sou · H0B34 · 2012-02-07 00:00:00 — För att kunna följa upp att den kompletterande aktören utför sin tjänst och aktivt arbetar med den arbetssökande på det sätt som avtalats, kräver Arbetsförmedlingen att den kompletterande aktören löpande dokumenterar på vilket sätt man arbetar med den arbetssökande och att Arbetsförmedlingen på förekommen anledning eller vid stickprovskontroller kan få del av informationen. Det kan röra sig om hur insatserna utförs, vilka kontakter som sker med den arbetssökande eller med arbetsgivare och innehållet i dessa kontakter. Beroende på typ av tjänst och den arbetssökandes förutsättningar kan uppgifterna avslöja förhållanden som rör den arbetssökandes hälsa eller sociala situation. 5.6Kompletterande aktörs övriga behov av att behandla uppgifter genom löpande dokumentation För att kunna individanpassa insatserna behöver den kompletterande aktören få information kring den arbetssökande. Utöver uppgifter om meriter och liknande kan det krävas uppgifter kring den arbetssökandes livssituation om den påverkar den arbetssökandes möjligheter att finna ett arbete. För de kompletterande aktörer som gör upp planering i samråd med Arbetsförmedlingen eller (coacher över tröskeln och arbetslivsinriktad rehabilitering) lämnas muntligen information kring den arbetssökandes individuella behov. För de kompletterande aktörer som gör upp planeringar tillsammans med den arbetssökande lämnar den arbetssökande information som grund för planeringen. Den arbetssökande kan välja att låta den kompletterande aktören ta del av bl.a. den handlingsplan som upprättats av Arbetsförmedlingen och som kan innehålla uppgifter om hälsa eller andra förhållanden som påverkar den arbetssökandes arbetsförmåga. Underlaget för planeringen kan vara mer omfattande än planeringen i sig och den kompletterande aktören kan ha ett behov att dokumentera den information som inhämtas. Det går inte heller att utesluta att den kompletterande aktören – utöver den dokumentation han eller hon behöver föra för att redovisa insatser, skriva slutredovisning eller göra avvikelserapporteringar till Arbetsförmedlingen eller intyga närvaro för Försäkrings- Kompletterande aktörer och deras verksamhet kassan – kan behöva dokumentera resultat av olika insatser eller innehållet i kontakter med arbetssökande, arbetsgivare, eller (för etableringslots) andra myndigheter för sin egen räkning (10/10B/10C i figur 5.2). Dessa kontakter kan innehålla ömtåliga och känslig uppgifter om den arbetssökande. Kompletterande aktör som erbjuder arbetslivsinriktad rehabilitering är, i den del deras verksamhet utgör hälso- och sjukvård, dessutom skyldig att uppfylla reglerna för journalföring i patientdatalagen (2008:355). 6Allmänna utgångspunkter – rättssäkerhet och effektivitet 6.1Vad krävs för att uppnå en rättssäker och effektiv personuppgiftsbehandling hos Arbetsförmedlingen och kompletterande aktörer? Målet med utredningens arbete är att Arbetsförmedlingen och de kompletterande aktörerna på ett rättssäkert och effektivt sätt ska kunna fullgöra sina uppgifter som enskildas personliga integritet skyddas. Arbetsförmedlingen har haft i uppdrag att använda kompletterande aktörer som en del av sitt tjänsteutbud inom förmedlingsverksamheten. Syftet är att göra utbudet av förmedlingstjänster större och mer diversifierat för att på så sätt förbättra matchningen och servicen till de arbetssökande. Utredaren bör enligt direktiven sträva efter lösningar som förenar integritet och effektivitet på ett sådant sätt att en rättssäker och effektiv personuppgiftsbehandling uppnås. I detta kapitel redovisas de allmänna utgångspunkter som utredningen har haft som grund för sina överväganden. 6.1.1Rättssäkerhet och begreppet personlig integritet. I beskrivs integritet som orubbat tillstånd, okränkbarhet och oberoende. Rätten till personlig integritet ses i allmänhet som en grundläggande mänsklig rättighet och frihet. Av framgår att ordet integritet kommer av latinets integritas och står för orörd, hel, fullständig, oförvitlig, hederlig. Ordet ges fyra olika betydelser, däribland rätten att få sin Allmänna utgångspunkter – rättssäkerhet och effektivitet personliga egenart och inre sfär respekterad och att inte utsättas för personligen störande ingrepp (personlig integritet). Det finns en mängd andra uttryck för begreppet personlig integritet t.ex. privatlivets fred1, rätt till respekt för privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens2, rätt till respekt för privat- och familjeliv samt hem och egna personuppgifter3 och rätt till integritet. I den angloamerikanska diskussionen används allmänt termen privacy som dock har en något vidare syftning än vad som hos oss i allmänhet menas med personlig integritet och täcker in även vad som kallas personligt oberoende och självständighet4. Datainspektionens ger på sin webbplats följande beskrivning av begreppet personlig integritet. Det finns ingen allmänt vedertagen definition på begreppet personlig integritet. Integritet är en inre egenskap som är olika hos olika individer. "Rätten att få vara i fred" är en vanlig tolkning. "Rätten att få sin personliga egenart och inre sfär respekterad och inte utsättas för kränkande behandling" är en annan. Ytterligare beskrivning av begreppet personlig integritet finns i delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten – kartläggning och analys (SOU 2007:22), del 1, avsnitt 2.2 s. 52 ff. och i utredningen om Integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44), avsnitt 8. 6.1.2Arbetsförmedlingen och de kompletterande aktörerna ska kunna utföra sina uppdrag under samma förutsättningar Arbetsförmedlingen och de kompletterande aktörerna, ska så långt det är möjligt, kunna utföra sina uppdrag under samma förutsättningar. Utredningen strävar därför efter att jämförbara regler ska gälla för de kompletterande aktörerna som för Arbetsförmedlingen. Det innebär att de kompletterande aktörerna ska kunna erbjuda sina tjänster på samma villkor som Arbetsförmedlingen och att det måste säkerställas att uppgifter om arbetssökande och arbetsgivare har samma skydd oavsett var uppgifterna hanteras 1Se SOU 1980:8. 2Artikel 8 i . 4SOU 2007:22 s. 53. Allmänna utgångspunkter – rättssäkerhet och effektivitet Därmed blir också förutsättningarna för den enskilde likadana oavsett vem som utför uppdraget. Målet med både Arbetsförmedlingens och de kompletterande aktörernas verksamhet är att få den arbetssökande i arbete. Både den enskilde och samhället i stort har ett intresse av att de åtgärder som är nödvändiga för att inleda denna process inte fördröjs med anledning av att tjänsten läggs ut på en kompletterande aktör. För att öka effektiviteten i det samhällsuppdrag som de kompletterande aktörerna har bör de uppgifter som är nödvändiga för att uppdraget ska kunna utföras kunna föras över till de kompletterande aktörerna redan i samband med att de tilldelas uppdraget. får de kompletterande aktörerna väldigt få och grunda uppgifter om den arbetssökande när de tilldelas uppdraget av Arbetsförmedlingen. Om informationen till den kompletterande aktören dröjer kan detta leda till att nödvändiga åtgärder fördröjs. Om aktörerna får för lite information om den arbetssökande kan detta leda till dubbelarbete eftersom informationen då kan behöva samlas in både av Arbetsförmedlingen och av den kompletterande aktör som tilldelats uppdraget. Det är nödvändigt att Arbetsförmedlingen, även när uppdraget ligger hos en kompletterande aktör, har möjlighet att kontrollera att förutsättningarna för den arbetssökandes rätt till ersättning är uppfyllda och att den kompletterande aktören utför sitt uppdrag i enlighet med avtalet. 6.1.4En säker elektronisk behandling av personuppgifter De uppgifter som är nödvändiga för att uppdraget ska kunna utföras måste kunna hanteras med hjälp av automatisk databehandling. Många kompletterande aktörer upplever en frustration över att kommunikationen mellan Arbetsförmedlingen och de kompletterande aktörerna inte kan ske elektroniskt. Det är mycket som måste hanteras i pappersform på grund av reglerna och att det inte finns en säker kommunikationskanal för överföring av personuppgifter. Enligt uppgift från Arbetsförmedlingen tar det åtta Allmänna utgångspunkter – rättssäkerhet och effektivitet dagar från beslut om en arbetsförmedlingsinsats till dess att insatsen kan påbörjas hos den kompletterande aktören, eftersom informationen måste gå per brev. En digital hantering skulle väsentligen förkorta . Här finns mycket att vinna på en effektivare hantering både för samhället och för arbetssökande som snabbt vill komma i arbete. Detta ligger också i linje med regeringens strävan att effektivisera förvaltningen med hjälp av modern informationsteknik s.k. e- förvaltning. Elektronisk informationsöverföring är snabbare och ekonomiskt mer effektiv i förhållande till uppgiftslämnande på annat sätt såsom vanlig post, telefon och fax.5 När den enskilde arbetssökandes personliga integritet ska beaktas är det viktigt att endast de uppgifter som är nödvändiga för att uppdraget ska kunna utföras får behandlas. Vissa av dessa uppgifter kommer att utgöra vad som betecknas som känsliga alternativt ömtåliga personuppgifter. För att skydda den enskildes personliga integritet bör särskilda begränsningar gälla vid behandlingen av sådana uppgifter. Detta bör gälla oavsett om behandlingen sker hos de kompletterande aktörerna eller hos Arbetsförmedlingen. 6.1.5Småföretagare ska kunna erbjuda arbetsförmedlingstjänster Utredningen ska enligt direktiven titta särskilt på de små företagens förutsättningar att tillhandahålla arbetsförmedlingstjänster och uppmärksamma de särskilda svårigheter som kan finnas för dessa företag. Många kompletterande aktörer är små företag. Enligt Arbetsförmedlingens statistik för har av de företag som levererar kompletterande arbetsförmedlingstjänster färre än fem anställda (se figur 5.1 i avsnitt 5.3). Det kan vara svårt för dessa mindre företag att på egen hand upprätthålla tillräcklig kunskap om reglerna i personuppgiftslagen och kostsamt att uppfylla kraven på t.ex. säkerhet. För att upprätthålla ett diversifierat tjänsteutbud som inte utestänger småföretag från möjligheten att leverera aktuella tjänster som ett gott integritetsskydd upprätthålls för de arbetssökande bör utredningens förslag till lös- 5 Regeringen beslutade om ett direktiv till en ny utredning Integritet, effektivitet och öppenhet i en modern e-förvaltning (Dir. 2011:86) som ska se över den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor i syfte att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e-förvaltning. SOU 2012:4 Allmänna ut gångspunkter – rättssäkerhet o h effektivitet ning underlätta för mindre företag att uppfylla kraven på en säker personupp giftsbehandl ing. Figur 6.1–6.3 nedan utvisar att en mycket hög andel, , av de kom pletterande aktörerna i nom tjänsten jobbcoach ning (där både små och stora företag bjuds in att lämna anbu d vid den offentliga upphandlingen) utgörs av företa g med färre än fem anställda och utgörs av företag med fler än 500 anställda (se figur 6.1). Såvitt g äller andelen deltagare hos dessa företag är fördelninge n en anna n. visar att enbart av deltagarna finns hos företag me f em anställd a procent hos företag med fler leverantörer som Arbetsförmedli ngen anlitar mest har de största företagen med fler än 500 anställda hälften inns hos de små företagen med färre än fe m anställda (se figur 6.3 ). Anlednin gen till att det ser ut på detta sät t är inte kä nd för utredningen men det förstärker bilden av att det är viktigt att det förslag som lämn as underlättar för de små företa gen. Figur 6.1 Leverantörer av tjänsten jo bbcoachning, fördelat per företagsstorlek under peri oden januari– Källa: Arbetsförm edlingen. Allmänna u tgångspunkter – rättssäkerhet och effektivitet Figur 6.2 Fördelnin g av deltagare hos jobbcoac h sett ur företagsstorlek under per oden januari– Källa: Arbetsförmedlingen. Figur 6.3 Andelen deltagare hos jobbcoach per företagsstorlek av de 20 leverantörer som Arbetsförmedlingen har nyttjat me st januari – okto er 2011 Källa: Arbetsförmedlingen. 7Ny lag om kompletterande aktörer 7.1En ny lag om kompletterande aktörer Förslag: En ny lag införs om kompletterande aktörer i uppdragsverksamhet hos den offentliga arbetsförmedlingen. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB gjordes det principiella ställningstagandet att myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och ett integritetskänsligt innehåll bör vara reglerade i lag. Det framhölls också i förarbetena till personuppgiftslagen (prop. 1997/98:44, s. 41). Registerförfattningar finns inom flera områden där personuppgifter behandlas i register eller i databaser. En särskild författning anses således under vissa förutsättningar innebära en bättre garanti för utformningen av integritetsskyddet i särskilt känsliga register än den generella personuppgiftslagen. Inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten hanteras många och ofta känsliga personuppgifter. Det har därför ansetts vara motiverat med en särskild registerförfattning på detta område. Arbetsförmedlingens registerlag med tillhörande förordning anger dels för vilka olika ändamål förmedlingen får behandla personuppgifter för egen räkning, dels när förmedlingen får tillhandahålla information till andra myndigheter samt till kompletterande aktörer. Det finns även detaljerade regler om vilka typer av uppgifter som får behandlas och för vilka ändamål samt under vilka förutsättningar som olika känsliga och ömtåliga personuppgifter får behandlas, se vidare angående dessa regler i avsnitt 11, Gällande rätt – regler för personuppgiftsbehandling. råder sekretess för uppgifter om enskilda arbetssökande och arbetsgivare i enlighet med vad som redogörs för i avsnitt 8. Ny lag om kompletterande aktörer Tystnadsplikten för kompletterande aktörer regleras endast i uppdragsavtalet med . Utredningen anser, som beskrivs i avsnitt 10, att det är motiverat att det införs en lagstadgad straffsanktionerad tystnadsplikt för kompletterande aktörer i deras uppdragsverksamhet. De kompletterande aktörerna behandlar många och känsliga personuppgifter i sin uppdragsverksamhet vilket motiverar att det införs en särskild lag om kompletterande aktörer som klargör under vilka förutsättningar dessa får behandla uppgifter när de utför uppdrag åt Arbetsförmedlingen. Också för att säkerställa att de arbetssökande får ett gott skydd för sina uppgifter hos de kompletterande aktörerna och att de kompletterande aktörerna kan utföra sitt uppdrag under samma förutsättningar som Arbetsförmedlingen anser utredningen att det är motiverat med en särskild lag som reglerar kompletterande aktörers behandling av personuppgifter och deras tystnadsplikt. är det möjligt för Arbetsförmedlingen att på medium för automatiserad behandling lämna ut de uppgifter som är nödvändiga för att de kompletterande aktörerna ska kunna utföra sitt uppdrag.1 Vad som däremot inte är klart är om Arbetsförmedlingen får bryta sekretessen vid utlämnandet av dessa uppgifter (se avsnitt 8.2). Arbetsförmedlingen har inte heller system för att elektroniskt lämna ut handlingsplanen för den arbetssökande till de kompletterande aktörerna. Det finns även en osäkerhet kring hur sekretesskyddade uppgifter som lämnas elektroniskt kommer att behandlas i aktörernas verksamhet. När de kompletterande aktörerna behandlar personuppgifter om de arbetssökande som de fått i uppdrag att hjälpa är det personuppgiftslagen som är tillämplig. I denna lag finns regler om grundläggande krav för behandling av personuppgifter, om vad som krävs för att en behandling ska vara tillåten, särskilda begränsningar när det gäller känsliga personuppgifter och krav på IT-säkerhet m.m. i enlighet med vad som redogörs för i avsnitt 11. I de kompletterande aktörernas verksamhet behandlas personuppgifter normalt med stöd av samtycke från de registrerade. Ett samtycke enligt personuppgiftslagen är varje slag av frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken den registrerade, efter att ha fått information, godtar behandlingen av personuppgifter som rör 1 5 § första stycket 7 punkten lag (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och 7 f § i förordning (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ny lag om kompletterande aktörer honom eller henne (3 § PuL). Med hänsyn till den situation som den arbetssökande befinner sig i kan man ifrågasätta om det är ett sådant frivilligt samtycke som krävs enligt personuppgiftslagen som lämnas till den kompletterande aktören för behandling av personuppgifter. Den arbetssökandes medverkan i olika aktiviteter är nämligen ofta en förutsättning för att han eller hon ska få arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd eller etableringsersättning. Den arbetssökande kan därmed anses vara i beroendeställning till den kompletterande aktören. Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet tog upp denna problematik med samtycke som lämnas av arbetstagare (och arbetssökande) och föreslog av denna anledning att en arbetstagares samtycke inte ensamt kan utgöra grund enligt personuppgiftslagen för en behandling av personuppgifter för att övervaka eller kontrollera arbetstagaren. Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet ansåg att sådan behandling bör vara tillåten bara om den har någon annan rättslig grund enligt personuppgiftslagen.2 Det förhållandet att det kan ifrågasättas om det samtycke som de kompletterande aktörerna använder sig av som stöd för sin behandling av personuppgifter om de arbetssökande är att anse som frivilligt enligt personuppgiftslagen utgör, enligt utredningen, skäl till att reglera den för uppdraget nödvändiga behandlingen i lag. Flera aktörer har påpekat att det finns ett behov av att behandla personuppgifter redan innan de träffar den arbetssökande, dvs. redan när de tilldelas ett uppdrag av Arbetsförmedlingen att hjälpa en viss arbetssökande. dröjer det innan de kompletterande aktörerna får nödvändiga uppgifter om uppdraget per post med bland annat kontaktuppgifter till den arbetssökande. Detta fördröjer de åtgärder som behöver vidtas för att starta processen för att få den enskilde i arbete. Om de kompletterande aktörerna istället för att inhämta samtycke skulle ha rätt att enligt lag behandla för uppdraget nödvändiga uppgifter om den enskilde, skulle aktörerna kunna vidta inledande åtgärder så snart de har tilldelats uppdraget. De skulle i så fall inte behöva invänta ett sammanträffande med de arbetssökande där de kompletterande aktörerna kan lämna information och inhämta samtycke till behandlingen av aktuella personuppgifter. Om det härutöver också införs en tydlig reglering kring brytande av sekretessen mellan komplette- 2 SOU 2009:44 s. 237–239. Ny lag om kompletterande aktörer rande aktörer och Arbetsförmedlingen samt en reglering av hur de överlämnade uppgifterna får behandlas hos de kompletterande aktörerna skulle en effektivare hantering av uppgifter möjliggöras och sannolikt skulle också tiden i arbetslöshet för den enskilde förkortas. Det är också viktigt att behandlingen av de uppgifter som den kompletterande aktören ska lämna till Arbetsförmedlingen för bland annat kontroll av den arbetssökandes rätt till ersättning, inte är beroende av den enskildes samtycke. Utredningen anser vidare att det är motiverat att det tydligt i lag görs en avvägning mellan vilka uppgifter som får behandlas om den enskilde för att uppdragsverksamheten ska bli effektiv och vilka begränsningar som behöver göras för att skydda den enskildes integritet. Om avvägningen görs i en särskild registerlag finns det förutsättningar för att uppnå ett likartat integritetsskydd för den enskilde, oavsett om denne får hjälp hos den offentliga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör. De kompletterande aktörerna verkar vara väl medvetna om att det är väsentligt att bygga ett förtroende med den arbetssökande och att det därför är viktigt att hantera den enskildes personuppgifter på ett bra sätt. Här är det dock fråga om många och ofta integritetskänsliga uppgifter som behandlas i de kompletterande aktörernas verksamhet, något i sig som motiverar en registerförfattning (se vidare angående informationsflödet i avsnitt 5.5 om Kompletterande aktörer och deras verksamhet). var det 180 000 personer som tog del av de kompletterande aktörernas tjänster3 dvs. av dem som var inskrivna vid Arbetsförmedlingen. Sammanfattningsvis anser utredningen att det är väl motiverat att det införs en ny lag om kompletterande aktörer i uppdragsverksamhet hos den offentliga arbetsförmedlingen. Lagen bör omfatta både regler om tystnadsplikt och uppgiftsskyldighet för kompletterande aktörer på sätt som beskrivits i avsnitt 10 och regler om personuppgiftsbehandling i de kompletterande aktörernas verksamhet. 3 Tjänster hos utbildningsanordnare ingår inte i denna siffra. Ny lag om kompletterande aktörer 7.2Lagens tillämpningsområde och syfte Förslag: Lagen ska tillämpas när kompletterande aktörer utför arbetsmarknadspolitisk verksamhet och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare på uppdrag av den offentliga arbetsförmedlingen. Lagens syfte är att skydda enskildas personliga integritet. Lagens syfte är att skydda enskildas personliga integritet i samband med att de kompletterande aktörerna utför uppdrag som de har fått av den offentliga arbetsförmedlingen efter offentlig upphandling. För att uppnå detta syfte bör det införas regler som innebär att de kompletterande aktörerna kan erbjuda sina tjänster på likartade villkor som den offentliga arbetsförmedlingen som den enskildes integritet skyddas i verksamheterna. För att uppnå en effektiv personuppgiftsbehandling i de kompletterande aktörernas uppdragsverksamhet i kombination med ett gott integritetsskydd för enskilda arbetssökande och enskilda arbetsgivare behövs en sammanhållen och lättillgänglig lagstiftning. Utredningen anser att särregler endast bör införas i de delar där integritetshänsynen gör sig särskilt starkt gällande i samband med att de kompletterande aktörerna utför uppdraget. I övrigt bör personuppgiftslagens regler gälla. Ramarna för vad som utgör den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anses numera regleras av bestämmelser i instruktionen (2007:1030) för Arbetsförmedlingen och 5 § i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.4 7.2.1Förhållandet till patientdatalagen och patientsäkerhetslagen Förslag: Patientdatalagen och patientsäkerhetslagen bör ges företräde framför lagen om kompletterande aktörer i den del av aktörernas verksamhet som utgör hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 2010/11:1 utgiftsområde 14 s. 73. Ny lag om kompletterande aktörer En del kompletterande aktörer kommer precis som Arbetsförmedlingen att i viss utsträckning bedriva hälso- och sjukvårdsverksamhet enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och vara registrerade som vårdgivare i . Insatser som anses utgöra hälso- och sjukvård är bl.a. genomförandet av arbetspsykologiska och arbetsterapeutiska utredningar. Inom hälso- och sjukvården finns regler om tystnadsplikt m.m. samt regler om personuppgiftsbehandling som är särskilt anpassade till förhållandena inom sådan verksamhet. Regler kring sekretess för uppgifter om enskildas förhållanden inom hälso- och sjukvården finns i patientsäkerhetslagen (2010:656). Dessa är jämförbara med de regler som gäller enligt 25 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och som är tillämpliga inom den del av Arbetsförmedlingens verksamhet som utgör hälso- och sjukvård. Vad avser uppgiftsskyldighet inom denna del av kompletterande aktörers verksamhet har utredningen funnit att en sådan inte är motiverad, se avsnitt 10.4.