sou · H0B39 · 2012-03-07 00:00:00 — Föräldrapenningen är en förmån som syftar till att ge möjligheter för både kvinnor och män att kombinera förvärvsarbete med föräldraskap. För nyanlända föräldrar som ännu inte etablerat sig på arbetsmarknaden kan föräldrapenningen dock få en motsatt effekt. Ett stort uttag av föräldrapenning i landet kan vara ett hinder för deltagande i undervisning i svenska för invandrare (sfi) och andra arbetsförberedande insatser. En försenad start på etableringen i samhället kan medföra att vägen till arbete blir svårare. Förmånen kan bli en fälla, och i stället leda till att särskilt kvinnor möter högre trösklar för etablering på arbetsmarknaden. Syftet med detta delbetänkande är att öka kunskapen om vilken roll vård av barn med föräldrapenning spelar för nyanlända kvinnors och mäns möjligheter till arbete och deltagande i insatser som kan leda vidare till etablering på arbetsmarknaden. Uttaget av föräldrapenning bland utrikes födda har undersökts tidigare, men från delvis andra utgångspunkter. I en rapport till Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering (SOU 2006:37) analyserades utrikes föddas användning av föräldrapenning under barnets första utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Denna studie visar att utrikes födda föräldrar har en betydligt lägre ersättning än föräldrar födda i . Mammornas uttag påverkades inte av hur länge de varit bosatta i landet. För utrikes födda pappor ökade däremot uttaget med tiden i . Med undantag för mammor födda i tog utrikes födda mammor i genomsnitt ut färre föräldrapenningdagar än svenskfödda mammor. (2010) har i en studie av outnyttjad föräldrapenning konstaterat att föräldrar födda utomlands har en högre andel outnyttjade föräldrapenningdagar än föräldrar födda i . En trolig förklaring till att fler dagar brinner inne är att de utrikes födda föräldrarna inte hinner ta ut alla föräldrapenningdagar för barn som kommer till när de är gamla. har även analyserat utrikes föddas uttag av föräldrapenning i . I denna studie framkommer att föräldrar födda i , och med barn födda i tar ut en större del av föräldrapenningen under barnets första än vad inrikes födda föräldrar gör. I rapporten förklaras detta bl.a. med att föräldrar från dessa länder generellt har en svagare arbetsmarknadsanknytning och därför inte har samma ekonomiska möjligheter att sprida ut föräldrapenningdagarna som föräldrar födda i . De tidigare rapporterna har studerat det generella mönstret för uttaget av föräldrapenning bland utrikes födda föräldrar. Det saknas däremot studier som särskilt belyser nyanlända föräldrars uttag i , då grunden ska läggas för etableringen på den svenska arbetsmarknaden. Hur uttaget sker påverkar möjligheterna att parallellt med vård av barn också delta i undervisning i svenska för invandrare (sfi) och andra insatser för att etablera sig på arbetsmarknaden. Eftersom föräldraförsäkringen ger samma antal föräldrapenningdagar också för barn födda utomlands, kan föräldrapenningen för vissa nyanlända föräldrar utgöra ett alternativ till såväl deltagande i etableringsinsatser som till arbete . De tidigare studierna visar varken i vilken utsträckning uttaget sker på helrespektive deltid eller hur vanligt det är att ha ett högt uttag i följd. De visar heller inte i vilken utsträckning nyanlända föräldrar som tar ut föräldrapenning gör detta för större barn som invandrar tillsammans med dem respektive för mindre barn födda efter invandringen. Detta är väsentlig information för analysen av nyanländas arbetskraftsdeltagande, eftersom lösningar självfallet bör sökas och utformas på olika sätt beroende på barnens ålder och familjens situation i övrigt. Det finns därmed ett behov av djupare kunskap om såväl omfattning som karaktär på uttaget av föräldrapenning för att kunna bedöma hur detta påverkar förutsättningarna för nyanlända kvinnors och mäns etablering på arbetsmarknaden. Föräldrapenninguttagets inverkan på möjligheterna att delta i sfi och arbetsförberedande insatser, och därmed på arbetskraftsdeltagandet, kan antas bero på uttagets omfattning och hur det förläggs. I utredningens kartläggning beskrivs därför nyanländas uttag av föräldrapenning utifrån följande frågeställningar: Hur stort är uttaget i termer av antal dagar och ersättning? I vilken utsträckning sker uttaget i längre sammanhängande perioder? Hur varierar uttaget med avseende på föräldrarnas kön, inkomst och födelseregion? Hur ser uttaget ut för nyanlända föräldrar som kommer med barn till respektive får barn efter ankomsten till ? I vilken utsträckning sker uttaget på heltid? Utredningen har valt att definiera nyanlända som utrikes födda personer vilka har varit folkbokförda i än . Definitionen tar sin utgångspunkt i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Enligt denna lag har en flyktingmottagen person rätt att få särskilda insatser . Etableringsperioden ska påbörjas från folkbokföring. Lagen ger även möjlighet till överhoppningsbar tid vid sjukdom eller vård av barn på heltid. Sammantaget blir detta . I utredningen fokuseras i synnerhet situationen för personer som invandrar av flyktingrespektive anknytningsskäl. Motsvarande avgränsning var inte möjlig att göra fullt ut i de specialbearbetningar som utredningen låtit genomföra för kartläggningen av föräldrapenninguttaget bland nyanlända föräldrar. I kartläggningen redovisas därför uttaget av föräldrapenning utifrån födelseregion, med fokus på de nyanlända föräldrar som kommer från länder utanför EU/. Kartläggningen följer de nyanlända föräldrar som invandrade 2006. Enligt beviljades cirka 46 000 personer från länder utanför EU/uppehållstillstånd . Av dessa var flyktingar, skyddsbehövande i övrigt eller anhöriga till dessa, var övriga anhöriginvandrare, var studerande och arbetskraftsinvandrare. Kartläggningen av föräldrapenninguttaget beskriver därmed uttaget bland de nyanlända föräldrar som kommer till som flyktingar och anhöriginvandrare, men det finns sannolikt även en mindre övertäckning i kartläggningen bestående av nyanlända föräldrar som inte hör till utredningens primära målgrupper. En ytterligare avgränsning avser vilken del av föräldraförsäkringen som studeras. Utredningen har begränsat kartläggningen till de som kan betalas ut tills barnet har fyllt eller avslutat sitt första skolår i . Den tillfälliga föräldrapenning som kan betalas ut till pappan eller annan anhörig i när barnet föds eller till en förälder som är hemma för vård av sjukt barn är därmed inte inkluderad i kartläggningen. Betänkandet är disponerat i sex kapitel. I kapitel 2 ges en övergripande beskrivning av situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda kvinnor och män i förhållande till inrikes födda personer. Faktorer som förklarar skillnader i sysselsättning beskrivs kortfattat, och en fördjupning baserad på bilaga 3 görs om inställningen till arbete. Kapitlet beskriver även vilka insatser som nyanlända kvinnor och män har möjlighet att delta i för att snabbare komma in på arbetsmarknaden samt på vilket sätt som vård av barn i kan begränsa möjligheterna att ta del av dessa insatser. I kapitel 3 beskrivs föräldrapenningens nuvarande utformning och utveckling . Vidare jämförs modell för föräldrapenning med föräldrapenningen i ett antal andra länder, med särskilt fokus på de nordiska länderna. I kapitel 4 presenteras resultaten från utredningens kartläggning av nyanlända föräldrars uttag av föräldrapenning, vilken även redovisas i sin helhet i bilaga 2 till betänkandet. Kartläggningen avser kvinnor och män som invandrade till 2006 och som har rätt till föräldrapenning –2009, antingen för barn som invandrar tillsammans med dem eller för barn som föds i . I kapitlet redovisas de nyanlända mammornas uttag av föräldrapenning under deras fyra första år i . I kapitlet beskrivs bl.a. uttagets omfattning, förläggning och ersättningsnivå. I kapitel 5 identifieras faktorer som kan påverka valet att ta ut föräldrapenning. I kapitlet diskuteras dels individrelaterade faktorer, såsom bemötande och förväntningar från handläggare på olika myndigheter och nyanländas inställning till förskola, dels systemrelaterade faktorer, såsom väntan på plats i förskola och regelverk för försörjningsstöd. I kapitlet redovisas även resultatet från en enkätundersökning som utredningen genomfört bland kommunernas ansvariga för ekonomiskt bistånd angående deras riktlinjer och bedömningar för uttag av föräldrapenning i samband med ansökningar om kompletterande försörjningsstöd från nyanlända föräldrar. I kapitel 6 summeras utredningens slutsatser om nyanlända föräldrars uttag av föräldrapenning och hur detta uttag påverkar möjligheterna att arbeta och att delta i insatser som kan underlätta inträdet på arbetsmarknaden. I anslutning till denna uppsummering förs en diskussion om hur föräldrapenningen kan förändras så att risken för att ett uttag försenar nyanlända föräldrars arbetsmarknadsetablering kan minska. Kapitlet avslutas med att ett antal områden identifieras vilka kan påverka flexibiliteten och omfattningen av nyanlända föräldrars uttag av föräldrapenning och öka möjligheterna att kombinera vård av barn med arbete och deltagande i etableringsinsatser. Dessa områden kommer att vara en viktig del i utredningens fortsatta arbete för att i slutbetänkandet kunna lämna förslag till åtgärder som kan bidra till ett ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Uppdraget i sin helhet ska slutredovisas . 2Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda Situationen på arbetsmarknaden är generellt betydligt svårare för utrikes än för inrikes födda. Tiden i spelar dock stor roll – ju i desto bättre är utfallet på arbetsmarknaden. För utrikes födda kvinnor är trösklarna för att komma in på arbetsmarknaden särskilt höga. Att kvinnor tar ett större ansvar för vård av barn kan vara en bidragande förklaring till den låga sysselsättningen. För de nyanlända kvinnor som ännu inte etablerat sig på arbetsmarknaden är vård av barn en relativt vanlig orsak till varför man står utanför arbetskraften. Däremot räknas en person som är föräldraledig från ett arbete fortfarande som sysselsatt i AKU-statistiken (se bilaga 5). Men att vara hemarbetande är inte alltid självvalt. Svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden kan bidra till att särskilt kvinnor stannar hemma betydligt längre än vad de annars hade gjort. Sysselsättningsgrad, arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet är tre centrala begrepp som används i det följande för att beskriva situationen på arbetsmarknaden. Sysselsättningsgraden anger andelen i den vuxna befolkningen som är sysselsatt, medan arbetskraftsdeltagandet visar andelen av befolkningen som antingen är sysselsatt eller som för tillfället befinner sig i arbetslöshet. Arbetslösheten beräknas som andelen av arbetskraften. På lång sikt är det arbetskraftsutbudet, dvs. antalet personer som vill och kan arbeta, som är den viktigaste bestämningsfaktorn för sysselsättningen. Ju fler personer som aktivt söker arbete, desto högre kan också sysselsättningsgraden bli. Omvänt gäller att ju fler som inte deltar i arbetskraften (till följd av t.ex. studier, hemarbete eller långvarig sjukdom) desto lägre blir sysselsättningsgraden. På kort sikt är det dock efterfrågan på arbetskraft som påverkar sysselsättningsgraden mest. Om arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft minskar så sjunker också sysselsättningen, och arbetslösheten Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda Eftersom arbetslösheten beräknas som andelen av arbetskraften som saknar arbete kan arbetslösheten (på kort sikt) öka även av ett ökat arbetskraftsdeltagande. Utöver arbetskraftsdeltagandet och den generella efterfrågan på arbetskraft spelar också matchningen mellan de sökandes kompetens och arbetsgivarnas krav en viktig roll för både arbetslöshetens fördelning mellan olika grupper och för det sammanlagda resultatet på arbetsmarknaden. 2.1Lägre sysselsättning och högre arbetslöshet Sysselsättningsgraden varierar med både kön och bakgrund. Utrikes födda kvinnor har, oavsett födelseland, en lägre sysselsättningsgrad än såväl utrikes födda män som inrikes födda kvinnor och män. Kvinnor födda utanför är den grupp som har lägst sysselsättningsgrad, knappt varannan var sysselsatt . Skillnaderna mellan kvinnors och mäns sysselsättningsgrad är större bland utrikes än bland inrikes födda (se figur 2.1). Av de inrikes födda kvinnorna var sysselsatta fjärde kvartalet 2011, vilket kan jämföras av de inrikes födda männen. I gruppen utomeuropeiskt födda var skillnaden mellan kvinnors och mäns sysselsättning, , mer än dubbelt så stor, nämligen , . Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda Anm: Uppgifterna avser säsongsrensade värden. Källa: , . Den svenska arbetsmarknaden har kännetecknats av att det finns skillnader mellan inrikes och utrikes föddas sysselsättning. Sysselsättningsgapet har trendmässigt vidgats , för kvinnor med och för män (se figur 2.2). Det finns flera orsaker till det. Sysselsättningen bland utrikes födda påverkas betydligt starkare av konjunkturförändringar, vilket var särskilt tydligt kraftiga ekonomiska nedgång. Variationerna i sysselsättningsgrad har dock varit större bland utrikes än bland inrikes födda även . En bidragande förklaring till den långsiktiga minskningen av sysselsättningsgraden bland utrikes födda kvinnor och män står att finna i den förändrade sammansättningen i den invandrade befolkningen med en större andel av de relativt nyanlända som invandrat av flyktingskäl (avsnitt 1.1). Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda Källa: , . Sysselsättningsgraden varierar även tydligt med vistelsetid i – ju i desto högre sysselsättning (se figur 2.3). Därmed påverkas sysselsättningsnivån även av om invandringen har varit hög under de närmast föregående åren, eftersom de relativt nyanlända då utgör en större andel av hela gruppen utrikes födda. Etableringstakten skiljer sig dock mellan grupper med olika skäl för bosättning i landet. Arbetskraftsinvandrare och studerande etablerar sig snabbare på arbetsmarknaden än flyktingar/skyddsbehövande och anhöriginvandrare. i har av de två senare grupperna fortfarande inte haft ett arbete. Kvinnor har särskilt svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden. av kvinnorna jämfört med av männen i gruppen flyktingmottagna som fick uppehållstillstånd förvärvsarbetade (, 2011). Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda Anm: Avser personer som invandrade . Källa: (2009). Även arbetskraftsdeltagandet varierar med avseende på både kön och bakgrund. Kvinnor födda utomlands har, oavsett födelseregion, ett lägre arbetskraftsdeltagande än både utrikes födda män och inrikes födda. Men också kvinnor födda i har ett lägre arbetskraftsdeltagande än män, med undantag för män födda i övriga . Detta mönster har sett ungefär likadant ut (se figur 2.4). Skillnaderna i arbetskraftsdeltagande inom gruppen utrikes födda kvinnor har dock ökat. deltog av de utrikes födda kvinnorna i arbetskraften. har arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor födda i övriga minskat, medan kvinnor födda utanför har ökat sitt arbetskraftsdeltagande något. Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda Anm: Uppgifterna avser säsongsrensade värden. Källa: , . Arbetskraftsdeltagandet är den ena faktorn som påverkar sysselsättningsgraden, på lång sikt gäller att ju fler som står till arbetsmarknadens förfogande desto högre kan sysselsättningen bli. Den andra faktorn som påverkar sysselsättningsgraden är arbetslösheten, dvs. hur stor andel av de som vill och kan arbeta som inte hittar ett arbete. Andelen arbetslösa varierar i stor utsträckning beroende på födelseregion. Däremot finns inga större könsskillnader (se figur 2.5). Kvinnor och män från samma födelseregion är arbetslösa i ungefär samma utsträckning. Högst arbetslöshet har personer födda utanför , bland vilka var arbetslösa fjärde kvartalet 2011. Arbetslösheten bland inrikes födda var . Både vid upp- och nedgångar i konjunkturen är svängningarna i arbetslöshet, på samma sätt som sysselsättningsgraden, större för utrikes födda. Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda Anm: Uppgifterna avser säsongsrensade värden. Källa: , . De kraftiga svängningarna för arbetslösheten visar att utrikes födda i stor utsträckning utgör marginalarbetskraften på den svenska arbetsmarknaden. Även skillnader mellan inrikes och utrikes födda i fördelningen mellan olika anställningsformer visar att personer födda utanför har en svagare anknytning till arbetsmarknaden (se figur 2.6). Risken att bli arbetslös är större om man har en tidsbegränsad anställning. Tidsbegränsade anställningar är generellt vanligare bland ungdomar, kvinnor, samt bland personer som varit i . Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda Upp till 4 år Mer än Inrikes födda Källa: (2009). Sammanfattningsvis har utrikes födda personer i allmänhet och utrikes födda kvinnor i synnerhet en lägre sysselsättningsgrad än personer födda i . Utrikes födda, i synnerhet kvinnor, arbetar också under otryggare anställningsvillkor än vad personer födda i gör. Särskilt stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden möter kvinnor som kommit till som flyktingar eller skyddsbehövande och som anhöriginvandrare. Kvinnors lägre sysselsättningsgrad hänger i första hand samman med ett lägre arbetskraftsdeltagande. Också arbetslösheten är högre bland utrikes födda jämfört med personer födda i , men vad gäller arbetslöshet finns inga större skillnader mellan könen – kvinnor och män från samma födelseregion är arbetslösa i ungefär samma utsträckning. Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda 2.2Både utbuds- och efterfrågefaktorer påverkar arbetsmarknadsutfallet 2.2.1Trösklar för utrikes födda Det finns flera faktorer som förklarar varför utrikes födda har ett sämre arbetsmarknadsutfall än inrikes födda. I den empiriska forskningen identifieras framför allt fyra förklaringsfaktorer. Faktorerna rör såväl egenskaper hos de utrikes födda individerna som egenskaper hos arbetsgivarna. Källa: (2010). Humankapitalet bestäms av en persons utbildning och arbetslivserfarenhet, men också av andra kunskaper och förmågor med betydelse för individens produktivitet på arbetsmarknaden. För utrikes födda innebär invandringen till ofta att deras befintliga humankapital minskar i värde (deprecieras). Detta dels genom att migrationen i regel medför ett nytt språk, dels genom att tidigare arbetslivserfarenhet och utbildning inte alltid är relevant eller direkt överförbar till den svenska kontexten (, 2010). Även individens nätverk försämras vid migration. En bristande tillgång till nätverk på arbetsmarknaden är ett hinder för arbetsmarknadsetableringen eftersom en mycket stor andel av de lediga arbetena i förmedlas genom personliga kontakter (, 2005; Bethoui, 2006). På efterfrågesidan påverkas utrikes föddas arbetsmarknadsutfall av arbetsgivares krav för anställningsbarhet. Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda utbildning och språkkunskaper har ökat under till följd av strukturomvandlingen på arbetsmarknaden. Efterfrågan på arbetskraft med lägre kvalifikationer har minskat i takt med att enklare arbetsuppgifter har rationaliserats bort eller produktionen förlagts till andra länder där lönekostnaderna är lägre. Höga krav för anställningsbarhet innebär en ökad risk för att arbetsgivare sållar bort utrikes födda personer vars tidigare utbildning och erfarenhet är svårare att värdera (, 2010). Utrikes föddas sämre utfall på arbetsmarknaden kan slutligen förklaras med förekomsten av diskriminering. Det finns stark evidens för att det förekommer etnisk diskriminering på arbetsmarknaden, men det är svårt att skatta dess omfattning. Diskrimineringen kan bottna i dels preferensbaserad diskriminering, dels informationsbaserad diskriminering. Preferensbaserad diskriminering innebär att en arbetsgivare väljer bort arbetssökande med en viss etnicitet, religion eller utseende utifrån sina egna eller kunders preferenser. Aktiviteten behöver varken vara avsiktlig eller medveten. Informationsbaserad diskriminering innebär att arbetsgivare värderar en utrikes född individ på basis av vilken produktivitet som arbetsgivaren vet (eller tror sig veta) att utrikes födda som grupp har (och , 2011). Fältstudier med avidentifierade ansökningshandlingar indikerar att det finns ett samband mellan yrkets kvalifikationsgrad och förekomsten av informationsbaserad diskriminering. Utrikes och inrikes födda som söker högkvalificerade arbeten behandlas mer lika än utrikes och inrikes födda sökanden till lågkvalificerade yrken. Det kan bero på att högkvalificerade yrken ställer högre krav på formell utbildning och dokumenterad arbetslivserfarenhet, vilket minskar risken för att arbetsgivaren diskriminerar den sökande på grund av bristande eller felaktig information om hans eller hennes produktivitet (och , 2011). 2.2.2Dubbel tröskel för utrikes födda kvinnor Även kvinnor födda i har ett lägre arbetskraftsdeltagande än män (se figur 2.4). Flera studier har visat att kvinnors lägre arbetskraftsdeltagande beror på att kvinnor, oavsett bakgrund, tar ett större ansvar för det obetalda hemarbetet vilket minskar möjligheterna att förvärvsarbeta. I en kartläggning från av hur kvinnor och män använder sin tid visas att sam- Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda manboende kvinnor i i genomsnitt lägger mer på obetalt hemarbete per dag jämfört med sammanboende män. Könsskillnaderna i hemarbetet är som störst bland sammanboende kvinnor och män med barn. Kvinnor arbetar i högre grad deltid för att hinna med omsorgen om barnen och hemarbetet. De är också överrepresenterade i branscher där deltidsarbete är vanligt förekommande, exempelvis inom vård och omsorg och handel. Andelen av de sysselsatta kvinnorna som arbetar deltid är lika stor bland utrikes som bland inrikes födda. arbetade av alla sysselsatta kvinnor, oavsett bakgrund, deltid. Källa: (2009). Deltidsarbete är särskilt vanligt bland kvinnor med små barn. När yngsta barnet är i förskoleåldern arbetar av mammorna deltid, och andelen minskar till när yngsta barnet går i högstadiet. Bland papporna är det som arbetar deltid, men deras arbetstid påverkas däremot inte av barnets ålder (SCB, 2011b). Deltidsarbete har både frivilliga och ofrivilliga orsaker. Bland kvinnor är den vanligaste orsaken till deltidsarbete att ta hand om barn, för män är det att heltidsjobb saknas. Situationen på arbetsmarknaden för utrikes födda var femte, bland både kvinnor och män, uppger att arbetsgivaren inte erbjuder heltid som en orsak till deltidsarbetet. Kvinnors omsorgsarbete minskar inte heller när de förvärvsarbetar mer, vilket det gör för männen. En ökning av kvinnors arbetstid sker i stället på bekostnad av deras fria tid, vilket kan skapa negativa incitament att öka förvärvsarbetet. Ju mer en kvinna väljer att förvärvsarbeta desto större blir hennes totala arbetsbörda. För män, däremot, medför ett större förvärvsarbete i första hand ett mindre hemarbete. Den ojämna fördelningen av hemarbetet verkar därmed sannolikt hämmande på kvinnors möjligheter att satsa helt och fullt på arbetsmarknaden (Widmalm, 2004). Motsvarande bild av kvinnors större ansvar för hemarbetet och omsorgen om barnen återkommer i intervjustudier med utrikes födda kvinnor. Svårigheter att kombinera förvärvsarbete med ansvar för hem och familj är i dessa studier en av de vanligaste orsakerna till att kvinnor inte deltar i arbetskraften. I en norsk studie baserad på intervjuer med 200 utrikes födda kvinnor anges familjeförpliktelser som det, efter sjukdom, vanligaste hindret för att kunna ta ett arbete (Breidahl , 2007). En dansk studie visar att sannolikheten att arbeta är lägre för kvinnor som har barn, i synnerhet för utrikes födda kvinnor. Motsvarande samband saknas för män, oavsett om de är födda i eller utomlands (Deiding och , 2006).