sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Förslagen kunde enligt utredningen utgöra kärnan i vad som beskrivs som en minimireform. Huvuddragen var två: Det första var att skapa en ökad tydlighet när det gäller vad som ska krävas för att en inkomst ska anses varaktig framåt i tiden. Det andra var att ersätt- ningen vid de olika tillstånd som ingår i SGI-skyddad tid i betydligt större utsträckning hanteras inom andra system. Styrkan i en modell med någon form av historiskt inkomst- begrepp var, enligt utredningen, framför allt tydlighet, begriplig- het och en stark koppling till arbete. pekade utred- ningen på att historiska och framtida inkomster kan vara väldigt olika och att en svaghet blir att den som påtagligt förändrar sina arbetsförhållanden riskerar att få ett fastställt inkomstunderlag som ligger långt ifrån – lägre eller högre – den reella inkomst- förlusten. I en modell med ett historiskt inkomstbegrepp menade utred- ningen att problemet med skyddade tider kan underlättas genom att olika inkomstrelaterade transfereringar kan ingå i inkomst- begreppet, antingen som de är eller omräknade till bakom- liggande inkomst. Utredningen påpekade dock att ett historiskt inkomstbegrepp innebär att en kvalifikationstid skapas i för- säkringen och att frågan om någon form av grundnivå därför bör ses över. En modell som bygger på principerna i sjuklönelagen skulle baseras på att arbetsgivaren står för utbetalningarna under hela frånvaron och i sin tur får ersättning från försäkringsgivaren. Fördelen skulle enligt utredningen vara att arbetsgivaren rim- ligen är den som bäst kan uppskatta den reella inkomstförlusten. Modellen skulle emellertid innebära en tydlig boskillnad mellan å ena sidan anställda och å andra sidan övriga försäkrade såsom arbetslösa och egenföretagare. Vad ska ersättas? Utredningen ansåg det önskvärt att egenföretagare ingick i den allmänna sjukförsäkringen, men menade att ersättningen måste kopplas tydligare till taxerad inkomst och därmed inbetal- ade avgifter till försäkringen. Vidare påpekades ett behov av att i en sådan modell skapa ett alternativt system för arbetslösa och för studerande. För arbetslösa förespråkades att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen läggs till grund för inkomstunderlaget. För studerande ansåg utredningen att inkomsttryggheten ute- slutande borde hanteras inom studiemedelssystemet. Också gruppen med svag relation till en arbetsgivare pekades ut som en grupp som kan kräva särskilda lösningar. Eventuellt kunde ett inkomstunderlag fastställas utifrån taxerad inkomst eller så borde SGI fortsatt gälla för denna grupp, menade utred- ningen. 5.3.7Försäkringskassans förstudier om historisk inkomst som beräkningsgrund för dagersättning genomförde –2008 ett projekt i syfte att undersöka möjligheterna att använda ett historiskt automatberett inkomstunderlag för dag- ersättningar.10 sammanfattade kritiken mot SGI i tre punkter: urgröpning av arbetslinjen, krångliga regler och kostsam administration, samt bristande förutsägbarhet och rättssäkerhet. utarbetade ett förslag till hur månatliga inkomst- data skulle samlas in via en webbaserad lönecentral, . menade att månatliga inkomstdata skulle ge helt andra förutsättningar att skapa ett inkomstunderlag. Den till- gängliga årliga taxeringen ger en eftersläpning och ett omfat- 10 (2007). Vad ska ersättas? tande behov av särregler för dem med varierande inkomster eller för nytillträdda. resonerade kring hur ett historiskt rullande genomsnitt om exempelvis skulle kunna fungera och kring behovet av periodisering av inkomstuppgifterna med avse- ende på intjänande. När det gäller egenföretagare hänvisade till den då pågående utredningen om trygghetssystem för företagare, se nedan. Mot bakgrund av att utgick från att ambitionen med att förändra SGI är att stärka sambandet mellan och förmåner samt att stärka inkomstbortfallsprincipen resonerade myndigheten kring att det ur den aspekten är olämp- ligt att bygga vidare på ett system med användandet av fiktiva inkomster under ett uppbyggnadsskede för företagare. Två alternativa sätt att beräkna företagarinkomster under upp- byggnadsskede fördes fram. Den ena byggde på att skapa en försäkring med icke intäktsrelaterade som grund för försäkringen, dvs. att företagarna få välja hur mycket de betalar in och sedan får ett försäkringsskydd baserat på inbetalda avgifter. Den andra modellen byggde på att använda tidigare fastställda pensionsgrundande inkomster. lämnade utredningen om trygghetssystemen för företagare sitt betänkande11. Utredningen hade i uppdrag att se över företagarnas försäkringsvillkor i trygghetssystemen och lämna förslag på tydligare och bättre regler. En utgångspunkt var att det skulle skapas en ökad balans i villkoren för och behand- lingen av företagare och anställda i trygghetssystemen. Utred- ningen hade också i uppdrag att kartlägga hur mycket företagen betalar in till trygghetssystemen i förhållande till hur mycket som betalas ut och som utgångspunkt skulle det finnas en tydlig 11 SOU 2008:89. Vad ska ersättas? koppling mellan den avgift som betalas in och den ersättning som erhålls i sjukförsäkringen. Utredningen hade att så långt som möjligt lämna förslag till neutrala regler i förhållande till val av associationsform. Utredningen förslog att personer i fåmansbolag som äger av rösterna i fåmansföretag skulle få möjlighet att anmäla till att deras inkomst av arbete skulle betraktas som inkomst av annat förvärvsarbete. De fåmans- företagare som gjorde sådan anmälan skulle debiteras arbetsgivar- avgifter enligt de avgiftssatser som anges i egenavgifterna och kunna välja karenstid. Vad gäller SGI föreslog utredningen att den skulle fastställas utifrån den senaste taxeringen. Som alternativ regel, om det var mer förmånligt för den försäkrade, föreslogs att SGI skulle fast- ställas som genomsnittet av de två högsta av de tre senaste taxeringsårens inkomster av eget arbete. Utredningen föreslog att utbetald SGI-beräknad ersättning och ersättning från arbetslöshetsförsäkringen skulle räknas upp med faktorn 1,25. Hela underlaget skulle sedan räknas om med löneindex som motsvarade löneutvecklingen i landet. Jämförelseinkomsten, som innebar en begränsning av SGI eftersom denna inte fick beräknas till ett högre belopp än vad en anställd skulle ha i inkomst för liknande arbete, föreslogs avskaffas. Motivet var att skapa neutralitet mellan företagare i olika företags- former. När en verksamhet startas saknas förutsättningar för att fast- ställa företagares SGI utifrån taxerad inkomst av annat förvärvs- arbete. För att hantera uppbyggnadsskedet föreslog utredningen att en egenföretagare som startar en näringsverksamhet aldrig skulle ha en fastställd SGI beräknad till lägre belopp än vad företagaren hade som anställnings- inkomst innan företaget startades. Som alternativ föreslogs att SGI skulle kunna bestämmas med hänsyn till den inkomst av annat förvärvsarbete som egen- företagaren kunde antas komma att redovisa i den allmänna själv- Vad ska ersättas? deklarationen, om denna uppskattning skulle visa en högre SGI än den tidigare anställningsinkomsten. Utredningen föreslog även att en särskild reglering skulle göra att företagare åtminstone tillförsäkrades sjukpenning på en viss lägsta nivå. Detta skulle dock inte gälla för kombinatörer. För kombinatörer ansåg utredningen inte att det fanns skäl att förändra reglerna om att utgångspunkten vid fastställande av SGI skulle vara inkomst av anställning. För att inte över- kompenseras under uppbyggnadsskedet föreslogs en avräknings- regel. Utredningen kompletterades med en PM (dnr N2008/6738/ENT). I denna PM föreslogs den regel som sedan kom att införas, nämligen att företagaren under ett upp- byggnadsskede garanteras en SGI motsvarande minst skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. 5.3.9Slutsatser från tidigare utredningar har inkomstunderlaget för dag- ersättningar i socialförsäkringen varit föremål för en rad olika utredningar och analyser. Ett flertal förslag till mer eller mindre omfattande förändringar har lämnats. Bakgrunden till de olika reformförslagen har varit att försöka justera en del av de problem som uppmärksammats i dagens socialförsäkringssystem. I detta avsnitt sammanfattas den viktigaste kritiken mot dagens social- försäkring, såsom tidigare utredningar sett på den. En återkommande kritik mot det nuvarande systemet har varit att kopplingen mellan ersättning och inkomstbortfall är bristfällig. Detta har uppmärksammats av bl.a. RFV, IBIS-utred- ningen och . De har då syftat dels på att de skyddsvärda situationerna gör att det går att få ersätt- ning utan att det uppstår något inkomstbortfall, dels på att kopplingen mellan avgifter och rättigheter är svag eftersom det saknas kvalifikationsvillkor i försäkringen. Å andra sidan har exempelvis SAK sett avsaknaden av kvalifikationstid som en fördel. Vad ska ersättas? En annan kritik som återkommer i flera av utredningarna på området är bristande förutsebarhet och rättssäkerhet på grund av det komplicerade regelverket. I lyftes att ersättningen kan variera mycket beroende på när ett sjukfall inträffar och även på den försäkrades förmåga att själv driva sin sak. Även i pekades på svårigheterna för den enskilde att bedöma vilken ersättning som utgår vid sjukdom. lyfte också det faktum att inkomstunderlaget fastställs först när skadan redan skett som ett grundläggande problem. Regelverket för skyddsvärda situationer har återkommande lyfts som ett problem, inte minst av som pekade på en utveckling bort från inkomstbortfallsprincipen och till försörjningsstöd i och med skyddsreglerna, att systemet kännetecknas av godtyckliga gränsdragningar samt att regel- verket är komplicerat och administrativt krävande. Frågan om en historisk ersättningsgrund har diskuterats och förordats av vissa utredningar, medan andra har avfärdat den. Flera utredningar har föreslagit att historiska inkomster skulle kunna vara ett sätt att minska de upplevda problemen och att göra det tydligare för den enskilde vilken ersätt- ning han eller hon har rätt till, däribland RFV, IBIS och Social- försäkringsutredningen. Argumenten mot en historisk ersättningsgrund har främst handlat om att inkomsterna skulle vara inaktuella. Argumenta- tionen har dock vanligen utgått från att det är den taxerade inkomsten som skulle användas som underlag och inte de månadsuppgifter som föreslås av . Det har då pekats på en rad negativa aspekter som oönskade för- delningseffekter och att en kvalificeringstid kopplad till en historisk ersättningsgrund har bedömts drabba dem som är nytillträdda och dem som har svag anknytning på arbetsmarknaden. SAK menade att en historisk ersättningsgrund skulle bli svår- överblickbar för de försäkrade på grund av behov av omfattande Vad ska ersättas? särreglering och även på grund av att ersättningens storlek skulle komma att bli svår att förutse.12 Något förslag om införande av historisk SGI har inte före- lagts . Däremot har regeringen aviserat en avsikt att övergå till ett historiskt inkomstunderlag i socialförsäkringen13. I tabellen nedan sammanfattas de olika för- och nackdelar med en framåtblickande antagandeinkomst (SGI) och ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag som har lyfts i olika utredningar. Eftersom alla de nackdelar med skyddsvärda situationer som har lyfts av tidigare utredningar inte är specifikt knutna till SGI betraktas de varken som för- eller nackdelar. Tabell 5.1 För- och nackdelar med ett inkomstunderlag baserat på framåtblickande inkomster (SGI) respektive historiska (faktiska) inkomstuppgifter Framåtblickande inkomster (SGI) Aktuell inkomst ger snabbt genomslag för förändringar. Försäkringsskydd från första arbetsdagen. De flesta har jämna inkomster och för dem fungerar SGI-måttet väl. Nära koppling till att försöka fånga inkomstbortfallet. Personer som har arbetat tidigare men har svårt att påvisa framtida inkomster kan drabbas. Vissa typer av ärenden innebär omfat- tande administration. Svårigheten att i vissa fall bedöma inkomstbortfallet kan göra att ersätt- ningen blir en förhandlingsfråga. Historiska (faktiska) inkomster Tydligare samband mellan inkomster och rättigheter i försäkringen. Ökad förutsebarhet genom att det går att i förväg veta vilken ersättningen kommer att bli. Kan ge administrativa vinster. genomslag för gammal inkomst, bl.a. vid arbetstidsför- ändringar, kan ge sämre koppling till inkomstbortfall. Inträdet behöver hanteras med särregler. Osäkerhet kring de fördelnings- mässiga effekterna. 2007/08:1 UO 10, s. 27. Vad ska ersättas? En viktig utgångspunkt vid allt förändringsarbete är att tillvarata tidigare erfarenheter av likartade förändringar inom relevanta områden. Eftersom inga tidigare erfarenheter finns kring använd- andet av historiska inkomstuppgifter i när det gäller social- försäkringens dagersättningar blir det naturligt att blicka utanför landets gränser och försöka samla de erfarenheter som finns kring detta från andra länder. I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att studera hur andra länder, med likartade problem med de offentliga trygghetssystemen vid sjukdom och arbetslöshet som har, hanterat dessa. Mot denna bakgrund har kommittén genomfört en enkät riktad till medlemsstaternas representanter i Europeiska unionens administrativa kommission för social trygghet för migre- rande arbetstagare () 14. I enkäten ombads de tillfrågade besvara om deras respektive medlemsstats socialförsäkringssystem: (1) har kontantförmån vid sjukdom baserad på inkomstbortfall; om ja, (2) hur insamling av inkomstunderlag för förmånen går till (elektroniskt eller manuellt) och (3) vilken tidsperiod som tas i beaktande vid beräkning/fast- ställande av förmånen. Kommittén vill i detta sammanhang påtala de svårigheter som finns gällande jämförelser mellan olika länders system. I många fall skiftar förutsättningarna i länderna vad gäller t.ex. arbetsmark- nadens funktionssätt och demografi. Olika förutsättningar medför att en lösning som fungerar bra i ett land fungerar sämre i ett annat. Det är även viktigt att poängtera att dessa frågor endast är avgränsade för att ge en ytlig bild av hur fastställandet av för- månen i respektive land går till. För en mer heltäckande bild behövs således ytterligare information om exempelvis kvalificeringsvillkor och ersättningsperiodens längd. Värt att notera är dessutom att endast åtta av de 31 tillfrågande länderna svarade på enkäten. 14 I AK ingår totalt 31 länder. Förutom EU-medlemsstaterna ingår även , och genom och genom avtalet om fri rörlighet för personer. Vad ska ersättas? Med detta i beaktande kan kommittén se två tydliga skill- nader mellan och de övriga länder som svarat på enkäten. I fastställs nivån på SGI:n utifrån de inkomster som en försäkrad kan antas få under loppet av . I de andra europeiska länderna som besvarat enkäten fastställs ersättningen utifrån de inkomster som den försäkrade har haft innan sjukdomsfallet. Ett annat särdrag är att det i i första hand är den enskilde försäkrade som ska påvisa sin (förväntade) inkomst till skillnad från de andra länderna, där det i första hand är den försäkrades arbetsgivare som rapporterar dessa uppgifter. En mer detaljerad redovisning av enkätundersökningen och dess resultat återfinns i bilaga 5. Vid en eventuell övergång till ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster, behövs en fastställd tidsperiod inom vilken inkomster tas i beaktande då inkomstunderlaget ska fastställas. benämns fortsättningsvis ramtid. De månader som infaller och som ingår i inkomstunderlaget benämns fortsättningsvis beräkningsmånader. I detta kapitel diskuteras för- och nackdelar med kort respektive lång ramtid samt olika alternativ till att utforma inkomstunderlaget baserat på historiska (faktiska) inkomster. Två sådana exempel som kom- mittén diskuterar är dels ett inkomstunderlag som består av de bästa månaderna , dels en kombination av korta och långa ramtider där det mest förmånliga för individen väljs. Utifrån de principiella resonemang som förs i föregående kapitel är det rimligt att fundera kring hur en ramtid och beräknings- metod, som använder historiska (faktiska) inkomster och som ger ett rimligt utfall vid tillfälliga inkomstförändringar, kan skapas. Oavsett om inkomsten varierar mycket eller lite är inkomst- tryggheten vid sjukdom eller föräldraledighet central för att skapa legitimitet för socialförsäkringssystemet. Socialförsäkringssystemet behöver därför utformas så att det klarar av att möta de specifika krav på inkomsttrygghet som finns hos såväl dem vars inkomst varierar lite som hos dem vars inkomst varierar mycket. 6.1Betydelsen av olika ramtid För de allra flesta individer på arbetsmarknaden sker inte så dramatiska förändringar av inkomsten från en månad till en annan. Den genomsnittliga inkomstutvecklingen följer oftast en jämn ökningstakt med lönejusteringar en gång . Även om inkomsten oftast inte förändras särskilt mycket kommer dock i princip samt- liga individer vid något eller några tillfällen under ett arbetsliv uppleva att inkomsten förändras relativt kraftigt. Det kan vara i samband med ett arbetsgivarbyte, en befordran till annan tjänst hos befintlig arbetsgivare, en löneökning som ligger över den genom- snittliga eller en förändring av arbetstiden. Även för dem med för- hållandevis normal inkomstutveckling är det således viktigt med ett socialförsäkringssystem som ger inkomsttrygghet även vid relativt stora inkomstförändringar. Ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag innebär dock att det i situationer när individens inkomst förändras tar ett visst antal månader innan inkomstunderlaget svarar mot det som är individens aktuella inkomst. Valet av ramtid och beräkningsmetod blir i detta sammanhang betydelsefullt. Olika individer kan gynnas av olika längder . Om rättsäkerheten och förutsebarheten är viktiga egenskaper i ett socialförsäkringssystem blir det under en över- gångsperiod nödvändigt att leva med ett inkomstunderlag som inte helt och hållet motsvarar individens aktuella inkomst. För systemets legitimitet krävs dock att denna skillnad inte är allt för stor och att avvikelsen från den aktuella inkomsten inte fortgår under allt . 6.1.1Kort respektive lång ramtid För personer med fasta jämna inkomster, som inte varierar över tiden, har ramtidens utformning en underordnad betydelse. För personer med ojämna inkomster eller för dem som är nytillträdda på arbetsmarknaden blir däremot ramtidens utformning betydelse- full för hur inkomstunderlaget kommer att variera över tiden. Med valet av ramtid styrs till viss del hur mycket inkomstunderlaget ska tillåtas variera och i slutänden hur den utbetalda ersättningen varierar. En lång ramtid ser till individens långsiktiga stadigvarande inkomstförhållanden. Fördelen med lång ramtid är att den i större utsträckning jämnar ut variationer och på så sätt skapar en större förutsebarhet för individen om vilken ersättning denne är berättigad till. En lång ramtid skapar således en stabilitet i inkomst- underlaget, vilket innebär att det tar relativt innan ändrade inkomstförhållanden påverkar inkomstunderlaget och ersättningen fullt ut. En nackdel med långa ramtider blir därmed att relativt inaktuella inkomster finns med i inkomstunderlaget under en för- hållandevis . Den ersättning individen har rätt till riskerar i ett sådant system att ha dålig koppling till individens aktuella inkomst och därmed ge ett förhållandevis dåligt skydd vid skada. Det inkomstbortfall som då ersätts blir utifrån den genomsnittliga levnadsstandard individen har haft före skadetillfället. En lång ramtid riskerar också att skapa sämre drivkrafter till arbete. Det beror på att om arbetstiden och därmed individens inkomst minskar, kan den ersättning individen har rätt till från försäkringen i vissa fall överstiga den inkomst individen har vid arbete. På samma sätt uppstår en eftersläpning av inkomstunderlaget vid en inkomst- ökning. Det kan innebära avsevärt lägre ersättningsnivå i för- hållande till individens aktuella inkomstförhållanden, vilket kan påverka principen om god inkomsttrygghet. En lång ramtid gör också att det tar för nytillträdande att uppnå ett fullt underlag för ersättning. Därmed blir kvali- ficeringstiden in i försäkringen längre än vid en kort ramtid. Denna potentiella nackdel med en längre ramtid kan dock hanteras med särskilda regler för nytillträdande, vilket diskuteras i avsnitt 8.1. Om det huvudsakliga problemet med en lång ramtid är att det blir en dålig koppling mellan inkomstunderlaget och den aktuella inkomsten kan en kort ramtid vara att föredra. En kort ramtid har fördelen att den knyter an till individens aktuella inkomstför- hållande på ett tydligare sätt. Därmed kommer variationer i individ- ens inkomster att få ett tydligare genomslag på inkomstunderlaget och den utbetalade ersättningen. En kort ramtid kan dock vara både gynnande och missgynnande för personer med varierande inkomster. Vid exempelvis säsongsarbete är det inte ovanligt att en stor del av årsinkomsten intjänas . En kort ramtid ger å ena sidan ett bättre skydd vid sjukdom som inträffar med arbete, men innebär å andra sidan att individen kan stå utan ersättning om skadan inträffar då arbete inte utförs. En tydlig nackdel med korta ramtider är därmed att individens ersättning kommer kunna variera förhållandevis mycket beroende på när skadefallet inträffar. Det innebär en sämre överblickbarhet för individen och kan skapa en osäkerhet kring vilken ersättning denne egentligen har rätt till. Såväl rättssäkerhet och förutsebarhet riskerar att försämras jämfört med en längre ramtid. Ytterligare ett problem med en kort ramtid är att den kommer vara mer känslig för den eftersläpning av inkomstuppgifter som av administrativa skäl kommer finnas i ett system baserat på historiska (faktiska) inkomster, se diskussionen i kapitel 3. För- och nackdelar med kort respektive lång ramtid + Mer aktuella inkomster. + Utjämnar variation (både administrativa skäl). + Snabbare inträde till full – Endast liten utjämning av – Inaktuella inkomster följer variation (både faktisk variation i arbetsinsats och p.g.a. administrativa skäl). – Ingen harmonisering med – Lång uppbyggnad. Sammanfattningsvis handlar valet mellan kort och lång ramtid om hur tydlig koppling till aktuella inkomstförhållanden som föredras. Längre ramtider skapar ett skydd som varar . Ersättningen blir inte lika tydligt kopplad till den aktuella inkomsten, men individer med varierande inkomster riskerar i mindre utsträck- ning att bli utan ersättning. I tabell 6.1 sammanfattas ovanstående resonemang och för- och nackdelar med kort respektive lång ram- tid jämförs. Beroende på preferenser kan det som är en fördel med bli en nackdel med en lång och vice versa. Vilken längd som kan anses vara mest rättvisande beror också på längden på den frånvaroperiod som ska ersättas. Med ett antagande om att frånvaron sträcker sig över eller två är en kort ramtid lämplig, medan en lång ramtid är bättre vid ett antagande om lång frånvaro. Problemet är förstås att det ofta inte går att på förhand veta hur lång frånvaron blir. Att avgöra vad som är en lämplig ramtid innebär alltså ett dilemma. Det går inte heller att veta hur en individs inkomster egentligen hade varit om inte försäkringsfallet hade inträffat. 6.1.2Ska alla månader räknas in? Ett alternativ till ett renodlat system med antingen kort eller lång ramtid är att endast låta ett urval av de månader som ingår i ram- tiden ligga till grund för inkomstunderlagets beräkning. Fördelen med ett sådant system är att det är mer förlåtande mot månader med låg inkomst. Om ramtiden sätts relativt lång och individen kan välja de bästa månaderna kan fördelarna från både ett system med en lång och en kort ramtid till viss del tillvaratas. Om exempelvis de nio bästa månaderna under en ramtid ingår i inkomstunderlaget tillåts individen ha tre sämre månader utan att detta påverkar inkomstunderlaget och den utbe- talade ersättningen.