sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Vissa av de föreslagna ändringarna i 25, 27 och 28 a §§ föranleds av utredningens förslag om en interimistisk beslutanderätt för åklagaren beträffande de olika tvångsmedlen under förundersökning (se avsnitt 12.1.3.5). I det avseendet kan följande anges. Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål innehåller som framgår bl.a. bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar kan lämna bistånd med hemlig tele- avlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Reglerna om dessa hemliga tvångsmedel i knyter an till vad som gäller för att motsvarande åtgärder ska få vidtas i en svensk förundersökning eller rättegång. Åtgärderna vidtas under samma förutsättningar som enligt (prop. 1999/2000:61 s. 97). Mot den bakgrunden bör även reglerna som ger åklagare möjlighet att fatta interimistiska beslut i vissa fall gälla enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Från kommer så att vara fallet beträffande interimistiska beslut till hemlig teleövervakning (prop. 2011/12:55, rskr. 2011/12:212). Uppgifterna kommer dock inte att få lämnas över till den ansökande staten innan rätten har fattat ett beslut om tvångs- medlet. Vad gäller tillstånd i till gränsöverskridande hemlig teleövervakning har bedömts att det finns det inte behov av en möjlighet för åklagaren att fatta interimistiska beslut (se a. prop. s. 80 f.). Utredningen gör avseende de övriga nu aktuella hemliga tvångsmedlen inga andra bedömningar än de som regeringen gjort beträffande hemlig teleövervakning. Utredningens förslag medför således att reglerna i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål beträffande interimistiska beslut om hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning kommer att motsvara de som avser hemlig teleövervakning. De övriga ändringarna i 28 a §, samt ändringarna i 28 b §, är en följd av att bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning föreslås införas i 27 kap. . Hänvisningarna i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål har därför justerats. Någon ändring i sak är inte avsedd. 16.6Förslaget till lag om ändring i lagen om allmän kameraövervakning Ändringen som föreslås i lagen om allmän kameraövervakning (1 §) är en följd av att bestämmelserna i lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott föreslås införas i 27 kap. rättegångs- balken. En hänvisning i lagen om allmän kameraövervakning har justerats. Någon ändring i sak är inte avsedd. 16.7Förslaget till lag om ändring i lagen om särskild utlänningskontroll Den ändring som föreslås i lagen om särskild utlänningskontroll (22 §) är en följd av att styckesindelningen i 27 kap. 24 § förändras. Hänvisningen i lagen om särskild utlänningskontroll till den paragrafen måste därför justeras. Någon ändring i sak är inte avsedd. 16.8Förslaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen De ändringar som föreslås i förundersökningskungörelsen (14 b §) är en följd av att bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning föreslås införas i 27 kap. . Hänvisningarna i kungörelsen har justerats. Någon ändring i sak är inte avsedd. Tvångsmedelsanvändning skulle ur ett brottsbekämpnings- perspektiv kunna användas utan begränsning, inte bara vid varje brottsutredning, utan också i preventivt underrättelsesyfte. Det är lätt att se nyttoeffekter såväl i det enskilda fallet som generellt. Men, det skulle inte vara förenligt med grundläggande rättigheter skyddade i lag och konventioner. Det krävs, som utredningen konstaterar, en rimlig avvägning mellan det befogade kravet på effektiv brottsbekämpning och upprätthållande av rättstrygghet för medborgaren å den ena sidan och det lika befogade kravet på upprätthållandet av den enskildes rättssäkerhet och integritet å den andra. Detta innefattar en svår balansgång mellan säkerhets- tänkande och mänskliga rättigheter. Den senaste tidens utveckling medför såväl ett starkt ökat utnyttjande av tvångsmedel som införande av nya typer av integritetskänslig övervakning och lagring av data. Till detta kommer nya metoder för polisens arbete och ökade möjligheter till användandet av tvångsmedel i underrättelsesyfte, utan att det finns någon misstänkt. Risken för missbruk, ändamålsglidning och att en odemokratisk rättskultur utbildas är inte obetydlig. Detta gäller inte minst i ljuset av det mycket nära samarbete som har med övriga EU länder, liksom med andra underrättelsetjänster. Vad som händer med all den information som insamlas är oklart. Jag är givetvis medveten om att en effektivt motverkande av brott, liksom brottsbekämpning, förutsätter att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till erforderliga tvångsmedel och andra ändamålsenliga verktyg. Men, den utvecklig som samhället har genomgått , med en ökad, ofta händelsestyrd repression i såväl lagstiftning som rättstillämpning, riskerar enligt min mening att undergräva den demokratiska rättskulturen och ytterst skada tilliten till rättssystemet. En annan illavarslande utveckling på lagstiftningens och rättstillämpningens område är ändamålsglidning. Lagstiftning tillkommer för ett ändamål, men utvidgas till att omfatta andra ursprungligen inte avsedda ändamål. När ett tvångs- medel eller annan övervakning väl införts är det jämförelsevis mindre känsligt att utvidga tillämpningsområdet. Till detta kommer missbruk t.ex. i form av masstopsning av stora grupper utan misstanke om brott, olämplig och integritetskränkande publicering av bilder från övervakningskameror och underlåtenhet att förstöra information erhållen via tvångsmedel. Detsamma gäller när hemlig tvångsmedelslagstiftning införs på prov och regelmässigt blir permanentad. En annan tendens gäller förskjutningen från individen till gruppen i underrättelse– och utredningssammanhang, samt övergivandet av kravet på en misstänkt. Tvångsmedel och annan övervakning har kommit att användas mot enskilda, inte som ett led i en brottsutredning, utan som ett led i en underrättelse- verksamhet, utan någon som helst misstanke om brott. Denna utveckling inger starka betänkligheter. Avvägningen mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och upprätthållandet av mänskliga rättigheter kan utfalla olika . Som minimikrav vid straffrättslig lagstiftning och vid införande av straffprocessuella tvångsåtgärder måste ett behov föreligga. Åtgärden måste vidare förväntas bli effektiv. Den måste därtill vara proportionerlig i förhållande till syftet. Utredningen har på ett förtjänstfullt sätt utrett frågan om nyttan, effektiviteten och proportionaliteten vad gäller hemliga tvångsmedel vid särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet. Utredningen har i många hänseenden gjort väl motiverade och avvägda bedömningar när det gäller utformningen av den framtida regleringen. Som en följd av direktivens utformning är det dock lätt att nyttan i alltför hög utsträckning likställs med behov. När det gäller effektiviteten är den inte bara svår att definiera utan också svår att mäta. Det medför svårigheter i proportionalitetsavvägningen. Mina synpunkter på utredningens förslag hänför sig främst till proportionalitetsavvägningen. Jag delar inte utredningens slutsatser i nedan angivna hänseenden. Säkerhetspolisens och den öppna polisens tillgång till hemliga tvångsmedel Utredningen har intagit ståndpunkten att det inte är organisations- formen som ska vara styrande vid bedömningen av vilka tvångs- medel som ska få användas. Det är från en strukturell utgångspunkt logiskt. Oaktat de relevanta argument som utredningen anför, delar jag inte utredningens bedömning att det inte finns skäl att ändock särreglera Säkerhetspolisens respektive den öppna polisens tillgång till hemliga tvångsmedel. Säkerhetspolisens uppdrag skiljer sig från den öppna polisens och den möter också andra och ofta mycket allvarliga hot. Säkerhetspolisen har ett alldeles särskilt uppdrag, som till övervägande del tar sikte på underrättelseverksamhet i syfte att förhindra brott. Till detta kommer att förutsättningarna för att använda hemliga tvångsmedel i praktiken sannolikt kommer skilja sig åt mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen. Också utredningen konstaterar att en fortsatt särreglering beträffande tvångsmedelsanvändning beträffande viss brottslighet inom område är såväl proportionerlig som rimlig. Jag delar utredningens bedömning härvidlag. Inom verksamhetsområde infördes speciella möjligheter till tvångsmedelsanvändning vid särskilt allvarliga brott redan genom den tidsbegränsade tvångsmedelslag, vars giltighetstid har förlängts vid upprepade tillfällen. regleras denna tvångsmedelsanvändning utredningslag. Utredningens förslag innebär att, med undantag för olovlig kårverksamhet, de brott som omfattas av utredningslagen i fortsättningen ska kunna föranleda hemlig tvångsmedels- användning enligt , trots att de inte uppfyller de straffminimikrav eller förmodat straffvärde som föreskrivs i 27 kap. . Utredningen föreslår vidare att alla brott enligt utredningslagen ska ingå i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, den s.k. preventivlagens brottskatalog. Att inte göra åtskillnad mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen, när det gäller möjligheterna till tvångsmedelsanvändning, kan leda till en icke godtagbar utvidgning av tillämpnings- området och en uppluckring av de krav som enligt utredningslagen uppställs för denna tvångsmedelsanvändning. I ljuset av gängse lagstiftningsteknik ser jag en betydande risk att utredningslagens undantag från huvudregeln, när det gäller i uppställda krav för användning av hemliga tvångsmedel, på ett lättare sätt kan komma att utvidgas inom ramen för den öppna polisens verksamhet. Till detta kommer utredningens förslag om den fortsatta tillåtligheten och utvidgningen av den preventiva användningen av tvångsmedel. En risk med att inte förbehålla Säkerhetspolisen viss tvångs- medelsanvändning är vidare att denna kan komma bli mer frekvent om den får användas av den öppna polisen i samma utsträckning som Säkerhetspolisen. års statistik talar härför. Uppdelningen mellan Säkerhetspolisens och den öppna polisens verksamhetsområde är en verklighet. I proposition 2011/12:55 om inhämtning av elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet särregleras t.ex. möjligheten till inhämtning av elektronisk information som innefattar brott inom verksamhetsområde. Huvudregeln ska vara straffminimum . För Säkerhetspolisen uppställs inte detta krav, utan samma regler som utredningslag ska gälla, dock längst till och med utgången av 2013. Utredningen föreslår också härvidlag att det inom verksamhetsområde ska finnas en fortsatt sådan möjlighet. Enligt utredningens förslag ska detta tvångsmedel framgent omfattas av de i inkorporerade reglerna från utredningslagen. När det gäller förslaget om den ökade möjligheten att använda hemlig teleövervakning för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett samhällsfarligt brott, föranleder detta tveksamheter eftersom det inte finns någon bestämd straff- minimumgräns eller straffvärdenivå. Även om förslaget förutsätter väl avgränsade brott som är av mycket allvarlig och samhällsfarlig art, kan inte heller denna möjlighet till ökad tvångsmedels- användning anses godtagbar. Jag hänvisar i detta hänseende även till remissyttrande över betänkande (SOU 1998:46), såvitt avser frågan om hemlig teleavlyssning. Trots tidigare hållning i frågan om detta tvångsmedel, anser jag att det finns övertygande skäl som talar för att det föreligger ett behov, att tvångsmedlet är effektivt och att det är proportionerligt med hänsyn till den allvarliga brottslighet som kan aktualisera tvångsmedlets användning. Utvidgningen av tillämpningsområdet till spioneri av normal- graden liksom statsstyrt företagsspioneri är enligt min mening dock inte godtagbart. Från en principiell utgångspunkt saknas välgrundade argument att just beträffande spioneribrott möjliggöra buggning oaktat straffvärdebedömning i det enskilda fallet. Även om det vid utredningens undersökning visat sig finnas ett starkt behov av tvångsmedelsanvändning vid just detta brott, bl.a. eftersom brottet är mycket svårt att utreda, anser jag inte att det finns tillräckliga skäl för en särlösning för spioneri. Det förtjänar också att noteras att frågan om vad som kommer att bedömas vara spioneri av normalgraden är föremål för utredning och kan komma att ändras. Jag anser inte heller att dagens begränsning av användningen av hemlig rumsavlyssning som följer av hänvisningen till en brotts- katalog bör överges. Avslutningsvis är jag kritisk till utvidgningen av tillämpnings- området till viss ekonomisk brottslighet. Hemlig rumsavlyssning får inte användas beträffande sådan brottslighet som bekämpar. Eftersom begränsningen av tillämpningsområdet till vissa särskilt angivna brott tas bort vid tillämpning av straffvärdeventilen, innebär detta att Ekobrotts- myndigheten i vissa fall kommer att få använda sig av hemlig rumsavlyssning när det är fråga om viss grov ekonomisk brottslighet. Förslagets effekt om slopandet av begränsningsregeln vid tillämpning av straffvärdeventilen är i detta hänseende olycklig. Den grova ekonomiska brottsligheten kan inte anses utgöra sådan mycket allvarlig eller samhällsfarlig brottslighet som motiverar användandet av hemlig rumsavlyssning. förbehållas sådana fall när människors liv och hälsa står på spel eller det annars är fråga om brott mot riket av något slag. Preventiv användning av tvångsmedel utom ramen för förundersökning Utredningen föreslår att möjligheterna till preventiv användning av tvångsmedel, med undantag för hemlig rumsavlyssning, ska permanentas i särskild lag. Vidare föreslås att möjligheterna till användning av tvångsmedel ska utvidgas till att inkludera statsstyrt företagsspioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, terroristfinansiering, samt brott enligt lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskild allvarlig brottslighet även när dessa brott inte kan bedömas som grova. Jag motsätter mig förslaget i denna del. Enligt min mening är det svårt, att med tillräcklig säkerhet, utifrån det begränsade materialet dra slutsatsen att lagstiftningen varit effektiv. Den naturliga slutsatsen är då att den ska upphöra, inte att man anpassar och utvidgar tillämpningsområdet, i syfte att tillgodose de brottsbekämpande myndigheternas uppgivna behov. Hade användningen av detta tvångsmedel i utredningens förslag förbehållits Säkerhetspolisen hade jag ändock varit beredd acceptera en fortsatt användning, dock inte med den utvidgning som föreslås. Förslaget till den del det avser införande av rekvisitet påtaglig risk är i och för sig en förbättring. Däremot är rekvisitet befaras som ska tillämpas inom en grupp eller organisation, inte tillräckligt och alltför oprecist. Förslaget innebär dessutom en uppenbar risk för att preventiv användning av tvångsmedel kommer att riktas mot grupper av människor i stället för individer (jfr remissyttrande över promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) och Lagrådets yttrande över förslaget till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott). Elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet På de av i remissvar över delbetänkande En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen (SOU 2009:1) åberopade skälen, anser jag att förslagen i denna del inte bör leda till lagstiftning. Åklagarna ges rätt att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel Tillstånd till användandet av tvångsmedel beslutas av domstol. Denna ordning har kritiserats av de brottsbekämpande myndig- heterna på grund av bristande effektivitet. Utredningen föreslår mot bakgrund härav att åklagare bör ges en generell möjlighet att meddela interimistiskt beslut, om det kan befaras att inhämtande av ett domstolsbeslut skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse. Möjligheten föreslås gälla såväl under pågående förundersökning, som beträffande preventiva tvångsmedel. Förfarandet utformas, med tillägg för vissa rätts- säkerhetshöjande åtgärder, enligt den ordning som gäller vid tillämpningen av utredningslagen som medger åklagare att interimistiskt besluta om hemliga tvångsmedel för att utreda vissa samhällsfarliga brott. har beträffande interimistisk beslutanderätt för åklagare, utanför tillämpningsområdet utredningslag, avstyrkt sådan – med hänvisning huvudsakligen till rättssäkerhetsargument – redan i remissyttrande över betänkande, SOU 1998:46, liksom i remissyttrande beträffande Polismetod- utredningens delbetänkande, SOU 2009:1. Trots de rättssäkerhetshöjande åtgärder som föreslås motsätter jag mig också här av principiella skäl att man frångår huvudregeln att beslut om tvångsmedel på grund av dess ingripande och integritetskränkande karaktär ska fattas av domstol. Förslaget innefattar en alltför generös undantagsregel, eftersom det så gott som alltid kan anses innebära en väsentlig fördröjning att få tillstånd av domstol i stället för av åklagare. Regeringens årliga skrivelse till Jag delar utredningens förslag att redovisningen ska innefatta hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel. bör dock även innefatta information om samtliga fall av utlämnande av elektronisk kommunikation inklusive abonnemangsuppgifter, vilka utlämnats utan föregående beslut av domstol. När det gäller redovisning av Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning är det otillfredsställande att den inte kan kontrolleras i efterhand. Ett system för information från regeringen till förslagsvis bör utredas. Hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller En särskild utredare ska utvärdera hur lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott har tillämpats och analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör förändras i något eller några avseenden. Syftet med uppdraget är att ta slutlig ställning till lagarnas fortsatta giltighet och därmed till hur en framtida reglering av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör utformas. kartlägga tillämpningen av de tre lagarna, analysera vilken nytta tvångsmedelsanvändningen enligt lagarna har haft, göra en samlad analys av vilken inverkan lagarna har haft på den personliga integriteten, analysera vilket behov av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet som finns, lämna förslag till de författningsändringar eller andra förändringar som analysen föranleder. Uppdraget ska redovisas . Allmänna utgångspunkter för uppdraget har straffsystemet ställts inför en alltmer sammansatt och komplicerad kriminalitet. En effektiv brotts- bekämpning förutsätter att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till verkningsfulla tvångsmedel. Regleringen av straffprocessuella tvångsmedel har utformats efter en avvägning mellan å ena sidan samhällets behov av en effektiv brottsbekämpning till skydd för medborgarna och å andra sidan den enskildes rätt till integritet och rättssäkerhet i förhållande till staten. En sådan avvägning förutsätter bl.a. att behovet av tvångsmedlet, ändamålet med tvångsmedelsregleringen samt omfattningen och arten av intrånget i den personliga integriteten som tvångsmedlet innebär kan klarläggas med en sådan konkretion att det finns ett fullgott underlag för bedömningen av om befogenheten att använda tvångsmedlet är proportionerlig i förhållande till det intrång i enskildas integritet som befogenheten innebär. Regeringsformen (RF) garanterar den enskilde ett skydd gentemot det allmänna mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (2 kap. 6 § RF). Dessa rättigheter kan begränsas genom lag bl.a. om begränsningen sker för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 12 § RF). om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () garanterar på motsvarande sätt den enskilde rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens (artikel 8). Liksom i regeringsformen finns i konventionen ett krav på att lagstiftning som inskränker denna rätt för den enskilde måste vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle. har klargjort att kravet på att undantaget ska vara nödvändigt inte ska tolkas som att lagstiftningen måste vara "oundgänglig" i samhället men att det ska finnas ett "angeläget samhälleligt behov" av denna (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje upplagan, s. 305). (Ju 2004:05) har påpekat medför de krav som alltså ställs på rättighetsinskränkande lagstiftning i sin tur ett krav på att det i ett lagstiftningsärende som rör sådan lagstiftning måste finnas en tillfredsställande redovisning av de behov som ändringen i reglerna förväntas fylla, så att det går att göra en välgrundad bedömning av hur nödvändig ändringen är (SOU 2007:22, del 1, s. 175 f.). När ett faktiskt behov kunnat påvisas ska detta behov vägas mot vikten av att värna rätts- säkerheten och den personliga integriteten genom att omständlig- heter som talar för tvångsmedlet prövas och bryts mot de argument som talar i motsatt riktning. Det behövs en samlad analys Det regelverk som reglerar de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om enskilda är komplext och delvis över- lappande. Att reglerna är överlappande innebär att delvis samma information kan inhämtas med stöd av olika regelverk. Lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott gavs båda, då de trädde i kraft , en begränsad giltighetstid till utgången av . Skälet var att även om det på goda grunder kunde förväntas att respektive tvångsmedelsreglering skulle komma att vara effektiv i den brottskämpande verksamheten, så rörde det sig om nya metoder i som dessutom innebar vissa risker för otillbörliga integritetsintrång. En utvärdering av lagarnas tillämpning bedömdes kunna utgöra ett ytterligare underlag inför ett ställningstagande till om det finns skäl att permanenta lagarna (prop. 2005/06:178, s. 47, bet. 2007/08:JuU3, s. 13). Lagen om åtgärder för att utreda vissa särskilt allvarliga brott trädde i kraft och gäller till och med utgången av . Som skäl för att tidsbegränsa lagen angav regeringen, med anledning av synpunkter från Lagrådet, att en samlad översyn av de regler om tvångsmedelsanvändning som finns spridda i olika lagar skulle ha ett stort värde och att regeringen avsåg att återkomma till frågan om en sådan översyn efter det att lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott hade utvärderats. I avvaktan på denna analys ansågs det ändamålsenligt att tidsbegränsa den föreslagna lagen (prop. 2007/08:163, s. 69). En utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott redovisades (SOU 2009:70). Regeringen har med anledning av utvärderingen föreslagit en förlängning av lagarnas giltighetstid till utgången av (prop. 2009/10:119). Skälet för förslaget om förlängning är att utvärderingsunderlaget är alltför begränsat för att det ska vara möjligt att dra några säkra slutsatser om huruvida lagarna fått avsedd effekt eller uppfyllt myndigheternas behov och att därför en fortsatt utvärdering bedöms nödvändig. antog regeringens förslag om förlängning av lagarnas giltighetstid (bet. 2009/10:JuU26, rskr. 2009/10:263).