sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — De affärsmässiga förutsättningarna har dock i praktiken gjort att har mycket små möjligheter att erbjuda meningsfulla och utvecklande arbeten i regioner med en begränsad arbetsmarknad (se avsnitt 6.6.4). Utredningen kan också konstatera att de regio- nalpolitiska företagsstöden är utformade som temporära utveck- lings- och investeringsstöd, inte som driftsstöd till ordinarie verk- samheter. Regionalpolitiska ambitioner som förutsätter ett särskilt strukturbidrag är därmed även mycket svårt att förena med . För stöd som syftar till att ge personer med funk- tionsnedsättning möjligheter till arbete, utveckling och trygghet ger statsstödsreglerna inget utrymme att ta särskild regionalpolitisk hänsyn. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Arbetsförmedlingens uppdrag att fastställa och ompröva ersättningsnivån för anställda hos För en ökad träffsäkerhet i anvisningarna till insatsen arbete hos och för att fastställa individuella stödnivåer behöver Arbetsförmedlingens uppdrag förtydligas och utökas. I avsnitt 6.6.4 redovisas ett antal indikationer på ett systematiskt sämre beslutsunderlag inför anvisningar till jämfört med beslut om övriga särskilda lönestöd för personer med funktionsnedsätt- ning. Dessa brister har sannolikt inneburit en minskad träffsäker- het vad gäller vem som har blivit anvisad till ett arbete hos . Arbetsförmedlingens ansvar för att fastställa funktionsned- sättning och bedöma arbetsförmåga måste tydligt omfatta även personer som anvisas till arbete hos . Utifrån utredningens bedömning att samma grundläggande principer för ersättning bör gälla oavsett vilken arbetsgivare som anställer personer med nedsatt arbetsförmåga ska individuella subventionsgrader fastställas på samma sätt för alla. Arbetsförmedlingen bör också ges i uppdrag att följa upp och regelbundet ompröva stödnivåerna för anställda hos på samma sätt som för övriga personer med en subven- tionerad anställning för att säkerställa att subventionsgraden mot- svarar den anställdes arbetsförmåga i relation till arbetsuppgifterna. nyanställde cirka 1 600 personer med funktionsnedsättning. Rimligen bör dessa personer ha genomgått flera av de utredningar hos Arbetsförmedlingen som ingår för att fastställa att personen är berättigad till särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning. Arbetsförmedlingen beslutade under om lönebidrag, trygghetsanställning, utvecklings- anställning och offentligt skyddat arbete för drygt 32 000 personer. Arbetsförmedlingen arbetar således i detta avseende redan med att bedöma arbetsförmågan hos ett stort antal arbetssökande och inom vitt skilda yrken. Arbetsanalys är den huvudsakliga metoden som används för att fastställa subventionsnivån och behov av anpassnings- och utveck- lingsinsatser. Utredningen anser att samtliga personer inför en anställning hos bör genomgå en arbetsanalys som utförs av Arbetsförmedlingen på motsvarande sätt som personer som påbörjar en anställning hos andra arbetsgivare med ett löne- stöd som kompenserar för nedsatt arbetsförmåga. Denna analys bör sedan ligga till grund för nivån på lönestödet. Arbetsförmed- lingen kan med fördel använda såväl arbetsanalys som det analys- Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet verktyg som tagit fram för matchning och bedömning av funktionsförmåga.25 (2010) framhåller svårigheten att fastställa individuella bidragsnivåer inom eftersom bredden av upp- drag innebär att de anställdas arbetsuppgifter kan variera . Utredningen har emellertid tagit del av instrument för bedömning av de anställdas funktionsförmåga och matchning mot olika uppdrag. Detta verktyg framstår som mycket gediget och bör ge goda förutsättningar för att de anställdas arbetsförmåga tas till vara i lämpliga arbetsuppgifter. Både affärsmässiga krav och det arbetsmarknadspolitiska uppdraget talar för att bästa möjliga matchning kommer till stånd, och därmed minskar risken för stora variationer vad gäller korrekt individbaserad nivå på löne- stödet. För redan anställda bör omprövningen och omläggningen till individuella subventionsnivåer ske . I över- gångsfasen kan rekommendation vara vägledande för bidragsnivån för redan anställda: För att kompensera mer- kostnader till följd av nedsatt arbetsförmåga utgår ett lönebidrag per årsanställd. Nivån på lönebidraget relateras till den genom- snittliga bidragsnivån för trygghetsanställningar som den högsta lön som berättigar till bidrag höjs. Förändrad process inför anvisning till arbete hos och de prioriterade grupperna Med en finansiering enligt samma principer som övriga arbets- givares stöd för anställning av personer med funktionsnedsättning som har långvariga behov minskar risken för att överkompenseras för att de anställer fel personer. Ändrad finansi- ering förändrar dock inte i sig incitamenten att anställa personer med en högre arbetsförmåga än vad regelverket anger som den egentliga målgruppen för arbete hos . Både i förordningen och i avtalet mellan staten och anges att arbetsförmågan ska vara så nedsatt att personer som anvisas till inte kan få ett annat arbete och inte kan få 25 Se (2011) som ger dels en utförlig beskrivning av Arbetsförmedlingens metod Arbetsanalys som används för att bedöma individens förutsättningar i relation till arbets- livets krav, olika yrken och yrkesområden, dels en beskrivning av Samhall AB:s modell för matchning och bedömning av funktionsförmågan, samt även gör en jämförelse mellan de båda metoderna. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet stöd genom andra insatser. Avtalet anger vidare att av rekryteringarna till ska utgöras av personer som hör till de prioriterade grupperna. Dessa definieras som personer med vissa särskilda funktionsnedsättningar, men anger inte graden av ned- sättning av arbetsförmågan. I de prioriterade grupperna kan det därmed finnas personer med såväl en högre som en lägre arbets- förmåga. När redovisar måluppfyllelsen är det andelen rekryteringar som tillhör de prioriterade grupperna som presen- teras. Detta mål har i stort sett uppnåtts . Någon upp- följning av den grundläggande målgruppsdefinitionen ovan görs emellertid inte. Enligt utredningens bedömning är det viktigt att möjligheten till en långsiktig anställning hos finns för dem som har störst behov, dvs. personer som har omfattande nedsättning av arbets- förmågan. Det är därmed förordningens specificering av mål- gruppen, att arbetsförmågan ska vara så nedsatt att han/hon inte kan få stöd genom andra insatser, som är den viktiga. Att styra rekryteringen genom att ange vissa typer av funktionsnedsättningar som mer prioriterade riskerar att leda fel, om inte träffsäkerheten i rekryteringen följs upp i den grundläggande aspekten som anger graden av nedsättning. Det är också rimligt att Arbetsförmedlingen på ett tydligare sätt än kan disponera och anvisa till de arbetstillfällen som anordnar för personer med nedsatt arbetsförmåga. Som en följd av detta bör den så kallade gemensamma beredningen inför anställ- ning avvecklas, vilken beskrivs i kvalitetsöverenskommelsen mellan . Den nuvarande processen synes innebära att ges möjlighet att välja personer utifrån ett större antal som Arbetsförmedlingen föreslår. Visstidsanställning inte lämpligt för primära målgrupp har i sitt förslag om Nya efterfrågat att samtliga nyanställningar ska ske med en ny form av tvååriga viss- tidsanställningar. Tidsbegränsade anställningar förekommer emeller- tid redan, och i en omfattning som indikerar att i sitt kärn- uppdrag regelmässigt tillämpar längre provanställningar. Riks- revisionen (2008:28) uppmärksammade att i hög utsträck- ning tillämpade visstidsanställningar vid nyrekrytering. Dessa utgjorde av anställningsbesluten Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet I granskningsrapporten reste frågan om den höga graden av visstidsanställningar är förenlig med intentioner, och lämnade rekommendationen till regeringen att: Säkerställa att omfattningen av de olika anställningsformerna inom kärnuppdrag är rimliga i förhållande till bolagets uppdrag och verksamhetsmål. Utredningen har följt upp hur användningen av visstidsanställ- ningar som rekryteringsform har förändrats efter granskning. Användningen stoppades i princip 2008, för att där- efter successivt öka igen. utgjorde visstidsanställningar av anställningsbesluten, och var motsvarande andel . Visstidsanställningar som regelmässigt används som prov- anställningar anser utredningen inte är i linje med kärn- uppdrag. Den primära målgruppen är personer som har behov av långvariga stöd, där rehabiliterande insatser ska bidra till att de utvecklar sin arbetsförmåga så att de klarar arbetsupp- gifterna. Mot bakgrund av målgruppens behov och upp- drag bör därför enligt utredningens mening tillsvidareanställningar vara den dominerande formen av anställningsbeslut. Ökad genomströmning och flexibilitet – men värna primära målgrupp Flera tidigare granskningar av verksamhet har påtalat att betydligt fler Samhallanställda har potential att övergå till arbete på den reguljära arbetsmarknaden. I SCB:s intervjuundersökning (bilaga 5) är det också över hälften av de anställda som svarar att de skulle klara ett arbete hos en annan arbetsgivare, och en lika hög andel som svarar att de skulle vilja ha ett arbete utanför . En anställning hos är emellertid trygg, och ger i bland även högre lön än genomsnittligt för liknande arbeten utanför . De personer som har fått en anställning blir därför kvar även när arbetsförmågan har utvecklats och arbete på den reguljära arbets- marknaden är möjligt. För att värna tillgången till arbete för personer med funktions- nedsättning vars arbetsförmåga är så nedsatt att han eller hon inte kan få annat arbete och vars behov inte kan tillgodoses genom andra insatser bör ett årligt lägsta antal tillsvidareanställningar Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Detta antal bör anpassas så att ett visst utrymme finns även för tvååriga utvecklingsanställningar. För att inte riskera att tränga undan möjligheterna till tillsvidareanställningar för dem som har långvariga behov av anpassat arbete hos bör dock antalet visstidsanställningar under ett givet år inte kunna överstiga det fastställda antal nyanställningar för trygghet. har nyanställt cirka 1 500 personer . Med dessa utgångspunkter kan, enligt utredningens bedömning, en lämplig nivå vara att minst 1 000 personer i behov av ett långsiktigt stöd genom ett arbete hos ska erbjudas en tillsvidare- anställning. Fördelen med Nya ligger i förslagets fokus på ökad genomströmning för att motverka den ovan beskrivna inlåsnings- effekten. förslag om att använda tvååriga visstidsanställ- ningar kan enligt utredningens bedömning vara ett bra komple- ment till kärnuppdraget att erbjuda möjligheter till arbete för personer som har omfattande nedsättning av arbetsförmågan och behov av ett långvarigt stöd. Detta skapar också den efterfrågade flexibiliteten för bolaget – genom visstidsanställningarna får före- taget ökade möjligheter att anpassa sin verksamhet efter konjunk- turläge och tillgång på uppdrag. Övergångsmål och rätt till återanställning Övergångsmålet för personer anställda inom kärnuppdrag bör ses i relation till behovet av långsiktig trygghet i anställningen. Rätten till återanställning ger förutsättningar för att fler vågar pröva ett arbete utanför med bibehållen trygghet. Återanställningsrätten utgör därmed ett verktyg i bolagets arbete för att anställda ska gå vidare till ett arbete på den reguljära arbets- marknaden. Det finns därmed skäl att även fortsättningsvis låta återanställningsrätten för anställda inom kärnuppdraget finnas med i ägarens direktiv till bolaget. Även övergångsmålet för anställda med lönestöd för trygghet bör ligga kvar på nuvarande nivå. För personer med utvecklingsanställning hos instämmer utredningen med förslag om att övergångsmålet bör fast- ställas till . Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet De ekonomiska målen för Regeringen har infört specificerade ekonomiska mål för statliga bolag med särskilda samhällsintressen. Detta gäller också . I (2011b) verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande anges följande: För företag med särskilt beslutade samhällsuppdrag sätts främst sam- hällsekonomiska mål varför kraven på ekonomiska mål kan avvika från vad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på marknads- mässiga villkor. Dessa företag strävar oftast i stället efter ett effektivt kapitalutnyttjande samt att skapa största möjliga samhällsnytta. Flera av de statligt ägda företagen har en målkonflikt mellan de ekonomiska målen och målen för det särskilt beslutade samhällsuppdraget. Exem- pelvis kan det finnas krav att en verksamhet ska ha en viss geografisk spridning över landet, trots att det inte är helt affärsmässigt befogat. Genom att fastställa ekonomiska mål tydliggörs dessa konflikter och ägaren och företagsledningen kan lättare göra prioriteringar. Ägaren och företaget bör därmed ställa upp ekonomiska mål för att mäta före- tagets effektivitet som ett komplement till de samhällsekonomiska målen. Vid bolagsstämman 2006 fattades beslut om två ekonomiska mål för bolaget. Avkastningen på eget kapital fastställdes till sju pro- cent över en konjunkturcykel och bolagets soliditet till . Dessa båda mål ersatte ett mer allmänt hållet mål om att det ekonomiska resultatet över en konjunkturcykel skulle vara positivt och att bolaget skulle ha goda finanser. I betänkandet Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning (SOU 2012:14) diskuteras de ekonomiska målens roll i olika kategorier av statliga bolag. Mål om effektivitet eller avkastning beskrivs som en restriktion i de fall då det överord- nade målet är samhällsnytta inom ett sektorspolitiskt område, vilket kan sägas vara fallet för . Att verksamheten ska bedrivas med hög ekonomisk effektivitet menar dock utredaren är ett generellt relevant ekonomiskt krav, och avkastningskrav som i princip motsvarar statens självkostnad för att tillhandahålla kapita- let anges som rimligt. Det viktiga är, enligt utredaren, att ett pris sätts på det kapital som används och att, i den mån detta är en restriktion man vill ålägga bolaget, klargöra att kapitalet får användas men inte förbrukas. Av (2011a) årsredovisning framgår att genom ägarkravet på ekonomiskt överskott över en konjunkturcykel kan långsiktigt säkra möjligheterna att genomföra sitt uppdrag. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Överskottet stannar i företaget i form av balanserade vinstmedel, vilket gör det möjligt att inte säga upp anställda med funktionsned- sättning i en konjunktursvacka när affärsintäkterna minskar. Enligt utredningens bedömning kan lönsamhetskravet fylla en viktig funktion för att ge långsiktig stabilitet åt företaget och därigenom trygga anställningar för personer med funktionsned- sättning. Sedan avkastningskravet infördes har emellertid det allmänna ränteläget förändrats. Detta borde föranleda en anpassning också av nivån på kravet på avkastning på eget kapital i så att detta bättre än speglar statens kostnad för att tillhandahålla kapitalet. 6.7.5Samhall – en specialiserad aktör inom rehabilitering genom arbete Tidsbegränsade utvecklingsanställningar kan enligt utredningens bedömning utgöra ett värdefullt komplement för , vid sidan av kärnuppdraget att ge meningsfullt och utvecklande arbete till personer med långvariga behov av en anpassad arbetssituation vars arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan få stöd genom andra insatser. Med utvecklingsanställningar som komplement skapas en ökad flexibilitet för bolaget och får ytterligare en form för att använda sin specialistkompetens – att bedriva rehabilitering genom arbete. särskilda kompetens inom rehabiliteringsområdet kommer till användning i olika uppdrag utanför kärn- uppdraget. Den mest omfattande insatsen utgörs av deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin som gör praktik hos för förstärkt arbetsträning och vid behov bedömning av arbetsförmågan. Omfattningen och den regionala fördelningen av denna verksamhet fastställs i en särskild överenskommelse med Arbetsförmedlingen. var det 2 286 personer som arbetstränade hos , och beräknas att 1 300 platser kommer att finnas för praktik inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin (, 2012). Vid utredningens dialoger med arbetsförmedlare har fram- kommit att man är mycket nöjd med arbete, inte minst vad gäller den fördjupade bedömningen av arbetsförmågan och det underlag man får från efter en sådan insats för den fortsatta bedömningen av individens behov av stöd. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet en fortsatt utveckling inom detta område kan tillföra värdefull kompetens och väl fungerande verktyg för Arbetsförmedlingens arbete inom arbetslivsinriktad rehabilitering. I avsnitt 6.2 identifieras även Arbetsförmedlingens behov av tillgång till kortare arbetsprövningsplatser. Också på detta område bör kunna bli en viktig aktör. 6.8Styrning uppföljning och kontroll De arbetsmarknadspolitiska insatserna bör utformas för att på ett effektivt sätt bidra till att personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i ökad utsträckning kan få och behålla ett arbete. Med denna utgångspunkt ingår det i utred- ningens uppdrag att analysera hur Arbetsförmedlingens styrning, uppföljning och kontroll av de särskilda insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kan utvecklas och förbättras. uppgick totalkostnaderna för de subventionerade anställningarna riktade till personer med funktionsnedsättning till . har omfattningen i fasta priser ökat med nästan eller . Med stöd av dessa medel får omkring 90 600 personer möjlighet att arbeta på den reguljära arbetsmarknaden eller hos . För stödens legitimitet är det avgörande att medlen används till rätt person och i rätt omfattning. I det sammanhanget är styrning, upp- följning och kontroll en angelägen fråga. Utredningen har studerat hur detta fungerar när det gäller stöd som regleras i förord- ningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funk- tionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och hur uppfölj- ning och kontroll kan ytterligare stärkas. 6.8.1Dagens system för styrning uppföljning och kontroll Riksdag och regering styr Arbetsförmedlingen genom mål och upp- drag i regleringsbrev och instruktionen samt genom bestämmelser för verksamheten i lag och förordningar. En annan form av styr- ning är genom fördelning av anslag till verksamheten. Resultaten följs upp och granskas. Detta sker genom krav på årsredovisningar, och specifika återrapporteringskrav till regeringen. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet genomförs av () eller annan av regering utsedd myndighet eller oberoende expert. Extern revision genomförs av () och av (RiR). Arbetsförmedlingens mål inom funktionshinderspolitiken På regeringens uppdrag har Arbetsförmedlingen bl.a. formulerat ett mål om att andelen personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga som får en anställning eller utbild- ning ska öka –2016. Målet signalerar värdet av att fler personer med funktionsnedsättning deltar i arbetslivet. Andra mål som styr funktionshinderspolitiken finns i regleringsbrevet. Där anges att den genomsnittliga subventionsnivån på lönebidrag inte får överstiga och att andelen övergångar från löne- bidrag till osubventionerat arbete ska öka jämfört med föregående år. Hur uppfyller målen granskas och följs upp. Regelverket för styrning uppföljning och kontroll finns inte någon oberoende funktion som löpande utövar tillsyn och granskar att de lagar och förordningar som styr Arbetsförmedlingens verksamhet tillämpas på ett enhetligt och korrekt sätt.26 Den löpande tillsynen och granskningen genomförs i stället av myndigheten själv i enlighet med Myndighetsförordningen (2007:515). Myndigheten ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redo- visas på ett tillförlitligt sätt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. (§3 Myndighetsförordningen) För att med rimlig säkerhet säkerställa att Arbetsförmedlingen full- gör sina uppdrag och mål i enlighet med kraven i myndighets- förordningen finns krav på att det ska finnas en internrevision, vilken har skyldighet att följa internrevisions- 26 Tillsyn och granskning av Arbetsförmedlingen genomförs dock i den delen som handlar om arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen och utövas av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring (IAF). Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet förordningen (2006:1228). Regeringen har också fastställt en förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll för statliga myndigheter som internrevisionen ska följa. I den framgår att myndigheten ska göra en riskanalys i syfte att identifiera omstän- digheter som utgör en risk för att de krav som framgår av myndig- hetsförordningen inte fullföljs. Vidare ska kontrollåtgärder vidtas för att minimera eller eliminera risker och dessa ska dokumenteras och följas upp. Arbetsförmedlingen och ytterligare cirka 60 myndigheter om- fattas av internrevisionsförordningen och förordningen om Intern styrning och kontroll. Dessa myndigheter står för av utgifterna i statsbudgeten (Ds 2006:15), vilket i sig utgör skäl för att styrning och kontroll av dessa myndigheter är av större bety- delse. Ambitionen med att införa krav på särskilda aktiviteter i dessa myndigheter är att minimera risker som kan hota myndig- heters möjligheter att nå de resultat som riksdag och regering har beslutat för verksamheten (ESV, 2010). Syftet med det nya regel- verket är också att i större utsträckning utnyttja myndigheternas verksamhetskunskap som styrningen och kontrollen av myndigheternas inre verksamhet förstärks. 6.8.2Hur fungerar dagens uppföljningssystem? Brister i styrningen av stödet lönebidrag (RiR 2007:24) gör i rapporten på arbetsmarknaden bedömningen att det finns brister i Arbets- förmedlingens föreskrifter när det gällde tydligheten i dokumenta- tionen om uppföljning av beslut om lönebidrag och prövning av arbetsförmågan vid förlängning utöver det fjärde året av nämnda stöd. Enligt granskningen saknade drygt en fjärdedel av dessa ärenden läkarintyg eller motsvarande specialistutlåtanden. Enligt en undersökning som genomfördes av dåvarande Arbetsmarknads- verket (AMS) och som refereras i granskning var underlaget bristfälligt i en tredjedel av besluten om lönebidrag. Framför allt dokumentation av nedsatt arbetsförmåga saknades i akterna. Granskningen visade också att för nära hälften av de gran- skade besluten saknades en dokumenterad motivering till besluten. Det framgick inte heller av dokumentationen varför en viss åtgärd valdes före andra åtgärder. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet I Statskontorets kartläggning (Statskontoret, 2008) av de nya stöden utvecklingsanställning och trygghetsanställning bekräftas bild om att handläggarna har svårt att veta när ett visst stöd ska väljas framför ett annat. När det gällde förläng- ningsbeslut framgick nästan aldrig om någon bedömning av arbets- förmågan hade gjorts. I en rapport från Delegationen mot felaktiga utbetalningar (SOU 2008:74) identifieras olika orsaker till felaktiga utbetalningar av lönebidrag. Framför allt bestod felen av svårig- heter att bedöma arbetsförmåga i förhållande till aktuellt arbete, otillräcklig kunskap om regelverket samt tidsbrist vid handlägg- ningen. Vid förlängningsbesluten tenderade bidragsgraden vara densamma som ursprungsbeslutet, trots att svårigheten att bedöma arbetsförmågan borde vara mindre vid omprövningstillfället. Arbetsförmedlingen har förbättrat rutinerna Med anledning av den kritik som riktats mot brister i handlägg- ningen av lönebidrag har Arbetsförmedlingen vidtagit ett antal förbättringsåtgärder.