sou · H0B360 · 2012-09-28 00:00:00 — Eftersom systemet utformas så att det är nödvändigt att regist- rera när och var ett fordon framförts, innebär det en begränsning i anonymiteten. Det ska dock ställas mot att det av rättssäkerhets- skäl är viktigt att kräva ett tillfredsställande underlag för beslut. Vid införandet av trängselskatt i diskuterades frågan om skyddet för den enskildes integritet ingående (se bland annat prop. 2003/04:145 s. 90 ff.). De överväganden som gjordes då är fortfarande relevanta. Det har med andra ord inte framkommit något som talar emot ett system med videoregistrering eller att integritetsskyddet behöver stärkas ytterligare jämfört med de nuvarande reglerna i trängselskattesystemet. För den enskilde framstår sannolikt ett system med video- registrering vid uttag av trängselskatt och ett system med video- registrering vid uttag av infrastrukturavgifter på väg som helt jäm- förbara. Fotografering sker av registreringsskylten i båda systemen och materialet används för att bestämma skattens respektive avgiftens storlek. I båda fallen finns också en – åtminstone teoretisk – möjlighet för den enskilde att använda sig av alternativa vägar eller färdmedel om han eller hon vill undvika registrering. Eftersom de båda systemen uppvisar sådana likheter framstår det som lämpligt att reglerna om integritetsskydd utformas på ett likartat sätt. De ändringar som behöver göras är därmed i form av justeringar av bestämmelserna i lagen (1998:150) om allmän kameraöver- vakning, LAK, lagen (2001:558) om vägtrafikregister och offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). I LAK finns bestämmelser om när övervakningsutrustning, bland annat övervakningskameror, får användas. Som huvudregel krävs enligt 5 § tillstånd till allmän kameraövervakning för att en övervakningskamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. I 6 § LAK finns bestämmelser om vad som ska beaktas vid en tillståndsprövning. Tillstånd till allmän kameraövervakning ska meddelas om intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli Vid bedömningen av intresset av allmän kameraöver- vakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller för därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. Vid vissa typer av kameraövervakning räcker det med en anmälan till i det län där kameraövervakningen ska ske. Vid en avvägning mellan intresset av övervakningen vid uttag av infrastrukturavgifter och de enskildas intresse av att inte bli över- vakade bedöms, liksom vid övervakning inom ramen för systemet med trängselskatter, övervakning kunna accepteras. Sådan över- vakning bör, i likhet med för systemet med trängselskatter, undantas från kravet på tillstånd enligt lagen om allmän kamera- övervakning. Vid bedömningen har då vägts in att det endast är nödvändigt att fotografera bilens registreringsskylt och att bilderna i de flesta fall bör kunna förstöras efter . Eftersom kameraövervakningen endast kommer att ske i anslut- ning till vissa vägavsnitt och därmed är känd för , finns det på samma sätt som i trängselskattesystemet inget behov av någon anmälningsskyldighet för kameraövervakningen. Trängselskattesystemet är undantaget från huvudregeln om att materialet ska förstöras . Även här aktualiseras samma skäl för en särreglering som avseende trängselskatten. Regler om gallring av material som inte längre behövs bör på samma sätt som avseende trängselskatten tas in i 3 kap. förord- ningen (2001:650) om vägtrafikregister. I lagen om vägtrafikregister finns bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i vägtrafikregistret. I 5 § i lagen anges ända- målen för behandlingen av personuppgifter i registret. Regeringen har i de ovan nämnda förarbetena avseende trängsel- skatt (a. prop. s. 98 ff.) gjort bedömningen att även ett fordons registreringsnummer är att anse som en personuppgift. Skäl saknas att i detta sammanhang göra en annan bedömning. Personuppgifter kommer således att behandlas i samband med att myndigheten fattar beslut om infrastrukturavgift och tilläggsavgift, men även vid betalning, kameraövervakning samt indrivning om dessa uppgifter inte hanteras av annan än myndigheten. Det är därför, liksom vid trängselskatt, rimligt att författningsreglera behandlingen av personuppgifter. Regler om vilka uppgifter som ska finnas i vägtrafikregistret och gallring ska därför föras in i lagen och förordningen om vägtrafik- register samt en ny bilaga till förordningen enligt samma modell som avseende trängselskatten. 3.12.3 Offentlighet och sekretess Behovet av en ny sekretessbestämmelse Liksom i fråga om trängselskatt är det angeläget att den enskildes integritet värnas så långt som möjligt inom ramen för systemet med infrastrukturavgifter på väg. Det är inte godtagbart att envar ska få uppgifter ur vägtrafikregistret beträffande en bils rörelser. Möjligheten att kartlägga en persons förflyttningar genom områden som omfattas av avgifter ska därför förhindras. Uppgifter om passager inom ramen för trängselskattesystemet omfattas av absolut sekretess, dvs. någon prövning av om skada kan uppstå görs inte (se 27 kap. 1 § OSL). Sådana uppgifter kan dock under vissa förutsättningar lämnas ut till bland annat polisen med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL utan krav på intresseavvägning, om det finns misstanke om brott. Här kan också noteras att regeringen i ett beslut fann att uppgifter om ett ospecificerat antal passager under en viss, begränsad, tid kunde lämnas ut till polismyndigheten i samband med en förundersökning på grund av misstanke om grovt rån, med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Regeringen fann vid en intresseavvägning att intresset av att uppgifterna lämnas ut till polismyndigheten uppenbart hade företräde framför det intresse som sekretessen skulle skydda. Till skillnad från i skattesammanhang finns inte någon över- gripande bestämmelse om absolut sekretess för avgifter. De bestämmelser som kan tillämpas avseende infrastrukturavgifter är bestämmelserna om kameraövervakning och uppgift i vägtrafik- registret. I 32 kap. 3 § OSL regleras sekretess för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom sådan kameraövervakning som avses i LAK. bestämmelsen är rakt, vilket innebär en presumtion för offentlig- het. Sekretess gäller också för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i Transportstyrelsens vägtrafikregister, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs, 22 kap. 1 § OSL och 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641, OSF). Även här är det således fråga om ett rakt skaderekvisit. Däremot gäller omvänt skaderekvisit i fråga om sekretess för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde i sådant register (dvs. avseende körkortsbilden). Där är det alltså presumtion för sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Den ovan angivna sekretessen ger inte ett tillräckligt skydd för den personliga integriteten vid t.ex. registrering av passager och beslut om infrastrukturavgifter. Genom tillgång till de uppgifter som ligger till grund för avgiftsuttaget är det möjligt att kartlägga en persons förflyttningar. På samma sätt som inom trängselskatte- systemet får intresset av skydd för den enskildes integritet anses väga tyngre än intresset av insyn. En ny sekretessbestämmelse måste mot denna bakgrund införas. Bestämmelsen införs lämpligen i det sammanhang som rör transporter, dvs. det 29:e kapitlet som rör sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör transporter och andra former av kommunikation. Förslagsvis kan bestämmelsen läggas efter reglerna som rör körkort. Sekretessens föremål, räckvidd och styrka Föremålet för sekretessen är uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Med det avses att uppgift om vem som har passerat var ska skyddas. Sekretessbestämmelsens räckvidd ska avgränsas till att avse verksamhet som avser bestämmande av infrastrukturavgift på väg och fastställande av underlag för bestämmande av sådan avgift. Med det avses alltså bland annat registrering av passager, hanteringen av den informationen och annan information som behövs för ett korrekt beslutsunderlag. Samma skäl för en stark sekretess som finns inom ramen för trängselskattesystemet gör sig gällande även här. Eftersom systemen ska utformas på liknande sätt kommer de situationer där ingrepp i den personliga integriteten blir aktuella att se likadana ut. Reglerna bör därför också utformas på ett likartat sätt. Bestämmelser om absolut sekretess är ovanliga. Mot bakgrund av det ovan förda resonemanget bör emellertid även hanteringen av infrastrukturavgiften omfattas av en sådan stark sekretess. En ny bestämmelse med innebörden att absolut sekretess ska gälla i verksamhet som avser bestämmande av infrastrukturavgift på väg och fastställande av underlag för bestämmande av sådan avgift för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden ska därför införas. Mot bakgrund av den övergripande strävan att skydda enskilda från obehörig kartläggning är det även nödvändigt att undanta vissa uppgifter i avgiftsbesluten från offentlighet. I likhet med beslut om trängselskatt är det fråga om uppgift om vilken betalstation bilen har passerat och om tidpunkten för denna passage (jfr 27 kap. 6 § OSL). Av hänsyn till allmänhetens behov av insyn och intresset av rättssäkerhet bör övriga uppgifter i besluten vara offentliga. I OSL varierar längden som en uppgift som längst kan omfattas av sekretess. Den längsta tiden som förekommer, förutom en i tiden obegränsad sekretess, är och den kortaste tiden är . Bedömningen av hur sekretessen ska gälla är beroende av hur långt skaderisken typiskt sett sträcker sig för uppgifterna. Gränsen är t.ex. den vanligaste i de regler som syftar till att skydda enskildas personliga integritet, medan gränsen i de regler som gäller ekonomiska förhållanden normalt har satts till (jfr 27 kap. 1 § OSL som rör skattesekretessen). Den bestämmelse som föreslås avser att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Liksom för uppgifter i ärenden om trängselskatt får det antas att den risk som det innebär att kunna kartlägga en bils rörelser avtar . Tiden ska inte sättas längre än vad som är nödvändigt för att uppfylla syftet med bestämmelsen. Med hänsyn till att en begränsning av offentligheten inte ska gälla längre än nödvändigt är en sekretesstid om högst tillräcklig för att uppnå syftet med sekretessbestämmelsen. I mål om infrastrukturavgift hos domstol ska liksom för skattemålen rakt skaderekvisit gälla. En bestämmelse motsvarande den som återfinns i 27 kap. 4 § OSL ska därför införas. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Meddelarfrihet råder inte för någon del av skattesekretessen utom den i ärenden enligt lagen (2007:324) om hantering av vissa borgenärsuppgifter (se 27 kap. 10 § OSL). En liknande inskränkning har gjorts såvitt avser transportsektorn i 29 kap. inom post- och televerksamhet samt i ärenden om tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst. Såvitt avser infrastrukturavgifter på väg bör samma regler gälla som för ärenden om trängselskatt. Meddelarfriheten ska således inskränkas på samma sätt som för skatter. Som framgår av avsnitt 3.10 ska transponder kunna användas vid betalning av infrastrukturavgifter. För de betalningsförmedlare och väganvändare som väljer att använda sig av betaltjänsten EETS ska informationsutbytet ske utan onödiga administrativa hinder, se kapitel 4. För att uppgifter om passager ska kunna lämnas till en EETS-betalningsförmedlare, så att denne kan förmedla betalningen från väganvändaren, måste regler som bryter sekretessen införas i OSL. Sådana betalningsförmedlare som inte är registrerade enligt bestämmelserna i den föreslagna lagen om elektroniska vägtull- system är inte heller reglerade någon annanstans i den svenska rättsordningen. Att införa en sekretessbrytande regel som även träffar dessa betalningsförmedlare framstår därför som långsökt. För sådana betalningsförmedlare får bestämmelserna om samtycke i 12 kap. 2 § OSL anses vara tillräckliga. Den enskilde väg- användaren kan exempelvis ange i avtalet med betalnings- förmedlaren (som till exempel använder BroBizz) att han eller hon samtycker till att de sekretessbelagda uppgifterna om passager av betalstationer överförs till betalningsförmedlaren. Betalnings- förmedlaren kan sedan åberopa samtycket i förhållande till avgifts- upptagaren. Utredningens förslag: Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över avgiftssättningen på enskilda vägar, dvs. Öresunds- bro Konsortiets avgiftssättning. Den närmare utformningen av tillsynen ska överlämnas till tillsynsmyndigheten att besluta om. ska kunna besluta om de förelägganden och förbud som behövs. Förelägganden och förbud ska kunna förenas med vite. I artikel 8a i Eurovinjettdirektivet anges att varje medlemsstat ska kontrollera att vägtullsystemet fungerar under öppna och icke- diskriminerande former. I artikel 9a anges att medlemsstaterna ska upprätta lämpliga kontroller och fastställa det påföljdssystem som ska tillämpas för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits enligt direktivet. De ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas. De fastställda påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Direktivets bestämmelser om kontroll kan tyckas oklara. Det mesta talar dock för att avsikten har varit att medlemsstaterna ska ha någon form av tillsyn över att vägtullsystemen fungerar som avsett. Med "tillsyn" avses en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EU-förordning eller annan föreskrift samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige (jfr förslag, SOU 2004:100). Tillsynen kan ske genom t.ex. fysiska inspektioner eller på ett administrativt plan. Staten blir skadeståndsskyldig om avgifterna inte sätts i enlighet med tillämpliga bestämmelser i . Eftersom det är en statlig myndighet () som ska sätta avgifterna på de tre nu aktuella broarna och en annan statlig myndighet (Transportstyrelsen) som ska administrera uttaget, får kravet på statlig kontroll av avgiftssystemet anses tillgodosett i fråga om de broarna. Däremot kan det finnas anledning att kontrollera andra väghållares avgiftssättning. Konsortiet bör därför kunna bli föremål för kontroll av något oberoende organ. Det mesta talar därför för att kontrollen bör ske av en tillsyns- myndighet. Det bör vara Transportstyrelsen som ska utöva tillsyn- en, eftersom det är den myndigheten som utövar tillsyn inom vägtransportsystemet, se förordningen (2008:1300) med instruk- tion för Transportstyrelsen. verksamhet i form av tillsyn bör innefatta efterlevnaden av de bestämmelser i förordningen som rör Konsortiet. Bestämmelsen bör dock utformas på ett sådant neutralt sätt att även väghållare på andra vägavsnitt på enskild väg som kan bli aktuella kan omfattas av bestämmelsen. Den närmare utformningen av tillsynen bör överlämnas till tillsynsmyndigheten att besluta om. För att kunna bedriva en effektiv tillsyn måste en tillsynsmyndighet kunna förfoga över vissa medel till sin hjälp. Sådana medel står till buds inom de allra flesta områden där tillsyn bedrivs. är det fråga om möjligheten att genom beslut om föreläggande eller förbud – förenade med vite – förmå tillsynsobjektet att agera på visst önskvärt sätt. Utredningen föreslår därför en bestämmelse enligt vilken tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som myndigheten finner nödvändiga för förordningens efterlevnad. Förelägganden och förbud ska kunna förenas med vite. Konsortiet är delägt av, för svensk räkning, ett statligt bolag, . Rättsläget är osäkert när det gäller frågan om staten som avgiftssättare kan vara adressat i ett vitesföreläggande som staten som tillsynsmyndighet utfärdar. Eftersom staten uppbär utdömda vitesbelopp har det i litteraturen ansetts att det skulle vara uteslutet att rikta ett vitesföreläggande mot en statlig myndighet.22 Med hänsyn till att Konsortiet inte är en statlig myndighet bör det dock inte finnas några hinder mot att rikta ett vitesföreläggande mot det. 22 Jfr Lagrådets yttrande i prop. 2009/10:230 s. 85 f. och , Viteslagstiftningen (, Zeteo) kommentaren till 2 §. Utredningens förslag: Rapporteringen till kommissionen ska delegeras till och avse samtliga vägavsnitt som omfattas av den föreslagna förordningen. Den som tar upp infrastrukturavgift ska rapportera varje förändring i avgiftens storlek till regeringen. Av artikel 11 i Eurovinjettdirektivet följer att , och därefter, ska de medlemsstater som tar ut en infrastrukturavgift utarbeta en rapport om de vägtullar, inbegripet koncessionerade vägtullar, som har tagits ut på deras territorium och vidarebefordra den till kommissionen, som ska göra den tillgänglig för övriga medlemsstater. Vägtullsystem som redan införts och som inte omfattar avgifter för externa kostnader behöver inte ingå i rapporten, som dessa system fortsätter att gälla och förutsatt att de inte ändras på ett väsentligt sätt. Konsortiet (och Svinesunds- förbindelsen) behöver således inte rapportera till kommissionen enligt denna artikel. För att det inte ska uppstå tveksamheter och tillämpningsproblem kring vad som kan anses vara väsentliga förändringar bör dock ändå omfattas av rapporteringsskyldigheten. Rapporteringen ska därför gälla alla de vägavsnitt som omfattas av den föreslagna förordningen. Eftersom ska meddela föreskrifter om beräkning av avgifterna och besluta om avgifternas storlek är det den myndigheten som är bäst lämpad att utforma rapporten. För att regeringen ska kunna ha kontroll över avgiftsstrukturen i de olika vägtullsområdena i landet och vid behov kunna notifiera kommissionen, bör avgiftsupptagarna åläggas en rapporterings- skyldighet. En bestämmelse om att den som tar upp infrastruktur- avgift ska rapportera varje förändring i avgiftens storlek till regeringen bör därför införas. 3.14Anstånd, omprövning och överklagande av beslut om infrastrukturavgift på allmän väg Utredningens förslag: En bestämmelse om att besluten ska gälla ska tas in i lagen. Reglerna om anstånd med betalning avseende trängselskatt och tilläggsavgift ska tillämpas på motsvarande sätt avseende infrastrukturavgifter. Ett beslut om infrastrukturavgift bör av effektivitetsskäl gälla även om de överklagas. En bestämmelse med den innebörden ska därför tas in i lagen. I lagen om trängselskatt finns bestämmelser om anstånd med betalning av trängselskatten. Motsvarande bestämmelser bör införas i förordningen om infrastrukturavgifter såvitt avser avgift på allmän väg. Anstånd med betalning av infrastrukturavgiften eller tilläggs- avgiften ska kunna beviljas efter ansökan. Anstånd ska beviljas om det är tveksamt hur stort belopp som kommer att behöva betalas. Anstånd ska också beviljas om fordonets ägare har begärt om- prövning av eller överklagat beslutet och det skulle medföra betydande skadeverkningar för honom eller henne eller om det annars skulle framstå som oskäligt att betala avgifterna. Anstånds- tiden ska bestämmas till längst efter dagen för beslutet i den fråga som har föranlett anståndet, exempelvis omprövnings- beslutet. Ägaren till fordonet ska alltid beviljas anstånd med betalning av tilläggsavgiften efter ansökan om han eller hon har begärt om- prövning eller överklagat tilläggsavgiften eller den fråga som föranlett tilläggsavgiften. Ett sådant anstånd ska gälla fram till dess att myndigheten eller förvaltningsrätten har meddelat sitt beslut eller längst efter dagen för beslutet. Som framgått tidigare berörs inte avgifterna på av de här föreslagna reglerna. Utredningens förslag: Beslut som fattas genom automatiserad behandling av uppgifter ska kunna omprövas i sin helhet. Beslut som fattas efter automatiserad behandling av uppgifter ska kunna omprövas på initiativ av den enskilde och av Transport- styrelsen för beslutet, jfr 15 a och 15 b §§ lagen om trängselskatt. Detta innebär att en fullständig prövning ska göras av det automatiserade beslutet, inte bara ifråga om uppenbara fel. Förvaltningslagens regler om omprövning vid uppenbara fel är tillämpliga i övrigt. Utredningens förslag: Ett beslut om att ta ut infrastruktur- avgift och tilläggsavgift ska kunna överklagas. Beslut som fattats genom automatiserad behandling ska inte få överklagas förrän det har omprövats. kan ett beslut om trängselskatt och ett föreläggande på grund av utebliven betalning av avgift för färd över Svinesunds- förbindelsen överklagas. Eftersom infrastrukturavgifterna ska tas ut med stöd av bland annat ANPR-teknik – som också används i trängselskattesystemet – kommer troligtvis samma bevissvårigheter vid uttag av infra- strukturavgifter uppstå som vid uttag av trängselskatt. En möjlig- het för den enskilde att överklaga beslut om att påföra avgift och i förekommande fall tilläggsavgift bör därför finnas. Enligt 11 kap. 2 § RF meddelas bestämmelser om rättegången i lag. Till dessa hör bland annat bestämmelser som anger att beslut överklagas till domstol. Det är därför inte möjligt att ta in en bestämmelse om överklagande till domstol i förordningen. I stället får en hänvisning göras till huvudregeln i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) om att förvaltningsmyndigheters beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut som fattats genom automatiserad behandling ska inte få överklagas innan det har omprövats. Ett överklagande som sker innan beslutet har omprövats ska anses som en begäran om Regleringen överensstämmer i sak med hur beslut om trängselskatt överklagas. Avgiften på bedöms inte utgöra något beslut som kan överklagas. Här ska inte heller tilläggsavgifter tas ut. Utredningens förslag: En särskild forumregel ska införas. Beslut om infrastrukturavgift på allmän väg ska överklagas till den domstol inom vars domkrets den enskilde är bosatt. Beslut avseende utländska fordon ska överklagas till Förvaltningsrätten i . Av 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar följer att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Inom bland annat skatte- området är huvudregeln en annan. Särskilda bestämmelser om behöriga förvaltningsdomstolar återfinns i 67 kap. 7–10 §§ skatte- förfarandelagen (2011:1244). Däri sägs bland annat att beslut som gäller en fysisk person överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun det år då beslutet fattades. Med hemortskommun avses den kommun där den fysiska personen var folkbokförd året före det år då beslutet fattades (3 kap. 10 § samma lag). För juridiska personer är det huvudsakligen den förvaltningsdomstol inom vars domkrets huvudkontoret låg eller där den juridiska personen hade sitt säte året före det år då beslutet fattades som är behörig att pröva överklagandet. Bestämmelserna gäller inte om regeringen för vissa ärenden föreskrivit att överklagande ska tas upp av annan förvaltningsrätt. Det finns inga uppenbara skäl som talar för att målen måste hanteras av en domstol ensamt. Däremot finns det klara fördelar med att målen hanteras av de domstolar som finns i anslutning till vägtullsystemen eller i närheten av dem som klagar. Som jämförelse kan konstateras att av 295 inkomna trängselskattemål avsåg 220 mål personer som var bosatta i . En regel som innebär att den domstol inom vars domkrets den enskilde var bosatt är behörig medför därför sannolikt att huvuddelen av målen