sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Regeringen bör utarbeta en ägarpolicy som klargör de övergripande målen för staten som ägare och hur policyn ska genomföras. Ägarpolicyn bör även klargöra eventuella prioriteringar eller avvägningar mellan olika mål. Regeringen ska inte vara involverad i den löpande för- valtningen av bolagens verksamhet utan låta bolagets styrelse ansvara för detta. Utövandet av ägarfunktionen ska vara tydligt utpekad i den statliga förvaltningen. Det rekommenderas att ägar- utövandet samordnas eller helst centraliseras i organisationen. I utövandet av ägarfunktionen ingår att representera ägaren på bolag- stämma, etablera en strukturerad nomineringsprocess och upprätta ett rapporteringssystem som möjliggör en regelbunden uppföljning och bedömning av bolagens prestationer. Lika behandling av samtliga aktieägare I de fall ett bolag har flera ägare ska säkerställas att samtliga ägare behandlas lika. Bolag med statligt ägande ska iaktta en hög grad av öppenhet mot samtliga aktieägare. Minoritetsägares deltagande i möten mellan aktieägare ska underlättas. Statligt ägda bolag ska beakta och visa respekt för intressenternas rättigheter. Staten ska i sin ägarutövning verka för att bolagen eta- blerar en bred kommunikation med intressenter och kräva rapport- ering om detta. Statligt ägda företag ska iaktta en hög standard i fråga om öppenhet och tillgängliggörandet av information som rör de statligt ägda bo- lagens verksamhet. Den samordnande eller centraliserade ägarfunk- tionen bör utveckla formerna för en samlad rapportering och årlig- en publicera sammanställda rapporter om bolagen. Bolag med stat- ligt ägande bör underställas samma krav på revision och informa- tion som noterade bolag. Informationen om bolagen bör bland annat innehålla en redovisning av bolagets mål och måluppfyllnad, information om bolagets ägarstruktur, eventuellt stöd eller garan- tier från staten. Styrelserna i statligt ägda bolag ska ha nödvändiga befogenheter och mandat, kompetens och objektivitet för att kunna fullgöra sina uppgifter. De ska agera med integritet och hållas ansvariga för sina handlingar. Styrelserna är ansvariga för bolagets verksamhet och ska ha som uppgift att övervaka bolagets förvaltning och ge strategisk vägledning med utgångspunkt i de mål som regeringen och dess ägarfunktion lagt fast. Styrelserna ska ha möjlighet att till- sätta och avsätta bolagets verkställande direktör. En årlig intern utvärdering bör göras av styrelsens arbete. De ramar och regler som följer av EU-medlemskap rör bland annat regler och rapportering avseende statligt stöd samt regler som rör konkurrensförhållanden, det s.k. transparensdirek- tivet m.m. Som framgick ovan har organisation för för- valtningen av statliga bolag i ökad grad samordnats och koncentrerats till särskilda funktioner. I samband med att ett nytt sammanslaget Näringsdepartement inrättades 1999, bildades en ny enhet för statligt ägande till vilken för- valtningen av flera bolag fördes. Syftet med förändringen var att samordna och professionalisera förvaltningen. Resurserna för- stärktes och en tydlig inriktning fanns på att rekrytera kompetens och kunnande från det privata näringslivet. I samband med regerings- ombildningen beslutades att enheten för statligt ägande skulle flyttas till . Utöver denna centrala ägarfunktion ansvarar även andra departe- ment för förvaltningen av statligt ägda bolag. Dessa är Närings- departementet, , samt i mindre omfattning , , samt . Någon formellt fastställd riktlinje för gränsdragningen finns inte utan ansvarsfördelningen avgörs från fall till fall. De bolag som förvaltas av andra departement än är dock som regel bolag med tydliga samhällsuppdrag eller sektorsspecifika uppdrag, som ofta också till viss del är anslagsfinansierade. Nedan redogörs för förvaltningsorganisation och arbetsformer i de departement som hanterar flertalet av bolagen med statligt ägande. ägarfunktion förvaltar 34 av de nära 60 bo- lagen med statligt ägande. Bolagen utgörs till stor del av större och värdemässigt betydelsefulla bolag som verkar på marknadsmässiga villkor inklusive de börsnoterade bolagen. Bland bolagen finns emellertid också bolag med samhällsuppdrag, helt eller delvis, t.ex. och SOS Alarm. Förvaltningen av bolagen sker med utgångspunkt i de ramar och utgångspunkter som framgår av Statens ägarpolicy. Styrningen av bolagen sker i första hand inte genom ägardirektiv (ägaran- visningar). Ägardirektiv används i princip endast i de fall om ett bolag har samhällsuppdrag, erhåller statligt stöd, befinner sig i om- strukturering eller omreglering samt vid avregleringar eller andra väsentliga förändringar. I stället betonas styrelsens ansvar för verksamheten. Stor vikt läggs därför vid styrelsenominerings- arbetet. Som stöd för styrelsens uppdrag överlämnas vid bolagens årsstämma en pärm med samlade beslut och riktlinjer för bolagen, med bl.a. sammanställningar av riksdagsbeslut. Den tidigare enheten för statligt ägande i har delats upp i två enheter inom avdelningen för kommuner och statligt ägande (Fi/KSÄ): en enhet för statlig bolagsförvaltning och en enhet för bolagsanalys och ägarstyrning. Enheterna har till- sammans en organisation och bemanning bestående av ett antal för- valtare och analytiker samt specialister inom affärsjuridik, finans- iering och styrelsenominering. För varje bolag finns en bolagsgrupp eller team bestående av förvaltare och analytiker. Den fasta bemanningen uppgår till cirka 24 personer. En bolagsförvaltare har till uppgift att följa bolagets utveckling, ofta också genom att själv sitta med i styrelsen för bolaget. Stor vikt läggs vid att inom ramen för det av beslutade uppdraget utveckla bolagens verksamhet. Till uppgifterna hör också att verka för att bolaget följer svensk kod för bolagsstyrning, policys och riktlinjer, vidare fastställande och uppföljning av ekonomiska mål för avkastning, soliditet m.m. samt utdelningar. I dessa frågor arbetar man gemensamt med bolagets ledning. Generellt eftersträvas i förvaltningen en klar linje mellan reglering och bolagsstyrning. Löpande kontakter med bolagen sker i första hand genom bolagsförvaltaren. Kontakter med bolagen sker också direkt mellan bolag och statsråd eller statssekreterare. Frekvensen i kontakterna varierar mellan bolagen. Särskilda uppföljningsmöten hålls regel- bundet. Tjänstemän på enheterna kan vara ledamöter i de statliga bolagen, vilket bland annat syftar till att underlätta kontakter och information mellan ägare och bolag. Bolagsförvaltarna på Finans- departementet rekryteras i huvudsak externt och har bakgrund från näringslivet, t.ex. från bank, finansanalys, investmentbank, revision, managementkonsult, controller med både branschkompetens och kompetens inom bolagsförvaltning. Som stöd för enhetens arbete, i synnerhet vid försäljningar, an- litas externa konsulter. Beloppen varierar mellan åren. uppgick externa tjänster till och till . enheter för statlig bolagsförvaltning respektive analys rapporterar till det statsråd som inom regeringen har ett särskilt ansvar för att samordna ärenden som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik. I uppgifterna ingår därför att ha en sam- ordnande eller stödjande roll för arbetet med ägarfrågor i andra departement. Utöver framtagandet av policydokument och rikt- linjer, samt ansvaret för den årliga verksamhetsberättelsen för statliga bolag, handlar det om stöd och samråd till departementen i frågor som rör styrningen av bolagen och i samband med styrelse- nomineringar. 3.4.3Några andra departement med ansvar för statliga bolag förvaltar bolag inom transport- och infrastrukturområdet samt inom näringslivsområdet, sammanlagt nio bolag. Bolagen inom transport- och infrastrukturområdet är , , och , och inom näringslivsområdet , V.S. , och Innovations- bron AB.17 ansvarar också för stiftelserna Industrifonden och Norrlandsfonden. Styrningen av bolagen sker dels via bolagsordningen men också med särskilda ägaranvisningar. Ägaranvisningar kan för näringslivs- inriktade bolag styra samhällsuppdraget och precisera verksam- hetens mål, vissa ekonomiska mål, återrapporteringskrav m.m. Ägaranvisningar är årliga och beslutas vid bolagets årsstämma. För bolag med infrastrukturförvaltande uppgifter finns i stället för ägaranvisningar särskilda avtal som reglerar uppdrag och uppgifter. Bolagens verksamhet och styrning betraktas som en viktig del av politikens genomförande. Möten för avstämning och uppföljning med bolagen äger rum cirka1–. Härutöver sker regelbundna kontakter mellan bolagens ledning och de tjänstemän som ansvarar för bolagets förvaltning. Förvaltningen av bolagen ligger på sakområdesansvariga en- heter på departementet. För varje bolag finns en särskild tjänste- man, bolagsförvaltare, som ansvarar för handläggning och kontakt- er med bolaget. Sammantaget finns en förvaltare för infrastruktur- bolagen, en för och en för Visit . Förvaltarna har till viss del även andra arbetsuppgifter. till- lämpar modellen att på tjänstemannanivå vara representerade i bolagens styrelser. För att särskilja rollerna får den tjänsteman som sitter som styrelseledamot inte själv handlägga ärenden som rör samma bolag. Styrningen av bolagen samordnas med Fi/KSÄ genom gemen- sam beredning eller direkta kontakter. Det finns också behov av samordning i frågor där båda departementen har gemensamt ansvar, t.ex. inom transportområdet. 17 Vissa bolag inom transportområdet förvaltas av Fi/KSÄ, t.ex. SAS, SJ och . ansvarar för och för två bo- lag inom apoteksområdet, och (APL). Härutöver, som följd av att vissa förvaltningsfrågor m.fl. områden förts över till Socialdeparte- mentet, förvaltar departementet även och . Systembolaget styrs genom bestämmelser i bolagsordningen, genom ägardirektiv och genom ett särskilt avtal som regleras vissa frågor mellan staten och bolaget. Systembolagets uppgifter regleras också i alkohollagen (2010:1622). En balans eftersträvas mellan sakpolitiska och ekonomiska mål för bolagen. De ekonomiska målen är viktiga, men är mer av en restriktion än ett mål i sig. Styrningen av Systembolaget präglas av ett tydligt alkohol- politiskt perspektiv. Möten mellan statssekreterare och System- bolagets ordförande och ansvarig bolagsförvaltare äger rum en gång . Mötena dokumenteras och registreras i departementet. I samband med revision hålls särskilda revisionsmöten med bo- lagets revisorer och revisorer från . APL och har särskilda ägaranvisningar och bestämmelser i bolagsordningen som styr bolagens uppdrag. Härutöver finns reglering i sektorslagstiftningen. Ägardialog med bolagen äger rum fyra till samt vid behov. Mötena dokumenteras och registreras i departementet. I samband med revision hålls särskilda möten med bolagets revisorer. För förvaltningen av Systembolaget finns en handläggare, som utöver bolagsförvaltning även har andra uppgifter. För förvalt- ningen av APL och finns en handläggare, som även den har andra uppgifter. I uppgiften som förvaltare ingår att sköta dialogen med bolaget, medverka vid möten med bolaget, hålla i nomineringsprocessen och att följa bolagets verksamhet. Fokus ligger på att strategiskt övervaka överensstämmelse med ägardirektiven, utan att lägga sig i bolagets operativa verksam- heten. En bolagsförvaltare sitter inte i bolagets styrelse. Rekrytering av bolagsförvaltare sker i första hand internt. Personen ska gärna vara jurist eller ha företagsekonomisk kompe- tens eller erfarenhet av förvaltning av bolag. Resurser som stöd finns även i gemensamma funktioner i departementet för t.ex. juridiska frågor. Allmänt eftersträvar departementet att skilja mellan regleringen av ett område och verksamhet och förvaltning av bolag inom området. Samråd med Fi/KSÄ sker genom löpande kontakter eller i sam- band med gemensam beredning av någon bolags- eller ägarfråga. förvaltar , och A/S. Styrningen av Operan och sker genom bolagsordningen och genom särskilda riktlinjer som beslutas av regeringen. Operan och får årliga bidrag via statsbudgeten för verksamheten. De årliga riktlinjerna liknar i hög grad de regleringsbrev som utfärdas för statliga myndigheter och innehåller mål och riktlinjer för verksam- heten, återrapporteringskrav, vissa uppdrag samt anvisningar för rapportering. har en löpande dialog med bolagen. Det handlar här i första hand om information och om att försöka stödja deras verksamhet i olika avseenden. Även får särskilda årliga riktlinjer av regeringen och ett årligt ekonomiskt bidrag för. Återrapportering från bolagen sker genom årsredovisning och delårsrapporter . Ett årligt dialogmöte genomförs på enhetschefsnivå och ibland med medverkan från den politiska nivån. En handläggare har ansvar för både Operan och , men denna handläggare har även andra ansvarsområden. Kompetens- kravet är att handläggaren utöver sakkunskap ska ha lång erfarenhet av myndighetsstyrning. Man menar att bolagsstyrningen egentligen inte är så annorlunda än styrningen av myndigheterna. Tvärtom framhålls fördelar med bolagsformen, genom att bolagens styrelser har bred kompetens och självständigt ansvar. Beredningsformerna inom är snarlika andra regeringsbeslut med gemensam beredning m.m. De frågor som samordnas styrningen med Fi/KSÄ gäller styrelsetillsättningar och eventuella ändringar i bolagsordningarna. 3.4.4Nuvarande kostnader för förvaltningen Statens förvaltningskostnader för bolag med statligt ägande består dels av interna kostnader i som finansieras med anslaget 4:1 m.m., dels av externt köpta tjänster och utredningar som finansieras med anslaget 1:20 Kostnader för omstrukturering och genomlysning av statligt ägda företag m.m. De interna kostnaderna omfattar huvudsakligen lönekostnader men också andra löpande kostnader som resor och andra om- kostnader. Köpta tjänster innefattar främst arvoden inom finansiell, ekonomisk och juridisk rådgivning m.m. I den årliga verksamhetsberättelsen redovisas kostnaderna för ägarförvaltningen i . Av denna redovisning fram- går emellertid inte hur stora de sammanlagda interna kostnaderna är i . Kostnader redovisas bara för enheten för statligt ägande vid (tidigare Näringsdeparte- mentet). Förvaltningskostnaderna för de bolag som förvaltas av andra departement redovisas inte i verksamhetsberättelsen efter- som dessa kostnader inte är lika lätt urskiljbara genom att tjänste- män också har andra arbetsuppgifter vid sidan av ägarförvaltningen. För att få en uppfattning om storleken på de totala interna kostnaderna i har utredningen dels gjort en förfrågan till berörda departement, dels gjort en egen skattning av kostnaderna utifrån en enkel beräkningsmodell.18 –2010 har förvaltningskostnaderna ut- vecklats på följande sätt: De interna kostnaderna i har fördubblats från till strax Kostnaden för externa tjänster har varierat kraftigt mellan åren från 2010 till 2008 beroende på de försäljningar som har genomförts. Den genomsnittliga årliga kostnaden för externa tjänster har varitcirka65 . den totala förvaltningskostnaden (summan av Regerings- kansliets interna kostnader och kostnaderna för externa tjänst- er) har legat i intervallet 85 – . 18 Skattningen har gjorts genom att dividera kostnaderna för ägarenheten med antalet bolag som enheten förvaltat . Kostnaden för de övriga departementens förvaltning har därefter beräknats genom att multiplicera den tidigare beräknade kvoten med antalet bolag. genomsnittliga totala årliga kostnaden har varit cirka 115 miljo- ner kronor vilket motsvarar av förvaltat kapital. Det kan konstateras att förvaltningen av statligt ägda bolag har genomgått stora förändringar. Övergripande kan sägas att fokus i ägandeförvaltningen har förskjutits från bolagens operativa verk- samhet till deras ekonomiska prestationer och värdeutveckling. Organisatoriskt har förvaltningen i ökad grad samordnats och samlats till specifika ägarfunktioner. Merparten av bolagen och de värdemässigt största innehaven förvaltas av en särskild ägar- funktion i . Förvaltningsformer, kompetens och bemanning inom denna funktion har i flera delar anpassats till kraven på en professionell förvaltning liknande den hos privata ägare. Förvaltningen av det statliga ägandet och den styrmodell som utvecklats (Statens ägarpolicy) kan sägas ha skett i linje med inter- nationell praxis och framför allt de riktlinjer som utformat. Tillämpningen av en sådan styrmodell, som i första hand avser bo- lag som verkar på konkurrensmässiga villkor, har haft ambitionen att också omfatta bolag som i första hand har samhällsuppdrag eller icke-kommersiella uppdrag. I praktiken finns dock vissa skillnader i tillämpningen av den styrmodell som beskrivs i Statens ägarpolicy. Uppdelningen av bo- lag mellan den centrala ägarenheten i och övriga departement avspeglar möjligen de skillnader som finns mellan bolagens uppdrag och förutsättningar. Exempelvis tillämpas ägaranvisningar eller liknande former av styrning för de bolag som sorterar under andra departement än . Det finns också skillnader mellan departementen när det gäller frågan om att ha tjänstemän som ledamöter i bolagens styrelser. Dessa frågor har varit föremål för en intern översyn i 2006, se vidare avsnitt 5.5.4. Det kan konstateras att får samlad information om de statliga bolagen och regeringens förvaltning i huvudsak genom den årliga skrivelsen. utgörs denna i huvudsak av den verksamhetsberättelse som upprättas . Verksamhets- berättelsen, som har en bredare spridning och syfte, ger dock ingen närmare information om regeringens ägarförvaltning. Den inne- håller heller ingen redogörelse för regeringens bedömning av bo- lagens samlade prestationer och resultat. Den framåtriktade redo- visningen sker i huvudsak i budgetpropositionen. 4Tidigare former för ägar- förvaltning i staten Förvaltningen av statens ägande av bolag har under några perioder skett i särskilda förvaltningsbolag. I följande avsnitt redovisas bak- grund och erfarenheter av de två förvaltningsbolagen samt några övriga exempel på förvaltnings- eller holdingbolag i staten. Statsföretag inrättades 1970 efter förslag från regeringen och riks- dagens beslut.1 Som grund för regeringens förslag låg ett betänk- ande från en utredning som regeringen tillsatt 1968 med uppgift att föreslå inriktningen av den långsiktiga vidareutvecklingen av affärs- verken och de statliga bolagen och pröva formerna för organiserat samarbete mellan olika företag, den s.k. företagsdelegationen. Den statliga företagsverksamheten var omfattande. En väl fungerande statlig företagssektor skulle bidra till uppfyllandet av ekonomiska och näringspolitiska mål för att stimulera sysselsätt- ning, utveckling i regionerna samt teknisk utveckling. Problemet var den bristande samordningen. Den statliga före- tagsverksamheten bedrevs i olika företagsformer, vilket ansågs för- svåra samordningen. Förutom ett 40-tal aktiebolag fanns affärs- verken, som i juridisk mening var myndigheter men med större frihet i ekonomiska frågor. Aktiebolagen och affärsverken i sin tur hade underliggande bolag. Ett ytterligare problem var den organisato- riska splittringen på ägarnivå. De statliga affärsverken och bolagen sorterade under sju olika departement. Målen för den statliga före- 1969:121, SU 168, rskr 381. tagsverksamheten var heller inte samordnade och entydigt formu- lerade. Beslutsformerna varierade och resultaten av verksamheten var svår att bedöma. Den övergripande målsättningen för förvaltningsbolaget formu- lerades som att under krav på lönsamhet uppnå största möjliga expansion. framhölls att de statliga företagen skulle ha ett särskilt ansvar att ta hänsyn till samhällsintressen vid val mellan olika produktions- och lokaliseringsalternativ. Förvaltningsföretaget skulle överta och förvalta statens ägar- intressen i flertalet statsägda aktiebolag och därmed utgöra moder- bolag i en koncern med ingående bolag som dotterbolag. Förvalt- ningsföretagets uppgifter var följande: -att utifrån angivna mål för dess egen verksamhet ange målen för de i gruppen ingående företagen inom ramen för vad statsmakterna beslutat, -att tillsätta styrelse i företagen, -att underlätta för företagen att skaffa resurser för verksamheten, -att följa företagens planering och kontrollera att uppställda mål infrias samt att vidta korrigerande åtgärder vid bristande mål- uppfyllelse. Förvaltningsbolaget skulle ha ansvar för den översiktliga planeringen i stort, dvs. i frågor som rör investeringar innebärande en utvidgning eller utveckling av redan pågående verksamhet. Förvaltningsföre- taget skulle också medverka i koncernens kapitalanskaffning, dels genom att teckna aktier i dotterbolag vid nyemission, dels genom att underlätta dotterbolagens upplåning. Andra uppgifter skulle vara att stimulera utveckling, rationalisering och arbetsfördelning inom den statliga sektorn. Det betonades att förvaltningsbolaget inte skulle ta över ansvaret för den löpande verksamheten vid företagen. Utgångspunkten var att det stora flertalet av de statligt ägda bo- lagen skulle överföras till förvaltningsbolaget. I första hand gällde detta de bolag som hörde till industridepartementet. Även bolag under andra departement föreslogs dock föras till förvaltningsbolaget. Undantag gjordes för kreditinstituten, vars verksamhet ansågs vara speciell och inte passa in i koncernen. Detta gällde även de s.k. fiskala bolagen, dvs. , och AB Tipstjänst. SOU 2012:14 förvaltningsformer i staten ansågs heller inte passa in utan skulle av transportpolitiska skäl fortsatt handläggas av departementet. De bolag som valdes ut att ingå i förvaltningsbolaget var samman- lagt 20 och var följande: , AB Allmänna Förlaget, , AB Ceaverken, , , (), Norr- bottens (), AB Oljetransit, AB industrier (), AB Statsgruvor, AB Svensk Torvförädling, (), Svenska Lagerhus, AB, (), , , , och . Det samlade värdet av dessa bolag värderades till . , moderbolaget, leddes av en styrelse bestående av åtta ordinarie ledamöter inkl. ordförande och VD, samt två sup- pleanter. Som styrelseordförande satt inledningsvis statssekreteraren från industridepartementet. Vid starten var ca 19 personer an- ställda i bolaget. med statsföretagsgruppen sorterade under indu- stridepartementet. I förhållande till departementet framhölls att bo- lagsformen erbjöd fördelar. Företagsfrågornas karaktär, menade man, skiljer sig från de i departementet vanligen förekommande. Behov finns av specialist- och servicefunktioner som inte bedömdes som lämpliga att ha på ett departement. Inrättandet av ett förvaltnings- bolag skulle vidare bidra till en tydligare åtskillnad mellan politiska beslut och beslut av verkställande karaktär, vilket framhölls ligga i linje med svensk förvaltningstradition. kom redan från starten att möta stora utmaningar. De 22 företag som Statsföretag övertog beskrivs som heterogena och uppvisade stora skillnader i inriktning, utveckling och finansiell styrka. Där fanns några mycket stora företag, t.ex. , , som inledningsvis hade god lönsamhet. Men där fanns också före- tag med betydande förluster samt flera mindre företag som befann sig i ett uppbyggnadsskede. uppstod flera ekonomiska och strukturella kriser inom svensk ekonomi och näringsliv. Förutom uppgiften att bygga upp och konsolidera verksamheten inom koncernen fick Statsföre- tag relativt omgående nya uppgifter och uppdrag att aktivt med- verka i de akuta kriser som uppkom inom flera sektorer som svensk varvsindustri, gruvindustri, textilindustri m.m. Som följd av över- tagandet av företag med ekonomiska och strukturella problem blev verksamheten förlusttyngd. Ägaren – staten – fick skjuta till ytter- ligare medel för att täcka underskott och kompensera för olika in- satser.2 Viljan att politiskt styra eller agera via ledde till att det kunde uppstå konflikter mellan ledningen för Statsföre- tag och departementet om målen för verksamheten. togs initiativ till en omstrukturering av Statsföretag. Före- tagsgruppen bedömdes ha blivit för stor och svårstyrd och behövde dessutom rekonstrueras finansiellt på grund av de stora underskotten i flera av de större bolagen och i koncernen som helhet.