sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — förekom en relativt flitig användning av hemliga tvångsmedel beträffande olovlig kår- verksamhet (se Ds 2007:2 s. 179). Efter att kritik framförts mot att användningen av tvångsmedlet varit för extensiv och främst syftat till att erhålla information om annat än detta brott har stramat upp sin praxis (a. prop. s. 52). Sedan denna uppstramning – i vart fall – har någon ansökan om hemliga tvångsmedel avseende olovlig kårverksamhet inte förekommit. Sammantaget anser utredningen att det inte finns tillräckliga skäl att tillåta användning av hemliga tvångsmedel beträffande brottet. När det gäller de övriga brott av intresse som omfattas av utredningslag gör utredningen samma bedömning som regeringen gjorde när lagen infördes. Brotten är sålunda sådana typiskt sett svårutredda brott, och användningen av de hemliga tvångsmedlen kan förväntas vara av sådan nytta, att det även med beaktande av integritetsintrånget är nödvändigt att ge möjlighet att använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning för att utreda brotten. Det förhållandet att hemliga tvångsmedel inte använts beträffande vissa av brotten föranleder ingen annan bedömning. Det har under utredningsarbetet inte kommit fram något behov som ger tillräckliga skäl att utöka den brottskatalogen som finns utredningslag. 5 Denna tillämpning har nästan uteslutande hänfört sig till brott på kontraspionagets område (spioneri och/eller olovlig underrättelseverksamhet). Ett fåtal tillstånd har hänfört sig till författningsskyddets område och avsett brott mot medborgerlig frihet (se avsnitt 6.4.5.2). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Huvudregeln enligt nu gällande rätt är alltså att ett brott för att kunna föranleda hemlig rumsavlyssning måste ha ett straff- minimum fängelse. Som framgått ovan har utredningen bedömt att det är lämpligt att använda brottets allvar som utgångspunkt för en huvudregel, samt att det är väl avvägt att i första hand utgå från brottets straffminimum när tillämpningsområdet för de hemliga tvångs- medlen bestäms. Denna ordning bör alltså fortsatt gälla även för hemlig rumsavlyssning. Den frågeställning som kvarstår i den delen är om straffminiminivån fortsatt bör vara fängelse. Eftersom hemlig rumsavlyssning jämfört med andra hemliga tvångsmedel kan ha en ingripande karaktär ska restriktivitet iakttas (se 7.5.3.1). Minst fängelse som straffminimum är en mycket hög nivå. En sådan miniminivå gäller endast för ett mycket begränsat antal brott. Brott som i fredstid omfattas är mord, dråp, misshandel som anses som synnerligen grov, människorov som inte bedöms som mindre grovt, grov våldtäkt, grov våldtäkt mot barn, grovt rån, grov mordbrand, grov allmänfarlig ödeläggelse, spridande av gift eller smitta som bedöms som grovt brott, uppror, väpnat hot mot laglig ordning, högförräderi, grovt spioneri, folkmord och terroristbrott som inte bedöms som mindre grovt. Flertalet av dessa brott är, förutom att de är mycket allvarliga, också sådana som förekommer inom områden – organiserad brottslighet och säkerhetshotande verksamhet – där utredningens kartläggning och analys visat på att behovet av hemlig rumsavlyssning ofta är särskilt stort (se avsnitt 7.5.2.2). Utredningen gör sammantaget samma bedömning avseende denna brottslighet som regeringen när lagen om hemlig rumsavlyssning infördes. Tvångsmedlet bör således – förutsatt att övriga förutsättningar är uppfyllda, bl.a. att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen (se avsnitt 8.3.4) – få användas i förundersökning angående samtliga brott som är så allvarliga att de har ett straffminimum på minst fyra år.6 Om regleringen endast utgick från det nämnda minimistraffet, skulle flera brott som har ett mycket högt straffvärde och andra allvarliga brott där behovet av hemlig rumsavlyssning kan göra sig 6 Det kan i sammanhanget vara värt att notera att denna huvudregel godtogs av samtliga remissinstanser vid införandet av lagen om hemlig rumsavlyssning, samt att enighet rådde hos de brottsbekämpande myndigheterna också vid lagens utvärderingen om att huvudregeln var lämplig (se prop. 2005/06:178 s. 50 samt SOU 2009:70 s. 149). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen särskilt starkt gällande falla utanför tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning (jfr prop. 2005/06:178 s. 52). Enligt gällande rätt kompletteras därför huvudregeln med en straffvärdeventil enligt vilken hemlig rumsavlyssning kan vara tillåten även beträffande brott som kan antas ha ett straffvärde som överstiger . I dessa fall krävs emellertid även att brottet ingår i en brottskatalog. Utredningen har som framgått – trots att vissa svårigheter kan finnas att bedöma straffvärdet i det skede när hemliga tvångsmedel kommer på fråga – ansett att det kan vara lämpligt att använda en straffvärdeventil i lagstiftning om hemliga tvångsmedel. På så sätt kommer i högre utsträckning sådana allvarliga brott som ansetts likvärdiga i straffvärdeshänseende också att behandlas lika i tvångsmedelshänseende. Det har vid utredningens kartläggning inte kommit fram uppgifter om att några praktiska problem av betydelse förekommer vid tillämpningen av straffvärdeventilen, vare sig beträffande hemlig rumsavlyssning eller de övriga tvångsmedel där en sådan finns (hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning). Sammantaget anser utredningen att lösningen med en straffvärdeventil – som innebär ett krav på ett antaget straffvärde som överstiger – fortsatt bör användas vid regleringen av tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning. Det bör emellertid i detta sammanhang åter framhållas att brister i brottsutredningens robusthet vid bedömningstillfället ska räknas den misstänkte till godo (se a. prop. s. 53 samt prop. 2002/03:74 s. 33 f.). Nästa fråga är om tillämpningen av straffvärdeventilen bör vara generell, eller om den som bör vara begränsad till vissa särskilt angivna brott. En ordning med en generell straffvärdeventil gäller alltså beträffande hemlig teleavlyssning och hemlig kamera- övervakning. De brottsbekämpande myndigheterna har både vid remissbehandlingen av lagförslaget och vid utvärderingen av lagen om hemlig rumsavlyssning uttryckt att en sådan ordning borde gälla även beträffande det tvångsmedlet. Regeringen ansåg alltså när lagen infördes att en generell straffvärdeventil skulle innebära att detta mera integritets- kränkande tvångsmedel skulle få ett omfattande tillämpnings- område och att ventilen här borde begränsas till vissa mycket allvarliga brott där det finns ett beskrivet och känt behov att kunna använda hemlig rumsavlyssning. Ett sådant behov ansågs föreligga vid viss grov organiserad brottslighet, särskilt sådan som innefattade systemhotande verksamhet. De brott som omfattas av Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen den katalog som gäller knöts i olika utsträckning – direkt eller indirekt – till sådan brottslighet (prop. 2005/06:178 s. 53 ff.).7 Utredningen gör i denna fråga följande överväganden. När ett nytt tvångsmedel införs bör stor försiktighet iakttas när tillämpningsområdet bestäms. Reglerna om hemlig rumsavlyssning har emellertid nu tillämpats . Det har vid utredningens kartläggning konstateras bl.a. att hemlig rumsavlyssning som tvångsmedel har använts återhållsamt och att antalet ansökningar och tillstånd är lågt (se avsnitt 6.4.3.1 och 7.4.3). I samband med utredningens behovsundersökning och kart- läggning av tillämpningen har också kommit fram att det inom den organiserade brottsligheten ofta handlar om nätverk som är flexibla på så sätt att de skiftar sin verksamhet mellan olika sorters brottsliga aktiviteter beroende på tillfällets karaktär och möjlighet till utbyte, samt att det även utanför området för den organiserade brottsligheten i vissa fall kan finnas starka behov av att – som ett komplement till andra tvångsmedel – använda hemlig rums- avlyssning (se särskilt avsnitt 5.3.2.5-5.3.2.7 och 6.6). Det är visserligen fortsatt inom området för organiserad brottslighet – samt beträffande viss säkerhetshotande verksamhet – som det största behovet av hemlig rumsavlyssning är belagt. Utredningen har dock på det underlag som föreligger funnit att behov finns av att använda hemlig rumsavlyssning som inte i förväg kan knytas till brott med vissa rubriceringar (7.5.2.2). Det bör i sammanhanget även anmärkas att så höga straffvärden som förbehålls ett mycket begränsat antal fall av mycket allvarlig brottslighet. Som en illustration till detta kan anges att av 12 943 domslut med huvudpåföljden fängelse endast 415 (dvs. ) avsåg fängelse i mer än fyra år.8 Liknande siffror gäller även för åren närmast . Belagda behov föreligger således som brottens allvar starkt talar för att tvångsmedlet ska tillåtas. Argument som förordar att en brottskatalog bör användas som en ytterligare 7 Det kan noteras all Lagrådet, utifrån det sätt regeringen beskrev de belagda behoven, kritiserade utformningen av brottskatalogen. Lagrådet ansåg t.ex. att grov utpressning och grovt övergrepp i rättssak kan begås utan anknytning till organiserad brottslighet, och att de sexualbrott som räknas upp endast sällan torde vara led i organiserad brottslighet (a. prop. s. 196 f.). 8 Statistiken har hämtats från officiella statistik (). Den påföljd som utdöms är inte detsamma som straffvärdet av ett enskilt brott, dels eftersom påföljden ofta avser fler brott än ett, dels eftersom vissa andra omständigheter än straffvärdet beaktas vid straffmätningen. Siffrorna kan dock ge en viss indikation avseende frekvensen av brott med så höga straffvärden som är aktuella. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen avgränsning för tillämpningsområdet beträffande brott av sådant allvar som straffvärdeventilen omfattar framstår därmed varken som logiskt eller principiellt övertygande.9 Utredningen anser sålunda att straffvärdeventilen bör tillämpas generellt på sådana mycket allvarliga brott som kan antas ha ett straffvärde som överstiger fängelse. Som framgått får hemlig rumsavlyssning enligt nu gällande regler – liksom hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning enligt 27 kap och utredningslag – under vissa förutsättningar användas vid brotts- misstankar som avser de osjälvständiga brottsformerna (försök, förberedelse och stämpling). När lagen om hemlig rumsavlyssning infördes framhölls att det är det angeläget – såväl av utrednings- tekniska skäl som för att förhindra att allvarliga brott kommer till fullbordan – att de brottsbekämpande myndigheterna kan ingripa på ett tidigt stadium (prop. 2005/06:178 s. 55). Detta stöds av det som kommit fram vid utredningens kartläggning. Utredningen ansluter sig till bedömningen att även försöks-, förberedelse- och stämplingsbrott bör kunna utredas med hjälp av hemlig rumsavlyssning. I likhet med vad regeringen konstaterade vid införandet finns inte något principiellt skäl att i fråga om t.ex. krav på straffvärde göra skillnad mellan de osjälvständiga brottsformerna å ena sidan och fullbordade brott å den andra. Beträffande fall där det fullbordade brottet endast med tillämpning av straffvärdeventilen kan föranleda tillstånd till hemlig rumsavlyssning bör således fortsatt krävas att straffvärdet av försöks-, förberedelse- eller stämplingsgärningen kan antas överstiga fängelse. Som de brottsbekämpande myndigheterna har framhållit så innebär den regleringen, beträffande förberedelse och stämpling, att det mera sällan blir tillåtet att använda hemlig rumsavlyssning.10 Det har dock inte vid utredningens kartläggning kommit fram att detta i 9 En annan sak är att en sådan katalog bör övervägas för att utöka tvångsmedlets tillämpningsområde till att avse vissa svårutredda brott som inte har ett straffvärde som överstiger fängelse. Vidare om detta nedan. 10 Enligt 23 kap. 2 § tredje stycket får som nämnts i dessa fall högre straff än fängelse bestämmas för förberedelse eller stämpling endast om det fullbordade brottets straffmaxiumum är fängelse. Detta vållar enligt gällande lagstiftning inte någon problematik beträffande tvångsmedlets tillämpning på sådana brott som har ett straffminimum , eftersom dessa också har ett sraffmaximum som lever upp till det nämnda kravet. I fall när straffvärdeventilen skulle kunna tillämpas på det fullbordade brottet blir det dock ofta inte blir möjligt att besluta om hemlig rumsavlyssning beträffande förberedelse eller stämpling. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen praktiken medfört begränsningar i den brottsutredande verksamheten av sådan betydelse att det finns tillräckliga skäl för en annan ståndpunkt. Beträffande fall där det fullbordade brottet omfattas av huvudregeln om fyra års straffminimum bör däremot – på sätt som gäller beträffande tvångsmedlen enligt 27 kap. – inte krävas att en straffvärdeprövning görs avseende de osjälvständiga brottsformerna. Därmed återstår att bedöma om det finns något ytterligare brott – utöver de som täcks in av reglerna ovan – där möjlighet bör finnas till hemlig rumsavlyssning. Detta skulle i så fall kunna tillåtas genom en brottskatalog av den typ som finns i 27 kap 19 § och 1 § utredningslag. Det som då främst ska beaktas om brottet typiskt sett är mycket svårutrett. De brottsbekämpande myndigheterna har alltså gjort gällande att hemlig rumsavlyssning borde få användas avseende ett flertal nya brott, bl.a. vid grov narkotikasmuggling och grovt narkotikabrott oberoende av brottets straffvärde, grovt dopningsbrott och grovt vapenbrott samt grov stöld. Utredningens behovsundersökning ger visserligen stöd för att flera av dessa brott är sådana som är vanligt förekommande inom organiserad brottslighet där behovet av hemlig rumsavlyssning ofta är särskilt stort. Det finns också på grundval av kartläggningen skäl att anta att tvångsmedlet skulle kunna medföra en betydande nytta i vissa brottsutredningar som avser dessa brott (se avsnitt 5.3.2.5 och 6.6). Trots detta kan skälen för att tillåta hemlig rumsavlyssning i dessa fall – när straffvärdet inte kan antas överstiga – inte anses vara tillräckliga för att uppväga de integritetsinskränkningar som tvångsmedlet skulle medföra. De nämnda brotten ska således inte införas i någon brottskatalog. En särskild ställning intas av sådana brott som ofta kan anknytas till säkethetshotande verksamhet. Åklagarkammaren för Säkerhetsmål har t.ex. ansett att hemlig rumsavlyssning bör få användas för samtliga de brott som omfattas av utredningslag, främst med anledning av att brotten är svårutredda och typiskt sett sker i lönndom. I vart fall är det, enligt kammaren, inte realistiskt att dra en gräns mellan spioneri och grovt spioneri. Även Säkerhetspolisen har – med hänvisning till att spioneri är bland de mest svårutredda brotten som finns och att oerhörda samhällsvärden står på spel – ansett att hemlig rumsavlyssning bör få användas beträffande i vart fall spioneri av normalgraden. Liknande argument har framförts Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen beträffande grovt företagsspioneri och s.k. statsstyrt företags- spioneri. Som framgått bedömer utredningen – bl.a. mot bakgrund av den kartläggning som skett – att samtliga de brott som omfattas av lag, utom olovlig kårverksamhet, är sådana typiskt sett svårutredda brott beträffande vilka det är nödvändigt att ge de brottsbekämpande myndigheterna utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. Därför ska alltså fortsatt tillåtas att hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning används för att utreda brotten. På grund av den särskilda restriktivitet som, med beaktande av tvångsmedlets karaktär, bör iakttas beträffande hemlig rumsavlyssning blir dock avvägningen mot integritesintresset här en annan. Endast för de av brotten som är av ett visst allvar och där behovet är allra störst kan hemlig rumsavlyssning komma i fråga. Spioneri av normalgraden måste anses vara ett sådant brott. Vid utredningens behovsundersökning och kartläggning har bl.a. framgått att underrättelsepersonal och agenter generellt är mycket säkerhetsmedvetna och att arbetet inte diskuteras per telefon, men att en svaghet kan vara att det i stället ofta finns ett behov av att mötas för att t.ex. överlämna material, delge instruktioner och diskutera uppkomna frågor. Därtill kan den tekniska utvecklingen – med tillgång till bl.a. internet, digitala krypteringsmetoder och USB-minnen – till viss del sägas ha gjort det svårare att upptäcka spioneri och gjort att brottets negativa effekter på samhället har ökat (se avsnitt 5.3.2.2 och 6.7). Spioneri bör således – oavsett förväntat straffvärde – kunna föranleda tillstånd till hemlig rums- avlyssning. Detsamma gäller, av de skäl som anförts ovan, försök, förberedelse och stämpling till spioneri. När det gäller s.k. statsstyrt företagsspioneri är förutsätt- ningarna i allt väsentligt desamma som beträffande spioneri. Det är fråga om samma kategorier misstänkta och samma utrednings- svårigheter. Behovet av utvidgad tvångsmedelsanvändning vid statsstyrt företagsspioneri är sålunda i huvudsak detsamma som vid sedvanligt spioneri. Det kan i praktiken också i det skede när hemliga tvångsmedel är aktuella vara svårt att dra en gräns mellan de två brotten (se prop. 2007/08:163 s. 55). Tillstånd till hemlig rumsavlyssning bör därför kunna meddelas även beträffande statsstyrt företagsspioneri (såväl vid fullbordat som osjälvständigt brott). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Misstanke om grovt företagsspioneri kan enligt utredningens förslag, med tillämpning av straffvärdeventilen, leda till hemlig rumsavlyssning om straffvärdet kan antas överstiga fängelse. Det skulle kunna övervägas om tvångsmedlet även beträffande detta brott borde tillåtas oavsett brottets straffvärde. Utredningen har emellertid stannat vid att skälen för att göra detta inte når upp till den mycket höga nivå som krävs beträffande hemlig rumsavlyssning. Detta beror främst på att de särskilda utredningssvårigheter som gäller beträffande spioneri och statsstyrt företagsspioneri här inte i samma utsträckning kan anses belagda genom utredningens kartläggning. Därtill skulle gränsdragnings- svårigheter kunna uppstå mellan grovt företagsspioneri och företagsspioneri av normalgraden, liknande de som framhållits av myndigheterna beträffande spioneribrottets grader. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att hemlig rums- avlyssning ska få användas för brott där straffminimum är minst fängelse , för brott där straffvärdet kan antas överstiga fängelse samt vid spioneri av normalgraden och statsstyrt företagsspioneri. Även vid försök, förberedelse eller stämpling till dessa brott bör tillstånd till hemlig rumsavlyssning kunna ges. När straffvärdeventilen tillämpas beträffande osjälvständiga brotts- former ska dock krävas att försöks-, förberedelse- eller stämplings- gärningen kan antas medföra fängelse . 8.3.4Kraven på en skäligen misstänkt person, åtgärdens synnerliga vikt för utredningen, viss anknytning till teleadress eller plats m.m. 8.3.4.1Den gällande regleringen och dess bakgrund Förundersökning ska inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § ). Allmänt kan sägas att den nu gällande regleringen beträffande hemliga tvångsmedel under förundersökningen, såvitt avser krav på misstanke, misstankegrad och åtgärdens vikt för utredningen, är mycket likartad, oavsett vilket tvångsmedel som avses och vilken lag som tillämpas. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Sålunda gäller för hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig rumsavlyssning att dessa tvångsmedel får användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Detta är huvudregeln även beträffande hemlig kameraövervakning, men sådan får i ett visst fall användas även när det inte finns någon skäligen misstänkt. Så får nämligen ske för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till den platsen för att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. I samtliga fall gäller ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna. får även hemlig teleövervakning (med den nya benämningen hemlig övervakning av elektronisk kommunikation) beträffande vissa brott ske utan krav på koppling till en skäligen misstänkt person. Syftet ska vara att utreda vem som är skäligen misstänkt för brottet. Den begränsningen ska gälla att uppgifter som inhämtas beträffande ett särskilt meddelande får avse endast historiska uppgifter (se prop. 2011/12:55 s. 70 ff., rskr. 2011/12:212). Vid hemlig kameraövervakning som avser en skäligen misstänkt och vid hemlig rumsavslyssning gäller vissa krav på att den plats som övervakas ska ha anknytning till den misstänkte. Hemlig kameraövervakning får i dessa fall avse endast plats där det kan antas att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Hemlig rumsavlyssning får avse endast en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Avser åtgärden någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes, får sådan avlyssning ske endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. Vid hemlig teleövervakning och hemlig teleavlyssning ska tillståndet på motsvarande sätt avse en teleadress med viss anknytning till den misstänkte. Sådana åtgärder får avse endast en teleadress som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta.11 11 Fr.o.m. gäller för tvångsmedlen hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation att det istället för en teleadress är ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikations- utrustning som ska ha den nämnda anknytningen till den misstänkte (prop. 2011/12:55, rskr. 2011/12:212). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen I det följande anges något om de resonemang som fördes då de ovan berörda kriterierna utformades. Vilken misstankegrad som ska gälla har varit föremål för viss diskussion. har vissa ansett att misstankegraden bör sättas lägre än skäligen misstänkt, till kan misstänkas (se t.ex. Narkotika- kommissionens PM 5, 1983 s. 51–60 samt SOU 1990:51 s. 170 f.). Regeringen har dock ställt sig avvisande till detta (t.ex. prop. 1988/89:124 s. 43 f.). När behandlade frågan framkom också att praktiskt taget samtliga brottsutredande myndigheter vars företrädare utredningen hade samtalat med hade anfört att det inte fanns något behov av att i samband med de berörda tvångsmedlen under förundersökning tillämpa en lägre misstankegrad än skäligen misstänkt (SOU 1998:46 s. 389). När regeringen lade sin proposition om hemlig rumsavlyssning framgick bl.a. följande. som Lagrådet hade ansett att det vid beslut om tvångsmedlet skulle krävas mer än en skälig misstanke, nämligen att någon var på sannolika skäl misstänkt för ett brott. ansåg att kravet på skälig misstanke öppnade för ett inte ringa antal felbedömningar och hänvisade till några kända fall då oskyldiga personer häktats med stöd av bestämmelsen om utrednings- häktning. Lagrådet ansåg att det högre kravet kunde vara motiverat av den mycket ingripande karaktären av hemlig rumsavlyssning. Regeringen anförde följande (prop. 2005/06:178 s. 57): , som ingående diskuterade vilken misstanke- grad som bör gälla för hemliga tvångsmedel, ansåg att det inte ens vid hemlig rumsavlyssning kan komma i fråga att ställa upp ett högre krav än skälig misstanke. Enligt utredningen skulle en högre grad av brottsmisstanke, sannolika skäl, nämligen innebära att tvångsmedlet i princip skulle komma att sakna betydelse i den brottsutredande verksamheten.