sou · GZB375d2 · 2012-01-01 00:00:00 — I förordningar och direktiv finns det dels mer allmänt formulerade krav, dels mycket detaljerade krav såsom specificerade mått för burar eller för ett fodertrågs minsta längd. I det nya EU-direktivet på försöksdjursområdet och rådets direktiv /63/EU av om skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål finns exempelvis en bilaga med bestämmelser gällande hållande och skötsel med detaljerade mått, temperaturer osv. Dessa detaljerade krav har en skyldighet att införa i svensk djurskyddslagstiftning. I kommittédirektivet påtalas att en förutsättning för att den samlade lagstiftningen ska kunna formuleras så att den blir mer flexibel och målinriktad är att det finns användbara metoder för att mäta djurens välbefinnande så att det är möjligt att på ett objektivt sätt kontrollera att bestämmelserna följs. Att kunna mäta djurens välfärd utifrån bedömningar av djuren och deras beteende framförs ibland också som ett alternativ till dagens djurskyddsbestämmelser. Detta uppges kunna ge större möjlighet till flexibilitet och innovation, t.ex. gällande inhysning och hållande av djur. Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Djurvälfärdsparametrar brukar delas in i miljöbaserade (även kallade resursbaserade), skötselbaserade och djurbaserade parametrar. Med miljö eller resursbaserade parametrar avses då faktorer i miljön som ger förutsättningar för att uppnå en viss djurvälfärd, som t.ex. en viss inredning, yta att röra sig på osv. Skötselbaserade parametrar kan t.ex. omfatta sådant som utgödslingsrutiner, utfodringsintervall osv. Med djurbaserade parametrar avses sådant som kan avläsas från djuren, dvs. t.ex. smutsighet, sår och olika beteenden. Såväl nationellt som internationellt har det pågått forskning för att kunna mäta, utvärdera och utveckla djurvälfärd. Det mest omfattande av dessa projekt är Animal Welfare QualityR (WQ) där forskare från 13 europeiska länder och 4 latinamerikanska länder deltog. Projektet var EU-finansierat och avslutades . Projektet hade bl.a. som mål att utveckla standardiserade, tillförlitliga, vetenskapligt och välfärdsbaserade mätmetodssystem för höns, grisar och nötkreatur. Målet var att mäta djurvälfärd i system som levde upp till existerande lagstiftning och kunna förmedla en bild av djurvälfärden till producenter, handel och konsumenter. Syftet var alltså inte främst att WQ skulle användas vid lagstiftning eller offentlig kontroll. De metoder som projektet utvecklade grundade sig på att mäta djurvälfärd utifrån djurbaserade mått, dvs. beteende eller kliniska observationer tagna direkt från djuren. I projektet enades forskare om fyra principer och tolv kriterier som täcker in alla aspekter av ett djurs välfärd (se bild). Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Bild 1 De fyra principerna och 12 kriterierna i WQ Absence of prolonged hunger De tolv kriterierna har mer detaljerade definitioner av välfärdskriterierna och dessa är utformade som övergripande mål eller funktionsregler. Systemet utvecklades för produktion av slaktgrisar, suggor med smågrisar, värphöns, slaktkycklingar, mjölkkor och nötkreatur för köttproduktion. Med djurbaserade välfärdsparametrar mäts alltså djurens välfärd och resultaten speglar både djurens samspel med sin omgivande miljö som av djurhållarens skötsel av djuret. I resultaten av projektet framhålls dock att när det finns faktorer som man redan känner till att de skapar en dålig djurvälfärd så bör dessa förbjudas eller regleras. Detta är mer effektivt än att gång på gång konstatera deras negativa konsekvenser för djuren utifrån djurbaserade välfärdsmätningar. Vissa forskare anser dock att för mycket fokus har lagts på djurbaserade parametrar . Faran som de ser det är att mätningarna kan vara missvisande och att miljöer som man vet av erfarenhet har gett en dålig djurvälfärd ändå kan erhålla oacceptabelt höga välfärdspoäng. Som de ser det bör både djurbase- Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur rade och miljöbaserade parametrar bör användas för att bedöma djurvälfärdsnivån (Bracke 2007, Rushen & de Passillé, 2009). startade Nationellt centrum för djurvälfärd (SCAW) tillsammans med Svensk Mjölk och fem länsstyrelser ett pilotprojekt där man studerar hur djurbaserade mått kan användas i djurskyddskontrollen. I studien undersöks hur djurbaserade mått kan användas i jämförelse med, eller i kombination med, resursbaserade mått. Målet är att finna metoder för en ändamålsenlig och rättssäker djurvälfärdsbedömning. 5.4Hur ser synen på detaljeringsgrad ut? I ett inledande skede lät utredningen ett stort antal berörda instanser svara på frågor gällande bl.a. detaljeringsgraden i djurskyddslagstiftningen. Nedan följer en sammanfattning av hur dessa instanser ser på frågan om detaljeringsgrad. En mer omfattande sammanställning finns presenterad i bilaga 5. Låg detaljnivå kan ge svårigheter att tolka lagstiftningen och likrikta efterlevnaden Ett stort antal instanser har framfört att en alltför flexibel och målinriktad lagstiftning utan detaljerade regler kan leda till felaktiga tolkningar eller svårigheter med tolkningen av lagstiftningen. En minskning i detaljeringsgrad framförs också allvarligt kunna försvåra kontrollmyndigheternas arbete med att kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen. Rättssäkerheten och förutsägbarheten i lagstiftningen skulle också kunna bli mindre eftersom graden av flexibilitet skulle kunna skilja sig åt mellan olika inspektörer, olika kontrollinstanser, från gång till gång och även . Många instanser framför också att det är viktigt att lagstiftningen är tydlig så att såväl djurägare som kontrollmyndighet vet vad som krävs. Otydlighet har också framförts öka risken för konflikter mellan djurägare och djurskyddskontrollanter på grund av olika tolkningar av bestämmelserna. Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Det har också framförts att en låg detaljeringsnivå riskerar att påverka möjligheten till lagföring och förutsättningarna att beivra djurplågeri och överträdelser av djurskyddslagstiftningen. Ambitionen att förenkla lagstiftningen måste vägas mot behovet av tillräckligt tydliga brottsrekvisit. Flexibilitet, vad är det? Ett antal instanser har påpekat att det är oklart vad ordet flexibel innebär i detta sammanhang. Några framför att begreppet flexibel ofta tolkas som att det ska finnas utrymme för att bryta lite mot föreskrifterna, så länge det inte går att bevisa att det leder till lidande hos djuren. Detta anses medföra en fara för att djurskyddsnivån sänks och en risk för minskad rättssäkerhet. Ett antal instanser framför att det finns risk för att graden av flexibilitet troligtvis kommer att skilja sig åt mellan olika inspektörer, kontrollinstanser och . Några instanser framför också att flexibilitet även borde innebära flexibilitet åt båda hållen, dvs. inte bara lättnader utan även skärpningar i tillämpningen. Andra instanser tolkar inte flexibilitet som att man går över eller under en viss nivå utan som om den lämnar möjligheter till olika lösningar på samma djurskyddsnivå. Några instanser har också framfört att lagstiftningen egentligen är i princip hur flexibel som helst så länge som man håller sig över den miniminivå som anges. För mycket detaljer hindrar och begränsar Från andra instanser har det framförts att lagstiftningen på djurskyddsområdet har blivit för omfattande och detaljerad och att den därför verkar hindrande för utveckling på gårdarna. Lagstiftningens konstruktion eller struktur behöver därför förändras och förenklas så att den blir mer flexibel. Till detta ska det kopplas en ändamålsenlig och rimlig tillämpning och tillsyn. Det har framförts att ett omfattande och detaljerat regelverk inte är en garanti för ett gott djurskydd. I stället är det främst djurskötarens kompetens och grundmurade intresse för djuren som är viktigt, liksom näringens dialog med myndigheter, djurskyddsorganisationer, konsumenter m.fl. Det har även påpekats att det i Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur vissa fall är omöjligt att i regelverken i detalj beskriva varje arts behov. Det har också framförts att lantbrukare reagerar på att det på grund av lagstiftningens uppbyggnad inte alltid är resultatet i form av gott djurskydd som räknas utan hur väl krav, gällande olika tekniska detaljer, är uppfyllda. Ett ökat fokus på djurens välbefinnande och att välbefinnande bedöms från ett helhetsperspektiv i stället för tekniska detaljer efterfrågas. Det framförs också missnöje med vissa detaljerade regler eftersom de inte anses vara tillräckligt bra, vara avgörande för djurens välfärd eller ha tillräckligt tydlig grund. Det har också framförts att fler faktorer än djurskyddet måste tas i beaktande i högre utsträckning än , när beslut fattas om en regelförändring eller om införandet av en ny regel. Alltför högt ställda krav och onödigt detaljerade föreskrifter måste undvikas, särskilt i de fall som de hämmar konkurrenskraften och företagens utveckling. Det är viktigt att regelbördans omfattning och kostnader hålls nere och att kraven på den enskilde är rimliga, ändamålsenliga och försvarbara, inte minst ekonomiskt. Det finns även andra sätt att åstadkomma effekter än att lagreglera. Förslag har också framförts om att göra om föreskrifter till allmänna råd och på det sättet åstadkomma en lägre detaljeringsnivå. Djurvälfärdsparametrar kan inte ersätta detaljerade regler Ett antal instanser har framfört att det finns en efterfrågan på detaljerade regler, t.ex. när stall eller ladugårdar ska byggas. Djurvälfärdsparametrar kan t.ex. inte ersätta detaljerade regler eftersom djurvälfärdsparametrar endast kan användas i efterhand och alltså inte ger djurägaren någon vägledning i hur denne ska bygga. I det byggnadsskedet så finns det inte några djur eller djurvälfärd att studera och de flesta djurhållare vill ha tydliga regler så att deras investeringar blir säkra och leder till en god djurhållning som inte ifrågasätts av kontrollmyndigheterna. Detta gäller även de företag som tillverkar utrustning och inredning. En minskad detaljeringsgrad anser också många riskerar att djurhållare bygger stallar på ett felaktigt sätt och att bristerna upptäcks först när stallarna har tagits i bruk. Att bygga om kan vara mycket kostsamt. Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Risk för sänkning av djurskyddsnivån och djurskyddet borde vara i centrum för revision av lagstiftningen. En sänkning av detaljeringsnivå anses också av många riskera att den svenska djurskyddsnivån sänks. Om t.ex. måttangivelser tas bort befaras djur med största sannolikhet att komma att hållas i mindre utrymmen, vilket kommer att leda till att djurmiljöerna sämre möter djurens behov. Det befaras också att den svenska djurhållningen skulle bli mer av ett tyckande där enskilda djurhållare skulle ha sina egna bedömningsgrunder från fall till fall. Detta jämför vissa instanser med att ta bort alla hastighetsgränser och tro att bilförarna skulle köra säkrare och bättre. Det har också påpekats vara anmärkningsvärt att det som styr arbetet med djurskyddslagen ska vara förbättringar för företagarna i stället för lagens egentliga skyddsintresse. Ambitionen vad gäller nivån på djurskyddet förefaller lägre ställd än företagarintresset. När ett regelsystem gås igenom gällande sak och form så bör detta i första hand ske med utgångspunkt i vad lagens egentliga skyddsintresse, dvs. djurskyddet, kräver i form av detaljreglering, kontrollsystem m.m. för att säkerställa efterlevnaden av skyddsreglerna. Ökad flexibilitet och lägre omkostnader i regelsystemet bör inte få ske på det egentliga skyddsintressets bekostnad. Några instanser har också påpekat att det inte skulle vara rimligt att låta konsumenter och marknad ta ett kraftigt ökat ansvar för ett acceptabelt djurskydd i . De flesta konsumenter förväntar sig att samhället fastställer en rimlig basnivå för hur djuren ska skötas och att en fungerande kontroll tillförsäkrar att reglerna efterlevs. Att den svenska djurskyddslagstiftningen är strängare än vad övriga EU kräver uppges ge förtroende hos konsumenterna och bör vara ett incitament för djurhållarna. Några instanser har framfört att svensk djurskyddslagstiftning, liksom som EU:s djurskyddsförordningar och direktiv samt konventioner, bygger på principen att djurskyddsproblem ska förebyggas genom krav på djurens miljö och skötsel. Svensk lagstiftning följer, och måste följa, den detaljeringsgrad som finns i EU-regleringar. Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur 5.5Ett djurskydd i förändring: arbete med djuromsorgs- och kontrollprogram Regeringen gav och i uppdrag att utreda möjligheterna till att modernisera, utveckla och göra djurskyddslagstiftningen mer flexibel genom att bl.a. utveckla kontrollprogram. Ett villkor var att detta skulle innebära ett bibehållet eller förbättrat djurskydd. I uppdraget ingick att se på möjligheterna att ha särskilda djurskyddsbestämmelser för dem som var med i ett djuromsorgsprogram där de åtagit sig t.ex. vissa extra skötselåtgärder och underställt sig särskild kontroll. Skälet till uppdragen var bl.a. att det har funnits önskemål från branschorganisationer att deltagande i kontrollprogram under vissa förutsättningar skulle innebära att en djurhållare undantas från vissa delar i djurskyddslagstiftningen. Det framhölls att detta skulle kunna bidra till en förbättrad ekonomi i produktionen som djurskyddsnivån bibehölls eller förbättrades. utredde dessa frågor och presenterade detta i rapporten djurskydd i förändring (Barchiesi et al. 2008, SJV 2008:24) Nedan följer utredningens sammanställning av vissa delar av . Djuromsorgsprogram, kontrollprogram och myndighetsutövning Ett djuromsorgsprogram är ett frivilligt program som hjälper producenten att bibehålla eller förbättra sin djuromsorg. Programmet initieras av näringen och är inte reglerat eller upptaget i någon djurskyddslagstiftning. Att vara ansluten till ett djuromsorgsprogram leder inte till att några avvikelser från djurskyddslagstiftningen får göras. Ett kontrollprogram är ett djuromsorgs- eller djurhälsoprogram som är godkänt av en myndighet och formellt har knutits till lagstiftningen. Detta betyder att en djurhållare som är ansluten till ett kontrollprogram exempelvis åtar sig extra skötselåtgärder som är mer långtgående än de krav som ställs i lagstiftningen. Det innebär också att djurhållaren underställer sig en särskild kontroll. I utbyte mot detta får djurhållaren vissa lättnader i kraven i djurskyddslagstiftningens. Djurhållningen omfattas alltså av särskilda djur- Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur SOU 2011:75 skyddsbestämmelser som endast gäller för djurhållare som är anslutna till kontrollprogrammet. finns det fyra djuromsorgsprogram som tillämpas som kontrollprogram. De är Svensk Fågels kontrollprogram för slaktkyckling och kalkon, Svenska Äggs kontrollprogram för värphöns respektive unghöns och Nötköttsproducenters kontrollprogram för utegångsdjur. För att tillräckligt bra kunna kontrollera hur kontrollprogram efterlevs krävs att kontrollen utförs av någon som har tillräcklig kunskap att bedöma om de specificerade krav har uppfyllts. Detta kan göras av en rikslikare som det görs inom fågelbranschen men detta är då inte del av den offentliga djurskyddskontrollen utan endast en branschkontroll. Den offentliga djurskyddskontrollen styrs av och Rådets förordning(EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (kontrollförordningen). Denna kontroll definieras som varje form av kontroll som utförs av den behöriga myndigheten eller av gemenskapen i syfte att kontrollera efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Enligt kontrollförordningen kan kontrollen delegeras från ansvarig myndighet till ett ackrediterat kontrollorgan, men kontrollanterna måste då vara opartiska och kompetenta och de brister som upptäcks får endast hanteras av en myndighet. Viss myndighetsutövning kan alltså inte delegeras till ett kontrollorgan. har bedömt att den kontroll som rikslikarna utför skulle kunna ha varit del av den offentliga kontrollen om rikslikaren hade tillhört ett oberoende kontrollorgan som uppfyllt kraven enligt kontrollförordningen. Det som rikslikarna gör faller dock inom definitionen för myndighetsutövning, vilket är: utövande av befogenhet att för enskild bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter eller något därmed jämförbart förhållande. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen får myndighetsutövning enbart överlåtas till ett enskilt organ om det finns lagstöd för det. Den myndighetsutövning som rikslikaren bedriver , dvs. genom sin bedömning av djurhållningen fastställer beläggningsgraden, finns inte delegerad i lag. Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur I rapporten förslog följande tre möjliga lösningar vid införande av kontrollprogram. 1.Kontroll av programmets efterlevnad sköts genom andra- eller tredjepartskontroll anlitad av branschorganisation. eller fattar beslut om att djurhållaren ska få tillämpa särskild lagstiftning. Den offentliga djurskyddskontrollen i övrigt utförs av . 2.Kontroll av programmets efterlevnad sköts genom tredjepartskontroll anlitad av branschorganisation. Kontrollanten fattar beslut om att djurhållaren ska tillämpa särskild lagstiftning. Detta innebär delegering av myndighetsutövning till tredjepart anlitad för kontrollen av programmets efterlevnad. Den offentliga djurskyddskontrollen utförs av . 3.Kontroll av programmets efterlevnad genomförs av ackrediterat kontrollorgan anlitad av branschorganisation. Kontrollorganet fattar beslut om att djurhållaren ska tillämpa särskild lagstiftning. Detta innebär delegering av myndighetsutövning samt offentliga djurskyddskontroll, för den del som omfattas av programmet, till kontrollorganet. Krav på åtgärder vid bristande efterlevnad kan inte delegeras till kontrollorganet. utför den offentliga kontrollen av djurskyddet som inte omfattas av programmet och beslutar om åtgärder vid bristande efterlevnad av djurskyddslagstiftningen. Frågan om kontrollprogram hanteras inom Landsbygdsdepartementet. En komplikation är bl.a. hur ett system med kontrollprogram förhåller sig till bestämmelserna i kontrollförordning. 5.6Utredarens överväganden och förslag 5.6.1Lagstiftningens struktur och detaljeringsgrad Utredaren har haft som mål att förenkla lagstiftningen och göra den mer flexibel och målinriktad i syfte att förbättra möjligheten till innovation och utveckling inom djurområdet. Villkor i detta arbete har dock varit att lagstiftningen ska behålla sin förebyggande karaktär och minst uppnå samma djurskyddsnivå som gällande lagstiftning. Utredaren har funnit att frågan om detaljeringsgrad är svår och mångfacetterad. Som utredaren ser det finns det t.ex. tydliga mot- Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur sättningar mellan målet att göra lagstiftningen mer flexibel och målet att lagstiftningen ska vara tydlig och rättssäker. Detaljeringsgraden sänks i djurskyddslagen Utredaren anser att djurskyddslagen även i fortsättningen ska vara en ramlag som slår fast samhällets ramar för vad som är god djurhållning. Utredarens förslag till ny djurskyddslag och djurskyddsförordning innebär en sänkning av detaljeringsnivå i lag och förordning. I lagen föreslås de allra flesta bestämmelserna vara målinriktade och generellt formulerade. Djurskyddslagen bör, enligt utredarens mening, inte innehålla fler detaljerade bestämmelser än vad som bedöms vara nödvändigt av författningsenliga eller andra skäl. Utredaren anser vidare att djurskyddsförordningen i huvudsak inte ska innehålla några materiella bestämmelser utöver de som är relaterade till fördelningen av ansvarsuppgifter mellan myndigheter. Förordningen bör därför främst innehålla bestämmelser i vilka regeringen delegerar rätten att meddela djurskyddsföreskrifter till . Utöver detta anser utredaren att det krävs en del mer detaljerade regler och dessa ska finnas i djurskyddsföreskrifter. Utredaren har också föreslagit att en del av de mer detaljerade bestämmelserna som finns i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen flyttas till föreskrifter. Detta innebär en ökad flexibilitet eftersom föreskrifterna då enklare kan revideras och uppdateras i enlighet med vetenskaplig forskning och beprövad erfarenhet. Vilken detaljeringsgrad som djurskyddsföreskrifterna bör ha anser utredaren inte går att bestämma generellt utan detta måste övervägas från fall till fall. Som utredaren ser det påverkas möjligheten att sänka detaljeringsgraden, bl.a. av vilka djurskyddsrisker, behov och förutsättningar som finns. Kompetensen hos djurägare och kontrollpersonal har också stor betydelse. har uppgett till utredaren att verkets mål är att göra djurskyddsföreskrifterna så målinriktade som möjligt för att göra det lättare för djurhållare att ha olika lösningar. Svårigheten är dock att lagstiftningen måste vara tydlig, rättssäker och kontrollerbar. Utredaren delar denna syn och inser att det finns motsättningar mellan dessa mål. Utredaren anser dock att strävan bör vara att finna en så låg detaljeringsgrad som möjligt utan att Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur riskera att djurskyddsnivån sänks. Utredarens slutsats är därför att noggranna avvägningar måste göras mellan att göra lagstiftningen mer flexibel och målinriktad och de djurskyddsrisker och problem i djurskyddskontrollen som det kan medföra. Utredaren föreslår därför att det bör uppdras åt att göra en översyn av sina djurskyddsföreskrifter i syfte att sänka detaljeringsgraden där så är möjligt. Utifrån de diskussioner som har förts med myndigheter, forskare, bransch- och intresseorganisationer (och ) gällande djurskyddsföreskrifternas detaljeringsgrad kan utredaren dra den slutsatsen att det ibland finns oenighet mellan branschorganisationer och myndigheter om behovet av vissa bestämmelser. Utredaren anser inte att detta är förvånande eller unikt för djurskyddsområdet. Som utredaren ser det är dock dialogen och samarbetet mellan myndigheterna och bransch- och intresseorganisationerna av stor vikt för att lagstiftningen ska bli ändamålsenlig och få acceptans bland djurägarna. Utredaren anser därför att både myndigheter och organisationer måste ta sitt ansvar i dessa frågor och se till att dialogen i detta arbete präglas av respekt och samarbetsvilja. Den dialog som förs mellan , länsstyrelserna och berörda bransch- och intresseorganisationer anser utredaren dock är god och produktiv. För att ytterligare förbättra denna och öka acceptansen och samsynen kring djurskyddsföreskrifterna anser utredaren att djurskyddsföreskrifterna behöver uppdateras kontinuerligt så att dessa inte på ett onödigt sätt hindrar branschernas utveckling och innovationskraft. Utredaren har funnit att gällande djurskyddsföreskrifterna så har de uppdaterats olika frekvent . Som exempel kan nämnas att för lantbruksdjur så har föreskrifterna uppdaterats och modifierats 18 gånger efter det att de infördes medan det på försöksdjursområdet finns föreskrifter som fortfarande gäller. Utredaren anser att alla föreskrifter bör ses över och uppdateras frekvent. Utredaren anser att föreskrifterna ska baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet och framtagandet av dem ska ske i samråd med bransch- och intresseorganisationerna. Som hjälp i detta arbete föreslår utredaren att ett vetenskapligt råd ska kopplas till föreskriftsprocessen, se avsnitt Vetenskapligt råd knyts till föreskriftsarbetet i detta kapitel. Utredaren bedömer också att föreskrifterna skulle få större acceptans om det tydligt framgick vilka djurskyddsproblem, vilken Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur forskning och vilka överväganden som har legat bakom införandet av dem. Utredaren anser därför att föreskriftsmotiv eller liknande informationstext och artkarakteristika ska kopplas till föreskrifterna. Flexibiliteten i lagstiftningen ökas ytterligare