sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Utredningens förslag: Transportstyrelsen får i uppdrag att ansvara för sådana bedömningar och säkerställa att relevanta kostnader läggs in när nationella prestationskrav ska fastställas. De förändringar som skett på flygtrafiktjänstens område, kon- kurrensutsättning av flygtrafiktjänst vid flygplats, mål för kost- nadseffektivitet i prestationsplanen m.m. har blottlagt att utform- ningen av grundutbildningen av flygledare och dess finansiering inte anpassats till förändringen. ansvarar för grundutbildningen av flyg- ledare i . Utbildningen bedrivs i den nordiskt samägda (, och ) skolan EPN, Entry Point North. Utbildningen till flygledare är en del av den sju terminer långa högskoleutbildningen Flygtrafik och Logistik som är förlagd till , och de tre första terminerna läses också vid . Fjärde terminen påbörjas Initial Training (totalt tre terminer) vid EPN i . Utbildningen avslutas med termin sju som består av distanskurser (14 högskolepoäng) samt examens- arbete (16 högskolepoäng). Utbildningen ger en kandidatexamen i flygtrafik och logistik. Efter utbildningen har studenterna erbjudits en tidsbegränsad anställning som flygledarkandidat i . Därefter följer lokal utbildning inom egen regi. Grundutbildningen finansieras uteslutande via systemet för undervägsavgifter genom att tar upp kostnaden i sitt underlag. Ingen särredovisning i kostnadsbasen sker. särredovisades kostnaden under övriga upplysningar för att tydliggöra kostnaden. På grund av konstruktionen är det också som helt styr över dimensioneringen och utform- ningen av utbildningen. kan anpassa utbildningen till sina behov utan att Transportstyrelsen, som ansvarig för sys- temet för undervägsavgifter, kan ingripa. behöver således inte heller beakta de behov av flygledare som övriga aktörer på marknaden har. Möjligheterna till ersättning via systemet för undervägsavgifter är inte uppdaterade. Eftersom ACR inte tagit med dessa kostnader i sitt underlag finns ingen möjlighet för ACR att få finansiering för flygledarutbildning förrän efter 2014. ACR har också undersökt möjligheterna att själva upphandla utbildning vid EPN. EPN har lämnat en offert på en utbildning som skulle resultera i flygledarkandidater redo för lokal utbildning. Det kan konstateras att målet för kostnadseffektivitet inom prestationsplanen för flygtrafiktjänst i EU, samt konkurrensutsätt- ningen av flygtrafikledningstjänst vid flygplats, innebär föränd- ringar som gör att nuvarande arrangemang för utbildningen av flygledare i inte är optimalt. Det är viktigt att säkerställa ett tillräckligt stort utbud flygledar- kandidater för att inte åstadkomma en brist på flygledare. Inom ramen för nuvarande uppdrag kan Transportstyrelsen genom sin ekonomiska tillsyn av kostnadsunderlaget från leverantörer av flyg- trafiktjänst gällande referensperiod 2 ställa upp tydliga kriterier i detta syfte. Däremot är det inte möjligt att betala ersättning från systemet för undervägsavgifter direkt till EPN då skolan inte är en myndighet eller tjänsteleverantör. Om Transportstyrelsen ska ta ett mer sammanhållande ansvar för grundutbildningen av flygledare bör myndighetens uppdrag ändras så att inga tveksamheter kring finansieringen av verksam- heten via systemet för undervägsavgifter uppstår. Finansieringen av utbildningen bör på ett eller annat sätt ske genom Transport- styrelsen. Jag föreslår att Transportstyrelsen får i uppdrag att ansvara för att göra en nationell bedömning av behovet av flyg- ledarutbildning. Transportstyrelsen bör också, genom sin ekono- miska tillsyn av kostnadsunderlaget till den nationella prestations- planen säkerställa att relevanta kostnader läggs in när nationella prestationskrav fastställs. I bilaga 3 redovisas en mer ingående analys över begreppet myn- dighetsutövning samt myndighetsutövningen vid utförandet av flyg- trafikledningstjänst och utfärdande av lokal behörighet. Frågan om huruvida flygtrafikledningstjänsten innebär myndig- hetsutövning har tidigare diskuterats . Lufträtts- utredningen konstaterade att en del av verksamheten inom flyg- trafiktjänsten utgörs av myndighetsutövning. Den består huvud- sakligen i att meddela föreskrifter och att hålla uppsikt över flyg- trafiktjänsten och dess anordningar.25 Föreskriftsrätten ligger inom ramen för Transportstyrelsens myndighetsansvar för flyg- trafiktjänsten. Utredningen utvecklade inte vad som avsågs med att hålla uppsikt över flygtrafiktjänsten och dess anordningar. Troligen avses tillsynsansvaret för verksamheten, även om detta inte tydligt uttalas. Även ansvaret för tillsyn ligger på Transportstyrelsen. konstaterade även att en del av flygkon- trolltjänsten innehåller väsentliga moment av myndighetsutövning. Till stöd för detta hänvisade utredningen till en dom i arbetsdom- stolen26. Utredningen anförde vidare att denna myndighetsutövning i princip består i att flygkontrolltjänsten, vid sina instruktioner till befälhavaren på ett flygplan, tillämpar en offentligrättslig lag eller annan författning varigenom en plikt eller rättighet skapas för be- fälhavare. Plikten är också förenad med straffansvar27.28 Regeringens bedömning avvek inte i nämnvärd utsträckning från . I propositionen Luftfartens lagar29 kon- staterade regeringen att en del av verksamheten inom flygtrafik- tjänsten utgör myndighetsutövning. I princip består denna myndig- hetsutövning i att flygkontrolltjänsten vid sina instruktioner till befälhavaren på ett flygplan tillämpar en offentligrättslig lag eller annan författning varigenom en plikt eller rättighet skapas för be- fälhavare. Även regeringen framförde särskilt att denna plikt är förenad med straffansvar enligt ovan nämnda lagrum. I regeringens förslag till ny luftfartslag kunde den som inte följer en instruktion från flygtrafiktjänsten komma att göra sig skyldig till vårdslöshet i flygtrafik eller till ett brott som kan medföra böter. Regeringen konstaterade även att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen endast får överlämnas till enskild med stöd av lag. För att göra det möjligt för enskilda att ombesörja flygtrafikled- 25Ny luftfartslag (SOU 1999:42), s. 232. 123/83. 13 kap. 2 § luftfartslagen (1957:297). 28Ny luftfartslag (SOU 1999:42), s. 232. 29Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 218. ningstjänst infördes därför en bestämmelse i luftfartslagen om att den som erhållit uppdraget ska få lämna tillstånd i form av klarering och anvisningar om färdväg till luftfartyg. Även bestämmelsen om anmaning att landa kompletterades, eftersom en sådan anmaning bör kunna lämnas även av ett flygledningsorgan som inte är en del av en myndighet.30 Slutsatsen av den rättsutredning jag låtit genomföra avviker inte från och regeringens ovan redovisade slutsatser.31 Eftersom delar av flygtrafikledningens anvisningar skapar en plikt som är förenad med straffansvar måste det således anses vara fråga om myndighetsutövning. 4.6.2Myndighetsutövning vid utfärdande av lokal behörighet Utredningens bedömning: Det föreligger ett behov av lagstöd för delegering av uppgiften att utfärda lokal behörighet för flyg- ledare. Utredningens förslag: Transportstyrelsen får i uppdrag att redovisa hur en sådan reglering bör se ut. Enligt regeringsformen32 föreligger krav på lagstöd vid delegering till enskild av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning. I luftfartslagen föreligger ett sådant lagstöd för enskild att ombesörja flygtrafikledningstjänst i enlighet med vad som redovisats under föregående rubrik. Det är i sammanhanget betydelsefullt att se över huruvida det finns ytterligare moment inom ramen för flygtrafik- tjänsten, eller den angränsande verksamheten, som bör betraktas som myndighetsutövning och som därför på motsvarande sätt bör bli föremål för lagstöd. För att en åtgärd ska vara att betrakta som myndighetsutövning kan generellt sägas att det ska vara fråga om en befogenhet som härrör från offentligrättsliga regler och som ålägger eller bemyn- digar en myndighet att agera på ett visst sätt. Agerandet ska riktas mot en enskild och det ska handla om ett ärende som ensidigt avgörs av myndigheten. 30Ibid, s. 216 samt 218. 31Se bilaga 3. 32RF 12 kap. 4 § andra stycket. Det exempel på åtgärd som jag uppmärksammat i verksamhet relaterad till flygtrafiktjänsten, som skulle kunna utgöra myndig- hetsutövning utan nödvändigt stöd i lag, är utfärdandet av lokal behörighet till flygledarelever. För att erhålla ett flygledarcertifikat krävs det att den som söker har genomgått en lokal utbildningsplan och fått en lokal behörig- het.33 Frågan om vem som ansvarar för utfärdande av lokala be- hörigheter är inte tydligt reglerad i . Transportstyrelsen har pekat ut den befattningshavare som ansvarar för säkerhet vid en flygtrafikledningsenhet (CO ATS) som behörig att utfärda och dra in en lokal behörighet.34 CO ATS agerar utifrån offentligrättsliga normer när han eller hon utfärdar lokal behörighet och har en betydande maktposition gentemot den som söker behörigheten. Utfärdandet av behörig- heten är en förutsättning för att flygledareleven ska kunna arbeta som flygledare och en indragen behörighet innebär att flygledaren inte längre har rätt att utföra sitt arbete.35 Inom EU utarbetas det genom ytterligare en EU-förordning på området som förväntas hantera frågorna om lokala behörigheter. En ny regelgivning på området kan således för- väntas . Jag kan konstatera att utfärdande av lokal behörighet är en be- fogenhet som bygger på offentligrättsliga regler. Det handlar dels om EU-rätt, dels om Transportstyrelsens föreskrifter. Regelverket bemyndigar CO ATS att utfärda lokal behörighet, något som för den enskilde är avgörande för att kunna utöva ett yrke, dvs. det innebär ett bestämmande av något rättsligt och faktiskt betydelse- fullt. Agerandet riktas mot en enskild, i detta fall flygledareleven. Avslutningsvis handlar det om ett ärende som avgörs ensidigt. Detta sammantaget leder till slutsatsen att starka skäl talar för att anse det vara fråga om myndighetsutövning när den lokala behörigheten utfärdas av CO ATS. Enligt 12 kap. 4 § RF andra stycket kan förvaltningsuppgifter överlämnas åt juridiska personer och enskilda individer men om uppgiften innefattar myndighetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Min bedömning är att det därför föreligger ett behov av lagstöd för delegering av upp- 33Kommissionens förordning 805/2011 av om detaljerade bestämmelser för flygledarcertifikat samt vissa andra certifikat och intyg enligt och rådets förordning (EG) nr 216/2008. Vidare 9 § TSFS 2009:79. 342 kap. 6 § Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om flygtrafikledningstjänst (TSFS 2012:6). 35Se bilaga 3, s. 8. giften att utfärda lokal behörighet för flygledare. Utredningstiden har inte gett förutsättningar att ta fram ett konkret förslag till en sådan reglering. Transportstyrelsen bedöms dock kunna redovisa ett sådant förslag och jag föreslår därför att myndigheten uppdras att göra det. 4.7Flygtrafiktjänstleverantörernas beställare och kunder Ett särdrag hos marknaden för flygtrafiktjänster är det faktum att brukarna, flygoperatörerna, i stor utsträckning finansierar verksam- heten, men inte har direkt inflytande vare sig över vem som får uppdraget eller hur tjänsten utförs. Den som lämnar uppdrag åt leverantörer av flygtrafiktjänst, flygplatshavaren, finansierar å andra sidan endast en begränsad del av kostnaden med egen budget. Slut- ligen finns det ytterligare kravställare utifrån säkerhets- och för- svarspolitiskt motiverade behov som måste beaktas. Det råder en betydande konkurrens mellan de största flygplats- erna i om framför allt den interkontinentala trafiken. Den internationella trafiken har en direkt påverkan på överflygningar och en route-intäkter, vilket innebär att även denna monopolverk- samhet mycket tydligt påverkas av marknadskrafter. Det finns en viss konkurrens mellan Stockholmsflygplatserna om passagerartrafiken inom . Detsamma gäller för . För inrikestrafiken är konkurrensen mer begränsad. Däremot råder i många reserelationer en klar konkurrenssituation mellan flyget och andra transportslag, främst väg och järnväg. Det finns 56 flygplatser i som har någon form av flygtrafikledningstjänst, antingen flygkontrolltjänst eller flyginfor- mationstjänst. 31 av dessa flygplatser är kommunala, fyra är privata, elva ägs helt eller delvis av Swedavia och tio hyrs av Försvars- makten genom . På 16 flygplatser ansvarar flygplatsen för sin egen flygtrafiktjänstverksamhet och innehar ett giltigt certifikat från Transportstyrelsen. Dessa är huvud- sakligen mindre regionala flygplatser med flyginformationstjänst. är leverantör av flygtrafikledningstjänst på 31 och () på fyra flygplatser. Flertalet svenska flygplatser drivs med negativa ekonomiska re- sultat, dvs. kostnaderna för att driva flygplatsen och upprätthålla nödvändig servicenivå överstiger i många fall väsentligt de direkta Många flygplatser har begränsade trafikvolymer från linjeluftfart. Kostnaden för flygtrafikledningstjänst vid flygplats utgör enligt uppgifter från regionala flygplatsers förbund av flygplatsens budget. Den ansträngda ekono- miska situation som råder för flera flygplatshavare innebär att prismedvetenheten är hög och effektiviseringsbehovet för flygtrafik- tjänstleverantörer är därmed betydande. Det konkurrensutsatta luftrummet i där flygtrafiktjänster tillhandahålls för i första hand civil luftfart omsätter enligt Luft- fartsverkets egen bedömning . De samfällda terminalområdena utgör en marknad som be- döms vara värd . Totalt ger det en flygtrafiktjänstmarknad om , exklusive den militära verksamheten. är den största aktören på marknaden. Öv- riga aktörers omsättning beräknas till . Därutöver bedriver vissa flygplatser flygtrafiktjänstverksamhet i egen regi och kostnaden för dessa uppskattas till . Det finns inom flygtrafiktjänstområdet några olika tjänsteområden där de strukturella förutsättningarna och branschlogiken för mark- nadskrafter och konkurrens i vissa avseenden skiljer sig åt väsent- ligt. Det finns synergier mellan de olika segmenten, men det finns även tydliga begränsningar som motverkar monopolisternas möjlig- heter att korssubventionera mellan kostnader som omfattas av det gemensamma systemet för undervägsavgifter och annan verksam- het. Vissa delar av flygtrafiktjänsten är konkurrensutsatt, medan andra delar väsentligen utgör naturliga och reglerade monopol. 4.8.1En route: monopol, ökat regionalt samarbete och konsolidering SES II innebär ambitiösa prestationsmål och prestationsplaner som kommer att innebära förstärkta incitament för internationell sam- verkan mellan leverantörer av flygtrafiktjänst. En route-tjänster36 levereras traditionellt genom statliga monopol där olika leveran- törer har egna systemlösningar. Avgifter för tjänsterna har be- stämts efter självkostnadsprincipen i ett gemensamt avgiftssystem mellan medlemsstaterna. Full kostnadstäckning har inneburit svaga incitament för kostnadseffektivisering, systemmässig samordning och internationell samverkan. Dessa ineffektiviteter har resulterat i introduktionen av ett refor- merat avgiftssystem där avgifter från baseras på schabloniserade kostnader utifrån EU-gemensamma prestationsmål och nationellt anpassade prestationsplaner. Totalt omfattar en route-intäkterna i runt , och den gemensamma ambitionen är att under refe- rensperioden –14 minska dessa . Inom detta reglerade monopol är trenden tydlig. Genom att koordinera tjänster i flera länder kan betydande kostnadsreduceringar reali- seras. Det finns dock ännu inga tecken på att något enskilt land har planer på att fullt ut slå samman verksamhet för en route-trafik med ett annat lands organisation och helt eliminera den egna orga- nisationen. Det exempel som kommit längst är NUAC, där per- sonal sekonderas in till samarbetsprojektet från ägarna Luftfarts- verket och Naviair. Totalt omfattar (enligt Body of the Single European Sky) det dansk-svenska samarbetet av den totala kostnaden i EU29 för produktion av flygtrafiktjänster (kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster samt flyg- ledningstjänster). Kostnaderna för en route-tjänster inom och uppgår till . 36 Med en route-tjänster avses flygledningstjänster i det yttäckande kontrollerade luft- rummet. 4.8.2Lokal flygtrafiktjänst: begynnande konkurrens, nya aktörer och nya konstellationer Fem nationella marknader för lokal flygtrafiktjänst i har öppnat för konkurrens, och i ett sjätte () finns ett lag- förslag om avreglering. Tillsammans med möjligheter på andra kontinenter börjar en internationell marknad kunna skönjas, där ett fåtal aktörer kan få avsättning för sin kompetens och erfarenhet även utanför sin nationella hemmamarknad. Tre nya nationella marknader har öppnats för konkurrens , dock omfattar konkurrensen typiskt sett endast lokal flygtrafiktjänst. Utvecklingen mot fler avregleringar är osäker och beror i hög utsträckning av de erfarenheter som görs i och . Det finns exempel på nya aktörer på marknaden såsom ACR i , men vanligen handlar det om koalitioner mellan existe- rande statligt ägda leverantörer samt industriella och infrastruk- turella aktörer. I , och i är lokal flygtrafikled- ningstjänst i varierande utsträckning formellt konkurrensutsatt för samtliga flygplatser. I och är det bara verksam- heten vid lokala och regionala flygplatser som upphandlas i kon- kurrens. Lagförslaget i föreslår en liknande avreglering. I både , , och har de enskilda flygplatserna själva fått utforma processen för upphand- ling utifrån de givna riktlinjer som berörda myndigheter ger. Upp- handlingen kan antingen vara utformad som en strukturerad pro- cess med ett kluster av flygplatser eller som en bilateral förhandling mellan den enskilda flygplatsen och en eller flera leverantörer. På de avreglerade marknaderna för lokal flygtrafiktjänst agerar såväl tidigare monopolister som andra länders leverantörer och nya små aktörer. Ökad konkurrens över gränserna kan förväntas. I takt med att konkurrensen hårdnar och vinstmarginalerna pressas för befintliga aktörer uppstår möjligheter att lämna anbud utifrån kommersiella bedömningar och mer flexibla kostnadsmässiga förutsättningar än den befintliga leverantören. Det är efter hand troligt att större europeiska aktörer kommer ha konkurrensfördelar genom starka varumärken, synergier och skalfördelar. Dessutom har de stora aktörerna ofta djupare erfarenhet av upphandlings- processer och rutiner. I både och har koalitioner och konsortier for- mats mellan olika leverantörer och mellan leverantörer och in- dustriella eller infrastrukturella aktörer. I har ACR offent- liggjort samarbete med Skyguide (). Av de som fullföljde upphandlingsprocessen av det första flygplatsklustret som bjöds ut i fanns följande leverantörer: Austro Control (), DFS (), Serco (), NAV () och NATS (). Ferronats, ett konsortium mellan NATS och spanska , vann kontrakten för tio av de 13 flyg- platserna som upphandlades. 4.8.3Teknik och infrastruktur: storskaliga och EU- övergripande samarbeten mellan leverantörer i samverkan med industrin SESAR koordinerar utvecklingen av teknologiska system i form av samarbetsprojekt mellan bl.a. leverantörer av flygtrafiktjänst, flyg- platshavare och industrin. Den bedömda kostnaden för utveck- lingsfasen är . Det finns även andra samarbeten för inköp och teknikutveckling i form av olika konsortier (t.ex. COOPANS). För de tekniska systemen bedrivs omfattande samarbeten inom systemutveckling medan ägande och drift/ underhåll av infrastruk- tur främst sköts av flygplatshavare och de statligt ägda leveran- törerna. Samarbetena inom systemutveckling omfattar både leve- rantörer och industriella aktörer, och koordineras främst inom ramarna för SESAR. och byggnader ägs ofta av flygplatserna, medan fördel- ningen av ägandet för de tekniska systemen varierar mellan länderna och mellan olika typer av flygplatser. 4.9Tillgängliga marknader för internationell konkurrens I nedanstående stycke presenteras ett urval av marknader som i varierande grad är öppna för internationell konkurrens. Den till- gängliga marknaden för flygtrafiktjänster vid flygplatser utgörs enligt av (mindre flygplatser), , (delvis), , , (mindre flygplatser), , , och . tillkom- mer sannolikt med ett antal mindre flygplatser . På marknader utanför är två internationella aktörer aktiva, engelska NATS och Serco. Serco är en stor brittisk leverantör av olika tjänster till både den civila och militära tjänstemarknaden. Bolaget omsätter , och flygtrafiktjänst- verksamheten är en mindre del. Bolaget har i cirka 750 an- ställda flygledare som bedriver lokala flygtrafiktjänster. Marknaden för flygtrafikledningstjänster vid flygplatser i övriga berör huvudsakligen flygplatsens kontrollzoner. Luftrummet är i övrigt inte konkurrensutsatt, dvs. verksamheten bedrivs av den nationella flygtrafiktjänstorganisationen med ensamrätt. I några länder är enbart mindre flygplatser konkurrensutsatta som (ej de största 16 flygplatserna) och (ej de tre största). Det innebär att huvuddelen av marknaden för flyg- trafiktjänster där är förbehållen den nationella aktören. Marknaderna i t.ex. och är styrda av statliga direktiv rörande vilka flygplatser som får konkurrensutsättas. Helt avreglerade marknader i finns i , och Storbritan- nien. I de flesta europeiska länder är de nationella aktörerna också de som bedriver en route-verksamheten och dessutom ansvarar för den lokala flygtrafiktjänsten vid de största flygplatserna. I har den som driver verksamheten vid flygplatsen ansvaret för tillhandahållandet av flygtrafiktjänster vid respektive flygplats. Luftfartslagen stadgar att flygtrafikledningstjänst för luftrummet i anslutning till en flygplats får ombesörjas av den som driver flyg- platsen eller den som fått ett sådant uppdrag av den som driver flygplatsen. Det luftrum som Transportstyrelsen definierat som flygplatsens ansvarsområde är kontrollzon samt terminalområdet upp till flyg- nivå 95. Så vitt känt är det enda land som definierat ett så stort luftrum runt flygplatsen för konkurrensutsättning av flyg- platsens flygtrafiktjänstverksamhet.37 Grunden till detta står delvis att finna i den svenska modellen där vid de flesta regionala flygplatser, främst på grund av relativt små trafikvolymer, sköter all flygtrafikledningstjänst i TMA och kontrollzoner/flyg- 37 I inkluderas TMA i det luftrum som formellt är konkurrensutsatt, men inga alternativa leverantörer har etablerat sig. platser från samma tornposition. Alla svenska flygplatser kan upp- handla sina flygtrafiktjänstoperatörer. har även en unik lösning med en fullständigt integrerad civil/militär flygtrafikled- ning. Den svenska marknaden omfattar cirka 900 000 flygrörelser, inklusive den militära trafiken. I finns ingen konkurrens på marknaden. Även om det är formellt möjligt att upphandla leverantörer av flyg- trafiktjänst i konkurrens så har ingen flygplatshavare valt att göra det. De danska flygplatserna är avskilda från statlig verksamhet och drivs av kommunala och privata aktörer, inklusive , som dessutom har internationella ägare i form av kanadensiska pensionsfonder. är Trafik- styrelsen, som ansvarar för reglering av civil luftfart och utfärdar regler för den civila luftfarten, utövar tillsyn och även driver flyg- platserna på och Vagar (). Vid flygplatser med mindre än 15 000 flygrörelser bedöms flyg- informationstjänst vara tillräcklig ur säkerhetssynpunkt, och flyg- kontrolltjänst tillhandahålls inte. Flygtrafiktjänsten för civila flygplatser i övrigt tillhandahålls av Naviair som ligger under . Naviair var en del av (SLV – numera Trafik- styrelsen), men skildes då från SLV och blev vad som kallas selv- stændig statsvirksomhed från . ändrades Navairs organisationsform till vad som kallas selvstændig offentlig virksomhed med stöd i särskild lagstiftning. Innebörden är att bolaget är underkastat sedvanliga aktiebolagsrättsliga regler men inte kan byta ägare.