sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — En utgångspunkt för våra överväganden i detta avsnitt är således att villkorligt fängelse ska kunna förenas med ett visst antal dagsböter och att varje dags- bot ska fastställas till ett visst belopp i kr. Beräkningen av dagsbots- beloppet bör inte skilja sig från den beräkning som ska göras när dagsböter döms ut som självständig påföljd, vilket innebär att de förslag vi lämnar i avsnitt 16.2.5 såvitt avser beräkningen ska gälla även för dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Vårt förslag: Villkorligt fängelse ska kunna förenas med lägst 50 och högst 200 dagsböter. I nuvarande påföljdssystem kan villkorlig dom och skyddstillsyn i förening med dagsböter användas som påföljd för brottslighet vars straffvärde (med beaktande av eventuella billighetsskäl och den till- talades ungdom, i fortsättningen benämnt brottslighetens straffmät- ningsvärde) uppgår till uppemot . Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår innebär att dagsböter som regel endast ska användas som tilläggssanktion vid kortare villkorliga fängelsestraff, som utgångspunkt om fängelsestraffets längd uppgår . Denna förändring skulle kunna anföras som skäl för att bestämma det maximala antalet dagsböter som kan dömas ut som tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff till lägre än 200. I samma riktning talar det faktum att villkorligt fängelse i sig får anses utgöra en mer ingripande påföljd än i vart fall villkorlig dom, och kanske också skyddstillsyn, eftersom det döms ut ett fängelsestraff – om än villkorligt. Ett villkorligt fängelsestraff som förenas med Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse t.ex. 100 dagsböter får alltså anses utgöra en strängare påföljd än en villkorlig dom i förening med motsvarande antal dagsböter. Å andra sidan måste beaktas att avsikten är att villkorligt fängelse med dagsböter ska kunna dömas ut även för brott som har låga straff- mätningsvärden, men för vilka det döms ut en mer ingripande påföljd än villkorlig dom eller skyddstillsyn med dagsböter – i första hand fängelse eller villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst – på grund av brottets art. Som ut- vecklas närmare i kapitel 15 gör vi bedömningen att det i det på- följdssystem som vi föreslår inte bör göras en sådan särbehandling av vissa brott eller brottstyper, utan att det avgörande för påföljds- bestämningen endast ska vara brottets straffmätningsvärde (dvs. det utmätta fängelsestraffets längd) och den tilltalades tidigare brotts- lighet. Vi motiverar detta ställningstagande bl.a. med att införandet av villkorligt fängelse innebär att det kommer att dömas ut en till- räckligt ingripande påföljd även om brottets straffmätningsvärde är lågt. En förutsättning för att villkorligt fängelse ska uppfattas som en trovärdig påföljd även på lägre straffnivåer är dock att det villkor- liga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion som uppfattas som tillräckligt ingripande. För att villkorligt fängelse i förening med dagsböter ska uppfattas som en mer ingripande påföljd än ett självständigt bötesstraff krävs därför att det antal dagsböter som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med inte är alltför lågt. Det finns dessutom anledning att ta hänsyn till att villkorlig dom i förening med dagsböter har kritiserats för att inte vara en tro- värdig och tillräckligt ingripande påföljd för brott på fängelsenivå samt för att den låga ingripandegraden i påföljdskombinationen leder till stora tröskeleffekter i förhållande till fängelse. Den ökade tydlighet och ingripandegrad som en övergång till villkorligt fängelse kan innebära skulle delvis undergrävas om det maximala antalet dagsböter vid villkorligt fängelse sattes lägre än vad som gäller för villkorlig dom. Om det maximala antalet dagsböter sätts lågt, skulle det dessutom uppstå en alltför hög tröskel mellan villkorligt fängelse i förening med dagsböter och villkorligt fängelse som förenas med en mer ingrip- ande tilläggssanktion, som samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Det finns också anledning att beakta den kritik som har riktats mot att det i nuvarande system för ett mindre allvarligt brott (t.ex. snatteri) kan dömas ut ett högt bötesstraff, exempelvis 120 dags- böter, medan det för ett allvarligare brott (t.ex. stöld) kan dömas Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse till villkorlig dom i förening med ett lägre bötestraff, t.ex. 50 dags- böter, vilket av många uppfattas som en mer ingripande påföljd. I doktrinen har i anledning av denna effekt föreslagits att den övre delen av straffskalan för dagsböter endast ska kunna dömas ut när böter döms ut i förening med villkorlig dom och att den nedre delen av straffskalan ska reserveras för brottslighet på bötesnivå.5 Motsvarande resonemang kan föras när det gäller dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse, dock med den skillnaden att den upplevda effekten av att ett högt bötesstraff är mer ingripande än en icke frihetsberövande påföljd på fängelsenivå torde minska i ett system med villkorligt fängelse, eftersom villkorligt fängelse i sig får anses innebära ett strängare ingripande än en villkorlig dom. Enligt vår bedömning finns det skäl att beakta kritiken på så sätt att det lägsta antalet dagsböter som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med sätts något högre än 30 dagsböter. Mot bakgrund av det nu anförda gör vi sammantaget bedöm- ningen att villkorligt fängelse bör kunna förenas med minst 50 dags- böter. kan villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med upp till 200 dagsböter. Påföljdskombinationen kan användas för brottslig- het vars straffvärde motsvarar fängelse i som mest . Eftersom vi angett som riktlinje att villkorliga fängelsestraff bör kunna förenas med dagsböter, kan det över- vägas om ett maximiantal om 200 dagsböter skulle leda till en för hög ingripandegrad. Enligt vår bedömning bör emellertid bötes- skalan göras så vid att det i den övre delen finns ett visst utrymme som kan användas i särskilda situationer. Ett skäl för detta är att våra förslag i avsnitt 9.5.12 och 10.4.7 innebär att det, om ett ovill- korligt fängelsestraff framstår som uppenbart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl, ska finnas utrymme för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, trots att det inte är möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion som bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I sådana situationer ska det alltså finnas möjlig- het att besluta om villkorligt fängelse och bestämma tilläggssank- tionen till dagsböter vid högre straffmätningsvärden än vad som annars är avsett och även vid återfall i brott. Det bör därmed rimligen finnas utrymme för att förena det villkorliga fängelse- 5 Se Ulväng i SvJT 2003 s. 258 f. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse straffet med ett större antal dagsböter än vad som annars hade blivit fallet. Det innebär att den övre delen av dagsbotsskalan bör avsättas för de nu angivna situationerna. Mot bakgrund av det nu anförda bör det maximala antalet dagsböter som tilläggssanktion sättas till 200. Frågan om vilket antal dagsböter som bör beslutas vid olika straff- nivåer utvecklas i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kom- mentaren till 27 kap. 2 § BrB. Villkorlig dom och skyddstillsyn kan förenas med en föreskrift om samhällstjänst I nuvarande påföljdssystem kan innehållet i en villkorlig dom eller en skyddstillsyn skärpas genom att påföljden förenas med en före- skrift om samhällstjänst. En sådan föreskrift skyldighet för den dömde att utföra oavlönat arbete , lägst 40 och högst . När rätten meddelar en föreskrift om samhällstjänst, ska den ange i domslutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Straffmätningen av antalet timmar samhällstjänst I förarbetena till påföljdsreform, då samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet, gjorde regeringen bedömningen att förhållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och längden av det alternativa fängelsestraff som ska anges i domslutet inte bör regleras i lag. Som utgångspunkt angavs dock att ett alternativstraff om en månads fängelse bör kunna leda samhällstjänst och att varje ytterligare månads fängelse bör föranleda ett påslag samhällstjänst. Enligt regeringen kunde det dock i vissa fall finnas skäl att göra en annan bedömning. Avgörande skulle vara att påföljden i dess helhet framstår som en tillräckligt ingripande reaktion på brottet med hänsyn till t.ex. den tilltalades personliga förhållanden och vilken grad av ingripande påföljden innebär utöver samhällstjänsten i form av t.ex. böter, övervakning eller eventuell Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Regeringen anförde vidare att det inte heller kan bortses från att villkorlig dom i praktiken är en mindre ingripande påföljd än skyddstillsyn, vilket också ansågs tala för att antalet timmar sam- hällstjänst bör bestämmas utifrån en helhetsbedömning.6 Även om lagstiftaren alltså avsåg att även andra förhållanden skulle kunna få betydelse, så har i praxis antalet timmar samhälls- tjänst kommit att bestämmas i princip uteslutande efter det alter- fängelsestraffets längd. Det förhållandet att villkorlig dom i sig får anses vara en mindre ingripande påföljd än skyddstillsyn har dock inneburit att en månads fängelse har ansetts motsvara villkor- lig dom i förening samhällstjänst och att varje ytter- ligare månads fängelse upp föranleder ett påslag samhällstjänst.7 I avsnitt 4.2.6 återges den skala som i doktrinen har angetts som riktlinje för bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst. En förutsättning för att en villkorlig dom eller skyddstillsyn ska kunna förenas med en föreskrift om samhällstjänst är att den till- talade samtycker till det. Dessutom ska föreskriften vara lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Lämplighetskravet innebär att rätten måste göra en bedömning av om den tilltalade har möjlighet att utföra samhällstjänstarbete. Enligt förarbetena bör det förhållandet att den tilltalade har miss- bruksproblem inte diskvalificera honom eller henne från samhällstjänst, utan en bedömning ska göras utifrån samtliga relevanta förhållanden i det enskilda fallet. Vid mer allvarligt miss- bruk anses det dock vara lämpligt att i stället välja ett mer behand- lingsinriktat påföljdsalternativ, som skyddstillsyn med kontraktsvård, särskilt om missbruket är pågående.8 Till sin hjälp för bedömningen av den tilltalades lämplighet för samhällstjänst kan rätten hämta in personutredning från Kriminal- vården. 1997/98:96 s. 88 f. 7Se bl.a. rättsfallen NJA 2000 s. 116 och 2000 s. 256. 1997/98:96 s. 100. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Av 3 kap. FrivF framgår att Kriminalvården ansvarar för verkställig- heten av en föreskrift om samhällstjänst. Detta gäller oavsett om samhällstjänsten har föreskrivits till villkorlig dom eller till skydds- tillsyn. Det är också Kriminalvården som ansvarar för att skaffa sam- hällstjänstplatser. När försöksverksamheten med samhällstjänst infördes ut- talade departementschefen att det inom frivården skulle upprättas en arbetsplatsbank med uppgifter om tillgängliga arbetsplatser för samhällstjänst. Samhällstjänsten fick enligt departementschefen inte uppfattas som att oavlönad arbetskraft ställs till arbetsmarkna- dens förfogande. Arbetsuppgifterna skulle därför så långt möjligt vara av den arten att de normalt inte utförs av anställda. Valet av arbetsuppgifter fick inte ske så att de dömda uppfattar samhälls- tjänsten som förnedrande eller integritetskränkande. Avsikten var att den dömde skulle känna att han eller hon gör något meningsfullt och att han eller hon gavs möjlighet att ingå i en arbetsgemenskap med personer som inte tillhör den vanliga umgängeskretsen. Sam- mantaget gjordes bedömningen att arbetsplatserna i första hand skulle skaffas inom den ideella föreningsverksamheten. angavs dock att det kunde bli aktuellt att söka platser inom ett större område, t.ex. inom den privata sektorn, om behovet av placeringar skulle öka.9 I samband med påföljdsreform, då samhällstjänst blev ett permanent inslag i påföljdssystemet, uttalade sig regeringen på nytt om valet av samhällstjänstplatser. I det sammanhanget sades att Kriminalvården borde kunna söka lämpliga samhällstjänstplaceringar inom ett något större område än vad som dittills varit fallet. Enligt regeringens förslag skulle samhällstjänst huvudsakligen förläggas till ideell verksamhet, men det skulle också finnas möjlighet att verkställa samhällstjänst inom ramen för offentlig verksamhet. Allt- jämt skulle gälla att arbetsuppgifterna ska kunna upplevas som meningsfulla, att den dömde ska få ingå i någon form av arbetsgemen- skap och att arbetet inte får vara av integritetskränkande natur.10 Enligt en kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå redovisade 201011 fördelade sig arbetsplatserna för samhällstjänst enligt följ- ande. 1989/90:7 s. 26 f. 1997/98:96 s. 101 ff. 11Frivården i – En kartläggning, 2010:10. SOU 2012:34 Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Andel (procent) När någon dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn med före- skrift om samhällstjänst upprättar Kriminalvården en arbetsplan för samhällstjänsten. Av planen ska framgå var arbetet ska utföras, vilka arbetstider som ska gälla, det minsta och högsta antalet timmar som den dömde får tillgodogöra sig eller månad och övriga föreskrifter som är nödvändiga för verkställigheten. Kriminalvården ska genom besök eller på annat lämpligt sätt kontrollera att arbets- planen följs. Av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verk- ställighet av frivårdspåföljder (KVFS 2011:5) framgår att samhälls- tjänsten ska påbörjas efter det att domen har blivit verkställbar mot den dömde, och som huvudregel . Samhällstjänsten ska utföras på den dömdes fritid och på en samhällstjänstplats som Kriminalvården anvisar. Den får inte utföras i form av sådana uppgifter som den dömde ändå skulle ha utfört som medlem i en förening eller annan organisation. Vid valet av samhällstjänstplacering bör enligt föreskrifterna den dömdes per- sonliga förhållanden och omständigheter uppmärksammas. Avveck- lingstiden, dvs. den tid inom vilken samhällstjänsten ska verkställas, ska normalt vara proportionell till det alternativa fängelsestraff som angetts i domen. 40 eller 50 timmars samhällstjänst ska således verkställas inom en månad. Som riktmärke anges att ett arbetspass ska motsvara . Avvecklingstiden kan dock kompri- meras, t.ex. om arbetsplatsen ligger så långt bort att restiden blir oproportionerlig i förhållande till arbetstiden eller om arbetet är organiserat på ett sådant sätt att det bör utformas koncentrerat. Enligt föreskrifterna ska den dömdes närvaro på varje arbetspass kontrolleras. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 11.5.2Problem och brister i nuvarande system – – Dagens situation och framtida möjligheter (2012:4) gav regeringen (Brå) i uppdrag att följa upp och utvärdera innehållet i verkställigheten av samhälls- tjänst. Utvärderingen omfattade främst två frågor, att utvärdera hur samhällstjänsten fungerar och att se över möjligheten att använda samhällstjänst i större omfattning än . Resultatet av utvärderingen redovisades i rapporten – Dagens situation och framtida möjligheter (Brå- rapport 2012:4). I rapporten gör Brå sammanfattningsvis bedömningen att studien i flera avseenden bekräftar den positiva bild av samhällstjänst som framträtt i Brå:s tidigare studier. Frivården anser att samhällstjänsten oftast fungerar bra. Intervjuade klienter trivs på sina arbetsplatser och tycker att arbetet känns meningsfullt. Kontaktpersonerna på arbetsplatserna är engagerade i sin uppgift. Dock finns det enligt Brå vissa problem när det gäller rekryteringen av arbetsplatser, frivårdens kontrollnivå, tillgången till stöd från frivården och på- följdens legitimitet bland klienterna. 11.5.2.2 Arbetsplatserna räcker inte till I rapporten pekar Brå särskilt på att det har uppstått problem vad gäller rekryteringen av arbetsplatser för samhällstjänst och att antalet platser inte räcker till för de personer som döms till samhällstjänst. De frivårdshandläggare som intervjuats under utvärderingen uppgav att konkurrensen är stor från Arbetsförmedlingens Fas 3, ung- domstjänsten och rehabiliteringsprogram. Flera av dessa ersätter dessutom arbetsgivarna ekonomiskt för klienterna, vilket Kriminalvården inte har rätt att göra. Svårigheterna att hitta platser är störst i mindre kommuner där det inte finns så många arbetsplatser att vända sig till. Frivårdshandläggarna påtalade också att ett flertal arbetsplatser, fr.a. inom idrottsrörelsen, är säsongs- bundna, vilket gör att det är svårare att hitta samhällstjänstplatser under vissa tider . Ett problem kring rekryteringen av samhällstjänstplatser är enligt Brå att många arbetsplatser inte tar emot alla typer av klienter. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse del arbetsplatser tar inte emot personer som begått tillgreppsbrott, på grund av rädsla för tillgrepp från arbetsplatsen. Andra tar inte emot dem som dömts för våldsbrott eller sexualbrott. Få arbets- givare tar emot dömda med ett aktivt missbruk. Det anses också vara svårare att placera klienter som inte talar svenska. Vidare kan det enligt rapporten ibland vara svårt att hitta samhällstjänstplatser till personer som har ett ordinarie arbete, eftersom de ofta endast kan arbeta eller . De intervjuade frivårdshandläggarna tog upp tre förslag till för- ändringar som skulle kunna underlätta möjligheterna att rekrytera nya arbetsplatser för samhällstjänst. För det första ansåg handläggarna att kommunerna borde åläggas att ställa upp med arbetsplatser för sina kommuninvånare i mycket större utsträckning än vad som sker . För det andra borde det, enligt handläggarna, vara möjligt att i större utsträckning anlita privata företag för att uppnå ett bredare rekryteringsunderlag. Slutligen ansåg handläggarna att det, åtmin- stone för klienter som är svåra att placera, bör finnas möjlighet för Kriminalvården att i egen regi anordna lämpligt arbete, t.ex. genom egna arbetslag som utför arbete utanför den reguljära arbetsmark- nadens ram. I sin bedömning anför Brå att det för att öka möjligheten till fler samhällstjänstplatser kan bli aktuellt med placeringar inom den privata sektorn, liksom med arbetsplatser i frivårdens regi. Platser av sistnämnda slag skulle enligt Brå kunna vara en lösning främst för de klienter som många arbetsplatser inte vill ta emot, till exempel klienter som har missbruksproblem eller har begått vissa typer av brott. Att kommunerna åläggs ett större ansvar för klienter som bor i kommunen genom att tillhandahålla fler platser för dem är enligt Brå en rimlig önskan. Det anses dock vara svårt att från nationell nivå få till stånd en sådan utveckling. En möjlig väg skulle enligt Brå kunna vara att frivården i större utsträckning än invol- veras i de lokala brottsförebyggande råden. Med rådens hjälp skulle de enligt Brå kanske kunna få till stånd ett ökat lokalt engagemang för samhällstjänsten som en insats med potential att förbygga åter- fall i brott. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 11.5.2.3 Stöd till och kontroll av arbetsplatserna Enligt Brå är stödet till arbetsplatser som tar emot personer för samhällstjänst relativt begränsat. Stöd ges vid nyrekryteringar i form av skriftlig information om regler och förväntningar. Utöver detta ges stöd främst genom löpande kontakter med frivården vid behov. Både handläggare och kontaktpersoner som intervjuats frågade efter träffar för kontaktpersonerna där de kan få information om samhällstjänst och dess regelverk samt kan ställa frågor och träffa andra kontaktpersoner. Enligt Brå utvisar studien att det i praktiken inte görs några systematiska kontroller av arbetsplatsen annat än när frivården första gången använder den. Därutöver kontrolleras arbetsplatserna när frivården ser ett behov av det i samband med enskilda samhälls- tjänstplaceringar. Enligt intervjuade frivårdstjänstemän fungerar de arbetsplatser som anlitas för samhällstjänstplaceringar överlag bra. Det är relativt ovanligt att arbetsplatser bedöms vara olämpliga för samhällstjänst. Om det skulle upptäckas att en arbetsplats är olämplig, t.ex. för att kontaktpersonen inte har tillräcklig uppsikt över klienten eller för att det finns misstankar om att det pågår illegal verksamhet, avbryts samarbetet direkt. Ett frivårdskontor uppgav dock att bristen på arbetsplatser innebär att man är beroende av de platser som står till förfogande och att det i något fall har lett till att man valt att inte avbryta en pågående placering. 11.5.2.4 Bristande stöd till klienter I rapporten anger Brå att den som döms till skyddstillsyn med samhällstjänst tilldelas en handläggare vid frivården som ska bistå honom eller henne med stöd och hjälp för att minska risken för återfall i brott. Stödet kan bestå av samtal, insatser mot missbruk eller brottsförebyggande program. Motsvarande stödinsatser ges inte till dem som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst, där frivårdens uppgift begränsas till att kontrollera verkställigheten av samhällstjänsten. De frivårdshandläggare som intervjuats under utvärderingen såg det som en brist att frivården inte kan ge stöd till dem som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst. Handläg- garna uttalade önskemål om ett mer flexibelt system för att kunna byta ut en del av samhällstjänsten mot något annat, t.ex. deltagande Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Även bland intervjuade klienter som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst lyftes frågan om stöd och hjälp fram, t.ex. i form av samtalsterapi eller möten hos Anonyma alko- holister. I sin bedömning anför Brå att det såvitt avser frågan om möjlig- het att kombinera samhällstjänst med andra insatser från frivårdens sida kan jämföras med ungdomstjänst, där lagstiftaren valt att generellt komplettera det oavlönade arbetet med en särskild insats med syfte att förebygga återfall. Vidare anförs att frågan om vilka kombi- nationer av samhällstjänst och andra insatser som bör kunna dömas ut torde vara en fråga som (dvs. denna utred- ning) tar upp. 11.5.2.5 Bristande kontroll av klienterna Enligt Brå:s utvärdering kontrolleras inte alltid de personer som fullgör samhällstjänst på det sätt som anges i FriF och i Kriminal- vårdens föreskrifter och allmänna råd. Kontrollen förefaller enligt rapporten variera över landet. Vissa frivårdshandläggare gör inga aktiva kontroller alls utan räknar med att kontaktpersonen på arbetsplatsen hör av sig om arbetsplanen inte följs, medan andra ringer till arbetsplatsen och kontrollerar den dömdes närvaro vid varje arbetspass. gör frivården platsbesök på arbetsplatsen, hur ofta varierar mellan de olika frivårdskontoren. Samtliga kontaktpersoner som intervjuats önskade fler platsbesök från frivården, då det visar på omtanke om klienterna och gör på- följden mer trovärdig. Hur kontrollen och återrapporteringen ser ut från arbetsplatser- nas sida varierar enligt rapporten. De flesta kontaktpersoner som intervjuats uppgav att det alltid finns någon på arbetsplatsen som har uppsikt över klienten, men vissa förklarade att de överlämnar ansvaret mer till klienterna som själva får notera när de har varit på plats. I rapporten anges att personer som dömts till samhällstjänst i intervjuer har uppgett att de anser att kontrollen borde vara hårdare och att det är alltför lätt att manipulera med arbetstiden. I sin bedömning anför Brå att det är viktigt att frivården kon- trollerar att samhällstjänsten genomförs på det sätt som beslutats.