sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Den ena huvudvägen bygger på en komparation av matchade popula- tioner där vissa fundamentala faktorer hålls under kontroll. Som framgick inledningsvis i detta avsnitt är en sådan ansats förenad med mycket stora metodologiska svårigheter. Här kan man dock även tänka sig omfattande fallstudier som kompletterande under- lag. Den andra huvudvägen bygger på att många statliga företag på senare årtionden privatiserats både i och på många andra håll. När det gäller studierna av de förstnämnda förändringarna, dvs. av de som skett i de forna , så hävdas dock ofta att slutsatserna där kan vara mycket svåra att överföra till väst- europeiska (dvs. bl.a. svenska) förhållanden. Privatiseringen sker nämligen som staterna ifråga radikalt byter ekonomiskt system från ett plan- och Sovjetdominerat sådant till ett marknads- baserat av Västeuropeisk typ och detta närmast omöjliggör jämförelser på ägarstyrningsområdet (se t.ex. et al, 1994, och et al, 2006). När det gäller privatiseringsstudier så gynnades dessa bl.a. av att den superstatliga skapade ett tryck på nation- erna att de skulle anstränga sig att avreglera en del verksamheter (eliminera statliga inlåsningar) och därmed bidra till en större (kapital)marknadsutsatt sektor i (eg. EU) med mer av kon- kurrens, möjligheter till strukturgrepp (privata aktörer är ofta tveksamma till att samäga med stater) och nyttjande av skal- ekonomi (vilket förväntades effektivisera många verksamheter och göra starkare främst versus och ). För att stödja denna breddning av fältet för privata företag ersatte EU termen public services med uttrycket services of general interest (se Pagoulatos, 2005). I det följande beskrivs och diskuteras mycket översiktligt några av de internationella och nationella forskningsinsatser som gjorts de senaste två årtiondena – både sådana som försökt den klassiska komparativa vägen och de som följt företag som privatiseras. De internationella studier som finns indikerar sammantagna att det är mer sannolikt att statligt ägda och styrda företag är något mindre effektiva i (företags)ekonomisk bemärkelse än motsatsen (t.ex. Boardman och Vining, 1989; Boycko et al, 1993; Domberger och Pigott, 1994; Ehrlich et al, 1994, Oum och Yu, 1994; Boycko et al, 1996; , 2004; m fl). De svenska studier som gjordes med kom till liknande slutsatser. En del av forskningssatsningarna gällde analyser av stora dataserier från många företag från flera länder och innehöll även försök att kontrollera för vissa kontextuella förhållanden (t.ex. styrelsesamman- sättningar och hur exekutiven kompenserades). Meggingson et al (1994), t ex, redovisade en studie av ett större antal företag i flera olika länder som privatiserades och kom till slutsatsen att produktiviteten förbättrades när ägandet förändrades och detta oavsett marknadsstrukturerna. Ett annat exempel utgör Ehrlich et als (1994) studie av flygbolag som indikerade att när staten var hel- eller majoritetsägare så var produktivitetsutvecklingen sämre än för de privatägda bolagen och detta oavsett eventuella skaleffekter och vilka konkurrensförhållanden som rådde (se även , 1998). När det gäller studier av privatiseringsförlopp så kan konstateras att dessa ägarskiften inledningsvis drivits på ideologiska grunder – det vetenskapliga underlaget var då alltför begränsat för att fungera som ett robust stöd för förändringarna (se Bochering et al, 1982). Det var först från och med 1990-talet som en mer betydande forskning växte fram som adresserade frågan om privatiseringarnas effekter på företagens effektivitet (ibland produktivitet) (se t.ex. Boardman och Ving, 1989; Meggingson 1994; La Porta och Lopez-de- Silanes 1999 []; DSouza och Meggingson, 1999; Meggingson och Netter 2001; och , 2001; Sheshinski och Lopez- Calva 2003; Boardman et al, 2003 []; DSouza et al ; González-Páramo och Hernández De Cos, 2005 []; Pagoulatos 2005 []; Okten och , 2006 []; och 2007 [] och Borttolotti och Milella 2008; se också Parker och Saal, 2003; och Jordahl, 2009). En slutsats som förefaller kunna dras ifrån dessa och en del andra privatiseringsstudier är att på fungerande konkurrensmark- nader har de privatägda företagen blivit mer lönsamma i (företags)- ekonomisk bemärkelse än de statligt ägda företagen (privati- seringen gynnade denna form av effektivitet). fungerande marknader som oligopol- och monopoldito är bilden dock mer oklar. I en del studier av privatiseringar har produk- tivitetsbedömningar gjorts för att komma runt en del av problemet med att mäta och jämföra företags- och samhällsekonomiska effektivitetsförändringar. Även i de flesta av dessa studier dras slutsatsen att det vanligen (men inte alltid) skett vissa förbättringar efter att privatiseringar genomförts. En tvekan finns hos bl.a. och (1997, UK), Saal och Parker (2001, och ) samt Farinos et al (2007; ingen förbättring; ) (se också Jordahl, 2009). Intressant är också att en del studier (Parker och [] 1998; Dewenter och Malatesta 2001 [många länder]; och 2004 []) indikerar att när beslut väl tagits om privatisering försvinner de mesta av skillnaden i lönsamhet mellan de statliga och privata företagen. Detta skulle kunna indikera att den (statliga) hierarkiska styrning- ens effektivitet förbättrades redan av vetskapen om att en marknadskonkurrens väntade runt hörnet (se även Jordahl, 2008 och 2009). Bl.a. Caves and (1980) och et al (1994) tillhör de forskare som uttrycker skepsis rörande slutsatserna att det statliga ägandet som sådant skulle vara problemet. De hävdar att det framför allt är bristen på konkurrens på avsättningsmark- naderna (många statsägda företag verkar i monopol[liknande] miljöer) som kommer till uttryck i den lägre företagsekonomiska ekonomiska effektiviteten. De pekar också på att skillnader i målbilderna mellan statliga (inte enbart vinst) respektive privata företag (vinst) också utgör en viktig förklaring till företags- ekonomiska effektivitetsskillnader. I studeras 1900-talets privatiseringar av ett team ekonomiska historiker och även om dessa forskare ännu inte har slutrapporterat sitt arbete så framkommer i delrapporter att vare sig förstatligandena eller privatiseringarna förefaller primärt ha drivits på ideologiska grunder (se Gratzer et al, 2010). Forskarna hävdar att förloppen i hög grad bestämts av de institutionella sammanhangen (som t.ex. lagstiftning och konkurrensför- hållanden). Som drivkrafter bakom förstatliganden eller statlig aktivitet pekar de främst på mer ekonomiskt-teoretiskt orienterade företeelser som existensen av naturliga monopol, externa effekter, infrastrukturbehov, samhällsviktiga arrangemang och ekonomiska kriser. Ovanstående redogörelse indikerar att man bör vara försiktig med att dra slutsatser inte minst om de svenska statsägda före- tagens kvaliteter vs de privata när det gäller effektivitet i olika bemärkelser. De har, liksom andra länders statliga företag, ut- vecklats i ett specifikt kulturellt och institutionellt sammanhang och underlaget för hur den svenska statens ägande av företag fungerat är relativt bräckliga. Som framgått ovan finns det dock flera faktorer som sammantagna pekar på att vår tidigare redovisade försiktiga slutsats, att staten som företagsägare förefaller vara något mindre effektiv i den klassiska företags- ekonomiska meningen än privat ägda motsvarigheter, skulle kunna drivas – om än med stor försiktighet och med många reservationer. Det är som forskningsläget ser ut åtminstone svårare att driva den motsatta tesen. Statligt ägande av företag: något om juridiken När det gäller styrning av företag så spelar valet av legal form för verksamheten en stor roll. har tio legala framträdelseformer i varav några är former med europeisk hemvist. Företagsformerna skiljer sig åt främst med avseende på kapitalinsats, antal ägare och hur ansvaret fördelas. I detta arbete som adresserar statligt företagsägande fokuseras på formen aktie- bolaget men i några fall blir också andra former aktuella. De övriga nio legala företagsformerna är handelsbolag, kommanditbolag, ekonomisk förening, ideell förening, enskild näringsidkare, stiftelse, Europabolag, Europeisk ekonomisk intressegruppering och filial. Några av dessa betraktas dock ibland inte som former för företagande (stiftelse, enskild näringsidkare och ideell förening). På det statliga området tillkommer också kopplingen till offentliga konstruk- tioner som myndighetsformen. Myndigheter är bildade för att sköta uppgifter som det an- kommer på staten att ombesörja. Dessa organ utövar offentlig makt och sammantagna svarar de för en väsentlig del av den löpan- de verksamheten inom statsförvaltningen. Det är ett offentligt organ som inte är en beslutande politisk församling och dess verksamhet drivs inte i aktiebolagets form (inte ens i de fall staten styr enheten). Staten kan dock verka via formen aktiebolag som då kan lyda under ett eller flera departement. Trots detta lyder också de statligt ägda företagen primärt under aktiebolagslagen (allmänt under samma lagar som privata bolag med vissa smärre undantag) och kan således formellt inte styras på andra sätt direkt av vare sig Riksdag/Regering eller av (ett eller flera) departement (dvs. ägar- makten utövas på bolagsstämmorna). Dock kan särskild sektorlag- stiftning komma ifråga för en del av innehaven. Verksamheter som staten äger kan också vara organiserade som koncerner. Koncern är en associationsrättslig term för benämningen på en gruppering av juridiskt självständiga företag (dotterbolag) där ett gemensamt moderbolag genom majoritetsägande eller på annat sätt (potentiellt) utövar ett bestämmande inflytande över hela företagsgruppen. I en allmän, associationsrättslig mening kan ett moderbolag eller moderföretaget i en koncern utgöras av ett aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag, stiftelse eller eko- nomisk eller ideell förening. I aktiebolagsrättslig mening måste emellertid koncernens moderbolag vara ett svenskt aktiebolag för att koncernen ska definieras som sådan (se Nerep och , 2009). används begreppet holdingbolag i stället för be- greppet moderbolag i en koncern. Det förstnämnda uttrycket refererar då vanligen till en situation där moderbolagets främsta tillgång är aktierna i dotterbolaget, där ägandet i dotterbolaget är ett eller i vart fall nära ett sådant kontrollerande ägande samt där holdingbolaget tilldelats en mer ägarlik ställning och främst agerar i dotterbolagens finansiella flöden och/eller förvaltar deras aktier. Koncernbegreppet brukar istället främst användas när moderbolaget även – och kanske främst – påverkar de operativa flödena i dotterbolagen. Rent formellt föreligger dock ingen skillnad emellan en koncern och ett holdingbolag. Styrningen av bolagen i en koncern sker vanligen centralt genom styrelsen i moderbolaget eller holdingbolaget som i kraft av att företräda aktieägaren (moderbolaget) i dotterbolagen agerar både som bolagsstämma och koncernens ledning. Härigenom kan en koncern styras direkt av styrelsen i moderbolaget genom instruktioner till ledningarna i dotterbolagen. När ett aktiebolag har en enda ägare (som t.ex. vid ett statligt helägande) har denne rätt till full insyn i bolaget, dvs. bolagets ledning har en skyldighet att informera om allt som rör företaget och dess verksamhet. Ägaren kan vidare utöva full kontroll av bolaget, dess ledning och verksamhet genom föreskrifter i bolagsordningen samt via beslut, direktiv och instruktioner givna på bolagsstämman eller förmedlade via moderbolagets styrelse. De viktigaste formella styrmedlen som staten som bolagsägare således förfogar över är bolagsordningen där de långsiktiga villkoren och ramarna för bolagets verksamhet anges, ägardirektiv/- ägaranvisningar (olika bindande policydokument [beslutade på en bolagsstämma] som kan vara mer eller mindre tidsbundna) och styrelsetillsättningar. Viktig är också den kapitalstruktur som respektive företag utrustas med. Den viktigaste formella arenan för ägarstyrningen är som nämnts bolagsstämman. En annan viktig arena för ägarstyrning är valberedningen som föreslår en bolagsstämma med vilka personer ett bolags styrelse bör besättas. Staten (liksom andra aktörer) har även möjlighet att låsa in ett visst kapital i en stiftelse för ett evigt ändamål. som utses blir bunden av ändamålsparagrafen (stiftarens viktigaste styrmedel) men fri att agera inom dess ramar. I en stiftelsestyrelse är enbart styrelsemedlemmarna aktörer så vare sig stiftare, ägare, kunder eller väljare har några formella rättigheter att på något slags stakeholder-grunder involveras i beslutsprocesserna. För staten kan det vara ett problem att stiftelseformen lyfter ut ett kapital för ett visst ändamål vilket innebär att det undandras ifrån fortsatta demokratiskt grundade överväganden och den allmänna utveckling som sker i ett samhälle. Detta skulle möjligen kunna hanteras om det t.ex. statuerades i stiftelseurkunden att endast aktiva Riksdagsmän får befolka de statliga stiftelsernas styrelser. Särskilt när det gäller kommersiella aktiviteter med dess inbyggda dynamik kan ett stiftelsebaserat arrangemang bli problematiskt och detta oavsett huvudman. Efter ovanstående genomgång av de centrala begreppen företag, ägande, företagsägande, företagsstyrning, (statlig) ägarstyrning och kunskapsläget på främst de bägge sistnämnda områdena presenteras här en teoretisk modell för företaget på plattformen theory of the corporation (se detta arbetes inledning) – i detta fall baserad på aktiebolaget – som kommer att användas för att analysera hur svenska statens styrning av sina hel- eller delägda företag skulle kunna organiseras. Nedanstående figur illustrerar hur den formella ägarstyrningen formellt utövas i ett sådant bolag, dvs. vilka arenor som är aktuella och deras inbördes förhållanden. Där framgår också att andra aktörskategorier än ägarna deltar i denna styrprocess. som däremot inte framkommer i figuren är företagsstyrningens institutionella sida, dvs. de lagar, regleringar, koder, sedvanor och andra normer som spelar en avgörande roll för hur de olika aktörskategorierna agerar. I ovanstående figur har den klassiska bilden av ägarstyrning komplicerats genom att staten med dess interna hierarki satts in som intermediär mellan de slutliga ägarna (här: medborgarna) och de verksamhetsdrivande företagens exekutiv. Staten som företags- ägare representeras då i figuren såväl av Riksdag, Regering, Departement/Statsråd och departementstjänstemän som av en ställföreträdande ägargrupperings exekutiv – ett holdingbolags styrelse och VD. Den yttersta makten utövas således av med- borgarna i den demokratiska processen. Här är mellanhands- funktionen principiellt något annorlunda än för de privata institu- tioner (fonder) som förvaltar kapital. För de senare manifesterar mellanhanden/institutionen sällan utfallet av en organisering av aktieägare/aktieägandet. Den representerar snarare en enhet som attraherat ett kapital utan att kopplingar till de (senare) delägda företagen gjorts. I fallet med staten som mellanhand attraheras riskkapitalet istället via en beskattning av medborgarna. Ägarbilden skapar de grundläggande förutsättningarna för hur styrningen utövas liksom de aktuella verksamheterna som sådana. Ägandet kan vara mer spritt och kopplat till en kapitalmarknad eller föreligga i form av ett koncentrerat enskilt/statligt ägande (jfr kontrollägande och helägande) och vilken fördelning och typ som föreligger i det enskilda fallet är betydelsefullt. Den viktigaste for- mella styrarenan i ett aktiebolag är bolagsstämman – ägarens- /ägarnas forum för det formella beslutsfattandet i viktiga frågor. – när det endast finns en enda aktieägare (t.ex. staten) – så blir stämmorna i huvudsak formella tillställningar som säkerställer att lagstiftarens krav uppfylls. De exekutiva organen är två: styrel- sen och VD där det förstnämnda då är en arena som befolkas av de aktörer som ägarna utsett på stämmorna (ofta) på förslag från i särskild ordning tillsatta valberedningar. VD tillsätts i sin tur av styrelsen. Bägge de exekutiva krafterna står i en förtroendeställning till ägarna och är ansvariga inför dessa och har en laglig skyldighet att förvalta det uppdrag/kapital som anförtrotts dem. Nedanstående modell (se figur 2) utgör en viktig beståndsdel – ett slags ryggrad – i den moderna företagsteorin. Modellen är hämtad ifrån (2005) och Kallifatides et al (2010) men har sin rot i (1993) och i den särskiljs de två kritiska flödena i bolagen som också fungerar som arenor för olika aktörers styrambitioner, nämligen det finansiella flödet (gestaltad vertikalt i figuren) och det operativa flödet (gestaltad horisontellt i figuren). Det förstnämnda flödet benämns också allokeringskedjan och det senare värdekedjan – benämningar som ytterligare illustrerar respektive flödes innehåll. I detta sammanhang kan det vara på sin plats att tydliggöra att de två axlarna även differentierar de sätt på vilka finansieringen av en verksamhet sker. Via det operativa flödet tillförs företag finansiella resurser främst via avsättningskopplade vederlag (intäkter från t.ex. försäljning eller avgifter) som sedan allokeras via det finansiella flödets hierarki, medan anslag och motsvarande typer av kapital istället vanligen direkt tillförs (till- delas) det vertikala flödet (se vidare , 2009). En aktör som utövar ägarstyrning i ett företag måste överväga hur och var påverkan ska ske. Huvudsakligen sker denna insats via det vertikala flödet – allokeringskedjan – där den finansiella rationaliteten härskar. En ägare måste avgöra graden av sitt engage- mang och på vilken hierarkisk nivå de finansiella (allokerings)- besluten skall tas och av vilket slags specifika aktörer (kompetens- krav). måste en ägare överväga i vilken utsträckning han/hon ska engagera sig i styrningen av det operativa flödet, dvs. också bestämma på vilken hierarkisk nivå dessa viktiga (strategiska) beslut ska tas och av vilka aktörer (kompetenskrav). Någonstans i en organisation sker sedan ett möte mellan de finansiella och de operativa rationaliteterna och det är viktigt för i styrprocessen var detta sker (På vilken arena? Vilka aktörer är involverade? Konsekvensen av ovanstående blir att vissa specifika kompetens- krav blir närmast imperativa för de aktörer som har att agera som ägare respektive exekutiv i respektive flöde för statens räkning. För dessa ägarföreträdare blir – särskilt i de företag som har ett samhällsuppdrag av någon betydelse – relationen till det operativa flödet problematiskt eftersom de måste överskrida och komplettera den typ av kravställande som vanligen äger i rum noterade företag. Detta ställer till speciella svårigheter eftersom sådana utvidgade målbilder vanligen har en mer kvalitativ och svårfångad karaktär. Det blir därför särskilt viktigt för staten att trygga tillflödet av en sådan operativ ägarkompetens som möjliggör en kompetent styr- ning (också) via det horisontella flödet. Vidare blir det viktigt att säkerställa att de styrande aktörerna har ett genuint engagemang för de företag de har att hantera och de uppgifter de har att utföra och att exempelvis tillräcklig tid för dessa kvalificerade uppdrag finns. Aktörer på denna nivå (ägare och exekutiv) behöver också uppfattas som legitima av de som styrs (t.ex. anställda på olika nivåer) eftersom de förra är beroende av att de senare faktiskt utför de tilldelade uppgifterna. Ett ägande – ett personlig ekonomiskt risktagande – utgör ofta i sig en stabil grund för legitimitet i både den interna och externa omgivningens ögon, liksom om företaget ifråga byggts upp av ägaren själv. Ingendera av dessa båda mycket viktiga och legi- timitetsskapande kompetensgrunder föreligger dock särskilt fre- kvent vare sig i statligt eller institutionellt kontrollerade bolag. Även för den mer kommersiellt orienterade delen av de statliga företagen blir således förmågan att absorbera risker mindre relevant, eftersom det i dessa företag handlar om att hantera andras – inte ett eget – kapital. Däremot blir givetvis förmågan att bedöma risker viktig också vid statligt ägande. Även ett starkt track-record vad gäller den allmänna affärskompetensen kan bygga kritisk kompe- tens och legitimitet liksom förmågan att förstå vilka aktiviteter som bidrar till de uthålligt värdeskapande strukturerna i ett företag (strategisk kompetens). Generellt sett – oavsett om en verksamhet är kommersiell eller inte – är även ett kvalificerat kontaktnät betydelsefullt. Möjligheten att verka som ägarföreträdare och i exekutivfunktioner påverkas också på ett allmänt plan av en aktörers personliga kvaliteter, dvs. av sådant som social kompetens, samarbetsförmåga, statusför- hållanden och personligheten (jfr även personlig framtoning). I de mer idéburna statligt ägda företagen kan det även vara särskilt viktigt för en aktör (ägarrepresentant såväl som exekutivmedlem) – både av kompetens- och legitimitetsskäl – att tidigare ha gjort be- kant att han/hon särskilt starkt omfattar de centrala värden som ska förverkligas. Det kan också skapa legitimitet om aktören i sitt tidigare handlande visat ett uthålligt och kompetent handlande på området ifråga. Tankar om ägarstyrningen i de svenska statligt ägda företagen En illustration av de presenterade teorierna och modellerna Nedanstående resonemang ska betraktas som en idéskiss där vi konkretiserar en del av de slutsatser som vi dragit i den föregående framställningen. Det är således inte fråga om ett konkret förslag från författarna om hur statens ägande bör organiseras och styrningen ut- föras för respektive företag utan representerar ett försök att åskådlig- göra ett tänkesätt som skulle kunna understödja en mer omfattande genomgång. M a o: det är de principiella resonemangen som här är det viktiga – inte själva beskrivningarna och inplaceringarna av de enskilda företagen. Det senare skulle kräva att betydligt mer omfattande studier och analyser genomförts för hela företags- populationen. Den empiri som här används i samband med illu- strerandet av vårt sätt att tänka kring organiseringen och styr- ningen av den statliga företagssfären utgörs i huvudsak av de publikt tillgängliga texter där respektive företag beskriver sin verksamhet (främst Verksamhetsberättelsen för de statliga före- tagen samt [delar av] de enskilda företagens egna publikationer). Som tidigare betonats i detta arbete är valet av juridisk form för en verksamhet något som generellt sätt är mycket viktigt. Det gäller också i fallet statligt företagsägande. Vi hävdar att i detta sammanhang är de aktuella organisatoriska grundalternativen myndigheten, aktiebolaget, holding(aktie)bolaget och stiftelsen. Vidare så vill vi markera att det föreligger en viktig skillnad mellan om en enhet är placerad under eller ett fack- departement. I det förra fallet är kapitalrationaliteten den domi- nerande kraften eftersom det är detta departement som hanterar företagens finansiering och det är på den kompetensgrunden som tjänstemännen framför allt kan förväntas behöva kapacitet. I fackdepartementen – däremot – dominerar verksamhetskompe- tenserna, dvs. dessa enheters tjänstemän förväntas behöva (främst/- också) kapacitet att verka i det operativa flödet. Detta betyder att en organisering under indikerar att ägar- styrningen först och främst förväntas adressera det finansiella flödet (se figur 2) i företagen och att den operativa sidan delegeras antingen till ett holdingbolag eller direkt till ett rörelsedrivande bolag. Ofta är dock både och ett (eller flera) fackdepartement involverade i företagen i mer eller mindre formaliserade eller informella processer särskilt då i de fall där ett samhällsuppdrag finns men kapitalbehoven är betydande. I en del fall betyder detta dubbla departementsengagemang att beslutsprocessen kompliceras – det kan bli en längre hierarki (ett led till) eller kräva särskilda samordningsansträngningar (denna typ av koordineringsbehov kan ibland även gälla mellan fackdeparte- ment).