sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — Talan i målet gällde bland annat förbud för att verkställa överföring av budgetmedel. En kommuns beslut att tilldela någon budgetmedel skulle kunna överklagas enligt 10 kap. kommunallagen. Högsta domstolens avgörande torde alltså innebära att det är möjligt att föra aktuell förbudstalan vid allmän domstol trots att talan delvis avsåg ett beslut som kommunmed- lemmar skulle kunna överklaga enligt kommunallagens regler. överensstämmer med den i rättsvetenskaplig litteratur rådande upp- fattningen att möjligheten att anföra kommunalbesvär i allmänhet inte avskär den enskilde från att få sina anspråk underkastade pröv- ning i allmän domstol.33 Som vi har konstaterat ovan hindrar inte reglerna om tredjemanstalan en förbudstalan av aktuellt slag, om undantag från dessa regler krävs för att de unionsrättsliga kraven ska uppfyllas. Sammanfattningsvis har enskilda med rättigheter till följd av gen- omförandeförbudets direkta effekt inte tillgång till något rättsmedel när genomförandeförbudet åsidosätts direkt genom ett beslut av kommunfullmäktige eller en förvaltningsmyndighet. Vid fall där genomförandeförbudet åsidosätts först när ett kommu- nalt beslut verkställs kan dessa enskilda emellertid hindra stödet genom en förbudstalan vid allmän domstol. Stöd genom avtal och andra rättshandlingar av civilrättslig karaktär Vår bedömning: Enskilda med rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt har möjlighet att föra talan vid allmän domstol om förbud att lämna stöd enligt ett avtal. Vi har ovan konstaterat att statligt stöd också kan lämnas genom avtal eller andra rättshandlingar av civilrättslig karaktär. När det gäller sådana fall kan stöd vara en följd av ett avtal eller en rätts- handling som staten, ett landsting eller en kommun ingår med eller vidtar i förhållande till en enskild. Statligt stöd kan också vara re- sultatet av åtgärder som en offentlig ägare vidtar i förhållande till ett av sina bolag. Sådant stöd kan slutligen lämnas genom avtal eller andra rättshandlingar med andra företag som ingås eller företas av rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former, t.ex. offent- ligt ägda bolag och stiftelser vars medel anses som statliga. Som vi har konstaterat ovan ligger till grund för rättegångs- balken en allmän princip att tvistemål ska avgöras av allmän dom- stol om inte något annat är föreskrivet. För de aktuella fallen finns inte någon regel om att talan om förbud att vidta åtgärder i strid 33 Lavin, 1984, s. 66, : Kommuners lag- och domstolstrots, 1995, s. 303, samt , s. 340. med genomförandeförbudet ska prövas av någon annan än allmän domstol. En sådan talan ska därför prövas av allmän domstol. Som vi har konstaterat ovan hindrar inte reglerna om tredjemans- talan en förbudstalan av aktuellt slag om undantag från dessa regler krävs för att de unionsrättsliga kraven ska uppfyllas. Enligt vår upp- fattning finns det inte heller något annat hinder för allmän domstol att i de aktuella situationerna pröva en talan om förbud att vidta åtgärder som innebär att genomförandeförbudet åsidosätts. För dessa fall förfogar därför enskilda med rättigheter till följd av genomför- andeförbudets direkta effekt över ett rättsmedel för att hindra att stöd lämnas i strid med förbudet. 6.3.3Tredje mans möjligheter enligt svensk rätt att få till stånd återbetalning eller återkrav av stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet Vår bedömning: Det finns i svensk rätt möjlighet för en enskild med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt att föra talan mot en stödmottagare om återbetalning av olagligt stöd till stödgivaren. Det är också möjligt att föra en talan om förpliktande för en stödgivare att se till att en viss stödmottagare betalar tillbaka ett visst belopp till stödgivaren. I regel är det emellertid ett yrkande om att en stödgivare ska förpliktas att återkräva stöd som lämnats enligt en stödordning inte ett be- stämt yrkande i den mening som avses i 42 kap. 2 § första stycket 1 om käranden inte anger från vilka mot- tagare som stödet ska återkrävas och med vilka belopp. Eftersom unionsrätten kräver att det ska vara möjligt att föra en sådan talan i vissa situationer är rätten till effektiva rättsmedel inte tillgodosedd i detta avseende. I avsnitt 3.5.4 har vi dragit slutsatsen att unionsrättens krav på att vissa enskilda ska kunna utverka återbetalning av lämnat olagligt stöd i och för sig skulle kunna uppfyllas såväl genom en möjlighet att väcka talan mot stödgivaren om att denne ska återkräva lämnat stöd som genom en möjlighet att väcka talan mot stödmottagaren om att denne ska betala tillbaka mottaget stöd. talan redan erbjuds i den nationella rättsordningen avseende mot- svarande anspråk enligt nationella materiella regler måste en sådan talan enligt likvärdighetsprincipen också erbjudas den som har an- språk på unionsrättslig grund. Dessutom, och framför allt, gäller enligt effektivitetsprincipen att det alternativ som medlemsstaten väljer inte får innebära att det blir orimligt svårt för den enskilde att få till stånd en återbetalning. Vid fall med många stödmottagare kan det bli orimligt svårt för en enskild att få till stånd återbetal- ning av olagligt stöd genom en möjlighet till talan mot var och en av dessa. Effektivitetsprincipen medför därför att det i nationell rätt måste erbjudas en möjlighet till talan om återkravsskyldighet mot en stödgivare. Vad först gäller möjligheten för tredje man att väcka talan mot en stödmottagare om att denne ska förpliktas att betala tillbaka olag- ligt stöd till en stödgivare så kan det vara möjligt för en part att i utpräglade undantagssituationer föra en talan mot annan om att denne ska fullgöra något till en tredje, även om det inte finns direkt lagstöd för detta. Med hänsyn till nationella domstolars skyldighet att tolka nationella bestämmelser fördragskonformt är det nu aktuella fallet enligt vår uppfattning en sådan undantags- situation där det enligt svensk rätt är möjligt att föra en tredje- manstalan. Om det är genom en sådan möjlighet som de unions- rättliga kraven i denna del ska genomföras, finns det emellertid skäl att i en uttrycklig lagbestämmelse slå fast att en sådan talan får föras i det aktuella fallet. Vi har ovan konstaterat att stöd kan lämnas på många olika sätt och att det unionsrättsliga kravet på att vissa enskilda ska kunna hindra att stöd lämnas inte är uppfyllt när det gäller vissa av dessa sätt. När det gäller återbetalning så finns det en unionsrättslig regel om att den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet. Vi har ovan föreslagit att denna regel återges i en svensk lag. Oavsett om så sker finns det en i tillämplig regel om skyl- dighet för den som har tagit emot olagligt stöd att betala tillbaka detta. Denna återbetalningsskyldighet gäller oberoende av på vilket sätt stödet har lämnats. I och med att enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt har talerätt beträff- ande en sådan återbetalningsskyldighet kommer sådana enskilda att ha tillgång till ett rättsmedel i fråga om återbetalning oavsett på vilket sätt stödet har lämnats. Nästa fråga är om det enligt svensk rätt är möjligt att väcka talan vid allmän domstol mot en stödgivare om förpliktande för denne att återkräva lämnat stöd. Det finns ett exempel på att ett yrkande om återkravsskyldighet framställts vid svensk domstol, nämligen det i avsnitt 5.10 redovisade målet mot port vid . I det målet hade yrkat bland annat att tingsrätten skulle förordna att flyg- plats från det att lagakraftvunnen dom förelåg i målet skulle framställa en skriftlig begäran till att återbetala det lämnade otillåtna stödet och i övrigt vidta nödvän- diga åtgärder för att återfå utgivet stöd från . Kristian- stad flygplats yrkade att detta yrkande skulle avvisas. Tingsrätten prövade inte avvisningsyrkandet innan talan återkallades och målet skrevs av. När det gäller möjligheterna att föra en talan om förpliktande att återkräva så är en sådan talan, precis som en talan om förplikt- ande för en stödmottagare att betala tillbaka stöd till en stödgivare, en talan om annans rätt. En sådan är tillåten endast undantagsvis. Precis som beträffande talan om återbetalningsskyldighet bör en talan om återkravsskyldighet vara en sådan undantagssituation där det enligt svensk rätt är möjligt att föra en tredjemanstalan. Om det är genom en sådan möjlighet som de unionsrättliga kraven i denna del ska genomföras, bör det emellertid i en uttrycklig lagbestäm- melse slås fast att en sådan talan får föras i det aktuella fallet. Det uppkommer emellertid ytterligare frågor när det gäller möjligheten till en talan om förpliktande att återkräva. I 42 kap. 2 § första stycket 1 föreskrivs att en stämningsansökan ska innehålla ett bestämt yrkande. Denna föreskrift kä- randen i detalj ska redovisa vilket domslut som han eller hon vill att rätten ska meddela.34 Den närmare innebörden av detta krav har inte diskuterats i särskilt stor omfattning i rättspraxis och rättsveten- skaplig litteratur. har uttalat sig om kravet på ett bestämt yrkande främst i NJA 1994 s. 473. I det avgörandet godtog ett yrkande som inte var mera preciserat än att 34 Proposition 1986/87:89 om ett reformerat tingsrättsförfarande, s. 189. det avsåg ränta enligt en räntesats som käranden tillämpade beträffande kredit av det aktuella slaget. I rättsveten- skaplig litteratur anges allmänt huvudsakligen att i kravmål ska kär- andens yrkande i princip alltid gå ut på att svaranden ska förpliktas att betala ett bestämt belopp samt att om käranden yrkar att sva- randen ska förpliktas att utge visst lösöre så måste detta individua- liseras så att det går att avgöra vilken av flera likartade saker det är fråga om.35 Kravet på att en stämningsansökan ska innehålla ett bestämt yrk- ande innebär alltså att käranden i detalj ska redovisa vilket domslut som rätten ska meddela. Rättspraxis beträffande krav på domsluts utformning kan därför ge vägledning för vad kravet på ett bestämt yrkande innebär. I NJA 1985 s. 397 behandlade vilka krav som kan ställas på ett domsluts utformning. I det målet hade en sva- rande av hovrätten förpliktats att vid vite om senast från lagakraftägande dom avhjälpa brister bestående i fukt- inträngning i ett garage. Svaranden överklagade domen till och gjorde där gällande att hovrätten gjort sig skyldig till domvilla eftersom det var oklart vad hovrätten avsett med ålägg- andet att avhjälpa förekommande fel. Enligt klaganden var fukt- inträngningen en yttring av bakomliggande fel och det framgick inte av domen hur sådant fel skulle åtgärdas eller vad som skulle åtgär- das. Han ansåg därför att domen inte gav ledning för hur han skulle handla. hänvisade till att hovrätten hade funnit att orsaken till fuktinträngningen inte med säkerhet kunnat fast- ställas men att det måste hållas för visst att den berott på fel vid garagets uppförande. förklarade därefter att när utredningen i ett mål inte gör det möjligt att knyta ett åläggande om avhjälpande till en viss bestämd åtgärd återstår att ge åläggandet en mera allmänt hållen utformning såsom hovrätten hade gjort. En- ligt var innebörden då att svaranden på ett fack- mässigt sätt skulle vidta de åtgärder som behövs för att undanröja orsaken till den yppade skadan. Åläggandet skulle därför förstås så, att det avsåg fel som orsakat fuktinträngningen. Klagandens över- klagande avslogs därför. Syftet med kravet att käranden genom sitt bestämda yrkande i detalj ska redovisa vilket domslut som han eller hon vill att dom- stolen ska meddela är bland annat att svaranden av domslutet ska 35 Per , och : Rättegång V, 8 uppl. 2011, s. 26. kunna läsa ut vad som åligger honom eller henne att göra. Det är emellertid inte endast svaranden som behöver veta vad ett domslut innebär, utan detta gäller även exempelvis en domstol som i ett senare mål ska pröva om en skyldighet enligt ett domslut har upp- fyllts. Även rättspraxis avseende utdömande av vite som förelagts i ett domslut kan därför ge ledning för bedömningen av vad kravet på ett bestämt yrkande innebär. En talan om förpliktande för en stödgivare att återkräva olagligt stöd är en fullgörelsetalan. En dom avseende en sådan talan är en exekutionstitel. Domslutet i en sådan dom måste därför vara utfor- mat så att domen kan verkställas. Om inte den allmänna domstolen redan i domen förenat återkravsskyldigheten med ett vitesförelägg- ande, skulle verkställighet av en återkravsdom komma att ske i första hand genom att förelägger svaranden vid vite att återkräva stödet. Om anser att en skyldighet enligt ett föreläggande inte har fullgjorts får Krono- fogdemyndigheten väcka talan vid tingsrätt om utdömande av vite. Om domstolen redan i återkravsdomen föreskrivit vite kan käran- den väcka talan vid tingsrätt om att vitet ska dömas ut. Lagen (1985:2006) om viten innehåller bestämmelser om bland annat utdömande av vite. När frågor om utdömande av viten ska prövas måste den utdömande myndigheten fastställa själva inne- börden av föreläggandet. har etable- rat en praxis som ställer krav på vitesföreläggandenas innehåll och utformning och som medför att talan om vitets utdömande inte vinner bifall om föreläggandet är otillräckligt.36 Högsta förvalt- ningsdomstolens avgörande RÅ 1990 ref. 39 avsåg utdömande av ett vite som knutits till ett föreläggande för en fastighetsägare att ha iordningställt vissa tomter. Högsta förvaltnings- domstolen förklarade att en förutsättning för att ett vite ska kunna dömas ut är att föreläggandets adressat fått sådan information om vilka krav som ställs på honom att han haft möjlighet att iaktta föreläggandet. I föreläggandet skulle alltså så tydligt som möjligt anges vad den förelagde skulle göra eller underlåta för att undgå vitespåföljden. ansåg att föreläggandet inte var så preciserat att det var möjligt att döma ut det förelagda vitet. Det förefaller inte finnas någon refererad praxis från allmän dom- stol när det gäller möjligheten att föra en talan om förpliktande för 36 : Viteslagstiftningen. En kommentar, 2 uppl. 2010, s. 118 ff. svaranden att kräva något från tredje man eller en liknande talan och möjligheten verkar inte heller ha diskuterats i rättsvetenskaplig litteratur. har emellertid resonerat kring möjlig- heten att framställa ett motsvarande yrkande om säkerhetsåtgärd enligt 15 kap. . Resonemangen är inte direkt tillämp- liga på frågor om slutliga förpliktelser att återkräva stöd men illu- strerar väl de problem som kan uppkomma. Enligt ska en säkerhetsåtgärd vara ägnad att förhindra en sabotageåtgärd. Han konstaterar att opublicerad rätts- praxis uppvisar flera fall där den begärda prestationen inte varit helt omöjlig att utföra men där det rått betydande osäkerhet om den verkligen kunde leda till eftersträvat resultat. Effektivitetsgraden framstod därmed som för låg för att yrkandet borde bifallas. konstaterar att det kan vara så att en viss prestations önskvärda effekter inte bara är beroende av att svaranden utför prestationen. Som exempel nämner han att sökanden avkräver sva- randen att framställa utomprocessuella krav mot tredje man eller att svaranden avkrävs att agera på visst sätt i processuellt hänseende mot tredje man i en annan rättegång. Enligt finns det allmänt sett anledning för domstolen att tveka inför utsikterna att processhandlingen verkligen kommer att medföra de effekter som eftersträvas. Det kan nämligen vara svårt att förutspå hur dom- stolen kommer att bedöma processhandlingen eller vilken inställ- ning som svaranden har till processhandlingen. har som exempel på den aktuella problematiken hänvisat till ett mål från Hovrätten för där en aktie- ägare i ett bolag hade klandrat ett stämmobeslut om försäljning av bolagsegendom. Han begärde flera säkerhetsåtgärder, bland annat att svarandebolaget skulle förpliktas att dels rikta utomrättsliga krav mot förvärvarna av egendomen, dels väcka talan mot dessa om återgång av förvärven. Hovrätten konstaterade inledningsvis att yrkandet om vitesföreläggande gick ut på att svaranden skulle för- pliktas att vidta vissa handlingar. Hovrätten förklarade att för att en sådan tilltänkt handling skulle kunna förenas med ett vitesförelägg- ande krävdes inte endast att handlingen var ändamålsenlig utan också, eftersom en underlåtenhet att efterkomma föreläggandet kunde leda till en fråga om utdömande av vitet, att det var entydigt, klart och fullständigt bestämt. Enligt hovrätten skulle ett före- 37Peter : Det provisoriska rättsskyddet i tvistemål. Bok 2, 2004, s. 153 ff. 38Beslut i Ö 1248/89, Aktiebolaget mot Bilfragmen- tering Aktiebolag. läggande för svaranden att återkräva egendomen innebära att sva- randen endast skulle framställa ett utomrättsligt krav på återfående av egendomen mot dess innehavare. Enligt hovrättens uppfattning torde ett vitesföreläggande bli verkningslöst om innehavarna av egen- domen motsatte sig kravet. När det gällde det begärda föreläggandet för svaranden att väcka talan om bättre rätt till egendomen förkla- rade hovrätten bland annat att det åsyftade stämningsföreläggandet var så allmänt hållet att det inte var möjligt att bedöma om det kunde vara verkningsfullt. Inte heller denna åtgärd ansågs därför lämplig. Enligt bör inte detta fall tas till intäkt för att en domstol inte alls skulle kunna bifalla ett provisoriskt yrkande som går ut på att styra svarandens processuella agerande. Enligt hans upp- fattning kan det emellertid krävas starka skäl för att domstolarna ska finna det angeläget att ålägga svaranden att processuellt agera på visst sätt. När det gäller kravet att ett yrkande om skyldighet att återkräva stöd ska vara bestämt gör vi följande bedömning. Återkravsskyldigheten innebär att stödgivaren ska se till att stödet faktiskt återbetalas. Stödgivaren kan därför behöva väcka talan mot stödmottagaren och begära verkställighet av den dom som den talan leder till. Om stödmottagaren är på obestånd kan stödgivaren också behöva ansöka om stödmottagarens försättande i konkurs. Det är endast om det vid ett konkursförfarande konstateras att stödmottagaren saknar medel för återbetalning som det kan godtas att full återbetalning inte sker. Sammanfattningsvis kan återbetal- ningsskyldigheten kokas ner till en skyldighet att se till att det olag- liga stödet betalas tillbaka. En talan om förpliktande för en stödgivare att se till att en viss stödmottagare betalar tillbaka ett visst belopp till stödgivaren upp- fyller enligt vår uppfattning kraven på att ett yrkande ska vara be- stämt. Om en sådan talan bifalls kan det visserligen uppkomma problem för svaranden när han eller hon ska fullgöra sin förpliktelse. Om stödmottagaren skulle försättas i konkurs är det möjligt att stödet inte blir återbetalt. Vidare är frågorna om förekomsten av stöd och om stödets storlek inte rättskraftigt avgjord i förhållande till stödmottagaren genom återkravsdomen. Om återkravsskyldig- heten är förenad med vite, är det möjligt att underlåta att utdöma förelagt vite om ett fullgörande av föreläggandet rent faktiskt varit omöjligt eller mycket svårt.39 Om man ser på fallet med ett yrkande om att en stödgivare ska förpliktas att återkräva stöd som lämnats enligt en stödordning, så är det tveksamt om ett sådant yrkande uppfyller kravet på att yrk- andet ska vara bestämt om inte käranden anger från vilka mottagare som stödet ska återkrävas och med vilka belopp. När en sådan dom ska verkställas enligt utsökningsbalkens regler kan Kronofogde- myndigheten komma att ställas inför svårigheter när den ska be- döma om återkravsskyldigheten har uppfyllts. Vid t.ex. ett fall med en kreditgarantiordning där garantiavgifterna innebär statligt stöd på grund av att de understiger motsvarande avgifter på kredit- garantimarknaden kan det vara ännu besvärligare att avgöra om en återkravsskyldighet har följts. För att avgöra stödmomentet krävs bland annat att en premie för det risktagande som en garanti inne- bär beräknas. Om ett domslut leder till sådana svårigheter vid verk- ställighet av domen har det yrkande som lett fram till domslutet inte varit tillräckligt bestämt. Sammanfattningsvis är enligt vår uppfattning ett yrkande om att en stödgivare ska förpliktas att återkräva stöd som lämnats enligt en stödordning i regel inte ett bestämt yrkande i den mening som avses i 42 kap. 2 § första stycket 1 om käranden inte anger från vilka mottagare som stödet ska återkrävas och med vilka belopp. 6.3.4Tredje mans möjligheter till interimistiska åtgärder Vår bedömning: I den mån som enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt kan hindra stöd genom att väcka talan vid allmän domstol är det också möjligt för dem att utverka ett beslut i frågan för tiden till dess att frågan avgjorts genom dom. Det är möjligt för dessa enskilda att utverka ett beslut om återbetalning till dess att återbetalnings- frågan avgjorts genom dom. De kan utverka ett interimistiskt beslut om förpliktande att återkräva endast i den mån som de kan föra en motsvarande talan i huvudsaken. 39 Se Lavin 2010, s. 154 ff. I avsnitt 3.5.5 har vi dragit slutsatsen att enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt i medlemsstaternas rättsordningar ska erbjudas möjligheter till interimistiska åtgärder när statligt stöd är på väg att lämnas eller har lämnats i strid med genomförandeförbudet. Möjligheten till interimistiska åtgärder måste finnas vid en talan som syftar till att hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet, vid en talan mot en stödmottag- are om förpliktande att betala tillbaka olagligt stöd och vid en talan mot en stödgivare om förpliktande att återkräva stöd. När det gäller under vilka förutsättningar som interimistiska åtgärder ska beslutas så är det främst i SFEI40 som har gett vägledning i frågan. I den domen förklarade domstolen att när det är sannolikt att kommer att förflyta innan en nationell domstol slutgiltigt avgör ett mål avseende en talan som syftar till att skydda enskildas rättigheter vid överträdelse av genom- förandeförbudet så ankommer det på den nationella domstolen att bedöma om det är nödvändigt att besluta om interimistiska åtgär- der. Vidare gäller att även interimistiska åtgärder ska uppfylla de krav som följer av principerna om likvärdighet och effektivitet. Interimistiska åtgärder i allmän förvaltningsdomstol I mål vid allmän förvaltningsdomstol kan domstolen enligt 28 § förvaltningsprocesslagen förordna att ett överklagat beslut, om det eljest skulle lända till efterrättelse , tills vidare inte ska gälla och även i övrigt förordna rörande saken. När unionsrättens krav på att vissa enskilda ska kunna hindra olagligt statligt stöd uppfylls genom en möjlighet att överklaga till allmän förvaltnings- domstol är därmed även unionsrättens krav på möjlighet till inte- rimistiska beslut uppfyllt. 40 dom i mål C-39/94, SFEI m.fl., 1996, s. I-3547. 6.3.4.1Interimistiska åtgärder i allmän domstol När det gäller möjligheterna till interimistiska förordnanden i all- män domstol så består dessa i mål av aktuellt slag av de säkerhets- åtgärder enligt 15 kap. som vi har behandlat i avsnitt 6.2.5. Som vi har konstaterat i det avsnittet föreskrivs i 15 kap. 3 § första stycket att om någon visar sannolika skäl för att han mot någon annan har ett anspråk som är eller kan antas bli föremål för rättegång och det skäligen kan befaras att motparten genom att utöva viss verksamhet eller företa eller underlåta viss handling eller på annat sätt hindrar eller försvårar utövningen av sökandens rätt eller väsentligt förringar dess värde så får domstolen förordna om lämplig åtgärd för att säkerställa sökandens rätt. Enligt paragrafens andra stycke får en sådan åtgärd innebära förbud vid vite att utöva viss verksamhet eller företa viss handling. I fråga om domstolens handläggning av frågor om säkerhets- åtgärder gäller att rätten inte får ta upp en sådan fråga ex officio utan det krävs ett yrkande från en part (15 kap. 5 § andra stycket).