sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — Miljöorganisationernas rätt att överklaga kommer även fortsätt- ningsvis att till viss del vara begränsad. Utredningen har jämfört med hur det ser ut i där miljöorganisationer har rätt att överklaga tillsynsbeslut. Det har i inte framkommit att miljöorganisationerna på något sätt har missbrukat sin rätt att överklaga. Det kan vidare tilläggas att den risk som talerätten kan innebära i form av försenade och fördyrade projekt främst aktuali- seras i samband med att tillståndsfrågor överklagas och knappast vid överklagande av tillsynsbeslut. Det positiva med en utvidgad talerätt för miljöorganisationer är att det tillskapas en ytterligare kontrollfunktion som en garant för att reglerna efterlevs, vilket torde medför positiva miljöeffekter. Utredningens förslag är även i linje med åtaganden enligt gällande internationell reglering, bl.a. Århuskonventionen. Utredningen föreslår att nya bestämmelser angående statusrapport förs in i 10 kap. och i industriutsläppsförordningen. Kravet begränsas till IED-anläggningar. Det föreslås möjlighet till undantag från kravet. IED innehåller ett krav på upprättande av statusrapport som ska användas som jämförelseinstrument vid nedläggning av verksamhet (art. 22). Med statusrapport avses en skriftlig rapport som redovisar föroreningar som förekommer i mark och grundvatten inom det område där en verksamhet bedrivs eller ska bedrivas. En sådan rapport ska bifogas tillståndsansökan eller den första ansökan om omprövning som sker efter de svenska reglernas ikraftträdande. En statusrapport behöver inte upprättas om risken för förorenings- skada på mark och grundvatten inom det område där verksamheten bedrivs eller ska bedrivas är liten. Den som har bedrivit en verksamhet, för vilken statusrapport har upprättats, är skyldig att vidta åtgärder för att återställa det om- råde där verksamheten har bedrivits till det skick området hade Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag enligt statusrapporten, om verksamheten har orsakat en betydande förorening i mark eller grundvatten och åtgärderna är tekniskt genomförbara. Förhoppningen är att förslagen om mer specifika krav vid ned- läggning av miljöfarlig verksamhet och införandet av statusrapporter kommer att skapa bättre förutsättningar för att kompensera för en skadad miljö. Svårt att bedöma konsekvenser Förslaget kommer att omfatta samtliga IED-anläggningar i , dvs. 1 100 anläggningar. Statusrapport ska upprättas endast vid en ny ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vid en ansökan om omprövning. Det är omöjligt att säga hur många verk- samhetsutövare som kommer att ansöka om tillstånd eller ompröv- ning framöver. Det finns ännu inte några riktlinjer från kommissionen angående statusrapporternas innehåll. Det är därför svårt att bedöma hur stor kostnaden kommer att bli för att upprätta en statusrapport. Uppskattning av kostnad för att upprätta statusrapport Enligt uppgifter från har kommissionen uppgivit att kostnaden för upprättande av en statusrapport beräknas uppgå till . Det danska miljöministeriet bedömer att denna kostnad i stället kan uppgå till så mycket som . Utredningen har tagit del av ett flertal uppskattningar av kommande kostnader för statusrapporter och även jämfört med dessa framstår kommissionens kostnadsuppskattning som mycket låg. har på utredningens begäran gjort en grov uppskattning av de kostnader för mark- och grundvattenundersök- ningar som en statusrapport kan komma att innebära. Uppskatt- ningen är baserad på tidigare erfarenheter av markundersökningar. För att beskriva ett områdes status med avseende på förorenings- problematik krävs att man väljer ambitionsnivå med utgångspunkt i de förhållanden som råder på platsen, t.ex. historisk och befintlig verksamhet samt typ och mängd av föroreningar. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag uppskattningen har storleken på område valts som huvudvariabel. I tabellen nedan följer beräkningar avseende undersökningskostnader. Tabell 10.2 Kostnader för att upprätta statusrapport À-pris (medel) kostnadsuppskattning innebär att ett kostnads- spann för upprättande av en statusrapport kan uppgå till mellan för undersökning av ett mindre område med begränsad föroreningsproblematik till för ett större område med en mer omfattande föroreningsproblematik. Näringslivet har gjort egna beräkningar och kommit fram till följande siffror. Om 10 grundvattenrör slås ner kostar det , beroende på djupet ner till grundvatten. Provtagning kan kosta ca . För markprover, med utgångspunkt i 10 stycken med ett djup om och åtta prover (dvs. ett prov på varje halvmeter) kan kostnaden upp- skattas till ca för provtagning och analys. Utöver angivna siffror tillkommer kostnader för rapportering och andra kringkost- nader, vilket kan uppskattats till per kontrolltillfälle. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Enligt uppgift från (), som genomför sanering av nedlagda bensinstationer, uppgår den genom- snittliga kostnaden för markundersökningar till ca . Detta rör då en begränsad plats där man har god kunskap om föroreningar- nas placering och vilka ämnen man bör söka efter. Förslaget om statusrapporter kommer troligen att innebära bety- dande kostnader för verksamhetsutövarna. Kostnaden kan, som redovisas ovan, beräknas uppgå till . Den kan troligen bli ännu högre i vissa fall. Det är fråga om en engångskostnad. gör verksamhetsutövarna markundersökningar vid bl.a. miljökonsekvensbeskrivningar och fastighetsförvärv. Dessa undersökningar borde kunna användas i statusrapporterna, vilket förhoppningsvis kan hålla ned kostnaderna. Det är dock som nämnts osäkert hur stora kostnaderna kommer att bli och de kommer troligen att variera avsevärt beroende på bl.a. typ av verksamhet och verksamhetens omfattning. Statusrapporterna kommer förhoppningsvis att medföra att det blir lättare för en verksamhetsutövare att visa på vilken förorening han är ansvarig för, vilket kan underlätta vid bedömningen av ansvarets omfattning. Utredningen föreslår en ny bestämmelse i miljötillsynsförordningen (2011:13) om att tillsynsbesök på IED-anläggningar ska utföras med viss regelbundenhet. Efter varje tillsynsbesök ska en skriftlig handling över besöket upprättas av tillsynsmyndigheten. Denna handling ska tillställas verksamhetsutövaren efter besöket. Om det vid ett tillsynsbesök konstateras ett allvarligt fall av bristande efterlevnad ska ett nytt tillsynsbesök genomföras . Förslaget är i enlighet med art. 23 IED. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Förslaget har endast påverkan på tillsynsmyndigheterna. Någon större förändring av tillsynsarbetet kommer förslaget inte att inne- bära i praktiken. Kostnaderna bör täckas inom den avgiftsfinan- sierade tillsynsverksamheten. i har påpekat att läns- styrelserna inte får del av tillsyns- och prövningsavgifterna för miljöfarlig verksamhet. Det borde finnas en korrelation mellan antalet tillsyns- och prövningsobjekt och de anslag som varje länsstyrelse har för att bedriva prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter. Vidare har påpekats att den statliga taxan som anges i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt inte har ändrats på mycket länge och därför borde höjas. 10.3Förslag och konsekvenser utöver IED 10.3.1Ändringar i 10 kap. Utredningen föreslår att en förfaranderegel som avser 10 kap. 9 § införs i 21 kap. 1 § . Mål som omfattas av lagrummet blir därmed att anse som stämningsmål enligt miljö- balken. Med den nya regeln klarläggs att en verksamhetsutövare som vill utkräva kostnadsansvar av ägaren till en fastighet, byggnad eller anläggning ska väcka talan vid mark- och miljödomstol. Förslaget om förfaranderegler kopplade till 10 kap. 9 § kan knappast antas leda till ökat antal stämningsmål vid mark- och miljödomstolarna. Ändringen är nödvändig eftersom det tidigare inte funnits några förfaranderegler, vilket inneburit att talan enligt nuvarande regler skulle föras i allmän domstol. Någon ökning av mål i svenska domstolar totalt sett blir det alltså inte fråga om. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 10.3.2Minskad tillståndsplikt vid ändringar av verksamheten Utredningen föreslår minskad tillståndsplikt vid ändringar av en miljöfarlig verksamhet. Förslaget innebär en ändring av 5 § för- ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (se betänkandets avsnitt 6.10.1). Tillståndsplikt ska gälla för en ändring som, ensam eller tillsammans med tidigare ändringar, är större och för en ändring som innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa och miljön kan uppkomma. För ändringar som inte är större och som inte innebär några större risker för påverkan på miljön, ska det räcka med en anmälan. Förslaget öppnar för en viss effektivisering av prövningssystemet. Detta blir nödvändigt till följd av genomförandet av IED som kommer att belasta systemet genom ökat antal omprövningar. Effektivitetsvinster vid prövningen gynnar verksamhetsutövarna och prövningsmyndigheter. Näringslivet har påpekat att kostna- derna för en anmälan kan uppskattas till en tiondel av kostnaden för en ansökan om ändringstillstånd. Vidare är handläggningstiderna betydligt kortare vid anmälningsärenden jämfört med tillstånds- prövningar. 10.3.3Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt Utredningen föreslår (se betänkandets kapitel 9) att verksamheter som bedrivs med tillstånd men som upphört att vara tillstånds- pliktiga ska jämställas med verksamheter som har s.k. frivilliga tillstånd (9 kap. 6 § tredje stycket ). Detta kommer framförallt att innebära att den som bedriver sådan verksamhet blir skyldig att betala tillsynsavgift enligt 2 kap. 2 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Vidare föreslås att ändringar av en verksamhet, som bedrivs med tillstånd utan att vara tillståndspliktig, i vissa fall ska vara tillstånds- pliktiga. Tillstånd ska även kunna upphävas på verksamhetsutövarens Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag initiativ om verksamheten slutligt har upphört eller om till- ståndsplikten för verksamheten har upphört. Vid ansökan om upp- hävande med anledning av att verksamheten har upphört att vara tillståndspliktig krävs att verksamhetsutövaren inger en anmälan till tillsynsmyndigheten. Tillstånd för verksamheter som är tillståndspliktiga hanteras redan av myndigheterna. Denna typ av tillstånd har gett upphov till problem för myndigheterna då rättsläget varit oklart och myndigheterna inte har vetat hur tillstånden ska hanteras. Genom utredningens förslag kommer denna typ av tillstånd att bli en tydligare kategori i . Det blir tydligare reglerat vad som gäller för verksamheterna vilket borde underlätta hantering hos myndigheterna. Den huvudsakliga konsekvensen för verksamhetsutövarna är att denna typ av tillstånd kommer att omfattas av kravet på tillsyns- avgift. Avgiften kommer att vara densamma som för frivilliga till- stånd, dvs. Utredningens övriga förslag om att vissa ändringar blir till- ståndspliktiga och att tillstånden ska kunna upphävas på verksam- hetsutövarens initiativ kommer troligen att leda till ökat antal ärenden hos prövningsmyndigheterna (länsstyrelser och dom- stolar). För de verksamheter där tillstånden upphävs kommer dessa i de flesta fall i stället bli anmälningspliktiga. Detta kommer antag- ligen att innebär en marginellt ökad arbetsbörda hos myndig- heterna. Ärendena kommer att vara av enkel natur. 11.1Förslaget till lag om ändring i Ett nytt fjärde stycke införs i paragrafen. Bestämmelsen klargör att en skälighetsbedömning enligt första stycket inte får leda till att högre begränsningsvärden för utsläpp fastställs än vad som hade blivit resultatet av en tillämpning av art. 15 IED. Enligt art. 15.3 IED ska som huvudregel prövningsmyndigheten fastställa begräns- ningsvärden för utsläpp som motsvarar bästa tillgängliga teknik (BAT) enligt BAT-slutsatsen. För svensk del anges denna skyldig- het i 16 kap. 5 § andra stycket och 11 § i den nya indu- striutsläppsförordningen. I art. 15.4 IED är särskilt föreskrivet i vilka specifika fall undantag från BAT-slutsatsens begränsningsvär- den får fastställas. I 12 § industriutsläppsförordningen klargörs närmare vilket utrymme för undantag som finns (se kommenta- rerna till dessa paragrafer). Det är således endast om en undantags- situation föreligger enligt sistnämnda bestämmelse som mildare krav för utsläpp än vad som följer av BAT-slutsatsen får fastställas. För IED-anläggningar innebär detta att bestämmelsen i 12 § lägger fast den lägsta nivån för de begränsningsvärden för utsläpp som kan fastställas i tillståndsvillkoren. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 4.6. Paragrafen innehåller ett tillägg till bemyndigandet i fråga om mil- jöfarlig verksamhet. Genom bestämmelsen förtydligas att rege- ringen, eller av regeringen utpekade myndigheter, får meddela före- skrifter om bästa möjliga teknik (BMT) som följer av IED. Bemyndigandet ska användas för att anta generella föreskrifter för enskilda branscher eller vissa verksamheter i den utsträckning detta bedöms vara möjligt och lämpligt för att genomföra kom- mande BAT-slutsatser. Användandet av generella föreskrifter som komplement till individuell tillståndsprövning behandlas i avsnitt 6.8. Föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § kan enligt 24 kap. 1 § begränsa ett individuellt tillstånd. Som huvudregel gäller att föreskrifter ska meddelas av rege- ringen. Särskilda skäl ska föreligga för att subdelegation ska få ske. Det föreligger enligt motiven till inget hinder för att låta myndigheter meddela mer detaljerade föreskrifter för att genomföra BAT-slutsatserna. Införlivande av internationella åta- ganden av mera detaljerad karaktär, t.ex. i fråga om mätmetoder och andra tekniska åtgärder nämns som exempel på fall där sådana särskilda skäl föreligger som tillåter att föreskrifter meddelas på myndighetsnivå (prop. 1997/98:45, del 2, s. 111). Med stöd av 9 kap. 5 § har och (Jord- bruksverket) enligt 18–19 §§ i den föreslagna industriutsläppsför- ordningen bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om till- lämpningen av BAT-slutsatser. Bemyndigandet i 9 kap. 5 § omfattar även föreskrifter avseende jordbruksföretag som också faller in under definitionen av miljö- farlig verksamhet. Utredningen förespråkar att detta generella bemyndigande utnyttjas i första hand för genomförande av BAT- slutsatser även på jordbrukets område. Om det i något samman- hang är lämpligare bör i stället bemyndigandet i 12 kap. 10 § miljö- balken kunna användas. Tillägget angående föreskrifter om BMT har placerats i samma mening som hänvisningen till internationella åtaganden för att tydliggöra kopplingen till införlivandet av rättsakter från EU. Åtaganden som följer av medlemskap i är en del av våra internationella åtaganden. Genom att i bestämmelsen använda det svenska begreppet BMT kommer detta begrepp att samman- kopplas med det EU-rättsliga begreppet BAT. När BAT-slutsat- serna införlivas genom föreskrifter utfärdade med stöd av bemyn- digandet i 9 kap. 5 § blir det tydligt att BAT-slutsatserna såvitt gäller IED-anläggningar utgör BMT. Inget av begreppen är, trots sin språkdräkt, direkt teknikföreskrivande. Innebörden av att BMT ska tillämpas är att de begränsningsvärden för utsläpp ska gälla som kan innehållas om BMT används. Uttrycket BAT har motsvarande betydelse. Bestämmelsen behandlas vidare i avsnitt 4.6. I tredje stycket andra meningen ges ett nytt bemyndigande för rege- ringen att meddela föreskrifter om vad som gäller för verksamhet som har upphört att vara tillståndspliktig men som alltjämt bedrivs med stöd av meddelat tillstånd. Med stöd av detta bemyndigande ändras förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och till- syn enligt . Ändringen innebär att den som bedriver sådan verksamhet blir skyldig att betala tillsynsavgift. Dessa ändringar syftar till att tydliggöra vad som gäller för verksamhet som fortsätter att bedrivas med tillstånd när tillståndsplikten upphör. Avsikten är att ge dessa tillstånd en rättslig status som jämställer dem med s.k. frivilliga tillstånd enligt tredje stycket första meningen. Utredningens förslag rörande tillstånd för verksamheter som inte är tillståndspliktiga behandlas utförligare i kapitel 9. I fjärde stycket, som är nytt, införs en definition av termen status- rapport. Av definitionen följer att den skriftliga rapporten ska redovisa de föroreningar som förekommer i mark och grundvatten. föroreningsbegrepp ska användas vid tillämpning av bestämmelser rörande statusrapporter i överensstämmelse med övriga regler i 10 kap. Direktivets hänvisning till förorening av relevanta farliga ämnen införs således inte i svensk författnings- text (utredningens överväganden i denna del behandlas utförligare i avsnitt 3.3.7, 3.3.8 och 7.4). En statusrapport ska enligt 22 kap. 1 § första stycket 8 miljöbal- ken i förekommande fall bifogas tillståndsansökan. Kravet begrän- sas genom den föreslagna industriutsläppsförordningen till att endast omfatta IED-anläggningar. Både befintlig och ny verksam- het omfattas av kravet. Se kommentaren till 14 och 15 §§ industri- utsläppsförordningen avseende skyldigheten att upprätta status- rapport och innehållet i en sådan rapport. Paragrafen är ny. I första stycket anges vilka åtgärder som ska vidtas vid nedläggning av verksamheter för vilka en statusrapport har upprättats. Paragrafen motsvarar i huvudsak art. 22.3 IED. Enligt bestämmelsen ska, när verksamheten upphör, området där verk- samheten har bedrivits återställas till det skick området hade enligt statusrapporten. Det är när hela den verksamhet som omfattas av statusrapporten läggs ned som skyldigheten att vidta åtgärder enligt bestämmelsen kan komma ifråga. Det är då bestämmelsen kan fylla en funktion som ett komplement till övriga bestämmelser i 10 kap. eftersom det är vid den slutliga nedläggningen som det kan vara särskilt proble- matiskt att hitta ansvarig verksamhetsutövare. Det torde vara lätt- ast att konstatera vem som var verksamhetsutövare för nedläggningen och då kan åtminstone det begränsade ansvaret enligt denna bestämmelse utkrävas. Det är den som har bedrivit verksamheten senast i tiden före nedläggningstillfället som ska återställa området enligt 4 a §. Det innebär att det inte går att komma undan kravet genom att lägga över verksamheten i ett bolag som inte driver verksamheten utan enbart får hantera nedläggningen. Om den som är ansvarig enligt denna bestämmelse inte kan vidta avhjälpandeåtgärder, t.ex. till följd av konkurs, får ansvar utkrävas av tidigare verksamhets- utövare med stöd av övriga regler i 10 kap. . Skyldighet att vidta åtgärder vid verksamhetens upphörande slår till när det har uppstått en betydande förorening av mark eller grundvatten. Detta överensstämmer med den engelska språk- versionen significant pollution of soil or groundwater. Det krävs således inte att både mark och grundvatten är förorenade som det felaktigt anges i den svenska versionen av direktivet. För att avgöra om det finns en betydande förorening kan verk- samhetsutövaren göra mark- och grundvattenprovtagningar på de ställen där man misstänker att det kan finnas föroreningar. Exem- pelvis kan det vara befogat att undersöka en plats där man har hanterat och lagrat oljor, kemikalier, råvaror eller avfall. Andra platser som bör undersökas är exempelvis områden där förore- nande processutrustning varit placerad. Omständigheterna i det enskilda fallet blir dock avgörande för hur omfattande undersök- ningar som behöver göras för att man ska kunna ta ställning till om en betydande förorening föreligger. bör genom vägledning förtydliga hur bedömningen av föroreningsstatus bör gå till. Vid bedömningen av vilken signifikansnivå av förorening som ska utlösa skyldighet för verksamhetsutövaren att återställa områ- det ska hänsyn tas till den relativa ökningen av föroreningar jäm- fört med den föroreningsbelastning som fastställts i statusrappor- ten. Hänsyn bör enligt preambeln till IED (para 25) även tas till de tillståndsvillkor som har gällt under den berörda verksamhetens livstid och de åtgärder för att förebygga föroreningar som vidtagits vid anläggningen. Eftersom verksamhetsutövaren har en grund- läggande skyldighet att se till att betydande förorening inte föror- sakas och att IED syftar till att förebygga och begränsa förore- ningar bör dock inte tröskeln för vad som ska utlösa skyldighet att vidta åtgärder läggas alltför högt. Det är således den relativa ökningen av föroreningsnivån som ska väga tyngst vid bedöm- ningen av om en betydande förorening föreligger. Konstateras att en betydande förorening föreligger behöver en åtgärd för återställande inte vidtas om den inte är tekniskt genom- förbar. En fråga som rör åtgärdernas tekniska genomförbarhet och som kan bli aktuell vid efterbehandling gäller huruvida byggnader, anläggningar eller anordningar av olika standard och ekonomiskt värde ska behöva avlägsnas för att marken under dem också ska kunna behandlas. En sådan avvägning kan innebära att äldre fallfär- diga byggnader eller enklare byggnader som inte används till annat än t.ex. lagring måste rivas, medan mark under byggnader med ett större ekonomiskt värde kan undantas från krav på efterbehandling (jfr MÖD 2010:49 och 2010:45). Även om det enligt IED inte ska tas någon direkt hänsyn till kostnadsaspekterna visar dock exemplet att det i slutändan blir en avvägningsfråga av vad som i det enskilda fallet är rimligt att kräva. En sådan avvägning motsva- rar den avvägning som ska göras enligt 10 kap. 4 § första stycket (10 kap. 4 § första meningen enligt dess lydelse före ). Däremot ska hänsyn inte tas till tidsaspekten. Det kan krävas att olika saneringsåtgärder vidtas på olika delar av verksamhetens område. Om en del av området inte kan saneras på grund av att saneringsåtgärderna inte bedöms vara tekniskt genomförbara utesluter inte detta att saneringsåtgärder kan vidtas på andra delar av området. T.ex. kan det bedömas att sanering av mark under en byggnad inte anses tekniskt genomförbar medan sanering av övriga delar av marken kan genomföras. Detsamma gäller om sanering avseende ett visst ämne inte bedöms vara tek- niskt genomförbar medan sanering av andra i marken förekom- mande skadliga ämnen bedöms möjlig. Den ansvarige verksamhets- utövaren är då skyldig att vidta de åtgärder som är tekniskt genomförbara. Om de saneringsåtgärder som planeras vidtas kan medföra ökad risk för spridning eller exponering av föroreningarna och denna risk inte bedöms som ringa ska arbetena anmälas till tillsyns- myndigheten enligt 28 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Av andra stycket framgår att bestämmelsen inte innebär någon inskränkning av de skyldigheter som i övrigt följer av 10 kap. Detta innebär att det kan finnas skyldighet att vidta ytterligare avhjälpan- deåtgärder utöver återställande till statusen enligt statusrapporten. Bestämmelsen behandlas ytterligare i avsnitt 7.4. Genom tillägget av en ny femte punkt i första stycket bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om skyldigheten att upprätta en statusrapport och om innehållet i en sådan rapport. Med stöd av denna bestämmelse kan regeringen bemyndiga att meddela myndighetsföreskrifter om innehållet i en statusrap- port till följd av kommande riktlinjer från kommissionen. Bestäm- melser enligt detta bemyndigande finns i 14 och 15 §§ industriut- släppsförordningen. Paragrafen är ny. Enligt första stycket ska vid prövning enligt balken hänsyn tas till BAT-slutsatser utfärdade i enlighet med art. 13 IED. Härigenom genomförs art. 14.3 IED. Genom hänvisning till hela art. 13 IED i 16 kap. 5 § innefattas en skyldighet för prövningsmyndigheten att ta hänsyn till BAT- referensdokument antagna under IPPC för det fall ny BAT-slutsats inte har antagits. Detta följer av art. 13.7 IED.