sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — (1998), Officerarna i försvaret – utbildning, utnyttjande och kompetens, RRV 1998:47, dnr 23-97-4152 SOU 2003:43, Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten, Betänk- ande av SOU 1998:42, Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav, Slutbetänkande av Utredningen om Försvarsmaktens skol- system Statskontoret (2010), KI-modellens tillämpbarhet på forskning och utveckling inom försvarssektorn, Dnr 2010/221-5 Stigzelius, U. (2010), KTH:s centrala beslutsorgan görs om, artikel ur Campi, läst på (2009), Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009:A Konsekvenser för finansiering och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning Konsekvenser för finansiering och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning Dnr: 49-1168/2010 ESV har på uppdrag från (Fö 2010:01) utrett redovisnings- och finansieringslösningar när det gäller ett översiktligt förslag som utredningen arbetar med för hur materiel och logistik ska hanteras inom det militära försvaret. I detta ärende har avdelningschef beslutat. Expert har varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också expert deltagit. Grunderna för nuvarande rutiner och arbetsfördelning avseende försörjning med materiel och tjänster m.m.... Utgångspunkter för ESV:s förslag ............................... 4.2Redovisning och finansiering av investeringar och rörelsekapital i staten............................................................. 5.1.1 Finansiering av materiel och förnödenheter ............. 5.1.2 Förstörd, skadad och överbliven materiel m.m. ....... 5.1.3 Statsmakternas styrning av anskaffningarna............. Motiv och överväganden............................................ Kommitténs diskussionsunderlag om förändrad anslagsstruktur (utdrag ur PM) ............................................ ESV har på uppdrag från (Fö 2010:01) utrett hur redovisning och finansiering kan ändras i avsikt att möjliggöra en ändrad arbets- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten (FM) och (). FMV skulle, i stället för FM, anskaffa, vidmakthålla och avveckla materiel, förnödenheter och tjänster i det militära försvaret. FMV ska stå den finansiella risken över livscykeln medan FM ska ansvara för professionell beställarkompetens i termer av förmåge- och tillgänglighetskrav och ta den operativa/operationella risken. FM betalar FMV för de årliga kostnaderna för avskrivningar, underhåll och andra kostnader förenade med nyttjandet. Uppdraget har genomförts under mycket begränsad tid och har styrts av den tids- och resursbegränsning som detta medfört. Detta innebär bl.a. att utredningen hålls på en mer principiell än detaljerad nivå. ESV har genom uppdraget föreslagit lösningar för att hantera utredningens eventuella förslag. Verket har emellertid inte genom uppdraget tagit ställning till detta förslag som sådant. För att fullt ut klara de förändringar som kommittén redovisat för oss krävs att finansieringsformerna ändras. Vi har i våra över- väganden kommit fram till att den finansieringsmetod som bäst tillgodoser de krav som vi härlett från utredningens arbetshypotes är att använda avkastningspliktigt statskapital hos FMV som omsätts genom att avskrivningsmedel som ingår i de avgifter FM betalar används för investeringar. Då investeringsvolymen efter statsmakternas godkännande behöver ökas tillförs statskapital från anslag. Metoden har stora likheter med hur förnödenhetslager f.n. finansieras. En vidareutveckling av metoden kan vara att använda avkastningskravet för att skriva upp statskapitalet. Härigenom skulle en i huvudsak real investeringsvolym kunna omsättas utan att anslag behöver tillföras bara för att hantera prisutveckling. Vi diskuterar särskilt hur sådan materiel ska hanteras ur ett eko- nomiskt perspektiv som förstörs i väpnade insatser, skadas eller blir överflödig till följd av t.ex. operativa överväganden. Det är främst frågan om hur materiel som förstörs i militära stridsoperationer ska hanteras som gör att vi har fastnat för en modell med statskapital. Även eventuella behov av att finansiera mer traditionella förråds- ställda beredskapslager talar för en sådan metod. Förslaget får också effekter på hur statsmakterna kan styra anskaff- ningsverksamheten. Ett system med bemyndiganden att göra lång- siktiga åtaganden för staten i anskaffningsverksamheten behövs även om det inte direkt kopplas till framtida belastning av invester- ingsanslag. Ett sådant system kan knytas nära ett system med anskaff- ningsplaner som kan behöva utvecklas ur de investeringsplaner som f.n. upprättas. Vi ser också fördelar i tankar hos utredningen att förbättra styr- ningen genom anslag i samband med att anslagsstrukturen ändå behöver ändras. ESV har på uppdrag från (Fö 2010:01) utrett hur redovisning och finansiering kan ändras i avsikt att möj- liggöra en ändrad arbets- och ansvarsfördelning mellan Försvars- makten (FM) och () som kommittén kan komma att föreslå. Också indelning av och ändamål med anslagen kan kommittén komma att föreslå ändring av. Förslaget skulle innebära att FMV, i stället för FM, ska anskaffa, vidmakt- hålla och avveckla materiel, förnödenheter och tjänster i det mili- tära försvaret. För detta ska FMV tilldelas anslag grundat på utgifter för investeringar och tjänsteupphandlingar. De bemyndig- anden som är förenade med anskaffningsuppdraget ska också ges till FMV. FMV ska stå den finansiella risken över livscykeln. FM ska ansvara för professionell beställarkompetens i termer av för- måge- och tillgänglighetskrav och ta den operativa/operationella risken. I förslaget får FM å sin sida betala FMV för de årliga kost- naderna för avskrivningar, underhåll och andra kostnader förenade med nyttjandet. Uppdraget har genomförts under mycket begränsad tid och har styrts av den tids- och resursbegränsning som detta medfört. Detta innebär bl.a. att utredningen hålls på en mer principiell än detalj- erad nivå. ESV har inte tagit ställning till ändamålsenligheten i den modell som kommittéen kan komma att föreslå utan enbart utrett hur redovisningen och finansieringen kan ändras för att möjliggöra förslaget. 3Grunderna för nuvarande rutiner och arbetsfördelning avseende försörjning med materiel och tjänster m.m. FMV är en stödmyndighet till FM vad gäller anskaffning av materiel. FM disponerar anslag för materielanskaffningen och betalar FMV i samband med leveranser, som i många fall kan bestå av del- leveranser. FMV beställer, följer upp och tar emot leveranser från externa leverantörer och levererar därefter till FM som tar upp materielen i sin balansräkning. Intill leverans finansierar FMV sina utlägg genom tillgång till en särskild kredit i Riksgälden. finns en särskild organisation för stödverksamhet som benämns FM LOG. Till stor del finansieras förbrukningen av sådana resurser som anskaffas av FMV och som FM LOG förser förbanden med genom att kostnader för lageruttag omförs från anslag för verksamheten till anslaget för anskaffningar. 4 Utgångspunkter för ESV:s förslag ESV:s utredningsförslag utgår från dels de förändringar som kan komma att lägga fram, dels från tänkbara modeller för redovisning och finansiell styrning i staten. I kommitténs uppdrag till ESV anges, som framgår av inledningen några utgångspunkter för utredningsarbetet. Det gäller vissa förslag som kommittén kan komma att lämna. Det handlar i grunden om en ändrad ansvarsfördelning mellan FM och FMV med åtföljande organisationsförändringar. Förändringsförslagen innebär enligt vår mening att FMV i ändå högre grad än f.n. skulle få rollen som en uppdragsmyndighet med en i hög grad dominerande avnämare i form av FM. skulle FM i förslaget ändå mer uttalat än f.n. få rollen som köpare av de tjänster FMV tillhandahåller, där FM är enbart användare och inte förvaltare av materielen. Krigsmateriel skulle härigenom mer uttalat bli en produktionsfaktor i myndigheten löpande presta- tioner och mer kunna likställas med anläggningstillgångar och lager- varor i andra myndigheters produktion än med infrastrukturella till- gångar. övergår förvaltningsansvaret till FMV, som enligt förslaget också skulle få ett ännu mer uttalat ansvar för att se till kostnaderna under hela livscykeln. Ett förslag som kommittén också arbetat med och som hänger nära samman med det ändrande ansvaret för FM är att knyta anslags- och verksamhetsindelningarna närmare varandra. 4.2Redovisning och finansiering av investeringar och rörelsekapital i staten För att från statsmakternas sida förse de statliga myndigheterna med de ekonomiska resurser som krävs för deras verksamhet används anslag samt lån, räntekonton och andra krediter i Riks- gälden. Till detta kommer vissa möjligheter för myndigheterna att bedriva verksamheten med s.k. extern finansiering i form av avgifter och bidrag. För de flesta myndigheterna används anslag för att finansiera verksamhet och inte för att finansiera tillgångar. I detta avseende utgör FM ett undantag tillsammans med myndig- heter som anskaffar, förvaltar och driver infrastrukturella tillgångar (främst ). Från anslag kan också finansieras statliga till- gångar i form av utlåning samt natur- och kulturtillgångar (museitill- gångar, naturvårdsområden etc.) I de andra myndigheterna finansi- eras tillgångar med lån, räntekonton och krediter i Riksgälden. Det gäller tillgångar som används i myndigheternas verksamhet obero- ende av hur verksamheten finansieras men det finns också vissa möjligheter att i begränsad omfattning finansiera tillgångar med externa medel. I flera av statens verksamheter krävs bindande åtaganden om framtida utgifter för att verksamheten ska kunna bedrivas. För sådana fall finns ett system med bemyndiganden. Detta system tillämpas för investeringar i försvarsmateriel. ESV utredde på uppdrag från Försvarsstyrnings- utredningen (2004:02) frågor om lånefinansiering av försvars- materiel. Uppdraget redovisades i rapporten av försvarsmateriel (ESV 2005:23). I rapporten redovisas det statliga finansieringssystemet utförligt. Vi har i vårt arbete inledningsvis konstaterat att det inte finns en färdig finansierings- och styrmodell som kan hantera den modell som kommittén presenterat för oss. I stället kommer man att behöva kombinera och komplettera några av de förekommande anslags- och finansieringsformerna. Vårt huvudförslag kan anpassas med hänsyn till de överväganden som statsmakterna skulle behöva göra i en slutlig utformning. För att fullt ut klara de förändringar som kommittén arbetat med behöver finansieringsformerna ändras. Vidare krävs särskilt att det görs klart hur sådan materiel som förstörs i väpnade insatser, skadas eller blir överflödig till följd av t.ex. operativa överväganden ska hanteras ur ett ekonomiskt perspektiv. Förslaget får också effekter på hur statsmakterna kan styra anskaffningsverksamheten. Vi ser också möjligheter att förbättra styrningen genom anslag i samband med att anslagsstrukturen ändå behöver ändras till följd av förslagen i övrigt. 5.1.1Finansiering av materiel och förnödenheter Vi föreslår att FMV, för att klara de förändringar som kommittén arbetar med, finansierar anskaffning av de tillgångar som det här är fråga om med anslagsmedel (statskapital). Egna tillgångar som behövs i FMV:s verksamhet bör finansieras med lån i Riksgälds- kontoret. Därtill kan samarbete med privata aktörer leda till att vissa materieltjänster anskaffas utan att staten gör egna invester- ingar, s.k. offentligt privat samarbete (OPS). FM kommer FMV att få ersättning för kapitalkostnader. Vi före- slår att denna ersättning, till den del tillgångarna finansieras med statskapital, ska kunna användas för att anskaffa ny materiel. Detta gäller även lagertillgångar. För uttag av lagervaror betalar FM också en avgift där influtna avgifter ska kunna användas för att anskaffa nya lagervaror. Så sker genom att medel för sådana uttag förs från berörda anslag till materielanskaffningsanslaget. Vi förut- sätter att FM tilldelas anslag som också täcker de avgifter som FMV kommer att ta ut för sitt tillhandahållande. Så är f.n. inte fallet, utom när det gäller lagerhållna förnödenheter, utan det blir en förändring av anslagsberäkningen som behöver göras vid omlägg- ningen av systemet. Det är enligt vår mening betydelsefullt att alla investeringsmedel beläggs med en räntefaktor så att neutralitet finns mellan de olika finansieringsformerna. Fördelningen mellan anslags- och lånefinansiering behöver läggas fast efter vad som är lämpligt med hänsyn till behovet att använda de olika styrformerna och göras på ett tydligt sätt som inte medger manipulationer. Enligt vår mening bör finansieringen med statskapital åtminstone omfatta sådana anskaffningar som är politiskt sett strategiska. Det rör sig åtminstone om sådan materiel som enligt lagstiftning klassificeras som krigsmateriel. Eftersom det kan vara problem att finna en fullständigt klar skiljelinje och vi i vårt förslag förutsätter att också anslagsmedlen räntebeläggs ser vi fördelar med att finansiera all materiel som FMV tillhandahåller FM med anslagsmedel. Däremot kan det vara lämpligt att finansiera den utrustning som FMV själv använder i sin verksamhet med lån i . Dessa tillgångar hanteras då på samma sätt som gäller för andra myndigheter. Detta kan också vara lämpligt efter- som FMV arbetar på uppdrag inte bara för FM:s räkning. Sådana tillgångar finns nu inom FM Log och förs över till FMV med till- hörande lån. Vi föreslår alltså att det är på detta sätt som gränsen sätts mellan vad som ska finansieras med statskapital eller lån. Vi utgår emellertid från att tillgångar som kan komma att användas på båda sätten, det kan exempelvis gälla drivmedelsförråd, finansieras med statskapital. Vi utgår i förslaget också från att anslagsmedel kan behöva anvisas för materielanskaffning. Det görs i vårt förslag i form av anslag för kapitaltillskott netto. Det innebär att anslagsbeloppet inte innefattar hela det belopp som investeras utan endast invester- ingsmedel som behövs om de avskrivningsmedel som FMV erhåller i avgifterna från FM (och möjligen i begränsad omfattning FMV själv) inte räcker till för att klara de investeringsvolymer som stats- makterna har godkänt. Kapitalet tas då in i FMV:s balansräkning genom att medlen tas ut från statskassan och sätts in på FMV:s räntekonto som anslaget avräknas. Någon direkt kopp- ling till investeringsutgifter görs inte utan avlyftet grundas på den investering- och betalningsplanering som vi förutsätter ligga som grund för anslagsbeslutet. Huvuddelen av investeringarna kommer normalt sett att finansieras med avskrivningsmedel. Det är möjligt att kapitaltillskott inte behövs vissa år. Om å andra sidan behovet av investeringsmedel i form av statskapital skulle minska levererar FMV in överskottet av statskapital på inkomsttitel. Motiv för detta finns genom att det överflödiga kapitalet beläggs med avkastnings- ränta som belastar FMV:s resultat i den mån räntan på räntekontot inte täcker avkastningskravet. De anslagsfinansierade tillgångar som förvaltas av FM förs vid omläggningen över till FMV och redovisas där tillsammans med det statskapital som förs över. Statskapitalet görs avkast- ningspliktigt på det sätt som framgår av 24 § kapitalförsörjnings- förordningen (1996:1188), dvs. beläggs med statens avkastnings- ränta. De avgifter som FM sedan betalar innehåller ersättning för avskrivningar. Dessa avskrivningsmedel får FMV, som vi redan nämnt, behålla och använda för att anskaffa materiel. Om så inte sker kommer statskapitalet att bestå av dels anläggnings- och omsätt- ningstillgångar, dels medel på FMV:s räntekonto och fordringar på FM (för utestående avgiftsräkningar). De generella reglerna enligt 25 § kapitalförsörjningsförordningen anger att medel som motsvarar avkastningskravet (statens avkastningsränta på bokfört statskapital) ska betalas in till statskassan och redovisas mot inkomsttitel. Det skulle enligt vår mening finnas fördelar med att ge FMV undantag från denna bestämmelse och utforma modellen så att den avkrävda avkastningen i stället ska användas till att skriva upp statskapitalet. Kapitalet skulle på det sättet kunna behållas på en i huvudsak real nivå utan att statsmakterna behöver tillföra statskapital från anslag. Vi vill här påpeka att det generella kravet på inleverans härrör från det faktum att statskapital med avkastningskrav traditionellt har använts för uppdragsverksamheter med i huvudsak utomstatliga kunder. En positiv följdeffekt av förslaget skulle vara att anslag motsvarande avkastningen inte behöver anvisas både i anslag för FM:s driftkostnader och som tillskott av statskapital, utan endast via FM:s driftkostnadsanslag. Den tekniska justeringen av utgiftstaket till följd av omläggningarna skulle således bli mindre som utgifter och utgiftstak kommer att bli något lägre även framöver. En mer komplicerad variant av vårt förslag tillämpades för några uppdragsmyndigheter. En övergångsfråga som behöver hanteras är hur sådana anslags- medel skall hanteras som eventuellt kan vara outnyttjade i samband med övergången. Sådana medel kan behöva tas in som kapital- tillskott vid övergången så att det ingående statskapitalet hamnar på rätt nivå i förhållande till anskaffningsplaneringen. Det är inte helt uteslutet att staten även kan behöva anskaffa tillgångar som redan från början förrådsställs för bered- skapsändamål. Vi utgår från att det med det ändrade ansvars- förhållandet skulle bli FMV som ansvarar för dessa i alla avseenden. Myndigheten behöver i sådana fall tilldelas (brutto)anslag för anskaffningarna, men också för service, underhåll, bevakning etc. Det statskapital som redovisas vid sådana anskaffningar bör som f.n. inte vara avkastningspliktigt eftersom materielen huvudsakligen inte används i verksamheten. Kapitalet kommer också att skrivas ned i takt med eventuella av- och nedskrivningar på materielen. 5.1.2Förstörd, skadad och överbliven materiel m.m. Till den del materiel används endast i normal fredstida myndighets- verksamhet finns inte anledning att särbehandla den materiel som FM eller FMV använder jämfört med hur andra myndigheter behandlas. Det innebär att kostnader för avskrivning och ränta eller avkastning ersätts av berörd verksamhet oberoende av vilken typ av materiel det är fråga om. Däremot finns det verksamhet som är specifik för det militära försvaret och kan behöva hanteras på annat sätt. Det gäller först och främst särskild krigsmateriel i form av vapensystem med plattformar och liknande när de används i mili- tära insatser grundade på politiska beslut. I sådana fall menar vi att de nedskrivningskostnader som kan uppkomma då sådan materiel förstörs bör finansieras genom nedskrivning av statskapital. Detta är också ett grundläggande skäl till varför sådan materiel enligt vår mening bör finansieras med statskapital. kan det dock krävas att medel för sådan materiel behöver tillföras från anslag, nämligen om ersättningsinvesteringar krävsVi förutsätter dock att detta bör ingå i den anskaffnings- och investeringsplanering som får ökad vikt för statsmakterna i vårt förslag. När materiel, oberoende av vilken typ det är fråga om, skadas i icke stridande verksamhet bör å andra sidan den myndighet som disponerar materielen också stå för kostnader i form av repara- tioner och underhåll, men också eventuella nedskrivningskost- nader. Det betyder att FM ska stå för sådana kostnader. Det kan emellertid diskuteras om det ska vara möjligt för FM att åstad- kommas en riskspridning för sådana fall genom en försäkrings- mässig lösning, i första hand hos FMV. En utgångspunkt som vi har förstått att kommittén har i sitt eventuella förslag är att FMV ska stå för den finansiella risken i anskaffningarna. Det innebär att FM inte binds vid att nyttja materiel under hela dess livslängd. I sådana fall då FM beslutar att avbryta nyttjandet av vissa tillgångar ska FMV svara för de finansiella och andra kostnader som kan uppstå om det inte är möjligt att sälja materielen eller hyra ut den till någon annan eller att FMV har anskaffat materielen så att risken finns hos någon annan, t.ex. genom operationell leasing. En sådan risk måste dock förenas med möjligheter för FMV att finansiera de kostnader som myndigheten har och som inte skulle täckas av intäkter. Eftersom är den helt dominerande kunden och man inte kan räkna med att stats- makterna täcker kostnaderna med anslag behöver FMV i sin pris- sättning täcka sina risker för att sådana kostnader uppkommer. Utöver FMV:s faktiska kostnader för avskrivningar och ränta, eventuell service och underhåll samt administrationskostnader av olika slag bör priserna därför innefatta också ett risk- eller vinst- tillägg. På motsvarande sätt kan man utgå från att leasingföretag agerar när det gäller operationell leasing. Ett speciellt fall uppkommer om statsmakterna bedömer att överbliven materiel bör förrådsställas för beredskapsändamål. I sådana fall då det är fråga om anslagsfinansierad materiel bör avkast- ningsplikten upphöra för det statskapital som finansierar tillgångarna. Om materielen är lånefinansierad behöver dock anslag tillföras för att lösa lånen och tillgångarna redovisas med icke avkastningspliktigt statskapital som motpost i balansräkningen. 5.1.3Statsmakternas styrning av anskaffningarna får FM en bemyndiganderam för sådana åtaganden som FM gör mot FMV och som kommer att medföra framtida anslags- behov. Av budgetlagen framgår att regeringen måste ha bemyndigande för att beställa varor och tjänster som medför utgifter även under senare budgetår än det år statens budget avser. Den tillämpning som utvecklats innebär att beställ- ningsbemyndiganden endast begärs för åtaganden som medför utgifter under senare budgetår och inte för åtaganden som medför utgifter under det år budgeten avser. Utgifter för anskaffning av krigsmateriel redovisas mot anslag vid leverans från FMV till FM. Leverans anses ske med utgångspunkt från s.k. milstolpar som fastställs för varje projekt. Om anskaffning och förvaltning av materiel överförs från FM till FMV och finansieras som vi har föreslagit kommer återanskaff- ningar av materiel att kunna finansieras från egna medel som genereras med avgifter för kapitalkostnader. I de fall som dessa inte räcker till behöver nytt kapital tillföras från anslag. Utgifter för anskaffningar kommer alltså inte att finansieras direkt från anslag Statsmakterna kan således inte vare sig besluta eller följa upp anskaff- ning av materiel via anslag på statsbudgeten. En ny modell behöver därför utvecklas för hur bemyndiganden för anskaffning av materiel hanteras. Budgetlagen förutsätter att anskaffning av s.k. krigs- materiel ska finansieras utgiftsmässigt från anslag. Av budgetlagen framgår att de generella bestämmelserna om finansiering inte gäller om beslutar om någon annan finansiering. Införandet aven ny modell medför därför att särskilt måste besluta om hur försvarets materielinvesteringar ska finansieras. Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden är tydligt kopplade till åtaganden som leder till framtida utgifter på anslag. Även om bestämmelserna således formellt inte omfattar beställningar som finansieras på annat sätt anser vi att det är viktigt att även i fortsättningen har ett välutvecklat inflytande över materielanskaffningarna i försvaret redan på planerings- och beställningsstadiet. En utgångspunkt för detta bör vara att samtliga åtagande som är hänförbara till anskaffning av materiel bör ingå i en bemyndiganderam även om den inte avser framtida anslags- belastning. Det skulle innebära att beställningsbemyndigandena hanteras annorlunda , En utgångspunkt för en sådan ny hantering bör vara att det framgår hur åtagandena finansieras och vilket behov av framtida anslag i form av kapitaltillskott som kan krävas. Eftersom behovet av materiel alternativt kan tillgodoses genom OPS-lösningar, t.ex. i form av leasing kan det vara lämpligt att även inkludera sådana avtal i bemyndiganderamen.