sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — 8 , Rätt tillstånd för miljön, 2010, s. 60. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet sådant mål (MÖD 2003:74). 16 kap. 13 § har dock förtydligats på så sätt att det numera framgår direkt av lagtexten att en miljöorganisation har rätt att överklaga ett villkor eller annan bestämmelse i tillståndet även om domen eller beslutet är resultat av omprövning (prop. 2005/06:182, s. 130 f.). Närboende har tidi- gare i rättspraxis heller inte givits möjlighet att utmana myndighet- ernas passivitet när det gäller att inleda omprövningsförfaranden. Av rättsfallet MÖD 2000:49 framgår att ett beslut av en länssty- relse att inte göra en ansökan om omprövning inte kan överklagas av grannarna. Kritik har framförts mot de svenska domstolarna för att inte ta till sig de internationella krav som följer av bl.a. Århus- konventionen i fråga om rätt till rättslig prövning (, Rätt till- stånd för miljön, 2010, s. 67). Mark- och har meddelat dom i mål nr M 2554-11 som rörde en enskilds rätt att överklaga beslut att inte begära återkallelse av tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Domstolen anger i domen att frågan om överklagbarhet av ett sådant beslut som är aktuellt i målet inte uttryckligen har författ- ningsreglerats och förarbetena ger inte någon vägledning. Vid sådant förhållande får den förvaltningsrättsliga princip tillämpas enligt vilken en enskild har rätt till domstolsprövning av förvalt- ningsmyndighetens beslut om den enskilde är berörd och om beslutet har gått den enskilde emot. Tillämpningen av denna för- valtningsrättsliga princip korresponderar även med inter- nationella åtaganden. Det sagda innebär att om en enskild är berörd och beslutet har gått denne emot, har han eller hon rätt att över- klaga ett beslut av en myndighet att inte ansöka om återkallelse eller omprövning enligt 24 kap. . Miljödomstolen borde därför inte ha avvisat den enskildas talan på åberopad grund. Miljö- domstolens beslut undanröjdes och målet återförvisades till mark- och miljödomstolen för förnyad bedömning angående frågan om den enskilde är berörd på ett sådant sätt att denne har rätt att över- klaga beslut. Till följd av att det är myndigheten som är sökande i ett mål om omprövning uppställs inte något krav på verksamhetsutövaren att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning (prop. 2001/02:65, s. 34 f.). Vid prövning enligt 24 kap. kan verksamhetsutövaren när det gäller miljöfarlig verksamhet däremot åläggas utrednings- skyldighet med stöd av 22 kap. 2 a § . Verksamhets- utövarens utredningsskyldighet är en konsekvens av bevisbördans placering enligt balken. Denna bestämmelse gör det möjligt för Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet tillsynsmyndigheten att ge in en ansökan om villkorsändring utan att presentera en fullständig utredning om den miljöfarliga verk- samheten och dess konsekvenser för miljön. Har verksamhets- utövaren inte velat medverka kan tillsynsmyndigheten yrka att domstolen förelägger denne vid vite att ge in den utredning som behövs för prövningen. Möjligheten att ompröva tillståndsvillkor efter ansökan av tillståndshavaren Tillståndshavaren kan när som helst med stöd av 24 kap. 8 § miljö- balken ansöka om ändring av villkoren. Som framgår av paragrafens andra mening är förutsättningarna för att upphäva eller mildra ett villkor begränsade. För detta krävs att det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt, eller också att det har tillkommit nya oförutsedda omständigheter. Man kan exempelvis tänka sig att det företag som tillståndet avser drabbas av oväntade arbetssvårigheter (m.fl., – En kommentar, suppl. 10, , s. 24:25). I detta fall krävs inte uppenbarhet för att villkor ska mildras, även om det fordras ganska starka skäl för att sänka kraven när det gäller mera miljöfarliga verksamheter. Det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att förutsättningar för ändring av villkor föreligger. Den praxis som finns visar att kraven för att tillåta ändring av villkoren är strikta (se MÖD 2002:6 och 2003:38). fann i rättsfallet NJA 2010 s. 277 angående utvidgningen av att det inte är förenligt med att, som gjort, medge en mildring av villkoren som i sin tur villkoras av att tillståndshavaren ansöker om ett nytt tillstånd till verksamheten. fann också att det inte fanns skäl för ändring av ett villkor avseende utsläpp av kväveoxider. I rättsfallet MÖD 2004:73, som gällde en skjutbana, bifölls däremot tillståndshavarens talan om ändring av villkor. Domstolen upphävde vissa villkor avseende blysanering med hänvisning till att det var uppenbart att villkoren var strängare än nödvändigt. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet 6.4.3Brister i det svenska omprövningssystemet Utredningens bedömning: Regleringen av rättskraften i 24 kap. 1 § borde ändras genom att första stycket förtydligas så att tillståndet gäller mot alla, såvitt avser frågor som uttryckligen har reglerats i domen eller beslutet. Ändringen skulle kunna medföra att rättskraften omfattning blir klarare avgränsad och förenklar prövningen. De svenska reglerna har kritiserats för att vara oklara, spretiga och illa samordnade (, Rätt tillstånd för miljön, 2010, s. 61 och 146). Särskilt den oklara lokutionen i 24 kap. 1 § såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet har vållat en del tillämpningsproblem. En annan brist med det svenska systemet är att bestämmelsen i 24 kap. 5 § sista stycket inte står i överensstämmelse med IPPC- direktivet och IED. Den bestämmelsen innebär att en tillstånds- myndighet inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Från myndighetshåll har vidare framhållits att omprövnings- förfaranden är alltför resurskrävande. Detta har lett till att systemet har fallerat då myndighetsinitierade omprövningar har skett i ytterst få fall, trots att krav i detta avseende är tydliga och trots att flera EU-direktiv, däribland IPPC-direktivet, ställer krav på uppdatering av villkor. Rent faktiskt har omprövning av tillståndsvillkor skett i ett antal fall genom att pågående verksam- heter tillståndsprövats på nytt till följd av bl.a. tillståndspliktiga ändringar. Därmed har tillståndsprövningarna i samband med ändringar delvis fått den funktion som reglerna om omprövning på myndigheternas initiativ syftat till. Det finns dock inte någon sta- tistik som visar i vilken utsträckning omprövning av tillstånd har skett vid ändringsförfaranden. Regeringen poängterade i prop. 2004/05:129, s. 65 att det är nödvändigt för ansvariga myndigheter att i större utsträckning ta initiativ till omprövningar med stöd av 24 kap. . Någon ändring har ändå inte skett. Systemets brister har också fått till följd att översynen av de befintliga IPPC- anläggningarna har gått för långsamt och har inte efterlevt de tidsmässiga krav på genomförande som följer av IPPC- Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Kommissionen har därför inlett ett överträdelseförfa- rande mot . Omprövningsärenden kan vara mycket resurskrävande och resurs- brist hos myndigheterna anförs ofta som huvudorsaken till passi- viteten. Detta illustreras av att , då IPPC-direktivet var genomfört i svensk rätt, endast har begärt omprövning i ett fall (flygplats, 2005). I betänkandet Myndighet för miljön – en granskning av angavs att Landvettermålet tog i anspråk enbart för (SOU 2008:62, s. 260). De rapporter läns- styrelserna ålades av regeringen9 att upprätta om kontrollen av miljöfarliga verksamheter uppvisade mycket låg aktivitet även från länsstyrelsernas sida (, Rätt tillstånd för miljön, 2010, s. 136). Kammarkollegiet är däremot lite mer pro- cessuellt aktiv när det gäller att begära omprövning av vattenverk- samheter. Ett problem som påtalas från myndighetshåll är svårigheten att få in tillräckligt med underlag för omprövningen. I den mån verk- samhetsutövaren inte frivilligt lämnar in det underlag som myndig- heten anser behövs krävs att prövningsmyndigheten förelägger om uppgifterna. Detta medför att det ofta tar att få in nödvän- digt underlag, vilket gör omprövningsprocessen tungrodd och resurskrävande för myndigheterna. Genomgången av den svenska ordningen med omprövningar visar att det finns bestämmelser som tillåter miljömässig upp- datering av tillståndsvillkoren. Eftersom systemet inte synes ha fungerat i praktiken är det dock tveksamt om det svenska systemet lever upp till den EU-rättsliga förpliktelsen i IED avseende fortlö- pande uppdatering av tillståndsvillkoren. 9 Dnr M2006/3074-3094/R. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Rättskraftens omfattning är oklar Som framgår av rättskraftsregelns första mening är avgörandets bindande verkan begränsad till de frågor som prövats i domen eller beslutet. Det är inte självklart vad den skrivningen avser. Eftersom ett tillstånd ofta innehåller ett s.k. allmänt villkor som innebär att verksamhetsutövaren ska bedriva verksamheten i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angetts i ansökan, vilken ofta är mycket omfattande, kan det vara svårt att förutse hur rättskraften ska avgränsas. Det allmänna villkoret binder således upp sökanden till den redovisning som denne lämnat i ärendet. Villkoret är i princip lika juridiskt bindande som andra villkor. Från verksamhetsutövarhåll förs av naturliga skäl fram argument för en bred tolkning av rättskraftens omfattning och tillståndet påstås omfatta allt som tas upp i ansökan. Någon enhetlig tolkning går inte att utläsa i den juridiska doktrinen. Även om domstolen eller myndigheten har en utredningsskyldighet ex officio, går det enligt m.fl. onekligen långt att anse att varje uppgift eller åta- gande som förts på tal i målet eller förekommer i sökandens inlagor omfattas av avgörandet, så att skyldigheten inte kan skärpas eller ändras under andra förutsättningar än vad anger beträffande uttryckliga villkor. Hur gränsen här ska dras är enligt kommentaren oklart (– En kommentar, suppl. 9, , s. 24:4). m.fl. hänvisar till ett uttalande i miljö- balkspropositionen som stöd för tolkningen att med termen prö- vats menas inte alla frågor som behandlats i ett ärende. Det är i stället vad som anges i tillståndet och dess villkor som får rätts- verkan (Den svenska miljörätten, 2 uppl., s. 386). menar att tillståndets rättskraft torde täcka i vart fall alla typiska stör- ningar från verksamheten och därutöver allt det som explicit regle- ras i eller genom tillståndet (Miljöprocess, del II, 2002, s. 687). drar slutsatsen att rättskraftens omfattning är oklar (Rätt tillstånd för miljön, 2010, s. 147). Denna uppfattning delas av samtliga nämnda författare. Förarbetena erbjuder tyvärr inte någon närmare vägledning i den centrala frågan om rättskraftens omfattning (prop. 1997/98:45, del 1, s. 346 f. och del 2, s. 251 f.). Som redogjorts för i avsnitt 6.4.1 är även rättspraxis motsägelsefull och det är svårt att dra en generell slutsats av praxis eftersom rättsfallen till stor del är s.k. in casu avgöranden där de speciella förhållandena i varje enskilt fall är utslagsgivande. Utredningen konstaterar att genomgången av Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet praxis i vart fall inte entydigt talar för att det allmänna villkoret medför att rättskraften omfattar samtliga frågor som upptagits i ansökan men som inte uttryckligen behandlats vid tillstånds- prövningen. Rättsläget är dock oklart. Denna oklarhet är proble- matisk både för rättstillämpande domstolar och myndigheter och för verksamhetsutövaren då den ger upphov till åtskilliga tillämp- ningsproblem. Detta framgår av Nuteks rapport, Stärkt miljöpröv- ning i enklare former, R 2007:28, s. 31. Även påpekar att det kan vara mycket svårt att avgöra vilka frågor som prövats vid tillståndsgivningen (återverkningar, 2001, s. 155). En sådan grundläggande fråga som rättskraftens omfattning borde inte omges med så många frågetecken. Osäkerheten kan tänkas leda till att tillsynsmyndigheter avstår från att förelägga verksamhetsutöva- ren att vidta en nödvändig åtgärd på grund av att det är svårt att avgöra vilket utrymme rättskraften ger. Rättskraftens oklara omfattning kan även medföra att tillståndsprövningen vid etable- randet av en ny verksamhet blir omfattande till följd av en övertro på det blivande tillståndets orubblighet. Rättskraften har en lång tradition och en stark förankring i den svenska miljörätten och det är viktigt av allmänna företags- och samhällsekonomiska skäl att verksamhetsutövaren tillförsäkras viss trygghet genom tillståndet. bör en modern miljö- lagstiftning ge utrymme för krav på att tillståndet följer teknik- utvecklingen på miljöområdet. Utvecklingen inom miljörätten har också lett till att rättskraften har begränsats mer och mer. Lind- blom uttrycker detta på följande sätt (Miljöprocess, del II, 2002, tillståndets rättskraft läcker som ett såll; tryggheten är till stor del imaginär eftersom begränsningarna i tillståndets bindande verkan är otaliga För att komma till rätta med otydligheten i 24 kap. 1 § skulle bestämmelsens första stycke kunna förtydligas genom att ändras så att tillståndet gäller mot alla, såvitt avser frågor som uttryckligen har reglerats i domen eller beslutet. Denna ändring skulle kunna med- föra att rättskraften omfattning blir klarare avgränsad och förenklar prövningen. Ändringen skulle förhoppningsvis bidra till att fokus kunde läggas vid miljöfrågor i stället för formaljuridik. Ändringen skulle enligt utredningens uppfattning i praktiken inte medföra något större ingrepp i den trygghet tillståndet redan erbjuder verk- samhetsutövaren. Tillsynsmyndigheterna skulle som tidigare kunna Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet meddela förelägganden med stöd av 26 kap. 9 § med avseende på frågor som inte reglerats i tillståndet. Någon ökad otrygghet innebär detta således inte för verksamhetsutövaren eftersom de förelägganden tillsynsmyndigheterna beslutar om måste ha miljömässigt fog för sig och vara skäliga. Enligt Nuteks rapport (Stärkt miljöprövning i enklare former, R 2007:28, s. 29) betraktas fördelen med rättskraften som förhållandevis svag mot bakgrund av de relativt långtgående begränsningar i rättskraften som följer av 24 kap. . Förhoppningsvis skulle en ändring av 24 kap. 1 § innebära att tillståndsprövningen underlättas på så sätt att det går att fokusera på de viktiga miljöfrågorna. Från verksamhets- utövarhåll framförs ofta att man tvingas lägga ned tid och resurser på frågor som inte har en mätbar påverkan på miljön. Ett förtydli- gande vad gäller rättskraftens omfattning skulle kunna innebära att tillsynsmyndigheterna inte behöver kräva utredning och begära prövning av en rad perifera frågor för att försöka säkerställa att dessa frågor inte ska komma att anses reglerade genom tillståndet och omfattas av rättskraften. En rimlig avvägning bör ske mellan myndigheternas behov av underlag och näringslivets behov av snabbare beslut för att anpassa verksamheten till ekonomiska och konjunkturmässiga förhållanden. En mer avdramatiserad inställning till rättskraften skulle kanske minska prövningens komplikations- grad och snabba på processerna. Därigenom frigörs resurser som kan läggas på angelägna miljöåtgärder. Risken med att förtydliga att rättskraften enbart ska omfatta uttryckligt reglerade frågor är att villkorsskrivningen kan försvåras om prövande myndigheter anser att en ökad detaljreglering krävs. Någon förenkling av processen uppnås då inte eftersom domar och beslut riskerar att bli mycket omfattande dokument med långa vill- korskataloger. Som uttalade i rättsfallet MÖD 2007:20 är tillståndsprövningen dock begränsad till de cen- trala frågor som är avgörande för bedömningen av verksamhetens tillåtlighet. En mer detaljerad reglering av de krav som ställs på verksamhetsutövarens fortlöpande miljöarbete bör inte genomföras vid tillståndsprövningen. Härav följer att villkorsskrivningen inte nödvändigtvis måste bli mer komplicerad för det fall rättskraftens omfattning preciserades. Vad gäller det allmänna villkoret bör alla viktiga åtaganden redan med dagens sätt att skriva villkor slås fast genom andra särskilda villkor och inte täckas enbart av det aktuella villkoret. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet En annan risk med den tänkta ändringen är att systemet blir mindre transparent om fler frågor regleras genom tillsyns- förelägganden. I målet MÖD 2010:9 om avslog Miljö- begäran om reglering av vissa frågor genom tillsynsförelägganden med hänsyn till att projektets omfatt- ning och komplexitet krävde flexibilitet i villkorsregleringen. uttalade därvid följande. Behovet av insyn och möjligheter till påverkan ska således tillgodoses inom ramen för tillståndsprocessen och inte genom tillsynsföre- lägganden. förutsätter verksamhetsutövarnas arbete med miljö- och säkerhetsarbetet en kontinuerlig uppföljning och ett ständigt pågående förbättringsarbete som därför inte alltid lämpar sig att reglera genom villkor i ett tillstånd. Frågan om ett uttryckligt vill- kor ska uppställas eller om ett visst förhållande i stället kan hante- ras inom egenkontrollen och tillsynsarbetet får avgöras från fall till fall. (se skrivning i ovannämnda rättsfallen MÖD 2007:20 och MÖD 2011:39). Eftersom rättskraften är en central del av den svenska tillstånds- regimen fordras en mycket grundlig genomgång av de eventuella konsekvenser som kan följa av en ändring i enlighet med ovanstå- ende. Med den korta tid som utredningen har till sitt förfogande för att föreslå de författningsförändringar som är nödvändiga för att genomföra IED saknas utrymme för en så ingående analys som vore befogad i fråga om rättskraften. Även om utredningen anser att rättskraftens omfattning bör förtydligas avstår utredningen från att lämna ett författningsförslag i detta avseende. 6.4.4Vilka åtgärder krävs för att komma till rätta med bristerna i det svenska omprövningssystemet? Slutsatsen kan dras att rättskraftsbegrepp inte funge- rar tillfredsställande i den moderna miljörätten som ställer krav på att utrymme ges för hänsynstagande till utvecklingen inom miljö- området. måste realistiska krav ställas på industrin mot bakgrund av investeringscykler och ekonomiska förutsättningar för anpassning. Detta ligger i linje med grundläggande krav på hållbar utveckling. Önskvärt vore att skapa ett mer dyna- miskt system som tillåter en mer flexibel ordning för komplette- Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet ring av tillstånden. En mer fokuserad miljöprövning skulle leda till kortare handläggningstider och till ökad tydlighet för allmänheten. Det är viktigt att framhålla att det är formella krav utan reell bety- delse för miljöprövningen som eventuellt kan ändras, inte de krav som gäller skydd av miljön eller åtgärder för en hållbar utveckling. Att åstadkomma en förenkling av reglerna är viktigt för att miljö- arbetet hos verksamhetsutövare och myndigheter ska kunna inrik- tas mot angelägna miljöfrågor och för att undvika att resurser läggs ned på sådant som inte kan leda till motsvarande miljöförbätt- ringar. I kommande avsnitt diskuteras olika alternativ för att åstad- komma en smidigare ordning för uppdatering av tillstånd som överensstämmer med kraven i IED. Vidare diskuteras frågan om tillståndshavarna i stället för myndigheterna bör vara drivande i en process avseende villkorsändring och hur fördelningen av ansvaret för att bevaka antagandet av nya BAT-referensdokument ska se ut. Andra frågor som diskuteras är en ökad användning av tidsbegrän- sade tillstånd, ett förenklat ändringsförfarande samt meddelande av generella föreskrifter vid antaganden av nya BAT-slutsatser. 6.5Begränsningsregeln i 24 kap. 5 § Utredningens förslag: Bestämmelsen i 24 kap. 5 § sista stycket ändras så att det framgår att tillståndsmyndigheten vid omprövning får meddela villkor eller andra bestämmelser som medför att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras, om det behövs för att ska upp- fylla sina åtaganden enligt . Den svenska begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket miljö- balken stadgar att tillståndsmyndigheten vid omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verk- samheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Denna rättsliga konstruktion infördes efter påpekanden av Lagrå- det för att undvika att bestämmelsen skulle stå i strid med grund- lagskravet om ersättningsrätt i 2 kap. 18 § andra stycket regerings- formen (prop. 1997/98:45, del 2, s. 503). Någon EU-rättslig diskussion fördes dock inte av Lagrådet. IPPC-direktivet och IED innehåller inte någon motsvarande begränsning utöver vad som följer av det allmänna BAT-konceptet. En svensk domstol torde Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet således vara förhindrad att tillämpa regeln för verksamheter som omfattas av dessa direktiv (, Rätt tillstånd för miljön, 2010, s. 141). Det är därför tveksamt om begränsningen kan upprätthållas i förhållande till de EU-rättsliga kraven på uppdatering. Vad gäller den grundlagsstadgade ersättningsrätten i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen har det förts en debatt om tolkningen av denna. Diskrepans råder mellan lagtexten och förarbetena. Det har diskuterats om bestämmelsen innebär att ersättning ska utgå vid rådighetsinskränkningar som sker av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Det har hävdats att en bokstavstolkning av grundlagsbestämmelsen innebär att den grundlagsfästa ersättningsrätten omfattar även dessa typer av rådighetsinskränkningar. För det fall bestämmelsen tolkas i enlig- het med förarbetena har det hävdats att sådana rådighets- inskränkningar inte omfattas av den grundlagsfästa ersättnings- rätten. Detta har numera klargjorts genom att det i den nya ersätt- ningsbestämmelsen i 2 kap. 15 § regeringsformen har införts ett tillägg som innebär att i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsin- skränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säker- hetsskäl krävs lagreglering. Följden härav blir att ersättningsrätten för rådighetsinskränkningar på miljöområdet regleras uttömmande i 31 kap. . I och med denna ändring bör det vara möjligt att ta bort begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket utan att förenlighet med grundlagen ifrågasätts. Trots att regeln endast tillämpats i få fall utgör den ett visst skydd för verk- samhetsutövarna mot alltför långtgående krav. Utredningen före- slår därför inte att den ska avskaffas. Även om en svensk domstol är skyldig att åsidosätta regeln när det gäller IPPC, IED eller andra EU-direktiv bör det emellertid framgå av själva bestämmelsen att den endast ska gälla om inte annat följer av medlemskap i . 6.6Genomförande av art. 21 IED i svensk rätt Utredningens bedömning och förslag: IED kräver regel- bunden översyn och uppdatering av tillståndsvillkor. Detta kan ske genom antagande av generella föreskrifter eller individuella prövningar. Användningen av generella föreskrifter bör alltid Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Regeringen och berörda myndigheter bör i samband med att en ny BAT-slutsats är under utarbetande inom EU överväga om det är lämpligt att meddela generella föreskrifter. Om generella föreskrifter inte meddelas ska individuella prövningar göras. De individuella prövningarna ska göras genom en översyns- och omprövningsprocess. BAT är ett dynamiskt begrepp som innebär att kraven på skydds- åtgärder anpassas till den tekniska utvecklingen; när tekniken för- bättras, ändras kraven. Detta förutsätter ett flexibelt prövnings- system. En mer regelbunden översyn av tillstånden där striktare utsläppskrav kommer att ställas successivt driver teknikutveck- lingen framåt. Genom att säkerställa en sådan reglering kan på ett bättre sätt uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt våra internationella åtagan- den.