sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Prövningen innefattar enligt förarbetena en skyldighet att under- söka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan upp- nås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingrip- ande sätt än det som föreslås.13 Genom bestämmelsens fakultativa utformning markeras att bedömning i proportionalitets- frågan inte kan bli föremål för lagprövning i efterhand. Avsikten är däremot att proportionalitetsprövningen ska bli föremål för Lag- rådets granskning. Av 8 kap. 21 § regeringsformen framgår också att yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan beslutar lag om beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna. Regeringsformens bestämmelser utpekar den kommunala själv- styrelsen som en av två mekanismer genom vilka den svenska demo- kratin ska förverkligas. Den kommunala självstyrelsen tillmäts så- ledes ett betydande värde. Hur kommuner och landsting ska fylla denna funktion avgör emellertid genom att stifta lagar. Kommuner och landsting har alltså inte någon statsrättslig suve- ränitet. Till sin konstitutionella form har regeringsformens reglering av den kommunala självstyrelsen betecknats som proceduriell snarare än substantiell, d.v.s. den anger genom vilka procedurer som frågan 13 SOU 2008:125 s. 538. Kommuner och landsting i kris om relationen mellan nationell politik och självstyrelse ska avgöras, men inte uttryckligen den närmare innebörden av den kommunala självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsens gränser är således inte en gång för alla fixerade i grundlagen, utan kan flyttas genom lag om bedömer det vara ändamålsenligt.14 I för- arbetena till regeringsformen, grundlagsproposition, illu- strerades hur man tänkte sig relationen mellan självstyr- else och nationell politik: I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda om- råden och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommu- nal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.15 Förarbetsuttalandet, vilket fortfarande återspeglar det gällande rättsläget, understryker att kommuner och stat inte kan betraktas som varandra fri- eller motstående. De är i stället en del av samma helhet och samverkar ömsesidigt. Uttalandet utgör vidare ett ställ- ningstagande mot en fastlagd specificerad materiell reglering av förhållandet stat-kommun. En sådan konstitutionell ordning skulle sätta hinder i vägen för kontinuerlig anpassning av samhällsorga- nisationen till den allmänna samhällsutvecklingen. Enligt regeringsformen är det enbart representationen i riks- dagen som kan göra anspråk på en giltig uttolkning av folkets vilja. Kommunerna är förvaltningsmyndigheter inom den statliga sfären och får sin makt genom statlig delegation. Vad självstyrelsen ska innebära, inklusive beskattningsrätten, bestäms av genom lagstiftning. En sak slås dock entydigt fast i regeringsformen, och det är att demokratiskt valda församlingar ska utöva beslutande- rätten i kommunerna. Mot bakgrund av den formella regleringen av den kommunala självstyrelsen har det ibland ansetts missvisande att tala om själv- styrelse när det inte finns ett statsrättslig själv i kommunerna. ändå används i regeringsformen har setts som en 14Strandberg, , Nationell politik och självstyrelse – ett historisk perspektiv, , likvärdighet, effektivitet, Målkonflikter i den offentliga sektorn, 2005, red. Per och , s. 62. 1973:90 s. 190. Kommuner och landsting i kris bekräftelse på att begreppet också har en mycket stark informell innebörd. Regeringsformens utformning ger ett mycket stort formellt inflytande över kommuner och landsting. Att den kom- munala beslutanderätten enligt grundlagen ska utövas av folkvalda innebär emellertid att det krävs grundlagsändring för att införa regleringar som placerar den yttersta beslutanderätten i kom- munerna hos något annat organ än fullmäktige. Den beslutanderätt som avses i regeringsformen gäller beslut av grundläggande karak- tär eller av generell räckvidd, där det politiska momentet allmänt sett är dominerande. För att möjliggöra delegation föreskrivs i 12 kap. 4 § regerings- formen att förvaltningsuppgift, även , kan delegeras till enskilda juridiska eller fysiska personer. Innefattar uppgiften myn- dighetsutövning ska delegationen ske med stöd av lag. Fullmäktiges beslutanderätt utgör dock inte någon förvaltningsuppgift och omfattas således inte av bestämmelsen.16 Ett undantag från kommunernas grundlagsfästa beslutanderätt finns i 15 kap. 12 § regeringsformen. Enligt bestämmelsen utövas beslutanderätten i kommunerna på det sätt som anges i lag om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Bestämmelsen syftar till att möjliggöra en ända- målsenlig reglering av den kommunala beslutsprocessen i händelse av krig vilket, enligt 14 kap. 1 § regeringsformen, annars inte varit möjligt. Bestämmelsen tillkom alltså för att medge delegation av kommunfullmäktiges beslutanderätt till annat kommunalt organ.17 Även om bestämmelsen enligt sin ordalydelse tillåter långtgående förändringar av den kommunala beslutanderätten synes syftet inte ha varit att möjliggöra något statligt övertagande av den kommu- nala beslutanderätten. Det finns dock inte någon grundlagsregel – motsvarande den i 15 kap. 12 § regeringsformen – som gör det möjligt att i lag för- ändra den kommunala beslutanderätten i civila nödsituationer. 16Jfr , Intern kompetensfördelning s. 91. 1984/85:83 s. 8. Kommuner och landsting i kris 12.6.2Lagregleringen av den kommunala självstyrelsen De grundläggande beslut som fattas inom det kommunala kompe- tensområdet ska enligt regeringsformen fattas av fullmäktige. En annan sak är att genom lag i mycket hög grad kan slå fast regler som fullmäktige måste följa i sitt beslutsfattande. Staten kan alltså inom ett visst område införa så ingående regleringar att det kommunala handlingsutrymmet i realiteten blir starkt begränsat. Genom den införda regeln i 14 kap. 3 § regeringsformen har det dock klargjorts att ingrepp i den kommunala självstyrelsen i lag bör stå i proportion till syftena bakom lagen. Det är dock ytterst den vid ett visst tillfälle rådande riksdagsmajoriteten som avgör om ingripandet i självstyrelsen är proportionerligt eller inte. Vilka områden som ska ligga under den kommunala besluts- kompetensen och hur stort handlingsutrymme kommunerna ska ges inom dessa områden kan bestämmas i vanlig lag. Lagregler om det kommunala beslutsområdet finns i första hand i kommunal- lagens regler om den allmänna och särskilda kompetensen. Kom- munerna är vidare genom speciallagstiftning ålagda att ombesörja vissa angelägenheter, exempel härpå utgörs av skolan, och sjukvården. Vidare har kommuner och landsting genom lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter getts ökade befogen- heter i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen, bl.a. beträffande sjuktransporter, kollektivtrafik, turism. Graden av själv- styrelse varierar mellan olika sektorer av den kommunala verk- samheten. Den kommunala självstyrelsen får sägas vara ett relativt begrepp. Detta innebär att det måste ske en avvägning mellan intresset av självstyrelse och andra samhälleliga värden. Vissa områden som utrikespolitik och militärt försvar anses normalt behöva vara statliga, andra som fritid och vatten och avlopp lämpligen kommunala. Beträffande några områden kan tveksamhet råda och en omflyttning har skett i båda riktningarna. Det kan finnas skäl att beakta de principer om uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun som länsberedningen angav:18 1.Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. 2.En uppgift bör inte ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. 18 SOU 1974:84 s. 19 ff. Kommuner och landsting i kris 3.Uppgifter som kräver ett stort mått likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändigt bör ligga på central nivå. 4.Näraliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås. Av punkterna framgår bl.a. att staten har ett intresse av att på vissa områden uppnå jämlikhet mellan invånarna i olika kommuner – ett intresse som det kan finnas skäl att beakta när utrymmet för kommunalt självbestämmande avgränsas. Detta intresse kan sägas i viss mån stå i konflikt med den kommunala självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen säger att kommunerna ska ha frihet att bestämma. Jämlikheten innebär att det för den enskilde medborgarens standard inte ska spela någon roll i vilken kommun han eller hon bor. Här måste en avvägning ske. ratificerade 1989 om själv- styrelse.19 Enligt propositionen inför godkännande var syftet med konventionen att lägga fast grundläggande principer för att trygga den kommunala självstyrelsen som en av de viktigaste grundstenarna i ett demokratiskt styrelseskick. En annan viktig utgångspunkt var den kommunala självstyrelsens betydelse för med- borgarnas möjligheter att delta i de offentliga angelägenheterna. Det svenska rättssystemet ansågs utan författningsändringar upp- fylla de krav som konventionen ställer.20 För del är konventionen tillämplig på kommuner och landsting och reglerar ett antal grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna. I de anslutna staterna ska finnas grund- läggande regler som garanterar kommunernas politiska, administra- tiva och ekonomiska oberoende. Konventionen består av tio huvudartiklar. Den är folkrättsligt bindande men saknar, till skillnad mot om mänskliga rättigheter, ett sanktionssystem. Tillämpningen av kon- ventionen övervakas av för lokala och regio- nala organ, CLRAE. Övervakningen sker dels genom s.k. tematiska 1988/89:119 , rskr. 1988/89:251. 1988/89:119 s. 7. Kommuner och landsting i kris rapporter med stöd i någon eller några artiklar dels genom länder- rapporter där läget i ett enskilt land belyses.21 I konventionen förskrivs bl.a. följande skyldigheter: Principen om självstyrelse ska erkännas i författning, helst i grundlag (artikel 2) Vissa grundläggande drag i självstyrelsen ska erkännas i författ- ning, helst i grundlag (artikel 4.1.) Beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt (artikel 4.3) Kommunerna ska ha rätt att bestämma om sin inre organisation (artikel 6.1) Kommunerna ska ges tillfälle att yttra sig i lagstiftningsärenden som direkt berör dem (artikel 4.6) Kommunerna ska ha tillräckliga ekonomiska resurser till sitt förfogande (artikel 9) Kommunerna ska ha tillgång till rättsmedel för det fall den kommunala självstyrelsen kränkts (artikel 11) Artikel 11 i konventionen stadgar att kommunerna ska ha tillgång till ett rättsmedel för att skydda sina rättigheter, d.v.s. övervaka att principen om självstyrelse respekteras. Enligt proposi- tionen 1988/89:119 syftar artikeln i första hand till att slå fast möjligheten till kontroll av att statliga myndigheter håller sig inom lagens ramar i förhållande till kommunerna. Det framhålls särskilt att artikeln inte innebär krav på att lagars grundlagsenlighet ska kunna bli föremål för någon prövning i vidare mån än vad som gällde tidigare.22 Det svenska systemet med möjlighet till resning hos ansågs uppfylla konventionens krav. I den förklarande texten till konventionen indikerades också att det uppfyller artikelns krav.23 21Hettne, Tas den kommunala självstyrelsen på allvar? , likvärdighet, effek- tivitet, Målkonflikter i den offentliga sektorn, 2005, red. Per och , s. 79 ff. 1988/89:119 s. 6 f. 23An instance has been noted in one country where, although administrative decisions are not subject to an ordinary appeal to court, it is possible to have recourse to an extraordinary remedy called an application for reopening of proceedings. This judicial remedy, which is available if the decision is based on a manifestly incorrect application of the law, is in accordance with the requirements of this article (Explanatory report till konventionen om självstyrelse). Kommuner och landsting i kris Sammantaget får kommunernas rättsskydd för den kommunala självstyrelsen anses vara relativt begränsat i konventionen. Något verkligt skydd mot att staten begränsar den kommunala självstyr- elsen i lag finns inte och avgör själv om ett visst lagför- slag strider mot konventionen. 12.7Andra möjligheter för staten att påverka verksamheten i kommuner och landsting 12.7.1Ändringar i kommun- och landstingsindelningen I 14 kap. 6 § regeringsformen anges att föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag. Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varje landsting ett län, om inte annat är särskilt föreskrivet. Bestämmelser om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, indel- ningslagen. Tre typer av indelningsändringar är tänkbara: Sammanläggning av flera kommuner eller flera landsting. Delning av kommun eller landsting. Överföring av ett område från en kommun till en annan kom- mun eller av ett område från ett landsting till ett annat lands- ting. I 1 och 2 kap. indelningslagen regleras förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsförändringar i fråga om kommuner och landsting. Regeringen får besluta om indelningsändring i om ändringen kan antas medföra en bestående fördel för en kommun respektive ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genom- förande. Vid mindre ändringar får Kammarkollegiet besluta om ändring. När det gäller landstingen får ändringen beslutas endast om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Vid en större indelningsändring beträffande ett landsting medför kopplingen mellan landstingens och länens områden att regeringen inte kan besluta om en ändring i landstingsindelningen utan att beslutar om en ändring i länsindelningen. I betänkandet En lag om indelning i län och landsting (SOU 2004:128) föreslogs att Kommuner och landsting i kris indelningen i län och landsting ska beslutas av genom lag. Förslaget har ännu inte lett till ändrad lagstiftning. Vid prövning av frågan om indelningsändring såvitt avser kom- muner ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en berörd kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Ansökan om indelningsändring kan göras av en kommun respek- tive ett landsting eller medlem av en kommun respektive ett lands- ting som skulle beröras av ändringen. Dessutom kan regeringen, Kammarkollegiet och, när det gäller ändringar i kommunindel- ningen, ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. En indelningsändring träder i kraft det år som bestäms i beslutet om ändringen. Om ändringen i kommunindel- ningen är av sådan omfattning att en kommun enligt den nya in- delningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, träder ändringen i kraft först året efter ordinarie val till fullmäktige. Kravet på mellanliggande val gäller alltså bara vid större ändringar, t.ex. vid nybildning av en kommun eller vid större förskjutning av folkmängden uppåt eller nedåt (som regel ). Någon motsvarande regel finns inte för landstingen. Om regeringen ska besluta om indelningsändringen, ska beslutet meddelas senast innan ändringen träder i kraft. Om det finns synnerliga skäl får beslutet meddelas , dock inte senare än före ikraftträdandet. Prövningen av en fråga om indelningsändring innebär i allmän- het en skälighetsbedömning där olika intressen vägs mot varandra. Enligt lagmotiven måste den fördel som en indelningsändring skulle medföra för en kommun eller ett landsting alltid vägas mot de effekter som ändringen kan ha för en annan kommun eller ett annat landsting. Med fördel för en del av en kommun avses främst fördel för befolkningen i ett område som är avsett att överföras från en kommun till en annan eller brytas ut för att bilda en egen kommun. Motsvarande gäller även för landsting. Det kan t.ex. handla om in- vånarnas närhet till eller annan service, deras tillgång till kommunikationer eller över huvud taget deras inriktning mot en annan centralort än den egna kommunens. En indelningsändring kan också medföra sådana fördelar från allmän synpunkt som inte direkt anknyter till kommunala förhållanden men som ändå kan ut- göra skäl för ändring av indelningen. Kommuner och landsting i kris förutsättningar för den kommunala demokratin motivera en indel- ningsändring.24 infördes en ny bestämmelse i 5 kap. 5 a § kom- munallagen som ger kommuner och landsting möjlighet att besluta om extra val till fullmäktige. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas i de situationer där det inte går att få till stånd ett fungerande styre i kommunen eller under en hel eller stor del av val- perioden. I förarbetena konstateras att oklara majoritetsförhåll- anden och andra omständigheter kan innebära så stora problem att det inte är tillräckligt att under löpande mandatperiod kunna göra förändringar i nämndernas sammansättning med stöd av 4 kap. 10 § kommunallagen.25 Förhållandet att en ledamot i fullmäktige efter ett val lämnar sitt parti men sitter kvar och arbetar för ett nytt parti eller som politisk vilde ansågs kunna få sådana konsekvenser. En annan omständighet som nämndes var att det inte finns någon garanti för att samtliga mandat i fullmäktige blir besatta vid man- datperiodens ingång. Det är fullmäktige som beslutar om extra val. Någon särskild initiativrätt för styrelse eller övriga nämnder finns inte. Beslut om extra val kan fattas om minst två tredjedelar av de närvarande full- mäktigeledamöterna röstar för det. Regeln om kvalificerad majo- ritet ska markera att extravalsmöjligheten endast är avsedd för extra- ordinära situationer när en klar majoritet av fullmäktige anser att det behövs. Det måste ha gått in på mandatperioden från full- mäktiges första sammanträde innan beslut om extra val kan fattas. Under sexmånadersfristen förutsätts partierna ha gjort långtgående ansträngningar för att lösa de problem som är kopplade till oklara eller instabila majoritetsförhållanden. Enligt förarbetena behövs det därefter inte någon ytterligare beredning i styrelsen innan frågan kan tas upp till beslut i fullmäktige. I 5 kap. 30 a § kommunallagen stadgas därför att beslut om extra val kan fattas av fullmäktige utan föregående beredning. Enligt 5 kap. 36 § andra stycket kommunallagen ska ett ärende om extra val alltid bordläggas första gången det tas upp till be- 24SOU 2004:128 s. 43. 25SOU 1998:125, prop. 2009/10:80. Kommuner och landsting i kris Det ansågs vara av stor betydelse att fullmäktige gavs tid till noggrant övervägande inför beslutet. Vidare ville man förhindra att ärenden om extra val togs upp med kort varsel före besluts- sammanträdet. Den fördröjning som en bordläggning kunde med- föra ansågs inte utgöra något avgörande skäl mot en regel om obligatorisk bordläggning. Regeln om obligatorisk bordläggning gäller vid sidan av de generella reglerna om bordläggning och åter- remittering. Det finns därför inte något hinder mot att frågan bord- läggs . 12.7.2.1Tidigare möjlighet för regeringen att besluta om extra val till fullmäktige vid ändringar i kommun- och landstingsindelningen Det var tidigare möjligt för regeringen att besluta om extra val till fullmäktige i samband med genomförandet av större ändringar i kommun- eller landstingsindelningen. Detta gjorde det möjligt att låta ändringarna träda i kraft även än sådant som inträder efter ordinarie val. lag om ändring i och ecklesiastik indelning, , fanns bestämmelser om nyval av fullmäktige dels vid indelningsändringar, dels vid nybildning av en kommun (14 och 18 §§ ). Enligt 14 § andra stycket fick regeringen i samband med indelningsändringar förordna att kommunfullmäktiges uppdrag skulle upphöra när indelningsänd- ringen trädde i kraft och att nyval skulle förrättas. Sådant för- ordnande kunde meddelas i fråga om såväl den ökande som den minskande kommunen. I angavs inte närmare under vilka om- ständigheter nyvalsförordnande borde meddelas. I praxis skedde det först när indelningsändringen medförde en förskjutning av folk- mängden uppåt eller nedåt med 15–. Enligt 18 § skulle i en nybildad kommun val av fullmäktige förrättas så fort det kunde ske innan indelningsänd- ringen trädde i kraft. undveks emellertid extra val genom att regeringen bestämde tidpunkten för ikraftträdande efter ordinarie fullmäktigeval. Bestämmelserna om nyval togs bort genom indelningslag. bedömde att större indelningsändringar inte skulle förekomma sär- skilt ofta , och eftersom det dessutom var dyrt och besvärligt att förrätta extra val till kommunfullmäktige ifrågasatte kommittén behovet av bestämmelser om nyval. Kommuner och landsting i kris mot bakgrund av att ordinarie val till kommunfullmäktige förrättades och att beredningen av de indelningsärenden som var så omfattande att de motiverade nyval alltid var tidskrävande. Man ansåg dessutom att det fanns vissa möjligheter att planera och be- driva handläggningen av stora indelningsändringar så att ändringen utan olägenhet kunde träda i kraft efter ordinarie val.26 12.8Möjligheter för kommuner och landsting att föra över kompetens till staten Kommunalrättsliga organ kan anförtros kompetens på flera sätt. Vissa uppgifter kan anförtros ett organ i lag. Vidare kan uppgifter anförtros ett organ genom delegering. En möjlighet till kompetens- överföring som ligger nära delegering är det civilrättsliga fullmakts- institutet. Slutligen kan vissa uppgifter ankomma på någon utan att det finns vare sig direkta lagbestämmelser eller delegationsbeslut. Det rör sig i de fallen om beslut av rent förberedande eller verk- ställande art. Begreppet delegering är invecklat och har flera betydelser. Det anses dock föreligga viss enighet om att delegering innebär att någon som innehar kompetens överför denna till någon annan. Det organ som delegerar måste således ursprungligen ha den aktuella kompe- innan den kan delegeras. De grundläggande bestämmelserna om intern delegation finns i 3 kap. 10 § och 6 kap. 33– 38 §§ kommunallagen. Kommunallagens delegationsreglering har väsentligen följande innebörd. Fullmäktige får som huvudregel uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller får dock inte delegeras. Detsamma gäller för ärenden som annars enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige. 26 SOU 1978:32 s. 161. Kommuner och landsting i kris För nämnderna gäller som huvudregel att en nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. För gemensamma nämnder får sådant uppdrag även ges åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen. I vissa särskilt upp- räknade ärendeslag gäller undantag från nämndernas delegations- möjlighet. Beslutanderätt får inte delegeras i bl.a. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell be- skaffenhet eller annars av större vikt. Innebörden av fullmäktiges delegation enligt kommunallagens ter- minologi är inte densamma som innebörden av nämndernas dele- gation. Fullmäktiges delegation innebär enligt 3 kap. 10 § första stycket kommunallagen att en nämnd ges uppdraget att fatta beslut i fullmäktiges ställe.