sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — Av bland annat FNCE och SFEI framgår vidare att enskilda som kan åberopa ett åsidosättande av genomförandeförbudet genom talan vid en nationell domstol ska kunna få till stånd en återbetalning av stödet. Utgångspunkten är alltså att det ankommer på medlemsstaterna att bestämma vilka rättsmedel som ska kopplas till en rättighet som följer av en bestämmelse med direkt effekt. har från- gått denna princip i vissa fall och slagit fast att vissa rättsmedel ska finnas till hands. Som vi har framhållit i redogörelsen i avsnitt 3.2.3 har det dock ofta inte varit uppenbart om menat att rättsmedlet är direkt grundat på unionsrätten eller om den ställt upp ett krav på medlemsstaterna att föreskriva rättsmedlet i sina nationella rättsordningar. Vi har ovan kommit fram till att det finns direkt på unionsrätten grundade materiella regler om förbud att lämna stöd respektive skyl- dighet att betala tillbaka lämnat olagligt stöd som är direkt tillämp- liga i medlemsstaterna. Med svenskt perspektiv är rättsmedlen be- stående i möjlighet att hindra att stöd lämnas respektive utverka återbetalning att se som talerätter, dvs. rätten att vara part i ett mål om en viss sak. förefaller inte ha lämnat något för- handsavgörande avseende förbud att lämna stöd. I de mål om för- handsavgörande där besvarat tolkningsfrågor om åter- betalningsskyldighet förefaller talerätten inte ha varit något problem vid de nationella domstolarna utan frågorna har gällt den materiella återbetalningsskyldigheten. Det är därför svårt att ur rättspraxis utläsa om talerätten är direkt grundad på . När det gäller frågan vilka förutsättningar som ska vara upp- fyllda för att, för det första, ett yrkande som syftar till att hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet och, för det andra, ett yrkande om återbetalning av lämnat stöd ska bifallas, så behandlar vi den frågan i avsnitt 3.5.5. Återkrav eller återbetalning? har alltså upprepade gånger förklarat att enskilda som kan åberopa att genomförandeförbudet åsidosatts ska kunna utverka samtliga konsekvenser som är en följd av detta åsidosättande enligt den nationella rätten i fråga om bland annat återkrav av lämnat stöd. En fråga som uppkommer är om medlemsstaterna måste till- handahålla en möjlighet att föra en talan om förpliktande för den som lämnat olagligt stöd att kräva tillbaka detta från mottagaren eller om det är tillräckligt att taleberättigade kan väcka talan mot stödmottagaren och få denne förpliktad att betala tillbaka stödet. Frågan om medlemsstaterna i sina nationella rättsordningar ska erbjuda en möjlighet att föra talan mot en stödgivare om förplikt- else för denne att kräva tillbaka olagligt stöd har inte varit uppe i något mål i . Det förefaller inte heller finnas några uttryckliga uttalanden från domstolen som tyder på att just en så- dan talan måste vara möjlig. Som vi dessutom har konstaterat i av- snitt 3.5.2 ligger återkravsskyldigheten på medlemsstaten som sådan på central nivå, inte nödvändigtvis på stödgivaren. Vad som i det aktuella hänseendet krävs enligt unionsrätten är enligt vår uppfattning att enskilda som kan åberopa att genom- förandeförbudet åsidosatts kan få till stånd återbetalning av lämnat olagligt stöd. Som vi har konstaterat i avsnitt 3.2.4 gäller som ut- gångspunkt att nationella processregler ska tillämpas när unions- rättsliga rättigheter görs gällande vid en nationell domstol och att det ankommer på medlemsstaterna att reglera förfarandet i natio- nella domstolar. Enligt vår uppfattning är det möjligt att det står medlemsstat- erna fritt att välja mellan att föreskriva en möjlighet att väcka talan mot medlemsstaten eller stödgivaren om att någon av dessa ska återkräva lämnat stöd eller att föreskriva en möjlighet att väcka talan mot stödmottagaren om att denne ska betala tillbaka mottaget stöd. Om någon sådan talan redan erbjuds i den nationella rättsord- ningen avseende motsvarande anspråk enligt nationella materiella regler måste en sådan talan dock också enligt likvärdighetsprin- cipen erbjudas den som har anspråk på unionsrättslig grund. Vidare får enligt effektivitetsprincipen det alternativ som medlemsstaten väljer inte innebära att det blir orimligt svårt för den enskilde att få till stånd en återbetalning. När det gäller de krav som följer av effektivitetsprincipen skulle det i en situation där många företag har fått stöd inom ramen för en olaglig stödordning, t.ex. vid selektiv skattelagstiftning, krävas en mycket stor arbetsinsats från en tredje mans sida för att få till stånd återbetalning av allt stöd som lämnats i strid med genomförande- förbudet om han eller hon skulle behöva rikta återbetalningsanspråk mot var och en av stödmottagarna. Frågan uppkommer därför om en ordning där enskilda med rättigheter till följd av genomförande- förbudets direkta effekt behöver rikta återbetalningskrav, och kanske väcka talan, mot alla företag som har fått olagligt stöd uppfyller kravet på effektiva rättsmedel. En synpunkt skulle kunna vara att ett rättsmedel och ett domstolsförfarande som uppfyller effektivi- tetskravet när rättsmedlet används mot en motpart också uppfyller detta kriterium när rättsmedlet behöver göras gällande vid en natio- nell domstol genom talan mot många motparter. Enligt vår upp- fattning kan det finnas fall med många stödmottagare där det blir orimligt svårt för en enskild att få till stånd återbetalning av olagligt stöd genom en möjlighet till talan mot var och en av dessa. Det måste därför i nationell rätt erbjudas en möjlighet till talan om åter- kravsskyldighet mot en stödgivare. förefaller inte ha behandlat några fall som rör rätt till skadestånd vid överträdelse av statsstödsbestämmelserna. Dom- stolen har emellertid i CELF I uttalat att nationell domstol kan nödgas bifalla en talan om ersättning för skada som orsakas av rättsstridigt statligt stöd.88 I begreppet rättsstridigt ligger, som fram- går av domen, att en medlemsstat har åsidosatt sin anmälnings- skyldighet enligt artikel 108.3, sedan gör en försenad anmälan, var- efter stödet godtas av kommissionen genom ett posi- tivt beslut. Beträffande situationen att ingen anmälan alls har skett har EU- domstolen fastslagit att en nationell domstol kan ha att pröva en talan om skadestånd om käranden gör gällande en skada som orsakats av en olaglig stödåtgärd. Detta ska enligt ske i en- lighet med de möjligheter och rättsmedel som föreskrivs i nationell rätt och beroende på de föreliggande omständigheterna89. Det får mot denna bakgrund anses vara principiellt möjligt för företag att med stöd av kräva skadestånd av staten på 89Transalpine Ölleitung in Österreich, punkt 56. grund av att det förekommit olagligt statligt stöd. Denna slutsats har också dragits i rättsvetenskaplig litteratur90 samt av kommis- sionen meddelande91. Kommissionen anför meddelande att brott mot genom- förandeförbudet i princip är skadeståndsgrundande enligt de prin- ciper som slagit fast i m.fl. och Brasserie du Pêcheur och Factortame.92 I rättsvetenskaplig litteratur förefaller utgångspunkten också i allmänhet vara att de kriterier som EU-dom- stolen har slagit fast i dessa domar är tillämpliga även vid överträ- delser av genomförandeförbudet.93 Enligt vår uppfattning kan det emellertid inte uteslutas att skulle kunna komma fram till att andra förutsättningar för skadeståndsansvar gäller i detta fall. Det står emellertid klart att rätten till skadestånd även i detta fall är direkt grundad på unionsrätten. Medlemsstaterna behöver därför inte föreskriva någon sådan rätt i sina nationella rättsordningar. I avsnitt 3.2.2 har vi beträffande skadeståndsskyldighet vid över- trädelse av unionsrätten enligt de så kallade Francovichkriterierna konstaterat att med förbehåll för själva rätten till skadestånd är det inom ramen för den nationella skadeståndsrätten som staten ska ersätta följderna av den vållade skadan, förutsatt att de villkor som fastställs i nationell skadeståndslagstiftning inte är mindre förmån- liga än de som avser liknande ersättningsanspråk som grundar sig på nationella förhållanden (likvärdighetsprincipen) eller är utformade på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd (effektivitetsprincipen).94 Förutsättningarna för att skadestånd överhuvudtaget ska utgå är alltså fastslagna i unions- rätten medan skadeståndsberäkningen sker enligt nationell mate- riell skadeståndsrätt. Som vi har påpekat i avsnitt 3.2.2 har EU- domstolen dock ställt upp vissa krav på den nationella rätt som ska tillämpas. Enligt vår uppfattning gäller även på statsstödsområdet att skade- ståndet fastställs enligt nationell rätt och att bland annat frågorna om vilka skador som ersätts och hur ersättningen ska beräknas där- 90Se exempelvis (2004), s. 357, samt och : i nationell tillämpning. Behövs effektivare tillsyn och kontroll i ?, forsk- ningsrapport skriven på uppdrag av , 2008, s. 28. 93Se exempelvis : The Principle of Non-Contractual State Liability for Breaches of EC and its Applicationi to State Aids, i 1996, s. 355–361, (2004), s. 357–358, samt och , s. 36. 94Brasserie du pêcheur och Factortame, s. 67. för regleras i nationell rätt. Även i detta sammanhang gäller att de nationella regler som tillämpas ska vara förenliga med likvärdig- hetsprincipen och effektivitetsprincipen. 3.5.5Det nationella förfarandet vid tvister om olagligt statsstöd Genomförandeförbudet innebär alltså en skyldighet för medlems- staterna att se till att stöd som lämnats i strid med genomförande förbudet återbetalas utan dröjsmål. Om mottagaren inte betalar till- baka stödet, kan talan om återbetalning behöva väckas vid en natio- nell domstol. Genomförandeförbudet innebär också att enskilda som kan åbe- ropa ett åsidosättande av förbudet har vissa rättigheter. De ska kunna hindra att planer på stöd genomförs i strid med genomförande- förbudet och få till stånd återbetalning av stöd som lämnats i strid med detta förbud. I avsnitt 3.2.4 har vi konstaterat att det åligger medlemsstaterna att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för enskildas rättigheter enligt unionsrätten. I avsaknad av unionsrättsliga föreskrifter på om- rådet ankommer det på varje medlemsstats interna rättsordning att ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de pro- cessuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten, under förut- sättning att de krav som följer av likvärdighetsprincipen och effek- tivitetsprincipen uppfylls. har i flera domar fram- hållit att detta även gäller mål om olagligt statsstöd.95 I detta avsnitt redogör vi för vissa frågor som uppkommer när det gäller förfarandet vid nationella domstolar vid tvister om olagligt stöd. 95 Se bland annat Transalpine Ölleitung in Österreich, punkt 45. De nationella domstolarnas och kommissionens roller I sina domar96 avseende förhandsavgöranden om olagligt statligt stöd brukar redogöra för kommissionens och de natio- nella domstolarnas olika roller. Av denna rättspraxis framgår följande. Uppgiften att bedöma om stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden omfattas av den exklusiva behörighet som tillkommer kommissionen, vars beslut kan prövas av tribunalen och EU-dom- stolen. De nationella domstolarna är alltså inte behöriga att bedöma om ett stöd är förenligt med den inre marknaden. De nationella domstolarnas uppgift är att säkerställa skyddet för enskildas rättig- heter när genomförandeförbudet åsidosätts. För att kunna bedöma om en statlig åtgärd har vidtagits i strid med detta förbud kan en nationell domstol behöva tolka begreppet statligt stöd i artikel 107.1 i EUF-fördraget och bedöma bland annat om åtgärden innebär en överföring av statliga medel och om den gynnar vissa företag eller viss produktion. Den nationella domstolen är också behörig att bedöma om åtgärden omfattas av ett undantag från anmälnings- skyldigheten enligt någon EU-förordning. Om kommissionen i ett beslut slagit fast att en åtgärd innebär statligt stöd som inte är förenligt med den inre marknaden får en nationell domstol emellertid som utgångspunkt inte ge sig in på frågan om en viss åtgärd innebär statligt stöd. har påpekat att mottagaren av ett stöd som har förklarats vara ofören- ligt med den inre marknaden har rätt att väcka talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av beslutet, trots att beslutet riktar sig till en medlemsstat.97 En mottagare av ett stöd som har förklarats vara oförenligt med den inre marknaden, vilken skulle ha kunnat väcka talan mot kommissionens beslut, kan däremot inte ifrågasätta be- slutets lagenlighet vid de nationella domstolarna.98 Det är endast tribunalen som kan pröva denna fråga i ett mål där talan om ogiltig- förklaring har väckts. Av artikel 278 i EUF-fördraget framgår att om tribunalen inte har beslutat något annat så ska en sådan talan inte hindra verkställighet. Det förhållandet att ett stöd är föremål för en granskning hos kommissionen, t.ex. till följd av ett klagomål, påverkar inte genom- förandeförbudets följder. En nationell domstol kan därför t.ex. inte 96Se exempelvis SFEI, punkterna 34–52, och Transalpine Ölleitung in Österreich, punkterna 36–47. 97EU-domstolens dom i mål C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, 1994, s. I-833, punkt 14. 98TWD Textilwerke Deggendorf, punkterna 17 och 18. vilandeförklara ett mål om förbud att lämna stöd eller om åter- betalning av lämnat stöd i väntan på kommissionens avgörande.99 Vilka förutsättningar ska vara uppfyllda för att en domstol ska bifalla en talan som syftar till att genomförandeförbudet ska iakttas? I avsnitt 3.5.2 har vi dragit slutsatsen att genomförandeförbudet är direkt tillämpligt i medlemsstaterna och i avsnitt 3.5.3 att den som har tagit emot olagligt stöd är skyldig att betala tillbaka stödet. En- skilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt ska genom att vända sig till en nationell domstol kunna ut- verka att planer på stöd inte genomförs i strid med genomförande- förbudet och att lämnat stöd betalas tillbaka. När det gäller förutsättningarna för bifall till en sådan talan har i förklarat att det föreligger en skyldig- het för nationella domstolar att skydda enskildas rättigheter om vill- koren för sådana åtgärder är uppfyllda. Enligt domstolen är dessa villkor för det första att det inte råder något tvivel om kvalifice- ringen som statligt stöd, för det andra att stödet är på väg att verk- ställas eller har verkställts och för det tredje att det inte konstaterats att det föreligger exceptionella omständigheter som medför att det är olämpligt att återkräva stödet. Domstolen förklarade också i det målet att om dessa villkor inte är uppfyllda så ska den nationella domstolen avslå ansökan. När det gäller villkoret att det inte får råda något tvivel om kva- lificeringen som statligt stöd uppkommer frågan om det rör sig om ett krav på den bevisning som läggs fram för att styrka vissa fak- tiska förhållanden eller om det rör sig om ett krav vid prövning av rättsfrågan om de vid bevisvärderingen fastslagna faktiska förhål- landena kring en åtgärd är sådana att fråga är om statligt stöd i den mening som avses artikel 107.1 i EUF-fördraget. I det senare fallet är det alltså fråga om tolkningen av unionsrätten. När det gäller frågan vilken bevisbörda som kan läggas på en enskild som vid en nationell domstol gör gällande ett åsidosättande av genomförandeförbudet så har i konstaterat att det är i medlemsstaternas rättsordningar som det ska anges vilka förfaranden som ska gälla för en talan som 99Se exempelvis SFEI, punkt 44, och CELF II, punkt 40. 101EU-domstolens dom i mål C-526/04, , 2006, s. I-7529, punkt 51. är avsedd att tillvarata rättigheter för enskilda som följer av uni- onsrättens direkta effekt men att en förutsättning är att dessa förfaranden uppfyller kraven på likvärdighet och effektivitet. Enligt domstolen gäller detta även nationella bevisbörderegler. Det finns inget i CELF II som tyder på att genom denna dom avsåg att ändra den fasta rättspraxis som innebär att medlems- staterna bestämmer vilka regler – bland annat om bevisbörda och beviskrav – som gäller för en talan vid en nationell domstol som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt uni- onsrätten. Enligt vår uppfattning avser alltså det första kravet enligt CELF II rättsfrågan om en med tillämpning av nationella bevis- börde- och beviskravsregler konstaterad åtgärd utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. En nationell domstol som är osäker över om en åtgärd är att anse som statligt stöd kan begära ett yttrande från kommissionen om tillämpningen av reglerna om statligt stöd.102 Vidare gäller en- ligt artikel 267.2 i EUF-fördraget att när en fråga om tolkningen av bland annat EUF-fördraget uppkommer vid en domstol i en med- lemsstat så får den domstolen, om den anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken, begära att med- delar ett förhandsavgörande. Enligt artikel 267.3 gäller att när en sådan fråga uppkommer i ett ärende vid en domstol i en medlems- stat mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning så ska den nationella domstolen föra frågan vidare till domstolen. En underinstans som är osäker över tolk- ningen av exempelvis fördragets statsstödsbegrepp är alltså inte enligt dessa bestämmelser skyldig att begära ett förhandsavgörande beträffande tolkningen av detta begrepp. Enligt vår uppfattning kan en nationell domstol emellertid inte underlåta att ställa en sådan tolk- ningsfråga och med hänvisning till de kriterier som slagit fast i CELF II avslå en begäran om återbetalning av statligt stöd med motiveringen att det råder tvivel om åtgärden i fråga är att kvalificera som statligt stöd. 102 Se avdelning 3 i kommissionens tillkännagivande om nationella domstolars tillämpning av reglerna om statligt stöd (EUT C 85, , s. 1). Ett specifikt krav som ställer på de nationella process- ordningarna är att det ska finns möjligheter till interimistiska åtgär- der. I SFEI förklarade domstolen att när det är sannolikt att kommer att förflyta innan den nationella domstolen slutgiltigt avgör målet så ankommer det på denna att bedöma om det är nöd- vändigt att besluta om interimistiska åtgärder, såsom att det ifråga- varande stödet ska upphävas, i syfte att skydda parternas intressen.103 förklarade också i det målet att om den nationella domstolen vänder sig till kommission eller begär att ska meddela förhandsavgörande så ska den nationella domstolen bedöma om det är nödvändigt att besluta om interimistiska åtgärder i syfte att skydda parternas intressen fram till det att målet slutgil- tigt avgörs.104 Domstolen har också i Transalpine Ölleitung – med hänvisning till att det ankommer på varje medlemsstat att i sin interna rättsordning fastställa vilka förfaranden som gäller för att tillvarata enskildas rättigheter under förutsättning att de är förenliga med lik- värdighets- och effektivitetsprinciperna – uttalat att i enlighet med de rättsmedel som föreskrivs i den nationella rätten ska en ansökan om interimistiska åtgärder, exempelvis om inhibition av en stödåt- gärd, kunna ges in till en nationell domstol.105 Vi anser mot bakgrund av bland annat detta uttalande att den i avsnitt 3.2.3 diskuterade huvudregeln att en ansökan om interimistiska åtgärder ska prövas enligt nationella rättegångsregler gäller även när enskilda gör gällande rättigheter till följd av att genomförandeförbudet åsidosatts. Vi har ovan konstaterat att i angav under vilka förutsättningar som en nationell domstol ska besluta om åtgärder för att skydda enskildas rättigheter, varav en förutsätt- ning är att det inte ska råda något tvivel om att en ifrågasatt åtgärd är att kvalificera som statligt stöd, och att i den domen också förklarade att den nationella domstolen är skyldig att avslå ansökan om dessa villkor inte är uppfyllda. Man kan fråga sig om därigenom har ändrat den rättspraxis som den slog fast i SFEI. Frågan har behandlats av några författare i rätts- har frågat sig vad en natio- nell domstol som begär ett förhandsavgörande från ska göra medan den väntar på svar från : ska den eventuella stödmottagaren kunna dra nytta av åtgärden under den tiden? Han resonerar kring vad detta skulle innebära och konsta- terar avslutningsvis att kan behöva lämna ett besked i den frågan . och anser att det inte finns något i CELF II som talar för att EU- domstolen hade för avsikt att hindra nationella domstolar från att besluta om interimistiska åtgärder när det råder tvivel om att en åtgärd är att anse som statligt stöd. De framhåller därvid att det framgår av fast rättspraxis att nationella domstolar kan besluta om interimistiska åtgärder när det prima facie konstateras en överträdelse av genomförandeförbudet. När det gäller frågan om de av i fast- slagna kriterierna är tillämpliga även vid en begäran om interim- istiska åtgärder gör vi följande bedömning. I SFEI har EU-dom- stolen slagit fast att när det är sannolikt att kommer att förflyta innan en nationell domstol slutgiltigt avgör ett mål avseende en talan som syftar till att skydda enskildas rättigheter vid över- trädelse av genomförandeförbudet – t.ex. när den begär ett förhands- avgörande från – så ankommer det på den nationella domstolen att bedöma om det är nödvändigt att besluta om interim- istiska åtgärder. Det finns inget i CELF II som tyder på att EU- domstolen har haft för avsikt att ändra på denna rättspraxis, utan förefaller endast redogöra för gällande rätt utifrån vad den redan slagit fast i andra domar och inleder den redogörel- sen med att hänvisa till SFEI. Vi anser därför att innebörden av gällande rätt när det gäller interimistiska åtgärder inte påverkas av uttalandena i CELF II. Sammanfattningsvis gäller enligt vår uppfattning nationella regler vid en begäran om interimistiska åtgärder vid en nationell domstol, precis som vid den slutliga prövningen av ett huvudyrkan- de, exempelvis nationella bevisbörde- och beviskravsregler. Det står därför medlemsstaterna fritt att ställa lägre krav på den bevisning som en enskild som kan göra gällande en överträdelse av genom- förandeförbudet behöver prestera för att få bifall till en begäran om 106Adrien Giraud: Judgment of the Court of Union in case C-1/09, CELF v , i European State Aid 3/2010, s. 674. 107Christopher Vadja och : Effects of the Standstill Obligation in National Courts – all said after CELF? An English Perspective, i European State Aid nr 3/2010, s. 633. Det ankommer på medlemsstaterna att i sin interna rättsordning fastställa vilka förfaranden som gäller vid yrkanden om interimistiska åtgärder, under förutsättning att dessa är förenliga med likvärdighets- och effektivitetsprinciperna. Vi har ovan konstaterat att enskilda med rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt ska genom ett domstolsförfarande kunna hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet och utverka att olagligt stöd betalas tillbaka. I vart fall i vissa fall kräver effektivitetsprincipen att det är möjligt att föra talan mot en stödgivare om förpliktande för denne att återkräva lämnat stöd. Enligt vår uppfattning krävs att det finns möjlighet till interimistiska åtgärder i alla dessa tre fall. Avslutningsvis gör vi en kort sammanfattning av våra slutsatser i detta avsnitt 3.5. Vi har kommit fram till följande. Genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen i EUF- fördraget är direkt tillämpligt i medlemsstaterna. Det ingår därmed i de nationella rättsordningarna, ska följas av alla som avser att lämna statligt stöd och ska tillämpas av nationella domstolar och myndig- heter. Om det trots allt lämnas statligt stöd i strid med genomföran- deförbudet är medlemsstaterna skyldiga att återkräva stödet. Skyldig- heten åligger medlemsstaten som sådan, inte nödvändigtvis det rätts- subjekt som lämnat stödet.