sou · H0B340 · 2012-06-04 00:00:00 — IVA förordar i sin rapport att ökad uppmärksamhet ägnas åt att utveckla ett effektivt regionalt innovationsarbete. Jag delar i grunden IVA:s uppfattning, även om mina erfarenheter av försök till bred regional samverkan är måttfullt positiva. Riskerna är stora att arbetet koncentreras på att bygga upp nya administrativa strukturer Regionala och lokala förutsättningar och att formulera övergripande strategier som ges en sådan abstraktionsnivå att alla berörda intressenter kan anse att just deras intressen blir tillgodosedda. Vilket innebär att alla mål- och intressekonflikter i stället måste hanteras inom ramen för de mer handlingsinriktade program och projekt som samarbetet successivt avkastar. 5.2Ett tydligt ledarskap för det regionala innovationssystemet Jag tror därför att det är viktigt att en regional samverkan växer fram och operationaliseras på regional nivå utan nationella dekret om dess innehåll och arbetsformer. För att detta skall vara möjligt krävs emellertid att det finns ett ledarskap som kan ta de erforderliga regionala initiativen. Min bedömning är att högskolan, som i alla regioner, hur de än definieras, måste spela en mycket viktig roll för det regionala innovationssystemet tilldelas en sådan roll. För statens vidkommande är naturligtvis också en viktig aktör som koordinerande myndighet av den statliga verksamheten i länet. För åtminstone de större lärosätena är det av utomordentlig vikt att deras samarbete med företagen inte begränsas till den regionala miljön eller att kommersialiseringen av innovationer förses med restriktioner om att den i första hand bör ske inom ramen för befintliga eller nya företag som är lokaliserade till just den region där lärosätet befinner sig. Detta intresse, av nationell karaktär, utgör ytterligare ett skäl till att lärosätena bör ha en ledningsposition i det regionala innovationssystemet. 6 Samverkan mellan lärosäten De svenska lärosätena har en betydande erfarenhet av samverkan, mera påtaglig än i många andra länder, trots att de givetvis också är varandras konkurrenter om intäkter, uppdrag, studenter och personal. Konkurrensdimensionen har stärkts , som samverkan, enligt min bedömning, också växt sig starkare inom ramen för (). Inom SUHF har dock, såvitt jag kunnat notera jag följt förbundets arbete, innovationsstödsarbetet aldrig varit uppe till behandling. Däremot finns en väl fungerande förening för holdingbolagen och, numera, också innovationskontoren, vilket inkluderar merparten av lärosätena och däribland samtliga universitet (motsv.). Inom ramen för detta nätverk sker ett betydelsefullt kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Samverkan sker också i andra former, främst genom innovationskontorens uppdrag att ge service också till andra lärosäten än de till vilka resurserna för kontoren är knutna. Min bedömning är att detta samarbete är av betydelse för alla de lärosäten som berörs av det, något varierande beroende på hur samarbetet kommit att gestalta sig. Inom ett specifikt område förekommer ett mer materiellt/funktionellt samarbete, nämligen patentrådgivning. har byggt upp en mycket kompetent rådgivning som ger service också till ett antal andra universitet, t.ex. KTH, , och . Till följd av det samarbete som kommit till stånd genom innovationskontoren har liknande organisationer växt fram vid resp. . Min bedömning är att detta är exempel på en utmärkt utveckling jämfört med att varje universitet/högskola försöker att vara självförsörjande med detta slag av specialistkompetens. Det är sannolikt att utvecklingen skulle kunna påskyndas genom ett uppmärksammande från regeringens sida i den forsknings- och innovationspolitiska propositionen. 7 Uppföljning och utvärdering 7.1Svårigheten att finna enkla resultatindikatorer Lärosätenas (inkl. holdingbolagens) innovationsstödjande verksamhet avser i stor utsträckning enbart en del av den samlade process som för en idé genom faser av verifiering, immaterialrättsligt skydd, organisation, affärsutveckling, kapitalanskaffning, marknadsföring och produktion till marknaden. En del lärosäten följer med idén under hela denna resa, men deras bidrag blir allt mindre och är till slut ofta mest symboliskt – man är en liten delägare, vars finansiella bidrag är oviktigt men som bidrar med lärosätets varumärke som kan öka förtroendet för den blivande innovationens lönsamhet. Många idéer som kommer till och behandlas i lärosätets innovationsfrämjande system kommer inte vidare, andra kvalificerar sig för en verifiering, som dock inte ger stöd för ett fortsatt arbete, baserat på idén. Brist på kapital eller på kompetent management kan också resultera i att innovationen aldrig realiseras. Tratten blir allt smalare för varje fas som passeras. Det går visserligen att hävda att också avbrutna processer innehåller ett värde – att man lär sig av misslyckandena. Det kan vara sant, men om en mycket stor del av de processer, som man satsat mycket arbete och kapital på, måste avbrytas, så är förhållandet att det skett ett lärande mest en tröst för tigerhjärtan. De långa ledtiderna gör också att möjligheten att bedöma en innovations genomslagskraft på marknaden är svår – , kanske mer än , är framgången osäker. Det innovationsstödjande arbetet inom utgör en god illustration till detta. Att följa upp och utvärdera det egentliga resultatet i form av tillväxt och sysselsättning som tillförts landet genom det innovationsstödjande arbete som lärosätena deltar i är följaktligen mycket svårt. Och ännu svårare, gränsande till meningslöshet, är att försöka urskilja just lärosätets eget bidrag genom indikatorer. att det finns inga indikatorer som är relevanta och för en sådan uppföljning. Försök att definiera indirekta indikatorer, dvs. indikatorer som man menar har ett samband, ehuru kanske oklart exakt vilket, med målen om ökad tillväxt och sysselsättning, är mest av allt ägnade att styra den innovationsstödjande verksamheten åt fel håll, exempelvis mot medel av typ bolagsbildning och patentansökan, i stället mot fortsatt drift av affärsutvecklingen. 7.2Årlig uppföljning med flödestal Min bedömning är att verksamheten inom lärosäten/holdingbolag bör följas upp med hjälp av vad som kan betecknas som flödestal, dvs. kvantitativa uppgifter som beskriver verksamheten utan att göra anspråk på att spegla vare sig mål eller resultat av slutlig natur. Talen ifråga måste också relateras till den profil som lärosätet har för sitt innovationsstödjande arbete och går alltså inte att enkelt jämföra mellan lärosäten som någon form av indikator på framgång eller effektivitet. Det är uppenbart att om man vänder sig till både studenter och forskare med sin stödverksamhet, så får man ett mycket starkare inflöde av idéer. Man får också en betydligt högre avvisningsprocent i mycket initiala skeden, eftersom fler studentidéer än forskaridéer är tydligt orealistiska. I mitt slutbetänkande kommer jag att redovisa konkreta förslag om sådana flödestal som enligt min mening är användbara för årlig uppföljning. Det kan innebära att den av regeringen fastställda uppgiftsredovisningen från holdingbolagens sida kan komma att föreslås förändras. Mot bakgrund av den vikt som regeringen (och ) tillmäter innovationssystemet, en syn som man f.ö. synes dela med regeringarna etc. också i de flesta andra jämförbara länder, så är det naturligtvis av största vikt att, trots metodmässiga svårigheter, skaffa sig så säker kunskap som möjligt om systemets effektivitet. Detta gäller både på den nationella systemnivån, dvs. innefattande alla aktörers samlade bidrag, men också på den delprocessnivå, där lärosätena befinner sig. Jag förutsätter att regeringen tar de initiativ som behövs för att utvärdera det nationella systemet – i vart fall faller den frågan utanför mitt uppdrag. Eftersom jag inte kan se någon möjlighet att ur olika databaser generera kloka och meningsfulla slutsatser om värdet av högskolans insatser, gör jag den bedömningen att den del av innovationsprocessen för vilken högskolan bör ansvara, bör återkommande utvärderas av expertgrupper, i princip på samma sätt som utbildningen inom högskolan. Jag återkommer till detta längre fram i mina konkreta förslag. 8Översiktlig bedömning av lärosätenas hantering av systemet för stöd för innovationer 8.1Bra verksamhet trots dåliga förutsättningar Min översiktliga bedömning av lärosätenas hantering av systemet för innovationsstöd – grundad på det ingivna materialet och de uppföljande samtalen vid mina besök – är påfallande positiv. Jag är överraskad över att i stort sett alla, trots de brister i förutsättningarna för arbetet som jag berört tidigare och också återkommer till nedan, har lyckats ta sig meningsfulla roller i innovationssystemet, och att den inledande naiviteten och ogrundade optimismen om de snabba resultaten verkar som bortblåst. En del av de lärosäten som var först ut på banan har också gjort betydelsefulla erfarenheter genom misslyckanden och kommit tillbaka med en mer realistisk syn på möjligheterna. Alla lärosäten är förvisso inte färdiga att spela rollen som fullfjädrade aktörer i innovationssystemet, men processen har likväl startat och kommit så långt att det föreligger grund för en betydande optimism om den fortsatta utvecklingen. Kompetensförsörjningen för lärosätenas innovationsstödshantering framstår som mycket betydelsefull för utvecklingen. Min uppfattning är att det för framgång erfordras starka inslag av dubbelkompetens, som i tillräcklig utsträckning är förenad i en och samma person. Vad jag syftar på är att det för att arbeta med innovationsstöd till idéer som kommer ur en akademisk miljö fordras djup egen kunskap om och förståelse av såväl vetenskapens som Översiktlig bedömning av lärosätenas hantering av systemet för stöd för innovationer I vart fall några av dem som är verksamma i den lokala innovationsmiljön bör ha en egen forskarbakgrund (åtminstone doktorsexamen och helst viss vetenskaplig verksamhet därefter) och dessutom ha arbetat i företag med avsevärd FoU-verksamhet. Man måste helt enkelt kunna förstå båda logikerna, tala båda språken, röra sig i båda kulturerna och fungera som en översättare och mäklare mellan dem som entydigt befinner sig i resp. i näringslivet. 8.3Särskilt värdefulla externa insatser Det är också påtagligt att nationella statliga insatser för att stärka lärosätenas handlingsförmåga varit av stor betydelse, utöver etableringen av holdingbolagen bör nämnas inkubatorprogram, nyckelaktörsprogram och medelsanvisningen för innovationskontoren. 8.4Det framgångsrika arbetet som kvalifikation för det regionala ledarskapet Den positiva bild som jag tecknat ovan har varit av avgörande betydelse för min syn på lärosätenas roll i de regionala innovationssystemen. 9Övergripande problem – tillämpningen av statsstödsreglerna resp. lagen om offentlig upphandling I den senaste forskningspolitiska propositionen (prop. 2008/09:50) redovisades i ett särskilt avsnitt en sammanfattning av statsstödsreglerna inom området för forskning, utveckling och innovation. I efterföljande regleringsbrev respektive 2010 klargjordes att det ankom på varje berört lärosäte att ta det fulla ansvaret för att särskilt följa om lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och statsstödsreglerna. Av nedanstående skäl anser jag inte det vara en rimlig ordning att beträffande den internaktiva samverkan mellan skilda aktörer rörande innovationsstöd lägga detta ansvar på varje enskilt lärosäte med avseende på statsstödsreglerna. Istället bör en analys göras på nationell nivå. Lärarundantaget – med avseende på de högskoleanställda lärarnas egen äganderätt till patenterbara uppfinningar – medför att lärosätena bl.a. i fråga om den samfinansierade forskningen som bedrivs med näringslivet själva inte blir ägare eller delägare till uppkomna forskningsresultat utan i den delen endast tillser att de enskilda berörda forskarna blir bundna av de forskningskontrakt som ingås i lärosätets namn. Lärosätenas innovationsstöd inriktas vidare i stor utsträckning mot de egna forskarna. Det sker bl. a genom särskilt riktade insatser i form av patentrådgivning, nyhetsgranskning och ansökningsstöd, fortsatt verifieringsarbete och biträde vid bolagsbildning. sker detta i en mer styrd process, där lärosätena genom sina holdingbolag också i begränsad omfattning tillför villkorat kapital till bildade bolag. Dessa bolag kan i senare skede komma Övergripande problem – tillämpningen av statsstödsreglerna resp. lagen om att vinna inträde till en företagsinkubator för fortsatt utveckling och exponering gentemot sådd- och riskkapital. Jag vill mot denna bakgrund hävda att det råder en situation vid många högskolor där den enskilde forskaren redan vid tillkomsten av innovativa idéer får anses ha åtnjutit en offentlig finansiering. Det riktade innovationsstödet från lärosätet tillsammans med förekommande holdingbolag gentemot den enskilde forskaren eller förekommande forskarbolag representerar fortsatt offentlig finansiering, tillsammans med vad som i stödprocessen tillförs genom t.ex. , , och eller motsvarande medel som härrör från eller regional offentlig nivå. 9.2Den företagna rättsliga bedömningen Vad beträffar relationen mellan lärosätena och holdingbolagen med avseende på former för finansieringen av bolagen och deras verksamheter lät holdingbolagsföreningen – mot bakgrund av beslut rörande etableringen av innovationskontor och frigörandet av medel för särskilda kapitaltillskott till holdingbolagen – genomföra en särskild studie med hjälp av advokatfirman . I rapporten framfördes sammanfattningsvis bl.a. följande (s 2 f). tilldelningen av medel till holdingbolagen torde inte utlösa någon statsstödsproblematik såvitt holdingbolagen kan visa att tillförda medel vidarebefordras till slutmottagaren utan att holdingbolagens vinstdrivande konsultverksamhet drar av tillförda offentliga medel. Det är således avgörande att den del av holdingbolagens verksamhet som avser vidareförmedling av medel inte sammanblandas med den del av holdingbolagens verksamhet som avser försäljning av konsulttjänster eller annan verksamhet för vilken det finns en marknad. Inför varje överföring av medel bör ställning tas till huruvida överföringen kan anses utgöra statsstöd eller inte. Det är endast sådana överföringar som uppfyller samtliga villkor i artikel 107 i Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (EUF-fördraget) (tidigare artikel 87 i EG-fördraget) som är att anse som statligt stöd. Härvidlag är det viktigt att framhålla att det endast är sådana investeringar som en privat investerare inte hade genomfört som är att klassa som statligt stöd. Skulle universiteten eller holdingbolagen vid en samlad bedömning finna att det rör sig om statligt stöd finns det fortfarande för alla typer av stöd vilka understiger , per mottagare och treårs- Övergripande problem – tillämpningen av statsstödsreglerna resp. lagen om period, möjlighet att göra undantag från reglerna om statligt stöd enligt den så kallade de minimis-förordningen. Det är först om det inte är möjligt att undanta en överföring från reglerna om anmälning av statligt stöd enligt vad som angivits ovan som det blir aktuellt att tillämpa gruppundantagsförordningen. I gruppundantagsförordningen finns en rad möjligheter till undantag vilka medför att anmälningsskyldighet inte föreligger. Bland dessa kan följande undantag framhållas vilka har relevans för forskningsutvecklings och innovationsverksamhet; stöd till forsknings- och utvecklingsprojekt, stöd till tekniska genomförbarhetsstudier, stöd för små och medelstora företags kostnader för industriell äganderätt, stöd till forskning och utveckling inom jordbruks- och fiskerisektorerna, stöd till nystartade innovativa företag, stöd för innovationsrådgivningstjänster och stöd för innovationsstödjande tjänster, stöd för att hyra in högkvalificerad personal samt stöd i form av riskkapitalFör det fall det inget av undantagen i gruppundantagsförordningen skulle passa den transaktion som skall göras kan det finnas anledning att undersöka huruvida det finns något annat tillämpligt undantagsförfarande som kan tillämpas. I sista hand kan det även bli aktuellt att anmäla en särskild stödordning till kommissionen. Delphis rapport innefattande vidare en belysning av under vilka förhållanden holdingbolagen lyder under lagen om offentlig upphandling (s 3): Vad avser frågan om huruvida holdingbolagen är att jämställa med upphandlande myndighet är det tydligt att argument kan anföras både för och emot en sådan slutsats. De argument som kan anföras för en sådan slutsats är framför allt att holdingbolagen kan komma att tillföras offentliga medel och därför inte fullt ut bär risken för sin egen verksamhet . Å andra sidan kan anföras att holdingbolagen bedriver verksamhet vilken tillgodoser ett behov vilket visserligen är av allmännyttig karaktär men som är av kommersiell eller industriell art Vid en sammantagen bedömning får det dock anses sannolikt att holdingbolagen är att jämställa med upphandlande myndigheter. I rapporten bedömdes det vara praktiskt svårt att på ett sätt som undanröjer eventuell statsstödsproblematik tilldela medel till holdingbolagen genom upphandlingsförfarande, (s 27). Däremot torde det vara möjligt att utse holdingbolagen till det organ som för lärosätets räkning skall distribuera medel på lämpligt sätt. Holdingbolagen kan då, i den mån detta är lämpligt med hänsyn till projektets art, välja att tilldela kontrakt avseende ett projekt genom iakttagande av upphandlingsförfarande enligt . Ett sådant förfarande undanröjer eventuell statsstödsproblematik. Det är emellertid viktigt att poängtera att detta endast gäller om annon- Övergripande problem – tillämpningen av statsstödsreglerna resp. lagen om serade förfaranden enligt används. Om ett icke annonserat förfarande, såsom förhandlat förfarande utan föregående annonsering, används är det inte uteslutet att viss statsstödsproblematik kan kvarstå. Jag vill gärna erinra om att i fråga om de minimis-reglerna verkar dessa så att samtliga stödmedel en mottagare erhåller inräknas under det angivna taket om – oavsett om stödmedel erhålls från en eller flera givare. Mot bakgrund av hur de offentliga finansiärerna grupperar sig i innovationsstödssystemen – och där lärosätena således redan i forskningsutförande skeden medverkar till att värden transfereras till enskilda forskare – är det uppenbart att det inte är ändamålsenligt att varje enskilt lärosäte för egen del ska göra en bedömning om den egna stödverksamheten sker inom ramen för gällande statsstödsregler. Innovationsstödssystemet måste ses i ett bredare perspektiv. Det måste därför vara en uppgift för regeringen att genomföra en närmare analys av de nationella innovationsstödssystem som är etablerade med offentlig finansiering och vidare för lärosätenas och holdingbolagens del fastställa ramarna för stödverksamheten på samma sätt som gjorts beträffande , och . Det är för övrigt min uppfattning att såväl upphandlingslagstiftningen som statsstödsreglerna måste ges en utökad uppmärksamhet. Givet ett tydliggjort uppdrag till lärosätena i fråga om samverkan och nyttiggörande måste också dessa myndigheter kunna få utökad vägledning och stöd i dessa frågor. Jag vill här också framhålla att en nationell analys utifrån gällande statsstödsregler är en nödvändig förutsättning för förslagen i det följande rörande kapitaliseringsmöjligheterna av holdingbolagen från lärosätenas sida. Dessa i sin tur ar avgörande betydelse för innovationsstödssystemets funktionalitet. 10Bristerna i innovationssystemet inom högskolan Lärosätenas enligt min mening framgångsrika hantering av innovationsstödssystemet är inte en följd av särskilt ändamålsenliga förutsättningar. Tvärtom framstår förutsättningarna som ovanligt ofullkomliga. För detta bär regeringarna ett gemensamt ansvar. Min bedömning är som framgått att lärosätena presterar insatser i sin del av innovationsprocessen som är mer än vad man kan förvänta sig. Men mot bakgrund av hur omfattande medel som pumpas in i innovationssystemet av aktörer inom det mer renodlat näringspolitiska området är det inte osannolikt att effektiviteten, avkastningen på investerat kapital, är vida lägre än vad som skulle vara nödvändigt, om processen i sin helhet var mer adekvat utformad. Vilka är då de största bristerna? Jag har berört ett antal av dem under olika avsnitt tidigare i denna rapport men det framstår som ändamålsenligt, som en relief till de förslag som jag sedan presenterar, att upprepa dem och i viss mån komplettera dem. a)Den grundläggande och främsta bristen är att det saknas ett tydligt uppdrag till lärosätena att ta ett ansvar för den inledande delen av innovationsstödsprocessen. Utan ett sådant uppdrag försvåras möjligheterna att komma överens om en stabil ansvarsfördelning mellan lärosätet och de samverkande nationella resp. regionala och lokala aktörerna. b)Sammanhängande med bristen på ett uppdrag till lärosätena är avsaknaden av en basfinansiering för att utföra arbetet i fråga. Ingen uppgift, inte ens den tredje, kan fullgöras utan en basfinansiering som kan ligga till grund för stabilitet och organisation. Att konkurrensutsätta hela verksamheten genom att hänvisa finansieringen till program och projekt som de nationella aktörerna iscensätter är ohållbart. Det är också orimligt Bristerna i innovationssystemet inom högskolan att sysselsätta lärosäten och deras bolag runtom i landet med ansökningar om småpengar för starkt avgränsade områden, t.ex. verifiering i tidig fas, som sedan skall fördelas på nationell nivå. c)Utan uppdrag och utan pengar blir den innovationsstödjande verksamheten i många fall inte särskilt uppmärksammad av styrelsen och den akademiska toppledningen. Sammankopplingen, integrationen, med forskningen och utbildningen blir ofullständig i såväl strategier som vardagligt handlande. Styrningen och återrapporteringen uppvisar lätt brister. d)För många lärosäten saknas viktiga instrument. Att bedriva innovationsstödsarbetet utan tillgång till ett holdingbolag med vars hjälp man kan manövrera i den privaträttsliga sfären måste vara som att försöka äta middag med båda händerna på ryggen. e)Synen på holdingbolagen behöver förändras. Att betrakta dem som typiskt sett lönsamma bolag som skall förväntas lämna avkastning i form av utdelning till ägaren är uttryck för en kvardröjande naivitet. Även om ett holdingbolag kan medverka till att ett portföljbolag kan få en mycket framgångsrik utveckling, så kommer det att tillhöra undantagen att särskilt mycket av denna värdeökning går tillbaka till holdingbolaget. f)Bristen på finansiering i tidiga faser uppges av nästan alla lärosäten vara mycket påtaglig. Holdingbolagen har inte kunnat tillföra annat än marginella resurser, oftast i syfte att skapa s.k. hävstångseffekter genom stimulans till samtidiga och större satsningar från externa aktörer. Det är därför viktigt att det statliga sådd- och riskkapitalet inom t.ex. och kan mobiliseras i de tidiga faser som det privata riskkapitalet undviker. g)Bristen på kompetenta personer som kan driva nystartade kunskapsbaserade företag till marknadsetablering är också stor. Inte sällan är det mindre lämpligt att den eller de forskare som genererat idébasen till det nya företaget uppträder som entreprenör(er) och företagsledare. Metoder/rutiner för matchning mellan idéer och managementkompetens saknas i många fall. h)Synen på studenterna och på utbildningen som bas för innovationsidéer bör förändras. ses inte studenterna som poten- Bristerna i innovationssystemet inom högskolan tiella innovatörer/entreprenörer och ges i de flesta fall inte heller någon utbildning för en sådan roll. i)Sekretesskyddet för idéer uppvisar brister i den utsträckning som rådgivning och stöd äger rum inom /högskolan som statlig myndighet och där följaktligen offentlighetsprincipen gäller.