sou · GZB343 · 2012-01-01 00:00:00 — Företagen utgörs i huvudsak av vårdföretag som bedriver hälso- och sjukvård eller olika former av stödverksamhet till vård samt av de kollektivtrafikbolag som i huvudsak ägs av landstingen och kommunerna gemensamt, de s.k. trafikhuvudmännen. För den senare kategorin görs bedömningen med den nya kollektivtrafiklag Handel mellan det offentliga och dess företag som träder 2012 att det inte sker några avgörande föränd- ringar jämfört med dagens läge beträffande var ett köp- och säljför- farande faktiskt äger rum, dvs. mellan det offentligt ägda trafik- bolaget och privata aktörer. Mellan myndigheten och de offentligt ägda bolagen (trafikhuvudmännen) finns däremot generellt sett inget uttalat sälj- och köpförhållande. inom sjukvården, vilka nästan ute- slutande finns i (), har i liten om- fattning svarat på utredningens enkät om köp- och säljverksamhet med sina ägare, men här finns andra statistikkällor. SCB har statistik som sammanställs från landstingens räkenskapssamman- drag och som innehåller god information om landstingens köp av verksamhet. Tabell 14.4 Landstingens köp av verksamhet från företag i egen koncern, , Källa: SCB. Av tabellen framgår att de landstingsägda företagens försäljning till sina ägare, landstingen, uppgick till 2008. Därav avser hälso- och sjukvård i SLL och ca tandvård m.m. i SLL. Det är således i princip uteslutande SLL som anskaffar varor eller tjänster m.m. från egna företag. Det finns ett omfattande köp- och säljförhållande mellan SLL och dess bolag. De större sjukhus samt folktandvården som var organi- serade i bolag av SLL hade följande försäljning inom . SOU 2011:43 Handel mellan det offentliga och dess företag Tabell 14.5 Intäkter och försäljning från de större bolagen till ägare inom hälso- och sjukvård i SLL, , och sjukvård till SLL Källor: Årsredovisning för SLL samt respektive bolag för . Huvuddelen av försäljningen sker således till det egna , för sjukvården är det av verksamheten. har även ombildats till aktiebolag. Totalt har de bolagiserade sjukhusen en omsättning som uppgår till ca . Av det som redovisats framgår att det främst är för SLL och dess hälso- och sjukvård som frågan om in house-undantag är av betydelse beträffande landstingssektorn. Där är den å andra sidan av mycket stor betydelse. 14.4Kommunalt ägda företags försäljning till sina ägare 290 kommuner bedrev verksamhet för ca . Nästan hälften var verksamhet i skola och barnomsorg och ungefär en tredjedel utgjordes av omsorg om äldre och funktionshindrade.3 Härav köpte kommunerna enligt SCB:s statistik över kom- munernas räkenskapssammandrag verksamhet för ca , eller en femtedel av de totala kostnaderna, från en annan utförare än den egna kommunen, varav de offentliga leveran- törernas andel uppgick till ca . Även den köpta verksamheten avsåg i huvudsak pedagogiska verksamheter samt vård och omsorg. Kommunernas köp från de offentliga leveran- törerna fördelade sig enligt följande. 3 Källa: SCB, Kommunernas räkenskapssammandrag. Handel mellan det offentliga och dess företag 2011:43 Tabell 14.6 Kommuners köp av verksamhet av offentliga leverantörer, miljarder kronor, För frågan om det finns behov av ett in house-undantag är kom- munernas köp från kommunala företag, som enligt ovanstående tabell totalt uppgår till , av särskilt intresse. Köpen har följande fördelning över de vanligaste kommunala verk- samhetsområdena enligt SCB:s statistik avseende kommunernas räkenskapssammandrag. Tabell 14.7 Kommuners köp av verksamhet från kommunala företag, , Politisk och gemensam verksamhet inkl lokaler Infrastruktur, gator, skydd m.m. Begreppet Köp av verksamhet omfattar enligt SCB:s definition entreprenader och köp av huvud- och stödverksamhet där avtal finns med en extern producent och där verksamheten annars skulle ha utförts i egen regi. Hit räknas även avtal grundat på peng- eller checksystem. Inköp av varor, material eller hyreskostnader ingår inte. Affärsverksamhet avser kostnader för verksamhet som huvud- sakligen finansieras med taxor och avgifter inom näringsliv och Handel mellan det offentliga och dess företag bostäder, kommunikationer, energi, vatten, avlopp och avfalls- hantering. Inom detta område står för en stor del () av köpt verksamhet från egna företag. Ett större exempel inom vård och omsorg samt hälso- och sjukvård är TioHundra – en gemensam organisation för all landstings- och kommunfinansierad vård och omsorg för invånarna i . Den gemensamma nämnden TioHundra och dess förvaltning be- ställer all vård och omsorg av och andra privata vårdgivare. ägs till lika delar av och kommun via ett kommunalförbund. Inom TioHundra samordnas bl.a. akutsjuk- vård, vårdcentraler, äldreomsorg, psykiatri och habilitering. I övrigt förekommer köp av verksamhet från egna bolag i nästan samtliga kommuner samt inom flertalet av ovanstående områden även om andelen verksamhet som köps varierar stort mellan olika kommuner. Den köpta verksamheten om som redo- visats ovan kan sättas i relation till nettoomsättningen i kommunala bolag som uppgick till , fördelad på följande verksamheter. Tabell 14.8 Nettoomsättning i kommunala företag, miljarder kronor, Vatten, avlopp och avfall Källa: SCB, Offentligt ägda företag. Enligt SCB:s statistik och utifrån deras definition är det samman- taget av de kommunala bolagens nettoomsättning som är verksamhet köpt av kommunerna. Ungefär hälften är tekniska verksamheter och den andra hälften är mjuka områden såsom utbildning, vård, omsorg, fritid m.m. Det är således enligt SCB:s statistik en liten del av de kommunägda företagens verksamhet som köps av kommunerna. Handel mellan det offentliga och dess företag har utifrån uppgifter från en indikation på att de uppgifter som ingår i SCB:s statistik kan vara en underskattning av köp- och säljförhållanden mellan kommunen och dess bolag. Av kommuns redo- visning för framgår följande. Av kommunens köp av varor och tjänster för ca från kommunens helägda bolag är det endast omkring en tiondel som bokförts på de konton som ligger till grund för SCB:s statistik.4 Denna markanta skillnad kan ha många förklaringar och är delvis sannolikt berättigad. Den stora skillnaden indikerar ändå att SCB:s statistik underskattar det verkliga förhållandet i köp av varor och tjänster mellan kommuner och dess företag utifrån de frågeställningar som OFUKI-utred- ningen har att besvara. Uppdelningen av SCB:s statistik på olika verksamhetsområden överensstämmer heller inte helt med de frågeställningar som utredningen har att besvara. Av den enkätundersökning som genom- fört om offentligt ägda företag framgår att av de svarande företagens sammanlagda nettoomsättning avser försälj- ning till den ägande kommunen eller till bolag i samma koncern, varav flertalet verksamhetsområden är berörda. 9 Resultat för kommunala företag i enkäten, miljarder kronor, De kommunala företag som besvarat enkäten har en nettoomsätt- ning på och en försäljning till sina ägarkom- muner på ca och till bolag i samma koncern på ca . En tredjedel av nettoomsättningen avser således försäljning till den egna koncernen inklusive ägarkom- munen. 4 Avser konton: 4632 Köp av huvudverksamhet från kommunägda företag, 4642 Köp av stödverksamhet från kommunägda företag. Handel mellan det offentliga och dess företag Det sammanlagda beloppet som avser för- säljning till ägare och andra bolag i den kommunala koncernen för- delar sig på olika verksamheter enligt följande diagram. Figur 14.2 Resultat från enkäten: Försäljning till kommun som är ägare samt till andra bolag i koncernen, , Teknik, FoU och övr. Kultur, nöje, fritid Försäljning till bolag i koncern Tillv/bygg/ Hotel, resturang och handel De största verksamhetsområdena är fastigheter, energi och transporter. Inom energi- och fastighetsverksamhet sker en stor del av försäljningen till verksamheter i kommunen, det kan vara företag som förvaltar lokaler för skolor, social verksamhet eller kom- munens energibolag som tillhandahåller sina tjänster. Området transporter avser i huvudsak kommunala kollektivtrafikföretag. Även inom VA, finans och försäkring samt teknik, FoU och övriga tjänster sker försäljning till den egna kommunen eller inom koncernen. Här finns en stor variation på olika typer av företag. Här finns även holdingbolag som många kommuner har i sin koncern (i diagrammet klassificerat som Huvudkontor). I enkäten till de offentligt ägda företagen ställdes även frågan om hur stor del av försäljningen till ägarna eller bolag i koncernen som baserades på upphandlingskontrakt enligt LUF eller . Svaren för de kommunala företagen framgår av tabellen. Handel mellan det offentliga och dess företag 2011:43 Resultat för kommunala företag i enkäten, Av de kommunala företagens försäljning till ägare om baseras på upphandlingskontrakt enligt och på upphandlingskontrakt enligt LUF. Motsvarande belopp avseende försäljning till bolag i den egna koncernen är 0,2 respektive . En förhållandevis stor andel av de företag som uppgett att de haft försäljning till sina ägare eller koncernbolag har också svarat att de inte vet om den baserats på upphandlingskontrakt enligt eller LUF (se även föregående tabell). I flertalet fall har i så fall alternativet ej angetts för både och . Svaret Vet ej bör naturligtvis tolkas med försiktighet men indikerar en viss osäkerhet avseende i vilken mån försäljningen baseras på upphand- lingskontrakt. Sammantaget baseras av de svarande företagens försäljning i enkäten till den ägande kommunen på upphandlings- kontrakt enligt eller LUF. Motsvarande andel för försälj- ningen till koncernföretag är (i genomsnitt avseende både ägare och koncernföretag). Totalt är det av försäljningen till ägare och koncernföretag som inte baserats på upphandlingskontrakt enligt eller LUF. Men dessa resultat måste också kompletteras med vilka verksamheter som avses, vilket framgår av följande diagram. Handel mellan det offentliga och dess företag Figur 14.3 Resultat från enkäten: Kommunala företags försäljning till den kommun som är ägare samt till bolag i samma koncern, varav försäljning enligt och , , Teknik, FoU och övr. Kult, nöje, fritid Tillv/bygg/ Hotel, resturang och handel Försäljning baserad på upphandlingskontrakt enligt LUF finns i huvudsak hos energiföretag. Försäljning baserad på upphandlings- kontrakt enligt sker i huvudsak inom området transporter och finns då i huvudsak hos kollektivtrafikföretag. För dessa delar av försäljningen finns skäl att anta att ett in house-undantag är av mindre betydelse eftersom upphandling redan sker. För bolag som ägs av kommuner och landsting finns i samtliga verksamheter, utöver i området transporter, en övervägande andel försäljning till ägare eller till koncernbolag som inte baseras på upphandlingskontrakt enligt eller LUF. Orsakerna till detta kan vara flera, bl.a. finns undantag för vad som behöver upphandlas inom olika områden (se avsnitt 2.2.1). De företag som uppgett att de har upphandlingskontrakt med sina ägare eller bolag i samma koncern är relativt få men de enskilda köpen är i huvudsak ganska stora. I enkäten ställdes också en fråga om hur stor andel av försälj- ningen baserad på upphandlingskontrakt enligt eller LUF som avsåg s.k. B-tjänster. Av samtliga svarande var det endast några Handel mellan det offentliga och dess företag få som redovisade sådan försäljning och inte till några större belopp. Sammanfattningsvis ger detta följande bild av de kommunala företag som besvarat enkäten. Ca en tredjedel av företagens försälj- ning görs till ägaren eller till bolag i koncernen. I störst utsträck- ning sker det inom de verksamhetsområden som avser fastigheter, energi och transporter men även inom VA och avfall, finans och försäkring samt teknik, FoU och övriga tjänster. Men i mindre ut- sträckning förekommer det inom det flesta verksamhetsområden. Även om det beloppsmässigt inte är stora köp kan det vara betydelsefulla sådana för verksamheten, det gäller t.ex. samordning av olika stödtjänster såsom samordning av administration och finansiella tjänster. Det finns ingen speciell typ av företag som handlar med ägaren eller koncernbolag, det varierar starkt mellan olika företag avseende inriktning, storlek osv. Försäljning baserad på upphandlingskontrakt enligt och finns i huvudsak för försäljning till ägaren och inom flera områden men i störst utsträckning inom transporter. Upphandlingskontrakt enligt finns i större utsträckning än enligt LUF. 14.5Offentligägda företags köp från sina ägare I enkät ställdes en fråga om i vilken utsträckning som bolagen köper varor och tjänster från sin direkta eller indirekta offentliga ägare, dvs. staten, en kommun, eller ett landsting. Totalt uppgår de statliga myndigheternas, kommunernas och landstingens försäljning till de företag som besvarat enkäten till ca varav kommunernas och landstingens för- säljning avser ca och statliga myndigheters försäljning ca . Handel mellan det offentliga och dess företag Figur 14.4 Resultat från enkäten: Statliga myndigheters, landstings och kommuners försäljning till offentliga företag, , Teknik, FoU och övr. Kultur, nöje, fritid Hotel, resturang och handel Tillv/bygg/ För kommunernas del är det framför allt företag inom energi- fastighets- och transportverksamheter som köper varor och tjänster från sin ägarkommun. Noterbart är att det inom nästan alla verksamhetsområden förekommer försäljning från ägare till de offentligt ägda företagen. Sammanfattningsvis konstaterar att före- tag som ägs av kommuner och landsting bedriver handel i form av försäljning till sina ägare. För de kommunägda företag som besvarat utredningens enkät avser ca en tredjedel av den samman- lagda nettoomsättningen försäljning till den ägande kommunen eller till bolag i samma koncern. Flertalet verksamhetsområden är i olika utsträckning berörda. De landstingsägda bolagen domineras av landstings bolag inom vårdsektorn vilka säljer nästan all verksamhet till . De statligt ägda bolagen är de som generellt sett i minst utsträckning har försäljning till sina ägare. Här är dock vissa företag ändå i hög grad berörda av in house-frågorna. Handel mellan offentligt ägda bolag och deras ägare finns i alla riktningar, dvs. såväl t.ex. att en kommun eller ett landsting köper från ett helägt aktiebolag som att aktiebolaget köper från kom- Handel mellan det offentliga och dess företag munen/eller från ett annat bolag i samma koncern. Det förekommer även inom de flesta verksamhetsområden. Resultatet av enkäten avseende och visar att den verksamhet som kommunala företag säljer till sina ägare eller bolag i samma koncern (området transporter undantaget) i mindre om- fattning bygger på upphandlingskontrakt enligt eller LUF. 15Uppgifter från vissa berörda aktörer har träffat företrädare för kommuner, lands- ting, bolag och intresseorganisationer inom olika verksamhets- områden för att inhämta underlag och för att ge dessa tillfälle att ge sin syn på de frågeställningar som utredningen ska ta ställning till. har även tagit del av skrivelser och rapporter från dessa. Sammanfattande resultat av detta arbete redovisas i detta avsnitt. Alla verksamhetsområden har inte behandlats i detta samman- hang och redovisningen av de konsekvenser som kan uppstå inom olika områden, beroende på om ett in house-undantag införs permanent eller ej, är inte uttömmande. Redovisningen ger dock exempel. Branscher och företag har närmare beskrivits i tidigare avsnitt. De uppfattningar avseende konsekvenser m.m. som redo- visas i det följande härrör från de olika aktörerna. OFUKI- utredningens bedömningar redovisas i bl.a. avsnitt 18.7. 15.1.1Bolag förvaltade av universitet och högskolor har träffat representanter för bolag som för- valtas av universiteten. De anser sammantaget att ett långtgående in house-undantag är önskvärt. Bolagen bedriver sin verksamhet i nära samarbete med delar av forsknings- och utvecklingsverksamheten på universiteten och högskolorna. Om ett permanent undantag från upphandlingsreglerna inte skulle införas skulle det kunna medföra negativa konsekvenser för både bolagen och lärosätena, bl.a. eftersom lärosätena inte alltid är beredda att kommersialisera forskning genom konkurrensutsättning. I vilken utsträckning som Uppgifter från vissa berörda aktörer forskningen kommer till skada om ett undantag inte införs råder dock en osäkerhet om enligt bolagens företrädare. Det finns beräk- ningar om att en inkubatorverksamhet liknande den som dessa företag bedriver ger tillbaka mellan 5 och 50 gånger i förhållande till vad som investerats. kan man inte se att ett uteblivet undantag gör särskilt mycket för att stimulera konkurrensen på dessa företags områden, såsom kommersialisering av högspeciali- serad forskning och utvecklingsverksamhet. De tjänster som köps och säljs mellan bolagen och lärosätena avser forskning, utbildning samt stöd- och serviceverksamhet. Ett annat problem är att universiteten har uppdrag att via sina bolag kommersia- lisera forskningen och att denna verksamhet ska bedrivas i bolags- form. Alltför långtgående krav på upphandling kan komma i kon- flikt med detta uppdrag enligt bolagens företrädare. Ett annat område för dessa bolag som kan komma att påverkas kraftigt negativt om ett in house-undantag inte införs permanent är uppdragsutbildningen och annan uppdragsverksamhet. Som angetts i avsnitt 10.2.2, är ett exempel att avvecklat ett bolag som bedrev sådan verksamhet och återfört denna till myndig- heten. Koncernen som bolaget ingick i har därigenom gått miste om ett vinstgivande företag till nackdel för övriga bolag. har träffat företrädare för (SOS Alarm) samt erhållit en skrivelse från bolaget. SOS Alarm bildades i syfte att samordna samhällets alarmeringsfunk- tioner och möjliggöra snabba och effektiva hjälpinsatser. Bolaget ägs av staten () och av (), som i sin tur ägs av och Landsting (SKL). SOS Alarm ska enligt ett avtal med staten ta emot och vidare- koppla nödsamtal från allmänheten, driva SOS-centraler som upp- rätthåller SOS-tjänsten för nödnumret 112 i hela landet samt er- bjuda samtliga kommuner, landsting och statliga räddningsorgan att träffa avtal för att ansluta sig till denna tjänst. SOS Alarm har också avtal med nästan alla kommuner och landsting om anslutning till 112-numret. Dessa måste inte ansluta sig till SOS Alarm, men ska alltså ha möjlighet att göra det. Ut- formningen av de avtal bolaget har med olika kommuner och lands- ting kan variera. Vissa landsting vill t.ex. att SOS Alarm ska ha Uppgifter från vissa berörda aktörer sjuksköterska tillgänglig som gör en bedömning vid utalarmering av ambulans. Av omsättning var enligt dess företrädare hänförlig till samhällstjänster åt stat, kommuner och landsting samt till säkerhetstjänster åt offentlig sektor. Andelen uppdrag åt privata uppdragsgivare motsvarade av SOS Alarms omsättning. I den skrivelse som bolaget gett in till anges bl.a. följande.1 SOS Alarm investerar sedan en följd av år stora belopp i ny utveckling och ny teknik vilket helt bygger på förutsättningarna enligt avtalet med staten om 112-verksamheten. SOS Alarm erbjuder, också enligt avtalet med staten, även samtliga kommuner och landsting avtal om fullständig larmbehandling när det gäller räddningstjänst och ambulansdirigering. Om ett undan- tag inte skulle införas skulle teknikutveckling och investeringar hämmas på ett sätt som uppenbart skulle äventyra bolagets verk- samhet, utveckling och framtid. Med hänsyn till att SOS Alarms verksamhet utgör en av samhällets viktigaste samhällsfunktioner torde det i så fall bli nödvändigt, för att öka förutsebarheten för SOS Alarm och dess ägare, att införa en särskild lag- stiftning för SOS Alarm om ensamrätt såvitt avser 112-tjänster och övriga samhällstjänster. Det är således, enligt företrädarna för bolaget, viktigt att vara uppmärksam på att om ett undantag enligt in house-reglerna inte skulle införas, så krävs det särskilda överväganden avseende SOS Alarms verksamhet. Det bör erinras att bolaget ägs av ett bolag som i sin tur ägs av , och att undantaget i så fall måste omfatta även denna form av koncernförhållanden. I avsnitt 10.4 redovisades styrning och organisation inom public service, dvs. de tre programföretagen (SR, SVT och UR) samt deras två gemensamt ägda bolag () och Radiotjänst i (). Utredningen har också träffat företrädare för programföretagen som framfört följande. SRF tillhandahåller mot ersättning gemensamma stöd- och servicefunktioner till programföretagen. SRF har en årlig omsätt- ning om ca och drygt 200 anställda. 1 SOS Alarm – underlag till utredning om kommunala företag enligt dir 2009:81. Uppgifter från vissa berörda aktörer verksamhet riktar sig enbart mot ägarna. Sannolikt bör en betydande del (minst hälften) av programföretagens köp från SRF vara föremål för upphandling enligt programföretagens egen bedömning. Om ett undantag från upphandling inte kommer till stånd som omfattar programföretagen och SRF är det program- företagens bedömning att den huvudsakliga delen av verksamheten i SRF, i den del som bedöms vara upphandlingspliktig, kommer att tas tillbaka in i programföretagen igen. Det kommer att medföra kostnader i form av nyinvesteringar och ett ineffektivt användande av resurser, bl.a. eftersom man i vissa fall behöver bygga upp parallella verksamheter i programföretagen. Programföretagens företrädare framhåller att avsikten med att samla t.ex. administrativ verksamhet i ett eget bolag har varit att effektivisera denna verk- samhet, vilket man också gjort. Totalt uppgår besparingarna i SRF till ca eller motsvarande 72 tjänster . Dessutom har investeringar om cirka 80–gjorts i SRF avseende gemensamma system för administra- tion och arkivverksamhet. Ett uteblivet undantag äventyrar genom- förandet av dessa besparingar och investeringar och kan i stället medföra ökade kostnader för programföretagen enligt dess före- trädare. Programföretagen vill ha möjligheten att själva fatta kunna beslut kring hur man använder administrativa funktioner och nyttjar gemensamma resurser och infrastruktur i syfte att använda dessa så effektivt som möjligt. SRF:s uppdrag är endast att ge stöd och service till programföretagen. Ett upphandlingskrav anser man således stå i konflikt med det uppdrag SRF har , och minskar kraftigt möjligheten att vidareutveckla samordningen till nya områden och behålla kontroll och inflytande över dessa verksamhetsområden. I en skrivelse till utredningen2 hänvisar SR till regeringens propositioner3 avseende sändningstillstånd och anför att det där uttryckligen anges att samarbetet mellan företagen ska fortsätta och öka. Till utredningen om public service, Kontinuitet och förändring (SOU 2008:64) redovisade programföre- tagen ett antal planerade eller genomförda förändringar och effektiviseringar, bl.a. avsevärt minskade utgifter för ledning och administration. Regeringen gjorde i propositionen Utveckling för 2Till den särskilde utredaren med uppdrag att utreda frågor rörande undantag i vissa fall från kravet på offentlig upphandling, . 3Utveckling för oberoende och kvalitet, Radio och TV i allmänhetens tjänst 2010–2013 (prop. 2008/09:195, s. 80), Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmänhetens tjänst 2007– 2012 (prop. 2005/06:112 s. 62). Uppgifter från vissa berörda aktörer oberoende och kvalitet – Radio och TV i allmänhetens tjänst 2010– 2013 (2008/09:195) bedömningen att programföretagen även fort- sättningsvis kontinuerligt bör vidta åtgärder som syftar till ökad effektivitet och produktivitet. När det gäller SRF bör SR, SVT och UR i egenskap av ägare till SRF besluta om eventuella förändringar som kan öka effektiviteten. Bolagens företrädare framhåller att syftet med koncernkon- struktionen har varit att säkra ett oberoende mellan program- bolagen, som man önskat möjliggöra ett ökat samarbete för att effektivisera administrativa och stödjande funktioner och resurser.