sou · H0B343 · 2012-06-27 00:00:00 — I har det uppsökande arbetet ansetts som betydelsefullt men en jämförelsevis blygsam del av konsumentverksamheten ute i kommunerna har lagts på den verksamhetsgrenen. I stället har direktvägledningsverksamheten prioriterats. Utredningens bedömning är att det uppsökande arbetet är ett betydelsefullt och nödvändigt arbete för att nå de konsumenter som inte nås av konsumentstödtjänsterna och vars behov av konsumentstöd inte tillgodoses på annat sätt. Förslagen i kap 10, som syftar till att nå ut till fler konsumenter måste således kompletteras med insatser för att nå de konsumenter som inte själva aktivt söker efter information via internet eller kontaktar direktrådgivningstjänsterna. Orsaken till vissa konsumenters inaktivitet kan bero på en rad faktorer, exempelvis avsaknad av insikt och engagemang eller bristande kunskaper som gör det svårt att hitta eller ta till sig information trots att tillgängligheten har förbättrats. Den kan också bero på att konsumentstödet inte lyckas nå fram till konsumenterna i alla avseenden, trots försök från konsumentens sida. För vissa av dessa konsumenter uppstår det inget problem då deras behov av tillräcklig information i köpprocessen tillgodoses på annat sätt än genom konsumentstödet, exempelvis genom stöd från vänner och familj. För andra konsumenter innebär det bristande engagemanget och/eller den bristande tillgången på konsumentstöd att de är mindre aktiva i sin köpprocess än vad skulle kunna ha varit i fall de känt till vikten av att vara en aktiv konsument eller fått stöd och hjälp med sina frågor i en specifik köpsituation. Det uppsökande arbetet är dessutom nödvändigt för att nå de konsumenter som i vissa situationer inte ser sig ha något behov av konsumentstöd. För dessa konsumenter bör fördelarna med att vara en medveten konsument tydliggöras. Utredningen vill i detta sammanhang också särskilt betona vikten av uppsökande arbete inom det privatekonomiska området för att fånga de konsumentgrupper som riskerar att hamna i en överskuldsättningssituation. Som utredningen har framhållit i kapitel 3 kräver en fungerande marknadsekonomi aktiva konsumenter under hela köpprocessen Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå (alltså både före och efter köp), vilket i förlängningen gagnar hela konsumentkollektivet. Det uppsökande arbetets syfte bör enligt utredningen även fortsättningsvis vara inriktat på att sprida konsumentinformation så att fler konsumenter medvetandegörs om sin möjlighet och nyttan av att vara medvetna i sin köpprocess. Arbetet bör i denna del bedrivas utifrån gemensamma definitioner av målgrupper så att arbetet kan koordineras och samordnas. Angående en gemensam utgångspunkt vid målgruppsindelning av prioriterade grupper, se avsnitt 11.7. 11.2.3Behov av ett effektivare uppsökande arbete Utredningens reflektion är – såsom direktivet också anger – att det förebyggande och uppsökande arbetet har varit bristfälligt i vissa avseenden. En brist är att stödinsatserna har varit olika omfattande i olika kommuner och att en förhållandevis stor andel av kommunerna inte har arbetat förebyggande alls och att den andelen hade ökat jämfört med . Utredningen kan konstatera att statistik ur Konstat visar att konsumentvägledarna i de kommuner som arbetar förebyggande har nått en mängd konsumentgrupper genom sitt arbete. Därutöver har stödinsatser riktade konsumenter genomförts via exempelvis bibliotek, kriminalvårdsanstalter och barnavårdscentraler där konsumentvägledarna har informerat om konsumtion, lån, budget och konsumenträtt. Även andra metoder och informationskanaler har använts (exempelvis arrangemang på mässor och samarbete med media). Antalet personer som nås av stödinsatserna är givetvis en indikator på hur stor spridning som informationen fått men utan tydliga mål och uppföljning är det svårt att bedöma om insatserna varit effektiva när det gäller att synliggöra konsumentstödet eller att skapa ett engagemang eller insikt. Statistik från talar dock för att insatserna generellt sett inte varit tillräckligt framgångsrika med att synliggöra konsumentstödet då konsumenterna alltjämt har en låg kännedom om konsumentstödets existens. Även konsumentbyråernas verksamhet är inte tillräckligt känd, vilket tyder på att metoderna och informationskanalerna med att nå ut med konsumentstödet måste förbättras. Det ovan anförda leder till att konsumentstödet på ett mer effektivt sätt måste kommuniceras, vilket överensstämmer med uppdraget för utredningen. Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå 11.3Information på rätt sätt vid rätt tillfälle Utredningens förslag: Berörda aktörer bör i större utsträckning än identifiera lämpliga situationer för förmedling av information till konsumenten. Enstaka insatser i det uppsökande arbetet bör inriktas på åtgärder som tydliggör för konsumenten att det finns ett konsumentstöd (konsumentstödstjänster) och hur det kan nås. Det finns behov av att berörda aktörer utgår från gemensamma utgångspunkter vid definiering av målgrupper se avsnitt 11.7, samt anpassa val av informationskanaler till de målgrupper som ska nås. En central aspekt när det gäller att nå framgång med att nå ut med konsumentstödet i det uppsökande arbetet är, enligt utredningen, att fånga konsumenten , när mottagligheten för information är som störst. Med andra ord bör det eftersträvas i så stor utsträckning som möjligt att ge information i sådant sammanhang att det får relevans för konsumenten. Det kan ske exempelvis i nära anslutning till själva köpögonblicket, se avsnitt 10.9 angående information vid kassan i butiken eller via s.k. banners på internet. Det finns flera exempel på uppsökande arbete som bedrivs på ett sådant sätt. Ett exempel är kronofogdemyndighetens projekt i samverkan med bl.a. och hyresvärdar eller konsumentvägledares informationsinsatser om barnsäkerhet till nyblivna föräldrar. Det finns även exempel på budget- och skuldrådgivare som arbetar med hyresrådgivning tillsammans med hyresvärdar, socialförvaltning, kronofogdemyndighet och överförmyndarnämnd. Bortsett från de jämförelsevis större projekten som rör privatekonomiska frågor är det även vanligt förekommande att det uppsökande arbetet utgörs av enstaka informationstillfällen för vissa målgrupper. Informationen har då i huvudsak handlat om privatekonomi men även om konsumenträtt i allmänhet. Effekterna av sådana insatser är av naturliga skäl svåra att utvärdera och det är därför oklart om detta arbete leder till en förändring av konsumenternas beteende. Det kan vidare konstateras mot bakgrund av resultatet av undersökningar att det föreligger en utbredd okunskap hos konsumenterna när det gäller deras rättigheter och skyldigheter. Undersökningar visar också på att kännedomen om konsumentrådgivningstjänsterna (den kommunala konsumentvägledningen och konsumentbyråerna) inte är till- Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå räckligt kända hos befolkningen. Det ovan anförda gör att det finns skäl att anta att nuvarande arbetsmetoder och informationskanaler inte har varit tillräckliga. Som utredningen tidigare framhållit kan det bero på att det finns en risk att de konsumenter som inte är engagerade eller mottagliga för information inte heller träffas av informationsinsatserna, då deras passivitet beror på något annat eller något mer än endast okunskap. En beteendeförändring hos dessa konsumenter kan därför kräva ytterligare åtgärder än endast utbildning. Konsumenternas mottaglighet för information kan också vara lägre om inte informationen ges i en situation då konsumenten har direkt användning för upplysningarna, vilket kan vara fallet med ett enstaka utbildningstillfälle i konsumenträtt. Mer ändamålsenligt torde i stället vara att information som ska ske vid enstaka utbildningstillfällen snarare fokuserar på att förmedla att det finns ett konsumentstöd och hur det nås än information om själva innehållet. Detta gäller när upplysningarna sker i en situation där det finns skäl att befara att konsumenten inte är särskilt mottaglig trots att han eller hon har insikt och engagemang i frågan. Det ovan anförda innebär att utredningen föreslår att enstaka insatser i det uppsökande arbetet bör inriktas på åtgärder som tydliggör för konsumenten att det finns ett konsumentstöd (konsumentstödstjänster) och hur det kan nås samt att aktörerna bör utgå från gemensamma utgångspunkter vid definiering av målgrupper, se vidare avsnitt 11.7. Dessutom är det betydelsefullt att väcka mottagarens intresse på ett sätt som är anpassat och relevant för just den specifika målgruppen man vill nå. 11.3.1Anpassa informationskanal efter målgrupp och budskap Det fysiska mötet har självfallet flera fördelar i möjligheten att få åhörare och föreläsare att samspela. har utvecklingen gått mot att en allt större andel av befolkningen kommunicerar regelbundet i sociala medier på internet. Exempelvis har bloggar fått ett stort genomslag, vilket bl.a. visat sig genom att företag utnyttjar kanalen i marknadsföringssammanhang för att nå ut till sina målgrupper. Det går inte att förutse vilken betydelse bloggar eller andra sociala nätverkstjänster (exempelvis Facebook) kommer att ha för att nå olika målgrupper. Det får till följd att det inom Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå ramen för utredningen inte är ändamålsenligt att ge konkreta förslag på hur denna form av informationskanaler eller andra informationskanaler bör användas i det uppsökande arbetet. Utredningen anser emellertid att det är av stor vikt att myndigheter, kommuner och andra aktörer använder ändamålsenliga kanaler i det uppsökande arbetet och det kan finnas anledning att anta att andra vägar än ett fysiskt möte kan vara ett effektivt sätt att nå relevanta målgrupper. 11.4Behovet av uppsökande konsumentverksamhet på lokal nivå Utredningens förslag: ska stödja kommunerna i deras uppsökande verksamhet mot konsumenter. Utredningens bedömning: Det uppsökande arbetet är betydelsefullt. Utredningens förslag i kapitel 10 möjliggör för kommunerna att prioritera det uppsökande arbetet i större utsträckning . 11.4.1Den kommunala konsumentverksamhetens centrala roll har kommunerna svarat för den lokala konsumentverksamheten på frivillig väg. Regeringen och , liksom tidigare konsumentpolitiska utredningar, har tidigare bedömt att det varit kommunerna som borde ansvara för den lokala konsumentverksamheten. Som skäl har bl.a. anförts att den lokala förankringen generellt sett varit den bästa för att nå de konsumenter som behövde hjälp. I kapitel 10 har utredningen gett förslag på hur konsumentstödet ska kanaliseras för att uppnå ett mer likvärdigt och effektivt konsumentstöd som är tillgängligt för samtliga konsumenter i och som även bör leda till att konsumentstödet blir mer känt hos konsumenterna. Utredningen har i nämnda kapitel gjort bedömningen att det fysiska mötet och därmed den lokala förankringen när det gäller direktrådgivning utanför det privatekonomiska området och utanför energi- och klimatrådgivningen av flera skäl inte är lika betydelsefullt som tidigare men att den kommunala vägledningen alltjämt har en central roll för att tillgodose vissa gruppers behov av stöd. Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå När det gäller uppsökande verksamhet anser utredningen däremot att den fysiska närheten spelar en mer betydelsefull roll samt utgör en av flera viktiga kanaler för att nå konsumenter. I detta sammanhang vill utredningen betona att det centrala i det uppsökande arbetet dock nödvändigtvis inte alltid behöver vara det fysiska mötet utan det är närheten till konsumenterna som är det centrala, vilket kan uppnås vid fysiskt möte men även virtuellt. Traditionellt sett har med närhet i detta sammanhang avsetts fysisk närhet till konsumenterna, vilket som tidigare anförts huvudsakligen skett genom direkta möten mellan konsumentgrupper och den kommunala konsumentverksamheten, myndigheter och organisationer. Kommunernas roll när det gäller det uppsökande arbetet är alltjämt mycket relevant genom sin lokala förankring som ger en naturlig närhet till kommuninvånarna, via olika lokalt förankrade kanaler som skolor (bl.a. inom ramen för hem- och konsumentkunskap som undervisningen i grundskola ska omfatta enligt 10 kap. 4 § skollagen (2010:800)), barnavårdscentraler och socialtjänster. utgörs emellertid endast en mindre del av konsumentvägledarnas och budget- och skuldrådgivarnas arbete av förebyggande verksamhet, se avsnitt 4.4.3 och 4.4.6, och många kommuner arbetar inte förebyggande överhuvudtaget. Som tidigare föreslagits bör enstaka insatser i det uppsökande arbetet inriktas på åtgärder som tydliggör för konsumenten att det finns ett konsumentsstöd, hur det kan nås och nyttan av att vara en medveten konsument. Den lokala förankringen är särskilt viktig i detta arbete och den kommunala konsumentvägledarverksamheten bör därför ha en mer central roll än , vilket möjliggörs genom förslagen i kap. 10, då kommunerna får utrymme att omfördela sina resurser, på så sätt att det uppsökande arbetet kan prioriteras i större utsträckning än utan att kommunerna riskerar att deras invånare får ett sämre konsumentstöd. Förslagen i kapitel 10 möjliggör för kommunerna att vara centrala aktörer i det uppsökande arbete som kan planeras efter resultatet av den kartläggning som utredningen föreslår i avsnitt 11.8. Det ovan anförda bör bidra till ett mer likvärdigt konsumentstöd eftersom flera konsumentgrupper kan fångas upp i uppsökande verksamhet. Utredningens förslag innebär dock inte att en fullständig likvärdighet uppnås när det gäller den uppsökande verksamheten eftersom kommunernas verksamhet även fortsättningsvis skiljer sig åt i denna del. Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå 11.4.2Konsumentverket en stödjande funktion Utredningen föreslår vidare att även fortsättningsvis ska stödja kommunerna i deras konsumentverksamhet. Det bör särskilt framgå av instruktionen att stödjande funktion även bör avse kommunernas uppsökande verksamhet mot konsumenter. Ett lämpligt tillvägagångssätt för att stödja kommunerna i det arbetet kan vara att regelbundet informerar kommunerna om de indikationer som kan utläsas av de frågor som inkommer till , vilket utgör ett viktigt underlag i det uppsökande arbetet. Enligt utredningen finns redan en etablerad samarbetsstruktur mellan och flertalet kommuner och det samarbetet bör vidareutvecklas. Genom att tilldelas detta ansvar ökar kraven på nära samverkan med kommunerna i det uppsökande arbetet. I större projekt som involverar flera kommuner bör verka för att aktörerna får inflytande och att samarbetet främjas. Detta kan exempelvis ske genom att det inom projekt tillsätts en styrgrupp där berörda parter ingår. Andra myndigheter som är involverade i projektet har också möjlighet att delta på frivillig basis. Fördelen med utredningens förslag i kap. 10 är att det statistiska underlaget från ärendena i direktvägledningen kommer att ge en mer komplett bild eftersom flera kommuner inte ingår i rapporteringssystemet Konstat. bör kunna utforma metoder som gör att återkommande problem av lokal art uppmärksammas, vilket kan användas bl.a. i tillsynsarbetet men även i det uppsökande arbetet i kommunerna samt hos andra aktörer. bör inom ramen för sin stödjande funktion kunna sprida kunskap om pågående projekt av uppsökande karaktär, både på nationell och på lokal nivå, så att fler kommuner kan arbeta på liknande sätt och dra nytta av varandras erfarenheter. Sådan information bör även vidareförmedlas till andra myndigheter inom ramen för samverkan som framgår av 6 § förordning (2009:607) med instruktion för . Det ovan sagda innebär att kompetensen i kommunerna kvarstår på konsumentområdet men att förslaget i kap. 10 ger utrymme Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå till att en mindre del av arbetstiden behöver läggas på vägledning. En viss del av konsumentvägledarnas arbetstid har gått till att bistå med marknadskontroller och annat arbete inom tillsynsområdet. Det saknas uppgift om i vilken utsträckning sådant arbete genomförs men utredningens bedömning är att förslagen inte leder till en försämring när det gäller kommunernas möjlighet att bistå i det avseendet. 11.5Behov av samverkan och koordinering av det uppsökande arbetet Utredningens förslag: Det uppsökande arbetet behöver planeras och koordineras enligt en övergripande metod och i större utsträckning ske i samverkan mellan relevanta myndigheter, konsumentbyråer, kommuner och det civila samhällets organisationer. Kommunerna har en central roll i det uppsökande arbetet. Det saknas behov av en författningsreglerad myndighetssamverkan rörande uppsökande verksamhet inom ramen för konsumentstödet. För att det uppsökande arbetet ska kunnas bedrivas effektivt och ändamålsenligt krävs god planering, vilket bl.a. innefattar en målformulering och om möjligt även utvärderingsverktyg som kan användas i uppföljningsskedet. Det finns brister i vissa delar av det uppsökande arbetet på dessa punkter. Det bidrar till att det är svårt att kunna göra kostnadseffektiva avvägningar om vilka insatser och målgrupper som resurserna bör läggas på. Det är också problematiskt att utvärdera om insatserna har gett något resultat. Enligt utredningen bör projekt inom ramen för konsumentstödet i större utsträckning än föregås av förstudier med kartläggning av konsumenters beteenden och behov som sedan kan ligga till grund för målgruppsindelning, metodutveckling samt val av lämpliga informationskanaler. En sådan arbetsmetod har använts bl.a. av i sitt samarbete med hyresvärdar. Det projektet har lett till goda resultat. Utredningens anser att det är av vikt att relevanta aktörer i sitt uppsökande arbete samverkar i större utsträckning, både lokalt och nationellt så att onödigt dubbelarbete undviks. Samverkan och koordinering skapar även förutsättningar för att insatser förstärker Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå varandra, vilket borde leda till ökad effektivitet och ändamålsenlighet. Exempelvis kan förstudier av ovan angivet slag användas på ett effektivt sätt av fler aktörer. Ett ökat samarbete mellan fler aktörer ökar även möjligheten till att identifiera systemfel som gör att konsumenter hamnar mellan olika regelsystem. Expertgruppen har som exempel på en sådan situation angett personer som på grund av sin skuldsituation inte har möjlighet att betala sina räkningar via internetbank utan tvingas betala en avgift för varje räkning som ska betalas. Utredningen föreslår vidare att nedanstående arbetsmetod bör tjäna som utgångspunkt i det uppsökande arbetet. Klargöra vilka sektorer eller val som anses relevanta att fokusera på när det gäller att påverka engagemang och insikt hos konsumenterna. Klargöra det bakomliggande problemet och upprätta tydliga och helst mätbara mål. Öka kännedomen om olika målgruppers beteenden i köpprocessen. Upprättande av best practice (nya projekt prövas i pilotprojekt). Utvärdera effektivitet och måluppfyllelse. En tydlig ansvarsfördelning mellan berörda aktörer. En förutsättning för att det uppsökande arbetet ska vara ändamålsenligt är att det även fortsättningsvis bedrivs inom den kommunala konsumentvägledarverksamheten. Utredningens förslag i kapitel 4 möjliggör för kommunerna att förbättra servicen till sina kommuninvånare genom att ökade resurser kan läggas på den uppsökande verksamheten utan att tillgången till direktvägledning försämras. Utredningen har föreslagit att stödjande funktion mot kommunerna tydliggörs på så sätt att det framgår att det ska avse kommunernas uppsökande verksamhet. finns det ett väl utvecklat informationsutbyte mellan och kommunerna när det gäller ärendestatistik, utbildningsmaterial etc. och det samarbetet bör fortsätta och utvecklas. Av stor vikt är att , som komplement till nuvarande ansvar för kompetensutveckling och stöd till uppsökande verksamheter, kan bidra till fortsatt metodutveckling inom området. Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå tätare samverkan mellan myndigheter, kommuner och yrkesverksamma i kommunerna behöver grundas på nya gemensamma strategier och metoder som syftar till att ge ett varaktigt stöd för särskilt utsatta grupper. Enligt utredningen har kommunerna en central och självklar funktion när det gäller det uppsökande arbetet genom sin lokala förankring och närhet till konsumenterna. Kommunerna bör i det arbetet i högre utsträckning än utnyttja naturliga kanaler för att komma i kontakt med olika konsumentgrupper, via exempelvis eller via kommunala introduktionsprogram till nyanlända flyktingar. Vilka myndigheter som kan komma att beröras i det uppsökande arbetet beror naturligtvis av projektets art och inriktning, vilket kan komma att förändras . Mot denna bakgrund anser utredningen att den mest ändamålsenliga myndighetssamverkan uppnås genom att de myndigheter som ska delta själva får bestämma verksamhetens innehåll och utformning. I de fall projekten ska drivas på de områden där konsumentbyråerna verka bör dessa i så stor utsträckning som möjligt beredas möjlighet att delta. 11.5.1Samverkan med konsumentföreningar, konsumentorganisationer och andra aktörer som står nära konsumenterna Konsumenter har till utredningen betonat att de fristående organisationerna med sin bredd bör kunna utgöra en brygga mellan konsumentstödet och de konsumenter som av olika skäl inte är mottagliga för det stöd som erbjuds. Utredningen ser fördelar med att det uppsökande arbetet sker i samverkan mellan myndigheter och aktörer som står nära konsumenterna, eftersom det skapar direktkanaler till olika målgrupper. Sådan samverkan sker . Som exempel kan nämnas projektet där flera myndigheter är inblandade, se kapitel 5. Ett annat exempel är hyresrådgivning som bedrivs av budget- och skuldrådgivare i ett antal kommuner i samarbete med socialförvaltning, hyresvärdar kronofogdemyndighet, och överförmyndarnämnd. Samverkan bör även övervägas med ideella organisationer och föreningar på konsumentområdet eller fackföreningar, som i sin ordinarie verksamhet står nära konsumenter. Sådana organisationer eller föreningar torde även besitta en god kunskap om medlemmarnas behov av konsumentfrågor med hän- Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå syn till hur sammansättningen av medlemmarna ser ut med hänsyn till medlemmarnas ålder, utbildning etc. Informationen kan vara användbar i arbetet med att hitta lämpliga metoder för att nå ut med konsumentstödet. Utredningen föreslår därför att berörda aktörer bör ta till vara och utnyttja möjligheterna till samarbete med det civila samhällets organisationer. 11.6Behov av en gemensam utgångspunkt vid definiering av målgrupper Utredningens bedömning: En gemensam utgångspunkt vid definiering av målgrupper bör se ut enligt följande. En konsument är i en sårbar situation när han eller hon har lätt att lida skada i köpprocessen. Risken för att lida skada beror på marknadens karaktär, produktens kvalitéer, transaktionens art, personliga egenskaper eller personliga förhållanden som inverkar negativt på möjligheten för konsumenten att göra ett val eller att gå vidare med ett klagomål. Risken för att konsumenten lider skada kan även bero på en kombination av marknadens karaktär och de personliga förhållandena. En konsument är i en utsatt situation när han eller hon mer bestående befinner sig i en sådan livssituation och/eller har bestående personliga egenskaper som inverkar negativt i köpprocessen. En person befinner sig i en utsatt situation när han eller hon gång på gång lider skada i sin konsumtion eller känner en lägre tillfredsställelse med sin konsumtion.