sou · H0B339 · 2012-06-14 00:00:00 — Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en kommitté med uppdrag att följa upp och analysera de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen. Regeringen beslutade om direktiv för kommittén (Dir. 2009:92). Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades f.d. generaldirektör , utredningschef , kommunalråd och chefekonom . Generaldirektör entledigades från uppdraget som ordförande i kommittén fr.o.m. och utredningschef entledigades från uppdraget som ledamot med verkan . förordnades riksdagsledamot att vara ordförande i kommittén fr.o.m. och konsulten förordnades att vara ledamot från och med samma datum. Konsulten har varit kommitténs sekreterare fr.o.m. . Kommittén har antagit namnet (N2009:10). Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Förkortningar och förklaringar ............................................. uppdrag och arbete ............... 1.2.1 Genomförda uppdrag och studier för att ta fram 1.2.2 Dialog med marknadens aktörer.................................. 1.2.3 Uppföljning och analys av arbete ......... 1.2.4 Kommitténs delrapporter............................................. 2.3De statliga beställarfunktionerna och Förnyelse i anläggningsbranschen – ............................... Dialog med marknadens aktörer............................................. Planeringssystem för transportinfrastruktur ......................... Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen......... Konkurrensen på anläggningsmarknaden ............................... 3.2.1 förslag för att stärka 3.2.2 har hög prisnivå inom 3.3.1 Fler utländska företag på anläggningsmarknaden ....... 3.3.2 vill förbättra konkurrensen..................... Mindre företags synpunkter på beställarens arbetssätt.......... Tillämpade affärsformer och standardavtal ............................ Uppföljning av projekteringsuppdrag ......................... Att mäta produktivitet och innovationsgrad.................... 4.2Vad säger offentlig statistik om utvecklingen av produktiviteten i byggbranschen............................................. 4.3 mätningar av produktivitet............................... 4.3.1 Hur arbetet läggs upp ................................................... Den operativa mätningen ............................................. 4.3.3 Resultat så här långt ...................................................... 4.3.4 Hur planerar att använda resultaten 4.3.5 Fortsatt utvecklingsarbete vad gäller mätningar ......... Uppföljning av upphandlingar ..................................... 4.4.4 Om att mäta innovationsgrad ...................................... Ekonomisk planering för ökad effektivitet...................... Utmaningar, kritiska framgångsfaktorer och mål.................. 5.2Framförhållning kan ge ökad produktivitet och 5.3Åtgärder för en produktionsanpassad ekonomisk 5.3.1 har svårt att hantera fluktuationer ......... 5.3.3 Ny modell för planeringssystemets ekonomiska Minska graden av indexkompensation.................................... Utvecklade former för projekteringsupphandling .......... Effektiva konsultuppdrag med god kvalitet ......................... Några problem vid projekteringsupphandling ..................... utvecklar formerna för upphandling ............... 6.4.1 Riktlinjer för upphandling av Affärsformer – Konsultupphandling......................... 6.4.3 arbete med nya ersättningsformer och renodlade roller.................................................... 6.5Planeringsskeden som föregår byggande av väg eller järnväg – bakgrund................................................................. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation .... Entreprenadform spelar roll .................................................. 7.2.1 Erfarenheter från andra länder................................... 7.2.2 Uppföljning av elva av Renodlad beställarroll – för ökad produktivitet................... 7.3.1 Internt projekt om frihetsgrader i arbetsplan och 7.4Trafikverkets inriktning för affärsformer för entreprenader och fortsatt utvecklingsarbete....................... 7.4.1 Riktlinjer och rutin för val av affärsform för 7.4.2 Utvecklingsarbete för totalentreprenader i Utveckling av funktionskrav – ett centralt område ............. ambitionsnivåer åren framöver....................... Underhållskontrakten för väg och järnväg ........................... Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad ........... Kan man bygga vägar och järnvägar mer industriellt? 8.3Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad kan främjas på olika sätt................................................................ 8.3.1 Leverantörerna vill få vara mer kreativa..................... Utnyttja möjligheterna till serieköp och 8.3.4Ge möjligheter till standardisering i produktionen – exempel från – Använd Aktiv Design ................................................. 8.3.6 Tidigarelägg de geotekniska undersökningarna ........ 8.4.2 Synpunkter på programmen från företag och ger intelligenta möjligheter................................. Öppna standarder – fördelar, möjligheter och hinder......... 9.4Hur kan bidra till ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen .............................. 9.5 riktlinjer och pågående arbete........................ 10 Den fortsatta uppföljningen av ................. Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Allmänna bestämmelser för byggnads-, Allmänna bestämmelser för konsult- uppdrag inom arkitekt- och ingenjörs- Allmänna bestämmelser för total- anläggnings- och installationsarbeten. Att under projekteringen förbereda olika alternativa lösningar för att hantera naturlig variation eller svårförutsägbara förhål- landen i byggskedet så att tid, kostnad och kvalité för anläggningen kan optimeras. Ban-, Elkraft-, Signal- och Teletekniska att hantera information som skapas och tas fram under design-, konstruktions- och förvaltningsprocessen, dvs. att det finns en struktur för hur och var Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, anläggnings- och Förkortningar och förklaringar SOU 2012:39 branschen skapades på initiativ av general- har varit att samla hela den svenska anläggningsbranschen för att med gemen- samma krafter skapa ett forum för nöd- Sådan användbarhet eller sådan för använd- barhet nödvändig egenskap som normalt Ansvar för att avtalad funktion uppnås. Det underlag som beställaren tillhanda- håller för utarbetande av anbud. Förteckning över mängder av skilda slag (varor, (material, arbetsprestationer, hjälp- medel) med/utan beskrivning av utför- ande, funktion eller kvalitet. projekt för extern effektivitet. Arbetsgivar- och branschorganisation för de svenska teknik- och designföretagen. Entreprenad eller del av entreprenad där entreprenören i förhållande till beställaren svarar för projektering och utförande. Entreprenad eller del av entreprenad där beställaren svarar för projektering och entreprenören svarar för utförande. Ändringsarbete, Tilläggsarbete som står i arbetena och som inte är av väsentligt annan natur än dessa, samt Avgående arbete. Kommitténs uppdrag och arbete uppdrag har varit att följa upp och analysera agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Det har också ingått i uppdraget att öka kunskapsunderlaget och att föra en dialog med marknadens aktörer. Kommittén har kartlagt aktiviteter som pågår hos . Kommittén har också ställt frågor till verket i fyra skrivelser. Tio studier och sju seminarier har genomförts. Kommittén har arrangerat tre möten med inbjudna entreprenad- och teknikkonsultföretag, gjort en enkät till mindre företag samt deltagit vid ett stort antal aktiviteter som ordnats av andra aktörer. Kommittén har också lämnat fyra delrapporter till . Potentialen för ökad produktivitet och innovationsgrad är stor Kommittén ser en stor potential att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Av beställaren krävs ett långsiktigt agerande som ger: God framförhållning vad gäller planering och upphandling så att företagen kan utföra uppdragen på ett rationellt och kreativt sätt, ökad andel totalentreprenader samt ett mer industriellt anläggningsbyggande. Det finns en vilja till förnyelse i anläggningsbranschen. Den grundar sig i ett behov av att säkra kompetens- och resursförsörjningen till branschen. Det måste vara attraktivt för en ung generation att arbeta i anläggningsbranschen. Dessutom står anläggningsbranschen inför ett ökande utländskt konkurrenstryck. har lagt fast höga ambitioner och etappmål om framförhållning i planeringen av upphandlingar, utveckling av beställarrollen, ökad andel totalentreprenader och förnyade ersättningsformer för projekteringsuppdrag. har också åtagit sig att frigöra mer medel till underhåll och investeringar genom ökad produktivitet. I det kortare perspektivet har projekt och innovationsutveckling i anläggningsbranschen, , utökats och fått en bredare roll. Målet är att 2014 ha frigjort av investeringsvolymen. ska också lägga grunden för en produktivitetsökning om 2–i anläggningsbranschen. Inriktningen att Renodla beställarrollen görs i ett längre perspektiv. Att inriktningen verkligen får genomslag är betydelsefullt för hushållningen med statens medel och för att en nödvändig förnyelse av branschen ska komma till stånd. Det arbete som inlett är ett långsiktigt arbete som kräver uthållighet. Det gäller att uppträder med trovärdighet då förändringsarbetet kräver stora satsningar också hos andra aktörer. Företagen har efterfrågat en tydlig spelplan med kontinuitet och lika spelregler för lika förutsättningar oavsett beställarrepresentanter. Det är enligt kommitténs uppfattning ett rimligt önskemål. måste upphandla med god framförhållning. Det tidsmässiga utrymmet måste bli större mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet. Då ökar möjligheterna för entreprenörerna att planera produktionen på ett rationellt sätt. Sena upphandlingar medför att arbetena inte fördelas på ett optimalt sätt under verksamhetsåret. Man begränsar möjligheterna att formulera uppdraget väl, att tillåta alternativa utföranden, att få en god konkurrens och ett bra ekonomiskt utfall. En betydande del av upphandlingar av underhåll och byggande äger rum för objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras det aktuella budgetåret. har lagt fast tidpunkter för när investeringsåtgärder ska ha en överenskommen åtgärdsbeskrivning och när investeringsprojekt ska vara klara för upphandling. Att åstadkommer en god framförhållning är avgörande för utvecklingen av produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. måste ha en produktionsanpassad ekonomisk planering. Ett mer aktivt användande av beställningsbemyndiganden i skulle stödja en mer långsiktig ekonomisk planering och ett effektivare agerande i beställaruppgiften. har ibland svårt att hantera fluktuationer i form av ojämn kostnads- och likviditetsbelastning. Om regering och riksdag förändrar anslagsstrukturen så att den medger en större flexibilitet skulle det underlätta för att planera och agera utifrån produktionens förutsättningar och behov. Prisutvecklingen inom anläggningsbranschen har varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Kommittén förordar att sänker kompensationsgraden i verkets indexmodell. bör tidigarelägga upphandlingarna och ge leverantörerna mellan tilldelningsbeslut och starttidpunkt. Beställningsbemyndiganden bör används mer aktivt i som ett instrument att ge entreprenörer och teknikkonsulter förutsättningar för en effektivare produktion. Regeringen bör föreslå ett sammanhållet investeringsanslag för väg och järnväg. Kompensationsgraden för komponenterna i indexmodell bör begränsas till i syfte att stimulera resurshushållning samt dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt. Välj affärsformer som främjar produktivitet och innovation bör utveckla ett mer affärsmässigt förhållningssätt i beställarorganisationen. Det behövs en ökad förståelse för hur valet av affärsformer påverkar leverantörernas agerande. Det är i valet av affärsform man avgör hur ansvar fördelas och vilka incitament och drivkrafter aktörerna får. Formerna för upphandling av projekteringskonsulter måste förnyas. Den affärsmodell som dominerar har en ensidig inriktning på lägsta timpris. Det gynnar varken produktivitet, innovation eller kvalitet. Det gör däremot affärsformer som ger en integration mellan projektering och byggande. Konsulterna behöver få en större förståelse för byggskedet vilket kommer att öka deras kompetens oberoende av ansvarsform. ser över formerna för upphandling och genomförande av projekteringsuppdrag. Fullt utvecklade affärsformer konsultupphandlingar med avtal om fast pris ska uppnås till 2018. Alla konsultuppdrag ska vara utformade så att konsulten får ett tydligt totalåtagande. Rollerna ska vara tydliga. Beställaren ska skapa förutsättningar, ställa krav, följa upp samt undvika att styra konsultens organisation och arbetsprocess. Konsulten ska planera, organisera och leda projekteringen, dokumentera, verifiera och kvalitetssäkra samt ta fullt ansvar för att leverera den produkt som är beställd. Öka andelen projekteringsuppdrag med ersättning till fast arvode. Utveckla ersättningsmodeller som främjar kreativitet och resultat. Prova olika ersättningsmodeller på likartade gärna små projekt och följ upp utfallet på ett systematiskt sätt. Erfarenheter såväl i som utomlands tyder på att totalentreprenadformen leder till att projekterings- och byggfasen genomförs snabbare, att kostnadsökningarna blir mindre, att tidsförskjutningar uppstår i mindre utsträckning och att kvaliteten är lika eller bättre. I en totalentreprenad svarar entreprenören, i förhållande till beställaren, för såväl projektering som utförande. Det ger ett helhetsperspektiv. Denna integration mellan konstruktion och utförande ger bättre förutsättningar för teknisk utveckling. Totalentreprenadformen lämpar sig bäst i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska uppfylla. Totalentreprenader med långa underhållsåtaganden kan stimulera livscykeltänkande, kvalitet och innovation. Av investeringsentreprenader upphandlas av volymen (uppdrag om 25–) som I utförandeentreprenader svarar beställaren för projekteringen och entreprenören för utförande. När andelen totalentreprenader ökar kommer det arbetssätt som dessa innebär att ge positiva spridningseffekter även till de projekt som fortfarande upphandlas som utförandeentreprenad. mål är att för entreprenader som avser investeringar och ska den volym som upphandlas som totalentreprenader uppgå till minst: ska metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen totalentreprenader bör kontinuerligt vara kring av projektvolymen, sett som ett genomsnitt mätt bas. Även när formen utförandeentreprenad används ska dessa vara välbeskrivna så att entreprenören får ett tydligt totalåtagande. Kommitténs bedömer att andelen totalentreprenader måste vara så omfattande att det utbildas en långsiktig och stabil marknad där entreprenad- och konsultföretag gör sina utvecklingsinsatser och anpassar sig för detta. När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, ansvaret för dimensionering, materialval och parameterval. Entreprenadföretagen behöver utveckla sin planering för mer industriell produktion, effektivare resursutnyttjande och kapacitet att utveckla alternativa lösningar. Projekterande konsulter får förändrade uppgifter, dels när det gäller att utarbeta förfrågningsunderlag för totalentreprenader, dels när man tar fram bygghandlingar på uppdrag av entreprenören. Projekteringsföretagen behöver utveckla sin förmåga att arbeta med funktionsbeskrivningar och att förstå behov och funktioner som ska tillgodoses. I fall där totalentreprenad av olika skäl inte är lämpligaste entreprenadform bör man, i särskilt komplicerade projekt, sträva efter samarbetsformer, där man genom dialog och gemensam utveckling kan dra nytta av konsulters, entreprenörers och materialleverantörers erfarenheter och möjligheter att bidra till metod- och processutvecklingen. Vid upphandling av anläggningsarbeten är befintliga markförhållanden (geologi/geoteknik, grundvatten m m) en osäker faktor. Även om beställaren utför noggranna undersökningar i förväg kommer det alltid att förekomma avvikelser. För att få en långsiktigt produktiv och innovativ leverantörsbransch behöver man utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. En praxis bör utvecklas inom ramen för nuvarande standardavtal. Intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och möjligheter att kontrollera dessa. Utveckla stödet inom för val av affärsform. Utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. Arbetsplan och järnvägsplan bör enbart fastställa det som formellt krävs för att undvika onödiga låsningar. Öka andelen totalentreprenader till halva investeringsvolymen . Utvärdera successivt de totalentreprenader där långa underhållsåtaganden ingår och upphandla med långa underhållsåtaganden när detta är lämpligt. bör planera för systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas samt ha en strukturerad leveranskontroll och hantering av erfarenheter. Med avses ByggnadsInformationsModell eller Byggnads- InformationsModellering. Begreppet har blivit allmänt vedertaget som ett sätt att beskriva hur man systematiskt kan hantera information om byggnader/anläggningar i projekterings-, bygg- och förvaltningsprocesserna. förutsätter, men inskränker sig inte till, att den geometriska informationen om byggnader/anläggningar och alla deras delar beskrivs som tredimensionella produktmodeller, med hjälp av olika typer av dataprogram. ger ett mer enhetligt arbetssätt vilket leder till billigare åtgärder av högre kvalitet med kortare genomförandetider och ökade uppföljningsmöjligheter. mål är att 2014 ska av alla upphandlingar för projekt med möjlighet att erhålla nyttoeffekter baseras på istället för ritningar. Inför i riktlinjer för upphandling av projekteringsuppdrag att man särskilt ska redovisa skälen om man inte i förfrågningsunderlaget har med att BIM-krav ska tillämpas. För bästa möjliga nytta ska BIM-kraven spegla både hur man kan effektivisera byggandet och hur man kan ha nytta av i den långsiktiga förvaltningen. bör eftersträva branschgemensamma standarder och processer. Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad Alla branschens aktörer har viktiga roller för att utveckla ett mer industriellt anläggningsbyggande. Beställaren ska skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna. Beställaren måste ge utrymme för specialisering, standardisering och repeterbarhet. Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförarkompetens redan i projekteringsskedena och materialleverantörer bör utveckla material, standardiserade komponenter och byggdelar. Entreprenören har en central roll och är mest lämpad att driva implementeringen och det är viktigt att upphandlings- och kontraktsformer stödjer detta. Det är viktigt att förutsättningarna för industriell produktion bevakas i tidiga skeden och vidare i processen. Konsulterna får inte skapa begränsningar i projekteringen och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna. Eftersom viktiga förutsättningar läggs fast redan i utredningsskedet (vägutredning/järnvägsutredning) bör i komplicerade projekt upphandla parallella utredningsuppdrag. I detta skede är utredningskostnaderna relativt låga som värdet av underlag i form av alternativa utformningar kan vara mycket stort. Industriellt byggande kan ses som en processinnovation som främjas av innovationer som avser organisation och kontrakt. Längre kontrakt som löper över flera projekt eller som inkluderar drift och underhåll ger också incitament till investeringar i utveckling och innovation. I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar. har stora möjligheter att främja innovation både genom mer innovationsvänliga upphandlingar och genom innovationsupphandling. bör skapa förutsättningar för industriellt anläggningsbyggande. Bevaka förutsättningarna för industriellt byggande i de tidiga skedena och upphandla parallella utredningsuppdrag i komplicerade projekt. Utveckla användningen av serieupphandlingar. Ge förutsättningar för standardisering, exempelvis avseende broar. bör driva frågan om utveckling och implementering av nya upphandlings- och kontraktsformer. Den utvecklingen bör äga rum i samverkan med forskare på universitet och högskolor för att främja ett tvärvetenskapligt perspektiv som inkluderar både teknisk- och organisationsteoretisk innovation. bör öka leverantörernas möjligheter att vara kreativa även i utförandeentreprenader, inte bara genom att uppmuntra företagen att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar, utan också genom att i större utsträckning ange i förfrågningsunderlaget att man tillåter alternativa utföranden. Att mäta produktivitet och innovationsgrad är svårt men viktigt Samstämmigheten är stor om att det finns en betydande potential att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Det går att arbeta effektivare men beställaren måste ge rätt förutsättningar. Det gäller att främja den produktivitetsutveckling och innovation som, till syvende och sist, måste äga rum i företagen. Det är viktigt att ta tillvara denna potential. Däremot är statistiska jämförelser på makronivå av produktivitetens utveckling i olika branscher förknippade med osäkerheter. redovisar produktivitetens utveckling som förädlingsvärde per arbetad timme. Enligt denna officiella statistik har byggbranschen en sämre produktivitetsutveckling än industrin och tjänstesektorn. Inom ramen för mätprojekt tar verket fram styckkostnader som ska mätas löpande inom investerings- och underhållsverksamheten samt orsaksförklarande nyckeltal. höga ambitionsnivå i mätarbetet är sannolikt unik i en internationell jämförelse. Främja en god konkurrens Ett fåtal stora svenska företag dominerar marknaden för byggande och underhåll av vägar och järnvägar. Dessa rikstäckande företag utsätts för ett ökande konkurrenstryck då stora utländska entreprenadföretag kommit in på den svenska marknaden och deltar i upphandlingar av infrastrukturprojekt. Fortsätt att se över krav som kan verka konkurrenshämmande. upphandlare bör använda checklista över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling. Låt en oberoende part göra årliga undersökningar av både större och mindre företags åsikter om upphandlingar.