sou · H0B374 · 2012-11-09 00:00:00 — Den andra frågan jag vill kommentera handlar om den skyldighet som arbetsgivare och utbildningsanordnare enligt diskriminerings- lagens tredje kapitel har att bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter. Arbetsgivare ska dessutom upprätta en handlingsplan för jämställda löner och en plan för sitt jämställdhetsarbete och utbildnings- anordnare en årlig likabehandlingsplan som redovisar uppnådda resultat och planerade åtgärder. Regeringen har beslutat om direktiv till en utredare vars uppdrag är att föreslå hur detta främjande arbete ska regleras, organiseras och genomföras (dir 2012:80). Hur arbetet bedrivs är viktigt också utifrån det perspektiv som jag har haft att belysa. På arbetsplatser förekommer inte sällan dis- kriminering och vardagsrasism som kan vara uttryck för främlings- fientlighet. Arbetet med att motverka en sådan vardaglig främ- lingsfientlighet måste bedrivas på arbetsplatsen. Mot bakgrund av den beslutade utredningen ankommer det inte på mig att nu föreslå på vilket sätt arbetet ska bedrivas och vilka verktyg som kan användas. Låt mig ändå ge en synpunkt på detta. Jag tror att vore värdefullt om de krav som finns på utbild- ningsanordnare att upprätta likabehandlingsplaner skulle utvidgas till andra arbetsgivare. Arbetet med planer kan ibland upplevas som byråkratiskt och arbetskrävande, men om det genomförs på rätt sätt kan själva processen vara nyttig. Den kan fungera som en spe- gel för den egna organisationen, visa vilka dolda värderingar som finns, vad som sitter i väggarna. De arbetsplatsplaner inom anti- diskrimineringsområdet som har funnits längst är jämställdhets- Dessvärre har det, så vitt jag känner till, inte gjorts någon systematisk utvärdering av hur planprocesserna har påverkat jäm- ställdheten. Min personliga erfarenhet, främst från högskole- världen, är dock att processerna att ta fram likabehandlingsplaner kan fungera som ögonöppnare och därigenom bidra till att arbetet drivs framåt. Jag ser därför fram emot den prövning som regering- ens utredare ska göra. Den tredje frågan gäller våldsbejakande extremism. Jag har berört den frågan i min utredning, men avstår, sedan regeringen tillsatt en särskild utredare för detta område (dir 2012:57), från att lägga konkreta förslag. Jag kan dock inte underlåta att notera att den nya utredningens uppdrag i hög grad överlappar det uppdrag som jag nu har fullgjort. Visserligen kan det nya uppdraget sägas vara mer fokuserat på våldsbejakande extremism, men det ingår också att föreslå hur denna ska kunna förebyggas. De insatserna måste rimligen ske brett och vara av ungefär samma slag som dem som krävs för att motverka främlingsfientlighet i allmänhet. När dessa förebyggande insatser har misslyckats kan det, som jag har redovisat, ibland krävas särskilda insatser, men den nya utred- ningens uppdrag är bredare än så. Regeringen har också uppdragit åt att genom- föra en studie om antidemokratiska budskap som förmedlas genom Internet och hur unga kan stärkas mot sådana budskap (Regerings- beslut 110922, Ju2011/6776/D). Även det uppdraget har tydliga beröringspunkter med mitt utredningsuppdrag. Jag har haft att undersöka spridningen av främlingsfientliga budskap. Dessa är inte alltid odemokratiska, men kan vara det. Några av de främlings- fientliga organisationer som jag har redovisat i kapitel 4 hamnar därför i fokus också för studie. Jag har i kapitel 6 redovisat några av de åtgärder som och medierådet redan har vidtagit för att stärka unga i rollen som medieanvändare. Här kan förväntas komma med ytterligare förslag. Dessa kan komma att komplettera de förslag som jag strax ska återkomma till om att stimulera projekt och verksam- heter som syftar till att motverka främlingsfientlighet och liknande former av intolerans på nätet. Därmed är det att presentera de konkreta förslag jag har. 7.2Tio förslag för effektivare arbete mot främlingsfientlighet 7.2.1DO får ansvar för att samordna statliga insatser mot främlingsfientlighet Utredningens förslag: Det klargörs att Diskriminerings- ombudsmannens (DO) uppdrag innefattar att följa och analysera utvecklingen av arbetet mot främlingsfientlighet och andra former av intolerans samt att DO ska fungera som en pådrivande kraft och en kunskapsbas för andras arbete med dessa frågor. DO bör skapa ett nätverk för bättre samordning av arbetet mot främlingsfientlighet. I detta bör ingå berörda statliga myndig- heter, men lämpligen också representanter för Kommuner och Landsting, forskningen och frivilligorganisa- tioner. Anslaget till DO bör höjas med för att säker- ställa att uppgifterna kan fullgöras enligt intentionerna. I direktiven framhålls att en rad angelägna behov måste tillgodoses för att samhällets samlade insatser i arbetet mot främlingsfientlig- het och liknande former av intolerans ska vara heltäckande. Det behövs uppföljning, insamling och spridning av information om olika metoder och erfarenheter av det arbete som sker. Det kon- stateras att det saknas överblick över pågående arbete och ett systematiskt sätt att samla och sprida kunskaper och erfarenheter. Den bild som ges i direktiven har bekräftats i mitt utrednings- arbete. Det framgår av min redogörelse i kapitlen 5 och 6. Det är min bedömning att arbetet skulle kunna effektiviseras genom att information om de insatser som görs mer systematiskt samlas in, att insatserna utvärderas och att kunskap om effekterna av dem sprids till olika aktörer. Naturligtvis är det angeläget att sprida kännedom om framgångsrika insatser, men även mindre lyckade insatser kan ge värdefulla lärdomar. Det är angeläget att någon statlig myndighet har ett tydligt ansvar för detta. I direktiven slås fast att det inte ingår i mitt uppdrag att föreslå inrättande av en ny myndighet. Jag har således haft att pröva vilken befintlig myndighet som lämpligen skulle kunna ha denna uppgift. Det finns så vitt jag kan bedöma tre tänkbara kandidater, Diskrimi- neringsombudsmannen (DO), Forum för levande historia (FLH) och , som alla har uppgifter i det arbete som på statlig nivå sker inom det aktuella området. uppdrag är i första hand att fördela bidrag till bland annat organisationer som är på olika sätt arbetar mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans. Bidrag ges som organisationsbidrag, projektbidrag och verksamhetsbidrag. fördelar bidrag också till organisationer med huvudsakligen annan verksamhetsinriktning än mot rasism och liknande former av intolerans (förordning 2008:62). Myndigheten har ingen särskild kompetens inom det här aktuella sakområ- det. Dess kompetens är snarare att värdera bidragsansökningar och att utvärdera projekt som har fått bidrag. Jag bedömer mot den bakgrunden att det inte är lämpligt att lägga samordningsuppgiften på . Såväl FLH som DO har betydande sakkompetens inom det aktuella området. FLH har enligt gällande myndighetsinstruktion (förordning 2007:1197) till uppgift att vara ett nationellt forum som ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. Myndigheten har särskilt till uppgift att informera om Förintelsen och kommunismens brott mot mänskligheten och därigenom stärka människors vilja att aktivt verka för alla människors lika värde. De viktigaste målgrupperna för FLH är lärare och elever i årskurs nio och gymnasiet. DO arbetar för allas lika rättigheter och möjligheter och för att motverka diskriminering. DO:s uppgifter följer av diskrimine- ringslagen (2008:567) och lagen om Diskrimineringsombuds- mannen (2008:568). Enligt den förstnämnda ska DO utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs (4 kap 1 §). Med diskriminering avses i lagen såväl direkt diskriminering, när någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan, som indirekt diskrimi- nering, när någon i praktiken missgynnas av ett till synes neutralt förfaringssätt (1 kap § 4 punkterna 1–2). DO ska i första hand för- söka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den (4 kap 1 §). Enligt 3 kap. diskrimineringslagen ska arbetsgivare och utbildningsanordnare bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter. Utbildningsanordnare ska dessutom i detta syfte upprätta en likabehandlingsplan. Arbetsgivare och utbildningsanordnare har också skyldighet att på begäran av DO lämna de uppgifter som kan behövas för tillsynen. Av lagen om framgår att DO ska verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöver- skridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet (1 §). DO ska dessutom bland annat (3 §): informera, utbilda, överlägga och ha kontakter med myndig- heter, företag, enskilda och organisationer, följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med inter- nationella organisationer, följa forsknings- och utvecklingsarbete, ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. Bägge myndigheterna kan sägas ha en gemensam utgångspunkt och det är principerna i de mänskliga rättigheterna. I FLH:s fall uttrycks detta så att myndigheten ska verka för att stärka män- niskors vilja att aktivt verka för alla människors lika värde, i DO:s så att myndigheten ska främja lika rättigheter och möjligheter för alla. I övrigt har de skilda utgångspunkter och framförallt skilda målgrupper. FLH utgår i sin verksamhet från historiska brott mot mänskligheten, medan DO utgår från den diskriminering som förekommer . FLH:s viktigaste målgrupp är lärare och elever i klass nio och på gymnasiet medan DO arbetar brett ut mot sam- hället. Främlingsfientlighet kan ta sig uttryck i både brott mot mänsk- ligheten och diskriminering och, däremellan, också till exempel våld mot enskilda eller grupper. Det mer vardagliga uttrycket för främlingsfientlighet är diskriminering eller i värsta fall våld. Våld och liknande handlingar är polisens och rättsväsendets uppgift att hantera. De insatser som här är aktuella handlar om att främja lika rättigheter och möjligheter genom att motverka diskriminering, exempelvis främlingsfientlighet. Jag anser att den uppgiften i prin- cip redan åligger DO. Mot den bakgrunden menar jag att det ligger närmare till hands att förtydliga DO:s uppdrag än att ge FLH en delvis ny uppgift, särskilt vad avser målgrupp. Det vore dessutom olyckligt om en myndighet hade till uppgift att främja lika rättigheter och möjlig- heter, vari rimligen ingår att bland annat motverka främlingsfient- lighet, och en annan ett specifikt uppdrag att motverka främlings- fientlighet. Det är av vikt att DO inte bara har att motverka dis- kriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, utan också på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. har betydelsen av ett intersektionellt perspektiv på diskriminering framhållits i många sammanhang. Individer kan drabbas av diskriminering på flera av grunderna , vilket kan förstärka deras utsatthet. De ovanstående punkterna från § 3 lagen om Diskriminerings- ombudsmannen pekar i hög grad ut de uppgifter som behöver hanteras. Den tolkningen understryks också av motivtexten i pro- positionen om den nya (prop. 2007/08:95. I den framhålls: I och med avvecklingen av bör den nya myndig- heten få en viktigare roll för att följa utveckling av diskriminering, rasism, främlingsfientlighet och andra former av intolerans inom olika samhällsområden. Myndigheten bör vidare fungera som en pådri- vande kraft och en kunskapsbas för andras arbete med dessa frågor. I detta ligger att ombudsmannen bör agera för att initiera och medverka till kunskapsöverföring och upplysning och att goda exempel sprids. [] har föreslagit att det i lagen om ombudsmannen mot diskriminering särskilt bör anges att ombuds- mannen ska verka för jämställdhet mellan kvinnor och män samt förebygga och motverka rasism, främlingsfientlighet och homofobi. Att verka för lika rättigheter och möjligheter är att motverka intolerans och värna demokratiska och humanistiska värden. Det före- faller därför naturligt att låta kommitténs förslag om att ombuds- mannen ska förebygga och motverka rasism, främlingsfientlighet och homofobi omfattas av uppgiften att verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett diskrimineringsgrund. 2007/08:95:380, markering här) Regeringens och avsikt har uppenbarligen varit att de aktuella uppgifterna – bland många andra – ska hanteras av DO. Att dessa intentioner inte har förverkligats när det gäller arbetet mot främlingsfientlighet kan antas hänga samman med den priori- tering som DO enligt Statskontorets myndighetsgranskning tving- ats göra för att få ner sina ärendebalanser. Mot bakgrund av detta problem framstår prioriteringen som fullt rimlig, men den har lett till att främjandearbetet har åsidosatts. För att säkerställa att DO fullgör uppgiften att främja lika rättigheter och möjligheter genom att bland annat motverka främlingsfientlighet och andra former av intolerans bör uppgiften förtydligas i det regelverk som styr DO och DO tillföras resurser som möjliggör detta. För att understryka DO:s självständighet bör det inte ske genom regleringsbrev utan i lagen om Diskrimine- ringsombudsmannen eller DO:s instruktion. Lagen täcker enligt min mening den aktuella uppgiften varför det är lämpligare att pre- cisera uppdraget i instruktionen. 2 § förordningen (2008:1401) med instruktion för Diskrimine- ringsombudsmannen, lyder Diskriminerings- ombudsmannen ska följa och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsområde. Denna paragraf skulle lämpligen kunna komplett- eras med följande: Detta innefattar arbetet mot främlingsfientlig- het och andra former av intolerans. Diskrimineringsombuds- mannen ska vidare fungera som en pådrivande kraft och en kun- skapsbas för andras arbete med dessa frågor. Andra former av intolerans får i enlighet med vad som sägs i propositionens motiv- text anses inkludera även arbetet mot exempelvis ojämställdhet och homofobi. Att detta arbete ska ske genom att överlägga med andra, följa den internationella utvecklingen och forsknings- och utveck- lingsarbetet följer redan av 3 § lagen om Diskrimineringsombuds- mannen. Även om DO har det huvudsakliga ansvaret för att främja lika rättigheter och möjligheter genom att bland annat motverka främ- lingsfientlighet och andra former av diskriminering kommer arbete även fortsättningsvis att bedrivas hos andra myndigheter och också i kommuner och frivilligorganisationer. Det är värdefullt att arbetet sker decentraliserat och därmed kan anpassas till lokala problem och förutsättningar. DO har också i sin skrivelse till regeringen framhållit att ett effektivt arbete mot diskriminering förutsätter flera aktörer. Jag menar dock att det finns starka skäl att skapa ett forum där särskilt de statliga aktörerna kan träffas regelbundet och utbyta erfarenheter och information. När det gäller arbetet mot främ- lingsfientlighet bör DO ta initiativ till ett nätverk med represen- tanter från i första hand FLH, , polisen, åklagar- väsendet, länsstyrelserna, och Skolinspektionen. Det kan också vara lämpligt att till nätverket knyta representanter för Kommuner och Landsting, forskningen och frivilligorga- nisationer. Det bör ankomma på DO att själv besluta om formerna för ett sådant nätverk, på samma sätt som DO beslutar om hur arbetet med andra diskrimineringsgrunder kan behöva samordnas. I DO:s uppdrag ingår som framgått att följa forskningen inom berörda områden. Det kan ske på olika sätt. En metod kan vara att bygga upp ett specialbibliotek. En tänkbar samarbetspart inom området främlingsfientlighet kan vara Mångkulturellt Centrum i som är på väg att skapa ett sådant biblio- tek (med en vidare inriktning än endast främlingsfientlighet). DO ska också informera och utbilda andra aktörer. Formerna för det måste naturligtvis variera mellan målgrupper. En uppgift bör vara att informera en bredare grupp av intressenter om forsk- ningen på området. Här saknas ett lämpligt forum på den svenska marknaden. och fram har tidskriften fyllt denna funktion. Tidskriften hade finansieringsstöd från och för Arbetsliv och Socialvetenskap (FAS). Sedan beslutat dra in sitt bidrag har tidskriften tvingats lägga ned. Det är angeläget att funktionen i lämplig form kan återupptas. DO bör i samråd med FAS känna ett ansvar för detta. DO ger råd och stöd till de lokala antidiskrimineringsbyrå- erna. Den verksamheten bör fortsätta och kan bli än viktigare framöver om det, som jag föreslår nedan, blir fler byråer och om de får en viktigare roll. Det är min bedömning att DO för att kunna fullgöra de upp- gifter som jag här har redovisat behöver tillföras . Myndigheten har visserligen under några är haft ett anslags- sparande, vilket skulle kunna tolkas så att resurserna är tillräckliga. Överskottet är emellertid betingat av en intern organisationsöver- syn under vilken man har skjutit på rekryteringar. När vakanserna fylls förutses överskottet försvinna. För de uppgifter som här har beskrivits behöver DO förstärkas med ett par, tre tjänster och där- utöver kunna disponera ett par, för seminarier och konferenser för kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte, kunskapssammanställningar, utvärderingar, m.m. 7.2.2Minst en antidiskrimineringsbyrå i varje län/region Utredningens förslag: Det ska finnas minst en antidiskrimine- ringsbyrå i varje län. Länsstyrelserna får i uppdrag att säkerställa detta, att utbetala ett statligt bidrag till byråerna om per byrå och år samt att träffa avtal med kommuner i regionen/länet om finansieringsstöd till byråerna. Det statliga bidraget höjs från i budgetpropositionen 2012 före- slagna för till för att säkerställa att det kan finnas en byrå i varje län/region och för att varje byrå ska kunna ha minst en kvalificerad jurist anställd. Jag har tidigare redovisat de Lokala Antidiskrimineringsbyråerna (ADB) och deras verksamhet (se avsnitt 5.2.1). Som framgått har ADB utvärderats på uppdrag av Arbetsmarknads- departementet. Utvärderingen visade att ADB har en viktig kompletterande roll till olika statliga verksamheter. Regeringen har också budgetproposition föreslagit att stödet som utgått i taget ska permanentas. Det kan också ses som ett tillmötesgående mot det av DO i skrivelse till regeringen (se ovan) framförda förslaget att det bör skapas förutsättningar för fler aktörer i arbetet mot diskriminering. Jag delar bedömningarna i den gjorda utvärderingen och i DO:s skrivelse att ADB har en viktig kompletterande roll att spela. När regeringen nu har aviserat att stödet till byråerna ska ges långsiktigt ökar också möjligheterna att anställa kvalificerade personer och att utveckla verksamheten på det sätt som efterlyses i utvärderingen. ADB finns i 14 län/regioner. I tre län/regioner finns två byråer, nämligen , och Region . saknas således byråer i sju län, nämligen , , , , , och . Det är enligt min mening angeläget att det finns minst en ADB i varje län/region. Det statliga stödet till befintliga ADB föreslås uppgå till vilket motsvarar per byrå. Ytterligare sju byråer skulle kräva en uppräkning av bidraget med . har sex av byråerna en jurist anställd. Om de ska kunna fylla sin funktion är det angeläget att alla byråerna kan ha minst en kvalificerad jurist anställd. För att öka byråernas möjligheter att på det sättet förstärka kvaliteten bör det statliga bidraget räknas upp med per byrå och år eller med totalt . Det statliga bidraget till ADB betalas ut av . För att säkerställa att det finns en byrå i varje län/region är det lämpligt att lägga ett större ansvar på länsstyrel- serna. De bör vara statens administrativa kontakt med ADB. Länsstyrelserna bör också ta över ansvaret för statsbidraget till byråerna. De medel som disponerar för ändamålet bör stanna kvar hos myndigheten för andra satsningar (se nedan). I stället bör länsstyrelserna finansiera bidraget genom omprioriteringar inom anslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. under utgiftsområde 1 . Detta anslag uppgår till . Stödet till byråerna kan beräknas till . Den omprioritering som krävs mot- svarar alltså ungefär en procent av anslaget. I de län där det inte finns någon ADB bör länsstyrelserna ges i uppdrag att ta kontakt med lämplig(a) frivilligorganisation(er) på plats för att säkerställa att en sådan etableras. Även med den föreslagna uppräkningen är det statliga bidraget otillräckligt för att ensamt upprätthålla tillräcklig kompetens och verksamhet vid byråerna. Det krävs således kompletterande finan- siering. Tio av ADB får stöd från de kommuner där verksamheten bedrivs. Länsstyrelserna bör få i uppdrag att träffa avtal med kommer i länet/regionen om stöd till länets ADB. Det offentliga stödet bör vara villkorat med att byrån har minst en kva- lificerad jurist anställd. DO bör även fortsättningsvis bistå ADB med råd och stöd. 7.2.3Forum för levande historia informerar om islamofobi Utredningens förslag: Forum för levande historia får i uppdrag att informera om islamofobi. Forum tillförs för ändamålet . Det största och snabbast växande problemet inom området främ- lingsfientlighet och liknande former av intolerans är islamofobin. Även om andelen personer i befolkningen som är negativ till islam och muslimer har minskat något är andelen fortfarande mycket hög. Den är också hög bland unga människor. Islamofobin tar sig tydliga uttryck i upplevelser av diskriminering från de berörda, sär- skilt muslimska kvinnor. De krafter som sprider främlingsfientliga budskap om islam och muslimer utgår regelmässigt från stereotypa föreställningar om dessa. De islamofobiska föreställningarna är inte en frukt av muslimsk invandring utan går långt tillbaka i historien. pekar på före- ställningar formade under några viktiga, delvis överlappande skeen- den (2011:45): de medeltida korstågen i Heliga landet och på Iberiska halvön (la reconquista), turkskräcken då det var en euro- peisk stormakt och det påföljande turkföraktet när maktförhål- landena ändrats, den europeiska expansionen då europeiska stormakter kolonise- rade nästan hela den muslimska världen. Europeiska forskare har konstaterat att det redan före terrordåden i och fanns en högre grad av fördomar mot muslimer än mot andra invandrare. De drog slutsatsen att för- domarna mot muslimer i har djupare rötter än dessa terror- dåd. De finner dessutom samma slags fördomar i länder där den muslimska gruppen är mycket liten, som i länder där den är större. Även i har stereotypa föreställningar om så kallade orientaler funnits under århundraden och lever kvar in (Catomeris 2004:156–187). Många har enligt min bedömning utomordentligt grunda kun- skaper om islam och muslimer och faller därför lätt offer för de stereotypa föreställningar som sprids i ondsinta budskap. Det gäller inte minst unga människor. Det är därför angeläget att sprida ökad kunskap om islamofobin och dess rötter. Forum för levande historia (FLH) arbetar för att motverka intolerans och har inom ramen för detta arbete även berört islamofobi. publicerades rapporten – en studie av begreppet, ungdomars attityder och unga muslimers utsatthet av forskarna och rap- porten Antisemitism och islamofobi – utbredning, orsaker och pre- ventivt arbete, som skrevs på uppdrag av Arbetsmarknadsdeparte- mentet. Den sistnämnda rapporten nämns också i direktiven som ett viktigt underlag för denna utredning. FLH bör nu få regering- ens uppdrag att som ett komplement till sina nuvarande uppgifter informera om islamofobi. FLH:s uppdrag tar sin utgångspunkt i brott mot mänskligheten. Även islamofobin har lett till brott mot mänskligheten, vilket de skeenden som nämner exemplifierar. De kan sägas att de ligger långt tillbaka i tiden. Men även i modern tid har islamofobin inspirerat till brott mot internationell rätt. Inom ramen för det som den förre amerikanske presidenten kallade kriget mot terrorn har flera sådana brott begåtts.