sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — Det innebär också att det för såväl verksamhetsutövaren som tillsynsmyndigheten blir lättare att senare kontrollera att till- ståndet följs. tillämpade i några fall reglerna i enlighet med lagstiftarens intentioner. Enligt domstolen skulle en samlad tillståndsprövning som huvudprincip göras (MÖD 2002:8, MÖD 2002:9 och MÖD 2004:21). Efter kritik från industrin som menade att en heltäckande prövning blev alltför omständlig och kostsam infördes möjligheten att ansöka om ändringstillstånd (16 kap. 2 § tredje stycket ). Prövningen kan därvid komma att begränsas till att avse just den begärda ändringen med möjlighet att ändra sådana tidigare meddelade villkor som har ett samband med ändringen. Regeringen motiverade behovet av att införa ändringstillstånd med att den miljömässiga nyttan av en fullständig prövning inte alltid uppväger den tid en sådan prövning tar och det arbete som läggs ner av verksamhetsutövare och myndigheter (prop. 2004/05:129, s. 62). Den sökta ändringen kan göra det nödvändigt att även ändra villkor för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen. Om ändringen innebär en miljöpåverkan i form av t.ex. 16 Med påbyggnadstillstånd menas ett tillstånd som kompletterar grundtillståndet. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet utsläpp eller buller som redan regleras i det tillstånd som gäller för verksamheten i dess helhet, finns ett sådant samband mellan ändringen och det gällande villkoret att tillståndsmyndigheten i ändringstillståndet kan meddela ett nytt buller- eller utsläppsvillkor som gäller verksamheten i dess helhet. Ett sådant nytt villkor i ändringstillståndet ersätter villkoret i det ursprungliga tillståndet, om ändringstillståndet tas i anspråk. Eftersom tillstånds- myndigheten ska tillämpa de allmänna hänsynsreglerna vid sin prövning kan det nya villkoret skärpas. Rättskraften i de äldre tillståndsvillkoren begränsas således i dessa situationer (24 kap. 5 § andra stycket ). omprövning av grundtillståndet för verksamheten ska även omfatta ändringstillstånden. Detta följer av 24 kap. 5 § tredje stycket . Ett ändringstillstånd kan innebära att tidigare villkor kvarstår oförändrade, att nya villkor meddelas som enbart avser ändringen eller att det för hela verksamheten meddelas nya eller ändrade villkor avseende sådant som har ett miljömässigt samband med ändringen. För ändring av villkor i det gällande grundtillståndet som inte berörs av den sökta ändringen krävs normalt att någon av de myndigheter som kan ansöka om omprövning också gör det. Det är enligt förarbetena en lämplighetsfråga i vilka fall en begränsad prövning ska kunna ske. Förutom ändringens om- fattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet har ett antal andra faktorer betydelse. I motiven anges som exempel på omständigheter följande; hur som förflutit sedan grundtillståndet meddelades, om flera ändringstillstånd eller förelägganden meddelats tidigare, hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i branschen, vilka förändringar som skett i företaget och dess omgivning sedan grundtillståndet med- delades samt omfattningen av de miljöstörningar som förekommer (prop. 2004/05:129, s. 63). Prövningens omfattning bör alltid bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen. I många fall kommer en verksamhet att ändras på ett så betydande sätt att det i praktiken inte är möjligt eller lämpligt att över huvud taget avgränsa tillståndet till enbart den avsedda ändringen. Det nya tillståndet bör då avse hela verksamheten så som den ser ut efter ändringen. Vid prövning av en ansökan om tillstånd till en ändring måste verksamhetsutövaren tillhandahålla det underlag som behövs för att tillståndsmyndigheten ska kunna ta ställning till om ändringen kan tillåtas. Det är tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet avgränsningen är lämplig. En alltför snävt avgränsad ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kan innebära att ansökan avslås eller avvisas. När det gäller krav på miljökonsekvensbedömningens omfattning vid ansökan om ändringstillstånd har förenklingar föreslagits av regeringen (Ds 2009:65). Enligt detta förslag kan miljökonsekvensbeskrivningen begränsas till att endast avse sådana uppgifter som behövs för prövningen av själva ändringen. Lag- stiftningsarbetet avseende kap. 6 väntas fortsätta varför utredningen avstår från att lämna förslag i detta avseende. I rättspraxis har frågan om ändringstillstånd är lämpligt varit uppe till prövning i ett antal fall. I rättsfallet MÖD 2007:20 aktualiserades frågan om domstolens tillståndsprövning kunde begränsas till att gälla verksamheten vid en av sökandens, , fabriker eller om tillståndsprövningen skulle avse den samlade verksamheten inom bolagets verksamhetsområde. Rädd- ningsverket överklagade tillståndet och framhöll att det var olämpligt att meddela ändringstillstånd med hänvisning till att prövningen borde ha samma omfattning som säkerhetsrapporten, som i enlighet med Sevesolagen omfattade samtliga fabriker på verksamhetsområdet. anförde att säkerhets- frågan har betydelse för avgränsningen av tillståndsprövningen, men att nödvändigheten av en fullständig prövning får bedömas från fall till fall. Avgörande för bedömningen är då om de säkerhetsmässiga konsekvenserna av verksamheten vid den anlägg- ning som ansökan gäller kan överblickas och vad de betyder för verksamheten i sin helhet respektive vad den samlade verksamheten har för betydelse från säkerhetssynpunkt beträffande den verk- samhet som tillståndsansökan avser. godtog även ett ändringstillstånd, trots principiella invändningar från , i en dom meddelad i mål nr M 3382-06. Miljööver- domstolen lämnade tillstånd till utökad skrotsmältningsanläggning. Ändringen utgjordes av en produk- tionsökning från 2 500 till . Enligt domstolen motsvarade bolagets ansökan och miljödomstolens prövning vad som skulle förväntas om ett nytt tillstånd söktes för hela verksam- heten. Detta rättsfall innehöll sådana speciella omständigheter att det är svårt att dra några generella slutsatser eftersom fann att en fullständig prövning av hela verksamheten i själva verket gjorts. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Miljödomstolen godtog ansökan om ändringstillstånd gällande en ökning av antalet flygrörelser för . Miljö- överdomstolen gjorde ingen annan bedömning (Miljööver- domstolens dom i mål nr M 6194-08). Ändringstillstånd godtogs även av i dom meddelad i mål nr M 5577-07 angående Kvarnsveden AB:s pappersbruk. Genomgången ovan visar att inte har varit alltför restriktiv när det gäller möjligheten att meddela ändringstillstånd. Att möjligheten till ändringstillstånd erbjuds i 16 kap. 2 § tredje stycket underlättar för verksamhetsutövaren. Ett problem är dock att bestämmelsen ger utrymme för långtgående skönsmässiga bedömningar vilket minskar förutsägbarheten. Frågan är om det går att uppställa mer tydliga kriterier för när en begränsning av tillståndsprövningen ska vara möjlig. Bedömningen av möjligheten att meddela ändringstillstånd hänger ihop med frågan om prövningens omfattning. har i flera fall slagit fast att utgångspunkten för bedömningen är att prövningen ska ha en sådan omfattning att relevanta miljömässiga konsekvenser kan beaktas och att det kan tryggas att de också får den reglering som bedöms nödvändig (MÖD 2006:6, 2006:64, 2010:9 och dom i mål nr M 4866-10). Detta gäller således oavsett om det är fråga om möjlig- heten att meddela ändringstillstånd eller ett nytt tillstånd. Frågor om prövningens omfattning är komplicerade och kan skapa stora problem för verksamhetsutövaren. Det hade varit önskvärt om det hade gått att ange en tydlig och klar gräns för när en ändring av en verksamhet innebär antingen att hela verksamheten ska omprövas, att ett ändringstillstånd kan meddelas eller att ändringen kan hanteras som ett anmälningsärende. Särskilt gäller detta eftersom mål och ärenden om ändringstillstånd ofta är av brådskande karaktär på grund av snabbt inträffade gynnsamma affärsmässiga förhållanden för verksamhetsutövaren. Den integrerade prövningen är central för svensk miljörätt. För att uppfylla kraven på en fullgod miljöprövning krävs möjlighet att beakta relevanta miljö- förhållanden i de enskilda fallen. Det gör det mycket svårt att uppställa särskilda kriterier för prövningens omfattning eftersom förhållandena varierar mycket. Utredningen avstår därför från att lämna något förslag med förtydligande kriterier för när ändrings- tillstånd ska kunna meddelas. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet För att klargöra att mål rörande ändringstillstånd ska prövas mot bakgrund av det gällande tillståndet bör en ansökan om ändringstillstånd innehålla en redogörelse för gällande tillstånd och villkor. Bestämmelsen om ansökans innehåll i 22 kap. 1 § miljö- balken bör därför ändras i detta avseende. Det bör även föreskrivas att en ansökan om ändringstillstånd bör innehålla de uppgifter som enligt första stycket behövs för att möjliggöra en bedömning av ändringens omfattning och dess påverkan på människors hälsa och miljö, s.k. alternativskiljande uppgifter. 7 Ansvar för miljöskador I detta kapitel analyseras behovet av författningsändringar för genomförandet av art. 22 IED. Därutöver diskuteras vissa frågor rörande tillämpningen av reglerna om avhjälpande av miljöskador i 10 kap. . 7.1Ansvar för miljöskador vid nedläggning enligt IED Industriella verksamheter kan ge betydande negativa effekter på kvaliteten i mark och grundvatten till följd av användning, tillverk- ning och utsläpp av farliga ämnen. För att motverka dessa problem innehåller IED ett nytt regelverk om skyddet av mark och grund- vatten (art. 14, 16 och 22). Skyddet för mark och grundvatten och ansvar för förorenade områden upptas även i art. 11 h) som en all- män princip för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter. I första hand ska preventiva åtgärder vidtas så att det inte uppstår några föroreningar. Varje tillstånd ska därför innehålla bestämmel- ser med lämpliga föreskrifter som säkerställer skydd av mark och grundvatten samt regelbunden kontroll av mark och grundvatten i fråga om farliga ämnen1 som kan påträffas på platsen och som kan leda till föroreningar inom anläggningens område (art. 14.1 b) och e)). Periodiska kontroller ska enligt art. 16 IED utföras en gång när det gäller grundvatten och när det gäller mark. IED innehåller även regler för att hantera avhjälpande av miljöskador. Den behöriga myndigheten ska fastställa tillstånds- villkor för att säkerställa att verksamhetsutövaren vidtar nödvän- diga åtgärder för att komma till rätta med föroreningar orsakade av verksamhetsutövaren i det område där anläggningen är belägen 1 Med farliga ämnen avses ämnen eller blandningar enligt definitionen i art. 3 i förordningen om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (1272/2008) (art. 3.18 IED). (art. 22.1). Att tillståndsvillkoren kan innehålla krav på åtgärder rörande den slutliga nedläggningen av verksamheten följer även av art. 14.1 f) IED. Ett nytt viktigt instrument för regleringen av föroreningsskador under IED utgör statusrapporten. Statusrapport definieras i art. 3.19 som information om statusen i mark och grundvatten med avseende på förorening av relevanta farliga ämnen. En statusrapport ska upprättas för att säkerställa att driften av en anläggning inte försämrar kvaliteten hos mark och grundvatten. Det avgörande för om en sådan rapport ska upprättas är om verk- samheten innefattar användning, produktion eller utsläpp av rele- vanta farliga ämnen som kan leda till föroreningar av mark och grundvatten. Rapporten ska överlämnas till den behöriga myndig- heten innan en anläggning tas i drift eller ett tillstånd för en anläggning uppdateras efter (art. 12.1 e) och art. 22.2 första stycket). Statusrapporten ska som minimikrav innehålla information om nuvarande användning och tillgänglig information om tidigare användning av området. Verksamhetsutövaren kan antingen använda sig av ny eller befintlig information om mark- och grund- vattenmätningar med beaktande av risken för förorening med de farliga ämnen som ska användas, produceras eller släppas ut (art. 22.2 tredje stycket). Kommissionen ska upprätta riktlinjer om innehållet i statusrapporten. Arbetet med att ta fram dessa rikt- linjer har påbörjats, men kommer antagligen inte att ha avslutats innan utredningens arbete ska redovisas. För anläggningar som upprättat en statusrapport ska den, som bedriver verksamhet när verksamheten definitivt har upphört, bedöma föroreningsstatusen i mark och grundvatten med avseende på relevanta farliga ämnen från anläggningen. Har anläggningen orsakat en betydande förorening jämfört med statusen i status- rapporten ska nödvändiga åtgärder vidtas för att komma till rätta med föroreningen så att området återställs till statusen enligt sta- tusrapporten. Hänsyn får endast tas till åtgärdernas tekniska genomförbarhet (art. 22.3 första stycket). Statusrapporten är alltså tänkt att fungera som ett praktiskt redskap som möjliggör en kvantifierad jämförelse mellan statusen inom anläggningens område när rapporten upprättas jämfört med statusen när verk- samheten läggs ned. Med rapporten som underlag kan det vid ned- läggning lättare avgöras om en betydande ökning av förorening av mark eller grundvatten har ägt rum. Utöver skyldigheten i art. 22.3 första stycket gäller även en skyldighet för anläggningar som är i drift vid direktivets ikraft- trädande (art. 22.3 andra stycket). Dessa anläggningar ska upprätta en statusrapport i samband med den första omprövning som sker efter . Visar det sig att den verksamhet som bedrivits fram till dess att tillståndet omprövas har orsakat en förorening av mark och grundvatten som utgör en betydande risk för människors hälsa eller för miljön, föreligger en skyldighet att vidta åtgärder vid nedläggning. Dessa åtgärder ska resultera i att området, med beaktande av dess nuvarande eller godkända framtida användning, upphör att utgöra sådan risk. Någon närmare preci- sering av vad som avses med betydande risk ges inte i IED. Även verksamhetsutövare som inte har någon skyldighet att upprätta en statusrapport är skyldiga att i viss mån åtgärda föro- reningsskador enligt art. 22.4. När en verksamhet definitivt har upphört ska verksamhetsutövaren vidta nödvändiga åtgärder, på samma sätt som enligt art. 22.3 andra stycket, så att farliga ämnen inte utgör en betydande risk för människors hälsa eller för miljön. Relevanta uppgifter om de åtgärder som vidtagits av verksam- hetsutövaren i samband med sanering av ett förorenat område efter nedläggning av verksamheten ska göras tillgängliga för allmänheten via internet (art. 24.3 a)). Av art. 22 framgår uttryckligen att bestämmelsen inte påverkar tillämpningen av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), miljö- ansvarsdirektivet (2004/35/EG) och det nya grundvattendirektivet (2006/118/EG). 7.2Ansvar för miljöskador enligt svensk rätt Genom 10 kap. infördes ett särskilt regelsystem för utredning och efterbehandling av förorenade områden2. Härigenom kom ansvaret för verksamheter som orsakar miljöskador att skärpas betydligt.3 Till följd av EU:s miljöansvarsdirektiv (2004/35/EG) har de reparativa kraven i 10 kap. kommit att ytterligare skärpa 2I finns drygt 80 000 områden som är potentiellt eller konstaterat förorenade (skrivelse , NV-03200-11). 3Före 1999 fanns inget särskilt regelsystem för avhjälpande av miljöskador motsvarande Frågor om förorenade områden reglerades i första hand i 5 § miljö- skyddslagen. ansvaret för avhjälpande av s.k. allvarliga miljöskador. Den grund- läggande regeln finns dock i 2 kap. 8 § . Var och en som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd är enligt denna bestämmelse ansvarig för att avhjälpa de skador eller olägenheter som har uppkommit på grund av företaget i den mån det kan anses skäligt. Principen om att förorenaren ska betala fast- slås därigenom. 10 kap. reglerar till största delen det offentligrättsliga ansvaret, dvs. ansvaret mot det allmänna. Det civilrättsliga ansvaret regleras främst genom 32 kap. , där ersättning kan bli aktuell när en miljöskada också medför en personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada. Reglerna i 10 kap. försöker bl.a. besvara vem som ska ansvara för sanering, vilka åtgärder som ska vidtas och hur omfattande ansvaret ska vara (skäligheten). 7.2.1Ändrade regler i 10 kap. För att genomföra miljöansvarsdirektivet (2004/35/EG) om- arbetades 10 kap. . Kapitlet fick rubriken heter som orsakar miljöskador och en ny struktur med flera nya underrubriker och till viss del ny terminologi. Kapitlet var tidigare rubricerat Förorenade områden. Den nya kapitelrubriken och kapitlets nya struktur visar att bestämmelserna även kan rymma skyldigheter som inträder innan en miljöskada faktiskt har uppstått (prop. 2006/07:95, s. 76). Den huvudsakliga ändringen i sak är att ansvaret enligt 10 kap. har utvidgats till att inte bara avse föro- reningsskador. Där regleras numera även ansvar för allvarliga miljö- skador. För de skador som klassificeras som allvarliga miljöskador gäller ansvaret i princip fullt ut till skillnad från avhjälpandeansvaret för föroreningsskador som endast gäller i skälig omfattning. För att bättre anpassa reglerna i 10 kap. till miljöansvarsdirektivets termi- nologi har dessutom begreppet avhjälpande ersatt begreppet efterbehandling för att beskriva vilka åtgärder som ska vidtas i anledning av en miljöskada. Avhjälpandeansvaret omfattar nu även utredningar av en konstaterad miljöskada och kompenserande hjälpåtgärder. De sistnämnda åtgärderna kan inbegripa skyldighet att utföra åtgärder på annan plats än den skadade miljön (prop. 2006/07:95, s. 63). Skillnaden mellan de skador som tidigare omfattades av 10 kap. (numera föroreningsskador) och de allvarligare skador som omfat- tas av miljöansvarsdirektivet (2004/35/EG) behövde enligt rege- ringen komma till uttryck i svensk lag. Detta behövs särskilt på grund av att en skälighetsbedömning enligt 10 kap. 4 § inte ska göras vid allvarlig miljöskada och då särskilda krav uppställs i miljö- ansvarsdirektivet när en sådan allvarlig skada har uppstått, t.ex. i fråga om tillsynsmyndighetens roll. Regeringen fann att det var lämpligt att de regler som gäller ansvaret mot det allmänna i hän- delse av en miljöskada samlades i 10 kap. (prop. 2006/07:95, s. 38 och 49). De nya reglerna gäller enligt övergångsbestämmelserna i fråga om miljöskador som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som har ägt rum efter . Äldre bestämmelser är tillämpliga om skadan har uppkommit efter detta datum men härrör från verksamhet eller åtgärd som avslutats före . Utredningens förslag: Bestämmelsen i 4 § 1 förordningen (2007:667) om allvarlig miljöskada föreslås ändras på så sätt att hänvisning görs till den nya artskyddsförordningen (2007:845) i stället för till artskyddsförordningen (1998:179). Sedan lagändringen laborerar alltså med två olika typer av miljöskador, föroreningsskador och allvar- liga miljöskador, med delvis olika ansvarsnivåer för avhjälpandet. De miljöskador som omfattas av bestämmelserna definieras i 10 kap. 1 §. Med föroreningsskada avses enligt 10 kap. 1 § första stycket miljö- balken en miljöskada som genom förorening av mark- och vatten- områden, grundvatten, byggnader och anläggningar kan medföra en risk för skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Definitionen motsvarar de skador som tidigare reglerats i 10 kap. med det klargörande tillägget att även skador på grundvatten numera uttryckligen omfattas av bestämmelsen. Defi- nitionen innebär ingen begränsning i fråga om vilka typer av utsläpp som har orsakat en miljöskada, så länge utsläppen ger upp- hov till en förorening av ett mark- eller vattenområde, m.m. Så kan exempelvis utsläpp av förorenande ämnen i luft ge upphov till en markförorening. En luftförorening i sig som enbart förändrar luf- tens innehåll omfattas däremot inte av detta skadebegrepp (prop. 2006/07:95, s. 125). Med förorening av ett vattenområde avses även att endast en mindre del av ett vattenområde har förorenats. Vid bedömningen av om det föreligger en föroreningsskada ska man beakta om en förorening kan ge upphov till skada på t.ex. den bio- logiska mångfalden av djur, växtarter och livsmiljöer. Detta gäller särskilt om det rör sig om sådana arter och livsmiljöer som skyddas enligt reglerna om allvarlig miljöskada (prop. 2006/07:95, s. 126). Begreppet allvarlig miljöskada hänför sig till de miljöskador som avses i miljöansvarsdirektivet (2004/35/EG) (art. 2.1). Begreppet definieras i 10 kap. 1 § andra stycket . Det är här fråga om förorening av mark (punkt 1), påverkan på vatten (punkt 2), skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer (punkt 3). Det är effekten av skadan som utgör skiljelinjen mellan två skadebegrepp. Även om ansvarsnivåerna skiljer sig åt för de två miljöskadety- perna går de i väsentliga delar in i varandra. Gränsen mellan de två skadekategorierna kan därför vara svår att dra. För det fall en markförorening är av så allvarlig art att den utgör en betydande risk för människors hälsa så övergår föroreningsskadan till att bli en allvarlig miljöskada. Vad som i det enskilda fallet ska anses utgöra en allvarlig miljöskada får enligt förarbetena avgöras vid tillsyns- myndighetens prövning och de rättsliga instansernas överprövning av frågan. Närmare vägledning än så erbjuder inte motiven (se prop. 2006/07:95, s. 67). Någon praxis har ännu inte utarbetats eftersom den tidigare lydelsen av 10 kap. i stort sett alltid tillämpas till följd av gällande övergångsbestämmelse. Viss vägledning ges dock genom förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador (3– 7 §§), som innehåller en mer teknisk beskrivning av vad som sär- skilt ska beaktas vid bedömningen av vad som är en allvarlig miljö- Förordningen utgör inte en uttömmande reglering av vad som ska anses vara en allvarlig miljöskada (prop. 2006/07:95, s. 50). Vid prövningen av om det har uppstått en allvarlig miljöskada enligt definitionerna i 10 kap. 1 § måste, beroende på skadetypen, olika slags omständigheter beaktas. För skador på arter och livsmiljöer måste man, förutom bestämmelserna i förordningen om allvarliga miljöskador, beakta definitionen av gynnsam beva- randestatus enligt 16 § förordningen (1998:1252) om områdes- skydd enligt m.m. När det gäller skador på vatten- områden och grundvatten måste man beakta bl.a. de definitioner av ekologisk, kemisk och kvantitativ status som finns i 1 kap. 4 § för- ordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Från ansvaret för allvarliga miljöskador görs vissa undantag för bl.a. Försvarsmakten, jord- och skogsbruk, rennäring, yrkesfisket och väghållning (22–23 §§ förordningen om allvarliga miljöskador). Kraven på avhjälpande för verksamheter som varit nödvändiga med hänsyn till Försvarsmaktens operativa förmåga gäller endast i den utsträckning det kan anses skäligt. För de areella näringarna och för väghållning gäller ansvaret för avhjälpande endast om det på grund av verksamhetsutövarens fel eller försummelse har uppstått en all- varlig miljöskada på en art eller livsmiljö eller om skadan har orsa- kats på något av de sätt som räknas upp i 23 § 2. I 10 kap. 1 § andra stycket 1 definieras allvarlig miljö- skada när det gäller mark som varje förorening som utgör en bety- dande risk för människors hälsa. Definitionen omfattar endast för- oreningar och inte markskador orsakade av andra störningar, t.ex. skakningar (prop. 2006/07:95, s. 126). Tröskeln för när allvarlig markskada ska anses föreligga (betydande risk) är betydligt högre än för att en föroreningsskada ska anses föreligga (kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön). Till skill- nad från bl.a. skador på vatten är utgångspunkten enbart riskerna för människors hälsa och inte effekterna på miljön.