sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Sammantaget gör vi bedömningen att kravet på successivt upp- trappade sanktioner bör tolkas så att det är reaktionerna på den bristande verkställigheten som ska trappas upp, och inte ingripande- graden i det villkorliga fängelsestraffet. Detta är vår utgångspunkt vid våra fortsatta överväganden av hur bristande verkställighet av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse ska hanteras. 12.8.2.5Reaktionerna vid bristande verkställighet ska vara tydliga, konsekventa och förutsebara Vår bedömning: Reaktionerna vid bristande verkställighet ska vara tydliga, konsekventa och förutsebara. Kraven på tydliga reak- tioner är större i ett system med villkorligt fängelse än i nuvar- ande påföljdssystem. För att villkorligt fängelse ska uppfattas som ett trovärdigt alter- nativ till fängelse i anstalt är det viktigt att reaktionerna vid brist- ande verkställighet av de åligganden som det villkorliga fängelse- straffet för med sig är tydliga, konsekventa och förutsebara. Resultaten från den kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå genomförde (2010:10, se av- snitt 12.3 ovan) visar att synen på vad som ska anses utgöra missköt- samhet vid skyddstillsyn och i vilka situationer misskötsamheten ska rapporteras till övervakningsnämnd varierar mellan olika frivårds- kontor. Såväl utebliven kontakt med frivården eller med en lekmanna- övervakare som tydliga tecken på narkotikabruk hos klienten ledde till olika reaktioner hos de frivårdsinspektörer som fick ta ställning till de av Brå i enkätform presenterade fiktiva fallen av missköt- samhet. Därtill kommer att det inte finns någon kunskap om när, Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna och i vilken utsträckning, lekmannaövervakarna rapporterar missköt- samhet till frivårdsinspektörerna. Som Brå konstaterar i sin rapport är det rimligt att anta att det finns ganska stora variationer mellan olika lekmannaövervakare, inte minst beroende på relationen till klienten och övervakarens erfarenhet. Kriminalvården har inte rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut att inte meddela varning eller föreskrifter eller att avstå från att begära att påföljden ska undanröjas. Detta är något som väsent- ligt försvårar praxisbildningen och en enhetlig tillämpning hos de olika övervakningsnämnderna. Dessutom försvåras Kriminalvårdens möjligheter att agera konsekvent över landet och det finns en risk att de olika frivårdskontoren anpassar sitt agerande efter den lokala övervakningsnämndens praxis och tvärtom. Att det brister i enhet- lighet i övervakningsnämndernas tillämpning och att det är ett problem att det saknas vägledande praxis påpekades av i betänkandet Framtidens kriminalvård, se av- snitt 12.6.3.6 ovan. Sammantaget kan således konstateras att hanteringen av missköt- samhetsärenden i någon mån är oförutsebar och att tillämp- ningen tycks skifta över landet. Det kan också konstateras att möjligheten att undanröja en skyddstillsyn på grund av misskötsamhet används i ganska liten omfattning. Av den ovan nämnda rapporten från Brå framgår att av de skyddstillsynsdömda som ingick i urvalet rappor- terades till under övervak- ningstiden. Det är anmärkningsvärt att det, trots att frivården inte rapporterar misskötsamhet av mer lindrig karaktär till nämnden, endast i av de rapporterade fallen (vilket motsvarar mindre än en procent av samtliga skyddstillsynsdömda i urvalet) beslutades att skyddstillsynen skulle undanröjas. Den låga siffran tyder på att en skyddstillsyn ibland får bestå även om den dömde missköter sig på ett ganska allvarligt sätt. Detta i kombination med att den van- ligaste åtgärden i anledning av misskötsamhet är varning, som får anses utgöra ett relativt milt ingripande, innebär att reaktionen mot den som inte sköter en skyddstillsyn inte alltid blir särskilt tydlig. Att kraven för undanröjande av en skyddstillsyn är förhållandevis högt ställda befästs av Högsta domstolens beslut i rättsfallet NJA 2011 s. 522 (se avsnitt 12.2.3.2 ovan). Ett system med villkorligt fängelse ställer enligt vår bedömning krav på tydligare, mer förutsebara och mer konsekventa reaktioner om den dömde bryter mot villkoren än vad dagens ordning inne- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Risken är annars att villkorligheten i det villkorliga fängelse- straffet inte får någon reell innebörd och att villkorligt fängelse därmed inte uppfattas som en trovärdig påföljd. Att det huvudsak- liga innehållet i det villkorliga fängelsestraffet kommer att framgå i förväg och att innehållet kommer att vara mer enhetligt och för- fattningsreglerat än vid dagens skyddstillsyn kommer att underlätta en mer konsekvent ordning vad gäller reaktionen vid bristande verk- ställighet. 12.8.3Åtgärder med anledning av bristande verkställighet 12.8.3.1Informella påpekanden och justeringar inom ramen för tilläggssanktionen Vårt förslag: Bristande verkställighet ska i första hand mötas genom att Kriminalvården genom informella påpekanden in- skärper vikten av att tilläggssanktionen fullgörs. Om det under verkställigheten visar sig att den dömde saknar förmåga eller förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen i en- lighet med vad som ursprungligen planerats, ska Kriminalvården så långt möjligt vidta justeringar som ryms inom ramen för den utdömda sanktionen. Sådana justeringar bör dock inte kunna vidtas såvitt avser kontraktsvård. Som anförts i föregående avsnitt bör bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff leda till tydliga reaktioner från samhällets sida. Det kan inte accepteras att en tilläggssanktion inte blir fullgjord, eftersom tilltron till villkorligt fängelse som alternativ till ovillkor- ligt fängelse i så fall skulle riskera att undergrävas. Det innebär dock inte att alla former av bristande verkställighet alltid måste leda till formella åtgärder. Tvärtom bör den dömde så långt möjligt genom informella påpekanden och justeringar inom ramen för tilläggssank- tionen förmås att fullgöra sanktionen på det sätt som ursprungligen var avsett. Om den dömde inte medverkar till att tilläggssanktionen full- görs, bör i första hand den verkställande myndigheten, Kriminal- vården, genom påpekanden inskärpa vikten av att sanktionen full- görs och göra klart för den dömde att han eller hon annars riskerar att få verkställa fängelsestraffet i anstalt. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Om det under verkställigheten visar sig att den dömde inte har förmåga eller förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen, bör Kriminalvården så långt möjligt försöka vidta sådana justeringar av sanktionen som ryms inom ramen för vad domstolen har beslutat. Som exempel kan nämnas att det vid samhällstjänst kan undersökas om den dömde kan tilldelas andra arbetsuppgifter som han eller hon har större förutsättningar att utföra. Vi har i avsnitt 11.5.6 föreslagit att en mindre del av samhällstjänsten ska kunna utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete, t.ex. deltagande i programverksamhet eller skyldighet att hålla kontakt med en av Kriminalvården för- ordnad övervakare. Om den dömdes förutsättningar att fullgöra samhällstjänst förändras när endast ett mindre antal timmar kvar- står, bör Kriminalvården därför i första hand undersöka om reste- rande del kan utgöras av något sådant annat innehåll. Om det vill- korliga fängelsestraffet har förenats med en vård- eller behandlings- sanktion, bör det först undersökas om det är möjligt att göra för- ändringar i vården eller behandlingen inom ramen för vad dom- stolen har beslutat. Justeringar av nu angivet slag bör dock inte kunna vidtas när villkorligt fängelse förenas med kontraktsvård. Kontraktsvård är en ingripande tilläggssanktion, vilket motiverar att villkorligt fängelse med kontraktsvård kan dömas ut även i situationer där fängelse- straffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet annars hade inneburit att endast ett ovillkorligt fängelsestraff hade kunnat komma i fråga. Som en följd av detta bör det krävas att det fattas ett for- mellt beslut för att innehållet i den plan för kontraktsvården som beslutats i domen ska kunna justeras. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 12.8.6.6. Påpekanden eller justeringar inom ramen för andra tilläggssank- tioner än kontraktsvård bör kunna vidtas på ett förhållandevis in- formellt sätt. I de fall det har förordnats en övervakare för den dömde, bör påpekanden om betydelsen av att tilläggssanktionen blir full- gjord kunna göras av övervakaren. Om det inte finns någon över- vakare, bör sådana påpekanden i stället kunna göras genom att den dömde, inom ramen för den allmänna skyldigheten att hålla kontakt med Kriminalvården (se avsnitt 11.3.2), kallas till Kriminalvården för samtal med en tjänsteman. Justeringar inom ramen för den beslutade tilläggssanktionen bör kunna vidtas genom förändringar i den verk- ställighetsplan som Kriminalvården upprättar för den dömde. Först om påpekanden eller justeringar av nu beskrivet slag inte leder till att tilläggssanktionen fullgörs, eller om Kriminalvården inte Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna alls får kontakt med den dömde, bör ett mer formaliserat förfar- ande tillgripas. 12.8.3.2Föreskrifter om kontroll- eller övervakningsåtgärder eller utvidgat alkohol- och drogförbud Vårt förslag: Om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med och det inte är tillräck- ligt med sådana åtgärder som anges i avsnitt 12.8.3.1, får Krimi- nalvården meddela särskilda föreskrifter som syftar till att tillse att tilläggssanktionen verkställs. De särskilda föreskrifterna kan avse dels kontroll- eller över- vakningsåtgärder som behövs för att tilläggssanktionen ska full- göras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll, dels ett alkohol- eller drogförbud som är mer omfatt- ande än vad som följer av tilläggssanktionen som sådan. Om inte sådana informella påpekanden eller justeringar inom ramen för tilläggssanktionen som anges i föregående avsnitt leder till att tilläggssanktionen fullgörs eller om sådana åtgärder inte kan vidtas t.ex. för att Kriminalvården inte alls kommer i kontakt med den dömde, bör det finnas möjlighet för Kriminalvården att på ett mer formaliserat sätt vidta konkreta åtgärder som syftar till att tilläggs- sanktionen ska bli fullgjord. Avsikten är inte att den dömde genom de åtgärder som Krimi- nalvården vidtar ska bestraffas för att han eller hon inte har full- gjort sina åligganden enligt tilläggssanktionen, utan syftet med åtgär- derna ska vara att se till att tilläggssanktionen blir fullgjord. Åtgär- derna bör därför kunna vara av såväl kontrollerande som stödjande karaktär. Exempel på en sådan åtgärd kan vara att Kriminalvården förordnar en övervakare för den dömde och att den dömde åläggs skyldighet att ha kontakt med övervakaren i viss, närmare angiven, utsträckning. Kontakttillfällena kan då utnyttjas till att övervakaren motiverar den dömde att fullgöra tilläggssanktionen och även i övrigt stödjer denne i fullgörandet. En annan tänkbar åtgärd är att Kriminal- vården ålägger den dömde skyldighet att anmäla sig till Kriminal- vården med viss regelbundenhet, för att på så sätt kontrollera var han eller hon uppehåller sig. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Åtgärder av nu angivet slag kan uppfattas som ingripande för den dömde. Eftersom syftet med åtgärderna är att se till att tilläggs- sanktionen fullgörs och i förlängningen att det inte ska behöva be- slutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, bör de dock kunna tillgripas utan att den totala reaktionen på brottet anses oproportionerlig. En vanlig form av misskötsamhet vid skyddstillsyn är att den dömde brister i kontakt med övervakare eller i fullgörandet av före- skrifter som skyddstillsynen förenats med på grund av att han eller hon missbrukar alkohol eller andra berusningsmedel. Vi har i av- snitt 11.3.1 föreslagit ett förbud för den dömde att vara påverkad av sådana medel vid fullgörandet av de åligganden som följer av en tilläggssanktion. Vidare har vi i avsnitt 11.8.5 och 11.9.4 föreslagit att en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård som består av behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel ska kunna innefatta ett alkohol- och drogförbud som är mer omfatt- ande än det generella beslutet. Även verkställigheten av tilläggssanktioner som inte har ett så tydligt vård- eller påverkansinriktat innehåll kan bli bristfällig till följd av ett alkohol- eller drogmissbruk. Exempelvis kan den som döms till villkorligt fängelse med samhällstjänst få svårt att fullgöra samhällstjänsten om han eller hon har ett pågående missbruk. I så- dana fall är det inte alltid tillräckligt med ett krav på nykterhet och drogfrihet som sanktionen utförs, utan en förutsätt- ning för att sanktionen ska kunna fullgöras kan vara att den dömde är nykter och drogfri i större utsträckning än så. För att öka den dömdes förutsättningar att fullgöra tilläggssanktionen bör det därför finnas möjlighet för Kriminalvården att föreskriva ett alkohol- och drogförbud som är mer omfattande än det generella förbudet. Vi föreslår därför att Kriminalvården vid bristande verkställighet av en tilläggssanktion ska ha rätt att meddela särskilda föreskrifter om sådana kontroll- eller övervakningsåtgärder som behövs för att tilläggssanktionen ska fullgöras eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Vidare föreslår vi att Kriminalvården ska kunna meddela en särskild föreskrift om att den dömde ska vara underkastad ett alkohol- eller drogförbud som är mer omfattande än vad som följer av tilläggssanktionen som sådan. De närmare inne- hållet i föreskrifterna preciseras i författningskommentaren, av- snitt 1.18, se kommentaren till 7 kap. 1 § lagen (20xx:xxx) om vill- korligt fängelse. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Vårt förslag: Om den dömde inte fullgör en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med, ska han eller hon kunna meddelas en varning. En varning ska meddelas den dömde per- sonligen och utan dröjsmål. Vår bedömning: Varning bör meddelas endast om det kan antas att det kan påverka den dömde så att han eller hon fullgör tilläggs- sanktionen. Den första åtgärd som bör komma i fråga om inte informella påpekanden eller mindre justeringar leder till att tilläggssanktionen fullgörs och det inte heller är tillräckligt med sådana föreskrifter som anges i avsnitt 12.8.3.2 ovan, bör vara att den dömde tilldelas en formell varning. På samma sätt som gäller vid misskötsamhet av villkorlig dom eller skyddstillsyn bör en varning meddelas den dömde per- sonligen och utan dröjsmål. Om den bristande verkställigheten helt eller delvis består av att Kriminalvården inte får kontakt med den dömde eller att denne inte inställer sig till myndigheten på kallelse, får det övervägas om han eller hon ska omhändertas för att varning ska kunna meddelas, se avsnitt 12.8.5 nedan. Syftet med varning bör vara att påverka den dömde så att han eller hon fullgör tilläggssanktionen. Varning bör därför endast komma i fråga om den dömde aktivt motverkar eller inte i tillräcklig grad medverkar till att tilläggssanktionen fullgörs. Om det är uppenbart att den bristande verkställigheten beror på att den dömde inte har förmåga att fullgöra sanktionen, finns det knappast anledning att meddela varning då det inte kan antas att en sådan åtgärd skulle leda till att sanktionen fullgörs. Som anförts i 12.8.2 är det inte alltid möjligt att avgöra vad underlåtenheten att medverka beror på. För att kunna utdela en varning bör det dock åtminstone kunna göras ett antagande om att varningen kan påverka den dömde att fullgöra tilläggssanktionen. Varning bör i första hand komma till användning om den brist- ande verkställigheten är av mindre allvarlig karaktär, men ändå inte så ringa att ett mer informellt påpekande eller en föreskrift från Kriminalvårdens sida kan anses tillräckligt, eller om ett sådant påpek- ande eller en sådan föreskrift inte har lett till resultat. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Vi utvecklar frågan om i vilka situationer varning bör kunna komma i fråga i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommen- taren till 27 kap. 8 § BrB. Vårt förslag: Om den dömde redan har meddelats en varning eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om varning meddelas, ska det finnas möjlighet att förlänga prövotiden för det villkorliga fängelse- straffet. Ett beslut om förlängd prövotid ska kunna kombineras med en varning. Prövotiden ska kunna förlängas till som längst . Vår bedömning: Prövotiden bör inte förlängas om det förhål- landet att den dömde inte fullgör tilläggssanktionen inte beror på omständigheter som är kopplade till den dömdes person eller som han eller hon själv kunnat styra över. Enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.3.1 ska den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenats med fullgöras under prövo- tiden för det villkorliga fängelsestraffet. Det innebär att tilläggs- sanktionen i de allra flesta fall ska vara fullgjord från det att påföljden vann laga kraft mot den dömde. Vid mer ingrip- ande tilläggssanktioner, t.ex. ett stort antal timmar samhällstjänst eller en vård- eller påverkanssanktion som ska pågå , kan det vara svårt att hinna verkställa tilläggssanktionen om den dömde inledningsvis obstruerar eller om de prak- tiska förutsättningarna för verkställighet inte från början är upp- fyllda. Ytterligare en åtgärd att tillgripa om tilläggssanktionerna inte fullgörs, bör därför vara att förlänga prövotiden för det villkor- liga fängelsestraffet. En förlängd prövotid innebär att den tid inom vilken tilläggs- sanktionen kan utföras sträcks ut, vilket kan ge den dömde ytter- ligare möjligheter att faktiskt fullgöra sanktionen. måste det beaktas att den förlängda prövotiden innebär att ingripande- graden förstärks, genom att den tid inom vilken domstolen kan besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt i anledning av återfall i brott eller annan bristande verkställighet för- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Som vi utvecklar i avsnitt 10.4.3 ska dessutom återfall som sker för ett villkorligt fängelsestraff alltid för- anleda en upptrappning i ingripandegrad vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten. En förlängning av prövotiden kan där- med leda till en högre repressionsgrad. I den mån en förlängd prövo- tid kan antas leda till att tilläggssanktionen blir verkställd, måste dock fördelarna med en förlängning anses överväga. Förlängd prövotid bör kunna beslutas om den dömde inte med- verkar till verkställigheten av tilläggssanktionen, men det kan antas att han eller hon kan motiveras till att fullgöra den om tiden för- längs. För att inskärpa betydelsen av att prövotiden förlängs bör åtgärden även kunna kombineras med ett beslut om varning i enlig- het med vad som beskrivits i föregående avsnitt. Det bör också finnas möjlighet att besluta om förlängd prövotid om den dömde är beredd att medverka till den beslutade tilläggs- sanktionen, men inte har förmåga att fullgöra den inom ramen för den ursprungliga prövotiden, motsvarande den möjlighet som finns att förlänga övervakningstiden vid skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst om det behövs för att den dömde ska stå under övervakning till dess att samhällstjänsten har fullgjorts (se 28 kap. 5 a § andra stycket BrB). Förlängning av prövotiden bör däremot inte komma i fråga om den dömde inte har hunnit eller inte kan antas hinna fullgöra tilläggs- sanktionerna inom prövotiden, och detta inte beror på omständig- heter kring den dömdes person eller som han eller hon själv kunnat styra över. Det innebär att prövotiden inte bör förlängas för att Kriminalvården inte har lyckats hitta en samhällstjänstplacering i till- räcklig tid för att det utdömda antalet samhällstjänsttimmar ska kunna verkställas innan prövotiden löper ut eller för att ett planerat påverkansprogram inte har påbörjats i sådan tid att den dömde kan slutföra det . Om det enbart är bristande förut- sättningar hos myndigheterna som innebär att en tilläggssanktion inte kan fullgöras , bör inte rimligen det läggas den dömde till last. Resultatet av att tilläggssanktionen inte fullgörs inom prövo- tiden är då att den förfaller. Som vi anfört i avsnitt 9.3.2 bör möjligheterna att göra föränd- ringar såvitt avser det villkorliga fängelsestraffet alltid vara begränsade . Därmed bör det finnas en yttre gräns för hur mycket prövo- tiden ska kunna förlängas. Vi har i avsnitt 10.3.2 gjort bedömningen att tidigare brottslighet som regel inte bör tillmätas någon relevans vid påföljdsbestämningen för den nya brottsligheten om återfallet Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna har ägt rum efter det att den tidigare domen med- delades. En rimlig avvägning är därför att prövotiden ska kunna förlängas till högst . 12.8.3.5 Byte av tilläggssanktion Vårt förslag: Om den dömde redan har meddelats en varning eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, ska det finnas möjlighet att undanröja sanktionen och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion. Den undanröjda sanktionen ska i första hand ersättas av en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad. Endast om det inte är möjligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med en sanktion av motsvarande ingripandegrad ska en mer ingripande tilläggssanktion kunna väljas. Vid beslut om byte av tilläggssanktion ska i skälig utsträck- ning hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av den tidigare sanktionen. Byte av tilläggssanktion ska kunna kombineras med varning. Det bör finnas möjlighet att byta ut en tilläggssanktion För det fall den dömde redan har meddelats en varning eller om det kan antas att han eller hon inte kommer att fullgöra tilläggssank- tionen även om en varning meddelas, bör det finnas möjlighet att undanröja sanktionen och förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssanktion. Byte till en tilläggssanktion som bedöms vara lika ingripande som den ursprungliga Eftersom valet av tilläggssanktion ska grundas på det villkorliga fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brotts- lighet, bör det inte finnas möjlighet att ersätta den ursprungliga sanktionen med en tilläggssanktion som är mindre ingripande. Den nya sanktionen bör därmed vara i vart fall lika ingripande som den som ursprungligen beslutats. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Att det är tillräckligt att tilläggssanktionen ersätts med en lika ingripande sanktion torde inte ifrågasättas så länge orsaken till den bristande verkställigheten är att den dömde inte har förmåga eller förutsättningar att fullgöra den ursprungligen beslutade sanktionen. Däremot skulle det kunna invändas att den som vägrar att fullgöra den ursprungligen utdömda sanktionen trots att han eller hon fak- tiskt haft förutsättningar att fullgöra den inte bör kunna få för- månen av en ny, lika ingripande tilläggssanktion, utan att tilläggs- sanktionen i sådana fall alltid bör ersättas med en mer ingripande sanktion. Vad som kan anföras emot en möjlighet till byte till en lika ingripande sanktion i sådana fall är att den dömde därmed kan komma att styra valet av tilläggssanktion genom att vägra att full- göra den sanktion som ursprungligen har beslutats och förklara att han eller hon däremot är beredd att underkasta sig en annan sank- tion av motsvarande ingripandegrad.