sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — statliga förvaltningen och myndigheterna och har även möjlighet att genomföra särskilda granskningar av olika verksamheter i staten, s.k. effektivitetsrevision. Genom kan granska statsrådens tjänsteutövning och regerings- ärendenas handläggning. En grundläggande princip i förvaltningspolitiken är att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform, dvs. av statliga förvaltningsmyndigheter. Denna grundsyn som senast redovisades i den senaste förvaltningspolitiska propositionen 2010 har legat fast även i tidigare förvaltningspolitiska utredningar och propositioner. Myndighetsformen tillgodoser kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor. Offentlighetsprincipen och meddelar- friheten bidrar till öppenhet och insyn i förvaltningen. Myndig- hetsformen ger en tydlig ansvarskedja genom att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen som i sin tur ansvarar inför riks- dagen. Den bidrar till rättssäkerhet genom att generella förvalt- ningsregler och principer kan tillämpas. Det framhålls att myndighetsformen är flexibel och ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till olika förut- sättningar för statlig verksamhet. Myndigheternas fristående ställ- ning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna upp- gifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvalt- ningen. Andra fördelar är att regeringen kan göra ändringar i en myndighets uppgifter. Regeringens styrning av myndigheter En statlig förvaltningsmyndighet är en del av staten och statsför- valtningen. Statliga myndigheter under regeringen har rollen att verkställa regeringens politik. De kan även ha stödjande eller stabs- liknande uppgifter eller ansvara för utredningar eller utvärderingar inom olika områden. 2009/10: 175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet, 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315, som bl.a. behandlade förslag (SOU 2008:118). Regeringen styr myndigheternas uppdrag och uppgifter genom myndighetens instruktion, andra förordningar som rör myndig- hetens verksamhet samt genom årliga regleringsbrev. Härutöver kan information och dialog ske genom löpande kontakter. Gene- rella regler för myndigheternas verksamhet finns i myndighets- förordningen och andra förordningar.3 Regeringen styr myndigheterna genom regeringsbeslut. Regering- en styr alltid som kollektiv genom beslut på regeringssammanträde. Samordning inför regeringsbeslut sker genom gemensam beredning mellan berörda departement. Löpande kontakter och dialog med myndigheterna sker dock i första hand genom företrädare för ansvarigt departement. I några fall gäller inte förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt mot regeringen. Det gäller i enskilda ärenden som rör myndighets- utövning mot enskild eller mot kommun, eller när det gäller till- lämpning av lag. Styrningen av myndigheter hade tidigare inriktning på en relativt detaljerad mål- och resultatstyrning. har en utveckling av styrningen skett mot en ökad grad av strategisk styrning. Styrningen av myndigheterna ska inriktas på verksam- hetens resultat och ett medborgarperspektiv och allmänt syfta till att skapa goda förutsättningar och ramar för verksamhetens utförande. Myndigheten ska som regel ha stor frihet i verk- ställandet av de uppgifter och mål som angivits. Regeringen ska dock kunna differentiera styrningen och avgöra i med vilken detaljgrad den vill styra olika verksamheter. Myndighetens ledning och ansvar Det finns tre ledningsformer för en myndighet: en myndighetschef (enrådighetsmyndighet) en styrelse (styrelsemyndighet) en nämnd (nämndmyndighet). Myndighetens ledningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. Ledamöter i styrelser, nämnder och 3Myndighetsförordningen (2007:515) 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315 (avsnitt 12.1). insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid. Regeringen utser även ordförande i styrelser och nämnder. Myndighetens chef, som benämns generaldirektör, anställs av regeringen. Myndighetens ledning ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Även affärsverken är som nämnts tidigare statliga förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen. Detta innebär att verken är delar av den juridiskt sammanhållna statliga verksamheten. Verken äger således inte själva några tillgångar utan förvaltar endast statens tillgångar. Detta gäller också aktierna i eventuella dotter- bolag. Den väsentligaste skillnaden mellan ett affärsverk och en traditionell myndighet är att affärsverket förutsätts vara själv- finansierat och dessutom leverera in delar av ett eventuellt över- skott till statskassan.5 Affärsverksformen har sitt ursprung budgetreform. I samband med denna reform blev bland andra , Post- verket, och affärsverk. Det slogs i beslutet fast att affärsverken skulle betraktas som självbärande affärsdrivande enheter. Affärsverkens omsättning skulle därför inte redovisas över statsbudgeten. Redovisningen skulle endast avse överskott som skulle inlevereras till statskassan eller underskott som fortsatt skulle belasta verken. Den grundläggande tanken bakom reformen var att ge de aktuella myndigheterna en för- valtningsform som medgav att staten skulle kunna driva dessa verk- samheter på mer affärsmässiga grunder. beslutade att inriktningen för affärsverken skulle vara en omvandling till aktiebolag. Det främsta argumentet för detta var att affärsverken befann sig på alltmer internationali- serade marknader med ökat inslag av konkurrens. Andra argument var att aktiebolagsformen var mer internationellt spridd och skulle främjade samarbete. Den ansågs också stödja en effektivare ägarroll och genom friare former för lönesättning attrahera mer kompetent personal i verksamheten. 5 Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Under 1990- och 2000–talet genomfördes bolagiseringar av flera affärsverk. bolagiserades 1991, Försvarets fabriks- verk ombildades till . delades upp och blev 1992 ombildat till och affärs- verket , med ansvar för infrastrukturen. ombildas till ett helägt aktiebolag , som sedan börs- introducerades. delades upp på tre olika bolag för persontrafik, godstrafik samt fastigheter och underhåll. Några av de aktiebolag som bildades ägs fortfarande till i sin helhet av staten, t.ex. , , , medan ägandet i andra bolag breddats. har bolagiseringar skett av bl.a. delar av . Efter de bolagiseringar som genomfördes finns samman- lagt fyra affärsverk. Dessa är , , och . Affärsverksformen är mindre vanlig som samlande begrepp för en alternativ myndighetsform . I stället har det blivit vanligare att, med utgångspunkt i generella regler, för varje myndighet utforma de specifika villkor och regler som krävs för att verksam- heten ska kunna bedrivas ändamålsenligt och effektivt. Även om myndighetsformen sålunda är norm kan det ibland kan vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i privaträttslig verksamhetsform. I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anfördes att detta kan vara aktuellt när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen. 7 Som huvudprincip anges att man här bör skilja mellan å ena sidan styrande och policyinriktade uppgifter och å andra sidan ett operativt genomförande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet bör myndighetsformen alltid vara huvud- regel. När det gäller operativt genomförande kan det oftare vara påkallat att sådana uppgifter utförs av enskilda. På detta sätt tillvaratas på bästa sätt de särdrag som kännetecknar myndigheter och privaträttsliga organ. 6I samband med att SJ bolagiserades tog affärsverket över avvecklingen av viss verksamhet inklusive leasing åtaganden. 2009/10:175, avsnitt 12.5. En annan verksamhetsform än myndighetsformen ska också kunna väljas om den bedöms mer ändamålsenlig och bättre bidrar till att den aktuella lösningen. I fråga om konkurrensutsatt verk- samhet har vidare gällt att bolagsformen bör väljas. Verksamhetens karaktär bör vara avgörande för organisationsform, anförs det i propositionen. Konsekvenser av valet av organisationsform ska dock bedömas så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll. Ett aktiebolag är en självständig juridisk person både i ekonomiskt och organisatoriskt hänseende. Aktiebolagslagen (2005:551) inne- håller grundläggande regler om bolagets organisation, besluts- former, ansvarsfördelning, insyn och kontroll. Utöver aktiebolagslagen finns regler för noterade bolagen i Svensk kod för bolagsstyrning (Koden). Koden anger en norm för god bolagsstyrning på en mer utförlig nivå än aktiebolagslagen. Koden bygger på principen följ eller förklara, vilket innebär att ett bolag inte måste följa varje regel i koden. Om bolaget finner att en viss regel inte passar med hänsyn till bolagets särskilda omständig- heter kan det välja en annan lösning än den koden anvisar förutsatt att bolaget tydligt redovisar detta. Enligt Statens ägarpolicy ska statligt majoritetsägda bolag tillämpa Kodens bestämmelser, med vissa i policyn angivna avvikelser. I övriga delägda bolag verkar staten för att Koden tillämpas. För bolag som är noterade på börs, eller ger ut noterade obligationer, gäller börsregler och internatio- nella redovisningsregler (IFRS). Statligt ägda bolag lyder under samma lagar som privatägda bolag. Detta gäller främst aktiebolagslagen men även andra regler för bolagens verksamhet som finns i årsredovisnings-, konkurrens-, bokförings- och insiderlagstiftningen. Statligt ägda bolag kan vidare i likhet med privatägda bolag också lyda under särskild sektors- lagstiftning inom olika områden. För statliga bolag gäller samma regler om lagstadgad revision som för andra bolag. Därutöver har att har rätt att utse revisorer i statligt ägda bolag. Aktieägaren utövar sin beslutanderätt genom bolagsstämman, som är det högsta beslutsorganet i ett aktiebolag. Detta gäller även helägda bolag. Bolagsstämman kan i princip fatta beslut i alla frågor som rör aktiebolaget. De beslut som bolagstämman fattar verkställs sedan av styrelsen eller verkställande direktör. Bolagsstämman själv har inte någon verkställande funktion. Riksdagsledamöter har rätt att närvara vid bolagsstämmor i de bolag där staten äger av aktierna, under förut- sättning att bolaget eller ett rörelsedrivande dotterbolag har fler än 50 anställda. I de statligt ägda bolagen kan även allmänheten bjudas in att närvara.8 Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltning, med vilket avses alla beslut och åtgärder i bolaget. Styrelsen har även ett kontrollansvar som innebär att styrelsen fortlöpande ska bedöma bolagets ekonomiska situation. Styrelsens ordförande väljs av bolagsstämman.9 En särskild uppgift som åligger styrelseordföranden i statligt ägda bolag är det så kallade samordningsansvaret. Styrelsen ska genom styrelseord- föranden samordna sin syn med företrädare för ägaren när bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden. Detta regleras i statligt ägda bolag vanligen i styrelsernas arbetsordningen. Styrelsen utser, och entledigar, en verkställande direktör i bo- laget, som ansvarar för den löpande förvaltningen. Varje ledamot av styrelsen för ett aktiebolag har ett långtgående personligt ansvar för skötseln av bolaget. Utöver att, åtminstone formellt, kunna entledigas på kort varsel när som helst (se nedan) kan en styrelseledamot ställas till an- svar för skadestånd till aktieägarna vid bristande omsorg i full- görandet av uppdraget på grund av uppsåt eller oaktsamhet. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 9Enligt aktiebolagslagen väljs styrelsens ordförande av styrelsen såvida inte annat anges i bolagsordningen Enligt Svensk kod för bolagsstyrning ska i börsnoterade bolag styrelse- ordförande väljas av bolagsstämma. Eftersom av statens majoritetsägda bolag ska tillämpa koden innebär det i praktiken att styrelseordförande i dessa bolag väljs på bolagsstämma. Ägarna av ett aktiebolag har full bestämmanderätt över bolaget och har flera olika instrument för att styra bolaget. Bolagsordningen är bolagets grundförfattning och ska innehålla ramarna för bolaget och dess verksamhet. I bolagsordningens ända- målsparagraf anges syftet med bolagets verksamhet samt en be- skrivning av föremålet för bolagets verksamhet. Om syftet med bo- lagets verksamhet inte är att bereda aktieägarna vinst ska detta an- ges i bolagsordningen. Av bolagsordningen kan dock även andra mål än vinst finnas angivna. Bolagsordningen beslutas på bolagets bolagsstämma. Vid bolagsstämman kan särskilda anvisningar från ägaren till styrelsen beslutas, vilka styrelsen är skyldig att följa. Sådan ägarinstruktioner, ägaranvisningar eller ägardirektiv bör dock inte vara av sådan omfattning att styrelsen förlorar sin ställning som an- svarig för bolagets förvaltning, eftersom det skulle strida mot den grundläggande funktionsfördelningen i bolaget enligt aktiebolags- lagen. På bolagsstämma tillsätter ägarna styrelse för bolaget. Styrelsens mandattid är enligt Koden , vilket innebär att samtliga styrelse- poster normalt är tillgängliga för omval vid varje årsstämma. Där- emellan kan ägarna när som helst och med kort varsel kalla till extra bolagsstämma och byta ut hela styrelsen utan krav på närmare motivering. Därutöver kan särskilt ägaren till ett helägt bolag genom in- formell dialog med styrelsen, främst genom dess ordförande, fort- löpande ge sin uppfattning om bolagets utveckling till känna. Styrelsen för ett svenskt aktiebolag är ägarnas instrument för att sköta bolaget för ägarnas räkning. Den är därför både juridiskt och moraliskt starkt förpliktad att efter bästa förmåga tillgodose ägar- nas mer eller mindre uttalade intresse. Ur styrningssynpunkt är även frågor om bolagets kapital- struktur och finansiering viktiga. Ett statligt bolag med hög andel eget kapital och stor finansiell flexibilitet att finansiera sin verk- samhet genom att ianspråkta vinster/utdelningar och uppta lån, har större egen självständighet än ett bolag som av ägaren beläggs med restriktioner i finansieringen av verksamheten. bildas genom att någon (stiftaren) avsätter pengar eller annan form av egendom till ett specifikt ändamål. I stiftelselagen ges följande definition:10 bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig för- mögenhet för ett bestämt ändamål. Stiftelsebildningen sker vanligen genom att stiftaren upprättar ett stiftelseförordnande som anger stiftelsens ändamål, namn samt instruktioner för förvaltningen. Det finns även andra former för stiftelsebildning. kan förvaltas genom egen förvaltning eller anknuten förvaltning. Egen förvaltning innebär att en eller flera fysiska personer har åtagit sig att ansvara för förvaltningen. De utgör där- med stiftelsens styrelse och ansvarar för stiftelsens förvaltning. An- knuten förvaltning innebära att ansvaret för stiftelsens förvaltning ligger på en annan juridisk person, till exempel en bank. är en egen juridisk person och har egen rätts- kapacitet. En statligt bildad stiftelse är således inte en del av den juridiska personen staten. har ingen ägare utan styrs av stiftelseförordnandet och dess stadgar. Stiftelser används främst för att skydda eller avskilja medel för ett visst syfte. Avsikten är vidare att förvaltningen på detta sätt ska vara varaktig, med vilket avses minst 5–. Staten har haft en restriktiv inställning till att använda stiftelse- formen för statlig verksamhet. Som verksamhetsform är stiftelse- formen ofta inte lämplig för en aktiv styrning av verksamheten. Möjligheten till insyn är begränsade och för de flesta stiftelser gäller heller inte offentlighetsprincipen. De stiftelser som staten bildat ger dock större utrymme för styrning och kontroll, eftersom staten som stiftare har möjlighet att reglera sådana krav. I en kart- läggning av stiftelser som Riksrevision genomförde 2008 konsta- terades att det fanns cirka 145 stiftelser som bildats av staten ensam eller tillsammans med andra offentliga eller privata företag och organisationer. I rapporten riktades kritik mot regeringens styr- ning, uppföljning och insyn i de statligt bildade stiftelserna.11 10Stiftelselag (1994:1220). 11Statligt bildade stiftelser, RiR 2008:7. 8.4Alternativa verksamhetsformer för förvaltning av statens ägande av bolag I följande avsnitt redovisas en genomgång av alternativa verksam- hetsformer för förvaltningen av statens ägande av bolag. En grundläggande fråga som kan ställas i detta sammanhang är vilka uppgifter som skulle kunna komma i fråga för en delegering till ett förvaltande organ eller organisation utanför regeringen och . Det handlar också om vilket mandat och be- fogenheter som överlämnas till det förvaltande organet och vilken styrning som regeringen kan och behöver utföra av verksamheten. Övergripande kan sägas att staten, och i verkställande funktion regeringen, kan välja att till ett förvaltande organ delegera verk- ställandet och genomförandet av den ägarstyrning som man vill ut- öva mot bolagen, dvs. i huvudsak operativa uppgifter. Man kan också välja att gå ett steg längre och även delegera eller överlåta vissa beslutsbefogenheter som rör ägarstyrningen av bolagen. 8.4.2Jämförelse mellan olika verksamhetsformer för förvaltning Utredaren har låtit undersöka och värdera några olika verksamhets- former som skulle kunna vara aktuella för en förvaltning av statens ägande av bolag. En kartläggning har skett av följande verksamhets- former: myndighet, affärsverk, aktiebolag, fond och stiftelse. Genomförandet och resultaten av kartläggningen samt bedömning- ar i rapporten sammanfattas i det följande.12 Bedömningen i kartläggningen av de alternativa verksamhets- formerna har skett med utgångspunkt i de särskilda aspekter som framgår av utredarens direktiv (s. 8–9). Dessa kriterier är följande: regeringens möjligheter till och utövande av styrning och kontroll över både förvaltningsorganisationen och de för- valtade bolagen, ansvarsfördelningen mellan olika organ och gränssnitten mellan dem, möjligheter till insyn i såväl företagen som förvaltningen, 12 Kartläggningen genomfördes av , se bilaga 2. ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag beträffande ägarstyrningen, statens möjligheter till granskning och utvärdering av såväl de förvaltade bolagen som förvaltningen, beslutsprocess för kapitalisering och finansiering av de för- valtade bolagen, innefattande förutsättningar för att skapa en effektiv kapitalstruktur i bolagen, beslutsprocess för utdelning av medel från bolagen, hantering av särskilt beslutade samhällsuppdrag. Även andra bedömningskriterier som bedömts vara relevanta för en helhetsbedömning i förhållande till utredarens uppdrag har be- aktats i kartläggningen. Dessa gäller möjligheter till företagseko- nomisk effektivitet i förvaltningen och god värdeutveckling, möjligheten till ansvarsutkrävande och förmågan att attrahera rätt kompetens till förvaltningen. En fortsatt förvaltning i , som formellt är en myndighet under regeringen, har enligt rapporten fördelen att (ägarens) regeringens styrning snabbt kan verkställas av den förvaltande organisationen och tjänstemännen i . Möjligheterna till insyn i bolagen är goda. Förvaltningen har fördelen av att ha tillgång till information och kompetens i departementen. Nackdelen är att ansvarsfördelningen mellan beslutande och verk- ställande organ inte alltid är tydlig. Det faktum att förvaltningen hanteras i ett beredningsorgan till regeringen bedöms kunna försvåra transparens och insyn i förvaltningen. Som en nackdel framhålls resursfrågan och problemet att kunna rekrytera och behålla rätt kompetens i organisationen. En fristående myndighet under regeringen är den vanliga verksam- hetsformen för delegering av verkställande uppgifter inom den statliga förvaltningen. Fördelar med myndighetsformen är att den ger regeringen, och även , goda möjligheter till styrning och kontroll och till granskning och insyn i såväl förvaltningen som i de enskilda bolagen. Den bedöms också bidra till en tydligare ansvarsfördelning mellan politisk och verkställande nivå och stödja en renodling av . är myndighetsformen en mindre etablerad verksam- hetsform för en förvaltning av aktiebolag. Det kan finnas hinder, bl.a. ekonomiska restriktioner, för att kunna attrahera rätt kompe- tens och erfarenhet till styrelse, ledning och förvaltnings- organisation. Det framhålls också att en förvaltning i en extern myndighet ställer högre krav på regeringens styrning och upp- följning jämfört med nuläget. En variant när det gäller myndighet är affärsverk. Ett affärsverk är formellt en statlig myndighet men har andra regler för den eko- nomiska redovisningen, vilket innebär att verksamheten redovisas separat från statsbudgeten. Affärsverksformen användes tidigare för flera statliga företagsverksamheter, till exempel inom infra- struktur och energiområdet, men har successivt fasats ut bl.a. genom att verksamheterna bolagiserats. används affärs- verksformen för ett begränsat antal statliga verksamheter. Aktiebolagsformen har fördelen att vara den etablerade formen för förvaltning av bolag hos privata ägare. En fördel kan också vara att man skulle få samma associationsform som de bolag som ska förvaltas. En förvaltning i aktiebolagsformen ger därför goda förutsättningar för att attrahera rätt kompetens till bolagets styrelse, ledning och för- valtningsorganisation bl.a. genom att ha friare ekonomiska ramar. Aktiebolagsformen bedöms liksom myndighet medge en tydlig roll- och ansvarsfördelning och stödja en renodling av . Den bedöms också ge goda möjligheter till styrning, kontroll och insyn. Det framhålls dock att ett aktiebolag ställer andra krav på ägarens, dvs. i första hand regeringens, styrning. Regeringen kan inte styra förvaltningen direkt genom regeringsbeslut utan måste verka inom de ramar för ägarstyrning som aktiebolagslagen ger, bolagsordning, ägardirektiv och andra dokument som fastställs på bolagsstämma. Ägaren måste därför vara tydligare med uppdrag och mål och tänka efter före. Fond och stiftelse är mindre vanliga förvaltningsformer, där relativt begränsad erfarenhet eller best practice finns. Stiftelseformen är inte avsedd för aktiv näringsdrivande verksamhet utan är statisk form av förvaltning. Även fond är en ovanlig verksamhetsform för näringsdrivande verksamhet. De styrkor som framhålls med dessa alternativ är självständigheten, som stöder en renodling av ansvar och roller i likhet med aktiebolag. Nackdelarna är att möjligheterna att utöva ägarinflytande och kunna påverka förvaltningen är mer begränsade. 8.5Myndighet eller bolag – en närmare jämförelse Utvärderingen av de olika verksamhetsformerna visar att huvud- alternativen till den nuvarande förvaltningsorganisationen i är en förvaltning i en fristående myndighet eller i aktiebolags- form. Dessa två alternativa verksamhetsformer för en förvaltning kan bedömas ge de rätta förutsättningarna för en aktiv, ansvarsfull och professionell förvaltning med goda möjligheter till styrning, insyn och kontroll. Båda alternativen skulle bidra till tydliga roll- och ansvars- förhållanden och ge goda möjligheter till granskning och ansvars- utkrävande. I följande avsnitt görs en närmare jämförelse mellan dessa båda alternativa verksamhetsformer med utgångspunkt i de aspekter som enligt utredningsdirektiven ska belysas. 8.5.1Modell med förvaltning i myndighet Som utgångspunkt gäller att myndigheten har uppgiften att sköta förvaltningen av de statliga bolagen på uppdrag av regeringen. Med detta avses de mer operativa uppgifterna i utövandet av statens 13 Eftersom fond inte är en särskild associationsform utan ofta är stiftelser behandlas stiftelse och fond samlat i denna redovisning. ägarstyrning av bolagen inom de ramar som riksdag och regering har angivit.