sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Såväl Försvarsmakten och FMV som FOI verkar gemensamt för att det internationella samarbetet ska vara en naturlig del av forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjningen och det hanteras inom och mellan respektive myndighets normala organisation. Uppföljning av planerad och pågående internationell verksamhet följer vidare så långt möjligt ordinarie produktions- uppföljning mellan myndigheterna. hade bl.a. till uppgift att göra avvägningar mellan nationella lösningar och internationellt samarbete och ge förslag på hur befintligt samarbete skulle kunna vidareutvecklas. Utredningen lämnade i detta hänseende förslag om att antalet arbetsgrupper som deltar i kraftigt borde begränsas. Vidare menade att vissa former av samarbete, till exempel inom , borde prioriteras. Utredningen hade inte haft möj- lighet att analysera hur befintliga samarbetsområden skulle kunna utvecklas och lämnade följaktligen inte några sådana förslag. Efter det att lämnade sin rapport har Försvars- makten, FMV och FOI lämnat en redogörelse och redovisat förslag till att prioritera sitt deltagande i internationella samarbetsgrupper till (Försvarsdepartementet). Regeringen har vidare konstaterat6 att det krävs prioriteringar med stöd av materielförsörj- ningsprinciperna i fråga om vilka samarbeten ska engagera sig i och att regeringen avser att följa utvecklingen. Försvarsmakten har vidare anmodats7 att lämna underlag för regeringen att ta ställ- 2010/11:1, UO 6, s. 47–48. 7Anmodan , Fö 2009/2509/MFU. SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning ning i frågan. Myndigheten har inkommit med underlag till (Försvarsdepartementet)8. granskar försvarets internationella materiel- samarbeten och planerar lämna en rapport om det internationella materielsamarbetet . I sammanhanget noterar Försvars- strukturutredningen att revisionens förstudie pekade på att det finns problem förknippade med det internationella materielsamarbetet. Problem som bl.a. kan leda till förseningar av materielprojekt som i sin tur, genom de bristande leveranser som uppstår, kan få konse- kvenser för Försvarsmaktens operativa förmågeutveckling. I ljuset av det pågående arbetet inom området lämnar utred- ningen inte några förslag avseende prioritering av internationellt samarbete. I det att prioriteringar kommer till stånd menar att det finns anledning att försöka ange vilka nyttor av olika slag som eftersträvas och med vilka metoder en prioritering ska ske. I sammanhanget noterar utredningen att materielanskaffning och ev. utveckling bör ske tillsammans med andra för att nå större volymer och skalekonomi och därmed lägre anskaffningspriser. Detta kräver harmonisering och samordning av krav och anskaffningstidpunkter som kan ske genom exempelvis bi- eller multilaterala forum. Utredningen kan se fördelar med att bilateralt samarbete prioriteras framför de multilaterala och parter som har liknande anskaffningsbehov till innehåll och tid som har bör därvidlag prioriteras. Vad gäller samarbete inom logistikförsörjningen, efter det att kravharmonisering skett, bör det företrädesvis ske genom delning och samutnyttjande av resurser med de länder som planerar eller genomför insatser gemensamt med. Inom forskning och utveckling, inkluderandes konceptutveckling, bör i övervägandet ingå möjligheterna att byta forskningsresultat med andra för att kunna uppnå en bredare forskningsfront i . 8 Svar på anmodan om att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper, , HKV bet. H/R 01800:80733. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning Försvarsupphandlingsdirektivet som avses inkorporeras i svensk rätt i en ny försvarsupphandlingslag och de nya reglerna om rättsmedel kommer att medföra krav på en ökad öppenhet inom försvarsupphandlingssektorn. Vidare innebär det sannolikt att möjligheten minskar att, med tillämpning av artikel 346 i EUF-fördraget, undanta försvarsupphandlingar från övriga bestämmelser i fördraget och de upphandlingsrättsliga direktiven. Det är därför sannolikt att upphandlingsrättsliga överväganden kommer att få en avsevärt mer framträdande roll i framtida upphand- lingar inom försvarssektorn. Utredningen erfar att denna utveckling torde medföra att fram- tida försvarsupphandlingar i än högre grad behöver vara noggrant kvalitetssäkrade, inte minst juridiskt, innan de genomförs. Det blir därmed än mer viktigt med ett sammanhållet synsätt kring materiel- och logistikförsörjning där den upphandlande myndig- heten ska kunna ha möjligheten att planera sina upphandlingar baserad på en samlad bedömning av försvarets behov, med beaktande av de resurser som finns att tillgå i s.k. egenregi inom försvarssektorn, och därmed kunna ställa objektiva och proportionerliga krav på t.ex. försörjningstrygghet. En korrekt bedömning (och motivering) av huruvida känsliga upphandlingar kan och ska undantas från krav på konkurrens- utsättning, enligt exempelvis artikel 346 EUF-fördraget, eller underställas omfattande krav på försörjningstrygghet vid upphand- ling i konkurrens, förutsätter ett stort mått av framförhållning och framförallt en helhetsbild av materiel- och logistikförsörjningen. Kontinuitet och konsekvent tillämpning av upphandlingsreglerna, inklusive dess legitima undantagsmöjligheter från konkurrens- utsättning, är en viktig aspekt i dessa överväganden. Utredningen har uppfattningen att de åtgärder och redskap som krävs för att undvika att framtida upphandlingar överprövas och försenas samt att skadeståndsanspråk framställs bör identifieras och införas. Den tidsutdräkt som en överprövning innebär riskerar Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning medföra allvarliga konsekvenser för de förband som är beroende av tillgången på försvarsmateriel. Den praktiska hanteringen av själva överprövningsprocessen är en aspekt av vikt i sammanhanget. Med dagens struktur förfogar inte upphandlande myndighet över flera av de bevekelsegrunder som styr en viss upphandling. Enligt vad utredningen erfarit har FMV vidare svårt att bedöma och påverka de överväganden inför upphandlingsprocessen som görs inom Försvarsmakten och huru- vida dessa utgör en sakligt godtagbar grund för att genomföra upp- handlingen på ett visst sätt eller avbryta densamma. Trots detta har dock FMV bevisbördan i överprövningsprocessen angående t.ex. de komplicerade proportionalitets- och transparensbedömningar som överprövningar ofta kretsar kring. FMV har i detta sammanhang begränsade möjligheter att åberopa Försvarsmaktens inställning som ett självständigt godtagbart skäl. Insikt i samtliga över- väganden kring varför upphandlingen överhuvudtaget påbörjades på ett visst sätt och varför det eventuellt var nödvändigt att avbryta densamma kan vara avgörande för att FMV ska klara sin bevisbörda vid en rättslig prövning. I detta sammanhang kan nämnas att nuvarande ordning, enligt samordningsavtalet mellan FMV och Försvarsmakten, innebärande att FMV ska lämna s.k. skarpa offerter till Försvarsmakten, baserade på relevant marknadsinformation och ibland påbörjade upphandlingar, innan Försvarsmakten ger sitt godkännande och lägger en kund- beställning på FMV att fullfölja upphandlingen, får anses vara tvek- samt från ett upphandlingsrättsligt perspektiv. Denna ordning skulle kunna tolkas som att beslutet om upphandlingens genom- förande åvilar en annan myndighet än den som påbörjat och ansvarar för själva upphandlingen. Sammanfattningsvis bedöms det vara av upphandlingsrättslig central betydelse att en och samma myndighet ges ett långtgående ansvar för materialanskaffningen och logistikförsörjningskedjan för att möjliggöra en korrekt och rättssäker tillämpning av upphand- lingsreglerna och därmed säkerställa en affärsmässig, transparent och objektiv upphandlingsprocess inom försvarssektorn. Detta ansvar, i kombination med att Försvarsmakten uttrycker sina förmågebehov mer övergripande och på högre systemnivåer, bedöms vara en viktig förutsättning för att upphandlande myndighet i fram- tiden ska kunna agera effektivt (och uppfattas) som en kvalificerad köpare inom försvarsupphandlingssektorn på det sätt som regeringen Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning Utredningen återkommer med mer utvecklade förslag kring detta i kapitel 15, Upphandling av försvarslogistik m.m. 11.3.8Renodling, spårbarhet och uppföljning ser det som angeläget att renodling av uppgifter, med tydliga roller och ansvar kommer till stånd. Det leder till att skapa förutsättningar för ett effektivare resurs- utnyttjande av såväl personella som ekonomiska resurser. skapas bättre möjligheter för respektive aktör att utnyttja och utveckla sina kompetensområden inom sina huvudsakliga verksam- hetsområden. Med det omfattande förändringsarbete som följer av den nya inriktningen för försvaret kan också effekter i form av en rimligare fördelning av uppgifter och arbetsbelastning erhållas utan negativa effekter på verksamheten. Det får dock inte råda något tvivel om att de samlade leverans- erna utgörs av summan av ingående verksamheters leveranser. Således behöver de olika delmängder som sammantaget skapar efter- frågade medel i form av bl.a. en insatsorganisation med relevant beredskap vara noga specificerade och kravsatta. Kraven är således stora både på beställar- och utförarkompetens, ett förhållande som i och för sig är organisationsoberoende, men som kan försvåras genom otydlig rollfördelning inom eller mellan de olika aktörerna. Med den bredd av verksamheter inom olika områden som behöver genomföras för att nå önskad och kravsatt leverans är det av vikt att styrning och uppföljning sker utifrån ett helhets- perspektiv för vad det militära försvaret ska åstadkomma. Beställare och utförare måste förstå och dela de mål som de gemensamt har att uppnå om den samlade effektiviteten ska höjas. Spårbarhet behöver finnas i varje beställning och leverans såväl mot uppdrags- givaren (statsmakterna) som mellan de olika aktörerna. Utebliven eller förändrad beställning, eller leverans, kan få kon- sekvenser i form av en fördyrad eller förändrad samlad leverans- uppfyllnad. Ytterst leder detta till att målen med Försvarsmaktens verksamhet äventyras. Detta bör ytterst vara ett tydligt incitament för båda parter att agera med stor affärsmässighet och tydliga ansvarsprinciper. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning Uppföljning i termer av både leveranser, kvalitet i förhållande till satta krav samt ekonomi bör således genomföras inte bara inom respektive verksamhet eller verksamhetsområde utan även aggregerat och följas upp i sin helhet. En korrekt leverans i rätt tid från en aktör kan vara av ringa, eller i värsta fall av negativt, värde om någon annan leverantör inte når kravsatt kvalitetsnivå eller leveranstidpunkt. Genom återkommande uppföljning på aggregerad nivå erhålls också möjligheter till tidiga korrektionsåtgärder såväl mellan och inom beställar- och utförarleden men också ytterst för statsmakt- ernas styrning. Styrmodeller bör således utvecklas. Beställar- och utförar- rollerna behöver ges möjlighet att utvecklas till hög professionalism genom att uppgifts-, ansvars- och riskfördelningen tydliggörs. Kostnaderna över livscykeln är en funktion av de kravställda behoven som baseras på fastställda uppgifter. Detta förhållande måste utvecklas så att avvägning och prioritering sker utifrån ett mer komplett underlag än bara den direkta investeringskostnaden. Ett tydliggörande och användande av livscykelkostnadsmodeller ger de underlag som krävs för ställningstagande kring framtida kostnader i förhållande till ställda uppgifter. Om kostnaden inte ryms inom beslutad ram behöver en tidig identifiering av detta ligga till grund för ställningstagande kring ram och/eller uppgift. Genom en tydligare renodling mellan beställaren/konsumenten och utföraren/producenten kan koncentration ske på de olika speci- fika kompetenser och incitament som möjliggör en effektivisering. Ett förbättrat utnyttjande av produktionsresurserna i form av bl.a. per- sonal, infrastruktur och verksamhetssystem leder till kostnads- reduktioner och besparingsmöjligheter men kan också skapa möjligheter till ökad tillgänglighet och mindre kapitalbindning t.ex. genom att ett lägre antal plattformar erfordras för att nå kravsatt tillgänglighet och därmed förmåga. Utredningen har uppfattningen att för att nå de angivna kostnads- reduktionsmålen bör utrymmet för ytterligare effektivisering och ändamålsenlighet vara betydligt större om strukturella åtgärder övervägs. Ett viktigt syfte skulle vara att förstärka beställar- respektive utförarrollen och därmed tydliggöra ansvar, uppgifter, Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning kontroll och incitament när det gäller såväl forskning och utveck- ling som materiel- och logistikförsörjning. Dessa övervägandena bör leda till förslag om hur de strukturer kan och bör se ut som stödjer önskad och nödvändig utveckling. Detta leder till i sin tur att omflyttningar av uppgifter och ansvar mellan dagens myndigheter, och även förändrade associations- former för aktuella verksamheter måste komma att övervägas. Utred- ningen återkommer till detta i kapitel 13, Forskning och utveckling – framtida struktur och kapitel 16, Försvarslogistik – en ny struktur. 11.3.10 Ny finansieringsmodell och anslagsstruktur Utredningen anser att det i samband med överväganden om olika åtgärder som syftar till att renodla, öka spårbarheten och uppfölj- ningen tillsammans med eventuella förändringar av nuvarande organisations- och ansvarsstruktur är rimligt och naturligt att se över nuvarande principer för styrning och finansieringsmodeller. Ett sådant förändringsarbete skulle behöva innefatta, utöver styr- och finansieringsformer, även anslagsstruktur och syn på behov av utveckling av dagens investeringsplaner på ett sätt som gynnar en mer utvecklad livscykelkostnadsmodell. Utredningen vill särskilt betona, utifrån tidigare redovisade slut- satser, att en viktig del av en förändring också bör vara att, så långt möjligt, försöka tydliggöra anslagens ändamål med de verksamhets- grenar Försvarsmakten genomför sin verksamhet i. Detta i syfte att undvika styrning i två dimensioner och förstärka möjlig- heterna till en mer rättvisande uppföljning och återredovisning mot de ställda uppgifterna och Försvarsmaktens kostnader för genom- förd leverans. Utredningen lämnar en bredare redogörelse för en sådan utveckling i kapitel 17, En sammanhållen styrning av försvars- logistiken. Utredningen ska enligt sitt direktiv överväga andra verksamhets- former, bl.a. bolag, för att åstadkomma en mer ändamålsenlig, sammanhållen och kostnadseffektiv verksamhet inom forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning för försvarets behov. Utredningen har därvid noterat de övergripande inrikt- Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning ningar som staten gett uttryck för avseende vad som bör vara det statliga åtagandet och vad som ska betraktas som varande statlig kärn- verksamhet vilket redovisas i kapitel 2, Utgångspunkter. Regeringen ger också uttryck för detta i budgetpropositionen för 20119 där det anges att all verksamhet löpande bör prövas utifrån att det bedrivs effektivt och med god hushållning. Regeringen anför vidare att i linje med det som regeringen angivit i den förvaltningspolitiska propositionen10 ska omprövningar av verksamheter fortsätta där ambitionen enligt regeringen är att fokusera på kärnverksam- heterna och kontinuerligt pröva annan verksamhet. har låtit genomföra separata pröv- ningar avseende genomförbarheten i en överföring av nuvarande verksamheter inom fyra områden till bolagsform: FOI, FMLOG, FMV och T&E inom FMV. Prövningarna har ytterst haft som syfte att pröva möjligheten till en bolagisering. Inom ramen för dessa pröv- ningar har även ett antal potentiella hinder mot genomförbarheten, liksom tänkbara motiv och drivkrafter till att genomföra bolagi- seringar av dessa verksamheter analyserats. En bolagisering av en myndighets verksamhet har vid tidigare liknande prövningar främst motiverats av olika skäl inom tre över- lappande områden. Dessa sammanfattas kort nedan: Den statliga verksamheten styrs av vissa förvaltningspolitiska riktlinjer och värderingar. En central del i de förvaltningspolitiska riktlinjerna är en renodling av det statliga åtagandet. I detta ligger att uppgifter som inte tillhör statens kärnverksamhet bör avvecklas eller överföras till någon annan huvudman. En bolagisering av en statlig produktionsverksamhet kan således motiveras utifrån för- valtningspolitiska överväganden genom att verksamheten ifråga inte befinns tillhör den statliga kärnverksamheten och därför heller inte bör bedrivas i myndighetsform. En bolagisering innebär då en renodling av det statliga åtagandet. 2010/11:1, Utgiftsområde 6, s. 14. 2009/10:175. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning En viktig åtgärd för att åstadkomma konkurrensneutralitet är separation av myndighetsutövning och affärsverksamhet. För att åstadkomma en större grad av konkurrensneutralitet kan ett flertal åtgärder vidtas (2009:4). Den förmod- ligen enskilt viktigaste åtgärden är att organisatoriskt och redovis- ningsmässigt avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten. Därigenom minskar risken för kors- subventionering och otillbörligt gynnande av den egna affärsverk- samheten. Bolagisering är ett effektivt sätt att åstadkomma en tydlig organisatorisk och redovisningsmässig avgränsning. En omvandling av en affärsdrivande enhet vid en myndighet till ett aktiebolag kan i sig förväntas bidra till högre kostnadseffektivitet. Den interna styrningen mot affärsmässighet kan förväntas bli bättre i ett aktiebolag än i en myndighet. Konkursrisken, risken för övertagande och den större fokusering på vinst – faktorer som alla är relativt starkare i en verksamhet som drivs som bolag än en verk- samhet som drivs inom ramen för en myndighet – skapar incita- ment för kostnadseffektiv produktion i aktiebolagsform som är betydligt svårare att skapa i en myndighet. En redogörelse för de olika prövningarna och slutsatser återfinns dels i kapitel 13, Forskning och utveckling – framtida struktur vad avser FOI och i kapitel 16, Försvarslogistik – en ny struktur vad avser FMLOG, FMV samt T&E inom FMV. En sammanfattade redo- visning av prövningarna som helhet återges i kapitel 18, Statliga bolag inom försvarslogistiken? 12Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten I detta kapitel presenterar utredningen bedömningar och förslag rörande Försvarsmaktens framtida behov av forskning och utveck- ling (FoU) samt förslag rörande principer för finansiering och avvägning samt eventuella förändringar i processen. Detta sker mot bakgrund av regeringens inriktning på området, Försvarsmaktens redovisningar, andra aktörers behov samt de övergripande beskriv- ningar som återfinns i betänkandets kapitel 9, 10 och 11. Tyngd- punkten ligger vid försvarsmaktens och statsmakternas framtida behov. Strukturella förslag rörande hur denna FoU ska utföras och lämnas framgent återfinns i nästa kapitel. Inledningsvis vill utredningen påpeka att, även om fokus ligger vid Försvarsmaktens redovisade behov av stöd i formen av FoU, så finns det anledning att betrakta FoU på området försvar och säker- het i ett helhetsperspektiv. Försvarsmaktens behov av FoU över- ensstämmer till del med behoven som hela samhället har, men gränser och ansvar förskjuts ständigt. Ett helhetsperspektiv är därför nödvändigt för att skapa en ändamålsenligt struktur för FoU som å ena sidan kan tillfredställa hela samhällets behov, och å andra sidan primärt är till för Försvarsmakten och Försvars- maktens uttalade behov. I detta kapitel är fokus tydligt vid För- svarsmaktens framtida behov av stöd, men i ett sammanhang som tar hänsyn till samhällets behov i stort. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten 12.2.1Regeringens syn på försvarsmaktens framtida FoU Regeringen gör i propositionen Ett användbart försvar1 bedöm- ningen att Försvarsmaktens kostnader för FoU för myndighetens behov bör minska. Regeringen konstaterar att FoU på försvarsområdet genererar kunskap, kompetens och teknik som i olika skeden stödjer inriktning och utveckling av Försvarsmaktens operativa förmågor i olika tidsperspektiv. Resultat från FoU utgör även en del av grunden för utformningen av svensk försvars- och säkerhetspolitik i vid mening. Materielnära FoU kan reduceras Regeringen bedömer – i likhet med Försvarsberedningen – att ett ökat operativt fokus kräver en förändrad syn på materielförsörj- ningen. FoU är medel för att uppnå målet att tillfredställa insatsorgani- sationens behov. En förändrad materielförsörjning med mindre andel egenutveckling och högre andel upphandlingar av färdigutvecklad materiel tillsammans med internationella samarbetspartners medför att den materielnära forskningen och utvecklingen kan reduceras. Regeringen bedömer att en fortsatt effektivisering, prioritering och rationalisering av FoU kan ske med bibehållet fokus på nytta för försvarets operativa förmåga. Som en följd av detta bör kostna- derna minskas. FoU-verksamhet nära Försvarsmaktens kärnverksamhet bör öka Regeringen noterar att en del av FoU-verksamheten ut- görs av direktstöd genom analys- och utredningsverksamhet samt expertstöd. Det finns även ett behov av sådant stöd vid genom- förande av insatser. Regeringen bedömer att denna typ av FoU, som bedrivs nära Försvarsmaktens kärnverksamhet är värdefull i den kommande inriktningen av försvaret och att andelen verksam- hetsnära utnyttjande av FoU-resultat bör öka. Ett exempel på detta är att med stöd av FoU-resurser snabbt identifiera lösningar på 2008/09:140, avsnitt 6.7. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten operativa behov som uppstår under insatser. Ett annat sådant exempel är att med stöd av FoU-resurser värdera alternativa anskaffnings- möjligheter. Ökad betydelse av och interaktion med civil FoU Regeringen delar vidare Försvarsberedningens syn att civil forsk- ning och teknikutveckling, vilken leder och driver utveck- lingen inom de flesta teknikområden, bör exploateras i högre och snabbare grad inom materielförsörjningen. Produkter som utveck- las i den civila sektorn behöver i viss mån anpassas till militära applikationer, eftersom bl.a. kraven på robusthet inom försvars- området ofta är högre. Regeringen noterar i detta sammanhang att i den forsknings- politiska propositionen Ett lyft för forskning och innovation2 konstateras att försvaret i stor utsträckning samverkar med det civila samhällets forskningsaktörer för att nyttiggöra kunskap och resurser som finns tillgängliga där. I den forskningspolitiska propositionen framhåller regeringen också att det finns många områden där kunskap från försvarstillämpningar kan ge bidrag till civila frågeställningar och att det finns potential att bredda kompetenser som kan nyttjas såväl civilt som militärt. Ett ökat kunskapsutbyte mellan försvarssektorn och samhällets övriga sektorer, där mer av resultaten från respektive sektor kommer andra till del, kan vara gynnsamt för det nationella kunskapsläget som helhet. I den forskningspolitiska propositionen konstateras vidare att ny teknik och nya system för militära och civila tillämpningar ofta växer fram i synergi med varandra och att det blir allt viktigare att de olika aktörerna samverkar samt att försvarsforskningens resultat tillvaratas för innovation och tillväxt i . Ökad andel av FoU tillsammans med andra nationer och organisationer I fråga om internationellt forskningssamarbete delar regeringen bedömning att det samarbete om teknisk och naturvetenskaplig försvarsforskning som bilate- 2008/09:50. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten ralt bedriver med , och samt multi- lateralt inom , FA/och ger kompetenser som inte kan erhållas genom samarbete med andra aktörer.