sou · H0B339d2 · 2012-06-14 00:00:00 — Verket kommer alltså att arbeta med både ersättningsformen fast respektive rörligt arvode och anpassa ersättningsformen efter uppdraget. Olika ersättningsformer skapar olika drivkrafter. Vidare eftersträvar man tydliga roller: Beställaren ska: Skapa förutsättningar, ställa krav, följa upp. Konsulten ska: Planera, organisera och leda projekteringen, dokumentera, verifiera och kvalitetssäkra. Beställaren ska: Undvika att styra konsultens organisation och arbetsprocess. Utvecklade former för projekteringsupphandling Konsulten ska: Ta fullt ansvar för att leverera den produkt som är beställd. Inom kommer man att starta ett utvecklingsprojekt för att snabbt komma framåt och få enhetliga modeller för inledningsvis ersättning mot fast arvode. Det kan vara modeller som inte har testats tidigare eller som testats men inte utvärderats. Detta är ett projekt som, enligt , kommer att drivas med högt tempo och hög prioritet. Inom projektet kommer textunderlag för förfrågningsunderlagen att arbetas fram och projektet kommer även att pröva och utvärdera respektive modell. Avsikten är att vara tydliga mot leverantörerna för att undvika att marknaden tror att detta är ytterligare ett försök i liten skala. Slutrapport för projektet ska föreligga och implementering kommer att ske genom att riktlinjen Val av affärsform för projekteringsuppdrag revideras till aktuella delar samt att upphandlingsmallarna kompletteras. 6.5Planeringsskeden som föregår byggande av väg eller järnväg – bakgrund I detta avsnitt beskrivs, som en bakgrund, olika planeringsskeden som föregår och kan leda fram till att beslut tas om att upphandla detaljprojektering och framtagande av bygghandlingar. I tidiga planeringsskeden använder den s.k. fyrstegsprincipen. Den utgår från att transportsystemet ska utformas och utvecklas utifrån en helhetssyn. Tänkbara åtgärder ska analyseras i följande fyra steg: Steg 1 – Åtgärder som kan påverka behov av transporter och val av transportsätt. Steg 2 – Åtgärder som effektiviserar nyttjandet av befintlig infrastruktur och fordon. Steg 3 – Begränsade ombyggnadsåtgärder. Steg 4 – Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder. Denna process kan leda till att åtgärder prioriteras in i den nationella planen för investeringar, i länsplaner eller i planer för drift- och underhållsåtgärder. Utvecklade former för projekteringsupphandling Den fysiska planeringsprocessen ska starta när bestämt sig för att en förändring i transportinfrastrukturen är nödvändig. Den fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen).9 Planeringsprocessen ska tillämpas på åtgärder som är byggande av väg eller byggande av järnväg. Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning och ombyggnad av väg. Till byggande av järnväg räknas att anlägga en ny järnväg, att lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg. Planeringsprocessen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet från ett skede ska ge utgångspunkterna för nästa. I samtliga tre skeden finns, i väglagen och lagen om byggande av järnväg, krav på samråd med bl.a. berörd länsstyrelse och allmänhet. Processen inleds med att en förstudie genomförs, med syfte att klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen. I förstudien redovisar man också vad som gjorts tidigare för att lösa problemet, till exempel analyser enligt fyrstegsprincipen.10 När förstudien visar att alternativa sträckningar måste studeras, ska en vägutredning eller en järnvägsutredning genomföras. I utredningen ska de alternativ som bedöms som genomförbara efter förstudien analyseras och utvärderas. Utredningen ska innehålla en MKB som ska utformas och hanteras enligt regler. Större väg- och järnvägsprojekt ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. . Det tredje planeringsskedet innebär att en arbetsplan eller en järnvägsplan ska upprättas. Planen ska redovisa väganläggningens eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den. Arbetsplanen eller järnvägsplanen ska innehålla en MKB enligt regler, vilken ska godkännas av berörd länsstyrelse. När planen utarbetas ska samråd ske med bl.a. berörda fastighetsägare, kommuner och länsstyrelser samt med andra som kan ha ett 9Framställningen bygger i huvudsak på betänkandet från SOU 2012:57, kapitel 2.1. 10Handbok , Publikation 2010:01. Utvecklade former för projekteringsupphandling väsentligt intresse i saken. Planen inklusive MKB ska ställas ut för granskning. ska efter samråd med pröva om planen ska fastställas. Frågan kan hänskjutas till regeringens prövning om och har olika uppfattning. Verkets beslut att fastställa en plan får överklagas hos regeringen. Ytterligare bestämmelser reglerar hur mark kan tas i anspråk utifrån fastställd arbetsplan eller järnvägsplan. Härmed är den fysiska planeringsprocessen avslutad. Innan byggprojektet kan starta måste man dessutom göra en detaljprojektering och ta fram bygghandlingar.11 11 Innebär de genomförbara alternativen i förstudien inte väsentlig miljöpåverkan eller byggande av järnväg, krävs varken järnvägsutredning eller järnvägsplan. Då kan man gå direkt till systemhandlings- och byggskedet. Gäller det en järnväg specificerar systemhandlingen de tekniksystem banan skall byggas med för att uppfylla alla tekniska och trafikmässigt krav. Ska järnvägsplan tas fram görs det parallellt med framtagande av systemhandling för järnvägsanläggningen. Systemhandlingen preciserar spårutbyggnaden, dvs. vidareutvecklar utformningen som redovisats i järnvägsutredningen för den valda lösningen och tar ställning till närmare utformning av anläggningen och dess tekniska system. Systemhandlingen ligger därmed till grund för att avgöra vilka markbehov som kommer att uppstå. Efter järnvägsplan- och systemhandlingsskedet tas bygghandlingar fram, vilket innebär en ytterligare detaljering av anläggningens utformning och arbetets utförande. löper en process med eventuella miljöprövningar. 7Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och möjligheter att kontrollera dessa. Utveckla stödet inom för val av affärsform. Utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. Arbetsplan och järnvägsplan bör enbart fastställa det som formellt krävs för att undvika onödiga låsningar. Öka andelen totalentreprenader till halva investeringsvolymen . Utvärdera successivt de totalentreprenader där långa underhållsåtaganden ingår och upphandla med långa underhållsåtaganden när detta är lämpligt. bör planera för systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas samt ha en strukturerad leveranskontroll och hantering av erfarenheter. Erfarenheter såväl i som utomlands tyder på att totalentreprenadformen leder till att projekterings- och byggfasen genomförs snabbare, att kostnadsökningarna blir mindre, att tidsförskjutningar uppstår i mindre utsträckning och att kvaliteten är lika eller bättre. I totalentreprenaden har entreprenören ansvar för såväl projektering som utförande, vilket ger ett helhetsperspektiv. Denna integration mellan konstruktion och utförande ger bättre förutsättningar för teknisk utveckling. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Totalentreprenadformen ger optimala förutsättningar i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska uppfylla. Totalentreprenader med långa underhållsåtaganden kan stimulera livscykeltänkande och innovation. utvecklar nu sin beställarroll och har som mål att ha en utvecklad och implementerad metodik för val av affärsform och att andelen totalentreprenader kontinuerligt ska vara kring av projektvolymen. Kommittén bedömer att andelen totalentreprenader måste vara så omfattande att det utbildas en långsiktig och stabil marknad där entreprenad- och konsultföretag gör sina utvecklingsinsatser och anpassar sig för detta. För att ska lyckas i sina ambitioner måste verket intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och möjligheterna att kontrollera att dessa uppfylls. Trots av utvecklingsarbete finns ändå betydande kunskaps- och erfarenhetsluckor i tillämpning. Att dessa kan överbryggas kräver en betydande insats av , men också medverkan från både entreprenörer och teknikkonsultföretag. Enligt Beställar- och upphandlingsstrategi ska man handla upp med krav på egenskaper och funktion hos produkten som gäller vid såväl leveransen som under anläggningens hela livscykel. Vidare ska man utveckla ett med leverantörerna gemensamt språk för att hantera och förstå kraven på funktion och egenskaper hos slutprodukten. Vidare måste verket utveckla stöd för valet av entreprenadform, däribland när det gäller marknadsanalys. När andelen totalentreprenader ökar kommer det arbetssätt som dessa innebär att ge positiva spridningseffekter även till de projekt som fortfarande upphandlas som utförandeentreprenad. När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men övertar entreprenören, förutom ansvaret för utförande, även ansvar för dimensionering, materialval och parameterval. Entreprenadföretagen behöver utveckla sin planering för mer industriell produktion, effektivare resursutnyttjande Entreprenader för ökad produktivitet och innovation och kapacitet att utveckla alternativa lösningar. Projekterande konsulter får förändrade uppgifter, dels när det gäller att utarbeta förfrågningsunderlag för totalentreprenader, dels när man tar fram bygghandlingar på uppdrag av entreprenören. Projekteringsföretagen behöver utveckla sin förmåga att arbeta med funktionsbeskrivningar och att förstå behov och funktioner som ska tillgodoses. I de fall där totalentreprenad av olika skäl inte är lämpligaste entreprenadform bör man, i särskilt komplicerade projekt, sträva efter samarbetsformer, där man genom dialog och gemensam utveckling kan dra nytta av konsulters, entreprenörers och materialleverantörers erfarenheter och möjligheter att bidra till metod- och processutvecklingen. Det finns en problematik med dagens riskfördelning och av entreprenörerna upplevda osäkerheter i totalentreprenaderna. Många entreprenörer omtalar att det är svårt att kalkylera för flera av osäkerheterna i totalentreprenaderna. Om man från sida vill fortsätta att främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man minska osäkerheterna och tydliggöra riskfördelningen framförallt då komplicerade riskbilder förekommer. Vid upphandling av anläggningsarbeten är befintliga markförhållanden (geologi/geoteknik, grundvatten m m) en osäker faktor. Även om beställaren utför noggranna undersökningar i förväg kommer det alltid att förekomma avvikelser. För att få en långsiktigt produktiv och innovativ leverantörsbransch behöver man utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad som leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. En praxis bör utvecklas inom ramen för nuvarande standardavtal. För att utnyttja totalentreprenadens fördelar behöver entreprenören ha så stor frihet som möjligt att uppfylla beställarens långsiktiga funktionskrav. Detta berör även frihet att välja sina samarbetspartners och göra sina produkt- och materialval. I några fall, särskilt på järnvägssidan, kan befintlig organisation och befintlig struktur för materialförsörjning verka hämmande i detta avseende. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Även om är den i särklass största beställaren inom anläggningsområdet är det angeläget att av tillämpade regler och rutiner också kan tillämpas inom såväl det kommunala som privata området. Då kan marknadsaktörerna effektivisera sitt arbete och tvingas inte lära sig olika regelverk för olika kunder. Nationella särkrav begränsar möjligheter att vända sig till en internationell marknad men också de svenska leverantörernas möjligheter att utveckla sin konkurrenskraft genom att själva vända sig till internationella samarbetspartners och underleverantörer. Fastställelsebeslutet om arbetsplan/järnvägsplan bör inte omfatta mer än vad som är nödvändigt, så att onödiga låsningar undviks. Det är positivt att i ett projekt ska göra en genomlysning för att identifiera om och hur fastställelsebeslutet kan preciseras – vilka frihetsgrader som kan accepteras och vad som är nödvändigt att låsa med hänsyn till gällande rätt. fastställs arbets-/järnvägsplanens beskrivning, plankartor, profilritningar (arbetsplan). Kan en del av de uppgifter som därmed omfattas av fastställelsebeslutet skalas bort är en fråga. I så fall skulle det eventuellt ge ökade möjligheter till viss flexibilitet för alternativa utformningar både i utförande- och totalentreprenader. Kommittén anser också att bör planera för systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas samt ha en strukturerad leveranskontroll och hantering av erfarenheter. 7.2.1Erfarenheter från andra länder Utförandeentreprenaden är dominerande vid väginvesteringar i de flesta länder, men det finns undantag. och använder bara utförandeentreprenader i undantagsfall. använder utförandeentreprenader i stora projekt i något större utsträckning än i . I en studie som kommittén beställt från i hämtas också erfarenheter från delstater i och som till viss del använder totalentreprenader.1 1 Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads, , , (2011). Entreprenader för ökad produktivitet och innovation För järnvägsinvesteringar är utförandeentreprenaden än mer dominerande, men det finns järnvägsprojekt, främst spårvägar och pendeltågssystem, som byggts eller byggs som totalentreprenader. Sådana exempel finns i , , och Kanada2 Produktivitet drivs av företagens processer, arbetsmetoder, genialitet, ledningsförmåga, innovation och av lean construction practices. Beställaren kan påverka detta huvudsakligen genom att upphandla på bästa sätt och genom att medge företagen tillräcklig frihet och flexibilitet. Enligt studier som kommittén respektive Trafikanalys beställt från är totalentreprenader en framgångsrik metod för att påverka produktiviteten hos entreprenören. Fördelarna med totalentreprenader är dess förmåga att främja innovation, effektivitet och kundanpassade lösningar (särskilt tidsbesparingar) genom integrationen av projekterings- och byggfasen. Studierna framhåller att produktivitet kan främjas oavsett entreprenadform, genom att exempelvis använda incitament, , mer avancerade maskiner eller genom att tillåta alternativa tekniska lösningar. Studierna rekommenderar att totalentreprenad används i större utsträckning, men understryker också att entreprenadform ska väljas utifrån varje projekts förutsättningar. Vidare efterlyser man systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas. Skillnaderna i entreprenörens åtagande mellan olika entreprenadformer illustreras i figur 7.5. 2 Productivity via Procurement in the Rail Sector – an international study, Trafikanalys Entreprenader för ökad produktivitet och innovation De fördelar som har kunnat observeras när man jämför totalentreprenader med utförandeentreprenader är: Projekterings- och byggfasen genomförs snabbare. Kostnadsökningarna blir mindre. Tidsförskjutningar uppstår i mindre utsträckning. Kvaliteten är lika eller bättre. Mer frihet och flexibilitet för utförarna. Fler alternativa tekniska lösningar. Mer innovativa lösningar särskilt vad gäller broar. Integration projektering/byggande stimulerar produktiviteten. Totalentreprenader kan också innebära utmaningar, som: Kulturellt och internt motstånd. Ställer stora krav på beställaren. Projektörerna blir ibland illa behandlade. Anbudskostnaden är hög. Företagen har ibland svårt att prissätta riskerna. Den kvalitetskontroll som beställaren ska utföra kan vara svår. Stora totalentreprenader passar främst stora företag. Projekteringen ska inte drivas för långt före upphandling. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Måste finnas tillräcklig konkurrens för att ge fördelar. Risker ska identifieras och fördelas på ett ändamålsenligt sätt. Det tar tid att ändra interna kulturer och implementera arbetet med totalentreprenader på ett framgångsrikt sätt. Att tidigt involvera entreprenören i projekteringsfasen främjar ett gott slutresultat. Vidare behöver man ha en väl fungerande process för alternativa tekniska lösningar. Vad gäller underhållskontrakt så framhålls i studierna från att en fungerande konkurrens är vitalt. Vidare rekommenderas att fortsätta att använda allt fler funktionella krav samt incitament och viten. Kontrakt som varar (eller längre) rekommenderas, då det främjar skalfördelar och investeringar i utrustning. Även större geografiska områden ger skalfördelar. 7.2.2Uppföljning av elva av totalentreprenader Erfarenheter från totalentreprenader tyder på att totalentreprenader ger stora möjligheter till tidsvinster. Färdigställda entreprenader har blivit klara i god tid.3 Många menar också att kvaliteten är högre. Den största anledningen är att den längre garantitiden driver fram kvalitetshöjande åtgärder, t.ex. i form av förhöjd packningsgrad och cementstabilisering. Uppföljningen avser elva vägprojekt som upphandlats 2009- 2011. De är spridda över hela landet och kontraktssummorna varierar . Ett flertal innovationer inom produkter och processer har provats i de elva entreprenaderna men det är ett litet underlag och man kan därför inte dra några generella slutsatser om hur mycket totalentreprenadformen direkt gynnar innovationer. Exempel finns som tyder på att funktionskraven till viss del öppnar upp för innovationer. Ekonomiska incitament och låga produktionskostnader driver innovationsviljan men den långa garantitiden minskar entreprenörens vilja att välja oprövade men nya innovativa lösningar. Det finns en problematik med dagens riskfördelning i totalentreprenaderna. Många entreprenörer upplever det som svårt att kalkylera för flera av osäkerheterna i totalentreprenaderna. 3 Uppföljning av totalentreprenader, Uppföljning av 11 vägprojekt, Prolog 2011. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation Om man från sida önskar att fortsätta främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man väga in entreprenörernas ovana att värdera osäkerheter och mycket komplicerade riskbilder. De innovationer inom produkter som trots detta har fått bra genomslag i de studerade entreprenaderna är högre packningsgrad, stabilisering av överbyggnad, stabilisering av underbyggnad/undergrund, prefabricerade broar samt massåtervinning. De tre första har gjorts för att klara de tuffa funktionskraven medan de senare kan härledas till minskade kostnader. Produktivitetshöjande åtgärder i form av innovationer inom processer verkar vara intressanta för entreprenörerna. Det är inte överraskande eftersom ökad produktivitet minskar tidsåtgången och resulterar i lägre kostnader. Entreprenörerna har varit uppfinningsrika. De har exempelvis återanvänt broformar genom att standardisera cc-avståndet för broar, serietillverkade broelement samt ny packningsmetod. Det är enligt studien oklart om konsulterna har strategier för ökad produktivitet och innovationer inom processer eller hur de ser att totalentreprenadformen påverkar deras arbete. Att byta uppdragsgivare från till entreprenörerna har upplevts fungera bra. Relativt få anbud har lämnats vid upphandling av totalentreprenaderna och det är uteslutande medelstora och stora företag som lämnat anbud. De stora entreprenörerna har i de studerade entreprenaderna visat en vilja att profilera sig, bygga kompetens och skaffa konkurrensfördelar. Prisnivåerna har uppfattats som relativt låga och förtjänsten har enligt entreprenörerna uteblivit i de studerade totalentreprenaderna. Dock har trafikantkostnaderna minskat i och med att man kortat byggtiden. Många inblandade uttrycker en glädje över att arbeta med totalentreprenader. är flera av parterna ovana vid sina nya roller och behöver utbilda sin personal. bör utbilda sina medarbetare så att alla som arbetar med eller i anknytning till entreprenaderna är fullt införstådda med sin nya roll och hur deras agerande t.ex. vid försenad granskning drabbar entreprenaderna. bör också planera tiden för anbuden så att entreprenaderna kan dra nytta av årstiderna i de olika faserna och för att minska risken för stora tidsförseningar p.g.a. att vintern kommer innan kompletterande undersökningar gjorts. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation I stort sett alla de som deltagit i studien och som representerat entreprenaderna där totalentreprenad prövats är positiva. De flesta av de utmaningar som upplevts av dem som deltagit i entreprenaderna beror på ovana att arbeta i totalentreprenadformen; alla har omfattande tidigare erfarenheter av den dominerande utförandeentreprenadformen. Några av de fördelar som nämns är: -Ökad kreativitet, vilja att lösa uppgiften och man blandar kompetenser mer än vid utförandeentreprenad. -Tillvaratagande av alla erfarenheter, man ser och kan analysera möjligheter och risker, utnyttjar kunskaperna bättre samt att man för samman praktiker och teoretiker på ett bättre sätt. -Snabba beslut. Lösningar för detaljer hamnar på rätt ställe. -Snabbare produktionstid. -mer väg för pengarna. Entreprenören ska börja tjäna pengar för att ha råd med utveckling. -När man bygger och producerar behöver man inte vara lika noggrann – bara nödvändiga frågor utreds. -Roligt – större engagemang. Betydligt bättre samverkan. -Totalentreprenader bidrar med kostnadseffektiva lösningar med fokus på totalekonomin för entreprenaden. Även produktionskostnader vägs in tidigt vilket är en stor ekonomisk fördel. Projektörer får jobba närmare "verkligheten", teoretiker jobbar tillsammans med praktiker vilket är stimulerande och bra för unga medarbetare som lär sig mer. Det finns många som inte ser några nackdelar med entreprenadformen medan andra ser några av följande nackdelar: -Totalentreprenaderna är fortfarande för mycket styrda. -Eftersom formen är ny har granskningsrutiner inte satt sig riktigt ännu hos . Man har inte riktigt hittat sin roll och vad man ska granska och vad man inte ska granska. Entreprenader för ökad produktivitet och innovation -Det är lätt att missbedöma den beställarkompetens som krävs i . -Det finns inlåsningar i tidigare förutsättningar som behöver utvärderas och förbättras. -Det finns en risk att i förlängningen tappar kompetens som man har . -Arbetsplanen sätter för stora begränsningar. -Ekonomi (initialt). 7.3Renodlad beställarroll – för ökad produktivitet har fastställt en beställar- och upphandlarstrategi som anger hur ska agera när man beställer.4 Ett projekt, Renodlad beställarroll, pågår också vilket är inriktat på förhållningssätt och attityder som ska prägla verksamheten. Syftet är att: -Skapa förutsättningar för marknaden och dess drivkrafter till ökad innovation och produktivitet. -Utveckla rollen och agerandet som beställare för att kunna överlämna ett större åtagande och ansvar till leverantörerna. -Ge förutsättningar för ökad konkurrens i anläggningsbranschen. Det övergripande målet med Renodlad beställarroll är att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen för att därmed få ut mer resultat, måluppfyllelse och samhällsnytta för skattemedlen. Viktiga arbetsverktyg är kontraktsformerna med leverantörer. Inom ska man skapa förutsättningar genom förbättringsåtgärder inom områdena: -Gemensam planering och uppföljning. -Hantering av krav, gränssnitt och överlämning. -Gemensam kommunikation internt och externt. Projektet har förberetts och startades .