sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Den nya polisdatalagen har till viss del förenklat för de brotts- bekämpande myndigheterna att utbyta uppgifter.22 Den sekretess- 208 kap. 1 § OSL. 21Se 35 kap. 10 § OSL, 5 § lagen (1998:621) om misstankeregister samt 6 § lagen (1998:620) Ett annat exempel på en sekretessbrytande bestämmelse är 10 kap. 2 § OSL. I denna paragraf framgår att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndig- het till en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen, som är avsedd att tillämpas restriktivt, medger inte sekretessgenombrott på den grunden att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin verksamhet. I 10 kap. OSL finns också bestämmelser som bryter sekre- tessen i vissa fall vid misstankar om brott m.m. När det gäller informationsutbyte inom ramen för underrättelseverksamheten, där det inte finns misstanke om något konkret brott, kan i vissa fall den s.k. generalklausulen tillämpas. En sekretessbelagd uppgift får enligt denna bestämmelse lämnas till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Polis- myndigheterna och kan således i situationer där intresset av att upp- gifterna lämnas ut bör ha företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda, utväxla uppgifter. Hos polismyndigheterna har det i många fall rått osäkerhet om hur denna bestäm- melse ska tolkas. Detta gäller särskilt vid utbyte av information i underrättelseverksamheten. 22 Polisdatalagen (2010:361) trädde ikraft . Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur brytande bestämmelsen23 i lagen tar dock endast sikte på personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga24 och som behandlas helt eller delvis automatiserat eller som är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter. Om person- uppgifter hanteras på något annat sätt gäller inte den sekretessbry- tande bestämmelsen ifråga. I ett sådant fall måste, för att uppgifter ska kunna utväxlas, någon annan sekretessbrytande bestämmelse vara tillämplig, t.ex. någon bestämmelse i offentlighets- och sekre- tesslagen. Varje polismyndighet för ett personregister benämnt Rationell anmälningsrutin (RAR), som används bl.a. för att ta upp brottsan- mälningar. Innan ikraftträdandet av den nya polisdatalagen var det stora svårigheter att utbyta information mellan polismyndig- heterna. Kommittén har kunnat konstatera att det förelegat avsevärda svårigheter att få tillgång till uppgifter hos de andra polismyndigheterna. Som exempel kan nämnas att utredare som arbetar med en utredning eller något annat projekt som avser en misstänkt person eller viss misstänkt brottslig verksamhet endast efter administrativt merarbete och onödig väntan har kunnat skaffa sig kunskap om existerande anmälningar. Detsamma gäller kunskap om huruvida det bedrivs brottsutredningar eller underrättelse- projekt riktade mot samma person eller samma företeelse av en polismyndighet i någon annan del av landet. Att seriebrottslighet, med dagens 21 RAR-system, i flera fall inte ens uppdagas medför att färre brott upp. Det finns t.ex. flera exempel på serier av växlingsbedrägerier där en polismyndighet efter att ha fått tillstånd att söka i flera andra polismyndigheters RAR-system har identifierat många anmälningar med liknande tillvägagångssätt. Flera av dessa ärenden har då lagts ned men återupptagits varigenom lagföringen har ökat. Vissa av de hinder kommittén identifierat vad gäller utbyte av information mellan myndigheterna i polisorganisationen har för- visso redan undanröjts genom den nya polisdatalagen. Det är emellertid för tidigt att utvärdera hur den nya lagstiftningen funge- rar i praktiken och hur olika myndigheter tillämpar den när de lägger in uppgifter i systemen. 232 kap. 16 § polisdatalagen. 2009/10: 85 s. 124ff om innebörden av gemensamt tillgängliga uppgifter. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur Det är framför allt i polisens utrednings- och lagföringsverksamhet som och polismyndigheterna arbetar gemen- samt. I situationer när t.ex. och Åklagar- myndigheten fattar ett beslut om samverkansformer eller arbets- metoder på nationell nivå finns en stor risk att ett sådant beslut inte får genomslag. Detta förhållande har direkt koppling till polisens organisation och till begränsade mandat att fatta beslut å hela polisens vägnar. Det finns ett stort behov av strategisk samverkan på nationell nivå mellan och polisen om t.ex. effektivisering av arbetsformer och informa- tionsöverföring. När ett samverkansbeslut mellan Åklagar- myndigheten och polisen krävs finns förvisso möjlighet för läns- polismästarna och rikspolischefen att vid ett länspolismästarmöte fatta ett gemensamt beslut – om samtliga är eniga – som sedan kan ligga till grund för överenskommelsen med . Denna modell för strategiskt beslutsfattande på nationell nivå är dock ytterst ineffektiv och osäker. Polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur innebär därför ett hinder i situationer där det behövs övergripande beslut som berör hela polisorganisationen, t.ex. för att säkerställa tillräcklig kvalitet i utredningsarbetet. Kommittén kan konstatera att det finns olika syn på hur utred- ningsverksamheten hos polisen fungerar och borde fungera. Åklagarrepresentanter har starka önskemål om särskilt avdelade resurser som står under åklagarens ledning. Dessa ser ett stort problem i att de inte kan bestämma över polisresurserna, varken över vem som ska arbeta med ett visst ärende eller brottsmisstanke, hur utredningsresursens kvalifikationer ser ut eller om den person som är insatt i ett ärende ska fortsätta arbeta med ärendet eller plötsligt måste prioritera andra arbetsuppgifter. Från polisen upp- fattar man att åklagare ibland har svårt att se att polisen även har ansvar för ett stort antal andra uppgifter än de som Åklagar- myndigheten hanterar. Det gör det svårt att föra dialog om vilken hänsyn som måste tas till polisens ekonomiska resurser eller till andra uppgifter som polisen ska utföra. Vissa av de problem som finns i det dagliga samarbetet mellan polis och åklagare är enligt kommitténs uppfattning inte kopplade direkt till polisens orga- nisation. Istället handlar det ofta om frågor om vem som bestäm- mer över de personella resurserna. Denna fråga ligger inte inom ramen för kommitténs uppdrag att hantera. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur 5.3.12Samarbete med övriga myndigheter i och utanför rättsväsendet Polisens verksamhet berör på olika sätt och i större eller mindre omfattning statliga myndigheter både inom och utanför rätts- väsendet, t.ex. Kriminalvården, , Rättsmedicinal- verket, , och samt organisationer som t.ex. brottsofferjourerna och andra ideella organisationer. Polisen har en skyldighet att samarbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polis- verksamheten. 25 Detta gäller både statliga och kommunala myndig- heter samt allmänna såväl som enskilda organisationer. Som exempel på enskilda organisationer med vilka samarbete ofta kan vara av stort värde kan nämnas folkrörelserna, olika typer av föräldraföreningar samt försäkringsbolagen. Det särskilda samarbetet som sker inom ramen för arbetet mot grov organiserad brottslighet beskrivs i avsnitt 2.7.1. Vad gäller polisens samarbete med andra myndigheter har flera av dessa genomgått omfattande organisatoriska förändringar. Till exempel har Kriminalvården, , och gjorts om från så kallade myndighetskoncerner till så kallade enmyndigheter. Grunden för statens regionala organisering har traditionellt varit länen. I organisationsförändringarna har många myndigheter även lämnat länen som indelningsgrund för en regional organisation. Det är nu endast polismyndigheterna och länsstyrelserna som är länsindelade. Andra myndigheter uppvisar stor variation vad gäller såväl antal enheter som geografiska gränslinjer. Förutsättningarna för sam- verkan och samarbete mellan polisen och flertalet andra myndig- heter har härigenom förändrats. Kommittén kan konstatera att kontakterna mellan polisen och andra för brottsbekämpningen mycket viktiga myndigheter i vissa fall försvårats genom att beslutsfunktioner finns på olika nivåer. Det internationella polissamarbetet får en allt större betydelse i kampen mot gränsöverskridande brottslighet. Det är därför viktigt att polismyndigheterna har direktkontakter med polismyndigheter 25 3 § polislagen. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur i andra länder, särskilt i operativa ärenden. Sådana kontakter ska uppmuntras och underlättas. En förutsättning för att verksamheten ska vara effektiv är att polismyndigheterna har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att i en globaliserad värld ta tillvara de möjlig- heter som det internationella polissamarbetet erbjuder. Det förhål- landet innebär en särskild utmaning för små och medelstora polis- myndigheter på samma sätt som annan verksamhet som inte är förekommande. Dagens organisation med 21 polis- myndigheter av skiftande storlek utgör ett hinder när det gäller att upprätthålla kompetens inom området. Vidare påverkar nuvarande organisation samt bristande internationell kompetens också möjligheten att kunna agera samordnat och enhetligt i internatio- nella sammanhang. 6Behövs förändring av polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur? Förändringsbehovet sett ur ett medborgarperspektiv, rättskedjeperspektiv och verksamhetsperspektiv Av den probleminventering som kommittén genomfört och redo- visat i föregående kapitel är det framför allt två huvudsakliga faktorer som bedöms försvåra möjligheten att höja kvaliteten och effektivisera polisens verksamhet. Den ena gäller otillräcklig natio- nell beslutskraft och otydliga ansvarsförhållanden och den andra gäller många polismyndigheter av skiftande storlek. Kommittén konstaterar att dessa hinder leder till att organisationen saknar kraft att genomföra förändringar som är nödvändiga för verksam- heten som helhet. Angelägna, och efterfrågade, för- ändringar genomförs inte om inte alla berörda myndigheter kommer överens. De identifierade hindren och problemställningarna innebär att verksamheten inom polisväsendet totalt sett inte bedrivs så effektivt som den borde. Att polisverksamheten i fungerar effektivt är av stor be- tydelse av många skäl. Kommitténs analys av behovet av en för- ändring av polisorganisationen tar sin utgångspunkt i tre pers- pektiv; medborgarperspektivet, rättskedjeperspektivet och verk- samhetsperspektivet. -Medborgarperspektivet:1 Polisens grunduppdrag är att upprätt- hålla allmän ordning och säkerhet och att garantera allmänheten skydd och annan hjälp. För medborgarnas trygghet och säkerhet är det viktigt att polisen utför sitt uppdrag effektivt och rätts- 1 Häri inbegrips även sådana personer som befinner sig i utan att vara medborgare. Behövs förändring av polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur? Detta för att på bästa möjliga sätt förebygga brott och härigenom medverka till minskad brottslighet i samhället. För medborgarna är det därutöver självfallet också av stor betydelse att polisverksamheten bedrivs kostnadseffektivt. -Rättskedjeperspektivet: För statsmakterna är polisen central för att upprätthålla grundläggande värden i samhället. Ett starkt och väl fungerande rättsväsende utgör kärnan för en fungerande demokrati. Att polisens arbete med att utreda brott håller hög kvalitet är också en av grundförutsättningarna för att brott ska kunna leda till åtal och därmed till fällande domar. Att detta dessutom sker inom rimlig tid är väsentligt för att alla delar av rättskedjan ska kunna fungera väl. -Verksamhetsperspektivet: Detta perspektiv tar sin utgångspunkt i polisens uppdrag såsom statsmakterna definierat det, och handlar om vilka polisens organisatoriska förutsättningar är att lösa sina specifika uppgifter. Till dessa förutsättningar hör en ändamålsenlig organisatorisk struktur, klara lednings- och ansvarsförhållanden, en arbetsledning och en god arbetsmiljö där vikten av väl genomfört arbete i relation till verksamhetens övergripande mål värdesätts. Till detta hör även att ändamålsenliga och effektiva arbetsmetoder används och att nationellt och internationellt visade framgångsrika arbetssätt utnyttjas. De huvudhinder vi identifierat i polisens organisation och lednings- struktur; otillräcklig nationell beslutskraft och otydliga ansvarsför- hållanden samt många polismyndigheter av skiftande storlek, inne- håller i sig en mängd problemställningar. Sammantagna och sedda i ljuset av de tre ovan nämnda perspektiven är det kommitténs upp- fattning att de identifierade hindren är av den karaktären och svårighetsgraden att förändringar behöver vidtas. Utgångspunkten för kommitténs överväganden och förslag är att inte större förändringar av polisens organisation bör göras än vad som är absolut nödvändigt. Vägledande bör i det avseendet vara att skapa så goda förutsättningar som möjligt för organisationen att uppnå regeringens krav på högre kvalitet, ökad kostnadseffek- tivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat. Behövs förändring av polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur? försiktighetsprincip bygger på vetskapen att större organisations- förändringar ofta leder till stora verksamhetsstörningar. Erfarenhet från andra sådana processer visar att mycket kraft går åt till att hantera en omorganisation på bekostnad av kärnverksamheten. Oro hos medarbetarna inför kommande förändringar är en annan faktor som kan ge sämre trivsel, och i förlängningen sämre verk- samhetsresultat som följd. I följande avsnitt analyseras därför möjligheten till förbättringar genom begränsade förändringar inom gällande organisationsstruk- tur, dvs. utan att ändra den yttre strukturen. En förändring ska gagna polisens verksamhet i sin helhet Beskrivningen av de hinder och problem som finns i kapitel 5 har något av en slagsida mot de svårigheter som finns med polisens utredningsverksamhet i nuvarande organisationsstruktur. Den brotts- förebyggande verksamheten och arbetet med att snabbt ge hjälp i akuta situationer samt serviceverksamheten har sina särskilda pro- blemställningar och angelägna förbättringsområden. Kommitténs uppfattning är att det finns en stor utvecklings- potential inom flera av polisens verksamhetsområden. Det är viktigt att förslag som rör förändringar och förbättringar av orga- nisationen inte medför sämre förutsättningar för några delar av polisens verksamhet. Kommitténs utgångspunkt i detta avseende är därför att endast föreslå sådana förändringar som gagnar alla delar av polisens verk- samhet, eller åtminstone inte missgynnar någon av dem. Orga- nisationen ska med andra ord endast ändras om de förutsedda effekterna vad avser tydligare ledning och styrning samt förbättrad resursanvändning och helhetssyn, innebär förbättrade premisser för polisverksamheten i sin helhet. 6.2Räcker det att ändra arbetssätt? Inom många områden av polisverksamheten finns det inget som hindrar från att ta en stor mängd initiativ som syftar till utveckling och förbättring. Vi har tidigare beskrivit inom vilka områden har beslutsmandat och före- Behövs förändring av polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur? skriftsrätt, se kapitel 3. När styrelsen agerar utanför dessa områden och beslutar eller på andra sätt tar initiativ i syfte att utveckla verk- samheten på ett enhetligt sätt över landet, finns i princip inget som tvingar polismyndigheterna att följa dessa ansatser. När regeringen ger ett särskilt uppdrag, t.ex. att se över något inom organisationen eller i verksamheten har regeringens stöd, vilket självfallet stärker styrelsens mandat. Konsekvensen av att – inom nuvarande orga- nisationsstruktur och med nuvarande, delvis oklara, begränsade mandat och beslutsbefogenheter – skulle ta ytterligare initiativ till utveckling och förbättring, kan förvisso mycket väl bli att polis- organisationen som helhet utvecklas och förbättras. Det förutsätter i så fall att styrelsen framöver blir mer framgångsrik i sin strävan att vinna de 21 polismyndigheternas gehör för sina idéer och förslag. Det förutsätter också att nämnda myndigheter sätter en större tilltro än till som garant för att polisen som helhet utvecklas på ett konstruktivt sätt och på den grunden accepterar styrelsens direktiv och föreskrifter. Skulle detta trots allt inte lyckas, kan resultatet emellertid istället bli att Rikspolis- styrelsen ytterligare försvagas i sin auktoritet och legitimitet och därmed undergräver sin överordnade ställning. Kommittén är av den uppfattningen att en begränsad förändring av Rikspolis- styrelsens initiativkraft inte räcker för att åstadkomma de för- bättringar som krävs inom polisorganisationen. 6.2.2Samverkan undanröjer vissa hinder, men kräver konsensus Inom polisväsendets sju samverkansområden bedrivs i vissa delar ett omfattande samarbete. Polismyndigheterna har inom samverkans- områdena valt att samverka inom ett antal sakområden som huvud- sakligen kan grupperas i kategorierna polisförstärkning, metodut- veckling samt gemensamma organisatoriska enheter eller funktioner. Denna samverkan har beskrivits i avsnitt 2.6. På många håll i landet samarbetar också enskilda polismyndigheter med varandra i specifika frågor. Myndighetsgränserna i sig innebär ett betungande administrativt merarbete. Det gäller såväl ekonomiadministrativa åtgärder för fak- turaunderlag, som beräkning av arbetstid och behörigheter inom olika it-system och diarieföring m.m. Polismyndigheterna uppvisar Behövs förändring av polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur? också olikheter i delegationsordningarna, vilket begränsar sam- verkan. Myndighetsgränserna är här till men för en effektiv resurs- användning. Kommittén kan konstatera att det finns såväl verksamhets- mässiga som effektivitetsmässiga skäl för samverkan över myndig- hetsgränserna. Små och medelstora polismyndigheter har inte re- surser och kompetens att täcka alla nödvändiga funktioner. Detta gäller särskilt för dygnstäckande verksamhet, behov av specialist- kompetens, vid arbetsanhopning och då särskilda krav ställs på ut- hållighet . Kommittén anser att resurs- och kompetens- problematiken till viss del kan lösas om polismyndigheterna fort- sätter att utveckla sitt samarbete i nuvarande organisation. Det kan emellertid konstateras att samverkansområdena sam- verkar i olika utsträckning och inom olika områden. Den valda utformningen är styrd av lokala och regionala behov men ger också uttryck för att samverkansområdena har nått olika långt. Det sak- nas nationell styrning av den regionala samverkan. Den bygger istället helt på frivillighet mellan fristående polismyndigheter. Fri- villigheten innebär att polismyndigheterna måste vara överens i alla avseenden för att en samverkan ska komma till stånd. En sådan ordning kan medföra att en myndighet i första hand bevakar egna intressen på bekostnad av regionala intressen. En åtgärd, av t.ex. organisatorisk natur, som skulle innebära stor regional nytta i form av betydande effektiviseringar och kostnadsbesparingar kan då hindras om den befaras innebära en försämring för någon polis- myndighet. Polisen har behov av att genomföra övergripande strukturre- former som skapar förutsättningar för att uppnå enhetlighet, rätts- säkerhet och effektivitet i ett nationellt perspektiv. Nuvarande ordning för samverkan som bygger på frivillighet, omöjliggör för polisen att ta tillvara den potentialen. Svårigheterna med för små polismyndigheter kan enligt kom- mitténs uppfattning endast i begränsad utsträckning undanröjas med ökad samverkan. Konsensuskravet och en rad administrativa hinder gör dock att detta är en osäker metod att förlita sig till för nödvändiga förbättringsåtgärder. Även om en utvecklad samverkan bedöms kunna leda en bit på vägen mot regeringens krav på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet, bedömer kommittén att frivillig samverkan mellan fristående myndigheter inte är tillräckligt Behövs förändring av polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur? för att lösa svårigheterna med nuvarande organisations- och led- ningsstruktur. Kommitténs slutsats blir därför att de identifierade hindren inte kommer att kunna undanröjas, eller ens begränsas i någon större grad med förändringar inom den rådande strukturen. Enligt för- siktighetsprincipen blir därför nästa steg att undersöka om det räcker att utöka mandat, och om detta inte be- döms tillräckligt, att analysera om det i vart fall räcker att minska antalet polismyndigheter. 6.3Räcker det att utöka mandat? I föregående kapitel har de problemställningar som finns med otill- räcklig beslutskraft och otydliga ansvarsförhållanden i nuvarande organisations- och ledningsstruktur beskrivits. Kommittén konsta- terar att behovet av att få en tydligare styrning av polisverksam- heten kräver en förändring av relationen mellan som central förvaltningsmyndighet och de 21 polismyndigheterna. Att inskränka beslutsbefogenheter och före- skriftsrätt skulle i en förlängning innebära att regeringen var tvungen att styra varje polismyndighet direkt. En sådan ordning strider mot den svenska förvaltningsmodellen. Ett sådant inskränk- ande skulle inte heller lösa några av de i föregående kapitel be- skrivna problemen. Om istället skulle ges ytterligare besluts- befogenheter inom de områden som polismyndigheterna själva beslutar om t.ex. inom vilka områden myndigheterna ska samverka, skulle flera av de beskrivna problemställningarna där- emot kunna begränsas. Med betydande förändringar av de mandat som åvilar de lokala polismyndigheternas chefer och styrelser skulle styrmöjligheterna förbättras. Även möjligheten att öka sam- ordningen inom ramen för nuvarande organisation och myndig- hetsstruktur skulle förbättras. Problemet med att införa en sådan ordning är att nya problem skulle dyka upp. Myndighetschefen, länspolismästaren, skulle ha ansvaret för brottsbekämpningen inom ett geografiskt område, polisdistriktet, utan att ha en reell möjlighet att styra organisa- tionen och verksamheten. En myndighetschef måste ha befogen- heter att bestämma över sin organisation och verksamheten inom Behövs förändring av polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur? myndigheten för att ansvar ska kunna utkrävas av denne. Med en sådan konstruktion skulle själva myndighetsbegreppet inom polis- väsendet urvattnas och frågan är om inte en sådan ordning där- igenom skulle öka de otydliga ansvarsförhållandena. Även om polismyndigheterna har att följa de mål och riktlinjer som riksdag och regering samt ger uttryck för kommer det dessutom alltid att finnas lokala, fackliga och parti- politiska, intressen och opinioner som inverkar på hur verksamheten bedrivs och vilka metoder etc. som används. Genom vissa förändringar och förtydliganden i de författningar som styr ansvarsfördelningen för polisen skulle sannolikt vissa smärre förbättringar kunna uppnås men detta skulle inte i någon större omfattning undanröja de identifierade hindren. Framför allt skulle ett sådant förslag skapa nya problem. Kommittén gör således bedömningen att tydligare besluts- mandat och ansvarsområden för de olika delarna inom polis- väsendet är nödvändiga men inte tillräckliga för att lösa problemen med nuvarande organisation och ledningsstruktur. Inte heller skulle utökade beslutsbefogenheter för innebära färre svårigheter än . 6.4Räcker det att minska antalet polismyndigheter? Alternativet till att slå samman alla polismyndigheter till en enda myndighet är att väsentligt minska antalet polismyndigheter från dagens 21. En struktur med väsentligt färre polismyndigheter som alla är bärkraftiga skulle skapa förutsättningar för att i stort undan- röja de hinder som beskrivits i avsnitt 5.2 (många polismyndigheter av skiftande storlek).