sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Regeringen anförde därvidlag att god redovisningssed även bör vara styrande för kraven på AP-fondernas redovisning. Enligt regeringens mening skulle det dock vara olyckligt att i lag eller motiv närmare slå fast vilka redovisningsprinciper som bör gälla. Vilka redovis- ningsprinciper som bör tillämpas kan behöva anpassas över tiden. Det bör därför t.ex. inte anges huruvida redovisningen ska följa de principer som gäller för värdepappersfonder eller de som gäller för livförsäkringsbolag eller en kombination av dessa. I stället bör det enligt regeringens mening ankomma i första hand på fonderna att med hänsyn till lämpliga redovisningsregler för jämförbara finansiella företag utveckla och etablera en gemensam praxis inom ramen för god redovisningssed och rättvisande bild, så att AP- fondernas årsredovisning ger en god genomlysning av verksam- heten. Vidare bör regeringen i den årliga utvärderingen kunna ge sin syn på de redovisningsprinciper som tillämpas.(prop. 1999/2000:46 s. 133). För gäller att denna ska lämna en års- redovisning. Denna ska bestå av resultaträkning och balansräkning samt förvaltningsberättelse. Årsredovisningen ska upprättas i enlig- het med god redovisningssed. I årsredovisningen ska placerings- tillgångarna marknadsvärderas. Utgångspunkt för utredningen är enligt våra direktiv att samma redovisningsprinciper ska gälla som för jämförbara finansiella företag. Utredaren ska också beakta behovet av öppenhet, i syfte att främja allmänhetens förtroende för AP-fondernas verksamhet. redovisar uteslutande enligt Inter- national Financial Reporting Standards (IFRS). Detsamma gäller även för exempelvis CPP, och Utland som alla har börjat tillämpa IFRS. Utredningens överväganden och förslag Första till Fjärde AP-fonderna följer inte IFRS utan har utarbetat gemensamma redovisnings- och värderingsprinciper som historiskt baserats på valda delar ur ett äldre regelverk för finansiella företag. Fondernas redovisnings- och värderingsprinciper har dock succesivt delvis anpassat IFRS. Eftersom IFRS är under omfattande omarbet- ning, har anpassningen inriktats mot informationskrav enligt IFRS 7. Mot nu gällande IFRS finns följande större skillnader: Fonderna värderar inte finansiella instrument baserat på köp/sälj kurs utan på marknadsnotering enligt valt index (oftast genom- snittskurs). Transaktionskostnader, såsom courtage, redovisas som en del i anskaffningsvärdet för finansiella instrument som redovisas till verkligt värde via resultatet. Koncernredovisning samt kassaflödesanalys upprättas inte. När det gäller är fondens inställning att det inte finns någon möjlighet för fonden att följa IFRS fullt ut då enligt lag inte har som krav att upprätta någon kon- cernredovisning. Som en konsekvens härav så avgör Sjätte den för varje enskild redovisningsstandard vad som är tillämpligt och därefter bedöma vilka uppgifter som ska presenteras för att en extern läsare ska få en rättvisande bild som årsredo- visningen ska hållas överskådlig. Fonderna anger i respektive årsredovisningar att en fullständig anpassning till IFRS inte skulle ha en väsentlig påverkan på redo- visat resultat och kapital. En tillämpning av IFRS skulle vidare innebära en ökad grad av öppenhet i årsredovisningen. Även AP-fondernas revisorer har bedömt att en tillämpning av IFRS väsentligt inte väsentligt skulle komma att påverka redovisat resultat. Skälen för utredningens förslag Ovan föreslår vi att fondkapitalet ska betraktas som en eller flera fonder som staten avsatt för att kunna fullgöra det statliga åtag- andet att betala ut pension. Den myndighet som administrerar och Utredningens överväganden och förslag förvaltar fonderna förfogar bara över fondkapitalet i den mån lagen medger. Av detta följer att fondernas ställning och utveckling inte är del av myndighetens årsredovisning av den egna verksamheten. Sjunde AP-fonden upprättar en årsredovisning för myn- dighetens verksamhet. För de två fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden upprättas en årsberättelse för vardera fonden. Myndighetens årsredovisning upprättas i enlighet med AP- fondslagens bestämmelser. Fondernas årsberättelse upprättas i enlig- het med god redovisningssed. Genom en hänvisning i 5 kap. 7 omfattas sjunde AP-fonden av bestämmelserna om årsberättelser i lagen (2004:46) om investeringsfonder. Lagen om investerings- fonder kompletteras av föreskrifter (FFFS 2008:11) om investeringsfonder. Föreskrifterna till den del de avser årsberättelsen till stor del anpassade till årsredovisningslagen (1995:1554) och lagen (1995:1559) om årsredovisning i kredit- institut och värdepappersbolag och de internationella regelverk (blanda annat IFRS) som dessa lagar genomför. Avseende den nya myndigheten kan bestämmelserna i fondslagen om redovisning och revison överförs i huvudsak oför- ändrade till den nya lagen. Myndighetens ställning kan liknas vid ett motsvarande fondbolags och därför bör myndighetens redo- visning följa de principer som gäller för dessa om inte det finns skäl att redovisa på annat sätt. Om avvikelse sker bör detta redovisas öppet. För fonderna ska det upprättas en årsberättelse för vardera fonden som ska fogas till myndighetens årsredovisning. Årsberättelsen bör upprättas i enlighet med det principer som gäller för investerings- fonder som de kommer till uttryck i före- skrifter (FFFS 2008:11) om investeringsfonder. Fonderna står dock inte under finansinspektionens tillsyn. Det ska därför inte vara en lagstadgad skyldighet att upprätta årsberättelsen i enlighet med dessa föreskrifter. Det kan vidare finnas skäl att avvika från finansinspektions föreskrifter bland annat eftersom skyddet för fondspararen inte gör sig gällande på samma sätt i detta sammanhang. Om avvikelser sker bör styrelsen emellertid tydligt ange och motivera varför det sker. Av 58 kap. 15 § socialförsäkringsbalken följer att fondernas till- gångar ska redovisas till marknadsvärdet. Utredningens överväganden och förslag 13.12 Verksamhetsansvar, intern styrning och kontroll Utredningens förslag: I lagens ska anges att Pensionsreservs- styrelsens styrelse ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. I ledningens ansvar ingår att beslut om arbetsordning, verk- samhetsplan och årsredovisning. Bestämmelser om intern styrning och kontroll förs till lagen I myndighetens årsredovisning ska ledningen lämna en be- dömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. I lagen ställs krav på att det vid myndigheten ska finnas en internrevision. Myndighetens ledning ska besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen samt åtgärder med an- ledning av internrevisionens iakttagelser och rekommenda- tioner. Internrevisionen ska utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar. Internrevisionen ska bedrivas enligt god sed för intern- revision och internrevisorer. AP-fondernas är statliga myndigheter som bara styrs genom lag. AP-fondslagen har ikraftträdande inte genomgått några förändringar avseende de krav som ställ på myndighetens verksam- hetsansvar, intern styrning och kontroll. I nuvarande lag anges att styrelsen ansvarar för fondens orga- nisation och förvaltningen av fondens medel. När det gäller medelsförvaltningen anges att det ska upprättas en verksamhets- plan som ska bestå av riktlinjer för placeringsverksamheten och utövande av rösträtt i enskilda företag samt en riskhanteringsplan. Regeringen skärpte kraven på intern styr- ning och kontroll hos myndigheter under regeringen genom än- dringar i flera olika författningar, Några av de större förändringarna var en ny internrevisionsförordning (2006:1228) fr.o.m. samt en ny myndighetsförordning (2007:515) och en ny förordning om intern styrning och kontroll (2007:603). Utredningens överväganden och förslag Därefter genomförde även (2009/10 RS:6) mot- svarande förändringar i de lagar som reglerar myndigheternas under verksamhet, bland annat Lagen (2006:999) med eko- nomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och och lagen (1988:1385) om riksbank. AP-fonderna däremot har inte träffats av den skärpning som inträtt för övrig statlig förvaltning i detta hänseende. Utredningen har inte anledning skäl att rikta någon kritik mot fonderna dessa hänseenden. Det saknas dock några bärande skäl till varför den myndighet som sköter förvaltningen av buffertkapitalet ska ha mindre strikta krav i dessa hänseenden än statliga myndig- heter i övrigt. Vidare förutsätter ett genomförande av aktsamhets- principen att det ställs tydligare krav på en tydlig organisation och styrning med en väl genomarbetad och dokumenterad investerings- process. Eftersom den föreslagna myndigheten bara ska regleras i lag ska bestämmelser om ledningens verksamhetsansvar, intern styrning och kontroll samt internrevision finnas i lagen. 13.13 Kompensation för ingående mervärdesskatt Förslag En ny bestämmelse bör föras in i lagen som anger att myndigheten har rätt till kompensation för ingående mervärdes- skatt. Myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt regleras i förordningen (2002:831) om myndigheters rätt till komp- ensation för ingående mervärdesskatt. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen som ingår i den statliga redovis- ningsorganisationen, om inte beslutar annat. I förordningen regleras bland annat att en myndighet har rätt till kompensation för belopp som hänför sig till verksamhet motsvarande ingående skatt enligt mervärdesskattelagen. Myndig- heten har dock inte rätt till kompensation om den ingående skatten omfattas av begränsningar i avdragsrätten enligt vissa bestämmelser i 8 kap. mervärdesskattelagen. Myndigheter under rekvirerade tidigare kompensation för ingående mervärdesskatt i enlighet med särskilt riksdagsbeslut. Utredningens överväganden och förslag återfinns dock en bestämmelse om rätt till komp- ensation i lagen (2006:999) om ekonomiadministrativa bestämmel- ser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . rätt till kompensation framgår av 9 kap. 8 § lagen (1988:1385) om riksbank. Motivet till myndigheternas rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt är bland annat att uppnå konkurrensneutralitet mellan verksamhet i egen regi och annan verksamhet. Ett motiv som anses vara lika starkt för myndigheter under regeringen som såväl riks- dagen (bet 1990/91:FiU20 s. 73) AP-fonderna (även sjunde AP-fonden)lämnande in en gemen- sam ansökan om att de ska omfattas av modellen med kompensa- tion till statliga myndigheter för ingående mervärdesskatt. Regeringen avslog i beslut , dnr Fi2001/3896 AP-fondernas begäran. Regeringen motiverade beslutet som följer: Den grundläggande principen om konkurrensneutralitet i upphandling talar för AP-fondernas begäran. Extern upphandling av mervärdes- skattepliktiga tjänster missgynnas kostnadsmässigt jämfört med intern produktion av motsvarande tjänster. Detta är emellertid ett problem som inte är begränsat till AP-fonderna utan gemensamt för branschen. Till den del finansiella företag verkar inom mervärdesskattebefriade områden representerar ingående mervärdesskatt en kostnad eftersom avdragsrätt inte föreligger (annat än i fråga om mervärdesskatt som hänför sig till någon del av verksamheten som medför skattskyldighet för mervärdesskatt). I dessa fall gynnas intern produktion på bekost- nad av upphandlade tjänster. Så är fallet för omsättning av bank- och försäkringstjänster samt sådan omsättning som utgör värdepappers- handel eller därmed jämförlig verksamhet, exempelvis förvaltning av värdepappersfonder enligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Eftersom ingående mervärdesskatt representerar en kostnad i samtliga dessa fall kan de därmed sammanhängande konkurrensproblemen inte lösas enbart genom förändringar av AP-fondernas villkor. För Sjunde AP-fondens del tillkommer skälet att myndigheter vars verksamhet i huvudsak består av att tillhandahålla tjänster mot avgift i konkurrens med privata företag som bedriver icke mervärdesskatte- pliktig verksamhet inte bör medges rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt. Det skulle strida mot konkurrensneutralitet vid för- säljning till konsumenter eller företag. Sjunde AP-fonden tillhanda- håller fondförvaltning i konkurrens med privata förvaltare av värde- pappersfonder. AP-fonderna är de enda statliga myndigheter som inte om- fattas av förordningen (2002:831) om myndigheters rätt till komp- ensation för ingående mervärdesskatt eller på annat sätt har denna Utredningens överväganden och förslag Det saknas enligt utredningen skäl att särbehandla den myndighet som förvaltar pensionsreservsfonderna i detta avse- ende. Grundläggande för tanken bakom kompensation för ingående mervärdesskatt är bland annat att uppnå konkurrensneutralitet mellan verksamhet i egen regi och annan verksamhet. Det är inte i första hand en fråga om neutralitet i förhållande till likande privat verk- samhet. De skäl som regeringen anförde i sitt beslut förlorar vidare i styrka om man bortser från Sjunde AP-fonden. Den myndighet som administrerar och förvaltar pensionsreservsfonden bör därför kompenseras för ingående på samma sätt som övriga statliga myn- digheter trots att verksamheten inte är anslagsfinansierad. Uppskattningsvis utgör ingående mervärdesskatt en kostnad för AP-fonderna på 20–. Utredningen har inom ramen för utredningsuppdraget inte möjlighet att föreslå någon finansiering för den kostnad som rätten till kompensation innebär för statsbudgeten. innebär ju förslaget att pensions- systemet tillförs medlen till nytta för pensionärerna. Utredningens bedömning: Regeringen bör besluta att myndig- heten får teckna egna kollektivavtal. Eftersom AP-fonderna är statliga myndigheter är lagen (1994:260) om offentlig anställning tillämplig på dem. Detsamma gäller andra delar av den statliga arbetsrätten, exempelvis anställningsför- ordningen (1994:373) och tjänstledighetsförordningen (1984:111). AP-fonderna har dock med hänsyn till sin historiska bakgrund och den speciella verksamhet de bedriver av regeringen givits rätt att teckna egna kollektivavtal (Prop. 1999/2000:46 s. 144, Regeringens beslut , dnr Fi2000/1609) Utredningen finner inte skäl att föreslå någon annan ordning för Pensionsreservsstyrelsen. Regeringen bör således besluta att myndigheten får teckna egna kollektivavtal. Det totala marknadsvärdet av AP-fonderna uppgick till 872 miljar- der kronor vid utgången av . Detta belopp ska fördelas på de tre pensionsreservfonderna. Det beloppsmässiga värdet av till- gångarna bör vara så lika som möjligt från början för att få lika för- utsättningar för framtida utvärderingar av förvaltningen. För att uppdelningen av de befintliga tillgångarna ska bli värde- mässigt rättvis måste tillgångarna värderas till marknadsvärde. Vidare bör uppdelningen göras med syfte att varje fond ska erhålla en, med avseende på sammansättningen av tillgångarna, väldiversi- fierad portfölj av värdepapper utifrån den övergripande placerings- inriktning som fondstyrelsen valt för respektive fond. Det är inte möjligt att lagstiftningsvägen lösa alla frågor som uppdelningen av tillgångarna ger upphov till. Pensionsreserv- styrelsens ledning bör därför få i uppdrag att besluta hur den faktiska uppdelningen av tillgångarna ska gå till. Detta bör ske efter samråd med fondstyrelserna. Genomförandet av den nya organisationen Innan den nya myndigheten tar över administrationen och för- valtningen av pensionsreserven bör myndigheten i princip vara fullt funktionsduglig. Styrelser liksom fondstyrelser med tillhörande verkställande ledningar måste utses . Dessutom behöver en betydande del av personalen finns på plats. Myndigheten ska administrera och förvalta en avsevärd förmögenhetsmassa. Det är där- för av synnerlig vikt att förvaltningen redan från början fungerar inte bara vad avser fondförvaltningen utan även beträffande administrativa rutiner, riskhantering och internkontroll. Arbetet med att bygga upp myndighetens organisation måste bedrivas med hög intensitet. Den nya myndigheten och de nya placeringsreglerna medför så genomgripande förändringar i för- hållande till AP-fondernas nuvarande struktur att de nuvarande fondstyrelserna och deras förvaltningsorganisationer bör avvecklas och den nya myndigheten bör byggas från grunden. Även om det är naturligt att mycket av den kompetens som finns inom AP- fonderna tillvaratas. Pensionsreservsstyrelsens ledning bör ansvara för att bygga upp myndigheten. Någon särskild arbetsgrupp för att ta hand om de organisatoriska frågorna är därmed inte nödvändig. Det får anses ingå i de nuvarande AP-fondernas uppdrag att förbereda genom- förandet av den nya organisationen genom att förvalta fondmedlen på så sätt att övergången underlättas utan att förvaltningens effektivitet åsidosätts. Detta får anses följa av styrelsernas allmänna skyldighet att förvalta anförtrodda medel på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för pensionssystemet. Som framgått ovan innebär förslaget att Första-Fjärde och avvecklas och ersätts av Pensionsreservsstyrelsen. I 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd finns bestämmelser om övergång av verksamhet. Innebörden av bestämmelserna är att om en verksamhet eller en del av en verksamhet går över från en arbets- givare till en annan, går också anställningsavtalen för de arbets- tagare som hör till den överlåtna verksamheten över på den nya arbetsgivaren. För att 6 b § ska vara tillämplig krävs alltså att det har skett ett arbetsgivarbyte. På det statliga området anses att det sker ett arbetsgivarbyte om verksamhet går över från en myndighet till en annan. Syftet med verksamheten i Pensionsreservsstyrelsen kommer att vara oförändrat i förhållande till AP-fonderna. Det kan mot denna bakgrund hävdas att verksamhet går över mellan AP-fonderna och den nya myndigheten. Bemanningen av den nya myndigheten ska därför ske med beaktande av 6 b § i lagen om anställningsskydd. 15Konsekvensanalys av utredningens förslag Enlig direktivet ska effekterna av utredningens förslag analyseras. I detta ingår att analysera och bedöma effekterna på fondernas risk och avkastning i termer av utgående pensioner. Även kostnader och besparingar av att genomföra förslagen ska analyseras. Utredaren ska också analysera och bedöma konsekvenserna på de finansiella marknaderna (aktie-, ränte- och valutamarknaderna) av de förslag som utredningen lämnar. Det innefattar effekter av eventuella förändringar i fondernas ägarroll, i synnerhet på den inhemska marknaden. Om utredningen föreslår en mer direkt styrning av fondernas kostnader ska utredaren analysera och bedöma den förväntade effekten på fondernas resultat samt påverkan på AP-fondernas oberoende i placeringspolitiken. Analysen ska beakta buffertkapitalets förväntade utveckling och om förslagen innebär offentligfinansiella eller samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Analysen av ska också inkludera eventuella konsekvenser för den inhemska riskkapitalförsörjningen om ut- redningen föreslår ändrade placeringsregler inom detta område. Enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska konsekvensutredningen bland annat innefatta en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, alternativ till föreslagen lösning och effekter vid utebliven reglering. Det ska också göras en bedömning av vilka som berörs av regleringen och kostnader förknippade med detta och om det behövs ta speciell hänsyn för tidpunkt för införandet av regleringen. Konsekvensanalys av utredningens förslag Utredningens förslag är att inrätta en ny myndighet som får till uppgift att ta ett helhetsansvar för att administrera pensions- reservsfonden. Förvaltningen av fonden fördelas mellan tre från varandra oberoende fondstyrelser inom myndigheten, i stället för mellan fem självständiga myndigheter som är fallet . Därtill ska nuvarande placeringsregler ersättas med en aktsamhetsprincip där myndigheten ansvarar för att sätta mål för förvaltningen och defini- era acceptabel risknivå för förvaltningen av kapitalet utifrån pensions- systemets finansiella ställning och rådande marknadsförutsättningar. Målet ska fastställas av myndigheten efter samråd med Pensions- myndigheten och fondernas ledning för att uppnå en intresse- gemenskap. Utifrån fastställd riskbudget är det fondernas ansvar att skapa den portfölj som uppnår bästa avkastningen. Det främsta syftet med utredningens förslag är att förbättra styrningen och förutsättningarna för en ändamålsenlig förvaltning av pensionsreservsfonden för att på så sätt uppnå en högre nettoavkast- ning och bidra positivt till finansieringen och stabiliteten i pensions- systemet till nytta för nuvarande och framtida pensionärer. Genom förslaget uppnås också en viss kostnadseffektivisering genom att samla fonderna inom en gemensam myndighet som också har ett samlat ansvar för administrationen Utredningen har även övervägt ett alternativt förslag som bedöms ge större positiva nettoeffekter till nuvarande och framtida pensionärer. Detta förslag och konsekvenser redovisas i bilaga 2. Om utredningens förslag inte antas innebär det att redovisade brister i nuvarande kvarstår, vilket är en onödig kostnad för pensions- systemet i termer av lägre förväntad avkastning efter kostnader och därmed mindre bidrag till finansieringen av pensionssystemet. Kostnaden uppstår på två sätt, dels genom en bibehållen ineffektiv förvaltningsstruktur, dels genom outnyttjad potential i att minska de administrativa kostnaderna om verksamheten samlas i en myn- dighet. Konsekvensanalys av utredningens förslag 15.2Intressenter som berörs av förslaget Utredningen har identifierat grupper av intressenter som berörs av förslaget: Pensionssystemet, dvs. nuvarande och framtida pensionärer. Allmänheten, i form av stärkt förtroende och legitimitet för hela pensionssystemet. Verksamhet och personal inom nuvarande AP-fonder. Stat och regering. Finansmarknaden och dess aktörer. 15.3Pensionssystemet, nuvarande och framtida pensionärer Ett väl fungerande pensionssystem är viktigt för hela samhälls- ekonomin ur flera aspekter. Genom pensionsreformen skapades ett finansiellt uthålligt system som skulle vara självfinansierat och autonomt från statsbudgeten. Detta är dock en sanning med modifikation. I situationer med en svag utveckling av de utgående pensionerna riskeras att individer behöver kompenseras eko- nomiskt för detta, vilket då får hanteras genom åtgärder via stats- budgeten. Ett starkt pensionssystem ligger därför i allas intresse. Kopplat till detta är vikten av legitimiteten för pensionssystemet och därmed förvaltningen av pensionsreserven. Den viktigaste faktorn för ett stabilt pensionssystem, utöver demografiska faktorer, är en väl fungerande arbetsmarknad med hög sysselsättning som bidrar med avgifter till pensionssystemet. I Diagram 15.1 illustreras avgiftsnettot som är skillnaden mellan avgifter betalda in till systemet och pensionsutbetalningar. Ett negativt avgiftsnetto belastar buffertkapitalet och förväntas att urholka delar av eller de kommande trettio åren beroende på vilka antaganden som görs för underliggande faktorer. Perioder när pensionssystemets finansiella ställning är under påfrestning får avkastningen från buffertkapitalet potentiellt större betydelse för om balanseringen ska aktiveras eller inte. Konsekvensanalys av utredningens förslag Utredningen har identifierat flera brister i nuvarande AP-fonds- system som är en kostnad i form av utebliven avkastning för pensionssystemet. Motivet för en särskild avsatt förvaltning i form av ett buffertkapital är att bidra finansiellt och utjämna demo- grafiska svängningar.