sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Månadsuppgifter kan komma att lämnas av flera uppgiftslämnare avseende samma månad. Det inkomstbegrepp som används för beräkning av de arbetsbaserade förmånerna är begränsat till inkomster som härrör från arbete. Kommittén ser ingen anledning att vidga inkomst- begreppet till att omfatta samtliga inkomster av tjänst. De inkomst- uppgifter som framgår av månadsuppgiften som utgör inkomst från eget arbete är de inkomster som ligger till grund för uttag av arbetsgivaravgifter. Kommittén föreslår att inkomstbegreppet ska definieras utifrån dessa inkomster. På så sätt uppnås också ett större samband mellan de avgifter som finansierar de arbets- baserade förmånerna och beräkningsunderlaget för förmånerna. ingår inte traktamenten och andra kostnadsersättningar i inkomstbegreppet, eftersom de inte anses vara ersättning för arbete. Till den del de överstiger schablonbelopp ingår de dock i avgiftsunderlaget och ingår i beloppet kontant bruttolön. Kommittén föreslår att dessa inkomster, i den mån de är avgifts- pliktiga, ska ingå i inkomstbegreppet. I det avgiftspliktiga inkomstunderlaget ingår även skattepliktiga förmåner. Även dessa inkomster föreslås ingå i inkomstbegreppet. Sjuklön är en inkomst som redovisas som kontant bruttolön. Sjuk- lön som lämnas föreslås därför ingå i inkomstbegreppet. Även ersättningar som lämnas från en arbetsgivare för att komplettera ersättningar vid sjukdom och föräldraledighet redo- visas som kontant bruttolön. Kompletterande ersättningar som lämnas av annan (försäkringsbolag eller fond) är också inkomst av tjänst, men inte avgiftspliktig. Kommittén föreslår att inkomst av kompletterande ersättningar ska undantas inkomstbegreppet, oavsett vem som betalar ut ersättningen. Dessa ersättningar lämnas under skyddsvärda situationer. Det är rimligt att likabehandla de försäkrade i sådana situationer, oberoende av om de får kompletterande ersätt- ningar eller inte och vem som utbetalar dessa. Kommittén bedömer att den samlade effekten av dessa föränd- ringar för arbetslöshetsförsäkringens del är mycket begränsad. För socialförsäkringen har de större betydelse. Förändringarna bedöms leda till en kostnadsökning på ca brutto, varav i föräldraförsäkringen. Den samlade netto- kostnaden blir emellertid bara . Kommittén föreslår att det inkomstbegrepp som ska vara väg- ledande för att bedöma vilka inkomster en egenföretagare kan antas komma att få ska vara överskottet i en aktivt bedriven närings- verksamhet. I arbetslöshetsförsäkringen tillämpas ett historiskt inkomst- underlag. Enligt huvudregeln är det inkomsterna från näringsverk- samheten, dvs. överskottet i en aktivt bedriven näringsverksamhet, som framgår av senaste beslut om slutlig skatt som utgör underlag för dagersättningen. I socialförsäkringen används det deklarerade överskottet av näringsverksamhet som en uppskattning av vilka inkomster som den försäkrade kan antas komma att få. SGI justeras därför om överskottet innehåller en återföring av t.ex. periodiseringsfond. Kommitténs förslag innebär en harmonisering med arbets- löshetsförsäkringen på så sätt att någon korrigering av återförda skatterättsliga dispositioner inte ska ske. Inkomstbegreppet kommer på så sätt att motsvara de inkomster som ligger till grund för uttag av egenavgifter. En kombinatör är en person som har inkomst både som arbets- tagare och egenföretagare. För kombinatörerna sker förändringar i inkomstbegreppet för såväl arbetstagare som egenföretagare. De förändrade inkomstbegreppen föranleder inga andra, särskilda, förändringar för kombinatörer. Del 2 Nytt inkomstunderlag i socialförsäkringen Vad ska ersättas? Kommittén har i uppdrag att föreslå nya regler för beräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten. Kommittén analyserar möjligheter och svårigheter i dessa avseenden och olika alternativ för hur ett sådant regelverk skulle kunna utformas presenteras. Kommittén väljer dock att inte ta ställning till en sådan reform. Det främsta skälet är den osäkerhet som finns kring de fördelningspolitiska effekt- erna av en sådan förändring. Fyra hypotetiska exempel på hur historiska (faktiska) inkomster i olika grad kan användas i socialförsäkringen presenteras. I det första exemplet används de för att kontrollera rimligheten i de uppgifter som den försäkrade själv har uppgett. I det andra används uppgifterna, om inte individen själv påvisar andra förhållanden. I det tredje exemplet är historiska (faktiska) inkomster huvudregeln, men undantag kan göras, och i det fjärde gäller dessa uppgifter undantagslöst. Om inkomstunderlaget bygger på historiska (faktiska) inkom- ster finns ett värde i att dessa vilar på den inkomst som har rappor- terats i månadsuppgifterna, som också ligger till grund för uttag av sociala avgifter. Dessa uppgifter kan beredas maskinellt och därmed kan den administrativa effektiviteten öka. Genom en tydligt defini- erad ramtid kan även rättssäkerheten och förutsebarheten öka. Hur inkomstunderlaget i socialförsäkringen ska definieras har utretts i ett stort antal utredningar. Dagens regler om SGI infördes . Den utredning som föregick detta beslut förordade ett framåtblickande perspektiv med en i förväg fastställd SGI för samt- liga. I samband med införandet av en sjuklöneperiod togs dock förhandsregistreringen bort och SGI fastställs numera vanligtvis först i och med att ersättning ska utgå. En återkommande kritik mot det nuvarande systemet har varit den svaga kopplingen mellan avgifter och rättigheter samt det komplicerade regelverket som kan leda till bristande förutsebarhet och rättsäkerhet. Det faktum att inkomstunderlaget fastställs först när skadan är skedd har också lyfts som ett problem. Vissa utredningar har förordat en övergång till ett historiskt inkomstunderlag, medan andra har avfärdat det. Något förslag om införande av en historisk SGI har inte förelagts . Däremot har regeringen aviserat en avsikt att övergå till ett historiskt inkomstunderlag. För- och nackdelar med en framåtblickande SGI respektive en ersättning som bygger på historiska (faktiska) inkom- ster kan sammanfattas i nedanstående tabell. För- och nackdelar med ett inkomstunderlag baserat på framåtblickande inkomster (SGI) respektive på historiska (faktiska) inkomstuppgifter Framåtblickande inkomster (SGI) Aktuell inkomst ger snabbt Personer som har arbetat tidigare men genomslag för förändringar. har svårt att påvisa framtida inkomster kan drabbas. Vissa typer av ärenden innebär omfat- De flesta har jämna inkomster och för dem fungerar SGI-måttet väl. Svårigheten att i vissa fall bedöma Nära koppling till att försöka fånga inkomstbortfallet kan göra att ersätt- ningen blir en förhandlingsfråga. Historiska (faktiska) inkomster Tydligare samband mellan inkomster och rättigheter i försäkringen. inkomst, bl.a. vid arbetstidsför- Ökad förutsebarhet genom att det går ändringar, kan ge sämre koppling att i förväg veta vilken ersättningen kommer att bli. Inträdet behöver hanteras med sär- Kan ge administrativa vinster. Osäkerhet kring de fördelnings- Vid en eventuell övergång till ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster, behövs en fastställd tidsperiod (ramtid) inom vilken inkomster tas i beaktande då inkomstunderlaget ska fastställas. Ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag innebär dock att det i situationer när individens inkomst förändras tar ett visst antal månader innan inkomstunderlaget motsvarar det som är individens aktuella inkomst. För systemets legitimitet krävs att denna skillnad inte är allt för stor och att avvikelsen från den aktu- ella inkomsten inte fortgår under allt . Ramtiden kan utformas på olika sätt, som alla har för- respek- tive nackdelar. Vilken längd som kan anses vara mest rättvisande beror i mångt och mycket på hur tydlig koppling till individens aktuella inkomstförhållande som föredras. Längre ram- tider ger ett skydd som varar och inkomst- underlaget kommer inte att vara lika känsligt för tillfälliga inkomst- förändringar. Med en lång ramtid blir ersättningen inte lika tydligt kopplad till den aktuella inkomsten, men individer med varierande inkomster riskerar i mindre utsträckning att bli utan ersättning. Med en kort ramtid knyts ersättningen tydligare till den aktuella inkomsten, men blir i stället känsligare för tillfälliga inkomstför- ändringar. Ett alternativ till ett renodlat system med antingen kort eller lång ramtid är att endast låta ett urval av de månader som ingår i ramtiden ligga till grund för inkomstunderlagets beräkning. Fördelen med ett sådant system är att det är mer förlåtande mot månader med låg inkomst som en stabilitet i inkomstunderlaget bibehålls. Om ramtiden sätts relativt lång och individen kan välja de bästa månaderna kan fördelarna från både ett system med en lång och en kort ramtid till viss del tillvaratas. Ytterligare en utformning av inkomstunderlaget som kan över- vägas om fördelarna från både en kort och en lång ramtid ska tillvaratas är att ha två alternativa ramtider: en kort och en lång, där individen får välja det mest förmånliga alternativet. Därmed skulle socialförsäkringssystemet bli tillräckligt flexibelt för att utgöra ett gott skydd för de flesta individer på dagens arbetsmarknad. Hantering av skyddsvärda situationer Enligt direktiven ska kommittén vid utformningen av reglerna om beräkning av SGI baserad på historiska (faktiska) inkomster sär- skilt beakta de skyddsvärda situationer som kan finnas, t.ex. för studerande, föräldralediga och personer som av sin arbetsgivare sänds ut för att arbeta i ett annat land samt medföljare till dessa. Kommittén lämnar inte några förslag om ändring av de nuvarande reglerna om skyddsvärda situationer, utan gör en analys av hur reg- lerna skulle kunna utformas vid en eventuell övergång till nya beräkningsregler. Kommittén kommer i slutbetänkandet att åter- komma till frågor om vilka grupper som bör skyddas i social- och arbetslöshetsförsäkringarna, om en harmonisering bör ske av utform- ningen av de skyddsvärda situationerna i de båda försäkringarna samt till de studerandes rätt till socialförsäkringsförmåner. Med tillgång till månadsuppgifter blir det möjligt att med informationen i dessa och andra registerdata övergå till en i hög utsträckning automatiserad hantering av skyddsvärda situationer. En övergång till historiska (faktiska) inkomster kan hanteras genom att månader görs överhoppningsbara, genom att vissa förmåner hanteras som om de vore inkomster av arbete (förmåns- grundande ersättningar), alternativt genom en kombination av överhoppning och förmånsgrundande ersättningar. En lösning med en kombination av överhoppningsbara tider och förmånsgrundande ersättningar, liknande reglerna i arbetslöshetsförsäkringen, kan bygga på att det finns fasta gränser för när en månad ska hoppas över respektive räknas in, exempelvis när inkomsten av arbete över- stiger en viss summa eller en viss andel av de totala inkomsterna. En annan lösning är att välja det för individen mest förmånliga. Utformas inkomstunderlaget så att dagersättningar alltid eller i vissa fall ingår i inkomstunderlaget, blir följdfrågan om dagersätt- ningarna ska räknas upp för att helt eller i någon mån kompensera för mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och utbetalda dagersättningar som uppstår på grund av tak och ersätt- ningsnivåer. Ska dagersättningar räknas upp i inkomstunderlaget kan det göras med olika ambitionsnivå, allt ifrån att räkna upp med samma faktor oavsett ersättningsnivån i det enskilda fallet, till att ta fram den bakomliggande inkomsten, dvs. motsvarande arbetslöshetsför- säkringens dagsförtjänst. Vid ett eventuellt införande av historiska (faktiska) inkomster kan i vissa situationer månader behöva hoppas över och inkomstunderlaget bestämmas på basis av äldre historiska (faktiska) inkomster. En fråga som då uppkommer är hur gamla inkomster som ska kunna räknas in i inkomstunderlaget. Ett alternativ skulle kunna vara att den överhopp- ningsbara tiden enligt huvudregeln bestäms till högst . Detta är i linje med kommitténs bedömning att månadsuppgifterna bör sparas . Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer Vid en eventuell övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomst- underlag i socialförsäkringen finns det anledning att analysera behoven av särskilda lösningar för vissa grupper och i vissa situa- tioner. Av särskild vikt bedömer kommittén det vara att nytillträdande på arbetsmarknaden inte ska gå miste om ersättning eller få en lägre sådan på grund av ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. Ett återkommande argument mot ett historiskt (faktiskt) inkomst- underlag för ersättningar inom socialförsäkringen är att det drabbar nytillträdande på arbetsmarknaden på ett orimligt sätt. Ett sätt att undvika detta är en särlösning för nytillträdande som bygger på att den som är nytillträdande får räkna en kortare ramtid till dess att det finns tillräckligt många månader med inkomst- uppgifter för att fylla en hel ramtid. En svårighet med en sådan lösning är att det kan vara svårt att bedöma vem som är nytillträdd. Två exempel på metoder för att avgöra vem som är nytillträdd är att antingen titta på de inkomster den försäkrade har haft och låta dem med inkomster under en viss nivå få del av en särlösning för nytillträdda. En annan lösning är att utgå från den tidigare aktiviteten i stället för inkomsten så att den som kommer från av aktivitet som anses vara en skyddsvärd situation kan få del av nämnda särregler. Frågan om en kvalificeringstid i socialförsäkringen hänger samman med det nuvarande kravet på att inkomsten ska vara varaktig eller återkommande för att få ligga till grund för SGI:n. Detta krav kan sägas vara en form av framåtblickande kvalificeringsvillkor. Det kommer att vara en viss fördröjning från det att arbete utförs till dess att månadsuppgifterna finns tillgängliga. Detta bedöms i socialförsäkringen ha särskild betydelse för nytillträd- Om det inte bedöms acceptabelt med en kvalificeringsperiod in i socialförsäkringen behövs någon form av särskild lösning för dem som råkar ut för ett skadefall utan att ha hunnit få någon inkomstuppgift inrapporterad. När det gäller utträdande kan nuvarande tidsperiod för efter- skydd efter att arbetet har avslutats bibehållas. För att stärka de ekonomiska drivkrafterna till arbete finns det dock goda argument för att förändra efterskyddet så att det gradvis trappas ner på samma sätt för dem som träder ut från arbetsmark- naden som för dem som exempelvis går ner i arbetstid. Uppgifter om förväntad arbetstid används inte alls vid fastställandet av SGI och endast i begränsad omfattning vid fast- ställande av ersättning, främst vid kortare frånvaroperioder. Praktisk betydelse har den bara för dem med ojämn arbetstidsförläggning, s.k. arbetstidsberäknad ersättning. Uppgifter om faktiskt arbetad tid bedöms inte behövas för socialförsäkringen med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. Om nuvarande funktion för arbetstidsberäknad ersättning ska behållas är det ett alternativ att utreda om reglerna kring arbets- tidsberäknad ersättning kan bibehållas, dvs. att faktiska inkomster divideras med den förväntade årsarbetstiden i timmar. Det skulle således innebära en fortsatt hantering för dessa grupper. Ett annat alternativ är att låta all ersättning beräknas per kalender- dag, dvs. att reglerna kring arbetstidsberäknad ersättning slopas. Taken i en socialförsäkring med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag Taken i socialförsäkringen har betydelse för trygghetssystemens legitimitet och är viktiga för ansvarsfördelningen mellan det offent- liga åtagandet och parterna. I delbetänkandet analyseras takens konstruktion i social- och arbetslöshetsförsäkringarna. Frågan om takets nivå avser kommittén att återkomma till. I socialförsäkringen innebär taket att inkomster, i termer av förväntat årsbelopp, som överstiger 7,5 prisbasbelopp (pbb) i sjukförsäkringen och 10 pbb i föräldraförsäkringen, bortses ifrån. I arbetslöshetsförsäkringen finns inget tak för hur höga inkomster som får räknas med i inkomstunderlaget utan taket appliceras i stället vid fastställande av dagpenningen. Det innebär att ersätt- ningsnivåns minskning från efter dag 200 inte påverkar dem vars ersättning slår i taket även vid den lägre ersätt- ningsnivån. Olika tänkbara utformningar av taket diskuteras. Taket kan fastställas före eller efter fastställandet av inkomstunderlaget och det kan fastställas för dag, månad eller år. När taket läggs fast vid fastställandet av ersättningen kan det ske, som i arbetslöshets- försäkringen , per dag. Det skulle också kunna göras med ett högsta fast månadsbelopp eller med ett högsta fast årsbelopp. Om taket appliceras före fastställandet kan det baseras på årsinkomsten och därmed likna det tak som används i socialförsäkringen. Taket skulle också kunna appliceras på månadsinkomsten, vilket skulle innebära att månadsinkomster som överstiger en viss nivå inte räknas med i inkomstunderlaget. Att applicera taket på dags- inkomster skulle inte vara möjligt, eftersom det inte föreslås finnas uppgifter om dagsinkomst. Det finns skäl att se över takkonstruktionen framöver. Hur taket konstrueras hänger samman med vilka syften och önskade funktioner som ska uppnås. Om social- och arbetslöshets- försäkringarna ska ha olika ersättningsnivåer är det rimligt med ett tak som läggs på före det att ersättningsnivån appliceras. Det finns skäl som talar för en harmonisering av takens konstruktioner för att underlätta jämförelser mellan social- och arbetslöshetsförsäk- ringarna och för att kunna hantera de skyddsvärda situationerna på ett likartat sätt. Utformningen av ett inkomstunderlag baserat på historiska (fak- tiska) inkomster för egenföretagare (de med inkomst av annat för- värvsarbete) är i hög utsträckning beroende av utformningen av inkomstunderlaget för de anställda. Eftersom kommittén inte lämnar något sådant förslag redovisar kommittén endast översikt- ligt hur ett inkomstunderlag skulle kunna utformas för egen- företagare med bibehållande av dagens struktur för SGI-beräkning. Det innebär att utgångspunkten är tolv månaders inkomst med ett tak på årsinkomsten om 7,5 pbb. För det fall inkomstunderlaget för dagersättningarna inom socialförsäkringen skulle baseras på faktiska inkomster skulle inkomstunderlaget kunna motsvara den deklar- erade inkomsten, dvs. det överskott av aktiv näringsverksamhet egenföretagaren haft under beskattningsåret och ska beskattas för. Ett sådant inkomstunderlag skulle då motsvara inkomstbegreppet för egenföretagare. Kommittén beskriver även några möjliga alternativ till harmon- isering mellan arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringen vad gäller företagare och kombinatörer. Vad gäller arbetslöshetsförsäkringen behandlar detta delbetänkande vissa aspekter av kommitténs uppdrag att analysera effekterna av en ökad harmonisering, då särskilt ett enhetligt inkomstbegrepp, och analyser med anledning av förslaget att införa månadsuppgifter. I förslag till vilka uppgifter som ska samlas in i månadsuppgiften ingår inte arbetad tid. Arbetad tid är dock en mycket central uppgift i arbetslöshetsförsäkringens nuvarande regelverk och används både för att fastställa rätt till ersättning och ersättningens storlek. Med nuvarande regelverk kommer månadsuppgifterna därför inte att kunna användas som beslutsunderlag i arbetslöshetsförsäkringen, annat än för viss kon- troll av inkomstuppgifter. I kapitlet presenteras alternativa handlingsstrategier utifrån förslag. En strategi är att acceptera att den föreslagna månadsuppgiften i stort sett inte kommer till använd- ning i administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. I sådana fall behöver uppgifter om arbetad tid även fortsättningsvis inhämtas direkt från arbetsgivarna med hjälp av det s.k. arbetsgivarintyget. De uppgifter om arbetad tid som samlas in i arbetsgivarintygen är mycket detaljerade, vilket gör att intygen ofta är felaktigt ifyllda och behöver kompletteras. Strategin att i stort sett inte använda månadsuppgifterna i arbetslöshetsförsäkringen skulle därför kunna kompletteras med åtgärder för att förenkla reglerna som bygger . Kommittén har emellertid att utgå från förslaget till månadsuppgifter och att föreslå åtgärder som i allmänhet förenklar reglerna om arbetad tid, utan koppling till månadsuppgifternas införande, ligger utanför kommitténs uppdrag. Av dessa anled- ningar fördjupar kommittén sig inte i denna handlingsstrategi. Den bakomliggande tanken med månadsuppgifter är att de ska användas i administrationen av välfärdssystemen samt att de ska effektivisera och påskynda handläggningen vid myndigheter och arbetslöshetskassor. Utifrån förslaget att inte inkludera arbetad tid i månadsuppgiften diskuterar kommittén därför i detta delbetänk- ande två andra handlingsstrategier vad gäller arbetslöshetsförsäk- ringen. Den första handlingsstrategin, som behandlas i kapitel 12, är att förändra arbetslöshetsförsäkringens regelverk så att det bygger på inkomstuppgifter tillgängliga i månadsuppgiften. Men en översyn av behovet av uppgifter om arbetad tid och möjligheten att i ökad utsträckning använda inkomstuppgifter i arbetslöshetsför- säkringen i stället är inte bara berättigad utifrån Månadsuppgifts- utredningens förslag. Arbetslöshetsförsäkringen har ett mycket komplext regelverk och denna komplexitet påverkar arbetslöshets- kassornas administrationskostnader och handläggningstider på ett negativt sätt. Den andra handlingsstrategin, som behandlas i kapitel 13, är att förändra månadsuppgiftens innehåll så att även uppgifter om arbetad tid samlas in. En arbetslöshetsförsäkring som bygger på inkomstuppgifter En av kommitténs handlingsstrategier är att omformulera arbets- löshetsförsäkringens regelverk så att det i högre utsträckning än bygger på uppgifter om tidigare inkomster i stället för på arbetad tid. Stora och centrala delar av regelverket skulle då behöva förändras. Syftet med översynen är inte att förändra försäk- ringens grundfunktion, utan att analysera om regelverket går att utforma på ett sätt som är analogt med dagens. Kommittén analy- serar de mest centrala delarna av regelverket i detta avseende, nämligen utformningen av arbetsvillkoret samt hur grundbeloppet och ersättningen för deltidsarbetslösa kan fastställas. Om arbetslöshetsförsäkringens regelverk skulle bygga på inkomst- uppgifter behöver arbetsvillkoret omformuleras i termer av ett inkomstvillkor. Inkomstvillkoret skulle, precis som dagens arbets- villkor, säkerställa en lägsta nivå av förankring på arbetsmarknaden. Med nuvarande arbetsvillkor anses, enligt huvudregeln, ett halvtidsarbete vara en tillräcklig förankring på arbetsmarknaden för att kvalificera sig till arbetslöshetsersättning. Med ett inkomstvillkor bör förankringskravet hållas intakt, så att det fångar ungefär samma grupp som kvalificerar sig till ersättning. En utgångspunkt är därför lämpligen att inkomstvill- koret bör ligga på den nivå som motsvarar ett halvtidsarbete. För att behålla varaktighetskomponenten i kravet på förankring på arbetsmarknaden bör denna inkomst erhållas som , dvs. Det finns inte en inkomstnivå som generellt motsvarar halvtids- arbete. För att identifiera en nivå på inkomstvillkoret som gör att ingen som kvalificerar sig till försäkringen hamnar utanför, är en rimlig utgångspunkt de lägsta avtalade lönerna på arbets- marknaden. Sammanställningar av lägstlöner visar att lägsta avtalad lön är ca för ett halvtidsarbete. En annan utgångspunkt är inkomstfördelningen i som visar att av de anställda har en lön som är lägre än eller uppgår till (tionde percentilen) för ett halvtidsarbete. För den grupp vars tionde percentil ligger lägst motsvarar den för ett halvtidsarbete. Ett tänkbart inkomstvillkor skulle därmed kunna vara att den sökande för att uppfylla villkoret ska ha i inkomst per kalendermånad . Ett inkomstvillkor i denna storleksordning skulle leda till att de som arbetar för avtalsenlig lön skulle kvalificera sig för ersättning vid halvtidsarbete.