning av den personliga integriteten på annat sätt än de uppräknade, t.ex. telefonförföljelse och andra metoder för att bereda människor otrevnad, enligt m.fl. Utsökningsbalken, En kommentar, 4 uppl., 2009, s. 230. (Jfr även NJA 2001 s. staten minskar skulden. Att skulder minskar är positivt sett från re- habiliteringssynpunkt. Ett annat skäl för att kvittning bör tillåtas är principiellt. Utgångspunkten är att skadevållaren i så stor utsträck- ning som möjligt ska bära kostnaderna för utgiven brotts- skadeersättning. Kvittning bidrar till att så blir fallet. Det kan också uppfattas som stötande att en person som är skyldig staten stora summor för utgiven brottsskadeersättning trots detta ska kunna få ersättning utbetalad av staten. Vidare innebär en avräkning på den befintliga skulden att pengarna kommer staten till godo med mindre administration och till en lägre kostnad. Det sistnämnda, stats- finansiella skälet är dock inte så tungt vägande eftersom situationen inte förekommer så ofta att det får någon större ekonomisk betydelse. Av större betydelse är hur man har resonerat på andra områden när det gäller de sociala aspekterna. På socialförsäkringsområdet är det under vissa förhållanden tillåtet att göra avdrag på ersättning, om den ersättningsberättigade enligt beslut av samma myndighet är återbetalningsskyldig för en ersättning som lämnats (se 108 kap. 22 § socialförsäkringsbalken).30 I regeringens proposition31 kon- staterades att den tidigare regleringen på området var komplicerad och att det var svårt att finna någon linje beträffande de fall när kvittning var respektive inte var tillåten. Därför infördes en generell bestämmelse som möjliggör kvittning i samtliga fall när den er- sättningsberättigade är återbetalningsskyldig för en ersättning som utgetts på grund av socialförsäkringsbalken eller någon annan författning. Det framhölls att kvittning får göras endast i den ut- sträckning det är skäligt. Skälighetsbedömningen avser såväl avdrags- möjligheten i sig som avdragsbeloppets storlek. Detta innebär att det i varje enskilt fall får bedömas om det, med hänsyn till ersätt- ningens karaktär, är lämpligt att göra avdrag och i så fall med vilket belopp avdrag ska göras.32 Vid brottsskadeersättning är det inte fråga om att det har gjorts en felaktig utbetalning, men väl om att en person har vållat skada genom brott och att staten har gått in och ersatt den skadelidande. Det är då enligt utredningens uppfattning rimligt inte bara att kvitt- ning ska vara tillåten, utan att kvittning bör ske som huvudregel. bör dock ges möjlighet att avstå från 30Enligt det andra stycket i paragrafen får kvittning inte ske beträffande ersättning för tandvård till vårdgivare. 2008/09:200 s. 548. prop., jfr även betänkande (bet. 2009/10:SfU11, s. 8) där det noterades att bl.a. det förhållandet att bestämmelserna om kvittning har gjorts gemen- samma för hela socialförsäkringen har resulterat i en tydligare lagstiftning. kvittning, t.ex. om myndigheten finner att sociala skäl talar för att personen ändå bör få ut brottsskadeersättningen kontant. Så kan vara fallet om brottsskadeersättningen eller delar av den avser ersättning för nödvändig tandvård på grund av skadan (jfr 108 kap. 22 § andra stycket socialförsäkringsbalken). Det bör inte komma i fråga att kvitta en fordran utan att den berörda personen har fått tillfälle att yttra sig i kvittningsfrågan. Att så ska ske följer redan av 17 § förvaltningslagen (1986:223), där det föreskrivs att ett ärende som huvudregel inte får avgöras utan att sökanden har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än sökanden själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den. Som exempel kan nämnas att ombudsmän har kritiserat en skattemyndighet för att myndigheten i ett folkbokföringsärende inte hade kommunicerat uppgifter som hade lämnats av parten i andra ärenden, och tillförts det aktuella ärendet av myndigheten (se JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 306).33 Se vidare avsnitt 11.6.4 angående förbud mot överlåtelse av fordringar. 8.6.6Betydelsen av den solidariska skadeståndsskyldigheten vid regress Bedömning: Någon bestämmelse om uppdelning av det soli- dariska betalningsansvaret på regresstadiet bör inte införas. Den i avsnitt 8.6.2 föreslagna bestämmelsen om regress efter skälig- het bör i de flesta fall kunna användas för att undvika oskäliga resultat. Det har i olika sammanhang framförts synpunkter på den solidariska skadeståndsskyldigheten, främst när det gäller unga lagöverträdare.34 och har senast i en skrivelse till regeringen begärt att 6 kap. 4 § skadeståndslagen ska ändras, så att den som vållar skada genom 33Förvaltningslagsutredningen har i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) föreslagit en ny kommunikationsbestämmelse, se 21 § i förslaget på s. 41 i betänkandet. I det avseende som är aktuellt här innebär förslaget inte någon förändring. 34Se t.ex. betänkande Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122), där det bedömdes att det finns skäl att överväga om möjligheten att frångå solidariskt ansvar bör öka och om det nuvarande undantaget från solidariskt ansvar i stället bör utgöra huvudregel för unga lagöverträdare (s. 47 f.). brott innan han har fyllt som huvudregel inte blir solidariskt betalningsskyldig. Enligt förslaget ska skadeståndsansvaret i stället vara delat mellan de skadeståndsskyldiga. Skälen för att myndig- heterna anser att bestämmelsen ska ändras är i korthet följande. Bland minderåriga utgör obetalda skadestånd den allra vanligaste typen av skuld. och får ofta signaler från föräldrar, polis, socialarbetare m.fl. som tyder på att det finns en vilja från unga att bryta en kriminell bana, men att de har svårt att betala mer än sin del av ett skadestånd. Det solidariska skadeståndsansvaret medför att de unga gärningsmännen tvingas ha en fortsatt beroenderelation till varandra och minskar deras incitament att göra rätt för sig och återanpassa sig till ett normalt vuxenliv. Myndigheterna bedömer att ersättandet av det solidariska skadeståndsansvaret med ett (som huvudregel) delat an- svar för minderåriga skadevållare är en ordning som stärker minder- årigas möjligheter att göra rätt för sig och som sammantaget är förenlig med barnets bästa. Myndigheterna menar också att ett genomförande av förslaget kan bidra till att bromsa den ökande ungdomskriminaliteten. Myndigheternas skrivelse bereds för när- varande inom . Frågan har diskuterats även inom utredningen. En möjlighet skulle kunna vara att låta utöva regress i lika delar i förhållande till gärningsmännen. Så ser praxis ut i . En sådan lösning skulle dock kunna innebära att en gärningsman som betalar hela skadeståndet i enlighet med domstolens förord- nande, hamnar i ett sämre läge än om han eller hon väljer att inte betala. Genom att inte betala kan frågan hamna hos Brottsoffer- myndigheten som endast utövar regress upp till gärningsmannens kvot. Även andra frågor aktualiseras, som i vilka situationer skulle utöva uppdelad regress. Skulle det vara bara i förhållande till unga lagöverträdare? Genom den soli- dariska skadeståndsskyldigheten är även en äldre gärningsman tvingad till kontakt med övriga gärningsmän, vilket kan försvåra en återanpassning till samhället. En annan fråga är om Brottsoffer- myndigheten skulle få ta hänsyn till hur delaktiga eller aktiva de solidariskt betalningsskyldiga personerna har varit till själva brottet. Är en likadelning alltid rätt? Om regeln skulle gälla för unga gärningsmän, kan man också fråga sig hur bestämmelsen ska tillämpas när endast en av skadevållarna är och resterande per- soner är . Enligt uppgift från vet många skade- vållare inte att de får en fordran på övriga skadevållare om de betalar en större del än sin kvot. Förutom att det är ett pedagogiskt problem anser att systemet med solidarisk betalningsskyldighet fungerar bra hos myndigheten. Utredningen bedömer att möjligheten för Brottsoffermyndig- heten att avstå från att utöva regress om det är olämpligt (se avsnitt 8.6.2) bör kunna tillämpas även i fall där det solidariska betalningsansvaret kan medföra ett oskäligt resultat. Om t.ex. en omyndig gärningsman har betalat sin del av ett skadestånd till brottsoffret, kan det vara skäligt att i första hand utöva regress för utgiven brottsskadeersättning i förhållande till övriga gärningsmän. I övrigt bör de förslag som har förts fram om ändringar i skade- ståndslagen avvaktas. En särskild reglering i brottsskadelagen riskerar att få negativa effekter för brottsoffret, om det blir till fördel för gärningsmannen (skadevållaren) att inte betala skadeståndet utan i stället låta brottsoffret vara aktivt och söka brottsskadeersättning. Fördelarna med en tänkt uppdelning av skulden på regresstadiet framstår inte som så stora att det är motiverat att utforma ett sär- skilt system för regressverksamheten. Den föreslagna regress- bestämmelsen bör i stället kunna göra det möjligt att hantera frågan. 9 Barn som bevittnat brott Som har framgått i avsnitt 3.1.1 infördes en möjlighet att ge brottsskadeersättning till barn som har bevittnat ett brott som varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos barnet i dess förhållande till en närstående person (4 a § brottsskadelagen).1 Möjligheten finns också om barnet utomlands har bevittnat ett sådant brott, förutsatt att barnet har hemvist i (1 § andra stycket brottsskadelagen). Till skillnad från annan brottsskadeersättning vilar ersättningsformen inte på skadeståndsrättslig grund. Barnets rätt till brottsskadeersättning från staten motsvaras alltså inte av någon rätt till skadestånd från gärningsmannen. I förarbetena framgår bl.a. att det hade kommit fram uppgifter som talade för att det fanns brister i och andra myndigheters arbete beträffande barn som bevittnat våld eller andra övergrepp. Med bevittnat avsågs huvudsakligen att barnet sett eller hört den brottsliga gärningen begås. hade gjort en undersökning2 av polisanmälningar som rörde misstänkta fall av mäns våld mot kvinnor och där det framgick att barn varit närvarande vid misshandeln. Endast en tredjedel av anmälningarna som ingick i studien kom till kännedom. (Se prop. 2005/06:166 s. Vidare konstaterades i förarbetena att rätten till ekonomisk ersättning för den som utsatts för ett brott fyller flera viktiga funktioner, bl.a. genom att medverka till att brottsoffret känner att hans eller hennes upplevelser till följd av händelsen bekräftas och tas på allvar. Barn som utsätts för brott utgör inte något undantag i detta sammanhang. Införandet av en särskild rätt till ersättning för barn som bevittnar brott mot en närstående ansågs ha ett stort värde genom att öppna möjligheten 2005/06:166, bet. 2005/06:JuU19, rskr. 2005/06:293. 2Se Anmälningarna som försvann – en kartläggning av hur polis och socialtjänst upp- märksammar barn som lever med våld i familjen, (2003). Barn som bevittnat brott till en sådan bekräftelse även för andra barn än de som enligt gällande regler var berättigade till skadestånd för personskada. (Se a. prop. När det gällde beslutsunderlaget konstaterades att det är av stor vikt att närvaron av barn i anslutning till brottsplatser uppmärksammas under förundersökningar. Eftersom ett barns närvaro aktualiserar tillämpligheten av en särskild straff- skärpningsgrund,3 förutsattes att förekomsten av barn som bevittnat brott mot närstående personer i allt högre utsträckning skulle komma att uppmärksammas av polis och åklagare. Även polisens skyldighet att underrätta myndigheter inom om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem borde leda till att förekomsten av barn i miljöer där det begås brott uppmärksammas.4 (Se a. prop. Förutom bestämmelserna som rör brottsskadeersättning till barn förtydligades ansvaret för att tillgodose behovet hos de barn som bevittnar brott av och mot närstående personer. Det slogs fast i socialtjänstlagen att barn som bevittnar våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott (5 kap. 11 §). Utredningen ska undersöka och analysera om möjligheten till brottsskadeersättning till barn som bevittnat våld mot en närstående har inneburit att stödet till dessa barn har stärkts. Analysen ska innefatta frågan i vad mån ett barns närvaro uppmärksammas under förundersökningen i sådan grad att det finns ett tillräckligt beslutsunderlag i fråga om brottsskade- ersättning. Om det framkommer brister i detta avseende, ska lämpliga åtgärder föreslås. 3Enligt 29 kap. 2 § åttonde punkten ska, som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp särskilt beaktas om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person. 4Polisen har – liksom kriminalvården, hälso- och sjukvården, skolan m.fl. – en skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd, se 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och 3 § polislagen (1984:387). Ett typexempel på fall när detta ska ske är när barn har varit närvarande vid fall av mäns våld mot kvinnor eller annat våld av eller mot närstående vuxna. (Se prop. 2005/06:166 s. Barn som bevittnat brott Efter kontakt med har framkommit att det, såvitt känt, endast har tagits fram underlag i fråga om barn som bevittnar våld i ett fall. En kartläggning gjordes av hur barn som bevittnat våld i nära relation uppmärksammas av polisen.5 Kartläggningen skedde på uppdrag av i , finansierades av och avsåg och . I studien gjordes en genomgång av samtliga anmälda brott under vissa brottskoder i polisens anmälningssystem RAR, till , för att sortera ut de anmälningar som rörde våld i nära relation där målsäganden var eller äldre. Misshandel, utomhus, mot kvinna eller äldre, bekant med offret Misshandel, ej grov inomhus, mot kvinna, känd person Misshandel grov, utomhus, mot kvinna eller äldre, bekant med offret Misshandel, grov inomhus, mot kvinna, känd person hot mot kvinna eller äldre Försök till våldtäkt, grov våldtäkt utomhus mot kvinna Försök till våldtäkt, grov våldtäkt inomhus mot kvinna Fullbordad våldtäkt, grov våldtäkt utomhus mot kvinna Fullbordad våldtäkt, grov våldtäkt inomhus mot kvinna 5Undersökningen skedde i projektform och av med hjälp av en projektassistent. 6Se Brottsförebyggande rådets publikation Kodning av brott, Anvisningar och regler, version 10.0, reviderad . 7Brottskoden upphörde och delades då upp i de nya brottskoderna 9349 och 9350, enligt uppgift från . 8Brottskoden upphörde och delades då upp i de nya brottskoderna 9353 och 9354, enligt uppgift från . 9Numera lagen om kontaktförbud. Barn som bevittnat brott När information om barn saknades i RAR gjordes en genomgång i DurTvå10. Vidare kontrollerades i hur många fall som polisen hade skickat en anmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen till berörd socialförvaltning. Där en sådan anmälan inte fanns registrerad, gjordes en sökning i utredningsakterna. För att få veta hur många barn som varit inblandade gjordes en kontroll i folkbok- föringsregistret avseende målsäganden i alla aktuella ärenden för att se hur många barn målsäganden var vårdnadshavare till. Barnens födelseår noterades.