sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — Förslag: Medelstilldelningen till programföretagen räknas även forsatt upp som ersättning för kostnads- ökningar. Eventuell höjning av ett eller flera programföretags ekonomiska ram beslutas inför en ny tillståndsperiod. Programföretagen ska i huvudsak finansieras med avgiftsmedel. Medlen ska täcka både drifts- och investeringsutgifter. Vid sidan av avgiftsintäkterna har programföretagen andra intäkter i olika omfatt- ning. SVT:s övriga rörelseintäkter uppgick till , motsvarande av rörelsens totala intäkter. För SR uppgick motsvarande intäkter till () och för UR (). I tabellerna nedan fram- går programföretagens intäkter och kostnader 2010–2011. Källa: SVT:s årsredovisning 2011, s. 10, 16 f. Källa: SR:s årsredovisning 2011, s. 27, 43. Källa: UR:s årsredovisning 2011, s. 14. 7.2.1Två procents uppräkning som kompensation för kostnadsökningar När det gäller storleken på programföretagens ekonomiska ramar anför programföretagen att de inte blir kompenserade för sina kostnadsökningar. I ett underlag till kommittén påtalar SR att de räknar med att förlusten för hela nästa tillståndsperiod kommer att uppgå till om nuvarande uppräkning om kvar- står. I sitt budgetunderlag begär SR en uppräkning av medelstilldelningen vilket motsvarar företagets beräkningar av ökningen av lönekostnaderna. Som skäl anger SR att programföretagen, till skillnad från statliga myndigheter, har det fulla utvecklingsansvaret för sin verksamhet inom tilldelade medel (dnr Ku 2011:05/2011/31). SR menar också att bolaget, på grund en stor andel lönekostnader, har relativt svårt att genomföra rationali- seringar av verksamheten. Enligt SR uppgår de lönerelaterade kost- naderna i realiteten till av den totala kostnads- massan eftersom även programavtal, upphovsrättsersättingar och utomståendes medverkan helt eller delvis är lönenivårelaterade. SVT tar i en redovisning av vilka kostnadsökningar bolaget har haft –2010 upp att det skett betydande kost- nadsökningar inom flera rättighetsområden. Priserna på i synnerhet kvalitetsproduktioner har stigit kraftigt. På sportmarknaden har prisökningarna för enskilda arrangemang mer än fördubblats. Rättig- hetskostnaderna står för av SVT:s kostnadsbas. En tanke med nuvarande modell har just varit att inte kompen- sera för kostnadsökningarna fullt ut utan i stället bygga in ett effektivitetskrav (se ovan). Som jämförelse kan nämnas att uppgick den genomsnittliga indexomräkningen som används för pris- och löneomräkningen för statliga myndigheter till i genomsnitt . Detta genomsnitt har varierat mellan och per år.3 För att möjliggöra en långtgående delegering till myndigheterna, och för att undvika intrång eller inblandning i lönerörelsen, har regeringen skapat ett system för pris- och löneomräkning där myn- digheterna genom sitt handlande inte kan påverka kompensationen. Statliga myndigheters förvaltningsanslag räknas därför upp med ett särskilt index. Systemet ska bidra till att skapa förutsättningar för en pro- duktivitetsutveckling som motsvarar den som uppnås i den privata sektorn. Av denna anledning reduceras löneindex med ett pro- duktivitetsavdrag som motsvarar produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. Systemet med pris- och löneomräkning är ett generellt system med en automatisk beräkning. Systemet tar således inte direkt hänsyn till den faktiska utgiftsutvecklingen under det enskilda anslaget. 3 Beräkningen bygger på ett antagande om lönekostnader, lokal- kostnader och övriga förvaltningskostnader. I jämförelse med statliga myndigheter har programföretagen således haft en fördel både när det gäller kompensationsnivå och stabilitet. Programföretagen har också haft goda möjligheter att under det senaste årtiondet utnyttja den tekniska utvecklingen som har lett till att arbetet kan bedrivas mer rationellt med färre anställda. SVT skriver t.ex. i ett underlag till kommittén att företaget har infört en digital och filbaserad produktions-, leverans- och utsänd- ningsprocess. --- Framför allt har tekniken gjort det möjligt att arbeta mer rationellt med färre anställda. Vid inspelning används exempelvis lättare, billigare kameror, vilket inneburit att teamen kunnat minskas. Ofta räcker det med en person. Enklare redigering kan ske på vanlig laptop. Det har minskat behovet av investeringar i redigerings- teknik. Digitaliseringen av publiceringsverksamheten, det vill säga utsänd- ningen av programmen, har möjliggjort personalminskningar från ca 110 till ca 65 tjänster. Standardiseringen av tekniken i regionala nyheters kontrollrum har lett till att bemanningen som krävs har minskat från 7 till 2 funktioner. Den lättare tekniken har möjliggjort en koncentra- tion till mindre ytor och därmed flytt till mindre lokaler med mer centrala lägen (dnr Ku 2011:05/2011/5). till minskade SVT:s antal anställda med 644 heltidstjänster. organiserades företaget om från åtta självständiga enheter till tre samarbetande divisioner och HR, ekonomi och teknisk support centraliserades. Detta rationaliseringsarbete inom i första hand administration och pro- duktion ledde, enligt SVT, till att andelen programmedel ökade från 2010. Bland annat tack vare dessa interna rationaliseringar har SVT det kunnat starta Barnkanalen, Kunskapskanalen och SVT24 samt satsat på ökad kvalitet i enskilda program och beställ- tjänsterna. Verksamheterna inom ramen för och SVT Play har ökat från till 2010. Även inom SR har antalet anställda minskat. har antalet anställda minskat med fler än 200 helårstjänster och omfattande rationaliseringar inom redaktioner samt tekniska och administrativa avdelningar har genomförts. Nya arbetsmetoder, minskning och samordning av lokalytor, samordning av inköp och neddragning av distributionskostnader har också sänkt SR:s kostnader (SR:s bud- getunderlag 2013, s. 8). SR har bl.a genom dessa interna rationaliseringar kunnat initiera ett ambitiöst arbete med att digitalisera hela sitt arkiv till en sammanlagd kostnad av (se avsnitt 4.5.5), startat flera nya webbkanaler (däribland Alltid nyheter som pro- ducerades av en ny redaktion med drygt 20 medarbetare), och . UR, å sin sida, har inom ramen för sin medelstilldelning ökat sändningstiden i tv 2003 2010, driftsatt ett mediebibliotek, utvecklat en webbverksamhet som bl.a. stöder programproduktionen med olika sökfunktioner, komplet- terande material m.m., utvecklat UR Play och byggt upp den reserv som finansierade flytten av verksamheten till mer ändamålsenliga lokaler nära SVT och UR där omfattande investeringar också skett i ny och rationell produktionsteknik. Få andra offentligt finansierade verksamheter har eller har haft samma möjlighet att tillvarata den tekniska utvecklingens potential att rationalisera och effektivisera verksamheten. Även om kostnadsminskningarna möts av ökade krav från publiken på ljud- och bildkvaliteten och möjligheterna att utnyttja den tekniska utvecklingen för att rationalisera och effektivisera verksam- heten minskar den kommande tillståndsperioden anser vi inte att det finns skäl att frångå dagens modell med en årlig 2-procentig kompensation för kostnadsökningarna. Uppräkningen ger före- tagen stabila ekonomiska förutsättningar och den möjliggör en utveckling av verksamheten som den skapar ett tryck på programföretagen att effektivisera sin verksamhet både genom företagsspecifika åtgärder och genom samarbete programföretagen emellan (se avsnitt 7.3).4 Vi menar att det skulle vara principiellt fel att kompensera programföretagen fullt ut för deras kostnads- ökningar eftersom det skulle riskera att driva upp löner och andra kostnader vilket i sin tur skulle vara negativt både för allmänheten, som bekostar verksamheten, och för andra aktörer på marknaden. I den utsträckning det finns skäl att öka medelstilldelningen till programföretagen utöver den årliga uppräkningen bör det göras inför en ny tillståndsperiod. 4 Det är inte bara programföretagen som har krav på sig att utveckla sin verksamhet. Även myndigheterna har detta krav. Se 6 § myndighetsförordningen (2007:515). 7.2.2Bedömning av programföretagens ekonomiska ramar Inför varje ny tillståndsperiod bör göra en bedömning av hur stor respektive bolags ekonomiska ram bör vara den kommande tillståndsperioden. Om statsmakterna vill utöka någon eller några delar av programföretagens verksamhet genom t.ex. fler kanaler, krav på högre kvalitet eller ökad tillgänglighet på ett sätt som inte kan göras genom ytterligare omprioriteringar eller rationaliseringar bör ett eller flera programföretag kompenseras för detta genom en höjning av den ekonomiska ramen. Det kan också finnas skäl att göra särskilda överväganden med anledning av utvecklingen av olika kostnadsslag och med hänsyn till karaktären på vissa delar av verksamheten. Det torde t.ex. inte finnas samma möjligheter att rationalisera den del av SR:s verksam- het som är knuten till Berwaldhallen, orkester och som SR:s övriga verksamhet. Ytterligare en aspekt att ta hänsyn till är det eventuella behovet av framtida större investeringar. Hela den ekonomiska ramen för respektive bolag bör sedan ingå i den årliga uppräkningen om . Som underlag för en sådan bedömning bör programföretagen, som vi nämnde ovan, lämna in ett mer omfattande underlag inne- hållande en sammanfattande resultatanalys och förslag till inrikt- ning av verksamheten för den period underlaget avser. I resultat- analysen ska verksamheten utvärderas och redovisas i förhållande till det uppdrag programföretagen haft. Underlaget ska även inne- hålla en sammanfattande omvärldsanalys och resursanalys. På basis av detta underlag och det underlag som regeringen i övrigt kommer att få i arbetet inför en ny tillståndsperiod kommer regeringen kunna lämna ett väl underbyggt förslag till när det gäller programföretagens ekonomiska ramar den kommande tillstånds- perioden. För den tillståndsperiod som påbörjas kommer – av förklarliga skäl – inte hinna besluta om modellen innan förslagen till medelstilldelning behöver beredas inom . Programföretagen kan dock på eget initiativ lämna ett mer fördjupat underlag till för hela den kommande tillståndsperioden, t.ex. i samband med inlämnandet av sina remiss- svar på detta betänkande. Vårt förslag till hur de ekonomiska ramarna för program- företagens verksamhet ska se ut under kommande tillståndsperiod är av principiell karaktär. Vi anser inte att det har legat i vårt upp- drag att i detalj föreslå hur stora programföretagens ekonomiska ramar ska vara den kommande tillståndsperioden. Vi kan dock konstatera att enligt RIKAB:s beräkningar kommer medelstilldelningen till programföretagen uppgå till 2014 under förutsättning att medelstilldelningen ökar 2013 och 2014 samt att programföretagen inte får någon särskild medelstilldelning 2014. Som framgår av kapitel 11 anser vi att det är rimligt att medelstilldelningen till SR och UR höjs som kompensation för de kostnader som en satsning på digitalradio innebär i form av utbyggnad av digitalradionät och ökad program- produktion. Med anledning av avvecklingen av verksamheten i RIKAB, slutligen, kan medelstilldelningen till programföretagen minska med . Bedömning: Under den förutsättning som vi tolkar in i direktiven, nämligen att utgångspunkten även under kommande tillståndsperiod är att public service utövas av tre separata pro- gramföretag, menar vi att det inte framstår som lämpligt att staten förändrar företagens roll och uppdrag när det gäller sam- arbetet mellan företagen. Enligt utredningsdirektiven ska vi utreda om samarbetet mellan SR, SVT och UR bör fördjupas i syfte att uppnå en ökad produktivitet och effektivitet och om det finns skäl att förändra bolagens roll och uppdrag i detta hänseende. Enligt programföretagens anslagsvillkor har företagen krav på sig att verksamheten ska bedrivas rationellt och att företagen kon- tinuerligt ska vidta åtgärder som syftar till ökad effektivitet och produktivitet. Vi har skriftligen ställt frågor till programföretagen om vad det ökade samarbetet, som nämndes i ett underlag till den förra utred- ningen, har lett till och vilken potential SR, SVT och UR ser när det gäller framtida samarbete. Bolagen har svarat att de ser sam- arbetet som betydelsefullt och att det sammantaget finns ett mer gynnsamt samarbetsklimat bolagen emellan än vad som gällde vid den förra utredningen. Detta har tagit sig uttryck i samarbeten inom en lång rad områden. Man har utvecklat samarbetet inom inköpsverksamhet med bl.a. gemensamma upphandlingar, eko- nomisk administration och fastigheter. Samarbetet på fastighets- området har bl.a. inneburit att SR och SVT har samlokaliserat sig på en rad orter, liksom att UR har flyttat in i samma byggnad som SVT i . Samarbetet gäller även kunskaps- och erfarenhets- utbyte av olika slag och på olika nivåer. Inom ramen för delägandet av () samarbetar bolagen också indirekt genom att bolagen har överfört vissa funktioner till SRF.5 SRF ansvarar för gemensamma service- och stödfunktioner för de tre programföretagen, och till- handahåller ekonomi- och personaladministration, tjänster inom områdena telefoni, postdistribution, varumottagning och fastighets- förvaltning, arkiv- och researchtjänster samt digital medietjänst, före- tagshälsovård och friskvård. SRF:s egen vision är att anvara för så mycket av programföretagens administration som möjligt medan programföretagen behåller en beställarfunktion. erhöll SRF i medelsavstående från program- företagen för sin verksamhet. SR, SVT och UR menar att de flesta effektiviseringar, som inne- bär större ekonomisk effektivitet nu har tagits tillvara. Vi konstaterar att samtliga programföretag enligt anslagsvill- koren har i uppgift att bedriva verksamheten rationellt och kon- tinuerligt vidta åtgärder som syftar till att öka effektiviteten och produktiviteten. Ambitionen bör vara att överföra mer resurser till programproduktionen. Efter diskussioner med representanter för SRF och de tre pro- gramföretagen drar vi slutsatsen att det sannolikt finns områden där ett ökat samarbete skulle kunna leda till ytterligare besparingar, bl.a. inom IT och teknik, antingen genom SRF eller genom att sam- arbetet utvecklas på annat sätt. Under den förutsättning som vi tolkar in i direktiven, nämligen att utgångspunkten även under kommande tillståndsperiod är att public service utövas av tre separata program- företag, menar vi dock att det inte framstår som lämpligt att staten förändrar företagens roll och uppdrag när det gäller samarbetet mellan företagen. Om de ekonomiska incitamenten är tillräckligt starka, ligger det i respektive programföretags intresse att tillvarata alla möjligheter till rationaliseringar och effektiviseringar som finns, både företagsspecifika och gemensamma. 5 SRF ägs till av SVT, till av SR och till av UR. 8 Mångfald i programproduktionen I det här kapitlet kartlägger vi programföretagens användande av olika produktionsformer som ett led i deras arbete att uppnå mång- fald i programverksamheten. Vi gör bedömningar av program- företagens beställarroll gentemot externa producenter, omfatt- ningen av den externa produktionen och om det är lämpligt att utläggningarna på externa producenter regleras ytterligare. I avsnitt 8.7 lämnar vi förslag på hur konkurrensneutraliteten kan öka mellan intern och extern produktion. Förslaget tar sin utgångspunkt i () rapport om modeller för momskompensation. Programföretagen ska enligt sändningstillstånden verka för en mång- fald i programverksamheten genom en variation i produktionsformer. Vid sidan om en betydande egen programproduktion ska utlägg- ningar, samarbetsprojekt och inköp av program bidra till denna variation liksom utomståendes medverkan i den egna program- produktionen. För SR, SVT och UR anges i anslagsvillkoren att de ska säker- ställa att företagets organisation av inköp och beställning av extern produktion präglas av tydlighet. För SR och UR anges dessutom att de i samband med budgetunderlaget ska ange i vilken utsträck- ning de avser att satsa på extern radioproduktion. Programföretagens uppdrag att erbjuda en mångfald i program- utbudet har kopplats samman med en strävan efter många produktionskällor och medverkan i programproduk- tionen även från andra än bolagens egna anställda. Program- företagen har traditionellt också ansetts ha ett kulturpolitiskt ansvar som uppdragsgivare till bl.a. kulturarbetare och frilans- medverkande (SOU 2008:64 s. 178). I 5 kap. 7 § radio och tv-lagen (2010:696) anges ett minimikrav på anlitande av självständiga producenter. Den som sänder tv på annat sätt än genom tråd ska se till att följande krav uppfylls, om det inte finns särskilda skäl mot det: 1.Mer än hälften av den årliga sändningstiden ska upptas av program av europeiskt ursprung. 2.Minst tio procent av den årliga sändningstiden eller minst tio pro- cent av programbudgeten ska avse program av europeiskt ursprung som har framställts av självständiga producenter. En så stor andel som möjligt bör utgöras av program som har färdigställts under de närmast föregående fem åren. Som sändningstid anges i denna paragraf den tid då det sänds program med annat innehåll än nyheter, sport, tävlingar, annonser och försälj- ningsprogram. I sändningstiden ska inte heller sändningar av endast text räknas in. Tv-sändningar enligt första stycket ska, om det inte finns särskilda skäl mot det, i betydande omfattning innehålla program med artister verk- samma i och verk av upphovsmän verksamma i . Det finns särskilda redovisningskrav beträffande europeiska pro- duktioner i 16 kap. radio- och tv-lagen för den som sänder tv på annat sätt än genom tråd eller beställ-tv. Redovisningar för euro- peiska produktioner ska ges in till Myndigheten för radio och tv. fick programföretagen i uppdrag att öka de utomståendes medverkan och frilansmedverkan av olika slag samt öka utläggning och samarbeten med produktionsbolag. I pro- positionen Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002–2005 (prop. 2000/01:94 s. 49 ff.) angav regeringen att ytterligare utläggningar av produktioner inte skulle prioriteras av SVT. En fortsatt ökad andel utläggningar innebar en risk för att SVT skulle göra sig alltför bero- ende av utomstående produktionsbolag och få svårare att hävda sin särart som public service-företag. Omfattningen av utläggningarna skulle inte längre öka, utan ungefär hållas på dåvarande nivå. SR skulle däremot sträva efter en högre grad av utläggningar, sam- arbetsprojekt och inköp av program. Vidare angavs att programföretagens redovisning av dessa frågor skulle förtydligas, bl.a. mot bakgrund av att det ansågs viktigt att programföretagen vid exempelvis produktionsutläggningar agerar som tydlig beställare så att den produktion som läggs ut följer public service-uppdraget. I propositionen Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmän- hetens tjänst 2007–2012 (prop. 2005/06:112 s. 52 ff.) föreslog regeringen en ökad tydlighet vad avser redovisning av utomstå- endes medverkan, produktionsutläggningar, samverkan och inköp av program. Regeringen angav också att det inte borde anges krav på hur produktionsvolymerna ska utvecklas. I propositionen Utveckling för oberoende och kvalitet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2010–2013 (prop. 2008/09:195 s. 46 f.) föreslog regeringen att SR och UR på radioområdet , i sam- band med att budgetunderlagen ges in till , ska ange i vilken utsträckning de avser att satsa på extern produktion. Syftet var att uppnå en ökad tydlighet gentemot externa (själv- ständiga) producenter. Regeringen gjorde även bedömningen att det var önskvärt att utläggningar, extern produktion och utom- ståendes medverkan i företagens programverksamhet stimulerades. SVT:s programutbud, mätt i sändningstimmar för första sänd- ningar, består till av egenproducerade program. Av det totala antalet sändningstimmar (första sändningar och repriser) består av egenproducerade program (SVT:s public service-redovisning 2011, s. 74). Det är främst inom s.k. all- mänproduktion som alternativ till egenproduktion förekommer i form av produktionsutläggningar, samproduktioner och svenska förvärv. Till allmänproduktion räknas programkategorierna fiktion, underhållning, musik, fakta, nyhetsmagasin riktade till barn och ungdom, sportdokumentärer och sportreportage samt korta paus- program. Alla nyhetsprogram, och sportevenemang exkluderas från definitionen allmänproduktion, liksom de samhälls- kodade inslag som ingår i nyhetsblocket Gomorron (a.a, s. 56). Hur stor andel av allmänproduktionen som läggs ut på externa producenter kan mätas antingen som en andel av den årliga sänd- ningstiden eller som en procentandel av programbudgeten. SVT och branschorganisationen och tecknade en gemensam avsiktsförklaring av vilken framgår att SVT bedömt att den externa andelen produktions- medel, räknat på allmän-tv-budgeten, inte kommer att understiga inom överskådlig tid. fördelade sig den totala sändningstiden för allmän- produktionen på följande sätt: egenproduktion, 12 pro- cent svenska produktionsutläggningar, svenska sam- produktioner och svenska inköp (a.a, s. 74). I tabell 8.1 nedan redovisas SVT:s kostnader för utomståendes medverkan och andra samarbeten 2007–2011. har SVT:s kostnader nästan fördubblats för produktionsutläggningar, sam- produktioner och förvärv när det gäller svenska producenter, från 2007 till 2011. Andelen av den totala sändningstiden är dock relativt blygsam: för svenska produktionsutläggningar, för svenska samproduktioner och för svenska inköp. Andelen ska dock ses mot bakgrund av att nyheter, och sport, som inte ingår i allmänproduktionen, upptar en mycket stor andel av sänd- ningstiden. utgjorde sändningstiden för program inom allmänproduktion (förstasändningar) i förhållande till den totala sändningstiden (förstasänd- ningar) (a.a). I tabell 8.1 redovisas också utländska förvärv och samproduk- tioner eftersom det betraktas som en del av uppdraget om mång- fald i programverksamheten. Kostnaderna för utländska förvärv uppgick till 2011, men utgör sett i relation till den totala sändningstiden en relativt stor andel av utbudet, 42 pro- cent. Detta beror delvis på att det nordiska samarbetet inom Nord- vision ryms inom utländska förvärv och utgör närmare hälften av de totalt förstasändningar (se avsnitt 4.3). och tv bedömde 2012 att SVT och UR får anses ha uppfyllt radio- och tv-lagens krav på anlitande av självständiga producenter (yttrande , dnr 12/00554, 576 och 578). Anm.: Programanställd: en anställningsform, ej tillsvidareanställd. Medverkande: avtalsbunden medverkan (skådespelare osv. Produktionsutläggning: en produktion som genomförs av fristående/oberoende producent eller produk - tionsbolag för och på uppdrag av SVT. SVT behåller i regel också rättigheter till produktionen, dvs. rätten att sända programmet och att exploatera programmet på annat sätt. Förvärv/inköp av visningsrätt: ett färdigt program som producerats av utomstående. Exploateringsrätten ägs av denne. SVT förvärvar visningsrätt för ett visst antal sändningar . Samproduktion: delade rättigheter, delade kostnader. Källa: SVT. Enligt SR:s public service-redovisning (s. 64) medverkar en stor mängd externa medarbetare i programpro- duktionen. Det är kulturarbetare, musiker, specialister inom olika områden, externa producenter, frilansjournalister och produk- tionsbolag. Renodlade nyhetsprogram görs av SR:s egna nyhets- redaktioner. uppgick kostnaderna för utomståendes medverkan till , inklusive musikrättigheter. Det är en ökning med nära jämfört med . största delen av denna ökning utgörs av den ökning som redovisas under posten produktionsutläggningar. Posten produktionsutlägg- ningar innehåller, enligt SR, såväl produktionsbolag som exempel- vis anlitandet av programledare som har enskild firma. SR redovisar också att av det totala antalet anlitade bolag (2 047 stycken) är den absoluta merparten enmansbolag. Det går inte att av SR:s public service-redovisning utläsa hur stor andel som utgör rena produktionsutläggningar på produk- tionsbolag.