sou · GZB375d3 · 2012-01-01 00:00:00 — Det innebär enligt slutsatser att långt ifrån alla överträdelser lämpar sig för att omfattas av en sådan ordning. De aktuella bestämmelserna syftar till att direkt eller indirekt skydda viktiga värden. Det är därför svårt att bedöma vilka regelbrott som är att anse som mindre allvarliga. Till denna kategori bör det emellertid enligt bedömning inte bli aktuellt att hänföra överträdelse som kan medföra risker för skador på människors eller djurs hälsa eller på miljön. I stället bör till kategorin mindre allvarliga i första hand hänföras överträdelser av administrativ natur. För dessa överträdelser kan en sanktionsavgift förväntas vara ett effektivt styrmedel. Att systemet ska bygga på snabb handläggning medför vidare att sanktionsavgifter bör utlösas endast av lätt konstaterbara överträdelser för vilka utrednings- inslaget är begränsat. förslag om att införa sanktions- avgifter på bl.a. djurskyddslagens tillämpningsområde har inte lett till någon lagstiftning. 13.7.2Förslag om sanktionsavgifter i betänkande (SOU 2010:106) I betänkande Folkhälsa – Djurhälsa Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring (SOU 2010:106) föreslås att ett nytt system med administrativa sanktionsavgifter införs som delvis ska ersätta de straffbestämmelser som finns i bl.a. den nu gällande epizootilagen (1999:657). Som skäl för förslaget anförs i betänkandet (s. 432) att den offentliga kontrollen över efter- levnaden av djurhälsoregelverket är begränsad. Det är få ärenden som har anmälts till åklagare och antalet fall som har lett vidare till åtal är, enligt vad erfarit, ytterst få. Det finns dock indikationer på att det förekommer överträdelser av regelverket och utredaren föreslår att kontrollsystemet ska skärpas. Det finns även anledning att effektivisera sanktionssystemet, eftersom många djurägare kan låta bli att följa bestämmelser utan att riskera att samhället ingriper. I betänkandet framhålls att ett system med straffbestämmelser där långt ifrån alla överträdelser beivras inte är effektivt och ändamålsenligt. Sådana straff- bestämmelser blir inte avskräckande utan framstår endast som tomma hot. På närliggande områden, som t.ex. livsmedels- foder- och djurskyddsområdena, har det konstaterats att frågorna inte prioriteras av det straffrättsliga systemet. Det finns anledning att befara att detsamma kommer att bli fallet med överträdelser av den nya djursmittslagen, även om mindre allvarliga överträdelser ska sanktioneras med straff. Vidare betonas i betänkandet att ett straffrättsligt system inte bör belastas med sådana frågor som lika bra eller bättre kan hanteras på annat sätt. Ett sanktionsavgifts- system erbjuder enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Det gäller särskilt om en avgift, i likhet med t.ex. miljösanktions- avgift, kan åläggas oberoende av subjektiva omständigheter, dvs. med strikt ansvar. Utredningen avseende regelbrottet kan i så fall inskränkas till frågan om en överträdelse objektivt sett har ägt rum. Detta borde i många fall medföra resursbesparingar. Det enklare förfarandet innebär också att samhällets reaktion på överträdelsen kommer snabbare, något som kan förväntas ge en större preventiv effekt. Företagsbot är en särskild ekonomisk sanktionsform med straffande effekt som kan påföras näringsidkare vid brott i närings- verksamhet. Bestämmelser om företagsbot finns i 36 kap. 7 – 10 a §§ . Näringsidkare kan vara både fysiska och juridiska personer. Det är inte en påföljd för brott, utan en särskild rättsverkan av brott som har begåtts i näringsverksamhet. Företagsbot har dock en straffande funktion genom att den näringsidkare som åläggs bot kan framstå som klandervärd i sitt bedrivande av verksamheten. Som regel hindrar påförande av företagsbot inte att gärningsmannen även fälls för brottet. Som näringsverksamhet räknas bl.a. privat driven verksamhet av ekonomisk art. Det krävs att verksamheten har viss varaktighet, men den behöver inte syfta till att ge vinst, vara av stor omfattning eller näringsidkarens huvudsakliga sysselsättning. Normalt hör t.ex. jordbruk till näringsverksamhet (prop. 1985/86:23 s. 24). Förutsättningen är att en person i ledande ställning i ett företag har begått brott i sin näringsverksamhet genom att inte ha gjort tillräckligt för att förebygga brottsligheten. Det kan också utdömas om en person som har haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten har brustit i sitt uppdrag. Företagsbot kan åläggas näringsidkaren även om denne inte har del i brottsligheten och boten kan bestämmas till lägst och högst . Allmän domstol beslutar om företagsbot på yrkande av åklagare. Företagsbot kan även beslutas genom strafföreläggande dvs. genom att näringsidkaren godkänner ett beslut av åklagare om att företaget ska åläggas företagsbot på visst belopp. Vid bestämningen av storleken av företagsbot ska särskild hänsyn tas till den skada eller fara som brottsligheten har inneburit samt till brottslighetens omfattning och förhållande till närings- verksamheten. Skälig hänsyn ska också tas till om näringsidkaren har ålagts att betala företagsbot. Företagsbot kan även åläggas genom strafföreläggande (m.fl. 2010). 13.8Frågor om kompetensutveckling och speciali- sering hos tillämpande myndigheter m.fl. Under utredarens arbete har det framförts att det finns ett behov av kompetensutveckling i juridiska frågor om djurskyddsbrott för djurskyddskontrollanter samt personal vid polis- och åklagar- myndigheter och i domstolar. I det följande redogörs i vilken utsträckning behovet av utbildning i fråga om djurskyddsbrott har uppmärksammats hos polisen, åklagarmyndigheterna och domstolarna. () beslutade att en inspektion av polismyndigheternas handläggning av ärenden enligt lagen om tillsyn av hundar och katter och djurskyddslagen skulle genomföras. Inspektionen avsåg perioden – . Inspektionen redovisas i djurärenden (Inspektionsrapport 2009:8). Av rapportens sammanfattning framgår bl.a. att inspektions- gruppen konstaterade att ärenden enligt tillsynslagen och djur- skyddslagen handläggs av personer med stort engagemang, men att dessa ibland saknar åtminstone formell kompetens för att hand- lägga djurärenden på ett önskvärt sätt. Vidare kunde inspektions- gruppen konstatera att det fanns betydande olikheter i polis- myndigheternas handläggning av djurärenden. bero på att de saknades en nationell och enhetlig utbildning saknas i detta hänseende. Önskemål om en sådan framfördes från flera polismyndigheter. Inspektionsgruppen rekommenderade bl.a. att de önskemål som har framförts om utbildning bör uppfyllas. Enligt uppgift från är frågan är fortfarande på diskussions- stadiet. I betänkande (s.115) nämns att flera kontrollmyndigheter påtalat att åklagarna har bristfällig kunskap om lagstiftningsområdet och att detta leder till att få personer lagförs för brott mot bl.a. djurskyddslagen. Kontrollmyndigheterna har uppgett att den låga kunskapsnivån framför allt beror på att åklagarna har för få mål med sådan inriktning. Ett sätt att åtgärda det är att förbättra samarbetet mellan kontrollmyndigheterna och åklagarmyndigheten. Detta kan ske t.ex. genom att åklagarna får utbildning inom aktuella områden. En annan möjlighet är att samla kompetensen på djurskyddsområdet till vissa åklagare genom införande av specialisttjänster. Dessa åklagare skulle då få större erfarenhet av brott inom djurskyddsområdet. publicerar rättslig information i form av rättspromemorior, s.k. rätts-PM, som framför allt Åklagarmyndig- hetens tre utvecklingscentrum tar fram. I promemoriorna presenteras bl.a. praxisöversikter, rättsutredningar, kartläggning av goda och mindre goda rutiner samt råd om hur olika frågor kan hanteras. har ett drygt femtiotal rätts-pm tagits fram om olika brottstyper eller rättsområden. finns inget rätts-pm om djurskyddsbrott. Domstolars Akademi för utbildning () tillhandahåller centralt anordnade utbildningar som riktar sig till domare och, i förekommande fall, övrig domstolspersonal, i hela landet. Utbildningens syfte är att ge varje domare förutsättningar att möta de krav som ställs i den dömande verksamheten. kan Domstolakademin genom praktiskt och ekonomiskt stöd medverka till att utbildningsinsatser inom särskilda rättsområden genomförs lokalt hos vissa domstolar. Enligt uppgift från tillhandahålls inte någon speciell utbildning på djurskyddslagens område. I återkommande inventering av domstolarnas aktuella utbildningsbehov har två av landets tolv förvaltningsrätter angett att det finns önskemål om utbildning på djurskyddslagens område. Specialisering av domstolarnas hantering av djurskyddsärenden De synpunkter som har framhållits i utredarens arbete angående domstolarnas hantering av djurskyddsmål är bl.a. att det upplevs att handläggningstiderna är långa och att domstolarnas personal ofta inte har tillräcklig kunskap om denna måltyp. En fråga är därför om en ökad specialisering inom domstolarna skulle vara möjlig, exempelvis genom att handläggningen koncentrerades till vissa domstolar. I betänkandet Mål och medel (SOU 2010:44) redovisas uppdrag med att bl.a. analysera om det hos domstolarna finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper. Syftet med detta skulle vara att åstadkomma snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. Med särskilda åtgärder menas lagreglerade särlösningar, t.ex. tidsfrister och sammansättnings- regler som innebär att särskilda ledamöter deltar i handläggningen eller särskilda domstolar. konstaterar bl.a. att det i allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol och specialdomstol handläggs totalt flera hundra olika typer av mål. Måltyperna rör så gott som alla rättsområden och samhällssektorer. I de olika typerna av mål behandlas vitt skilda intressen. Gemensamt för i stort sett alla typer av mål är att det föreligger ett behov av ett snabbt avgörande. För att domstolen snabbt ska kunna fatta materiellt riktiga avgöranden krävs i de allra flesta fall att de domare som handlägger målen har omfattande kunskaper. I betänkandet behandlas några mer generella åtgärder som bedöms kunna förbättra domstolarnas förutsättningar. bedömer att behovet av särskild kompetens i domstolsförfarandet i stor utsträckning kan och bör bemötas genom domstolsintern specialisering. Detta betyder att en domstol organiserar sin verksamhet så att endast vissa domare handlägger vissa typer av mål i större utsträckning än övriga domare på domstolen. Domstolsintern specialisering kan kombineras med andra insatser som också kan bidra till förhöjd kompetens i domstolsförfarandet. Ett exempel är olika former av utbildning för domare, bl.a. genom riktade utbildningsinsatser. gör den bedömningen att den allmänna ordningen för domstolsprövningen måste sörja för att alla mål avgörs och med hög kompetens. Särskilda åtgärder, dvs. författningsreglerade särlösningar, bör användas endast när det finns behov av extra stor skyndsamhet eller extra hög eller annan särskild kompetens. Behovet av skyndsamhet eller kompetens för en viss måltyp bör vara särskilt stort i förhållande till de behov som övriga måltyper har i dessa avseenden och att sådana särskilda åtgärder bör användas restriktivt. Enligt bedömning föreligger ett behov av särskilda åtgärder för att uppnå särskild skyndsamhet när: prövningen har betydelse för om en person ska vara fortsatt frihetsberövad särskilt skyddsvärda eller utsatta personer är parter och utgången i målet har betydelse för deras grundläggande levnads- betingelser avgörandet blir meningslöst om det inte fattas inom viss eller särskilda skyndsamhetskrav följer av internationella åtaganden. Ett behov av särskilda åtgärder för att uppnå särskild kompetens föreligger enligt bedömning när: den juridiska komplexiteten är stor eller när förfarandereglerna i hög grad avviker från de allmänna processrättsliga reglerna som målunderlaget är klart begränsat eller det för en korrekt prövning av saken krävs fackkunskap som inte kan eller bör mötas genom sakkunnigbevisning. Vid handläggningen av mål krävs, utöver juridiska kunskaper, i vissa fall och i olika hög grad, sakkunskaper. vara fråga om teknisk, ekonomisk eller medicinsk kunskap. I stor utsträckning bör ett sådant behov kunna mötas utan särskilda åtgärder. Det ankommer som huvudregel på parterna att svara för bevisningen, se t.ex. 35 kap. 6 § . Dessutom har parterna ett långtgående ansvar för att presentera processmaterialet på ett sådant sätt som gör att domstolen kan ta till sig informationen och värdera den. Vid behov har domstolarna dessutom möjlighet att anlita särskild fackkunskap t.ex. genom att anlita en sakkunnig. 13.8.4Samarbete i mellan och polismyndigheten i och i bedriver ett etablerat samarbete med varandra i frågor som rör hantering av ärenden enligt djurskyddslagen. Samarbetet grundas på ett beslut av länspolis- mästaren. Samarbetet mellan och polismyndigheten sker dels på chefsnivå där övergripande frågor rörande verksamheten tas upp, dels på handläggarnivå där personal från och polismyndigheten har regelbundna möten vid vilka aktuella ärenden hanteras. Personal från polismyndigheten och läns- styrelsen deltar även i gemensam utbildning. Samarbetet uppges ha skapat god kommunikation mellan myndigheterna och har även inneburit att ärenden kan hanteras och följas upp effektivt och ändamålsenligt. Vidare uppges samarbetet även vara resursbesparande och innebär bättre kontroll och hantering av kostnader som uppkommer för polisen till följd av ingripanden enligt djurskyddslagen. 13.9Utredarens överväganden och förslag Straffbara bestämmelser i förslaget till ny djurskyddslag Den nuvarande djurskyddslagen innehåller många bestämmelser som är av målsättningskaraktär och så allmänt hållna att de inte är lämpade för att vara straffsanktionerade. Även förslaget till ny djurskyddslag innehåller ett flertal paragrafer som utgör mål- sättningsstadganden eller i övrigt inte är tillräckligt konkreta för att kunna vara straffsanktionerade. Utredarens förslag innebär att många av de nuvarande bestämmelserna i djurskyddslagen förs över till den nya lagen. I den nya lagtexten förtydligas och preciseras sådant som redan är förbjudet i nuvarande djurskyddslag. Den nya lagen får dock en annan systematik och nuvarande bestämmelser sprids ut i olika paragrafer i den nya lagen. Utredaren föreslår att de bestämmelser som är belagda med straff i form av böter eller fängelse i högst i nuvarande djurskyddslag förs över till och får samma straffskala i den nya lagen. Vidare innebär lagförslaget att vissa bestämmelser flyttas över från djurskyddsförordningen till djurskyddslagen, t.ex. förbudet mot avel med sådan inriktning att den kan medföra lidande för djur. Dessa bestämmelser är straffsanktionerade med böter eller fängelse i högst enligt 36 § punkten 2. Någon utvidgning av det straffbara området i förhållande till nuvarande bestämmelser är inte avsedd i denna del. Bestämmelser med böter eller fängelse i straffskalan De bestämmelser som blir straffbara med böter eller fängelse enligt förslaget är följande. -3 kap 4–5, 7–8 och 10–15 §§, -4 kap. 1–4 och 6 §§, -5 kap. 1–4 §§, -6 kap. 1 §, -7 kap 2 och 4 §, samt -8 kap. 1–2, 4, 8 och 17–18 §§ Vilka av lagförslagets bestämmelser med böter eller fängelse i straffskalan som motsvaras av nuvarande bestämmelser i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen framgår av en jämförelsetabell sist i detta kapitel. Utredaren föreslår att några av de nya bestämmelserna i lagen blir straffbara med böter eller fängelse i straffskalan. Det straffbara området utökas därför något i förhållande till nuvarande djur- skyddslag, vilket innebär en viss nykriminalisering. Dessa bestämmelser är följande. Förbudet enligt 3 kap. 11 § mot att sätta ut djur av viltarter om det inte finns, eller har skapats goda levnadsbetingelser för djuren i den miljö de sätts ut är nytt. Straff i form av böter eller fängelse kan motiveras av att det finns stor risk för djurlidande om inte den miljö djuren sätts ut är lämplig. Utsättning omfattar ibland många djur och detta kan innebära en risk för ett stort djurlidande. Förbudet mot sexuellt användande av djur i 3 kap. 13 § är nytt. Kriminaliseringen av dessa gärningar kan motiveras med att det är stor risk för att djur far illa i sådana situationer och utredarens syfte är att stärka skyddet för djur i detta hänseende. Överträdelser av förbud mot att använda förprövningspliktigt utrymme enligt 7 kap. 2 § är inte belagt med straff i nuvarande djurskyddslag. Överträdelser av förbud som meddelats med stöd av bestämmelsen bör enligt utredarens mening vara straff- sanktionerade. Sådana överträdelser kan vara allvarliga ur djur- skyddssynpunkt vilket motiverar att bestämmelsen har böter eller fängelse i straffskalan. Bestämmelsen i 8 kap. 4 § om skyldighet för den ytterst ansvarige att bedriva försöksdjursverksamhet enligt djurskydds- bestämmelserna är viktig för att säkerställa att verksamhet med försöksdjur bedrivs enligt djurskyddslagens krav. Underlåtenhet att följa dessa bestämmelser skulle vara allvarligt med hänsyn till verksamhetens art. Ett EU-rättsligt krav på effektiva sanktioner finns dessutom enligt försöksdjursdirektivet som ligger till grund för bestämmelserna. Bestämmelsen bör därför ha böter eller fängelse i straffskalan. Bestämmelser i lagen med böter i straffskalan Vissa av bestämmelserna i den nya lagen har straffsanktionerats med böter i straffskalan. Dessa bestämmelser har enligt utredarens mening bedömts vara så viktiga att de bör vara straffsanktionerade även utöver de fall som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar några föreskrifter med stöd av bemyndigandet. De bestämmelser som blir straffbara med enbart böter enligt förslaget är följande. -2 kap. 2 §, -7 kap. 1 §, och - 8 kap. 5 och 19 §§ Dessa bestämmelser innebär nykriminalisering. Att dessa bestäm- melser straffsanktioneras kan enligt utredarens mening motiveras enligt följande. Kravet på utbildning och kompetens i 2 kap. 2 § är enligt utredarens mening den åtgärd som har störst potential att förbättra djurens välfärd. Utredaren föreslår därför att ett allmänt kompetenskrav införs för alla som har hand om eller hanterar djur. För dem som har hand om djur yrkesmässigt eller i större omfattning anser utredaren att det ska införas ett utbildningskrav. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får ett bemyndigande att föreskriva om de närmare kraven på kompetens och utbildning. Utredaren förutsätter att sådana föreskrifter har meddelats när bestämmelsen ska börja tillämpas, dvs. efter det att lagen har trätt i kraft. Det är enligt utredarens mening motiverat att krav på kompetens eller utbildning är sanktionerat med ett bötesstraff även enligt lagen. Bestämmelsen i 7 kap. 1 § är straffbar enligt nu gällande djurskyddsförordning med böter eller fängelse i högst . Enligt utredarens mening är kraven i bestämmelsen så grundläggande för djurskyddsintresset att det motiverat att bestämmelsen är straffsanktionerad även i den nya lagen. Kravet på förprövning är dock i första hand sanktionerad med särskild avgift enligt 12 kap. 9 §, varför det är tillräckligt att straffskalan bestäms till böter. I 8 kap 5 § finns bestämmelser om organisationen vid försöks- djursverksamhet, bl.a. om kravet på att det ska finnas någon verksamhetsansvarig och veterinär eller annan kvalificerad expert. Vidare finns bl.a. krav på personalens kompetens. Bestämmelsen är grundläggande för att få bedriva försöksdjursverksamhet och effektiva sanktioner krävs enligt , vilket motiverar att straffskalan sätts till böter. Bestämmelsen i 8 kap. 19 § reglerar krav på utbildning, kompetens och metoder vid infångande av vilt levande djur avsedda att användas vid djurförsök. I departementspromemorian Ds 2011:12 sägs att det i jämförelse med straffskalan för liknande bestämmelser i jaktlagen är motiverat att brott mot bestämmelsen sätts till böter. Utredaren instämmer i denna bedömning och föreslår att bestämmelsen sanktioneras med bötesstraff. Brott mot föreskrifter meddelande med stöd av bemyndiganden i lagen Utredaren föreslår att föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i vissa fall ska kunna förenas med böter i straffskalan. Om en överträdelse utgör ett brott både mot en bestämmelse i lagen och mot en bestämmelse i föreskrifter bör straff i första hand utdömas enligt bestämmelsen i lagen. Föreskrifter meddelade med stöd av följande bemyndiganden bör enligt utredarens mening kunna förenas med böter i straff- skalan. -2 kap. 2 §, -3 kap. 2 § tredje stycket, 6 §, 9 §, 11 § andra stycket, 12 § tredje stycket, 14 § tredje stycket och 15 § andra stycket, -4 kap. 2 § andra stycket, 5 § och 6 § andra stycket, -5 kap. 2 § tredje stycket, -6 kap. 4 § punkt 1 och 2, -7 kap. 3 § och 4 § andra stycket, samt -8 kap. 4 § andra stycket, 6 § samt 18–21 §§ De flesta bemyndiganden omfattar bestämmelser som är straffsanktionerade. Av dessa bestämmelser innebär förslaget i denna del dock nykriminalisering avseende nya bestämmelser i 2 kap. 2 §, 3 kap. 2 och 11 §§ samt 8 kap. 4, 6 § och 19 §§. Bestämmelsen i 2 kap. 2 § är som ovan nämnts ny och reglerar krav på kompetens och utbildning för djurhållning. Av samma skäl som motiverar att bestämmelsen är straffbar med böter enligt lagen, bör även föreskrifter meddelade med stöd av bestämmelsen ha samma straffskala. Bestämmelsen om att djur ska hållas och skötas på ett sådant sätt att de ges möjlighet att utföra vissa naturliga beteenden i 3 kap. 2 § är ny. Enligt utredarens förslag ska bestämmelsen kompletteras föreskrifter på vad som är sådana beteenden relaterade till djurs behov av rörelse, vila, komfort, sysselsättning och socialt umgänge. Bestämmelsen är enligt utredarens mening av central betydelse för hur djurhållning ska bedrivas. Enligt utredarens bedömning bör sådana föreskrifter kunna förenas med böter. Förbudet enligt 3 kap. 11 § mot att sätta ut djur av viltarter om det inte finns, eller har skapats goda levnadsbetingelser för djuren i den miljö de sätts ut är nytt. Av samma skäl som motiverar att bestämmelsen är straffbar med fängelse eller böter bör även föreskrifter meddelade med stöd av bestämmelsen ha samma straffskala. Enligt bestämmelserna i 8 kap. 4 § andra stycket ska den yttersta ansvarige i försöksdjursverksamhet se till att verksamheten bedrivs enligt djurskyddsbestämmelserna. Vidare finns i 8 kap. 6 § ett bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter för verksamhet med försöksdjur bl.a. i fråga om uppgifter, utbildning och kompetens för verksamma inom sådan verksamhet och djurskydds- organets uppgifter och sammansättning. Enligt utredarens mening är efterlevnaden av dessa bestämmelser mycket viktig för den som ska bedriva försöksdjursverksamhet. Vidare är det enligt försöksdjursdirektivet ett EU-rättsligt krav att det finns effektiva sanktioner vid överträdelser. Enligt utredarens mening är det därför motiverat med en nykriminalisering genom att överträdelser av bestämmelser i föreskrifter blir straffbara med böter. Bestämmelsen i 8 kap. 19 § är ny och reglerar krav på utbildning, kompetens och metoder vid infångande av vilt levande djur avsedda att användas för djurförsök. Av samma skäl som motiverar att bestämmelsen är straffbar med böter enligt lagen bör även föreskrifter meddelade med stöd av bestämmelsen ha samma straffskala. Regeringen föreslog i propositionen 1994/95:23, Ett effektivare brottmålsförfarande, vissa åtgärder som syftar till att effektivisera brottsbekämpningen. En utgångspunkt för denna reform var att resurserna för brottsbekämpningen ska användas på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Propositionen innehåller flera förslag om avkriminalisering av förfaranden som kan motverkas på annat sätt än genom att resurserna för brottsbekämpningen tas i anspråk och kriminalisering som sanktionsform bör användas med försiktighet, eftersom detta inte heller är det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Enligt förslag, som regeringen ställde sig