sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Enligt dagens regler får denna grupp samma ersättning oavsett om de har kvar sitt begränsade arbetsutbud eller ökar det. Ersättning utgår i båda fallen eftersom de anses helt arbetslösa. finns det med andra ord inga incitament att öka arbetsutbudet för dem som har arbetat deltid. Enligt det alternativa beräkningssättet En arbetslöshetsförsäkring som bygger på inkomstuppgifter får däremot de som har kvar sitt begränsade arbetsutbud en lägre arbetslöshetsersättning jämfört med dem som ökar sitt arbetsut- bud20. Med det alternativa beräkningssättet skulle det därmed finnas incitament för dem som har arbetat deltid att öka sitt arbetsutbud. Förutom de aspekter av försäkringen som specifikt har behandlats i detta kapitel, finns det en rad andra delar av regelverket som skulle behöva förändras om inkomstuppgifter skulle ligga till grund för arbetslöshetsersättningen. Som redovisas i kapitel 11 används arbetad tid även vid bedömning av bisyssla, 17/10-regeln och arbetslöshetsersättning under studietid. Även i dessa fall behöver således regelverket förändras. relateras t.ex. bisysslans omfattning i förhållande till huvudsysslan i termer av arbetad tid. Hur dessa följdändringar lämpligen utformas behöver analyseras vidare, exempelvis om det går att relatera bisysslans omfattning i förhållande till huvudsysslan i termer av inkomst av de båda syss- lorna. Ett annat exempel på behovet av följdändringar är att det i dagens regler för överhoppningsbar tid finns en koppling till arbetsvillkoret. då en sökande har arbetat i sådan omfattning att den kan tillgodoräknas i ett arbetsvillkor (dvs. den sökande har arbetat minst ) är inte överhoppningsbar. I kapitel 7 diskuteras dess- utom tankegångar om skyddsvärda situationer (överhoppningsbar tid) vid ett eventuellt införande av ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag i socialförsäkringen. Vid en ändring av dessa regler bör en ökad harmonisering mellan arbetslöshets- och socialförsäk- ringarna beaktas. Kommittén bedömer att dessa relativt omfattande förändringar, och de många övriga följdändringar som behövs, rimligen är hanter- bara. Av ovanstående avsnitt framgår att de mest centrala aspekterna – de aspekter som inledningsvis framstod som mest komplicerade att anpassa till inkomstuppgifter – är fullt möjliga att hantera även 20 Att arbetslösa som har ett begränsat arbetsutbud får en lägre ersättning än arbetslösa som har ett fullt arbetsutbud () beror på att normalinkomsten minskas pro- portionerligt med arbetsutbudet. Detta kan jämföras med att normalinkomsten minskas proportionerligt med hindertid, se exempel 5. En arbetslöshetsförsäkring som bygger på inkomstuppgifter utan uppgifter om arbetad tid. För att realisera det skisserade regel- verket som baseras på inkomstuppgifter återstår inte minst ett omfattande lagstiftningsarbete, både vad gäller delar som har tagits upp här och övriga delar. Slutligen är det värt att påpeka att kapitlet inte berör effekten för företagarna av de skisserade förändringarna. Analyserna i detta delbetänkande utgår från tillgången till månadsuppgifter och de flesta företagarna kommer inte att omfattas av dessa. Detta innebär att särregler för arbetslösa som inte har varit anställda kommer att behövas under alla omständigheter. 13Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften I kapitel 11 beskrivs alternativa handlingsstrategier vad gäller arbets- löshetsförsäkringen utifrån förslaget att införa månadsuppgifter. En av dem, att anpassa arbetslöshetsförsäkringens regelverk till att bygga på de inkomstuppgifter som föreslås finnas tillgängliga i månadsuppgiften, diskuteras i kapitel 12. I detta kapitel behandlas en annan strategi, nämligen att i stället anpassa månadsuppgifterna så att de dels kan användas i admin- istrationen av arbetslöshetsförsäkringen, dels som ett effektivt styrmedel genom att exempelvis ett minskat krav på antal arbetade timmar i arbetsvillkoret kan möjliggöra att fler omfattas av arbets- löshetsförsäkringen. Strategin innebär att den uppgiftslämnande arbetsgivaren även ska redovisa uppgift om arbetstagarens arbetade tid i månadsuppgiften. Utgångspunkten för diskussionerna i detta kapitel är därmed att uppgifter om arbetad tid även fortsatt ska användas för att bedöma rätten till arbetslöshetsersättning och nivån på den. Det betyder att arbetslöshetsförsäkringen enligt denna strategi fortsätter att vara baserad på uppgifter om både arbetad tid och inkomst. I kapitlet diskuteras vidare hur arbetad tid kan definieras för att möjliggöra ett insamlande av dessa uppgifter i månadsuppgiften. Dagens bestämmelser är, som har beskrivits, krångliga och innebär att ett stort antal detaljerade uppgifter behövs som under- lag för att fastställa normalarbetstid och dagpenning. Detta medför en administrativt betungande insamling av uppgifter. Det är svårt för arbetsgivare att lämna korrekta och fullständiga uppgifter, som det är svårt för den arbetslöse att förstå reglerna och förutse sin ersättning. Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften 13.1Flera remissinstanser förespråkar utökad månadsuppgift förslag till månadsuppgift inkluderar inte uppgift om arbetad tid. Ett flertal remissinstanser som lämnade synpunkter på utredningens betänkande lyfte dock önskemålet att inkludera uppgifter om arbetad tid i månadsuppgiften. Ett argu- ment som framfördes var att uppgifter om arbetad tid behövs för att månadsuppgifterna ska kunna användas i hanteringen av arbets- löshetsförsäkringen med dess nuvarande konstruktion och att det skulle leda till administrativa lättnader för arbetsgivare som då slipper hanteringen av arbetsgivarintyg. Det skulle vidare kunna korta arbetslöshetskassornas handläggningstider. Ett annat argument som remissinstanserna angav var att dessa uppgifter skulle komma till användning även i socialförsäkringsadministrationen. Remiss- instanserna framförde slutligen att uppgifterna skulle vara en värde- full statistikkälla som skulle komma till nytta i exempelvis forsk- nings- och utvärderingsverksamhet samt vid framtagande av politiska beslutsunderlag. Remissinstanserna har, av naturliga skäl, utgått från arbetslöshets- försäkringens nuvarande regelverk. I det föregående kapitlet disku- teras ett alternativt regelverk som i stället bygger på inkomst- uppgifter, vilket skulle leda till att uppgifter om arbetad tid inte behöver samlas in via vare sig arbetsgivarintyget eller månadsupp- giften. Oavsett val av handlingsstrategi, den som presenteras i före- gående respektive detta kapitel, menar kommittén att det är önskvärt att på ett betydande sätt förenkla den mycket detaljerade insamlingen av uppgifter om arbetad tid via arbetsgivar- intygen om arbetslöshetsförsäkringen. Om arbetad tid skulle samlas in i månadsuppgiften behövs en diskussion om definitionen av begreppet arbetad tid och vilka upp- gifter som skulle vara nödvändiga att samla in. I en sådan dis- kussion är det viktigt att beakta behoven inom såväl arbetslöshets- som socialförsäkringens administration. Utifrån de analyser av möjliga förändringar av socialförsäkringen som kommittén pres- enterar i detta delbetänkande bedöms dock socialförsäkringens användningsområden för uppgifter om arbetad tid inte vara tillräck- ligt omfattande för att de i sig ska motivera ett insamlande av dessa uppgifter (se avsnitt 8.3.2). Att uppgifter om arbetad tid skulle vara intressanta ur ett generellt statistikperspektiv är korrekt, men det är inte nödvändigt- Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften vis ett argument för att arbetsgivarna ska lämna uppgifter om alla anställdas arbetade tid i just månadsuppgiften. Om denna statistik- insamling bedöms värdefull kan det finnas skäl att överväga om det finns andra och effektivare sätt att göra den på. 13.2Vilka uppgifter om arbetad tid skulle behöva samlas in? Om uppgift om arbetad tid skulle samlas in i månadsuppgiften vore det orimligt att det skulle vara lika detaljerade uppgifter som arbetslöshetskassorna använder enligt befintliga regler. De uppgifter som samlas in via arbetsgivarintygen är mycket detalj- erade. Det är inte bara arbetad tid, frånvaro och tid med sjuklön som ska redovisas, utan även exempelvis övertid, mertid, jourtid och beredskapstid (se avsnitt 11.3.1). För att förenkla och under- lätta ett eventuellt insamlande av uppgifter om arbetad tid i månads- uppgiften krävs därmed att nuvarande definition av arbetad tid ses över. Vad skulle kunna vara ett förenklat – men ändå tillräckligt bra – mått ? I betänkande diskuteras en möjlig tvådimensionell definition av arbetad tid, baserad på dels uppgifter om kontrakterad tid, dels uppgifter om tjänstgöringsgrad (faktiskt utfört arbete, andelen arbetad tid i för- hållande till kontrakterad tid). Som utgångspunkt för analysen hade att begränsa uppgiftslämnarbördan så mycket som möjligt som arbetstidsmåttet skulle vara användbart för såväl trygghetssystemen som statistik- och prognos- arbete. I några av remissvaren avseende betänkande tog remissinstanserna ställning för ett tvådimensionellt arbetstidsmått, men även ett endimensionellt mått nämndes. Remiss- instanserna tog upp följande möjliga mått : tid enligt kollektivavtal eller anställningsavtal (), kontrakterad och faktisk tid (LO och SIMSAM vid ), kontrakterad tid och sysselsättningsgrad (a-kassa), Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften kontrakterad tid och tjänstgöringsgrad (SCB och SIMSAM vid ) samt avlönade timmar, timmar med sjuklön och timmar med kom- pletterande ersättning vid sjukdom och föräldraledighet (IAF). Kommittén bedömer, liksom i sitt betänkande och några av de remissinstanser som har tagit ställning i frågan, att det inte är en framkomlig väg att bara använda kontrak- terad (alternativt avtalad eller överenskommen) arbetstid. Ett sådant mått säger inte nödvändigtvis något om när och hur mycket den sökande faktiskt har arbetat. Med ett sådant mått uppstår också incitament att avtala om heltid, men de facto jobba deltid. Dessutom blir inte uppgifterna periodiserade, vilket gör att de grundläggande principerna i arbetslöshetsförsäkringen rubbas på samma sätt som om inkomstuppgifter redovisade enligt kontantprincipen skulle användas (se kapitel 3). Kommittén utgår därför ifrån att ett arbetstidsmått i månads- uppgiften inte enbart kan baseras utan att det behöver innehålla någon form av faktiskt arbetad tid. Det är i sammanhanget viktigt att poängtera att möjligheten att använda uppgifter om arbetad tid insamlade i månadsuppgiften i arbetslöshetsförsäkringen bygger på att uppgiften är periodiserad, dvs. att det går att utläsa när arbetet har utförts och inte bara arbetets omfattning. De uppgifter som samlas in via arbetsgivarintygen är periodiserade eftersom arbetsgivaren anger antal arbetade timmar, övertid etc. månad för månad. Den stora skillnaden jäm- fört med ett insamlade via månadsuppgiften är att de samlas in manuellt och endast vid behov. Som framgår ovan anser kommittén att det inte är möjligt att använda sig av enbart kontrakterad tid som beslutsunderlag i arbetslöshetsförsäkringen. En insamling av uppgifter som mäter den faktiskt arbetade tiden är nödvändig för att behålla något som liknar försäkringens nuvarande funktion. Därmed inte sagt att den Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften kontrakterade tiden är ointressant att samla in, men det skulle behöva vara i kombination med ett mått på faktiskt arbetad tid. särredovisas ordinarie arbetstid och arbetstid utöver ordinarie arbetstid med hög detaljeringsgrad när uppgifterna samlas in med hjälp av arbetsgivarintyget. Det finns enligt IAF två skäl till att arbetade timmar utöver avtalad arbetstid med dagens regelverk behöver särredovisas. Ett skäl är att en schablonberäkning av arbetade timmar tillämpas för dem som arbetar heltid med en avtalad arbetstid som understiger . De avtalade timmarna räknas upp så att de motsvarar 40 timmars arbetstid, medan eventuellt arbete utöver den avtalade tiden alltid ersätts timme för timme. Ett annat skäl är att specificeringen behövs för att kontrollera de upp- gifter om arbetad tid i procent av heltid som den sökande lämnar på kassakorten. De sökande särredovisar eventuell över- och mertid och då behövs motsvarande särredovisning också i arbetsgivar- intygens redovisning av arbetad tid. Ett förenklat förfarande som dock skulle ge liknande informa- tion som denna detaljerade särredovisning är att använda kontrak- terad tid i kombination med faktiskt arbetad tid. Tid utöver den överenskomna skulle då kunna behandlas på samma sätt som den särredovisade över- och mertiden. Förenklingen skulle dock innebära att endast arbetstidsnettot skulle framgå. Exempelvis skulle det se ut som att den som har en avtalad heltid om och som dels har varit från- varande , dels har arbetat övertid uppfyller sitt heltidsmått. De skulle därigenom upp- räknas till heltid och inte räknas timme för timme (utöver ordinarie arbetstid) på det sätt som är fallet med nuvarande arbetstidsmått. Det går att tänka sig ett antal olika definitioner av faktiskt arbetad tid, allt från ett snävare mått som baseras på antalet faktiskt arbetade timmar till ett bredare mått där även viss frånvaro räknas in i den arbetade tiden. I det arbetstids- mått som används i arbetslöshetsförsäkringen räknas exempelvis semester som arbetad tid. Som sysselsatt räknas i statistiksammanhang i regel även den som har varit tillfälligt frånvarande. 1 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2010). Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften därför betyda så olika saker som ett mått som ligger relativt nära kontrakterad arbetstid eller ett mått som mäter andelen faktiskt utfört arbete i relation till exempelvis kontrakterad arbetstid eller till ett heltidsmått. För att vara meningsfullt i det ovan beskrivna två- dimensionella arbetstidsmåttet, där faktiskt arbetad tid ställs i relation till kontrakterad arbetstid, bör det mest relevanta måttet vara ett som i så hög utsträckning som möjligt fångar de timmar då arbete faktiskt har utförts. En skiljelinje går också mellan om det är antalet timmar eller andelen av ett heltidsmått eller av ett kontrakterat arbetstidsmått som ska inrapporteras. Det kan tänkas att det inom vissa branscher är mer naturligt att inrapportera den arbetade tiden uttryckt i timmar, medan det för andra yrkesgrupper eller branscher är mer naturligt att ta fram den arbetade tiden som en andel av de överens- komna timmarna. En möjlig definition av arbetad tid i månadsuppgiften är att samla in uppgifter om alla avlönade timmar per anställd. Denna definition skulle innebära en förenkling av uppgiftslämnandet i förhållande till dagens arbetsgivarintyg. För att inte innebära en ökad strikthet jämfört med skulle dock viss frånvarotid behöva räknas in i den arbetade tiden. Det gäller semester, men också viss frånvaro med transfereringsersättningar. Uppgifter om det sistnämna skulle dock kunna inhämtas från de månadsuppgifter som inkommer från exempelvis , medan arbetsgivaren skulle behöva rapportera in uttagen semester. 13.2.4Övriga frågor att ta ställning till Om denna handlingsstrategi ska realiseras och ställning tas till vilka uppgifter som ska ingå i månadsuppgiften behöver uppgiftslämnar- bördan för arbetsgivare m.fl. beaktas. I avsnitt 3.5.6 diskuteras kon- sekvenserna av att inkludera även uppgift om arbetad tid i månads- uppgiften. Uppgifterna skulle med denna strategi samlas in för samtliga arbetstagare, oavsett om de blir arbetslösa eller inte, och för samtliga månader, oavsett om uppgifterna behövs för just den månaden eller inte. Uppgiftslämnarbördan skulle därmed öka och en mängd data skulle samlas in månatligen som inte med säkerhet skulle komma att användas. Även integritetsskäl kan tala emot detta (se avsnitt 13.2.5). Arbetsgivare kan uppleva det som mer betung- Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften ande att redovisa uppgifter om faktisk arbetad tid än kontrakterad tid. En annan fråga att ta ställning till är hur anställda med för- troendearbetstid eller liknande skulle hanteras om valet faller på faktiskt arbetad tid. Arbetsgivaren varken mäter eller registrerar arbetstiden i dessa fall, vilket innebär att i princip kommer endast kontrakterad tid (och eventuella uppgifter om inrapporterad frånvaro) finnas att tillgå. Det kan innebära svårigheter att åstad- komma en likvärdig tillämpning av arbetad tid för alla. En generell bedömningsfråga är också om ett mått som är allt för enkelt riskerar att i lägre utsträckning än inkomst- uppgifter (enligt föregående kapitel) spegla den försäkrades arbets- marknadsförankring. Det är med andra ord inte säkert att ett trubbigt arbetstidsmått mäter arbete med större precision än vad ett relativt detaljerat mått på inkomster gör. Slutligen är det värt att påminna om att de resonemang om eftersläpning i tillgången till månadsuppgifter som redovisas i avsnitt 12.1.6 är relevanta även vid valet av denna handlingsstrategi. En väsentlig skillnad i att använda sig av arbetad tid vid beräkning av ersättning för deltidsarbetslösa är dock att arbetslöshetskassan under pågående arbetslöshet, annat än första gången då rätt till ersättning fastställs, inte skulle behöva invänta månadsuppgiften för att betala ut ersättning. Det skulle i sin tur innebära att den sökande skulle kunna få sin ersättning utan någon längre fördröj- ning. Månadsuppgiften skulle då i stället, såsom arbetsgivarintyget för den som är deltidsarbetslös , användas för att kontrollera redan utbetalad ersättning genom att jämföra den med den arbetad tid som den sökande har redovisat på sina kassakort. Slutsatsen att hanteringen av denna fördröjning behöver analyseras vidare gäller emellertid vare sig det är inkomstuppgifter eller uppgifter om arbetad tid som är beslutsunderlag i arbetslöshetsförsäkringen. Det behöver också prövas om risken för oacceptabla intrång i den personliga integriteten talar mot att samla in uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften. Uppgifterna skulle samlas in för alla arbetstagare och för alla månader, men användas endast för de arbetstagare som ansöker om arbetslöshetsersättning och då endast uppgifter för de månader som är relevanta i ersättningsfallet. Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften Som nämns i avsnitt 3.6.1 beskrev i sitt betänkande regler om sekretess och integritet samt vilka avväg- ningar som behöver göras inför ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter och vilka regeländringar som då behöver övervägas.2 Enligt PuL, som innehåller generella regler, får personuppgifter bara samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och de får inte behandlas för något annat ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. De person- uppgifter som behandlas ska vara adekvata och relevanta i för- hållande till ändamålet med behandlingen och fler personuppgifter får inte behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till behand- lingen. För behandling av personuppgifter gäller skattedatabaslagen (2001:181) där de för relevanta reglerna om insamling och behandling av personuppgifter finns. Varje informationsutbyte ska bedömas särskilt. De slutsatser som kom fram till när det gäller insamlande och utbyte av inkomstuppgifter innefattar inte någon bedömning av utbyte av uppgift om arbetat tid. Inför ett eventuellt insamlande och utbyte av uppgifter om arbetad tid behöver därför ytterligare avvägningar göras av om utbytet är förenligt med skyddet för den personliga integriteten. Vilka närmare avvägningar som behöver göras framgår bl.a. av prop. 2007/08:160 Utökat elektroniskt informationsutbyte. Exempelvis måste en bedömning göras av hur integritetskänsliga de aktuella uppgifterna är och vilket skydd mot obehöriga intrång som uppgifterna kommer att få hos mottagande myndighet. Eftersom måttet skulle behöva förenklas om upp- gifterna skulle samlas in i månadsuppgiften, förutsätter även denna handlingsstrategi förändringar i arbetslöshetsförsäkringens regel- verk. Stora och centrala delar av regelverket är uppbyggt kring uppgifter om arbetad tid. Om definitionen av och måttet förändras behöver därmed många regler anpassas till detta för att uppgifterna ska komma till användning. Utifrån vilka uppgifter som skulle samlas in, behöver analyser göras av hur det påverkar försäk- ringens effektivitet och funktion. 2 SOU 2011:40, s. 113–152. Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften I avsnitt 11.2 redogörs för den analys av arbetsgivarintygets ändamålsenlighet som IAF har gjort på uppdrag av regeringen. Analysen är gjord utifrån nuvarande regelverk, men den ger exempel på vilka uppgifter som skulle kunna förenklas. Bland annat föreslås en förändrad innebörd av begreppet arbetad tid och att låta arbets- givare ange endast avlönade timmar och därmed slippa specificera frånvaro, mertid och övertid.3 Se även resonemangen kring särredovisningen i avsnitt 13.2.2. I avsnitt 11.2 redogörs också för den underlagspromemoria som SO har lämnat till kommittén. Enligt SO har regelförändringar 2007 och 2009 lett till att beräkningen av normalarbetstid numera kräver både fler och mer detaljerade uppgifter än tidigare och att hanteringen är administrativt betungande.4 Det finns därför skäl att analysera om det är möjligt att – även av andra skäl än månadsuppgifterna – förenkla nuvarande regler om arbetad tid. Exempelvis kan övervägas om beräkningsreglerna skulle kunna kompletteras med att arbetslösa som har haft en fastställd arbetstid som används för att uppfylla arbetsvillkoret men varit tillfälligt eller partiellt frånvarande med sjuklön eller socialförsäkringsförmån, kan få sin normalarbetstid baserad på den fastställda arbetstiden och inkomsten. Det vore ett sätt att förenkla regelverket så att det dels blir mer begripligt för den försäkrade, dels blir lättare att administrera. Det kan då vara möjligt att välja ett endimensionellt arbets- tidsmått som utgår från alla avlönade timmar. Om uppdelningen mellan ordinarie och annan arbetstid bedöms vara prioriterad att bibehålla behövs troligen ett tvådimensionellt mått på såväl kon- trakterad som faktisk arbetstid. 3Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2010). 4Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO) (2011). Kommittén lämnar i detta delbetänkande inga reformförslag avseende ett förändrat inkomstunderlag. I stället presenteras en analys av hur socialförsäkringen skulle kunna baseras på månatliga historiska (faktiska) inkomstuppgifter och hur dessa månads- uppgifter även skulle kunna användas som beslutsunderlag i arbets- löshetsförsäkringen. Konsekvenserna av ett antal olika sätt att beräkna inkomstunderlaget i socialförsäkringen belyses, där utfallet visar på såväl ökade som minskade kostnader för socialförsäkringen beroende på vilket alternativ som studeras. På motsvarande sätt redovisas konsekvenserna av ett antal olika alternativ till hur arbets- löshetsförsäkringens regelverk skulle kunna baseras på månads- uppgifter. Enligt kommitténs direktiv ska de samhällsekonomiska konsekvenserna av de förslag kommittén lämnar belysas. Mer specifikt anges att förslagens effekter ska belysas med avseende på varaktig sysselsättning och dess sammansättning, särskilt avseende äldre, unga, utrikes födda, hel- och deltidsanställda samt företagare. Effekter på jämviktsarbetslöshet, arbetade timmar, incitamenten till arbete och utanförskapet ska också beaktas. Förslagen inom arbets- löshetsförsäkringens område ska belysa effekterna för arbets- löshetskassorna och arbetsmarknadens parter. Slutligen får kom- mitténs förslag inte leda till att de statsfinansiella kostnaderna ökar. inte lämnar några skarpa reformförslag blir framställningen i detta konsekvensavsnitt relativt övergripande och inte på den detaljeringsgrad som direktiven anger. Detta kan även motiveras utifrån ett antal tillkortakommanden som finns i det datamaterial som finns tillgängligt för kommitténs analys.