sou · H0B376 · 2012-11-15 00:00:00 — Dessa regler innebär, dels att kommuner får utföra fjärr- och distansundervisning på entreprenad i skolväsendet, dels att statliga huvudmän ska omfattas av entreprenadbestämmelserna såvitt avser fjärr- och distansundervisning. Skollagens definition av entreprenad ska därför justeras. Med entreprenad avses att huvudmän inom skolväsendet enligt bestämmelserna i 23 kapitlet med bibehållet huvudmannaskap får sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad). Den förändrade definitionen föranleder ändringar i andra bestämmelser i 23 kap. När fjärr- och distansundervisning anordnas av lärare som är anställda av den huvudman där de har sin tjänst och eleverna går i huvudmannens skola, bedrivs undervisningen i egen regi. Eleverna ingår i sin ordinarie klass i skolan och handleds av någon av sina ordinarie lärare. Fjärr- och distansundervisningen kommer i det fallet inte i konflikt med vare sig bestämmelser om entreprenadförhållanden eller skollagens bestämmelser om betygssättning. Betyg sätts av den undervisande fjärr- eller distansläraren. Samma sak gäller när läraren finns hos en annan skolhuvudman men timanställs av kommunen. För att kunna genomföra utredningens förslag om fjärr- och distansundervisning krävs det i många fall att skolhuvudmannen får möjlighet att anlita en extern anordnare som kan ge fjärr- eller distansundervisning. I dessa fall aktualiseras skollagens bestämmelser om entreprenad. Vid entreprenad behåller huvudmannen för elevens skola huvudmannaskapet och det ansvar och de befogenheter som följer av detta, medan huvudmannen överlåter åt entreprenören att utföra vissa uppgifter. Enligt nuvarande bestämmelser får kommuner, landsting och enskilda huvudmän med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet (23 kap. 1 §). Entreprenadbestämmelserna innebär vidare att den myndighetsutövning som har samband med undervisningen, t.ex. betygssättning får överlämnas till en entreprenör. Övriga uppgifter som innefattar myndighetsutövning gentemot eleven ska däremot ligga kvar på elevens rektor (23 kap. 6 §). Undervisning på entreprenad är endast tillåten i gymnasieskolan om den avser karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil och för modersmålsundervisning i fristående skolor (23 kap. 4 §). Regeringen kan medge dispens i andra fall (23 kap. 5 §). I skollagen omfattar bestämmelserna om undervisning på entreprenad såväl offentliga som enskilda huvudmän. Det följer av den grundläggande principen om lika villkor för offentliga och fristående huvudmän. Det anges således i definitionen av entreprenadbegreppet vilka som får utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet på entreprenad. Av bestämmelserna följer att ett entreprenadavtal inte kan ingås mellan exempelvis en kommun eller ett landsting och en annan kommun. För att möjliggöra för alla skolhuvudmän att bedriva fjärr- och distansundervisning på entreprenad krävs ändringar av bestämmelserna om entreprenad i skollagen. För det första krävs en ändring som gör det möjligt för en kommun att få svara för utförandet av distansundervisning. Enligt kommunallagen (1991:900) får en kommun ägna sig åt angelägenheter som är av allmänt och till kommunen knutet intresse (kommunernas allmänna kompetens). I anslutning till denna huvudprincip finns ett antal andra principer som begränsar den kommunala kompe- En är den s.k. lokaliseringsprincipen som innebär att kommuner och landsting ska ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar. En annan princip som begränsar den kommunala handlingsfriheten, är förbudet för en kommun att ägna sig åt verksamhet som ska tas om hand av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Den nu föreslagna ändringen av skollagens entreprenadbestämmelser innebär i viss utsträckning undantag från dessa principer. För det andra föreslås att även de statliga skolformerna sameskolan och specialskolan ska omfattas av bestämmelserna om fjärr- och distansundervisning. Det ska t.ex. vara möjligt för en kommun eller enskild huvudman att träffa avtal med sameskolan om fjärr- eller distansundervisning i samiska. Statliga huvudmän omfattas inte av entreprenadbestämmelsen i 23 kap. 1 § första stycket skollagen. För att öppna möjligheten för fjärr- och distansundervisning på entreprenad för samtliga skolhuvudmän föreslås därför en ändring av skollagens definition av entreprenad som innebär att en huvudman inom skolväsendet med bibehållet huvudmannaskap får sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Vidare föreslås en bestämmelse som anger att en huvudman för , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan med bibehållet huvudmannaskap får sluta avtal med en annan om att utföra fjärr- eller distansundervisning. Utredningen föreslår inte förutom när det gäller fjärr- och distansundervisning någon ändring av möjligheterna att använda sig av entreprenad. De begränsningar av möjligheterna till entreprenad som finns inom olika skolformer, utbildningsområden och verksamheter ska kvarstå. Ändringen av definitionen av entreprenad föranleder dock ändringar i 23 kap. 2, 3 och 4 §§ för att samma begränsningar av möjligheten till entreprenad ska gälla även i fortsättningen i sådana fall som de paragraferna reglerar. Reglerna om samverkan, dvs. att en kommun sluter avtal med en annan kommun om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter berörs inte av utredningens förslag. Utredningens förslag innebär att stat och kommuner kommer att ges möjlighet att utföra fjärrundervisning och distansundervisning på entreprenad och således bedriva näringsverksamhet i konkurrens med andra näringsidkare. Utredningen bedömer dock att detta kommer att ske i en liten omfattning och att det är speciella tjänster som det handlar om. Utredningen gör därför bedömningen att utredningens förslag om ändrade entreprenadbestämmelser inte medför att snedvriden konkurrens uppstår. 7.11.1Överlämnande av uppgiften att sätta betyg vid fjärr- och distansundervisning på entreprenad Utredningens förslag: Bestämmelsen i skollagen om överlämnande av myndighetsutövning vid entreprenad ska anpassas till den ändrade definitionen av entreprenad. Av 12 kap. 4 § regeringsformen framgår att uppgifter som innefattar myndighetsutövning endast kan överlämnas till enskilda juridiska eller fysiska personer om det finns stöd för det i lag. I 23 kap. 6 § första stycket skollagen anges att om en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, får kommunen, eller den enskilde huvudmannen överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift. Vid utbildning på entreprenad får läraren således utföra den myndighetsutövning som hör till hans eller hennes uppgifter, såsom betygssättning. Lärarnas myndighetsutövning, främst betygssättning, hör intimt samman med deras undervisningsuppgifter. Det är därför naturligt att denna myndighetsutövning får överlämnas till en entreprenör. De lärare som är anställda hos entreprenören ska följa skollagens bestämmelser. De befogenheter avseende myndighetsutövning som tillkommer huvudmannen och rektorn genom bestämmelser i lagen ska däremot inte kunna överlämnas till entreprenören. Rektorns ansvar för att utfärda betygsdokument kvarstår således oförändrat. I de fall t.ex. en huvudman enligt utredningens förslag överlåter viss undervisning att utföras som fjärr- eller distansundervisning på entreprenad bör denne i enlighet med vad som föreslagits även kunna överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift, bl.a. rätten att sätta betyg åt entreprenören. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen i 23 kap. 6 § ändras för att möjliggöra detta. Utredningens förslag: Regeringen ska ge eller utvärdering ett uppdrag att utvärdera fjärrundervisningen och distansundervisningen utifrån elevernas studieresultat och möjlighet till fortsatta studier. Fjärrundervisning och distansundervisning har bara prövats i begränsad utsträckning för barn och unga i och ingen vetenskaplig utvärdering har följt upp elevernas resultat och framtida möjligheter till studier i gymnasieskolan och på universitet eller högskola. För att få en bättre grund för eventuell fortsatt utveckling av dessa undervisningsformer krävs utvärdering och forskning. Utredningen föreslår att regeringen ger eller utvärdering i uppdrag att anlita forskare som följer elever som deltagit i fjärrundervisning respektive distansundervisning och utvärderar resultaten utifrån de mål som finns för utbildningen. Uppföljningen ska även gälla hur betygssättning och den garanterade undervisningstiden följs och säkerställs i fjärr- och distansundervisningen. Skolinspektionen ska i vanlig ordning i sin regelbundna tillsyn granska om fjärrundervisningen och distansundervisningen följer de regler som beslutas. Inledningsvis bör även en särskild kvalitetsgranskning för dessa former av undervisning genomföras. 8Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen göra en kartläggning av vilka ekonomiska och andra konsekvenser som utredningens förslag får. Det som utredningen i första hand ska undersöka är i vilken mån förslagen leder till ökade kostnader för staten, myndigheterna, kommunerna, enskilda skolhuvudmän och enskilda som driver ett eller flera HVB. Inledningsvis vill utredningen framhålla att förslagen i detta betänkande i första hand är tänkta att ge konsekvenser för de elevgrupper som berörs och den utbildning de kan få. Utredningens förslag ska ge elever i samhällsvård ökade möjligheter till den utbildning de har rätt till. Förslagen är även tänkta att ge stöd till dem som administrerar och undervisar elever som vistas vid HVB, särskilda ungdomshem och sjukhus. Våra förslag ska ge elever ökade möjligheter till undervisning genom att de under vissa förhållanden kan erbjudas fjärr- eller distansundervisning. Fjärrundervisning ska bl.a. underlätta för eleverna att få kunskaper i ett främmande språk, sitt modersmål eller ett minoritetsspråk. Distansundervisning kan förväntas stödja elever med speciell problematik att kunna återvända till skolan. 8.1Utbildning för elever i samhällsvård, på sjukhus m.m. Staten avsätter medel till Särskilda insatser inom skolområdet i SPSM:s regleringsbrev genom anslaget 1:6 inom utgiftsområde 16. Kostnaderna för undervisning på sjukhus betalas till den kommun där sjukhuset är beläget och medlen fördelas av SPSM. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser av kostnaden för sjukhusundervisning finansieras av det statliga anslaget, (2012). Utredningens förslag att begreppet ska utgå ur 24 kap. 17 § skollagen anser utredningen inte medför ökade kostnader för särskild undervisning på sjukhus och motsvarande institution. Det ska endast leda till att den tid som lärarna har till sitt förfogande ska användas mer effektivt och att de inte behöver göra en prövning eller ett antagande om längden på elevens vårdtid. får många elever med kort vårdtid stöd i sin undervisning av sjukhuslärarna eftersom man inte alltid kan bedöma vårdtidens längd i början av vistelsen. Utredningen anser att inga ytterligare medel till anslaget 1:6 för särskilda insatser inom skolområdet behöver avsättas med anledning av detta förslag. Utredningens förslag om att förordningen om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet ska ändras så att statsbidraget även ska omfatta elever i grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskola och gymnasiesärskola medför inga ökade kostnader. Av den information utredningen fått, får eleverna stöd av sjukhuslärarna oberoende av vilken skolform de hör till. Den föreslagna förordningsförändringen blir bara en anpassning till bestämmelserna i skollagen och rådande praxis. Frågan om de medel som staten avsätter till sjukhusundervisning bör öka har tagits upp av några sjukhusskolor och kommuner. Sjukhuskommunerna menar att tilldelningen av medel inte täcker utgifterna för sjukhusundervisningen utan att de måste skjuta till egna medel. Ersättningen från SPSM täcker enligt redovisningarna från SPSM cirka 75–av kommunernas personalkostnader för särskild undervisning på sjukhus. SPSM:s fördelning av medel utgår från kommunernas ansökan om lärartjänster. Fördelat på den ersättning kommunerna får, varierar kostnaden för en elevdag mellan 600 till . Varför skillnaden i kostnad för en elevdag är så stor är inte belyst. En orsak kan vara att lärarna på några sjukhus även arbetar med andra uppgifter än undervisning t.ex. pedagogiska utredningar, undervisning i hemmet eller behandlingsinsatser. Sjukhusen rapporterar antalet anställda lärare och även övriga kostnader (lokaler, lärverktyg) och antalet elevdagar. En förändrad fördelning mellan sjukhuskommunerna med utgångspunkt i kostnaden per elevdag borde kunna medföra vissa omfördelningar. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser Variationen är också stor av hur många av barnen som är folkbokförda i kommunen där sjukhuset är beläget eller i andra kommuner. Några få sjukhus tar emot barn som endast kommer från den kommun där sjukhuset är beläget medan de flesta har en stor andel barn från andra kommuner. På specialistsjukhus kommer nästan inga barn från sjukhuskommunen. Att erbjuda och administrera sjukhusundervisning medför därför ofta en ökad kostnad för kommunen. Om man som framförts till utredningen anser att de ekonomiska resurserna behöver utökas kan man endera anse att det statliga anslaget ska ökas eller att elevernas hemkommuner ska ersätta en del av undervisningen på sjukhuset. Innan en sådan avvägning görs bör en analys göras av fördelningen av de statliga medlen. Därutöver bör olika alternativa lösningar undersökas för hur en sådan fördelning kan ta hänsyn till fler kriterier än lärartjänster, som ingår i respektive sjukhuskommuns kostnader. Om man anser att elevens hemkommun ska bidra med medel måste detta regleras. finns inget system som reglerar att sjukhuskommunerna kan kräva ersättning från elevernas hemkommuner. Ett tiotal sjukhuskommuner fakturerar ändå elevernas hemkommuner med varierande resultat. I utredningens uppdrag ingår att analysera den nuvarande regleringen av den särskilda undervisningen vid sjukhus eller en motsvarande institution och, eventuellt föreslå hur regleringen kan förtydligas och bli mer likvärdig över landet men inte att göra en översyn av det finansiella systemet för denna undervisning. Utredningen finner det dock angeläget att påpeka de problem som framkommit. får enligt utredningens förslag i uppdrag att utarbeta allmänna råd eller annat stödmaterial om samverkan kring utbildning för barn i samhällsvård och om särskild undervisning vid sjukhus eller en institution knuten till sjukhuset. Detta blir nya uppdrag för och beräknas sammanlagt kosta . Medlen till uppdragen bör kunna bekostas delvis från utgiftsområde 16, anslaget Utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet, delvis inom egeninitierade arbete med placerade barn som misslyckas i skolan. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser För SiS uppstår ökade krav i samband med att utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen i större grad ska följa de krav som finns på utbildning inom skolväsendet. SiS inledde ett stort förändringsarbete inom myndigheten efter . Utredningen anser att medel för att ge eleverna den utbildning de har rätt till inom de särskilda ungdomshemmen ingår i myndighetens uppdrag och ska rymmas inom myndighetens budget. Utredningens förslag innebär vidare att det ska finnas rektorer som ansvarar för undervisningen vid SiS och som fattar de beslut som en rektor enligt skollagen ska fatta. Utredningen har däremot inte uttalat sig om hur rektorsorganisationen ska se ut inom SiS utan anser att det är en fråga för myndigheten att besluta om. De medel som avsätts hos SiS för de regionala skolledarna kan i stället användas till rektorstjänster och förslaget bör därför inte medföra några ökade kostnader för SiS. Vid beredning av förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting ska en bedömning göras om konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, av de kommunalekonomiska effekterna och om den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas. underrättelse till hemkommunen och kravet på samråd med skolhuvudmannen innan vård- och genomförandeplanerna upprättas medför i sak inga nya krav på socialnämnden utan är bara förtydliganden av gällande lagstiftning. Mot denna bakgrund bedöms förslagen inte medföra några ökade kostnader för kommunerna eller inskränka kommunernas självstyrelse. Likaså innebär inte heller kraven på att ett utbildningsdokument ska upprättas och ett förtydligande av hemkommunens uppföljningsansvar i sak några nya krav på utbildningsnämnderna eller skolhuvudmännen. Skolhuvudmännen ansvarar för att målen i skolans styrdokument konkretiseras och att ge alla elever optimala möjligheter att lyckas utifrån sina förutsättningar. Skolan har ansvar för att alla elever får en individuellt anpassad undervisning och att kunskapsutvecklingen planeras och noga följs genom hela skoltiden. dokumenteras olika uppgifter, t.ex. i samband med för- och efterarbete till utvecklingssamtalen, IUP, individuell studieplan, utredning om behov av särskilt stöd, åtgärdsprogram och betyg. Utbildningsdokumentet är ett nytt dokument som införs men Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser som utredningen föreslår ska det utgå från de redan existerande dokumenten som finns om eleven så att det i huvudsak endast blir en sammanställning som tillkommer. Den extra tid detta tar räknar utredningen att man får tillbaka genom att det finns en tydlig uppföljning av elevens skolgång som ska effektivisera de insatser som görs. T.ex. blir utredningar om eleven, på skolan i vistelsekommunen, enklare och återgången till skolan i hemkommunen bättre planerad. Arbetsbelastning kan komma att minska genom att skolhuvudmännen har tillgång till en samlad dokumentation. Utredningen anser att de krav som redan finns men som inte alltid har följts endast har förtydligats och specificerats. 8.1.4Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utredningens förslag syftar till att fler elever ska gå ut åtminstone eller motsvarande skolformer och helst även gymnasieskolan med ett slutbetyg eller ett examensbevis. Detta har visat sig vara en viktig faktor för att öka elevernas möjligheter att få arbete och att bli goda samhällsmedborgare. Det är effektivare att stödja en positiv utveckling i tidig ålder än att rehabilitera vuxna i utanförskap. Eftersom det är mer lönsamt att förebygga brott än att åtgärda konsekvenserna efter ett brott både för den som utför brottet och den som blir utsatt anser utredningen att det finns en viss samhällsvinst med förslagen. Förslagen kan därför anses vara brottsförebyggande, i vart fall på lång sikt. 8.1.5Konsekvenser för små företag En del av de HVB som finns drivs av mindre företag. Utredningen anser inte att förslagen får några särskilda konsekvenser för dem. Inga nya kostnader uppstår för dem som driver hemmen eftersom de inte tilldelas några nya uppgifter. Hemmen har redan ett ansvar för barnens hela livssituation och där ingår att stödja elevernas skolgång och utbildning. bör ett HVB ha kontakt med den skola där dess barn eller ungdomar går. Utredningen gör därför den bedömningen att det inte innebär ökade arbetsuppgifter för ett HVB. Dess arbete med utbildning kan förväntas underlättas och bli mer strukturerat med bättre stöd från kommunerna. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser Utredningens förslag när det gäller barn och ungdomar i samhällsvård bedöms inte medföra några konsekvenser på de övriga områden som berörs i 15 § kommittéförordningen. Det finns med andra ord inga uppenbara konsekvenser av betydelse för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Samtliga av utredningens förslag om fjärrundervisning och distansundervisning syftar till att ge skolhuvudmän möjligheter att i vissa fall erbjuda sina elever fjärrundervisning eller distansundervisning. Det finns inga krav på skolhuvudmännen att använda sådan undervisning utan det är en frivillig insats för skolhuvudmännen eller rektorn att använda sig av. Förslagen kommer inte att innebära några nya tvingande åtaganden för skolhuvudmännen. Förslaget om fjärrundervisning innebär ökade möjligheter för skolhuvudmännen att erbjuda undervisning i olika språk, både när det gäller moderna språk, modersmål, nationella minoritetsspråk och teckenspråk samt ge studiehandledning i modersmål och integrerad samisk undervisning i av behöriga lärare till fler elever. Förslaget ger vidare skolhuvudmännen en möjlighet att fullgöra sina skyldigheter genom att erbjuda ett bredare utbud av undervisning i ovan nämnda ämnen samt ge eleverna större möjlighet till studiehandledning i modersmål, minoritetsspråk och integrerad samisk undervisning i även om det saknas möjlighet att anställa en lärare i varje ämne på alla skolor. Utredningen gör den bedömningen att skolhuvudmännen genom att erbjuda fjärrundervisning kan minska sina kostnader för undervisningen. För skolhuvudmän som t.ex. har ett antal glesbygdsskolor borde användandet av fjärrundervisning innebära en besparing trots de investeringar som måste göras i teknisk utrustning. För vissa skolhuvudmän som utför fjärr- och distansundervisning kan detta utförande medföra att de kan ha ytterligare en be- Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser hörig lärare anställd som dels undervisar i skolans lokaler, dels ger undervisning på distans till andra skolor. När det gäller utredningens förslag om distansundervisning innebär förslaget en möjlighet för skolhuvudmännen att fullgöra sina skyldigheter genom att erbjuda undervisning även för de elever som inte av särskilda skäl kan delta i undervisning i skolans lokaler. För de elever som får undervisning i hemmet ska skolhuvudmännen stå för kostnaderna för utrustning och uppkoppling. Detta medför en merkostnad för skolhuvudmännen medan det sannolikt blir en viss minskad kostnad för andra av skolans åligganden när eleven vistas i hemmet. 8.2.2Konsekvenser för den personliga integriteten Det är viktigt när det gäller distansundervisning och fjärrundervisning att skolhuvudmännen och SiS löser de tekniska och säkerhetsmässiga frågor som uppstår när internet används för överföring av bl.a. personuppgifter. Fjärrundervisning sker med hjälp av videokonferensteknik, i vissa fall via internet. Lektionerna kommer inte att filmas eller sparas. Distansundervisning innebär att kontakten mellan elev och lärare kommer till mycket stor del att ske via en digital lärplattform. På den digitala lärplattformen kommer det bl.a. att finnas arbetsuppgifter. När eleven utfört sina arbetsuppgifter skickas denna dokumentation till läraren via den digitala lärplattformen. Elev och lärare kommer också att ha kontakt med varandra genom mail och chatt. Både för fjärrundervisning och distansundervisning kommer automatiserad behandling ske av personuppgifter. De huvudsakliga villkoren för sådan behandling av personuppgifter finns i 5 a § personuppgiftslagen (1998:204), PuL. Av 5 a § andra stycket PuL framgår att behandling av personuppgifter inte får utföras om den innebär en kränkning av de enskildas personliga integritet. Bedömningen av om en behandling av personuppgifter i det enskilda fallet är kränkande innefattar bl.a. en proportionalitetsbedömning.