sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Det innebär att fondstyrelserna uppnår i stort sett samma oberoende som AP-fonderna har rörande beslut om strategisk och taktiska allokering. Beslut om mål för för- valtningen av pensionsreserven fattas av myndighetens styrelse. behåller också det rent adminstrativa ansvaret. Identiska förvaltningsmandat eller specialistmandat Enligt direktivet har utredningen övervägt argumenten för en uppdelning av buffertkapitalet i flera fonder med identiska förvalt- ningsuppdrag jämfört med alternativa lösningar. Givet utrednings- uppdragets ramar om minst tre fonder har övervägandena utgått från för och nackdelar med en lösning med flera specialistfonder och en lösning med flera fonder som har identiska mandat. Faktorer som talar för specialistfonder är möjligheten att utnyttja stordriftsfördelar i förvaltningen och för kompetensför- sörjningen. Specialistfonderna skulle inte konkurrera och därmed skapa förutsättningar för en hög grad av samordning av administra- tion och riskkontroll. Specialistfonder skulle också minimera risk- en för överlappningar i förvaltningen och ge möjlighet till en med- veten diversifieringsstrategi för kapitalet som helhet. För att dra nytta av dessa fördelar krävs dock en allokeringsenhet som tar ansvaret att fördela målet för förvaltningen av , vilket oavsett struktur, kommer att inkräkta på fondernas obereoende i investeringsverksamheten eftersom beslutet om allokering mellan riskklasser, tillgångar och marknader måste ta sin utgångspunkt för pensionsreserven som helhet. Denna strategiska uppgift skulle kunna ske med årliga intervaller och därmed överlåtas till myndig- heten med bidrag av intern och eventuell extern analys. Utredningens överväganden och förslag heten skulle också kunna ansvara för att fördela betalningsflödena till . En större fråga är hur den löpande förvaltningen ska skötas med behovet att flytta kapital mellan fonderna för att justera den totala risknivån för kapitalet. Över tid kommer portföljens tillgångar att utvecklas i olika takt vilket innebär att portföljsammansättningen förändras och därmed den totala risknivån. Det är inte uppenbart hur beslutet att ändra portföljens risknivå eller sammansättning lämpligast kan göras i systemet. Analysen kräver att fondernas tillgångar aggregeras för att kunna analysera helheten. En annan fråga är vid hur stora avvikelser från totalportföljens sammansätt- ning som justeringar av ska ske i en specialistfondstruktur med självständiga fondenheter. Det moderna sättet att hantera allokering sker ofta genom derivatinstrument vilket skapar kassaflöden och kräver stor säkerhetskapital. För att kunna göra detta behöver allokeringsenheten själv ha kapital och full insyn i de specialiserade fondernas portföljer för att kunna ansvara för den totala risken i portföljen. Därtill återstår hur frågan om maktkoncentration ska hanteras. En fördelning mellan tillgångar riskerar att koncentrera innehavet av svenska aktier och skulle behöva kompletterande åtgärder. Utredningens bedömning är att alternativ med specialiserade mandat är teoretiskt tilltalande men innebär väsentliga inlåsnings- effekter och brist på nödvändig flexibilitet. Varje fond har intresse av att maximera sin egen verksamhet. Det innebär ett naturligt motstånd mot att flytta kapital mellan fonderna vilket motverkar en effektiv allokering. En vedertagen sanning är att de strategiska besluten är avgörande för avkastningen för kapitalet, något som också får stöd i regeringens egna utvärderingar av AP-fondernas förvaltning. Att skapa strukturella inlåsningar mellan tillgångsslag eller riskklasser går därför emot utredningens utgångspunkt att skapa en organisation som ska främja en effektiv förvaltning (I bilaga 2 redovisar utredningen ett alternativt förslag, som möjliggör en förvaltningsmodell med de fördelar som finns med speciali- serade mandat. Det förutsätter dock enligt utredningen en sam- manhållen förvaltningsmodell). Utredningen bedömer att fördelarna med en sammanhållen och enhetlig lösning överväger den heterogena lösningen. Myndighetens ledning har ansvaret för att sätta mål och ren- odlar därmed fondstyrelsernas ansvar till att endast uppnå målet på bästa sätt givet delegerat förvaltningsmandat. Utredningens överväganden och förslag huvudman som tar ansvar för att bestämma risktoleransen för förvaltningen av kapitalet möjliggör utredningens förslag om att ge fondstyrelserna friheten att på ett aktsamt sätt implementera givna mandat. Fonderna kommer därmed ges större frihetsgrader att utnyttja sina speciella fördelar för att bygga en ändamålsenlig portfölj, utifrån egna förutsättningar, uppbyggd kompetens och givet riskmandat. tillsätter fondstyrelserna och har möjlighet att profilera fondstyrelserna i olika riktningar för att uppmuntra olika investeringsstrategier mellan fonderna. Trots ett gemensamt mål bör detta kunna resultera i portföljer som skiljer sig mer ifrån varandra än för Första till Fjärde AP- fonderna i dagens system. Inom ramen för målet som innefattar avkastning och risktolerans för den tidhorisont som myndigheten anger, kan respektive fondstyrelse välja olika investeringsstrategier och portföljvalsmodeller. Dessutom innebär styrmodellen en hög grad av intressegemenskap, som tonar ner inbördes konkurrens och jämförelser mellan fonder och snarare betonar nyttan för pensions- systemet. Detta innebär en mindre grad av överlappning och en högre grad av diversifiering av kapitalet som helhet jämfört med dagens struktur. Utredningens direktiv anger att ett riktmärke för antalet fonder bör vara minst tre som det påpekas att förslaget bör präglas av kostnadseffektivitet. Utredningen anser att det främsta bidraget till kostnadseffektivitet ges av föreslagen styrmodell med syfte att förbättra nettoavkastningen för förvaltningen. En identi- fierad kostnad i nuvarande pensionssystem är förekomsten av flera fonder med varsin organisation som innebär överlappningar och flerdubbla förvaltningskompetenser, IT-system och framför allt stora svårigheter att upprätthålla en effektiv riskkontroll för pensionsreserven som helhet och i relation till pensionssystemets krav. En reducering av antalet förvaltningsorganisationer från dagens fem till tre medför kostnadsbesparingar. En reducering av antalet fonder och investeringenheter, skapar även förutsättningar att reducera överlappningar och därmed också möjlighet att höja den totala kompetensnivån och analyskapaciteten. Utredningen har gjort en grundlig analys och överväganden utan att ta hänsyn till riktmärket om lägst tre fonder, som anges i Utredningens överväganden och förslag Detta har resulterat i ett förslag som redogörs för i bilaga 2. Detta förslag följer i allt väsentligt huvudförslagets principer och ambition att skapa en struktur för pensionsreservens administration och förvaltning, i linje med de övergripande principerna i utred- ningens direktiv. Men genom en mer sammanhållen och flexibel struktur för kapitalförvaltningen bedömer utredningen att väsent- liga kostnadseffektiviserar kan uppnås, som en enhetlig riskkontroll, bättre kompetensförsörjning och strategisk portfölj- allokering får bättre förutsättningar att möta pensionssystemets krav. Gränsen för fondstyrelsernas oberoende Myndighetens ledning har det övergripande ansvaret för administra- tionen och förvaltningen av pensionsreserven. Den löpande investeringsverksamheten är dock fondstyrelsernas ansvar. Med den löpande investeringsverksamheten avses beslut om långsiktig invest- eringsinriktning, riskbudgetering, portföljval, värdepappersval. Utredningens överväganden och förslag beslut ska fattas av fondstyrelserna och deras respektive investeringsorganisation utan någon inbördes samordning. Fond- styrelserna är därmed helt fria att fullfölja den förvaltningsmodell som de finner bäst. Det är myndighetens ledning som har det övergripande ansvaret för buffertkapitalets förvaltning. I det övergripande ansvaret ligger att säkerställa fondstyrelsernas inbördes oberoende i den löpande placeringsverksamheten, Uppdelningen på flera fonder är främst motiverat med att undvika att fonderna har en ogynnsam effekt på svenska marknaders funktionssätt och för att undvika risken för maktkoncentration. Uppdelningen har vidare motiverats med en önskan att sprida förvaltningsriskerna. 1999/2000:46 s. 117). Myndighetens ledning ska därför besluta om varje fondstyrelse ska ges möjlighet att ha en egen kapitalförvaltningsorganisation eller om den ska vara gemensam för myndigheten. Beroende på hur starkt kravet på innbördes oberoende är kan vissa delar av kapitalförvaltningen vara gemensam medan andra delar bör finnas inom varje fond. Som exempel kan ett globalt indexmandat lämpa sig för en gemensam förvaltning utan att inkräkta på oberoendet medan investeringar på den svenska marknaden kan vara svårare att sköta gemensamt ur ett oberoendeperspektiv. Fondstyrelserna har också alltid möjlighet att besluta om extern förvaltning. Myndigheten beslutar om övergripande riktlinjer för fondernas ägarstyrning. Till följd av fondernas potentiellt olika val av invest- eringsstrategi kommer också ägarstyrningen att hanteras på olika sätt. En enskild fondstyrelse med betoning på färre men större innehav i enskilda bolag kan ha ett annat intresse för att utöva sin rösträtt än en fondstyrelse med mer indexnära förvaltning och flera men mindre innehav. Det är här upp till fondstyrelserna att tolka myndighetens riktlinjer. Myndighetens ledning ansvarar för myndighetens verksamhet. I det ligger att myndighetens styrelse har ett ansvar för att leda sam- ordna verksamheten inom myndigheten. Det ska finnas en för Utredningens överväganden och förslag myndigheten gemensam organisation för back- och middle office, stödfunktioner, IT-system och övrig infrastruktur för att möjlig- göra en effektiv och ändamålsenlig förvaltning. På så sätt uppnås på ett enkelt sätt de besparingar och effektiviseringar av adminstra- tionen, som beskrivits i ett flertal rapporter och påpekats i regeringens utvärderingar.Det förväntas inte att fondstyrelserna ges möjlighet att skapa egen administration, portföljsystem eller andra funktioner annat än vad som krävs för att upprätthålla en självständig och oberoende investeringsverksamhet. Det är Pensionsreservs- styrelsen uppgift att säkerställa en kostnadseffektiv administration och säkerställa fondstyrelsernas förutsättningar att bedriva en oberoende och ändamålsenlig förvaltning. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: ska bestå av elva ledamöter som utses av regeringen. Mandattiden ska vara . Regeringen ska utse en ordförande och en vice ord- förande bland ledamöterna. Kravet på svenskt medborgarskap för styrelseledamöter ska tas bort. Den formella rätten för organisationer som företräder arbetstagarintressen respektive arbetsgivarintressen att nominera styrelseledamöter tas bort. Regeringen utvärderar Pensionsreservsstyrelsen, inklusive de mål som styrelsen fastställt. Pensionsreservsstyrelsens uppgift är administera pensionsreserven. Vid tillsättningen av myndighetens styrelse ska regeringen se till att ledamöterna har den kompetens och integritet som krävs för att kommunicera förtroende utåt mot samhället och inåt i orga- nisationen. Processen för tillsättningen bör utgå från en analys utifrån nuvarande kompetensprofil och bedömningen av framtida ut- maningar och kompetensbehov. Därefter fastställs eventuella rek- ryteringsbehov. Även om interna kravprofiler och processer är på plats bör dessa vara offentliga. Kravprofilen ska närmare specificera vilken typ av kompetens som anses vara av betydelse för Pensionsreservsstyrelsen som helhet för att ge tydliga signaler till redan tillsatta ledamöter och tillfrågade potentiella ledamöter om vilken kompetens de förväntas bidra med. I betänkandet från kommittén om AP-fondernas etik och miljö- ansvar (SOU 2008:107) lämnas förslaget att styrelsen ska tillsättas av regeringen via en nomineringskommitté. Detta är praxis i flera internationella pensionsreservsfonder och förespråkas av inter- nationella riktlinjer och av utredningens anlitade experter. Utredningen bedömer att inrättandet av en myndighet lägger in ett extra filter av politiskt oberoende för förvaltningen. Regeringen bär dock det yttersta ansvaret och bör därmed ha befogenheter som speglar det ansvaret och kunna agera vid eventuella problem som uppstår, exempelvis genom att utse myndighetens styrelse. Utredningens överväganden och förslag Utredningen anser att urvalsprocessen ska ske på ett pro- fessionellt sätt genom extern eller intern kompetens. Det naturliga vore att de regeringstjänstemän som fastställer kravprofil och rekryteringsbehov till styrelsen under urvalsprocessen drar nytta av den uppbyggda kompetens och erfarenhet av nomineringsprocesser som finns i regeringens enhet för statligt ägande. En process som delvis har påbörjats. Enheten ansvarar för nomineringsprocessen för samtliga av de bolag som staten är hel- eller delägare i1 och borde därigenom ha bildats sig en god uppfattning om den kompetens som finns att tillgå på marknaden. Detta borde säkerställa en bred rekryteringsbas enligt statens riktlinjer. I nuvarande lag anges en möjlig mandattid medan regeringen, med motivet att det är praxis i andra sammanhang, till- sätter ledamöterna i taget. I statliga myndigheter är uppdragets sammanlagda längd i regel begränsad till vilket är något längre än praxis som utvecklats i statligt ägda bolag. För AP- fonderna är bedömningen att en begränsning om är rimlig (Skr 2010/11:130 bilaga 1 s. 97). Risken med ettåriga förordnanden är att oberoendet mot huvudmannen kan ifrågasättas. Enligt förslaget om en transparent nomineringsprocess borde den risken minska men utredningen anser ändå att det finns skäl att styrelseledamöternas förordnanden liknar den politiska och föreslår att den ska vara 3 eller . Skälet till olika längd är att undvika situationer av att för många ledamöter byts ut . Ordförande i myndighetens styrelse Ordföranden kommer att ha en viktig roll som yttersta rep- resentanten för nuvarande och framtida pensionärers intressen. Ordföranden bör vara en person med bred samhällsekonomisk kunskap, hög integritet och uppbära allmänhetens förtroende. 1 Staten är en betydande bolagsägare i . förvaltas 60 bolag, varav 46 är helägda och 14 är delägda enligt rapporten och riktlinjer för företag med statligt ägande 2011. Utredningens överväganden och förslag Sammansättningen i myndighetens styrelse De nuvarande AP-fondernas styrelser består av nio ledamöter som utsetts på grundval av sin kompetens att främja fondför- valtning dvs. kunskap inom områden som är betydelse för fond- ernas uppgifter (prop. 1999/2000:46 s. 126). En av de främsta an- ledningarna för utredningens förslag till en ny myndighet är att separera rollerna som kapitalägare (representant för nuvarande och framtida pensionärer) och kapitalförvaltare. Kompetensprofilen kommer därför skilja sig mellan myndighetens styrelse och fond- styrelserna. En viktig uppgift för myndighetens ledning är att fastställa målet för förvaltningen av pensionsreserven efter en grundlig analys av pensionssystemets finansiella ställning, omvärldsfaktorer och mark- nadsförutsättningar. Kompetensprofilen på styrelsen som helhet bör därmed omfatta kunskaper om socialförsäkringssystemet i all- mänhet och pensionssystemet i synnerhet samt nationaleko- nomiska och finansiella kunskaper. Specifik kapitalförvaltnings- kompetens kommer att vara framträdande i fondstyrelsernas kravprofil och behöver inte dominera i myndighetens styrelse. Utredningen föreslår att analysen för målet är en gemensam angelägenhet för Pensionsreservsstyrelsen och Pensionsmyndig- heten varför det vore lämpligt att myndighetens generaldirektör utgör en av ledamöterna. I nuvarande lag har arbetsmarknadens parter rätt att föreslå fyra ledamöter till vardera styrelsen.2 I betänkandet från kommittén om AP-fondernas etik- och miljöansvar (SOU 2008:107) föreslås att rätten för arbetsmarknadens parter att föreslå fyra styrelseleda- möter ska tas bort. Utredningen instämmer i denna slutsats och tar därför in för- slaget i detta betänkande. ska representera ett brett kunskapsspann vilket motiverar ett högre antal ledamöter och utredningen föreslår antalet 11. 2 har av principiella skäl valt att avstå från den rätten. Utredningens överväganden och förslag Formella krav på styrelseledamöterna I nuvarande lag om allmänna pensionsfonden finns vissa formella krav för att komma ifråga som styrelseledamot i en AP-fond. Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldra- balken får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsförbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud. Därtill ställs krav på att ledamöter i Första till ska vara svenska medborgare. För att komma ifråga som styrelse- ledamot i räcker det numera dock enligt lag om med att vara bosatt i . När AP-fondslagen infördes uttryckte regeringen önskemål om att andra än svenska medborgare skulle tillåtas som ledamöter. Skälet till att det inte var möjligt tidigare var en bestämmelse i regeringsformen som krävde svenskt medborgarskap för styrelse- ledamöter i myndigheter under riksdag och regering3. Denna regel är dock borttagen och i regeringsformen är huvudregeln att det inte görs någon åtskillnad mellan svenska medborgare och andra när det gäller behörighet för statliga anställningar. Önskemålet att även utländska medborgare ska tillåtas som ledamöter i styrelsen gör sig lika starkt gällande . Utredningen föreslår därför att det inte ska ställas krav på att ledamöter i Pen- sionsreserstyrelsenledning eller fondstyrelserna ska vara svenska medborgare. När det gäller nuvarande krav på att ledamöter ska vara bosatta i gäller det bara ledamöter i den . Kravet på bosättning i fanns i de lagar som föregick lag om sjätte fonden utan närmare motivering. Utredningen kan inte se att det finns skäl att upprätthålla något krav på bosättning för ledamöter i styrelse eller fondstyrelse och föreslår att kravet hävs. 3 Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen får endast den som är svensk medborgare vara styrelseledamot i myndighet som lyder under eller regeringen. ändrades paragraf 11 kap. 9 § regeringsformen så att regeringsformens krav på svenskt medborgarskap för ledamöter av styrelser i myndigheter under regeringen togs bort. Utredningens överväganden och förslag Arbetsformer i myndighetens styrelse Utredningen anser att det är styrelsens ansvar att bestämma frekvens för möten och inrättandet av särskilda kommittéer och utskott. Styrelsen ska också utse en chefstjänsteman som ska sköta myndighetens angelägenheter och sköta den löpande verksam- heten. Arvoden till myndighetens styrelse Styrelsens arvoden bör relateras till ansvar och arbetsbelastning jämfört med andra liknande uppdrag. Det är regeringen som be- stämmer styrelsens arvoden. Utvärdering av myndighetens styrelse Regeringen tillsätter myndighetens styrelse och ska även utvärdera dess arbete och därmed även pensionsreservssystemet som helhet. Denna utvärdering kan även fortsättningsvis ske i enlighet med dagens ordning genom en skrivelse till . Utvärderingen ska genomföras och fokusera på hur väl pensions- reservens administration och förvaltning har hanterats inom ramen för sin roll i pensionssystemet. Utvärderingen ska särskilt belysa styrelsens valda mål för förvaltningen. Regeringen kan använda extern stöd för att genomföra utvärderingen . Regeringen ska dock rapportera förvaltningens resultat till 13.7.2Pensionsreservsstyrelsen samordnar analys av och beslutar om mål Utredningens förslag: ska besluta om mål för fondstyrelsernas förvaltning av pensionsreserven. Detta ska ske utifrån en en grundlig analys av pensionssystemets finansiella ställning och rådande marknadsförutsättningar, till- sammans med och fondstyrelserna. Pensionsreservsstyrelsen kan om den bedömer det som nödvändigt och funktionellt ta in extern kompetens. Utredningens överväganden och förslag Styrelsen ska innan beslutet om mål samråda med fond- styrelserna och . Styrelsen är dock ensam ansvarig för att fastställa målet. Pensionsreservsstyrelsen ger förvaltningsmandat till fondstyrelserna som syftar till att uppnå målet. En förutsättning för en effektivt fungerande kapitalförvaltning är ett väldefinierat uppdrag och mål. Målet måste dock vara nåbart och mätbart för att det ska fylla någon funktion. Vidare bör det finnas någon form av accept från utföraren att målet är nåbart. Målet ska återspegla analysen av pensionssystemets finansiella ställning och avvägningen mot marknadsförutsättningar för att uppnå målet. Analysen bör genomföras via en arbetsgrupp eller arbets- kommitté med expertis från fonderna och . Pensionsreservsstyrelsen kan även vid behov ta in extern expertis för att komplettera den interna kompetensen. Analysen ska ske genom en ömsesidig analys där den slutliga rekommendationen till Pensionsreservsstyrelsen är ett resultat av en gemensam analys med fondstyrelserna och . Målet ska vara relaterat till definierade och relevanta tidsperspektiv, risktolerans och avkastningskrav. En möjlig utgångspunkt för det korta perspektivet kan vara vilket är tidsperiod som gäller för den anslagsanalys som rapporterar till regeringen. Längre tidsperspektiv bör anpassas för att inkludera relevanta förändringar i den demografiska strukturen och/eller åskådliggöra buffertkapitalets eviga roll som buffert för flera generationer framåt i tiden. Genom att tydligare koppla Pensionsreservsfonden till pensions- systemet och involvera i en aktiv roll i analysen bakom målet uppnås en viktig intressegemenskap som bättre säkerställer att nuvarande och framtida pensionärer intressen till- varatas på bästa sätt. Det är dock alltid Pensionsreservsstyrelsen som fattar beslut om målet. Pensionsreservsstyrelsen ger utifrån fastställt mål ett förvalt- ningsmandat till fonderna. Utöver avkastningsmål, risktolerans och tidshorisont kan mandatet innefatta riktlinjer eller restriktioner av olika karaktär. Exempelvis riktlinjer för etisk och miljömässig hänsyn., eller restriktioner avseende investering i specifika värde- papper. Utredningens överväganden och förslag 13.7.3Myndighetens styrelse utser fondstyrelserna Utredningens förslag: ska utse fond- styrelserna, inklusive ordförande och vice ordförande. Processen för tillsättningen ska utgå från väl definierade transparenta processer baserade på en i förväg specificerad kravprofil på kandidaterna som är relevant för fonden. Regeringen utser styrelseledamöter, inklusive ordförande och vice ordförande, i fonderna. Med ett ansvar för målet följer även naturligt ansvar för att se till att det finns tillräcklig kompetens för att uppfylla målet. Myn- dighetens styrelse ska därför vara ytterst ansvarig för tillsättning av fondernas styrelse. Som huvudman för pensionsreservsen ligger det i myndighetens styrelses intresse att försäkra sig om de förvaltande fondernas kompetens och förmåga att uppfylla mandatet. Vanligtvis är denna form av delegering och utgivande av ett förvaltningsmandat för- knippat med huvudmannens möjlighet att dra tillbaka mandatet om förvaltningen inte bedrivs på ett acceptabelt sätt eller att uppsatta mål inte uppnås. Denna möjlighet saknas för myndigheten då lagen anger att det ska finnas tre fonder som förvaltas av tre fond- styrelser. Restriktionen innebär att ingen av fondstyrelserna kan fråntas sitt förvaltningsuppdrag eller kapital på grund av under- målig förvaltning eller förändrade omvärldsfaktorer. En sådan för- ändring kräver att lagen ändras genom beslut av . Det som återstår för myndighetens styrelse är byta utförare genom att förändra sammansättningen av fondstyrelserna. Urvalsprocessen ska utgå från väl definierade transparenta pro- cesser baserade på relevant och en i förväg specificerad kravprofil på kandidaterna. Myndigheten kan anlita extern expertis för urvals- processen för att säkerställa en bred rekryteringsbas.