sou · H0B317d2 · 2012-05-02 00:00:00 — En nära sam- verkan mellan enheterna för slutet boende och hälso- och sjuk- vården, och då i första hand den rättspsykiatriska vården, skulle därför krävas om inte landstingen ansvarar för verkställigheten. Den grupp av personer som ska kunna undergå ett fängelsestraff i ett slutet boende kräver omfattande och kvalificerade insatser av välutbildad vårdpersonal. För sysselsättning och fritid kommer det att behövas arbetsledande personal med kompetens och erfarenhet av dessa personer. För den dagliga omvårdnaden krävs det såväl skötare som sjuksköterskor. Dessutom kommer det att behövas både sociala insatser och att psykologer och psykiatriker är knutna till verksamheten. Huvuddelen av personalen kommer alltså att Psykisk störning, brott och ansvar behöva ha en medicinsk eller beteendevetenskaplig grundutbild- ning. Psykiatrisamordningen menar att verksamheten för slutet boende bör organiseras i små enheter och i första hand lokaliseras till några av de rättspsykiatriska regionvårdsenheterna. Om omhändertagan- det av den aktuella gruppen knyts till den rättspsykiatriska vården kan de funktionshindrades särskilda behov av trygghet, stöd och service tillgodoses i större utsträckning än i en kriminalvårdsanstalt, som verkställigheten sker under säkra och betryggande former. Vidare pekar Psykiatrisamordningen på att flertalet av de som kan bli föremål för slutet boende är väl kända inom både och primärvården i hemkommunen och att de inte sällan är föremål för insatser enligt LSS. Det är angeläget med en nära kontakt mellan de ansvariga för det slutna boendet samt socialtjänst och primärvård. Meningarna bland remissinstanserna var delade när det gäller Psyk- ansvarskommitténs förslag om huvudmannaskap för den nya verk- ställighetsformen. Många förordade att verksamheten hellre skulle knytas till landstingens verksamhet. Flera remissinstanser pekade på att ett genomförande av kom- mitténs förslag skulle krävas att SiS skulle behöva tillföras den kunskap och kompetens som behövs för att bedriva en LSS-rela- terad verksamhet, med högt ställda krav på kvalitet i planering, genomförande och utvärdering. Synpunkter framfördes också om att det, förutom SiS:s ansvar för det slutna boendet, också bör ligga ett övergripande tillsynsansvar t.ex. hos . Några remissinstanser pekade på att det är viktigt att den som undergår ett fängelsestraff i ett slutet boende får stöd och service även efter verkställigheten, vilket ställer stora krav på samarbete mellan kommuner och kriminalvård. menade att SiS skulle få stora problem med att rekrytera specialkompetent personal till ett slutet boende. SiS hade stora svårigheter att flexibelt kunna möta efterfrågan på platser för ungdomsvård 1999, vilken tog i anspråk långt fler platser än vad som uppskattades vid reformens tillkomst. Enligt Riks- revisionen hade SiS avsevärda svårigheter att bygga ut de särskilda Psykisk störning, brott och ansvar ungdomshemmen i tillräcklig takt, vilket ledde till allvarliga kon- sekvenser för de berörda ungdomarna i form av felplaceringar och minskad vårdkvalitet. Att ge SiS ansvaret även för verkställighet av fängelse i ett slutet boende skulle innebära ytterligare en belastning på SiS som skulle innebära en risk för att gruppen funktions- hindrade lagöverträdare inte skulle få professionell vård. Vid en granskning av platsbristen för ungdomar vid de särskilda ungdoms- hemmen hade funnit att personer med psykiska funktionshinder och med begåvningshandikapp i ökad utsträckning vårdas inom SiS, trots att ansvaret för dessa ungdomars vård ligger hos respektive landsting och kommun. Det hade varit mycket svårt för SiS dels att rekrytera den kompetens som behövs för att vårda dessa ungdomar, dels att få tillgång till landstingens resurser inom detta område. 9.8.3.4Våra överväganden och förslag Ska staten eller landstingen ansvara för verkställigheten? Vi har i uppdrag att, med utgångspunkt i förslag att slutet boende ska vara en form för verkställighet av fängelse och med beaktande av remissinstansernas synpunkter, för- djupa analysen i denna del och överväga och lämna förslag till vilken huvudman av staten eller landstingen som bör svara för verk- ställigheten av slutet boende. Som framgår av avsnitt 9.8.1 föreslår vi att verkställighetsformen bör benämnas sluten stödenhet i stället för slutet boende. Vi kommer därför att använda den benämningen i resten av detta avsnitt. Det finns ett antal skäl som talar för att det bör vara landstingen som ansvarar för verkställigheten av en sluten stödenhet. Ett sådant skäl är att den som ska undergå ett fängelsestraff i en sådan enhet i de flesta fall kommer att ha ett stort behov av omfattande och kvalificerade insatser i form av såväl stöd och service som hälso- och sjukvård i olika former. Dessa insatser bör i många fall utföras av olika kategorier av hälso- och sjukvårdpersonal. Om landstingen ansvarar för verkställigheten av fängelse i en sluten stödenhet kommer sådana insatser att kunna ges inom hälso- och sjukvårdens regi med kompetens som redan finns i verksamheten. Det som talar emot att landstingen ansvarar för verkställigheten är emellertid att det, även om behovet av hälso- och sjukvård är Psykisk störning, brott och ansvar stort, rör sig om verkställighet av ett fängelsestraff. Sådan verkstäl- lighet är normalt en statlig uppgift och det är därför också rimligt att staten på något sätt har kontroll över den. Något som också talar för att staten bör ha ansvaret för verkställigheten är att det då kan ges bättre förutsättningar för att den ska genomföras lika över landet.24 Ett statligt huvudmannaskap ger också goda förutsätt- ningar för en samlad verksamhetsutveckling på området. Enligt vår mening talar dessa skäl mycket starkt för att staten bör vara huvud- man för verkställigheten av fängelse i en sluten stödenhet och vi lämnar därför ett förslag med denna innebörd. Vilken myndighet ska ansvara för verkställigheten? Vårt uppdrag är i och för sig att lämna förslag till vilken huvudman av staten eller landstingen som bör svara för verkställigheten av fängelse i en sluten stödenhet. Vi väljer dock att även lämna förslag till vilken myndighet som bör ha ansvaret. Av nu befintliga myndigheter har Kriminalvården och SiS ansvar för att verkställa utdömda påföljder; Kriminalvården har ansvar för att verkställa bl.a. utdömda fängelsestraff och SiS har ansvaret för verkställigheten av sluten ungdomsvård. Som vi har redogjort för innebär förslaget att det ska införas en ny form av verkställighet för vissa persongrupper med funktionsnedsättning. Det innebär att det kommer att dömas ut ett fängelsestraff men att straffet ska verkställas på en särskild enhet som är anpassad efter dessa personers särskilda behov. Att det rör sig om verkställighet av ett fängelsestraff talar för att det bör vara Kriminalvården som ansvarar för verkställigheten. Vi menar att Kriminalvården inom sin organisation har både möjlighet och kom- petens att organisera verkställigheten av fängelse även i dessa fall. Detta förutsätter dock att Kriminalvården tillförs ytterligare kunskap och kompetens för den aktuella målgruppen. Det är väsentligt att verkställigheten inte sker i den traditionella anstaltsmiljön, utan att den sker vid särskilt anpassade enheter. Miljön vid dessa enheter bör vara anpassad till de dömdas behov, vilket innebär att det kommer att behövas småskaliga enheter. I många fall kommer dessa enheter också att behöva ha en hög säker- hetsnivå. Vi menar att Kriminalvården som redan har ett systema- 24 Detta ska dock inte hindra att verkställigheten anpassas till den enskilda individen, se avsnitt 9.8.4. Psykisk störning, brott och ansvar tiskt säkerhetsarbete och har väl utvecklade rutiner för att tillgodose anspråk på hög säkerhet vid verkställigheten är väl lämpat för att också tillgodose säkerheten vid en sluten stödenhet. Vi menar att det sammantaget finns starka skäl för att Krimi- nalvården bör ansvara för verkställigheten av fängelse i en sluten stödenhet. Den remisskritik som lämnades mot Psykansvarskom- mitténs förslag om att SiS ska vara huvudman talar också för att en annan huvudman än SiS bör väljas. Vi föreslår därför att Kriminal- vården ska ansvara för verkställigheten. 9.8.4Utformningen av en sluten stödenhet Vårt förslag: Verksamheten vid en sluten stödenhet ska vara utformad i små enheter enligt principerna för en bostad med särskild service enligt LSS. Vid verkställigheten av ett fängelse- straff i en sluten stödenhet ska den dömdes särskilda behov av stöd och service tillgodoses som ordningen och säker- heten vid enheten upprätthålls. Den dömde ska erbjudas habili- terings- och rehabiliteringsåtgärder. Personalen ska ha särskilda kunskaper om personer med funktionsnedsättning. Kriminalvården ska vara skyldig att tillsammans med lands- tinget och kommunen upprätta en individuell plan för den som ska friges från verkställighet i sluten stödenhet. I planen ska det redovisas vilka stödinsatser som den dömde är i behov av och vem som ansvarar för respektive insats. Många av de som enligt vårt förslag ska kunna bli aktuella för att verkställa ett fängelsestraff i en sluten stödenhet kommer att ha svårt att på egen hand klara av olika vardagsrutiner. De har också i många fall svårt att förstå sambandet mellan det begångna brottet och det fängelsestraff som har dömts ut, särskilt om det har gått innan straffet dömdes ut. Det är därför av stor vikt att den enskilde vid en sluten stödenhet kan ges det stöd och den service som han eller hon är i behov av. Behovet av hjälp kommer i de allra flesta fall att vara mycket stort och kommer att behöva vara indi- viduellt utformat för varje person beroende på vilken funktions- nedsättning det rör sig om och hur uttalad den är. Den dömde ska kunna erbjudas adekvata habiliterings- och rehabiliteringsåtgärder. Psykisk störning, brott och ansvar Enligt vår mening bör de slutna stödenheterna organiseras i små enheter om vardera högst sex platser. Målsättningen bör dock vara att skapa fungerande mindre enheter där de intagnas funktionsnivå är förhållandevis likartad så att insatserna och säkerhetsnivån kan anpassas efter det. Vid beslut om enskilda placeringar bör det också tas hänsyn till att utslussning av den intagne senare kan genomföras på ett tillfredsställande sätt. För att omvårdnaden av de aktuella personerna ska bli god krävs det att personalen har särskild kunskap om de intagnas funktions- nedsättningar och speciella behov av anpassad omvårdnad, stöd och boendeformer. Verksamheten inom LSS bör kunna tjäna som före- bild vid uppbyggnaden av den nya organisationen och för att dimen- sionera och rätt bemanna personalen. Personal, motsvarande nivån för undersköterska eller mental- skötare, bör svara för den dagliga omvårdnaden av de intagna. Denna personalkategori bör finnas tillgänglig dygnet runt. Dess- utom är det önskvärt att det finns olika typer av specialistkom- petens tillgänglig, t.ex. i form av sjuksköterska, psykiatriker, psykolog och arbetsterapeut. Verkställigheten vid en sluten stödenhet kommer också att ha klara kopplingar till både kommunens insatser enligt LSS och till landstingens hälso- och sjukvård. Den som kommer att undergå ett fängelsestraff i en sluten stödenhet kommer att redan ha pågående insatser enligt LSS, ofta i form av bostad med särskild service. Det bör också i de allra flesta fall finnas behov av sådana insatser när den dömde friges från fängelsestraffet. För att frigivningen från en sluten stödenhet ska bli så mjuk som möjlig för den enskilde, krävs det ett nära samarbete mellan kommunen respektive och Kriminalvården. Personer som har behov av denna typ av verkställighet har ofta omfattande psykosociala och psykiatriska problem vilka kräver insatser från den psykiatriska vården såväl före, under som efter verkställig- heten. Det är också vanligt att dessa personer har behov av hälso- och sjukvård på grund av somatiska besvär. För att säkerställa att ett samarbete sker kring den dömde föreslår vi att det ska finnas en skyldighet för Kriminalvården att tillsammans med och kommunen upprätta en individuell plan för den som ska friges från ett fängelsestraff i en sluten stödenhet. Detta förutsätter dock att den enskilde samtycker till att en sådan plan upprättas. I planen ska redovisas vilka stödinsatser som den dömde är i behov av och vem som ansvarar för respektive insats. Psykisk störning, brott och ansvar ska göras i samråd med den enskilde i den utsträckning som är möjlig. Närstående och i förekommande fall den intagnes gode man eller förvaltare bör ges möjlighet att medverka i planeringen. Var de slutna stödenheterna närmare ska förläggas i landet och om det ska ske inom eller utom befintliga kriminalvårdsanstalter bör vara en uppgift för Kriminalvården att närmare överväga och besluta om. Vi bedömer att 10–20 personer kommer att bli aktuella för verkställighet av fängelse i sluten stödenhet. Tiden för verk- ställighet vid en sluten stödenhet kan beräknas till 2–. Med dessa antaganden behövs det ett 30-tal platser för den nya verkstäl- lighetsformen. I avsnitt 9.5.4 har vi föreslagit att tillräknelighet eller ansvars- förmåga åter ska vara ett krav för straffrättsligt ansvar. Detta inne- bär att vissa psykiskt störda gärningsmän inte kommer att träffas av straffrättsligt ansvar eftersom de inte uppfyller tillräk- nelighetskravet. Som vi bedömer det kommer dock huvuddelen av de psykiskt störda lagöverträdarna att vara straffrättsligt ansvariga och dömas till en påföljd för de brott som de har begått. Våra för- slag i fråga om hur det psykiatriska vårdbehovet hos psykiskt störda lagöverträdare ska tillgodoses finns i avsnitt 9.7. En fråga som har anknytning till frågorna om vård och påföljder för psykiskt störda lagöverträdare är om det i vissa situationer bör finnas möjlighet att tillgripa någon form av åtgärder för att mot- verka risken för att någon psykiskt störd lagöverträdare, som har begått en allvarlig våldshandling, på nytt begår en sådan. En sådan ordning har vi genom den särskilda utskrivningsprövningen vid rättspsykiatrisk vård. Förslag om införande av en möjlighet att besluta om särskilda skyddsåtgärder har lagts fram av både Straff- ansvarsutredningen och . 10.2Skyddet mot ny allvarlig brottslighet i nuvarande system För att skyddsaspekten ska tillmätas självständig betydelse vid be- stämmandet av en brottspåföljd krävs det att den tilltalade fälls till ansvar för brott. Vidare krävs att påföljden bestäms till rätts- psykiatrisk vård och att denna i sin tur förenas med särskild ut- skrivningsprövning. Är någon av dessa förutsättningar inte upp- fyllda, saknas det alltså möjlighet att vid påföljdsbestämningen beakta att det finns risk för att gärningsmannen återfaller i brotts- lighet som är av allvarligt slag. Detta gäller även om det rör sig om synnerligen allvarliga våldshandlingar och det kan bedömas att det finns en påtaglig risk för återfall. Den som har begått grova gär- ningar som har riktat sig mot någon annans liv eller hälsa och som bedöms vara farlig, men som på grund av sitt psykiska tillstånd inte kan fällas till ansvar (t.ex. på grund av bristande uppsåt), kan alltså inte tas om hand i syfte att tillgodose skyddsintresset. Rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning ska en- ligt LRV upphöra när det inte längre till följd av den psykiska stör- ning som har föranlett beslutet om särskild utskrivningsprövning finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet som är av all- varligt slag. Dessutom krävs, för att vården ska upphöra, att det inte heller med hänsyn till den dömdes psykiska tillstånd och per- sonliga förhållanden i övrigt är påkallat att han eller hon ska vara föremål för sluten eller öppen rättspsykiatrisk vård. Detta innebär att längden av vården och den frihetsinskränkning som denna inne- bär, bestäms huvudsakligen – men inte endast – av den till den psykiska störningen kopplade återfallsrisken. Det finns inga möjligheter att beakta skyddsaspekten vid beslut om när frigivning från ett tidsbestämt fängelsestraff eller från sluten ungdomsvård ska ske. Vid en prövning av om ett fängelsestraff på livstid ska omvandlas till fängelse ska det dock särskilt beaktas om det finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag. I övrigt saknas det i nu gällande lagstiftning möj- ligheter att genom ytterligare frihetsberövande beakta behovet av skydd mot fortsatt allvarlig brottslighet från den dömdes sida. 10.3Riskbedömningar och det straffrättsliga systemet Frågan, om det i samband med att påföljden rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning avskaffas bör införas ett system som även fortsättningsvis möjliggör åtgärder mot personer som har begått allvarliga våldshandlingar och har en risk för återfall i sådana gärningar, är komplicerad och kräver noggranna överväganden. Bl.a. måste det diskuteras vilka personer som, om man skapar ett sådant system, ska kunna bli föremål för åtgärder som hindrar eller min- skar risken för återfall och vilka möjligheter vi har att förutse åter- fall i allvarliga våldshandlingar. Statistik och forskning kan tala för att en psykisk störning hos en gärningsman inte i sig innebär att det finns en ökad risk för att han eller hon ska begå nya våldshandlingar. Som vi redogör för i avsnitt 10.4.2 kan i stället andra faktorer tala för att det finns en sådan risk, t.ex. gärningsmannens kön, tidigare beteendeavvikelser, ålder och missbruk. Mot denna bakgrund kan man fråga sig om riskbedömningar bör göras endast beträffande de gärningsmän som har en psykisk störning eller om sådana bedömningar bör ske även beträffande gärningsmän som saknar en sådan störning (och som inte döms till livstids fängelse, där ju återfallsrisken ska bedömas vid ett beslut beträffande frågan, om livstidsstraffet ska omvandlas till fängelse ). För att det bör ske en avgränsning av den grupp som kan bli föremål för åtgärder som hindrar eller motverkar återfall i allvarliga våldshandlingar talar i första hand att frihetsberövande åtgärder rent allmänt bör begränsas så långt det är möjligt. Särskilt gäller detta naturligtvis frihetsberövanden som inte grundar sig på vad någon har gjort utan på risken för vad personen i fråga kan komma att göra . I grund och botten framstår nämligen frihets- berövanden av detta slag som problematiska. Utan vidare kan de sägas strida mot grundläggande straffrättsliga principer om propor- tionalitet mellan den otillåtna handlingen och rättsverkningarna av denna och om förutsebarhet. förhåller det sig så att vi i den nuvarande lagstiftningen inte har ansett oss kunna undvara en möjlighet att på grund av risk för fortsatt allvarlig brottslighet inkapacitera psykiskt störda lag- överträdare med en återfallsrisk. Såvitt vi har kunnat bedöma finns det motsvarande system i de allra flesta, för att inte säga alla, andra rättssystem som liknar vårt. I vårt utredningsuppdrag ingår inte heller att överväga att alldeles avskaffa möjligheten att sörja för att risken för att psykiskt störda lagöverträdare återfaller i allvarliga våldshandlingar. Vi har ansett oss kunna godta att uppdraget är ut- format på detta sätt. Av denna anledning har vi inriktat oss på att pröva hur återfallsriskhanteringen av psykiskt störda lagöverträdare bör ske i ett reformerat system. 10.3.2Syftet med åtgärder som hindrar eller minskar risken för återfall När man diskuterar skyddsaspekten som motiv till åtgärder av det här aktuella slaget är det viktigt att redovisa grunderna för och målen med åtgärderna. Syftet med åtgärderna måste, som vi ser det, inte vara att på olika sätt förhindra nya otillåtna gärningar i allmänhet utan fokus måste ligga på allvarliga våldshandlingar. Individrelaterade åtgärder som grundar sig på intresset att för- hindra att en gärningsperson på nytt begår en våldshandling av all- varligt slag innefattar riskbedömningar och är i vart fall delvis av kontrollkaraktär (riskhantering). Att enbart göra riskbedömningar utan en vård- eller verkställighetsplan med riskminskande åtgärder baserade på vetenskap och beprövad erfarenhet framstår som tvek- samt ur etisk synpunkt. En riskbedömning bör i stället ses som en beskrivning av individens aktuella riskprofil och av vilka åtgärder som kan vidtas för att risken ska kunna minskas. Risken bör alltså bedömas med målsättningen att den efter adekvata insatser ska minska. I detta sammanhang bör man beakta forskningsresultat som visar att vi i genomsnitt korrekt kan förutse återfall eller icke återfall för tre av fyra bedömda personer ([SBU], Riskbedömningar inom psykiatrin, Kan våld i samhället förutsägas? 2005, rapport nr 175: se även , Grann M, Fazel. A comparative study of risk assessment tools: A syste- matic review and metaregression analysis of 68 studies involving 25,980 participants, , 2011, 31, 499– 513). visade att strukturerade bedömningar med måttlig precision kan förutsäga nya våldshandlingar i samhället både inom rättspsykiatrin (evidensstyrka 3 = begränsat vetenskapligt underlag) och psykiatrin (evidensstyrka 2 = måttligt vetenskapligt underlag). Som vi har varit inne på i det föregående kan åtgärder som syftar till att förebygga nya brott eller allvarliga våldshandlingar, i vart fall om de inte omgärdas med tillräckliga begränsningar, komma i kon- flikt med den enskildes rättigheter samt grundläggande straffrätts- liga principer om proportionalitet och förutsebarhet. I botten ligger en konflikt mellan å ena sidan en önskan att vidta åtgärder för att förebygga upprepade allvarliga våldsgärningar även om det står klart att bedömningar av en persons framtida beteende är, och sannolikt alltid kommer att vara, osäkra och å andra sidan personens ansvar som rimligen måste inskränka sig till en bedömning i efterhand av de gärningar som han eller hon har begått. På ett generellt plan står med andra ord samhällets trygghet mot den enskildes rätt till fri- het. Denna frihet och i vilka situationer det är möjligt att använda olika typer av tvång mot den enskilde framgår av ett antal inter- nationella konventioner som har åtagit sig att följa (se av- snitt 2.5). 10.3.3Möjligheterna att inskränka den enskildes frihet Eftersom återfallsförebyggande åtgärder kan komma att inskränka fundamentala rättigheter, som den enskildes rätt till frihet, måste de rättsstatliga krav beaktas som gäller för hur rättighetsinskränk- ningar får göras. Dessa krav är grundade på RF och på internatio- nella konventioner om skydd för mänskliga rättigheter. I det sam- manhanget bör särskilt nämnas kraven i 2 kap. 12 § RF samt i arti- kel 5:1 (vilka frihetsberövanden som är tillåtna) och 6:2 (oskyldig- hetspresumtionen) i om skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Också i dessa sammanhang brukar man tala om en proportio- nalitetsprincip – den konstitutionella (enligt grundlagen) till skillnad från den straffrättsliga – som innebär att rättighetsinskränkningen inte får vara mer ingripande än vad syftet kräver. Allvaret i den gär- ning som risken avser får då vägas mot (o)säkerheten i riskbedöm- ningen. I det perspektivet bör man kunna ställa något lägre krav på säkerhet om den bedömda risken avser grova våldsbrott (eller all- varliga våldshandlingar som inte utgör brott) än om den gäller mindre allvarliga gärningar. Självklart måste man också bedöma värdet av åtgärderna i förhållande till det bakomliggande intresset; att före- bygga nya allvarliga våldshandlingar. Man måste alltså fråga sig om man etiskt kan försvara åtgärderna i förhållande till det resultat som kan förväntas. För psykiskt störda lagöverträdare brukar man traditionellt sett tala om farlighetsbedömningar. Farlighet för emellertid lätt tankarna till en situation där det är frågan om antingen eller, dvs. om per- sonen är farlig eller ofarlig. har det blivit vanligare att i stället diskutera i termer av risk än farlighet. Risken är gra- derad, tydligare beroende av ett sammanhang och oftast, åtmin- stone delvis, föränderlig .