sou · H0B335 · 2012-05-24 00:00:00 — NCK driver också en kunskapsbank på webben inom områdena mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer och har publicerat en kunskaps- och forskningsöversikt om bl.a. tvångsäktenskap.11 NCK har haft ett uppdrag enligt regeringens handlingsplan om äktenskap mot någons vilja att ta fram och sprida en handledning för råd och stöd till hälso- och sjukvårdens per- sonal, med särskild inriktning på bemötandet av flickor och kvinnor som söker hjälp att få oskuldsintyg eller för rekonstruktion av den s.k. mödomshinnan. Barnäktenskap och äktenskap mot den egna viljan kan, liksom hedersvåld och hedersförtryck, beröra personer av båda könen. Förövarna kan vara inte bara män och pojkar utan även kvinnor och flickor. Det handlar ofta inte om mäns våld mot kvinnor (även om sådant våld givetvis förekommer inom exempelvis äktenskap som har ingåtts mot någons vilja) utan mera typiskt om handlingar som vidtas av närstående, som föräldrar, syskon, far- och morföräldrar eller andra släktingar. Frågor om tvångsäktenskap och barnäkten- skap kan därmed inte sägas ligga inom kärnan av NCK:s verksam- hetsområde. Detta talar emot att uppdraget ges till NCK. Mot en sådan lösning talar också att NCK saknar en naturlig koppling till lokala och kommunala aktörer ute i landet. Länsstyrelserna har i uppdrag att främja och lämna stöd till insatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck i respektive län. Länsstyrelserna i , och 11 Se NCK (2010), Hedersrelaterat våld och förtryck – en kunskaps- och forskningsöversikt, red. har ett nationellt uppdrag att fördela medel för utveckling av skyddade boenden med särskild kompetens att bemöta personer utsatta för våld och förtryck i hederns namn. i har därtill drivit ett projekt kallat tillsammans med bl.a. fokuserar man på heders- relaterat våld, och har beslut fattats om ett s.k. resurs- centrum mot hedersvåld, Origo, med som värd. Origo ska bl.a. erbjuda råd och stöd till unga och erbjuda konsul- tativt stöd åt professionella. En viktig uppgift kommer att vara att stötta och utbilda yrkesverksamma i att tidigt uppmärksamma tecken på förtryck, hot och våld. Avsikten är att delar av arbetet ska komma igång . i har utöver sitt regionala uppdrag ett nationellt uppdrag att främja och lämna stöd till insatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck och kan därmed bevilja medel för både nationella och länsövergripande projekt. Vidare har i enligt regeringens handlingsplan om att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja haft i uppdrag dels att ansvara för att om kärlek/Dina rättigheter får nationell spridning, dels att ta fram en vägledning för stöd till och rehabilitering av unga som har placerats i skyddat boende, familjehem eller någon annan institution på grund av att de riskerar att bli gifta mot sin vilja eller har blivit gifta mot sin vilja. Vägledningsuppdraget redovisades genom rapporten göra skillnad. En vägledning för skydd, stöd och rehabilitering av unga som utsatts för hedersrelaterat våld och förtryck och/eller som riskerar att bli gifta mot sin vilja eller som har blivit gifta mot sin vilja (2011:14), hädanefter kallad vägledningen. i har därefter fått i uppdrag av regeringen att –2013 utveckla och sprida vägledningen. Uppdraget ska genomföras i minst sex kommuner. Inom ramen för uppdraget har etablerat ett kompetensteam för handledning och utveckling av ar- betet på den kommunala nivån. Projektets kompetensteam är en resurs dels för de sex kom- munerna, dels för att utveckla arbetet på nationell nivå. Det består av sakkunniga och personer med expertis avseende bl.a. Polisens och arbete med aktuella ärenden. Till projektet har knutits en styrgrupp bestående av representanter för bl.a. läns- styrelsen, och . Dess roll är att säkerställa att projektets upplägg och resultat är i linje med rege- Det finns planer på att bilda en referensgrupp bestående av personer med egna erfarenheter av att vara föremål för insatser i samhällets regi. i har vidare –2014 ett regeringsuppdrag att genomföra insatser för att förebygga och förhindra att unga mellan blir gifta mot sin vilja eller utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck. ska enligt uppdraget ta fram och sprida information riktad till unga, genomföra utbildningsinsatser för berörd personal inom statliga, kommunala och fristående verksamheter samt vara sammankallande för ett nätverk av nationella myndigheter. Uppdraget innebär att i tar över uppgifter som har legat på . Länsstyrelsernas uppdrag är i första hand regionala men flera länsstyrelser har, som ovan har beskrivits, dessutom nationella upp- drag inom området hedersrelaterat våld och förtryck. Nationella uppdrag förekommer också inom andra områden. Exempelvis har i ett särskilt uppdrag vad avser arbetet mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål. ska bl.a. samordna det arbete som bedrivs av myndigheter mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål och verka för stärkt samverkan mellan myndigheter, frivilligorganisationer och andra aktörer. Inom ramen för det uppdraget har initierat ett nationellt metodstödteam, NMT. I teamet ingår experter med lång operativ erfarenhet av frågan, däribland , och Ungdomsjouren/i stad. Teamet erbjuder bl.a. metodstöd i operativa ärenden. Arbetet samordnas av en nationell samordnare mot prostitution och människohandel som också finns vid i . 21.2.4Vår bedömning i organisationsfrågan Med utgångspunkt i det som har redovisats i det föregående gör vi bedömningen att det finns två aktörer som i första hand bör komma i fråga som huvudman för ett kompetensteam av det slag som vi föreslår, nämligen och i . För som huvudman talar bl.a. att det är en nationell myndighet med flera uppgifter som passar väl ihop med ett upp- drag av detta slag. Det kan finnas fördelar med en huvudman som kan meddela föreskrifter och utöva tillsyn. Dock ligger det inte i vårt nuvarande förslag att kompetensteamet ska ha sådana uppgifter. Vid i finns det en stor kompetens kring och erfarenhet av de aktuella frågorna. har flera uppdrag inom det relevanta fältet, bl.a. rörande metodutveckling, framtagande och spridning av information, genomförande av utbild- ning och främjande av samverkan. Uppdragen ligger tydligt inom ramen för de uppgifter som vi föreslår att ett kompetensteam ska ha. har redan byggt upp ett team. Vid en samlad bedömning anser vi den bästa lösningen vara att utnyttja den organisation och kompetens som finns genom att ge i ett utvidgat uppdrag. Till saken hör att i driver en webbplats med information om hedersrelaterat våld och förtryck som skulle kunna vara en utgångspunkt för den webbplats som vi föreslår att kompetensteamet ska driva. i bör alltså, åtminstone i ett inledande skede, ges uppdraget att vara huvudman för det nationella kompetensteamet. Det kan överlåtas åt kompe- tensteamet att överväga om det såvitt gäller webbplatsen är lämpligt med någon form av samverkan med NCK, som driver en kunskaps- bank kring bl.a. hedersrelaterat våld och förtryck. En förutsättning för att teamet ska kunna hantera ett uppdrag som utvidgas såväl sakligt som geografiskt är att det ges utökade resurser. Det blir med all sannolikhet nödvändigt att förstärka teamet med ytterligare personal. Man kan också tänka sig viss medverkan på konsultbasis, t.ex. av forskare som medverkar i arbetet med att sammanställa och analysera forskning samt utveckla metoder. Det är vidare viktigt att kompetensteamet organiseras på ett sådant sätt att man i arbetet kan ta tillvara de stora kunskaper som finns inom frivilligorganisationerna. Vi anser det inte lämpligt att vi i detalj föreslår hur kompe- tensteamet ska vara uppbyggt eller arbeta. Det måste finnas en flexibilitet som innebär att teamet kan anpassa sin organisation och sina arbetsformer utifrån praktiska behov och olika erfarenheter som görs. Våra överväganden nedan angående sekretess bygger emeller- tid på förutsättningen att de personer som verkar i teamet är an- ställda av i på hel- eller deltid. Om teamet kopplar in andra myndigheter i sitt arbete gäller de vanliga reglerna om sekretess myndigheter emellan. Vi tar inte ställning till frågan om teamet bör vara samlokaliserat men har, utifrån bl.a. erfarenheterna i , utgått ifrån att detta inte är nödvändigt. Med hänsyn till möjligheterna att rekrytera lämpliga medarbetare kan det också antas vara en fördel om det inte ställs krav på samlokalisering. bör det ske en utvärdering av om kompetens- teamet permanent bör vara inrättat under i Östergöt- land eller om det finns anledning att flytta över huvudmannaskapet till i första hand . Skäl som kan tala för det kan t.ex. vara att man ser ett behov av en möjlighet att meddela bindande före- skrifter för exempelvis samt att kan uppfattas som en naturligare långsiktig lösning än en länsstyrelse. 21.2.5Det behövs en särskild sekretessbestämmelse för kompetensteamets verksamhet I kompetensteamets verksamhet kan det förekomma uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Det ligger i sakens natur att det ofta finns en risk för att enskilda utsätts för övergrepp och andra allvarliga konsekvenser om uppgifterna kommer till allmän känne- dom. Det finns därför ett starkt intresse av att uppgifterna hålls hemliga. Allmänhetens och mediernas intresse av insyn är förhåll- andevis svagt. Kompetensteamet ska inte ägna sig åt myndighets- utövning och kommer i första hand att assistera andra myndigheter och verksamheter. Sekretessintresset väger avsevärt tyngre än insyns- intresset. Det minimiskydd som 21 kap. offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) erbjuder kan inte anses tillräckligt. Inte heller finns det andra sekretessbestämmelser som kan tillämpas i en verk- samhet av det slag som vi föreslår. Sammantaget anser vi att starka skäl talar för införande av en särskild bestämmelse om sekretess. Denna kan, med hänsyn till den starka kopplingen till socialtjänst- ernas verksamhet, lämpligen införas som en ny paragraf i 26 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Med hänsyn till att det ofta kan förväntas röra sig om uppgifter som enskilda lämnar till kompetensteamet eller någon annan myn- dighet eller verksamhet i förtroende, bör det råda en presumtion för sekretess. För detta talar även det starka behovet av att upp- gifterna kan hemlighållas till skydd för den enskilde. Med hänsyn till att intresset av hemlighållande är lika stort som på område, bör motsvarande inskränkningar gälla i fråga om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Risken är liten att uppgifter som kommer fram i kompetens- teamets verksamhet utnyttjas i övrig verksamhet som bedriver. Det bör likväl gälla en sekretessgräns mellan kompetens- teamets verksamhet och i övrigt, med hänsyn till att det ofta rör sig om mycket känsliga uppgifter. Att det råder en sekretessgräns blir tydligt genom att kompetensteamets verksam- het regleras i en särskild paragraf som inte omfattar övriga verksamhet och som ges en egen rubrik. Vidare förutsätter utredningen att i anordnar sin verk- samhet på ett sådant sätt att kompetensteamet kan förhålla sig själv- ständigt i förhållande till övriga verksamhetsgrenar inom länsstyr- elsen (jfr prop. 1979/80:2 Del A, KU 1979/80:37 s. 12 f.). 21.2.6Vi föreslår inte några särskilda sekretessbrytande bestämmelser Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan även mellan myndigheter samt inom en myndighet om där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen). Myndigheter kan alltså inte fritt utbyta sekretess- belagda uppgifter med varandra. I vissa fall har man infört särskilda sekretessbrytande bestämmelser, vilka har utformats efter en avväg- ning mellan myndigheternas eller enskildas behov av att ta del av uppgifterna och de intressen som de aktuella sekretessbestämmel- serna avser att skydda. Om en myndighet enligt lag eller förordning har skyldighet att lämna en viss uppgift till en annan myndighet, hindrar sekretess inte detta (10 kap. 28 § första stycket offentlig- hets- och sekretesslagen). Vidare hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den ut- lämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och torde knappast kunna bli tillämplig när det gäller kompetensteamets verksamhet. Enligt den s.k. generalklausulen (10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen) får en sekretess- belagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Viss sekretess, som det har ansetts särskilt angeläget att upprätthålla gentemot andra myndigheter, har undantagits från generalklausulens tillämpningsområde. Undantaget gäller bl.a. hälso- och sjukvårdssekretessen och socialtjänstsekre- tessen. Vi har övervägt om det bör införas några särskilda sekretess- brytande bestämmelser som skulle innebära att t.ex. alltid kan lämna ut sekretessbelagda uppgifter till kompetensteamet. Vår bedömning är att sådana regler inte bör införas. Ett skäl till vårt ställningstagande är att intresset av att skydda enskildas per- sonliga integritet väger mycket tungt. Ett annat skäl är att vi be- dömer att sekretessbrytande bestämmelser inte är nödvändiga för att kompetensteamet ska kunna utföra de uppgifter som vi föreslår att teamet ska ha. När teamet konsulteras av myndigheter och verk- samheter torde det normalt vara möjligt att lämna det behövliga biståndet utan att känna till enskildas identitet. Delar av socialakter och liknande kan lämnas ut under förutsättning att man maskerar namn och andra uppgifter som innebär att den en- skilda kan identifieras. Härtill kommer också att en vanlig sekre- tessprövning i en del fall torde utmynna i att uppgifter kan lämnas ut till kompetensteamet och att en särskild bestämmelse därför inte behövs. Vad som fordras vid den vanliga prövningen är att det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men. Vidare ska det vara tydligt att ansvaret för ärendet ligger hos den verksamhet som konsulterar teamet. Avsikten är som sagt inte att kompetensteamet ska ägna sig åt myndighetsutövning. Också detta talar för att man inte inför några särskilda sekretess- brytande bestämmelser som skulle möjliggöra för andra myndig- heter att lämna uppgifter till kompetensteamet oavsett sekretess. En annan fråga är om det behövs några särskilda regler som gör det möjligt för kompetensteamet att lämna uppgifter till andra myn- digheter. Utgångspunkten är att teamet inte ska ha en roll som nödvändiggör detta. Men det kan naturligtvis finnas situationer då det är angeläget att kompetensteamet kan förmedla uppgifter till främst socialnämnden. Det kan förekomma t.ex. om ett barn eller någon i barnets omgivning kontaktar teamet. Bedömningen av vad som bör gälla i dessa fall beror till stor del på frågan om kompetensteamet bör vara underkastat den anmäl- ningsplikt som gäller enligt 14 kap. 1 § andra stycket socialtjänst- lagen (2001:453). Anmälningsplikten är nämligen i sig sekretess- brytande. En myndighet som har anmälningsplikt både får och ska lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd. Anmälningsplikt gäller för bl.a. myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom. Med detta avses myndigheter och befattningshavare som typiskt sett i sin verksamhet kommer i kontakt med barn och ungdomar och deras förhållanden på ett sådant sätt att de kan få indikationer på att ett barn far illa. Bestämmelsen omfattar bl.a. skolor och förskolor men även t.ex. och . I och med att kompetensteamet ges uppgifter som typiskt sett berör barn och unga är det vår bedömning att en anmälningsplikt får anses uppstå, även om verksamhet i stort inte är sådan som sägs i bestämmelsen. Om denna bedömning är riktig finns det inte något behov av en särskild sekretessbrytande bestäm- melse för att teamet ska kunna göra en anmälning till vid misstanke om att ett barn far illa. Med hänsyn till vår bedömning att sekretessen inom kompe- tensteamets verksamhet bör vara lika stark som socialtjänstsekre- tessen bör kompetensteamets verksamhet undantas från general- klausulens (10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen) tillämp- ningsområde. Det bör alltså inte vara möjligt för kompetensteamet att lämna en sekretessbelagd uppgift till en myndighet med hänvis- ning till att det är uppenbart att intresset av att lämna uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. 22Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. I tidigare kapitel har vi presenterat förslag om kriminalisering av tvångsäktenskap och barnäktenskap. Det främsta syftet med sådan lagstiftning är att den ska verka förebyggande genom att få män- niskor att avhålla sig från de handlingar som har belagts med straff. Skärpt lagstiftning markerar tydligt samhällets avståndstagande. Även andra lagändringar som vi föreslår, t.ex. om avskaffande av möjlig- heten till äktenskapsdispens för underåriga, förmedlar klart att samhället inte godtar barnäktenskap. Det är dock viktigt att betona att lagstiftning bara är ett av flera medel för att få till stånd en förändring. Exempelvis är det uppen- bart att lagstiftningens attitydpåverkande och handlingsdirigerande effekt blir liten om innehållet är okänt för potentiella gärningsmän och brottsoffer. Man måste alltså informera om reglernas innehåll. Vidare inriktas en straffregel endast mot vissa särskilt allvarliga fall. Det finns många situationer som inte kommer att omfattas av straffreglerna men som kan innebära t.ex. att människors handlings- utrymme inskränks på ett sätt som inte är acceptabelt. Det är bl.a. därför viktigt att förmedla inte bara reglernas innehåll utan även de värderingar som de vilar på. Att förslag om lagstiftning behöver kombineras med andra åt- gärder framgår av våra direktiv, som särskilt lyfter fram behovet av att höja medvetenheten om tvångsäktenskap och barnäktenskap och av attitydförändringar. I vårt uppdrag ingår även att överväga om det finns behov av åtgärder för att förbättra samverkan mellan olika myndigheter. Vi har i kap. 20 gjort en övergripande beskrivning av föränd- ringsbehovet. Där har vi också lyft fram det som vid sidan om lag- Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. stiftning är särskilt viktigt för att stärka skyddet mot tvångsäkten- skap och barnäktenskap, nämligen följande. -Höjd medvetenhet och ökad kunskap om problematiken bland praktiker inom alla de verksamheter där man kan möta de ut- satta, förövarna och de utsattas barn. -Bra arbetsmetoder när det gäller såväl förebyggande arbete som akut och långsiktigt arbete med stöd, skydd och rehabilitering; särskilt behövs bättre kunskap kring frågan om och i så fall hur det går att arbeta med de utsattas familjer. -Dokumentation och spridning av arbetsmetoderna. -Samverkan och tydlig ansvarsfördelning mellan alla berörda ak- törer, såväl myndigheter som verksamheter i det civila samhället. -Långsiktighet och uthållighet i arbetet, som måste inkorporeras i myndigheters ordinarie verksamhet. Vårt förslag om inrättande av ett nationellt kompetensteam är in- riktat på flera av dessa punkter och är vårt huvudförslag när det gäller andra åtgärder än lagstiftning. Därutöver bör dock ytterligare några åtgärder övervägas. Somliga är av övergripande slag, medan andra är av detaljkaraktär. Frågan hur en medvetandehöjning kan åstadkommas diskuteras främst under rubriken (22.2). Attitydförändrande insatser diskuteras i huvudsak under rubriken Förebyggande arbete (22.3). Frågan om förändringsarbete i familjer har getts ett särskilt avsnitt (22.4). I avsnitt 22.5 tar vi upp åtgärder för stöd, skydd och rehabilite- ring. När det gäller dokumentation och spridning av bra arbetsmetoder har vi föreslagit att det nationella kompetensteamet ges en central roll. Vi utvecklar detta i avsnitt 22.6. Vi har redan i kap. 20 konstaterat att det behövs en bättre sam- verkan på flera nivåer och områden. Vårt centrala förslag i den delen är det nationella kompetensteamet. Vi fördjupar dock diskussionen något i avsnitt 22.7. I de därpå följande avsnitten diskuterar vi frågor om förbättrad samordning och överblick när det gäller bidrag och projekt (22.8) samt vissa informationsinsatser (22.9). I slutet av kapitlet tar vi upp några övriga frågor (22.10). Vissa av avsnitten rör främst personer som blir gifta mot sin vilja eller som löper risk att bli det, medan andra är relevanta även för Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. barnäktenskap som är frivilliga eller i vart fall inte föregås av på- tryckningar. Detta torde framgå av sammanhanget. Vi är medvetna om att det i vissa fall kan uppfattas som mindre motiverat att omtala barn som gifter sig frivilligt som utsatta för barnäktenskap. Vi använder ändå denna terminologi, delvis av enkel- hetsskäl. Dessutom anser vi att det är befogat av andra anledningar, främst att barn kan sakna tillräcklig mognad för att ta ställning till den stora fråga som ett giftermål innebär. Vidare kan även det barn som frivilligt har gift sig, t.ex. genom en religiös eller traditionell ceremoni utan juridisk verkan, hamna i mycket svåra situationer om barnet senare vill skilja sig och skilsmässa inte accepteras av om- givningen. I vissa fall kan barnet därigenom anses ha skadat familjens heder, vilket kan leda till olika repressalier. 22.2.1Behovet av ökad kunskap Enligt våra direktiv ska vi överväga hur man kan åstadkomma en höjd medvetenhet om barnäktenskap och tvångsäktenskap hos per- soner som i olika sammanhang kommer i kontakt med barn och ungdomar som riskerar att drabbas. Som vi har konstaterat i kap. 20 sammanfaller frågan om medvetenhet till stor del med frågan om kunskap. Den mest centrala åtgärden för att höja såväl medveten- heten som kunskapsnivån är utbildning. Kunskap och medvetenhet om problematiken och dess konse- kvenser är avgörande för att personers utsatthet ska uppmärk- sammas, för ett gott bemötande och riktiga beslut, liksom för det förebyggande arbetet och förändrade attityder i samhället. har pekat på att utbildningen av yrkesverk- samma måste utvecklas för att det förebyggande arbetet med familjer och unga ska bli effektivt.1 Även har pekat på behovet av utbildning och har betonat att det behövs såväl grundläggande kunskaper hos många som spetskompetens hos vissa.2 tar bl.a. upp bemöt- andefrågor, kunskapen om hur problematiken tar sig uttryck och förmågan att upptäcka utsatthet och bedöma risker. 1Ungdomsstyrelsen (2010:15), Av egen vilja. 2Socialstyrelsen (2011), Personer utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck samt barn och unga som blir gifta mot sin vilja. Analys av behov inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Utbildning, förebyggande insatser, familjearbete m.m. Utbildningsarbetet måste vara långsiktigt. Detta har också varit regeringens utgångspunkt (se skr. 2009/10:229). Punktinsatser, som t.ex. utbildningsuppdrag , framstår därför inte som tillräckliga. Detta har även (Brå) slagit fast i sin slutredovisning av uppdraget att utvärdera regeringens handlingsplan om mäns våld mot kvinnor, hedersrela- terat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer.3 Brå kon- staterar att utbildning genom engångssatsningar kan förlora i effekt. Detta gäller särskilt verksamheter med hög per- sonalomsättning, som . Vi diskuterar i det följande vilka kunskapshöjande åtgärder som bör vidtas. Först beskriver vi kortfattat några utbildningssatsningar som har gjorts och åtgärder som pågår eller har beslutats.