sou · H0B339d4 · 2012-06-14 00:00:00 — Den geotekniska undersökningen är av denna art och tycks bekosta detta arbete och delge alla intresserade budgivare resultatet. Skillnaden jämfört med projektering inför en UE är att man överlåter åt entreprenörerna att göra sina egna tolkningar av resultaten. Det är också möjligt för en budgivare som är osäker på kvalitén på en geoteknisk undersökning som bekostats av beställaren att själv genomföra kompletteringar. Det tycks också finnas en rutin att lämna en schablonersättning till de anbudsgivare som inte vinner upphandlingen. På så sätt ökar man sannolikheten för att få tillräckligt många entreprenörer intresserade av att lämna anbud. Merparten av de relationsproblem som med en UE föreligger mellan den offentlige beställaren och en projektör återuppstår i en TE i stället i relationen mellan projektören och entreprenören. En skillnad är givetvis att entreprenören inte är bunden av de regler som omgärdar offentlig upphandling och kan förhandla med olika tänkbara projektörer eller direkt kan skriva avtal med den projektör som man har goda erfarenheter att arbeta med. När parterna ska avtala om en ersättning för uppdraget vill projektören ha så mycket betalt som möjligt som entreprenören vill komma undan med en låg kostnad. Detta är en förhandling som förs utanför offentlighetens ljus. I slutänden avgörs sannolikt utfallet av vilka alternativ som respektive part har; ju fler uppdrag som projektören kan lägga anbud på, desto starkare förhandlingsposition har denne; ju fler projektörer som entreprenören kan vända sig till desto starkare blir dennes förhandlingsposition. Ytterligare en aspekt på förhandlingen är den koppling som parterna eventuellt kan göra mellan projektörens ersättning och det slutliga resultatet av hela projektet. Vi återkommer till möjligheten att göra sådana kopplingar i nästa avsnitt. Ju mer vanligt det blir att använda sig av totalentreprenader, desto starkare anledning kan man tänka sig att entreprenören får att i anställa egen projekteringskapacitet. Detta sänker också barriärerna mot att ge utrymme för innovativt tänkande i projekteringen. En entreprenör som inser projektörens potentiella betydelse för sannolikheten att vinna en upphandling kan också tänka sig att avsätta betydande resurser för detta ändamål: Projekteringskostnaden kan i så fall öka som man med detta sänker den förväntade totala projektkostnaden. Valet mellan utförandeentreprenad och totalentreprenad Syftet med denna promemoria är att diskutera formerna för upphandling av projektering och detta är endast aktuellt i samband med UE. har man i branschen utvecklat också TE, där projekteringen utgör en integrerad del av ett paket, dvs. där samma företag har ansvar både för hur ett projekt genomförs – dvs. projekteringen – och själva genomförandet. Jämförelsen mellan UE och TE är emellertid relevant i så måtto att man på detta sätt ges bättre möjlighet att förstå de utmaningar som den upphandlande myndigheten står inför när projekteringen ska upphandlas. Mandell & (2010) diskuterar för- och nackdelar med UE och TE från ett samhällsekonomiskt perspektiv, dvs. då syftet är att minimera kostnaderna för projektets genomförande. Huvudslutsatsen är inte att det ena förfarandet alltid är att föredra före det andra, utan att omständigheterna påverkar lämpligheten hos respektive förfarande. Tabell 2 baseras på denna forskning och syftar till att belysa under vilka omständigheter den ena respektive den andra entreprenadformen är att föredra. Av rad 1 framgår exempelvis att totalentreprenaden är lämplig ju fler tillvägagångssätt för att lösa uppgifterna som föreligger (rad 1). Omvänt så är det inte så relevant att ge utrymme för innovativa lösningar om sådana inte existerar; i så fall är UE att föredra. Med ett förenklat exempel så bör man använda UE om det finns ett enda sätt att hantera dränering genom att gräva ett dike medan TE – allt annat lika – är att föredra om det finns olika tillvägagångssätt för att lösa dräneringsfrågan. Ju större risken är att råka ut för omständigheter som på ett negativt sätt påverkar möjligheten att genomföra uppdraget på avsett sätt, desto mer talar för att man bör använda UE (rad 2). Om man i stället skulle använda TE skulle budgivarna behöva göra stora påslag i sina anbud för att gardera sig för risk; alternativt skulle vinnaren kunna råka illa ut om denne inte genomskådat denna risk, något som går under beteckningen vinnarens förbannelse. Projekt med stora inslag av kvalitetsegenskaper som inte kan observeras lämpar sig bättre för UE (rad 3). Skälet är att beställaren då kan tvinga utföraren att använda ett förfarande som denne bestämt och att man på så sätt begränsar risken för obehagliga framtida överraskningar. Mycket talar för att detta förhållande i sig kan vara en av de avgörande förklaringarna till att UE är så vanligt förekommande, dvs. att UE tvingar fram en acceptabel kvalité genom att beställaren detaljreglerar hur uppdraget ska genomföras. Men å andra sidan är det mera lämpligt att använda TE ju mera kostsamt det är för beställaren att kontrollera att utföraren verkligen genomför de arbetsuppgifter som krävs (rad 5). Ju högre projekteringskostnaderna är som andel av de totala projektkostnaderna, desto mer talar för att använda sig av UE (rad 6). Skälet är att en TE innebär att alla anbudsgivare måste genomföra en projektering och att endast en av dessa kommer att komma till användning; övrigt arbete innebär att man tar projekteringsresurser i anspråk som aldrig kommer till användning. Det finns emellertid ett uppenbart tillvägagångssätt för att begränsa denna merkostnad, dvs. att använda ett selektivt upphandlingsförfarande. Med en tvåstegsupphandling kan alla entreprenörer som skulle vara intresserade av att lämna ett anbud i en TE kunna anmäla sig varefter beställaren väljer ut kanske tre av dessa för att lämna ett komplett anbud. Om budgivarna uppvisar stor aversion mot att bära risk finns det anledning att föredra UE (rad 9). Skälet är att entreprenörer som ogillar risktagande lägger in en stor marginal för att gardera sig i sina anbud vilket skulle driva upp kostnaden för TE. På ett likartat sätt är argumentet för att använda sig av TE större ju större skillnader som kan förväntas mellan anbudsgivarnas relativpriser (rad 10) och samma sak gäller ju större variationerna är i den tekniska lösning som används (rad 11). Båda dessa aspekter indikerat att det faktiskt existerar olika synsätt på hur ett uppdrag ska genomföras och därmed också en potential för att göra väsentliga kostnadsbesparingar. Gemensamt för samtliga dimensioner – samtliga rader – av valet mellan TE och UE är att påståendet på varje rad är av ceteris paribus Alla förhållanden utom det som behandlas är således lika. Valet mellan respektive metod blir givetvis än svårare när dessa förhållanden drar åt olika håll. Det är självfallet inte heller uppenbart hur man i samband med valet av affärsmodell – dvs. långt före det att ett projekt påbörjats – kan bedöma hur det förhåller sig i dessa avseenden. En subjektiv bedömning av arbetsprovet/rapporten kommer att göras utifrån de tre kriterier som anges nedan. Bedömningen kommer att göras av en grupp personer som var för sig och oberoende av varandra utvärderar arbetsprovet/rapporten, se anbudsinbjudan punkt 1.21. Kvaliteten på arbetsprovet/rapporten kommer att bedömas utifrån de tre kriterierna – tydlighet i framställningen, metod och aktiviteter för genomförande samt resultatens kvalitet. Kriterierna förklaras nedan. Anbudsgivaren kan maximalt få 30 poäng, dvs. högst 10 poäng per kriterium. Poängskalan motsvarar följande omdömen: Undermålig: 2 Mindre bra: 4 Bra: 6 Mycket bra: 8 Utmärkt: 10 Anbudsgivarens förmåga att tydligt och pedagogiskt uttrycka sig i skrift. Metod och aktivitet för genomförande Metod och aktivitet för genomförande avser vald metod och upplägg samt dess relevans för uppdragets genomförande. Bedömningen omfattar även hur väl anbudsgivaren behärskar metoden. Resultatens kvalitet i förhållande till uppdragets svårighetsgrad Anbudsgivarens förmåga att leverera ett kvalitativt resultat i förhållande till uppdragets syfte och huvudsakliga frågeställningar. Vid bedömningen av kvaliteten kommer hänsyn att tas till uppdragets svårighetsgrad så att ett väl utfört uppdrag av hög svårighetsgrad får högre poäng än ett väl utfört uppdrag av mer enklare karaktär. Med svårighetsgrad avses t.ex. krav på metod- och/eller sakområdeskunskap. Med svårighetsgrad kan också avses höga samordningskrav till följd av flera leverantörer eller beställare. En modell för ersättning till projektör på grundval av slutkostnad Utgångspunkten för de följande resonemangen är att det anbud som projektörerna lämnar består av två delar: Kostnaden för det projekteringsuppdrag man vill ta på sig och den kostnad som man, på basis av fastställd systemhandling, tror att huvudprojektet kommer att kosta. Dessa värden kallas fortsättningsvis c respektive ^ . Den anbudsgivare som lämnar det lägsta budet B=c+ ^ får då uppdraget. Om en projektör tror sig ha goda idéer om hur huvudprojektet kan genomföras till en låg kostnad kan då lägga på lite extra på sina projekteringskostnader (c) för att på så sätt göra det möjligt att åstadkomma besparingen, dvs. Om projektörens ersättning är c uppstår ett nytt problem, nämligen att projektören får incitament att utlova en orimligt låg entreprenadkostnad. Det ligger i projektörens intresse att säga att entreprenadkostnaden kommer att bli mycket låg. Detta ökar sannolikheten att vinna upphandlingen om projekteringsuppdraget, även om kostnaden för projekteringen, c, är relativt hög. Effekten kan alltså bli att projekteringskostnaden blir hög utan någon kompenserande effekt på entreprenadkostnaden. För att förhindra sådana grundlösa utfästelser är det lämpligt att göra det kännbart för projektören om den faktiska kostnaden skulle avvika från den förespeglade. Vi tänker oss därför att ersättningen till anbudsgivaren () utgörs av c plus en viss andel b av den skillnad som uppstår från den beräknade anläggningskostnaden och =c + b ^- SOU 2012:39 Bilaga 5 den faktiska slutkostnaden, , dvs. ^ bC,12 Projektören kommer då att ha incitament att dels vid anbudstillfället göra en rimlig bedömning av vilken anläggningskostnad man tror sig kunna åstadkomma och också att anstränga sig för att hålla nere kostnadsutfallet, C. Detta kan innebära att projektörens engagemang ökar och att kostnaden för projekteringen, c, stiger, men detta är acceptabelt om man på så sätt kan bidra till att hålla nere den sammanlagda kostnaden. Exempel: Följande exempel illustrerar innebörden av denna avtalskonstruktion där kostnadsdelningsparametern b=0,1. Med utgångspunkt från den systemhandling som beställaren tagit fram lämnar de fyra företagen A–D in sina anbud. Företag A: + 0,1 x (– C kr) = – 0,1 x C kr Företag B: + 0,1 x (– C kr) = – 0,1 x C kr Företag C: + 0,1 x (– C kr) = – 0,1 x C kr Företag D: + 0,1 x (– C kr) = – 0,1 x C kr Beställarens utgångspunkt för värderingen av anbuden är att den faktiska kostnaden C blir densamma oavsett vem som vinner; något annat har man inte anledning att tro. I exemplet kommer då företag B att erhålla uppdraget eftersom den förväntade utbetalningen är . Om beställaren fullt ut hade kunnat lita på företagens respektive kostnadsuppskattningar för den efterföljande entreprenaden skulle det ha varit bättre att låta företag C erhålla uppdraget. Skälet är att totalkostnaden då är (13+90=) 103 i stället för (9+100=) med företag anbud. Men som vi redan konstaterat så är den till synes enkla lösningen att väga in hela kostnaden för entreprenaden ingen framkomlig väg. Samtliga företag skulle då ha incitament att höja den fasta komponenten i ersättningen för projektering och sänka kostnadsuppskattningen för entreprenaden. Företag B skulle exempelvis kunna påstå att entreprenadkostnaden kommer att bli och höja den fasta komponenten i budet till . Kostnaden skulle då utvärderas till 12 + 90 = och företaget skulle fortfarande vinna över företag bud enligt ovan. Om entreprenaden sedan kostar och inte kommer företag B sammanlagt att få en ersättning på 12 + 12 Projektörens anbud behöver egentligen inte delas upp i två komponenter, c respektive ^ Projektören kan lika gärna begära en ersättning E = d – bC där d = c + b ^ För att behålla pedagogiken i framställningen används emellertid den ursprungliga formuleringen av E. 0,1 x (90–100) = , dvs. mer än enligt exemplet ovan, medan samhällets kostnad blir istället för 109 mkr.13 Mer exakt kommer projektören att vara beredd att genomföra en projektering som kostar mer om detta sänker entreprenadkostnaden med minst 1/b kronor. Om b=0,1 är projektören beredd att sätta in en krona extra i projekteringskostnaden om man tror att detta minskar byggkostnaden med . Beställarens önskemål är förstås fortfarande att minimera den totala kostnaden, dvs. summan av kostnaderna för projektering och den efterföljande entreprenaden. För att projektörens incitament ska sammanfalla med beställarens borde därför kostnadsdelningsparametern b vara lika med 1. Först då kommer projektören att vara beredd att fördyra projekteringen med om detta sänker entreprenadkostnaden med . Så starka incitament skulle dock i praktiken betyda att projektören blir fullt ansvarig för alla kostnadsöverdrag i entreprenaden – dvs. att projektören erbjuder ett fastpriskontrakt till beställaren som inkluderar såväl projektering som entreprenad och uppdraget övergår till att bli en totalentreprenad. Normalt innebär detta en orimligt hög risknivå för projektören. Av detta skäl måste värdet på b sättas väsentligt lägre än 1. Den optimala nivån är en avvägning mellan två aspekter: ett högt värde på b ger projektören goda incitament att hålla nere kostnaden, medan ett lågt värde erbjuder projektören en acceptabel risknivå. Man kan i förlängningen av dessa resonemang tänka sig att låta projektörerna själva välja värdet på b. Ju bättre idéer om ett billigt genomförande av projektet man tror sig ha, och ju större risk man är villig att ta, desto högre kan man då välja att sätta b. Detta går emellertid utöver de resonemang som förs i denna promemoria. 13 Det finns inget skäl att tro att enbart företag B kommer att anpassa sitt bud till de nya förutsättningarna. Sannolikt skulle alla företag öka den fasta komponenten och sänka den uppgivna uppskattningen av entreprenadkostnaden. Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads , Transportation and Highway Reviewed by Ute , , Transportation and Highway Department This re port was prepared by Aalto U niversity Depart ment of Civil and Environ mental Transp ortation and Highway Helsink i, Finlan d. har regeringens uppdrag att följa upp och analysera agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande påverka och bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. I kommitténs uppdrag ingår också att förbättra kunskapsläget och att föra en dialog med marknadens aktörer. Kommittén har genomfört flera studier och seminarier. Denna studie syftar till att kartlägga och identifiera metoder för att som beställare kunna främja produktivitet och innovationsgrad. I studien har erfarenheter samlats in från ett antal andra länder. Vår förhoppning är att studien kan ge inspiration och värdefullt underlag när det gäller hur produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen kan förbättras. Författare och ansvarig för innehållet är . Pakkala vid . Ordförande i , riksdagsledamot, teknologie doktor List of Figures......................................................................... List of Boxes ........................................................................... List of Tables .......................................................................... Introduction, Background and Objectives ........................... Productivity Definition and Measurement........................... Productivity via Procurement ............................................... Studies & Observations......................................................... Characteristics or Factors when Selecting DB Lessons Learned in Design-Build ......................................... Results from Interviews ......... How Infrastructure Clients Affect Productivity................. Factors that Potentially Influence Productivity .................. Discussion and Observations................................................ Characteristics or Factors when Selecting DB Results from Maintenance Interviews .................................. Background Information on Maintenance Contracting ..... How Infrastructure Clients Affect Productivity................. Factors that Potentially Influence Productivity .................. Discussion and Observations................................................ T-Rex Case Study Example................................................... Significant Findings from Each Country ............................. Summary and Principle Conclusions .................................... Appendix A: Definitions................................................................. Appendix B: Questionnaires........................................................... Appendix B: Questionnaires (Contd) .......................................... Appendix C: Organizations Interviewed....................................... Project Delivery Models................................................ Progression of Project Delivery Steps........................... Design-Build Fast Tracking .......................................... Performance Specification versus Project Projects Models Used by Quantity............................... Projects Models Used by Costs ..................................... from CII Study ............................................ Design-Build Lessons Learned .......................................... Factors in Procurement that Potentially Factors in General that Potentially Characteristics or Factors when Selecting Potential KPIs in Capital Projects .................................... Box 8 Other Findings .................................................................... Lessons Learned from Capital Projects ............................ Factors in PBSA that Potentially Potential KPIs in Maintenance ........................................ Lessons Learned in PBSA ................................................. and Milestones in the .......... Country Comparison of DBB Versus DB .................... Summary of Project Delivery Methods Used ............... Summary of Performance Based Service Agreements Used ............................................... This study titled Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads was ordered by and was performed by Transportation and Highway Department of . The main purpose was to identify project delivery methods that best influence productivity of the road contractors and includes both capital investment projects and maintenance contracting practices. The project anticipates finding better practices, lessons learned, and factors that relate to productivity increases from a procurement perspective. There was a concern that the productivity levels in the construction sector in were in general weak, lagging behind other sectors and needed further examination. This study is not aimed at productivity measurements or statistics, but mainly how productivity relates to project delivery methods. A comparison or so called benchmarking approach was conducted to determine different practices and how procurement methods influence productivity from the selected countries. The results of this report identify factors that influence to productivity and which procurement models might perform better. It is important to understand the practices used elsewhere and hopefully new findings can be adapted into the Swedish context. The results are presented in the subsequent sections and we hope that other practitioners can benefit from the findings. Productivity is an important measure and is an important indicator of the industrys performance. Productivity is also controversial and difficult to measure accurately, especially when attempting to identify productivity levels of road contractors. However, productivity data can be used as an indicator to show trends and whether it is favorable or unfavorable. The objective of this study was to examine how the infrastructure clients can influence the productivity of contractors through the procurement practices. This was accomplished by responses to questionnaires and face-to- face interviews. The Design-Build (DB) method is clearly seen as the most promising method used to influence the productivity of contractors. The main benefits of the Design-Build model are the potential to innovation, efficiency and customer oriented solutions (especially time savings) by integrating the design and construction phases. The variants of the Design-Build such as; Design-Build-Operate- Maintain (DBOM), Design-Build-Finance-Operate (DBFO & DBFM) and the more private financial models of Build-Own-Operate- Transfer (BOOT, ) also include the Design-Build component and they have the potential to positively influence productivity. These variants of Design-Build do not have the test in time for any objective conclusions. However comments during the interviews have been quoted as somewhat promising and often results in quicker project completion and various forms of innovation. Further information on the Design-Build model is discussed in more detail in Sections 2 and 3. One significant finding is that it is possible to productivity in any procurement method by including factors and concepts mentioned in this report or accrued elsewhere. Another significant outcome is that many countries do not perform a systematic evaluation that objectively compares the results of different project delivery methods, but merely a subjective approach. In the final state, the productivity is driven by the contractors processes, methodology, ingenuity, project management skills, innovation, and lean construction practices (this means reducing waste in all phases). The main influence by the client is to use the best procurement method for the project and allow enough freedom for the contractors without corrupting the objectives of the using the roads. There is no guarantee for success, but the clients should provide the best opportunity or framework for success. Also, what works in one country may not necessarily function properly in another country and it is wise and practical to implement those features that produce productivity gains in their own application. The DB model and the Agreements (PBSA) are considered the mostly likely forms to increase the productivity. Some factors contributing to productivity are included in the following list. These factors can be broadly applied and a few are procurement related while others are not. requirements (functional requirements) Innovative or Alternative Technical Concepts (ATCs) Time based criteria, like lane rental and A + B Bidding (Accelerate projects) Prefabricated & off site production (self-propelled transport) Information Model () – not fully developed Intelligent/automated machinery Productivity measurements for maintenance are even more difficult and not measured by any public entity. The main productivity factor in maintenance contracts is open competition for services. Most countries included in the study outsource maintenance and most use a performance based approach. Further information on Agreements (PBSA) is discussed in more detail in Section 4. The main factors contributing to productivity in maintenance contracts are listed as follows: Using the hybrid model as a balanced approach Longer term contracts (greater than five years)