sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Gällande regelverk och förutsättningar för avfallshanteringen på ett mer övergripande plan (se vidare avsnitt 2.1.10 samt 2.3.3).25 Kapitlet innehåller därutöver bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas samt om hanteringen av avfall.26 Även bestämmelser som rör dumpning och nedskräpning återfinns i kapitlet. I 2 kap. anges de s.k. allmänna hänsynsreglerna, som bl.a. ska tillämpas vid tillståndsprövning, tillsyn och egenkontroll. I kapitlets 5 § stadgas att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Bestämmelsen anger även att förnybara energikällor i första hand ska användas. Bestämmelsen ger uttryck åt hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen. Hushållningsprincipen innebär att råvaror och energi ska användas så effektivt som möjligt och att förbrukningen av dessa minimeras. För energins del betonas vikten av effektiv användning och ökad hushållning bl.a. vid tillverkning av produkter, varvid förnybara energikällor i många fall innebär den bästa hushållningen. Hushållnings- och kretsloppsprincipen innebär tillsammans att det som utvinns ur naturen ska kunna användas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Både hushållnings- och kretsloppsprincipen ska tillämpas vid tillståndsprövning, tillsyn och egenkontroll. I sammanhanget bör nämnas att den s.k. avfallshierarkin (se avsnitt 2.1.1) inte uttryckligen har genomförts i . Bestämmelsen i 2 kap. 5 § uttrycker den emellertid i viss mån men dock utan tydlig prioriteringsordning. Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att det ska vara förbjudet att utan tillstånd eller anmälan, anlägga eller driva vissa slag av fabriker eller annat slag av miljöfarlig verksamhet finns i 9 kap. Bemyndigandet har utnyttjats genom meddelande av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet som pekar ut vilka verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan innan de får bedrivas. Däri anges bl.a. att tillstånd eller anmälan krävs för 2515 kap. 11 § . 15 kap. 6 §, 9 § och 19 § . Gällande regelverk och förutsättningar mellanlagring, förbehandling, sortering och mekanisk bearbetning, biologisk behandling, förbränning eller deponering av avfall. I balkens 26 kap. pekas kommunens tillsynsansvar för avfallshanteringen i 15 kap. ut.27 I kapitlet anges även möjligheten för tillsynsmyndigheterna att meddela förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken, föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska efterlevas.28 Beslut om förelägganden får förenas med vite.29 Grunden för meddelande av föreskrifter för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken anges i 27 kap. Däri anges bl.a. grunden för kommuner att meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken utförs genom deras försorg.30 Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas.31 I kapitlet finns även en bestämmelse som medger att regeringen, de kommuner eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg.32 Utöver finns bestämmelser om avfallshanteringen i avfallsförordningen (2011:927). I förordningen preciseras många av reglerna i närmare. Förordningen innehåller en rad definitioner samt regler om den kommunala renhållningsskyldigheten, renhållningsordning, allmänna bestämmelser om hantering av avfall samt tillstånds- och anmälningsplikt för transport och annan hantering av avfall. Enligt 36 § krävs särskilt tillstånd för att yrkesmässigt transportera avfall eller transportera avfall som uppkommit i yrkesmässig verksamhet 2726 kap. 3 § . 2826 kap. 9 § . 2926 kap. 14 § . 3027 kap. 4 § . 3127 kap. 5 § . 3227 kap. 7 § . Gällande regelverk och förutsättningar om vissa volymer avfall och farligt avfall överskrids. Därutöver ska den som yrkesmässigt samlar in avfall anmäla verksamheten till . Även den som är handlare eller mäklare ska anmäla sin verksamhet till länsstyrelsen.33 Förordningen innehåller också bemyndiganden för kommuner att meddela föreskrifter bl.a. om hur avfallsutrymmen ska se ut och att vissa slag av avfall ska förvaras och transporteras skilt från annat avfall.34 Därtill finns i förordningen bestämmelser om regional och nationell avfallsplanering (se vidare avsnitt 2.1.10). 2.1.5Förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar Genom förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar har EU-direktivet om förpackningar och förpackningsavfall35 införlivats. Direktivet ställer inte krav på genomförande i form av producentansvar på det sätt som valt att göra. Förordningens syfte är att förpackningar utformas, framställs och saluförs på ett sådant sätt att de är återanvändbara eller återvinningsbara. Förordningen syftar också till att producenterna ska ordna system för insamling av allt förpackningsavfall som är hänförligt till producenterna samt att det tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt för att de återvinningsmål som anges i förordningen ska nås.36 Med producent avses i förordningen den som yrkesmässigt tillverkar, säljer eller till för in en förpackning eller en vara innesluten i en förpackning.37 är återvinningsmålen för allt förpackningsavfall (i viktprocent) varav utgör materialutnyttjande. Därtill följer specifika återvinningsmål för särskilt angivna förpackningsslag. För förpackningar av metall, som inte utgör dryckesförpackningar, är målet materialutnyttjande, 3346 och 47 §§ avfallsförordningen. 3474 § avfallsförordningen. 35Europaparlamentets och rådets direktiv /62/EG av om förpackningar och förpackningsavfall (EUT L 395, 31.12.1994, s. 10, Celex 31994L0062) ändrat genom och rådets direktiv /20/EG av om ändring av direktiv /62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (EUT L 70, , s. 17, Celex 32005L0020). 361 och 4 §§ förordning om producentansvar för förpackningar. 372 § förordningen om producentansvar för förpackningar. Gällande regelverk och förutsättningar medan målet för förpackningar av papp, papper, kartong och wellpapp är materialutnyttjande. För plastförpackningar, till vilka dryckesförpackningar av polymera material inte räknas, är målet (varav utgör materialutnyttjande tillbaka till plast). För förpackningar av glas gäller materialutnyttjande. Därtill finns återvinningsmål för förpackningar av trä, dryckesförpackningar i metall och av polymera material samt övriga material. De målnivåer som anges i den svenska förordningen har framarbetats mot bakgrund av de målnivåer som anges i det bakomliggande EU-direktivet. Efter den senaste revideringen var medlemsländerna tvungna att uppnå följande mål: av allt förpackningsavfall ska återvinnas (recovery), vilket inkluderar förbränning med energiutnyttjande och ska materialutnyttjas (recycling). Därtill sätts specifika mål för varje material avseende materialutnyttjande. För plast är målet och det har ett förtydligande att det gäller materialutnyttjande tillbaka till plast. I förordningen anges även att en producent ska se till att de förpackningar som producenten tillverkar, för in i eller säljer utformas, framställs och saluförs på ett sådant sätt att de är återanvändbara eller återvinningsbara enligt särskilt angivna kriterier.38 2.1.6Förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper Förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper reglerar producenters skyldighet att samla in och ta hand om returpapper. Syftet med förordningen är att 75 viktprocent av de tidningar som konsumeras i ska samlas in som returpapper för att materialåtervinnas eller tas om hand på annat miljömässigt godtagbart sätt.39 Med returpapper avses avfall som består av tidningar, tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, kataloger för postorderförsäljning och liknande produkter av papper.40 Enligt tillämpningsföreskrifter ska emellertid utsorterat 384 § och Bilaga 3 förordningen om producentansvar för förpackningar. 391 § förordningen om producentansvar för returpapper. 402 § förordningen om producentansvar för returpapper. Gällande regelverk och förutsättningar och insamlat returpapper materialåtervinnas om inte särskilda skäl talar däremot.41 I förordningen definieras som producent den som yrkesmässigt för distribution inom tillverkar eller importerar sådant papper som tidningar trycks på, trycker eller låter trycka tidningar eller importerar tidningar.42 2.1.7Övriga förordningar om producentansvar Utöver de ovan nämnda förordningarna om producentansvar finns förordningar om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, glödlampor och vissa belysningsarmaturer, batterier, läkemedel, däck och bilar samt för radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor. 2.1.8Förordning om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter I EU-direktivet om förpackningar och förpackningsavfall anges att medlemsstaterna ska säkerställa att summan av koncentrationerna av bly, kadmium, kvicksilver och sexvärdigt krom i förpackningar och förpackningskomponenter inte överstiger vissa värden. Bestämmelserna har genomförts i 12 § till 14 § i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. 2.1.9Förordning om deponering av avfall Genom förordning (2001:512) om deponering av avfall som trädde i kraft har införlivat EU-direktivet om deponering av avfall (99/31/EG)43 i svensk lagstiftning. Syftet med förordningen är att förebygga och minska de negativa effekterna av deponering av avfall särskilt när det gäller förorening av ytvatten, grundvatten, mark och luft och på den globala miljön under en deponis hela livscykel. I förordningen anges förbud mot 415 § SNFS 1996:15. 423 § förordningen om producentansvar för returpapper. 43Rådets direktiv /31/EG av om deponering av avfall (EGT L 182, , s. 1, Celex 31999L0031). Gällande regelverk och förutsättningar deponering av vissa avfallsslag såsom utsorterat brännbart avfall samt organiskt avfall. 2.1.10Avfallsplaner och avfallsförebyggande program har kommunen varit skyldig att upprätta en avfallsplan. Motivet till att införa krav på upprättande av avfallsplan var att kommunen skulle behandla frågan om hur avfallet bättre kan utnyttjas, t.ex. genom olika former av källsortering. Det ansågs också naturligt att låta planering för framtida lokalisering och utformning av olika hanterings- och behandlingsalternativ framgå av avfallsplanen.44 Enligt ska den kommunala avfallsplanen innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Planen ska omfatta alla i kommunen förekommande avfallsslag dvs. även sådant avfall för vilket kommunen inte har ansvar att hantera. I förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar finns t.ex. bestämmelser om att en avfallsplan ska innehålla ett särskilt avsnitt om förpackningsavfall.45 Uppgifterna i avfallsplanen ska ses över minst och uppdateras vid behov.46 För sådant avfall som kommunen inte har ansvar att hantera framgår emellertid av föreskrifter att planen enbart behöver ange översiktliga uppgifter om uppkomna mängder samt hur detta avfall återvinns eller bortskaffas.47 ska göra en sammanställning över de kommunala avfallsplanerna. Sammanställningen ska innehålla en analys av kapaciteten för avfallsbehandling inom länet avseende förutsättningarna för att hantera avfallet genom förberedelse för återanvändning, materialåtervinning, annan återvinning eller bortskaffande, med prioritet i den ordningen. Om det behövs för att åtgärda en befintlig eller förutsebar kapacitetsbrist eller för att tydliggöra ett befintligt eller förutsebart kapacitetsöverskott när det gäller en viss behandlingsmetod, ska samråda med berörda kommuner, näringsidkare och andra länsstyrelser. 1989/90:100, bilaga 16, s. 70 f. 4512 § förordningen om producentansvar för förpackningar. 4680 § avfallsförordningen. 474 § föreskrifter och allmänna råd om innehållet i en avfallsplan och sammanställning, NFS 2006:6. Gällande regelverk och förutsättningar ställningen ska därefter överlämnas till Naturvårdsverket.48 har beslutat om föreskrifter om innehållet i en avfallsplan och sammanställning.49 Enligt det nya ramdirektivet om avfall ska medlemsstaterna se till att det finns en eller flera avfallsplaner som var för sig eller i kombination omfattar hela medlemsstaten. Avfallsplanen ska bl.a. innehålla en analys av den nuvarande avfallshanteringen och de åtgärder som ska vidtas för att förbättra denna.50 Avfallsplanerna ska utvärderas åtminstone och ses över vid behov.51 Allmänheten ska ges tillfälle att delta i utarbetandet av planerna och de avfallsförebyggande programmen.52 Medlemsstaterna ska vid upprättande av avfallsplanerna samarbeta med övriga berörda medlemsstater och med EU-kommissionen.53 I har utsetts till ansvarig myndighet för upprättande av en nationell avfallsplan. När planen tas fram eller ändras ska på lämpligt sätt ge företrädare för länsstyrelserna, kommunerna och näringslivet tillfälle att lämna synpunkter.54 presenterade avfallsplan 2012–2017 Från avfallshantering till resurshushållning.55 I planen har verket angivit ett antal mål som visar vad som bör uppnås inom ett antal prioriterade områden. Planen lämnar även förslag på vad aktörer verksamma inom de olika områdena kan göra för att nå de av verket uppsatta målen. Utöver upprättande av avfallsplaner ställer ramdirektivet om avfall krav på att upprätta avfallsförebyggande program.56 I programmet ingår att överväga en rad avfallsförebyggande åtgärder, t.ex. ekonomiska styrmedel, främjande av forskning och ekodesign, kampanjer samt överenskommelser med näringslivet.57 Syftet med sådana mål och åtgärder 4881 § Avfallsförordningen. 5483 § avfallsförordningen. Gällande regelverk och förutsättningar ska vara att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och den miljöpåverkan som hänger samman med generering av avfall.58 I avfallsförordningen regleras att ansvarar för att upprätta ett avfallsförebyggande program i enlighet med kraven i direktivet om avfall. Programmet ska vara i kraft . har haft i uppdrag att redovisa hur arbetet med programmet fortskrider. Uppdraget delredovisades och innehöll exempel på hur avfall kan förebyggas i större utsträckning. Utgångspunkten för rapporten har varit att kartlägga vilka specifika avfallsströmmar som ger störst miljövinst att förebygga. Arbetet med dessa strömmar har fortsatt efter redovisningen.59 har beslutat att det övergripande målet för miljöpolitiken är att, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser, till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang. Enligt målet ska miljöpolitiken bl.a. inriktas mot att se till att kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, en god hushållning sker med naturresurserna, andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön, konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. 59Naturvårdsverket, Förebyggande av avfall – hur gör vi och varför?, Redovisning av regeringsuppdrag, . Gällande regelverk och förutsättningar Till grund för allt miljöarbete ligger de sexton miljökvalitetsmål som är beslutade av . Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Miljökvalitetsmålen har tidigare preciserats genom s.k. delmål, vilka har varit ämnade att konkretisera arbetet med uppfyllandet av miljökvalitetsmålen. Förebyggande och hantering av avfall är en del av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. För delmålet Avfall 2005– 2015 har stadgats att den totala mängden genererat avfall inte ska öka och att den resurs som avfall utgör ska tas till vara i så hög grad som möjligt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minskas. Målet har i sin tur preciserats ytterligare genom följande strecksatser deponerat avfall exklusive gruvavfall ska minska med räknat års nivå, ska av hushållsavfallet återvinnas genom materialåtervinning, inklusive biologisk behandling, ska av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser källsorterat matavfall till såväl hemkompostering som central behandling, ska matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som förekommer utan att vara blandat med annat avfall och är av en sådan kvalitet att det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling. ska av fosforföreningarna i avlopp återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör återföras till . Uppföljningen av statusen för uppfyllande av de olika miljökvalitetsmålen gjordes tidigare av , som då hade samordningsansvaret för miljömålsuppföljningen. presenterades en utvärdering som konstaterade att det gått olika Gällande regelverk och förutsättningar bra för delmålets (Avfall 2005– 2015) strecksatser.60 De strecksatser som rörde minskningen av deponerat avfall samt ökningen av materialåtervunnet hushållsavfall bedömdes ha uppnåtts eller troligen komma att uppnås. konstaterades att det generella delmålet om att mängden genererat avfall inte ska öka skulle bli mycket svårt att nå. Detsamma konstaterades för strecksatsen om återvinning av matavfall och återföring av fosfor. Sammantaget bedömde dock att delmålet var möjligt att nå. beslutades att de tidigare delmålen skulle ersättas med s.k. etappmål som är ämnade att ytterligare konkretisera arbetet med uppfyllandet av miljökvalitetsmålen. Ansvaret för beslut om ändring av befintliga eller beslut om ytterligare etappmål, flyttades genom ändringen från riksdag till regering. genomfördes även vissa förändringar vad gäller uppföljningen av målen. Bl.a. skildes uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen från uppgiften att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. En förändrad bedömningsgrund för miljökvalitetsmålen infördes också och innebär att antingen det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålet uttrycker eller förutsättningar för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation (2020). gavs samordningsansvar för miljömålsuppföljningen och ska redovisa en bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och etappmålen. Därtill beslutades att verket minst en gång per mandatperiod ska redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå målen. Sådana uppföljningar hade gjorts två gånger tidigare, 2004 och 2008. slutrapporterade de delmål som i och med det nya miljösystemet har löpt eller kommer att löpa ut. Delmålet för avfall 2005–2015 bedömdes fortfarande att bli svårt att nå. Svårast att uppnå bedömdes delen om att avfallsmängderna inte ska öka. Vad gäller materialåtervinning och biologisk behandling av matavfall uppgick dessa tillsammans år , dvs. Återvinningen av matavfall från hushåll och olika verksamheter bedömdes ha ökat och ligga på , alltså ganska långt ifrån målnivån på . Av livsmedelsindustrins matavfall återvanns genom biologisk 60 , Miljömålen – nu är det bråttom!, 2008. Gällande regelverk och förutsättningar Annan återvinning, som tillverkning av biodiesel eller användning av gödsel, utgjorde . Återföringen av fosfor bedömdes ha ökat från till sedan målet infördes. Verket bedömde att målet troligtvis skulle vara uppnått vid utgången av 2015. När det gäller återföring av fosfor till annan produktiv mark konstaterade emellertid att det gått trögare. gick av fosforn till annan produktiv mark (bl.a. anläggningsjord) i sådan mängd att den tillförda fosforn inte var för stor för växterna att ta upp. fattade regeringen beslut om nya etappmål och preciseringar i miljömålssystemet.61 Beslutet innehåller bl.a. en ny precisering av God bebyggd miljö som anger att avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och att avfallet förebyggs som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Därtill fattades beslut om etappmål för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan och byggsektorn. Etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan innebär att insatser ska vidtas så att resurshushållningen i livsmedelskedjan ökar genom att av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas tillvara, där behandlas, så att även energi tas tillvara . Etappmålet om byggnads- och rivningsavfall innebär att insatser ska vidtas så att förberedandet för återanvändning, materialåtervinning och annat materialutnyttjande av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall är minst 70 viktprocent . presenterade den första fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen i det nya miljömålssystemet. När det gäller miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, ansåg verket att målet som helhet, med beslutade eller planerade styrmedel, inte är möjligt att nå till år 2020.62 61M2012/1171/Ma. 62Naturvårdsverket, Steg på vägen – fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, rapport 6500, . Gällande regelverk och förutsättningar Förutom miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö så påverkar avfallshanteringen även flera andra mål. Av speciell betydelse för avfallssektorn är Begränsad klimatpåverkan och Giftfri miljö. Inte heller dessa mål anses kunna nås enligt den senaste utvärderingen utan ytterligare åtgärder. 2.3De olika aktörerna på avfallsområdet och deras ansvar är nationell förvaltningsmyndighet på miljöområdet och ska vara pådrivande och samlande i miljöarbetet. har verket ansvar för att se till att avfallshanteringen är miljömässigt godtagbar, effektiv för samhället och enkel för konsumenterna. I uppgifterna ingår att ta fram föreskrifter, allmänna råd och annan vägledning, delta som part för att driva miljöfrågor vid tillståndsprövning, ta fram och besluta om nationell avfallsplan och avfallsförebyggande program, stödja regeringen i EU-arbetet, följa upp miljömålen, samt ta fram avfallsstatistik. Länsstyrelserna svarar för den statliga förvaltningen i länen och har till uppgift att se till att de mål som riksdag och regering har slagit fast inom bl.a. miljöområdet uppnås som hänsyn tas till länens förutsättningar. Länsstyrelserna är tillståndsgivande myndigheter för de flesta mindre miljöfarliga verksamheterna, medan miljödomstolarna ger tillstånd för ett fåtal större verksamheter. För de större miljöfarliga verksamheterna har tillsyn. I länsstyrelsernas uppgifter ingår därutöver att: ge dispens för deponering av organiskt avfall, vägleda kommuner i tillsynsfrågor, bevaka kapacitet för behandling av avfall, sammanställa de kommunala avfallsplanerna, samt följa upp miljömålen regionalt. Gällande regelverk och förutsättningar Kommunernas olika uppgifter på avfallsområdet följer av och föreskrifter meddelade med stöd av balken. När kommunen utför de olika uppgifterna uppträder den i flera olika roller. Nedan följer en beskrivning av kommunens roll som beslutsfattare, som utförare och som tillsynsmyndighet. Kommunens roll som beslutsfattare Kommunen har både möjlighet och skyldighet att meddela föreskrifter om hantering av avfall.