sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — De kan också utgöra s.k. angränsande områden. Ett system med nystartszoner ska enligt utredningens direktiv omfatta områden där bl.a. sysselsättningsgraden avsevärt under- stiger det nationella genomsnittet. Utredningens bedömning är att nystartszonerna inte kommer att kunna uppfylla de krav som man i gruppundantagsförordningen ställer upp för att ett område ska utgöra ett NUTS-område som i sin tur utgör en stödberättigad region.5 Det kan alltså enligt utred- 5 Jfr avsnitt 4.4.4. Kan ett system med nystartszoner införas? ningen inte bli aktuellt att anmäla nystartszonerna som sådana permanenta stödberättigade regioner som omfattas av regional- stödskartan. De regionalt nedsatta socialavgifterna och det regionala bidraget till företagsutveckling ges enligt kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse.6 För att den ska kunna tillämpas krävs att det rör sig om s.k. genomsynligt stöd, för vilket det är möjligt att på förväg beräkna den exakta bruttobidragsekvivalenten utan att göra någon riskbedömning. Ett stöd som med tillämpning av för- ordningen anses vara av mindre betydelse får inte överstiga . Detta belopp innefattar alla stöd som ett företag mottar enligt förordningen och enligt andra unions- bestämmelser. Det ska också beaktas att moder-dotterföretag behandlas som ett företag i fråga om dessa stöd. När stöd ges enligt förordningen åtar sig medlemsstaten att kontrollera att det totala belopp som företaget erhåller inte överskrider stödtaket, s.k. kumulationskontroll. Det stöd som ska ges inom ramen för systemet med nystarts- zoner kommer enligt utredningens bedömning att kunna överstiga de belopp som gäller enligt förordningen om stöd av mindre bety- delse (jfr vad som sägs om sådant stöd i avsnitt 4.4.4). Det är därför inte aktuellt att betrakta stödet som omfattat av denna förordning och av denna anledning undantaget från anmälningsskyldigheten. Även om ett stöd skulle kunna beviljas enligt förordningen om stöd av mindre betydelse måste flera faktorer beaktas. Den stöd- beviljande myndigheten måste ta reda på om företaget är verksamt inom någon bransch där speciella regler gäller enligt förordningen. Därefter måste en förfrågan ställas till företaget angående stöd som företaget fått . Stödåtgärden måste planeras så att den inte överskrider den övre gränsen. I ett beslut om beviljande av stödet måste slutligen tydligt anges att det rör sig om stöd av mindre betydelse, att uppgifter om detta eventu- ellt måste meddelas andra myndigheter samt att stödet kan åter- krävas om det skulle överstiga taket för treårsperioden. 6 Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006. Kan ett system med nystartszoner införas? Slutsatser av kommissionens behandling av de franska och italienska systemen Inledningsvis kan konstateras att både det franska och det italienska systemet med ZFU bedömts utgöra statsstöd enligt artikel 107 FEUF. Kommissionen har vidare bedömt att ingen av de förord- ningar som undantar en åtgärd från dessa regler är tillämplig. Inte heller har vare sig det franska eller det italienska systemet kunnat undantas med stöd av någon av de riktlinjer eller meddelanden om tillämpning av statsstödsreglerna som kommissionen själv har utfärdat. Systemen har således behövt genomgå en fullständig pröv- ning utifrån bestämmelserna i artikel 107.3 c) FEUF. Utredningen gör bedömningen att ett svenskt system med nystartszoner skulle anses utgöra statsstöd och därmed måste genomgå prövning. Den slutsats som utredningen dragit i närmast föregående avsnitt, att ett system med nystartszoner inte kan omfattas av varken gruppundantagsförordningen eller förordningen om stöd av mindre betydelse, vinner alltså stöd av kommissionens bedömningar av de franska och italienska systemen. Franska myndigheter har visserligen, vid den senaste förläng- ningen av det franska systemet beträffande perioden –2014, bedömt att systemet med ZFU kan falla under tillämpningen av förordningen om stöd av mindre betydelse (se avsnitt 4.4.4). Utredningen gör som ovan angetts bedömningen att detta sanno- likt inte kommer att gälla för ett system med nystartszoner. Det bör observeras att kommissionen gör en individuell pröv- ning av alla statliga stöd som prövas och att de, som tidigare lyfts fram, kan tillämpa ett relativt stort mått av skön i sina bedöm- ningar.7 Det är därför vanskligt att, utifrån kommissionens behand- ling av utländska system, dra allt för långtgående slutsatser för svensk del. saknas det möjlighet att på annat sätt få led- ning beträffande hur kommissionen kan komma att bedöma ett system med nystartszoner. Kommissionens prövning har beträffande det franska och det italienska systemet med ZFU skett i tre steg. Först har kommis- sionen bedömt behovet av den notifierade åtgärden utifrån gemen- skapens perspektiv. Redan i artikel 3 Fördraget om Europeiska unionen (FEU) stadgas att unionen ska bekämpa social utestäng- ning och diskriminering samt främja social rättvisa och socialt skydd. EU bedriver vidare genom strukturfonderna och socialfonden ett 7 C-730/79, . Se avsnitt 4.4.5. Kan ett system med nystartszoner införas? omfattande arbete för dessa syften, t.ex. genom gemenskaps- initiativet . Mot denna bakgrund har kommissionen, både när det gäller det franska och det italienska systemet bedömt åtgärderna som behövliga. De problem som finns i (se kapitel 2) är delvis av annan karaktär än de som de franska och italienska systemen är avsedda att råda bot på. Problemen måste sannolikt konkretiseras och beskrivas väl för att kommissionen ska anse att ett svenskt system med nystartszoner motiverat för att bekämpa de problem som finns här. Utredningen gör dock bedömningen att utanförskapet i utsatta områden är ett prioriterat område för vilket kommissionen skulle kunna godkänna åtgärder som innebär statligt stöd. I sina beslut angående ZFU har kommissionen i ett andra steg sett till den föreslagna åtgärdens proportionalitet. När det gäller systemet med ZFU har man därvid beaktat att de aktuella områ- dena valts ut på basis av bl.a. att arbetslöshetsnivån och utbild- ningsnivån hos invånarna i området är väsentligen lägre än den nationella. Vid valet av de områden som ska utses till nystartszoner måste man alltså se till objektiva kriterier, varav arbetslöshetsnivån och utbildningsnivån hos områdets invånare bör vara två. Kommis- sionen pekar också på att invånarna i inte utgör mer än en liten del av den totala befolkningen, i och i . De svenska nystartszonerna måste med stor sannolikhet begränsas på motsvarande sätt. till utformningen av kommissionens beslut angående det franska systemet och dess utveckling framstår det enligt utredningens mening som troligt att man, beträffande ett nytt system som införs, kan komma att kräva en begränsning som ligger mellan den italienska nivån och den nuvarande franska. Beträffande de italienska ZFU påpekar kommissionen vidare att de föreslagna villkoren ryms inom de tidigare gällande rambestäm- melserna för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområ- den som kommissionen beslutat.8 Om de svenska stödåtgärderna i nystartszoner håller sig inom ramen för dessa bestämmelser fram- står utsikterna för att kommissionen ska anse nivåerna lämpliga som goda. 8 Rambestämmelser för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden. Se avsnitt 4.4.4. Kan ett system med nystartszoner införas? I ett sista steg har kommissionen bedömt åtgärdens påverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Vid prövningen har kommis- sionen särskilt framhållit några punkter som man beaktat. När det gäller utformningen av ett system med nystartszoner framstår det, mot bakgrund av dessa uttalanden, som fördelaktigt att ett system med nystartszoner har som uttalat syfte att bekämpa utanförskap i områden som är särskilt utsatta. Det svenska syste- met bör utgöra en del av en större strategi med flera åtgärder som alla syftar till det ovan sagda, t.ex. andra lättnader eller stöd, åtgär- der inom ramen för gemenskapsinitiativen eller åtgärder i den regionala programverksamheten inom . Nystartszonerna bör, som tidigare påpekats, vara områden med en strikt avgränsad geografisk utbredning och ett begränsat antal invånare som väljs ut med beaktande av objektiva kriterier. och små företag enligt den EU-rättsliga definitionen bör erbjudas lättnader enligt systemet. Vissa sektorer bör undantas och lättnaderna som erbjuds företag i nystartszonerna bör gälla . Slutligen bör en myndighet eller något annat organ ansvara för att bevaka samt utvärdera och rapportera om utvecklingen i nystartszonerna. Kommissionen kommer tro- ligen att kräva årlig rapportering. Sammanfattningsvis kommer systemet med nystartszoner enligt utredningens bedömning inte att kunna omfattas av någon av de förordningar som undantar stödordningar från anmälningsskyldig- heten i artikel 108.3 FEUF. Systemet med nystartszoner kommer alltså att behöva anmälas till kommissionen enligt denna bestäm- melse. Något genomförande av stödordningen kan då inte påbörjas förrän kommissionen fattat beslut om att stödordningen är förenlig med den inre marknaden. Ett system med nystartszoner skulle enligt utredningens bedöm- ning heller inte omfattas av några av de rambestämmelser, riktlinjer eller meddelanden om statligt stöd som är i kraft. Det är därför utredningens bedömning att ett system med nystarts- zoner måste genomgå ett s.k. fullständigt förfarande hos kommis- sionen, där hela systemet prövas direkt mot bestämmelserna i artikel 107 FEUF. Kan ett system med nystartszoner införas? De tidigare gällande rambestämmelserna om statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden9 samt kommissionens beslut om det franska och det italienska systemet med ZFU10 bör enligt utredningen kunna tjäna som ledning för hur systemet med ny- startszoner ska utformas för att kunna anses förenligt med den inre marknaden och därmed kunna undantas från statsstödsreglerna. 9Rambestämmelser för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden. 10Aide dEtat N 159/96, dEtat N 766/2002, dEtat N 211/2003, dEtat N 70/A/2006 samt Aiuto di Stato N 346/2009. 11Utformningen av ett system med nystartszoner Utredningen har i kapitel 9 gjort bedömningen att ett system med nystartszoner bör införas och konstaterat att en lättnad beträffande socialavgifter bör utgöra den huvudsakliga åtgärden i detta system. I kapitel 10 har utredningen konstaterat att ett sådant system kan genomföras med hänsyn till svensk grundlag och . I detta kapitel kommer utredningen inledningsvis att lämna för- slag till hur områden som ska utgöra nystartszoner ska väljas ut samt hur de ska avgränsas geografiskt. Därefter föreslår utred- ningen de krav som bör ställas upp för att företag ska kunna om- fattas av systemet med nystartszoner och vad som ska ske vid ett företags periodvisa brister i uppfyllelse av kraven. I det därpå följande avsnittet ges förslag om den närmare utformningen av systemet när det gäller det sätt som lättnaden ges på och vilka begränsningar som ska sättas upp för lättnaden i omfattning och . Därefter föreslås hur systemet ska administreras och vilken myndighet som ska ansvara för detta. Avslutningsvis beskrivs hur systemet med nystartszoner kan komma att samverka med de befintliga insatser och regionala stödåtgärder som utredningen tagit upp i kapitel 6 och 7. Utredningen vill redan här framhålla att den geografiska avgräns- ningen av nystartszonerna är helt avhängig utformningen av de kriterier som föreslås utgöra grunder för zonindelningen och av den statistik på vilka dessa kriterier grundas. Detta innebär att om nivåerna på de kriterier som utredningen utgått från förändras kommer såväl den geografiska avgränsningen som antalet områden som uppfyller kriterierna att ändras. De områden som ges som exempel på nystartszoner baseras på de av utredningen föreslagna kriterierna samt den senast tillgängliga statistiken. Utformningen av ett system med nystartszoner ellt genomförande kommer nyare statistik att finnas tillgänglig, vilket kan resultera i att andra områden definieras som nystarts- zoner. I den meningen bör utredningens förslag ses som en modell för hur ett system för att utse nystartszoner kan utformas. 11.2Områden som kan utgöra nystartszoner Förslag: Nystartszoner utgörs av ett eller flera SAMS-områden (Small Area Market Statistics) som tillsammans har 4 000 invånare eller fler och där följande (vid användning av statistik) gäller beträffande den del av befolkningen som är 20- . -Andel sysselsatta understiger -Andel som erhåller långvarigt försörjningsstöd överstiger -Andel utan gymnasieexamen överstiger beslutar utifrån dessa kriterier, som anges i lag, vilka områden som utgör nystartszoner. Sådana beslut fattas var femte år och kan inte överklagas. 11.2.1Geografisk avgränsning av nystartszonerna Enligt utredningens direktiv kräver ett förslag om inrättande av nystartszoner tydliga och väl genomtänkta regler för avgränsning av zonerna. Det är därför viktigt att de områden som föreslås bli nystartszoner har väl definierade gränser samt att det på ett tydligt sätt går att mäta huruvida dessa områden uppfyller de objektiva kriterierna. Det är även viktigt att indelningen inte förändras , då det skulle kunna leda till att områden som i ett skede är definierade som nystartszoner är det, trots att inga reala förändringar skett. Utredningen bedömer det därför som viktigt att den geografiska gränsdragning som används för att definiera nystarts- zonerna är stabil och därmed förutsägbar . En utgångspunkt bör också vara att det för de områden som väljs ut finns befintlig statistik på vilka de objektiva kriterierna kan appliceras. Detta minskar också den administrativa bördan i sam- Utformningen av ett system med nystartszoner band med en senare utvärdering av systemet med nystartszoner. Förbättrade möjligheter till objektiv utvärdering är också något som tidigare efterfrågats, bl.a. i rapport.1 Båda dessa aspekter talar för att en befintlig geografisk indelning bör användas. Den indelning som används måste också täcka ett område av lämplig storlek såväl vad avser befolkningsmängd som geografisk utbredning. Eftersom nystartszoner enligt direktiven ska omfatta stadsdelar med utbrett utanförskap, är det enligt utredningens mening inte möjligt att använda kommungränser som indelnings- grund eftersom kommunerna i regel är för stora och det inom kommunerna oftast finns områden där utanförskapet inte kan sägas vara utbrett. En mindre geografisk enhet skulle kunna vara försam- lingar, men även dessa täcker i vissa fall för stora områden. Vidare förekommer att gränserna mellan församlingar dras om och därför utgör inte heller församlingarna någon lämplig indelningsgrund. SCB har, i samråd med kommunerna, för statistikändamål delat in landet i s.k. SAMS-områden (Small Area Market Statistics). De utgör de minsta geografiska enheterna för vilka det finns befintlig statistik och som skulle kunna utgöra en indelningsgrund. SAMS- indelningen syftar till att identifiera relativt homogena områden, närmast motsvarande vad som i dagligt tal benämns bostadsområ- den.2 Det är också en indelning som relativt ofta används inom forskningen.3 Dessa cirka 9 200 områden utgör en indelning av hela landet i relativt små områden, vilket kan vara till fördel eftersom det möjliggör stor precision i den lättnad som föreslås ges genom systemet med nystartszoner. SAMS-områdena har i genomsnitt 1 000 invånare, men antalet invånare varierar stort, vilket framgår av tabell 11.1. 1Dahlberg m.fl., 2008. 2SCB (2007). 3Stjärne m.fl. (2007), se även (2008), (2004), SCB (2008), SCB (2011). Utformningen av ett system med nystartszoner källa: SCB (2011) En ytterligare fördel med denna indelning är att den, med undantag för mindre justeringar, behållits intakt sedan den ursprungliga indelningen och därmed förefaller relativt stabil. Då dessa områden redan är definierade av SCB finns goda möjligheter att utföra en noggrann utvärdering av effekterna av ett system med nystartszoner. Utförlig statistik avseende de kriterier som utredningen förslår finns även att tillgå, men också över en rad andra faktorer, vilket ytterligare underlättar analys och utvärdering av effekterna av de föreslagna nystartszonerna. Exempelvis kan nämnas att kan redovisa statistik avse- ende brottslighet på SAMS-områdesnivå. Inom ramen för det utvecklingsarbetet (se kapitel 8) har man bl.a. identifierat områden som ska omfattas av detta arbete. I utredningens direktiv anges att det särskilt ska övervägas om dessa områden, eller några eller delar av dessa, kan vara lämpliga som nystartszoner. Dessa områden utgörs av stadsdelar som i sin tur utgörs av ett eller flera SAMS-områden. Dessa stadsdelar, med minst 4 000 invånare, har av de medverkande kommunerna och regeringen genom SCBs prövning avgränsats och definierats som utsatta områden. Detta skulle kunna utgöra skäl för att låta dessa områden också utgöra nystartszoner. Härigenom skulle framför allt den fördelen uppnås att man slipper för många olika områdes- indelningar. Urvalet av områdena är dock ett resultat av att kom- muner anmält stadsdelar till det utvecklingsarbetet. Stads- delar som inte anmälts av kommunerna har därför inte kommit ifråga, vilket innebär att det kan vara så att vissa stadsdelar inte ingår i dessa områden trots att de enligt de objektiva kriterier som utredningen förslår har ett lika stort behov av stöd som stadsdelar som ingår i det utvecklingsarbetet. Områden som inte ingår i det utvecklingsarbetet får inte del av det stöd som Utformningen av ett system med nystartszoner utvecklingsarbetet innebär och riskerar därmed att bli ännu mer utsatta än de som ingår i det utvecklingsarbetet. Det är också enligt utredningens mening tveksamt om en skatteåtgärd som avser ett område som förutsätter att det anmälts av en kom- mun kan sägas uppfylla de konstitutionella kraven på generalitet och likabehandling (jfr avsnitt 4.2). Då nystartszonernas utformning ska baseras på objektiva krite- rier finner utredningen att de områden som omfattas av det utvecklingsarbetet inte är lämpliga att också bilda nystartszoner. Det är dock troligt att dessa områden och nystartszoner till stor del kan komma att överlappa varandra. En annan existerande indelning, som delvis ligger till grund för SAMS-indelningen, är det s.k. nyckelkodsystemet (NYKO). Detta system baseras på fastighetsindelningen och kan göras mycket detaljerad. I regel är indelningen gjord så att de avgränsade områdena kan användas för att bygga upp större områden. NYKO- systemet revideras dock , vilket leder till stor osäkerhet om vilka fastigheter som kan komma att ingå i respektive NYKO-delområde. Denna osäkerhet kan inte minst orsaka pro- blem för företagen, som inte kan vara säkra på om de kommer att vara belägna i områden som definieras som nystarts- zoner, samt vid utvärdering och analys av systemets effekter på lång sikt. Utredningen anser med anledning av ovanstående att nystarts- zonerna bör baseras på befintliga SAMS-områden. Det finns dock ett relativt stort antal SAMS-områden med så få invånare att de knappast kan anses utgöra lämpliga områden, varför det i många fall blir nödvändigt att lägga ihop flera SAMS-områden till större områden. Hur detta föreslås gå till beskrivs utförligt i Bilaga 2. Kortfattat kan det beskrivas så att områden läggs ihop till dess att endast områden med fler än 4 000 invånare återstår. En tilläggsregel rör de SAMS-områden som direkt angränsar till ett område som definierats som nystartszon och som i sig själva uppfyller samma kriterier som ställs på de aggregerade områdena. Ett sådant SAMS- område läggs till den angränsade nystartszonen. Vidare ska SAMS- områden som efter aggregering kommit att tillhöra en nystartszon men som inte gränsar till ett aggregerat område som innehåller ett kärnområde och som inte i sig uppfyller kriterierna undantas. Detta resulterar i områden som beskrivs i tabell 11.12. Utformningen av ett system med nystartszoner Det är på dessa aggregerade områden som de objektiva kriterier som anges nedan appliceras. Om ett aggregerat område uppfyller kriterierna utgör det en nystartszon. De områden som kan bli aktuella som nystartszoner ska enligt utredningens direktiv utmärkas av ett utbrett utanförskap, ett begrepp vars definition diskuterats i kapitel 2. Utredningen har mot bakgrund av denna diskussion valt ut tre kriterier som samtliga måste uppfyllas för att ett område ska kunna omfattas av ett system med nystartszoner. Ett område ska enligt utredningens mening karaktäriseras av att -en låg andel av befolkningen är sysselsatt, -en hög andel av befolkningen erhåller långvarigt försörjnings- stöd, samt att -en hög andel av befolkningen saknar gymnasieexamen. Samtliga kriterier föreslås utgå från den del av befolkningen som är 20–. Skälet till denna begränsning är att systemet med nystarts- zoner har till syfte att skapa åtgärder som stimulerar arbetsmark- naden. De delar av befolkningen som befinner sig utanför detta åldersspann är generellt sett inte aktiva på arbetsmarknaden i någon högre utsträckning och bör därför inte beaktas i detta sammanhang. Vid definition av andelen sysselsatta bör SCB:s definition av syssel- sättning användas. Den innefattar de som har utfört arbete eller haft en anställning . Som sysselsatta räknas därför Utformningen av ett system med nystartszoner även individer som exempelvis är föräldralediga eller sjukskrivna från en anställning. Detta innebär att även de som under kortare eller är frånvarande från arbetet ändå räknas som sysselsatta om de innehar en anställning. Detta är rimligt och stämmer väl in i utredningens syfte då en frånvaro p.g.a. t.ex. sjuk- dom primärt inte återspeglar problem på arbetsmarknaden. Ett alternativt kriterium skulle kunna vara andelen arbetslösa i området. Användning av det kriteriet innebär dock att man fokuse- rar på de som aktivt söker arbete, då det är dessa som i statistiken definieras som arbetslösa. Med detta kriterium missar man därför de som av olika anledningar står långt ifrån arbetsmarknaden, i den meningen att de inte aktivt söker arbete. Detta blir problematiskt eftersom det föreligger en risk för att individer utan arbete i de utsatta områden som nystartszonerna syftar till att hjälpa i högre grad står utanför arbetsmarknaden och därmed inte syns i arbets- löshetsstatistiken. Detta kan ha många orsaker, exempelvis grann- skapseffekter och att arbetslöshet kan vara mindre stigmatiserande i sådana områden, såsom diskuterats i avsnitt 9.3. Vid användning av andelen arbetslösa som kriterium riskerar man därför att inte fånga upp dessa individer, vilket skulle kunna medföra att syftet med nystartszoner inte till fullo kan uppnås. Utredningen anser därför att andelen sysselsatta är ett lämpligare urvalskriterium och föreslår att detta kriterium används. Andel med långvarigt försörjningsstöd Den andel av befolkningen i ett SAMS-område som erhåller lång- varigt försörjningsstöd bör användas som en komplettering till kriteriet avseende andelen sysselsatta. De icke sysselsatta kan utgö- ras av en mängd olika grupper, varav vissa enbart är utan sysselsätt- ning . Dessa individer erhåller i många fall ersätt- ning från arbetslöshetsförsäkringen. Alla är dock inte berättigade till detta stöd och kan då vara i behov av försörjningsstöd. Ytter- ligare en kategori är personer som har ett arbete men med en så låg arbetsinkomst att de ibland är i behov av försörjningsstöd. Kriteriet rörande försörjningsstöd fångar därför delvis upp hur ekonomiskt utsatta invånarna i området är. Utformningen av ett system med nystartszoner Att en person behöver försörjningsstöd enbart kan tyda på att personen står närmare arbetsmarknaden än den som erhåller försörjningsstöd.4 För att undvika att personer som haft försörjningsstöd under kortare peri- oder räknas med har utredningen därför valt att föreslå att endast de personer som erhåller långvarigt försörjningsstöd räknas, dvs. andelen av befolkningen som erhållit försörjningsstöd .