sou · H0B360 · 2012-09-28 00:00:00 — Eftersom avgifterna på Svine- sundsförbindelsen följer av ett avtal mellan och och regleras i en särskild förordning behandlas inte de avgifterna här, utan får hanteras i särskild ordning. Det kan noteras att Svinesundsförbindelsen delvis är undantagen från bestämmelserna i Bestämmelsen i 29 § väglagen ska därför ändras till att endast avse avgift för att använda färjor. har tidigare ansett att frågor som rör avgift på väg bör hanteras av regeringen på förordningsnivå. De flesta frågorna avseende infrastrukturavgift bör därför även fortsättningsvis läggas i en förordning. För att främja en enhetlig hantering och göra systemet överskådligt föreslås en gemensam förordning för samtliga vägavsnitt som ska beläggas med infrastrukturavgift (förutom den redan reglerade Svinesundsförbindelsen). Detaljbestämmelser i bilagor till direktiv måste inte återges i lag eller förordning utan kan följa endast av förarbetena.17 Innehållet i bilaga III skulle således kunna återges i förarbetena. Eftersom innebörden av bilaga III är svårtydd är det emellertid bättre att föra in bestämmelserna i en bilaga till förordningen. Utredningens förslag: Utländska fordon ska omfattas av reglerna om infrastrukturavgifter på väg. Utländska fordon omfattas inte av trängselskatt. Det beror på att det dels inte finns någon automatisk tillgång till uppgift om utländska fordonsägare i utländska fordonsregister, dels har varit oklart om indrivning av trängselskatt kan ske framgångsrikt i 16Enligt artikel 7e3 i Eurovinjettdirektivet omfattas inte sådana vägtullsystem som införts före av bestämmelserna i bilaga III om beräkningsprinciper för maximinivåerna. 17Exempelvis kunde en icke uttömmande uppräkning av oskäliga avtalsvillkor som framgår av en bilaga till ett direktiv om oskäliga villkor uteslutande tas in i förarbetena, se mål nr C- 478/99 kommissionen mot , 2002 I-4165. utlandet.18 Utredningen kommer att återkomma till problematiken i trängselskattehänseende i det kommande arbetet. Liknande problem kan dock antas föreligga såvitt avser infrastrukturavgifter. Inledningsvis kan konstateras att Eurovinjettdirektivet får anses förutsätta att alla tunga lastbilar inom unionen ska omfattas av de nationella systemen med vägtullar. Direktivets syfte är nämligen bland annat att skapa ett likformat system för uttag av vägtullar. I detta ligger att de olika medlemsstaterna inte ska ha särregler utöver vad som följer av direktivet. Syftet framgår också av bland annat punkt 7 i preambeln till Eurovinjettdirektivet, där det anges att vägtullar inte snedvrider konkurrensen på den inre marknaden eftersom de ska betalas av alla operatörer oavsett i vilken medlemsstat de har sitt ursprung eller är etablerade samt i förhållande till den utsträckning i vilken de använder vägnätet. Utgångspunkten är därför att de utländska fordonen ska omfattas av bestämmelserna om infrastrukturavgifter. Som framgår av den följande redogörelsen är det också juridiskt och tekniskt möjligt att låta dem omfattas. Utredningen föreslår därför att de utländska fordonen ska omfattas av bestämmelserna om infrastrukturavgifter på väg. Redan här kan det konstateras att en förutsättning för utred- ningen är att vägtullsystemen inte får konstrueras med bommar. Utgångspunkten för utredningens förslag är att det bör ställas höga krav på utformningen av systemet, men inom rimliga ekonomiska gränser. Det sagda innebär att det inte går att föreslå ett system som garanterar ett heltäckande upptag av pålagorna. Om bommar skulle tillåtas skulle upptaget av pålagorna av naturliga skäl underlättas väsentligt. De kostnader och olägenheter som bommar skulle medföra kan dock inte anses motiverade för så låga belopp som det är fråga om. 3.9.2Tillgång till vägtrafikregister i andra länder Utredningens bedömning: Det finns möjligheter till utbyte med andra länder av uppgifter om fordonsägare. Sådant utbyte kan vara förknippat med kostnader. Utsikterna att kunna sluta överenskommelser med de andra nordiska länderna om kostnadsfritt utbyte av ägaruppgifter bedöms dock vara goda. 2003/04:145 s. 50. Bristen på tillgång till trafikregister i andra länder innebär att den enskilde i vissa fall inte kan meddelas beslutet avseende infrastrukturavgift. Beslutet får därmed aldrig laga kraft. Upp- gifter som ligger till grund för beslutet kan då inte heller gallras förrän vid preskriptionen. Detta är brister som kan accepteras. Utredningen föreslår, som framgår av avsnitt 3.11.2, att fordonets ägare ska vara betalningsskyldig för infrastrukturavgiften. Därför är tillgången till uppgift om fordonsägare från andra länders vägtrafik- register av stor betydelse. Det samarbete som finns angående utbyte av uppgifter inom EU om fordonsägare omfattar endast sådana situationer där en straffrättslig åtgärd övervägs (se avsnittet om Prümråds- beslutet). Inom EU är det inte en prioriterad fråga att öppna upp ett utvidgat samarbete utöver det straffrättsliga i denna del. I övrigt avser samarbetena mellan EU-länderna endast uppgift om fordonen som sådana. I vissa länder registreras inte uppgift om fordonsägare och i många länder är registeruppgifterna inte uppdaterade och korrekta. Ett utbyte av uppgifter om vem som är fordonsägare måste ske genom datafiler med bland annat registreringsnummer som kläs på med uppgifter från det utländska fordonsregistret. Sådana rutiner och program finns inte utan måste i så fall skapas. Det kan antas att det finns en del länder som motsätter sig att svenska myndigheter får direkt och automatiserad tillgång till uppgift om fordonsägare med hänsyn till att uppgifterna då blir allmänna handlingar i . I detta sammanhang kan det noteras att ett förslag bereds i om en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL).19 Bestämmelsen innebär att absolut sekretess ska gälla för sådana uppgifter i en utländsk databas som genom direktåtkomst är elektroniskt tillgängliga för en svensk myndighet, men som myndigheten på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av eller EU ingånget avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation inte får behandla. Förslaget innebär alltså att vid direktåtkomst till utländska register ska överskotts- information (dvs. sådan information som inte behövs i det aktuella ärendet hos myndigheten som har direktåtkomsten) omfattas av absolut sekretess och inte kunna lämnas ut. 2011/12:157. ändringen kan antas medföra att andra länder blir mer benägna att lämna ut uppgifter till svenska myndigheter och ger alltså bättre förutsättningar för att sluta avtal med andra länder om tillgång till deras register. I många fall kan överenskommelser träffas. Vissa länder har emellertid regler som omöjliggör ett utlämnande av uppgift om fordonsägare utanför det egna landets gränser (däribland Stor- och ). Det bör därför sannolikt krävas sär- lösningar för olika länder. En sådan lösning är att anlita ett privat bolag som har fast driftställe i de länderna och som på så sätt kan få ut uppgifterna. I andra länder finns regler som å andra sidan hindrar utlämnande av uppgifter till privata bolag (exempelvis ). Där skulle dock uppgifterna eventuellt kunna lämnas direkt till den svenska myndighet som behöver dem i sin myndighetsutövning. Mot denna bakgrund finns det sannolikt möjligheter för svenska myndigheter att på olika sätt få fram uppgifter om fordonsägare från många av de länder vars fordon trafikerar de svenska avgifts- belagda vägarna, antingen genom överenskommelser eller genom att anlita ett privat bolag. Det kan dock antas att samtliga sådana lösningar är förknippade med kostnader. Utsikterna att kunna sluta överenskommelser med de andra nordiska länderna om kostnadsfritt utbyte av ägaruppgifter bedöms emellertid vara goda. Det kan antas att lite mindre än hälften av all utländsk trafik kommer från de nordiska länderna. Förhandlingar om att få tillgång till andra länders uppgifter om fordonsägare (till rimliga kostnader) bör kunna ske successivt. Transportstyrelsen har möjlighet att ingå en sådan internationell överenskommelse som berör frågor om utbyte av information på elektronisk väg inom styrelsens kompetensområde, 20 kap. 10 § förordningen (2001:650) om vägtrafikregister. En kombination av avtal med de nordiska länderna, avtal med andra länder och avtal med en privat aktör ger således sammantaget en relativt god täckning av ägarna till de utländska fordon som trafikerar de svenska vägarna. Det kan dock konstateras att ett införande av ett system med transponder väsentligt skulle under- lätta tillgången till uppgift om fordonsägare . Frågan om transponder behandlas i avsnitt 3.10. Konsekvenser av bristen på tillgång till trafikregister Det är uppenbart att den som är betalningsskyldig för avgiften inte kan ta del av ett beslut om infrastrukturavgifter om man inte har tillgång till uppgift om vem denne är. Om beslutet inte kan meddelas får det inte laga kraft (vilket enligt förvaltningslagen inträffar efter den dag då den enskilde tagit del av beslutet) såvida inte avgiften betalas självmant. Det innebär att en enskild kan klaga på beslutet . Om man inte vet vem kravet riktar sig till går det av naturliga skäl inte heller att vidta några indrivningsåtgärder. Bestämmelserna om gallring knyter an till tiden för laga kraft. Om besluten inte får laga kraft kan således uppgifterna om pas- sagerna inte gallras. Detta är naturligtvis negativt för den enskilde och innebär även en viss administrativ börda för den ansvariga myndigheten. Skäl att föreslå andra regler i denna del kan dock inte anses finnas, eftersom det även är av vikt att kunna skicka en underrättelse om beslut om uppgifter ur ett lands trafikregister blir tillgängliga. Det allmännas fordringar preskriberas vid utgången av det femte året efter förfallodagen, varför gallring senast kan ske . Det kan även noteras att samma regler ska gälla för de svenska fordonen. Som framgår ovan finns det goda förutsättningar för att kunna nå den absoluta merparten av de utländska fordonsägarna. De här nämnda bristerna bör därför kunna accepteras. En annan olägenhet är att utländska fordonsägare kan komma att påföras tilläggsavgift även om de inte har nåtts av någon underrättelse om beslutet om infrastrukturavgift. Fordonsägaren får på så sätt en stor skuld som han kanske inte har varit medveten om. Det sagda problemet kommer att beaktas i utredningens fortsatta arbete vid bedömningen av om en påminnelseavgift bör införas. Utredningens förslag: Bilaga 2 i lagen (1990:313) om Europaråds- och om ömsesidig hand- räckning i skatteärenden ska ändras så att infrastrukturavgifter omfattas. I avsnitt 2.4.3 finns en redogörelse för gällande rätt avseende indrivning och handräckning i utlandet. I det nordiska handräckningsavtalet och i indrivningsdirektivet finns beloppsgränser för när indrivning får ske. Skatte- och avgiftsbesluten får verkställas utan föregående dom. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. och i utsökningsbalken. Om en fordran inte kan drivas in i och det finns indikationer på att den kan drivas in i en annan stat är det som ansöker om bistånd med indrivning i den andra staten. I praktiken är möjligheterna att få bistånd med indrivning utan- för EU (samt och ) ganska begränsade. I förhållande till stater utanför EU har endast dubbelbeskattningsavtal med indrivningsbestämmelser med , och , dvs. inte med i detta sammanhang viktiga länder som exempelvis och . Den utveckling som pågår vad gäller Europaråds- och är lovande men det är ännu för tidigt att säga vilken praktisk betydelse konventionen kommer att få för . Det är beroende bland annat på vilka stater det är som ansluter sig och om de reserverar sig mot delar av samarbetet som är av intresse från svensk synpunkt. Av betydelse i sammanhanget är också de beloppsgränser som gäller för bistånd med indrivning. Framställning om handräckning för indrivning med stöd av det nordiska avtalet får göras endast om det sammanlagda betalningsanspråket, däri inte inräknat dröjsmåls- avgift eller liknande för tiden före överlämnandet för indrivning, förseningsavgift, avgiftstillägg m.m., uppgår till . Beloppsgränsen enligt indrivningsdirektivet är . Till skillnad från beloppsgränsen i den nordiska överenskommelsen är den dock konstruerad inte som ett förbud mot att göra en framställning, utan som en möjlighet att vägra bistånd. Detta skulle åtminstone teoretiskt kunna öppna för överenskommelser mellan två eller flera medlemsstater om att lämna bistånd även i fråga om lägre belopp.20 Beloppsgränserna avser visserligen det sammanlagda beloppet av fordringar som omfattas av instrumentet i fråga mot en och samma person, men de utgör trots det en avsevärd begränsning av möjlig- 20 Detta kräver dock lagändring, eftersom beloppsgränsen i den svenska lagstiftningen har konstruerats som ett förbud mot att ansöka om bistånd i fråga om lägre belopp. heterna till bistånd när det gäller fordringsslag där det vanligtvis är fråga om blygsamma belopp. Europaråds- och innehåller dock inte någon bestämmelse om lägsta belopp. , , , , och är, som framgått ovan, de stater inom EU som står för den största andelen tung lastbilstrafik i . Av dessa är det bara som inte har ratificerat Europaråds- och . Det kan konstateras att om konventionen skulle göras tillämplig på infrastrukturavgifter skulle en stor del av de utländska fordonens andel lättare kunna drivas in. Konventionen omfattar bland annat vägavgiften för vissa tunga fordon och överlastavgift. Infrastrukturavgiften är av liknande karaktär och bör därför kunna omfattas av samarbetet. En ändring av bilagan gör därför att indrivning mellan de stater som anslutit sig till konventionen blir möjlig. Utredningen föreslår därför att infrastrukturavgiften ska föras in i det regelverket. Konventionens parter ska enligt artikel 2.3 i konventionen underrätta generalsekreteraren i eller om de ändringar i förteckningen över skatter och avgifter som konven- tionen ska tillämpas på. En sådan ändring träder i kraft i den månad som följer på utgången av en tidrymd efter den dag depositarien mottagit underrättelsen. Med hänsyn härtill är det inte möjligt att nu avgöra ändringen ska träda i kraft. I lagförslaget anges därför att lagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Indrivningsförordningens krav på att indrivning ska begäras senast efter det att fordringen skulle ha betalats gör att tiden för att begära indrivning begränsas . Lämpligen bör därför indrivningsförordningen ändras så att infrastrukturavgifter, i likhet med felparkeringsavgifter, inte behöver lämnas för indrivning förrän efter det att avgifterna skulle ha betalats. Utredningen lämnar dock inget särskilt förslag i den delen. 3.10Val av teknisk lösning Utredningens förslag: Videoregistrering (ANPR) och transponder (DSRC) ska användas. Något krav på transponder ska inte införas, varken för utländska eller svenska fordon. Av avtalen avseende broarna följer att den teknik som används i trängselskattesystemet (ANPR) även ska användas i vägtullsområdena. Upphandling av sådana betalstationer har redan påbörjats. En förutsättning enligt utredningsdirektiven är att fordon ska kunna passera det avgiftspliktiga området utan att stanna. Mot denna bakgrund är det inte aktuellt att föreslå ett system med bommar eller liknande betalning vid infart i det avgiftsbelagda området. Det satellitbaserade systemet är inte aktuellt för den här typen av avgifter. De tekniska lösningar som återstår är därmed videoregistrering (ANPR) och transponder (DSRC), se avsnitt 2.2. Något skäl mot att använda ANPR har inte framkommit. Nackdelen med videoregistrering är naturligtvis att inte har automatisk tillgång till uppgifter om fordonsägare i fordons- register i andra länder (se avsnitt 3.9.2). Frågan är därför om det är befogat att även använda sig av annan teknik, dvs. i detta fall transponder (DSRC). Om transponder ska införas måste bestämmelserna anpassas till reglerna i EFC-direktivet och EETS (se avsnitt 2.6). Dessa regler innebär bland annat att den enskilde ska betala med stöd av transpondern i första hand även om det rör sig om ett svenskt fordon. Någon separat faktura för infrastruktur- avgift ska då inte skickas till fordonsägaren. Transportstyrelsens bedömning är att antalet utländska fordon som kommer att trafikera våra vägtullsområden uppgår till . Denna siffra varierar dock stort mellan olika vägtulls- områden och när man mäter trafiken. Den andel av den utländska trafiken som inte har en godkänd transponder (dvs. inte ansluten via EasyGo eller ) eller inte har någon trans- ponder alls kommer i det korta perspektivet att uppgå till enligt Transportstyrelsen. I takt med att allt fler fordon utrustas med elektroniska ombordenheter (transponder) med vilka avgiftsupptagaren har ett kontrakt, kommer situationen att förändras. En stor del av den utländska trafiken utgörs av tunga lastbilar. kommer många av dessa ekipage enligt Transportstyrelsens bedömning att abonnera på betaltjänsten EETS. Utvecklingen mot att alltfler fordon utrustas med elektroniska ombordenheter understöds dels av de standarder som växer fram och som till viss del är relaterat till EETS, dels av att det blir fler och fler vägtullsystem i . Utvecklingen kommer sannolikt leda till att flera fordonstillverkare integrerar sådan utrustning i sina fordon. Enligt EFC-direktivet (se avsnitt 2.6.1) ska medlemsstater som har vägtullsystem vidta de åtgärder som krävs för att öka användningen av elektroniska vägtullsystem. De ska sträva efter att säkerställa att av trafikflödet genom varje tullstation kan använda elektroniska vägtullsystem . Detta talar för alternativet att använda transponder- lösning. För de svenska fordonen är det inte motiverat att ställa krav på transponder eftersom det går att sköta systemet med enbart fotografering av registreringsskylten. Redan på den grunden är det svårt att, utan att diskriminera, ställa sådana krav på de utländska fordonen. Vidare är det en liten andel av de utländska fordonen som har transponder och antalet svenska vägtullsystem kommer att vara få. Mot denna bakgrund kan det inte anses motiverat att kräva transponder av samtliga utländska fordon som kommer in i . Ett system med transponder måste alltså bygga på att det skulle erbjudas en möjlighet för de fordonsägare som vill använda transponder att också betala sin infrastruktur- avgift genom avtalen med sina betalningsförmedlare. En sådan lösning kan mot bakgrund av reglerna om elektroniska vägtull- system inte bara erbjudas de utländska fordonen utan måste erbjudas alla som har transponder, dvs. även de svenska fordonen. Den tillkommande kostnaden för investering av DSRC- systemet är försumbar. Detta eftersom ett sådant system kan byggas på ANPR-systemet som redan finns på plats. är kostnaderna för administrationen för DSRC väsentligen lägre än ANPR, särskilt för de utländska fordonen. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till vad som ovan sagts om prognosen för hur många fordon som på lite sikt kommer att ha transponder och den allmänna utvecklingen på detta område inom EU gör utredningen bedömningen att transponder ska användas som ett komplement till videoregistrering. Här kan noteras att det inte kan anses oförenligt med EFC- direktivet att ha två parallella system. 3.11.1Vilket organ ska ta ut avgifter och meddela föreskrifter? Utredningens förslag: Väghållaren ska vara ansvarig för avgifts- upptaget. På allmän väg ska vara avgiftsupptagare. Transportstyrelsen ska dock, för räkning, sköta administrationen av avgiftsupptaget. Transportstyrelsen ska alltså besluta om att ta ut avgiften och handlägga ansökningar om befrielse, anstånd, betalningsperiodens längd m.m. Transportstyrelsen ska också meddela föreskrifter i de delarna. Kostnaden för att administrera upptaget ska dras av från intäkterna från avgifterna. Konsortiet är väghållare och beslutar om avgifterna på den bron. Frågan är dock vilken aktör som ska besluta om avgifterna och vara avgiftsupptagare för de tre broarna i , och . Som huvudregel bör den aktör som äger och driver infrastrukturen vara den som är avgiftsupptagare. Med andra ord ska den som är väghållare vara den som beslutar om infrastruktur- avgifterna. I fråga om de aktuella broarna är det som är väghållare, dvs. förvaltar och driver infrastrukturen. förvaltar den vägsidesutrustning som tar upp information om de fordon som passerar det aktuella vägavsnittet. Det är som har ansvaret för projektet och står för merparten av kostnaderna för att bland annat uppföra broarna som ska täckas av infrastrukturavgiften. Som angivits i avsnitt 3.7 är det som ska föreskriva om avgifternas storlek utifrån de i den föreslagna förordningen angivna utgångspunkterna. ska därför vara ansvarig för avgiftsupptaget. har, i egenskap av statlig myndighet, ansvar för att se till att kostnaderna för att administrera avgiftsupptaget är rimliga, så att systemet blir så kostnadseffektivt som möjligt. Det är emellertid Transportstyrelsen som för vägtrafikregistret. Det är också Transportstyrelsen som hanterar de automati- serade besluten om trängselskatt. Det mesta talar därför för att Transportstyrelsen ska sköta själva avgiftsupptaget, baserat på den avgiftsstruktur som har föreskrivit om. Transport- styrelsen ska också vara ansvarig för att sköta de frågor som är förknippade med beslutsfattandet, dvs. ansökan om befrielse, anstånd, omprövning m.m. Transportstyrelsen ska alltså, för räkning, sköta avgiftsupptaget. Eftersom Transportstyrelsen ansvarar för regel- givning bör det också vara den myndigheten som meddelar föreskrifter om anstånd, befrielse och liknande. Kostnaden för att sköta administrationen kan enligt Euro- vinjettdirektivet räknas in i kostnadsunderlaget och bör därför dras av från intäkterna från avgifterna. Detta kan regleras i samband med att godkänner hur intäkterna från avgifterna får användas, se avsnitt 3.15.1. 3.11.2Grund för beslut om infrastrukturavgift på allmän väg Utredningens förslag: Beslut som avser infrastrukturavgifter på allmän väg ska kunna fattas genom automatiserad behandling av uppgifter från vägtrafikregistret. Beslutet ska grundas på ett fordons passage av en betalstation på ett vägavsnitt som är belagt med infrastrukturavgift. Fordonets ägare ska vara betal- ningsskyldig för avgiften. Beslut som avser infrastrukturavgifter på allmän väg ska kunna fattas genom automatiserad behandling av uppgifter från vägtrafik- registret på samma sätt som sker i fråga om trängselskatt. Beslutet ska grundas på ett fordons passage av ett vägavsnitt som är belagt med infrastrukturavgift. Avgiftspliktens inträde är således baserat på fordonets passage. I avsnitt 3.3.3 redogörs för vilka fordon som ska undantas från avgiftsplikt. Fordonets ägare ska vara betalningsskyldig för avgiften. Detta oavsett vem som för fordonet för passagen. De ovan nämnda lösningarna överensstämmer med trängsel- skattesystemet. Enskild väg, dvs. Konsortiet, omfattas inte av de här berörda nationella bestämmelserna. 3.11.3Besluts- och betalningsperioder för infrastrukturavgifter på allmän väg Utredningens förslag: Infrastrukturavgift på allmän väg ska betalas kvartalsvis. Beslut om pålagorna ska fattas senast den 20 efter kalenderkvartalet. Om den enskilde begär det kan kortare betalningsperioder medges. Om betalning sker genom betalningsförmedlare enligt lagen om elektroniska vägtullsystem ska avgiften betalas . Infrastrukturavgifterna kommer att uppgå till relativt låga belopp per passage. Här kan paralleller dras till trängselskatten, som också kan avse låga belopp. Det kan noteras att det skickas knappt en halv miljon beslut avseende trängselskatt, varav är . Om trängselskatt skulle betalas först när beloppet översteg för de svenska fordonen skulle enligt uppgift från Transportstyrelsen, utöver goodwill- och miljövärdet, portokostnader kunna sparas om mellan en och . Det kan antas att beslut om infrastrukturavgifter kommer att uppgå till liknande belopp.