sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Bestämmelser om polisens relation till allmänheten finns nu bland annat i 6 § polisförordningen (1998:1558). De skärpta bestämmel- serna bör tas in i instruktionen för den nya myndigheten. De förslag som kommittén lämnar till en ny organisation av polis- verksamheten innebär en rad författningsändringar. I detta betänk- ande lämnar kommittén förslag till ändringar i polislagen (1984:387), polisförordningen (1998:1558), förordningen (2010:1031) om hand- läggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. och i förundersökningskungörelsen (1947:948). Kommittén lämnar också förslag till två nya förordningar, dels förordningen med instruktion för , dels förordningen om kriminalteknisk verk- samhet inom . Förordningen (1989:773) med En ny organisation för polisverksamheten instruktion för och förordningen (1978:677) med instruktion för upphävs enligt förslaget. Kommitténs förslag till en ny organisation för polisverksamheten innebär att ytterligare ett stort antal andra för- fattningar måste ändras. Vidare kommer ytterligare ändringar och tillägg att behöva göras i ovan nämnda författningar. Detta gäller exempelvis tillägg angående polismäns deltagande i verksamheten vid och formerna för samverkan med denna myndighet. Förslag till sådana ändringar kommer att tas fram inom ramen för kommitténs fortsatta arbete (dir. 2012:13). De föreslagna ändringarna i polislagen behandlas närmare i för- fattningskommentaren (kapitel 13). Som en konsekvens av kommitténs förslag föreslås omfattande ändringar i polisförordningen. Vår utgångspunkt har varit att föreslå endast sådana författningsändringar som direkt följer av vårt upp- drag. Härutöver finns det ett behov av en allmän översyn och modernisering. För en del av de bestämmelser i polisförordningen som vi har lämnat orörda eller endast har justerat i mindre omfatt- ning kan överväganden lämpligen göras i den fortsatta lagstift- ningsprocessen om huruvida bestämmelserna ska vara kvar i för- ordningsform eller t.ex. lyftas in i den nya myndighetens arbets- ordning. Kommittén föreslår också att vissa bestämmelser i polis- förordningen ska upphävas eftersom motsvarande bestämmelser finns i myndighetsförordningen eller i den föreslagna nya instruk- tionen för . I förslaget till förordning med instruktion för har – enligt den modell som tagits fram för myndighets- instruktioner – lyfts in vissa bestämmelser som är återkom- mande i regleringsbrevet för polisorganisationen. Många av bestäm- melserna har sin motsvarighet i förordningen med instruktion för . Vidare har en del bestämmelser som finns i polisförordningen förts in i den nya instruktionen. Kommittén lämnar också förslag till en ny förordning om krimi- nalteknisk verksamhet inom . Flertalet av bestäm- melserna i denna förordning har sin motsvarighet i förordningen med instruktion för , som föreslås upphävas. En ny organisation för polisverksamheten , som beskrivs i kapitel 11, har ett omfattande uppdrag framför sig. Kommittén bedömer att det kan komma att krävas för att lösa de frågor av varierande art som uppstår vid denna stora organisationsförändring. Det krävs också tid att genomföra de förändringar av lagar och förordningar som krävs liksom nödvändiga förändringar av administrativa och operativa stödsystem. Nuvarande förordnanden av ledamöter i polisstyrelserna upphör vid utgången av 2014. Vår bedömning är att en lämplig tidpunkt för införande av den nya organisationen och därmed etablerandet av den nya myndigheten heten är . 10 Tillsyn över polisverksamheten 10.1Ett fristående granskningorgan för tillsyn över polisverksamheten Vår bedömning: Ett fristående granskningsorgan för tillsyn över och Säkerhetspolisens verksamhet bör inrättas. Ett fullständigt förslag om hur granskningsorganet och dess verksamhet bör utformas lämnas av kommittén i ett senare betänkande. Regeringen har i skrivelsen, En tydlig, rättssäker och effektiv till- syn (skr. 2009/10:79, bet. 2009/10:FiU12), redovisat sin syn på hur en tillsynsreglering bör vara utformad. har ställt sig bakom skrivelsen (bet. 2009/10:FiU12). Enligt förvalt- ningspolitiska proposition ska skrivelsen vara vägledande för det fortsatta arbetet med att se över tillsynsregleringen och en utgångspunkt för när regler för tillsyn på nya områden utformas.1 I skrivelsen anges att begreppet tillsyn främst bör användas för verk- samhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och som vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.2 Vidare anförs att den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlev- naden av de föreskrifter som bland annat och regeringen har beslutat. Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället, såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 2009/10:79, s. 1. borgarna ska genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara.3 Polisens verksamhet står liksom annan statlig verksamhet under tillsyn av ombudsmän (), Justitiekanslern () och . Dessutom utövas viss tillsyn över polisen av Data- inspektionen och av . Datainspektionens uppgift är bl.a. att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behand- ling av personuppgifter.4 har till uppgift att granska Säkerhetspolisens behandling av upp- gifter enligt polisdatalagen, särskilt med avseende på behandlingen av känsliga personuppgifter. Nämnden utövar också tillsyn över bland annat brottsbekämpande myndigheters användning av hem- liga tvångsmedel. Ett exempel på en annan typ av extern kontroll av polisverksamheten är åklagarnas skyldighet att pröva polismyndig- hets beslut i en förundersökning. utövar tillsyn över polisens verksamhet. Enligt sin instruktion ska i tillsynsverksamheten särskilt beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav och att förvaltningen inom polisen fungerar väl. Regeringen har med andra ord givit tillsynsbegreppet en bre- dare innebörd för polisen än vad som gäller generellt. Rikspolis- styrelsens tillsyn förväntas innehålla även effektivitetsrevision och resultatuppföljning. Det har i sin tur lett till att använder tillsynsbegreppet som en samlad benämning för de olika metoder som används vid för att vidta åtgärder som syftar till att kontrollera polisens verksamhet. Rikspolisstyrel- sens tillsynsverksamhet består bland annat av uppföljning (finan- siell uppföljning och verksamhetsuppföljning), intern revision, inspektion och utvärdering. huvudsakliga tillsyn sker på två sätt. Dels följer avdelningscheferna vid löpande polis- 2009/10:79, s. 5. 4Jfr personuppgiftslagen(1998:204). Datainspektionens tillsyn omfattar även den behandling av personuppgifter som sker med stöd av bl.a. den nya polisdatalagen (2010:361). myndigheternas arbete inom respektive chefs ansvarsområde, dels gör inspektioner. Den löpande tillsynen ligger till grund för korrigeringar och metodutveckling i polismyndig- heternas verksamhet. Denna tillsyn sker bland annat inom ramen för dialoger mellan och polismyndigheterna.5 är bemannad med två personer på heltid. Metoderna för inspektion har utvecklats . Som grund för inspektionsarbetet upprättas en årlig plan med planerade uppdrag och uppföljning av inspektioner. Verksam- heten omfattar både inspektioner av vissa sakområden och gransk- ningar av inträffade händelser.6 Inspektionerna föregås som regel av en förstudie där det aktuella området inventeras, kartläggs och analyseras. Direktiv till inspektionerna tas därefter fram av enheten för inspektionsverksamhet. En inspektion omfattar i regel fyra eller fem polismyndigheter, där en viss verksamhet studeras.7 redovisade följande inspektioner:8 Kommenderingen vid ordningsstörande händelser i Polismyndigheternas hantering av brottsofferfrågor Polismyndigheternas tillsyn över vapenhandlare Polismyndigheternas handläggning av ärenden om mäns våld mot kvinnor Enligt bygger inspektionsverksamheten på att resurser för att utföra inspektionerna finns hos polismyndig- heterna.9 Inspektionerna genomförs av representanter för polis- myndigheterna och . 5Rikspolisstyrelsen, Regeringens uppdrag till att effektivisera polis- verksamheten, Delredovisning , s. 31. polisens agerande vid helikopterrånet i i . 7Se Statskontorets rapport och regeringens styrning av polisen s. 98. 8Rikspolisstyrelsen, Årsredovisning 2010. 9Rikspolisstyrelsen, Regeringens uppdrag till att effektivisera polisverk- samheten, Delredovisning , s. 30. normalt av en länspolismästare eller en hög chef vid Rikspolis- styrelsen. Utgångspunkten i direktiven för inspektionerna är regel- mässigt att inspektionsgrupperna ska iaktta om de granskade polis- myndigheterna arbetar rättsenligt, att polisarbetet håller hög kvali- tet, särskilt inom frågor som rör den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet, och att polisverksamheten bedrivs enligt de priorite- ringar och riktlinjer som och regeringen har beslutat. Huvuddelen av de slutsatser som finns i inspektionsrapporterna avser frågor om effektivitet och måluppfyllelse. Exempel- vis påpekas som en slutsats i inspektionen av brottsofferfrågor att det för brottsofferverksamheten finns mycket sparsamt med mål. De mål som finns är ofta svåra att följa upp.10 I inspektionen av ärendebalanser konstateras att det vid några av de granskade myn- digheterna finns höga balanser. Orsaken till detta är brister i såväl ledning och styrning som i ordning och reda och i personligt ansvar.11 Inspektionerna avslutas regelmässigt med att rikspolischefen beslutar om vilka åtgärder som ska vidtas vid för att förbättra förutsättningarna inom de granskade områdena. Riks- polischefen beslutar även om rekommendationer för vilka åtgärder som polismyndigheterna bör vidta med anledning av inspek- tionerna. kan med nuvarande fördelning av ansvar dock i dessa fall inte ge tvingande direktiv till polismyndig- heterna. har börjat göra uppföljande inspek- tioner hos polismyndigheterna med anledning av tidigare inspek- tioner. har en uppföljningsinspektion gjorts av polis- myndigheternas tillsyn av vapenhandlare.12 Polismyndigheterna har rutiner för att hantera tillsynsrapporter. Det vanligaste sättet är att någon i myndighetens ledningsgrupp hand- lägger rapporten och analyserar om den bör föranleda någon åtgärd vid den egna polismyndigheten. Det finns dock inte någon rutin för hur rapporterna ska behandlas inför polisstyrelserna. gav regeringen ett uppdrag till att utöka användningen av tillsyn. Enligt regeringen skulle Riks- polisstyrelsen använda tillsyn mer tydligt och aktivt som en del av styrningen av polismyndigheterna. De områden tillsynen avsåg var 10Rikspolisstyrelsen, Inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor, Inspektionsrapport 2010:3. 11Rikspolisstyrelsen, Ärendebalanser i utredningsverksamheten, Inspektionsrapport 2010:5. 12Rikspolisstyrelsen, Rapport avseende uppföljning av inspektion rörande polismyndig- heternas tillsyn av vapenhandlare, . kärnområden för tydlig och effektiv styrning, kontroll och upp- följning. Tillsynen behövde lyftas fram, användas strategiskt och bli mer systematisk för att kunna utgöra ett effektivt styrmedel.13 Kontroll av polisens verksamhet sker även på andra sätt, till exempel genom polisstyrelserna. 10.1.3Exempel på tidigare överväganden Kommittén om tillsynen över polis och åklagare anförde 2003 att det inte fanns tillräckliga skäl att inrätta ett särskilt tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarnas brotts- utredningsverksamhet. Kommittén ansåg visserligen att det fanns en stor fördel med att ett sådant organ skulle bli oberoende i för- hållande till polis och åklagare. Kommittén uttalade därvid att det behövs en ambitiös tillsyn av polis- och åklagarmyndigheterna.14 I dessa verksamheter avgörs frågor som är ingripande för den enskilde och som avser grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Frågorna avgörs under sekretess. Om verksamheterna inte fungerar som de ska eller inte har medborgarnas förtroende, kan respekten för demokratin och demokratiskt fattade beslut undergrävas.15 Vissa skäl talade dock enligt kommittén emot att ett nytt kon- trollorgan skulle inrättas. För det första talade statsfinansiella skäl emot att inrätta ett organ med en så begränsad uppgift. För det andra skulle myndigheterna och tjänstemännen få ytterligare ett organ att beakta auktoritativa uttalanden från, vilket skulle kunna förändra strukturen inom polisväsendet och åklagarväsendet. För det tredje får inte ett tillsynsorgan bestämma om hur en myndighet ska besluta i ett enskilt ärende som avser myndighetsutövning mot enskild. Kommittén fann efter en samlad bedömning att inte till- räckliga skäl förelåg för att inrätta ett särskilt tillsynsorgan.16 Vid remissbehandlingen framfördes relativt omfattande kritiska syn- punkter på denna slutsats av bl.a. I den myndighetsinterna utredningen om rättsliga tillsyn konstaterades att det för några av de stora myndig- heterna, däribland , har bildats organisatoriskt 13Regeringens beslut , Ju2009/9595/PO. 14Förstärkt granskning av polis och åklagare, 2003:41. 15Ibid, s. 170. 16SOU 2003:41, s. 185 f. De förslag som kommittén lämnade har inte genomförts. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte förslagen, men ett antal remissinstanser, bland annat , riktade stark kritik mot utredningen. kritiserade särskilt analysen av tillsynsbegreppet och avsaknaden av diskussion av frågan om inrättande av ett särskilt tillsynsorgan för polis och åklagare (dnr 2496-2003). fristående tillsynsorgan.17 Utredningen pekade dock på att inom bedrivs en stor del av tillsynsverksamheten av de tre utvecklingscentrumen, som är tydligt skilda från den löpande verksamheten vid åklagarkamrarna. Övrig tillsyn bedrivs av Rätts- avdelningen, som även den är skild från den operativa verksam- heten. Utredningens mening var därför att har förutsättningar att bedriva tillsyn i den egna myndigheten. Rättsväsendet har ett särskilt ansvar för rättssäkerhet och rätts- trygghet i samhället. Rättsskipning och annan myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig samt bedrivas effektivt och med hög kvalitet. Det medför bland annat att möjligheterna för att brott ska upp och leda till lagföring inte ska vara beroende av var i landet ett brott har begåtts. Vid övervägande av ett system för rättslig tillsyn av polisen måste hänsynen till allmänhetens förtro- ende för verksamheten väga tungt. Systemet måste ges en sådan utformning att det minimerar utrymmet för misstro. Som nämnts har regeringen förklarat att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig gransk- ning av tillsynsobjekten.18 Beteckningen tillsyn har således reser- verats för kontroll som bedrivs av ett organ som är organisatoriskt fristående från det organ som är tillsynens objekt. Det kan vara fråga om en myndighet på en högre nivå inom den myndighetsor- ganisation där tillsynsobjektet ingår. tillsyn över polismyndigheterna är ett exempel på detta. Tillsyn kan också bedrivas av organ som är organisatoriskt helt fristående från den verksamhet som är föremål för tillsynen. Sådana organ är Riksre- visionen, Datainspektionen, Justitiekanslern () och ombudsmän (). Den kontroll av den egna myndighetens verk- samhet som enligt myndighetsförordningen ankommer på myndig- hetens chef faller däremot utanför tillsynsbegreppet. Det handlar t.ex. om granskningen av att verksamheten bedrivs kostnads- effektivt. Den i en rättsstat grundläggande legalitetsprincipen innebär att det måste ställas höga krav på den rättsliga kvaliteten i myndig- heternas verksamhet. En noggrann tillämpning av legalitetsprinci- 17Åklagarmyndigheten, rättsliga tillsyn, , s. 61 ff. 2009/10:79, s. 14. pen utgör ett viktigt inslag i det kvalitetsbegrepp som bör användas när man bedömer de rättstillämpande myndigheternas verksamhet ur den enskilde medborgarens perspektiv. Det är därför nödvändigt att myndigheternas rättstilllämpning i det enskilda fallet kan bli föremål för kvalificerad granskning i form av en effektiv rättslig tillsyn. Med hänsyn till de långtgående befogenheter att ingripa i enskildas förhållanden som tilldelats polisen är en sådan tillsyn av särskilt stor betydelse på polisens verksamhetsområden. En effektiv rättslig tillsyn är en nödvändig förutsättning för att medborgarna ska ha förtroende för verksamheten. Hur väl man än organiserar egenkontrollen inom en myndighet, kommer den inte att fullt ut kunna värja sig mot anklagelser från allmänhetens sida för att ta ovidkommande hänsyn i sin verksamhet.19 Grundläggande för förtroendet för all tillsyn, och därmed också för förtroendet för den verksamhet som tillsynen avser, är att den bedrivs självständigt och opartiskt. Av stor vikt är också att tillsynen håller hög kvalitet och relevans. Utgångspunkten för kommittén är därför att tillsynsverksam- heten över polisen bör utövas av ett organ som organisatoriskt är skilt från objektet för tillsynen. Även om flera myndigheter bedriver tillsyn över olika delar av polisens verksamhet finns det inte någon heltäckande kontroll. En ny struktur med den sammanhållna nationella Polismyndig- heten och med Säkerhetspolisen som en fristående myndighet krä- ver en ny lösning av tillsynsfrågan. Kommittén bedömer att ett fristående granskningsorgan för tillsyn över och Säkerhetspolisens verksamhet bör inrättas. Ett särskilt granskningsorgan innebär ingen inskränkning i kra- ven på respektive Säkerhetspolisens intern- revisioner eller myndighetsledningarnas ansvar för uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat och ekonomi. Den verksam- het inom polisväsendet som består av effektivitetskontroll och som utgör ett inslag i mål- och resultatstyrningen bör även fortsätt- ningsvis utföras inom respektive myndighet. Ett fristående granskningsorgan för tillsyn över polisverksam- heten kräver en mängd särskilda överväganden. Det gäller såväl tillsynsuppdragets utformning, ingripandemöjligheter eller andra befogenheter som på vilket sätt granskningsorganet särskilt ska 19 Remissyttrande från JO över SOU 2003:41 (JO dnr. granska verksamheten med särskilda utredningar.20 En annan fråga som behöver övervägas är hur granskningsorganets verksamhet ska förhålla sig till andra granskningsorgans verksamhet såsom bland andra ombudsmän (), Justitiekanslern () och (). Vidare behöver tas fram förslag till hur granskningsorganet och dess verksamhet ska utformas. Det finns också skäl att överväga vad inrättandet av ett fri- stående granskningsorgan för polisens verksamhet får för konse- kvenser för åklagarväsendet. Dessutom bör det övervägas om till- synen ska avse även andra delar av rättsväsendet, t.ex. Kriminal- vårdens verksamhet. Kommittén återkommer med överväganden och förslag i dessa delar i ett senare betänkande (dir. 2012:13). 20 Verksamheten med särskilda utredningar bedrivs enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. Vår bedömning: En genomförandeorganisation bör inrättas. En särskild utredare bör leda organisationens arbete med uppdrag att i nära samarbete med och polismyndigheterna förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten. Den särskilda utredaren bör ges tydliga utgångspunkter och direktiv för sitt arbete. och polismyndigheterna bör sam- tidigt ges i uppdrag att vid behov biträda den särskilda utredaren för att förbereda och genomföra den nya organisationen. 11.1.1Behovet av en genomförandeorganisation Polisen med drygt 28 000 anställda bedriver sitt arbete över hela landet, , . Med hänsyn till polisens uppgift att ansvara för grundläggande säkerhet och medborgarnas skydd, som bl.a. innebär att hjälpa människor i akuta situationer och att utreda såväl grov brottslighet som mindre allvarlig brotts- lighet, är det angeläget att en omstrukturering av polisorganisa- tionen kan ske utan att verksamheten försämras. I ett medborgar- perspektiv är det därför av central betydelse att polisens tillgänglig- het och synlighet upprätthålls under hela förändringsprocessen. Arbetet med att förbättra utredningsverksamhetens resultat måste också kunna fortgå med oförminskad styrka som den nya organisationen tar form. Det är i ett verksamhetsperspektiv också under förändrings- arbetet angeläget att skapa goda förutsättningar för polisanställda att kunna utföra sitt arbete i en god arbetsmiljö. len inför kommande förändringar är en faktor som skapar sämre trivsel med sämre verksamhetsresultat som följd. En organisationsförändring av den omfattning som det här är fråga om kräver stora insatser och är mycket resurskrävande. Kommittén har, i kapitel 6 och kapitel 8, beskrivit att större organi- sationsförändringar ofta leder till stora verksamhetsstörningar. Erfarenheter från andra motsvarande processer visar att mycket resurser går åt till att hantera en omorganisation och det kan drabba kärnverksamheten. Arbetet med att identifiera, förbereda och genomföra de åtgärder som krävs innan en ny organisation för polisen kan träda i kraft är omfattande. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det är avgörande att förändringarna verkställs med god planering och i samverkan mellan flera parter på såväl strategisk som operativ nivå. Det måste dessutom göras inom kortast möjliga tid för att undvika, eller i vart fall begränsa, produktionsbortfall och försämrad service till med- borgarna. Omfattningen på genomförandearbetet och kravet på goda och gedigna förberedelser, i kombination med tidsfaktorn, talar enligt kommitténs uppfattning starkt för att en särskild genomförande- organisation bör tillskapas. Kommittén föreslår därför att rege- ringen ger en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av . En erfarenhet av tidi- gare ombildningar till enmyndigheter är att regeringen inte alltid angivit tillräckligt tydliga utgångspunkter för organisationens utformning.1 Enligt Statskontorets uppfattning har regeringens styrning av den stora förvaltningspolitiska strukturförändring som skett i statsförvaltningen generellt sett varit svag. Genom en väl genomarbetad uppdragsbeskrivning till den särskilda utredaren har regeringen möjlighet att utöva ett reellt inflytande över reformens närmare utformning. I det följande lämnar kommittén förslag till ett antal centrala utgångspunkter för den särskilda utredarens arbete. 1 När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter. 11.1.2Nära samarbete med polisorganisationen bör, förutom den särskilda utreda- ren, bestå av nyckelpersoner och experter på flera olika områden med uppgift att bistå den särskilda utredaren. Kunskaper om och erfarenheter från polisen är en förutsättning för att kunna forma den nya myndigheten. Därför är det naturligt att flera av de perso- ner som deltar i arbetet kommer från polisorganisationen, men också personer med annan kompetens behövs för att klara uppdra- get. Kommittén ser det som naturligt att denna grupp lokaliseras i nära anslutning till polisen och att gruppen får tillgång till polisens informationskanaler för att kunna arbeta på ett effektivt sätt. Avgörande för att genomförandearbetet ska falla väl ut, är att detta i hög grad bedrivs i nära samarbete med polisorganisationen. En tät dialog med personalorganisationerna under förändrings- arbetet kommer också att bidra till ett bra slutresultat. Kommittén har under arbetets gång kommunicerat till polisorganisationen vilka hinder kommittén har identifierat i polisens organisation och led- ningsstruktur. Rikspolischefen har redan utifrån bland annat dessa iakttagelser påbörjat ett förändringsarbete inom polisorga- nisationen, vilket också är betydelsefullt.