sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — En rimlig förklaring till denna skillnad är det faktum att ser kontrollutredarna som ansvariga för bidragsbrottsärenden och därmed de enda som behöver ha utbildning i bidragsbrottsfrågor. Enligt företrädare för behöver förmånshandläggarna endast veta att ett ärende ska skickas vidare till en kontrollutredare när de misstänker att en individ med avsikt har lämnat felaktiga uppgifter i ett ärende. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen bedömer dock att det är viktigt att även förmåns- handläggarna har god kunskap om bidragsbrottslagen. Det gäller oavsett om myndigheten har särskilda kontrollutredare som arbetar med att utreda impulserna om misstänkta bidragsbrott eller om kontrollen är integrerad i den ordinarie handläggningen. Att för- månshandläggarna saknar utbildning om regelverket medför, enligt , en risk för att förmånshandläggarna skickar vidare för få eller fel ärenden till kontrollutredare eller ansvarig chef. Om förmånshandläggarna inte informerar berörda individer om regelverket och dokumenterar informationen som ges till individerna på ett tillräckligt bra sätt är det dessutom stor risk att misstankar om bidragsbrott läggs ned av polis eller åklagare. Såväl poliser som åklagare uppger att många polisanmälningar om bidragsbrott har dålig kvalitet och saknar viktiga uppgifter som är nödvändiga för att ärendena ska gå att utreda respektive lagföra. 6.9.3Polisens och åklagarens handläggning I granskningen har framkommit att vissa brottsutredare och åklagare har för lite kunskap för att kunna hantera bidrags- brottsärenden på ett effektivt sätt. Många åklagare har, enligt en del handläggare på de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna, för lite kunskap om de olika förmånerna som bidragsbrottsärenden handlar om. Handläggarna tror att detta bidrar till att bidragsbrottsärenden läggs ner inom . Företrädare för har också framhållit att det är problematiskt att åklagarna inte specialiserar sig på ärendetyper. Enligt är det viktigt att de åklagare som ska utreda deras misstankar har goda kunskaper om socialförsäkringen, något som myndigheten upplever att åklagarna inte alltid har. 6.9.4Det saknas ett lärande i utredningskedjan För att ett bidragsbrottsärende ska utredas effektivt av polis och åklagare är det viktigt att dokumentation i ärendet och polis- anmälan från de bidragsutbetalande myndigheterna, kommunerna och a-kassorna är av hög kvalitet. Det förutsätter emellertid att handläggarna på de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna har god kunskap om regelverket och får åter- Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen koppling från de brottsutredande myndigheterna om vilken dom som fallit eller varför ärendet lagts ned. Enligt utvecklingscentrums rekommendationer bör åklagaren meddela beslut och domar till polisanmälande myndighet. Trots rekommendationen uppger företrädare för i intervjuer att de sällan får någon återkoppling från de brotts- utredande myndigheterna, till exempel när åtal väcks i ett bidrags- brottsärende eller när ärenden läggs ned. I de fall får en skriftlig återkoppling på vad som hänt i ett ärende kan de inte koppla samman rätt ärende med rätt individ, eftersom person- numret inte finns angivet. behöver därför ringa polisen och fråga efter personnumret i varje ärende, något de upp- fattar som onödigt tidskrävande. bild av bristerna i återkoppling från de brottsutredande myndigheterna överensstämmer med de uppgifter polisen lämnat i enkätundersökning. Endast en liten del av polisen uppger att de återkopplar till myndigheterna när de redovisar ärenden vidare till åklagare alternativt lägger ned ärendet och att de återkopplar kvaliteten på polisanmälningarna till myndigheterna. Detta trots att många poliser anser att kvaliteten på polisanmälningarna är mycket bristfällig. Av åklagarna anser emellertid en stor del att de åter- kopplar till polisen eller myndigheterna. bedömer att en bättre återkoppling och ett bättre lärande i utredningskedjan skulle kunna leda till ökad kvalitet på polisanmälningarna och förbättrad dokumentation i ärendena, vilket i sin tur skulle kunna medföra högre lagföring och bättre resursutnyttjande. Granskningen visar att andelen av de misstankar om bidragsbrott som i slutändan upp är försvinnande liten. Många ärenden läggs ned, och detta sker i flera delar av utredningskedjan. Den viktigaste förklaringen till att många ärenden läggs ned är svårigheten att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. Detta beror bland annat på att myndigheternas, a-kassornas och kommunernas information till individerna är bristfällig eller inte dokumenterad hos myndigheten. Om myndigheten inte har dokumenterat den information den lämnat till en individ under handläggningen av ärendet Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen blir det mycket svårt för de brottsutredande myndigheterna att bevisa att individen har fått informationen och förstått innebörden. Det förekommer också att bidragsbrottsärenden läggs ned på grund av att kvaliteten på polisanmälningarna från de bidrags- utbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna är dålig. I många fall saknas uppgift om vilken förmån det gäller, vilken period den felaktiga utbetalningen skett eller hur mycket den fel- aktiga utbetalningen totalt uppgår till. Det förekommer till och med polisanmälningar där endast namn och personnummer finns angivna och ibland inkommer aldrig de kompletteringar som polisen begärt av den anmälande myndigheten, vilket leder till att polisen lägger ned ärendet. Enligt bidragsbrottslagen är de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna skyldiga att anmäla misstankar om bidragsbrott till polis eller åklagare. För att arbetet med att utreda brottsmisstankarna ska fungera effektivt är det viktigt att myndig- heterna endast anmäler de ärenden där de misstänker att brott har begåtts. Innan bidragsbrottslagen infördes hade antalet polis- anmälningar om bedrägeri mot ökat . minskade antalet polisanmälningar från drastiskt, från 4 2007 till 1 2010. Såväl som intervjuade polismyndigheter och upp- ger att den främsta förklaringen till minskningen i antalet polis- anmälningar är att myndigheten gör en noggrannare bedöm- ning av uppsåt innan en polisanmälan görs. anmälde i princip alla ärenden där felaktiga utbetalningar hade skett. Det nära samarbete som framför allt tidigare, i samband med Västmanlandsmodellen, funnits mellan , polisen och åklagarna uppges av samtliga granskade aktörer ha bidragit till att utvecklat en mer noggrann bedömning av uppsåt. Handläggarna vid har fått större kunskap om vilka uppgifter som behöver finnas i en polisanmälan och vad som krävs för att ett bidragsbrottsärende ska kunna upp i slut- ändan. Vid ledde (1 071 st) av de drygt 20 000 avslutade kontrollutredningarna till polisanmälan. Av de beslut som polis, åklagare eller domstol återrapporterar till har av bidragsbrottsärendena lagts ned. Av de bidragsbrottsärenden som inte läggs ned av polis eller åklagare är det långt ifrån alla som upp. har valt att använda andelen personuppklarade brott som ett mått på polisens och åklagarens arbete med att utreda och klarlägga de Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen polisanmälningar rörande bidragsbrott som gjorts. Att ett brott är personuppklarat innebär att en person bundits till brottet och att åtal har väckts, att strafföreläggande har utfärdats eller att åtals- underlåtelse har meddelats. Andelen personuppklarade bidrags- brott uppgick i genomsnitt till . Andelen var högst för bidragsbrott mot (), ett resultat som stämmer väl överens med brottsutredares och åklagares uppfattning om kvaliteten på polisanmälningarna. Såväl i intervjuer som i enkätundersökning har det framkommit att kvaliteten på polisanmälningarna numer är tämligen god vid . Enligt uppskattning, utifrån de olika myndigheternas statistik, personuppklarades 159 av de drygt 20 000 kontrollutredningar som gör, det vill säga . Sammantaget visar granskningen att andelen bidragsbrotts- ärenden som läggs ned har ökat sedan lagen infördes. Andelen av de bidragsbrottsärenden som utreder och som myndigheten sedan lägger ner har dock minskat något , medan andelen ökat inom såväl polisen som . Andelen bidragsbrottsärenden som läggs ned av polisen har ökat från till sedan lagen infördes. Ökningen av andelen nedlagda bidragsbrottsärenden inom polisen skedde mellan och , därefter har andelen legat relativt . Ökningen kan bero på att framför allt , a-kassorna och kommunerna när lagen infördes polisanmälde en stor del av de felaktiga utbetalningarna. Inom har andelen misstankar om bidragsbrott som avskrivits ökat från år . bedömer att det inte har blivit enklare för de brottsutredande myndigheterna att styrka brott sedan bidragsbrottslagen infördes. Det är fortfarande svårt att bevisa uppsåt, och grov oaktsamhet tycks ha blivit minst lika svårt att bevisa. 6.9.6Riksrevisionens generella kommentarer om bidragsbrottslagen Regeringen menade i propositionen till bidragsbrottslagen att mycket talar för att brottsligheten mot välfärdssystemen är omfattande. Även och har tidigare bedömt att de felaktiga utbetalningarna som beror på fusk Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Granskningen visar dock att den andel av de belopp som statliga myndigheter i praktiken återkräver av enskilda med- borgare på grund av misstanke om bidragsbrott är liten. En förklaring till att en så liten del av återkraven beror på bidragsbrott är svårigheter att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. I praktiken innebär lagstiftningen att det ställs höga krav för att en handling ska kunna bedömas som uppsåtlig eller grovt oaktsam. ställer sig frågande till om regeringen beaktat detta i bedömningen av hur stor brottsligheten är. anser därför att det finns anledning för regeringen att fundera över sin bedömning av storleken på de felaktiga utbetalningar som beror på medvetna felaktigheter och därmed bidragsbrott. De bidragsutbetalande myndigheterna kan omöjligen upptäcka alla bidragsbrott. Säkerligen är mörkertalet ganska stort. När det gäller brottslighetens omfattning är bedömningen som FUT-delega- tionen gjort, att cirka hälften av de felaktiga utbetalningarna beror på avsiktliga fel från individen, emellertid anmärkningsvärt långt ifrån den andel av myndigheternas sammanlagda återkravsbelopp som beror på att myndigheten misstänker bidragsbrott. Till exempel polisanmäler av sina totala återkrav, medan övriga myndigheter anmäler en betydligt lägre andel av återkraven. En konsekvens av detta är att det finns en risk för att regeringens styrning baseras på en föreställning om att bidragsbrottens omfattning är större än vad den i själva verket är, vilket kan leda till felaktiga prioriteringar och en alltför hög ambitionsnivå på arbetet med bidragsbrott. När bidragsbrottslagen infördes utökades det straffbara området till att utöver uppsåt även innefatta grov oaktsamhet. Detta innebar en möjlighet för de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna att även anmäla ärenden där uppsåt inte kunde styrkas. I granskningen har det emellertid framkommit att de vårdslösa bidragsbrotten endast utgör av de polisanmälda bidragsbrotten. Utvidgningen av det straffbara området har således haft mycket begränsad effekt i praktiken, åtminstone när det gäller vad som polisanmäls. I enkätundersökning framkommer att många handläggare upplever att det har blivit ett ökat fokus på bidrags- brottsfrågor sedan bidragsbrottslagen infördes, och uppger att de också har fått utbildning sedan lagen infördes. Vidare har samtliga statliga myndigheter, utom , sedan lagen infördes skapat rutiner och riktlinjer för hur miss- Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen tankar om bidragsbrott ska hanteras på myndigheten. Alla myndig- heter deltar också i ESV:s samverkansuppdrag om felaktiga utbetalningar. Det är framför allt och som arbetat aktivt med bidrags-brottsfrågor. Dessa myndigheter har bland annat infört särskilda kontrollfunktioner som ska arbeta med att utreda myndighetens misstankar om bidragsbrott. Granskningen visar att arbete med bidragsbrott är lönsamt . intäkter i form av återkrav som beror på misstänkta bidragsbrott har ökat från till sedan lagen infördes. har de förhindrade felaktiga utbetalningarna som lett till polisanmälan ökat. har ingen uppgift om kostnader för bidragsbrottsarbetet 2007, men uppskattar att kostnaderna för bidragsbrottsarbetet var klart högre eftersom antalet kontrollutredare var nästintill det dubbla när lagen infördes jämfört med . arbete med bidragsbrott har således blivit mer lönsamt för staten . 6.10Skatteverkets kartläggning av personlig assistans11 Rapportens syfte är att få kunskaper om assistansbranschen och identifiera olika typer av skattefel och dess omfattning, att etablera ett samarbete mellan och samt att utreda frågor som rör sekretess mellan myndigheterna. Skattefelet i de revisioner som ingår i kartläggningen bedöms uppgå till mer än . Omräknat i riksnivå så torde detta innebära att skattefelet i branschen sannolikt uppgår till mer än . Dessutom talar utvecklingen av kostnaderna för assistansersättning för att branschen är starkt växande. konstaterar att det enda sättet att kontrollera skattefelet är genom revision. För de större assistansföretagen med Klimes O. Kartläggning personlig assistans Riksplan 2008. Dnr 1 12 563905- 08/1211. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen mellan 10 och 100 brukare är kontrollen mycket tidskrävande eftersom de har många anställda assistenter. Då samtliga kontakt- personer på regionerna när det gäller analysnätverket ombads höra av sig i fall medarbetare i deras regioner har kommit i kontakt med området personlig assistans hörde tre regioner av sig, men endast en föreföll ha viss erfarenhet av kontroll av assistansföretag, vilket tyder på att kontrollen av branschen inte har varit så stor. har gjort flera iakttagelser om skattefel hänförliga till assistansersättningen. Det har till exempel före- kommit att brukaren eller brukarens assistenter har fått en kontant summa från anordnaren och att utbetalningen bokförts på kost- nadskontot trivselpengar. har även sett att kontroll- uppgifter har saknats för vissa anställda assistenter som kontrolluppgift har lämnats för någon som inte har arbetat som assistent, dvs. inte lämnat tidrapport till . I vissa fall har bruttolönen enligt kontrolluppgiften varit mycket låg, av utbetald assistansersättning från . Vidare har uppmärksammat att assistansföretagen i många fall gör stora vinster. Att man inte lämnar kontrolluppgift på vissa assistenter (anställda), eller redo- visar för låg lön, kan tyda på att ingen betalar skatt för hela eller del av ersättningen som assistenten har fått och anordnaren behöver dessutom inte betala arbetsgivaravgifter. I de fall kontrolluppgifter har lämnats för en inte anställd assistent kan det vara fråga om en arbetslös anhörig eller bekant till anordnaren. Syftet med kontroll- uppgiften kan vara att skaffa sig ett underlag för framtida utbetal- ningar av till exempel a-kassa, sjuk- eller föräldrapenning. Att bolaget går med vinst kan innebära att assistansersättningen inte används på rätt sätt, dvs. inte kommer brukaren till godo så som det är tänkt. Detta är mycket allvarligt särskilt med tanke på att det handlar om skattepengar. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen har intensifierat sin kontroll av assistans- företag och fått bekräftelse på de iakttagelser som gjordes . I åtskilliga fall förekommer både att svarta löner betalas ut och att avdrag görs för verksamhetsfrämmande kostnader. Båda företeelserna handlar om betydande belopp. Assistansersättningen är skattefri i förhållande till brukaren och det huvudsakliga skattefelet har samband med bestämmelserna om skattefrihet. Vissa anordnare betalar ut delar av assistans- ersättningen direkt till brukaren eller till dennes nära anhöriga med motiveringen att det är brukarens skattefria pengar. Vid de revisioner som gjorts i kartläggningen har granskarna sett att pengarna i många fall gått direkt eller indirekt (via brukarens konto) till assistenter, ofta nära anhöriga till brukaren, som är anställda hos anordnaren. Skattemässigt har betraktat dessa betalningar som oredovisad, dvs. svart, lön till assistenterna. I dessa fall har oftast anordnarna redovisat en påfallande låg timlön till assistenterna, utan några tillägg för obekväm arbetstid. Vid kartläggningen har det framkommit att anordnaren och brukaren (dennes nära anhöriga) ofta förhandlat om hur stor del av assistans- ersättningen som ska redovisas som vanlig lön respektive utbetalas som Några anordnare har uppgivit att andelen skattefri ersättning varit ett avgörande konkurrensmedel när det gäller att knyta nya brukare till sig. Brukaren och dennes anhöriga har ofta ställt krav på anordnaren i dessa avseenden. Seriösa anordnare har vänt sig till och med begäran om hjälp att åtgärda det man betecknar som osund konkurrens. Ändringarna som trädde ikraft bör förhindra att assistansersättningen används till annat än personlig assistans. Det blir inte möjligt för anordnaren att skattefritt återbetala en del av assistansersättningen till brukaren och inte heller att göra stora vinster. Det är vid tiden rapporten skrivs svårt att bedöma hur ändringarna efterlevs i praktiken samt hur de kommer att påverka det skattemässiga området. För att få svar på dessa frågor är det därför viktigt att göra en uppföljningskontroll av branschen efter att lagändringarna har hunnit verka ett tag. Dock kan redan nu konstatera att ändringarna i lagstiftningen kan ha haft viss effekt när det gäller den skattemässiga redovisningen av löner. Hos vissa assistansföretag har de i skattedeklarationerna redovisade Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen lönesummorna ökat med närmre om man jämför månaderna närmast med månaderna närmast . I vilken mån detta beror på den nya lagstiftningen eller på kontrollinsatser är svårt att avgöra, troligtvis har dessa båda omständigheter samverkat. Det finns vissa begränsningar att utse närstående som personlig assistent där det råder hushållsgemenskap, men detta kringgår man enligt uppgift från till exempel genom att bilda ett bolag. En inte helt ovanlig problematik har samband med att det inte är helt ovanligt att anhöriga driver assistansverksamhet, oftast i bolagsform för att ta hand om närstående och ofta barn. I dessa fall kan det vara förenat med svårigheter att skattemässigt göra en korrekt gränsdragning mellan familjens privata levnadsom- kostnader och kostnader för att bedriva assistansverksamheten. Vidare har uppmärksammat att vissa brukare vistas större delen av året utomlands. Ofta stannar brukaren i utlandet sammanhängande några månader, i vissa fall upp . Det förekommer att en personlig assistent följer med brukaren härifrån till utlandet (oftast en anhörig) men det är rätt så vanligt att man anställer assistenter utomlands. I dessa fall kan skatte- kontrollen försvåras. Det är inte alltid möjligt att följa de pengar som anordnaren betalar ut till utlandet. Samarbetet mellan och har varit en för- utsättning för att genomföra kartläggningen. Det är som betalar ut assistansersättningen till anordnaren och det är till anordnaren redovisar skatter och avgifter. Utbyte av uppgifter mellan myndigheterna stöter dock på problem eftersom sekretess råder mellan myndigheter. Problemet är att det råder absolut sekretess hos och sekretess med skaderekvisit Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen hos andra myndigheter. Detta gör att sällan kan använda den så kallade generalklausulen vid uppgiftslämnande. kräver därför lagstöd för att lämna ut uppgifter till andra myndigheter och lagstödet är ofta begränsat till uppgifts- lämnande i vissa specifika situationer. Fr.o.m. har en ny lag om underrättelseskyldighet trätt ikraft. Lagen skulle kunna underlätta informationsutbytet mellan myndigheter och eliminera en del fusk. Tyvärr finns vid tiden för rapporten ännu inga uppgifter om hur den nya lagstiftningen fungerar i praktiken. För att motverka skatte- och bidragsfusk inom branschen personlig assistans finns det ett stort behov av informationsutbyte mellan och . 7Handläggningsfel och felaktiga beslut om assistansersättningen Denna redovisning fokuserar på direktivens frågeställningar kring fusk, oegentligheter och överutnyttjande med en särskild tyngd- punkt vad gäller orsakerna till att fusk kan förekomma och fortgå. Den baseras främst på utredningens kartläggning och iakttagelser under utredningsarbetet där vissa observationer gjorts som har betydelse för de frågor utredningen har att hantera. Andra källor är tidigare rapporter och utredningar från myndigheter som Statskontoret och Inspektionen för socialförsäkringen. För att verifiera utredningens iakttagelser har utredningen också under hand tagit del av observa- tioner från en aktgranskning som genomförs av Inspektionen för socialförsäkringen. Den omfattar 200 av assistans- ärenden som varit föremål för tvåårsomprövning1. Det är en förhållandevis samstämmig bild som kommer fram från dessa olika källor. Den pekar på att det finns problem med handläggning och kontroll vad gäller assistans- ersättningen. Utredningen menar här med kontroll också den del av den initiala handläggningen som innebär att försäkringsvillkoren noga prövas. Redovisningen har ett tydligt problemfokuserande syfte och mot denna bakgrund är det viktigt att lyfta fram att Försäkrings- kassan har själv identifierat problem och inlett ett utvecklings- arbete på flera av de områden som tas upp som problem. Det är emellertid svårt att bedöma effekterna av detta, det saknas än så länge resultat och utvärderingar och en del av insatserna är endast aviserade och därigenom svåra att bedöma. 1 Uppgift lämnad underhand från Inspektionen för socialförsäkringens granskning av ärenden som varit föremål för tvåårsomprövning. Handläggningsfel och felaktiga beslut . säkringskassan i svar på regeringens uppdrag om assistansersättning redovisat problem och förslag på åtgärder som behöver vidtas för att öka rättssäkerheten och enhetligheten i besluten om assistans- ersättning2. I kapitlet kompletteras den bild som ges i avsnitt 4.4 om För- säkringskassan som aktör och kapitel 6 där tidigare rapporter av relevans för utredningens uppdrag redovisas mer utförligt. Utred- ningen återkommer till frågor knutna till ansvar för handläggning och kontroll av assistansersättningen i en fördjupad analys och diskussion i den sammanfattande problem- analys som presenteras senare i betänkandet. 7.1Olika typer av problem som gäller handläggning av assistansersättningen 7.1.1Bedömning av behovet av grundläggande behov och andra personliga behov Av Statskontorets rapport framgår att handläggarna anser att assi- stansersättningen är en svår förmån att handlägga. Ärendeslaget innehåller många bedömningar som måste göras innan rätten till ersättningen kan säkerställas. Av enkätsvaren framgår att även erfarna handläggare anser att de behöver mer stöd och kompetens- utveckling i sitt arbete än vad som ges. Detta kan tolkas som att det inte beror på okunskap att dessa krav ställs3. Bedömning av behovet av stöd för grundläggande behov och andra personliga behov uppfattas av handläggarna som svåra. De områden som handläggarna anser kräver förtydliganden är: vad som krävs för tillhörighet till personkrets 3, vad som avses med hjälp som förutsätter ingående kunskaper om brukaren, vad som avses med hjälp med kommunikation, vad som avses med omfattande behov av stöd och service, vad som avses med betydande svårigheter i den dagliga livs- föringen, samt vad som avses med hjälp för andra personliga behov. Svar på regeringsuppdrag . handläggning av assistansersättning. 2011: 16. : Statskontoret; 2011. Handläggningsfel och felaktiga beslut .