sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — När terroristbestämmelserna togs in i utlänningslagen infördes ett s.k. personligt rekvisit som innebar att inte enbart tillhörigheten till en viss organisation eller grupp skulle vara tillräckligt för att tillämpa bestämmelserna om avvisning och utvisning av terrorister. Det skulle även krävas att utlänningen själv utgjorde en fara. Förslaget att införa ett sådant rekvisit avstyrktes av Lagrådet som ansåg att förslaget gick utöver vad försiktigheten påkallade. Lagrådet framhöll bl.a. följande (prop. 1975/76:18 s. 196 f.). förhindra eller upptäcka brottslighet som innefattar vissa samhällsfarliga brott med ett lägre straffminimum än fängelse. Se vidare om detta i avsnitt 8.4.5. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Att en person tagit ett sådant steg som att ingå som medlem i terroristorganisation av den utomordentligt farliga typ som det här gäller måste i princip anses tillräckligt för att han i det sammanhang varom nu är fråga skall presumeras vara potentiellt farlig. [] Av intresse är vidare, att det mestadels är svårt eller omöjligt för myndighet eller annan utomstående att skaffa sig någon kunskap om vad en medlem av en terrorristorganisation tidigare förehaft sig, vilken roll han i verkligheten spelar eller vilken makt organisationen har över sina medlemmar. [] Intresset att öppna våra gränser för passiva medlemmar av hithörande terrorristorganisationer kan inte anses ha den tyngd, att det bör tillgodoses även till priset av försämrade möjligheter att skydda befolkningen i vårt land för den internationella terrorrismens framfart. Föredragande statsråd vidhöll dock förslaget om att införa ett rekvisit kopplat till person, och följde regeringens förslag. Kort efter att den särskilda spaningslagen infördes (vid riksdagsbehandlingen av prop. 1975/76:202) tillkom även begränsningen att tvångsmedlen skulle få användas bara för att förebygga gärning som innebar våld, hot eller tvång för politiska syften. bröts terroristbestämmelserna ut ur den dåvarande utlänningslagen och fördes i huvudsak oförändrade samman med bestämmelserna i den särskilda spaningslagen till lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsbrott med internationell bakgrund (terroristlag). återfinns regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll krävs alltså inte någon brottsmisstanke för att tvångsmedel ska få tillgripas. Vad som krävs är att åtgärden ska ha betydelse för att utreda om utlänningen, eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för, planlägger eller förbereder terrorristbrott. När personen i fråga tillhör en viss organisation eller grupp behöver således inte denna betydelse knytas till just den person som drabbas av tvångsmedlet. Bland de situationer som lagen är tänkt att täcka – som faller utanför tillämpningsområdet för reglerna om hemliga tvångsmedel i – är det fallet att det finns vissa indikationer på att en organisation förbereder ett terrorristdåd, men inget som pekar på att en viss bestämd i bosatt medlem av organisationen är inblandad (prop. 1990/91:118 s. 48). En viktig begränsning i lagen om särskild utlänningskontroll är att det ska finnas synnerliga skäl för att tvångsmedel ska få tillgripas. Detta rekvisit innebär dels att det ska finnas en över- hängande fara för att den politiska organisationen eller gruppen ska Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen utföra eller låta utföra brottsliga handlingar som innefattar bruk av våld, hot eller tvång, dels att andra spaningsmedel inte är tillräckliga för att avvärja denna fara (se t.ex. Ds Ju 1972:35 s. 136). Allmänt om kriterierna preventivlag Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll valdes som utgångspunkt för lagförslaget i den departementspromemoria som föregick preventivlag. Såväl i promemorians förslag som i det senare lagstiftningsarbetet snävades dock regleringen in jämfört med denna utgångspunkt (se Ds 2005:21 s. 186 ff., prop. 2005/06:177 s. 54 ff. och 2007/08:JuU3 s. 16 ff.). Som skäl för detta framhölls huvudsakligen att den personkrets som kan bli föremål för tvångsåtgärder enligt lagen om särskild utlänningskontroll – dvs. utlänningar som omfattas av vissa utvisningsbeslut – är mycket liten, men att syftet med lag medförde att den krets som skulle kunna bli föremål för tvångsmedelsanvändning var betydligt större (se även SOU 1990:51 s. 170 samt prop. 1990/91:118 s. 48). Man valde att preventivlag beskriva en grad av misstanke som anknöts till begreppet brottslig verksamhet. Vidare knöts misstanken, som lagen slutligen kom att utformas, till en person (inte en organisation eller en grupp). Kriterierna preventivlag behandlas i det följande något mer detaljerat. Begreppet brottslig verksamhet förekom års preventivlag på flera håll i lagstiftningen. Bl.a. används det enligt följande. Som försvårande omständighet enligt 29 kap. 2 § 6 ska beaktas om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat betydande roll. I 24 kap. 1 § , som innehåller huvudregeln om häktning, anges som ett rekvisit att det finns risk för att den misstänkte fortsätter sin brottsliga verksamhet. Enligt 28 kap. 3 § andra stycket rättegångs- balken ställs ett lägre krav för husrannsakan i lokaler som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. I 8 § lagen om särskild utlänningskontroll är en av förutsättningarna för att en utlänning ska få tas i förvar att Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen denne kan antas bedriva brottslig verksamhet (se vidare t.ex. Ds 2006:17 s. 94 ff.). I den departementspromemoria som föregick preventivlag fokuserades emellertid på hur uttrycket brottslig verksamhet hade använts i registerlagstiftningen (Ds 2005:22 s. 185 f.). I bestämmelsen i 3 § i den dåvarande polisdatalagen (1998:622), framhölls det, användes uttrycket för att markera skillnaden mellan förundersökning och underrättelseverksamhet. I förarbetena till den sistnämnda lagen angavs att underrättelseverksamhet avser informationsbearbetning i ett stadium där förutsättningarna för att inleda förundersökning ännu inte har uppfyllts eftersom något konkret brott inte har påvisats (prop. 1997/98:97 s. 168). Förundersökning avser däremot ett konkret brott. I propositionen till preventivlag definierades inte begreppet brottslig verksamhet närmare. Det har i doktrinen framhållits att det saknas närmare uttalanden om vad det aktuella begreppet innebär. Man kan enligt sammanfatta rättsläget med att säga att i de lagar som är av intresse brottslig verksamhet definieras negativt, dvs. det ska inte finnas misstanke om ett konkret brott. Detta ger enligt henne inte någon ytterligare ledning för tolkningen (se t.ex. i SvJT 2007 s. 56 och i Straffprocessuella tvångsmedel, 2 uppl. 2009, s. 705). I samband med förslaget till bl.a. ny polisdatalag (2010:361 som trädde i kraft ) konstateras att uppgifter om brottslig verksamhet normalt har mindre konkretion än uppgifter om enskilda brott (prop. 2009/10:85 s. 133). Något senare i samma proposition behandlas innebörden av uttrycket i samband med Säkerhetspolisens verksamhet (s. 362 f.)23: När uttrycket brottslig verksamhet används i lagen i övrigt syftar det på verksamhet av viss konkretion [utredningens kursivering]. Detsamma gäller i detta sammanhang, även om det här rör sig om helt andra typer av företeelser och verksamheter där anknytningen till urskiljbara brott ofta inte är lika tydlig. Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet har således en bredare inriktning än motsvarande verksamhet hos den övriga polisen, eftersom den senare är tydligare inriktad på vissa brottstyper eller brottsliga företeelser. Även i Säkerhetspolisens under- rättelseverksamhet krävs det emellertid att ändamålet med insamlingen eller bearbetningen av personuppgifter kan preciseras. Det kan t.ex. vara fråga om att en främmande stat misstänks bedriva underrättelseverksamhet av visst slag, utan att några konkreta brott kan urskiljas. Det kan också röra sig om företeelser i det svenska samhället som kan komma att utvecklas till brott mot bestämmelser i 18 eller 19 kap. . 23 Se om begreppet brottslig verksamhet även a. prop. s. 102, 108 och 318. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen har i NJA 2009 s. 917 behandlat frågor om tillämpningen av rekvisiten preventivlag. I rättsfallet – vilket behandlas mer utförligt i avsnittet om misstankegrad nedan – anger HD bl.a. följande. För att det skall anses föreligga särskild anledning att befara ett brott måste i regel förutsättas att fråga är om en någorlunda konkretiserad gärning. I förevarande fall finns inget sådant påstående. Åklagaren har till grund för sin begäran lagt endast NN:s allmänna viljeinriktning och förmåga till brottslighet av viss typ [terrorristrelaterad brottslighet, utredningens anm.] samt allmänt angett några möjliga mål för den befarade brottsliga verksamheten. Med hänsyn till det särskilda syftet med de möjliga brotten kan dock i fall som det förevarande inte begäras större konkretion avseende gärningen än vad åklagarens påståenden innehåller. Misstanke mot en viss person (men inte en organisation eller grupp) I promemorian som föregick preventivlag föreslogs att tvångsmedlen skulle få användas, om det kunde antas att någon person, organisation eller grupp som personen tillhör eller verkar för skulle komma att utöva brottslig verksamhet av visst slag. Den kursiverade formuleringen – vars förebild fanns i lagen om särskild utlänningskontroll – avsågs medföra att det inom tillämpnings- området skulle falla t.ex. situationer när polisen kände till att det inom en organisation fanns planer på att föröva ett attentat, men det saknades kunskap om vem inom organisationen som skulle utföra attentatet (Ds 2005:21 s. 255). Regeringen bedömde dock att förslaget ledde allt för långt. Det var inte rimligt att t.ex. alla medlemmar i en organisation utsattes för tvångsmedel endast på grund av sitt medlemskap. Enligt regeringens bedömning borde krävas att misstanken riktades mot en person. Däremot betonades att kopplingen till exempelvis en terroristorganisation kunde vara en sådan omständighet som borde beaktas vid bedömningen av den misstanken (prop. 2005/06:177 s. 57). Uttrycket en person innefattade heller inget krav på att det skulle vara fråga om en till namnet känd viss person (a. prop. s. 83). Misstankegrad (särskild anledning att anta) Den misstankegrad som föreslogs i promemorian var kan antas. Regeringen godtog i princip detta men ansåg att det fanns skäl att Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen uttrycka misstankegraden på samma sätt som i 23 kap. 1 § , dvs. anledning att anta (Ds 2005:21 s. 254, prop. 2005/06:177 s. 55). Regeringen betonade att rekvisitet skulle tillämpas restriktivt och anförde följande (a. prop. s. 83). Prövningen av om rekvisiten är uppfyllda kommer normalt att få göras på grundval av den information som inhämtats genom bl.a. polisens underrättelse- och spaningsverksamhet samt det internationella polis- samarbetet. Antagandet får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar, utan det skall vara grundat på faktiska omständigheter inom ramen för ett enskilt fall eller händelseförlopp, t.ex. uttalanden, hotelser eller andra faktiska handlanden, som talar för att en viss person kan komma att utöva den brottsliga verksamheten. Misstankar som enbart har sin grund i att personen tillhör eller sympatiserar med en viss brottsbenägen organisation eller grupp är inte tillräckliga. Tillhörighet till en sådan organisation eller grupp kan dock i förening med andra omständigheter som är hänförliga till personen medföra att det i paragrafen angivna beviskravet kan anses vara uppfyllt. Så kan t.ex. vara fallet om det finns underrättelse- information som pekar på att ett visst terroristnätverk planerar ett terroristdåd och en person som är aktiv i nätverket reser till för att sammanstråla med en annan person som ingår i nätverket. I ett sådant fall torde beviskravet kunna anses vara uppfyllt beträffande båda personerna. Polisen torde dock sällan kunna lägga fram någon mer ingående utredning av de omständigheter som ligger till grund för påståendet att en person kommer att utöva den brottsliga verksamheten i fråga. Rätten får därför bedöma om de i ärendet åberopade omständigheterna kan anses tillräckliga för antagandet att viss brottslig verksamhet kan komma att utövas. Så kan, beroende på omständigheterna, vidare vara fallet när en utländsk underrättelseofficer reser in till under täckidentitet, även om det är oklart vad hans eller hennes vistelse i närmare syftar till. En annan tänkbar situation kan vara att en riksdagsledamot har utsatts för dödshot och det finns vissa omständigheter som talar för att detta hot härrör från en viss person och att denne kan komma att realisera hotet. Lagrådet hade dock ifrågasatt om inte en mera förpliktande formulering borde användas eftersom den valda formuleringen i relation till intentioner och hypotetiska händelser kunde ge utrymme för en extensiv tillämpning. När propositionen utskottsbehandlades justerades också formuleringen av beviskravet. Den lydelse som då förordades, och som kom att införas i lagen, var särskild anledning att anta. Utskottets majoritet anförde i samband därmed – efter att ha återgett det första av de två ovan citerade styckena ur propositionen – följande (2007/08:JuU3 s. 18 f.): Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Utskottet vill för egen del understryka vikten av att misstanken inte får bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar, utan den ska vara grundad på faktiska omständigheter inom ramen för ett enskilt fall eller händelseförlopp, dvs. sådana omständigheter som beskrivs i den ovan redovisade författningskommentaren. Enligt utskottets mening avspeglas emellertid inte denna precisering i den föreslagna bestämmelsens lydelse. Lagförslaget i sig i den här delen riskerar enligt utskottets mening att ge utrymme för en alltför extensiv tillämpning. har i NJA 2009 s. 917 uttalat sig om det aktuella beviskravet och det utredningskrav som kan ställas på åklagaren. Rättsfallet avsåg en ansökan om hemlig teleövervakning och hemlig teleavlyssning beträffande vissa telefonnummer med tillämpning av 1 § 5 preventivlag (terrorristrelaterad brottslighet). Flertalet faktiska omständigheter utelämnas av sekretesskäl i det publicerade rättsfallsreferatet. Åklagaren hade angett fyra allmänt hållna mål för den befarade brottsliga verksamheten. På yrkande av det offentliga ombudet, som ifrågasatte tillförlitligheten av de uppgifter som åklagaren stödde sin begäran på, avslog tingsrätten åklagarens begäran, medan hovrätten efter överklagande biföll den. Det offentliga ombudet framhöll i att det rådde oklarhet om hur väl grundade åklagarens påståenden ska vara för att rätten ska kunna göra erforderliga bedömningar. Riksåklagaren framhöll i samma instans att de uppgifter som lämnats grundade sig på information från två av varandra oberoende fysiska källor som lämnat information och som av polisen kategoriseras som tillförlitliga. anförde inledningsvis följande. Det ligger i sakens natur att åklagaren inte kan lägga fram en fullständig utredning av de omständigheter som ligger till grund för misstanken om kommande brottslig verksamhet. Förhör inför rätten kan inte hållas. Uppgiftslämnares identitet kan sällan avslöjas. Till det kommer att utredningens tema – att en viss brottslighet kan förväntas av den som ansökningen avser – i sig i regel är svårfångat. De krav som rimligen kan ställas på utredningen borde dock, enligt domstolen, också ställas. För varje påstådd omständighet av betydelse för prövningen borde lämnas de upplysningar som rimligen kan lämnas för att påståendets tillförlitlighet ska kunna bedömas. Om faktauppgifter går att belägga med dokument, borde dessa företes eller åtminstone beskrivas. Om information som lämnats av uppgiftslämnare används, borde upplysningar ges för Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen bedömningen av uppgiftslämnarens trovärdighet och informationens tillförlitlighet i övrigt. Om av särskilda skäl vissa uppgifter bedöms inte kunna lämnas, borde detta förklaras. Det borde också av utredningen framgå, om det finns sådan information eller sådana omständigheter som kan tala emot att tillstånd till begärd åtgärd medges. Även om så inte är fallet, borde upplysning om detta lämnas i utredningen. Om utredningen inte har tillräcklig kvalitet i nu angiven mening, borde utgångspunkten vara att ansökningen ska avslås redan av det skälet. fortsatte enligt följande. Gör domstolen bedömningen att utredningen i sig är godtagbar blir nästa fråga om det finns sådan särskild anledning att befara brottslig verksamhet som lagen kräver. Det blir här med nödvändighet fråga om en helhetsbedömning av underrättelsematerialets tillförlitlighet, konkretisering och detaljgrad. Det är därvid väsentligt, angav , att bedömningen grundas på de omständigheter som åberopas till stöd för ansökningen. Den utredande myndighetens egen övertygelse i den frågan ska inte tillmätas någon betydelse. I det aktuella ärendet fanns det i den av åklagaren vid tingsrätten åberopade promemorian inga upplysningar som gjorde det möjligt för domstolarna att bedöma informationens tillförlitlighet. De uppgifter om källornas tillförlitlighet som lämnades i åklagarens överklagande till hovrätten ställde dock saken i ett annorlunda läge. Trots vissa svagheter i utredningen fann samman- taget visat att det fanns särskild anledning att anta att den aktuella personen skulle komma att utöva sådan brottslig verksamhet som avses preventivlag. Synnerligt vikt för att förhindra brottslig verksamhet; krav på teleadress eller plats med viss anknytning Enligt preventivlag får tvångsmedlen användas bara om detta är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksam- heten. I motiven hänvisar regeringen till motsvarande krav i beträffande hemliga tvångsmedel under för- undersökningen (prop. 2005/06:177 s. 57 och 87 f.). Även kraven på angivande av viss teleadress eller plats i tillståndet, samt på att denna adress eller plats ska ha viss anknytning till den för tvångsmedlet aktuella personen, är hämtade från regleringen av motsvarande hemliga Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen tvångsmedel under förundersökning (a. prop. s. 84 f., 89 f., 111 och 117). Se vidare om innehållet i samtliga nu aktuella krav i avsnitt 8.3.4.1 ovan. Krtierierna för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet Något bör avslutningsvis nämnas om de kriterier som fr.o.m. enligt en särskild lag gäller för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet (se avsnitt 3.5). Som angetts motsvarar de uppgifter som avses i stort sett de uppgifter som kan kommas åt genom hemlig teleövervakning. Ett förslag från ligger till grund för den nya lagen. framhöll bl.a. följande. Det är mycket på grund av att det saknas krav på att det ska finnas en skäligen misstänkt person i LEK som antalet sådana ärenden enligt den lagen är så mycket högre än för hemlig teleövervakning (ca 9 500 jämfört med ca 1 300). Vid förundersökningar rörande allvarlig brottslighet, t.ex. mord, grova rån, våldtäkter eller grova narkotika- brott, är det så att det i vart fall i utredningarnas inledning saknas en skäligen misstänkt person. Uppgifterna som inhämtas om elektronisk kommunikation blir ett hjälpmedel för att komma framåt i utredningen och identifiera misstänkta gärnings- män. Frågan om det var lämpligt att i den nya lagen kräva en anknytning till en viss persons brottsliga verksamhet besvarades nekande av . Det var enligt utredningen i ett sådant tidigt skede i brottsbekämpningen och med hänsyn till de syften som underrättelseverksamheten ska tillgodose inte möjligt att knyta misstanken till en viss person (SOU 2009:1 s. 125 f.). Regeringen anförde följande (prop. 2011/12:55 s. 84). Ett krav på att inhämtningen, i likhet med vad som gäller enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (1 §), ska kunna kopplas till en viss person skulle göra inhämtningen smalare och därmed kunna minska integritetsintrånget. Regeringen delar Datainspektionens uppfattning att en sådan begränsning ändå inte bör införas eftersom den avsevärt skulle minska möjligheterna att nå framgång i underrättelsearbetet. Den reglering som föreslås skiljer sig i väsentliga avseenden från lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Den senare lagen omfattar även det betydligt Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen mer integritetskränkande tvångsmedlet hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation [dvs. med nu gällande terminologi hemlig tele- avlyssning, utredningens anm.] och har kommit att tillämpas i sådana situationer där en förundersökning har varit mycket nära förestående. Lagen har dessutom kritiserats för att inte i tillräckligt hög grad uppfylla de brottsbekämpande myndigheternas behov Begreppen förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet används, i likhet med regleringen i 7 § lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet och 2 kap. 5 § i den nya polisdatalagen, för att avgränsa underrättelseverksamheten. På samma sätt som preventivlag, finns alltså ett krav på en koppling till viss brottslig verksamhet. Genom det rekvisitet framgår enligt regeringen att det inte ställs upp något krav på att det ska finnas en misstanke om ett specifikt brott. Uppgifterna får hämtas in, om någon del av den brottsliga verksamhet som t.ex. en viss gruppering antas vara delaktig i innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (se prop. 2011/12:55 s. 85 samt 121). Uppgifter får hämtas in, om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka den brottsliga verksamheten. Det sistnämnda kravet utvecklas av regeringen på följande sätt (a. prop. s. 85). En förutsättning för att inhämtning ska få ske bör i stället vara att det på goda grunder kan bedömas att åtgärden skulle ha stor betydelse för att uppnå det syfte i vilket åtgärden genomförs. För att en sådan bedömning ska kunna göras krävs rimligen att andra uppgifter, t.ex. källinformation, ger vid handen att viss brottslighet kan förebyggas, förhindras eller upptäckas genom åtgärden. I detta ligger också ett krav på uppgifternas förväntade betydelse för att uppnå det syfte i vilket de inhämtats. Kravet på särskild vikt innefattar sålunda enligt regeringen både ett kvalitetskrav på de uppgifter som åtgärden ska ge och ett krav på behovet av inhämtningen i det enskilda fallet. Bedömningen får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna antaganden utan måste grundas på faktiska omständigheter. Följande anförs (a. prop. s. 121): Utrymmet för att inhämta uppgifter för att förebygga brott kan med hänsyn till ovan nämnda krav på konkretion komma att bli begränsat. Ett exempel inom ansvarsområde på när sådan inhämtning ändå under vissa omständigheter kan vara tillåten är inhämtning i syfte att förebygga terroristbrott. Om det finns uppgifter om att personer Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen som får viss träning eller utbildning utomlands kan komma att begå ett terroristbrott, kan inhämtning i syfte att kartlägga personer som deltar i eller verkar för att sådana tränings- eller utbildningsaktiviteter kommer till stånd bedömas vara av särskild vikt för att förebygga brottslig verksamhet som innefattar ett terroristbrott. Däremot innebär kraven på konkretion bl.a. i fråga om vilken typ av brottslighet som ska förebyggas att det t.ex. inte kan bli fråga om att rutinmässigt inhämta uppgifter i syfte att kartlägga personer enbart på grund av att de är kriminellt belastade eller ingår i en viss grupp eller ett visst nätverk.