sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — uppger i ett svar på regeringsuppdrag att assistansersättningen alltmer har kommit att ta över det ansvar som finns enligt andra lagstiftningar eller insatser enligt LSS.34 Inom assistansersättningen har utredningen identifierat två typer av övervältring av kostnader mellan huvudmän. Den ena handlar om den övervältring av kostnader som finns inbyggd i regelverket, t.ex. då en assistansberättigad väljer personlig assistans istället för andra insatser, eller då förutsättningar finns för att kunna lämna ersättning även under tid i förskola, skola, daglig verksamhet och vid sjukhusvård. Den andra typen av övervältring sker på grund av ekonomiska drivkrafter som följer av regelverket och det delade ansvaret mellan staten och de kommunala huvudmännen. Tillgången till och kvaliteten på andra alternativa eller kompletterande insatser bidrar till i vilken utsträckning som personer väljer assistansersättning istället för andra insatser. Även olika myndigheters agerande kan bidra till övervältringen t.ex. genom föreskrifter, allmänna råd och andra rekommendationer som de ger ut. Övervältring leder till minskade kostnader för kommuner och landsting och ökade kostnader för staten. Kostnaderna för staten kan vara högre än om kommuner och landsting stod för insatsen. Sannolikt innebär övervältring en förlust för samhället som helhet. I detta avsnitt beskrivs de insatser som utredningen har identifi- erat där det finns starka skäl att tro att det sker övervältring till assistansersättningen och hur dessa insatser har utvecklats. Avsnittet avslutas med utredningens bedömning av övervältringens omfatt- ning och dess utveckling utifrån detta underlag. 8.5.1Utveckling av alternativa eller kompletterande insatser Det finns flera insatser som kan vara alternativ eller komplement till assistansersättningen. För assistansberättigade finns möjlighet att välja mellan dessa insatser vilket kan påverka hur många som beviljas assistansersättning och hur många timmar som beviljas. Svar på regeringsuppdrag . Dnr 041762-2010-FPSS, s. 8. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Utvecklingen av andra insatser kan troligen i viss mån bidra till att förklara utvecklingen av assistansersättningen men deras utveckling kan också bero på omständigheter som inte har med assistans- ersättningen att göra. Med den tid som funnits till förfogande för utredningen har dessa omständigheter inte kunnat analyseras fullt ut. Utvecklingen av kostnaderna för assistansersättningen kan också jämföras med utvecklingen av andra insatsers kostnader. Assistans- ersättningens kostnader har ökat betydligt mer än andra insatsers kostnader. Mellan åren 1998–ökade assistansersättningens kostnader prisnivå. Andra insatser enligt LSS ökade medan andra insatser enligt socialtjänst- lagen ökade för personer med funktionsnedsätt- ningar under och för äldreomsorgen. 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Utvecklingen av insatser enligt LSS statistik över insatser enligt LSS startade , därefter har en mätning skett. Statistiken visar att antalet personer har minskat i två av de tio insatserna enligt LSS. Den ena insatsen är rådgivning och annat personligt stöd. Den insatsen ansvarar landstingen för om kommunen inte har övertagit ansvar genom avtal. Insatsen kan även utföras inom ramen för hälso- och sjukvårdslagen och enligt har det blivit allt vanligare. Det är därför oklart om det har skett någon faktisk förändring eller inte. Den andra insatsen där statistiken visar på minskat antal perso- ner är boende till barn och unga enligt LSS. Fram mins- kade det totala antalet barn och ungdomar som fick insatsen boende enligt LSS. Därefter har antalet ökat. uppgick antalet till totalt 1 443 barn och unga som bodde i ett boende enligt LSS. Antalet personer har ökat för de övriga åtta insatserna enligt LSS. Den insats som till antalet har ökat mest procentuellt är led- sagarservice. Fram ökade antalet personer som fick denna insats, därefter har antalet legat stadigt. var det totalt 9 287 personer som fick ledsagarservice, en ökning men en minskning med . Till antalet är det insatsen daglig verksamhet som har ökat mest. Ända har antalet personer ökat stadigt. uppgick antalet med daglig verksamhet till totalt 30 245 personer, en ökning . En annan insats som har ökat stadigt och som i hög grad kan påverka beviljandet av assistansersättning är bostad med särskild service för vuxna och annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Antalet personer som beviljats insatsen boende för vuxna enligt LSS har ökat –. uppgick antalet till 23 433 personer. Intentionen i propositionen var att endast barn och unga med mycket stora vårdbehov skulle beviljas assistansersättning. För övriga barn med funktionshinder skulle bland annat insatserna avlösarservice, korttidsvistelse och korttidstillsyn tillgodose de behov som fanns. Till en början ökade antalet personer med avlösar- service men antalet har legat på en stadig nivå med en svag minskande trend. Det totala antalet personer som fick avlösarservice enligt LSS uppgick till 3 390 personer. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Antalet personer som fått korttidsvistelse ökade för att sedan stabiliseras. har antalet minskat. Antalet personer med korttidsvistelse uppgick till totalt 10 010 personer . Antalet personer som beviljats korttidstillsyn enligt LSS var , då antalet ökade markant. Ökningstakten har dock avtagit . Antalet med korttidstillsyn uppgick till totalt 5 162 personer. Utvecklingen av antalet personer som beviljas personlig assi- stans enligt LSS kan jämföras med utvecklingen av assistansersätt- ningen. Antalet personer med personlig assistans enligt LSS ökade för att därefter stabiliseras. har antalet minskat och återgått till den ursprungliga nivån. uppgick antalet personer med personlig assistans enligt LSS till 3 560 personer. Insatsen kontaktperson har ökat stadigt sedan införandet och hade 19 495 personer en kontaktperson enligt LSS. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Utveckling av insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) var det 234 760 personer som hade beviljats hemtjänst enligt socialtjänstlagen och 98 939 personer som bodde permanent i särskilt boende. Det totala antalet personer med hem- Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling tjänst har ökat –200635. För åldersgruppen 65– har antalet personer minskat. Antalet personer i åldern 0– minskade för att därefter öka. Inga större förändringar av antal personer i åldersgrupperna 20–och 45– skedde –2003, därefter har antalet personer i båda åldersgrupperna ökat. Antalet personer som bor i särskilt boende har –200636 minskat totalt sett. Antalet personer i åldersgruppen 65–som bor i särskilt boende har minskat medan antalet per- soner under har varit relativt . Undantaget är personer 0–där antalet personer varierar kraf- tigt mellan åren på grund av att det är få personer i denna ålder som bor i särskilt boende. 35Uppgifter för tidigare eller senare år inte är jämförbara pga. att statistiken har lagts om. I uppgifterna ingår även boendestöd. 36Uppgifter för tidigare eller senare år inte är jämförbara pga. att statistiken har lagts om. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Antalet bostadsanpassningsbidrag som kommunerna betalat ut har ökat –2010 oavsett bidragsbelopp38. De flesta bidragen är på . Ålder för de som får bostadsanpassningsbidrag har samlats in för . De kommuner som besvarade frågan, cirka 50–av kommunerna, uppgav att av antalet bidrag har lämnats till personer och att dessa personer fick av kostnaderna. 37Lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. : ; 2011. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling 8.5.2Tillgång till andra insatser I tillsynsrapport39, som beskriver de brister som har anmälts eller granskats av , noteras att handlägg- ningen är passiv och förhalas på olika sätt vid ansökan om insatser enligt LSS, framförallt insatserna kontaktperson, led- sagarservice och bostad med särskild service. Ett exempel är att enskilda som vill ansöka om bostad med särskild service uppmanas att lämna in en intresseanmälan och avvakta med att ansöka tills kommunen meddelar att det finns en ledig plats. pekar också på att personer kan få vänta innan deras beslut om insats enligt LSS verkställs. Det exemplifieras med ett ärende där handläggningen av ansökan tog 5 månader och vid beslut beräknades att det skulle ta innan det fanns en ledig lägenhet i gruppboende trots att den enskildes önskemål varit känt för kom- munen . Tillgång till andra insatser kan bland annat mätas genom att titta på antalet beslut som inte har verkställts. var det 4 056 beslut enligt LSS som inte hade verkställts . Den största andelen ej verkställda beslut avser insatserna kontaktperson och bostad för vuxna. Detta tyder på att det inte finns gruppbostä- : ; 2011. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling der i tillräcklig utsträckning vilket skulle kunna bidra till att perso- ner väljer assistansersättning istället. Andra insatser som är av vikt för assistansersättningen och där besluten ej blivit verkställda är avlösarservice och korttidsvistelse. var det även 8 356 beslut enligt socialtjänstlagen som inte verkställdes . Övervägande delen, , av dessa avser särskilt boende. Otillräcklig tillgång på dessa insatser kan ha lett till att antalet assistanstimmar ökat. Antalet ej verkställda beslut ökade –2006, både gällande insatser enligt LSS och enligt socialtjänstlagen. Dessa uppgifter är dock inte jämförbara med uppgifterna för bl.a. eftersom skyldighet för kommunerna att rapportera om ej verk- ställda beslut infördes för insatser enligt socialtjänstlagen och för insatser enligt LSS. –2006 kartlade och läns- styrelserna antalet ej verkställda beslut vid ett flertal tillfällen. Mel- lan ökade antalet ej verkställda beslut enligt LSS från 2 476 beslut till 2 933 beslut, en ökning . Antalet ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen ökade från 2 453 beslut till 5 019 beslut, en ökning . En förklaring till den kraftiga ökningen av antalet ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen kan vara införandet av skyldigheten för socialnämnden att rapportera om beslut som ej verkställts från beslutsdatumet. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling 1 infördes en skyldighet för socialnämnden att rapportera till om alla gynnande beslut enligt socialtjänstlagen som inte har verkställts från beslutsdatum. Utredningen har identifierat starka ekonomiska drivkrafter för både kommuner och landsting som kan leda till övervältring av kostnader till statens assistansersättning. I vilken utsträckning som kommuner och landsting medvetet, eller omedvetet, agerar efter dessa drivkrafter är oklart. Det är dock sannolikt att förekomsten av de ekonomiska drivkrafterna har påverkat assistansersättningens kostnader. Alternativa insatser till assistansersättning Personer som bor i gruppboende har inte rätt till assistansersätt- ning men det kan vara ett alternativ till assistansersättning för vissa personer. Personer som är berättigade till både gruppbostad och assistansersättning kan välja mellan dessa insatser. Valet kan påver- kas av tillgången till gruppbostad och kvaliteten på dessa. Även hur kommunen informerar om de insatser som individen kan välja mellan påverkar valet. Finns det inte tillgång till en gruppbostad där man kommer att trivas, känna sig trygg, och som bidrar till stöd för social kontakt och till struktur och innehåll i vardagen finns möj- ligheten att välja assistansersättning även om gruppboende bättre skulle svara mot de behov man har. I framgår att det finns omfat- tande brister i många gruppboenden, bland annat är utbudet av stimulans och fritidsaktiviteter bristfälligt. Enligt kan detta bidra till att personer väljer assistansersättning framför gruppboende.40 Flera privata assistansanordnare bygger också : , 2011. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling bostäder som liknar gruppboende åt sina kunder. De assistans- berättigande kan då behålla sin assistansersättning och få fördelarna med ett gruppboende. Det finns starka ekonomiska drivkrafter för kommunerna att påverka assistansberättigade att välja assistansersättning istället för gruppboende. Kommunens kostnader för assistansersättning upp- gick till per person41 med assistansersätt- ning. Det ska jämföras med kommunens kostnad för gruppboende som i genomsnitt uppgick till per vuxen person42. Genomsnittskommunen skulle således spara per person om personen väljer assistans- ersättning istället för gruppboende. För staten innebär detta val en kostnad på i genomsnitt per person43. För sam- hället totalt sett är kostnaden för assistansersättning ungefär den dubbla jämfört med gruppboende. Kompletterande insatser till assistansersättning Insatser enligt LSS och socialtjänstlagen Personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig och som tillhör personkrets 1 och 2 har även möjlighet att få daglig verksamhet enligt LSS. var det 71 pro- cent av personerna med assistansersättning som var berättigade till och deltog i daglig verksamhet. Assistansersättning lämnas inte för tid i daglig verksamhet om det inte finns särskilda skäl. Det innebär att om personer väljer att inte delta i daglig verksamhet kan de beviljas fler timmar assistansersättning. Mot bakgrund av att varje assistanstimme kan ge ett överskott finns ekonomiska drivkrafter för både assistansanordnare och assistansberättigade att låta valet falla på fler assistanstimmar istället för daglig verksamhet. För assi- stansberättigade finns naturligtvis också andra drivkrafter för att delta i daglig verksamhet. Dessa drivkrafter påverkas av tillgången x x = per person . 42Uppgiften är hämtad från kommunernas räkenskapssammandrag som Statistiska central- byrån samlar in och officiella statistik över insatser enligt LSS som Social- styrelsen publicerar. Kostnaderna för gruppboenden särskiljs inte utan även andra boende- insatser enligt LSS t.ex. annan anpassad bostad ingår. Den verkliga kostnaden för grupp- boende är troligen högre eftersom kostnaderna innehåller både gruppbostad och andra mindre kostsamma boendeinsatser som annan anpassad bostad och serviceboende. per person (genomsnitt 2010) minus per person (som finansieras av kommunen). Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling till och kvaliteten på den dagliga verksamheten. Det är kommunen som finansierar den dagliga verksamheten och fler timmar assistans- ersättning påverkar inte kommunens kostnader alls. Väljer de assistansberättigade att inte delta i daglig verksamhet sparar kommunen hela detta belopp per person. Omfattningen av över- vältring då personer väljer assistansersättning istället för daglig verksamhet har inte kunnat fastställas men utredningen uppskattar att det förekommer. Liknande resonemang kan föras när det gäller andra insatser både enligt LSS och enligt socialtjänstlagen. menar i ett svar på regeringsuppdrag44 att andra insatser allt oftare ersätts med assistansersättning och exemplifierar det med att en del kommuner drar in insatsen korttidsvistelse när assistansersättning beviljas. Assistansersättning ska inte lämnas för sjukvårdsinsatser enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) däremot kan assistansersätt- ning lämnas för egenvård. Gränsen mellan hälso- och sjukvårds- insatser och egenvård är diffus och har gett ut före- skrifter för att tydliggöra vad som är vad. Föreskrifterna45 anger att hälso- och sjukvårdsinsatser är insatser som kräver medicinskt utbildad personal och att det är legitimerad hälso- och sjukvårds- personal som avgör vad som kan anses vara hälso- och sjukvård respektive egenvård. I samband med att föreskrifterna antogs pub- licerades ett meddelandeblad46 som angav att anhöriga och person- liga assistenter kan utgöra ett undantag till kravet på medicinskt utbildad personal och att insatserna då inte skulle anses vara hälso- och sjukvårdsinsatser utan egenvård. Detta undantag rekommende- rade redan 199647. Detta är ett exempel på när myn- digheternas ställningstagande har medfört en övervältring av kost- nader till assistansersättningen. Hur stor denna övervältring är har inte utredningen kunnat fastställa men uppskattar den som omfat- tande. Både kommuner och landsting har ekonomiskt intresse av Svar på regeringsuppdrag . 45Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2009:6) om bedömningen av om en hälso- och sjuk- vårdsåtgärd kan utföras som egenvård. 46Socialstyrelsens föreskrifter om bedömning av egenvård. 47Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 1996:9) om personlig assistans och sjukvårds- uppgifter. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling att hälso- och sjukvårdsinsatser bedöms som egenvård eftersom de då inte behöver betala för dessa insatser. I ett svar till regeringen anger också att assistansersättning beviljas för långvariga och omfattande medicinska insatser som bedömts vara egenvård och inte sjukvårdande insatser.48 Även assistansberättigade, anhöriga och assistansanordnare har ekonomiska intressen av att hälso- och sjukvårdsinsatser bedöms som egenvård då det leder till ökat antal assistanstimmar som beviljas. Det ställs inga krav på att de som får assistansersättning ska delta i rehabilitering eller på annat sätt minska behovet av assistansersätt- ning. Om dubbel assistans ska beviljas ska dessa möjligheter utre- das men den assistansberättigade kan likväl avstå från dessa insatser och i stället få assistansersättning. I likhet med andra insatser finns det ekonomiska incitament för ett sådant handlande för en rad aktörer t.ex. assistansanordnare. Även kommuner och landsting har ekonomiska intressen i att assistansersättning väljs istället för habi- litering, rehabilitering och hjälpmedel. Flera rapporter49 vittnar också om att habilitering, rehabilitering och hjälpmedel inte tillhandahålls och kan vara bristfällig. I en enkätunder- sökning som Försäkringskassan50 har genomfört uppger 10–16 pro- cent av brukarna att de saknar anpassad bostad, tillräckligt med hjälpmedel och tillgång till rehabilitering. Ett ökat utnyttjande av habilitering, rehabilitering och hjälp- medel skulle inte bara leda till vinster för individen utan även för samhället som helhet. Detta gäller även de bostadsanpassnings- bidrag som kommunen ansvarar för. Utredningen kan konstatera att övervältring sker men omfattningen har inte kunnat fastställas. Svar på regeringsuppdrag . Dnr 041762-2010-FPSS, s. 9. Nationell utvärdering – Strokevård. : ; 2011 . Tillgång till habilitering och rehabilitering för barn och ungdomar med funk- tionshinder – En kartläggning. Tillgång till habilitering och rehabilitering för vuxna med funktionshinder – En kartläggning. IT-baserade hjälpmedel, bostadsanpassning och personlig assistans. Statlig personlig assistans – resultat från undersökning av gruppen assistansberättigade. : ; 2011. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Assistansersättning ska inte lämnas för tid i daglig verksamhet. Normalt ska den dagliga verksamheten ha den personal som behövs för att tillgodose brukarnas behov men finns det särskilda skäl kan undantag göras från detta. Undantaget om särskilda skäl innebär i praktiken att det sker en övervältring av kostnader från kommu- nerna till staten. Denna övervältring är tillåten i och med det regel- verk som beslutats. uppskattas denna övervältring uppgå till cirka 45–. Uppskattningen är baserad på kartläggning av daglig verksamhet där cirka 5 pro- cent av det totala antalet deltagare i daglig verksamhet har med sig egna personliga assistenter, enligt LSS eller , i verksamheten51. Resonemanget gäller även andra verksamheter där undantag genom särskilda skäl görs i lagstiftningen. Det handlar om förskola, skola och sjukhusvård. Utredningen har dock inte kunnat upp- skatta omfattningen av den totala tillåtna övervältringen. 8.5.4Sammanfattande bedömning av omfattningen I likhet med tidigare utredningar som behandlat frågan finner utredningen det svårt att kvantifiera övervältringen. De starka eko- nomiska incitamenten för övervältring, som har beskrivits av utredningen, behöver inte betyda att det också faktiskt sker. Det är också viktigt att uppmärksamma att de val som brukare gör kan innebära en faktisk övervältring men som ligger inom ramen för de intentioner som LSS-reformen innehåller. Utredningens bedömning är att det är troligt att det förekom- mer en betydande övervältring från de kommunala huvudmännen till assistansersättningen. Bland annat mot bakgrund av att de eko- nomiska incitamenten är starka för både huvudmännen och andra aktörer. Även de regionala skillnader som utredningen har identifi- erat skulle delvis kunna spegla övervältring. Att brukare gör val som innebär en övervältring är belagt i utredningen men omfatt- ningen går inte att fastställa. Daglig verksamhet enligt LSS – en kartläggning. : ; 2008. 9Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande Assistansersättningen är utsatt för fusk och överutnyttjande. Detta uppgår till betydande belopp. Det råder en obalans mellan starka ekonomiska drivkrafter i systemet och svaga kontrollmöjligheter. Upptäcktsrisken vid fusk får betecknas som låg. Organiserad brottslighet och oseriösa aktörer lockas till assi- stansersättningen. Gemensamt för många fuskfall är att en liten krets personer med gemensamma intressen möjliggör att fusk kan fortgå utan insyn. Regelverket möjliggör inte kontroller av att per- sonlig assistans utförs i enlighet med beslut. Det finns starka drivkrafter att öka antalet timmar beviljad assistans och, för assistansanordnare, även att öka antalet brukare. Regelsystemet är i vissa avseenden vagt och de ekonomiska drivkrafterna kan leda till ett överutnyttjande. Starka indikationer finns om ett överutnyttjande av assistans- ersättningen, såväl utnyttjande som ryms inom regelverket som otillåtet sådant. handläggning inför det initiala beslutet grundas ofta på en ofullständig utredning. Styrningen på befrämjar en snabb genom- strömning av ärenden på bekostnad av kvalitet och nog- grannhet i handläggningen. Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande I detta avsnitt redovisas utredningens analys och slutsatser gällande förekomsten och omfattningen av fusk och överutnyttjande inom assistansersättningen. Det ska återigen erinras om att utredningens direktiv innebär att det är frågor om fusk, oegentligheter, över- utnyttjande och övervältring av kostnader avseende assistansersätt- ningen som ska behandlas. Utredningen konstaterar att fusk och oegentligheter förekom- mer inom assistansersättningen och uppgår till betydande belopp. Förekomsten av fusk är allvarlig också eftersom den kan påverka synen på assistansersättningen och hota dess legitimitet. Utredningen har även funnit starka indikationer på ett över- utnyttjande inom assistansersättningen som även det kan hota långsiktigheten i reformen om inte åtgärder vidtas. Det är dock viktigt att konstatera att det inte finns någon klar gräns mel- lan fusk och överutnyttjande; de går i varandra, men utredningen har för tydlighetens skull försökt belysa de båda aspekterna sepa- rat. Grunden för utredningens slutsatser är främst utredningens tidigare presenterade kartläggning av fusk samt närliggande utred- ningar och rapporter av betydelse. Analysen avseende handläggning och felaktiga utbetalningar bygger huvudsakligen på problem- beskrivningen gällande i kapitel 7. Analysen avseende omfattning av överutnyttjande och förekomst och omfattning av övervältring av kostnader mellan huvudmän vilar på redovisning i kapitel 8. 9.1Utredningens slutsatser angående fusk 9.1.1Assistansersättningen attraherar organiserad brottslighet Inledningsvis vill utredningen peka på de slutsatser om bidrags- brott i kombination med skattebrott som dras i en rapport genom- förd av (Brå) på uppdrag av Inspek- tionen för socialförsäkringen (ISF)1.