sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — Antalet arbetssökande som får stöd av en SIUS-konsulent har också mer än fördubblats . Unga med funktionsnedsättning är överrepresenterade bland de arbetssökande som får denna insats. Ungefär häften av alla personer som får stöd av en SIUS-konsulent är . Källa: Arbetsförmedlingen. Stöd till personligt biträde kan kombineras med lönebidrag. Unge- fär av arbetsgivarna som har en anställd med löne- bidrag får ekonomiskt bidrag för ett personligt biträde. av alla stöd till personligt biträde lämnas för en anställd utan lönestöd. beviljades 11 500 stöd till personligt biträde, vilket är en ökning med nästan 3 000 beslut jämfört med föregående år. Branschfördelning för anställda med lönestöd I vilka branscher på arbetsmarknaden jobbar då personer med löne- stöd? Tabell 5.12 visar att anställda med lönestöd (förutom OSA- anställda) framför allt finns inom branscherna handel, hotell och restaurang, kultur, nöje och service. En skillnad mellan lönebidrag och trygghets- respektive utvecklingsanställning är att de sist- nämnda stödformerna i något högre grad finns inom offentlig Personer med lönebidrag, trygghets- respektive utvecklingsanställning är underrepresenterade inom vård, omsorg och sociala tjänster, inom finans- och försäkringsverksamhet samt inom informations- och kommunikationsverksamhet. Personer med OSA-arbete är i princip alltid anställda i verk- samhet. Detta återspeglar också att dessa personer nästan ute- slutande finns inom offentlig verksamhet, utbildning och vård och omsorg. Personer som avslutar anställning med lönestöd blir ofta arbetslösa Det är även intressant att undersöka vad personer gör efter ett lönestöden avslutas. Nedanstående figur visar vilken status personer hade efter lönestöden. Det vanligaste var att återigen vara arbetslös eller att Arbetsförmedlingen har fattat ett nytt beslut om lönestöd. Andelen med nytt lönestöd var högst för dem som tidigare hade lönebidrag eller en utvecklingsanställning. Nästan ingen går till reguljär utbildning. Andelen i program med aktivitetsstöd var högst bland dem som lämnat trygghets- anställningen. Högst andel som helt lämnat Arbetsförmedlingen för något annat finns bland personer som haft en trygghetsanställning eller OSA-anställning. Sannolikt har många av dessa personer gått i ålderspension eller beviljats sjukersättning. Sammantaget visar data att det för ganska många blir en rundgång mellan att vara arbetslös, delta i program med aktivitetsstöd och ha en anställning med lönesubvention. Källa: Egna bearbetningar av Arbetsförmedlingens statistik. Hur många som lämnar Arbetsförmedlingen och får ett arbete utan något lönestöd varierar mellan olika stödformer och mellan olika grupper av personer. Vilken effekt respektive stödform har på sannolikheten att få ett arbete utan stöd finns det ingen kunskap om (se avsnitt 3.7.3). Hur hög andel som övergår till arbete utan stöd beror på många olika faktorer , exempelvis vilka personer – med sina individuella egenskaper – som har respektive stöd och konjunkturläget på arbetsmarknaden. stödformer kan också spegla syftet med insatsen och vilka mål- grupper respektive stödform vänder sig till. Arbetsförmedlingen brukar mäta övergångar till arbete utan stöd som andel av det genomsnittliga antalet kvarstående i respek- tive stödform. Detta gäller dock inte utvecklinganställningen. Relativt få personer med utvecklingsasntällning övergår till ett arbete utan stöd, istället övergår de ofta till lönebidrag eller trygghetsanställning. Utflödet till arbete utan stöd är högre för dem med lönebidrag än för dem med trygghetsanställning respek- tive OSA. Andelen övergångar till arbete utan stöd har också sjunkit för alla de tre redovisade stöd- formerna. Källa: Arbetsförmedlingen. Statskontoret (2011) har undersökt övergångar till arbete utan stöd för olika grupper med funktionsnedsättning. Kvinnor med löne- bidrag har en något lägre övergångsfrekvens än män. För trygg- hetsanställningar och OSA fanns det dock nästan inga sådana könsskillnader. Personer har något högre andel övergångar till arbete utan lönestöd än äldre. Personer med eftergymnasial utbildning har högre övergångsfrekvens än personer med förgymnasial respektive gymnasial utbildning. Att förhållandevis få personer övergår till arbete utan lönestöd kan till viss del förklaras av att kvinnor och män med lönestöd ofta har varaktiga nedsättningar av arbetsförmågan. Om dessa ned- sättningar består, och inte kan kompenseras genom andra insatser, kan behovet av ett lönestöd inte förväntas försvinna . Övergångsfrekvensen till arbete utan stöd är därmed inte alltid ett rimligt mått för hur väl lönestöden fungerar. För personer med varaktigt nedsatt arbetsförmåga kan det relevanta utfallet vara att stödet ger möjlighet till att vara fortsatt verksam på arbets- marknaden. För personer med varaktigt nedsatt arbetsförmåga kan en positiv effekt av stöden vara att arbetsförmågan succesivt kan öka och att subventionsgraden därmed kan minska . Antalet arbetslösa som har en funktionsnedsättning har ökat . Var fjärde person som är inskriven hos har en funktionsnedsättning. De funktions- nedsättningar som ökar är rörelsehinder och psykiska funktions- nedsättningar. Arbetslösa personer med funktionsnedsättning har de längsta arbetslöshetstiderna. Detta är en tydlig indikator på de särskilda svårigheter som personer med funktionsnedsättning möter på arbetsmarknaden. Ökningen av personer med funktions- nedsättning som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen började i samband med förändringarna 2008. Jobb- och utvecklingsgarantin och arbetslivsinriktad rehabili- tering är de vanligaste programmen som arbetslösa personer med funktionsnedsättning deltar i. Kvinnor med funktionsnedsättning är överrepresenterade i förberedande insatser, inklusive arbets- livsinriktad rehabilitering, men underrepresenterade i alla subven- tionerade anställningar. Cirka 90 000 personer med funktionsnedsättning har någon av de fem lönestöden. Anställda med lönesubvention finns främst inom branscherna handel, hotell och restaurang, kultur, nöje och service. Det vanligaste lönestödet är lönebidrag, men antalet personer med denna stödform har minskat och antalet med trygg- hetsanställning har ökat. Många har en utvecklinganställning eller lönebidrag innan en trygghetsanställning. Andelen unga är högst bland personer som börjar en utvecklingsanställning. Det är även vanligt med en psykisk funktionsnedsättning i denna stödform. Personer som lämnar en anställning med lönesubvention blir ofta återigen arbetslösa eller beviljas ett nytt stöd. För ganska många personer innebär detta en rundgång mellan att vara arbetslös, delta i program med aktivitetsstöd och att ha en anställning med lönesubvention. Det är relativt få personer som efter ett lönestöd börjar en anställning utan något stöd från Arbetsförmedlingen. Detta indikerar att många personer har en varaktigt nedsatt arbetsförmåga. 6Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet 6.1Vad behöver utvecklas och förändras? Behövs särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning? Utredningen kan konstatera att personer med funktionsnedsätt- ning inte har lika möjlighet till arbete som personer utan funk- tionsnedsättning. När skillnaderna i sysselsättning ökar behöver insatserna förändras så att trösklarna in på arbetsmarknaden kan sänkas för personer med funktionsnedsättning. I regeringens strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016 understryks vikten av att identifiera och undanröja de hinder som finns på arbetsmarknaden för att lika villkor för alla ska förverk- ligas. Det är en nödvändig strategi, inte minst utifrån den demogra- fiska utvecklingen. Allas kompetens behöver tas tillvara. Därför måste dörren till arbetsmarknaden stå öppen för alla som vill och kan arbeta utifrån sin förmåga. Hur insatserna utformas för personer med funktionsnedsättning vilar i hög grad på våra föreställningar om funktionsnedsättningens betydelse. Slutsatsen blir olika om vi tänker på funktionsnedsätt- ning utifrån att någon är t.ex. rullstolsburen, synskadad eller har en depression, eller om vi utgår ifrån vad följderna av den enskildes funktionsnedsättning kan innebära i olika arbetssituationer. I vissa fall kan funktionsnedsättningen helt sakna relevans i arbetet medan den i andra fall ställer krav på kompensatoriska åtgärder för att en arbetsuppgift ska vara möjlig att utföra. Med ett sådant resone- mang går det inte att betrakta personer med funktionsnedsättning som en grupp med olika diagnoser skild från den övriga befolk- ningen. Funktionsnedsättningen är alltid relaterad till den miljö vi lever i och den arbetssituation som vi verkar i. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Utifrån detta tankesätt är huvudlinjen i utredningen att gene- rella insatser efter individens behov och på samma villkor som för andra skapar de bästa förutsättningarna för ett inkluderande arbets- liv. Å andra sidan finns skäl som talar för att det även behöver finnas särskilda insatser som riktas till personer med funktions- nedsättning. Detta för att säkerställa att resurser och kompetenser kommer dem till del i tillräcklig utsträckning, och att insatserna effektivt medverkar till att sänka trösklarna in på arbetsmarknaden. Detta förutsätter i sin tur att det finns kvalitetssäkrade metoder för att fastställa vem som har rätt till de särskilda insatserna samt att resurser finns i form av specialistfunktioner med fördjupade kun- skaper och erfarenhet av specifika funktionsnedsättningar. I detta kapitel analyserar utredningen de frågeställningar som anges i direktivet och som handlar om hur de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga bör utformas för att på bästa sätt bidra till att dessa personer i ökad utsträckning kan få och behålla ett arbete. Analyserna leder därefter vidare till förslagen i kapitel 7. Analysen utgår från den kunskap utredningen redovisat i kapitel 2–5. Där ges en historisk tillbakablick om funktionshinderområdet, en genom- gång av forskning och andra studier, nuvarande utformning av de arbetsmarknadspolitiska programmen för personer med funktions- nedsättning redovisas och slutligen visas i vilken utsträckning olika personer deltar i olika insatser och program. I kapitlets inledande avsnitt (6.2) analyserar utredningen hur Arbetsförmedlingen arbetar från inskrivning till att en persons resurser och arbetsförmåga är fastställd och hur Arbetsförmed- lingen säkerställer att individen anvisas en ändamålsenlig insats. I avsnittet 6.3 besvaras frågan om arbetsgivares syn på nuvarande struktur för lönestöd och vilka andra stödinsatser och kompetenser hos individen som anses vara viktiga för att arbetsgivarna ska våga och vilja anställa. Avsnittet 6.4 handlar om ungas möjligheter i arbetslivet och utbildningens betydelse för att möta arbetslivets krav. Lönestödens utformning, hur de samspelar med varandra och hur lönesubventionen ska fastställas analyseras i avsnitten 6.5 och 6.6. I avsnitt 6.6 ingår även en jämförelse av likheter och skillnader i Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet arbetssituationen för personer anställda hos och personer som har en trygghetsanställning, där även frågan behandlas om de arbetsintegrerande sociala företagen och vilken funktion de kan fylla för att erbjuda individuellt anpassade lösningar för personer med funktionsnedsättning. I avsnitt 6.7 behandlas styrningen av och målgruppen för verksamhet samt hur finansieringen av och andra särskilt organiserade verksamheter kan utformas utifrån gällande statsstödsregler. I det sista avsnittet 6.8 analyseras hur Arbetsförmedlingens styr- ning, uppföljning och kontroll av de särskilda insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kan utvecklas och förbättras. 6.2Att fastställa resurser, arbetsförmåga och stödbehov 6.2.1Inskrivningstiderna på Arbetsförmedlingen ökar Det är sällan att inträdet till arbetslivet följer ett rakt spår. Och för personer med funktionsnedsättning är vägen till arbete ofta krokigare än för andra. Det framgår inte minst av Arbetsförmed- lingens statistik som visar att arbetslösa personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga är inskrivna under långa perioder innan de får en arbetsmarknadspolitisk insats eller ett arbete. Enligt Arbetsmarknadsutsikterna (, 2011c) är personer med funktionsnedsättning den grupp som har de längsta arbetslöshetstiderna. av samtliga personer med funktionsnedsättning som saknar arbete har varit utan jobb i mer än tre av . hade , eller drygt 176 000, av samtliga inskrivna arbetssökande vid Arbetsförmedlingen en dokumenterad funktions- nedsättning. Det tar också , , innan den kod registreras som visar att den enskilde har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, vilken ger rätt till särskilda insatser. Arbetsförmedlingen (2011a) har inom ramen för sitt sektors- ansvar för funktionshinderspolitiken fastställt följande delmål: Arbetsförmedlingen ska, med säkerställd kvalitet i arbete, förkorta tiden från att en arbetssökande blir inskriven vid Arbetsförmedlingen till att Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga är identi- fierad och registrerad. Målet anger att den genomsnittliga tiden från det att en arbets- sökande är inskriven hos Arbetsförmedlingen till att en funktions- nedsättning är registrerad ska minska med –2016 och ska uppgå till 2016 (Arbetsförmedlingen, 2012i). har dock utvecklingen gått i motsatt riktning, tiden har ökat från 223 . Dessa mycket långa inskrivningstider tyder på att det finns en tröghet i arbetsprocessen som hindrar att rätt person får rätt insats så snabbt som möjligt och i rätt omfattning. Enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd är syftet med regist- reringen av koder att individen ska få rätt stöd och att de särskilda insatser och program som är reserverade för målgruppen ska kunna användas. Arbetsförmedlingen ska arbeta så resurssnålt som möjligt. Tidsmässigt krävande och kost- samma insatser och program ska användas just för dem som har störst behov. Men det är inte alltid så enkelt att tidigt i kontakten med den arbetssökande avgöra om mer omfattande utredning är motiverad eller inte. Det nya arbetssätt som Arbetsförmedlingen tillämpar med användning av s.k. bedömnings- stöd tidigt i kontakten ska ses mot denna bakgrund. Arbetslivsinriktad rehabilitering är komplex Utredningens uppgift är bl.a. att analysera hur ändamålsenliga Arbets- förmedlingens processer är när det gäller att bedöma en individs arbetsförmåga. Hur arbetar från inskrivning till att en persons resurser, arbetsförmåga och stödbehov är fast- ställt är viktig information i sammanhanget. Förutom att personer med funktionsnedsättning är den grupp som har de längsta arbetslöshetstiderna är de också den grupp som i högre utsträckning deltar i arbetsmarknadspolitiska program i jämförelse med andra arbetslösa inskrivna på Arbetsförmedlingen. Det kan förefalla positivt att omfattande resurser riktas till mål- gruppen. Frågan bör dock resas om resurserna används på ett adekvat sätt eftersom deltagandet i de arbetsmarknadspolitiska 1 Arbetsförmedlingen ska beskriva hur situationen är när arbetet i förhållande till uppsatta delmål påbörjade (s.k. nollmätning). För jämförelser görs mätningen av samtliga inskrivna arbetssökande vid två på varandra följande tolvmånadersperioder. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet programmen inte leder till att arbetslöshetstiderna kortas. Arbets- förmedlingens statistik visar att många personer verkar utsättas för en rundgång av insatser (kapitel 5.2). Det kan alltså framstå som att den arbetslivsinriktade rehabili- teringen inte fungerar idealt. Den ena insatsen efter den andra erbjuds de arbetssökande och ofta är det repriser av samma insats. Om det finns någon plan med insatserna går inte heller att avgöra. Väntetider mellan olika insatser bidrar också till onödigt långa arbetslöshetstider. Å andra sidan kan behov och förutsättningar skilja sig åt mellan personer med respektive utan funktionsnedsättning. För de allra flesta är en funktionsnedsättning inte ett statiskt tillstånd utan graden av funktionsnedsättning kan variera . Effekten av en insats kan därför se olika ut beroende på när i rehabiliterings- processen som den ges. Dessutom kan det vara så att en insats för en person har en positiv effekt men negativ för en annan individ (m.fl., 2010). Att en funktionsnedsättning inte alltid är statisk gör också att det knappast är möjligt att genomgå ett rehabi- literingsprogram som har en gång för alla karaktär (Grassman m.fl., 2003). Dessa perspektiv på hur det är att ha en funktionsnedsättning och hur den arbetslivsinriktade rehabilitering ska kunna arrangeras utifrån förutsättningar som varierar såväl mellan individer som för samma individ är viktig kunskap vid bedömningar av hur en ändamålsenlig process bör se ut. Det visar hur komplex arbetslivs- inriktad rehabilitering är. För att allt ska fungera optimalt är det många komponenter som ska finnas på plats. En väl fungerande arbetslivsinriktad rehabilitering förutsätter inte minst att det finns en arbetsmarknad som vill ta emot personer med nedsatt arbets- förmåga och att den enskilde känner sig delaktig i att finna rätt insats. För Arbetsförmedlingens arbete krävs också dels att arbets- förmedlarna har tillgång till ändamålsenliga verktyg som kan utveckla människors kompetens och i övrigt ta tillvara deras resurser, dels att det finns kompetens i organisationen som kan använda verktygen och metoderna. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Individen i behov av insatser/stöd från andra myndigheter Källa: Arbetsförmedlingen. 6.2.2Tjänster och metoder för att öka enhetligheten Förordningarna som styr den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten är innehållsmässigt avsiktligt generella. Det gäller även regleringen av Arbetsförmedlingens uppgift att bedriva arbetslivs- inriktad rehabilitering. Avsaknad av detaljerade beskrivningar kan vara positivt i den meningen att det ger arbetsförmedlarna hand- lingsfrihet och utrymme för flexibilitet eftersom bestämmelserna i förordningen kan tolkas efter behov (, 2004). Nackdelen med ett stort tolkningsutrymme är emellertid att enhetligheten minskar. Utrymmet för tolkning kan också skapa osäkerhet gentemot den arbetssökande eftersom denne inte själv kan veta vilken insats han eller hon är berättigad till och vad den innehåller. (2007) konstaterar i sin avhandling att arbets- förmedlingarna utgör en svart låda. Det vill säga att kunskaper saknas om vad som händer på Arbetsförmedlingen mellan inskriv- ning och att den arbetslöse har fått en insats, arbete eller utbild- ning. Den slutsatsen drar även (2004), som beskriver att resultaten utifrån verksamhetens uppsatta mål inte ger de enskilda arbetsförmedlarna information om vad de gör som är bra eller dåligt. Några arbetsförmedlare påpekar i samma rapport att de inte upplever sig ha kontroll över hela processen från insats till resultat Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet I syfte att effektivisera arbetet, tillämpa en högre grad av enhet- lighet och säkerställa kvalitét i beslutsfattandet har Arbetsförmed- lingen styrt upp arbetssättet. Ett enhetligt tjänste- utbud har införts och handläggarstöd samt kvalitetssäkrade metoder har utvecklats. På det sättet kan man säga att regelverket har blivit tydligare, utrymmet för individuellt godtycke har minskat och att arbetsförmedlarnas kunskaper inom det arbetslivsinriktade området har utvecklats. Frågan är emellertid om det nya arbetssättet har haft inverkan på effektiviteten och om arbetsförmedlarna upplever att de har de verktyg som behövs för att erbjuda ett individ- anpassat stöd under hela processen fram till att den sökande får ett arbete. Metoder är bra – men de är många Utredningen har besökt ett antal arbetsförmedlingar och ställt frågan om metodstöden är ändamålsenliga för att hitta vägar fram till arbete eller utbildning för de arbetssökande. Arbetsförmed- lingen har 43 metoder varav 33 uppges vara kvalitetssäkrade. Vissa metoder används mer frekvent även om andra kan vara mer lämpliga i den situation individen befinner sig i. Det beror enligt handläggarna på att det finns för många metoder att välja mellan och att man därför väljer att fokusera på några som man har lärt sig och tycker fungerar bra. Handläggarna tar även upp frågan om måluppfyllelse kopplat till metoderna och pekar på känslan av att inte veta om de arbetssätt som används är de optimala för att nå resultat. Det är så individuellt vad det är som gör att något lyckas Generellt anser handläggarna ändå att metodstöden är bra hjälp- medel, men att de är många och det därför är svårt att hålla sig upp- daterad om innehållet i var och en. Det är bra att det finns olika verktyg, om de kan användas på ett flexi- belt sätt anpassade efter individens behov, men fungerar dåligt om kun- skapen saknas om hur och när de bör användas. och (2011) visar att tjänste- och metodbeskriv- ningarna används och gillas av handläggarna. Författarna under- stryker att det saknas forskning som kan visa att arbets- förmedlarna jobbar bättre, eller att utfallet av arbetsmarknads- Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet politiken förbättrats, sedan tjänster och metoder införts. Samma studie visar att knappt sex av tio metoder var kvalitetssäkrade enligt myndighetens kriterier. I ungefär fyra av tio fall fanns någon slags teoretisk grund angiven. Den teoretiska grunden var i regel mycket kortfattad, men oftast fanns det referenser till andra studier angivna. Knappt hälften av metoderna sades vara baserade på beprövad erfarenhet. I beskrivningarna fanns dock ingen redo- görelse för vad denna erfarenhet utgjordes av. Det gjorde det svårt att bedöma grunderna för metoden, åtminstone för en utomstå- ende. Studien fann sju metoder () där det inte fanns vare sig någon teoretisk förankring eller någon hänvisning till beprövad erfarenhet. För ungefär sex av tio metoder angavs referenser till någon form av studie som utvärderat eller följt upp erfarenheter av arbetssättet. En slutsats i och studie är att beläggen för att det verkligen handlar om bra och effektiva arbetssätt är oklara. Författarna menar att det mycket väl kan vara så att en metod är lämplig, men ett opreciserat beprövad erfarenhet är knappast ett särskilt starkt argument. Förtydliganden om grund- valarna skulle öka förtroendet för att det faktiskt är bra metoder som används inom organisationen. Mer forskning om de arbetsmetoder som används inom skulle mot bakgrund av rapportens slutsatser vara värdefullt. Framför allt skulle studier där man försöker belysa effekterna av de olika arbetssätten utgöra ett viktigt kunskaps- tillskott. Handläggarstöden har betydelse i arbetet För att få ytterligare kunskap om den arbetslivsinriktade rehabili- teringen har Arbetsförmedlingen på uppdrag av utredningen genom- fört en enkätundersökning.2 En av frågorna var om handläggar- stöden var viktiga i handläggningen av ärenden. Av samtliga 713 svarande bedömde att handläggar- stödet i hög grad eller i viss mån är viktigt. Bland de 426 svarande som till övervägande del arbetar med personer med funktions- nedsättning, bedömde att stödet i hög grad eller i viss mån är viktigt. En fråga ställdes också om hur bra handläggar- stödet är när beslut fattas om program eller insatser. Det var i stort 2 Delar av denna undersökning har också redovisats i tidigare avsnitt. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet sett samma antal svarande på den frågan, men tyckte stödet var mycket bra medan svarade att det var ganska bra. En liknande fråga ställdes i enkätundersökningen som IFAU genomförde (och , 2011). Svaren visar ett medelvärde på 3,94 på en skala mellan 1–5 över vilken betydelse handläggarstöd och metoder har som informa- tionskälla för arbetsförmedlarna.