sou · H0B339d3 · 2012-06-14 00:00:00 — I promemorian diskuteras därför möjligheten att ställa sådana diagnoser med stöd av en systematisk analys av utvecklingen över längre tidsperioder. Ett problem i ett sådant arbete är att även om man enbart jämför exempelvis GC-vägar med varandra kan enskilda projekt uppvisa betydande olikheter, exempelvis i form av bättre eller sämre geotekniska förutsättningar. Den upphandlingsprocess som leder fram till att ett avtal ingås, den ersättningsmodell eller entreprenadform som används etc. kan också skilja sig åt mellan projekten. Genom att för varje kontrakt koppla samman nyckeltalet med uppdragens underliggande egenskaper, vilken typ av avtal och vilka avtalsvillkor som använts liksom andra tänkbara förklaringar till kostnadsutfallet, blir det möjligt att identifiera vilka tillvägagångssätt som genererar högre eller lägre kostnader. Man får på detta sätt stöd för att ge en diagnos av de sjukdomssymptom som observeras. Kopplingen till de kontrakt som tecknas med utföraren av de olika arbetsuppgifterna innebär dessutom att analyserna kan användas operationellt. Anledningen är att beställaren har full kontroll över utformningen av en upphandling och det kontrakt som tecknas. Genom att systematiskt följa upp kostnadsutfall för olika avtalsformer kan man få underlag för att välja den utformning som visar sig vara särskilt kostnadseffektiv. Detta bidrar – allt annat lika – till en förbättrad produktivitet. Genomgången visar också att det endast krävs en begränsad resursinsats för att mäta produktivitet, åtminstone för den del av verksamheten som avser vägbyggande och -underhåll. Ekonomiredovisningssystemet innehåller information om kostnadsutfallet på projektnivå med en särskild kod som anger vilken typ av åtgärd – vilken prestation – som utförs. På motsvarande sätt innehåller det förfrågningsunderlag som ligger till grund för upphandlingen information om projektens omfattning (meter, kvadratmeter, kubikmeter etc.). Det kompletterande arbete som behöver genomföras för att genomföra mätningarna består därför i att få de olika systemen – dvs. den diarieförda upphandlingen, inklusive utvärderingsprotokollet för varje projekt, respektive ekonomiredovisningssystemet – att prata med varandra. Vad som krävs är därför en rutin för sammanställning av existerande information på ett sätt som är relevant för att registrera produktivitetsutvecklingen. På traditionella marknader ger konkurrensen mellan olika producenter incitament för en kontinuerlig produktivitetsutveckling. Mätning av produktivitet och styckkostnader utgör en central beståndsdel i strävan efter att också i offentlig sektor säkerställa en effektiv resursanvändning. I frånvaro av hårda siffror som beskriver vad man får ut av en verksamhet är det inte möjligt med en kontinuerlig läroprocess där en organisation på ett systematiskt sätt kan registrera vad som fungerar väl och mindre väl. Med tanke på att flera rapporter slagit fast att produktivitetsutvecklingen i bygg- och anläggningsbranschen systematiskt släpar efter stora delar av industrin är det angeläget att nu påbörja arbetet med att följa upp kostnader och produktion i den del av denna bransch som arbetar på uppdrag av offentlig sektor/verksamhet. Denna promemoria ger ett förslag till utformning av ett sådant arbete. Den föreslagna uppföljningen av kostnadsutfall och produktivitetsutveckling innebär dessutom att bygger upp ett system för att följa kostnaderna för den verksamhet som bedrivs, från det att projekt får en plats i en investeringsplan, till den kostnad som en uppdragstagare kontrakteras för och till det faktiska kostnadsutfallet. finns stora brister generellt inom offentlig verksamhet när det gäller att följa upp om man verkligen får det man beställer och vad kalaset kom att kosta i förhållande till vad man ursprungligen tänkte sig. gav regeringen i uppdrag att utveckla modeller och metoder för mätning av produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Man tillsatte också den så kallade (N2009:10) med uppdrag att söka finna förklaringar till den svaga produktivitetsutvecklingen i bygg- och anläggningsbranschen samt att överväga förändringar som kan bidra till att vända trenden. (), avdelningen för Transportekonomi, har i olika former studerat frågor med koppling till drift och byggande i transportsektorn. VTI har därför separat kontrakterats av Statskontoret för att belysa situationen vad avser järnvägsunderhåll respektive av Produktivitets- kommittén för att diskutera produktivitetsutvecklingen vad avser väg- och järnvägsinvesteringar. Under arbetets gång har det visat sig att de båda uppdragen har många gemensamma komponenter. Efter diskussion med uppdragsgivarna utgör denna promemoria därför en gemensam avrapportering av de båda uppdragen. Syftet med rapporten är närmare bestämt att ge ett förslag till hur man kan mäta produktivitetsutvecklingen i Trafikverkets1 byggande, drift och underhåll av väg- och järnvägsanläggningar. Detta övergripande syfte innehåller två delar. Den första delen avser att ge en definition av vad som avses med produktivitet i branschen och också att klargöra den nära kopplingen mellan produktivitets- och kostnadsmätningar. Det andra delsyftet är att klargöra vilken information som behövs för att belysa kostnads- och produktivitetsutvecklingen. Däremot innehåller promemorian inga mätningar av vare sig produktivitets- eller kostnadsutveckling. I avsnitt 2 ges inledningsvis en kort beskrivning av de forskningsprojekt som ligger till grund för denna promemoria. Avsnitt 3 preciserar vad som avses med produktivitets- och kostnadsanalys och hur detta kan appliceras inom infrastruktursektorn. I avsnitt 4 beskrivs hur byggande, drift och underhåll av infrastruktur planeras och sedermera genomförs. Avsnitt 5 preciserar behovet av, och tillgången till den information som kommer att behövas för att mäta produktivitet. Slutligen ges i avsnitt 6 förslag till en strategi för den löpande produktivitetsmätningen och för analysen av den utveckling som observeras. Rapporten innehåller tre bilagor. Bilaga A redovisar den information som samlas in om upphandlade väginvesteringar. Bilaga B utgörs av en redovisning av de olika typer av information som för andra ändamål samlas in av och som skulle kunna bidra till att förklara kostnadsutvecklingen. Bilaga C redovisar en önskelista avseende vilken information som skulle vara värdefull för att analysera drift, underhåll och reinvesteringar i järnvägssektorn. De tre bilagorna baseras på det arbete som genomförts i de underliggande forskningsprojekten och är inte heltäckande. Exempelvis fokuseras i Bilaga A väginvesteringar som logiken kan överföras också på baninvesteringar. Med motsvarande resonemang skulle den detaljerade beskrivningen av informationssystem i Bilaga B kunna kompletteras med en beskr- 1 Fortsättningsvis används de tidigare myndighetsnamnen och eftersom all faktainsamling baseras som föregick sammanslagningen . ivning av de system som använder. som det inom ramen för detta uppdrag inte varit möjligt att ge en heltäckande beskrivning av dessa olika delar menar vi att logiken i de bakomliggande resonemangen är generell. Två olika forskningsprogram ligger till grund för det arbete som gjort det möjligt för VTI att skriva denna promemoria; ett som avser upphandlingar och kostnader och ett annat som berör analyser av järnvägens samhällsekonomiska marginalkostnader. Bakgrunden till det första forskningsprogrammet är att offentliga upphandlingar omfattar mycket stora belopp och uppgår till av landets BNP. Mot denna bakgrund biföll en ansökan som lämnats av () och () om forskningsmedel för att belysa utformningen av, och erfarenheterna från upphandlingar i . har följande information samlats in inom ramen för detta projektet: Ett slumpmässigt urval från samtliga upphandlingar genomförda av statliga myndigheter, kommuner och län Entreprenadupphandlingar som genomfört och fram till mitten av 2009 (cirka 1600 upphandlingar). Entreprenadupphandlingar som genomfört och fram till mitten av 2009 (cirka 550 upphandlingar). Upphandlingar av buss- och järnvägstrafik som genomförts av landets trafikhuvudmän mellan . Ett syfte med projektet är att slå fast hur offentlig upphandling i allmänhet genomförs, exempelvis vad avser det typiska antalet budgivare, spridningen i buden, storleken på de enskilda upphandlingarna, osv. Ett andra syfte är att belysa om det finns samband mellan det sätt på vilken upphandlingen genomförs, varans eller tjänstens egenskaper och beställarens kostnad för verksamheten. Betydelsen av kontraktslängd, konsekvenserna av att använda ramavtal i stället för traditionell upphandling, den metod som används för att värdera anbuden (lägsta pris eller ekonomiskt mest för- delaktigt anbud) och upphandlingens storlek är exempel på frågor som kommer att behandlas. Ett tredje syfte är att pröva ett antal mer preciserade hypoteser rörande effektiviteten vid offentlig upphandling. Bland annat jämförs kostnaderna för ett projekt vid kontraktstillfället med det faktiska kostnadsutfallet och olika hypoteser som kan förklara kostnadsavvikelser kommer att prövas. I denna del ligger fokus på djupstudierna av i första hand och upphandlingar. Det andra forskningsprogrammet behandlar järnvägens samhällsekonomiska marginalkostnader och är kopplat till den förändrade lagstiftning på järnvägsområdet som infördes . fick då ansvaret för att fastställa vilka avgifter som ska tas ut för att trafikera statens järnvägsnät. Syftet är att avgifterna ska baseras på trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader. driver VTI därför ett brett forskningsarbete i syfte att ge ett underlag för att beräkna dessa marginalkostnader. För att genomlysa kostnader för drift, underhåll och reinvesteringar har ett antal informationssystem som förvaltas av (och ) inventerats. En databas som innehåller information om kostnader, trafik, infrastrukturegenskaper och - kvalité har skapats med uppgifter som avser perioden –2007; databasen kommer att kompletteras –2009. Statistiska analyser har belyst sambandet mellan kostnader och trafikering, något som kan ligga till grund för uttag av slitageavgifter. Intresset för produktivitetsmätningar bygger på att ett lands välfärd eller ett företags lönsamhet beror på hur mycket resurser i form av människor, kunskap och teknik som krävs för att producera varor och tjänster. Ju bättre dessa insatsfaktorer utnyttjas, desto mer kan man få ut av en given mängd resurser. En central del av den ekonomiska tillväxten kan därmed spåras till förbättringar av produktiviteten, definierad på detta övergripande sätt. Produktivitet kan närmare bestämt mätas som kvoten mellan produktionsresultat och resursåtgång. En kvot är emellertid av begränsat intresse i sig och det krävs en jämförelse med något för att klargöra om verksamheten fungerar bra eller dåligt. (1) beskriver en sådan jämförelse som kan göras på två olika sätt. ( produktionsresultat )2 ( produktionsresultat)1 (resursinsatser)2 (resursinsatser)1 Om index representerar tid jämförs resultatet med resultatet . En positiv produktivitetsförändring innebär att man får ut mer av sina resurser 2 än 1. Om index representerar två olika anläggningar som producerar samma vara eller tjänst genom att använda samma typ av resurser ges information om vilken anläggning som använder resurserna på bästa sätt. Ett sätt att konkretisera produktivitetsbegreppet ges av den så kallade arbetskraftsproduktiviteten. Uttryck (2) beskriver en verksamhet som tillverkar en enda vara eller tjänst i mängden q, detta avser fånga produktionsresultaten som beskrivs i täljaren. Delta ( ) representerar här förändring, dvs. den differens som skrevs ut i uttryck (1); L är mängden arbetskraft som används mätt som antal arbetade timmar, antal anställda etc. Resursinsatsen utgörs alltså av den arbetsinsats som ger ett visst produktionsresultat. Av uttrycket framgår att en positiv produktivitetsutveckling kännetecknas av att ett bestämt antal anställda tillverkar fler enheter, att det behövs färre anställda för att åstadkomma ett givet produktionsresultat, eller en kombination av dessa båda förändringar. L (2) Produktivitetsanalysen kan också anpassas till verksamheter som använder två (eller fler) insatsprodukter, K och L, och som till- verkar två (eller fler) varor (eller tjänster), q1 och q2. Eftersom man inte kan addera äpplen och bananer måste resursanvändningen i nämnaren och produktionsresultatet i täljaren på något sätt vägas samman. Vanligtvis görs detta genom att använda priser som vi här kallar p1 och p2 respektive pk och pl. Totalfaktorproduktivitet ( p1q1 p2 q2 ) ( pk K pl L) Som ett alternativ till mätningen av produktivitet kan man välja att beräkna kostnaderna per enhet som framställs. För att konkretisera vad detta innebär vad gäller infrastrukturbyggande är det viktigt att klargöra att varje projekt – varje väg, bana eller driftåtgärd – är unik. Beställaren måste därför bestämma sig för hur den färdiga anläggningen ska se ut och vilka arbetsuppgifter som ska utföras för att bygga den. Eftersom det inte finns något färdigt recept måste uppdraget skräddarsys efter de specifika omständigheterna på varje byggplats. Såväl investeringar som drift och underhåll upphandlas numera i konkurrens baserat på ett förfrågningsunderlag där uppdraget beskrivs. Tabell 1 ger ett exempel på några av de tiotals eller hundratals arbetsuppgifter som kan ingå i det förfrågningsunderlag som utgör startpunkten för upphandlingsprocessen. Varje objekt beskrivs med stöd av en sådan mängdförteckning, åtminstone de objekt som upphandlas som utförandeentreprenader, ett begrepp som vi kommer att återkomma till. R – åtgärder med reglerbar (volymberoende) ersättning; OR – åtgärder med fast ersättning. Varje projekt innebär således att man använder resurser för att genomföra ett antal aktiviteter, Ai, där i är ett index som anger de olika aktiviteter som måste genomföras för att färdigställa vägen eller banan. Det anbud som lämnas när man upphandlar en utförandeentreprenad består av ett pris för varje aktivitet, ai. Genom att multiplicera priser med kvantiteter beräknas totalkostnaden för ett projekt s (TCs) på det sätt som framgår av uttryck (4). lämnar anbud i form av ett styckpris för varje aktivitet och ett kontrakt tecknas med den utförare som lämnat det anbud som kostar minst när man multiplicerat priser och mängder. TCs a1 * A1 a2 * A2 ... an * An ai Ai i1 (4) Kontraktskostnaden för ett projekt beräknas således på det sätt som anges av uttryck (4). Det är också möjligt att kvantifiera byggets eller driftåtgärdens omfattning; motorvägen eller banan är x kilometer lång, hållplatsen omfattar en yta om y m2 medan en ny växel kanske är av viss typ, t.ex. en kryssväxel med en viss längd. Genom att registrera kostnaden för att genomföra projekt av olika typer, och genom att för varje projekt ange vilken typ av åtgärd som avses och dess storlek i ovanstående bemärkelse är det möjligt att beräkna kostnaden per meter, per kvadratmeter etc. Det finns uppenbarligen en nära koppling mellan mätningar av produktivitet och av kostnad. Produktivitet mäter hur många meter man får levererad för en viss kostnad medan styckkostnaden mäter kostnad per levererad meter. Det ena måttet är därför omvändningen av det andra. Även om en analys genomförs i termer av verksamhetens produktivitet så innebär detta också att man behandlar kostnadsutvecklingen, och vice versa. Produktivitetsmätningar ger möjlighet att observera utvecklingen i en verksamhet och man kan på så sätt mäta temperaturen för att bedöma om vissa aktiviteter uppvisar sjukdomssymptom, dvs. att produktiviteten försämras eller att den utvecklas långsammare än i andra, jämförbara verksamheter. Resultaten av produktivitetsmätningarna kan däremot inte användas för att ställa diagnos eller för att skriva ut medicin. Måttet är deskriptivt och ger inte stöd för att förstå varför situationen ser ut som den gör. Det är emellertid möjligt att komplettera produktivitetsmätningen med en statistisk analys. Genom att registrera egenskaper hos de olika produktionsenheterna etc. kan det vara möjligt att etablera ett statistiskt samband mellan å ena sidan en mer eller mindre god produktivitetsutveckling och å andra sidan dessa bakgrundsvariabler. 4.Planering och genomförande av byggande, drift och underhåll Produktivitets- och kostnadsmätning syftar alltså till att klargöra hur resursåtgången för byggande och underhåll utvecklas. En svårighet i dessa mätningar kan vara att få information om omfattningen av den produktion som genomförs. För att ge en bakgrund till denna del av analysen beskrivs i det här avsnittet den process som leder fram till att ett antal investeringar genomförs och att existerande infrastruktur hålls i acceptabelt skick. Innan en spade sätts i jorden för att bygga en ny väg eller bana har projektet genomgår ett antal planerings- och beslutssteg. Med utgångspunkt från figur 1 framgår att planeringen inleds med en förstudie.2 Utifrån befintligt kunskapsunderlag beskrivs vilka problem som föreligger i det existerande väg- eller järnvägsnätet och olika tänkbara åtgärder för att komma åt problemen analyseras. Förstudien ger underlag för att ta ställning till om projektet ska drivas vidare eller inte. När förstudien påbörjas registreras ett objektnummer som följer med det aktuella projektet i dess samtliga faser. Samtliga kostnader för de dokument som beskrivs nedan, inklusive kostnaderna för genomförandet av entreprenaden, kopplas till detta objektnummer som på så sätt blir av central betydelse för att genomföra de mätningar av produktiviteten som man vill göra.3 När man har beslutat sig för att driva ett projekt vidare genomförs en vägutredning. Där bedöms lämpligheten av alternativa vägkorridorer liksom olika alternativ för vägens standard. De olika alternativens för- och nackdelar ur olika aspekter analyseras. Särskilda inventeringar och utredningar görs för att ge tekniskt och miljömässigt underlag för valet av vägkorridor. avslutas med ett beslut om vilket alternativ man väljer att ta fram en arbetsplan för. I arbetsplanens miljökonsekvensbeskrivning klargörs miljökonsekvenserna mer i detalj. Beskrivningen görs av vilka åtgärder som krävs för att förebygga skador och för att på olika sätt kompensera de som drabbas av ett vägbygge. En fastställd arbetsplan pekar ut vilken mark som krävs för projektet och är det dokument som ger tillgång till marken. 2Vi exemplifierar med fallet väginvestering. På motsvarande sätt genomförs en järnvägsinvestering, men de ingående faserna har då delvis annorlunda benämningar. 3Banverket har inte använt någon motsvarighet till objektnummer. Det är av denna anledning svårare att genomföra systematiska analyser av kostnaderna för att bygga järnvägar. Bygghandlingen är en samling tekniska dokument som redovisar alla detaljer i anläggningen och vilka vägmarkeringar, skyltar och trafiksignaler och annan utrustning som ska finnas inom det fastställda vägområdet. Bygghandlingar för utförandeentreprenader innehåller också en mängdförteckning av den typ som beskrevs i avsnitt 3.2, dvs. en detaljerad beskrivning av varje arbetsmoment som ska utföras och i vilken mängd (längdmeter, m2, m3, antal träd som ska fällas, etc.) detta ska göras. Här används beteckningen projektering som beteckning av det arbete som resulterar i en bygghandling. Projekteringen upphandlas i konkurrens då man använder en så kallad utförandeentreprenad medan den ingår i uppdraget då man upphandlar en totalentreprenad. Bygghandlingen utgör en central del av det förfrågningsunderlag som skickas ut i samband med att arbetet med projektet ska genomföras. Den anbudsgivare som lämnar det för beställaren ekonomiskt mest tillfredsställande anbudet väljs ut för att genomföra projektet eller entreprenaden som är den beteckning som används i figuren. När ett projekt färdigställts övergår det till att bli en del av det vägrespektive järnvägsnät som ska bibehållas i acceptabel standard via underhållsåtgärder. För detta ändamål tecknas avtal för drift och underhåll för sammanhållande områden. Inom har detta gått under beteckningen driftområden och inom underhållsentreprenader. Varje sådant kontrakt preciserar det antal kilometer väg eller bana som ska underhållas och det anges också vilka kvalitetskrav som anläggningarna ska tillgodose. Behov av, och tillgång till information och använder en mängd olika system för registrering av information om projekt, kostnader och om verksamheten i stort. Systemen har utvecklats för att tillgodose de formella krav som ställs på myndigheterna. Exempelvis ska ekonomiredovisningen säkerställa att man tillfredsställer legala krav på hanteringen av resurser i offentlig sektor. På motsvarande sätt ställs krav på de dokument som används för att genomföra upphandlingar (förfrågningsunderlag) och för att identifiera vinnande anbudsgivare (utvärderingsprotokoll). Ett tredje system är det diarium som varje offentlig myndighet a-jourhåller för att tillgodose kravet på offentlighet. Det finns också ett stort antal informationssystem som tillkommit för att underlätta den interna styrningen av verksamheten i både väg- och järnvägssektorn. I det här avsnittet diskuteras möjligheterna att använda existerande datainsamling för produktivitetsanalyser. Avsnitt 5.1 beskriver informationsinsamlingen om investeringsprojekt och avsnitt 5.2 avseende upphandlade drift- och underhållskontrakt. För två specifika investeringar redovisar tabell 2 (delar av) den information som finns i version av ekonomiredovisningssystemet Agresso för entreprenadprojekt.4 Tabellen avser kostnader för två geografiskt närliggande projekt5 som båda syftar till att bygga gång- och cykelvägar i . Kostnadsutfallet för entreprenaddelen av projekten blev (avrundat) 2,1 respektive . I en annan del av Agresso som inte redovisas här framgår att utbetalningar gjorts mellan 2004-02 och 2005-06 (projekt 255 691) respektive mellan 2004-03 och 2006-05 (255 692). Detta ger en bild av projektens tidsutdräkt, dvs. hur det tagit från första till sista utbetalning. har varit huvudentreprenör för båda projekten, och har för detta fått 1,9 respektive . För flera poster saknas information i kolumnen reskontranummer, dvs. om vem som är 4Vi är mycket tacksamma mot vid det som var i som tagit fram uttag ur Agresso och som också varit behjälplig i förståelsen av systemet. 5Objekt är alltså det begrepp som i första hand använder i sitt ekonomisystem. Här används också begreppet projekt som synonym. mottagare av betalningarna. Enligt uppgift beror detta på att kostnader flyttats till eller från ett objekt och att man vid flytten inte registrerar mottagare på det objekt som beloppet flyttas till. Så länge som det är fråga om kostnader som (i slutänden) bokförs på korrekt objekt påverkar detta inte bedömningen av hur stora kostnader lagt ner på varje objekt. De för kostnadsuppföljningen centrala begreppen är objekt och prestation. Exemplen i tabellen avser två GC-objekt som båda har prestationsnummer 2233. Tabell 3 återger samtliga de olika prestationer som kan användas för att koda de projekt som genomförts inom ramen för den statliga väghållningen. Tabellen visar också de kostnader som bokfördes på varje prestation . Prestationer med nummer avser nybyggnation, 2241 till 2243 avser förbättringsåtgärder i befintligt vägnät medan prestationerna 2211–2216 med en gemensam beteckning avser produktionsstöd, dvs. de resurser som förbrukas innan spaden satts i jorden. Av detta produktionsstöd utgörs prestation 2216 av de kostnader som har för att administrera objektet från förstudie till dess slutförande. Det finns anledning att notera att man för båda exempelprojekten registrerat kostnader för exempelvis marklösen (konto 5461) som en del av kostnaderna för entreprenaden. Enligt definitionen av produktionsstöd utgör detta emellertid en del av det arbete som ligger utanför själva entreprenaden och borde i så fall registreras under prestation 2215.