sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Förteckningarna är nor- malt allmänna handlingar som kan lämnas ut på begäran.83 Dock framförde regeringen att det kunde finnas anledning för vissa myndigheter att gå längre när det gäller information om hand- lingar som finns för vidareutnyttjande än vad som krävs enligt gäll- ande regelverk. Som exempel nämndes att informera om hur data lagras och tillhandahålls. Detta skulle särskilt kunna vara fallet för sådana myndigheter som har till uppgift att förse samhället med information. De krav som redan gäller på förteckningar utgör dock enligt regeringens bedömning en tillräcklig nivå för en informa- tionsskyldighet som omfattar samtliga myndigheter.84 9.5.2Den pågående EU-utvecklingen på området Inom EU pågår ett förändringsarbete gällande PSI- direktivet. Kommissionens förslag till ändring presenterades . Det övergripande syftet med kommissionens förslag är att avlägsna förekommande och kommande skillnader mellan medlemsstaterna vad gäller utnyttjande av information som finns i den offentliga sektorn. Detta eftersom man anser att skill- naderna utgör hinder för att den fulla ekonomiska potentialen hos denna informationsresurs ska kunna realiseras. Kommissionens förslag innebär bl.a. att direktivets tillämpnings- område utvidgas till bibliotek, museer och arkiv, som för närvar- ande är helt undantagna från direktivet. Det föreslås också att begreppet på elektronisk väg ska ersättas med i maskinläsbart format och tillsammans med tillhörande metadata. Detta skulle innebära ett tydligare krav på dokumentation. 85KOM (2011) 877 slutlig. huvudregel för avgiftssättning baserad på marginalkostnader för kopiering och spridning, med möjlighet till vissa undantag, samt krav på att utse en oberoende kontrollmyndighet med rättsliga befogen- heter. Det föreslås också att det ska införas en skyldighet för medlemsstaterna att göra allmänt tillgängliga handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande. Den preliminära svenska ståndpunkten har redovisats.86 Rege- ringen är positiv till den övergripande målsättningen att förenkla arbetet med att inom unionen utveckla tjänster och produkter som baseras på vidareutnyttjande av offentlig information. Det är i linje med regeringens politik att förbättra konkurrensen och med rege- ringens uttalande om att myndigheter som huvudregel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Enligt regeringens bedömning är stora delar av förslagen sådana att de i huvudsak utgör justeringar. Dessa bedömer regeringen kommer att få mindre genomgripande konsekvenser för . Regeringen ställer dig dock tveksam till förslagen i vissa delar och bedömer att dessa behöver analyseras närmare. Det gäller framför allt förslaget att i direktivet införa en ny regel för avgiftssättningen för vidareutnyttjande av information från offentlig sektor baserad på marginalkostnadsprincipen, kravet på att ge en oberoende kon- trollmyndighet rättsliga befogenheter på området, och mandatet att överpröva myndigheters beslut om avgifter. När det gäller förslaget om att införa en huvudregel för avgifts- reglering enligt marginalkostnadsprincipen är detta en fråga som enligt regeringen skulle kunna få långtgående konsekvenser för vissa myndigheter. För de flesta myndigheter skulle dock förslaget inte få några konsekvenser, då detta motsvarar huvudregeln för avgiftsuttag i . Konsekvenser skulle däremot kunna uppstå för de myndigheter som har avgiftsfinansierad infor- mationsförsörjning som sitt uppdrag, som t.ex. Lantmäteriet, Bolags- verket och . I detta sammanhang är det därför viktigt att man kan säkerställa att undantaget från huvudregeln kan tillämpas på de myndigheter som är avgiftsfinansierade. Regeringen är vidare tveksam till förslaget om en oberoende kontrollmyndighet med rättsliga befogenheter. finns möjligheter för vidareutnyttjare att lösa tvister i domstol. Att sär- behandla just vidareutnyttjare av offentlig information i förhållande till andra enskilda, som har behov att få beslut av myndigheter 86 faktapromemoria, 2011/12:FPM89 Ändring av direktiv om vidare- utnyttjande av information från den offentliga sektorn. överprövade eller är i tvist med myndigheter, är enligt regeringen svårmotiverat. EU förväntas besluta om ändringar i PSI-direktivet . Direktivet bör sedan träda i kraft . De föreslagna ändringarna bör inte få någon större påverkan på SCB:s verksamhet. När detta betänkande lämnades till tryckning hade beslut i frågan ännu inte fattats. E-delegationens arbete med PSI-lagen Som framgår av avsnitt 1.5.1 har regeringen tillsatt en delegation för e-förvaltning, Fi 2009:01. E-delegationens uppdrag är att sam- ordna myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning. Delega- tionen består av myndighetscheferna från de största och it-inten- sivaste myndigheterna. E-delegationen fick ett tilläggsuppdrag som innebär att den ska främja och samordna myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av hand- lingar. I detta arbete ingår enligt direktiven att ta fram en vägled- ning. Målgrupp för denna är bl.a. jurister och informationsägare i offentlig sektor. Vägledningen ska ha till syfte att vägleda i de juri- diska och praktiska frågeställningar som är relevanta inför tillgäng- liggörandet av information. Målet med vägledningen är att mer offentliga data ska bli tillgängliga, på ett så enkelt sätt som möjligt, för både kommersiella och ideella ändamål. Som ett led i delegationens arbete med att ta fram en PSI-väg- ledning inrättades en webbplats där intresserade kunde följa delega- tionens arbete87. Ett utkast till vägledning remissbehandlades också . lades ett nytt förslag till vägled- ning ut på delegationens webbplats. Det betonades dock att en del ytterligare arbete återstod. När detta betänkande lämnades till tryckning var vägledningen ännu inte klar. Utlämnande av handlingar i elektronisk form I betänkandet Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, SOU 2010:4, redovisade sitt uppdrag som bl.a. gällde utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. Kommittén uttalade att det långsiktiga målet borde vara att myndigheterna ska ha en i lag reglerad skyldighet att, i den mån det inte finns särskilda förbud mot det i lag eller förordning, lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om sökanden så önskar. En sådan reglering menade kommittén kunde dock inte införas förrän en grundlig genomgång och bearbetning har genom- förts av samtliga registerförfattningar. Kommittén föreslog därför att det borde föreskrivas i lag att en myndighet ska lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form om det inte är olämpligt. Betänkandet har remitterats men har inte lett till lagstiftning. tillsatte regeringen en utredning som bl.a. ska se över den s.k. registerlagstiftningen, Informationshanteringsutred- ningen. Som framgått av avsnitt 1.5.2 ingår i utredningens uppgifter att överväga om definitionen av begreppet allmän handling i tryck- frihetsförordningen är lämpligt utformad när det gäller sådana upp- gifter som en myndighet har tillgång till genom s.k. direktåtkomst hos en annan myndighet eller genom liknande former av elek- troniskt utlämnande. De delar av uppdraget som avser frågan om huruvida definitionen av allmän handling bör ändras, respektive om det finns skäl att i registerförfattningarna även fortsättningsvis bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utläm- nande, ska redovisas i ett delbetänkande . I de delar som rör vad som ska avses med en allmän handling och om det ska ställas krav på elektronisk utlämning av handlingar, kommer betänkande att få betydelse för PSI-utvecklingen. Regeringens arbete med en innovationsportal fattade regeringen beslut om att utveckla en teknisk plattform för förmedling av öppna data. Syftet med en sådan ska vara att ge en enkel och ändamålsenlig tillgång till öppna offentliga data. Verket för innovationssystem () har fått uppdraget att utveckla en sådan plattform samt och 2014 vidareutveckla plattformen. ska enligt rege- ringen bli en innovationsportal som underlättar för dem som vill bygga produkter och tjänster baserat på de öppna data som rege- ringens myndigheter sitter på. En första pilotversion av plattformen ska enligt regeringens pressmeddelande finnas publicerad . Utredningens bedömning: och de övriga statistikansvariga myndigheterna lever i huvudsak upp till de krav som ställs i PSI-lagen. Jag ska enligt direktiven utreda vilka konsekvenser PSI-lagen får för i första hand SCB:s verksamhet. Ovan har redogjorts för inne- hållet i gällande rätt och syftet med lagen och det bakomliggande direktivet. Det kan konstateras att PSI-lagen inte påverkar vilka handlingar, eller vilka data, som myndigheterna ska lämna ut för vidareutnyttjande. Lagen kan därför aldrig åberopas som stöd för utlämnande. Syftet med lagen är i stället att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Det bakomliggande syftet med PSI-lagen innebär att myndig- heterna bör sträva efter att deras offentliga information tillgängliggörs på ett sätt som gör att den lätt kan vidareutnyttjas för andra syften än de som informationen använts för hos myndig- heten. Ur ett PSI-perspektiv är det positivt om handlingarna görs tillgängliga utan kostnad, detta är dock inget krav. I lagen regleras därför också som framgått hur myndigheterna får ta betalt. PSI- lagens reglering är i detta avseende väl förenlig med övrig svensk nationell lagstiftning rörande myndigheters avgiftsuttag. Viktigast ur ett PSI-perspektiv är alltså sättet på vilket handling- arna görs tillgängliga. I såväl lagen som det bakomliggande direk- tivet talas om myndigheternas handlingar (på engelska documents). Begreppet handling har i svensk rätt knutits till definitionen i TF vilket innebär att det är först när en handling upprättats som den blir offentlig. Det finns ett flertal regler i TF om när en handling anses upprättad hos en myndighet88. Principen kan sägas vara den 88 2 kap. 7 § TF. att en handling som kommer till hos en myndighet blir allmän när den har fått sin slutliga utformning. I det pågående utvecklings- arbetet inom EU talas även om rådata med vilket avses obearbetade data, till skillnad från förädlade data. Att underlätta enskildas använd- ning av rådata är dock inget krav enligt gällande rätt, där talas endast om handlingar. Dessutom används fortfarande begreppet handling även i det förslag som finns från EU. Däremot kan det vara värt att uppmärksamma att den anda som ligger i PSI troligen innebär att myndigheterna bör sträva efter att tillgängliggöra data som faller in under PSI-lagen i så ursprungligt skick som det är möjligt. Enligt artikel 9 i PSI-direktivet ska medlemsstaterna se till att det finns praktiska arrangemang för att underlätta sökningen efter handlingar som finns att tillgå för vidareutnyttjande, till exempel i form av tillgångsförteckningar, helst på Internet, över viktiga hand- lingar och portalplatser som är kopplade till decentraliserade tillgångs- förteckningar. Regeringen har gjort bedömningen att det regelverk som finns rörande upprättande av diarier, handlingsförteckningar och dylikt är tillräckligt för att uppfylla PSI-direktivets krav på information om handlingar för vidareutnyttjande (se avsnitt 9.5.1). Detta krav finns därför inte med i PSI-lagen. Såväl SCB som övriga statistikansvariga myndigheter ska enligt gällande rätt redan ha den typen av information som sägs i PSI-direktivet. Enligt svensk rätt ställs som konstaterats inget krav på hur förteckningarna ska göras tillgängliga. Inte heller direktivet utrycker ett sådant krav, däremot en önskan om att detta helst ska finnas på Internet. I utredningsarbetet har från vissa intressenter framförts att svensk tradition är att utgå från vad en vidareutnyttjare begär och därefter ta ställning till om handlingarna kan lämnas ut. I PSI:s anda skulle då i stället ligga att myndigheten visar vilka öppna data som finns tillgängliga eftersom det är först då en vidareutnyttjare kan se vad han eller hon behöver. Tanken är att nya användningsområden bäst upptäcks genom att det tydligt framgår vad som finns tillgäng- ligt för vidareutnyttjande hos myndigheten. Per gav endast tre av de statistikansvariga myn- digheterna information om PSI-lagen och dess innebörd på sina hemsidor, nämligen SCB, Myndigheten för kulturanalys och Till- växtanalys. SCB säger på sin hemsida att den information som faller under PSI-reglerna finns gratis tillgänglig i SCB:s databaser och att en insats som går utöver myndighetens skyldigheter enligt PSI-lagen i stället kan utföras av SCB som ett avgiftsfinansierat uppdrag. Enligt min mening skulle det vara önskvärt om alla myndigheter hade information om PSI-lagen och vilka handlingar myndigheten har som omfattas av lagen på sina hemsidor, dvs. någon form av för- teckning över myndighetens öppna data. Att sådan information saknas innebär dock inte att myndigheterna inte uppfyller vad som krävs enligt lagen. En annan del av PSI-lagen som kan få betydelse för de statistik- ansvariga myndigheterna är den som regleras i 9 §. Här sägs att om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin egen affärsverksam- het ska myndigheten omfattas av samma avgifter och villkor som andra vidareutnyttjare. När det gäller statistikområdet är det främst SCB som bedriver sådan affärsverksamhet som avses med regle- ringen. Bestämmelsen tar enligt vad som konstaterats i avsnitt 9.5.1 sikte på myndigheternas aktiviteter på en marknad i konkurrens. Mot denna bakgrund kan konstateras att de handlingar som SCB kan undanta från PSI-lagens tillämpningsområde är sådana som till- handahålls i myndighetens verksamhet på en marknad i konkur- rens. Här ska nämnas att SCB själv gör bedömningen att mycket av myndighetens uppdragsverksamhet inte är konkurrensutsatt. Detta beror enligt Statskontoret89 på att myndigheten gör en mycket snäv tolkning av sin konkurrensutsatta verksamhet. Enligt SCB är i princip endast verksamhet där myndigheten med säkerhet kan säga sig ha deltagit i en upphandling och i det enskilda fallet konkurrerat med andra aktörer att betrakta som konkurrensutsatt. Med en sådan tolkning blir det kundens agerande som avgör huruvida en verksamhet anses konkurrensutsatt eller ej. Här skulle det innebära att de handlingar som kan undantas på grund av undantaget i 9 § PSI-lagen blir färre. Dock kan annan lagstiftning förhindra att de lämnas ut. Däremot ska SCB, om myndigheten vidareutnyttjar data från den egna myndigheten, betala för denna enligt samma villkor som hade tillämpats mot en annan myndighet eller företag för att upp- fylla PSI-lagens krav. Enligt vad som har framkommit i utrednings- arbetet har SCB ett system för sådan interndebitering och ska därför uppfylla PSI-lagens krav i detta avseende. En myndighet ska enligt PSI-lagen informera om avgifter och andra villkor för vidareutnyttjandet. Denna information ska lämnas elektroniskt om det är möjligt och lämpligt. Myndigheten ska på begäran ange beräkningsgrunden för avgifterna. Mitt fokus ligger på statistiken, frågan är vilka konsekvenser PSI-lagen medför på 89 Statskontoret (2008): Konkurrensutsatt eller inte? – En kartläggning av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet, Rapport 2008:1, s. 16 f. Handlingar som härrör från affärsverksamhet är undantagna, här används samma definition av affärsverksamhet som i upphovsrättslagen. Vad PSI ger rätt till är ju att vidareutnyttja handlingar som redan är tillgängliga enligt nationella regler. PSI- lagen ger inte någon rätt att välja i vilket format man ska få en handling eller att få informationen gratis. Direktivet, och så även lagen, ställer upp vissa krav på hur man får ta betalt och det uttalas även en önskan om att utlämnande ska ske i elektronisk form om detta är möjligt. När det gäller frågan huruvida man ska införa en rätt till att få handlingar i elektronisk form om de finns i detta format hos myndigheten så utreds detta i särskild ordning. Skulle man där komma fram till att en sådan rätt ska införas skulle detta ligga i linje med direktivets anda. Det är dock ingen fråga som jag har att ta ställning till. Det viktiga i PSI-lagen är hur handlingar från myndigheter till- gängliggörs. Den officiella statistiken är underkastad de tillgänglig- hetskrav som gäller enligt lagen och förordningen om den officiella statistiken med anslutande regler. Härigenom ställs krav på att den ska vara allmänt tillgänglig utan kostnad. Detta ligger väl i linje med PSI-lagens syfte. När det gäller officiell statistik finns den infor- mation hos myndigheterna som faller under PSI-reglerna gratis tillgänglig via SCB:s och övriga statistikansvariga myndigheters webb- platser. SCB:s statistikdatabas finns tillgänglig på myndighetens hemsida. Syftet med detta är att åstadkomma en ökad tillgänglighet till statistiken och att ge användarna möjlighet att lätt kunna ladda ner material för bearbetning på den egna datorn. I databaserna finns också tillgångsförteckningar. Från SCB:s hemsida kan man också, som sagts i kapitel 6, nå de övriga 26 statistikansvariga myndig- heternas statistik. De 27 statistikansvariga myndigheterna i ingår nämligen i det statliga som gör det lättare att snabbt hitta statistiken. Såväl SCB:s som övriga statistikansva- riga myndigheters officiella statistik är fritt tillgänglig utan avgift och den får fritt bearbetas och vidareutnyttjas utan att något sär- skilt medgivande eller avtal behövs. Mot denna bakgrund får såväl SCB som övriga statistikansvariga myndigheter i huvudsak anses uppfylla de krav på tillgänglighet som PSI-lagen ställer. Vissa frågetecken kan möjligen ställas om huruvida SCB fullt ut lever upp till det krav på transparens i prissättningen som PSI-lagen ställer; denna fråga har jag redogjort för i avsnitt 9.3. Att SCB och övriga statistikansvariga myndigheter synes uppfylla PSI-lagens krav innebär dock inte att myndigheterna helt kan slå sig till ro. kommer E-delegationens vägledning som ska hjälpa myndigheterna att tillgängliggöra handlingar på ett PSI-vänligt sätt. Där är de statistikansvariga myndigheterna kanske inte riktigt framme i alla delar . Om därtill Informations- hanteringsutredningen skulle komma fram till att enskilda ska ges rätt att få ut handlingar i elektronisk form om de finns i detta format hos myndigheten, så kommer även det att få betydelse för PSI-utvecklingen. SCB och övriga statistikansvariga myndigheter lever som konsta- terats i huvudsak upp till kraven i PSI-lagen. Däremot ligger det i syftet med lagen och det bakomliggande direktivet att myndig- heterna ska arbeta för att göra alla öppna data tillgängliga på ett sätt som gör att de kan utnyttjas för andra ändamål än hos myndig- heten. Här måste myndigheterna i första hand identifiera vilka öppna data som finns hos myndigheten och sedan hur dessa på bästa sätt kan tillgängliggöras. Här torde E-delegationens vägledning komma att bli till hjälp. En annan viktig komponent i PSI-arbetet är doku- mentation. Öppna data kan vara svåra att vidareutnyttja om de inte åtföljs av metadata. Den pågående EU-utvecklingen pekar också på att metadata kommer att bli viktigare. Mina överväganden när det gäller dokumentation finns i avsnitt 9.2. Det är också viktigt att vara medveten om att det av ekonomiska skäl i praktiken kan finnas begränsade möjligheter att tillgänglig- göra alla data på ett PSI-vänligt sätt. Här spelar regeringen en stor roll då den kan styra myndigheterna genom att i t.ex. de årliga reg- leringsbreven visa vad som ska prioriteras ekonomiskt. 9.6Övriga frågor om tillgänglighet Utöver de frågor som anges i utredningens direktiv vill jag avslut- ningsvis översiktligt behandla två andra frågor avseende tillgäng- lighet som har aktualiserats i utredningsarbetet. Det handlar dels om ny spridningsteknik (denna fråga behandlas i 9.6.1), dels om förutsättningar för utvärderingsmyndigheter att få tillgång till mikro- data (9.6.2). 9.6.1Överväganden om ny spridningsteknik Som framgått av avsnitt 9.1 har utredningsarbetet visat att tillgäng- ligheten i stort sett är god för de användare som i huvudsak nöjer sig med den aggregerade statistik som presenteras på de statistik- ansvariga myndigheternas hemsidor, dvs. det som utgör den egent- liga officiella statistiken. Även från användare som främst är intresserade av aggregerad statistik har jag dock i utredningsarbetet hört vissa klagomål på bristande tillgänglighet. Ett sådant fall är att vissa användare har efterlyst bättre möjligheter till att automatiskt kunna hämta hem stora mängder statistisk information som offentliggörs på SCB:s och andra statistikansvariga myndigheters hemsidor. Syftet med detta kan t.ex. vara att uppdatera egna register90 eller att med den statistiska informationen som grund utveckla säljbara tjänster. Det bör betonas att dessa användare alltså inte efterfrågar mikro- data, utan vad de önskar är att få enklare tillgång till den statistik som redan är offentlig och som publiceras på SCB:s och andra myndig- heters hemsidor. har dock statistiken på hemsidorna varit publicerad i ett sådant format att de berörda användarna ofta har tvingats genomföra en bearbetning för att kunna göra infor- mationen tillgänglig för de egna systemen. Då exempelvis poten- tiella entreprenörer ofta efterfrågar stora mängder information kan det arbete som krävs i praktiken omöjliggöra för dem att använda informationen på önskat sätt. Till utredningen har därför från flera håll framförts önskemål om att kunna få automatisk över- föring av statistiska uppgifter – genom kommunikation från maskin till maskin och helst via webben – och automatisk uppdatering när det kommer något nytt. I avsnitt 9.5 analyserade jag PSI-lagens påverkan på statistikområdet. Som där nämndes är den övergripande tanken med EU:s PSI-direk- tiv, som ligger till grund för PSI-lagen, att myndigheter ska främja vidareutnyttjande av offentlig information, och därigenom bidra till 90 Ett sådant exempel kan hämtas från Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA). Rådet är en ideell förening bildad av staten och Kommuner och Landsting i sam- arbete, med uppgift att främja jämförelser mellan kommuner och landsting och främja analy- ser av kommuners och landstings verksamheter och förhållanden. Det gör RKA bl.a. genom att förvalta och utveckla Kommun- och landstingsdatabasen (), dvs. en webbplats med nyckeltal för kommuner och landsting. Kolada bygger i hög grad på officiell statistik. utvecklingen av den europeiska informationsmarknaden. Ambitionen från svensk sida kan illustreras med följande citat ur tilläggsdirektiv (dir. 2010:32) till E-delegationen, i vilka regeringen anförde följ- ande: Information som samlas in eller framställs av myndigheter har ofta användningsområden utanför den offentliga förvaltningen. Det finns flera exempel på information hos myndigheter som kan användas kom- mersiellt. Väderinformation kan t.ex. användas för kommersiella väder- tjänster och kartinformation och annan geografisk information kan användas för t.ex. GPS-tjänster. Ytterligare ett exempel är den offi- ciella statistiken. Offentlig information från svenska myndigheter vidareutnyttjas i betydande omfattning för såväl kommer- siella som ideella ändamål. Eftersom svenska myndigheter har betydande informationstillgångar av hög kvalitet i elektronisk form är potentialen för vidareutnyttjande stor. Det är enligt regeringens mening viktigt att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av information från myndigheter för både kommersiella och ideella ändamål.91 Som framgått av avsnitt 9.5 innebär det nämnda tilläggsuppdraget till E-delegationen att man ska främja och samordna myndigheter- nas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av handlingar. Av avsnitt 9.5 har också framgått att regeringen gav i uppdrag att utveckla en teknisk plattform för förmedling av öppna data.