sou · H0B346 · 2012-06-19 00:00:00 — Dammhaveri föreligger däremot inte när dammen fullgör sin dämmande och avbördande funktion men vattnet ändå strömmar över den. I fjärde satsen definieras dammsäkerhet. Med dammens egen- skaper avses de inneboende egenskaperna hos en damm, dammens aktuella säkerhetstillstånd och -status. Egenskaperna är beroende av dammens design, konstruktion, historik och drifterfarenheter, m.m. De åtgärder som vid drift och underhåll av dammen vidtas för att förhindra ett dammhaveri omfattar den tillståndskontroll, över- vakning och skötsel samt de underhållsåtgärder som genomförs på dammen. Här inkluderas även djupgående utredningar och analyser avseende säkerhetsstatus samt upprustningsprojekt för att stärka och vidmakthålla dammen. De åtgärder som vidtas för att begränsa skador till följd av ett dammhaveri omfattar den beredskapsplanering som genomförs för att förhindra att dammhaveri sker men även att minimera konse- kvenserna av ett dammhaveri. För att en dammanläggning ska vara säker ska damman- läggningens dämmande och avbördande funktioner vara rätt dimensionerade och fungera vid alla tänkbara driftförhållanden. För att säkerställa detta krävs planering av dammsäkerhetsverksam- heten, planering och genomförande av tillståndskontrollåtgärder för att upptäcka brister samt åtgärdande av brister som upptäcks. Att anläggningen ska vara säker och att den underhållsskyldige har en skyldighet att löpande kontrollera detta följer av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap., särskilt 2 och 3 §§ om kravet på kunskap samt vidtagande av skyddsåtgärder och försiktighetsmått men också av kravet på egenkontroll i 26 kap. 19 §. Bestämmelserna medför även ett krav på den som är skyldig att underhålla dammen att ha en beredskap för det fall att ett dammhaveri ändå inträffar. Dammägaren har även ett uttryckligt ansvar att underhålla sin anläggning enligt 11 kap. 17 §. Ansvaret avser en skyldighet att underhålla sin anläggning så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vatten- förhållandena. Redaktionellt har paragrafens tidigare tre stycken sammanförts till ett stycke. Innehållet motsvarar dess tidigare lydelse. Ordet dammanläggning har ändrats till damm. Innehållet mot- svarar paragrafens tidigare lydelse. Paragrafen är ny. Syftet med bestämmelsen om klassificering är att identifiera de dammar som skulle kunna orsaka konsekvenser för samhället om de havererar. Bestämmelsen avser såväl befintliga som nya dammar. I första stycket anges vilka konsekvenser som ska beaktas vid bedömningen av vilken dammsäkerhetsklass dammen ska klassifi- ceras i. I vissa fall kan samråd behöva ske med andra aktörer såsom länsstyrelse eller kommun för att få en bättre bild av konse- kvenserna. Vid bedömningen om ett dammhaveri kan medföra förlust av människoliv ska man utgå från huruvida människor normalt för- väntas vistas i det område som skulle översvämmas. Är det fråga om bebyggda områden med bostadshus, arbetsplatser, andra bygg- nader eller samlingsplatser där människor normalt vistas föreligger det en risk för förlust av människoliv. Detsamma gäller för välbesökta friluftsområden där människor kan förväntas vistas mer frekvent. Är det däremot fråga om ett t.ex. skogsområde där människor mer sällan uppehåller sig föreligger inte en sådan risk. Med kulturmiljö avses ett sådant område som är utpekat som riksintresse för kulturmiljövården enligt 3 kap. 6 §. Vid bedöm- ningen av konsekvenserna på dessa områden ska man beakta hur omfattande skadorna kan komma att bli och om det är möjligt att återställa dessa. Går det att återställa skadorna ska bedömningen även avse hur det kan ta. Bedömningen ska också avse kostnaderna för ett återställande. Med byggnader avses bl.a. bostadshus, arbetsplatser och skolor m.m. Även för dessa ska omfatt- ningen av skadorna bedömas samt kostnaderna för ett återställande beaktas. Störning i elförsörjning kan uppstå på såväl nationell, regional som lokal nivå. En störning kan t.ex. avse brott på stam-, region- eller lokalnätet. Med infrastruktur avses väg- och järnvägsnät men också flygplatser. Samhällsviktig verksamhet utgörs av bl.a. sjuk- hus, vatten- och avloppsanläggningar samt telenätet. ska avse hur omfattande skadorna kan bli och hur det skulle ta att återställa det som skulle förstöras. Även kostnaden för återställandet bedöms. Förstörelse av eller störningar på samhälls- viktiga funktioner och infrastruktur blir ofta utslagsgivande vid bedömningen om vilken dammsäkerhetsklass som ska gälla. Med miljöskada avses skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer eller andra skador på mark. Bedömningen ska avse om nämnda skador kan uppstå i det område som antas kunna bli översvämmat eller beröras på annat sätt av ett damm- haveri. Skadornas omfattning och hur bestående skadorna skulle bli samt om det är möjligt att återställa området ska bedömas. Vad som avses med allvarlig miljöskada framgår av 10 kap. 1 § MB och förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador. Med ekonomiska skador menas de indirekta konsekvenser som uppstår till följd av andra skador orsakade av ett dammbrott. Det kan t.ex. vara förlust av kraftproduktion när vattenkraftverk för- störs, produktions- och inkomstbortfall för industrier och att transporter förhindras till följd av förstörd infrastruktur. I andra stycket anges att det är konsekvenser som har betydelse för samhället som ska bedömas för punkterna 2–7. Skador som endast drabbar en enskild ska därför inte beaktas. Paragrafen är ny. Dammar ska klassificeras efter vilka konsekvenser ett dammhaveri kan orsaka samhället enligt 24 §. Det är de sammanlagda konsekvenserna som ett dammhaveri skulle kunna medföra som ska ligga till grund för bedömningen av damm- säkerhetsklass. I första stycket anges att en damm ska klassificeras i någon av de tre angivna dammsäkerhetsklasserna, A, B eller C. För att en damm ska klassificeras i dammsäkerhetsklass A ska konsekvenserna av ett dammhaveri i en sådan damm kunna leda till en kris. Med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner. är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad, utanför det vanliga och vardagliga. Att lösa krisen kräver samordnade åtgärder från flera aktörer. Denna definition av kris överensstämmer med den som regeringen anger i sin skrivelse Skr 2009/10:124, Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet. Ett dammhaveri i en damm i klass A skulle innebära en allvarlig påfrestning på samhället såväl nationellt som regionalt och lokalt. Om det är möjligt att återuppbygga förstörda funktioner och byggnader skulle detta ta och kostnaderna för detta uppgå till . Ett dammhaveri i en damm i klass B skulle kunna leda till stora regionala konsekvenser. Störningarna till följd av ett dammhaveri i en damm i klass B kan förväntas bli långvariga. Skillnaden mellan dammsäkerhetsklass A och B är att omfattningen av skadorna inte bedöms bli nationell. De konsekvenser som kan komma att uppstå vid ett dammbrott skulle således inte innebära en kris för samhället. Ett dammbrott i en damm i klass C skulle kunna leda till till- fälliga störningar med lokala konsekvenser, exempelvis skador på lokal infrastruktur, skador på egendom eller miljöskador. Ett dammbrott antas inte leda till förlust av människoliv. Kan ett dammbrott befaras leda till förlust av människoliv ska dammen, oavsett övriga konsekvenser, alltid klassificeras i dammsäkerhets- klass A eller B. Andra stycket anger att temporära dammar t.ex. fångdammar inte omfattas av kravet på klassificering oavsett dess eventuella konsekvenser vid ett haveri. Första stycket anger att det är tillsynsmyndigheten som ska fatta beslut om klassificering. är tillsynsmyndighet för vattenverksamhet enligt 2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen (2011:13). Tillsyn över dammens säkerhet utgör en del av vatten- verksamhetstillsynen. Med tillsynsmyndighet avses den länsstyrelse inom vars län dammen är belägen. Om dammen är belägen mellan två län får berörda länsstyrelser i samverkan komma överens om vilken länsstyrelse som ska fatta beslut om dammsäkerhetsklass. Skulle eventuella kompletteringar behövas kan tillsynsmyndigheten förelägga med stöd av bestämmelserna i 26 kap. Tillsynsmyndig- heten kan med stöd av 26 kap. 26 § förordna att dess beslut ska gälla även om det överklagas (verkställighetsför- ordnande). Av andra stycket framgår att rätten att överklaga ett beslut om klassificering ska begränsas till att endast avse den som är skyldig att underhålla den damm som beslutet avser. Med underhålls- skyldig avses enligt 11 kap. 17 § den som äger en vattenanläggning eller den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning, se prop. 1997/98:45 del 2 s. 139. Paragrafen är ny. Bestämmelsen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vissa angivna skyldigheter för den som är skyldig att underhålla en damm. Med underhållsskyldig avses enligt 11 kap. 17 § den som äger en vattenanläggning eller den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vatten- anläggning, se prop. 1997/98:45 del 2, s. 139. Den underhålls- skyldige är den som har den faktiska och rättsliga förmågan att följa de skyldigheter som framgår av bestämmelsen. I fråga om dammar kan begreppen underhållsskyldig användas synonymt med verksamhetsutövare. Av första punkten framgår att föreskrifterna kan avse en skyldighet för den som är underhållsskyldig att alltid se till att det finns en dokumenterad aktuell utredning och bedömning av vilka konsekvenser som ett dammhaveri vid en damm kan leda till. De konsekvenser som avses anges i 11 kap. 24 §. Syftet med en sådan utredning är att identifiera de dammar som vid dammhaveri kan medföra sådana konsekvenser att de ska klassificeras i en damm- säkerhetsklass samt att kartlägga vilka konsekvenser som kan uppstå. Det är inte alla dammar som vid ett dammhaveri skulle kunna frisläppa så stora mängder vatten att skador för samhället skulle uppstå. Föreskrifterna ska därför ange vilka dammar som ska omfattas av kravet. Utredningen ska hållas aktuell. Om förhållandena vid samt ned- eller uppströms dammen förändras kan det föranleda att utred- ningen ska revideras. Det kan t.ex. avse en ombyggnad av dammen i sig eller att ytterligare byggnation tillkommer i det område som kan beröras vid ett dammhaveri. Om en damm består av flera delar som ägs av olika dammägare måste respektive ägare upprätta en konsekvensutredning för sin del. En damm kan t.ex. bestå av en intagskonstruktion till ett vattenkraftverk med en anslutande damm på var sida om kraft- verket. Kraftverket kan ägas av en ägare och dammarna av en annan. En konsekvensutredning ska upprättas av respektive ägare för var och en av delarna. Ägarna bör samråda med varandra eftersom haveri i en dammdel kan ge följdhaveri i den andra ägarens damm. Av andra punkten framgår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva att den som är skyldig att underhålla en damm ska lämna den dokumentation som avses i första punkten till tillsynsmyndigheten tillsammans med ett förslag om klassificering enligt 11 kap. 24 och 25 §§. Med tillsyns- myndighet avses den länsstyrelse inom vars län dammen är belägen, se författningskommentaren till 11 kap. 26 §. Av tredje punkten följer att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva att den som är skyldig att underhålla en damm ska lämna en rapport till tillsynsmyndigheten avseende dammsäkerhet. Bestämmelsen i andra punkten innebär att identifiering av de dammar som ska klassificeras samt beslut om klassificering ska ske av . Syftet med bestämmelsen är att de dammar som skulle kunna orsaka störst konsekvenser för samhället vid ett dammhaveri ska klassificeras först. Vid utgången av efter det att lagen trätt i kraft ska tillsynsmyndigheten ha klassificerat de dammar där ett dammhaveri skulle innebära att det vid haveritidpunkten okontrollerat ström- mar ut mer än vatten eller blandning av vatten och annat material. Vid utgången av efter det att lagen trätt i kraft ska tillsynsmyndigheten ha klassificerat de dammar där ett dammhaveri skulle innebära att det vid haveritidpunkten okontrollerat ström- mar ut mer än men inte mer än vatten eller blandning av vatten och annat material. Vid utgången av det tredje året efter det att lagen trätt i kraft ska tillsynsmyndigheten ha klassificerat de dammar där ett dammhaveri skulle innebära att det vid haveritidpunkten okontrollerat inte strömmar ut mer än vatten eller blandning av vatten och annat material. Av första stycket framgår att förordningen endast omfattar de dammar som klassificerats enligt 24 och 25 §§ MB. I andra stycket anges de bemyndiganden som förordningen vilar Allvarlig miljöskada är definierat i 10 kap. 1 § andra stycket MB. Dammhaveri är definierat i 11 kap. 4 § MB, se författnings- kommentar till nämnd paragraf. Som underlag för klassificeringen enligt 11 kap. 24 och 25 §§ MB ska den som är skyldig att underhålla dammen i fråga bedöma vilka konsekvenser som ett dammhaveri skulle kunna medföra. Med underhållsskyldig avses enligt 11 kap. 17 § den som äger en vattenanläggning eller den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning, se författningskommentar till 11 kap. 26 § MB. Med första punkten avses en beskrivning av hur dammen antas haverera utifrån dammens egenskaper och konstruktion. T.ex. havererar en betongdamm på ett annat sätt än en fyllningsdamm. Det påverkar bl.a. tidsförloppet och hastigheten på det utström- mande vattnet. Av andra punkten följer att en konsekvensutredning även ska omfatta en beskrivning av den översvämning som dammbrott uppskattas leda till. Det kan göras genom att på ett kartunderlag ange vilka områden som kan översvämmas vid ett dammhaveri. Av tredje punkten framgår att konsekvensutredningen även ska ange vad som kan komma att skadas i det område som skulle kunna översvämmas vid ett dammhaveri. Här ska de konsekvenser som anges i 11 kap. 24 § MB beaktas. I paragrafen anges de dammar för vilka den som är skyldig att underhålla dammen undantas från kravet att utreda konsekvenserna vid ett dammhaveri. Med underhållsskyldig avses enligt 11 kap. 17 § den som äger en vattenanläggning eller den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning, se för- fattningskommentar till 11 kap. 26 § . Enligt första punkten behöver inte en konsekvensutredning upprättas om ett dammhaveri vid dammen skulle kunna innebära att det vid haveritidpunkten okontrollerat strömmar ut mindre än vatten eller blandning av vatten och annat material. Av andra punkten följer att undantaget även omfattar en damm där ett dammhaveri skulle kunna innebära att det vid haveri- tidpunkten okontrollerat strömmar ut mer än men mindre än vatten eller blandning av vatten och annat material och där sådana konsekvenser som anges i 11 kap. 24 § första stycket 1–7 inte kan uppkomma. Vad som avses i 11 kap. 24 § första stycket 1–7 följer av kommentaren till angivna paragraf. Av paragrafen framgår att den som är skyldig att underhålla en damm ska lämna konsekvensutredningen till tillsynsmyndigheten tillsammans med ett förslag om klassificering enligt 24 och 25 §§ . Med underhållsskyldig avses enligt 11 kap. 17 § den som äger en vattenanläggning eller den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning, se författ- ningskommentar till 11 kap. 26 § MB. Den som är skyldig att underhålla dammen ska med stöd av den konsekvensutredning som tagits fram även göra en egen bedömning av vilken dammsäkerhetsklass dammen ska klassificeras i. Bestämmelsen omfattar endast den som är skyldigheten att utreda och bedöma konsekvenserna av ett dammhaveri enligt 3 §. Av första stycket framgår att den som är skyldig att underhålla en damm ska upprätta och arbeta i enlighet med det upprättade säker- hetsledningssystemet. Med underhållsskyldig avses enligt 11 kap. 17 § den som äger en vattenanläggning eller den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vatten- anläggning, se författningskommentar till 11 kap. 26 § MB. Med säkerhetsledningssystem avses ett system av strukturer, ansvarsområden och rutiner, med lämpliga resurser och tillgängliga tekniska lösningar. Ett säkerhetsledningssystem består av organisa- tionsbeskrivningar och instruktioner som definierar ansvar och befogenheter, samt hur olika arbetsmoment ska utföras. I första punkten anges att säkerhetsledningssystemet ska inne- hålla metoder, rutiner och instruktioner i fråga om organisation och definierade uppgifter, ansvarsområden och kompetenskrav för den personal som deltar i arbetet med dammsäkerhet. Även entre- prenörers organisation ska omfattas om sådana anlitas. Metoderna och rutinerna ska även omfatta identifiering av personalens utbild- ningsbehov och tillhandahålla den utbildning som är nödvändig I andra punkten anges att säkerhetsledningssystemet ska inne- hålla metoder, rutiner och instruktioner för systematisk identifi- ering och bedömning av allvarliga risker. Identifieringen och bedömningen av risker ska avse sådana händelser och förhållanden som kan leda till dammbrott. Bedömningen av risker ska göras med avseende på dammsäkerheten, dvs. risken för dammhaveri. Såväl normala som onormala driftförhållanden ska beaktas. Av tredje punkten framgår att säkerhetsledningssystemet även ska innehålla metoder, rutiner och instruktioner för säker drift, tillståndskontroll och underhåll. Med det avses dokumentation, rutiner och tillvägagångssätt för dammens drift, övervakning, tillståndskontroll samt kontinuerliga underhåll och skötsel. Med metoder, rutiner och instruktioner för hantering av förändringar enligt fjärde punkten avses rutiner för planering och genomförande av ändringar av dammen. Av femte punkten framgår att säkerhetsledningssystemet ska innehålla metoder, rutiner och instruktioner för planering för nödsituationer. Med det avser metoder och rutiner för att planera för förutsebara nödsituationer genom systematisk analys samt för att utarbeta, öva och se över beredskapsplaner som kan tillämpas vid sådana nödsituationer. I beredskapsplanen specificeras de åtgärder som ska vidtas för att förebygga att en incident eller händelse leder till dammhaveri samt hur alarmering av kommunens organisation ska göras i händelse av en incident. I sjätte punkten anges att säkerhetsledningssystemet ska inne- hålla metoder, rutiner och instruktioner för revision och översyn. Med det avses metoder och rutiner för regelbunden systematisk bedömning av, och efter behov uppdatering av, säkerhetslednings- systemet med avseende på mål, effektivitet och lämplighet samt efterlevnad. Av andra stycket framgår att den som är skyldig att underhålla en damm även ska upprätta en översiktlig beskrivning av säker- hetsledningssystemet. Beskrivningen ska dokumenteras och även innehålla de övergripande målen och handlingsprinciperna för verksamhetens arbete med säkerhet. Av bestämmelsen framgå att skyldigheten i 6 § om säkerhets- ledningssystem inte omfattar den som är underhållsskyldig för dammar som utgör en riskanläggning i enlighet med utvinnings- avfallsförordningen. Enligt utvinningsavfallsförordningen omfattas dessa dammar av motsvarande skyldighet. Enligt bestämmelsen ska den som är skyldig att underhålla en damm utföra en helhetsbedömning av dammens säkerhet. Bedömningen ska även avse verksamhetens organisation. Det huvudsakliga syftet med en helhetsbedömning är att ge en övergripande bild av dammens säkerhetsstatus som kan användas som underlag för om organisatoriska, strukturella eller andra förändringar behöver genomföras för att säkerställa en ändamålsenlig säkerhetsnivå. Helhetsbedömningen ska svara på om dammens konstruktion, funktion, organisation och verksamhet motsvarar krav i aktuell reglering, aktuella nationella och internationella föreskrifter och standarder, samt aktuella krav avseende acceptabel risknivå. Dess- utom ska den svara på om den aktuella dammsäkerhets- organisationen och verksamheten är tillräcklig för att säkerställa att säkerhetsnivån uppfylls fram till nästa helhetsbedömning under antagande om fortsatt drift. Av bestämmelsen framgår att helhetsbedömningen ska doku- menteras. Av bestämmelsen följer att den som är skyldig att underhålla en damm ska lämna en rapport till tillsynsmyndigheten. Rapporten ska lämnas och avse säkerheten vid dammen. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för att meddela föreskrifter om innehållet i samt omfattningen och doku- mentationen av konsekvensutredningen enligt 3 §, säkerhets- ledningssystemet enligt 6 §, helhetsbedömningen enligt 7 §, och rapporteringen enligt 8 §. Det mer specifika innehållet i dessa krav ska differentieras utifrån vilken dammsäkerhetsklass kravet avser. Bestämmelsen tydliggör att vanliga regler för överklagande gäller för de beslut som fattas med stöd av dammsäkerhetsförordningen. Bestämmelsen i andra punkten innebär att skyldigheten att lämna konsekvensutredningen enligt 3 § kommer att inträffa löpande av vid vissa angivna tidpunkter. Syftet med bestämmelsen är att konsekvenserna ska utredas först för de dammar som skulle kunna orsaka störst konsekvenser för samhället vid ett dammhaveri. Tidpunkten för skyldigheten att lämna i konsekvensutredningen är satt före det att skyldigheten för klassificering inträffar. Det innebär att tillsynsmyndigheten kommer att ha på sig för att besluta om dammsäkerhetsklass. En utgångspunkt för utredarens arbete skulle enligt regeringens direktiv vara Svenska kraftnäts översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet (N2010/4863/E), som redovisades i en rapport till regeringen . I sagda rapport konstaterade att uppgiften att vara tillsynsvägledande myndighet för dammsäkerhet borde anförtros en renodlad förvaltningsmyndighet och inte ett affärsdrivande verk. Rapporten konstaterade också att uppgiften är direkt artfrämmande för . Det förhållandet att de viktigaste dammarna i är kraftverksdammar förändrar inte detta faktum. Det gör inte heller affärsverkets uppgift som elberedskapsmyndighet. Mot denna bakgrund förordade rapporten att ansvaret för såväl tillsynsvägledning som främjande av dammsäkerhet borde över- föras till MSB. En sådan ordning skulle ansluta väl till det centrala ansvar för tillsynsvägledning som MSB redan har när det gäller lagen om skydd mot olyckor, vissa frågor om miljöfarlig verk- samhet enligt 9 kap. samt bestämmelser om före- byggande och hantering av allvarliga olyckor i förordningen om utvinningsavfall. MSB utövar vidare tillsyn över frågor som rör samordningen mellan räddningstjänstens olika grenar och har en central roll när det gäller såväl räddningsledning som varningar till allmänheten. Ett brott i någon av våra största kraftverksdammar skulle förvisso påverka elförsörjningen men framför allt skulle det medföra behov av t.ex. total utrymning av stora områden efter älvsträckan. Det vore därför en fördel om de centrala myndighetsuppgifter som syftar till att förebygga dammbrott och beredskapsplaneringen för dessa samlades på samma myndighet. I betänkandet avfärdar utredaren kraftnäts förslag på en sida, med i huvudsak byråkratiska invändningar. Ingen av dem framstår dock som övertygande. Självfallet skulle en överföring av ansvaret till MSB medföra behov av kunskapsuppbyggnad inom den nya organisationen. Självfallet måste finansieringsfrågorna lösas. Och det är just svaren på dessa frågor som utredaren borde ha gett. Den omständigheten att det anses legitimt att använda elberedskapsmedel till dammsäkerhet bör för övrigt gälla obero- ende av vilken statlig myndighet som utför arbetsuppgifterna.