sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — I allmänmotive- ringen – under rubriken – anslöt sig departe- mentschefen till kommitténs ställningstaganden.9 Departements- chefen delade kommitténs uppfattning att den normaliseringsprincip som slagits fast kriminalvårdsreform skulle vara vägledan- de och att kriminalvården så långt möjligt skulle undvika att bygga upp egna resurser, vilka svarar mot dem som andra samhällsorgan förfogar över. Departementschefen delade även kommitténs ställ- ningstagande att det faktum att frivården har en hjälpande uppgift måste ses som en kompromiss mellan normaliseringsprincipen och de faktiska förhållandena som gör särskilda hjälpåtgärder ofrån- komliga för kriminalvårdens klienter. 1982/83:85 s. 56 f. Kostnadsansvaret för vård och behandling Genom lagstiftning som trädde i kraft infördes möjligheten att kombinera skyddstillsyn med särskild behandlings- plan, s.k. kontraktsvård (prop. 1986/87:106, proposition om änd- ring i , s.k. kontraktsvård m.m.). Lagstiftningen grun- dade sig på det förslag som hade lämnats i slutbetänkande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32). Gällande kostnadsansvaret konstaterade kommittén att de vård- institutioner som skulle beröras av kontraktsvården har olika huvud- män; en primärkommun, en landstingskommun eller ett kommun- förbund.10 Det anfördes i betänkandet att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det konstaterades dock att det i viss mån gäller särskilda regler för kriminalvårdsklienter som placeras på institution med stöd av 34 § KvaL. För frivårdsklienter bär dock enligt betänkandet hemkommunen hela kostnadsansvaret. Kommitténs anförde att frågan om vem som ska stå för vård- kostnaderna inom kontraktsvården kunde lösas på två sätt.11 Antingen kunde de allmänna principerna för kostnadsansvaret och vårdansvaret som gäller enligt följas. Vårdkostnaden skulle då ytterst bäras av hemkommunen. Den andra lösningen skulle vara att fördela vårdkostnaderna på samma sätt som skulle ha skett, om ett ovillkorligt fängelsestraff i stället hade ådömts och vården ägt rum med stöd av 34 § KvaL. Den enklaste lösningen vore att hemkommunen, som har det övergripande ansvaret för att missbrukaren bereds vård, fick bära kostnadsansvaret. Kommittén kunde dock se flera skäl mot en sådan lösning. Enligt särskilda direktiv skulle kommittén inte före- slå något som ledde till ökade kostnader för kommunerna. Kom- mittén såg vidare kontraktsvård uteslutande som ett alternativ till frihetsstraff.12 Att ålägga kommunen kostnadsansvaret kunde ses som ett avsteg från denna princip och kunde göra att kontraktsvård kunde uppfattas som jämställt med andra frivårdspåföljder, vilket i sin tur kunde leda till en annan tillämpning än den avsedda. En sådan fördelning skulle kunna leda till att kommunen, för att hålla kostnadsansvaret nere, skulle vilja styra kontraktsvården till de institutioner där den själv är huvudman. I vissa fall kunde det vara 10SOU 1984:32 s. 165. 12Kommittén föreslog att kontraktsvård skulle ingå i ett villkorligt fängelsestraff. Kostnadsansvaret för vård och behandling svårt att på kort sikt reda ut vilken kommun som är missbrukarens hemkommun. Ett ytterligare skäl mot denna lösning kunde vara att staten normalt svarar för all straffverkställighet och därför också bör svara för kontraktsvården. Kommittén såg även skäl som talade för en motsatt ordning. Kostnadsfrågan kunde knappast vara avgörande för om påföljden skulle uppfattas som en frivårdspåföljd eller som en ersättning för fängelsestraff. Gränsen mellan det villkorliga fängelsestraffet och frivårdspåföljderna skulle heller inte bli så exakt. Förslaget skulle enligt betänkandet heller inte medföra mer påtagliga kostnadsök- ningar för kommunerna. Kommittén kunde alltså finna skäl för och mot båda lösningar- na, men enligt dess mening talade de starkaste skälen för att kost- nadsansvaret skulle fördelas på samma sätt som gällde för vård med stöd av 34 § KvaL. Det innebar enligt kommittén att kostnads- ansvaret för kontraktsvård på vanligt sätt primärt skulle åvila vårdinstitutionens huvudman, men att Kriminalvården skulle betala vårdavgiften för de platser som togs i anspråk fram till en tänkt tid- punkt för villkorlig frigivning och att hemkommunen därefter skulle stå för kostnaden. I propositionen anslöt sig departementschefen till det förslag som kommittén hade lämnat gällande kostnadsansvaret.13 Enligt förarbetena ska Kriminalvården svara för vårdkostnaderna fram till den tänkta tiden för villkorlig frigivning, beräknat med utgångs- punkt från det alternativa fängelsestraff som anges i domen. De fall där alternativstraff ska anges handlar i praktiken om situationer där påföljden skulle ha blivit fängelse, om möjligheten att döma till skyddstillsyn med kontraktsvård inte hade utnyttjats. Inte minst mot den bakgrunden tedde det enligt departements- chefen sig naturligt att Kriminalvården i dessa fall övertar kostnads- ansvaret på det sätt som hade föreslagits. Departementschefen konstaterade att kostnadsfördelningen skulle komma att följa samma principer som dem som gällde i fråga om § 34-placeringar samt anförde att han utgick från att man vid över- läggningar om statsbidrag till missbrukarvården skulle beakta kon- sekvenserna av detta förslag. Skulle som ett resultat av framtida överenskommelser principerna ändras gällande § 34-placeringarna, borde enligt förarbetena motsvarande ändring aktualiseras beträf- fande kontraktsvård. 1986/87:106 s. 92 ff. Kostnadsansvaret för vård och behandling För det fall domstolen skulle meddela föreskrift om behandling utan att ange någon strafftid i domen, var någon ändring av dåvaran- de principer enligt departementschefen inte påkallad. lämnade i sitt huvudbetänkande Verkställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76) förslag angående kostnadsansvar vid utslussning. § 34-placering fick enligt förslaget sin motsvarighet i institutet behandlingsplacering utom anstalt. Utredningen konsta- terade i betänkandet att det hade skett en betydande nedgång i antalet inledda § 34-placeringar och att det bl.a. hade sin grund i att kommunerna i mindre utsträckning än tidigare var beredda att ta på sig kostnadsansvaret för vården efter villkorlig frigivning.14 Enligt utredningens mening framstod det som otillfredsställande att resurserna för behandlingsplacering vid anstalter med intagna från flera olika kommuner måste prioriteras med beaktande av hemkommunernas ekonomiska resurser och prin- ciper för fördelning av dessa. Utredningen hänförde sig till det förslag till lösning som Kriminal- vårdsstyrelsen hade lämnat i den fördjupade anslagsframställningen för budgetåren 1993/94–1994/95.15 Förslaget hade inneburit att staten skulle innehålla en del av statsbidragen till kommunerna och befria kommunerna från kostnadsansvaret för kontrakts- vård. Vad som innehållits skulle tillföras kriminalvården som således skulle ha kostnadsansvaret även efter villkorlig frigivning. Utredningen ansåg det mycket angeläget att drogberoende in- tagna och intagna med liknande besvär bereds kvalificerad vård för att möjliggöra en samhällsanpassning. Mot den bakgrunden anslöt sig utredningen till förslag. betänkande behandlades i prop. 1997/98:95 (Ändringar i kriminalvårdslagstiftningen, m.m.). Remissutfallet gällande frågan om kostnadsansvar för § 34-placering hade varit delat. hade – efter att tidigare ha förespråkat ett statligt huvudmannaskap för behandling efter villkorlig frigiv- ning – ställt sig negativ till förslaget. Förslaget var enligt Kriminal- vårdsstyrelsen tilltalande ur praktisk synpunkt men skulle utgöra 14SOU 1993:76 s. 278. Kostnadsansvaret för vård och behandling ett undantag från normaliseringsprincipen, med en ytterst stor risk att kommunerna inte skulle ta sitt ansvar för missbruksvården samt en möjlig konsekvens att samarbetet mellan kriminalvården och skulle försämras. Till de negativa instanserna i remissomgången hörde även . Regeringen gjorde i propositionen den bedömningen att utred- ningens förslag om ändrat kostnadsansvar inte borde genomföras.16 Enligt regeringens mening borde målsättningen vara att utveckla verksamheten och undanröja de hinder som fanns mot en ökning av antalet § 34-placeringar. Regeringen konstaterade att det i huvud- sak var problem av samma slag som uppträder i samband med kon- traktsvård. Enligt regeringen borde de problem som hängde samman med fördelningen av kostnadsansvaret vid § 34-placeringar och kontraktsvård bli föremål för ytterligare utredning.17 föreslog i sitt betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) att skyddstillsyn skulle ersättas med övervakningsstraff och att deltagande i påverkansprogram skulle utgöra ett obligatoriskt inslag i verkställigheten. I anslutning till det förslaget behandlande kommittén frågan om normaliseringsprin- cipen.18 Kommittén anförde att det inte sällan hade visat sig vara svårt att tillämpa principen fullt ut. Enligt betänkandet hade i allmänhet orsaken varit brister i samarbetet mellan Kriminalvården och andra huvudmän. De skäl som anförts för normaliseringsprincipen var dock enligt kommitténs mening av sådan styrka att denna princip även fortsättningsvis borde bestämma vilka insatser från övervak- ningsmyndighetens (dvs. kriminalvårdens) sida som borde komma i fråga inom ramen för övervakningsstraffets hjälpfunktion. En grundläggande förutsättning för att en sådan ordning kan fungera var dock enligt kommittén att ett samarbete mellan kriminalvården och andra berörda myndigheter kunde etableras. Av särskild vikt var det enligt betänkandet naturligtvis att kriminalvården och social- tjänsten förmår att samverka på ett effektivt sätt. 1997/98:95 s. 58. 18SOU 1995:91 s. 234. Kostnadsansvaret för vård och behandling föreslog även att kontraktsvård skulle bli en självständig påföljd. Utformningen skulle dock enligt kom- mitténs förslag i allt väsentligt efterlikna den gällande ordningen. Kommittén anförde att den grundläggande principen måste vara att den som med hänsyn till det begångna brottet och i övrigt upp- fyller kriterierna för kontraktsvård också ska dömas till detta straff och att det borde vara kriminalvårdens sak att befordra straffet till verkställighet.19 Enligt en rapport från uppgavs kom- munerna vara mindre benägna att svara för sin del av kostnaderna för den planerade vården och dessutom ha intresse att styra valet av placeringsalternativ. Kommittén hänförde sig till de förslag som hade lämnat i sitt huvudbetänkande Verk- ställighet av fängelsestraff (SOU 1993:76) (se ovan) och anförde därefter:20 Enligt vår mening är det inte acceptabelt att kommunala prioriteringar och beslutsordningar får ett avgörande inflytande över frågan, om domstolen i ett enskilt fall skall kunna döma ut ett visst straff. Frågan om kostnadsansvaret för kontraktsvården bör därför ges en lösning som innebär dels att finansieringssvårigheter inte kan utgöra ett hinder mot en dom på kontraktsvård, dels att problem i detta hänseende som leder till att utredningen blir tidskrävande inte kan uppstå. Sistnämnda fråga är viktig inte minst med tanke på den korta utredningstid som står till buds när den tilltalade är häktad. torde finansieringsfrågan, vilket framgår redan av vad som redovisats om den nuvarande ordningen, inte kunna lösas inom ramen för vårt arbete. Den nuvarande ordningen är ett resultat av förhandlingar mellan de inblandade parterna. Ett undan- röjande av de problem den leder till bör också ske genom en överens- kommelse mellan staten och kommunerna. Oavsett vilken lösning som väljs så får den inte utformas på sådant sätt att finansieringen i enskilda fall kommer att utgöra ett hinder mot att döma till kontraktsvård. betänkande behandlades i prop. 1997/98:96. Under avsnittet Vissa frågor bör övervägas ytterligare anförde regeringen att frågan om betalningsansvaret för kontraktsvården måste få sin lösning.21 Regeringen anförde att den kritik som kom- mittén hade anfört – att finansieringen av vården kan påverka straff- bestämningen i enskilda fall – var berättigad. Regeringen konsta- terade att frågan hade tagits upp i ett flertal sammanhang utan att ha fått någon tillfredsställande lösning och att regeringen mot den 20A.a s. 324. 1997/98:96 s. 83. Kostnadsansvaret för vård och behandling bakgrunden avsåg att tillsätta en utredning med uppdrag att lägga fram förlag som innebar att domstolarna i enskilda fall skulle kunna döma till kontraktsvård utan att behöva beakta frågan om påfölj- dens finansiering. Narkotikakommissionen22 föreslog att Kriminalvården under en tvåårig försöksperiod skulle få möjlighet att genomföra angelägna § 34-placeringar som sträckte sig över frigivningsdagen även om det inte hade varit möjligt att få en ansvarsförbindelse från den intagnes hemkommun.23 Kommissionen konstaterade att frågan om betalningsansvaret för § 34-placering och svårigheterna att få med i planeringen länge hade varit ett problem. Kommis- sionen pekade på tveksamhet hos kommunerna att ta på sig kost- nader, osäkerhet om hur länge vården skulle pågå och skilda upp- fattningar hos kommunen och frivården gällande vilken grad av omhändertagande som den intagne behövde. Kommissionen kon- staterade att kommunernas benägenhet att bekosta vård och be- handling hade minskat kraftigt , men framhöll att förhållandena varierade över landet. Kommissionen föreslog att Kriminalvården skulle ges möjlighet att i de fall det bedömdes att en § 34-placering borde komma till stånd, men där det av någon anledning inte var möjligt att få en kostnadsförbindelse, besluta om en sådan placering även om pla- ceringen beräknades sträcka sig efter frigivningen. Det innebar att Kriminalvården skulle ikläda sig ett kostnadsansvar även efter den villkorliga frigivningen. Kommissionen anförde att dess förslag var att betrakta som en nödlösning när en överenskommelse inte kunde nås. Det under- ströks i betänkandet att kommunerna har ansvaret för vården av missbrukare inom . Det borde därför inte heller bli någon kostnadsökning för Kriminalvården. Gällande kontraktsvård föreslog kommissionen att Kriminalvårds- styrelsen borde ge frivården i uppdrag att utveckla särskilda pro- gram för kontraktsvården. bedömning var att kontraktsvård är ett utmärkt alternativ till fängelse för många narkotikamissbrukare som 22Vägvalet – Den narkotikapolitiska utmaningen. 23SOU 2000:126 s. 244. Kostnadsansvaret för vård och behandling redan vid tiden för domstolsförhandlingen är motiverade att under- gå behandling. Till kommissionen hade det framförts förslag att Kriminalvården skulle kunna ta på sig hela kostnaden och således kunna genomföra en kontraktsvårdsplacering utan kommunens med- verkan. Enligt kommissionen är aktiva medverkan nödvändig för att vården ska få det önskade innehållet gällande höga kvalitetskrav på utredning och planering. Det skulle därför innebära större nackdelar än fördelar att öppna möjligheten till kontraktsvård utan medverkan. Det vore en fel- aktig väg, eftersom det rent generellt enligt kommissionen är nöd- vändigt att tar ett större och mer aktivt ansvar för vård- och behandlingsinsatser för narkotikamissbrukare. Svårigheterna att få kostnadsförbindelser var inte enligt kommissionen ett till- räckligt skäl för att ge Kriminalvården hela kostnadsansvaret. Det skulle riskera att få till följd att ytterligare skulle dra sig tillbaka från sitt ansvar för narkomanvården. Kommissionen konstaterade att det redan var möjligt att genom- föra hela eller större delen av kontraktsvården inom ramen för Kriminalvårdens kostnadsansvar i de fall där det alternativa fängelse- straffet var relativt långt. I de fall det inte var möjligt att få till stånd en överenskommelse med kommunen före domen fick man enligt kommissionens be- dömning snarare acceptera en fängelsedom än att ge avkall på kvali- teten i kontraktsvården. För att ytterligare underlätta gemensam planering om kontrakts- vård borde frivården tillsammans med aktuella kommuner kartlägga tillgången på lämpliga vårdenheter som kan användas och bygga upp några standardmodeller för behandling. Kommissionen före- slog att frivården skulle få i uppdrag att inom sina respektive om- råden identifiera de behandlingsupplägg som ter sig lämpliga för kontraktsvårdsplaceringar. Frivården borde också inom ramen för det arbetet – med berörda enheter och de kommuner som kan tänkas bli aktuella – formulera några alternativa vårdprogram. Om alla berörda parter är eniga borde det enligt kommissionens bedömning vara möjligt att hinna genomföra den återstående individuella utred- ningen inom tillgängliga tidsramar.24 betänkande behandlades i prop. 2001/02:91 (Nationell narkotikahandlingsplan). Regeringen genom- förde inte kommissionens förslag att skulle få 24 SOU 2000:126 s. 252. Kostnadsansvaret för vård och behandling möjlighet att genomföra angelägna § 34-placeringar som sträcker sig över frigivningsdagen även om det inte varit möjligt att få en ansvarsförbindelse från den intagnes hemkommun.25 I stället fick i uppdrag att kartlägga omfattningen och typen av problem som hindrar § 34-placeringar. Gällande kontraktsvård följde regeringen kommissionens förslag och gav i uppdrag att inom frivården utveckla särskilda program för kontraktsvården.26 Samtliga remissinstanser som uttalat sig hade stött kommissionens bedömning. Regeringen anslöt sig också i förarbetena nära till vad kommissionen hade anfört. Liksom kommissionen ansåg regeringen – med stöd av de skäl kommissionen hade anfört – att frivården inom sina respektive om- råden skulle identifiera de behandlingsupplägg som tedde sig lämp- liga för kontraktsvårdsplaceringar och tillsammans med berörda enheter och de kommuner som kan tänkas bli aktuella formulera några alternativa program. 14.6.9Kriminalvårdskommitténs behandling av kostnader vid utslussning lämnade i sitt betänkande Framtidens kri- minalvård (SOU 2005:54) förslag till en gemensam reglering av verkställighet av fängelsestraff, skyddstillsyn och samhällstjänst. Med den tidigare § 34-placeringen som förebild föreslog kommittén att en intagen skulle kunna få tillstånd att vistas i ett familjehem eller i ett hem för nödvändig vård eller boende (vårdvistelse). Kommittén anförde att det egentligen inte fanns något hinder mot att som huvudregel planera in vården på hemmet så att den avslutas i sam- band med den tidpunkt för villkorlig frigivning som annars skulle gälla.27 Om den dömde skulle behöva lång vårdtid och det med hän- syn till strafftiden och vårdens innehåll skulle framstå som nödvän- digt, borde enligt kommittén undantagsvis den dömde kunna vara placerad vid hemmet även efter gängse tidpunkt för villkorlig fri- givning. För att möjliggöra detta föreslog kommittén att villkorlig frigivning skulle kunna anstå till dess vårdtiden var till ända. Kriminalvården skulle enligt förslaget ansvara för vården intill dess utskrivning från hemmet och villkorlig frigivning skett. 2001/02:91 s. 54. 27SOU 2005:54 s. 782. Kostnadsansvaret för vård och behandling kommitténs uppfattning fanns det ingen anledning att befara att förslaget skulle leda till att kommunerna skulle komma att känna mindre ansvar för missbrukarvården. Det kunde dock finnas behov av eftervård i kommunernas regi, kostnader som åvilar ordinarie samhällsorgan. För att eftervården skulle kunna fungera krävdes att kriminalvården före vård- vistelsen initierar kommunerna och andra samhällsorgan i arbetet och håller dem underrättade om vårdens fortskridande. Om övervak- ning ska äga rum efter villkorlig frigivning pekade kommittén på vikten av att samordna berörda myndigheters resurser och att det ska stå klart vem som ska vara vårdgivare om den villkorligt frigivne ska meddelas särskilda föreskrifter om att underkasta sig vård och behandling. förslag i denna del behandlades i prop. 2005/06:123 (En modernare kriminalvårdslag). I huvudsak i enlighet med kommitténs betänkande föreslog regeringen att § 34- placering skulle kallas vårdvistelse och ingå i bestämmelserna om utslussning från anstalt. I likhet med utredningen ansåg inte rege- ringen att det fanns något egentligt hinder mot att planera in vården på behandlingshemmet så att den avslutas i samband med tidpunk- ten för villkorlig frigivning.28 Att hela vårdvistelsen ofta kommer att kunna genomföras före den villkorliga frigivningen medför en- ligt propositionen att behovet av ansvarsförbindelser torde minska. Utgångspunkten enligt regeringen var dock självfallet den intagnes behov av vård som avgörande för vårdvistelsens längd. Den nya regleringen innebar dock inget avsteg från det delade kostnadsansvar som tidigare gällt vid § 34-placeringar. För det fall vården ska fortsätta efter villkorlig frigivning eller om den dömde efter villkorlig frigivning meddelas föreskrifter om vård och behandling, ska denna enligt normaliseringsprincipen bekostas av ordinarie vårdgivare. Regeringen lyfte fram vikten av att behandlingen vid behov fort- sätter efter den villkorliga frigivningen. Det kan även gälla andra stöd- och hjälpinsatser gällande t.ex. bostad och sysselsättning. Regeringen konstaterade att Kriminalvården inte ansvarar för att dessa behov ska bli tillgodosedda men måste stötta den intagne i dennes kontakter med relevanta samhällsorgan. Vidare anförde rege- ringen att det är nödvändigt att samhällets olika huvudmän sam- verkar bättre för att ett varaktigt positivt resultat ska uppnås. 2005/06:123 s. 31. Kostnadsansvaret för vård och behandling nalvården hade därför fått i uppdrag att upprätta samverkansavtal med kommunerna när det gäller förfarandet för såväl kontraktsvård som placeringar på behandlingshem inom ramen för verkställigheten och att fortsätta utvecklingen av lokalt utformade baskontrakt för kontraktsvård i fråga om olika klientgrupper. Uppdraget slutredovisades i slutredovisning- en av Kriminalvårdens särskilda narkotikasatsning. Av rapporten framgår bl.a. att samverkansavtal eller gemensam rutinbeskrivning () fanns i och vissa av kranskommuner, , , , , , och . Samarbete hade inletts för att åstadkomma överenskommelser i övriga av kranskom- muner, övriga verksamhetsområden inom region , , , , , samt några kommuner i . De ekonomiska avtalen med kommunerna hade enligt redovisningen gett arbetet mer struktur. Lokalt utformade bas- kontrakt förekom i bland i flera olika former. Att ta fram samverkansavtal med kommun och landsting samt lokala vårdkedjor är ett pågående arbete som bedrivs lokalt. En del av samverkan kring frågorna om missbruksvården hanteras i vissa kommuner inom ramen för Kommuner och Landstings projekt kunskap till praktik. (Implementeringen av Social- styrelsens nationella riktlinjer för missbruksvård.) En nationell sammanställning över hur det ser ut just nu i Kriminalvården finns dock inte . av normaliseringsprincipen och kostnader vid kontraktsvård gjorde den bedömningen att normali- seringsprincipen även i fortsättningen borde fungera som riktlinje i frågor som rör ansvarsfördelningen mellan Kriminalvården och andra myndigheter.29 Någon reglering av normaliseringsprincipen i lag borde dock inte ske enligt kommittén. När det gäller verkställighet av andra kriminalvårdspåföljder än fängelse borde enligt kommittén de dömda, utan hinder av att Kri- minalvården i vissa fall ska kunna erbjuda stöd och hjälp, kunna ta del av vård och behandling på samma villkor som andra vårdberät- 29 Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) s. 229 ff. Kostnadsansvaret för vård och behandling Den allmänna vården borde också kunna tas i anspråk för att verkställa särskilda föreskrifter om vård och behandling under verkställigheten. Enligt kommitténs mening borde det för kriminal- vården i frihet inte byggas upp några resurser för vård i egen regi. Däremot borde frivården kunna tillhandahålla viss verksamhet med inslag av hälso- och sjukvård, t.ex. särskild programverksamhet för rattfyllerister.