sou · H0B384 · 2012-12-18 00:00:00 — Den möjligheten får myndigheten anses ha och den bör finnas kvar. Nästa fråga är om sådana besök måste anmälas i förväg eller om de ska kunna göras oanmält. Enligt vår mening är det – såsom handläggarna hos har uttalat – viktigt att myndigheten har rätt att söka upp och samtala med personer utan att dessa har haft möjlighet att förbereda sig inför mötet. Genom att myndigheten har möjlighet att vid oanmälda hembesök göra iakttagelser, exempelvis av arbetsredskap m.m., som talar för att personen driver näringsverksamhet ökar möjligheterna att avslöja eventuella överträdelser. Även om myndigheten får anses ha viss befogenhet att göra oanmälda hembesök har denna möjlighet, efter JO:s ovan nämnda yttrande, använts med en enligt vår bedömning onödigt stor restriktivitet. Vi föreslår mot den bakgrunden att det i lagen tas in en uttrycklig bestämmelse om att har en generell rätt att besöka den som har näringsförbud i dennes bostad. Lagen bör inte uppställa något krav på att ett sådant besök ska föregås av en underrättelse till den som besöket avser. En bestämmelse om detta bör vara allmänt hållen. Det bör således inte krävas att myndigheten har en konkret misstanke om en överträdelse för att oanmälda besök ska kunna ske. Besöken bör alltså kunna ske som ett rutinmässigt inslag i tillsynen. En annan sak är att myndigheten vid genomförandet av besöken givetvis bör sträva efter att den enskildes integritet respekteras. Besök på arbetsplats m.m. Det förekommer även att gör besök på den plats där den person som har näringsförbud arbetar. Enligt bör dock myndigheten i fråga om besök på en persons arbetsplats iaktta försiktighet och i det enskilda fallet noggrant överväga om det finns behov av att göra ett sådant besök. JO har inte uttalat sig i fråga om sådana besök. Erfarenheten från visar att inte bara hembesök utan även andra typer av besök hos den som har närings- förbud (på hans eller hennes arbetsplatser eller hos en tredje man som han eller hon befinner sig hos) kan utgöra ett viktigt komplement vid tillsynen. Det ger myndighetens anställda ytter- ligare möjligheter att komma till tals med den aktuella personen. Det ger dem också möjlighet att göra iakttagelser om hur han eller hon försörjer sig. Så länge besöken sker med respekt för den personliga integriteten kan vi inte se några avgörande skäl mot att sådana besök görs och rentav blir en normal del i tillsynen. Även denna typ av besök kan uppenbarligen vara särskilt effektiva om de inte anmäls i förväg. Oanmälda besök hos den som har närings- förbud, när denne befinner sig hos tredje man, innebär i och för sig särskilda integritetsrisker. Intresset av effektivitet i tillsynen talar emellertid starkt för att även denna typ av besök ska kunna göras utan föregående anmälan. En annan sak är att myndigheten givetvis har anledning att så långt möjligt genomföra besöken med diskretion. Vi föreslår alltså att vid tillsynen får söka upp den som har näringsförbud såväl i hemmet som där han eller hon annars befinner sig. Tvångsmedel i samband med besök Ett sätt att ytterligare förbättra och underlätta tillsyn är att ge myndigheten möjlighet att använda sig av tvångsmedel vid genomförandet av besöken. har i samband med förrättning enligt utsökningsbalken rätt att genomsöka hus, rum eller förvarings- ställe, om det behövs för att verkställighet ska kunna ske. Behöver förrättningsmannen ha tillträde till utrymme som är tillslutet, får han eller hon låta öppna lås eller bereda sig tillträde på annat sätt. Förrättningsmannen får dock inte bereda sig tillträde till bostad i innehavarens frånvaro annat än om underrättelse om tiden för förrättningen har sänts till innehavaren med posten eller lämnats på annat lämpligt sätt och det kan antas att denne håller sig undan eller om det i övrigt föreligger särskilda skäl.35 Bestämmelserna har motiverats med att en verkställighet inte ska behöva ställas in bara därför att svaranden eller tredje man sätter sig till motvärn eller på annat sätt söker hindra förrätt- ningen.36 Att i detta sammanhang har fått så relativt långtgående befogenheter sammanhänger med att syfte med verkställigheten är att tillgodose borgenärens rätt till betal- ning. Även i tillsynsverksamhet finns, som ovan har konstaterats, tungt vägande tredjemansskäl. Dessa är emellertid enligt vår mening inte av den art att de motiverar att får möjlighet att i tillsynsverksamheten tränga in i bostad eller annat utrymme utan samtycke från inne- havaren av utrymmet. Vi föreslår alltså inte någon möjlighet att i samband med tillsynsverksamheten företa husrannsakan eller mot- svarande åtgärder. 8.4.10Möjlighet till biträde av polisen Förslag: Polisen ska lämna det biträde som behöver vid tillsynen. har vid tillsynen rätt att få biträde av polismyndighet.37 Bestämmelsen infördes i syfte att förbättra möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn. Våra kontakter med visar att det enbart begärs biträde av polisen i en handfull ärenden . Enligt vår bedömning utgör den aktuella bestämmelsen ett viktigt komplement i verksamhet och det är olyckligt att den inte utnyttjas i större omfattning. Polisen har – precis som påpekades i samband med införandet av bestämmelsen – goda möjligheter att bistå vid inre och yttre spaning. Därmed ökar möjligheterna att upptäcka eventuella 35Se 2 kap. 17 § utsökningsbalken. 1980/81:8 Del 1 s. 247. 37Se 24 § andra stycket lagen om näringsförbud. De förändrade reglerna om tillsyn som vi föreslår kommer även sannolikt att innebära att i ett större antal fall än tidigare kommer att behöva begära hjälp av polisen. För att understryka vikten av att polisen ger den hjälp som behövs, föreslår vi att den nuvarande bestämmelsen formuleras om så att den uttryckligen anger att polisen ska lämna biträde vid tillsynen.38 38 Jfr uttalande i prop. 1985/86:126 s. 116, där det anges att det inte kan anses lämpligt att tillsynsmyndigheten ägnar sig åt sådan närgången spaningsverksamhet som är av utpräglat polisiärt slag. 9Behov av en ny lag om näringsförbud? Enligt utredningsdirektiven ingår det i vårt uppdrag att – förutom att ta ställning om utredningens överväganden ger anledning till författningsförändringar – bedöma behovet av en ny utformning av lagen och i förekommande fall lämna förslag till nödvändiga änd- ringar. Förslag: Den nuvarande lagen om näringsförbud ersätts med en ny lag med en ny redaktionell utformning. Den nuvarande lagen om näringsförbud är över . Sedan lagen trädde ikraft har svensk lag- stiftningsteknik förändrats. Ny lagtext struktureras numera på ett annat sätt . Regelverket delas upp på flera, men kortare, paragrafer. En ökad rubriksättning används för att förbättra över- skådligheten. Nyare lagstiftningsarbete präglas också av en påtaglig strävan att använda ett modernt och begripligt språk. Även om den nuvarande lagen om näringsförbud inte är så för- åldrad att det synes ha lett till några mera påtagliga tillämpnings- svårigheter uppfyller den enligt vår bedömning inte de krav som ställs på en modern lagtext. Till detta kommer att lagen har blivit svåröverskådlig genom återkommande lagändringar som bl.a. har inneburit att det har skjutits in nya paragrafer bland de ursprungliga. De förslag som vi har lämnat i föregående avsnitt föranleder ytter- Behov av en ny lag om näringsförbud? ligare ett tiotal paragrafer, något som är ägnat att göra lagen ännu mera svåröverskådlig. Vi har mot denna bakgrund gjort bedömningen att det nu är tid att ersätta lag med en ny lag med ny redaktionell utform- ning. Detta ger också tillfälle att komma tillrätta med en del mindre oklarheter som den nuvarande lagtexten innehåller (se närmare för- fattningskommentaren till 3, 10, 11, 22 och 36–38 §§ i vårt förslag till ny lag). Den nya lagen om näringsförbud innebär att bl.a. tillsynsverksamhet kommer att regleras mera ingående . I anslutning till lagens bestämmelser om tillsyn bör det även införas regler i en förordning som instruerar på vilket sätt tillsynen ska genomföras. Vi lämnar därför även ett förslag till en ny förordning om närings- förbud, vilken vi föreslår ska ersätta den nuvarande förordningen (1986:441) om underrättelser angående näringsförbud m.m. Vårt uppdrag att se över vissa frågor om näringsförbud kan delas upp i två huvuddelar. I den ena delen handlar det om frågor som är kopplade till meddelandet av näringsförbud. I den andra delen handlar det om frågor som har betydelse för tillsynen m.m. över meddelade näringsförbud. Konsekvensanalysen följer denna uppdelning. Inledningsvis bör det framhållas att avsikten med de nya bestämmelserna om tillsyn är att skapa ett effektivare näringsför- bud. Detta bör i förlängningen leda till ett minskat missbruk av näringsfriheten. Det är visserligen svårt att göra beräkningar av de positiva effekter på samhällsekonomin som en förbättrad tillsyn av näringsförbudet därmed kan innebära. De beräkningar som har gjorts av de kostnader som den ekonomiska brottsligheten orsakar samhället kan dock ge viss vägledning. I en rapport gjorde en beräkning enligt vilken den ekonomiska brottsligheten kostade samhället i undandragna skatter (det s.k. skattefelet). Av denna summa stod mikroföretagen (företag där lönesumman uppgår till mindre än ) för . Den summan är större än den skatt som fastställs för dessa företag och det tyder, enligt rapporten, på ett skatteundandragande av mycket stor omfattning. Nästan hälften av skattefelet, , utgörs av svartarbete.1 Det saknas närmare beräkningar av i vilken utsträckning enskilda drabbas av ekonomisk brottslighet; att även enskilda drabbas i betydande grad är dock uppenbart. Uppskattningen av de negativa effekter som ekonomisk brottslig- het har på samhällsekonomin är med nödvändighet behäftade med 1Brottsförebyggandet rådets rapport 2008:23, Brottsutvecklingen i fram , s. 312. Det står emellertid klart att ett sundare näringsliv medför stora samhällsekonomiska vinster. Det senare förhållandet måste beaktas när man bedömer nyttan av de kostnader som de nya reglerna kan medföra. Vi har ovan föreslagit att bestämmelserna om vilka som kan med- delas näringsförbud utformas så att de kommer att omfatta var och en som utövar den faktiska ledningen över en näringsverksamhet, oavsett i vilken juridisk form denna än bedrivs. Vi har också före- slagit att den befintliga bevislättnadsregeln – som medför att man i det enskilda fallet inte behöver styrka att exempelvis en styrelse- ledamot i ett aktiebolag utövar den faktiska ledningen över bolaget – ska omfatta även vissa företrädare för stiftelser och utländska filialer. I övrigt har det skett en relativt omfattande omarbetning av de para- grafer som reglerar vem som kan meddelas näringsförbud och när så kan ske. Denna omarbetning har emellertid i allt väsentligt varit av rent redaktionell art. Våra förslag medför att förutsättningarna för att ådöma före- trädare för framför allt stiftelser och utländska filialer näringsför- bud kommer att vara uppfyllda i något flera fall . Vi bedömer dock att reformen i denna del inte kommer att öka antalet näringsförbud med mer än en handfull . Vi har också föreslagit en bestämmelse som hindrar att hand- läggningen av frågor om näringsförbud kommer i konflikt med förbud mot dubbla brottmålsprocesser. Vi bedömer dock att denna bestämmelse inte kommer att få betydelse annat än i undantagsfall. Bestämmelsen bedöms således inte leda till någon minskning av antalet meddelade näringsförbud. Den framtida utvecklingen av antalet meddelade näringsförbud torde alltså inte påverkas i någon betydande utsträckning av våra förslag utan beror i långt högre utsträckning på faktorer som ligger utanför utredningens arbete, inte minst storleken på de resurser som brottsutredande myndigheter tillförs. I denna del torde myndigheternas resursbehov i alla händelser inte påverkas av våra förslag. 10.3Tillsynen över näringsförbud m.m. Vi har gjort bedömningen att det bör införas flera nya bestäm- melser som reglerar tillsynsverksamhet, t.ex. bestämmelser om att myndigheten ska genomföra ett inled- ande samtal med dem som har meddelats näringsförbud och att myndigheten ska kunna inhämta uppgifter från tredje man. Avsikten med de föreslagna förändringarna är framför allt att förbättra möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn. Bland förslagen är det bara bestämmelserna om det inledande samtalet som ålägger en skyl- dighet; övriga bestämmelser är sådana som myndigheten kan använda vid behov. Bestämmelserna bedöms därför inte utgöra någon ytterligare belastning av tillsynsverksamheten utan enbart öka förutsättningarna för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt. Ett fullt utnyttjande av de ytterligare möjligheter som får genom de nya bestämmelserna kan dock förutsätta att verksamheten tillförs mera resurser. Bestämmelserna om vite och hämtning i samband med det inledande samtalet kan i och för sig komma att innebära att tillförs vissa administrativa uppgifter som inte har funnits tidigare. Av de uppgifter som har hämtats in från framgår att av dem som har fått näringsförbud är svåra att få tag på. Av de svåra fallen inställer sig emellertid ett antal till samtal efter det att myndigheten har försökt nå dem vid upprepade tillfällen. Vetskapen om att myndigheten har möjlighet att döma ut vite och begära hämtning av personer kommer sannolikt också innebära att flera hörsammar den första kallelsen. Detta innebär att vi gör bedömningen att reglerna om hämtning, vid en grov uppskattning, inte kommer att behöva tillgripas i mer än cirka tio fall (beräknat på 200 nya fall ). I fråga om återkommande samtal under förbudstid bedömer vi att även inför dessa kommer hämtning att behöva användas enbart i undantags- fall. Uppskattningsvis rör det sig även i denna del om cirka tio fall . Det bör framhållas att kan Kronofogdemyndig- heten inom ramen för tillsynsverksamheten vara tvungen att genomföra administrativa åtgärder med anledning av att personer med näringsförbud inte inställer sig för samtal, t.ex. adressefter- forskning och utsändande av upprepade kallelser. De föreslagna bestämmelserna om tillsyn kan således i någon mindre mån öka administrativa arbete i vissa ärenden. I andra ärenden torde bestämmelserna utan vidare ha en positiv handlingsdirigerande effekt så att myndigheternas arbete med att få till stånd ett samtal sammantaget minskar. Vi bedömer också att våra förslag kommer att effektivisera till- synsverksamheten, vilket i sin tur lär medföra att flera fall av över- trädelser upptäcks och anmäls till åklagare. gör cirka 30 sådana anmälningar . Vid en grov uppskattning kan den förbättrade tillsynen antas leda till en ökning av antalet anmälningar . Det innebär att antalet anmälningar kan antas öka med cirka 15. 45 anmälningar bör inte påverka administrativa arbete i fråga om upprättande av anmälningar i någon betydande omfatt- ning. Sammanfattningsvis innebär det som har sagts att de nya bestäm- melserna om tillsyn framtvingar åtgärder hos endast såvitt avser det inledande samtalet. I övrigt utgör bestämmelserna ett komplement som har möjlighet att använda vid tillsynen. Vi gör mot den bakgrunden bedömningen att de förändrade reglerna inte kommer att innebära att behöver några ytterligare resurser med anledning av de föreslagna förändringarna. Det bör emellertid framhållas att för att ska kunna utnyttja de möjligheter som de nya bestämmelserna ger krävs det att myndigheten har tillgång till nödvändiga resurser. Avsikten med de nya tillsynsreglerna är att ge Kronofogdemyndig- heten flera handlingsalternativ och därmed effektivisera verksam- heten. De ökade möjligheterna för att genomföra åtgärder som en del av tillsynen kommer sannolikt att innebära att myndigheten i större omfattning än behöver begära polisens biträde vid tillsynen med t.ex. spaning. begärs sådant biträde endast i en handfull fall . De ändrade förut- sättningarna för tillsynen kommer uppskattningsvis att innebära att begär polisens biträde i cirka 20 fall . Omfattningen av den spaningsverksamhet som polisen kan och bör biträda med är svår att uppskatta, eftersom den kan röra sig om en rad olika typer av spanings- åtgärder. Emellertid kan resursbehovet för polisens del grovt upp- skattas . Vi bedömer inte att polisen till följd av detta behöver tillföras några ytterligare resurser. Vi har redan konstaterat att de förbättrade tillsynsmöjligheterna sannolikt kommer att medföra flera anmälningar om misstänkta överträdelser. –2010 gjordes det i genomsnitt 60 anmälningar om överträdelser (anmälningar från och andra aktörer). Vi har ovan upp- skattat att de nya bestämmelserna kommer att öka anmälningsgraden . Även kommer dock det totala antalet an- mälningar att vara tämligen begränsat (cirka 90 ). I sammanhanget kan nämnas att det kom in 631 173 brottsmisstankar till Åklagarmyndigheten.2 Detta innebär att vi gör bedömningen att de förändrade reglerna om tillsyn enbart kommer att ha en mycket begränsad påverkan på polis- och åklagarmyndigheterna. Därmed gör vi även bedöm- ningen att dessa myndigheter inte behöver tillföras några ytter- ligare resurser för att kunna hantera de föreslagna förändringarna. Den bedömda ökningen av antalet anmälningar kommer sannolikt också att innebära en ökning av antalet åtal för överträdelser av näringsförbud. Enligt uppgifter från och uppgår antalet åtal för överträdelser av nä- ringsförbud till cirka 15 . I sammanhanget kan det även nämnas att uppgifter från visar att antalet uppklarade brott3 –uppgick till i genomsnitt drygt 30 stycken . Om den förväntade ökningen av antalet åtal beräknas på samma sätt som ovan, innebär det att antalet åtal kommer att öka till cirka 25 (en ökning med ). 2Se årsredovisning 2011 s. 21. 3Såväl personuppklarade som tekniskt uppklarade. För närmare förklaring av begreppen, se avsnitt 2.3.3. räknar med att styckkostnaden för ett brottmål vid tingsrätt är (fasta priser).4 Med utgångspunkt i den siffran bedömer vi att våra förslag kan medföra ökade kost- nader för samtliga tingsrätter, till följd av det ökade antalet åtal, med ca . En ökning med tio mål ska sättas i relation till att antalet inkomma brottmål vid samtliga tingsrätter var knappt 91 000.5 Kostnadsökningen för domstolarna kan därför bedömas som helt marginell och bör kunna hanteras inom befintliga resurser. Vi har vidare föreslagit att det införs bestämmelser som ger möjlighet att förelägga och döma ut vite. Vad gäller viten som riktar sig mot tredje man – i anslutning till föreläggande att lämna information till – innebär förslaget att frågor om utdömande av vitet ska prövas i förvaltningsdomstol. Vi har bedömt att information huvudsakligen kommer att begäras in från bankerna. Frågan om utdömande av vite torde därmed aktuali- seras endast i ett fåtal undantagsfall. Vad gäller viten som riktar sig mot den som står under tillsyn innebär förslaget att beslut om utdömande av viten ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Vi bedömer dock att antalet sådana överklaganden kommer att bli mycket litet. Således kommer bestämmelserna om vite inte att ha någon påverkan av betydelse på antalet mål i förvaltningsdomstol. Vi har föreslagit att revisorers agerandeplikt enligt 9 kap. 42–44 §§ aktiebolagslagen (2005:551) ska utökas till att avse även över- trädelser av näringsförbud. Avsikten är inte att utvidga revisionens omfattning utan en revisor ska enbart vara skyldig att agera vid sådana misstankar som uppkommer inom ramen för en normal revision. Inledningsvis kommer detta att innebära att revisorerna tvingas sätta sig in i de nya reglerna. I enskilda fall kan reglerna medföra att revisorn måste lägga ner på att överväga om ett iakttaget förhållande innebär att det föreligger en misstanke om överträdelse av näringsförbud. I synnerhet i en inledande fas kan också enstaka revisorer behöva samråda med sin branschorganisation. På kan emellertid förslaget inte antas leda till något merarbete av 4Se Domstolars årsredovisning 2011 s. 19. 5Se Domstolars årsredovisning 2011 s. 22. Det finns inte heller anledning att räkna med att antalet fall då anmälan till åklagare behöver göras blir särskilt frekventa. En anmälan torde i sig inte kräva någon beaktansvärd tidsåtgång. Således gör vi den sammanfattande bedömningen att de före- slagna förändringarna inte kommer att innebära annat än en margi- nell påverkan på revisorernas verksamhet. 10.3.5Uppgiftsskyldighet för banker m.fl. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten för tredje man kommer, som har nämnts, att innebära att företrädelsevis banker kommer att bli tvungna att lämna uppgifter till . Bestämmelserna om detta är inte avsedda att användas annat än om det finns skäl för att ifrågasätta de upp- gifter som har framkommit vid tillsynen i övrigt. Vi bedömer att kommer att vända sig till bankerna med förfrågningar vid cirka 100 tillfällen . Enligt uppgifter från kommer en genomsnittlig förfrågan att ta att hantera. Beräk- ningen förutsätter att uppgifterna kan tas fram med en Excelfil och skickas med e-post till . Avser förfrågan flera konton, tar besvarandet mer tid i anspråk. Enligt räknar en av deras medlemsbanker med en timkostnad om för att besvara en förfrågan från . Det rör sig om en ungefärlig uppskattning som, enligt banken, möjligen är något lågt räknat. Enligt vår bedömning gör de redovisade uppgifterna att kostnaden för varje förfrågan grovt kan uppskattas till . Det bör framhållas att de uppgifter som kommer att vara i behov av regelmässigt torde kunna tas fram på elektronisk väg. Förfrågningarna kommer således inte att avse underliggande verifikat och därmed kommer uppgiftsskyldigheten inte att innebära något omfattande manuellt arbete för bankerna. Antalet förfrågningar till andra aktörer torde bli ganska begränsat. Vid bedömer inte att förslaget i den delen får några kostnads- konsekvenser av betydelse. Såvitt vi kan bedöma kommer våra förslag inte att ha några andra konsekvenser av det slag som en utredning är skyldig att uppmärk- samma. Således gör vi bedömningen att våra förslag till föränd- ringar inte kommer att ha några andra samhällsekonomiska konse- kvenser, påverka små företags konkurrensförmåga m.m. till stora företag eller påverka jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Med hänsyn till den tid som krävs för remissförfarande, beredning i samt riksdagsbehandling bör en ny lag om näringsförbud kunna träda i kraft . I och med att den nya lagen träder i kraft bör lagen (1986:436) om näringsförbud upphävas. När ett mål om näringsförbud prövas efter ikraftträdandet, bör utgångspunkten vara att det är den nya lagen som ska tillämpas. Vid utformandet av övergångsbestämmelserna har 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen betydelse. Av den bestämmelsen följer att ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den begicks. Vad som föreskrivs om brottspåföljd gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. I samband med utformandet av över- gångsbestämmelserna till lagen (1986:436) om näringsförbud kon- staterades förvisso att näringsförbud formellt sett inte är att anse som vare sig straff eller särskild rättsverkan av brott. Ändå gjordes bedömningen att påföljden är av sådan art att de principer som an- ges i regeringsformen skulle beaktas.1 Vi har ingen annan upp- fattning. Skälen för att beakta innehållet i 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen blir än större, om man – som vi gör – menar att nä- ringsförbud är att beteckna som straff i mening. Det sagda innebär att skärpta bestämmelser om meddelande av näringsförbud inte ska tillämpas på förhållanden som har inträffat före bestämmelsernas ikraftträdande. Lagstiftarens avsikt med den nuvarande lagen om näringsförbud är att sådant förbud ska kunna meddelas var och en som faktiskt innehaft den ledande ställningen i en näringsverksamhet, oavsett vilken befattning han eller hon har och oavsett i vilken verksam- hetsform som näringsverksamheten har bedrivits.