sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — jämförs utvecklingen i de olika områdena och effek- terna av systemet kan utvärderas. Därigenom undviks i bästa fall de problem med jämförbarhet som annars kan uppstå. Genom utvärdering av ett sådant projekt skulle man utan tvekan få bättre underlag inför ett eventuellt införande av systemet med nystartszoner i större skala. Utredningen finner därför att det i och för sig vore önskvärt om det inledningsvis gick att införa systemet med nystartszoner som ett försöksprojekt. Detta föranleder dock enligt utredningens mening en diskussion om konstitutionella principer. 14.3Möjligheterna till ett försöksprojekt I avsnitt 10.1 har utredningen kommit fram till att ett system med nystartszoner kan uppfylla det krav som Regeringsformen ställer upp avseende generellt tillämpbar lagstiftning. Likaså får ett sådant system anses kunna uppfylla kravet på likformighet inom beskatt- ningen. Utredningen har dock konstaterat att det framstår som ett konstitutionellt krav att regleringen av nystartszonerna i så stor utsträckning som möjligt förhåller sig generellt till den geografiska avgränsningen. De områden som ska utgöra nystartszoner måste enligt utredningens bedömning väljas ut helt och hållet utifrån objektiva och sakliga kvalifikationskriterier. Beslutet att ett visst område ska utgöra nystartszon får inte innefatta några sköns- mässiga bedömningar. Som ovan konstaterats krävs för att ett utvärderingsprojekt ska kunna utföras på bästa möjliga sätt att man utser dels områden där åtgärden som ska utvärderas genomförs, dels jämförelseområden där åtgärden inte genomförs. Dessa områden bör i utgångsläget ha så lika förutsättningar som möjligt. Ett genomförande av ett utvär- deringsprojekt med jämförelseområden skulle alltså innebära att vissa områden som uppfyller de föreslagna kriterierna skulle beslutas utgöra nystartszoner medan andra, som uppfyller samma kriterier, skulle undantas för att kunna utgöra jämförelseområden. Utredningen bedömer att ett sådant projekt inte skulle kunna regleras på ett sätt som står i överensstämmelse med de konstitu- kraven på generellt tillämpbara regler och det krav som inom skatterätten ställs upp avseende likformighet. Ett förfarande där vissa regioner ges förmåner framför andra utan att detta har några objektiva och sakliga grunder skulle också enligt utredning- ens bedömning strida mot likabehandlingsprincipen som framgår av Regeringsformen. Utredningen bedömer därför att något utvär- deringsprojekt med användning av jämförelseområden inte kan genomföras. Frågan är då om införandet av systemet med nystarts- zoner kan genomföras på ett sådant sätt att någon form av utvärde- ring ändå kan ske. 14.4Möjligheter till utvärdering utan försöksområden Utredningen har i kapitel 11 föreslagit att nystartszonerna ska bas- eras på existerande SAMS-områden, delvis med motiveringen att dessa områden är beständiga och att det finns en omfattande sta- tistik att basera utvärderingen på. IFAU har i en rapport påpekat att det är alltför vanligt att utvärderingar uteblir p.g.a. dålig doku- mentation av den verksamhet som ska utvärderas.2 Detta problem borde inte föreligga i fallet med nystartszoner, då statistik finns tillgänglig såväl för de aktuella områdena, både före och som nystartszoner, som för de områden som inte definie- rats som nystartszoner. Den existerande statistiken får dessutom anses vara av hög kvalitet, vilket ytterligare underlättar utvärde- ringsarbetet. Möjligheten finns att, utan att bryta mot generalitets- kravet, inledningsvis begränsa antalet områden som definieras som nystartszoner genom att exempelvis ändra nivån på kriterierna så att dessa sätts vid andra percentilen (se avsnitt 11.2.3). Ett sådant tillvägagångssätt skulle inte innebära lika bra jämförelsemöjligheter som ett rent försöksprojekt, men skulle inledningsvis minska finansieringsbehovet. Risken finns dock att detta skulle innebära ett för litet underlag för att jämförelsen ska bli rättvisande. Utred- ningen anser dock att de föreslagna kriterierna innebär en relativt väl avvägd omfattning av ett system med nystartszoner. Även om statistiskt material finns tillgängligt är det möjligt att detta inte går att tolka i en utvärdering p.g.a. att inget kontra- faktiskt fall finns. Detta problem uppstår exempelvis när en reform införs i ett helt land. Det finns då inga områden att jämföra med och en korrekt analys av effekterna av reformen omöjliggörs. I fallet med nystartszoner torde detta problem dock vara hanterbart även om några specifika försöksområden inte utses. Då nystarts- zonerna enligt förslaget kommer att utgöra delar av stadsdelar (se bilaga 2 för en utförlig beskrivning av hur nystartszonerna definie- 2 Bennmarker m.fl. (2000). ras) kommer det att finnas ett jämförelsematerial i form av områ- den som inte definierats som nystartszon. p.g.a. att SAMS-områ- den grupperas till större områden kommer det även att finnas SAMS-områden med likvärdiga egenskaper men som tillförs olika aggregerade områden och därmed får en annan behandling. Detta kan möjligen ses som problematiskt i förhållande till syftet med åtgärden, men är desto mer fördelaktigt ur ett utvärderingsperspektiv. Det är därför utredningens bedömning att tillfredsställande analyser kan genomföras även utan införandet av försöksområden. 14.5Vem ska utvärdera? Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Till- växtanalys) är ansvarig myndighet för officiella statistik avseende internationella företag, nystartade företag och konkurser och är även den myndighet som har ansvar för insamlande av upp- gifter för uppföljning av statligt stöd till näringslivet. Myndigheten har som uppdrag att utvärdera och analysera utveckling och tillväxt i alla delar av landet, samt att rapportera hur resurserna inom tillväxtpolitikens område används och vilka resul- tat detta ger. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att Till- växtanalys innehar både den kompetens, den vana och de verktyg som behövs för att kunna genomföra en adekvat analys och rappor- tering rörande nystartszonerna. Då det föreslagna systemet med nystartszoner innebär statsstöd kommer ett krav från kommissionen sannolikt vara årlig rapporte- ring om utvecklingen i nystartszonerna. En sådan rapport ska i så fall lämnas till kommissionen av regeringen. Den statistik som bör ingå i sådan rapportering utgör en del av den information som behövs för att utvärdera systemet med nystartszoner och det fram- står därför som rimligt att samma myndighet som ansvarar för utvärderingen även bör ansvara för den årliga rapporteringen. Utredningen föreslår därför att Tillväxtanalys även ansvarar för den årliga rapporteringen om utvecklingen i nystartszonerna. Förslag: Den nya lagen om nystartszoner, den nya lagen om särskilda avdrag vid verksamhet i nystartszon och den nya för- ordningen om nystartszoner träder i kraft . De föreslagna författningsändringarna till följd av förslaget träder i kraft . Den föreslagna nya lagen om nystartszoner och den nya lagen om särskilda avdrag vid verksamhet i nystartszon bör enligt utredning- ens bedömning träda i kraft . bedö- mer utredningen att det behövs för de berörda myndighet- erna att få administrativa system på plats för att hantera lättnaden. Det måste också finnas tid att informera företagen om den nya möjligheten till lättnad. Vilka konsekvenser förslaget beräknas få för olika myndigheter framgår av kapitel 20. Såsom framgått ovan bedömer utredningen också att systemet med nystartszoner måste notifieras hos kommissionen. Sammantaget är det, mot bakgrund av vad som framkommit om behovet av förberedelser för att hantera den föreslagna lättnaden, utredningens bedömning att den nya lagen och den nya förord- ningen samt de författningsändringar som föreslås kan träda i kraft . För att systemet med nystartszoner ska kunna tillämpas från krävs självklart vissa förberedande åtgärder från de myndigheter som enligt förslaget berörs. måste ta fram information om nystartszonerna och fatta ett beslut om vilka områden som enligt den föreslagna lagen om nystartszoner utgör nystartszoner, vilket ska gälla från . måste utveckla IT-system och ta fram information om avdraget för verksamhet i nystartszon. Frågan är då om detta föranleder några särskilda åtgärder i fråga om ikraftträdande. I vissa lagar har man föreskrivit ett ikraftträdandedatum och tillämpning av lagen från ett annat senare datum. Så skedde t.ex. vid införandet av trängselskatt i . Lagen (2010:1023) om ändring i lagen (2004:629) om trängselskatt trädde i kraft men bestämmelserna tillämpas . Man skulle kunna tänka sig en sådan lös- ning även för de nu föreslagna lagarna. Utredningens bedömning är dock att man inte bör föreskriva om ett sådant ikraftträdande om det inte finns starka skäl för det. Införandet av trängselskatt föran- leder investeringar i infrastruktur, vilket i sin tur föranleder upp- handling och andra administrativa processer med flera aktörer inblandade, både offentliga och privata. Ett ikraftträdande innan tillämpning torde anses föranlett av dessa skäl. Utredningen anser inte att det, när det gäller systemet med nystartszoner, föreligger sådana skäl som motiverar ett tidigare ikraftträdandedatum än til- lämpningsdatum. Man skulle också kunna tänka sig övergångsbestämmelser med innebörden att vissa av de föreslagna författningarna ska gälla tidi- gare i fråga om åtgärder som behövs för att författningarna ska kunna tillämpas . Lagrådet har emellertid i ett tidigare lagstiftningsärende ifrågasatt att sådana bestämmelser behövs och uttalat att de förberedande åtgärder som behövs kan vidtas utan stöd av en sådan övergångsbestämmelse.1 När det gäller normgivningen i sig bör det påpekas att reger- ingen ofta utnyttjar ett bemyndigande att meddela förordningar innan lagen med bemyndigandet att besluta dessa trätt i kraft. Det förekommer också att myndigheter, innan bemyndigandet i för- ordningen trätt i kraft, beslutar föreskrifter med stöd av förord- ningen.2 Mot bakgrund av detta är det utredningens bedömning att det inte heller behövs några sådana övergångsbestämmelser. Till- växtverket bör oavsett lagens och förordningens ikraftträdande kunna fatta beslut om nystartszoner att gälla . Arbetsgivaravgifter betalas ut under månaden efter den månad då avgiftspliktiga ersättningar har getts ut. Bestämmelserna om arbetsgivaravgifter ska inte tillämpas på ersättningar som har beta- 1983/84:30, s. 172 f. 2Jfr t.ex. transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2) om anmälnings- skyldighet och trafikantinformation som beslutades med stöd av 3– 5§§ förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik. Förordningen trädde i kraft och utfärdades med stöd av lagen (2010:1065) om kollektiv- trafik, som trädde i kraft . lats ut före ikraftträdandet. Inte heller bestämmelserna om egen- avgifter ska tillämpas på inkomster som uppburits före ikraft- trädandet. Det är därför nödvändigt att ställa upp övergångs- bestämmelser med denna innebörd. I fråga om egenavgifter sammanfaller beskattningsåret normalt med kalenderåret. När detta inte är fallet behövs dock enligt utred- ningens bedömning en särskild övergångsregel. I dessa fall bör, om den avgiftsskyldige inte visar annat, så stor del av beskattningsårets inkomst anses hänförlig till tiden efter ikraftträdandet som svarar mot förhållandet mellan den del av beskattningsåret som infaller och hela beskattningsåret. 16Ekonomiska konsekvenser för företagen Utredningens förslag innebär att arbetskraftskostnaderna för de företag som uppfyller villkoren sänks genom ett avdrag för verk- samhet i nystartszon. kommer en ökad administration att krävas i respektive företag för att kunna tillgodogöra sig avdra- get. För de företag som inte uppfyller villkoren för avdraget inne- bär finansieringsförslaget att socialavgifterna höjs något. Vidare kommer avdragets storlek att skilja mellan verksamheter som betalar arbetsgivaravgifter respektive egenavgifter, då dessa avgifter före avdrag uppgår till olika procentsatser. De olika effekterna pre- senteras i detta kapitel. I samtliga fall där underlaget för beräkning- arna kan variera avser exemplen utfallet . Detta berör främst beloppsbegränsningen, då denna utgår från inkomst- basbeloppet som ändras regelbundet. Även socialavgifternas nivåer utgår från vad som gäller 2012. Med lönekostnader menas i detta kapitel bruttolön eller motsvarande samt sociala avgifter. Eventu- ella andra avgifter eller skatter bortses ifrån, i likhet med vad som presenterats i kapitel 11. 16.2Konsekvenser av lägre arbetskraftskostnader För de företag som uppfyller villkoren för den föreslagna avdrags- rätten innebär nystartszonerna sänkningar av socialavgifterna, vilket innebär att deras arbetskraftskostnad sjunker. Avdraget är begrän- sat till ett takbelopp (se avsnitt 11.5.3), men upp till detta tak- belopp har företaget rätt att göra avdrag för hela avgiftsbeloppet, undantaget ett belopp motsvarande ålderspensionsavgiften. Avdragets storlek beror således på hur stora socialavgifter som ursprungligen Ekonomiska konsekvenser för företagen belöper på den bruttolön som betalas ut. När det gäller arbetsgivar- avgifter uppnås maximalt avdrag för en anställd, som inte av andra anledningar har nedsatta socialavgifter, vid en bruttolön om . Det maximala avdraget från arbetsgivaravgifterna beräknas i exempel 1 nedan. Exempel 1: Maximalt avdrag från arbetsgivaravgifter för ett företag med en anställd Det maximala avdraget per anställd uppnås vid en månadsbrut- tolön som uppgår till , då detta motsvarar ett halvt inkomstbasbelopp (= 54 600/2 = 27 300). Vid denna bruttolön betalar arbetsgivaren normalt sociala avgifter som uppgår till (= 27 300×0,3142), vilket ger en total lönekost- nad på (=27 300×1+0,3142) eller (=35 878×12). Med avdrag för verksamhet i nystartszon minskar denna kostnad till (=27 300×1+0,1021) eller (=35 878×12). Avdraget för verksamhet i nystartszon innebär således en minskning av arbetskraftskostnaden för detta företag med . Hur stor den totala sänkningen av arbetskraftskostnaderna blir för ett företag beror på lönenivån, hur många anställda som finns i verksamheten, samt hur höga arbetsgivaravgifter som betalas för respektive anställd. Ett exempel på detta ges i exempel 2 nedan. Exempel 2: Avdragsberäkning för en arbetsgivare med fem anställda Antag att ett företag som uppfyller villkoren för avdrag för verksamhet i nystartszon har fem anställda. Var och en av de anställda har en bruttomånadslön som uppgår till . Den totala lönekostnaden utan avdrag för verksamhet i nystarts- zon uppgår därmed till (=24 000×(1+0,3142)×5), (=157 704×12). Med avdrag för verksamhet i nystartszon minskar denna kostnad till (=24 000×(1+0,1021)×5), eller (=132 252×12). Ekonomiska konsekvenser för företagen Avdraget för verksamhet i nystartszon innebär således en minskning av arbetskraftskostnaden för detta företag med . Om lönen överstiger takbeloppet i det föreslagna systemet påver- kas inte avdragets storlek av lönebeloppet, utan baseras då enbart på takbeloppet. Ett företag som är identiskt med det i exempel 2 men med en lönenivå som är dubbelt så hög har alltså ändå inte rätt till ett dubbelt så stort avdrag, se exempel 3. Exempel 3: Avdragsberäkning för en arbetsgivare med fem anställda med löner som överstiger det föreslagna takbeloppet Antag att ett företag som uppfyller villkoren för avdrag för verksamhet i nystartszon har fem anställda. Samtliga anställda har en bruttomånadslön som uppgår till . Den totala lönekostnaden utan avdrag för verksamhet i nystartszon (=48 000×(1+0,3142)×5), (=315 408×12). Med avdrag för verksamhet i nystartszon minskar denna (=27 300×1,1021×5+(48 000-27 300)×(1+0,3142)×5), (=286 456×12). minskning av arbetskraftskostnaden med . Som framgår av exempel 2 och exempel 3 leder beloppsbegräns- ningen till att avdragets storlek i vissa fall inte varierar i samma utsträckning som underlagets storlek. Ingen begränsning görs avseende hur många av de anställda företaget har rätt att göra avdrag för, men det totala avdraget begränsas ändå av definitionen av små- och mikroföretag (se avsnitt 11.3.3). Detta leder till att antalet anställda som kan komma att omfattas hos en arbetsgivare är begränsat till 49. Det största möj- liga avdraget redovisas i exempel 4. Ekonomiska konsekvenser för företagen SOU 2012:50 Exempel 4: Maximalt avdrag per arbetsgivare Antag att ett företag har maximalt antal anställda enligt den föreslagna begränsningen till små- och mikroföretag, det vill säga 49 anställda och i övrigt uppfyller kraven för avdrag för verksamhet i nystartszon. Samtliga anställda har en brutto- månadslön som uppgår till och därmed överstiger beloppsbegränsningen. Den totala lönekostnaden utan avdrag för verksamhet i nystartszon uppgår därmed till 1 931 874 kro- nor (=49×30 000×(1+0,3142)), eller (=1 931 874×12). Med avdrag för verksamhet i nystartszon minskar denna (=49×27 300×(1+0,1021)+49×(30 000- 27 300)×(1+0,3142)), eller (=1 348 148×12). Avdraget för verksamhet i nystartszon innebär således en minskning av arbetskraftskostnaden för detta företag med . I exempel 4 har det maximala beloppet inom ramen för systemet med nystartszoner beräknats. Det är dock möjligt att arbetsgivaren är berättigad till andra former av stöd, vilket kan leda till att det totala stödet som arbetsgivaren erhåller överstiger den summa som beräknades i exempel 4. Tröghetsregeln i den EU- rättsliga definitionen av mikro- och små företag (se avsnitt 11.3.3) innebär också att en arbetsgivare under vissa perioder kan ha fler än 49 anställda och ändå vara berättigad till det föreslagna stödet. Det totala avdraget kommer då också att överstiga det som beräknats i exempel 4 ovan. I ovanstående exempel har arbetsgivaravgifterna beaktats, men grundprinciperna är desamma för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag, för vilka istället egenavgifter betalas (se avsnitt 11.5). I det fall en sådan företagare är berättigad till avdrag för verksamhet i nystartszon har denne rätt till avdrag motsvarande alla egenavgifter förutom det som motsva- rar ålderspensionsavgiften, se exempel 5. Egenavgiftens storlek påverkas av ett antal andra faktorer än procentsatserna för egen- avgifter och inkomstens storlek. Exempelvis påverkas sjukförsäk- ringsavgiften av valet av karensdagar. Exempel 5 ska därför ses som ett exempel på en möjlig avgiftsförändring till följd av införandet av Ekonomiska konsekvenser för företagen I exemplet tas inte heller hänsyn till schablonavdra- get för beräknade egenavgifter som kan göras från överskottet av näringsverksamhet. Schablonavdrag får göras med maximalt eller, för födda eller senare, och de som endast betalar pensionsavgift, . Det återförs till beskatt- ning påföljande år, som avdrag får göras för de avgifter som verkligen ska betalas. Exempel 5: Egenavgifter Det maximala avdraget för en enskild näringsidkare eller fysisk person som är delägare i handelsbolag uppnås vid en inkomst som uppgår till (=12×27 300). Vid denna inkomst betalar företagaren normalt egenavgifter som, efter det avdrag på vid avgiftsberäkningen som maximalt uppgår till (3 kap. 18 § socialavgiftslagen, 2000:980), uppgår till (=327 600×0,2889-10 000). Med avdrag för verksamhet i nystartszon uppgår egenavgif- terna till (=327 6000×0,1021). Avdraget uppgår således till . Hur viktigt avdraget blir för företaget beror på hur arbetskrafts- intensiv företagets produktion är. Ett företag som i utgångsläget har mycket låga kostnader för arbetskraft i förhållande till andra kostnader kommer inte att uppleva att stödet påverkar dem i lika hög utsträckning som ett företag där arbetskraftskostnaderna utgör en stor del av de totala kostnaderna. Man kan därför förvänta sig att arbetskraftsintensiva branscher gynnas mer av avdraget för verksamhet i nystartszon (se även kapitel 17). 16.3Konsekvenser av ökad administration För att få rätt till avdrag för verksamhet i nystartszon enligt den föreslagna lagen måste företaget yrka avdrag i deklarationen. Detta innebär ytterligare moment i deklarationsarbetet vilket kan antas leda till ökade kostnader. Dock kommer det extra arbetet i prakti- ken enbart att innebära att den redan obligatoriska skattedeklara- tionen kompletteras med information om hur stort avdrag man Ekonomiska konsekvenser för företagen anser sig berättigad till, vilket i normalfallet inte torde vara särskilt tidskrävande. I ett inledande skede kommer ytterligare arbete att krävas, eftersom företaget måste säkerställa att man är berättigad till avdrag för verksamhet i nystartszon samt beräkna hur stort avdrag man har rätt till. Detta innebär att man måste kontrollera att före- taget uppfyller både verksamhets- och boendevillkoret (se avsnitt 11.4.2). För en ensamföretagare innebär detta inte något omfat- tande arbete, men för företag med anställd personal innebär det att man måste kontrollera att det fasta driftsstället är beläget i en nystartszon samt inhämta information om var de anställda är bosatta för att säkerställa att man uppfyller kravet att minst en fjärdedel av den arbetade tiden utförts av personal bosatt i en nystartszon. I de fall då exempelvis ett företag har flera fasta drifts- ställen kan också ett visst extra arbete behövas för att kontrollera vilka arbetstagare som är anställda vid ett driftsställe i respektive utanför nystartszonen. Vidare måste storleken på avdraget beräk- nas. Man kan dock anta att när detta inledande arbete en gång väl genomförts kan denna information till stora delar användas för efterföljande deklarationstillfällen. I det löpande arbetet kan man därför anta att den extra kostnaden för arbetsgivaren blir mycket liten. Genom databasen hos kan den totala kostnaden för uppgiftslämnande i samband med skatter och avgif- ter beräknas. I databasen anges att den totala tidsåtgången för framtagande av underlag för beräkning av bruttolön, förmåner och kostnadsavdrag i skattedeklarationen uppgår per företag och tillfälle. Största delen utgörs av kontroll av data/information som uppges ta . Dock är upp- gifterna i databasen begränsade till att röra de direkta kostnaderna för att föra in uppgifterna i deklarationen. Ingen hänsyn har tagits till det kringarbete som kan krävas i form av uppgiftsinhämtning eller kontroll. Den totala kostnaden för korrekt uppgiftslämnande underskattas därför troligen i databasen, även om denna under- skattning kan förväntas minska efter den inledande perioden, då uppgiftslämnandet blir mer rutinartat för arbetsgivaren. Med hänsyn tagen till detta antar utredningen att hanteringen av avdrag för verksamhet i nystartszon tar . I de områden som med utredningens förslag och baserat statistik skulle kunna utgöra nystartszoner fanns cirka 2 200 företag. Ungefär två tredjedelar av dessa utgörs av enskilda Ekonomiska konsekvenser för företagen firmor och handelsbolag. Fram till ett eventuellt ikraftträdande kan antalet företag förväntas växa med , dvs. till cirka 2 500 företag. Om andelen som utgörs av enskilda firmor och han- delsbolag är oförändrad utgör de cirka 1 700 företag. Utredningen antar, liksom i kapitel 19, att av dessa företag är berätti- gade till avdrag. Av de 700 företag som drivs i någon annan bolags- form antas en lägre andel, , vara berättigade till avdraget. Totalt kan alltså cirka 1 930 (=1700×0,9+800×0,5) före- tag komma att belastas med extra administration i samband med yrkande av avdraget. Baserat på ovanstående kan man ur databasen få fram att den totala kostnaden för berörda företag för att hantera avdraget för verksamhet i nystartszon uppgår till . Av denna summa utgörs av kostnader för enskilda näringsidkare och handelsbolag, som yrkar på avdraget en gång . här- rör från andra arbetsgivare, som redovisar arbetsgivaravgifter månat- ligen. Man bör dock tänka på att en viktig del av systemet med nystartszoner är att stimulera nyföretagande och att nya företagare troligen inte har den vana och kompetens som den genomsnittlige arbetsgivaren har.