sou · H0B35 · 2012-02-03 00:00:00 — Det ligger dock inte inom utredningsuppdraget att ta ställning till om högskolornas föreskriftsrätt ska utökas genom att regleringen av kursplaner även ska avse forskarnivå. Det behövs inga särskilda bemyndiganden för behörighetskrav och bedömningsgrunder till utbildning I 7 kap. högskoleförordningen finns det bestämmelser om tillträde till utbildningen. Dit hör bl.a. behörighetskrav, som är att se som föreskrifter. I 7 kap. 25 och 31 §§ ges det utrymme för högskolorna att utifrån bestämmelserna i paragrafen själva reglera vilka krav på särskild behörighet som ska gälla. Krav på särskild behörighet är sådana föreskrifter som ska tas in i kursplaner och utbildningsplaner. Eftersom högskolorna enligt utredningens bedömning ska få bemyndiganden att meddela de föreskrifter som ska finnas i kursplaner och utbildningsplaner kommer dessa också att omfatta behörighetskraven. Det finns inte skäl att ge högskolorna samma rätt på olika ställen och några särskilda bemyndiganden behöver därför inte ges i 7 kap. 25 och 31 §§. Däremot ska det i de paragraferna ges information om att högskolans krav ska framgå av kursplanen eller utbildningsplanen. Här bör det också noteras att det i 4 kap. 2 § högskolelagen finns en bestämmelse som ger högskolorna rätt att bestämma vilka behörighetsvillkor som ska gälla för en utbildning. dömning beträffande den paragrafen (se avsnitt 4.2.3) var att den i sin nuvarande form innebär en otillåten direktdelegation och att motsvarande bemyndigande ska finnas på förordningsnivå. Enligt utredningens bedömning kommer bemyndiganden som omfattar föreskrifter i kurs- och utbildningsplanerna att täcka det som avses i 4 kap. 2 § högskolelagen. När det gäller utbildning på forskarnivå finns motsvarande regler i 7 kap. 41 § högskoleförordningen. I paragrafen ges högskolorna ett utrymme att bestämma vilka bedömningsgrunder som ska tillämpas vid prövningen av förmågan att tillgodogöra sig utbildningen. Bedömningsgrunderna utgör sådana föreskrifter som ska finnas i den allmänna studieplanen och något bemyndigande utöver det som enligt utredningens uppfattning ska omfatta den allmänna studieplanen är alltså inte nödvändigt. Reglerna om undantag från behörighetsvillkoren behöver dock delvis formuleras om På delvis samma sätt förhåller det sig med de undantag från behörighetsvillkoren som högskolorna kan göra enligt 7 kap. 3 § högskoleförordningen, när det finns särskilda skäl. Sådana undantag kan göras både generellt i en kursplan och i enstaka fall gentemot en student. I det sistnämnda fallet kan beslutet prövas av . Paragrafen ska därför formuleras så att det tydligt framgår att det både kan handla om föreskrifter och om förvaltningsbeslut gentemot en enskild. En annan sak är att lämpligheten av att koppla föreskriftsrätt till ett krav på att särskilda skäl ska finnas kan ifrågasättas. Att stryka den förutsättningen ur bestämmelsen skulle dock innebära en materiell förändring som ligger utanför utredningens uppdrag. Ett bemyndigande införs för områdesbehörigheter Även om behörighetskrav i regel ska finnas i kursplanen eller utbildningsplanen är det osäkert om så alltid är fallet med de områdesbehörigheter som högskolan enligt 7 kap. 10 § högskoleförordningen har möjlighet att bestämma. För att inte riskera att högskolans bestämmanderätt minskar bör det finnas ett bemyndigande i den paragrafen. Det behövs inget särskilt bemyndigande som tar sikte på reglerna om förtur Slutligen ska något sägas om reglerna om förtur, som innebär avsteg från huvudreglerna om urval och platsfördelning. Enligt 7 kap. 17 § högskoleförordningen finns det möjlighet för högskolan att vid antagningen till en kurs ge förtur åt sökande som redan är studenter vid den högskolan. Av bestämmelsen framgår inte i vilken form högskolan ska avgöra om sådan förtur ska tillämpas. För en sökande till en kurs måste det anses rimligt att det på förhand står klart om högskolan tillämpar förtursregeln. Utredningen menar därför att eventuella möjligheter till förtur ska vara bestämda på förhand och således ha föreskriftsform. Det lämpligaste är också att förturen framgår av kursplanen. Eftersom föreskrifter om förtur kan sägas omfattas av nödvändiga föreskrifter i kursplanen behövs det inte något särskilt bemyndigande. Däremot ska det enligt utredningens bedömning framgå av paragrafen att det är en förutsättning att högskolan faktiskt har meddelat föreskrifter om förtur och att dessa finns i kursplanen. Utredningens förslag: Högskolorna ska ha bemyndigande att meddela föreskrifter om inom vilken tid och på vilket sätt anmälan till en utbildning ska göras. Den som vill bli antagen till en utbildning ska anmäla det på visst sätt och . Detta regleras i 7 kap. 4 § högskoleförordningen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och i 7 kap. 37 § högskoleförordningen för utbildning på forskarnivå. I båda paragraferna anges att anmälan ska göras inom den tid och i den ordning som högskolan bestämmer. Det framgår alltså att högskolan själv kan råda över anmälningssättet och tiden. Även om respektive högskola bestämmer över sin antagning hanteras den för de flesta högskolor i praktiken av Verket för högskoleservice, VHS. Det är en avgiftsfinansierad myndighet under , som på uppdrag av universitet och högskolor genomför antagningar till högre utbildning via sin e-tjänst. VHS ansvarar bl.a. för webbplatsen (tidigare fanns tjänsten på , men på den webbplatsen finns nu uteslutande studieinformation). På webbplatsen publiceras informationen om när ansökan senast ska skickas in. Ansökan kan sedan göras elektroniskt eller genom att använda en speciell blankett som VHS tillhandahåller. Eftersom ansökningarna samordnas i nationella antagningsomgångar gäller som sista ansökningsdag för alla högskolor som VHS sköter antagningen för. VHS hantering innebär inte något hinder för högskolan att därutöver anta studenter, exempelvis när det finns lediga platser. I de lägena finns det heller inte någon skyldighet för högskolan att beakta något sista datum för anmälan. Att VHS i praktiken hanterar ansökningarna till de olika högskolorna och att det sker på ett standardiserat sätt innebär inte att ansökningsförfarandet kan vara helt oreglerat. Visserligen skulle det vara möjligt att i förordningstexten knyta an till den praktiska hanteringen och ange att tid och ordning för ansökan ska framgå av exempelvis den webbplats som VHS tillhandahåller. Det räcker dock inte att ge uppgift om var den aktuella informationen finns att tillgå, det måste också finnas ett bakomliggande beslut som slår fast tiden och ordningen för ansökan. Dessutom ska det noteras att VHS faktiskt inte hanterar alla ansökningar, och att det måste finnas ett regelsystem som slår fast hur exempelvis ansökningstiden ska bestämmas även för utbildningar som ligger utanför VHS hantering. En möjlighet är att koppla ansökningstiden och ordningen för ansökan till antagningsordningen. Det är ett dokument som regleras i 6 kap. 3 § högskoleförordningen. Där anges att högskolan ska se till att en antagningsordning finns tillgänglig och att det i den ska tas in de föreskrifter som högskolan tillämpar i fråga om ansökan, behörighet, urval och antagning och om hur beslut fattas och överklagas. Det finns dock en skillnad när det gäller antagningsordningen och andra centrala dokument, exempelvis kursplaner och utbildningsplaner. De senare innehåller nämligen uteslutande högskolans egna föreskrifter, och enligt utredningens bedömning (se avsnitt 5.3) är det därför naturligt att koppla högskolornas föreskriftsrätt till dokumenten i de frågor som ska tas in där. Antagningsordningen ska däremot innehålla de föreskrifter högskolan tillämpar, vilket omfattar även föreskrifter som har meddelats på en högre nivå. Det är i praktiken en märklig ordning att högskolorna ska ha rätt att bestämma tid och sätt för anmälningsförfarandet när det i stora delar sköts standardiserat för hela landet. Högskolornas faktiska möjligheter att fritt bestämma i dessa frågor är därför starkt be- Det kan därför finnas anledning att ifrågasätta om den nuvarande ordningen ska behållas. Ett tänkbart alternativ är att föreskrifter om anmälan meddelas av en central myndighet och att högskolorna får meddela föreskrifter bara för det förfarande som inte sköts av VHS. Utredningen har dock inte till uppgift att föreslå materiella ändringar av regelverket och lämnar därför inte något förslag i den delen. Utredningens bedömning är i stället, med de förutsättningar som nuvarande reglering ger, att det är lämpligare att högskolorna i 7 kap. 4 respektive 37 §§ får separata bemyndiganden att meddela föreskrifter om inom vilken tid och i vilken ordning ansökan ska ske. Det kan noteras att den konstruktionen finns i 9 § förordningen (2005:568) om särskild utbildning av lärare i yrkesämnen. En sådan ordning hindrar inte att VHS hanterar merparten av ansökningarna på samma sätt som sker . När högskolorna meddelar föreskrifter i ämnet har de naturligtvis också möjlighet att föreskriva att de kan medge undantag från reglerna för att på så sätt i efterhand kunna anta studenter till eventuella tomma platser. Utredningens förslag: Högskolorna ska ha bemyndiganden att meddela vissa föreskrifter om urval, urvalsgrunder och platsfördelning. I avsnitt 5.3 behandlades möjligheten för högskolan att vid urval ge förtur till studenter vid den egna högskolan. Även flera av de övriga urvalsreglerna innebär att högskolorna meddelar föreskrifter. För utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare är urvalsgrunderna vanligtvis betyg och resultat på högskoleprovet. Enligt 7 kap. 23 § högskoleförordningen får dock högskolan i viss utsträckning bestämma urvalsgrunder bestående i andra särskilda prov än högskoleprovet, kunskaper, arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen eller andra för utbildningen sakliga omständigheter. Högskolans urvalsgrunder är att se som föreskrifter och högskolorna bör alltså ha ett bemyndigande som omfattar detta. När platsfördelningen sedan sker ska platserna fördelas i enlighet med 7 kap. 13 § högskoleförordningen. Där anges att minst en tredjedel av platserna ska fördelas på grundval av betyg och minst en tredjedel på grundval av resultatet från högskoleprovet. Högst en tredjedel får fördelas på de av högskolan enligt 7 kap. 23 § bestämda urvalsgrunderna. För konstnärliga utbildningar får dock högskolan enligt 7 kap. 14 § högskoleförordningen fördela samtliga platser på grundval av sådana särskilda prov som avses i 7 kap. 23 §. Högskoleförordningens regler om platsfördelning ger alltså högskolorna ett utrymme att bestämma om platsfördelningen inom ramen för reglerna i förordningen. Hur högskolorna väljer att använda detta utrymme måste dock avgöras på något sätt. Det rimliga är att högskolorna på förhand slår fast hur platsfördelningen till en utbildning ska se ut. I sådana fall får högskolans regler om platsfördelning karaktären av föreskrifter. Högskolorna ska därför ha bemyndigande att meddela föreskrifter angående platsfördelningen. Motsvarande regler för utbildning som vänder sig till andra än nybörjare finns i 7 kap. 26 § högskoleförordningen. I paragrafen anges vilka urvalsgrunderna är samt att högskolan får bestämma vilka urvalsgrunder som ska användas och vilken platsfördelning som ska göras. Paragrafen ska kompletteras med ett bemyndigande för högskolorna att meddela föreskrifter om urvalsgrunderna och platsfördelningen. Utredningens förslag: Högskolorna ska ha uttryckliga bemyndiganden att meddela föreskrifter om undantag från kravet att betyg ska sättas på en genomgången kurs. I 6 kap. 18 § högskoleförordningen anges att betyg ska sättas på en genomgången kurs om inte högskolan föreskriver något annat. Det finns vidare ett bemyndigande för högskolan att föreskriva vilket betygssystem som ska användas. Något uttryckligt bemyndigande för högskolan att föreskriva om undantag från kravet på betygssättning av en genomgången kurs finns däremot inte. Bemyndigandet i paragrafen bör därför kompletteras så att det omfattar även detta. Det kan noteras att det av paragrafens nuvarande ordalydelse inte framgår om annat syftar på kravet på att betyg ska sättas eller att betyget ska sättas på en genomgången kurs. Båda situationerna kan aktualiseras, även om det förstnämnda fallet är det vanligaste. kan dock inte uteslutas att det uppkommer exempelvis en fråga om möjligheten att underkänna en student trots att han eller hon ännu inte fullföljt hela kursen. Frågan är då om det behövs ett förtydligande på den punkten. Ett bemyndigande som tydligt pekar ut om föreskriftsrätten ska avse båda situationerna eller bara den förstnämnda skulle dock innebära en begränsning av högskolornas möjlighet att bestämma om betygssättningen i förhållande till vad som gäller i praktiken . Då det inte kan anses ligga inom utredningens uppdrag att ta ställning till en eventuell sådan begränsning föreslår utredningen att bemyndigandet formuleras med den nuvarande lydelsen som utgångspunkt. Betyg för utbildning på forskarnivå regleras särskilt. I 6 kap. 35 § anges att högskolan får meddela föreskrifter om det betygssystem som ska användas och om disputationen och betygssättningen i övrigt. Av bemyndigandet framgår alltså klart att högskolan får föreskriva om ett eget betygssystem. Det kan därför framstå som förvillande att föreskriftsrätten också nämns i 6 kap. 32 §, där det anges att prov som ingår i utbildning på forskarnivå ska bedömas enligt det betygssystem som högskolan föreskriver. Utredningen föreslår därför att föreskriftsrätten endast ska tas upp i 35 § och att det i 32 § bara ska anges att proven ska bedömas enligt högskolans betygssystem. 5.7Föreskrifter om antal prov m.m. Utredningens förslag: Högskolorna ska få uttryckliga bemyndiganden att meddela föreskrifter om begränsning av det antal tillfällen som en student får genomgå prov för att få godkänt resultat. I 6 kap. 21 § anges en miniminivå för det antal tillfällen som en student får genomgå prov för att få godkänt resultat på en kurs eller del av en kurs. En högskola som begränsar antalet tillfällen ska nämligen enligt paragrafen bestämma antalet till minst fem. Av paragrafen framgår det endast indirekt att högskolorna får begränsa antalet tillfällen, något som innebär att högskolan meddelar föreskrifter. Om begränsningen av antalet tillfällen sker per kurs görs det inom ramen för kursplanen. I sådana fall omfattas begränsningen av hög- skolornas rätt att meddela föreskrifter i kursplanen (se avsnitt 5.3). Det kan också förekomma att en högskola mer generellt begränsar antalet tillfällen som en student får genomgå prov. I det fallet krävs ett särskilt bemyndigande för högskolan att meddela föreskrifter om begränsningen av antalet prov. För att inte utesluta det senare fallet föreslår utredningen att paragrafen kompletteras med ett bemyndigande för högskolorna att begränsa antalet provtillfällen. Andra stycket handlar om begränsning av antalet praktik- eller motsvarande utbildningsperioder. Genomgången praktik eller motsvarande utbildning kan vara en förutsättning för godkänt resultat på en kurs eller del av en kurs. Eftersom momentet är kopplat till en kurs förutsätts att eventuella begränsningar av antalet praktik- eller motsvarande utbildningstillfällen sker inom kursplanen. Därför krävs det i det fallet inte något särskilt bemyndigande för högskolan att göra begränsningen. 5.8Föreskrifter som ska tas in i arbetsordningen Utredningens förslag: I högskoleförordningen ska det finnas ett uttryckligt bemyndigande för högskolorna att meddela de föreskrifter som enligt 2 kap. 2 § 10 ska finnas i arbetsordningen. Som redogjorts för i avsnitt 4.2.3 ska inte myndighetsförordningens bestämmelser om bl.a. arbetsordning tillämpas för högskolorna. I stället regleras arbetsordningen i 2 kap. 2 § högskoleförordningen. Enligt den paragrafen ska styrelsen för en högskola besluta bl.a. om en arbetsordning med viktigare föreskrifter om högskolans övergripande organisation, delegering av beslutanderätt, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten, om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning. Bestämmelsen pekar alltså ut styrelsen som beslutsorgan i de nämnda frågorna. Det finns däremot inte någon bestämmelse som ger högskolorna rätt att meddela de aktuella föreskrifterna. I föregående kapitel togs det upp att högskolorna i 2 kap. 5 § högskolelagen getts en generell beslutanderätt för den interna organisationen. Slutsatsen var då att en sådan rätt innebär en rätt att meddela föreskrifter, och det konstaterades att normgivningsbemyndiganden inte kan ges till högskolorna genom lag. Utredningens förslag var att den bestämmelsen skulle lyftas ut ur högskolelagen och ersättas av en upplysningsbestämmelse beträffande regeringens kompetens. Bemyndiganden för högskolorna ska i stället finnas i högskoleförordningen. Det bemyndigande som ska finnas för högskolorna för den interna organisationen bör i vart fall omfatta samtliga de frågor som enligt 2 kap. 2 § ska regleras i arbetsordningen. Ett sådant bemyndigande passar lagtekniskt sett bäst in i det inledande kapitlet. 5.9Övriga bestämmelser som innebär att högskolorna meddelar föreskrifter I avsnitt 5.4 behandlades föreskrifter i kursplaner, utbildningsplaner och allmänna studieplaner. Där konstaterades att krav på särskild behörighet som ställs upp för en utbildning utgör föreskrifter. I den mån högskolorna ska ha möjlighet att ställa upp sådana krav krävs alltså bemyndiganden. Eftersom kraven på särskild behörighet ska anges i kurs- eller utbildningsplanen var utredningens bedömning i den delen att det är lämpligt med bemyndiganden som omfattar innehållet i de dokumenten. En bestämmelse som då blir lite besvärlig att passa in i systematiken är 7 kap. 11 § högskoleförordningen. Där anges att , om det finns särskilda skäl, får medge att högskolan för en viss utbildning ställer upp andra krav enligt 8 § (där det redogörs för vad kraven på särskild behörighet får avse) än de som följer av den områdesbehörighet som behövs för den utbildningen. Ett sådant medgivande ges i form av ett beslut från som riktas mot en viss högskola. När det gäller områdesbehörigheter har ett bemyndigande i 7 kap. 9 a §, och det är alltså utifrån detta som kan medge undantag. innebär ju högskolornas behörighetskrav att högskolorna meddelar föreskrifter. Om det är fråga om behörighetskrav som förs in i kurs- eller utbildningsplaner har frågan om formell behörighet att meddela föreskrifterna lösts i och med utredningens förslag om bemyndigande som omfattar detta. är det en underlig konstruktion om föreskrifterna skulle kunna meddelas endast efter beslut från . I praktiken skulle man alltså kunna tänka sig att systemet innebär att högskolan ansöker hos om att få meddela vissa föreskrifter. skulle därefter meddela ett förvaltningsbeslut med ett positivt eller negativt svar. positivt skulle högskolan få meddela föreskrifter. En sådan lösning är knappast förenlig med principerna för fördelning av normgivningsmakt. Det kan också ifrågasättas om inte lösningen strider mot grunderna för 8 kap. 1 § andra stycket regeringsformen i och med att bemyndigandet i praktiken bara får utnyttjas efter ett förvaltningsbeslut. Under alla förhållanden är metoden inte lämplig. Det ligger inte inom ramen för utredningen att närmare gå in på frågan om uppgiftsfördelningen mellan och högskolorna när det gäller områdesbehörigheter. I och med att den formella behörigheten för högskolorna att meddela föreskrifterna i kurs- och utbildningsplanerna finns i utredningens förslag avstår utredningen från att lämna något ytterligare förslag när det gäller 7 kap. 11 högskoleförordningen. Utredningen vill dock uppmärksamma regeringen på de formella problem som finns med den lösning som har valts i 7 kap. 11 § högskoleförordningen. 5.10Bestämmelser som ger rätt att fatta förvaltningsbeslut Utredningens förslag: Några bestämmelser i högskoleförordningen som ger högskolorna rätt att fatta förvaltningsbeslut ska formuleras om så att det klart framgår att det handlar om förvaltningsbeslut. I de fall det inte är fråga om förvaltningsbeslut ska ordet beslut i paragraferna ersättas av något annat uttryck. I enlighet med utredningens överväganden när det gäller utformningen av bemyndiganden och bestämmelser som ger rätt att fatta förvaltningsbeslut finns det anledning att titta närmare på några bestämmelser i högskoleförordningen. Enligt 6 kap. 8 § högskoleförordningen ska högskolan pröva om tidigare utbildning eller verksamhet kan godtas för tillgodoräknande. Enligt utredningens bedömning bör det i bestämmelsen anges inte bara att en prövning ska ske utan också att högskolan ska besluta om tillgodoräknande kan ske. En central typ av förvaltningsbeslut som högskolan fattar gäller utfärdande av examen. tar 6 kap. 9 § högskoleförordningen endast sikte på examensbeviset, och det är högskolans beslut att utfärda eller inte utfärda själva examensbeviset som får överklagas med stöd av 12 kap. 2 § högskoleförordningen. att utfärdande av beviset innebär ett förvaltningsbeslut anser utredningen att examensbevis i paragrafen bör definieras som ett beslut av högskolan om att en student uppfyller kraven för en examen. Även när det gäller kursbevis, som behandlas i 6 kap. 20 § högskoleförordningen, bör det tydligare framgå att det är fråga om förvaltningsbeslut. Det är mer tveksamt om det beslut som omnämns i 4 kap. 2 § högskoleförordningen är ett förvaltningsbeslut, nämligen att en anställning som professor eller lektor vid högskolan ska vara förenad med en anställning vid en sjukvårdsenhet som är upplåten för medicinsk utbildning och forskning. Om det rör sig om ett förvaltningsbeslut är det i vart fall inte riktat mot någon enskild. Snarare hänger det samman med medelstilldelningen inom högskolan. Ordet beslut ska därför utmönstras ur paragrafen och ersättas av ett mer neutralt uttryck. Ett liknande fall finns i 6 kap. 25 § högskoleförordningen. Där anges att ett universitet och en högskola som får utfärda examina på forskarnivå ska besluta om ämnen som utbildning på forskarnivå ska anordnas i. Trots ordalydelsen är det inte fråga om något förvaltningsbeslut av högskolan. Möjligen kan man tolka innebörden av beslutet som att högskolan meddelar någon typ av interna föreskrifter. I sådana fall skulle det ha krävts ett bemyndigande i paragrafen. Utredningens bedömning är dock att det inte handlar om varken förvaltningsbeslut eller föreskrifter. I stället ligger det närmast till hands att tolka innebörden av paragrafen som en information om att det inte är någon annan än högskolan som avgör vilka ämnen utbildningen ska anordnas i. Även här föreslår utredningen därför att ordet beslut ersätts av ett annat uttryck i paragrafen. Högskolan har enligt 7 kap. 16 och 27 §§ högskoleförordningen möjlighet att i enstaka fall göra avsteg från reglerna i 12 och 13 respektive 26 §§ om urvalsgrunder och platsfördelning. Bestämmelserna ska formuleras så att det blir tydligt att det är fråga om beslut om undantag i enstaka fall. Detsamma gäller de beslut om undantag som högskolan enligt 7 kap. 28 och 39 §§ kan göra beträffande kraven på grundläggande behörighet till en utbildning på avancerad nivå respektive forskarnivå. I 10 kap. högskoleförordningen, som uteslutande handlar om förvaltningsbeslut i form av disciplinära åtgärder, finns i 12 § en bestämmelse om när avstängningsbeslut ska tillämpas. föreslår att ordet föreskrivs vad avser beslutets innehåll byts ut mot ordet anges. Avslutningsvis ska också nämnas att några bestämmelser i högskolelagen som också innefattar en rätt att fatta förvaltningsbeslut har tagits upp och behandlats i andra sammanhang. Det gäller 2 kap. 14 § om studentrepresentation vid beslutsfattande och beredning (avsnitt 5.1) och 7 kap. 3 § om undantag från behörighetsvillkor (avsnitt 5.3).