sou · H0B352 · 2012-08-24 00:00:00 — Förslaget eliminerar de problem som funnits Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen där fastighetsägare har försökt framställa sin mark som bebyggd för att undvika en hårdare beskattning. I dagens system betalar av fastighetsägarna till små- hus respektive av fastighetsägarna till hyreshus den maximala avgiften (per småhus respektive per lägen- het ), se bilaga 3. Det är i högre utsträckning i de större städerna och mer befolkningstäta regionerna som fastighetsägarna når maxavgiften. Därför är det också så att fastighetsägare i nämnda områden relativt sett gynnas av det system som råder . I det föreslagna systemet, där taket i stället är avhängigt fastighetens yta blir fördelningen lite annorlunda. Utredningens målsättning är dock att minimera omfördelningen. För de fastighetsägare som får störst höjningar av fastighetsavgiften/-skatten är det möjligt att införa någon typ av dämpningsregel liksom har skett efter fastighetstaxeringar som fått kännbara följder. Fastighetsägaren behöver då inte betala hela höjningen redan påföljande år. I stället trappas den ökade avgiften/skatten successivt upp under exempel- vis så att fastighetsägaren stegvis fasas in i den nya nivån. Efter alternativa beräkningar med fem kommungrupper och en enda grupp (riket) har utredningen slutligen fastnat för indelningen i tre grupper eller regioner. Det är en naturlig och begriplig indelning av kommuner som uppnår syftet med viss differentiering utan att vara för detaljerad. Dessutom blev skillnaden i avgift/skatt mycket liten mellan de tre mittgrupperna vid indelningen i fem regioner. Vid en beräkning med kvadratmetergränser på max för småhus respektive max för tomtmark så blev skillnaden mellan den lägsta och högsta av de tre mittgrupperna eller för småhuset. Skillnaden i belopp mellan två av dessa grupper blev endast . För marken blev spridningen något större men inte av sådan omfattning att det motiverade att kommungrupperna fortsättningsvis skulle vara åtskilda. Kommungrupperingen utgår från () A- och H-regionindelning. Regionindelningen utarbetades och A-regionerna har kvarstått . H-regionerna omarbetades men har därefter inte uppdaterats. SCB beslutade att inte längre sanktionera A- och H-region- indelningen som en officiell indelning. Som alternativ förordas den Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen kommungruppering som kommuner och landsting tagit fram. Problemet är att den kommungrupperingen består av så många kommuner och mycket diversifierade indelningar av dem i olika grupper. För att kunna göra beräkningar på en, tre och fem olika grup- per har utredningen därför ändå valt A- och H-regionindelningen. A-regionerna är kommunanpassade och avgränsades vid indelningen som näringsgeografiskt sammanhängande enheter, något som i prak- tiken har förändrats . H står för homogent befolk- ningsunderlag. H-regionerna är inte geografiskt sammanhängande utan är indelade efter befolkningstäthet. I grupp 1, storstads- kommuner, ingår H1 och H2, dvs. storstadsregionerna , och som var för sig är indelade i A- regioner. I grupp 2, mellankommuner, finns H3, H4 och H5, andra kommuner än redan nämnda storstadskommuner, med mer än 27 000 invånare inom radie från kommuncentrum (den folkrikaste församlingen i kommunen). I grupp 3, glesbygdskom- muner, finns återstående kommuner, H6. A- och H-regionindelningen ska betraktas som en grundstruktur mer än som en klar modell. Det har inte funnits tid inom ramen för utredningen att ta fram en helt ny kommungruppering enbart för detta syfte. Om förslaget genomförs anser utredningen att en moder- nare gruppering av kommunerna behöver tas fram. Indelningen framgår schematiskt av nedanstående karta. Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen Merparten av landets kommuner hamnar i gruppen H3–H5, alltså region 2, mellankommuner. Det är även den region som innehåller flest fastigheter. Det finns ca 500 000 småhusfastigheter i region 1, 1 500 000 i region 2 och 300 000 i region 3. Det innefattar även obebyggd tomtmark och fastigheter med byggnadsvärde . När det gäller flerbostadshus finns det ca 30 000 i region 1, ca 60 000 i region 2 och ca 7 000 i region 3. För att helt undvika omfördelning av avgift respektive skatt mellan regionerna har varje kommungrupp kalibrerats enligt vad som be- talas . Det har därmed inte skett någon omfördelning mellan kommungrupperna. Däremot kan det ske omfördelningar inom varje kommungrupp beroende på att de fastigheter (byggnad och mark) som har ett högt taxeringsvärde inte nödvändigtvis behöver vara stora till ytan. Utredningen har övervägt hur regleringen av kommungruppe- ringen ska ske. De alternativ som studerats är dels en reglering direkt i lagtexten, dels ett alternativ som innebär att kommungrup- peringen framgår av förordning. Det alternativ som utredningen finner lämpligast är att det till lagtexten om kommunernas indel- ning, 3 § FavL samt 3 § FSL bifogas en bilaga med en uppräkning som anger vilken kommungrupp varje kommun tillhör. Det är viktigt att grupperingen är stabil och förutsägbar så att kommuner inte ofta växlar mellan grupper. Utredningen har övervägt om grup- peringen är något som kommer att behöva ses över efter- som befolkningsmängden ändras, men anser av stabili- tetsskäl att det inte vore lämpligt. För att öka stabiliteten i systemet bör grupperna därför vara stora och schabloniserade. Kommungruppsindelningen kommer att påverkas av framtida eventuella delningar och sammanläggningar av kommuner. Det kan också inträffa att kommungränser dras om och att ett antal personer kan komma att tillhöra en annan kommun . Det behövs en beredskap för att hantera sådana reformer och en medvetenhet om vad de skulle få för konsekvenser. Utredningen föreslår därför en ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner och landsting. Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen 3.3.9.3Avgiftens respektive skattens storlek och takregel för småhusenheter I de ursprungliga beräkningarna utgick utredningen från nämnda kvadratmetergränser, för småhus respektive för tomtmark och, inom varje region för sig, den slutsumma som kräv- des för att staten/kommunerna skulle få in samma belopp som . Det gav följande resultat. Tabell per kvadratmeter, endast kvadratmetergränser Resultatet är en följd av det rådande systemet som gynnar de om- råden där flertalet fastigheter når maxavgiften. Maxavgift i det nya systemet skulle enligt beräkningen bli totalt för både hus och mark. Det är enligt utredningens mening alltför stor skillnad jämfört med dagens maxbelopp (). De framräknade kvadratmeterbeloppen i tabell 3.4 testades med ett tak på som ungefär motsvarar dagens maxbelopp med indexuppräkning. Denna beräkning ger ett sammanlagt underskott i alla tre regionerna om ca . Ytterligare en beräkning gjordes för att komma fram till vilka kvadratmetergränser och kvadratmetervärden som krävs för ett tak på utan att underskottet om uppstår. Det gav följande resultat. Tabell per kvadratmeter, totalt tak Det syns genast att skillnaderna mellan regionerna ökar markant. Enligt utredningens mening saknas det skäl för så väldigt olika nivåer mellan regionerna. Eftersom det totala maxbeloppet är räcker det med så lite som hus och mark i region 1 för Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen att slå i taket . Det betyder att all tomtmark i region 1 be- skattas maximalt då avgiften inte börjar beräknas förrän vid (se avsnitt 3.3.9.1). Kvadratmetervärdet skulle alltså bli så högt att takbeloppet nås vid mycket små storlekar på småhus och tomtmark. Trots dessa nivåer på avgifterna kommer det i region 1 inte vara möj- ligt att uppnå samma summa som med dagens system. Det finns för få kvadratmeter för att nå upp till samma intäkt i form av skatt och avgift som betalas enligt det nuvarande systemet. I nästa beräkning testades en höjning av det totala maxbeloppet till . Det gav följande resultat. Tabell per kvadratmeter, totalt tak I region 1 krävs det boarea för småhus och mark för att slå i taket . I region 2 krävs det boarea för småhus. För marken i region 2 liksom för både hus och mark i region 3 träder de ursprungliga gränserna om boarea respek- tive tomtareal in som tak. Det reella taket i region 2 och 3 blir alltså inte . I region 2 blir taket totalt varav för byggnaden och för marken. I region 3 blir taket totalt varav för byggnaden och för marken. I region 3 blir taket alltså lägre än det nuvarande (). Det innebär att de allra flesta inte skulle nå den maximala avgiften . Endast av fastighetsägarna skulle betala maxbeloppet om . Enligt den tidigare nämnda för- delningsmodellen (på hus och på mark) är maxavgiften för hus och för mark . Den totala av- giften för ett vanligt förekommande hus (boarea) med normal- stor tomt () i region 1 skulle bli . I regionerna 2 och 3 skulle avgiften för samma hus bli lägre än dagens maxavgift. I följande diagram visas skillnaden mellan nuvarande system och det föreslagna. Man kan även se hur stor del av fastighetsägarna som betalar maxbelopp. I region 1 och 2 har skalan brutits för att få en överskådlig bild av resultatet. Notera att den streckade kurvan efter därför skulle ha varit betydligt högre om diagrammen var skalenliga. Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen Diagram 3.4 Skillnad mellan nuvarande och föreslaget system, region 1 Diagram 3.5 Skillnad mellan nuvarande och föreslaget system, region 2 Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen Diagram 3.6 Skillnad mellan nuvarande och föreslaget system, region 3 Ovanstående kurvdiagram och resultatet av beräkningarna i övrigt har gjort att utredningen föreslår ett beloppstak om i kombination med ytgränser för beräkning av fastighetsavgiften om boarea för småhus och tomtareal för tomtmark till småhus. Om det finns budgetutrymme att tillföra systemet 1,4 miljar- der kr kan beloppstaket läggas närmare dagens nivå, . Det skulle få konsekvenser för ytbeloppen enligt vad som redovisats ovan. 3.3.9.4Avgiftens respektive skattens storlek för flerbostadshusenheter och ägarlägenhetsenheter För flerbostadshus och ägarlägenheter har beräkningarna inte gjorts på samma sätt som för småhus eftersom det inte finns anledning att lägga in något takbelopp, se avsnitt 3.3.4. Beräkningen har inte utgått från uppgifter om avgifts- och skatteintäkter utan beräknats med ledning av uppgifter i FTR. Detta kan innebära mindre avvikelser i förhållande till faktiska intäkter. Denna eventuella diskrepans har dock bedömts som försumbar. Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen De beräknade intäkterna för varje region har slagits samman och dividerats med ytorna (boareorna) för motsvarande region. Det gav resultatet att avgiften/skatten i region 1 blir per kvadrat- meter boarea. I region 2 blir avgiften/skatten per kvadrat- meter boarea och i region 3 blir avgiften/skatten per kvadrat- meter boarea. I de fall byggnad och mark har olika ägare fördelas avgiften lika mellan mark och byggnad. När det gäller fastighets- skatten utgör den halva avgiftsbeloppet avseende obebyggd tomt- mark. I region 1 blir resultatet av förändringen att lägenheter som är mindre än kommer att få lägre avgift än och större lägenheter kommer att åläggas högre avgift. I region 2 hamnar mot- svarande brytpunkt på nästan 79 m² och i region 3 på knappt 122 m². I jämförelse med det rådande systemet kan man konstatera att fastig- hetsföretag med många små bostäder, t.ex. allmännyttan och stu- dentbostadsföretag, kommer att tjäna på det föreslagna systemet, medan de företag som har många stora lägenheter riskerar att behöva betala högre avgifter än . 3.3.10Överföring av fastighetsavgiftsmedel till kommunerna Utredningens förslag: neutraliseras effekterna av den nya beräkningsgrunden för varje kommun. Detta sker genom att utbetalningen till kommunerna av fastighetsavgiftsmedel 2015 för varje kommun beloppsmässigt motsvarar den utbetalning av fastighetsavgiftsmedel som skett . Utbetalning av kom- munal fastighetsavgift avseende kalenderår ska beräknas utifrån intäkterna i respektive kommun. Endast intäktsförändringar mellan kalenderåren ska beaktas. De årliga intäktsförändringarna tillgodoförs därmed likvidmässigt kom- munerna . Det belopp som utbetalats utbetalas därför även 2016 och 2017. Detta bör regleras i en ny lag om utbetalning till kommuner av fastighetsmedel 2015–2017. Vid införandet av den kommunala fastighetsavgiften neutra- liserade man effekterna för såväl staten som för varje enskild kom- mun genom att justera statens anslag till utjämningssystemet. betalade staten ut till kommunerna i fastig- hetsavgiftsmedel, vilket fördelades mellan kommunerna med ett Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen enhetligt belopp per invånare. minskades statens bidrag till kommunerna (anslaget för kommunalekonomisk utjämning) med samma belopp, vilket också fördelades mellan kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare. Därmed neutraliserades de finan- siella effekterna av införandet av fastighetsavgiften för såväl staten som för varje enskild kommun. Det belopp som utbetalades fastställdes av regeringen och baserades på ett i förväg beräknat belopp avseende fastighetsavgiftsmedel . Utbetalningar av fastighetsavgiftsmedel baseras från och med på faktiskt utfall. Utbetalningarna görs dock med efter- släpning. Skälet till den tvååriga eftersläpningen är att inte har tillgång till slutliga uppgifter om fastighetsavgift för ett visst beskattningsår förrän tidigast vid utgången av november året efter beskattningsåret. Utbetalning av fastighetsav- gift avseende beskattningsår beräknas således utifrån det faktiska utfallet i respektive kommun och de årliga in- täktsförändringarna adderas till det ursprungliga schablonmässigt beräknade beloppet. Intäktsförändringarna tillgodoförs därmed kom- munerna . Därför utbetalades samma belopp 2008, 2009 och 2010. gjordes dock en justering av detta belopp med anledning av att tillämpningsområdet för den kommu- nala fastighetsavgiften utvidgades något genom att fler fastigheter inkluderades i avgiftssystemet. Bestämmelser om utbetalning av fastighetsavgift (fastig- hetsavgiftsmedel) finns i 4 § lagen (1965:269) med särskilda be- stämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt samt lagen (2007:1413) om utbetalning till kommuner av fastighets- avgiftsmedel 2008–2010. Åren efter 2008 har intäktsförändringar tillfallit respektive kom- mun även om utbetalningen av dessa intäktsförändringar görs med eftersläpning. Utredningens förslag är att använda ett liknande till- vägagångssätt , men neutraliseringen ska ske mellan kom- munerna. De sammanlagda beräknade intäkterna i riket från den kommunala fastighetsavgiften utbetalas till respektive kom- mun med ett enhetligt belopp per invånare året före beskattningsåret. Utbetalning till kommunerna avseende kalenderår baseras på det faktiska utfallet, vilket innebär att det precis som blir eftersläpning mellan avgiftsintäkterna och överföringen till kommunerna. Endast intäktsförändringar mellan beskattningsåren ska beaktas. De årliga intäktsförändringarna efter 2015 tillgodoförs därmed likvidmässigt kommunerna från och med Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen Det med ett enhetligt belopp per invånare beräknade beloppet utbetalas därför även 2016 och 2017. Som framgår ovan (avsnitt 3.3.9) är avsikten att den sammanlagda fastighetsavgiften ska vara oförändrad införandeåret. Storleken på avgifterna per kvadratmeter fastställs så att det totala avgiftsuttaget är lika stort 2015 som 2014. Omfördelningseffekter mellan kommunerna torde dock inte kunna undvikas helt. Till följd av den tvååriga eftersläpningen skulle sådana omfördelningseffekter påverka utbetalningarna först . För att undvika detta föreslås att de fastighetsavgiftsmedel som ut- betalas till kommunerna 2017 ska betalas ut med samma belopp som 2014, 2015 och 2016. Det behöver regleras särskilt. Regleringen bör placeras i en särskild lag, se förslag till lag om utbetalning till kom- muner av fastighetsmedel 2015–2017. regleras utbetalningarna åter av lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Ett exempel redovisas i tabell 3.7. Kommun A antas med nu gällande regler erhålla utbetalning om totalt i fastig- hetsavgiftsmedel . Motsvarande belopp betalas ut , som utgör det nya basåret för utbetalningar. Till kommunen utbetalas samma belopp () även 2016 och 2017. De fastighets- avgiftsmedel som utbetalas till kommunen 2018 utgörs av basen på vartill läggs förändringen i faktiskt utfall mellan be- skattningsåren 2015 och 2016 enligt de nya regler som föreslås gälla fr.o.m. . Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen Tabell 3.7 Utbetalning av fastighetsavgift 2015–2019, : Kommun A (= utbetalt ) (= utbetalt ) Utbetalas 2018, inkl. förändring 2015–2016 Utfall , nytt system Utfall , nytt system Förändring 2015–2016 Utbetalas 2019, inkl. förändring 2016–2017 Utfall , nytt system Utfall , nytt system Förändring 2016–2017 Ett problem som förblir olöst om förslaget ovan genomförs är den skuld som på nytt byggs upp mellan staten och kommunerna och som kommer att släpa efter . Kommunerna kan ha synpunk- ter på att inte få tillgång till dessa medel förrän efter att de förvärvats. kommer även fortsättningsvis inte att ha tillgång till slutliga uppgifter om fastighetsavgift och fastig- hetsskatt för ett visst beskattningsår förrän tidigast vid utgången av november året efter beskattningsåret. Utbetalning av medlen avse- ende beskattningsår måste beräknas utifrån det faktiska utfallet i respektive kommun och de årliga intäktsföränd- ringarna adderas till det ursprungliga schablonmässigt beräknade beloppet. Intäktsförändringarna kan därmed tillgodoföras kommu- nerna först om de ska vara exakta. Alternativet vore ett system där en uppskattad summa betalas ut tidigare för att sedan justeras när rätt siffror är fastställda. Som nämndes i föregående avsnitt har staten en tvåårig eftersläpan- de skuld till kommunerna. Det är en följd av det system som in- fördes med den kommunala fastighetsavgiften . Frågan om införande av ett avräkningsförfarande av fastighetsavgiften är obero- Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen ende av hur själva uttaget av fastighetsavgift utformas och bör så- ledes genomföras oavsett hur den senare frågan kommer att hanteras. Det kan vara ett lämpligt tillfälle att reglera den innestående skulden i samband med införandet av ytterligare ett nytt system. Självfallet får en sådan reglering kostnadseffekter för staten. Utredningen har i sin strävan att lämna ett kostnadsneutralt förslag inte sett det som en del av uppdraget att ta hänsyn till kostnaden av återbetalningen av en gammal skuld. Det som sägs i det följande i detta avsnitt är därför inte ett förslag från utredningen utan ska ses som en idé om hur en reglering av skulden skulle kunna genomföras. Det är en av- vägning för politikerna hur betalningen i sådant fall ska finansieras. En möjlig väg är att införa ett avräkningsförfarande vid utbetal- ningen av fastighetsavgiftsmedel till kommunerna. Därmed skulle man motverka att kommunernas fordran på staten avseende fastig- hetsavgiftsmedel successivt ökar. Avräkningsbeloppet bör beräknas som skillnaden mellan de fastig- hetsavgiftsmedel som med en tolftedel utbetalades till en kommun innevarande år och de fastighetsmedel som med en tolfte- del utbetalades till kommunen . Avräkningsbeloppet föreslås utbetalas efter beskattningsåret. Som ovan redovisats utbetalas, med undantag för , fastighetsavgiftsmedlen till kommunerna med efter- släpning. Lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., reglerar de lik- vidmässiga betalningsströmmarna mellan staten och kommunerna. Den kommunala redovisningen bygger på samma teoretiska ut- gångspunkter som de som gäller för privat redovisning, med smärre anpassningar mot bakgrund av den kommunala särarten. Bestäm- melser om räkenskapsföring och redovisning finns i 8 kap. kommunal- lagen (1991:900). I lagen (1997:614) om redovisning, baserad på den tidigare bokföringslagen (1976:125), regleras extern- redovisningen. Bokföring och redovisning ska enligt 3 § denna lag fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Flertalet kommuner torde periodisera fastighetsavgiftsmedlen till det beskattningsår de hänför sig till, även om utbetalningen släpar . Därmed uppstår en fordran på staten i kommunernas balansräkning till följd av den tvååriga eftersläpningen (se tabell 3.8). Även om kommunerna inte skulle periodisera fastighets- medlen uppstår en implicit fordran på staten. Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen SOU 2012:52 Utbetalning av fastighetsavgiftsmedel () Beloppen som anges i kolumnen Periodiserat belopp i tabell 3.8 avser utfall , en prognos , publicerad av Kommuner och Landsting (SKL)4 samt en grov upp- skattning . utökades basen för den kommunala fastighetsavgiften. Därmed ökades, som ovan nämnts (avsnitt 3.3.10), fastighetsavgifts- medlen med , vilket neutraliserades genom en mot- svarande minskning av det generella statsbidraget 2010. Detta på- verkar inte kommunernas fordran på staten. Så länge som fastighetsavgiftsmedlen ökar kommer kommuner- nas fordran på staten att öka. Kommunerna skulle kunna hävda att de går miste om ränteintäkter. Det kan inte heller uteslutas att om ytterligare förändringar görs i systemet för beskattning av bostäder , kan staten komma att behöva lösa in hela den återstå- ende fordran. Ett sätt att komma till rätta med detta är att komplettera gällande regler om hur fastighetsavgiftsmedel ska utbetalas med årliga av- räkningar. Utöver det belopp som fastställs enligt gällande regler, och som betalas ut med en tolftedel , skulle med ett avräkningsförfarande även ett engångsbelopp utbetalas. Om ett sådant förfarande redan hade tillämpats skulle avräkningen avseende ha beräknats som skillnaden mellan de belopp som utbetalades () och 2011 () med en tolftedel . Avräkningen skulle därmed ha uppgått till (13 577–12 060 = 1 517) och lagts till det belopp som utbetalas med nuvarande system. Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen klusive avräkning skulle det 2011 således ha utbetalats 15 093 miljo- ner kr (13 577+1 517). Dessa avräkningar skulle kunna göras individuellt för varje kom- mun och avräkningsbeloppet kan utbetalas efter beskattningsåret. I tabell 3.9 redovisas hur ett avräkningsförfarande skulle ha påverkat kommunernas sammanlagda fordran på staten om detta hade tillämpats . Tabell 3.9 Utbetalning av fastighetsavgiftsmedel om slutavräkning hade tillämpats () fordran, ack. Om avräkningsbeloppet betalas ut som ett engångsbelopp och sär- redovisas torde detta underlätta för kommunerna att identifiera det belopp med vilket fordran på staten ska reduceras. Avräkningar skulle kunna börja tillämpas , dvs. Då bör även fordran avseende 2009, 2010 och 2011 regleras. En avräkning 2014 skulle därmed omfatta och beräknas uppgå till totalt . Kom- munernas fordran på staten skulle därmed reduceras väsentligt. Kommunernas resultat torde inte påverkas nämnvärt. Det offent- liga finansiella sparandet påverkas inte. Statens budgetsaldo påverkas och blir lägre. Den kommunala fastighetsavgiften redovisas på stats- budgetens inkomstsida och därmed påverkas inte utgiftstaket för statsbudgeten. Att genomföra den beskrivna idén skulle föranleda författnings- ändringar i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kom- muns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. samt en ny Avveckling av bostads- och lantbrukstaxeringen lag om avräkning av fastighetsavgiftsmedel , se bilaga 6. I avsnitt 2 har redovisats olika användningsområden för taxerings- värden, dels inom ramen för gällande lagstiftning, dels övrig använd- ning i praxis. Även användningsområden helt utanför lagreglerad verksamhet har beskrivits.