sou · H0B346 · 2012-06-19 00:00:00 — ningssystem, problem med drivgods, osäkerhet om grundlägg- ningsförhållanden anges. Antagonistiska handlingar ska också beaktas liksom händelser som kan inträffa inom den egna organisa- tionen. Kartläggningen ska göras i rimlig utsträckning i förhållande till de konsekvenser ett dammbrott kan få. Analysen kan användas som underlag för verksamhetsutövarens övervakning av dammens tillstånd och för att förebygga att en incident leder till dammbrott. Den kan även utgöra ett underlag för verksamhetsutövarens beredskapsplaner, så att de upprättas för händelser som kan vara kritiska för just den anläggningen. Analysen ska förnyas i samband med helhetsbedömningen som föreslås i avsnitt 9.3 eller tidigare om det finns särskilda skäl. För- ändringar i anläggningen, verksamheten, organisationen, beman- ningen eller rutiner kan föranleda att analysen måste uppdateras. Analysens omfattning och detaljeringsgrad ska anpassas till den dammsäkerhetsklass anläggningen tillhör. Även helhetsbedömningarna av anläggningarnas säkerhet görs med syftet att identifiera och bedöma allvarliga risker, se avsnitt 9.3. I kapitel 8 föreslås att det för varje damm upprättas en konsekvens- utredning i vilken det beskrivs de konsekvenser ett dammbrott skulle kunna medföra. Även arbetet med att bedöma konsekvenserna av ett dammbrott utgör en del av identifieringen av riskerna med verksamheten vid dammen. Rutiner för att hålla konsekvens- utredningen uppdaterad ska därför utgöra en del av säkerhetsled- ningssystemet. 9.2.3Drift, tillståndskontroll och underhåll Ägaren ska ha metoder, rutiner och instruktioner för säker drift, tillståndskontroll och underhåll av företagets dammanläggningar. För detta bör ägaren för respektive dammanläggning ha en DTU- manual. En manual bör innehålla dokumentation, rutiner och till- vägagångssätt för dammanläggningens drift, övervakning, tillstånds- kontroll samt kontinuerliga underhåll och skötsel. Den bör även innehålla uppgifter om ansvarsfördelning och aktuell organisation för dammanläggningen. Det närmare innehållet i DTU-manualen kan framgå i före- skrift. DTU-manualen ska enligt utredningen vara dokumenterad och hållas uppdaterad. I nödvändiga delar ska den vara tillgänglig för driftpersonalen vid anläggningen. Det bör även i föreskrift anges att dammägaren ska ha dokumen- terat hur beräkningar av dimensionerande flöden för anläggningen gjorts. Förutsättningar, underlag, beräkningsmetod och resultat ska framgå av dokumentationen. Beräkningarna och dokumentering av beräkningarna bör göras i enlighet med riktlinjer om bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar. Riktlinjerna finns beskrivna i avsnitt 6.2.3. Ägaren ska ha metoder och rutiner för planering och genom- förande av ändringar av dammanläggningar och i förekommande fall för nybyggnation av anläggningar. Ägaren ska ha metoder och rutiner för att planera för förutsebara nödsituationer genom systematisk analys samt för att utarbeta, öva och se över beredskapsplaner som kan tillämpas vid sådana nöd- situationer. På såväl företags- som anläggningsnivå ska ägaren ha bered- skapsplaner som specificerar de åtgärder som ska vidtas för att förebygga att en incident eller händelse leder till dammbrott samt hur alarmering av kommunens organisation ska göras i händelse av en incident. Beredskapsplanerna ska vara dokumenterade och revideras vid behov. Det specifika kravet och innehållet i en bered- skapsplan bör enligt utredningen anges i föreskrift meddelad av . Rutiner för samverkan och övningar med kommunens organisa- tion för räddningstjänst och med bör också beskrivas i verksamhetsutövarens beredskapsplan. När beredskapsplanen upp- rättas ska dammägaren samråda med kommun och länsstyrelse. Beredskapsplanerna bör utgå ifrån den analys av händelser som kan leda till dammbrott enligt beskrivningen i avsnitt 9.2.2 och konsekvensutredningen som beskrivs i kapitel 8. Beredskapsplanerna bör enligt utredningen innehålla följande information på företags- och/eller anläggningsnivå: namn eller befattning på de personer som har befogenhet att starta en intern räddningsinsats, samt på de personer som har till uppgift att sköta samordningen av omedelbara räddnings- insatser, en beskrivning av vilka åtgärder som ska vidtas för att hindra och begränsa skador på dammanläggningen som skulle påverka människors hälsa och miljön för varje situation eller slag av händelse som kan förutses och som i verksamheten kan spela en avgörande roll för uppkomsten av en allvarlig olycka och andra incidenter, även omfattande en redogörelse för säkerhets- utrustning och tillgängliga resurser, en beskrivning av rutiner för alarmering av kommunens organisation för räddningstjänst om allvarliga problem uppstår vid dammanläggningen samt vid konstaterade dammbrott och den information som ska lämnas vid alarmering, en beskrivning av rutiner för samverkan med kommunens organisation för räddningstjänst vid en olycka, innefattande rutiner för hur stöd ska lämnas vid insatser utanför verksamheten, en beskrivning av eventuella system för varning av allmänheten och de åtgärder som ska vidtas vid varning samt de åtgärder i övrigt som syftar till att begränsa skador på människors hälsa, en beskrivning av hur personalen utbildas och övas och, i före- kommande fall, hur samövning med kommunens organisation för räddningstjänst och genomförs. Ägaren ska ha metoder och rutiner för regelbunden systematisk bedömning av, och efter behov uppdatering av, säkerhetslednings- systemet med avseende på de övergripande målen och handlings- principerna för kontroll av risken för dammbrott. Även säkerhets- ledningssystemets effektivitet och lämplighet samt efterlevnaden ska bedömas vid den regelbundna systematiska bedömningen. Revisionerna bör dokumenteras och rapporteras till tillsyns- myndigheten i samband med årsrapporteringen, se avsnitt 9.4. 9.3Helhetsbedömning av en dammanläggnings säkerhet Som en del av de angivna kraven på egenkontrollrutiner inom ramen för säkerhetsledningssystemet som föreslagits i avsnitt 9.2 föreslår utredningen att det införs ett krav på en helhetsbedömning av dammanläggningens säkerhet. Kravet på helhetsbedömning ska ställas på den som äger en dammanläggning i dammsäkerhetsklass A, B eller C. Det huvud- sakliga syftet med en helhetsbedömning är att ge en övergripande bild av dammanläggningens säkerhetsstatus som kan användas som underlag för om organisatoriska eller strukturella förändringar behöver genomföras för att säkerställa en ändamålsenlig säkerhets- nivå. Helhetsbedömningen ska göras utifrån de styrande principer som gäller för aktuell anläggning, se avsnitt 8.2.1. Helhetsbedömningar av en anläggnings säkerhet ska göras med ett visst intervall. Utredningen anser att ett intervall är lämpligt om inte särskilda förhållanden föreligger. Helhetsbedömningen ska svara på om dammanläggningens kon- struktion, funktion, organisation och verksamhet motsvarar krav i aktuell reglering, aktuella nationella och internationella föreskrifter och standarder, samt aktuella krav avseende acceptabel risknivå. Dessutom ska den svara på om den aktuella dammsäkerhets- organisationen och verksamheten är tillräcklig för att säkerställa att säkerhetsnivån uppfylls fram till nästa helhetsbedömning under antagande om fortsatt drift. Verksamhetsutövarens säkerhetsledningssystem ska beskriva processen för genomförandet av en helhetsbedömning. Bedöm- ningen ska utföras av en expertgruppering i samverkan med ägaren. Grupperingen som utför helhetsbedömningen ska ha tillräckliga kunskaper och erfarenhet och all relevant information för dammens säkerhet ska finnas tillgänglig för gruppens granskning. Helhetsbedömningen av anläggningens säkerhet ska av expert- grupperingen dokumenteras på ett systematiskt och överskådligt sätt i en samlad rapport och innefatta en sammanfattande bedöm- ning av anläggningens säkerhet. Referenser till bakomliggande underlag och analyser ska vara tydligt angivna. De huvudsakliga slutsatserna och rekommendationerna som framkommer vid helhetsbedömningen ska rapporteras av dammägaren tillsammans med en åtgärdsplan till tillsynsmyndigheten i samband med dammsäkerhetsrapporteringen. bör ges möjlighet att medverka vid genom- förandet av helhetsbedömningen, att ta del av och lämna synpunkter på programmet för helhetsbedömningen och expertgruppens sam- mansättning samt att medverka vid ett slutseminarium. bör bemyndigas att meddela ytterligare före- skrifter om innehållet i samt omfattningen och dokumentationen av helhetsbedömningen. Utredningen anser att formerna för helhetsbedömningarnas genomförande bör utvecklas i samverkan mellan myndighet och kraftindustrin/gruvindustrin. Ägare till dammanläggningar med en eller flera dammar i damm- säkerhetsklass A, B eller C ska genomföra en årlig dammsäker- hetsrapportering till tillsynsmyndigheten. Dammsäkerhetsrapporteringens omfattning kan variera beroende på vilka dammsäkerhetsklasser ägarens dammar har. Den årliga rapporteringen föreslås omfatta basrapportering på företagsnivå respektive anläggningsnivå samt i förekommande fall fördjupad dammsäkerhetsrapportering med frekvens anpassad till damm- säkerhetsklassen. Rapporten ska skickas in till tillsynsmyndigheten senast vid ett visst angivet datum. I avsnitt 11.4.4 föreslår utredningen att ska ges i uppdrag att utreda formerna för en dammsäkerhetsdatabas med erforderliga uppgifter om dammarna som behövs för en god dammsäkerhetstillsyn. Databasen bör utvecklas så att dammägare ska kunna göra rapportering direkt in i databasen och också kunna se information om sina dammar i databasen. Dessutom bör bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om innehållet i samt omfattningen av dammsäkerhetsrapporteringen. Basrapporteringen ska gälla för samtliga anläggningar med dammar som omfattas av klassificeringssystemet. Rapportering bör dock delas upp på en företags- respektive anläggningsspecifik rapportering. Basrapporteringen för anläggningarna med dammar i klasserna A, B och C motsvarar i huvudsak den årsrapportering som Svenska kraftnät har utarbetat rutiner för och som tillämpats . Basrapportering för företag bör huvudsakligen innehålla: beskrivning av företagets övergripande mål och säkerhets- ledningssystem, organisationsförändringar, genomförda förändr- ingar i säkerhetsledningssystemet, genomförda revisioner, damm- beståndet som helhet m.m. Rapportering för respektive anläggning bör huvudsakligen inne- hålla: årtal för upprättande av dammsäkerhetsdokument såsom kon- sekvensutredning, analys av händelser som kan leda till damm- brott, DTU-manual, beredskapsplan, helhetsbedömning av anlägg- ningens säkerhet. beskrivning av genomförd tillståndskontroll och identifierade svagheter och en bedömning av dessa med avseende på dammsäkerhet, samt orsaker till förhållandena, beskrivning av rapporterade driftstörningar och andra händelser med avseende på dammsäkerhet, samt orsaker till och erfarenheter från händelserna, beskrivning av genomförda samt planerade föränd- ringar på anläggningen. I ägarnas rutiner för egenkontroll bör det ingå att regelbundet sammanställa en samlad lägesbild av dammsäkerheten för respektive dammanläggning. En sådan dokumentation skulle fylla en viktig funktion i ägarens säkerhetsarbete och utgöra en viktig grund för myndigheternas tillsyn. Den fördjupade årsrapporteringen ska motsvara en sådan regelbunden sammanställning. För dammanläggningar med dammar i dammsäkerhetsklass A ska rapporteringen vara mer omfattande och beskrivande än vad som krävs i basrapporteringen. Det kan vara motiverat att dammanlägg- ningar med dammar i andra dammsäkerhetsklasser också ska omfattas av kravet på den fördjupade dammsäkerhetsrapporteringen. Det kan t.ex. vara fråga om dammanläggningar med dammar i damm- säkerhetsklass B som efter genomförd helhetsbedömning visar brister som motiverar en mer noggrann uppföljning från tillsyns- myndigheten. erhöll 2010 ett regeringsuppdrag om förstärkt tillsynsvägledning vilket innebär att en process för fördjupad dammsäkerhetsrapportering nu utvecklas i samverkan med berörda dammägare och länsstyrelser, se avsnitt 5.2.5. genom- förs försöksrapportering i enlighet med en mall för fördjupad dammsäkerhetsrapportering som innehåller följande: Organisation (dammsäkerhetsorganisation, säkerhetslednings- system, beredskap) Egenkontroll (tillståndskontroll, oförutsedda händelser, utredningar och åtgärder) Åtgärdsplan utifrån konstaterade svagheter Detta utvecklingsarbete bör ligga till grund för utformningen av den fördjupade dammsäkerhetsrapporteringen. 9.4.1 Miljösanktionsavgift för rapportering Som nämnts i avsnitt 3.9.2 utgör miljösanktionsavgifter ett av de påtryckningsmedel som används i fråga om bl.a. underlåtenhet att lämna in rapporter inom stadgad tid. Utredningen anser att det i likhet med för miljöfarlig verksamhet ska införas motsvarande möjlighet att påföra en miljösanktionsavgift om verk- samhetsutövaren underlåter att inom rätt tid ge in dammsäker- hetsrapporten till tillsynsmyndigheten. Liksom för miljöfarlig verksamhet kan avgiften differentieras i förhållande till dammsäkerhetsklass. Utredningen föreslår därför att avgiften för underlåtenhet att rapportera inom rätt tid för en anläggning i dammsäkerhetsklass A ska uppgå till . Mot- svarande avgift för anläggningar i dammsäkerhetsklass B och C bör uppgå till . Gruvdammar omfattas såsom redan nämnts av utvinningsavfalls- förordningen. För s.k. riskanläggningar ska verksamhetsutövaren ha en strategi för att förebygga allvarliga olyckor, ett säkerhetslednings- system, en avfallshanteringsplan och en intern beredskapsplan, se närmare i avsnitt 3.10. Gruvdammar omfattas således redan av vissa av de krav som utredningen föreslår. Utvinningsavfallsförordningen trädde i kraft och är således relativt ny. Utredningen har vid kontakter med länsstyrelserna uppfattat det nya regelverket för gruvdammar som väl fungerande. Det har däremot inte gått att se hur reglerna verkar i alla avseenden. Utredningen har därför bedömt att man bör avvakta innan större förändringar föreslås vad gäller regleringen för gruvdammar. Det är inte heller lämpligt att dubbelreglera krav för vissa verksamheter. Utredningen har däremot bedömt att det är motiverat att gruvdammar omfattas av de föreslagna dammsäkerhetsklasserna. Att kategorisera en anläggning i riskanläggning eller inte är enligt utredningen ett allt för trubbigt instrument när det kommer till att kunna ställa differentierade krav. Gruvdammar ska därför omfattas av utredningens förslag om att upprätta en konsekvensutredning. Förutom att ligga till grund för bedömningen av dammsäker- hetsklass är syftet med konsekvensutredningen att kartlägga vilka skador som kan uppstå om anläggningen havererar. Utredningen har också bedömt det motiverat att gruvdammar som klassificerats i dammsäkerhetsklass A, B eller C omfattas av kravet på dammsäkerhetsrapportering. Innehållet och omfatt- ningen av rapporteringen måste självklart anpassas till regleringen i utvinningsavfallsförordningen. Utvinningsavfallsförordningen innehåller inte heller något krav som motsvarar utredningens förslag om helhetsbedömning av anläggningens säkerhet. Utredningen anser därför att även verk- samhetsutövare med gruvdammar som klassificerats i damm- säkerhetsklass A, B eller C ska genomföra helhetsbedömningar av anläggningarnas säkerhet i enlighet med utredningens förslag. 9.6Motivering till förtydligande av krav MB kräver av en dammägare att denne fortlöpande planerar och kontrollerar verksamheten för att motverka eller förebygga olägenheter för människors hälsa eller påverkan på miljön, 26 kap. 19 § MB. Dammägaren ska enligt samma stadgande även genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdernas påverkan på miljön. Det är den som bedriver en verksamhet som har störst kunskap om den och dess verkningar. Verksamhetsutövarens ansvar inskränker sig inte till att kontrollera att balkens bestämmelser och för verksamheten särskilt meddelade villkor följs.1 För den som bedriver yrkesmässig verksamhet föreligger krav på riskbedömning och undersökning i egenkontroll- förordningen, se avsnitt 3.8. Enligt egenkontrollförordningen ska riskerna med verksamheten ifråga fortlöpande och systematiskt undersökas och bedömas från hälso- och miljösynpunkt, 6 §. Likaså ställer förordningen krav på att det ska finnas rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning m.m. för drift och kontroll hålls i gott skick. Syftet med sådana rutiner är att förebygga olägenheter för människors hälsa och miljön, 5 §. De under- sökningar och bedömningar som omnämns samt de kontrollrutiner som ska finnas ska även vara dokumenterade. Egenkontrollförordningen ställer även krav på rapportering av driftsstörningar eller liknande händelse till tillsynsmyndigheten, 6 § andra stycket. Det är vanligt att det i tillståndet föreskrivs att verksamhetsutövaren ska utforma och inkomma med ett kontroll- program till tillsynsmyndigheten. kan även enligt 26 kap. 19 § tredje stycket MB begära att verksamhets- utövaren ska lämna förslag på kontrollprogram eller förbättrande åtgärder. Enligt utredningen finns det utrymme för att ställa de krav på egenkontroll som i ovanstående avsnitt föreslagits med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB och bestäm- melserna om egenkontroll i balken samt egenkontrollförordningen. Dagens system ger dock stort utrymme för uttolkning av de krav tillsynsmyndigheten kan ställa i sin tillsynsutövning och vilken egenkontroll dammägaren anser sig vara skyldig att utföra. Det kan därför skilja stort mellan de olika tillsynsmyndigheternas tillsyns- arbete och vilka krav myndigheterna ställer på dammägare inom sitt 1997/98:45 del 2 s. 279. Likaså kan det skilja mellan olika dammägares åtgärder inom ramen för egenkontroll även om branschens rikt- linjer för dammsäkerhet medför en likriktning. Statens insyn i dammägarens säkerhetsarbete blir med dagens system avhängigt hur tillsynsmyndigheten väljer att planera och genomföra sitt tillsynsarbete. Med tanke på de förödande konsekvenser ett dammbrott i vissa dammar skulle kunna medföra anser utredningen att det är mot- iverat att ange mer preciserade bestämmelser för vad som ska gälla för dammägarens egenkontroll och vilka krav en tillsynsmyndighet ska ställa i sin tillsyn. Årsrapportering från verksamhetsutövaren till tillsynsmyndig- heten genomförs i stor utsträckning trots att den inte är reglerad. Ett mörkertal avseende årsrapporteringen finns dock eftersom länsstyrelserna inte begär in årsrapportering av alla aktuella dammägare i länet. Årsrapporteringen omfattar således inte alla dammar, alla dammägare eller alla län. I syfte att uppnå likformighet över landet, tydlighet för dammägarna och minskad administration föreslår utredningen att rutinen för verksamhets- utövarnas årsrapportering till tillsynsmyndigheten regleras samt att inrapportering ska göras i en dammsäkerhetsdatabas, se avsnitt 11.4.4. Många av uppgifterna ändras inte utan damm- ägaren kan bara bekräfta att förhållandena kvarstår. Enligt utred- ningen är de efterfrågade uppgifterna motiverade att kontrollera . Det kan emellertid finnas sådana anläggningar där någon yrkes- mässig verksamhet inte bedrivs men där konsekvenserna bedöms bli så omfattande att anläggningen i fråga ska klassificeras i en dammsäkerhetsklass. Enligt utredningen kan det handla om s.k. historiska dammar men även andra anläggningar kan komma i fråga. För de anläggningar där någon yrkesmässig verksamhet inte bedrivs gäller inte egenkontrollförordningens bestämmelser. De av utredningen föreslagna kraven om rutiner för egenkontroll är därför mer långtgående än vad som gäller . Utredningen anser dock att det är befogat att ställa dessa krav utifrån de konsekvenser ett dammhaveri kan medföra. 9.7Uppgifternas användning i annan reglering Det förenklar för en verksamhetsutövare att kunna använda delar av eller samma underlag för att uppfylla krav enligt olika regelverk. Utredningens bedömning är att de föreslagna rutinerna för egen- kontroll och dokumentationen av dessa kan användas för att efterleva krav enligt bestämmelser i bl.a. elberedskapslagen, LSO och säkerhetsskyddslagen. Det är därför viktigt att dessa regelverk beaktas vid framtagandet av de föreskrifter som föreslås. 9.7.1Elberedskapslagen – Risk- och sårbarhetsanalys Syftet med elberedskapslagen är att reglera ansvaret för den plan- ering och de åtgärder som behövs för att kunna tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap, se mer om elberedskapslagen i avsnitt 13.4. Fr.o.m. syftar lagen till att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Efter det att ändringarna i elberedskapslagen har trätt i kraft gäller lagen för elproducenter vilket innebär att ägare av vatten- kraftverk med dammar omfattas av lagen. av de dammar som skulle medföra konsekvenser för samhället i händelse av dammbrott används för elproduktion. Det betyder att ägare av dessa anläggningar efter ändringen i elberedskapslagen blir skyldiga att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser avseende säkerheten i den egna verksamheten samt lämna uppgifter till elberedskapsmyndig- heten som underlag till den nationella risk- och sårbarhetsanalysen. Utredningen menar att det finns tydliga kopplingar mellan de krav på rutiner för egenkontroll som föreslås i avsnitten ovan och kravet på att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser enligt elbered- skapslagen. Såväl helhetsbedömningen som konsekvensutredningen och analys av händelser som kan leda till dammbrott kan utgöra underlag för risk- och sårbarhetsanalysen. Helhetsbedömningen tar sikte på anläggningens säkerhet och tillstånd. Konsekvensut- redningen är relevant då den kan utgöra underlag för att beskriva de störningar i elförsörjningen som ett dammbrott kan medföra. 2011/12:89, Ändringar i elberedskapslagen. 9.7.2Lagen om skydd mot olyckor – Riskanalys Utredningen menar att konsekvensutredningen, analysen av händelser som kan leda till dammbrott samt dammsäkerhets- rapporten kan ligga till grund för både dammsäkerhetstillsynen enligt MB och kommunernas tillsyn enligt LSO. Tillsammans skulle dessa dokument kunna utgöra den riskanalys en ägare av en farlig verksamhet ska göra enligt 2 kap. 4 § LSO. Konsekvens- beskrivning som upprättas för att vara underlag för tillsynsmyndig- hetens beslut om dammsäkerhetsklass kan även utgöra ett underlag för länsstyrelsernas beslut om en anläggning ska omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 4 § LSO. Likaså kan konsekvensbeskrivningen och analysen av händelser som kan leda till dammbrott utgöra underlag för såväl damm- ägarens beredskapsplaner för dammbrott som för och kommunernas planering av räddningstjänst och krisberedskap. Utredningen har i kapitel 13 bedömt att dammanläggningar i dammsäkerhetsklass A bör utgöra sådana anläggningar som omfattas av säkerhetsskyddslagen. Det innebär att ägarna av dessa anläggningar bl.a. ska genomföra säkerhetsanalyser. Säkerhets- analysen syfte är att identifiera skyddsvärda anläggningar och skyddsvärd information inom företaget. Enligt det föreslagna säkerhetsledningssystemet ska dammägaren identifiera och bedöma allvarliga risker med avseende på damm- säkerhet, beroende såväl av naturliga laster som antagonistiska handlingar. Vidare ska ägaren genomföra systematisk identifiering av allvarliga risker som uppkommer under normala och onormala driftförhållanden samt göra en bedömning med avseende på damm- säkerheten. De föreslagna dokumenten som ska upprättas inom dammägarens egenkontroll kan utgöra ett underlag för säker- hetsanalysen. Särskilt kan konsekvensutredningen tillsammans med analyserna av händelser som kan leda till dammbrott utgöra underlag för att identifiera vilka anläggningar som är skyddsvärda och som bör omfattas av säkerhetsskyddslagen.