sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Inom ramen för forskningsprojektet tycker om demokrati vid , genomfördes –2009 en undersökning som riktade sig till samtliga folkvalda som hade uppdrag som ordinarie ledamot i kommun- eller . Av under- sökningen framgår att en klar majoritet av svenska kommun- fullmäktigeledamöter är negativa när det gäller möjligheten att införa ett system med parlamentarism där samtliga kommun- styrelseledamöter kommer från majoriteten i fullmäktige.7 I finns en möjlighet i den norska kommunallagen att välja mellan att ha den traditionella formannskapsmodellen, eller den parlamentariska modellen med majoritetsstyre. Formannskapsmodellen, som kan liknas vid den svenska styrningsmodellen för kommuner och landsting, är knuten till idéen om lekmannastyre och att det ska finnas många aktiva politiker i nämnder och styrelser. Samarbetslösningar och konsensus är ett ideal. Ledamöterna i valda organ utses genom proportionella val. I är denna modell starkt förknippad med en särställning för kommunens högste tjänsteman (rådmannen). Det är rådmannens traditionella roll att utreda och förbereda beslut, föreslå åtgärder och att ansvara för att besluten genomförs. Dessa rådmän är inte beroende av politiska växlingar, utan är fast anställda tjänstemän. De politiska organens roll har i denna modell i stor utsträckning varit reaktiv snarare än aktiv.8 6Utveckla fullmäktige javisst, men hur! Kommuner och Landsting 2010. 7Gilljam, och , Politik på hemmaplan, Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati, 2010, s. 27. 8Bergman, Statsvetenskaplig (1999), årgång 102, nr 2, s. 182–198. Den parlamentariska modellen innebär att den folkvalda församlingen utser en "regering" (byråd). Detta råd styr administrationen och har förslagsrätt. Den centrala idén är koncentration av makt och ansvar. Förslagen från rådet går till den folkvalda församlingen (bystyret) där de diskuteras i utskott och debatteras i plenum. Modellen antas skapa klara skiljelinjer mellan partierna och bidra till att lyfta fram partiskiljaktligheter i lokalpolitiken. Maktbalansen är tänkt att behållas genom möjligheten att majoriteterna skiftar över tid.9 Det har gjorts flera forskarutvärderingar av den kommunparlamentariska modellen i . Forskarna har funnit att både ansvarsfördelningen mellan partierna och de förtroendevaldas relation till förvaltningen har tydliggjorts. Däremot är det inte säkert att politiken i större utsträckning har kommit att präglas av en helhetssyn eller att medborgarnas deltagande har stimulerats. Även andra utvärderingar som genomförts framhåller den ökande politiska styrningen av förvaltningen som den mest betydelsefulla konsekvensen. Förväntningar på ökad tydlighet i politiska ansvarsförhållanden har däremot inte infriats i så stor utsträckning, vilket kan hänga samman med att den styrande koalitionen har varit mycket bred. I infördes i samband med införandet av majoritetsstyre också omfattande delegationer av beslutanderätt. Trots detta har antalet ärenden tenderat att öka.10 Detta har skapat ett spänningsförhållande mellan målstyrning och delegation å ena sidan och detaljstyrning å den andra. Även om alltfler ärenden formellt har delegerats från den politiska sfären till den administrativa, så har det inte inneburit att politikerna har accepterat att inte gripa in i enskilda ärenden. Det har också framförts ganska hård kritik mot systemet från oppositionspartierna som, trots lagstiftning om att oppositions- partierna ska ges insyn, anser att oppositionens insyn inte har tillgodosetts.11 Inte minst i har kritiken från oppositions- partierna ibland varit hård på denna punkt. Tre kommuner (, och ) samt fyra fylkes- kommuner (Nordland, Hedmark, och Troms) 9Bergman, Statsvetenskaplig (1999), årgång 102, nr 2, s. 182–198. 10Bäck, Komparativ konstitutionspolitik,(2006) SKL, s. 53. 11Saxi, Parlamentarisme i norske kommuner – bedre styring og demokrati? ekonomi och politik (2009), volym 13, nr 4 sid. 7–33. tillämpar parlamentarism, medan övriga har valt det traditionella samregerandet i formannskapsmodellen. Enligt 5 kap. 46 § kommunallagen ska proportionella val tillämpas vid val av bl.a. ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar. Förutsättningarna för de proportionella valen anges i lag (1992:339) om proportionellt valsätt. Lagen innebär att den ska tillämpas om ett visst antal ledamöter begär det. Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Lagen innebär att en relativt liten minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i en nämnd. Hur stor minoriteten måste vara för att driva igenom proportionella val avgörs både av antalet ledamöter i fullmäktige och av hur många ledamöter som ska väljas, det vill säga nämndens storlek. Ju större fullmäktigeförsamling och ju mindre nämnd, desto större minoritet krävs. I en fullmäktigeförsamling bestående av 31 ledamöter kan, vid val till en nämnd som ska bestå av sju ledamöter, fyra fullmäktigeledamöter driva igenom att valet görs proportionellt. I en fullmäktigeförsamling med 101 ledamöter är motsvarande siffra 13 stycken. Fullmäktige kan inom ramen för befintlig lagstiftning besluta att styrelsen enbart ska bestå av ledamöter ur de partier som representerar majoriteten. Det räcker dock med en minoritet på i fullmäktige för att i praktiken förhindra en sådan ordning. 3.4Kommitténs överväganden och förslag Kommitténs förslag: En lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting införs –. Det har från olika håll framförts önskemål om möjligheten att prova majoritetsstyre. Inte minst har detta önskemål förts fram inom ramen för Kommuner och Landstings, SKL, projekt . Möjligheten att införa majoritetsstyre inom ramen för den befintliga lagstiftningen har bl.a. undersökts av kommun. I det förslag som utarbetades i skulle kommunstyrelsen endast bestå av de politiker som bildar majoritet i fullmäktige. I övrigt förslogs inga organisationsförändringar beträffande nämnder. För att försäkra oppositionen insyn i beslutsprocessen inom kommun- styrelsen föreslogs bl.a. att ett ekonomiutskott där samtliga partier i fullmäktige skulle finnas representerade skulle inrättas. Utredningen i visade att det kan vara genomförbart att införa majoritetsstyre i en svensk kommun utan att kommunal- lagen ändras men att det för detta krävs i princip total enighet i kommunfullmäktige. I kommun drog man slutsatsen att utöver total enighet om styrelseformen, skulle man troligtvis behöva göra en total översyn av den kommunala organisationen för att uppnå de önskade effekterna av majoritetsstyre. Slutsatsen blev att eftersom kommunallagen är skriven för att styra kommunen genom ett samlingsstyre ansågs det vanskligt att styra kommunen med majoritetsstyre inom ramen för gällande lagstiftning. kommun valde därför att inte genomföra försöket. Mot bakgrund av de önskemål som framförts om att få pröva majoritetsstyre och att det inte kan anses vara möjligt att göra detta inom ramen för befintlig lagstiftning, anser kommittén att det är angeläget att genom försöksverksamhet ge möjlighet att pröva majoritetsstyre i någon eller några kommuner och/eller något eller några landsting. Kommittén anser också att det ligger väl i linje med kommitténs direktiv att föreslå en möjlighet att införa majoritetsstyre på försök, för att kunna värdera om det stärker den kommunala demokratins funktionssätt efter att ha iakttagit hur det fungerar i praktiken. Kommittén föreslår därför att det införs en lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting –. Syftet med majoritetsstyre är att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Majoritetsstyre kan också tydliggöra var det politiska ansvaret ligger, stärka den politiska styrningen av förvaltningen och SOU 2012:30 Försöksverksamhet med majoritetsstyre synliggöra de politiska skiljelinjerna så att det blir lättare för medborgarna att utkräva ansvar. 3.4.3Förutsättningar för oppositionens arbetssätt En av de största skillnaderna med att införa majoritetsstyre är att oppositionen förlorar sin plats i styrelsen. Oppositionen förlorar därmed också sådan nödvändig kännedom om styrelsens arbete och pågående ärenden som krävs för att kunna bedriva en aktiv oppositionspolitik. Det framgår av såväl tidigare utredningar som av de uppföljningar som gjorts i , att oppositionens bristande insyn anses vara en av de absolut största nackdelarna med majoritetsstyre. Kommittén anser därför att oppositionens insyn i ärenden som är på gång i beslutsprocessen inom styrelsen är en av de viktigaste frågorna att beakta vid en övergång till majoritetsstyre. Om inte oppositionens insyn hanteras på ett tillfredställande sätt försämras inte bara förutsättningarna för oppositionen att driva sin politik. Det innebär även att syftet med att införa majoritetsstyre, d.v.s. att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige och synliggöra de politiska skiljelinjerna, inte kommer att uppnås. Det finns olika sätt att hantera hur oppositionens behov av kunskap och information ska kunna tillgodoses. Kommittén anser att det bör vara upp till den kommun eller det landsting som väljer att pröva majoritetsstyre att också besluta om lösningar för hur oppositionens insyn ska garanteras, så att tillvägagångssättet bäst passar med den organisation som kommunen eller har i övrigt. Som förslag på lösningar kan dock nämnas att styrelsens alla handlingar läggs ut på en för oppositionen avsedd hemsida innan handlingarna blir offentliga, så att oppositionen kan få tillgång till dem och därmed förbereda sig inför fullmäktige eller starta debatt i media. Fullmäktige kan också tillsätta beredningar där samtliga partier finns representerade. När det gäller t.ex. budgetprocessen, som är en av de viktigaste frågorna där partierna kan visa sin politik, kan fullmäktige inrätta ett budgetutskott eller en budgetberedning där samtliga partier i fullmäktige finns representerade. Detta innebär att alla partier får insyn i budgetprocessen. Det skulle även göra det möjligt för samtliga partier att lägga egna förslag till budget som sedan går upp till fullmäktige som styrelsen förslag till budget tas upp. På så sätt skulle det bli möjligt för oppositionspartierna att yrka på sina förslag utan att stoppas av beredningstvånget som de stoppas av . Oavsett vilken modell som väljs är det ett nödvändigt villkor att oppositionen ges en god inblick i det pågående arbetet. En annan viktig aspekt är att oppositionen ges goda förutsättningar för sitt arbete. Förutom att införa processer som garanterar oppositionens kännedom om pågående ärenden krävs också att den garanteras kansli- och utredningsresurser. En lämplig metod för att garantera att oppositionen får tillräckligt stöd från tjänstemannaorganisationen är att partierna i fullmäktige, redan vid diskussionerna om att införa majoritetsstyre, kommer överens om i vilken omfattning och på vilket sätt oppositionen ska garanteras behövliga utredningsmöjligheter och administrativt stöd. Kommittén kan konstatera att dessa resurser behöver vara relativt omfattande för att oppositionen ska kompenseras för det kunskapsövertag som majoriteten annars kan skaffa sig. För att majoritetsstyret ska ha önskad effekt förutsätts att oppositionen ges sådana förutsättningar att den kan vara synlig i fullmäktiges debatter, beredningar och gentemot medborgarna. 3.4.4Genomförande av förslaget om majoritetsstyre i svenska kommuner och landsting Ett införande av majoritetsstyre ställer andra krav på styrelsens tillsättande jämfört med dagens system. Kommittén anser därför att det bör skapas en särskild ordning för hur detta ska ske. Regeringsformens regler om regeringsbildningen kan här tjäna som inspiration. Kommittén föreslår att ålderspresidenten d.v.s. den personen som varit ledamot i fullmäktige längst tid och vid lika tid den som är äldst, ska ges en sammankallande uppgift. Efter att valresultatet blivit känt kallar ålderspresidenten partiernas gruppledare till överläggningar om den nya styrelsens sammansättning. Ålderspresidenten lämnar därefter i uppdrag till en av gruppledarna att bilda en ny styrelse som enbart består av företrädare från det eller de partier som har stöd av eller i vart fall tolereras av majoriteten i det nya fullmäktige. Förslaget underställs sedan det nya fullmäktige som vid sitt första sammanträde formellt tillsätter styrelsen. Skulle mer än hälften av fullmäktiges ledamöter rösta mot förslaget, är det förkastat. Om fullmäktige förkastat gruppledarens förslag faller även införandet av majoritetsstyre och fullmäktige ska utse styrelse enligt ordinarie förfarande d.v.s. genom proportionella val i enlighet med 5 kap. 46 § kommunal- lagen. Kommittén anser dock att sannolikheten för att en sådan situation skulle kunna inträffa får anses vara mycket liten eftersom säkerställandet av en majoritet för beslutet får antas ha skett redan vid de inledande överläggningarna mellan partiernas gruppledare. Styrelsens formella uppgifter kommer vid införande av majoritetsstyre att vara oförändrade. Uppgifterna framgår av 6 kap. 1–6 §§ kommunallagen. Ett införande av majoritetsstyre innebär dock sannolikt vissa förändringar för styrelsens ledamöter. Styrelsens ordförande blir den som leder arbetet och är sannolikt den som i första hand företräder kommunen utåt vid strategiska överläggningar. Styrelsens övriga ledamöter bör ges ett övergripande ansvar för olika politikområden. En lämplig ordning skulle, enligt kommitténs uppfattning, kunna vara att styrelseledamöterna utses som ordförande i berörda verksamhets- nämnder där sådana finns. Nämndernas sammansättning i övrigt påverkas inte av beslutet om att införa majoritetsstyre. Nämnderna ska alltjämt tillsättas genom proportionella val. Kommittén vill i detta sammanhang särskilt uppmärksamma den obligatoriska krisledningsnämnden som ska finnas i varje kommun och landsting.12 Det är inte ovanligt att denna uppgift läggs på styrelsen. Detta är dock inte möjligt vid majoritetsstyre eftersom tillsättningen i sådan nämnd ska ske genom proportionella val. Detta gäller även andra sådana eventuella nämnder där det finns persongemenskap mellan styrelsen och nämnden. Genom att ledamöterna i styrelsen besätter nämndernas ordförandeposter kommer styrelsen att ha ett gemensamt ansvar för de beslut som fattas och de förslag som läggs till fullmäktige. Styrelsens sammansättning och de ministerroller som skapas kan förväntas leda till ökad handlingskraft. Kommittén anser att den politiska styrningen av verksamheterna med en sådan arbetsfördelning 12 2 kap. 2 § lag (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Eftersom inte oppositionen ingår i styrelsen kan antalet ledamöter minskas om så är önskvärt. 3.4.6Fullmäktiges roll och uppgifter Med ett införande av majoritetsstyre blir fullmäktige den politiska arena där majoritet och opposition möts i öppen debatt. Detta kan medföra att medborgarna får ökade möjligheter till insyn i politiken. För att ytterligare vitalisera fullmäktiges roll kan fullmäktige inom sig inrätta olika beredningar som har till uppgift att bereda styrelsens förslag. Sådana beredningar utses proportionellt utifrån antalet mandat i fullmäktige. En ny uppgift för fullmäktige blir att hantera eventuella frågor om misstroende mot styrelsen. Misstroende mot styrelsen kan uppstå i olika situationer. Den situation som kommittén dock förutspår skulle kunna bli vanligast är då det sker förändringar inom majoriteten. I likhet med vad kommittén anfört om vikten av att kunna återkalla uppdraget för en styrelse- eller nämnd- ordförande som inte längre har den nya majoritetens stöd (se avsnitt 8.11) kommer det att vara lika viktigt att förändringar i majoriteten kan få effekt på styrelsens sammansättning vid majoritetsstyre. Kommittén föreslår därför att om minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär att fullmäktige ska rösta om en misstroendeförklaring mot styrelsen, ska frågan tas upp för prövning i fullmäktige. För att få bifall för en talan om misstroende krävs att minst hälften av fullmäktiges ledamöter bifaller förslaget. Om styrelsen inte längre har förtroende från en majoritet av fullmäktige ska styrelsens uppdrag återkallas och fullmäktige ska utse ny styrelse. För att möjliggöra att en fråga om misstroende ska kunna komma upp för beslut i fullmäktige föreslår kommittén att fråga om misstroende inte ska omfattas av beredningstvång. 3.4.7Upphävande av försök med majoritetsstyre som kommittén anser att det är värdefullt för kommuner och landsting att få möjlighet att pröva majoritetsstyre så måste det, enligt kommitténs uppfattning, finnas möjlighet att avsluta försöket . Kommittén föreslår därför att fullmäktige ska kunna besluta att upphäva ett beslut om att på försök införa majoritetsstyre, för att återgå till ordinarie styrelseform. Till skillnad från beslutet om att införa majoritetsstyre bör det dock inte krävas kvalificerad majoritet för att avsluta försöket. Om försöket med majoritetsstyre avslutas ska fullmäktige tillsätta en ny styrelse i enlighet med 5 kap. 46 § kommunallagen. En fråga om upphävande av ett försök med majoritetsstyre ska beredas i styrelsen. 3.4.8Förväntade effekter av majoritetsstyre Enligt kommitténs uppfattning har ett system med majoritetsstyre goda förutsättningar att hantera den kommunala representativa demokratins mest centrala uppgifter. De politiska skiljelinjerna blir tydliggjorda i fullmäktige. Fullmäktige får härigenom en ny och tydligare roll som den politiska arenan. Det blir också tydligare för väljarna vem som bär ansvar för den förda politiken, vilket i sin tur kan leda till att de kan utkräva ansvar genom valhandling. Majoritetsstyre ger också kommun- eller förutsättningar att tydligt driva sin politiska linje och utöva ett politiskt ledarskap som blir mer synligt för förvaltningen. Genom att ge ledamöterna i styrelsen politiskt ledningsansvar för olika verksamheter och politikområden kan en positiv effekt också bli att fler ledande förtroendevalda får möjlighet att stiga fram. Kommittén anser därför att ett system med majoritetsstyre kan tillgodose krav på såväl demokrati som effektivitet. Av de utvärderingar som gjorts i framgår att oppositionen i vissa fall har känt sig missnöjd med ett allt mer krympande utrymme. visar erfarenheterna att systemet leder till en starkare politisk styrning. En möjlig konsekvens av majoritetsstyre kan därför bli att det traditionella svenska konsensustänkandet försvagas. Kommittén anser att en sådan förändring kan vara både på gott och på ont. som en intensiv politisk debatt med tydliga skiljelinjer kan leda till att nya idéer kommer fram kan det också leda till polarisering, låsningar och personmotsättningar som minskar såväl effektivitet som legitimitet. Enligt vad kommittén erfarit förekommer det dock att oppositionens ledamöter i kommuner och landsting upplever att majoriteten fattar beslut i slutna rum dit oppositionen inte har tillträde. Genom att besluten istället fattas av majoriteten i styrelsen och därigenom blir protokollförda ökar transparensen vad gäller beslutsfattandet. Kommittén har också uppfattat att oppositionsledamöter i vissa situationer upplever att de i ett samlingsstyre får stå till svars för de beslut som majoriteten genomdrivit i styrelsen. Genom att inte ha en del av det kollektiva ansvaret för styrelsens beslut kan oppositionen tydliggöra sin inställning till förslagen i fullmäktige. Sammantaget anser kommittén att, under förutsättning att oppositionen ges insyn och behövliga resurser, oppositionens roll stärks genom förslaget. 3.4.9Förutsättningar för ett väl fungerande majoritetsstyre Som påpekats ovan så måste det vid majoritetsstyre finnas mekanismer som möjliggör att styrelsen kan avsättas om den inte längre har fullmäktiges förtroende. Sådana förändringar är dock slitsamma och tär på såväl förtroende som system. Enligt kommitténs uppfattning är en förutsättning för att ett system med majoritetsstyre ska vara framgångsrikt, att det finns reella politiska skiljelinjer som kan debatteras i fullmäktige. Kommittén anser därför att majoritetsstyre sannolikt fungerar bäst i kommuner där skiljelinjerna är påtagliga och där det förs en ideologisk debatt mellan partierna. Detta förhållande stämmer troligen i högre grad in på fullmäktige i storstäder och större kommuner samt för landstingen. Enligt kommittén är det därför lämpligt att majoritetsstyre i första hand prövas i sådana kommuner där denna beskrivning passar in. Majoritetsstyre passar sannolikt mindre bra i kommuner med en många små partier och skiftande majoriteter . Däremot kan majoritetsstyre passa i kommuner eller landsting där styrkeförhållandet mellan de politiska blocken eller andra majoritetskonstellationer är någorlunda jämna. I sådana kommuner och landsting kan både majoritet och opposition förvänta sig återkommande maktskiften och fullmäktige blir en viktig politisk arena för att föra ut respektive sidas politik. Kommittén anser att en viktig del av försöket med majoritetsstyre är att det följs upp genom en eller flera utvärderingar. inriktas dels på hur oppositionens insyn har tillgodosetts, dels vilka effekterna har blivit för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Utvärderingen bör även utvisa hur den politiska styrningen av förvaltningen har påverkats. Kommittén föreslår att de kommuner som inför majoritetsstyre, i slutet av varje mandatperiod ska ge in en utvärdering till regeringen som sedan kan utgöra underlag för ett övervägande av om försöket ska permanentas eller inte. 4 Beslutsfattande på distans Kommittén har enligt direktiven till uppgift att överväga behovet av en reglering av beslutsfattande på distans. Bakgrunden till uppdraget är att den tekniska utvecklingen numera gör det möjligt att genomföra sammanträden genom att vissa deltagare närvarar genom teknisk bild och ljudöverföring d.v.s. utan att alla deltagare är närvarande fysiskt i samma rum. Förfarandet vid sådana sammanträden regleras inte i kommunallagen eftersom de tekniska möjligheterna inte kunde förutses lagens tillkomst. Vid behov ska kommittén lämna författningsförslag. 4.2En historisk återblick på kommunalrätten Grunden till dagens kommunalrätt kan härledas tillbaka till den kommunala reform som genomfördes och antagandet av kommunalförordningar. Genom dessa förordningar kom kommunerna att erkännas som självständiga juridiska personer och fick bl.a. utvidgad beslutanderätt i förhållande till staten. Kommunallagstiftningen har reviderats åtskilliga gånger. kom den första gemensamma kommunallagen för stad och land. Den första enhetliga regleringen för kommuner och landsting kom genom kommunallag. Denna har ersatts av nu gällande kommunallag (1991:900). Vissa grundläggande element i den nu gällande kommunallagen går dock ytterst tillbaka till de fyra förordningar som infördes 1862.1 1 och , Det kommunala förtroendeuppdraget, 1997, s. 12 ff, och , Kommunen och lagen, 3e uppl 2010, s. 13 ff. I vissa avseenden kan kommunalrätten sägas ha varit mycket anpassningsbar . Den har förändrats i takt med den samhälleliga utvecklingen i stort utan att det har krävts särskilda lagändringar. Ett exempel på detta är kommunernas allmänna kompetens enligt 2 kap. 1 § i kommunallagen. Vad som faller inom den allmänna kompetensen kan förändras utan att det formella regelverket ändras. När det kommer till det formella beslutsfattandet har det emellertid inte skett någon större anpassning. Grundprincipen är , precis som kommunalförordningar, att ledamöterna samlas fysiskt i en lokal och dryftar sina frågor. I det avseendet har alltså de senaste decenniernas tekniska utveckling i princip inte gjort några avtryck på det kommunala beslutsfattandet.2 4.3Kommunallagens regler om fullmäktige och nämnder