sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — en grupp bestående av typfall 1 och 2 ovan med övervägande ägaruppdrag att skapa ekonomiskt värde, inte sällan kombinerat med mer eller mindre explicita restriktioner av samhällsnyttig karaktär en grupp bestående av typfall 3 och 4 ovan med övervägande ägaruppdrag att skapa samhällsnytta, vanligen kombinerat med mer eller mindre långtgående restriktioner avseende främst ekonomisk effektivitet Bilden nedan illustrerar denna tankegång. Bolag bedöms efter innehåll i ägaruppdrag Övervägande uppdrag: Skapa ekonomiskt värde Övervägande uppdrag: Skapa samhällsnytta De två trianglarna överst i bilden representerar de två huvudsakliga dimensionerna av ett ägaruppdrag. Den nedre triangeln represen- terar uppdrag att skapa ekonomiskt värde medan den övre inne- håller uppdrag att skapa samhällsnytta. De allra flesta bolag har som konstaterats implicit eller explicit uppdrag av bägge typerna. De kan placeras längs den horisontella pilen efter hur deras ägar- Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning uppdrag är sammansatta. Om målet att skapa ekonomiskt värde utgör huvuddelen av ägaruppdraget blir eventuella kompletterande mål avseende samhällsnytta restriktioner för genomförandet av huvudmålet. Om målet att skapa samhällsnytta utgör huvuddelen av ägaruppdraget blir eventuellt kompletterande mål avseende ekonomiskt värde (effektivitet) restriktioner för utförande av detta huvudmål. De två typfallen av övervägande uppdrag som konsta- terats ovan ligger således på var sin sida om den streckade mitt- linjen i figuren. Bolag som på grund av sammansättningen av sina uppdrag hamnar till vänster om mittlinjen i trianglarna tillhör en grupp medan bolagen till höger om mittlinjen tillhör en annan grupp. Utredarens slutsats är som angivits att detta är den helt grundläggande upp- delningen av de statligt ägda bolagen. Inom denna uppdelning kan de två andra parametrarna – storlek och förvaltningssynergier – påverka indelningen av företagen i ändamålsenliga grupper för ägarförvaltning. Vid utformningen av grupper som lämpar sig för differentierad förvaltning bör några övergripande principer för statlig verksamhet och förvaltning av ägande i bolag beaktas. En uppenbar sådan är att lösningen bör vara enkel och praktiskt användbar. Oavsett parametrar bör utredaren söka en praktiskt användbar indelning som ska möjliggöra ändamålsenliga för- valtningsformer och förvaltningslogiker i en indelning i grupper som är lättförklarad och lättbegriplig. Ett annat viktigt hänsynstagande vid utformning av ägarpolitik och ägarorganisation är bolagens behov av långsiktig stabilitet. Direktivens mål om långsiktigt värdeskapande och det konsta- terade behovet av stabila förutsättningar för bolagen talar för att riktlinjer som varar i mer är 3–är önskvärda. Vid genom- förandet av en förändring bör således en stabil grund i eftersträvas. Som utredaren konstaterat finns det utrymme för ett tydligare inflytande för över strategiska beslut och uppföljning av både ekonomiskt värdeskapande och skapad samhällsnytta. Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning Utredaren avser därför att vidareutveckla ett ägarpolitiskt ramverk att fastställas av med regelbundna intervaller (kanske ). Detta bör komplettera dagens ägarpolicy för samtliga bolag med en ägarstrategi för det samlade ägandet och möjligen vissa justerade beslutskompetenser mellan riksdag, regering och förvaltande bolag. Vidare har utredaren konstaterat att regeringens påtagliga dubbla roller som reglerare och förvaltande ägare kan vara hämmande för de ägda bolagens utveckling. Uppdraget är att i möjligaste mån skilja på regeringens reglerande och företagsägande roller och att flytta ut operativa uppgifter ur . Regeringen bör vara inriktad på strategisk ägarstyrning utan onödig dagspolitisk inblandning i operativa ägar- eller företagsfrågor. Som konstaterats utgörs bolagen med statligt ägande av två artskilda grupper beroende på bolagens övervägande ägaruppdrag. Både ägarförvaltning utifrån ekonomiska aspekter och förvaltning baserad på sektorpolitisk professionalism behöver utvecklas. Professionell hantering av bolag med ekonomiskt värdeskapande som övervägande uppdrag och mål kan som utgå från vedertagen teoribildning och praktik. Vetenskapliga och praktiska erfarenheter av att utveckla professionalism i att forma, mäta och följa upp sektorpolitiska mål är som nämnts mer begränsade och behöver förstärkas, vilket torde ställa krav på en fokuserad kompe- tensutveckling på detta område. Som utredaren konstaterat föreligger ett betydande utrymme för klargörande av bolagens grundläggande ägaruppdrag och mål. Vid närmare överväganden om inplacering av bolagen i lämpliga grupper får utredaren utgå från nuvarande situation rörande bo- lagens uppdrag. Övervägandena kan belysa ett antal fall där mer fullständiga ägaruppdrag/mål skulle underlätta en inplacering i föreslagna grupper och dessutom ge klarare förutsättningar för ägarförvaltningen och bolagens arbete med sina affärsstrategier. 10.4.2Bolagsgrupp 1: övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde I denna grupp ska alla bolag ha ekonomiskt värdeskapande som övervägande ägaruppdrag och således huvudsakligen ekonomiska mål och om så bedöms nödvändigt kompletterande restriktioner av samhällsnyttokaraktär. Gruppen kommer att innehålla det största Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning antalet bolag – både samtliga de stora bolag som svarar för av värdet och ett stort antal andra bolag. Några av de allra största bolagen är också föremål för ett stort allmänpolitiskt intresse. Kompetenskraven på styrelse, ledning och förvaltning över en sådan grupp inrymmer hög affärsmässig kompetens och gott politiskt omdöme. Med ledning bl. a. av kartläggningen av andra länders och privata ägarförvaltares strategier torde gruppen delas upp i två under- grupper – en för mycket stora bolag och en för mindre och medelstora bolag. Undergruppen kommer att svara för eller mer av värdet i statens portfölj av hel- och delägda bolag. Samtliga bolag är mogna företag som drivs kommersiellt men kan ha vissa särskilda åligganden eller restriktioner. torde komma att likna motsvarande enheter i andra länder och större privata investmentbolag med erfarna förvaltare och specialiserade analytiker som kan forma ägarplaner för vidare utveckling av dessa bolag. Exempel på bolag som bör placeras i denna grupp är helägda , och samt ägandet i de delägda bolagen . Förvaltningen av ägandet i börsbolag kräver givetvis särskild kompetens. Mindre och medelstora företag Gruppen utgörs av några mindre men huvudsakligen av medelstora bolag, vilka har värdeskapande som övervägande uppdrag och varierande företagsspecifika restriktioner av karaktären samhälls- uppdrag. Flera av bolagen kan bedömas ha en betydande utvecklings- potential, vilken ägarförvaltningen bör inriktas på att tillvarata. Flera av företagen går att inordna i några sammanhållande bransch- grupper. Exempel på bolag som bör placeras i denna grupp är Jernhusen, Vasallen, , , , och Vectura. Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning 10.4.3Bolagsgrupp 2: övervägande uppdrag att skapa samhällsnytta Bolagen i denna grupp har sektorpolitiska mål med olika grad av tydlighet i sin egenskap av redskap i en politisk strategi med politiska mål för sektorn. Flera av bolagen har också ekonomiska mål, vilka i enlighet med utredarens synsätt ovan utgör restrik- tioner för fullgörandet av det specifika samhällsuppdraget. Det bör åter – i enlighet med analysen – noteras att förhållandet att ett bolag har en viktig uppgift i samhället som affärsdefinition vilken ska lösas med ekonomiskt värdeskapande som huvuduppdrag inte utgör grund för placering i denna grupp. Det bör också poängteras att det förhållandet att ett mål anges som restriktion inte innebär att kravnivån behöver sättas lågt. Det är tvärtom fullt möjligt att ange en restriktion i termer av t.ex. kapitalavkastning som sätts på en mycket krävande nivå. Det avgörande är i stället att när denna nivå är uppfylld finns inget behov av att gå längre än så utan den eventuella kapacitet som finns för ytterligare måluppfyllelse bör i stället inriktas mot verksam- hetens huvudmål. Gruppen kommer att bestå av helägda statliga bolag samt några små delägda företag. I vissa fall handlar det om bolagiserad statlig verksamhet med företagsspecifika samhällsuppdrag som överordnat uppdrag. Erfarenhetsmässigt tilldrar sig flera av dessa ett betydande politiskt intresse på grund av de politikområden inom vilka de är redskap för politiken. Detta torde ställa krav på både betydande politisk kompetens och specialiserad sektorpolitisk sakkompetens i styrning av gruppen och ägarförvaltning av bolagen som komple- ment till nödvändig affärsmässig kompetens. Vid en genomgång av de bolag som bör tillhöra denna grupp framträder en undergrupp av bolag med huvudsakligen närings- politisk inriktning. Ändamålet för dessa är att vara redskap i en politik som syftar till att stödja tillväxt. Andra bolag verkar inom skilda sektorer men har det gemensamt att de är redskap i en politik för att förbättra välfärden för medborgarna. Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning Bolag med syftet att bidra till ekonomisk tillväxt Gruppen innehåller ett betydande antal företag med ett närings- politiskt syfte. Det kan noteras att samtliga i allt väsentligt saknar avkastningsmål. Alla är helägda utom Visit , där staten är hälftenägare. Utredaren har noterat att det inletts ett arbete i för att pröva möjligheterna till bättre sam- ordning mellan flera av bolagen i gruppen. Till denna undergrupp hör bl. a. , , (), Visit och . Det senare bolaget drivs med både näringspolitiska och kulturhistoriska motiv. Bolag med syftet att bidra till välfärd för medborgarna Bolagen i denna grupp är av skiftande storlek och verkar inom flera politikområden men framför allt med socialt, kulturellt och miljöinriktat motiverade uppdrag. Några är delägda och några är huvudsakligen anslagsfinansierade, vilket givetvis behöver upp- märksammas i förvaltningen. Uppenbara exempel på bolag i denna grupp är , System- bolaget, och Alarm. 10.4.4Överväganden och inplacering av vissa företag i grupperna För flera företag råder som konstaterats inte full klarhet om övervägande uppdrag och motsvarande mål för verksamheten. De bedömningar och slutsatser som redovisas i den särskilda kart- läggningen av bolagen (jfr avsnitt 10.2.3) kan därför skilja sig från vad framgår av regeringens senaste verksamhetsberättelse för bolagsgruppen. Företag där detta gäller är (), Fouriertransform, Skeppshypotek och Swedesurvey. SEK och Fouriertransform är exempel på bolag med en samhällsuppgift som affärsdefinition men övervägande ekonomiskt värdeskapande som ägaruppdrag och övervägande ekonomiska mål för verksamheten. Vad gäller SEK kan verksamhetsberättelsen tolkas som att bolaget borde tillhöra Grupp 2 medan analysen i kartläggningen pekar på att bolaget borde tillhöra Grupp 1. Utredaren anser sig kunna konstatera att bolaget huvudsakligen mäts på ekonomiska mål, torde ha övervägande ekonomiskt värde- Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning skapande som uppdrag och därför bör placeras i Grupp 1. Verksamhetsberättelsens uppgifter talar för att riskkapitalbolaget bör tillhöra Grupp 1 medan kartläggningens analys pekar mot Grupp 2. Utredaren konstaterar att bolaget har ett högt ställt avkastningsmål och enligt sitt uppdrag ska verka på kommersiella villkor (om än inom en begränsad marknad), vilket placerar bolaget i Grupp 1. Också för pekar verksamhets- berättelsens respektive kartläggningens analys på olika grupp- tillhörighet. Utredaren tolkar uppgifterna om verksamheten som att den existerar av näringspolitiska skäl och verksamheten i likhet med flera andra näringspolitiska bolag saknar tydliga avkastnings- mål, varför torde ha samhällsnytta som övervägande ägaruppdrag och bör tillhöra Grupp 2. För Swedesurvey är ägaruppdrag och mål inte entydiga. En tolkning av årsredovisningen pekar på att bolaget borde tillhöra Grupp 2 medan analysen i kartläggningen pekar på Grupp 1. Utredaren bedömer att bolaget bör tillhöra Grupp 2. Även om verksamhetsberättelsen, kartläggningens analys och bolagets egen tolkning av uppdrag och mål pekar i samma riktning kan bedömningen av vissa bolags övervägande uppdrag vara svår. Det kan således diskuteras om de uppgifter i samhället som utförs av Akademiska Hus, Specialfastigheter, , Swedavia medför att det utförande företaget ska anses vara företag med ett övervägande uppdrag att skapa samhällsnytta. Utredaren konsta- terar dock efter en grundlig analys att samtliga här nämnda bolag har som övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde och därför bör tillhöra Grupp 1. har diskuterats från motsatta utgångspunkter. Bolaget verkar inom spelmonopolets ram och har att skapa sam- hällsnytta som övervägande uppdrag men också betydande mål att skapa ekonomiskt värde. Bolaget är trots det legala monopolet utsatt för aggressiv konkurrens och i debatten ifrågasätts ibland om bolaget verkligen efterlever sitt övervägande uppdrag. Utredaren saknar dock underlag för någon annan slutsats än att så är fallet och placerar bolaget i Grupp 2. Också för detta bolag torde det för framtida ägarförvaltning vara en fördel att förtydliga bolagets uppdrag, mål och restriktioner. Ett övervägande av helt annan art gäller de två konkurrenterna och , som hitintills båda ägar- förvaltats av . Båda har som andra bolag som Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning nämnts här viktiga samhällsuppgifter men inte samhällsnytta som övervägande uppdrag utan ska, i likhet med sina privatägda konkurrenter på apoteksmarknaden, främst skapa ekonomiskt värde. Utredaren ställer sig tveksam till att ha förvaltningen av två konkurrenter i samma förvaltarteam varför dessa bolag borde ligga i olika undergrupper till Grupp 1. är även efter apoteksreformen omsättningsmässigt ett av de största statliga bolagen och bör förvaltas tillsammans med övriga storbolag. Det nya bolaget tolkas i kartläggningen som ett bolag med övervägande samhällsuppdrag. Utredaren har inte grund att göra någon annan bedömning utan placerar bolaget bland övriga näringspolitiska bolag i Grupp 2. I utredningsarbetet har det diskuterats om vissa bolag ska förvaltas i något annat ägarorgan än det departement som deras verksamhet till stor del är en förlängning av. Detta gäller Operan, , Dom Shvetsii och Voxenåsen liksom de delägda bolagen (statens ägarandel är ) och Miljöstyr- ningsrådet (). Med den bild som vuxit fram av gruppen företag med övervägande uppdrag att skapa samhällsnytta och undergruppen som ska bidra till att skapa välfärd har emellertid utredaren kommit fram till att också de senast nämnda bolagen bör ingå i denna gruppering. Med hänsyn till pågående överväganden och därmed avsaknad av erforderlig klarhet om inriktningen av ESS, den europeiska spallationskällan, har utredaren avstått från att göra någon grupplacering. 10.4.5Inplacering i två bolagsgrupper med vardera två undergrupper Utredarens överväganden i detta kapitel resulterar i en indelning av de statligt ägda bolagen i grupper enligt nedanstående samman- ställning.3 Detta är således utredarens bedömning av en ända- målsenlig gruppering för ägarförvaltning av bolagen efter de para- metrar som valts: övervägande uppdrag, storlek samt förvaltnings- synergier. I kapitel 11 redovisas utredarens förslag till hur dessa grupper ska organiseras och förvaltas. 3 Indelningen avser 56 av de totalt 58 bolagen med statligt ägande. Bolag som är under likvidering eller vilande ingår inte (jfr tabell 2.1 i kap. 2). Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning 11 Överväganden och förslag Utredarens uppdrag är att lämna förslag till hur förvaltningen av bolag med statligt ägande lämpligast bör bedrivas och organiseras med utgångspunkt i målen för verksamheten, kravet på en effektiv och professionell förvaltning samt och allmänhetens möjligheter till insyn i förvaltningen. Utredarens förslag ska innehålla en redovisning av organisation, ansvarsfördelning och resursbehov för den nya organisationen och formerna för den löpande styrningen av förvaltningsorganisa- tionen. Om utredaren föreslår att förvaltningen helt eller delvis ska föras till en myndighet eller ett aktiebolag ska utredaren lämna förslag till en ändamålsenlig uppgifts-, ansvars- och resursför- delning för verksamheten. I sitt kartläggnings- och analysarbete (jfr kapitel 9) har ut- redaren, identifierat följande problembild: Den skillnad som finns mellan politisk och företagsekonomisk rationalitet i styrningen av det statliga bolagsägandet avspeglas inte i tillräckligt hög grad i hur förvaltningen är organiserad och bedrivs. Statens dubbla roller som både reglerare och företagsägare på de marknader där vissa av de statliga bolagen är verksamma riskerar att sammanblandas i dagens förvaltning. Regeringen och tenderar att dras in i en alltför operativ roll i ägarstyrningen av bolagen, vilket bl.a. leder till att avgränsningen mellan hantering av ägarfrågor och bolagsfrågor blir oklar Detta leder i sin tur till att den politiska och ägarstrategiska styrningen blir otydlig och ostrukturerad. Styrningen av bolagen tenderar att bli ad hoc-mässig och kännetecknas av ryckighet, kortsiktighet och bristande konse- kvens. De sammansatta ägaruppdrag och komplexa målbilder som kännetecknar många av de statligt ägda bolagen har inte klar- gjorts tillräckligt för att kunna ligga till grund för en tydlig och effektiv ägarstyrning. Bolagens olikheter avspeglas inte i tillräcklig grad i synen på hur bolagen bör förvaltas, vilket leder till en alltför likriktad och odifferentierad förvaltningsmodell som inte passar alla bolag. För att lösa dessa problem finner utredaren att en självständigt ansvarig, professionell organisation för den operativa ägarförvalt- ningen bör läggas in som en länk mellan den politiska och ägar- strategiska styrningen från riksdag och regering och de enskilda portföljbolagen. De förslag som lämnas i detta kapitel syftar till att skapa denna länk. 11.2Mål och inriktning av förslagen Mål för statens ägarförvaltning Med utgångspunkt från direktiven och ovanstående problembild har utredaren formulerat följande övergripande mål för förvaltning- en av statens ägande i bolag: Förstärkt värdeutveckling i alla bolag En effektivare och mer professionell förvaltning ska ytterst bidra till ett ökat värdeskapande i samtliga bolag med statligt ägande. Detta avser såväl ekonomiskt värde, främst för de statligt ägda bolag som har detta som huvudsakligt ägaruppdrag, som värde i termer av samhällsnytta, vilket särskilt avser bolag med någon form av samhällsuppgift som ägaruppdrag. Även om tyngdpunkten i bolagens uppdrag, som framgått av genomgången i kapitel 10, skiljer sig i betydande grad mellan bo- lagen är båda aspekterna av värdeskapande relevanta för flertalet bolag. Även för de mest utpräglat ekonomiskt värdedrivande bolagen finns i allmänhet någon grad av samhällsintresse, och de bolag som har samhällsnytta som huvuduppdrag ska fullgöra detta uppdrag inom ramen för bestämda krav på ekonomisk effektivitet. Det är utredarens bedömning att det finns en stor potential för ökat värdeskapande i båda dessa avseenden. Tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå Det ska finnas en tydlig demokratisk insyn och kontroll av för- valtningen och ett bestämmande inflytande över portföljbolagens ägaruppdrag, övergripande mål och huvudsakliga inriktning av verksamheten. Detta bör emellertid avse den politiska och ägar- strategiska styrningen, inte den operativa styrningen av enskilda bolag. För att skapa bättre förutsättningar för riksdag och regering att för medborgarnas räkning utöva detta inflytande bör väl defini- erade ramar och spelregler för den politiska styrningen av bolags- förvaltningen utvecklas. Som ett led i detta bör en tydlig ägar- strategi utarbetas som fastställer och regeringens syn på den strategiska inriktningen och de långsiktiga målen för statens bolagsägande samt riktlinjer för förvaltningen av detta. Stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveckling Ägarpolitiken ska syfta till att lägga fast tydliga och långsiktigt stabila ramar för de förvaltade bolagen. Därigenom skapas en fast grund för dessa att utveckla sin verksamhet i enlighet med det upp- drag de fått av och regeringen. Utan att minska det poli- tiska och demokratiska inflytandet över förvaltningen är det ange- läget att komma ifrån ryckighet, kortsiktighet och bristande konse- kvens i styrningen av de statligt ägda bolagen. Därför bör en tydlig avgränsning av roller och ansvar göras mellan å ena sidan den politiska och strategiska styrningen och å andra sidan den operativa förvaltningen av bolagen. Därigenom skapas bättre förutsättningar för den operativa förvaltningen utan också för en tydligare politisk och strategisk styrning av bolags- förvaltningen. En grundläggande utgångspunkt för utredarens förslag är att skilja mellan den övergripande och strategiska styrningen av förvaltning- en av statens ägande i bolag som utövas av riksdag och regering, och den operativa förvaltningen, med vilket avses de åtgärder som vidtas i syfte att verkställa den styrning som har beslutats. En annan utgångspunkt har varit att särskilja statens roll som reglerare och som ägare av bolag genom att utövandet av ägarrollen, sker i sär- skilda förvaltningsorgan. En sådan ordning, som skiljer mellan policyutformning och verkställande uppgifter, bedöms ligga väl i linje med svensk för- valtningstradition. Den skulle också enligt utredarens bedömning skapa goda förutsättningar för att utveckla en aktiv och pro- fessionell förvaltning som stöder värdeutvecklingen i termer av både ekonomisk nytta och samhällsnytta i de statligt ägda bolagen. Utredaren föreslår att den operativa förvaltningen flyttas från till två specialiserade förvaltningsenheter i bo- lagsform i syfte att frigöra den potential till värdetillväxt som utredaren bedömer föreligga för både de ekonomiskt och sam- hällsmässigt värdedrivande bolagen. Vart och ett av dessa bolag ska ha en professionell styrelse med integritet och gedigen erfarenhet av den typ av verksamhet som de förvaltade bolagen bedriver. Respektive förvaltningsbolag ska ges möjlighet att bygga upp orga- nisation, kompetens, resurser och arbetsmetoder som särskilt är anpassade till uppgiften att förvalta respektive kategori av bolag. Genom dessa åtgärder förväntas inte bara effektiviteten i för- valtningen av respektive bolagskategori kunna höjas väsentligt. Det skapas också en tydlig avgränsning av roller och ansvar mellan den politiska nivån och den operativa bolagsförvaltningen som i sin tur ger förutsättningar för en starkare, tydligare och mer stabil politisk och strategisk styrning. Vidare uppnås en renodling av Regerings- kansliets uppgifter. De två förvaltningsbolagen föreslås som helhet finansieras med eget kapital och inte kunna ta upp lån på den öppna kapitalmark- naden. Utdelningar från portföljbolagen föreslås fortsatt inleve- reras till statsbudgeten. Dock föreslås förvaltningsbolagen kunna disponera en begränsad andel av utdelningarna för att snabbt och flexibelt kunna tillföra de förvaltade bolagen mindre kapitaltill- skott. Sådana kapitaltillskott får dock endast avse investeringar inom befintlig verksamhet och strategi i syfte att utveckla bolagets värdeskapande förmåga. Slutligen föreslås att ett tydligt ägarpolitiskt ramverk utvecklas för och regeringens styrning av bolagsförvaltningen i den nya förvaltningsorganisationen. Förslaget till ramverk behand- lar formerna för regeringens styrning av förvaltningsbolagen samt det demokratiska inflytandet och insynen och kontrollen över förvaltningen ska säkerställas. 11.3.1Den operativa ägarförvaltningen överförs till enheter utanför