sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — 7 Förslag till och rådets direktiv om offentlig upphandling KOM(2011) 896 slutlig, s. 2. När en upphandlande myndighet ställer miljökrav är det viktigt att dessa är effektiva.8 Effektiva krav förutsätter ofta att dessa ställs utifrån de förutsättningar som föreligger för varje upphandling, d.v.s. en taktisk bedömning om lämpligheten att ställa krav.9 Då är det viktigt att de upphandlande myndigheterna kan få hjälp kring miljöfrågor. Det samordnade upphandlingsstödet bör kunna hjälpa till genom att visa hur en upphandlande myndighet kan göra de relevanta avvägningarna för att kunna ställa miljökrav. Miljöaspekterna handlar inte enbart om taktik, det finns även skäl att beakta denna aspekt i det övergripande strategiska arbetet. Det kan handla om policy eller resurser för att kunna arbeta med miljöaspekter. Miljöaspekterna måste vara en viktiga för upphandlingsstödet. Utredningen återkommer i avsnitt 7.3 till frågan om hur upphand- lingsstödet bör arbeta med miljöaspekter och ansvarsfördelningen mellan det samordnade upphandlingsstödet och den verksamhet som bedrivs av AB . 8Naturvårdsverket konstaterade i rapport 5997 Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling? baserad på en enkätstudie att av de upphandlande myndigheterna uppgav att de alltid eller oftast ställde miljökrav vid upphandlingar. Utredning har också erfarit att enbart betecknade ungefär hälften av de uppställda miljökraven som effektiva. 9Dock bör noteras att det mycket väl kan vara effektivt att ställa samma eller likartade krav som andra upphandlande myndigheter, t.ex. genom att nyttja kriterier. Det finns ett tydligt behov av vägledning beträffande förut- sättningarna för att kunna ta sociala hänsyn inom offentlig upp- handling. Det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta med vägledning och stöd beträffande sociala aspekter vid offentlig upphandling. Det är först som de sociala aspekterna diskuterats i samband med offentlig upphandling i . Därför är det naturligt att det råder en ganska stor oklarhet om begreppet sociala hänsyn.10 skriver i sitt delbetänkande: har i samband med sitt utåtriktade arbete fått kännedom om att det finns omfattande behov av upphand- lingsstödjande åtgärder framför allt på det sociala/etiska området men även i viss mån på miljöområdet. Det finns också ett uttalat önskemål om ett sammanhållet stöd eftersom det ofta är svårt för den enskilde upphandlaren att kombinera olika upphandlingsverktyg och vägled- ningar. Som redovisats ovan föreligger ett stort behov av hjälp och stöd beträffande spårbarhet och uppföljning, särskilt när det gäller ställda miljö- och etiska krav.11 Därför är det viktigt att de sociala aspekterna beaktas och att det samordnade upphandlingsstödet arbetar med att ge vägledning på detta område. Sådan vägledning är givetvis värdefull för upphand- lande myndigheter men det är även väsentligt att leverantörer för- står hur sociala aspekter kan beaktas vid offentlig upphandling och vilka krav leverantör kan möta. Det är dock viktigt att komma ihåg att sociala aspekter vid offentlig upphandling inte enbart handlar om krav av olika slag. En upphandlande myndighet kan ibland låta sociala hänsyn påverka t.ex. upphandlingens omfattning.12 10I 1 kap 9a § och 1 kap 24 a LUF stadgas att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. 11På jakt efter den goda affären SOU 2011:73, s. 230. 12Det bör noteras att de sociala aspekterna kan omfatta många olika slags frågor. I Europeiska kommissionen, Socialt ansvarsfull upphandling- En handledning till sociala hänsyn i offentlig upp- handling, 2011 räknas t.ex. hänsyn till små-och medelstora företag som en social fråga. Utredningen återvänder i avsnitt 7.4 till hur det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta med sociala hänsyn. Det är viktigt att innovationsaspekterna beaktas vid offentlig upphandling. Upphandlande myndigheter bör vara öppna för nya lösningar. Det samordnade upphandlingsstödet bör medverka till att stärka de upphandlande myndigheternas medvetenhet om vikten av att genomföra innovationsvänliga upphandlingar. Innovationsupphandlingsutredningen13 visade i sitt betänkande på vikten av att göra innovationsvänliga upphandlingar, liksom möj- ligheten att kunna göra innovationsupphandlingar. Utredningen påpekade att det finns en risk för att arbetsformerna kring offentlig upphandling i myndigheterna riskerar att leda till att det uppstår en teknologiklyfta mellan privat och offentlig sektor. Därför menade den utredningen att det är viktigt att upphandlande myndigheter är medvetna om det finns ett övergripande intresse att upphandlingar utformas så att det är möjligt för leverantörer med nya lösningar att kunna konkurrera. Det är till fördel för upphandlande myndigheter även om det även innebär ett visst risktagande i den enskilda upp- handlingen. Det är ett taktisk övervägande för en upphandlande myndighet att utforma sina upphandlingar på ett innovations- vänligt sätt. Utredningen redovisar i kapitel 2 det arbete som bedriver med innovationsupphandling och återkommer i avsnitt 7.5 till frågan om ansvarsfördelning mellan det samordnade upphandlingsstödet och . 13 Innovationsupphandling SOU 2010:56. 5.2.6Hänsyn till små och medelstora företag Upphandlande myndigheter bör inför varje upphandling beakta förutsättningarna för små och medelstora företag att medverka som leverantörer. Det samordnade upphandlingsstödet bör medverka till att stärka medvetenheten hos upphandlande myndigheter om hur hänsyn kan tas till små och medelstora företags förutsättningar att medverka som leverantörer. Det finns en bred enighet om att det är viktigt att små och medel- stora företag har goda möjligheter att medverka i offentlig upp- handling. Upphandlande myndigheter kan utforma upphand- lingarna så att förutsättningar skapas för de mindre företagen att vara med och lägga anbud. skall understrykas att sådana åtgärder inte får utformas så att leverantörer behandlas olika. Utredningen diskuterar det samordnade upphandlingsstödets insatser med avseende på de små och medelstora företagen i avsnitt 7.6. All offentlig upphandling måste genomföras inom de ramar som lagstiftningen uppställer. Upphandlande myndigheter måste vid offentlig upphandling göra en lång rad avvägningar av upphand- lingsjuridisk karaktär. Det finns ett stort behov av vägledning. Leverantörer har utifrån sina perspektiv skäl att ha goda kunskaper om upphandlingslagstiftningen, dels för att på ett ade- kvat sätt kunna visa att de uppfyller de krav den upphandlande myndigheten ställer, dels för att kunna utnyttja sina rättigheter i förhållande till upphandlande myndigheter. Det samordnade upphandlingsstödet ska ge vägledning för hur upphandlande myndigheter och leverantörer skall agera för att i sina upphandlingar uppfylla de upphandlingsjuridiska kraven. Upphandlingsstödet måste arbeta både med ökad bredd och ökat djup när det gäller vägledning i upphandlingsjuridiska frågor. Som tidigare konstaterats innebär inte det bredare synsättet att den del av upphandlingsprocessen som är lagreglerad får mindre betydelse. De olika delarna i upphandlingsprocessen står i relation till det regelverk som är givet av lagar och rättspraxis. Målsätt- ningen måste alltid vara att all offentlig upphandling skall genom- föras på ett juridiskt korrekt sätt. Det betyder att det samordnade upphandlingsstödet måste kunna tillse att verksamheten har förutsättningar att ge konkret vägledning för hur upphandlande myndigheter och leverantörer skall agera för att i sina upphandlingar uppfylla de upphandlingsjuridiska kraven. Utredningen kommer i nedanstående avsnitt och kapitel 8 och 9 återkomma till det behov av resurs- och kompetensförstärkning som utredningen menar är en förutsättning för att de upphand- lingsjuridiska aspekterna skall kunna tillgodoses. har allt fler upphandlande myndigheter blivit med- vetna om att de ofta har bristfälliga system för uppföljning av kontrakten. Därför finns ett ökande intresse att organisera kontrakts- uppföljning på ett adekvat sätt. En bättre uppföljning bör leda till bättre kvalitet. Även leverantörer behöver utveckla förtroende- givande system för egenkontroll. Det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta med att visa hur upphandlande myndigheter kan arbeta med kontraktsuppföljning. har vikten av kontraktsuppföljning allt mera börjat uppmärksammas. Under arbete har leverantörer och näringslivsorganisationer framfört att kontrakt och genomförda upphandlingar alltför sällan följs upp eller utvärderas. Det har påtalats av många intressenter att kontraktsuppföljning måste ske för att offentlig sektor ska kunna försäkra sig om att få de varor och tjänster till det pris och den kvalitet som kontraktet stipulerar. Många företag framhåller betydelsen av uppföljning och utvärdering. Om uppföljning inte sker finns det risk för att mindre nogräknade företag anger att de lever upp till ställda krav trots att så inte är fallet.14 Ett fungerande uppföljningssystem kräver normalt att myn- digheten redan vid planering av en upphandling också har genom- tänkta planer för kontraktsuppföljning. Ur en uppföljnings- aspektssynvinkel är det viktigt att avtalsvillkoren är ändamålsenligt utformade för att möjliggöra för myndigheten att begära rättelse eller kompensation av leverantören. Utredningen anser att det är viktigt att upphandlande myndig- heter blir mera medvetna om kontrollaspekten. Upphand- lingsstödet bör kunna peka på exempel på hur kontroller kan organiseras och resultaten användas. Även för leverantörer är det viktigt att beakta uppföljnings- aspekterna. För en leverantör kan den upphandlande myndighetens kontraktsuppföljning motsvaras av egenkontroll och rutiner för att säkerställa att leverantören uppfyller avtalsvillkoren. Enligt utredningens förmenande skulle förbättrad utvärdering vara till nytta för upphandlande myndigheter, leverantörer och för upp- handlingskonsulter. Eftersom merparten av det som upphandlas på ett eller annat sätt syftar till att möjliggöra god service till med- borgarna är det också angeläget att upphandlingar utvärderas ur ett medborgar-/brukarperspektiv. Det samordnade upphandlingsstödet bör medverka till att stärka utvärderingsaspekterna genom att visa på exempel på hur 14 Svaren i upphandlingsenkät (se På jakt efter den goda affären SOU 2011:73, avsnitt 1.7) visar att en bred majoritet av de upphandlande myndigheterna och enheterna anger att de inte har noterat några brister vid utförande av de kontrakt som ingicks . I delbetänkandet s. 148 anges följande: Bilden är skenbart positiv eftersom den huvudsakliga anledningen till att inga brister uppmärksammats torde vara att kontrakten inte följts upp. Endast i av enkätsvaren anges att kontrakten kontinuerligt följs upp. Det är också hos dessa upphandlande myndigheter och enheter som bristerna identifierats. Av enkätsvaren framkommer också att av myndigheterna och enheterna uttrycker en önskan att följa upp kontrakten, men anser sig sakna resurser till detta. Denna situation torde, enligt , lämna utrymme för opportunistiskt beteende bland leverantörerna vilket innebär risk för att leverantörerna avviker från utlovad kvalitet i syfte att tjäna mer pengar. Professor har på uppdrag av tagit fram en rapport, En analys av transaktionskostnader vid offentlig upphandling, . myndigheter skall kunna genomföra utvärderingar och även hur sådana utvärderingar kan nyttjas. Upphandlande myndigheter arbetar givetvis med upphandlingar utifrån egen erfarenhet och förvärvade kunskaper. Svårigheten ligger dock ofta i att hantera erfarenheter och överföra erfaren- heter. Såvitt utredningen förstår så är det fortfarande vanligt att en ny upphandling påbörjas utan att man utvärderat tidigare upp- handling och kontrakt, d.v.s. huruvida det tidigare upphandlade kontraktet tillgodosåg den upphandlande myndighetens behov och om upphandlingsprocessen var optimal eller skulle tjäna på att för- ändras i något hänseende. Sådana processer bör enligt utredningens mening kunna medverka till att identifiera såväl problem som positiva erfarenheter. Därför bör det samordnade upphandlingsstödet medverka till att visa exempel på hur myndigheter skall kunna genomföra utvärderingar och även hur sådana utvärderingar kan nyttjas i första hand inom den aktuella myndigheten, men det kan även finnas förutsättningar att sprida erfarenheter. Enligt utredningens förmenande skulle för- bättrad utvärdering vara till nytta för upphandlande myndigheter, leverantörer och för upphandlingskonsulter. Eftersom merparten av det som upphandlas på ett eller annat sätt syftar till att möj- liggöra god service till medborgarna är det också angeläget att upp- handlingar utvärderas ur ett medborgar-/brukarperspektiv. Ett samlat upphandlingsstöd måste arbeta för att nå ut till olika personer i såväl upphandlande myndigheter som hos leverantörer liksom även till andra delar av samhället, för att stärka deras kunskaper och intresse för upphandlingsprocessen. För att systematiskt kunna genomföra sådana insatser behöver upphandlingsstödet arbeta med definierade målgrupper. Både budskap och kanaler för att nå fram måste utformas utifrån de förutsättningar som råder för varje mål- grupp. Det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta gentemot defini- erade målgrupper. För det samordnade upphandlingsstödet kommer kommunikation att vara helt avgörande. Framgångsrik kommunikation kräver att budskapets utformning anpassas till mottagarna. För att kunna utforma budskapen på ett adekvat sätt och för att kunna finna former för att förmedla budskapet är det nödvändigt för det fram- tida upphandlingsstödet att definiera målgrupper och i ett senare skede även prioritera utifrån dessa målgrupper. Att utredningen nu väljer att definiera olika målgrupper beror på att det är viktigt, dels för dimensioneringen av verksamheten, dels för att verksamheten i det samordnade upphandlingsstödet skall ha en utgångspunkt för sitt arbete. Sedan måste ett samordnat upphandlingsstöd i sin löpande verksamhet givetvis göra prioriteringar mellan olika målgrupper. Regeringen kan även välja att ändra mål- sättningar beträffande målgrupper och även låta myndigheten själv utifrån vunna erfarenheter revidera sina målgrupper. Det är väsentligt att målgrupperna blir någorlunda väl avgräns- ade för att möjliggöra en effektiv spridning av upphandlingsstödets budskap. Utredningen förordar följande målgrupper: –Företag (företrädesvis små och medelstora företag) Förutom målgrupper måste det samordnade upphandlingsstödet även ta hänsyn till, och kommunicera med en del andra grupper. Här handlar det inte primärt om att utarbeta information till stöd för dessa grupper, men väl att vara behjälplig med att hjälpa andra att nå dessa grupper. I en del fall kan det dock också vara motiverat att göra specifika men resursmässigt begränsade informations- insatser. - Förtroendevalda i kommuner och landsting -Fackliga företrädare i upphandlande myndigheter och enheter -Revisorer i upphandlande myndigheter och enheter Upphandlare är en självklar målgrupp för upphandlingsstödet. Upphandlingsstödet måste vidare uppmärksamma upphandlande myndigheter på vikten av att organisera avrop på ett bra sätt och tillse att avropare har nödvändiga kunskaper och stöd. Det finns ingen solklar definition av begreppet upphandlare men likväl så är det en tydlig grupp. Praktiskt taget alla kommuner och många statliga myndigheter har en eller flera tjänstemän som arbetar med upphandling. Upphandlaren är för sitt arbete beroende av företrädare för de verksamheter inom myndigheten vars behov upphandlingen ska täcka. Det krävs ett väl fungerande samarbete vid förberedelse och genomförande av en upphandling. Utredningen konstaterar att många kommuner och statliga myn- digheter nu väljer att stärka sin kompetens genom att rekrytera fler upphandlare. Även upphandlarnas organisatoriska ställning inom främst kommunerna förefaller stärkas. Det finns ingen allmänt etablerad eller efterfrågad utbildnings- form för upphandlare15, inte heller finns det någon dominerande utbildningsbakgrund för de som arbetar som upphandlare.16 15I finns en 2-årig utbildning för inköpare ()och en del av utbildningen riktar sig mot offentlig sektor. 16Det finns en professionell organisation för upphandlare; – Offentliga Inköpare, är en allmännyttig och ideell och förening bildad med medlemmar verksamma inom området offentlig upphandling. Antalet medlemmar uppgår till närmare 1 100. Föreningen är en med- lemsorganisation vars ändamål är att aktivt verka för utveckling och effektivisering av den offentliga upphandlingen och hela inköpsprocessen. Detta sker bland annat genom att stödja medlemmarnas kompetensutveckling, genom opinionsbildning, debatter och remissyttranden. Viktiga inslag för att nå föreningens mål är engagemang och medverkan i lokala, regionala och Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har i stor utsträck- ning haft upphandlare som den tänkta målgruppen när det utformat sina vägledningar till stöd för upphandlande myndigheter. Enligt uppgift uppfattade Kammarkollegiet ursprungligen att deras primära målgrupper skulle vara mindre vana upphandlare. Utredningen anser att upphandlare är en självklar målgrupp för upphandlingsstödet. Detta är en grupp befattningshavare som behöver stöd i form av information och vägledningar. Det finns behov av vägledningar och informationsmaterial som är anpassat till upphandlare med förhållandevis basala kunskaper. Men vid arbetet med målgruppen upphandlare är det också viktigt att beakta att det finns ett behov av vägledning även i svåra frågor. Upp- handlingsstödet vid Kammarkollegiet har i någon av de senare väg- ledningarna visat att det är möjligt att utforma dessa på ett sätt att även vana upphandlare finner dem värdefulla.. Utredningen tror att det samordnade upphandlingsstödet ytterligare behöver utveckla sitt material för att möta även den erfarne upphandlarens behov av stöd. Med avropare menas personer med befogenhet inom sin organisa- tion att beställa varor och tjänster utifrån ramavtal. Detta är en väldigt stor grupp. Denna grupp har sällan diskuterats i samband med offentlig upphandling. Utredningen finner att det är viktigt att understryka avroparnas roll för att systemet med ramavtal skall fungera till- fredställande. Det åligger varje upphandlande myndighet att tillse att alla dess avropare har entydiga befogenheter och erforderliga kunskaper. Inom de allra flesta kommuner och inom många myn- digheter strävar man nu efter att övergå till e-upphandling och e-avrop vilket kommer att leda till att personer som har avroparbefogenheter kommer att kunna identifieras även inom stora myndigheter. Där- med öppnas också möjligheterna för anpassad information och utbildning. Avroparens roll avgörs endast till en liten del av upphandlings- lagstiftningen, och huvudsakligen av ramavtalens utformning och av interna regler inom respektive upphandlande myndighet. Det är därför naturligt att respektive upphandlande myndighet måste nationella nätverk samt genom dialog och samverkan med berörda myndigheter och bransch- organisationer. utforma information och instruktioner till sina avropare utifrån de för myndigheten gällande förhållandena Upphandlingsstödet måste uppmärksamma upphandlande myn- digheter på vikten av att organisera avrop på ett bra sätt och tillse att avropare har nödvändiga kunskaper och stöd. Upphandlings- stödets allmänna informationsmaterial kan säkerligen nyttjas av respektive upphandlande myndighet. Strategiska beslutsfattare inom upphandlande myndigheter bör vara en målgrupp för upphandlingsstödet. Med strategiska beslutsfattare avser utredningen personer som har en tydligt ledande roll inom en upphandlande myndighet och därigenom kan påverka övergripande upphandlingsstrategier lik- som organisatoriska frågor som ansvars- och samarbetsstrukturer samt resursallokering inom den upphandlande myndigheten. Inom statliga myndigheter är det i princip generaldirektörer17 som kan räknas till denna grupp. Inom kommunerna är det i första hand kommunstyrelseordföranden och andra kommunalråd18 liksom kommundirektörer19, samt dess motsvarigheter inom regioner och 17Rektorerna vid universitet och högskolor har detta sammanhang samma roll som general- direktör. Det finns även ett antal andra chefer som tillhör samma kategori, t.ex. VD:ar i statliga bolag som är upphandlande myndigheter t.ex. . Det finns även en liten grupp chefer i verksamheter som inte är underställda regeringen men som är upphandlande myndigheter, t.ex. . Nästan alla generaldirektörer är chefer för s.k. enrådighetsverk. Det betyder att, inom ramen för lagar, författningar, instruktioner och regleringsbrev, har en generaldirektör en stor frihet att fatta beslut t.ex. om hur myndigheten skall vara organiserad och hur resurser internt ska fördelas. Därmed är generaldirektörer strategiska beslutsfattare med möjlighet att bestämma hur myndigheten skall arbeta med offentlig upphandling. 18Det är givetvis så att kommunalråd i de flesta fall inte har en egen beslutskompetens på det sätt som en generaldirektör har. Men har kommunalråd en framträdande roll och genom sin möjlighet att initiera en beslutsprocess i sin kommun har de en reell men ej nöd- vändigtvis formell särställning inom de kommunala beslutsorganen. 19Kommundirektörer eller kommunchefer är en funktion som finns i de allra flesta kom- muner. Kommundirektören har vanligen en övergripande och samordnande roll mellan de olika kommunala förvaltningarna. Ofta är det just på den nivån där det kan finnas skäl att överväga frågor beträffande kommunens arbete med offentliga upphandling. Därför menar utredningen att det finns skäl nämna kommundirektörer under rubriken strategiska besluts- fattare även om en kommundirektör inte nödvändigtvis har möjlighet att fatta egna beslut hur offentlig upphandling hanteras inom kommunen. Även ledningen i de bolag20 som omfattas av upphand- lingslagstiftningen21 bör räknas till denna målgrupp. Det är således en förhållandevis liten grupp personer. är det en grupp som utsätts för en mycket stor informations- anstormning. Många olika organisationer, inklusive statliga myn- digheter vill få genomslag för sina budskap. Upphandlingsstödet bör sträva efter att ge denna grupp strategiska beslutsfattare, dels en övergripande förståelse för vad offentlig upp- handling innebär och vilka principiella skillnader som finns i för- hållande till de förutsättningar som gäller på den privata marknaden, dels en insikt om att upphandling i alla kommuner och landsting och i många statliga myndigheter spelar en mycket viktigt roll för verk- samheten och att detta bör avspeglas inom respektive myndighets organisation. Kort sagt, beslutsfattarna behöver förstå att de genom övergripande beslut om strategier men framförallt om organisation har möjlighet att ge förutsättningar för bättre upphandlingar till gagn för medborgarna. Även om målgruppen inte är större än att alla personer i princip kan namnges så kommer upphandlingsstödet inte kunna förlita sig enbart på sig egen förmåga att få fram budskapen. Det framtida samordnade upphandlingsstödet måste samarbeta med andra aktörer, t.ex. Kommuner och Landsting och olika länsvisa organisationer. På den statliga sidan är det givet att det upp- handlingsstödet bör kunna påräkna ett stöd från när det gäller att uppmärksamma statliga myndighetschefer på vikten att aktivt arbeta för att förbättra sina myndigheters upp- handlingsstrukturer. 20Det finns även ett antal stiftelser, t.ex. och ekonomiska föreningar som omfattas av lagstiftningen.