sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — I en enmyndighetsorganisation är det än viktigare att åtkomsten av polisens system är begränsade till olika funktioner och behörig- hetsnivåer och att det finns klara och tydliga gränsdragningar i fråga om vilka som ska ha tillgång till olika uppgifter. På samma sätt som kommer det finnas behov av spärrar för åtkomst av uppgifter inom myndigheten för personal som inte har behov av uppgifterna i sitt arbete. Därutöver blir behovet av ett utvecklat och modernt säkerhetsarbete med system som kontrollerar att 3Den nya Polisdatalagen (2010:361) som trädde i kraft har också inneburit möjlighet för polisen att behandla personuppgifter på ett mer ändamålsenligt sätt i sin brottsbekämpande verksamhet beträffande de register som omfattas av lagen. 48 kap. 2 § Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), jfr prop. 2008/09:150 s. 356 f. och prop. 2010/11:116 s. 96. Konsekvenser av kommitténs förslag endast personer med behörighet utnyttjar systemen än viktigare i en sammanhållen myndighet. Färre register, som är gemensamma för polisen, bör förenkla Datainspektionens och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn. I kommitténs fortsatta arbete med följdändringar i en rad författ- ningar med anledning av organisationsförändringen (dir. 2012:13) kommer en mängd överväganden att behöva göras vad gäller register- och sekretessfrågor. 12.4.12 Överklagandemöjligheter och forumfrågor Det finns i vissa fall möjlighet att överklaga en polismyndig- hets beslut till . Detsamma gäller för beslut i administrativa ärenden. Dessa överklagandemöjligheter försvinner som en konsekvens av enmyndighetsreformen. I vissa ärenden överklagas en polismyndighets beslut istället till . överensstämmer polismyndigheternas organi- sation med länsindelningen. Med den nya organisation som vi före- slår kommer så inte längre vara fallet. Bestämmelserna om överkla- gande av en polismyndighets beslut till kommer att behöva anpassas till den nya organisationen med avseende på vilken länsstyrelse som ska pröva ett överklagande. I en del ärendetyper kommer reformen inte att innebära någon skillnad vad gäller forumfrågorna. I vissa ärendetyper överklagas en polismyndighets beslut hos allmän förvaltningsdomstol enligt förvaltningsrättsliga regler. I kommitténs fortsatta arbete med följdändringar i en rad författningar med anledning av organisa- tionsförändringen (dir. 2012:13) kommer en mängd överväganden att behöva göras vad gäller överklagandemöjligheter och forum- frågor. Kommittén bedömer även att den föreslagna organisationen ger bättre förutsättningar för internationellt samarbete. En enmyndig- hetsorganisation bidrar till ett enhetligt uppträdande i olika inter- nationella sammanhang. I den nya kommer en Konsekvenser av kommitténs förslag nationell kontaktpunkt för det internationella polissamarbetet att kunna direkt representera svensk polis i sin helhet. Detta kommer också att medföra att den svenska polisen i större utsträckning än kommer att kunna agera samordnat och mer enhetligt i samarbetet med kollegor från andra länder. Större och mer bärkraftiga polisregioner kommer att kunna upprätthålla en högre internationell kompetens, vilket bör bidra till ett bättre utnyttjande av de möjligheter som det internationella samarbetet erbjuder, främst i operativt hänseende. Den föreslagna organisationen kommer troligen också att underlätta rekrytering till internationella uppdrag samt omhändertagande av förvärvade kunskaper och erfarenheter. 12.5Konsekvenser som rör arbetsgivaransvaret och det personalpolitiska området Den föreslagna organisationen innebär att den nya myndigheten kommer att vara en sammanhållen arbetsgivare för hela landet. Det ställer stora krav på arbetsgivarpolitisk enhetlighet innefattande bland annat nationell lönekartläggning och nationella kravprofiler för rekrytering. Ett omfattande arbete behöver utföras på det personalpolitiska området innan den nya myndigheten kan inrättas. För att en över- gång till den nya organisationen ska gå så smidigt som möjligt är det viktigt att parterna inleder diskussioner med anledning av inrättandet av den nya myndigheten. Den nya myndigheten måste ha ett tydligt ansvar för t.ex. per- sonalregister, personalsituation, bevakning av lediga anställningar etc. Kommittén vill framhålla att det är viktigt att genomförande- organisationen inför inrättandet av den nya myndigheten ser till att det finns fungerande rutiner även för dessa arbetsuppgifter som kan tas i bruk så snart inrättats. En tidsmässigt god framförhållning krävs för att säkerställa hög tillförlitlighet på det personalstatistiska området. Det kommer att krävas enhetliga definitioner och enhetlig tillämpning av begreppen anställning, funktion, befattningsnomenklatur och tjänstebenäm- ning. Konsekvenser av kommitténs förslag Personalpolitiken i en enmyndighetsorganisation kräver ett enhet- ligt arbetssätt till skillnad från nuvarande situation där personal- politiken alltjämt i stora delar är myndighetsspecifik. Inför organi- sationsförändringen krävs ett omfattande och aktivt utvecklingsar- bete och en inte obetydlig harmoniseringsprocess för att åstad- komma en enhetlig personalpolitik. Särskilda svårigheter kan upp- komma i de fall personalpolitiska riktlinjer innehåller värden som kan liknas vid ingångna kollektivavtal, till exempel friskvårdspeng eller andra skattefria förmåner. Övergången till en arbetsgivare och motsvarande anpassning för personalorganisationerna (SACO-S, ST, och ) kommer inledningsvis att kräva arbete såväl partsenskilt som partsgemensamt. Det bör även noteras att hälften av polis- myndigheterna har ingått samverkansavtal medan resterande polis- myndigheter tillämpar medbestämmandelagen. En förutsättning för relationen till personalorganisationerna är att arbetsgivaren tydliggör sina beslutsnivåer och vilka beslut som fattas på vilken nivå. krävs särskilda insatser till undvikande av tvister om brott mot förhandlings- skyldigheten eller utebliven samverkan. En trolig konsekvens kopplad till arbetsgivaransvaret/arbets- givarrollen är att fler beslut om verksamhet, ekonomi och kompe- tens kommer att fattas på nationell nivå. Detta förhållande kräver en tydlighet i förhållande till personalorganisationerna. Olika regler kommer att gälla beroende på om samverkansavtal eller medbe- stämmandelagen är styrande. Det systematiska arbetsmiljöarbetet regleras i arbetsmiljölagen. Konsekvensen av organisationsförändringen är att arbetsmiljö- arbetet måste få en enhetlig hantering grundad på den nya organi- sationen. ska struktureras efter arbetsgiva- rens organisation och de fysiska arbetsplatserna. Skyddskommit- téer, huvudskyddsombud och skyddsombud ska följa den nya Konsekvenser av kommitténs förslag organisationen och säkerställa att det systematiska arbetsmiljöar- betet genomförs. I samband med att den nya bildas behöver en del förändringar i organisationen ske genast, som t.ex. att Rikspolissty- relsen ombildas till ett huvudkontor och att den regionala nivån förändras genomgripande. I avsnitt 11.2 redovisas kommitténs utgångspunkter för behovet av bärkraftiga polisregioner och andra övergripande strukturreformer som medför att vissa uppgifter kan lösas mer effektivt om de görs samlat i polisregionen eller på nationell nivå. Att yrkesrollerna förändras eller utvecklas har inte varit ovanligt i samband med tidigare enmyndighetsreformer. Det är därför nöd- vändigt att värdera organisationens kompetens, särskilt i de fall viss verksamhet ska koncentreras eller flyttas från ett ställe till ett annat. Det avser såväl kärnkompetens som stödkompetens. En mer koncentrerad eller specialiserad verksamhet ställer t.ex. högre krav på kvalificerad kompetens på vissa områden. Ett av argumenten för att kommittén föreslagit att ska underindelas i bärkraftiga polisregioner är att skapa förutsättningar att i högre grad än klara uppgifter i polisregionerna som krä- ver specialistkompetens, särskild utrustning eller dygnet-runt- bemanning. Behovet av kompetensutveckling, omställningsåtgärder och eventuell nyrekrytering är beroende av vilka ställningstaganden och beslut som genomförandeorganisationen fattar i dessa avseenden. Det finns, enligt kommittén, olika handlingsalternativ. Ett alterna- tiv är att en viss verksamhet bedrivs nationellt, ett annat att denna bedrivs i polisregionen. Ett tredje alternativ är att verksamheten bedrivs i polisregionen, men med nationellt ansvar. Konsekven- serna för de polisanställda påverkas beroende på val av alternativ. Förändringarna kommer främst att påverka personalen vid Rikspo- lisstyrelsen samt på de orter där länspolismästaren, länsgemen- samma enheter och specialistfunktioner är placerade. Kom- mitténs bedömning är att ett inte obetydande antal medarbetare kommer att påverkas av förändringarna. Konsekvenser av kommitténs förslag Det är angeläget för den nya myndigheten att kunna ha den kompetensprofil av polisanställda som bedöms ge bäst kostnads- effektivitet och kvalitet i verksamheten. Även om Polismyndig- heten, så långt det är möjligt, arbetar med omställningsåtgärder och kompetensväxling går det inte att bortse från det faktum att med nuvarande ambition om 20 000 poliser och en begränsad ekono- misk ram kan en viss övertalighet av anställda med annan kompe- tens än polisiär uppstå. Föreslagen organisation kommer också att innebära en övertalighet av chefer, framför allt på den strategiska nivån. Åtgärder behöver påbörjas för att möta denna för- ändring. Åtgärderna kommer att innefatta såväl förberedande orga- nisationslösningar som individlösningar inom ramen för det statliga trygghetsavtalet. Verksamhet och uppgifter kan också komma att flyttas från till polisregionerna. I avsnitt 11.2.5 har kom- mittén visat på sådana exempel. Det skulle innebära möjlighet för fler medarbetare att kunna specialisera sig. Det är utvecklande för den personal som får fördjupa sina kunskaper inom special- områden. Genom att arbetsuppgifterna måste preciseras blir arbetsuppgifterna och målen tydligare för medarbetarna som den höjda kompetensen i ärendehanteringen är till gagn för dem som kommer i kontakt med polisen av en eller annan anled- ning. Kommittén utgår ifrån att den nya , så långt tillgängliga resurser tillåter det, kommer att utnyttja denna möjlighet att skapa karriärer med mer inslag av expertfunktioner för hela landet och därigenom göra det lättare att såväl behålla per- sonal som att rekrytera ny. I andra fall kan emellertid effekten från den anställdes perspek- tiv bli den motsatta, dvs. att den anställde förlorar de uppgifter han eller hon utför genom att uppgifterna förs över till en specialist- funktion inom polisregionen. I dessa fall bör myndigheten, om den anställde vill det, eftersträva en lösning där den anställde om möj- ligt erbjuds medflyttning eller på annat sätt får användning för sin erfarenhet och kompetens så att uppsägning av personal så långt som möjligt kan undvikas. En enmyndighetsorganisation kommer också att underlätta den interna personalrörligheten. Allt fler polisanställda uppfattar nuva- rande begränsningar som negativt. Önskemål om att få arbeta i en annan del av landet kommer att kunna tillgodoses lättare i den föreslagna organisationen. Konsekvenser av kommitténs förslag 12.6.2Tjänstgöring efter order och ingripanden Med nuvarande ordning är anställda inom polisen skyldiga att efter order tjänstgöra utanför polisdistriktet.5 Enmyndighetsorganisa- tionen får till följd att denna tjänstgöringsskyldighet – efter order – gäller i hela landet. Polismän har också en skyldighet att i vissa situationer ingripa när de är lediga för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten.6 Skyldigheten är nu begränsad till polis- distriktet men denna begränsning försvinner naturligt i en sam- manhållen myndighet för hela landet. 12.7Anställningsavtal och andra avtal I 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) sägs bl.a. att vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verk- samhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättig- heter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången på den nya arbetsgivaren. Detta gäller även arbetstagare i allmän tjänst. och anställningsförhållandet ska dock inte övergå till en ny arbetsgivare, om arbetstagaren motsätter sig detta. I samband med att bildades anförde regeringen att den verksamhet som fördes över från skattemyndigheterna och till det nya , bevarade sin identitet vid övergången varför reglerna i 6 b § LAS var tillämpliga. Regeringen gjorde bedömningen att dessa regler innebar att anställningsavtalen automatiskt skulle komma att föras över till , om inte arbetstagaren motsatte sig övergången. Enligt kommitténs mening bör ett liknande resonemang kunna föras även vad gäller överföring av de polisanställdas anställnings- avtal till den nya . Konsekvenserna av att anställ- ningsavtalen förs över till den nya måste emel- lertid utredas vidare. I en enmyndighetsorganisation finns t.ex. inte den geografiska begränsning som följer av dagens indelning i 5Se 4 kap. 8 § polisförordningen (1998:1558). 6Se 4 kap. 10 § polisförordningen (1998:1558). 2002/03:99 Det nya . Konsekvenser av kommitténs förslag Det är något som sannolikt påverkar arbetsta- garnas geografiska arbetsskyldighet. Frågan om arbetstagarnas arbetsskyldighet kräver dock ytterligare överväganden vilka bör hanteras inom ramen för genomförandeorganisationen. Ytterligare en fråga som genomförandeorganisationen måste ta ställning till är hur stor arbetsgivarens omplaceringsskyldighet är vid arbetsbrist- situationer. Civilrättsliga avtal som ingåtts av en polismyndighet eller Riks- polisstyrelsen kan också, enligt kommitténs uppfattning, föras över till den nya myndigheten. Detta är primärt en fråga om information till avtalsparterna. I en del fall kan det emellertid behövas ändringar i avtalsinnehållet eller att avtalen sägs upp. Återkrav och fordringar får hanteras på motsvarande sätt. Detta bör vara en uppgift för inom ramen för genomförandeorganisationens förberedelsearbete. Konsekvenserna av de framlagda förslagen kan för Regerings- kansliets, , del förväntas bli relativt omfat- tande. kommer arbetsbelastningen att öka, bl.a. beroende på arbetet med författningar, tillsättnings- förfarande och det merarbete som bildandet av ett fristående granskningsorgan för tillsyn över polisverksamheten och ombild- ningen av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet innebär. behöver enligt kommitténs bedömning också analysera vilka nya möjligheter den nya organisationen för polis- verksamheten ger för ledning, styrning och uppföljning av verk- samheten. Det kan enligt kommitténs uppfattning finnas anledning för regeringen att i dialog med överväga en förändring av resultatuppföljningen av den polisiära verksamheten så att den i större omfattning än speglar resultaten av verk- samheten i relation till verksamhetens mål. Det finns anledning att balansera nuvarande redovisning utifrån ett i huvudsak presta- tionsinriktat produktionsperspektiv till ett perspektiv där tjänsternas kvalitet, värde och effekter för samhället och medbor- Konsekvenser av kommitténs förslag Härvidlag bör resultaten inte enbart för polisen utan för rättskedjan i sin helhet om möjligt beaktas. Detta kan komma att påverka kompetens- och resursbehov. Den finansiella styrningen kommer inte att förändras nämnvärt. Polisen har ett samlat anslag som disponerar. svarar för fördelningen av medel till polismyndigheterna. Kommitténs förslag om särskilda medel för avdelningen för särskilda utredningar inom bör kunna ta sig formen av en separat anslagspost inom ramen för anslaget till . Antalet befattningshavare som ska utses av regeringen kommer enligt kommitténs förslag att minska. Detta innebär en något minskad arbetsbelastning på än nuvarande ord- ning. Regeringen fattar beslut om cirka 25 anställningar för , , och polismyndigheterna sammantaget. Ett genom- förande av kommitténs förslag innebär att detta antal reduceras. Totalt förordnas nu cirka 490 ledamöter och suppleanter till polisstyrelser efter varje riksdagsval. Dessutom sker kontinuerligt förordnanden av nya ledamöter och supple- anter. Denna verksamhet försvinner helt med kommitténs förslag, vilket innebär minskad arbetsbelastning för . Regeringen kommer, enligt kommitténs förslag, att utse ledamöter i insynsråd och regionpolisråden vilka sam- manlagt är klart färre. Som vi beskrivit i avsnitt 12.1.1 är de förslag som kommittén lämnar i kapitel 9 av mer övergripande karaktär. De ekonomiska konsekvensbeskrivningarna kan därför inte vara mer detaljerade än förslagen. Avgörande i detta avseende är t.ex. hur många polis- regioner som bildas, vilka övergripande strukturreformer som genomförs och hur beslutsbefogenheter delegeras i organisationen. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska de ekonomiska konsekvenserna av förslagen beräknas och redovisas. Det gäller förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för stat, kom- muner, landsting, företag och andra enskilda och förslag som inne- bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. Konsekvenser av kommitténs förslag kan bedöma kommer förslagen att ha ekono- miska konsekvenser endast för staten. Framförallt handlar det om ekonomiska konsekvenser för polisverksamheten. Ett av syftena med framlagda förslag är emellertid att de ska leda till ett effekti- vare polisarbete vilket kan ge ökad arbetsbelastning för flera andra myndigheter i rättskedjan. Det gäller såväl och som de allmänna domstolarna och Kriminalvården. Den ökade belastningen kan komma att leda till behov av effektiviseringsåtgärder, alternativt resursförstärkning, hos dessa myndigheter. Kommitténs förslag bedöms förutom det här angivna inte ha några samhällsekonomiska konsekvenser. Övergången till en myndighet kommer att innebära att en del av den verksamhet som bedrivs vid 21 fristående polismyndigheter kommer att bedrivas på färre platser. I huvudsak gäller detta led- ningsfunktioner av olika slag, men även annan verksamhet kan bedrivas vid polisregionerna eller nationellt. De ekonomiska kon- sekvenserna blir som ovan nämnts beroende av den kommande genomförandeorganisationens ställningstagande till antalet polis- regioner och till vilka orter ledningen av dessa lokaliseras. På många håll är polismyndigheternas ledningsfunktion och annan verksamhet inrymd i lokaler som hyrs genom långtidskon- trakt, vilket kan komma att innebära att polisen på flera orter åtminstone övergångsvis kan komma att disponera onödigt stora lokaler, medan det kan komma att finnas behov av att utöka loka- lerna på de nya centralorterna. I takt med att nuvarande hyresavtal kan lösas för de lokaler som kan avvecklas kan en viss nerdragning av lokalkostnaderna förväntas. Utöver lokalkostnader kommer omorganisationen att innebära behov av kompetensutveckling, nyrekrytering och i vissa fall omplaceringsåtgärder. Som en konsekvens av kommitténs förslag om en sammanhållen myndighet är det i övrigt ett stort antal akti- viteter som måste genomföras innan den nya myndigheten kan sjösättas. Det gäller bl.a. anpassning och utveckling av it-syste- men. För att klara dessa åtgärder kommer polisen sannolikt behöva utnyttja extern kompetens med engångskostnader som följd. Kommittén bedömer att omställningskostnaderna, som är av engångskaraktär, kan uppskattas till omkring . I huvudsak belastar dessa kostnader . För den av kommittén föreslagna genomförandeorganisationen kommer vissa särskilda kostnader att tillkomma. Hit hör framför allt personalkostnader för den särskilda utredaren och övriga per- Konsekvenser av kommitténs förslag soner som ingår i genomförandeorganisationen samt ersättning för särskilda konsulttjänster i den mån sådana behöver anlitas utanför polisens organisation. Även lokalkostnader kan bli aktuellt. Kost- naden för genomförandeorganisationen kan uppskattas till omkring . Även denna kostnad är av engångskaraktär och avser perioden –2014. Kommittén kan konstatera att de nämnda genomförande- och omställningskostnaderna inte ryms inom nuvarande anslagsram för polisen med mindre än att detta medför negativa konsekvenser för såväl förslagets genomförande som för polisverksamheten i stort. För att undvika en sådan utveckling krävs alternativ finansiering av genomförande- och omställningskostnaderna. Kommitténs samlade bedömning är att verksamheten, med oförändrad ambitionsnivå vad gäller uppdrag och kapacitet, lång- siktigt kan finansieras inom given anslagsram också när polisen går in i en sammanslagen organisation. Regeringens ambition är att medborgare i hela landet, oavsett bostadsort, ska känna sig förvissade om att polisens verksamhet leder till trygghet och att polisen prioriterar också sådana mängd- brottsproblem som ofta finns i lokalsamhället. Som kommittén tidigare framhållit innebär våra förslag inte en generell centrali- sering av polisens verksamhet, arbetsuppgifter eller lednings- funktioner. Tvärtom har ett tydligt fokus för kommittén varit att skapa förutsättningar för att utveckla och förstärka polisverksam- heten på lokal och regional nivå. De förslag som kommittén lämnar skapar förutsättningar för en effektivitetsökning, vilket bland annat kan användas till att målmedvetet förstärka den lokala polisiära närvaron i såväl glesbygd som i brottsutsatta områden i landets tätortskommuner. Effektivitetsökningen bör också leda till att polisen väsentligt förbättrar sina resultat vad avser brottsutred- ningar i allmänhet och mängdbrottsutredningar i synnerhet, samti- digt som polisen fortsätter att förstärka sin förmåga att bekämpa grov och organiserad brottslighet. I vilken mån kommitténs förslag ger ett tillräckligt utrymme för att nå uppsatta mål och eftersträvade ambitionsnivåer på dessa områden kan Polismyndig- heten få anledning att återkomma till. Konsekvenser av kommitténs förslag Av 15 § kommittéförordningen framgår att kommittén har att bedöma även andra konsekvenser av förslagen än de ekonomiska, t.ex. konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, konsekvenser för jämställdheten och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Enligt kommitténs bedömning har de framlagda förslagen inte några konsekvenser i dessa avseenden. Huvuddelen av den polisiära verksamheten kommer även fort- sättningsvis att bedrivas lokalt och i huvudsak med stöd av nuva- rande antal poliser och civilanställda. I den mån som uppgifter kon- centreras inom en polisregion eller flyttas från nuvarande Rikspo- lisstyrelsen till polisregioner, som en följd av omorganisationen, uppstår givetvis sysselsättningspolitiska effekter. Förändringarna bedöms dock i ett bredare samhällsperspektiv ha en marginell regional- och sysselsättningspolitisk betydelse. Ett huvudsyfte med förslagen är att polisverksamheten, i enlig- het med regeringens ambition, ska uppnå högre kvalitet och bli mer effektiv. I detta ligger att övergången till en myndighet ska få effekter på brottsligheten och leda till både att brottsligheten minskar och att fler anmälda brott utreds och leder till lagföring. Detta bör i sin tur leda till att människors rädsla för att utsättas för brott minskar och att tryggheten i samhället ökar, vilket är ett av målen med kriminalpolitiken och polisens verksamhet. 12.11 Organisationsförändringen behöver följas upp I rapporten flera blir en konstaterar att uppfölj- ningen och utvärderingen av enmyndighetsreformerna i allmänhet har varit svag.8 Reformerna har sällan följts upp eller utvärderats på ett systematiskt sätt. Det finns dock undantag från bristen på analys och uppföljning. Inför bildandet av enmyndigheterna För- säkringskassan, Arbetsförmedlingen och Kriminalvården genom- fördes externa granskningar av styrning och organisation. Reger- ingen lät även genomföra externa uppföljningar av reformerna.