sou · H0B31 · 2012-01-17 00:00:00 — För att kunna bedöma hur dimensioneringen för det nya analysuppdraget bör se ut har utredaren gått igenom de uppdrag som verket har i regleringsbrev och genom särskilda regeringsbeslut för att se om de i huvudsak hör hemma i den nya granskningsmyndigheten eller i den nya servicemyndigheten. Till granskningsmyndigheten har därmed förts uppdrag som i huvudsak avser utvärdering, analys eller bedömning av resultat, effekter och måluppfyllelse samt uppdrag kopplade till examensordningen eller möjliga förändringar av densamma. Till servicemyndigheten har förts uppdrag med följande inriktning: information, service, främjande, tillträdesfrågor, antagning, bedömning av utländsk utbildning. I många fall har det framstått som tämligen klart till vilken av de två myndigheterna ett visst utredningsuppdrag bör föras, men i några fall har det varit svårare att bedöma detta. Därtill kommer några uppdrag som möjligen på grund av sin karaktär kunde ha hänförts till den nya servicemyndigheten men som ändå har placerats i granskningsmyndigheten med anledning av att de är nära kopplade till tillgång till statistik.4 Med ledning av detta gör utredaren bedömningen att för att kunna hantera de uppdrag som torde komma att hamna vid den nya granskningsmyndigheten bör analysresurser motsvarande tio årsarbetskrafter tillföras. Som utgångspunkt för detta har utredaren gjort bedömningen att uppdragen i instruktionen om uppföljning (utom den del som avser statistik) och omvärldsbevakning bör utgå i sin nuvarande form och ersättas av ett nytt analysuppdrag. I dimensioneringen har även beaktats att regeringen i budgetpropositionen aviserar flera nya uppdrag av mer långsiktig karaktär. Det handlar bl.a. om att följa upp effektiviteten i hög- 4 Till granskningsmyndigheten har förts följande uppdrag i regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut: årsrapporten, underlag för utbildningsplanering, examinerades etablering på arbetsmarknaden, utvärdering av forskarskolor, anmälnings- och studieavgifter, kartläggningsarbete före införandet av studieavgifter, redovisning till Bonus presskopia, utvärdering av utbildningsuppdrag avseende särskilda lärarutbildningar, utresande studenter – statistikutveckling, analys av lärosätenas utbildningsutbud, samordning av deltagande i Ahelo, översyn av högskoleutbildningar i nationella minoritetsspråk, följa upp hur jämställdheten vid universitet och högskolor har utvecklats till följd av lärosätenas ökade frihet och självbestämmande i fråga om läraranställningar, utvärdering av möjligheten för vissa lärosäten att upplåta lägenheter för bostadsändamål. En del av dessa uppdrag kommer att vara avslutade medan andra kan förväntas fortsätta. En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan skolornas resursutnyttjande, med hjälp av den statistik och de data om högskolan som samlar in. 3.2.5Värdmyndighet för ÖNH och HAN () inrättades och har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom universitetens och högskolornas område. Nämnden prövar även överklaganden av vissa beslut som rör utbildning inom . Vilka beslut som får överklagas till nämnden anges i föreskrifter som meddelas av riksdag och regering. avgjorde 3600 ärenden av vilka flertalet avsåg antagning till högskoleutbildning. En annan stor grupp av ärenden avsåg anställning inom universitet och högskolor. () inrättades och prövar ärenden om att avskilja studenter från högskoleutbildning efter anmälan från rektor vid ett universitet eller en högskola. Det handlar vanligtvis om cirka fyra ärenden . prövar även ärenden om avskiljande av studerande på yrkeshögskoleutbildningar som har staten, en kommun eller ett landsting som huvudman. Ett fåtal sådana ärenden har prövats . ansvarar för att upplåta lokaler och sköta administrativa, föredragande och handläggande uppgifter åt och . Det är tydligt i utredningsdirektivet att ansvaret för detta ska föras över till den nya granskningsmyndigheten och det saknas vidare skäl för utredaren att diskutera eller föreslå någon förändring av hur uppdraget är formulerat. redovisar att cirka fem årsarbetskrafter arbetar med dessa uppgifter. Utredarens bedömning är att detta är en rimlig dimensionering även i den nya granskningsmyndigheten. Till den nya myndigheten bör sedvanliga stödfunktioner knytas. I staben bör funktioner finnas för planering och uppföljning av verksamheten, för strategiskt kommunikationsstöd, för ekonomistyrning och kvalitetssäkring, till stöd för myndighetschefen. En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan staben bör även finnas en funktion för strategiskt HR-stöd till myndighetschefen och övriga chefer med personalansvar. Ut- redarens bedömning är att staben bör bemannas med cirka fem årsarbetskrafter. Myndigheten kommer även att behöva tillgång till ekonomiadministration, personaladministration, kontorsservice, registratur och arkiv, IT-service (både i form av en stödfunktion och för att hantera de system och webbplatser som myndigheten hanterar), reception och växel. Utredaren gör bedömningen att dimensioneringen för detta bör motsvara cirka 10 årsarbetskrafter (som kan utgöras av anställda eller tjänster som köps). Hur dessa ska knytas till myndigheten bör utredas närmare i fas två av denna utredning. Olika möjligheter kan då prövas, t.ex. att samordna vissa funktioner med någon annan myndighet eller att upphandla tjänster från t.ex. den nya myndigheten servicecenter som inleder sin verksamhet . Den nya granskningsmyndigheten kommer att ha tre kärnuppgifter: Nationell kvalitetssäkring, tillsyn samt statistik och analys. Det faller sig rimligt att dessa tre uppgifter också organiseras i varsin avdelning, på samma sätt som är fallet i . Mot detta kan invändas att i jämförelse med dagens situation bör de tre uppgifterna korsbefrukta varandra i betydligt högre utsträckning. Det finns åtskilligt att vinna på att t.ex. låta juridiska perspektiv komma in i arbetet med kvalitetssäkring och analys. Likaså kan utvärdering ses som en gemensam nämnare för arbetet med kvalitetssäkring och mycket av det arbete som kommer att ske med att granska, följa upp och analysera olika aspekter inom högskoleområdet. Arbetet med att närmare fastställa hur denna korsbefruktning bör kunna ske bör inledas av i närtid och fortsätta inom ramen för det fortsatta arbetet i utredningen. Sammantaget är dock utredarens bedömning att utgångspunkten för det fortsatta arbetet bör vara att de tre kärnuppgifterna organiseras i tre avdelningar: Avdelningen för nationell kvalitetssäkring (cirka 35 årsarbetskrafter), avdelningen för tillsyn (cirka 15 årsarbetskrafter) samt avdelningen för statistik och analys (cirka 18 årsarbetskrafter). En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan Förutom de tre sakavdelningarna bör en stab med cirka fem årsarbetskrafter inrättas som stöd till myndighetschefen. Till sakavdelningarna bör även knytas informatörer (3 årsarbetskrafter) för att hantera extern och intern kommunikation. Behovet av stödresurser för administration och IT-support har uppskattats till motsvarande cirka 10 årsarbetskrafter (som kan utgöras av anställd personal eller tjänster som upphandlas). Sammantaget gör detta att den nya granskningsmyndigheten inledningsvis bör bemannas med cirka 88 årsarbetskrafter. Tabell 3.1 Förslag till dimensionering av granskningsmyndigheten Avd för nationell kvalitetssäkring Avd för tillsyn (+ ÖNH/HAN) Avd för statistik och analys Myndighetschef + adm stöd Förslaget innebär att verksamheten vid två av de avdelningar som finns vid förs över med i huvudsak samma resurser som . Juridiska avdelningen har en budget på . Utvärderingsavdelningens budget uppgår till . Den tredje kärnverksamheten vid den nya granskningsmyndigheten kommer enligt förslaget att utgöras av att ansvar för officiell statistik förs över samt att ett nytt analysuppdrag skapas. Statistikverksamheten vid har en budget på . Med ledning av de underlag som lämnat in och de diskussioner som förts gör utredaren bedömningen att kostnaden för analysverksamheten vid granskningsmyndigheten, inklusive uppdraget att följa upp effektiviteten i högskolans resursutnyttjande, bör uppgå till (prisnivå). En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan Förutom kostnader för de tre kärnuppgifterna kommer myndigheten att behöva resurser för olika stödfunktioner. För att beräkna kostnaderna för detta har utredaren dels gått igenom de kostnader som de tre myndigheterna har , dels använt sig av de nyckeltal som () har räknat fram efter att ha gått igenom 49 myndigheters OH-kostnader. ESV definierar OH-kostnader som resurser som myndigheter, såväl som företag och organisationer, avsätter till administration och som ska stödja kärnverksamheten. Det är både administrativt stöd, lokalkostnader och ledning.5 Som gemensamma OH-kostnader räknar ESV övergripande ledning, ekonomistyrning och ekonomihantering, personalstöd, bibliotek och informationsservice, registratur och arkiv, kontorsservice, juridiskt stöd, IT-stöd, reception, telefoni samt lokaler.6 ESV:s undersökning visar att det finns ett tydligt samband mellan storlek och OH-kostnadernas andel av de totala kostnaderna: Ju större myndighet, desto lägre andel OH-kostnader, dvs. det finns stordriftsfördelar.7 ESV konstaterar vidare att en stor overhead medför en risk att kärnverksamheten dras in allt mer i overheadärenden. Blir OH-resurserna för stora finns en risk att organisationen utvecklar en kultur som har mer internt än externt fokus, där perspektiven är inåtvända och där ledning och administration tenderar att bli den reelle kunden/uppdragsgivaren. får naturligtvis inte det administrativa stödet bli för litet, det behövs en väl avvägd balanspunkt.8 De resultat som ESV presenterade visade att medelvärdet av de undersökta myndigheternas OH-kostnader motsvarade av totalkostnaderna och per helårsmedarbetare.9 Med utgångspunkt i de underlag som har lämnat till utredningen samt de kompletterande samtal som har förts har uppskattningar gjorts för övriga kostnader (kommunikatörer, IT-system, administrativt stöd, lokaler, ledning och stab). behöver även avsättas för avskrivning av de stora IT-stödsystem som använder och 5Effektivare statlig administration. ESV 2006:16, s. 17. 6Ibid samt Nyckeltal för OH-kostnader. ESV 2005:3, s. 9. ESV skiljer i sina resonemang på OH som är gemensam, mellan och individuell. Med individuell OH avses t.ex. tid för avdelningsmöten, kompetensutveckling etc. Detta har inte beräknats här. 7Nyckeltal för OH-kostnader. ESV 2005:3, s. 13. 8Ibid, s. 17. 9Ibid, s. 38–39. En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan som sannolikt kommer att tas över av granskningsmyndigheten. För lokaler har beräknats en årskostnad om per årsarbetskraft.10 OH-kostnader för skulle därmed kunna beräknas till sammanlagt (kommunikation , IT-system , administrativt stöd , ledning och ledningsstöd [stab] , lokaler ). I förhållande till ESV:s undersökning framstår detta som rimliga OH- kostnader sett till andelen av de totala kostnaderna. Räknat som kostnad per årsarbetare framstår dock kostnaderna som höga. Detta kan förklaras genom att myndigheten kommer att vara relativt liten. Det kan också vara svårt att mera precist definiera vilka IT-kostnader som är att betrakta som tillhörande kärnverksamheten och vilka som är OH-kostnader. Sammantaget är utredarens bedömning att den beräknade kostnaden för är rimlig. Hur stora kostnaderna verkligen blir kommer dock att vara beroende av vilka lösningar som väljs för lokaler och vilka möjligheter som finns att samutnyttja administrativa resurser. Detta kommer att närmare utredas i fas två av utredningen. 10 Detta kan jämföras med dagens kostnader: VHS betalar per årsarbetare, och IPK 80 000 (avser kontoret i ). Skolinspektionen som är en relativt nybildad myndighet har en hyreskostnad om per årsarbetare vid kontoret i . SOU 2012:1 En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan Förslag till ekonomisk ram för granskningsmyndigheten (2013 års prisnivå)11 Tillsyn (och ÖNH/HAN) 3.2.9Den nya myndighetens namn Utredaren har mottagit ett relativt stort antal förslag till namn på den nya granskningsmyndigheten. Namnförslagen har också diskuterats i olika sammanhang. Namnet bör tydligt spegla verksamheten utan att vara för långt. Utredarens förslag är att den nya granskningsmyndigheten ges namnet för kvalitetssäkring och tillsyn. Namnet lyfter fram två av kärnverksamheterna. Ordningsföljden dem emellan kan motiveras av att kvalitetssäkring kommer att vara den till sin omfattning största verksamheten vid myndigheten. leds av en myndighetschef, motsvarande en generaldirektör, med titeln universitetskansler. Ämbetet universitetskansler har mycket gamla rötter. , då inrättades, utsågs även en kansler för och i takt med att nya universitet inrättades försågs även dessa med 11Uppräkning har skett med 1procent för . 12Avser tre kommunikatörer som är placerade vid respektive sakavdelning, samt smärre omkostnader. 13Bygger på en genomgång av och bedömning av vilka av IT-kostnader som är att hänföra till granskningsdelen. Här ingår bl.a. telefonikostnader och kostnader för stödsystem (inklusive förvaltning och projektledning men inte avskrivningar) för kvalitetssäkring och tillsyn 14Beräknat utifrån underlag från , både personalkostnader och omkostnader. 15Utgår från en stab på fem personer samt myndighetschef och administratör. 16Bygger på en dimensionering om ca 86 arbetsplatser till en snittkostnad av . En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan har (med undantag för åren 1857–1859) haft en gemensam kansler för landets universitet. Fram valdes kanslern (i praktiken) av universiteten. har ämbetet varit direkt kopplat till ledningen av den centrala förvaltningsmyndigheten inom högskoleområdet (UKÄ, UHÄ, och ). genomgångar av ämbetets historia visar att ett genomgående problem har varit kanslerns dubbla roll som dels främste företrädare för och högskolor, dels statens företrädare i dialogen med samma universitet och högskolor. Denna rollkonflikt har genom historien tagit sig olika uttryck som dels ibland ställt innehavaren för svåra utmaningar, dels kanske inte alltid underlättat en tydlig styrning från statsmakternas sida.17 I utredarens direktiv ingår att lämna förslag till en ändamålsenlig och effektiv organisering av de verksamheter som bedrivs i de tre närmast berörda myndigheterna. Uppgifterna ska renodlas och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas. I de samtal som utredaren fört med olika intressenter har bl.a. från högskolesektorn framförts att titeln universitetskansler antingen bör avskaffas eller åtminstone inte bäras av chefen för den nya granskningsmyndigheten. En internationell jämförelse visar att titeln universitetskansler eller kansler (eng. Chancellor, tyska Kanzler) i många länder bärs av en hög administrativ chef eller ett symboliskt överhuvud utan egentlig kontakt med den dagliga ledningen av lärosätet. Kanslern är normalt knuten till ett enskilt universitet, snarare än till en förvaltningsmyndighet. En genomgång av ledningsstrukturerna för några av systermyndigheter/organisationer i andra länder ger vid handen att ingen av dessa leds av en universitetskansler.18 Det enda argument för ett bevarande av ämbetet universitetskansler som benämning på chefen för en av landets förvaltnings- 17Se : Vägen till UHÄ. Ett nytt ämbetsverks föregångare. : Sammanfattning av PM om kanslern för rikets universitet och universitetskanslersämbetet. Bilaga 3 till: En decentraliserad högskola. Översyn av beslutsbefogenheter inom högskolan. : Från klockarfar till verkschef: notiser om kanslersämbetet. Se även den inom sekretariatet utarbetade PM:n Ämbetet universitetskansler . 18Danska och , norska Nokut leds alla av en direktör. Finska FINHEEC av en generalsekreterare. Inte någon av de organisationer som utredningen tittat på leds av en kansler. För en lista på europeiska kvalitetssäkringsorgan som är medlemmar i organisationen se: En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan myndigheter, som kommit utredningen till del, är att detta skulle underlätta rekryteringen av denna myndighetschef. Detta argument är naturligt nog svårt att bemöta. Utredaren har dock i olika samtal prövat detta argument men har egentligen inte funnit något som tyder på att rekryteringen av en kvalificerad myndighetschef med hög legitimitet med nödvändighet skulle försvåras av att titeln skulle vara generaldirektör. Snarare torde det vara en fördel ur rekryteringssynpunkt att chefstiteln inte leder tankarna kring vad befattningen innebär åt fel håll. Sammantaget finns mycket goda argument för att chefen för den nya granskningsmyndigheten bör ha titeln generaldirektör och inte titeln universitetskansler. Detta för att undvika framtida rollkonflikter och internationella missförstånd om vilken uppgift och roll innehavaren har. Det bör ligga i allas intresse att det nu skapas en ändamålsenlig, modern och effektiv myndighetsstruktur som kan hantera dagens och morgondagens utmaningar. I en sådan myndighetsstruktur bör chefen för en granskande förvaltningsmyndighet inte vara universitetskansler. Om regeringen ändå gör bedömningen att titeln universitetskansler ska finnas kvar vore det enligt utredarens mening bättre om den återfördes till universitets- och högskolevärlden. Till exempel kunde landets lärosäten, i likhet med vad som gällde , genom omröstning välja en universitetskansler. Denne skulle också kunna fungera som ordförande för . 4En ny myndighet för högskoleservice och internationellt samarbete Utredaren föreslår att en ny myndighet för högskoleservice och internationellt samarbete inrättas . Till den nya myndigheten bör överföras det ansvar som har för tillträdesfrågor och högskoleprovet enligt 7 kap. högskoleförordningen (1993:100) samt bemyndigandet att meddela föreskrifter i tillträdesfrågor enligt samma förordning. Vidare bör överföras ansvar för bedömning av utländsk högskoleutbildning enligt 11 § i myndighetens instruktion samt enligt 11 a § att lämna yttrande i ärenden om lärar- eller förskollärarlegitimation. Vidare bör överföras det ansvar som Verket för högskoleservice har för antagningsfrågor och bedömning av utländska betyg enligt 1 § i myndighetens instruktion. Till myndigheten bör också föras det ansvar som Internationella programkontoret för utbildningsområdet har för information, handläggning, beslut och uppföljning m.m. av EU-program och andra internationella program enligt 1, 2, 3, 4 och 5 §§ i myndighetens instruktion. För myndigheten bör ett nytt och tydligt informationsuppdrag formuleras med utgångspunkt i uppgiften att tillhandahålla neutral, relevant och saklig information som gör det möjligt för studenter och andra berörda målgrupper att göra välavvägda val. Myndigheten bör vidare ha ansvar för att på regeringens uppdrag tillhandahålla statistik, analys och uppföljning i anslutning till myndighetens ansvarsområde. Uppgiften att för högskolornas räkning teckna personskadeförsäkring En ny myndighet för högskoleservice och internationellt samarbete för studenterna med Kammarkollegiet, som ligger på CSN, bör föras över till den nya servicemyndigheten. För att fullgöra dessa uppgifter bör myndigheten bemannas med cirka 211 årsarbetskrafter. Myndigheten bör för tilldelas ett ramanslag om . Myndighetens namn bör vara Myndigheten för högskoleservice och internationellt samarbete. Myndigheten bör ledas av en styrelse och en generaldirektör som utses av regeringen. 4.2Skälen för utredarens förslag VHS samordnar på uppdrag av 37 lärosäten antagningen till programutbildningar och kurser. I detta ingår ansvar för systemdriften av antagningssystemet NyA samt support till lärosäten och studie- och yrkesvägledare avseende antagningssystemet och antagningsverksamheten. VHS sköter också handläggning av meriter i samband med ansökningar till högre utbildning samt ansvarar för antagningens Contact Center som erbjuder sökandeinformation via telefon och e-post. Huvuddelen av verksamheten bedrivs inom ramen för de sju nationella antagningsomgångarna men VHS hanterar även ett stort antal lokala antagningsomgångar. Vidare anlitar , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) VHS för att genomföra antagningar. Inom antagningsverksamheten upphandlas tjänster som skanning, postöppning, första granskning och registrering, sökandesupport (Contact center) och systemdrift av det tekniska antagningssystemet. I samband med antagningsomgångarna arbetar handläggare från VHS och lärosätena i s.k. virtuella organisationer för hantering av utländska meriter. VHS organiserar och administrerar arbetet och handläggningen utförs av handläggare från lärosätena och VHS. Lärosätena ersätts ekonomiskt för motsvarande resurser. anlitades motsvarande 47 heltidstjänster från 26 lärosäten för att arbeta i de virtuella organisationerna. Dessutom anlitar VHS lärosätesresurser motsvarande cirka 5 årsarbetskrafter för att genomföra kravanalyser inför utveckling av antagningssystemet. En ny myndighet för högskoleservice och internationellt samarbete Utöver arbetet i antagningsomgångarna tillhandahåller VHS expertkompetens och samordning av frågor som rör tillämpning av bestämmelserna för tillträde till högskoleutbildning samt bevakning av förändringar i förordningar och föreskrifter. Inom VHS ligger huvudansvaret för verksamheten vid enheten för antagningsproduktion med 45 årsarbetskrafter. Utredarens bedömning är att detta är en rimlig dimensionering även i den nya servicemyndigheten. Samtliga tre berörda myndigheter har informationsuppgifter, antingen i instruktionen eller genom uppdrag i regleringsbrev. Beträffande Internationella programkontorets informationsuppdrag enligt 2 § i instruktionen har utredaren inte funnit skäl att föreslå några förändringar. Detta uppdrag bör därför föras över till den nya servicemyndigheten. De informationsuppdrag som vilar på och är överlappande vilket lett till otydlighet för den som söker information om högre utbildning, till svårigheter att samarbeta mellan myndigheterna samt till ett ineffektivt resursutnyttjande. Bland annat har de två myndigheterna varsin webbplats/portal (och studera.nu) som båda presenterar det samlade utbildningsutbudet. Utredaren har inom ramen för uppdraget fört en rad samtal kring de problem som funnits och de utmaningar som finns för framtiden. Bland de synpunkter som framförts kan nämnas följande: Det har funnits svårigheter för myndigheterna att hantera att både granskande och främjande perspektiv skulle samsas på en gemensam webbplats. I anslutning till det har framförts att det funnits en risk att negativa resultat från kvalitetsgranskningar förblir publicerade länge på webbplatsen, trots att bristerna har åtgärdats. Kritik har framförts att en av webbplatserna har saknat information om utbildningar som är kortare än 30 hp, vilket nu ska ha åtgärdats. Från lärosäteshåll har betonats att det är av stor vikt att den webbportal som hanterar antagningen är dimensionerad för det och har säkerhetslösningar för att hantera uppgiften och snabbt kan göra de uppdateringar som måste göras. Från SFS har betonats vikten av att det finns en neutral informationskanal som enkelt och tydligt ger studenter och blivande studenter objektiv information. En ny myndighet för högskoleservice och internationellt samarbete För att skapa förutsättningar att undvika framtida problem av den karaktär som här nämns finns det enligt utredarens mening goda skäl att formulera ett nytt myndighetsuppdrag att sprida information om högre utbildning. Uppdraget bör vara att tillhandahålla neutral, relevant och saklig information som gör det möjligt för studenterna att göra välavvägda val. Informationen bör kunna tillhandahållas i en samlad webbportal och där även själva ansökningsförfarandet kan ske.