sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Mot denna bakgrund föreslår jag att statsmakterna bör gör vissa allmänna uttalanden om vad som bör känneteckna officiell statistik. Således bör statsmakterna uttala dels att endast sådan statistik som Den officiella statistikens inriktning och omfattning är av särskild vikt för beskrivningen av samhället bör klassificeras som officiell statistik, dels att EU-reglerad statistik i normalfallet ska vara officiell statistik. Vidare menar jag att även flera av de kri- terier som föreslogs i SOU 1999:96 vore lämpliga att lyfta fram i ett sådant sammanhang, exempelvis: att beslut om statistikens framställning ska ha fattats av en myn- dighet och att finansieringen i normalfallet ska ske via anslag från statsmakterna, att statistiken ska produceras regelbundet, vara bestående över tiden samt av allmänt intresse, och att den officiella statistiken inte enbart ska svara mot dagens be- hov, utan även tillgodose framtida behov. Statsmakternas uttalanden om vad som bör känneteckna officiell statistik kan t.ex. göras i den proposition, med efterföljande utskotts- betänkande, som kan antas bli följden av mitt arbete. Uttalandena skulle visserligen inte vara juridiskt bindande, men ändå ange en viljeinriktning på en högre nivå än riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Exempel på uttalanden av denna karaktär finns från andra områden, bl.a. regeringens uttalande, som ställde sig bakom, att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden.12 Att jag inte föreslår att ovanstående förhållanden ska författ- ningsregleras, hänger främst ihop med att de berör omständigheter där de statistikansvariga myndigheterna – med hänsyn till det decen- traliserade statistiksystemets karaktär – bör ha ett betydande tolk- nings- och handlingsutrymme. Härmed är ett mer rådgivande uttal- ande att föredra. I sammanhanget vill jag också påpeka att det enligt min mening inte heller finns skäl att i lagen om den officiella statistiken eller i den till lagen hörande förordningen ange en definition av begreppet statistik. Som framgått av kapitel 2 fanns det visserligen en sådan definition i det ursprungliga förslaget till lag om den officiella stati- stiken, som lämnades år 1999.13 Men enligt den berörda proposi- tionen (prop. 2000/01:27) mötte denna definition kritik från Lag- rådet som menade att begreppet statistik är svårdefinierbart och att 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. I mitt uppdrag ingår för övrigt att analysera innebörden av detta uttalande för statistikområdet (se kapitel 11). 13Statistikens regler (Ds 1999:75). Den officiella statistikens inriktning och omfattning det saknades behov av att definiera det i lagen. Jag delar Lagrådets uppfattning i denna fråga. Slutligen bör i sammanhanget framhållas att det faktum att många användare har svårt att uppfatta skillnaden mellan officiell och annan statistik även kan bero på bristande information. Utöver ett behov av vissa förtydliganden från statsmakterna, torde det därför även finnas behov av att statistiksystemets aktörer blir bättre på att kommunicera till omvärlden vad begreppet officiell statistik står för. 7.3Bör den officiella statistiken omfatta mer än summerade sammanställningar? I uppdraget ingår att jag ska överväga om det finns skäl till att för- ändra regelverket så att officiell statistik inte enbart är traditionella summerade sammanställningar utan också observationsregister och redovisningar på lägre aggregeringsnivåer som ligger till grund för sådana summeringar. Enligt direktiven måste statistiksekretessen beaktas i detta sammanhang. Observationsregister omfattar mikrodata och ligger till grund för den slutliga, aggregerade statistiken, medan redovisningar på lägre aggregeringsnivåer består av aggregerade data, låt vara ned- brutna på t.ex. kommunnivå. Därmed skiljer sig förutsättningarna mellan de två fallen, även om det också finns paralleller. I det följ- ande behandlas de därför var för sig. Utredningens bedömning och förslag: Av integritetsskäl vore det klart olämpligt att låta begreppet officiell statistik även om- fatta observationsregister. En sådan förändring bör därför inte genomföras. I lagen och förordningen om den officiella statistiken ställs krav på tillgänglighet m.m. avseende officiell statistik. Reglerna tar i detta fall sikte på de summerade sammanställningarna – de s.k. statistik- produkterna – och inte på de mikrodata, dvs. uppgifter på individ- nivå, som ligger till grund för dessa summeringar. Den officiella statistikens inriktning och omfattning Mikrodata som hämtas in i statistiska undersökningar samlas, efter vederbörlig bearbetning, i s.k. slutliga observationsregister. Dessa utmärks av att de innehåller färdiggranskade eller färdigtvättade data, dvs. data som genomgått olika typer av kontroller. Andra benämningar på den här typen av register kan vara mikrodata- eller primärdataregister. Vidare kan individregister vara en synonym för samma företeelse i samband med individstatistik; sådan statistik kan handla om individer per se, men även om individhändelser, t.ex. födslar, dödsfall, brott, trafikolyckor, etc. Däremot torde individ- register fungera sämre som benämning i ekonomisk och annan stati- stik, om man inte vidgar begreppet individ till att avse även före- tag, bostäder, m.m. De slutliga observationsregistren ligger till grund för den aktu- ella statistikprodukten, men är också utformade på ett sådant sätt att de av nutida och framtida statistikproducenter och statistik- användare kan användas för att ta fram även annan statistik. En sär- skild kategori av slutliga observationsregister är de levande obser- vationsregistren, ofta i form av databaser, som fortlöpande under- hålls och aktualiseras med nya uppgifter. Exempel på sådana är de stora register som SCB för över bl.a. befolkning, företag och ut- bildning. Som framgått av avsnitt 4.6 används dessa register, liksom t.ex. Lantmäteriets fastighetsregister, av många statistikansvariga myndigheter som underlag för statistikprodukter som ingår i den officiella statistiken. Dessa register används också av många forskare. Observationsregister är som regel inte offentliga . Däremot är det inte ovanligt att information utbyts mellan statistikansvariga myndigheter, i synnerhet ur de större registren. Enligt 6 § förord- ningen om den officiella statistiken gäller också att en statlig myn- dighet till statistikansvariga myndigheter ska lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik. Vidare kan även bl.a. forskare under vissa förutsättningar få tillgång till mikrodata, bl.a. efter särskild sekretessprövning. I vilken form dessa data till- handahålls varierar mellan olika statistikansvariga myndigheter. Den mest avancerade modellen i detta hänseende utgörs av SCB:s system för fjärråtkomst till data, det s.k. MONA-systemet (Micro- data ), vilket hade omkring 850 användare, varav knappt 500 forskare och i övrigt t.ex. myndig- heter.14 14 Se vidare utredningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36). Den officiella statistikens inriktning och omfattning Enligt 13 § förordningen om den officiella statistiken gäller bl.a. att den officiella statistiken av de statistikansvariga myndigheterna utan avgift ska offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elek- tronisk form genom ett allmänt nätverk. Om observationsregistren gjordes till officiell statistik skulle därmed, allt annat lika, tillgäng- ligheten till den aktuella informationen förbättras. I synnerhet för kvalificerade statistikanvändare, som har kunskap och tekniska möj- ligheter att själva bearbeta statistiken och de bakomliggande data- materialen för olika vidareanvändningar och analyser, skulle detta vara en fördel jämfört med . Med hänsyn till att observationsregistren innehåller mikrodata, dvs. uppgifter på individnivå, inses dock lätt att det vore olämpligt att göra dessa register lika fritt tillgängliga som de summerade sammanställningar som utgör den officiella statistiken. Med hänsyn till gällande integritetsskyddslagstiftning torde det heller inte vara möjligt. För att en användare skulle kunna få tillgång till informationen skulle det därför även fortsättningsvis krävas att det föregicks av en ingående sekretessprövning, på motsvarande sätt som sker t.ex. inför användning av MONA-systemet. Enligt min mening talar integritetsaspekterna för att det vore klart olämpligt att låta begreppet officiell statistik även omfatta observationsregister. Jag anser därför att en sådan förändring inte bör genomföras. Eventuella åtgärder i syfte att ytterligare under- lätta för forskare och andra kvalificerade användare att kunna ut- nyttja mikrodata, bör i stället i första hand ske genom fortsatt utveckling inom ramen för MONA- och liknande system. Jag har redovisat förslag med sådan inriktning i delbetänkandet.15 Även fortsättningsvis torde dock, liksom , andra metoder för att till- handahålla mikrodata komma att behöva användas i vissa fall. 7.3.2Överväganden om redovisningar på lägre aggregeringsnivåer Utredningens bedömning och förslag: Förutsatt att tillräcklig sekretess kan upprätthållas är det inget som hindrar att officiell statistik omfattar redovisningar på lägre aggregeringsnivåer. Så- dana redovisningar kan medföra fördelar, i form av t.ex. för- bättrade möjligheter till medborgerlig insyn, varför det finns skäl Den officiella statistikens inriktning och omfattning att där så är möjligt sträva efter att i ökad utsträckning redovisa statistiken på lägre aggregeringsnivåer. De statistikansvariga myndigheterna har redan tillräckliga verktyg för att fånga upp och analysera eventuella önskemål från andra användare om att på något område låta den officiella stati- stiken även omfatta redovisningar på lägre aggregeringsnivåer. Några förändringar av regelverket eller andra åtgärder från stats- makternas sida behövs inte i sammanhanget. Om statistik som endast redovisas på nationell nivå även skulle redovisas på t.ex. läns- eller kommunnivå, skulle förutsättningarna för att analysera de berörda frågorna i ett läns- eller kommun- perspektiv givetvis förbättras. Den huvudsakliga fördelen med att låta den officiella statistiken även omfatta redovisningar på lägre aggregeringsnivåer är därmed att det bidrar till att förbättra använ- darnas tillgänglighet. Den största risken med att redovisa statistik på lägre aggre- geringsnivåer är att det kan medföra sekretessproblem. Att mikro- data avseende enskilda individer kan vara integritetskänsliga är lätt att inse. Men även sedan insamlade statistikuppgifter avidentifierats och summerats (aggregerats) till statistik, kan de under vissa förut- sättningar åter knytas till de personer eller företag, som lämnat dem. Risken för att det härmed ska uppstå möjlighet till s.k. bakvägs- identifiering föreligger t.ex. om de grupper som statistiken om- fattar kommer att innehålla få individer vid en nedbrytning till lägre aggregeringsnivåer. En illustration till problemet – hämtad från ett appendix till SOU 1999:9616 – ges av det fiktiva exemplet i fakta- ruta 7.1 nedan. 16 , B. (1999): Ökad tillgänglighet till officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96. Den officiella statistikens inriktning och omfattning Faktaruta 7.1 Exempel på statistiska tabeller som möjliggör bakvägsidentifiering Tabell 1a Befolkningen i efter ålder och kön 18–65 år Tabell 1b Antal dömda för brott i Knypplinge efter ålder och kön 18–65 år Om man kombinerar de var för sig oskyldiga tabellerna, kan man sluta sig till att alla pojkar i Knypplinge är dömda för brott. Den som råkar känna en pojke under i Knypp- linge får alltså reda på att denne är dömd för brott, om det inte var bekant . Vidare kan man sluta sig till att de flickor man eventuellt känner i Knypplinge inte är dömda för något brott, men detta är troligen mindre känslig information. Förutsatt att tillräcklig sekretess kan upprätthållas är det inget som hindrar att officiell statistik omfattar redovisningar på lägre aggre- geringsnivåer. Det finns också ett antal exempel på officiell statistik som redovisas på t.ex. läns- eller kommunnivå. Med hän- syn till att sådana redovisningar kan medföra fördelar, i form av t.ex. förbättrade möjligheter till medborgerlig insyn, så menar jag att det också finns skäl att där så är möjligt sträva efter att i ökad utsträckning redovisa statistiken på lägre aggregeringsnivåer. Som tidigare nämnts ingår i uppdraget som statistikansvarig myn- dighet att besluta om statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bl.a. vilka statistikprodukter som ska finnas. Enligt min bedömning har de statistikansvariga myndigheterna därmed redan tillräckligt mandat för att avgöra om en viss statistik endast ska redovisas på nationell nivå eller även på t.ex. läns- eller kom- munnivå. Vid sådana avgöranden måste myndigheterna bl.a. beakta statistiksekretessen och risken för röjande och även de kvalitets- krav m.m. som i övrigt ställs på officiell statistik. Den officiella statistikens inriktning och omfattning De statistikansvariga myndigheternas beslut om vilken statistik som ska produceras ska baseras på såväl eget som andra användares statistikbehov. För att skaffa sig kunskap om användarnas statistik- behov tillämpar de statistikansvariga myndigheterna flera olika meto- der, t.ex. att inrätta användarråd för statistik. Härmed kan enligt min mening antas att de statistikansvariga myndigheterna har till- räckliga verktyg för att fånga upp och analysera eventuella önskemål från andra användare om att på något område låta den officiella statistiken även omfatta redovisningar på lägre aggregeringsnivåer. Sammantaget bedömer jag mot denna bakgrund att det inte krävs några förändringar av regelverket eller andra åtgärder från stats- makternas sida för att hantera den i direktiven ställda frågan om huruvida officiell statistik bör kunna omfatta redovisningar på lägre aggregeringsnivåer. 8 Den officiella statistikens kvalitet I direktiven till utredningen anges att det är grundläggande att säker- ställa god kvalitet i den officiella statistiken för att skapa tillför- litlighet och trovärdighet. Mot denna bakgrund ska jag dels göra en bedömning av statistikkvaliteten vid SCB och andra myndigheter som producerar officiell statistik, dels redovisa olika typer av för- bättringsåtgärder. Dessa två frågeställningar behandlas i tur och ord- ning i avsnitten 8.1 och 8.2. 8.1Bedömning av statistikens kvalitet 8.1.1Vilka kvalitetskrav ställs på den officiella statistiken? Jag har redogjort för gällande nationell rätt och statistiksystemets uppbyggnad i kapitlen 3 och 4 samt för gällande EU-rätt på stati- stikområdet och den pågående utvecklingen i kapitel 5. Som framgått av dessa redogörelser är de krav på statistikens kvalitet som finns i lagen och förordningen om den officiella stati- stiken relativt knapphändiga och allmänt beskrivna. Enligt lagen (3 §) gäller att statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Vidare anges i förordningen (13 §) att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras. I vissa avseenden anges mer detaljerade krav och rekommendationer i föreskrifter från SCB och i olika riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Därtill spelar rättsutveck- lingen inom EU en ökande roll för det svenska statistiksystemet, inklusive vad gäller kraven på kvalitet. Som framgått av kapitel 2 ses statistikkvalitet inom systemet för den officiella statistiken – vilket också avspeglar den rådande synen internationellt – i huvudsak inte som något absolut begrepp. De kvalitetskriterier som tillämpas avser till stor del förhållanden som användaren från fall till fall får bedöma med hänsyn till de krav som Den officiella statistikens kvalitet Kvalitetssynen är alltså användarorienterad och kvaliteten avser alla egenskaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl den tillfredsställer användarens informationsbehov och förvänt- ningar. Kvalitetsbegreppet för officiell statistik, som det uttrycks i rikt- linjer från Rådet för den officiella statistiken1, har fem huvudkompo- nenter: (1) Innehåll, som avser vad statistiken beskriver med av- seende på t.ex. objekt och variabler. (2) Tillförlitlighet, som avser osäkerhetskällor och deras effekter på statistiken. (3) Aktualitet, som omfattar tidsaspekter som spelar roll för hur väl statistiken be- skriver nuläget. (4) Jämförbarhet och samanvändbarhet, som avser möjligheter till jämförelser över tiden och mellan grupper, respek- tive till att använda statistiken tillsammans med annan statistik. (5) Tillgänglighet och förståelighet, som avser statistikens fysiska tillgäng- lighet och dess begriplighet. Till dessa fem huvudkomponenter finns även underkomponenter. Därtill finns även andra aspekter av betydelse, vilka mer gäller produktionsprocessen än slutprodukten. Hit hör t.ex. sekretessregler och hur hänsyn tas till uppgiftslämnare. En utgångspunkt i systemet för den officiella statistiken är vidare att den statistik som tas fram ska kvalitetsdeklareras, vilket innebär att statistikens kvalitetsegenskaper ska beskrivas. Utifrån dessa kvalitetsdeklarationer ska en användare kunna avgöra om statistiken är relevant och hur den i så fall kan användas. Användaren värderar kvaliteten, varvid bedömningen beror på kvalitetsegenskaperna och hur vederbörande tänker använda statistiken. Vissa användare har större krav på tillförlitlighet än andra, vissa värderar detaljrikedom, medan andra är nöjda med en översiktlig bild etc. antog Rådet för den officiella statistiken vissa riktlinjer och kriterier för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken.2 Enligt de berörda riktlinjerna ska detta uttolkas som att statistiken har tillräcklig kvalitet i relation till hur den är avsedd att användas. Riktlinjerna omfattar 20 kriterier fördelade på tre områden: i) lagar, förordningar och föreskrifter som styr den officiella statistiken, ii) användarkontakter, samt iii) planering, genomförande och uppfölj- ning. Rådet har rekommenderat att alla statistikansvariga myndig- heter ska arbeta i enlighet med riktlinjerna. 1Kvalitetsbegreppet för den officiella statistiken presenteras i (2001): Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2001:1. Den beskrivning som här görs är också delvis citerad från (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. 2Se referens i föregående fotnot. Den officiella statistikens kvalitet De statistikansvariga myndigheterna kan också välja att göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik, vilket innebär att arbeta i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet och att uppfylla samt- liga tillämpliga kriterier för samtliga statistikprodukter. Det handlar om rutiner för kvalitetsarbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken. Rådet för den officiella statistiken följer upp i vilken mån de statistikansvariga myndigheterna arbetar i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet. har två myndigheter (och ) gjort en kvalitetsutfästelse på sin webb- plats i enlighet med en särskild text som överenskommits av rådet. var det därtill ytterligare 15 myndigheter som sade sig arbeta med kriterierna för tillräcklig kvalitet.3 För EU-reglerad statistik gäller vidare de kvalitetskrav som an- ges i – som framgått av kapitel 4 är knappt 30 pro- cent av de statistikprodukter som ingår i den officiella statistiken EU-reglerade. Som framgått av kapitel 5 kan det handla om två olika typer av krav, dels sådana som riktar sig till enskilda områden eller statistikprodukter, dels allmänna krav som gäller för all EU- reglerad statistik. Vad gäller den förstnämnda typen av krav kan nämnas att EU- regelverket på statistikens område är omfattande. Som nämnts tidi- gare består det av ca 360 rättsakter, varav rör ekonomisk statistik och jordbruksstatistik. Harmo- niseringen av statistiken är i ständig utveckling och har ut- vidgats till att omfatta många politikområden, även om regelverket är mera omfattande på vissa områden än på andra. Inom enskilda områden, t.o.m. för enskilda statistikprodukter, kan dessa rättsakter ha en starkt styrande verkan, även på mycket detaljerad nivå. I EU:s statistikförordning4 anges övergripande utgångspunkter för den europeiska statistikens kvalitet. Som beskrivits i kapitel 5 anges i förordningen att följande sju kvalitetskriterier ska tillämpas för den europeiska statistiken: Relevans: mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser användarnas nuvarande och potentiella behov. Noggrannhet: grad av överensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena. 3Statistiska centralbyrån (2012): officiella statistik – årlig rapport . 4Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av om europeisk statistik. Den officiella statistikens kvalitet Aktualitet: perioden mellan den tidpunkt då de statistiska upp- gifterna finns tillgängliga och den händelse eller företeelse som de beskriver. Punktlighet: den tid som förflyter mellan det datum uppgifterna görs tillgängliga och det datum som de skulle ha lämnats. Tillgänglighet och tydlighet: de villkor och sätt på vilka användarna kan få tillgång till, använda och tolka uppgifter. Jämförbarhet: mätning av effekten av skillnader i de statistiska begrepp, mätverktyg och mätförfaranden som använts, när stati- stik från olika geografiska områden eller sektorsområden eller från olika tidsperioder jämförs. Samstämmighet: mått på i vilken utsträckning uppgifterna med tillförlitlighet kan kombineras på olika sätt och för olika ända- mål. Vidare har riktlinjerna för europeisk statistik (den s.k. Code of Practice) betydelse i sammanhanget. Som framgått av kapitel 5 bygger riktlinjerna på 15 principer som omfattar den institutionella miljön, processerna för statistikframställning och de statistiska pro- dukterna. För varje princip finns ett antal indikatorer som används för att bedöma hur dessa tillämpas. I kapitel 5 beskrevs också det pågående arbetet med att se över EU:s statistikförordning, vilket förväntas leda till vissa förändringar i syfte att garantera EU-statistikens kvalitet och trovärdighet. Vidare kan förutses att riktlinjerna för europeisk statistik framöver kom- mer att få en mer formell status och att delar av dem eventuellt lyfts in i statistikförordningen. Som framgått av kapitel 5 bedömer jag att de förändringar som är på gång på EU-nivå inte medför att i grunden behöver för- ändra sitt statistiksystem, men att det däremot torde krävas vissa anpassningar av dagens svenska regler. Det kan noteras att de svenska kvalitetskriterier som används i den officiella statistiken i hög grad motsvarar vad som gäller, respektive är på gång, på EU-nivå. Som konstateras i utredningens direktiv har EU:s statistikförordning visserligen en betydligt mer utförlig beskrivning av statistikens kvalitet än lagen om den offi- ciella statistiken. Men som framgått av redogörelsen ovan överens- stämmer det kvalitetsbegrepp som i vidare mening används i officiella statistik i hög grad med vad som anges i EU:s statistik- Den officiella statistikens kvalitet En analys som gjordes inom ramen för Rådet för den officiella statistiken visade, som tidigare nämnts, att det finns en åtminstone 85-procentig överensstämmelse mellan dagens svenska kvalitetskriterier och EU:s ursprungliga Code of Practice.5 För styrningen av statistiksystemet har det dock betydelse att stora delar av de förhållanden som för EU-reglerad statistik anges i en EU-förordning för svensk del endast ges som rekommendationer i icke-tvingande riktlinjer; detta återkommer jag till i avsnitt 8.2. 8.1.2Hur är kvaliteten ? Utredningens bedömning: Generellt sett håller den officiella statistiken god kvalitet . Det betyder inte att det skulle helt saknas problem i dagens statistiksystem eller att kvaliteten inte kan behöva utvecklas i vissa delar.