sou · H0B379 · 2012-12-05 00:00:00 — Vissa uppgifter till den officiella statistiken för finansmarknaden samlar själv in. Det gäller bl.a. de uppgifter som behövs för statistikprodukterna företag (5), Inves- Ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden teringsfonder (6) och Försäkringsföretagens årsredovisningar (8). samlar också in en del uppgifter till Försäkringsföretagens kapitalplaceringar (7) och en liten del av de uppgifter som behövs för Finansräkenskaperna (1). görs genom den periodiska rapporteringen som i huvudsak sker för tillsynsändamål. Av de insamlade uppgifterna framställs sedan de olika statistikprodukter som ingår i den officiella statistiken för finansmarknaden. Statistikframställningen sker hos SCB på uppdrag av . Huvuddelen av uppgifterna har som nämnts samlats in av SCB. De uppgifter som har samlat in och som behövs för statistikframställningen överlämnar inspektionen till SCB. Ytterligare detaljer kring uppgiftsinsamlingen och framställningen av statistiken ges i avsnitt 3.2.4. 7.1.3Användning av uppgifterna för annan statistik De uppgifter som ligger till grund för den officiella statistiken för finansmarknaden används även vid framställning av annan statistik hos SCB. Detta gäller särskilt Finansräkenskaperna, som är av stor betydelse vid framställningen av Nationalräkenskaperna som ingår i SCB:s statistikansvar. Det gäller också betalningsbalansstatistik som SCB både samlar in uppgifter till och producerar på uppdrag av . Finansräkenskaperna, Nationalräkenskaperna och Betalningsbalansen hänger nära samman. Vissa saldon i de olika statistikprodukterna ska stämma överens. Detta beror på att statistikprodukterna har olika typer av primärstatistik som hämtas från olika källor, vilket ofta ger upphov till bristande överensstämmelse mellan statistikprodukterna. Ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden 7.2.1Allmänt om finansieringen av verksamhet Nästan all verksamhet hos finansieras direkt eller indirekt genom avgifter. De enda verksamheter som inte finansieras genom avgifter är de som avser krisberedskap samt åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansiering genom specialdestinerade avgifter En mindre del av verksamhet finansieras genom avgiftsintäkter som själv får disponera (s.k. specialdestination, se 3 kap. 6 § budgetlagen /2011:203/). Det är främst fråga om avgifter för prövning av tillståndsansökningar. Avgifterna regleras i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos . Finansiering genom ramanslag och icke specialdestinerade avgifter För den övriga verksamheten disponerar ett ramanslag i statens budget. Ramanslaget uppgår 2012 till . Ramanslaget är indelat i två anslagsposter. En mindre post, , avser uppgiften som samordningsorgan för tillsyn av penningtvätt enligt den under avsnitt 7.1 nämnda förordningen (anslagspost 2). Anslagspost 1 som uppgår till avser den övriga verksamheten. Det är framför allt fråga om kostnaderna för verksamhet med tillsyn och regelgivning. Nästan hela den verksamhet som anslagspost 1 avser finansieras indirekt av avgifter enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet (tillsynsavgifter nedan). Avgifterna betalas av de företag som har tillsyn över. Tillsynsavgifterna är inte specialdestinerade. Det innebär att inte får disponera avgifterna, utan ska leverera in dem till statskassan. Ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden Av 1 § i förordningen framgår att all verksamhet hos med vissa särskilt angivna undantag ska finansieras med avgifterna. Kostnader för framställning av den officiella statistiken är inte undantagen. redovisar i rapporter till regeringen kostnader för olika delar av sin verksamhet och lämnar förslag om eventuella ändringar av avgifter för tillsyn över olika kategorier av företag. Regeringen fastställer tillsynsavgifternas storlek genom ändringar i den nämnda förordningen. 7.2.2Statistikverksamheten finansieras av tillsynsavgifter Av redovisningen i föregående avsnitt framgår att kostnaderna för den officiella statistiken ingår i den del av verksamhet som finansieras genom tillsynsavgifter. I praktiken är det alltså de företag som står under tillsyn som finansierar framställning av officiell statistik. Kostnaderna för statistik uppgick till . Av beloppet utgjorde ersättning till SCB. Resterande del avsåg kostnader för eget arbete med framställningen av statistik. Det gäller främst kostnader för samordning av och arbete med den officiella statistiken, men även kostnader för egen framställning av statistik (Försäkringsbarometern, Kreditmarknadsbarometern och Kapitalbarometern, se avsnitt 3.2.1). 7.2.3Utgör tillsynsavgifterna en avgift eller en skatt? En fråga som måste analyseras innan man tar slutlig ställning till den framtida finansieringen är hur man från statsrättsliga utgångspunkter ska se på de avgifter som de företag som är föremål för tillsyn betalar. Vad frågan närmare bestämt gäller är om det är fråga om en avgift eller en skatt. Om avgifterna – trots benämningen – utgör en skatt kan finansieringen inte regleras på det sätt som sker . Enligt 8 kap. 2 § RF gäller nämligen att föreskrifter som avser skatt ska meddelas genom lag, dvs. har med stöd av 8 kap. 3 § RF möjlighet att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter, Ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden som enligt huvudregeln ska beslutas av . Det gäller dock inte föreskrifter om skatt. När det gäller gränsdragningen mellan skatt och avgifter sägs i propositionen med förslag till de ursprungliga bestämmelserna i den nuvarande regeringsformen att skatt är ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation (specificerat vederlag) medan en avgift är en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90 s. 213 och 219). Alltsedan den nuvarande regeringsformens tillkomst har det i olika lagstiftningsärenden förts en diskussion i frågan om vilka pålagor som ska behandlas som skatter och vilka som ska behandlas som avgifter. En redogörelse för den diskussionen finns i betänkande Avgifter, SOU 2007:96. Se också m.fl., Grundlagarna, 3 u. s. 181–185. Tillsynsåtgärder från myndigheternas sida har i den här diskussionen godtagits som motprestation. Tillsynsavgifter anses därför falla in under avgiftsbegreppet. När det gäller tillsynsavgifter konstaterades i avsnitt 7.2.2 att de används för att finansiera den officiella statistiken. Statistiken används emellertid inte vid tillsynen över företagen på de finansiella marknaderna. Statistiken kan inte heller sägas utgöra en motprestation till företagen. Mot bakgrund av vad som framförts torde tillsynsavgifterna till den del de finansierar framställningen av den officiella statistiken utgöra en skatt i regeringsformens mening. 7.3.1Statistikansvaret bör överföras till SCB Det förhållandet att SCB använder en stor del av de uppgifter som samlas in för den officiella statistiken för finansmarknaden vid framställningen av annan statistik, inte minst Nationalräkenskaperna, och att Finansräkenskaperna och Nationalräkenskaperna hänger nära samman, se avsnitt 7.1.3 talar för att SCB bör vara statistikansvarig myndighet även för ämnesområdet Finansmarknad. Ett annat tungt vägande skäl är det samordningsansvar som SCB har för den svenska s.k. EDP-rapporteringen.1 1 Inom ramen för Excessive Deficit Procedure (EDP) ska lämna uppgifter till angående den offentliga sektorns skulder. Ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden Ett samlat ansvar och en samlad styrning av framställningen av Nationalräkenskaperna och Finansräkenskaperna innebär att nödvändig harmonisering kan göras och att statistikens kvalitet kan förbättras. Det ger också bättre förutsättningar för kontinuerlig utveckling av statistiken och för kostnadseffektivitet. Till detta ska läggas att huvuddelen av uppgifterna kommer från undersökningar som SCB ansvarar för och att SCB redan framställer statistiken, se avsnitt 7.1.2. Det är också som framgått så att själv inte använder sig av den officiella statistiken, se avsnitt 7.1. En mindre del av det uppgiftsunderlag som behövs för den officiella statistiken för finansmarknaden samlas, som nämnts, in av inom ramen för den periodiska rapporteringen för tillsynsändamål. gäller att en statlig myndighet ska lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik till den statistikansvariga myndigheten (6 § förordningen om den officiella statistiken). De uppgifter hos som används för statistiken blir därför tillgängliga för statistikframställning även för det fall statistikansvaret överförs till SCB. I kapitel 5 och 6 har jag dessutom förslagit en ny ordning för uppgiftsinsamling och utbyte av uppgifter mellan , och som innebär att SCB på ett enkelt sätt kommer att få tillgång till de uppgifter i tillsynsverksamhet som behövs för den officiella statistiken. Såvitt har framkommit behandlas inga personuppgifter vid produktionen av statistiken. Det finns därför inte några integritetsaspekter att ta hänsyn till vid bedömningen av frågan hos vilken myndighet det är mest lämpligt att lägga ansvaret för statistiken. Såväl som SCB anser att det ligger närmast till hands att SCB ska ha ansvaret även för denna del av den officiella statistiken. är av samma uppfattning. Mot bakgrund av vad som anförts föreslår jag att statistikansvaret i fortsättningen ska ligga på SCB. Det kräver en ändring i bilagan till statistikförordningen. proceduren innefattar bl.a. att överensstämmelsen mellan nationalräkenskapernas olika delar – reala och finansiella räkenskaper – kontrolleras och att en mängd specifikationer och avstämningar görs. Ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden Överföringen av ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden torde inte i sig medföra någon kostnadsökning. skulle en viss kostnadsminskning kunna uppnås genom att framställningen av statistiken kan samordnas med framställningen av Nationalräkenskaperna och annan statistik hos SCB. Däremot kommer kostnaderna att belasta SCB i stället för . Det ligger givetvis närmast till hands att överföra ett belopp motsvarande kostnaden för den officiella statistiken från ramanslag till SCB:s. För att detta inte ska medföra en ökad belastning på statens budget skulle dock krävas att kostnaden för framställning av den officiella statistiken även fortsättningsvis ska ingå i underlaget för företagens tillsynsavgifter. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 7.2.3 finns det från konstitutionella utgångspunkter anledning att ifrågasätta den nuvarande avgiftsfinansieringen av den officiella statistiken. Att införa en särskild skatt för företagen på finansmarknadsområdet för att finansiera statistiken är inte ett realistiskt alternativ. Med hänsyn till syftet med framställningen av den officiella statistiken – att den ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning – är det inte möjligt att identifiera någon särskild grupp som nyttjare av statistiken. Alla kostnader för den officiella statistik som SCB ansvarar för finansieras över statens budget. Detsamma torde gälla för kostnaderna hos andra myndigheter som har ansvar för officiell statistik. Jag anser att det inte finns någon anledning till att välja en annan finansiering för just området Finansmarknad. Även denna statistik bör finansieras över budgeten. För att kunna öka SCB:s anslag så att det kan täcka kostnaderna för framställningen av statistiken måste därför en besparing av motsvarande storlek göras på några andra anslag alternativt nya medel tillskjutas. Jag återkommer till dessa frågor i kapitel 8. Överföringen av ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden bör ske . SCB utför redan framställningen av statistiken på uppdrag av . Överföringen av statistikansvaret föranleder därför inte några större Ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden Den enda författningsändring som krävs är en ändring i bilagan till förordningen om den officiella statistiken. En sådan ändring skulle kunna träda i kraft . 8Konsekvenser av utredningens förslag 8.1Allmänt om redovisningen av konsekvenser 8.1.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivens krav Om förslagen i ett utredningsbetänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner och landsting ska en finansiering föreslås (14 § kommittéförordningen /1998:1474/). Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i detta avseende anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen). Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförordningen). En sådan konsekvensutredning ska innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, Konsekvenser av utredningens förslag uppgifter om vilka som berörs av regleringen, uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser (6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning). Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen dessutom och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande: antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen, hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen, och om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning (7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning). Direktiven till utredningen innehåller inga anvisningar om hur konsekvenserna av utredningens förslag ska redovisas utöver det som anges i 14–15 a §§ kommittéförordningen. Konsekvenser av utredningens förslag Betänkandet innehåller två förslag som i stort sett är oberoende av varandra. Det ena förslaget avser , och samverkan vid insamling och bearbetning av uppgifter för sina olika behov, se kapitel 5 och 6. Det andra förslaget gäller vilken myndighet som ska ansvara för den del av den officiella statistiken som hör till ämnesområdet Finansmarknad, se kapitel 7. 8.2Förslaget om gemensam uppgiftsinsamling och en gemensam databas Utredningens uppdrag i denna del är att föreslå en ordning för att på ett effektivt sätt tillgodose de behov som finns av att producera statistik samt tillgodose och behov av uppgifter för sin övervakning och tillsyn. Den ordning som praktiseras innebär att sköter sin periodiska insamling av uppgifter från de företag som inspektionen har tillsyn över på egen hand, medan har ett avtal med SCB om att SCB ska sköta periodiska insamling av uppgifter från företagen. Vid uppgiftsinsamlingen och vid utbytet av uppgifter mellan myndigheterna stöter både de inblandade myndigheterna och de uppgiftslämnande företagen på olika problem. Problemen kan för myndigheternas del sammanfattas enligt följande. och behöver säkerställa att de har tillgång till hög kompetens när det gäller uppgiftsinsamling. Det är något som kan göras genom att anlita SCB, vars huvudsakliga verksamhet är att bedriva just insamling och bearbetning av uppgifter. och samanvänder inte de insamlade uppgifterna i så hög grad som vore önskvärt, vilket får till följd dels att liknande uppgifter samlas in både av och av , dels att myndigheterna i sina analyser och i sin utåtriktade information utgår från delvis olika underlag. Konsekvenser av utredningens förslag Det nuvarande samarbetet mellan SCB och – som innebär att SCB samlar in uppgifter åt och sedan lämnar ut dessa till – är inte förenligt med de bestämmelser om statistiksekretess som gäller i SCB:s verksamhet. Hos används uppgifterna nämligen inte enbart för statistikändamål, utan även för övervakning av den finansiella stabiliteten. Det kan inte uteslutas att SCB:s utlämnande av uppgifter som omfattas av statistiksekretess till övervakningsverksamhet kan skada förtroendet för SCB:s hantering av sekretessbelagda uppgifter på ett mer generellt plan, vilket i sin tur kan försvåra av uppgifter på andra områden. De uppgiftslämnande företagen möter i den nuvarande ordningen följande problem. Företagen tvingas använda olika tekniska system vid uppgiftslämnandet, SCB:s och . Företagen tvingas lämna liknande uppgifter , dels till via SCB dels till . Jag föreslår att det hos SCB ska tillskapas en databas som ska innehålla uppgifter som samlats in på begäran av och . Insamlingen ska samordnas så att företagen endast ska behöva lämna en viss uppgift en gång. En utgångspunkt vid utformningen av det rättsliga ramverket för den nya ordningen är dessutom att uppgifter insamlade enbart för statistik inte ska kunna användas för övervakning eller tillsyn, se kapitel 5. Förslaget är utformat på det sättet att det blir en obligatorisk uppgift för SCB att hålla en databas för övervakning och tillsyn över finansmarknaderna, och att och får direktåtkomst till samtliga uppgifter i databasen. Däremot blir det och som var för sig får bestämma i vilken mån de vill överlämna till SCB att sköta deras periodiska insamling av uppgifter och i vilken mån uppgifterna ska behandlas i den gemensamma databasen, se kapitel 6. Konsekvenser av utredningens förslag 8.2.3Berörda myndigheter och företag De myndigheter som berörs av förslaget om en gemensam uppgiftsinsamling och en gemensam databas är , och . Banker, försäkringsbolag och andra företag som lämnar uppgifter inom ramen för och periodiska uppgiftsinsamling berörs också, se vidare avsnitt 8.2.5. 8.2.4Statens kostnader och finansiering Påverkan på statens kostnader Förslaget om gemensam uppgiftsinsamling och en gemensam databas kommer att få mycket liten påverkan på statens kostnader. Möjligen kan en begränsad kostnadsminskning uppkomma. Det är svårt att uppskatta hur stor den kommer att bli. För att trots det ge en grov uppfattning om storleken och sannolikheten för att den verkligen uppkommer redovisas nedan vissa uppgifter om den nuvarande verksamheten samt om de faktorer som kommer att bidra till att minska kostnaderna. Inledningsvis kan nämnas att betalar ca till SCB för uppgiftsinsamling och statistikproduktion avseende finansmarknadsstatistik. betalar även ca för löpande uppgiftsinsamling och produktion av Betalningsbalansstatistiken. kostnader för periodisk uppgiftsinsamling i egen regi kan beräknas på olika sätt. De direkta kostnaderna för uppgiftsinsamling och utveckling uppgår till ca . Till det kommer ca i kostnader för kvalitetsgranskning och sammanställning av de insamlade uppgifterna m.m. Kostnadsminskningen uppkommer dels genom att och samordnar vilka uppgifter som ska samlas in och sedan samanvänder de insamlade uppgifterna, dels genom att uppgiftsinsamlingen sker genom ett tekniskt system i stället för två. Samordningen och samanvändningen av uppgifterna medför att färre uppgifter behöver samlas in. Att de insamlade uppgifterna samlas i den gemensamma databasen innebär även att båda myndigheterna på ett enklare sätt får tillgång varandras uppgifter. Konsekvenser av utredningens förslag mycket kostnaderna minskar och i vilken takt beror på i vilken utsträckning och kommer att använda sig av den nya ordningen. och arbete med att samordna uppgiftsinsamlingen kommer att kräva resurser som gör att kostnadsminskningen inledningsvis kommer att bli blygsam. Kostnadsminskningen på grund av övergången till ett gemensamt tekniskt system påverkas av i vilken takt väljer att överlämna den periodiska uppgiftsinsamlingen till SCB. Kostnadsminskningen uppkommer på grund av att SCB:s kostnader för utbyggnad av sitt redan befintliga system för insamling av uppgifter som redan görs åt bedöms bli lägre än den besparing som gör genom att successivt avveckla sitt tekniska system för periodisk uppgiftsinsamling. För uppkommer också en viss kostnadsminskning genom att inte som behöver hålla en egen databas för lagring av de uppgifter som SCB samlar in och sedan lämnar till . Trots att förslaget sammantaget inte medför ökade kostnader för staten bör något sägas om finansieringen, eftersom förslaget påverkar den inbördes fördelningen av kostnaderna mellan myndigheterna. En särskild omständighet att beakta vid övervägandet av olika finansieringsalternativ är att som är en myndighet under finansierar sin verksamhet med egna intäkter medan och som är myndigheter under regeringen finansieras inom ramen för statens budget. Förslaget innebär att det ska ingå i SCB:s uppgifter att biträda och i deras periodiska insamling av uppgifter, och att hålla den gemensamma databasen i vilken de insamlade uppgifterna lagras. SCB samlar i dagens ordning in uppgifter på uppdrag av och får ersättning från för det uppdraget. ersättning till SCB finansieras av intäkterna i bankens verksamhet, framför allt . För att den här delen av SCB:s kostnader även i fortsättningen slutligen ska belasta föreslås en särskild bestämmelse i lag som anger att ska svara för kostnaderna. Konsekvenser av utredningens förslag kostnader för uppgiftsinsamling finansieras ytterst genom tillsynsavgifter som betalas av de företag som står under tillsyn. Detta bör gälla även fortsättningsvis. För att kostnaderna ska belasta företagen även när SCB sköter uppgiftsinsamlingen föreslås därför vissa ändringar i regleringen avseende tillsynsavgifterna. Förslagen innebär att SCB:s kostnader för uppgiftsinsamlingen ska beaktas vid beräkningen av avgifterna. 8.2.5Särskilda konsekvenser för företag De företag som berörs av förslaget är de som lämnar uppgifter inom ramen för och periodiska uppgiftsinsamling. I punktlistan nedan anges företagen med de beteckningar som används i den lagstiftning som reglerar deras verksamhet. Inom parentes anges det totala antalet företag i respektive kategori. Banker (89 företag) Kreditmarknadsföretag (48 företag) Värdepappersbolag (127 företag) Fondbolag (75 företag) Betaltjänstleverantörer (71 företag) Försäkringsföretag (88 företag) Försäkringsförmedlare (ca 1 000 företag) För försäkringsmedlare gäller för närvarade inte något krav på periodisk rapportering av finansiell information. De kan dock komma att beröras om krav på periodisk rapportering införs . Tidsåtgång och administrativa kostnader