sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — Kulturmiljöarbete i en ny tid SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen och de nationella målen på kulturmiljöområdet. Chefen för , statsrådet förordnade landshövdingen att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet . Statsrådet förordnade enhetschefen , förste antikvarien , projektledaren , departementssekreteraren , ämnesrådet , ämnesrådet , generalsekreteraren , departementssekreteraren och som experter. entledigades som expert och förordnades rättssakkunnige som expert. Som huvudsekreterare förordnades landskapsarkitekten . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredaren överlämnar härmed betänkandet Kulturmiljöarbete i en ny tid (SOU 2012:37). Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i ................................ Förslag till lag om ändring i expropriationslagen (1972:719) ................................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. ...................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. .................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:308) om fastighetsregister ............................................ 7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1121) om bidrag till förvaltning av värdefulla Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation........................ Avgränsning av uppdraget ....................................................... 1.2.1 Översynen av lagstiftning............................................. 1.2.2 Översynen av de nationella målen för arbetet Allmänt om kulturmiljöarbetet...................................... Allmänt om kulturmiljöarbetet och lagstiftningen................ 2.2.1 Begreppen kulturarv och kulturmiljö .......................... 2.2.3 Skydd, bruk och ansvar................................................. Aktörerna och deras roller inom kulturmiljöområdet........... Den enskildes ansvar..................................................... Företagare inom kulturmiljöområdet.......................... 2.3.3 Ideella organisationer på kulturmiljöområdet............. 2.3.4 De offentliga aktörernas uppgifter på Huvuddragen i gällande rätt på kulturmiljöområdet ........ Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m............................... 3.1.1 Fornminnen (2 kap. kulturminneslagen) .................... 3.1.2 Byggnadsminnen (3 kap. kulturminneslagen)............. 3.1.3 Kyrkliga kulturminnen (4 kap. 3.1.4 Skydd mot utförsel av kulturföremål (5 kap. 3.1.5 Återlämnande av kulturföremål som stulits eller förts ut olagligt (6–8 kap. kulturminneslagen) ........... Förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. ............ 3.3Förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen 3.4Förordningen (2010:1121) om bidrag till förvaltning av 3.5.1 Hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. 3.5.2 Skydd av områden i 7 kap. ..................... Kartläggning av intressekonflikter .............................. Kartläggning av eventuella intressekonflikter och 4.1.1 Bakgrunden och uppdraget........................................ 4.1.2 Genomförande av kartläggning av eventuella intressekonflikter och problemområden................... Resultat och synpunkter med anledning av enkät om 4.2.1 Några allmänna synpunkter om definitioner............ 4.2.2 Intressekonflikter mellan skydd och brukande ........ 4.2.3 Förutsättningar för att överbrygga eventuella Redaktionell översyn av kulturminneslagen......................... 4.4Redovisning av statistik avseende tillämpningen av 4.5.1 Slutsatser vad gäller kartläggning av intressekonflikter och lösningsmöjligheter .............. 4.5.2 Slutsatser och inriktning vad gäller redaktionella åtgärder i kulturminneslagen ..................................... Förslag till nationella mål för arbetet med kulturmiljön 5.2 Gällande mål och bakgrund ................................................... Kulturmiljömål – målen för kulturmiljöarbe tet ........ Nya kulturpolitiska mål.............................................. 5.2.3 Relationen mellan kulturpolitiska mål och d e särskilda nationella målen för arbetet med Miljökva litetsmålen och kultur miljöarbetet.............. 5.3 Beh ov av översyn av de nationella måle n på kul turmiljöomr ådet................................................................ Nya för utsättningar .................................................... 5.3.2 Underlag för översyn av nationella mål i arb etet 5.3.3 Insatser för att förnya och utveckla kulturmiljöområdets arbete och inriktning............... 5.3.4 Slutsatser om nation ella mål i arbetet med 5.4Förslag till särskilda nationella mål för arbetet me Övergripande frågor om ku lturminneslagen och d e inle dande bestämmelserna ........................................ Frågan om ny lag och nytt namn........................................... Modernisering och förtydl gande.......................................... Kulturminneslagens språk och struktur .................... Förslag till ändringar i 1 kap. kulturmi nneslagen................. Syftet med lagen.......................................................... Kopplingen till andra lagar och myndigheternas For nlämningar – bakgrund ......................................... Fornlämningar och övriga ämningar.................................... Ett stark t fornlämningsskydd .................................... Okända lämningar.......................................................158 Äldre bestämmelser om fornminn en......................... Lagen (19 42:350) om fornminnen ............................. Införande t av kulturminneslagen............................... De n ordiska grannländerna ................................................... Kulturmiljövärden i skogen................................................... Informationssystem om fornlämningar ............................... 7.7.2 Fornminnesregistrerin g och digit ala tjänster............ Mynd igheterna och brukarna ................................................ Exemplet kulturmiljö r i skogsma rk......................... Försl ag till avgränsning av f ornlämning sbegreppet ....... Frågo r kring tillämpningen av fornlämningsbegreppet....... Olika begr epp och reglering ...................................... 8.2.2 Fornminnesregistrerin gens roll för fornlämni ngsbegreppe t .............................................. Icke enhetlig tillämpning............................................ Otydlighet kring den enskildes an svar...................... Utgå ngspunkter för fornlämningsbegrep pet ....................... Någr a sammanfattande sluts atser ......................................... 8.5Överväganden gällande olika modeller fö r tydlighet och 8.6Överväganden kring behovet av att tydliggöra fornlämningsbegreppet genom åldersrekvisit ...................... 8.6.1 gällan de fornlämningsbegrepp ............................ Äldre och yngre lämningar......................................... Bakgrunde n till att lagen saknar tidsgräns ................ 8.6.4 Exempel på lagar och bestämmelser med 8.7Förslag om en ny och tydlig årtalsgräns för det all männa for nlämningssk yddet.............................................................. Behov a v en tidsgrän s.................................................. Överväganden kring fastställande av en tidsgräns för allmä nt skydd ........................................................ Äldre tid ers bruk......................................................... Förslag avseen de olika forn lämningskategorier ................... Behov a v särskild reglering avse ende vissa Förfarandet vid fornlämningsförklaring.................... Up phävande av fornlämningsskydd...................................... 8.10.1 Omständigheter so m kan utgöra skäl för upphävande av skydd .................................................. Frågor om fornminnen............................................... ämningen fast fornläm ning ............................................. Skyddet för fornlämningar .................................................... Gränsbestämning av fornlämningsområde ........................... 9.5Ett förtydligat ansvar att efterforska Begrepp gällan de uppdragsarkeologi..................................... Bruk av metallsökare................................................. Utredningens u ppdrag ........................................................... 10.1.1 Bakgrunden till utredningens uppdrag ...................... Reglering av metallsökare...................................................... Fakta om metallsökar e och dess användning............ 10.2.3 Möjlighete rna att medge dispens f rån det Euro parättsliga aspekter ........................................................ Fri rörlighet för varor................................................. Bestämmelserna om användning av metallsökare behö ver förtydlig as ................................................................ 10.4.2Varför beh över använ dningen av metallsökare regleras?....................................................................... Faktorer att beakta ..................................................... Övervägan den och för slag om dispensreglerin gen... Modell för samverkan................................................. Försl ag gällande det byggda kulturarvet ...................... Riksantikvarieäm betets roll ....................................... Utred ningens uppdrag........................................................... Utve ckla registerhållningen för att synliggöra Ikra ftträdande, övergångs bestämmels er och Ikr aftträdande och övergån gsbestämmelser ......................... Nå gra väsentlig a konsekvenser i korth et.............................. Förslag till nya nationella ål för arbet et med Förslag till förändringar av kulturminneslagen .................... 14.4.1 Ingen ny lag, men modernare sp råkbruk i 14.4.2 1 kap. In ledande bestämmelser .................................. 14.4.3 2 kap. F ornminnen...................................................... 14.4.4 3 kap. B yggnadsminnen.............................................. 14.4 .5 4 kap. Kyrkliga kultu rminnen ..................................... Öv riga förslag ......................................................................... 14.5.2 Information om fornlämningar.................................. För fattningsko mmentar ............................................. 15.1.1 Övergri pande ändri ngar.............................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om kul turminnen m.m. ................................................................ Ko mmittédirek tiv 2011:17..................................................... Förteckning över instanser som fått möjlighet att svara på Kulturmiljö utredningens enkät ........................................ 4Förteckning över instanser som fått möjlighet att lämna synpunkter på skrivelse om Statistik för vissa lämningar registrerade i betänkande från något av utskott för utbildning, vetenskap och pour lUnification du Droit Motsvarande svenska benämning är (Ku 2011:02) ska enligt direktiven (dir. 2011:17) se över lagstiftningen och de nationella målen på kulturmiljöområdet. Utredningen ska bl.a. lämna förslag till förändringar av lagstiftningen inom kulturmiljöområdet som syftar till att öka möjligheterna att leva i, bruka och utveckla kulturskyddade fastigheter och miljöer, göra en redaktionell översyn av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen), och lämna förslag till nationella mål för arbetet med kulturmiljön. Utöver det ursprungliga uppdraget ska enligt tilläggsdirektiv (dir. 2011:116) också lämna förslag till förändringar av bestämmelserna om metallsökare i kulturminneslagen. Uppdragen ska redovisas . Betänkandet innehåller förutom de inledande allmänna delarna inklusive författningsförslag en redovisning av utredningens enkät om intressekonflikter (kapitel 4) samt förslag till nya nationella mål för arbetet med kulturmiljön (kapitel 5). Därefter presenteras utredningens förslag rörande kulturminneslagen inklusive skälen för utredningens förslag och bedömningar (kapitel 6–12). Sist redovisas ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kapitel 13), konsekvenser (kapitel 14) och författningskommentarer (kapitel 15). Kartläggning av intressekonflikter m.m. För att klarlägga vilka behov som finns av att förändra lagstiftningen inom kulturmiljöområdet för att öka möjligheterna att leva i, bruka och utveckla kulturskyddade fastigheter och miljöer har utredningen, i enlighet med direktivet, gjort en kartläggning av vilka intressekonflikter som kan finnas mellan skyddet av och brukandet av kulturmiljön och analyserat hur dessa eventuella konflikter kan Några huvuddrag i kartläggningen av intressekonflikter framträder tydligt. Det allmänna skyddet av fornlämningar anses otydligt och bidrar till rättsosäkerhet i vissa situationer. De som ifrågasätter allmänna skyddsformer anser att särskilda beslut om skydd och prioriterade urval skulle stärka såväl skyddet som legitimiteten för fornlämningarna. Flertalet myndigheter försvarar det befintliga systemets fördelar och hänvisar till stor flexibilitet i tillämpningen. Tydligheten för allmänheten och markägare skulle öka betydligt om de kända fornlämningarna är enhetligt registrerade och informationen lätt åtkomlig för var och en. Utredningen bedömer att det finns goda möjligheter att utveckla skyddet av fornlämningar genom ökad tydlighet och förutsägbarhet, vilket gynnar både bevarandeintresset och möjligheterna att bruka kulturhistoriskt värdefulla miljöer. Utredningens förslag och överväganden om fornlämningar och fornminnesskydd presenteras i kapitel 8–10. Intressekonflikterna är av en annan art när det gäller byggnadsminnen och kyrkor och upplevs i allmänhet som mindre problematiska. För kyrkliga kulturminnen finns brister i tillämpningen av kulturminneslagen, bl.a. genom att tolkningen av bestämmelserna inte är enhetlig. Utredningens förslag om byggnadsminnen och de kyrkliga kulturminnena presenteras i kapitel 11. Förslag till nya nationella mål för kulturmiljöarbetet Nuvarande nationella mål för arbetet med kulturmiljön bör enligt utredningens förslag i avsnitt 5.4 ersättas av följande nationella mål för kulturmiljöarbetet för att bättre anknyta till de gällande kulturpolitiska målen. Det statliga kulturmiljöarbetet ska främja: -ett hållbart samhälle med en mångfald av levande och tillgängliga kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas, -alla människors möjligheter att utifrån sina egna förutsättningar ta del av, förstå och ta ansvar för kulturmiljön, -ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap och upplevelser, och -en helhetssyn på förvaltningen av landskapet där kulturmiljön tas till vara, ger perspektiv på samhällsutvecklingen och stimulerar kreativitet och skapande. Förslag till förändringar av kulturminneslagen Utredningen lämnar förslag som innebär att kulturminneslagen förtydligas i en rad avseenden och anpassas till ett modernt språkbruk. Vissa omflyttningar och uppdelningar görs i syfte att tydliggöra regleringen. Flera ändringar är föranledda av utredningens förslag om ändringar i fornlämningsbegreppet. Nuvarande bestämmelse i 1 kap. 1 § om vem som har ansvaret för kulturmiljön omformuleras och förenklas så att det tydligt framgår att ansvaret för kulturmiljön delas av alla. I kulturminneslagens inledande kapitel införs en helt ny bestämmelse som tydliggör kulturminneslagens syfte att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer tillgång till en mångfald av kulturmiljöer som är av betydelse för att förstå såväl samtiden som historiska sammanhang. Utredningen föreslår att lagens allmänna definition av fornlämning förtydligas genom en avgränsning som medför att endast lämningar som kan antas ha tillkommit har ett allmänt skydd. I enlighet med detta föreslår utredningen att lagens bestämning av fornlämningar ändras till att avse fasta lämningar efter människors verksamhet som kan antas ha tillkommit och som är varaktigt övergivna. Avgränsningen vid bedöms kulturhistoriskt motiverad och motsvarar nuvarande tillämpning. Den närmare preciseringen av vilka fornlämningskategorier som är fornlämningar enligt uppräkningen i 2 kap. 1 § andra stycket 1–8 kulturminneslagen bör utgå. Förslaget innebär inte någon ändring i sak vad avser de skyddsobjekt som enligt nuvarande reglering omfattas av uppräkningen i punkterna 2–7. Den allmänna definitionen av fornlämningar kompletteras med särskild reglering vad gäller vissa typer av lämningar. Gravar, gravbyggnader och gravfält samt kyrkogårdar och andra begravningsplatser som är varaktigt övergivna ska oavsett ålder utgöra fornlämningar. Skeppsvrak ska utgöra fornlämning om det kan antas att skeppet förlist . Bestämmelsen som naturbildningar och lämningar efter äldre kult förtydligas. Utredningen föreslår dessutom att nu gällande definition av fornfynd (s.k. lösfynd) ändras så att åldersrekvisitet ersätts med ett krav på att föremålet ska kunna antas vara från tiden . Bestämmelserna i kulturminneslagen som gäller fornlämningar ska efter särskilt beslut i det enskilda fallet gälla även för lämningar som inte omfattas av det allmänna skyddet. Detta ska gälla lämningar som är eller . En sådan lämning som är varaktigt övergiven får förklaras som fornlämning om den har ett högt kulturhistoriskt värde (fornlämningsförklaring). Även skeppsvrak som är eller senare ska kunna fornlämningsförklaras. Det bör ankomma på att avgöra om en sådan lämning har det kulturhistoriska värde som motiverar att den fornlämningsförklaras. Vid prövning av frågan om fornlämningsförklaring ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En fråga om fornlämningsförklaring ska kunna väckas genom ansökan eller tas upp på initiativ. Innan en lämning förklaras för fornlämning ska markägare och rättighetsinnehavare till mark eller vatten ges tillfälle att yttra sig. Markägare och innehavare av särskild rätt till fastigheten ska få ersättning om ett beslut om fornlämningsförklaring innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Utredningen föreslår dessutom att den som vill ha ett fornlämningsområde gränsbestämt ska ges uttrycklig möjlighet till detta genom en särskild ansökan till om fastställelse av gränserna för ett fornlämningsområde. Vid fornlämningsförklaring ska fastställa gränserna för fornlämningsområdet. ska i det enskilda fallet få besluta att upphäva skyddet för en fornlämning om lämningen saknar eller endast har ringa kulturhistoriskt värde. En fråga om upphävande av fornlämningsskydd ska endast kunna tas upp efter anmälan av eller av på eget initiativ. Ett beslut om att upphäva skyddet för en fornlämning innebär att lämningen inte omfattas av kulturminneslagens bestämmelser för fornlämning. Begreppet fast fornlämning i 2 kap. kulturminneslagen ersätts med begreppet fornlämning. Utredningen föreslår också att innebörden av fornlämningsskyddet förtydligas genom att det i den inledande paragrafen om fornlämningar i 2 kap. kulturminneslagen anges att det är förbjudet att utan tillstånd vidta en åtgärd som kan ändra eller skada en fornlämning. Det bör förtydligas hur den enskilde kan fullgöra sitt ansvar att ta reda på om fornlämning berörs av ett arbetsföretag. Utredningen föreslår därför att det av kulturminneslagen ska framgå att den enskilde bör efterforska fornlämningsförekomst genom att skaffa sig information från eller . Det ska även framgå av lagen att det finns en direkt skyldighet att underrätta sig om fornlämningsförekomst när det gäller platser med redan kända fornlämningar eller områden med tät fornlämningsförekomst. Utredningen föreslår att regleringen om uppdragsarkeologi i 2 kap. kulturminneslagen förtydligas så att uttrycken särskild utredning ersätts av arkeologisk utredning och att särskild undersökning ersätts av arkeologisk slutundersökning. Uttrycket arkeologisk förundersökning behålls i lagen. Utredningen föreslår att det alltjämt ska krävas tillstånd från för användning av metallsökare, utom i särskilt angivna fall. Bestämmelsen om tillståndsprövningen förtydligas så att det framgår att tillstånd att medföra och använda metallsökare får lämnas för verksamhet som avser sökning efter annat än fornfynd och att tillstånd inte får lämnas när det finns anledning att anta att metallsökaren kan komma att användas för att söka efter fornfynd. ska särskilt beakta om det är ett område där fornminnen har påträffats eller kan förväntas bli påträffade. I ett sådant fall kan det finnas anledning att anta att metallsökaren kan komma att användas för att söka fornfynd. Det föreslås vidare att det införs en bestämmelse som anger vad ett tillståndsbeslut ska innehålla för uppgifter. Utredningen föreslår att de i kulturminneslagen angivna rekvisiten för vilken kvalifikationsgrund som ska gälla för byggnadsminnesförklaring ändras till att avse en byggnad med synnerligen högt kulturhistoriskt värde eller som ingår i ett bebyggelseområde med synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Innebörden av skyddet är inte avsett att i sak ändras i förhållande till gällande lag, utan innebär en anpassning till dagens språkbruk. En följdändring föreslås i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. Förslaget innebär att statligt ägda byggnader också ska vara av synner- ligen högt kulturhistoriskt värde om de ska förklaras som statligt byggnadsminne. Enligt 4 kap. 4 § kulturminneslagen kan besluta att kyrkobyggnader eller kyrkotomter som tillkommit efter utgången av ska omfattas av tillståndsprövningen enligt 4 kap. 3 § om kyrkobyggnaden eller kyrkotomt är märklig genom sitt kulturhistoriska värde. Utredningen föreslår att kvalifikationsgränsen för sådana kyrkliga kulturminnen ändras till att avse objekt som har ett högt kulturhistoriskt värde. Motsvarande förändring föreslås gälla för begravningsplatser som tillkommit efter utgången av . Vidare föreslås att handläggningsordningen ändras så att besluten i ärenden om att skydda yngre kyrkor överflyttas från till . Utredningen föreslår att det införs utökade möjligheter för att meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av 2 kap. och 3 kap. kulturminneslagen. Vidare föreslår utredningen att regeringen ger i uppdrag att utarbeta nya föreskrifter och allmänna råd till 2 kap. kulturminneslagen så att tillämpningen blir enhetlig i fråga om tillståndsgivning, fornlämningsförklaring och upphävande av fornlämningsskydd. Digital information om vad som utgör en fornlämning är av central betydelse för att tydliggöra begreppet i tillämpningen och i den praktiska vardagen. Utredningen anser att det måste klargöras att registrering av fornlämningar ska tillgodose behovet av tydlig och aktuell information om var det förekommer fornlämningar, så att den enskilde kan fullgöra sitt ansvar. ska se till att registret innehåller aktuell och relevant information om fornlämningar som tydligt kan skiljas från övriga lämningar. Regeringen bör i myndighetsinstruktion förtydliga uppdraget så att det framgår att myndigheten ska ta fram och utveckla nödvändiga register inom sitt verksamhetsområde.