sou · H0B33 · 2012-01-30 00:00:00 — Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament finansiering till en investering har i vissa fall bättre information än en extern finansiär om investeringens förväntade avkastning. I andra fall kan det vara tvärtom, att den externa finansiären gör en bättre bedömning av till exempel hur marknaden för en produkt ser ut.4 En annan form av informationsasymmetri kan förekomma om den externa finansiären inte har full kontroll över företagsled- ningens agerande inom verksamheten och de båda parterna inte arbetar mot samma mål. Ett exempel på detta s.k. principal-agent- problem är då företagsledningen har andra mål med verksamheten än att maximera värdet på företagets aktier.5,6 De nu beskrivna informationsasymmetrierna kan alltså leda till att kostnaden för extern finansiering överstiger kostnaden för intern finansiering. De kan därmed leda till att avkastningskravet blir så högt att investeringar som vore lönsamma vid frånvaro av asymmetrisk information inte kan finansieras externt. De kan också leda till ett snedvridet urval av vilka investeringar som genomförs. Vissa investeringar kommer inte att kunna genomföras på grund av bristande finansiering trots att de kan vara såväl privat- ekonomiskt som samhällsekonomiskt lönsamma medan andra, olön- samma investeringar kommer att finansieras och genomföras. Det finns fler faktorer som kan bidra till att förklara ett finansi- ellt gap, som att administrationskostnader för nyemissioner och lån är högre vid extern än vid intern finansiering. I förhållande till investeringsbeloppet tenderar såväl informations- som administra- tionskostnader att vara högre vid små investeringsbelopp, vilket leder till ett förhållandevis stort finansieringsgap för små företag.7 Finansieringsgapet beror också på att den skattemässiga behand- lingen skiljer sig åt mellan olika finansieringskällor, i synnerhet genom att nyemissioner beskattas hårdare än finansiering med kvar- hållna vinstmedel. Investeringar i nya företag, som ofta är beroende av nyemissioner, missgynnas därmed gentemot investeringar i etablerade koncerner som finansieras med kvarhållna vinstmedel. 4Se (2003). 5Se och (2010). 6Det finns olika sätt att få incitamenten för en entreprenör och externa investerare mera lika. När riskkapitalbolag investerar i företag är det en vanligt förekommande metod att den anställda entreprenören själv har aktier i företaget. För att investerare ska försäkra sig om att entreprenören inte har intresse av att överge verksamheten när investeringen väl är gjord, men innan projektet blivit lönsamt, kan dessutom entreprenörens aktier låsas in via aktie- ägaravtal. För en beskrivning av hur principal-agentproblem påverkar hur riskkapitalbolag utformar kontrakt med entreprenörer, se , S. N. och P. (2004), Characteristics, Contracts and Actions: Evidence from Venture Capitalist , , vol. 59, s. 2177–2210. 7Se (2003). Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament på investeringar som finansieras med nyemissioner beskattas också hårdare än avkastningen på investeringar som lånefinansieras, vilket särskilt missgynnar riskfyllda investeringar.8 Empiriskt kan det vara svårt att identifiera ett finansiellt gap, men vissa studier indikerar att ett sådant gap finns.9 Detta visar sig bland annat genom att sektorer som till sin natur är mer beroende av externt kapital växer betydligt snabbare i länder med mer utvecklade finansmarknader.10 I en annan fåra finns det studier som visar på ett positivt samband mellan förmögenhet och sannolik- heten att bli företagare. Ett sådant samband kan tyda på att det krävs egna medel för att kunna starta ett företag. Svårigheten i denna typ av studier är att visa att det rör sig om ett orsaks- samband. Det kan till exempel vara så att vissa personer har egenskaper som ökar sannolikheten för att både bygga upp en förmögenhet och bli företagare. Det är i så fall svårt att veta om det är förmögenheten eller de underliggande egenskaperna som är orsaken till den större sannolikheten att bli företagare.11 De studier som gjorts av svenska förhållanden visar positiva samband av detta slag. Studierna lyckas fastställa ett orsakssamband och ger därmed stöd åt hypotesen om ett finansiellt gap i Sverige.12 Det finansiella gapet innebär således att kostnaden för extern finans- iering är högre än kostnaden för intern finansiering. I ett samhälls- ekonomiskt perspektiv är emellertid en annan skillnad väl så relevant, nämligen skillnaden mellan samhällsekonomisk lönsamhet och privat- ekonomisk lönsamhet. Denna skillnad beror ofta på att vissa invester- ingar har externa effekter. Investeringar som har positiva externa 8Se och (2010) som diskuterar finansieringsproblem för forskning och utveck- ling och innovationer. De fokuserar särskilt på asymmetrisk information och skattemässiga villkor. 9För en översikt, se , W. R.och R. (2009), Financial Constraints and Entre- preneurship, NBER Working Paper No. 10Se , R. G.och L. Zingales (1998), Financial Dependence and Growth, , vol. 88, s. 559–586. De visar att tillväxttakten i sektorer som är naturligt beroende av externt kapital är högre i länder med mer utvecklade finansmarknader. Det kan jämföras , vilket var genomsnittet i dessa sektorer i deras analys. 11Se och (2009). 12Se , T.och H. (1996), Self-Employment and Windfall Gains: Evidence from the Swedish Lottery, , vol. 106, s. 1515–1526, samt , J. (2008), Entrepreneurship and Liquidity Constraints: Evidence from , , vol. 110, s. 23–43. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament effekter kan vara samhällsekonomiskt lönsamma utan att vara privatekonomiskt lönsamma. Det motsatta gäller för investeringar som har negativa externa effekter. Investeringar i forskning och utveckling (FoU) och innovatio- ner har ofta positiva externa effekter. Den samhällsekonomiska avkastningen på investeringar i FoU och innovationer är ofta högre än den avkastning som tillfaller investeraren, vilket leder till att alltför få sådana investeringar finansieras och genomförs. Det kan därför vara samhällsekonomiskt motiverat att särskilt stödja invest- eringar i FoU och innovationer. Det kan vara värt att notera att de externa effekterna dock inte alltid begränsas till utan även kan komma utländska producenter och konsumenter till del. Skillnaden mellan samhällsekonomisk och privatekonomisk lön- samhet beror också på skattereglerna. Det finns åtminstone fyra asymmetrier i skattesystemet som snedvrider investeringsbesluten. Det kan resultera i att en investering som är mera samhällsekono- misk lönsam trängs ut av en annan investering som är mera privat- ekonomiskt lönsam. Den första snedvridningen beror på hur vinster och förluster behandlas bolagsskattemässigt. Förluster får utnyttjas mot framtida vinster men det är inte säkert att de kan utnyttjas eftersom detta beror på framtida vinster. Denna asymmetri minskar den förväntade avkastningen efter skatt i företag med hög konkursrisk och kan leda till att det investeras för lite i företag som har hög förväntad avkastning före skatt men hög konkursrisk, något som är vanligt för mindre, innovativa företag. Den andra snedvridningen beror på att lånat kapital är skatte- mässigt gynnat jämfört med kapital som tillskjuts vid bolagets bildande eller genom nyemission. Det följer av att ränteutgifter får dras av som kostnader medan motsvarande avdrag inte får göras för utdelningar. Med andra ord är avkastningen på investeringar som finansieras med nyemissioner dubbelbeskattad; den beskattas först i bolaget och därefter hos ägaren. Den tredje snedvridningen beror på att kvarhållna vinstmedel är skattemässigt gynnade jämfört med kapital som tillskjuts vid bolagets bildande eller genom nyemission. Denna asymmetri snedvrider allokeringen av kapital och kan leda till att fel investeringar finansieras, eftersom avkastningskravet blir lägre på investeringar i företaget som finansieras med kvarhållna vinstmedel än på invester- ingar utanför företaget som förutsätter att vinsten delas ut. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament Den fjärde snedvridningen beror på att lånat kapital är skatte- mässigt gynnat jämfört med kvarhållna vinstmedel. Diskussionen ovan gäller hur skatterna snedvrider valet mellan olika investeringar, de tre sista genom att olika finansieringsformer behandlas skattemässigt olika. Därutöver påverkas sparande och investeringar mera generellt av både bolagsskatten och skatten på kapitalinkomster. Båda skatterna kan höja avkastningskravet på investeringar som görs i . 2.4Samhällsekonomiska motiv för skattelättnader Det är samhällsekonomiskt motiverat att åtgärda finansieringsgapet i den mån det speglar att samhällsekonomiskt lönsamma investeringar inte finansieras. En del företag och projekt saknar emellertid förutsätt- ningar för att bli lönsamma, såväl i samhällsekonomiskt som i privat- ekonomiskt avseende. Att företagaren ändå vill genomföra invester- ingen men upplever det som svårt att finna extern finansiering är då inte ett samhällsekonomiskt problem utan i stället ett resultat av marknadsekonomins förmåga att sortera bort privatekonomiskt olönsamma investeringar. Däremot är det samhällsekonomiskt motiverat att åtgärda gapet mellan vad som är privatekonomiskt och samhällsekonomiskt lön- samma investeringar under förutsättning att investeringen är sam- hällsekonomiskt lönsam. Det kan alltså finnas samhällsekonomiska motiv för att under- lätta kapitalförsörjningen för vissa investeringar men inte för andra. Ett antal olika åtgärder kan då vara aktuella, bland annat vissa former av skattelättnader. innebär varje skattelättnad ett finansieringsbehov för staten som, åtminstone på kort sikt, måste täckas genom ett större skatteuttag på andra områden, vilket i sin tur kan förstärka redan existerande snedvridningar. En skattelätt- nad som bidrar till att stimulera utbudet av riskkapital bidrar till en bättre fungerande ekonomi endast om den samhällsekonomiska kostnaden för skattelättnaden – genom att andra snedvridande skatter ökar – understiger samhällsnyttan av förbättrad riskkapitalförsörjning. I det följande diskuteras huruvida en eller annan skattelättnad kan minska vissa av de problem som nämnts i avsnitt 2.3.2–2.3.3, närmare bestämt informationsasymmetrier mellan företagare och finansiärer, externa effekter och skatter. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament En förutsättning för att en skattelättnad ska kunna minska de samhällsekonomiska problemen med asymmetrisk information är att lättnaden förbättrar möjligheten för externa investerare att sortera mellan samhällsekonomiskt mera och mindre lönsamma investeringar. En skattelättnad som gör det möjligt för en före- tagare att lägga ner mer tid på att utveckla till exempel en produkt eller en affärsplan innan extern finansiering blir aktuell kan ha denna effekt. Externa investerare kan då få tillgång till bättre beslutsunderlag och kan lättare skilja ut de privatekonomiskt lön- samma investeringarna. En del samhällsekonomiskt lönsamma investeringar som annars inte skulle få finansiering skulle på så vis få bättre möjligheter att finna finansiering. skulle en sådan skattelättnad även tillfalla samhällsekonomiskt olönsamma investeringar, vilket är en samhällsekonomiskt negativ konsekvens. För att minska principal-agentproblemet som beskrivits i avsnitt 2.3.2 bör skattelättnaden medföra att företagarens incitament bättre överensstämmer med övriga aktieägares. En skattelättnad som gör det möjligt för en företagare att äga en större andel av aktierna skulle förbättra företagarens långsiktiga incitament.13 Positiva externa effekter kan motivera särskilda skattelättnader för investeringar i FoU och innovationer. Det är också skälet till att många länder, liksom , har generösa avskrivningsregler eller andra skatteincitament för FoU. Åtgärder som riktar sig till att stimulera investeringar i FoU ska diskuteras i kommitténs andra delbetänkande. Men innovativ verksamhet sorterar inte alltid under FoU. Det är därför motiverat att stödja innovationer även på andra sätt. Generella sänkningar av bolagsskatte- och kapitalinkomstskatte- satserna skulle minska skattekilarna både på investeringar i och på svenskars sparande. Sådana skattesänkningar kan motiveras samhällsekonomiskt om de finansieras med skattehöjningar som leder till totalt sett mindre snedvridningar. Kommittén har till detta delbetänkande inte övervägt generella förslag. Det beror inte på att det skulle vara en samhällsekonomiskt dålig idé med generella skattesatssänkningar. Däremot är sådana skattesatssänkningar offentligfinansiellt mera kostsamma eftersom de tillfaller inte bara nytt utan även befintligt kapital. 13 En lägre beskattning av vissa optioner är exempel på en sådan lättnad. Den skulle göra det mer lönsamt för en entreprenör att arbeta långsiktigt i ett projekt med hög risk och på så sätt förbättra entreprenörens långsiktiga incitament. Denna fråga har också berörts av kommittén men bedömdes inte ligga inom ramen för kommitténs direktiv. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament beskattning av avkastningen på redan genomförda investeringar bidrar inte till att kapitalkostnaden sänks för nya investeringar, utan leder enbart till positiva förmögenhetseffekter för befintliga aktieägare. För att en skattelättnad på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt ska öka investeringarna bör den i stället knytas till tillskott av eget kapital. En sådan lättnad stödjer nya investeringar. Det räcker dock inte för att lättnaden ska vara samhällsekonomiskt motiverad. Den bör dessutom minska en befintlig skattekil eller åtgärda någon form av marknadsmisslyckande. Annars uppstår nya snedvrid- ningar, vilket kan leda till samhällsekonomiskt felaktiga investerings- beslut. Syftet med de föreslagna åtgärderna är att underlätta kapitalför- sörjningen i företag som har samhällsekonomiskt lönsamma invest- eringsmöjligheter men svårt att hitta finansiering på den befintliga kapitalmarknaden. Därtill ska skattelättnader vara ett träffsäkert instrument. Det är inte möjligt att på förhand veta vilka befintliga och nya företag som har sådana investeringsmöjligheter och som dessutom har svårt att finna finansiering. Mot bakgrund av de resonemang som förts i avsnitt 2.4 rör det sig troligen om företag med följande egenskaper. Företag där investeringar medför förhållandevis stora positiva externa effekter från exempelvis innovationer. Företag där investeringar är särskilt riskfyllda, eftersom dessa påverkas mer av de skattemässiga asymmetrierna mellan vinster och förluster och mellan eget och lånat kapital. Företag som är små och fristående eller ingår i en mycket liten koncern, eftersom dessa påverkas mer av den skattemässiga asymmetrin mellan vinster och förluster. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament Kommittén lämnar förslag på två skatteincitament för nyemis- sioner och tillskott till nybildade företag, ett riktat till fysiska personer och ett riktat till företag. Förslagen beskrivs utförligt i kapitel 6 och 7. Incitamentet riktat till fysiska personer – som benämns riskkapital- avdrag – innebär att en fysisk person som förvärvar nyemitterade aktier i ett mindre företag kan få en skattelättnad som uppgår till av andelarnas anskaffningsutgift, dock högst med . Incitamentet är utformat som ett förtida avdrag för anskaffningsutgiften i inkomstslaget kapital. När andelarna avyttras återförs avdraget. Återföringen medför att skatten ökar med ett belopp som är lika stort som den ursprungliga skatte- lättnaden. Därmed kan riskkapitalavdraget i praktiken betraktas som en skattekredit. Värdet av avdraget består i att skattekrediten inte är räntebelagd. Det kan dessutom möjliggöra för ägare att satsa mer kapital i bolaget eftersom avdraget görs i samband med att bolaget bildas eller nyemitterar. Följande exempel redogör för hur riskkapitalavdraget kan användas. En fysisk person A har möjlighet att satsa i sitt nystartade bolag. A kan med stöd av riskkapitalavdraget tillskjuta i bolaget, eftersom avdraget ger en skattelättnad på (= 0,20 x 500 000). Likviditetsförstärkningen av riskkapitalavdraget uppgår till och utgörs av ett större eget kapital. Bolaget har därmed större kapital att röra sig med än vad som vore fallet utan ett riskkapitalavdrag (100 000 / 400 000 = 0,25). Om A säljer bolaget återförs riskkapitalavdraget med följden att skatten ökar med . Om bolaget i stället går i konkurs anses aktierna avyttrade. A ska då återföra riskkapitalavdraget till beskattning. Avyttringen ger en kapitalförlust på med ett skattemässigt värde på minus . Återföringen betraktas skattemässigt som en kapitalinkomst på med ett skattemässigt värde Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament I detta fall blir därmed effekten av riskkapital- avdraget att bolaget initialt kan tillföras mer med följden att det inte uppkommer någon nettoeffekt på inkomst av kapital när bolaget har gått i konkurs. Incitamentet riktat till företag – som benämns emissionskredit – innebär att ett företag som tillskjuts eget kapital kan få anstånd med betalning av arbetsgivaravgifter. Anståndet kan som högst uppgå till av det emitterade beloppet med ett tak för det sammanlagda anståndet på per koncern. Anståndet är räntebelagt. Räntan som ska betalas motsvarar basräntan som fastställs av . Anståndet är vidare tidsbegränsat – det ska betalas tillbaka 5–efter emissionen. Det har därmed stora likheter med en lånekredit, dock med skillnaden att det inte krävs någon kreditprövning för att få en emissionskredit. Med emissions- krediten går staten in som medfinansiär . En företagare behöver därmed inte ta in lika mycket kapital för att kunna finansiera starten av ett företag eller ett projekt. En företagare som har en viss summa pengar att röra sig med får med emissions- krediten möjlighet att utveckla sin verksamhet innan ett eventuellt behov av extern finansiering uppstår. De ytterligare medlen behövs först då emissionskrediten ska börja betalas tillbaka. Om företaget då är livskraftigt betalas krediten tillbaka. Om företaget i stället går eller har gått i konkurs tar staten en del av den definitiva förlusten. Med emissionskrediten behöver företagare och externa investerare alltså inte riskera lika mycket kapital i ett enskilt projekt som annars vore fallet, vilket även förbättrar externa investerares incitament att investera. Följande exempel redogör för hur emissionskrediten kan användas. En fysisk person A tillskjuter till sitt nystartade bolag. Tillskottet ger bolaget rätt till en emissionskredit på , men det förutsätter att företaget under de närmast följande fem åren betalar ut löner på sammanlagt , eftersom emissionskrediten ges som ett anstånd med betalning av arbetsgivaravgifter (0,3142 x 445 600 = 140 000). Likviditetsförstärkningen av emissionskrediten uppgår till och utgörs av en skuld till staten. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament mer kapital att röra sig med än vad som vore fallet utan emissionskredit. Emissionskrediten betalas tillbaka gradvis, med en tredjedel efter nyemissionen. betalas alltså , året därpå ytterligare och året därefter ytterligare . Emissionskrediten är räntebelagd. Räntan betalas i samband med att emissionskrediten betalas tillbaka. Om A säljer bolaget berörs inte en eventuell emissionskredit, utan den följer med bolaget. Om bolaget i stället går i konkurs blir emissionskrediten en efterställd fordran i konkursboet. Det innebär att andra fordringsägare, som leverantö- rer och anställda, står först i tur för de pengar som eventuellt finns kvar i bolaget. 2.6.2Incitamenten är samhällsekonomiskt motiverade Kommitténs förslag till skatteincitament kan i viss mån mildra problemen med att urvalet av investeringar snedvrids som en följd av asymmetrisk information. Båda förslagen innebär ett finansier- ingstillskott från staten utan kreditprövning och medför att före- tagarens egna och närståendes satsningar räcker längre. Som nämnts i avsnitt 2.4 kan detta göra det möjligt för företagaren att lägga ner mer tid på att utveckla till exempel en produkt eller en affärsplan innan extern finansiering blir aktuell. Det kan medföra att externa investerare får tillgång till ett bättre beslutsunderlag. Därmed förbättras deras möjlighet att identifiera privatekonomiskt lön- samma företag och projekt. Båda förslagen innebär att kapital- behovet från externa privata investerare minskar. Det blir alltså lättare för företagaren att med hjälp av skatteincitamenten finan- siera ett större kapital i det egna bolaget. I den mån detta leder till en högre ägarandel för företagaren blir de ekonomiska incita- menten för företagaren och externa investerare mer lika, vilket kan minska det s.k. principal-agentproblemet. Båda förslagen gynnar nyemissioner jämfört med kvarhållna vinstmedel och lån. Därmed minskar de samhällsekonomiska snedvridningar som beror på att avkastningen beskattas hårdare på investeringar som finansieras med nyemissioner än på investeringar som finansieras på annat sätt. Detta innebär att förslagen gynnar innovativa företag, eftersom sådana företag i större utsträckning är hänvisade till att lösa finansieringen med eget kapital. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament en emissionskredit gynnar särskilt företag som bedriver verksamhet med hög risk och som inte har möjlighet till förlustutjämning. Därmed gynnas riskfyllda investeringar i små fristående företag och små koncerner jämfört med investeringar i stora koncerner. Detta minskar de samhällsekonomiska snedvridningarna eftersom risk- fyllda investeringar i små fristående företag och små koncerner missgynnas av nuvarande skatteregler. Det huvudsakliga syftet med att införa skatteincitament för riskkapital är, enligt kommitténs direktiv, att stimulera tillgången till riskvilligt kapital. En risk med sådana skatteincitament är att de kan orsaka nya snedvridningar av vissa investeringsbeslut eller att de förstärker de snedvridningar som redan finns. Om incitamenten däremot är rätt utformade kan de i stället minskade sammantagna snedvridningarna. Kommittén har strävat efter att utforma förslag- en på ett sådant sätt att de sammantagna snedvridningarna minskar. Då gäller det framför allt att motverka såväl den asymmetriska behandlingen av vinster och förluster som den asymmetriska behandlingen av lånat och eget kapital, eftersom dessa asymmetrier snedvrider vissa investeringsbeslut på ett särskilt allvarligt sätt (se avsnitt 2.3.3). Förslag som motverkar dessa asymmetrier skulle därmed kunna uppfylla det dubbla syftet att stimulera tillgången till riskvilligt kapital och att minska de sammantagna snedvridningarna som orsakas av skattesystemet. Den asymmetriska skattemässiga behandlingen av vinster och förluster går att minska genom förändrade skatteregler. Förslaget om en emissionskredit inriktas på denna asymmetri. tar staten av ett företags vinst, men bidrar inte av förlusten om företaget går i konkurs. utjäm- nas till stor del denna asymmetri och innebär att staten får stå för av förlusten om företaget går i konkurs. Båda kommitténs förslag mildrar den asymmetriska skatte- mässiga behandlingen av lånat och eget kapital. Riskkapitalavdraget innebär en räntefri skattekredit för fysiska personer som förvärvar nyemitterade aktier i ett mindre bolag. Eftersom avdraget enbart ges vid tillskott av eget kapital innebär åtgärden en skattelättnad för eget kapital men inte för lånat. På så sätt minskar den skatte- mässiga skillnaden mellan finansieringsformerna. Möjligheten till emissionskredit är kopplad till att företaget får ett tillskott av eget kapital. I riskfyllda projekt, när det finns en förhållandevis stor risk för konkurs, innebär emissionskrediten att Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament skillnaden i skattemässig behandling mellan eget och lånat kapital minskar. Den asymmetriska skattemässiga behandlingen av lånat och eget kapital ska kommittén vidare behandla i slutbetänkandet och åter- kommer där bland annat till frågan om avdrag för eget kapital (s.k. NID-avdrag), se vidare avsnitt 5.5.