sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Nästa fråga är huruvida det kan anses finnas särskilda skäl för att SCB ska få fortsätta att bedriva den verksamheten. Svaret beror bland annat på vilken påverkan ett säljförbud skulle kunna få för statistikområdet och för systemet för den officiella statistiken. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Utredningens bedömning: Regeringens uttalande påverkar inte i sig utformningen av systemet för den officiella statistiken. SCB:s uppdragsverksamhet bedöms vara förenlig med regeringens ut- talande. Regeringen har uttalat att myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Uttalandet har gjorts i ett läge då 109 myndigheter sagt sig bedriva konkurrensutsatt verksamhet på marknaden. Syftet med regeringens uttalande torde vara att myndig- heternas säljverksamheter ska minska snarare än att de helt ska upp- höra. Frågan är då vilken betydelse ett eventuellt säljförbud skulle kunna få för statistikområdet och särskilt för systemet för den offi- ciella statistiken. Man kan välja att angripa frågan om SCB:s säljverksamhet och ett eventuellt förbuds påverkan på systemet för den officiella stati- stiken på olika sätt. Regeringens uttalande gäller enligt sin orda- lydelse endast säljverksamhet på marknaden. I begreppet marknad ligger att det finns flera producenter som konkurrerar. Här skulle då enkelt kunna hävdas att SCB, som själv gör en snäv tolkning av vilken av dess verksamhet som är konkurrensutsatt, huvudsakligen, inte säljer tjänster på marknaden varför uttalandet inte skulle inne- bära något problem. Med den snäva tolkning SCB gör av konkurrens- utsättning blir det kundens agerande som avgör huruvida en verk- samhet är konkurrensutsatt eller ej. Detta kan enligt min uppfattning knappast anses vara avsikten med regelverket. SCB:s tolkning stämmer inte heller helt med vad som sagts av andra statistikansvariga myndigheter. Det finns som tidigare framgått flera myndigheter som visserligen upphandlar sin officiella statistik från , men som potentiellt skulle kunna välja en annan producent. Att de har valt att fortsätta med SCB som leverantör kan bero på till exempel att myndigheten historiskt har skött uppgiften och gjort det väl. Min utgångspunkt är således att det för åtminstone delar av stati- stikproduktionen finns en potentiell marknad. Frågan blir då om det finns särskilda skäl som talar för att den säljverksamhet som SCB bedriver ska tillåtas, och i så fall vilka. Något som skulle kunna tala för att så är fallet är om systemet för den officiella statistiken skulle utsättas för allt för negativ påverkan om SCB:s säljverksam- het förbjöds. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller SCB:s hela verksamhetsområde avser statistik och inom ramen för detta har SCB, såsom beskrivits i avsnitt 9.3, i sin instruktion be- myndigats att bedriva avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. SCB:s centrala uppgift är att se till att statistisk information finns tillgänglig i samhället eftersom riksdag och regering har bedömt att tillhanda- hållandet av viss sådan information ska vara ett offentligt åtagande. Även regleringsbrev betonar regeringen att målet för SCB:s avgiftsfinansierade verksamhet är att öka möjligheterna att utnyttja det statistiska materialet och den statistiska kompetensen som finns inom myndigheten. SCB:s roll skiljer sig gentemot många andra förvaltningsmyndigheter som har ett visst kärnområde som de ansvarar för. Informationsförsörjningsrollen framstår som bredare och sträcker sig över flera olika samhällsområden. SCB:s främsta uppgift är alltså att förse intressenter med statistik för beslutsfattande, debatt och forskning. Enligt sin instruktion ska SCB ansvara för officiell statistik och för annan statlig statistik. Som konstaterats är det bl.a. SCB:s uppgift att utveckla, framställa och sprida statlig statistik och att samordna det statliga statistik- systemet. Den officiella statistiken är att betrakta som en form av statistisk infrastruktur. Även annan statlig statistik kan ge upphov till samhällsnytta och ses som en del i den statistiska infrastrukturen. En myndighet som upphandlar statistik har bedömt att denna statistik är något som den bör lägga medel på, att statistiken är viktig för det samhälls- område som myndigheten ansvarar för. Det är viktigt att statlig statistik håller hög kvalitet. I mån av resurser ska SCB utföra uppdrag inom sitt verksam- hetsområde åt andra myndigheter och denna typ av uppdrag får SCB också åta sig från andra uppdragsgivare. Regeringen har alltså gett SCB rätt att åta sig uppdrag inom sitt verksamhetsområde och att ta betalt för dessa. SCB:s uppdragsverksamhet ligger också så- vitt utredningsarbetet visat i linje med SCB:s huvuduppgift att utveckla, framställa och sprida statistik. När det gäller andra myn- digheters säljverksamheter finns det myndigheter som t.ex. bedriver hotellverksamhet, konferensverksamhet och annan liknande verk- samhet utan anknytning till kärnverksamheten. Sådan verksamhet framstår tydligare som skild från kärnverksamheten och som sådan som regeringen anser att myndigheter inte ska bedriva. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Systemet för den officiella statistiken Det är min uppfattning att regeringens uttalande inte bör få någon påverkan på systemet för den officiella statistiken i sig. Inte heller kan uttalandet som jag ser det på något sätt hindra de statistikansva- riga myndigheterna från att själva producera sin officiella statistik. Sådan verksamhet kan inte anses utgöra säljverksamhet utan utförs som ett naturligt led i myndighetens roll som statistikansvarig. Om man bortser från SCB bör inte heller en eventuell tillämpning av regeringens uttalande innebära någon större skillnad i arbetssätt för de statistikansvariga myndigheterna då de inte producerar statistik åt någon annan än den egna myndigheten. Att de statistikansvariga myndigheterna ibland gör specialbearbetningar av den officiella statistiken mot en timtaxa kan som konstaterats inte heller anses vara sådan säljverksamhet som regeringen avser att minska. Hur påverkas systemet för den officiella statistiken av ett säljförbud? Jag menar att regeringens uttalande i huvudsak skulle kunna få på- verkan på SCB och i förlängningen, om SCB skulle förbjudas att producera statistik åt andra statistikansvariga myndigheter, på syste- met för den officiella statistiken. Frågan är om det kan anses vara regeringens avsikt att uttalandet ska tillämpas på ett sådant sätt att det negativt påverkar systemet för den officiella statistiken. Som sagts ovan utgör den officiella statistiken en form av sam- hällsnytta. Den är anslagsfinansierad och det är regeringen som väljer ut inom vilka områden det ska produceras statistik och vilka myn- digheter som ska vara statistikansvariga myndigheter. SCB har rege- ringens godkännande att framställa statistik till andra myndigheter i mån av resurser. När det gäller produktion av officiell statistik åt andra statistikansvariga myndigheter ska SCB enligt regeringen prio- ritera sådana uppdrag. De uppdrag SCB utför åt andra statistik- ansvariga myndigheter finansieras, när de rör produktion av officiell statistik, av anslagsmedel hos den myndigheten. Denna beställar- /utförarmodell stöds också av regeringen då den anses främja effek- tiv användning av statens resurser och leda till en ökad medveten- het om hur anslagsmedel används. När SCB utför uppdrag åt andra statistikansvariga myndigheter är det fråga om ett slags indirekt anslagsfinansiering. Motivet från regeringens sida med en sådan Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller beställar-/utförarmodell har varit att öka myndigheternas kostnads- medvetande och skapa bättre hushållning med statens medel. finns det statistikansvariga myndigheter som använder utomstående producenter till sin officiella statistik. Detta verkar enligt vad som har framkommit i utredningsarbetet fungera väl. Så länge det är den statistikansvariga myndigheten som är ansvarig för produkten verkar det inte ställa till problem för systemet att det är ett privat företag som producerar den. En framtida utveckling inne- bärande att de statistikansvariga myndigheter som inte själva produ- cerar sin officiella statistik i större utsträckning väljer en annan pro- ducent än SCB skulle troligen ligga i linje med regeringens uttalande och ses som en positiv utveckling. Däremot har det från flera håll framförts att delar av det arbete som SCB kan utföra åt andra stati- stikansvariga myndigheter sannolikt inte skulle gå att upphandla från privata företag då det saknas sådana som kan göra det. Det finns också statistik som kan vara olämplig att någon annan än en myn- dighet framställer. Redan detta talar enligt min uppfattning mot att regeringen skulle anse att SCB skulle förbjudas producera statistik till andra statistikansvariga myndigheter. En annan aspekt som har framförts är att ett säljförbud skulle kunna påverka statistikens trovärdighet. Dels därför att det skulle kunna bli svårare att upprätthålla kvalitetskrav, dels därför att det skulle kunna bli svårare att hålla kontroll på systemet. Jag delar upp- fattningen att det finns en risk att kvaliteten på den statliga stati- stiken skulle försämras om SCB helt skulle förbjudas att sälja statistik- tjänster på områden där det finns en marknad eller en potentiell sådan. De lagstadgade krav som finns för statistik gäller för officiell statistik samt för viss annan statistik som produceras av de statistik- ansvariga myndigheterna. Jag anser, som framgår av kapitel 8, att kvalitetskraven i lagen om den officiella statistiken bör utvidgas. Detta ligger också i linje med den framtida utvecklingen inom EU vilken tyder på att de lagstadgade kraven på kvalitet bör öka. Kon- trollen över systemet bör dock med en bibehållen struktur vara den- samma. Det skulle alltjämt vara de statistikansvariga myndigheterna som ansvarade för statistiken även om den producerades av en privat intressent. Uppgiftslämnarbördan är ett annat problem som enligt min upp- fattning talar emot att det skulle vara regeringens önskan att SCB:s säljverksamhet skulle förbjudas. Som redogjorts för i kapitlen 8 och 10 är det en uttrycklig strävan från regeringen sida att minska upp- giftslämnarbördan. Även i mitt uppdrag ligger att jag i mina förslag Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller ska sträva efter att minska denna. Att då införa ett förbud som skulle innebära en risk för att samordningsvinster går förlorade kan enligt min mening inte anses ligga i linje med regeringens avsikter. Jag anser också att kontinuiteten skulle kunna komma att på- verkas. Byte av leverantör innebär i allmänhet risker för att tidsserie- brott kan uppstå. För viss officiell statistik kan sådana brott med- föra allvarliga konsekvenser. På en statistikmarknad som enbart bestod av privata aktörer skulle de statistikansvariga myndigheterna vara tvungna att upphandla med jämna mellanrum vilket troligen skulle leda till sämre kontinuitet. Brott i tidsserierna kan i förläng- ningen även komma att få negativ påverkan på forskarnas möjlighet att använda statistiken. Även EU:s syn på statistiken är av betydelse. Från EU-håll vill man strama upp statistiken, öka kvaliteten och stärka de nationella statistikbyråernas ställning. Enligt min uppfattning är det tveksamt om EU i vissa lägen ens skulle godta annat än myndighetsprodu- cerad statistik som EU-statistik. är skyldigt att följa EU- rätten och regeringens uttalande om säljverksamheter kan inte anses innebära att man skulle införa något som skulle gå emot . EU-utvecklingen talar enligt min uppfattning för att SCB även i fortsättningen bör ha möjlighet att framställa statistik i vart fall till de myndigheter som ska leverera europeisk statistik. En annan risk som har framkommit rör kompetensen hos SCB, dvs. SCB har ett gott rykte internationellt och har hög kompetens. Omkring hälften av SCB:s verksamhet utgörs av uppdragsverksamhet. Som framgått kan dock inte hela uppdragsverksamheten ses som sådan säljverksamhet som regeringen uttalat sig om, men ett förbud för SCB att sälja stati- stiktjänster skulle som jag ser det kunna leda till att kompetensen hos myndigheten urholkas. SCB producerar dock inte endast officiell statistik för andras räk- ning, utan bl.a. även annat än officiell statistik till de statistikansvari- ga myndigheterna och statistik även åt den övriga statliga sektorn. Till stor del är argumenten, som finns mot ett säljförbud när det gäller den officiella statistiken, tillämpliga även när det gäller annan statlig statistik. Även övrig statlig, allmäninformativ statistik kan näm- ligen anses innebära samhällsnytta, i och med att en statlig myndig- Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller het har gjort bedömningen att denna statistik är så viktig för det område som myndigheten representerar att den bör framställas och bekostas av statens medel. Problematiken med uppgiftslämnarbördan, risken för försämrad kvalitet, sämre tillgänglighet, osv. är aktuella även när det gäller sta- tistiktjänster åt hela den statliga sektorn. Här bör även risken för försämrad svarsfrekvens beaktas. En undersökning som utförs av SCB omfattas av den starka statistiksekretessen oavsett om det rör produktion av officiell statistik eller annan statistik. Statistiksekre- tessen finns bl.a. för att säkerställa svarspersoners integritet. Om de känner sig trygga med att lämnade uppgifter är skyddade av sekre- tess anses de i allmänhet vara mer benägna att delta i undersök- ningar. Statistiksekretessen kan också hindra privata aktörer från att ta del av vissa uppgifter hos SCB vilket kan leda till sämre kvalitet och/eller en ökad uppgiftslämnarbörda. Det är min uppfattning att det inte kan anses vara regeringens avsikt att SCB inte ska få bedriva säljverksamhet gentemot den stat- liga sektorn. Jag anser därför att SCB även fortsättningsvis ska ha rätt att bedriva sådan säljverksamhet. Dock ska, liksom är fallet en- ligt gällande rätt, uppdrag avseende officiell statistik prioriteras. Som redan har konstaterats kan SCB inte anses bedriva säljverk- samhet, i den bemärkelse som avses i regeringens uttalande, mot den privata sektorn då denna del i huvudsak består av register- bearbetning av register som SCB ensamt svarar för. Hårdraget får regeringens uttalande därför inga konsekvenser för denna verk- samhet, eftersom uttalandet riktar in sig på marknaden och inte den potentiella marknaden. Däremot kan man fråga sig hur en marknad ska kunna uppstå i de delar där SCB kan sägas ha i det närmaste monopol. Om man ser till ett vidare konkurrensrättsligt perspektiv framstår det som klart att en marknad inte kan utvecklas så länge SCB tillåts ha monopol i vissa delar. Här skulle det krävas lagänd- ringar för att få till stånd en marknad. Att det finns en marknad för statistikproduktion är givetvis önskvärt och i linje med regeringens uttalande. Dock har det under utredningsarbetet framgått att det sannolikt finns vissa delar av den officiella statistiken som det inte skulle vara önskvärt att den producerades av någon annan än en sta- tistikansvarig myndighet. Till det kommer EU-samarbetet och de krav som där ställs på en stark nationell statistikmyndighet med hög kompetens. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Resonemangen ovan bottnar till stor del i frågan om vad som kan sägas vara regeringens avsikt med uttalandet att statliga myndig- heter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden och om avsikten kan antas innebära att SCB helt ska förbjudas sälja statistiktjänster på marknaden. Som framgått bedömer jag att SCB:s uppdragsverksamhet medför många fördelar såväl för myndigheten själv som för statistiksyste- met i stort. Jag bedömer också att SCB:s uppdragsverksamhet i huvudsak är förenlig med regeringens uttalande om att statliga myn- digheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Vidare är min bedömning att avsikten med regeringens uttalande knappast kan vara att SCB helt ska förbjudas bedriva säljverksam- het på statistikområdet. Sammantaget skulle detta tala för att regeringens uttalande om säljverksamheter inte i sig påverkar utformningen av systemet för den officiella statistiken. Det kan dock finnas andra skäl som talar för att hela eller delar av SCB:s uppdragsverksamhet bör avskiljas från myndighetens övriga verksamhet. Jag tänker då framför allt på att en sådan åtgärd skulle kunna bidra till att minska de konflikter som kan ligga i SCB:s olika roller i systemet för den officiella statistiken. Detta diskuteras vidare i avsnitt 11.5 nedan. Vidare bör sägas att även om slutsatsen skulle bli att uppdrags- verksamheten fortsatt i sin helhet ska bedrivas tillsammans med SCB:s övriga verksamhet, så kan det behöva göras vissa uppstram- ningar av villkoren för uppdragsverksamheten. Detta återkommer jag till i kapitel 14. SCB har tre olika roller i systemet för den officiella statistiken: en ansvars-, en produktions- och en förvaltningsroll. Den första inne- bär att SCB är statistikansvarig myndighet för sektorsövergripande officiell statistik, vilken utgör en relativt stor andel av den samlade officiella statistiken. När det gäller produktionsrollen har SCB en stark ställning, i det att SCB producerar dels den officiella statistik som myndigheten själv ansvarar för, dels en betydande del av andra statistikansvariga myndigheters officiella statistik. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller innebär samordning och stöd samt uppgifter i övrigt som är gemen- samma för statistiksystemet. Enligt utredningsdirektiven kan SCB:s olika roller i det statistiska systemet medföra målkonflikter. Mot denna bakgrund ska jag utreda hur målkonflikterna bör hanteras. I det följande beskrivs mål-/rollkonflikterna och redovisas syn- punkter som framförts på frågan i föreliggande utredning och i den utvärdering som gjordes statistikreform.35 Detta behandlas i avsnitt 11.5.1. Slutligen redovisas mina bedöm- ningar (avsnitt 11.5.2). Genomgående används i avsnitt 11.5 de benämningar på de olika rollerna som används i utredningsdirektiven, dvs. ansvars-, produk- tions- respektive förvaltningsrollen. 11.5.1Tänkbara mål-/rollkonflikter och framförda synpunkter Indelningen av SCB:s verksamhet i årsredovisning och reglerings- brev följer inte helt den indelning i de tre roller som här är aktuella. I årsredovisningen behandlas under rubriken , framställa och sprida statistik såväl anslags- som avgiftsfinansierad statistikproduktion. Den anslagsfinansierade produktionen avser i huvudsak den officiella statistik som SCB ansvarar för, vilken myn- digheten också själv producerar, medan den avgiftsfinansierade pro- duktionen avser sådant som SCB producerar på uppdrag av andra. Sammantaget återfinns således under rubriken , framställa och sprida statistik både ansvars- och produktionsrollerna. Den verksamhet som avser förvaltningsrollen behandlas i årsredovisningen under rubriken och internationellt statistiskt samarbete. Av de mål som anges i regleringsbrevet för är nedanstå- ende de som tydligast avser de tre roller som här är aktuella. Kopp- lingen till roller är gjord här och inte i regleringsbrevet. Mål som avser ansvarsrollen (och därmed den anslagsfinansierade delen av produktionsrollen) Målet för den anslagsfinansierade verksamheten är att producera officiell statistik av god kvalitet som är lättillgänglig för använd- arna. 35 Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Mål som avser den avgiftsfinansierade delen av produktionsrollen Målet för den avgiftsfinansierade verksamheten är att, genom att utföra uppdrag utifrån olika användares behov, öka möjligheterna att utnyttja det statistiska materialet och den statistiska kompeten- sen som finns inom myndigheten. Uppdrag rörande officiell stati- stik ska prioriteras före annan avgiftsfinansierad verksamhet. Mål som avser förvaltningsrollen Samordningen av den officiella statistiken ska stärka det svenska statistiska systemet, bidra till hög statistikkvalitet och öka använd- barheten av den officiella statistiken. Beskrivning av tänkbara rollkonflikter I ett appendix till SOU 1999:9636 diskuterar Statskontoret möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Enligt Statskontoret ligger den övergripande konflikten avseende SCB:s roller i förekomsten av ett helhetsansvar som riskerar att kollidera med ett egenintresse. Stats- kontoret framhåller att SCB har ett helhetsansvar som innefattar bl.a. samordning av statistiksystemet, som myndigheten har en sälj- och producentroll. Även jag gör bedömningen att den huvudsakliga skiljelinjen går mellan, med Statskontorets benämning, helhetsansvar och egen- intresse. Eller med andra ord mellan förvaltningsrollen å ena sidan, i vilken målet är att stärka hela det svenska statistiska systemet, och ansvars- och produktionsrollerna å den andra sidan, i vilka målen är mer myndighetsspecifika. Dock kan vissa konflikter förekomma även mellan de två sistnämnda rollerna. I det följande beskrivs några exempel på konfliktsituationer som potentiellt skulle kunna uppstå mellan de olika rollerna. Exemplen är endast hypotetiska och inte några faktiska, konstaterade problem . 36 Statskontoret (1999): Idépromemoria om möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Appendix till SOU 1999:96. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Exempel på tänkbara konflikter mellan förvaltnings- och ansvars- rollerna Risk för att SCB låter bli att ta fram föreskrifter som är rationella för statistiksystemet, men som myndigheten inte anser sig kunna leva upp till själv. Exempel på tänkbara konflikter mellan förvaltnings- och produktions- rollerna Risk för att SCB tar fram regler som gynnar SCB som produ- cent. Risk för att SCB utvecklar och värnar resurser (IT-baserade verktyg, metoder m.m.) exklusivt för den egna produktionsrollen, som skulle kunna vara till nytta för hela statistiksystemet. Exempel på tänkbara konflikter mellan ansvars- och produktions- rollerna Risk för korssubventionering, vilken kan gå i båda riktningarna. Dels kan kostnader som borde belasta den avgiftsfinansierade produktionen i stället läggas på den anslagsfinansierade verksam- heten, så att priserna därmed kan hållas nere i uppdragsverksam- heten. Dels kan kostnader, t.ex. för utveckling, som borde belasta den anslagsfinansierade verksamheten i stället läggas över på dem som betalar för uppdrag. Risk för att resurser prioriteras fel, exempelvis till följd av intern konkurrens om nyckelpersoners kompetens. Mot bakgrund av den förvaltningspolitiska utvecklingen diskuterar Statskontoret i den ovan refererade idépromemorian – på ett mer principiellt plan – vilka problem som rollkonflikter kan medföra och även vilka fördelar det, å andra sidan, kan innebära att i en orga- nisation förena roller av det slag som här diskuteras. Nackdelarna med rollkonflikter är ett principiellt problem enligt Statskontoret, som praktiskt främst tar sig uttryck genom otydlig- het, ifrågasättande och trovärdighetsproblem i omvärlden. Fördelarna med sammansatta/blandade roller är mera konkreta. Det kan enligt Statskontoret handla om stordriftsfördelar, samord- nings- eller effektivitetsvinster och synergieffekter genom att resurser, kompetenser och roller/uppgifter hålls samlade på ett ställe. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller kan blandade roller, enligt Statskontoret, underlätta helhetssyn, öka genomslagskraften, innebära en kraftsamling samt möjligheter till löpande kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Enligt Statskontoret har affärsverksamhet bl.a. ansetts kunna ge ökad förnyelse- och för- ändringskompetens. Vidare kan det handla om att breda kompeten- ser ger ärenden en bra, allsidig belysning och att avvägningsfrågor och intressekonflikter kan hanteras på ett administrativt smidigt sätt inom en myndighet i stället för att frågorna lyfts till och löses av regeringen. utvärdering (SOU 1999:96)