sou · H0B361 · 2012-10-02 00:00:00 — Utredningen om expro- priationsersättning lät närmare analysera de ekonomiska konsekven- serna av en förhöjd expropriationsersättning. Resultatet är redovisat i kapitel 14 i utredningens slutbetänkande SOU 2008:99. Detta ger vid handen att kostnaden för mark – undantaget mark som erfordras för naturvårdsändamål – är blygsam i relation till den samlade in- vesteringsutgiften för den verksamhet för vilken marken skall ingå. För verksamheter där markåtkomsten sker för att användas i kom- mersiell verksamhet, exempelvis för energi och för telekommuni- kation, är markåtkomstutgiftens andel av den samlade investerings- utgiften (se tabell 14.1). Om ersättningsnivån för mark ökar ökar investeringsutgifterna för verksamheterna energi och telekommunikation (se tabell 14.3). De tunga kostnadsposterna för ifrågavarande verksamheter hänför sig sålunda till konsulter, entreprenader, material m.m. En betydligt mer verklighetsförankrad slutsats än den Alvå drar är därför att det är kostnader av sistnämnda slag, snarare än markåtkomstkostnaden som – eventuellt – påverkar ambitionsnivån hos dem som expro- prierar. I förevarande avsnitt berör Alvå även expropriationslagens ersätt- ningsregler års reformering av dessa. Alvå framhåller att det före reformen funnits en benägenhet att i ersättningsfrågor se mera till expropriatens än till den exproprierandes intressen. Enligt Alvå bottnade detta i att expropriation har betraktats som ett extra- ordinärt och från rättvisesynpunkt tvivelaktigt ingrepp i den en- skilda äganderätten. Alvå tillägger: Ett sådant betraktelsesätt ter sig numera helt otidsenligt och är främmande för en modern syn på förhållanden mellan enskilda och allmänna intressen när det gäller markanvändningen. Det nämnda tillägget saknar underbyggnad och kan inte uppfattas som något annat än ett uttryck för Alvås egna politiska värderingar. Den del av reformering av expropriationslagen som inne- fattade ersättning för markägarens s.k. individuella värde grundar sig bl.a. på just det förhållandet att expropriation är ett extraordinärt ingrepp i expropriatens äganderätt (se SOU 2008:99 s. 147 f.f. Under förevarande avsnitt ifrågasätter Alvå bl.a. varför en sam- hällsutveckling mot ökad kommersialisering innebär att krav ställs på att fastighetsägare utöver kompensation för fastigheten ska ersättas utifrån en vinstfördelningsprincip. Alvås eget svar på frågan är krystat och motsägelsefullt. Som jag har förstått det är de tunga motiven för att införa en ordning med vinstfördelning vid expropriation av ideologisk natur och följer ytterst av sunda marknads- och affärsprinciper. Även om tvångsförvärven uppbärs av angelägna samhällsintressen överskuggas dessa intressen i många fall av starka kommersiella inslag. Vinst- syftet har med andra ord kommit i förgrunden. Tvångsförvärvets huvudändamål har blivit att ekonomiskt gynna en eller ett fåtal kom- mersiella aktörer. Detta förhållande kan leda till att en privat före- tagare, exempelvis ett elbolag eller ett telekombolag, berövar en annan privat företagare, exempelvis en jord- och skogsbruksföre- tagare, dennes mark för att öka vinsten – tjäna pengar – i sitt eget företag och kullkastar den berövade företagarens planer på att bedriva en liknande eller annan vinstdrivande verksamhet på den avstådda marken. Den som tvingas avstå mark i sådana situationer finner det inte acceptabelt med enbart skadestånd. Markägaren blir rättvist behandlad först om han eller hon erhåller ersättning med även en andel av tvångsförvärvarens vinst. Det är en brist att Alvå inte berört dessa ideologiska aspekter vid sin diskussion om motiven för en ordning för vinstfördelning. Under förevarande avsnitt grupperar Alvå en rad situationer där det enligt honom uppstår problem vid avgränsningen av en ordning för vinstfördelning. Några av Alvås utgångspunkter måste dock starkt ifrågasättas. Till den första gruppen hänför Alvå organisationer med be- gränsat kommersiellt inslag till vilka han hänför en stor del av energisektorn och elektronisk kommunikation. Enligt min mening utmärks dessa två samhällssektorer generellt sett av verksamheter av utpräglad kommersiell art. Exempelvis hör de flesta stora elbola- gen hit liksom flera aktörer på telekommunikationsområdet. Att det som Alvå framhåller finns offentliga regleringar inom dessa om- råden gör inte vare sig elbolagen eller telekombolagen mindre affärs- mässiga. Det förhåller sig dessutom så att inom de allra flesta verk- samhetsområden i finns av samhället uppställda spelregler som måste följas av hänsyn till olika allmänna intressen. Exempelvis styrs en jord- och skogsbruksföretagares verksamhet av en omfat- tande reglering på miljöområdet utan att verksamheten för den skull betraktas som mindre kommersiell. En ytterligare gruppering där Alvå överdriver problematiken är den som Alvå beskriver som en grupp där det blir fråga om tids- mässig avgränsning. Det kan exempelvis tänkas att en kommun tvångsförvärvar ett markområde för ett icke kommersiellt ändamål. överlåter kommunen marken till en aktör som avser använda marken i sin näringsverksamhet. Det framstår, som jag ser det, som synnerligen berättigat att den ursprunglige markägaren i detta fall skall erhålla en tilläggsersättning av kommunen. Det finns flera exempel i vårt rättssystem på ordningar med s.k. uppskjuten skadereglering. Det saknas sålunda inte förebilder för att utforma en regel om uppskjuten skadeersättning i nu föreliggande och andra liknande situationer. Ett tredje exempel på avgränsningsproblematik som Alvå för fram beskriver han som att verksamheter som bedrivs i det allmän- nas regi kan komma att kommersialiseras. Det är svårt att förstå vari Alvås avgränsningsproblem består. Om en verksamhet övergår från att vara icke-kommersiell till att bli kommersiell är det väl enbart att inordna verksamheten under ordningen om vinstför- delning. Sammantaget anser jag sålunda att Alvås förevarande problema- tisering inte har sådan tyngd och skärpa att den motiverar en vinst- fördelningsreform som enbart omfattar sådana markåtkomstfall där marken skall användas för och liknande anordningar. 10 Behovet av vinstfördelning inom olika områden 10.2.1 Faktorer av betydelse för att särskilja särskilt angelägna fall Betydelsen av flera av de faktorer Alvå här lyfter fram för att sär- skilja särskilt angelägna fall kan ifrågasättas. Exempelvis anför Alvå att det inom området elektronisk kom- munikation finns i fråga om de s.k. mastfallen en annan omständig- het av betydelse, nämligen diskrepansen mellan ersättningsnivåer vid frivilliga ersättningsnivåer respektive tvångsvisa upplåtelser. Denna faktor är emellertid knappast ett avgörande motiv för en ordning för vinstfördelning. Den ideologiska grunden för en sådan ordning är i stark sammanfattning att den tvångsvisa markanskaff- ningen sker för vinstdrivande verksamhet. Vad Alvå här anger är början på beträdandet av ett villospår som utmynnar i en samman- blandning av skadeprincipen med de principer på vilken en ordning för vinstfördelning vilar. Ett ytterligare exempel på faktor vars relevans får betraktas som tveksam är den som Alvå kallar för omfördelningsmotivet. Detta innebär enligt Alvå att frågan om behovet av vinstfördelning inom olika områden också bör belysas utifrån vilken aktörsgrupp som i slutänden får bekosta en förhöjd ersättning. Alvå synes mena att en förhöjd ersättning alltid måste övervältras av exproprianden på andra. Detta är dock inte någon självklarhet. Det finns inte något som hindrar att exproprianden väljer att själv slutligt stå för kost- naden och därmed minska sin vinst. Alvå gör här bl.a. följande bedömning: Vid förvärv för tätbebyg- gelse innebär främst avskaffandet av den s.k. presumtionsregeln, men även den omständigheten att det 25-procentiga påslaget också görs på förväntningsvärden, ett minskat behov av vinstfördelning. Alvås uttalande är ännu ett vittnesbörd om Alvås sammanbland- ning av skadestånd och vinstfördelning. Presumtionsregeln var att uppfatta som ett undantag från grundregeln om att ersättningen till expropriaten skall grunda sig på egendomens marknadsvärde. Ut- mönstringen av presumtionsregeln vid reformering av ex- propriationslagen innebär att förväntningsvärden numera är en del av egendomens marknadsvärde. Detta i sin tur betyder att i ersätt- ningen för den ekonomiska skada expropriaten förorsakas av en expropriation även ingår ersättning för förväntningsvärden. Min uppfattning är därför att varken avskaffandet av presumtionsregeln eller införandet av det 25-procentiga påslaget på expropriations- ersättningen skall ha någon inverkan på bedömningen av behovet av vinstfördelning. Alvå anför vidare att en vinstfördelningsordning inom energi- området kan fördyra markåtkomst för förnybar energi och mot- verka en hög ambitionsnivå såvitt avser utbyggnad. Uttalandet är gripet ur luften och saknar verklighetsförankring. Det finns inte be- lägg för att påstå att det allmännas ambition av att öka användandet av förnybar energi har något samband med tvångsvis markanskaff- ning av mark för produktion och överföring av sådan energi. Den pågående utbyggnaden av vindkraften har skett på mark som åtkommits helt på frivillighetens väg och ingenting tyder på någon förändring i detta avseende. Vidare visar en av Utredningen om expropriationsersättning gjord undersökning att av den totala investeringskostnaden för en anläggning för produktion och över- föring av energi är markåtkomstutgiften marginell. Jag får här åter- koppla till vad jag framfört under avsnitt 8.3.1 ovan och den där gjorda hänvisningen till kapitel 14 i Utredningens om expropria- tionsersättning slutbetänkande SOU 2008:99. Alvås nu gjorda om- rådesspecifika hänsyn måste sålunda lämnas utan avseende. Det sista området av områdesspecifika hänsyn Alvå behandlar under förevarande avsnitt avser elektronisk kommunikation. Alvå ger härvid uttryck åt följande bedömning: På området elektronisk kom- munikation talar den skillnad som finns mellan ersättningsnivåer vid frivilliga respektive tvångsvisa förvärv i de s.k. mastfallen för att det finns ett behov av vinstfördelning i dessa fall. För att det finns ett sådant behov talar även den omständigheten att det normalt inte finns några beaktansvärda förväntningsvärden. Denna bedömning är ett uttryck för den mest tydliga samman- blandning Alvå gör av skadeprincipen och vinstfördelningsprincipen i betänkandet. Högsta domstolens avgöranden i de s.k. mastmålen (NJA 2008 s. 510 (I–III) – där domstolen enligt min uppfattning åsidosatte marknadsvärdeprincipen – verkar ha lett in Alvå på detta villospår. Ersättningsreglerna i expropriationslagen bygger på skade- principen. Det innebär att ersättningen ska motsvara den ekonomiska skada som den som är föremål för expropriation lider så att han eller hon har samma förmögenhetsställning efter expropriationen som om denna inte hade ägt rum. Det är härvid marknadsvärdet, som efter presumtionsregelns avskaffande numera även inbegriper för- väntningsvärden, som är det centrala begreppet vid bestämmandet av den ekonomiska skadan. Den särskilda ersättning som inbegrips i begreppet vinstfördelning bygger emellertid på andra principer. Här är inte fråga om skadestånd. Avsikten är i stället att fastighets- ägaren ska få del av expropriandens ekonomiska nytta av att använda den exproprierade fastigheten. Att Alvå inte har hållit isär skade- stånd och vinstfördelning har utmynnat i ett reformförslag som är något helt annat än en vinsfördelningsreform. Alvås sammanfattande bedömning utmynnar i att det enda område som bör omfattas av vinstfördelning är de s.k. masfallen. Det mest iögonfallande är att Alvå valt att inte räkna energi- och kraftområdet till vinstfördelningsfallen, särskilt i ljuset av att det varit , E.ON, Fortum m.fl. stora kraftbolags utpräglade kom- mersiella verksamheter som var upprinnelsen till den rättspolitiska debatten om införandet av en ordning för vinstfördelning i expro- Alvås huvudsakliga skäl för att inte låta kraft- bolagens nätverksamhet omfattas av en vinstförfördelningsreform är att detta kan motverka en hög ambitionsnivå såvitt gäller förnybar energi. Jag har bemött denna argumentering under avsnitt 10.2.2 såsom varande gripen ur luften och i avsaknad av verklighetsför- ankring. Det finns i stället flera tunga skäl för att låta koncessionspliktiga distributions- och överföringsledningar ingå bland vinstfördelnings- fallen. Jag vill först och främst hänvisa till dem som Utredningen om expropriationsersättning förde fram i sitt slutbetänkande SOU 2008:99 under avsnittet 8.4.2 I vilka fall bör vinstfördelning ske? Härutöver vill jag tillägga följande. Lagstiftningen i rörande elnätverksamhet ålägger ingen att bedriva sådan verksamhet. Det sker sålunda på frivillig grund. Om man däremot väljer att bedriva elnätverksamhet är man skyldig att iaktta vissa spelregler. Det fordras koncession, linjekoncession för stamnät och regionnät och områdeskoncession för lokalnät. Konces- sionen medför monopol för koncessionshavaren inom det område lokaliseringen av elnätet skall ske. För att bl.a. motverka att mono- polisten missbrukar sin ställning gäller för samtliga koncessionsplik- tiga elledningar att de står under tillsyn av Energimarknadsinspektio- nen. Denna tillsyn omfattar bl.a. frågor om de avgifter nätföretagen får ta ut. Det kan sålunda konstateras att det för elnätsverksamhet finns en viss prisreglering. Denna reglering är dock så begränsad att elnäts- företagen av denna anledning inte skulle vara att betrakta som en kommersiell aktör. Ett elnätsföretag får sålunda mycket väl gå med vinst. Det är tydligt att dessa arbetar på en marknad med affärsmässiga lönsamhetskrav, som motiverar att verksamheten sorteras in under vinstfördelningsfallen. Motiven för att hänföra nätföretagens verksamhet till vinstfördel- ningsfallen förstärks i de fall, när produktion av el och nätverksam- het bedrivs inom samma koncern, vilket är fallet beträffande flera av de stora aktörerna inom elbranschen, som operera på den svenska marknaden. Även om verksamheten för elproduktion och nätverk- samhet enligt gällande ordning måste bedrivas åtskilda inom kon- cernen, föreligger ändå ett tydligt marknadsmässigt samband. För att koncernen skall kunna tjäna pengar på den marknadsstyrda el- produktionen fordras att elströmmen kan transporteras i ledningar som handhas av elnätsföretaget. Härmed föreligger en sådan kon- cerngemenskap som ytterligare ger tyngd åt Utredningens om expropriationsersättning slutsats om att till kategorin förvärvsverk- samheter som bedrivs på i huvudsak marknads mässiga villkor även skall räknas sådan verksamhet som sker hos elnätsföretagen. Sammantaget har Alvå inte lagt fram några bärande skäl för att göra en annan avgränsning av vilka områden som skall omfattas av vinstfördelning än den som Utredningen om expropriationsersätt- ning har föreslagit. Alvå har i grunden inte tillfört frågan om vinstfördelning något nytt i förhållande till vad Utredningen om expropriationsersättning pre- senterade i sitt slutbetänkande. Till skillnad från den utredningens förslag genomsyras Alvås skrivningar redan från betänkandets in- ledning av en avog inställning till att tillerkänna den som utsätts för expropriation med kommersiella förtecken en sådan särskild ersätt- ning som avses med vinstfördelning. Alvås avvägningar har så gott som uteslutande gått i expropriandens favör. Det mest iögonfallan- de exemplet på detta är Alvås bedömning att låta elnätsföretagens kommersiella verksamhet falla utanför området för en ordning för vinstfördelning. Varken direktiven eller de till grund för direktiven gjorda uttalandena i regeringens proposition med förslag till nya ersättningsregler vid expropriation (prop. 2009/10:162 s. 70) ger fog för att närma sig utredningsuppdraget med en sådan restriktivitet. Alvås restriktiva inställning till markägarsidan har lett till att Alvå kommit in på ett villospår. Alvå har inte hållit isär skadestånd och vinstfördelning. Ersättningsreglerna i expropriationslagen bygger på en skadeprincip. Det innebär att ersättningen ska motsvara den ekonomiska skada som den som är föremål för expropriationen lider så att han eller hon har samma förmögenhetsställning efter expro- priationen som om denna inte hade ägt rum. Det är härvid mark- nadsvärdet som är det centrala begreppet vid bestämmande av den ekonomiska skadan. Den särskilda ersättning som inbegrips i be- greppet vinstfördelning bygger på andra principer. Här är inte fråga om skadestånd. Avsikten är istället att fastighetsägaren ska få del av expropriandens ekonomiska nytta av att använda den exproprierade fastigheten. Alvås sammanblandning av skadestånd och vinstfördelning har medfört att det förslag till reform som Alvå har lagt fram inte är en vinstfördelningsreform. Med en välvillig tolkning torde reformför- slaget istället vara att uppfatta som ett försök till förtydligande av den vid bestämmande av expropriationsersättning viktiga marknads- värdeprincipen men med tillämpning enbart vid ianspråktagande av mark för och liknande anordningar. Alvås inspirationskälla har uppenbarligen varit de s.k. mastmålen som prövats av och som finns refererade i NJA 2008 s. 510 (I–III). För anläggande av med tillhörande teknikbodar finns etablerat en särskild arrendemarknad med avgifter som, om de kapitaliseras till ett nuvärde, påtagligt överstiger marknadsvärdet vid den tidigare markanvändningen på den mark där masterna och teknikbodarna är belägna. bortsåg från detta vid sin bedömning och åsidosatte därigenom marknadsvärdeprincipen. Rättsfallen ger där- för stöd för att ifrågasätta om dagens regler alltid uppnår sitt syfte, nämligen att ersätta marknadsvärdet på egendomen som tas i anspråk eller, om del av egendom tas i anspråk, minskningen av egendomens marknadsvärde. regeringens tilläggsdirektiv, dir. 2007:89 till Utredningen om expropriationsersättning). Sammantaget anser jag sålunda att Alvå inte har löst sin utred- ningsuppgift som varit att föreslå en ordning för vinstfördelning vid expropriation och andra sådana förfoganden med utgångspunkt från att med vinstfördelning avses en särskild ersättning till den fastig- hetsägare vars fastighet tas i anspråk för vinstdrivande verksamhet. Detta i förening med i betänkandetexten förekommande sakliga fel och dåligt underbyggda slutsatser gör att Alvås förslag inte kan läggas till grund för en lagstiftning om vinstfördelning. framstår förslaget till vinstfördelningsreform från Utredningen om expropriationsersättning som den givna grunden för att bygga en sådan reform på. Alvå skall visserligen ha ett erkännande för att han, utan uttryck- ligt stöd i direktiven, har haft ambitionen att rätta till Högsta dom- stolens rättstillämpning i mastmålen. Härför fordras dock en annan lagteknisk lösning än den som Alvå har lagt fram. Expropriations- lagen innehåller inte någon definition av begreppet marknadsvärde. Eftersom marknadsvärdet är av central betydelse vid beräkning av expropriationsskadan framstår detta som en brist. Jag förordar därför att en definition av marknadsvärdet förs in i expropriationslagen. I samband därmed görs i förarbetena de förtydliganden som bl.a. Högsta domstolens avgöranden i mastmålen påkallar. Kommentar till särskilt yttrande har i ett särskilt yttrande med instämmande av och kritiserat utredningens arbete, betänkandet och dess slutsatser. Yttrandet föranleder mig följande kommentarer. Inledningsvis kan påpekas att Bondes yttrande innehåller viss argumentation i frågor av ideologisk natur. Jag tänker närmast på hans kritik mot utredningens ställningstagande att inte låta energiområdet omfattas av reformen. Just denna fråga har varit mycket kontrover- siell såväl under denna utrednings arbete som för Utredningen om expropriationsersättning. Bondes uppfattning i denna fråga är lätt att förstå utifrån de markägarintressen som han företräder. Mot bak- grund av denna frågas principiella karaktär har jag funnit det lämpligt att Bondes argumentation ges utrymme i betänkandet i form av ett särskilt yttrande. Av praktiska skäl är det också lämpligt att dessa synpunkter finns med redan på detta stadium av beredningen, efter- som remissinstanserna då får möjlighet att begrunda även dessa syn- punkter. Utredningens överväganden och ställningstaganden i frågan huruvida energimarknaden bör omfattas av reformen har i övrigt behandlats i kapitel 10 och berörs därför inte vidare här. Även när det gäller Bondes synpunkter på vissa rättsekonomiska frågor och avgränsningsproblematik hänvisar jag till det resonemang som finns i betänkandet i kapitel 8 och 9. I övrigt innehåller Bondes yttrande kritik som bör bemötas. Frågan om införande av vinstfördelning är inte ny utan har tidigare utretts av Utredningen om expropriationsersättning. I nämnda utrednings expertkrets fanns markägarintressen företrädda genom Kommentar till särskilt yttrande LRF, och Fastighetsägarna . Ut- redningens arbete försvårades av många starka och menings- skiljaktigheter. När tillsattes valde man att inrätta två referensgrupper till stöd för arbetet. Därutöver har funnits en sakkunnigkrets med representanter för olika departement. Syftet med referensgrupper var att utredaren därigenom skulle ges frihet att träffa deltagarna i olika konstellationer och involvera dem i den ut- sträckning som behövdes. Denna lösning har visat sig mycket givan- de. Deltagarna har varit delaktiga i såväl övergripande som detalj- betonade frågor och tillfört både sakkunskap och synpunkter av mer ideologisk natur. Som utredare har jag därför haft ett fullgott beslutsunderlag och tillgång till all den kunskap som uppdraget krävt. Totalt har omkring 25 personer varit knutna till utredningen, vilket i detta sammanhang får sägas vara ganska många. Det ligger i sakens natur att det skulle vara tungrott och ineffektivt att involvera samt- liga personer i arbetet i samma grad. Utredningens möten redovisas i betänkandets inledning. är väl medveten om att han vid ett stort antal möten i olika samman- hang har fått möjlighet att argumentera uttömmande. Vi har även hållit ett möte med endast honom. Det har inte rått någon som helst tvekan om vad han har haft att framföra. Utredningen har tagit till sig hans synpunkter som en del av den helhetsbedömning som gjorts. Det stämmer inte att de möten som bl.a. LRF fått möjlighet att delta i huvudsakligen haft karaktären av insamling av sakuppgifter. Två möten – rörande tele- respektive energiområdet – syftade en- bart till att låta parterna argumentera i sak. IT- och internetföretagen, dvs. markägarnas motsida, har inte involverats i större utsträck- ning än markägarna. Betänkandet och dess slutsatser har i sin helhet utarbetats av sekre- tariatet och därefter lagts fram för sakkunnigkretsen och referens- grupp 1, varefter smärre korrigeringar och tillägg skett. Inom refe- rensgrupp 1 – som bestått av objektiva företrädare för domstolar, högskolor och myndigheter – har rått fullständig enighet i fråga om samtliga förslag. Kommentar till särskilt yttrande Även Bondes upprepade påstående att betänkandet innehåller flera sakliga fel måste bemötas, även om det innebär att jag i några fall får gå in på detaljer. Under rubriken att närma sig och lösa utredningsuppdraget ifrågasätter om det är förenligt med direktiven att begränsa reformen till de s.k. mastfallen. I direktiven förutskickas att det kan finnas ett behov av att begränsa reformen till särskilt angelägna fall. Att mastfallen omfattas av denna skrivning är en slutsats som framstår som välgrundad. Resonemanget bakom förslaget utvecklas i kapitel 10. Vid de samtal och kontakter som ut- redningen har haft med och sakkunnigkretsen har dessutom mastfallen nämnts som fall där intressenter från mark- ägarna har varit särskilt angelägna om en vinstfördelningsordning.