sou · GZB343 · 2012-01-01 00:00:00 — Två av bolagen har ett blandat statligt och kommunalt ägande (och ), övriga är helt statligt ägda. Tabell 10.4 Offentligt helägda företag vilka delvis har särskilda samhällsintressen har i uppdrag att för statens räkning genomföra ett mellan staten och näringslivet samfinan- sierat infrastrukturprojekt, mellan och . har regeringens uppdrag att bygga en järnväg mellan och , . Staten äger i bolaget och kommunerna resterande . Verksamheten finansieras till större delen genom lån i . AB kanalbolag svarar för skötsel och drift av . Av de totala intäkterna på bidrog staten med ca . Övriga intäkter kommer från den egna verk- samheten samt olika former av stöd, bl.a. från kommuner, lands- ting och EU. är ett statligt aktiebolag som äger svenska landanslutningar och av Öresundsbrokonsortiet, vilket i sin tur svarar för drift och finansiering av . Den andra hälften ägs av ett danskt bolag, A/S Øresund. finansierar sin verk- samhet genom lån i . och är nationalscener inom teater och opera och finansieras till övervägande del () av statliga bidrag. AB bedriver spelverksamhet och finansierar helt sin egen verksamhet. har ensamrätt för att sälja alkoholhaltiga drycker i detaljhandeln och ägs av staten av alkohol- politiska skäl. Verksamheten finansieras av den egna försäljningen och har utdelningskrav. Samhall AB:s uppdrag är att utveckla personer med funktions- nedsättning genom arbete genom att företaget producerar efter- frågade varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Sam- hall AB har ägarkrav på att verksamheten ska bedrivas med lön- samhet. har två inkomstkällor, dels försäljning av varor och tjänster (ca ), dels statens merkostnadser- sättning för det arbetsmarknadspolitiska uppdraget (ca ). En del av försäljningen vänder sig till kommunala eller statliga myndigheter. ägs av staten och ett helägt dotterbolag till och Landsting (SKL) till lika stora delar. Bolaget driver 18 SOS-centraler över hela landet. SKL är i sin tur en ideell förening där samtliga kommuner och landsting är medlemmar. Företagets två huvudgrenar är dels samhällstjänster som i huvudsak utgörs av 112-numret med bl.a. utalarmering av rädd- ningstjänst och ambulans, dels säkerhets- och jourtjänster som bl.a. omfattar olika larmtjänster och trygghetslarm, krisjour för organisationer och företag och händelseinformation till myndig- heter och medier. Verksamheten avseende nödnumret 112 regleras i ett avtal med staten. Bolagets kunder är framför allt staten, lands- ting och kommuner. har två dotterbolag. Det ena är vars produktion och försäljning av telefontjänster erbjuds utöver SOS Alarms Sverige AB:s ordinarie verksamhet. ägs av till samt av (helägt av kommun) till . Det andra dotterbolaget är som levererar utrustning för larmmottagning till räddnings- tjänst och till ambulanssjukvården. Bolaget är helägt av . () har till uppdrag att stödja kommuner med övertalighet i bostadsbeståndet genom att förvärva, äga, förvalta, och utveckla eller avveckla fastigheter genom försäljning, rivning eller återanvändning som övertas från kommunala bostadsföretag eller kommuner. Intäkterna är hyres- intäkter och finansiella intäkter. erbjuder riskkapital och kompetens för investeringar i , , samt , dock inte EU-länder. Intäkterna kommer i huvudsak från den egna verksamheten. har till uppdrag att främja utveck- lingen av konkurrenskraftiga små och medelstora företag samt stimulera nyföretagandet i syfte att skapa tillväxt och förnyelse i svenskt näringsliv. Bolaget erbjuder framför allt två tjänster, finan- siering och rådgivning. Bolaget ägs av staten och är moderbolag i en koncern med 19 dotterbolag. Dessa ägs till av moder- bolaget och till av regionala ägare, bl.a. landsting och regionförbund. Dotterbolagens styrelser består av politiker och representanter från det regionala näringslivet. I de regionala bolagen bedrivs den operativa verksamheten. Moderbolagets upp- gift är att svara för ledning, samordning, utveckling av verksam- heten och nya tjänster samt service i koncerngemensamma funk- tioner. Regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning (9 kap. 8 § första stycket RF). beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens till- gångar. kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att har medgett det (9 kap. 9 § RF). Detta är ramen för det förvaltningsmandat regeringen har för förvaltningen av företag med statligt ägande. Uppdraget innebär att regeringen under vissa förutsättningar behöver god- kännande vid väsentliga ändringar av företagets inriktning, bl.a. vid kapitaltillskott samt för försäljningar och köp av aktier eller andra förändringar av ägandet (se avsnitt 6.1). Av 8 kap. 4 § budgetlagen (2011:203) framgår att regeringen inte utan bemyndigande får minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Regeringen får däremot sälja statens andelar i företag där staten har mindre än hälften av rösterna, om inte har bestämt annat för företaget. Riksdagsbeslut krävs inte för utdelningar, eftersom det ingår i den löpande för- valtningen. Det krävs inte heller riksdagsbeslut för förvärv, avytt- ringar eller nedläggningar som företag genomför inom den verk- samhetsinriktning som beslutat. Beslut som rör företagen följer förvaltningsregler inom Rege- Vid ärendehantering tillämpas bl.a. regelverket för offentlighet och sekretess. Bolagens verksamhet styrs främst genom de riksdagsbeslut och eventuellt ytterligare bestämmelser i lag vilka avspeglas bolagsordningen. Ett fåtal bolag har avtal slutna med ägaren angående verksamheten. Företag verksamma inom en viss sektor kan lyda under särskild sektorslagstiftning, till exempel postlagen (2010:1045) och lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation. Likt andra ägare har staten olika verktyg för att påverka och styra företagen (se avsnitt 9.3.3). 10.1.3Statliga företag och offentlig upphandling som är offentligt styrda organ omfattas av regel- verket om offentlig upphandling. Definitionen av begreppet offent- ligt styrda organ innefattar bl.a. att företaget ska stå under en viss offentlig kontroll eller finansiering samt att företaget tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär (se avsnitt 2.2.2). för offentlig upphandling (NOU) utredde på regeringens uppdrag vilka av ca 270 statliga bolag som var upphandlande enheter. Nämnden bedömde att ca 130 av bolagen var upphandlande enheter men 50 av dessa bolag delade inte den uppfattningen. gjorde en uppföljning och konstaterade att det i vissa fall är oklart vilka statliga bolag som ska tillämpa LOU.7 Granskningen visade också att det är osäkert om de statliga bolag som uppger att de följer lagen verkligen gör det och att det inte finns några sanktioner som ger bolagen skäl att följa . menade att det därmed finns en uppenbar risk att 7 , Statliga bolag och offentlig upphandling, RiR 2006:15. flera statliga bolag inte upphandlar i konkurrens enligt kraven i . I budgetpropositionen anförde regeringen bl.a. att frågan huruvida statliga bolag är upphandlande enheter eller inte avgörs av domstolarna och i sista hand av (numera ), oavsett vad bolagen själva anser i frågan.8 Det vore ett enkelt antagande att göra att de statligt ägda företag som av regeringen bedömts arbeta under marknadsmässiga former inte kan förväntas använda reglerna om offentlig upphandling med hänvisning till undantagen för kommersiella företag. skrev till regeringen och på- talade att AB av verket bedömdes vara en upphand- lande myndighet och att bolaget måste följa de lagar och regler som gäller för alla upphandlande enheter och myndigheter. svarade i en skrivelse att bolaget inte delar den bedömningen och inte anser sig behöva följa upphandlingsreglerna, bl.a. eftersom är verksamt på en i högsta grad konkurrensutsatt marknad. har i en skrivelse anfört att verket står fast vid sin tidigare bedömning att tillgodoser ett allmännyttigt behov och att bolaget inte kan anses ha som huvudsyfte att ge vinst. Därmed ska bolaget följa reglerna om offentlig upphandling. Kammarrätten i har i en dom10 bedömt att är ett offent- ligt styrt organ som vid tillämpning av ska jämställas med upphandlande myndighet. Efter överklagande har Regeringsrätten (numera ) inte meddelat prövnings- tillstånd. har i en rapport om upphandling av statliga bolag11 kritiserat , som ingår i kategorin bolag som arbetar under marknadsmässiga former, för att de inte tillämpar reglerna för offentlig upphandling. delade inte Riks- revisionens bedömning och menade att de var ett kommersiellt bolag som inte behöver tillämpa . Även Akademiska hus AB har av bedömts vara en upphandlande myndig- het, i strid med bolagets egen uppfattning (se avsnitt 10.2.4). Sammanfattningsvis visar exemplen ovan att det inte är självklart att dessa bolag, som av regeringen anses arbeta under marknads- 2006/07:1, utgiftsområde 24, s. 57. 9Konkurrensverket, AB Svenska Spels tillämpning av , dnr 71/2008. 10Dom i mål nr 6937-09. 11Riksrevisionen, Statliga bolag och offentlig upphandling, RiR 2006:15. mässiga former, generellt är undantagna från reglerna om offentlig upphandling med hänvisning till undantag för kommersiella före- tag. Det som styr bedömningen är det behov som bolagen upp- fyller. 10.2Företag som förvaltas av universitet och högskolor All högre utbildning i bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av enskilda utbildningsanordnare som har rätt att utfärda examen. Utbildning på forskarnivå bedrivs vid universi- teten, som har generell rätt att utförda examina på forskarnivå, och vid de högskolor som har rätt att utfärda examen på forskarnivå inom ett så kallat vetenskapsområde. Jämfört med många andra länder bedrivs en större del av den statligt finansierade forskningen i vid universitet och högskolor. eller en högskola leds av en styrelse. Styrelsen består av 15 ledamöter, varav åtta utses av regeringen på förslag av respektive lärosäte. Styrelsen fattar beslut i viktigare frågor om eller högskolans organisation och ekonomi. Rektor leder och sköter den dagliga verksamheten. Regeringen beslutar om regleringsbrev för universitet och högskolorna på samma sätt som för statliga myndigheter i övrigt. Det finns 14 universitet och 21 statliga högskolor i med en statlig huvudman. Efter förslag i regeringens proposition Forskning för kunskap och framsteg (1992/93:170) fick universiteten och högskolorna rätt att i bolagsform bedriva sådan forskning som inte med fördel kunde utföras inom respektive läroanstalt. Forsk- ningsföretagen skulle arbeta i nära anslutning till moderorganisa- tionen för att möjliggöra utbyte av personal och samutnyttjande av exempelvis avancerad vetenskaplig utrustning. Men forsknings- bolagen skulle också kunna arbeta på normala, kommersiella villkor med forskande personal anställd på de villkor och förutsättningar som gäller i näringslivet. Detta fick flera universitet och högskolor att bilda helägda holdingbolag som i flertalet fall fungerar som stöd, rådgivare och delvis finansiär för bolag och projekt där stöd för kommersia- lisering av forskningen vid universiteten är viktiga uppgifter. aktiebolag organiserades som holdingbolag som ägs av staten och som förvaltas av universitet och högskolor. Varje enskilt holdingbolag har i sin tur organiserat sina verksam- heter i olika dotterbolagsstrukturer, t.ex. för kommersiell utbild- ning, akademisk avknoppning, inkubatorverksamhet etc. I dessa dotterbolag förekommer även externt ägarkapital. Det finns 15 holdingbolag som arbetar med skilda strategier och lösningar för hur gränsdragningar mellan holding- bolagets och respektive lärosätes uppgifter ska göras. Enligt en kartläggning av holdingbolagen12 är dessa i de flesta fall mycket nära integrerade i lärosätets arbete, bl.a. på så sätt att personal delas mellan bolag och myndighet. Följande lärosäten har fått regeringens tillstånd att inrätta holdingbolag. Tiotal hel- eller majoritetsägda bolag samt intressebolag i huvud- sak för att kommersialisera forsk- Ett helägt dotterbolag, uppdrags- Ca sex helägda bolag samt an- delar i projekt och utvecklings- bolag i huvudsak för att kom- Ca fem hel- eller majoritetsägda högskolan (KTH), bolag samt andelar i projekt och utvecklingsbolag i huvudsak för Tre helägda bolag. 18 bolag i huvudsak för att kom- Senast startat, . 12 in education and reserch, Kartläggning av holdingbolag kring universitet och högskolor, 2006. Fåtal intressebolag i huvudsak för Delägare i ett 35-tal bolag i huvudsak för att kommersialisera Tre dotterbolag samt mindre an- delar i andra bolag i huvudsak för Äger i sex andra Ett helägt dotterbolag samt intresseandelar i andra bolag Ca fem hel- eller majoritetsägda bolag (varav två vilande) samt engagemang i ett fyrtiotal projekt- Ett helägt dotterbolag, uppdrags- Ett dotterbolag i huvudsak för att Ett helägt dotterbolag, uppdrags- Omfattningen på den verksamhet som bedrivs inom ramen för holdingbolagen eller de bolag som dessa har ägarintressen i varierar kraftigt. Totalt omsätter bolagsverksamheten beroende på engagemanget i olika bolag. Ut- över holdingbolagen finns ytterligare ett trettiotal bolag som är direkt eller indirekt helägda av holdingbolagen. Det finns i huvudsak två grundläggande inriktningar av verk- samhet som bedrivs inom holdingbolagen. Den första, och vanligast förkommande, är att forskning och kompetens vid svenska lärosäten ska kommersialiseras genom nyföretagsstart eller, vilket är mindre vanligt förekommande, genom immaterial- rättsskydd och efterföljande försäljning och licensiering av dessa rättigheter. För det andra bedriver flera av holdingbolagen andra typer av verksamheter såsom bl.a. professionell utbildningsverk- samhet, konsultverksamhet respektive uppdragsforskning. bolag varierar i ambition från att vara verktyg för en enskild forskargrupps ambitioner till att vara affärsdrivande konsultbolag med bas i forskningskompetens. Holdingbolagens syfte är att driva lönsam verksamhet. De styrs av ABL och bolagsordningar samt ägardirektiv. Även om statens ägande av holdingbolagen förvaltas av berörda universitet och hög- skolor finns vissa begränsningar. Exempelvis anges i bolagsord- ningarna att dessa inte får ändras utan regeringens medgivande. Universiteten och högskolorna får vidare inte själva tillskjuta medel till holdingbolagen genom att ta i anspråk resurser som anslagits för annat ändamål, t.ex. grundutbildning. Regeringen tillsatte en förhandlare med uppdrag att bl.a. pröva om holdingbolagen kunde samlas i färre men starkare en- heter. I förhandlarens rapport13 redovisades förslag avseende bl.a. holdingbolagens styrning, regelverk och användning av resurser. Förhandlaren konstaterade att i flera fall är bolagen mycket nära integrerade med lärosätets arbete, på så sätt att personal delas mellan bolag och myndighet. Organisationen av holdingbolagen så väl som organisationen av vissa av universitetens uppgifter kan därför i flera fall vara mer eller mindre synonym. Därigenom kan bolagen dessutom dra nytta av lärosätenas goodwill i såväl inre som yttre kontakter. I andra fall är holdingbolagens organisationer mer självständiga i sin verksamhet och dessa holdingbolag kan betydligt mera medvetet ha rekryterat kompetens från annat håll än universi- tetet självt. Holdingbolagen har successivt byggt allt starkare rela- tioner till sitt omkringliggande regionala nätverk och till varandra. Vidare är en sammantagen bild av holdingbolagen att snart sagt samtliga arbetar nära den centrala ledningen för lärosätena. Universitetens och högskolornas samarbete med holdingbolag har därefter bl.a. behandlats i regeringens proposition Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50). Regeringen konsta- terade att holdingbolagen har utvecklats olika beroende på bl.a. respektive lärosätes inriktning, storlek och det omgivande närings- livets struktur liksom tillgången till extern finansiering och att det förelåg visst behov av förtydligande av holdingbolagens verksamhet och inriktning. Ett holdingbolag bör ha till huvuduppgift att med- verka till att innovativa företag med sin bas i forskningen vid det aktuella lärosätet kan starta och utvecklas kommersiellt. Bolagen ska genom att äga och förvalta andelar i andra bolag bistå i 13 Åtgärder för en effektivare holdingbolagsstruktur, dnr U2006/8271/UH. kommersialiseringsprocessen av forskningsresultat. Holding- bolagen ska verka på marknadsmässiga villkor. Regeringen gjorde vidare bedömningen att holdingbolagen vid behov bör fungera i förhållande till andra lärosäten än det egna, vilket regleras genom avtal mellan holdingbolagen och lärosätena. Lärosätena har ansvaret för att utse styrelser och att represen- tera staten på bolagsstämman. Regeringen bedömde i den senaste forskningspropositionen (prop. 2008/09:50) att holdingbolagen även fortsättningsvis bör förvaltas av respektive lärosäte. Rege- ringen lämnade i propositionen också förslag avseende förtyd- liganden om holdingbolagens användning av vinster och donations- medel samt riktlinjer för avveckling av utvecklingsbolag. Rege- ringen har också i regleringsbrev gett lärosätena i uppdrag att rapportera till regeringen om utvecklingen i holdingbolagen. Redovisningen ska omfatta holdingbolagens verksamhet, utveck- ling och uppfyllande av finansiella och andra mål som fastställts av bolagsstämman. Lärosätena förutsätts följa statens ägarpolicy för statligt ägda företag i sin förvaltning av holdingbolagen. Utifrån de riktlinjer som beskrivits ovan har universiteten och högskolorna organiserat sin verksamhet på olika sätt. Verksam- heterna vid lärosätena i , , , och är några av de mer omfattande. Nedan följer en kort beskrivning av några av bolagsverksamheterna. Dessa kan ses som typiska fall. har samlat sina bolag under holding- bolaget universitets ().14 Bolaget ägs av staten genom och dess styrelse tillsätts av lärosätet genom dess rektor. UUAB ska på affärsmässiga grunder främja att kunskap och idéer vid utvecklas kommersiellt. Verksamheten består i att förvärva, äga, förvalta och försälja andelar i bolag, ofta i samverkan med externa parter. Genom UUAB kan medverka till att licensiera ut ny teknik eller etablera nya forskningsbaserade företag. UUAB kan till exempel vara en part när en forskare vill starta ett bolag baserat på en idé och i samband med det bistå med affärsjuridik, patentstöd och även viss finansiering. Normalt kan UUAB finansiera med upp till ca mot en mindre ägarandel, upp till . Hur stor ägarandelen ska vara avgörs från fall till fall i direkt förhandling med forskaren. 14 Källor: UUAB:s årsredovisning 2009 samt hemsida. Moment av rådgivning och allmänt stöd som tidigare fanns inom UUAB har numera överförts till . Verksam- heten finansieras genom försäljning av portföljbolag, aktieutdel- ningar och en mindre försäljning av tjänster. Holdingbolaget har tre aktiva och två passiva dotterbolag. Bolaget har även ett intressebolag, innovation , som ägs till . Via dotterbolaget universitets Projekt kan och forskare licensiera ut rättigheterna till patent. Forskaren och universitets Projekt sluter ett avtal och delar på de framtida intäkterna. Bolaget kan då finansiera patentansökningar och bistå med affärsmässig projektledning. UUAB är också helägare i utveckling i () som på vetenskaplig grund bedriver uppdragsverksamhet inom organisation, ledarskap och personal- utveckling. Dessutom har UUAB engagemang i ett fyrtiotal före- tag som i huvudsak är verksamma inom bioteknik, life science, teknik och IT. I dessa är ägarandelen i de allra flesta fall . () förvaltar aktier i () som i sin tur äger, försäljer och förvaltar aktier i projekt och tjänstebolag. KIHAB:s verksamhet innefattar försäljning av tjänster inom bolagsadministration. Övrig verksam- het bedrivs i sex helägda dotterbolag.15 Även här är bolagens roll att föra över kunnande och upptäckter från KI till samhället och näringslivet så att forskningsresultaten kommer till tillämpning. KI har valt att lägga så mycket som möjligt av denna verksamhet i koncernen, till skillnad från till exempel som återtagit en del verksamhet som kan beröra kommersialiseringen av forskningen till . (KIEdu) bedrev tidigare uppdragsutbildning på uppdrag av KI. Efter avgörandet i SYSAV-målen (RÅ 2008 ref. 26) gjordes bedömningen att verk- samheten inte kunde bedrivas utan att föregås av upphandling. Då valde KI att föra över verksamheten till institutet, dvs. i förvalt- ningsform. Ett skäl var bl.a. att man inte ville att en extern utförare skulle kunna använda KI:s varumärke för att utföra uppdrags- utbildning. Detta påverkar hela koncernen då KIEdu bedrev en 15 Årsredovisning 2009 KIHAB. vinstgivande verksamhet som via koncernbidrag finansierade andra delar av koncernens verksamhet. förvaltar på motsvarande sätt aktierna i . Bolaget ska stimulera och underlätta kommersialisering av forskningsresultat vid . Det är framför allt deras dotterbolag (helägt) som ger stöd i kommersiella innovationsfrågor till forskare och studenter och fungerar som en inkubator. Dotter- bolaget (helägt) driver försäljning av tjänster och förlagsverksamhet åt . innehar minoritetsandelar i ytterligare ett tiotal bolag som i de flesta fall ägnar sig åt kommersialisering av olika forskningsidéer. förvaltar aktierna i utveck- lingsaktiebolag (LUAB) som beskriver sig som en katalysator för affärsidéer och uppfinningar och en plattform för forskare som vill kommersialisera sin forskning inom naturvetenskap, humaniora och samhällsvetenskap. En av de mera omfattande verksamheterna finns vid . Holdingbolaget vid (), som är helägt av , finansierar och utvecklar nya affärer och bolag baserade på forskningsresultat från . Bolaget har finansierat över 55 nya affärs- idéer, som i över 40 aktiebolag sysselsätter 240 personer. Denna redovisning med exempel från universitetens bolagsverk- samhet är inte fullständig men den ger alltså typiska exempel på hur verksamheten är utformad. Sammantaget ser en klar majoritet av lärosätena holdingbolagens verksamhet som ett sätt att kom- mersialisera forskningsresultat, underlätta företagsbildning och in- kubatorverksamhet samt, i mån av tillgång, bidra med riskkapital. Några få av lärosätena ser som uppgift för holdingbolagen att äga och förvalta och bedriva uppdragsutbildning 10.2.3Universitetens och högskolornas upphandling uppdrog åt en konsult () att granska några exempel på om ska tillämpas då ett universitet eller en högskola köper tjänster från ett holdingbolag respektive uppdrar åt Akademiska hus AB att uppföra en byggnad som läro- sätet sedan avser att hyra. Konsultens slutsats16 var att var tillämplig i samtliga de fyra fall som använts som exempel. Slut- satsen byggde på konsultens egen bedömning av rättsläget efter SYSAV-domarna (RÅ 2008 ref. 26) och innan införandet av det temporära in house-undantaget avseende upphandling från statliga och kommunala företag. har kommenterat rapporten och har inte någon erinran mot utredningens bedöm- ningar av de enskilda kontrakten. har skickat rapporten till samtliga universitet och högskolor tillsammans med en rekommendation att de gör en bedömning av hur slutsatserna i rapporten påverkar den fortsatta upphandlingsverksamheten samt i förekommande fall samarbetet med holdingbolag och med Akade- miska hus. bedömer att det finns en risk att slutsatserna i rapporten begränsar möjligheterna för universiteten och hög- skolorna att fullt ut samverka med holdingbolagen i enlighet med regeringens intentioner. bedömer således att de resultat som redovisas i rapporten kan ha betydelse för regeringens fortsatta styrning av universitet och högskolor. (Akademiska Hus) är ett av staten helägt bolag som har till uppgift att erbjuda universitet och högskolor ändamålsenliga och sunda lokaler för undervisning och forskning.