sou · H0B348 · 2012-07-16 00:00:00 — I litteratur och domstolspraxis framförs likväl att det bör finnas en skyldighet att genomföra en upphandling enligt i vissa fall, varför upphandlingsreglerna ändå kan komma att inverka på samverkan i form av utbyte av varor och tjänster mellan myndigheter. Det handlar i detta sammanhang om situationen då en myndighet vill handla från en annan formellt sett fristående myndighet. Frågan om under vilka förhållanden två myndigheter som ingår i samma juridiska person är så fristående att upphandling krävs har dock inte klargjorts fullt ut (Se till exempel Kammarrättens i dom i mål nr 139-04). Vägledning kan även tas från avgöranden i upphandlingsärenden. När det gäller upphandling finns även förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som anger att det för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden ska finnas ramavtal eller andra gemensamma avtal som effektiviserar upphandlingarna (2 §). Syftet med den statliga inköpssamordningen är att åstadkomma besparingar för staten genom att reducera myndigheternas administrativa kostnader för upphandling och skapa ekonomiskt mer förmånliga inköpsvillkor. Inköpssamordningen är en form av samverkan över myndighetsgränser där de statliga myndigheterna får stöd i sina inköp genom att upphandlingen av statliga ramavtal inom ett antal utvalda produktområden sköts centralt av en aktör. vilar detta ansvar på Kammarkollegiet. Att skilda personalvillkor myndigheter emellan kan inverka på möjligheterna till samverkan är tydligt avseende Försvarsmaktens samverkan med civila myndigheter. Vid en tillbakablick kan konstateras att Försvarsmaktens möjligheter att använda sig av totalförsvarspliktiga tidigare begränsats av utbildningspliktens omfattning. Utbildningen har i sin tur måst ha betydelse för den tänkta krigsuppgiften. Med Försvarsmaktens nya personalförsörjning med vilande pliktlag i fredstid gäller delvis andra utgångspunkter för användningen av personal till stöd för civil verksamhet. För anställd personal är stöduppgiften beroende av den enskildes anställningsavtal och vanlig arbetsrättslig lagstiftning. (SOU 2001:98, s. 158 f., prop. 2001/02:158, s. 62) En allmän utgångspunkt är att arbetstagaren är skyldig att inom ramen för anställningsavtalet utföra allt arbete som har ett naturligt samband med arbetsgivarens verksamhet och som kan anses falla inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer. (jfr Arbetsdomstolens dom 1929 nr 29). I enlighet med tidigare gäller emellertid för Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet att Försvarsmaktens personal inte får användas för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas (10 § förordning 2002:375 om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet)22. I den utredning som föregick förordningen framförs uppfattningen att bedömningen av risknivån ska utgå från att Försvarsmakten i sin stödverksamhet normalt sett inte ska ha ett större risktagande än den stödsökande myndighetens risknivå vid utförande av uppgiften. Bedömer den stödsökande myndigheten att verksamheten är för farlig för dess personal bör Försvarsmakten således göra samma bedömning. Vidare framförs i samma utredning att det inte heller kan komma ifråga att Försvarsmaktens personal vid dylika uppdrag till stöd för civil verksamhet utsätts för risker som är större än de som accepteras i Försvarsmaktens ordinarie fredstida verksamhet. (SOU 2001:98, s. 159) För stöd enligt stödförordningen gäller även att Försvarsmaktens personal inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda (7 §). En bedömning av de risker som kan uppstå måste således göras i förväg. Skulle det i efterhand visa sig att Försvarsmaktens personal trots allt behöver använda tvång eller våld har den inte några sär- 22 Jmf 6 § i lag (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. skilda befogenheter utöver de som följer indirekt av reglerna om straffrättsliga ansvarsfrihetsgrunder, särskilt nöd och nödvärn. Det föreligger emellertid inte något hinder för att Försvarsmaktens personal medverkar i en insats även om det finns risk för att den som begär stöd, i allmänhet polisen, kommer att bruka tvång eller våld.(prop. 2001/02:158 s. 63) En jämförelse kan göras med den senare tillkomna lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Denna lag innebär att Försvarsmaktens personal i extrema situationer kan sättas in – under polisens ledning – för att använda våld mot enskilda, vilket innebär en vidare tillämpning än ovan. Det är i princip endast anställda och kontraktspersonal som berörs av denna reglering (jmf 6 §), vilket ligger väl i linje med hur Försvarsmaktens verksamhet ser ut . I förarbetena till lagen konstateras att det framstår som både förlegat och osakligt att av principiella skäl åberopa händelserna i som grund för att inte kunna låta Försvarsmakten få kvalificerade uppgifter till stöd för angelägna civila verksamheter, till exempel för dem som Polisen ansvarar för. (SOU 2005:70, s. 15) Sekretess och behandling av personuppgifter Sekretess är ytterligare en faktor som kan inverka på samverkan myndigheter emellan. Enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), 8 kap. 1 § gäller som huvudregel att en uppgift för vilken sekretess gäller inte får röjas varken för enskilda eller för andra myndigheter. OSL innehåller emellertid flera undantag från huvudregeln då regelverket i annat fall skulle riskera att hämma nödvändigt samarbete inom den offentliga förvaltningen (Se 10 kap. 15–28 §§). Som exempel kan en sekretessbelagd uppgift enligt den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL i vissa fall lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Lämnas en sekretessreglerad uppgift ut till en annan myndighet gäller att sekretess för uppgiften gäller hos den mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en sekretessbestämmelse som är direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess (7 kap. 2 §). För de sjöverkande myndigheterna finns även särskilda bestämmelser i med betydelse för samverkan. Enligt 29 kap. 13 a § OSL gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register för samordning av civila behov av sjöövervakning och förmedling av civil sjöinformation (Sjöbasis) för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen är tillämplig hos de myndigheter som har så kallad direktåtkomst till Sjöbasis. Detta innebär att sekretesskyddet endast gäller när uppgifterna finns i databasen och att skyddet inte automatiskt följer med när en myndighet tar ut en uppgift från registret för att använda den i sin egen verksamhet.(prop. 2008/09:152, s. 37) Uppgifterna omfattas i sådana fall i stället av sekretess om de är hänförliga till en sekretessbestämmelse som är direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten i enlighet med (7 kap. 2 §). då den nya kustbevakningsdatalagen (2012:145) och kustbevakningsdataförordningen (2012:146) trädde i kraft kan, till skillnad från tidigare, nu även Försvarsmakten beredas direktåtkomst till Sjöbasis. I 9 § kustbevakningsdataförordningen räknas Försvarsmakten upp som en av de myndigheter som får medges direktåtkomst till personuppgifter som behandlar för att samordna civila behov av sjöövervakning och för att förmedla civil sjöinformation till berörda myndigheter. Vid sidan av ovan nämnda regler finns ytterligare några relevanta exempel på lagstiftning som tar sikte på att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behandling av personuppgifter som kan inverka på samverkan mellan myndigheter. De författningar som i detta sammanhang har betydelse för de sjöverkande myndigheterna är i huvudsak personuppgiftslagen (1998:204), polisdatalagen (2010:361) samt lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst. Av de nordiska länderna är det land som har den mest centraliserade modellen för statens maritima verksamhet. Större delen av statens maritima uppgifter och resurser hanteras av Sövärnet (Marinen) med dess Operativa Kommando (SOK) som en del av det danska försvaret. Förutom mer traditionella militära uppgifter ansvarar SOK bland annat för kustbevakningsfunktioner vilket innebär att inte har någon särskild . Försvarets/Sövärnets uppgifter inkluderar sjöläges- och luftlägesbild, sjöövervakning och hävdande av suveränitet till sjöss, sjö- och flygräddning () inklusive ansvar för JRCC som är en del av Sövärnets Operativa Kommando (SOK), kustbevakningsfunktioner inklusive miljöövervakning och bekämpning av föroreningar till sjöss, isbrytning, vissa sjöfartsfrågor inklusive () och () som i hanteras av . Sövärnets operativa verksamhet är organiserad i följande delar. Först och främst SOK i på som förutom sitt breda ansvar även är den danska flottans huvudkvarter. I SOK ligger ett dygnet-runt-bemannat Operationscenter som inkluderar ledningscentral för både flygvapnet och Sövärnet, JRCC, och . Regionalt finns två maritima övervakningscenter i på och på . Sövärnets fartyg är indelade i två eskadrar som hör hemma i och i Korsör på . Samlokaliserat med eskadrarna finns två operativa logistik- och stödcenter. Därutöver tillkommer ett Grönlandskommando och kommando. Sövärnet disponerar ett stort antal militära och civila fartyg och båtar för de olika uppgifterna. Söfartsstyrelsen hanterar de sjöfartsfrågor som inte ligger under Sövärnet (till exempel , VTS och isbrytning) samt lotsverksamheten och påminner därmed till viss del om svenska ansvar. Mot bakgrund av Sövärnets dominerande roll finns inte samma behov av maritim samverkan och samordning av resurser med andra myndigheter jämfört med till exempel . Dock finns ett samarbete med bland annat Polisen som inte har egna fartyg och båtar och därför använder Sövärnets resurser som plattformar. Vidare finns en rad samarbeten med bland annat Söfartsstyrelsen och i viss mån med Beredskapsstyrelsen som delvis har uppgifter motsvarande de som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i . I är de centrala uppgifterna på det maritima området, såsom sjöräddning, sjöövervakning, miljöräddningstjänst, sjötrafikinformation och infrastruktur, uppdelade på flera myndigheter. Ett framträdande drag i den finska modellen är att tyngdpunkten i betydligt större utsträckning än i den svenska modellen ligger på gränsbevakning, vilket bland annat tar sig uttryck i att man i har en myndighet med gränsbevakning både på land och till sjöss som huvuduppgift. En annan tydlig skillnad är att den finska Försvarsmaktens stödjande roll i förhållande till civil verksamhet är mer framträdande. Marinen ansvarar för och upprättar den gemensamma sjölägesbilden med egen och andra myndigheters information. Marinen koordinerar också samarbetet mellan övervakningsmyndigheterna, skyddar sjötrafiken, övervakar och upprätthåller den territoriella integriteten samt stöder andra myndigheter. Marinen deltar också i oljesaneringsinsatser. Marinens verksamhet är indelad i Marinstaben (Åbo), Marinkommando (Åbo), Marinkommando (, , ), brigad (Raseborg), (), Marinens materielverk (Åbo) samt Marinens forskningsanstalt (Åbo och Esbo). Gränsbevakningsväsendet har ansvar för kustbevakningsfunktioner och för att utföra gränskontroller och gränsövervakning på land och till sjöss samt att bekämpa gränsöverskridande brottslighet (till exempel människosmuggling). Myndigheten utför också förundersökningar vid misstanke om brott vid till exempel fiske- och jaktbrott, sjöfylleri samt naturskyddsbrott. Gränsbevakningsväsendet är huvudansvarigt för – inklusive sjöräddningscentral (MRCC23), bistår tullen, deltar i miljöövervakning och miljöräddningsinsatser, utför trafikövervakning till sjöss, deltar i det nationella försvaret samt stödjer andra myndigheter. (LiVi) bildades och ansvarar för farledshållningen, för underhåll och byggande av farleder samt farledernas säkerhet, sjökartläggning, sjötrafikledning- och styrning samt tryggande av vintersjöfarten. Isbrytarna ägs emellertid av statliga bolaget . ansvarar också för att upprätthålla och utveckla handelssjöfarten och övrig sjöfart. Det finns även ett obligatoriskt rapporteringssystem för fartyg i (GOFREP). Det bygger på ett samarbete mellan , och . GOFREP-centralen är samlokaliserad med Helsingfors sjötrafikinformationscentral. (TraFi) bildades och ansvarar för reglering och övervakning av trafiksystem. Myndigheten utfärdar tillstånd och certifieringar, håller sjöfartsregister, inspekterar och besiktigar fartyg samt utövar tillsyn över lotsningen som hanteras av ett statligt bolag . Den finska modellen för maritim samverkan tar i huvudsak sin utgångspunkt i särskilda föreskrifter om handräckning myndigheter emellan och i avtal mellan berörda myndigheter. Liksom för all samverkan gäller därutöver förvaltningslagstiftningens allmänna regler om samverkan som ramverk. I finns ingen gemensam sjö- och flygräddningscentral (JRCC). Handräckning och övrig lagstiftning När det gäller Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet föreskrivs i den finska lagen om Försvarsmakten att detta är en av Försvarsmaktens tre huvuduppgifter. På det nationella planet kan det handla om två situationer: -handräckning för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, för förhindrande och avbrytande av terroristbrott samt för skyddande av samhället i övrigt, -deltagande i räddningsverksamheten genom att tillhandahålla utrustning, personalresurser och sakkunnigtjänster som behövs i räddningsverksamheten. Försvarsmaktens stöd till polisen vid terroristbrott samt handräckning till gränsbevakningen och handräckning vid bekämpning av oljeskador regleras i särskilda författningar. I sistnämnda författningar finns också generella regler som innefattar handräckning från övriga myndigheter till Gränsbevakningsväsendet samt tydliggöranden av övriga sjöverkande myndigheters ansvar vid bekämpning av oljeskador. Vid bekämpning av oljeskador pekas , Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet direkt ut som bekämpningsmyndigheter med direkt ansvar för att hantera situationen efter den huvudansvariga myndigheten, miljöcentral (SYKE). Generellt gäller för handräckning att den måste begäras av för uppgiften ansvarig myndighet, att såväl den stödsökande som den stödjande myndigheten måste ha stöd i lag för sin förfrågan om stöd respektive givande av stöd, att resurser ej står att finna inom ramen för den stödsökande myndighetens verksamhet och att handräckningen sker under ledning av den ansvariga myndigheten. Då dessa kriterier är uppfyllda kan handräckning inte nekas och vidare ska stödet som utgångspunkt lämnas utan ersättning. Ovan nämnda lagstiftning medför att den lagstadgade samverkan mellan maritima myndigheter i är en naturlig del i den finska modellen för maritim verksamhet. För de finska sjöverkande myndigheterna är ett viktigt komplement till den lagstadgade samverkan det så kallade (Merelliset Toimijat – aktörer). Avtalet har sin bakgrund i ett regeringsbeslut med uttalat syfte att rationalisera samverkan mellan sjöverkande myndigheter rörande sjöövervakning i . Målsättningen var att omorganisera myndigheternas funktioner och verksamhet, förbättra samarbetet myndigheterna emellan, samt skapa ett bestående samarbetsorgan. Detta kom sedermera liksom avtalat att kallas METO. De sjöverkande myndigheter som ingår i samarbetet är Marinen, Gränsbevakningsväsendet, och . Sjöövervakning utgör kärnan i METO-samarbetet och fokus ligger framförallt på koordinering då de berörda myndigheterna har förhållandevis tydligt separerade uppgifter. Koordineringen sker via trilaterala grupper på flera nivåer (nationell, regionalt och lokalt) med årsvis roterande ordförandeskap. Samtliga sjöverkande myndigheter som ingår i METO har sina egna system för informationsinhämtning. Med hjälp av it-systemet Mevat har de sjöverkande myndigheterna en gemensam teknisk samarbetsplattform. Den gemensamma sjölägesbilden skapas via information från mobila och fasta sensorer, mobila och fasta radarinstallationer, radiosystem, ett stort antal webkameror, visuell identifiering via flygplan och fartyg m.m. All information skickas med mail eller radioöverföring till METO data exchange som Marinen administrerar och fördelas sedan direkt till de olika myndigheterna. Någon betydande samverkan kring gemensam logistik och gemensamma hamnar förekommer emellertid inte inom ramen för METO. Det finns dock exempel på samlokalisering. och Gränsbevakningsväsendet är till exempel förlagda till samma byggnad i . När det gäller kostnadsfördelning gäller precis som inom ramen för den lagstadgade samverkan att stöd som lämnas inom ramen för METO är kostnadsfritt. Kostnaderna tas i stället inom myndighetens ordinarie anslagsram. Det förekommer emellertid i vissa fall att kostnader regleras genom jämkning en gång i samband med ordinarie budgetprocess. En pragmatisk ansats som ibland är nödvändig med anledning av att ingen myndighet direkt budgeterar för samverkanskostnaderna. I är ansvarig för . I kombinerar Gränsbevakningsväsendet kustbevakningsrollen med sjöräddningsansvar. I finns det ingen samlad sjö- och flygräddningscentral (JRCC) och sjöräddningscentralen lyder under Gränsbevakningsväsendet. I är ansvarig för miljöräddning medan det i är miljöministeriet som är huvudansvarigt med miljöcentral (SYKE) som operativ ansvarig part. Miljöcentralen uppdrar åt olika myndigheter att hantera miljöincidenter. Oljebekämpningsresurser, i form av fartyg, finns huvudsakligen hos den finska marinen och delfinansieras av miljöministeriet. I får försvaret i fredstid stödja andra myndigheter med våld enbart vid terrorismincidenter. I kan det också röra sig om use of force to break resistance (försvaret har deltagit i till exempel skolskjutningar, kidnappningsfall, kärnkraftsverksdemonstration och razzia mot ). I har man slutligen reglerat den samverkan som går utöver den lagstadgade samverkan genom ett avtal mellan de sjöverkande myndigheterna (METO). Den norska modellen för maritim verksamhet är uppdelad på flera myndigheter och aktörer och vilar på ett brett samförstånd som tar sin utgångspunkt i principen att ingen myndighet har tillräckligt med resurser för att självständigt lösa alla sina uppgifter. Samverkan är med detta synsätt en central beståndsdel i den maritima verksamheten. Generellt sett är maritima resurser och uppgifter mer samlade inom ramen för den norska modellen genom att motsvarighet, , är en del av Sjöförsvaret. Detta gör också att civil-militär samverkan och samordning av resurser är en självklar del i den maritima verksamheten. Den så kallade som inkluderar sjö-, land- och flygräddning är ytterligare ett exempel på en struktur som skiljer sig från hur det svenska systemet är uppbyggt. Sjöförsvaret ansvarar på ett övergripande plan för att upprätthålla norsk suveränitet, norska rättigheter samt andra intressen och värden, där sistnämnda uppgift täcker in såväl fredstida förhållanden och kriser som krig. Det breda uppdraget innefattar bland annat sjöövervakning, myndighetsutövning i begränsad utsträckning och incidenthantering inom ramen för både sjö- och miljöräddning samt frågor av säkerhetspolitisk betydelse. Inom Sjöförsvaret är det Kysteskadren (norska flottan) som ansvarar för upprättande av sjölägesbild, sjöövervakning, territoriell integritet till sjöss samt marin operativ verksamhet i fred, kris och krig. För att bidra till sistnämnda uppgift upprättades en styrka för operativ taktisk ledning som benämns (NoTG) och som är underställd chefen för . Styrkan skräddarsys för behoven i varje enskilt fall och övas efter utvalda scenarier, bland annat scenarier specifikt fokuserade på samverkan med civila myndigheter. har, som en del av Sjöförsvaret, kustbevakningsfunktioner och uppgifter som inkluderar sjö- och miljöräddning. har därtill i samverkan med andra myndigheter till uppgift att svara för fiskerikontroll, säkerställande av att den norska tullagen och lagstiftningen på miljöområdet efterlevs. En viktig skillnad mellan och Kysteskadren är i detta sammanhang att kan ingripa mot enskild, vilket Kysteskadren endast kan i mycket begränsad utsträckning inom ramen för den så kallade bistandsinstruksen (se nedan under Samverkan). En av huvuduppgifter är emellertid, i likhet med övriga försvarets, att hävda norsk suveränitet och norska rättigheter. Den norska så kallade omfattar land-, sjö- och flygräddningstjänsten och sorterar under Justisog politidepartementet. leds av huvudräddningscentralerna, JRCC, i och , vilka i sin tur leds av polismästare. Funktionen kan beskrivas som en samverkansfunktion mellan myndigheter, där principen om cooperative organization, som innebär att alla myndigheter som har resurser måste bidra och tillgängliggöra dessa för SAR-insatser, är en viktig utgångspunkt för verksamheten (gäller även berörda privata aktörer). kallade , har Justisog politidepartementet som huvudman men drivs av norska försvaret med militär personal. Helikoptrarna är av modellen Sea King och beslut om att ersätta dem är under beredning. Ett av de huvudalternativ som beaktas förefaller vara NH90 som det norska försvaret redan beställt för andra ändamål. Norska , som närmast har sin motsvarighet i svenska , har bland annat till uppgift att utveckla farleder och fiskehamnar, trafikledningstjänster, lotstjänster, statlig beredskap mot akut förorening och ISPS (International Ship and ). Verksamheten omfattar den maritima delen i den nationella transportplanen samt myndighets- och förvaltningsuppgifter knutna till lagar och regler för hamnar och farleder. Den breda samverkan som sker mellan de sjöverkande myndigheterna i , inklusive samordning av resurser, är som ovan nämnts i stor utsträckning civil-militär till sin karaktär genom att är en del av Sjöförsvaret. kan genom sin breda uppgiftsflora och sin stödjande roll i förhållande till andra sjöverkande myndigheter som och Tollvesenet betraktas som ett nav i den norska samverkansmodellen. Verksamheten är separerad från Sjöförsvarets verksamhet i övrigt såtillvida att den baseras på en särskild Lov om (kystvaktsloven) samt en egen budgetram inom försvarets totala budget. Genom kystvaktsloven har även en särskild samarbetsstruktur etablerats i det så kallade som ska ge råd i frågor rörande verksamhet. Rådet består av representanter från berörda departement och myndigheter och har bland annat fått en koordinerande och beredande roll inför budgetarbetet, då samtliga berörda myndigheter inom ramen för rådet kan förmedla sina behov av stöd och resurser samt bakomliggande argument för dessa till inför vidare förhandlingar. Stödet från Forsvaret/Sjöförsvaret till polisen regleras särskilt i den så kallade Instruksen om Forsvarets bistand till politiet (bistandsinstruksen).24 I bistandsinstruksen delas stödet in i tre kategorier: -Administrativt bistånd: till exempel transporter och annat administrativt stöd. -Operativt bistånd: till exempel vid olyckor och kriser samt vid hantering av explosivämnen. -Håndhevelsebistand: till exempel gripande av farliga personer när det är nödvändigt för att avvärja närliggande fara för liv och hälsa. Håndhevelse inkluderar myndighetsutövning och är därför, liksom i , begränsat till vissa specifika situationer och myndigheter. Inom ramen för bistandsinstruksen handlar det utöver stöd till polisen vid eftersökning av farliga personer om situationer då väsentliga samhällsintressen står på spel. Vid sidan av bistandsinstruksen regleras försvarets stöd i form av myndighetsutövning i huvudsak i tolloven, politiloven och den tidigare nämnda kystvaktsloven.