sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod.20 I författningskommentaren tillade regeringen: Det andra fallet avser det fall att fullmäktige önskar förändra nämndorganisationen. Detta fall har en nära koppling till bestämmelsen i 6 kap. 13 § där det sägs att fullmäktige bestämmer mandattiden för andra nämnder än styrelsen.21 Att omorganisationsfallet anges ha en nära koppling till 6 kap. 13 § kan ses som en indikation om att det är friheten att, med hjälp av möjligheten att bestämma nämndernas mandattider, avskaffa och bilda nämnder som avses. Med denna tolkning kan bestämmelsen inte omfatta styrelsen, eftersom denna har fasta mandattider som inte kan ändras av fullmäktige. I vissa fall kan skillnaden mellan den avskaffade nämnden och den nybildade vara mycket liten. Enbart ett namnbyte kan kanske inte godtas som en förändring av organisationen i bestämmelsens mening. Vidare kan man fråga sig om endast en minskning av antalet ledamöter i en nämnd är en sådan förändring som gör att nämndledamöternas uppdrag kan återkallas i anslutning till en omorganisation. Frågan har behandlats i ett avgörande från Kammarrätten i Göteborg.22 Länsrätten konstaterade i målet att vägledning saknades i lagstiftning och praxis och utgick därför från ordalydelsen i den aktuella bestämmelsen. Rätten fann att det räckte med att kommunfullmäktige kommit fram till att det skulle ske en förändring av en sådan skulle kunna genomföras, även om förändringen endast bestått i en minskning av antalet ledamöter. Länsrätten ansåg att beslutet inte hade varit olagligt enligt kommunallagen och avslog överklagandet. Kammarrätten fastställde sedan länsrättens dom. Två särskilda ledamöter var dock skiljaktiga och ansåg att beslutet skulle upphävas. De särskilda ledamöterna uttalade bl.a. att avsikten med bestämmelsen torde vara att ge möjlighet för en kommun att bemästra en ändrad politisk situation eller att vidta åtgärder för att effektivisera en kommuns verksamhet och anpassa organisationen till nya förutsättningar. De ansåg vidare att en förändring av antalet förtroendevalda inte ensam räckte som en 1993/94:188 s. 46. 1993/94:188 s. 95. 22Kammarrätten i dom i mål nr 6167-09. Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser förändring av nämndorganisationen; en sådan minskning ansågs endast ha en marginell betydelse för verksamheten. Enligt 6 kap. 15 § kommunallagen ska fullmäktige, för den tid som fullmäktige bestämmer, välja en ordförande och en eller två vice ordföranden bland nämndens ledamöter. Av 16 § framgår att fullmäktige ska meddela föreskrifter om vem som ska fullgöra ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordförande kan tjänstgöra. Presidievalet förutsätts ske efter valet av nämndens ledamöter. En ordförande måste alltid vara ledamot av nämnden. Ersättare kan därför inte väljas till ordförande.23 Ett nämndpresidium är kommunalrättsligt sett inte något kommunalt organ och kan bl.a. därför inte heller väljas proportionellt. Nämndpresidierna måste i stället väljas enligt den vanliga majoritetsvalsmetoden.24 Bestämmelserna gäller såväl styrelsen som andra nämnder. Det är upp till fullmäktige att bestämma för vilken tid presidieposterna ska väljas. väljs ordförandena som nämnden, men det är också möjligt att nämnden väljs , medan ordförandena väljs . Ett system med årliga ordförandeval kan underlätta majoritetsskiften och tillämpas också i praktiken. I exempelvis är det enbart och landstingsråden som väljs för hela mandatperioden medan nämndledamöterna i övrigt väljs i taget. Om en ordförande upphör att vara valbar förfaller också ordförandeskapet automatiskt. Däremot kan en ordförande som vill bli befriad från ordförandeskapet kvarstå som ledamot i nämnden. Om en ordförande avgår bör fullmäktige möjligt välja en ny ordförande för återstoden av mandatperioden. Återstår endast en liten del av mandatperioden är detta inte nödvändigt. I en sådan situation kan vice ordföranden rycka in. Om vice ordföranden tillhör ett annat politiskt parti än den politiska majoriteten kan den politiska balansen rubbas på grund av ordförandens avgång. För att undvika detta står då valet mellan nyval av ordförande eller, om det finns uttryckliga regler om 23Dalman m.fl., Kommunallagen, Med kommentarer och praxis, femte uppl. 2011 s. 416. 24Dalman m.fl., Kommunallagen, Med kommentarer och praxis, femte uppl. 2011 s. 386. Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser detta i nämndens reglemente, att en ersättare utses för ordföranden bland nämndens ledamöter. vice ordföranden kan inte automatiskt ta över ordförandeskapet. Det är bara möjligt för förste vice ordföranden.25 8.8 Förändringar av nämndernas presidier vid uppkomsten av nya politiska majoriteter När nya majoriteter bildas på grund av att ett eller flera partier lämnar en tidigare majoritet för att ingå i en ny, är det inte ovanligt att fullmäktiges sammansättning redan återspeglas i alla nämnder och styrelser. För att få genomslag för sin politik vill dock den nya majoriteten i regel även tillsätta ordförandeposterna. Enligt uppgifter från Kommuner och Landsting, SKL, har det blivit allt vanligare i kommuner och landsting med otraditionella majoriteter där ett stort antal partier ingår. Det har även blivit vanligare att det styre som bildas efter ett val tappar sin majoritetsställning på grund av att något eller några partier lämnar den styrande koalitionen. Enligt SKL klarar partierna i fullmäktige normalt av att bilda ett nytt styre och vid behov tillämpas kommunallagens bestämmelser om återkallelse av uppdrag. Det har emellertid visat sig att bestämmelserna inte täcker in alla tänkbara situationer; om t.ex. ett parti som har vågmästarställning och som sitter med i styrelsen byter sida så är majoriteten i styrelse och fullmäktige densamma. I det läget sitter styrelseordföranden från den tidigare majoriteten enligt gällande lagstiftning kvar som ordförande fastän nu i minoritet, såvida inte han eller hon avgår frivilligt.26 Detta framgår också av en avgjord dom från (RÅ 2010 ref. 57). RÅ 2010 ref. 57 - ett rättsfall om återkallelse av nämnduppdrag Fullmäktige i Malung-Sälens kommun beslutade att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i samtliga nämnder fr.o.m. . Bakgrunden till beslutet var 25 /Riberdahl, Det kommunala förtroendeuppdraget. Rättsliga villkor och förutsättningar, 1997 s. 89. 26 310 val, kommun- och landstingsval, Kommuner och Landsting s. 49. Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser att det fr.o.m. fanns en ny majoritet i fullmäktige då ett parti bytt sida. Beslutet kom under Högsta förvaltningsdomstolens prövning. uttalade att kommunallagen är avsedd att ge en fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod. Domstolen konstaterade att den politiska majoriteten i nämnderna, efter uppkomsten av den nya fullmäktigemajoriteten, fortsatt var densamma som i fullmäktige. Domstolen slog sedan fast att omständigheten att den proportionella fördelningen mellan partierna eller presidiernas sammansättning inte strikt motsvarade den nya majoriteten i fullmäktige inte ändrade detta förhållande. Någon möjlighet att återkalla uppdragen fanns därför inte, vare sig enligt 4 kap. 10 a § första stycket 1 eller någon annan bestämmelse. Domstolen upphävde därför fullmäktiges beslut. Högsta förvaltningsdomstolens dom får anses ge ett klart svar på frågan om presidiet får bytas ut i fall där en ny majoritet bildats i fullmäktige men den politiska majoriteten i nämnden fortsatt är densamma som i fullmäktige. I sådana fall finns det inte någon möjlighet att återkalla uppdragen för de förtroendevalda. Kommittén har varit i kontakt med Malung-Sälens kommun och fått följande beskrivning av maktskiftet. Maktskiftet ägde rum i kommunen –2010 eftersom ett parti hade bytt sida. Maktskiftet fastslogs mycket tydligt i en skriftlig samverkansplattform som presenterades vid en presskonferens. Den politiska majoriteten i nämnderna var, efter uppkomsten av den nya fullmäktigemajoriteten, fortsatt densamma som i fullmäktige. Presidieposterna i styrelse och nämnder var dock utsedda av den gamla majoriteten. Fullmäktige fattade därför beslut om att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i samtliga nämnder. Beslutet överklagades och fullmäktiges beslut upphävdes. Några av den gamla majoritetens nämndordförande avgick dock frivilligt i samband med maktskiftet; kommunstyrelsens ordförande , ordförandena i kulturnämnd och valnämnd . Emellertid vägrade ordförandena i barn- och ungdomsnämnden och miljö- nämnden att avgå och satt kvar under hela mandatperioden, vilket vållade problem och spred osäkerhet i tjänstemannaorganisationen. Det upplevdes som en märklig situation att ha en synnerligen aktiv politisk motståndare som ordförande i . Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser Hela situationen upplevdes som absurd. Att det överhuvudtaget fungerade berodde på ett gott personligt klimat i kommunen. 8.9Förändring av nämndernas presidier genom omorganisation av nämnderna Som framgått ovan (se avsnitt 8.6) har fullmäktige möjlighet att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd vid förändringar i nämndorganisationen. Sannolikt står det fullmäktige fritt att avskaffa en nämnd med ett visst arbetsområde för att sedan direkt bilda en ny nämnd med samma eller snarlika uppgifter. I en situation där en ny majoritet bildats i fullmäktige, men där fullmäktiges sammansättning redan återspeglas i alla nämnder och styrelser kan den nya majoriteten inte återkalla nämnduppdragen av det skälet att nämndens presidium inte utsetts av den nya majoriteten. Majoriteten kan då frestas att avskaffa och nybilda den aktuella nämnden med hänvisning till någon form av omorganisation, med det egentliga målet är att byta ut nämndens presidium. Användandet av bestämmelsen på detta sätt får dock anses strida mot bestämmelsens syften. Det är dock oklart hur domstolarna skulle ställa sig till ett sådant agerande i praktiken, med tanke på svårigheterna att utreda det bakomliggande syftet. I fall där det framstår som uppenbart att omorganisationen väsentligen utgör ett svepskäl för att ge den nya majoriteten möjlighet byta ut presidiet, kan det dock tänkas bli svårt att med framgång åberopa 4 kap. 10 a § första stycket 2 kommunallagen. 8.10Förändring av nämndernas presidier med hänvisning till ordförandenas agerande Bestämmelserna i 4 kap. 10 och 10 a §§ kommunallagen ger en fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod.27 Entledigande av en förtroendevald mot dennes vilja av orsaker knutna till den förtroendevaldes agerande och underlåtenhet kan således enbart ske med stöd av 4 kap. 10 § (se avsnitt 8.3.3). För ett entledigande krävs att ansvarsfrihet vägrats eller att den förtroendevalde har dömts för ett allvarligare brott. 1993/94: 188 s. 46. Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser Samma regler gäller om den förtroendevalde ingår i nämndens presidium. Entledigandebestämmelsen i 4 kap. 10 § är begränsad till fall där det objektivt finns anledning att överväga ett entledigande.28 Fullmäktiges ställningstagande i ansvarsfrihetsfrågan kan därför inte enbart vara grundat på en fråga om förtroende utan vissa objektiva omständigheter måste föreligga. Fråga om ansvarsfrihet kan inte användas som instrument för att entlediga någon från presidiet för att denne inte längre har fullmäktiges förtroende. 8.11Kommitténs överväganden och förslag Kommitténs förslag: Fullmäktige ska ha rätt att utse ett nytt nämndpresidium om det parti som nämndordföranden representerar – genom en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige – har blivit en del av den politiska minoriteten i fullmäktige. 8.11.1Kan förändringar av nämndernas presidier vid uppkomsten av nya politiska majoriteter ske inom ramen för gällande lagstiftning? Av den redogörelsen framgår att det inte finns någon bestämmelse i kommunallagen som är utformad särskilt för att fullmäktige ska kunna byta ut presidierna i styrelser och nämnder efter politiska maktskiften under en löpande mandatperiod. Bestämmelsen i 4 kap. 10 a § första stycket 1 kan visserligen sägas ha ett näraliggande grundsyfte; nämligen att maktskiften snabbt ska avspeglas i nämndernas sammansättning. har dock gjort det klart att den aktuella regeln inte kan åberopas till grund för beslut om att återkalla nämnduppdragen av det skälet att nämndens presidium inte har utsetts av den nya majoriteten. Som angetts ovan (se avsnitt 8.6) är det osäkert vilka typer av organisationsförändringar som ryms inom tillämpningsområdet för 4 kap. 10 a § första stycket 2. Det får i vart fall ses som mycket tveksamt om bestämmelsen kan användas i fall där det står klart att 28Riberdahl, , , Kommunallagen, 1997 s. 165. 29RÅ 1999 ref. 5. Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser nämnduppdragen återkallats huvudsakligen för att möjliggöra nyval av nämndpresidiet efter ett maktskifte. Vidare antyder förarbetena till bestämmelsen att friheten att organisera om nämnderna är densamma som friheten att bestämma nämndernas mandatperioder. Fullmäktiges möjlighet att bestämma över mandatperioderna omfattar dock inte styrelserna. Kommitténs bedömning är därför att förtroendeuppdragen i styrelserna inte kan återkallas under åberopande av en organisationsförändring. Det står också helt klart att ansvarsfrihet inte kan vägras en ledamot av det skälet att han eller hon saknar politiskt stöd från en nybildad fullmäktigemajoritet. Kommittén konstaterar därför att en nybildad politisk majoritet i fullmäktige, som redan återspeglas i nämnder och styrelser, inte har någon möjlighet inom ramen för den nu gällande lagstiftningen att byta ut presidierna i styrelse och nämnder för att spegla majoritetens politiska inriktning. I fall där ett nytt majoritetsförhållande i fullmäktige redan återspeglas i nämnder och styrelse, men där den nya majoriteten inte har fått tillsätta ordförandeposterna, kan det lätt uppstå problem i den kommunala organisationen, vilket visas av bl.a. de svårigheter i samband med maktskiftet i Malung-Sälens kommun som beskrivits ovan (se avsnitt 8.8). Till att börja med kan spänningen mellan den nya fullmäktigemajoriteten och de gamla presidierna göra att möjligheterna att styra kommunen eller försämras. Problem med styrningen blir sannolikt mest påtagliga i förhållande till nämnder vars verksamhet är politiskt färgad. Den nya majoriteten måste i ett sådant läge ständigt arbeta förbi nämndens ordförande, trots att det egentligen är denne som ska leda nämndens arbete. I nämnder där det politiska inslaget är mindre framträdande, t.ex. där uppgifter som innefattar myndighetsutövning dominerar, kanske inte konflikterna blir lika kraftiga. Omfattningen av konflikterna vid ett maktskifte beror mycket på det samarbetsklimat som råder inom kommunen eller . I de flesta fall löser kommuner en politisk obalans mellan fullmäktigemajoriteten och nämndpresidierna genom att presidierna avgår av egen vilja, för att undvika det ansträngda arbetsläget i kommunen eller och underlätta styrningen. Möjligen kan det även förekomma fall där ett gott personklimat innebär att presidierna kan sitta kvar utan att det Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser uppstår alltför stora problem. Hur stor majoritetens vilja är att byta ut presidierna beror sannolikt också på hur som återstår av nämndens mandatperiod. Om maktskiftet i fullmäktige inträffar i början av mandatperioden och det råder ett dåligt samarbetsklimat mellan politikerna i kommunen eller skulle styrningsproblemen kunna bli så stora att de orsakar skada för invånarna, t.ex. genom försämrad service. Är läget av extraordinär karaktär kan två tredjedelar av de närvarande i fullmäktige utlysa extra val till fullmäktige, men om det inte finns stöd för utlysandet av extra val, kan kommunallagen inte ge någon lösning på problem till följd av politisk obalans mellan fullmäktigemajoriteten och nämndpresidierna. Det faktum att situationer som denna kan tänkas leda till allvarliga störningar i den kommunala verksamheten talar för att presidieposterna bör kunna bytas ut när dessa genom ett maktskifte har kommit att tillhöra den gamla majoriteten. Situationen torde inte vara särskilt vanlig, men antalet konfliktsituationer av denna art kan förväntas bli allt vanligare i takt med att antalet partier in fullmäktige ökar. Med många partier, varav flera är lokala, ökar sannolikheten för att samarbeten bryts upp och ersätts av nya . 8.11.2Utformningen av nya regler om förändringar av presidierna i styrelser och nämnder Kommittén föreslår att det i kommunallagen tas in en ny bestämmelse som innebär att ordförandena i styrelser och nämnder kan bytas ut så snart det sker ett maktskifte i fullmäktige. Detta ska kunna ske utan hinder av att den nya politiska majoriteten i fullmäktige redan har majoritet i den aktuella styrelsen eller nämnden. Utformningen av en sådan regel kan inte anknyta till den befintliga regeln i 4 kap. 10 a § om förändring av nämndernas sammansättning vid maktskifte . Om samtliga nämnduppdrag skulle få återkallas även i sådana situationer, för att möjliggöra byte av presidiet, hade möjligheterna för fullmäktige att återkalla nämnduppdragen utökats i förhållande till vad som gäller. En sådan förändring är såvitt kommittén förstår inte efterfrågad och förefaller inte heller vara lämplig. Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser En ny regel bör i stället inrikta sig på att enbart möjliggöra ett nyval av presidiet, d.v.s. ordföranden samt en eller två vice ordförande, efter ett majoritetsskifte i fullmäktige. Med den ordningen skulle den nya majoriteten utse ett nytt presidium medan nämnden i övrigt kvarstår oförändrad. Nya ordförande, som alltid måste vara ledamöter i nämnden, skulle då utses ur den befintliga gruppen nämndledamöter. Frågan är i vilka situationer det ska anses föreligga ett sådant maktskifte i fullmäktige som möjliggör val av nytt presidium. Kommittén anser det vara lämpligt att knyta an till posten som nämndordförande. betraktas normalt som det viktigaste uppdraget i nämnden och tillsätts i stort sett alltid med en representant för fullmäktigemajoriteten. Mot bakgrund av ordförandens stora inflytande över nämndens arbete är det i situationer där ordföranden har förlorat fullmäktigemajoritetens stöd som betydande samarbetssvårigheter kan förväntas uppkomma. En bestämmelse bör därför inrikta sig på att lösa just dessa situationer. Av 4 kap. 10 a § första stycket 1 kommunallagen framgår att fullmäktige får återkalla uppdragen i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden är densamma som i fullmäktige. Enligt motiven till bestämmelsen avses med politisk majoritet normalt sett en konstellation av förtroendevalda som vid omröstning samlar flertalet röster.30 Bestämmelsen kan sägas bygga på att en jämförelse kan göras mellan den politiska sammansättningen i fullmäktige och den som föreligger i nämnden. En sådan jämförelse förutsätter att ledamöterna i såväl fullmäktige som nämnd kan knytas till ett visst politiskt parti. På samma sätt bör enligt kommitténs uppfattning även nämndens ordförande kunna knytas till ett visst politiskt parti. Kommittén föreslår därför att fullmäktige ska ges rätt att välja ett nytt presidium om det parti som nämndordföranden kan knytas till har blivit en del av den politiska minoriteten i fullmäktige, till följd av en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige. Om fullmäktige utnyttjar möjligheten att förrätta nytt val ska detta avse samtliga presidieposter i en nämnd. Liksom vid tillämpning av 4 kap. 10 a § ska fullmäktige få välja om presidiebytet ska avse samtliga nämnder eller enbart vissa. Bestämmelsen ska även omfatta styrelsen. 1993/94:188 s. 45. Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser Både 4 kap. 10 a § och den bestämmelse som kommittén nu föreslår utgår från att det sker en överenskommelse om förändring av majoriteten i fullmäktige som kan iakttas på något sätt. I förarbetena till 4 kap. 10 a § första stycket 1 uttrycks att det ligger i sakens natur att rent tillfälliga opinionsyttringar inte ska leda till att fullmäktige beslutar om att förändra nämndernas politiska sammansättning. Möjligheten att återkalla förtroendeuppdragen bedöms få sin största betydelse när arbetet på ett mer påtagligt sätt och över en längre tidsperiod försvårats av ett förändrat politiskt läge. Resonemangen torde enligt kommittén ha betydelse även för situationer där majoritetsförändringen leder till att nämndordföranden kommer att representera minoriteten. Frågan är om uttalandena kan förväntas ge tillräckligt stöd för att lösa eventuella framtida tillämpningsproblem eller om det är nödvändigt att införa bestämmelser om att ett maktskifte ska manifesteras på något särskilt sätt för att kunna leda till återkallelse av nämnduppdragen och val av nytt presidium. Kommittén gör bedömningen att tveksamheten som kan råda om när en majoritetsförändring i bestämmelsens mening föreligger inte är så stor att det finns skäl att precisera förhållandena i kommunallagen. Kommittén anser att möjligheten att byta ut presidiet i huvudsak skulle få positiva konsekvenser för den kommunala demokratins funktionssätt. Emellertid kan förändringen tänkas leda till en viss försvagning av nämndordförandenas ställning, eftersom det inte längre skulle kunna överblickas hur uppdraget kommer att vara. Osäkerhet om uppdragets längd skulle kunna leda till minskade möjligheter för presidiet att bedriva ett självständigt och långsiktigt arbete. Försvagningar av nämndordförandenas positioner och en ökad osäkerhet om hur länge uppdraget kommer att bestå, kan i sin tur innebära att det blir svårare att rekrytera lämpliga personer till dessa uppdrag. De nämnda riskerna för negativa konsekvenser är dock som kommittén ser det inte möjliga att undvika om man vill ha en ordning där nybildade fullmäktigemajoriteter får fullt genomslag i nämndernas sammansättning. Kommittén anser sammantaget att fördelarna med att kunna byta ut presidierna väger tyngre än de problem som då kan befaras uppkomma. Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser 8.11.3Förändringar av presidierna i styrelser och nämnder på grund av bristande förtroende Kommitténs bedömning: Nämndernas presidier bör inte kunna väljas tills vidare. Det förekommer att en fullmäktigemajoritet som utsett en nämnd- eller styrelseordförande förlorar förtroendet för denne, t.ex. av skäl som har att göra med ordförandens personlighet, samarbetsförmåga etc. I vissa fall kan förtroendebristen vara så allvarlig att fullmäktigemajoriteten önskar att byta ut den eller de aktuella personerna och i stället välja nya. Ett flertal misstroendesituationer kan tänkas uppstå där fullmäktiges önskan att byta ut presidiet inte beror på förändringar av den politiska majoriteten och där behovet av att förändra nämndorganisationen inte kan åberopas. Har de berörda ordförandena inte fällts till ansvar för brott eller vägrats ansvarsfrihet, har fullmäktige enligt kommunallagen inte någon möjlighet att byta ut dem. Revisionen och ansvarsfrihetsprövningen har tidigare i några fall använts som en omväg för fullmäktiges ansvarsutkrävande mot förvaltningsnivån. Genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis har det dock klargjorts att fullmäktiges ställningstagande i ansvarsfrihetsfrågan inte enbart kan vara en fråga om förtroende, utan måste grundas på vissa objektiva omständigheter. Man kan därför inte den vägen komma åt t.ex. en ordförandes personliga uppträdande. Det har tidigare funnits en tanke om att nämndnivån ska ha en viss arbetsro i förhållande till fullmäktige och att nämnderna inte ska behöva ta hänsyn till tillfälliga svängningar i opinionen i fullmäktige.