sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — För att förändringsarbetet ska medföra de nödvändiga och förväntade förbättringarna som kommittén beskrivit, kommer mycket initiativkraft i polisorganisa- tionen att behöva tas tillvara. Basen i det polisiära arbetet finns i lokalsamhället. Det är här allmänheten möter polisen och det är här som merparten av all brottslig verksamhet äger rum. De förslag till förändringar som kommittén lägger fram rör dock främst den regionala nivån och den nuvarande . Stora strukturella förändringar kommer således att krävas på regional nivå och här är de nuvarande länspolismästarna och deras ledningsgrupper centrala aktörer. På nationell nivå är arbetet med att omvandla till ett huvudkontor för den avgörande frågan med utformningen av den nationella operativa verksamheten som en viktig och angelägen del. Ett nära samarbete mellan å ena sidan polisorganisationen på dess olika nivåer och personalorganisationerna och å andra sidan den särskilda utredaren och dennes grupp av medarbetare bedöms kunna få flera synergieffekter. Regeringen bör mot denna bakgrund ge och polismyndigheterna i uppdrag att vid behov biträda den särskilda utredaren med att förbereda och genomföra den nya organisationen. 11.1.3Uppdrag och mandat till en särskild utredare Den särskilda utredarens uppdrag att förbereda och genomföra ombildandet till bör påbörjas så snart som möj- ligt efter att regeringen tagit ställning till kommitténs förslag. För- beredelser för den genomförandeorganisation som kommittén bedömer måste tillskapas för att bistå den särskilda utredaren bör inledas efter det att kommittén redovisat sina förslag. Kommittén har föreslagit att själv i stort ska besluta om utformningen av sin organisation samt hur ansvars- och uppgiftsfördelning ska ske mellan de olika nivåerna. krävs att har en färdig organisations- och led- ningsstruktur att gå in i den dag organisationsförändringen ska träda i kraft. Under hela förberedelse- och genomförandeprocessen kommer det, som beskrivits ovan, att krävas ett nära samarbete mellan utredaren och den befintliga organisationen. Den särskilda utredaren bör ha mandat att vid behov kunna begära biträde i för- beredelse- och genomförandearbetet av och av polismyndigheterna. Huvuduppdraget för den särskilda utredaren bör vara att identi- fiera, förbereda och genomföra de åtgärder och beslut som krävs för att den nya myndigheten ska kunna fungera från beslutat datum. Exempel på detta är att utarbeta den nya inre organisa- tionen för , huvudkontorets grundorganisation och verksamhet, den regionala organisationsstrukturen med geo- grafiska gränser och huvudorter samt strukturen för de ytterligare avdelningar och funktioner som bör finnas inom liksom en ny verksamhetsplan med budget. Vidare bör uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polisregionerna och den nationella nivån tydliggöras i en ny arbetsordning för och en ny delegationsordning. Därutöver bör den särskilda utredaren förbereda och genomföra arbetet med att anställa de befattningsha- vare som krävs innan kan övergå i den nya orga- nisationen. Frågan om arbetstagares arbetsskyldighet i den nya myndigheten måste övervägas närmare utifrån bl.a. befintliga anställningsavtal och god sed på arbetsmarknaden. Utredaren bör också få i uppdrag att identifiera de ytterligare åtgärder som krävs inför genomförandet och de viktiga åtgärder som bör komma till stånd efter att den nya orga- nisationen är i drift. 11.2Utgångspunkter för genomförandeorganisationens arbete Valet av organisationsform är inte en isolerad faktor för framgång. Det är framför allt hur den nya organisationen utformas och används för att styra polisorganisationen mot uppsatta mål som har betydelse för resultatet. Möjligheten att undanröja eller minimera kartlagda hinder beror på bärkraftigheten i de polisregioner som bildas, vilket ansvar och vilka befogenheter som tilldelas den lokala, regionala respektive nationella beslutsnivån samt vilken grad av detaljstyrning som statsmakterna väljer för verksamhet och inre organisation. Kommittén har i kapitel 9 föreslagit att i stort ska besluta om utformningen av sin organisation samt hur ansvars- och uppgiftsfördelning ska göras mellan de olika nivåerna. Behovet av organisatoriska förändringar finns främst på regional och nationell nivå. Det avser såväl behov av decentralisering som viss centralisering av ansvars- och uppgiftsfördelning. Den sär- skilda utredaren kommer med stöd av de grupper inom Polismyn- digheten som särskilt kommer att arbeta med genomförandet att behöva analysera och ta ställning till ett stort antal verksamhetsan- knutna frågor om funktions- och beslutsnivåer och att utarbeta en fullständig organisationsstruktur. Inför detta arbete ger kommittén i det följande några ingångsvärden som bör vara styrande för den processen. 11.2.1Beslut på lägsta ändamålsenliga nivå Utgångspunkt: ska byggas underifrån och uppåt genom att beslutsbefogenheter och uppgifter ska finnas på lägsta ändamålsenliga nivå (subsidiaritetsprincipen). I syfte att stärka den lokala verksamheten anser kommittén att det är angeläget att nya organisation och verksam- het utformas med utgångspunkt från den lokala nivåns behov. Med detta avser kommittén att polisorganisationen bör byggas underi- från och uppåt genom att beslutsbefogenheter och uppgifter ska finnas på lägsta ändamålsenliga nivå, så nära som möjligt den verk- samhet som beslutsfattandet berör. bör därför i första hand ta ställning till vilken verksamhet som bör bedrivas lokalt och därefter till vilken verksamhet som med hänsyn till bl.a. kvalitet och kostnadseffektivitet bör finnas på regional respektive nationell nivå. 11.2.2Polismyndighetens lokalt bedrivna arbete ska vara basen Utgångspunkt: Polismyndighetens lokalt bedrivna arbete ska vara basen i polisens verksamhet. En organisationsförändring som innebär att ett stort antal myndig- heter samordnas till en sammanhållen myndighet, leder lätt tanken till en långtgående centralisering av mandat och uppgifter. Kom- mittén vill emellertid varna för en övertro på centralisering av verksamhet. Kommittén vill särskilt under- stryka att det endast är en mindre del av den operativa verksam- heten som behöver centraliseras i en ny polisorganisation. Vad avser stödverksamhet och administrativ verksamhet finns anled- ning för den särskilda utredaren att överväga mer långtgående cent- ralisering. I den operativa verksamheten finns istället främst ett behov av metodutveckling och i vissa delar ökad lokal förankring, vilket talar för en decentralisering av uppgifter. Bildandet av en sammanhållen myndighet för polisen görs inte i första hand för att det överlag finns behov av att förändra organi- sationen på lokal nivå. Basen för polisens verksamhet kommer även framöver att finnas lokalt. arbete nära medbor- garna på primärkommunnivå kan dock utvecklas så att polisens synlighet, tillgänglighet och effektivitet ökar. Genom bildandet av en sammanhållen myndighet ges denna myndighet förbättrade för- utsättningar att utveckla samarbetet med kommunerna för att stärka det lokala brottsförebyggande arbetet. När ska utforma ledningsstrukturen för den lokala nivån inom en polisregion är det nödvändigt att frigöra sig från nuvarande geografiska indelning i polisdistrikt. Antalet led- nings- och organisationsnivåer samt brottsströmmar mellan olika kommuner eller geografiska områden är viktiga faktorer att beakta. 11.2.3Geografisk underindelning och långtgående delegation Utgångspunkt: Polisregionerna ska vara geografiskt underin- delade. Långtgående delegation är nödvändig främst vad avser polisoperativt arbete. Förutsättningarna att bedriva polisverksamhet skiljer sig åt i landet t.ex. mellan storstadsområden och områden som är glest befolkade med långa sträckor mellan tätorterna. Genom att geografiskt underindela polisregionen efter de förut- sättningar som råder kan det lokala engagemanget och den lokala förankringen och anpassningen utvecklas ytterligare. Avgörande för hur lyckas med detta är, oavsett storlek på polisregionen, hur delegation av beslut utformas och hur Polis- myndigheten utformar sin inre organisation inom polisregioner. För kommer en stor del av verksamheten alltid att utföras lokalt nära medborgarna. måste där- för anpassa sin organisation och verksamhet efter de förutsätt- ningar som råder i det område där arbetet bedrivs. Om resurser när det gäller vissa speciella funktioner kan koncentreras inom polisregionen frigörs värdefulla resurser för polisarbete nära medborgarna, vilket, enligt kommit- tén, ger möjlighet till ett utökat lokalt engagemang. Långtgående delegation nödvändig vad avser polisoperativt arbete Kommittén anser att huvuddelen av den operativa verksamheten bör bedrivas i polisregionerna för att säkerställa lokal förankring och kontinuitet samt för att uppnå en jämn och hög kvalitet i polisverksamheten över hela . En långtgående delegation av de polisoperativa uppgifterna från myndighetsledningen till polisregionerna är en förutsättning för att de ska kunna ansvara för genomförandet av verksamheten. Ett decentraliserat beslutsfattande inom polisregionen är också nöd- vändigt för att bibehålla och utveckla den lokala förankringen. En viktig erfarenhet och framgångsfaktor för utvecklad samverkan på lokal nivå mellan kommunen och polisen är att bägge parter har rätt beslutsbefogenheter för att kunna genomföra samverkan på nivå. Det är därför mycket viktigt att Polis- myndighetens lednings- och styrningsmodell för operativ verk- samhet stöder ett decentraliserat beslutsfattande. beslutsstruktur måste också utformas så att de polisanställda som faktiskt utför verksamheten har handlings- utrymme och möjlighet att utifrån identifierade problem bestämma hur arbetet ska genomföras på effektivast möjliga sätt. En sådan beslutsstruktur skapar förutsättningar för medarbetarna att ta ini- tiativ, vilket leder till mer motiverade medarbetare och därmed möjlighet att uppnå bättre verksamhetsresultat. Kommitténs upp- fattning är att det lokala polisarbetet i primärkommunerna ska för- djupas och utvecklas. För att ska lyckas i detta avseende är en av de viktigaste framgångsfaktorerna att utforma en beslutsstruktur som främjar en sådan utveckling. Utgångspunkt: Polisregionerna ska vara bärkraftiga och för detta krävs ett visst verksamhetsunderlag. I kapitel 9 har kommittén föreslagit att själv ska avgöra hur många polisregioner som ska finnas. Utgångspunkten för kommittén är att måste skapa färre och större polisregioner som är tillräckligt bärkraftiga och som resurs- mässigt inte skiljer sig åt i någon större omfattning. Genom att indela i färre och mer bärkraftiga polisregioner skapas förutsättningar att i högre grad än klara uppgifter som kräver specialistkompetens, särskild utrustning eller dygnet-runt- bemanning. Det ger också bättre möjligheter att med kort varsel kunna omfördela resurser. Bärkraftiga polisregioner kommer också att minska behovet av nationella stödkompetenser på flera områden då polisregionerna i högre grad ges förutsättningar att klara stora delar av uppdraget själva. Behovet av det stöd som exempelvis den nationella förstärkningsorganisationen ger till framför allt de mindre polismyndigheterna kommer att minska. För stora skillnader i resursstyrka mellan polisregionerna riske- rar att leda till att deras förutsättningar att utveckla en flexibel och effektiv verksamhet begränsas. Rent generellt kan sägas att ju fler polisregioner som delas in i, desto mer av specia- listverksamheten kommer att behöva utföras på nationell nivå eller i de största polisregionerna, dvs. är det stora flertalet särskilda enheter och specialistfunktioner knutna till , och . Den centrala frågan är hur resursstark polisregionen måste vara i olika avseenden för att klara sitt uppdrag. Med bärkraftighet avser kommittén att polisregionerna utifrån tilldelat uppdrag samt till- delade ekonomiska resurser ska ha förmåga och kapacitet att bedriva såväl grundläggande polisverksamhet som verksamhet som kräver specialistkompetens. Färre och mer resursstarka polisregioner med förmåga och kapacitet att bedriva verksamhet med specialistkompetens ger bättre möjligheter för såväl rekrytering och kompetensutveckling av polisanställda som för verksamhetsutveckling. Därmed ökar förutsättningarna för att kunna hålla en likvärdig hög kvalitet i verksamheten över hela landet. Genom att polisregionerna i stort är resursmässigt mer likvär- diga uppnås också flera andra fördelar. Möjligheterna att skapa en tydligare och effektivare styrning och samordning ökar. Överlag ges på så sätt betydligt bättre förutsättningar att jämföra, utvärdera och följa upp verksamheten i de olika polisregionerna för att se vilka metoder och arbetssätt som fungerar bäst och att i större omfattning kunna sprida goda exempel. Mer likvärdiga polisregioner ger också en bättre balans i led- ningsgrupper både på nationell och regional nivå genom att de är jämförbart resursstarka. Förutsättningarna förbättras för att anpassa antalet ledningsnivåer i polisregionerna och att bygga upp motsvarande organisation och beslutsstruktur med likartad dele- gation och nomenklatur. Detta leder i sin tur till att det blir lättare dels att samordna verksamhet på nationell nivå när så krävs dels att samarbeta över polisregiongränserna. Befolkningsunderlaget är en viktig faktor som påverkar möjlig- heten för polisregionerna att uppnå ett tillräckligt stort verksam- uttalade i sitt betänkande om en hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft att för såväl den statliga verksamheten som för hälso- och sjukvården och den regionala utvecklingen finns starka motiv för att de regionala enheterna ska ha en minimistorlek och vara mer jämnstora än i dag.2 uttryckte vad gäller den statliga verksam- heten att såväl viktiga sektorsmyndigheters verksamhet som beho- vet av ett tvärsektoriellt perspektiv i staten med en direkt relation mellan regeringen och de enskilda länsstyrelserna talar för en indelning i sex till nio regioner. I vård på lika villkor framhålls att dagens sex sjukvårdsregioner med ett befolkningsunderlag på mellan en och två miljoner invånare är lämpliga ur storlekssynpunkt.3 Vid den geografiska indelningen i polisregioner bör också över- vägas på vilket sätt de geografiska avstånden, t.ex. i norra , särskilt ska påverka bedömningen. Frågan är här om avsteg ska göras från utgångspunkten om visst befolkningsunderlag som för- utsättning för bärkraftighet. I detta ligger att för stora geografiska avstånd kan medföra att samhörigheten mellan den nya polisreg- ionens delar blir för svag både ur ett verksamhetsperspektiv och ur ett medborgarperspektiv. För att motverka olägenheter med för långa avstånd och brist på samhörighet är det angeläget att utform- ningen av den interna organisationen inom en polisregion anpassas efter de förutsättningar som råder i området där arbetet bedrivs. Utformningen av organisationen och verksamheten ska säkerställa medborgarnas tillgång till polisiär service och möjligheten att fördjupa samverkan på lokal nivå inom polisregionen. För att uppnå polisregioner som i stor utsträckning är självbä- rande krävs ett visst verksamhetsunderlag. Inte minst gäller det mot bakgrund av bedömningen att polisregionerna till stor del bör kunna bedriva verksamhet inom områden som kräver specialist- kompetens. Behovet av specialisering kommer också att öka inom flera av verksamhetsområden bl.a. beroende på teknikutveckling och krav på enhetlighet och kvalitet i verksam- heten. (2007). Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. SOU 2007:10 s. 285 f. (2006). God vård på lika villkor. Geografi, demografi, volym och kvalitet. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen När det gäller indelningen i geografiska enheter och hur stora dessa bör vara för att optimera verksamheten, kan uppmärksammas att den statliga förvaltningens geografiska indelning är föremål för utredning. Inom Utredningen om den statliga regionala förvalt- ningen görs en översyn av den statliga regionala förvaltningen. Utredningens uppdrag är att lämna förslag på hur utformningen av förvaltningen kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Med den statliga regionala förvaltningen avses enligt direktiven länsstyrelserna, länspolismyndigheterna och statliga myndigheter med en regional organisation.4 I direktiven nämns att utredaren ska överväga om de statliga myndigheternas geografiska indelning bör regleras eller på annat sätt hanteras så att länsgränser efterföljs som indelningsgrund för en regional organisation. Det anges att det är viktigt att beakta arten av olika myndigheters uppdrag så att regionindelningen inte motverkar verksamheternas syfte. Uppdra- get ska redovisas . Kommittén har under arbetet haft samråd med Utredningen om den statliga regionala förvaltningen. Under samrådet med den utredningen har framförts som en viktig aspekt att inget län bör ingå i flera polisregioner. Den särskilda utredare som enligt kom- mitténs förslag ska leda genomförandeorganisationen kommer att i sitt arbete med indelning i polisregioner kunna ta hänsyn till de förslag som Utredningen om den statliga regionala förvaltningen kommer att lämna. Dessa förslag ska sammanvägas med polisverk- samhetens behov. 11.2.5Omfördelning av viss verksamhet till polisregionerna Utgångspunkt: Viss verksamhet som bedrivs på Rikspolis- styrelsen bör flyttas ut till polisregionerna. Genom att skapa resursstarka polisregioner kan vissa uppgifter som utförs hos den centrala förvaltningsmyndigheten med fördel flyttas över helt eller delvis till polisregionerna och därigenom komma närmare den operativa verksamheten. Ett exempel är utvecklingsverksamhet med inriktning på nya polisiära arbets- 4 Dir. 2009:62. Kommittén bedömer att en sådan ordning skulle gynna möjligheten att förankra och genomföra nya arbetsmetoder. En större del av personalens samlade kunskaper och erfarenheter kan också tas tillvara och fler medarbetare kan erbjudas den kompe- tensutveckling som ett deltagande i utvecklingsarbete innebär. Kommittén ser som en möjlig utveckling att likt vad som skett inom skapa utvecklingscentra i samtliga eller flera polisregioner. Inriktningen på utvecklingsarbetet bör vara olika utifrån polisregionernas speciella förutsättningar. En förut- sättning för att kunna lägga ut uppgifter på polisregioner är att det finns möjligheter att tillgodose rekryteringsbehov och att bibehålla och utveckla kompetensen. Vissa polismyndigheter är s.k. sakkunnigmyndig- heter. Det innebär att de tre storstadsmyndigheterna och Rikskri- minalpolisen har ett nationellt ansvar att vara sakkunniga för en speciell brottstyp.5 Innebörden av att vara sakkunnigmyndighet är bl.a. att biträda andra polismyndigheter med sakkunskap och aktivt bidra till metodutveckling för en viss brottstyp. Förutsättningarna för att utveckla arbetet vidare förbättras med bärkraftiga polis- regioner genom att fler än storstadsregionerna kan få ett nationellt ansvar att vara sakkunniga. Detta ger också möjlighet för fler polis- anställda på olika geografiska orter att kunna utveckla specialist- kompetens. Utgångspunkt: Uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polisregionerna och den nationella nivån ska vara tydlig. Den framtida polisorganisationen ska kännetecknas av en tydlig styr- och ansvarskedja. Kommittén vill särskilt framhålla vikten av att tydliggöra roller och ansvarsfördelning mellan polisregionerna och den nationella nivån. Huvudkontorets roll och ansvar kommer att skilja sig från den nuvarande centrala förvaltningsmyndighetens i flera avseenden. En av erfarenheterna från tidigare ombildningar till en myndighet är 5 är sakkunnig vad avser barnpornografibrott, i är sakkunnig avseende åldringsbrott, i är sakkunnig i frågor om inbrott i permanentbostad och i är sakkunnig om brottslighet med skimming. svårigheterna att organisera ett fungerande huvudkontor. Ansvars- fördelningen både inom huvudkontor och mellan huvudkontor och övriga delar av myndigheterna har inte varit tydlig vilket har lett till ständiga omorganisationer på central nivå. Sådana omorganisa- tioner har skapat osäkerhet.6 Mot bakgrund av den problembild som beskrivits i kapitel 5 med otydliga ansvarsförhållanden inom polisorganisationen är det särskilt viktigt att tydliggöra vilken roll och ansvar som ska ha i för- hållande till polisregionerna samt att också noga värdera vilka kompetenser som kommer att krävas för att klara den nya rollen. bör tydliggöra uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polisregioner och den nationella nivån. Utgångspunkten är ett decentraliserat beslutsfattande främst vad avser polisoperativ verksamhet. bör också identifiera vilka för- mågor som behöver utveckla för att stärka den strategiska styrningen. 11.2.7Funktionsindelning för viss operativ verksamhet Utgångspunkt: har för viss operativ verk- samhet behov av en funktionsindelad organisation. ska huvudsakligen bygga på en geografisk upp- gifts- och ansvarsfördelning. För uppgifter där så är lämpligt ger dock enmyndigheten utrymme att ha en funktionsindelad organi- sation. Det finns flera funktioner inom polisen som är nationella funktioner. Behovet av att ha nationella funktioner t.ex. för arbete mot korruption, krigsbrott, och polisflyget kommer med all säkerhet att kvarstå även . För vissa andra verksamhetsområden kan också övervägas om det finns behov av en nationell funktion även om huvudstrukturen är geografiskt regionalt indelad. Faktorer som påverkar behovet av nationella funktioner är främst kompetens, frekvens, effektivitet och kostnader samt rättssäkerhetsaspekter. bör identifiera för vilka områden som bör ha en funktionsindelad organisation. 6 Statskontoret (2010). När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter. 11.2.8Ny inriktning för nationell operativ verksamhet -En tydlig beslutsstruktur för ledning av operativ verksamhet, som bygger på polisens underrättelsemodell, behöver utvecklas. -Såväl en nationell strategisk ledningsgrupp som en nationell operativ ledningsgrupp behöver finnas. -nuvarande roll och uppgifter behöver förändras. har behov av att på nationell nivå kunna leda och samordna viss operativ verksamhet samt att inom vissa områden upprätthålla specialistkompetens. Trots bärkraftiga polisregioner som i stor utsträckning ska vara självförsörjande när det gäller verksamhet som kräver specialist- kompetens kommer det finnas ett tydligt behov av att leda och samordna viss operativ verksamhet i ett nationellt perspektiv. I och med att och polismyndigheterna ombildas till en myndighet öppnas helt andra möjligheter att genomföra detta jämfört med dagens organisation och ansvarsfördelning. I konse- kvens med att polisregionerna uppnår högre förmåga att bedriva verksamhet som kräver specialistkompetens behöver Rikskriminal- polisens nuvarande roll och uppgifter förändras. Kommittén har föreslagit att det ska finnas en nationell operativ avdelning. En tydlig beslutsstruktur för operativa frågor förbättrar förut- sättningarna till samordnade aktiviteter och inriktning av verksam- heten. Beslutsstrukturen finns delvis redan uppbyggd inom polisen. Befintlig struktur för att kunna leda operativ verksamhet på nationell nivå, i enlighet med polisens underrättelsemodell,7 behö- ver dock utvecklas. Det behöver finnas såväl en nationell strategisk ledningsgrupp som en nationell operativ ledningsgrupp. Den nationella strategiska ledningsgruppen, där rikspolischefen och regionpolismästarna bör ingå, tar fram förslag till inriktning av verksamheten på årsbasis eller i ett längre tidsperspektiv. Rikspolis- chefen beslutar sedan inriktningen. Den nationella operativa led- 7 Polisens underrättelsemodell (PUM) är polisens lednings- och styrningsmodell för all operativ verksamhet. Modellen beskrivs närmare i avsnitt 3.5.1.