sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — 68Nu motsvarad av artikel 107.3 c). statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden och vilka grund- läggande drag ett sådant instrument skulle behöva ha. Det förtjänar nämnas att det system med skattefria zoner som etablerats i och i (se avsnitt 5.2 och 5.3) till stora delar utformats på ett sätt som skulle stå i överensstämmelse med dessa rambestämmelser. På området regionalt stöd har kommissionen också antagit för- ordningen om statligt regionalt investeringsstöd.69 Enligt förord- ningens första artikel tillämpas den på genomsynliga regionala stödordningar som utgör statligt stöd enligt artikel 107.1. Under vissa förutsättningar omfattar den även stöd för särskilda ändamål, dvs. individuellt stöd som inte beviljas på grundval av en stödord- ning, som utgör statligt stöd. I förordningen stadgas vidare förut- sättningar för att vissa stöd som omfattas ska anses förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3. Bland annat krävs att stödet lämnas i områden som är berättigade till regionalstöd enligt den godkända regionalstödskartan perioden –2013 och att stödnivån i bruttobidragsekvivalent (det bidrag som stödet mot- svarar) inte överstiger det regionala stödtak som, då stödet beviljas, är i kraft i det område där investeringen görs i enlighet med regionalstödskartan. 4.4.5Tillämpningen av reglerna om statsstöd i fråga om skatteåtgärder med regional inriktning Utgör skatteåtgärden ett stöd som ges av statliga medel? Det framstår som helt vedertaget att en skattelättnad som företas i en medlemsstat kan utgöra statsstöd som omfattas av artikel 107.1. Även undantag och nedsättningar av sociala avgifter anses kunna utgöra sådant stöd.70 Tillämpningen av bestämmelserna om stats- stöd på skatteområdet kräver dock vissa speciella överväganden. Åtgärder som medför att företag behandlas olika i fråga om avgifter och skatter utgör inte statsstöd så länge skillnaderna följer av det aktuella avgiftssystemets art eller funktion.71 Vid bedömningen om en viss skatteåtgärd innebär ett statligt stöd är det av avgörande betydelse huruvida ett särskilt undantag ges från den allmänna 69Kommissionens förordning (EG) nr 1628/2006. 70173/73, mot kommissionen. 71C-159/01, mot kommissionen. En åtgärd bedöms alltså inte mot bakgrund av de orsaker och syften som ligger till grund för den eller de verk- ningar som den har. När det gäller skatteåtgärder är det heller inte avgörande vilken total skattemässig effekt som åstadkoms. Vissa skatteåtgärder kan totalt sett innebära ökade skatteinkomster genom att skattebasen växer när skattesatsen sänks. Detta ändrar dock inte skatteåtgärdens karaktär av stöd som ges av statliga medel. Huruvida stödmottagaren gagnas av en åtgärd är alltså inte av avgörande betydelse. Det är enbart bedömningen huruvida mottagaren kommer i åtnjutande av ett fördelaktigt undantag från den normala beskattningen som är avgörande.72 Är skatteåtgärden av sådan karaktär att den gynnar vissa företag eller viss produktion? Huruvida en skatteåtgärd gynnar ett visst företag eller viss pro- duktion, det s.k. selektivitetskriteriet (ibland benämnt kriteriet om riktad karaktär), är ofta en komplicerad fråga och det framstår som en löpande uppgift för såväl kommissionen som EU-dom- stolen att komma med klargöranden i denna fråga.73 En skatteåtgärd är selektiv när den enbart riktar sig till eller påverkar vissa företag. Det finns emellertid ingen begränsning för hur många företag som måste påverkas. Enligt fast praxis anses selektivitetskriteriet uppfyllt när en viss skatteåtgärd har som huvudsaklig effekt att en eller flera verksamhetssektorer främjas. Det är därvid inte av någon betydelse hur stora dessa sektorer är. Kommissionen har t.ex. ansett att ett undantag från den grund- läggande bolagsskattesatsen till förmån för hela tillverknings- sektorn utgjorde statligt stöd.74 Det bör också påpekas att även om stöd ges genom ett undantag som baseras på objektiva grunder kan stödet anses selektivt.75 är det emellertid den grundläggande frågan som blir avgörande, dvs. huruvida skatteåtgärden utgör ett undantag från det normala skattesystemet. Om en medlemsstat normalt har ett särskilt skattesystem för en viss sektor i förhållande till andra sek- torer, varvid den första sektorn omfattas av lättnader i förhållande 72Se beträffande hela detta stycke, Hancher m.fl. (2012), s. 328 ff. 73Aldestam (2005), s. 65 ff. 74Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag. 75Förenade målen T-92/00 och T-103/00. till de andra, innebär detta inte att lättnaderna utgör otillåtet stats- stöd. Lättnaden utgör ju då inget undantag i förhållande till det ordinarie skattesystemet.76 Även skatteåtgärder som riktar sig till företag i vissa regioner kan anses selektiva. I fråga om den geografiska selektiviteten anser kommissionen att en medlemsstats åtgärder endast kan undgå selektivitetskriteriet om deras räckvidd omfattar hela statens terri- torium.77 När det gäller skatteåtgärder på regional basis bör man skilja på de stöd som initieras och administreras av den centrala staten och sådana stöd som beslutas av regionala myndigheter. Statliga stöd kan anses utgöra statsstöd medan regionalt beslutat stöd oftast torde falla utanför tillämpningsområdet för artikel 107.1. Enligt krävs dock i sådana fall att beslutet om regionalt stöd antagits av ett organ med en tillräckligt självständig ställning, ett regionalt eller lokalt organ som konstitutionellt sett har en politisk och administrativ ställning som är skild från centralreger- ingens samt att beslutet har antagits utan att centralregeringen har haft möjlighet att direkt påverka innehållet. De ekonomiska kon- sekvenserna av den sänkning av den nationella skattesatsen som är tillämplig på företagen i regionen får inte heller kompenseras genom stöd eller subventioner från andra regioner eller central- regeringen.78 Påverkar skatteåtgärden handeln mellan medlemsstaterna? För att omfattas av artikel 107.1 krävs inte att en skatteåtgärd de facto påverkar handeln mellan medlemsstaterna. En åtgärd är otil- låten så snart den bedöms kunna ha sådan påverkan. Kommissionen ställer normalt inte särskilt höga krav för att konstatera att ett stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen också kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Enligt ska handeln mellan medlemsstaterna anses påverkad om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen.79 76Se Aldestam (2005), s. 75 f. samt s. 185 f. 77Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag. Jfr även förenade målen C-106/09P och 107/09P, . 78Aldestam (2005) s. 76 och 182 ff. samt C-88/03, Azores. 79C-730/79, . Kommissionen har i ett meddelande om tillämpning80 uttryckt att kriteriet om påverkan på handeln mellan medlemsstaterna för- utsätter att stödmottagaren utövar en ekonomisk verksamhet, oav- sett vilken rättslig ställning denna har och oavsett hur den finansie- ras. Vidare anges följande (meddelandets artikel 11). Enligt rättspraxis är, vad denna bestämmelse beträffar, villkoret om påverkan på handeln uppfyllt om det stödmottagande företaget bedri- ver en ekonomisk verksamhet som är föremål för handeln mellan med- lemsstaterna. Redan det faktum att stödet förstärker detta företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag inom ramen för handeln inom gemenskapen gör att det kan antas att handeln påverkas. Detta konstaterande påverkas inte av det faktum att ett stöd är av relativt liten betydelse eller av att det stödmottagande företaget är litet eller att dess andel av den gemensamma marknaden är mycket begrän- sad och inte heller av det förhållande att stödmottagaren inte är verk- sam med export eller av att företaget exporterar nästan hela sin pro- duktion utanför gemenskapen. Bedömningen huruvida en skatteåtgärd utgör ett statsstöd som påverkar handeln mellan medlemsstaterna påverkas inte av bedöm- ningen huruvida samma skatteåtgärd medför en diskriminering som strider mot någon av de grundläggande friheterna. Statsstöd som ges till inhemska företag strider inte mot den fria rörligheten, såvida inte utländska företag berörs av skatteåtgärden utan denna endast är ägnad att flytta skattebördan mellan olika grupper av inhemska skattebetalare. Till exempel kan alltså en sänkning av bolagsskatten för inhemska bolag inom en viss verksamhetsgren utgöra statsstöd, även om den inte utgör en diskriminering av utländska aktörer eller strider mot den fria rörligheten. Även en icke-diskriminerande skatteåtgärd kan alltså utgöra statsstöd som omfattas av artikel 107.1. En annan sak är att ett sådant stöd kan medges undantag enligt artikel 107.2 eller 107.3. Sannolikt skulle kommissionen dock inte medge undantag för ett stöd som visserligen skulle kunna falla under något av undantagen i artikel 107 men som strider mot någon av de grundläggande frihet- erna.81 80Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag. 81Vesterdorf och Uhd (2008), s. 185. Kan skatteåtgärden undantas? En skatteåtgärd som bedöms utgöra statsstöd kan, precis som andra stödåtgärder, undantas från tillämpningen av förbudet mot statsstöd. Kommissionen har som tidigare nämnts utformat ett antal förordningar om tillämpningen av statsstödsbestämmelserna som kan medge sådana undantag. Om en medlemsstat bedömer att den aktuella åtgärden ryms inom tillämpningen av någon av dessa förordningar behöver åtgärden inte anmälas till kommissionen för godkännande (notifieras) utan kan tillämpas direkt. I det följande presenteras tre olika grunder för att anse en skatteåtgärd undan- tagen. Vid sidan av dessa gäller precis som för övriga stöd, möjlig- heten att notifiera en stödåtgärd hos kommissionen för att på det sättet få den undantagen med direkt tillämpning av artikel 107.3. Möjligheten att anse skatteåtgärden undantagen enligt den allmänna gruppundantagsförordningen Stöd i form av befrielse från eller nedsättning av skatter kan omfattas av den allmänna gruppundantagsförordningen, se avsnitt 4.4.4 ovan. Av artikel 4.2 i denna förordning framgår att sådant stöd ska administreras så att de olika delarna av stödet diskonteras på grundval av den referensränta som gäller vid de olika tidpunkter då skatteförmånerna får verkan, dock under förutsättning att en viss stödnivå uttryckt i bruttobidragsekvivalent (det bidrag som stödet motsvarar) respekteras. Kravet i artikel 5 att stödet ska vara överblickbart anses, när det gäller stöd som ingår i skatteåtgärder, uppfyllt om det i åtgärden föreskrivs ett tak som garanterar att det tillämpliga tröskelvärdet inte överskrids (artikel 5.1 d). Såsom nämnts ovan kräver gruppundantagsförordningen att stödet ska ha stimulanseffekt. När det gäller skatteåtgärder krävs enligt artikel 8.4 att dessa fastställer en laglig rätt till stöd enligt objektiva krite- rier utan vidare bedömningsutrymme för medlemsstaten och att de antagits innan arbetet med det understödda projektet eller den understödda verksamheten inleds. För att ett stöd ska kunna undantas krävs alltid att det är transparent på så sätt att det på för- hand kan avgöras vilket värde stödet har. De generella villkoren för tillämpningen av den allmänna gruppundantagsförordningen är, såsom nämnts ovan, att den nationella stödordningen ska vara för- enlig med gruppundantagsförordningen och hänvisa till förord- ningens beteckning och publicering i Europeiska unionens offici- ella tidning (EUT). Möjligheten att anse skatteåtgärden undantagen enligt förordningen om stöd av mindre betydelse Förordningen om tillämpning av statsstödsbestämmelserna på stöd av mindre betydelse82 ska som ovan nämnts (se avsnitt 4.4.4) tillämpas på stöd för vilket det är möjligt att i förväg beräkna den exakta bruttobidragsekvivalenten, dvs. det bidrag som stödet mot- svarar, utan att göra någon riskbedömning (genomsynligt stöd). Det totala stöd av mindre betydelse som beviljas ett företag får enligt denna förordning inte överstiga om tre beskattningsår. För stöd som beviljas i någon annan form än som bidrag, t.ex. som skattelättnad, ska stödbeloppet vara lika med stödets brutto- bidragsekvivalent. Den ska enligt förordningens artikel 2.4 kunna beräknas i förväg utan att göra någon riskbedömning. Detta inne- bär att förordningen endast kan omfatta skattelättnader som är begränsade.83 Möjligheten att efter anmälan få undantag från kommissionen enligt vad som anges i meddelandet om tillämpning av reglerna på åtgärder som omfattar direkt beskattning Kommissionen har som ovan nämnts utfärdat ett meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning.84 I meddelandet utvecklar kommissionen bl.a. hur man ska betrakta statliga stöd i form av åtgärder som omfattar direkt beskattning för att främja den ekonomiska utvecklingen i bestämda regioner (artikel 33). För att sådana åtgärder ska vara förenliga med den inre marknaden måste de enligt kommissionen vara proportionerliga och ändamålsenliga för det avsedda målet85. Vid granskningen av skattemässigt stöd kan kommissionen, med hänsyn till kriterierna för granskning av stöd för regionala ändamål 82Kommissionens förordning nr 1998/2006. 83Jfr även förordningens preambel, stycke 13. 84Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag. (se ovan), beakta andra eventuella effekter av dessa stöd, särskilt de effekter som kommer att framkomma vid tillämpning av uppföran- dekoden för företagsbeskattning.86 Slutligen ställer kommissionen upp tre kriterier som man i synnerhet måste försäkra sig om för att bevilja ett undantag med stöd av regionala kriterier. -Att åtgärderna i fråga bidrar till den regionala utvecklingen och har samband med verksamheter som har lokala effekter. Att etablera offshore-verksamheter bidrar enligt kommissionen normalt inte på ett tillfredsställande sätt till att främja den lokala ekonomin, eftersom sådana verksamheter har svaga externa effekter på denna ekonomi. -Att åtgärderna har samband med reella regionala handikapp. Man kan enligt kommissionen fråga sig om det finns reella reg- ionala handikapp för verksamheter vars merkostnader har liten betydelse, som t.ex. merkostnaderna för transport för finansiella verksamheter som främjar skatteflykt. -Att åtgärderna undersöks i ett gemenskapssammanhang. Kom- missionen måste därvid ta hänsyn till de negativa effekter som åtgärderna kan ha för de övriga medlemsstaterna (Kommis- sionen hänvisar här till målet C-730/79, . Enligt denna dom anses handeln mellan medlemsstaterna påverkad så snart ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen, utredningens anm.). Det föreligger ett förhållande mellan meddelandet om tillämpning av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag och riktlinjerna för statligt regionalstöd –2013 (se avsnitt 4.4.4) på så sätt att kommissionen, vid bedömningen av huruvida en skatteåtgärd för att främja den eko- nomiska utvecklingen i en viss region är förenlig med den inre marknaden, ska beakta de kriterier som framgår av riktlinjerna för statligt regionalstöd. 86 slutsatser av om skattepolitik. 4.4.6Några svenska regionala skatteåtgärder för vilka statsstödsprövning diskuterats Utredningen om regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet (SOU 2005:68) hade i uppdrag att analysera och lämna förslag till regionala stimulansåtgärder på skatteområdet, företrädesvis på indi- vidnivå. Utredningen konstaterade att bestämmelserna om stats- stöd skulle komma att aktualiseras så snart ett regionalt förhöjt grundavdrag gavs till sådana fysiska personer som deklarerar inkomst av näringsverksamhet. Införandet av ett regionalt grund- avdrag skulle innebära att ett undantag från tillämpningen av skatte- systemet gjordes till förmån för vissa näringsidkare i . Mot bakgrund av det ringa belopp det skulle röra sig om för var och en som skulle komma att omfattas av stödordningen (nettoeffekten av avdraget kunde beräknas uppgå till ) var emellertid utredningens bedömning att åtgärden kunde förväntas ha ytterst begränsad inverkan på konkurrensen och därmed på handeln inom gemenskapen. En sådan stödordning kunde därför enligt utredningen inte bedömas vara mer omfattande än att den skulle rymmas inom ramarna för stöd av mindre betydelse enligt de då gällande bestämmelserna. Utredningen bedömde mot denna bakgrund att kriterierna för ett anmälningspliktigt statsstöd inte kunde anses uppfyllda. Utredningen stannade för att inte föreslå något förhöjt grundavdrag utan föreslog istället en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen, vilket ansågs mer ändamålsenligt. Även denna åtgärd bedömdes av utred- ningen kunna rymmas inom ramen för försumbara stöd och därför kunna anses undantagen från statsstödsreglerna. Vi har ovan, i avsnitt 4.2.6, nämnt den regionala nedsättningen av socialavgifter i vissa glesbygdsområden som införde 1983. Den geografiska och branschmässiga omfattningen av dessa nedsättningar varierade . på 1990- talet beviljades nedsättning för vissa näringsgrenar i större delen av stödområde A och i nordligaste delarna av stödområde B (Hela respektive delar av , , , Väster- , , och ). Nedsätt- ningen innebar att socialavgifterna var lägre i dessa områden än i övriga landet. tvingades upphöra med denna stödform –2000 i avvaktan på att kom- missionen skulle avgöra om stödet var förenligt med statsstöds- reglerna. beslutade att stödord- ningen inte var förenlig med den inre marknaden och därför inte fick genomföras.87 I sin bedömning konstaterade kommissionen inledningsvis att stödordningen utgjorde statligt stöd eftersom den uppfyllde alla villkor för att då gällande bestämmelser om statsstöd skulle tillämpas. Därefter övergick kommissionen till att pröva om stödordningen kunde omfattas av något undantag i fördraget. Efter att ha konstaterat att nuvarande artikel 107.2 och 107.3 a) inte var tillämpliga och att inte hade gjort anspråk på ett undantag för stödordningen på grundval av nuvarande 107.3 b) eller d) under- söktes stödet enligt nuvarande artikel 107.3 c). Kommissionen bedömde att stödordningen, med inriktning på områden med låg befolkningstäthet, skulle undersökas på grundval av de då gällande riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål (se 4.4.4 ovan). Utformningen av stödordningen, med möjlighet att bevilja enskilda företag stöd utan krav på att de stödmottagande företagen skulle göra nyinvesteringar eller skapa sysselsättning, stod dock enligt kommissionen i strid med kraven i dessa riktlinjer. Utformningen av stödet gav enligt kommissionens mening de svenska myndig- heterna möjlighet att inom det stödberättigade området bevilja stöd som var avsett att minska stödmottagarnas normala löpande kostnader. Ett sådant stöd utgör enligt kommissionens mening driftsstöd. Denna typ av driftsstöd kan enligt kommissionen endast lämnas i undantagsfall, eller annars inom ramen för vad som enligt anses utgöra s.k. försumbart stöd (stöd av mindre betydelse), vilket innebär att offentligt stöd till ett enskilt företag inte får uppgå till mer än ett visst belopp (se 4.4.4 ovan). I lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgifts- beräkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) finns numera bestämmelser om stöd till näringslivet och viss ideell verksamhet i det stödområde som anges i en bilaga till lagen. Stödformen innebär att man, vid beräk- ning av den allmänna löneavgiften och arbetsgivaravgiften respek- tive egenavgiften gör avdrag från dessa avgifter med en viss pro- centsats. Systemet har utformats så att det finns ett årligt tak för avdragens storlek. Regeringen bedömde i samband med inför- andet av denna lag att avdragen skulle utgöra försumbart stöd och falla under tillämpningen av förordningen om stöd av mindre 87 Kommissionens beslut /690/EG av . Det angavs vidare att behovet av att anpassa föreskrif- terna i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet om kumulationskontroll till det nu föreslagna stödet skulle över- vägas.88 2001/02:45. I detta kapitel kommer utredningen att redovisa några system med regionala skattelättnader för företag som existerar eller är på väg att införas i andra länder. De system som utredningen valt att titta närmare på är de som finns i , och samt det som är på väg att återinföras i . När det gäller utformning har utredningen valt att ägna mest uppmärksamhet åt det franska systemet med skattefria zoner. Skälet till detta är främst att det franska systemet prövats och godkänts av kommissionen. I utredningens direktiv anges också uttryckligen att det franska systemet ska studeras och analyseras. I redogörelsen för det franska systemet kommer stor uppmärksamhet att ägnas åt hur kommissionen ställt sig till detta och på vilka grunder erhållit undantag från förbudet mot statsstöd i enlighet med det regelverk som redovisats i kap. 4. Detta eftersom det, för att ett system med nystartszoner ska kunna införas, kommer att vara av väsentlig betydelse hur detta system bedöms i statsstödshänseende. De bedömningar som kommis- sionen gjort av det franska systemet kommer därför att ha stor betydelse för frågan om hur ett motsvarande svenskt system ska utformas. Kommissionen är visserligen att beteckna som en part i statsstödsärenden men som framgått av redogörelsen i kap. 4 har uttalat att kommissionen har tolkningsutrymme i fråga om möjligheten att tillåta ett visst stöd. Det får därför anses vara av stor vikt att analysera vilka bedömningskriterier som lyfts fram av kommissionen i tidigare ärenden. Det system som införts i har stora likheter med det franska systemet och beskrivs därför endast översiktligt. Eftersom det italienska systemet endast varit i kraft kommer utredningen inte heller att kunna redogöra för några erfarenheter från detta system. Det brittiska systemet med företagszoner omfattas av stats- stödsreglerna men kommer p.g.a. dess utformning troligen inte att genomgå en fullständig prövning hos kommissionen. Avseende detta system fokuserar utredningen på en beskrivning av systemets bakgrund och utformning samt en redogörelse för de studier som gjorts avseende systemets effekter. De system som förekommer i är naturligtvis inte intres- santa ur ett statsstödsperspektiv. I dessa delar har utredningen därför valt att, efter en kort redogörelse för systemens bakgrund och utformning, främst fokusera på vilka erfarenheter som redo- visats från systemen och vilka effekter de haft. Utredningen har valt att studera systemen i delstaterna . Skälet till detta är främst att det beträffande dessa två delstaters system finns relativt mycket dokumentation men också att de två delstaterna uppvisar stora olikheter i fråga om bl.a. geografi och population.1 I genomfördes upprustningar av stor- städernas inre delar som enorma bostadsområden upp- fördes i storstädernas ytterområden. Denna bostadsreform ses som den största anledningen till uppkomsten av utanförskap hos boende i storstädernas förorter. inträffade också sociala förändringar i vilka bl.a. ledde till en snabbt ökande arbetslöshet. Det franska samhället hade svårt att möta de nya behov som uppstod till följd av bl.a. långtidsarbetslöshet och arbetslöshet hos unga personer.2 Ökande ekonomiska och sociala problem i flera förortsområden ledde till att den franska regeringen initierade Politique de la Ville (fritt översatt: en politik för städerna), som har som mål att utjämna de sociala orättvisorna i städerna och som innefattar ett antal olika åtgärder. utveckla- des denna politik till ett lagstiftningspaket som betecknas Pacte de