sou · GZB375d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Vid eventuell oro kan dessa medel öron- märkas för att användas till djurskyddskontroll (LST Ö. ). Det påtalas också att kontrollpersonalen är underdimensionerad till antalet och möjligheterna till fort- och vidareutbildning av kontrollpersonalen är mycket begränsade beroende ffa på avsaknad av lämpliga utbildningar. Att det finns brister i kompetens i kontrollverksamheten påtalas från såväl lantbruksområdet (Lant- brukarnas riksförbund) till försöksdjurområdet (, ) och sällskapsdjursområdet (, Svensk Fågelhobby, Svensk Djursjukvård). Som exempel anges inspektörer ha mycket begränsade kunskaper om sällskapsdjurs som t.ex. tropiska fåglar vilket leder till att inspek- tören bara kan följa regeltexterna utan att göra egna relevanta bedömningar. Det påtalas också att myndigheternas saklighet, opartiskhet och proportionalitet ofta inte får genomslag när djurskyddslagstift- ningen tillämpas, vilket resulterar i bristfällig och stelbent myndighetsutövning och rättsosäkerhet för den enskilde djur- hållaren. Introduktionen av tvärvillkor gör också att kraven på myndigheternas kompetens och likvärdig tillämpning ökar (Lant- brukarnas ). Ett annat problem är att arbetsredskapen som tillhandahållits från är tungrodda och kräver att onödigt mycket tid behöver läggas på administration (LST län). Det är också oklart vad som förväntas av kontrollmyndigheterna från , både i termer av kvalitativa som kvantitativa mått. (LST län). Det finns också delar av lagstiftningen som är svåra eller omöjliga att kontrollera som t.ex. hur länge en hund lämnas ensam hemma(LST V. ), vattning eller i spilta (LST ). Även om det kan finnas djurskyddsmässiga skäl att ha sådana krav i lagstiftningen medför det en förväntan från allmänheten att kontrollmyndigheten ska kontrollerar efterlevnaden av sådana krav (LST V. ). Det påtalas också att ärenden som exempelvis vanvårdsfall tar och att tillsynsmyndigheten visar en otillbörlig hänsyn till den försumlige djurägaren som lovar förändringar som aldrig infrias (Föreningarna Djurens Vänners Riks- organisations). Eftersom djurskyddslagen är en ramlag så lämnar över mycket av genomförandet till regering och myndighet. Det vore värdefullt det återrapporterades regelbundet genom t.ex. skrivelser till (Djurens rätt). Det görs inte heller någon kvalitativ uppföljning av tillämpningen, vilket gör att viktiga uppgifter om bl.a. lagefterlevnad och myndighetsutövning saknas (). En oberoende tillsynsmyndighet föreslås inrättas för att leva upp till de höga krav vi har på olika djurhållare (Veterinärer i ). Djurskyddsreglerna bör harmoniseras inom EU och internationellt Det har också framförts att särregler på djurskydds- området hämmar svenska producenters konkurrenskraft och att djurskyddsreglerna måste normaliseras inom hela EU (LDM Mjölkbönder). Det påpekas att dilemmat med nationella ambitioner och regelverk, ofta motiverade och lovvärda, är att de resulterar i ett kostnadsläge som lämnar den inhemska produk- tionen i bakvattnet. Konkurrensen på EU-marknaden har pressat svenska livsmedelspriser som motsvarande konkurrens lyser med sin frånvaro på kostnadssidan. Det är viktigt att EU:s djurskyddsarbete drivs på så att regelverken och tillämpningen i högre utsträckning närmar sig de svenska (Lantbrukarnas riks- förbund). Det har också framförts att importen av livsmedel visar att marknaden (offentlig upphandling, storhushåll, restauranger, livs- medelsindustri m.fl.) inte agerar i samklang med de samhälls- instanser som svarat för djurskyddsbestämmelserna och djur- Svensk animalieproduktion har i stället haft en negativ konkurrenssituation i förhållande till importen vid offentlig upphandling. Detta förhållande är allvarligt och gör också att det är viktigt att nya djurskyddsbestämmelser inte för med sig ytterligare merkostnader då det kan leda till utslagning av svensk djurhållning (). har uppgett att de vill att regeringen: verkar för en harmonisering av djurskyddsreglerna inom EU för att dels underlätta att vid upphandling ställa krav på djurskydds- hänsyn, dels öka förutsättningarna för en fungerande kon- kurrens vid offentlig upphandling på livsmedelsområdet och närmast animalieprodukter tar initiativ till att konkurrensutsatta veteri- närverksamhet avskiljs från myndighetsuppgifterna (tillsyn av djurägare m.m.), t.ex. genom att den förstnämnda verksamheten bolagiseras samt initierar regelbundna utvärderingar av djurskyddsreglerna med hänsyn till fördelar och nackdelar. Det har påpekats att i de fall har strängare djurskyddskrav än andra länder medför detta ett handelshinder, högre produk- tionskostnader för berörda företag och en negativ påverkan på konkurrensen. En ökad konkurrens på livsmedelsområdet ger bättre garanti för hög produktkvalitet och låga priser till nytta för det allmänna, medborgare eller konsumenter (). Även andra instanser har framfört att nationella regler på området är en kontroversiell fråga i ett internationellt handelspers- pektiv och att konfliktpotentialen är särskilt stor i fråga om sådana processer och produktionsmetoder som inte direkt påverkar slutprodukternas säkerhet eller andra mer påtagliga varu- egenskaper. Hit kan troligen en hel del av reglerna på djurskydds- och djurvälfärdsområdet räknas. Handeln med levande djur och djurprodukter kan förväntas fortsätta att öka och att den svenska lagstiftning både påverkar och påverkas av de förhållanden som råder i omvärlden. Allmänhetens intresse för livsmedlens egen- skaper och produktionsmetoder har dock ökat och kan förväntas öka även (). Det finns en risk att man i alltför hög grad snävar in synen på djurskyddet till det egna territoriet, som det inter- nationella och EU-interna utbytet med djur och djurprodukter ökar och kraven på regler om såväl varors egenskaper som processer och produktionsmetoder blir allt större. Risken för framtida handelskonflikter blir därmed uppenbar. Frågorna om avel och tävlingsverksamhet har klara kopplingar till internationell och EU-intern handel och kan också få handelskonsekvenser. Det är därför angeläget att ha såväl det internationella som det EU-interna perspektivet i åtanke när nya nationella svenska regler övervägs (). Djurskyddslagstiftningens natur, syfte och omfattning bör ses över Ett antal instanser har påpekat att det är viktigt att djur- skyddslagstiftningens syfte även i fortsättningen är att vara förebyggande (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, för smådjur, LST , ). Det har också påpekats att det är viktigt att djurskyddslag- stiftningen vilar på en tydlig etisk grund (Djurens rätt). Det sägs i propositionen till djurskyddslagen (prop. 1987/88:93) att djur- skyddet är en viktig etisk fråga och att det har en bred och djup förankring i människors medvetande men det utvecklas aldrig utifrån vilken etisk grundsyn som djur ska skyddas. Frågan om varför djur ska skyddas och vilka egenskaper som är moraliskt relevanta får alltså aldrig något uttömmande svar i förarbetet. I ett förarbete bör den djuretiska vetenskapen ges ett stort utrymme. Den djuretiska forskningen måste beaktas och det måste råda tydlighet kring vilka etiska principer som ska råda. En etisk plattform måste finnas och den ska vara normgivande för all vår relation till djur (Djurens rätt). Djurskyddslagstiftningen är konstruerad som en minimi- lagstiftning med gränser för vad som är tillåtet. En nackdel med detta är att lösningarna styrs till en miniminivå (Djurskyddet , Svenskt Sigill,) då lagstiftningen tolkas som en optimal nivå i stället som den miniminivå den faktiskt är (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, LST Ö. ). Exempel på detta är att föreskrifterna för lantbrukets djur används som byggnormer vilket försäkrar att man lever upp till miniminivån men inte mer, dvs. inte till något idealmått (). Ett ökat antal djur- baserade bedömningsgrunder skulle behöva komplettera värderingsunderlaget och i högre grad möjliggöra att så kallade smärre avvikelser i vissa sammanhang kan tillåtas utan risk för djurvälfärden. Detta skulle kunna öka acceptansen för lagens tillämpning och även säkra en högre lägstanivå för djurvälfärden (). kan det även vara svårt för djurhållarna eller kontroll- myndigheterna att avgöra exakt var den gränsen går och det är önskvärt om det blir enklare att förstå (). Det framförs också att det på grund av lagstiftningens upp- byggnad inte alltid är resultatet i form av gott djurskydd som räknas. Det är inte djurens välfärd som står i fokus utan genom lagstiftningens nuvarande struktur blir det centrala i alltför hög grad hur väl krav gällande olika tekniska detaljer är uppfyllda (). Vissa instanser har också påpekat att människans hantering av de vilda djuren bör omfattas av regelverket (Djurskyddet , LST , Djurens rätt). Det finns många situationer där vilda djur utsätts för risk för onödigt lidande såsom exempelvis vid jakt med pil och båge, grytjakt och grytanlagsprov, uppfödning och utsläpp av fågel för fasanjakt m.m. I djurskyddslagstiftningen saknas också exempelvis regler om hur lodjur infångade i fällor ska avlivas (Djurskyddet ). hålls också vissa djur i fången- skap för att hundar ska tränas på dessa för jakt såsom grävlingar som används vid grytanlagsprov, harar som jagas av drivande hundar, vildsvin för träning av hundar som ska användas till vild- svinsjakt. I vissa fall torde det djur som används vid träningen bli utsatt för lidande, i vissa fall innebär träningen även en risk för hunden. Det bör även göras ett övervägande om det är etiskt försvarbart att hålla djur i ovan nämnda syfte () och grytjakt med tillhörande träning kan ur djurs lidandeperspektiv kan ifrågasättas (LST ). Djurskyddslagens tillämpningsområde bör utvidgas då det är ologiskt att lagen inte omfattar även vilda djur som utsätts för mänsklig påverkan och stort lidande. Samma etiska plattform bör gälla för samtliga djur (Djurens rätt). Det är också oklart om och hur djurskyddslagstiftningen om- fattar djur som fiskar och kräftor då de är odlade, prydnads, sällskaps eller viltlevande (). Några instanser har tagit upp djur bör definieras i lagen som kännande varelser (vilket FN och Lissabonfördraget fastslagit) med ett eget värde (LST , SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa) och att detta bör framgår av 2 § (LST Ö. ). Djur bör inte heller jämställas med saker i svensk lagstiftning (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa) eller egendom utan att man i stället bör överväga att betrakta djur som individer som kan ges ett berättigade utifrån sina egna behov (SLU, Nationellt centrum för djurvälfärd). I 2 § bör delar av nuvarande 4 § föras in: djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig natur- ligt(LST Ö. ). Att djur inte kan föra sin egen talan, dvs. vara käranden, har också visat sig vara ett problem när förvaltningsmyndighet försöker överklaga ett domstolsutslag. Det har då visat sig att myndigheten är tredje part och har inte rätt att överklaga (detta har hänt i ) (SLU, Nationellt centrum för djurvälfärd). Det framförs också vara ett problem med de ringa påföljder som drabbar den som bryter mot djurskyddslagen eller gör sig skyldig till djurplågeri. Ur preventionssynpunkt är det olyckligt att människor som begår allvarliga brott mot djurskyddslagstiftningen eller begår allvarliga övergrepp mot djur i stort sett aldrig döms till annan påföljd än böter (). Även andra instanser har framfört att djurskyddslagstiftningen är "tandlös" då djur- skyddsärenden sällan leder till att den skyldige fälls (Agria Djurförsäkring) och straffsatserna är låga (Agria Djurförsäkring, Svensk Djursjukvård), att handläggningstiden av djurskyddsärenden är alltför långa och att det i vissa fall åtalas på lösa grunder av dåligt utbildade åklagare (). Åtalsanmälningar läggs också ofta ner och det bör utredas varför (LST ). Det framförs också att det är viktigt att utföra utvärderingar av anmälningar om brott mot djurskyddslagen för att säkerställas att den tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. Den centrala myndigheten bör därför ha ett löpande uppdrag om att utvärdera anmälningar om brott mot lagen (Djurens rätt). Djurskyddslagstiftningen är inte konsekvent Ett annat problem är att lagstiftningen inte är konsekvent vilket minskar respekten för den (, SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, LST ). Några olika exempel på detta är: att det finns olika bestämmelser för ett djur, t.ex. en kanin beroende på om den hålls för sällskap, försöksdjur, djurparks- djur, köttdjur eller cirkusdjur även om kaninens naturliga beteenden och biologiska behov naturligtvis inte skiljer sig åt (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, , LST Ö. , Djurens rätt ), olika djurarter har olika skydd (hund jämfört med kyckling t.ex.) (Djurens rätt. det finns krav på bete för mjölkkor men inte för ungdjur eller för hästar, trots att det saknas vetenskaplig grund för denna åtskillnad (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, ), det är tillåtet att utan bedövning kastrera smågrisar under deras första levnadsvecka, trots att detta är ett ingrepp som utan tvekan medför avsevärd smärta för djuren både under själva ingreppet och efteråt, medan motsvarande ingrepp inte får göras på andra djurslag (), att det för värphöns är tillåtet med betydligt högre ammoniak- halter i stalluften än för andra djurslag inom lantbruket trots att forskning har visat att höns visar tydliga tecken på obehag vid höga ammoniakhalter (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). Det påpekas också att det finns vissa regler som inte är baserade på vetenskap eller beprövad erfarenhet. Vid problem i tillämpningen har det dock krävts vetenskap för borttagande av regelverk. Denna omvända hantering är kostsam, tidsödande och produktions- hämmande (). Det har också framförts att det finns inkonsekvenser i förarbetet (prop. 1987/88:93) där departementschefens motiv- uttalande rimmar dåligt mot djurskyddslagens paragrafer. Exempel- vis stipulerar departementschefen att det är förenligt med djur- skyddslagen att hålla minkar och rävar i burar, vilket inte alls torde vara så självklart. En anpassning av detaljreglerna för rävhållning krävde t.ex. att burarna helt avvecklades. JO har också (dnr 2676- 1989) konstaterat att djurskyddslagens paragrafer ska tillämpas i sin lydelse och att motivuttalanden som pekar åt annat håll inte får rubba detta (Djurens rätt). Djurskyddslagstiftningen måste bli tydligare Ett antal instanser har påpekat att djurskyddslagstiftningen måste göras tydligare och mindre svårbegripligt för läsaren/djurägaren som ska följa den (Djurskyddet , Svenskt Sigill, LST län, Tropikhuset, ). Djurskyddslagen och djurskyddsförordningen behöver en genomgående struktur- revidering och mera logisk fördelning mellan regleringarna lag och förordning. En del av lagens detaljer skulle med fördel kunna för- läggas till förordningen, och delar förordning skulle bättre regleras i den centrala djurskyddsmyndighetens föreskrifter (LST Ö. Göta- lands län). Det påpekas också att vissa centrala begrepp inte är definierade utan öppna för tolkningar såsom exempelvis: 2§ lidande (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, Jordbruks- verket, LST ) 4 § naturligt beteende (LST , , LST , SLU Inst. husdjurens utfodring och vård, , , ) tillräckligt med strö (). daglig tillsyn för olika typer av djurhållningar (LST V. Göta- lands län) Hur mycket lidande som är acceptabelt (LST ) och vilka lidande som är nödvändiga (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa) efterfrågas också klarhet i. Är t.ex. ett lidande som är förenat med en viss produktionsform att betrakta som nödvändigt bara för att det är vanligt förekommande? (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa) Exempel på sådana är mastit (behandlade ) och klövlidanden (halta, har anmärkningar på klövar) hos mjölkkor, skador på klövar och framknän hos spädgrisar (klövskador, benskador), bogsår hos suggor (kan vara upp emot i ströfattiga inhysnings- system), respirationslidanden hos växande svin samt benfel hos slaktkyckling (så allvarliga att de smärtar). Dessutom har av slaktade svin har anmärkningar som tyder på lidande eller sjukdom. Det har också påpekats att begreppet lidande är svårt att definiera och att lagstiftningen i stället bör fokusera på att använda begreppet smärta (, ). Där- emot bör inte likhetstecken sättas mellan smärta och lidande då det finns t.ex. lidande som ej innebär smärta (). Gällande begreppet naturligt beteende så har instanser påpekat att det är centralt i djurskyddslagen men att innebörden måste förtydligas. Att djur får möjlighet att utöva naturligt beteende är en viktig grundprincip som bör behållas (Jordbruks- verket) men begreppet lämnar öppet för olika tolkningar (SLU Inst. husdjurens utfodring och vård). Frågan ställs också vem det är som bestämmer vad som är naturligt och hur man kontrollerar detta (). Tillämpningen av naturligt beteende rimmar ibland också illa med djurhållning såsom djur på spaltgolv utan strö, hästar utan möjlighet till utevistelse, broileruppfödning och hållande av pälsdjur utan sim- möjligheter (LST ). I stället för att hänvisa till begreppet naturliga beteende bör lagstiftaren använda begreppet djurs grundläggande biologiska behov och beteenden(SLU, Nationellt centrum för djurvälfärd) eller biologiska behov (). Det föreslås också att man kan förtydliga vad som avses med naturligt beteende i djurskyddslagen eller i förarbetena t.ex. i stil med med naturligt beteende avses de beteendebehov som djuren har en stark motivation att utföra och som måste kunna utföras för att förhindra att välfärden blir nedsatt och att onaturliga beteenden och stress uppstår, alternativt Det beteende som ett djur är starkt motiverat för att utföra och som när det utförs ger en funktionell återkoppling (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). Utförligare diskussion finns i Naturligt beteende. Begreppen djur och husdjur används inte på ett konsekvent sätt i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen. Djur borde användas genomgående då husdjur ofta är förknippat med enbart sällskapsdjur (LST Ö. ). Det har också påpekats vara ett problem att lagstiftningen är otydlig med svepande formuleringar som t.ex. Fiskar ska hållas i vatten som inte innehåller för fiskarna skadliga eller giftiga ämnen. En fungerande lagstiftning skulle i stället kunna ange godkända vattenvärden som t.ex. anger en maximumnivå av NO2 och NH4+ vilket också vore lättare att kontrollera (Nordiska ). Det har också pekats på att ansvarsfrågan behöver förtydligas i flera sammanhang (, LST V. , LST , LST ). Det som behöver klargöras är bl.a. vem som ska vara ansvarig enligt djurskyddslagstiftningen dvs. vem den person som beslut och sanktioner ska riktas emot och är den som är faktisk djurhållaren(LST V. ). Djurägarens ansvar behöver också förtydligas (LST ) och tydlighet bör också skapas kring ansvarsfrågan när djurhållaren är minder- årig(LST V. .) Ansvar enligt djurskyddslagstiftningen bör ligga även på den som utför behandlingar på djur, exempelvis tandvård och olika alternativa behandlingsformer. Ansvaret för djurskyddet hos djur som till exempel är inlagda på djursjukhus bör klarläggas (). Ytterligare ett sätt att betona djurägarens ansvar som skulle kunna övervägas är att införa omvänd bevisbörda, i likhet med 2 kap. 1 (LST , LST ). Även texten i 24 b § att verka för att överträdelser beivras bör förtydligas och en skyldighet att åtalsanmäla införas. På flera kontrollmyndigheter och bland kontrollpersonal finns en ovilja att åtalsanmäla när överträdelser är konstaterade, ibland pga. att beslut om åtalsanmälan ligger på en hög beslutsmässig nivå. Att ett krav på åtalsanmälan införs i djurskyddslagen tydliggör och förenklar arbetet med uppföljning av djurskyddsärenden där brister konstateras (LST Ö. ). Problem i djurskyddslagstiftningen: Djurhälsa Det har också påpekats att djurskyddsbegreppet bör vara brett och omfatta även djurhälsa och smittskydd (). Även frågor om arbetsmiljö och säkerheten för djur- skötaren har betydelse för djurskyddet (). I förprövningen bör också smittskydds- djurhälso- och indirekta djurskyddsfrågor vävas in. Möjligheter till sanering förbi- ses ofta () och stallens konstruktion kan försvåra och fördyrar saneringsarbetet (LST ). Det har också framförts att det behövs krav på att djurhållare med sjuka djur inte får smitta andras djur. (LST län). Vidare finns det önskemål att djur med mindre defekter som i övrigt är friska ska kunna få gå till slakt och att slaktkroppar från djur som nödslaktats på gården kan besiktigas av veterinär på slakteriet (LDM Mjölkbönder). Ett annat djurskyddsproblem är avel på allvarliga missbildningar samt sjukliga anlag (). De åtgärder som behöver vidtas för att vända utvecklingen inom aveln så att målet i första hand är att avla mot fysiskt och mentalt friska och sunda djur. Djur med tecken på allvarlig grad av funktions- nedsättning, sjukdom eller skada bör inte användas till avel (för smådjur). Problem i djurskyddslagstiftningen: Omhändertagande av djur Några instanser har påpekat problemet med att det kan komma fram nya omständigheter efter det att fattat beslut med stöd av 32 § djurskyddslagen. Det bör därför under vissa omständigheter vara möjligt att ompröva ett sådant beslut och det bör regleras i djurskyddslagstiftningen. (LST , och Hälsa). Det har också påtalats att Polisen åläggs uppgifter vid hante- ringen av djurärenden som inte har med Polisens verksamhet att göra. Vid själva omhändertagandet kan polisiär närvaro vara påkallad, men uppstallning, skötsel av djur samt försäljning och avlivning av djur är inte en angelägenhet för Polisen. Flertalet av de uppgifter som åligger Polisen när det gäller djurärenden kan inte anses fordra ett sådant ordnings- och säkerhetstänkande som förutsätter polismans utbildning och kompetens. (Rikspolis- styrelsen). Vidare medför dessa ofta betydande kostnader som Polisen sällan får full täckning för (ska normalt slutligen betalas av den mot vilken åtgärden har riktats enligt 35 §). Det bör vara som har det fulla ansvaret för hanteringen av djurskyddsärenden och att dessa frågor lyfts bort helt från Polisen med undantag från brottsutredning samt skyldigheten att lämna biträde till tillsynsmyndigheten (). Ett annat problem för Polisens del är den arbets- och ansvarsfördelning som råder mellan och polismyndig- heten. har bestämmanderätt över när och hur om- händertagande av djur ska ske. kan därmed, utan eget ekonomiskt ansvar, lägga oskäliga kostnader på polismyndigheten (). Andra instanser har påtalat att Polisens roll behöver förtydligas och förstärkas i djurskyddsarbetet. Det förslås även att djurskyddet med fördel kunde läggas under miljöåklagare för att höja statusen och för att dessa är vana vid miljölagstiftning som ligger nära djurskyddslagstiftningen (SLU, Nationellt centrum för djurvälfärd, Linnéuniversitetet). Problem i djurskyddslagstiftningen: Försöksdjur Det har påtalats att försöksdjuren i många fall utgör undantagen i förordningstexten och att det därför borde övervägas att de har en egen förordningstext och behandlas vid sidan av vad som gäller för traditionell djurhållning (, djurförsöksetiska nämnd, ). Frågan om avel avseende försöks- djur har ju inte heller något samband med övrig avel som innebär lidande för djuren utan bör ingå i ett sådant kapitel (djurförsöksetiska nämnd). Det finns också oklarheter såsom undantag för försöksdjur som beskrivs i 2 § andra stycket inte formulerat så att det undantar försök som kan innebära avsteg från 3 § och 9 § (). Det påtalas också vara en brist eller ett problem att avel av försöksdjur inte omfattas av djurförsöksetisk prövning (, SLU Inst. anatomi, fysiologi och biokemi, ). omfattas framtagande av nya genetiskt modifierade stammar av kravet om djurförsöksetisk prövning, men inte avel av försöksdjur vilket betyder att man kan korsa stammar med oväntade effekter på djuren ().