sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Myndig- heter är t.ex. underställda regeringens direktivrätt, förvaltningslagens jävs- och besvärsregler, tryckfrihetsförordningens offentlighets- princip. Myndigheterna är också ålagda ett allmänt krav på saklig- het och opartiskhet samt är tvungna att följa lagen (2007:1091) om offentlig upphandling15. Vidare är de underkastade den kontroll av verksamheten som utövas av (), Justitie- kanslern () samt . När en myndighet eller delar av en myndighet bolagiseras ändras detta förhållande i grunden efter- som verksamheten överförs från en offentligrättslig sfär till en privaträttslig sfär. De grundläggande reglerna om aktiebolag finns i aktiebolagslagen (2005:551). Ett aktiebolag är varken underkastad offentlighetsprincipen, JO:s, JK:s eller tillsyn. 15 Även bolag och företag med särskilda uppgifter kan omfattas av , t.ex. vid tillhanda- hållande av infrastrukturtjänster och publika nät. Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling ordningen kan dock innehålla bestämmelser om att offentlighets- principen ska gälla. En övergång från myndighetsform till aktiebolagsform ändrar de ekonomiska villkoren för verksamheten En överföring av en verksamhet från myndighetsform till aktie- bolagsform innebär vidare andra ekonomiska villkor. Finansieringen av en myndighets verksamhet sker antingen i form av anslag från staten eller i form av avgifter. Ofta utgörs en myndighets finansiering av både anslag och avgifter. Kommersiell verksamhet inom ramen för en myndighets verksamhet bedrivs ofta som uppdragsverksam- het, vilket innebär att myndigheten inom vissa ramar får balansera det resultat som uppdragsverksamheten eventuellt skapar på kort sikt. ska verksamheten gå ihop men inte lämna något överskott med hänsyn tagen till den avkastning som verksamheten lämnar i form av ränta på räntekonto och lån till anläggningstill- gångar i Riksgälden. Verksamheten i ett aktiebolag finansieras helt och hållet genom intäkter eller förlusttäckning genom kapitaltill- skott från ägaren. Anläggnings- och rörelsekapitalbehov tillgodoses i form av lån som bolaget tar upp och genom aktiekapital och vinst- medel. Ett aktiebolag är således ofta tvunget att åtminstone delvis finansiera sin egen expansion i såväl nominella som reala termer. I händelse av att intäkterna understiger kostnaderna kan verksam- heten temporärt drivas vidare genom att det egna kapitalet tas i anspråk. Det egna kapitalet får dock inte understiga hälften av det registrerade aktiekapitalet. Händer detta kan företaget försättas i konkurs om inte ägaren tillför kapital. En bolagisering av en myndighets affärsverksamhet innebär ett tydligare fokus på att verksamheten ska drivas i vinstsyfte Aktiebolagslagen utgår från att ett aktiebolags verksamhet drivs i vinstsyfte och att vinsten ska komma aktieägarna till del eller an- vändas för expansion. Detta förhållande innebär i sig att en bolagi- sering av en myndighets affärsverksamhet skapar en ökad tydlighet på att verksamheten ska drivas för att göra skillnaden mellan in- täkter och kostnader så stor som möjligt eller åtminstone på en marknadsmässig nivå med hänsyn till de ändamål som bolagsord- Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling ningen ställer upp för bolagets verksamhet. Bolagsordningen kan uttrycka att bolaget ska ha någon form av samhällsuppdrag eller ta särskilda hänsyn. Vidare kan en verksamhet med stöd av lag ha kvar uppgifter som innebär myndighetsutövning efter en bolagisering. Statens möjligheter att styra en verksamhet påverkas av en bolagisering, men huruvida detta är problematiskt beror på verksamhetens karaktär och inriktning Den offentliga förvaltningen styrs med ett antal grundläggande värden för ögonen. Till dessa brukar räknas demokrati eller politiskt styr- barhet, rättssäkerhet samt effektivitet. De offentligrättsliga reglerna är en viktig del för att kunna upprätthålla dessa värden i förvalt- ningen. Eftersom en bolagisering innebär en överföring av verksam- heten till en privaträttslig sfär så påverkas statens möjligheter att styra förvaltningen och värna dessa värden.16 Detta behöver dock inte vara ett problem. I vilken utsträckning de förvaltningspolitiska grundvärdena hotas beror högst sannolikt på vilken sorts verk- samhet som bolagiseras och vilken miljö bolaget kommer att verka i. För en verksamhet som inte primärt styrs av politiska mål eller uppgifter, som inte innebär myndighetsutövning och som agerar på en väl fungerande marknad med konkurrens, så finns det knappast någon anledning att vara orolig för att en bolagisering ska hota demokrati, rättssäkerhet eller effektivitet. 5.4.3Särskilt om styrning av bolag under myndighet Regeringen avser att i samråd med övriga ägare verka för att ägar- policyn även tillämpas i delägda bolag. Dessutom finns ytterligare bo- lag som förvaltas av andra myndigheter än vilka på motsvarande sätt ska tillämpa statens ägarpolicy.17 Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens dis- position enligt 9 kap. 8 § regeringsformen (RF). Enligt 9 kap. 9 § RF ska i den omfattning som behövs fastställa grunderna för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över denna. 16Myndighet eller marknad (SOU 1997:38), s. 99–102. 17Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, 2010. Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling Detta är ramen för det förvaltningsmandat regeringen har för för- valtningen av företag med statligt ägande. Uppdraget innebär att regeringen under vissa förutsättningar behöver god- kännande vid väsentliga ändringar av företagets inriktning, kapital- tillskott samt för försäljningar och köp av aktier eller andra föränd- ringar av ägandet. Inom uppdraget ryms även att utveckla statens ägarpolicy och tillämpa den i majoritetsägda bolag med statligt ägande. I övriga bolag där staten är delägare verkar staten i dialog med övriga ägare för att ägarpolicyn tillämpas.18 Aktier i statliga bolag kan förvaltas dels av olika departement inom regeringens egen myndighet , dels av myndigheter under styrning. Statens ägarpolicy är tillämplig oavsett vilken myndighet som förvaltar aktierna och representerar staten som ägare. Aktiebolagslagen blir gällande även för statliga bolag vilket bl.a. innebär att bolagen kan företa nyinvesteringar eller ta upp lån på den externa kapitalmarknaden utan att bolagen be- höver få ett godkännande av regeringen19. Enligt budgetlagen ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som på- verkar statens lånebehov. Utgiftstaket ställer krav på att samtliga utgifter under budget- året måste rymmas under det fastställda taket. Finansiella åtaganden inom bolag under myndigheter redovisas inte för efter- som bolagen inte ingår i budgetbehandlingen. Det bör i detta sam- manhang även noteras att inte heller avgiftsbelagd verksamhets resultat redovisas i budgetbehandlingen. nuvarande verksamhet i affärsverksform liksom i bolagsform ingår därmed inte i den budgetbehandling som tar ställning till. Samma sak gäller för övrigt även andra myndigheter som finansieras genom privaträttsliga avgifter. De statligt ägda bolag där staten har ett dominerande inflytande omfattas av en reglering i konkurrenslagen (2008:579). får på talan av förbjuda ett sådant före- tag att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider förutsättningarna för en effek- tiv konkurrens eller om det hämmar förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Samma gäller också för landstingsägda och 19Det krävs inte heller riksdagsbeslut för förvärv, avyttringar eller nedläggningar som bolag genomför inom den verksamhetsinriktning som beslutat. Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling Denna reglering går dock utöver den som gäller för andra företag enligt konkurrenslagen. Det är bolagsstämman som utser styrelsens ledamöter i aktie- bolagen. Om aktierna i bolaget förvaltas av myndigheten så utser det ansvariga statsrådet ledamöter på bolags- stämman efter delegation av regeringen. Om en annan myndighet förvaltar aktierna i bolaget så kan styrelsenominering delegeras till styrelsen i myndigheten eller till generaldirektören, som på bolags- stämman representerar staten som ägare och utser styrelseleda- möter. I några fall finns undantag från denna princip där regeringen har förbehållit sig rätten att utse ordförande i bolaget. Övriga leda- möter utses av bolagsstämman. Detta är reglerat i respektive aktie- bolags bolagsordning. Bolagsbildning kräver godkännande. Varken myndig- heterna eller regeringen har bemyndigande att utan med- givande använda statens medel för bildandet av bolag. Kapitalför- sörjningsförordningen (2011:210) innehåller ett förbud för myndig- heterna att utan regeringens medgivande använda statens medel vid bildandet av bolag m.m. Med stöd av bemyndigande från har regeringen sedan behörighet att medge sådana önskemål. Den exakta ordalydelsen i kapitalförsörjningsförordningen är: En myndighet får inte utan regeringens medgivande förvärva aktier eller andelar i ett företag, göra kapitaltillskott eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. En åtgärd enligt första stycket ska finansieras med anslag.20 Statliga bolag under myndigheter ska prövas i varje enskilt fall. Det finns ett antal fall där aktiebolag av särskilda skäl förvaltas av andra myndigheter än . Någon policy eller praxis som anger att myndigheter inte ska äga bolag finns inte. Ett förslag om förvaltning av ett bolag under en myndighet ska prövas av rege- ringen i varje enskilt fall. Det finns inte heller några generella skäl för att en myndighet ska tillåtas bilda bolag. Det måste i stället över- vägas om det kan finnas intressekonflikter mellan myndigheten och ägarintressen i bolaget. 20 2 kap. 7 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling Den förvaltningspolitiska propositionen behandlar även tjänste- export: Regeringens bedömning: Statliga myndigheter bör inte agera i kon- kurrens med inhemska privata aktörer. Statlig tjänsteexport bör be- drivas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompetens som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers exportmöjligheter påverkas negativt.21 Skrivningen ger uttryck för en ambition att precisera styrningen av statlig tjänsteexport, samt att utgångspunkten är att statliga myndig- heter inte ska konkurrera med inhemska privata aktörer. Statlig tjänsteexport ska bedrivas inom ramen för myndighetens kärnverk- samhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompe- tens som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers export- möjligheter påverkas negativt. 5.4.5EU:s bestämmelser om statligt stöd Det finns vissa bestämmelser som tar sikte på kapitaltillskott och andra ekonomiska förmåner från staten. I praktiken gäller reglerna om statligt stöd för allt stöd från staten till företag, såväl statligt ägda som privata, och baseras på om statligt stöd. Dessa regler är särskilt viktiga eftersom staten som aktieägare kan behöva lämna kapitaltillskott. Syftet med reglerna är att för- hindra att en medlemsstat snedvrider konkurrensen genom stöd som stärker den inhemska industrins konkurrenskraft till nackdel för företag i en annan medlemsstat. Enligt ska den så kallade marknadsekonomiska investerarprincipen (Market Economy Investor Principle, MEIP) tillämpas vid insatser av ägarkapital i statligt ägda bolag.22 Normalt är MEIP uppfylld om det kapitaltillskott som lämnats sker på vill- kor och under förutsättningar som skulle ha accepterats av en privat investerare. Om medlemsstaten för kapitaltillskottet har anledning att tro att insatsen långsiktigt kan ge tillräcklig av- kastning, utgör det därmed inte olagligt statsstöd. 2009/10:175, kap. 7.6.2 Styrningen av den statliga tjänsteexporten behöver bli tydligare, s. 62. 22Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, 2010. Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling Statligt stöd kan ges när det är nödvändigt för att åtgärda mark- nadsmisslyckanden men måste i sådana fall notifieras och godkännas av . En aktör som både har en kommersiell roll och en skyldighet att utföra ett offentligt åtagande måste, för att statligt stöd ska kunna godkännas, leva upp till kravet att kon- kurrensen på den marknad som aktören verkar på inte snedvrids genom korssubventionering eller en sammanblandning av myndig- hetsrollen och den kommersiella rollen. 5.5Kriterier som bör vara uppfyllda vid en bolagisering av en myndighets verksamhet Utredningens bedömning: De kriterier som regeringen har tillämpat och prövat i samband med bolagisering har delvis varierat över tiden, men har aldrig tillämpats som absoluta kri- terier. Regeringen har i dessa sammanhang lyft fram vilka kriterier som har varit av störst betydelse i de enskilda fallen. Om en granskning visar att alla dessa kriterier är uppfyllda så är förutsättningarna för en bolagisering goda. Ju fler av kriterierna som inte är uppfyllda desto mer olämplig bedöms en bolagi- sering av verksamheten vara. Statsmakterna har lagt fast ett antal generella kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för ombildning till aktie- bolagsform.23 Verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor. Verksamheten är av betydande omfattning. Verksamheten har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel. Verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål. Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning. 1992/93:100 bil 1, bet. 1992/93: F, U 10 respektive F, U 20, rskr 1992/93: 189. Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling Konkurrensen på marknaden bör fungera Verksamheten bör bedrivas under fungerande konkurrensvillkor. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om (i) det finns leverantörsalterna- tiv inom eller utom landet och att köparen fritt kan välja leverantör och (ii) det inte existerar formella eller praktiska konkurrenshinder. I det fall den offentliga leverantören befinner sig i monopolställning bör man undersöka om det finns potentiell konkurrens på markna- den. Perfekt fungerande marknader existerar inte, utan alla marknader har olika former av s.k. marknadsmisslyckanden. Det finns ett antal regelverk som är avsedda att förbättra konkurrens på olika typer av marknader. Risken att oönskade monopoleffekter uppstår är större ju sämre konkurrensen på den aktuella marknaden är. Ett sätt att hantera och övervaka sådana risker är att tilldela någon myndighet ett tillsynsansvar för prissättning och avtalsbildning. Det kan konstateras utifrån erfarenheter från flera tidigare bo- lagiseringar att detta krav inte har varit absolut eller tvingande. Swedavia och Infranord har till exempel båda haft mycket starka marknadspositioner vid bolagiseringstillfället. Verksamheten bör vara av betydande omfattning Verksamheten som är föremål för bolagisering bör vara av betydande omfattning. En bolagisering ställer typiskt sett större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter för att bolaget ska kunna vara framgångsrikt i konkurrensen med andra företag. Detta medför sannolikt att mer resurser för dessa funktioner måste till- föras. En omvandling till ett bolag innebär också vissa omstruk- tureringskostnader. Mot bakgrund av dessa förväntade merkostnader i samband med en bolagisering har statsmakterna gjort bedömningen att verksamheten måste vara av en viss minsta omfattning för att kunna bära dessa kostnader. Dåvarande upp- skattade 1992 denna minsta omfattning till en marknadsandel för den bolagiserade enheten motsvarande åtminstone . Detta kriterium kan även beakta en sammanvägning av de kost- nader som en bolagisering kan medföra (utifrån bl.a. större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter) och de nyttor som förväntas. Ett framtida bolag måste utöver nuvarande verksamhet kunna bära även dessa kostnader. Det har dock såvitt Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling känt inte förekommit att en verksamhet har varit aktuell för bolagi- sering men att bolagisering har avfärdats utifrån detta kriterium. Det finns heller inga fastslagna riktlinjer om hur stor verksamhetens omfattning måste vara i absoluta eller relativa termer, inte heller några förslag till mått. En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts Verksamheten bör ha uppnått en affärsmässig mognad. För att detta kriterium ska kunna anses vara uppfyllt bör utförarenhetens verk- samhet kännetecknas av en välgrundad och tydlig affärsidé. Det bör finnas uppsatta mål för verksamheten och en strategi vars inre logik är sådan att målet kan förväntas nås. Ledningen för enheten bör ha god finansiell-, strategisk- och riskhanteringskompetens. Vidare bör verksamhetens lönsamhet och effektivitet vara åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen. Verksamhet som ska bedrivas i bolagsform underlättas av ett kommersiellt synsätt och en kultur som bygger på kommersiellt agerande (t.ex. kontinuerligt sträva efter att förbättra lönsamhet). Inte heller här finns det några mätetal eller indikatorer på affärs- mässig mognad, men väl exempel på att man avvaktat med att genom- föra bolagisering tills verksamheten hunnit ställas om till högre effektivitet och/eller förändrade styrningsprinciper och styrmedel. I flera fall har till exempel internstyrelser tillsatts för att accelerera omställningsprocessen. Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben Verksamheten ska kunna bedrivas oberoende av direkta anslags- medel och långsiktigt kunna generera tillräckligt med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst, en marknadsmässig avkastning. Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning samt styrs inte av politiska mål Verksamheten som är föremål för bolagiseringsprövning ska inte primärt styras av politiska uppgifter och mål eller innebära myndig- hetsutövning. För att detta kriterium ska vara uppfyllt bör verk- Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling samheten i huvudsak styras utifrån företagsekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll m.m. bör vara underordnade krav. 6Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt åtagande Som inledning till kapitlet om motiven för offentligt åtagande av flygtrafiktjänsten i har jag valt att beskriva allmänt vad ett offentligt åtagande kännetecknas av och vilka motiven kan vara för ett offentligt åtagande. Därefter redogör jag för vad en konvention är och vilka internationella åtaganden som finns inom flygtrafik- tjänsten. Slutligen finns ett resonemang om vilka andra statliga åtaganden som kan finnas för flygtrafiktjänst i . Utredningens bedömning: har åtagit sig att tillhanda- hålla flygtrafiktjänst i enlighet med Chicagokonventionen och . har också i enlighet med EU-lag- stiftningen åtagit sig att utse en nationell tillsynsmyndighet med uppgift att utarbeta och övervaka den prestationsplan och de prestationsmål som har antagit. Flygtrafiktjänsten är dessutom en samhällsviktig verksamhet och en del av det natio- nella offentliga åtagandet som det militära försvaret represen- terar. Av detta drar jag slutsatsen att flygtrafiktjänsten bör vara ett offentligt åtagande som staten bör säkerställa. Ett offentligt åtagande innebär någon form av offentligt ingripande i samhället. Det kan exempelvis handla om produktion i offentlig regi, regelstyrning, ekonomiska styrmedel som skatter och bidrag eller informationsinsatser. Grundtanken är att ett offentligt åtag- ande är en tjänst eller en verksamhet som staten bör ansvara för därför att tjänsten inte skulle bli utförd alls eller inte i den omfatt- Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt åtagande ning eller på det vis som är önskvärt om inte staten beställde eller utförde den. Ett offentligt åtagande betyder alltså inte att det offentliga måste vara utförare. Avgörande är inte vem som utför verksamheten eller i vilken verksamhetsform det utförs i, utan att det är den offentliga sektorn som styr eller finansierar den. Det innebär att ett offentligt åtagande kan upphandlas eller att marknadens aktörer på andra sätt kan kontrakteras att tillhandahålla verksamhet i önskvärd omfatt- ning och utförande. Ett offentligt åtagande kan vara finansierat av staten eller finansieras via avgifter. 6.2Motiv för offentliga åtaganden Den privata marknaden kan inte uppfylla alla behov som är viktiga för samhället. Vissa funktioner måste därför garanteras genom offent- liga åtaganden. Försvar, polisväsende och räddningstjänst är typiska exempel på offentliga åtaganden. De generella motiven för offentliga åtaganden har oftast sina ursprung i ekonomiska teorier om statens roll i samhällsekonomin. De ekonomiska motiven för offentliga åtaganden bygger till stor del på utgångspunkten att det finns ett antal marknadsmisslyck- anden, vilket innebär att en fri marknad inte uppnår en samhälls- ekonomiskt optimal resursanvändning, vilket måste korrigeras genom insatser av det offentliga. Förekomsten av marknadsmiss- lyckanden som kollektiva nyttigheter, externa effekter och natur- liga monopol antyder att verksamheten bör ingå i det offentliga åtagandet.1 Resonemang om motiv för offentliga åtaganden förs bland annat i departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53) samt ett antal andra skrifter.2 Nedan sammanfattas de motiv för ett offentligt åtagande som generellt sett brukar lyftas fram. Motiven ska ses som ett stöd för en analys av motiv och inriktning av offentliga insatser. Att ett eller flera motiv är aktuellt behöver inte betyda att någon form av offentligt åtagande är nödvändigt. (SOU 2008:53), s. 77 ff. 2Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53), Det offentliga åtagandet. En antologi, Riks- revisionsverket (RRV 1996:41), i förändring. Möjligheter och utmaningar, Stats- kontorets småskrifter 2 (2007). Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt åtagande Externa effekter innebär att en verksamhet påverkar utomstående utan att de som förestår verksamheten behöver ta hänsyn till det. Ett exempel på en negativ extern effekt är luftföroreningar. En fabriksägare kan sakna incitament att begränsa luftförorenande utsläpp, eftersom skadorna huvudsakligen drabbar någon annan. Negativa externa effekter kan leda till marknadsmisslyckanden. Positiva externa effekter och kollektiva nyttigheter En positiv extern effekt kan t.ex. uppstå i samband med teknisk utveckling om alla kan dra nytta av framsteget. Kollektiva nyttig- heter är en form av positiv extern effekt. Utmärkande för en kollektiv nyttighet är att nyttan kommer alla potentiella brukare till del, utan att inkräkta på andras möjligheter att ta del av nyttigheten (så kallad icke exkluderbarhet). Det är omöjligt eller mycket svårt att utestänga den som inte bidrar till finansieringen. Vägar och gatubelysning är exempel på kollektiva nyttigheter. Vidare kan en kollektiv nyttighet vara utspridd över ett stort antal aktörer där ingen har så stor nytta att det är intressant att ensam bära kost- naden. En persons konsumtion av nyttigheten innebär inte att till- gängligheten minskar för andra. Lång tidshorisont innebär att en beslutsfattare som ska jämföra handlingsalternativ med långsiktiga konsekvenser ställs inför pro- blemet att värdera kostnader och nyttor som kan ligga långt bort i tiden. Det finns därför en risk att kortsiktig nytta prioriteras på bekostnad av långsiktig nytta. Beslutsfattarna antas kunna samla in och bearbeta information och korrekt värdera den, liksom att kunna avgöra när det inte lönar sig att samla in ytterligare information. De antas dessutom ha auto- nomi i den meningen att de korrekt kan avgöra vad som är bäst för Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt åtagande dem själva och handla därefter.