sou · GZB375d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Utredaren anser att det finns viss flexibilitet i de nuvarande djurskyddsföreskrifterna. Många av föreskrifterna är målinriktade bestämmelser där mycket lämnas öppet för djurhållaren att lösa på olika sätt. För djurhållning av lantbruksdjur och häst finns också möjlighet att göra mindre avvikelser från måttbestämmelser om djurvälfärden i stort är god. Vidare finns etablerade system för hantering av nya tekniska lösningar som gör att dessa kan få användas om de godkänns efter prövning från djurhälso- och djurskyddssynpunkt, s.k. nyteknikprövning (se Särskilda krav för viss djurhållning). I lagstiftningen finns dock också mindre flexibla bestämmelser, t.ex. exakt angivna minimått som anger hur mycket plats djuret minst ska ha att röra sig på, äta vid eller liknande. Dessa ifrågasätts emellanåt och branschorganisationerna har efterfrågat en större helhetssyn som tillåter vissa avvikelser från dessa mått. finns som ovan nämnts denna möjlighet för lantbruksdjur och häst. För att en sådan avvikelse ska få göras ska det först göras en helhetsbedömning av djurmiljön och av vilka konsekvenser som måttavvikelsen kan få från djurskyddssynpunkt. Utredaren anser att man bör införa en motsvarande möjlighet även för andra djur, t.ex. djur som hålls för sällskap och hobby. Utredaren anser att en sådan bestämmelse skulle ge mer flexibilitet utan att sänka djurskyddsnivån eftersom avvikelser endast tillåts där en helhetsbedömning har visat att avvikelsen inte påverkar djurskyddet. När det gäller nu gällande bestämmelser om hållande av sällskapsdjur vill utredaren dock påpeka att vissa minimimått är förvånansvärt lågt satta och bör ses över. För att rätten att göra mindre avvikelser ska fungera som ett element för flexibilitet i lagstiftningen så krävs det att den används på ett korrekt sätt. Mindre avvikelser bör t.ex. endast accepteras för befintliga anläggningar. Utredaren ser inte någon anledning till att man vid nybyggnation ska acceptera djurhållning som inte uppfyller minimimåtten. Vidare måste djurmiljön och djurskyddsriskerna Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur bedömas i varje enskilt fall. Som utredaren ser det är det inte förenligt med djurskyddslagstiftningen att etablera rutiner där ett visst antal centimetrar eller viss procent av måtten alltid accepteras som mindre avvikelse. Om inte en kritisk helhetsbedömning görs i varje enskilt fall blir rätten att göra mindre avvikelse från regelverket i stället en sänkning av djurskyddsnivån. Frågan är aktuell i och länsstyrelsernas projekt (se Nulägesbeskrivningen med analys). Utredaren förutsätter att detta leder till en korrekt och likriktad användning av möjligheten till att få göra mindre avvikelse. Som utredaren ser det behövs det på djurområdet en minimilagstiftning som tydligt anger vad som är den undre gränsen för vad som är en acceptabel djurhållning. Lagstiftningens mål är att förebygga djurskyddsproblem och bestämmelserna är utformade för att minimera risken för dålig djurvälfärd även hos den djurhållare som kompetensmässigt ligger under genomsnittet. I praktiken varierar dock risken för djurskyddsproblem mycket beroende på olika djurhållares kompetens, praktiska förutsättningar, intresse och ekonomi. För duktiga djurhållare kan bestämmelserna verka hämmande eftersom dessa djurhållare även skulle klara av att ha en god djurhållning under andra former än vad som minimilagstiftningen föreskriver. Utredaren anser att det är viktigt att denna grupp av djurhållare premieras och känner att det finns möjligheter till utveckling och alternativa lösningar. Som utredaren ser det är olika former av kontrollprogram en möjlighet till utveckling och andra lösningar. Frågan om hur dessa kontrollprogram ska se ut och vilka villkor som ska gälla för dem har utretts av i rapporten djurskydd i förändring och frågan granskas ytterligare av Landsbygdsdepartementet. Utredaren anser att det bör vara möjligt med olika kontrollprogramslösningar så att branscherna vid utarbetandet av förslagen till program kan välja vilken nivå som respektive program bör ligga på. Alla program som medför avvikelser från gällande lagstiftning. måste dock först godkännas av och alla aspekter av djurvälfärden måste säkerställas. Utredaren anser exempelvis att möjligheten till att utföra naturliga beteenden inte kan ersättas med andra välfärdsaspekter, som t.ex. djurhälsa. Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Målstyrning, tydlighet, föreskriftsmotiv och allmänna råd Som har nämnts anser utredaren att det är viktigt att bestämmelserna i lagstiftningen är målinriktade så att det finns flexibilitet för djurhållarna att uppfylla dem på flera olika sätt. Detta kan stimulera nytänkande inom djurhållningen och öppna för nya möjligheter till företagande och en bättre djurvälfärd. Att införa fler funktionsregler i stället för resursregler har påtalats som en möjlighet för att få ett mer målstyrt regelverk. Som utredaren ser det är det dock inte formen på ett krav som är avgörande för hur flexibelt kravet är utan detta beror i stället på om det är formulerat så att bestämmelsen endast kan uppfyllas på ett sätt eller på flera olika sätt. En resursregel kan hålla samma låga eller ännu lägre detaljeringsgrad än en funktionsregel (se avsnittet Funktionsregler eller resursregler?) Utredaren anser därför att såväl funktionsregler som resursregler kan vara lämpliga att använda i en målstyrd lagstiftning och att den regelform som bäst når målet med bestämmelsen bör användas. Utredaren anser däremot att det är mycket viktigt att reglerna är tydliga så att djurägare och kontrollpersonal m.fl. enkelt kan förstå vad som avses. Utredaren har i sin översyn av djurskyddsföreskrifterna konstaterat att en del av dessa bör kunna göras enklare och tydligare. Utredaren föreslår därför att i sin översyn av föreskrifterna även tar hänsyn till användarperspektivet och gör bestämmelserna tydligare. Utredaren har också sett över möjligheten att göra om bestämmelser i föreskrifter till allmänna råd. Det har framförts till utredaren att detta skulle öka flexibiliteten och sänka detaljeringsgraden i lagstiftningen. Detta har bl.a. i viss utsträckning gjorts i livsmedelslagstiftningen. Ett allmänt råd är en vägledning från myndigheten om hur en generell eller målinriktad bestämmelse kan uppfyllas. Den riktar sig till den som den generella bestämmelsen riktas mot, vanligen djurhållaren, men djurhållaren är inte tvingad att följa det allmänna rådet. Djurhållaren kan välja en annan lösning om resultatet blir lika bra. Utredaren konstaterar att det finns allmänna råd kopplade till många av djurskyddsföreskrifter. Utredaren anser att i översynen av föreskrifterna bör överväga om det går att göra om vissa bestämmelser till allmänna råd. Om det är möjligt eller inte måste bedömas i varje Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur enskilt fall utifrån bl.a. djurskyddsrisker, behov och förutsättningar hos olika djurhållningar. Det förtjänar att nämnas att vissa djurskyddsbestämmelser utgör ett genomförande av EU-direktiv. Ett flertal av direktiven innehåller detaljerade bestämmelser om bl.a. måttstorlekar. Sådana bestämmelser måste genomföras i nationell lagstiftning och kan naturligtvis inte ersättas av allmänna råd. Detsamma gäller i viss mån även de bestämmelser som har införts i lagstiftningen från Europarådskonventionerna som också har förbundit sig att följa. Som utredaren bedömer det betyder detta i praktiken att det endast är de bestämmelser som har nationell grund som kan göras om till allmänna råd. Möjligheten att göra lagstiftningen mer flexibel på detta sätt är, som utredaren ser det, därför begränsad. Enligt erfarenheter ställer ett system med allmänna råd större krav på kunskap och kompetens hos kontrollpersonal. påtalar också att med en flexibelt utformad lagstiftning ökar behovet av stöd och vägledning för kontrollpersonal vid de behöriga myndigheterna. Utredaren anser därför att om detaljeringsgraden i föreskrifterna sänks och det i stället införs fler allmänna råd på vissa områden så måste detta följas av åtgärder för att stärka kompetensen i den offentliga kontrollen. Kontrollpersonalen måste då få bättre utbildning, verktyg och stöd i sitt kontrollarbete. Om lagstiftningen går mot att kontrollpersonalen ska göra fler individuella bedömningar krävs det enligt utredarens bedömning avsevärda utbildnings- och likriktningsinsatser för att det ska ske på ett likartat och rättssäkert sätt över hela landet. Från olika håll har det framförts till utredaren att djurskyddsbestämmelserna ska utgå från djuren och vara baserade på det man kan utläsa från att studera djurens hälsa och beteende. Det har också framförts att djurbaserade välfärdsparametrar har potential att ersätta detaljerade krav i lagstiftningen. Utredaren har i arbetet med denna fråga bl.a. inhämtat information från forskare i projektet (WQ), se tidigare avsnitt. Utredaren konstaterar att dagens djurskyddslagstiftning innehåller bestämmelser som utgår från djurens behov och att det finns Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur bestämmelser som utgår från en bedömning av djuret. I djurskyddsbestämmelserna finns det t.ex. krav på att djuren ska vara tillfredsställande rena och att de ska vara friska och fria från skador osv. Som utredaren ser det krävs det för att skapa en god djurvälfärd att man både ser på djuret och dess miljö, dvs. det finns ett behov av såväl djurbaserade som resursbaserade bestämmelser. Utredaren konstaterar också att många av de resursbaserade bestämmelser som finns i lag och föreskrifter har sitt ursprung i studier av djur och djurhållning. Som exempel kan nämnas att de måttbestämmelser som finns är resultatet av vad som har visat sig ge djur en god djurvälfärd genom studier eller erfarenhet. Utredaren bedömer att system som bygger på djurbaserade välfärdsparametrar har potential att förbättra djurvälfärden och att höja den långt över den minimistadgade nivån i lagstiftningen om de används som komplement till denna. Utredaren anser även att dessa system har potential till att kunna användas i djurhållarnas egenkontroll och i myndigheternas kontrollarbete samt i riskbedömningen av kontrollobjekt. Dessa parametrar bör om möjligt kvantifieras för att kontrollpersonalen ska veta vad som är acceptabel djurhållning och detta bör göras i djurskyddsföreskrifter eller i kontrollvägledningar. Utredaren bedömer även att välfärdsparametrar skulle kunna användas av producenter som väljer att hålla en högre djurskyddsnivå än lagstiftningens miniminivå och marknadsför sina produkter utifrån detta. Utredaren anser dock inte att system som använder djurbaserade välfärdsparametrar för att mäta djurvälfärd kan ersätta lagstiftning. Djurskyddslagstiftningen är utformad för att förebygga att djurskyddsproblem uppkommer, dvs. tanken är att man på förhand ska veta hur man ska hålla och sköta djur så att man uppnår god djurvälfärd. Med hjälp av system där man mäter djurvälfärden kan man utvärdera hur bra djurvälfärden är, men dessa talar inte om på förhand hur en god djurvälfärd skapas. Om system med djurbaserade välfärdsparametrar skulle ersätta dagens bestämmelser skulle det innebära att problemen upptäcktes först i efterhand när ett djurlidande redan uppstått och eventuellt pågått beroende på hur ofta mätning och utvärdering av djurvälfärden sker. Utredarens utgångspunkt är att djurskyddslagstiftningen ska vara förebyggande så att de djur som vi har i vår vård ska försäkras en god djurvälfärd. Utredaren anser vidare att tydliga bestämmelser gällande minimimått för djurutrymmen osv. behövs vid t.ex. nybyggnation Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Vid byggnation av stall finns inte någon djurvälfärd att bedöma och om dessa bestämmelser ersattes med en efterhandskontroll av djurens välfärd skulle det kunna resultera i att stallet behövde byggas om. Som utredaren ser det vore detta förödande både för företagarens ekonomi och för djuren som hållits i ett undermåligt stall. 5.6.2Vetenskapligt råd knyts till föreskriftsarbetet Utredaren anser att det är mycket viktigt att djurskyddslagstiftningen är baserad på vetenskap och beprövad erfarenhet. Utredaren föreslår därför att det införs en särskild rådsstruktur som hanterar den vetenskapliga grunden i specifika frågor före det att ekonomiska och politiska avvägningar görs. Djurskyddsbestämmelserna har i olika sammanhang fått kritik för att de inte i tillräcklig utsträckning är baserade på vetenskapliga rön. Den vetenskapliga grunden efterfrågas exempelvis ofta när bestämmelserna får inverkan på djurhållarnas ekonomi. har olika råd där myndigheter, forskare, bransch- och intresseorganisationer är representerade. Utredaren anser att det är lämpligt att dessa råd finns kvar för att ge myndigheten hjälp i avvägningar mellan djurskyddsintresse och ekonomi. Utredaren anser dock att före det att dessa avvägningar görs bör den vetenskapliga grunden i frågorna vara klarlagd. För att göra detta anser utredaren att det behövs ett råd där forskningsresultat kritiskt granskas och diskuteras av en grupp med forskare som är insatta i området. Utredaren befarar att utan ett särskilt vetenskapligt råd finns det en stor risk att forskningsresultat med olika tyngd och tillförlitlighet används felaktigt. Att ha den vetenskapliga grunden samlad och presenterad från ett oberoende råd skulle också väsentligt förenkla myndighetens arbete eftersom denna skulle ha en vetenskapligt förankrad grund att stå på om motiven i bestämmelserna ifrågasätts. Utredaren föreslår därför att det uppdras till Nationellt välfärdscentrum för djurskydd att inrätta ett vetenskapligt råd. Utredaren anser att uppgiften att ansvara för detta råd ligger väl i linje med Nationella välfärdscentrets uppdrag. Som utredaren ser det bör forskarna i rådsstrukturen variera beroende på fråga så att det säkerställs att rådet har exakt rätt kompetens för uppgiften. På så sätt är arbetsinsatsen för berörda forskare också mindre eftersom Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur det endast rör sig om deltagande i ett temporärt arbete. Det vetenskapliga rådet bör dock drivas och skötas i regi av Nationellt välfärdscentrum för djurskydd och i nära samarbete med . Utredaren anser att utifrån den vetenskapliga grunden som rådet ger kan sedan myndigheten med hjälp av redan befintliga rådsstrukturer göra avvägningar på samma sätt som det görs mellan djurskyddsintresse och ekonomi. Utöver den vetenskapliga värderingen ska den vanliga processen med dialog följas vid föreskriftsförändringar. Dialogen mellan bransch- och intresseorganisationer är en mycket viktig del i föreskriftsprocessen. Detta möjliggör för bransch- och intresseorganisationerna att ta sitt ansvar och hjälpa myndigheten att skapa ett ändamålsenligt regelverk som får acceptans hos djurhållarna. Översyn av djurskyddsföreskrifter och andra åtgärder Utredaren presenterar i detta betänkande författningsförslag som medför att regeringen bör uppdra åt att uppdatera sina djurskyddsföreskrifter. Utredaren föreslår också ett antal andra åtgärder för att lösa de djurskyddsproblem som utredningen har behandlat. Nedan presenterar utredare sin syn på vilka åtgärder som bör uppdras åt . Allmän översyn för att förenkla djurskyddslagstiftningen ska göra en översyn av verkets djurskyddsföreskrifter i syfte att 1.sänka detaljeringsgraden, öka målstyrning och göra om föreskrifter till allmänna råd där så är möjligt, 2.göra föreskrifterna tydligare och lättare att förstå, 3.införa en bestämmelse som möjliggör mindre avvikelse från vissa bestämmelser för andra djurgrupper än lantbruksdjur och häst, och 4.utarbeta föreskriftsmotiv, artkarakteristika eller annat informationsmaterial knutet till föreskrifterna. Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur Villkor i denna översyn ska vara att minst samma nivå på djurskydd och rättsäkerhet bibehålls som i gällande lagstiftning. Föreskrifterna ska också grundas på vetenskaplig forskning och beprövad erfarenhet. Införande av bestämmelser från lag och förordning 1.Utredaren föreslår att vissa mer detaljerade bestämmelser som finns i lag eller förordning ska flyttas till föreskrifter. Detta gäller t.ex. att kor ska hållas på bete och att höns ska ha tillgång till sandbad, sittpinne och rede. ska införa dessa bestämmelser i sina föreskrifter. Hållande och skötande av djur ska genomföra följande åtgärder. 1.Meddela föreskrifter om förbud mot obedövad kastrering av gris . Analysera möjligheterna att förbjuda kastrering av grisar till förmån för andra alternativ (se Utredarens övriga överväganden). 2.Göra en översyn av samtliga föreskrifter för att säkerställa att kraven på naturligt beteende är uppfyllt. Översynen ska göras mot bakgrund av den nya definitionen av naturligt beteende och ny forskning på området. Översynen ska omfatta bl.a. beteenden som relaterar till rörelse, vila, komfort, sysselsättning, och socialt umgänge (se Naturligt beteende). 3.Meddela föreskrifter om märkning och registrering av katter samt om hållande av katter och begränsning av deras möjlighet till fortplantning (se Övergivna och förvildade djur). 4.Meddela föreskrifter om villkor för och undantag från och villkor för förprövningen samt föreskrifter om vad som bör avses med större omfattning (se Särskilda krav för viss djurhållning). 5.Upphäva föreskrifter som rör tillstånd enligt 16 § djurskyddslagen (se Särskilda krav för viss djurhållning). Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur 6.Göra en översyn av i vilken takt som utfasningen av uppbundna system ska göras (se Utredarens övriga överväganden). 7.Göra en översyn av föreskrifterna gällande hållande av djur vid cirkus och undersöka om det finns behov av att meddela ytterligare förbud mot att föra runt och förevisa djur på cirkus(se Särskilda krav för viss djurhållning). 8.Göra en översyn av föreskrifterna om hållande av djur för sällskap och hobby. I översynen ska ingå att införa en lista på vilka djur som får hållas för dessa ändamål. Endast djur vars behov går att uppfylla på ett djurskyddsmässigt acceptabelt sätt ska få hållas som sällskapsdjur (se Särskilda krav för viss djurhållning). ska genomföra följande åtgärder. 1.Meddela föreskrifter om vilken kompetens respektive utbildning som den som håller djur eller hanterar djur ska inneha samt föreskrifter om undantag från kravet på utbildning om det är motiverat (se Utredarens övriga överväganden). 2.Införande av utbildningskrav inom avelsområdet för hunduppfödare (se som medför lidande för djuren). ska genomföra följande åtgärder. 1.Göra en översyn av föreskrifterna och vägledningen till länsstyrelserna om offentlig kontroll när det gäller krav på kompetens och utbildning för kontrollpersonalen (se Utredarens övriga överväganden). 2.Utveckla kontrollmetodik för systemkontroller (se Utredarens övriga överväganden). 3.Ta fram checklistor för olika arter av sällskapsdjur (se Särskilda krav för viss djurhållning). Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur ska genomföra följande åtgärder. 1.Göra en översyn av avelsföreskrifterna. Dessa måste förtydligas och formuleras på ett sådant sätt att kontrollmyndigheterna har möjlighet att vidta rättsliga åtgärder vid bristande efterlevnad (se som medför lidande för djur). 2.Göra en översyn av avelsföreskrifterna i syfte att uppdatera listorna för genetiska defekter samt införa sådana listor för fler djurslag (se som medför lidande för djur). 3.Införa rapporteringsplikt gällande ärftliga defekter. Veterinärer ska rapportera dessa defekter för sällskapsdjur inklusive hund, katt samt för häst. Detta bör gälla såväl förlossningssvårigheter som medicinska defekter, exempelvis benproblem, andningsproblem eller andra liknande defekter (se som medför lidande för djur). 4.Införa rutiner för att tillhandahålla uppgifter till länsstyrelserna och allmänheten om avelsproblem inom vissa raser. Länsstyrelserna bör använda detta i sin riskbedömning av kontrollobjekten (se som medför lidande för djur). 5.Ändra raskoden för korsningsdjur av nötkreatur vid slakt så att föräldradjurens ras kan utläsas (se som medför lidande för djur). 6.Meddela föreskrifter om informationskrav vid försäljning av hundar, katter och övriga sällskapsdjur samt av häst. Av föreskrifterna bör framgå att informationen vid försäljning av renrasiga hundar och katter ska innehålla rasspecifik information om de avelsproblem som kan förekomma för den ifrågavarande hundrasen (se som medför lidande för djur). 7.Uppmuntra kattorganisationer till att införa rasspecifika domaranvisningar liknande dem som finns för hund (se som medför lidande för djur). a.utvärdera avelsmål med jämna mellanrum gällande mjölkkor, Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur b.utreda om forskning kring smågrisdödlighet kan vara en framkomlig väg för att minska smågrisdödligheten, c.initiera studier om benfel och övriga ärftliga defekter hos slaktkycklingar, d.stimulera forskning så att mer långsamväxande slaktkycklingar kan användas i ekologisk produktion, e.stimulera forskning i syfte att minska fjäderplockning bland värphöns (se som medför lidande för djur). ska genomföra följande åtgärder. 1.Meddela föreskrifter om användning av spö vid tävling. Av föreskrifterna ska framgå att spödrivning i frammaningssyfte är förbjudet och att spöet ska ha en lätt synlig färg (se Träning och tävling med djur). 2.Meddela föreskrifter om utvidgad veterinärbesiktning vid travlopp (se Träning och tävling med djur). 3.Vidta åtgärder i syfte att likrikta banveterinärernas verksamhet och bedömningar samt åtgärder för att hjälpa banveterinärerna i deras myndighetsutövning (se Träning och tävling med djur). 4.Meddela föreskrifter om förbud mot att använda grävling vid grytanlagsprov samt undersöka om förbud bör införas mot att använda andra djur på motsvarande sätt(se Träning och tävling med djur). ska genomföra följande åtgärder. 1.Införa vägledning riktade till länsstyrelserna om hantering av ärenden om djurförbud och omhändertagande av djur (se Omhändertagande och djurförbud). Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur ska utarbeta lämpligt informationsmaterial för berörda personalkategorier inom vård och omsorg som kan beröras av den sekretessbrytande regeln (se Sekretessfrågor och informationsutbyte). Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer ska undersöka och vid behov införa föreskrifter om särregler vid krissituationer (se Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer). Som framgår av tidigare diskussion anser utredaren att en förutsättning för att sänka detaljeringsgraden är att det görs en bedömning av varje enskild bestämmelses risker och möjligheter. Bedömningen ska grunda sig på vetenskap och beprövad erfarenhet och ske i samråd med olika myndigheter, bransch- och intresseorganisationer. Utredaren har därför inte bedömt att det är möjligt att inom ramen för utredningens arbete göra sådana bedömningar och lämnar därför inte några författningsförslag på hur föreskrifternas detaljeringsgrad kan sänkas. Detta arbete bör i stället utföras av i översynen av djurskyddsföreskrifterna. Utredaren lämnar däremot nedan förslag på hur en bestämmelse kan förenklas och göras mer lättförstådd. Utredaren har valt 2 kap. 17 § i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2010:15) om djurhållning inom lantbruket m.m. eftersom utredaren har bedömt denna som svår att förstå. Utredarens förslag innebär inte någon ändring i sak. 17 § Endast i värmeisolerade stallar får liggytan för nötkreatur innehålla dränerande golv utan ströbädd och då endast i följande fall: 1. för kalvar som är äldre än en månad, ungdjur och vuxna tjurar i boxar med heltäckande spaltgolv av gummi eller annat eftergivligt material, Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur 2.fram till för kalvar som är äldre än en månad och högst i boxar med annat heltäckande spaltgolv än vad som avses i punkt 1,