sou · H0B339 · 2012-06-14 00:00:00 — En av de strategiska utmaningarna med tillhörande strategiska mål är: Mer nytta för pengarna Planeringen är effektivare samt samordnad och trafikslagsövergripande. Den interna verksamheten är effektivare. ska bidra till ökad produktivitet i anläggningsbranschen. ha identifierat nio kritiska framgångsfaktorer –2014. Två av dessa är: Ökad effektivitet i verksamheten och ökad produktivitet i anläggningsbranschen ger bättre förutsättningar att klara verksamhetsmålen. Det ger möjlighet att använda resurserna bättre och där de gör störst samhällsnytta. är en stor beställare. God framförhållning när det gäller kommande investeringsobjekt är en viktig förutsättning för att dessa ska genomföras effektivt. Ekonomisk planering för ökad effektivitet Utifrån de kritiska framgångsfaktorerna har mål formulerats i verkets styrkort. En del i styrkortet handlar om ekonomi, finansiell styrning och inre effektivitet och innehåller följande mål: Frigjorda medel genom ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen ska uppgå till minst: -1 2013 och -1 2014. Frigjorda medel genom intern effektivisering till prioriterade åtgärder som ger ökad samhällsnytta ska uppgå till minst: Av den verksamhet som avser nystarter av fysiska investeringsåtgärder ska ha en överenskommen åtgärdsbeskrivning: -avseende 2013, -avseende 2014 och -avseende 2015. Andel investeringsprojekt klara för upphandling ska respektive år uppgå till minst angiven procent av upphandlingsplan för närmast följande år: 5.2Framförhållning kan ge ökad produktivitet och innovationsgrad Genom att skapa ett gott tidsmässigt utrymme mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet ges möjligheter till en rationell produktions- och resursplanering (arbetsberedning) i det enskilda projektet samt flexibilitet i byggtid. Entreprenörens anskaffning av resurser, planering av produktionen och val av produktionsmetod och logistikupplägg Ekonomisk planering för ökad effektivitet m.m. kan optimeras och samordnas på ett effektivare sätt än om tidsutrymmet är snävt.1 Även på annat sätt är det betydelsefullt att vara ute med upphandlingarna och ha en god framförhållning i planeringen. Möjligheterna att tillåta alternativa utföranden öppnas på ett helt annat sätt än när beställaren är sent ute med upphandlingarna. I allmänhet accepteras inga alternativa utföranden vid sena upphandlingar. Innovationsmöjligheterna tas därigenom inte tillvara. Vid sena upphandlingar tillvaratas inte heller möjligheterna att få arbetet utfört under de mest gynnsamma förhållandena såväl väderleksmässigt som från marknadssynpunkt. Produktionen fördyras och resurserna som ska nyttjas kostar mer. Är man sent ute med upphandlingarna försätter man i grunden möjligheterna att som beställare hantera de övriga beställaruppgifterna på ett optimalt sätt. Upphandlingsförfarandet kommer att helt inriktas på att bli juridiskt korrekt. Däremot kommer man inte att ha tid att på ett effektivt sätt formulera uppdragets omfattning och rum för att få en god konkurrens och ett långsiktigt bra ekonomiskt utfall. Man begränsar möjligheterna till serieupphandlingar och åtaganden som sträcker sig över flera verksamhetsår. Skalfördelar riskerar att inte tas tillvara. Entreprenadformerna och ersättningsformerna blir de traditionella till förfång för förnyelsen i branschen. I enkät till Trafikverken i och har frågor ställts dels om tidpunkten för tilldelningsbeslut dels om tidsutdräkten mellan tilldelningsbeslut och i förfrågningsunderlag eller kontrakt angiven starttidpunkt. I tabell 5.7 redovisas tidpunkten för slutförd upphandling för projekt/objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras under det aktuella budgetåret, dvs. det verksamhetsår för vilka regeringen i regleringsbrev medger disposition av anslagsmedel. I detta fall är . Agerandet detta år har inte avvikit från vad som varit fallet tidigare. 1 Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i och , , . Ekonomisk planering för ökad effektivitet Källa: Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i och , , 2012 . Av tabellen framgår att betydande andelar av upphandlingarna äger rum först i verksamhetsåret. Särskilt järnvägsunderhållet utmärks genom att av upphandlingarna äger rum först under kvartal tre och . När det gäller Drift – väg och Avhjälpande underhåll – järnväg finns goda skäl för tidpunkt för tilldelningsbeslut eftersom entreprenaderna, som ofta är fleråriga, startar inför höstsäsongen och därigenom med en tillräcklig tidsutdräkt mellan tilldelningsbeslutet och starten.2 I tabell 5.8 redovisas tidsutdräkten mellan tilldelningsbeslut och i förfrågningsunderlag eller i kontrakt angiven starttidpunkt. Som framgår av tabellen är tidsutdräkten i många fall . Särskilt utmärkande är det för järnvägsunderhållet både i men också och i en än högre grad i . När det gäller Drift - Väg och Avhjälpande underhåll – medger utrymmet mellan tilldelningsbeslutet och starten av entreprenaden en över lång förberedelsetid och upptill 8 vad avser järnväg. 2 Segmenten Drift – väg och Avhjälpande underhåll – järnväg benämns numera i Avhjälpande och förebyggande underhåll av vägar (Grundpaket) och järnvägar (Basentreprenader). Ekonomisk planering för ökad effektivitet Källa: Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i och , , 2012. En annan väsentlig aspekt som rör frågan om tid handlar om när entreprenaden ska vara slutförd, dvs. den tidpunkt åtgärden ska vara klar och att anläggningen fullt ut kan tas i anspråk och öppnas för trafik. En sen upphandling i kombination med att uppdraget ska vara genomfört under aktuellt verksamhetsår innebär att tillgängliga reala resurser riskerar att inte räcka till eller kommer att ansträngas mer än vad fallet skulle vara med en över verksamhetsåret jämnare efterfrågan på entreprenader. Riskerna för kostnadsfördyringar ökar om det dessutom är mellan tilldelningsbeslutet och byggstarten. De i detta sammanhang mest intressanta segmenten utgörs av det förebyggande (planerbara) underhållet av vägar och järnvägar. Trots att långsiktiga planer (tre – ) utarbetas för underhållet av vägar och järnvägar är upphandlingarna och kontrakten i stort sett enbart inriktade på aktuellt verksamhetsår och begränsade till enskilda objekt. Det förekommer i mycket begränsad utsträckning upphandlingar som avser och omfattar ett större geografiskt område. Agerandet hos de statliga beställarna är i stort sett detsamma i och i på denna punkt. Särskilt järnvägsunderhållet utmärker sig med sena upphandlingar (av upphandlingarna i sker efter Ekonomisk planering för ökad effektivitet ), kort planeringstid () och korta kontrakt (utförandet inom aktuellt verksamhetsår). Mycket av underhållsåtgärderna kommer att genomföras och förvintern. Det blir således ett ojämnt resursutnyttjande . 5.3Åtgärder för en produktionsanpassad ekonomisk planering 5.3.1Trafikverket har svårt att hantera fluktuationer har i en skrivelse till kommittén redovisat en rad problem som finns i den ekonomiska planeringen och även föreslagit förändringar som skulle lösa dessa. Investeringsprojekt kännetecknas enligt verket av en över åren ojämn kostnads- och likviditetsbelastning. Årliga anslagsrestriktioner gör det svårt att hantera dessa fluktuationer. För att parera svängningarna och hålla sig inom de årliga ekonomiska ramarna blir man ofta tvungen att förskjuta projekt i tiden.3 Enligt är en första förutsättning för ett effektivt genomförande av den nationella planens projekt att den årsvisa fördelningen av den nationella planens planeringsram, stödjer en optimal produktionstakt för de aktuella åtgärderna i planen. En andra förutsättning är att anslagstilldelningen sker i en takt som stämmer med planens intentioner om färdigställandetidpunkter. menar att den nationella transportplanen behöver omformas till en produktionsplan för att man ska kunna säkerställa att anslagstilldelningen sker i en lämplig takt. Anslagsstruktur och villkor för anslagsdisposition påverkar möjligheterna att hålla optimal produktionstakt i projekten. Två positiva inslag i dagens anslagsregler är att verket får disponera anslagssparandet från respektive år samt möjligheten till anslagskredit . Ett problem är dock att investeringsverksamheten inte är samlad under ett anslag. Ett annat problem är att mindre investeringar ofta kommer i kläm då stora projekt behöver ytterligare medel ett visst år för att kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Större upphandlade projekt och kontrakt för drift och underhåll som löper hanteras genom att får ett bemyndigande att ikläda sig ekonomiska förpliktelser för mer än aktuellt budgetår. 3 svar till kommittén i en skrivelse . Ekonomisk planering för ökad effektivitet En svårighet är dock att i förhand beräkna behovet av bemyndiganderamarna. Det krävs enligt en buffert i bemyndiganderamarna för att man inte ska riskera att hamna i svårigheter då produktions- och upphandlingstakten behöver justeras. Åtgärder på järnväg kräver tid i spår som hindrar järnvägstrafiken. Det är en klar fördel att kunna planera detta med god framförhållning, (18–24 månader före byggstart). Detta görs för större projekt. För mindre projekt, där det finns en osäkerhet beträffande om projektet över huvud taget kommer att genomföras, försvåras deras tillgång till tid i spår. För att lösa de problem som beskrivits ovan har föreslagit ett nytt sammanhållet investeringsanslag som en del av en ändrad anslagsstruktur, samt ny projektfinansiering av stora investeringsprojekt. Ett sammanhållet investeringsanslag skulle, enligt , medge att trafikslagsövergripande lösningar väsentligt förenklas vilket var ett av syftena bakom bildandet av . Därutöver ges även större möjligheter att bedriva projekt i den takt som är mest effektiv eftersom flexibiliteten ökar. En projektfinansieringsmodell för stora investeringsprojekt skulle kunna innebära att erhåller en projektbudget för ett stort projekt, som motsvarar totala kostnadsbudgeten. Projektbudgeten skulle då fördelas över projektets produktionstid. Anslagsavräkningen skulle enligt förslaget ske med i förväg beräknade årliga belopp eller i den takt som regeringen särskilt beslutar om. För att klara de likvidmässiga svängningarna under projektets framskridande erhålls ett byggkreditiv. Detta skulle kunna ske genom tilldelande av särskild räntekontokredit. Beslutade avvikelser från kalkylerad totalkostnad hanteras genom förändringar i anslagsavräkningen och eventuellt också av byggkreditivet. Under förutsättning att bemyndiganderamarna kan utvidgas i nödvändig utsträckning, inklusive nödvändig buffert, går det enligt att upphandla investerings- och underhållsåtgärder med längre framförhållning än , liksom att upphandla större sammanlagda paket av åtgärder. 4 Budgetunderlag 2012-2014 (TRV 2011/6812 A) och 2013–2015 (TRV 2012/3038). Ekonomisk planering för ökad effektivitet Enligt budgetlagen (2011:203) 6 kap. 1 § får regeringen, för det ändamål och intill det belopp som beslutat, göra åtaganden som medför utgifter under senare budgetår än det som budgeten avser. Huvudprincipen är att ett anvisat anslag ska användas för att finansiera budgetårets utgifter medan bemyndiganden begärs för åtaganden som medför utgifter efter budgetåret. När regeringen begär ett bemyndigande ska regeringen ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter uppfyller regeringsformens krav på medgivande innan regeringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag. Genom att lämna ett beställningsbemyndigande åtar sig att anvisa medel för de betalningar som måste göras då åtagandena infrias . Ett bemyndigande att göra ett ekonomiskt åtagande lämnas för ett budgetår och en outnyttjad bemyndiganderam kan alltså inte sparas och utnyttjas följande år. Att ett bemyndigande används innebär att ett anslag måste anvisas. Det är därför naturligt att beslut om omfattning och ändamål med ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbeslut. Enligt regeringen finns det en risk att bemyndigandet blir utgiftsdrivande på ett icke önskvärt sätt om de årliga utgifterna inte beräknas. Detta gäller särskilt om bemyndigandet är stort i förhållande till anslaget. Beräkningen av det framtida anslagsbehovet kan redovisas samlat. Det är dock viktigt att det framgår om infriandena ryms inom anslagets nivå eller om nivåhöjningar kan förutses till följd av de ekonomiska åtagandena. har i regleringsbrevet , i fråga om ramanslagen för väghållning, banhållning och trafikavtal, bemyndigats att ikläda sig ekonomiska förpliktelser som, inklusive tidigare åtaganden, innebär utgifter om totalt högst 114 efter 2012. Bemyndigandet omfattar även framtida räntekostnader på upptagna lån samt förpliktelser med interna enheter. 5 Regeringens proposition (2010/11:40) En reformerad budgetlag. Ekonomisk planering för ökad effektivitet Fördelningen i tabellen i regleringsbrevet på anslagspost- och delpostnivå är endast indikativ. Förskottering, lån från kommuner eller enskilda för att tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och järnvägar ingår i bemyndiganderamen. 5.3.3Ny modell för planeringssystemets ekonomiska delar I propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur 2011/12:118) beskrivs en modell för hur de ekonomiska delarna av planeringssystemet kan vara uppbyggda och regeringens bedömningar av hur systemet kan knytas fastare till den statliga budgetprocessen. Regeringens bedömning är att det bör skapas bättre möjligheter till insyn och tydlighet gällande aktuellt planeringsläge än vad som är fallet. Ett lämpligt sätt att åstadkomma en sådan förändring är att ge i uppdrag att redovisa till regeringen hur arbetet med pågående och planerade projekt fortskrider. En sådan redovisning bör omfatta relevant information gällande hur den fysiska planeringen utvecklas, beräknade kostnader i förhållande till plankostnad och ekonomiskt utrymme samt uppdaterade beräkningar av projektens samhällsekonomiska lönsamhet. Regeringen menar vidare att en årlig redovisning från gällande hur arbetet med att genomföra åtgärderna i åtgärdsplanen fortskrider bör tillfogas förslag på vilka åtgärder som ska byggstarta . Dessa förslag bör lämnas till regeringen i samband med att myndighetens budgetunderlag lämnas . Regeringens bedömning är att bör regeringen fatta ett beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får byggstarta de närmast följande tre åren (år 1–3) och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas för byggstart de därpå följande tre åren (år 4–6). Beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser år 1–3 ska överensstämma med de beslut fattat om statens budget och med den information regeringen gett i den senast lämnade budgetpropositionen. Regeringen avser att införa en helt ny beslutsordning för genomförande av infrastrukturåtgärder. Med årliga underlag och förslag som utgångspunkt kommer regeringen en gång fatta två beslut gällande vilka åtgärder som ska påbörjas Ekonomisk planering för ökad effektivitet , ett beslut avseende år 1–3 och ett avseende år 4–6. Häri ligger således en stor förändring i jämförelse med dagens planeringssystem. Till skillnad från kommer åtgärder bli föremål för sammanlagt upp till tre beslut inom ramen för den ekonomiska planeringen innan kan fatta faktiskt beslut om byggstart. Som har framgått tidigare kommer det första beslutet om åtgärdsplan ske enligt samma betingelser som . Det andra beslutet, som avser år 4–6, kommer att avse åtgärder där förberedelser gällande projektering och kostnadsberäkningar är långt gångna och eventuella alternativa finansieringslösningar är helt utredda. Tanken är att beslutet för år 4–6 ska avse sådana åtgärder som med stor sannolikhet kommer att kunna genomföras till de kostnader och på de sätt som anger i sitt underlag. Dock bör åtgärder tillåtas ingå i denna kategori även om inte alla förutsättningar är helt klarlagda och utredda. Det tredje beslutet, som avser år 1–3, ska omfatta åtgärder där alla nödvändiga förberedelser är genomförda och där det i princip inte råder några osäkerheter kring att projekten i fråga kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader som anger i sitt förslag till beslut. I syfte att behålla tillräckligt stor flexibilitet bör faktiska beslut om byggstart även fortsättningsvis fattas av . tilldelas i regleringsbrevet medel för genomförande av åtgärder för år 1. Regeringens beslut om år 1–3 innebär att får byggstarta projekt ur den gruppen 1. Av ansvarsfördelningen följer att regeringens årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras år 1–3 samt år 4–6 inte bör omfatta åtgärderna i de regionala planerna. 5.4Minska graden av indexkompensation Entreprenadindex för husbyggnad och anläggning är ett index för kostnadsreglering av byggentreprenader. Det omfattar drygt 200 olika indexserier, indelade i huvud-, under- och basgrupper. Entreprenadindex avser att mäta kostnadsutvecklingen för entreprenörens kostnader utan hänsyn till produktivitetsutveckling och löneglidning.6 6 Fram benämndes Entreprenadindex; E84. Efter att gjorde en översyn på uppdrag av ändrades namnet. Ekonomisk planering för ökad effektivitet Entreprenadindex används för beräkning av kostnadsändringar under pågående entreprenad och är tillämplig där avtal om indexreglerat pris träffats. En modell för indexreglering, som bygger på andra principer än E84 (Entreprenadindex) introducerades inom dåvarande och hade utvecklats tillsammans med dåvarande . Den nya modellen har anpassats för och ingår i de upphandlingsmallar som börjat användas 2011. I granskning Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? belyser man hur skapat ett eget Vägindex som använts . Den årliga prisutvecklingstakten för Vägindex har legat i genomsnitt över KPI . Vägindex konstruerades med anledning av att prisutvecklingen inom byggbranschen var och är betydligt snabbare än priserna i övrigt. När detta Vägindex användes för att beräkna kostnadsavvikelser i förhållande till ursprunglig budget för vägprojekten innebar det en underskattning av den verkliga prisutvecklingen. Åren 2000–2009 har, enligt , priserna i vägbranschen (Vägindex) ökat jämfört i den övriga ekonomin. Om man i sin kostnadsuppföljning korrigerar för denna 35-procentiga prisökning så innebär det att man döljer den kostnadsökning som följer av den höga prisutvecklingen i anläggningsbranschen. I i stora järnvägsinvesteringar? beskrivs motsvarande problem. Enligt visar granskningen att den redovisning som görs till av kostnadsutvecklingen för investeringsobjekten innebär en underskattning av kostnaderna. Tre problem förknippade med användningen av index Det finns tre olika problem förknippade med användningen av en indexmodell. Det mest lätthanterade problemet gäller hur beskriver pris- och kostnadsutvecklingen för projekten när verket Ekonomisk planering för ökad effektivitet redovisar detta externt, exempelvis i årsredovisningen. Det är viktigt att olika typer av underlag är tydliga. Annars finns risk för att berörda aktörer drar fel slutsatser om vart utvecklingen är på väg och om vad som behöver göras framöver. Ett andra problem gäller vilken kompensation för prisutvecklingen i anläggningsbranschen som ska få när verket äskar medel från regering och riksdag. En prisomräkning enbart baserad på nettoprisindex urholkar anslagen eftersom prisutvecklingen i anläggningsbranschen är högre än nettoprisindex. I längden leder det till att inte kan genomföra de fastställda långsiktiga investeringsplanerna om man inte tillförs ytterligare anslagsmedel. Mot den bakgrunden har i sina budgetunderlag till regeringen –2014 och 2013–2015 föreslagit att ett infrastrukturindex fastställs och förvaltas av SCB samt sedan används för anslagen Investering samt Drift och underhålls indexering i samband med omräkningen av verkets alla anslag. Det tredje problemet gäller vilken kompensation ska ge leverantörerna för kostnadsändringar under pågående entreprenad, alltså vid kostnadsreglering av byggentreprenader och konsulttjänster. Här handlar det om incitament och drivkrafter i kontrakten mellan beställaren och företagen på marknaden. Det är detta som är den grundläggande frågan, eftersom graden av kompensation påverkar kostnadsutvecklingen i branschen. FIA:s rekommendation om Effektivare anläggningsbyggande innehåller ett avsnitt om framtida indexering. Rekommenderad åtgärd från var att endast medge indexkompensation för prisökningar som parterna inte kan påverka. Detta innebar bland annat att lönekostnader inte ska vara grund för indexering. I det arbete som utförts inom kring principerna för indexreglering av kontrakt har följande konstaterats: Indexreglering är ett sätt att hantera risk för kostnadsförändringar. Användning av index kan vara hämmande för utvecklingen av produktiviteten hos leverantörerna. FIA:s rekommendation kring effektivt byggande slår fast att den som har bäst möjlighet att påverka kostnadsutvecklingen ska ta risken. Ekonomisk planering för ökad effektivitet De flesta är överens om att E84 är kostnadsdrivande i nuvarande utformning. Det speglar dock ganska väl kostnadsutfallet i sektorn. För konsulttjänster används konsultprisindex, K84. Kostnadsutvecklingen inom denna bransch hänför sig till stor del till lönekostnadsutveckling. En modell för indexreglering, som bygger på andra principer än Entreprenadindex/E84, introducerades inom dåvarande och . Den nya modellen har alltså anpassats för och ingår i de upphandlingsmallar som börjat användas 2011. har fastställt en rutinbeskrivning7 som beskriver principerna för verkets regleringsmodell och hur den ska användas. Rutinen ska användas vid utformning av de avsnitt i upphandlingsunderlagen som har att göra med kostnadsreglering. Regleringsmodellen innebär att en specifik reglering görs för prisutveckling, för vissa produktionsresurser, som entreprenören rimligtvis inte kan påverka. Därutöver görs en generell reglering baserad på den allmänna kostnadsutvecklingen i samhället. Reglering sker av resursgrupper vars prisförändringar i huvudsak beror på världsmarknadspris och som utgör en väsentlig del av den beräknade kontraktssumman. Väsentlig del är inte definierad utan i respektive projekt görs en bedömning. har bedömt att följande resursgrupper kan vara aktuella för specifik reglering beroende på vad upphandlingen avser. Drivmedel (diesel) Järnvägsspecifikt material för drift och underhåll 7 Kostnadsreglering av konsulttjänster och entreprenader TDOK 2011:318, Rutinbeskrivning fastställd . Ekonomisk planering för ökad effektivitet Det som beställaren ska ta risk för är den generella kostnadsökningen i samhället. finns ett etablerat index, NPI (Nettoprisindex), som ska ligga till grund för generell reglering. Den del av kontraktet som inte regleras specifikt regleras generellt. Priser för dessa arbeten ska vara fasta från anbudsmånaden. Därefter görs en reglering av NPI-förändringen med anbudsdagens månad som basmånad. Undantag får göras för drift- och underhållskontrakt med mellan kontraktstilldelning och kontraktsstart, normalt mer än . Där kan generell reglering göras från och med andra kontraktsåret. För övriga drift- och underhållskontrakt görs generell reglering från och med tredje kontraktsåret. modell bygger alltså på andra principer än E84/Entreprenadindex. Den viktigaste skillnaden är att i E84 finns en huvudprincip att av kostnaderna regleras och av kostnaderna lämnas oreglerade. Avsikten är att motverka den inflationsdrivande verkan som tillämpning av fullständig indexreglering kan ha.8 har i stället gjort en uppdelning i specifik reglering och generell reglering av hela beloppen.