sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Därtill framhöll Lagrådet att frågan om kraven i var uppfyllda i hög grad skulle bli beroende på hur lagreglerna kom att tillämpas i enskilda fall. prövar i princip inte, angav Lagrådet, om en lag är förenlig med utan bara om lagen i ett enskilt fall tillämpats så att konventionen kränkts (se prop. 2005/06:177 s. 115 samt 2005/06:178 s. 195–198). Förslagen i de nämnda propositionerna förklarades vilande. I ett annat lagstiftningsärende föreslogs att Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden skulle inrättas och de nu gällande reglerna om underrättelseskyldighet (prop. 2006/07:133). Lagarna antogs av efter att de justeringar som föranleddes av det senare ärendet hade inarbetats i förslagen. Vid utvärderingen av lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott bedömde den särskilde utredaren att de befintliga rättssäkerhets- garantierna är ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Några resonerande skäl för detta ställningstagande presenterades inte, men utredaren framhöll i sammanhanget att inte hade funnit några fall där den enskilde i strid med lag eller annan författning utsatts för hemliga tvångsmedel (SOU 2009:70 s. 156 och 173). Regeringen angav i den därpå följande propositionen att tvångsmedlen var sådana inskränkningar i privatlivet som var tillåtna enligt regeringsformen och Europa- konventionen. Regeringen ansåg att det inte fanns hinder från rättssäkerhets- eller integritetsskyddssynpunkt mot att lagens giltighet förlängdes (prop. 2009/10:119 s. 9, 18 och 22). I samband med att utredningslag infördes uttryckte regeringen uppfattningen att regleringen i den lagen är förenlig med de krav som regeringsformen ställer samt med Europa- konventionens bestämmelser om skydd för privat- och familjelivet och tillgång till effektiva rättsmedel. Därvid framhölls särskilt att skyddet för den personliga integriteten hade stärkts genom införande av offentliga ombud och regler om överskottsinformation samt genom Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden (se prop. 2007/08:163 s. 64). Bedömning: Den svenska regleringen av de aktuella hemliga tvångsmedlen – och dess rättssäkerhetsgarantier – lever upp till regeringsformens och krav. Det finns inte av rättssäkerhetsskäl behov av några förändringar av de rättssäkerhetsgarantier som omgärdar tvångsmedelsanvändningen enligt de tre lagarna. De för utredningen aktuella tvångsmedlen medför inskränkningar i rättigheter som skyddas av regeringsformen och . Förebyggande, förhindrande, utredning eller lagföring av brott är godtagbara ändamål för sådana inskränkningar. Inskränkningarna får dock inte gå utöver vad som är nödvändigt för ändamålet. Utredningen har beträffande de olika tvångsmedlen gjort avvägningar beträffande bl.a. behov, nytta och integritetsintrång (se kapitel 7). Mot bakgrund av vad som kommit fram då står klart att tvångsmedelsreglerna har legitima ändamål, och utredningen bedömer att de ingrepp i den personliga integriteten som tvångsmedlen medför är nödvändiga. Utredningen bedömer således att lagstiftningen i dessa avseenden lever upp till kraven i regeringsformen och . Kärnfrågor som kvarstår vid bedömningen av tvångsmedels- regleringens rättssäkerhet – och dess förenlighet med Europa- konventionen – är om regleringens tillämpning är förutsebar och om tillräckliga kontrollmekanismer finns för att säkerställa att reglerna efterlevs. Enligt direktiven ska dessa frågor bedömas genom att utredningen med utgångspunkt från kartläggningen analyserar regleringen om offentliga ombud, underrättelseskyldighet, domstolsprövning och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens efterhandskontroll i förhållande till krav. En viktig del av kartläggningen av tillämpningen i förhållande till rättssäkerhetsgarantierna är vad som har kommit fram om Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens granskning. Detta har redovisats ovan (se 9.3.3.2). Här ska endast kort framhållas att sedan den inrättades i sin verksamhet i olika tillsynsärenden granskat flertalet av de tillämpande myndigheterna. Ofta har inspektioner gjorts på plats hos den granskade myndigheten. I normalfallet synes mellan tio och femton olika tillsynsärenden ha inletts , och resultaten från dessa har redovisats i relativt stor detalj. Ärendena har gällt bl.a. tillämpningen av reglerna om underrättelseskyldighet och Överlag har nämnden ansett att de brottsbekämpande myndigheterna bedrivit sin verksamhet avseende hemliga tvångsmedel i enlighet med lagar och andra författningar, och endast i ett fåtal fall har nämnden ansett att granskningen visat på några brister i myndigheternas verksamhet. När brister påvisats har nämnden följt upp frågan och normalt har det visat sig att den aktuella myndigheten vidtagit åtgärder för att komma till rätta med problemet. De uppgifter som kommit fram om Säkerhets- och integritets- skyddsnämndens verksamhet ger goda indikationer på att tvångs- medelsregleringens tillämpning hos de aktuella myndigheterna skett enligt gällande regler och varit i hög grad förutsebar. Nämndens granskning synes också ha varit en väl fungerande kontrollmekanism som i de fall där brister ändå kommit fram lett till att åtgärder vidtagits med anledning av dessa. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn omfattar inte domstolarna. Därmed omfattas inte i någon egentlig utsträckning domstolsprövningen eller regleringen om offentliga ombud av nämndens granskning. Viss tillsyn – främst över den formella handläggningen – utövas som framgått här av JO och JK. Något om JO:s tillsyn beträffande de hemliga tvångsmedlen har också angetts ovan (9.3.3.3). synes inspektioner hos åklagarkammare inte ha lett till några noteringar i protokollet beträffande hemliga tvångsmedel. Vid inspektioner hos domstolarna har vissa erinranden gjorts, främst beträffande brister i dokumentationen av muntliga uppgifter som tillförts ärenden vid domstolssammanträden. I övrigt synes inte några betydelsefulla brister ha noterats. Väsentligen synes sålunda processuella regler följas och förfarandet vara korrekt vid domstolarna. Det är naturligtvis inte tillfredställande om sakuppgifter av betydelse vid sammanträden tillförs ärenden om hemliga tvångsmedel utan att detta dokumenteras. Vid utredningens sammanträffanden med domare har emellertid varit tydligt att problematiken uppmärksammats vid de olika domstolarna. På flera håll har särskilda rutiner för protokollföring införts. Detta medför en förbättring från rättssäkerhetssynpunkt. Beträffande domstolsprövningen och de offentliga ombuden har uppgifter som är relevanta vid de nu aktuella bedömningarna kommit fram dels genom utredningens s.k. ärendeblankett och vid utredningens djupundersökning av olika tvångsmedelsärenden (avsnitt 6.4-6.9), dels vid samtalen med aktörerna. Bl.a. har framgått att antalet avslag hos domstolarna vid ansökningar om hemliga tvångsmedel enligt de tre aktuella lagarna – och antalet överklaganden från de offentliga ombuden – har varit litet.9 Sedda för sig själva skulle dessa förhållanden kunna upplevas som problematiska vid värderingen av effektiviteten i domstolarnas kontroll. Vissa andra omständigheter bör dock beaktas. De brottsbekämpande myndigheterna har framhållit att användningen av hemliga tvångsmedel i de flesta fall är mycket resurskrävande, och att många fall där tvångsmedel skulle kunna komma i fråga enligt de lagliga förutsättningarna sorteras bort av resursskäl. När en tvångsmedelsansökan görs är den, enligt brottsbekämparna, hårt prioriterad och alltid mycket väl grundad. Såväl domare och offentliga ombud har betonat att de anser att det material som presenteras vid sammanträdena utgör ett tillräckligt underlag för att besluta i tvångsmedelsfrågan, samt att ansökningarna normalt sett är väl motiverade (se ovan 9.3.2.2, samt avsnitt 6.10.1–6.10.3). Vid vår kartläggning i övrigt har det inte kommit fram något som talar mot att detta är fallet. Vad gäller integritetsintresset har framgått att detta särskilt uppmärksammas under domstolshandläggningen och vid bifalls- beslut ibland har påverkat tillståndens innehåll. Vid hemlig rumsavlyssning har det t.ex. inte varit ovanligt att tillstånden av domstol har förenats med villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan (se främst avsnitt 6.4.3.2). Än vanligare synes det ha varit att åklagaren vid diskussioner i samband med domstolssammanträdet justerat sin ansökan på så sätt att den innefattat villkor av den nämnda typen eller andra inskränkningar (se 9.3.2.2 samt t.ex. avsnitt 6.6.9 och 6.7.9). Det kan i sammanhanget också noteras att prövningen enligt aktörerna påverkats positivt av systemet med offentliga ombud. Detta främst eftersom förfarandet vid sammanträdena har stramats upp och att processen nu mer liknar ett reguljärt tvåpartsförfarande. Aktörerna synes överlag ha uppfattningen att de offentliga ombuden spelar en viktig roll.10 9Nivån (någon eller några procent av avgörandena) är beträffande avslagen jämförbar med den som enligt regeringens skrivelser till gäller för hemliga tvångsmedel enligt , se t.ex. skr. 2011/12:39 s. 10. 10Vad som kommit fram vid kartläggningen motsäger således de farhågor som uttryckts av om att reglerna om offentliga ombud skulle vara mer eller mindre värdelösa som rättssäkerhetsskydd, och endast ett spel för gallerierna (SvJT 2007 s. 96). Utredningens kartläggning ger mot den beskrivna bakgrunden stöd för att även domstolsprövningen och systemet med offentliga ombud i tillämpningen fungerat på ett tillfredställande sätt och fyllt viktiga funktioner som rättssäkerhetsgarantier. Av det som sammantaget kommit fram står det enligt utredningen klart att den svenska regleringen av de aktuella hemliga tvångsmedlen såväl till sitt innehåll som till sin praktiska tillämpning lever upp till regeringsformens och krav. Utifrån vårt underlag anser vi att det inte av rättssäkerhetsskäl finns behov av att förändra rättssäkerhetsgarantierna.11 9.5Särskilt om regleringen av offentliga ombud Systemet med offentliga ombud infördes i samtliga ärenden om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kamera- övervakning. Sedan lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag infördes har reglerna om offentliga ombud gällt även för tvångsmedel enligt dessa lagar. Offentliga ombud förordnas av regeringen i sänder. Ombuden ska vara svenska medborgare och ska vara eller ha varit advokater eller ha varit ordinarie domare. Förslag på lämpliga kandidater ska inhämtas från och (se avsnitt 3.4.3 beträffande detta och ombudens uppgifter). För nu löpande treårsperiod förordnades sammanlagt 122 offentliga ombud. Av dessa var 66 advokater och 56 före detta ordinarie domare. Antalet förordnade ombud varierar mellan de olika länen. I vart och ett av , , och förordnades t.ex. endast två offentliga ombud. I vart och ett av och förordnades tjugotalet ombud. Enligt direktiven ska utredningen alltså – utöver de allmänna övervägandena kring rättssäkerhetsgarantierna och Europa- konventionen – analysera om det finns behov av en förändring i något eller några avseenden beträffande systemet med offentliga 11 Se vissa ytterligare överväganden avseende systemet med offentliga ombud i avsnittet nedan. Det kan även anmärkas att utredningen – av andra skäl än rättssäkerhetsskäl – föreslår vissa justeringar beträffande några av de ovan berörda reglerna (se avsnitten 10.4, 11.4, 12.1.3, 12.4.2 och 12.5.2). ombud, inklusive om och i vilken utsträckning det finns behov av vidareutbildning av ombuden. Utredningen ska också analysera om offentliga ombud bör medverka vid domstols prövning av tillstånd till hemlig teleövervakning (hemlig övervakning av elektronisk kommunikation). 9.5.2Något om övervägandena när systemet med offentliga ombud infördes Som skäl för att införa ett system med offentliga ombud framhöll regeringen att enskildas rättsskydd i ärenden om tvångsmedlen skulle förstärkas, om det i processen tillkom en person som särskilt hade till uppgift att bevaka enskildas intressen och att lyfta fram omständigheter till skydd för enskildas integritet. Det bedömdes angeläget att, utöver domstolskontrollen, införa en rättssäkerhets- garanti redan vid tillståndsprövningen. Att införa offentliga ombud skulle skapa ett slags kontradiktorisk process vilken skulle ge bättre förutsättningar för en allsidig belysning av saken. Dessutom skulle en reell möjlighet skapas att få ett beslut om att tillåta hemliga tvångsmedel prövat av högre rätt (se prop. 2002/03:74 s. 22 f.). Frågan återstod beträffande vilka tvångsmedel systemet med offentliga ombud skulle tillämpas. hade – trots att ett offentligt ombuds medverkan bedömdes vara av störst betydelse vid särskilt integritetskränkande tvångsmedel som buggning, hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning – föreslagit att även hemlig teleövervakning borde omfattas av institutet (SOU 1998:46 s. 424). Regeringen ansåg att frågan om behovet av offentliga ombud vid hemlig teleövervakning var svårbedömd. Behovet ansågs dock vara mindre än i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det föreskrevs mot den bakgrunden inte att offentliga ombud skulle medverka beträffande hemlig teleövervakning. Det framhölls emellertid att ett slutligt ställningstagande i frågan fick anstå till dess att frågan om att avskaffa möjligheten att inhämta teleövervakningsuppgifter direkt från en teleoperatör hade setts över (a. prop. s. 23 f.).12 12 Den översynen har slutförts, se prop. 2011/12:55 samt avsnitt 3.5. 9.5.3Tidigare undersökningar och överväganden kring regleringens ändamålsenlighet gjorde utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel bedömningen att systemet med offentliga ombud fungerade väl och att inga förändringar behövdes (SOU 2006:98 s. 170 ff.). Regeringen instämde i den bedömningen (prop. 2006/07:133 s. 33 f.). Det empiriska underlag som utredarens bedömning grundades på var främst resultatet av en enkätundersökning genomförd av tidskriften vilken riktade sig till både verksamma och tidigare verksamma ombud (se Advokaten nr 8, 2005) samt uppgifter som inhämtats vid ett samrådsmöte som utredaren hade hållit. Vid samrådsmötet deltog företrädare för , , , , Ekobrotts- myndigheten, , , i , , , och den särskilde utredare som sedermera presenterade ett förslag till utredningslag (Ds 2007:2). Vad som kommit fram redovisades bl.a. enligt följande. Enkätundersökningens resultat visade att majoriteten av dem som svarat på enkäten ansåg att deras roll som offentligt ombud var meningsfull, men det framfördes också en del kritiska synpunkter. Vissa menade att polisens och åklagarnas utredningsunderlag i vissa fall var bristfälliga och att ombuden bör ges längre förberedelsetid innan rätten håller sammanträde i ärendet. Vid samrådsmötet hade det emellertid genomgående framförts att systemet med offentliga ombud i sin helhet fungerar väl. Det hade vid samrådsmötet anförts att det ibland kan vara svårt för domstolarna att med kort varsel få tag i ett offentligt ombud och sätta ut ett sammanträde för tillståndsprövningen. Men det hade även, från bl.a. , framförts exempel på konstruktiva lösningar på praktiska problem av detta slag. Det framkom också att det mycket sällan inträffade att sammanträden, med tillämpning av undantagsregeln, behövde hållas och beslut fattas utan att ett offentligt ombud har varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig. En annan fråga som berördes i enkätsvaren var frågan om jäv för ombuden. Den frågan hade också behandlats av styrelsen för . Styrelsen konstaterade att den omständigheten att ett offentligt ombud är förhindrat att åta sig ett uppdrag som försvarare på grund av jäv medför att även övriga advokater på samma byrå eller i den gemensamma kontors- organisationen måste anses förhindrade att åta sig uppdraget. hade flera advokater på egen begäran – med angivande av jävsskäl – entledigats från sina uppdrag som offentliga ombud. Detta var dock, enligt utredaren, inte tillräckliga skäl för att lätta på jävsreglerna. Bedömning: Offentliga ombud bör inte medverka i ärenden om hemlig teleövervakning (hemlig övervakning av elektronisk kommunikation). Det finns inte heller i övrigt behov att göra förändringar i systemet med offentliga ombud. 9.5.4.1Bör offentliga ombud delta vid ärenden om hemlig teleövervakning? Offentliga ombud ska alltså enligt de gällande reglerna delta i handläggningen av tillståndsfrågor som avser hemlig rums- avlyssning, hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Utredningen har vid sin kartläggning av tillämpningen funnit att systemet med offentliga ombud fungerat på ett tillfredställande sätt beträffande dessa tvångsmedel och att systemet, som ett komplement till domstolsprövningen, fyllt en viktig funktion som en rättssäkerhetsgaranti (se 9.4.2). Detta kan tala för att ett krav på medverkan av ett offentligt ombud borde införas även beträffande ärenden om hemlig teleövervakning. Det som kommit fram vid utredningens kartläggning ger emellertid stöd också för att ombuden får sin främsta betydelse vid vissa särskilt integritetskränkande tvångsmedel (buggning, hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning). Detta kan utvecklas enligt följande. Ett offentligt ombud bör i vissa fall motsätta sig bifall till en tvångsmedelsansökan och vid bifall överklaga tillståndsbeslutet. Ett överklagande ska ske när ombudet anser att ett beslut inte är förenligt med lag eller att rätten i fråga om hänsyn till ett motstående intresse har gjort en felaktig bedömning (se prop. 2002/03:74 s. 23). Som framgått är dock sådana fall där det offentliga ombudet finner anledning att slutligt motsätta sig en tvångsmedelsansökan, eller att överklaga ett beslut, i praktiken ovanliga (se avsnitt 6.4 och 9.3.2.2). Vanligt förekommande – och betydelsefullt – är däremot att det offentliga ombudet genom frågor och påpekanden vid domstolssammanträdet bidrar till att säkerställa att det underlag som presenteras från integritets- synpunkt är tillräckligt, och verkar för att de tillstånd som meddelas utformas på ett sådant sätt att de så långt som möjligt tillgodoser legitima integritetsintressen (se 9.4.2 med vidare hänvisningar). Vid hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning finns utrymme för stora variationer i integritetsintrånget. Detta kan bero t.ex. på hur platsen för tvångsmedlet väljs och avgränsas, på vilken kameravinkel som väljs eller på villkor för när avlyssning eller övervakning får ske. Vid hemlig teleavlyssning kan integritets- intrånget – särskilt vid avlyssning av fasta telefoner – bero bl.a. av vilka personer som finns i den misstänktes hushåll och innehållet i de samtal som de kan förväntas föra (se t.ex. avsnitt 6.6.18, 6.7.16 och 6.8.15). De möjliga variationerna av integritetsintrånget är dock typiskt sett avsevärt mindre vid hemlig teleövervakning (hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation).13 Skäl som talar mot att utvidga tillämpningen av systemet med offentliga ombud till att omfatta även hemlig teleövervakning är sålunda dels att det integritetsintrång som tvångsmedlet medför typiskt sett är mindre än det från de övriga nämnda tvångsmedlen, dels att flera sådana frågor som de offentliga ombuden är särskilt ägnade att bevaka mera sällan torde komma upp vid hemlig teleövervakning. Härtill kommer att det finns ett värde i sig av att medverkan av offentliga ombud koncentreras till ärenden där behovet och funktionen av detta är i praktiken visat sig vara starka. På så sätt undviks risken att ombudens roll vattnas ur eller att systemet uppfattas som ett spel för gallerierna.14 Utredningen anser att de övriga rättssäkerhetsgarantierna – bl.a. domstolsprövning, underrättelseskyldighet och Säkerhets- och integritetsnämndens tillsyn – beträffande hemlig teleövervakning är tillräckliga och tillfredställande från rättssäkerhets- och integritets- 13 Här omfattas ju uppgifter om vissa meddelanden eller elektroniska kommunikations- utrustningar – t.ex. vilka telefoner som har varit i kontakt med varandra eller var telefonerna befunnit sig – men inte en återgivning av innehållet i någon kommunikation. 14 Jfr i SvJT 2007 s. 96. synpunkt.15 Ett krav på medverkan av ett offentligt ombud bör således inte införas. 9.5.4.2De offentliga ombudens behov av vidareutbildning En annan fråga som utredningen enligt direktiven ska ta ställning till är i vilken utsträckning det finns behov av vidareutbildning av de offentliga ombuden. Den utbildning som erbjuds ombuden tillhandahålls i regi och består i seminarier vilka anordnas inför varje ny treårig förordnandeperiod (se ovan 9.3.2.3). Vid utredningens sammanträffanden med offentliga ombud har åsikterna i viss mån gått isär. Vissa ombud har ansett att det inte behövs någon utbildning alls. Flera ombud har dock ansett att viss utbildning är av intresse (främst avseende det praktiska hand- havandet av tvångsmedlen och teknikfrågor) samt att det tillfälle till allmänt erfarenhetsutbyte som ges i samband med ett utbildningstillfälle kan vara av godo. Huvudsakligen har uppfattningen varit att den återkommande utbildning som bedriver är ändamålsenlig (se vidare i 9.3.2.2). Det intryck som de övriga aktörerna vid sammanträdena – dvs. åklagare, domare och poliser – förmedlat till utredningen är att de offentliga ombuden allmänt sett besitter sådana kunskaper och kvaliteter som behövs för att utföra uppdraget. Utredningen anser mot den nämnda bakgrunden att det inte finns skäl att införa någon obligatorisk utbildning för offentliga ombud. En annan sak är att möjligheter till utbildning och erfarenhetsutbyte naturligtvis är av godo. Något självändamål finns inte i att det är staten som tillhandahåller dessa möjligheter. är huvudman för viss sådan utbildning framstår tvärtom – mot bakgrund av samfundets uppdrag och ändamål – som lämpligt. har angett att det avser att även anordna den typ av utbildningstillfällen som ägt rum. Utredningen har till samfundet vidarebefordrat de synpunkter och önskemål om utbildningens inriktning som de offentliga ombuden framfört. Utredningen anser därmed att några ytterligare åtgärder 15 Se 9.4.2 ovan beträffande utredningens bedömning i allmänhet av de nuvarande rättssäkerhetsgarantierna. inte behöver vidtas i fråga om de offentliga ombudens vidare- utbildning. 9.5.4.3Finns det i övrigt några behov av förändringar av regleringen beträffande offentliga ombud? Regleringen avseende offentliga ombud har utvärderats tidigare (SOU 2006:98; prop. 2006/07:133). Av det empiriska underlag som då förelåg – en enkätundersökning hos offentliga ombud och ett samrådsmöte med olika aktörer – framgick att systemet med offentliga ombud i sin helhet ansågs fungera väl. Vissa kritiska synpunkter kom dock fram. Synpunkterna rörde bl.a. att polisens och åklagarnas utredningsunderlag i vissa fall var bristfälliga och att ombuden borde ges längre förberedelsetid, samt att jävsreglerna kunde vara problematiska för advokater som var offentliga ombud (se 9.5.3). Det finns skäl att beröra dessa frågor även här. Enligt 8 kap. 4 § ska en advokat iaktta god advokatsed. Vad som är god advokatsed utvecklas i första hand genom vägledande regler och praxis i ärenden från dess disciplinnämnd (NJA 2003 s. 403). Enligt de nämnda reglerna får en advokat inte anta ett uppdrag om det föreligger en intressekonflikt eller en beaktansvärd risk för en sådan. föreligger bl.a. om det finns risk för att kunskap som omfattas av advokatens tystnadsplikt kan ha betydelse i saken. Därvid anses en intressekonflikt för annan i den byrå eller i den byrågemenskap där en advokat är verksam normalt utgöra en intressekonflikt också för advokaten. Det är sålunda som i första hand äger frågan om intressekonflikter eller jäv för advokater.