sou · GZB385 · 2012-01-01 00:00:00 — Vidare följer av 15 § kommittéförordningen att om förslagen i ett betänkande har betydelse för t.ex. brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt jämställdheten mellan kvinnor och män ska konsekvenser i det avseendet anges i betänkandet. Utredningen ska enligt direktiven redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Ekonomiska och andra konsekvenser Bedömning: De föreslagna ändringarna bör om de genomförs inte leda till annat än begränsade kostnadsökningar för det allmänna. Dessa bör kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag hos berörda myndigheter. Förslaget om ändring av 4 kap. 4 a § innebär att ytterligare enskilda brottstyper – skadegörelsebrott och överträdelse av kontaktförbud – kommer att kunna ingå i fridskränkningsbrotten. Förslaget innebär således inte att det kriminaliserade området utökas utan enbart att redan straffbelagda gärningar kan rubriceras på ett annat sätt. Förslaget om ändring av 7 kap. 4 § första stycket andra meningen avseende egenmäktighet med barn vid gemensam vårdnad, innebär att straffansvaret utvidgas från att enbart avse olovliga bortföranden till att också avse situationer när en av barnets vårdnadshavare gör intrång i den andra vårdnadshavarens rätt genom att olovligen hålla kvar barnet. Genom förslaget blir straffansvaret i princip detsamma oavsett om gärningsmannen är en av barnets vårdnadshavare eller någon utan del i vårdnaden. Denna utvidgning av det kriminaliserade området i 7 kap. 4 § första stycket andra meningen får i och för sig anses vara begränsad men torde ändå enligt utredningens bedömning kunna leda till en viss ökning av antalet anmälningar, brottsutredningar och lagföringar. I många fall som ryms inom det utvidgade kriminaliserade området torde dock anmälan och utredning ändå ha skett. Eftersom det saknas tillgänglig statistik över hur många av anmälningarna avseende egenmäktighet med barn som avser fall där vårdnaden är gemensam, är det förenat med stora svårigheter att ange i vilken utsträckning sådana anmälningar blir föremål för polisutredning. Konsekvensen av förslaget kan dock antas vara att antalet anmälningar, brottsutredningar och lagföringar av egenmäktighet med barn vid gemensam vårdnad kommer att öka i någon mån. Sammantaget är det vår bedömning att genomförandet av förslaget om ändring av 7 kap. 4 § inte kommer att leda till annat än begränsade kostnadsökningar. Vi bedömer att dessa ökningar kan finansieras inom ramen för befintliga anslag hos de myndigheter som berörs, främst polismyndigheterna, , Domstolar och Kriminalvården. Förslaget om ändring av Ekonomiska och andra konsekvenser 4 kap. 4 a § torde inte medföra några ekonomiska konsekvenser för rättsväsendet som inte ryms inom de nuvarande anslagen. 7.2.1Ekonomiska konsekvenser av en höjning av straffminimum för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning I utredningens uppdrag har ingått att se över straffskalan för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning. Vi har bedömt att det inte finns skäl att föreslå en höjning av minimistraffet för fridskränkningsbrotten och utredningen har inte heller lämnat något sådant förslag. Skälen för utredningens bedömning framgår av kap. 5, avsnitt 5.4. Mot bakgrund av att det i direktiven anges att vi särskilt ska överväga en höjning av straffminimum lämnas nedan en kortfattad redogörelse för vilka ekonomiska konsekvenser en höjning av minimistraffet skulle medföra. Ett förslag innebärande att straffminimum för fridskränkningsbrotten höjs från fängelse till skulle leda till längre fängelsestraff och därmed ökade kostnader för Kriminalvården. De närmare ekonomiska konsekvenserna påverkas dock av hur domstolarna skulle komma att tillämpa lagstiftningen. Det är förenat med viss osäkerhet att bedöma hur stora straffskärpningarna skulle komma att bli. För fridskränkningsbrott döms till fängelse i huvuddelen av fallen. En höjning av minimistraffet till fängelse skulle innebära att förutsättningarna för icke frihetsberövande påföljder minskades. Beräkningarna nedan bygger på uppskattningar och bör ses som en fingervisning på de ekonomiska konsekvenserna av en höjning av straffminimum. (2006 till 2010) dömdes i genomsnitt 333 personer till fängelse för fridskränkningsbrott som huvudbrott. Majoriteten av dessa personer, 263, dömdes till fängelsestraff motsvarande till högst . Av de som dömdes till fängelse motsvarande till högst dömdes i genomsnitt cirka 70 personer till minimistraffet, fängelse . Om man antar att en höjning av straffminimum till fängelse medför att genomsnittsstraffen för fridskränkningsbrotten höjs med ungefär , skulle den årliga utdömda fängelsetiden öka med (333 x 6/12=) . Efter hänsyn tagen till reglerna om villkorlig frigivning efter två tredjedelar av avtjänat Ekonomiska och andra konsekvenser straff (26 kap. 6 § ) innebär det att ytterligare skulle verkställas i anstalt. Enligt uppgår kostnaden för en plats i sluten anstalt till . av anstaltstiden kan tillbringas på öppen anstalt. Den genomsnittliga kostnaden för en plats i öppen anstalt och för utslussningsåtgärder är per dygn.1 Kostnaden för den villkorliga frigivningen uppgår till . Övervakning under villkorlig frigivning upphör som huvudregel av prövotiden har förflutit (26 kap. 11 § ). En höjning av straffminimum skulle därmed endast marginellt påverka kostnaderna för frivård. Mot bakgrund av det anförda skulle en höjning av straffminimum för fridskränkningsbrotten från fängelse till uppskattningsvis innebära en merkostnad för Kriminalvården om enligt följande. 7.3Andra konsekvenser av förslagen 7.3.1Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet En grundtanke med kriminalisering är att påverka människor på ett sådant sätt att de inte begår brott, dvs. att kriminaliseringen ska ha allmänpreventiv verkan. Att göra en bedömning av i vilken utsträckning en enskild kriminalisering har denna verkan är dock självfallet mycket svårt. Grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning är allvarliga brott. Straffskalan för fridskränkningsbrotten är i normalfallet strängare än straffskalan för de i och för sig straffbelagda gärningar som kan ingå i ett sådant brott. Utredningens förslag om att ytterligare Ekonomiska och andra konsekvenser brottstyper – skadegörelsebrott och överträdelse av kontaktförbud – ska kunna ingå bland de gärningar som tillsammans kan konstituera ett fridskränkningsbrott innebär en markering av dessa brotts allvar. Av Brå:s rapport om stalkning framgår att den som utsätts för systematisk förföljelse av en närstående eller tidigare närstående inte sällan också utsätts för skadegörelse (se avsnitt 5.3.5). Utredningens genomgång av domar från hovrätterna ger dock inte stöd för slutsatsen att skadegörelse är vanligt förekommande i samband med fridskränkningsbrott. Genom förslaget att skadegörelsebrott ska kunna ingå i fridskränkningsbrotten kan dessa enskilda gärningar ges ökad prioritet vid utredning av fridskränkningsbrott. Även utredningens förslag att överträdelse av kontaktförbud ska kunna ingå i ett fridskränkningsbrott är en tydlig signal om att dessa brott anses vara av så fridsstörande karaktär att de kan utgöra led i en upprepad kränkning av den utsatta personens integritet och vara ägnade att allvarligt skada personens självkänsla. Genom den föreslagna utvidgningen av straffansvaret för egenmäktighet med barn vid gemensam vårdnad tydliggörs att olovliga intrång i en vårdnadshavares rätt – oavsett om det sker genom att ett barn förs bort eller hålls kvar – inte accepteras från samhällets sida och att också olovliga kvarhållanden kan få straffrättsliga konsekvenser. I detta ligger även ett budskap till myndigheter och andra aktörer i samhället att prioritera brottsförebyggande arbete på området. 7.3.2Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män En mycket stor andel av de som utsätts för fridskränkningsbrott är kvinnor. Utredningens förslag om ändring av fridskränkningsbrotten syftar till att ytterligare tillgodose målsättningen med att införa dessa brott, dvs. att inom ramen för det straffrättsliga förfarandet kunna beakta den utsatta personens hela situation när han eller hon utsatts för en serie i och för sig straffbelagda men ofta var för sig relativt lindriga gärningar. I den mån förslagen kan ha en allmänpreventiv effekt eller förbättra möjligheterna till lagföring av begångna frids- 2 Stalkning i . Omfattning och åtgärder. Ekonomiska och andra konsekvenser kränkningsbrott är det vår bedömning att det även kan bidra till att öka jämställdheten mellan kvinnor och män. De föreslagna ändringarna av fridskränkningsbrotten innebär att ytterligare straffbelagda gärningar kan ingå i ett fridskränkningsbrott. Som angetts i analysen är det mycket sällsynt att barn utsatts för andra brott av samma gärningsman vid sidan av fridskränkningsbrottet. En stor andel av de som utsätts för fridskränkningsbrott har dock barn och vid praxisgenomgången framkom också att en stor del av domarna avseende fridskränkningsbrott mot barn även innefattade åtal om grov kvinnofridskränkning. Cirka en tredjedel av gärningsmännen som dömdes för grov fridskränkning mot barn dömdes för grov kvinnofridskränkning (se avsnitt 4.3). Även i de fall barnet inte själv utsätts för brott innebär brottslighet mot barnets förälder naturligtvis mycket stor negativ påverkan för barnet. I den mån förslagen kan ha en allmänpreventiv effekt eller förbättra möjligheterna till lagföring av begångna fridskränkningsbrott bör förslagen kunna få positiva konsekvenser för barn. Bestämmelsen om egenmäktighet med barn straffbelägger obehöriga ingrepp i eller missbruk av den vårdnad över barn som enligt föräldrarättens regler eller andra bestämmelser utövas av föräldrar eller andra vårdnadshavare. Enligt gällande rätt är enbart olovliga bortföranden straffbart vid gemensam vårdnad. Genom utredningens förslag omfattar den straffbara gärningen – liksom när gärningsmannen inte har del i vårdnaden om barnet – såväl olovliga bortföranden som olovliga kvarhållanden av barn. I den mån förslaget kan ha en allmänpreventiv effekt bör det kunna få positiva konsekvenser för barn. Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet inte får sådana andra konsekvenser som sägs i 15 § kommittéförordningen. Utredningens förslag och bedömning: De föreslagna lagändringarna föreslås träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser ska inte meddelas. De lagändringar som vi har föreslagit bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling är det tidigaste datum som ändringarna kan träda i kraft . Av 2 kap. 10 § regeringsformen och artikel 7 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna följer att ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den begicks. Inte heller får någon dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var föreskriven då. Den nu beskrivna principen har kommit till uttryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av . Enligt den bestämmelsens första stycke får ingen dömas för gärning, för vilket inte var stadgat straff när den begicks. Enligt andra stycket samma bestämmelse ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Förutsatt att det inte är fråga om en gärning som har varit straffbelagd på grund av då rådande särskilda förhållanden, följer vidare att om annan lag skulle gälla när dom meddelas, ska den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Bestämmelserna som redovisats ovan innebär att de av utredningen föreslagna ändringarna i inte får ges retroaktiv verkan till den tilltalades nackdel. Vi gör bedömningen att någon särskild övergångsbestämmelse inte är nödvändig såvitt avser våra förslag. Förslaget till lag om ändring i 4 kap. 4 a § Den som begår brottsliga gärningar enligt 3, 4, 6 eller 12 kap. eller enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud mot en närstående eller tidigare närstående person, döms, om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla, för grov fridskränkning till fängelse, lägst och högst . Har gärningar som anges i första stycket begåtts av en man mot en kvinna som han är eller har varit gift med eller som han bor eller har bott tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden, ska i stället dömas för grov kvinnofridskränkning till samma straff. Bestämmelsen har ändrats på det sättet att skadegörelsebrott och överträdelse av kontaktförbud omfattas av de brottsliga gärningar som tillsammans med de särskilda rekvisiten kan kvalificeras som ett fridskränkningsbrott. Syftet med ändringarna är att ytterligare tillgodose ändamålet med straffbestämmelserna om fridskränkningsbrott, dvs. att inom ramen för det straffrättsliga förfarandet kunna beakta den utsatta personens hela situation när han eller hon utsatts för en serie i och för sig straffbelagda men ofta var för sig relativt lindriga gärningar. Ändringarna har behandlats ovan i avsnitt 5.3. Att skadegörelsebrott kan ingå i ett fridskränkningsbrott kommer till uttryck genom en hänvisning till brottsliga gärningar enligt 12 kap. . Den gällande lydelsen av 4 kap. 4 a § hänvisar till kapitel i – 3, 4 och 6 – och inte till straffstadganden för enskilda brott. Detta betyder dock inte att samtliga brott i de angivna kapitlen kan medföra ansvar för fridskränkningsbrott. Vissa grövre brott – såsom grov misshandel, mord och dråp samt vissa sexualbrott – är av sådant allvarligt slag att det i förekommande fall i stället ska dömas särskilt för dem. brott i berörda kapitel till sin karaktär sådana att de inte torde kunna ingå i ett fridskränkningsbrott. Hänvisningen till 12 kap. innebär på motsvarande sätt att de brott i detta kapitel som kan ingå i ett fridskränkningsbrott är skadegörelse, sådan åverkan som utgör ringa skadegörelse, grov skadegörelse samt försök och förberedelse till grov skadegörelse och försök till skadegörelse. Att överträdelse av kontaktförbud kan ingå i ett fridskränkningsbrott kommer till uttryck genom en hänvisning till straffstadgandet i 24 § lagen om kontaktförbud. 7 kap. 4 § Den som obehörigen skiljer ett barn från någon som har vårdnaden om barnet döms för egenmäktighet med barn till böter eller fängelse i högst , om gärningen inte utgör brott mot frihet. Detsamma gäller, om den som gemensamt med någon annan har vårdnaden om ett barn utan beaktansvärt skäl egenmäktigt skiljer barnet från den andra vårdnadshavaren eller om den som ska ha vårdnaden obehörigen bemäktigar sig barnet och därigenom själv tar sig rätt. Till ansvar enligt första stycket döms också den som obehörigen skiljer ett barn från någon som vårdar barnet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, om gärningen inte utgör brott mot frihet eller främjande av flykt. Är brott som avses i första eller andra stycket grovt, ska gärningsmannen dömas till fängelse, lägst och högst . Bestämmelsen har ändrats i första stycket andra meningen som avser straffansvaret för vårdnadshavares egenmäktighet med barn vid gemensam vårdnad. Närmare överväganden redovisas i avsnitt 6.4. Utredningens förslag innebär att straffansvaret vid gemensam vårdnad utvidgas så att det inte bara omfattar situationer när den ena vårdnadshavaren olovligen för bort barnet från den andra vårdnadshavaren, utan även när barnet olovligen hålls kvar. Liksom tidigare gäller vid gemensam vårdnad att en förutsättning för ansvar är att agerandet skett utan beaktansvärt skäl. Den föreslagna ändringen kommer i lagtexten till uttryck på det sättet att straffansvar för egenmäktighet med barn kan komma i fråga om den som gemensamt med någon annan har vårdnaden om ett barn utan beaktansvärt skäl egenmäktigt skiljer barnet från den andra vårdnadshavaren. Begreppet skiljer har därvid samma betydelse som enligt första stycket första meningen. Det ska således vara fråga om att barnet förs bort eller hålls kvar och under sådana former att man verkligen kan tala om att barnet skiljts från den andra vårdnadshavaren (jfr Lagrådets uttalande i prop. B 420). Utvärdering av fridskränkningsbrotten m.m. En särskild utredare ska utvärdera tillämpningen av brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning i syfte att identifiera eventuella tolkningsproblem som uppkommit vid tillämpningen. Syftet med utvärderingen är också att undersöka om målsättningen med att införa dessa brott har uppnåtts, dvs. att inom ramen för det straffrättsliga förfarandet kunna beakta den utsatta personens hela situation när han eller hon utsatts för en serie i och för sig straffbelagda men ofta var för sig relativt lindriga gärningar. -undersöka vilka brottstyper som ingått vid utdömt ansvar för fridskränkningsbrott och hur reglerna om preskription påverkat detta, -undersöka i vilken utsträckning gärningsmannen fällts till ansvar för andra brott mot samma målsägande, -analysera vad som enligt domstolarna krävs för att rekvisiten upprepad kränkning samt ägnade att allvarligt skada personens självkänsla ska anses uppfyllda, och -när det gäller grov fridskränkning, undersöka vilken relation gärningsmannen och brottsoffret har eller har haft samt andra omständigheter som utredaren bedömer är relevanta. Mot bakgrund av resultatet av utvärderingen ska utredaren ta ställning till om det finns behov av förändringar i bestämmelserna om fridskränkningsbrotten och i så fall lämna förslag till författningsändringar. Utredaren ska också utreda och redovisa sin bedömning av om straffansvaret för egenmäktighet med barn är lämpligt utformat vid gemensam vårdnad. Om utredaren finner att straffansvaret bör ändras ska han eller hon lämna författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . infördes brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning i 4 kap. 4 a § (prop. 1997/98:55). Genom ändringar som trädde i kraft fick brotten sin nuvarande utformning (prop. 1998/99:145). Genom brotten specialregleras ansvaret för upprepade straffbara gärningar mot närstående. Enligt första stycket ska den som begår brottsliga gärningar enligt 3, 4 eller 6 kap. mot en närstående eller tidigare närstående person dömas för grov fridskränkning till fängelse i lägst och högst , om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla. I andra stycket anges att om gärningarna har begåtts av en man mot en kvinna som han är eller har varit gift med eller som han bor eller har bott tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden, ska i stället dömas för grov kvinnofridskränkning till samma straff. Införandet av brotten motiverades av behovet att ytterligare understryka allvaret i brottslighet som riktar sig mot personer i nära relationer och som präglas av att den sammantaget är ägnad att systematiskt kränka den utsatta personen. Syftet var att kunna ta hänsyn till den utsatta personens hela situation och att markera det särskilt straffvärda i en långvarig och upprepad kränkning av en närstående person genom en serie i och för sig straffbelagda men ofta var för sig relativt lindriga gärningar, såsom upprepad lindrig misshandel, ofredande och hemfridsbrott (prop. 1997/98:55 s. 77 f.). Brottet egenmäktighet med barn finns i 7 kap. 4 § . I första stycket föreskrivs ansvar för obehöriga ingrepp i eller missbruk av den vårdnad om barn som enligt eller andra bestämmelser utövas av föräldrar eller andra vårdnadshavare. Enligt första meningen döms den som obehörigen skiljer ett barn från någon som har vårdnaden om barnet till böter eller fängelse i högst , om gärningen inte utgör brott mot frihet. Detsamma gäller enligt andra meningen om den som gemensamt med någon annan har vårdnaden om ett barn utan beaktansvärt skäl egenmäktigt bortför barnet eller om den som skall ha vårdnaden obehörigen bemäktigar sig barnet och därigenom själv tar sig rätt. I tredje stycket finns en särskild straffskala för grovt brott som sträcker sig från fängelse i lägst till fängelse i högst . Behovet av en utredning Frågan om en utvärdering av fridskränkningsbrotten har aktualiserats i flera sammanhang. I samband med den ändring av straffbestämmelserna som trädde i kraft konstaterade regeringen, bl.a. mot bakgrund av synpunkter från Lagrådet rörande utformningen av lagtexten, att det fanns anledning att noga följa tillämpningen av bestämmelserna och i ljuset av den fortsatta utvecklingen av domstolspraxis pröva bl.a. vad Lagrådet anfört (prop. 1998/99:145 s. 12). I regeringens handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer har regeringen också utlovat en sådan utvärdering (skr. 2007/08:39 s. 29 f.). Frågan om huruvida ytterligare brott bör omfattas av fridskränkningsbrotten har diskuterats. i en utvärdering av besöksförbudslagen (Besöksförbud – En utvärdering av lagen och dess tillämpning. Rapport 2003:2) ansett att det finns anledning att utreda om överträdelse av besöksförbud ska kunna medföra ansvar för grov kvinnofridskränkning. Frågan om huruvida ärekränkningsbrott enligt 5 kap. ska omfattas diskuterades i samband med införande av fridskränkningsbrotten. att inte ta med ärekränkningsbrotten angavs främst att de särskilda åtalsreglerna innebär att den praktiska nyttan av att inkludera dessa brott starkt kan ifrågasättas (prop. 1997/98:55 s. 79 f.). Mot denna bakgrund och då brotten grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning nu varit i kraft och tillämpats finns skäl att genomföra en utvärdering för att kunna analysera och bedöma om lagstiftningen i något hänseende bör förändras. Egenmäktighet med barn vid gemensam vårdnad Straffansvaret för egenmäktighet med barn ser olika ut beroende av om föräldrarna har gemensam vårdnad om sitt barn eller om någon av dem har ensam vårdnad om barnet. I rättspraxis har skillnadens innebörd närmare klargjorts. () konstaterade i avgörandet NJA 2006 s. 708 att uttrycket egenmäktigt bortför i 7 kap. 4 § första stycket andra meningen inte kan omfatta att en vårdnadshavare mot den andra vårdnadshavarens vilja håller kvar barnet på en plats dit barnet ursprungligen förts i samförstånd mellan vårdnadshavarna. I avgörandet NJA 2007 s. 326 kom HD till samma slutsats även i ett fall där en vårdnadshavare utan den andre vårdnadshavarens vetskap, , fört barnet till den plats där det sedan hölls kvar. Något annat var inte påstått i målet än att avsikten vid bortförandet var att återlämna barnet när umgängesperioden var slut. Riksåklagaren och har i skrivelser till ifrågasatt om brottet egenmäktighet med barn, i situationer då vårdnaden är gemensam, bör ha en så begränsad räckvidd som klargjorts genom HD:s domar (Ju 1999/2512 och Ju 2007/5528) samt begärt en översyn. Det bör också beaktas att nuvarande regler om förutsättningar för gemensam vårdnad ser väsentligen annorlunda ut än de som fanns för utformningen av straffansvaret för egenmäktighet med barn. Det finns mot denna bakgrund behov av att överväga om straffansvaret är lämpligt utformat vid gemensam vårdnad. En särskild utredare ska utvärdera tillämpningen av brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning i syfte att identifiera eventuella tolkningsproblem som uppkommit vid tillämpningen. Syftet med utvärderingen är också att undersöka om målsättningen med att införa dessa brott har uppnåtts, dvs. att inom ramen för det straffrättsliga förfarandet kunna beakta den utsatta personens hela situation när han eller hon utsatts för en serie i och för sig straffbelagda men ofta var för sig relativt lindriga gärningar. Fridskränkningsbrotten har haft sin nuvarande lydelse .