sou · GZB356d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Inledningsvis beskriver vi förslagen i huvudbetänkandet för att sätta kunskaps- och planeringsunderlag för havsplanering i sitt sammanhang. Sedan förklaras och definieras en rad begrepp som hänger samman med kunskaps- och planeringsunderlag. Därefter följer utredningens förslag samt slutligen en konsekvensbeskrivning. 6.1Utredningens förslag till planeringsprocess I huvudbetänkandet Planera på djupet – fysisk planering av havet (SOU 2010:91) föreslog utredningen en planeringsprocess för havet i sex steg. Ett system för statlig havsplanering föreslås som kan införas . HaV ska ha ansvaret och utarbeta planerna tillsammans med länsstyrelserna längs kusten. Andra myndigheter ska bidra med underlag och medverka i arbetet. Kustkommunerna har en central roll och bör delta i hela processen. Miljö- och intresseorganisationer, liksom allmänheten, ska också kunna delta. Planerna, som i första hand riktar sig till kommuner och myndigheter, får betydelse för beslut om tillstånd för verksamheter och om åtgärder för att skydda havsmiljön. Havsplanens uppgifter, innehåll och utformning Utredningen föreslår att havsplaner ska tas fram för tre planområden; , och . Planområdena ska börja i en linje som ligger en nautisk mil () från baslinjen. Baslinjen går längs ytterskärgården och, där det inte finns öar, i strandlinjen eller längs vikarnas mynningar. Planerna ska täcka såväl svenskt vatten som ekonomiska zon. Havsplaneområdena stämmer överens med de fem vattendistrikten, som de kommer att gränsa till. Mitt i havet kommer planområdena att gränsa till våra grannländers havsområden. Med ett samlat underlag för att pröva anspråk och skyddsbehov, kan planeringen rationalisera myndigheternas beslutsfattande. Un- derlag behöver inte tas fram på nytt vid varje beslut. Havsbaserade verksamheter får tydligare förutsättningar. Planen är också allmänt ett verktyg för kommunikation och information; inte minst bidrar den till havssamarbetet mellan länder. Havsplanen ska bestå av plankartor och beskrivningar av hur havet ska nyttjas, skyddas och förvaltas. Planen ska ange vilka allmänna intressen, gemensamma samhällsintressen, som ska beaktas. Områden av riksintresse är en del av de allmänna intressena. Innanför havsgräns ska planen särskilt peka ut vilka riksintressen som ska gälla för olika områden. I den ekonomiska zonen ska bara allmänna intressen anges. Statliga myndigheter och kommuner ska tillämpa planerna när de prövar tillstånd för verksamheter och beslutar om åtgärder i Havsplanen ska också ge ramar för den kommunala översikts- och detaljplaneringen. Havsplanerna som helhet blir vägledande för beslutsfattarna. I vissa delar blir de dessutom styrande eller bindande: Planen ska när det är möjligt ta ställning till allmänna intressen och riksintressen. I så fall ska inga nya avvägningar eller avgränsningar av intressena få göras när planen tillämpas; det kallar vi den styrande funktionen. Tillstånd ska inte heller få ges i strid mot de bindande bestämmelser som ska kunna anges i planen. En plan får bestämma att ett visst havsområde inte får användas för ett visst slags verksamhet eller åtgärd. Vissa verksamheter kan därigenom uteslutas eller villkoras, t.ex. vindkraft. Om det bedöms nödvändigt kan alla tillståndspliktiga verksamheter förbjudas inom ett område. Planeringsprocessen i sex steg HaV ska ha ansvaret för planeringsprocessen. Länsstyrelserna i de 14 län som har kust ska ingå i arbetet. Planeringsunderlag lämnas av berörda myndigheter och kommuner, som också deltar i planeringsarbetet. Första steget, programskedet, är att ett program tas fram med utgångspunkter och mål för planeringen. Syftet är att komma överens om hur nuläget ser ut och målen för planeringen. Samråd ska genomföras med alla berörda och intresserade när programmet tas fram, t.ex. genom regionala och lokala möten, liksom möjligheten att lämna synpunkter på HaV:s webbplats. Samråd ska också genomföras fortlöpande när själva förslaget till havsplan utarbetas (steg 2, förslagsskedet). Förslagsprocessen bygger på att de berörda ska komma överens om hur man vill att haven ska se ut . Utredningen tänker sig att förslagen tas fram i tre regionala arbetsgrupper, som leds av HaV och där berörda länsstyrelser och kustkommuner ingår. Eftersom de tre planerna kommer att gränsa till våra grannländers havsområden, behöver planeringen samordnas med dem. Det finns inte några överenskommelser om hur det ska gå till, utan får ta fram samarbetsformer tillsammans med och i västerhavet, med i och och med alla åtta grannländerna runt egentliga . Nästa steg är att alla intresserade ska få granska det slutliga förslaget till havsplan (steg 3, granskningsskedet). På så vis kommer inte minst kommunerna att få möjlighet att både delta i att ta fram planerna och sedan lämna synpunkter på slutresultatet. Efter granskningstiden ska Havs- och vattenmyndigheten lämna över förslaget och alla yttranden till regeringen (steg 4, beslutsskedet). Myndigheten ska också ge förslag kopplade till synpunkterna från granskningen. Efter beredning i departementen, antar regeringen planen. Utredningen räknar med att planerna bör vara färdiga . Den antagna planen ska tillämpas i beslut på statlig och nivå (steg 5, tillämpningsskedet). Havsplanen ska få ändras genom fördjupade planer för vissa områden eller genom tematiska tillägg, exempelvis när det uppstår nya intressen. HaV får besluta om de ändringar i havsplanerna som behövs, om de inte innebär nya avvägningar mellan allmänna intressen, eller är av principiell betydelse. Då ska i stället regeringen besluta. HaV ska följa upp planerna och minst bedöma om de behöver ersättas med nya (steg 6, uppföljningsskedet). Även om planerna alltid ska vara uppdaterade, kan nya anspråk och målsättningar, eller utvecklingen i övrigt, innebära att helt nya planer behöver tas fram. Utifrån erfarenheterna i , är utredningens bedömning att det kan behövas efter 12–. 6.2Begrepp om kunskaps- och planeringsunderlag1 Utredningens bedömning är att det behövs en samlad begreppsram som utgångspunkt för förslagen i betänkandet. En analys av olika aktörers användning av begreppen, visar att det råder viss förvirring om grundläggande begrepp. Exempelvis används fem begrepp – data, information, kunskap, underlag, uppgifter – för att beskriva kunskapen som behövs för havsplanering. Vissa begrepp täcker flera betydelsefält; till exempel syftar information både på kunskapsinnehåll – t.ex. i samband med geografisk information – och på kommunikation, varför det behöver tydliggöras i sammanhanget. För att skapa klarhet definieras här ett antal begrepp. Definitionen bygger på gängse terminologi inom data- och informationsvetenskap, men är tillämpad på planeringsprocessen och dess faser. För en samlad överblick med exempel och kopplingar till havsplaneringsprocessens faser, se tabell 6.2 sist i detta avsnitt. 1 Detta avsnitt har i huvudsak tagits fram av (). Begreppen kan struktureras i ett antal bearbetnings- och syntesnivåer, även om forskarna inte är helt ense över den exakta gränsdragningen.2 I stigande ordning, används begreppet data för det mest grundläggande och ännu inte sammankopplade, information när datapunkterna relateras till varandra för att få betydelse och kunskap (eng. knowledge) när relationerna blir till större mönster och vid tillämpning i handlingssammanhang. På en ytterligare syntesnivå tillkommer förståelse (understanding, wisdom) där fler sorters kunskap än den vetenskaplig-analytiska kopplas ihop (vardagskunskap, erfarenhetskunskap) och mera grundläggande principer blir synliga. Nedan samlar vi de viktigaste begreppen för kunskapsförsörjningen i havsplaneringen (tabell 6.1). Tabell 6.1 Begrepp för kunskapsförsörjningen i havsplaneringen enstaka datapunkter som var för sig ännu inte har någon innebörd obearbetade data precis efter insamlingen, underkategori av data data som genom grundbearbetning är kvalitetskontrollerade och tillförlitliga (en underkategori av data), som kan integreras för att datapunkter bearbetade eller sammanställda för att få innebörd och kunna sättas i ett sammanhang information som har bearbetats så att den skapar förståelse som kan omsättas i handling – här havsplanen samlad information av olika slag som ska användas i ett visst syfte information som kan bli till kunskap och användas även i annat samlad information av olika slag som ska användas i planeringssyfte (t.ex. en karta med utpekade, ofta värderade eller klassade, områden) Koppling mellan syntesnivåer och havsplaneringsprocessen I en ekosystembaserad havsplaneringsprocess kretsar i princip tre olika tätt kopplade processer i varandra: en kunskapsprocess, en deltagande- och samrådsprocess och en process som resulterar i dokument och beslut. Begreppsavgränsningen gjordes i förhållande till processteg i den planeringsrelaterade kunskapsprocessen som 2 Till exempel mellan begreppen data, information och kunskap: Zins, C. 2007: Conceptual Approaches for , Information, and Knowledge, for Information Science and Technology 58 (4): 479-493, 2007. utgör en viktig del av hela planeringscykeln. Om man utgår från planeringscykelns sex steg enligt utredningens huvudbetänkande (se figur 6.2 ovan) handlar det om att lägga till tre steg i kunskapsprocessen – samla in, tillhandahålla och använda (data m.m.), som sedan ger underlag för planering och beslutfattande. Uppföljningen av planen ger sedan underlag till ny insamling, bland annat för ändringar och fördjupningar av planen samt inför nästa planeringsrunda. Att samla in, bearbeta och vikta data så att de blir information kräver både formell och erfarenhetsbaserad kunskap om metoder och datainnehåll. Även för avvägningar och slutsatser på hög syntesnivå spelar erfarenhetsbaserad kunskap en viktig roll och inte bara den rent formella vetenskapliga kunskapen. Andra kunskapstyper vävs in. Allmän förståelse och personlig kunskap och erfarenhet spelar in genom referenser till större principer och värderingar.3 Dessa steg ger underlag för havsplaneringsprocessens program-, planerings-, besluts- och tillämpningsfaser. Kunskapsprocessen fortsätter också under uppföljningsskedet. Det syftar till att kontrollera om planen efterlevs och om målen och syftena uppnås. Underlag för bedömningen är mätningar av olika slags indikatorer, som väljs ut mot bakgrund av uppsatta mål. Med underlag avses i detta sammanhang samlad information av olika slag som ska användas i ett visst syfte, antingen mer allmänt som kunskapsunderlag eller mer specifikt som planeringsunderlag. Tillgänglighet till data, information och kunskap spelar också en stor roll för kunskapsförsörjningen. För att kunna användas i planeringssyfte måste underlagen kunna hittas, samlas och sammanställas utan större svårighet eller kostnad. Delvis är de underlag som finns inte lättillgängliga, till följd av att de är utspridda, har olika format, eller inte är sökbara. Kostnaden kan också vara ett hinder. Slutligen bör behovet av metodutveckling inom alla tre områden betonas och av systemutveckling för att tillhandahålla och utvärdera planeringen. I tabell 6.2 nedan beskrivs och förklaras en rad relevanta begrepp, processer och roller för den kunskapsförsörjning som rör havsplanering. 3 Se t.ex. Ackoff, R.L.. 1989. 16, pp. Faser, aktiviteter, produkter, roller, flöden och begrepp i förhållandet till kunskapsförsörjning för havsplanering Roller och aktörer (ansvar) Dataprodukter (se begrepp) Producenter, granskare, UT från: producent Data: enstaka datapunkter som var för sig (mäta, forska, Mätpunkt djupdata eller pH (experter, myndigheter, ännu inte har någon innebörd bearbeta för att skapa utlandet, företag, Rådata: blir genom grundbearbetning till Intervju om värdering av IN till: leverantör/ Basdata: som kan integreras för att bli information i nästa steg. Statistik för ett hushåll/en GIS-punkt Information: datapunkter som bearbetats Informationsprodukter (se begrepp) sammanställts för att få mening och kunna sättas i ett sammanhang. Kartläggning av lokal kunskap inom t.ex. Grundkartor naturmiljö & samhälle UT från: leverantör (Planerings)information: datapunkter som Grundkartor belastning & användning (myndigheter, företag, sammanställs för att få innebörd : samlad Underlginformation av olika (samstämmighet mellan olika data) Aktörsanalys (intressen, behov, IN hos: mottagare, som ska användas i ett visst syfte Samordning (mellan leverantörer beställare (HaV) Kunskapsunderlag: information som kan samt mellan leverantörer och Modeller: oceanografi, klimat, ekonomi, bli till kunskap (se nedan) Tillgänglighet: (för HaV och andra): måste Analyser av regelverk & organisation vara lätt att extrahera och sammanställa Input från utvärdering (se nedan) Analytiker (konsulter, UT från: användare (HaV) Planeringsunderlag: underlag som ska (analysera & planera Analyser: konflikt-, kostnads/nytto-, Problemanalyser, konfliktanalyser => myndighetsexperter, forskare) IN till: beslutsfattare, för att skapa en Metodutvecklare (forskare, beställare (regeringen) Kunskap: information som har bearbetats så att den skapar förståelse som kan omsättas i handling. Förslag till havsplan (text & karta): Metodutveckling: forskning och förutsättningar, användningar, praxisevaluation för att vidareutveckla avvägningar, bestämmelser & riktlinjer, analys, integrationsverktyg och planerings- Mätning och granskning av effekter Tillståndsdata miljö och samhälle Uppföljning: mätning av tillstånd och och processer: Miljötillstånd, (experter, universitet, företag) förändringar i förhållande till mål och åtgärders effektivitet, planens indikatorer, både natur- Samordning mellan uppföljare och Här skapas data och information relevant mellan uppföljare och andra för havsplanering (åter till början). producenter (se steg 1) 6.3Förslag om insamling av data Steg I: samla in Syfte: samla in data som bland annat ska bli till underlag för havsplanering Input: mätdata av olika slag som bearbetas inom ämnet eller sektorn och delvis ställs samman till information Aktiviteter: grundläggande granskning och bearbetning för att använda data och grundläggande sammanställningar inom sektorn eller ämnesområdet; samordning mellan producenter Syntesnivå: låg till medel Inledningsvis lägger utredningen förslag som främst är ägnade att främja insamlingen av data och information för planeringsunderlag till havsplaneringen. Här berörs såväl olika aktiviteter för att samla data, som att sammanställa och bearbeta dem. 6.3.1HaV som beställare och samordnare Utredningens förslag: HaV ska ges i uppdrag att, i samarbete med övriga berörda myndigheter, utveckla och upprätta ett system för att inhämta kunskapsunderlag för havsplanering. Det ska samordnas med kraven i berörda EU-direktiv, internationella konventioner samt nationella mål och program för att ge ökad effektivitet och möjlighet till uppföljning. Utredningens bedömning: HaV ska beställa och samordna data och kunskapsunderlag från andra myndigheter och aktörer utifrån en samordnad prioritering, för att genomföra såväl havsplaneringsprocessen som EU-direktiv, internationella avtal, miljömålsuppföljningen och övrig miljö- och resursövervakning. Flera av våra grannländer är aktiva inom havsplanering, varför samordning och samarbete internationellt kan förväntas öka effektiviteten. Även inom EU pågår arbete med kunskapsunderlag för havsplanering, där kan ha en pådrivande roll. Att planera havet kräver information ur ett brett spektrum för att underlätta beslutsprocessen. Ett långsiktigt arbete måste bedrivas med kunskapsunderlagen för havsplanering, som också tar hänsyn till andra krav på information genom EU-direktiv, internationella konventioner och nationella program (se även kapitel 2). HaV bör ges i uppdrag att utarbeta ett sådant program i samarbete med övriga berörda myndigheter. HaV kommer att ha en central beställar- och samordningsfunktion som innebär att relevanta kunskapsunderlag för havsplanering ska samlas in så effektivt som möjligt. Uppdraget innebär att ett system ska utarbetas som säkerställer såväl kvalitet som kompatibilitet, som det gör det möjligt att nyttja data för flera syften. Systemet bör också innehålla komponenter som innebär en effektivare insamlingsprocess genom att olika myndigheters undersökningsverksamhet till havs samordnas. Utredningen ser alltså framför sig parallell samordning av dels sjömätningar och sjögeografiska undersökningar genom , dels annan marin undersökningsverksamhet genom HaV (jämför förslagen i avsnitt 6.3.2). Övriga berörda myndigheter bör även samordna undersökningsverksamheten effektivt såväl mellan myndigheterna själva som med andra relevanta aktörer och processer. På så sätt kan flera syften uppfyllas mer resurseffektivt. Myndigheterna föreslås att inom sina ansvarsområden ta fram och bearbeta relevant information för att tillhandahålla underlag anpassat för havsplaneringen (se förslagen i avsnitt 6.4.4). I uppdraget till HaV ska ingå att närmare utreda de kunskapsluckor som återstår mellan det som myndigheterna samlar in och det som krävs för havsplaneringsprocessen. Här måste HaV komplettera med egna beställningar av data och kunskapsunderlag. En viktig kunskapslucka som utredningen har identifierat rör samhällsekonomiska och samhällsvetenskapliga underlag. Utredningen föreslår därför att regeringen ger HaV och ett gemensamt uppdrag att ta fram förslag till praktisk tillämpbar försörjning av havsmiljörelaterad samhällsdata och analyser (se förslag 6.4.3). Tillämpningen av relevanta EU-direktiv och havsplaneringen måste samordnas, så att effektivitet uppnås, när det gäller de kunskapsunderlag och förvaltningsstrategier som finns eller håller på att tas fram. Kunskapsunderlagen för planering ska så långt som möjligt samordnas med såväl art- och habitatdirektivets som vattendirektivets krav på basinventering och uppföljning samt med dess förvaltningsplaner. EU:s havsmiljödirektiv kommer vidare att vara centralt vid val av indikatorer, åtgärder och verktyg för samordnad havsförvaltning. En del skillnader finns självfallet mellan vilka underlag som krävs för att genomföra de tre miljödirektiven, internationella konventioner, miljömålsarbetet och för arbetet med att ta fram havsplaner. kan man konstatera att åtskilliga underlag kan och bör användas i en eller flera av de andra processerna. Potentialen är alltså god att utveckla gemensamma kunskapsunderlag som passar behoven för både havsplanering och havsförvaltning samt för att uppfylla vissa krav i direktiven och inom ramen för miljömålsarbetet. En detaljerad genomgång av vilka data som mäts behöver göras och en matris över tillgängliga data bör upprättas. HaV bör utifrån ett sådant underlag utveckla och upprätta ett system för att harmonisera tillämpningen av EU-direktiven och koppla vissa delar av dessa till planeringsprocessen, så att ett heltäckande kunskapsunderlag från kustvatten till öppet hav kan skapas. Vidare behöver de myndigheter som medverkar i havsplaneringsprocessen se över och vid behov anpassa undersökningsverksamheten till ett bredare syfte än vad som gäller . Flera myndigheter utför eller beställer olika typer av datainsamling i havet. I praktiken kan det innebära att många olika typer av data insamlas från samma geografiska område under mer eller mindre , organiserat i olika expeditioner. Förslagen i avsnitt 6.3.2 hanterar samordningsbehovet av sjömätningar, i betydelsen insamling av djupdata och maringeologiska data samt lagring av den informationen. Behov är dock bredare: HaV och berörda myndigheter bör även se över samordningsmöjligheterna av fältmässig insamling av andra typer av uppgifter i havsområdena, såsom t.ex. hydrologiska, kemiska, biologiska och arkeologiska data, tillsammans med djupdata och maringeologiska data eller andra typer av kartläggningar. Att samla in många typer av data under samma expeditioner, betyder som regel att dessa måste planeras och samordnas noggrannare och att varje expedition tar , kräver mer utrustning och kostar mer. Utredningen bedömer dock att det i många fall kan vara möjligt att genom samordning mellan flera myndigheter minska det totala antalet expeditioner och göra den sammantagna datainsamlingen billigare och effektivare. I vissa fall skulle det till och med kunna vara så att en enskild myndighet inte kan finansiera och genomföra, eller beställa, den datainsamling som myndigheten har behov av. Samfinansierade och samordnade expeditioner skulle därmed kunna öppna möjligheter till mer ambitiösa satsningar på datainsamling. HaV:s kunskapsinhämtning bör fokusera på det som är relevant för planeringsprocessen. I det ligger att ansvariga myndigheter måste ha tillgång till ändamålsenligt sammanställd och bearbetad information som stödjer en långsiktigt hållbar förvaltning av havet. I då anspråken på havet ständigt ökar, måste ha kunskap och kapacitet för att ta sig an de särskilt angelägna planeringsfrågorna. Kunskapsunderlagen om kust och hav är inte anpassade efter havsplaneringsprocessens behov. HaV kan i sitt arbete med att bygga upp ett system för kunskapsinhämtning, dra lärdom av erfarenheterna av planeringsprocessen på land. Särskilt i de första kommunala översiktsplanerna ägnades mycket tid och resurser åt detaljerade inventeringar och sammanställning av kunskapsunderlag och mindre åt de väsentliga avvägningarna i planen. Beställningsprocessen bör därför inledas med att dels definiera tydliga mål och syften, dels kartlägga och analysera vilka problemställningar som planeringen måste kunna hantera. Detta bör göras i dialog med berörda aktörer. Därefter kan man ta ställning till vilken typ av information samt vilken rumslig och tidsmässig detaljeringsgrad som är lämplig. Planeringsprocessen behöver utvärderas löpande, för att möjliggöra justeringar och tillägg, allt för att säker- ställa att ett väl fungerande, kostnadseffektivt informationssystem byggs som på bästa sätt gagnar havsplaneringsprocessen såväl som havsmiljöarbetet i övrigt. Gränsöverskridande samarbete om data och kunskapsunderlag Arbetet med att ta fram data och information för havsplanering och för att genomföra näraliggande EU-direktiv pågår även i grannländerna och i andra EU-länder. Utredningen ser stor potential i att samordna denna datainsamling och –bearbetning, liksom underlagen för planeringen. Samarbete kan sannolikt öka effektiviteten och höja kvaliteten på framtagna beslutsunderlag. Särskilt viktigt är det att dra nytta av det samarbete som har byggts upp inom Helcom och Ospar. Inom EU-samarbetet bör förorda samordnad datainsamling och stöd från EU för gränsöverskridande datainsamling. Den frågan har kommit upp i samband med kommissionens arbete med Emodnet (se avsnitt 4.3.1). Vidare ser utredningen behov av att svenska myndigheter samarbetar med sina nordiska motsvarigheter, liksom med övriga länder runt . Grannländer med anslutande havsområde bör kunna samarbeta om att inhämta data och kunskapsunderlag. Det internationella samarbetet om havsplanering bedrivs av den mellanstatliga oceanografiska kommissionen vid , . I FN-systemet arbetar IOC med att utveckla havsplaneringen globalt. Som vi beskriver i avsnitt 4.3 drivs en rad EU- och internationella initiativ om kunskapsunderlag. Hur dessa kan stödja havsplaneringen med planeringsunderlag behöver utvecklas och de svenska insatserna i det arbetet samordnas. Här bör bli en intressant aktör när havsplaneringen byggs upp. 6.3.2Bättre kunskaper om det landskapet Ökad effektivitet kan uppnås i datainsamlingen om myndigheterna arbetar gemensamt. Samarbete om sjömätning förväntas ge stora positiva effekter. Fler behov skulle kunna täckas vid kartläggningen, förutsatt att undersökningsfartygen förses med ytterligare mätutrustning. Det förutsätter dock att myndigheternas sjömätningar och undersökningsverksamhet samordnas, främst hos Sjö- fartsverket, SGU, och HaV. Behov av undersökningar finns dock hos flera myndigheter, liksom hos kommuner och lärosäten. Underlag behövs bl.a. för vind- och vågkraftsanläggningar.