sou · H0B39 · 2012-03-07 00:00:00 — Det är den enskilda föräldern eller familjen som fattar beslutet om att ta ut föräldrapenning, men faktorerna som påverkar detta beslut återfinns även på systemnivå. En faktor är nyanländas arbetsmarknadssituation. Höga trösklar för etablering på arbetsmarknaden, i synnerhet för kvinnor, innebär att alternativkostnaden för att vara hemma med barnen i stället för att delta i insatser blir låg. En annan påverkansfaktor är kommunernas tillämpning av Socialtjänstlagen. I utredningens enkätundersökning framkommer att en nyanländ förälder som ansöker om försörjningsstöd i många kommuner inte har något annat val än att ta ut föräldrapenning, också för barn som är gamla. Det gäller i synnerhet nyanlända som saknar rätt till den statliga etableringsersättningen. Vid en ansökan om kompletterande försörjningsstöd från en familj med ett fyraårigt barn där kvinnan går på sfi men saknar inkomst och rätt till etableringsersättning skulle fyra av tio kommuner uppmana kvinnan att avbryta undervisningen för att i stället ta ut föräldrapenning på heltid. I två av tio kommuner skulle även flyktingmottagna med rätt till etableringsersättning uppmanas att ta ut full föräldrapenning vid en ansökan om kompletterande försörjningsstöd. Det är också relativt få kommuner som tillämpar rekommendationer om att båda föräldrarna ska ha möjlighet att använda en del av föräldrapenningen. Sju av tio kommuner med riktlinjer för ekonomiskt bistånd anger att kommunen kan kräva att en förälder tar ut alla eller nästan alla om föräldrarna är sammanboende och hushållets behov av försörjningsstöd skulle försvinna vid ett fortsatt uttag. Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning Handläggare, inom kommunen och hos t.ex. Arbetsförmedlingen, kan även påverka nyanlända föräldrars uttag av föräldrapenning genom sitt eget bemötande. Könsstereotypa, ofta omedvetna, föreställningar kan leda till att frågor och information som rör familj och barn bara riktas till kvinnan. uppföljningar har visat att etablerings- och arbetsmarknadsinsatser i mindre utsträckning framställs som ett alternativ till föräldrapenning för kvinnor. Nyanlända kvinnor erbjuds arbetsmarknadsmässigt mindre relevanta insatser med aktiviteter som matlagning, sömnad och samtal, medan utrikes födda män i högre grad får ta del av tydligare arbetsförberedande insatser. Ytterligare påverkansfaktorer är nyanländas väntan på, respektive inställning till, förskola. Väntan på barnomsorg kan vara en orsak till att introduktionen försenas och att kvinnorna blir kvar i hemmen. Om föräldrarna anser att barnomsorgen bäst sköts av familjen minskar viljan att placera barnet i förskola. Nyanlända föräldrar som kommer från länder utan offentlig barnomsorg kan behöva extra tid och kunskap för att de ska se förskolan som ett komplement till familjens omsorg. 6Utredningens slutsatser och fortsatta arbete 6.1Tidiga insatser för en snabbare etablering på arbetsmarknaden Flera trösklar in på arbetsmarknaden En av de viktigaste vägarna till en god integration är att de som invandrar till får förutsättningar att komma in på arbetsmarknaden. Genom arbete och möjligheter att försörja sig själv och sin familj kan känslan av delaktighet växa sig starkare. förväntas antalet personer i att minska, vilket ökar behovet av att ta tillvara den arbetskraft som finns. vet vi att utrikes födda, i synnerhet kvinnor, har ett lägre arbetskraftsdeltagande än personer födda i , även i landet. Skillnaderna i sysselsättningsgrad mellan in- och utrikes födda har ökat påtagligt (avsnitt 2.1). Kvinnor och män inom grupperna flyktingmottagna och anhöriginvandrare möter särskilt stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Den negativa sysselsättningsutvecklingen för utrikes födda som helhet kan till stor del förklaras med att sammansättningen i gruppen har förändrats mot en större andel som kommit till landet av flykting- och familjeskäl i stället för av arbetsmarknadsskäl, vilket dominerade under tidigare decennier (avsnitt 1.1). Den lägre sysselsättningsgraden bland utrikes födda kvinnor och män har flera orsaker (avsnitt 2.2.1). Tiden i är en viktig förklaringsfaktor. Som nyanlända behöver de lära sig svenska språket, de har ofta ett för svenska förhållanden mindre gångbart humankapital samt sämre nätverk i arbetslivet, vilket påverkar möjligheten att få ett arbete. Höga krav i arbetslivet på utbildning och Utredningens slutsatser och fortsatta arbete kompetens samt diskriminering är två andra trösklar för etablering på arbetsmarknaden. Utrikes födda kvinnors och mäns lägre sysselsättningsgrad tycks dock inte bero på bristande vilja att arbeta. I stället visar utredningens skattningar, baserade på en intervjuundersökning med drygt 2 000 personer 1998, att arbetssökande utrikes födda kvinnor och män har en mer positiv inställning till arbete än vad inrikes födda har, och att de söker arbete mer intensivt än personer födda i (avsnitt 2.3 och bilaga 3). Trösklarna för att komma in på arbetsmarknaden är särskilt höga för nyanlända kvinnor. Inom gruppen flyktingmottagna är den genomsnittliga etableringstiden dubbelt så lång för kvinnorna som för männen, och mönstret är likartat även i gruppen övriga anhöriginvandrare (avsnitt 2.1). Kvinnor som invandrat till är ingen homogen grupp utan rymmer en extrem bredd, från barnlösa högutbildade läkare till kvinnor som aldrig har haft möjlighet att gå i skola och har många barn. Någon är traumatiserad av krigserfarenheter, en annan är angelägen om att snabbt finna sig en plats i det nya samhället. Men om man jämför med den övriga vuxna befolkningen i är det fler av de nyanlända utrikes födda kvinnorna som står långt ifrån arbetsmarknaden. Utrikes födda kvinnor tar, som kvinnor vanligtvis gör, ofta ett större ansvar för det obetalda hemarbetet, vilket påverkar möjligheten att delta i arbetskraften (avsnitt 2.2.2). Men sambandet kan också gå åt andra hållet. Svårigheter att komma in på arbetsmarknaden kan leda till att kvinnorna hänvisas till att ta hand om hem och barn i betydligt större utsträckning än vad de själva skulle önska. Den i är särskilt betydelsefull för en lyckad integration. Det är då ett nytt språk ska läras in, nya nätverk ska byggas och kompetensen byggas på eller översättas så att den blir gångbar i det nya landet. Forskning visar att ett fördröjt arbetsmarknadsinträde för invandrare, på samma sätt som för ungdomar, kan ha långvariga negativa arbetsmarknadseffekter. Det är därför viktigt med tidiga insatser (avsnitt 2.4). En utdragen etableringsprocess är passiviserande och kan leda till ett långsiktigt bidragsberoende. Utredningens slutsatser och fortsatta arbete Syftet med detta delbetänkande är att kartlägga uttaget av föräldrapenning bland nyanlända utrikes födda kvinnor och män. Kartläggningen avser att ge en fördjupad bild av hur nyanlända föräldrars uttag ser ut för att erhålla ett bättre underlag för analyser av hur uttaget påverkar kvinnornas möjligheter att arbeta och att delta i etableringsinsatser. Ett långt och intensivt uttag av föräldrapenning kan leda till att språkinlärningen och etableringen försenas eller inte alls kommer i gång. Studier pekar på att trösklarna för kontakt med centrala aktörer som kommunen och Arbetsförmedlingen riskerar att höjas ju en person vistas i med få kontakter utanför den närmaste familjen. För nyanlända som omfattas av etableringslagen kan dessutom ett för långt uttag medföra att de förlorar rätten att delta i särskilda etableringsinsatser (avsnitt 2.4). Den svenska föräldraförsäkringen är generös både i längd och i ersättning, och infördes för att ge nyblivna föräldrar möjlighet att kombinera förvärvsarbete med vård av barn i samband med barnets födelse (kapitel 3). Föräldrar med barn födda utomlands kan dock ta föräldrapenning även för äldre barn som invandrar tillsammans med dem. har cirka 10 000 barn invandrat (avsnitt 2.5). Bland barnen som 2002–2011 beviljats uppehållstillstånd som flykting- eller anhöriginvandrare har mellan varit eller äldre. var motsvarande andel . Fertilitetstalen är också höga bland nyanlända kvinnor. Särskilt stor är migrationseffekten på barnafödandet bland kvinnor som kommer som flyktingar och anhöriginvandrare. Sammantaget leder detta till att en ganska stor andel av de nyanlända kvinnorna vårdar barn under sina första år i , särskilt bland kvinnor i flykting- och anhöriggruppen. Var tredje kvinna mellan som invandrade 2006–2009 som flykting, skyddsbehövande i övrigt eller som anhörig till dessa tog ut föräldrapenning . För dem som kom som övrig anhöriginvandrare är motsvarande andel . De män som tar ut föräldrapenning har ett, jämfört med kvinnorna, betydligt mindre uttag. Föräldrapenninguttagets inverkan på möjligheterna att delta i sfi och andra arbetsförberedande insatser kan antas bero på uttagets omfattning och hur det förläggs. Utredningen har i detta delbetänkande kartlagt om nyanländas uttag sker på hel- eller deltid, Utredningens slutsatser och fortsatta arbete med vilken ersättningsnivå, samt om föräldrapenning tas ut under en längre sammanhängande period. Utredningen har även undersökt i vilken utsträckning uttaget avser vård av mindre respektive större barn. 6.2Resultaten av kartläggningen av nyanlända föräldrars uttag av föräldrapenning Utredningen har låtit kartlägga uttaget av föräldrapenning bland nyanlända föräldrar som kom till (kapitel 4 och bilaga 2). Bland dem som detta år invandrade till från länder utanför EU/fanns 6 700 kvinnor, och 5 750 män, som under de efterföljande åren har rätt till föräldrapenning, antingen för barn som invandrar tillsammans med dem eller för barn som föds i . I likhet med övriga föräldrar är det framför allt kvinnorna som tar ut föräldrapenning – ojämställdheten i uttag är tydlig för alla grupper och inte något som är särskilt uttalat bland nyanlända föräldrar. I utredningens kartläggning framkommer fyra mönster som är av betydelse för analysen av hur föräldrapenninguttaget inverkar på nyanlända kvinnors arbetskraftsdeltagande. Ett intensivt uttag året efter invandringen försenar arbetsmarknadsetableringen för många nyanlända mammor En förhållandevis stor grupp nyanlända kvinnor får försämrade möjligheter till etablering på arbetsmarknaden i till följd av vård av äldre barn. Var tredje kvinna (eller 730 personer) född utanför som 2006 invandrar till med barn och som inte får fler barn tar ut minst efter invandringen (2007). Barnen som invandrade med mammorna i denna grupp var . Bland kvinnorna födda utanför som kommer med barn och som också får ytterligare barn efter ankomsten till är det nästan hälften (eller 640 personer) som tar ut minst . Genomsnittsåldern på de barn som invandrade tillsammans med mammorna i denna grupp var . Utredningens slutsatser och fortsatta arbete Sammantaget handlar det om nära 1 400 kvinnor från länder utanför som året efter invandringsåret har ett så pass högt uttag av föräldrapenning för äldre barn att de knappast har möjlighet att påbörja undervisning i svenska eller andra insatser som kan öppna dörrar in mot arbetsmarknaden. Antalet motsvarar av de kvinnor som 2006 invandrade med barn från länder utanför . Högt uttag i rad bland mammor som får ytterligare barn Mammor i gruppen som får ytterligare barn har ett högt uttag även efterföljande år (2008 och 2009). En av fyra respektive en av tio mammor som kommer med barn från länder utanför och som får ytterligare barn i tar ut minst två respektive . Kartläggningen visar vidare att uttaget avser , vilket innebär att dessa kvinnor har små möjligheter att delta i etableringsinsatser parallellt med att de tar hand om sina barn. I gruppen kvinnor födda utanför som invandrar med barn men som inte får fler barn i är det däremot enbart som tar ut fler än . Ett högt uttag i rad kan därmed hänföras till de nyanlända mammor som får ytterligare barn i , där merparten av uttaget med stor sannolikhet avser de barn som föds efter invandringen. Många nyanlända föräldrar tar inte ut alls Det finns också en stor grupp nyanlända föräldrar som inte tar ut föräldrapenning över huvud taget. En av fyra kvinnor som 2006 invandrar med barn från länder utanför EU/och som inte får fler barn i tar inte ut någon föräldrapenning alls i . Andelen män som inte använder sig av rätten till föräldrapenning i denna grupp är ännu högre, . En förklaring till det låga uttaget hos många nyanlända föräldrar kan vara att kunskapen om försäkringen är så låg att det begränsar nyanlända föräldrars tillgång till föräldrapenningen. Särskilt anmärkningsvärt är resultatet att (ca 300 personer) av kvinnorna Utredningens slutsatser och fortsatta arbete som invandrar från länder utanför EU/och som får barn i inte tar ut en enda dag med föräldrapenning . Om resultatet beror på att vissa mammor inte känner till att de har rätt till föräldrapenning är situationen problematisk – de kan befinna sig i ett stort utanförskap. Vid sidan av bristande kunskap om försäkringen kan en förklaring till det låga uttaget vara att en ersättning på grundnivå (per dag) för många inte utgör ett alternativ om en högre inkomst kan erhållas genom arbete eller genom att delta i etableringsinsatser. En ytterligare förklaring kan troligen finnas i den oregistrerade utvandring som förekommer. Varken särskilt förmånligt eller flexibelt för nyanlända föräldrar Nyanlända mammor får nästan uteslutande en ersättning som motsvarar grundnivån per dag. Den genomsnittliga ersättningen ökar mycket litet över perioden. Skillnaden mot jämförelsegrupperna är mycket tydlig. Detta kan förklaras med att kvinnorna ännu inte har etablerat sig på arbetsmarknaden och därmed inte heller hunnit kvalificera sig för en inkomstgrundad ersättning före uttaget av föräldrapenning. Uttaget av föräldrapenning sker också mer intensivt bland nyanlända mammor – de tar ut betydligt fler dagar än vad jämförelsegruppen av alla föräldrar i gör. De nyanlända mammorna tar dessutom nästan bara ut föräldrapenning . Nyanlända mammor har troligen till följd av ekonomiska begränsningar svårare att använda sig av flexibiliteten i försäkringen. Det är ovanligt att kombinera förvärvsarbete med föräldraledighet i denna grupp, och likaså verkar det vara ovanligt att kombinera uttaget av föräldrapenning med deltagande i etableringsinsatser. Kvinnornas uttag av föräldrapenning är alltför koncentrerat för att ge utrymme till detta. Kommunerna, försörjningsstödet och föräldrapenningen Bland nyanlända som kommer till som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt eller som anhöriga till dessa har försörjningsstöd eller introduktionsersättning varit den Utredningens slutsatser och fortsatta arbete huvudsakliga inkomsten i landet. fick av de som invandrade –2009 försörjningsstöd eller introduktionsersättning. Bland övriga anhöriginvandrare är motsvarande andel (avsnitt 5.2). De genomsnittliga beloppen för utbetalt försörjningsstöd är lägre bland de föräldrar som 2009 har ett mer omfattande uttag av föräldrapenning. I utredningens enkätundersökning till kommunernas ansvariga för ekonomiskt bistånd (avsnitt 5.2 och bilaga 4) framkommer att nyanländas uttag av föräldrapenning i stor utsträckning kan påverkas av kommunernas praxis för biståndsbedömning. I många kommuner har en nyanländ förälder som ansöker om försörjningsstöd inte något annat val än att ta ut föräldrapenning, också för barn som är gamla. Det gäller i synnerhet nyanlända som saknar rätt till den statliga etableringsersättningen som infördes i samband med etableringsreformen . Vid en ansökan om kompletterande försörjningsstöd från en familj med ett fyraårigt barn där mamman deltar i sfi men saknar inkomst och rätt till etableringsersättning har fyra av tio kommuner svarat att de skulle uppmana kvinnan att avbryta undervisningen för att i stället ta ut föräldrapenning på heltid. I två av tio kommuner skulle även flyktingmottagna med rätt till etableringsersättning uppmanas att ta ut full föräldrapenning vid en ansökan om kompletterande försörjningsstöd. Statistik över utbetalt försörjningsstöd visar också att kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd minskar när nyanlända tar ut mer föräldrapenning. Kommunalekonomiska hänsyn kan därmed leda till att nyanlända föräldrar, särskilt kvinnor, fastnar i en fälla där de i stället för att söka arbete eller delta i insatser som kan underlätta etableringen på arbetsmarknaden stannar hemma med föräldrapenning. Det är också bara tre av tio kommuner med riktlinjer för ekonomiskt bistånd som tillämpar rekommendationer om att båda föräldrarna ska ha möjlighet att använda en del av föräldrapenningen. Eftersom utrikes födda kvinnor har en svagare arbetsmarknadsanknytning än utrikes födda män bidrar denna praxis sannolikt till att kvinnor får ett mer omfattande uttag av föräldrapenning. Utredningens slutsatser och fortsatta arbete Både förmån och fälla Sammanfattningsvis visar kartläggningen att uttaget av föräldrapenning är relativt omfattande efter invandringen för mammor som invandrar tillsammans med barn . Därefter minskar uttaget för de äldre barnen som invandrar med föräldrarna. Föräldrapenninguttaget för äldre barn medför därmed att etableringen på arbetsmarknaden försenas med för av de nyanlända kvinnor som invandrar tillsammans med barn. Ett uttag av föräldrapenning i rad är dock ovanligt bland de kvinnor som 2006 invandrar tillsammans med barn och som inte får fler barn åren efter invandringen till . Mammor som har ett högt uttag av föräldrapenning i rad finns i stället främst bland dem som både har barn med sig vid invandringstillfället och sedan får ytterligare barn i . För de nyanlända föräldrar som har behov av kompletterande försörjningsstöd kan dock kommunernas avvägning mellan målet att hålla nere kostnaderna för ekonomiskt bistånd och att underlätta de sökandes långsiktiga möjligheter till självförsörjning leda till ett större uttag av föräldrapenning än vad som vore ändamålsenligt för arbetsmarknadsetableringen. Utredningens kommunenkät visar att tjänstemännens bedömningar kan leda till att föräldrapenningförmånen blir en fälla för särskilt nyanlända mammor. Det förmånliga i den svenska föräldraförsäkringen – en ersättning som i hög grad kompenserar för inkomstbortfall och en stor flexibilitet för föräldrarna att själva bestämma över hur uttaget bäst ska ske för att motsvara familjens behov – tillfaller sällan nyanlända föräldrar. Nyanlända mammor och pappor har ytterst sällan kvalificerat sig för en inkomstgrundad ersättning, utan får en ersättning på grundnivå, dvs. Med en låg ersättning, och utan en etablerad anknytning till arbetsmarknaden, är det svårt att ta del av de flexibla möjligheterna till uttag efter egna behov. Nyanlända mammor tar ut föräldrapenning mycket mer koncentrerat än andra föräldrar, och uttaget sker nästan uteslutande i form av heldagar. Slutsatsen blir att föräldrapenning försenar etableringen på arbetsmarknaden för ganska många nyanlända mammor och den kan bli en fälla särskilt för dem som också har behov av kompletterande försörjningsstöd. i ett nytt land är viktiga. Då ska ett nytt språk läras in, nätverk utanför familjen behöver byggas och kontakter på Utredningens slutsatser och fortsatta arbete arbetsmarknaden behöver komma till stånd för att minska risken för långvarig arbetslöshet. Lösningar för de problem som uppstår för nyanlända kvinnor till följd av vård av barn under dessa första viktiga år behöver dock sökas och utformas på olika sätt beroende på barnens ålder och familjens situation i övrigt. I avsnitt 6.3 diskuteras behov av regelförändring i föräldraförsäkringen i syfte att minska risken för försenad arbetsmarknadsetablering till följd av vård av äldre barn. Därefter, i avsnitt 6.4, identifieras ett antal områden där åtgärder kan behöva vidtas för att öka möjligheterna att kombinera föräldraskap med arbete och deltagande i etableringsinsatser, i syfte att minska avståndet till arbetsmarknaden även för nyanlända mammor och pappor som vårdar mindre barn. 6.3Regelverket behöver ses över Svåra frågor kräver flera svar Frågan om utrikes födda kvinnors arbetskraftsdeltagande är komplex. Det betydligt lägre arbetskraftsdeltagandet bland utrikes födda kvinnor har inte en orsak utan beror på många samverkande faktorer. För nyanlända utrikes födda kvinnor finns ett flertal trösklar att ta sig över för att komma in på arbetsmarknaden. För att underlätta arbetsmarknadsetableringen behöver därför åtgärder vidtas på en rad olika områden. Regelverken för olika förmåner ligger tydligt inom politikernas ansvarsområde, och reglerna bör självfallet utformas på ett sätt som medverkar till, inte motverkar, ett ökat arbetskraftsdeltagande. Föräldrapenningen kan med dagens utformning utgöra ytterligare ett hinder för de kvinnor som invandrar tillsammans med barn . Av utredningens enkät till kommunerna ser vi också att detta ofta blir fallet om familjen har behov av kompletterande försörjningsstöd. Utredningens kartläggning visar att merparten av de nyanlända föräldrarnas uttag av föräldrapenning med stor sannolikhet avser vård av små barn, i linje med vad som är tanken med föräldraförsäkringen. En stor grupp av de nyanlända föräldrarna tar inte ut de dagar som de enligt föräldraförsäkringens regelverk har möjlighet till. Bristande kunskap om föräldrapenningen kan vara en förklaring till det låga uttaget bland många nyanlända föräldrar, en annan kan vara att en ersättning på grundnivå (per dag) Utredningens slutsatser och fortsatta arbete inte utgör ett alternativ till arbete eller deltagande i arbetsförberedande insatser som kan ge en högre ersättning. Men kartläggningen visar också att för cirka 1 400 kvinnor som 2006 invandrade tillsammans med barn från länder utanför (av dessa kvinnor) medförde uttag av föräldrapenning att deras etablering på arbetsmarknaden försenades med . var barnen som invandrade med mammorna i denna grupp gamla. Mammornas uttag är året efter invandringen (2007) så stort att deltagande i undervisning i svenska eller andra arbetsförberedande insatser inte är möjligt, vilket innebär att kvinnornas redan stora avstånd till arbetsmarknaden utökas ytterligare. I detta läge riskerar förmånen att bli en fälla. Vi ser också att uttaget av föräldrapenningdagar för barn som invandrar till när de är och äldre har ökat (avsnitt 4.5). Vilka som invandrar skiljer sig mellan olika år, vilket gör att uttagsmönstret också kan variera . Ett omfattande uttag av föräldrapenning får inte bara konsekvenser för kvinnornas arbetsmarknadsetablering, utan kan även medföra effekter som inte är till barnets bästa. Ett långt uttag innebär att barnens tid i förskola blir kort eller obefintlig, vilket kan försena deras språkinlärning och därmed försvåra skolgången. Barn i familjer med långvariga uttag av föräldrapenning på grundnivå löper dessutom risk för ekonomisk utsatthet. En felkonstruktion som behöver rättas till Det ingår inte i utredningens uppdrag att lämna förslag till regelförändringar i föräldraförsäkringen. Vi har dock i arbetet med kartläggningen av nyanländas uttag av föräldrapenning inte kunnat undgå att märka att den nuvarande utformningen av föräldraförsäkringen medför en risk för icke önskvärda effekter för nyanlända föräldrars arbetsmarknadsetablering. Mot bakgrund av föräldraförsäkringens syfte – att underlätta för föräldrar att kombinera arbete med vård av barn i samband med barnets födelse eller adoption – framstår den nuvarande utformningen av föräldraförsäkringen som en felkonstruktion. För barn födda utomlands tilldelas föräldrapenningdagarna retroaktivt – förmånen faller ut för sent för att ge föräldrarna möjlighet att vara hemma med barnet i barnets liv. För nyanlända föräldrar ger föräldrapenningen inte heller möjligheter att kombinera arbete med Utredningens slutsatser och fortsatta arbete vård av barn, eftersom de ännu inte har en förankring på arbetsmarknaden. I stället kan föräldrapenningen bli en fälla som för vissa nyanlända föräldrar, särskilt kvinnor, minskar möjligheterna att delta i insatser som kan leda vidare till arbete.