sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Detta behandlas nedan. har tagit upp frågan om all hästhållning bör omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket i sitt förslag till handlings- program för växtnärings- och växthusgasutsläpp. ansåg i förslaget att konsekvenserna av att inkludera hästar behöver utredas och att det underlag som finns om hanteringen av hästgödsel behöver förbättras. Det gällde t.ex. underlag om hur hanteringen av gödseln ser ut och hur många som skulle beröras av en ändring av reglerna. konstaterade vidare i rapporten att det totalt produceras relativt stora mängder hästgödsel på anläggningar som inte är jordbruksföretag. Det kan därför te sig som rimligt att även gödsel från dessa hästar omfattas av grundläggande krav på gödselhantering. Undantag kan dock tänkas för mindre anläggningar på samma sätt som för mindre jordbruksföretag. (2010:10, Förslag till handlingsprogram för växtnärings- och växthusgasutsläpp till 2016, bilaga 2, s. 15 ff.) Hur många hästar finns och var finns de? har därefter tagit fram statistik för antalet hästar och anläggningar med häst (det statistiska meddelandet JO 24 ). Antalet hästar skattas till 362 700 stycken och antalet platser med hästar till 77 800 stycken, vilket ger ett medelantal om 4,7 hästar per plats. Hästantalet är tydligt relaterat till befolk- ningens storlek. Undersökningen visar att tre fjärdedelar av alla hästar och två tredjedelar av alla platser med häst finns inom större tätorter eller i tätortsnära områden. Det framgår även att hästar inom gruppen ridskolor och andra liknande föreningar/turistföretag skattas Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel till 16 300 hästar, dvs. av det totala antalet hästar. Jämfört med hästskattningen har en ökning av antalet hästar skett med mellan 10–. Undersökningarna gjordes vilket kan förklara skillnaden i resultat. Näringen har varit i kontakt med och uppfatt- ningen är att statistiken över hästundersökningen är korrekt (Hästskattningarna 2004 och 2010 – en analys utifrån näringens perspektiv, ). Strukturundersökningen visar att , dvs. 110 700 stycken, av alla hästar finns på jordbruksföretag som har mer än två hektar eller stora djurbesättningar. Nedan följer en tabell som visar antal platser med häst och antal hästar i olika intervall, som utredningen har låtit ta fram. Med plats avses en bebyggd eller obebyggd fastighet. Om flera personer hyr stallplats på en fastighet eller om flera personer har sina hästar på bete på samma fastighet räknas det som en plats. Eftersom reglerna ska följas av hästhållaren är det i det följande resonemanget mest relevant att diskutera miljöproblematiken ur perspektivet miljöbelastningen vid platser med häst. Hur ser gödselhanteringen ut vid hästhållning ? har i en rapport om hästhållning i gett en översiktlig bild av hästhållare och deras hästhåll- ning (rapport 2012:1). Resultatet baseras på en omfattande enkät- undersökning som genomförde . Enkäten riktades till alla som uppgav i ovanstående statistiska undersökning att de hade häst på sin fastighet eller anläggning. Resultaten presenteras i rapporten utifrån hästhållaren och det framgår således inte hur stor andel av landets hästar som berörs av varje redovisat svarsalternativ. Vidare har det varit möjligt att kryssa i flera svarsalternativ, varför summan av andelarna per fråga Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Det går heller inte att särskilja hur hästhållare som inte har jordbruksföretag hanterar sin gödsel. Enkätundersökningen visar att mer än hälften av alla hästhållare förvarar sin gödsel på betongplatta. av hästhållarna i grupperna ridskolor/turridningsföretag och A-tränare inom trav och galopp förvarar sin gödsel i container/vagn jämfört med för riket som helhet. Ungefär en fjärdedel av landets hästhållare förvarar gödseln på mark som inte är . Andra sätt att förvara gödseln är i stuka på , i gödselbrunn och gödselstad, i säckar, på pall, på presenning och i kompost. När det gäller hur hästhållare gör sig av med gödsel sprider av landets hästhållare gödsel på egen mark och av gödseln tas om hand av lantbrukare. Ungefär hälften av ridskolor/ turridningsföretag och A-tränare inom trav och galopp tycks ha överenskommelser med närliggande lantbrukare som tar hand om deras gödsel och ungefär en tredjedel har någon annan än lant- brukare som tar hand om gödseln. Som strömedel använder flest hästhållare i landet spån. För A-tränare inom trav och galopp samt riket som helhet kommer halm därefter. För gruppen ridskolor och turridningsföretag är torv näst vanligast efter spån. Landets hästar har i genomsnitt tillgång till en hektar bete/rasthage per häst. I en ny rapport från har miljö- påverkan från hästhållning undersökts. Den visar att mer fosfor ackumulerades i jorden i en hästhage jämfört med fältet. (Impact of horse grazing and feeding on phosphorus concentrations in soil and drainage water. Soil Use and Management, ). Beläggningsgraden skiljer sig där rasthagar har högre beläggning än betesmarker . Slutsatsen av ovanstående rapporter tyder på att rasthagar kan vara ett miljöproblem. När det gäller lagring behöver uppgiften att ungefär en fjärdedel av landets hästhållare förvarar gödseln på mark som inte är undersökas vidare eftersom det kan finnas en miljöproblematik vid sådan lagring. I vilken utsträckning bör all hästhållning omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket? Inledningsvis kan konstateras att det inte finns några inter- nationella krav och åtaganden som innebär att all hästhållning ska omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Det totala antalet hästar uppskattas till 362 700 stycken. Det antal hästar som det handlar om i praktiken är hästar som inte befinner sig på ett jordbruksföretag dvs. cirka 250 000 hästar. Om gödseln från sådana hästar sprids på jordbruksmark omfattas dock själva spridningen av reglerna. Beträffande antalet platser med hästar, både jordbruksföretag och övriga platser, är det cirka 77 830 stycken. Det kan jämföras med mjölkkor som är 346 495 stycken och således något färre än det totala antalet hästar, men som är kon- centrerade till 5 260 företag. När det gäller kor för uppfödning av kalvar är de 195 653 stycken och finns på 11 809 företag. (Jordbruksstatistisk årsbok 2012, s. 114 f.) Hästgödsel har betydligt lägre näringsinnehåll än gödsel från mjölkkor. Innehållet av fosfor och totalkväve i fastgödsel från en fritidshäst är cirka 51 respektive av innehållet i flytgödsel från en ko som producerar mjölk . Om man jämför med innehållet av fosfor och totalkväve i djupströ- gödsel från en diko är det cirka 74 respektive . (bilaga 8 och 9 till föreskrifter och allmänna råd [SJVFS 2004:62] om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växt- näring). Angående fördelningen av antal hästar per plats håller av platserna 1–2 hästar, håller 3–10 hästar och håller fler än 10 hästar. Reglerna om lagrings- kapacitet gäller inte för djurhållning med högst 2 djurenheter. Utanför känsligt område ställs inte krav på lagringskapacitet utöver de allmänna hänsynsreglerna för 3–10 djurenheter. Med tanke på att antalet hästar på varje plats är relativt få kommer många att falla utanför kraven på lagringskapacitet även om all hästhållning skulle omfattas av reglerna som de ser ut för jordbruksföretag . Frågan är då hur stor miljöpåverkan som hästhållningen orsakar och hur man lämpligast kommer till rätta med den. Det rör sig om ett stort och ökande antal hästar som är fördelade på ett stort antal platser, vars potentiella påverkan på yt- och grundvatten inte bör förringas. Hur hästhållning påverkar miljön är beroende på lokaliseringen, typen av hästhållning och vilken typ av gödselhantering som finns. Den negativa miljöpåverkan torde exempelvis vara mindre där hästarna har tillgång till stora markarealer än om hästarna står uppstallade och går i mindre rasthagar. Risker för övergödningsproblem kan finnas i tätortsnära områden eftersom två tredjedelar av alla platser med häst finns inom större tätorter eller i tätortsnära områden. Hästhållning i närheten av sjöar och vattendrag kan också påverka näringshalterna i vattnet. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel riskerar att inte nå god ekologisk status behöver uppmärksammas särskilt. Det finns vidare olika speciallösningar för gödsel- hanteringen som hästhållare använder sig av, t.ex. kan en mindre lagringsplatta finnas med regelbunden tömning av en jordbrukare i trakten. Containerhantering förekommer också där hästhållaren hyr en container som regelbundet töms. under- sökning indikerar att gödseln förvaras och tas om hand i huvudsak på ett bra sätt. Rapporten om miljöpåverkan från hästhållning tyder på att rasthagarna utgör en risk för övergödning. De främsta miljöproblemen med gödsel från hästhållning är enligt utred- ningens mening växtnäringsförluster och jorderosion vid upp- trampade rasthagar vid vattendrag och olämpligt placerade stukor. Tillsynsmyndigheter anser ofta att det är svårt att i det enskilda fallet avgöra vilka krav som bör ställas på lagring av hästgödsel. I många fall uppfattas det som svårt att grunda ett föreläggande på de allmänna hänsynsreglerna. Från tillsynsmyndigheternas perspektiv skulle alltså utökade generella bestämmelser kunna förenkla och effektivisera arbetet. Den framtagna riskvärderingsmallen kan underlätta arbetet och utgöra ett bra hjälpmedel för diskussion med hästhållaren vid ett tillsynsbesök. allmänna hänsynsregler innebär att tillämpning av lagstiftningen i tillsynssammanhang ska genomföras på ett sådant sätt att inspek- tören förmår att göra den bedömning som behöver göras i det enskilda fallet. Det ska även beaktas att reglering av en verksamhet genom bindande föreskrifter är en ingripande åtgärd som ska tas till endast om det inte finns något bättre alternativ (Ds 1998:43, s. 32 ff.). Vidare har kommuner och länsstyrelser möjlighet att utfärda lokala och regionala föreskrifter om gödselhantering som omfattar även hästhållning. Som diskuterats i avsnitt 2.5 och 3.7.6 är det svårt att utfärda föreskrifter som är ändamålsenliga för alla typer av hästhållning i hela landet. I områden där risken för miljöproblem är stor kan således lokala och regionala föreskrifter vara ett alternativ. Det är upp till och kommunen att bedöma. En annan möjlig väg är att i samverkan med kommuner för- tydligar vilka överväganden som bör göras för att få en gemensam tillämpning inom länets kommuner. Av viss betydelse är också att det inte finns någon given kanal att nå ut till alla hästhållare. Hästnäringen har många olika slag av hästhållare och det finns ingen branschorganisation där representanter för alla typer av hästhållning finns representerad. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel är ett samverkansorgan inom svensk hästsektor som representerar de stora aktörerna inom svensk hästsektor. Utredningen har samrått med representanter från stiftelsen i denna fråga och de ansåg att all hästhållning borde omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. Motivet till det var främst att hästhållningen på så sätt skulle få större legitimitet utåt samt att det är tydligare för hästhållarna vilka regler som gäller. De mindre hästhållarna var dock inte representerade. Utredningen har därför även samrått med ett mindre rid- och körsällskap som var av motsatt åsikt. Det är dock svårt att få en samlad bild av vad hästhållare som har hästar som hobby har för åsikt i frågan. En komplikation i samman- hanget att en hästhållare i många fall är någon som hyr ut hästboxar och rasthagar/betesmarker och kanske inte har egen häst vilket gör att gruppen är svår att nå med information. Av om hästhållning i framgår att av hästhållarna anger att de har häst som hobby. Det kan därför finnas vissa fördelar med att på plats kunna informera respektive häst- hållare om innebörden av de allmänna hänsynsreglerna och efter dialog med hästhållaren komma fram till vilka åtgärder som bör vidtas i varje enskilt fall. Det har framförts att ett skäl att inkludera all hästhållning i reglerna är rättviseskäl. Det kan framstå som orättvist att hästar inte behandlas lika oavsett om de finns på ett jordbruksföretag eller inte. Utredningen anser att det viktiga i sammanhanget är att hantera de miljöproblem som kan uppstå vid olämplig gödselhantering eller i rasthagar. Sammantaget anser utredningen att det effektivaste sättet att uppnå positiva effekter för miljön är riktad tillsyn i problem- områden utifrån allmänna hänsynsregler. En kom- petent tillsyn kan på ett bra sätt väga samman risker för miljön och vilka åtgärder som är skäliga att kräva i det enskilda fallet. Miljö- påverkan vid hästhållning är beroende av många olika faktorer. En samordnad och riktad tillsyn förbättrar möjligheterna att identi- fiera vilka åtgärder som är skäliga att kräva i det enskilda fallet. Utredningen bedömer att i sin egenskap av tillsyns- vägledande myndighet bör ge hög prioritet åt samordnad och riktad tillsyn av gödselhantering vid hästhållning i länet, framför allt i områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst. Det kan t.ex. vara omfattande tätortsnära hästhållning eller häst- hållning i närheten av sjöar och vattendrag. Se utredningens förslag i avsnitt 2.7.1. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel När det gäller vägledning på central nivå beträffande i vilka områden miljöproblemen kan vara störst, olämpligt placerade stukor och upptrampade rasthagar, finns det omfattande allmänna råd till de allmänna hänsynsreglerna om stukor. Utredningen föreslår även i avsnitt 3.8.1 att ska ges i uppdrag att ta fram allmänna råd om ytor som är hårt belastade av djur. Vidare har i sam- band med näring fokus satts på växt- näringsfrågor. har bl.a. tagit fram en riskvärderings- mall för näringsläckage från hästhållning som kan vara till hjälp i tillsynen. Detta vägledningsmaterial behöver göras mera känt gente- mot tillsynsmyndigheterna. Erfarenheterna från tillsynskampanjen är värdefull att ta tillvara för de nationella myndigheterna, läns- styrelsen och kommunen. Ett återrapporteringskrav av erfarenheter av den samordnade och riktade tillsynen bör införas för , se utredningens förslag i avsnitt 2.7.1. Återrapporteringen bör ligga till grund för en framtida bedömning om den riktade och samordnade tillsynen utgör en tillräcklig åtgärd för att komma till rätta med miljö- problemen vid hästhållning eller om hästhållning bör omfattas av de generella föreskrifterna. Utredningen anser att det kan vara svårt att tillämpa reglerna för jordbruksföretag direkt på hästhållning, med tanke på de varierande gödselhanteringssystem som kan före- komma. Det kommer antagligen att vara en utmaning att utfärda ändamålsenliga konkreta krav på lagringskapacitet som ska gälla för alla hästhållare i hela landet. En avgränsning av vilken hästhållning som bör omfattas av reglerna och en bedömning av vilka krav som bör ställas på olika typer av gödselhanteringssystem kan behöva göras. Reglerna bör ge utrymme för alternativa lösningar. Faktorer som bör beaktas är jordart, lokalisering, beläggning i rasthagar , typ av häst och hur hästarna hålls, t.ex. uppstallade eller i lösdrift. Med stor sannolikhet kommer sådana regler ändå kräva att det görs en viss individuell bedömning av gödselhanteringen. Jordbruksföretag som inte har någon djurhållning En del av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket förutsätter att jordbruksföretaget håller djur. Det gäller de generella före- skrifterna om lagringskapacitet. Hur stor lagringskapacitet som krävs är beroende på det antal djur som finns på jordbruksföre- taget. Jordbruksföretag som endast tar emot stallgödsel och Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel bedriver växtodling omfattas dock av de allmänna hänsynsreglerna och allmänna råd om lagringskapacitet och utformning av lagrings- utrymmen samt tillfällig lagring i fält. Lagringskapaciteten bestäms även indirekt av andra regler eftersom stallgödseln ska kunna lagras då spridning är förbjuden eller olämplig. Vid spridning med flytgödsel torde det i praktiken inte före- komma någon lagring på växtodlingsföretaget, utan flytgödseln sprids direkt. Vid spridning av fast gödsel kan det förekomma att gödseln läggs i stukor före spridning. Så länge som de allmänna råden om stukalagring följs uppfyller lagringen de allmänna hän- synsreglerna. I praktiken kan olämplig lagring i fält i stuka vara den situation där negativ miljöeffekt kan uppkomma. Utredningen anser att det inte är motiverat att införa specifika krav på lagringskapacitet för växtodlingsföretag. En bedömning av vad som krävs vid eventuell lagring i varje enskilt fall, med stöd av de allmänna hänsynsreglerna och de allmänna råden, får anses vara tillräckligt. Det lämpligaste instrumentet att komma till rätta med eventuella brister är föreläggande om skyddsåtgärder efter tillsyn. 2.4.3Överensstämmelse med internationella krav och åtaganden Utredningen har kartlagt vilka regler som följer av svenska åtaganden i internationella sammanhang. Utredningen har gått igenom de internationella krav och åtaganden som mer konkret rör hanteringen av stallgödsel och andra biologiska produkter och undersökt om de uppfylls i svensk rätt. Syftet med detta är att se om det finns luckor i den svenska lagstiftningen som behöver åtgärdas. Bilaga IX till Göteborgsprotokollet har till stor del genomförts i genom reglerna om miljöhänsyn i jordbruket, de allmänna hänsynsreglerna i och sammanställningen om god jordbrukarsed för att begränsa ammoniakförluster (Jordbruks- information 13 – 2006). Se tabellen i bilaga 4. Nedan redogörs för de krav som gäller stallgödsel och andra biologiska produkter som det kan diskuteras om har uppfyllt fullt ut. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel När det gäller kraven på lagringstekniker för flytgödsel finns föreskrifter om täckning i . De gäller för jordbruksföretag med fler än tio djurenheter i , Svealands kustlän och slättbygder i inlandet. Göteborgsprotokollet gäller för s.k. IPPC- /IED-verksamheter, dvs. stora svin- och fjäderfäanläggningar. I avsnitt 3.2.2 anges närmare vilka verksamheter det rör sig om. I är dessa tillståndspliktiga och krav på täckning kan finnas som villkor för tillståndet. Alla IPPC-/IED-verksamheter, även utanför områden som omfattas av krav på täckning, har således genomgått en miljöprövning och omfattas av de allmänna hänsynsreglerna i . Enligt dem ska bästa möjliga teknik användas. Vad gäller kravet på stallbyggnader för IPPC-/IED-verk- samheter saknas regler i som särskilt syftar till att minska ammoniakavgång från stall. De allmänna hänsynsreglerna ska dock alltid beaktas. Det finns även gränsvärden för hur mycket ammoniak luften inne i stallet får innehålla med hänsyn till arbetsmiljö och djurens välbefinnande. I tillstånden till djurhållande verksamhet enligt kan det även ställas krav på stallarnas utformning. Djurstallar förprövas också enligt djurskyddsförordningen (1988:539) innan de uppförs och byggs om och godkänns från djurskydds- och djurhälsosynpunkt. Det finns även krav på daglig utgödsling. Det har genomförts en revision av Göteborgsprotokollet, men den ändrar inget i sak när det gäller dessa regler. Inom EU finns även s.k. BAT-referensdokument för djurhållning av fjäderfä och svin. De behandlar bl.a. vad som utgör bästa tillgängliga teknik för lagring av gödsel och utformning av stallar. är de inte bindande, men de håller på att omarbetas för att kunna utgöra s.k. BAT-slutsatser som ska användas som referens vid fastställande av tillståndsvillkoren i enlighet med IED-direktivet. Se mer om detta i avsnitt 3.2.2. Utredningen anser därför att några ändringar inte bör göras . Det är bättre att avvakta de nya BAT-slutsatserna och därefter se om de är tillräckliga eller om det finns behov av ytterligare reglering på nationell nivå. Det finns även skäl att avvakta om någon ytterligare revision av bilaga IX kommer att göras. Det kan dessutom noteras att har klarat sitt tidigare åtagande enligt protokollet och EU:s utsläppstakdirektiv när det gäller ammoniak. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel I artikel 6, om principer och skyldigheter beträffande förorening från landbaserade källor, anges att relevanta åtgärder ska vidtas av parterna i tillrinningsområde och att bilaga III ska genomföras i nationell rätt. I bilaga III del I om förebyggande av föroreningar från industri och kommuner anges att bilagan ska till- ämpas i hela tillrinningsområdet (regel 1). När det gäller del II om förebyggande av föroreningar från jordbruket anges inte tillämp- ningsområdet uttryckligen (regel 1). Med hänsyn till vad som anges i artikel 6 borde dock även del II avse tillrinnings- område. Med avses och inloppet till , vilket begränsas av latituden genom . Området omfattar även inre vatten enligt en särskild karta som gavs in i samband med ratifikationen. Inre vatten omfattar inte insjöar, vattendrag eller kanaler. (Artikel 1 och SÖ 1996:22.) Hela betraktas som tillrinningsområde. Genom utvidgningen av EU är åtta av de nio av parterna med- lemmar i EU. Det är endast som står utanför EU. När bilaga III utarbetades var dock inte medlemsantalet lika stort vilket förklarar varför den inte är utformad på samma sätt som nitratdirektivet. I stora drag motsvarar kraven i bilaga III del II de krav som ställs i nitratdirektivet men det finns också vissa skillnader. I många fall är dock bilagan mindre preciserad, vilket gör att utrymme lämnas för länderna att genomföra åtgärderna utifrån de naturgivna förutsättningarna i respektive land. De bindande krav på åtgärdsprogram som finns i nitratdirektivet gäller för särskilt utpekade känsliga områden. Riktlinjer för god jordbrukssed gäller dock även utanför de känsliga områdena. I bilaga III görs ingen skillnad på områden utan den gäller hela tillrinningsområdet, dvs. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Bilagorna utgör en integrerad del av konventionen (artikel 28). Parterna ska genomföra de förfaranden och åtgärder som anges i bilaga III (artikel 6.2). I regel 1 i del II i bilagan anges att parterna ska tillämpa åtgärderna i bilagan och ta fram riktlinjer som omfattar dem. När det gäller växtnäring anges i regel 2 att parterna ska införa nedanstående grundprinciper i sin nationella lagstiftning eller i sina nationella riktlinjer och anpassa gällande bestämmelser i syfte att minska de skadliga verkningarna av jordbruket på miljön. Bilagan ska alltså genomföras i svensk rätt, antingen i lag- stiftning eller i riktlinjer. Huvudsakligen anges i bilagan att parterna bör reglera olika åtgärder och det är mer sällsynt med skall-krav. I de delar sådana finns är det dock bindande krav som parterna ska genomföra. Även om bilagan är bindande för parterna kan det konstateras att det saknas sanktioner för parter som inte uppfyller kraven. genomförande av reglerna om växtnäring i bilagan Växtnäring behandlas i regel 2 i bilagans del II och där anges vad som ska gälla för djurtäthet, gödsellagring, avloppsvatten från jordbruket och ensilagevätska, spridning av organisk gödsel, spridningsfrekvens och begränsning av tillförd mängd, täckgröda och åtgärder för vattenskydd och områden för minskning av närings- utsläpp samt utsläpp av ammoniak. I förslag till åtgärdsprogram för genomförandet av Helcoms aktionsplan för (s. 14, ) och i regeringens skrivelse 2009/10:213 om åtgärder för levande hav (s. 53–54) anges att bilaga III och dess del II om jordbruk bedöms fullt ut genomförd av . I tabellen i bilaga 4 anges hur kraven uppfylls i . Nedan kommenteras vissa krav för att tydliggöra hur de har uppfyllts i . När det gäller det bindande kravet på djurtäthet har tidigare haft sådana regler. De upphävdes dock och gäller över- gångsvis i vissa fall. Istället har en begränsning av tillförseln av fosfor till per hektar Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel