sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — 12.3Utveckla registerhållningen för att synliggöra fornlämningar Bedömning: Digital information om vad som utgör en fornlämning är av central betydelse för att tydliggöra begreppet i tillämpningen och i den praktiska vardagen. Utredningen anser att det måste klargöras att registrering av fornlämningar ska tillgodose behovet av tydlig och aktuell information om var det förekommer fornlämningar, så att den enskilde kan fullgöra sitt ansvar. Fornlämningar ska tydligt kunna skiljas från övriga lämningar. Regeringen bör i myndighetsinstruktion förtydliga uppdraget så att det framgår att myndigheten ska ta fram och utveckla nödvändiga register inom sitt verksamhetsområde. FMIS har som huvudsyfte att vara ett stöd i kulturmiljöarbetet för bl.a. länsstyrelsernas handläggning. Informationen används därutöver i många andra sammanhang. FMIS beskrivs närmare i avsnitt 7.7. Den antikvariska bedömningen av vad som utgör fornlämning kommer till uttryck genom FMIS. Som framgått tidigare utgör detta en del av problemet kring tillämpningen av fornlämningsbegreppet. Genom att det förekommer registrering av såväl fornlämningar som kulturlämningar skapas en osäkerhet i tillämpningen. måste ge användarna förutsättningar att hålla isär begreppen och tydliggöra på vilka grunder registreringen vilar. Det är enligt utredningen viktigt att detta klargörs och att det blir tydligt att registreringen av fornlämningar grundas på en bedömning enligt lag. Av förarbetena till kulturminneslagen (prop. 1987/88:104 s. 39) framgår att de myndigheter som särskilt svarar för fornminnesvården ska ha ett ansvar för att samla och tillhandahålla kunskapen om var fornlämningarna är belägna. Denna myndighetsuppgift fullgörs främst av och länsstyrelserna. Information om fornlämningsförekomst kan också erhållas från länsmuseerna och kommunerna. Nuvarande informationssystem är i huvudsak uppbyggt på följande sätt. Fornlämningar redovisas digitalt av genom FMIS och den för allmänheten tillgängliga tjänsten Fornsök. har systemansvar för FMIS och ansvarar även för den övergripande utvecklingen och kvaliteten samt utvecklingen av metadata. Vidare ansvarar enligt förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. för att relevant information om fornlämningar förs över till fastighetsregistrets allmänna del. Statens maritima museer ansvarar för kvalitetssäkringen av den maritima informationen i FMIS, liksom för nyregistrering av information om maritima lämningar. Underlaget för redovisningen i FMIS kommer huvudsakligen från inventeringar och arkeologiska undersökningar. Övrig information om var fornlämningar är belägna kan förmedlas av länsstyrelserna som inhämtar information från inventeringar och arkeologiska undersökningar. Sådan information har inte alltid registrerats i FMIS. har information om kulturlämningar och även dessa registreras i FMIS. Enligt 3 § förordningen (2007:1184) med instruktion för ska myndigheten förvalta nationella databaser för kulturhistorisk information. Det finns således inget tydligt krav i författning om att ska upprätthålla ett informationssystem för fornminnen och det saknas därmed också tydliga uppgifter om vad FMIS ska innehålla. Detta är en otillfredsställande ordning eftersom FMIS fått en central betydelse för tillämpningen av 2 kap. kulturminneslagen. Det finns därför anledning att precisera de formella kraven på FMIS med angivande av vad systemet ska syfta till och tillgodose för behov. Regeringen bör därför i myndighetsinstruktion förtydliga uppdraget så att det framgår att myndigheten ska ta fram och utveckla nödvändiga register inom sitt verksamhetsområde. Myndigheten ska, enligt 3 § 6 förordningen (2007:1184) med instruktion för , förvalta nationella databaser för kulturhistorisk information. Punkten skulle kunna förtydligas så att det blir tydligt att myndigheten ska leda och samordna arbetet med registrering av (kända) fornlämningar och annan kulturhistorisk information i nationella databaser. Till exempel skulle detta göras genom ett utvecklat och kvalitetssäkrat FMIS med tydlig redovisning av skyddade fornlämningar. FMIS utgör således en viktig komponent med stor utvecklingspotential som kunskapsunderlag för att tydliggöra vad som är en fornlämning. Såväl myndigheter som enskilda brukare ges genom informationen om vad som är en fornlämning förutsättningar att arbeta effektivt. Utredningen anser att formerna för fornlämningsregistrering behöver ses över och att bör ges i uppdrag att lämna förslag till hur FMIS och andra digitala system kan utvecklas. Detta innebär att ska göra en utvärdering av FMIS och att behoven av information ur registret ska kartläggas. Ett utvecklat informationssystem ska bidra med ökad tydlighet vad gäller den enskildes möjlighet att ta del av information om fornlämningsförekomst. Det finns också behov av att närmare utreda de rättsliga förutsättningarna för registret. Vidare tycks det finnas behov av utökade inventeringar i lämpliga och kostnadseffektiva former som gör registret mer fullständigt, liksom av effektivisering vad gäller att snabbt föra in ny information i registret. Alla förutsättningar för samarbete och samverkan med övriga berörda myndigheter på kulturmiljöområdet behöver tas till vara när FMIS ska kvalitetssäkras. Det kan noteras att utredningens förslag om tydligare informationsplikt vad gäller fornlämningsförekomst för och i avsnitt 9.5 bygger på ett utvecklat och kvalitetssäkrat FMIS. Förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft . Bedömning: Utredningens förslag motiverar inte några övergångsbestämmelser. För bedömning av frågan om när föreslagna författningsförslag ska kunna träda i kraft finns anledning att beakta att inte minst länsstyrelserna och andra kommer att behöva för att utbilda och i övrigt förbereda introduktionen av de nya bestämmelserna om fornlämningsförklaring och upphävande av fornlämningsskydd. Den förändrade regleringen vad gäller definitionen av fornlämning kommer också att innebära behov av förberedande åtgärder hos och . Med hänsyn till den sedvanliga tidsåtgången för beredning av lagstiftningsärenden uppskattar utredningen att den tidigaste tidpunkten som de nya bestämmelserna kan träda i kraft är . Utredningen bedömer att det inte finns skäl för några särskilda övergångsbestämmelser. Bestämmelserna blir vid ikraftträdandet tillämpliga även i pågående ärenden. Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och följdändringar Utredningens förslag kräver främst ändringar i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. och förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. Fullständiga förslag till ändringar i dessa författningar finns med i betänkandet. Det kommer dock även att krävas ändringar i andra författningar. Det rör sig då om justeringar som följer av att begreppet fast fornlämning som ersätts med fornlämning. Detta begrepp förekommer i och expropriationslagen (1972:719) samt i ett antal förordningar. Andra följdändringar gäller t.ex. att justera hänvisningar till 2 kap. i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., till följd av omdisponeringar i det nya 2 kap. Fullständiga följdändringar i övriga författningar som föranleds av denna ändring får göras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. (Ku 2011:02) ska enligt direktiven (dir. 2011:17) se över lagstiftningen och de nationella målen på kulturmiljöområdet. Utredningen ska bl.a. lämna förslag till förändringar av lagstiftningen inom kulturmiljöområdet, göra en redaktionell översyn av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen), och lämna förslag till nationella mål för arbetet med kulturmiljön. Utöver det ursprungliga uppdraget ska utredningen enligt tilläggsdirektiv (dir. 2011:116) också lämna förslag till förändringar av bestämmelserna om metallsökare i kulturminneslagen. lämnar förslag till nya nationella mål för arbetet med kulturmiljön samt ett flertal förslag till förändringar i kulturminneslagen, som enligt utredningens bedömning sammantaget kommer att ge en positiv effekt på kulturmiljöarbetet. Kulturmiljöarbetet med nya mål och moderniserad lagstiftning kan utvecklas och anpassas till föreliggande behov på ett bättre sätt än . Effekterna av detta kan, om möjligheterna tas tillvara, bli bättre och tydligare processer i kulturmiljöarbetet. Med förändrade arbetssätt kan dessutom resurserna användas där de behövs bäst. Både enskilda och företag berörs direkt eller indirekt av utredningens förslag genom att bestämmelserna i kulturminneslagen blir tydligare och tillämpningen samordnas bättre. Förslagen berör också enskilda och företag som har en vilja att påverka samhällsutvecklingen i allmänhet eller som sakägare i olika beslutsprocesser. Utredningens förslag till ändrade bestämmelser i kulturminneslagen berör de myndigheter som ansvarar för tillämpningen av gällande bestämmelser, i första hand länsstyrelserna och . Länsstyrelserna får nya typer av ärenden enligt kulturminneslagen såsom att hantera bl.a. beslut om fornlämningsförklaring och beslut om skydd av yngre kyrkor. ningens förslag måste arbeta mer med föreskrifter, vägledning och tillsynsvägledning samt förbättra registerhållningen. Utredningen bedömer att de tillkommande uppgifterna för de statliga myndigheterna mer än väl uppvägs av de möjligheter till tydligare ansvarsfördelning och ökad effektivitet som förslagen innebär. Genom att fornlämningsbegreppet avgränsas och förtydligas kommer myndighetsarbetet inom området att förenklas. Kommunerna berörs av förslagen genom sitt övergripande ansvar för miljö- och markanvändningsfrågor. Kommunerna kan även beröras som byggherrar eller förvaltare av mark och byggnader. Konsekvenserna är genomgående försiktigt bedömda för att minska risken för överskattningar. Det har i viss utsträckning varit möjligt att som underlag för bedömningarna få fram statistik och uppgifter i form av översiktliga uppskattningar från länsstyrelserna och . De kostnadsbedömningar som görs avser därför i första hand konsekvenser för staten och berörda myndigheter främst länsstyrelserna och . Utöver de angivna uppgifterna tillkommer ekonomiska konsekvenser även för enskilda, företag och kommuner. I det följande redovisas utredningens bedömning av effekterna och konsekvenser av förslagen. 14.2Några väsentliga konsekvenser i korthet Den kommunala självstyrelsen och relationen mellan staten och kommunerna påverkas inte av lagförslagen. Beroende på hur staten använder och ser på de särskilda nationella målen för arbetet med kulturmiljö kan dessa uppfattas påverka relationen mellan staten och kommunerna och gynna samverkan. Brottslighet och det brottsförebyggande arbetet Utredningens förslag med tydligare bestämmelser om fornlämningar och åtgärder för bättre registrering av kända fornlämningar kommer att minska risken för att fornlämningar av oaktsamhet ändras eller skadas. Den av utredningen föreslagna regleringen av användningen av metallsökare innebär att kan medge tillstånd i de fall avsikten är att söka efter annat än fornfynd och i de fall metallsökaren inte ska användas på en fornlämning. Det finns en utbredd uppfattning att med fler metallsökare i bruk i samhället ökar också risken för att fler fornminnesrelaterade brott kan begås. Utredningens förslag kan medföra en marginell ökning av antalet metallsökare. tydliggörs dock också tillståndsförfarandet. Sysselsättning och offentlig service Det är svårt att följa upp hur sysselsättningen påverkas av förslagen på en övergripande nivå. Det finns dock många exempel på att väl omhändertagna kulturmiljöer bidrar till att skapa tillväxt och sysselsättning. eller vissa enheter i större företag inom areella näringar kan påverkas positivt av utredningens förslag t.ex. genom att tydligare bestämmelser om fornlämningar leder till bättre möjligheter att effektivt och långsiktigt bruka marken. Beslut förs över från till länsstyrelserna vilket gör att besluten därmed tas närmare den berörda allmänheten och företagen. Framför allt kan länsstyrelserna ha bättre kännedom om lokala förhållanden i ärenden som rör såväl fornlämningar som värdefull bebyggelse och kan därför ofta ge bättre service. Små företags arbetsförutsättningar m.m. Små skogsbruksföretag uppfattas vara hårdare drabbade av det allmänna fornlämningsskyddet än stora skogsföretag eller bolag. Det finns dessutom regionala skillnader som är geografiskt och kulturellt betingade som påverkar brukningsförutsättningarna av skogsmarken. Dessutom finns det regionala skillnader i själva tillämpningen av gällande bestämmelser. Utredningens förslag innebär att lagen blir tydligare vilket i hög grad bidrar till att ge förutsättningar för enhetligare tillämpning av bestämmelserna. Att fornlämningsbegreppet avgränsas och tillämpningen blir förutsägbar bedöms särskilt gagna små företag. har som regel tillgång till kompetenser som kan bevaka företagets intressen i olika ärenden enligt kulturminneslagen, eller skogsvårdslagen och förändringarna blir för dessa kanske inte lika avgörande. Jämställdhet och integrationspolitiska mål De gällande kulturpolitiska målen tillsammans med utredningens förslag till nya nationella mål för kulturmiljöarbetet bidrar till att konkretisera förutsättningarna och förväntningarna på kulturmiljöarbetet. Särskilt två av de föreslagna målen som det statliga kulturmiljöarbetet ska främja tar fasta på jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. De mål som är aktuella i sammanhanget är målen om att kulturmiljöarbetet ska främja alla människors möjligheter att utifrån sina egna förutsättningar ta del av, förstå och ta ansvar för kulturmiljön respektive främja ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap och upplevelser. 14.3Förslag till nya nationella mål för arbetet med Nuvarande nationella mål för arbetet med kulturmiljön ska enligt utredningens förslag och överväganden i avsnitt 5.4 ersättas av följande nationella mål för kulturmiljöarbetet för att bättre anknyta till de gällande kulturpolitiska målen. Det statliga kulturmiljöarbetet ska främja: -ett hållbart samhälle med en mångfald av levande och tillgängliga kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas, -alla människors möjligheter att utifrån sina egna förutsättningar ta del av, förstå och ta ansvar för kulturmiljön, -ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap och upplevelser, och -en helhetssyn på förvaltningen av landskapet där kulturmiljön tas till vara, ger perspektiv på samhällsutvecklingen och stimulerar kreativitet och skapande. Berörda statliga myndigheter, främst och länsstyrelserna, ska se till att målen används i kulturmiljöarbetet. Myndigheterna bör stödja en användning av målen även hos andra berörda aktörer i samhället. Det bör ingå i Myndigheten för kulturanalys uppdrag att på ett övergripande plan följa effekterna av införandet av de nya nationella målen för arbetet med kulturmiljön. De nya nationella målen för arbetet med kulturmiljön ska styra och bidra till samordning av de statliga insatserna på kulturmiljöområdet. De ska även kunna inspirera kulturmiljöarbetet på nivå och vägleda politiken i kommuner och landsting. Målen kommer också att få betydelse för hur staten ser på lokala och regionala prioriteringar vid fördelning av statliga medel på regional nivå. Aktuella och moderniserade mål för arbetet med kulturmiljön kommer att bidra till att förbättra förutsättningarna för statlig samordning och ett effektivare kulturmiljöarbete. Inga nya kostnader uppstår till följd av nya mål varken, för berörda statliga kulturmiljömyndigheter eller för staten i stort. Uppgiften för Myndigheten för kulturanalys är ny men måste anses ingå i myndighetens uppdrag dvs. ingår i den normala uppgiften och verksamheten. Förutsättningarna för samarbete mellan kommunerna och staten i kulturmiljöarbetet förbättras genom att man kan förhålla sig till gemensamma mål. Inga direkta kostnader uppstår för kommunerna. Den kommunala självstyrelsen kan påverkas om staten använder de nya kulturmiljömålen för att ställa andra villkor än man tidigare gjort i bidragsgivningen till kommuner och landsting. Om staten vill styra normalt frivilliga uppgifter för kommunerna eller kräver omprioriteringar hos kommunerna vad gäller kommunala uppgifter på kulturområdet kan det medföra att den kommunala självstyrelsen påverkas. En förändrad syn i kulturmiljöarbetet till följd av nya mål kan innebära att andra diskussioner uppstår mellan staten och kommunerna vad gäller tidigare prioriteringar för planerade beslut om nya byggnadsminnen eller inrättande av nya kulturreservat samt arbete med riksintressen. Ett fokuserat statligt kulturmiljöarbete kan vara samhällsekonomiskt kostnadseffektivt och bra för genomförandet av intentionerna i den kommunala översiktsplaneringen. Konsekvenser för enskilda och företag Om kulturmiljöarbetet med nya mål bedrivs med bättre möjligheter till insyn och påverkan för dem som berörs på olika sätt kommer allmänhetens intresse och förståelse för och tillgång till kulturmiljöns värden att öka. Ett effektivt kulturmiljöarbete har högre legitimitet och bättre möjlighet att samspela med medborgarnas engagemang för kulturmiljön. 14.4Förslag till förändringar av kulturminneslagen 14.4.1Ingen ny lag, men modernare språkbruk i kulturminneslagen Utredningen har kommit till slutsatsen att inte föreslå att kulturminneslag ska ersättas av en ny lag, utan att i stället föreslå att ändringarna arbetas in i den befintliga lagen. Utredningen föreslår att lagtexten i kulturminneslagen anpassas till ett modernt språkbruk. Vissa omflyttningar görs i lagen i syfte att tydliggöra regleringen. En modernisering enligt utredningens förslag leder till att berörda domstolar får ett modernare och bättre regelverk för sitt arbete genom tydligare rekvisit och modernare språk. I bästa fall leder förslagen till smidigare och resurssnålare ärendehantering hos berörda myndigheter och domstolar. Konsekvenser för enskilda och företag En förtydligad lag leder på ett övergripande plan till större förutsägbarhet och tydligare bestämmelser till gagn för alla. Både för det allmänna och för enskilda intressen är det av stor betydelse att ärendehandläggning och överprövning är snabb och kan genomföras effektivt. Nuvarande bestämmelse i 1 kap. 1 § om vem som har ansvaret för kulturmiljön omformuleras och förenklas så att det tydligt framgår att ansvaret för kulturmiljön delas av alla. I kulturminneslagens inledande kapitel införs en helt ny bestämmelse som förtydligar kulturminneslagens syfte. Utredningen föreslår att bestämmelserna anges avse att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer tillgång till en mångfald av kulturmiljöer, som är av betydelse för att förstå såväl samtiden som historiska sammanhang. Myndigheternas uppdrag omformuleras från kulturminnesvård till kulturmiljöarbete. Det tydliga gemensamma ansvaret i kulturmiljöarbetet har varit och ska även vara en styrka. Syftet är således att underlätta allmänhetens förståelse för kulturminneslagen och kulturmiljöfrågorna. Åena sidan uppfattar vissa att planerings- och beslutsprocesserna ivid mening har blivit alltför tungrodda och att ledtiderna i många fall är onödigt långa. Man tror att detta leder till ökade samhällsekonomiska kostnader. Farhågor har framförts om att angelägna investeringar försenas i onödan genom ett för utdraget beslutsförfarande, med ökade kostnader som följd. Åandra sidan har utredningens ambition varit att se över processerna för att de ska bli effektiva och ändamålsenliga. är det nödvändigt att besluten är demokratiskt förankrade och att de som påverkas av dem har möjlighet att framföra synpunkter och kan överklaga vid de tillfällen då frågor som berör dem avgörs. Omformuleringen från kulturminnesvård till kulturmiljöarbete är en modernisering som kulturmiljöområdets företrädare väntat på. Utredningen föreslår att lagens definition av fornlämning förtydligas. Utredningen föreslår att lagens bestämning av fornlämningar ändras till att avse fasta lämningar efter människors verksamhet som kan antas ha tillkommit och som är varaktigt övergivna. Den närmare preciseringen av vilka fornlämningskategorier som är fornlämningar enligt uppräkningen i 2 kap. 1 § andra stycket 1–8 kulturminneslagen bör utgå. Förslaget ska inte innebära någon ändring i sak vad avser de skyddsobjekt som enligt nuvarande reglering omfattas av uppräkningen i punkterna 2–7. Den allmänna definitionen kompletteras med särskild reglering vad gäller vissa typer av lämningar. Gravar, gravbyggnader och gravfält samt kyrkogårdar och andra begravningsplatser som är varaktigt övergivna ska oavsett ålder utgöra fornlämningar. Skeppsvrak ska utgöra fornlämning om det kan antas att skeppet förlist . Bestämmelsen som naturbildningar och lämningar efter äldre kult förtydligas. Utredningen föreslår att hundraårsgränsen för fornfynd som när det hittas inte påträffas i eller vid en fornlämning eller har samband med en fornlämning (s.k. lösfynd) ersätts med ett krav på att föremålet ska kunna antas vara från tiden . Syftet med utredningens förslag är att säkerställa ett fortsatt starkt fornlämningsskydd. Vidare är avsikten att genom förändring i lag skapa en klart avgränsad och tydlig definition av fornlämningsbegreppet som är lätt att uppfatta för såväl myndigheter som allmänhet. Med det menar utredningen att det ska vara tydligt vad som är skyddade respektive oskyddade lämningar och vad skyddet innebär. Tydlighet gagnar tillämpningen och innebär även en modernisering av lagen. Utredningen gör bedömningen att föreslagen förändring varken innebär någon avgörande förändring i praktiken vad gäller synen på vilka fornlämningar som bör omfattas av lagens bestämmelser. Konsekvenser för allmänhet, enskilda och företag Utredningen anser även att det är motiverat att förtydliga det allmänna skyddet för fornlämningar utifrån den inskränkning i egendomsskyddet som detta innebär samt utifrån det straffrättsliga ansvaret som följer av otillåtet ingrepp i fornlämningar. Årtalsrekvisitet kommer i förhållande till nuvarande reglering att verka begränsande då det gäller vilka lämningar som omfattas av fornlämningsdefinitionen. Förändringen bedöms medföra ökade förutsättningar för förutsägbar och enhetlig tillämpning, vilket främjar den enskildes förståelse och möjlighet att bruka och utveckla kulturskyddade miljöer. Som framgått i tidigare avsnitt är det till följd av en otydlig tillämpning ibland oklart vilka lämningar som omfattas av det allmänna skyddet i kulturminneslagen. Att lagstiftningen tillämpas på ett tydligt sätt är en rättssäkerhetsfråga och en förutsättning för legitimiteten för ett skyddat kulturarv. Detta blir särskilt uppenbart när det gäller lämningar i skog vilka kan omfattas av skogsvårdslagens hänsynsbestämmelser. Förslaget syftar till att klargöra gränsdragningen. Detta är ur ett brukarperspektiv positivt och klargörande. Konsekvenser för staten och berörda myndigheter Förslaget innebär att vissa lämningstyper inte kommer att omfattas av ett allmänt fornlämningsskydd. Länsstyrelserna och bör gemensamt arbeta med att identifiera de lämningar som berörs av lagändringen och som har sådant kulturhistoriskt värde som enligt lag motiverar ett skydd. Fornlämningsförklaring medger möjlighet till skydd av dessa lämningar. som utredningens förslag innebär att det skapas mindre utrymme för flexibilitet vid tolkning av lagens fornlämningsbegrepp ges de tillämpande myndigheterna nya verktyg för att göra ett urval av lämningar baserat på dessas kulturhistoriska värde. Fornminnesförklaring av yngre lämningar Bestämmelserna i kulturminneslagen som gäller fornlämningar ska efter särskilt beslut i det enskilda fallet gälla även för lämningar som inte omfattas av det allmänna skyddet. Detta kan gälla lämningar som är eller .