sou · H0B384 · 2012-12-18 00:00:00 — 25Tillåtna sökbegrepp är namn, person- eller samordningsnummer, födelsetid, adress och folkbokföringsort. 2004/05:164 s. 83 f. uppgifter från exempelvis belastningsregistret framgår av 19 § andra stycket förordningen (1999: 1134) om belastningsregister att åtkomsten ska begränsas till att gälla endast sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt lagen om belastningsregister eller enligt förordningen. 7.5När bör uppgifter i näringsförbudsregistret gallras? Bedömning: Uppgifter i näringsförbudsregistret bör liksom tas bort efter det att näringsförbudet har löpt ut. ska uppgifter om näringsförbud tas bort från näringsförbuds- registret när tiden för förbudet har löpt ut. Vid bedömningen av om det finns skäl att låta uppgifter om näringsförbud stå kvar i näringsförbudsregistret även för tiden därefter gör sig framför allt två intressen gällande. Å ena sidan finns det ett starkt integritets- intresse av att registreringar av känsliga och belastande uppgifter inte består längre än nödvändigt. Å andra sidan kan uppgifter om ett tidigare näringsförbud indikera en risk för framtida oegentlig- heter och denna risk kan såväl andra näringsidkare som myndig- heter ha intresse av att känna till. Vår bedömning är att det först- nämnda intresset väger tyngst. Skälen till det är följande. Ett näringsförbuds främsta syfte är att förhindra personer, som har visat sig olämpliga för detta, att bedriva närings- verksamhet. När tiden för förbudet har löpt ut, är det ingenting som hindrar den som har haft näringsförbud från att åter vara verk- sam som näringsidkare. Redan mot den bakgrunden framstår det som principiellt tveksamt att låta en registrering av näringsförbud stå kvar efter det att tiden för näringsförbudet har löpt ut. En fort- satt registrering innebär ett fortsatt misstänkliggörande av den aktuella personen och kommer därmed i praktiken att begränsa hans eller hennes möjligheter att bedriva näringsverksamhet. Även om ett näringsförbud inte utgör ett straff i rättslig mening, visar statistiken att merparten av alla näringsförbud med- delas med anledning av att en person har gjort sig skyldig till och dömts för brott. Näringsförbud är därmed starkt förknippade med brottslighet. Registreringen i näringsförbudsregistret gör det dess- utom möjligt att få fram uppgifter om den dom som förbudet har En uppgift om näringsförbud i näringsförbudsregistret måste därför betecknas som känslig från integritetssynpunkt. Registret är offentligt och saknar den tydliga reglering som finns i fråga om belastningsregistret i syfte att skydda den personliga integriteten. En ordning där uppgifter om näringsförbud finns kvar i näringsförbudsregistret efter förbudstidens utgång innebär att registret alltmer skulle ta formen av ett belastningsregister, med den avgörande skillnaden att det inte skulle råda någon begränsning i fråga om vem som skulle kunna få tillgång till uppgifterna i registret. Nackdelarna med detta från integritetssynpunkt är upp- enbara. Dessa integritetsproblem skulle, kan det hävdas, kunna mot- verkas genom bestämmelser om sökbegränsningar och begräns- ningar i rätten till direktåtkomst. Mot bakgrund av registrets för- hållandevis begränsade omfattning torde dock sådana bestämmelser inte få någon nämnvärd betydelse från integritetssynpunkt. Integritetsproblemen skulle också kunna motverkas genom be- stämmelser om att uppgifterna i registret efter förbudstidens slut ska omfattas av sekretess. Bestämmelser av det slaget finns i det finländska systemet (se avsnittet 2.3.1.). Det kan emellertid ifråga- sättas om den fortsatta registreringen i så fall skulle vara av något större värde. Framför allt skulle enskildas intresse av att få känne- dom om tidigare näringsförbud inte tillgodoses. De brottsbekämp- ande myndigheternas intresse av att få del av uppgifterna skulle i och för sig delvis kunna mötas genom undantag från sekretessen. Mervärdet av detta torde dock vara begränsat. För de brotts- bekämpande myndigheterna är det knappast näringsförbudet som sådant utan – i förekommande fall – den brottslighet som har för- anlett näringsförbudet som är av intresse. Dessa uppgifter har de brottsbekämpande myndigheterna redan tillgång till genom bl.a. belastningsregistret (se närmare om detta nedan). Via de i belast- ningsregistret angivna domarna kan polis- och åklagarmyndighet- erna också få information om sådana näringsförbud som har med- delats på grund av brott. Vi förespråkar därför inte en sådan ordning som den finska. Vid bedömningen av om det finns skäl att ändra bestämmelserna om gallring av uppgifter i näringsförbudsregistret så att exempelvis enskilda kan få del av uppgifter om tidigare näringsförbud har det även betydelse att enskilda i viss utsträckning kan få del av mot- svarande information på annat sätt. Således har näringsidkare möj- lighet att hos kreditupplysningsföretag få fram uppgifter om närings- förbud upp till efter det att förbudet har löpt ut. I och för sig är detta förenat med en kostnad, eftersom kreditupplysningsföretag tar ut avgifter för de tjänster som de tillhandahåller. Emellertid tar också betalt för att tillhandahålla uppgifter från närings- förbudsregistret. Även om avgiften till är lägre än den som ett kreditupplysningsföretag tar ut väger därför kostnads- argumentet ganska lätt när det ställs mot intresset av att begränsa registreringen av integritetskänsliga uppgifter. Överväganden skäl talar således mot att ändra de nuvarande bestämmelserna om när uppgift om näringsförbud ska tas bort från näringsförbudsregistret. Under utredningsarbetet har från några av utredningens experter väckts tanken att belastningsregistret borde kompletteras med uppgifter om näringsförbud. Eftersom frågan inte omnämns i våra direktiv, har vi inte övervägt den närmare. Det kan emellertid konstateras att den redan har behandlats av lagstiftaren vid ett till- fälle (se avsnitt 7.2.3). Vad som har framkommit i vårt arbete ger inte anledning till någon annan ståndpunkt än den som lagstiftaren då redovisade. I vårt uppdrag ingår att analysera vilka problem som finns vid tillsyn över meddelade näringsförbud. Förutsättningarna för tillsynen över näringsförbudens efterlevnad regleras i 24 § lagen om näringsförbud. Enligt paragrafen utövas tillsynen av . Om det finns skäl att misstänka att ett förbud överträds eller att någon åsidosätter vad som föreskrivits i samband med en meddelad dispens, ska göra en anmälan till åklagaren. Vid tillsynen har myndigheten rätt att få biträde av polisen. Tillsynsverksamheten bygger dock i allt väsentligt på en frivillig medverkan från den som har näringsförbud. Inom sköts tillsynen av myndighetens specialverkställighetsteam (s.k. S-team). finns tre S-team med verksamhetsområdena , /och /. De tre S-teamen täcker in hela landet. Förutom frågor om näringsförbud svarar dessa team bl.a. för verk- ställigheten av beslut om kvarstad i de fall gäldenären misstänks för allvarlig brottslighet, samt för betalningssäkring, bevissäkring och intrångsundersökningar. Teamen arbetar med inriktning mot eko- nomisk och organiserad brottslighet och har ett nära samarbete med , , polisen, tullen, och . inleder tillsynen när den har fått besked från om att ett beslut om näringsförbud (tillfälligt eller slutligt) har förts in i näringsförbudsregistret. 1 Avsnittet bygger till stora delar på uppgifter inhämtade i samband med studiebesök hos i . förbud registreras i utsöknings- och indrivningsdatabas. Därefter kallas den som har fått näringsförbud skriftligen till ett inledande samtal hos myndigheten. I samband med kallelsen skickar myndigheten även information om inne- börden av näringsförbudet. Målsättningen är att det inledande samtalet ska hållas från det att ärendet inleddes hos . Inför det inledande samtalet gör en grundutredning. För att myndigheten ska få en bild av personens ekonomiska förhållanden och familjesituation genomförs ett antal registerkontroller. Det görs även mer allmänna kontroller om personen förekommer på Internet med t.ex. annonser som kan tyda på att han eller hon driver någon form av näringsverksamhet.2 Det inledande samtalet har till syfte att klargöra att personen som har fått näringsförbud har förstått innebörden av förbudet. Det har även till syfte att ge handläggaren en bild av personens ekonomiska situation och inställning till näringsförbudet. Med utgångspunkt i samtalet och de tidigare registerkontrollerna gör handläggaren därefter en bedömning av risken för att personen kommer att överträda näringsförbudet. Samtalet är frivilligt och det finns inte någon skyldighet att svara på handläggarens frågor. Efter det inledande samtalet görs det årliga kontroller. De genom- förs genom registerslagningar och kontakter med de personer som har näringsförbud. Om handläggaren bedömer att risken för överträdelse är låg, kan kontakten ske via telefon. Gör man däremot bedömningen att det finns en högre risk för överträdelse, kallas personen på nytt till för samtal. hade i tillsyn över 407 näringsförbud. Motsvarande siffra för teamen i /och /var 445 respektive 214 förbud. Av totalt cirka 1 060 fall avsåg 880 personer som även var restförda i register. har som rutin att försöka samordna tillsynen av näringsförbud med tillgångsundersökningar enligt utsökningsbalken. Den information som inhämtas i utmätnings- ärendet genom frågor till gäldenären eller tredje man med upp- lysningsplikt enligt 4 kap. 14 och 15 §§ utsökningsbalken används 2 Regelmässigt sker kontroller av skatteregistret (bl.a. inkomstuppgift och eventuell regi- strering av F-skatt), register (uppgifter om eventuell pension eller andra ersättningar), näringslivsregistret hos och fordonsregistret (uppgifter om yrkestrafiktillstånd m.m.). Vidare begär handläggaren in uppgifter om närstående från folk- bokföringen. även i tillsynsverksamheten. Genom att informationen i utmätnings- ärendet spiller över i tillsynsärendet får myndigheten tillgång till ytterligare information, t.ex. uppgifter från banker. S-teamet i har inte utnyttjat möjligheten att begära hjälp av polisen i någon större omfattning; uppskattningsvis begärde man sådan hjälp i fyra till fem fall . Ett av skälen till detta kan, enligt handläggare hos , vara att de egna efterforskningarna ofta leder fram till en så stark misstanke om överträdelse av förbudet att man i stället vänder sig direkt till åklagaren med en anmälan. Enligt handläggarna har dock möjlig- heten att begära hjälp av polisen stor betydelse när det finns miss- tankar om att en person som har näringsförbud arbetar hos en närstående. Liknande erfarenheter har S-teamet i /redovisat. Enligt statistik från gjorde myndig- heten (samtliga S-team) 26 anmälningar till åklagaren om överträdelse av näringsförbud. av gjordes 20 anmälningar. 8.3Brister i den nuvarande ordningen I en rapport från år 20043 framhölls att den dåvarande – och alltjämt gällande – ordningen för tillsynen var behäftad med brister och att det fanns skäl att överväga vissa för- ändringar av lagstiftningen. Enligt rapporten var det, i fråga om cirka en fjärdedel av dem som hade näringsförbud , oklart hur de försörjde sig. I syfte att komma till rätta med detta problem föreslogs det i rapporten att det skulle införas en skyldighet för personer med näringsförbud att minst en gång lämna upplysningar till om sina personliga och ekonomiska för- hållanden. Vidare underströks att det var av vikt att upplysnings- skyldigheten var förenad med någon typ av sanktion och att det därför borde införas en möjlighet för att föra talan om förlängning av förbudet om upplysningsplikten inte fullgjordes.4 3Ekobrottsmyndighetens rapport 2004:2. 4Se 2004:2 s. 37. 8.3.2Kronofogdemyndighetens syn på den nuvarande ordningen för tillsyn Enligt handläggarna hos i är det otillfredsställande att dagens tillsyn till stor del är beroende av frivillig medverkan från den person som har näringsförbud. Det upplevs som frustrerande att de som har näringsförbud inte är skyldiga att lämna några som helst uppgifter och således kan välja att tiga eller rentav lämna felaktiga uppgifter; det förekommer att per- soner som har näringsförbud vid det inledande samtalet uttryckligen säger att de inte har några skyldigheter att medverka vid tillsynen och att de inte har för avsikt att göra det. Handläggarna har också efterlyst bättre möjligheter att kontrollera uppgifter med tredje man. är det inte möjligt att göra några andra sådana kontroller än register- kontroller hos andra myndigheter. Det finns exempelvis inte någon möjlighet för handläggarna att vid misstanke om att uppgifterna är oriktiga infordra information från en påstådd arbetsgivare eller en bank för att på så sätt kontrollera uppgifternas sanningshalt. Vid sådan misstanke är handläggarna i stället hänvisade till att begära hjälp av polis för att genomföra spaning, vilket uppfattas som tids- ödande. Bristerna i systemet kompenseras i viss mån av att kan få tillgång till ytterligare registeruppgifter när den person som har fått näringsförbud även är föremål för en tillgångsundersökning enligt utsökningsbalken. Handläggarna upplever det emellertid som att den nuvarande ordningen för till- syn åker snålskjuts på annan lagstiftning och att det leder till en ojämlikhet i systemet. En person som är restförd hos kan förvänta sig en mera ingripande granskning än en person som inte har några skulder. Till bilden hör att en inte obetydlig del av dem som har näringsförbud inte förekommer med skulder i myndighetens register. Gentemot dessa personer finns inte någon möjlighet att vidta några ytterligare kontrollåtgärder. Detta uppfattas som en brist. Enligt handläggarna är det uppskattningsvis av de personer som kallas till det inledande samtalet som hörsammar kallelsen. De övriga är svårare att komma i kontakt med; det rör sig här ofta om s.k. målvakter och personer som bor eller är skrivna utomlands. Enligt handläggarna bör man överväga att införa bestämmelser som möjliggör polishämtning till ett möte hos myndigheten. Enligt statistik från fanns det 66 ärenden om näringsförbud som var eller äldre och där det inte hade skett någon första kon- takt med den person som hade näringsförbud. Bedömning: bör ges bättre möjlig- heter att utöva tillsyn över meddelade näringsförbud. Näringsförbud har – såsom det uttrycks i de ursprungliga förarbetena – huvudsakligen två syften. Den ena syftet är att hindra personer att bedriva näringsverksamhet sedan de har visat sig olämpliga för detta. Det andra syftet är att tillhandahålla en adekvat reaktion på missbruk av näringsfriheten. För att dessa syften ska uppnås är det uppenbarligen inte tillräckligt att beslut om närings_förbud meddelas. Därutöver krävs att det tillsynsarbete som tar vid efter beslutet är ändamålsenligt och effektivt så att näringsförbudet efterlevs. Av tillgänglig statistik framgår att det anmäls endast ett fåtal överträdelser av näringsförbud . Vi har av naturliga skäl inte kunnat bilda oss någon uppfattning om hur många av dem som har näringsförbud som bryter mot förbudet. Emellertid finns det skäl att anta att ett inte obetydligt antal överträdelser aldrig upptäcks eller lagförs. De kontakter som vi har haft med visar i och för sig att tillsynsverksamheten i dess nuvarande form fungerar tillfredsställande i det stora flertalet tillsynsärenden. Myndighetens erfarenheter ger sålunda vid handen att i de flesta fallen görs det vid det inledande samtalet bedömningen att risken för överträdelse inte är speciellt hög och att den fortsatta tillsynen kan begränsas till en årlig registerkontroll och en telefonkontakt. står det klart att personal upplever att systemet för tillsyn i en del fall fungerar dåligt. En brist i systemet är att myndigheten ibland inte kan etablera kontakt med dem som har fått näringsförbud och att dessa inte kan tvingas att inställa sig till samtal med myndighetens handläggare eller svara på myndighetens frågor. En annan brist är att det inte alltid finns några egentliga möjligheter att kontrollera de uppgifter som lämnas; myndig- heten har endast begränsade möjligheter att begära ut uppgifter från tredje man, göra hembesök m.m. Enligt vår mening är det av grundläggande betydelse för en fram- gångsrik tillsyn att får tillgång till korrekta uppgifter om hur en person försörjer sig och att myndigheten med relativt enkla medel kan kontrollera att uppgifterna som lämnas är riktiga. Det finns därför ett behov av att ge bättre möjligheter till information. Det finns också ett behov av att göra reglerna kring tillsynen tydligare. Tydligare regler om vad som gäller för tillsynsverksamhet kan också bidra till att klargöra för personer med näringsförbud vilken typ av granskning han eller hon kan förvänta sig . som det finns ett tungt vägande samhällsintresse att göra tillsynsverksamhet så effektiv som möjligt får detta intresse inte leda till ett system som i onödan misstänkliggör dem som har näringsförbud. Flertalet av dem som har näringsförbud synes inrätta sig efter detta. De redskap som har tillgång till måste alltså vara välavvägda och får inte leda till att den personliga integriteten kränks i onödan. 8.4.2Bör personer med näringsförbud vara skyldiga att lämna information om sina förhållanden? Bedömning: Det bör inte införas någon sanktionerad skyldighet för personer med näringsförbud att lämna information om sina förhållanden. En särskild fråga är om det bör införas regler som gör det möjligt att vid äventyr av vite eller annan sanktion tvinga en person med näringsförbud att lämna uppgifter om inkomster m.m. till . I tidigare utredningar har det lagts fram förslag till sådana bestämmelser. I SOU 1997:123 föreslog Näringsförbudslags- utredningen att skulle ha möjlighet att förlänga förbudstiden om den som hade närings- förbud inte kom in med uppgift om hur han eller hon försörjde sig. Ett sådant beslut om förlängning skulle enligt förslaget kunna över- klagas enligt reglerna i 18 kap. utsökningsbalken.5 En liknande ord- 5 Se 43 § i förslag till ny lag om näringsförbud (SOU 1997:123 s. 26 och 220 f.). ning förespråkades, som har nämnts, i (se avsnitt 8.3.1). I sammanhanget kan konstateras att en gäldenär enligt 4 kap. 14 § utsökningsbalken är skyldig att i samband med utsökning lämna de uppgifter om sina tillgångar som behövs i målet. kan också ålägga gäldenären att inge för- teckning över sina tillgångar och att på heder och samvete skrift- ligen bekräfta de uppgifter om sina tillgångar som han eller hon har lämnat vid förhör eller i förteckning. Om gäldenären inte fullgör denna uppgiftsskyldighet, kan han eller hon bli skyldig att betala vite. Lämnar gäldenären oriktiga uppgifter, kan ansvar för osann eller vårdslös försäkran komma i fråga.6 Det kan synas som att bestämmelser av detta slag skulle kunna vara ändamålsenliga i tillsynsverksamhet. praxis i fråga om rätten att inte behöva belasta sig själv Det finns emellertid enligt vår mening skäl att befara att bestäm- melser av ovan angivet slag skulle stå i strid med åtaganden enligt artikel 6 i . Enligt den artikeln ska var och en vid en prövning av en anklagelse mot honom för brott bl.a. ha rätt till en rättvis rättegång. Även om det inte uttryckligen nämns i artikeln, anses rätten till en rättvis rättegång innefatta en rätt för den misstänkte eller åtalade att inte behöva yttra sig och inte heller behöva belasta sig själv. Principen bygger på uppfattningen att åklagaren i ett brottmål ska kunna styrka åtalet, utan att behöva tillgripa bevis som har överkommits genom tvång eller utpressning i strid med den åtalades eller misstänktes vilja.7 har i en rad avgöranden konstaterat att rätten att inte behöva yttra sig eller belasta sig själv är en grundläggande rättighet.8 Gemensamt för dessa avgöranden är att en myndighet, efter misstanke om brott, hade tvingat eller försökt tvinga den miss- tänkte att lämna uppgifter som antingen var belastande för honom 6Se 15 kap. 10 § . 7Se P. van Dijk m.fl., Theory and Practice of Convention on Human Rights, 4 uppl., 2006, s. 592 f. och H. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl., 2012, s. 282 ff. 8Se bl.a. domar i målen mot (, ansökan nr 10828/84), mot Förenade (, ansökan nr 19181/91) och mot Förenade (, ansökan nr 6563/03). eller henne eller hade kunnat antas vara det. Det tvång som sökandena utsattes för bestod i att de riskerade vite eller fängelse om de inte lämnade de begärda uppgifterna. Enligt avgöran- den är det inte nödvändigt att de uppgifter som har åtkommits genom tvång används i en rättegång för att rätten enligt artikeln ska vara kränkt, utan det är tillräckligt att en misstänkt eller åtalad mot sin vilja utsätts för tvång i syfte att förmå honom eller henne att lämna uppgifter som kan vara belastande. I samtliga de avgöranden som vi har refererat till ansåg domstolen att sökandenas rätt enligt artikel 6 i hade kränkts. Utgångspunkten för principen att inte behöva belasta sig själv är att den som är misstänkt för brott inte ska behöva bidra till utred- ningen eller bevisningen. I dom i målet Kansal mot Förenade Konungariket9 var emellertid förutsättningarna något annorlunda. Sökanden var, med stöd av bestämmelser i den brittiska konkurslagen, skyldig att svara på frågor från konkursförvaltaren. Om han inte gjorde det, riskerade han att dömas för domstolstrots till böter eller fängelse. riktades inte några brottsmisstankar mot honom. åtalades han för brott som hade samband med konkursen och vid rättegången åberopade åklagaren de uppgifter som sökanden hade lämnat till konkurs- förvaltaren. konstaterade att dessa uppgifter spelade en viktig roll vid rättegången. Åberopandet av förhörsupp- gifterna kränkte enligt sökandens rätt enligt artikel 6 i . påverkan på tillämpningen av svensk lag Den ovan redovisade praxisen från har påverkat tillämpningen av svensk lag. I rättsfallet NJA 2001 s. 563 var fråga om huruvida en person som hade lämnat felaktiga uppgifter under ed i samband med en konkurs skulle dömas för mened. Klaganden gjorde gällande att om hon hade lämnat riktiga uppgifter under ed så hade hon härigenom avslöjat att hon hade gjort sig skyldig till brott. konstaterade att det genom praxis var fastlagt att det inte är förenligt med artikel 6 i att någon under straffansvar åläggs att lämna uppgifter som avslöjar att han har begått ett brott och som kan 9 , ansökan nr 21413/02. användas som bevis i en kommande rättegång mot honom. Därmed hade den tilltalade enligt domstolen haft rätt att vägra beediga uppgifterna i samband med edgångssammanträdet. Omständlig- heterna i fallet ansågs vara sådana att den tilltalade hade haft skälig ursäkt att lämna oriktiga uppgifter och åtalet ogillades därför med stöd av 15 kap. 4 § . De redovisade förhållandena gör att det finns anledning att ställa sig mycket tveksam till en ordning där en person med närings- förbud kan åläggas att, med hot om sanktioner om åläggandet inte följs, lämna uppgifter som skulle kunna visa att han eller hon har överträtt förbudet. Visserligen skulle en sådan bestämmelse sannolikt vara förenlig med om den förenades med en möjlighet för den tillfrågade att vägra att svara på frågor som avslöjar att han eller hon har gjort sig skyldig till brott. En sådan bestämmelse skulle kunna utformas med förebild i de regler som finns i rättegångsbalken.10 Vi ställer oss emellertid tveksamma till en sådan lösning, framför allt därför att den skulle leda till tillämpningssvårigheter. Vi anser mot den bakgrunden att det inte bör införas någon straffsanktionerad – eller på liknande sätt sanktionerad – skyldighet för personer med näringsförbud att muntligen eller skriftligen lämna information om sina förhållanden. Som vi återkommer till i avsnitt 8.4.4 bör detta emellertid inte innebära att myndigheten inte ska ha möjlighet att efterfråga information från personer med näringsförbud. Förslag: När en person har fått näringsförbud ska kalla honom eller henne att inställa sig personligen hos myndigheten för ett inledande samtal. ska även, om det finns särskilda skäl, kunna kalla till ytterligare samtal .