sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — I fråga om juridiska personer som söker tillstånd anser utredningen att lämplighetsprövningen bör omfatta, förutom den juridiska personens egen ekonomi och skötsamhet vad gäller bl.a. redovisning, betalning av skatter och arbetsgivaravgifter m.m., även motsvarande förhållanden vad gäller samtliga de fysiska personer som på ett eller annat sätt har ett direkt inflytande över verk- samheten. Det kan gälla personer med inflytande på grund av ägande eller tjänsteställning men också andra personer som rent faktiskt spelar en aktiv roll i verksamheten. Vilka personer som behöver lämplighetsprövas beror på förhållandena i det enskilda fallet, t.ex. företagets organisation. De aktuella personerna bör även ha en ordnad privatekonomi som inte riskerar att sammanblandas med eller äventyra verksamheten. Särskilt när det gäller tillstånd att anordna personlig assistans måste stor vikt fästas vid om den sökande har den kunskap och erfarenhet i fråga om ekonomi och redovisning som krävs för att på ett betryggande sätt kunna förvalta och på ett korrekt sätt använda de stora summor som en anordnare får ta emot i assistans- ersättning. Det är alltså inte tillräckligt att kunna hänvisa till t.ex. en revisor eller annan utomstående hjälp. Bokföring, redovisning och eventuell återbetalning till samt betalningar av löner, skatter och arbetsgivaravgifter måste löpande kunna hanteras på ett tillförlitligt sätt och detta måste en tillståndshavare själv kunna ta ansvar för. Den omständigheten att samma formella lämplighetskrav nu föreslås gälla för all yrkesmässig verksamhet enligt LSS får alltså inte innebära att prövningen av de ekonomiska förhållandena vid anordnande av personlig assistans anpassas till en gemensam lägre nivå som kan bedömas tillräcklig för en del andra verksamheter. Hur ingående prövningen bör vara beror på karaktären på den individuella verksamheten och de krav som denna ställer på tillståndshavaren. Är det fråga om en verksamhet med en omfattande Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande och krävande medelsförvaltning, såsom i fråga om anordnande av personlig assistans, ställs höga krav på såväl ekonomisk skötsamhet som ekonomisk kompetens. I den personliga lämpligheten ligger även att den eller de personer som ska prövas besitter tillräckliga kunskaper om vilka krav LSS och annan relevant lagstiftning ställer på dem som yrkes- mässigt ska bedriva här aktuella verksamheter. Utredningen vill i detta sammanhang även beröra frågan om den juridiska service som lämnas av en del assistansanordnare. Utred- ningens genomgång visar att sådan verksamhet blivit ganska vanlig. Vissa större assistansanordnare har ett flertal jurister anställda för detta ändamål. Självklart kan funktionshindrade ha ett legitimt behov av juridisk rådgivning och stöd i ärenden om personlig assistans, särskilt om ärendet fortsätter i domstol. Situationen är dock inte okomplicerad, eftersom den ifrågavarande juridiska verksamheten helt och hållet finansieras av assistansersättningen. Assistans- anordnaren har ett eget ekonomiskt intresse både i att knyta fler brukare till sig och i att brukarnas timantal ska bestämmas så högt som möjligt (se avsnitt 4.8.3 och 8.4.2). Detta medför en risk att assistansbehovet överdrivs och att assistansersättningen över- utnyttjas. Utredningen anser mot den bakgrunden att det är rimligt att en assistansanordnares ansvar omfattar de juridiska ombud som till- handahålls. Sådana ombud ska agera sakligt och korrekt och i medvetande om att det är det allmänna som betalar deras verk- samhet. Om det visar sig att en assistansanordnare anlitar olämpliga ombud eller genom sina jurister t.ex. gör sig till tolk för felaktiga eller överdrivna uppgifter i ärenden om assistansersättning faller det tillbaka på assistansanordnarens egen lämplighet och därmed på förutsättningarna för tillstånd. Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande 12.2Återkallelse av tillstånd vid bristande personlig eller ekonomisk lämplighet Utredningens förslag: Tillstånd att yrkesmässigt bedriva verk- samhet enligt LSS får återkallas om det framkommer att till- ståndshavaren inte uppfyller villkoren i fråga om lämplighet i personligt och ekonomiskt hänseende. Skäl för utredningens förslag: har små möjligheter att återkalla ett meddelat tillstånd om inte allvarliga missförhållanden i verksamheten kan påvisas. Omständigheter som att det framkommer uppgifter som visar att tillstånd inte borde ha meddelats med hänsyn till tillståndshavarens personliga eller ekonomiska förhållanden eller att tillståndshavaren senare visat allvarlig ekonomisk misskötsamhet torde knappast utgöra till- räcklig grund för återkallelse med den utformning lagtexten f.n. har. Att den som missköter sig inte bör få fortsätta som tillstånds- havare enligt LSS är ett viktigt principiellt krav som inte rubbas av att kvalitetsbrister i själva verksamheten eventuellt ännu inte kunnat påvisas. Utredningen anser för sin del att nuvarande möjlighet att återkalla tillstånd enligt § är klart otillräcklig för att styrelsen på ett effektivt sätt ska kunna ingripa mot försumliga tillståndshavare. Det är inte rimligt att en tillstånds- havare som t.ex. underlåter att betala skatt och arbetsgivaravgifter för sina anställda eller som inte kan redovisa hur mottagen assistans- ersättning har använts ska få fortsätta att ta emot och förvalta stora summor av allmänna medel. Detsamma gäller vid brottslighet av olika slag, särskilt ekonomisk sådan. Även andra omständigheter som är ägnade att allvarligt rubba förtroendet för tillståndshavaren kan vara grund för återkallelse. En individuell bedömning måste göras med hänsyn tagen såväl till vilket slag av anmärkningar som är i fråga som till vilken betydelse de kan ha för verksamheten. Utgångspunkten ska vara att en enskild tryggt ska kunna vända sig till en tillståndshavare i förvissning om att denne uppfyller lagens krav. Den nya bestämmelsen bör utformas så att återkallelse får ske om en tillståndshavare inte uppfyller de krav i fråga om lämplighet i personligt och ekonomiskt hänseende som utgör villkor för att få tillstånd. Bestämmelsen omfattar både det fallet att tillstånd med- Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande delats felaktigt på grund av att inte haft kännedom om alla relevanta omständigheter och det fallet att tillståndshavaren efter det att tillstånd meddelats visat sig misskötsam i något inte obetydligt avseende. Om ett tillstånd har återkallats enligt denna bestämmelse bör det gå innan något nytt tillstånd kan komma i fråga. Vad gäller tidens längd vid olika slag av ekonomiska försummelser kan ledning hämtas i den praxis som utvecklats enligt alkohollagen. När det gäller andra slag av invändningar, t.ex. ett begånget våldsbrott, bör det med hänsyn till LSS-verksamheternas karaktär ofta anläggas en strängare syn. Utredningen vill tillägga att den inte funnit skäl att när det gäller till- ståndshavarens lämplighet föreslå bestämmelser om att får utfärda föreläggande om rättelse (jfr 26 f § LSS). Ett sådant föreläggande fyller inte någon funktion om skälet för att ta upp frågan om återkallelse är t.ex. konkurs eller begånget ekonomiskt brott. Det hindrar givetvis inte att ibland kan ha anledning att framföra anmärkningar till en tillståndshavare för att senare om ingen bättring sker inleda ett återkallelseärende. Det ska dessutom tilläggas att självfallet alltid måste bereda en tillståndshavare tillfälle att yttra sig över vad som anförs som skäl för återkallelse innan ett sådant beslut fattas (se 17 § för- valtningslagen [1986:223]). Slutligen ska erinras om att 28 § LSS innehåller en straff- bestämmelse för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot tillståndskravet i 23 § första stycket. Straffbestämmelsen omfattar således både det fallet att någon påbörjar en verksamhet utan att ha fått tillstånd därtill av och det fallet att någon fortsätter en verksamhet trots att tillståndet återkallats. 12.3Skyldighet för anordnare av personlig assistans att tillhandahålla all assistans Utredningens förslag: Den som har tillstånd att yrkesmässigt driva verksamhet med personlig assistans ska vara skyldig att tillhandahålla all assistans som en assistansberättigad behöver. Skäl för utredningens förslag: Som framkommit i tidigare avsnitt finns tendenser till överkompensation för en del företag i assistans- branschen, t.ex. större företag som kan tillgodogöra sig stordrifts- Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande fördelar men även mindre företag som inte satsar nämnvärt på t.ex. vidareutbildning för de anställda. Privata anordnare av personlig assistans har genomsnittligt sett lägre kostnader för den assistans de lämnar än vad kommunen har. En bidragande förklaring till dessa skillnader är att kommunen, till skillnad från de privata företagen, aldrig kan vägra att ta hand om de mest krävande assistansbehoven. Det förekommer också att privata assistansanordnare endast åtar sig att lämna assistans under normal arbetstid och hänvisar till kommunen för assistans , nätter och . Med hänsyn till att schablonbeloppet som ersätter assistansen är detsamma oavsett vem som lämnar assistansen och förhållandena i övrigt skapar detta en osund konkurrenssituation. Om beloppet även i fortsättningen ska vara enhetligt anser utredningen att det även bör ställas samma krav på privata assistansanordnare som på kommunen, åtminstone när det gäller att erbjuda assistans på obekväm arbetstid. En sådan skyldighet medför även att ett mindre antal personer behöver kopplas in för att vara personliga assistenter åt en funktionshindrad vilket ligger i linje med lagstiftningens intentioner. Utredningen vill tillägga att det nu aktuella förslaget har visst samband med frågan om schablonbeloppets konstruktion. Om regering och riksdag önskar gå vidare med utredning av en alternativ konstruktion i enlighet med vad utredningen förordar i kap. 11, dvs. en konstruktion som tar hänsyn till faktiska lönekostnader, bortfaller en del av det incitament till missbruk av systemet som den nu före- slagna bestämmelsen avser att förebygga. Behovet av bestämmelsen minskar därmed. Utredningens förslag: Assistansersättning får, förutom till den försäkrade själv och till kommunen, endast betalas ut till den som har gällande tillstånd av att bedriva yrkes- mässig verksamhet med personlig assistans. Skäl för utredningens förslag: Som ovan framgått (12.1) anser utredningen att det ska krävas personlig och ekonomisk lämplighet för tillstånd att anordna personlig assistans. Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande av som är tillståndsprövande myndighet. Enligt utredningens mening skulle kravet på ekonomisk skötsamhet för- lora en del av sitt syfte om den enskilde skulle kunna bestämma att assistansersättningen ska betalas ut till någon annan person som inte genomgår samma kontroll som en assistansanordnare med tillstånd. Utredningen anser det rimligt att assistansersättning, som ofta uppgår till stora belopp, inte får betalas ut till vem som helst utan endast till någon som kan antas förvalta, använda och redovisa medlen på ett korrekt sätt. Utbetalning bör därför bara få ske till den som har gällande tillstånd av . Av den föreslagna bestämmelsen följer indirekt att det bara är assistansanordnare i som kan ta emot assistansersättning för och administrera assistans som lämnas under utlandsresor. En laglig ställföreträdare för en försäkrad är att jämställa med den försäkrade själv. Assistansersättning kan därför betalas ut till ställföreträdare. Däremot följer av bestämmelsen att utbetalning inte får ske till ett ombud i denna egenskap, utan endast om ombudet även är assistansanordnare och har gällande tillstånd. 12.5Uppgiftsskyldighet för anordnare av personlig assistans m.m. Utredningens förslag: Arbetsgivare för personliga assistenter ska utan anmaning lämna kommunen respektive de uppgifter om assistenterna som krävs för kontroll av att förut- sättningarna för ersättning är uppfyllda. Anordnare av personlig assistans blir skyldiga att på begäran av lämna uppgifter även i andra fall om förhållanden som har betydelse för tillämpning. Skäl för utredningens förslag: Utredningen föreslår i det följande vissa villkor för vem som kan anlitas som personlig assistent för att ersättning ska utgå för assistansen (se 12.6). Bestämmelserna i fråga är huvudsakligen avsedda att motverka fusk och att underlätta kontroll av att assistansersättningen används korrekt. För att kontroll ska kunna ske krävs att får in de uppgifter om assistenterna som framgår av villkoren, i första hand namn, personnummer och adress. Det bör åvila den som ansvarar för assistansen – assistansanordnare men också Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande brukare som själva anställer sina assistenter – att utan anmodan lämna dessa uppgifter. Uppgifterna måste, för att vara användbara för kontroll, lämnas för varje brukare för sig. Motsvarande bör gälla i de fall det är kommunen som ersätter kostnaderna för den personliga assistansen. Utredningen anser vidare att måste ges möjlighet att inhämta uppgifter direkt från en assistansanordnare utan att behöva gå omvägen över den berörda brukaren. Anordnaren har dessutom större möjligheter än en brukare att redovisa t.ex. när assistans utförts och av vem. 12.6Krav på den som anställs som personlig assistent Utredningens förslag: Ersättning lämnas inte för personlig assistans som utförs av 1.Någon som företräder en brukare som har fyllt i egenskap av god man, förvaltare eller ombud, 2.En personlig assistent på arbetstid som överstiger den tid som anges i 2–4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete, 3.En personlig assistent som inte har fyllt , 4.En personlig assistent som till följd av sjukdom, ålderdom eller annan orsak saknar arbetsförmåga, 5.En personlig assistent som inte är bosatt inom EU eller EES- området. Den som är arbetsgivare för en personlig assistent ska utan anmaning lämna respektive kommunen upp- gifter enligt ovan. Skäl för utredningens förslag: Ett viktigt syfte med de nu föreslagna bestämmelserna är att säkerställa att personlig assistans verkligen lämnas den funktionshindrade i enlighet med vad han eller hon beviljats. Detta är särskilt angeläget i de fall den funktionshindrade inte har förmåga att själv uttrycka önskemål eller synpunkter angående insatsen. Hans eller hennes talan förs då av god man/förvaltare eller eventuellt någon närstående varvid en intressekonflikt ibland kan uppstå. Möjligheterna till insyn i den SOU 2012:6 Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande enskildes förhållanden blir också mycket begränsade, varför insatsernas kvalitet kan vara oviss. De föreslagna bestämmelserna syftar vidare till att motverka några av de vanligaste fallen av fusk och överutnyttjande. respektive kommunen måste ges en reell möjlighet att kontrollera t.ex. att någon som anges som assistent inte har annat heltidsarbete eller inte alls har någon arbetsinkomst från assistans- anordnaren. Uppgifter om lämnad assistans bör även kunna kontrolleras mot inkomstuppgifter hos för att säker- ställa att skatt och arbetsgivaravgifter betalas. För sådana kontroller krävs personuppgifter för assistenterna samt uppgift om till vilken brukare de är knutna. För assistans som utförs av de assistenter som anges i punkterna 1–5 lämnas ingen ersättning oavsett om assistenten är anställd av den assistansberättigade eller av en assistansanordnare. Det är inte lämpligt att någon som företräder en vuxen funktionshindrad i egenskap av förvaltare eller ombud är personlig assistent för den funktionshindrade på grund av den risk för intressekonflikter som föreligger och som även kan gå ut över den funktionshindrade. Detsamma måste anses gälla i fråga om den som är god man för den funktionshindrade. Upp- giften att vara god man innebär i normalfallet att bevaka den funktionshindrades intressen, bl.a. på det sättet att se till att denne får personlig assistans av god kvalitet i den omfattning han eller hon beviljats. Om den gode mannen själv är assistent finns ingen som för den funktionshindrades räkning övervakar omfattning och utförande av assistansen. Assistansersättningen kan då användas fel- aktigt utan att någon reagerar. Därtill kommer att det är principiellt tveksamt om tidredovisningens riktighet bör intygas av samma person som utfört arbetet. Utredningen anser alltså att dessa båda funktioner – att vara företrädare för den funktionshindrade respektive att vara dennes personliga assistent – inte bör kunna förenas. Det innebär att man behöver välja vilken funktion man ska ha i förhållande till den funktionshindrade. Bestämmelsen motsvarar den nu gällande i 9 a § tredje stycket 2 LSS respektive 51 kap. 16 § 2 socialförsäkrings- balken. Skillnaden är att tillämpningsområdet utsträcks från att enbart gälla fall när brukaren själv betalar för assistansen till att gälla all assistans oavsett vem som är arbetsgivare för assistenten. Utredningen har vid sin genomgång av fall med fusk och oegentlig- heter iakttagit att det inte sällan lämnas helt osannolika uppgifter Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande om assistenters arbetstider. Det inger misstankar om att assistans- ersättningen används felaktigt. I den mån sådana uppgifter trots allt skulle svara mot verkligheten är det ändå en högst otillfreds- ställande ordning att måste fortsätta att betala ut ersättning för arbete som utförs under förhållanden som strider mot arbetstidslagstiftningen. Utredningen föreslår därför att assistans- ersättning (och ekonomiskt stöd till kostnader för personlig assistans) bara ska betalas ut för arbete som håller sig inom ramen för vad som är tillåtet enligt lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete. Tredje och fjärde punkterna. De föreslagna punkterna avser att garantera att den som anställs som personlig assistent ska ha förmåga att lämna den funktionshindrade assistans av god kvalitet i den omfattning som beviljats. Den som själv är underårig saknar den personliga mognad och erfarenhet som bör krävas för yrkes- arbete som personlig assistent, ett arbete som kan rymma inslag som är såväl fysiskt som psykiskt påfrestande. Sådant arbete kan även lätt komma i konflikt med gällande arbetsmiljöföreskrifter rörande minderåriga, se avsnitt 3.6.5. Till detta kommer att fusk inte sällan kan misstänkas om barn anlitas. Utredningen anser att en klar åldersgräns är att föredra framför en bedömning från fall till fall. När det gäller vuxna assistenter vill utredningen nämna att det vid granskningen iakttagits en hel del fall där man allvarligt kunnat ifrågasätta assistenternas förmåga att utföra något arbete, t.ex. därför att assistenterna själva länge varit sjukskrivna eller har kommit till mycket hög ålder. Det har i några fall varit fråga om uppenbart fusk. Utredningen anser att frånvaron av regler ger utrymme för överutnyttjande eller felaktig användning av assistans- ersättningen, vartill kommer att brukaren ju knappast får den assistans som han eller hon har rätt till. Någon fast övre åldersgräns kan dock inte komma i fråga. Däremot behövs en bestämmelse som ger möjlighet att agera och avbryta fortsatt utbetalning när det upptäcks eller finns misstanke om att en assistent inte är i stånd att fullgöra sin uppgift. När det inte finns anledning att misstänka oegentligheter behöver inte genomföra annat än sina rutinmässiga kontroller av uppgivna assistenter. Under utredningens granskning av kända fall av fusk och överutnyttjande har iakttagits att det förekommer problem med att brukare vistas utomlands och då anlitar assistenter på plats i länder utanför EU eller EES-området. Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande har i sådana fall inga möjligheter att kontrollera om de angivna personerna fått någon ersättning för lämnad assistans eller ens om de över huvud taget existerar. Utredningen anser att situationer av nu nämnt slag alltför lätt kan utnyttjas för fusk – utredningens genomgång har också visat flera exempel på att det faktiskt skett – och därför bör förebyggas. Assistansersättningens belopp är dessutom bestämt med hänsyn till det svenska löneläget och svenska skatte- och avgiftsregler. Om sådana belopp betalas ut till länder med lägre eller inga krav i sådana hänseenden är det betydande belopp av statens medel som på detta sätt kommer att användas för annat än personlig assistans. Utredningen har inhämtat från bl.a. Vårdföretagen att de assistenter som är anställda i deras medlemsföretag följer med när brukaren åker på utlandsresor. I sådant fall kommer löner, skatt och arbetsgivaravgifter att betalas i vanlig ordning och någon risk för fusk med assistansersättningen uppstår inte. Utredningen anser för sin del att detta bör vara det normala. Det är rimligt att begära att brukarens ordinarie assistenter ska tillgodose hans eller hennes hjälpbehov även vid sådana tillfällen. För detta talar även insatsens mycket personliga karaktär. Det ter sig främmande att en insats som ska tillgodose bl.a. mycket känsliga och privata behov lika väl skulle kunna utföras av olika okända personer utan särskild utbild- ning eller erfarenhet. Utredningen anser sålunda att assistans- ersättning inte ska betalas ut i sådana fall. Assistenterna ska således kunna identifieras och vara bosatta inom EU/EES för att rätt till ersättning ska föreligga. I samman- hanget ska erinras om att utredningen också föreslår att assistans- ersättning bara ska få betalas ut, förutom till den försäkrade själv eller till kommunen, till någon som har tillstånd av att bedriva verksamhet med personlig assistans. Det blir därmed den försäkrade respektive assistansanordnaren som har att lämna uppgifter om assistenterna och redovisa utförd assistans. Uppgiften kan inte överlåtas på lokala utländska bemanningsföretag. I socialförsäkringsbalken bör en ventil finnas för fall när en brukare oförutsett blir i behov av akut utökad assistans under en utlandsresa, dvs. när villkoret enligt första stycket 5 inte är uppfyllt och brukaren varit nödsakad att anlita annan personal på platsen. kan i sådant fall ersätta kostnaderna med skäligt belopp, i allmänhet de faktiska kostnaderna. Det har vidare framförts till utredningen att ventilen också bör omfatta det fall att en förälder till ett funktionshindrat barn är bosatt i ett land utanför Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande EU/EES och kan vilja ta del i assistansen när han/hon träffar barnet. Utredningen har ingen invändning mot detta. För kommunens del saknas behov av en motsvarande ventil då kommunen har befogenhet enligt socialtjänstlagen att ge ut skäligt belopp om skäl finns. För alla punkterna gäller, liksom i fråga om uppgifter rörande anhöriga som assistenter, att den som är arbetsgivare för en assistent – vare sig det är brukaren själv eller en särskild anordnare av assistansen – åläggs att utan anmaning lämna respektive kom- munen angivna uppgifter om assistenten. Om en anordnare har flera assistenter anställda ska det preciseras för vilken brukare de avses arbeta. Vidare ska varje assistents namn, personnummer och adress framgå. Närmare bestämmelser kan ges i förordning. Vad gäller sekretess för uppgifterna samt rätt att behandla dem hänvisas till avsnitt 3.7. 12.7Anhöriga som personliga assistenter Utredningens förslag: Om den som avses arbeta som personlig assistent är närstående till eller lever i hushållsgemenskap med den assistansberättigade ska det gälla som villkor för assistans- ersättning/ekonomiskt stöd till assistans att den assistans- berättigade samtycker till att respektive kommunen samt får inspektera utförandet av assistansen i hans eller hennes bostad. Med närstående avses make, sambo, barn, föräldrar, syskon samt deras makar och barn. Assistansersättning/ekonomiskt stöd till assistans får dras in eller sättas ned om den assistansberättigade utan giltig anledning bryter mot detta villkor. Undantag gäller vid anställning hos kommunen.