sou · H0B324 · 2012-04-10 00:00:00 — bedöma i vilken utsträckning regleringen av specialskolan kan och bör anpassas till regleringen av och den obliga- toriska särskolan. Likvärdiga förutsättningar för olika huvudmän Det finns kommunala och fristående skolor som särskilt inriktats mot elever med dövhet, hörselnedsättning eller språkstör- ning. I betänkandet Ökad likvärdighet för elever med funktions- hinder (SOU 2007:87) konstaterade utredaren att kommunernas genomsnittliga kostnad för en elev i dessa skolor är betydligt högre än deras kostnad för en elev i specialskolan. I syfte att skapa likvärdiga förutsättningar mellan dessa skolor och den statliga specialskolan föreslog utredaren bl.a. att ersättningen till dessa huvudmän genom det riktade statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet (de så kallade SIS-medlen) skulle öka. SIS-medlen fördelas av Specialpedagogiska skolmyndigheten enligt förord- ningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skol- området och kan bland annat beviljas för regionala undervisnings- insatser för elever med funktionsnedsättning samt för utvecklings- insatser. Som ytterligare ett led i att garantera olika huvudmän likvärdiga förutsättningar föreslogs i SOU 2007:87 att Specialpedagogiska skolmyndigheten skulle inrätta en organisation med regionala resurscenter som skulle samordna utbildningen för eleverna. Utredaren ska, med utgångspunkt i nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun, ta ställning till hur staten genom Specialpedagogiska skolmyn- digheten bäst kan stödja kommunala och fristående huvudmäns utbildning för elever som motsvarar specialskolans målgrupp, t.ex. genom SIS-medlen, och ta ställning till hur staten kan stödja gymnasieutbildning för dessa elever. Enligt 3 kap. 3 § skollagen (1985:1100) är specialskolan till för elever som på grund av sitt funktionshinder eller andra särskilda skäl inte kan gå i eller särskolan därför att de är synskadade och har ytterligare funktionshinder, är döva eller hörselskadade, eller har en grav språkstörning. I praktiken har emellertid gränsdragningen mellan målgrupperna för specialskolan, i första hand regionskolorna, å ena sidan, och särskolan och å andra sidan blivit alltmer otydlig, vilket bl.a. konstaterats i betänkandet Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder (SOU 2007:87) samt av Statskontoret i /SOU 2007:87) samt av Statskontoret i rapporten för elever i specialskolan (2010:1). I rapporten konstateras att det i hög grad är andra faktorer än elevens funktionsnedsättning som styr inskrivningen i specialskolan. Eleven och dess vårdnadshavare kan t.ex. välja att söka sig till en tvåspråkig undervisningsmiljö, trots att eleven har förutsättningar att följa undervisningen i sin kommunala eller fristående hemskola. Det är huvudmannen för specialskolan som prövar om ett barn ska tas emot i specialskolan. Fråga om mottagande får väckas av barnets vårdnadshavare eller av Mottagande får väckas av barnets vårdnadshavare eller av barnets hemkommun. Beslut om mottagande i specialskolan får överklagas hos . Besluten får överklagas endast av barnets vårdnadshavare. Elever och vårdnadshavare bör ha möjlighet att välja den skol- form man anser bäst tillgodoser elevens behov. Det är dessutom inte acceptabelt att skollagens reglering skiljer sig från hur inskrivningen i praktiken går till. föreslå hur specialskolans målgrupp kan formuleras för att bättre svara mot den grupp som har behov av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda, bedöma om den föreslagna förändringen föranleder andra ändringar i regleringen för mottagande i specialskolan och i så fall lämna nödvändiga förslag. Uppdraget att se över specialskolans nuvarande styrning Anpassning av styrdokument efter målgruppen Den ökade användningen av cochleaimplantat har inneburit att allt fler döva och hörselskadade har talad svenska som första språk. beslutade (prop. 2007/08:112, bet. 2007/08:UbU16, rskr. 2007/08:212) att utvidga specialskolans målgrupp till att även omfatta elever med grav språkstörning samt synskada och ytterligare funktionshinder samt att och skulle återetableras. Sammantaget innebär detta att specialskolans målgrupp har genomgått stora förändringar styrning senast var föremål för en omfattande översyn. har redovisat förslag till nya kursplaner för , specialskolan och sameskolan. Detta arbete har bedrivits utifrån hur specialskolans målgrupp uttrycks i nuvarande författningar. Däremot finns anledning att ytterligare se över samtliga styrdokument mot bakgrund av den förändrade målgruppen. bedöma i vilken utsträckning specialskolans styrdokument behöver anpassas för den nuvarande målgruppens behov och lämna nödvändiga förslag. Tillämpning av särskolans kursplaner i specialskolan togs döva eller hörselskadade elever med utvecklings- störning enbart emot i Åsbackaskolan. Enligt specialskoleförord- ningens (1995:401) dåvarande lydelse skulle dessa elever följa särskolans kursplaner, medan elever i regionskolorna huvud- sakligen skulle följa kursplaner. ändrades regleringen så att elever med utvecklingsstörning även kunde tas emot i regionskolorna och där följa särskolans kursplaner. Inled- ningsvis rörde det sig om ett fåtal elever, men andelen elever i regionskolorna som läser enligt särskolans kursplaner har stadigt ökat. Regleringen av specialskolan är emellertid inte anpassad för elever som läser enligt särskolans kursplaner. Då denna grupp numera utgör en betydande andel av regionskolornas elever finns det anledning att se över regleringen av utbildningen för denna elevgrupp. Det finns ett antal oklarheter när det gäller elever i specialskolan som följer särskolans kursplaner. För att en elev ska kunna tas emot i den obligatoriska särskolan krävs beslut från skolans styrelse, ett beslut som kan överklagas till Skolväsendets över- klagandenämnd. För en elev i specialskolan saknas regler om övergång till särskolans kursplaner. En övergång till särskolans kursplaner får långtgående konsekvenser för eleven och det är därför viktigt att utredningar görs som ger ett tillräckligt underlag för de ställningstaganden som krävs. En konsekvens av den nuvarande regleringen är att förutsättningarna för att en elev med utvecklingsstörning ska tas emot i Åsbackaskolan i stället för i en regionskola, eller vice versa, inte är tydligt angivna. Dessutom kan beslutet om mottagande i en viss skolenhet inte överklagas till . Vidare finns även betydande skillnader mellan specialskolan och särskolan när det gäller bl.a. ämnen, betygssättning och timplan. Exempelvis finns inte ämnet teckenspråk i särskolan, vilket fått till följd att det inte heller finns någon kursplan i teckenspråk för de specialskoleelever som har en utvecklingsstörning. Smärre förändringar i nämnda avseenden föreslås i propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165), men det finns behov av att samlat se över dessa frågor. se över hur Specialpedagogiska skolmyndigheten utformar utbildning för elever i specialskolan som följer särskolans kursplaner, bedöma behovet av ytterligare reglering i syfte att garantera eleverna rättssäkerhet och en likvärdig utbildning, och lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att se över situationen för elever i grundskola och särskola som behöver teckenspråk I specialskolan kan elever med dövhet, hörselnedsättning eller språkstörning läsa ämnet teckenspråk. har fastställt en kursplan för ämnet teckenspråk i specialskolan. En majoritet av dessa elever får emellertid sin utbildning i grund- eller särskolan. Regleringen av dessa skolformer medför vissa problem för skolhuvudmännen då det gäller att anpassa undervis- ningen efter dessa elevers behov. konstaterade t.ex. i lägesbedömningen att reglering kan hindra att elever med teckenspråk som första språk får tillgång till undervisning i teckenspråk. I grund- skolan finns endast ämnet teckenspråk för hörande, som kan läsas inom ramen för språkvalet. Det innebär att elever med dövhet, hörselnedsättning eller språkstörning inte alltid har samma möjlighet att lära sig teckenspråk som elever i specialskolan. Även när det gäller andra ämnen kan det finnas problem med att anpassa undervisningen för elever med dövhet, hörselnedsättning eller språkstörning. Visserligen möjliggör grundskoleförordningen (1994:1194) att lärare vid betygssättning får bortse från enstaka mål som eleven ska ha uppnått i slutet av det nionde skolåret om det finns särskilda skäl, men det finns ändå anledning att överväga om elevernas behov bättre skulle kunna tillgodoses genom anpassade mål eller kursplaner eller att de får möjlighet att delvis få sin undervisning enligt specialskolans kursplaner. lämna förslag på författningsändringar som möjliggör för elever i och den obligatoriska särskolan som behöver undervisning i teckenspråk att få sådan undervisning, och bedöma behovet av att ytterligare anpassa regleringen av och obligatoriska särskolan för elever med dövhet, hörselnedsättning eller språkstörning och i så fall lämna nödvändiga förslag. Genomförande och redovisning av uppdraget I uppdraget ingår att analysera och redogöra för de ekonomiska konsekvenser av utredarens förslag som uppstår för de olika huvudmännen. Utredaren ska också redogöra för konsekvenserna för de barn som berörs av förslagen och i denna analys utgå från de rättigheter som barn tillförsäkras enligt konventionen om barnets rättigheter och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Utredaren ska i sina förslag ta hänsyn Funktionsnedsättning. Utredningen ska i sina förslag ta hänsyn till att en ny skollag föreslås börja tillämpas i enlighet med propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165). I de delar som rör skolans styr- dokument ska utredaren samråda med . Vidare ska utredaren samråda med andra berörda myndigheter och organisa- tioner. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp (U 2010:04) Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande har ansvarigt statsråd gett en särskild utredare i uppdrag att, med utgångspunkt i de förslag som lämnades i betänkandena Två nya statliga specialskolor (SOU 2007:30) och Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder (SOU 2007:87), bl.a. föreslå hur en flexibel specialskola ska kunna införas (dir. 2010:47). Regeringen utvidgar nu utredarens uppdrag och förlänger dessutom utred- ningstiden. Utredaren ska enligt de ursprungliga direktiven redo- visa uppdraget . Uppdraget ska nu i stället redovisas . Ett delbetänkande avseende utredningens ursprungliga uppdrag, förutom den del som rör gymnasieskolan, ska dock redovisas . Uppdraget att se över ansvarsfördelning för och finansiering av gymnasieutbildning för vissa elever med funktionsnedsättning Alla ungdomar har rätt till gymnasieutbildning och hemkommunen är ansvarig för att erbjuda dem sådan. För en grupp elever med funktionsnedsättning tar staten ett visst ansvar genom att bidra ekonomiskt till riksrekryterande gymnasieutbildning och andra utbildningsinsatser av regional art. Riksrekryterande gymna- sieutbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning anordnas för döva, hörselskadade och dövblinda samt för dem som har en språkstörning och behöver insatser av samma slag som döva vid de s.k. riksgymnasieskolorna RGD/RGH och RGD/H-sär i . För svårt rörelsehindrade ungdomar anordnas riks- rekryterande Rh-anpassad gymnasieutbildning i , , och . Dessa s.k. riksgymnasieskolor får riktade statliga bidrag. Staten stödjer även, genom Specialpedagogiska skolmyndig- heten, kommunerna genom att ge råd och stöd i specialpedagogiska frågor. Kommunernas möjligheter att erbjuda de aktuella elevgrupperna lika tillgång till gymnasieutbildning varierar. För utbildning och stöd i utbildningen vid riksgymnasieskolorna har det ansetts motiverat att staten bistår med de resurser som krävs för att erbjuda elever inom riksgymnasieskolornas målgrupp det stöd som en enskild kommun, av olika skäl, har svårt att klara. Specialpedagogiska skolmyndigheten har haft regeringens uppdrag (U2009/7489/G) att bl.a. kartlägga och analysera de anordnande kommunernas förutsättningar att kunna bedriva verksamheten på ett för eleverna ändamålsenligt sätt. Av myndig- hetens redovisning framgår att den fått en bild av en verksamhet som inte i alla delar uppfyller kraven men att det krävs en mer omfattande studie för att kunna bedöma om verksamheterna ger eleverna kunskaper och utvecklar deras färdigheter i enlighet med skollagens krav. Statskontoret har i en redovisning av ett regeringsuppdrag om att utreda och lämna förslag på hur statens, kommunernas och i förekommande fall landstingens ekonomiska ansvar borde fördelas avseende elever som deltar i riksgymnasieutbildning för elever med funktionsnedsättning (U2010/1231/G), pekat på att hemkommu- nernas ersättning för utbildning inom riksgymnasieverksamheten är låg i jämförelse med de kommunala alternativ som byggts upp. Detta innebär, enligt Statskontoret, att det kan vara billigare för en kommun om en elev går vid någon av riksgymnasieskolorna jämfört med att göra anpassningar i den egna gymnasieskolan. Det finns dessutom enligt Statskontoret mycket som tyder på att de kommuner som anordnar riksgymnasieverksamheten bidrar med en oproportionerligt liten del av utbildningskostnaden för egna elever vid riksgymnasieskolorna. Statskontoret ansåg vidare att det inte är motiverat att staten ska bidra till hemlandstingets kostnader för habilitering, vilket är fallet. Statskontorets redovisning tyder, enligt regeringens uppfattning, på att man bör överväga en i vissa delar förändrad finansiering av utbildningen vid riksgymnasieskolorna och av elevernas boende, habilitering och resor. Styrande principer för finansieringen bör vara enkelhet och tydlighet samt ett tydligt fokus på likvärdighet och elevens bästa. Det ska vara möjligt att på ett enkelt sätt följa upp hur statliga medel använts. Finansieringen av utbildningen ska ordnas så att det i så liten utsträckning som möjligt blir olika kostnader för hemkommunen och hemlandstinget beroende på vilken utbildning eleverna väljer. Statens ersättning till kommuner som anordnar riksgymnasieverksamhet ska bara täcka de mer- kostnader som kommunerna har för egna och andras elever. Elevens rätt till en likvärdig kvalitet i utbildningen innebär sam- tidigt att hänsyn måste tas till att det kan finnas stora individuella variationer i kostnaderna, eftersom varje elev ska ges förutsätt- ningar att nå målen för utbildningen och har rätt till extra stöd därefter. Specialpedagogiska skolmyndigheten konstaterar vidare i sin uppdragsredovisning att den författningsmässiga regleringen inom området riksgymnasieverksamhet för elever med funktionsnedsätt- ning varken är enhetlig eller tillräckligt tydlig. Ett exempel är att reglerna för antagning skiljer sig åt mellan utbildningarna. Frågor om antagning till utbildning vid riksgymnasierna för döva och hörselskadade i avgörs av styrelsen för utbildningen i kommun. Frågor om intagning till Rh-anpassad utbildning prövas i stället av ett särskilt beslutande organ inom Specialpeda- gogiska skolmyndigheten. Regelverket behöver också anpassas till den nya skollagen som börjar tillämpas i enlighet med beslut med anledning av propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165, 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370) och den reformerade gymnasieskolan som beslutat i enlighet med propositionen Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (prop. 2008/09:199, bet. 2009/10:UbU3, rskr. 2009/10:8). För vissa av riksgymnasierna har staten 2001 upprättat avtal med de anordnande kommunerna. Eftersom elevtalsutvecklingen och elevgruppernas sammansättning har förändrats behöver avtalen revideras. Det bör även upprättas avtal mellan staten och de anordnade kommunerna avseende de riksgymnasieskolor för vilka det saknas sådana avtal. beskriva utvecklingen av elevgruppernas sammansättning vid de aktuella riksgymnasieskolorna och bedöma om det är en ända- målsenlig utbildning som bedrivs utifrån respektive elevgrupps behov och beskriva det framtida behovet av riksrekryterande utbildning och eventuellt andra typer av särskilda insatser inom utbild- ningsområdet för aktuella målgrupper. Såväl utbildnings- som omvårdnadsinsatserna ska omfattas och utredningen ska fokusera på kvalitet, utbildningsresultat, etablering på arbetsmarknaden och fortsatta studier. med utgångspunkt i Statskontorets rapport föreslå hur ansvaret för boende, habilitering och resor i anslutning till utbildning av gymnasieelever med funktionsnedsättning ska fördelas mellan staten och skolhuvudmännen samt hur verksamheten ska finan- sieras, göra en översyn av regelverket och lämna författningförslag när det gäller dagens riksrekryterande gymnasieutbildning för döva, hörselskadade och dövblinda ungdomar och ungdomar som har en språkstörning och behöver insatser av samma slag som döva samt när det gäller riksrekryterande utbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar, lämna förslag till hur antagning av elever i de aktuella elevgrupperna ska regleras, bedöma om enbart kommuner ska kunna vara huvudmän för riksgymnasieverksamhet eller om även fristående huvudmän ska ges möjlighet att bedriva sådan verksamhet, och, om utredaren bedömer det lämpligt, lämna förslag, samt ta fram underlag för att staten ska kunna revidera och upprätta avtal med anordnande kommuner om riksgymnasieskolorna. Likvärdig kvalitet i utbildningen ska vara en styrande princip. Såväl gymnasie- som gymnasiesärskoleverksamhet ska omfattas. Utredaren ska lämna de författningsförslag som är nödvändiga för att genomföra förslagen. Särskilt om utbildning för elever med språkstörning kommun har i en skrivelse till regeringen (U2010/1532/G) uppgett att riksgymnasieskolan för döva och hörselskadade i tar emot en ökande andel elever med diagnosen språk- störning. Kommunen anför också att utbildningarna till stor del har kommit att vända sig till elever med språkstörning som delvis har andra behov än vad som anges i förordningen. Även Specialpedagogiska skolmyndigheten framhåller i redovisningen av regeringsuppdraget om gymnasieutbildning för elever med funk- tionshinder (U2009/7489/G) att elever med språkstörning i regel inte har behov av insatser av samma slag som döva. ingår elever med grav språkstörning i specialskolans målgrupp. För denna målgrupp finns en särskild riksskola, Hällsbo- skolan, för vilken staten genom Specialpedagogiska skolmyndig- heten är huvudman. Mot denna bakgrund ska utredaren särskilt belysa utbildnings- situationen för elever med språkstörning. I detta ingår att kartlägga elevgruppen med språkstörning som studerar inom kommuns gymnasie- och gymnasiesärskola samt göra en bedömning av om utbildningen är ändamålsenlig, bedöma vilka konsekvenser utvidgningen av specialskolans mål- grupp till att omfatta även elever med grav språkstörning har för gymnasie- och gymnasiesärskolan och bedöma vilka eventuella åtgärder som behöver vidtas med anledning av detta och, om utredaren finner det lämpligt, lämna förslag, inklusive författningsförslag. Internationella deklarationer och överenskommelser Det finns ett flertal internationella deklarationer och överenskom- melser som har betydelse för utbildningen av barn och vuxna och som har anslutit sig till. En konvention är bindande för de länder som har ratificerat den, medan en deklaration är uttryck för mötesdeltagarnas uppfattning eller politiska ambition. För en utför- ligare sammanfattning hänvisas till bilaga 3 i utredningens del- betänkande SOU 2011:30. FN:s barnkonvention1 antogs 1989 och trädde ikraft året därpå. En av de bärande principerna i konventionen är barnets bästa. I en artikel om icke-diskriminering stadgas bl.a. att barn utan åtskillnad av något slag, ska tillförsäkras de rättigheter som anges i konventionen oavsett barnets, föräldrars eller vårdnadshavares handikapp. Konventionen slår fast alla barns rätt till utbildning. FN:s standardregler2 antogs 1993. Dessa syftar till att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Standardreglerna betonar bl.a. att utbildning för barn, unga och vuxna med funktionsnedsättning är en integrerad del av den ordinarie utbildningen. Specialundervisning får förekomma, men endast undantagsvis och i så fall med målet att förbereda de studerande för undervisning i det ordinarie skolsystemet. Standard- reglerna anger endast ett undantag från denna princip. Döva och dövblindas speciella behov av kommunikation tillgodoses enligt standardreglerna bättre i specialskolor eller specialklasser eller i speciella enheter i vanliga skolor. Standardreglerna är inte juridiskt bindande, men är avsedda att vara normgivande. 1Konvention om barnets rättigheter; internationella överenskommelser SÖ 1990:20 (). 2Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jäm- likhet; . Salamancadeklarationen3 om principer, inriktning och praxis vid undervisningen av elever i behov av särskilt stöd antogs av den internationella konferensen om specialundervisning som 1994 anordnades av i samarbete med den spanska rege- ringen i Salamanca. Deklarationen slår fast att med undantag för döva och dövblinda bör barn i behov av särskilt stöd undervisas inom det ordinarie utbildningsväsendet, i den skola de skulle gått i om de inte haft ett funktionshinder samt i ordinarie klass. Enligt deklarationen är detta det effektivaste sättet att bekämpa diskriminerande attityder, att skapa en välkomnande närmiljö, att bygga ett integrerat samhälle och att åstadkomma skolunder- visning för alla. Dakaröverenskommelsen4 från för alla som genomfördes innehåller överens- kommelser om att medlemsländerna ska arbeta för att uppnå sex övergripande mål, bl.a. att alla barn ska ha tillgång till och fullfölja en kostnadsfri primärskoleutbildning av god kvalitet, att tillgodose ungdomars och vuxnas lärbehov samt att på alla sätt förbättra och säkerställa kvaliteten på utbildningen, särskilt när det gäller läs- och skrivkunnighet, räknefärdigheter och viktiga livsfärdigheter. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning5 som antogs 2006 och trädde i kraft för innehåller en artikel om utbildning. Konventions- staterna erkänner rätten till utbildning för personer med funk- tionsnedsättning, förverkligad utan diskriminering och på lika villkor. För att förverkliga detta ska staterna bl.a. säkerställa ända- målsenliga individanpassade stödåtgärder i miljöer som erbjuder största möjliga kunskapsrelaterade och sociala utveckling som är förenlig med målet om fullständig inkludering. 3Svenska skriftserie nr 4, 1996. 4Svenska skriftserie nr 3, 2001. 5Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning; internationella överenskommelser SÖ 2008:26 (). 1 Kostnader och finansiering för RgRh Verksamheten vid den Rh-anpassade gymnasieutbildningen i , , och (RgRh) finansieras av elevernas hemkommuner och hemlandsting genom inter- ersättning1 samt av staten genom verksamhetsbidrag till anordnande kommuner och genom andra statliga bidrag. Totalt uppgick kostnaden för RgRh till /11. Av de belopp som /11 tillfördes RgRh för finansiering av verksamheten stod staten för , hem- kommunen för och hemlandstinget för cirka 6 pro- cent. Resterande utgörs av annan finansiering. Kostnaden för utbildningen vid RgRh uppgick till /11 (se tabell 1). Kostnaden för utbildningen varierade mycket mellan de olika orterna. Högst var kostnaden per elev i , lägst var den i . Kostnaderna för utbildningen vid RgRh fördelar sig med cirka en tredjedel på undervisande personal, cirka en tredjedel på elev- assistenter, på lokaler och cirka en fjärdedel på övriga kostnader. I övriga kostnader ingår kostnader för administration (OH), löner som inte avser undervisande personal eller elevassistenter, skolmåltider samt vissa andra kostnader.