sou · H0B312 · 2012-05-30 00:00:00 — Åtgärden är av- sedd att kunna vidtas innan det är möjligt att tillgripa straffproces- suella tvångsmedel, t.ex. kvarstad och förvar. Misstanken behöver dock inte – som vid dessa tvångsmedel – vara kopplad till en viss person. Dispositionsförbud kan således beslutas innan en skälig misstanke kan riktas mot någon viss person. Däremot måste miss- tanken kunna knytas till den egendom som avses bli föremål för beslutet om dispositionsförbud. genom Finanspolisen är mottagare av under- rättelser från verksamhetsutövare om misstänkta transaktioner. Vid sidan av den information som på det sättet kommer Finanspolisen till handa finns det andra källor till information, t.ex. spaning, under- rättelser från andra enheter inom och från andra myndigheter, samt uppgifter som framkommer i samband med andra pågående utredningar. Dessutom kan rapporter från olika verksam- hetsutövare tillsammans skapa en bild av att transaktioner utförs som led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Vid sidan av att sammanställa och värdera omständigheter som framkommer genom transaktionsrapporter från verksamhetsutövare och andra upplysningar och underrättelser, bör Finanspolisen vidta vissa utredningsåtgärder för att bekräfta eller avfärda en uppkom- men misstanke. Med hänsyn till tidsbristen kan det vara svårt att hinna göra några mer djupgående undersökningar. Vissa kontroll- åtgärder kan emellertid utföras mycket snabbt, t.ex. slagningar i tillgängliga register och telefonsamtal för att kontrollera uppgifter. Om en transaktion efter en inledande kontroll fortsatt framstår som misstänkt bör detta vara tillräckligt för att besluta om dispositions- förbud, förutsatt att även vissa andra omständigheter är för handen. Syftet med att införa en möjlighet att meddela dispositions- förbud är att brottsutredande myndigheter ska få att utreda en misstanke utan risk för att den egendom som är föremål för ett misstänkt brott görs oåtkomlig för framtida tvångsåtgärder. Ett beslut om dispositionsförbud bör således kunna fattas i av- vaktan på att brottsmisstanken stärkts tillräckligt för att besluta om att inleda förundersökning och att ta egendomen i beslag eller förvar. För att understryka att ett beslut om att egendomen inte får disponeras får fattas endast i det angivna syftet, bör det enligt vår uppfattning anges i lagtexten att en förutsättning för ett sådant beslut är att det finns en risk för (skäligen kan befaras) att egen- domen annars kommer att undanskaffas. Motsvarande bedömning görs vid beslut om förvar och kvarstad. Eftersom tanken är att ett dispositionsförbud ska kunna övergå i ett beslut om förvar/kvarstad eller beslag menar vi att det finns goda skäl att ha ett motsvarande kriterium som en förutsättning för beslut om dispositionsförbud. Därmed kommer det indirekt att framgå att ändamålet med dispositionsförbudet är att senare inleda förunder- sökning och möjliggöra verkställighet av ett eventuellt kommande beslut om förvar/kvarstad eller beslag, vilket i linje med ändamåls- principen bidrar till att avgränsa den möjliga användningen av åtgärden. Slutligen måste, som vid all tvångsmedelsanvändning, proportio- nalitetsprincipen gälla. Det innebär att ett beslut om dispositions- förbud bara ska få meddelas, om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär. Vid denna bedömning får hänsyn tas exempelvis till vilket värde egendomen har, hur stark misstanken om penningtvätt eller terrorismfinansiering är, hur stor risken är för att egendomen undanskaffas om beslut inte fattas och vilken skada ett dispositionsförbud skulle kunna åsamka egendomens ägare. Endast om åtgärden står i proportion till de motstående intressena får den alltså beslutas. I sammanhanget ska framhållas att förverkandekonventionens artikel 47 innehåller ett åtagande för varje konventionsstat att se till att finansunderrättelseenheten kan vidta brådskande åtgärder även på framställning av en utländsk finansunderrättelseenhet och till- fälligt avbryta eller vägra att medge tillstånd till en transaktion för den tid och på de villkor för uppskjutande av transaktioner som tillämpas i dess nationella lagstiftning. Detta innebär att det måste finnas en möjlighet för genom Finanspolisen att på begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet besluta om dispositionsförbud. Av denna anledning finns det därför skäl att ge genom Finanspolisen befogenhet att besluta om dispositionsförbud även på begäran av en utländsk finansunder- rättelseenhet. Detta bör anges uttryckligen i lagtexten. 7.8.5Verksamhetsutövares rapporteringsskyldighet modifieras något Förslag: När en verksamhetsutövare lämnar uppgifter till Riks- polisstyrelsen (Finanspolisen) ska den ange om den egendom som är eller varit föremål för en misstänkt transaktion finns hos verksamhetsutövaren. Verksamhetsutövaren ska dessutom lämna tillgänglig information om den som mottagit en misstänkt tran- saktion. Enligt 3 kap. 1 § penningtvättslagen ska en verksamhetsutövare som efter närmare analys anser att det finns skälig grund att miss- tänka att en transaktion utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism lämna uppgifter till (Finanspolisen) om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt eller finan- siering av terrorism. För att uppmärksamma Finanspolisen på att det i ett enskilt fall kan finnas förutsättningar att besluta om dispo- sitionsförbud bör verksamhetsutövare åläggas att därutöver ange om den egendom som är föremål för en misstanke om penningtvätt eller terrorismfinansiering finns hos verksamhetsutövaren. Om en transaktion redan har genomförts och medlen i fråga har förts över till en annan verksamhetsutövare bör även detta framgå. Finns det inte någon information om vem som har tagit emot en genomförd transaktion eller vem som varit tänkt som mottagare av en transak- tion kan sådana uppgifter naturligtvis inte lämnas. Det bör vidare framgå av en rapport till Finanspolisen vilka kontobehållningar eller andra tillgångar som verksamhetsutövaren innehar för den ifråga- varande kundens räkning. Sådana upplysningar kan vara av intresse för ett ställningstagande om ett framtida beslut om såväl disposi- tionsförbud som förvar/kvarstad. Enligt penningtvättslagens regler ska uppgifterna lämnas utan dröjsmål. Eftersom åtgärdens effektivitet och framgång är beroende av att informationen kan nå fram till (Finans- polisen) snabbt, är det viktigt dels att rapporteringen sker skyndsamt, dels att en rapport i dessa fall kan ske i en särskild kanal så att den behandlas med högsta prioritet av Finanspolisen. Hur detta ska ut- formas i praktiken får tas ställning till under den fortsatta bered- ningen. Närmare föreskrifter om hur rapporteringen ska ske kan meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet i 8 kap. 1 § 8 penningtvättslagen. 7.8.6Dispositionsförbud i direkt anslutning till transaktioner En misstanke om att viss egendom är eller har varit föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism kan uppstå i olika sammanhang. Ofta kan en sådan misstanke uppkomma i anled- ning av en enskild transaktion, men den kan också uppkomma genom att många transaktioner tillsammans utvisar ett mönster som är miss- tänkt. Misstankar kan också uppkomma exempelvis som en följd av underrättelser till Finanspolisen eller som ett resultat av spaning eller i samband med utredning av annan brottslighet. Som vi har före- slagit i avsnitt 7.8.5 kan (Finanspolisen) meddela dispositionsförbud när det finns skäl att misstänka att egendom är eller har varit föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism. Det betyder att ett beslut om dispositionsförbud inte förutsätter att det finns någon direkt koppling till en eller flera enskilda transaktioner. De situationer då en misstanke om penning- tvätt eller finansiering uppstår utan någon koppling till enskilda transaktioner kan variera stort. Gemensamt för dessa är dock att det ofta inte är lika bråttom att meddela beslut om dispositions- förbud som när misstanken är kopplad till en enskild transaktion. Det har att göra med att det i regel inte finns något särskilt som kan signalera till den berörde att myndigheterna har fattat miss- tanke om något oegentligt. I de fall då en verksamhetsutövare har avstått från att genomföra en transaktion som en kund har begärt, finns det risk för att kunden anar att verksamhetsutövaren har ansett att det är något misstänkt med transaktionen. Allmänt sett bör alltså förutsättningarna för att meddela dis- positionsförbud oftare vara för handen i samband med att transak- tioner vägras än annars. I andra situationer kan det nämligen finnas möjlighet att avvakta tills det föreligger förutsättningar att inleda förundersökning och tillgripa de straffprocessuella tvångsmedlen. I det följande redogör vi för hur dispositionsförbud är tänkt att tillämpas när det beslutas i direkt anslutning till enskilda transak- tioner. 7.8.6.2Typsituationer då dispositionsförbud kan beslutas Huvuddelen av transaktionerna inom det finansiella systemet utförs av kunderna själva med utnyttjande av verksamhetsutövarnas data- system (jfr prop. 2008/09:70 s. 112 och prop. 1992/93:207 s. 20). Det kan finnas vissa gränser eller spärrar för vad en enskild kan göra på egen hand. Ett försök att genomföra en transaktion som träffas av en sådan gräns eller spärr kan därför bli stoppat automa- tiskt. De transaktioner som är möjliga att göra genomförs emeller- tid utan att verksamhetsutövaren deltar aktivt vid genomförandet. Dessa transaktioner kan därför inte bli föremål för misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism förrän i efterhand. Om emellertid de medel som transaktionen har avsett finns kvar hos verksamhetsutövaren, eller om de har förts över till ett annat institut som omfattas av penningtvättslagen, dvs. en annan verksamhets- utövare, kan egendomen bli föremål för ett beslut om dispositions- förbud. Ett annat typfall avser sådana transaktioner som kunden inte kan eller inte vill genomföra på egen hand. Kunden tar då kontakt med någon hos verksamhetsutövaren och ger ett uppdrag att utföra en transaktion. Begäran från kunden kan ske personligen, per telefon, skriftligen eller elektroniskt. I dessa fall måste alltså någon hos verksamhetsutövaren vara aktiv för att transaktionen ska kunna genomföras. Det betyder att om skälig grund för misstanke om penningtvätt eller terrorismfinansiering uppkommer vid kontakten med kunden, verksamhetsutövaren enligt penningtvättslagen ska avstå från att utföra transaktionen. I de fall då den begärda trans- aktionen har avsett medel som verksamhetsutövaren redan innehar för kundens räkning kommer således dessa att finnas kvar hos verksamhetsutövaren. Dessa kan därför bli föremål för ett beslut om dispositionsförbud hos verksamhetsutövaren. Som vi utvecklar närmare i avsnitt 7.8.7 anser vi att det i dessa fall automatiskt ska inträda ett förbud att disponera egendomen i . Som exempel på egendom som verksamhetsutövaren innehar för kundens räkning kan nämnas ett konto i en bank, en kapitalförsäkring i ett försäkringsbolag eller ett belopp på en advokats eller en fastighets- mäklares klientmedelskonto. När det gäller inkommande betalningar sker dessa såväl genom överföringar av olika slag inom det finansiella systemet som genom insättningar av kontanter eller något motsvarande betalningsmedel, t.ex. en postväxel eller check. Inom banksystemet sker betalningar inom landet momentant och de är sålunda redan utförda när rap- portering till (Finanspolisen) sker. Inkommande betalningar från utlandet kräver emellertid en åtgärd från bankens sida innan pengar som aviserats från ett utländskt institut bokförs på kundens konto. som egendomen i fråga finns tillgänglig hos verksamhetsutövaren kan den beläggas med disposi- tionsförbud. Om verksamhetsutövaren på grund av misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism emellertid avstår från att ta emot en utlandsbetalning kommer pengarna aldrig att bokföras på kundens konto. I stället studsar de tillbaka till den utländska banken. Finns det misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism ska banken rapportera detta till (Finanspolisen). När medlen i fråga inte längre finns tillgängliga får behörig myndighet i det land där den utländska banken har sitt säte efter begäran från Finanspolisen avgöra, om medlen ska bli föremål för någon tvångsåtgärd enligt det landets nationella lagstiftning. Är det en stat som är part till förverkandekonvention torde Finanspolisen kunna initiera en åtgärd hos en utländsk myndighet (jfr artikel 47). 7.8.6.3Särskilt om kontanta kassatransaktioner Bedömning: Olägenheterna och kostnaderna för ett system som träffar kontanta kassatransaktioner och motsvarande står inte i rimlig proportion till de vinster man skulle uppnå med det. Vi anser således att det inte finns tillräckliga skäl att införa ett så- dant system. Den departementspromemoria som omnämnts tidigare i detta kapi- tel innehöll ett förslag om att ett beslut om frysning skulle kunna innebära ett förbud för ett företag att utföra en av kunden begärd transaktion (Ds 2008:38 s. 385). Det skulle enligt förslaget i praktiken kunna gå till så att en bank tar emot pengarna utan att utföra den begärda transaktionen, när det finns skäl att tro att transaktionen avser medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag. Om pengarna kunde stanna hos banken en viss skulle, enligt promemorian, förutsättningarna öka för att kunna tillämpa tvångsmedel. Vi delar bedömningen att det är angeläget att i ökad utsträck- ning komma åt brottsvinster. I många fall kan det just vid kontant- transaktioner finnas anledning att misstänka att pengarna i fråga härrör från brott. Om inte pengarna kan tas emot är risken stor att de inte kan återfinnas . Det finns dock flera problem med en sådan ordning som föreslås i den ovan nämnda promemorian. En ordning som innebär att en verksamhetsutövare ska ta emot medel trots misstanke om penningtvätt eller terrorismfinansiering stämmer till att börja med mindre väl överens med penningtvätts- lagens uppbyggnad. Den lagen syftar nämligen till att medel som kan misstänkas ha kopplingar till penningtvätt och terrorism- finansiering inte ska komma in i det finansiella systemet över huvud taget. Om verksamhetsutövare ska ta emot misstänkta medel för att möjliggöra en frysning eller motsvarande och en sådan åtgärd inte kommer till stånd finns det en risk att detta leder till att medel kommer in i systemet som annars inte skulle ha gjort det. Därutöver måste följande beaktas. Vid kontanttransaktioner är kunden i princip alltid personligen närvarande när transaktionen begärs. Ett typexempel kan vara att en person kommer till en bank med en summa pengar i en väska och vill sätta in dem på ett konto eller att någon vill växla en summa pengar till en annan valuta på ett växlingskontor. Det innebär att den verksamhetsutövare som misstänker att fråga kan vara om pen- ningtvätt, för att kunna frysa medlen, först måste spela med och ta emot medlen för att därefter meddela kunden att medlen inte kan disponeras. Enligt vår mening är det inte rimligt att en kund som vill växla in en postväxel eller som vill sätta in en stor summa kontanter på ett konto i en bank på detta sätt först ska förmås att lämna över postväxeln eller pengarna, få ett kvitto och därefter få besked om att pengarna är frysta. Förfarandet kommer i praktiken att innebära att verksamhetsutövaren måste vilseleda kunden genom att förtiga sin avsikt att, sedan medlen tagits emot, frysa desamma. Risken är stor att det uppstår både obehagliga och hotfulla situationer för en anställd som tar emot pengar och sedan beslutar om att transak- tionen inte ska genomföras. En ordning där en verksamhetsutövare tar emot medel för att frysa dem är också problematisk för kundförhållandet rent allmänt eftersom det riskerar att allvar- ligt skada kundens förtroende för verksamhetsutövaren. För att överbrygga de nu nämnda svårigheterna med en möjlig- het att frysa transaktioner som innebär att kontanta medel kommer in till en verksamhetsutövare, skulle det enligt vår bedömning vara nödvändigt att skapa ett system som bygger på att verksam- hetsutövarna håller alla större inbetalningar för att möjliggöra vissa grundläggande kontroller för att därigenom flytta besluten bort från det som skulle kunna kallas kassalinjen, dvs. ett system som innebär att inbetalade medel automatiskt hålls fram till dess någon beslutar att, efter att vissa grundläggande kontroller utförts, släppa dem. Fråga skulle alltså bli om en ordning som innebär att alla trans- aktioner över ett visst belopp automatiskt hålls i ett antal timmar, om man inte ger klartecken (fråga kan ju t.ex. vara om fall där det finns god kundkännedom och det inte finns något sär- skilt misstänkt med transaktionen). Fördelen med en sådan ordning skulle vara att det skulle bli allmänt vedertaget att kontanttransak- tioner över ett visst belopp alltid dröjer ett visst antal timmar. Beslutet om fördröjningen skulle också på detta sätt komma att flyttas bort från de anställda som har den direkta kontakten med kunden, vilket skulle vara ägnat att minska hotbilden mot dessa. En sådan ordning skulle också innebära att man kom bort från det moment av vilseledande som ligger i att verksamhetsutövaren tar emot medel som denne avser att frysa. Ett system av detta slag är emellertid också förknippat med på- tagliga nackdelar. Inledningsvis kan framhållas att ett sådant system skulle skapa behov av en organisation som kan hantera ett besluts- fattande innanför kassalinjen. Det är ofrånkomligt att detta skulle orsaka relativt stora kostnader för verksamhetsutövarna. En sådan ordning riskerar vidare att påverka olika transaktioner negativt. Träffsäkerheten i systemet kommer inte att vara särskilt stor eftersom alla transaktioner över ett visst belopp kommer att träffas utan att det finns någon särskild anledning till misstanke i det enskilda fallet. Därtill skulle det, eftersom systemet rimligen måste bygga på en beloppsgräns, vara relativt lätt att kringgå systemet genom att dela upp transaktioner i mindre delar. En parallell kan i detta samman- hang dras till ett sådant system för rapportering av kontanttransak- tioner som rekommenderas av FATF (rekommendation nr 19). Enligt den rekommendationen ska stater överväga möjligheten och lämpligheten av ett system där banker och andra finansiella institu- tioner och mellanhänder rapporterar alla inhemska och internatio- nella kontanttransaktioner över en viss summa till en nationell central myndighets databas. En sådan rapporteringsskyldighet finns exempelvis i , och . I har man övervägt att införa ett system med kontantrapportering men har avstått från det. Skälen till detta är bland annat att om man fastställer en tröskel kommer de som begår allvarlig och organiserad brottslighet att anpassa penningtvätts- transaktionerna till denna och att det finns en risk för att de rap- porteringsskyldiga förlitar sig på att det är vid transaktioner över tröskeln som risken för penningtvätt är störst och att därför antalet rapporter skulle komma att minska. Därutöver beaktades kostnads- aspekter och att det inte fanns något bevis för att ett sådant system skulle vara bättre än det nuvarande riskbaserade rapporteringssyste- met, liksom att det skulle medföra stora svårigheter att bestämma ett tröskelbelopp. Det ligger nära till hands att anta att de personer som har anled- ning att undvika att deras transaktioner granskas närmare är väl förtrogna med hur systemet är uppbyggt. Sannolikt kommer det att leda till att de transaktioner som i första hand är avsedda att träffas med systemet i stället kommer att genomföras på annan väg eller delas upp i mindre belopp på ett sådant sätt att de undgår den auto- matiska fördröjningen. Det kan i sammanhanget nämnas att den tidigare Penningtvätt- utredningens förslag till frysningsåtgärd (jfr SOU 1997:36) tog sikte enbart på transaktioner med medel som redan fanns hos verk- samhetsutövaren. Detta motiverades med att i de fall det är fråga om att inleda en ny kundförbindelse så är företagen skyldiga att göra en viss bedömning av kunden. Om det vid denna uppstår misstanke om penningtvätt skulle förbindelsen enligt utredningen inte inledas. bedömde vidare att det är mindre vanligt förekommande att penningtvätt tar sig detta uttryck och att det i stället är vanligare att pengarna redan finns hos före- taget när transaktionen begärs. Sammantaget gör vi – utifrån det underlag vi nu har – bedöm- ningen att olägenheterna och kostnaderna för ett sådant system inte står i rimlig proportion till de vinster man skulle uppnå med det. Utifrån en strävan att i största möjliga utsträckning kunna spåra och återföra brottsvinster skulle det visserligen vara värdefullt om det var möjligt att besluta om dispositionsförbud även avseende kontanter och motsvarande betalningsmedel som framstår som misstänkta redan när de kommer in till en verksamhetsutövare. Vi bedömer dock på det sätt vi redovisat ovan att det skulle bereda mycket stora svårigheter att konstruera ett sådant system. Det kan dessutom, som framhöll, ifrågasättas om dessa fall är de centrala i fråga om penningtvätt. Vi anser således att det inte finns tillräckliga skäl att införa ett system som träffar kontanta kassatransaktioner eller motsvarande. Det kan dock inte uteslutas att den fortsatta utvecklingen ger anledning till att om- pröva denna bedömning . I detta sammanhang bör även en närliggande fråga beröras något. Det har ibland påpekats att det finns behov av att stoppa sådana utbetalningar av stora kontantbelopp som ingår som ett led i att bedriva en näringsverksamhet med svart arbetskraft. Det är i dessa fall fråga om uttag av medel som finns i det finansiella systemet för att kunna göra löneutbetalningar till arbetstagare utan att innehålla eller redovisa skatt och arbetsgivaravgifter. Detta förfarande brukar benämnas penningmaskering och är som huvudregel inte något som omfattas av vare sig den nuvarande brottsbeskrivningen för pen- ninghäleri eller den brottsbeskrivning av penningtvättsbrott som vi föreslår. Sådana förfaranden som innebär att man tar ut konto- tillgodohavanden för att kunna betala svarta löner får således under alla förhållanden hanteras inom ramen för de straffprocessuella reglerna i . Även om vi således anser att det inte är lämpligt att införa en skyldighet för verksamhetsutövare att ta emot betalningar trots att de framstår som misstänkta för att de sedan ska kunna bli föremål för beslut om dispositionsförbud, inser vi att det i vissa särskilda situationer kan finnas ett behov av att kunna ta emot egendom trots en sådan misstanke. Vi bedömer dock att en sådan möjlighet redan finns genom undantaget från skyldigheten att avstå från att genom- föra transaktioner när det antingen inte är möjligt att låta bli att utföra en transaktion eller då den vidare utredningen annars skulle försvåras (3 kap. 1 § tredje stycket andra meningen penning- tvättslagen). Med stöd av detta undantag bör det enligt vår bedöm- ning finnas visst utrymme för en verksamhetsutövare att genom- föra en transaktion, t.ex. ta emot kontanter eller motsvarande för insättning på ett konto, om det inte är möjligt att avstå, t.ex. för att situationen är hotfull eller för att den fortsatta utredningen annars skulle omöjliggöras eller i vart fall försvåras. Det måste dock göras en bedömning av om det är möjligt att genomföra transaktionen utan att göra sig skyldig till brott. Sedan transaktionen genomförts ska uppgifter därefter lämnas till (Finanspolisen). 7.8.6.4Automatisk dispositionsspärr vid avstående från att genomföra en begärd transaktion