sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — analysera och bedöma vilket utrymme regeringsformen ger staten att hantera en allvarlig kris i en kommun eller ett landsting som får konsekvenser för möjligheten att upprätthålla en fungerande styrning, och analysera behovet av nya möjligheter för staten att hantera en sådan allvarlig kris i kommuner och landsting och, om ett sådant behov anses föreligga, lämna författningsförslag inom ramen för regeringsformens reglering av det kommunala självstyret. Om ett förslag lämnas ska det utformas så att det i sig inte innebär ökade statliga utgifter. En kris i en kommun eller ett landsting som innebär att en funger- ande styrning inte kan upprätthållas kan få mycket allvarliga kon- sekvenser för förutsättningarna att upprätthålla en grundläggande samhällsservice. Det finns därför enligt regeringen skäl att utreda möjligheterna att skapa ett långsiktigt och förutsägbart regelverk som anger hur staten ska förhålla sig till en kommun eller ett lands- ting som hamnar i en allvarlig kris. Med hänsyn till den öppna beskrivningen av krisbegreppet i direktivet finns det anledning att inledningsvis undersöka vilka former av kris som omfattas av kommitténs uppdrag. I det samman- hanget är det av intresse att beröra den lagstiftning om kommunala kriser av olika slag som finns och vilka förslag till sådan lag- stiftning som har lagts fram. De åtgärder som regeringen och Kommuner och Landsting, SKL, har vidtagit för att hjälpa kommuner och landsting i kris är också viktiga att belysa. Statligt ingripande vid kriser i kommuner och landsting väcker oundvikligen frågor om den kommunala självstyrelsens gränser och statens möjligheter att genom lagstiftning och direkta åtgärder ta ett ansvar för styrningen av kommuner och landsting. Av det skälet är det nödvändigt att närmare utreda innebörden av den kommu- Kommuner och landsting i kris nala självstyrelsen och hur denna kan sätta gränser för statens möj- ligheter att ingripa vid kriser på den kommunala nivån. En analys behöver också göras av om staten behöver några nya verktyg för att hantera allvarliga kommunala kriser och hur dessa verktyg i så fall ska utformas. 12.3Lagstiftning om kriser i kommuner och landsting 12.3.1Olika former av kris Kriser som avses i direktivet är sådana som innebär att en kommun eller ett landsting inte kan upprätthålla en fungerande styrning. Som exempel anges att svårigheten att skapa politiska majoriteter för att kunna ta nödvändiga beslut i fullmäktige skulle kunna utlösa en sådan kris. Med en kris avses i direktiven inte händelser som om- fattas av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Det politiska systemet i en kommun eller ett landsting kan hamna i ett läge där det kommunala beslutsfattandet lamslås. Detta kan leda till att de förtroendevalda inte längre förmår upprätthålla en fungerande styrning av verksamheten och innebära att kommunen inte kan fullgöra sina förpliktelser bl.a. gentemot kommuninvån- arna. En politisk kris kan tänkas uppstå av en rad olika orsaker. Exempelvis skulle en långvarigt ansträngd ekonomisk situation i ett extremt läge kunna leda till att de förtroendevalda inte längre anser sig kunna klara av styrelsen av kommunen eller och därför lämnar sina uppdrag. Man kan även tänka sig att motsätt- ningar inom de politiska organen kan försämra det politiska klimatet och försvåra bildandet av styrande majoriteter. Ett sådant läge skulle kunna omöjliggöra en fungerande styrning av verksamheten. En politisk kris skulle också kunna uppstå av helt andra orsaker. Extra- ordinära händelser som terrorattentat och naturkatastrofer kan tänkas leda till att förtroendevalda inte kan fullgöra sina uppgifter, vilket bl.a. skulle kunna få följden att fullmäktige och styrelse är beslutsföra. Politisk kris som orsakar allvarliga styrningsproblem får anses utgöra den krisform som på det tydligaste sättet omfattas av kommitténs direktiv. Kommuner och landsting i kris Det kan uppstå situationer där ekonomin i en kommun eller ett landsting hamnar under mycket stark press. Ett sådant läge kan uppstå som ett resultat av konjunkturvariationer, men kan också orsakas av isolerade händelser av mer svårförutsägbar karaktär. Ytterst kan ekonomiska kriser leda till att kommunen eller inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser i takt med att de förfaller till betalning. Förutom rent ekonomiska följder kan en allvarlig ekonomisk kris tänkas får långtgående följder för det politiska systemet. En eko- nomisk kris kan i allvarliga fall utvecklas till att också bli en politisk kris. En sådan av ekonomiska svårigheter utlöst politisk kris om- fattas som ovan nämnts också av direktivet om den medför styr- ningsproblem. Man kan emellertid också tänka sig att en allvarlig ekonomisk kris radikalt försämrar de ekonomiska förutsättningarna att styra kommunen eller . En sådan situation torde kunna upp- stå även i ett läge där de politiska organen väsentligen är funge- rande. En ekonomisk kris av denna sort torde alltså kunna orsaka styrningsproblem i en kommun eller ett landsting trots att enig- heten i de beslutande organen är total. Det får anses vara i viss mån osäkert om denna form av renodlat ekonomiska styrningskriser inryms i direktivets krisbeskrivning. till följd av extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap I direktivet anges uttryckligen att sådana händelser som omfattas av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, inte inryms i direktivets krisbegrepp. Vilka situationer som omfattas av lagen framgår av den redogörelse för lagens innehåll som redovisas nedan. Kommuner och landsting i kris 12.3.2Krissituationer till följd av krig, extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Enligt 14 kap. 1 § regeringsformen ska den kommunala beslut- anderätten utövas av valda församlingar. Den beslutanderätt som avses gäller beslut av grundläggande karaktär eller av generell räckvidd, där det politiska momentet allmänt sett är dominerande. För att möjliggöra att beslutanderätten kan delegeras föreskrivs i 15 kap. 12 § regeringsformen att beslutanderätten i kommunerna utövas på det sätt som anges i lag, om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föran- ledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Bestäm- melsen syftar till att möjliggöra en ändamålsenlig reglering av den kommunala beslutsprocessen i händelse av krig. Krig och krigsfara m.m. Av 1 kap. 3 § kommunallagen framgår att föreskrifter om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m. Lagen innebär bl.a. att kommunstyrelsen under vissa förutsättningar får besluta i fullmäktiges ställe och att fullmäktige och styrelse är be- slutsföra om minst en tredjedel av ledamöterna är närvarande. An- talet ledamöter i styrelsen måste dock vara minst tre. Huvudregeln i kommunallagen är att mer än hälften av fullmäktiges respektive styrelsens ledamöter måste vara närvarande.2 I lagmotiven uttalades att den kommunala beslutsprocessen i krig så långt som möjligt borde vara densamma som i fredstid.3 Extraordinära händelser i fredstid Av 1 kap. 3 § kommunallagen framgår vidare att föreskrifter om kommuners och landstings organisation och befogenheter vid extra- ordinära händelser i fredstid finns i lagen (2006:544) om kommu- ners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Med extraordinär händelse i fredstid avses i lagen en händelse som avviker från det normala, innebär en 25 kap. 18 § och 6 kap. 23 § kommunallagen. 1987/88:6 s. 42. Kommuner och landsting i kris allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av kom- munen eller . Det rör sig här om händelser som stör en eller flera viktiga samhällsfunktioner som kommuner och landsting ansvarar för såsom exempelvis hot mot sjukvårdsverksamheten, energiförsörjningen, vatten- och avloppsnätet eller vägnätet. Tillämpningen av lagen aktualiseras vid större olyckshändelser som hotar liv, hälsa, miljö eller egendom. Typiska händelser som avses är väderrelaterade händelser av större omfattning, som t.ex. större översvämningar, ras som följd av en längre tids nederbörd och omfattande snöoväder. Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är de extraordinära händelsernas stora omfatt- ning och att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och kräver snabba beslut av de kommunala organen.4 Kommunerna och landstingen ska bl.a. analysera vilka extraordi- nära händelser i fredstid som kan inträffa och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska sam- manställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Vidare ska det i kom- muner och landsting finnas en krisledningsnämnd som kan fullgöra uppgifter vid extraordinära händelser. har möjlighet att i en nödsituation överta hela eller delar av verksam- hetsområdet från övriga nämnder. beslut ska anmälas tillfullmäktige vid närmast följande fullmäktigesam- manträde. Fullmäktige eller styrelsen kan besluta att krislednings- nämndens verksamhet ska upphöra och att den tidigare nämnd- organisationen ska återställas. Med höjd beredskap avses antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Högsta beredskap råder när är i krig. Är i krigsfara eller råder det sådana förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Vid höjd beredskap ska kommuner och landsting vidta de sär- skilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksam- heten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av 2001/02:184 s. 14 f. Kommuner och landsting i kris tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret.5 Det finns inte någon särskild reglering – motsvarande den i 15 kap. 12 § regeringsformen – som gör det möjligt att i lag för- ändra den kommunala beslutanderätten i civila nödsituationer. Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap inne- fattar därför inte några möjligheter till förändringar av fullmäktiges och styrelsens beslutanderätt enligt kommunallagen. 12.4Lagförslag om kriser i kommuner och landsting 12.4.1Ett lagförslag om kommuner och landsting med betalningssvårigheter – SOU 1996:12 Utredningen om kommuner och landsting med betalningssvårig- heter fick 1995 uppdraget att lämna förslag till lagstiftning som skulle reglera förfarandet när en kommun eller ett landsting inte kan betala sina skulder. I sitt betänkande Kommuner och landsting med betalningssvårig- heter (SOU 1996:12) föreslog utredningen att frågor om kommu- nalt obestånd skulle regleras i en särskild lag om statligt stöd till kommuner och landsting med betalningssvårigheter. Förslaget har ännu inte lett till någon lagstiftning. Huvudregeln enligt den föreslagna lagen var att stöd skulle läm- nas efter ansökan av kommunen eller och att de åtgär- der som det fanns behov av skulle vidtas på frivillig väg. Enligt för- slaget skulle dock regeringen under vissa angivna förhållanden även kunna besluta om tvångsförvaltning av en kommun eller ett lands- ting med betalningssvårigheter. Förutsättningen för detta var att förhållandena var sådana att statligt ingripande behövdes för sane- ring av ekonomin men att kommunen eller underlät att ansöka om frivillig sanering eller avbröt ett påbörjat frivilligt för- farande. 5 3 och 7 §§ lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Kommuner och landsting i kris Enligt lagförslaget skulle en kommun med betalningssvårigheter kunna ansöka om statligt stöd för att sanera sin ekonomi. Möjlig- heten avsåg kommuner som inte förmådde att betala ränta eller amortering på lån eller infria borgen eller inte kunde fullgöra eko- nomiska förpliktelser av annat slag. Ansökan om stöd skulle göras hos regeringen och innehålla redogörelse dels för betalningssvårigheterna och anledningen till dessa, dels kommunens egna ansträngningar för att komma till rätta med svårigheterna. I ansökan skulle vidare anges vilket stöd kom- munen ansåg sig behöva och en plan för sanering av kommunens ekonomi. Enligt utredningen skulle statens stöd till kommunen normalt återbetalas när det fanns förutsättningar för det. Den an- sökande kommunen skulle därför om möjligt ange i vilken ordning den avsåg att återbetala lämnat stöd. När utredningsläget var sådant att en prövning av kommunens ansökan bedömdes möjlig kunde regeringen ta ställning till denna. Det kunde också förekomma att ytterligare utredning behövdes. Regeringen skulle i sådana fall kunna tillsätta en eller flera utredningsmän för ändamålet. Uppgifterna för utredningsmännen var att ytterligare utreda kom- munens ekonomiska ställning och gå vidare med de ansträngningar som kommunen själv gjort för att förbättra den kommunala eko- nomin. De skulle kunna förhandla med kreditgivare och föreslå ytterligare åtgärder såsom försäljning av tillgångar och höjning av skatt och taxor. Slutligen skulle utredningsmännen bedöma be- hovet av och formen för statligt stöd samt de villkor som kom- munen borde ha att iaktta för att komma i åtnjutande av stödet. Utredaren underströk att det inte överfördes några kommunala beslutsfunktioner genom att utredningsmännen tillsattes. Kommuner och landsting i kris kunde besluta i enlighet med förslagen eller underlåta att fatta be- slut med anledning av dessa.6 Enligt utredningens förslag var det en viktig uppgift för utred- ningsmannen att föreslå villkor för stödet. Förutom sedvanliga kreditvillkor i fråga om ränta och amortering ansåg det krävas sär- skilda åtgärder. Bl.a. skulle ett av regeringen utsett kontrollorgan kunna tillsättas. Till detta organ skulle kommunen, som villkor för stödet, överlämna uppgifter genom delegation. Kontrollorganet skulle verka styrande i fråga om kommunens budget. Ett villkor för stöd kunde därför vara att kommunen antog budget i huvudsaklig över- ensstämmelse med förslag av kontrollorganet, även beträffande skattesats. Det påpekades att kommunens rörelsefrihet på detta sätt blev väsentligt begränsad och att den kommunala självstyrelsen blev illusorisk. Utredaren underströk emellertid att det var kommunens egen misskötsel av ekonomin som lett att kommunen hamnat i en situation där den kommunala beslutanderätten blev inskränkt. Vidare betonades att kommunen hade det slutliga avgörandet i sin hand. Det stod kommunen fritt att göra betydande avvikelser från kon- trollorganets förslag, även om detta kunde leda till sanktioner i form av återkallat beslut om stöd och återkrav av redan utbetalat stöd. Som villkor för stödet skulle även kunna föreskrivas att kom- munens beslut om att upptagande av lån, ingående av borgen och anskaffning av anläggningstillgångar skulle vara beroende av rege- ringens godkännande. Det skulle också kunna föreskrivas att kom- munen överlämnade åt kontrollorganet att besluta under vilka för- utsättningar och i vilken ordning utbetalningar skulle göras av kommunen. Förslaget innehöll även en bestämmelse som i grova drag angav vilken betalningsordning som skulle tillämpas vid utred- ningsmans eller kontrollorganets beslut om utbetalning från kom- munen. Enligt utredaren skulle de beskrivna kraven på kommunala beslut endast uppställas som villkor för regeringens beslut om statligt stöd till kommunen. Det kunde dock tänkas att det ekonomiska läget för kommunen var så allvarligt att övervakning av låne-, borgens- och investeringsbeslut samt av kommunens utbetalningar 6 SOU 1996:12 s. 31 f. Kommuner och landsting i kris krävdes redan under utredningsskedet innan regeringen fattat beslut. Utredningsmännen föreslogs därför kunna begära att kommunen fattade beslut i enlighet med villkorens innehåll redan innan rege- ringen fattat slutligt beslut. För det fall kommunen motsatte sig en sådan begäran skulle regeringen avslå kommunens ansökan om stöd. I fråga om den vidare gången efter att utredningsman tillsatts anförde utredaren följande. Utredningsmannen skulle avge berättelse över sitt arbete med förslag i fråga om statligt stöd och villkor härför till både kommunen och regeringen. Om kommunen godtog förslaget skulle regeringen fatta ett preliminärt beslut i ärendet. Eftersom det i detta läge kunde förväntas att förslaget skulle komma att genomföras, ansågs det att kontrollförfarandet borde inledas . För detta ändamål skulle regeringen tillsätta ett kontrollorgan bestående av en eller flera personer. Den som varit utredningsman skulle kunna få uppdrag som ledamot i kontrollorganet, men det kunde också bli fråga om nya personer. Några kvalifikationskrav för ledamöter i kontrollorganet skulle inte uppställas. Ledamotsuppdraget skulle vara tidsbegränsat och kunna återkallas när som helst. Enligt utredaren var det lämp- ligt att kontrollorganet redan i det preliminära beslutet fick i upp- gift att upprätta förslag till budget. Det preliminära beslutet skulle innehålla ett erbjudande till kommunen om statligt stöd på angivna villkor. Frågan om vilka anslag som skulle utnyttjas för stödet ingick inte i utredningens uppdrag. Utredaren förutsatte dock att riks- dagsbeslut kunde behövas antingen det gällde anslagsfrågor eller stödformer och med dessa förenade villkor. Det ansågs inte kunna uteslutas att tillräckligt riksdagsmandat inte förelåg vid tiden för regeringens preliminära beslut. Det preliminära beslutet borde i ett sådant fall innehålla förbehåll för beslut. Sedan regeringens slutliga beslut fattats skulle det bli kontrollorganets uppgift att övervaka att villkoren iakttogs och anmäla till regeringen om så inte skedde. Kontrollorganet skulle i första hand verka för att rättelse utan anmälan till regeringen, om det fanns anledning att tro att rättelse ändå kunde åstadkommas. Kommuner och landsting i kris Om kommunen inte iakttog föreskrivna villkor, antingen gällande fattande av beslut eller åtgärder av faktisk art såsom betalning av ränta och amortering eller dylikt skulle regeringen kunna återkalla stödbeslutet och besluta om återkrav av redan utbetalat stöd. För verkställighet av återkravet skulle särskilda regler finnas, bl.a. om möjlighet till kvittning genom avdrag på kommunens fordran på skattemedel uppburna av statliga myndigheter. Om arbetet med sanering av kommunens ekonomi visade sig vara framgångsrikt och kommunen själv medverkade effektivt för att få ordning på ekonomin skulle det finnas möjlighet att besluta om lättnad i villkoren. Ett sådant beslut skulle gälla tills vidare och kunna tas tillbaka vid behov. Utredningens förslag omfattade även möjligheten till tvångsåtgärder i situationer där kommuner inte frivilligt vidtog nödvändiga åtgär- der för att sanera ekonomin. Utgångspunkten vid förordnande om tvångsförvaltning var enligt förslaget att kommunen vid en ansvars- full bedömning fick anses befinna sig i en sådan situation som ut- gjorde förutsättning för att en kommun skulle kunna ansöka om statligt stöd, men där en sanering med statligt stöd inte kom till stånd eller avbröts. Om regeringen gjorde bedömningen att en så- dan kommun inte kunde sanera sin ekonomi utan att särskilda åt- gärder vidtogs skulle regeringen ha möjlighet att förordna om tvångsförvaltning av kommunen. Några föreskrifter om vilket fakta- underlag som skulle krävas för ett sådant beslut behövdes inte, enligt utredningen. Kommunen skulle dock få möjlighet att yttra sig innan beslutet fattades. Sedan ett beslut om tvångsförvaltning fattats skulle nödvändiga åtgärder för sanering av kommunens ekonomi vidtas. Åtgärderna kunde enligt utredningen normalt antas vara sådana som skulle ha föreskrivits som villkor för stöd vid en frivillig sanering. Enligt utredningen kunde medverkan av kommunens egna organ inte på- räknas i tvångsförvaltningsfallet. Det bedömdes därför vara nöd- vändigt att kontrollorganet i vissa avseenden sattes i kommunfull- mäktiges och kommunstyrelsens ställe. utgjorde enligt utredningen ett tydligt av- steg från kommunernas grundlagsfästa rätt att besluta genom egna organ. Ett undantag från bestämmelsen var därför en förutsättning Kommuner och landsting i kris för införandet av en sådan förvaltningsform. Den ingripande tvångs- förvaltningen skulle bara få avse en begränsad tid och inte göras mer omfattande än nödvändigt. Kommunfullmäktige och kommun- styrelsen skulle om möjligt få behålla beslutanderätten i viss om- fattning. Kontrollorganet bedömdes dock behöva ha makt över kommunens budget och ekonomiska förvaltning samt beslutsmakt i fråga om nämndorganisationen i kommunen och nämndernas sammansättning. Under tvångsförvaltningen skulle kommunen genom kontroll- organet kunna få statligt stöd från regeringen. Regeringen skulle i dessa fall kunna ställa upp villkor för stöd, dock utan att vara bunden av reglerna om villkor för stöd vid frivillig ekonomi- sanering. När behovet av tvångsförvaltning inte längre kvarstod skulle regeringen besluta om tvångsförvaltningens upphörande. Enligt förslaget kunde kommunen inte överklaga utrednings- mannens eller kontrollorganets beslut. Om kontrollorganets beslut om utbetalningsordning hade gått enskild emot fick denne över- klaga beslutet hos allmän förvaltningsdomstol. Uttalanden om förslagets förenlighet med grundlagen Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd hade som huvuduppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grund- lagsbestämmelserna. I uppdraget ingick att yttra sig över ett antal förslag med anknytning till grundlagsbestämmelserna. I sitt slut- betänkande Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) lämnade kommittén sitt remissyttrande över lagförslaget om kommuner och landsting med betalningssvårigheter (SOU 1996:12). Kommittén tillstyrkte införandet av en lag som grundad på fri- villighet från kommunerna och landstingens sida reglerade situa- tioner där dessa hamnat i betalningssvårigheter. Kommittén ut- talade att eventuella krissituationer av förklarliga skäl krävde snabba insatser av såväl kommunen/som staten. Man ansåg det därför värdefullt att ha ett i förväg fastlagt regelverk som anger hur det formella ska hanteras. Arbetet kunde då koncentreras på det väsentliga, nämligen att lösa krisen, i stället för att diskutera svår- Kommuner och landsting i kris lösta frågor om tillvägagångssätt och uppgiftsfördelning. Kommittén gick emellertid inte in på detaljerna i lagförslagen. Kommittén avstyrkte däremot utredningens förslag om tvångs- förvaltning. Att frånta en kommun eller ett landsting beslutande- rätten var enligt kommittén detsamma som att – om än – ta bort rätten till självstyrelse. Enligt kommittén ställde detta mycket höga krav på de skäl som måste finnas för att tvångsförvaltning skulle kunna anses vara acceptabel. Vid en samlad bedömning fann kommittén att de skäl som fanns för tvångsför- valtning inte uppvägde det intrång i den kommunala självstyrelsen som en sådan lagstiftning skulle innebära. Man bedömde det inte heller vara sannolikt att bestämmelser om tvångsförvaltning någon- sin skulle komma att tillämpas. slutbetänkande En reformerad grundlag och den efterföljande propositionen berörde inte lagförslaget om betalningssvårigheter i kommuner och landsting.7 12.4.2Förslag om regler för att motverka ekonomiska problem till följd av konjunkturvariationer – SOU 2011:59 Utredningen och konjunkturen lämnade i sitt be- tänkande Spara i goda tider - för en stabil verksamhet (SOU 2011:59) förslag om hur konjunkturvariationernas negativa ekonomiska konsekvenser i kommuners och landstings verksam- heter skulle kunna förebyggas.