sou · H0B328 · 2012-04-19 00:00:00 — Utträdet från arbetslivet bland äldre genom förtidspensionering och sjukskrivning har varierat kraftigt . Det är inte troligt att dessa variationer i förtidspensionering över tiden till någon större del sammanhänger med förändringar i folkhälsan eller i arbetsförhållanden. Det tar dock ofta innan exponering leder till sjukdom och nedsatt arbetsförmåga. Denna eftersläpning innebär att dagens utslagning delvis speglar arbetsmiljöbrister för länge sedan. Åtskilliga som är äldre har arbetat i slitsamma miljöer. Många av dem har nedsatt arbetsförmåga och lämnar arbetslivet . Detta innebär också att dagens psyko- sociala arbetsmiljöproblem kan komma att leda till ökad utslagning , på grund av långa ledtider. Psykosociala arbetsmiljö- problem uppmärksammades av . Utredningen har försökt göra en inventering av kunskapsläget av sambanden mellan förhållanden i arbetslivet och tidigt utträde från arbetsmarknaden. Särskilda analyser har genomförts av relativa förtidspensionsrisker i olika yrken och sektorer på arbets- marknaden. Analysen av dessa samband ska fördjupas i utred- ningens fortsatta arbete. Många yrken med höga relativa risker för förtidspension och sjukskrivning är också yrken där arbetstagare ofta uppger fysiska besvär och höga fysiska krav. Panelstudier pekar på att personer som upplever fysiska arbetsmiljöbrister har en efterhand ökad risk att förtidspensioneras. och har exempelvis undersökt 389 000 byggnadsarbetare över tiden och Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre visat att risken att förtidspensioneras är tydligt beroende av vilket yrke man har i byggindustrin.21 För andra yrken och sektorer, där andelen förtidspensionerade är hög, kan man inte visa några höga relativa risker för förtids- pension. Det gäller exempelvis inom välfärdssektorn, där en stor andel kvinnor upplever såväl psykosociala som fysiska arbetsmiljö- brister. Kvinnor har en högre risk för sjukskrivning och förtidspension än män inom de flesta yrken och sektorer. Det betyder att i sektorer där många kvinnor arbetar blir också många förtidspensionerade. Vad som orsakar den relativt höga och över tiden ökande sjukskrivningen och förtidspensioneringen bland kvinnor är oklart. Det finns dock vissa resultat som pekar på att detta inte enbart sammanhänger med arbetsförhållanden eller ohälsa, utan att sambanden är komplicerade och mångfacetterade. Det antyder att kvinnors förtidspensioneringar kan vara ett strukturellt fenomen som inte kan angripas enbart på yrkes- eller sektorsnivå. Det kan bero på att män och kvinnor har helt olika arbetsförhållanden och att det är hur väl dessa arbetsförhållanden är undersökta som orsakar skillnaden. Det är påfallande att de överrisker för förtidspensionering som identifieras av utredningen för vissa yrken sammanfaller med fysisk tyngd och påfrestning i arbetet. Inte är det heller förvånansvärt om så är fallet. Människor är olika och har olika kapacitet. Även om det saknas mycket kunskap om direkta samband mellan fysisk och psykisk belastning och utslagning är det föga förvånande om vissa äldre människor efter ett långt livs slitage reagerar kraftigare än andra. Vissa kroppar slits mera än andra och vissa arbeten sliter mera än andra. Ett systematiskt och bestämt arbetsmiljöarbete med särskild hänsyn tagen till behovet av anpassning till äldres behov är därför nödvändigt för en rättvis tillgång till det längre arbetsliv som samhället och individerna kommer att behöva. Den nuvarande inriktning av arbetsmiljöarbetet bedömer utredningen som till allra största del ändamålsenligt och funk- tionellt. Utifrån kunskaperna om bl.a. höga förtidspensionsrisker riktas det förebyggande och skadereglerande arbetet mot yrken där arbetsförhållandena kan antas orsaka skadorna. Det är viktigt att det systematiska arbetsmiljöarbetet fungerar på arbetsplatserna, och att det finns väl utbildade arbetsmiljöinspektörer och fun- gerande företagshälsovård. Ett ökat fokus inom arbetsmiljöarbetet 21 , (2005): Occupation, work environment, and disability pension: A prospective study of construction workers. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre på sambanden mellan arbetsförhållanden och risker för tidigt utträde från arbetslivet kan bidra till att minska riskerna för utslagning. För att kunna rekommendera förstärkta arbetsmiljöinsatser för att minska äldres tidiga utträde från arbetslivet behövs därutöver bättre kunskaper om i vilka yrken och sektorer av arbets- marknaden, där det finns många anställda, som riskerna för förtids- pensionering eller andra former av tidigt utträde från arbets- marknaden är särskilt hög. Det är viktigt för träffsäkerheten och effektiviteten i insatserna att känna till i detalj hur sambanden mellan arbetsförhållanden och förhöjda risker för tidigt utträde från arbetslivet verkar. Sambanden mellan de stora och växande psykosociala och stressrelaterade arbetsmiljöbristerna, som särskilt drabbar kvinnor i välfärdssektorn, och riskerna för ohälsa och förtidspensionering är dåligt kartlagda. Det är enligt utredningen en särskilt angelägen uppgift att fördjupa kunskaperna om kvinnors höga och ökande relativa risker för förtidspension. Det finns behov av fler studier av kvinnors fysiskt tunga arbeten, särskilt i andra sektorer än inom industrin som är relativt sett bättre undersökt. Kunskaperna behöver förstärkas också om vilka metoder som fungerar för att förebygga eller motverka tidigt utträde på grund av nedsatt arbetsförmåga. Initiativ bör tas till att öka kunskapen om vilka åtgärder som är effektiva för att hjälpa sjukskrivna tillbaka till arbete och personer med nedsatt arbetsförmåga som riskerar att lämna arbetsmarknaden tidigt att få möjlighet att vara kvar. Forskningssammanställningar har visat att det inte finns något entydigt stöd inom forskningen för att de medicinska och arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser som används ökar möjlig- heterna för återgång i arbete. Bristen på kontrollerade studier på området, det vill säga studier där behandlings- och kontrollgrupper används, är påfallande. För att aktiva insatser ska ha förutsättningar att göra nytta fordras kunskap om vilka insatser som är verknings- fulla, och varför. Det finns också viss evidens i bl.a. finsk forskning att äldre har speciella behov av anpassning av arbetet. Utredningen avser pröva om arbetsmiljöarbetet i än högre grad borde inriktas på att förebygga tidigt utträde från arbetslivet. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre Utredningen ska i det fortsatta arbetet överväga på vilka områden det kan finnas behov av förstärkta insatser, också när det gäller statistiken över arbetsmiljöbrister. Utredningen bedömer det behövs bättre kunskaper om hur arbetsförhållandena påverkar tidigt utträde från arbetslivet på grund av normalt åldrande och nedsatt arbetsförmåga. Utred- ningen bedömer att detta behöver åtgärdas. Utredningen avser att överväga hur kunskapsuppbyggnaden kan förstärkas om sambanden mellan arbetsförhållanden, ohälsa och tidigt utträde från arbetslivet, särskilt vad gäller psykosociala arbetsmiljöproblem och kvinnors höga förtidspensionering. De organisatoriska formerna för detta behöver också övervägas. Utredningen bedömer att denna systematiska kunskapsuppbyggnad också måste ge bättre underlag om vilka förebyggande insatser som fungerar, genom interventioner som utvärderas vetenskapligt av oberoende forskare. Utredningen ska uppdra till forskare att sammanfatta kunskaps- läget från bl.a. finsk forskning om äldre och arbetslivet. Med utgångspunkt i dessa erfarenheter ska ett program skisseras för hur svenska regler och institutioner kan förändras för att minska de hinder som finns för ett längre arbetsliv och hur arbetet bättre kan anpassas till äldres förutsättningar. Flexibilitet i arbetslivet för äldre kan antas bidra till att fler äldre arbetar längre och att färre slutar tidigt och tar ut sin pension. Många äldre svarar i enkät att ökade möjligheter att arbeta deltid både före pensioneringen och efter skulle förstärka deras intresse för ett längre arbetsliv (se kapitel 12). Om det inte finns särskilda avtal har den enskilde vanligen inte rätt till deltid, men arbetsgivaren och arbetstagaren kan avtala särskilt om deltid. Inom vissa avtalsområden finns möjligheter att söka delpension. Det råder inte någon enighet i forskningen om deltidslösningar bidrar till att öka antalet arbetade timmar bland äldre.22 Några studier pekar på att av den allmänna delpensionen som fanns 1976- 22 För en översikt, se 2007 Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre ökade antalet arbetade timmar, andra resultat pekar på motsatsen. Kostnaderna kan till största delen vara en subvention till annars obetald fritid. Några utvärderingar av de avtalade delpensionerna har inte genomförts. Vissa grundläggande frågor om arbetstiden regleras i Arbets- tidslagen, ATL. Arbetstidsfrågor bestäms dock normalt i kollektiv- avtal på arbetsmarknaden. För föräldrar regleras rätten till ledighet i Föräldraledighetslagen. Föräldrar har vanligen rätt att arbeta deltid till lägst av heltid fram till dess barnet fyllt . Utredningen bedömer att för- och nackdelar med deltidsarbete för äldre arbetstagare är bristfälligt belysta. Även om dödvikts- kostnaderna kan vara stora, kan det inte uteslutas att väl utformade möjligheter till deltid, särskilt för personer , kan bidra till att minska tidigt utträde från arbetslivet. Utredningen avser uppdra till forskare att sammanställa kunskaper kring äldres deltidsarbete och delpensioner samt diskutera under vilka förutsättningar ökade möjligheter till deltid, med eller utan ekonomiska stimulanser, kan vara en effektiv metod för att öka antalet arbetade timmar bland den äldre arbetskraften. Normerande åldersregler i allmänna system Dagens allmänna pensionssystem underlättar en flexibel pensions- ålder som kan anpassas till enskildas önskemål och förutsättningar. Den formella pensionsåldern vid avskaffades i samband med pensionsreformen. Trots det tar närmare två tredjedelar av alla äldre fortfarande ut ålderspension från och med . Många avslutar arbetslivet vid denna ålder trots god hälsa och utbildning, trots att de skulle tjäna betydligt ekonomiskt på att jobba längre. Även efter pensionsreformen finns det kvar en rad styrande och normerande åldersregler i det allmänna pensionssystemet. I praktiken är pensionsåldern för närmare en tredjedel av alla äldre med nybeviljade pensioner, som är berättigade till grund- skydd i form av garantipension () m.m. Detsamma gäller alla som har förtidspension i form av sjukersättning, de övergår till ålderspension . För personer som omfattas av övergångsregler, dvs. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre årsgränsen både för intjänande av ATP-poäng23 och som lägsta ålder för utbetalning av s.k. garantitillägg. Åldersgränsen då man kan börja ta ut privat pensions- sparande och viss tjänstepension bedöms bidra till att allt fler tar ut pensionen helt eller delvis före . Detsamma gäller ålders- gränsen 61 i det allmänna pensionssystemet. Andelen personer som har tagit ut allmän ålderspension har ökat påtagligt (se kapitel 18). För de äldre som vill arbeta längre bedöms åldersgränser i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen och 67-årsgränsen i LAS i hög grad styra valet av pensionerings- tidpunkt, särskilt eftersom reglerna så tydligt signalerar statens uppfattning när arbetslinjen slutar. De allmänna pensionsreglerna styr också i hög grad utform- ningen av åtskilliga åldersregler i kringliggande socialförsäkringar och i andra offentliga system. Ett av de viktigaste hindren för ett längre arbetsliv och högre faktisk pensionsålder är de åldersrelaterade reglerna i det allmänna pensionssystemet och i kringliggande system. Utredningen avser att i det fortsatta arbetet överväga förslag som innebär att de åldersrelaterade reglerna i det allmänna pensions- systemet anpassas till en ökande medellivslängd och att pröva hur åldersregler i kringliggande system kan följdanpassas till dessa regler. Tjänstepensionsregler och längre arbetsliv De avtalade tjänstepensionerna omfattar av alla arbetstagare. Tjänstepensionerna utgör en allt större del av den totala ålderspensionen. Inom många tjänstemannayrken utgör tjänstepensionerna redan nu hälften eller mer av den totala inkomsten efter pensioneringen. Det finns visserligen inga forskningsresultat som kan visa hur just tjänstepensionerna, dvs. bortsett från effekten av andra transfereringssystem, påverkar pensionsbeteendet. Men hänsyn till tjänstepensionernas stora ekonomiska betydelse och täckning i arbetskraften är det emeller- tid rimligt att anta att tjänstepensionernas regler i hög grad påverkar de äldres beslut om pensionering eller att arbeta längre. Den allmänna pensionen har efter pensionsreformen flexibla regler 23 Inkomster efter 65 medför dock fullt intjänande av pensionsrätt för inkomst- och premiepension Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre för vid vilken ålder man kan gå i pension, för olika kombinationer av pensionsuttag och arbete, fortsatt intjänande av pensionsrätt vid längre arbetsliv osv. Denna ökade flexibilitet motverkas av nu- varande regler i de flesta avtal om tjänstepensioner. Utredningens analys av statistiken visar att många äldre lämnar arbetslivet tidigt genom att på olika sätt ta ut tjänstepension. Utredningen har kartlagt de ekonomiska utträdesvägarna för personer födda –1941, dvs. personer som har fyllt . Bland tjänstemän som lämnar arbetsmarknaden med annan inkomstkälla än ålderspension är tjänstepensionen den vanligaste utträdesvägen både bland män och bland kvinnor (se kapitel 18). Bland män lämnar av privatanställda tjänstemän och av anställda inom staten arbets- marknaden via tjänstepension. Den omfattande granskning av tjänstepensionerna som utred- ningen har genomfört visar att det finns en rad regler som kan bidra till tidig pensionering och motverka ett längre arbetsliv.24 Det finns ett flertal påtagliga likheter mellan systemegenskaper hos det gamla ATP-systemet och de avtalade tjänstepensionerna. Både 30- årsregeln, begränsningen av antalet intjänande år till och det faktum att endast vissa inkomster ligger till grund för beräkningen av pensionsförmånerna finns kvar inom tjänste- pensionssystemen. Enligt utredningens beräkningar omfattas av dagens äldre anställda av en formell pensionsålder på via tjänstepensionsavtal. Den lägsta åldern för uttag av tjänstepension inom framför allt privat sektor är , dvs. före åldersgränsen i det allmänna pensionssystemet. Flera tjänstepensionsavtal ger relativt sett förmånliga villkor för den som pensionerar sig . Utredningens typfallsberäkningar visar exempelvis att en medelinkomsttagare genom avtalet för privata tjänstemän bara förlorar av den disponibla inkomsten vid en pensionering vid . Det är således relativt friska och välutbildade äldre, som har gynnsamma förut- sättningar att jobba längre, som har de bästa villkoren vid tidig pensionering. På de flesta avtalsområden finns möjligheten att erbjuda äldre anställda avgångspension eller andra pensionslösningar på grund av 24 Se och utträde från arbetslivet, , med fl, 2012. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre arbetsbrist, kompetensväxling etc., som till vissa delar subven- tioneras av kollektivet och genom förmånliga skatteregler. I de flesta tjänstepensioner finns det normalt ingen möjlighet att tjäna in pensionsrätt efter . Detta försvagar det ekono- miska utbytet för äldre att arbeta längre. I vissa fall kan dock särskilda avtal träffas om premieinbetalning. I flera avtal om tjänstepensioner finns det arbetsutbuds- begränsningar om man har tagit ut sin tjänstepension. Reglerna innebär normalt att pensionen reduceras i förhållande till den arbetade tiden. Det är i vissa fall oförmånligt ur tjänstepensionssynpunkt att minska arbetstiden närmast före pensioneringen, efter- som förmånen baseras på de sista lönerna. Reglerna skapar svårigheter för dem som skulle behöva byta till ett mindre krävande jobb, eftersom en ny arbetsgivare ofta tvingas ta över höga premie- inbetalningar. I stället för att trappa ned ökar risken att man slutar helt och hållet. För offentligt anställda är dock effekten liten eller ingen alls på grund av specialbestämmelser. Beräkningar visar att arbetsgivarens incitament att erbjuda en anställd tjänstepension ökar dramatiskt vid vissa bestämda ålders- gränser. Vid en given anställningsbarhet (såsom arbetsproduk- tivitet), är det därmed troligt att nuvarande incitament faktiskt ökar sannolikheten för pensionering. Typfallsberäkningar visar att kostnaden för avgång genom pension uppgår till ungefär hälften av kostnaden för fortsatt anställning. Inom ITP-området är det mycket mer förmånligt för arbetsgivaren att ge avgångspension vid avgångsåldern eller senare jämfört med avgångsåldern . Till största delen beror det på att arbetsgivaren slipper att stå för slutbetalningen av premierna, i stället är det försäkringskollektivet som står för kostnaden. Utredningen bedömer att det inom vissa områden finns brister i transparens i fråga om villkoren i tjänstepensionerna. Det kan ofta vara svårt för den äldre att få information om villkoren vid byte av anställning, , vid fortsatt arbete efter osv. Bättre information kan i sig underlätta valet för äldre om pensio- neringstid respektive fortsatt arbete. kommer de avtalade tjänstepensionerna i högre grad att vara avgiftsbestämda. Övergångstiderna är dock mycket långa. För avsevärd tid framöver kommer pensionsbeteendet för en stor del av arbetskraften att påverkas av nuvarande förmåns- bestämda system. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre Det är arbetsmarknadens parter som träffar överenskommelser i kollektivavtal om villkoren i anställning. Avtalsfriheten utgör en viktig del i den svenska modellen och regleras i både svensk lag- stiftning och genom internationella regler. Tjänstepensionen utgör en del av komplexa villkor för anställningen och den ekonomiska ersättningen. Tjänstepensionerna är dessutom försäkringstekniskt invecklade. Ingångna avtal gäller. finns det ett växande intresse och ökad förmåga bland många äldre att arbeta längre. Det finns som nämnts starka demo- grafiska och samhällsekonomiska argument för ett längre arbetsliv. Hindren är åtskilliga för ett längre arbetsliv, i exempelvis attityder till äldre och i reglerna i de allmänna systemen. Utredningen bedömer dock att reglerna i tjänstepensionerna är viktiga för besluten om pensionering och längre arbetsliv. Det bör finnas ett gemensamt intresse mellan staten och arbetsmarknadens parter att ömsesidigt och på olika sätt bidra till att underlätta ett längre arbetsliv för äldre. Det finns en rad regler i de avtalade tjänstepensionerna som enligt utredningen sammantaget bedöms bidra till tidig pensionering och motverka ett längre arbetsliv. Utredningen avser i det fortsatta arbetet fördjupa samtalet med de avtalande parterna om förutsättningarna att anpassa reglerna för tjänstepensionerna och informationen om pensionerna för att underlätta ett längre arbetsliv. Utredningen avser i det fortsatta utredningsarbetet dessutom att överväga hur -reglerna i tjänstepensionsavtalen kan följas upp effektivare så att reglerna inte motverkar ett längre arbetsliv för äldre, -informationen till äldre kan förstärkas om de ekonomiska fördelarna med ett längre arbetsliv, staten kan gå före genom att söka nå överenskommelser om förändrade pensionsavtal så att formell pensionsålder, åldersgräns för intjänande, avgångspensioner, delpension m.m. ersätts av regler som underlättar och stimulerar ett längre arbetsliv. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre Svaga ekonomiska incitament för vissa att arbeta längre Den enskilde antas med utgångspunkt i sin preferens värdera olika tänkbara kombinationer av fritid och inkomst och besluta vad som ger maximal välfärd. Inför pensioneringen antas man, förenklat beskrivet, jämföra värdet av ett extra år ledigt med vad man skulle vinna i livsinkomst på att arbeta till. I teorin borde man vänta sig tydliga effekter av ekonomiska incitament. Kunskapsöversikter visar emellertid delvis motstridiga resultat (se kapitel 12). Det beror på att styrande regler och normer om pensionsåldern ofta begränsar den enskildes val. Incitamenten spelar en underordnad roll eftersom det finns en mer eller mindre formell pensionsålder. Ett annat skäl kan vara att det för de flesta äldre inte finns försörjningsskäl att fortsätta att arbeta. analyser visar att den ekonomiska standarden som pensionär i genomsnitt är nästan lika hög som före pensioneringen, åtminstone efter pensioneringen.25 Tar man hänsyn till att de flesta äldre får minskade utgifter efter pensioneringen är den ekonomiska standarden antagligen högre efter pensioneringen. Utredningens analyser visar dock att det ekonomiska utbytet av att arbeta längre är ganska avsevärt. extra arbete och uppskjuten pension kan höja den disponibla inkomsten under resten av pensionärslivet . Med tanke på att ersättningsgraderna beräknas att sjunka framöver är det rimligt att vänta sig att dessa gynnsamma incitament efterhand ska öka andelen äldre som jobbar längre. För vissa grupper är dock incitamenten svaga. Många bland den tredjedel av alla pensionärer som har låga pensioner och uppbär garantipension och bostadstillägg till pensionärer, , skulle kanske vilja förbättra sin ekonomi genom arbete. De flesta av dem befinner sig dock i en fattigdomsfälla, den disponibla inkomsten resten av livet ökar obetydligt eller inte alls om de arbetar längre. Andelen som får garantipension kan komma att öka som följd av ökad invandring och längre studier (se kapitel 16). Ett svagt ekonomiskt utbyte gäller också många äldre med högre inkomster, som följd av bl.a. marginalskatter och att till avtalspensionerna normalt inte betalas . Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre Den fortsatta utvecklingen av kuvert och hemsidan har påtagligt förbättrat män- niskors möjligheter att se hur bruttopensionerna påverkas vid alternativa pensionerings- och förvärvsbeslut. Komplexa regler för tjänstepensioner försvårar dock möjligheterna i många fall att se de ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ (se kapitel 14). Det är också rimligt att anta att äldre inför sitt beslut vill veta hur den ekonomiska standarden under resten av livet egentligen påverkas vid olika alternativ och jämfört med standarden före pensioneringen. Skattereglerna och bl.a. reglerna om bostadstillägg spelar en viktig roll för det privatekonomiska utfallet. är det i praktiken nästan omöjligt för de flesta äldre att överblicka hur den framtida ekonomiska standarden förändras vid olika alternativ till arbete och pensionering. Utredningen bedömer att åtskilliga äldre slutar att arbeta för tidigt för att de inte kan få lättillgänglig information om hur en uppskjuten pensionering påverkar deras framtida disponibla inkomst. Detta gäller särskilt fördelarna åren man fyller , när individen börjar omfattas av extra förmånliga skatteregler genom förhöjt jobbskatteavdrag. Utredningen anser att de ekonomiska incitamenten att arbeta längre och skjuta upp uttaget av pension i det allmänna pensionssystemet inkl. effekter av skatter och bidrag på det hela taget är ändamålsenligt utformade och tillräckliga. Utredningen ska fortsättningsvis undersöka om incitamenten ytterligare kan förstärkas, i synnerhet för de grupper som har ett svagt ekonomiskt utbyte av att arbeta längre. Genom att intjänande av pensionsrätt upphör vid i de flesta tjänstepensioner försvagas incitamenten till längre arbetsliv. Utredningen avser i det kommande arbetet att prioritera förslag som kan bidra till att öka äldres kunskaper om fördelarna för den ekonomiska standarden resten av livet med att jobba längre och skjuta upp uttaget av pensionen. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre Många andra faktorer påverkar