sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — lett till vissa nyttoeffekter, främst med anknytning till utredningen/lagföringen av det brott som tillståndet avsett (frågorna liknar de som ställs beträffande den öppna polisens användning av hemliga tvångsmedel inför regeringens redovisning till ). Beträffande av tillstånden ansågs någon av dessa nytto- effekter föreligga. De vanligast förekommande av dessa effekter var att tvångsmedlet lett till ett annat tvångsmedel mot den misstänkte eller annan, eller att uppgifter som använts som överskottsinformation kommit fram (se avsnitt 6.4.5.5). De företrädare för de brotts- bekämpande myndigheterna som besvarade blanketten ansåg dock att de av utredningen specificerade formerna av nytta inte fångade upp de nyttoeffekter som tvångsmedelsanvändningen hade haft. Detta berodde enligt dem dels på att Säkerhetspolisens uppdrag medför att myndigheten ofta ingriper (också på andra sätt än genom lagföring) för att förhindra att den aktuella brottsligheten fortgår eller att ett osjälvständigt brott fullbordas, dels på att lag nästan uteslutande använts på kontraspionagets område där ytterligare särskilda förhållanden råder (se avsnitt 6.10.4.2). Mot denna bakgrund antecknade de när de besvarade ärendeblanketten i anslutning till varje tillstånd vilka övriga effekter de ansett att detta haft. Nyttoeffekter av annat slag än de utredningen hade specificerat angavs ha förekommit beträffande av tillstånden. De vanligaste effekterna som då noterades var att den misstänkte personen och/eller dennes nätverk kunnat kartläggas, att nya förundersökningar kunnat inledas beträffande personer i den misstänktes gruppering eller nätverk samt att Säkerhetspolisen kunnat kontakta målpersoner som den misstänkte avsett värva i spioneriverksamhet och att värvning därmed omöjliggjorts. Om de av brottsbekämparna tillförda effekterna skulle godtas vid sidan av de som utredningen frågat efter, skulle någon form av nytta ha förekommit i av fallen (6.4.5.5). Sammantaget synes den andelsmässigt uppgivna nyttan – om man ser till sådana effekter som efterfrågas inför regeringens årliga redovisning till och i vår ärendeblankett – således vara betydligt lägre (mindre än hälften så hög) när utred- ningslag tillämpas jämfört med motsvarande tvångsmedel inom den öppna polisens verksamhetsområde. Däremot uppges alltså i en Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter hög andel av fallen andra effekter förekomma vilka de brotts- bekämpande myndigheterna vill kvalificera som nytta (se vidare 7.3.4.1 nedan). Visst utländskt material om effekter av preventiva tvångsmedel Även preventivlag avser i huvudsak samma hemliga tvångsmedel som 27 kap. men rör i huvudsak brottslighet inom verksamhetsområde. En viktig skillnad mellan tvångsmedlen under förundersökning och motsvarig- heterna preventivlag är dock det i lagstiftningen angivna syftet med tvångsmedelsanvändningen (i den senare lagen att förhindra – inte att utreda – brott). Något svenskt jämförelsematerial finns inte beträffande andels- mässig effektivitet av preventiva tvångsmedel. I har vissa siffror publicerats beträffande den öppna polisens preventiva användning av motsvarigheten enligt finsk rätt till hemlig teleövervakning. bedömdes t.ex. den preventiva teleövervakningen av brottsbekämparna ha varit antingen av avgörande betydelse eller viktig i av de fall då sådana tvångsmedel använts. Detta ska jämföras med hur nyttan av de finska brottsbekämparna bedömts beträffande samma tvångsmedel under förundersökning. Hemlig teleövervakning bedömdes i det senare fallet ha varit av avgörande betydelse eller viktig i en något högre andel – av fallen (se avsnitt 6.3.4.2). Svarsalternativen i utredningens ärendeblankett har avseende preventivlag utformats på ett något annat sätt än beträffande de andra två aktuella lagarna. Effekterna har av naturliga skäl inte huvudsakligen kopplats till utredning av brott utan i stället till faktorer som bedömts kunna vara relevanta för att förhindra brott. Det kan noteras att de av utredningen här använda svarsalternativen har vissa likheter med de alternativ som de brottsbekämpande myndigheterna själva – utifrån bl.a. karaktären av Säkerhetspolisens uppdrag – ville lägga till när de besvarade ärendeblanketten beträffande utredningslag (se ovan). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Inom verksamhetsområde har de handläggare som fyllt i ärendeblanketten utifrån de givna alternativen ansett att användningen av tvångsmedlet lett till nytta i av tillstånds- fallen. Den klart vanligast förekommande av dessa nyttoeffekter har varit att det inte längre funnits anledning att anta att en person som tillståndet avser ska komma att utöva sådan brottslig verksamhet som tillståndet omfattar. Om de fall där endast denna effekt noteras räknas bort, kvarstår en nyttoeffekt i av fallen. Den uppgivna nyttan har då främst avsett att kartläggning kunnat ske av den som tillståndet avsett eller dennes gruppering, eller att en förundersökning inletts avseende försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott som innefattats i tillståndet (jfr vad som angetts ovan om 2008 års utredningslag och effekter inom verksamhetsområde). Endast i av fallen har brottsbekämparna vid besvarandet av blanketten ansett att ett orsakssamband varit belagt som gett grund att anföra att brottslig verksamhet som ett tillstånd i ärendet avsett har kunnat förhindras (se avsnitt 6.4.4.4). Inom ramen för utredningens djupundersökning har det kommit fram att information som bedömts vara av någon betydelse för Säkerhetspolisen – och som inte rimligen ansetts kunna kommas åt på annat sätt än genom tvångsmedel – har erhållits i nästan samtliga fall när tillstånd enligt preventivlag meddelats. Kausalitetsproblematiken har betonats (se vidare 7.3.4.2 nedan), och det har inte i någon av de 56 operationer som undersökningen omfattat med säkerhet ansetts kunna sägas att tvångsmedlet har lett till att viss brottslighet har förhindrats. Däremot har det i sex av operationerna, dvs. i av fallen, kommit fram uppgifter som ger goda grunder att anta att information från tvångsmedlen har bidragit till att viss utpekad brottslighet förhindrats. Betydligt oftare har det kunnat avgöras att information från tvångsmedlen har medfört att olika åtgärder har vidtagits från de brottsbekämpande myndigheternas sida, såsom t.ex. att samtal i förhindrande syfte har hållits med olika personer eller att en förundersökning har inletts där fortsatt informations- inhämtning har skett. Den vanligast förekommande effekten som har kunnat iakttas har dock varit att den aktuella risken har kunnat klarläggas på så sätt att vissa personer har ansetts kunna avskrivas eller nedvärderas som hot (se avsnitt 6.8.1). Inom den öppna polisens verksamhetsområde får preventivlag användas endast beträffande vissa allvarliga brott när Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter dessa har ett s.k. systemhotande syfte. Endast mycket få fall av tillstånd enligt preventivlag för den öppna polisen har förekommit (elva initiala tillstånd inom ramen för fyra operationer –2011). Underlaget för slutsatser är därför mycket begränsat. Det har endast i ett fall angetts någon nytta vid besvarandet av vår ärendeblankett såvitt avser dessa operationer (avsnitt 6.4.4.4). Det omedelbara intryck som vi fått inom ramen för vår djupundersökning är dock att det – med det tillämpnings- område som preventivlag har – inte är någon större skillnad mellan Säkerhetspolisens och den öppna polisens använd- ning av tvångsmedel enligt lagen (avsnitt 6.9.3). Sammanfattningsvis kan konstateras att den andel av tillstånden enligt preventivlag som bedöms medföra nytta till stor del beror på vilka krav som ställs på belagd kausalitet och på vilka effekter som bedöms som relevanta indikationer på nytta (se vidare nedan 7.3.4.2). Det går att sällan med säkerhet säga att information från ett visst tvångsmedel har lett till att ett visst brott har förhindrats. Däremot synes andra effekter, som de brottsbekämpande myndigheterna anser vara av betydelse för att förhindra brott, förekomma i en beaktansvärd andel av fallen. 7.3.3Informationen som erhållits och betydelsen av denna Bl.a. kausalitetsproblematiken gör alltså att det är svårt att mäta tvångsmedlen mot vissa förutbestämda effekter. Det är lämpligt att börja ett steg tidigare och att föra resonemang utifrån den information som eftersökts respektive erhållits genom tvångsmedlen. Som framgått synes information som har bedömts vara av betydelse för de brottsbekämpande myndigheterna ha kommit fram i de allra flesta fall där tvångsmedelstillstånd har meddelats.17 Fråga är hur betydelsen av denna information för att utreda eller förhindra brott ska värderas. Av intresse är främst vilken typ av 17 Undantag är främst fall där tvångsmedlet (främst hemlig rumsavlyssning) inte kunnat verkställas eller tekniken inte fungerat, där en teleadress som tillståndet avsett inte kommit att användas eller där de misstänkta inte kommit att uppehålla sig på den plats tillståndet avsett. Se t.ex. avsnitt 6.6.17. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter information det varit fråga om och i vilken mån informationen hade kunnat erhållas på något annat sätt. Det finns skäl att i detta sammanhang inledningsvis ange något om vad som framgått om de personer som de aktuella tvångs- medlen riktats mot, om betydelsen av de olika tvångsmedlens karaktär för den information som kan förväntas genom dem samt om hur de olika informationsinhämtningsmetoderna förhåller sig till varandra. 7.3.3.2Något om de personer som tvångsmedlen riktats mot – kommunikationsbehov och säkerhetsmedvetande Vissa omständigheter hänförliga till de personer som de aktuella hemliga tvångsmedlen riktas mot och deras verksamhet synes ha haft betydelse både för vilken typ av information som kunnat erhållas genom tvångsmedlen och som argument för att informationen inte kunnat erhållas på annat (mindre ingripande) sätt. När de aktuella hemliga tvångsmedlen – dvs. hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel – har använts av den öppna polisen har dessa främst riktats mot personer som har bedömts vara verksamma inom organiserad brottslighet (se avsnitt 6.6.3, 6.6.4 och 6.9.2). Här är det ofta fråga om en löpande kriminell verksamhet, och det finns därmed ett stort kommunikationsbehov. Ett tydligt exempel är narkotikahantering vilket det varit fråga om i en hög andel av de ärenden vi tittat på. Detta skulle kunna tala för att en stor mängd relevant information borde ha kunnat erhållas genom hemliga tvångsmedel (och kanske även genom mindre ingripande metoder).18 Det står emellertid också klart att de personer som utsatts för tvångsmedlen i ärendena har varit säkerhetsmedvetna och försiktiga. De har t.ex. som regel varit observanta på omgivningen. Känsliga frågor har ofta avhandlats öga mot öga, och när detta ändå skett per telefon har ibland kodat språk använts. Personerna har också ofta haft flera mobiltelefoner och använt oregistrerade kontantkort (6.6.11). Försiktighet uppvisas t.ex. också på så sätt att huvudmännen undviker att ta befattning med partierna och att olika personer anlitas för riskfyllda uppdrag 18 I en tysk undersökning har påpekats att hemlig teleavlyssning är särskilt effektiv beträffande denna typ av brottslighet, dvs. sådan som kräver ett kontinuerligt utbyte av information, se 6.3.5.2. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter (6.6.13). De nämnda faktorerna har försvårat polisens informations- inhämtning och minskat den genom tvångsmedlen tillgängliga informationen. Samma omständigheter minskar dock normalt även möjligheten att komma åt information på andra sätt än genom tvångsmedlen. Även de personer som förekommer i vår djupundersökning inom område har i de flesta fall – till följd av den aktuella brottslighetens natur19 – haft ett starkt kommunikations- behov. De har emellertid som regel uppvisat tecken på en än högre säkerhetsmedvetenhet än den inom ärendena som gäller den öppna polisen. Nivån synes ofta ha varit betydligt högre.20 Förutom de indikationer på försiktighet som uppgetts ovan förekommer uppgifter om t.ex. diskussioner om störningsutrustning och utbildningar i säkerhetsfrågor (se avsnitt 6.7.12 och 6.8.9). Inom område har sålunda möjligheten att inhämta information i hög grad påverkats av säkerhetstänkandet hos den krets mot vilken tvångs- medlen riktats. 7.3.3.3Betydelsen av tvångsmedlets karaktär för den information som kan förväntas Olika sätt att inhämta information lämpar sig för att söka olika typer av information. Detta gäller föga förvånande även för de olika hemliga tvångsmedlen. Vilken information ett visst tvångsmedel kan förväntas ge beror således i vissa avseenden på tvångsmedlets karaktär. Hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning ger t.ex. inte någon information om innehållet i samtal eller meddelanden. De ger i stället huvudsakligen information om vem som varit i kontakt med vem (och när detta skett) samt positioneringsinformation (var en person befunnit sig eller vilka som vid ett visst tillfälle befunnit sig på en viss plats).21 Hemlig teleavlyssning och hemlig rumsavlyssning ger å andra sidan även information om innehållet i tal eller samtal. Därmed lämpar sig de förstnämnda två tvångsmedlen i huvudsak för att kartlägga kontaktnät och rörelsemönster, medan de senare två även kan ge planering av ett terrorattentat eller förmedlande av viss information till främmande makt. 20Skillnaden jämfört med den öppna polisen är tydligast i ärenden som avser kontraspionage och därefter kommer ärenden som avser kontraterrorism. I författningsskyddsärenden har nivån på säkerhetsmedvetandet ibland liknat den i ärendena hos den öppna polisen. 21Eftersom hemlig teleövervakning kan avse även datakommunikation kan dock genom tvångsmedlet erhållas t.ex. uppgifter om vilka hemsidor som någon besökt, något som ju ger viss upplysning om innehållet i information som den övervakade tar del av. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter mer konkret information om t.ex. innehållet i olika brottsplaner (se t.ex. avsnitt 6.8.13 och 6.8.14).22 7.3.3.4En verktygslåda där de olika metoderna att inhämta information ger olika pusselbitar Eftersom de som tvångsmedlen riktas mot normalt är säkerhets- medvetna och försiktiga i sin kommunikation kan de brotts- bekämpande myndigheterna sällan räkna med att erhålla all den information som behövs för att utreda eller förhindra ett brott vid ett enda tillfälle eller på ett enda sätt (se t.ex. 6.6.17, 6.7.15 och 6.8.14). Detta – och det att olika informationsinhämtningsmetoder lämpar sig för att söka olika typer av information – medför att flera olika metoder i nästan samtliga fall används för att erhålla olika pusselbitar om brottsligheten. Tillsammans med t.ex. fysisk spaning och källdrivning ingår då de hemliga tvångsmedlen i den verktygslåda som används (se 6.8.11). används fler än ett av verktygen, antingen eller i olika skeden av en utredning. När effektiviteten mäts kan det därför vara problematiskt – och i vissa fall bli missvisande – att lyfta ut ett av dem, t.ex. ett visst hemligt tvångsmedel, från helheten (se t.ex. 6.6.17 och 6.10.2).23 7.3.3.5Kalkylerad och faktisk information vid användning av de olika tvångsmedlen Det är mot den nämnda bakgrunden som den information som söks och erhålls genom de olika hemliga tvångsmedlen måste värderas. Vi har inom ramen för vår djupundersökning ställt frågor till handläggarna i de olika ärendena både om vilken information de hoppats erhålla när de ansökt om ett visst tvångsmedel och om vilken information som faktiskt erhållits. 22En annan viktig informationsinhämtningsmetod – kanske särskilt när det gäller innehållet i kommunikation misstänka emellan – är källdrivning. Det kan noteras att den information som erhålls genom de hemliga tvångsmedlen i ett viktigt avseende skiljer sig från källinformation; informationen från tvångsmedlen är s.k. A1-information, dvs. information som inte behöver värderas/bedömas (se 6.8.11). 23Detta har konstaterats även på annat håll, t.ex. i en omfattande tysk studie som har gjorts beträffande hemlig rumsavlyssning (se avsnitt 6.3.5.3). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Information genom tvångsmedel enligt preventivlag (hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning) Beträffande hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning har vår djupundersökning varit inriktad på tillämpningen av preventivlag. Det har sålunda gällt tvångsmedelsanvändning i ett tidigt skede, nästan uteslutande inom verksamhetsområde. Hemlig kameraövervakning enligt preventivlag har använts endast i något enstaka fall. Främst har preventiv hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning använts. har de båda beslutats beträffande en viss teleadress, men i vissa fall har det endast varit fråga om hemlig teleövervakning. I det senare fallet har förhoppningen främst varit att erhålla information om en viss persons kontaktnät och kontaktmönster. När det även varit fråga om hemlig teleavlyssning har man även hoppats på att andra pusselbitar av relevans för den befarade brottsligheten, t.ex. indikationer om tid, plats eller tillvägagångssätt vid ett planerat attentat eller om vilken information som hålls främmande makt till handa. På grund av det höga säkerhetsmedvetandet i miljöerna har man dock sällan haft förhoppningar om att de avlyssnade i telefon ska prata rätt ut om sina planer eller om sin verksamhet. Det har framhållits av brottsbekämparna att tvångsmedlet, utöver annan information, även kan ge relevant information om beteende- mönster (6.8.13). I de preventiva operationer som vi granskat har den typ av information som erhållits väsentligen motsvarat det som förväntats. Således har i samtliga operationer där tillstånd erhållits – utom i något fall där de teleadresser som tillståndet avser inte alls använts – någon information kommit fram om personernas kontaktnät. Ofta har också information om planer eller verksamhet av något slag kommit fram. Mängden och användbarheten av informationen har varierat. har uppgifter kommit fram om konkreta planer på attentat eller dåd. har informationen gett tydliga indikationer på att sådana planer inte finns. Oftare har uppgifter av en mer allmän betydelse kommit fram som t.ex. gett ytterligare underlag för bedömningen av viljan eller förmågan att begå ett befarat brott. har uppgifter kommit fram om annan brottslighet än den tvångsmedlet avsett (6.8.14). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Information genom hemlig rumsavlyssning Tillstånd till hemlig rumsavlyssning får meddelas endast under förundersökning, och endast när det finns en skäligen misstänkt person. Redan detta medför att tvångsmedlet används på ett senare stadium än de behandlade preventiva tvångsmedlen. En vanlig situation när hemliga tvångsmedel under en förundersökning kommer i fråga är vidare att hemlig teleövervakning och hemlig teleavlyssning använts i ett tidigare skede. Först senare beslutas hemlig rumsavlyssning för att försöka få mer information eller för att över huvud taget kunna komma vidare i utredningen (se 6.6.8). Kunskapsläget är sålunda normalt ett annat – och underlaget större – när hemlig rumsavlyssning beslutas än när t.ex. hemlig tele- övervakning och hemlig teleavlyssning sätts in. Hemlig rums- avlyssning synes huvudsakligen dels användas riktat i samband med särskilda händelser eller möten som de brottsbekämpande myndig- heterna känner till, dels användas som en sista utväg när de andra tvångsmedlen (ofta på grund av ett särskilt högt säkerhetsmedvetande hos den misstänkte) inte gett tillräcklig information (se 6.6.15 och 6.7.13).24 Både den kalkylerade och faktiska informationen från hemlig rumsavlyssning skiljer sig i viss mån mellan den öppna polisens och Säkerhetspolisens områden. Inom den öppna polisens verksamhetsområde rör den vanligaste typen av ärende där hemlig rumsavlyssning kommer i fråga organiserad narkotikabrottslighet. Polisen hoppas då ofta på att genom rumsavlyssningen få uppgifter om kommande leveranser, helst tid och plats. Man hoppas även i ärenden om annan brottslighet att de misstänkta ska prata om planer av olika slag, t.ex. beträffande planerad våldsbrottslighet. När ärendena i stället gäller fullbordade brott har polisen förhoppningar om diskussioner om det som har hänt. Polis och åklagare har således relativt högt ställda förväntningar på konkreta uppgifter om olika gärningar när de begär tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Av intresse för dem är dock även uppgifter om organisation, struktur och ledning som kan föra utredningen framåt (6.6.16). I de ärenden vi undersökt erhöll polisen sammantaget något mindre information än de hade 24 Enligt en tysk undersökning har beträffande ett annat tvångsmedel – motsvarigheten till hemlig teleavlyssning – påpekats att tvångsmedlet varit mest framgångsrikt i det förra av dessa två fall, dvs. då det riktats mot ett specifikt mål, se 6.3.5.2. Motsatsvis konstaterades i en tysk undersökning om hemlig rumsavlyssning att det mer sällan är effektivt när tvångsmedlet används som en sista utväg i svårlösta utredningar, se 6.3.5.3. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter hoppats när hemlig rumsavlyssning sattes in. Förklaringar som lämnats till detta har varit bl.a. att de misstänkta varit mycket försiktiga (säkerhetsmedvetna), att planer av olika skäl ändrats (t.ex. att platsen för ett möte kommit att bli en annan än den avlyssningen avsett) samt i vissa fall att avlyssningstekniken inte har fungerat. I flera fall har de misstänkta dock pratat om den aktuella brottsligheten, i några av fallen i viss detalj. Även de andra typer av information som förväntats har erhållits i olika utsträckning, dvs. uppgifter om nätverk och relationer samt om annan brottslighet (6.6.17). Inom område synes de brottsbekämpande myndigheterna inte vara fullt så optimistiska som på den öppna polisens område beträffande den information som kan förväntas genom hemlig rumsavlyssning. På grund av det höga säkerhets- medvetandet inom olika nätverk och organisationer på området förväntar man sig inte att i någon stor utsträckning erhålla samlad och konkret information om den misstänkta brottsligheten. Förväntningarna på hemlig rumsavlyssning avser alltså här – liksom beträffande de andra hemliga tvångsmedlen – huvudsakligen pusselbitar som tillsammans med annan information kan få betydelse för utredningen. T.ex. kan det vara fråga om lösryckta uppgifter om en tidpunkt, ett tillvägagångssätt eller om någon som kan vara en medgärningsman. Också information om nätverket eller organisationen och om relationer och strukturer i detta bedöms ofta vara viktiga pusselbitar, t.ex. hur man förhåller sig till varandra under ett möte (jfr 6.7.14). Den faktiska information som erhållits motsvarar inte heller inom område helt den som kalkylerats. Ändrade planer och tekniska problem inverkade även här. Resultatet ligger dock närmare förhoppningarna än på den öppna sidan. I vissa fall har mycket betydelsefull information erhållits, t.ex. avseende just plats, tidpunkt eller tillvägagångssätt för ett planerat attentat. har den information av betydelse som erhållits dock rört den organisation eller det nätverk som den misstänkte tillhört och innefattat uppgifter om t.ex. nya möten, organisationsstruktur eller säkerhetsmedvetenhet (6.7.15). Vilken typ av information som förväntats och erhållits genom de olika hemliga tvångsmedlen har av naturliga skäl berott på tvångsmedlets karaktär. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter förväntningar på informationens mängd och innehåll har vidare varit anpassade till det som varit känt om säkerhetsmedvetandet – vilket allmänt sett har varit högt – hos de personer tvångsmedlen riktats mot.