sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Vid regeringsformens tillkomst hänvisades avseende begreppet myndighetsutövning till den dåvarande förvaltningslagen (1971:290). Även om denna lag i sig inte innehöll begreppet myndighetsutövning återfanns det i förarbetena till lagen som en sammanfattande benämning på de mera kvalificerade ärendena i lagen. Enligt dåvarande förvaltningslagens 3 § första stycket framgick att lagens särskilda bestämmelser för vissa ären- den endast gällde i den mån fråga är om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disci- plinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Detta är också denna definition som senare lagstiftning hänvisat till.1 I utredningen om en ny förvaltningslag diskuterades begreppet myndighetsutövning och dess innebörd. Vad gäller den legaldefini- tion som lyfts fram ovan menade utredningen att: Tre ord eller uttryck i den definition som gavs lag har an- getts som riktmärken i försöken att precisera begreppet myndig- hetsutövning. Resonemangen kan i komprimerad form återges enligt följande. Det ska vara fråga om utövning av en befogenhet att bestämma om vissa förhållanden. Denna befogenhet kan grunda sig på ett konkret beslut av regering eller riksdag men framför allt på stadganden i den offentligrättsliga lagstiftningen, som bemyndigar eller ålägger myndig- het att agera på visst sätt. Däremot avses inte befogenheter, som här- rör från avtal och som alltså ytterst baseras på civilrättsliga regler. Den offentligrättsligt grundade befogenheten ska vidare utövas i förhållande till enskild. De för myndighetsutövning reserverade reg- lerna är alltså principiellt inte tillämpliga i ärenden, där en myndighet uppträder som part hos en annan myndighet. Uttrycket bestämma om markerar, att det ska röra sig om ärenden, som ensidigt avgörs av myndighet; ärenden om ingående av avtal till- hör den civilrättsliga sfären och faller alltså utanför. Enligt förarbetena indikerar uttrycket också, att det ska röra sig om bindande beslut, som är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till med- borgarna. Typiska utslag av myndighetsutövning är beslut, varigenom den enskilde åläggs att göra, tåla eller underlåta något. Som ovan påpekats, anses emellertid också ett gynnande beslut utgöra resultat av myndighetsutövning, om den enskilde för att uppnå den önskade för- 1 Se t.ex. SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 100 ff. månen är tvungen att vända sig till myndighet och dennas tillämpning av offentligrättsliga regler blir av avgörande betydelse för utgången.2 Sammanfattningsvis ska det således vara fråga om en befogenhet som härrör från offentligrättsliga regler som ålägger eller bemyn- digar en myndighet att agera på ett visst sätt. Agerandet ska riktas mot en enskild och det ska handla om ett ärende som ensidigt avgörs av myndigheten. I definitionen ingår både betungande och gynnande beslut. Det har lyfts fram som betydelsefullt att den enskildes position påverkas i någon väsentlig mån.3 Av betydelse för denna utredning är också att tillsättande av statlig tjänst har an- setts innefatta myndighetsutövning.4 Transportstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och flygtrafiken Angående flygtrafiktjänst i allmänhet gäller att Transportstyrelsen är den myndighet, som inom ramen för ett övergripande ansvar för trafikfrågor, ansvarar för att få luftfarten över att fungera väl. Myndigheten uppdrag framgår av dess instruktion och reg- leringsbrev.5 Däri ingår att utfärda certifikat för piloter och flyg- ledare, både som ett första tillstånd och för den förnyade prövning som reglerna kräver med vissa intervall. Enligt uppgift från myn- dighetens hemsida finns knappt 800 flygledarcertifikat utfärdade och ett 20-tal verkar förnyas varje månad.6 Utbildning till flygledare kan ske på ett flertal ställen i landet. bedömer sökandes behörighet, varefter den som fått ett behörighetsintyg kan söka en utbildning som är en direkt yrkesutbildning för flygledare. Flygledarna anställs sedan av LFV eller en av de privata aktörer som finns. 2A SOU s. 102. 3Marcusson, , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, Iustus Förlag 1989, s. 188 med hänvisningar. 1993/94:65 s. 43 med vidare hänvisningar. 5Se förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, och Regleringsbrev för avseende Transportstyrelsen, regeringsbeslut , N2011/6905/TE. 6http:///sv/Luftfart/Certifikat-och-utbildning/Statistik- certifikat-certifikat-statistik/ Frågan om flygtrafikledningstjänsten innebär myndighetsutövning har tidigare diskuterats . Nedan kommer några av dessa diskussioner att kortfattat återges. Arbetsdomstolen berörde denna fråga i samband med ett avgör- ande gällande stridsåtgärder.7 Frågan i domstolen var om en blockad stred mot 3 kap. 1 § lagen om offentlig anställning på den grunden att flygkontrolltjänst innefattade myndighetsutövning. Domstolen konstaterar inledningsvis att flygkontrolltjänsten i praktiken är fråga om ett informationssystem där flygledarna upplyser befäl- havarna om bland annat lämplig flygsträcka, flyghöjd, väderför- hållanden etc. liksom också om start- och landningsbanor är klara. Det konstateras även att det är befälhavarna som har det yttersta ansvaret för flygsäkerheten. Dock menar domstolen att det finns flera situationer där befälhavaren inte har något annat val än att följa flygtrafikledningens anvisningar, exempelvis i fråga om när ett plan får starta. Det finns även situationer där en befälhavare måste följa flyg- trafikledningen. Exempelvis om en befälhavare landar eller startar utan att ha tillstånd till det eller som byter färdväg eller flyghöjd utan någon föregående kontakt med flygledningen åsidosätter den gällande färdplanen och kommer därmed att flyga utan att ha veder- börligt färdtillstånd. Detta är i enlighet med luftfartslagen straff- bart. På grund av detta kommer domstolen till slutsatsen att flyg- kontrolltjänst innefattar moment av myndighetsutövning. Arbetsdomstolens slutsats kom sedan att bekräftas av Lufträtts- utredningen8 som i sitt betänkande konstaterar att en del av flyg- trafiktjänsten innefattar myndighetsutövning.9 Utredningen skriver att: I princip består denna myndighetsutövning i att flygkontrolltjänsten vid sina instruktioner till befälhavaren på ett flygplan tillämpar en offentligrättslig lag eller annan författning varigenom en plikt eller rättighet skapas för befälhavare. Plikten är förenad med straffansvar Detta uttalande har upprepats av regeringen.10 I defini- tionen ovan av myndighetsutövning påpekas att det ska vara fråga om en befogenhet som kan härledas ur offentligrättsliga regler som 7AD 129/1983. 2009/10:95. bemyndigar en myndighet att agera på ett visst sätt. Det ska vara fråga om ett agerande som riktas mot enskild och som ensidigt avgörs av myndigheten. Eftersom delar av flygtrafikledningens an- visningar skapar en plikt som är förenad med straffansvar måste det anses vara fråga om myndighetsutövning. Flygledarutbildning och utfärdande av lokal behörighet Vägen från flygledarutbildning till behörig flygledare sker i flera steg i enlighet med förordning 805/2011.11 För det första ska den presumtive flygledaren avklara en inledande utbildning för att där- efter kunna söka ett certifikat för flygledarelev (art. 8). Flygledar- elevcertifikatet ger behörighet att tillhandahålla flygkontrolltjänster under överinseende av en operativ instruktör i enlighet med de be- hörigheter och behörighetstillägg som framgår av certifikatet (art. 8.1). För att kunna få ett certifikat som flygledare ska flyg- ledareleven genomgå en lokal utbildningsplan (art. 9.3c). Enligt bilaga II B i förordningen gäller följande krav för den lokala ut- bildningsplanen: Den lokala utbildningsplanen ska i detalj beskriva de förfaranden och den tidsplan som krävs för att kunna tillämpa de lokala förfarandena för det lokala området under överinseende av en operativ instruktör. Den godkända planen ska inbegripa uppgifter om alla delar av kompe- tensbedömningssystemet, inklusive arbetsarrangemang, bedömning av framstegen och examination, tillsammans med förfaranden för anmäl- ningar till den behöriga myndigheten. Den lokala utbildningen kan innehålla vissa delar av den inledande utbildningen som är specifika för de nationella förhållandena. Under den lokala utbildningen ska flygledare få tillräcklig utbildning i säkerhet, luftfartsskydd och krishantering. Den lokala utbildningens längd ska fastställas i den lokala utbild- ningsplanen. De obligatoriska kvalifikationerna ska bedömas genom lämplig examination eller genom ett system med fortlöpande bedöm- ning, av godkända kompetensexaminatorer eller kompetensbedömare som ska vara neutrala och objektiva i sin bedömning. I detta syfte ska de behöriga myndigheterna inrätta överklagandemekanismer för att säkerställa att eleverna behandlas rättvist. 11 Kommissionens förordning 805/2011 av om detaljerade bestämmelser för flygledarcertifikat samt vissa andra certifikat och intyg enligt och rådets förordning (EG) nr 216/2008. Enligt Luftfartslagen (2010:500) 6 kap. 19 § krävs certifikat för att arbeta som flygledare. Närmare bestämmelser om detta kan enligt samma lagrum utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt luftfartsförordningen (2010:770) 6 kap. 20 § är det Transportstyrelsen som utfärdar dessa regler. Enligt TSFS 2009:8112 12 § krävs det certifikat för flygledarelev för att genomgå utbildning och prov för att få behörighet eller certi- fikat. Enligt 13 § ska en ansökan om certifikat eller behörighets- bevis inlämnas till Transportstyrelsen. Som nämnt ovan krävs enligt att en sökande ska ha genomgått en lokal utbildnings- plan för att ha rätt till ett flygledarcertifikat. Detta krav finns även i de svenska regleringarna, närmare bestämt i TSFS 2009:7913 9 §. Det hänvisas i nämnda föreskrift till TSFS 2009:81 bilaga 1 B som i stora drag är en upprepning av innehållet i förordning 805/2011 bilaga II B. En skillnad är att de svenska reglerna inte reglerar den rätt till överklagande som nämns i EU-regleringen.14 I LFS 2008:1,15 som reglerar allmänna bestämmelser om certi- fikat och behörigheter, stadgas (19–21 §§)vissa krav på innehavaren av certifikatet eller behörighetsbeviset, bland annat att han eller hon enligt 21 § inte får förrätta sin tjänst om innehavaren genom underkänd kompetenskontroll eller på annat sätt blivit medveten om sådan förändring i sin standard att tjänsten inte kan utföras på ett säkert sätt. Vad gäller kompetensbrist avseende lokal behörig- het hos flygledare regleras detta i TSFS 2012:616 2 kap. 9 §. 1.när individen inte har fullföljt enhetens program för kompetens- säkring eller inte har uppnått ett godkänt resultat vid kompetens- säkringen, 2.när befattningshavaren har bedömt att individen inte har de till- räckliga kunskaper och färdigheter som krävs för den operativa tjänsten, eller 3.när befattningshavaren har bedömt att individen av andra skäl har bedömts olämplig för operativ tjänst. 12Transportstyrelsens föreskrifter om utbildning av personal för flygtrafiktjänst. 13Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om certifikat för flygledare och flygledarelev. 14Det finns dock en generell möjlighet till överklagande i Luftfartslagen (2010:500) 12:4. 15Luftfartsstyrelsens föreskrifter om allmänna bestämmelser för certifikat, auktorisationer och behörighetsbevis. ändrad genom LFS 2008:32 Luftfartsstyrelsens föreskrifter om ändring iLuftfartsstyrelsens föreskrifter (LFS 2008:1) om allmänna bestämmelser för certifikat, aukto- risationer och behörighetsbevis. Ändringarna berör dock inte de aktuella regleringarna. 16Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om flygtrafikledningstjänst (ATS). Befattningshavaren som nämns i regleringen är den befattnings- havare med ansvar för säkerhet vid en flygtrafikledningsenhet (CO ATS) som regleras i TSFS 2012:6 2 kap. 1–7 §§. Det är CO ATS som enligt 2 kap. 6 § i nämnda föreskrift ansvarar för den lokala behörighetens utformning och innehåll. I likhet med reglerna i EU-förordningen ovan måste en flyg- ledarelev, enligt TSFS 2009:81 12 §, som utövar flygtrafiktjänst göra detta under överinseende av en så kallad operativ instruktör. Det är han eller hon som leder flygledareleven under träning i operativ position. Detta är en del av den träning som leder fram till den lokala behörigheten. Rekommendation om godkännande av lokal behörighet fattas av ett kollegium av godkänd examinator vid den aktuella flygtrafikledningsenheten. Det är dock, enligt TSFS 2009:79 11 § st. 2 CO ATS som godkänner den lokala behörig- heten och för in den i certifikatet. Flygledarens certifikat måste enligt TSFS 2009:79 14 § förnyas åtminstone . Vid förnyelse av certifikat måste CO ATS intyga att sökanden har lokal behörighet eller att sökanden har förutsättning att påbörja lokal behörighetsutbildning (TSFS 2009:79 20 respektive 18 §§). Vid återtagande av lokal behörighet sker träning och uppföljning av operativ instruktör vid flygtrafikled- ningsenheten. Är utfärdande av lokal behörighet myndighetsutövning? Enligt genomgången av begreppet myndighetsutövning ovan fram- går att det är tre krav som framträder för att ett handlande ska klassa som myndighetsutövning i rättslig bemärkelse. För det första ska det vara fråga om en befogenhet som härrör från offentligrättsliga regler som ålägger eller bemyndigar en myndighet att agera på ett visst sätt. För det andra ska agerandet riktas mot en enskild. För det tredje ska det handla om ett ärende som ensidigt avgörs av myndigheten. Det spelar i sammanhanget ingen roll om det är fråga om ett gynnande eller betungande beslut. För att erhålla ett flygledarcertifikat krävs det att den som söker har genomgått en lokal utbildningsplan och fått en lokal behörig- het. Det är CO ATS som har befogenhet att utfärda en lokal behörighet. Det är även den CO ATS som har befogenhet att dra in den lokala behörigheten vid kompetensbrist. Även vid förnyande av behörighet och certifikat har CO ATS en viktig roll i och med att han eller hon ska intyga att den som söker förnyelse har genom- gått eller har förutsättning att genomgå en lokal behörighets- utbildning. I EU-förordningen betonas vikten av överklagandemekanismer i samband med den lokala utbildningen för att säkerställa att flyg- ledareleverna behandlas rättvist. Denna skrivning ger en tydlig indikation om synen på utfärdandet av den lokala behörigheten från EU:s håll, nämligen att det är fråga om en ensidig makt- utövning. CO ATS agerar utifrån offentligrättsliga normer när han eller hon utfärdar lokal behörighet och har en betydande maktposition gentemot den som söker behörigheten. Utfärdandet av behörig- heten är en förutsättning för att flygledareleven ska kunna arbeta som flygledare och en indragen behörighet innebär att flygledaren inte längre har rätt att utföra sitt arbete. I en inte helt olik situation gällande utfärdande av skriftliga s.k. slututlåtanden i samband med examination från trafikflygarutbildning, fann JK att detta utlåtande, genom sitt nära samband med möjligheterna att utöva yrket var att anse som ett led i den myndighetsutövning som skedde vid exami- nationen.17 Sammanfattningsvis kan konstateras att utfärdande av lokal be- hörighet är en befogenhet som bygger på offentligrättsliga regler. Det handlar dels om EU-rätt, dels om Transportstyrelsens före- skrifter. Regelverket bemyndigar CO ATS att utfärda lokal be- hörighet, något som för den enskilde är avgörande för att kunna utöva ett yrke, dvs. det innebär ett bestämmande av något rättsligt och faktiskt betydelsefullt. Agerandet riktas mot en enskild, i detta fall flygledareleven. Avslutningsvis handlar det om ett ärende som ensidigt avgörs av myndigheten. Detta sammantaget leder till slut- satsen att starka skäl talar för att anse det vara fråga om myn- dighetsutövning när den lokala behörigheten utfärdas av CO ATS. 17 JK beslut , dnr 4400-05-40. Flygtrafiktjänst – säkerhetspolitiska överväganden Med anledning av den nya luftfartslagen och de senaste årens för- ändringar av luftfartsverket har en statlig utredare tillsatts för att analysera verksamhetsform, organisation och be- fogenheter. I uppdraget ingår att analysera och bedöma konse- kvenser för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten under olika beredskapsgrader och i krig, samt redovisa förslag till en långsiktigt hållbar organisationsstruktur för en fortsatt civil-mili- tärt integrerad flygtrafiktjänst. Utredaren har givit mig i uppdrag att för flygtrafiktjänstutred- ningens räkning belysa eventuella säkerhets- och försvarspolitiska konsekvenser för av dessa förändringar. Med den nya luftfartslagen (prop. 2009/10:65) öppnas möjlighet för den som driver en flygplats att upphandla flygtrafiklednings- tjänster för luftrummet i anslutning till flygplatsen. Med flyg- trafiktjänst menas i detta sammanhang lokal flygtrafiklednings- tjänst i ett för varje flygplats angivet luftrum kring flygplatsen, dvs. den flygtrafikledningstjänst som behövs för start och landning. Flygtrafiken i det övre luftrummet (trafik en route) är inte konkurrensutsatt utan genomförs fortfarande av . Civil och militär flygtrafikledningstjänst är i integrerad, både kring flygplatserna och i övre luftrummet. Detta betyder att konkurrensutsättning och andra förändringar av den civila flyg- trafikledningstjänsten definitionsmässigt och i realiteten också innebär motsvarande förändringar av flygtrafikledningstjänsten för Försvarsmakten har ingen egen flygtrafik- ledningstjänst och inga egna flygledare. Flygtrafikledning över de nationella luftrummen är fortfarande nationernas ansvar som flygtrafik självfallet kräver nära internationellt samarbete. Det finns ett antal viktiga internationella konventioner för den civila luftfarten, däribland Chicagokonven- tionen med vilken upprättades, som är bolagens samorganisation, Eurocontrol för samordning av den europeiska flygtrafikledningen och för europeisk flygsäkerhet. Inom EU finns ett flertal samarbeten, bl.a. SESAR och NORACON. Dessa internationella konventioner och samarbeten är utarbetade för civilflygets behov men får också relevans för vårt luftförsvar eftersom civil och militär flygledningstjänst är integrerad i . För en närmare redogörelse av det internationella flygtrafik- samarbetet hänvisas till propositionen om Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95) och utredningens huvudtext. EU har fattat ett antal beslut, som syftar till att avreglera luftfarten och stärka konkurrensen i den. Ett gemensamt europeiskt luftrum (Single European Sky, SES) skapades genom flera beslut . Drivkraften bakom SES är bl.a. att den europeiska flygtrafiken kommer att öka kraftigt , att det kommer att bli trängre i de europeiska luftrummen, att kraven på ett miljömässigt och tidsmässigt effektivt utnyttjande av luftrummet kommer att stiga och att tekniken numera medger centraliserad flygtrafikledning över stora ytor. Som ett led i Single European Sky ska länder kunna gå samman om att etablera euro- peiska funktionella luftrumsblock, i syfte att effektivisera både flygtrafikledning och utnyttjandet av luftrummet. Flera EU-för- ordningar inom ramen för Single European Sky berör också flygtrafiktjänsten vid enskilda flygplatser. En handlar om tillhanda- hållande av flygtrafiktjänster (EG-550/2004), en om användningen av det gemensamma europeiska luftrummet (EG 551/2004) en om driftskompabilitet (552/2004) och en om gemensamma krav ifråga om flygtrafiktjänster (EG 1035/2011). integrerade civil-militära flygtrafiktjänst torde på ett generellt plan vara i samklang med internationella och europeiska strävanden mot ökad harmonisering av reglerna för flygtrafiken. Den svenska civil-militära integrationen har väckt intresse i flera europeiska länder. Det förefaller angeläget att i sitt nu pågående förändringsarbete bevarar denna fördel och deltar i de fortsatta europeiska harmoniseringssträvandena. Ett svenskt bidrag kan bl.a. bestå i en enkel och tydlig organisations- struktur. På flygledningsområdet har inlett ett samarbete med och upprättat ett danskt-svenskt funktionellt luftrums- block inom ramen för Single European Sky. bildades det svensk-danska företaget som från ska driva de tre kontrollstationerna i , och för flygtrafikledning av en route-trafiken i det gemen- samma svensk-danska luftrumsblocket. Det betyder att flygtrafik- ledningen över svenskt luftrum en route kan komma att ledas av en dansk flygledare. Redan detta kan behöva bedömas ur försvarspolitisk synvinkel. I ännu högre grad kommer svenska försvarspolitiska bedömningar att behöva göras om det bildas större europeiska luftblock med central flygledning. Någon sådan bedömning har såvitt bekant ännu inte gjorts. Den bör bl.a. göras i ljuset av de förändringar som svensk säkerhetspolitik genomgått (se nedan). Även med har och två privata bolag ett samarbete, som gäller utbildning av flygledare (). kan även lokal flygtrafikledningstjänst vid flera flygplatser utövas från ett fåtal centraler (remote towers). Tek- niken finns redan. Vad detta kan komma att betyda för den svenska integrerade civil-militära flygtrafiktjänsten i luftrummet kring en flygplats är för tidigt att säga. Behörighetskraven på enskilda flyg- ledare och flygleverantörer, som är nära knutna till förhåll- andena på en viss flygplats, torde emellertid att vara nödvändiga att upprätthålla, även om flygledarens fysiska placering kan komma att bli på annan plats än i det egna tornet. Den militära luftfarten i är i motsats till den civila en nationell angelägenhet och saknar i stort sett internationell regle- ring även om tekniskt och annat samarbete självfallet förekommer och är nödvändigt i många situationer. EUs medlemsländer har gjort ett gemensamt uttalande i anslutning till förordningen 549 om ett europeiskt luftrum av innebörd att länderna ska samarbeta med varandra ifråga om militära luftfartsfrågor. Det är att betrakta som en viljeyttring och har ingen bindande operativ innebörd. Det finns dock en förordning om vissa gemensamma regler för en flexibel användning av luftrummet för civilt och militärt flyg (EG 2150/2005). Nato kan ha gemensam flygtrafikledningstjänst i en- skilda operationer men samordnar i övrigt inte medlemsländernas militära flygningar. Inom bl.a. Eurocontrol och SESAR pågår tekniskt och annat arbete för att underlätta kompatibilitet mellan civilt och militärt flyg. Det är svårt att förutse vilka försvarspolitiska implika- tioner för som den internationella och europeiska utveck- lingen av luftfarten och kontrollen över luftrummen skulle kunna få på . som inte behöver vara avlägsen kan flygtrafiktjänst över svenskt luftrum komma att ledas inom ramen för ett internationellt samarbete i vilket bara är ett av flera länder. Det ligger i det internationella samarbetets natur. I en för- svarspolitisk bedömning är det dock viktigt att erinra sig att svensk säkerhets- och försvarspolitik genomgått stora förändringar och alltmer är inriktad på samarbeten, som under det och neutralitetspolitikens dagar inte kunde bedriva. är som nämnts unikt i i det att den militära och civila flygtrafiktjänsten är helt integrerad. Det betyder att försvars- makten inte har någon egen flygledartjänst eller egen flygledar- utbildning. Integrationen genomfördes utredande. Skälet var huvudsakligen praktiskt och effektivitets- mässigt men genomförandet drevs kanske också fram av total- försvarsidén som i korthet innebar att alla samhällets verksamheter skulle samverka i syfte att klara påfrestningar i händelse av avspärrning, kris eller krig. Den civil-militära integrationen bedöms av alla parter ha stora fördelar. Propositionen om luftfartens lagar förutsätter i att integrationen ska bestå även efter den konkurrens- utsättning som beslutats och inletts för flygledningstjänsten. var tidigare myndighet för all flygtrafiktjänst i . drev i egen regi alla statliga flygplatser i och hade huvudansvar för utbildning av flygledare och för flygtrafiktjänsten på alla civila och militära flygplatser.