sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — beslut innebar att nämnden skulle vara en själv- ständig myndighet, som dock administrativt skulle vara inordnad i . Skälet var att nämnden skulle kunna nyttig- göra de erfarenheter verket fått som tillsynsmyndighet inom det statliga området. Nämnden skulle också kunna utnyttja verkets administrativa expertfunktioner. Personalen hämtades också inledningsvis från verket. Någon administrativ anknytning till kom dock inte att finnas, istället hade nämnden avtal med Statskontoret om olika slags administrativt stöd. Enligt instruktion (1993:98) skulle nämnden (1 §): utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och förordningen (1980:849) om tillämpningen av GATT-överenskommelsen om statlig upp- handling, följa utvecklingen på upphandlingsområdet inom den Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA), Europeiska gemenskaperna (EG), Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), och om statlig upphandling, lämna information och allmänna råd inom nämndens tillsyns- områden och följa tillämpningen av de nationella leverans- bestämmelserna samt verka för en enhetlig tillämpning av dessa, samla in och bearbeta uppgifter för statistikändamål samt verka för en effektiv offentlig upphandling. Nämnden skulle enligt instruktionen bestå av högst åtta ledamöter som skulle vara sakkunniga i upphandling inom stat och kommun. Ordföranden var under hela nämndens verksamhet en kammar- rättslagman. Ledamöterna kom 1998 från , , , , , och . Trots att det i propositionen anfördes att nämnden skulle bestå av sak- kunniga, hade dock inte alla praktisk erfarenhet av offentlig upp- handling. De flesta ledamöter kom från offentliga organisationer. När ledamöter slutat utsågs oftast en ny nämndledamot från samma organisation. Till nämnden var knutet ett kansli som 2007 hade 10 anställda. Nämnden sammanträdde cirka 9–och behandlade då alla remisser, avgav vid begäran yttranden över mål i Regeringsrätten samt Kammarrätterna och beslutade om anslagsframställningar hos regeringen, årsberättelser och verksamhetsberättelser. Nämnden behandlade även yttranden och information till myndigheter, organisationer eller allmänheten som hade principiell betydelse. NOU hade redan från början dubbla uppgifter, dels att vara en tillsynsmyndighet, dels att ansvara för information till upphand- lande myndigheter. Vid nämndens tillkomst förutsattes att nämnden skulle ge ut allmänna råd och rekommendationer. Nämndens uppgift skulle vara att stödja offentliga upphandlare genom information om lagen. Vidare skulle nämnden genom exempel och kommentarer visa hur särskilda situationer kunde hanteras. revisorers granskning 199811 gav vid handen att kansliet då menade att detta inte kunnat förverkligas eftersom all- männa råd och rekommendationer kräver stor säkerhet i yttrandena, och att sådan rådgivning därför nästan enbart kan avse uttalanden från Målet för nämndens information och rådgivning var vid tiden för revisorernas granskning 1998 att informera främst upphand- lande enheter om användningen av lagen och av upphandlings- avtalet inom . Informationen och rådgivningen gjordes på olika sätt, både skriftligt och per telefon. Telefonrådgivningen gavs till såväl upphandlare som leverantörer. Nämnden gav även ut ett s.k. nyhetsbrev – NOU info12 – med upp- gifter bl.a. om tolkningar och ändringar av lagen och om aktuella rättsfall från och nationella domstolar. I nyhetsbreven redovisades även principiella frågor och återkommande frågor av allmänt intresse. Nämnden hjälpte att anpassa den svenska upp- handlingslagen till EG-direktiven och bistod även i dess kontakter med . NOU deltog tillsammans med i inom kom- missionen. Vidare utnyttjades NOU av regeringen för olika utred- 111997/98:RR10. 12NOU info distribuerades 2007 i pappersform till nästan alla upphandlande enheter. ningar och för att ta fram rapporter som berörde offentlig upp- handling, t.ex. användningen av antidiskrimineringsklausuler i upphand- lingskontrakt, statliga bolags tillämpning av och ekologiskt hållbar upphandling. revisorer konstaterande vid sin granskning 1998 att nämnden inte genomförde någon organiserad kontroll av att upp- handlingsreglerna efterlevdes. Enligt revisorernas definition hade nämnden därmed inte bedrivit någon tillsyn över offentlig upphandling, Inte heller hade anvisningar till ledning för upphand- lare om hur särskilda situationer kunde hanteras tagits fram utan nämnden hade huvudsakligen ägnat sig åt rådgivning och informa- tion till enskilda och grupper som hört sig för hos nämnden och genom spridning av NOU info. Revisorernas bedömning var att alla frågor om upphandling och konkurrens borde samlas i en myndighet. I (Fi 1998:08)13 första delbetänkande14 behandlades frågan om tillsyn över den offentliga upphandlingen. Här noterades kritiken mot NOU och dess organisationsform. Myndig- heten ansågs vara otillräckligt dimensionerad och tandlös med hänsyn till att den inte förfogade över några egentliga sanktioner. Den kollektiva beslutsformen ansågs vara ineffektiv. Genom att de flesta handläggarna var jurister utan praktisk erfarenhet av upp- handling blev verksamheten mindre inriktad på praktisk vägled- ning. Myndigheten ansågs med hänsyn till sin ringa storlek känslig och sårbar. Den fanns vidare en risk att myndigheten inte kunde följa det ekonomiadministrativa regelverket. Det fanns även en risk med hänsyn till nämndens sammansättning att tillsynsärendena fram- stod som ett resultat av lämplighetsöverväganden och kompromisser mellan partsföreträdare i stället för ett uttryck för en strikt rätts- tillämpning. Utredningen föreslog att NOU skulle slås samman med , som skulle ombildas till Konkurrens- och upp- handlingsverket. 13Kommittén (Fi 1998:08). tillsattes med uppgift att utreda organisationen av och tog då namnet . Utredningen fick 1999 tilläggsdirektiv med ett mera övergripande uppdrag beträffande den svenska upp- handlingslagstiftningen. övergick utredningen till att vara en parlamentarisk kom- mitté som antog namnet . 14SOU 1999:139 Effektivare offentlig upphandling. I andra betänkande15 behandlades frågor om information och vägledning. Kommittén anser att såväl upphandlande enheter och leverantörer skulle tjäna på att etablera ett permanent kvalitets- och utvecklingsråd för offentlig upphandling. Ett sådant råd skulle kunna knyta till sig företrädare för kommunerna, landstingen, staten, offentliga företag, privata företag inom försörjningssektorerna och näringslivet. Syftet skulle vara att främja utvecklingen av kvaliteten i den offentliga upp- handlingen. Detta kan ske genom framtagande av mallar för förfråg- ningsunderlag, kravspecifikationer och kontraktsvillkor för olika områden. En viktig uppgift skulle kunna vara att utarbeta ett gemensamt språk mellan upphandlare och leverantörer. Begrepp måste ha samma betydelse i upphandlingar som rör samma sak. Miljökrav och kvalitets- krav bör utformas på ett enhetligt och tydligt sätt i kravspecifika- tionerna. Utvärderingskriterier och kvalitetsindikatorer bör likaså utformas på ett sätt som främjar en objektiv anbudsprövning. Rådet kan sprida goda exempel och systematisera sådana goda exempel i handböcker för offentlig upphandling. Rådet skulle kunna utarbeta normer för god offentlig upphandlingssed. En möjlig upp- gift kan vara att fungera som medlare om en upphandlande enhet och en leverantör på frivillig väg önskar få till stånd medling av en upp- kommen tvist. Rådet är inte tänkt att ta över tillsynsmyndighetens uppgifter även om ett visst samarbete kan förekomma. Rådet är inte tänkt att ägna sig åt myndighetsutövning och inte heller sådan rådgivning som ankom- mer på branschorganisationer, konsultföretag och advokatbyråer. Kommittén anser att ett kvalitets- och utvecklingsråd för offentlig upphandling bör organiseras som ett privaträttsligt organ, t.ex. ideell förening, med ett råd med företrädare för den offentliga sektorn och näringslivet och ett kansli. Kansliet bör ha personal med juridisk, och ekonomisk kompetens. Dessa bör ha praktisk erfarenhet från upp- handling inom olika fält. Till rådet kan även knytas vetenskaplig kompetens. Efter Upphandlingskommitténs arbete anslöt sig andra offentliga utredningar till förslaget att NOU:s verksamhet borde överföras till . Byggkommissionen16 skrev 2002: Ge ansvar för tillsyn av hur lagen om offentligupp- handling efterlevs samt för information om hur lagen kan tillämpas. 15SOU 2001:31 Mera värde för pengarna. 16SOU 2002:115 Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i bygg- sektorn. Förtroendekommissionen17 skrev i sitt betänkande18: NOU bör enligt kommissionens mening avvecklas och dess uppgifter föras över till . får tillsyns- och sam- ordningsansvar för offentlig stödgivning. Ansvaret för att övervaka den offentliga stödgivningen ligger på regeringen. Ett samlat tillsyns- ansvar över den offentliga stödgivningen hos , inkluderat efterlevnaden av den föreslagna s.k. transparenslagen, skulle öka slagkraften och trovärdigheten i denna del av konkurrenspolitiken. 2007 lade regeringen förslag om en förändrad organisation för till- syn och information om offentlig upphandling. Regeringen anförde i proposition 2006/07:100 (tilläggsbudgeten) att: Tillsynen av den offentliga upphandlingen bör effektiviseras och utvecklas. föreslog i sitt betänkande (SOU 1999:139) en sammanslagning mellan ling och . Regeringen delar kommitténs bedömning att en sammanslagning skulle bidra till att tillsynen över offentlig upp- handling får en ökad tyngd och blir mindre sårbar. Vidare bedömdes ett samgående vara utvecklande för konkurrens- och upphandlings- frågorna. Det bör också leda till att kvaliteten i verksamheten höjs. tillstyrkte den av regeringen föreslagna omfördelning av medel och NOU:s verksamhet19 inordnades i per . Verket för högskoleservice, VHS, erbjöd utöver universitet och högskolor, även andra statliga myndigheter konkret hjälp på upp- handlingsområdet. VHS Upphandling var en enhet med två skilda verksamheter – ramavtal och konsultverksamhet. Inom konsultområdet återfanns enbart av kunderna i universitets- och högskolesektorn, övriga av kunderna var andra statliga myndigheter. genomförde VHS Upphandling konsultuppdrag åt cirka 70 statliga myndigheter. 17Regeringen tillsatte 2002 en kommission för att analysera behovet av åtgärder som säker- ställer förtroendet för det svenska näringslivet. 18SOU 2004:47 Näringslivet och förtroendet. 19NOU:s årliga ramanslag uppgick till . Konsultverksamheterna delades in i upphandlingsstöd, utbild- ning och utveckling. Tjänster som erbjöds var telefonrådgivning, genomförande av upphandlingar, inköpsprocessanalyser och skräddar- sydda utbildningar. Regeringen beslutade att konsult- verksamhetens skulle avvecklas . beslutade regeringen att myndighetens ramavtalsverk- samhet skulle flyttas till Kammarkollegiet . 1.3.3Kammarkollegiet – upphandlingsstöd och inköpssamordning Kammarkollegiet tillfördes i myndighetsinstruktionen uppdraget att utveckla och förvalta ett upphandlingsstöd samt driva utvecklingen av den elektroniska upphandlingen och delta i standardiseringsarbetet på området. Upphandlingsstödet aviserades första gången i budget- propositionen för och presenterades då som ett praktiskt nationellt upphandlingsstöd, det vill säga ett stöd som skulle erbjudas upphandlande myndigheter och enheter i hela den offent- liga sektorn samt leverantörer. Verksamheten vid upphandlings- stödet vid Kammarkollegiet beskrivs i avsnitt 2.1. Inköpssamordningen – Statens inköpscentral I förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning finns bestämmelser om samordning av statliga myndigheters inköp i syfte att åstadkomma besparingar för staten. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen. Enligt förordningen ska det för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfatt- ning eller som uppgår till stora värden, finnas ramavtal eller andra gemensamma avtal som effektiviserar upphandlingarna. Därvid ska små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandlingar beaktas. En myndighet ska använda avtalen om myndigheten inte finner att en annan form av avtal sammantaget är bättre. Fram var arbetet med de statliga ramavtalen uppdelat på 12 olika myndigheter.20 Regeringen angav inte vilken myndighet som skulle svara för ramavtal inom ett specifikt seg- ment. De myndigheter som tog på sig denna uppgift inom ramen för den statliga inköpssamordningen hade kommit överens om detta med Statskontorets samordningsfunktion, eller den tidigare samordningsansvariga myndigheten Regeringen gav 2008 Statskontoret uppdrag att granska den statliga inköpssamordningen. Statskontoret la 2009 fram ett för- slag22 om inrättande av en ny myndighet med uppgift att upphandla och förvalta ramavtal för statsförvaltningens räkning Kammarkollegiet23 fick ansvar för upp- handling samt samordning och hantering av de statliga ramavtalen förutom de avtal som har ansvar för samt de ram- avtal avseende ekonomistyrning m.m. som har ansvar för. Verksamheten bedrivs under namnet Statens inköps- central. Statens inköpscentral upphandlar och förvaltar ramavtal för statliga myndigheter. Inom området IT och telekommunikation kan även kommuner och landsting ansluta sig till ramavtalen. Verk- samheten ska bidra till effektivisering av myndigheters inköps- process. Statens inköpscentral förvaltar 1 100 avtal. Ramavtalen kan nyttjas av över 600 myndigheter inom cirka sextio ramavtals- områden. De ramavtal Statens inköpscentral tillhandahåller omsätter . Statens inköpscentral består av: 20Arbetsmarknadsstyrelsen, , , , , , , , , Statskontoret och Verket för högskoleservice. 21Systemet med samordnade inköp blev föremål för granskning 2005 (Samordnade inköp, RiR 2005:10). 22En effektivare statlig inköpssamordning Statskontoret 2009:12. 23I förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet framgår att myndigheten fr.o.m. ska ansvara för upphandlingen av ramavtal för den offentliga för- valtningen inom området informationsteknik. Myndigheten ska enligt förordningen verka för att bästa möjliga villkor skapas för anskaffning och användning av informationsteknik inom den offentliga sektorn, samt att den offentliga förvaltningen använder gemensamma funktioner och lösningar. Därutöver har Regeringen beslutat att Kammarkollegiet får ansvar för upphandlingsverksamheten inom den statliga inköpssamordningen och för att ingå ram- avtal om varor och tjänster som är avsedda för andra statliga myndigheter. I detta arbete ska myndigheten särskilt beakta intresset av innovationer och teknikneutrala lösningar. När en myndighet avser att upphandla utan att använda ramavtalen ska Kammarkollegiet underrättas om skälen till detta. av varor och tjänster med 12–13 anställda och avtalsjuridik med 5 anställda Sammanlagt arbetar cirka 50 personer i verksamheten. Personalen utgörs av jurister, ekonomer, civilingenjörer och statsvetare. De resurser som lagts på konsultinsatser motsvarar en utökning av personalen med 10–15 personer. Verksamheten är avgiftsfinansierad genom att leverantörerna till Kammarkollegiet erlägger en avgift, oftast beräknad utifrån en viss fraktion av fakturerade leveranser enligt ramavtalet. 1.4Statskontorets rapport ny upphandlingsmyndighet24 Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utreda bl.a. hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi skulle kunna samordnas.25 Statskontoret skulle kartlägga vilka statliga aktörer som bedriver upphandlings- stödjande verksamhet och vilken slags verksamhet de bedriver, analysera för- och nackdelar med att i en gemensam organisa- tion samla den statliga inköpssamordningen och övriga upp- handlingsstödjande verksamheter som bedrivs i statlig regi, föreslå hur den samlade upphandlingsstödjande verksamheten bör följas upp, med beaktande av verksamheternas art och omfattning, föreslå i vilken form som de upphandlingsstödjande verksamheterna ska bedrivas och finansieras. Statskontoret genomförde uppdraget helt utifrån de statliga myndig- heternas perspektiv. 24Statskontorets rapport ny upphandlingsmyndighet 2010:23. 25Uppdraget till statskontoret avsåg även en granskning av den statliga inköpssamordningen som ovan nämnts. Statskontorets rapport överlämnades . I denna konstaterade att: uppvisar det statliga stödet till den offentliga upphand- lingen en splittrad bild. Statskontorets kartläggning visar att ett flertal statliga aktörer, främst myndigheter men också ett bolag, erbjuder leverantörer, upphandlande myndigheter och enheter stöd på upp- handlingsområdet. I vissa fall förekommer överlappningar mellan de olika verksamheterna, vilket visat sig kunna leda till att staten ibland lämnar motstridiga besked. Dessutom har upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer ibland svårt att hitta fram till stödet, eftersom flera aktörer är verksamma på området. Såväl Statskontorets kontakter med upphandlande myndigheter som den enkät till 146 statliga upphandlande myndigheter som genomfördes indikerade ett stort behov av stöd.26 Likaså påpekade att ett flertal av de intervjuade också fört fram åsikten att det är viktigt att det finns en kontaktpunkt inom staten med hög kompetens på upphandlingsområdet. Myndighetens slutsats var att den nuvarande organisationen inte är optimal och att den till viss del hindrar den upphandlingsstödjande verksamheten från att utvecklas ytterligare. För att åtgärda dessa brister och skapa förutsättningar för utveckling och effektivisering av den offentliga upphandlingen förordade Statskontoret att nuvarande system med upphandlingsstödjande verksamheter för- delade på ett flertal statliga myndigheter och ett statligt bolag avvecklas. I stället föreslog Statskontoret att en ny myndighet för statlig upphandling och upphandlingsstöd skulle bildas. Den nya myndigheten skulle således både överta uppgifterna som ligger inom Statens inköpscentral som arbetet med upphandlingsstöd vid Kammarkollegiets avdelning för upphandlingsstöd och andra myn- digheter och vid AB . En koncentration av den generella upphandlingsverksamheten till en ny myndighet skulle enligt Statskontoret skapa goda för- utsättningar för att staten får tillgång till en hög kompetens på upp- handlingsområdet. En sådan lösning skulle också understryka att upphandlingskompetens är en kärnkompetens inom staten. Vidare kan en sådan lösning leda till effektivitetsvinster och att det skapas 26 Enkäten, som hade en svarsfrekvens visade att av de tillfrågade myndigheterna genomförde egna upphandlingar och att hade egna ramavtal. Nästan hälften av respondenterna upphandlade för mellan av myn- dighetens totala budget, och nästan en femtedel upphandlade för ännu större andelar. I enkäten definierades inte vad som avsågs med stöd. goda förutsättningar för att förverkliga den offentliga upphand- lingens tillväxtpotential. Inrättandet av en ny myndighet skulle enligt Statskontorets bedömning leda till en rad positiva effekter. En ny upphandlings- myndighet skulle bland annat föra med sig en ökad synlighet, tyd- lighet och enhetlighet. Förutsättningarna för en effektiv styrning och uppföljning av verksamheten förbättras. Dessutom menade att förändringen kunde förväntas leda till en för- bättrad kompetensutveckling och kompetensförsörjning. En upp- handlingsmyndighet skulle också få större möjligheter att vårda leverantörsmarknaderna och se till att små och medelstora företag inte stängs ute från deltagande bland annat i ramavtalsverksam- heten. Statskontoret överlämnade prome- utvecklat upphandlingsstöd27 där bl.a. frågan om s.k. stabsstöd utvecklades. Statskontoret konstaterade att det inte finns någon tydlig definition som anger vilken verksamhet som är att betrakta som stabsstöd på statens område. Men att stabsstöd kan innebära att en myndighet eller ett annat organ ger mer direkt stöd till , till exempel genom att ta fram olika former av beslutsunderlag eller att följa upp olika verksamheter. Med stabsstöd kan emellertid också menas sådant stöd som ges till andra statliga myndigheterna i deras arbete med att genomföra stats- makternas politiska ambitioner. Statskontorets kartläggning som omfattade intervjuer med före- trädare från ett antal departement och från de myndigheter som i någon mening uppfattades ge stabstöd gav vid handen att det finns en rad olika former av stabsstöd, till exempel stöd för att kunna delta i och påverka utvecklingsarbetet på EU- nivå, stöd när EU initierar ett så kallat överträdelseärende gentemot , stöd i annat internationellt samarbete, stöd genom utredningar, utvärderingar och uppföljningar, stöd genom att ställa experter till förfogande, stöd genom att ta fram olika former av underlag för inter- pellations- och frågesvar, stöd vid svar på enkäter m.m., 27 Statskontorets promemoria Ett utvecklat upphandlingsstöd /95-5. besvarande av remisser och så kallade delningar samt löpande informella kontakter, till exempel via e-post och telefon. Statskontoret gjorde en kartläggning av verksamheten vid olika myndigheter och drog slutsatsen att den av Statskontoret tidigare föreslagna nya upphandlingsmyndigheten – förutom stöd till upp- handlande myndigheter och enheter samt leverantörer – även borde svara för ett förstärkt och ändamålsenligt stabsstöd till regeringen och . Man menade att myndighetens medarbetare skulle komma att ha såväl teoretiska som praktiska erfarenheter av upphandlingsfrågor. De skulle även komma att ha kännedom om merparten av de olika perspektiv som ryms inom området, som hållbar utveckling, tillväxt, små och medelstora företags medverkan i upphandlingar och ett innovationsfrämjande klimat. Slutligen menade att myndigheten borde kunna erbjuda ett kvalificerat stabsstöd på det juridiska området. Statskontoret konstaterade även att inrättandet av en ny upp- handlingsmyndighet sannolikt skulle innebära att regeringens och behov av stabsstöd från andra myndigheter beträffande offentlig upphandling minskade, men inte helt skulle komma att bortfalla. Den föreslagna organisatoriska lösningen innebar att i egenskap av tillsynsmyndighet skulle fort- sätta att ge stabsstöd parallellt med den nya upphandlingsmyndig- heten. Statskontoret ansåg att det föll sig mest naturligt för att ge sådant stabsstöd som rör tillämpningen av regelverket och andra tillsynsrelaterade frågor, medan en ny upp- handlingsmyndighet skulle svara för merparten av det övriga stödet. Kammarkollegiet är en myndighet som inrättades 1639. Myndig- heten har cirka 300 anställda och har mycket heterogena uppgifter. Kammarkollegiet förvaltar kapital åt myndigheter, stiftelser med statlig eller kyrklig anknytning och fonder, administrerar det interna statliga försäkringssystemet och stöder myndigheterna i deras risk- hantering. Myndigheten lämnar även ekonomiadministrativt stöd till statliga myndigheter, som fakturahantering och bokslut, driver in andra myndigheters fordringar.1Kammarkollegiet handlägger även vissa anspråk på ersättning från staten. Kammarkollegiet värderar och redovisar statens aktier som förvaltas av . Vidare beslutar Kammarkollegiet om de garantier som rese- arrangörer är skyldiga att ställa, auktoriserar tolkar och översättare, svarar för registrering av trossamfund samt förordnar vigselförrättare för trossamfund och fastställer i vissa fall begravningsavgifter. Myndigheten beslutar även om permutation av stiftelsers stadgar liksom ändringar i gåvobrev och testamenten. Kammarkollegiet bevakar i vissa fall allmänna miljö- och naturvårdsintressen från juridiska utgångspunkter och för talan vid stämpelskattebeslut. Kammarkollegiet utreder och beslutar i vissa fall om ändringar av kommun- och landstingsgränser. Myndigheten förvaltar även Allmänna arvsfondens kapital och handlägger ansökningar om stöd ur denna fond. Slutligen har Kammarkollegiet även sedan århundraden ansvar för att förvara och vårda rikets regalier.