sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Beträffande vilka tvångsmedel bör interimistiska beslut tillåtas? Fråga är då beträffande vilka hemliga tvångsmedel som en interimistisk beslutanderätt bör gälla. Behovet av en interimistisk beslutsmöjlighet kan inte i någon beaktansvärd grad anses skilja sig åt beroende på om det rör sig om hemlig teleövervakning, hemlig teleavlyssning, hemlig kamera- övervakning, kvarhållande av försändelse (preventivlag hemlig postkontroll) eller hemlig rumsavlyssning. Inte heller kan det anses avgörande för behovet vilket brott det är fråga om. De skillnader mellan tvångsmedlen som skulle kunna anses relevanta vid den nu aktuella bedömningen rör i stället dels det skede i vilket tvångsmedlen förekommer (preventiva tvångsmedel jämfört med tvångsmedel under förundersökningen), dels omfattningen av det integritetsintrång som de respektive tvångsmedlen typiskt sett för med sig. Med avseende på preventiva tvångsmedel har det i tidigare lagstiftningsarbete angetts att sådana har sin största nytta vid underrättelsearbete och att sådant präglas av långsiktighet och noggranna analyser. Utifrån detta har slutsatsen dragits att något påtagligt behov av en särskild beslutsordning inte finns (se Ds 2005:21 s. 228 f.). Förutsättningarna för de preventiva tvångs- medlen medger emellertid inte att de används som ett allmänt verktyg i mer allmän och långsiktig underrättelseverksamhet. I stället rör det sig när tvångsmedlen kommer i fråga om att förhindra att en viss konkretiserad risk förverkligas.3 Risken är knuten till verksamhet som innefattar brott beträffande vilka det – som regeringen tidigare betonat – är av särskilt stor vikt att kunna ingripa tidigt för att förhindra att brottsplanerna kan genomföras (se prop. 2007/08:163 s. 49). Några skäl att anse att behovet av en ordning som medger interimistiska beslut är mindre när det avser preventiva tvångsmedel än avseende tvångsmedel under förundersökningen kan sålunda knappast föreligga. Skälen för en interimistisk beslutsmöjlighet kan således inte anses tala för att någon skillnad ska göras mellan olika hemliga tvångsmedel. Det är främst rättssäkerhetsaspekter som har framförts som skäl mot en interimistisk beslutanderätt. Det kan argumenteras för att rättssäkerhetsgarantierna – av vilka besluts- 3 För att använda preventiva tvångsmedel förutsätts enligt utredningens förslag bl.a. att en påtaglig risk för viss brottslig verksamhet ska föreligga samt att användningen ska vara av synnerlig vikt för att förhindra brottsligheten (se avsnitt 8.4.3). Vissa övriga frågor kring regleringens utformning ordningen utgör en del – blir mer betydelsefulla ju mer ingripande ett visst tvångsmedel är i integritetshänseende. Vad avser det typiska integritetsintrånget finns det så klart skillnader mellan de olika tvångsmedlen (se t.ex. avsnitt 7.4.4). Där en interimistisk beslutandemöjlighet föreligger – utredningslag – har detta dock inte medfört att skillnad gjorts mellan hemlig teleövervakning, hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning eller kvarhållande av försändelse. Interimistiska åklagarbeslut enligt lagen får meddelas beträffande samtliga dessa tvångsmedel. Däremot ansåg regeringen när hemlig rumsavlyssning infördes att någon interimistisk beslutanderätt inte borde föreligga beträffande detta tvångsmedel. Därvid beaktades dess mycket ingripande karaktär. Det betonades dock också att det rörde sig om ett nytt tvångsmedel (prop. 2005/06:178 s. 72, se även SOU 1998:46 s. 418 f.). Utredningen har som framgått, på grund av att de hemliga tvångsmedlen är så ingripande, ansett att den slutliga beslutanderätten ska utövas av domstol. Detta är en av viktig del i det system av rättssäkerhetsgarantier som omgärdar tvångsmedels- användningen. Däremot anser utredningen att rättssäkerhetsskäl inte med någon styrka talar mot en ordning som medger interimistiska åklagarbeslut i särskilt brådskande fall. Vissa paralleller kan dras till beslutsordningen för andra ingripande tvångsmedel, t.ex. de frihetsberövande. Det har inte ansetts problematiskt att ge åklagaren befogenhet att besluta om anhållande i avvaktan på rättens beslut i en häktningsfråga (24 kap. 6 § ). Åklagaren har en fristående ställning och regeringen har tidigare betonat åklagarnas kompetens att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel, vilken bedömdes ha höjts avsevärt under (se prop. 2007/08:163 s. 67). Det kan därtill noteras att möjligheten till interimistiska beslut utredningslag har använts mycket sparsamt (se avsnitt 6.4.5.2 och Ds 2007:2 s. 126 f.). Detta tyder på – som konstaterats inom ramen för tidigare lagstiftningsarbete – att den av tillämparna uppfattas som en möjlighet som inte ska användas extensivt utan i undantagsfall (a. Ds s. 176). Till detta kommer att både lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag nu har tillämpats och att inget tyder på att deras utformning skulle medföra några särskilda risker eller svårigheter beträffande en interimistisk beslutsordning. Mot den bakgrunden anser utredningen att rättssäkerhetshänsyn – trots att särskild försiktighet bör iakttas Vissa övriga frågor kring regleringens utformning beträffande ett så ingripande tvångsmedel som hemlig rumsavlyssning – inte är något tillräckligt vägande skäl mot en interimistisk beslutsordning avseende något av de aktuella tvångsmedlen. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en möjlighet till interimistiska åklagarbeslut bör ges beträffande såväl de hemliga tvångsmedlen under förundersökning som tvångsmedlen enligt preventivlag. Våra direktiv är – såvitt avser förundersökningar – främst inriktade på tvångsmedel som beslutas enligt utredningslag och lagen om hemlig rumsavlyssning. Det som har anförts ovan gör sig dock i samma utsträckning gällande när hemliga tvångsmedel beslutas enligt 27 kap. . Värdet av samordnade regler på området måste anses betydande, något som också betonas i våra direktiv. Mot den bakgrunden omfattar utredningens förslag en generell reglering av möjligheten till interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel. Hur bör regleringen utformas? Enligt utredningslag – och från avseende hemlig teleövervakning i allmänhet – får åklagaren meddela interimistiska beslut, om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. I motiven till den nya bestämmelsen om hemlig teleövervakning förklaras att det i denna formulering ligger att paragrafen ska kunna tillämpas endast när ändamålet med åtgärden riskerar att gå förlorat om rättens tillstånd skulle avvaktas (vissa exempel ges också på situationer när detta kan vara fallet, se prop. 2011/12:55 s. 131). Utredningen anser att det är lämpligt att ställa sådana krav som dessa motivuttalanden beskriver, men att dessa krav inte har kommit till ett tillräckligt tydligt uttryck i lagtexten. Regeln bör justeras på så sätt att hänvisningen till annan olägenhet utgår, och att ett åklagarbeslut sålunda förutsätter att en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen (tvångsmedlen under förundersökningen) respektive för att förhindra den brottsliga verksamheten (preventivlag) kan befaras. Interimistiska beslut ska såväl enligt utredningslag som enligt de nya reglerna om hemlig teleövervakning anmälas till rätten som har att pröva ärendet skyndsamt och ska upphäva beslutet om Vissa övriga frågor kring regleringens utformning den inte finner skäl för åtgärden. Det saknas skäl att utforma den nu föreslagna regleringen på något annat sätt.4 I de fall interimistiska åklagarbeslut har upphört att gälla innan domstol har prövat ärendet bör förfarandet motsvara det som fr.o.m. gäller beträffande interimistiska beslut om hemlig teleövervakning. I dessa fall ska rätten således ändå vidta en prövning (s.k. obligatorisk domstolsprövning). Om rätten vid den prövningen finner att skäl saknades för åtgärden, ska de inhämtade uppgifterna inte få användas i en brottsutredning till nackdel för den som omfattats av övervakningen (eller den som uppgifterna avser, se författningskommentaren).5 Särskilt om vissa beslut avseende en misstänkt mot vilken ett tillstånd redan löper (nya teleadresser eller platser) Inte sällan rör behovet av ett snabbt beslut en misstänkt mot vilken tillstånd till ett hemligt tvångsmedel redan meddelats i ärendet men som bytt teleadress (teletvångsmedlen) eller ändrat en planerad mötesplats (hemlig rumsavlyssning). Utredningen har i ett tidigare avsnitt bedömt att den teleadress eller plats som tvångsmedlet avser trots detta även fortsatt alltid bör anges i tillståndsbeslutet (avsnitt 8.3.4.3).6 konstaterades dock att det finns ett behov av att effektivisera regleringen. Den möjlighet till interimistiska beslut som utredningen föreslagit tillgodoser behovet av snabba beslut även i de nu aktuella situationerna. Vid flera av de samtal som utredningen har fört med aktörerna – även de offentliga ombuden – har det emellertid ifrågasatts om åklagarbeslut inte i vissa fall borde vara tillräckliga även i situationer som inte är särskilt brådskande. Detta gäller fall när beslutet avser att endast byta ut en teleadress eller en plats i ett redan gällande tillstånd. Synpunkten har också framförts att 4Det bör dock föreskrivas att åklagarens anmälan till rätten ska ske utan dröjsmål(i stället för genast vilket gäller enligt den nuvarande lagstiftningen). Se vidare om detta i författningskommentaren till 27 kap. 9 a och 21 a §§. 5Det nu anförda gäller med ett undantag. Vid interimistiska beslut om kvarhållande av försändelse (enligt föreslagna 27 kap. 9 a § ) bör obligatorisk domstols- prövning inte ske. Här bör åtgärden i stället anmälas till Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden. Se vidare om detta i författningskommentaren. 6Det kan noteras att begreppet teleadress byts ut i lagstiftningen. Detta ersätts med telefonnummer eller annan adress eller viss elektronisk kommunikationsutrustning (se prop. 2011/12:55 samt rskr. 2011/12:212). Vissa övriga frågor kring regleringens utformning åklagarens beslut i dessa fall inte regelmässigt borde följas av en fullständig domstolsprövning enligt den ordinarie ordningen. De skäl som har framhållits för dessa ståndpunkter är främst att besluten som avser endast byte av teleadresser eller platser – vilka i praktiken inte är ovanliga – normalt inte beaktansvärt påverkar vare sig integritetsintrånget eller övriga omständigheter av betydelse för om tillstånd bör ges. En fullständig domstolsprövning enligt den ordinarie ordningen kan därmed te sig omotiverad. Utredningen kan från ett praktiskt perspektiv ha förståelse för de nämnda synpunkterna.7 De skäl som utredningen har anfört för ställningstagandet att teleadresser respektive platser ska anges i besluten gör sig emellertid gällande även här (se avsnitt 8.3.4.3). En viktig del av domstolsprövningen är sålunda proportionalitets- bedömningen som är en helhetsbedömning som är knuten till just de angivna teleadresserna eller platserna. En möjlighet till åklagarbeslut om byten av teleadresser eller platser, vilken inte förenas med en anmälningsskyldighet till domstol och en efterföljande prövning där, bör därför inte införas. Det skulle i och för sig kunna övervägas att, även i vissa icke brådskande fall, tillåta åklagarbeslut vilka anmäldes till (och prövades av) rätten. En sådan ordning skulle t.ex. kunna avse nya teleadresser – och eventuellt också nya platser – som från integritetssynpunkt framstod som närmast likvärdiga de ursprungliga. Det har dock vid utredningens samtal med åklagare och domare kommit fram att de praktiska fördelarna med en sådan ordning, vid sidan av en interimistisk beslutsmöjlighet i brådskande fall, skulle vara begränsade.8 Därtill är avgränsningen av vilka teleadresser och platser som skulle anses utbytbara problematisk. Sammantaget anser utredningen att tillräckliga skäl inte har kommit fram att, annat än i brådskande fall, tillåta åklagarbeslut om hemliga tvångsmedel. 7Det kan dock i sammanhanget anmärkas att omfattningen av den praktiska problematik som upplevts beträffande byte av teleadresser delvis verkar ha berott på att det har ansetts oklart om s.k. IMEI-nummer (vilka identifierar en viss mobiltelefon oavsett vilket och därtill knutet telefonnummer som används) utgör teleadresser. Så måste dock anses vara fallet (se t.ex. prop. 2011/12:55 s. 62). Ett tvångsmedelstillstånd kan således knytas inte bara till ett visst telefonnummer utan också till en viss telefon och därmed vara fortsatt effektivt, även om i telefonen byts ut. 8Den starka sekretess som gäller för flera av de sakuppgifter som är nödvändiga för prövningen medför t.ex. att åklagaren i de flesta fall, i samband med sin anmälan till rätten av ett åklagarbeslut, skulle behöva inställa sig hos rätten med de aktuella handlingarna. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning Den interimistiska beslutsmöjlighet som utredningen föreslagit ger skäl till vissa följdändringar. Reglerna som ger åklagare möjlighet att fatta interimistiska beslut bör i vissa fall gälla också vid tillämpning av lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Uppgifterna bör dock inte få lämnas över till den ansökande staten innan rätten har fattat ett beslut om det aktuella tvångsmedlet. Vad gäller tillstånd i till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning och tele- övervakning finns det inte behov av en möjlighet för åklagaren att fatta interimistiska beslut (se de bedömningar som regeringen beträffande hemlig teleövervakning gjort i dessa avseenden i prop. 2011/12:55 s. 80 f.). Som framgått finns lag (om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.) en särskild reglering som ger möjlighet till interimistiska beslut vid vissa särskilda samhällsförhållanden. Om utredningens förslag om en generell möjlighet till interimistiska åklagarbeslut genomförs, finns skäl att behålla den särskilda bestämmelsen om sådana beslut lag. Den bör således upphävas. I 27 kap. 28 § andra stycket finns ett undantag från kravet på att ett offentligt ombud ska närvara vid sammanträden angående hemlig teleavlyssning och hemlig kamera- övervakning. Om ärendet är så brådskande att ett dröjsmål allvarligt skulle riskera syftet med tvångsmedlet, får sammanträde hållas och beslut fattas utan att ett offentligt ombud har varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig. Med den generella möjlighet till interimistiska beslut som utredningen föreslår saknas behov av undantagsregeln som således bör upphävas (se vidare om detta i författningskommentaren, kap. 16). Bedömning: Skäl saknas att ändra reglerna om hur tillstånden till hemliga tvångsmedel får avse. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning Regleringens innehåll och de brottsbekämpande myndigheternas synpunkter En till beslutsordningen närliggande fråga är den om tillståndens varaktighet. Tillstånd till hemliga tvångsmedel får inte ges än nödvändigt och får – i fråga om tid efter beslutstidpunkten – inte överstiga en månad för beslutet.9 Om tiden inte räcker, får dock tillstånd sökas på nytt, dvs. förlängning får ske. Någon särskild begränsning av antalet tillfällen som ett tillstånd får förlängas finns inte. Däremot har i förarbetena vid ett flertal tillfällen uttalats att domstolens bedömning bör bli striktare ju som förflyter utan att förundersökningen förs framåt eller – beträffande preventiva tvångsmedel – utan att det kommer fram några uppgifter av betydelse för att förhindra den brottsliga verksamheten (se t.ex. prop. 1995/96:85 s. 39, prop 2005/2006:178 s. 106 samt prop. 2005/06:177 s. 89). Den beskrivna regleringen är alltså densamma för samtliga hemliga tvångsmedel, och oavsett om tillståndet meddelas under förundersökning eller enligt den rent preventiva lagstiftningen. Inom ramen för utredningens kartläggning har vissa synpunkter kommit fram beträffande regleringens utformning. Åklagar- kammaren för säkerhetsmål har ansett att det borde övervägas att inom kontraspionagets område tillåta beslut som löper längre än en månad utan att omprövning sker. Därvid har hänvisats till att brott mot rikets säkerhet typiskt sett är en del av en mycket långsiktig och lågintensiv verksamhet (jfr avsnitt 6.10.4.2. och 6.10.4.3). I övrigt har enmånadsfristens längd inte ifrågasatts. Däremot har några av de poliser och åklagare som utredningen har samman- träffat med gett uttryck för uppfattningen att fristen inte borde löpa från beslutstidpunkten utan från den tidpunkt då verk- ställighet inleds. Som skäl för detta har de angett att det, särskilt vid hemlig rumsavlyssning, med en viss frekvens inträffar att verkställighet inte kan ske förrän en relativt efter det initiala tillståndsbeslutet (jfr avsnitt 6.6.21). 9 Beslut om hemlig teleövervakning kan avse även tid som inträffat före tillståndsbeslutet. Beträffande sådan s.k. historisk hemlig teleövervakning finns ingen yttersta gräns för hur ett beslut kan omfatta. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning När tillstånd till ett hemligt tvångsmedel meddelas sker detta utifrån utredningsläget vid beslutstidpunkten. Utredningsläget kan naturligtvis snabbt förändras. Verkställighet bör därmed inte – om domstolskontrollen ska vara effektiv – kunna avse tid som infaller alltför långt efter tillståndsbeslutet (jfr prop. 1988/89:124 s. 55). Det är sålunda inte lämpligt att räkna tillståndstiden från någon senare utgångspunkt än beslutstillfället (t.ex. den tidpunkt då verkställighet har inletts). Inte heller beträffande tidsperiodens längd gör utredningen någon annan bedömning än den regeringen tidigare gjort. Den tidsperiod som bestäms i ett enskilt tillståndsbeslut bör sålunda inte – oavsett vilken brottslighet eller vilket tvångsmedel det är fråga om – få överstiga en månad för beslutet.10 En annan sak är naturligtvis att tillståndstiden kan förlängas efter ansökan från åklagaren. Det får antas att sådana förutsättningar som nämnts av Åklagarkammaren för säkerhetsmål beträffande kontraspionagets område – dvs. att brottsligheten är mycket långsiktig och lågintensiv – kan vara av betydelse vid prövningen av en sådan förlängningsansökan. Sammanfattningsvis saknas skäl att ändra reglerna om hur tillstånden till hemliga tvångsmedel får avse. 12.1.4.2Några anmärkningar om reglernas tillämpning beträffande de preventiva tvångsmedlen Något som har ansetts problematiskt av de brottsbekämpande myndigheterna är den underrättspraxis som de anser har utbildats beträffande förlängning av tillstånd till tvångsmedel enligt preventivlag. Åklagarkammaren för säkerhetsmål anförde vid utvärderingen av lagen bl.a. följande (SOU 2009:70 s. 170). Om åklagaren anser att hemliga tvångsmedel bör användas kan han visserligen ge in en ansökan om förlängning till rätten som därefter prövar om det finns förutsättningar för ett nytt tillståndsbeslut. Enligt Åklagarkammaren för säkerhetsmål har det dock utvecklats en praxis som innebär att domstolen i praktiken endast tillåter att tillståndet förlängs en gång, dvs. att det maximalt är 10 Det kan anmärkas att regeringen, när längden av denna frist bestämdes beträffande hemlig rumsavlyssning, beaktade att verkställighet av beslut om det tvångsmedlet ofta inte kan ske , se prop. 2005/06:178 s. 106. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning möjligt att få tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel . En så är sällan tillräcklig och detta leder till att underrättelseverksamheten inte kan bedrivas med den effektivitet som är önskvärd. Företrädare för de brottsbekämpande myndigheterna har i sina kontakter med utredningen uppgett att de fortsatt anser att det förhåller sig på det sätt som åklagarkammaren har uppgett. Genom utredningens kartläggning (den s.k. ärendeblanketten) har kommit fram att tillståndstiden beträffande de preventiva tvångsmedlen – förlängningar inräknade – mycket sällan överskridit räknat för det initiala tillståndsbeslutet. Vid intervjuerna med domare har också getts uttryck för uppfattningen att en sådan särskild restriktivitet som de brottsbekämpande myndigheterna beskriver bör iakttas vid förlängningsbeslut om preventiva tvångsmedel. Om utredningens förslag genomförs, förändras i viss mån förutsättningarna för att meddela tillstånd till preventiva tvångsmedel. Dessa ska knytas till en uttrycklig riskbedömning (en påtaglig risk för brottslig verksamhet innefattande något av vissa särskilt samhällsfarliga brott ska föreligga). Det ska dock, oavsett om det rör sig om en initial ansökan eller en förlängningsansökan, ställas krav på att åklagaren kan visa på omständigheter som medför att en påtaglig risk för brottslig verksamhet föreligger vid beslutstillfället. Däremot saknas anledning att när det rekvisitet är uppfyllt behandla en brist på uppgifter av betydelse från tidigare tillståndsperioder på något annat sätt än beträffande de övriga hemliga tvångsmedlen. Domstolens bedömning bör således även i dessa fall bli striktare ju som går. Någon särskild tidsgräns gäller dock inte beträffande de preventiva tvångsmedlen, och någon särskild restriktivitet bör heller inte iakttas efter en viss bestämd tid (t.ex. efter det första förlängnings- beslutet). En sådan tillämpning som förespråkas måste anses rimma väl med såväl den gällande lagtexten som med de förarbetsuttalanden som förekommit i tidigare lagstiftningsärenden. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning 12.2Den utökade möjligheten till beslag av meddelanden mellan den misstänkte och närstående (utredningslag) Bedömning: Vid misstanke om ett brott som omfattas av utredningslag (utom olovlig kårverksamhet) bör beslag fortsatt få ske hos den misstänkte eller en närstående av skriftliga meddelanden mellan dem eller mellan närstående inbördes, även om brottet inte har ett straffminimum fängelse. utredningslag berörs i ett hänseende även ett tvångs- medel som inte kan räknas till de hemliga, nämligen beslag. Enligt 27 kap. 2 § gäller en begränsning för när beslag får ske av skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och honom närstående som avses i 36 kap. 3 § samma balk eller mellan sådana närstående inbördes. Sådana meddelanden får beslagtas hos den misstänkte eller närstående, endast om det är fråga om brott med ett straffminimum fängelse. Av 2 § utredningslag framgår att den nämnda begränsningen inte gäller för de brott som omfattas av den lagen. Ett beslut om beslag med tillämpning av utredningslag får dock – till skillnad från vad som annars gäller beträffande beslagsbeslut – meddelas endast av rätten eller åklagaren. Om åklagaren har meddelat beslutet, ska detta genast anmälas hos rätten som skyndsamt ska pröva ärendet. En särreglering av möjligheten till beslag föreskrevs redan när lag infördes (dvs. föregångaren till utredningslag). Regleringen motsvarade den som gäller , med undantaget att, utöver rätten eller åklagaren, även undersökningsledaren fick fatta beslut. I olika sammanhang gjordes sedan bedömningen att ett behov av en sådan reglering kvarstod (se t.ex. prop. 1975/76:202 s. 29 f. och SOU 1998:46 s. 452). I det lagstiftningsärende som föregick utredningslag anförde den särskilda utredaren bl.a. följande (Ds 2007:2 s. 174): Det förekommer ytterst sällan beslag av meddelanden mellan misstänkt och närstående. har emellertid uppgett att beslag har övervägts, senast . Vid mina diskussioner med företrädare för åklagarmyndigheten och Säkerhetspolisen har dessa framfört att de utvidgade möjligheterna Vissa övriga frågor kring regleringens utformning enligt lag som består i interimistiska beslut och beslag behövs även framledes trots att de används ytterst sällan. Att de inte använts i någon nämnvärd omfattning, menar de, visar att de inte missbrukas utan sparas för att kunna användas i nödfall. Den särskilda utredaren bedömde, även med beaktande av den begränsade användningen, att det i speciella situationer fanns ett behov av den utökade möjligheten till beslag av meddelanden mellan den misstänkte och närstående.