sou · H0B338 · 2012-06-15 00:00:00 — Miljömålsberedningen har tidigare konstaterat att när EU saknar regelverk för farliga ämnen eller deras användning och det finns allvarliga hälso- och miljörisker är det angeläget att går före med nationell reglering eller andra insatser. Bedömningen av i vilka fall ska gå före bör bygga på en strategisk analys av graden av risk för hälsa och miljö och av nyttan med nationella insatser som en hävstång för att få till stånd åtgärder också på EU-nivå4. Gemensamma initiativ med andra ökar möjligheterna att få genomslag. Ett medlemsland inom EU kan gå före och ta initiativ på två huvudsakliga sätt. Landet kan dels aktivt driva behov av gemensamma EU-regler eller andra insatser inom EU och gentemot dess medlemsländer. Det är också möjligt att införa nationell reglering 4 SOU 2011:34, sid. 104. Minska riskerna med farliga ämnen! eller andra nationella insatser. Detta är bl.a. tillåtet när EU saknar regelverk för farliga ämnen eller deras användning och det finns allvarliga hälso- och miljörisker. Det finns även vissa begränsade möjligheter i fördraget5 att enligt den s.k. miljögarantin i artikel 114 behålla existerande nationella regler eller till och med införa nya sådana, som går längre än de harmoniserade kraven.6 Nationella insatser kan övervägas när det visat sig gå alltför långsamt att aktivt driva frågorna inom EU. Gemensamma insatser i EU är dock om möjligt att föredra eftersom det får genomslag i samtliga 27 medlemsländer med en total befolkning på drygt 500 miljoner invånare. Gemensamma EU-åtgärder har dock visat sig följa av nationella initiativ, t.ex. i fallet rörande förbudet mot bisfenol A i nappflaskor. Ett viktigt syfte med ett nationellt initiativ är att driva på för att få till stånd gemensamma regler i samtliga EU:s medlemsländer. Internationella insatser, dvs. insatser utanför EU, har haft relativt begränsad praktisk betydelse i arbetet för det svenska miljömålet vad gäller giftfri miljö. och EU är vanligen betydligt mer proaktiva än många andra länder i världen. Det har visat sig svårt att skapa bindande globala överenskommelser trots omfattande förhandlingsinsatser. bör dock fortsätta att aktivt driva frågor om att minska riskerna med farliga ämnen även globalt. Det kan bidra till en höjd medvetenhet om riskerna och till riskminskning i exempelvis många utvecklingsländer och kan förbättra förutsättningarna för mer effektiva globala överenskommelser. 1.7Vårt förslag till strategi – kraftsamling kring prioriterade insatser 1.7.1Samhällets gemensamma ansvar för att nå målen Det behövs insatser från alla delar av samhället – myndigheter, kommuner, näringsliv och det civila samhället – för att nå målet om en giftfri miljö. Detta är en viktig utgångspunkt för strategin: Bedömning om samhällets gemensamma ansvar för att nå målen. 5Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). 6Se Kemikalieinspektionen (2012) Bättre EU-regler för en giftfri miljö. Rapport nr 1/12, sid. 36. Minska riskerna med farliga ämnen! 1.7.2Tidigare föreslagna etappmål utgör en integrerad del av strategin Miljömålsberedningen föreslog i SOU 2011:34 tre etappmål för att minska riskerna med farliga ämnen. Regeringen fastställde etappmålen genom beslut . De utgör en integrerad del av strategin. Etappmål om särskilt farliga ämnen. Etappmål om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper. Etappmål om information om farliga ämnen i varor. 1.7.3Nästa steg i kemikaliepolitiken Vi föreslår två etappmål utifrån behovet att förbereda för nästa steg i kemikaliepolitiken för att minska riskerna med farliga ämnen. Kopplat till etappmålen föreslår vi åtgärder, samt ger förslag till första steg i genomförandet av åtgärderna. Etappmål om ett innovationsdrivande Reach II. Etappmål om en effektivare kemikalietillsyn inom EU. Vi lyfter här även fram två särskilt angelägna frågor genom bedömningar. Bedömning om en effektivare kemikalietillsyn i . Bedömning om en strategi för åtgärdsinriktad forskning och innovation, inkl. grön kemi. 1.7.4Med blicken utanför den traditionella kemikaliepolitiken Vi föreslår tre etappmål som i huvudsak ligger utanför den traditionella kemikaliepolitiken och som är av betydelse för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och relevanta delar av generationsmålet ska kunna nås. Kopplat till etappmålen föreslår vi åtgärder, samt ger förslag till första steg i genomförandet av åtgärderna. Etappmål om ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning. Minska riskerna med farliga ämnen! Etappmål om likvärdiga krav inom EU på farliga ämnen i återvunna och nyproducerade material. Etappmål om att minska barns exponering för farliga ämnen. Vi lyfter även fram två särskilt angelägna frågor genom bedömningar. Bedömning om prioriterade varugrupper i det löpande arbetet med att minska risker med farliga ämnen Bedömning om att minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med dricksvatten. Vi lämnar en samlad konsekvensbedömning av vår strategi. Kopplat till de olika förslagen gör vi även mer specifika konsekvensanalyser. 2En strategi med etappmål och åtgärder 2.1Om uppdraget och dess genomförande Vi har fått i uppdrag att ta fram en strategi för en giftfri miljö (dir 2011:50). Uppdraget ska redovisas . Miljömålsberedningen ska inom uppdraget: föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå generationsmålet om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, föreslå prioriteringar och områden där kan lansera nya initiativ på EU-nivå och den internationella arenan, samt vilka existerande processer som bör prioriteras, föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det kan tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt, föreslå vilken ytterligare forskning på området som bör komma till stånd i , inom EU och internationellt samt hur sådan forskning ska komma till stånd, samt föreslå hur internationella utvecklingsarbete och tekniköverföring kan bidra till utvecklingen. Strategin bör innehålla en utförlig beskrivning av de utmaningar som behöver adresseras internationellt och inom EU. Miljömålsberedningens arbetssätt syftar till att: En strategi med etappmål och åtgärder Skapa utrymme för bred samhällsdialog. Skapa utrymme för fördjupade utredningsinsatser för att kunna formulera konkreta förslag och kunna presentera tillräckliga konsekvensanalyser. Beredningen har genom sina sakkunniga och experter representation från många olika samhällssektorer och politikområden vilket möjliggör en bred dialog inom beredningen. I samband med arbetet med detta delbetänkande har vi bjudit in experter från universitet och myndigheter för att fördjupa diskussionen kring särskilda perspektiv. Miljömålsberedningen har organiserat tre grupper med särskilda experter och referenspersoner kopplade till detta strategiuppdrag1. Dessa experter och referenspersoner redovisas i bilaga. Vi har under arbetet samrått med den pågående Läkemedels- och apoteksutredningen (S 2011:07). Utöver detta har beredningens sekretariat löpande samlat information och synpunkter från myndigheter, organisationer och forskare. I samband med arbetet med detta delbetänkande kan särskilt nämnas möten med Kemikalieinspektionen, , , , , samt tjänstemän inom . 2.2.1Etappmål för att beskriva samhällsomställning Ett centralt inslag i strategiarbetet är att identifiera den samhällsomställning som krävs för att miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö och relevanta delar av generationsmålet ska kunna nås. Det är denna typ av omställning som ska uttryckas som etappmål. Det betyder att etappmål ska användas för de strategiska förändringar som behöver genomföras. Etappmålen ska peka ut en tydlig politisk inriktning och innehålla principiella överväganden till stöd för myndigheternas och övriga samhällets operativa arbete. Etappmålen ska utgöra en grund för styrning och prioritering. De bör därför inte vara för många till antalet. Alltför många etappmål tappar i kraft som grund för styrning och prioritering, 1 Regeringen förordnar experter till beredningen. Det är därefter beredningen som beslutar hur experterna ska användas i beredningens arbete. En strategi med etappmål och åtgärder samt förlorar i kommunicerbarhet. Etappmål bör också ta fasta på synergimöjligheter mellan flera miljökvalitetsmål och inte enbart formuleras utifrån ett miljökvalitetsmål i taget. Många förändringar, som kan vara nog så viktiga men har karaktären av löpande förbättringar snarare än samhällsomställning, bör inte formuleras som etappmål. Alla önskvärda förändringar i lagstiftning och myndighetsarbete behöver därför inte, och bör inte, uttryckas som etappmål. Det faktum att en förändring inte omfattas av ett etappmål innebär självklart inte att regeringen och eller ansvariga myndigheter inte ska agera för att genomföra förändringar inom sina ansvarsområden. Det ligger i myndigheternas uppdrag att operativt verka för att miljömålen nås inom sina respektive ansvarsområden. Om det råder osäkerhet om myndighetens mandat kan frågan tas upp i dialogen mellan myndigheten och regeringen eller genom regleringsbrev och särskilda uppdrag. Omställningar som förutsätter beslut inom EU kan vara etappmål i strategin. kan inte på egen hand vidta alla de åtgärder som behövs för att miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö ska kunna nås. Farliga ämnen förs in i bl.a. genom import av produkter och varor som kan innehålla farliga ämnen. En ambitiös och ändamålsenlig miljöpolitik inom EU är därför av avgörande betydelse för möjligheter att nå miljökvalitetsmålen. En utgångspunkt i Miljömålsberedningens arbete är att ska ha rådighet över beslut om och genomförande av de åtgärder och styrmedel som behövs för att etappmålen ska nås. De ska också vara ambitiösa men möjliga att nå. En samhällsomställning som förutsätter beslut på EU-nivå har som en av 27 medlemsstater begränsad rådighet över. Det kan ändå vara lämpligt att uttrycka en sådan samhällsförändring som ett etappmål. Genom denna typ av etappmål görs en tydlig markering av den strategiska inriktningen för det svenska agerandet i EU. 2.3Strategins konsekvenser ska bedömas I det underlag som tas fram för beslut av riksdag, regering och myndigheter ska ingå konsekvensanalyser. För kommittéer och andra offentliga utredningar som tar fram underlag för regeringen finns föreskrifter om konsekvensbeskrivningar i kommittéförordningen (1998:1474). När det gäller förvaltningsmyndigheternas En strategi med etappmål och åtgärder föreskriftsarbete finns kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Syftet med konsekvensbedömningar är att de ska utgöra underlag för ställningstaganden om strategier, lagstiftning eller annat som en utredning eller myndighet föreslår. Konsekvensanalysernas innehåll bör anpassas till karaktären på kommittéernas eller myndigheternas förslag. Utredningsförslagen spänner över ett stort spann. I ena ändan finns strategi- och principiella inriktningsförslag. Miljömålsberedningens uppdrag är att ta fram en strategi för arbete i EU och internationellt ingår därför i denna grupp. I den andra ändan av spannet återfinns det föreskriftsarbete som sker på myndighetsnivå. införde 2005, efter ett initiativ från rådet vid dess möte i , ett krav på konsekvensanalyser, s.k. Impact Assessment (IA)2, i underlaget till de förslag som tas fram inom kommissionen. IA ska i princip göras för alla lagstiftningsförslag som har påtagliga ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser. De ska också göras för andra initiativ som ringar in den framtida politiken inom området. Till den senare gruppen hör vitböcker, aktionsplaner, utgiftsprogram och förhandlingsriktlinjer inför politiska överenskommelser. Kommission har publicerat riktlinjer för utformningen av dessa konsekvensanalyser3. Dessa riktlinjer har samma principiella utgångspunkter som de i den svenska kommittéförordningen men är mer detaljerade. Kommissionens riktlinjer utvecklar konkret bl.a. hur konsekvensbedömningarna (IA) bör anpassas till förslagens karaktär. Riktlinjerna särskiljer sex nivåer för initiativ och förslag. Den högsta nivån avser bl.a. strategidokument som anger förslag eller åtaganden om kommande lagstiftning. Övriga kategorier är i fallande ordning sektorövergripande lagstiftning, sektorbegränsad lagstiftning, utgiftsprogram och kommitologibeslut. För varje kategori anger riktlinjerna de frågor som IA ska fokuseras mot och också vad som bör undvikas. När det gäller strategiförslag som tas fram av kommissionen ska IA hållas på en övergripande nivå. En IA för strategiförslag ska fokusera på beskrivningar av de övergripande problemen inom politikområdet och de faktorer som orsakar dessa. 2En beskrivning av IA i Kommissionens system för konsekvensbeskrivningar finns på 3Impact Assessment Guidelines. SEC(2009)92. En strategi med etappmål och åtgärder nås med strategin ska vara tydligt beskrivna. I den IA som tas fram ska också anges de åtgärder som behövs för att de formulerade målen ska nås. De mest påtagliga konsekvenserna ska anges, vilka ska vara kopplade till de angivna målen. Kvantitativa och monetära konsekvensanalyser bör inte göras i detta skede. De ska göras senare i processen, dvs. när förslag läggs fram om den konkreta utformningen av den lagstiftning och de utgiftsprogram som följer av strategin. Kommissionens riktlinjer är framtagna för en annan förvaltnings- och utredningstradition än den svenska. Mycket av det som enligt kommissionens riktlinjer ska ingå i en IA redovisas i det svenska utredningsväsendet integrerat med bakgrunds- och motivtexten till förslagen och återfinns därför normalt inte i särskilda delar av ett utredningsbetänkande. Det finns ingen anledning att Miljömålsberedningens strategiförslag frångår det gängse sättet att redovisa överväganden och motivering i svenska utredningar. Det gäller framför allt problemformuleringen, inkl. diskussionen om orsakerna till problem. De frågor som i svenska utredningar normalt ingår i explicita konsekvensbeskrivningar rör samhällsekonomiska kostnads- och intäktsbedömningar. Även inkomstfördelningsfrågor behandlas, dvs. vem det är som betalar och vem som får eventuella intäkter av ett förslag. Konsekvensutredningar ska också enligt kommittéförordningen innefatta ett antal aspekter, t.ex. betydelsen av förslagen för sysselsättning och service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar och för jämställdheten mellan kvinnor och män. Kommittéförordningens krav på kostnads- och intäktsberäkningar synes närmast rikta sig till kommittéer med uppdrag att lämna konkreta förslag till lagstiftning eller utgiftsprogram. En konsekvensbeskrivning för en strategi bör ha ett annat perspektiv. De frågor som en sådan konsekvensbeskrivning ska besvara är av en annan karaktär än de som ställs i anslutning till ett lagförslag. Det går inte heller att kvantifiera exempelvis kostnader för en strategi med samma precision som för ett lagförslag eller utgiftsprogram. Miljömålsberedningens förslag till etappmål ska åtföljas av förslag till de åtgärder som behövs för att etappmålen ska nås. Uppdraget bör tolkas så att beredningen lämnar förslag till åtgärder på principiell nivå. Ett införande av nya styrmedel, som exempel normer, nya former för prövning av farliga ämnen, förutsätter fördju- En strategi med etappmål och åtgärder pade legala och ekonomiska utredningar. Dessa utredningar blir de första stegen i genomförandet av strategin. Detsamma gäller åtgärder i form av till exempel nya tillsynsformer eller ny inriktning på kunskapsbyggnaden för myndigheter, näringsliv och allmänhet. I dessa fördjupade utredningar om förslagens utformning är kvantitativa samhällsekonomiska konsekvensanalyser en viktig del av beslutsunderlaget. Våra konsekvensanalyser blir genom detta likvärdiga med IA, i en struktur som är anpassad till den svenska kommittétraditionen. I Miljömålsberedningens konsekvensanalyser av den föreslagna strategin är det tre utvärderingskriterier som är centrala. Det första kriteriet gäller förslagens ändamålsenlighet. Ett etappmål ska vara ett viktigt steg för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålet för en giftfri miljö. De föreslagna åtgärderna och styrmedlen ska bidra till och helst vara tillräckliga för att etappmålet kan nås. Det andra utvärderingskriteriet berör frågan om förslagens förenlighet med svensk och europeisk lagstiftning i övrigt och med övergripande politiska mål – också dem utanför miljöpolitiken som till exempel full sysselsättning, konkurrenskraft, tillväxt och regional utveckling. Svensk rådighet över genomförandet är en fråga som är central i sammanhanget. Bedömningarna blir med nödvändighet på en övergripande nivå. En fördjupad analys bör presenteras i samband när den specifika utformningen av styrmedel och åtgärder utreds. Det tredje kriteriet avser förslagens kostnadseffektivitet. Målet om en giftfri miljö är centralt i miljöpolitiken och svårt att nå. Det är därför viktigt att se till att de åtgärder som sätts in är effektiva. Några kvantitativa analyser över strategin skulle vara behäftade med stora osäkerheter. Sådana bör i stället föras i det följande arbetet när insatserna ska utformas i detalj. Utöver detta bedömer vi även fördelningsmässiga konsekvenser av förslagen, samt konsekvenser för statsbudgeten och den statliga förvaltningen. 3Samhällets gemensamma ansvar för att nå målen 3.1Samhällets gemensamma ansvar för att nå målen Det behövs insatser från alla delar av samhället – myndigheter, kommuner, näringsliv och det civila samhället – för att nå målet om en giftfri miljö. Tillverkare och leverantörer kan aktivt gå före och fasa ut farliga ämnen i varor och produktionsprocesser utan att invänta myndighetskrav eller tvingande lagstiftning. Konsumenter – såväl kommuner, statliga myndigheter, företag och enskilda – kan påverka utvecklingen genom att ställa krav på tillverkare och leverantörer att fasa ut farliga ämnen i de varor som saluförs. Kommuner och statliga myndigheter bör använda de möjligheter som redan finns inom ramen för den kommunala och statliga upphandlingen. De statliga myndigheterna bör inom ramen för sina uppdrag aktivt bidra till utvecklingen nationellt, inom EU och internationellt för att minska riskerna med farliga ämnen. De etappmål som ingår i strategin för en giftfri miljö ökar våra möjligheter att nå miljökvalitetsmålet och de relevanta delarna av generationsmålet. Etappmålen pekar ut en tydlig politisk inriktning för regeringens och myndigheternas arbete med att utveckla lagstiftning och verksamhet nationellt och inom EU när det gäller Samhällets gemensamma ansvar för att nå målen reglering och kontroll av import, tillverkning och hantering av kemikalier och farliga ämnen. Vi bedömer att etappmålen ger de legala och organisatoriska förutsättningarna för det nationella arbetet med att nå miljökvalitetsmålet. Riksdag och regering har ansvar för lagstiftning och myndighetsinstruktioner. Det behövs emellertid insatser från alla delar av samhället – myndigheter, forskningen, kommuner, näringsliv och det civila samhället – för att nå målet om en giftfri miljö och generationsmålets delar om minimal miljöpåverkan på människors hälsa och kretslopp fria från farliga ämnen. Lagstiftningen ger ramar för de aktörer som tillverkar, importerar, distribuerar eller använder farliga ämnen eller produkter som innehåller sådana ämnen. Det är beslut och åtgärder från dessa aktörer som slutligen i hög grad kommer att bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Det ligger i myndigheternas uppdrag att inom gällande lagstiftning vidta åtgärder som bidrar till att miljökvalitetsmålen nås. I uppdraget ligger också att ta initiativ till förändringar i regelverk och styrmedel för att målinrikta och effektivisera samhällets insatser och lämna underlag för politiska åtgärder när förutsättningarna ändras till följd av t.ex. nya kunskaper eller konsumtionsmönster. De statliga myndigheterna inom området, , , och Kemikalieinspektionen, har genom erfarenheterna från sin normgivning, tillsyn och miljöövervakning stora möjligheter att aktivt bidra till utvecklingen nationellt, inom EU och internationellt för att minska riskerna med farliga ämnen. Kommunerna kan i sin tillsyn och miljöövervakning inte bara kontrollera regelefterlevnad utan också identifiera problemområden och ge underlag för prioriteringar inom kemikaliepolitiken. Ett exempel är de offentliga miljöer där ansvaret ligger på kommunerna att skydda barn och ungdomar. Förskolor och skolor är sådana lokaler där en giftfri miljö bör vara ett oomstritt mål och ett prioriterat område för kommunernas miljöövervakning. En målinriktad miljöövervakning understödjer också det svenska arbetet med att nå etappmålen om en skärpt europeisk kemikalielagstiftning. Offentlig upphandling är ett av samhällets mest kraftfulla medel för att fasa ut farliga ämnen ur många konsumentnära produkter. Kommuner och landsting kan påverka utvecklingen för en giftfri miljö i upphandlingen av t.ex. utrustning och material för sjukhus, skolor och förskolor. Den offentliga sektorn är samlat en stor kund Samhällets gemensamma ansvar för att nå målen på marknaden genom att upphandla produkter som används i verksamheter som ofta berör barn och ungdomar. En målinriktad upphandling skapar därför incitament för kommunala leverantörer att kunna leverera produkter och varor som inte ger upphov till hälso- och miljörisker. Reglerna för offentlig upphandling är i hög grad harmoniserade inom EU. Rättsläget är på många sätt oklart vilket ställer krav på stor kompetens hos de organisationer som offensivt avser att utnyttja upphandlingen för att fasa ut farliga ämnen i sin verksamhet. Bland annat av denna anledning har regeringen tillsatt (dir 2010:86). Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta social och etisk hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. ska lämna sitt slutbetänkande . I regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling fastslås att miljökrav bör ställas vid den offentliga upphandlingen. stödjer här myndigheterna genom att ta fram upphandlingskriterier som innehåller såväl miljökrav och sociala krav. En viktig uppgift för de kommuner och landsting som vill bidra till en giftfri miljö är att skapa en stark upphandlingsorganisation med stor kompetens bl.a. när det gäller legala frågor. Det finns kommuner och landsting som har resurser för detta och som kan bana väg för kommuner med mindre resurser. Det finns också behov av samverkan mellan kommuner i detta arbete. En målinriktad och systematisk miljöövervakning och upphandling kan få stora genomslag i arbetet för en giftfri miljö. En kommun har t.ex. möjlighet att sätta målet att förskolor och skolor ska erbjuda en giftfri miljö för dem som vistas där. En systematisk miljöövervakning kan identifiera de kemikalier som förekommer i dessa lokaler. Med miljöövervakningen som grund finns sedan förutsättningar för en offensiv upphandling av varor och material i syfte att skydda barn och ungdomar från exponering av farliga ämnen i skolor och andra offentliga miljöer. Företag och näringslivsorganisationer kan spela och spelar en viktig roll när det gäller utfasning av farliga ämnen. Många svenska textilimportörer ställer krav på innehållet i sina varor som går längre än vad lagstiftningen kräver. och modeföretag (TEKO) har tagit fram Samhällets gemensamma ansvar för att nå målen en miljövarudeklaration som stöd för inköpare. TEKO arbetar också för en harmonisering av olika kravlistor. Textilimportörerna har tagit fram en kemikalieguide med riktlinjer. Många företag har även egna listor över farliga ämnen som bör bytas ut. Byggbranschen har tagit fram ett system som fokuserar på kemikalier i byggmaterial (BASTA).