sou · H0B364 · 2012-09-28 00:00:00 — Den frivilliga flytträtten bygger enbart på den ändring i skattelagstiftningen som genomfördes i samband med för- säkringsrörelsereform och som innebär en möjlighet för försäkrings- tagaren att utan skattekonsekvens överföra hela pensionsförsäk- ringens värde direkt till en annan pensionsförsäkring meddelad av samma eller annan försäkringsgivare om försäkringstagaren tecknar den i samband med överföringen. Den frivilliga flytträtten bygger således inte på någon civilrättslig rättighet för försäkringstagaren att överföra försäkringens värde. För att försäkringstagaren ska ha möjlighet att flytta värdet av en försäkring i dessa fall krävs i stället att en sådan rätt förhandlats fram mellan försäkringstagare och för- säkringsföretaget och att rätten finns inskriven i försäkringsavtalet. Denna frivilliga rätt till flytt av värdet av en pensionsförsäkring kompletterar den lagstadgade flytträtten, och är också en förut- sättning för denna. Utredningens utgångspunkter – flytträtten ur ett konsumentperspektiv Utredningen kommer i förslaget till retroaktiv flytträtt avseende avtal som tecknats före att utgå från den civil- rättsliga definitionen av den lagstadgade flytträtt i FAL som beskrivs ovan. Det finns dock skäl att analysera om det, utifrån ett konsumentperspektiv, finns ett behov av att revidera definitionen. Detta gäller exempelvis de skatterättsliga begränsningarna som innebär att försäkringens värde endast kan överföras till en annan försäkring hos samma eller annan försäkringsgivare som tecknas i samband med överföringen. Ett viktigt argument för flytträtt som presenterats tidigare är att flytt av försäkring kan vara ett sätt för en försäkringstagare eller en försäkrad att samla sina försäkringar genom att föra över tillgodohavanden i flera försäkringar till en annan befintlig försäkring för att på så sätt få en bättre överblick av Flytträtt – överväganden och förslag sitt pensionskapital och för att sänka kostnaderna. Kravet på att en överföring endast får ske till ett i samband med flytten nytecknat försäkringsavtal försvårar ett sådant förfarande.4 Om argumenten ur ett konsumentperspektiv för en sådan möjlighet kan sägas över- väga de eventuella motargument som finns till ett sådant förslag, bör utredningen överväga om en sådan möjlighet ska föreslås eller om frågan bör lösas på ett annat sätt. Utredningen återkommer som nämnts till en närmare analys av begränsningar i skattelagstift- ningen i avsnitt 9.6. Det finns också skäl att analysera nu gällande definition ur ett bredare perspektiv. Som framgår av ovanstående beskrivning ska samtliga avtal om individuell försäkring som är tecknade efter att den lagstadgade flytträtten infördes innehålla en rätt för försäk- ringstagaren att överföra pensionskapitalet till en annan försäkring, givet att de krav som finns uppställda i lagstiftningen är uppfyllda. En lagstiftad flytträtt kan dock vara utformad även på andra sätt. Exempelvis skulle en möjlighet kunna vara att det ställs krav på att samtliga försäkringsföretag som tillhandahåller sådana försäkringar som omfattas av flytträtt ska erbjuda försäkringsprodukter med möjlighet till flytt, men att det även ska vara möjligt att erbjuda kunder som önskar det en inlåsningsmöjlighet. En sådan inlåsnings- möjlighet i försäkringsavtalet kan vara utformad på olika sätt. En annan möjlighet skulle kunna vara att samtliga produkter ska ha flytt- rätt men att kunden, i likhet med vissa former av bundet bank- sparande, ska ha möjlighet att låsa in sig. Det skulle således innebära att reglerna ställer ett ovillkorligt krav på att samt- liga de produkter som ett försäkringsföretag tillhandahåller ska omfattas av flytträtt, men att det finns en rättighet för företaget och försäkringstagaren att avtala bort denna rätt, i alla fall . För att en sådan alternativ utformning av en reglering ska vara motiverad krävs dock att det ur ett kon- sumentperspektiv finns skäl att låsa in sig. Det har tidigare hävdats att en viktig orsak till att en inlåsning kan ligga i försäkringstagarens intresse är att en sådan kan bidra positivt till avkastningen på sparandet i en traditionell livförsäkring. Genom att pensionskapitalet är inlåst har försäkringsföretaget möj- 4 För tjänstepensionsförsäkringar, där arbetsgivaren är försäkringstagare, är det otillräckligt med en sådan ändring för att möjliggöra att individer samlar sina försäkringar. I dessa fall krävs även en ändring av det skattemässiga villkoret om att det ska vara samma för- säkringstagare till den gamla och nya försäkringen (se även avsnitt 9.6). Flytträtt – överväganden och förslag lighet att investera kapitalet i mindre likvida tillgångar som kan för- väntas ge en högre avkastning. Införandet av en ovillkorlig flytträtt har hävdats innebära att försäkringsföretag skulle tvingas placera en större andel av sina medel i mer likvida tillgångar för att kunna möta kundernas oförutsägbara krav på flytt. Detta skulle påverka avkastningsmöjligheterna negativt och försäkringstagarna skulle därmed riskera att få en lägre pension. Som framgår av redogörelsen av de tidigare framlagda argumenten mot flytträtt (se avsnitt 8.3.3) instämmer inte utredningen i de tidigare bedömningar som gjorts avseende flytträttens påverkan på avkast- ning. En viktig orsak till detta är att huvuddelen av försäkrings- företagens tillgångar, även räntebärande tillgångar med längre löp- tider, är relativt likvida och därmed kan avyttras med begränsad tidsåtgång. Detta i kombination med att ett företag som förvaltar traditionell livförsäkring har möjlighet att använda kassaflöden, t.ex. premieinbetalningar för att upprätthålla en tillräcklig likviditet för att möta kunders önskan att flytta. Att det dessutom ges en rimlig tid att genomföra en flytt anser utredningen talar mot att flytträtten skulle påverka försäkringsföretagens placeringsstrategi och därmed ha betydelse för försäkringstagarnas avkastningsmöj- ligheter i någon större omfattning. Det kan därmed ifrågasättas om avkastningsmöjligheterna ska ses som ett skäl för individen att kunna låsa in sitt sparande. Utredningen kan inte heller se att det skulle finnas andra skäl som talar för att individen ska kunna låsa in sitt sparande. Exempelvis skulle en inlåsning kunna innebära lägre avgifter tack vare lägre kostnader för försäkringsföretaget. Å andra sidan kan det motsatta hävdas eftersom sådana inlåsta försäk- ringsbestånd inte kommer att utsättas för konkurrens. Dessutom bör i sammanhanget uppmärksammas att bestämmelserna i i väsentlig utsträckning är tvingande när det gäller individuell per- sonförsäkring och att rätten att flytta är en möjlighet för försäk- ringstagaren och inte ett tvång. Flytträtt – överväganden och förslag 9.2Principer för utformningen av regler om flytträtt Bedömning: Följande principer ska vara vägledande för utred- ningens förslag om flytträtt: 1.En utvidgad rätt att flytta sitt försäkringssparande är en förut- sättning för ett gott konsumentskyddet på försäkrings- marknaden. 2.För att uppnå en gott konsumentskydd, i meningen rättvisa mellan försäkringstagare, bör regler om flytträtt för avtal tecknade före och gällande regler om flytt- rätt i möjligaste mån anpassas till varandra. 3.Regler om flytträtt ska säkerställa konkurrensneutralitet mellan såväl försäkringsföretag som olika former av försäk- ringssparande. 4.Regler om flytträtt ska vara utformade så att den ekonomiska situationen inte försämras för övriga försäkringstagare och ersättningsberättigade, hos såväl det avgivande som det mot- tagande försäkringsföretaget. 5.Regler om flytträtt ska utgå från att den som bär risken för hur försäkringssparandet utvecklas ska ha rätten att flytta. 6.Lagstiftningen ska vara utformad så att det säkerställs att inga onödiga hinder för rörligheten på försäkringsmarknaden uppstår. 7.Information om möjligheten att flytta, och konsekvenserna av en flytt, ska vara tydliga för kunderna och ge dem möj- lighet att fatta välgrundade beslut. Skälen för bedömningen: Som redogjorts för är kon- sumentskyddet för försäkringstagare och andra ersättningsberät- tigade det centrala motivet för regleringen på försäkringsområdet. Den obalans som finns mellan å ena sidan försäkringstagare och å andra sidan försäkringsgivare motiverar regler som ställer krav på exempelvis hur försäkringsföretaget placerar tillgångarna och att företaget mäter och hanterar risker i verksamheten på lämpligt sätt. Flytträtt – överväganden och förslag En utvidgad rätt att flytta sitt pensionskapital är en förutsättning för ett gott konsumentskyddet Ett viktigt bidrag för att uppnå ett gott konsumentskydd är kon- sumenternas möjlighet att agera. Genom att utvärdera olika produkter och erbjudanden, ställa krav på kvalitet och, om för- säkringsföretaget inte agerar i enlighet med deras önskemål och preferenser, ha rätt att ta sitt sparkapital och gå, antingen till ett annat försäkringsföretag eller till en annan produkt hos samma företag, kan konsumenterna själva ge företagen incitament att agera utifrån kundernas bästa. Trycket på företagen som konsumenterna själva kan utöva bidrar därmed till att öka handlingsfriheten och stärka deras ställning på försäkringsmarknaden. Detta förutsätter att konsumenten förstår nödvändig informa- tion om olika alternativ och att en missnöjd konsument har en reell möjlighet att byta produkt eller försäkringsföretag. Dagens begränsade möjligheter till flytt minskar konsumenternas möjlighet att själva bidra till ett förbättrat konsumentskydd på försäkrings- marknaden. Det faktum att endast vissa avtal omfattas av dagens lagstadgade eller frivilliga flytträtt kan också innebära en ytterligare försämring av konsumentskyddet då försäkringsgivare kan vilja locka till sig nya försäkringstagare genom att utforma erbjudanden som missgynnar befintliga och inlåsta försäkringstagare. En situa- tion där vissa försäkringstagare har en rätt att flytta och andra inte kan därmed förstärka intressekonflikterna mellan olika grupper av försäkringstagare hos ett försäkringsföretag. som utgångs- punkten är att flytträtt för den enskilde bidrar positivt till kon- sumentskyddet måste dock hänsyn tas till de olika försäkrings- produkternas utformning samt förhållandena på marknaden i bedömningen av vilken utformning och omfattning som flytträtten bör ha. I detta sammanhang bör också samhällsintresset av flytträtt lyftas fram. Utvecklingen på försäkringsmarknaden har inneburit en allt större valfrihet för individen, och med denna tar individen också på sig en högre risk. Exempelvis erbjuds i allt större grad premiebaserade tjänstepensionslösningar där individen bär den finansiella risken för sparandet. Utvecklingen mot sparande i fond- försäkring innebär också att individen utsätts för en större finansi- ell risk som – även om det potentiellt kan innebära en högre avkast- ning på sparandet – förutsätter att individen måste vara mer insatt och införstådd i de val som han eller hon gör. Flytträtt – överväganden och förslag ökad valfrihet måste därmed vikten av välinformerade konsumenter i än högre grad betonas. Felaktiga val kan innebära att pensions- förmånen utarmas och att individen får en otillräcklig pension. I förlängningen har detta också en samhällspåverkan, då samhället kan tvingas ta ansvar för sådana individer som inte klarar sin för- sörjning. En förutsättning för att konsumentintresset i flytträtt ska sammanfalla med samhällsintresset på området är således att den information som individen grundar sina val på är tillräcklig och rätt- visande och att individen klarar av att ta till sig information. Kon- sumentintresset av flytträtt sammanfaller således med ett samhälls- intresse under förutsättning att individer gör välinformerade val. Införandet av en lagstadgad, retroaktiv flytträtt är ett ingrepp i avtalsfriheten om förslaget innebär att denna rätt inte kan avtalas bort. I den mån flyttbegränsningarna finns reglerade i försäk- ringsavtal kan införandet av retroaktiva regler på området således innebära att redan upprättade civilrättsliga avtal mellan försäkrings- tagare och försäkringsgivare får ett nytt innehåll, oavsett om part- erna är överens om förändringen eller inte. I svensk rätt finns som nämnts inte något allmänt förbud mot retroaktiv lagstiftning vid sidan av de straffrättsliga och skatterätts- liga områdena. Det har dock i flera sammanhang uttalats att för- siktighet är påkallad när det gäller att införa regler med retroaktiv verkan och att sådan lagstiftning som huvudregel bör undvikas på det förmögenhetsrättsliga området, om inte tungt vägande skäl motiverar avsteg från den grundsatsen. Lagstiftaren måste därför noggrant pröva sådana frågor och sträva efter den lösning på problemen som bäst tillgodoser såväl enskilda personers och före- tags rättsskydd som det samhällsintresse som kan vara skäl för ett avsteg från huvudregeln (se SOU 1975:75 s. 158 f. och KU 1974:60, jfr även prop. 2003/04:5). Som huvudsakligt skäl till att en retroaktiv flytträtt inte bör införas hänvisar flera tidigare analyser av flytträttsfrågan till det krav på försiktighet som finns avseende retroaktiv lagstiftning. Det finns anledning att instämma i bedömningen att försiktighet är påkallad. I tidigare avsnitt har emellertid det starka konsument- intresset av att kunna flytta ett försäkringssparande utvecklats. Mot den bakgrunden kan det konstateras att möjligheten till flytt är av stor vikt för att säkerställa ett gott konsumentskydd på försäk- ringsmarknaden. Det kan noteras att de begränsningar som finns i nuvarande möjligheter att flytta inte kan anses bidra till lagstiftarens mål i detta avseende. Lagstiftaren har också i tidigare Flytträtt – överväganden och förslag sammanhang betonat att om tidigare försök att öka rörligheten på försäkringsmarknaden genom införandet av en frivillig flytträtt inte leder till några märkbara förändringar för försäkringstagarna skulle en analys av behovet av lagstadgad flytträtt kunna anses vara än mer befogad. Detta gäller inte minst då det i många fall är fråga om mycket långa avtalstider och att flyttmöjligheterna – särskilt för avtal tecknade – är begränsade. Nuvarande situation, med skillnader i möjligheterna till flytt för äldre respektive nyare avtal, innebär också en orättvisa mellan försäkringstagare och en risk för att skyddet för inlåsta försäkringstagare hotas. Mot detta måste ställas båda parters intresse av att förut- sättningarna för ingångna avtal inte rubbas (se prop. 2006/07:26 s. 47). Som nämnts är det dock viktigt att i det sammanhanget betona att avsaknaden av flytträtt i avtal från tiden inte är ett resultat av parternas förhandlingar utan en följd av de begräns- ningar som fanns i skattelagstiftningen . När det gäller avtal träffade torde det därför kunna hävdas att ett inför- ande av en lagstadgad retroaktiv flytträtt inte kan anses som ett direkt ingrepp i avtalsfriheten. Införandet av en sådan rätt i tiden därefter kan däremot sägas vara ett sådant direkt ingrepp. I sam- manhanget bör dock beaktas att lagstiftaren – i och med införandet av lagstadgad flytträtt för vissa individuella liv- försäkringar – tagit ställning för att nya försäkringsavtal utan flytt- rätt inte får erbjudas inom vissa områden. I avsnitt 8.3.5 ges vissa exempel på när lagstiftaren har infört inskränkningar i avtalsfriheten. Med den utgångspunkten måste frågan om huruvida en lagstadgad flytträtt är befogad utgå från en analys kring vilka inskränkningar i avtalsfriheten på försäkrings- området som kan anses nödvändiga för att skydda den svagare avtalsparten, dvs. försäkringstagaren eller den försäkrade. Resultatet av en sådan analys bör ligga till grund för en bedömning av om det är motiverat med ytterligare ingrepp i avtalsfriheten i form av retro- aktiv lagstiftning. När det först gäller rättsskyddet för parterna i försäkringsavtalet bör en retroaktiv flytträtt som i sin omfattning och utformning tar hänsyn såväl till den flyttande försäkringstagaren som till kollek- tivet av försäkringstagare i avgivande och mottagande försäk- ringsföretag kunna ligga i alla försäkringstagares intresse. En flytträttsreglering som innehåller ett sådant neutralitetselement innebär inte heller att rättsskyddet för försäkringsföretaget urholkas. När det gäller tjänstepensionsförsäkring måste reglerna Flytträtt – överväganden och förslag även tillåta att arbetsgivarens åtagande i pensionsutfästelsen ska kunna fullgöras för att ingångna avtal inte ska anses rubbade. Det förslag om begränsad retroaktiv flytträtt som lämnas nedan får anses uppfylla dessa förutsättningar (se avsnitt 9.8 och särskilt den sammanfattande bedömningen i avsnitt 14.4). Sammantaget får det därför anses föreligga sådana tungt vägande skäl som motiverar retroaktiva regler av den begränsade omfattning som föreslås på området. Det starka samhällsintresset av ett gott konsumentskydd kan inte till fullo uppnås på ett annat sätt. Möj- ligheten att flytta sitt försäkringssparande är således en förut- sättning för att säkerställa ett fullgott konsumentskydd på för- säkringsmarknaden. Reglerna ska säkerställa rättvisa mellan försäkringstagare I analysen av hur en reglering av flytträtten ska formuleras är utgångspunkten att reglerna – inom ramen för ett gott kon- sumentskydd – ska bidra till rättvisa mellan försäkringstagare eller försäkrade. En förutsättning för att nå detta mål är att försäkrings- tagare, oavsett försäkringsform och tidpunkten för avtalets teck- nande, ska omfattas av likalydande regler om flytträtt. Regler om retroaktiv flytträtt för avtal tecknade innan och regler om flytträtt för nyare avtal bör av den anledningen i möjligaste mån anpassas till varandra. Reglerna ska vara konkurrensneutrala För att inte gynna vissa försäkringsföretag framför andra bör för- slaget till regler om retroaktiv flytträtt i möjligaste mån vara neutral med avseende på dels olika företagsformer, dels olika former av försäkringssparande. Det kan dock inte bortses från att det kan finnas skäl för avvikelser från dessa principer. Exempelvis kan frågan om vem som bär risken för försäkringssparandet påverka hur flytträtten för olika produktformer ska vara utformad. Flytträtt – överväganden och förslag Reglerna ska säkerställa att övriga försäkringstagares ekonomiska situation inte försämras I en flyttsituation innebär kontributionsprincipen att försäkrings- företaget ska säkerställa att en flytt varken missgynnar den flyttande kunden eller det kvarvarande försäkringstagarkollektivet. Regler kring flytträtt måste därför utgå från å ena sidan den enskilde konsumentens rätt att flytta sitt försäkringssparande och, i de fall det är aktuellt, få del av det överskott som avtalet bidragit till och å andra sidan de kvarvarande försäkringstagarnas bästa. Parallellt åligger det försäkringsföretaget dit kunden flyttar sitt för- säkringssparande att säkerställa att befintliga försäkringstagare inte missgynnas. Detta genom att säkerställa att det överskott som det befintliga beståndet byggt upp inte olovligen överförs till nya för- säkringstagare. Sammantaget är det därmed av stor vikt att reglerna är utformade så att skyddet av övriga försäkringstagare säkerställs. Den som bär risken ska som utgångspunkt ha rätten att flytta Utgångspunkten i utredningens förslag till regler om flytträtt är att den part som bär risken för hur försäkringssparandet utvecklas också ska vara den som ska ha rätten att flytta. Orsaken till detta är att det är denna part som också är den som i första hand påverkas av exempelvis försäkringsproduktens utformning och försäkrings- företagets val av placeringsinriktning. Det är också den part som bär risken för hur sparandet utvecklas som riskerar att drabbas negativt av att försäkringsföretaget fattar beslut som inte ligger i linje med försäkringstagarnas bästa. I det fall att den riskbärande parten, under för- säkringsavtalets löptid anser att försäkringslösningen inte uppfyller de krav och önskemål som denne ställer, är utgångspunkten att denna part också ska kunna flytta sitt försäkringssparande. Det kan konstateras att vem som bär risken beror på typ av pensionsförsäkring. I en premiebestämd pensionsförsäkring är det försäkringstagaren – och i tjänstepensionssammanhang den för- säkrade – som står den finansiella risken för sparandet. Individen är därmed beroende av försäkringsföretagets förvaltning och hur det bedriver sin verksamhet i övrigt för att han eller hon ska erhålla en tillfredsställande pension. För den typen av försäkring är det viktigt att den individ som bär risken själv har möjlighet att ändra ett fel- Flytträtt – överväganden och förslag aktigt val av försäkringsgivare eller försäkringsprodukt, alternativt anpassa sitt val av försäkringsform till ändrade förutsättningar. En förmånsbestämd pension bygger på en pensionsutfästelse om en viss pensionsnivå från arbetsgivaren vilken kan tryggas genom en försäkringslösning. Den försäkrades pension påverkas i dessa fall inte på samma sätt av försäkringsföretagets förvaltning och verksamhet i övrigt.5 Det finns därmed skäl att avseende frågan om vilken part som ska ha rätten att flytta skilja på dessa för- säkringsformer. Vid en sådan förmånsbestämd tjänstepensionsför- säkring däremot fastställs storleken på den framtida pensions- förmånen redan vid avtalstillfället, och den försäkrade är därmed inte lika beroende av försäkringsföretagets förvaltning av kapitalet för att erhålla pensionsförmånen. I det fallet att försäkringsföre- taget inte klarar av att uppfylla åtagandet har arbetsgivaren det yttersta ansvaret för att åtagandet fullgörs. Individen har därmed inte samma behov av att skydda sin pension genom möjlighet att flytta värdet av försäkringen. Utformningen av lagstiftningen har betydelse för rörligheten på försäkringsmarknaden Hur lagstiftningen om flytträtt är utformad har stor betydelse för rörligheten på försäkringsmarknaden i praktiken. Det är därför av vikt att utformningen av lagstiftningen i möjligaste mån tar hänsyn till de praktiska förhållandena på den marknaden. Detta gäller i utformningen av såväl den civilrättsliga som den näringsrättsliga lagstiftningen om flytträtt. Även skattelagstiftningens utformning är central för flytträttens genomslag i praktiken. För att säkerställa att inte lagstiftningen ställer upp onödiga hinder för rörligheten på försäkringsmarknaden måste därför utredningen även beakta och se över skattelagstiftningen samt analysera om det finns behov av eventuella ändringar i förhållande till dess nu gällande lydelse. 5 Det bör dock tilläggas att det för förmånsbestämd tjänstepensionsförsäkring kan finnas ett visst beroende i de fall rätt till värdesäkring inte finns inskriven i försäkringsavtalet, utan endast utgår i det fall att överskott i försäkringsföretaget möjliggör detta. Flytträtt – överväganden och förslag Behovet av god informationsgivning Som tidigare kunnat konstateras är livförsäkring en komplex pro- dukt och konsekvenserna av de val en konsument gör kan vara svåra att överblicka. Konsumentens möjlighet att på rätt grunder välja försäkringsgivare och produkt är därmed i hög grad beroende av att försäkringsgivaren lämnar relevant information om försäk- ringen. Behovet av relevant och tydlig information är om möjligt större i samband med en flytt än när man tar beslut om att teckna en pensionsförsäkring och börjar pensionsspara. Orsaken till detta är att försäkringstagaren vid en flytt har behov av att utvärdera det nya försäkringsavtalet och det mottagande försäkringsföretaget som han eller hon också måste göra en bedömning av konsekvenserna av att det befintliga försäkringsavtalet sägs upp. Det kan även vara viktigt att bedöma hur det försäkringsskydd som kan ingå i avtalet förändras. Några faktorer som kan ha stor betydelse för det ekonomiska utfallet är kostnader och villkor för premiebefrielseförsäkring samt vilka livslängdsantaganden som används.