sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Kriminalvården kunde också behöva stå för vissa kost- nader som kan uppstå vid vård, behandling eller programverksam- het, t.ex. kostnader för provtagning och droganalyser. Ifråga om kontraktsvård med vistelse på visst hem föreslog dock kommittén att Kriminalvården skulle få ett utökat ansvar för vård- kostnaden.30 För att kontraktsvård ska kunna komma ifråga krävs enligt kommittén som regel att är beredd att ta på sig en del av det kostnadsansvar som är förknippat med påföljden. Många kommuner har dock dåligt med resurser och måste priori- tera mellan missbruksvård och t.ex. skola och äldrevård. Andra kommuner kan ha särskilda synpunkter på hur missbruksvård ska bedrivas och föredrar andra alternativ än de som Kriminalvården lyft fram. Detta innebär att möjligheten till kontraktsvård kan avgöras av i vilken kommun den dömde bor i. En sådan ordning framstår enligt kommittén som oacceptabel och det är därför enligt betänkandet angeläget att en förändring kommer till stånd. Följan- de alternativ kunde enligt kommittén övervägas. a)Kriminalvården står för kostnaden under hela kontraktsvårds- tiden b)Kriminalvården står för kostnaden fram till tänkt tidpunkt för villkorlig frigivning och därefter c)Kriminalvården står för kostnaden fram till den alternativa straff- tidens slut och därefter Kommittén framhöll att samhällets kostnader för den missbrukar- vård det här är fråga om i vart fall inte påverkas av vilket alternativ som väljs. För det fall i fall b) skulle vägra att ansvara för kostnaden bortfaller visserligen kostnaden för en vårdplats. Mot det skulle emellertid ställas att kostnaden för en anstaltsplats som regel är ännu högre och att varje framgångsrik missbrukarvård är en stor vinst, ekonomiskt och mänskligt, för den enskilde och samhället. Valet mellan alternativen borde därför göras 30 SOU 2005:54 s. 246. Kostnadsansvaret för vård och behandling med utgångspunkt från vilket alternativ som bäst garanterar att missbrukarvård tillhandahålls när förutsättningar för detta finns. Alternativ a) innebar enligt kommittén en risk för att kom- munerna skulle lämna ifrån sig ansvaret för missbrukarvården och framstod därför som ett mindre lyckat alternativ. Alternativ b) är den ordning som råder . Den ansågs visserligen innebära en förhållandevis rimlig avvägning av kostnadsansvaret, men hade enligt kommittén visat sig fungera mindre bra, framför allt ur ett rättvise- perspektiv. Alternativ c) framstod för kommittén som en rimlig kompromiss mellan olika intressen. Kriminalvården skulle få större möjlighet att verka för enhetlighet för de dömda som kom- munerna å ena sidan skulle behålla ett ansvar även för den ifråga- varande missbrukarvården, å andra sidan inte i samma utsträckning skulle behöva prioritera mellan detta utgiftsområde och andra angelägna projekt. Kriminalvården borde således enligt betänkandet överta kostnadsansvaret för hela den strafftid som domstolen angett som alternativstraff. För tiden därefter borde kommunerna kunna ta ansvaret. Kriminalvårdens och ansvar i detta avseende borde enligt Kommittén komma till klart uttryck i lag. Sålunda föreslog kommittén att det i den nya kriminalvårdslagen skulle föreskrivas att Kriminalvården skulle svara för de kostnader som uppkommer fram till dess att domstolens alternativa strafftid löper ut i de fall domstolen hade meddelat föreskrift om särskild behandlingsplan enligt 28 kap. 6 a § BrB. I remissomgången var det endast Kommuner och Lands- ting som kommenterade förslaget gällande kostnadsfördelningen för kontraktsvård.31 SKL tillstyrkte att Kriminalvårdens kostnads- ansvar när det gäller kontraktsvård skulle utsträckas till den alter- strafftidens slut och att Kriminalvården således skulle ta ett utökat ansvar för vårdkostnaden. 2009/10:135 (En ny fängelse- och häkteslagstiftning) tog regeringen – efter att tidigare behandlat vissa delar i annat sam- manhang – slutlig ställning till förslag.32 Genom propositionen infördes en fängelselag och en häkteslag. Regeringen fann inte skäl att föregripa den översyn av påföljdssyste- met som då hade inletts genom denna utrednings arbete. 31Ju 2005/5429/. 2009/10:135 s. 59. Kostnadsansvaret för vård och behandling ringen fann därför att bestämmelser om verkställighet av andra påföljder än fängelsestraff inte borde införas i den nya lagen.33 I propositionen tog regeringen sålunda inte ställning till kom- mitténs förslag gällande kostnaderna för kontraktsvård eller dess ståndpunkter överhuvudtaget gällande att den allmänna vården bör kunna tas i anspråk för att verkställa särskilda föreskrifter om vård och behandling under verkställigheten. I anslutning till förslaget att införa en ny fängelselag uttalade sig dock regeringen om normaliseringsprincipen.34 Regeringen anförde att Kriminalvårdens verksamhet inte kan ses som en isolerad del av samhället och att ett effektivt återfallsförebyggande arbete och meningsfulla frigivningsförberedelser förutsätter en målinriktad och effektiv samverkan mellan Kriminalvården och berörda myndigheter, framför allt , hälso- och sjukvården, Arbetsförmed- lingen och . Enligt propositionen är det först om Kriminalvårdens åtgärder genom en sådan samverkan kan fullföljas och följas upp efter verkställighetens slut, som åtgärderna har förut- sättningar att bli riktigt verkningsfulla. Omvänt kan åtgärder som påbörjats av någon av nämnda myndigheter innan verkställigheten har inletts kräva samverkan med Kriminalvården för att möjliggöra att åtgärderna kan fullföljas under verkställigheten eller efter att den avslutats. Kriminalvårdens ansvar är enligt regeringen således att i sam- verkan med andra myndigheter, utan att i det enskilda fallet sätta den intagnes eget ansvar åt sidan, aktivt verka för att den intagnes behov identifieras och, så långt som det är möjligt, tillgodoses. I ansvaret ingår att förmedla och stödja kontakter mellan de intagna och berörda myndigheter. Däremot är Kriminalvårdens ansvar för att tillgodose de intagnas behov av stöd- och vårdinsatser enligt pro- positionen begränsat av normaliseringsprincipen. Denna princip – som enligt regeringen även fortsättningsvis bör vara vägledande vid ansvarsfördelningen – innebär enligt propositionen att det är de ordinarie myndigheterna som primärt ansvarar för de intagnas behov av t.ex. sysselsättningsfrämjande åtgärder och hälso- och sjukvård. Endast i de fall där den intagne omhändertagits på ett sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters medverkan eller där stödinsatserna uteslutande har sin grund i Kriminalvårdens upp- drag bör det vara motiverat att göra avsteg från denna princip. Kostnadsansvaret för vård och behandling 14.7Våra överväganden och förslag Vårt förslag: Har domstolen förenat ett villkorligt fängelsestraff med kontraktsvård, ska Kriminalvården svara för de kostnader som uppkommer som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd. Detta utvidgade kostnadsansvar för Kriminalvården ska anges i verkställighetslagstiftningen såvitt avser villkorligt fängelse. Kostnader som uppkommer efter det att den utmätta straff- tiden har löpt ut ska som fördelas enligt normaliserings- principen. Det finns anledning att överväga frågan om kostnadsansvaret vid kontraktsvård Som redovisas ovan i avsnitt 14.6.5 grundar sig den nuvarande kostnadsfördelningen vid kontraktsvård – att Kriminalvården står för kostnaderna till och med tidpunkten för tänkt villkorlig fri- givning – på ställningstaganden i förarbetena när kontraktsvårdens infördes. Kostnadsfördelningen anslöt till vad som då redan gällde vid s.k. § 34-placeringar. Det faktum att Kriminalvården ansvarar för vård och behandling som bedrivs av en annan huvudman än Kriminal- vården, kan ses som ett avsteg från normaliseringsprincipen. Att ett sådant avsteg gjordes torde nog främst förklaras av att kontrakts- vård uteslutande syftade till att utgöra ett alternativ till fängelse- straff. Det innebar – och innebär alltjämt – att Kriminalvården har att bära kostnaden av en anstaltsvistelse i de fall kontraktsvård inte blir aktuellt och det istället dömts ut ett fängelsestraff. Utifrån detta kan det också anses följdriktigt att kommunen övertar kost- nadsansvaret då villkorlig frigivning skulle ha skett om ett fängelsestraff hade dömts ut. Dessa argument torde ha bärkraft även i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår i kapitel 9–11. Kontraktsvård ska användas som tilläggssanktion i de fall då brottsligheten har ett så högt straffvärde eller återfallssituationen är sådan att ett ovillkorligt fängelsestraff annars hade varit oundvikligt (se avsnitt 9.5.10 och 10.4.6). Om det inte finns förutsättningar för kontraktsvård återstår Kostnadsansvaret för vård och behandling därmed endast att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff, för vilket Kriminalvården har kostnadsansvaret. Om vi inte föreslår annat, förutsätter vi att den ordning som gällt med ett delat kostnadsansvar för kontraktsvård kommer att gälla även i ett system med villkorligt fängelse. Att Kriminalvårdens kostnadsansvar upphör för tänkt villkorlig frigivning, gör att påföljden förutsätter en kom- munal ansvarsförbindelse för eventuell vård tiden därefter. Detta skulle även bli ordningen i ett system med villkorligt fängelse. I tidi- gare utredningar har uppmärksammats att detta kan utgöra problem. De flesta som arbetar regelbundet med brottmål torde ha stött på att behovet av en kostnadsgaranti kan utgöra ett problem då frågan om kontraktsvård aktualiseras, inte minst om den till- talade – som ofta är fallet – är frihetsberövad och det därför råder särskilda tidsfrister för hållande av huvudförhandling. Att kravet på ansvarsförbindelse skulle utgöra något mer bety- dande hinder mot att kontraktsvård kan dömas ut, motsägs delvis av Brå:s rapport i . För att belysa huruvida kravet på ansvarsförbindelse kunde förklara att andelen som dömts till skyddstillsyn med kontraktsvård inte har ökat , ingick en frågeställning om detta i den enkät som utgick till samtliga frivårdsinspektörer i som arbetar med skyddstillsyn.35 Frivårdsinspektörerna tillfrågades om hur som de hade varit med om att kon- traktsvård inte hade kunnat realiseras p.g.a. att inte hade gett sitt samtycke. av frivårdsinspektörerna valde att inte svara på frågan. uppgav att det inte hade hänt och att det endast hade hänt mellan en och två gånger. Även om bristande samtycke från socialnämnden således inte tycks vara ett alltför utbrett problem, bekräftar rapporten att avsaknaden av en kostnads-förbindelse i vissa fall hindrar Kriminalvården från att föreslå kontraktsvård och att kommunens inställning sålunda ibland får en avgörande betydelse för påföljdsbestämningen. 35 Frivården i – en kartläggning, 2010:10, s. 22. Rapporten presenteras utförligare i avsnitt 12.3. Kostnadsansvaret för vård och behandling Det finns starka skäl för att Kriminalvården ska ansvara för kostnaden för kontraktsvård Enligt våra direktiv ska vi pröva hur det kan säkerställas att den som uppfyller förutsättningarna för kontraktsvård också får sådan vård. Så länge kommunen har veto i denna fråga genom möjlig- heten att avstå från att medge en ansvarsförbindelse för kostnader som belöper efter tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning, är det enligt vår mening svårt att se hur detta ska kunna säkerställas. Det främsta argumentet mot den gällande ordningen är enligt vår mening att det är otillfredsställande att påföljdsvalet beror på andra omständigheter än sådana som är kopplade till brottet och gärnings- mannens personliga förhållanden. Det kan bli ett orättvist system om vissa döms till fängelse och andra till skyddstillsyn (enligt vårt förslag ovillkorligt respektive villkorligt fängelse) enbart p.g.a. olika kommuners resurser, ekonomiska prioriteringar och syn på hur missbruksvård ska bedrivas. Eftersom det ofta är personer som är häktade som kan komma i fråga för kontraktsvård finns det behov av att en kontraktsvårds- utredning färdigställs relativt snabbt. Förfarandet kan försenas av att socialnämnden ska pröva frågan om ansvarsförbindelse. Om Kriminalvården kunde föreslå kontraktsvård utan att vara beroende av en ansvarsförbindelse, skulle sannolikt förutsätt- ningarna att ta fram ett förslag till tidpunkten för huvudförhand- lingen i tingsrätten öka. Som det är nu kan resultatet bli att tings- rätten saknar alternativ till ovillkorligt fängelse och att den tilltalade överklagar till hovrätten uteslutande för att det ska finnas tid att färdigställa ett förslag till kontraktsvård. Ett antal överprövningar i hovrätten – eller undanröjande och återförvisning till tingsrätten vilket också kan bli hovrättens beslut – skulle kunna undvikas om ett förslag till kontraktsvård kan tas fram redan till tingsrätts- förhandlingen. Om förutsättningar för kontraktsvård saknas är det alternativ som återstår att döma till ovillkorligt fängelse. Det innebär att Kriminalvården får bära kostnaden av en anstaltsvistelse. Kostna- den för en anstaltsvistelse är så hög, att kontraktsvård regelmässigt torde utgöra en mindre kostsam påföljd för Kriminalvården även om den myndigheten stod för kostnaden efter tidpunkten för vill- korlig frigivning. Även efter tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning är det fråga om verkställighet av en straffrättslig påföljd. Kostnadsansvaret för vård och behandling het kan leda till att ett villkorligt fängelsestraff får verkställas i anstalt även om dessa brister inträffar i tiden efter det att villkorlig fri- givning skulle ha skett om ett ovillkorligt fängelsestraff skulle ha dömts ut. Mot bakgrund av detta framstår det som det principiellt mest rimliga att staten står för hela kostnaden. Det finns även skäl som talar mot att Kriminalvården ska stå för kostnaderna även efter en tänkt villkorlig frigivning Enligt normaliseringsprincipen har kommunen det primära ansvaret för vård och behandling, även om den vårdbehövande är dömd till en kriminalvårdspåföljd. Kontraktsvård bygger på att den tilltalade har ett uttalat behov av vård eller annan behandling. Det skulle kunna innebära ett avsteg från denna mycket etablerade princip om Kri- minalvården skulle överta kostnadsansvaret även efter tidpunkten för tänkt villkorlig frigivning. Kostnadsansvaret för kontraktsvård har behandlats på samma sätt som vid s.k. § 34-placering (numera vårdvistelse enligt 11 kap. 6 § fängelselagen). Även om ambitionen – enligt vad som sägs i förarbetena till fängelselagen – är att utslussning oftare ska kunna slutföras före den villkorliga frigivningen, kvarstår samma kostnadsfördelning som tidigare när vården pågår efter den villkor- liga frigivningen. Den likformighet som funnits mellan ut- slussningskostnader och kostnader för kontraktsvård skulle försvinna om Kriminalvården tog över hela kostnaden för kontraktsvården. måste – oberoende av kostnadsansvaret – ta en aktiv del i planering, utförande och uppföljning av vård som sker inom ramen för kontraktsvård. Det skulle möjligen – som ofta an- förts – kunna finnas en risk att kommunen få en mindre framträ- dande roll och tar mindre aktiv del om ytterligare kostnadsansvar läggs på Kriminalvården. Ett frångående av normaliseringsprincipen skulle innebära att den som döms för brott i vissa fall skulle kunna erhålla vård och behandling som denne annars inte hade varit berättigad till enligt den ordinarie vårdgivarens bedömningsgrunder. Det skulle kunna anses utgöra en positiv särbehandling. En omfördelning av kostnadsansvaret skulle dessutom innebära ett (indirekt) avsteg från den överenskommelse som slöts 1974 mellan och . Kostnadsansvaret för vård och behandling sådan förändring skulle förutsätta en överflyttning av resurser från kommunerna till Kriminalvården. Kriminalvården bör stå för kostnaderna för kontraktsvård som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd Enligt vår bedömning talar skälen för att låta Kriminalvården svara för kostnaden för kontraktsvården som motsvarar det villkorliga fängelsestraffets längd tyngre än de skäl som talar där- emot. Vad som är avgörande för vår del är främst den betydelse som kontraktsvård har som enda alternativ till fängelse vid högre straffvärden och i flagranta återfallssituationer samt hur orättvist och skilda resultat det kan bli i olika fall som borde ha behandlats likadant men inte gör det p.g.a. av olika kommunala bedömningar. Vad som enligt vår mening bör bli aktuellt, är att införa den ord- ning som föreslog 2005 (SOU 2005:54), dvs. att Kriminalvården ska stå för kostnaden för vården fram till den alternativa strafftidens slut medan kostnader därefter ska falla på . Förslaget möttes inte av något motstånd bland remissinstanserna. I det system med villkorligt fängelse som vi före- slår i kapitel 9–11 innebär det att Kriminalvården står för kostnaden för vården som motsvarar det villkorliga fängelse- straffets längd, dvs. från det att domen blir verkställbar mot den dömde till dess att tiden för det utmätta fängelsestraffet har löpt ut, medan får betala de kostnader som uppstår därefter. Det innebär att Kriminalvården om ett villkorligt fängelsestraff förenas med kontraktsvård ansvarar för kostnaden för vården . Om vården fortsätter ankommer det på att stå för kostnaden. Att Kriminalvården skulle stå för kostnader som uppstår i tiden efter det att det alternativa eller villkorliga fängelsestraffet har löpt ut, skulle enligt vår mening vara för långtgående. Regleringen bör endast syfta till att ändra ansvaret för de slag av kostnader som Kriminalvården hitintills stått för fram till tidpunk- ten för en tänkt villkorligt frigivning. Detta ansvar bör sålunda ut- sträckas till att gälla som motsvarar hela det villkorliga fängelsestraffets längd. Öppenvårdsinsatser, som ändå skulle kommit den dömde tillgodo såsom kommunmedborgare, och som har fördelats enligt normaliseringsprincipen Kriminalvården har haft kostnadsansvaret, bör fördelas på samma Kostnadsansvaret för vård och behandling sätt även framöver. Det hindrar dock inte att Kriminalvården kan stå för vissa kostnader om verksamhet inte är tillgänglig. Att även fortsättningsvis har ansvaret för kost- nader som uppstår i tiden efter det att den utmätta strafftiden har löpt ut, innebär att dess medverkan i vissa fall även framöver kan vara nödvändig för kontraktsvårdens genomförande. Enligt vår be- dömning ökar dock möjligheterna för Kriminalvården att föreslå kontraktsvård betydligt. I de flesta fall torde den vård som ska ingå i kontraktsvården kunna slutföras innan det villkorliga fängelse- straffet har löpt ut. Under alla förhållanden bör det vara möjligt för Kriminalvården att föreslå kontraktsvård om myndigheten kan be- kosta vården som ett fängelsestraff hade pågått. De farhågor som kan anföras mot en sådan nyordning som anges ovan, bör enligt vår mening inte överdrivas. Vad som skulle kunna befaras är att backar undan och inte tar ett ansvar för en vårdbehövande om kostnadsansvaret förstatligas. I de fall det från början står klart att den planerade vården ska fortsätta efter tidpunkten för ett villkorligt fängelsestraff kommer dock social- tjänsten naturligt att involveras. Även i andra fall innebär begräns- ningen av Kriminalvårdens kostnadsansvar att frågor om uppföljning och eftervårdsinsatser rimligen i ett tidigt skede måste tas upp med (eller annan huvudman som har att bekosta sådana insatser). Den risk som möjligen finns att vårdinsatserna i vissa fall inte får en naturlig fortsättning, ska vägas mot att ett utvidgat finan- sieringsansvar för Kriminalvården kan innebära att fler än kan dömas till kontraktsvård och sålunda få en vårdinriktad påföljd i stället för ett ovillkorligt fängelsestraff. Sammantaget finner vi att skälen för en ordning motsvarande den som förordnade väger över. I det system med villkorligt fängelse som vi föreslår kan en reglering om kostnadsansvar för Kriminalvården som motsvarar hela det villkorliga fängelsestraffets längd regleras i den av oss föreslag- na lagen om villkorligt fängelse. I författningskommentaren till 6 kap. 2 § lagen (20xx:xx) om villkorligt fängelse berörs utformningen av det nya kostnadsansvaret för kontraktsvård. se avsnitt 1.18. Det är uppenbart att förslaget kommer att innebära en merkost- nad för Kriminalvården och minskade kostnader för kommunerna. I avsnitt 30.7 redovisar vi de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Kostnadsansvaret för vård och behandling 14.7.2Kostnadsansvaret för åtgärder inom ramen för en vård- eller påverkanssanktion Vår bedömning: Kostnaderna för sådana inslag som kan ingå i en vård- eller påverkanssanktion men som inte ingår i Kriminal- vårdens egen programverksamhet, ska fördelas enligt norma- liseringsprincipen. Frågan om kostnadsansvaret bör dock tas i beaktande på nytt efter ett genomförande av våra förslag. De vård- och behandlingsinsatser som kan ingå i en skydds- tillsyn genom föreskrifter om vård och behandling, genom en föreskrift om s.k. oäkta kontraktsvård eller – i vissa fall – genom en s.k. äkta kontraktsvård36, kommer enligt vårt förslag i stället att kunna ingå i en vård- eller påverkanssanktion som kan utgöra tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff (se avsnitt 9.5.9 och 11.8.). Det kan i många fall vara fråga om missbruksvård och i vissa fall även psykiatrisk behandling. Det bör dock påpekas att vi ser framför oss att en vård- eller påverkanssanktion i många fall kommer innehålla påverkans- och behandlingsprogram i Kriminal- vårdens regi. En vård- eller påverkanssanktion måste vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Detta innebär att Kriminalvården innan huvudförhand- lingen måste presentera sanktionens huvudsakliga innehåll för dom- stolen. I det ligger att det måste vara utrett att vården är realiserbar och finansierad. Domstolens möjlighet att – såsom genom föreskrifter vid skyddstillsyn – föreskriva om vårdinsatser som inte alls är planerade kommer att försvinna. har kostnadsansvaret för sådan vård och behandling som ingått i en skyddstillsyn men inte utgjort en äkta kontraktsvård, bestämts enligt normaliseringsprincipen. Vården har alltså – annat än då den bestått av deltagande i av Kriminalvården bedriven programverksamhet – inte bekostats av Kriminalvården utan av de organ som i normala fall tillhandahåller vården, dvs. kommunen (i första hand genom ) eller . 36 I de fall den s.k. äkta kontraktsvården motiverats inte bara av. straffvärdet utan även av brottets art. Kostnadsansvaret för vård och behandling arbete med exempelvis , beroendemottagningar och öppenpsykiatrin har Kriminalvården kunnat se till att skyddstillsyns- påföljden innehåller vård och behandling. Dessa externa myndig- heter har dock ingen skyldighet – annan än vad som följer av deras generella åligganden gentemot alla kommuninvånare – att tillhanda- hålla vård för en kriminalvårdsklient. När vård- och behandlingsinslag som tillhandahålls av andra samhällsorgan än Kriminalvården ska ingå i en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, enligt det förslag vi lägger fram, uppkommer frågan var kostnadsansvaret ska ligga. Ett alternativ skulle kunna vara att ansluta till normaliserings- principen. De vårdinsatser som utförs av externa vårdgivare/myn- digheter skulle då även fortsättningsvis bekostas av dessa, trots att insatserna ingår i en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. En annan modell vore att överföra kostnadsansvaret helt på Kriminalvården (jfr våra överväganden ovan angående kontrakts- vård). En tredje möjlig modell vore att applicera det system som tillämpas gällande kontraktsvård – dvs. ett delat kostnadsansvar mellan Kriminalvården och de organ som tillhandahåller vården. Som utvecklas i avsnitt 11.8.1 finns det dock knappast någon självklar koppling mellan tiden under vilken vårdinsatserna sker och det villkorliga fängelsestraffets längd. Det är därför svårt att koppla ett delat kostnadsansvar till tidpunkten för någon tänkt villkorlig frigivning. Det finns skäl som talar för att Kriminalvården ska ha hela kostnadsansvaret.