sou · GZB375d2 · 2012-01-01 00:00:00 — 3 Nulägesbeskrivning med analys Utredaren ska enligt kommittédirektivet genomföra en nulägesanalys och en probleminventering som grund för utredaren. I denna analys och inventering ska även eventuella luckor i djurskyddslagstiftningen eller motsättningar mellan djurskyddslagstiftningen och annan lagstiftning uppmärksammas. Utredaren ska därefter, med utgångspunkt i genomförd nulägesanalys och probleminventering, genomföra en bred översyn av den samlade djurskyddslagstiftningen. De förslag som lämnas ska syfta till att uppnå minst samma djurskyddsnivå som och liksom dagens lagstiftning utgå från de enskilda djurens behov samt att verka förebyggande och bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Under dessa förutsättningar ska utredaren analysera hur den samlade lagstiftningen kan moderniseras och förenklas samt förändras så att den blir mera flexibel och målinriktad. I Figur 1 beskrivs animalieproduktionens utveckling uttryckt i fasta priser. Beräkningen omfattar nötkött, griskött, slaktkyckling och mjölk. Efter nedgången som följde avreglering började produktionen åter öka 1993 när jordbrukspolitiken EU-anpassades. Ökningen fortsatte efter EU-inträdet men upphörde –1999. har produktionen i stort sett stadigt sjunkit även om kycklingproduktionen haft en ökning men tappat andelar i förhållande till import/införsel. Åren 2008–2009 planade produktionen ut något till följd av den kraftiga uppgången i världsmarknadspriserna 2007– 2008. tyder allt på att produktionsnedgången kommer att fortsätta . slaktades många kor ut och enligt förprövningen av djurstallar minskade investeringarna . Figur 1 Den svenska animalieproduktionens utveckling –2009, fasta priser Animalieproduktionen har minskat som konsumtionen har ökat. Det beror på att billig import från länder inom och utom EU med gynnsammare produktionsförutsättningar successivt konkurrerat hårt med den svenska produktionen och pressat priserna i . , före EU-inträdet, har priserna i konsumentledet på köttvaror sjunkit (i reala termer). Notera att livsmedelsmomsen sänktes 1996. Den billiga importen har således stimulerat konsumtionen som den pressat ned den inhemska produktionen. Orsakerna bakom den svaga svenska produktionstillväxten kan spåras i nedanstående sammanställning som visar utvecklingen i jordbrukarledet av produktpriser för animalier (A-index) och kostnader för inköpta produktionsmedel (PM-index) (årlig förändring, procent)(PM-index avser all produktion, även kostnader för växtodling till avsalu, t.ex. brödsäd, oljeväxter, potatis, sockerbetor, trädgårdsväxter. Växtodlingskostnaderna är dock betydelsefulla även i produktion av mjölk och nötkött med tillhörande odling av vallfoder). SOU 2011:75 Nulägesbeskrivning med analys Utvecklingen i jordbrukarledet av produktpriser för animalier (A-index) och kostnader för inköpta produktionsmedel (PM-index) (årlig förändring, procent) -1,0 -1,9 -1,1 -0,2 Det framgår enligt Tabell 1 att konkurrensen på EU-marknaden pressat svenska livsmedelspriser som motsvarande konkurrens lyser med sin frånvaro på kostnadssidan. Producenterna upplever också att de inte får ersättning för det mervärde som de svensktillverkade varorna representerar. Denna fråga har tagit upp i flera rapporter (Mervärde för svenskt kött, Rapport 2008:5. Merbetalning för kött – var hamnar de? Rapport 2009:1) utan att ett entydigt svar har framkommit. I rapporten och lönsamhet – var står vi , som lämnade 2010 så konstateras det: I konsumentundersökningar har det framkommit att medborgare i såväl som inom övriga EU är intresserade av djurvälfärd och att en stor majoritet både önskar mer information om hur animalieproduktionen bedrivs och att förbättringar ska ske på djurskyddsområdet. I drar man också nedanstående slutsatser: På grund av komplexiteten och därmed svårigheten att bedöma djurvälfärd samt på grund av strukturen i livsmedelskedjan är det inte enkelt att kommunicera djurvälfärdsaspekter till konsument. Vilket merpris som svenskproducerade animalieprodukter kan erhålla beror på i vilken utsträckning konsumenterna kan bedöma vilka varor som är producerade med en större hänsyn tagen till djurvälfärd samt om de är villiga att betala för detta. I marknadsförs djurvälfärdsaspekter i stor utsträckning som en del av vad svenskproducerat innebär. I den mån svenska konsumenter betalar ett högre pris för svenskproducerade varor är det dock oklart i vilken utsträckning överväganden rörande djurvälfärd spelar roll för denna premie. Eftersom djurskyddslagstiftningen omfattar all inhemsk produktion så är det problematiskt att erhålla ett högt merpris för de djurvälfärdsaspekter som regleras även om en stor andel av konsumenterna skulle vara villiga att betala ett högt merpris. En avvägning mellan marknadsandelar och det merpris som kan erhållas måste alltid göras. Att vända sig till de konsumenter som är villiga att betala en hög premie kräver någon form av tydlig differentiering utöver lagstiftade minimikrav. Eftersom djurvälfärd är ett mycket komplext begrepp måste vissa specifika aspekter lyftas fram, t.ex. att ägg kommer från frigående höns. Importens andel av livsmedelskonsumtionen Den svenska livsmedelsimporten har ökat snabbt och därmed har andelen av den svenska konsumtionen stigit, vilket framgår av Figur 2. var av den mat som svenska folket konsumerade importerad jämfört med när av maten var importerad. har den svenska produktionen, främst i jordbruket, trängts undan. Startpunkten för importökningen var avregleringen och efter EU-medlemskapet 1995 så förstärktes denna trend. Den största delen av ökningen gäller varor som direkt konkurrerar med det svenska jordbruket, exempelvis kött och ost. Importen av sådana varor har ökat från av livsmedelskonsumtionen till 2008. För varor med inte någon eller liten produktion i exempelvis fisk, sydfrukter, vissa grönsaker, kaffe, te och kakao – har importens andel ökat från till av konsumtionen. I figur 3 visas hur importen i konsumentledet fördelar sig på olika varugrupper. var totala import av varor som räknas som livsmedel och jordbruksprodukter sammanlagt . Därav avsåg varor som inte är livsmedel, t.ex. levande djur, djurfoder, jordbruksprodukter för tekniska ändamål, prydnadsväxter samt alkohol och tobak. Ytterligare 26 miljarder av importen avser sådana livsmedelsråvaror som används i tillverkningen av svenska livsmedel (t.ex. halvfabrikat, vissa fetter, kryddor, bagerijäst) eller som reexporteras. har också en omfattande import av livsmedel som efter mer eller mindre omfattande bearbetning exporteras till andra länder, främst EU- länder (t.ex. bananer, norsk odlad lax, kaffe). Resterande var livsmedel för direkt konsumtion, dvs. sådana som undergår inte någon eller mycket begränsad förädling i , exempelvis färska frukter och grönsaker, färsk fisk, konsumentstyckat kött eller importerade Där ingår även en del lågt förädlade livsmedel som når konsumenterna efter viss bearbetning, t.ex. grovstyckat kött eller råkaffe för rostning och försäljning i . All färsk fisk ingår, även sådan som fileats eller rökts i . Importerade livsmedel som ingår som en mindre beståndsdel i svenska livsmedel, exempelvis bagerimargarin eller bagerijäst och kryddor, konserveringsmedel har däremot inte beaktats. Det sistnämnda innebär att den totala importandelen i de livsmedel som konsumeras i i verkligheten är högre än ovan angivna . Det beräknade värdet i konsumentledet av importen har med hjälp av handels- och storhushållsmarginaler samt moms beräknats till . En del importerade livsmedel tillhörande dessa varugrupper förädlas i industrin eller i handeln (t.ex. färdigmat). För sådana varor underskattar beräkningen påslaget i . Även detta talar för att ovan nämnda importandel på är en underskattning. Den totala konsumtionen i av livsmedel (inklusive alkoholfria drycker) var 2008 enligt () Nationalräkenskaper preliminärt följande (miljarder kronor): Servering i restauranger och andra privata storhushåll Servering i offentliga storhushåll (t.ex. skolor, sjukhus) De två första posterna värderas till de priser som konsumenterna får betala, dvs. detaljhandelspriser respektive restaurangpriser. Den offentliga konsumtionen värderas till de priser som betalas av den offentliga sektorn, dvs. Importens beräknade konsumentvärde enligt ovan motsvarar av den totala livsmedelskonsumtionen som är . Beräkningarna är gjorda i löpande priser. Det innebär att den internationella prisuppgången 2007–2008 bidrog till att importandelen steg snabbt dessa år, men också till att uppgången dämpades 2009 enligt preliminära beräkningar. Dessa beräkningar av importens andel av livsmedelskonsumtionen bygger på tillgänglig statistik kombinerad med vissa Det statistiska underlaget medger inte några exakta beräkningar. De viktigaste antagandena är följande: Importen har studerats på s.k. sexsiffernivå och endast nettoimport inom varje varunummer har beaktats. Det motiveras med att en del varor som importeras till reexporteras och ingår därför inte i den svenska konsumtionen. Det gäller t.ex. bananer och norsk lax. Handelsmarginaler (i parti- och detaljhandel) har antagits vara lika stora (i procent) för importerade varor som för svenska varor inom varje varugrupp. Uppgifter om olika varugrupper, enligt äldre material, har stämts av mot totaluppgifter för all parti- och detaljhandel enligt SCB:s undersökningar om företagens ekonomi. Den första punkten innebär troligen att reexporten överskattas och därmed till att konsumtionens importandel underskattas. Figur 2 Importens andel av livsmedelskonsumtionen, procent Figur 3 De importerade livsmedlens fördelning i konsumentledet, i procent Bröd, mjöl, gryn Kaffe, te och kakao Kryddor, såser m.m. Mjölk, ost och ägg Upphandling inom den gemensamma marknaden Den offentliga sektorn är en mycket viktig aktör när det gäller att driva på för en hållbar utveckling. Den offentliga sektorn är också en mycket stor konsument och den offentliga upphandlingen beräknas omsätta ca , varav ca 10 miljarder är livsmedel. Regeringen ser den offentliga upphandlingen som ett kraftfullt styrmedel för att nå en långsiktigt hållbar produktion och konsumtion och anser att den offentliga sektorn så långt som det är möjligt bör ställa miljökrav vid upphandling. Även EU har insett den stora roll som offentlig upphandling har för att främja en hållbar utveckling. EU:s upphandlingsdirektiv anger att en offentlig upphandlare både kan ställa krav på miljöhänsyn (inklusive djurvälfärd) och social (etisk) hänsyn. Detta har också införts i lagen om offentlig upphandling (2007:1091), vars 1 kap. 9 a § säger: Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Det är viktigt från kund- eller konsumentsynpunkt att det finns en effektiv konkurrens på livsmedelsområdet. Detta gäller inte minst vid kommunernas och landstingens inköp av livsmedel, bl.a. till skola, vård och omsorg. Dessa köp, som normalt ska föregås av en upphandling i konkurrens enligt upphandlingsreglerna, uppgår till stora belopp, Enligt Kommuner och Landsting (SKL) uppgår kommunernas inköp av livsmedel på årsbasis till . Här ingår inte inköp av färdiglagad mat från entreprenörer där uppgift saknas. På den berörda upphandlingsmarknaden råder en hög företagskoncentration. har erfarit att vid många upphandlingar kan en kommun få ett fåtal eller rentav endast ett anbud, dvs. här tycks konkurrensen inte fungera särskilt bra. För handel inom EU:s inre marknad gäller principen om ömsesidigt erkännande för de sakområden som inte omfattas av ett gemensamt . Principen lades fast i domen i målet angående Cassis de 1979 och innebär att handlare inom EU kan föra in alla slags varor med ursprung i ett annat EU- eller EES- land om varorna lagligen har tillverkats och saluförts i det andra landet. Man bör skilja denna princip från den som styr offentlig upphandling. Den senare berör frågan om vad en myndighet upphandlar, inte vad som får säljas på den gemensamma marknaden. Inom offentlig upphandling innebär principen om ömsesidigt erkännande att intyg eller certifikat som utfärdas av en medlemsstat ska gälla också i en annan medlemsstat. Ett syfte med upphandlingslagstiftningen, som till större delen baseras på EU-regler, är främst att bidra till förverkligandet av den inre marknaden och att minska det allmännas kostnader för inköp av varor och tjänster. Detta ska bl.a. uppnås genom att inköpen föregås av en upphandling i fri konkurrens som ska ge företag, oavsett nationalitet, lika förutsättningar att vinna ett offentligt kontrakt. Därmed ges bättre möjligheter för en effektiv konkurrens vid den offentliga sektorns upphandling, vilket är en huvudförutsättning för att uppnå förmånliga inköpsvillkor till nytta för det allmänna, medborgare eller konsumenter. är på upphandlingsområdet även anslutet till ett internationellt avtal, General (GPA), med koppling till världshandelsorganisationen . Kommuner har vid upphandling av livsmedel i vissa fall krävt att dessa ska ha producerats enligt den svenska djurskyddslagstiftningen. Enligt uppfattning får inte det kravet ställas eftersom detta strider mot de EU-rättsliga principerna som reglerar offentlig upphandling och som handlar om icke-diskriminering och likabehandling av leverantörer. Enligt mening är det emellertid enligt upphandlingsreglerna tillåtet att ställa krav på djurskyddshänsyn vid offentlig upphandling, men då ska den upphandlande myndigheten bl.a. säkerställa att leverantörerna behandlas lika och ges lika förutsättningar att lämna ett anbud. Vidare ska de ställda kraven vara tydliga och förutsebara. Myndigheten ska även kunna kontrollera att leverantören uppfyller kraven. Detta följer av ett beslut av (C- 448/01, mot republiken ). Domen bör ses i ljuset av att om nämnda kontroll av leverantören inte sker så kan detta strida mot principen om lika behandling av leverantörerna. Det kan t.ex. handla om att en leverantör som inte uppfyller kraven får konkurrensfördelar framför en leverantör som uppfyller dem, dvs. här snedvrids konkurrensen. anser att det är resurs- eller kostnadskrävande för en kommun eller ett landsting att kontrollera att leverantören uppfyller de ställda kraven på djurskyddshänsyn, men det främsta hindret för att utföra den nämnda kontrollen måste anses vara att distributionskedjan för animalieprodukter utgörs av flera handelsled. anser att det gör det svårt – för att inte säga omöjligt – för den upphandlande myndigheten att kunna fullgöra kontrollen. framhåller att internationell handel underlättas om den nationella lagstiftningen i olika länder harmoniseras i så stor utsträckning som möjligt. Detta gäller såväl den interna EU- handeln som handeln med tredje länder. Internationell harmonisering uppmuntras därför bl.a. av världshandelsorganisationen . Djurskyddsområdet utgör ett område där den internationella harmoniseringen ännu så länge inte har kommit särskilt långt. Arbete i riktning mot en ökad internationell harmonisering på djurskydds- och djurvälfärdsområdet pågår dock inom ramen för det internationella standardiseringsorganet på djurhälsoområdet OIE. är ett bolag som ägs gemensamt av staten () och näringslivet. Rådets uppdrag är att ta fram och tillhandahålla verktyg för effektiv upphandling. Rådet har tagit fram kriterier som består av förslag till miljö- och andra hållbarhetskrav som kan ställas vid upphandling av varor och tjänster. har kommuner och landsting som genomfört upphandlingar fått dessa överklagade av några av parterna som har deltagit i upphandlingen. En del av kommunerna har använt sig av kriterier för att ställa krav på djurskyddsnivån för de varor som de vill upphandla. Det har kommit flera olika domar från olika rättsinstanser (Kammarrätten i mål nr 2216_2221-10, mål nr 2921-2922-10, Förvaltningsrätten i mål nr 4644-10, mål 46958–10.). Det finns också andra kommuner där kriterierna har använts i upphandling där processen har gått att slutföra utan några överklaganden. På grund av det osäkra rättsläget som har uppstått kring dessa kriterier har beställt ett oberoende rättsutlåtande (Bruun N 2011). I rapporten görs en genomgång av den allmänna bakgrunden till regleringen av offentlig upphandling. Det konstateras att i det nya upphandlingsdirektivet , och rådets direktiv /17/EG av om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) 0ch och rådets direktiv /18/EG av om samordning av förfarandena vid upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (upphandlingsdirektivet), ges medlemsstaterna utvidgade möjligheter att använda sociala och miljörelaterade kriterier och krav vid upphandling. I rapporten görs också en genomgång av regleringen av den fria rörligheten av varor. Här framförs att det inte finns någon praxis på hur Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, undertecknat i (Lissabonfördraget) förändrade bestämmelse i artikel 13 att unionen och medlemsländerna vid genomförande av sin politik fullt ut ska ta hänsyn till välfärden för djur som kännande varelser kommer att påverka rättsläget. I rapporten görs också en genomgång av de tre i ovan angivna domarna och sammanfattningsvis konstateras: I vissa fall har man uppställt ett krav på att svensk djurskyddslagstiftning skall ha tillämpats vid tillverkning av kött. Detta har av domstolarna uppfattats som diskriminerande. I andra fall har man definierat vissa allmänna kvalitetskrav som gällt djurhållningen i samband med tillverkningen av kött. Sådana allmänna krav har ansetts tillåtna. I det tredje fallet har man uppställt krav som legat över EU:s minimumkrav avseende djurskyddsnivå. Detta har ansetts förbjudet av domstol bl.a. med hänvisning till EU domstolens dom i mål C-305/08. Dessutom har ett krav gällt transporttid till slakt. Det har ansetts obefogat. Vidare har man diskuterat om man i de kontrollerade fallen verkligen kan kontrollera att de uppställda kraven följs. Slutsatsen i rapporten är att: Det finns ett klart utrymme för djurskyddskrav vid offentlig upphandling inom EU. Den rättsosäkerhet som uppstått som en följd av de olika domsluten vid lägre instanser i visar dock att det föreligger vägande skäl för att försöka få till stånd klara riktlinjer och etablerade förfaranden i frågan. Det vore också viktigt att eventuella processer som går till högsta instanser bedrivs på ett professionellt och skickligt sätt så att alla rättsligt relevanta argument beaktas. Jag menar att det finns rättsliga förutsättningar för att här agera i syfte att påvisa och genomdriva möjligheterna att beakta det ostridiga konsumentintresset/upphandlingsintresset för hållbart producerade produkter och djurskyddsaspekter på bl.a. livsmedelsområdet. Antalet slakterier med en produktion av nöt- eller griskött har minskat från ca 40 stycken 1988 till 21 stycken 2010. Därutöver finns ett 40-tal småskaliga slakterier som svarar för av grisslakten, av nötslakten samt av får- och lammslakten. stod ett slakteri () för av grisslakten och tillsammans med i svarade dessa två slakterier för av grisslakten i landet. De sex största grisslakterierna har tillsammans hand om av grisslakten. Beträffande slakten av storboskap, så står Scans slakteri i för och. de fem största slakterierna står för av storboskapsslakten. Av 16 slaktkycklingslakterier slaktar av produktionen på ca 6–7 slakterier. Lantmännen som har haft 4 slakterier kommer 2011 att använda 1 slakteri. Fem slakterier hanterar över 1 miljon slaktkycklingar och Nulägesbeskrivning med analys SOU 2011:75 slaktade tillsammans ca 73,5 miljoner kycklingar av de totalt 75 miljoner kycklingar som slaktades 2009. Utvecklingen mot större men färre slakterier påverkar både transportavstånden och hanteringen av djuren i slakterierna i både positiv och negativ riktning. Utvecklingen medför längre transporter men även rationellare hantering på slakterierna, vilket innebär snabbare slaktprocess. Den medför även bättre förutsättningar för olika djurskyddsinsatser på slakterierna. Denna utveckling har också lett till att slakterierna inte längre tillhandahåller all den service som fanns förr när slakterierna drevs på ett mer småskaligt sätt, t.ex. att alla slakterier drev en nödslaktsverksamhet. om kontroll av livsmedel i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (kontrollförordningen) och och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförande av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel (särskilda kontrollförordningen), det s.k. Hygienpaketet styr kraven på slakterier utifrån folkhälsoskäl. har kartlagt djurskyddet på 23 av landets största slakterier och presenterat resultatet i rapporten Djurskydd vid slakt – ett kontrollprojekt. I rapporten konstateras att resultaten generellt visar på ett gott djurskyddsläge vid de svenska slakterierna. Överbeläggning i stallar för nötkreatur och får samt för hård drivning av grisar och får förekommer endast i ringa omfattning. Bedövningsresultaten har varit goda för samtliga studerade djurslag. Kartläggningen visar att det för att minska förekomsten av hård drivning så krävs det insatser vid flertalet studerade företag som slaktar nötkreatur. Några företag som slaktar grisar behöver vidta åtgärder för att minska förekomsten av överbeläggning i stallboxar eller förekomsten av hård drivning. Förhöjd frekvens av vingskador hos fjäderfä eller mellan bedövning och avblodning hos får har enbart registrerats vid ett fåtal slakterier. Slutsatserna som man drar i rapporten är att i är kraven i regelverket förhållandevis högt ställda och reglerna följs till stor del i den praktiska verksamheten. Direkta jämförelser med situationen i andra länder kan dock inte göras eftersom motsvarande under- Det är viktigt att den positiva utvecklingen med ökade kunskaper från forskning om djurs välbefinnande får ett fortsatt genomslag i slakteriernas verksamhet. I föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2007:77) om slakt och annan avlivning av djur (slaktföreskriften) finns det tydliga krav gällande djurhantering på slakterier och uppstallning, samt för genomförandet av bedövning och avblodning. Dessa baseras delvis på gemensamma bestämmelser inom EU, vilka har reviderats och ändrats från Direktiv /119/EG om skydd av djur för slakt eller avlivning (slaktdirektivet)till Förordning (EG) nr 1099/2009 om skydd av djur för avlivning (slaktförordningen), varför vissa förändringar i de svenska föreskrifterna är att förvänta framöver. Djurens rätt uppmärksammar två områden i rapporten Djurskydd vid slakt – ett kontrollprojekt som man anser är problemområden. Det ena är att i samband med besiktningen av slaktkropparna för gris så registrerades förekomsten av färska rivskador på svålen, vilket indikerar att djuren har varit i slagsmål, något som främst uppstår i samband med att grupper av obekanta grisar blandas med varandra på gården, vid transport eller på slakteriet. Totalt uppvisade av djuren kraftig förekomst av färska rivsår. Variationerna mellan de olika slakterierna var stora; vid ett slakteri påvisades inte några grisar med kraftig förekomst av rivskador medan av grisarna vid tre andra slakterier uppvisade sådan kraftig förekomst. Det andra problemet är andelen slaktkycklingar som påträffas döda i samband med att djuren lastas ut ur transportbehållarna på slakteriet. Detta benämns ofta som transportdödlighet, men den omfattar även de fåglar som har dött när transportbehållarna har stått i slakteriets ankomsthall i väntan på slakt.