sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Därmed ansågs det inte finnas något hinder mot att låta kriminalvården besluta om senareläggning av villkorlig frigiv- ning.30 förslag om senareläggning av villkorlig frigivning behandlades av regeringen i prop. 1997/98:96. Regeringen anslöt sig till förslag att beslut om sådan senareläggning ska fattas inom kriminalvården och kunna överklagas till allmän domstol. 12.7.5Kriminalvården – en myndighet I regleringsbrevet gav regeringen i uppdrag att, som en del i kriminalvårdens effektiviseringsarbete, utreda förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en myndighet. Som svar på uppdraget inkom med promemorian Kriminalvården – en myndig- het (dnr Ju2004/5909/). Promemorian innehöll en framställan om att få omorganisera verksamheten till en myndighet. Promemorian behandlades av regeringen i propositionen Kriminal- vården – en myndighet (2004/05:176). I propositionen föreslogs att de dåvarande 35 lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Transport- tjänsten och skulle avvecklas och det skulle inrättas en ny myndighet, Kriminalvården. Det övergripande syftet med reformen var att ge kriminalvården förutsättningar att bedriva en mer effektiv verksamhet. Förslagen i propositionen ledde till lag- stiftning som trädde i kraft . I propositionen övervägdes frågan om det på grund av reformen fanns anledning att göra någon förändring av och övervakningsnämndernas organisation. Regeringen uttalade att det i samband med en omorganisation inom kriminalvården är natur- ligt att överväga hur och övervakningsnämn- derna ska vara organiserade , men att frågan behandlats av (se avsnitt 5.2 ovan) och det inte fanns anledning att föregripa beredningen av kommitténs betänkande. 30 SOU 2005:91 s. 372 ff. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna och övervakningsnämnderna skulle därför tills vidare i administrativt hänseende tillhöra den nya myndigheten. Även , som tillsattes 2002, övervägde frågan om övervakningsnämndernas ställning som domstolar eller domstols- liknande organ. Kommitténs överväganden har redovisats i av- snitt 12.6 ovan. tillsattes , som hade i uppdrag att utreda särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. Utredningen över- lämnade betänkandet Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44). I betänkandet lämnas inga författningsförslag, men utredningen gör bl.a. bedömningen att det bör införas ett generellt krav på pröv- ningstillstånd för överklagande till hovrätt och till kammarrätt. I det sammanhanget överväger utredningen om några typer av mål bör undantas från kravet på prövningstillstånd, däribland beslut av över- vakningsnämnd. Utredningen gör därvid bedömningen att övervak- ningsnämnderna uppfyller de krav på domstolsprövning som ställs upp i artikel 6 i . I vissa fall kan ett beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas direkt till hovrätt. Det gäller beslut av övervakningsnämnd, hyresnämnd, arrendenämnd och . En särskild fråga är vad som bör gälla i fråga om prövningstillstånd vid sådana överklaganden. Avgörande för om dessa nämnders beslut bör omfattas av systemet med prövningstillstånd är om deras prövning kan sägas helt ersätta den första domstolsinstansens prövning, dvs. om de är att betrakta som domstolsliknande organ. Detta får anses vara fallet om nämndernas prövning uppfyller de krav som uppställs för domstolsprövning enligt artikel 6 i och som fått sin belysning genom praxis. Av praxis framgår att också myndigheter som inte faller in under det nationella domstolsbegreppet kan anses vara domstolar i mening. Kravet på domstolspröv- ning kan vara uppfyllt när tvisten prövats av ett organ som vid sin prövning erbjudit de rättssäkerhetsgarantier som krävs enligt Europa- 31 SOU 2010:44 s. 291 ff. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Utgångspunkten för bedömning av om rätten till domstolsprövning kränkts har varit om den nationella prövningen har gjorts av ett oavhängigt och opartiskt organ samt om processuella rättssäkerhetskrav, som t.ex. rätten att ta del av allt pro- cessmaterial, varit uppfyllda mot bakgrund av vad sakens beskaffenhet krävt i det enskilda fallet. Vad gäller kravet på oavhängighet har bl.a. beaktat hur och för vilken tid domarna utses och om avgörandet är bindande så att det inte kan åsidosättas av icke judiciella organ (se t.ex. mot , avgörande ). Kravet på opartiskhet har ansetts innebära bl.a. att det för en objektiv mottagare inte får föreligga några legitima farhågor för att domstolen ska kunna agera partiskt. har godtagit som en oav- hängig och opartisk domstol. I svensk rättspraxis har (NJA 2002 s. 288) och (RÅ 2002 ref. 104) ansetts vara domstolar i mening. I för- arbetena till rättshjälpslagen (1996:1619) angavs att får anses vara en domstol i mening (prop. 2003/04:87 s. 41). När det gäller frågan om övervakningsnämnd, hyresnämnd, arrende- nämnd och är att betrakta som domstolar i Europa- konventionens mening är följande omständigheter av betydelse. Nämnderna är opartiska organ som upprättats med stöd av lag. Ord- förandena i samtliga nämnder är lagfarna. I hyres- och arrendenämnder anställs ordförandena (hyresråden), på samma sätt som de ordinarie domare som tjänstgör i tingsrätt, med fullmakt genom beslut av rege- ringen efter förslag av (26 § förordningen [1980:1030] med hyresnämndsinstruktion). I både och övervak- ningsnämnden ska ordförandena, som också de utses av regeringen, ha erfarenhet av tjänstgöring som domare (2 och 3 §§ lagen om och 37 kap. 2 § första stycket ). Övriga leda- möter i nämnderna har – med undantag av ledamöterna i övervak- ningsnämnderna, som utses genom val som förrättas av kommun- eller – särskild sakkunskap och erfarenhet av de frågor nämnderna har att pröva. Det anförda gör att nämnderna får anses ha en minst lika kvalificerad sammansättning som den tingsrätterna har. Verksamheten i nämnderna är vidare i stor utsträckning sådan att den mycket väl hade kunnat utföras av tingsrätt. Det följer bl.a. av att nämnderna har övertagit uppgifter som tidigare låg på domstol (se bl.a. avsnitt 9.2.6 och 9.2.7). Också det förhållandet att nämndernas beslut överklagas direkt till hovrätt talar för att deras prövning kan anses motsvara den prövning som tingsrätt gör i andra måltyper. Slutligen liknar de procedurregler som gäller för nämnderna dem som gäller för domstol, bl.a. vad gäller möjligheten till muntlig förhandling och rätten att ta del av processmaterial. Mot bakgrund av det anförda bedömer att den ord- ning som gäller för nu aktuella nämnder får anses innebär att de krav som uppställs på domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonven- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna tionen är uppfyllda. Någon anledning att på den grunden undanta nämndernas avgöranden från ett system med prövningstillstånd vid överklagande till hovrätten finns därför inte. Eftersom inte heller några andra skäl enligt utredningens bedömning talar mot en sådan ordning, bör nämndernas avgöranden underkastas ett krav på prövningstillstånd i hovrätten. Det finns anledning att anmärka att de lagändringar som trätt i kraft , se avsnitt 12.6.4 ovan, innebär att en övervak- ningsnämnds beslut alltid ska överklagas till förvaltningsrätt eller tingsrätt. Det förekommer alltså inte längre att övervakningsnämnd- ernas beslut överklagas direkt till hovrätt. förslag har ännu inte lett till lagstiftning. I våra direktiv anges att vi ska utreda hur den dömdes skötsamhet och efterlevnaden i övrigt av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska kontrolleras, vilka reaktioner som ska följa vid återfall i brott eller annan misskötsamhet och hur systemet i övrigt ska ut- formas för sådana situationer. Som utgångspunkt ska gälla att åter- fall och misskötsamhet ska mötas av successivt skärpta reaktioner och att reaktionen ska vara mer ingripande vid återfall än vid annan misskötsamhet. Vidare ska hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det tidigare ingripandet. 12.8.2.1 Vad är bristande verkställighet? Vår bedömning: Om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med, brister det i verk- ställigheten av det villkorliga fängelsestraffet. Orsaken till den bristande verkställigheten kan vara att den dömde motsätter sig att fullgöra tilläggssanktionen, att han eller hon inte har förmåga att fullgöra sanktionen eller att det inte är lämpligt att sanktionen fullgörs. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.3, ska villkorligheten i vill- korligt fängelse bestå i att den dömde dels av- håller sig från att begå brott, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. I den mån den dömde inte uppfyller dessa villkor brister det således i verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet. Som utgångspunkt måste gälla att villkorligt fängelse, på samma sätt som andra påföljder, ska verkställas fullt ut. En del av verk- ställigheten består i att fullgöra den tilläggssanktion som det vill- korliga fängelsestraffet har förenats med. För att trovärdigheten för villkorligt fängelse som påföljd ska kunna upprätthållas måste det därför leda till konsekvenser för den dömde om han eller hon inte fullgör tilläggssanktionen. Villkorligt fängelse innefattar enligt vad vi föreslår inte något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida, förutom kravet på att inte begå nya brott (se våra överväganden i avsnitt 11.2.1). För att tydliggöra detta har vi valt att inte – som vid dagens fri- vårdspåföljder – tala om att den dömde missköter det villkorliga fängelsestraffet och att åtgärder bör vidtas på grund av hans eller hennes misskötsamhet om inte den tilläggssanktion som det villkor- liga fängelsestraffet förenats med fullgörs. I stället benämner vi det förhållandet att den dömde inte fullgör tilläggssanktionen som brist- ande verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet. Att det bör finnas möjlighet för rättsordningen att reagera om den dömde obstruerar mot den beslutade tilläggssanktionen genom att aktivt vägra att fullgöra den behöver knappast motiveras närmare. Ett villkorligt fängelsestraff måste emellertid kunna verkställas även om den dömde visserligen inte motsätter sig tilläggssanktionen, men det visar sig att han eller hon inte har förmåga att fullgöra den beroende på att situationen har förändrats efter det att domen med- delades eller att den bedömning angående hans eller hennes förut- sättningar att genomföra en viss sanktion som gjordes vid tidpunk- ten för domen senare visar sig vara felaktig. Som exempel kan näm- nas att påföljden har bestämts till villkorligt fängelse med samhälls- tjänst och det efter att domen har vunnit laga kraft visar sig att den dömde inte har förmåga att utföra samhällstjänstarbete. Ett annat exempel kan vara att en beslutad vård- eller påverkanssanktion visar sig vara mindre ändamålsenlig med hänsyn till den dömdes behov. Det finns knappast någon skarp gräns mellan att aktivt vägra att fullgöra en tilläggssanktion och att inte ha förmåga att fullgöra den eller att inte vara lämplig för den. I samtliga fall handlar det om att Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna den dömde inte verkställer det villkorliga fängelsestraffet i enlighet med de villkor som gäller. När vi i detta avsnitt talar om bristande verkställighet avser vi därför alla dessa situationer. I de flesta fall torde det dock vara möjligt att avgöra vad som är den huvudsakliga bakgrunden till den bristande verkställigheten. Det finns också, vilket vi återkommer till i det följande, ofta anledning att se mildare på sådan bristande verkställighet som grundar sig i att den dömde inte har förmåga att fullgöra en tilläggssanktion eller att sanktionen inte är lämplig för honom eller henne än på bristande verkställighet som beror på att den dömde vägrar fullgöra sanktionen eller på annat sätt tydligt obstruerar mot de åligganden som sanktionen innebär. 12.8.2.2Särskilt om påverkan av alkohol och andra beroendeframkallande medel Vår bedömning: Om den dömde är påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av tilläggssanktionen brister han eller hon i verkställighet av det villkorliga fängelse- straffet. Med hänsyn till att många av dem som döms för brott har missbruksproblem och det inte kan förväntas att de kommer att kunna upphöra med missbruket för att de dömts till villkorligt fängelse, bör det råda viss flexibilitet i hanteringen av sådan brist- ande verkställighet. I enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 11.3.1 får den som dömts till villkorligt fängelse inte vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Om den dömde är påverkad av sådana otillåtna medel vid full- görandet av tilläggssanktionen, brister det därmed i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet. Många av dem som döms för brott har missbruksproblem av varierande slag. Även om det som utgångspunkt – i enlighet med vad vi har föreslagit i avsnitt 11.3.1 – ska krävas att den som döms till villkorligt fängelse är nykter och drogfri när han eller hon fullgör tilläggssanktionen, måste det accepteras att personer med ett aktivt missbruk kan ha mycket svårt att upprätthålla ett sådant krav. Det vore orealistiskt att tro att alla personer med missbruks- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna problem skulle upphöra med sitt missbruk för att de döms till en påföljd som innehåller ett nykterhetskrav. Det bör därför finnas en viss flexibilitet i hanteringen av sådan bristande verkställighet som består i att den dömde är påverkad av alkohol eller narkotika när han eller hon ska fullgöra tilläggssanktionen. Missbruksproblem torde bli vanligast bland dem som döms till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion, som ju i många fall kommer att innebära vård eller behandling mot just missbruk av beroendeframkallande medel. Att den som dömts till villkorligt fängelse med en vård- eller påverkanssanktion är påverkad av alkohol eller andra otillåtna medel när han eller hon t.ex. genomgår vård eller behandling för missbruk bör kunna accep- teras i något större utsträckning än vid andra tilläggssanktioner, då det får anses orimligt att kräva att det missbruk som utgör skäl för att välja just en vård- eller påverkanssanktion ska upphöra i direkt anslutning till det att det villkorliga fängelsestraffet döms ut. Om exempelvis den dömde infinner sig till något obligatoriskt moment under verkställigheten berusad, behöver inte den omedelbara effekten bli att det måste vidtas formella åtgärder. kan det givetvis inte accepteras att den dömde är berusad under verkställig- heten av en tilläggssanktion. Den tolerans man kan visa den dömde bör i stället komma till uttryck genom att det sätts ut en ny tid för sammanträffande. Ett synsätt utan sådan flexibilitet skulle sanno- likt leda till att en stor del av de villkorliga fängelsestraff som förenats med en tilläggssanktion med ett behandlingsinnehåll inte skulle kunna verkställas och i förlängningen att ovillkorligt fängelse skulle komma att utgöra det enda realistiska alternativet för många personer. En utgångspunkt vid bedömningen av huruvida påverkan av alkohol eller andra berusningsmedel ska föranleda åtgärder bör vara att graden av påverkan bör minska som tilläggs- sanktionen fullgörs, så att toleransen med missbruk är störst i början av verkställigheten. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna 12.8.2.3Bristande betalning av dagsböter bör hanteras i särskild ordning Vår bedömning: I enlighet med vad som utvecklas närmare i av- snitt 16.5.4 bör bristande betalning av dagsböter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse hanteras i särskild ord- ning. När det i detta kapitel talas om bristande verkställighet av tilläggssanktioner omfattas därför inte dagsböter. Villkorligt fängelse ska, enligt vad som utvecklas i avsnitt 9.5 och kapitel 11, kunna förenas med tilläggssanktionerna dagsböter, sam- hällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, hemarrest, vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård. Oavsett vilken tilläggssanktion som valts, så innebär det förhållandet att den dömde inte fullgör sanktionen att det brister i verkställigheten av det villkorliga fängelse- straffet. I avsnitt 16.5.4 behandlar vi hanteringen av bristande verk- ställighet i form av att den dömde inte betalar dagsböter som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Vi gör i det avsnittet be- dömningen att böters särskilda karaktär och de möjligheter som finns att verkställa böter tvångsvis innebär att obetalda dagsböter varken kan eller bör hanteras på samma sätt som bristande verk- ställighet av andra tilläggssanktioner. Enligt vad som föreslås i av- snitt 16.5.4 ska dagsböter som dömts ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i stället i första hand verkställas genom uppbörd eller indrivning, på samma sätt som böter som dömts ut som fristå- ende påföljd. Under vissa förutsättningar ska dock obetalda dags- böter kunna bytas ut mot en annan tilläggssanktion eller förvandlas till ovillkorligt fängelse. När vi i detta kapitel talar om bristande verkställighet av tilläggssanktioner omfattas därför inte dagsböter. 12.8.2.4Bristande verkställighet bör leda till successivt upptrappade reaktioner Vår bedömning: Bristande verkställighet av en tilläggssanktion bör leda till successivt upptrappade reaktioner. Som utgångspunkt bör gälla att inte alla former av bristande verk- ställighet av en tilläggssanktion ska leda till att det villkorliga fängelse- straffet måste verkställas i anstalt. På samma sätt som om återfall i Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna brott alltid skulle leda till att villkorligheten i det villkorliga fängelse- straffet förverkas, skulle en ordning där varje avsteg från den be- slutade tilläggssanktionen medför att den dömde måste verkställa fängelsestraffet i anstalt innebära en oacceptabel ökning av fängelse- populationen och att systemet även i övrigt skulle bli mer repressivt och mindre humant än vad som kan motiveras utifrån trovärdig- hetsskäl. En sådan ordning skulle dessutom stå i strid med de inter- nationella instrument som har åtagit sig att följa.32 Som an- ges i våra direktiv bör bristande verkställighet därför i stället leda till successivt upptrappade reaktioner. En fråga i sammanhanget är vad som bör avses med begreppet successivt upptrappade reaktioner. En tolkning skulle kunna vara att ett krav på successivt upptrappade reaktioner innebär att brist- ande verkställighet alltid ska leda till ett ingripande som är strängare för den dömde än den tilläggssanktion som ursprungligen beslut- ades. I sådana fall bör kravet på successivt upptrappade sanktioner rimligen bara ha giltighet för den som inte fullgör en tilläggssank- tion trots att han eller hon har förmåga att göra det. Om orsaken till att tilläggssanktionen inte fullgörs är att den dömde saknar för- måga att fullgöra sanktionen eller att sanktionen annars inte visar sig vara lämplig, kan det knappast krävas att det alltid ska beslutas om strängare sanktioner. En sådan ordning skulle vara orättvis mot den dömde, eftersom den bristande verkställigheten inte kan lastas honom eller henne, utan snarare beror på att domstolen har gjort en felaktig lämplighetsbedömning eller haft ett bristfälligt underlag för bedömningen av förutsättningarna att fullgöra sanktionen. Reaktionssystemet vid bristande verkställighet av tilläggssanktioner skulle vid ett sådant synsätt behöva delas upp i två spår, där ovilja att fullgöra tilläggssanktionen skulle få definieras som missköt- samhet, medan oförmåga eller olämplighet skulle få hanteras på annat sätt, t.ex. genom att det sker en omprövad lämplighetsbedömning. En reglering av det nu beskrivna slaget skulle möjligen kunna försvaras teoretiskt och den skulle också kunna motivera att reak- tionen konsekvent trappas upp om den dömde missköter tilläggs- sanktionen, medan den som utgångspunkt hålls på samma ingrip- andenivå vid vad som ovan kallats omprövad lämplighetsbedöm- ning. Ett problem är dock, som antytts i det föregående, att det 32 Se regel 10 i United Nations Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures (The Rules) och regel 10 i Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Commu- nity Sanctions and Measures. Reglerna och rekommendationerna finns sammanfattade i bilaga 4. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna knappast finns någon skarp gräns mellan förmåga och vilja att full- göra tilläggssanktionen. I det enskilda fallet kan det t.ex. vara långt ifrån klart vad som är skälet till att den dömde inte inställer sig till ett möte med övervakare. Utifrån sett kan frånvaron ge uttryck för en ovilja eller någon form av trots från den dömdes sida. kan det finnas en annan förklaring till oviljan, som t.ex. drogmiss- bruk, psykiska besvär eller något annat skäl som innebär att den dömde i den aktuella situationen faktiskt var oförmögen att komma till mötet. Det kan också vara svårt att visa att den dömde inte velat fullgöra tilläggssanktionen, om denne påstår att orsaken till den bristande verkställigheten var att han eller hon inte klarade av att utföra den. Vad som ytterligare talar emot en reglering som innebär att ovilja att fullgöra tilläggssanktionen alltid ska leda till ett strängare ingrip- ande än vad som ursprungligen beslutats, är att reaktionen mot den som inte fullgör sanktionen på frivillig väg då närmast kan ses som en bestraffning för att denne inte verkställer påföljden på avsett sätt. Detta straff har inte något samband med brottets allvar, utan grundar sig helt på att den dömde trilskas eller trotsar mot den utdömda påföljden. Ett annat sätt att se på uttrycket successivt upptrappade reak- tioner är att det är reaktionerna på den bristande verkställigheten som ska trappas upp. Därmed skulle reaktionen långt ned på skalan kunna bestå i först en varning och därefter att tilläggssanktionen byts ut mot en sanktion som är lika ingripande som den ursprung- liga, även om orsaken till att sanktionen inte har fullgjorts är att den dömde aktivt motsätter sig att medverka till domstolens beslut. Ett sådant synsätt är fullt förenligt med vår utgångspunkt att det villkorliga fängelsestraffet måste verkställas fullt ut. Anledningen till att det krävs en reaktion mot den som inte fullgör en tilläggs- sanktion blir då inte att denne har visat olydnad, utan att den på- följd som dömts ut faktiskt måste verkställas, och det på ett sätt som bedöms vara tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelse- straffets längd och den dömdes tidigare brottslighet. En sådan tolk- ning av uttrycket successivt upptrappade reaktioner stämmer också väl överens med kravet på att påföljdssystemet ska vila på en huma- nitetsprincip. Det finns helt enkelt inte anledning att tillgripa sträng- are sanktioner än vad som är motiverat för att få den dömde att verkställa det villkorliga fängelsestraffet fullt ut. En farhåga som kan hysas med ett system där en tilläggssank- tion kan bytas ut mot en lika ingripande sanktion, även i de fall där Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna den dömde tydligt obstruerar mot verkställigheten, är att det kan stå den dömde fritt att i efterhand påverka innehållet i påföljden, dvs. få till ett byte av tilläggssanktion trots att denne faktiskt har förmåga att verkställa det villkorliga fängelsestraffet i enlighet med vad som ursprungligen beslutades. Enligt vår bedömning är emel- lertid den risken liten om den tilläggssanktion som kan komma i fråga som ersättning för den ursprungliga är minst lika ingripande som den som ursprungligen beslutats. I sådana fall bör inte den dömde uppfatta den ena tilläggssanktionen som mer attraktiv än den andra.