sou · GZB375 · 2012-01-01 00:00:00 — Kriterierna ska vara ickediskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset. Vidare ska kriterierna vara tydliga och entydiga, objektiva, offentliggjorda i förväg samt öppna för insyn och tillgängliga. Villkoren för beviljande av tillstånd för en ny etablering får inte överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan eller samma medlemsstat. Enligt artikel 11 får ett beviljat tillstånd inte vara tidsbegränsat annat än om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset. Av artikel 13 framgår bl.a. att formaliteterna för tillståndsgivningen ska vara tydliga, offentliggjorda i förväg och utformade så att de garanterar att en ansökan behandlas objektivt och opartiskt. Enligt artikel 15 ska medlemsstaterna särskilt utvärdera vissa krav för etablering. De krav som avses utgör allvarliga hinder för etableringsfriheten och de kan ofta ersättas med mindre begränsande åtgärder. Krav som omnämns är bl.a. sådana som innebär att endast vissa tjänsteleverantörer på grund av verksamhetens särskilda karaktär får starta en viss tjänsteverksamhet, med undantag för krav som föreskrivs i andra gemenskapsinstrument. har i flera avgöranden konstaterat att sådana krav inte är förenliga med etableringsfriheten. I vissa fall kan dock sådana krav vara motiverade och det finns inte något förbud enligt artikel 15 i tjänstedirektivet mot att Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen uppställa sådana krav. Enligt artikel 15.3 i tjänstedirektivet ska dock sådana krav utvärderas och befinnas vara ickediskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerliga. Medlemsstaterna ska anpassa sina lagar och andra författningar så att de blir förenliga med dessa villkor. Utvärdering av svensk lagstiftning på djurskyddsområdet i förhållande till tjänstedirektivets krav För del har varje departement inom sitt respektive ansvarsområde gått igenom befintliga lagar och förordningar och gjort en bedömning av hur dessa förhåller sig till bl.a. artikel 15.1-4 i tjänstedirektivet. I Ds 2008:75 redogörs för denna genomgång. Vidare redogörs för behovet av regeländringar och förslag på åtgärder för att få nationell rätt att stämma överens med tjänstedirektivet. En sådan genomgång har även gjorts av förvaltningsmyndigheterna i fråga om myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Genom regelinventeringen och de åtgärder som föreslås bedöms att får anses ha säkerställt att syftet med tjänstedirektivets bestämmelser uppnås och några ytterligare behov av åtgärder bedöms enligt promemorian inte finnas. I promemorian uttalas att skydd av djur är en fråga som engagerar många människor och som erkänns av gemenskapen. Det hänvisas även till att i flera mål har fastställt att EU har ett intresse av djurhälsa och djurskydd, bl.a. i de förenade målen 141/81-143/81 Holdijk m.fl., C-405/92 Mondiet och C- 189/01 Jieppes. I promemorian framhålls också att medlemsstaterna har olika syn på djurskyddsfrågorna, vilket respekteras av EU. Detta framgår inte minst av att den harmonisering som äger rum på djurskyddsområdet vanligen görs med minimibestämmelser trots att valet av harmoniseringsmetod kan leda till att olikheter i konkurrensvillkoren bevaras. Djurrelaterad tjänsteverksamhet bedöms i huvudsak omfattas av tjänstedirektivet. Som exempel på sådana tjänster nämns bl.a. veterinärtjänster, hovslagartjänster, cirkusverksamhet och förevisning av djur i djurparker. I promemorian sägs att tjänstedirektivet endast är tillämpligt på krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet. Det är därför inte tillämpligt på krav som t.ex. byggstandarder, vilka inte särskilt Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen reglerar eller särskilt påverkar tjänsteverksamheten, men som måste följas av tjänsteleverantörer vid utövandet av deras ekonomiska verksamhet på samma sätt som av enskilda som agerar i egenskap av privatpersoner. Flertalet bestämmelser om hantering av djur gäller lika för tjänsteleverantörer vid utövandet av verksamhet som för enskilda när de agerar i egenskap av privatpersoner. Dessa krav kan därför inte ses som krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet och omfattas därmed inte av tjänstedirektivet. Enligt artikel 16 i tjänstedirektivet får medlemsstaterna inte för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt territorium ställa krav som inte respekterar principerna om ickediskriminering, nödvändighet eller proportionalitet. Med principen om nödvändighet avses att kravet ska motiveras med skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd. I tjänstedirektivet anges att med begreppet allmän ordning omfattas enligt tolkning skydd av ett faktiskt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar något av samhällets grundläggande intressen. Det anförs vidare att begreppet särskilt kan innebära bl.a. djurskydd. Det är således tydligt att det är lagstiftarens vilja att medlemsstater ska kunna åberopa djurskyddsaspekter för att motivera undantag från artikel 16 i tjänstedirektivet. I promemorian framhålls bl.a. att djurskydd är en viktig fråga som har bred och djup förankring i människors medvetande och att höga djurskyddskrav är väl förankrade i samhället. I finns generellt ett starkt förtroende för att samhället tar sitt ansvar och säkerställer att de högt ställda djurskyddskraven efterlevs. Det är därför motiverat av hänsyn till allmän ordning att upprätthålla vissa nationella krav som syftar till att säkerställa djurskyddet. I promemorian räknas upp djurskyddskrav beträffande bl.a. slakttjänster, förbud mot förevisning av djur i menagerier och krav på cirkusverksamhet som bör upprätthållas även vid tillfällig tjänsteutövning i . 2.3Historik över lagstiftning om djurskydd i har skrivit en avhandling om hur synen på djur har varit i det svenska bondesamhället. Han anser att det finns en benägenhet hos människor att framställa synen på djur i förfluten tid som grymmare än dagens syn (Cserhalmi 2004). Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen Cserhalmi har bl.a. studerat domar från tiden –1925 och inte funnit att synen på djur var råare eller okänsligare än . Tvärsom visar t.ex. vittnesmålen på att allmänheten var uppmärksam på djurens välfärd, och faktorer som att selen var felvänd eller att det saknades foder och vatten till hästen i kärran vid längre körningar. Även avvikande beteenden som ett kraftigt flåsande hos en häst eller ett djurs hull kunde uppmärksammas och kunde leda till och anmälan. Cserhalmi har i sin avhandling också gjort en genomgång av den lagstiftning som gällde . Beskrivningen nedan bygger till stor del på denna avhandling. Den första motionen med anknytning till djurskydd handlade om djurmisshandel och behandlades i riksdag 1844. Det var riksdagsman hos ridderskap och adel som skrev att djur for illa och att det borde finnas lagstiftning som skyddade djur från att misshandlas av sina ägare. fick motionen på remiss och svarade med ett betänkande med förslag om att den skulle avslås. Motiveringen var att det är svårt att avgöra den olika stränghet, hvarmed serskilda djur måste behandlas för att bringas till lydnad. trodde inte heller att människor i gemen skulle vara intresserade av en djurplågerilag. beslutade enligt förslag. I förslag till ny strafflagstiftning 1847–48 föreslog lagberedningsgruppen en paragraf bland sedlighetsparagraferna mot misshandel av kreatur. Det dröjde dock innan sex nya motioner lades fram i om införandet om en lag mot misshandel av lantbrukets djur. behandlade motionerna – 57 och stödde förslagen i sitt betänkande. Även diskuterades hur mycket våld som djuret kunde utsättas för utan att djurägaren riskerade att straffas. Detta problem löstes 1857 med den allmänna regeln om att domaren fick göra en bedömning i varje enskilt fall. [h]onom tillhör att urskilja huruvida djuret blifvit handteradt på ett förnuftigt sätt eller om icke ändamålet kunna vinnas genom andra, känslan ej upprörande medel. föreslog att 22 kap. 2 § byggningabalken angående misshandel av andras kreatur skulle ändras till att även omfatta misshandel av egna djur. antog förslaget och lagtexten fick lydelsen (w)isar någon i behandling av egna eller andras kreatur uppenbar grymhet; straffas med böter från och med fem till och med etthundra riksdaler riksmynt. Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen En ny strafflag infördes i och bestämmelserna om misshandel mot kreatur flyttades över från byggningabalken till sedlighetsparagraferna i denna lag. Formuleringen behölls dock ända . höjdes emellertid straffskalan genom att böter kunde utdömas om maximalt . Straffskalan skärptes ytterligare 1900 till att även omfatta maximalt sex månaders fängelse. skrevs lagen om så att formuleringen egna och andras kreatur byttes mot djur. Detta innebar att även sällskapdjur och vilda djur nu kom att omfattas av lagstiftningen. Nästa förändring av lagen kom 1921 sedan det funnits missnöje med hur lagen var formulerad och hur den tillämpades. I motioner som har lagts fram löpande i hade föreslagits att lagen borde ändras. Det ansågs att lagtexten var otidsenlig eftersom förbudet krävde att uppenbar grymhet mot djur hade visats. Likaså fanns en frustration hos yrkesgrupper som i sitt arbete använde lagen så som poliser, jurister och veterinärer över att det inte gick att komma åt de förhärdade djurplågarna. Dessa kunde upprepade gånger fällas för djurplågeri, betala sina böter och sedan återuppta sin dåliga djurhållning. Detta resulterade i en proposition (prop. nr 6, 1921) med ett lagförslag där formuleringen uppenbar grymhet var bortagen ur lagtexten och där polisen föreslogs få rätten att omhänderta vanvårdade djur. Förslaget motiverades med att den allmänna rättsuppfattningen i flera fall låg före lagen och sådant som allmänheten ansåg som djurplågeri föll i många fall utanför lagens tillämpningsområde. Det främsta syftet med förändringen var att minska tveksamheten kring vilka handlingar mot djur som skulle bestraffas. Bestämmelsen kom att få lydelsen: d[en] som gör sig skyldig till oförsvarlig misshandel eller överansträngning av djur eller genom vanvård tillfogar djur lidande, straffas för djurplågeri med böter. Är djurplågeriet av svår beskaffenhet; må till fängelse dömas. (Cserhalmi 2004) I en skrivelse 1935 till Kungl. Maj:t/regeringen begärde att frågan om en särskild djurskyddslag skulle utredas (Rskr. Begäran ledde till att 1937 utsågs för att utreda frågan. Arbetet resulterade i Betänkande med förslag rörande djurskyddslagstiftning (SOU 1938:36), som presenterades (SOU 1938:36.). Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen proposition till med förslag om bl.a. en djurskyddslag (prop. I propositionen framgår tydligt att lagen var avsedd att innehålla grundläggande bestämmelser om djurskydd och att mer detaljerade bestämmelser skulle komplettera lagen. Departementschefen uttalar följande i prop. På sätt utredningsmannen förutsatt torde det icke vara lämpligt att i djurskyddslagen giva uttömmande föreskrifter i alla de hänseenden, som kunna ifrågakomma. I speciella avseenden torde alltså erforderliga tillämpningsföreskrifter böra meddelas i administrativ ordning. () (å)tskilliga av de lagbud som sålunda torde böra inflyta i djurskyddslagen, kräva tillämpnings- och detaljföreskrifter. Propositionen behandlades av första i betänkandet LU 1944:28. Utskottet menade att strafflagens bestämmelser om djurplågeri inte var tillräckliga utan att den lagens bestämmelser behövde kompletteras av mer detaljerade föreskrifter, vilka den föreslagna djurskyddslagen ansågs innehålla. Utskottet stödde också de principer om ramlagstiftning som förslaget var uppbyggt efter (Betänkande LU 1944:28). Lagförslaget antogs och första djurskyddslag, lagen (1944:219) om djurskydd, trädde i kraft . var det sista landet i som antog en särskild djurskyddslag. hade infört en sådan lag , 1934 och 1935. Det hade dock redan tidigare funnits svenska detaljbestämmelser om djurskydd. Exempelvis förordningen (1916:596) angående förbud mot förevisning av djur i s.k. menagerier och lagen (1937:313) angående slakt av husdjur. Lagen om djurskydd kompletterades senare av föreskrifter utfärdade av Kungl. Maj:t/regeringen och av den ansvariga förvaltningsmyndigheten (PM Dnr 2007-0117), vilken utgjordes av Medicinalstyrelsen –1959. Därefter var Veterinärstyrelsen ansvarig myndighet –1972, Lantbruksstyrelsen –1991, –2004, –2007 och åter . Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen 2.4Bakgrund till utformningen av lag om djurskydd Nedanstående beskrivning och motivering är hämtad från regeringens proposition 1987/88:93 om djurskyddslag, m.m. Efterkrigstidens jordbrukspolitik hade som mål att effektivisera jordbruket i . När djurskyddslag (1988:534) tillkom hade jordbruksföretagen blivit färre men större och produktionen hade blivit alltmer specialiserad. Husdjursskötseln hade från att ha varit anpassad till klimatet och baserad på tidskrävande omvårdnad, utvecklats mot att vara så rationell som möjligt och mer teknik- och ekonomianpassad. Utvecklingen hade också förbättrat djurens förhållanden. Djurens näringsbehov tillgodosågs på ett mer tillfredsställande sätt . Sjukdomsbekämpningen hade förbättrats genom bättre kunskap om djurens sjukdomar. Bättre kunskap om närmiljöns inverkan på djuren hade lett till dragfria, ljusare och mer lättskötta stallar. Detta var dock inte enbart till förmån för djurens välfärd. Rationaliseringen hade strävat efter att få in så många djur som möjligt per ytenhet, sänka arbetsinsatsen för tillsynen och producera så billiga livsmedel som möjligt. djurskyddslag föregicks av en livlig etisk debatt i samhället om uppfödning och hållande av djur i s.k. djurfabriker. Man ansåg att den intensiva husdjursskötseln som ledde till högproducerande djur kom att utnyttja djuren till gränsen av deras biologiska kapacitet. Detta fick till följd att svaga individer utnyttjades över sin förmåga och utvecklade sjukdomar. Skarp kritik riktades mot dessa produktionsformer som bara tog hänsyn till teknik och ekonomi och inte till djurens naturliga beteende. Det framfördes också att man bättre borde anpassa djurens miljö till deras biologiska förutsättningar. hade en bestämmelse om förprövning av djurstallar införts i djurskyddslagen. Att djurskyddsaspekterna skulle beaktas när djurstallar utformades ansågs grundläggande eftersom en god djurhälsa är starkt beroende av djurens närmiljö. Det skulle givetvis även tas hänsyn till ekonomi och produktionsteknik. Det framhölls dock att om större hänsyn togs till djurens välfärd så skulle det ofta även leda till bättre ekonomi för djurägaren, eftersom sambandet mellan bättre djurvälfärd och bättre djurhälsa ofta leder till ett bättre produktionsresultat. Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen antog ett förslag om ett forsknings- och utvecklingsprogram för nya produktionsformer, bl.a. inom jordbruket. Programmet grundades på ett förslag från Skogs- och jordbrukets forskningsråd och byggde på grundsynen att produktionsformer som syftar till att förena effektivitet med hänsyn till miljön förutsätter en biologisk och ekologisk helhetssyn. Forskningsinsatserna skulle ökas på områden som djurmiljö, djurskötsel, djurhälsa, beteendestörningar och stress. Genom sådana forskningsinsatser sågs ökade möjligheter att kunna begränsa eller eliminera provocerande miljöfaktorer och därigenom kunna utveckla djurhållning och skötselsystem som skulle tillgodose djurens biologiska krav. pågick även ett arbete med att utreda en ökad möjlighet till kvalitetsbetalning för jordbruksprodukter. Ett förslag togs fram som innebar lägre betalning för slaktkroppar med skador som tydde på att djuren inte fötts upp i en god miljö. Förslaget ledde inte till lagstiftning, men med stöd från bl.a. träffades en frivillig branschöverenskommelse. Överenskommelsen innebar att producenten får prisavdrag för smutsiga djur på grund av att de vistats i en dålig miljö, vilket leder till att djurhudarnas kvalitet försämras. När 4 § i djurskyddslagen infördes djurskyddslag var det en ny bestämmelse som inte hade haft någon motsvarighet lag. Paragrafen hade lydelsen: Djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn eller päls ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Den infördes uttryckligen för husdjursproduktionen eftersom denna grupp av djur bedömdes vara särskilt utsatt på grund av de ekonomiska intressen som ligger i djurhållningen. Övriga bestämmelser i den nya lagen som rör hur husdjur ska hållas och skötas hade motsvarigheter i den tidigare lagstiftningen. Även om vissa av dem har redigerats eller utvecklats så fanns ändå grundtankarna redan med i den tidigare lagstiftningen. I propositionen till 1988-års djurskyddslag gav departementschefen följande motivering till varför den nya 4 § skulle införas. Bestämmelsen är ett komplement till kravet i 2 § på att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom som behövs för att förtydliga vad som särskilt bör gälla för djuren inom Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen Att paragrafen har begränsats till att gälla djur inom husdjurskötseln innebär således inte i och för sig att motsvarande krav gäller också för övriga djur beträffande vilka lagen är tillämplig för. Djur inom husdjursskötseln utgör emellertid en särskilt utsatt grupp i det aktuella hänseendet på grund av de ekonomiska intressen som ligger i djurhållningen. Genom att begränsa stadgandet till dessa djur betonas vikten av att produktionsformerna inte ges en sådan inriktning att inte tillräcklig hänsyn tas till djuren. Den kritik som har framkommit mot husdjurshållningen sammanfattas och det uttalas att det framför allt gäller karga djurmiljöer som begränsar djurens möjligheter till att bete sig naturligt. Det angavs att djuren inte alls kunde tillgodose sina beteendebehov i de moderna djurstallarna och att det krävdes även en omfattande medicinering för att hålla djuren friska. Vidare pekade departementschefen ut några former av djurhållning som behövde utvecklas för att kunna leva upp till de nya kraven. En generell synpunkt var att djurtätheten i stallarna måste minska och att detta skulle säkras genom förprövning och föreskrifter som reglerade byggnadernas minsta mått inom olika typer av djurhållning. Vidare skulle ny teknik förprövas före det att den tas i bruk för att säkerställa att inte ny, från djurskyddssynpunkt olämplig, teknik och system skulle börja användas. De djurhållningsformer som nämns är uppbundna mjölkkor, nötköttproduktion, fixerade suggor, slaktsvin, slaktkyckling samt höns i oinredda burar. De oinredda hönsburarna föreslogs bli förbjudna och de nya kraven skulle börja gälla vid nyproduktion och med en övergångstid för befintliga stallar. När det gällde kravet på betesgång skulle alla mjölkkor gå på bete. Kravet skulle införas utan någon längre omställningstid vid de jordbruk där betesmark och praktiska förutsättningar fanns. Inom nötköttsproduktionen var kalvförmedlingen ett av de allvarligaste problemen, vilka ledde till stora påfrestningar och ibland till sjukdom. För slaktsvinen var det ökade utrymmen och tillgång till halm som togs upp. I fråga om slaktkycklingsuppfödningen togs framför allt den dåliga luftkvaliteten veckan före slakt upp som ett stort problem. När det gällde kompensation till jordbrukarna för de eventuellt uppkomna merkostnader som blev följden av övergången till de nya typerna av djurhållning framfördes att dessa, liksom övriga produktionskostnader i jordbruket, fick lösas inom ramen för överläggningarna om jordbrukspriser. Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen dock att ett ökat hänsynstagande till djurens förhållanden ger bättre djurhälsa och även medför en förbättrad produktionsekonomi. När det gick att lösa de uppkomna merkostnaderna på detta sätt inom statens ram så uppstod inte någon negativ konkurrenssituation gentemot andra länders producenter. Trots uttalandena om att kostnaderna skulle tas inom ramen för överläggningarna om jordbrukspriset så måste det betonas att denna övergång inte gick utan problem inom alla områden. Det gällde både att få de nya produktionsformerna som skulle användas att fungera i stora besättningar och finansieringen av de nya systemen som ledde till stora kostnader för producenterna många år senare (som exempel så beskrivs den tekniska omställningen av oinredda hönsburar i Nulägesbeskrivning med analys). lag infördes också andra nya bestämmelser som inte direkt rörde husdjursområdet. Enligt den äldre lagen skulle djur behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande. lades i 2 § ordet sjukdom till. Genom detta stärktes djurskyddet, dels genom att kravet på friska djur betonas dels genom att det uttryckligen anges att det inte är tillåtet att utsätta djur för sjukdom. I 7 § gavs regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Lantbruksstyrelsen bemyndigande att föreskriva om förbud eller villkor för att hålla djur i fångenskap. Anledningen till denna bestämmelse var att man ville kunna begränsa vilka exotiska djur eller vilda djur som skulle få hållas som sällskapdjur. Enligt 10 § förbjöds operativa ingrepp av andra anledningar än av veterinärmedicinska skäl. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Lantbruksstyrelsen fick bemyndigande att föreskriva om undantag för produktionsdjuren eller om det finns särskilda skäl. hade det bara funnits detaljföreskrifter om kastrering och kupering av svansar och öron samt stämbandsoperationer på hundar. Man ansåg det vara viktigt att inte någon onödiga eller kosmetiska operativa ingrepp utfördes. Problemen skulle i stället åtgärdas genom miljöberikning. I och med de nya reglerna så blev det tillåtet att kastrera husdjur men förbjudet att kupera svansar och trimma näbbar av andra skäl än veterinärmedicinska. I 12 § gavs regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Lantbruksstyrelsen bemyndigande att föreskriva om förbud mot eller villkor för användning av genteknik på djur, tillförsel av hormoner eller andra ämnen som påverkar djurets egenskaper i Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen annat syfte än att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom samt avel med en sådan inriktning som kan medföra att djuret lider eller påverkar djurets naturliga beteende. Det fanns en oro att gentekniken skulle börja användas inom husdjursproduktionen, exempelvis inom mjölk- eller köttproduktionen via tillväxthormon som var framställt med genteknik. Departementschefen framförde i propositionen att användandet av genteknik i vissa fall måste ifrågasättas från etisk synpunkt och att det därför är viktigt att användningen kan styras i önskvärd riktning. Det pekades också på att aveln i andra länder hade lett till att husdjur inte kunde föda normalt och även fick spontana benbrott. Enligt 13 § föreskrevs att djur, när de förs till slakt och när de slaktas, ska skonas från obehag och onödigt lidande. Eftersom enstaka incidenter har hänt när djur avlivats utan bedövning eller fortsatt in i slaktprocessen utan att blivit avlivade ville man poängtera slakteriernas ansvar i denna sak. Enligt 16 § gällde tillståndsplikt för verksamheter som bedrevs yrkesmässigt eller i större omfattning. Tillståndsplikten utvidgades från att tidigare ha gällt enbart hundar och i vissa fall anmälningsplikt av ridskoleverksamhet till att också omfatta all ridskoleverksamhet och pälsdjursuppfödning.