sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — De indirekta undanträngningseffekterna handlar om att lönerna pressas uppåt, och att färre därigenom får arbete när stöden införs. De direkta undanträngningseffekterna kan i sin tur delas in i substitutions- och dödviktseffekter. Substitutionseffekten innebär att arbetsgivaren skulle ha gjort en anställning även utan stödet, men att arbets- givaren som en följd av stödet i stället väljer att anställa en person som har en svagare ställning på arbetsmarknaden. Dödviktseffekter innebär att en arbetsgivare anställer samma person med stöd som han eller hon skulle ha anställt även utan stödet. Programeffekterna avser effekterna för de personer som deltar i de olika åtgärderna. Dessa kan delas in i annonseringseffekter, inlåsningseffekter och behandlingseffekter. Annonseringseffekten avser att en anvisning till ett program kan påverka den arbetslöses beteende redan innan programmet har påbörjats beroende på om den anvisade vill undvika (ökat jobbsökande, utflöde till arbete utan stöd) eller tror sig ha nytta av att delta i programmet. Inlås- ningseffekten handlar om att deltagarna är mindre benägna att söka jobb om de är i ett program. Inlåsningseffekter kan vara mindre relevant för subventionerade anställningar än inom många andra program, eftersom den subventionerade anställningen är en anställ- ning med i de flesta fall samma anställningsvillkor som andra anställningar på arbetsmarknaden. För flertalet stödformer innebär det att anställningen kan fortsätta när stödet upphör. Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse Behandlingseffekten, slutligen, handlar om hur programmet påverkar deltagarnas produktivitet och arbetsförmåga, deras möjlig- het att få och behålla ett jobb och deras lön i framtida anställningar. Effekter för personer med funktionsnedsättning Om den arbetssökande har en permanent nedsatt arbetsförmåga kommer ett tillfälligt lönestöd att vara en otillräcklig insats. För de insatser som riktar sig till personer med funktionsnedsättning behöver därmed arbete utan stöd inte vara det primära målet. Andra mål kan vara mer relevanta för denna grupp, bland annat beroende på orsaken till den nedsatta arbetsförmågan. Ett över- gripande mål för personer med mer varaktig nedsättning i arbets- förmågan är att deras möjlighet att vara delaktiga i arbetslivet stärks. Ett arbete med stöd kan för dessa personer vara ett bra och önskvärt resultat i sig självt. Ett annat mål kan vara att arbets- förmågan ska öka i förhållande till de aktuella arbetsuppgifterna och att subventionsnivån därmed kan minska . Detta kan ske exempelvis genom utvecklingsinsatser, arbetshjälpmedel eller anpassning av arbetsuppgifter. För ytterligare en grupp kan målet vara att arbetsförmågan i förhållande till arbetsuppgifterna ökar i sådan utsträckning att stödet helt kan fasas ut och den arbets- sökande kan övergå till arbete utan stöd. Utvärderingar av effekter av olika arbetsmarknadspolitiska insatser handlar om att studera vilken betydelse deltagande i en insats har för individens möjligheter att få ett arbete jämfört med om samma person inte hade deltagit i insatsen. Ett sätt att försöka skapa en sådan situation är att jämföra individer som deltar i insatsen med individer som har samma observerbara egenskaper som deltagarna, men som inte deltar i insatsen. Ett problem är dock att det finns viktiga förhållanden som påverkar individers möjlig- heter att få arbete som inte kan observeras i data. Exempel på sådana egenskaper är motivation, självförtroende, kompetens, kontakter, nätverk och social kompetens. Effektutvärderingar kan också försvåras av att det för vissa grupper av arbetslösa är svårt att utifrån registerdata urskilja personer som liknar deltagarna. En och samma funktionsnedsättning kan exempelvis vara av varierande grad och ge vitt skilda förutsättningar att få ett arbete. Till följd av dessa metodproblem för forskningen saknas i prin- cip utvärderingar av de nuvarande subventionerade anställningarnas Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse Den enda av de nuvarande subventionerade anställ- ningarna som har utvärderats är utvecklingsanställningarna. Stats- kontoret (2008) finner i den studien att andelen i arbete med eller utan stöd efter utvecklingsanställning var relativt hög jämfört med en grupp av arbetssökande med liknande egenskaper. Det finns även en studie som studerat träffsäkerheten i rekryteringen till (Skedinger och Widerstedt, 2007). I denna konstateras att sannolikheten att rekryteras till är högre för personer som tillhör de prioriterade grupperna än för personer som tillhör vissa andra – dock inte alla – grupper av personer med andra typer av funktionsnedsättningar. Författarna konstaterar också att personer utan handikappkod återfinns bland de anställda hos . Dessa anställda uppvisar även en snabbare övergång till arbete på den reguljära arbetsmarknaden än anställda som har en kod, och Skedinger och Widerstedt framhåller att detta sammantaget indikerar problem med cream skimming vid rekry- teringen till . Bäst effekt av insatser som liknar ordinarie anställningar Det finns emellertid utvärderingar av tidigare stödformer som kan ge viss ledning om vilka effekter anställningar och annan syssel- sättning med stöd kan ha, jämfört med andra typer av arbets- marknadspolitiska insatser. Calmfors m.fl. (2002) har sammanställt utvärderingar och konstaterar att effekterna av subventionerade anställningar är positiva för de program som mest liknar ordinarie anställningar (exempelvis starta eget-bidrag, rekryteringsstöd, anställningsstöd) och sämre för de insatser som i mindre utsträckning liknar ordinarie anställningar. I och (2001) jämförs åtta olika arbets- marknadsprogram och deras påverkan i arbetslöshet efter programmet. De konstaterar att program som liknar arbete utan subvention eller som innebär praktik på en arbetsplats fortare leder till arbete utan stöd jämfört med program som syftar till utbildning. En förklaring är att arbetsgivarna får information om deltagarna under anställningen eller praktiken, vilket minskar informationsbristen inför en anställning. m.fl. (2004) finner i en studie av de individuella och allmänna anställningsstöden att dessa har bidragit till en förkortad arbetslöshetstid för deltagarna. Arbetslösa som anställts med Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse anställningsstöd får förkortad arbetslöshet med närmare från tidpunkten för inträdet i programmet. Den internationella utblicken visar att det pågår en trendmässig förskjutning från skyddade verksamheter till ett inkluderande arbetsliv på den reguljära arbetsmarknaden. Vidare framgår det av kapitlet att det har skett ett perspektivskifte när det gäller begreppet arbetsförmåga, där flera länder har gått ifrån att bedöma oförmåga till att i stället fokusera på individens resurser. Detta synsätt bör enligt utredningens mening öka förutsättningarna för ett lyckosamt matchningsarbete. Skydd mot diskriminering har införts i många länder, men det är oklart vilken betydelse bestämmelserna har för att fler personer med funktionsnedsättning ska ges tillträde till arbetsmarknaden. Även kvoteringssystem används i många länder i , men av sysselsättningsstatistiken går det inte att utläsa om systemen har haft avsedd effekt. har bland de högsta sysselsättningstalen i jämförelse med andra länder när det gäller personer med funktions- nedsättning. En ökande andel visstidsanställningar visar på en föränderlig arbetsmarknad. Enligt kan detta också innebära ökade möjligheter för personer med funktionsnedsättning att få ett arbete, om än med osäkrare anställningsförhållanden. Att utbild- ningsinsatser är nödvändiga bekräftas av statistik som visar att personer med funktionsnedsättning har en lägre utbildningsnivå och därmed lägre sysselsättningsnivå än övriga i arbetskraften. Nya arbetssätt behövs för att fler personer med funktions- nedsättning ska kunna få och behålla ett arbete. Supported Employment har fått stor uppmärksamhet i många länder. I finns goda erfarenheter av detta arbetssätt. Insatserna för personer med funktionsnedsättning är ett outforskat område inom arbetsmarknadspolitiken. Den national- ekonomiska forskning som finns om arbetsmarknadspolitiska insatser visar dock positiva effekter av dels intensifierade för- medlingsinsatser, dels av subventionerade anställningar. I utredningens analys i kapitel 6 och i förslagsdelen i kapitel 7 återkommer vi till frågor om utbildningssatsningar, nya arbetssätt, subventionerade anställningar och forskning om insatserna för personer med funktionsnedsättning. 4 Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i arbetslivet Personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga kan ta del av alla Arbetsförmedlingens program och insatser. I förordningen (2007:1030) med instruktion för framgår att myndigheten har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmedlingen ska inom ramen för detta ansvar vara sam- lande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Av instruktionen framgår också att Arbetsförmedlingen ska samverka med övriga aktörer inom rehabiliteringsområdet och att de särskilt ska samverka med skolan när det gäller unga med funktionsnedsättning. Särskilda insatser och stöd regleras i för- ordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. I förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns bestämmelser som förtydligar Arbetsförmedlingens ansvar när det gäller den arbetslivsinriktade rehabiliteringen och samverkan med skolan för att genom vägledning och information underlätta övergången från skola till arbetsliv för unga med funktions- nedsättning under . I förordningen (2000:634) om arbets- marknadspolitiska program regleras insatser som kan användas i arbetet med den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. I detta kapitel redovisas insatser enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program som är kopplade till arbets- livsinriktad rehabilitering och insatser enligt förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. I kapitlet beskrivs även Arbetsförmedlingens insatser i samverkan med , de arbetsintegrerande sociala företagens roll i arbetsmarknads- politiken och kommunernas uppdrag och ansvar för sysselsättning för personer med funktionsnedsättning. Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i arbetslivet 4.1Arbetslivsinriktad rehabilitering är ett viktigt verktyg Arbetsförmedlingen har enligt förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i uppdrag att bedriva arbets- livsinriktad rehabilitering. Det innebär att den som har behov av särskilt stöd ska erbjudas vägledning, kartläggning, rehabiliterande eller arbetsförberedande insatser. Insatserna syftar till att bedöma individens resurser och genom arbetsträning, arbetsprövning eller utbildningsinsatser förbättra individens möjligheter att få ett arbete med eller utan stöd. Anpassningar på arbetsplatsen genom utprov- ning av hjälpmedel är också viktiga inslag i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Målgruppen för insatserna är personer med vari- erande grad av funktionsnedsättning eller personer som av olika skäl varit borta från arbetsmarknaden under långa perioder. De program som regleras i förordningen (2000:634) om de arbetsmarknadspolitiska programmen får pågå , och riktas till arbetslösa eller personer som riskerar arbetslöshet och är . Arbetsmarknadsutbildning får dock avse tid till dess att målet med utbildningen uppnåtts. Personer som har en funktionsnedsättning kan få ta del av programmen även innan de har uppnått . Fördjupad kartläggning och vägledning Fördjupad kartläggning och vägledning är en koncentrerad utred- ningsinsats inom ramen för programmet förberedande insatser. Insatsen kan längst pågå . kan den sökande få pröva på olika arbetssituationer i syfte att få arbetsförmågan bedömd. Arbetspsykologisk eller arbetssocial utredning är exempel på inslag, liksom kartläggning av behov av arbetshjälpmedel eller utbildning. Insatsen ska leda till att den sökande får sin handlingsplan uppdaterad med mål och delmål om fortsatta insatser. Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i arbetslivet Aktiviteter inom ramen för arbetslivsinriktad rehabilitering Arbetslivsinriktad rehabilitering är precis som fördjupad kart- läggning och vägledning en insats inom ramen för programmet Förberedande insatser. Det som skiljer insatserna åt är framför allt tiden. I arbetslivsinriktad rehabilitering kan längre praktik ingå med syfte att träna och successivt öka arbetsförmågan. Rehabili- teringstjänster kan också upphandlas för att komplettera och förstärka Arbetsförmedlingens befintliga tjänsteutbud. Arbets- förmedlingens specialister kan även upphandla externa utred- ningsplatser. Syftet är att bedöma arbetsförmågan i arbetsliknande miljöer. För att få en samlad bedömning av arbetsförmågan kan insatsen kompletteras med förmedlingens egna insatser i form av arbetspsykologisk eller arbetssocial utredning. Arbetslivsintroduktion får pågå och riktas till personer vars dagar med sjukpenning eller sjukersättning tagit slut. Arbetslivsintroduktionen är en utredningsinsats som ska ge underlag för ytterligare åtgärder med målet att återgå i arbete. Förberedande utbildning är upphandlad utbildning som ska för- bereda för yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning. För att till- godose behovet av individuella anpassningar för personer med funktionsnedsättning upphandlas expertmedverkan och expert- insatser i form av flexibla anpassningsmoduler som levereras av externa aktörer. Flexibla anpassningsmoduler ökar tillgängligheten till befintliga arbetsmarknadsutbildningar genom anpassning av läromedel/hjälp- medel eller genom pedagogiskt stöd. För den som har behov av anpassningar inför en anställning kan stöd ges till att finna lämpliga hjälpmedel eller annan anpassning för arbetssituationen.1 1 Arbetsförmedlingens Faktablad Arbetsförmedlingens intranät(VIS). Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i arbetslivet Arbetsträning och förstärkt arbetsträning i Personer som varit inskrivna i jobb- och utvecklingsgarantin i minst kan få del av insatserna arbetsträning och förstärkt arbetsträning. Enligt 10 § i förordning (2007:414) om jobb och utvecklingsgarantin avses med arbetsträning att den enskilde får arbetsträna på en arbetsplats. Enligt 11 § samma förordning avses med förstärkt arbetsträning att den enskilde erbjuds en arbetsplats för utredning av arbetsförmåga eller för arbetsträning. Arbets- träning får pågå och den förstärkta arbets- träningen . Arbetsträning upphandlas inte utan arbetsgivaren kan få ett bidrag från Arbetsförmedlingen i form av merkostnadsersättning. Till merkostnader räknas exempelvis kostnader för handledning, utrustning och arbetskläder. Ersätt- ningen kan utgå med per dag för arbetsträning och för den förstärkta arbetsträningen. Arbetsgivaren får ytterligare per närvarodag om den förstärkta arbets- träningen innehåller en fördjupad bedömning . Förberedande studier på folkhögskola Ungdomar som deltar i jobbgarantin för ungdomar och har ofullständiga betyg från gymnasieskolan kan anvisas till studie- förberedande utbildning på folkhögskola. Utbildningen är förbe- redande och är till för att ta steget mot en utbildning. Studierna bedriv på heltid . 4.2Tjänster, metoder och handläggarstöd Beskrivningen av Arbetsförmedlingens arbete med sökande och arbetsgivare i form av tjänster har funnits . Syftet med att inrätta detta beskrivningssystem var att skapa ett mer enhetligt och rättssäkert arbetssätt över hela landet. De arbetsmarknads- politiska programmen hade återkommande kritiserats för låg effek- tivitet och bristande likabehandling till följd av stort utrymmet för individuellt godtycke mellan arbetsförmedlare och arbetssökande Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i arbetslivet (och , 2011). För att tydliggöra vilken service arbets- sökande och arbetsgivare kan få av Arbetsförmedlingen infördes därför ett enhetligt tjänsteutbud. Arbetsförmedlingen tillhanda- håller elva tjänster, nio för arbetssökande och två för arbets- givare. Klargöra dina arbetsförutsättningar och Anpassa din arbets- situation är tjänster som har särskild betydelse för sökande som behöver extra stöd för att finna ett arbete eller utbildning. Klargöra dina arbetsförutsättningar är till för arbetssökande som behöver fördjupat stöd för att klargöra sina förutsättningar för arbete eller utbildning. Den vänder sig till arbetssökande som är osäkra på sin arbetsförmåga eller har andra svårigheter som påverkar val av arbete eller yrke. Anpassa din arbetssituation är till för inskrivna arbetssökande som behöver hjälp att anpassa sin arbetsplats, arbetsuppgifterna eller arbetsmiljön. introducerades Arbetsförberedande insatser. Tjänsten är främst avsedd för arbetssökande som efter lång sjukfrånvaro ska återgå i arbete, arbetssökande med funktionsnedsättning och arbetssökande med lång tids arbetslöshet. Tjänsten förutsätter beslut och anvisning till ett program. Till varje tjänst finns ett antal metoder, insatser och program till- gängliga. Metoderna ska fungera som ett stöd för det praktiska arbetet med de arbetssökande och därmed säkerställa en ökad professionalitet hos handläggarna (, 2003; Arbetsförmedlingen, 2008). Enligt definieras en metod enligt följande: Metod är en beskrivning av ett systematiskt tillvägagångssätt, som vilar på en vetenskaplig grund och/eller ett beprövat arbetssätt.2 fanns totalt 43 metoder, varav 33 var kvalitets- säkrade enligt Arbetsförmedlingen. Metoderna är generella eller relaterade till en viss tjänst. De generella metoderna kan användas inför eller inom olika tjänster och de tjänsterelaterade metoderna ger möjlighet för arbetsförmedlaren/specialisten att välja lämplig metod så att kunden kan få relevant stöd utifrån individuella behov. 2 Enligt VIS . Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i arbetslivet Exempel på metoder är: Utredande samtal för bedömning av arbetsförmåga Aktivitetsbaserad bedömning av arbetsförmåga (ABB) Arbetsanalys vid utprovning av arbetshjälpmedel eller bedöm- ning av lönebidragsnivå Handläggarstöd ett viktigt hjälpmedel för arbetsförmedlarna Den omläggning som skett på Arbetsförmedlingen med införandet av tjänster och metoder har också ställt krav på en mer detaljerad vägledning för hur det arbetsmarknadspolitiska arbetet ska bedri- vas. Detta gäller i synnerhet den arbetslivsinriktade rehabili- teringen. Därför har Arbetsförmedlingen tagit fram ett stort antal handläggarstöd som ska ge en helhetsbild av ett område och inne- hålla hänvisningar till lagar, förordningar, styrande dokument, checklistor, lathundar m.m.. som handläggarstödet ska ha en styrande effekt på hur beslut fattas understryker att det inte får vara mer detaljerat än befogat eftersom utrymme måste finnas för den professionella bedöm- ningen. finns cirka 54 handläggarstöd inom förmedlingsverk- samheten. Exempelvis finns handläggarstöd för bedömning av arbetsförmåga, lönebidrag, särskilt introduktions och uppföljnings- stöd (), stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, stöd till personligt biträde, utredning och kodning av funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i arbetslivet ett omtvistat och värdeladdat begrepp Arbetsförmåga är ett omtvistat och värdeladdat begrepp och används med olika innebörd i olika offentliga verksamheter.3 Inom sjukvården bedöms arbetsförmåga utifrån hälsotillstånd. Detta innebär en beskrivning av arbetsmoment, arbetsuppgifter eller arbetsmiljöer den arbetssökande bör undvika med tanke på sitt hälsotillstånd samt vilka arbetsuppgifter som ur ett medicinskt perspektiv kan vara mer gynnsamma. Till stöd för att beskriva hälsa och hälsorelaterade tillstånd används den internationella klassi- fikationen International Classification of Function, Disability and Health (ICF). Klassifikationens övergripande mål är att erbjuda en struktur och ett standardiserat språk för att beskriva funktions- förmåga och funktionshinder i relation till hälsa. bedömer utifrån medicinska utlåtanden hur funktionsnedsättningen påverkar individens förmåga till aktivitet i förhållande till befintligt arbete eller i förhållande till andra arbeten på den reguljära arbetsmarknaden. Arbetsförmåga utifrån Arbetsförmedlingens definition bestäms av egenskaper hos en individ, i relation till en specifik arbetsuppgift och i samspel med arbetsmiljön. Det innebär att den enskilde arbetssökandes arbetsförmåga bedöms i förhållande till en specifik situation och att varje ny situation kräver en ny bedömning. Defi- nitionen ansluter till ICF:s klassifikation och den miljörelativa synen på arbetsförmåga som utgår från att ett funktionshinder kan uppkomma i en situation men inte i en annan (, 2005). Den utredning om arbetsförmåga som Arbetsförmedlingen gör ska således bara utföras i syfte att klargöra hur funktionsnedsättningen påverkar förmågan i ett specifikt arbete. Arbetsförmedlingens arbetsförmågebedömning skiljer sig således från Försäkrings- kassans bedömning som tar sikte på individens hälsa och vilka arbetsuppgifter som skulle kunna vara aktuella ur medicinsk synpunkt. I tjänsterna Klargöra dina arbetsförutsättningar och Anpassa din arbetssituation finns ett antal kvalitetssäkrade metoder som används för att bedöma den enskildes arbetsförmåga. En av dessa är metoden arbetsanalys som används vid utprovning av arbets- 3 För en genomgång av begreppets användning i olika sammanhang hänvisas till SOU 2009:89. Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i arbetslivet hjälpmedel och bedömning av ersättningsnivån vid en anställning med lönebidrag eller i trygghetsanställning. Insatser och program är också viktiga verktyg i arbetet med att bedöma arbetsförmåga. Genom insatserna fördjupad vägledning och kartläggning och arbetslivsinriktad rehabilitering kan förmedlingen upphandla reha- biliterande tjänster från andra aktörer. Inom jobb- och utveck- lingsgarantin kan insatsen arbetsträning och förstärkt arbetsträning användas för att bedöma arbetsförmåga. 4.4Fem olika former av subventionerade anställningar Regelverket för de olika formerna av stöd till anställningar för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga redovisas i tabell 4.1. Det finns även insatser som personligt biträde och arbetshjälpmedel som i vissa fall kan kombineras med de subventionerade anställningarna. Dessa insat- ser kan också ges utan att anställningen är subventionerad. Alla fem stödformer berättigar till arbetslöshetsersättning om anställningen upphör och den enskilde i övrigt uppfyller de villkor som gäller för arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i arbetslivet Källa: Arbetsmarknadspolitisk översikt (Sibbmark, 2011). System med subventionerade anställ- ningar har emellertid funnits i olika former sedan efterkrigstiden. Lönebidrag innebär ekonomiskt stöd till arbetsgivare vid anställ- ning av en person med funktionsnedsättning som medför nedsatt Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i arbetslivet Insatsen syftar till att personer med funktions- nedsättning ska få anställning på den reguljära arbetsmarknaden. I första hand bör den nedsatta arbetsförmågan kompenseras genom hjälpmedel, andra anpassningsanordningar eller personligt biträde. Om detta inte är tillräckligt kan lönebidrag eller annan form av subventionerad anställning beviljas.4 För såväl lönebidrag som trygghetsanställning, utvecklingsanställning och offentligt skyddat arbete får den delen av lönekostnaden som överstiger en bruttolön om inte läggas till grund för bidraget.