sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — Sänkta trösklar - högt i tak Sänkta trösklar – högt i tak Arbete, utveckling, trygghet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att göra en bred översyn av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga (dir. 2011:59). Enligt direktivet (bilaga 1) ska utredaren lämna ett samlat förslag till hur de arbetsmarknads- politiska insatserna för personer med funktionsnedsättning bör utformas för att på ett effektivt sätt bidra till att personer med nedsatt arbetsförmåga i ökad utsträckning kan få och behålla ett arbete. Som särskild utredare förordnades riksdags- ledamoten . beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv (dir. 2012:27). Utredarens uppdrag utvidgades därmed till att även se över regelverket för arbetshjälpmedel (bilaga 2). Tillkommande uppdrag och de delar som rör krav på försäkring vid anställning med lönebidrag respektive att genomföra samtal med ledande företrädare för företag ska redovisas . Utredningen har antagit namnet . Som experter att biträda utredningen förordnades fr.o.m. arbetsmarknadsexperten , Företagarna, ämnesrådet , , ord- föranden , Handikappförbunden/FUB, social- försäkringsexperten , , utvecklings- chefen , Handisam, handläggaren , Kommuner och Landsting (SKL), arbets- marknadsexperten , , avdelnings- chefen , , ämnesrådet , , arbetsmiljöutredaren , , kvalificerade handläggaren , , departementssekreteraren , Finans- departementet, utvecklingschefen , AB, kanslirådet , , ombuds- mannen , LO, kanslirådet , Arbets- marknadsdepartementet, intressepolitiskt ansvarige och verksam- hetsledaren , Lika Unika, samt utredaren , TCO. Fr.o.m. förordnades kansli- rådet , , som expert i utred- ningen. Fr.o.m. entledigades ämnesrådet från sitt uppdrag som expert i utredningen och fr.o.m. entledigades departementssekreteraren , från sitt uppdrag som expert i utredningen och ersattes av departementssekreteraren , . Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. departementsrådet . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. kanslirådet , fr.o.m. anställdes utredaren som sekreterare i utredningen och fr.o.m. anställdes ämnesrådet som sekreterare i utredningen. t.o.m. var jur. kand. anställd på halvtid i utredningen. På utredningens uppdrag har förre revisionsdirektören genomfört en analys av Arbetsförmedlingens process för bedömning av arbetsförmåga och hur myndigheten säkerställer att individen anvisas en ändamålsenlig insats. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Sänkta trösklar – högt i tak. Arbete, utveckling, trygghet (SOU 2012:31). Utredningens syfte och utgångspunkter ................................ Utredningens principiella utgångspunkter............................. Historisk tillbakablick – Framväxten av insatserna för personer med funktionsnedsättning.............................. Strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken ..... 2.2.1 Den nationella handlingsplanen – vägvisare för 2.2.2 Uppföljningen visar att det återstår en del att Forskning och den svenska politiken i internationell Från exkludering till inkludering............................................. Skydd mot diskriminering............................................ 3.1.2 Kvotering i många länder.............................................. Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning inom ...... Utbildning allt viktigare ............................................... 3.2.2 Arbetsmarknadspolitiska reformer – men ännu utan genomslag i resultaten .......................................... Inkludering på arbetsmarknaden ökar .................................... Profilering – ett verktyg under utveckling ........................... Arbetsförmågebedömning med olika perspektiv ................. 3.6Supported Employment – en metod som används i 3.6.1 Supported Employment sprids till ................ Forskning om arbetsmarknadspolitiska insatser.................. 3.7.1 Förstärkta förmedlingsinsatser kan ha effekter för lågutbildade och långtidsarbetslösa...................... 3.7.2 Arbetsmarknadsutbildning har effekt ............ 3.7.3 Forskning om subventionerade anställningar ........... Arbetsmarknadspolitiska insatser för ökat deltagande i Arbetslivsinriktad rehabilitering är ett viktigt verktyg ........ Tjänster, metoder och handläggarstöd.................................. Arbetsförmåga – ett omtvistat och värdeladdat begrepp..... Fem olika former av subventionerade anställningar ............ 4.5Arbetsförmedlingens uppdrag för unga med Ett utvidgat uppdrag för Arbetsförmedlingen ..................... 4.6.2 Nyanlända flyktinginvandares särskilda behov......... Social ekonomi och sociala företag ....................................... 4.7.2 Rehabilitering och arbete i sociala företag ................ Nuvarande styrning, uppföljning och kontroll.................... Kommunernas uppdrag och ansvar....................................... Arbetsmarknadsdeltagande och insatser ..................... 5.1Arbetsmarknadsläget för personer med Sysselsättning och arbetslöshet ................................. Anpassning av arbetsförhållandena ........................... 5.1.3 Inkomst från lön och sociala ersättningar................. 5.1.4 Huvudsyssla för personer som står utanför Personer inskrivna hos Arbetsförmedlingen........................ Arbetslöshetstiderna är långa..................................... 5.2.2 Programinsatser ges ofta .............................. 5.2.3 De subventionerade anställningarna är Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet ......... Vad behöver utvecklas och förändras? Att fastställa resurser, arbetsförmåga och stödbehov.......... 6.2.1 Inskrivningstiderna på Arbetsförmedlingen ökar .... 6.2.2 Tjänster och metoder för att öka enhetligheten ....... 6.2.3 Personal med god kompetens en förutsättning ........ 6.2.4 Behov av bättre kunskap om den 6.3 Arbetsgivarnas perspektiv...................................................... 6.3.1 Ett arbetsliv i förändring ............................................ 6.3.2 Vilka arbetsgivare anställer personer med 6.3.3 Arbetsgivarnas syn på nuvarande stödstruktur......... Ett hållbart arbetsliv.................................................... 6.4Utbildning för bättre matchning mellan individens kompetens och arbetslivets krav ........................................... 6.4.1 Unga behöver utveckling för att komma in på 6.4.3 Ungas deltagande i program, i utbildning och i 6.5 Urholkade lönesubventioner får olyckliga konsekvenser.... 6.5.1 Lönesubventionen ska kompensera för nedsättningen av arbetsförmågan............................... 6.5.2 Beslutade bidragsnivåer skiljer sig från de verkliga... 6.5.4 Valet av insats påverkas av stödnivån......................... 6.5.5 Risk för lägre löner och sämre löneutveckling.......... 6.5.6 Indexering förhindrar en upprepad urholkning ........ 6.6 Lönestöden till arbetsgivare vid anställning ......................... 6.6.2 Stöd för att utveckla arbetsförmågan......................... 6.6.3 Behov av långvarigt stöd............................................. 6.6.4 Likheter och skillnader mellan arbete hos AB och trygghetsanställning ...................................... 6.6.5 Särskilda frågor om lönestöden.................................. 6.7 Finansiering och styrning av ............................. 6.7.1 Utredningens uppdrag vad gäller ................. 6.7.2 i går och ................................................. 6.7.3 Återkommande frågor och återkommande 6.7.4 Styrning av åtgärden arbete hos ................... 6.7.5 – en specialiserad aktör inom rehabilitering genom arbete ....................................... Styrning uppföljning och kontroll ........................................ 6.8.1 Dagens system för styrning uppföljning och 6.8.2 Hur fungerar dagens uppföljningssystem? 6.8.3 Behov av ytterligare förstärkning .............................. Lönestöd för utveckling respektive trygghet ....................... 7.3Lönestöd för anställning i företag som ägs av Lönestöd hos befintlig arbetsgivare...................................... Nystartsjobb för personer med funktionsnedsättning........ Anordnarbidrag och personligt biträde ................................ Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd () ......... Möjligheter att pröva studier på folkhögskola ..................... Vägar in för unga med aktivitetsersättning .......................... Möjligheter för Arbetsförmedlingen att samarbeta med kommunen för att anordna arbetsprövningsplatser ............ Fördjupad kartläggning och vägledning ............................... Utvärdera bedömningsstöd, metoder och tjänster .............. Tillsyn och kontroll ............................................................... Konsekvenser av utredningens förslag ......................... Konsekvenser för individen ................................................... 8.2.1 Finansiering skapas när arbetsförmågan utvecklas och tas tillvara.............................................................. 8.2.2 Höjning av den lönestödsgrundande 8.2.3 Anordnarbidrag och utvecklingsbidrag ..................... 8.2.4 Utökning av särskilt introduktions- och uppföljningsstöd () ............................................ 8.2.5 Trainee-utbildning för unga med 8.2.6 och förstärkt anordnarbidrag ....................... Administrativa förändringar för Arbetsförmedlingen ......... 8.4Arbetsrättsliga konsekvenser av upphörande av lönebidrag, skyddat arbete (hos och hos offentlig arbetsgivare) samt trygghetsanställning 8.4.1 Föreslagna former av lönestöd ................................... 8.4.2 Nuvarande former av lönestöd................................... 8.5 Andra konsekvenser av utredningens förslag ....................... Bilaga 1–2 Kommittédirektiv ......................................................... Enkätundersökning till arbetsgivare............................. Enkätundersökning till arbetsförmedlare .................... Sysselsättningsfasen inom jobb- och Fördjupad kartläggning och vägledning Aktiviteter inom vägledning och platsförmedling Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd Lagen() om valfrihet Lagen(1992:1528) om offentlig upphandling Lag(1982:80) om anställningsskydd Longitudinell Integrationsdatabas för sjukförsäkrings- Alla människors vilja och förmåga att arbeta ska tas tillvara på arbetsmarknaden. Varje person som inte ges förutsättningar att bidra i arbetslivet med sin kompetens och sin förmåga innebär en förlust för individ och samhälle. arbetar personer med funk- tionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga i betydligt lägre utsträckning än personer utan nedsatt arbetsförmåga, och kvinnor arbetar i lägre utsträckning än män. Insatser för att fler personer med funktionsnedsättning ska kunna få och behålla ett arbete är därför en viktig del i regeringens strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011– 2016. Den nationella handlingsplanen riktar fokus mot samhällets förmåga att undanröja hinder för delaktighet. Inom arbets- marknadspolitiken betyder det att alla som vill och kan arbeta ska ges de bästa förutsättningarna att göra detta. I betänkandet Sänkta trösklar – högt i tak presenteras förslag till förstärkning och förändring av de arbetsmarknadspolitiska insat- serna för personer med funktionsnedsättning. Enligt direktivet ska utredningen lämna ett samlat förslag till hur de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktions- nedsättning bör utformas för att på ett effektivt sätt bidra till att personer med nedsatt arbetsförmåga i ökad utsträckning ska kunna få och behålla ett arbete. Utgångspunkten är att insatserna ska vara träffsäkra, flexibla och kostnadseffektiva. De ska också vara enkla och tydliga och samverka väl med andra insatser. Utredningens förslag ska leda till att insatserna kommer de personer till del som behöver dem bäst och så långt som möjligt anpassas till individuella behov. En av utredningens principiella utgångspunkter är att det är indi- videns behov som ska styra insatsernas utformning. Personer med funktionsnedsättning är ingen homogen grupp. Hur funktions- nedsättningen påverkar förutsättningarna för arbete och delaktig- het beror på hur tillgänglig miljön är som den enskilde befinner sig i. Hur individens resurser kan komma till sin rätt beror också på hur väl hans eller hennes förmågor kan matchas mot rätt arbete. Med individen i centrum har utredningen fokuserat på att identifiera insatser som kan ge ökade möjligheter till utveckling och som kan sänka trösklarna till arbete med eller utan stöd. Lägre sysselsättning och högre arbetslöshet av befolkningen i åldern 16–uppger att de har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Dessa personer har lägre sysselsättningsgrad och högre arbetslöshet än personer utan funktionsnedsättning. Skillnaderna har också ökat . Nästan hälften av de personer som uppger att de har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga står helt utanför arbetsmarknaden. Både utbildningsnivå och vilken funk- tionsnedsättning den enskilde har påverkar möjligheten att få ett arbete. Personer med psykiska funktionsnedsättningar har den lägsta sysselsättningsgraden. Fler personer med funktionsnedsättning söker arbete jämfört med tidigare. Antalet arbetssökande på Arbetsför- medlingen som har en funktionsnedsättning har ökat kraftigt . Var fjärde person som är inskriven vid (172 000 kvinnor och män) har en dokumenterad funktionsnedsättning. Arbetsförmedlingens uppdrag att hjälpa sjukskrivna och personer som lämnat sjukförsäkringen tillbaka till arbetslivet är det främsta skälet till denna utveckling. Kvinnor och män får olika insatser Kvinnor med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga är sysselsatta i lika hög grad som män, men arbetar oftare deltid. Kvinnor kombinerar sin deltidsanställning med sjukpenning eller sjukersättning. När det gäller Arbetsförmedlingens insatser visar utredningen att kvinnor och män systematiskt deltar i olika program och insatser. Kvinnor är överrepresenterade i för- beredande insatser, inklusive arbetslivsinriktad rehabilitering. Män är överrepresenterade i alla de fem anställningarna med lönestöd. Det är viktigt att Arbetsförmedlingen uppmärksammar omedvetna skevheter i bedömningen när en insats ska väljas. Inskrivningstiderna på Arbetsförmedlingen ökar Personer med funktionsnedsättning är den grupp som har de längsta inskrivningstiderna på Arbetsförmedlingen, har varit inskrivna längre än . Det tar också , i genomsnitt åtta–, innan Arbetsförmedlingen har fastställt att individen har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga och därmed är berättigad till särskilda insatser. Det är ett slöseri med resurser om personer som vill och kan arbeta inte får det stöd de behöver. För att korta inskrivningstiderna har Arbetsförmedlingen förändrat sitt arbetssätt genom att införa ett enhetligt tjänsteutbud, handläggarstöd och kvalitetssäkrade metoder. Trots det verkar inte den arbetslivsinriktade rehabiliteringen fungera idealt. Arbetsförmedlare har ett stort engagemang för att arbeta med arbetslivsinriktad rehabilitering. De efterfrågar mer kunskap om vad det innebär att ha en funktionsnedsättning. Utredningen menar att resurserna för arbetslivsinriktad rehabili- tering bör koncentreras så att den enskilde från början får möta arbetsförmedlare som har kompetens att bedöma vilken insats som behövs för att vägen till arbete ska fungera utan onödiga hinder. Andra förutsättningar för kortare inskrivningstider är att det finns en arbetsmarknad som vill ta emot personer med funktions- nedsättning, att den enskilde känner sig delaktig i rehabiliterings- processen samt att kunskap finns om vilka verktyg och metoder som är mest ändamålsenliga. För att få till stånd strategier för hur den arbetslivsinriktade rehabiliteringen på ett effektivt sätt ska bedrivas är ytterligare forskning inom området en angelägen uppgift. En trendmässig förskjutning har skett, både i och i andra länder, från skyddade verksamheter till ett inkluderande arbetsliv på den reguljära arbetsmarknaden. Ökat fokus riktas också mot nya arbetssätt för att fler personer med funktionsnedsättning ska kunna få och behålla ett arbete. Supported Employment metodiken har fått stor uppmärksamhet i både och andra länder, och goda erfarenheter finns av detta arbetssätt. Insatserna för personer med funktionsnedsättning är ett out- forskat område inom arbetsmarknadspolitiken. Den forskning som finns om arbetsmarknadspolitiska insatser visar emellertid att intensifierade förmedlingsinsatser, arbetsmarknadsutbildning i kombination med praktik, och anställningar med stöd kan förbättra individens möjligheter att få ett arbete. Arbetsgivare som vågar vilja anställa En förutsättning för att de arbetsmarknadspolitiska insatserna ska fungera effektivt är att det finns arbetsgivare som är beredda att anställa personer med funktionsnedsättning som har nedsatt arbetsförmåga. Det är viktigt att arbetsgivarna känner till att Arbetsförmedlingen kan erbjuda stöd när en person har nedsatt arbetsförmåga. är det framför allt små privata arbetsgivare som anställer personer med lönesubvention, nästan varannan person med lönestöd arbetar i ett företag med färre än 20 anställda. Särskilt den offentliga sektorn borde kunna ta ett större ansvar. Möjligheten att hitta personer med rätt kompetens och rätt kvalifikationer för verksamheten är avgörande för arbetsgivarna. Insatser som kan bidra till att den arbetssökande får den kompe- tens som motsvarar arbetsmarknadens krav blir därför av största vikt för att öka individens möjligheter att få en anställning. Arbetsgivare efterfrågar höjt tak och stödperson Arbetsgivarna uppger att den maximala nivån för den bidrags- grundande lönekostnaden för lönestöden är det största hindret när det gäller att anställa personer med funktions- nedsättning. Arbetsgivare saknar också ofta kunskap om vad funktionsnedsättningen innebär. De efterfrågar därför även stöd både inför och under anställningen för att vilja och våga anställa. Detta stöd bör ges av en stödperson eller SIUS-konsulent. Det har skett en ökning av sysselsättningen för personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga hos arbetsinte- grerande sociala företag. Även om antalet anställda i dessa företag är lågt finns det många belägg för att dessa verk- samheter har förutsättningar att erbjuda anpassade arbetsuppgifter i en miljö som är väl lämpad för arbetstagare med särskilda behov. Unga med funktionsnedsättning har ett helt arbetsliv framför sig Utredningen uppmärksammar särskilt unga personer med funk- tionsnedsättning. Unga med funktionsnedsättning saknar arbetslivserfarenhet. Detta, i kombination med att de också har en kortare utbildning än övriga i samma åldersgrupp, gör att de har stora svårigheter att få ett arbete. Kompetensutvecklande insatser behövs därför för att stärka ungas möjligheter att få ett arbete. Arbetsförmedlingen erbjuder unga som saknar gymnasieutbildning möjlighet att pröva studier på folkhögskola. Detta är en viktig insats för unga personer med funktionsned- sättning. Övriga utbildningar som erbjuds inom ramen för arbets- marknadspolitiken bör genomföras utifrån individens behov och vara knutna till arbetsgivare som har behov av att anställa. De bästa resultaten uppnås när branschen deltar i utbildningens uppläggning och är närvarande för att förmedla kontakter med arbetsgivare. Sänkta trösklar för unga med aktivitetsersättning Det behövs fler vägar in på arbetsmarknaden för unga med aktivi- tetsersättning. Utredningen menar att och Arbetsförmedlingen bör genomföra en gemensam utredning av den enskildes resurser och förmåga till arbete med eller utan lönestöd inför en prövning av rätt till aktivitetsersättning för nedsatt arbets- förmåga. finns regler för vilande aktivitetsersättning vid arbete eller studier. Som ett komplement till vilande ersättning bör även de särskilda reglerna som finns för personer som hade rätt till sjuk- ersättning prövas även för personer som har rätt till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Detta skulle medföra att unga ges möjlighet att arbeta eller studera efter sin förmåga utan att bli föremål för en förnyad prövning av arbets- förmågan. Sannolikt innebär det att fler unga än skulle våga ta steget att pröva att arbeta eller studera. Två huvudsyften – utveckling respektive trygghet Utredningen anser att regelverket för de nuvarande stödformerna är svåröverblickbart. Utredningen föreslår därför att lönestöden vid anställning av personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga inordnas under endast två huvudsyften – utveckling respektive trygghet. Lönestöd för utveckling föreslår utredningen ska användas vid anställning av personer med behov av anpassat arbete och behov av olika typer av utvecklingsinsatser som ökar arbetsförmågan. Löne- stöd för utveckling ska kunna beviljas under längst . med lönestöd för utveckling har den anställde en utveck- lingsanställning. Anställningen omfattas inte av las. Lönestöd för trygghet ska svara mot långvariga behov av ett lönestöd för att kompensera arbetsgivaren för en nedsättning av individens arbetsförmåga. Anställningar med lönestöd för trygghet omfattas av las. Bedömningen av behovet av denna typ av lönestöd ska kunna göras både efter en utvecklingsanställning och som ett alternativ till en sådan anställning om behovet finns redan från början. Avgörande för om en utvecklingsanställning eller lönestöd för trygghet ska användas är varaktigheten i behovet av lönestöd, inte graden av nedsättning av arbetsförmågan. Även vid en hög grad av nedsatt arbetsförmåga kan lönestöd för utveckling vara det mest lämpliga. Syftet med lönestöden är att utveckla individens resurser där personens förmåga att kunna utföra arbetsuppgiften alltid ska stå i centrum. För unga personer med funktionsnedsättning bör enligt utredningens bedömning alltid en utvecklingsanställning prövas i första hand. Fler får möjlighet till utvecklingsinsatser Allt för få personer har haft möjlighet till utveckling trots att många personer med funktionsnedsättning, särskilt unga kvinnor och män, har behov av sådana insatser. Lönebidrag har varit den dominerande insatsen som syftar till att utveckla arbetsförmågan. För anställda med lönebidrag saknas emellertid möjligheter till särskilda utvecklingsinsatser i kombination med arbetet. Lönestöd för utveckling i kombination med ett utvecklingsbidrag, ersätter i allt väsentligt dagens lönebidrag. Utvecklingsbidraget till arbets- givaren ska lämnas först efter att individen, Arbetsförmedlingen och arbetsgivaren har specificerat i en överenskommelse vilka insatser som ska genomföras. Denna satsning på utveckling innebär att betydligt fler personer än får möjlighet till utbildningsinslag för att träna, pröva, och inte minst utveckla sin arbetsförmåga under anpassade förhållanden på en arbetsplats med avtalsenlig lön. Utredningens bedömning är att omkring 55 000–60 000 kvinnor och män med funktions- nedsättning får möjlighet till att utveckla sin arbetsförmåga genom lönestöd för utveckling. är det omkring 5 000 perso- ner som har en utvecklingsanställning. Långvariga behov möts med långsiktiga lösningar Även för personer med behov av långvarigt stöd har lönebidrag varit den huvudsakliga insatsen. För kvinnor och män med lång- varig nedsättning av arbetsförmågan på grund av en funktions- nedsättning säkerställs detta behov genom lönestöd för trygghet.