sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Vid det seminarium med ungdomsåklagare som utredningen anordnade12 framfördes att inte alltid kommer till de samverkansmöten som 8Strategi för ungdomsärenden, , s. 5. Se även Nationell åtgärdsplan för riktade insatser mot ungdomsbrott, , Utvecklingscentrum , , s. 24. 9Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av påföljdsreform för unga lagöverträdare, 2011:10 s. 44 ff. 10Erfarenhetsseminarium om påföljder för unga lagöverträdare den 13–. åklagarna bjuder in till och att det sålunda även måste läggas ett ansvar på att det kommer till stånd en samverkan. Vidare framfördes att frågor om exempelvis vad ett yttrande ska innehålla och yttrandenas funktion blir bäst belysta och de prak- tiska effekterna av mötena blir större om även domare medverkar vid mötena. Det framfördes att domare emellertid inte alltid är intresserade av att medverka. Vi delar den uppfattning som framförts i många andra sammanhang att samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och social- tjänsten – syftande till erfarenhetsutbyte, kunskapsförmedling och kompetenshöjning – är en nyckelfråga för att det gemensamma ansvar som finns för hanteringen av unga lagöverträdare ska kunna fungera tillfredsställande. Det uppdrag som gavs till i samband med reform blev – såvitt vi kan bedöma – genomfört till fullo. Av uppgifter från framgår att det numera finns en struktur inom för att samordna lokal samverkan genom att det på varje åklagarkammare ska finnas en samordningsansvarig ungdomsåklagare. Samverkan har också i myndighetens egna åtgärdsplaner och strategier lyfts fram som en del av kärnverksamheten och som en av huvuduppgifterna för ung- domsåklagare. Det får anses ingå i åklagarrollen för ungdomsåklagare att tillse att det kommer till samverkansmöten på lokal nivå. För att det ska vara praktiskt möjligt att regelbundet ha samverkansmöten, krävs det att denna fråga prioriteras och att den åklagare som är sam- verkansansvarig genom fördelningen av arbetet på åklagarkam- maren ges möjlighet att arbeta tillräckligt med samverkansfrågorna. Utifrån detta förefaller det finnas förutsättningar för att ord- ningen med en lokal samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och ska kunna ha gott genomslag i hela landet. Att det förhåller sig på det sättet motsägs dock av Brå:s utvärd- ering. Enligt den uppger två tredjedelar av kommunerna att de inte har någon strukturerad lokal samverkan med åklagare. Att inte samverkan sker på alla orter och att det finns flera problem behäftat med samverkan bekräftas därtill i någon mån vid de seminarier som utredningen har medverkat i eller anordnat. Mot bakgrund av arbete och nuvarande fokus på samverkansfrågor finns det visserligen anledning att sätta frågetecken vid om det verkligen förekommer lokal strukturerad samverkan i en så begränsad omfattning som en tredjedel av kommunerna. Formerna för samverkan kan värderas på olika sätt och nivån för att den ska anses vara strukturerad sättas högre i vissa kommuner än andra. Av uppgifter från åklagare framgår att intresset för samverkan inte är stort i alla kommuner. Det kan där- för inte uteslutas att den samverkan – eller försök till samverkan – som sker inte i alla fall har kommit till allas kännedom på kommun- ens socialtjänst. Trots dessa reservationer måste rimligen resultatet av Brå:s rapport tolkas på så sätt att det i en stor del av kommun- erna inte finns någon fungerande lokal samverkan i strukturerad form mellan rättsväsendets myndigheter och . Genomförandet av den antagna åtgärdsplanen och stra- tegin inom kan innebära att det framöver kommer att bli en förbättring. Frågan är om det inom ramen för utredningen finns anledning att överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa en fungerande samverkan. För det första kan framhållas att det inte endast är och – på lokal nivå – de särskilt utsedda åklagarnas ansvar att det kommer till en fungerande samverkan. Samverkan med förutsätter givetvis att handläggare hos aktivt medverkar. Det är ett ansvar för social- nämnden att även prioriterar samverkan med rätts- väsendets myndigheter och att de som handlägger ärenden som rör unga lagöverträdare också ges tid och möjlighet att delta vid samverkansmöten och dylikt. Att det är en hög personalomsättning hos ökar behovet av att socialnämnden kontinuerlig arbetar med dessa frågor. Det är också viktigt att domstolarna medverkar i den lokala samverkan. Genom att tillföra domstolens perspektiv ökar förstå- elsen för vad som är viktigt gällande exempelvis yttranden och åtgärdsförslag. Polisens roll under förundersökningen gör att det även är viktigt att Polismyndigheterna är med i en sådan samverkan. Alla parter måste sålunda medverka i samverkan. Vad som kan övervägas är om det finns sätt att säkerställa detta. Vad som skulle kunna övervägas är att ge ett nytt uppdrag att tillse att det finns en lokal strukturerad sam- verkan. Det finns dock redan en struktur för lokal samverkan. Uppenbarligen är detta också en fråga som prioriteras av myndig- heten och vi uppfattar att anses sig ha ett huvudansvar för att det kommer till en central och lokal samver- kan. Vad som påkallas är en kontinuerlig uppföljning och tillsyn inom – inte minst mot bakgrund av vad som framgår av Brå:s rapport. Huruvida enskilda socialsekreterare medverkar i samverkans- möten kan i vissa fall vara beroende på de lokala förhållandena och vilka prioriteringar kommunen gör. Detsamma kan gälla för dom- stolarnas och medverkan i samverkansmöten. För att säkerställa att alla myndigheter medverkar och tar del i samverkan, kan det övervägas att lagreglera denna fråga. föreslog en lagreglering, med inne- börden att socialnämnden skulle verka för att tjänstemän inom socialtjänst, polis- och åklagarmyndighet samt domstol vilka hand- lägger ungdomsärenden och ungdomsmål skulle regelbundet utbyta information och erfarenheter på området.13 Som beskrivs ovan var dock den utredningens uppfattning att skulle ha ett huvudansvar för frågan om samverkan. Vår uppfattning är att den ordning som har etablerats ska bestå, dvs. att och de särskilda ungdomsåklag- arna ska ha ansvaret att initiera och sammankalla till samverkans- möten. För att det ska fungera förutsätts dock ett aktivt deltagande och en kontinuitet från alla berörda myndigheter. Med hänsyn till den betydelse samverkan har i ett system där och rättsväsendet är beroende av varandra och mot bakgrund av att det uppenbarligen i många kommuner inte finns någon fungerande samverkan, anser vi att det är motiverat med en lagreglering av frågan. En sådan lagreglering bör lämpligen rikta sig till alla berörda myn- digheter; Socialnämnderna, , polismyndigheterna och domstolarna. Bestämmelsen bör införas i LUL och utformas som en skyldighet för de berörda myndigheterna att verka för att en lokal samverkan kommer till stånd och tillse att företrädare för myndig- heterna medverkar vid sådan samverkan. 13 SOU 2004:122 s. 130. 24.3.1Tillämpningsområdet för ungdomsvård bör bli mer enhetligt Våra bedömningar: Det nuvarande tillämpningsområdet för ungdomsvård bör behållas. Det finns dock en risk för att sär- skilt behov av vård eller annan åtgärd tolkas alltför snävt och att det särskilda vårdbehovet inte uppmärksammas under social- tjänstens utredningsarbete. Det finns därtill en risk att begreppet särskilt behov av vård eller annan åtgärd tolkas på olika sätt i olika kommuner och att påföljdens tillämpningsområde därför inte tillämpas på ett enhet- ligt sätt. Kravet på särskilt vårdbehov gör att ungdomsvård inte är en tillämplig påföljd för många unga lagöverträdare, även sådana med ett visst vårdbehov. Detta måste beaktas vid utformningen av påföljdssystemet i övrigt. bör genom föreskrifter och/eller allmänna råd verka för en mer enhetlig tolkning av begreppet särskilt behov av vård eller annan åtgärd. Utbildning och regional samverkan kan också göra att begreppet tolkas mer enhetligt i olika kommuner. Vårt förslag: Det tydliggörs i socialtjänstlagen (2001:453) att det är socialnämndens ansvar att det görs en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka en ogynnsam utveckling när det hämtas in ett yttrande enligt 11 § lagen (1964:167) med särskilda best- ämmelser om unga lagöverträdare. års reform förutsatte påföljden överlämnande till vård inom att den unge kunde bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU (se närmare om bakgrunden i avsnitt 20.1.4). Genom införandet av ungdomsvård som den nya överlämnandepåföljden, ändrades tillämpningsområdet till att om- fatta dem som har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Vården och åtgärderna ska enligt den nya lydelsen syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt. Utgångspunkten för reformen var att överlämnandepåföljden i större utsträckning skulle reserveras för dem med ett egentligt vårdbehov.14 Tillämpningsområdet för påföljden borde därför avgränsas på ett sådant sätt att kravet på den unges behov av vård eller andra åtgärder skärptes. hade föreslagit att avgränsningen skulle anknyta till risken för fortsatt brottslighet; att påföljden skulle dömas ut om den unge hade behov av vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU för att inte göra sig skyldig till fortsatt brotts- lighet.15 Regeringen anslöt sig till den kritik mot förslaget som hade framförts i remissomgången, nämligen att det kunde vara svårt att urskilja vilka insatser som görs för att förebygga brott och vilka som görs för att förebygga andra sociala problem samt att det är svårt för socialnämnden att på individnivå göra riskbedömningar. Risken för fortsatt brottslighet borde enligt regeringen lyftas fram vid tillämpningen av påföljden. Det fick enligt förarbetena dock inte bli fråga om att utesluta en ung person med ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder från ungdomsvård, i de fall en risk för fortsatt brottslighet inte kunde befaras. Påföljden skulle – i likhet med tidigare – syfta till att återföra den unge till ett socialt välfungerande liv. Det uttrycktes i lagtexten på så sätt att vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt. Utformningen av bestämmelsen borde enligt förarbetena med- föra en något striktare tillämpning av påföljden . Även fortsättningsvis förväntade sig dock regeringen att påföljden skulle få ett brett tillämpningsområde. I förarbetena angavs vissa håll- punkter vid bedömningen av vad som kan anges utgöra ett särskilt vårdbehov:16 1.Att den unge är brottsaktiv eller har missbruksproblem bör tala starkt för att det föreligger ett särskilt behov av insatser. 2005/06:165 s. 55. 15SOU 2004:122 s. 64. 2005/06:165 s. 56 f och 130. 2.Påföljden bör inte primärt användas för de unga lagöverträdare vars behov av vård eller andra åtgärder är så begränsade att det kan tillgodoses inom ramen för exempelvis en ungdomstjänst. 3.Risken för fortsatt brottslighet bör lyftas fram vid tillämp- ningen av påföljden. 4.Vad som närmast avses är ett vårdbehov som inte kan bedömas som mindre. 5.När det gäller insatser med stöd av 3 § LVU, de s.k. beteende- fallen, torde det särskilda vårdbehovet vara uppfyllt. Har det blivit en rimlig avgränsning? Syftet med de nya kriterierna för ungdomsvård var att avgränsa tillämpningsområdet till de ungdomar som har ett egentligt vårdbe- hov. Avgränsningen ska ses i samband med införandet av ungdoms- tjänst som självständig påföljd. Därigenom infördes ett alternativ för de ungdomar som inte har ett vårdbehov eller där vårdbehovet inte är så uttalat. Utifrån Brå:s utvärdering kan övervägas om utfallet av reform blivit rimligt och i enlighet med vad som var åsyftat. Genomslaget för den nya avgränsningen kan för det första bedöm- as genom kriminalstatistiken. Av Brå:s rapport framgår att andelen unga – bland lagföringar i domstol – som döms till ungdomsvård har halverats i förhållande till den andel som tidigare dömdes till överlämnandepåföljden.17 Från att tidigare utgjort av lagföringarna utgör det reform . döms till ungdomstjänst. Ett rimligt antagande är att en stor grupp som tidigare skulle ha dömts till överlämnandepåföljden bedöms sakna ett särskilt vårdbehov och i stället döms till ungdomstjänst. Att den andel som döms till överlämnandepåföljden har minskat talar för att den nya avgränsningen har fått ett tydligt genomslag. Det åsyftade genomslaget kan dock även höra samman med att det sker en korrekt sortering; att minskningen innebär att det är de mest vårdbehövande som döms till ungdomsvård och de mindre vårdbehövande som utesluts. Brå:s utvärdering ger inget tydligt svar på om så är fallet.18 Den grupp som döms till ungdomsvård är 17Brå-rapport 2011:10 s. 22. rapport s. 38 ff. inte mer brottsbelastad än vad som tidigare gällde för den grupp som dömdes till överlämnandepåföljden. Andelen som varit placerade enligt SoL eller LVU är också densamma. En något större andel av de ungdomar som döms till ungdomsvård är dock tidigare kända av . De vårdinsatser som föreslås inom ramen för ungdomsvården är också desamma som . Att den grupp som döms till ungdomsvård inte förefaller ha en större social problematik jämfört med den grupp som tidigare dömdes till överlämnandepåföljden, talar mot att sorteringen sker på rätt sätt. Å andra sidan är indikatorerna på vårdbehov mindre framträdande i den grupp som döms till ungdomstjänst.19 Detta talar för att minskningen av den andel som får vårdpåföljden i huvudsak faktiskt har skett på så sätt att de med störst vårdbehov döms till ungdomsvård och de med ett mindre framträdande sådant behov döms till ungdomstjänst. Det är också svårt att tänka sig att minskningen skett på andra grunder än bedömningen av vård- behovet. Att det dock inte tillämpas konsekvent över landet – vilket kan sägas vara ett särskilt problem oberoende av var man önskar att ribban ska ligga för tillräckligt vårdbehov – återkommer vi till nedan. Frågan som kan ställas är om avgränsningen av tillämpnings- området av ungdomsvården blivit rimlig eller om området nu är för snävt. Att det skett en så betydande minskning som en halvering av den andel som döms till vårdpåföljden, kan möjligen tala för att avgränsningen blivit snäv. Brå anför i sin bedömning att det är en anmärkningsvärd minskning och ifrågasätter om lagstiftaren tänkt sig en så drastisk utveckling i och med införandet av kravet på ett särskilt vårdbehov.20 Av Brå:s rapport framgår att nästan hälften av dem som döms till ungdomstjänst och som bedömt inte har ett sär- skilt vårdbehov är tidigare kända av . En dryg fjärde- del har tidigare fått insatser och nästan en av tio har varit placerade. Brå anför i rapporten att förekomsten av indikatorer på vårdbehov bland ungdomar som inte bedömts ha ett sådant behov tyder på att ungdomstjänst överutnyttjas i den meningen att även ungdomar med ett behov av insatser döms till ung- domstjänst.21 rapport s. 34 ff. rapport s. 10. rapport s. 35. Vid det erfarenhetsseminarium för ungdomsåklagare som arrangerade och som utredningen deltog i fram- fördes att ibland tolkar innebörden av särskilt vård- behov alltför snävt och att gränsen för vilka lagöverträdare som får hjälp av därför sätts alltför högt.22 Liknande erfaren- heter framfördes vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade.23 Bland annat anfördes att det kan före- komma haschmissbruk hos ungdomar för vilka före- slår ungdomstjänst i stället för ungdomsvård och att man i vissa fall kan se mellan raderna att det finns ett vårdbehov. Vid det seminarium för socialsekreterare som utredningen anordnade24 framfördes att man innan reformen möjligen tänkte att alla som begått brott har behov av vård men att man nu ser till helhetsbilden och att det finns skillnader mellan olika ungdomar. I Brå:s utvärdering har i de olika kommunerna tillfrågats vad som utmärker ett särskilt vårdbehov.25 Brå:s rapport ger i denna del stöd för att vårdbehovet ges olika tolkningar i olika kommuner – något vi återkommer till nedan. Svaren kan därtill tala för att tolkningen i vissa fall innebär en ganska snäv tillämpning av vad ett särskilt vårdbehov kan innebära. Enligt vår bedömning kan det sättas frågetecken för om det – som mer än hälften av svaren ger uttryck för – ska sättas likhetstecken mellan särskilt vårdbehov och omfattande vårdbehov. Att behovet är omfattande indikerar att det påkallas mycket stora insatser från sida. Enligt vår mening torde lagstiftaren ha avsett att en ung lagöverträdare kan ha ett särskilt vårdbehov även om det inte påkallas mycket stora insatser. Det avgörande enligt vår mening är att det kan konstateras ett reellt vårdbehov som kan mötas med de insatser som har tillgång till, dvs. att det inte bara förutsätts att brottsligheten i sig är tillräckligt för att konstatera ett särskilt vårdbehov. Bedömningen måste utgå från om det finns individuellt bedömda riskfaktorer för fortsatt brottslighet och annan ogynnsam utveckling. Brottsligheten i sig – särskilt om det är fråga om allvarlig brottslighet – kan naturligtvis utgöra en faktor vid den bedömningen men behöver å andra sidan heller inte utgöra det. Att lagstiftaren gjort en avgränsning till särskilt vårdbehov bör enligt vår bedömning få genomslag på det sättet att det ska finnas 22Erfarenhetsseminarium om påföljder för unga lagöverträdare den 13–. 25Brå-rapport 2011:10 s. 73. ett egentligt vårdbehov som motiverar insatser som bestäms vid en individuell bedömning. Denna avgränsning innebär dock enligt vår mening inte med självklarhet att vårdbehovet måste bedömas som omfattande. Än mer olyckligt blir det om särskilt vårdbehov anses motsvara vad som förutsätts för ett placeringsbehov enligt LVU. Den avgräns- ningen görs i av kommunerna enligt Brå:s undersök- ning. Enligt vår bedömning är det uppenbart att detta inte är vad lagstiftaren avsåg. Av enkäten framgår att av de svarande anser att ungdomsvård blir aktuell då ungdomstjänst visar sig vara olämplig för den unge, dvs. att förutsättningarna för ungdomstjänst prövas innan frågan om ungdomsvård blir aktuell. Enligt vår uppfattning är detta en missuppfattning av lagstiftningen. I många fall kan tillämpningsområdena för ungdomstjänst och ungdoms- vård visserligen sammanfalla, på så sätt att den som är lämplig för ungdomstjänst också har ett särskilt vårdbehov. Utgångspunkten ska då vara att ungdomsvård ska väljas. Endast om det inte finns anledning att döma till ungdomsvård bör påföljden bestämmas till ungdomstjänst.26 Om ungdomstjänst ges företräde framför ung- domsvård får inte lagstiftningen det tänkta genomslaget. Att bedömningen av vad som utgör ett särskilt vårdbehov i vissa fall görs för snävt och med felaktiga utgångspunkter – enligt den samlade bedömning vi gör ovan – innebär att det kan övervägas om kriterierna bör ändras. Det finns dock flera skäl som talar mot att föreslå en sådan förändring. De nya kriterierna för vårdpåföljden har lett till att andelen som fått vårdpåföljd minskat, vilket också var avsikten. Av våra direktiv torde följa att utgångspunkten är att vi ska behålla den ordning som gäller reform; att reservera vårdpåföljden för dem med ett reellt vårdbehov. Enligt vår bedömning är en sådan avgränsning också välmotiverad och stärker trovärdigheten för såväl ungdomsvården som ungdoms- tjänsten som påföljder. En mildring av rekvisiten skulle riskera att innebära en återgång till vad som gällde tidigare, då själva före- komsten av brott var tillräckligt för att anta att det fanns skäl för åtgärder enligt socialtjänstlagen och det blir en i alla lägen tillämplig påföljd. Någon ändring av kriterierna bör därför enligt vår bedömning inte göras. 2005/06:165 s. 76. Tillämpas kriterierna för vårdbehovet konsekvent? Som återges ovan, visar Brå:s utvärdering att i olika kommuner gör olika tolkningar av vad som avses med ett särskilt vårdbehov. Utöver vad som anges där beskriver en tredjedel av de svarande att vårdbehovet prövas utifrån en riskbedömning. Av utvärderingen framgår vidare att det råder samsyn om att missbruk ska ses som en indikator på ett vårdbehov. Det råder därtill en förhållandevis stor enighet om att en faktor som bidrar till att ungdomsvård föreslås är att den unge är tidigare känd hos social- tjänsten. Det råder inte lika stor enighet kring om hur det påverkar att den unge har en pågående eller en tidigare insats hos social- tjänsten. Huruvida tidigare placering och psykiatrisk diagnos utgör kriterier för ett särskilt vårdbehov råder det också stor oenighet om.27 I Brå:s utvärdering har det gjorts en jämförelse mellan landets olika tingsrätter när det gäller andelen ungdomar som dömdes till ungdomsvård och ungdomstjänst.28 Andelen som dömdes till ungdomstjänst som självständig påföljd varierar mellan och och andelen som dömdes till ungdoms- vård varierar mellan och . Enligt Brå:s rapport visar jämförelsen på så anmärkningsvärt stora skillnader i andelen som dömdes till de olika påföljderna att det framstår som orimligt att det beror på skillnader i vårdbehov mellan ungdomar i olika tingsrättsområden. Enligt Brå:s bedömning beror den stora variationen på olika bedömningar av vad som utgör ett särskilt vårdbehov. Brå:s utvärdering talar entydigt för att det finns betydande skillnader i hur begreppet särskilt vårdbehov tolkas, hur snävt och efter vilka kriterier. Det kan – som anges ovan – innebära att ungdomsvård får ett snävare tillämpningsområde än vad som var avsett och att unga med ett reellt vårdbehov i stället döms till ungdomstjänst. Att bedömningen av vårdbehovet sker på olika sätt i olika kommuner utgör dock i sig ett problem, oavsett om det innebär en för snäv eller en för vid tillämpning. Den straffrättsliga lagstiftningen bör så långt möjligt leda till att lika fall behandla lika, oberoende av var den tilltalade bor. Det är därför olyckligt om olika bedömningar i olika kommuner av kriterierna för ett särskilt vårdbehov gör att denna likabehandling i viss mån blir satt ur spel. 27Brå-rapport 2011:10 s. 75. rapport s. 27 f. skyldighet att göra en bedömning av det särskilda vårdbehovet bör regleras i socialtjänstlagen Det torde vara så att domstolarna sällan går emot bedömning av om det finns ett särskilt vårdbehov. Detta är enligt vår mening också rimligt. Det är som har kompe- att bedöma den unges sociala situation och hans eller hennes behov av särskilda insatser. Endast om det vid huvudförhandlingen framkommer helt nya uppgifter torde det förekomma att tings- rätten underkänner bedömning att det inte finns något vårdbehov och beslutar om att inhämta ytterligare utredning. Det faller därför ett stort ansvar på socialnämnden att begreppet ges en riktig och enhetlig tolkning. Mot den bakgrunden bör det anges särskilt i SoL att socialnämnden ansvarar för att det görs en bedöm- ning av om den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt, i de fall det begärts in ett yttrande enligt 11 § LUL. Det bör även förtydligas i SoL att socialnämnden alltid ska inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL när en begäran från åklagaren om yttrande kommer in, men att yttrandet till åklagare kan begränsas till att bedöma det särskilda vårdbehovet och i före- kommande fall föreslå åtgärder enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan. Att en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL ska inledas när det inkommer en begäran om yttrande från åklagare torde redan ske regelmässigt och följer av de skyldigheter som följer av SoL.29 I författningskommentaren till den nya 11 kap. 1 a § SoL anger vi närmare vilka utgångspunkter som socialnämnden bör iaktta när bedömningen av det särskilda vårdbehovet görs. Ett sådant förtyd- ligande bör kunna leda till att utfärdar allmänna råd och/eller föreskrifter som även de medverkar till att säkerställa att begreppet särskilt vårdbehov ges en enhetlig tolkning i linje med lagstiftarens ambitioner. I avsnitt 24.2 ovan lyfter vi fram vikten av lokal samverkan mellan och rättsväsendets aktörer samt behovet av kontinuerliga utbildningsinsatser.