sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — Utredningen anser inte att det finns skäl att ändra regleringen i dessa avseenden. En ansökan får dock inte prövas om det är uppenbart att frågan saknar betydelse för sökanden. 9.5Ett förtydligat ansvar att efterforska fornlämningsförekomst Förslag: Det förtydligas hur den enskilde kan fullgöra sitt ansvar att ta reda på om en fornlämning berörs av ett arbetsföretag. Av kulturminneslagen ska därför framgå att den enskilde bör efterforska fornlämningsförekomst genom information från eller . Det ska även framgå att det finns en direkt skyldighet att underrätta sig om fornlämningsförekomst när det gäller platser med redan kända fornlämningar eller områden med tät fornlämningsförekomst. Av 2 kap. 10 § första stycket kulturminneslagen framgår att den som avser att uppföra en byggnad eller en anläggning eller genomföra ett annat arbetsföretag bör ta reda på om någon fornlämning kan beröras av företaget och i så fall samråda med . Om en fornlämning påträffas under arbetet ska arbetet enligt 10 § andra stycket avbrytas och anmälan göras till . I specialmotiveringen till bestämmelsen (prop. 1987/88:104 s. 77) anges att efterforskandet inte omfattar att finna fram okända fornlämningar. Vidare framgår av propositionen (s. 81) att med okänd fornlämning avses fornlämningar som har varit okända såväl för antikvariska myndigheter som för allmänheten på orten. Som exempel på fall då en företagare under alla omständigheter bör närmare efterforska förekomsten av fornlämningar framhålls i motiven (s. 77) det fall att en fornlämning finns redovisad på den ekonomiska kartan nära det område där arbetsföretaget ska utföras. Den ekonomiska kartan framställs inte längre utan har, avseende uppgifter om fornlämningar, ersatts av det digitala fornminnesinformationssystemet FMIS. Det är ur FMIS som motsvarande uppgifter om fornlämningsförekomst kan hämtas. I propositionen (s. 78) nämns vidare att den ekonomiska kartan av olika skäl kan vara ofullständig och att åtgärder för att ta reda på om en fornlämning berörs av företaget därför alltid bör ske om -platsen ligger inom ett område med täta fornlämningsförekomster som finns redovisat i ett planeringsunderlag från , eller , -platsen för arbetsföretaget ligger inom ett område som av kommunen utpekas som ett område med täta fornlämningsförekomster, eller -fornlämningar i anslutning till platsen för arbetsföretaget kan anses vara allmänt kända i bygden. Under vissa omständigheter föreligger således skyldighet att efterforska förekomst av fornlämningar. Utredningen anser att lagen inte särskilt väl återger de situationer som enligt lagmotiven medför skyldighet att efterforska fornlämningsförekomst i samband med arbetsföretag. Inte heller framgår hur skyldigheten fullgörs. Utifrån innehållet i nuvarande bestämmelse kan det upplevas som oklart vilka åtgärder som krävs av den enskilde och när dessa krav uppkommer. Utredningen anser att det är centralt för fornlämningsskyddet att den enskildes skyldigheter är tydligt angivna i lagen. Det behöver därför göras ett förtydligande av vad ansvaret innebär. Det bör först och främst framgå att kravet på den som genomför ett arbetsföretag avser de situationer när platsen för arbetsföretaget ligger i närheten av en fornlämning, eller då det rör sig om en plats som är belägen inom ett område med tät fornlämningsförekomst. Kravet på efterforskande bör således omfatta inte endast de situationer då fornlämningen är utmärkt på den exakta platsen för arbetsföretaget. och ska tillhandahålla den information som företagaren behöver för att informera sig om fornlämningsförekomst. Detta bör framgå av bestämmelsen. Informationen ska kunna hämtas antingen via direktkontakt med myndigheten eller via offentliga och allmänt tillgängliga uppgifter. Sådan information inhämtas genom den enskildes kontakt med eller via FMIS. Denna ordning ska alltjämt gälla. Utredningen anser alltså inte att det bör ankomma på den enskilde företagaren att informera sig om fornlämningar som nämnda myndigheter saknar kunskap om men som kan anses vara allmänt kända i bygden. Ett sådant krav är såväl otydligt som otidsenligt. Det kan inte förutsättas att en exploatör eller brukare av mark har sådan nära anknytning till ifrågavarande plats att denne har lokalkännedom alternativt förutsättningar att skaffa sådan kunskap. Föreslagna åtgärder är särskilt motiverade utifrån den osäkerhet som markägare känner kring hur långt det straffrättsliga ansvaret sträcker sig i samband med genomförande av olika arbetsföretag. Om en fornlämning påträffas under grävning eller annat arbete ska enligt 11 § andra stycket arbetet avbrytas till den del fornlämningen berörs och den som leder arbetet ska anmäla förhållandet till . Utredningen anser att bestämmelsen är central för fornlämningsregleringen och att den ska finnas kvar i sin nuvarande lydelse. Utredningen vill dock peka på att det av effektivitetsskäl är väsentligt att vid anmälan om en påträffad fornlämning agerar för bedömning av vidare åtgärder. En sådan hantering är högst väsentlig för att ge fornlämningsskyddet acceptans och för den enskildes vilja att ta ansvar för kulturmiljön. Förslag: Regleringen om uppdragsarkeologi i 2 kap. kulturminneslagen förtydligas så att uttrycken särskild utredning ersätts av arkeologisk utredning och att särskild undersökning ersätts av arkeologisk slutundersökning. Uttrycket arkeologisk förundersökning behålls i lagen. Något som många upplever svårbegripligt är de olika skedena inom uppdragsarkeologin. Att det kan behövas flera undersökningar och i vilken ordning dessa ska göras är för många förvirrande. Särskild utredning aktualiseras i samband med exploatering av större markområden och syftar till att ta reda på om en fornlämning berörs av ett arbetsföretag. kan som villkor för tillstånd ställa skäliga krav på att en särskild undersökning ska göras för att bl.a. dokumentera fornlämningen. Vidare kan inför prövningen av en ansökan om tillstånd besluta om en arkeologisk förundersökning av fornlämningen, om det behövs för att få ett tillfredsställande underlag för prövningen eller för att bedöma behovet av att ställa krav på särskild undersökning. Med syfte att förtydliga olika uppdragsarkeologiska åtgärder föreslår utredningen att begreppet särskild utredning i 2 kap 11 § ersätts av arkeologisk utredning samt att begreppet särskild undersökning i 13 § ersätts av arkeologisk slutundersökning. Detta synes enligt vad utredningen kunnat erfara överensstämma med i branschen etablerade begrepp. Begreppet arkeologisk förundersökning i nuvarande 13 § korresponderar med föreslagna begrepp och bör behållas. Förslag: Hundraårsgränsen för fornfynd, som när de hittas inte påträffas i eller vid en fornlämning eller har samband med denna (s.k. lösfynd), ersätts med ett krav på att föremålet ska kunna antas vara från tiden . Enligt nuvarande 2 kap. 3 § kulturminneslagen är fornfynd föremål som saknar ägare när de hittas och som påträffas antingen i eller vid en fornlämning och har samband med denna eller under andra omständigheter och i det fallet kan antas vara gamla. Då det är ett föremål som har samband med en fornlämning (3 § 1) så tillfaller föremålet staten enligt 4 § första stycket. I det andra fallet (3 § 2) rör det sig om s.k. lösfynd och då kan föremålet under vissa omständigheter tillfalla upphittaren enligt 4 § andra stycket. Utredningen föreslår i kapitel 8 att varaktigt övergivna lämningar som kan antas ha tillkommit ska bedömas som fornlämningar. Därtill föreslås att även varaktigt övergivna lämningar efter gravskick ska definieras som fornlämningar, liksom skeppsvrak från tiden och vissa naturbildningar. Vidare lämnar utredningen ett förslag om att lämningar i det enskilda fallet ska kunna fornlämningsförklaras av . Ett sådant beslut medför att lämningen i fråga omfattas av samma reglering som övriga av lagen definierade fornlämningar. Detta innebär att när en lämning definieras som fornlämning enligt utredningens förslag omfattas de föremål som saknar ägare och hittas i eller vid fornlämningen och har samband med denna av nämnd reglering om statens rätt till fornfynd. Alltså gäller detta även för föremål som påträffas vid en lämning som fornlämningsförklarats enligt nämnt förslag. Med anledning av förslaget om att införa en ny definition av fornlämningar finns det av främst tydlighetsskäl anledning att överväga en ändring också av regleringen kring s.k. lösfynd. När det gäller sådana föremål som påträffas under andra omständigheter dvs. inte i eller vid en fornlämning, definieras föremålet i nuvarande lagstiftning som fornfynd om det kan antas att det är gammalt. Utredningen anser att då det gäller sådana fynd bör tidsgränsen vara densamma som för fornlämningsskyddet enligt utredningens förslag avseende 2 § första stycket 1. Detta innebär att avgränsningen för vad som enligt nuvarande 3 § 2 kan vara att bedöma som fornfynd flyttas bakåt i tiden, från att omfatta föremål som kan antas vara gamla till föremål från tiden . Att gränsen flyttas bakåt i tiden medför troligen att färre fynd kommer att omfattas av de särskilda regler som gäller för hembudsskyldigheten i nuvarande 4 §. 10 Bruk av metallsökare Utredningen ska lämna förslag till sådana förändringar av bestämmelserna om metallsökare i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) som behöver vidtas till följd av Europeiska kommissionens motiverade yttrande av i överträdelseärende 2008/4191. Utgångspunkten för uppdraget är att det generella förbudet mot användning av metallsökare ska modifieras och att de svenska bestämmelserna om metallsökare ska stå i överensstämmelse med , som bestämmelserna ska vara förenliga med de kulturpolitiska målen. Utredningen ska bland annat beakta regeringens svar till Europeiska kommissionen, regeringens uppdrag till (Ku2011/148/KA), till ny reglering om användning av metallsökare i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (Ku2011/778/KA) samt de remissvar som kommit in till om denna rapport. 10.1.1Bakgrunden till utredningens uppdrag Förbud mot att använda metallsökare I finns ett generellt förbud mot att använda metallsökare. Bakgrunden till förbudet är de plundringar som ägde rum , särskilt på . Vissa myndigheter är undantagna från förbudet. Enskilda kan få dispens hos . har i ett s.k. motiverat yttrande hävdat att förbudet mot användningen av metallsökare i inte är nödvändigt eller proportionerligt för att skydda fornminnena i . Kommissionen menar därför att förbudet strider mot den fria rörligheten för varor eftersom det begränsar den fria rörligheten inom Europeiska unionen för metallsökare som lagligen tillverkas och/eller saluförs i andra medlemsstater (artiklarna 34 och 36 i EUF-fördraget). Regeringens svar på det motiverade yttrandet I sitt svar till gav regeringen en utförlig bild av de särskilda omständigheter som motiverat det generella förbudet och som innebär att det finns ett starkt behov av en reglering av metallsökare även framöver. Den hänvisade i sitt svar till kommissionen att bakgrunden till förbudet var de systematiska och omfattande plundringar av fornminnen som hade ägt rum och medfört irreparabla skador. Regeringen anförde vidare att det var svårt att peka ut något område i landet som inte skulle vara begärligt för plundrare samt tillade att kombinationen av en ovanligt rik förekomst av orörda och välbevarade fornlämningar och allemansrätten, som ger var och en rätt att vistas i princip överallt i naturen, gör att det krävs stränga regler för att på ett relevant och rationellt sätt kunna skydda landets arkeologiska och historiska skatter. Regeringen hänvisade vidare till vissa förarbetsuttalanden till kulturminneslagen och anförde att länsstyrelserna har en generös inställning till att ge tillstånd till att använda metallsökare samt att möjligheterna att få dispens är stora. Vidare påtalades att den svenska regleringen inte heller är unik i sin ambition att skydda fornlämningar. Andra medlemsstater har en liknande skyddslagstiftning. Regeringen ansåg dock att det kunde finnas skäl att ifrågasätta om det nuvarande generella förbudet mot användningen av metallsökare var helt ändamålsenligt och var därför beredd att på nytt ompröva omfattningen och utformningen av detta. Avsikten var enligt regeringen att lagändringar skulle kunna träda i kraft senast . Mot denna bakgrund fick i uppdrag att skyndsamt utreda en alternativ reglering. Inriktningen skulle enligt regeringen i första hand vara att förbjuda användandet av metallsökare på och invid fornlämningar samt vid sökandet efter arkeologiska föremål. I särskilt utsatta regioner, t.ex. och , kunde generella förbud övervägas även fortsättningsvis. Den allmänna utgångspunkten för uppdraget var att det generella förbudet skulle modifieras och att det svenska regelverket skulle vara förenligt med unionsrätten. redovisade sitt uppdrag i rapporten till ny reglering om användning av metallsökare i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. föreslog två alternativa lösningar, som båda bedömdes vara förenliga med . Den första lösningen innebar att ett licensieringssystem skulle införas – en s.k. metallsökarlicens. Den andra lösningen innebar att det skulle bli fritt att leta efter annat än fornfynd. Enligt båda förslagen skulle det alltjämt vara förbjudet att använda metallsökare på och . Förslaget om metallsökarlicens innebar att det skulle införas en möjlighet att ansöka om en metallsökarlicens hos . Den som hade en sådan licens skulle få leta efter fornfynd inom länet. Licensen skulle enligt förslaget gälla , med möjlighet till förlängning. För att kunna få en metallsökarlicens skulle krävas att sökanden genom en särskild metallsökarutbildning hade förvärvat grundläggande kunskaper om arkeologi och de regler som gäller för fornfynd. Om ett fornfynd påträffades vid sökning måste letandet på platsen avbrytas, fyndet dokumenteras och tas om hand samt förhållandet anmälas till myndigheterna. Den som har en licens skulle inte ha rätt till inlösen och hittelön för fynd. De sammanlagda effekterna av ett licensförfarande förväntades ge positiv effekt avseende behoven av att bevara, använda och utveckla kulturarvet samt för att utveckla metoder och öka kunskaper om kulturarvet. Det andra förslaget innebar att det skulle bli tillåtet att använda metallsökare för att leta annat än fornfynd. förordade den första lösningen, dvs. införandet av ett licensförfarande. Denna lösning bedömdes enligt myndigheten ge den bästa balansen mellan möjligheter till ökat användande av metallsökare och bevarandet, användandet och utvecklingen av kulturarvet. 68 remissinstanser har kommit in med yttranden. har sammanställt svaren i promemorian Remissammanställning av till ny reglering om användningen av metallsökare i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (Ku2011/778/KA). För en detaljerad redovisning av inkomna synpunkter hänvisas till remissammanställningen och de enskilda yttrandena. har fått ett blandat mottagande. Av de remissinstanser som närmare anger sin inställning är en majoritet kritiska till förslagen. Exempelvis är en majoritet av länsstyrelserna kritiska till rapporten och anser att förslagen innehåller sådana brister att rapporten inte kan ligga till grund för ändrad lagstiftning. Förslagen som presenteras är enligt länsstyrelserna dåligt underbyggda och följderna inte tillräckligt analyserade. Bestämmelser om metallsökare infördes i fornminneslagen 1985. Det infördes då ett förbud mot att utan särskilt tillstånd medföra metallsökare på fornlämningar. Avseende infördes ett generellt förbud mot att använda metallsökare. När kulturminneslagen infördes var det endast fråga om redaktionella ändringar i bestämmelserna om metallsökare. infördes ett förbud mot att använda metallsökare inom och kommuner i län. skärptes kulturminneslagen när det gällde användningen och medförandet av metallsökare. Syftet var att möta den tilltagande plundringen av fornminnen. Metallsökartekniken hade också utvecklats. Förbudet att använda metallsökare kom att utvidgas till att omfatta hela landet. Detta ansågs nödvändigt med hänsyn till svårigheterna att dels avgränsa vissa områden av landet som särskilt skyddsvärda med hänsyn till fornminnesbeståndet, dels peka ut något särskilt område i landet som inte skulle vara begärligt för plundrare. Med hänsyn till behovet av att värna fornlämningar och fornfynd fick intresset att använda metallsökare för hobbybruk stå tillbaka. Detta motiverades huvudsakligen av att en för stor allmän användning av metallsökare skulle göra det svårt för myndigheterna att ingripa mot den användning som hotar kulturarvet. 10.2.2Fakta om metallsökare och dess användning En översikt av marknaden i visar enligt effekter av ökad metallsökaranvändning – underlag till återrapportering (Ku 2011/148/KA) att det finns en mängd olika typer av metallsökare, konstruerade för olika ändamål, varav de flesta för yrkesbruk – för att leta annat än fornfynd. Det nämns vidare att det även finns typer av metallsökare som är lämpliga för att leta fornfynd med och att metallsökare tillhandahålls på många försäljningsställen och på internet. anger vidare att det saknas data eller underlag för hur stor den totala marknaden för metallsökare är, och inte heller för hur stor den skulle kunna bli vid en förändring av lagstiftningen. 10.2.3Möjligheterna att medge dispens från det generella förbudet Kulturminneslagen är en skyddslagstiftning vars syfte är att bevara delar av kulturarvet, däribland fornminnen. Som nämnts innehåller nuvarande 2 kap. 18 § ett generellt förbud mot att använda metallsökare. är det tillåtet både att inneha och att, med vissa begränsningar, medföra sådan sökare. Från användarförbudet finns vissa i lagen angivna undantag. Dessa gäller samt medförande och användande för sökning efter annat än fornfynd i militär verksamhet och i myndigheters verksamhet (2 kap. 19 §). Även andra än som med tillstånd utför arkeologiska undersökningar av fornlämningar får medföra och använda metallsökare (2 kap. 20 § första Slutligen får tillstånd att medföra och använda metallsökare lämnas även i andra fall, om skäl därtill föreligger (2 kap. 20 § andra stycket). Vilka situationer som åsyftas framgår inte av lagtexten. I förarbetena till den nu gällande regleringen av metallsökare (prop. 1990/91:123 s. 15) anförde departementschefen att bör vara relativt restriktiv med att ge tillstånd till att använda metallsökare, både beträffande fall där yrkesmässiga behov åberopas och i andra fall. Vidare angavs att bedömningen bör grundas bl.a. på vilka arkeologiska intressen som finns inom det område som tillstånd söks för. Som exempel på när dispens bör kunna ges nämns seriösa mineralprospektörer. Främst anges de yrkesmässiga prospektörerna, såsom de stora gruvbolagen och prospekteringsbolag som arbetar för deras räkning. Vidare sägs att dispens bör kunna medges personer i den grupp som deltar i den av samhället organiserade s.k. mineraljakten. Utöver dessa nämns även personer som önskar göra begränsade undersökningar i samarbete med de arkeologiska organen. Slutligen anges att en jordbrukare kan ges dispens för att använda metallsökare på egen mark om det finns ett rimligt skäl till en sådan användning. Departementschefen påpekade att genom att den legala användningen inskränktes genom förslaget skulle hobbybruk av metallsökare inte längre vara tillåtet. 1990/91:KrU30 s. 6 ff.) tillstyrkte regeringens lagförslag i denna del (2 kap. 19 och 20 §§). Utskottet framhöll bl.a. att det framkommit att metallsökare har en mer omfattande yrkesmässig användning än exemplifieringen i propositionen utvisar och anförde bl.a. följande. De inskränkningar som det generella användningsförbudet innebär för användningen av metallsökare bör inte göras mer ingripande än som erfordras för att uppnå syftet med förbudet. Undantag bör därför utan onödig restriktivitet kunna medges såväl för yrkesmässigt bruk som för utövande av fritidsintressen. Utskottet ansåg därvid att tillstånd skulle kunna medges dels företag och organisationer med behov av metallsökare i sin verksamhet, dels för fritidsändamål avseende i första hand undersökningar i samarbete med de arkeologiska myndigheterna. Utskottet tillade att man heller inte ville utesluta att också andra fall kan förekomma där ett tillstånd ter sig motiverat. anförde också att ett tillstånd kräver att det med fog kan förutsättas att sökandens förhållanden och övriga omständigheter ger betryggande garantier mot missbruk. Utskottets uttalanden godkändes av (rskr 1990/91:294). har i allmänna råd (1993:3) till bestämmelserna i kapitel 2 behandlat tillståndsgivningen. När det gäller fritidsbruk av metallsökare bör enligt de allmänna råden bedömningen grundas på vilka arkeologiska skyddsintressen som föreligger inom ett område som tillstånd söks för. Vidare anförs att tillstånd kan lämnas olika föreningar i speciella syften. Enligt har tillstånd även lämnats för att leta efter borttappade föremål, såsom en vigselring där ansökningsområdet varit litet. Be- träffande ansökningar om hobbyletning anförs att de ofta har som syfte att leta efter s.k. sentida föremål och ofta avser flera avgränsade områden och flera personer, samt att sådana ansökningar ställer stora krav på bl.a. den antikvariska bedömningen och avgränsningen av områden. Nuvarande praxis och tillämpning Det saknas vägledande avgöranden från angående undantag från det generella förbudet mot användning av metallsökare. 2009 publicerade beslut enligt 2–4 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. En utvärdering av domar –2008. Av rapporten framgår att hade 16 överklaganden skett till länsrätten avseende beslut i fråga om tillstånd att använda metallsökare. Tre av dessa överklagades vidare till kammarrätten. En majoritet av överklagandena gjordes av privatpersoner som hade ansökt om tillstånd att få använda metallsökare för att söka efter borttappade föremål inom vissa angivna områden, främst badstränder och platser för konserter och marknader. De faktorer som främst beaktades av vid tillståndsprövning var enligt rapporten närhet till fornlämningar, fornlämningsområden eller att området som sådant är beläget i ett fornlämningsrikt område där man kan misstänka att det finns fornlämningar. I anslutning till att redovisade sitt regeringsuppdrag i rapporten till ny reglering om ny användning av metallsökare i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. presenterades underlaget för återrapporteringen i rapporten effekter av ökad metallsökaranvändning. Av denna framgår följande. Det totala antalet beslut hos länsstyrelserna avseende ansökningar om tillstånd till att använda metallsökare har ökat något över åren. –2008 meddelades ca 150–200 beslut . 2010 meddelades 225 beslut av länsstyrelserna och av dessa innebar 28 beslut avslag på ansökningen. Jämfört 2005–2009 avslogs en större andel ansökningar 2010 (). Andelen avslag låg mellan . Både tillstånd och avslag kan ges i samma beslut när man ansökt om tillstånd i flera områden. Antalet beslut som innebar både tillstånd och avslag ökade . De åren fick av ansökningarna beslut som innebar både tillstånd och avslag. –2008 var denna andel 8–. Statistiken visar också att antalet tillståndsansökningar för hobbybruk ökade jämfört med från 89 till 114 ärenden. Dessa utgör således den enskilt största gruppen av ansökningar. Samtliga som sökte för hobbybruk var privatpersoner och man sökte i allmänhet för att gå på badstränder, campingplatser och festplatser samt, mera sällan, i tomtmark och skogsmark. Andelen som sökt tillstånd för sökning efter mineraler/meteoriter har legat relativt (ca 33–36 ärenden ). Det ändamålet dominerar i norra . Antalet sökanden för yrkesmässig användning dvs. ansökningar från företag, myndigheter, kommuner, m.fl. uppgick till 13 och 2010 till 29. I dessa fall var avsikten med ansökan att söka cisterner, ledningar och kablar i samband med marksaneringar eller att söka gränsmarkeringar, ammunition och taggtråd inom militära områden eller markeringar för gravar på kyrkogårdar.