sou · H0B371 · 2012-10-31 00:00:00 — I och för sig skulle en sådan fri- köpsrätt förändra tomträttsinstitutets grundläggande karaktär men tomträttsupplåtaren skulle på förhand känna till vilka effekter en tomträttsupplåtelse skulle kunna ge upphov till för hans framtida äganderätt. Vi har dock bedömt att en friköpsrätt som enbart gäller ännu inte upplåtna tomträtter inte skulle ha någon större praktisk betydelse och kommer därför i det följande inte att beröra en sådan friköpsrätt något ytterligare. En retroaktivt verkande friköpsrätt – dvs. en friköpsrätt som gäller även tomträtter som har upplåtits innan friköpsrätten inför- des – är en ingripande förändring i befintliga tomträtts- upplåtelser. Likväl torde den, såvitt gäller statens och kommunens tomträtts- fastigheter, inte stå i strid med vad som sägs i regeringsformen om egendomsskydd. Egendomsskyddet i regeringsformen – liksom det motsvarande skyddet enligt – tar som tidigare nämnts (se avsnitt 11.4.1) sikte på fysiska personers och andra privaträttsliga rättssubjekts skydd för sin egendom, inte på egen- dom ägd av det allmänna.21 En friköpsrätt avseende tomträtts- fastigheter i allmän ägo är alltså förenlig med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd. Det har hävdats att det nu sagda sannolikt inte gäller beträffande ett begränsat antal statligt ägda fastigheter av särskild natur, t.ex. fastigheter som omfattas av monarkens dispositionsrätt och fastig- heter som har skänkts till staten med donationsvillkor. Vi har inte haft möjlighet att analysera dessa frågor närmare. Det kan dock konstateras att det bland de fastigheter till vilka kungen har dis- positionsrätt enligt ett särskilt riksdagsbeslut finns sådana som är upplåtna med tomträtt och att en friköpsrätt i fråga om dessa fastigheter skulle ge upphov till rättsliga problem av sär- skilt slag. Det skulle kunna hävdas att den kommunala självstyrelsen inte påverkas av införandet av en friköpsrätt. Införandet av en sådan rätt är, kan det synas, inte annat än en av beslutad ändring i den civilrättsliga lagstiftningen som inte innebär någon inskränk- ning eller annan förändring av kommunernas befogenheter eller deras skyldigheter. Detta är dock enligt vår mening en alltför förenklad syn på den kommunala självstyrelsen. Av 1 kap. 2 § (2010:900) följer att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Inom den kommunala kompe- faller vidare förvaltningen av kommunalt ägda fastigheter,22 vilket bl.a. innefattar beslut om att upplåta fastigheter med tomt- rätt och att fastställa modeller för avgäldsberäkningen (inom ramen för tomträttsreglerna i 13 kap. jordabalken). Vid bedömningen av om en markupplåtelse ska ske med tomträtt eller med någon annan rätt, t.ex. arrende, eller om marken ska överlåtas är en kommun oförhindrad att ta avgörande hänsyn till planeringsmässiga och kommunalekonomiska intressen.23 Införandet av en friköpsrätt för- ändrar förutsättningarna för kommunernas tillämpning av tomt- rättsinstitutet, vilket i sin tur kan påverka kommunernas handlings- utrymme i markpolitiskt hänseende. Det står också klart att tomträttsinstitutets tyngdpunkt har legat på de bostadspolitiska och markpolitiska områdena ända sedan institutets tillkomst år 1907.24 Ursprungligen fästes särskild vikt vid 2001/02:58 s. 36. 22Se , Kommunalrätt, 1964, s. 434 och , Kommunala befogenheter, 7:e uppl., 2011, s. 235 ff. 23Se RÅ 1976 Ab 315. 24Jfr SOU 1980:49 s. 90 och 91. de bostadssociala frågorna men intresset för tomträtt som ett markpolitiskt instrument växte sig med tiden starkare, vilket till stor del berodde på möjligheten att ge samhället del i värdesteg- ringen på marken. Tillämpningen av tomträttsinstitutet i en kom- mun och fullföljandet av de angivna syftena har därvid ansetts utgöra en angelägenhet. Det är tydligt att införandet av en friköpsrätt skulle påverka kommunernas möjligheter att fullfölja de ändamål som har legat till grund för tomträttsinstitutet. Förutsättningarna för de markpolitiska överväganden som har legat till grund för kommunens tomträtts- upplåtelser skulle ryckas undan som rätten till friköp utnyttjades. Det innebär inte nödvändigtvis att en friköpsrätt skulle utgöra ett oacceptabelt ingrepp i kommunernas rätt till självbestämmande. Gränserna för den kommunala självstyrelsen är inte en gång givna utan i hög grad beroende av samhälleliga intresseavvägningar. I för- arbetena till lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag uttalade regeringen att det förhållandet att ansvaret för olika sam- hällsuppgifter ligger på kommunerna inte innebär att dessa har möjlighet att fritt bestämma om verksamhetens omfattning i alla frågor som berörs.25 Genom lagstiftningsmakt och reger- ingens möjlighet att utfärda förordningar har dessa båda organ ett övergripande ansvar för all verksamhet på alla nivåer. Detta med- förde, uttalade regeringen, att frågan om en lagstiftning innebär ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen alltid måste bedömas uti- från en avvägning mot andra samhällsintressen för vilka staten har det yttersta ansvaret. Mot denna bakgrund finns det anledning att titta närmare på de skäl som har framförts för en friköpsrätt. Privat ägande bör premieras. Var och en ska få möjlighet att äga sitt boende, i detta fall den tomt som man bor på. I tider av kraftiga markvärdestegringar skulle en rätt till friköp kunna vara ett sätt att lösa problemen med orimligt höga avgälds- nivåer. En friköpsrätt är ägnad att minska den otrygghet som tomt- rättshavare känner på grund av förekommande språngvisa och kraftiga avgäldsökningar. 25 Se prop. 2001/02:58 s. 35–37. De nu nämnda skälen för en friköpsrätt tar särskilt sikte på små- hustomträtterna. Ifråga om övriga tomträtter har en friköpsrätt motiverats med att det vore olämpligt att göra skillnad mellan olika tomträttsändamål och att en rätt att friköpa småhustomträtter alltså borde följas av en motsvarande rätt att friköpa andra slag av tomträtter. Från Fastighetsägarnas sida har framhållits att förut- sättningarna för innehaven av tomträtter har förändrats i takt med samhällsutvecklingen, att flertalet av de befintliga tomträtterna för flerbostadshus och för rent kommersiella ändamål tillkom som en lösning på bristande vilja att investera i större fastighetsprojekt, att det finns en helt annan investeringsvilja och att incitamenten för att nyttja fastigheter med tomträtt därmed har minskat. Det har också hävdats att viljan att investera i befintlig bebyggelse på tomt- rättsmark – i synnerhet i – hämmas av att tomträtts- havarna anser sig få stå hela risken för investeringen och att en rätt till friköp därför skulle ge betydande incitament till nyinvesteringar i t.ex. . Argument som har framförts mot införandet av en friköpsrätt hänför sig av naturliga skäl till den kommunala självstyrelsen och kan sammanfattas på följande vis. Avtalade friköp fungerar väl och tillåts principiellt sett av samt- liga tomträttskommuner. Det saknas därför behov av friköps- rätt. är ett mycket användbart komplement till detaljplan för att styra markanvändningen . Användandet av tomträttsinstitutet ger kommunen möjlighet att på ett enkelt och tids- och kostnadseffektivt sätt få tillgång till mark för allmänna ändamål, såsom ledningar, gång- och cykelvägar och allmänna platser. Det är enligt vår mening tydligt att intresset av en friköpsrätt fram- för allt ligger hos enskilda tomträttshavare. Även om dessa till- sammans bildar en inte obetydlig grupp i samhället kan deras intressen av att kunna friköpa sina tomträtter inte anses avspegla något starkt samhällsintresse. I vilken utsträckning det är rimligt att en nyttjare av en fastighet ges möjlighet att äga denna och inte enbart inneha den med tomträtt är väsentligen en ideologisk fråga som vi inte har anledning att uttala oss om. De övriga argument som har framförts för en friköpsrätt handlar huvudsakligen om brister i det nuvarande avgäldsregleringssystemet, brister som i vart fall delvis bör kunna rättas till genom de förslag som vi lägger fram i detta betänkande. Mot argumenten för en friköpsrätt ska vägas de olägenheter som en friköpsrätt i enskilda fall skulle kunna innebära för det allmännas verksamhet, olägenheter som framstår som beak- tansvärda. Sammanfattningsvis anser vi att principen om själv- styrelse inte kan anses utgöra något absolut hinder mot att införa en friköpsrätt. Skälen för en friköpsrätt väger emellertid inte så tungt att de motiverar den betydande begränsning av den kom- munala självstyrelsen som en friköpsrätt måste anses utgöra. 11.5.2Tomträttsfastigheter i enskild ägo 11.5.2.1 Prövningen av angelägna allmänna intressen Befintliga tomträttsfastigheter som ägs av andra rättssubjekt än sådana som ingår i det allmänna omfattas av egendomsskyddet i regeringsformen och . I dessa fall – som i och för sig är få – får en friköpsrätt endast införas under förutsättning att angelägna allmänna intressen därigenom tillgodoses. Om ett sådant intresse tillgodoses genom en friköpsrätt, är var och en som drabbas av intrång i sin äganderätt berättigad till full ersättning för förlusten. I samband med inkorporeringen av i svensk rätt angavs vissa exempel på vad som kan anses utgöra ett angeläget allmänt intresse. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen är det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokra- Det skall även framhållas att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.26 Förarbetsuttalandet ger en allmän utgångspunkt för den bedöm- ning som behöver göras i frågan om en friköpsrätt till tomträtts- fastighet tillgodoser ett angeläget allmänt intresse. Bedömningen är komplicerad; var gränsen går för vad som kan anses vara ett ange- läget allmänt intresse har varit föremål för delade meningar och synes vara en öppen fråga.27 I den intresseavvägning som ska göras ligger att en inskränkning av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad den ene vinner och den andre förlorar på grund av inskränkningen. Tillämp- ningen av denna proportionalitetsprincip har belysts i praxis och det har därvid framhållits att det vid prövningen är vanligt att anlägga tre olika aspekter.28 Man ställer sig inledningsvis frågan om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenligheten). Om svaret är ja, övergår man till bedömningen om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns mindre långtgående alternativ (nödvändigheten). Om även den frågan besvaras jakande, görs slutligen en mer allmän bedömning om det som den ene vinner genom ingreppet står i rimlig pro- portion till den skada som ingreppet förorsakar den andre (proportionalitet i strikt mening). Som har framgått ovan är bedömningen av om angelägna allmänna intressen för friköp föreligger beroende av dels vilka ändamål som därigenom ska tillgodoses, dels om åtgärden är nödvändig och dels om åtgärden i strikt bemärkelse är proportionerlig. Hur detta kan appliceras på en rätt till friköp av tomträtts- fastigheter som inte ägs av det allmänna kan belysas med hjälp av den diskussion som har förts om friköp av s.k. historiska arrenden. Den frågan har diskuterats . (SOU 1981:80) som (SOU 1986:52) 1993/94:117 s. 48. 27Se bl.a. , Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 37 ff. RÅ 1999 ref. 76 samt och , Regeringsformen – en kommentar, 2010, s. 90. kom fram till att det inte borde införas någon friköpsrätt för historiska arrenden. Också arrendekommitté utredde frågan om friköp av historiska arrenden och lämnade i delbetänkandet Historiska arren- den (SOU 1991:85) ett förslag till en lag om friköpsrätt. Grunden för den friköpsrätt som lagförslaget innehöll var att i ett fall där arrendestället i generationer hade bebotts och brukats av arrenda- torer tillhörande samma släkt hade arrendatorerna och deras familjer fått mycket starka ekonomiska och personliga bindningar till arrendestället, medan motsvarande bindningar typiskt sett var betyd- ligt svagare på jordägarsidan. Enligt lagförslaget ansågs ett historiskt arrende föreligga om det var sannolikt att den helt övervägande delen av arrendestället inte varaktigt hade brukats av fastighetens ägare. En innehavare av ett sådant arrende skulle ha rätt att lösa in den fasta egendom som omfattades av arrendet om det utgjorde ett jordbruksarrende och huvuddelen av arrendestället före den dag då talan om friköp väckts hade innehafts och stadig- varande bebotts av arrendatorn eller någon närstående till honom. Regeringen lade dock inte fram något förslag om rätt till friköp av historiska arrenden. Som skäl för det anfördes bl.a. att det starkt kunde ifrågasättas om en sådan rätt skulle vara förenlig med åtaganden på grund av . Med hänvisning till förarbetsuttalanden vid inkorporeringen av konventionen i svensk lag gjordes bedömningen att det typiskt sett borde vara fråga om ett särskilt tungt vägande allmänt intresse för att tvångsöverföring av mark skulle få ske till förmån för enskilda. Det uttalades vidare att det vid övervägande om ett sådant intresse föreligger måste vägas in sådana faktorer som graden av det intrång som åtgärden innebär och betydelsen i stort av att den genomförs. I det samman- hanget nämndes särskilt att endast ett begränsat antal personer kunde ha intresse av åtgärden. Enligt regeringen måste man också beakta åtgärdens betydelse i ett större socialt och samhällsekono- miskt perspektiv. Regeringen kom därför fram till att det i fråga om friköp av historiska arrenden inte kunde anses föreligga ett sådant angeläget allmänt intresse att en lagstiftning om detta skulle vara förenlig med egendomsskyddet i regeringsformen.29 Slutsatsen blev densamma när frågan om friköp av historiskt arrende behandlades år 2008.30 1994/95:155 s. 50 f. 2007/08:54 s. 65 f. Enligt vår mening finns det anledning att göra samma bedöm- ning när det gäller friköp av enskilt ägda fastigheter som är upp- låtna med tomträtt. Intresset av en friköpsrätt synes väsentligen hänförligt till enskilda tomträttshavare. En enskilds intresse kan i och för sig utgöra ett angeläget allmänt intresse i regeringsformens mening, t.ex. vid fastighetsreglering som syftar till att åstadkomma en mera ändamålsenlig fastighetsindelning. De intressen av en fri- köpsrätt som vi har kunnat identifiera är emellertid inte av denna karaktär. Det är alltså inte fråga om ett angeläget allmänt intresse. För detta talar också de förarbetsuttalanden som gjordes i samband med inkorporeringen av i svensk rätt. Till bilden hör att skälen för en friköpsrätt minskar om man göra de ändringar i bestämmelserna om tomträttsavgäld som vi föreslår. Dessa innebär ju att risken för kraftiga och språngvisa avgäldshöjningar i samband med kraftiga markvärdestegringar minskar. En särskild fråga är om det finns skäl att behandla tomträtts- fastigheter som ägs av statliga eller kommunala bolag annorlunda än andra enskilda rättssubjekt. Det ska först sägas att det inte finns något stöd för att bolag av dessa slag vid en tillämpning av 2 kap. 15 § regeringsformen skulle kunna behandlas på annat sätt än andra privaträttsliga rättsubjekt.31 I sammanhanget kan också nämnas att fastigheter som ägs av stat- liga bolag som självständiga juridiska personer inte är undantagna från expropriation, till skillnad från statligt (direkt-)ägda fastig- heter.32 Det synes i och för sig inte ha varit lagstiftarens avsikt att fastig- heter som har upplåtits med tomträtt skulle kunna komma i enskild juridisk eller fysisk persons hand annat än i de fåtal fall då särskilt tillstånd till detta har lämnats.33 I den utsträckning detta ändå har skett föreligger synbarligen en konflikt mellan det faktiska fastig- hetsinnehavet och lagstiftarens intentioner. Det kan i och för sig hävdas att tomträtter av detta slag borde avvecklas. Intresset av en sådan avveckling är dock inte så stort att det kan anses utgöra ett angeläget allmänt intresse i regeringsformens mening. 2001/02:58 s. 36. 32Se 1 kap. 1 § expropriationslagen samt Dahlsjö m.fl., Expropriationslagen – En kommen- tar, 3:e uppl., 2010, s. 54. 33Jfr SOU 1952:28 s. 75. Vår slutsats är därför att det inte heller i fråga om tomträtts- fastigheter som ägs av statliga eller kommunala bolag finns utrymme för att införa en friköpsrätt. 11.6Enhetliga friköpsregler i stället för en friköpsrätt? Förslag: Det bör inte införas enhetliga friköpsregler att tillämpas i händelse av avtalade friköp. Enligt utredningsdirektiven ska vi, som ett alternativ till en friköps- rätt, överväga möjligheten att införa enhetliga villkor, som tomt- rättshavare kan åberopa vid de friköp som förekommer. I den delen gör vi följande överväganden. En förutsättning för att lagregler om villkoren vid avtalade fri- köp ska införas bör vara att det kan antas att sådana regler skulle fylla ett syfte. Ett sådant syfte skulle kunna vara att komma tillrätta med oskäliga eller i övrigt olämpliga friköpsavtal. Vi kan konstatera att det och i relativt stor omfattning förekommer att kom- muner tillåter tomträttshavaren att friköpa fastigheten. Det har inte framkommit några uppgifter om att de tillämpade friköpsvillkoren därvid brukar vara oskäliga eller i övrigt olämpliga. Det torde i och för sig inte vara ovanligt att parterna har olika uppfattningar om vad som är ett rimligt friköpspris. Det finns emellertid, såvitt vi har kunnat finna, inte något som tyder på att kommunerna har utnytt- jat sin, typiskt sett, starkare ställning till att ta ut priser som ligger högre än priserna för motsvarande mark som inte är upplåten med tomträtt. Redan p.g.a. avsaknaden av dylika förhållanden kan det ifrågasättas om det är befogat att införa enhetliga villkor vid avtalade friköp. Det kan möjligen, trots vad som har sagts, hävdas att enhet- liga villkor för det pris som ska betalas vid de avtalade friköpen skulle kunna öka förutsebarheten, innebära ökad trygghet för tomträttshavarna och leda till en enklare hantering av friköpen. Enligt vår mening låter det sig emellertid knappast göra att införa en för båda parter tvingande bestämmelse om hur friköpspris ska bestämmas, dvs. ett fast friköpspris. En sådan bestämmelse skulle kunna hindra en kommun som vill avveckla sitt tomträtts- innehav att göra detta, eftersom kommunen inte skulle ha möjlig- het att anpassa köpevillkoren till förekommande intresse för fri- köp. Om man vill reglera prissättningen, bör detta uppenbarligen i så fall ske genom en s.k. takregel. Bestämmelsen om det pris som ska gälla för friköpet blir då endast tvingande till förmån för tomt- rättshavaren, vilket medför att kommunen får utrymme att, inom ramen för vad som är kommunalrättsligt tillåtet, sätta ett lägre pris än vad lagen anger. Det kan emellertid ifrågasättas om lagbestämmelser om vill- koren för friköp skulle innebära någon påtaglig fördel för tomt- rättshavaren, så länge han eller hon inte kan tvinga kommunen till friköp. Om kommunen anser att de villkor som lagen stipulerar inte är tillräckligt gynnsamma, kan ju kommunen avstå från att sälja fastigheten till tomträttshavaren. I synnerhet enhetligt villkor som stipulerar ett tak för friköps- priset skulle dessutom kunna få egendomliga konsekvenser. Man kan t.ex. tänka sig att en mycket angelägen tomträttshavare är beredd att erbjuda en högre köpeskilling än den som följer av tak- regeln, i syfte att övertyga kommunen om fördelen med en för- säljning. Med en takregel kommer emellertid kommunen inte att kunna ta emot en högre ersättning än den som regeln medger. Det enhetliga prisvillkoret blir i det läget kontraproduktivt. Vår bedömning är därför att övervägande skäl talar mot att införa enhetliga villkor för friköp. I vårt uppdrag ingår att, oavsett vår bedömning i denna fråga, lämna förslag till lagregler om enhetliga friköpsvillkor. Vi åter- kommer till den frågan i avsnitt 11.7. Även om vi anser att dessa lagregler inte bör införas kommer det givetvis att vara möjligt att använda de där angivna principerna som något slag av standardavtal vid friköp. 11.7Inlösen av tomträttsfastighet – en reglering av en friköpsrätt Enligt våra utredningsdirektiv ska utredningen, oavsett om den finner att det bör införas någon friköpsrätt eller några enhetliga friköpsvillkor eller ej, utarbeta nödvändiga författningsförslag om friköp och om villkoren för friköp, särskilt friköpspriset. Eftersom ett utnyttjande av en friköpsrätt inte kommer att utgöra något köp i vanlig mening utan ett tvångsförvärv av särskilt slag, använder vi i fortsättningsvis begreppet inlösen av tomträttsfastighet i stället för friköp och ersättning istället för pris. Vi kommer att begränsa våra överväganden till inlösen av fastig- heter som ägs av staten eller en kommun. Det är uppenbart att frågan om hur en rätt till inlösen av en tomt- rättsfastighet bör utformas hänger nära samman med regleringen av tomträttsavgäldens storlek. Eventuella bestämmelser om sådan inlösen måste utformas med beaktande av hur tomträttsavgälden regleras. Avgäldsregleringen är och kommer även med vårt förslag att vara utformad med utgångspunkt i att fastighetsägaren ska för- behållas en skälig avkastning på markvärdet och därmed få del i markens värdeutveckling. Om det införs regler för inlösen som inte tar hänsyn till detta, uppstår det en obalans mellan parterna i tomt- rättsavtalet. En sådan obalans är olämplig redan av principiella skäl. Till detta kommer att den kan ge upphov till oönskade praktiska effekter. Inlösenvillkor som är generösa till förmån för tomträtts- havare, i första hand regler som leder till låg ersättning, innebär för- modligen att fastighetsägarna förlorar incitamenten att upplåta mark med tomträtt. Fastighetsägarna kommer helt enkelt inte att vara villiga att ta risken av att senare behöva avstå från marken till ett alltför lågt värde. Om villkoren å andra sidan innebär att det är påtagligt mera förmånligt att behålla tomträtten än att lösa in den, blir möjligheten till inlösen endast illusorisk. En inlösenreglering måste, liksom avgäldsregleringen, utformas med beaktande av statsstödsregler. Vår bedömning är dock att de förslag som lämnas inte står i strid med statsstöds- reglerna, jfr avsnitt 4.4. 11.7.2Inlösen endast av småhustomträtter? Diskussionen kring friköp har främst avsett småhustomträtter. Det är också huvudsakligen sådana tomträtter som har friköpts genom avtalade friköp. De skäl som har anförts för att även andra slag av tomträtter ska kunna friköpas har enligt vår bedömning inte samma tyngd som skälen för friköp av småhustomträtter. grunden har vi övervägt att begränsa vårt förslag om inlösen till att gälla endast småhustomträtter. Som våra direktiv är utformade har vi emellertid ansett oss skyl- diga att lämna författningsförslag som omfattar samtliga slag av tomträtter. De förslag och överväganden som presenteras i det följande omfattar därför även andra tomträtter än småhustomt- rätter. Om en rätt till inlösen införs, finns det emellertid enligt utredarens mening mycket goda skäl att begränsa denna till att gälla småhustomträtter. 11.7.3Avtalsfrihet eller tvingande regler? Förslag: Bestämmelserna om inlösen av tomträttsfastighet ska i huvudsak vara tvingande till förmån för tomträttshavaren.