sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Men utredningsarbetet har inte gett några indikationer på att det skulle krävas någon genom- gripande förändring av statistiksystemet, utan de åtgärder som kan krävas för att förbättra kvaliteten handlar mera om att göra ett i grunden väl fungerande system ännu bättre. Som nämndes ovan är kvalitetssynen i systemet för den officiella statistiken i hög grad användarorienterad. Kvaliteten avser alla egen- skaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl den till- fredsställer användarens informationsbehov och förväntningar. I sammanhanget bör poängteras att en användares åsikt om vad som är god kvalitet givetvis påverkas av såväl den subjektiva be- dömningsgrunden (hur kritisk man är som person) som vad man lägger i begreppet kvalitet. Vidare kan en användares bedömning av statistikens kvalitet även påverkas av hur heltäckande statistiken är. I kapitel 7 återgavs några exempel på önskemål om ny eller ut- vidgad statistik som jag har mött i utredningsarbetet. I vissa fall har detta uttryckts i termer av att statistiken är bristfällig, trots att det mera tycks ha handlat om att statistiken på ett visst område inte belyser alla önskvärda fenomen, än om att den befintliga statistiken skulle vara av för dålig kvalitet. 5 Se promemorian Europeisk uppförandekod avseende statistik – en jämförelse med tillräcklig kvalitet. I denna jämförs den ursprungliga uppförandekoden med de av rådet fastställda kvalitetskriterierna avseende tillräcklig kvalitet i officiella statistik. Bland de av- vikelser som tas upp i PM:n – dessa tycks i och för sig inte följa något systematiskt mönster – kan t.ex. nämnas krav på personalens kompetens och fortbildning samt på verksamhetens (främst interna) kostnadseffektivitet. Den officiella statistikens kvalitet Trots dessa reservationer menar jag att den användarorienterade kvalitetssyn som används i den officiella statistiken är rimlig. Som nämndes ovan avspeglar den också den rådande synen internatio- nellt. Användarnas bedömningar av statistiken var också en väsent- lig utgångspunkt när jag i kapitel 6 konstaterade att verksamheten med den officiella statistiken – liksom var fallet när statistikreformen första gången utvärderades år 19996 – i huvudsak fungerar väl och att tilltron till den officiella statistiken är hög. Som framgått av kapitel 6 är min bedömning att situationen om något har förbättrats . Dessa slutsatser baseras i hög grad på vad som framkommit vid mina kontakter med olika användare och i den enkätundersökning som SCB på mitt uppdrag genomfört bland medlemmarna i dagens användarråd eller motsvarande organ hos de statistikansvariga myn- digheterna. I tabell 8.1 nedan redovisas hur användarna i enkäten bedömde nivåerna på de olika komponenter som ingår i det kvalitets- begrepp som används i den officiella statistiken.7 Tabell 8.1 Hur väl svarar dagens officiella statistik inom statistikområdet mot dina behov av statistik avseende ... Vet inte/kan inte Källa: SCB:s enkätundersökning på uppdrag av utredningen För fyra av de fem komponenterna ligger andelen som svarat mycket väl eller ganska väl på omkring 75–. För jämförbar- het och samanvändbarhet är denna andel visserligen lägre (57 pro- 6Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 7Populationen i enkäten utgjordes av samtliga medlemmar i statistikansvariga myndigheters användarråd eller motsvarande. Det var totalt 237 personer som besvarade frågeblanketten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på . Vidare bör noteras att frågorna i enkäten för vissa komponenter var något annorlunda formulerade än i texten ovan. Således användes be- greppen innehåll, kvalitet/tillförlitlighet, aktualitet, jämförbarhet med statistik inom andra områden och tillgänglighet. I tabellen används dock samma benämningar på kvali- tetsbegreppets komponenter som i texten ovan. Den officiella statistikens kvalitet cent), men i detta fall tycks avvikelsen huvudsakligen kunna för- av att en stor andel () har svarat vet inte/kan inte avgöra. Sammantaget ger enligt min mening tabellen därmed en bild av att användarna allmänt sett anser att den officiella statistiken är av god kvalitet. Kanske kan det sägas att användarna bedömer att den officiella statistiken har just den tillräckliga kvalitet som efter- strävas i statistiksystemet.8 Det finns även andra gjorda studier som tyder på att officiella statistik i huvudsak håller god kvalitet . Ett exempel är den övergripande bedömning som Statskontoret redo- visade när myndigheten på uppdrag av regeringen utvär- derade Brottsförebyggande rådets statistikverksamhet.9 Ett annat är SCB:s mätningar av hur nöjda myndighetens kunder är med genomförda uppdrag och de bedömningar som gjorts som underlag för utvecklingen av SCB:s modell för kvalitetsindikatorer.10 I sammanhanget finns dock skäl att även nämna, som framgått av avsnitt 4.6.3, att vissa av de statistikansvariga myndigheter som anlitar SCB för produktionen av hela eller delar av sin officiella statistik till utredningen har uttryckt viss kritik mot SCB, exempelvis att prissättningen inte alltid är helt transparent eller att de material man får från SCB kan innehålla fel. Låt vara att dessa myndigheter ofta också har framhållit att de i grund och botten ändå har ett bra samarbete med SCB. Även de erfarenheter som i övrigt gjorts i utredningsarbetet talar för att dagens officiella statistik huvudsakligen är av god kvali- tet. Som framgått av kapitel 4 visar till exempel de utländska kon- takter som jag har haft under utredningen – liksom den s.k. peer review som gjordes avseende SCB och det svenska stati- stiksystemet11 – att i en europeisk jämförelse ligger långt framme i bl.a. kvalitetshänseende. Till exempel har från framförts till utredningen att allmänt sett har ett mycket avancerat och modernt statistiksystem. Som framgått av kapitel 4 har också – vilket kanske är mindre förvånande – de statistikansvariga myndigheterna själva överlag ansett att de utan större svårigheter 8Statistiska centralbyrån (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Rikt- linjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. 9Statskontoret (2011): Brå och kriminalstatistiken. 10Se i båda fallen SCB:s årsredovisning . 11Peer review on the implementation of Statistics Code of Practice. Country visited: . Som framgått av kapitel 4 gjordes åren 2006–2008 peer reviews av hur EU:s medlemsstater, inklusive EES, lever upp till EU:s Code of Practice. De behandlade i första hand de nationella statistikbyråerna, men gav också en översiktlig bild av ländernas statistiksystem. Den officiella statistikens kvalitet lever upp till de kvalitetskrav som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken, vissa föreskrifter från SCB och olika riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Mot denna bakgrund är min samlade bedömning att den offi- ciella statistiken generellt sett håller god kvalitet . Härmed inte sagt att det skulle helt saknas problem i dagens statistiksystem eller att kvaliteten inte kan behöva utvecklas i vissa delar. Till exempel är det ett faktum att det förekommer att olika typer av fel uppstår i statistiken – varav några särskilt uppmärksammade från senare år refereras i utredningens direktiv. Detta talar för att arbetet med att förbättra kvaliteten måste fortsätta. Mina överväganden om detta redovisas i nästföljande avsnitt. Därvid är dock en väsentlig utgångs- punkt – mot bakgrund av min övergripande bedömning av kvaliteten – att utredningsarbetet inte gett några indikationer på att det skulle krävas någon genomgripande förändring av statistiksystemet, utan att det mera handlar om att göra ett i grunden väl fungerande sys- tem ännu bättre. 8.2Överväganden och förslag avseende förbättringar I detta avsnitt diskuteras åtgärder som kan antas leda till förbättrad kvalitet i den officiella statistiken. I tur och ordning behandlas åt- gärder inom tre olika områden: de kvalitetskrav som ställs, de stati- stikansvariga myndigheternas arbete för att utveckla sin kvalitet samt externa faktorer av betydelse för kvaliteten. I utredningsdirektiven anges att jag även ska överväga hur kvali- tetskraven i statistiksystemet bör följas upp. Enligt min bedömning finns det behov av förstärkt kvalitetsuppföljning. Jag anser dock att uppföljningen i systemet inte bara bör avse kvalitet, utan även andra relevanta aspekter, t.ex. tillgänglighet och dokumentation. Frågan om uppföljning kommer att behandlas mer samlat när jag i kapi- tel 12 diskuterar samordningen av systemet för den officiella stati- stiken och tas inte vidare upp här. Den officiella statistikens kvalitet Utredningens bedömning och förslag: De viktigaste kvalitets- kraven som ställs på den officiella statistiken ska framgå av lagen om den officiella statistiken. Kvalitetskraven i lagen ska formu- leras med utgångspunkt i de kvalitetskriterier som finns i EU:s statistikförordning. Mycket av det som står i EU:s riktlinjer för europeisk stati- stik (Code of Practice) uppfylls redan i svensk rätt. Ytterligare någon av principerna kan behöva författningsregleras. Till exem- pel ska i förordningen om den officiella statistiken införas rikt- linjernas princip 9 om en rimlig uppgiftslämnarbörda. Merparten av principerna i riktlinjerna torde dock passa bäst i föreskrifter från SCB eller, som , i allmänna riktlinjer. I avsnitt 8.1.1 beskrevs de kvalitetskrav som ställs på den officiella statistiken. Som där framgår är de krav på statistikens kvalitet som finns i lagen och förordningen om den officiella stati- stiken relativt knapphändiga och allmänt beskrivna. Enligt lagen (3 §) gäller att statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. EU-reglerad statistik ska dock även utformas med beaktande av EU:s statistikförordning. Denna innehåller sju olika kvalitetskriterier och ger därmed en betydligt mer utförlig beskrivning av statistikens kvalitet än lagen om den officiella statistiken. Som framgått av avsnitt 8.1.1 är dock det kvalitetsbegrepp som i vidare mening används i officiella statistik – t.ex. som grund för riktlinjerna och kriterierna för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken12 – i hög grad i överensstämmelse med vad som anges i EU:s statistikförordning. För att markera vikten av god kvalitet anser jag att de viktigaste kvalitetskraven som ska ställas på den officiella statistiken också bör framgå av lagen om den officiella statistiken. Innehållsligt menar jag att de kriterier som finns i EU:s statistikförordning är rimliga, varför jag föreslår att kraven i den svenska lagen formuleras med utgångspunkt i denna. I och med att de kvalitetskriterier som i vidare mening tillämpas i det svenska statistiksystemet i hög grad motsvarar dem som finns på EU-nivå kan möjligen antas att en sådan förändring får begränsade konsekvenser i praktiken. 12 (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Rikt- linjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. Den officiella statistikens kvalitet min mening ligger det dock ett väsentligt signalvärde i att reglera kvalitetskraven i lag i stället för att, som , ange dem i riktlinjer som endast är rekommendationer och inte bindande. I sammanhanget ska också beaktas de föreslagna förändringarna i EU:s statistikförordning som innebär att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra EU:s riktlinjer för europeisk statistik (Code of Practice). Mycket av det som står i rikt- linjerna uppfylls redan i svensk rätt, t.ex. genom sekretesslagstift- ningen, bestämmelser om hur generaldirektörer utses m.m. Ytter- ligare någon av principerna kan behöva författningsregleras. Till exempel kan det finnas skäl att i förordningen om den officiella statistiken införa riktlinjernas princip 9 om en rimlig uppgifts- lämnarbörda (detta behandlas vidare i kapitel 10). Merparten av principerna i riktlinjerna torde dock passa bäst i föreskrifter från SCB eller, som , i allmänna riktlinjer. För att det finns skäl att införa de kvalitetskriterier som anges i EU:s statistikförordning i lagen om den officiella statistiken talar också det faktum att långtifrån all officiell statistik är EU- reglerad. På de områden som är EU-reglerade är visserligen EU:s statistikförordning direkt tillämplig i och gäller som svensk lag, men på områden där insamlingen av den officiella statistiken helt följer av svensk lag och inte samlas in för EU:s räkning, är inte bundet av . I teorin får samla in vilken statistik man önskar och ställa upp regler för hur detta ska ske, oberoende av . Som framgått av kapitel 5 anser jag dock att det skulle vara mindre lämpligt att ha olika regler för offi- ciell statistik beroende på om den är EU-reglerad eller inte. Ett sådant förfarande skulle inte bara vara dyrt, det skulle också strida mot de krav på att begränsa uppgiftslämnarnas börda som finns inom både och den nationella rätten. Sammantaget menar jag därför att man bör eftersträva ett enhetligt regelverk för den officiella statistiken, vilket bl.a. innebär att samma kvalitetskrav bör gälla för all officiell statistik, oavsett om den är EU-reglerad eller inte. Slutligen kan nämnas, som framgått av kapitel 5, att vissa av de kvalitetshöjande åtgärder som ingår i förslaget till ändring av EU:s statistikförordning handlar om uppföljning av kvalitet, t.ex. att den nationella statistikbyrån (SCB i ) ska ges ett samordnings- ansvar över kvalitetsövervakningen. Detta återkommer jag till i kapitel 12, i samband med att jag diskuterar samordningen av sys- temet för den officiella statistiken. Den officiella statistikens kvalitet 8.2.2De statistikansvariga myndigheternas kvalitetsarbete Enligt utredningsdirektiven är det nödvändigt att säkerställa kvali- teten i statistikproduktionen så att trovärdigheten till den officiella statistiken inte urholkas. Hur de statistikansvariga myndigheterna arbetar med att utveckla sin kvalitet har beskrivits i avsnitt 4.6.4. Som där har framgått varierar formerna för, och omfattningen av, myndigheternas kvalitetsarbete. Mest omfattande insatser görs av SCB, som bedriver ett omfattande och syste- matiskt kvalitetsarbete. har en väsentlig del i detta varit att SCB har strävat bort från den s.k. skorstensmodellen.13 Det har bl.a. handlat om att införa ett för hela organisationen gemensamt, processorienterat sätt att arbeta samt att utveckla och införa gemensamma (standardiserade) verktyg och arbetssätt för alla delar i produktionskedjan och för alla statistikprodukter. Bland andra inslag i kvalitetsarbetet kan särskilt nämnas att SCB arbetar med att anpassa berörda rutiner i statistikproduktionen så att ISO-standarden 20252 ska kunna följas, för att därefter ansöka om certifiering mot denna. ISO 20252 är en internationell bransch- standard för marknads-, opinions- och samhällsundersökningar. Om standarden följs ska detta säkerställa att delmomenten i en under- sökning genomförs enhetligt samt på ett strukturerat och verifier- bart sätt. SCB bedömer att myndigheten kommer att vara certifier- bar enligt ISO 20252 vid slut.14 SCB har också tilldelats extra anslagsmedel för åtgärder avseende statistikens kvalitet och regeringen har aviserat att sådana medel även kan komma att ges år 2013.15 Vidare uppdrog regeringen – mot bakgrund av kritik som lämnats från , se av- snitt 1.4 – åt SCB att löpande informera regeringen dels om myn- dighetens pågående arbete med att säkerställa kvaliteten i statistik- produktionen, särskilt i dess IT-miljö, dels om åtgärder för att säker- ställa den interna styrningen och kontrollen. SCB:s slutrapport avseende detta uppdrag redovisades till regeringen 13Som framgått av avsnitt 4.6.1 har statistikproduktionen vid nationella statistikbyråer (SCB i ), vilka har ett brett ansvar för att producera statistik inom många olika områden, traditionellt följt den s.k. skorstensmodellen. Modellen innebär att för varje statistikområde är hela produktionsprocessen – från undersökningsdesign via datainsamling och databehand- ling till offentliggörande – åtskild från övriga statistikområden. Varje område samlar in sina egna uppgifter och har sina egna användargrupper. 14Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport . Dnr 2012/1040. 15De extra medlen uppgick till , och . 2012/13:1 kvarstår också extra för åtgärder avseende statistikens kvalitet . Den officiella statistikens kvalitet 2012.16 I rapporten redovisas bedömningen att SCB kan påvisa väsentliga kvalitetsförbättringar i statistikproduktionen . Den görs mot bakgrund av utvecklingen mot en processbaserad statistikproduktion med standardiserade lösningar i form av metoder, verktyg och arbetssätt samt att SCB vid slut förväntas vara certifierbar enligt ISO 20252. Även flera andra statistikansvariga myndigheter har gjort omfattande kvalitetsgranskningar av sina statistikverksam- heter – i allmänhet handlar det då om myndigheter som har relativt stora statistikverksamheter, såsom , , , , och . Dessa granskningar har i flera fall skett i samband med att myndigheterna har gjort, eller övervägt att göra, en ut- fästelse om tillräcklig kvalitet. Enligt flera myndigheter kräver detta nämligen att man gör ett omfattande internt arbete med att gå igenom statistikverksamheten, produkt för produkt, och granska kvalitet, rutiner, m.m. Bland övriga myndigheter har många gjort mera översiktliga analyser av de formella kvalitetskravens betydelse för den egna verksamheten. Motiv som uppgetts för att stanna på denna nivå är t.ex. att myndighetens officiella statistik i princip har sett likadan ut och att kvalitetskraven därför är etablerade , att de personer som arbetar med statistiken har gjort det och därför baserat på sin erfarenhet har god känsla för kvalitet, eller att kvalitetskraven i lagen, förordningen m.m. bedöms vara mindre relevanta i myndighetens verksamhet. På det senare finns framför allt två exempel: dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskraven i deras statistik är hårt styrda av internationella krav från t.ex. EU, dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskriterierna från framför allt Rådet för den offi- ciella statistiken är mer anpassade till urvalsundersökningar än till statistik, som är helt baserad på administrativa registerdata. Det bör dock noteras att de myndigheter som sagt sig ha gjort mer över- siktliga analyser av de formella kvalitetskravens betydelse för den egna verksamheten, överlag också har framfört att de bedömer att myndigheten utan större svårigheter lever upp till kvalitetskraven. 16 (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport . Dnr 2012/1040. Den officiella statistikens kvalitet Överväganden om kvalitetsarbetet m.m. Utredningens bedömning: De statistikansvariga myndigheterna arbetar på ett seriöst sätt med kvalitetsfrågor, såväl enskilt som i gemensamma fora, bl.a. inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Då god kvalitet är av avgörande betydelse för den officiella statistikens tillförlitlighet och trovärdighet, är det väsent- ligt att myndigheterna även fortsättningsvis bedriver ett aktivt kvalitetsarbete. Det skulle ha en viktig signalverkan gentemot bl.a. statisti- kens användare om fler av de statistikansvariga myndigheterna, och då i synnerhet SCB, gjorde en utfästelse om tillräcklig kva- litet. Möjligen kan det krävas en viss modifiering av kriterierna för tillräcklig kvalitet för att de ska bli tillämpbara för fler myn- digheter. Att utreda detta bör rimligen vara en uppgift för Rådet för den officiella statistiken. Då och då uppstår fel i statistiken, vilket är negativt. Att helt undvika fel i ett så pass komplext system som statistiksystemet torde dock i praktiken vara omöjligt. När fel väl uppstår är det viktigt att de statistikansvariga myndigheterna har en organisa- tion och rutiner för att uppmärksamma, rätta, analysera och lära av felen. Det är också viktigt att myndigheterna öppet redovisar de fel som uppstår, så att uppdragsgivare, användare m.fl. upp- märksammas på förhållandena. Oberoende forskning om kvalitetsfrågor skulle kunna ge väsentlig inspiration för myndigheternas kvalitetsarbete. Att närmare analysera lämplig inriktning och lämpliga former för så- dan forskning bör kunna vara en uppgift för SCB:s vetenskap- liga råd. Den övergripande bild jag fått i utredningsarbetet är att de stati- stikansvariga myndigheterna arbetar på ett seriöst sätt med kvali- tetsfrågor, såväl enskilt som i gemensamma fora, bl.a. inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Som framgått ovan varierar visserligen kvalitetsarbetets former och omfattning mellan myndig- heterna, men dessa skillnader framstår i huvudsak som naturliga med hänsyn till att myndigheternas statistikverksamheter är av varierande omfattning. Det bör betonas att kvalitetsarbete inte är något nytt i statistik- systemet. Tvärtom har kvalitetsfrågor alltid varit väsentliga i stati- Den officiella statistikens kvalitet stikproduktion och olika typer av insatser med syfte att förbättra kvaliteten har gjorts under mycket lång tid.17 har det dock skett en förstärkning av insatserna. Framför allt har SCB intensifierat sitt förändrings- och kvalitetsarbete, delvis som en direkt följd av att några allvarliga fel uppmärksammats och efter kritik från . Som framgått har SCB också –2012 tilldelats extra anslagsmedel för åtgärder avseende stati- stikens kvalitet och vissa ytterligare medel kan, att döma av budget- propositionen för (prop. 2012/13:1), förväntas tillkomma under närmast kommande år. Jag har svårt att närmare bedöma vilka effekter SCB:s intensi- fierade kvalitetsinsatser har haft. Å ena sidan framhåller SCB i sin slutrapport till regeringen (se ovan) att arbetet har lett till förbätt- ringar. Att detta är troligt kan också Statskontorets granskning av kvalitetsarbetet sägas ha gett en indikation om, i det att myndig- heten bedömde att det fanns förutsättningar för SCB att uppnå målen för sitt förändrings- och kvalitetsarbete, förutsatt att man hanterade vissa hinder och problem som Statskontoret pekade på.18 Men å andra sidan kan alltså förutses att SCB kommer att få medel för ytterligare insatser , varför det möjligen är för tidigt att definitivt avgöra om de genomförda och planerade åtgärderna är tillräckliga. En bättre bild kommer dock sannolikt att ges , eftersom – enligt vad man framfört i kontakter med utredningen – avser att göra revisionella insatser i syfte att bedöma om vissa processer i SCB:s statistikproduktion utförs helt i enlighet med internkon- trollens krav.19 Utan tvivel ligger det dock ett väsentligt värde i att processerna i statistikproduktionen gjorts, och fortsatt görs, säkrare och mer till- förlitliga. Allmänt sett vill jag därför betona betydelsen av att SCB och övriga statistikansvariga myndigheter kontinuerligt bedriver ett aktivt kvalitetsarbete. Enligt min mening är det nämligen av av- görande betydelse för den officiella statistikens tillförlitlighet och trovärdighet att god kvalitet kan upprätthållas och utvecklas. Exakt vilken inriktning det fortsatta kvalitetsarbetet bör ges har jag däremot 17För en historisk exposé, se SCB:s jubileumsskrift Summa summarum – SCB:s första (författad av ). 18Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikproduktion – en granskning av SCB:s kvalitets- arbete. Statskontoret lämnade också en delredovisning av uppdraget i okto- ber 2010. 19Riksrevisionens granskning hade inte offentliggjorts när föreliggande betänkande lämnades till tryckning. Den officiella statistikens kvalitet svårt att ha synpunkter på, eftersom detta delvis måste styras av vilka problem som uppstår. Utifrån de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet finns dock inget som talar för att nuvarande kvalitetsarbete skulle ha några besvärande luckor eller felaktig inrikt- ning givet de utmaningar myndigheterna står inför.