sou · H0B320 · 2012-04-10 00:00:00 — ett av fle ra sätt att styra myndigheterna. ning tillfredsställand e att regeringen har tilltro till möjligheter att bidra till att lösa aktuella samhällsproblem. Den fråga jag emellertid ställer mig är i vilken grad som denna styrning riskerar bli alltför detaljerad, och om myndigheternas kompetens och närmare koppling till forskningen inte tas till vara i tillräcklig utsträckning. har regeringen verkat för en lägre detaljeringsnivå – med undantag för rent ekonomiska frågor framförallt i regleringsbreven och men också i andra styrdokument. Detta torde innebära att detaljstyrning inte ska uteslutas när en sådan styrning anses särskilt befogad. Jag kan för egen del inte utesluta att det enbart är historiska förklaringar till den detaljstyrning från departementen som har redovisats. Oavsett om jag har rätt eller fel är det min uppfattning att departementen, främst Finans-och Utbildningsdepartementen, närmare bör överväga behovet av en fortsatt detaljerad styrning av de berörda myndigheternas befattning med egen forskning eller uppdragsforskning. Mellan departement och myndighet pågår även informella kontakter. För forskande och/eller forskningsfinansierande myndigheter är det naturligt att i dessa kontakter beröra även forskningsfrågor. Vid mina intervjuer har det framkommit att det emellertid är sällsynt att ta upp frågor om kvalitetssäkring av forskningen. För de myndigheter som endast i mindre omfattning utför eller finansierar forskning berörs forskningsfrågor knappast alls ens i de informella kontakterna. För att man ska kunna föra en meningsfull diskussion mellan departement och myndighet är, anser jag, det angeläget att departementens myndighetshandläggare inte bara har grundläggande kunskap i forskningsadministrativa frågor utan att de också är löpande uppdaterade i ämnet. , vars forskningsenhet har ett övergripande ansvar för forskningsfrågorna inom , bör enligt min mening, ta ansvar för en sådan uppgift. I denna uppgift bör ingå att med viss regelbundenhet informera berörda myndighetshandläggare på övriga departement i aktuella forskningsrelaterade frågor, däribland kvalitetssäkringsfrågor. Det skall också främja ett koordinerat synsätt mellan departementen i t.ex. styrningsfrågor. Detta kan genomföras i form av seminarier med utrymme för såväl föreläsningar som diskussioner. Detta gäller också handläggare med ansvar för andra myndigheter än de som ingår i föreliggande undersökning. 5.4Definition av begreppet FoU Som jag redovisat i det föregående har flerta let myndig heter definierat forskning enligt eller motsv arande organisationers definitio ner. Flera myndigheter uppgett att de saknar en egen definition. N ågra av de har klart deklarerat a tt det är svå rt att ha en tydlig skiljelinje mellan och forskning och utveckling . Jag håller med dem i detta avseende. Varken uppby ggnad och vidmakthållande for skningsinfrastruktur eller insamling av primärdata utgör forskning i sig, men båda är nödvändiga in strument för att skapa forskning av hög internationell klass. Så är exempelvi s museernas föremålsinsamlingar och väderobse rvationsdata avgörande för den forskning som dessa myndigheter b edriver. Fra mför allt är det vikti gt att kvaliteten på in amlade pri märdata är hög för att möjliggöra högkvalitativ forsk ing på det insamlade materialet. Mot den na bakgrun d anges metodutveckling vara ett viktigt inslag hos flerta let av de myndigheter om bedriver egen fors ning såsom Livsmede lsverket, , SK L, SVA och VTI. Inte heller är det helt lätt att dra en gräns mellan forskning och metodutveckling. Jag har noterat att det är svårt att erhålla extern finansiering för metodutvecklingspro jekt. Mot den bakgrunden ans er jag det väsentlig t att myndig heterna har tillräckliga interna medel för möjliggöra nödvändiga u tvecklingsprojekt i anslutning till myndigheternas upp drag – eller arbete i övrigt – med forskning. 5.5Kvalitet och kvalitetssäkring av forskni ng Kvaliteten hos och k valitetssäkringen av den forskning som utförs eller finansieras av m yndigheter är en centr al – men inte helt enkel Forskningsråden anv änder företrädesvis ett s.k. peer review-fö rfarande (u ngefär kollegial fackgranskning) vid bedömning av forskningsan sökningar. Av ansökningarna ska framför allt utfallet a v sökanden s tidigare forskning, inklusive in ternationell publiceri ng, framgå. Dessa faktorer är således av stor vikt vid bedömningen av kvalitet hos så väl den eller de sökande som själva ansökan. Det kan konstateras tt det pågå r en ständig metodutveckling av såväl kvalitetsbegreppet som kvalitetssäkring. För egen del anser jag att man – vid bedö mningen a v en myndi ghets forskningskvalitet – mås te beakta ett flertal faktorer, inte minst hur SOU 2012:20 Anal s och förslag internationellt verksa m myndigheten är. Ett kvalitetsm ått har i enkätsvare n angetts va ra hur frekvent forskarna vid myndigheten blir inbjud na att vara talare på int ernationella konferenser eller hur ofta myn dighetens forskare d eltar i internationella projekt, antingen s om huvudsö kande eller som koordinator. Det kan alltså handla om EU-proje kt eller projekt inom andra internationella organisationer. För att kunna delta i sådana projekt måste myndigheterna ha tillräckligt med egna medel för att kunna sva ra för sin del av projektkostnaden. För vissa myndigh eter kan detta utgöra ett hinder för deltagande, även om forskarlönerna ofta täcks genom myndighetens förvaltn ingsanslag. För de myndigheter som i hög grad är inte rnationellt efterfrågade är det särsk ilt angeläget att deras kontakter med resp. departement fungerar så att en för ståelse för vikten av långsiktighet i det intern ationella en gagemanget och dess finansierin g utvecklas. Givetvis är även publicering i internationellt välren ommerade vetenskapliga tidskrifter ett viktigt kvalitetsmått. För en del forskningsgrenar finns det dock inte alltid sådana tidskrifter att tillgå i tillräcklig u tsträckning. I några fall har myndigheter, där detta har varit fallet, själva tagit initiativ till sådana tidsk rifter för att råda bot på detta. Vissa m yndigheter har satt u pp specifika mål för hur många artiklar so m ska publiceras , antingen totalt för myndigheten eller för varje e nskild forskare. Ett sådant mål har uppgetts fungera som en intern för forskarna inom myn digheterna och det visar även på nivån på ve enskaplig ambition hos myndigheterna i fråga. 5.6 A nalys av myndigheternas kvalitetssäkrin g Kärnfrågan i mitt utredningsuppdrag är om – och i så fall på vilket sätt – statliga myndig heter kvalite tssäkrar sin egen forsk ning eller den som utförs på myn dighetens uppdrag. Jag anser mig nu k unna konstatera att den kvalitetssäkring som utförs av m yndigheterna i stort ä r tillfredställande. I många fall är den till oc h med helt jämförbar m ed den allm änt accept rade för hur myndigheter, stiftelser och and ra forsknin gsutövare ska kvalite tssäkra sina forsknin gsinsatser, nämligen genom ett väletablerat och omfattande peer review-förfarande. Det finns dock ett fåtal undantag som jag kommer att nämna i detta kapitel. I undersökningen ingick tio myndigheter som är att betrakta som institut, varav det är tre som både utför egen forskning och finansierar forskning hos andra utförare (, Sieps och ). För de övriga sju (KI, NV, SGI, SMI, , SVA och VTI) ingår – i varierande grad – forskning i myndighetsuppdraget som den regleras på olika sätt. Alla institut har anställda forskare som i olika hög grad ansöker om forskningsmedel från externa finansiärer, såsom VR, , , , samt från EU, antingen som koordinatorer eller som medsökande. De forskare vid instituten som är huvudsökande i dylika ansökningar blir automatiskt kvalitetsgranskade i det ofta omfattande peer review-förfarande som ovan nämnda instanser använder sig av. Meritering sker vidare genom bl.a. publicering och inbjudningar att presentera sin forskning på olika konferenser. Uppdragets inriktning gör att jag inte vare sig kan eller bör bedöma hur framgången för varje enskild forskare framstår inom respektive institut. Det förefaller dock som om alla institut – vart och ett betraktat som en enhet – är framgångsrika i konkurrensen om forskningsmedel, jämfört exempelvis med forskare vid UH. Anledningen till detta kan vara flerfaldig, men en viktig faktor är att alla forskare vid instituten har sin lön därifrån, medan flertalet forskare vid UH måste inkludera lönemedel i sin ansökan till externa finansiärer. Vidare har varje institut ett tydligt uppdrag från regeringen, vilket innebär att forskare och övrig personal vid instituten tillsammans strävar efter att göra bästa möjliga insats inom sitt specifika fält för att följa institutets uppdrag och mål enligt styrdokumenten. Det är min bedömning att dessa strävanden också är framgångsrika och i hög grad leder till att instituten hävdar sig väl eller till och med mycket väl i konkurrensen. Några av instituten saknar ett vetenskapligt råd eller motsvarande (IRF, SGI, och ). Inom dessa institut avgör man således helt internt vilka forskningsinriktningar och projekt som myndigheten ska arbeta med, givetvis under hänsynstagande till de krav som regeringen kan ha ställt upp. För egen del anser jag det vara en svaghet att inte samtliga institut att anlitar experter som kan anlägga alternativa perspektiv på myndighetens forskningsverksamhet, vilket skulle medföra en kvalitetshöjning. Flertalet av museerna använder sina medel endast i begränsad utsträckning till forskning. NRM avviker från detta mönster genom sin forskningsverksamhet, som genom uppbyggnaden och omfattningen i hög grad liknar den vid UH. Forskare vid NRM är dessutom ofta framgångsrika när det gäller att erhålla finansiering från externa forskningsfinansiärer. De har också ett väl utvecklat samarbete med UH, bl.a. genom att bedriva undervisning. NRM saknar såväl styrelse som forskningsråd. Jag ser detta som mindre tillfredställande och ser det som en svaghet i kvalitetssäkringen. Jag har uppfattat att övriga museer (med undantag för KB, se i det följande) är framgångsrika när det gäller att kunna konkurrera om forskningsmedel från externa finansiärer. Meritering och kvalitetssäkring synes alltså i stor utsträckning motsvara den som tillämpas i den traditionella akademiska miljön. KB skiljer sig från övriga museer genom att man förfogar över nästan enbart interna medel för sin forskningsverksamhet. Meriteringen åstadkoms främst genom publicering i tidskrifter som ges ut av KB och för vilka granskningen av KB:s forskningsresultat granskas internt inom KB. Jag anser att kvalitetssäkringen av forskningen vid KB behöver stärkas, detta trots att myndigheten avsätter endast en liten del av sin totala budget till forskning. De övriga fyra myndigheterna som enbart utför egen forskning avsätter tre en mycket begränsad del av sina ramanslag till forskningsinsatser. De framhåller att utförd forskning bör vara av högsta vetenskapliga kvalitet. Jag har funnit att två av dessa myndigheters kvalitetssäkring är god, nämligen och , eftersom de har forskningsråd eller liknande organ kopplade till myndigheterna, ofta i kombination med externa bedömare från UH. Däremot är kvalitetssäkring mer svårbedömd även om viss extern expertis är kopplad till myndigheten och myndigheten strävar efter att kunna få sina resultat publicerade i vetenskapliga tidskrifter. BRÅ avsätter en större del av sina medel till forskning och har en god kvalitetssäkring. 5.6.3Egen forskning och uppdragsforskning De myndigheter som både utför egen och finansierar extern forskning har olika former för kvalitetssäkringen. Jag anser att de två instituten (IFAU och Sieps) har en fullgod kvalitetssäkring både när det gäller interna och externa forskningsprojekt. IFAU har ett forskningsråd som stöd innan myndighetschefen fattar det slutliga beslutet om forskningsprojekten. Sieps arbetar med många olika kvalitetssäkringsprocesser, vilket bl.a. innefattar extern granskning av projekten innan beslut fattas. Även till SGU, SiS, och Kriminalvården finns råd knutna. De har visserligen skilda benämningar (forskningsråd, strategiråd respektive vetenskapligt råd), men uppgiften är densamma nämligen att granska de externa projekt som finansieras av myndigheterna. Enligt min mening har dessa myndigheter fullgod kvalitetssäkring av dessa forskningsprojekt. För den egenproducerade forskningen har SGU och SiS endast en intern granskning. Däremot har SGU återkommande externa utvärderingar av hela myndighetens verksamhet, vilket i sig är utmärkt, men SGU och SiS borde ha extern granskning även av de externa projekten. kvalitetssäkring utförs på ett sätt, som enligt min mening förefaller vara fullgott, både när det gäller externa och interna projekt. har visserligen ett vetenskapligt råd, men de interna forskningsprojekten granskas enbart i enlighet med vad som anges vara accepterad praxis inom myndigheten. Jag anser att kvalitetssäkringen i detta sistnämna avseende inte når upp till godtagbar nivå. får anses ha tillfredsställande mekanismer för kvalitetssäkring; detta gäller för såväl forskningsprojekten som för laboratorierna. I sammanhanget är det dock viktigt att påpeka vikten av att alla granskande grupper ska innehålla externa ledamöter. Lantmäteriet tillämpar en något omvänd kvalitetssäkring. Publicering av uppnådda resultat kan anses vara kvalitetssäkrande, dock under förutsättning att resultatet har publicerats i internationella tidskrifter med vetenskaplig granskning. Alla projekt resulterar inte heller om i publicering. Det är väsentligt att kvalitetssäkring görs också när projekten initieras. Det framgår således inte helt transparent på vilka vetenskapliga grunder som Lantmäteriet väljer ut de projekt myndigheten initierar, men det är tydligt att relevanskriteriet väger tungt. och är båda myndigheter som har en intern beredning för prioritering av forskningsprojekt med utgångspunkt i myndigheternas respektive behov och som man finansierar Även om ambitionen, kunskapsnivån och kvaliteten är hög inom myndigheterna anser jag att det bör finnas externa bedömare kopplade till respektive myndighet för en regelbunden kvalitetssäkring av projekt som ska finansieras. Jag är medveten om att kraven på att myndigheterna ska anlita fler experter från UH kan vara en påfrestning såväl på UH som på enskilda forskare. Denna fråga ligger dock utanför mitt uppdrag. I den grupp av myndigheter som enbart finansierar andra utförares forskning varierar kvalitetssäkringen från mycket tillfredställande nivå till otillfredsställande. NV har ett kvalitetssäkringssystem som är omfattande och i stor utsträckning motsvarar det som praktiseras vid t.ex. VR och Formas, d.v.s. ett omfattande peer review-förfarande med externt tillsatta expertgrupper för bedömning av inkomna projektansökningar. När det gäller Sida kan konstateras att myndighetens hanterar avsevärda summor för sin uppdragsforskning. Myndighetens forskningsverksamhet har en komplex struktur, vilket delvis försvårar möjligheten till insyn. Jag anser alltså att myndigheten saknar den nödvändiga transparensen när det gäller kvalitetssäkringen av en stor del av den utförda forskningen. Detta är otillfredsställande, och jag vill därför rekommendera det berörda departementet att ta upp en diskussion med Sida i syfte åstadkomma en godtagbar nivå på kvalitetssäkringsarbetet inom myndighetens forskningsadministration. Även är en stor finansiär av FoU inom sitt ansvarsområde. Hur myndigheten hanterar kvalitetssäkringen har varit svårt att bedöma. Jag har fått intrycket att en sådan verksamhet inte förekommer i någon större utsträckning. Mot den bakgrunden rekommenderar jag berört departement att gå igenom hithörande frågor med myndigheten så att kvalitetssäkringen ges den stadga och nivå som är nödvändig i sammanhanget. , , och har alla forskningsråd/nämnd alternativt externa utvärderare knutna till sin organisation för att bedöma kvaliteten på inkomna ansökningar. Detta anser jag vara ett fullgott kvalitetssäkringsförfarande. har en stor budget för FoU. Regleringen är långtgående när det gäller myndighetens inriktning av forskningen och fördelningen av medlen. Myndigheten saknar vetenskapligt råd för andra områden är för landsbygdsutveckling. Jag bedömer att kvalitetssäkringen är bristfällig för andra delar av FoU än landsbygdsutveckling. Därtill kommer att departementets styrning av verkets forskningsverksamhet riskerar leda till att verket kompetens i forskningsfrågor inte tas till vara fullt ut. Enligt min mening bör den nuvarande situationen ändras genom dels en minskad styrning, dels förbättrad kvalitetssäkring genom anlitande av extern expertis vid bedömning av inkomna forskningsansökningar. Vid inrättandet av HAVS överfördes den laboratorieverksamhet som dittills bedrivits vid det samtidigt nedlagda till SLU. Den nyinrättade myndigheten har inte någon forskningsverksamhet. Bl.a. mot denna bakgrund synes det mindre meningsfullt att låta kvalitetssäkringsfrågor ingå i undersökningen. Däremot torde det kunna vara lämpligt att vid senare tillfälle studera kvalitetssäkringen av forskningen vid laboratorierna. Under en följd av år har forskningsverksamheter överförts från myndigheter till UH i likhet med vad som skett med laboratorier. Såvitt jag har kunnat få fram har varken principen om överföringen i sig eller de faktiska effekterna av sådana överföringar utvärderats tidigare. I den mån min iakttagelse är riktig anser jag att en sådan utvärdering kan vara lämplig inför ett eventuellt kommande förslag om liknande överföringar. 5.6.5Utvärdering av myndigheternas forskningsverksamhet Större svenska forskningsfinansiärer låter normalt utvärdera det vetenskapliga resultatet inom ett visst forskningsområde. Detta görs med hjälp av en panel bestående av externa experter. Sådana utvärderingar utförs vanligtvis med en periodicitet på mellan fem och . Utvärderingar av detta slag är ett utmärkt styrinstru- SOU 2012:20 Anal s och förslag ment för m yndighetsle dningen, Jag har noterat att sådan a görs hos bl.a. SGU och VTI; i övrigt har undersökningen visat att utvärderingar av d etta slag är sällsynta inom myndigheterna. Mot de nna bakgrun d föreslår jag att alla m yndigheter med egen forskning e ller som finansierar forskning ocks å ska låta g öra sådana regelbundna utvärderi ngar. I mitt förslag ing år att det inte bara är det vetenskapliga res ultatet som ska utvär deras utan även den genomförda forskning ens relevans för myndighetens m ål. Jag är medveten om svårigheten i sådan a externa utvärderingar, som kan bli omfattande. Det kan vara svå rt att rekrytera de högkvalitativa experter, som också k an bedöma relevansen i den utförda forskningen. Myndigheterna bör själva ta initiativet till att genomföra sådana. bör dock övervaka att så sker. Erfarenheterna från sådan a utvärderingar bör ku nna diskuteras inom d et nätverk som jag föreslår byggs upp. 5.7M yndighet ernas kompetensförs örjning Myndighetsforskningen utförs företrädesvis av disputerad personal. Samma sak gäller för forskningsadministration och för externa utförare. D et är perso nalen i dess a befattningar, med sin bakgrund inom den akademiska världen, so m kan svara för att den vetenskapliga ko mpetensen och kvaliteten hos den utförda forskningen upprätthålls. Uppskat tningsvis är det cirka 800 disputerade forskare som a rbetar, åtminstone på deltid, med forskningsrelaterade frågor hos de myndigheter, som innefattas i fö religgande undersökning. I det föregående har jag beton at vikten av att myndigheternas forsknings - och utvecklingsprojekt är relevant och håller högsta internationella klass. En förutsättning för de tta är givetvis att de berörda m yndigheterna kan rekrytera, behåll a och utveckla personal med ändamålsenlig kompeten . Vid mina kontakter med myndigheterna har det emellertid oro väckande ofta framförts farhågor för att det blir allt svårare att hitta kompentent personal för befattn ingar kopplade till de forskningsrelaterade t jänsterna. Jag har intr ycket att pr oblemen diskuteras ino m varje enskild myndighet. tidigt har jag inte kun nat finna någon myndig hetsövergripande sa mverkan i frågan eller i andra frå gor knutna till forskningsverksamheten. Visserligen har chefer liksom forskare i Analys och förslag SOU 2012:20 myndigheterna stora nätverk, men de är ofta begrän ade till det egna verk samhetsområdet respe ktive den egna disciplinen. Mot den bakgrund en anser j ag att det borde vara naturligt m ed nätverk mellan m yndigheter som har egen forsknin g eller som finansierar forskning. Jag föreslår alltså att regeringen uppdrar åt VR eller någon annan lämplig myndighet att bygga upp och löpande administrera ett myndighetsövergripande nätverk. Nätverket bör vara ett forum för kunskaps- och erfarenhetsutbyte när det gäller myndigheternas kompetensförsörjning, utvecklin g av kvalitetssäkringsmetoder och andra gemensamma FoU frågor. En an nan fråga som jag up pmärksam mat under intervjuerna med myndigheterna gäller möjl gheten att inrätta professorstjänster vid myndigheten. Bakgrunden är ofta myndigheternas frekventa kontakter med UH. Sedan någ a år har V TI regering ens tillstånd att inrätta professorstjänster. På SMI däre mot har ma n avvecklat sina professorstjänster med motiveringen att det var omöjligt att förena den fria fors kning som förväntas av en professor med den forskning som ska b edrivas för att uppnå må len för myn digheten. n flertalet a v de berörda myndigheterna och UH finns det täta kontaktytor. Så unda ingår t.ex. VTI i en centrum bildning på ( ) och NRM ställer sin kompetens till förfogande för undervisning vid UH. e delar SVA professor stjänster med SLU, och myndighe ten deltar ä ven aktivt i utbildningen vid SLU . Flera myndighete r anslår me del till dok torander och industridoktorander för forskning ino den egna myndigheten. Anställning av doktorander vid myndigheten är, enligt min mening, ett bra sätt att underlätta re krytering som m yndigheten får olika forskningsuppdrag utförda. Anställningar skapar dessutom goda samarbetsformer och kontaktyt or mellan m yndigheten och UH även på andra plan. Enligt min menin g vore också de nu re dovisade frågeställningarna ett område att behandla inom ramen för det nätverk som jag förordar. En angelägen fråga är hur forsk ningsresultaten sprids och hur de därmed k an tillgodo göras, såväl internt som i en vidare krets. I sina enkätsvar uppger m yndigheterna att de ofta använder forsknings- SOU 2012:20 Anal s och förslag resultaten i sin egen verksamhet fö r att på bäs ta sätt verka för att nå målen för myndighete n. I mitt uppdrag har inte ingått att göra en uppföljning av denna fråga, men i sammanhanget kan det finnas skäl att ge några exempel på olika s ätt att spri da resultaten. Museernas forsknin gsresultat överförs i huvudsak till den publi ka verksamheten, t.ex. i samband med utställningar eller genom populärvetens kapliga publikationer. Likaså har ett uppdrag som innefattar publika intressen och som innebär att myndighetens forskningsresultat delges en större allmänhet. Ett annat e xempel är S VA, som sprider sina fo rskningsresultat till det berörda näringsliv t. Både t.ex . SMI och VTI pekar på att de arbetar med långsiktiga kommunik ationsstrate gier. SMI gör en kom munikation splan för v rje forskningsprojekt som en del av planeringsunderlaget. Mitt intryck är att d e myndighe ter som en bart finansierar extern forskning inte har sa mma drivkr aft att kommunicera fo rskningsresultaten i en vidare krets jämfö rt med de m som bedriver egen forskning. Enligt min uppfatt ning är spridning av forskningsresultaten en fråga som i högre grad bör uppmä rksammas. Mot den ba kgrunden föreslår jag att även d etta område tas upp i den informella diskussionen mellan berörd a departem ent och d e myndigh eter som bedriver eller enbart finansierar forskning. Ä ven inom ramen för det nätverk som jag föreslår bö r myndigheternas spridning av forsknings resultat vara ett angeläget inslag.