sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Utredningens förslag: Pensionsreservsstyrelsen ska löpande och regelbundet utvärdera hur väl fonderna uppfyller sina för- valtningsmandat. Utvärderingen ska avse såväl extern som Utredningens överväganden och förslag SOU 2012:53 Pensionsreservsstyrelsen rapporterar till regeringen. Regeringen ansvarar för att en årlig utvärdering av fondernas förvaltning sker. I utvärderingen har regeringen möjlighet att preci- sera sin syn på pensionssystemets åtagandesida och uppdraget i övrigt. Regeringen överlämnar utvärderingen till i form av en regeringsskrivelse. Regeringen har utvecklat sin syn på utvärderingen i regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna.4 Av denna framgår svårigheten att objektivt utvärdera de fyra fonderna då de är oberoende och har olika mål för sin förvaltning. har som uppgift att fastställa mål för för- valtningen och delegera förvaltningsmandat till Första till Tredje fondstyrelserna. Mål och mandat kommer att vara identiska för de tre fonderna och uppgiften att utvärdera förvaltningen kommer därmed att delvis underlättas. Det faller sig därför naturligt att myndighetens ledning även löpande utvärderar kapitalförvalt- ningens prestation i förhållande till mandatet. 13.7.5Riktlinjer/värdegrund för investeringsverksamheten Utredningens förslag: fastställer rikt- linjer för ägarstyrning, samt riktlinjer för miljö och etikhänsyn i investeringsverksamheten. Styrelsen får fastställa andra övergripande riktlinjer för inve- steringsverksamheten som den bedömer som nödvändiga. Nuvarande fonderna ska fastställa en plan för verksamheten som ska bestå av,placeringspolicy, ägarpolicy och riskhanterings- plan. I placeringspolicyn ska beskrivas hur miljö- och etikhänsyn ska tas i placeringsverksamheten, utan att göra avkall på de grund- läggande förvaltningsmålen. Av ägarpolicyn ska framgå mål för fondernas agerande, vilka medel som ska användas för att uppnå målen, regler för fondens 4 Regeringens policy för styrning och utvärdering publicerades första gången . Denna inkluderas som Bilaga 1 i Regeringens årliga skrivelse och uppdateras löpande. Utredningens överväganden och förslag beslutsfattande i ägarfrågor samt allmänna riktlinjer för fondernas agerande i ägarfrågor, t.ex. när det gäller styrelseval. I förarbetena till nuvarande lag anges att miljö och etikhänsyn ska tas utan att göra avkall på målet om hög avkastning. (prop 1999/2000:46 s. 83) I betänkandet från kommittén om AP-fond- ernas etik- och miljöansvar (SOU 2008:107) föreslås att förarbet- enas föreskrifter lyfts in i lagen. Som konstateras i betänkandet går utvecklingen snabbt framåt inom hållbara investeringar som ofta omnämns som ESG (Environment, Social, Governance). Kommittén om AP-fondernas etik- och miljöansvar föreslår också att en värdegrund som ska vara utgångspunkt för buffert- kapitalets verksamhet bör utvecklas och tydliggöras. Detta innebär att tydligt formulera de centrala värderingar som ska ligga till grund för sin investeringsverksamhet. Förutom att se till att förvaltningen följer dessa värdegrunder betonar kommitten också vikten av att aktivt kommunicera värdegrunden mot allmänheten. Vi bedömmer i likhet med Kommittén om AP-fondernas etik- och miljöansvar att det finns ett behov av gemensam och levande värdegrund för förvaltningen av pensionsreserven. Utredningen bedömer att ansvaret för att utveckla och kommunicera en värde- grund bör ligga på Pensionsreservsstyrelsen ledning som har det övergripande ansvaret för förvaltningen av pensionsreserven. När det gäller frågan att särskilt i lagen omnämna att miljö- och etikhänsyn ska tas i investeringsverksamheten delar vi inte kom- mittens uppfattning. Föreskrifter i lagen riskerar att snabbt bli omoderna och kan begränsa framtida höjda ambitioner eller bortse från nya områden eller företeelser. Den av kommitten föreslagna bestämmelsen ger inte närmare vägledning i frågan. Det ska därför inte direkt i lagen anges att sådan hänsyn ska tas vid förvaltningen av kapitalet. Enligt utredningens bedömning är det bättre om etik- och miljöhänsyn ges en framskjuten plats i arbetet med att ta fram en gemensam och värdegrund för förvaltningen av pensionsreserven. Denna värdegrund ska fastställas av Pensionsreservsstyrelsen. I värdegrunden bör det tydligöras vilka miljö- och etikhänsyn som ska tas i investeringsverksamheten samt vilka avvägningar som har gjorts i förhållande till nyttan för nuvarande och framtida pensionärer. Det ska därför särskilt anges att myndighetens styrelse ska ta fram riktlinjer för miljö och etikhänsyn i investeringsverk- samheten. Fonderna kommer att vara stora instutionella ägare. Det är viktigt att de agerar ansvarsfullt och är aktiva ägare som särskilt Utredningens överväganden och förslag beaktar den speciella roll de intar genom att de förvaltar statens medel som sats under särskild förvaltning. Förvaltningen ska visserligen inte styras av närings- eller ekonomiskt politiska motiv. Det är dock viktigt att det finns en samsyn även för ägarfrågor vid förvaltningen av pensionsreserven. Även dessa frågor bör därför ägnas särskild kraft vid framtagandet av värdegrunden. I en värdegrunds/riktlinjer natur ligger att det finns ett visst tolkningsuttrymme. Fondstyrelserna beslutar självständigt om stra- tegisk och taktiskt allokering samt uttövande av rösträtt. Det kommer därför att uppstå situationer när fondstyrelserna kommer att göra olika val i samma situation. Styrelsen ska respektera och värna fondstyrelsenas oberoende. Varje olikhet i förhållande till eller avsteg från värdegrunden/riktlinjerna behöver därför inte upp- märksammas av styrelsen. Om styrelsen anser fondstyrelsena inte lever upp till riktlinjerna på ett tillräckligt bra sätt bör styrelsen dock påtala det. Till slut är det en fråga om fondstyrelsen har styrelsens förtroende att förvalta en del av pensionsreserven. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Kostnaden för myndighetens verksam- het ska belasta fonderna. I utredningens direktiv ingår att pröva argumenten för att fonderna ska fatta beslut om sina egna kostnader relativt en direkt styrning från uppdragsgivaren. Regringen har återkommande påtalat vikten av att fonderna strävar efter kostnadseffekivitet. En kostnadsanalys görs i kapitel 11. Sam- manfattningsvis konstaterar utredningen att det finns ytterligare möjligheter för att öka kostnadseffektivitetet som det bör påpekas att en betydande del av den totala kostnaden i AP- fondsystemet beror på det nuvarande systemets struktur, med fyra likvärdiga fonder, samt med varsin organisations- struktur. Utredningen anser att kraven på en självständig och oberoende förvaltning av pensionsreserven innebär att en direkt styrning av kostnaderna genom anslag inte är möjlig. Det är Pensionsreservs- styrelsens ledning som ska säkerställa att administrationen och för- valtningen bedrivs kostnadseffektivt och ger förut- sättningar för fondstyrelserna att bedriva en ändamålsenlig förvalt- ning med rätt kompetens och omfattning för att uppnå uppsatta mål till nytta för pensionssystemet. Kostnaden för myndighetens verksamhet bör därför, liksom enligt gällande ordning, belasta fonderna. 13.8.1Tillsättning och sammansättning av fondstyrelsen Utredningens förslag: Fondstyrelserna är en del av myndig- heten och tillsätts av myndighetens styrelse. Fondstyrelserna ska präglas av professionalism och effektivitet. Ledamöter ska därför ha god erfarenhet av kapitalförvaltning. Antalet till leda- möter ska vara fem. För att kunna attrahera kompetens och att styrelsearbetet prioriteras högt av ledamöterna rekommenderar utredningen en höjning av arvodena i relation till nuvarande nivåer men över- Utredningens överväganden och förslag lämnar åt Pensionsreservsstyrelsen att bestämma nivån. Fond- styrelsernas arbete utvärderas av myndigheten. Fondstyrelserna är en del av myndigheten och har yttersta ansvaret för att förvalta kapitalet på bästa sätt för att givet det förvaltnings- mandat som Pensionsreservsstyrelsen delegerar. Fondstyrelsens ledamöter tillsätts av Pensionsreservsstyrelsen som vid urvalet av ledamöter kan ta hjälp av extern expertis med fokus på förvaltar- kompetens nationellt och internationellt. Urvalsprocessen bör utgå från en analys utifrån nuvarande kompetensprofil och bedömningen av framtida kompetensbehov. Kravprofilen för var och en av fondstyrelserna som helhet ska ut- göra grunden för tillsättningen av enskilda ledamöter för att tydligt signalera vilken kompetens de förväntas bidra med. Tillsättandet av fondstyrelserna är en cental roll och dess betydelse för förvaltning- en framgång kan inte underskattas. Jämfört med nuvarande struktur renodlas fondstyrelsernas roll till att företräda kapitalförvaltningen. Den främsta uppgiften blir där- med att uppfylla förvaltningsmandatet på bästa möjliga sätt. Kompe- tensprofilen kommer därför skilja sig från Pensionsreservsstyrelsens profil. Utredningen bedömer att styrelsen bör präglas av professiona- lism och akademisk eller praktisk erfarenhet av kapitalförvaltning. Detta får stöd av (2012) som menar att dagens investeringsmiljö kräver mer av en kapitalförvaltningsstyrelse än en bred samhällsekonomisk kompetens. De anser också att de nuvarande AP-fondstyrelserna generellt är i ett kompetensmässigt underläge vilket kan yttra sig i att styrelsen saknar kraft att ifrågasätta och stödja ledningen i viktiga strategiska portföljbeslut vilket kan påverka risktagandet för förvaltningen. Det kan också hämma utvecklingen av förvaltningen om ledningen saknar en kvalificerad motpart för att utveckla förvaltningen men också tvärtom, styrel- sen får inte gehör för sina idéer hos ledningen. Utredningens överväganden och förslag En begränsad svensk marknad bidrar till svårigheten att finna tillräckligt stort antal ledamöter med expertis inom finansiell ekonomi och kapitalförvaltning då dessa ofta redan är engagerade i verksamheter som kan uppfattas som konkurrerande med AP- fonderna och riskera jävssituationer och intressekonflikt. Detta problem minskar betydligt med en reducering av antalet fonder och antalet ledamöter i fondstyrelserna. Att ta bort kravet på svenskt medborgarskap kommer möjlig- göra ett större urval vilket potentiellt gynnar kompetenssamman- sättningen och kan tillföra ett bredare perspektiv till fondstyrel- serna. Fondstyrelserna ska präglas av professionalism och effektivitet och utredningen föreslår därför att antalet ledamöter ska vara 5. Det är fondstyrelsernas ansvar att bestämma frekvens för möten och inrättandet av särskilda kommittéer och utskott. Styrelseledamöterna i nuvarande AP-fondstyrelser får i grundersättning med extra ersättning för kommitté och utskottsarbeten. Ordförande och vice ordförande får mot- svarande respektive . I kapitel 9 sammanställs styrelsearvoden för utvalda statliga bo- lag och myndigheter och livförsäkringsbolag. Statens riktlinjer för statliga bolag och AP-fonderna förespråkar att arvodena ska vara kon- kurrenskraftiga men inte ledande. Dock framstår dagens styrelse- arvoden som låga i jämförelse och utredningen rekommenderar att arvodena höjs generellt för styrelseledamöterna i både myndig- heten och i fonderna. Argumenten bakom en förespråkad höjning av arvodena jämfört med dagens nivåer är en åtgärd för att kunna attrahera kompetens och att styrelsearbetet för förvaltningen av Pensionsreservsfonden prioriteras högt av ledamöterna. En bidragande orsak till att urvalet av kvalificerade ledamöter begränsas är ett lågt arvode i kombination med en krävande arbetsinsats och relativt utsatt posi- tion i form av en offentlig styrelseroll jämfört med privata bolag. Utredningens överväganden och förslag Kvalificerade styrelseledamöter kommer naturligt att vara efter- frågade och även inneha andra uppdrag. För att inte riskera att ned- prioriteras och engagemang anser vi att det är viktigt att motivera höga krav och också signalera betydelsen av arbetsin- satsen genom ett rimligt arvode. Pensionsreservsstyrelsen tillsätter och utvärderar fondstyrelsernas arbete. Utvärderingen ska genomföras löpande och fokusera på hur fondförvaltningen som helhet har uppnått mandatet men också analysera hur de olika delarna i förvaltningsorganisationen har bi- dragit. Utredningens förslag: Fondstyrelsens primära uppgift är att uppfylla kapitalförvaltningsmandatet genom att fastställa en lämplig investeringsstrategi och portfölj. Fondstyrelsen ska även fastställa ägarpolicy för finansiella tillgångar och policy för implementering av etisk och miljömässig hänsyn i investerings- verksamheten. Fondstyrelsen ska tillsätta en ansvarig per- son(fondchef) för att organisera och sköta den löpande för- valtningen. Fondstyrelsens primära uppgift är att uppfylla förvaltnings- mandatet genom att fastställa en lämplig investeringsportfölj. Mandatet från Pensionsreservsstyrelsen sätter ramarna för för- valtningen men förvaltningsmålet bör vara mer detaljerat och beakta portföljens olika delar. Som diskuteras närmare i kapitel 11 föreslår utredningen att nuvarande kvantitativa placeringsregler i lagen ska ersättas med aktsamhetsprincipen. Det innebär i praktiken att det blir fondstyrelsens uppgift att utifrån riskmandat och avkastningskrav besluta om egna kvantita- tiva riktlinjer för portföljen och relaterade kvantitativa gränsvärden för olika tillgångar baserat på vald klassificering och portfölj- strategi. Utredningens överväganden och förslag Alltfler institutionella förvaltare har övergett den traditionella ansatsen att utgå från tillgångsslag vid portföljkonstruktion då erfarenheter har visat att detta kan leda till en skev riskexponering. En allt vanligare ansats är i stället att riskklassificera portföljen där olika tillgångar klassificeras utifrån vilken risk de bidrar med till den totala portföljen. Förvaltningen bör följa råd- ande bästa praxis på marknaden och oavsett vald ansats är det fond- styrelsens ansvar att fastslå en strategisk portfölj med gränsvärden för riskexponering som utgör riktmärke för förvaltningen. Fondstyrelsen ska också fastslå de policydokument som krävs för en väl fungerande effektiv förvaltning. Dessa ska bland annat innefatta förvaltningens investeringsfilosofi och investerings- process, tillgångsslag, externa förvaltare, belåning, riskhantering och riskkontroll samt uppföljning. Pensionsreservsstyrelsen fastställer övergripande riktlinjer för etisk och miljömässig hänsyn. Det är fondstyrelsens ansvar att fast- slå principer för hur ägarstyrningen ska implementeras i den dagliga förvaltningen och att arbeta fram metoder för hur förvaltningen ska integrera hänsyn till etik och miljö i sina investeringsbeslut. Fondernas oberoende ställning medger exempelvis att man inom ramen för fastställda värdegrunder fattar enskilda beslut vid röst- ning på bolagsstämmor. Det är också fondstyrelsens ansvar att ta ställning till om det finns skäl att begränsa eller utesluta kategorier av investeringar i förvaltningen av etisk eller miljömässig hänsyn. Fondstyrelsen ska utse en fondchef som ska ansvara för den löpande verksamheten inom förvaltningen. Därtill ska den fastställa en ansvarsfördelning där det tydligt ska anges befogenheter och ansvar vad gäller strategiska respektive operativa beslut och en definition av dessa. Fondstyrelsen ska också löpande utvärdera förvaltningens resultat som rapporteras till Pensionsreservsstyrelsen. Utredningens förslag: Nuvarande kvantitativa placeringsregler ersätts med en aktsamhetsprincip vilket betyder att det blir fondstyrelsens uppgift att utifrån riskmandat och avkast- ningskrav besluta om fördelning av riskbudget, tillgångar och gränsvärden för dessa baserat på vald klassificering. Utredningens överväganden och förslag av Aktsamhets-principen förutsätter att utredningens övriga förslag om tydligt mål och en effektiv styrning genomförs. Att säkerställa en politiskt oberoende förvaltning är central för att upprätthålla allmänhetens förtroende och förvaltningens legitimitet vilket motiverar en reglering av investeringar i svenska noterade aktier. Utredningen föreslår att behålla regeln om att varje fonds investeringar får utgöra max av det totala börsvärdet. Detta medför i praktiken att pensions- reservens totala tillåtna andel av det svenska börsvärdet be- gränsas till från nuvarande . Därtill föreslår utredningen att röstandelsbegränsningen om max 10 procents ägarandel i noterade innehav behålls. Nuvarande placeringsregler motiverades i förarbetena av behovet att säkerställa en politiskt oberoende förvaltning samt att begränsa risktagandet för buffertkapitalet. De nuvarande placeringsreglerna för AP-fonderna grundar sig på de regelverk och finansiella modeller som var tongivande . Ekonomin och de finansiella marknaderna är i ständig för- ändring, det som varit bra behöver inte alls förbli så. Det är därför olämpligt att sätta kvantitativa restriktioner som inte följer med den ekonomiska utvecklingen och omvärldsför- ändringar. Den bristande flexibiliteten har försvårat för de nuvarande AP- fonderna att diversifiera riskerna vilket betyder att det finns in- vesteringsportföljer som skulle kunna ge en bättre riskjusterad avkastning och men mer robust riskkontroll genom en större flexi- bilitet i förvaltningen. Utformningen av nuvarande placeringsregler inspirerades av då rådande regelverk för privata pensionsbolag. Dessa har moderniserats och är ersatta av aktsamhets- principen och liknande kvalitativa ramar, vilket ytterligare motiverar denna princip för förvaltningen av pensionsreserven. Pensionsbolagen har dock en stark styrning av risktoleransen för kapitalet genom att ha en väl definierad skuldsida. Denna definierade skuld saknas för förvaltningen av pensionsreserven vilket gör det nödvändigt att konstruera och tydliggöra ett åtagande vilket utredningen uppnår genom förslaget om ett tydligt mål och en styrmodell, vars huvudsakliga syfte är att ange en väl definierad roll i pensions- systemet och dess finansiering. Utredningens överväganden och förslag Genom att ta bort huvuddelen av de kvantitativa riktlinjerna ges förvaltningen av fonderna en flexibilitet att bättre utnyttja sina komparativa fördelar med att vara en verkligt långsiktig pensions- reservsfond. Regler för att säkerställa politiskt oberoende Risken för politisk påverkan och maktutövande av en dominant marknadsaktör var en viktig anledning till beslutet om fyra fonder och begränsningen att vardera fonden får äga svenska aktier till ett värde som inte överstiger av det totala svenska börs- värdet. Därtill begränsades fondernas röstandel i ett enskilt bolag till . Utredningens förslag innebär att strukturen med flera fonder upprätthålls och minskar därmed risken för marknadsdominans. En ytterligare väg att gå vore att begränsa ägarinflytande genom att endast tillåta svensk exponering via placering i indexfonder eller att göra som i sjunde AP-fonden tillåta ägande men inte tillåta röst- ning vid bolagsstämmor. En annat sätt är att göra som i t.ex. , helt utesluta investeringar på den inhemska börsen. Som förvaltare av allmänhetens pensioner bedömer utredningen att det finns en poäng med att AP-fonderna kan utnyttja sin rösträtt för att agera som en förebild som aktiv ägare, när det kommer till ansvarsfulla och hållbara investeringar för att det på kommer att gynna pensionskapitalets tillväxt. Detta gäller för både svenska och utländska investeringar. Regler om maximal exponering mot svenska tillgångar och röst- andelsbegränsning står inte i direkt strid med riktlinjer och praxis för förvaltning av pensionskapital. Problemet blir i stället att bedöma vilken begränsning som är lämplig. Utredningen anser att föreslagen modell med tydligt mål och styrning säkerställa att fonderna inte tar annan hänsyn än risk och avkastning i förhållande till pensions- systemet vid investeringsbeslut vilket egentligen gör frågan om svensk maktkoncentration till en fråga av mindre betydelse. För att upprätthålla allmänhetens förtroende och säkerställa buffertkapitalets legitimitet och politiska oberoende bedömer vi ändå att det finns skäl nog att behålla dessa. I brist på argument som talar för eller emot vissa nivåer för begränsning, föreslår utred- ningen att behålla nuvarande procentsatser. Utredningens överväganden och förslag praktiken att pensionsreservens totala tillåtna andel av börsvärdet begränsas till från nuvarande . Utredningens förslag: Tillgångarna i kommer tillsammans med tillgångarna i nuvarande Första till Fjärde AP- fonderna att utgöra kapitalet i och för- valtas av den nya myndigheten . Invest- eringsverksamheten sköts av tre fondstyrelser med identiska mandat och Sjätte tillgångar kommer att utgöra en del i en eller flera av dessa tre fonder. Utredningen föreslår att nuvarande kvantitativa riktlinjer för för- valtningen av AP-fonderna ska ersättas med en aktsamhetsprincip. Det är därför upp till var och en av fondstyrelserna att välja invest- eringsinriktning inom ramen för Pensionsreservsstyrelsens mandat. Fonderna har därmed möjlighet att själv ta ställning till om olika typer av riskkapital ska vara en del av portföljen. Sjätte bedöms därför som överflödig. Fondernas bedömning av investering i olika tillgångsslag, där- ibland riskkapital, ska baseras på en analys av risk och avkastning. Utredningen vill även betona att investering i onoterade tillgångar är förenade med väsentliga stordriftsfördelar avseende kompetens- försörjning och förutsättningarna att bygga en robust och diversi- fierad portfölj. Detta är ett område där utredningen ser tydliga synergieffekter för fondstyrelserna att inom ramen för kravet på oberoende, skapa gemensam kompetens. I den mån tillgången till riskvilligt kapital i svenskt näringsliv behöver stärkas bör detta till- godoses genom åtgärder utanför pensionssystemet. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag och bedömning: Bestämmelserna i fondslagen om redovisning och revision för myndigheten överförs i huvudsak oförändrade till den nya lagen. För vardera fonden ska en årsberättelse upprättas. Års- berättelsen ska upprättas på ett överskådligt sätt och enligt god redovisningssed. Årsberättelsen ska fogas till årsredovisningen. Myndighetens redovisning och årsberättelsen bör följa de redovisningsregler som gäller för jämförbara finansiella företag och fonder. Eventuella avsteg från dessa redovisningsregler bör tydligt redovisas och motiveras. När det nuvarande systemet inrättades överfördes bestämmelserna i om redovisning och revision i huvudsak oförändrade till den nya lagen. Det infördes dock allmänna regler om löpande bokföring och arkivering. Reglerna om årsredovisning- en anpassades närmare till rådande systematik för svenska företag. I 6 kap. 2–3 §§ lagen anges att AP-fondernas, i överensstämmel- se med god redovisningssed, ska 1.löpande bokföra alla affärshändelser, 2.se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik, 3.bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen, samt 4.för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning. Årsredovisning ska i sin tur bestå av en balansräkning, en resultat- räkning, noter, och en förvaltningsberättelse. Balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av AP-fondens ställning och resultat. Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av fondens verksamhet, ställning och resultat. Utredningens överväganden och förslag De tillgångar i vilka fondmedel placerats ska i årsredovisningen upptas till marknadsvärdet. Första fjärde fondstyrelserna tog sina remissvar till Ds 1999:38 upp frågan om en gemensam standard för redovisning bör etableras för fonderna eftersom det bland annat av utvärderingsskäl är av vikt att AP-fonderna redovisar på ett enhetligt sätt.