sou · GZB309 · 2012-01-01 00:00:00 — 2005/06:322. 16Riksrevisionen (2011) Statens stöd till studieförbunden, 2011:12. 17Dnr 53, 2010, 052. 18Folkbildningsrådet (2012), Ett system som alla kan leva med – delrapport 1 i utvärderingen av nya bidragsmodeller till studieförbund och folkhögskolor, utvärderar No 1 2012. 19Ibid, s. 86–97. Statens stöd och styrning ett stärkt inflytande över . Detta eftersom en distansering från folkbildningen och ett stärkande av rådets myndighetsuppgifter kan medföra andra typer av problem, av det slag som en gång föranledde inrättandet av rådet och avskiljandet av folkbildningen från staten. Problemen kan möjligen anses utgöra det pris de inblandade får vara beredda att betala för den förvaltningspolitiska originaliteten att vara både myndighet och medlemsföreträdare, på gränsen mellan stat och civilsamhälle. fördelar till landets studieförbund och folkhögskolor. Det nuvarande fördelningssystemet trädde i kraft , efter beslut av 2010, och ersatte det system som tidigare gällt –2011. I det följande beskrivs kort hur bidragen fördelas inom respektive folkbildningsverksamhet, samt vilka kriterier som används för att bevilja statsbidrag. 3.3.1Statligt stöd till studieförbunden Det finns 10 studieförbund som uppbär statsbidrag för folkbildning genom Folkbildningsrådet.20 fördelades till studieförbunden, vilket utgör lite drygt hälften av det samlade statsbidraget till folkbildningen. Statsbidraget till studieförbunden är indelat i ett grundbidrag och ett rörligt bidrag. av statsbidraget fördelas som ett grundbidrag, som ligger fast och beräknas utifrån ett genomsnitt av de totala utbetalade verksamhetsbidragen . Syftet med grundbidraget är att ge studieförbunden stabila förutsättningar för sitt arbete . Utöver grundbidraget fördelas även ett rörligt bidrag om , vilket i sin tur består av ett förstärkningsbidrag och ett verksamhetsrelaterat bidrag. Det verksamhetsrelaterade bidraget syftar till att underlätta anpassningar av studieförbundens verksamhet efter omvärldsförändringar, som kan medföra såväl ökade som minskade verksamhetsvolymer. Fördelningen av statsbidrag till studieförbunden har 20 Därtill kommer , som beviljas bidrag från folkbildningsanslaget, men ej från . Statens stöd och styrning kritiserats för att i allt för stor utsträckning premiera redan genomfört arbete, vilket anses gynna stora studieförbund på bekostnad av mindre, nyare förbund.21 kriterier för beviljande av statsbidrag till studieförbunden innefattar bland annat studieförbundens ansvar för och roll som anordnare av folkbildningsverksamhet. Ett annat kriterium gäller bidragets användning och avgränsning, där det bland annat anges att utbildningar som utförs på uppdrag av någon annan för en avgränsad målgrupp, och/eller som bygger på någon form av obligatorium för deltagarna, inte omfattas av statsbidraget. Detta eftersom villkor av det slaget inte överensstämmer med målet om den fria och frivilliga folkbildningen.22 Det kan noteras att kriterier för att fördela statsbidrag till studieförbunden inte utgår från de fyra syftena för anslaget för stöd till folkbildningen. Detta har ifrågasatts tidigare, av bland andra : har vid sin granskning inte hittat några kvalitativa kriterier av det slag efterlyst i det system som används för att fördela statsbidraget. Grundbidraget till studieförbunden bygger på hur mycket statsbidrag som betalats ut och verksamhetsbidraget är baserat på verksamhetens volym. De kriterier som har angivit för att få statsbidrag rör framför allt verksamhetens form. Det enda kriterium som mer direkt rör verksamhetens innehåll är den restriktion som anger att spel, lek och idrott inte berättigar till statsbidrag. Enligt bedömning är detta dock inte ett kvalitativt kriterium som anknyter till statens syften med statsbidraget.23 Utredningen återkommer till denna fråga i betänkandets kapitel 5. 3.3.2Statligt stöd till folkhögskolor Det finns 150 folkhögskolor i landet som beviljats statsbidrag för folkbildning genom . uppgick statsbidraget till folkhögskolor till nära , vilket utgör knappt hälften av det samlade statsbidraget till folkbildningen. 21Riksrevisionen (2011) Statens stöd till studieförbunden, rapport 2011:12. 22Folkbildningsrådet (2012) Statsbidrag till studieförbund . Kriterier och fördelningsprinciper. 23Riksrevisionen (2011) Statens stöd till studieförbunden, rapport 2011:12, s. 41. Statens stöd och styrning villkor och kriterier för att bevilja statsbidrag till folkbildningsverksamhet vid folkhögskolor omfattar bland annat grundvillkor om att folkhögskolorna ska erbjuda olika lärandeformer, att de ska ha tydliga former för studerandeinflytande och en tydlig ordning för hantering av studeranderättsliga frågor. Vidare ska varje folkhögskola lämna in en beskrivning av sitt systematiska kvalitetsarbete och resultatet av detta. Den statsbidragsberättigade verksamheten innefattar bland annat långa och korta högskolekurser, kulturprogram och öppen folkbildning, det vill säga folkhögskoleverksamhet som anordnas i mindre reglerade former än kurser. Denna verksamhet omfattas sammantaget av ett volymbidrag, som tilldelas varje folkhögskola, och baseras på det antal deltagarveckor som varje folkhögskola planerar att genomföra. Ingångsvärdet för volymbidraget varierar mellan folkhögskolorna och är historiskt betingat. Utöver volymbidraget fördelas ett basbidrag som är avsett att täcka kostnader för administration och liknande, och som utgår med samma summa () till varje folkhögskola. Därutöver fördelas ett förstärkningsbidrag till folkhögskolor som anordnar utbildning och/eller annan verksamhet för deltagare med funktionsnedsättning. Slutligen beviljas även ett så kallat utvecklings- och profileringsbidrag om till varje folkhögskola, vilket syftar till att bistå folkhögskolorna i deras ideologiska profilering och folkrörelseanknytning.24 I likhet med vad som är fallet för studieförbunden utgår inte kriterier för att bevilja statsbidrag till folkhögskolorna från de syften som beslutat om för stöd till folkbildningen för folkhögskolorna. I det följande beskrivs kortfattat de viktigare justeringar och förändringar som har gjorts inom fördelningssystem sedan det inrättades 1991. Fördelningssystemet är och har varit omdiskuterat bland folkbildningens aktörer. Eftersom anslagets storlek inte förändrats i någon större utsträckning har kritik förts fram om att ökade anslag till ett studieförbund eller till folkhögskolor innebär minskade anslag till andra aktörer inom folkbildningen. 24 (2011) Statsbidrag till folkhögskolor 2012. Kriterier och fördelningsprinciper. Statens stöd och styrning låsningar mellan förbunden, vilket försvårar arbetet med att genomföra förändringar i fördelningssystemet. Trots detta har emellertid fördelningssystem genomgått ett antal förändringar sedan folkbildningen omorganiserades och upprättades . fördelningssystem till studieförbunden har vid de olika justeringarna varannan gång fått ett ökat grundbidrag, och varannan gång ett minskat grundbidrag. Detta kan sägas illustrera svårigheten att inrätta ett fördelningssystem som samtliga parter inom studieförbunden är nöjda med.25 Regeringen förespråkade i folkbildningspropositionen 2006 att ett systematiskt kvalitetsarbete behöver utvecklas på alla nivåer inom folkbildningen. Man framhöll att kvalitativa kriterier behöver tillföras de modeller för fördelning av statsbidrag som tillämpas på olika nivåer inom folkbildningen.26 I samma folkbildningsproposition nämnde regeringen även exempel på kvalitativa kriterier som kunde vara intressanta att analysera. Utöver de syften och verksamhetsområden som gäller för statsbidraget för stöd till folkbildningen framhålls som ett exempel att verksamheten genomsyras av en ideologisk profil, vilket tillför en dimension till folkbildningen som det formella utbildningsväsendet saknar. Att folkbildning bedrivs i hela landet lyfts fram som ytterligare ett kriterium.27 beslutade att en beredningsgrupp skulle tillsättas, med syftet att göra en översyn av den rådande modellen för fördelning av bidrag till studieförbund och folkhögskolor, samt föreslå ett nytt fördelningssystem som ska gälla . Bakgrunden till översynen av bidragssystemen var att man från rådets sida ville inkludera de skrivningar från regeringen som antogs i samband med folkbildningspropositionen 2006, där de nu gällande syftena och verksamhetsområdena för folkbildningen anges.28 Beredningsgruppen valde emellertid att inte inkludera kvalitativa indikatorer för bidragsfördelningen, eftersom man bedömde att detta inte skulle vara genomförbart.29 lyfte i sin granskning av studieförbunden på nytt fram avsaknaden av kvalitativa kriterier i Folkbildnings- 25Riksrevisionen (2011) Statens stöd till studieförbunden, 2011:12, s. 40. 2005/06:192, Lära, växa, förändra s. 47. 2005/06:192, Lära, växa, förändra s. 49. 28Folkbildningsrådet (2012), Ett system som alla kan leva med – delrapport 1 i utvärderingen av nya bidragsmodeller till studieförbund och folkhögskolor, utvärderar No 1 2012. 29Riksrevisionen (2011) Statens stöd till studieförbunden, 2011:12, s. 39. Statens stöd och styrning rådets bidragsfördelning, och påpekade att det rådande systemet ger studieförbunden incitament att producera stora verksamhetsvolymer till så låga kostnader som möjligt. Revisionen påpekade att det faktum att fördelningen av statsbidraget inte tar hänsyn till om verksamheten uppfyller statens syften medför en risk för snedvridning och även en risk för att viss verksamhet inte kommer till stånd.30 Regeringen anger dock i sin skrivelse till med anledning av att Regeringen ser ingen anledning att frångå den nuvarande roll- och ansvarsfördelningen genom att styra hur ska fördela statsbidraget. Regeringen kommer dock att fortsätta att hålla sig informerad i frågan och överväga om kvalitetsaspekten i riktlinjer avseende användningen av anslaget till folkbildningen ytterligare bör betonas.31 I en intern utvärdering konstateras att det föreslagna bidragssystemet inte innehåller några kvalitativa element av det slag som efterfrågats av regeringen eftersom studieförbunden inte önskar att kvalitetsfrågorna ska blandas samman med fördelningen av statsbidraget. Genom att staten inte har drivit på vidare i frågan har inte incitamenten varit tillräckligt starka för att förändra systemet i riktning mot mer kvalitativa kriterier.32 Avslutningsvis kan det noteras att folkbildningen även mottar bidrag från landets kommuner och landsting. En aspekt som framkommit under utredningsarbetets gång är att de kommunala kriterierna för stöd till studieförbunden är mer preciserade än de statliga, vilket medför att de kan bli mer styrande för verksamheten än det statliga stödet. framhåller i sin granskning av studieförbunden att en majoritet av landets kommuner () önskar att studieförbunden ska anordna aktiviteter för barn, medan det statliga stödet tydligt avser verksamhet för vuxna och ungdomar.33 Utvecklingen kan ses som en process som pågått , då de kommunala bidragen till folkbildningen i större utsträckning började ifrågasättas. Det försämrade ekonomiska läget utgjorde ett viktigt skäl till att många kommuner fick prioritera hårdare bland 30Ibid, s. 42. 2011/12:6, om statens stöd till studieförbunden. 32Folkbildningsrådet (2012), Ett system som alla kan leva med – delrapport 1 i utvärderingen av nya bidragsmodeller till studieförbund och folkhögskolor, utvärderar No 1 2012. 33Riksrevisionen (2011) Statens stöd till studieförbunden, 2011:12. Statens stöd och styrning de verksamheter som man fördelade bidrag till. Att dagens politiker inte primärt har en utbildningsbakgrund från folkbildningen har också förts fram som en förklaring till att de kommunala bidragen till folkbildningen på flera håll minskat och kommit att ifrågasättas.34 Folkbildningen har i flera kommuner kommit att betraktas som en fritidsverksamhet bland många andra, och det har därmed inte längre framstått som självklart att stödja den i samma utsträckning som . 3.4Synpunkter som framkommit på fördelningen av statligt stöd till studieförbund Under utredningsarbetets gång har det vid upprepade tillfällen framkommit synpunkter på fördelning av statligt stöd till studieförbunden. Några motsvarande synpunkter har inte väckts av folkhögskolorna. Studieförbundens främsta invändning tycks vara att bidragssystemet har en konserverande effekt, eftersom det utgår från den verksamhet som förbunden har bedrivit , enligt vad som beskrivits ovan. Det argument som har använts för fördelningssystem är att det är trygghetsskapande. [g]enom grundbidraget ges studieförbunden stabila arbetsförutsättningar för långsiktiga satsningar där varje studieförbunds profil och ideologiska särart kan tydliggöras.35 Ett argument som framförts mot det nuvarande fördelningssystemet är att det gynnar de stora förbunden på bekostnad av de små, och förhindrar mindre och yngre förbund från att växa och utöka sin verksamhet.36 Systemet medför att den ersättning som betalas ut för antalet genomförda studietimmar varierar mellan olika studieförbund, med följden att små förbund har mindre att vinna på att utöka sin verksamhet. Denna problematik har lyfts fram , utan att några mer genomgripande förändringar har gjorts. Bland annat anförde den senaste statliga utvärderingen SUFO 2, följande: 34Sveriges kommuner och landsting (2007) Kommunerna och studieförbunden, s. 24. 35Folkbildningsrådet (2012) Statsbidrag till studieförbund – kriterier och fördelningsprinciper, s. 7. 36Se till exempel (2011) Statens stöd till studieförbunden, 2011:12, s. 37–38. Statens stöd och styrning Beträffande studieförbunden visar vår genomgång att bidragstilldelningen inte kan sägas ha följt verksamhetsutvecklingen. Bidragsmodellen har en inbyggd seghet som gör att studieförbund med växtkraft och med en verksamhet som ligger väl i linje med målen för statsbidraget (prop. 1990/91) fått stå tillbaka till förmån för verksamheter som planat ut eller gått tillbaka. Vi är medvetna om att det behövs en grundtrygghet i systemet så att en kortvarig nedgång för ett förbund inte behöver innebära en betydande minskning av statsbidraget, men den eftersläpning som vår analys visar kan inte anses tillfredsställande.37 Även påpekar skevheter i bidragstilldelningen till studieförbunden i sin granskning . Utöver de nackdelar som ett fördelningssystem innebär för små och nyare studieförbund pekar man på att ersättningen för studietimmar varierar mellan olika förbund: Stora skillnader mellan studieförbunden har konstaterats när det gäller statsbidrag . Dessa skillnader beror inte på att studieförbunden genomför verksamhet som bedömer ha olika kvalitet eller kräver mer ekonomiska resurser utan på att en stor del av bidraget baseras på tidigare års bidrag. Det innebär att förutsättningarna för att bedriva folkbildningsverksamhet skiljer sig åt trots att fördelningssystemet framför allt bygger på kvantitativa och inte kvalitativa parametrar.38 I anslutning till citatet ovan kan noteras att det studieförbund som får mest ersättning för sina studietimmar får mer än det som får minst.39 En annan synpunkt som förts fram till är att den administrativa överbyggnaden är stor inom studieförbunden.40 Kraven från gäller med lika villkor för alla studieförbund, och mindre studieförbund anser sig inte ha resurser att motsvara den administration som finns upprättad inom de stora studieförbunden. Krav på en omfattande administration medför även att andelen medel som kan avsättas till folkbildningsverksamhet blir mindre. Ytterligare en återkommande synpunkt är att inte utgår från statens syften med stödet till folkbildningen. Eftersom folkbildningen är självstyrande genom skulle det kunna hävdas att det ankommer på folkbildningen 37SOU 2004:20, s. 100. 38Riksrevisionen (2011), Statens stöd till studieförbunden, Rapport 2011:12, s. 43. 39Ibid, s. 34. 40Minnesanteckningar från möte , E-postmeddelande . Statens stöd och styrning själv att lösa problemet. försvårar dubbla roller, som varande både myndighet och ideell förening, i vissa lägen dess möjlighet att utföra sitt myndighetsuppdrag på ett effektivt och handlingskraftigt sätt. När meningsmotsättningar uppstår mellan rådets egna medlemmar får svårt att agera, vilket är en uppfattning som görs gällande av flera av varandra oberoende bedömare.41 Förutom de synpunkter som ovan redovisats gällande fördelningen av statsbidrag till studieförbunden kan även fördelningen mellan studieförbund och folkhögskolor diskuteras. Utifrån den samhällsekonomiska studie som låtit genomföra, och vars resultat sammanfattades i betänkandets kapitel 2, kan det ifrågasättas om bidragsfördelningen mellan folkhögskolor och studieförbund även framgent ska vara uppdelad så att den ena hälften av statsbidraget avsätts till folkhögskolor medan den andra hälften går till studieförbunden. Om man istället anlägger ett perspektiv inriktat mot grad av samhällsnytta, skulle det kunna hävdas att folkhögskolorna har en större andel deltagare med lägre utbildningsnivå än studieförbunden. Härigenom skulle folkhögskolorna kunna ha större förutsättningar att motverka utbildningsklyftor och bidra till att fler personer blir behöriga till att söka sig till högre utbildning eller till arbete. Utifrån detta bidragssyfte framstår inte en mekanisk hälften/hälften-fördelning som skälig. 2005/06:192, s. 53; (2011), Statens stöd till studieförbunden, 2011:12, s. 64. Se även (2012), Ett system som alla kan leva med – delrapport 1 i utvärderingen av nya bidragsmodeller till studieförbund och folkhögskolor, utvärderar No 1 2012. 4 Utvärdering av folkbildningen Utvärdering har kommit att utgöra ett allt viktigare inslag i styrningen och reformeringen av den offentliga sektorn, i såväl som i andra länder. Vissa bedömare menar att fenomenet är så utbrett att det finns fog för att tala om ett utvärderingssamhälle, eller vad som på engelska beskrivs som audit society. En viktig delförklaring till denna utveckling står att finna i den ändrade inriktning som har skett inom statsförvaltningen , då man stegvis övergått från regelstyrning till målstyrning. Istället för att inrikta styrningen av förvaltningen mot regler och procedurer har man eftersträvat att formulera övergripande mål för verksamheten. Utvärdering har sedan kommit att få en viktig roll för att studera om resultaten av offentlig verksamhet överensstämmer med de mål som ställts upp för densamma. har även det samhällsekonomiska läget bidragit till stärkta krav på resurseffektivitet inom offentlig verksamhet. Statsvetaren har omnämnt utvecklingen som utvärderingsböljan1, medan statsvetaren använder sig av begreppet utvärderingsmonstret för att illustrera det allmänna tryck som råder på utvärdering. Enligt utgör utbildningsområdet ett av de politikområden där om ständig granskning är särskilt tydlig.2 Tre drivkrafter har lyfts fram för att förklara utvecklingen mot ett allt större inslag av utvärdering; dels framväxten av inom offentlig verksamhet, med inspiration hämtad från näringslivet och med inslag som resultatstyrning, konkurrensutsättning och utkontraktering; dels de ökade krav som ställs på kostnadseffektivitet inom offentlig sektor, och dels kritiken av den 1Statskontoret 2011: Fristående utvärderingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend?, s. 23, . 2Lindgren, (2006): Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn, s. 20, : . representativa demokratins alltför långa avstånd mellan väljare och producenter av offentliga tjänster.3 var tidigt ute, även internationellt, inom området utvärdering. Från att inledningsvis främst ha utgjort en akademisk företeelse spred sig utvärdering sedan snabbt till offentlig förvaltning. Tidsandan av utvärderingar präglar den offentliga sektorn som helhet, men börjar också göra sig gällande inom annan verksamhet som uppbär stöd från offentliga medel, såsom ideella organisationer och folkrörelser. 4.1Vad är utvärdering? I takt med att utvärdering kommit att bli allt mer utbrett väcks frågan om hur utvärdering mer specifikt kan förstås och definieras. Definitioner av begreppet utvärdering är i regel relativt likartade, men med varierande tonvikt fäst till olika delar av utvärderingsprocessen. Utvärdering definieras av som noggrann bedömning i efterhand av utfall, slutprestationer, förvaltning och beslutsinnehåll samt organisering av offentlig verksamhet, vilken tänkes spela en roll i praktiska beslutssituationer.4 Tonvikten i Vedungs definition ligger därmed på utvärdering som underlag och vägledning för kommande beslut. , som bland annat har utvärderat verksamhet inom folkbildningen, definierar utvärdering som aktiviteter vilka på ett eller annat sätt går ut på att kritiskt granska en företeelse genom att samla information om den på ett systematiskt sätt och göra någon form av jämförelse eller bedömning.5 I definition läggs därmed en större tonvikt på genomförandet av en utvärdering, medan Statskontoret definierar utvärdering som en systematiskt genomförd undersökning för att få fram tillförlitliga och användbara resultat om värdet eller förtjänsterna av en given aktivitet i ett givet sammanhang.6 3Statskontoret 2011: Fristående utvärderingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend?, s. 23, . 4Vedung, (2009): Utvärdering i politik och förvaltning, s. 22, : . 5Lindgren, (2006): Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn, s. 9. Utvärdering kan handla både om pågående och avslutad verksamhet, men ska vara systematisk till sin karaktär. Med detta menas att man inom utvärdering ska använda sig av vetenskapliga metoder för att införskaffa och systematisera data, liksom för att redovisa kunskap om sitt objekt.7 Centralt för utvärdering är även det värderande inslaget, vilket framgår av de definitioner som återgivits ovan. Utvärdering skiljer sig därmed från exempelvis uppföljning, genom att utvärdering värderar utfallet av den studerade verksamheten, medan uppföljning syftar till att samla in data och föra statistik, men inte relatera dessa till några värderingskriterier. bör det framhållas att gränsen mellan utvärdering och uppföljning inte är helt entydig. Kvalificerad uppföljning kan exempelvis låna drag av utvärdering, och innehålla värderande inslag även om uppföljning vanligtvis inte syftar till värdering. Det huvudsakliga syftet med utvärdering kan vara antingen kontrollerande eller främjande. Utvärderingar som genomförs i kontrollsyfte kan handla om att undersöka huruvida en viss lag eller föreskrift har följts, eller om en specifik verksamhet har uppnått de mål som ställts upp för den. Utvärderingar som genomförs i ett främjande syfte avser däremot att förbättra den granskade verksamheten, genom att analysera en viss verksamhet och förslå åtgärder för att komma till rätta med eventuella brister. Ytterligare ett syfte med att utvärdera kan vara en önskan om att utveckla grundkunskap inom ett område, vilket också kan vara en slags biprodukt till kontrollerande och främjande utvärderingar.8 Samtliga myndigheter i ansvarar, enligt förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, för att följa upp sin verksamhet. Bland annat ska myndigheterna i sina årsredovisningar redovisa hur resultaten av deras verksamhet förhåller sig till de mål som formulerats av regeringen i respektive myndighets instruktion och regleringsbrev. Därigenom innehåller även årsredovisningarna ett värderade inslag. Inom ramen för sin resultatredovisning ska exempelvis myndigheten redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekom- 6Statskontoret 2011: Fristående utvärderingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend?, s. 12, . 7Lindgren, (2009), Effekter och evidens. En metautvärdering inom folkbildningsområdet, s. 13. mande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut.9 Hur utvärdering av offentlig verksamhet är organiserad varierar dock åtskilligt, vilket beskrivs närmare i det följande.