sou · GZB336 · 2012-01-01 00:00:00 — Den norska försvarsindustrin är i många fall delvis statsägd vilket gör att har intressen i försvarets olika anskaff- ningar. Utgångspunkten är att norsk industri genom motköp ska garanteras samma summa som satsas i anskaffning av utrustning från andra länder. Detta förhållande gäller anskaffningar av en viss volym (normalt överstigande 50 miljoner NOK), medan små kom- pletteringsanskaffningar eller system som inte överskrider en viss summa hanteras utan dessa krav. Motköpskravet har, enligt uppgift, varit mycket framgångsrikt för norsk industri och bidragit till att utvecklat produkter som givit en spridningseffekt utanför den rent militära arenan. Utkontraktering av verksamhet från försvaret till industrin bedöms med lägre omsättning kunna bidra till att vidmakthålla en försvarsindustriell förmåga att underhålla och till- verka ett visst materielsystem som de skulle innebära reducerade kostnader för försvaret. I har dock nuvarande regering, med stöd från , kon- staterat att det är inom få områden som det blir billigare att låta industrin ta ansvar för underhåll av system på mer regelbunden basis. Detta sägs grundas på att industrin drivs av ett vinstintresse vilket gör att de måste göra samma sak effektivare än t.ex. för- svarets verkstäder för att skapa utrymme för vinst. Bedömning är då i stället att om industrin klarar det så måste försvaret kunna göra samma effektivisering och därmed nå samma effekt till lägre kost- nad. När det gäller verksamhet där industrin har flera kunder så kan det dock bli billigare för försvaret att avveckla sin egen förmåga eller verksamhet och istället köpa t.ex. taxitjänster, underhåll av personbilar, vissa transporter m.m.11 bedöms dock de ökade kostnaderna vid anskaffning och drift, som man vill bibe- hålla industriell förmåga, att bidra till att även kommer se mer till möjligheten att lägga mer underhåll på industrin. 11 Ett exempel där man dock har haft en delvis annan syn är kopplat till deltagandet i operation i , där man lät svara för hela försörjning av den deltagande fregattens behov m.m. Det var naturligt då de har ett stort kontaktnät i de olika aktuella hamnarna och då de även stödjer försvaret med transporter till . I är och myndighetsstrukturen mer integrerad än i med ett departement (de Bestuurs- staf) under ministern som är mer jämförbar med andra nationers (MoD). MoD i innefattar även de strategiska myndighetsnivåerna och består av cirka 2 000 per- soner med en driftsbudget på . Källa: reseattaché i . Försvarschefen med försvarsstab utgör en del av MoD. Ansvaret för försvarschefen omfattar operativ kravställning, operativ styr- ning av försvarsgrenarna samt insatser. De fyra försvarsgrenarna finns samlade i ett operationellt kommando underställt MoD. Parallellt med det operationella kommandot finns två stödjande försvarsgrensgemensamma enheter (organisationer) som styrs av 12 Redovisningen angående bygger på underlag från reseattaché bet. Ö008/2010 (RFI svar på begäran av Utredningen om framtida försvarsstrukturer). Den ena, benämnd de Defensie Materieel Organisatie (DMO), arbetar med materiel och därtill kopplade logistikfrågor. Den andra, benämnd het Commando DienstenCentra (CDC) är en övergripande organisation för övrigt stöd och tjänster. Vidare finns forskningsorganisationerna Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek instituut (TNO) och flygforskningsorganisationen Aerospace Laboratory (NLR). Med försvaret som en viktig kund finns dels forsknings- organisationen och dels (flyg-) forskningsorganisationen . TNO är en bred organisation som arbetar med innovations- och forskningsfrågor i inom flera andra områden än försvar och säkerhet och är därmed en resurs för flera olika politik- områden. TNO hade 2009 en total omsättning på och har totalt cirka 3 900 anställda. TNO och NLR har en affärsmässig relation till MoD. Dock finns det anslagsposter i försvarsbudgeten på till de båda organisationerna för programfinansiering och kon- traktsbunden forskning i syfte att vidmakthålla en kunskapsbank. När försvaret eller DMO lägger forskningsbeställningar tillkom- mer kostnader som belastar den beställande parten. Den priori- terade uppgiftsställningen till organisationerna är att stödja för- svaret med riktad forskning och utveckling samt de i försvars- industristrategin utpekade forskningsområden. pågår ett arbete i syftande till en reduktion av kostnaderna för i första hand forsk- ning, där medvetna val ska göras genom att utpekade kompetens- områden avvecklas. DMO verkar som en försvarsmaktsgemensam enhet och ansvarar för anskaffning, vidmakthållande samt avveckling av materiel och inter- nationellt materielsamarbete. Den del av DMO som styr policy, övergripande materielprocess och internationella materielsamarbeten är organisatoriskt en del av Operativa kravställningar från försvarschefen omsätts av DMO till förmågekrav och styrningar för materiel och underhåll. DMO ansvarar för materielprocessen (DMP) inklusive policy för logistik, inriktning av forskning och utveckling. DMP finns utför- ligt beskriven och stadfäst genom överenskommelse mellan MoD och parlamentet. Processen utvärderas och när endera parten så påkallar genomförs en revision av processen. Processen kan sägas ha två syften, dels resulterar den i en årlig transparent redovisning till parlamentet, dels garanterar den att såväl den fastlagda materielanskaffningsstrategin som försvarsindustri- strategin efterkoms på ett strukturerat sätt. Processen som är iterativ bygger på fem väl definierade besluts- steg med tydliga mål. Gränser i ekonomiska termer, eller andra anledningar finns specificerade för vilka processteg som ska genom- föras. Noterbart är att det i processbeskrivningen betonas aspekter som behov av avsteg för uppkomna insatsbehov, kommersiella aspekter med behov av sekretess, betoning av för- svarsindustriella möjligheter, internationella samarbeten m.m. Inom DMO finns en logistikenhet som ansvarar för allt logistiskt stöd och strategisk förrådshållning ner till nivån förbandsknutet underhåll vilket genomförs av försvarsgrenarna och dess förband. Strävan är att i samband med anskaffning även upphandla logistiskt stöd från industrin, även kopplat till insatsverksamhet. DMO består av cirka 6 000 personer med en driftsbudget på . Verksamhetens omsättningen är . Det försvarsgrensanknutna underhållet, samt logistikstöd till insatser, leds av och genomförs inom respektive försvarsgren. Inom armén är cirka 6 500 personer organiserade för detta. 8.4.4Övrigt stöd och tjänster CDC bildades genom sammanslagning av flera mindre enheter 2005. CDC är en mycket bred tjänste- och stödleverantör till hela för- svarsorganisationen inom bl.a. områdena; informations- och ledningssystem (såväl operativa som verk- samhetsledningssystem (SAP under införande)), transporter, såväl strategiska som övriga, sjuk- och hälsovård, officersutbildning (FHS), CDC har cirka 13 000 anställda, erhålles som en budgetpost för interna verksamheter, därutöver erhålls i så kallade programutgifter. Om detta utgör full kostnadstäck- ning eller om det därutöver även finns kostnader som är intäkts- finansierade är inte klarlagt. Ledning, styrning och organisation I de länder som studerats kan det konstateras stora skillnader i den övergripande förvaltningsstrukturen. kan sägas ha en struktur som är mest lik med en tydlig delning mellan den politiska nivån och myndighetsnivån. har inordnat försvars- chefen i försvarsdepartementet medan staben finns utanför, med en organisation som väl speglar försvarsdepartementets. Neder- länderna har en helt integrerad försvarsministerie- och myndighets- ledningstruktur. Lednings- och styrningsmässigt finns således såväl likheter som skillnader mellan de olika länderna. Interaktionen mellan parla- mentsnivån och regeringsnivån är tydlig, om än olika utformad. föreligger fleråriga försvarspolitiska inriktningar som beslutats i /Parlament till grund för den mer direkta styrningen och ledningen, som det kan sägas finnas väl etablerade och formaliserade processer vid större anskaffnings- eller investerings- beslut där respektive parlament i vissa fall ytterst har beslutsrätten. Den kollektiva regeringsmakten som vi känner från är mer att ses som ett undantag och istället kan betydligt större mandat sägas vara kopplade direkt till statsrådet. Skillnaderna organisatoriskt är också relativt stora jämfört med . I finns det fortfarande en tydlig uppdelning i tre för- svarsgrenar när det gäller materiel- och logistikverksamheten, t.ex. så har varje försvarsgrenschef ett eget materielverk och det finns en logistikorganisation som kan sägas vara inriktad mot mer territoriella fokus. I är rollen för försvarsgrenscheferna att vara förbands- producenter med lokalt/regionalt logistikansvar medan materiel- och logistikverksamheten på den centrala nivån är samordnad i en separat organisationsenhet underställd försvarschefen. I är försvarschefen en operativ kravställare gente- mot de särskilda och försvarsgrensgemensamma materiel- och logi- stikorganisationerna som lyder direkt under försvarsministeriet. Där- utöver utövar försvarschefen operativ styrning av insatser och för- svarsgrenarna, vilka sin tur svarar för förbandsanknutet underhåll och logistikstödet till pågående insatser. Det kan vidare konstateras att försvarslogistikens olika delar är personalkrävande i de studerade länderna. I består de tre försvarsgrensanknutna materielverken av cirka 2 500 anställda. Därutöver finns den strategiska företags- partnern . I består av 3 100 anställda och till detta ska läggas de lokala och regionala logistikverksamheter som är underställda respektive försvarsgren. Hur pass personellt omfattande dessa är, samt vilka delmängder som är insatsorganisationsbundna är dock inte klarlagt. I har de två centrala och försvarsmakt- gemensamma organisationerna DMO och CDC cirka 19 000 anställda. Därutöver finns det logistikverksamheter inom försvars- grenarna där det bara inom armén bedöms finnas cirka 6 000 personer knutna till detta. Hur stor del av dessa som utgör eller ingår i insatsorganisationen är dock inte klarlagt. Jämfört med så finns det i alla de tre länderna likheter vad gäller forskningsinstitut med försvarsmakten som huvudkund/- beställare. I är det en relativt sett liten organisation som kan sägas vara en integrerad del med försvarsmakten och därmed i huvudsak finansierad inom ramen för försvarsmaktens anslagsmedel. Dess- utom genomförs det vissa forsknings- och utvecklingssatsningar inom de försvarsgrensanknutna materielverken. En mycket begränsad del av omslutningen kommer från externa kunder utan- för försvaret, dock arbetar man aktivt med att söka finna partner- liknande forskningsprojekt med universitet och näringsliv inom vissa områden. I och finns det särskilda institut skilda från respektive försvarsmakt men underställda respektive försvars- departement. Utöver en begränsad anslagsdel som tilldelas från regeringen, för viss grundforskning men också för att skapa möjlig- het att skapa och vidmakthålla viss grundläggande kompetens, finns i huvudsak en affärsmässig relation gentemot försvarsmakten. I båda länderna har instituten i inte obetydlig omfattning även externa beställare, såväl från andra politikområden och departement som internationella och industriella beställare. Såväl i som i genomförs också, precis som i , viss forskning vid respektive lands försvarshögskola, i båda fallen dock i begränsad omfattning. I har verksamhetens omfattning ökat och huvuddelen av de projekt som drivs är fleråriga. redovisas såväl en årsrapport som en plan för de kommande fyra åren. I är den aktuella situationen delvis den motsatta där man nu söker minska kostnaderna genom att ta bort vissa forskningsområden. Materielanskaffningen är reglerad i de studerade länderna bl. a. i form av termer som processer, interaktion och beslutsmandat. Det kan noteras att beslutsmandaten i de studerade länderna i princip enbart återfinns på den politiska nivån medan de i , om regeringen inte särskilt anvisat annat i myndigheternas reglerings- brev, är delegerade till myndigheterna. I har försvarsministern att förhålla sig till den beslutade vitboken vilken är att betrakta som en av godkänd materielplan för en fyraårs period. Undantag från detta finns för upphandlingar som understiger , i vilket fall försvarsmakten får fatta beslut om anskaffning. I fastställs beslutade investeringsnivåer, vilka sedan ligger till grund för beslutsmandaten. Större anskaffningar, normalt överstigande 500 miljoner NOK, måste underställas Stor- tinget för beslut. Försvarschefen får i undantagsfall fatta beslut i ärenden upp till 150 miljoner NOK under förutsättning att det angivna behovet är direkt kopplat till pågående insatser. I är processen mellan Parlamentet och försvars- ministeriet reglerad i syfte att aspekter såsom transparens, inter- nationella samarbeten och försvarsindustriell påverkan ska kunna följas. Processen revideras , men kan även revideras när ena parten påkallar det. Gemensamt för de studerade länderna är att anskaffningar av större eller komplexa system som bedöms komma att få stor påverkan ekonomiskt eller pågå särskilt ska värderas. Det är dock inte helt tydligt hur själva anskaffningsinvesteringen vid beslutstillfället värderas gentemot den beräknade livscykelkost- naden. I de tre studerade länderna kan begreppet försvarslogistik, i dess mening att sammanhålla materielförsörjning och logistikverk- samhet under anskaffnings- och vidmakthållandefaserna, anses vara implementerat. I princip finns det ingen uppdelning mellan en materielförsörjningsprocess och en logistikverksamhetsprocess. Vissa uppdelningar förekommer dock där enklare logistik- verksamhet emellanåt tillhandahålls av särskilda enheter eller lokalt/regionalt anknutet. är det land som har gått längst i samverkan med näringslivet genom att ett särskilt statligt dominerat bolag skapats med vilket försvaret knutet ett strategiskt och flerårigt partner- skapsavtal för underhåll av tyngre (armé-)materiel samt avancerade vapensystem. I hålls också livscykelansvaret ihop, dock finns det en uppdelning mellan respektive försvarsgren och därmed kan det något förenklat sägas finnas tre parallella processer bero- ende på materielsystemens hemvist. I har ett system- ansvar för all materiel i försvaret vilket innebär ett komplett ansvar för materielsystemens hela livscykel. Förbandsanknutet underhåll kopplat till förbandsproduktion har dock återförts till lokal/regional nivå. I svarar organisationen för materielens hela livscykel omfattande anskaffning, vidmakthållande och avveckling. Det är inom DMO som försvarschefens operativa krav omsätts till styrningar och målsättningar för materielsystemen, det logistiska stödet och underhållet inklusive strategisk förråds- hållning. I samband med anskaffningar eftersträvas att logistiskt stöd under vidmakthållandefasen ska ingå i upphandlingen. Parallellt med DMO finns det även en försvarsmaktsgemensam tjänste- och stöd- leverantör direkt under försvarsministeriet för icke-materiel- anknuten logistik. Det kan noteras att inom ramen för materielanskaffningen är livscykelperspektivet betonat i samtliga studerade länder. Före- komsten av en sammanhållen försvarslogistikprocess kan därför också sägas innebära att livscykelperspektivet i processen är fram- trädande. Detta förhållande anges även i mer uttryckliga termer som varande en mycket viktig och avgörande faktor ur såväl ett kostnads- som tillgänglighetsperspektiv. En berättigad fråga att ställa i detta sammanhang är om materiel- och logistikverksamheten i de studerade länderna kan anses vara mer effektiv än den nuvarande svenska modellen? Detta är dock en frågeställning som inte enkelt låter sig besvaras. En grundläggande aspekt i detta är hur effektivitet ska mätas. Är det från initiering till operativ nytta, eller är det i termer av kost- nad/materielsystem/driftår, eller är det i kostnaderna för berörda organisationer/myndigheter i förhållande till faktiska leverantörs- kostnader för anskaffning respektive drift av materiel? Andra faktorer som värderas i respektive nations överväganden är t.ex. leveranssäkerhet, internationella samarbeten och inter- nationella beroenden, vilka kan värderas säkerhetspolitiskt olika. Därtill kan näringspolitiska och industriella hänsyn vara styrande ur ett nationellt helhetsperspektiv. Såväl nationell försvarsindustri som försvarsindustriella aspekter kan sägas vara viktiga delfaktorer inom ramen för försvarslogistik- verksamheten i de studerade länderna. I har den industriella aspekten varit särskilt betydelse- full inom ramen för tyngre och mer komplexa materielsystems vid- makthållandefas i form av ett strategiskt partnerskap med försvars- makten. Ett partnerskap som initierats från statlig nivå genom bildandet av ett särskilt bolag, , i vilken det statligt dominerade företaget är största delägare. I är den industriella aspekten tydlig och om nationell industri inte utgör leverantör vid anskaffning ska som regel mot- köp garanteras. Däremot präglas synen i av viss skepsis till att låta industrin ta ansvar för underhåll av materielsystem då det enligt norsk uppfattning inte kan klargöras att den kan göra det effektivare eller billigare. Denna syn har dock till del kommit att förändras, och bedöms allt mer komma att förändras, vid genom- förande av insatser. I är en formell försvarsindustristrategi framtagen som bl.a. används som referens mot vilken materielanskaffningar prövas. I vad mån de studerade ländernas olika förhållningssätt till för- svarsindustriella frågeställningar kan sägas gynna det aktuella landets försvarsmakter ligger utanför utredningen bedömning, däremot kan konstateras att såväl försvarspolitiska som närings- politiska motiv påverkar ländernas ageranden i försvarsindustriella frågor. 9 Det framtida försvaret I kapitel 2, Utgångspunkter, anges kortfattat några centrala delar i den försvarspolitiska inriktningen, vilken ligger till grund för utred- ningens direktiv och arbete. I det följande utvecklas detta i syfte att utgöra utgångspunkter för fortsatta resonemang och förslag kring bl.a. annat framtida behov, verksamhetsformer, uppgiftsfördelning och processer. har beslutat den nya försvarspolitiska inriktningen i enlighet med regeringens proposition Ett användbart försvar1. Mot denna bakgrund har regeringen utfärdat förordning (2009:1204) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten2. Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 20103 avse- ende Försvarsmakten och i Inriktningsbeslut för Försvarsmakten –20144 närmare angett Försvarsmaktens uppgifter. I ovan nämnda proposition anges den försvarspolitiska inrikt- ningen: Förmågan till väpnad strid bör utgöra grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att: -hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, -förebygga och hantera konflikter och krig, samt 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 2Regeringen har utvecklat sin styrning ytterliggare och utfärdat förordning (2010:650) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten med ikraftträdande samt förordning (2010:1468) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten med ikraftträdande . 3Regeringsbeslut (Fö nr 1), . 4Regeringsbeslut (Fö nr 3), , Fö2009/1534/MIL (Slutligt). - skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Samma proposition anger därefter följande uppgifter för Försvars- makten: Försvarsmakten bör bidra till målen för vår säkerhet och till målen för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer, lösa följande uppgifter: -försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet, -upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nation- ella intressen i området utanför detta och -med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. Detta utvecklas därefter i nämnda proposition till krav på operativ förmåga som anges enligt följande; Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möj- liggör att Försvarsmakten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra. Regeringen anger i skäl för sin bedömning kvantitativa och kvalita- tiva termer och mått som bör uppnås inom de tre områdena, omvärldsbevakning, insatser och utveckling5. I propositionen anges inga uppgiftsställningar eller explicita mål för de övriga här berörda myndigheterna. I stället ger regeringen sin syn i övergripande verk- samhetstermer i avsnitt 6.6 Materielförsörjning och logistik respek- tive i avsnitt 6.7 Forskning och utveckling. 2008/09:140, s. 39–44. 9.2Förändringar avseende uppgifter och krav samt insatsorganisation och beredskap 9.2.1Uppgifter för, och krav på, Försvarsmakten respektive 2010 och framåt Uppgifterna till Försvarsmakten framgår i då gällande instruktion6 där det anges följande: 1 § Grunden för Försvarsmaktens verksamhet ska vara förmågan till väpnad strid. 2 § Försvarsmakten ska kunna försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. Hela ska kunna försvaras. Försvarsmakten ska hävda territoriella integritet. Försvarsmakten ska bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet. Försvarsmakten ska bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. I regleringsbrevet för avseende Försvarsmakten7 framgår målet för politikområdet samt målet avseende den opera- tiva förmågan enligt nedan: 1.2 Politikområde Försvar Mål Målet för politikområdet är att -bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld, -hävda vår territoriella integritet, -försvara mot väpnat angrepp och -värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhällsfunk- tionerna vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Målet för verksamhetsområdet är att utveckla insatsorganisationen i enlighet med de krav på operativ förmåga som har beslutat. Kraven på operativ förmåga som ställs på Försvarsmakten är att: Förmåga I – Hävda territoriella integritet och bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser. 6Förordning med instruktion för Försvarsmakten (2007:1266). 7Regeringsbeslut (Fö nr 7) . Förmåga II – Förmåga att vid ett försämrat omvärldsläge kunna hantera händelseutvecklingar och hot som kan drabba samt kunna öka förmågan till internationella insatser. Förmåga III – Efter allvarlig och varaktigt försämrad omvärldsutveck- ling och successiva beslut av regering och riksdag kunna utveckla för- måga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar fred och självständighet. Dessa tre övergripande krav på operativ förmåga bryts därefter ner i krav på delförmågor inom respektive Förmåga I, II och III. Uppgifterna till Försvarsmakten framgår i enlighet med nu gällande instruktion: §1 Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid. §2 Försvarsmakten ska kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Försvarsmakten ska kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen utan- för det svenska territoriet.