sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — Det som krävs för att ta emot tjänsten i det sistnämnda fallet är då antingen, precis som för uppläst textremsa, dubbla digital-tv-boxar eller en digital-tv-box som kan hantera två kanaler parallellt. sändes den andra syntolkningen, då av Mot alla odds. Denna syntolkning tillgängligjordes via det frekvens- utrymme som används för uppläst textremsa och i efterhand på SVT Play. UR inledde 2007 försöksverksamhet med syntolkning. Verk- samheten har fortsatt med målsättningen att syntolka totalt . 5.7.3Nya krav för tillgänglighetstjänster Förslag: SVT och UR ska, genom särskilt regeringsbeslut, för samtliga programtjänster som sänds i marknät och via satellit åläggas krav på omfattningen av tillgänglighetstjänster. Detta ska göras i form av kvoter. Kvoterna bör minst uppgå till de kvoter som Myndigheten för radio och tv ålagt TV4. Tillgänglighetstjänsterna ska hålla hög kvalitet och använd- barheten av samtliga tillgänglighetstjänster bör utvecklas utifrån ett brukarperspektiv. Tjänsten talad textremsa bör ägnas särskild uppmärksamhet. SVT och UR ska inte ha något kostnadstak. Möjligheten till ansvarsfördelning i fråga om program om och för personer med funktionsnedsättning programföretagen emellan tas bort. Under innevarande tillståndsperiod har infört en möj- lighet i radio och tv-lagen (2010:696) att ålägga programbolag krav på tillgänglighetstjänster. Lagändringarna och Myndigheten för radio och tv:s beslut (se avsnitt 5.7) innebär att kommersiella programbolag nu omfattas av allmänna eller särskilda skyldigheter att tillgängliggöra sitt programutbud. För programföretagen i allmänhetens tjänst gäller att regeringen ska besluta om hur och i vilken omfattningen utbudet ska göras tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. De delar av programföretagens uppdrag som även fortsatt ska regleras i sändningstillståndet med stöd av 4 kap. 9 § 5 radio- och tv-lagen är hörbarhetsarbete, uppdraget att producera program för speciella målgrupper och programverksamhet på teckenspråk. Där- igenom åtskiljs regleringen av tillgänglighetstjänsten teckenspråks- tolkning från regleringen av programverksamhet på teckenspråk (se även avsnitt 4.7). Vi menar att ratificering av FN:s konvention om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning och regeringens argumentation i förarbetena vid införandet av möjligheten att ange skyldigheter för tillgänglighet genom tillgänglighetstjänster i radio och tv-lagen bör avspeglas i en höjd ambitionsnivå i det fortsatta arbetet med att öka tillgängligheten till programföretagens utbud. Vi anser att det finns övervägande skäl för att SVT och UR genom särskilt regeringsbeslut åläggs krav i form av kvoter som uppgår till minst de kvoter som TV4 har ålagts i marknät och via satellit. Ett sådant krav skulle innebära en ökad tydlighet jämfört med de krav som ställs på programföretagen i dagens tillstånd och skulle även innebära att sändningar via satellit inkluderades i skyldigheten. Av Myndigheten för radio och tv:s beslut riktat mot framgår att vid bedömning av en leverantörs finansiella förut- sättningar att tillgängliggöra sitt utbud för personer med funktions- nedsättning kan leverantörernas tittartidsandelar och därigenom möj- ligheterna till reklamintäkter beaktas. Myndigheten ansåg att endast leverantörer av medietjänster som föregående år hade en tittartids- andel om eller mer bör omfattas av särskilda skyldig- heter. Eftersom SVT och UR inte är reklamfinansierade anser vi inte att denna bedömning är relevant för företagens program- tjänster. Vi menar att det finns skäl att ställa högre krav på SVT och UR än de kommerisella programbolagen och anser därför att det är rimligt programföretagens samtliga programtjänster ska omfattas av kraven. När det gäller sanktionsmöjligheter anser vi i likhet med den bedömning som regeringen gjorde (prop. 2009/10:15 s. 138) att det inte finns några skäl att undanta SVT och UR från de sanktions- möjligheter i form av vitesföreläggande som gäller enligt radio- och tv-lagen. Vi anser vidare att god kvalitet ska genomsyra hela public service verksamhet och därmed omfatta samtliga tillgänglighetstjänster. I nuvarande sändningstillstånd för SVT anges endast att textningen ska hålla en hög kvalitet. I en utredning beställd av Myndigheten för radio och tv7 och i våra kontakter med () har frågan om användbarheten i tjänsten uppläst text lyfts. Den tekniska lös- ningen i bruk för tjänsten är ur användarperspektiv komplicerad och beskrivs som svåranvänd, främst beroende på att konsumenten behöver två olika digital-tv-boxar för att kunna använda tjänsten. Det leder i sin tur till ett lågt nyttjande. SRF har påpekat vikten av att tjänsten utvecklas mot ökad användbarhet i samråd med användarna. använder SVT samma syntetiska röst oavsett vem som talar eller om det är en kvinna eller man. I våra kontakter med funk- tionshindersorganisationerna har det framställts som ett angeläget utvecklingsområde att erbjuda flera olika syntetiska röster för att underlätta att följa dialogen i tv-programmen. Vi bedömer att tjänsten uppläst text har stor potential när det gäller att tillgängliggöra tv, inte minst mot bakgrund av att tjänsten är automatisk. Tjänsten behöver dock utvecklas mot ökad använd- barhet och kvalitet. Även kunskapen om tjänsten behöver öka. erbjuds tjänsten i SVT1 och SVT2, inklusive SVT1 och SVT2 som sänds med hd-tv-kvalitet. De tekniska förutsättningarna för att erbjuda uppläst text i marknätet för samtliga SVT:s kanaler finns . SVT uppger att någon ytterligare frekvens- kapacitet inte är nödvändigt för att kunna erbjuda tjänsten i alla programtjänster. 7 Utredning avseende tv-tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, rapport 1. Vi konstaterar slutligen att SVT har inlett försöksverksamhet med syntolkning, enligt villkoren i sändningstillståndet, och att UR använder sig av syntolkning för att tillgängliggöra sitt utbud. Kvaliteten på syntolkningar avgörs i stor utsträckning av vilka tidsmässiga förutsättningar som ges. För optimala förut- sättningar för en högkvalitativ syntolkning krävs t.ex. att den som ska syntolka ges möjlighet att i förväg studera det material som ska tolkas, skriva ett väl genomtänkt manus och tala in syntolkningen. I Myndigheten för radio och tv:s arbete med att ta fram ett under- lag för beslut om ökad tillgänglighet genom tillgänglighetstjänster anlitade myndigheten ett konsultföretag med uppdrag att kartlägga bland annat kostnaderna för produktionsdelen och utsändningen av tillgänglighetstjänster (A-focus 2010, Utredning avseende TV-till- gänglighet för personer med funktionsnedsättning och 2011, Kost- nader för utsändning av tillgänglighetstjänster). Våra beräkningarna nedan är gjorda med detta underlag som grund, med viss komplet- tering av uppgifter från programföretagen. Den totala kostnaden för textning uppgår, enligt SVT, till vid inledningen av kommande tillståndsperiod givet en textningsgrad på . Med taligenkänd textning bör SVT, enligt egen uppgift, kunna öka textningen till i det närmaste utan att den totala kostnaden blir större än vad som budgeterats för vid utgången av nuvarande tillståndsperiod. I händelse av att SVT ska bekosta den infrastrukturella investeringen av ett system för taligenkänd textning uppgår kostnaderna för detta, enligt SVT, till fördelat . Vad gäller uppläst text är investeringskonstnader gjorda . Vårt förslag innebär ökade licenskostnader för ytterligare två programtjänster (Barnkanalen/SVT24 och Kunskapskanalen) till en kostnad av , enligt uppgift från SVT. Kostnaden för syntolkning och teckenspråkstolkning uppgår för tolkning av av sändningstiden till och tjänst. De totala merkostnaderna för tillgänglighetstjänster, enligt omfatt- ningen ovan, uppgår vid inledningen till kommande sändningstill- ståndsperiod till högst (exkl. kostnader för eventuella investeringar i ett system för taligenkänd textning). Enligt vårt förslag ska kraven ökas . Kostnaderna vid utgången av nästa tillståndsperiod är svåra att uppskatta, eftersom programföretagen själva närmare avgör omfattningen av respektive tjänst inom ramen för de övergripande krav på omfattningen som regeringen med vårt förslag kommer att besluta. En grov upp- skattning är att kostnaderna för våra förslag vid utgången av nästa tillståndsperiod kommer att uppgå till . Utöver kostnader för själva tjänsterna kan smärre kostnader för utsändningen tillkomma. I den rapport som Myndigheten för radio och tv använt som underlag görs antagandet att om tv-kanalen redan har text-tv tjänst så tillkommer inga extra kostnader för distribution av textning. Omfattningen av skyldigheten om tecken- språkstolkning riktad mot TV4 bedömdes vara av så liten omfatt- ning att dessa program kan sändas i tv-kanalernas vanliga tablå. Av konsultrapporten framkommer att det endast är tjänsterna syntolk- ning och uppläst text som kan antas ta någon ytterligare kapacitet i anspråk som inte de aktuella kanalerna (rapporten berör endast och bolagets två kanaler TV4 och TV4+) redan disponerar över. Dessa två tjänster kan enligt rapporten dela på en ljudkanal. Distributionskostnaden för TV4, av en ljudkanal á 120 kbit/s, har uppskattats till 75 000–via satellit och 150 000–för en regionalt nedbruten sändning och 15 000–för en icke regionalt nedbruten sändning i marknät. I kapitel 11 framgår det att uppläst text och syntolkning skulle kunna sändas ut via digitalradio. Eftersom nätet inledningsvis kommer att ha en lägre täckningsgrad är det dock inte aktuellt att under nästa tillståndsperiod använda sig av denna distributionsform för tillgänglighetstjänster annat än som eventuell försöksverk- samhet. Med programföretagens uppdrag att bedriva verksamhet i all- mänhetens tjänst följer att verksamheten ska utformas utifrån ett inkluderandeperspektiv. Programföretagen finansieras solidariskt och har ett särskilt uppdrag att göra verksamheten tillgänglig för hela befolkning. Vi anser inte att kostnaderna för tillgäng- lighetstjänsterna är av en sådan storleksordning att programföre- tagen i allmänhetens tjänst bör ha ett kostnadstak på samma sätt som de kommersiella bolagen. Möjlighet till ansvarsfördelning programföretagen emellan Programföretagen har enligt nu gällande sändningstillstånd en möj- lighet att göra en ansvarsfördelning i fråga om program om och för personer med funktionsnedsättning. Möjligheten infördes som en följd av organisatoriska förändringar genom att moderbolaget upphörde och avtal ingicks i stället med vart och ett av programföretagen. Skälet för en sådan frivillig sam- ordning var att de skilda förutsättningarna för radio och tv då kan tas tillvara på bästa sätt (prop. 1991/92:140 s. 57). Ett införande av specifika krav på tillgänglighetstjänster för de båda programföretag som sänder tv innebär att en överenskom- melse om ansvarsfördelning av insatser programföretagen emellan i denna del är aktuell. När det gäller de delar av villkoret som inte rör tillgänglighetstjänster anser vi att samtliga program- företag bör göra program om och för personer med funktions- nedsättning på samma sätt som för andra grupper i samhället. Det finns ett generellt villkor som säger att programföretagen ska göra program som tillgodoser skiftande förutsättningar och intressen hos befolkningen i hela landet. Se vidare avsnitt 4.8 om det s.k. speglingskravet. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att möjligheten till ansvars- fördelning programföretagen emellan tas bort. Kunskap- och erfaren- hetsutbyte programföretagen emellan bör dock även fortsätt- ningsvis uppmuntras. Enligt sändningstillstånden ska programföretagen ha en dialog med de grupper som berörs av programföretagens verksamhet för per- soner med funktionsnedsättning. I vår kartläggning av dialogen med de berörda grupperna har det framkommit att programföretagen har återkommande seminarier där representanter för programföretagen och funktions- hindersorganisationerna träffas för ömsesidigt kunskaps- och erfaren- hetsutbyte. Seminarierna har olika teman, exempelvis hur personer med funktionsnedsättning skildras i medier. Seminarierna är sprungna ur ett initiativ som togs av Handikappförbunden . Vi har genomfört en hearing med representanter för ett flertal organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning för att inhämta synpunkter om bl.a. programföretagens dialog med grupperna. Vår bedömning är att dialogen med representanterna för funktionshindersorganisationerna kan utvecklas. Den bör vara systematisk, regelbunden och dokumenterad. 5.7.4Hörbarhet i radio och tv Hörbarhet handlar om att vid utformningen av sändningarna ta hänsyn till att bakgrundsljud kan försämra möjligheten för per- soner med hörselnedsättning att ta del av utbudet. Hörbarhet är den enda insats för ökad tillgänglighet för personer med funktions- nedsättning som även berör SR. Arbetet med de ljudrelaterade tillgänglighetsfrågorna sker utifrån både estetiska och tekniska aspekter. De estetiska aspekt- erna omfattar sådant som hur olika ljud blandas och balanseras mot varandra. De tekniska aspekterna omfattar hur tekniska utrust- ningar och system används för att åstadkomma högsta möjliga tyd- lighet och hörbarhet. Samtliga programbolag har en policy för hörbarhetsarbetet som bl.a. innebär att reducera förekomsten av störande bakgrundsljud, genomföra kontroller av ljudkvaliteten, iaktta försiktighet med att blanda musik och tal i program och öka personalens kunskap om ljud, hörbarhet och funktionshinder. SVT tog under förra tillståndsperioden fram en hörbar- hetspolicy som under innevarande tillståndsperiod införlivades med en . SVT uppger att företaget har en ljud-coach-organisation för alla produktionsorter i landet med uppgift att bevaka och främja ljud- och hörbarhetsfrågor i program- produktionen. Tekniska specifikationer har tagits fram och kom- municeras till alla delar av företaget som arbetar mot externa producenter. har SR:s tidigare hörbarhetsprojekt övergått i per- manent verksamhet, exempelvis genom hörbarhetsrelaterad åter- koppling av genomförda produktioner, utbildningar till personal och hörbarhetsambassadörer samt framtagande av riktlinjer för att främja hörbarheten i sändningarna. SR uppger att bolaget arbetar strukturerat med lyssnarfrågor och synpunkter av hörbarhets- karaktär. UR arbetar med hörbarhetsfrågor utifrån en policy som beskriver lämplig hantering av tekniska ljudaspekter för att ge tittare och lyssnare bästa möjlighet att till förståelse av utbudet. Policyn betonar särskilt kraven på hörbarhet från personer med funktionsnedsättning. Vår bedömning är att insatserna för ökad hörbarhet inte bör utgöra något undantag från ambitionen att utveckla tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning mot ett ökat mått av användbarhet. Arbetet bör bedrivas med ett tydligt användar- perspektiv i samråd med relevanta organisationer. 6 Framtidens radio- och tv-avgift I det här kapitlet lämnar vi förslag till en finansierings- och upp- bördsmodell som, med bevarad hög legitimitet hos medborgarna och största möjliga oberoende och frihet från politisk styrning för programföretagen, ger en trygg, förutsägbar och stabil finansiering. I avsnitt 6.5 prövar och redovisar vi konsekvenserna av ytterligare tre modeller. Vi har tolkat uppdraget så att förslaget ska omfatta 1.hur programföretagens verksamhet ska finansieras, 2.hur uppbörden ska skötas, 3.hur medlen ska hanteras, och 4.hur medelstilldelningen till bolagen ska beslutas. I detta kapitel redogör vi för våra överväganden när det gäller punkterna 1, 2 och 3 medan medelstilldelningen till bolagen behandlas i nästa kapitel. För att få en modell med hög legitimitet hos medborgarna anser vi att det är viktigt att finansierings- och uppbördsmodellen i sig bidrar till ett starkt oberoende för programföretagen. Oberoendet är en grundbult i konstruktionen av public service och en avgör- ande anledning till varför det finns en offentlig finansiering av densamma. alla som enligt lag ska betala för public service faktiskt betalar. Alltför många avgifsskolkare gör att förtroendet för modellen urholkas. Framtidens radio- och tv-avgift uppbörden sköts effektivt så att så mycket som möjligt av intäkterna går till den verksamhet de är avsedda för och inte till administration. uppbörden sköts utan intrång i den personliga integriteten. modellen är rättvis. reglerna är enkla att förstå och att allmänheten enkelt kan förstå vad avgiftsmedlen faktiskt används till. När det gäller frågan om oberoende och frihet från politisk styrning är det, som vi ser det, primärt i samband med medelstilldelningen som programföretagens självständighet och integritet kan påverkas och statsmakternas möjlighet att styra programföretagen kan komma till uttryck. Den frågan behandlas, som vi nämnde ovan, i nästa kapitel. Vad gäller de andra delarna, dvs. vem som betalar, vem som sköter uppbörden och hur medlen hanteras innan de tillfaller programföretagen, har frågor om hur detta system utformas i praktiken också betydelse för graden av oberoende från staten och fri- het från politisk styrning, även om det kanske mer kan karaktäriseras som graden av upplevt oberoende. Dessa aspekter bör dock inte underskattas. För att programföretagen ska få en trygg, förutsägbar och stabil inkomst, slutligen, krävs både en trygg, förutsägbar och stabil finansi- eringskälla och en trygg, förutsägbar och stabil medelstilldelning till programföretagen. Den sistnämnda aspekten behandlas i nästa kapitel. 6.2Finansieringsmodeller i andra länder Licensfinansering motsvarande den svenska radio- och tv-avgiften, som kopplas till en viss teknisk apparatur, utgör fortfarande den dominerande finansieringsformen för public service i . Så gott som alla public service-företag i har dock någon form av blandfinansiering, dvs. man kombinerar t.ex. en licensfinansi- ering med möjligheten att ta in reklamintäkter och sponsring. De nordiska länderna har länge haft störst andel licensfinansiering. Av tabell 6.1 framgår hur medlemsorganisationerna i () finansieras. Framtidens radio- och tv-avgift Framtidens radio- och tv-avgift 1På engelska public funds. 2Baseras på uppskattad andel offentliga medel 2010. 3Programbolaget finansierades med ungefär lika stor andel licensavgifter som offentliga medel. stod licensavgifter för av EBU-medlem- marnas finansiering, reklam och sponsring för , offentliga medel och övrigt . upp- gick motsvarande andelar till , , 10,2 pro- cent och . Det är framför allt andelen reklamintäkter som har sjunkit medan andelen offentliga medel har ökat. Framtidens radio- och tv-avgift andelen licensintäkter har ökat som en konsekvens av minskningen av reklamintäkter (EBU 2011, s. 8). Flera länder är nu inne i processer som rör möjligheterna att reformera sina licensavgiftssystem med syfte att minska administra- tionskostnaderna, öka antalet betalande hushåll och minska avgifts- skolket samt få en bättre överensstämmelse mellan finansierings- systemen och de förutsättningar som den tekniska utvecklingen ger (EBU Executive summary 2011, s. 9). beslutade t.ex. att ersätta nuvarande licensmodell med en indivudell s.k. YLE-skatt som fastställs utifrån förvärvs- och kapitalinkomster. Skatten kommer att uppgå till 50– per inkomsttagare beroende på inkomstnivå. Den kommer inte att tas ut av personer vars inkomster inte når upp till en bestämd inkomstnivå och inte heller av minderåriga (principbeslut om Rundradion Ab:s allmännyttiga verksamhet, 2011, se även prop. RP 28/2012 rd och prop. RP 29/2012 rp). I den finländska modellen kommer företag och sammanslut- ningar vars omsättning uppgår till mer än men att betala . Företag och andra sammanslutningar vars omsättning uppgår till mer än kommer att betala . På det sättet beräk- nas kunna tillföras verksamheten (a.a.). För att trygga det finska public service-bolaget oberoende visavi staten kommer skatten för den allmän- nyttiga verksamheten inte ingå i ramen för statsfinanserna. Skatten redovisas på statsbudgeten, varifrån medlen styrs till statens tele- visions- och radiofond. Från fonden överförs till ett belopp som fastställs i lagen om statens televisions- och radiofond. Fonden och eventuella överskott kommer att förvaltas av i samarbete med Statskontoret (a.a). Andra exempel på länder som har reformerat sina finansierings- modeller är , som i samband med den ekonomiska krisen övergick till en form av anslagsfinansiering, och där delstaterna beslutade att ersätta nuvar- ande licensmodell med en avgift för hushåll och företag (rundfunk- beitrag) (se avsnitt 6.5.1). Utredningar har också påbörjats i och . , å andra sidan, beslutade sig 2010 för att behålla nuvarande licensfinansiering som det minst dåliga alternativet. I den genomgång av BBC:s Royal Charter som gjordes 2005 övervägdes även skattefinansiering (government funding), reklam och sponsring samt abonnemang (, Framtidens radio- och tv-avgift media and sport 2005, Review of the BBCs Royal Charter – A strong BBC, independent of government). 6.3Nuvarande radio- och tv-avgift Radio och tv i allmänhetens tjänst finansieras genom radio- och tv-avgifter enligt lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Avgiftsskyldigheten är kopplad till inne- havet av en tv-mottagare. En radio- och tv-avgift betalas per hushåll oavsett antal personer i hushållet och oberoende av antalet apparater som hushållet förfogar över både i hemmet och i exempelvis fritidshus etc. Även statliga myndigheter, organisationer och företag är, med vissa undantag, avgiftsskyldiga. Radiotjänst i () gör bedömningen att av de hushåll som ska betala radio- och tv-avgift betalade avgiften 2011.1 betalade inte. RIKAB gör ingen uppskattning av hur stor andel av de företag och andra juridiska personer som enligt lag ska betala som inte gör det. En tv-mottagare definieras i lagen som en sådan teknisk utrust- ning som är avsedd att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program, även om utrustningen också kan användas för annat ändamål. Enligt förarbetena till lagen (prop. 2005/06:112 s. 92) framgår det att med tv-program avses ett samlat schemalagt pro- gramutbud i form av hela programtjänster, t.ex. hela SVT1:s eller hela Kanal 5:s utbud. Det framgår också att utsändning av vissa utdrag, t.ex. enskilda program eller programinslag, inte omfattas. I lagen definieras inte vad som avses med ett hushåll. Av för- arbeten till lagen (prop. 1988/89:18) framgår att kärnan i begreppet hushåll i detta sammanhang är bostaden och att avgiften som betalas även omfattar innehav av tv i t.ex. husvagn eller fritidshus. Vidare framgår det att mantalsskrivningsadressen är en viktig faktor när man ska avgöra om en person tillhör ett hushåll eller inte. I vissa fall kan det dock vara så att personer som inte är skrivna på samma adress ändå anses tillhöra samma hushåll. I dessa fall är det den faktiska boendesituationen som blir avgörande. 1 RIKAB använder sig av uppgifter från lägenhetsregistret för att uppskatta antalet hushåll. Dessa kompletteras med uppskattningar av det antal som inte har tv, , och de som är undantagna från avgiftsskyldighet. Framtidens radio- och tv-avgift Frågan om vad som avses med hushåll har vid ett antal tillfällen prövats av domstol. Det är som, genom beslut om ändring av lagen om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst, beslutar om avgiftens storlek på förslag av regeringen. Inför den innevarande tillståndsperioden gjorde regeringen bedömningen att tv-avgiften, som då bytte namn till radio- och tv-avgift, inte behövde höjas –2011. Detta eftersom antalet avgiftsbetalare hade ökat under den föregående tillståndsperioden och det då fanns ett betydande överskott på rundradiokontot.2 I budget- propositionen gjorde regeringen återigen bedömningen att avgiften inte behövde höjas . Det är RIKAB, ett dotterbolag till , SR och UR, som ansvarar för uppbörden av radio- och tv-avgiften samt avgiftskontroll. Detta ansvar regleras i ett avtal mellan staten och RIKAB då RIKAB tog över ansvaret från dåvarande .