sou · H0B35 · 2012-02-03 00:00:00 — Hö gskoleverk ets uppdrag redovisades i rapporten 20 åtgärder för att stärka studenternas rättssäkerhet (20 01:27: R). I rapporte n gjorde även Högskole verket bed ömningen att det borde finnas en central reglering av hur högskolorn as föreskrifter ska kungöras. Ve rkets uppfattning var tt föreskrifterna skulle kungöras i en förfat tningssamli ng för respektive högskola. Kurspl ner, utbildningsplan er och stu dieplaner skulle dock inte behöva tas in i författningssamlingen. 8.4.1Vilka förutsättningar gäller för utr edningen? Inledningsvis ska nämnas någo om utgångspunktern a för utredningens b edömning när det gäller frågan om kungörande. I utre dningens di rektiv konstateras att det följer av k ungörandelagen att föreskrifter ska kungö as i en författningssamling och att kungöran de får göras på något annat sätt endast om det finns synnerliga skäl och regeringen har medgett det. Det enda undantag på utbildningsområdet som har medgetts gäller för styrelsen för lantbruks universitet i fråga om utbildningsplaner. Vidare konstateras att högskolorn a för närvar nde inte har möjlighet att kungöra sina före skrifter i någon särskil författnin gssamling. S om möjliga lösningar anges att h ögskolorna kan ges antingen var sin egen författningssamling eller möjlighet att utnyttja någon annan myndighets författningssamling. Mot d n bakgrund en har utredningen fått SOU 2012:5 Kungörand e av högskolorn s föreskrifter i uppdrag att lämna förslag på hur universitetens och hög skolornas föreskrifte r ska kungö ras. Visserli gen har det i andra sammanhang framförts att arten och omfattningen av medd elade föres krifter kan göra att de är mindre lämpade för kungöran de. Utredni ngen har dock inte till u ppgift att ifrågasätta kravet på k ungörande som sådant, utan bara att ta ställning till kungörandesättet. Utredn ingens uppdrag är också begränsat såtillvida att frågan om elektro niskt kungörande inte ska ingå. 8.4.2Vilka dokument ska omfattas av kungörandet? Utrednin gens förslag: Högskolornas alla f öreskrifter ska kungöras i författningssa mlingar. Ut bildningspla ner vid lantbruksuniv ersitet ska inte längre vara undant agna från k ravet på kungörande i en förfa ttningssamling. Innehållet i kursplaner och utbildningsplaner talar för ett traditionellt kungörande Den största delen av d e föreskrifter som med delas av högskolorna är sådana s om ska tas in i kursplaner och utbil dningsplaner. Som framgick i avsnitt 5.3 har kurs- och utbildningsplaner ansetts vara viktiga styrdokument f ör utbildning på grundnivå och avancerad nivå. De föreskrifter som tas in i dokumenten är också i många fall av central b etydelse för studenterna s rättssäkerhet. Det innebär självfallet att det allmänna syftet bakom reglerna om kungörande gör sig särskilt starkt gälla nde i fråga om kursplaner och utbildningsplaner. har det vid gransk ningen av olika högsk olors föreskrifter visat sig att högs kolorna inte hanterar kursplaner och utbildn ingsplaner som sina föreskrifter i övrigt. De publiceras regelmässig t inte bland övriga föres krifter på högskolans hemsida. I de fall dokumenten öv er huvud taget finns tillgängliga på hemsidan är det van ligtvis i anslutning till övrig inform ation om kurser och utbildningar. Det kan ha sin bakg rund i att föreskrifterna i kursplaner och utbildningsplaner inte beslutas på samma nivå s om andra föreskrifter. Det är nämligen enligt 2 kap. 2 § hö gskoleförordningen sty relsen som beslutar o m viktigare föreskrifte r, medan b eslut om in nehållet i kursplaner och utbildn ingsplaner ofta är delegerat till in titutions- Kungörande av högskolornas föreskrifter En förklaring kan också vara den stora mängden kursplaner och utbildningsplaner som finns vid varje högskola. Det kan därför finnas anledning att reflektera över om kungörande av kursplaner och utbildningsplaner av praktiska skäl kan ske på något annat sätt än i en författningssamling. Antalet dokument försvårar hanteringen Enligt uppgifter från finns det för /2012 drygt 4 000 utbildningsprogram och knappt 30 000 kurser vid de statliga högskolorna. Det innebär att det finns samma antal utbildningsplaner och kursplaner. Dokumentens omfattning varierar naturligtvis mycket, men vanligtvis omfattar en kursplan eller utbildningsplan omkring tre till fem sidor. Det skulle ge en textmassa om någonstans mellan 102 000–170 000 sidor som består bara av kursplaner och utbildningsplaner. Detta gör naturligtvis att det kan finnas anledning att diskutera hur dessa dokument ska hanteras vid ett kungörande. Att materialet är omfångsrikt har inte någon omedelbar betydelse för kravet på kungörande i sig. Det är inte heller unikt att kungörande sker även när föreskrifterna är många och omfattande. Så är fallet med t.ex. lokala trafikföreskrifter. I och för sig kungörs dessa nu i enlighet med förordningen (2007:2319) om elektroniskt kungörande av vissa trafikföreskrifter i en rikstäckande databas, , som har upprättats av Transportstyrelsen. Det kan ändå noteras att det handlar om över 150 000 föreskrifter som samlats i databasen och på så sätt kungjorts. De praktiska problemen med dokumenthanteringen är framför allt av annat slag Man bör ha i åtanke att det som diskuteras är kungörandet i sig. Högskolorna måste ta fram både utbildningsplaner och kursplaner och det arbetet påverkas inte av ett kungörande. Det är också så att de formaliakrav som gäller för en författning även gäller för kursplaner och utbildningsplaner. Sådana krav är t.ex. att författningen ska innehålla vissa obligatoriska uppgifter. Utredningens undersökning av ett antal sådana planer visar att formaliakraven i stor utsträckning inte följs för dessa planer. Kungörande av högskolornas föreskrifter för att något centralt organ ska få till uppgift att ta fram mallar med obligatoriska uppgifter och att mallarna sedan distribueras till högskolorna för att underlätta formaliahanteringen. Det vore också önskvärt att högskolorna erbjöds utbildningar i författningsskrivning och författningsteknik för att underlätta den formella hanteringen av föreskrifterna. Ett kungörande i författningssamling påverkas således inte av de formella bristerna i dokumenten som sådana. Dessa brister måste åtgärdas oavsett om föreskrifterna kungörs i en författningssamling eller inte. Skälen för ett traditionellt kungörande är starka Att kungörande av kursplaner och utbildningsplaner får ske på något annat sätt än i en författningssamling innebär alltså inte att man helt kan låta bli kungörandet. I och för sig innebär ett kungörande i en författningssamling en ytterligare hantering av föreskrifterna och en formalisering som kan tyckas onödig. Ett alternativt kungörande skulle kunna bli både smidigare och eventuellt mindre kostsamt. I sammanhanget måste man dock tänka på kungörandets grundläggande syfte. Ett kungörande innebär att författningen blir allmänt känd och en avsikt med att kungöra i författningssamling är att den enskilde alltid ska veta var han eller hon ska leta för att hitta den författning som eftersöks. Rent allmänt är det enligt utredningen inte lämpligt att införa en mängd undantag från kravet på kungörande i författningssamling. Det måste vara mycket svårt för enskilda att hitta olika författningar om de av olika myndigheter kungörs på olika sätt och i olika form. Det är främst mot den bakgrunden som kravet på synnerliga skäl ska ses. Ett annat skäl till ett traditionellt kungörande är att ett särskilt exemplar av föreskriften blir det som betraktas som originalet. Det har i andra sammanhang diskuterats vilken version av en författning som gäller om olika versioner skiljer sig åt. Den slutsats som då har dragits är att det är den kungjorda versionen som allmänheten har att rätta sig efter och att var och en ska kunna känna sig trygg i att följa det regelverk som har kungjorts. Möjligheterna att manipulera en tryckt version är dessutom i princip försumbar eftersom det finns relativt många exemplar av den versionen. De alternativ som kan tänkas, exempelvis en version som läggs ut på en hemsida, har inte samma säkerhet eftersom det är relativt enkelt att ändra i innehållet så att föreskriften får en annan lydelse än den Kungörande av högskolornas föreskrifter som har beslutats. Utredningen har också fått den uppfattningen att högskolorna inte i tillräcklig mån beaktar betydelsen av formalia i författningsarbetet. Det är också naturligt eftersom traditionen med författningsarbete är begränsad i den sektorn. Det innebär att det finns betydande risker med att låta högskolorna kungöra föreskrifter på ett mer informellt sätt. En risk är att det skulle finnas olika versioner av föreskrifterna på olika ställen och att det inte skulle gå att veta vilken version som gällde. De alternativ som finns till ett traditionellt kungörande är inte tillfredsställande Ett alternativ skulle kunna vara att låta kungörandet ske i någon annan tryckt publikation. Det finns dock inte någon annan lämplig publikation som ges ut av högskolorna och som på ett enkelt sätt skulle kunna ersätta en författningssamling. Det skulle inte heller vara särskilt mycket vunnet med ett sådant alternativ. Kungörande på något annat sätt än genom publicering, exempelvis att föreskrifterna anslås på en anslagstavla eller hålls tillgängliga hos högskolan är enligt utredningens uppfattning inte lämpliga alternativ. Föreskrifterna riktar sig i hög utsträckning till andra personer än dem som finns i närområdet och ett tillhandahållande på högskolan fyller inte syftet med ett kungörande. Den senare åtgärden säger inte något om när föreskriften kungjordes och den enskilde kan inte på något sätt kontrollera om den har kungjorts på rätt sätt och i rätt tid. Ett alternativ som skulle vara tänkbart är att låta kungöra högskolornas föreskrifter elektroniskt. Den frågan har dock utredningen inte möjlighet att ta upp. Det finns också goda skäl att avvakta med ett sådant ställningstagande till dess regeringen har tagit ställning till frågan om elektroniskt kungörande av . Det finns nämligen en poäng i att olika myndigheter kungör sina författningar på samma sätt och möjligen också i samma system. Utredningen är medveten om att ett kungörande i författningssamling av främst utbildningsplaner och kursplaner innebär en del merarbete för högskolorna och att ett sådant förslag kan uppfattas som SOU 2012:5 Kungörand e av högskolorn s föreskrifter Dokumenten r dock vikt iga och någ ot sakligt skäl för att undanta dem från det traditionella sättet att kungöra författningar finns enligt utrednin gen inte. D et finns ibland också ett utrymm e för högs kolorna att välja om en föreskrift beslutas separat och således utgör ett eget dokument eller om den tas in i en kursplan eller utbildningsplan. Det vore ori mligt om de tta skulle vara avgöra nde för om föreskriften omfattas av kungörandekravet eller inte. Det saknas dessutom reella altern ativ till kungörande i författningssamling som uppfyller de rättssäkerhetskrav som måste ställas. Utredningen föreslår därför att h ögskolornas samtliga föreskrifte r ska kungö ras i författn ingssamlingar. Ett undantag från kravet på kungörande i författningssamling finns för utbildningsplaner vid . Dessa tas u pp i bilaga 2 till författningssamlin gsförordnin gen. Som undantaget nu är form ulerat framgår det egentligen inte hur planerna i stället ska kungöras. I regerin gskansliets riktlinjer fö r författningsskrivn ing (Ds 19 98:66) tas dessa utbildn ingsplaner också upp som ett exempel på en förordning (sic) me d ett mycke t omfattande, handboksartat in nehåll och som av det skälet kan ungöras i någon anna n publikati on än en författningssa mling. Utredningens uppfattning är tt det befi ntliga unda ntaget för kursplaner vid lantbruks universitet i konsekvens med utredningens andra försl ag ska slopas. 8.4.3Alternativ till egna författningssamlingar f ör högskolo rna Som redogjorts för ovan kan en myndighet ge ut en ege n författningssamli ng eller få m öjlighet att kungöra sin a föreskrifter i någon annan myn dighets författningssa mling. För högskolorn as del blir då frågan vilken annan myndighets författningssamling som skulle kunna vara aktuell. Närmast till hands ligger naturligtvis Hö gskoleverkets författningssamli ng, HSVFS. Det finns d ock en gru ndläggande principiell problematik om högskolorna sku lle tillåtas använda den författningssamli ngen. Högskolorna är självständiga s åväl i förhå llande till regeringen som till Hö gskoleverket. Den själ vständighete n har, som tagits upp bl.a. vid genomgången av högskole lagen och h ögskoleföro rdningen, varit något som särskilt betonats . Kungörande av högskolornas föreskrifter har å sin sida som en av sina huvuduppgifter att utöva tillsyn över högskolorna. Däri ingår att bevaka studenternas rättssäkerhet och att kontrollera att högskolorna följer de lagar och regler som gäller. är också värdmyndighet för två nämnder; , som prövar ärenden om att avskilja studenter från högskoleutbildning, och , som prövar överklaganden av vissa beslut fattade inom högskolesektorn och sektorn för kvalificerad yrkesutbildning. Även om den uppgiften främst innebär en administrativ hantering skulle det innebära en klar motsättning att de självständiga högskolorna använder tillsynsmyndighetens författningssamling. Detta gör sammantaget att det inte framstår som lämpligt att högskolorna ges tillgång till . Eventuellt kan en del av den nämnda problematiken minska med en framtida ändring av funktioner. Efter ett regeringsbeslut finns det nämligen en pågående utredning om myndighetsstrukturen inom högskoleområdet Högskolemyndighets- och programkontorsutredningen (U 2011:03). I det utredningsuppdraget ingår att lämna förslag till åtgärder som behövs för att genomföra en ändamålsenlig och effektiv organisering av de verksamheter som bedrivs vid , Verket för högskoleservice (VHS) och Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK). Utgångspunkten för utredarens arbete är att skapa en effektiv och tydlig ansvarsfördelning, där den granskande verksamheten som bedriver ska renodlas. Den ska därför skiljas från den främjande verksamheten och verksamhet som avser meddelande av föreskrifter. VHS, IPK och delar av verksamhet ska sammanföras till en ny myndighet med ansvar för verksamhet av tydlig service- och samordningskaraktär och vissa främjandeuppgifter. Utgångspunkterna innebär att den nya myndigheten ska ha föreskriftsrätt i stället för . Enligt direktiven ska den nya myndighetsstrukturen gälla fr.o.m. (dir. 2011:52). Mycket talar alltså för att en ny myndighet kommer att ersätta i fråga om att meddela föreskrifter och att kungöra dessa. Med den nya myndighetens ansvarsområden innebär det inte samma principiella motsättningar om högskolorna skulle ges möjlighet att använda myndighetens författningssamling. Sammanfattningsvis är det alltså utredningens uppfattning att högskolorna inte bör ges möjlighet att använda Kungörand e av högskolorn s föreskrifter I s tället är det en eventuell ny service- och samordningsm yndighets f örfattningssamling som ska vara huvudalternativet till att högskol orna har egna samlingar. 8.4.4Ska högskol orna ha egna författningssamlingar? Utrednin gens förslag: Högskolorna ska h a egna förf ttningssamlingar där respektive högskolas föreskrifter kungörs. Frågan om högskolorn a ska ha eg na författni ngssamlingar kommer att behandlas med utgå ngspunkt i de ställningstaganden som utredningen har gjort i för egående två avsnitt. D essa innebär att alla högskolorn as föreskrifter ska ku ngöras, inklusive de som finns i kursplaner och utbildn ingsplaner, att kungör andet ska sk e i någon författningssamling oc h att altern ativet till e gna författningssamlingar är den författni ngssamling som komm er att ges ut av en ny serviceoc h samordnin gsmyndighet inom hög skoleområd et. Regelsa mlingar i tryckt form verkar i da g inte alls finnas hos högskolorna. Däremot verkar det re gelmässigt vara så att hö gskolorna publicerar sina regler p å den egna hemsidan. I samband med sådan publicering förekommer på mång a håll ett arbete som syftar till bl.a. enhetlighet i dokumentens utf ormning. Steget till att även kungöra föresk rifterna gen om att publicera doku menten i en egen författningssamling måste då inte bli så stort. För de h ögskolor so m inte har bedrivit ett lika långtgående arbete med struktureringen av reglerna kan det d äremot inn ebära ett mycket om fattande ar bete. Det kan också tänkas att det särskilt för de mindre högskolorn a skulle bli svårt att administrera en egen författningssamling. D et finns oc kså en risk att egna författningssamlingar leder till att det blir st ra variation er i strukt ur och utformning av föreskrift erna. Kungörande i en enda, central författnings samling skulle å andra sidan kunna innebära sa mordningsvinster och ge goda förutsättningar för ett gem ensamt utarbetande av exempelvis lämpliga dokumentmallar och riktlinjer för dokument ens innehåll. Genom at t publiceringen sker centralt sk ulle det ock så bli en viss kontroll av att formkraven för föreskrifterna uppfylls . Det kan också finnas fördelar med att bara ha en publikation att söka i för samtliga högskolors föreskrifte r. Kungörande av högskolornas föreskrifter SOU 2012:5 Den uppenbara n ackdelen är att den centrala författningssamlingen skulle bli enormt omfång srik, särskilt om den ty ngs av samtliga kursplaner och utbildnings planer. So m tidigare nämnts kan dessa do kument för ett läsår om fatta uppåt 170 000 sidor. Författningssamlingen kommer i praktiken att ges ut löpande som ett antal häften p er år. I dessa skulle olika högskolors kursplaner, utbildningsplan er och övriga föreskrifter finnas omväxlande med värdmyndighetens föresk rifter. För den enskild e måste en sådan publikation anses ha ett m ycket begränsat värde. Om v arje högsk ola har sin egen författningssamling behöver den som vill veta vad som gäller vid en viss högskola inte sålla i ett lika omfångsrikt material. Det är alltså utred ningens be dömning att det praktiskt sett är lämpligast att högskolorna har egna författningssamlingar. Den lösningen ligger också mest i linje med högskolorna s ökande självständighe . Utredningens slutsats är alltså att varje h ögskola ska ha en egen författni ngssamling. Det kommer naturligt vis att kräv as att högskolorna tillförs både medel oc h kompeten s för att hantera detta. Utredningen återko mmer till detta vid redovisningen av förslagens kostnader och andra konsekvenser (9 kap.). Den rättsliga regleringen som fin s för författningssamlingar kommer självklart även att omfatta hög kolornas samlingar. Vissa författningsändringar blir d ock nödvän diga då dessa int e finns upptagna som befintliga författningssamlingar eller i övrigt är omnämnda i kungörandelagen eller författnings samlingsförordningen. Man kan tänka sig några olika författningstekniska lösningar. Ett sätt är att ta upp högskolornas författningssamlingar i den förteckning som fin ns i bilaga 1 till förfa ttningssamlingsförordningen. Det skulle alltså innebä ra att varje högskola oc h varje författningssamling sam t dess bete kning förs in i bilagan. En nackdel med den lösningen är dock att högskolorn a inte riktigt passar in bland de andra s.k. c entrala myndigheterna, även om de definitionsmässigt måste hänfö ras dit (se av snitt 8.2). Eftersom högskolorna är en lite speciell t yp av mynd ighet skulle det möjligen vara mer tilltalande att ha en egen förteckning över högskolorna och deras författni ngssamlingar. Den skul e kunna utgöra en e gen bilaga till författningssamling sförordningen. Kungörand e av högskolorn s föreskrifter ring av 9 § författningssamlingsförordningen blir då nöd vändig för att även de n nya bilaga n ska omfattas av hänvisningarna i paragrafen. Ytterligare ett sätt att reglera högskolor nas författningssamlingar skulle vara att hantera dem helt utanför systemat iken med centrala och lokala myndigheter. Då skulle högskolorn as författningssamli ngar direkt kunna tas upp i 3 § kungörandelagen och sedan regleras särskilt i författningssamlingsfö rordningen. Skälen f ör de sistnämnda alternativen sku lle dock ha gjort sig starkare påminda om d et hade var t aktuellt at t i övrigt särbehandla högskolorn as föreskrif ter på något sätt. Som jämförelse kan nämnas de lokala trafikför eskrifterna, där det finns en särreglering som gör det mö jligt för re geringen att bestämma hur de ska kungöras. Detta har i sin tur skett genom den förord ning som i nnebär att trafikföres krifterna kungörs elektroniskt på e n särskild w ebbplats. Utgång spunkten fö r högskolornas föreskr ifter är doc k att de i likhet andra myndighe tsföreskrifter ska kung öras i någo n författningssamli ng. Utredningens uppfattning är då att den för stnämnda författningstekniska lö sningen är lämpligast, dvs. att högskolorna och deras författnings samlingar tas in i bilaga 1 till författningssamlingsförordningen. Utredningen avstår dock från att formellt lägga till de ssa ändringar i författningsförslage t i inledningen av betänkandet. 8.4.6R ättsinforma tionssyste met högskolornas föreskrifter omfattas av en ligt kungörandelagen utgör de sådan i det s.k. rätts- reglera s i rätts- informatio nsförordningen (1999:1 75). Enligt den är samordnin gsmyndighet för att ta fram ett rät tsinformati onssystem som ska ge både den offentliga förvaltningen och priv atpersoner tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form. Det ska ske gen om att en portal hålls tillgänglig på Internet och att det byggs ett s ystem där innehållet är tillgängligt p å ett enhetli gt sätt. Det har fun gerat så att portalen, w ww.lagrumm , har innehållit länkar till de sidor där myndigh etsföreskrif terna ursprunglige n lagts upp. I ett senare skede är tanken att myndighetsföreskr ifterna ska kunna hämtas direkt fr ån sidan. D etta ställer krav på att föreskrifterna innehåller viss metainformation. Kungörande av högskolornas föreskrifter I det syftet har rätt att besluta att myndigheterna ska använda en viss standard för att märka och strukturera informationen. För detta finns något som kallas , där man arbetar med att ta fram en sådan standard. Standarden bygger på en märkning som gör det möjligt att strukturera informationen så att den bland annat blir sökbar och sammanhållen med hjälp av länkar. Som exempel på obligatorisk information för myndigheters föreskrifter kan nämnas referens till det bemyndigande som föreskriften grundas på, referens till beslutsfattare, dokumentets officiella titel och publiceringsdatum. När det gäller exempelvis datum finns det krav på i vilket format de ska anges. erbjuder visst stöd till myndigheterna i fråga om föreskriftshantering, bl.a. i form av webbformulär där den obligatoriska informationen fylls i. 9 Genomförandet av förslagen 9.1Kostnader och andra konsekvenser I enlighet med 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen kartlägga vilka ekonomiska och andra konsekvenser som förslagen har. Utredningens författningsförslag bygger till största delen på en genomgång och analys av bestämmelser som ger högskolorna rätt att meddela föreskrifter eller fatta förvaltningsbeslut. Författningsändringarna syftar i huvudsak till att tydliggöra vad det är frågan om samt att ge det författningsstöd som krävs för normgivningsverksamheten vid högskolorna. I den delen har förslagen främst en formell betydelse, och får inte några kostnader eller andra konsekvenser av det slaget som utredningen är skyldig att redovisa. Den del av utredningens förslag som däremot får sådana konsekvenser är det som rör kungörande av högskolornas föreskrifter. Vid granskningen av några högskolors föreskrifter (7 kap.) konstaterades att det finns stora variationer i hur högskolorna hanterar sina föreskrifter. Det innebär att ett krav på kungörande i vissa fall kommer att innebära ett stort arbete. Naturligtvis kommer det också att innebära en del ökade kostnader för högskolorna.