sou · GZB343 · 2012-01-01 00:00:00 — Återförsäkring underlättar således en större risksprid- ning på internationell nivå och fyller därmed en viktig funktion för direktförsäkringsföretagen.20 Kommuner försäkrar i vissa fall sin verksamhet i försäkrings- bolag som de själva äger. Ett viktigt skäl för svenska kommuner att äga försäkringsbolag är att kunna köpa återförsäkring på ett kost- nadseffektivt sätt. Det finns ett begränsat antal internationella företag som kan teckna återförsäkring i en omfattning som krävs för kommunernas verksamhet. Endast andra försäkringsbolag får köpa återförsäkringar i dessa företag. Därigenom, i kombination med skadeförebyggande insatser, kan kostnaderna för skador och försäkringar hållas nere. Även flertalet större industrikoncerner har en sådan verksamhet, så kallade captivebolag, vars enda uppgift är att försäkra eller återförsäkra valda delar av moderbolagets och övriga koncernbolags risker. Drygt 100 kommuner är ägare till eller delägare i kommunala försäkringsbolag (därmed inte sagt att dessa kommuner har all verksamhet försäkrad i sina bolag). -() som ägs av kom- muner från i huvudsak mellersta och norra , 2007/08:40 Återförsäkring, s. 51. -och som ägs av , -som ägs av , -() som ägs av kommuner i , -som ägs av mindre kommuner, samt -som ägs av krans- kommuner kring . De större kommunerna har således helt egna försäkringsbolag. äger som bildades och ingår i kommunens bolagskoncern (är moderbolag). Försäkring försäkrar anläggningar som ägs av eller dess bolag.21 Drygt hälften av verksamheten avser försäkringar för andra bolag i koncernen, övriga delar avser försäkringar för stadens förvaltningar. Försäkring administrerar även inköp av försäkringar åt kommunens förvaltningar och bolag för sådana syften där man inte själv erbjuder försäkringar. Det gäller till exempel olycksfallsförsäk- ringar för stadens skolelever. Bolaget har sex anställda. Syftet med verksamheten är att antalet skador ska minska och att konsekven- serna av dessa begränsas för att minimera försäkringspremierna och därigenom bidra till att sänka den totala riskkostnaden inom kommuns koncern, bl.a. genom att nå en så bred marknad som möjligt beträffande köp av återförsäkring. äger även som tar över och försäkrar skulder från dotterbolag i koncernen avseende deras tjänstepensioner.22 Genom bildandet av dessa bolag har kommunen kunnat effektivisera sin försäkringsverksamhet och därmed också minska risker och kostnader. var dessa verk- samheter i huvudsak oförsäkrade och eventuella skador betalades när de uppstod. Även har ett eget försäkringsbolag, För- säkrings AB . Det är ett helägt dotterbolag till som i sin tur ägs av 21Årsredovisning 2009, samt hemsida. 22Årsredovisning 2008, . Bolagets huvudsakliga tjänster är försäkring, säkerhet och rådgivning till kommunens förvaltningar och bolag.23 Många kommuner har gått samman i gemensamt ägda för- säkringsbolag. () startades av kommuner i som ville få bättre offerter för sitt försäkringsskydd samt skärpa konkurrensen på marknaden och stimulera delägarna i deras skadeförebyggande arbete. Bolaget erbjuder sina ägare sak- och ansvarsförsäkringar. Offert lämnas endast till delägare och till delägarnas hel- eller del- ägda bolag. Bolaget har 46 delägare vilka är kommuner och kom- munägda företag från , , , och delar av . Kommunerna anger att de handlar upp sitt för- säkringsbehov i konkurrens enligt varför KSFAB är fullt konkurrensutsatt.24 Ett annat interkommunalt bolag är Svenska Kommun För- säkrings AB (SKFAB) som erbjuder försäkringar och försäkrings- kunnande till sina ägarkommuner och deras bolag. Bolaget ägs av kommunerna i , , , , , Troll- , , och . Dessutom är kommun delägare i bolaget. Att bli aktieägare i är endast öppet för kommuner, SKFAB är enligt sin bolagsordning förhindrad att verka på en marknad utanför aktie- ägarkretsen. Bolaget har bildats för att aktieägarna, och de associa- tioner som aktieägarna helt eller delvis äger, i samverkan långsiktigt och till så förmånliga villkor som möjligt ska få ett väl- anpassat försäkringsskydd. Dessutom koordinerar och leder bolaget det risk- och skadeförebyggande arbetet för delägarkom- munerna, främst för att förhindra anlagda bränder. SKFAB är en stor köpare av återförsäkring med ett samlat försäkringsvärde på 157 miljarder kronor.25 () bildades av kommuner i , , , , , , , , , , , , , , Valdemars- vik, , , , , och Ödes- hög. Motivet var att de mindre kommunerna mött växande problem på en försäkringsmarknad med allt högre och sämre övriga villkor. Genom en låg skadefrekvens och 24Årsredovisning 2009 samt hemsida. 25Årsredovisning 2009 SKFAB. ett aktivt skadeförebyggande arbete är målsättningen att på åter- försäkringsmarknaden uppnå långsiktigt fördelaktiga försäkrings- lösningar för deltagande kommuner. Bolaget är öppet för nya små- kommuner med högst 20 000 invånare att ansluta sig. är ett aktiebolag (bildat ) vars ägare är 20 av 26 kommuner inom (dock ej ).26 Sammanfattningsvis har dessa företag bildats i syfte att effekti- försäkringsverksamheten och i många fall också bredda marknaden och därigenom kunna erhålla bättre anbud vid köp av försäkringar. Även om det finns förhållandevis många privata för- säkringsbolag är hela försäkringsmarknaden starkt koncentrerad till några större bolag där de fyra största försäkringsbolagens samman- lagda marknadsandel uppgår till på skadeförsäkrings- marknaden.27 Försäkringsmarknaden för kommuner domineras av och , vilka tillsammans har ca tre fjärdedelar av hela marknaden för kommunförsäkringar.28 De kom- munala försäkringsbolagen har tillsammans ca en tiondel av mark- naden och bildandet av dessa bolag har därmed bidragit till fler aktörer på marknaden med en breddad konkurrens. 26Årsredovisning 2009 samt bolagets hemsida. 27Konkurrensverket, Åtgärder för bättre konkurrens – konkurrensen i , 2009, s. 206. 28Marsh: Försäkringsmarknaden . 13Verksamhet i kommunalförbund och gemensamma nämnder Samverkan mellan kommuner och landsting kan ske i flera former t.ex. genom avtal, kommunalförbund, gemensamma nämnder och kommunala företag. I följande avsnitt beskrivs omfattning, inrikt- ning och finansiering för verksamhet i kommunalförbund samt i viss mån för verksamhet i gemensamma nämnder. är en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapacitet och är fristående i förhållande till sina med- lemskommuner. Kommuner och landsting får bilda kommunal- förbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund enligt bestämmelser i kommunallagen (1991:900). En beskrivning av regelverket för kommunalförbund återfinns i avsnitt 8.1, där också frågor om upphandlingsskyldighet behandlas. Även gemensamma nämnder regleras i kommunallagen. Sådana är inte egna juridiska personer utan ingår formellt i en av de sam- verkande kommunernas eller landstingens organisation. Regel- verket beskrivs i avsnitt 8.2. Där behandlas också frågor om upp- handlingsskyldighet beträffande gemensamma nämnder. Nästan alla kommuner och landsting samverkar i någon form av kommunalförbund. Ett stort antal kommuner och landsting ingår också i flera förbund. var det 246 kommuner eller som ingick i något kommunalförbund. Av dessa 246 ingick 108 kommuner i ett kommunalförbund och resterande 136 i två eller flera förbund. Andelen kommuner som ingick i kom- Verksamhet i kommunalförbund och gemensamma nämnder munalförbund har ökat över tiden. var andelen och var andelen av kommunerna.1 Kommunalförbunden finns registrerade hos SCB. fanns 104 förbund registrerade som redovisat resultat- och balansräkning. Kommunalförbunden är verksamma inom följande områden. -Kommunalförbunden med störst omfattning finns inom utbild- ningsverksamheten och de utgör i huvudsak samarbeten inom gymnasie- och vuxenutbildningen. En stor andel av den köpta verksamheten inom gymnasiesamarbetena anskaffas från andra kommuner (15 förbund). -Därefter kommer räddningstjänsten som verksamhetsområde (34 förbund). -Det finns ett flertal förbund som hanterar flera olika verksam- hetsområden av skiftande karaktär (ofta, men inte alltid regio- nala samverkansorgan) med huvudsaklig inriktning inom näringslivsfrämjande åtgärder, fysisk planering, trafik, miljö- och hälsoskydd, inköp, IT och regional samordning (30 för- bund). -Vattenförsörjning, avloppshantering och avfallshantering finns som verksamhetsområde för kommunalförbund, även om ett vanligare samverkansalternativ inom dessa områden är kom- munala bolag eller entreprenader (11 förbund). -Vård och omsorg samt individ- och familjeomsorg (IFO) avser framför allt insatser enligt lagstiftning inom hälso- och sjukvård, stöd till funktionshindrade och . Även en del köp av platser för missbruksvård och barn- och ungdomsvård ingår (10 förbund). -Kultur och fritid avser gemensamt driven teater och musikverk- samheter i olika former (4 förbund). Finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser är ett system för samverkan inom rehabiliteringsområdet (Finsam). Syftet är att samordna och prioritera rehabiliteringsinsatser så att den enskilde individen uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvs- arbete. I den ekonomiska statistiken hos SCB redovisas dessa sk. samordningsförbund med övriga kommunalförbund då deras verk- samhetsformer har vissa likheter. Men eftersom deras verksamhet 1 Källa: SCB:s demokratidatabas. Verksamhet i kommunalförbund och gemensamma nämnder skiljer sig åt från det traditionella kommunalförbundet och är reg- lerad i en särskild lagstiftning ingår de inte i utredningens redo- visning (jfr det inledande avsnittet i kapitel 8). Största delen av samverkan i kommunalförbund och gemen- samma nämnder sker inom det skattefinansierade området och endast en mindre del inom de avgiftsfinansierade verksamheterna som renhållning, vatten och avlopp. Ekonomiskt stora områden inom verksamhet som förskola och grundskola om- fattas inte alls av kommunalförbundens verksamhet. För att ge en uppfattning om hur kommunalförbundet finansierar sin verksamhet och om intäkterna kommer från uppdragsgivarna eller genom försäljning till externa kunder kan en redovisning av förbundens intäkter vara av intresse. En fördelning av kommunalförbundens intäkter ger följande bild. Tabell 13.1 Kommunalförbundens intäkter, , år 20082 Fys.plan, infrastr. Inköp, gem. Vård och omsorg, IFO 2 Källa: SCB. Verksamhet i kommunalförbund och gemensamma nämnder Kommunalförbunden hade intäkter om . Av dessa avsåg nästan intäkter från medlemmarna. Frågan kan ställas om dessa intäkter avsåg med- lemsbidrag som ersättning för verksamhet som annars skulle vara intern i de kommuner eller landsting som är medlemmar. En översiktlig genomgång av kommunalförbundens årsredovis- ningar visar att den delen av intäkterna som kommer från med- lemmarna i huvudsak redovisas som just medlemsavgifter för verk- samhetens genomförande, inte som köp- och säljverksamhet. Den övriga delen av intäkterna (se den högra kolumnen i tabell 13.1), som inte kommer från medlemmarna, ger en kompletterande bild. Intäkter från övriga än medlemmarna uppgick som nämnts till . De fördelar sig enligt följande (se tabell 13.2). Tabell 13.2 Intäkter från andra än förbundens medlemmar, , Fys.plan, infrastr. Inköp, gem. Vård och omsorg, IFO Intäkter från andra än medlemmarna kommer bl.a. från kommuner och landsting som ej är medlemmar. En stor del av dessa intäkter avser i huvudsak köp av platser och samarbeten inom gymnasie- skolan (). Detta har sin grund i gymnasieskolans särskilda förutsättningar. En kommun har ansvar för att erbjuda behöriga elever i kommunen en gymnasieutbildning 3 Landstingen står för en mindre del, totalt . Verksamhet i kommunalförbund och gemensamma nämnder i en skola i den egna kommunen eller i en annan kom- mun eller i en fristående skola. En fristående skola och en kom- munal skola som tar emot elever från en annan kommun får bidrag från elevens hemkommun. av gymnasieeleverna går i andra skolor än i kommunala skolor i hemkommunen, dvs. privat drivna eller som drivs av andra kommuner.4 Denna ordning är en följd av att man flyttat över kommunens gymnasieverksamhet till bl.a. skapa stordriftsfördelar och ett större utbud för eleverna. Det torde således vara att betrakta som en överföring av kommunens verksamhet till kommunalförbundet. Ca erhåller förbunden i statsbidrag. Detta är intäkter som kommunerna annars skulle ha fått. Statsbidragen fördelar sig på ett flertal områden, mest får utbildningsområdet med . Beloppet avser sådana riktade statsbidrag som beslutat om i syfte att prioritera en viss verksamhet, t.ex. öka antalet lärare per elev i skolan. Därefter redovisas i tabellen taxor och avgifter från andra än kommuner och landsting. Här avses taxor och avgifter för exempelvis barnomsorg, hemtjänst, kollektivtrafik, vatten, el, värme, renhållning från andra än kommuner och landsting, dvs. intäkter från brukare och konsumenter. En genomgång av kom- munalförbundens årsredovisningar bekräftar att så är fallet. Dessa avgifter finns, som framgår av tabellen, huvudsakligen i verksam- heterna vatten och avlopp och avfallshantering samt trafik. När det gäller den avgiftsfinansierade verksamheten finns det en tydlig svårighet med att generellt bedöma hur stark kopplingen är mellan kommunalförbundet och dess medlemmar. En bedömning behöver sannolikt göras i varje enskilt fall med både förbundens styr- dokument, den ekonomiska redovisningen och en beskrivning av verksamheten som grund. Under Övrigt redovisas de intäkter som inte hör hemma i någon av de andra intäktsposterna och som inte kommer från med- lemmar. Exempel på intäkter som redovisas här är EU-bidrag samt projektbidrag, anslag m.m. som är bidrag från andra kommuner, landsting och länsstyrelser m.fl. Sådana intäkter utgör huvuddelen av intäkterna inom denna kategori med undantag för vatten och avlopp samt avfallshantering. Under Övriga intäkter finns också en viss försäljning till externa intressenter, t.ex. av olika utbildningar, konsulttjänster osv., men i en liten omfattning. 4 Källa: SKL, Öppna jämförelser. Verksamhet i kommunalförbund och gemensamma nämnder motsvarar av de totala intäkterna inom områdena utbildning, räddningstjänst, vård och omsorg, kultur och färdtjänst. En del av dessa intäkter kan dessutom också komma från kom- muner och landsting, det är inte alltid möjligt att utskilja från års- redovisningarna. Inom VA Avfall är andelen Övriga intäkter som kommer från någon form av försäljning högre även om det exakta talet är svårt att fastställa utifrån årsredovisningarna. Huvuddelen av Övriga intäkter inom VA Avfall kan dock härledas till olika former av försäljning. Det sammantagna intrycket är att kommunalförbundens in- täkter huvudsakligen utgörs av medlemsavgifter eller är brukar- eller konsumtionsavgifter eller olika former av bidrag/stöd från EU, staten eller regionala myndigheter. Den lägsta andelen intäkter från medlemmarna finns inom VA Avfall samt trafik som i stället i huvudsak finansieras av brukaravgifter. Inom VA Avfall finns också den största andelen intäkter från försäljning. Ovanstående tabeller och beskrivning sammanfattas också i nedanstående diagram. Figur 13.1 Kommunalförbundens intäkter per verksamhet, , Fys.plan, infrastr. Inköp, gem.verkssamh. Vård och omsorg, IoF Från kommuner ej medlemmar I diagrammet framgår med kanske ännu större tydlighet att kom- munalförbundens intäkter domineras av medlemsavgifter samt, för några verksamhetsgrenar, av taxor och avgifter. Verksamhet i kommunalförbund och gemensamma nämnder förfaller kommunalförbunden således bedriva verksamhet som annars skulle kunna vara intern för medlemmarna, men det går inte att säga att så uteslutande är fallet för samtliga verksamhets- grenar. uppgav av kommunerna att de samverkade i en gemensam nämnd med annan kommun eller landsting. Mot- svarande andel uppgick till 2003.5 Enligt Kom- muner och Landsting uppgick antalet gemensamma nämnder till ca 65 stycken, vilket är en ökning då de var ca 50 till antalet. Samverkan i gemensamma nämnder kan omfatta alla kommunala verksamheter utom åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Gemensamma nämnder bedriver i huvudsak verksamhet inom följande områden. Miljö/bygg/hälsoskydd m.m. Eftersom en gemensam nämnd inte är en egen juridisk person finns ingen befintlig statistik för dessa när det gäller t.ex. intäkter och kostnader utan de ingår i den statistik som avser kommuner. 5 Källa: SCB:s demokratidatabas. 14Handel mellan det offentliga och dess företag I tidigare avsnitt har redogjorts för omfattningen av offentligt ägda företag avseende bl.a. antal och total nettoomsättning. Hur stor andel av dessa offentligt ägda företags handel som avser försäljning till dess ägare (staten, kommuner och landsting) finns det inte lika mycket samlad statistik kring. Viss statistik finns hos SCB men den är inte i alla delar tillräcklig för utredningens behov. OFUKI- utredningen har därför valt att komplettera befintlig statistik med en enkätundersökning. sände således en enkät till offentligt ägda företag för att kartlägga deras handel med sina ägare och också med bolag i samma koncern. Utredningen biträddes av ett undersökningsföretag. Enkäten gick till företag i både och statlig sektor. Enkäten sändes via e-post och besvarades via en webbfunktion. Den ställdes till före- tagens ekonomichef eller verkställande direktör och föregicks av en kontakt med företagen för säkerställa rätt e-postadress. Vart fjärde företag svarade. De företag som svarade var relativt väl fördelade på olika storlek på företagen samt på olika verksamhetsgrenar, räknat till både antal och nettoomsättning. Något underrepresenterade var landstingsägda företag. Just i denna del är dock SCB:s statistik som mest fullödig. Av resultaten för de företag som besvarat enkäten framgår att av deras sammanlagda nettoomsättning om avser () försäljning till deras ägare (staten, kommuner eller landsting) eller till bolag i samma koncern, varav flertalet verksamhetsområden är berörda. För kommunalt ägda företag är motsvarande andel högre och uppgår till . Handel mellan det offentliga och dess företag Den försäljning som baseras på upphandlingskontrakt enligt och efterfrågades särskilt i enkäten. Sådan försäljning indikerar nämligen att behov av ett in house-undantag saknas. Om- vänt ger den försäljning som inte baseras på upphandlingskontrakt en antydan om att det kan finnas ett behov av in house-undantag. Försäljning som inte baseras på upphandlingskontrakt kan dock omfatta såväl försäljning som skulle kunna omfattas av ett in house-undantag som försäljning som av annan anledning redan är undantagen tillämpningsområdet för och , t.ex. hyra av fast egendom. I den mån försäljningen redan är undantagen krav på upphandling saknas behov av in house-undantag. I tabellen nedan sammanfattas resultaten. Tabell 14.1 Resultat för företag i enkäten, miljarder kronor, Företag med ett delvis privat ägande kan som huvudregel inte omfattas av ett in house-undantag eftersom de endast under vissa villkor kan uppfylla kontrollkriteriets krav (se avsnitt 4.6.3). Några kommentarer kan göras om redovisningen. Bolag som uppgett att de ägs av kommunalförbund redovisas som kommunalt ägda, eftersom de är för få för att redovisas för sig. De företag som ägs av t.ex. både en kommun och ett landsting har förts till den kategori som har det största ägandet. Enkäten ställdes endast till aktiebolag eftersom de utgör den absoluta merparten av de offentligt ägda företagen. Sammantaget är det till största delen inom kommuner och landsting som försäljning från offentligt ägda bolag till ägare eller bolag i samma koncern sker. I följande avsnitt redovisas bl.a. Handel mellan det offentliga och dess företag resultaten från enkäten mera utförligt, fördelat på statlig och kom- munal sektor. 14.2Statliga företags försäljning till sin ägare De statligt ägda företagen har totalt en omsättning på ca och är ca 400 till antalet.1 De statliga före- tag som besvarat enkäten och som i sin helhet är statligt ägda har en samlad nettoomsättning om . En liten andel därav, totalt eller , uppges avse för- säljning till den myndighet som förvaltar bolaget (ägaren) eller till andra statliga bolag i samma koncern. Tabell 14.2 Resultat för statliga företag i enkäten, miljarder kronor, Försäljning till andra bolag i samma koncern Den låga andelen försäljning till ägare eller till bolag i koncernen i enkäten är inte förvånande. Statligt ägda företag är mest före- kommande inom transport-, handel-, tjänste-, energi- och fastig- hetsverksamheter. De största statliga företagen sett till omsättning är TeliaSonera, , , , , System- bolaget och . Dessa bolag köper och säljer i huvudsak inte verksamhet till sina ägare utan till en extern marknad mot privata kunder. Ett undantag är bl.a. vars verksam- het närmare redovisats i avsnitt 10.1 (se även avsnitt 15.1). De stat- liga företagen har under varit föremål för omfattande översyner, konkurrensutsättningar och utförsäljningar vilket gjort den statliga bolagssektorn mindre och effektivare med en tydligare styrning och i ökad utsträckning utsatt för konkurrens. 1 Källa: . I SCB:s statistik om offentligt ägda företag är antalet företag högre, ca 600 st. Det lägre antalet här beror på att ett stort antal vilande företag som inte bedriver verksamhet inte har räknats med. Handel mellan det offentliga och dess företag Den försäljning som skett från de statliga bolag som besvarat utredningens enkät till bolag i samma koncern eller till den myndighet som förvaltar bolaget (ägande myndighet) uppgår som nämnts till ca . De fördelar sig på olika verksamheter enligt följande.2 Figur 14.1 Resultat för statliga företag i enkäten – försäljning till ägare samt till bolag i samma koncern, , Teknik, FoU och övr. Kultur, nöje, fritid Försäljning inom Fastigheter avser bl.a. verksamhet inom Akade- miska hus. Kategorin Teknik, FoU och övriga tjänster avser forsk- nings-, provnings och konsultverksamhet i bolag vilka förvaltas av (tex. och ) men även av lärosäten även om de senare bolagen till volym är små. Kategorin Kultur, nöje, fritid avser teater och spelverksamhet. För- säljning mellan bolag avser bl.a. bolag med anknytning till för- säkringar och forskning (bl.a. inom ). Den del av ovanstående försäljning som av de svarande uppges ha baserats på upphandlingskontrakt enligt avser i huvudsak 2 Kategorier av verksamheter motsvarar följande i SCB:s SNI-koder: Tillv/bygg/(16, 26, 30, 41, 42), Information och kommunikation (58, 61–63), Energi (35), VA Avfall (36–38), Transporter (49, 52), Hotel, resturang och handel (55, 56), Finans och försäkring (64–66) Teknik, FoU och övr. tjänster (70 exklusive 70100, 71–84), Huvudkontor (70100), Fastigheter (68), Utbildning (85), Kultur, nöje, fritid (90-94). Handel mellan det offentliga och dess företag verksamhet inom fastigheter och i viss omfattning konsultverk- samhet inom teknik, FoU och övriga tjänster. Inget av företagen uppgav sig ha upphandlingskontrakt enligt LUF. Ungefär en femtedel av de som angett att de har försäljning till ägare eller koncernbolag är osäkra på om denna försäljning skett med upp- handlingskontrakt enligt som grund (frågan har besvarats med Vet ej i enkäten). Svaret Vet ej bör naturligtvis tolkas med för- siktighet men indikerar en viss osäkerhet om i vilken mån försälj- ningen baseras på upphandlingskontrakt. Tabell 14.3 Resultat för statliga företag i enkäten, försäljning enligt , miljarder kronor, vet ej om det finns Andelen försäljning baserad på upphandlingskontrakt enligt av den försäljning som faktiskt sker till ägaren är förhållandevis hög jämfört med motsvarande andel för landsting och kommuner, se följande avsnitt. 14.3Landstingsägda företags försäljning till sina ägare De företag som ägs av landsting har tidigare redovisats i kapitel 11.