sou · GZB371 · 2012-01-01 00:00:00 — I regel har i samband med den svenska ratificeringen ansetts att tillträdet till den aktuella konventionen inte heller krävt någon svensk lagstift- ningsåtgärd, eftersom svensk rätt och praxis bedömts redan stå i överensstämmelse med konventionens bestämmelser – s.k. norm- harmoni har konstaterats (exempelvis vid tillträdet till den inter- nationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, se prop. 1971:125, KMPR, se prop. 1971:125, konven- tionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, se prop. 1979/80:147, tortyrkonventionen, se prop. 1985/86:17, och , se prop. 1989/90:107; därefter har dock flera av bestämmelser arbetats in i svensk lagstiftning, så som i , socialtjänstlagen och utlänningslagen). Frågan om konventioner om mänskliga rättigheter ska inkorpo- reras eller införlivas med den svenska nationella rätten, har aktuali- serats vid olika tillfällen. Inför inkorporeringen av Europakonven- tionen gjorde regeringen bedömningen att inkorporeringen endast skulle avse och inte andra konventioner om mänskliga rättigheter (prop. 1993/94:117 s. 34). Som skäl härför an- gav regeringen att hade en särställning, att tillämpningen av konventionen byggde på en utpräglad juridisk grund, med prövning i på talan av enskilda och att konventionens bestämmelser hade preciserats genom domstolens praxis på ett sätt som skilde sig från andra konventioner. Vad speci- fikt avser har frågan om vilken ställning denna bör ha i svensk rätt, övervägts i flera sammanhang. Vad avser de senaste årens ställningstaganden i frågan, kan nämnas att regeringen i skrivelsen Barnpolitiken – en politik för barnets rättigheter 2007/08:111, s. 16) angav, att den skulle överväga om det för att bättre kunna tillvarata barnets rätt och stärka barnets ställning i olika sammanhang finns behov av att se över gällande lagstiftning och tillämpningen av denna, och att regeringen till för barnets rättigheter uttalat att en utredning av behovet av att göra till lag i kommer att baseras på en FN:s konventioner om mänskliga rättigheter Regeringen framhöll dock till kommittén att den inte ser något behov av att inkorporera konventionen (CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1, , s. 2 f.). I propositionen Strategi för att stärka barnets rättigheter i 2009/10:232, s. 41) förklarade regeringen att den avser att initiera en kartläggning för att belysa om svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med de i fastslagna rättig- heterna. Vidare kan nämnas att senast den 18 novem- ber 2010 behandlade flera motioner med förslag på inkorporering av (se bet. 2010/11:SoU3). Utskottets förslag till riksdagsbeslut, vilket sedan biföll, blev emellertid att inte föreslå någonting, utan att invänta och avvakta den av rege- ringen nämnda avsedda kartläggningen samt fortsatta behandling av det nedan nämnda slutbetänkandet (SOU 2010:70) av Delegationen för mänskliga rättigheter i . Delegationen för mänskliga rättigheter i , har i sitt slut- betänkande Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) bl.a. övervägt dels om det finns skäl att genom inkorpo- rering göra de internationella konventionerna om de mänskliga rättig- heterna till direkt tillämplig rätt i , dels om uttryckliga hän- visningar till konventionerna om de mänskliga rättigheterna bör göras inom olika områden. Vad avser den först nämnda frågan anför delegationen att det bör finnas en hög grad av medvetenhet om de mänskliga rättigheterna, såväl inom rättstillämpande myndigheter som bland allmänheten, vilket innebär att bestämmelserna om de mänskliga rättigheterna bör vara tydliga och synliga (SOU 2010:70 s. 314 ff.). En inkorporering av konventioner om mänskliga rättig- heter är enligt delegationen ett sätt att synliggöra dem i lagstift- ningen. Frågan är dock, menar delegationen, komplicerad och kon- sekvenserna av en inkorporering kan inte förutses. Delegationen föreslår därför att en utredning ges i uppdrag att utreda lämplig- heten av en inkorporering av fler konventioner i svensk rätt. Vad avser den sist nämnda frågan föreslår delegationen att bestäm- melser som uttryckligen hänvisar till de mänskliga rättigheterna, i ett förtydligande syfte, förs in i flera befintliga lagar (SOU 2010:70 s. 319 ff.). Arbetet föreslås ske stegvis med början i några särskilda lagar som reglerar offentlig verksamhet i situationer där människor, enligt delegationen, är särskilt utsatta i förhållande till eller beroende av det allmänna. Således föreslås i bl.a. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), polislagen (1984:387), lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall, förvaltningslagen (1986:223), kommunallagen FN:s konventioner om mänskliga rättigheter (1991:900) och utlänningslagen (2005:716) föras in bestämmelser innebärande att myndigheter i sin verksamhet ska respektera den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överens- kommelser som har åtagit sig att följa. Vad avser exem- pelvis utlänningslagen, anför delegationen att en rad frågor om mänskliga rättigheter uppkommer vid lagens tillämpning, bl.a. för- budet mot tortyr, och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, rätten att söka asyl, skydd av flyktingar, rättigheter i samband med frihetsberövanden och barnets rättig- heter och att det vore komplicerat att göra hänvisningar på alla de ställen i lagtexten som aktualiserar frågor om mänskliga rättigheter, varför den aktuella bestämmelsen föreslås föras in i lagens avsnitt med allmänna bestämmelser (SOU 2010:70 s. 332). Syftet med de föreslagna författningsbestämmelserna är inte, enligt delegationen, att indirekt inkorporera de internationella konventionerna med den svenska rätten, utan att tydliggöra och erinra om att konvention- erna ska användas som tolkningsmaterial i kombination med natio- nell lagstiftning, vilket delegationen framhåller bör göras (SOU 2010:70 s. 322 f.). Trots att om mänskliga rättigheter således inte gäller som lag i och inte är direkt tillämpliga av svenska domstolar och myndigheter, ska domstolarna och andra rättstillämpare emellertid, enligt den numera vedertagna principen om s.k. för- dragskonform tolkning, tolka den svenska rätten, så långt detta är möjligt inom ramen för lagens ordalydelse, på ett sätt som är för- enligt med konventionsåtaganden. Konventionerna utgör således ett slags tolkningsmaterial vid tillämpningen av svensk rätt. I sammanhanget kan NJA 2007 s. 168 och 2007 s. 425 nämnas för att i viss mån illustrera problematiken kring tillämpningen av konventioner om mänskliga rättigheter, vilka tillträtt, men inte inkorporerat. I båda fallen gällde frågan om en åtgärd (över- lämnande till annat EU-land, respektive utvisning) skulle strida mot artikel 9 i , vilken föreskriver att, vid alla åtgärder som rör ett barn, barnets bästa ska komma i främsta rummet. NJA 2007 s. 168 gällde överlämnande enligt en europeisk arreste- ringsorder. Arresteringsordern avsåg överlämnande av en man till för lagföring avseende bedrägeribrott. Mannen gjorde bl.a. gällande att det fanns hinder mot överlämnande, eftersom ett beslut om överlämnande skulle strida mot artikel 9 i . Han hänvisade härvid till att han bott i , var gift och hade två barn, , att det fanns ett behov av att FN:s konventioner om mänskliga rättigheter familjen höll ihop och att barnen riskerade att inte få se sin far framöver om ett överlämnande skedde. konstaterade att det av 2 kap. 1 § EAOL följer, att överlämnande inte kan vägras i andra fall än då det finns laglig grund för det. Vidare konstaterade domstolen att visserligen är part i barn- konventionen, men att konventionen inte gäller som lag här i landet och att i EAOL inte heller finns någon särskild bestämmelse om att överlämnande inte får beviljas om detta skulle strida mot barnkon- ventionen. Det saknades därför, uttalade , anled- ning att i ett mål om överlämnande pröva hur ett överlämnande förhåller sig till , vid sidan av den prövning som görs enligt , här närmast dess artikel 8 om rätt till familjeliv. I NJA 2007 s. 425 var främst fråga om huruvida en man skulle utvisas ur på grund av att han gjort sig skyldig till våld- täktsbrott. Förutsättningar för utvisning förelåg enligt Högsta dom- stolen eftersom mannen dömts till fängelse för brottet, brottet var så allvarligt att mannen inte borde få stanna kvar i landet och det fanns anledning anta att han skulle göra sig skyldig till fortsatt brottslighet i landet. Mannen hade själv inte någon fastare anknyt- ning till det svenska samhället och hans egna levnadsomständig- heter motiverade därför inte, menade , att han skulle få stanna i landet trots det allvarliga brott han hade begått. Däremot skulle hänsynen till mannens fem underåriga barn, uttalade domstolen, kunna tala för att han inte skulle utvisas, trots att han hade begått ett allvarligt brott. Enligt 8 kap. 11 § utlänningslagen nämns barns behov av kontakt med sin utvisningshotade förälder som en sådan omständighet som ska beaktas särskilt, när en dom- stol överväger om en utlänning bör utvisas, och i 1 kap. 10 § utlän- ningslagen föreskrivs, att i fall som rör ett barn särskilt ska beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Genom den sist nämnda bestämmelsen har, uttalade , markerats att principen i om barnets bästa ska gälla när utlänningslagen tillämpas i fall som rör ett barn. Detta innebär emellertid inte, uttalade Högsta dom- stolen under hänvisning till bestämmelsens förarbeten, att barnets bästa alltid kan vara utslagsgivande när andra intressen kolliderar med barnets intressen, men barnets bästa ska alltid beaktas, utredas och redovisas. Hänsynen till barnens bästa talade enligt för att mannen borde få stanna i . Mot barnens intresse skulle, anförde domstolen, emellertid ställas, bl.a. det starka FN:s konventioner om mänskliga rättigheter samhällsintresse som fanns av att mannen förhindrades att begå nya brott i . Vid den avvägning som sålunda skulle göras, fick det enligt anses att de motstående intressena vägde över barnens behov. I det första rättsfallet ansåg sig således, mot bakgrund av att inte inkorporerats i svensk rätt och inte heller någon av konventionens bestämmelser arbetats in i EAOL, förhindrad att pröva åtgärdens förenlighet med barnkonven- tionen. I det andra rättsfallet, däremot, var en sådan prövning möj- lig mot bakgrund av att princip om barnets bästa förts in i utlänningslagen. I sammanhanget bör också nämnas att i utlänningslagen (2005:716), införts bestämmelser som tar sikte på vissa avgöranden från dels FN:s övervakningskommittéer, dels (jfr avsnitt 5.3). Enligt 12 kap. 12 § utlänningslagen föreskrivs att, om ett internatio- nellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas, ska inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta. Avsikten med bestäm- melsen är att säkerställa att verkställigheten av avlägsnandebeslutet stoppas, till dess att organet har hunnit ta ställning till ärendet. Exempel på sådana internationella organ som avses i bestämmelsen, är enligt bestämmelsens förarbeten, förutom , den kommitté som övervakar efterlevnaden av FN:s tortyrkonven- tion (prop. 1996/97:25 s. 296). Det undantag från inhibition som finns i bestämmelsen, är avsett att tolkas ytterst restriktivt (prop. 1996/97:25 s. 296). I förarbetena anges att en framställning om inhibition av detta slag i och för sig inte är folkrättsligt bindande, men att den trots detta i princip alltid bör följas, eftersom konven- tionsorganen annars inte har möjlighet att göra en effektiv pröv- ning (prop. 1996/97:25 s. 296). Enligt 5 kap. 4 § utlänningslagen ska vidare, om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att ett beslut om avvisning eller utvisning i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konven- tionsåtagande, uppehållstillstånd ges till den som omfattas av be- slutet, såvida inte synnerliga skäl talar mot att uppehållstillstånd ges. I förarbetena till bestämmelsen konstateras att det i den upp- komna situationen i och för sig räcker med att det säkerställs att avvisnings- eller utvisningsbeslutet inte verkställs (prop. 2004/05:170 s. 278). Till undvikande av oklara verkställighetssituationer är det dock, enligt förarbetena, mest ändamålsenligt att uppehållstillstånd FN:s konventioner om mänskliga rättigheter beviljas i fall av konstaterade konventionsbrott av nu aktuellt slag. Det anges dock att det kan finnas synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd också i fall då en utvisning eller avvisning ansetts utgöra konventionsbrott, och då man i stället bör nöja sig med att avstå från att verkställa beslutet. Så kan exempelvis, enligt förarbets- uttalandena, vara fallet då beslutet gäller personer som är exklude- rade från internationellt skydd enligt och mycket grova brottslingar. Det går, enligt förarbetena, inte att bortse från att nya omständigheter kan uppkomma som gör det möjligt att senare verkställa beslutet, bl.a. genom att situationen i hemlandet genomgår en radikal politisk förändring. Motsvarande bestämmelser finns inte i UtlämningsL. 6.2Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (KMPR) antogs, som nämnts, av FN:s generalförsam- ling 1966, och trädde för del i kraft , efter ratificering. Till konventionen hör två fakultativa protokoll; har anslutit sig till båda. Det första protokollet, , gäller individuella klagomål. De stater som förbundit sig att följa protokollet ger enskilda individer rätten att framföra klagomål om att en stat brutit mot någon av konventionsrättigheterna till den kommitté som över- vakar konventionens efterlevnad (se närmare nedan). Det andra protokollet, , handlar om avskaffande av dödsstraff. Konventionen består av 53 artiklar. har reserverat sig mot vissa av dessa. Exempel på fri- och rättigheter som slås fast i kon- ventionen är rätten till liv (artikel 6), förbud mot tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 7), förbud mot slaveri (artikel 8), rätten till domstolsprövning och en rättvis rättegång (artikel 9 och 14), frihetsberövades rätt till human och värdig behandling (artikel 10), förbud mot retroaktiv lagstift- ning (artikel 15), rätten till skydd för familjelivet (artikel 23), tanke-, religions-, åsikts-, yttrande- och föreningsfrihet (artikel 18, 19, 21 och 22) och skydd för etniska, religiösa och språkliga minoriteter (artikel 27). FN:s konventioner om mänskliga rättigheter Artikel 6, om rätten till liv, innebär, på samma sätt som mot- svarande artikel i , inte något totalförbud mot dödsstraff. Konventionsstater som inte har avskaffat dödsstraffet, får dock tillämpa det endast för mycket allvarliga brott och ett dödsstraff får endast verkställas efter slutlig dom av behörig domstol. När berövande av liv utgör folkmord, tar emellertid, enligt artikeln, konventionen om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord över (se om denna konvention, nedan); artikel 6 kan således inte användas för att legitimera ett folkmord. Enligt artikel 6 ska det vidare alltid finnas rätt för en dödsdömd person att begära nåd eller förvandling av straffet och amnesti, nåd eller förvandling av dödsstraffet ska kunna beviljas i samtliga fall. Artikeln föreskriver vidare att dödsdom inte ska kunna avkunnas för brott som begåtts av personer och inte kunna verkställas mot havande kvinnor. Konventionen ger uttryck för principen om icke-diskriminering (artikel 2, 3, 25 och 26). Principen innebär att stater som anslutit sig till konventionen ska garantera var och en som befinner sig inom dess territorium och är underkastade dess jurisdiktion, rättig- heterna i konventionen utan åtskillnad av något slag. Skillnad får därmed inte göras på grund av till exempel ras, hudfärg, språk, reli- gion, politisk eller annan åskådning, eller ställning i övrigt. Utöver de diskrimineringsgrunder som räknas upp kan även andra grunder, såsom funktionshinder och sexuell läggning, sägas ingå. I nationella nödlägen som hotar statens existens är det enligt artikel 4 i konventionen möjligt för stater att göra vissa inskränk- ningar i den enskildes rättigheter. Dessa inskränkningar får dock inte göras enbart på grund av ras, hudfärg, språk, religion eller social härkomst. Vissa rättigheter, såsom rätten till liv och förbud mot tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller be- straffning, får dock aldrig inskränkas. I enlighet med konventionens artikel 28 har en kommitté, () tillskapats.3 Kommitténs uppgift är att övervaka staternas efterlevnad av konventionens be- stämmelser. Konventionsstaterna ska regelbundet rapportera till kommittén om de åtgärder som gjorts och görs för att genomföra konventionen (enligt konventionens artikel 40). Efter en genom- gång av rapporten träffar kommittén företrädare från den aktuella 2Se avsnitt 5.2 om artikel 6 och det sjätte resp. trettonde tilläggs- protokollet till konventionen. 3Se bl.a. om praktiska arbete, 2009–10, s. 878 ff. FN:s konventioner om mänskliga rättigheter regeringen för att ställa frågor och be om klargöranden. När kom- mittén avslutat sin granskning lämnar den kommentarer till och rekommendationer om den enskilda statens tillämpning av konven- tionen, s.k. concluding observations and recommendations. har vidare att granska klagomål från en konventionsstat mot en annan om att den senare inte har fullgjort sina förpliktelser enligt konventionen (enligt konventionens artikel 41–42) och klago- mål från enskilda (enligt det första fakultativa protokollet till kon- ventionen). Som framgått av exemplifieringen av de fri- och rättigheter som upptas i KMPR, innehåller den i stort samma fri- och rättigheter som . Som nämnts i avsnitt 5.2 har Europa- domstolen prövat utlämningars förenlighet med främst utifrån frågeställningen om ett eventuellt brott mot artikeln om förbud mot tortyr, ibland i kombination med artikeln om rätten till liv, förelegat. Så är fallet också såvitt avser MR-kom- mitténs prövning av utlämningars förenlighet med KMPR. Denna praxis berörs nedan.4 Principen om non-refoulement innebär att ingen stat ska utvisa eller avvisa en asylsökande till ett land där dennes liv eller frihet skulle hotas på grund av dennes ras eller religion, nationalitet, språk, sexuella läggning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, politiska åskåd- ning eller minoritet eller där den asylsökande riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (se bl.a. SOU 2006:61 s. 58 f.). Principen innebär inte bara att ett land är för- hindrat att vidta åtgärder som leder till att den enskilde sänds till hemlandet utan även till områden där personen ifråga riskerar att vidaresändas till hemlandet. Principen om non-refoulement utgör en av hörnstenarna Genèvekonvention (artikel 33, se även nedan), och återfinns även i tortyrkonventionen (artikel 3), se nedan. Principen anses emeller- tid även utgöra en del av den internationella sedvanerätten.5 Principen har bäring även på utlämningsområdet och inte endast då den aktuella åtgärden avser en asylsökande. har i ett av sina normativa dokument, syftande till att klargöra tillämpningen av konventionen6, framhållit att stater 4För en generell genomgång av praxis och tolkningen av konventionens artiklar, se 2005. Där finns bl.a., s. 302 ff., en ingående behandling av KMPR:s krav på rättvis rättegång, varvid jämförelser görs med praxis i dess tillämpning av artikel 6. 5Se bl.a. 2005, s. 185. 6Benämnda General , GC, se 2009–10, s. 875. FN:s konventioner om mänskliga rättigheter som är anslutna till KMPR inte får utsätta enskilda individer för risken att bli utsatta för tortyr, grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning i samband med återvändandet till ett annat land efter utlämning, utvisning eller avvisning (GC 20/44, av , § 9).7 Principen om non-refoulement tillämpades av första gången i ett enskilt fall 1991 i Kindler v. (No. 470/1991). Fallet gällde utlämning från till av en man (Kindler) som i var dömd till döden. Kommittén, som jäm- förde det förevarande fallet med avgörande i Soering mot Förenade (dom , se av- snitt 5.2) kom fram till att fastän Kindler kunde förvänta sig en liknande behandling i väntan på verkställigheten av dödsstraffet som Soering, var omständigheterna i det förevarande fallet på avgörande punkter annorlunda; bl.a. såvitt avsåg Kindlers ålder och psykiska status samt förhållandena i avvaktan på verkställigheten av döds- straffet i de olika delstater som var aktuella i de båda fallen. Kom- mitténs slutsats blev därför att något brott mot konventionens arti- kel 6 eller 7 inte förelåg.8 I Ng v. (No. 469/1991) uttalade att en konventionsstat som utvisar, avvisar eller utlämnar en person till ett annat land i regel inte är ansvarig enligt konventionen för eventuella kränkningar som det andra landet senare gör sig skyldig till gentemot personen. Om en konventionsstat emellertid, när den fattar sitt beslut att utvisa, avvisa eller utlämna, kan förutse att personens rättigheter enligt konventionen kommer att kränkas i den andra staten, kan konventionsstaten själv komma att begå konventionsbrott. I det aktuella fallet var fråga om utlämning av en man (Ng) från till . I skulle han i ställas inför rätta för bl.a. tolv mord. Han riskerade därvid att dömas till döden och att avrättas genom gasning. utlämnade Ng utan att inhämta några garantier från om att ett eventuellt dödsstraff mot Ng inte skulle komma att verkställas. MR-kom- mittén kom fram till att något brott mot artikel 6 i KMPR om rätten till liv inte förelåg. Avrättning genom gasning innebar emellertid, 7När det gäller definitionen av tortyr och gränsdragningen mellan tortyr, å ena sidan, och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, å den andra, har kommittén i Giri v. (No 1761/2008), , uttalat att denna gräns- dragning beror på huruvida den behandling som den enskilde har blivit utsatt för har gjorts i ett specifikt syfte: för att erhålla information eller en bekännelse etc. För att det ska vara fråga om tortyr krävs alltså någon form av relevant målinriktat inslag (a relevant purposive element). 8Se om fallet 2005, s. 151 ff. och 186. FN:s konventioner om mänskliga rättigheter enligt kommittén, grym och omänsklig behandling, stridande mot artikel 7 i KMPR. Eftersom , som rimligtvis kunde förutse att Ng, om han dömdes till döden, skulle utsättas för en avrätt- ningsmetod stridande mot artikel 7, utlämnade Ng utan att få för försäkran om att han inte skulle avrättas, hade , enligt kom- mittén, gjort sig skyldigt till brott mot konventionen.9 har ansett kroppsstraff innebära grym, omänsk- lig eller förnedrande bestraffning (se bl.a. v. , No. 759/1997).10 I två fall slog fast att utlämning vid en förutsebar risk för att den eftersökte efter utläm- ningen kommer att utsättas för kroppsstraff, också innebär ett brott mot principen om non-refoulement. Båda fallen gällde utläm- ning av narkotikasmugglare från , efter att de där hade avtjänat fängelsestraff; i det ena var det ansökande landet (G.T v. , No. 706/1996) och i det andra (A.R.J. v. , No. 692/1996).11 I fallet Judge v. (No. 829/1998) utsträckte principen om non-refoulement till rätten till liv i artikel 6 i KMPR. Kommittén uttalade att konventionsstater som har avskaffat döds- straffet är förhindrade enligt artikel 6 att utlämna eller utvisa en person till en stat där dödsstraffet fortfarande tillämpas, och där den utlämnade eller utvisade personen står inför en verklig risk att få ett dödsstraff mot sig verkställt.12 Konventionsstater som har avskaffat dödsstraffet har således redan enligt artikel 6 i KMPR, oavsett om de tillträtt det andra fakultativa protokollet till KMPR, en skyldighet att se till att personer inte utsätts för en reell risk att dödsstraffet tillämpas mot dem.