sou · H0B374 · 2012-11-09 00:00:00 — Jag börjar med en kort översikt av det internationella regelverk som finns på området och redovisar därefter det arbete som pågår i (5.1). Sedan redovisar jag översiktligt det arbete som pågår i (5.2), på statlig nivå (5.2.1), på nivå (5.2.2) och i civilsamhället (5.2.3). följer en kort sammanfattning (5.3). () beslutade om den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. Den är en viktig utgångspunkt i mycket politiskt arbete, också i arbetet mot främlingsfientlighet och andra former av intolerans. I förklaringens artikel 1 framhålls att Alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter och i artikel 2 att Var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas i denna förklaring utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. Dessa artiklar innebär egentligen ett hinder för stater att dela in sina invånare i vi och dom, vilket allt främlingsgörande bygger på. Men upp- maningen riktar sig inte bara till staterna. I artikel 1 sägs också att alla människor har utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i en anda av gemenskap. Dessa principer, och flera andra, i den allmänna förklaringen har konkretiserats och utvecklats i en rad konventioner om mänskliga rättigheter som är bindande för de stater som har ratificerat dem, vilket med något undantag har gjort.1 medlemmar beslutade om den Europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Också i den framhålls att fri- och rättigheterna ska säkerställas utan någon åtskillnad. Europa- konvention är integrerad i svensk lag. Den som mest direkt knyter an till utred- ningens uppdrag är FN:s internationella konvention om av- skaffande av alla former av rasdiskriminering som beslutades . Med rasdiskriminering avses varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hudfärg, härkomst eller nationellt eller etniskt ursprung som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännande, åtnjutande eller utövande av lika villkor av mänskliga rättigheter och grund- läggande friheter på politiska, ekonomiska, sociala, kulturella och andra områden av det offentliga livet. Konventionsstaterna åtar sig att avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och att främja förståelsen mellan alla raser. Detta avsnitt bygger på en rapport, Exempel på arbetet mot främlingsfientlighet, rasistiskt våld och andra former av intolerans i , som fil skrivit på mitt uppdrag. Rapporten i sin helhet återfinns i bilaga 6. Här sammanfattas den med fokus på det länderövergripande arbetet mot främlings- fientlighet och rasism. För mer ingående exempel på arbetet i enskilda länder hänvisas till bilagan. Underlaget till rapporten utgörs av rapporter och dokument från organisationer på mellan- statlig nivå inom EU, och och deras speciella 1 Den allmänna förklaringen liksom finns publicerade bland annat i FN:s konventioner om Mänskliga rättigheter som getts ut av 2011. organisationer FRA, ECRI och ODIHR samt från ENAR.2 Löwander har besökt huvudkontoren för organisationerna FRA, ODIHR och för att få information om pågående aktiviteter. Hon har närmare granskat landrapporter från , , och , som har bedömts vara av speciellt intresse för . Såväl som expertgrupp har i olika uttalanden framhållit sambandet mellan integrationspolitiken och kampen mot främlingsfientlighet och andra former av intolerans. En mindre framgångsrik integrationspolitik riskerar leda till ökad främlingsfientlighet. Problemen med främlingsfientlighet och andra former av intolerans är likartade i många av . Det finns därför mycket att vinna på att samarbeta och utbyta erfarenheter över nationsgränserna. EU, och , och deras speciella organisationer inom området mänskliga rättigheter och främlingsfientlighet, sammanställer regelbundet rapporter om situationen och utveck- lingen i . De lyfter fram goda exempel från det arbete som bedrivs i olika medlemsländer. De kan också ge rekommendationer till medlemsländer om vilka mått och steg som kan vara ändamåls- enliga. Även , som är en fristående organisation bestående av drygt 600 frivilligorganisationer i EU:s medlemsländer, spelar en viktig roll. Organisationen gör bland annat årliga skuggrapporter som kompletterar den officiella bilden. Enligt ett internationellt fördrag ska varje rasistiskt, nationalistiskt eller religiöst uttalande som leder till diskriminering, fientlighet eller våld förbjudas i lag (). och tillhör de länder inom EU som har en sådan lagstiftning. Diskriminering och våldshandlingar som utförs med rasistiska motiv leder till strängare straff (FRA 2011, se även 3.3.1). I flera europeiska länder pågår ett arbete med att skärpa lagstiftningen om hatbrott. 2 = FRA = Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter ECRI = Europeiska kommissionen mot rasism och intolerans ODHIR = och mänskliga rättigheter = Europeiska nätverket för frivilligorganisationer mot rasism Att ta fram statistik över rasistiskt våld och hatbrott ses som ett viktigt preventivt arbete. Tolv av EU:s 27 medlemsländer redovisar en sådan statistik som möjliggör trendanalyser. Sex länder har statistik över antisemitiska brott och fyra över högerextremistiska brott (FRA 2010). Till dessa länder hör . Den finska regeringen ger stöd till frivilligorganisationer som arbetar för att hatbrott ska rapporteras. Den finska polisen har inrättat ett onlinesystem för sådan rapportering. Det lyfts fram som ett gott exempel på hur stater kan agera. I flera andra länder gör frivilligorganisationer värdefulla insatser för att samla in data om hatbrott och stödja utsatta. Hatbrott på Internet har ökat i snabb takt och fått en ökad uppmärksamhet. Mellanstatliga organisationer, särskilt /ODIHR, har ordnat konferenser som resulterat i rekommendationer till i första hand regeringarna, till exempel om skärpt lagstiftning och bättre utbild- ning av polis och åklagare. Det finns även några exempel på särskilda internationella nätverk som arbetar mot diskriminering på nätet. Ett av dessa är, som tidigare nämnts, INACH (Against Cyberhate) som har medlemmar i 19 länder. Införandet av en EU-gemensam lagstiftning mot rasism och diskriminering är fundamentalt för det gemensamma arbetet mot främlingsfientlighet, rasism och etnisk diskriminering. Inom EU regleras dessa frågor inom en rad olika direktiv: EU:s Racial Equality Directive som förbjuder diskriminering på grund av etniskt tillhörighet och ålägger medlemsländerna bland annat att etablera ett särskilt organ för främjade av likabehandling (Equality bodies, motsvarande DO i ), Employment Equality Directives som förbjuder diskriminering på arbetsmarknaden på grund av ålder, sexuell läggning, religion och funktionsnedsättning. Därtill regleras diskminering på grund av kön i Gender Equality Directive och i Gender Equality Directive on Goods and Services. För att göra lagstiftningen mer heltäckande och ge alla diskrimineringsgrunder samma skydd har lämnat ett förslag till ett nytt direktiv i Equal Treatment Directive, som innebär skydd mot diskriminering på grund ålder, religion eller övertygelse, sexuell läggning och funktionsnedsättning som ska gälla inte enbart på arbetsmarknaden utan på olika sociala områden. Förslaget är ännu inte antaget (EC 2008). I bilagan ges en rad exempel på både diskriminering mot invandrare och minoriteter och olika åtgärder som vidtagits eller planeras för att motverka denna. Från flera av EU:s medlemsländer rapporteras om diskriminering vid rekrytering och lönesättning. Men det finns också exempel på initiativ för att motverka diskriminering, till exempel lagstiftning för att reducera ojämlikhet i vården och ge vård till bland andra ensamkommande flyktingbarn och positiv särbehandling av personer från minoriteter och invandrargrupper vid anställning inom den offentliga sektorn. Skolan bedöms vara en viktig arena för det förebyggande arbetet mot främlingsfientlighet och andra former av intolerans. Regeringar rekommenderas av flera organisationer att investera i undervisning och lärarutbildning. Det finns en rad exempel på utbildnings- material i olika länder. ODIHR har i samarbete med , och publicerat en katalog med närmare hundra exempel på upplägg och verktyg för undervisning om tolerans och mänskliga rättigheter (/OHDIR 2009). Genomgången visar att det finns en ökad uppmärksamhet i kring betydelsen av positiva relationer, ökat deltagande och samverkan för att motverka främlingsfientlighet. expertgrupp har presenterat en sammanhållen strategi med rader av goda exempel för hur länder ska kunna bygga mångfald och förstå och bemöta problem med tilltagande intolerans (2010). Till förslagen hör riktade utbildningar om religion, fred och tolerans för lärare och elever och utbildningar för poliser om hantering av hatbrott. 5.2Det nationella arbetet mot främlingsfientlighet Det finns ett grundläggande rättsligt skydd mot etnisk diskriminering i svensk grundlag. Genom ändringar i regerings- formen (RF), som trädde i kraft , framgår numera tydligare att utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet i grundlag gäller för var och en, det vill säga både svenska med- borgare och andra här i riket. ändrades också RF:s målsättningsstadgande, det vill säga den bestämmelse som anger grundläggande mål för samhällsverksamheten. En av ändringarna innebär att det numera framhålls som en obligatorisk målsättning att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att erhålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Vidare ändrades målsättningsstadgandet så att det framgår att det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Ändringarna i RF innebär också att begreppet ras har utmönstrats ur lagtexten. Det har ersatts av uttrycket etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. innehåller två bestämmelser med direkt anknyt- ning till missaktning eller diskriminering på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning, nämligen hets mot folkgrupp (16 kap. 8 §) och olaga diskriminering (16 kap. 9 §). Även lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor motverkar hets mot folkgrupp. Enligt den s.k. straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 7 brotts- balken, ska det vid bedömning av straffvärdet anses som en försvårande omständighet om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, tros- bekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet. Bestämmelsen är tillämplig på alla slags brott (2012, se också avsnitt 3.3.1). Vid den rättsliga tillämpningen av bestämmelsen om hets mot folkgrupp görs en avvägning mellan skyddet för minoriteter, å ena sidan, och andra konkurrerande rättigheter som skyddet för yttrandefriheten och för religionsfriheten, å den andra. I Högsta Domstolens, HD, praxis har hate speech getts en ganska snäv I ett uppmärksammat avgörande (det så kallade ) ansåg HD att uttalanden i en predikan, där homosexuella betecknades som en djup cancersvulst på samhällskroppen inte var att betrakta som hate speech i Europa- konventionens mening och att dessa uttalanden därmed var tillåtliga med hänvisning till yttrande- och religionsfriheten. Som en följd av detta avgörande har både åklagare och domstolar i varit restriktiva vid tillämpningen av bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Om ett främlingsfientligt uttalande görs i tryckt skrift, i medierna eller på en internetsajt med ansvarig utgivare, gäller särskilda regler enligt Tryckfrihetsförordningen respektive Yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa regler innebär bland annat att åtal endast kan väckas av Justitiekanslern och att yttrandets straff- barhet prövas av en jury. Ett frikännande från en tryckfrihetsjury kan inte överklagas. Skadeståndstalan på grund av tryckfrihetsbrott kan visserligen föras av var och en som anser sig kränkt, men får riktas endast mot den ansvarige utgivaren, och även då prövas frågan av en jury. Dessa regler innebär ett viktigt skydd för det fria ordet, men utgör naturligtvis en begränsning av möjligheterna att med rättsliga medel komma åt främlingsfientliga uttalanden. ECRI konstaterar i sin senaste rapport om , som offentliggjordes , att bara en liten del av de hatbrott som anmäls går vidare till domstol. Man hänvisar vidare till källor som hävdar att det är få hatbrott som anmäls, delvis därför att de som utsätts för sådana brott inte förväntar sig några effektiva åtgärder från rättsväsendet. ECRI rekommenderar i sin rapport svenska myndigheter: att använda utbildning och medvetandehöjande åtgärder i sina fort- satta strävanden att se till att reglerna i strafflagen mot rasism och ras- diskriminering tillämpas korrekt av alla inom rättsväsendet (polisen, åklagarmyndigheten och domarna). ECRI rekommenderar att myndig- heterna trappar upp sina insatser för att öka förtroendet för polisen hos personer från de grupper som omfattas av ECRI:s mandat. (ECRI 2012) Den rättsliga regleringen av de nationella minoriteternas rättigheter har senast förtydligats genom lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Lagen trädde i kraft och gäller i hela landet. I samband med fastställandet av lagen beslutade också om en strategi för de nationella minoriteterna. Strategin syftar till att ta ett samlat grepp om minoritetsfrågorna. Strategin innehåller bland annat åtgärder för att säkerställa en bättre efterlevnad av minoritetskonventioner och motverka diskriminering av de nationella minoriteterna (2012). () arbetar för allas lika rättig- heter och mot diskriminering. DO har tillsyn över att diskrimi- neringslagen och föräldraledighetslagen följs. DO sorterar under . DO bildades genom att de tidigare ombudsmyndigheterna , , Om- budsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering slogs samman. Sam- manslagningen skedde i samband med att den nya diskriminerings- lagen (2008:567) trädde i kraft. Syftet med sammanslagningen och den nya lagen var att skapa ett tydligare och effektivare redskap mot diskriminering och bidra till en mer enhetlig tillämpning. DO:s uppdrag regleras i diskrimineringslagen (2008:567), lagen (2008:568) om och föräldra- ledighetslagen (1995:584). I samband med myndighetens bildande betonade regeringen vikten av myndighetens självständighet och oberoende och att myndighetens mandat beslutades av samt att ansvarsområden och uppgifter regleras i lag. Regeringen har också varit återhållsam i sin styrning av myndigheten. DO har ett brett uppdrag. I uppgifterna ingår bland annat att ta emot anmälningar om diskriminering enligt de diskriminerings- grunder som anges i lagen.3 DO kan även utöva tillsyn genom granskning, till exempel av att likabehandlingsplaner upprättas och följs av utbildningsanordnare och av att andra arbetsgivare bedriver främjande verksamhet i olika avseenden. 3 Diskrimineringslagen förbjuder diskriminering som har samband med kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- nedsättning, sexuell läggning eller ålder. DO har ett uppdrag att sprida kunskap och information om diskrimineringslagen och de olika diskrimineringsgrunderna. Upp- draget avser både dem som riskerar att diskriminera och dem som riskerar att diskrimineras. DO ska även arbeta förebyggande genom att ha kontakt med myndigheter, företag, enskilda och organisationer. DO har möjlighet att föra enskilds talan i domstol, men har inte skyldighet att göra det. har myndigheten arbetat särskilt med att komma till rätta med de ärendebalanser för individanmälningar som uppstått. Till följd av detta har den genomsnittliga handläggnings- tiden minskat något jämfört med . genomförde Statskontoret en myndighetsanalys av DO. Statskontoret konstaterade att myndigheten har haft stora problem, men att den nu har vidtagit flera åtgärder för att komma till rätta med dessa. Statskontorets slutsats var att det är angeläget för regeringen att fortsätta följa utvecklingen av myndigheten och då särskilt med fokus bland annat på hur DO säkerställer en bra balans mellan myndighetens olika uppgifter. Enligt Statskontoret har DO:s främjande verksamhet fått stå tillbaka då stora resurser ägnats åt att hantera ärendebalanserna (Statskontoret 2011:86). Antidiskrimineringsbyråerna (ADB) är inte statliga organ utan drivs av frivilligorganisationer, men med bland annat bidrag från staten (). De har också ett samarbete med DO, som också vill se dem som en viktig aktör i framtidens anti- diskrimineringspolitik (mer om detta nedan). Jag har därför valt att behandla dem här. finns 17 ADB i 14 län. ADB ska arbeta för att motverka diskriminering och främja jämlikhet och mångfald, både lokalt och regionalt. ADB är partipolitiskt och religiöst obundna. Huvudmän för verksamheten är i samtliga fall ideella, icke vinstdrivande organisationer. ADB:s främsta verksamhet är att genom juridiskt råd och stöd hjälpa och stödja individer som utsatts för diskrimi- nering. De hjälper kostnadsfritt personer genom att utreda, förhandla, förlika och anmäla fall av diskriminering. Förutom att ge råd och stöd arbetar de förebyggande genom olika utbildnings- och informationsinsatser. har byråerna, enligt diskrimi- neringslagen, rätt att i domstol föra talan för en enskild person som medger det. ingick 16 av byråerna i nätverket och samarbets- forumet antidiskrimineringsbyråer. Syftet med samarbetet är att föra dialog, utbyta erfarenheter och kompetens och att på nationell nivå arbeta för att motverka diskriminering. har 16 ADB finansiering från . 13 av dem fick medel även från andra instanser, exempelvis fick tio ADB finansiellt stöd från den kommun där de verkar. Bland övriga finansiärer märks bland annat landsting och Svenska Röda Korset (Antidiskrimineringsbyråer 2011). Medelstilldelningen till byråerna från styrs av förordningen (2002:989) där det bland annat anges att stöd får lämnas till organisationer eller stiftelser som bedrivs utan vinst- syfte, som har tydliga mål och metoder, som har en långsiktig inriktning och som har kunskap om diskriminering och de bestäm- melser som gäller inom området. Som stöd för fördelningen av bidragen har tagit fram ett antal föreskrifter där det bland annat anges att de organisationer som beviljas stöd ska utmärkas av en hög grad av tillgänglighet och betydande ideella insatser. Nedanstående redovisning av ADB:s verksamhet bygger på Årsrapport (Antidiskrimineringsbyråer 2011). handlade byråerna sammanlagt 576 ärenden. Diskriminering på grund av etnisk tillhörighet var den vanligaste diskrimineringsgrunden. Det förekommer även fall där flera diskrimineringsgrunder är aktuella. Den vanligaste formen av sådan multipel diskriminering avser etnisk tillhörighet och religion. Av de ärenden som drevs av byråerna avslutades drygt 50 fall med att ärendet anmäldes vidare till myndigheter och knappt 60 med att det anmäldes till annan instans. Hälften av myndighets- anmälningarna var till DO. Byråerna har även hjälp till att överklaga beslut i knappt 30 fall. 133 ärenden slutade med förlikning eller annan lokal lösning. Knappt 200 ärenden lades ner. ADB har en omfattande informations- och utbildnings- verksamhet. Knappt 25 000 personer var närvarade . Bland annat har utbildnings- och informationsinsatser gjorts för ordningsvakter, handläggare vid , lärare, skolor, , fackliga organisa- tioner och företagare. ADB arbetar även i projekt för att stärka sina verksamheter och utveckla arbetet mot diskriminering. Bland de projekt som genomfördes märks ett i samarbete med DO, Vägar till rättigheter. Diskrimineringsbyrån har drivit projektet (mer om det under avsnitt 6.9). ADB:s verksamhet utvärderades på uppdrag av Integrations- och jämställdhetsdepartementet av Ramböll Manage- ment. Utvärderingen avsåg de 17 ADB som fick statsbidrag . Rambölls samlade bedömning var att ADB fyller en viktig funktion och att deras verksamhet utgör ett komplement till statlig och sektor. Ramböll ansåg dock att ADB inte utnyttjar sin fulla potential på grund av bristande kontinuitet, bristande incitament till utveckling samt en vag målbild (Ramböll 2009). I budgetpropositionen föreslår regeringen att stödet till verksamheter som förebygger och motverkar diskriminering, bland dem ADB, förstärks till samt att stödet till dessa organisationer permanentas . Regeringen skriver även att den verksamhet som ADB bedriver bör lyftas fram och att de fyller en viktig funktion genom att ge råd och informera lokalt om antidiskrimineringslagstiftningen. DO har tagit fram en strategi som innebär att dess resurser i första hand ska koncentreras på principiellt intressanta ärenden som kan bidra till den eftersträvade samhällsförändringen (DO 2012). Det innebär att myndighetens resurser ska koncentreras på mål där domarna kan bidra till att skapa rättspraxis. Med anledning av detta föreslår DO att regeringen tillsätter en utredning för att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra möjlig- heterna för dem som utsatts för diskriminering att kunna tillvarata sina rättigheter. Utredningen bör, enligt DO, se över möjligheterna för andra aktörer att vara med och driva på den rättsliga utvecklingen inom diskrimineringsområdet. DO för även fram en rad förslag på hur regeringen kan möjliggöra för flera aktörer att driva diskrimineringsmål. Ett av förslagen är att ADB ska få förbättrade villkor för att kunna komplettera DO på detta område. Forum för levande historia Forum för levande historia (FLH) startade sin verksamhet . Bakgrunden till bildandet av myndigheten var en forskningsrapport som 1997 visade på svenska ungdomars bristande kunskaper om Förintelsen. Med anledning av detta publicerades boken om detta må ni berätta med fakta och ögonvittnesskildringar om Förintelsen. Boken distri- buerades till familjer med barn i och finns fortfarande att beställa kostnadsfritt. FLH sorterar under . FLH:s övergripande uppgift är att främja arbetet med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. I budgetpropositionen vidgades uppdraget till att även omfatta kommunismens brott mot mänskligheten. Tanken är att FLH genom att berätta om brott mot mänskligheten i historien ska bidra till att motverka intolerans . FLH:s verksamhet är utåtriktad med inriktning på kunskap, kultur och utbildning. Myndigheten ska även dela ut ett pris till Per minne och främja högtidlighållandet av Förintelsens minnesdag, samt företräda i Task Force for International Cooperation on Holocaust Education, Research and Remembrance (ITF). De främsta målgrupperna för FLH:s verksamhet är lärare och elever i årskurs nio och gymnasiet. FLH arbetar bland annat med pedagogiska material, utställningar, seminarier och sociala medier. FLH tar även fram ny kunskap och väcker debatt genom att genomföra enkätundersökningar och ge ut rapporter om intolerans, attityder och etniska gruppers situation. De utställningar som myndigheten tar fram visas både i de egna lokalerna i och runt om i landet. var fyra av myndighetens utställningar på turné i och sågs av knappt 180 000 personer, varav drygt 40 000 skolelever. De utställningar som visades i i sågs av drygt 11 000 personer varav 8 500 skolelever. För att stödja lärare i arbetet mot intolerans och främlings- fientlighet arbetar FLH med lärarfortbildningar. Man genomför även resor för lärare i syfte att studera Förintelsen och kom- munistiska regimers brott mot mänskligheten. Totalt fortbildades drygt 850 lärare. FLH fick tre särskilda regeringsuppdrag: att kartlägga kunskapsläget avseende antisemitism och islamofobi, att utreda hur romernas kultur och språk kan få en starkare ställning än samt att utveckla metoder och arbetsmaterial för att stärka ungdomars demokratiska värderingar.