sou · H0B335 · 2012-05-24 00:00:00 — Därför måste det i varje ärende göras en bedömning av föräldrars samarbetsvilja utifrån det som föräldrarna faktiskt har utsatt barnet för och en förståelse för det hedersrela- terade värdesystemet. I den hedersrelaterade kontexten kan det även vara problematiskt att i alltför hög grad utgå ifrån barnets uttryckta uppfattning. Det finns starka krafter – rädsla, lydnadsnormer, kärlek till och lojalitet med familjen m.m. – som kan påverka vad barnet uttrycker. Det är väl känt att barn i dessa situationer ofta tar tillbaka tidigare lämnade uppgifter om våld och andra övergrepp. Att barnet är ambivalent är kännetecknande för dessa ärenden men har, enligt våra experter, i vissa fall lett till att barnet inte blir trott, eller att hot och risker inte tas på allvar. Det är uppenbarligen en grannlaga uppgift för att mot denna bakgrund bedöma risker och besluta om tillräckliga in- satser för barnet. Utifrån en bedömning baserad på ärenden som vi har fått kännedom om kan vi dra slutsatsen att tenderar att vara alltför passiv. Med tanke på den mycket svåra situation som barnet ibland befinner sig i kan sådana misstag vara ödesdigra. Det som har sagts gäller även fallet att ett barn har varit pla- cerat utanför familjen enligt LVU. kan då enligt lagen på egen hand göra bedömningen att vård i stället ska ske enligt SoL, om föräldrarna ger sitt samtycke. Detta kan innebära en risk för barnet, om föräldrarnas uttryckta samtycke inte är genuint. Det finns enligt utredningens experter och även enligt organisationer som utredningen har inhämtat synpunkter ifrån flera exempel på att ung- domar i denna situation har förts utomlands. Återigen handlar det om en grannlaga uppgift för att, med barnets bästa i fokus, göra en bedömning av situationen. Det gäller inte minst när det gäller hot och risker. Hederskontexten innebär alltså krav på särskilda överväganden inom . Ytterligare några sådana bör nämnas. Det finns ofta anledning att särskilt tänka över om barnet ska delta vid en LVU-förhandling i förvaltningsrätten, där föräldrarna också är närvarande. Det kan bli en mycket svår situation för ett barn som har fostrats i en hierarkisk familjestruktur med starka lydnadsnormer och som dessutom kan känna stark rädsla för sina föräldrar. Ett annat problem rör användning av riskbedöm- ningsinstrument. och polisen kan använda sig av olika sådana instrument, vilket kan leda till skilda resultat vid den slutliga bedömningen.6 Vidare kräver sådana instrument särskilda kunskaper. Inte minst krävs en insikt om att standardiserade risk- bedömningsinstrument inte kan ersätta, utan endast komplettera, en professionell bedömning som beaktar alla omständigheter i det enskilda fallet. Det finns tecken som tyder på att i vissa fall saknar tillräcklig kunskap om hur instrumenten bör an- vändas. Det kan vidare krävas särskilda överväganden när det gäller vårdens innehåll om ett barn placeras utanför hemmet. De placerade har ofta stora, sammansatta och långvariga behov, något som vi framhåller i kap. 20 och som betonas i i rapport Våga göra skillnad. En vägledning för skydd, stöd och rehabilitering av unga som utsatts för hedersrelaterat våld och förtryck och/eller som riskerar att bli gifta mot sin vilja eller som har blivit gifta mot sin vilja (rapport nr 2011:14). Detta ställer särskilda krav på var och hur vården bedrivs. Erfarenheten visar bl.a. att ungdomar som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck inte bör placeras på institutioner där ungdomar med annan problematik, t.ex. missbruksproblem, vistas. Ett särskilt problem har att göra med att barnet kan vara osäkert på hur snabbt och på vilket sätt informerar eller tar 6 Polisen använder ofta PATRIARK, som omtalas i kap. 22.4.2 och 22.10.1. kontakt med vårdnadshavarna. Detta innebär enligt utredningens experter att många väntar med att kontakta tills de har fyllt . Det betyder att många barn som behöver stöd inte får den nödvändiga kontakten med . Denna brist kan också sammanhänga med att den unge inte vågar lita på att social- tjänsten tar utgångspunkt i hennes eller hans behov och situation. De unga som får insatser av har i många fall yngre syskon. Det är oklart i vilken mån dessa barn och unga nås av insatser från sida (se kap. 5). De lever rimligtvis ofta med en liknande problematik. En kartläggning av länsrättsdomar angående 2 § LVU som har gjorts av visar att familjer med mellanrum kan ha fler än ett barn som blir omhänder- tagna på grund av hedersrelaterat våld och förtryck.7 Syskon, t.ex. minderåriga bröder, kan också ha utövat våld och hot. Det står klart att de barn och unga som har bidragit till hotbilden mot den utsatta personen behöver uppmärksammas av . Enligt 5 kap. 11 § SoL ska socialnämnden verka för att inte bara den som har utsatts för brott utan också närstående får stöd och hjälp. En särskild utmaning rör de ärenden där personer blir bortförda till utlandet och där tvingas att ingå äktenskap. Det finns stora svårigheter att bistå dessa personer i utlandet (se kap. 19). I de fall de lyckas komma tillbaka till ställs det särskilda krav på insatser för att stödja och skydda dem från att drabbas av nya brott. Bedömningar: betänkande SOU 2009:68 innebär ett stärkt barnperspektiv och flera förslag till lagänd- ringar som kan medföra förbättringar när det gäller arbete avseende barnäktenskap och äktenskap mot någons vilja. I det fortsatta arbetet med skyddslagstiftningen för barn och unga bör man i högre grad än beakta de problem och särskilda överväganden som ställs inför när det gäller äkten- skap mot den egna viljan och andra hedersrelaterade ärenden. Det bör utredas om det ska införas en uttrycklig möjlighet för socialnämnden att besluta om eller ta initiativ till återkallelse eller omhändertagande av pass beträffande unga som är omhänder- 7 (2009:5), Gift mot sin vilja, s. 217 och 311. tagna eller vårdas enligt LVU, vidare om socialnämnden bör kunna förhindra att pass utfärdas för dessa unga. Det bör utredas om 3 § LVU kan eller bör kunna tillämpas beträffande barn och unga som väljer att stanna hos eller åter- vända till sin familj trots att det innebär stora risker för honom eller henne. bör se över den information om barnäkten- skap och äktenskap mot den egna viljan som finns i myndighetens publikationer. Om utredningens förslag om kriminalisering genomförs bör konsekvenserna för ses över . Förslag: ges i uppdrag att särskilt utöva tillsyn över arbete när det gäller barn som löper risk att bli gifta och personer som riskerar att bli gifta mot sin vilja. 18.4.1Barnskyddsutredningens förslag och det fortsatta arbetet med skyddslagstiftningen för barn och unga Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU. Utredningen antog namnet Barn- skyddsutredningen. Utredningen fick i uppdrag att särskilt se över ett antal bestämmelser i den nuvarande lagstiftningen och föreslå de förändringar som utredningen fann motiverade. Bestämmelserna rörde den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och ansvar, reglerna om anmälningsskyldighet, socialnämndens möjlig- het att polisanmäla brott mot barn samt reglerna för utredning, öppna insatser och uppföljning av insatser. Även villkoren för familje- hemmen samt frågan om kompetens för arbetet inom barn- och ungdomsvården nämndes särskilt i direktiven. Utredningen fick också i uppdrag att ta ställning till om bestäm- melserna till stöd och skydd för barn och unga borde sammanföras i en särskild lag. Slutligen skulle utredningen lämna förslag till de förändringar som bedömdes nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till den utveckling av barn- och ungdomsvården som hade skett. lämnade sitt betänkande . I betänkandet föreslås att alla bestämmelser i och LVU om barn och unga förs ihop till en ny lag. Det lämnas också förslag till vissa lagändringar i övrigt. konstaterar att läget inom den sociala barn- och ungdomsvården sammanfattningsvis kan beskrivas i positiva ordalag men också utifrån dess tillkortakommanden. Det framhålls att verksamheten har genomgått stora förändringar såväl kvantitativt som kvalitativt. Barnskydds- utredningen uttalar vidare följande.8 Trots positiva förändringar kvarstår att barn- och ungdomsvården inte lever upp till samhällets förväntningar. Kritiken framförs av tillsynen, i statliga utredningar och andra offentliga dokument, från forskare, fri- villigorganisationer och media. Den handlar om varierande kvalitet i lan- dets olika socialtjänster, brister i handläggning och ansvarstagande när det gäller enskilda barn och unga, brist på delaktighet från dem som be- rörs, att de socialsekreterare som handhar de svåraste ärendena saknar tillräcklig kompetens och erfarenhet, att insatser inte är kunskapsbase- rade och följs upp systematiskt m.m. Även om det finns en tendens att bortse från lagliga förutsättningar och komplexiteten i barn- och ung- domsvårdens uppdrag, som inte sällan leder till motstridiga förvänt- ningar, kvarstår att kritiken som regel är högst relevant. Utredningen anser att det behövs genomgripande förändringar för att barn- och ung- domsvården ska kunna svara upp mot de krav som ställs på verksamheten och möta de behov av stöd som barn och familjer i utsatta situationer har. Den analys som har gjort är relevant för denna utredning. De brister som lyfts fram kan accentueras i ären- den som rör äktenskap mot någons vilja och om hedersrelaterat våld och förtryck, eftersom sådana ärenden ofta hör till de svåraste. har som underlag för sina överväganden och förslag till substantiella förändringar i lagstiftningen utgått ifrån ett antal vägledande principer. Dessa är följande. -Föräldrar och familj utgör grunden för ett barns välfärd. Sam- tidigt behöver barns och ungas bästa och egna uppfattningar bli en starkare ledstjärna i lagstiftningen och tillämpningen av lagen. -Samhällets gemensamma ansvar för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden måste framgå tydligare av lagstiftningen. -Samhällets ansvar för skydd av barn och unga som far illa be- höver uppmärksammas mer. 8 SOU 2009:68 s. 161. -Samhället har ett särskilt ansvar för barn och unga som har om- händertagits för samhällsvård. -måste bli bättre på att identifiera, förebygga och hantera risker och missförhållanden inom barn- och ungdoms- vården. -Kompetenskraven för att utföra uppgifter inom barn- och ung- domsvården måste tydliggöras och verksamheten ges bättre för- utsättningar för kunskaps- och kompetensutveckling. Vi har utifrån vårt perspektiv inte några invändningar mot dessa vägledande principer och ser överlag positivt på de förslag till mate- riella lagändringar som har lagt fram. Dock finns det, som vi har diskuterat i avsnitt 18.3, särskilda övervägan- den som måste ske i konkreta ärenden som gäller barn och unga i en hederskontext och deras familjer. Utifrån vårt perspektiv är det särskilt positivt att Barnskydds- utredningen föreslår särskilda bestämmelser om förebyggande in- satser, däribland att socialnämnden ska bedriva uppsökande och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa. Det är vidare positivt att det föreslås utbildningskrav för personer som arbetar med den sociala barnavården. Vi vill gärna tillägga att det är ett känt problem att i många delar av landet har en hög personalomsättning. Det innebär att det kan vara unga och nyutexaminerade handläggare som får utreda svåra ärenden om hedersvåld och tvångsäktenskap. Vi vill framhålla att ärenden av detta slag bör hanteras av handläggare med tillräckliga kunskaper om hedersrelaterat våld och förtryck. Vi ser positivt även på att föreslår ett förtydligande av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL. En brist som flera har lyft fram när det gäller arbete med personer som löper risk att utsättas för äktenskap mot den egna viljan, barnäktenskap eller hedersrelaterat våld och förtryck är att man inte tillräckligt uppfattar och beaktar risker och hot och att man ibland dröjer med att agera. föreslår en lagfäst skyldighet för att göra en be- dömning av skyddsbehovet så snart en anmälan inkommer. Från vårt perspektiv ser vi positivt även på detta. Som nämndes inledningsvis är förslagen föremål för beredning i . Det finns bl.a. planer på en översyn av LVU, och mycket talar för att en lagrådsremiss kommer att ha beslutats innan vi lägger fram vårt betänkande. Vi har inte haft möjlighet att beakta regeringens slutliga ställningstaganden. Men vi anser att man i det fortsatta arbetet med skyddslagstiftningen för barn och unga i högre grad än bör beakta de dilemman och särskilda över- väganden som ställs inför när det gäller äktenskap mot den egna viljan och andra hedersrelaterade problem. 18.4.2Tillämpningen av 3 § LVU Vid sidan om de förslag som har lämnat vill vi väcka en fråga som rör tillämpningen av 3 § LVU när det gäller utredningens målgrupp. Enligt bestämmelsen kan vård beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Vård enligt 3 § får beredas den som har fyllt 18 men inte , om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att be- hövlig vård inte kan ges med den unges samtycke. I LVU finns inte någon definition av vad som avses med socialt nedbrytande beteende. Enligt förarbetena avses med uttrycket att den unge beter sig på ett sätt som avviker från samhällets grundläg- gande normer. Som exempel nämns att den unge begår något eller några enstaka brott utan att man för den skull kan tala om brottslig verksamhet. Det kan också vara fråga om att den unge vistas – annat än tillfälligt – i en s.k. knarkarkvart eller någon annan missbruks- miljö eller att den unge prostituerar sig eller uppträder på en sexklubb. (Se prop. 1989/90:28 s. 67 och 109.) Regeringsrätten har i RÅ 2000 ref. 33 funnit att begreppet socialt nedbrytande beteende även kan avse andra situationer än de som nämns i förarbetena. I rättsfallet var det fråga om en femton- årig pojke som hade ett aggressivt uppträdande och svårt att behärska sig. Han hade hotat och slagit kamrater och anhöriga samt i det sammanhanget använt kniv. Utöver våld hade han gjort sig skyldig till annat brottsligt handlande (bl.a. stöld och olaga hot) samt miss- brukat narkotika, och han hade en tydlig dragning till asociala och destruktiva miljöer. Pojken i rättsfallet misstänktes ha någon form av psykiskt funktionshinder men någon diagnos hade inte ställts. Frågan har väckts om möjligheten att tillämpa 3 § LVU för att skydda unga som är utsatta för risk att bli bortgifta mot sin vilja eller för hedersrelaterat våld och förtryck när de väljer att stanna hos eller återvända till sin familj och därigenom utsätter sig för stora risker. Bestämmelsen har i åtminstone något sådant fall tillämpats i mål om vård enligt LVU. I det mål som utredningen har kännedom om handlade det om en flicka som levde under hot från sin familj och som under placering bl.a. avvek från det hem där hon var place- rad, dock såvitt framgår av domen inte för att återvända till familjen (i , dom i mål nr 1525-11). Vi anser att det är lämpligt att den utredning om LVU som pla- neras får överväga den fråga som har berörts. 18.4.3Socialnämndens befogenheter angående den unges pass När det finns en påtaglig risk för att ett barn ska giftas bort i ut- landet är det av vikt att utresan förhindras. Ett huvudskäl till detta är att svenska myndigheters möjligheter att bistå barnet när han eller hon väl befinner sig i utlandet kan vara små (jfr kap. 19). Detta gäller särskilt barn som är medborgare i det andra landet eller som har dubbelt medborgarskap. Det har inträffat att familjehemsplace- rade barn har blivit bortförda under pågående placering och, kan man befara, förda ur landet. I de fall då det kan befaras att vårdnadshavarna till någon som är omhändertagen eller som vårdas enligt LVU har för avsikt att föra den unge ur landet bör socialnämnden förfoga över effektiva verktyg för att förhindra detta. Vi har övervägt att lägga fram ett lagförslag om möjlighet för socialnämnden att t.ex. begära återkallelse eller omhändertagande av den unges pass. Vi har dock funnit att frågorna aktualiserar en rad situationer som ligger utanför vårt utrednings- uppdrag. Vidare handlar det om ingrepp i vårdnadshavaransvaret som fordrar särskilda överväganden. Vi anser oss därför inte böra lägga fram något lagförslag. Men vi bedömer det angeläget att frågan utreds i ett bredare sammanhang. Kommunernas arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld har tidigare granskats, varvid konsta- terade att det fanns stora skillnader mellan olika kommuners arbete och att det fanns brister i olika avseenden.9 kommer att genomföra en förnyad granskning i 60 slumpvis utvalda kommuner. Granskningen omfattar våld mot kvinnor och barn som har bevittnat våld. Någon tillsyn som mera specifikt avser utredningens målgrupp har inte utövats från sida. Myndigheten har dock haft ett regeringsuppdrag att analysera vilka behov som finns av vägledning, utvärdering och uppföljning inom och hälso- och sjukvårdens arbete med offer för hedersrelaterat våld och förtryck och unga som blir gifta mot sin vilja. Uppdraget finns redovisat i rapporten utsatta för hedersrelaterat våld och för- tryck samt barn och unga som blir gifta mot sin vilja – analys av socialtjänst och hälso-och sjukvård (2011). I sin analys lyfter fram att det är viktigt med en helhetssyn på våld i nära relationer som man bör uppmärksamma och ta hänsyn till det hedersrelaterade våldets och förtryckets särskilda kännetecken. Med detta avses bl.a. de kollektiva aspekterna, att det kan starta i tidig ålder och innebära mycket omfattande stödbehov för de drabbade. I sin analys av vidare utvecklingsbehov lyfter Social- styrelsen fram att det behövs utvärdering, uppföljning och utbild- ning. Vidare menar att det kan finnas behov av väg- ledning till t.ex. , ungdomsmottagningar och elevhälsa för att förebygga att unga förmås gifta sig mot sin vilja. Myndig- heten anser dock att en närmare analys av detta bör baseras på den kunskap och de förslag som denna utredning lägger fram. Vi disku- terar dessa frågor i kap. 20–22. lyfter också fram att utvecklingen av ett särskilt riskbedömningsinstrument bör övervägas och att det finns ett utveck- lingsbehov när det gäller långsiktigt stöd till utsatta liksom insatser som riktas till förövaren eller förövarna. företrädare har vid ett seminarium med utred- ningen nämnt att det kan vara naturligt att myndigheten får ett regeringsuppdrag som specifikt avser barnäktenskap och äktenskap mot någons vilja. 9 Se (2009), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld – Alla kom- muners ansvar. Slutrapport från en nationell tillsyn 2008–2009. har flera pågående uppdrag som rör mäns våld mot kvinnor, våldsutsatta barn och insatser för våldsutövare, där- ibland den nämnda granskningen och ett uppdrag om skyddat bo- ende. Det är viktigt att frågor om hedersvåld och äktenskap mot någons vilja beaktas inom dessa uppdrag. Som har påpekat krävs det en helhetssyn på våld i nära relationer och utred- ningens frågor måste inkluderas i det övergripande arbetet. behövs det särskilda insatser med hänsyn till de speciella känne- tecken som utmärker hedersrelaterat våld och förtryck och äktenskap mot den egna viljan. Det är utomordentligt viktigt att fungerar effek- tivt till skydd för personer som är utsatta för hot om barnäktenskap eller äktenskap mot den egna viljan. Det framstår som angeläget att tillsynsmyndigheten, , undersöker vilka brister som kan finnas och initierar de förändringar som kan vara befogade. Med hänsyn till angelägenhetsgraden bör, enligt vår mening, regeringen ge ett särskilt uppdrag att genomföra en sådan till- synsinsats. Den torde med fördel kunna omfatta inte bara arbetet mot barnäktenskap och äktenskap mot den egna viljan utan också hedersrelaterat våld och förtryck mera allmänt. För det fall våra förslag om kriminalisering av tvångsäktenskap och barnäktenskap genomförs kommer arbete att påverkas. I synnerhet för barn och unga har stora möjligheter att upptäcka fall av barnäktenskap och tvångsäktenskap med påföljd att de kan bli föremål för polisutredning. Därtill kom- mer att kunskaper i enskilda ärenden kan ha stor betydelse för polisens utredningsarbete. Att har ett nära samarbete med polisen är av stor betydelse. Värdet av ett sådant samarbete kommer att förstärkas med en kriminalise- ring. Det framstår som nödvändigt att någon tid efter genomföran- det undersöka vilka konsekvenserna har blivit för i varje fall social- tjänsten. Det kan vara lämpligt att får studera detta, eventuellt i samråd med Kompetensteamet (se kap. 21). 18.4.5Frågornas förekomst i publikationer I genomgången av gällande rätt framgår att frågor om barnäkten- skap och äktenskap mot den egna viljan tas upp i endast begränsad omfattning i handböcker, allmänna råd m.m. De tas främst upp i meddelandeblad nr 6/02 Flickor som lever under hot och tvång i familjer med starkt patriarkala värde- ringar. har gått sedan det meddelandebladet publicerades och det finns enligt vår bedömning anledning att överväga om det som sägs däri är i alla delar förenligt med den kunskap som finns på området och de olika synsätt som finns när det gäller exem- pelvis arbete med utsatta personers familjer (se avsnitt 22.4). Vidare anser vi det vara en brist att frågor om barnäktenskap och äktenskap mot den egna viljan i så begränsad mån tas upp i Social- styrelsens övriga publikationer om exempelvis våld och brottsoffer. Vi bedömer det mot denna bakgrund som angeläget att Social- styrelsen, med utgångspunkt bl.a. i den tillsyn som vi föreslår ska ske, ser över den information om barnäktenskap och äktenskap mot den egna viljan som finns i myndighetens publikationer. 19När utsatta personer befinner sig i andra länder När personer med anknytning till ingår ett barnäktenskap eller ett äktenskap mot någons vilja sker det ofta i utlandet. Ut- rikesdepartementet hanterar ett antal konsulära ärenden som rör personer som befinner sig i utlandet och som riskerar att bli bortgifta mot sin vilja eller som har blivit det. Mot denna bak- grund finns det anledning för oss att diskutera hanteringen av dessa ärenden och det regelverk som är tillämpligt. och civilrättsliga ären- den har på utredningens begäran fört statistik över de konsulära ärenden som handlagts och som har innefattat en problematik med äktenskap mot den egna viljan. Statistiken om- fattar ärenden i vilka den hjälpbehövande personen har ingått ett sådant äktenskap eller löper risk för det. I kapitel 6 har vi närmare redovisat statistiken. Sammanfattningsvis kan här sägas att och civilrättsliga ärenden hand- lade 14 ärenden av det efterfrågade slaget, varav sex ärenden rörde minderåriga och åtta rörde myndiga. I samtliga fall handlade det om flickor och kvinnor. Alla utom en var svenska medborgare, majori- teten dock med dubbelt medborgarskap. Alla ärenden utom två av- såg kvinnor av irakiskt ursprung och de flesta av ärendena utspelades också i . Fem ärenden utspelades i andra länder i . I tre av ärendena var kvinnorna för redovisning av statistiken () tillbaka i . När utsatta personer befinner sig i andra länder blivit tvångsgift under resan. I övriga fall var kvinnorna alltjämt i utlandet och utgången osäker. 19.3.1Utrikesförvaltningens handlingsutrymme i utlandet De folkrättsliga ramarna för utrikesförvaltningens agerande i andra länder framgår av om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). De konsulära uppgifterna beskrivs i artikel 5 i kon- ventionen. Där nämns bl.a. uppgiften att ge hjälp och bistånd åt den sändande statens medborgare.