sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Fosfor, kalium och svavel är viktiga ämnen för jordbruken och en ändlig resurs vilket ställer stora krav på användningen av recirkulerad växtnäring. För att minimera jordbrukets miljöpåverkan och för att hushålla med de ändliga resurserna är det därför fördelaktigt om recirkulerad 17 WR 39 Hjälpmedel för introduktion av system för insamling av källsorterat matavfall. växtnäring används i produktionen av livsmedel. Behandlingen av matavfallet bör spegla detta. 5.9.2Exempel på andra möjliga insamlingsmetoder Personal (PWI) innebär att varje hushåll har ett eget inkast i anslutning till diskbänken. Inkastet används som en ho där t.ex. matrester från tallrikar kan spolas eller skrapas av. Avfallet sugs med vakuum via ett separat rörsystem till en central tank medan vattnet går vidare i avloppet. Avfallsmassan är koncentrerad och färdig för biogasproduktion. skulle även infrastrukturen kunna byggas ut för att suga massan direkt till biogasanläggning. Det som skiljer detta system från systemet med avfallskvarnar är framför allt att vattnet skiljs av från matavfallet som då transporteras utan vatten. Systemet finns ännu inte installerat i . Vid torrkonservering av matavfall utsorteras matavfallet i papperspåsar i hushållen. Matavfallet lämnas i en behållare där det mals innan det överförs till torrkonserveringsmaskinen där fukten förs bort med hjälp av rumstempererade luftströmmar. Torkningen resulterar i en reduktion av matavfallets volym, vikt och lukt. Det torkade materialet behåller näringen och kan användas i biogasproduktion eller blandas med jord och användas som jordförbättringsmedel. Genom att matavfallet inte är fuktigt hindras spontan nedbrytning, vilket gör att matavfallet kan lagras innan det måste behandlas. Detta möjliggör även längre frakt av matavfallet. Systemet kräver investeringar i sug- eller kranbilar och utrymme för kvarn och konserveringsmaskin. Utvecklingen av sopsugsystem har pågått . Det finns både stora anläggningar i hela stadsdelar och små i enskilda fastigheter. Fördelarna med sopsugsystem är att man får färre transporter och sparar yta genom att behovet för lagring av avfall i fastigheterna minskar. Det möjliggör tätare bebyggelse och ger mindre lokalt buller och mindre lukt. Det möjliggör även en bättre arbetsmiljö för dem som samlar in avfallet. Nackdelarna är att investeringskostnaderna är höga. Det finns två olika underjordiska system; det mobila och det stationära. Båda systemen har gemensamt att man hämtar en fraktion i taget. Det som skiljer systemen åt är hur avfallet lagras i området och hur det transporteras till den plats där det ska tas om hand. I ett mobilt sopsugsystem lagras avfallet lokalt innan det samlas in via rör till en sugbil. Den vanligaste typen av mobilt system hanterar hushållsavfall från bostäder. Inkasten är anpassade efter avfallsfraktion och ansluter till en lagringstank där avfallet lagras i avvaktan på tömning. Sugbilen tömmer tanken vid en dockningspunkt som kan placeras i utkanten av bostadsområdet. I ett stationärt sopsugsystem samlas avfall in via rör i ett vakuumsystem. Avfallet samlas i nedkastets rör för att sedan sugas till en uppsamlingsanläggning utanför bostadsområdet. Där samlas avfallet i containrar som sedan hämtas med lastbil. har de stationära systemen byggts som en helhet av en och samma leverantör. Tanken på att kunna konkurrensutsätta delar av systemet har dock väckts. Om detta ska bli möjligt måste systemen standardiseras. SIS har tagit initiativ till ett standardiseringsarbete som ska leda till gemensamma krav på sopsugsystem. Kraven omfattar bl.a. säkerhet, ljud, lukt, ventilation samt fysiska krav. Målet är att utarbeta en standard för bättre miljö och ökad säkerhet genom minskad trafik, ökad personsäkerhet vid inkast och hämtning, ökad brandsäkerhet, minskade kostnader för användare, upphandlare och leverantörer av sopsugsystem. En standard skapar också förutsättningar till förenklad byggprojektering som en följd av enhetliga regler och riktlinjer för inkast, rörsystem och terminaler för hämtning. Till att börja med kommer en svensk standard utarbetas men kan även en europeisk standardisering bli aktuell.18 Optisk sortering bygger på att avfall sorteras i olikfärgade påsar i hushållen, en färg för varje fraktion. De kulörta påsarna läggs blandade i de kärl eller andra alternativa system såsom exempelvis sopsug, underjordbehållare etc. som tidigare använts för brännbart avfall. Sortering utförs i ett senare led med ett optiskt system som, med utgångspunkt från påsens färg, sorterar de olika fraktionerna var för sig. Fördelarna är att befintlig fordonspark kan användas samt att ingen ombyggnation krävs hos kunden. Eftersom påsarna kastas i samma kärl eller nedkast kan systemet anpassas till de flesta områden.19 Systemet är flexibelt och antalet utsorterade fraktioner kan öka eller minska vid behov. Nackdelarna är att investeringskostnaderna är höga eftersom en sorteringsanläggning behövs för att systemen ska fungera. 18http:///milj%c3%b6-och-h%c3%a4lsoskydd-s%c3%a4kerhet/avfall. 19Naturvårdsverkets rapport 5195. I en Materials Recycling Facility (MRF)sorteras och separeras blandat avfall. MRF-anläggningar brukar vara mer eller mindre mekaniserade. Mindre anläggningar är vanligen förknippade med mer manuellt arbete än de större som är mer mekaniserade. Även de större anläggningarna har emellertid någon form av manuellt arbete i form av kontroll och eftersortering. IVL genomförde en studie av MRF-anläggningar och av möjligheten att införa ett sådant system i . Fokus i studien är kvaliteten på det material som utsorterats från en blandad fraktion av återvinningsbart avfall.20 Studiens slutsatser är att det inte gick att få fram tillräckliga uppgifter om kvaliteten på det utsorterade materialet från någon ägare till en MRF anläggning. Materialet påstås vara säljbart men att kraven på kvalitet kommer att öka. IVL:s slutsats är att det behövs ytterligare studier för att kunna fastställa för- och nackdelar med detta system men att det inte finns några tekniska hinder (insamling och sortering) för systemet i . Däremot påpekar IVL att det nuvarande producentansvaret kan vara ett hinder eftersom det ställer krav på att producenten ansvarar för omhändertagandet av det genererade förpackningsavfallet. I vissa kommuner finns möjlighet att köpa s.k. betalsopsäckar. Systemen ser lite olika ut i olika kommuner men tanken med betalsopsäcken är att det ska vara möjligt att lämna mer sopor vid enstaka tillfällen eller lämna osorterade sopor vid tillfällen när man inte har möjlighet att sortera. Det kan t.ex. röra sig om sopor från en större sammankomst i hemmet, på jobbet eller från en picnic. Även fritidshusägare kan köpa betalsopsäckar i stället för att ha ett sopkärl. Betalsopsäcken finns att köpa bl.a. i livsmedelsbutiker. Säcken hämtas vid ordinarie tur, lämnas på återvinningscentral eller vid säljstället. 20 Insamling av återvinningsbart material i blandad fraktion (IVL B1821). I utredningsuppdraget ingår att överväga hur ansvaret för insamling och omhändertagande av verksamheternas avfall, särskilt hushållsavfall, förpackningar och returpapper bör vara organiserat. I den del som berör verksamheternas med hushållsavfall jämförliga avfall ska tidigare utarbetade förslag och de synpunkter som lämnats på förslagen vid remissbehandling beaktas. Vidare ska förslagen utformas på ett sådant sätt att hanteringen av dessa avfallsslag medger en effektiv samordning med hanteringen av övrigt avfall från verksamheterna. Verksamheternas ansvar för insamling och omhändertagande av avfall har beskrivits i kapitel 2. Där anges att verksamhetsutövaren själv ansvarar för att se till att det inom verksamheten uppkomna avfallet, undantaget verksamhetens hushållsavfall och i viss mån avfall som är belagt med producentansvar, hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Ansvaret för insamling och omhändertagande av avfall som uppstår inom verksamheten delas således mellan verksamhetsutövaren, kommunen och producenter. Kommunen samlar t.ex. in och omhändertar avfall från personalmatsalar och restauranger, eftersom det inbegrips i verksamhetens hushållsavfall. Vad gäller de fraktioner som omfattas av producentansvaret för förpackningar är dagens system utformat på ett sådant sätt att insamling och omhändertagande utförs av avfallsentreprenörer som verksamheterna själva har anlitat, ofta i samordning med övriga avfallsslag som uppkommer i verksamheten. För mindre verksamheter anvisar bl.a. Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI) 425 insamlingspunkter där verksamheterna har möjlighet att kostnadsfritt lämna förpackningar. 6.2En tydligare ansvarsfördelning mellan kommuner och verksamhetsutövare Förslag: Definitionen av hushållsavfall i 15 kap. 2 § begränsas till att enbart omfatta avfall från bostäder. Avfallsförordningen kompletteras med krav på att verksamheter ska sortera ut matavfall från annat avfall samt se till att hantera det på det sätt som anges i 15 kap. 1 § . I definieras hushållsavfall som avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Med hushållsavfall jämförligt avfall avses därvid sådant avfall från industrier, affärsrörelser och annan likartad verksamhet som i renhållningssammanhang är jämförligt med avfall som kommer från hushåll. Det är sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor, oavsett ändamål eller verksamhet, uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Som exempel kan nämnas avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall.1 har diskussioner pågått om vilken typ av avfall som ingår respektive inte omfattas av definitionen av verksamheternas hushållsavfall. Dagens reglering har därför skapat en oklar ansvarsfördelning mellan verksamhetsutövare och kommuner, eftersom kommunen ansvarar för insamlingen av verksamheternas hushållsavfall, medan verksamheterna själva ansvarar för att se till att övrigt avfall tas omhand. I arbetet med att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan kommuner och privata aktörer skickade i två omgångar ut ett förslag till vägledning till definitionen av hushållsavfall på remiss. Förslaget kritiserades av flera aktörer och gavs endast en begränsad vägledning till definitionen ut. Vägledningen publicerades i samband med att verket fått ett regeringsuppdrag att bedöma tänkbara konsekvenser om definitionen av hushållsavfall begränsades till att enbart omfatta 1997/98:45 del 2 s. 821. avfall från hushåll. Verket ansåg därför att det inte var ändamålsenligt att vägleda närmare i frågan.2 presenterades bedömning av de reella och potentiella konsekvenserna av att begränsa definitionen av hushållsavfall. Konsekvensbedömningen har inte remitteras. Mot bakgrund av de konsekvenser som verket presenterat lade regeringen, genom en departementspromemoria3, fram ett förslag som var tänkt att möjliggöra för verksamhetsutövare att låta någon annan än kommunen ta hand om hushållsavfall från verksamheten med villkoret att hanteringen av avfallet skulle ske i enlighet med avfallshierarkin. Enligt förslaget var den som valde att lämna hushållsavfallet till någon annan tvungen att anmäla detta till kommunen. Enligt förslaget skulle kommunens insamlingsansvar kvarstå för de verksamhetsutövare som inte valde att lämna sitt hushållsavfall till någon annan. Promemorian remitterades instanser svarade.4 Av remissinstanserna stödde 49 stycken (kommuner, länsstyrelser, myndigheter samt avfallsentreprenörer och representanter för handeln) förslaget, men med olika grad av invändningar. Regeringen valde av olika anledningar att inte gå vidare med förslaget. Tvisterna om vad som omfattas av det med hushållsavfall jämförliga avfallet har fortsatt. gav Avfall ut Guide 4 Innebörden av begreppet hushållsavfall. Guiden anger i överensstämmelse med att med hushållsavfall jämförligt avfall uppkommer som ett resultat av att människor använder lokaler eller anläggningar på ett sätt som ger upphov till avfall som liknar det avfall som uppstår vid användning av mark eller byggnad för bostadsändamål. Enligt Avfall tolkning är dock även avfall som uppkommer i restauranger, caféer och liknande hushållsavfall, eftersom det har ett samband med att människor vistas i en lokal för att äta och dricka. Vidare utgör enligt Avfall spillfett och fettavskiljarslam hushållsavfall. anser också att frukt- och grönsaksrester samt kasserade livsmedel med eller utan förpackning från livsmedelsbutiker och liknande generellt sett utgör hushållsavfall. Ett annat exempel på Avfall tolkning av med hushållsavfall 2Naturvårdsverket, Vägledning till definitionen av hushållsavfall, . 3Nya avfallsregler Ds 2009:37. 4En fullständig remissammanställning finns tillgänglig på (M2009/1551/R). jämförligt avfall från butik är kasserade kläder från en klädbutik. Avfall guide har i likhet med tolkningsförslag kritiserats. meddelade mark- och miljödomstolen vid en dom som rörde frågan huruvida utrensad frukt och grönsaker var att betrakta som med hushållsavfall jämförligt avfall. Domstolen kom fram till att avfallet inte kan bedömas som avfall jämförligt med hushållsavfall.5 De åtgärder som gjorts för att klargöra och förbättra ansvarsfördelningen har inte fått önskat resultat. Därför är det inte meningsfullt att göra ytterligare försök till tolkning och det finns i stället skäl att föreslå en ny ordning för insamling och behandling av verksamheternas hushållsavfall. 6.2.2Begränsning av definitionen av hushållsavfall Förslaget innebär att en verksamhetsutövare får ansvar för hanteringen av allt sitt avfall. Avfallshanteringen i har genomgått en positiv utveckling och en rad åtgärder har genomförts i syfte att minska deponeringen av avfall och i stället börja betrakta det som en resurs. Enligt min uppfattning hindrar emellertid den oklara ansvarsfördelningen mellan kommuner och verksamhetsutövare i viss mån en fortsatt god utveckling. Till följd av att ansvaret för insamling av verksamheternas avfall delas mellan kommunen och verksamhetsutövare har alla verksamhetsutövare ett obligatoriskt kommunalt abonnemang för hämtning av verksamhetens hushållsavfall. De allra flesta verksamheter måste därtill ha ett abonnemang för hämtning av övrigt avfall. Sådana abonnemang erbjuds av både kommuner och privata avfallsentreprenörer. Föremål för diskussioner är alltså vilken typ av avfall som ingår i det kommunala avfallsabonnemanget och vad som faller utanför och således blir verksamhetsutövarens ansvar. Av avsnitt 6.2.1 framgår att det med dagens lagstiftning inte fullt ut går att besvara denna fråga. Det största och mest påtagliga problemet med den oklara ansvarsfördelningen är att avfallet i vissa fall hanteras på ett 5 Dom i mål M 1652-12, , . Detta eftersom den kommunala hushållsavfallsfraktionen ofta blir till en blandfraktion som inte går att göra något annat av än att förbränna med energiutvinning. Genom den nuvarande ansvarsfördelningen tvingas verksamheterna inte heller ta ett helhetsansvar för sin avfallshantering. I samband med tydliggörandet av avfallshierarkin, finns därför behov av att klargöra verksamheternas ansvar för att se till att det avfall som uppkommer i deras verksamhet i största möjliga mån sorteras och därefter hanteras enligt avfallshierarkin. Den otydliga ansvarsfördelningen skulle kunna lösas på två sätt. I det ena fallet får verksamheterna ansvaret för allt sitt avfall och i det andra får kommunerna ansvaret för ett mer definierat avfallsflöde. Frågan är emellertid hur ett sådant avfallsflöde skulle kunna specificeras och avgränsas utan att skapa nya tolknings- och gränsdragningsproblem. Efter samtal med branschorganisationen har framkommit att en sådan möjlig avgränsning skulle kunna vara verksamheternas matavfall. Detta för att det från kommunalt håll har investerats i teknik som skulle kunna behandla matavfallet biologiskt, framför allt genom rötning för biogasproduktion och kompostering. En sådan uppdelning är dock inte alltid logisk för alla verksamheter. En grossist ger t.ex. upphov till en del matavfall. utgör den typen av avfall inte hushållsavfall. Avfall har framfört att landets kommuner troligtvis inte skulle vara beredda att ta på sig insamlings- och behandlingsansvaret för denna typ av matavfall. Uppdelningen skulle i sådant avfall behöva avgränsas till vissa typer av verksamheter. En sådan lösning skulle därför innebära att många, men inte alla verksamheter tvingades ta ett helhetsansvar för sin avfallshantering. Då jag anser att alla verksamheter, oavsett bransch, ska ta ett helhetsansvar för sin avfallshantering är det enda rimliga alternativet att kommunens ansvar för att samla in och omhänderta hushållsavfall från verksamheter upphör. Eftersom jag lämnar förslag om att avfallshierarkin ska genomföras tydligare och kopplas till avfallsinnehavarens ansvar säkerställs bl.a. att utsorterat matavfall behandlas biologiskt. Förslaget innebär även att det skapas förutsättningar för konkurrens om matavfall av god kvalitet. I ett sådant läge vore det därför mindre lämpligt om enbart vissa verksamheter skulle få möjlighet till sänkta kostnader eller t.o.m. få betalt för att bli av med sitt matavfall. 6.2.3Krav på utsortering av matavfall Förslaget att flytta över ansvaret för det med hushållsavfall jämförliga avfallet på verksamheterna innebär att kommunen bl.a. förlorar möjligheten att använda miljöstyrande taxa och på så sätt se till att matavfall sorteras ut från övrigt avfall. varierar ersättningen för att leverera matavfall till anläggningar för biologisk behandling mycket. En entreprenör kan i vissa delar av landet få per ton i betalning för att leverera matavfallet. I andra delar av landet kan entreprenören få lämna avfallet gratis eller, på andra ställen, behöva betala per ton. Detta innebär att hanteringskostnaden för det avfall som i vissa fall subventioneras av kommunen fullt ut flyttas över på verksamhetsutövaren. Beroende på var verksamheten är belägen kan antingen en avfallsentreprenör erbjuda en hantering av matavfall till ett lägre pris eller så blir det dyrare i förhållande till vad verksamhetsutövaren tidigare betalade för hantering av sådant avfall. Ett allmänt krav på utsortering bör införas. Kravet gäller i den mån det inte kan anses orimlig i enlighet med 2 kap. 7 § . Det utsorterade matavfallet är därefter både verksamhetsutövare och avfallsentreprenörer skyldiga att hantera i enlighet med avfallshierarkin. 6.2.4Kommunernas befogenheter att föreskriva om avfallsutrymmen De största volymerna matavfall uppkommer i livsmedelslokaler över vilka kommunen vanligtvis bedriver tillsyn. Tillsynen finansieras av en särskild tillsynsavgift som betalas av verksamhetsutövaren. Vad gäller själva hanteringen av livsmedelsavfall i livsmedelslokal ställer EU-förordningen nr 852/2004 om livsmedelshygien6 tydliga krav. Utrymmena ska t.ex. vara lätta att rengöra och säkra för skadedjursintrång. Förordningen ställer även krav på att allt avfall ska elimineras på ett hygieniskt och miljöanpassat sätt i enlighet med tillämplig unionslagstiftning, och får inte utgöra en direkt eller indirekt källa till kontaminering. 6 Bilaga II, kap. Kommunen har redan genom sin roll som tillsynsmyndighet möjlighet att säkerställa att avfall som uppkommer i denna typ av lokaler hanteras på ett hygieniskt sätt. Begränsningen av definitionen av hushållsavfall förväntas därför inte leda till några förändrade hygieniska problem. Som beskrevs i avsnitt 6.2.2 skulle dagens oklara ansvarsuppdelning kunna lösas genom att kommunerna får ansvar för att samla in och omhänderta matavfall från vissa utpekade verksamheter. Det alternativa förslaget innebär att definitionen av hushållsavfall begränsas till att endast omfatta avfall som kommer från bostäder. Kommunerna får däremot ansvaret för insamling av matavfall från vissa särskilt utpekade verksamheter. Kommunen får genom förslaget också ansvaret för hanteringen hos de utpekade verksamheterna av sådant matavfall som är sammanblandat med annat avfall, medan de särskilt utpekade verksamhetsutövarna får ansvar för övrigt avfall. För att inte underminera utvecklingen av återvinning av utsorterat matfett, dvs. sådant fett som sorteras ut direkt av innehavaren av matfettet och alltså inte av en fettavskiljare, föreslås att detta undantas från kommunens ansvar. Jag har försökt peka ut vissa verksamheter att omfattas av kommunens renhållningsansvar. En initial idé var att låta alla verksamheter i vilka det uppkommer lite större mängder matavfall få omfattas av det kommunala ansvaret. En sådan uppdelning skulle dock inte bli helt logisk i praktiken då många verksamheter, som t.ex. grossister, hanterar väldigt stora volymer matavfall. De utpekade verksamheterna skulle därför behöva vara av sådan karaktär att de producerar medelstora till mindre volymer matavfall. Därför går det inte att peka ut t.ex. restauranger i största allmänhet, eftersom det i sådant fall skulle innebära att alla restauranger, oavsett om de producerar stora eller små volymer matavfall, skulle omfattas av kommunens ansvar. I det fall regeringen väljer att gå fram med detta förslag måste en logisk avgränsning av antalet verksamheter som ska omfattas av kommunens ansvar vidare analyseras. Oavsett vilka verksamheter som i slutänden pekas ut är det ovan nämnda förslaget tänkt att kopplas samman med den utökade skyldigheten för kommuner att tillhandahålla separata insamlingssystem för matavfall som presenteras i kapitel fem. Genom förslaget får alltså de flesta verksamheter ansvar för att avfall samlas in och omhändertas i enlighet med avfallsinnehavarens ansvar. För de verksamheter som pekas ut särskilt innebär förslaget att verksamheterna får ansvaret för att allt avfall, utom utsorterat matavfall eller matavfall sammanblandat med annat avfall, samlas in och omhändertas. Förslaget förenas med en möjlighet för de utpekade verksamheterna att söka en nationell dispens från det kommunala renhållningsansvaret. Dispensen bör meddelas av den myndighet som regeringen bestämmer, förslagsvis en särskilt utpekad länsstyrelse. För att beviljas dispens bör verksamhetsutövaren kunna visa att matavfallet ska tas om hand genom materialåtervinning eller, om möjligt, genom förberedelse för återanvändning. Det bör således inte gå att få dispens för att avfallet ska få behandlas genom t.ex. förbränning med energiutvinning. Hur stor andel av de särskilt utpekade verksamheterna som skulle välja annan entreprenör är ovisst, men det är troligt att framför allt stora företag och kedjor ser samordningsvinster med att själva kunna välja en entreprenör. Den föreslagna bestämmelsen innebär en förenkling för de verksamheter som med nuvarande lagstiftning skulle behöva söka dispens i upp till 290 kommuner. För att underlätta för kommunerna att fullgöra sin skyldighet att upprätta en renhållningsordning och avfallsplan vore det också lämpligt om verksamhetsutövaren eller den dispensbeviljande myndigheten meddelar kommunen om beslut i dispensärendet. En administrativ avgift för prövningen bör debiteras i sedvanlig ordning. Regeringen har i avgiftsförordningen (1992:191) föreskrivit att avgifter ska tas ut för att täcka myndighetens kostnader för prövning av vissa ärenden. För ärenden enligt 7, 11 och 12 kap. samt avfallsförordningen har regeringen beslutat att ansökningsavgifter ska betalas innan behandlingen av ärendet påbörjas. Ansökningsavgifterna är indelade i tio avgiftsklasser . Avgiftsklass för respektive ärendeslag föreskrivs i 3 kap 1 § och 7 kap 1 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Avgiftsbelopp för respektive avgiftsklass framgår av 10 § avgiftsförordningen (1992:191). Avgiftsförordningen reglerar inte dispenser eller avgifter kopplade till 15 kap . Förslaget skulle innebära att en ändring måste göras i avgiftsförordningen för att möjliggöra uttag av avgift för dispensansökan enligt ovan.