sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Varje medlemsstat, före- trädd av sin regering, ska därför underteckna och genomföra ett åtagande om att skapa förtroende för statistiken, varigenom sär- skilda politiska åtaganden görs för att genomföra riktlinjerna och upprätta ett nationellt program för kvalitetssäkring, inklusive själv- utvärderingar och förbättringsåtgärder. Kommissionen ska kontra- signera åtagandet. Dessa åtaganden ska regelbundet övervakas av kommissionen genom de årsrapporter som medlemsstaterna skickar in. Kommissionen ska rapportera till och rådet EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet om genomförandet av åtagandena senast efter det att den reviderade statistikförordningen har trätt i kraft. Som nämnts är riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) ett icke bindande dokument. Medlemsstaternas statistik- byråer har dock åtagit sig att följa riktlinjerna. vill kommis- sionen att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra dessa. Enligt förslaget förs en del av riktlinjerna in i statistikförordningen och blir därmed rättsligt bindande. Övriga riktlinjer är fortfarande ett självreglerande instrument. Men man vill likväl att varje medlemsstat ska vidta åtgärder för att se till att de verkligen följs i alla led av statistikproduktionen. Hur stor föränd- ringen blir beror på hur väl staterna följer riktlinjerna . Mot bakgrund av vad som har framkommit i utredningsarbetet kan konstateras att riktlinjerna i stort sett redan följs i . Jag har föreslagit att lagkraven på statistikens kvalitet ska for- muleras med utgångspunkt i de kvalitetskriterier som finns i EU:s statistikförordning, se nedan i avsnitt 13.3.2. Jag har också före- slagit att strävan att minska uppgiftslämnarbördan, som återfinns såväl i EU:s statistikförordning som i riktlinjerna för europeisk statistik, ska komma till uttryck i förordningen om den officiella statistiken, se nedan avsnitt 13.3.4. Vidare har jag föreslagit att SCB enligt sin instruktion ska ges huvudansvar och en samordnande roll i arbetet med den självutvär- dering som ska ligga till grund för årliga rapporter till EU- kommissionen om efterlevnaden av kraven i EU:s statistikförord- ning (se avsnitt 12.3.3). Därmed skapas förutsättningar för att ska kunna uppfylla kravet på att skicka in årsrapporter till kommissionen. Underlagen till självutvärderingarna bör tas fram av respektive myndighet som framställer europeisk statistik. Som fram- gått anser jag att den mer allmänna reglering som återfinns dels i 7 § myndighetsförordningen (2007:515), där det anges att myndig- heten ska ge regeringen stöd vid deltagande i verksam- heten inom Europeiska unionen, och dels i 6 § förvaltnings- lagen (1986:223), om samverkan mellan myndigheterna, ger till- räcklig grund för övriga myndigheters medverkan och därmed för att SCB ska kunna uppfylla sitt uppdrag. Vad gäller det åtagande om förtroende för statistiken som måste upprätta om ändringen träder i kraft, och som och kommissionen redan har upprättat (se kapitel 5), så är min bedöm- ning följande. blir skyldigt att skriva under ett sådant om den föreslagna förändringen genomförs. Enligt motiven ska under- EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet skrifterna ske på högsta nivå. Varje åtagande om att skapa förtro- ende för statistiken bör enligt förordningen utarbetas individuellt av den berörda medlemsstaten och innehålla landspecifika förbätt- ringsåtgärder. För svensk del innebär detta enligt min uppfattning att regeringen ska göra ett sådant åtagande och ge in det till kom- missionen. Såsom skrivningarna ser ut i kommissionens förslag rör det sig, så vitt jag kan bedöma, om en engångsföreteelse. Kommis- sionen ska sedan övervaka att åtagandet fullgörs genom de års- rapporter som ges in. Skrivningarna i den föreslagna artikeln bör rimligen förstås så att det inte handlar om att regeringen ska garantera kvaliteten i statistiken, dess bakomliggande källor och alla statistikprodukter. Lydelsen ger snarare vid handen att regeringen ska göra vissa poli- tiska åtaganden för att säkra kvaliteten och därmed säkerställa ett förtroende för statistiken. Regeringen ska redovisa vilka dessa åtag- anden är. Detta är rimligen fullt möjligt. Man skulle kunna tänka sig att dokumentet beskriver ändringar som genomförts i lag och förordning samt i instruktioner till SCB och andra ansvariga myn- digheter, att man gett Statskontoret i uppdrag att granska SCB:s kvalitetsarbete, osv. Om mina förslag antas, att SCB ska ha huvud- ansvaret för självutvärderingarna och att Rådet för den officiella statistiken ska genomföra löpande granskningar av bl.a. kvaliteten, är även detta sådana åtgärder som kan nämnas. Min uppfattning är att regleringen innebär att regeringen ska visa hur man arbetar med dessa frågor och vilka åtgärder man har vidtagit. Den utformning som åtagande har stärker den uppfattningen. Om rege- ringen anser sig behöva uttala att arbetet hos de myndigheter som framställer europeisk statistik är i sin ordning bör de självutvär- deringar som dessa ska genomföra kunna ligga till grund för ett så- dant uttalande. Det bör noteras att dagens svenska kvalitetskriterier i hög grad motsvarar vad som gäller, respektive är på gång, på EU-nivå. Enligt en analys som gjordes inom ramen för Rådet för den offi- ciella statistiken finns således åtminstone en 85-procentig överens- stämmelse mellan de kvalitetskriterier som i en vidare mening an- vänds i officiella statistik och den ursprungliga Code of Practice. Än tydligare blir detta med mitt förslag att föra in kri- terierna i EU:s statistikförordning i lagen om den officiella stati- stiken. De riktlinjer som fastställdes av Rådet för den offi- ciella statistiken, MIS 2006:1 Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik, har stora likheter med dem som finns i EU:s rikt- EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet Där anvisas även en arbetsprocess som påminner om den som föreslås i EU. Således kan varje statistikansvarig myndighet välja att göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik, som innebär att den arbetar i enlighet med riktlinjerna. Det handlar om rutiner för kvalitetsarbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken. Jag har i kapitel 8 redovisat mina övervägan- den om kvaliteten och lämnat förslag på hur denna ska regleras. Som framgått är dessa förslag delvis ett led i att harmonisera svensk rätt med . 13.2.5Ökad användning av administrativa källor (artikel 17a) Artikeln är ny, men mycket av innehållet finns redan i nu gällande förordning. EU vill öka användandet av administrativa källor i stati- stikproduktionen. använder i stor utsträckning administrativa data i sin statistikproduktion. Frågan är därför om denna del av artikeln för svensk del kommer att medföra några större skillnader i praktiken. Vid mitt besök hos framfördes också att enligt dess uppfattning redan i huvudsak uppfyller kraven. Det som framstår som nytt är andra punkten att NSI ska rådfrågas om och delta i den ursprungliga utformningen, den efterföljande utvecklingen och avslutandet av administrativa register som andra organ bygger upp och upprätthåller. NSI ska ha rätt att samordna standardiseringsarbetet för administrativa register som är relevanta för statistikframställning. Såsom skrivningarna är utformade i för- slaget bör kunna uppfylla det EU kräver genom en samråds- skyldighet. Mina överväganden i denna fråga finns i avsnitt 8.2.3. Jag har föreslagit att det av förordningen om den officiella stati- stiken ska framgå att de statistikansvariga myndigheterna ska priori- tera användandet av administrativa data om sådana finns tillgängliga vilket är ett led i att tillgodose denna artikel. De juridiska förutsättningarna för tillgång till administrativa upp- gifter för statistikproduktion finns redan i svensk rätt genom reg- leringen i 6 § förordningen om den officiella statistiken och bestäm- melserna i 6 § förvaltningslagen. Det finns alltså redan reglerat i lag att SCB (och övriga statistikansvariga myndigheter) ska ha rätt att få de uppgifter från statliga myndigheter som behövs för framställ- ning av officiell statistik och hur detta ska ske. När det gäller stati- stik som inte är officiell statistik finns den ovan nämnda regle- EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet ringen i förvaltningslagen. För mina överväganden när det gäller denna fråga se avsnitt 8.2.3. Vad gäller kostnadsfriheten torde det bli en fråga om huruvida nationell lagstiftning medger en sådan lösning utan normativa eller kostnadsmässiga konsekvenser. Det kan nämnas att SCB i sin in- struktion har rätt att ta betalt. 13.3Ändringar i nationell rätt till följd av harmonisering med 13.3.1Tydligt utpekande av SCB som nationella statistikbyrå Som framgått lägger EU-regleringen på statistikområdet stort fokus på medlemsstaternas nationella statistikbyråer, NSI. Pågående utveck- lingsarbete inom EU tyder som konstaterats på att NSI kommer att spela en än viktigare roll än . Enligt förslaget till ny lydelse i EU:s statistikförordning ska den nationella statistik- byrån fungera som enda kontaktpunkt för statistikfrågor och dess samordningsansvar ska omfatta alla andra nationella myn- digheter med ansvar för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. Det råder inget tvivel om att SCB är NSI. Som kon- staterats i kapitel 5 saknas dock i gällande rätt ett tydligt utpekande av att det är SCB som är nationella statistikbyrå. Den reglering som finns är 2 § andra punkten förordning (2007:762) med instruktion för av vilken det framgår att SCB, utöver det som följer av statistikförordningen, har till uppgift att samordna överlämnandet av statistiska uppgifter till inter- nationella organisationer. Mot denna bakgrund har jag föreslagit att SCB ska pekas ut som nationella statistikbyrå; se kapitel 12 där motiven utvecklas närmare. Utpekandet ska placeras i SCB:s instruktion. EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet 13.3.2Lagkraven på statistikens kvalitet bör motsvara dem i EU:s statistikförordning Kvalitetskraven i lagen om den officiella statistiken är som konsta- terats i kapitel 8 relativt få, särskilt i jämförelse med kvalitets- kriterierna i . I EU:s statistikförordning anges sju kvali- tetskriterier som ska tillämpas för den europeiska statistiken. Kri- terierna framgår av artikel 12 och är: Relevans: mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser använ- darnas nuvarande och potentiella behov. Noggrannhet: grad av överensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena. Aktualitet: perioden mellan den tidpunkt då de statistiska upp- gifterna finns tillgängliga och den händelse eller företeelse som de beskriver. Punktlighet: den tid som förflyter mellan det datum uppgifterna görs tillgängliga och det datum som de skulle ha lämnats. Tillgänglighet och tydlighet: de villkor och sätt på vilka använ- darna kan få tillgång till, använda och tolka uppgifter. Jämförbarhet: mätning av effekten av skillnader i de statistiska begrepp, mätverktyg och mätförfaranden som använts, när stati- stik från olika geografiska områden eller sektorsområden eller från olika tidsperioder jämförs. Samstämmighet: mått på i vilken utsträckning uppgifterna med tillförlitlighet kan kombineras på olika sätt och för olika ända- mål. Skillnaden i detta hänseende mellan svensk officiell statistik och europeisk statistik är dock betydligt mindre i praktiken. Som kon- staterats i kapitel 8 överensstämmer det kvalitetsbegrepp som i vidare mening används i officiella statistik – t.ex. som grund för riktlinjerna och kriterierna för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken1 – i hög grad med vad som anges i EU:s statistikförord- ning. En stor skillnad är dock att stora delar av de förhållanden som för EU-reglerad statistik anges i en EU-förordning för svensk del ges som rekommendationer i icke-tvingande riktlinjer. 1 (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Rikt- linjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet Som framgår av mina överväganden i kapitel 8 anser jag att de viktigaste kvalitetskraven som ställs på den officiella statistiken också bör framgå av lagen om den officiella statistiken, detta för att markera vikten av god kvalitet. De kriterier som finns i EU:s stati- stikförordning är rimliga, varför jag har föreslagit att kraven i den svenska lagen bör formuleras med utgångspunkt i denna. För att införa de kvalitetskriterier som anges i EU:s statistik- förordning i lagen om den officiella statistiken talar också det faktum att långtifrån all officiell statistik är EU-reglerad. På de områden som är EU-reglerade är visserligen EU:s statistikför- ordning direkt tillämplig i och gäller som svensk lag, men på områden där insamlingen av den officiella statistiken helt följer av svensk lag och inte samlas in för EU:s räkning, är inte bundet av . Som framgått av kapitel 5 anser jag dock att det skulle vara mindre lämpligt att ha olika regler för officiell stati- stik beroende på om den är EU-reglerad eller inte. Ett sådant för- farande skulle inte bara vara dyrt, det skulle också strida mot de krav på att begränsa uppgiftslämnarnas börda som finns inom både och den nationella rätten. Sammantaget menar jag därför att man bör eftersträva ett enhetligt regelverk för den officiella statistiken, vilket bl.a. innebär att samma kvalitetskriterier bör gälla för all officiell statistik, oavsett om den är EU-reglerad eller inte. 13.3.3All EU-statistik bör vara officiell statistik Utredningsarbetet har visat att det finns ett tiotal statistikprodukter som är EU-reglerade, men som inte utgör svensk officiell statistik. Flertalet av dessa ligger på SCB, men hit hör också t.ex. viss stati- stik som ansvarar för. skedde sådan rap- portering från totalt 16 myndigheter och organisationer i . Sex av dessa var inte statistikansvariga myndigheter; hit hör Migra- tionsverket och . Som framgått av avsnitt 7.2.3 anser jag att myndigheter som tar fram EU-reglerad statistik i normalfallet bör vara statistikansvariga myndigheter. Ett undantag måste dock göras för som i egenskap av myndighet under kräver en särlösning. Det har som där konstaterats dock inte varit möjligt att analysera förut- sättningarna i varje särskilt fall varför jag har valt att inte lägga något förslag om ändring av gruppen statistikansvariga myndigheter. EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet Enligt min mening bör dock ambitionen vara att EU-reglerad statistik i normalfallet ska vara officiell statistik. Huvudregeln är att det är regeringen som bestämmer inom vilka områden det ska fram- ställas officiell statistik och vilka myndigheter som ska vara stati- stikansvariga. De statistikansvariga myndigheterna bestämmer sedan vilka produkter som ska vara officiell statistik. Som jag föreslagit i avsnitt 7.2.3 anser jag att statsmakterna bör uttala att EU-reglerad statistik i normalfallet ska vara officiell statistik. Uttalandet bör vara av karaktären rådgivande. 13.3.4En strävan om minskad uppgiftslämnarbörda bör föras in i författningstext Mina överväganden avseende uppgiftsskyldighet och uppgiftslämnar- börda finns i kapitel 10. Som där anges föreslår jag att principen om en rimlig uppgiftslämnarbörda ska komma till uttryck i förordningen om den officiella statistiken. Att uppgiftslämnarbördan ska begränsas är ett uttalat mål från statsmakternas sida. Att införa detta i förordningstexten är därför ett sätt att tydliggöra statsmakternas önskan och fyller en viktig signalfunktion. Förslaget bottnar dock även i som har samma uttalade mål. Där finns uttalandet i EU:s statistik- förordning (artikel 2 punkten f) som är bindande. Dessutom finns kravet även angivet i riktlinjerna för europeisk statistik i princip 9 där det anges att en rimlig uppgiftslämnarbörda innebär att upp- giftslämnarbördan står i proportion till användarnas behov och är rimlig för uppgiftslämnarna. Mitt förslag om att införa ett krav mot- svarande det i EU:s statistikförordning i förordningen om den offi- ciella statistiken är därför ett led i att harmonisera svensk rätt med . 13.3.5Uppgiftsskyldighet ska råda för uppgifter som krävs för att framställa europeisk statistik Enligt utredningsdirektiven ska jag analysera om det förekommer fall där en myndighet å ena sidan behöver framställa statistik för att uppfylla EU-rättsliga förpliktelser och å andra sidan inte har något eget behov av eller någon rätt att begära in uppgifterna för att fram- ställa officiell statistik och inte kan få tillgång till uppgifterna på EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet Om så är fallet bör det övervägas att införa en lagstadgad skyldighet för juridiska personer att lämna uppgifter i sådana situa- tioner. I utredningsarbetet är det endast SCB som har uppgett att myn- digheten behöver framställa statistik för att uppfylla EU-rättsliga förpliktelser, men saknar rätt att begära in uppgifterna för att fram- ställa officiell statistik och inte kan få tillgång till uppgifterna på annat sätt. Jag har dock i kapitel 10 konstaterat att det är ett problem som kan uppstå hos flera av de statistikansvariga myndigheterna . Mot denna bakgrund har jag föreslagit att regeringen ska ges rätt att meddela föreskrifter om skyldigheten för den som är uppgiftsskyldig enligt huvudregeln att lämna de upp- gifter som behövs för att framställa sådan europeisk statistik som en myndighet enligt en EU-förordning ska ge in till Europeiska kommissionen (). Skälen för mitt förslag utvecklas närmare i kapitel 10. 13.4Ändringar i nationell rätt till följd av ändringar i 13.4.1SCB:s samordningsroll ska bli tydligare Genom de föreslagna förändringarna i EU:s statistikförordning blir SCB:s roll som nationella statistikbyrå och samordnare av statistiksystemet allt viktigare. Jag har föreslagit att det ska införas ett tydligt utpekande av att det är SCB som är NSI. När det gäller SCB:s samordningsroll i det europeiska systemet betonas denna ytterligare i förslaget till artikel 5.1 andra stycket i EU:s statistikförordning där det anges att NSI:s samordningsansvar ska omfatta alla andra nationella myndigheter med ansvar för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. NSI ska i synnerhet ha ansvaret på nationell nivå för att samordna statistisk program- planering och rapportering, kvalitetsövervakning, metodik, överföring av uppgifter samt information om ESS:s statistikåtgärder. SCB har redan enligt gällande rätt ett samordningsansvar dels gentemot EU och dels i systemet för den officiella statistiken. Av 2 § i SCB:s instruktion framgår att myndigheten har till uppgift att samordna det statliga statistiksystemet och överlämnandet av sta- tistiska uppgifter till internationella organisationer. Som konstaterats i kapitel 5 omfattar detta ansvar även de myndigheter som inte är EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet statistikansvariga myndigheter om dessa ansvarar för utveckling, produktion och spridning av europeisk statistik. I praktiken verkar detta enligt vad som framkommit inte fungera fullt ut. Gällande reglering är i teorin tillräcklig för att uppfylla stati- stikförordningens krav, men i praktiken krävs förtydliganden för att effekten ska bli den önskvärda. Jag har därför föreslagit vissa förtydliganden i regleringen av SCB:s samordningsroll. Dessa ska föras in i SCB:s instruktion. Möjligen kan man också tänka sig att regeringen i berörda myndigheters instruktioner lägger ett ansvar på varje myndighet att hålla SCB informerad i de frågor som rör den europeiska statistiken. Med ett sådant förfarande skulle SCB tro- ligen ha större möjligheter att utöva sitt samordningsansvar. Jag har dock valt att inte lämna förslag med denna innebörd. Särskilt mot bakgrund av att jag anser att det bör övervägas att göra samtliga myndigheter som är ansvariga för europeisk statistik till statistik- ansvariga myndigheter vilket skulle göra en sådan reglering över- flödig. 13.4.2SCB:s föreskriftsrätt ska utvidgas Av 13 § förordningen om den officiella statistiken framgår att SCB får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga stati- stikansvariga myndigheter. Enligt gällande rätt omfattar denna före- skriftsrätt tillgängligheten till statistiken. Som beskrivits i kapitel 5 kan EU-utvecklingen komma att inne- bära att SCB bör få en vidgad föreskriftsrätt, som inte är begränsad till tillgängligheten, utan även omfattar kvalitetsfrågor i vidare mening. Mitt förslag om att vidga SCB:s bemyndigande att ge föreskrifter bör därför leda till att lättare kan uppfylla de krav som kommer om den föreslagna förändringen av EU:s statistikförord- ning träder i kraft. Bakgrunden till mitt förslag kan därför delvis sägas bottna i en strävan att göra svensk rätt förenlig med och ge SCB möjlighet att ta den roll som är tänkt i EU-förslaget. Mitt förslag till att vidga SCB:s föreskriftsrätt är dock även ett led i att stärka SCB:s roll i systemet för den officiella statistiken (se avsnitt 12.3). EU-samarbetets inverkan på det svenska statistiksystemet Enligt min mening är de förslag som jag har lagt med som grund sammantaget väl ägnade att ge EU-medlemskapet ett större inflytande på det svenska statistiksystemet. Jag anser vidare att svensk rätt genom de lagda förslagen får anses stå i överens- stämmelse med . Eftersom det ännu saknas ett slutligt förslag till ändring i EU:s statistikförordning har jag valt att inte lägga skarpa förslag i alla de delar där det kan antas att ändringar kan komma att krävas. Jag har dock analyserat det förslag som föreligger och utrett vilka konse- kvenser det kan komma att få om det genomförs. Jag anser att jag genom detta har uppfyllt mitt uppdrag även i denna del. 14 Översyn av SCB Min övergripande uppgift är att se över () och systemet för den officiella statistiken. Beträffande över- synen av statistiksystemet ges i utredningsdirektiven omfattande bakgrundsbeskrivningar och vägledning om vilka frågor som när- mare ska analyseras. Vad gäller översynen av SCB är direktiven där- emot mycket knapphändiga. I stort sett anges endast – i form av strecksatser – att jag ska föreslå mål, uppgifter, resurser och priori- teringar för SCB, effektiviseringar i myndighetens verksamhet, en ny förordning med instruktion för myndigheten samt hur SCB:s samverkan med universitet och högskolor och andra myndigheter kan stärkas så att kompetensen vid myndigheten säkerställs. anges dock i de delar av direktiven som berör över- synen av statistiksystemet ett flertal frågor och utgångspunkter av betydelse även för översynen av SCB. Jag har behandlat dessa frågor i kapitlen 6–13 och de ställningstaganden som där gjorts är ut- gångspunkter för den översyn av SCB som här redovisas. I detta kapitel behandlas de frågeställningar som i direktiven specifikt an- ges avseende översynen av SCB. Inledningsvis ska jag dock redo- visa de konsekvenser för analysen som följer av mina överväganden i kapitlen 6–13 och även vissa andra omständigheter av betydelse i sammanhanget. Mot denna bakgrund har den fortsatta framställningen dispo- nerats på följande sätt. Först anges förutsättningar för analysen (14.1). Därefter ges en översiktlig beskrivning av SCB (14.2) och redovisas mina överväganden och förslag som föranleds av över- synen av SCB (14.3). Sedan redogörs för de frågeställningar som hänger samman med mitt uppdrag att skapa en ny instruktion för SCB (14.4) och slutligen redovisas de överväganden och förslag rörande förändringar i instruktionen som inte har presenterats någon annanstans i betänkandet (14.5). Av de i kapitlen 6–13 redovisade övervägandena bedömer jag att framför allt följande ger väsentliga utgångspunkter för den fortsatta framställningen: