sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — JK har i ett beslut ansett att frågan om en webbsida kan hänföras till någon viss databas bör kunna bedömas med led- ning av namnet och med beaktande av eventuell gemensam layout, redaktionell anknytning och hur sidorna tekniskt är anordnade i förhållande till varandra, samt att det ytterst avgörande bör vara om det material som har lagts ut framstår som en enhetlig produkt eller inte (dnr ). I det tidigare nämnda rättsfallet NJA 2007 s. 309 ansåg att det fick anses naturligt att betrakta innehållet i en samling av datafiler vilka innehöll artiklar som hade publicerats i tidningen som en enhet i arkivdatabasen . ansåg därför att dessa artiklar utgjorde en egen databas som var skild från motsvarande databaser med innehåll hämtat från andra källor i Presstext. I det fallet avgränsades databasen med hjälp av en sökfunktion som gjorde det möjligt att söka fram de artiklar från som ansågs utgöra en databas. Av beslut från senare tid framgår att JK har tolkat databasregeln så att grundlagsskydd kan gälla för redaktionellt material på en webbsida även om det på samma sida finns delar som innehåller omodererade läsarkommentarer (se t.ex. dnr 987-12-31 och 1179-12- 31). Omodererade delar på en databas med utgivningsbevis När det gäller databaser som omfattas av grundlagsskyddet med stöd av utgivningsbevis blir frågeställningen om omodererade delar något annorlunda. Utgivningsbevis ska inte utfärdas om en databas innehåller sådana delar. Vid utfärdandet har myndigheten att ta ställ- ning till om den aktuella databasen uppfyller förutsättningarna enligt databasregeln. Det kan därvid bli aktuellt att bedöma vad som avgränsar den databas som ansökan gäller (se ovan om Radio- och tv- verkets beslut om . Om utgivningsbevis utfärdas för databasen och det därefter införs t.ex. ett omodererat diskussionsforum, är den som driver verksamheten skyldig att anmäla detta (3 kap. 22 § tillämpnings- lagen). Utgivningsbeviset får återkallas av den utfärdande myndig- heten om förutsättningar för att utfärda beviset inte längre finns (1 kap. 9 § tredje stycket fjärde meningen YGL). Men till dess att beslut om återkallelse har fattats har grundlagen ansetts gälla för databasen inklusive de omodererade delarna (jfr 1 kap. 9 § tredje stycket sista meningen YGL, se även prop. 2001/02:74 s. 100). Till skillnad mot vad som gäller för databaser som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet finns det här ingen risk för att grund- lagsskyddet faller bort på grund av att tillhandahållaren har utformat databasen på ett visst sätt. För att grundlagsskyddet ska falla bort krävs ett myndighetsbeslut. Databasregeln i 1 kap. 9 § YGL har med de tillägg och förändringar som har gjorts sedan tillkomsten blivit mycket komplicerad och omfattande. Paragrafen innehåller sex stycken och flera hänvisningar till andra bestämmelser i och TF. Vidare inne- håller lagtexten flera formuleringar vars innebörd inte går att förstå utan en läsning av förarbeten och praxis. Vårt förslag: Databasregeln förtydligas så att det framgår av lagtexten att grundlagen inte gäller de delar av databasen som kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne. Därutöver görs en språklig och redaktionell översyn av lagtexten i databasregeln. Vår bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att ta bort eller ändra redaktionsbegreppet i databasregeln. Det är uppenbart att databasregeln har lett till flera komplicerade tillämpningsproblem. Dessa har behandlats i flera tidigare utred- ningar och har i vissa fall lett till ändringar. Syftet med ändringarna har i en del fall varit att förtydliga det avsedda tillämpnings- området, såsom tillägget av yrkesmässig i formuleringen företag för yrkesmässig framställning av bl.a. skrifter. I andra fall har avsikten varit att utvidga tillämpningsområdet till nya former för publicering på internet, såsom on demand- och push-teknik. De tillämpningsproblem som har berörts ovan har sin bakgrund i att den nya tekniken har medfört förändrade arbetssätt och nya organisationsformer inom massmediebranschen. Konvergensen mellan tekniker som har varit tydligt åtskilda leder till att medieföretagen sprider redaktionella innehåll på flera sätt. Ett tidningsföretag ger t.ex. inte bara ut en tryckt tidning. På företagets webbplats publiceras material från den tryckta tidningen tillsammans med artiklar som har tagits fram särskilt för webben men även till- sammans med videoklipp och ljudinspelningar samt i vissa fall direktsändningar av dagshändelser. har även mer utpräglad tv-verksamhet med direktsända studioprogram som tillhandahålls via deras webbplats, t.ex. och . har radio- och tv-företag utökat sitt utbud på nätet genom att radio- och tv-program tillhandahålls via s.k. play-tjänster och med s.k. pod-teknik. Det blir allt tydligare att webben och andra tjänster på internet är en helt central publiceringsplattform för medieföretagen. Även om de traditionella medierna såsom tryckta tidningar och sänd- ningar av radio och tv via etern och i kabel kommer att finnas kvar, är det troligt att alltmer av den massmediala kommunikationen kommer att flyttas över och tillhandahållas via nätet. Mot den bakgrunden finns det anledning att se över databas- regeln, som är den bestämmelse som i första hand gäller för publi- cering via nätet. Direktsändning via nätet av radio eller tv samt sändningar av radio och tv på tider som bestäms av sändare (s.k. tablå-tv) omfattas dock av bestämmelsen om sändning av radio- program i 1 kap. 6 § YGL. Databasregeln utformades ursprungligen som ett komplement till det grundlagsskydd som gällde för de traditionella medierna. Vid tillkomsten av YGL omfattade sålunda databasregeln endast sådana databaser som tillhandahölls av s.k. massmedieföretag. Först utvidgades tillämpningsområdet till databaser som tillhandahålls av andra än massmedieföretag. En förutsättning är då att utgivningsbevis gäller. Uppräkningen av massmedieföretagen i första stycket var avsedd att överensstämma med den krets som källskyddet är knutet till (prop. 1990/91:64 s. 66). Databasregeln utformades därför med bestämmelsen om meddelarfrihet som förebild (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). Det automatiska grundlagsskydd som gäller för massmedie- företag omfattar bl.a. databaser som tillhandahålls allmänheten av en redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram. Som framgått ovan är det inte alltid klart vad som menas med en redak- tion. Det krävs t.ex. inte att det handlar om en verksamhet av viss omfattning eller att den sker yrkesmässigt. Det automatiska grund- lagsskyddet för databaser gäller även för databaser som tillhanda- hålls av t.ex. en privatperson som direktsänder ett radioprogram över internet. Det ställs inte heller krav på att det ska handla om traditionell massmedieverksamhet som innefattar nyhetsförmedling och opinionsbildning (jfr RÅ 2003 ref. 30 refererat ovan). Även inom större massmedieorganisationer kan det vara svårt att avgöra vad som utgör en redaktion och vilken redaktion som uppdaterar en viss databas. Bedömningen av vad som utgör en redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram kan därför bli komplicerad och oförutsebar när det t.ex. handlar om webb- platser vars innehåll inte tillhandahålls av samma personer som pro- ducerar innehållet i en tidning, ett radioprogram eller ett tv-program. Det finns därför en risk att den som driver en databas felaktigt utgår från att databasen omfattas av det automatiska grundlagsskyddet och att det därför inte är nödvändigt att söka utgivningsbevis. Det kan framstå som rimligt att det automatiska grundlags- skyddet inte är beroende av hur medieföretaget väljer att organisera sin verksamhet. Det kan därför övervägas om det inte bör vara till- räckligt att företaget råder över innehållet i databasen. En tydlig sådan ordning skulle man kunna få om redaktionsbegreppet togs bort ur databasregeln. Det automatiska grundlagsskyddet skulle då i stället kunna gälla för databaser som tillhandahålls av den som ger ut en periodisk skrift eller sänder radioprogram e.d. En sådan ordning skulle dock medföra att det automatiska grundlagsskyddet gäller för samtliga databaser som tillhandahålls av den som ger ut periodisk skrift eller sänder radioprogram. Grund- lagsskyddet är förenat med vissa straffsanktionerade skyldigheter – såsom att anmäla utgivare och att dokumentera innehållet – och det finns i princip inga möjligheter för den som omfattas att avstå från skyddet. Det finns därför skäl att anta att många som ägnar sig åt annat än traditionell massmedieverksamhet inte vill omfattas av grundlagsskyddet. Ett sätt att begränsa skyddet vore att ange att det gäller databaser som tillhandahålls av den som yrkesmässigt ger ut en periodisk skrift eller sänder radioprogram. Syftet med att avgränsa det automatiska grundlagsskyddet till yrkesmässig verksamhet vore att begränsa det till de traditionella massmedieföretagen. Motsvarande krav gäller som förutsättning för det automatiska grundlagsskyddet i fråga om bokförlag och lik- nande – ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar (1 kap. 9 § första stycket YGL; jfr prop. 1997/98:43 s. 156 f.). Med yrkesmässig skulle här avses att den huvudsakliga verksamheten i ett företag e.d. består av utgivnings- eller sändningsverksamhet. Ett krav på yrkesmässighet innebär emellertid en begränsning av det automatiska grundlagsskyddet jämfört med vad som gäller . En sådan begränsning kan därför framstå som tveksam. Det kan också diskuteras om den förändring som diskuteras här verk- ligen ger en tydligare tillämpning av det automatiska grundlags- skyddet. Den innebär visserligen att det skulle sakna betydelse hur massmedieföretaget organiserar sin verksamhet internt. Men om massmedieföretaget väljer att lägga delar av verksamheten i olika juridiska personer, kan förslaget medföra att sådan verksamhet inte omfattas av grundlagsskyddet trots att det finns ett redaktionellt samarbete. Även av detta skäl är förslaget diskutabelt. Det finns således problem med att ersätta redaktionsbegreppet. Kommittén bedömer att fördelarna med det förslag som har disku- terats inte överväger nackdelarna. Vi anser därför att det är lämpligare att behålla den nuvarande formuleringen och det redaktionsbegrepp som används där. Avgörande för frågan om en viss redaktion till- handahåller en databas får då anses vara – enligt vad som framgår av NJA 2007 s. 309 – att det är redaktionen som faktiskt råder över informationen i databasen. Det automatiska grundlagsskyddet gäller utifrån den förutsättningen om redaktionen – dvs. de personer som har hand om utgivningen av tidningen, radio- eller tv-programmet – bestämmer vilket material som ska publiceras i databasen. Bedömningen torde genomgående få göras i det enskilda fallet utifrån det sätt på vilket databasverksamheten är organiserad. I det fallet att det finns en särskild webbredaktion inom en och samma koncern som självständigt avgör vad som ska tas in i databasen, torde databasen normalt ändå omfattas av det automatiska grund- lagsskyddet om det t.ex. finns ett redaktionellt samarbete mellan redaktionerna. I fall där det är oklart om det automatiska grund- lagsskyddet gäller, finns det alltid möjlighet att söka utgivnings- bevis för databasen. Kommittén föreslår alltså ingen ändring av databasregeln i denna del. Externa informationsleverantörer som agerar på uppdrag ska inte påverka grundlagsskyddet Som framgått ovan har sätten att organisera massmedial verksam- het förändrats sedan YGL infördes. Det gäller särskilt massmedie- företagens webbplatser som allt oftare innehåller delar som på olika sätt kan påverkas av personer som inte tillhör medieföretagets organisation. Dessa externa informationsleverantörer kan t.ex. vara personer som självständigt uppdaterar en blogg på medieföretagets webbplats eller ett produktionsbolag som sköter en del av webb- platsen. Kännetecknande för denna typ av verksamhet är att den sker på uppdrag av den som driver verksamheten. Denne kan sägas ha delegerat – direkt eller underförstått – publiceringsbeslutet på samma sätt som ofta sker inom redaktioner. Behovet av att på detta sätt delegera publiceringsbeslutet är särskilt stort när det handlar om publicering på webbplatser. Sådan publicering bygger ofta på att innehållet ska uppdateras löpande och att uppdateringarna görs av många personer. Med hänsyn till hur publicering på massmedieföretagens webb- platser normalt sker, är det rimligt att även personer utanför organisa- tionen anlitas för uppdatering av innehållet i databasen. För att ensam- ansvaret ska kunna upprätthållas förutsätter detta någon form av etablerat uppdragsförhållande som gör det möjligt för utgivaren att kontrollera att uppdragstagaren i fråga är pålitlig och lämpad att fatta publiceringsbeslut. Det bör därför inte vara möjligt att inom ramen för ensamansvaret delegera publiceringsbesluten i ett omode- rerat diskussionsforum till de användare som skriver kommentarer. Däremot bör beslut av det slaget kunna delegeras till exempelvis fristående bloggare eller fristående produktionsbolag som på upp- drag uppdaterar texter som ingår i ett massmedieföretags webb- plats. JK har ansett att utgivaren ansvarar för vad som skrivs i en blogg på en webbplats (beslut dnr 5532-09-31). JK ansåg att bloggar som fanns att tillgå på hemsidan utgjorde en del i hemsidans verksam- het. De kommentarer som publicerades i anslutning till bloggarna och utan redaktionell kontroll ansågs dock inte omfattas av utgiv- ningsbeviset och utgivaransvaret. Den ändring som infördes 2003 och som innebär att regeln inte gäller när innehållet i databasen kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten (se prop. 2001/02:74 s. 98) har bidragit till en osäkerhet om och i vilken omfattning dele- gation av publiceringsbeslut kan ske till externa informations- leverantörer. Syftet med ändringen var emellertid inte, som har nämnts ovan, att inskränka grundlagsskyddet för material som publiceras av sådana externa informationsleverantörer som agerar på uppdrag av den som driver verksamheten (se Medie- grundlagsutredningen i betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, SOU 2001:28 s. 483). Avsikten var i stället att undanta sådana databaser som innehåller information som på olika sätt automatiskt hämtas in och blir direkt tillgänglig för användarna av databasen utan att det finns ett uppdragsförhållande mellan data- basägaren och den externa informationsleverantören. Det är inte ovanligt att medieföretagen på sina webbplatser lägger in en ruta i vilken de senaste nyheterna från ett annat medie- företag publiceras. sker detta med stöd av en uttrycklig överenskommelse mellan de båda företagen. Men det förekommer även att den som driver databasen lägger in en sådan ruta utan att ta kontakt med den som tillhandahåller informationen och utan att det finns något etablerat uppdragsförhållande. Det kan också tänkas att en sådan ruta innehåller kommentarer som förekommer i ett fristående diskussionsforum eller ett s.k. twitter-flöde. Då sådan publicering sker utan överenskommelse med den externa aktören kan inte uppdatering av dennes material sägas ske på uppdrag av den som driver databasen. Det är inte heller fråga om att användarna påverkar innehållet på det sätt som är fallet när användarna kan lämna kommentarer till en artikel eller i ett diskus- sionsforum. Inte desto mindre handlar det om innehåll som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten. För detta material bör inte YGL gälla hos den som har hänvisat till det. Med hänsyn till den osäkerhet som har uppkommit om grund- lagens tillämpning i de nämnda situationerna anser kommittén att det finns anledning att klargöra regleringen. Det bör framgå av lag- texten att grundlagsskyddet inte påverkas av att en databas inne- håller information som uppdateras av externa informations- leverantörer om det sker på uppdrag av den som driver verksam- heten. Det gäller oavsett hur informationen tekniskt överförs till databasen och var den lagras. Ett sådant förtydligande är också motiverat med hänsyn till hur medieföretagen vanligtvis organiserar sin webbpublicering. Förtydligandet kan göras genom att det i databasregeln anges att grundlagen inte gäller för innehåll i databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne. Kommittén föreslår att ett sådant tillägg görs i databasregeln. Avgränsning av omodererade användarkommentarer Frågan vad som ska gälla för databaser som innehåller omodererade delar har koppling till de tillämpningsproblem som gäller innehåll som levereras av externa informationsleverantörer. Med sådana omodererade delar avses här innehåll i databaser som kan påverkas av användare och som blir tillgängligt för andra användare utan föregående åtgärd av den som driver verksamheten. I förarbetena till databasregeln har det angetts att de omodererade delarna torde kunna ses som en egen databas, om detta är naturligt med hänsyn till hur innehållet är ordnat på adressen (se prop. 2001/02:74 s. 98). Med utgångspunkt i detta uttalande har det före- kommit att beslut om grundlagens tillämpning har baserats på hur databasen framstår för användaren genom utformningen av den webbplats som har utgjort databasen. Då användarkommentarer och annat omodererat innehåll inte har gått avskilja från redaktionellt innehåll har kommentarerna ansetts ingå i samma databas. Det har då uppstått osäkerhet i frågan om grundlagsskyddet faller bort för hela databasen. Utvecklingen i JK:s praxis tycks gå mot ett synsätt som innebär att grundlagen gäller för de delar i en databas som tillhandahållaren har kontroll över. Det kan t.ex. medföra att det på en och samma webbsida (databas) finns både material som omfattas av YGL och sådant som faller utanför grundlagsskyddet (se t.ex. beslut dnr 987- 12-31). Oavsett vilket synsätt som används vid tillämpningen av data- basregeln finns det en risk för att det inte går att skilja omoder- erade delar från de delar av databasen som innehåller redaktionellt material. Följden kan då bli att hela databasen anses falla utanför grundlagsskyddet eftersom den formellt sett inte uppfyller kravet på att innehållet inte får ändras av någon annan än den som driver verksamheten. Sättet för hur databasen utformas kan alltså ha stor betydelse för det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. Det påverkar även t.ex. meddelarskyddet. Dessa tillämpningssvårigheter leder till osäkerhet om var gräns- erna för grundlagsskyddet går. Förutom att det finns risk för att meddelare misstar sig angående meddelarskyddet kan det medföra att åtal väcks i fel ordning (den s.k. kortslutningseffekten). Sam- tidigt är det tydligt att många massmedieföretag har blivit med- vetna om behovet av att tydligt ange vilka delar av deras webb- platser som är omodererade. Det är vanligt att det i anslutning till artiklar anges om läsarnas kommenterar är omodererade och vad som i övrigt gäller för läsarnas medverkan. finns dock många databaser där det inte klart framgår i vilken utsträckning till- handahållaren har kontroll över materialet. Det bör därför övervägas att förtydliga databasregeln i detta avseende. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att låta bestäm- melsen ge uttryck för den tolkning som har blivit förhärskande i praxis, nämligen att grundlagsskyddet gäller i de delar där till- handahållaren har kontroll över innehållet. I databasregeln skulle då anges att grundlagen inte gäller de delar av databasen i vilka inne- hållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten. Avsikten skulle vara att klargöra att grundlagsskyddet inte faller bort för databasen i dess helhet bara för att det är möjligt för användarna att påverka innehållet i vissa delar. Med en sådan lydelse blir det tydligt att grundlagsskyddet inte gäller för de delar av databasen där innehållet kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten. Det betyder att det straff- rättsliga ansvaret enligt YGL begränsas i motsvarande mån. För de omodererade delarna gäller vanliga regler i bl.a. , person- uppgiftslagen och lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor. Utgivaren behöver därmed inte ta ansvar för omoder- erade yttranden. Det sagda bör förutsätta att yttrandena avskiljs i en eller flera markerade delar av databasen så att det framgår att det handlar om innehåll som inte kommer från den som driver verksamheten. Om det inte är möjligt att avgöra om en del är omodererad, bör utgångs- punkten vara att grundlagen är tillämplig. Vid utkrävande av det straffrättsliga ansvaret kan det då bli en bevisfråga om grundlagen är tillämplig eller inte. En skyldighet för tillhandahållaren av data- basen att tydligt avgränsa de delar i vilka innehållet kan påverkas av andra bör införas i tillämpningslagen. Kommitténs slutsats är att databasregeln bör ändras på det sätt som har sagts. En följd av detta blir att grundlagsskyddet för omodererade delar i databaser med utgivningsbevis försvinner. Enligt gällande rätt anses ju grundlagsskyddet gälla för sådana delar till dess att utgivningsbeviset återkallas. Med förslaget kommer samma ordning att tillämpas för databaser med automatiskt grund- lagsskydd som för databaser med utgivningsbevis. Ändringen inne- bär att bestämmelser i vanlig lag – såsom i personuppgiftslagen och lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor – ska tillämpas på de omodererade delarna i fråga om ansvar, förutsättningar för ingrip- ande m.m. Databasregeln har med de tillägg och förändringar som har införts sedan grundlagen trädde 1992 blivit mycket komplicerad och omfattande. Det finns en risk att grundlagsskyddet för yttranden i databaser delvis tillämpas på ett sätt som lagstiftaren inte har avsett. Vidare kan det inte uteslutas att olika aktörer misstar sig om grund- lagens tillämplighet, t.ex. meddelare som vill lämna uppgifter för publicering i en databas. En språklig och redaktionell översyn är därför påkallad. En sådan översyn bör innebära att bestämmelser som inte behöver finnas på grundlagsnivå flyttas till tillämpningslagen. En annan utgångspunkt bör vara att tekniska begrepp och formuleringar som saknar funktion för tillämpningen undviks i möjligaste mån. Vidare bör hänvisningar mellan styckena och till andra bestämmelser undvikas så långt möjligt. En formulering som kan tas bort är uttrycket elektro- magnetiska vågor. Ett skäl för att ta bort detta uttryck är att det inte kan anses förtydliga tillämpningsområdet mer än vad som redan följer av att det ska handla om en överföring. Att uttrycket nu finns i lagtexten har medfört att grundlagsskyddet är teknik- beroende på ett onödigt sätt. Det komplicerar också tillämpningen genom att innebörden är svår för många att förstå. Ett annat skäl är att elektromagnetiska vågor i den bemärkelse som avses i grundlagen inte alltid förekommer när databaser till- handahålls. förekommer nämligen inga överföringar från data- baser till allmänheten, utan exempelvis uppspelningar eller avläsning på annat sätt. Att databasregeln inte gäller databaser följer redan av definitionen av databaser i 1 kap. 1 § femte stycket YGL, som anger att det ska handla om automatiserad behandling. Uttrycket elektromagnetiska vågor bör således kunna tas bort från databasregeln utan att tillämpningsområdet för databasregeln påverkas. Uttrycket bör även tas bort från definitionen i 1 kap. 1 §. Med de förtydliganden som har diskuterats ovan föreslås att bestäm- melsen om databaser i 1 kap. delas upp i fyra paragrafer enligt följande.