sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Vad gäller insamling av producentansvarsfraktioner har det från kommunalt håll påtalats att möjligheten för mindre verksamheter att göra sig av med förpackningsavfall och returpapper är bristfällig. Detta kan leda till att de mindre verksamheterna i stället använder sig av de återvinningsstationer som är riktade till hushållen, vilket ökar belastningen på stationerna med nedskräpning som följd. Oklar ansvarsfördelning och bristande samverkan I princip all lagstiftning som rör avfallshantering är antagen med stöd av . Detta innebär att övergripande syften och mål ska genomsyra balkens femtonde kapitel som specifikt rör avfallshanteringen men också de förordningar som meddelats med stöd av balken. Problemen har troligtvis förvärrats av att lagstiftningen inte alltid klargör ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna. Vad gäller producentansvaret har t.ex. frågan om vem som bär ansvaret för att lämna information om var man kan lämna sina producentansvarsfraktioner länge diskuterats. Även frågan om vem som ansvarar för renhållningen kring återvinningsstationerna har diskuterats flitigt. Risken med avsaknad av ett gemensamt och övergripande mål är att det kan leda till att de olika aktörerna inte har samma utgångspunkt. Detta kan i sin tur vara en av orsakerna till att samarbetet mellan de olika aktörerna inte alltid har fungerat friktionsfritt. Såväl frågan om vem som ansvarar för information som om vem som ansvarar för renhållningen kring återvinningsstationerna har behandlats i den överenskommelse mellan kommuner och producenter som tecknades 2009. I överenskommelsen enades parterna om att kommunen ska ha ett övergripande ansvar för en sammanhållen information som kan anpassas till lokala förhållanden. Man enades också om att effektiv information kräver samverkan mellan kommuner och producenter och att informationsinsatser från producenterna utgör ett viktigt komplement till den Beträffande nedskräpningen vid återvinningsstationerna angavs att producenterna ansvarar för att de sköts på ett bra sätt, men att det är ett gemensamt ansvar för producenter och kommuner att bidra till utvecklingen av de platser där återvinningsstationer placeras för att motverka nedskräpning. Överenskommelsen fick dessvärre inget genomslag i praktiken, vilket har gjort att frågan om vem som ansvarar för att åtgärda nedskräpningen kring återvinningsstationerna samt vem som ansvarar för informationsspridningen fortfarande kvarstår. Effekten av överenskommelsen har utvärderats av en utomstående konsult.32 Slutsatsen av utvärderingen är att överenskommelsen inte lett till några konkreta resultat. Ett annat exempel på att otydligt regelverk och ansvarsfördelning skapar problem är insamlingen av det med hushållsavfall jämförliga avfallet från verksamheter (se kap. 6). Korrekt prissättning och urholkning av principen om att förorenaren betalar I färdplan för ett resurseffektivt Europa33 konstateras att marknadssignaler som stigande råvarupriser visar på en begynnande brist på vissa resurser, och att företagen allt oftare står inför ett akut behov av att anpassa sig för att bevara sin konkurrenskraft, särskilt i ett internationellt sammanhang. Ofta räknar man dock inte med kostnaderna för externa effekter, och för många resurser kan sådana signaler komma för sent för att förhindra ett ohållbart utnyttjande. Marknadsbaserade instrument har en viktig roll när det gäller att korrigera marknadsmisslyckanden – t.ex. miljöskatter, avgifter, system med överlåtbara rättigheter, skattemässiga incitament för miljövänligare konsumtion eller liknande. En brist som följer av hur genomförandet av producentansvaret har gjorts nationellt är att principen om förorenarens ansvar har urholkats genom att det inte endast är producenterna som betalar kostnaderna för insamling och omhändertagande av förpackningarna utan att dessa kostnader även tas ut av konsumenterna i avfallsledet34. 32Utvärdering av Samarbetslösning på avfallsområdet. 33KOM (2011) 571 slutlig. 34Avfall , Fastighetsägarna , HSB, och . Kostnaderna kommer på så sätt att ersättas både direkt av konsumenterna och indirekt inbakat i priset på produkten. Jag har också tagit emot synpunkter om att materialinsamlingssystemet skulle ha kollapsat för länge sedan om det inte hade skapats insamlingssystem parallellt med det som producenterna erbjuder. En växande mängd glasförpackningar kommer in i landet via internethandel och hamnar i de system för insamling och återvinning som svenska producenter byggt upp och finansierat. Om ingen avgift betalas för dessa förpackningar uppkommer ett s.k. friåkarproblem som innebär att övriga producenter riskerar att få betala kostnaderna för hanteringen av dem. Vare sig svensk eller europeisk miljölagstiftning ger någon vägledning om hur frågan om producentansvaret vid internethandel ska bedömas. Frågan har emellertid inte behandlas inom ramen för denna utredning då internethandeln har uppmärksammats i ett sent skede. När det gäller hanteringen av de fraktioner som omfattas av producentansvar har framförts att producentansvaret har lett till en monopolliknande situation på avfallsmarknaden genom de materialbolag som skapats.35 I ett system med flera aktörer på marknaden krävs att det i lagstiftningen i ökad grad skapas förutsättningar för konkurrens på lika villkor. Det innebär att villkoren för marknadsaktörer tydliggörs bl.a. genom att kostnader för den del av insamlingen som är mindre lönsam inkluderas och att alla aktörer som vill vara med och konkurrera på marknaden kan visa att de tar ansvar för hela kedjan. Även potentialen för att öka materialåtervinningen är en aktuell fråga och det efterfrågas större frihetsgrad med större möjligheter att utveckla nya återvinningslösningar. Som exempel anges de kommuner som använder sig av avfallstaxan som styrmedel för ökad utsortering av producentansvarsfraktioner. En sänkning av renhållningsavgiften erbjuds till de kommuninvånare som väljer att använda sig av kommunens tjänst för utsortering av producentansvarsfraktioner vilket missgynnar de kommuninvånare som sorterar ut sitt avfall och lämnar det till en återvinningsstation. Det skapas också konkurrensnackdelar för de privata insamlings- 35 (M2011:02/2011/6). entreprenörer som erbjuder sina tjänster för utsortering av producentansvarsfraktioner till fastighetsägare, eftersom de får svårt att konkurrera med kommunens erbjudande. Det har även påpekats att kommunala bolag kan skaffa sig konkurrensfördelar i förhållande till privata aktörer genom att de ofta medverkar i framtagandet av den kommunala avfallsplanen och renhållningsordningen. Åsikter om att producenterna bör få möjlighet att samla avfall närmare avfallslämnarna, dvs. ökade möjligheter till FNI samt om att det kommunala ansvaret bör upphöra till förmån för en privatisering av marknaden har framförts till . Inrapporteringen av avfallsstatistik till sker främst av fyra olika aktörer – Avfall , Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI), Pressretur och Svensk glasåtervinning, men uppgifter lämnas även av andra representanter för producenter. Många kommuner låter ibland genomföra plockanalyser av det avfall som de själva ansvarar för. I sammanställningen redovisas hur mycket förpackningar och tidningar som slängs i hushållsavfallet. FTI, Pressretur och Svensk glasåtervinning presenterar däremot enbart statistik som rör återvinningsgraden av det avfall som de tar hand om. Det faktum att inrapporteringen är uppdelad på ovanstående aktörer har lett till att siffrorna inte alltid stämmer överens, varför det kan ifrågasättas om återvinningsmålen nås. Mycket har hänt inom avfallsområdet under . Studier visar att avfallsmängderna stadigt ökar, med en tydlig koppling till ökningen i BNP, men att det framöver kan ske en relativ frikoppling mellan ekonomisk tillväxt och avfallsmängder, vilket skulle innebära att de totala avfallsmängderna ökar långsammare än BNP. Det finns emellertid få tecken som tyder på att avfallsmängderna kommer att stagnera, än mindre minska. För långsiktig planering på avfallsområdet är det därför viktigt att ta hänsyn till ökade avfallsmängder.1 BNP per capita beräknas enligt långtidsutredningen2 vara större 2030 än 2005. Mängden producerade varor och tjänster kommer att ha ökat . Teknikutvecklingen kan antas fortsätta och, tillsammans med den ekonomiska utvecklingen, vara styrande för samhällsutvecklingen.3 Prognoser visar att befolkning om en generation, , kommer att vara 10,5 miljoner. I genomsnitt kommer befolkningen också att vara äldre. I kommer fler än 800 000 människor att vara och ungefär en fjärdedel av befolkningen kommer att vara . Avfallshanteringen kommer sannolikt också att påverkas av att vi beräknas bli rikare.4 Om ökningen av avfallsmängderna fortsätter i samma takt som och med en rikare och större befolkning, kan mängderna ha ökat . ökar dock medvetenheten om behovet av åtgärder för att förebygga avfall. Vidare kan stigande priser på råvaror leda till att avfallet i större utsträckning 1Östblom, G, , M. och , M. (2010) Analysing future waste generation - soft linking a model for waste management with a CGE-model for . Working Paper 118, , . 2SOU 2011:11 , Huvudbetänkande. Avfallshantering – tillgänglig, säker och estetisk. 4SCB, framtida befolkning 2010–2060. återvinns och att det ändrar karaktär från att vara ett miljöproblem till att bli en värdefull resurs. Mycket av dagens industriavfall innehåller stora värden. Vi befinner oss i ett akut läge med komplexa avfallsströmmar som mycket teknik för att ta till vara avfallet som resurs saknas. Effektiva fungerande slutna kretslopp med låg miljö- och hälsopåverkan måste komma till stånd. Det är emellertid inte bara högre resurseffektivitet som behöver uppnås i strävan mot ett hållbart samhälle utan även förändrade konsumtionsbeteenden och marknader för återvunna miljöanpassade material och produkter. Det finns en stor potential för värdehöjande upparbetning av restprodukter och avfall från svensk industri till kemikalier, material och produkter, men det behövs ytterligare forskning om bl.a. ny teknik för sortering av komplexa avfallsströmmar och ekonomiska styrmedel för att styra från avfallshantering till materialåtervinning.5 Miljönyttan av återvinning kan emellertid inte väga upp den miljöbelastning som uppstår vid produktion av nya produkter. Samhällets totala miljöpåverkan behöver begränsas genom en mer hållbar produktion och konsumtion. Studier över miljöpåverkan av olika avfallsströmmar visar att det särskilt är textilier, matavfall, elektronik och produkter av plast och metall som har en stor miljöpåverkan under produktionsfasen.6 Förslag: I 2 kap. 5 § införs ett tillägg där det framgår att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska utnyttja möjligheterna att förebygga avfall. I 15 kap. införs en inledande bestämmelse som anger att kapitlet ska syfta till att förebygga avfall samt att avfall ska hanteras enligt den ordning som innebär att förberedelse för återanvändning har företräde framför materialåtervinning, att materialåtervinning har företräde framför annan återvinning och att annan återvinning har företräde framför bortskaffande. Bestämmelsen kopplas även till de aktörer som har ett ansvar för att se till att avfall samlas in och tas om hand. 5Mistra, Closing the loop. 6Förebyggande av avfall - hur gör vi och varför? : Redovisning av regeringsuppdrag . Av direktiv /98/EG om avfall framgår den avfallshierarki som ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik i EU:s medlemsstater i fråga om förebyggande och hantering av avfall. Hierarkin innebär att avfall i första hand ska förebyggas. För avfall som ändå uppkommer gäller att avfallet ska förberedas för återanvändning, materialåtervinnas, återvinnas på annat sätt eller bortskaffas, i nu nämnd prioriteringsordning. I finns inte någon allmän regel som ger uttryck åt avfallshierarkin, men den kommer till visst uttryck genom kretslopps- och hushållningsprincipen i 2 kap. 5 § . Av förarbetena till framgår nämligen att kretsloppsprincipen syftar till att det som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt ska kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas.7 Beträffande tillämpningen av de båda principerna anges följande. Hushållningsprincipen har såvitt gäller råvaror och produkter på olika sätt nära samband med kretsloppsprincipen. Beträffande båda principerna kan de bästa effekterna nås i samband med konstruktion och tillverkning. Principerna tillämpas exempelvis genom att en resurs- och energisnål process används och genom återanvändning eller återvinning, varigenom material kan komma till ny användning eller förvandlas till ny råvara. Då minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser så att dessa räcker även för kommande generationer. Inte minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och därmed också omfattningen av deponier begränsas liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och vatten.8 Vidare anges att ett sådant kretslopp kan åstadkommas dels genom krav – individuella eller generella – för verksamhetsutövningen, dels genom att var och en, genom bl.a. källsortering, deltar i avfallshantering som möjliggör återanvändning, återvinning och energiutnyttjande. Som ett förtydligande anges att ett alternativ att hushålla med energi är energiutvinning av avfall, men att detta dock bör utnyttjas endast om avfallet inte lämpar sig bättre för återanvändning eller återvinning. Först om nyttigare användning av materialet inte är möjlig anges dock att ett utnyttjande av energin i avfallet är att föredra framför bortskaffande. Utöver detta kommer hierarkin även till uttryck genom vissa bestämmelser i 15 kap. och i förordningar meddelade 1997/98:45, del I, s. 220. 1997/98:45, del I, s. 220 f. med stöd av 15 kap. Regeringen får t.ex. meddela bestämmelser om att vissa slag av avfall ska förvaras och transporteras skilt från annat avfall som behövs av återanvändnings- eller återvinningsskäl. Detsamma gäller i fråga om förbud mot deponering av brännbart och organiskt avfall. Vad gäller förebyggande av avfall ska de kommunala avfallsplanerna innehålla uppgifter om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Direktivet ställer inte krav på att avfallshierarkin måste genomföras i sin ordalydelse. Kravet innebär snarare att den ska gälla som prioriteringsordning när riksdag och regering formar lagstiftning och politik på området. Av kretslopps- och hushållningsprincipen framgår av förarbetena att principerna ska tillämpas på ungefär det sätt som hierarkin anger. Trots detta bör den komma till tydligare uttryck. Detta för att i lagtext förtydliga kraven på de aktörer som berörs av hierarkin. Beträffande hierarkins första steg, dvs. kravet att förebygga uppkomsten av avfall kan de bästa effekterna nås i samband med konstruktion, tillverkning och användning. Mot bakgrund av detta förs hierarkins första steg in i 2 kap. 5 § . På så sätt kommer tydligare krav kunna ställas på att varje verksamhet och åtgärd av betydelse för mål i större utsträckning ska utnyttja möjligheten att förebygga avfall. Detta gäller inte minst varuproducenter som har en betydelsefull roll när det gäller att minska avfallet från produkter. Exempel på hur detta kan göras beskrivs i följande avsnitt. Hierarkin förslås även föras in i sin helhet som en syftesbestämmelse i 15 kap. Detta för att säkerställa att alla bestämmelser i kapitlet ska tillämpas mot bakgrund av den uppräknade prioriteringsordningen. De åtgärder som ska vidtas för avfall som uppkommer, dvs. att avfall ska förberedas för återanvändning, materialåtervinnas, återvinnas på annat sätt eller bortskaffas i nu nämnd prioriteringsordning kopplas till bestämmelserna som rör särskilt utpekade aktörers ansvar för insamling och omhändertagande av avfall. Detta för att säkerställa att avfall som uppkommit faktiskt hanteras i enlighet med avfallshierarkin. Det vore orimligt om bestämmelsen om att avfall ska hanteras enligt den uppräknade prioriteringsordningen gjordes absolut då den enbart fastställer vad som allmänt utgör det totalt sett bästa miljöalternativet inom lagstiftning och politik på avfallsområdet. Av artikel 4.2 första stycket i avfallsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att främja det alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet och att detta kan kräva att vissa avfallsflöden avviker från hierarkin, när det är motiverat med hänsyn till livscykeltänkandet vad avser den allmänna påverkan av generering och hantering av sådant avfall. Det framgår även av artikel 4.2 tredje stycket att medlemsstaterna ska ta hänsyn till de allmänna miljöskyddsprinciperna om försiktighet och hållbarhet, teknisk genomförbarhet och ekonomisk livskraft, skydd av resurser samt den allmänna påverkan på miljön, människors hälsa, ekonomi och samhälle. Paragrafen föreslås därför innehålla en bestämmelse som anger att den hantering av avfall som ger det bästa resultatet för människors hälsa och miljön bedöms som lämpligast om en sådan hantering inte kan anses orimlig i enlighet med 2 kap. 7 § . Bedömningen av den hantering av avfall som ger det bästa resultatet för människors hälsa och miljön som helhet ska göras med utgångspunkt i övergripande syfte, dvs. 1 kap. 1 § och ur ett livscykelperspektiv. I fråga om särskilda avfallsflöden ges regeringen en möjlighet att meddela föreskrifter när det är motiverat med hänsyn till ett livscykeltänkande avseende den allmänna påverkan av hanteringen och genereringen av sådant avfall. Föreskrifterna bör baseras på livscykelbaserade studier som anger om det finns bättre behandlingsmetoder längre ned i hierarkin för vissa avfallsflöden. Detta för att dels tydliggöra vad som är tillåtet, dels ge alla aktörer samma grundläggande förutsättningar att göra avsteg från hierarkin. Bedömning: Regeringen bör fortsätta sitt arbete med att på övergripande nivå uppmärksamma vikten av att producera varor som har en optimal livslängd ur ett totalt miljö- och resursperspektiv. Regeringen bör även se över möjligheterna att införa styrmedel för att kompensera kostnaden för underhåll eller reparation av en produkt i förhållande till inköp av en ny vara. Därtill bör regeringen se över om det är lämpligt att införa styrmedel för att stimulera marknader för leasing och andra liknade lösningar. Förslag: Kommuner ska informera medborgarna i kommunen hur de kan förebygga uppkomsten av avfall. Kommunen ska i enlighet med avfallshierarkin i första hand arbeta avfallsförebyggande genom att samarbeta med aktörer till vilka medborgaren kan skänka sådana produkter som annars skulle ha blivit till avfall. 4.3.1Allmänt om förebyggande av avfall I syfte att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och den miljöpåverkan som hänger samman med att avfall uppstår ska EU:s medlemsländer arbeta med att förebygga avfall. Som nämndes i avsnitt 2.1.10 ska medlemsstaterna upprätta avfallsförebyggande program . I programmen ska medlemsstaterna fastställa mål för förebyggande av avfall. I är det som ansvarar för att upprätta ett sådant program. Inom ramen för det avfallsförebyggande arbetet kommer bl.a. att identifiera nya avfallsflöden där miljövinsten med att förebygga avfall är stor. En viktig uppgift är att arbeta med styrmedel, mål och indikatorer för det avfallsförebyggande arbetet och att fortsätta utveckla arbetet med resurseffektivitet, hållbar konsumtion och produktion och andra kopplingar till avfallsförebyggande. Förebyggande av avfall har bl.a. kopplingar till arbetet med (), Hållbar Konsumtion och Produktion (HKP) och resurseffektivitet. Det finns också tydliga kopplingar till annat arbete och annan lagstiftning, t.ex. översynen av EU:s tematiska strategi för avfall och ekodesigndirektivet. Gemensamt för alla förebyggande åtgärder är att de ska vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt blivit avfall. Avfallshanteringsåtgärder i traditionell mening räknas alltså inte som avfallsförebyggande, utan åtgärderna måste i första hand vidtas i tillverknings- och användningsledet. Forskningsprogrammet har tagit fram sju områden som är viktiga att fokusera på i arbetet med att förebygga avfall: -Använd material mer effektivt. -Gör produkter mer materialsnåla. -Gör produkter som håller länge och som kan underhållas och repareras. -Fler andrahandsmarknader underlättar återanvändning. -Hyr eller låna istället för att köpa. -Ändra konsumtionens inriktning. -Håll nere konsumtionens omfattning. Att förebygga avfall handlar alltså om att gå mot en mer hållbar produktion och konsumtion, som gör att samhällets totala miljöpåverkan begränsas. Förebyggande av avfall bör därför integreras som en viktig del av arbetet med att nå miljömålen. Ett sätt att förebygga avfall i tillverkningsledet är att se till att det går åt så lite material som möjligt. Detta kan åstadkommas genom att använda materialeffektiva processer. Materialeffektiva processer är produktionsprocesser som ger lite avfall per producerad enhet. Detta kan uppnås genom att t.ex. minska produktionsspillet. Processer kan också bli mer materialeffektiva genom att marknader skapas för produktionsspill eller annan restprodukt så att också det blir en produkt. Ett exempel på detta är spån från sågverk som var avfall, men som kan säljas antingen som bränsle eller som råvara till spånskiveproducenter. Detta är ofta oproblematiskt men om restprodukten innehåller farliga ämnen kan detta leda till att ämnena sprids i miljön.9 Ett annat sätt att förebygga uppkomsten av avfall är att tillverka materialsnåla produkter. Materialsnåla produkter är produkter som innehåller lite material per styck. Det kan uppnås på flera olika sätt. Ett sätt är att göra produkter av mindre storlek, till exempel mindre bilar. Ett annat sätt är att ersätta tyngre material med andra, lättare material. Ytterligare ett annat sätt är att använda tunnare skikt av materialen, till exempel ett tunnare skikt aluminium i dryckesburkar.10 När frågan om förebyggande av avfall diskuteras är det emellertid viktigt att ha en helhetssyn. Risken är annars att före- 9IVL, Avfallsprevention och giftfri miljö, . 10IVL, Avfallsprevention och giftfri miljö, . byggande i ett led i produktkedjan medför ökat avfall eller resursförlust i ett annat led. Tillverkningen av förpackningar är ett exempel på detta. Om förpackningen inte fyller sin funktion får produktförlusten större negativ miljöpåverkan än besparingen av förpackningsmaterial. När t.ex. livsmedel levereras i små förpackningar, blir det i regel mer förpackningsmaterial per kilo eller liter produkt. Onödigt små förpackningar innebär därför en ökad materialåtgång vilket ökar miljöbelastningen från produktion av kartong, plast, metall och glas. Livsmedel i onödigt stora förpackningar kan däremot leda till överkonsumtion och att mer mat måste slängas för att den blir gammal innan den har förbrukats. Detta bidrar i sin tur till jordbrukets miljöbelastning, inklusive användning av bekämpningsmedel. Det är därför viktigt att göra en noggrann avvägning när livsmedelsförpackningar produceras (se vidare i kapitel 7). Något som emellertid ur ett helhetsperspektiv ofta kan ha en positiv inverkan på miljön är tillverkningen av produkter som håller . Teknikutveckling kan dock i vissa fall göra att användningen av en gammal produkt leder till en hög miljöbelastning, exempelvis energislukande äldre kylskåp och bilar. En produkts livslängd påverkas eller bestäms av flera olika parametrar. En viktig aspekt är den tekniska och funktionella hållbarheten som avgör den längsta tid som produkten är funktionell (med respektive utan reparationer). Produkter kan dock slängas av andra skäl än att de är uttjänta. Ett sådant skäl kan vara att nya produkter sätts på marknaden som utför samma funktion på ett överlägset sätt, eller får fler tilläggsfunktioner. Ytterligare skäl kan vara att produktens utseende, symbolvärde eller liknande inte längre tillfredsställer användaren.