sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Regeringen beslutade direktiv till en kommitté med uppgift att utreda vissa frågor, däribland utformningen av reg- lerna om stöd till de politiska partierna.14 Direktiven återkallades dock av regeringen, som beslutade att vissa av de frågor som kom- mittén skulle ha tagit upp, dock inte frågan om partistöd, skulle genom tilläggsdirektiv15 läggas på Kommunala förnyelsekommittén.16 11.2.7Riksdagens ställningstagande i frågor om förändring av det kommunala partistödet Med anledning av en motion om lagreglering av nivåer för grund- stöd konstaterade i betänkande 1995/96:KU9 att det inte hade framkommit några skäl för en ändring av den kommunala partistödsregleringen. Även en efterföljande motion i samma fråga avstyrktes av . Utskottet an- förde att det genom avgöranden i framgått att det fanns betydande variationer kommunerna emellan gällande fördelningen mellan grundstöd och mandatbundet stöd. Utskottet menade att kommunerna genom domstolsprövningarna (RÅ 1994 ref. 104 I-III, se vidare under avsnitt 11.4) fått en viss ledning i fråga om bedömningen av otillbörligt gynnande eller miss- gynnande vid fördelning av partistödet. Utskotten ansåg det vidare vara angeläget att lagstiftningen gav kommunerna frihet att anpassa partistödet till lokala förhållanden och önskemål inom de allmänna ramar som kommunallagen och rättspraxis angav.17 Ytterligare en 1997/98:KU13. motion i samma fråga avstyrktes av , som anförde att det vidhöll sin tidigare uppfattning i frågan.18 En tid efter riksdagsvalet föreslog på eget initiativ en utvärdering av hur det kommunala partistödet hanterades i kommuner och landsting.19 Initiativet föranleddes av en diskussion som hade förts bl.a. om vilka villkor kommunerna kunde ställa för utbetalning av stöd och i vilken utsträckning stödet användes för partiverksamhet inom kommunen. Initiativet resul- terade i ett uppdrag att utreda det kommunala partistödet.20. Ut- redningens syfte var att kartlägga det kommunala partistödets om- fattning och former i kommuner och landsting samt få en uppfatt- ning om vilken betydelse stödet hade i partiernas verksamhet och den kommunala demokratin. Utvärderingen genomfördes av fil. med stöd av en referensgrupp bestående av , professor vid , , ekonom vid Kommuner och Landsting samt , vid länsrätten i , och redovisades i form av en rapport kallad Utvärdering av det kommunala partistödet (rapport /08:RFR23). Av rapporten framgick bl.a. att alla kommuner lämnade parti- stöd men att det rådde oklarhet om vad som ingick i partistödet. Det kommunala partistödets betydelse för finansieringen av parti- verksamheten på lokal och regional nivå var enligt rapporten stor och ökande. Överföringar uppåt i partierna visade sig vara en viktig utgiftspost på lokal nivå för flera av partierna och överföringar av partistöd förekom i relativt stor omfattning inom flera partier. uttalade med anledning av rapporten att kommunallagens lokaliseringsprincip i grunden innebär att en kom- munal åtgärd måste vara knuten till kommunens eget område eller dess invånare för att vara laglig. Syftet med stödet enligt för- arbetena var, uttalade utskottet, att förbättra partiernas möjlighet att stärka just den kommunala demokratin. Enligt visade utvärderingen att det skedde överföringar av partistöd i relativt stor omfattning inom flera partier. Utskottet ansåg att en översyn av kommunallagens bestämmelser om partistödet var angelägen bl.a. mot bakgrund av att partistödets användning inte var föremål för offentlig kontroll. En översyn av regelverket behövdes enligt utskottet för att undanröja den osäker- 2003/04:KU19. 20KU direktiv Utvärdering av det kommunala partistödet. het som rådde både från kommunernas och från partiernas sida om utrymmet för att använda de kommunala partistöden och för att uppnå en högre grad av transparens beträffande kommunernas och landstingens utbetalningar av stöd till partierna.21 Sedan tillkännagett behovet av en översyn av det kommunala partistödet i enlighet med ställningstagande22 beslutade regeringen att tillsätta den nuvarande kommittén.23 11.3Stöd till de förtroendevalda och stöd till de politiska partierna Förtroendevalda i kommuner och landsting intar en speciell ställ- ning i den lokala respektive regionala demokratin som kan sägas inrymma två skilda roller; den beslutsfattande och den represen- terande. I rollen som beslutsfattare ingår uppgiften att förvalta kommunen eller på bästa sätt. Detta kräver att den för- troendevalde har goda kunskaper om samhället i stort och särskilda kunskaper om den kommun eller det landsting som han eller hon verkar i. Rollen kan också kräva att den allmänna partilinjen i en viss fråga får ge vika för lämplighetsöverväganden knutna till situa- tionen i den enskilda kommunen. Andra krav som ställs är god för- måga och tillräckligt med tid för att tillgodogöra sig material inför sammanträdena. I rollen som representant, d.v.s. ombud för väljarna och företrädare för en politisk inriktning, fordras bl.a. att den för- troendevalde har goda kontakter med väljare, föreningsliv och partiorganisationer.24 De förtroendevaldas roller som politiker respektive förvaltare är i vissa fall lätta att identifiera och särskilda. Vanligtvis flyter de dock in i varandra på ett sätt som gör det svårt att skilja dem åt. Därför är det ibland inte möjligt att avgöra hur stor del av utfört arbete som är av politisk respektive förvaltande art. De dubbla rollerna innebär också att det blir svårt att avgöra hur en viss form av stöd till förtroendemannaorganisationen ska karaktäriseras och behandlas. Gränsen mellan insatser riktade till förtroendemannaorganisationen och sådana som indirekt riktar sig till de politiska partierna kan bli svår att dra. Frågan uppkommer om stödet riktar sig till den för- 2008/09:KU11. 2008/09:164. 23Fi 2010:4, dir. 2010:53. 24Jfr Ds Kn 1982:7 s. 11–16. troendevalde i dennes roll som beslutsfattare eller som företrädare för ett politiskt parti. Kommuner och landsting har enligt 4 kap. kommunallagen rätt att utge arvoden och vissa andra ersättningar till förtroendevalda. Ett av fullmäktige beslutat stöd till utbildning i kommunala frågor som riktar sig till de förtroendevalda som beslutsfattare, utgör alltså inte partistöd utan ersättning enligt 4 kap. Enligt Partistöds- utredningens uppfattning får arvoden och ersättningar enligt 4 kap. utgå även vid förtroendevaldas deltagande i partiernas utbildningar i kommunala frågor samt partigruppsmöten som förberedelser för sammanträden i fullmäktige och nämnder.25 Detta utgör ett exem- pel på att gränsdragningen mellan partistöd och stöd till förtro- endemannaorganisationen som regel måste ske från fall till fall och ta sin utgångspunkt i en bedömning av om insatsen huvudsakligen avser kommunala frågor eller sådana som rör de politiska partierna. Beträffande vissa former av stöd till de förtroendevalda behöver dock denna gränsdragning inte göras. Av kommunallagen framgår indirekt att kommunalråd och landstingsråd kan finnas (4 kap. 12 §). Möjligheten att låta förtroendevalda fullgöra sina uppdrag på hel- eller deltid kan sägas utgöra en form av stöd till förtroendemanna- organisationen. Lagen utpekar inte detta stöd till de förtroende- valda som partistöd till någon del trots att arbetet i viss mån kan sägas gå ut på att förverkliga ett politiskt partis idéer. I stället framgår av praxis från att tillsätt- andet av oppositionsråd ska ses som inrättande av fullmäktige- beredning enligt 3 kap. 7 § kommunallagen.26 Inrättandet av kom- munalråds- och landstingsrådstjänster ska antagligen ses på samma sätt och utgör alltså inte partistöd. I förarbetena har vidare uttalats att rådens funktion främst är baserad på behoven hos de förtro- endevalda och inte hos partiorganisationen eller den rent partipoli- tiska verksamheten.27 Vidare framgår det av 2 kap. 10 § kommunallagen att stöd till de förtroendevalda i form av politiska sekreterare ska beaktas när full- mäktige beslutar om kommunalt partistöd. Av motiven till bestäm- melsen framgår att inrättandet av tjänster som politiska sekreterare utgör en särskilt reglerad och komplementär form av partistöd som ska beaktas vid beslut om annat partistöd. Att stödformen angetts vara komplementär kan ha berott på att den endast till en del är 25SOU 1991:80 s. 48. 26RÅ 82 2:43 och RÅ 1994 ref. 104. 27SOU 1991:80 s. 35. tydligt riktad till de politiska partierna. I praktiken uppfattas ofta de politiska sekreterarnas arbetsuppgifter som gränsande till de förtroendevaldas förvaltande och beslutsfattande roll. Enligt för- arbetena är tanken att de politiska sekreterarna ska biträda de för- troendevalda i deras arbete och utföra arbetsuppgifter som annars skulle ha ålegat de förtroendevalda. Mot den bakgrunden kan kanske tyckas att stödet i form av politiska sekreterare borde ses på samma sätt som stödet genom hel- och deltidsengagerade förtroendevalda. 11.4Gällande regler för det kommunala partistödet Reglerna om partistöd finns i 2 kap 9 – 10 §§ kommunallagen. Av regleringen framgår att kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får också ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter det att representationen upphörde (2 kap. 9 §). Det är fullmäktige som ska besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti (2 kap. 10 §). Beslut om partistöd kan över- klagas till förvaltningsrätten enligt reglerna om laglighetsprövning (10 kap.). Av förarbetena framgår att den övergripande målsättningen med kommunalt partistöd är att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Partistödet ska ses som ett allmänt sam- hälleligt stöd för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och däri- genom stärka den kommunala demokratin. Vidare avser stödet bara partiverksamhet som är anknuten till kommunen eller landstinget.28 Förarbetsuttalandena får anses utgöra en beskrivning av syftet med det kommunala partistödet. Detta syfte omfattar allt kommu- nalt partistöd och kan inte förändras. Fullmäktiges frihet att be- stämma partistödets omfattning och former innefattar således inte någon möjlighet att förändra syftet med det kommunala partistödet eller precisera på vilka sätt detta ska uppnås. 1969:126 s. 17 f. för allt kommunalt partistöd och kan inte vare sig utökas eller in- skränkas. Fullmäktige kan därför bestämma att partistöd ska utgå i form av fria lokaler, men inte ange att lokalerna enbart får användas för en verksamhet som ligger utanför syftet t.ex. kommersiell verk- samhet, eller detaljreglera inom ramen för syftet så att lokalerna bara får användas för politiska möten där allmänheten har tillträde. Att det kommunala partistödet har ett fixerat syfte innebär alltså att fullmäktige inte kan göra gällande några egna uppfattningar om hur partierna får använda det mottagna stödet. Förarbetsuttalandena anger gränsen för fullmäktiges befogenhet att ge kommunalt partistöd. Kommunalt partistöd kan bara ges för det angivna syftet. Den närmare innebörden av syftet med parti- stödet får fastställas genom en tolkning av rättskällorna. När det gäller kravet på att den politiska verksamheten ska vara anknuten till ut- betalande kommun eller landsting, framgår att tolkningen inte ska avvika från den allmänt tillämpliga lokaliseringsprincipen.29 Det framgår således tydligt att partistödets syfte är begränsat till stöd som används i enlighet med lokaliseringsprincipen. Någon rättspraxis som pekar i annan riktning finns inte. Vidare har kon- stitutionsutskottet understrukit att syftet med det kommunala parti- stödet är att förbättra partiernas möjlighet att stärka just den kom- munala demokratin.30 Lokaliseringsprincipen, som kommer till uttryck i 2 kap. 1 § kom- munallagen, innebär att kommunala åtgärder ska ha anknytning till kommunens eller geografiska område eller dess med- lemmar för att anses som kompetensenliga. En insats som går utanför det egna området måste vara av allmänt intresse för kom- munens invånare. Enligt förarbetena ska allmänintresset bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt o.s.v. att kommunen befattar sig med åtgärden.31 Vid en eventuell domstolsprövning har kommunen eller bevisbördan för att deras handlande är förenligt med lokaliseringsprincipen. Syftet med kommunalt partistöd är att genom de politiska par- tierna främja politisk verksamhet i kommunen respektive . Politisk verksamhet som inte är inriktad på en viss eller vissa an- givna kommuner eller landsting får som regel anses vara riktad till den nationella nivån. Utgångspunkten torde vara att stöd- finansiering av sådana verksamheter får ske inom ramen för det 1969:126 s. 20. 2008/09:KU11. 1991/92:117 s. 148. Vid bedömningar av om partiernas användning av kommunalt partistöd står i överensstämmelse med partistödets syften bör man fråga sig om användningen avser politisk verksamhet i en viss kommun. Insatser från ett parti som är klart inriktade på en angiven kommun torde därför stå i överensstämmelse med syftet, även om insatsen inte härrör från kommunens geografiska område. I den situationen torde det inte heller vara nödvändigt att bedöma om utgiftens storlek står i proportion till nyttan för den lokala eller regionala demokratin. Det avgörande är att hela kostnaden avser insatser inriktade just mot den utbetalande kommunen och att medlen inte har gått till andra delar av partiorganisationen. Det finns emellertid även situationer där politiska insatser av nationell karaktär, som inte särskilt rör visst landsting eller viss kommun, ändå till en del kan sägas främja politisk verksamhet i kommunen respektive . Exempelvis kan nationell infor- mation om de politiska partierna sägas främja den lokala demo- kratin i de kommuner där partierna finns representerade, genom att ge väljarna kunskap om partiernas allmänna ideologiska inriktning o.s.v. Som nämnts bör sådana allmänna insatser så gott som ute- slutande bekostas av nationella partimedel. Till någon liten del kan dock finansiering med kommunalt och regionalt partistöd accep- teras. Den kostnad för en nationell insats som faller på t.ex. en lokal partiorganisation måste, för att vara förenlig med partistödets syfte tolkat utifrån lokaliseringsprincipen, stå i viss proportion till nyttan för den kommunala demokratin. Det kan t.ex. inte anses rimligt att den samlade finansieringen genom kommunalt stöd av en nationell insats fördelas lika mellan partiorganisationerna i landets kommuner. Nyttan för den lokala demokratin av en sådan insats torde nämligen vara betydligt större i kommuner med många med- lemmar än i småkommuner. De lokala och regionala partiorganisationerna har i många fall inte möjlighet att själva tillgodose sina behov av insatser. Det är därför en naturlig och viktig del av partisystemet att de mindre partiorganisationerna använder sig av varor och tjänster som fram- arbetats högre upp i partiorganisationen. Enligt undersökningar som redovisas i riksdagsrapporten /08:RFR23 är det vanligt att partimedel överförs som betalningsmedel för olika varor och tjänster som partiernas riksorganisation eller regionala partiorganisationer tar fram och distribuerar inom partierna. Överfört partistöd an- vänds bl.a. till att finansiera administrativt stöd, ombudsmannastöd och tryckt partimaterial, tjänster m.m. som i större eller mindre omfattning överförs till de lokala och regionala partiorganisationerna. Till skillnad från överföringar av kontant partistöd är det svårt att bedöma i vilken omfattning varor och tjänster överförs. Svårig- heterna består dels i att kvantifiera och värdera varorna och tjänsterna, dels i att särskilja överföringar från allmänna partiaktiviteter. Ett annan praktiskt problem med att mäta omfattningen av varor och tjänster är att partierna fonderar medel under mellanvalsåren för användning under valåret. Detta innebär att en undersökning av om varor och tjänster överförs måste omfatta en hel mandatperiod för att en bedömning ska kunna göras av om fonderat överfört parti- stöd under valåret återförs till de lägre partiorganisationerna i form av varor och tjänster. Inom partierna är det vanligen de regionala partiorganisationerna som förmedlar varor och tjänster till de lokala organisationerna. Undersökningsresultaten i riksdagsrapporten /08:RFR23 be- kräftar bilden av att det sker en mer eller mindre omfattande över- föring av varor och tjänster från regionnivån till den lokala nivån. Mot bakgrund av att de regionala partiorganisationerna får huvud- delen av sina intäkter genom partistöd från landstingen tyder prio- riteringarna på att det i praktiken sker överföringar av partistöd från landstingen, som används till att finansiera partiverksamhet på lokal nivå. Frågan är hur sådana överföringar förhåller sig till parti- stödets syfte tolkat utifrån lokaliseringsprincipen. Lokaliseringsprincipen innebär att åtgärder ska ha anknytning till dess geografiska område eller dess medlemmar för att vara kompetensenliga. I och med att kommunernas geografiska område och dess medlemmar alltid också innefattas i ett landstings område och medlemsgrupp, kan överföringar av landstingsstöd till den kommunala partinivån tyckas vara svåra att kritisera utifrån loka- liseringsprincipen. Pengarna kommer ju att användas till insatser riktade till landstingsmedlemmar. Enligt kommitténs uppfattning får det anses vara oklart hur loka- liseringsprincipen ska tillämpas vid överföringar av partistöd som getts av landstingen. En möjlig tolkning är att överföringar inom geografiska område kan godtas. Man kan emellertid fråga sig om inte överföringar av partistöd också måste stämma överens med allmänna kompetens i 2 kap. 1 § kommunallagen för att vara godtagbara. Enligt bestäm- melsens förarbeten ska kompetensfrågan bedömas från synpunkten, om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt o.s.v. att befattar sig med angelägenheten.32 För att en beslutad åtgärd ska anses kompetensenlig är det emellertid inte tillräckligt att den inte strider mot ett allmänt intresse, utan det krävs, som fastslog i RÅ 1993 ref. 25, att åtgär- den uppbärs av ett allmänt till (landstings)kommunen knutet in- tresse. Av förarbetena till kommunallagen framgår att rätten att utge parti- stöd är begränsad till de partier som genom representation i full- mäktige utövar en aktiv roll i kommunens respektive styrelse. För att få rätt till stöd måste ett parti alltså ha fått mandat och tagit plats i fullmäktige.33 Vad som närmare menas med att genom representation utöva en aktiv roll framgår emellertid inte. Vid införandet av de ursprungliga reglerna om kommunalt parti- stöd gavs ingen närmare redogörelse för innebörden av representa- tionskravet. Representationskravet i de nuvarande reglerna motsvarar det som ställdes i de ursprungliga partistöds- reglerna. Av rättspraxis från framgår att ett nybildat parti inte kan göra anspråk på partistöd om det inte blivit representerat i fullmäktige vid tiden för kommunalvalet (RÅ 1976:90). I en efterföljande dom uttalades emellertid att om ett parti med representation i fullmäktige ombildats, d.v.s. helt eller delvis ersätts av ett annat parti, bör ersättarpartiet också kunna anses uppfylla representationsvillkoret (RÅ 1978 2:10). I RÅ Ab-351/81 konstaterade att partistöd bara kan utgå till ett parti och inte till en fullmäktigeledamot personligen. 11.4.3Partistödets omfattning och former Kommuner och landsting har en stor frihet att utforma stödet till de politiska partierna. Det anses att en sådan ordning stämmer bättre överens med den allmänna synen på hur staten bör reglera den kommunala verksamheten än en detaljstyrning. Vidare gör den friare regleringen det möjligt att dela upp partistödet i ett grund- 32SOU 1947:53 s. 68 och prop. 71–72. 1991/92:66 s. 10. stöd och ett mandatbundet stöd samt att räkna in andra former än rent kontantstöd. Sett ur positiv synvinkel kan frånvaron av detalj- reglering tänkas ge kommunerna frihet att anpassa partistödet till lokala förhållanden och önskemål inom de ramar som kommunal- lagen och rättspraxis anger. Risken finns dock att den politiska kon- kurrensen rubbas i situationer där beslutsfattare, som också är parti- företrädare, utan ett fast regelverk ska fatta beslut om hur partistöd ska ges. 11.4.3.1 Grundstöd och mandatbundet stöd För bestämmande av grundstöd är den naturliga principen lika för- delning mellan de i fullmäktige representerade partierna. De allra minsta partierna i en fullmäktigeförsamling kan emellertid i vissa fall anses ha ett mindre behov av grundstöd än de största, och om stödet sätts till en lägre nivå för ett litet parti bör det därför inte i sig uppfattas som otillbörligt missgynnande. Däremot bör inte parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när det gäller grund- stöd och självfallet inte heller när det gäller mandatbundet stöd. 11.4.3.2 Otillbörligt gynnande eller missgynnande Genom bestämmelsen att stödet inte får utformas så att det otill- börligt gynnar eller missgynnar ett visst parti föreskrivs emellertid en viss restriktion i fråga om stödets utformning. Till grund för denna restriktion ligger starka rättvisekrav och grundläggande demo- kratiska krav. Regeln innebär att det i allmänhet inte kan vara till- räckligt med ett stöd som enbart fördelas per mandat. Detta anses dock vara möjligt vid en jämn fördelning av mandaten mellan partierna i fullmäktige. Det är det totala partistödets fördelning som ska ligga till grund för bedömningen om kraven om stödets ut- formning uppfylls. Hänsyn måste därför också tas till värdet av fria lokaler och annan kostnadsfri service som kommunen eller lands- tinget lämnar. Frågor om huruvida kommunalt partistöd har utformats på ett otillbörligt sätt har behandlats i ett antal avgöranden från senare år. I RÅ 1994 ref. 104 ansågs en fördelning där ett parti med 40 pro- cent av mandaten i fullmäktige endast erhöll av parti- stödet inte innefatta något otillbörligt missgynnande av det partiet. I fallet RÅ 2000 ref. 2 utgjorde av stödbeloppet grund- stöd och mandatbundet stöd. Eftersom det totala parti- stödet fördelats på ett sätt som inte väsentligt avvek från ett ren- odlat mandatstöd, ansåg med hän- syn till den ojämna mandatfördelningen att stödet fått en otillbör- lig utformning och upphävde därför beslutet. Högsta förvaltnings- domstolen upphävde också, i RÅ 2000 not. 14, ett partistöd be- slutat av ett landsting när stödet utgick som mandatbundet stöd och vid sidan av detta som kostnadsfria förmåner till de förtroende- valda i form av tillgång till lokaler, sekreterarservice, telefoner, datorer etc. fann att stödet fördelats på ett sådant sätt att det otillbörligt gynnade vissa partier och miss- gynnade andra. I RÅ 2004 ref. 128 skedde, vid ojämn mandatför- delning, en stöduppdelning där av det totala direkta partistödet utgjorde grundstöd och resterande del mandatbundet stöd (respektive av ). Utöver det direkta stödet hade stöd utgått i form av en politisk sekreterare i det största partiet om . Vidare hade till- delats oppositionspartierna att fördelas efter mandat. Det stöd som lämnats utöver det direkta partistödet ansågs kompensera de mindre partierna något i förhållande till det största partiet. Fördel- ningen avvek av det skälet i hög grad från ett system med endast mandatbundet stöd och ansågs därför inte otillbörligt gynna eller missgynna något parti. Bestämmelserna om politiska sekreterare infördes genom lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner. saknades författningsregler på området. finns bestämmelserna i 4 kap. 30–32 §§ kommunallagen. Någon förändring i sak har inte gjorts i bestämmelserna och motiven till lagen om politiska sekreterare gäller därför alltjämt.34