sou · H0B386 · 2012-12-11 00:00:00 — Olika kravnivåer kan också leda till onödiga gränshinder, inte bara mellan landets kommuner utan också i förhållande till våra grannländer. är det viktigt att framlagda förslag medverkar till att upprätthålla syftet med de tekniska egenskapskraven att tillhandahålla byggnader med hög nivå när det bl.a. gäller säkerhet i händelse av brand, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö samt energihushållning och värmeisolering. Eftersom det med fog kan antas att särkrav i flera fall har tagits fram för att främja relevanta samhällsmål måste de förslag som lämnas ta hänsyn till att uppnåendet av sådana mål inte förhindras eller avsevärd försvåras till följd av förslagen. Konsekvenserna för kommunernas möjligheter att ställa krav till följd av andra relevanta samhällsmål eller lokala förutsättningar bör också belysas. Frågan om byggkostnadernas utveckling i har diskuterats . Regeringen tillsatte en Byggkostnadsdelegation med uppgift att aktivt och i samarbete med byggsektorns aktörer arbeta för långsiktigt sänkta produktions- och förvaltningskostnader för bostäder. Kostnaden för produktion av bostäder består av entreprenadkostnad, byggherrekostnad, mervärdesskatt, markpriser samt kom- munens taxor och avgifter. Entreprenadkostnaden består bl.a. av transporter, maskiner, material och löner. De tekniska egenskapskraven påverkar flera delar av entreprenadkostnaden direkt eller indirekt. I direktiven (dir. 1996:38) till delegationen angavs bl.a. att kostnaden för att producera nya bostäder har ökat snabbare än konsumentprisindex (KPI). Inte ens under lågkonjunkturen sjönk produktionskostnaderna i nämnvärd utsträckning och har de åter ökat mer än KPI. Byggkostnadsdelegationen presenterade resultatet av sitt arbete i slutbetänkandet Från Byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44). Därefter har frågan om byggkostnaderna även behandlats av i Skärpning gubbar! (SOU 2002:115) och Statskontoret i gubbar? (Statskontoret 2009:6). () producerar statistik som gör det möjligt att följa prisutvecklingen inom byggsektorn. För att mäta pris- och kostnadsutvecklingen inom byggande framställer SCB förutom byggnadsprisindex även faktorprisindex (FPI) och entreprenadindex, E84. De senare är s.k. inputindex d.v.s. de utgår från kostnadsutvecklingen för material, löner och annat som ingår i ett bygge. De olika utvecklingarna vägs samman till del- och totalindex. Ingen hänsyn tas till vinst- och produktivitetsutveckling. Ett flertal utredningar har analyserat bostadsbyggandet och produktionskostnaden samt utvecklingen över tiden. Frågan om hur kommunala särkrav påverkar produktionskostnaden har dock inte behandlats särskilt i tidigare utredningar. En viktig aspekt som behöver analyseras är således vad som händer med produktionskostnaden och produktivitetsutvecklingen med hänsyn tagen till eventuella kvalitetsskillnader när kommuner ställer olika krav på tekniska egenskaper för de bostäder som ska byggas. Om de kommunala särkraven föranleds av andra samhällsekonomiska överväganden behöver dessa redovisas. Situationen i behöver belysas i förhållande till övriga nordiska länder. I denna del bör hänsyn tas till analys av bostadsbyggandet i , enligt uppdrag 5 i regleringsbrevet . Det uppdraget ska redovisas till () . -kartlägga vilka skillnader i tillämpningen och tolkningen av de tekniska egenskapskraven som förekommer i landets kommuner i samband med plan- och byggprocesserna, -belysa skillnaderna i formuleringen av tekniska egenskapskrav i kommunernas genomförandeavtal, -analysera effekterna av skillnaderna i tillämpningen, särskilt avseende byggandet och produktivitetsutvecklingen i , effekter på konkurrensförhållanden för både små och stora byggföretag samt det långsiktiga arbetet med hållbar samhällsutveckling, -studera hur kostnaderna för de olika tillämpningarna förhåller sig till övriga kostnader i form av allmänna skatter, markpriser samt kommunens taxor och avgifter som påverkar den totala produktionskostnaden samt eventuella andra samhällsekonomiska konsekvenser av kommunala särkrav, -analysera orsakerna till skillnaderna i tillämpning samt klarlägga om kommunala särkrav är förenliga med gällande rätt och om de är lämpliga mot bakgrund av grundläggande krav på rättssäkerhet och förutsägbarhet i rättstillämpningen, -analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av ett system som endast tillåter nationella krav på tekniska egenskaper för byggnadsverk enligt gällande regelverk alternativt ett nationellt klassningssystem med ett antal nivåer eller klasser baserade på mer långtgående krav än gällande minimikrav, och, -lämna de förslag som bedöms nödvändiga. Kartläggning, analyser och överväganden får avgränsas till att avse endast bostadsbyggnader om utredaren bedömer att en sådan avgränsning är ändamålsenlig. En översiktlig jämförelse med de övriga nordiska länderna ska ingå i analysen. Av 10 kap. 5 § (2010:900) framgår att byggherren ska se till att varje bygg-, rivnings- och markåtgärd som byggherren utför eller låter utföra genomförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden enligt och anslutande föreskrifter. Om åtgärden är lov- eller anmälningspliktig, ska byggherren dessutom se till att den kontrolleras enligt den kontrollplan som fastställer i startbeskedet. I vissa sammanhang, som exempelvis när byggherren i egenskap av entreprenör eller ett bostadsföretag direkt efter färdigställandet överlåter fastigheten till en annan part, kan byggherreansvaret i lagens mening framstå som oklart. Av den anledningen fick i uppdrag att analysera frågan. har utrett frågan och konstaterat att lagstiftningen utgår från den byggprocess som var den helt dominerande med en beställare, dennes projektörer och upphandlade entreprenörer (SOU 2008:68). Under dessa förhållanden var det enkelt och tydligt att lägga hela ansvaret för att kraven följs på beställaren, dvs. Utredningen har konstaterat att situationen är en helt annan. Varianterna och formerna för exploatering och byggande är så många och skiftande att det får anses rimligt att ifrågasätta byggherreansvaret så som det är utformat i . Bestämmelserna om byggande i är vidare dåligt samordnade med bestämmelserna i konsumenttjänstlagen (1985:716). Konsumenttjänstlagen ställer krav på att näringsidkarna, dvs. entreprenörerna, i egenskap av att vara de som besitter sakkunskap, har det civilrättsliga ansvaret för begångna fel, medan lägger det offentligrättsliga ansvaret för felen på småhuskonsumenten i egenskap av byggherre. Att två centrala lagar ser helt olika ut för samma situation är inte lämpligt. Enligt utredningen skulle rättsläget bli betydligt mer entydigt, om byggnadsnämnderna med stöd av kunde förelägga den som har gjort felet att också rätta till det felaktiga utförandet. Entreprenören är i allmänhet också den part som har resurser att åtgärda begångna felaktigheter. Utredningen redovisar att det har framförts synpunkter på att det kan vara svårt att rikta ett föreläggande mot rätt part, när det finns flera entreprenörer på samma byggprojekt. Eftersom detta inte förefaller att ha varit något större problem vid tillämpningen av konsumenttjänstlagen konstaterar utredningen att det rimligen inte borde vara det enligt heller. För en- och tvåbostadshus kan det enligt utredningens bedömning anses rimligt att plan- och bygglagens regler om byggherreansvar till viss del anpassas till konsumenttjänstlagens bestämmelser. Den som utför en nybyggnad, tillbyggnad, ändring eller ombyggnad av ett en- eller tvåbostadshus får på detta sätt ansvaret för att upp- fylla föreskrifter och beslut meddelade med stöd av . Detta är normalt den person som enligt konsumenttjänstlagen kallas näringsidkaren. Om småhusägaren själv utför åtgärden, är det naturligtvis han eller hon som ansvarar för eventuella fel. Konsekvensen av ett sådant förslag skulle bli att i småhusfallet direkt kan rikta ett föreläggande mot den som har utfört den faktiska åtgärden. Om en byggentreprenör har utfört åtgärden, kan alltså företag rikta en sanktion, t.ex. ett föreläggande, i stället för att som rikta den mot småhusägaren, som i sin tur måste föra anspråket vidare mot entreprenören enligt konsumenttjänstlagen. Utredningen föreslog att ansvaret för utföraren bör gälla inte bara vid uppförande av och arbeten på eller i ett en- och tvåbostadshus utan också vid nybyggnad för en bostadsrättsförening för åtgärder som utförs på byggnaden fram till dess slutbesked har meddelats och för den som levererar husbyggsatser till en- och tvåbostadshus. Vid nybyggnad för en bostadsrättsförening måste kommunen, enligt nuvarande bestämmelser, rikta förelägganden och sanktioner mot bostadsrättsföreningen och inte mot den entreprenör som uppförde flerbostadshuset. Möjligheterna för föreningens styrelse att i sin tur kräva att entreprenören avhjälper begångna fel är dessutom begränsade. En stor del av byggandet av en- och tvåbostadshus utgörs av förtillverkade delar som en husleverantör svarar för. Byggherren som beställer ett förtillverkat hus borde, enligt utredningens uppfattning, kunna räkna med att också få ett hus som uppfyller föreskrifter. Ofta innebär köpet dock att husleverantören endast tar ansvar för de levererade delarna och inte för huset i färdigt skick. Enligt utredningens bedömning är det dock rimligt att ansvaret för att huset blir uppfört i enlighet med alla föreskrifter ska vila på husleverantören. Reformbehovet ligger enligt utredningen på den form av bygge som utredningen har betecknat delad entreprenad med inslag av självbyggeri. Konsumentens intresse står här i förgrunden, och dennes intresse är att den professionella husleverantören inte lämnar konsumenten i sticket när det gäller uppförandeskedet. Konsumenten behöver en professionell part med fullt ansvar och konsumenten är bäst betjänt av att då ha en enda motpart och inte, som nu, en samling entreprenörer som arbetar utan inbördes samordning. Utredningen föreslog att leverantören av husbyggsatser ska ha ett offentligrättsligt ansvar genom en ny sanktionsbestämmelse som ger möjlighet att rikta förelägganden direkt mot leverantören att vidta rättelse, när någon av entreprenörerna har åsidosatt en teknisk föreskrift. För att en sådan bestämmelse ska få full effekt bör husleverantörens ansvar gälla, oavsett om utföraren har anlitats av husleverantören eller av byggherren. Efter ett sådant föreläggande kan husleverantören i sin tur överföra ansvaret på de entreprenörer som har uppfört huset efter avtal med husleverantören. De entreprenörer som byggherren har anlitat kan husleverantören givetvis inte föra någon civilrättslig talan mot. Byggherren ska dock inte behöva räkna med mer än en motpart. Detta förslag får enligt utredningen påtagliga konsekvenser för de husföretag som överlåter ansvaret på okunniga byggherrar eller som inte biträder byggherren alls med att skaffa fram några entreprenörer. Men eftersom flera husleverantörer agerar som totalentreprenörer, innebär förslaget inte någon omöjlig lösning. I stället får det anses leda till en bättre konkurrens enligt utredningen. När det gäller förslaget att lägga ansvaret på husleverantören innebär detta att en part åläggs ett ansvar för brister i en annan parts åtagande, trots att den senare parten har arbetat helt fristående från den förstnämnda parten. Ett sådant förslag skulle dock enligt utredningen innebära en utvidgning av det s.k. principalansvaret i svensk rätt. Regeringen ser förslag som intressant, men konstaterar att utredningens förslag behöver utredas ytterligare innan det kan läggas till grund för en författningsändring, bl.a. bör en djupare analys av förhållandet mellan ansvarsbestämmelserna i och konsumenttjänstlagstiftningen göras. Vidare bör en fördjupad analys av effekter på konkurrensen genomföras, vilket bör innefatta stora och små husleverantörer såväl som andra byggentreprenörer som kan beröras av förslaget. -utreda förutsättningarna för att dela upp byggherreansvaret vid bostadsbyggande på olika aktörer i byggprocessen, -belysa konsekvenserna av ett sådant förslag för berörda aktörer, -analysera ansvarsbestämmelserna i och konsumenttjänstlagstiftningen och -lämna de författningsförslag inom plan- och byggregelverket som bedöms lämpliga. Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska och andra konsekvenser som förslagen medför. Konsekvenserna ska redovisas enligt förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver ska utredaren redovisa vilka konsekvenser förslagen kommer att få för plan- och byggprocesserna, byggandet, konkurrensen på bostadsmarknaden, boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier samt fördelningspolitiskt. Den ändring i regeringsformen, som trädde i kraft innebär bl.a. att det har gjorts ett förtydligande av principen om att kommunalt självstyre gäller för all verksamhet. I 14 kap. 3 § regeringsformen har det införts en bestämmelse om att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsbedömning ska göras. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska dess konsekvenser samt de särskilda avvägningar som föranlett förslaget särskilt redovisas. Arbetsformer och redovisning av uppdraget Utredaren ska föreslå de författningsförslag som behövs. Hänsyn ska tas till de rapporter och andra dokument som nämns i dessa direktiv. Utredaren ska samråda med , och med andra berörda myndigheter och Kommuner och Landsting samt föra en dialog med och med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om översyn av vissa byggfrågor (S 2011:10) Utvidgning av och ändrad tid för slutredovisning av uppdraget Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över vissa byggfrågor i syfte att underlätta byggandet i (dir. 2011:100). Utredaren får nu i uppdrag att också utreda behovet att ge konsumenter ett ekonomiskt skydd i de fall det under den lagstadgade tioåriga reklamationstiden i 61 § konsumenttjänstlagen (1985:716) respektive 4 kap. 19 b § jordabalken uppträder ett fel eller skada till följd av fel i ett småhus som uppförts eller byggts till av en näringsidkare (småhusentreprenad), eller som en konsument köpt av en näringsidkare och konsumenten inte får rättelse genom reklamation. Utredaren ska också lämna förslag på hur ett sådant skydd kan utformas. Tilläggsuppdraget och frågan, i ursprungsdirektiven, om att utreda förutsättningarna att dela upp byggherreansvaret på olika aktörer i byggprocessen ska redovisas . Övriga frågor i ursprungsdirektiven ska redovisas i ett delbetänkande . stärktes det lagstadgade konsumentskyddet vid småhusbyggande genom de förändringar som regeringen föreslagit i propositionen Stärkt skydd för småhusbyggande (prop. 2003/04:45, bet. 2003/04:LU25, rskr. 2003/04:240). Genom lagändringarna infördes dels tvingande avtalsvillkor till konsumentens fördel i jordabalken, konsumenttjänstlagen (1985:716) och konsumentköplagen (1990:932), dels lagreglerade krav på ett ekonomiskt tredjemansskydd för fullgörande av näringsidkarens förpliktelser. Detta tredjemansskydd skapades genom införande av nya regler om färdigställandeskydd och kompletteringar av befintliga regler om byggfelsförsäkring i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. Färdigställandeskyddet tar i huvudsak sikte på näringsidkarens åtaganden , medan byggfelsförsäkringen avser åtaganden under reklamationsfristen därefter. I departementspromemorian Avskaffande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen (Ds 2011:2) lämnades förslag som innebär att lagen om byggfelsförsäkring m.m. upphävs, som bestämmelserna om färdigställandeskydd överförs i en ny lag. Promemorian har remissbehandlats. Av remissutfallet framgår att en majoritet av remissinstanserna stöder promemorians förslag. Flera remissinstanser uttrycker dock att behovet av ett tredjemansskydd för konsumenter kvarstår. Ds 2011:2 ger inte tillräckligt underlag för att bedöma vilket behov som finns av ett lagreglerat tredjemansskydd under reklamationsfristen vid småhusbyggande för den händelse att näringsidkaren inte fullgör sitt åtagande. 2003/04:45 motiveras det lagreglerade skyddet med att förvärv av småhus för de flesta privatpersoner utgör den ekonomiskt mest betydelsefulla affären i deras liv. Detta argument är antagligen fortfarande giltigt. är det ett faktum att det kan kosta lika stora belopp att köpa ett äldre småhus utan att det finns någon obligatorisk försäkring som träder in och skyddar mot kostnader för dolda fel som visar sig . Det kan också konstateras att privatpersoner kan drabbas av skador på sitt småhus som innebär lika stora eller större kostnader än de som följer av byggfel. Skador till följd av brand eller olika väderfenomen kan innebära att hela byggnaden måste återuppföras. Mot sådana kostnader förväntas den enskilde försäkra sig i den omfattning han eller hon finner lämpligt. Bara det faktum att privatpersoner kan drabbas av stora kostnader har alltså inte motiverat ett krav på tredjemansskydd. Det är i avtalsförhållanden mellan konsument och näringsidkare, som ett sådant krav aktualiseras. Även om bedömningen kvarstår att det bör finnas ett tredjemansskydd för konsumenter vid småhusbyggande finns det anledning att överväga om förhållandena ändrats i något avseende , som gör att ett lagreglerat skydd kan motiveras. Genom plan- och bygglag (2010:900) ställs det högre krav på kontroller och besiktning av nya byggnader innan dessa får tas i bruk än vad den tidigare ställde. Dessa nya krav bör öka förutsättningarna för en god byggkvalitet och ingår därmed också som en ny parameter vid bedömningen av behovet av ett kompletterande ekonomiskt konsumentskydd. I ursprungsdirektiven har regeringen gett utredaren i uppdrag att vidareutveckla det förslag om ett differentierat byggherreansvar som föreslogs av i betänkandet Bygg – helt enkelt! (SOU 2008:68). förslag innebär bl.a. att i de fall byggherren är en konsument görs i stället entreprenören ansvarig för att byggnaden uppfyller föreskrivna krav. Med ett omvänt byggherreansvar skulle ges en möjlighet att nyttja alla de verktyg man har för att säkerställa kvaliteten på nya byggnader direkt mot den part som har bäst förutsättningar att vidta åtgärder. Detta medför en starkare ställning för konsumenten. Det finns mot bakgrund av de förändringar som genomförts och i ljuset av de förändringar som utredningen kan komma att föreslå anledning att ta förnyad ställning till behovet av ett lagreglerat tredjemansskydd för fullgörandet av näringsidkarens åtagande mot konsumenten vid småhusbyggande under reklamationsfristen. Oavsett hur bedömningen av behovet av ett lagreglerat tredjemansskydd utfaller, ska ett förslag lämnas på hur ett sådant skydd skulle kunna utformas. Behovet av ett kompletterande ekonomiskt skydd för konsumenten är störst i de fall där reklamationsfristen i lagen satts till . I sådana fall är risken påtaglig att närings- idkaren, med eller utan egen avsikt, har lämnat den aktuella marknaden och därför inte längre har förmågan att fullgöra sitt åtagande. De reklamationsfrister som är aktuella är de som återfinns i 61 § konsumenttjänstlagen och i 4 kap 19 b § jordabalken. Det konsumenterna behöver är ett reellt ekonomiskt skydd för den händelse fel (i de olika betydelser begreppet har i konsumenttjänstlagen och jordabalken) reklameras och näringsidkaren inte fullgör det som faller på denne med anledning av reklamationen. Ett typiskt fall kan vara då näringsidkaren gått i konkurs och inte kan fullgöra sitt åtagande. -utreda behovet av bestämmelser för att ge konsumenter ett ekonomiskt skydd i de fall det under den lagstadgade tioåriga reklamationstiden i 61 § konsumenttjänstlagen respektive 4 kap 19 b § jordabalken uppträder ett fel eller en skada till följd av fel i ett småhus som uppförts eller byggts till av en näringsidkare (småhusentreprenad), eller som en konsument köpt av en näringsidkare och konsumenten inte får rättelse genom reklamation, och -lämna ett förslag, inklusive författningsförslag, till hur ett sådant skydd skulle kunna utformas. Utredaren ska vid utformningen av skyddet utgå från att lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. upphävs och att bestämmelserna om färdigställandeskydd överförs i en ny lag. Regeringen lämnar åt utredaren att göra avvägningen mellan skyddets omfattning och utformning å ena sidan, och kostnaderna för att upprätthålla det skydd som föreslås å den andra. Det förslag som lämnas får inte innebära förändringar av reglerna om t.ex. felansvar i jordabalken och konsumenttjänstlagen eller av ansvarsfördelningen i övrigt mellan konsument och näringsidkare enligt dessa lagar. Som underlag för utredningen av behovet av lagregler, liksom vid utformningen av förslaget, ska utredaren ta del av och självständigt värdera de synpunkter som lämnats i remissvaren på Ds 2011:2. Det som sägs om konsekvensbeskrivning och samråd i ursprungsdirektiven gäller i tillämpliga delar också dessa tilläggsdirektiv. Tilläggsuppdraget och frågan, i ursprungsdirektiven, om att utreda förutsättningarna att dela upp byggherreansvaret på olika aktörer i byggprocessen ska redovisas . Övriga frågor i ursprungsdirektiven ska redovisas i ett delbetänkande . Här ställs frågor om eventuell förekomst av kommunala särkrav t.ex. i form av miljöprogram etc. I de fall sådana finns ställs följdfrågor om hur kraven tillämpas och eventuella kopplingar till detaljplaner och avtal. *=Kostnader för att uppföra byggnadskroppen inklusive installationer. en eventuell fördyring ska inte sättas i relation till total produktionskostnad där markpris och kommunala taxor ingår. Här ställs frågor om kommunens prövning och kontroll av tekniska egenskapskrav. Dels vad gäller uppföljning av kommunens eventuella särkrav dels frågor om tolkning av föreskrifter. Här ställs frågor om rättelseförelägganden enligt PBL och om förslaget att i vissa fall ska rikta ett rättelseföreläggande till annan än byggherren/fastighetsägaren. Innehåller frågor om förekomsten av kommunala särkrav vad gäller energiförbrukning, tillgänglighet m.m. samt frågor om hur sådana krav kopplas till detaljplaner och avtal. Frågorna tar sikte på bolagets byggande. Tekniska egenskapskrav kan vara energihushållning, tillgänglighet, ljudnivåer m.m. * = Kostnader för att uppföra byggnadskroppen inklusive installationer. en eventuell fördyring ska inte sättas i relation till total produktionskostnad där markpris och kommunala taxor ingår. Här ställs frågor om kommunernas prövning och kontroll av tekniska krav. Dels vad gäller uppföljning av kommunernas eventuella särkrav dels frågor kring tolkning av föreskrifter. Här ställs frågor om rättelseförelägganden enligt PBL och om förslaget att i vissa fall ska rikta ett rättelseföreläggande till annan än byggherren/fastighetsägaren. Sammanställning av svar på enkät till producenter och säljare av byggmaterial och byggprodukter Utförd av (Dir. 2011:100) Enkäten skickades till 21 bolag. I skrivande stund har samtliga svarat. 13 via utskickad enkät och 8 vid telefonintervju. Tio bolag () anger att de upplevt att kommuner ställer olika krav, så att vissa byggmaterial/byggprodukter har kunnat nyttjas i en kommun men inte i en annan. Tre av dessa tio anger att kostnaden ökat med (p.g.a. anpassning eller byte av material). Ytterligare tre bolag anger kostnadsökningar, men då . Ett av de bolag som upplevt särkrav anger att kostnaden inte påverkats. Resterande tre har inte svarat på frågan om kostnader. Miljöhänsyn i något avseende är det genomgående motivet för särkraven. Flera bolag framför att kommuner prioritera trä framför andra material därför att det anses vara mer miljövänligt. Svaren är sammanställda i de tabeller som följer. ------------- ej relevant med svar pga att bolaget inte har upplevt särkrav Skillnader i byggkostnad för byggnader med olika energibehov KTH ARKITEKTUR OCH SAMHÄLLSBYGGNAD