sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Oavsett vilken utformning som används, skulle frågan upp- komma var en eventuell ny lagbestämmelse skulle föras in. Möjligen skulle en sådan bestämmelse kunna beaktas i det arbete som pågår för att förenkla ledighetslagstiftningen. De lagrådsremisser som har lämnats har emellertid haft delvis annan inriktning. Det förefaller inte heller naturligt att föra in en isolerad bestämmelse om utländska uppdrag i den svenska kommunallagen. Därför är det möjligt att det bör införas en ny separat lag. 5.7Sammanfattning av det rättsliga läget och möjligheten att införa en rättslig reglering av rätten till ledighet Sammanfattningsvis kan sägas att , , och har sinsemellan liknande regler om rätt till ledighet för kommunpolitiska uppdrag. I alla dessa länder har vikten av att förtroendevalda får goda och jämlika möjligheter att utöva sina politiska uppdrag framhållits som skäl för införande av denna rätt. Rätten till ledighet är emellertid mer eller mindre uttryckligt Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land knuten till uppdrag i det egna landet. Detta skulle eventuellt kunna strida mot EU-rättsliga förbud mot diskriminering och hinder för den fria rörligheten. I så fall skulle den nuvarande regleringen inte kunna upprätthållas om någon gränspendlande politiker initierar en rättslig prövning. Om den nuvarande regleringen däremot är tillåten, får – och de övriga länderna – självständigt bestämma huruvida rätten till ledighet bör utvidgas och i så fall hur det bör ske. Ur juridisk synvinkel är det troligtvis mest lätthanterligt att generellt jämställa utländska politiska uppdrag med inhemska. En sådan lösning är också EU-rättsligt säkrast. Rättsligt sett behövs inte något mellanstatligt avtal för att införa en rätt till ledighet för utländska uppdrag. Det är emellertid möjligt att någon form av överenskommelse skulle vara lämplig för att tillförsäkra att andra länder ger svenska politiker rätt till ledighet i motsvarande utsträckning. För att tillförsäkra svenska lokal- och regionalpolitiker en rätt att vara ledig från sin anställning i ett annat land är en sådan överenskommelse nödvändig eftersom inte har några juridiska medel för att ge svenska politiker rätt till ledighet utomlands. Införande av ny reglering kräver inte enbart juridiska, utan också politiska överväganden. Det måste bland annat bedömas hur rätten till ledighet förhåller sig till samt hur betungande det är för svenska arbetsgivare att ge utländska politiker rätt till ledighet. Vidare måste det göras politiska bedömningar av hur framgångsrikt ett bilateralt eller multilateralt arbete för att garantera svenska politiker rätt till ledighet utomlands skulle kunna vara samt vilka politiska medel och fora som i så fall bör användas för att uppnå detta. Kommitténs bedömning: Kommittén anser att det finns behov av att införa regler för tjänstledighet för förtroendevalda som arbetar i ett annat land trots att antalet berörda är litet. Möjligheten att införa en ömsesidig rätt till ledighet för förtroendevalda, primärt mellan de nordiska länderna bör därför utredas vidare. SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land Enligt direktivet ska kommittén kartlägga behovet av nya regler om tjänstledighet för enskilda som har förtroendeuppdrag i ett annat land. Av den enkät som kommittén har låtit göra samt i de kontakter som kommittén haft med enskilda kommuner, enskilda ledamöter och nätverk har det framkommit att det numerära behovet inte är så stort. Antalet berörda förtroendevalda är lågt. Hur stort antalet är som inte ställer upp för nominering till uppdrag på grund av arbete i annat land är omöjligt att få fram siffror på. Av enkätundersökningen framgår emellertid att det finns några kända fall (se avsnitt 5.2.2). Av den kartläggning av de rättsliga förutsättningarna som kommittén låtit göra framgår att det kan finnas vissa frågetecken kring huruvida den gällande rätten till ledighet i 4 kap. 11 § kommunallagen strider mot med regler om förbud mot diskriminering av arbetstagare på grund av nationalitet. Kommittén anser dock att det ligger utanför ramen för kommitténs arbete att bedöma om detta är ett riktigt påstående. Detsamma gäller huruvida det är mest lämpligt att införa en reglering som gäller samtliga medborgare med förtroendeuppdrag inom unionen eller om en sådan reglering bör avgränsas till de nordiska länderna. För att få full klarhet angående möjligheter till sådana överenskommelser krävs ytterligare utredning. Enligt kommitténs mening är dock inte antalet berörda eller den gällande rättens förenlighet med avgörnade för om det föreligger behov eller inte. Utgångspunkten bör istället vara av mer principiell karaktär. Kommittén kan konstatera att andelen pendlare över rikets gränser ökar. Av StatNords statistik framgår att antalet arbetspendlare från till och ökade från 30 143 personer i åldrarna 16 – plus 2006, till 47 031 personer . Bland pendlarna återfinns de största grupperna i åldrarna 20–. Hur stor andel av dessa som är förtroendevalda eller potentiella framtida förtroendevalda är mycket svårt att få fram. Kommittén anser emellertid att det finns en risk att gränspendlare som vill vara politiskt aktiva i hemlandet upplever att de begränsas på grund av att de saknar rätten till ledighet från arbete i annat land. Mot bakgrund av att merparten av de svenskar som arbetspendlar över pendlar till något av våra nordiska grannländer d.v.s. , och samt att det finns liknande regler om ledighet i dessa länder, anser kommittén att det primära behovet av att införa en rätt till ledighet för svenska Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land förtroendevalda som arbetar i ett annat land finns inom de nordiska länderna. Kommittén anser vidare att det på motsvarande sätt borde införas en rätt för förtroendevalda från , och att åtnjuta motsvarande rätt till ledighet i . Att införa en sådan nordisk reglering skulle också ligga helt i linje med arbete med att undanröja gränshinder i . Sammanfattningsvis anser därför kommittén att frågan är av principiellt viktig karaktär och att behovet är så stort, om man även beaktar de som avstår från att åta sig uppdrag, att det finns skäl att ytterligare utreda möjligheten att införa en ömsesidig rätt till ledighet för förtroendevalda, primärt mellan de nordiska länderna. En sådan utredning bör innehålla förslag till ändrad lagstiftning samt peka på i vilka fora bör verka för att få till stånd motsvarande rättigheter för svenska förtroendevalda som arbetar i ett annat land. I en sådan utredning bör det dessutom utredas om stadgandet i 4 kap. 11 § kommunallagen strider mot med regler om förbud mot diskriminering av arbetstagare på grund av nationalitet. 6Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val Efter kommunala val dröjer det till (för ) innan fullmäktige tillträder. Styrelsen inleder den nya mandatperioden året efter de kommunala valen. Fullmäktige kan besluta att styrelsen ska tillträda i samband med att den väljs vid det första sammanträdet med det nyvalda fullmäktige. För andra nämnder än styrelsen bestämmer fullmäktige mandatperioderna. Enligt regeringen har betydelsen av att valresultatet får ett tydligt och snabbt genomslag ökat i takt med att kommunalpolitiken alltmer har kommit att präglas av partipolitik. Regeringen har därför uppdragit åt kommittén att ta ställning till behovet av ändringar i kommunallagen för att valresultatet ska få ett snabbare genomslag. Kommittén ska analysera för- och nackdelar med att formalisera processen att etablera en styrande majoritet i kommuner och landsting och föreslå nödvändiga författningsändringar om fördelarna anses överväga nackdelarna. Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val 6.2Valresultatets genomslag i kommuner och landsting 6.2.1Kommunallagens reglering av formerna för maktskiften i kommuner och landsting Ledamöterna och ersättarna i kommunfullmäktige väljs räknat valåret. I räknas mandattiden valåret (5 kap. 5 § kommunallagen). Enligt huvudregeln inleder styrelsen den nya mandatperioden året efter de kommunala valen (6 kap. 12 § kommunallagen). Ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs . Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid ska räknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde då val till styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall ska nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde. Fullmäktige bestämmer mandattiderna för andra nämnder än styrelsen (6 kap. 13 § kommunallagen). 6.2.2Tidigare utredningar om ett snabbare valgenomslag 6.2.2.1Förändring av fullmäktiges mandatperiod i samband med tillkomsten av kommunallag Startdatumet för fullmäktiges mandattid ändrades 1975 från året efter valet till den tidpunkt som gäller. Ändringen grundade sig på förslag som hade lagts fram i slutbetänkande demokrati (SOU 1975:41). Enligt var det främsta motivet för att åstadkomma ett snabbare valgenomslag att den tillträdande majoriteten skulle ges tillfälle att påverka utformningen av budgeten för det nästkommande året. Men även för andra beslut ansågs det viktigt med ett snabbt genomslag. Som exempel anfördes viktiga investeringsbeslut, vilkas konsekvenser kunde sträcka sig åtskilliga år framåt i tiden. Dessa frågor kunde ha varit partiskiljande i valdebatten och därmed av betydelse för valutgången. Enligt utredningens mening var det inte tillfredsställande ur demokratisk synvinkel att en politisk majoritet som grundade sig på ett val fick stanna kvar och påverka verksamheten för året efter ett nytt val. Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val När det gällde omfattningen av ett snabbare valresultat hade utredningen övervägt följande alternativ.1 1.Ett fullständigt genomfört snabbare valgenomslag i alla kommunala organ i så nära anslutning till valet som möjligt. 2.En lösning där de beslutande organen och kommunstyrelsen samt eventuella heltidsengagerade förtroendemän tillträdde i nära anslutning till valet. Övriga styrelser och nämnder skulle tillträda . 3.Ett alternativ där endast fullmäktige skulle tillträda i nära anslutning till valet, men där samtliga nämnder tillträdde . Enligt utredningen var det en rad faktorer som påverkade möjligheterna att genomföra ett snabbare valgenomslag: Tidsåtgången för röstsammanräkningen. Bestämmelserna om tidsfrister för kungörelser av sammanträde. Tidsfristerna i budgetarbetet. Utredningen redogjorde kort för de olika alternativen. Enligt var tidpunkten då ett definitivt valresultat kan föreligga utgångspunkten för resonemangen om ett snabbare valgenomslag. Denna tidpunkt beräknades föreligga –efter valet. Någon tidigare tidpunkt än denna kunde man inte räkna med, eftersom det ansågs behövas en tidsmarginal om fel skulle uppstå i sammanräkningsförfarandet. Utredningen konstaterade att det principiellt sett var naturligt att föredra om samtliga kommunala organ kunde tillträda och börja arbeta så snart som möjlig efter valet. Man ansåg dock detta vara praktiskt omöjligt att genomföra. En sådan ordning ansågs bl.a. kunna innebära att det ur demokratisk synpunkt viktiga nomineringsarbetet skulle bedöva bedrivas så snabbt att grundorganisationernas inflytande skulle inskränkas kraftigt. 1 SOU 1975:41 s. 179 f. Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val Om man frångick kravet på att samtliga organ tillträder var, enligt , en tänkbar lösning att fullmäktige och kommunstyrelsen samt eventuella heltidsengagerade förtroendevalda tillträdde i nära anslutning till valet. Övriga nämnder tänktes tillträda . Enligt utredningen var det en naturlig fördel om den tillträdande majoriteten inte bara fick den formella beslutanderätten i de beslutande organen, utan även tillräcklig möjlighet att bereda förslaget i kommunstyrelsen. Man bedömde dock, med hänsyn till den korta tid som den nya styrelsen skulle få på sig att fatta det formella beslutet, att ett tidigare styrelsetillträde reellt sett inte skulle innebära några väsentliga fördelar för den tillträdande majoriteten. Det ansågs inte sannolikt att det bedrevs något egentligt budgetarbete så sent i budgetprocessen. Vidare bedömde man att det förmodligen inte skulle vara möjligt för partierna att på ett tillfredsställande sätt klara av nomineringarna till kommunstyrelsen och de heltidsengagerade posterna som budgeten före oktober månads utgång skulle utarbetas. Nomineringsförfarandet och framför allt partiöverenskommelserna om fördelningen av kommunalråds- och landstingsrådsposterna samt presidieposterna ansågs kräva tid. Majoritetsmarkeringar på dessa poster hade också blivit vanligare. anförde vidare att det ofta skedde förändringar i kommunernas och landstingens organisationer när en ny majoritet tillträder, främst gällande antalet heltidsengagerade förtroendevalda. Utredningen ansåg det vara förenat med betydande svårigheter för partierna att nominera innan överenskommelsen mellan partierna träffats om sådana organisationsfrågor. Man fann också att de personer som nominerats till de ledande posterna som kommunalråd och landstingsråd borde ges tillräcklig tid för att diskutera den nya situationen med familj och arbetsgivare. Slutligen uppmärksammades att en lösning enligt alternativet skulle innebära en kvardröjande beslutskompetens i nämnderna, eftersom dessa skulle tillträda året efter valet. Mot bakgrund av de svårigheter som utredningen funnit bedömdes inte heller denna lösning vara lämplig. Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val föreslog att ett snabbare valgenomslag skulle genomföras genom att endast fullmäktige tillträdde efter det att det definitiva valresultatet förelåg men före oktober månads utgång. Den formella mandatperioden föreslogs börja för fullmäktige och året efter valet för kommunstyrelsen och övriga nämnder. Ett tidigt tillträde för fullmäktige innebar att den nya majoriteten först skulle få majoriteten i de beslutande organen. Därmed, ansåg man, gavs en yttersta garanti för att man skulle kunna utöva det yttersta inflytandet över politiken i stort. Problemet med den föreslagna lösningen hänförde sig enligt utredningen närmast till berednings- och verkställighetsplanet. Det ansågs vara en klar nackdel att t.ex. förberedelserna för beslut och förslagen till de beslutande organen kunde komma att avgöras av en nämnd med en annan majoritet än i den beslutande församlingen. Vidare ansågs det utgöra en begränsning av det snabbare valgenomslaget att den frånträdande majoriteten fick behålla möjligheten att avgöra frågor som låg under de olika nämndernas egen beslutskompetens. Gällande budgetarbetet krävdes det enligt utredningen att den tillträdande majoriteten utarbetade ett eget budgetalternativ, byggt på reservationer i kommunstyrelsen i förhållande till den frånträdande majoritetens budgetförslag. En förutsättning för ett snabbare valgenomslag var, enligt utredningen, att den tillträdande majoriteten gavs möjlighet att nära följa budgetarbetet. I den efterföljande propositionen2 ställde sig regeringen bakom utredningens förlag om ett tidigarelagt tillträde för fullmäktige. Regeringen framförde i allt väsentligt de argument för denna lösning som hade lagt fram.3 Regeringen uttalade att situationen med en kvarsittande majoritet var otillfredsställande. Ett snabbare valgenomslag ansågs kunna vitalisera den politiska debatten i kommunerna och landstingen. Vidare skulle ett snabbare genomslag kunna öka partiernas möjligheter att inför medborgarna markera sina handlingslinjer i det program inför som budgeten utgör. Om valet ledde till ett majoritetsskifte skulle den nya majoriteten kunna påbörja arbetet med att förverkliga sitt program. 1975/76:187. 1975/79 :187 s. 280 ff. Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val Regeringen diskuterade också frågan om tidpunkten för fullmäktiges tillträde. Tidpunkten när det slutliga valresultatet kunde föreligga befanns vara av avgörande betydelse för frågan om hur snabbt valgenomslaget kunde ske. Enligt skulle sammanräkningarna vara färdiga –efter valdagen. Regeringen föreslog därför att mandattiden borde inledas, inte som utredningen hade föreslagit, utan . Det ansågs med det förslaget inte finnas någon risk för att valresultatet inte skulle föreligga . 6.2.2.2Nya regler om ett snabbare valgenomslag i samband med tillkomsten av nya kommunallagen demokratiberedning uttalade i sitt slutbetänkande Principer för ny kommunallag (SOU 1985:29) att det var ett allmänt intresse att resultatet av valet tillfullmäktige slog igenom . Beredningen ansåg därför, att när det fanns praktiska möjligheter i form av snabbare röstsammanräkning, borde detta leda till ett snabbare valgenomslag. Erfarenheter från röstsammanräkningarna vid val visade att valresultaten blev klara allt snabbare.4 På Demokratiberedningens begäran yttrade sig om de praktiska möjligheterna att genomföra samma snabba valgenomslag som gällde i för samtliga kommuner och landsting. Verket anförde att sammanräkningen normalt slutfördes före , men att ett inledande av mandatperioden skulle innebära att sammanräkningen skedde med små tidsmarginaler. Erfarenheterna av den pressade tidsplan som gällde för sammanräkningen av riksdagsvalet ansågs visa på att kraven på rutiner m.m. skulle bli mycket stora. Risken för förseningar på grund av oförutsedda händelser bedömdes som stor. Även om det ansåg teoretiskt möjligt att få ett snabbare valgenomslag bedömde att riskerna för förseningar var så stor att man av det skälet inte borde genomföra någon förändring. Det bedömdes dessutom vara av vikt att den slutliga sammanräkningen kunde ske med stor noggrannhet och med personal som hade erforderliga kunskaper i 4 SOU 1985:29 s. 74. Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val En ökad tidspress för att snabbt slutföra sammanräkningen bedömdes i dessa situationer kunna komma att få negativa effekter i dessa hänseenden. Av de skäl som hade anfört ansåg Demokratiberedningen att tiden ännu inte var mogen för att låta det snabbare valgenomslaget som tillämpades i slå igenom i samtliga kommuner och landsting.5 Av betydelse för frågan om valgenomslaget var även beredningens resonemang om en friare nämndorganisation. Enligt den gällande ordningen var mandatperioden för styrelsen räknat fr.o.m. året efter kommunalvalet. De s.k. specialreglerade nämndernas mandatperioder framgick av speciallagstiftning och följde kommunallagens bestämmelser för styrelsen. Mandatperioderna för de kommunallagsreglerade nämnderna bestämdes av kommunerna själva. Beredningens förslag innebar att kommunerna och landstingskommunerna själva skulle få bestämma mandatperioden för samtliga nämnder utom styrelsen. Frågan om ett snabbare valgenomslag för styrelsen behandlades också av beredningen. Beredningen ansåg principiellt, liksom tidigare , att samtliga kommunala organ borde tillträda och börja arbeta . De skäl som framfört mot en sådan ordning ansågs dock fortfarande ha full bärkraft (se avsnitt 6.2.2.1). Det föreslogs därför inte några förändringar av valgenomslaget för styrelsen.6 Frågan om ett snabbare valgenomslag behandlades därefter i Kommunallagsgruppens slutbetänkande Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52). gällde det enbart styrelsen och nämnderna. Kommunallagsgruppen ställde sig bakom beredningens förslag om att nämndernas mandatperioder skulle bestämmas av fullmäktige. Man redogjorde vidare för de svårigheter som tidigare utredningar hade fört fram beträffande ett snabbare valgenomslag för styrelsen. Emellertid bedömde Kommunallagsgruppen att det fanns klara fördelar från demokratisk synpunkt med en sådan ordning och man ansåg därför att frågan borde övervägas ytterligare. 5SOU 1985:29 s. 74 f. 6SOU 1985:29 s. 82 f. Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val En hänvisning gjordes till ett alternativt förslag som hade framförts av (SOU 1981:53). Denna utredning hade redovisat de långa och goda erfarenheterna av systemet med ett snabbare valgenomslag för styrelsen i . Styrelsen valdes där vid det första fullmäktige- sammanträdet och började arbeta . Den nya styrelsen kunde på detta sätt delta i budgetberedningens slutskede och fatta det slutliga beslutet om budgetförslaget. Systemet ansågs även vara värdefullt för beredningen av andra ärenden, t.ex. organisationsfrågor. Mot bakgrund av de positiva erfarenheterna av systemet bedömde Kommunallagsgruppen det vara rimligt att även andra kommuner och landstingen fick möjlighet att pröva samma ordning som användes i . Huvudregeln skulle vara att styrelsen tillträdde året efter ett valår men den kompletterades med en regel som innebar att fullmäktige fick besluta att styrelsen skulle väljas på första sammanträdet med fullmäktige valåret samt därefter börja arbeta.7 Kommunallagsgruppen uttalade att valgenomslaget principiellt borde tidigareläggas även för övriga nämnder, men att det inte fanns tillräckligt underlag för ett förslag i den riktningen. Erfarenheterna av ett system med snabbare valgenomslag för styrelsen antogs dock kunna ligga till grund för framtida överväganden. Även den efterföljande såg fördelar med ett snabbare valgenomslag för styrelsen och föreslog att en sådan modell skulle införas. Man var däremot inte beredd att tidigarelägga valgenomslaget för andra nämnder än styrelsen. De motiv som tidigare hade åberopats mot en sådan ordning ansågs alltjämt kvarstå, främst nackdelarna med ett forcerat nomineringsarbete.8 Propositionen till den nya kommunallagen I propositionen till den nya kommunallagen föreslog också regeringen en möjlighet för fullmäktige att besluta om att styrelsen 7Ds 1988:52 s. 119 f. 8SOU 1990:24 s. 116. Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val ska tillträda i samband med att den väljs vid det första sammanträdet med det nyvalda fullmäktige. Till skillnad från ansåg dock regeringen att möjligheten till ett snabbare valgenomslag även skulle omfatta övriga nämnder. Regeringen lyfte fram de fördelar med ett snabbare val- genomslag för styrelsen som förts fram i de föregående utredningarna och påpekade att dessa hade samma bärkraft när det gäller övriga nämnder. Regeringen ansåg också att friheten att bestämma över tillträdesdagen för en nämnd låg i linje med förslaget om en friare nämndorganisation.9 Efter regeringens förslag infördes regler om ett snabbare valgenomslag för styrelsen och övriga nämnder i den nya kommunallagen vilka alltjämt gäller. 6.3Behöver kommunallagen ändras för att valresultatet ska få ett snabbare genomslag? Kommunallagens regler innebär att fullmäktige tillträder valåret. I räknas mandattiden valåret. Dessa regler är tvingande och ger inte utrymme för alternativa modeller. I övrigt innebär kommunallagens regler att snabbheten i valresultatets genomslag i styrelse och nämnder är beroende av fullmäktiges inställning i den enskilda kommunen. Om vilja och möjlighet finns i en kommun eller ett landsting kan alltså valresultatet få fullt genomslag i de kommunala organen så snart det är möjligt efter valåret.10 Regeringen har uttryckt att betydelsen av att valresultatet får ett tydligt och snabbt genomslag har ökat i takt med att kommunalpolitiken alltmer har kommit att präglas av partipolitik. Det får ur demokratisk synvinkel anses vara av stor principiell vikt att valresultatet slår igenom så snabbt som det är praktiskt möjligt. En förändring av kommunallagens regler för att få ett snabbare valgenomslag kan till att börja med ske genom att tidpunkten för fullmäktiges tillträde tidigareläggs. Vidare kan reglerna ändras så att styrelse och/eller övriga nämnder måste tillträda vid en viss tidigare tidpunkt. utredningar har uppmärksammat ett antal faktorer som kan påverka möjligheterna att genomföra ett snabbare valgenomslag: 1990/91:117 s. 93. 105 kap. 7 § och 6 kap. 64 § första stycket 2 kommunallagen. Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val