sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Godkännandet ska vara tidsbegränsat. Ett förhandsgodkänt insamlingssystem ska vara lättillgängligt, enkelt, miljömässigt, erbjuda en god service, generera rena fraktioner och ha nationell täckning. Dessa krav kan lösas på olika sätt beroende på vilket material som samlas in. Returpack har t.ex. löst sin insamling genom ett pantsystem vilket ger konsumenten ett ekonomiskt incitament att ta förpackningen till en insamlingspunkt. Insamlingspunkterna är placerade på en logisk plats där konsumenten rör sig. En annan lösning som skapar en enkelhet för konsumenten är fastighetsnära insamling (FNI). Min uppfattning om FNI beskrivs i huvudförslaget och gäller även det alternativa förslaget. Som presenterats i kapitel 2 sker insamlingen från hushållen och verksamheterna på olika sätt. Insamlingen från verksamheter sker med hjälp av entreprenörer på en fri marknad. Värdet på avfallet ger verksamheterna ett incitament att leverera ett väl utsorterat avfall. Detta underlättar insamlingen och sänker kostnaden för hanteringen. Insamlingen från hushållen ställer större krav på insamlingssystemet då samma incitament för utsortering inte finns hos privatpersoner. Trots att insamlingen från hushåll och verksamheter skiljer sig åt så räknas fraktionerna mot samma återvinningsmål. Sammanblandningen av strömmarna skapar möjlighet att nå målen utan en väl fungerande insamling från hushållen. Detta scenario har t.ex. uppstått i där målen i stort nås genom insamling av de lukrativa strömmarna från verksamheterna.5 För att skärpa kraven på producenterna och hindra oseriösa aktörer som endast fokuserar på verksamheterna bör godkännandet av ett förhandsgodkänt insamlingssystem omfatta krav på insam- 5 Extended producer responsibility for packaging waste and WEEE – a comparison of implementation and the role of local authorities across Europe. lingsgrad från både hushåll och verksamheter. En sådan uppdelning skapar en rättvisare bild av hur insamlingen faktiskt genomförs. Ett insamlingssystem som är godkänt men som inte lever upp till kraven riskerar att tillståndet dras in och därmed kan verksamheten inte fortsätta och de berörda producenterna får svårt att visa att de tar sitt producentansvar. I detta finns en drivkraft för producenterna att se till att de system som de ansluter sig till eller anlitar verkligen fungerar. I ett första led, för att komma till rätta med de brister som finns i ett insamlingssystem, kan miljösanktionsavgift utdömas till den som driver systemet. Vid upprepade misslyckanden att nå angivna mål ska tillståndet kunna dras tillbaka. För att den nationella myndigheten ska kunna säkerställa att kraven uppfylls och för att kunna utvärdera hur insamlingen fungerat bör tillståndet för att driva ett FGI vara tidsbegränsat. Jag föreslår en tidsperiod på 7–. Genom att ha skapas en långsiktig möjlighet att planera förbättringar och göra nödvändiga investeringar i systemet. En aktör som ämnar fortsätta driva ett insamlingssystem efter att tidsperioden gått ut behöver göra en ny ansökan till den tillståndsgivande myndigheten. Aktören som ansöker om att driva ett förhandsgodkänt insamlingssystem måste kunna visa att den har ekonomiska förutsättningarna för att driva insamling . Denna garanti ska vara oberoende av konjunkturcykler och fluktuationer på världsmarknadspriser på det insamlade materialet. 5.3Förslag till ny ordning: Kommunalt insamlingsansvar Förslag: Det fysiska ansvaret för insamling av förpacknings- och tidningsavfall från hushållen övergår från producenterna till kommunerna. Kommunen ges ansvaret att transportera insamlade fraktioner till den avlämningsplats som utpekats av godkänd systemadministratör för FGI. Kommunen ges det övergripande ansvaret för en sammanhållen information till allmänheten. Kommunen ska rapportera statistikuppgifter om insamlingen till den nationella myndigheten. Kravet i förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar och förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper på att producenterna ska tillhandahålla ett insamlingssystem upphör. Kommunen ska samråda med godkända systemadministratörer i frågor som rör kommunens insamling av förpackningar och returpapper. En årlig schablonavgift för kommunens kostnader tas ut av producenterna genom de godkända systemoperatörerna. Enligt förslaget åläggs kommunerna det fysiska ansvaret för insamling och transport till avlämningsplats av förpacknings- och tidningsavfall från hushåll genom ändring i producentansvarsförordningarna. Detta innebär att kommunernas ensamrätt att samla in och omhänderta hushållsavfall utsträcks till att omfatta förpackningar och returpapper från hushållen. Utvidgningen av ensamrätten omfattar enligt förslaget endast insamlingen, vilket innebär att kommunerna ska lämna det insamlade avfallet till producenterna (systemadministratören, se 5.3.6) för vidare hantering och återvinning. Ett kommunalt insamlingsansvar av förpacknings- och tidningsavfall från hushållen innebär en monopolisering av insamlingsmarknaden. Enligt konkurrensrättsliga krav krävs, för att en marknadsbegränsning ska vara tillåten, väl underbyggda skäl till varför begränsningen är nödvändig. Att en viss lösning är den mest effektiva eller praktiska är inte tillräckligt för att kvalificera en marknadsbegränsning som nödvändig. Alternativa lösningar måste i praktiken vara uteslutna eller förenade med så stora svårigheter att det inte kan anses skäligt att tillämpa dem. Dock strider inte agerande mot konkurrensrätten om agerandet följer av vad som föreskrivs i annan lag eller författning. Det innebär att om avfallsregleringen föreskriver att materialet ska lämnas till viss plats eller viss aktör strider agerandet inte mot konkurrensrätten. Kommunen ska verka för att andelen utsorterat material ökar i förhållande till . Kommunen ska rapportera statistikuppgifter om insamlingen till den nationella myndigheten (se även kap. 8). De nuvarande reglerna för insamling av förpackningar och för returpapper skiljer sig åt. Vad avser förpackningar får kommunerna, med stöd av 8 § förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar, inrätta ett eget insamlingssystem, dvs. utan uppdrag från producenterna. Förpackningsavfallet omfattas i detta specifika fall inte av producenternas ensamrätt utan är en del av kommunens ansvar, precis som annat hushållsavfall. Hanteringen av förpackningarna i det kommunala systemet kan också avgiftsbeläggas och ingå i den kommunala avfallstaxan. Detta är möjligt genom att förordningen om producentansvar för förpackningar är meddelad med stöd av 15 kap. 6 § . Det innebär att kommunerna har möjlighet att samla in förpackningar inom ramen för renhållningsavgiften. Motsvarande möjlighet, att inrätta ett eget insamlingssystem för returpapper, finns dock inte. Förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper medger inte denna möjlighet. För att kommunen ska kunna samla in även returpapper behöver därför en ändring göras i denna förordning. I vissa kommuner samlas ändå returpapper in i regi. Dessa kommuner betraktar sig som producenter av tidningar och anser att de därmed själva kan samla in materialet. Jag anser emellertid att kommunernas insamling av producentansvarsfraktionerna ska finansieras av producenterna. Kommunerna har i gällande lagstiftning möjlighet att ta ut en avgift av producenterna för de extra kostnader som uppstår för hämtning av producentansvarsfraktionerna. 27 kap. 7 § ger regeringen bemyndigande att själv eller de kommuner eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling (transport och bortskaffande) av avfall som utförs genom kommunens försorg. Sådana föreskrifter får meddelas för avfall för vilket producentansvar gäller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 6 § . Det krävs dock ett bemyndigande från regeringen till myndigheten eller kommunen för att dessa ska kunna meddela sådana föreskrifter (se kap. 2). Förslaget innehåller följaktligen även ett sådant bemyndigande. Bemyndigandet ges till den myndighet regeringen bestämmer och innebär bl.a. att myndigheten ska, efter hörande av representanter för kommuner och de godkända insamlingssystem som agerar på marknaden, fastställa en årlig schablonavgift för insamling av förpackningar och returpapper samt transport av det insamlade materialet till en överenskommen avlämningsplats. Avgiften ska också kunna användas för kommunens information om hanteringen till allmänheten. Det bör ankomma på kommunerna själva att, i samråd med myndigheten, fördela inkomna avgiftsmedel. Ingen ändring eller förtydligande av definitionen av begreppet producent föreslås. Det kan emellertid bli aktuellt att göra det i ett senare skede om definitionen skapar problem även i det föreslagna systemet för insamling. Ett kommunalt ansvar för insamling av producentansvarsfraktionerna innebär att det system som byggts upp av materialbolagen övergår i regi. För att möjliggöra för kommunen att överta ansvaret för insamling av producentansvarsfraktionerna från hushåll kan hela eller delar av den infrastruktur för insamling som producenterna inom ramen för sitt ansvar byggt upp, t.ex. behållare, bygglov m.m., behöva övergå i regi. Detta gäller även de privata insamlingsentreprenörernas infrastruktur vid återvinningsstationer och fastighetsnära insamling. Totalt berör det uppskattningsvis mer än 50 000 civilrättsliga avtal med fastighetskunder. Jag ger inga förslag till hur överlåtelsen ska ske men förutsätter att detta kan genomföras genom civilrättsliga avtal mellan FTI, de privata insamlingsentreprenörerna och kommunerna. 5.3.2Avlämning av det insamlade producentansvarsmaterialet Avlämning av det insamlade producentansvarsmaterialet från kommunen till det förhandsgodkända systemet regleras i villkoren Producenternas och systemadministratörernas roll beskrivs nedan. Hantering av betalningsströmmar och proportionaliteten i kostnader bör lösas mellan kommunerna och systemadministratören. I de fall hanteringen inte kan lösas mellan aktörerna kan den nationella myndigheten fatta beslut (se kap. 8). I syfte att garantera att det insamlade materialet håller en hög nivå av renhet ska kommunen endast kunna ta ut kostnadsersättning för insamling av material som går att materialåtervinna. Kommunen ges det övergripande ansvaret för en sammanhållen information till allmänheten rörande insamlingen av såväl producentmaterial som övrigt avfall i kommunen. Kommunens informationsansvar ska även avse grundläggande legala krav på allmänheten att sortera ut förpackningar och tidningar från övrigt avfall för att minimera mängden producentmaterial i hushållsavfallet. Kommunen ansvarar vidare för att hushållen ges sorteringsanvisningar. Informationen ska vara tydlig och lättillgänglig i anslutning till aktuell insamling. Kommunen ska samråda med godkända systemadministratörer i frågor som rör kommunens insamling av förpackningar och returpapper. I samrådet ska diskuteras hur insamlingssystemet ska utformas så att det underlättar fullföljandet av de godkända systemadministratörernas skyldigheter enligt förslaget till förordning. 5.3.5Fastighetsnära insamling (FNI) är det system som bäst uppfyller kravet på vara lättillgängligt och enkelt och erbjuda en god service. för förpacknings- och tidningsavfall ska därför inrättas där det är lämpligt och vara huvudalternativet i områden med flerbostadshus. Utformningen av den fastighetsnära insamlingen ska anpassas till lokala förutsättningar och avse insamling av förpackningsavfall och returpapper i eller i nära anslutning till fastigheten och vara inrättad för dem som bor eller verkar där. Som exempel på fastighetsnära insamling anges t.ex. inrättande av särskilt utrymme i fastigheten, ett s.k. miljöhus på fastigheten eller i nära anslutning till denna eller flerfackskärl för ett eller flera hushåll. Vid fastighetsnära insamling bör så långt som möjligt insamling av olika avfallsfraktioner erbjudas på en och samma plats. Detta ska ske med hänsyn till hygien, hälsa och miljö samt säkerhetsaspekter rörande farligt avfall. Det är min uppfattning att skärpta krav på insamling från både hushåll och verksamheter kommer att resultera i att insamlingssystemet byggs ut. Att rikta specifika krav på grad av FNI i form av procentandelar eller liknande är inte önskvärt. De ökade kraven bör resultera i ett system där den typ av insamlingspunkt som genererar bäst resultat kommer att användas. Jag anser alltså att det inte ska finnas ett riktat krav på frekvens av FNI i landet. Ett krav kan resultera i att FNI byggs på platser där de ger marginella eller ingen nytta i relation till ÅVS vilket inte är önskvärt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det är därför bättre att kommunerna avgör hur systemet ska utformas. Förslag: Endast en förhandsgodkänd systemadministratör eller den som systemadministratören anlitat för ändamålet har rätt att i efterföljande led hantera det insamlade materialet. Förslaget är en anpassning av FGI till en ordning med ett kommunalt ansvar för insamlingen av förpackningar och returpapper. Med en förhandsgodkänd systemadministratör avses en aktör som av en nationell myndighet godkänts att företräda producenter och att fullgöra de åtaganden som lagts på anslutna producenter. Systemadministratören kan ansvara för en eller flera fraktioner. En förhandsgodkänd systemadministratör ska för varje kalenderår lämna uppgift till den myndighet som regeringen bestämmer om antalet förpackningar och/eller tidningar som de anslutna producenterna satt på marknaden. En förhandsgodkänd systemadministratör ska redovisa statistik om mottaget material från hushåll respektive verksamheter samt återvinningsgrad av det insamlade materialet. En förhandsgodkänd systemadministratör ska på begäran från myndigheten presentera en lista över de anslutna producenterna. Förhandsgodkända systemadministratörer ansvarar för allt insamlat material som de anslutna producenterna satt på marknaden. I detta ingår även att svara för finansieringen av kommunens insamling. Systemadministratören ska således bära kostnaden för insamling och hantering av de kvantiteter förpackningsavfall och returpapper som motsvarar andelen förpackningar och tidningar som de anslutna producenterna har satt på marknaden. Aktörerna måste i sin ansökan visa vilka ekonomiska möjligheter de har för att hantera kostnaderna för kommunens insamling. För att kostnaden ska vara proportionell mellan alla producenter har systemadministratören endast ansvar för kostnaden för insamling av den mängd material som de anslutna producenterna placerar på marknaden. De förhandsgodkända systemadministratörerna ska ansvara för nödvändig statistikrapportering för förpackningar och returpapper. Systemadministratören har ansvar för att sammanställa uppgifter om den mängd material som samlas in från kommuner och verksamhetsutövare. Systemadministratören har även ett ansvar för att rapportera den mängd förpackningar och tidningspapper som dess anslutna producenter placerar på marknaden. En systemadministratör som är godkänd men som inte lever upp till kraven kan få sitt tillstånd indraget. Det kan få till följd att de anslutna producenterna inte längre lever upp till sina åtaganden. I detta bör finnas en drivkraft för producenterna att se till att de system som de ansluter sig till eller anlitar verkligen fungerar. I ett första led för att komma till rätta med de brister som finns i ett system kan miljösanktionsavgift utdömas till systemadministratören. Vid upprepade misslyckanden att nå angivna mål ska tillståndet kunna dras tillbaka. En ordning med förhandsgodkända systemadministratörer syftar till att garantera alla producenters deltagande i systemet. Detta sker genom att krav riktas mot samtliga producenter att de måste vara anslutna till en förhandsgodkänd systemadministratör. Endast genom en sådan anslutning kan producentansvaret anses vara uppfyllt. En producent är alltså skyldig att godkänna sig som administratör eller ansluta sig till ett befintligt förhandsgodkänt system. Den myndighet som regeringen bestämmer får vid vite förelägga en producent att ansluta sig till en godkänd systemadministratör eller ansöka om eget godkännande. Varje producent ska på fråga från myndigheten kunna visa vilket system man ingår i. Kravet ger myndigheten en större möjlighet att utöva tillsyn över producentkollektivet och garantera att alla tar sitt ansvar för insamlingen. Det är upp till varje producent att säkerställa att alla deras förpackningsslag och/eller tidningspapper omfattas av en förhandsgodkänd systemadministratör. Producenter som inte ingår i ett system tilldelas vite som ökas för som anslutningsavtal inte tecknas. Systemadministratören kan i samråd med den nationella myndigheten definiera möjliga anslutningsundantag för små producenter. Producenterna har en skyldighet att rapportera mängden förpackningar och/eller tidningspapper de placerar på marknaden. Rapportering sker till systemadministratören. 5.4Alternativförslag: Producenternas ansvar för insamling av förpacknings- och tidningsavfall kvarstår, kompletterat med FGI Förslag: Den nuvarande ordningen där producenterna ansvarar för både för insamling och omhändertagande av förpackningar och tidningar kvarstår. Systemet kompletteras med att en ordning med på förhand godkända insamlingssystem införs. Grundprincipen för producentansvaret är att förorenaren ska betala. Principen förutsätter att insamlingen av förpackningar och returpapper på något sätt finansieras av producenterna. Det finns dock problem med att ett kollektiv ska ta det gemensamma ansvaret för insamlingen. Ett sådant problem är att även de som inte bidrar till finansieringen tar del av den nytta som de andra betalar för. Förpackningar från en producent som inte bidrar samlas likväl in på samma sätt som för en som betalar, vilket skapar en möjlighet för s.k. friåkare. De producenter som står utanför lägger över det ekonomiska ansvaret på de producenter som väljer att betala, vilket urholkar principen om att förorenaren betalar. En ordning med på förhand godkända insamlingssystem kan förbättra denna situation och se till att alla tar sitt ansvar. Endast genom producentens anslutning till ett förhandsgodkänt insamlingssystem kan producentansvaret anses vara uppfyllt. Varje producent ska på fråga från myndigheten kunna visa vilket godkänt insamlingssystem man ingår i och att detta system samlar in alla material man sätter på marknaden. Enskilda producenter kan således inte inrätta egna mottagningspunkter för förpackningsmaterial eller returpapper och anse sig uppfylla sitt producentansvar. Denna avgränsning ger myndigheten en större möjlighet att utöva tillsyn över producenterna och garantera att alla bidrar med sin del till det kollektiva ansvaret för insamlingen. För att säkra alla producenters medlemskap i ett förhandsgodkänt insamlingssystem bör producenter som inte anslutit sig tilldelas vite av den myndighet som regeringen bestämmer. Ett sätt att öka möjligheten för myndigheten att utöva tillsyn skulle kunna vara att införa en märkning på förpackningar som ingår i förhandsgodkända insamlingssystem. En märkning underlättar även för producenterna att visa att de tar sitt ansvar för insamlingen. Något förslag i den riktningen lämnas dock inte här. Det bör ankomma på producenterna att avgöra om ett märkningssystem kan vara till hjälp. Till detta förslag ges inte några författningsförslag utöver de som föreslås för förhandsgodkända insamlingssystem. Förslag: Kommunen utövar den lokala tillsynen över de förhandsgodkända insamlingssystemen. Kommunen ges ansvar för direktinformation till hushållen. De förhandsgodkända insamlingssystemen ska tillhandahålla underlag för information till kommunen. Producenterna ska bidra till kostnaden för informationen till hushållen. Kommunen fråntas möjligheten att omhänderta utsorterade förpackningar eller returpapper. har identifierat att det är svårt för kommunerna att bedriva tillsyn över insamlingssystemen6. Varje enskild producent bär ansvaret för insamlingen viket gör det svårt för kommunen att rikta förelägganden mot de ansvariga7. I en ordning med förhandsgodkända insamlingssystem faller både ansvaret för insamlingen och utformningen av insamlingssystemet på den aktör som driver insamlingen. Denna ändring ger kommunen en större möjlighet att rikta förelägganden och påverka hur systemet utformas. Kommunens roll för tillsyn på lokal nivå kvarstår vid ett införande av förhandsgodkända insamlingssystem. Möjligheten att bedriva tillsyn stärks genom att det inte är enskilda producenter som ansvarar för systemet. God information är en förutsättning för hög kvalitet på det insamlade materialet. Kommunerna har ett informationsansvar gentemot allmänheten och det är därför naturligt att även informationen om insamlingen av förpackningar och tidningar utformas av kommunen. Ansvariga för de förhandsgodkända insamlingssystemen är skyldiga att bistå kommunerna i detta informationsarbete. Kommunens information till hushållen ska förutom plats- och sorteringsanvisningar etc. ge återkoppling till lokala återvinningsresultat. Informationen ska vara tydlig och lättförståelig samt motivera till ökad källsortering. Den bör utformas i samråd med de som driver förhandsgodkända insamlingssystem. Förslag: En gång ska samråd ske mellan representanter från de förhandsgodkända insamlingssystemen, representanter från kommunerna och den nationella myndigheten. Vid samrådet ska de olika ansvariga för de förhandsgodkända insamlingssystemen presentera hur arbetet för gått samt hur man planerar . Det bör även genomföras lokala samråd mellan berörda aktörer. Vid utformning av det lokala insamlingssystemet bör även representanter för fastighetsägare och hyresgästföreningen samt representant för återvinningsföretagen delta. 6Naturvårdsverket rapport 5648. 7Naturvårdsverket rapport 5648. För att de berörda aktörerna ska få en bättre insyn i insamlingssystemen bör två typer av samråd genomföras: ett nationellt och ett lokalt. bör representanter från den nationella myndigheten, de förhandsgodkända insamlingssystemen och representanter för kommunerna ha samråd om det gångna året samt om hur ska planeras. Detta för att på en nationell nivå skapa en bättre samlad syn kring vad som sker på avfallsområdet. På lokal nivå bör representanter från t.ex. fastighetsägarna, hyresgästföreningarna, kommunen avfallsentreprenörerna och operatörerna av de förhandsgodkända insamlingssystemen mötas i samråd för att skapa en klar bild av vad som behöver göras på det lokala planet. Detta ger även de olika aktörerna en bättre möjlighet att samordna hanteringen av de olika avfallsströmmarna i kommunen. Förslag: Avfallsförordningen kompletteras med en paragraf med krav på att kommunen ska tillhandahålla medborgarna ett insamlingssystem för matavfall i den utsträckning det inte kan anses orimligt utifrån ett samhällsekonomiskt eller insamlingstekniskt perspektiv. av landets kommuner har utsortering och insamling av matavfall. Trots detta samlas det in för lite matavfall för biologisk behandling. 15 kap. ger kommunen ensamrätt till insamling av hushållsavfall. För att öka insamlingen av matavfall måste således kommunerna utveckla sina system för insamling och erbjuda utsorteringsmöjligheter till kommuninvånarna. Kommunerna har administrativa och ekonomiska styrmedel för att utforma system som höjer graden av utsorterat och insamlat matavfall (se kap. 2). Avfall menar att den faktiska insamlade matavfallsmängden är betydligt lägre än den potentiella, vilket är möjligt att åtgärda genom bl.a. information om betydelsen av bättre källsortering som kan leda till förändring av människors beteenden. Även tekniska aspekter såsom tillämpning av bästa möjliga insamlingssystem kan leda till högre insamlingsnivåer. Kommunerna har olika befolkningsmängd och geografiska förutsättningar för utsortering vilket påverkar vilka insamlingsmetoder som kan användas.