sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Kapitel 7 ger en översiktlig bild av utvalda länders polis- organisationer samt såväl planerade som genomförda organisa- toriska reformer av polisväsendet i dessa länder. I kapitel 8 redovisas utgångspunkterna för våra förslag om styrning och ledning. I kapitel 9 lämnar vi våra förslag till en ny organisation för polis- verksamheten. I kapitel 10 behandlas frågan om tillsyn över polisverksamheten. 1 : , 1999. Betänkande 1999/2000:Ju U6 Polisfrågor, Offentliga utredningar: , 2001. Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) samt Polisverksamhet i förändring – del 2 (SOU 2001:117). Genomförandet av våra förslag kommer att kräva ett omfat- tande och fördjupat arbete innan förslagen kan träda i kraft. I kapitel 11 anger vi några utgångspunkter för en genomförande- organisations arbete. I kapitel 12 redovisar vi våra bedömningar angående konse- kvenserna av lämnade förslag. Kapitel 13 innehåller en författningskommentar med anledning av förslaget till ändringar i polislagen. 2Polisens organisation och ledningsstruktur Den svenska polisen är en statlig verksamhet. Polis- organisationen består av 21 polismyndigheter med geografiska ansvarsområden som motsvarar länsindelningen samt Rikspolis- styrelsen och . Polisverksam- heten lyder under regeringen och hör till ansvarsområde. är central förvaltningsmyndighet för polisvä- sendet och har tillsyn över detta. ska verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Myndigheten är också chefsmyndighet för . och Säkerhetspolisen utgör for- mellt delar av även om Säkerhetspolisen i prakti- ken fungerar som en egen myndighet. Till hör också . 2.2Utvecklingen 1965–2010 förstatligades det svenska polisväsendet. Reformen syftade i första hand till att åstadkomma en mer rationell organisation. I samband med förstatligandet minskade antalet polisdistrikt från drygt 550 till 119 (senare 118) och Rikspolissty- relsen inrättades som en central förvaltningsmyndighet för polisvä- sendet. Vid förstatligandet underströks att organisationsfrågorna måste ägnas fortlöpande uppmärksamhet och att organisationen måste anpassas till förändringarna i samhället. Polisens organisation och ledningsstruktur har också en rad förändringar som rör polisens organisation beslu- tats och genomförts. Dessa förändringar, som i huvudsak genom- fördes , kan i huvudsak indelas i sådana som rör mandat och funktion, den lokala och regionala nivån (polismyndigheterna) samt medborgarinflytandet. Ett genomgående drag i de förändringar som genomförts är, som närmare framgår nedan, en strävan att stärka den lokala/ regionala nivån och att begränsa inflytande över den dagliga polisverksamheten. Ytterligare ett genomgående drag har varit att stärka medborgarinflytandet över polisens verksamhet. Den lokala/regionala nivån Som ett första led i en fortlöpande anpassning av polisens orga- nisation till omvärldsförändringar uppdrogs åt Polisutred- ning att bl.a. se över polisdistriktsindelningen och den regionala polisorganisationen. Utredningen föreslog att antalet polisdistrikt skulle minskas från 119 till 90.1 fattade 1972 ett principbeslut angående minskning av antalet polisdistrikt, men detta beslut genomfördes inte . Nästa större utredning var Polisutredning. Utred- ningen lämnade 1979 ett principbetänkande där en rad frågor behandlades.2 Som en följd av utredningens förslag beslutades bl.a. att en ny regional polisorganisation skulle införas i och i , genom att tjänsten som länspolis- chef förenades med polismästartjänsten vid polismyndigheten i respektive Göteborg.3 Denna organisationsform kom sedermera att kallas länspolismästarmodellen. Modellen infördes även i och efter att regeringen i budgetpropositionen för 19864 förordat att modellen borde genomföras i hela landet när fler erfarenheter av denna vunnits, infördes den i ytterligare fem län.5 Efter fattades 1992 beslut om att länspolismästarmodellen skulle införas generellt i landet. Modellen infördes stegvis och var fullt genomförd först . Härigenom hade den nuvarande strukturen uppnåtts med 11967-års Polisberedning, 1970. Polisen i samhället (SOU 1970:32). 2Polisutredningen, 1979, Polisen (SOU 1979:6). 1980/81:13, bet 1980/81:JuU24, rskr 210. 1985/86 bil 4. 1985/86:Ju 19, rskr. Polisens organisation och ledningsstruktur endast en polismyndighet i varje län och alltså totalt 21 polismyn- digheter. Regeringen gav 1981 en kommitté, polisberedning, i uppdrag att behandla frågor om genomförandet av reformer rörande polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m. Polis- beredningen presenterade en rad förslag som bl.a. ledde fram till regeringens proposition om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå, utbildning och rekrytering. godtog reger- ingens förslag.6 Reformen ledde till att de regionala och de lokala myndig- heterna 1985 fick ett avgörande inflytande över verksamhetens inriktning och resursfördelningen inom polisväsendet med utgångspunkt från de allmänna riktlinjer för verksamheten som statsmakterna beslutar. Det infördes ett system med grundläggande organisation, även kallad basorganisation, som beslutades av regeringen, och i övrigt s.k. fria resurser. De fria resurserna skulle stå till de regionala och de lokala polismyndigheternas förfogande. Den nya ordningen krävde ett nytt planeringssystem för bud- getprocessen. I propositionen om polisens organisation, m.m. hade ett sådant system skisserats.7 justitieutskott framhöll vid behandlingen av propositionen att styrningen i stort av polis- verksamheten och de därtill anknytande prioriterings- och resurs- fördelningsfrågorna utgjorde viktiga uppgifter för statsmakterna. Utskottet underströk att det blivande planeringssystemet bl.a. vad gällde utformningen av budgetpropositionen i aktuella delar måste tillgodose behov av beslutsunderlag inom området. Verksamheten vid de lokala polismyndigheternas operativa avdel- ningar renodlades till förmån för egentlig polisverksamhet. Som en följd av förslagen i Polisberedningens slutbetänkande8 infördes en ny bestämmelse i polisförordningen fr.o.m. . I bestämmelsen angavs bl.a. att polismyndigheterna ska uppmärksamma och beakta krav och önskemål från dem som bor och verkar i polisdistriktet samt att myndigheterna bör utveckla och välja sådana arbetsformer som bidrar till ett nära och gott förhållande mellan polisen och allmänheten.9 infördes nya regler i polisförordningen om delegering av beslutsbefogenheter inom en polismyndighet.10 Den nya ordningen 1984/85:81, . 1984/85:JuU18, rskr. 1983/84:89. 8Polisberedningen, 1985. Inriktningen av polisverksamheten (SOU 1985:62) Polisens organisation och ledningsstruktur innebar att de lokala polismyndigheterna på eget ansvar och med utgångspunkt i den egna verksamheten fick långtgående befogen- heter att fördela arbetsuppgifter mellan olika tjänstemän och arbet- senheter inom myndigheten. Ett nytt budgetsystem för polisväsendet infördes fr.o.m. bud- /93. Det byggde på mål- och resultatstyrning och att medel för verksamheten skulle anvisas över ramanslag. Viktiga inslag i reformen var ökade krav på uppföljning och utvärdering samt att verksamhets- och ekonomiansvar i princip skulle följas åt. Systemet innebar i ekonomiskt hänseende ett ökat ansvar på den regionala och den lokala nivån.11 Regeringen överlämnade till länsstyrelserna att besluta om indelning i polisdistrikt och om polismyndigheternas grundläggande organisation. Länsstyrelserna fick också ansvaret för att rationalisera polisverksamheten så att de besparingskrav som lagts på polisen skulle kunna genomföras med en oförändrat hög ambitionsnivå i polisverksamheten. konstaterade 1998 att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan länsstyrelsernas styrelser och polis- styrelserna var otydlig sedan polisdistrikten fr.o.m. kommit att sammanfalla med länen.12 Kommittén fann behov av en tydligare och mer ändamålsenlig beslutsstruktur och föreslog att polisstyrelserna skulle utgöra styrelser för polismyndigheterna. Huvuddelen av länsstyrelsernas dittillsvarande ansvar och uppgifter föreslogs komma att överföras till polismyndigheten och handhas av polisstyrelsen eller myndighetschefen. Förslagen resulterade i att det i polislagen slogs fast att varje län utgör ett polisdistrikt och att det i varje län finns en polismyndig- het som ansvarar för polisverksamheten där.13 Den lokala polisorganisationen hade därmed funnit den organisatoriska form som ännu gäller.14 1991/92:100 bil. 3, bet. JuU23, rskr. 12Polisledningskommittén, 1998. Styrning av polisen (SOU 1998:74) 1998/99:1, utg.omr. 4, bet. 1998/99:JuU5, rskr. 1998/99:36. 14För en mer detaljerad historisk beskrivning, se t.ex. , , Från fjärdingsman till närpolis - en kortfattad svensk polishistoria. Polisens organisation och ledningsstruktur Under de första närmare 20 åren efter förstatligandet genomgick organisation inga större förändringar. Den första utredning som efter förstatligandet tog sig an beho- vet av förändringar av betydelse för polisorganisationen i sin hel- het, och däribland för organisation, var 1981- års Polisberedning. Beredningen lämnade förslag rörande den rättsliga regleringen och polisens organisation.15 Några av dessa förslag genomfördes . Bl.a. infördes ett nytt planeringssystem som skulle ge statsmakterna och myndigheterna inom polisväsendet ett bättre underlag för beslut om resursfördel- ning m.m. befogenheter att meddela föreskrif- ter och leda viss polisverksamhet begränsades. På det polisiära området i övrigt skulle verksamhet inriktas på metodutveckling. trädde en ny polislag i kraft och en polisförordning infördes.16 fick en ny organisa- tion och nya uppgifter genom regleringen i polislagen och i en ny instruktion. fick en särskild utredare i uppdrag av regeringen att gå igenom polisorganisationen och lägga fram förslag på åtgär- der för att förbättra polisens möjligheter att agera vid oväntade händelser. Uppdraget var föranlett av den spiondömde rymning. Utredaren lämnade bl.a. förslag om att Riks- polisstyrelsen skulle få utökade möjligheter att meddela föreskrif- ter för polismyndigheterna. Utredaren föreslog också att Riks- polisstyrelsen skulle få bemyndigande att leda polisverksamhet i de fall särskilda förhållanden föranledde det och kravet på samordning i riket var särskilt framträdande. fick en ny instruktion, som var föranledd bl.a. av tillkomsten av verksförordningen (1987:1100). Genom den nya instruktionen fick större befogenheter att besluta om sin egen organisation samt om tillsättningen av tjänster inom myndigheten. fick åter en ny instruktion (1989:773) som en följd av ställningstaganden som gjordes vid behandling av propo- sitionen om säkerhetspolisens inriktning och organisation m.m.17 151981-års Polisberedning (1982-83). Polislag (SOU 1982:63), framtida uppgifter och organisation (Ds Ju 1982:10) samt (Ds Ju 1983:10). 1983/84:111, bet. JuU27, rskr. 331, SFS 1984:387. 1988/89:108. Polisens organisation och ledningsstruktur SOU 2012:13 I den s.k. förnyelsepropositionen18 togs frågan om en översyn av polisorganisationen återigen upp. I propositionen angavs att roll som central förvaltningsmyndighet borde renodlas. främsta uppgifter borde bl.a. vara att förmedla statsmakternas beslut i olika frågor till den övriga polis- organisationen, att följa upp att besluten genomförs inom polis- verksamheten, att förse regeringen med underlag för ställningsta- ganden i olika frågor och att utveckla och lägga fram förslag till förenklingar och förbättringar av verksamheten. Rikspolisstyrel- sens befogenheter att leda polisverksamhet skulle koncentreras till situationer där det krävs en central överblick eller ett internation- ellt kontaktnät för att nå framgång i polisarbetet. Det angavs att det var viktigt att hålla fast vid grundsatsen att i princip inte ska utöva polisledning. Tyngdpunkten i den egentliga polisverksamheten borde ligga på lokal och regional nivå. I propo- sitionen angavs också att skulle förstärka och utveckla sam- arbetet på polisområdet med andra länder i kampen mot den inter- nationella brottsligheten och att skulle ha huvudansvaret för det internationella polissamarbetet. slog fast principerna för en fortsatt decentralisering i enlighet med propositionens förslag.19 Regeringen uppdrog till att genomföra en översyn av den egna organisationen. Rikspolisstyrel- sen skulle bl.a. belysa behovet av förändringar av den centrala polisorganisationen mot bakgrund av det ökade ansvar som läns- styrelserna fått. redovisade sitt uppdrag . Den s.k. fick i uppdrag av rege- ringen att komplettera utredning. Komplette- ringen skulle avse den centrala polisorganisationen dels i ett stats- maktsperspektiv, dels i ett EG-perspektiv. Med utgångspunkt i förslag reformerades den centrala polisorgani- sationen och fick en mer självständig ställning gentemot . chef fick samti- digt titeln rikskriminalchef. föreslog 1998 att skulle få i uttrycklig uppgift att utveckla och precisera statsmakter- nas mål för polisverksamheten. Kommittén ansåg också att borde medges rätt att utfärda föreskrifter för 1989/90:155. 1990/91:JuU1, rskr. 20RPS-utredningen, 1993. Den centrala polisorganisationen (SOU 1993:92). Polisens organisation och ledningsstruktur polisorganisationen i fråga om användning av tilldelade medel för att säkerställa att verksamheten inriktades på de mål som stats- makterna angett. Kommittén betonade emellertid att Rikspolissty- relsens rätt att utfärda föreskrifter borde vara fortsatt starkt begränsad så att den inte inkräktade väsentligt på polis- myndigheternas möjlighet att styra verksamheten. Diskussioner om att slå samman polismyndigheterna och Riks- polisstyrelsen till en myndighet har förekommit , bland annat framförde i bud- getunderlag –2004 önskemål om att göra en myndighet av polisen.21 Ett argument för ombildningen var att den befintliga polisorganisationen inte fullt ut gav de möjligheter till ledning och styrning som krävdes för att utnyttja resurserna på ett effektivt sätt. Ett annat argument var att en ombildning skulle förbättra för- utsättningarna att utveckla nya arbetsmetoder och verksamhets- lösningar. lämnade i sitt slutbetänkande för- slaget att regeringen bör pröva förutsättningarna för att ombilda polismyndigheterna till en myndighet.22 framhöll 2009 bl.a. att ansvaret för , länspolismästare och polisstyrelser behöver bli tydligare för att en mer effektiv styrning, kontroll och uppföljning ska kunna åstadkommas. 23 Verket lämnade flera förslag till uppdrag som regeringen borde ge för att främja en sådan utveckling. Regeringen gav i uppdrag att effektivisera polisverksamheten genom att bl.a. förbättra utvär- deringsverksamheten och utöka användningen av tillsyn som en central del av styrningen. Uppdraget i dessa delar redovisades i oktober 2010.24 har granskat polisens verksamhet ur olika aspekter inom ramen för gransknings- strategi Rättsväsendets samlade effektivitet.25 På uppdrag av regeringen i regleringsbrev redovisade i samverkan med och Sve- 21Rikspolisstyrelsen, EKB-902-5965/00. 22Förvaltningskommittén, 2008. Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). 23Ekonomistyrningsverket, 2009. Polisen – styrning och uppföljning (2009:6) 24Rikspolisstyrelsen, STA-124-6566/09, Regeringens uppdrag till att effektivisera polisverksamheten (Ju 2009/9595/PO). 25Riksrevisionen, 2010. Fler mängdbrott kan upp snabbare () och Polisens förebyggande arbete – har ambitionerna nåtts? Polisens organisation och ledningsstruktur riges Domstolar flera gemensamma åtgärder som pågår och vidtagits för att förbättra hanteringen av mängdbrott i hela rättskedjan.26 I regleringsbrevet fick i uppdrag att analysera och bedöma insatser och åtgärder som vidta- gits inom ramen för det förebyggande arbetet. Vid förstatligandet inrättades i vart och ett av de 119 polis- distrikten en polisnämnd med rådgivande funktion för att bevara kontakten mellan polisorganisationen och kommunerna. Polis- nämndsledamöterna utsågs av kommunfullmäktige i de kommuner som ingick i distriktet. förstärktes det lokalpolitiska inflytandet genom att polisnämnderna ersattes av polisstyrelser. Ledamöterna skulle utses av utom i de kommuner som inte ingick i någon landstingskommun.27 Efter förslag av polisutredning beslutade att den förtroendevalda polisstyrelsens ställning skulle förstärkas från att ha varit ett i huvudsak rådgivande organ till ett i egentlig mening styrande organ för polisen. Polisstyrelsen skulle fatta de långsiktiga besluten om fördelningen och användningen av resur- serna vid polismyndigheten och handlägga bl.a. viktigare frågor om organisation och verksamhetsplanering.28 Även polisberedning behandlade frågan om medborgar- inflytande. godtog i allt väsentligt beredningens för- slag.29 Medborgarinflytandet över polisverksamheten stärktes. Polisstyrelsen fick ökade befogenheter att fatta beslut om t.ex. inriktningen av verksamheten vid polismyndigheten. Vid behandl- ingen i framhöll justitieutskott betydelsen av att polisstyrelsen inriktar sin verksamhet på frågor av såväl mera långsiktig som mer väsentlig art. Polisstyrelsen borde enligt utskot- tet inte ägna sig åt detaljplanering och i regel inte heller åt planering för kortare perioder. Styrelsen fick inte heller avgöra frågor som avsåg polisledning i särskilt fall. Den operativa polisledningen skulle utövas av polischefen eller av polischefen underställd personal. 26Rikspolisstyrelsen, och , 2011. Förbättrad hantering av mängdbrott. 1980/81:13, s 55. 281975-års polisutredning, 1979. Principbetänkandet Polisen (SOU 1979:6). 1983/84:JuU16, rskr. Polisens organisation och ledningsstruktur I den s.k. förnyelsepropositionen föreslogs ändringar för att ytterligare stärka medborgarinflytandet över den lokala polisverk- samheten.30 Detta bl.a. genom att polismyndigheterna skulle få möjlighet att inrätta en eller flera polisnämnder för att under den lokala polisstyrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet, som styrelsen bestämde. Inrättandet av polis- nämnderna avsågs leda till ett stärkt medborgarinflytande över den lokala polisverksamheten och till ett ökat engagemang i polisfrågor på lokal nivå. De lokala polismyndigheterna föreslogs få ökad frihet att besluta i organisationsfrågor. I takt med att de nya länsmyndigheterna infördes blev det allt svårare att uppfylla kravet på att om möjligt alla kommuner i distriktet skulle vara representerade i polisstyrelsen. En tidigare gällande övre gräns för hur många valda ledamöter som fick ingå i en polisstyrelse avskaffades därför fr.o.m. den 1 januari 1997.31 Förvaltningspolitiska kommissionen framhöll 1997 att polis- väsendet är ett exempel på ett förvaltningsområde med en särskilt komplicerad struktur.32 Kommissionen uttalade att statsförvalt- ningens ledningsorgan normalt inte bör utses av kommunala instanser, men att det finns starka skäl att göra undantag när det gäller polisväsendet. Kommissionen angav att styrelserna inom polisväsendet på regional och lokal nivå inte bara har viktiga beslutsfunktioner utan att de också fyller en insynsfunktion av stor betydelse. Kommissionen uttalade att det förelegat allmän enighet om att polisverksamheten skulle ha insyns- och styrorgan utsedda på politiska grunder, framför allt därför att verksamheten så nära berör enskilda människors integritet i olika avseenden. Kom- missionen menade att antalet styrelsenivåer är onödigt stort och förordade en översyn av ledningsorganisationen. Kommissionen angav att det vid en sådan översyn särskilt borde uppmärksammas hur gränssnittet mellan länsstyrelse och lokal polismyndighet skulle vara utformat, särskilt i län med endast en polismyndighet eftersom styrelse och polismyndighetens styrelse i ett sådant län i stort sett hade samma kompetensområde. föreslog 1998 att polisstyrelserna skulle utgöra styrelser för polismyndigheterna och att huvuddelen av länsstyrelsernas ansvar och uppgifter skulle komma att överföras till polismyndigheten och handhas av polisstyrelsen eller myndig- 1989/90:155. 1996/97:1, bet. JuU1, rskr. 32Förvaltningspolitiska kommissionen, 1997. I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57). Polisens organisation och ledningsstruktur fann det angeläget att säker- ställa goda kontakter mellan polisen och andra samhällsorgan och enskilda. Kommittén förordade därför att det fortsatt borde finnas möjlighet att inrätta organ under polisstyrelsen i form av polis- nämnder, liksom närpolisråd som kunde utveckla lokala kontakt- nät. Enligt Polisledningskommitténs uppfattning skulle polis- nämnderna tilldelas uppgifter av polisstyrelsen. betonade betydelsen av att nämnden fick verkliga beslutsbefogenheter med huvuduppgift att utöva medborgerlig insyn och kontroll. En ny, ännu gällande, polisförordning (1998:1558) trädde i kraft . Förordningen tog fasta på bl.a. de ovan redo- visade förslagen. Sedan förordningens ikraftträdande har det endast skett små författningsändringar som har betydelse för förtroende- mannainflytandet inom polisen. över polis och åklagare framförde att det var angeläget att polisstyrelserna fullföljde det ansvar styrelsen hade för tillsynsfrågor.33 Polisstyrelsernas sammansättning skulle säkerställa att tillsynen beaktade kraven på demokratisk insyn och kontroll. För att säkerställa tillsynen borde polisstyrelserna åläggas i polislagen och polisförordningen att fastställa en verksam- hetsplan för tillsynsarbete. Förslaget ledde inte till någon författ- ningsändring. trädde två förändringar med betydelse för polisstyrelsen i kraft. För det första formaliserades rätten för per- sonalföreträdare att yttra sig vid all handläggning i polisstyrelserna eller nämnderna. För det andra preciserades i lagtexten att styrelsen ska biträda länspolismästaren med förslag till åtgärder som styrel- sen finner motiverade. Handläggningen av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. förändrades och verksamheten lokalisera- des då till . Vid denna förändring infördes bestämmelser i polisförordningen om på vilket sätt polisstyrelsens ledamöter ska beredas insyn i handläggningen av dessa ärenden.34 33 över polis och åklagare, 2003. Förstärkt granskning av polis och åklagare (2003:41). 34 Förordning (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. Polisens organisation och ledningsstruktur är enligt 7 § polislagen (1984:387) central för- valtningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över detta. Förordningen med instruktion för (1983:773) innehåller bestämmelser om myndighetens ledning och övriga bestämmelser om verksamheten. leds av rikspolischefen, vilken utses av reger- ingen. Inom myndigheten finns även en av regeringen utsedd över- direktör, vilken är rikspolischefens ställföreträdare. Myndigheten har en styrelse bestående av högst åtta personer, med rikspolischefen som ordförande (se nedan). består av ett huvudkontor med ett verksled- ningskansli, en enhet för internrevision samt sex avdelningar, se figur 2.1. Vid finns vidare Polisens verksamhets- stöd, Avdelningen för interna utredningar, , Riks- kriminalpolisen och Säkerhetspolisen. utarbetar bland annat mål och nationella strategier samt föreskrifter och allmänna råd för polisen, bevakar rättsutvecklingen, samt säkerställer genom styrning och uppföljning att målen och strategierna får genomslag i polisens operativa verksamhet. Huvudkontoret ansvarar även för metod- utveckling inom polisen samt fördelar medel till polis- verksamheten. Polisens organisation och ledningsstruktur Internrevisionen bedriver oberoende och objektiv revisionsverk- samhet. Riktlinjer för internrevisionen beslutas av Rikspolisstyrel- sens styrelse. Polisens verksamhetsstöd utför och vidareutvecklar tjänster till polisen i hela landet på uppdrag av huvudkon- tor. Polisens verksamhetsstöd har ungefär 1 000 anställda över hela landet och utför administrativa tjänster som behövs för att polisen ska kunna bedriva en långsiktig och effektiv verksamhet.