sou · H0B335 · 2012-05-24 00:00:00 — -om det kan konstateras att referenspersonen eller dennes ogifta partner är gift med eller har ett varaktigt förhållande med en annan person. Medlemsstaterna får även avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om att förnya uppehållstillståndet om det är fastställt -att falska eller vilseledande uppgifter eller falska eller förfalskade handlingar har använts, eller att tillstånd har erhållits genom vilseledande eller på andra olagliga sätt, -att ett äktenskap eller partnerskap har ingåtts eller en adoption har utförts uteslutande för att ge den berörda personen möjlig- het att resa in och vistas i en medlemsstat (skenförhållanden). Medlemsstaterna får göra särskilda kontroller endast när det finns välgrundade misstankar om vilseledande eller skenäktenskap, sken- partnerskap eller skenadoption enligt den nämnda defini- tionen. Särskilda kontroller får även utföras när familjemedlemmars uppehållstillstånd förnyas. 17.3.2.2Rådets resolution av om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap Europeiska unionens råd fattade beslut om en resolution om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäkt- enskap (EGT 97/C 382/01). I resolutionen konstateras att sken- äktenskap är ett sätt att kringgå bestämmelserna om inresa och bosättning för medborgare i tredje land. Om det finns omständig- heter som talar för att det rör sig om ett skenäktenskap, t.ex. sär- levnad mellan parterna, ska uppehållstillstånd inte beviljas förrän behöriga myndigheter har kontrollerat att det inte är ett skenäkten- skap. Om det efter det att uppehållstillstånd har beviljats kommer fram att det är fråga om ett skenäktenskap, ska uppehållstillståndet vanligtvis dras in, återkallas eller inte förnyas.1 17.3.2.3Europakonventionens artikel 8 och rätten till familjeåterförening Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) utgör svensk lag. Artikel 8 i kon- ventionen reglerar skyddet för privat- och familjelivet. Artikeln har i vissa fall tolkats så att den innebär en rätt till återförening för medlemmar av kärnfamiljen när någon av dem är bosatt i ett kon- ventionsland, men praxis ger inte stöd för att i denna artikel tolka in en generell rätt till familjeåterförening. Om en sådan rätt kan föreligga beror på omständigheterna i det enskilda fallet (se t.ex. mot , dom , Sen mot , dom och Tuquabo-Tekle m.fl. mot , dom ). FN:s konvention om barnets rättigheter antogs av FN:s general- församling . Konventionen bygger på fyra grundprinciper, nämligen förbud mot diskriminering, principen om barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten att framföra sina åsikter och få dem respekterade. var ett av de första länderna att ratificera konventionen. Konventionen trädde i kraft . I artikel 10 föreskrivs att ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konven- tionsstat för familjeåterförening ska behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventionsstaterna. 17.3.2.5 Utlänningslagens regler om familjeåterförening Familjeåterföreningsdirektivet genomfördes genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft . De bestäm- melser om uppehållstillstånd på grund av anknytning som grundar 1 Framställningen är hämtad från prop. 2005/06:72 s. 25. sig på familjeåterföreningsdirektivet finns i 5 kap. 3 § utlännings- lagen och ersätter tidigare bestämmelser i 5 kap. 3 § första stycket 1–3. Övriga regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning finns i 5 kap. 3 a §. Även om direktivet inte kräver det gäller samma regler för uppe- hållstillstånd på grund av anknytning för alla som bor i oavsett medborgarskap. har också valt att gå längre än direktivet kräver genom att jämställa sambor med makar (prop. 2005/06:72 s. 32). Av främsta intresse för utredningen är de regler som rör makar och sambor samt personer som avser att gifta sig eller inleda ett samboförhållande. Dessa kommer därför att beskrivas närmare i det följande. Enligt 5 kap. 3 § första stycket 1utlänningslagen har en make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehålls- tillstånd för bosättning i rätt till uppehållstillstånd, förutom i fall som avses i 5 kap. 17–17 b §§. Med sambo avses i bestäm- melsen detsamma som i sambolagen (2003:376). Det innebär att det ska handla om två personer som stadigvarande bor tillsammans i parförhållande och har gemensamt hushåll. Det har ansetts som en självklar förutsättning för samboskap att parterna inte är makar och alltså följer den äktenskapsrättsliga lagstiftningen (prop. 2002/03:80). Migrationsöverdomstolen har i ett rättsfall slagit fast att bestämmelsen i 5 kap. 3 § tillämpas endast på personer som har sammanbott i utlandet, medan personer som har blivit sambor först i bedöms enligt reglerna i 5 kap. 3 a § utlänningslagen (se nästa avsnitt). En förutsättning för uppehållstillstånd under åberopande av anknytning genom äktenskap är att det handlar om ett i giltigt äktenskap. Om ett sådant äktenskap föreligger, råder det en presumtion för att tillstånd ska meddelas (jfr Migrationsöverdom- stolens avgörande, MIG 2007:19). Om det däremot inte föreligger ett civilrättsligt giltigt äktenskap, t.ex. för att det handlar om ett i utlandet ingånget barn- eller tvångsäktenskap och det saknas sär- skilda skäl för erkännande (se 1 kap. 8 a § IÄL), ska ansökningen avslås. I vissa fall kan ansökan även om äktenskapet inte erkänns beviljas med stöd av andra regler, i första hand 5 kap. 3 a § 1 utlän- ningslagen. Det är den som ansöker om uppehållstillstånd som har bevis- bördan för att ett giltigt äktenskap har ingåtts. En uppgift i folk- bokföringsregistret att referenspersonen är gift med sökanden väger visserligen tungt men är inte avgörande för bedömningen av om ett civilrättsligt giltigt äktenskap föreligger (se MIG 2008:18). Familjeåterföreningsdirektivet medger, som har beskri- vits, vissa begränsningar i rätten till familjeåterförening för makar. Begränsningarna har angetts uttryckligen i särskilda bestämmelser i 5 kap. 17–17 b §§ utlänningslagen. Utöver dessa begränsningar finns det, enligt de bedömningar som gjordes av regeringen vid implementeringen av familjeåterföreningsdirektivet, inte något ut- rymme att uppställa krav i nationell lagstiftning som begränsar rätten till familjeåterförening för makar. Förenlighet med familje- återföreningsdirektivet ansågs, beträffande makar, kräva ett avskaf- fande av prövningen av om förhållandet var seriöst och prövningen av om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. (Se prop. 2005/06:72 s. Reglerna i 5 kap. 17 a § är fakultativa. Enligt bestämmelsen får uppehållstillstånd vägras om oriktiga uppgifter har lämnats eller omständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet, om ett äktenskap eller samboförhållande har inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehålls- tillstånd (skenförhållande) eller om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Vidare får uppehållstillstånd vägras om makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt. Uppehållstillstånd får dessutom vägras om någon av parterna är gift eller sambo med någon annan eller om någon av makarna eller samborna är . Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hän- syn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familje- förhållanden. Om anknytningspersonen är gift med en annan person och sammanlever med den personen i ska uppehållstillstånd vägras (5 kap. 17 b § utlänningslagen). Avsikt att gifta sig eller inleda ett samboförhållande I 5 kap. 3 a § utlänningslagen finns regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning som inte styrs av familjeåterförenings- direktivet. Av intresse i det här sammanhanget är främst bestäm- melsen i första stycket 1 som gäller fall där en utlänning har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i eller som har beviljats uppehålls- tillstånd för bosättning i . Uppehållstillstånd får i sådana fall beviljas om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar emot. Om samboendet har skett endast i har Migra- tionsöverdomstolen gjort bedömningen att anknytningen ska prövas enligt den här bestämmelsen och alltså inte enligt 3 § (se MIG 2008:30). När det gäller seriositetsprövningen anges i motiven att ett för- hållande i regel får bedömas som seriöst om det inte finns några indikationer på att det är fråga om ett skenäktenskap eller skenför- hållande och det inte heller i övrigt föreligger några omständigheter som talar för att förhållandet inte är seriöst (prop. 1999/2000:43 s. 39). Presumtionen är alltså för att tillstånd ska beviljas. Prövningen enligt 3 a § första stycket 1 ska också innefatta en prövning av om det föreligger särskilda skäl mot att bevilja uppe- hållstillstånd. Syftet är att det ska finnas en möjlighet att avslå uppehållstillstånd vid t.ex. månggifte, barnäktenskap, förhållanden mellan minderåriga och då det finns en påtaglig risk för att den sökande kommer att utsättas för misshandel eller andra övergrepp i förhållandet (prop. 2004/05:170 s. 181). finns bestämmelser om försörjningskrav vid anhöriginvandring enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen (prop. 2009/10:77, bet. 2009/10:SfU12, rskr. 2009/10:202). Bestäm- melserna återfinns i 5 kap. 3 b–e §§ samma lag. Regeln i 5 kap. 3 b § innebär att uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person enligt 3 eller 3 a § får beviljas endast om den person som utlän- ningen åberopar anknytning till kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Det finns dock flera undantag enligt 5 kap. 3 c–e §§. Ett uppehållstillstånd som ges en make enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen ska vara tidsbegränsat vid första besluts- tillfället, om makarna inte stadigvarande har sammanbott utom- lands. Detsamma gäller ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen till någon som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med någon som bor här. Detta kallas för uppskjuten invandringsprövning. Normalt ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd . I Ds 2011:28 föreslås att bestämmelsen om uppskjuten invand- ringsprövning ändras så att den uttryckligen omfattar en utlänning som beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning till en sambo enligt 5 kap. 3 § första stycket 1. Enligt förslaget, som föreslås träda i kraft , ska uppehållstillståndet tids- begränsas vid första beslutstillfället om inte utlänningen har sam- manbott med sin make eller sambo utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. I 5 kap. 16 § utlänningslagen finns bestämmelser om fortsatt uppe- hållstillstånd. Den som har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inom ramen för en uppskjuten invandringsprövning får beviljas ett nytt uppehållstillstånd (tidsbegränsat eller permanent) på den grun- den endast om förhållandet består. Normalt får ett permanent uppehållstillstånd ges för den som har fått ett tidsbegränsat till- stånd inom ramen för uppskjuten invandringsprövning när utlän- ningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd . I paragrafens tredje stycke anges omständigheter som kan ut- göra skäl för att uppehållstillstånd ges trots att förhållandet har upphört. Så får ske om 1.utlänningen har särskild anknytning till , 2.förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, har utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller 3.andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppe- hållstillstånd. Frågan om utlänningen har särskild anknytning avgörs efter en hel- hetsbedömning där samtliga omständigheter vägs in, däribland t.ex. vistelsetid i landet, etablering på arbetsmarknaden och familje- anknytning. När fråga uppkommer om att bevilja uppehållstillstånd med stöd av andra punkten tas hänsyn till under vilka omständigheter över- greppet har ägt rum, hur allvarligt det har varit och om det har rört sig om en enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge förhållandet har varat (prop. 1999/2000:43 s. 64). Vad som i pro- positionen kallas enstaka bagatellartade övergrepp avses inte i sig medföra att sökanden beviljas fortsatt uppehållstillstånd. Tredje punkten tar sikte främst på olika humanitära skäl, såsom att sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett återvändande eller att sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Vid handläggning av ärenden om uppehållstillstånd gäller förvalt- ningslagen (1986:223). Dessutom finns vissa specialbestämmelser om handläggningen i 13 kap. utlänningslagen. Förvaltningslags- utredningen har i sitt betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) lämnat förslag till utformning av en ny förvaltningslag. Förvaltningslagens bestämmelser innebär bl.a. att Migrations- verket och utlandsmyndigheterna, i enlighet med officialprincipen, har en utredningsplikt som innebär att ett ärende ska utredas så som dess beskaffenhet kräver. Något krav på att muntlig handlägg- ning alltid ska ske ställs inte. Frågan om muntlig handläggning regleras i 14 § förvaltningslagen. Paragrafen föreskriver att en sök- ande, klagande eller annan part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, ska få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen ska vara muntlig, varvid myndigheten särskilt ska beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra. Genom införandet av familjeåterföreningsdirektivet togs, när det gäller makar och sambor, prövningen av förhållandets seriositet bort, liksom prövningen av om särskilda skäl talar emot att uppe- hållstillstånd beviljas. Särskilda kontroller får utföras om det finns välgrundade misstankar om att det rör sig om ett skenförhållande samt när familjemedlemmars uppehållstillstånd förnyas. Enligt uppgift från följer verket följande utredningsrutin. Ärenden som kommer in till verket från utlands- myndigheten screenas. Avsikten är att verket på ett tidigt stadium ska kunna avgöra vilken utredning som krävs samt om ärendet behöver kompletteras. Därefter skickas ett brev till referensperso- nen i Sverige.2 Referenspersonen uppmanas i brevet att gå in på för att fylla i ett frågeformulär. Om referenspersonen inte har tillgång till en dator uppmanas han eller hon att i stället kontakta verket för att få formuläret hemskickat. Referenspersonen kan då också kontakta verket för att i stället få en muntlig intervju. Denna muntliga intervju är inte mer omfat- tande än frågeformuläret. Vid en eventuell komplettering har Migra- tionsverket att välja på att kalla referenspersonen till verkets lokaler, ringa upp personen eller skicka frågorna skriftligen. Till- vägagångssättet varierar. Normalt sker en muntlig intervju med den som ansöker om uppehållstillstånd. Denna och övrig utredning med avseende på sökanden genomförs av utlandsmyndigheten i sökandens hemland eller det land där han eller hon bor permanent. Om ett avslagsbeslut överklagas gäller förvaltningsprocesslagen (1971:291) för processen i migrationsdomstolen och Migrations- överdomstolen, om inte annat anges i utlänningslagen (16 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen). I domstolarna gäller att rätten ska tillse att ett mål blir utrett så som dess beskaffenhet kräver, varvid rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras (8 § förvaltningsprocesslagen). Förfarandet är skriftligt. I handlägg- ningen får ingå muntlig förhandling beträffande en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I migrationsdomstol ska muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt för- handlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Muntlig förhandling ska vidare hållas i migrationsdomstol i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd för en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å den andra om fri rörlighet för personer. Även i mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits ska muntlig förhandling hållas i migrationsdomstol, om det begärs av en utlän- 2 Med referensperson avses den person till vilken sökanden åberopar anknytning. Ofta används begreppet anknytningsperson. ning som omfattas av avtalen och som ansökt om uppehålls- tillstånd. I dessa fall behöver dock muntlig förhandling inte hållas, om detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse (16 kap. 5 § utlänningslagen). Närmare om barnäktenskap m.m. I de fall då den anknytning som åberopas är ett barnäktenskap måste, som har beskrivits, först ske en prövning av om det föreligger ett i giltigt äktenskap. handlar det om att äktenskapet har ingåtts i något annat land enligt regler som gäller där. I fall då någon av parterna hade anknytning till vid vig- seln genom medborgarskap eller hemvist ska ett i utlandet ingånget barnäktenskap inte erkännas, annat än om det finns särskilda skäl (1 kap. 8 a § IÄL). Erkännande kan vägras också av vissa andra barnäktenskap enligt reglerna om ordre public. Vi har redogjort närmare för erkännandereglerna i kapitel 3 och 9. Om ett giltigt äktenskap inte föreligger ska ansökningen i prin- cip avslås. Dock kan det i vissa fall bli aktuellt att pröva anknyt- ningen utifrån reglerna om sambor. Om ett i giltigt äkten- skap föreligger eller parterna är att anse som sambor får ansök- ningen prövas mot bestämmelsen i 5 kap. 17 a § andra stycket 3 utlänningslagen. Den innebär att uppehållstillstånd får vägras om någon av makarna eller samborna är . Syftet med be- stämmelsen är att motverka äktenskap eller samboförhållanden mellan underåriga (prop. 2005/06:72 s. 88). Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden. Om det handlar om en avsikt att gifta sig eller bli sambo prövas ansökan enligt reglerna i 5 kap. 3 a §. Då gäller att uppehållstill- stånd får beviljas om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Det framgår av förarbetena att bestämmelsen syftar till att det ska vara möjligt att avslå en ansökan om uppehållstillstånd vid t.ex. barnäktenskap eller förhål- landen mellan minderåriga (prop. 2004/05:170 s. 181). Enligt uttalanden i förarbetena till utlänningslag skulle ett generellt accepterande av äktenskap med underåriga utländska medborgare stå klart i strid mot grundläggande svenska värderingar beträffande bl.a. barns och ungdomars rätt till en självständig utveckling och rätt till utbildning, deras rätt att träffa livsavgörande beslut samt strävandena mot jämställdhet mellan könen (prop. 1983/84:144 s. 75). I praxis ges normalt inte uppehållstillstånd för barnäktenskap eller förhållanden mellan minderåriga. Enligt för- arbetsuttalanden ska detta gälla även om sådana äktenskap skulle stå i överensstämmelse med ett traditionellt kulturmönster (prop. 1999/2000:43 s. 40). Emellertid kan uppehållstillstånd beviljas om det skulle framstå som stötande att vägra. Så kan vara fallet t.ex. om flickan är gravid, parterna har ett gemensamt barn eller om flickan skulle bli utstött om hon tvingades stanna kvar i hemlandet (prop. 1999/2000:43 s. 38). Det bör också vara möjligt att bevilja tillstånd om äktenskapet har tillåtits av en svensk domstol (prop. 2004/05:170 s. 182). Om ett barnäktenskap inte erkänns men den underåriga parten därefter har fyllt , kan uppehållstillstånd ges med stöd av 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen. Tvångsäktenskap utgör inte någon särskild avslagsgrund enligt utlänningslagen vare sig det handlar om redan ingångna äktenskap eller om fall där personerna anger en avsikt att gifta sig. Utgångspunkten enligt 1 kap. 8 a § IÄL är att ett tvångsäkten- skap inte ska erkännas, oavsett om parterna saknade all anknytning till när de gifte sig. Tanken är alltså att ansökningen ska avslås med hänvisning till att ett civilrättsligt giltigt äktenskap inte föreligger. Även om det inte uttryckligen framgår av förarbetena får förmodas att tvång också kan vara ett särskilt skäl mot att bevilja uppehållstillstånd enligt reglerna i 5 kap. 3 a § i fall när ansökan grundas på en avsikt att ingå äktenskap eller samboskap. Migrationsöverdomstolen har prövat vilka krav som kan ställas på bevisning när det görs påståenden om tvång (MIG 2012:4). I ärenden om uppehållstillstånd gäller enligt 13 kap. 10 § första stycket utlänningslagen en absolut skyldighet att redovisa de skäl som har legat till grund för beslutet. Skyldigheten att lämna en beslutsmotivering gäller även vid bifallsbeslut. I förarbetena (prop. 1996/97:25 s. 204 f.) uttalar regeringen att det inte bör ges någon generell anvisning om hur motiveringen ska se ut. Dock sägs att ett avslagsbeslut ska vara tydligt i sak och lättbegripligt.3 Familjeåterföreningsdirektivet ställer krav på att alla avslags- beslut ska motiveras (artikel 5.4 i direktivet). Enligt förvaltningsprocesslagen gäller i migrationsdomstolarna att rättens beslut ska grundas på vad handlingarna innehåller och vad som i övrigt har förekommit i målet. Av beslutet ska framgå de skäl som har bestämt utgången (30 §). I detta anses ligga bl.a. ett krav på att domstolen motiverar beslutet så att parten förstår hur man har resonerat (SOU 1964:27 s. 449). Sekretessen i ärenden om uppehållstillstånd regleras främst av 21 kap. 5 § och 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Den förstnämnda bestämmelsen gäller till skydd för utlänningar i hela den offentliga förvaltningen och innebär att sekretess gäller för uppgift som rör en utlänning om det kan antas att röjande av upp- giften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Utöver vad som följer av 21 kap. 5 § gäller enligt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen sekretess i bl.a. verk- samhet för kontroll över utlänningar för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Med verksamhet för kontroll av utlänningar avses bl.a. ären- den om uppehållstillstånd. Uppgifter som kan skyddas är exempel- vis uppgifter om hälsotillstånd och om religiös eller politisk upp- fattning. I verksamhet för kontroll av utlänningar gäller sekretess också för uppgifter i en anmälan eller utsaga av en enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har lämnat uppgiften eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen skyddar alltså den som har gjort en anmälan eller har lämnat andra uppgifter i ett 3 En särskild utredare har fått i uppdrag att kartlägga hur beslut i migra- tionsärenden är utformade samt hur enskilda parter, överinstanser och andra myndigheter uppfattar dessa. Mot bakgrund av kartläggningen ska utredaren ge förslag till hur utform- ningen av beslut kan utvecklas. Med utgångspunkt från kartläggningen och förslagen beträffande beslut, ska utredaren ta ställning till om det finns anledning att utöver det arbete som inletts utveckla hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas (dir. 2012:17). utlänningsärende, t.ex. en referensperson. För att sekretess ska gälla krävs att det kan antas att den som har gjort en anmälan eller lämnat en utsaga löper risk för att utsättas för repressalier av mer allvarligt slag.