sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — Därav följer att det finns två alternativ för statistikansvaret; antingen eller det samordnade upphandlings- stödet. har ett antal års erfarenhet av arbete med statistik men har statistiken på grund av de brister som redovisats i ovannämnda rapport inte varit speciellt användbar vare 16 Mycket av det mera handgripliga arbetet med insamling och bearbetning av statistik kan givetvis göras av andra aktörer. Som ovan redovisats arbetar SCB med insamling och sammanställning av statistiska uppgifter på uppdrag. Upphandlings- utredningen redovisar även exempel på hur ett privat bolag i samlar in och bearbetar statistik på uppdrag av Scottish Government. sig för egen verksamhet eller för den upp- handlingsstödjande verksamheten. Bearbetad statistik kan ge indikationer om behov av tillsynsåtgärder. I sig kan man också tänka sig att en analys av data på individuell uppgiftslämnarnivå skulle kunna leda till tillsynsingripande mot en specifik uppgiftslämnande myndighet. I sig skulle sådana rutiner kunna vara effektiva för . Nackdelen skulle emellertid vara att i det fall nyttjar insamlade uppgifter som underlag för tillsyn, finns det en risk att upphandlande myndigheters vilja att medverka vid insam- ling av statistiska data minskar. Några remissinstanser har i sina svar med anledning av delbetänkande angivit att det är viktigt att statistikinsamlingen organiseras så att tillsynsmyndigheten inte kan få direkt tillgång till individuella upp- gifter. Även utredningens kontakter har bekräftat att det finns ett motstånd mot att skulle få ansvaret för den nya mera detaljerade statistiken. Utredningen finner även att med tanke på de uppgifter för det sam- ordnade upphandlingsstödet beträffande utredningar, utvärderingar och uppföljningar som utredningen ovan föreslår är det mycket naturligt att det samordnade upphandlingsstödet även får ansvaret för statistik beträffande de frågor som myndigheten har att analysera. Utredningen har erfarit att bedömer att förändringarna beträffande uppgiftslämnande för statistiska ändamål bör genomföras . Därmed bör det enligt mening kunna vara möjligt att tidsmässigt samordna detta arbete med tillskapandet av det sam- ordnade upphandlingsstödet.17 Utredningen anser därför att den delen av ansvaret för statistik om offentlig upphandling som ligger hos bör föras över till det samordnade upphandlingsstödet i samband med att det samordnade upphandlingsstödets verksamhet påbörjas. Det finns en kompetens kring statistikfrågor hos 17 I den ovannämnda rapporten från Bättre statistik om offentliga upphand- lingar 2011:5 säger verket att nya regler kan förväntas gälla från . Helårsstatistik baserad på utredningens förslag kan i så fall presenteras tidigast . Vi anser att behoven av upphandlingsstatistik som kan läggas till grund för upp- följning och analyser av upphandlingar är stora . Regeringen bör därför ge den myndighet som kommer att ha ansvar för upphandlingsstatistiken i uppdrag att påbörja insamlingen av en mer omfattande upphandlingsstatistik. som inte motsvaras av kompetens inom upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. Det är väsentligt att detta beaktas. 6.3Forskning om offentlig upphandling Utredningen bedömer att det föreligger ett stort behov av forsk- ning om offentlig upphandling. Forsknings- och innovations- propositionen 2012 innebär en möjlighet för ökade anslag till detta forskningsområde. Utfallet i denna prioritering har avgörande betydelse för hur forskning om offentlig upphandling bör organiseras . Om substantiella nya medel tillskjuts för forskning om offentlig upphandling bör dessa disponeras av det samordnade upphand- lingsstödet. Den då ansvariga myndigheten ska inrätta ett särskilt råd för forskning. Om däremot inga substantiella nya medel tillskjuts bör behålla ansvaret för forskning om offentlig upp- handling. I det fallet bör myndigheten med ansvar för det samordnade upphandlingsstödet nominera tre av ledamöterna i verkets råd för forskning. Likaså bör personal från det samordnade upphandlingsstödet delta i beredningen av forskningsansökningar utifrån samma förutsättningar som tjänstemän. Utredningen bedömer att det föreligger ett stort behov av forsk- ning om offentlig upphandling. Det faktum att upphandlings- frågorna varit föremål för begränsad akademisk analys gör behovet extra stort. Upphandlingsverksamheten behöver analyseras ur ett flertal olika perspektiv exempelvis frågor om medborgarinflytande och hållbarhet, sociala hänsyn, de små och medelstora företagens roll, de rättsliga ramarna och, inte minst, de ekonomiska incitamenten. Forskning behövs således bl.a. inom discipliner som national- ekonomi, företagsekonomi, rättsvetenskap, miljövetenskap, och beteendevetenskap. Många av de problem och frågeställningar som berörs förutsätter att kunskaper och metoder från olika discipliner kombineras. Utredningen har erfarit att avser att behandla frågor kring forskning om offentlig upphandling i sitt Emellertid har redan i en skrivelse till inför departementets arbete med Forsknings- och innovationspropositionen 2012 anfört behovet av ökade anslag till forskning om offentlig upphandling. Utredningen instämmer i den bedömning som Upphandlings- utredningen gör att det skulle vara lämpligt att utöka anslaget för forskning om offentlig upphandling med . Utredningen har utifrån sitt uppdrag att överväga vilken roll det samordnade upphandlingsstödet bör ha beträffande forskning om offentlig upphandling. I detta sammanhang vill utredningen framhålla att det är väsentligt att den forskning som bedrivs håller hög kvalitet. En väsentlig faktor är att det finns väl utvecklade förfaranden för bedömning av ansök- ningar.18 Det är uppenbart att samhällsvetenskapliga forskare upplever att det finns problem med stuprör och det finns en allmän oro för att myndigheter som har anslag för forskning om sina ansvars- områden kan komma att anlägga alltför smala perspektiv. Det är otvivelaktigt att det föreligger en viss överlappning mellan forsk- ning om konkurrens på marknader och forskning om offentlig upp- handling. tillsynsuppdrag avseende offentlig upphandling avser enbart upphandlingsjuridiska aspekter. Däremot har verket utifrån sitt uppdrag beträffande konkurrens skäl att beakta effekterna för konkurrensen på marknaden vid offentlig upphandling. Det samordnade upphandlingsstödet ska enligt utredningens förslag arbeta utifrån ett bredare synsätt. Utredningen menar att det är givet att forskning om offentlig upphandling kan göras utifrån det bredare synsättet. I viss mån har vid sin bedömning av forskningsansökningar haft detta synsätt. Fri forskning är väsentlig och olika forskare ska kunna kon- kurrera med olika förslag till forskningsprojekt. är hela tanken bakom möjligheten för olika myndigheter att finansiera 18 Regeringen har låtit kartlägga den forskning och utveckling som bedrivs vid statliga myndigheter och bl.a. jämfört myndigheternas metoder för kvalitetssäkring med de metoder som används av forskningsråden. Betänkandet Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter SOU 2012:20 avlämnades . Utredaren konstaterade att han ansåg att det är ett fullgott kvalitetssäkringsförfarande att såsom ha ett forskningsråd knutet till organisationen för att bedöma kvaliteten på inkomna ansökningar. forskning givetvis att forskningen skall vara relevant för den verk- samhet som myndigheten bedriver. Detta avspeglar sig i de villkor olika myndigheter ställer upp. har reserverat av de medel som i regleringsbrevet anvisas till forskningsinsatser, till uppdrags- forskning. Utredningen menar att frågan huruvida ytterligare resurser kommer att tillföras för forskning om offentlig upphandling är väsent- lig för frågan om hur ansvaret för denna forskning bör organiseras. , vilket framgår i avsnitt 2.2.4, erhåller enligt regleringsbrevet ett anslag på för forskning. Enligt regleringsbrevet bör forskningen huvudsakligen anslås till forskningsprojekt med en klar anknytning till verkets verksamhetsområden med forskare företrädesvis vid universitet och högskolor. Medel får användas av verket för uppdrags- forskning, seminarier och informationsinsatser på konkurrens- och upphandlingsområdet. Kostnader för arvoden m.m. för leda- möterna i råden för forskningsfrågor respektive upphandlings- frågor ska också belasta anslaget. Utredningen bedömer att det inte vore till gagn för forskning om offentlig upphandling om detta anslag delades mellan Konkurrens- verket och den myndighet som ansvarar för det samordnade upphandlingsstödet. Det anslag som stod till förfogande för det samordnade upphandlingsstödet skulle vara så pass begränsat att det knappast vore meningsfullt att bygga upp ett råd för forskning på det sätt som förordas i betänkandet Kvalitetssäkring av forsk- ning och utveckling vid statliga myndigheter (SOU 2012:20). Utredningen finner istället skäl att pröva om det samordnade upphandlingsstödet och skulle kunna samverka kring urval och beslut beträffande forskning inom offentlig upp- handling. Som framgår i avsnitt 2.2.4 arbetar med ett system för bedömning av ansökningar som bygger på omdömen av såväl experter i råd för forskning, som verkets egna tjänstemän. Därefter beslutar generaldirektören om tilldelning av bidrag. Systemet bygger på att generaldirektören skall kunna förlita sig på att bedömningen av ansökningar håller så hög kvalitet. I syfte att undvika att skapa stuprörsfinansieringar för forsk- ningen bör och det samordnade upphand- lingsstödet samarbeta kring forskning. Detta bör ske på sätt som är permanent och stabilt. bör bibehålla ansvaret för forskning om både konkurrens och offentlig upphandling. Det samordnade upphandlingsstödet bör få nominera tre av ledamöterna i råd för forskning. Tjänstemän från det samordnade upphandlingsstödet bör delta i beredningen av forskningsansökningar beträffande offentlig upp- handling utifrån samma förutsättningar som tjänstemän. Utredningen menar att om inga nya medel tillskjuts utan anslaget ligger kvar kring nuvarande nivå, kan en sådan modell tillfredsställa intressena hos såväl som det samordnade upp- handlingsstödet. Om, som ett resultat av forskningspropositionen, ökade anslag kommer att vara tillgängliga för forskning specifikt avseende offentlig upphandling, skulle ovanstående modell med forskningsansvaret inom inte vara en tillfredställande lösning. Om medel tillskjuts för forskning om offentlig upphandling så är det ju naturligt att dessa medel också nyttjas till sådan forskning och att detta är ett tillskott utöver vad som varit tillgängligt inom ramen för anslag till forskning. Om tog ansvar även för tillkommande medel skulle huvuddelen av de medel som har att använda till bidrag till forskare behöva ges till forskning om offent- lig upphandling. Det skulle då vara märkligt att den myndighet som har ansvar för kunskapsuppbyggnaden beträffande offentlig upp- handling, d.v.s. det samordnade upphandlingsstödet, inte hade ansvar för dessa medel. Ett sådant skifte skulle inte vara till gagn för forskning om konkurrensfrågor. Därför menar utredningen att i det fall substantiella nya medel tillförs för forskning om offentlig upphandling vore det lämpligt att detta görs genom ett anslag till den myndighet som ansvarar för det samordnade upphandlingsstödet. Den myndigheten ska i så fall upprätta ett råd för upphandlingsforskning som jämte upp- handlingsstödets egna tjänstemän kan ta ställning till ansökningar.19 I likhet med vad som tillämpas för anslag till forskning, bör en andel, förslagsvis 20–av medlen kunna nyttjas för uppdragsforskning.20 Det betyder att det kommer att finnas medel för forskning om offentlig upphandling vid det samordnade upphandlingsstödet, som har kvar medel för forskning om konkurrens och offentlig upphandling. Utredningen har därför övervägt om det vore ändamålsenligt att helt upphörde att finansiera forskning om offentlig upphandling och att förslagsvis överfördes till myn- digheten med ansvar för det samordnade upphandlingsstödet. är det otvivelaktigt så att det finns kopplingar mellan konkurrens och upphandling. Vidare så har till- synsansvar och motivet för att myndigheter skall kunna finansiera forskning är just att forskningen skall ha klar anknytning till myndighetens verksamhet. Utredningen bedömer att utifrån roll som tillsynsmyndighet över offentlig upp- handling och dess roll att vaka över företagens åtlydnad av kon- kurrenslagen kommer myndigheten att ha fortsatt nytta av att kunna finansiera forskning som berör offentlig upphandling. Att forskare kan söka finansiering för sina projekt från flera olika statliga källor är vanligt. Emellertid är det lämpligt att de två myndigheterna både gör en arbetsfördelning sinsemellan beträffande vilka slags projekt som passar den ena respektive den andra myndigheten och även samarbetar kring sina urvalskriterier. 19Erfarenheterna från bör tas tillvara. Utredningen föreslår i avsnitt 5.4.4 att det inrättas ett Upphandlingsråd. Dessa två råd skulle ha olika uppgifter och olika sam- mansättning även om det rimligen inte skulle kunna finnas principiella hinder att samma person är medlem i båda råden. Rådet för forskning om offentlig upphandling bör till helt övervägande del bestå av personer med forskningskompetens. Det är viktigt för att säkra kvaliteten på det arbete som finansieras. 20I detta sammanhang betyder det att myndigheten utifrån sina behov utformar ett forsk- ningsuppdrag och därefter finner för ändamålet lämplig forskare. I och med att resultatet publiceras och den ökade kunskapen kan vara till nytta inte enbart i myndighetens eget arbete är det i enlighet med upphandlingslagstiftningen 1 kap 6 § 6. möjligt för myndigheter att finansiera uppdragsforskning utan föregående upphandling. 6.4Uppgifter i förslagen till nya upphandlingsdirektiv Som framgår i avsnitt 4.3. föreslår en rad åtgärder som syftar till att underlätta tillgången till upphand- lingsmarknaderna för små, medelstora och nystartade företag. Kommissionen föreslår bl.a. att självdeklarationer ska kunna användas som bevis vid kvalificeringen, att det ska bli obligatoriskt att kontinuerligt uppdatera verktyget e-Certis, att de upphandlande myndigheterna endast får kräva sådana bevis och intyg som finns tillgängliga i e-Certis samt att ett s.k. europeiskt upphandlingspass ska kunna användas som bevis på leverantörens kapacitet. Vidare föreslås administrativt samarbete i form av utbyte av information mellan medlemsstater via informationssystemet för den inre mark- naden (). eCertis är ett informationsverktyg som syftar till att såväl upp- handlande myndigheter som leverantörer ska få tillgång till detaljerad information och kunna identifiera olika dokument som används/är nödvändiga för kvalificering av leverantörer i de olika medlemsstaterna och för att kunna matcha dessa dokument mot den nationella motsvarigheten. Databasen är helt Internetbaserad, öppen för alla samt till- gänglig på alla EU-språk. Informationen är grupperat efter typ, baserat på vilken del av direktivet den svarar mot. Som ett exempel på funktionaliteten kan en upphandlande myndighet söka på ett utländskt nyckelord för att få en uppfatt- ning av vad dokumentet innebär. Det finns även en möjlighet att jämföra dokument från olika länder bredvid varandra. Skapandet av informationsverktyget e-Certis är ett led i () arbete för att ytterligare för- bättra förutsättningarna för gränsöverskridande upphandling. Varje medlemsstat har fått i uppdrag att tillsätta ett redaktionellt team som ska ansvara för den landsspecifika informationen som ska finnas tillgänglig i databasen. En validator granskar och godkänner den information som contributor föreslagit ska finnas tillgänglig i databasen. Det svenska redaktionella teamet består av en koordinator från , en contributor från Kammarkollegiet och en validator från . Vidare har en person från E-dele- gationen knutits till teamet. I förslaget till nya upphandlingsdirektiv21 anges att information om intyg och andra skriftliga bevis som registreras i e-Certis ska uppdateras kontinuerligt. har uppdateringen varit frivillig för medlemsstaterna men föreslås den bli obligatorisk. Vidare föreslås att det ska bli obligatoriskt att använda e-Certis och senast efter sista dag för implementering, som är tänkt att vara , ska de upphandlande myndigheterna endast kräva sådana typer av intyg eller former av skriftliga bevis som finns till- gängliga i e-Certis. Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att det samordnade upphandlingsstödet svarar för uppgiften att vara contributor i det svenska redaktionella teamet och att behåller sin roll som validator. Uppgifterna har ett naturligt samband med respektive myndighets övriga uppgifter. Det är svårt att uppskatta arbetsinsatsen för respektive uppgift men merparten av arbetet bör ligga på contributorn som ska skapa och uppdatera informationen i verktyget. Enligt kommissionens förslag22 ska medlemsstaternas myndigheter på begäran av en ekonomisk aktör utfärda ett upphandlingspass. Det är en myndighet i det land som den ekonomiska aktören är etablerad i som utfärdar passet. Det Europeiska upphandlingspasset ska innehålla23 intyg på att den ekonomiska aktören eller dess företrädare inte genom laga- kraftvunnen dom är dömd för viss i direktivet angiven brottslighet, intyg om att den ekonomiska aktören inte är föremål för insolvens- eller likvidationsförfaranden och, i förekommande fall, intyg om att den ekonomiska aktören är inskriven i ett yrkes- eller handels- register eller har för sin verksamhet erforderligt tillstånd eller medlemskap i en särskild organisation. 21Artikel 58 i KOM(2011) 896. 22Artikel 59 i KOM(2011)896. 23Bilaga XIII till direktivet. Passet ska också innehålla uppgift om giltighetstid, som inte ska vara kortare än . Enligt förslaget är det i första hand myndigheten som utfärdar passet som ska inhämta informationen direkt från berörda myndig- heter, inte den ekonomiska aktören. Medlemsstaterna ska på begäran tillhandahålla all information som är relevant för att bedöma passets äkthet och innehåll. Det kan uppkomma situationer när en upphandlande myndighet i en annan medlemsstat hyser tvivel om ett pass äkthet och då bör uppgifterna kunna kontrolleras. Begärd information ska lämnas i enlighet med bestämmelserna om administrativt samarbete mellan medlems- staterna.24 En svårighet för svensk del med de föreslagna reglerna att den utfärdande myndigheten kommer att behöva bedöma hur de svenska brottsrubriceringarna förhåller sig till EU:s rättsakter som hänvisas till i artikel 55.25. torde det som regel vara företag vars före- trädare inte förekommer i brottsregistret som skulle ansöka om Europeiskt upphandlingspass och svårigheterna att hantera upp- giften som utfärdande myndighet bör därför inte överdrivas. Såsom regelverket är utformat i förslag till direktiv ser inte utredningen att uppgiften har något givet samband med det samordnade upphandlingsstödets övriga uppgifter. Snarare bör övervägas om detta inte är en uppgift för . Emellertid pågår förhandlingar mellan medlems- staterna om direktivets lydelse och det är inte osannolikt att förslaget om Europeiskt upphandlingspass kommer att modifieras eller att det kommer att ersättas av någon annan form av administra- tivt samarbete för möjliggöra för upphandlande myndigheter att göra adekvata prövningar av anbudsgivare från andra medlemsstater. Därför kan inte utredningen bedöma vilken eller vilka myndigheter som bör ha ansvar för dessa frågor. 24Artikel 88 i KOM(2011)896 och artikel 97 i KOM (2011) 895. 25Även om hänvisningarna till dem finns i 10 kap 1 § har det i praktiken inte inneburit något problem eftersom det inte finns någon generell skyldighet för en upp- handlande myndighet att kontrollera förekomsten av eventuella domar. Som anges i avsnitt 4.3.2 innehåller förslagen till nya direktiv också regler om utbyte av information mellan medlemsstater via informa- tionssystemet för den inre marknaden ().26 Enligt förslagen ska varje medlemsstat utse en eller flera kontakt- punkter för utbyte av information. Tillsynsorganet ska ansvara för samordningen av dessa kontaktpunkter. Via kontaktpunkterna ska upphandlande myndigheter kunna inhämta information om olika bevismedel som anbudsgivare åberopat till styrkande av att skäl för uteslutning inte föreligger och om den tekniska och ekonomiska kapaciteten. Av förslagen framgår inte klart vilken information som ska utbytas och inte heller hur samarbetet ska fungera i praktiken.27 Tillräckligt underlag för att bedöma om det samordnade upp- handlingsstödet ska bli en kontaktpunkt för informationsutbytet och vilka resurser som i så fall skulle krävas för uppgiften finns därför inte. Först när ambitioner och regelverk har klarlagts kan en sådan bedömning göras. 26Artikel 88 i KOM(2011)896 och artikel 97 i KOM (2011) 895. 27Kommissionens utgångspunkt är att plattformen för samarbetet redan finns genom och att det därför inte finns något behov av att bygga upp nya strukturer. Utredningen kan inte bedöma om skulle fungera utan justeringar för det tänkta samarbetet. 7 Viktiga frågor och avgränsningar Regeringen fastslog i prop. 2010/11:1 utgiftsområde 2 avsnitt 4.4 att tillämpningen och kunskapen om upphandlingsregelverket ska förbättras och att regeringens ambition är att reglerna om offentlig upphandling ska vara effektiva och rättssäkra, att små och medel- stora företags deltagande ska öka samt att otillåtna direktupphand- lingar ska minska. Regeringen konstaterade att den upphandlings- stödjande verksamheten bedrivs av flera olika organisationer och att splittringen av det statliga upphandlingsstödet drabbar främst dem som är i störst behov av det. Regeringen bedömde att ett samlat upphandlingsstöd bör bidra till att sprida hjälpmedel som väger samman och balanserar angelägna politiska önskemål om bl.a. en hållbar utveckling för miljö och samhälle, små och medelstora företags medverkan samt innovationsfrämjande klimat vid upp- handlingar. Detta återspeglas i direktivet till denna utredning där regeringen skriver att uppdraget är: att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upp- handlingsmarknadens aktörer. Regeringen skriver vidare: Ett väl fungerande upphandlingssystem kan bidra till att påskynda utvecklingen mot till exempel lika-behandling, icke-diskriminering, jämställdhet och integration. Upphandlingsstödet behöver således även stödja kunskapsbehov avseende miljö- och sociala hänsyn vid offentlig upphandling Det finns således ett antal viktiga frågor som kommer att kräva speciella insatser från det samordnade upphandlingsstödet. I en del fall handlar det också om gränsdragningen mellan verksamheten vid det samordnade upphandlingsstödet och andra myndig- heter/bolag/organisationer. Viktiga frågor och avgränsningar 7.1Upphandling av vård och omsorg har konkurrensutsättningen av vård och omsorg fått stor uppmärksamhet i media. Enligt kritiken beror brister i vård och omsorg som drivs av privata vårdgivare på dåligt genom- förda upphandlingar och/eller att kommunen inte följer upp sina avtal. Allt fler tjänster upphandlas av kommunerna och efter att lagen om valfrihet (LOV) trädde i kraft har olika typer av valfrihetssystem införts i syfte att öka den enskildes val- frihet och mångfalden i utbudet av välfärdstjänster. har ett drygt 90-tal kommuner valfrihetssystem i drift, företrädesvis hem- tjänst inom äldreomsorgen. Ytterligare ett 70-tal kommuner har fattat beslut om att införa valfrihetssystem. Utvecklingen ställer ökade krav på kompetens både när det gäller upphandling enligt och tillämpningen av de regler som gäller enligt LOV. I båda fallen är förfrågningsunderlagen av central betydelse, eftersom det är i dessa underlag som beställaren (kom- munen) anger den kvalitet som ska uppnås. Vidare är det viktigt att det klart och tydligt framgår på vilket sätt verksamheten ska följas upp.