sou · GZB336d5 · 2012-01-01 00:00:00 — FOI erhåller till viss del anslag för dels de internationella verksamheterna som bedrivs på uppdrag av Försvarsdepartementet och UD samt anslag för CBRN-verksamheten. Anslag för CBRN har tidigare gått via Försvarsmakten, men ändrades till att utgöra anslag per . Utredningen har låtit PwC beräkna ett marknadsmässigt avkastningskrav samt genomföra en värdeberäkning baserat på FOI:s budgetunderlag för perioden –2013 samt Försvarsmaktens budgetunderlag . Värdeberäkningen indikerar ett positivt värde för verksamheten vilket utgör en viktig förutsättning för att en bolagisering av verksamheten ska vara möjlig. Viss känslighetsanalys har genomförts avseende årlig tillväxt och rörelsemarginal, som indikerar att även vid sämre utveckling avseende tillväxt och rörelsemarginal uppnås ett positivt värde. För att bedöma verksamhetens förmåga att uppnå en marknadsmässig avkastning och beräkna värdet på verksamheten krävs dock att en affärsplan upprättas. I affärsplanen bör även bedömda kostnader i samband med bolagiseringen prognostiseras och tidssättas.. Vi bedömer att det finns förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet hos FOI, givet hur FOI har presterat . De anslagsmedel som FOI erhåller utgör inget hinder för en bolagisering, och har tidigare gått som uppdrag till FOI. Vi anser att det finns ett antal åtgärder som bör vidtas för att stärka det affärsmässiga inslaget i verksamheten. En av dessa åtgärder är att ta fram en affärsplan för den framtida verksamheten. Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning samt styrs inte av politiska mål FOI är huvudsakligen uppdragsfinansierat. Verksamhetens utformning påverkas primärt av uppdragsgivarna, som genom avgifter finansierar verksamheten. FOI har en central roll i att leverera forskning och utveckling till Försvarsmakten, men det innebär inte att verksamheten styrs av politiska mål. FOI bedriver ingen myndighetsutövning. Avtal bör kunna överföras från myndighet till ett aktiebolag Avseende internationell samverkan kan det finnas en stark koppling mellan det faktum att staten undertecknar avtal och att en myndighet vidtar de åtgärder som avtalet medför. Även i fråga om avtal som behöver tecknas i samband med internationella insatser kan det finnas frågeställningar kring vilken associationsform inblandade parter kan/bör/får ha. Inom forskningsområdet finns det cirka 30-tal Memorandum of Understanding (MoU) som regeringen har skrivit under och ingått. De övergripande MoU-avtal lägger grunden för ett samarbete/utbyte inom forskning och utveckling. FOI har redogjort för att de har 20 stycken pågående utländska avtal (kommersiella). Avtalen är både tvååriga och treåriga. Samliga avtal har skrivits med en option på förlängning. Det kan inte uteslutas att ett antal av dessa avtal tangerar sekretess- och integritetsfrågor. Det är inte klargjort om dessa avtal är sprungna från ovan MoU-avtal mellan regeringen och främmande makt. företräds av FOI i bl.a. Nato:s forskningspaneler och EDA:s captech-grupper. I merparten av dessa grupperingar har FOI gjort bedömningen att det inte stipuleras i vilken form de deltagande personerna ska vara anställda i. Dock gäller detta inte inom delar av Natos samarbetsgrupper, där det enligt uppgift krävs representation mellan regeringar. Vi kan inte utesluta att FOI även i en hypotetisk bolagsform skulle kunna biträda representant i sådana förhandlingar. FOI får i vissa fall tillgång till information kring terrorhot och verkan av dessa hot. Denna typ av information delges enligt FOI endast myndigheter under de statliga säkerhetsskyddsavtalen. Utredningen bedömer att det bör finns förutsättningar att föra över befintliga avtal från myndigheten till ett aktiebolag, och att detta inte utgör något hinder för en bolagisering av verksamheten. I vissa fall bör detta klargöras genom att en avtalsgenomgång initieras och en bedömning/utredning görs av hur berörda eller prioriterade samarbetsländer ser på ett fortsatt samarbete. Den samlade bedömningen är att det inte finns något absolut hinder mot bolagisering av verksamheten vid FOI. Ett antal identifierade omständigheter medför behov av åtgärder vid och inför bolagisering. Dessa åtgärder kommer att ge upphov till kostnader som inte har kvantifierats eller tidssatts men i hög grad är beroende av tidsplan respektive transaktionens detaljutformning. Inga absoluta hinder har kunnat identifieras utöver de eventuella finansiella hinder som kan uppstå om verksamheten inte kan finansiera sina kostnader på marknadsmässiga grunder genom egna intäkter. Styrmedlen ändras vid en bolagisering och staten måste utöva aktivt ägande för att påverka verksamheten i bolagsform. Det finns dock ingen anledning att tro att möjligheterna att styra verksamheten behöver försämras ur statens perspektiv. Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – Försvarsmaktens logistik Försvarsmaktens logistik – bolagiseringsprövning PriceWaterhouseCoopers (PwC) överlämnade rapporten – bolagiseringsprövning till . Utredningen har lämnat rapporten i utkastform till Försvarsmakten, som har inkommit med svar daterat . Försvarsmakten har i detta svar uttalat sig om möjligheten och lämpligheten av en bolagisering av FMLOG samt lämnat ett antal kommentarer kring analysen och dess resultat. PwC har beaktat innehållet från Försvarsmakten i sin rapport genom ett antal justeringar. Försvarsmakten menar, liksom PwC, att det föreligger behov av ytterligare analys av vissa specifika frågeställningar. I denna bilaga redovisar PwC en sammanfattning av rapporten. I anslutning till sammanfattningen finns även Försvarsmaktens yttrande över bolagiseringsrapporten. Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – FMLOG 110127 FMLOG är ett logistikförband inom Försvarsmakten som är intäktsfinansierat, vilket är en skillnad mot övriga förband inom Försvarsmakten som tilldelas anslagsmedel. Det finns en marknad för huvuddelen av de tjänster som FMLOG tillhandahåller och det finns ett stort utbud av leverantörer. De nu rådande relationerna mellan aktörerna på försvarslogistikområdet är i vissa delar av verksamheten fullt ut redan marknadsmässiga och privatiserade, medan de i andra delar knappast är att betrakta som marknadsmässiga. Försvarsmakten har tidigare valt att inte fullt ut konkurrensutsätta FMLOG:s verksamhet. Kunder inom Försvarsmakten har varit hänvisade till FMLOG som leverantör avseende en stor mängd tjänster. HKV har reglerat vad som får beställas från FMLOG av aktörer inom Försvarsmakten i en tjänstekatalog. Tjänstekatalogens innehåll, struktur och tillhörande ersättningsmodell har definierats av HKV. Försvarsmakten är FMLOG:s största kund. uppgick intäkterna från Försvarsmakten till motsvarande av de totala intäkterna. Bland övriga kunder märks bl.a. FMV, och Kriminalvården. Dock finns det förutsättningar för att ett framtida bolag ska kunna utsättas för konkurrens, eftersom det finns en marknad för huvuddelen av de tjänster som FMLOG tillhandahåller och ett utbud av leverantörer. Som exempel nämns förrådshållning, verkstadstjänster och lokaler, transport samt ekonomi och administration. Utanför domineras den europeiska marknaden av ett fåtal stora aktörer. De marknadsledande leverantörerna är , och . Samtliga är aktiva inom ett brett spektrum av områden vilket även minskar känsligheten för variationer i efterfrågan på enskilda nationella delmarknader. Verksamheten är av betydande omfattning FMLOG driver en verksamhet som genererar kundintäkter om och har 3 956 årsarbetskrafter. Verksamheten är således av betydande omfattning i så måtto att ett framtida bolag sannolikt skulle kunna bära både rörelserelaterade kostnader och de ytterligare kostnader som en bolagisering medför (utifrån bl.a. större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter). FMLOG är inte någon egen resultatenhet med egna räkenskaper utan är en del av Försvarsmakten. Vår bedömning är dock att verksamheten bedrivs på ett sätt som innebär goda förutsättningar för tillräcklig affärsmässig mognad i samband med en bolagisering, då verksamheten har varit avgiftsfinansierad såsom leverantör av stöd till insatser och förmågeproduktion, även i viss mån till externa kunder. Till stora delar agerar FMLOG på konkurrensutsatta marknader. Enheten har bedrivit omfattande arbete med OPS-lösningar för delar av verksamheten, vilket ställer stora krav på förmåga till affärsmässigt agerande och analys. FMLOG:s verksamhet drivs sedan starten med målsättningen att rationalisera och effektivisera verksamheten i beaktande av kundernas förändrade behov. FMLOG arbetar marknadsmässigt även om avkastningen inte är marknadsmässig, avgifterna enligt gällande bestämmelser ska endast täcka kostnaderna. FMLOG finansieras genom egna avgiftsintäkter. FMLOG hade intäkter om och ett negativt resultat efter finansnetto, minus , vilket är nära FMLOG:s ekonomiska målsättning om full kostnadstäckning. Utredningen har låtit PwC beräkna ett marknadsmässigt avkastningskrav samt genomföra en värdeberäkning baserat på Försvarsmaktens budgetunderlag för perioden –2013. Värdeberäkningen indikerar ett positivt värde för verksamheten vilket utgör en viktig förutsättning för att en bolagisering av verksamheten ska vara möjlig. Viss känslighetsanalys har genomförts avseende årlig tillväxt och rörelsemarginal, som indikerar att ett positivt värde uppnås även vid sämre utveckling av tillväxt och rörelsemarginal. För att bedöma verksamhetens förmåga att uppnå en marknadsmässig avkastning och beräkna värdet på verksamheten krävs dock att en affärsplan upprättas. I affärsplanen bör även bedömda kostnader i samband med bolagiseringen prognostiseras och tidssättas. Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning samt styrs inte av politiska mål Verksamheten omfattar inte myndighetsutövning eller politisk styrning. Det finns därmed goda förutsättningar för att styra verksamheten med lönsamhetsmål. Däremot behöver en framtida struktur beakta personalförsörjningsbehov mellan Försvarsmakten och ett utbrutet FMLOG vid t.ex. en eventuell mobilisering så att Försvarsmaktens behov av logistikstöd tillgodoses även i sådana situationer. Sekretessbelagd information kan hanteras i bolagsform Verksamheten hos FMLOG inbegriper hantering av information om försvarets lager av krigsmateriel och ammunition. Den aggregerade bilden av förrådshållningen anses vara synnerligen känslig samt säga mycket om svensk försvarsförmåga respektive om Försvarsmaktens sårbarhet bl.a. avseende anläggningar och materielförsörjning. Det har dock inte framkommit något som talar för att ett bolag skulle ha sämre förutsättningar att upprätthålla säkerhetsskydd för känslig information än en myndighet. Med andra ord har denna frågeställning ingen särskild koppling till valet av verksamhetsform. Leveranssäkerhet i insats och Försvarsmaktens kontroll över logistikkedjan Vid insatser ska förbandens behov av säkerhet i leveranser tillgodoses. Det är en förutsättning för vårt arbete att styrning av verksamheten för att uppnå kostnadseffektivitet genom kommersiella incitament bör stödja denna målsättning. använder kommersiella leverantörer som i många fall är privatägda som stöd till insatsförband i insatssammanhang. Vi bedömer att bolagsformen väl stödjer de målsättningar som gäller för insatslogistik. Den verksamhet som FMLOG bedriver skulle på motsvarande sätt kunna stödja insatsförband även i egenskap av ett statligt ägt bolag. FMLOG är inte ett insatsförband, men vissa enheter inom FMLOG ingår i insatsorganisationen. Det är avgörande att verksamheten sköts på ett sådant sätt att förtroendet för det tänkta bolaget förblir högt. En misstro från (i första hand) Försvarsmakten kan bottna i oro över att inte ha kontroll över hela processen eller att inte kunna vidta tillräckliga åtgärder om något går fel. I ett skarpt läge kan en diskussion om vad som ingår i ett avtal få allvarliga konsekvenser. Åtgärder behöver även vidtas så att ett bolag och dess personal är tillräckligt förberedda för att verka i ett insatsområde i ett tidigt skede så att soldater, utrustning etc. kan anlända och utgöra early entry force. Detta kan för ett bolag hanteras genom omsorgsfull formulering av beställningar och avtalsskrivningar så att det bl.a. tydliggörs vilka konsekvenser brister i leveranssäkerhet får för leverantören. En liknande hantering bör kunna omhänderta krav på organisationen om att även fortsättningsvis säkerställa tillräcklig kompetens för att hantera kontakter med utländska myndigheter m.m. för flytt av krigsmateriel till insatsområde som innebär passage genom andra länders territorium. Sida 1 (7) Ert tjänsteställe, handläggare Fö2010:01/2010/33 Vårt tjänsteställe, handläggare Försvarsmaktens redovisning med anledning av SOU, Begäran om uppgifter m.m. Försvarsmakten redovisar Begäran om uppgifter m.m. i enlighet med formulering i Fö2010:01/2010/33. 1 Uppgift och analys Uppgiften innebär bl.a. att följande huvudfrågor ska besvaras. FSK begär att Försvarsmakten - med utgångspunkt i myndighetens behov av stöd - bedömer och tar ställning till: -möjligheten att bolagisera FMLOG, -lämpligheten att bolagisera FMLOG. Möjligheten och förutsättningar att bolagisera FMLOG finns beskriven i PriceWaterhouseCoopers (PwC) underlag vilket bl.a. innehåller bedömningar av marknadssituation, marknadsförutsättningar samt finansiella värderingar jämte redovisning av fakta. Utöver detta har PwC med erfarenhet från andra bolagiseringar redovisat en bedömning om möjligheten att bolagisera FMLOG utgående från ett antal kriterier. I huvudsak utgör detta underlag grund för Försvarsmaktens svar om möjligheten att bolagisera FMLOG. Avseende Försvarsmaktens bedömning av lämpligheten att bolagisera FMLOG är det nödvändigt att värdera andra kriterier utgående från myndighetens uppgifter med påföljande behov. Nedan listas ett antal områden/kriterier att värdera. Sida 2 (7) -Operativ förmåga, tillgänglighet, krav på beredskap, möjligheten att mobilisera, folkrättsliga aspekter etc. är inte är hanterade, vilket inte är acceptabelt avseende logistik och materielförsörjning. Frågan är hur, inte om dessa aspekter behöver beaktas. -Logistik m.a.p.: o Hur definieras främre resp. bakre underhåll. Hur säkerställs att ett bolag kan effektuera bakre underhåll under insats? o Med stor sannolikhet behöver Försvarsmakten insatsorganisera mer logistikresurser än den s.k. Teknikbataljonen - kan delar av annan myndighet (och i synnerhet delar av ett bolag) insatsorganiseras? oFMLOG personal har internationell arbetsskyldighet. Kan motsvarande (om än inte exakt detsamma) skapas inom ett bolag? -Samlad information kan avslöja uthållighet, kritiska förnödenheter etc. vilket kräver försvarssekretess. Lämplighet om dylik informationen hamnar i bolaget måste klarläggas. -Vad är kostnaden för etablerande och vidmakthållande av den utvecklade beställar-/upphandlingskompetens och samverkansmekanismer som Försvarsmakten behöver organisera för att möjliggöra rollspelet mellan Försvarsmakten som beställare och bolaget som leverantör? Försvarsmakten kan se möjligheten till fortsatt bolagiseringsprövning för delar av verksamheten förutsatt att aspekter som operativ förmåga, tillgänglighet, beredskap, möjligheten att mobilisera, folkrätt etc. är omhändertagna. Denna måste säkerställa såväl ändamålsenlig insatsorganisation (IO) med operativ/taktisk förmåga och uthållighet samt positiva ekonomiska effekter för Försvarsmakten. är inte dessa parametrar säkerställda i föreliggande underlag. Fortsatt prövning bör ske först när ett fördjupat underlag föreligger. Det är viktigt att även aspekter som leveranssäkerhet, tjänsternas kvalité, möjligheter till snabb förändring/omställning m.m. beaktas. Gränsdragning mellan bolag och Försvarsmakten måste tydliggöras. Försvarsmakten ifrågasätter om en fungerande marknad för försvarslogistik finns. Av den anledningen ifrågasätts också om förutsättningar för konkurrensupphandling finns. Sannolikt kommer bolaget i praktiken få monopol inom vissa områden. Av den anledningen bedöms delar av, inte FMLOG som helhet vara möjligt att bolagisera. 3.1Synpunkter på bolagiseringsprövningen inkl. underlaget Det kan ifrågasättas om det finns en fungerande marknad för försvarslogistik med dess behov. Av den anledningen kan det också ifrågasättas om förutsättningar för Sida 3 (7) Sannolikt kommer bolaget som helhet i praktiken få monopol inom vissa områden. Av den anledningen bedöms delar av, inte FMLOG som helhet vara möjligt att bolagisera. Varje del bör prövas för bolagisering, OPS-prövning etc. utgående från dessa förutsättningar. Prövningen är, vilket också framförts av såväl PwC som FSK, mer av karaktären ekonomiska beräkningar. Exempelvis nyttjar prövningen i flera fall, delvis p.g.a. att Försvarsmaktens ekonomiska redovisningsystem inte medger annat, underlag som synes vara bedömningar och antaganden vilket torde erfordra omfattande kvalitetssäkring innan ev. beslut om fortsatt hantering. FSK har valt att genomföra bolagiseringsprövning av hela FMLOG trots synpunkter om detta framförda vid referensgruppsmöten. Försvarsmakten har i BU 11 bl.a. föreslagit förändringar av FMTM verksamhetens krav. Innebörden av detta är att delar av FMLOG flyttas till FMTM, vilket är en del i organiserandet av FMTIS. Det bör också ifrågasättas huruvida de delar som efter en ev. överföring till FMTIS, kvarstår i FMLOG, är de enheter som kan vara aktuella för bolagisering i sin helhet. Exempelvis har FSK framfört att det endast torde vara genomförandedelar som kan vara aktuella för bolagisering, således inte delar av ledningen vilken torde erfordras för Försvarsmaktens kundkompetens. Av den anledningen bedöms att prövningen behöver kompletteras och revideras. Av underlaget framgår att PwC medvetet har valt att inte ta några säkerhetspolitiska hänsyn vid sin prövning. Utgående från Försvarsmaktens instruktion och uppgifter måste möjligheten att bolagisera FMLOG prövas också ur denna aspekt och inte enbart med föreliggande prövning. Således bör fortsatt bolagiseringsprövning genomföras först efter fördjupad analys och kvalitetssäkring. 3.2Synpunkter på möjligheten att bolagisera FMLOG Sannolikt föreligger möjligheter att bedriva delar av FMLOG verksamhet i andra former. är det en strävan att effektivisera verksamheten. Där så är lämpligt genomförs bl.a. OPS-prövning av verksamhet, (innefattar i princip hela FMLOG). Att delar skulle kunna bedrivas av annan huvudman, kanske också i bolagsform, är därför inte uteslutet. Bedömningarna utgående från kriterierna, synes i flera fall ha relevans. Dock måste dessa i flera fall överses med hänsyn till att den prövning som skett omfattat FMLOG i sin helhet och inte bara de delar vilka torde vara aktuella för bolagisering. Möjligheterna att bolagisera hela eller delar av FMLOG påverkas också starkt av ev. utökade författningsenliga möjligheter att insatsorganisera verksamheter inom andra statliga myndigheter eller hos privata aktörer (jfr det gamla K-företagsbegreppet). Sida 4 (7) De bedömningar som görs utifrån uppställda kriterier torde i flera fall – fungerande konkurrens, leveranssäkerhet vid insats och Försvarsmaktens kontroll över logistikkedjan, liksom motståndet internt (kompetens- och personalförsörjningsfrågan) behöva starkt ifrågasättas beträffande de faktiska möjligheter som föreligger för bolagisering. Härvid måste ekonomiska, operativa och personalförsörjningsmässiga konsekvenser övervägas för en annan värdering än den som föreligger. 3.3Synpunkter på lämpligheten att bolagisera FMLOG Den omstrukturering som f.n. sker inom Försvarsmakten är omfattande med många beroenden till logistikfunktionen. Ur den aspekten ifrågasätter Försvarsmakten den tidsmässiga förläggningen av en fortsatt prövning och ev. bolagisering av FMLOG. Försvarsmakten kommer alltid ha en strävan att effektivisera verksamhet, således även logistiken. Metoder för detta kan vara såväl intern effektivisering som överförande av verksamhet till annan huvudman. Detta kan också ske genom bolagisering. Försvarsmakten måste säkerställa att intern effektivisering av logistikverksamheten inte sker till priset av höjda verksamhetskostnader inom kärnverksamheten. Med föreliggande prövning som grund förefaller risken vara uppenbar att Försvarsmakten kan drabbas av detta, då ev. merkostnader (ledning, kundfunktion, kompetens- och personalförsörjning) för Försvarsmakten ej bedöms vara medtagna i kalkylerna. FMLOG verksamhet rymmer betydande delar där Försvarsmakten även långsiktigt bedöms vara den enda kunden. Inom många av dessa områden bedöms inte en fungerande marknad finnas. Det är en uppenbar risk att affärsdrivande verksamhet bedömer dessa områden som mindre intressanta, alternativt anser att de till måste bära sina egna kostnader. Konsekvenser kan då bli fördyringar, sänkt kvalité eller att verksamheten läggs ner. Försvarsmakten måste även framgent säkerställa en för uppgifterna väl anpassad IO. Föreliggande prövning väger inte ens in denna aspekt med befintlig IO. Försvarsmakten måste innan prövningen slutförs, överväga samt föreslå insatsorganisering av andra delar av dagens FMLOG. sammanfaller FMLOG verksamhet och förbandens logistkfunktioner delvis. För att överhuvudtaget möjliggöra bolagisering måste en åtskillnad göras av vilka delar som framgent ska tillhöra Försvarsmakten och vilka som kan ha annan huvudman. De ev. positiva ekonomiska effekterna av en bolagisering av FMLOG är inte bevisade i föreliggande prövning. Eftersom prövningen i sin helhet har genomförts på en för stor kostym finns anledning att ifrågasätta de faktiska ekonomiska vinsterna för ägaren (d.v.s. staten) med att genomföra en bolagisering utgående från föreliggande prövning. Sida 5 (7) *Sid 5 – Under marknadsområde verkstad och reservmateriel framgår inte den betydande roll som delar av näringslivet fyller. Exempel är bl.a. olika delar av . I uppskattningen av marknadens storlek framgår inte om detta är försvarslogistikmarknaden som helhet eller enbart de delar som hanteras av FMLOG. Försvarslogistikmarknaden som helhet är betydligt mer omfattande än bara FMLOG verksamhet när även verksamheten inom IO medräknas. Det framgår ej heller vad redovisade ekonomi innefattar av personal, lokalhyror m.m. Omsättningen inom marknadsområdet synes vara mycket lägre än vad Försvarsmakten tidigare angivit. *Sid 9 – Här anges att LedTekE genomför stödjande verksamhet till Försvarsmakten utlandsinsatser. LedTekE stödjer Försvarsmaktens insatser såväl nationellt som internationellt. Dock stödjer i princip alla FMLOG enheter Försvarsmaktens insatser i någon form, i större eller mindre omfattning. *Sid 14 – FMLOG intäkter antas öka med . Vad baseras detta antagande/uppskattning på? *Sid 15 – I sammanställningen över FMLOG tillgångar anges dessa till . Vad avses, FMLOG egna tillgångar eller förvarade tillgångar? Vad avses med de FMLOG har i skulder? *Sid 17 – Bakgrunden till dessa siffermässiga bedömningar behöver redovisas! Vidare anges att FMV:s vägda kalkylränta beräknas ligga i ett visst intervall – felskrivning? *Sid 18 – En tillväxt på antas ske . Hur skall detta ske? Kommer Försvarsmakten att kunna finansiera denna med ökade anlsag? *Sid 19 – Här framgår att för att FMLOG skall uppnå en EBITDA-marginal om så erfordras besparingar eller prisökningar om ca . Erfordras en bolagisering för att spara vid en omsättning om ca ? Om därefter skall tas ut av kund så drabbas . Den högst motiverade frågan blir då: Erhåller Försvarsmakten ökade anslag med samma summa? Sid 25 – Bedömningen av fungerande konkurrens m.m. väger inte in vare sig Försvarsmaktens utökade behov av kundkompetens (med påföljande kostnader) eller behovet för insatsorganisationen att ha en ingång till logistiken.