sou · H0B382 · 2012-12-04 00:00:00 — Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet bära att tillstånd lämnas, t.ex. till lägenhetsbyte, andrahandsut- hyrning eller överlåtelse av hyresrätten. Vidare godkänner hyres- nämnden förbättringsåtgärder på fastigheten. Hyror och andra hyres- villkor fastställs för framtiden. kan också utfärda ett åtgärdsföreläggande, meddela uppskov eller fastställa inne- hållet i en förhandlingsordning. Nämnden ska granska hembud enligt den s.k. ombildningslagen och senare pröva om ett hembud rätteligen har antagits. kan också förordna om tvångsförvaltning eller annan särskild förvaltning av en hyresfastig- het. Endast kommunen eller kan göra en an- sökan om särskild förvaltning. En stor grupp av ärenden – cirka hälften av alla ärenden vid nämn- derna – utgörs av ansökningar om godkännande av överenskom- melser om avstående från besittningsskydd. Dessa ärenden är inte tvistiga utan liknar mer ärenden om frivillig rättsvård vid domstol. Nämndens funktion i dessa fall är att göra en kontroll som syftar till att den svagare partens – hyresgästen – besittningsskydd inte åsido- sätts. Motsvarande eller liknande beslut fattas inom arrendelagstift- ningen där besluten ofta brukar kallas dispenser eftersom de innebär ett godkännande av avsteg från tvingande regler. Prövningen av tvister vid hyres- och arrendenämnderna in- rymmer alltså vissa särdrag och moment som har vissa likheter med förvaltningsrätten. Hyres- och arrendenämnderna brukar benämnas domstolsliknande nämnder. Att inrätta en särskild förvaltnings- myndighet i stället för att låta allmän domstol pröva ärendena framstår mot bakgrund av den materiella lagstiftningen vidare som förklarligt. Bortsett från främst ärendena om avstående från besitt- ningsskydd och dispenser samt fristående medlingar, bl.a. de bety- delsefulla lokalmedlingarna, är det – som vid allmän domstol – dock ändå mestadels fråga om att lösa civilrättsliga tvister mellan två parter med tillämpning av rättsregler, praxis och andra rättskällor. Med vissa avvikelser gäller vidare grundläggande processuella principer även vid nämndprocessen, bl.a. dispositionsprincipen med krav på yrkande och åberopande som är bindande för nämnden. Kravet på rättssäkerhet är givetvis lika väsentligt vid nämnderna som vid all- män domstol. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet 3.2.3Grundläggande regler om rättskipning och förvaltning Det står alltså klart att hyres- och arrendenämnderna är förvaltnings- myndigheter men att de till funktion och art påminner om domstolar. Huvudregeln är att rättskipning ska ske vid domstol. Det framgår av 11 kap. 5 § regeringsformen, där det föreskrivs att rättstvister mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av andra myndig- heter än domstolar. reglerades rättskipningen och förvaltningen i ett gemen- samt kapitel i regeringsformen, kapitel 11. är bestämmelserna om rättskipning och förvaltning uppdelade på två kapitel. Grundläggande föreskrifter om förvaltningen finns nu- mera i kapitel 12 regeringsformen. I propositionen med förslag till grundlagsändringarna uttalade regeringen beträffande uppdelningen följande (prop. 2009/10:80 s. 119 f.): Domstolarna har en speciell och central funktion i en demokratisk rätts- stat, bl.a. som garanter för enskildas grundläggande rättigheter. I andra jämförbara länder betonas detta bl.a. genom att grundlagarna innehåller ett särskilt kapitel med bestämmelser som gäller domstolarna och domar- nas ställning. Regeringen anser, liksom , att över- vägande skäl talar för att på liknande sätt i regeringsformen markera domstolarnas särställning i det konstitutionella systemet. De bestäm- melser som gäller domstolarna och domarna i nuvarande 11 kap. RF bör därför föras in i ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om rättskip- ningen. Härigenom markeras vikten av ett oberoende och opartiskt dom- stolsväsende. Regeringen betonade att avsikten med förslaget inte var att förskjuta tyngdpunkten i förhållandet mellan rättskipning och förvaltning. Förvaltningsmyndigheternas oberoende ställning kommer numera till uttryck i 12 kap. 2 § regeringsformen. Där föreskrivs nämligen att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslu- tande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en en- skild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet 3.2.4Tidigare utredningars förslag att ombilda nämnderna till domstolar Som framgått av avsnitt 2.1.2 har flera tidigare utredningar föresla- git att nämnderna får ställning av domstol (se t.ex. SOU 1981:77, SOU 1981:80 och BAHS promemoria Alternativ till utrednings- förslaget om hyres- och arrendenämnderna). utredare föreslog som bekant i rapporten nisationen för vissa hyres- och arrendenämnder att de mindre nämn- derna skulle ombildas till särskilda domstolar inom tingsrättsorga- nisationen och att nämnderna i , och skulle ombildas till specialdomstolar. Utredaren konstaterade bl.a. att nämndernas huvudsakliga uppgift är att lösa rättsliga tvister mellan enskilda och att nämnderna hade tillförts allt fler judiciella uppgifter. Bland de fördelar med en ombildning till domstolar som utredaren framförde kan nämnas att en ombildning kan vara ett sätt att få till stånd en ökad flexibilitet i organisationen samt medföra att systemet framstår som enklare och tydligare för allmänheten. Enligt utredarens uppfattning skulle vidare allmänhetens förtroende för verksamheten ytterligare förstärkas om de dömande uppgifterna utfördes av ordi- narie domare, med ett till skydd för självständigheten grundlagsfäst anställningsskydd (rapporten s. 31–33). Regeringen delade dock inte uppfattningen att nämnderna borde ombildas till domstolar. Skälen för det var vikten av att värna det enkla förfarandet och de särskilda inslagen i nämndernas verksamhet, såsom medlings- och upplysningsverksamheten, och att regeringen vid det tillfället inte ansåg det lämpligt att i någon större utsträck- ning föra in dessa i domstol (prop. 2004/05:1, utg.omr. Sammanfattningsvis anser vi att hyres- och arrendenämndernas verk- samhet till övervägande del bör betecknas som rättskipning och inte som frivillig rättsvård eller förvaltning. Huvudregeln är att rättskip- ning ska ske i domstol. Redan detta talar starkt för att verksamheten vid nämnderna bör föras över till domstol. Något hinder mot en övergång till prövning i domstol på grund av de särdrag som vi redovisat finns inte enligt vår mening. Tvärtom framstår en sådan övergång beträffande de flesta ärendena som natur- lig. Särdragen motiverar däremot en särskild processuell hantering Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet av tvisterna och de frågor som nämnderna handlägger i övrigt. Vi ska återkomma till detta. Ur ett europarättsligt perspektiv är det i och för sig inget som hindrar att prövningen av hyres- och arrendetvister även fortsätt- ningsvis sker av nämnderna. Enligt artikel 6.1 , som stadgar rätten till en rättvis rättegång, är var och en, vid pröv- ningen av hans eller hennes civila rättigheter, berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. En prövning av hyres- eller arrendenämnd uppfyller dessa krav på domstolsprövning. Eftersom nämnderna i stor utsträckning likställs med domstolar skulle det enligt vår uppfattning ur ett principiellt perspektiv dock framstå som naturligt om verksamheten faktiskt också bedrevs i form av domstol. 3.3Hyres- och arrendenämndens medlingsverksamhet har behörighet att medla i alla typer av hyres-, arrende- eller bostadsrättstvister alltså oavsett om nämn- den är behörig att pröva tvisten eller inte (1 § första stycket 1 respek- tive 4 § första stycket 1 nämndlagen). Ett ärende om medling inleds genom att en part eller, i ett på- gående mål i domstol, domstolen hänskjuter en hyres-, arrende- eller bostadsrättstvist till . En förutsättning för att nämnden ska medla efter hänskjutande av part är att tvisten inte är anhängiggjord vid domstol eller hos skiljemän (7 § första stycket nämndlagen). Domstol kan välja att hänskjuta antingen en hel tvist eller viss del av denna för medling. Medling i ärenden där nämnden saknar behörighet att pröva saken brukar man benämna fristående medling. Om parterna i dessa ären- den inte träffar en förlikning skriver nämnden av ärendet (12 § tredje stycket nämndlagen). Utöver den fristående medlingen finns regler om s.k. obligato- risk medling. Med detta avses den medling som äger rum vid upp- sägning av lokal och anläggningsarrende. Även i ärenden som inte rör fristående eller obligatorisk medling sker det en omfattande förlikningsverksamhet vid hyres- och arrende- Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet Enligt 12 § första stycket nämndlagen har nämligen nämnden, även om medling inte har begärts, en skyldighet att för- söka förlika parterna. Kan parterna inte träffa en överenskommelse efter förslag från någon av dem ska nämnden lägga fram förslag till förlikning, om det inte är uppenbart att förutsättningar för förlik- ning saknas (12 § andra stycket nämndlagen). Det är relativt vanligt att parterna träffar en överenskommelse vid handläggningen i hyres- och arrendenämnden. Om parterna i prövningsärendena inte kom- mer överens avgör nämnden ärendet i sak. föreskrivs i 12 b § nämndlagen att ett medlingssammanträde inte är offentligt. infördes en bestäm- melse om att nämnden på begäran av parterna ska stadfästa en in- gången förlikning genom beslut (21 b § nämndlagen). Medling vid hyres- och arrendenämnden är, som all övrig hand- läggning, kostnadsfri för parterna. I tabell 3.1 finns en sammanställning över ärenden om medling be- träffande vilka hyres- respektive arrendenämnd inte har prövningsrätt enligt särskild bestämmelse i lag. Ärenden om medling vid uppsäg- ning av lokal och anläggningsarrende är exkluderade och behandlas i stället i avsnitt 3.3.3. Däremot ingår ärenden där hyres- och arrendenämnden är skiljenämnd eftersom dessa ärenden registreras i samma målkategorier. Som kommer att framgå av avsnitt 3.4 är antalet ärenden där nämnderna är skiljenämnd dock mycket litet. Tabellen omfattar som sagt endast målkategorier med medlings- ärenden där nämnden saknar prövningsrätt. Det kan också förekom- ma att part begär enbart medling i en fråga där nämnden i och för sig har prövningsrätt. Därmed kan det totala antalet ärenden som rör enbart medling vara större än vad som framgår av tabellen. SOU 2012:82 Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet Fristående medling (inkomna ärenden ) Såväl ärenden som hänskjuts av domstol som där part hänskjuter en tvist för medling registreras under samma målkategorier. Det är där- för inte praktiskt möjligt att få exakta uppgifter om hur vanligt det är att en domstol hänskjuter ett mål till nämnden. utredare konstaterade i rapporten för vissa hyres- och arrendenämnder att det mer sällan förekommer att tingsrätten använder sig av denna möjlighet (s. 41). Underhandskontakter med nämnderna har bekräftat att så är fallet. kom det in 977 ärenden om fristående medling till hyresnämnden, varav 798 avsåg medling enligt 12 kap. jorda- balken och 179 medling enligt bostadsrättslagen. Ärendena stod därmed för av den totala tillströmningen till hyres- nämnden. Om man bortser från ärenden som avsåg godkännande av överenskommelse om avstående från besittningsskydd uppgick andelen medlingsärenden till av hyresärendena. stod ärenden om medling för drygt fem pro- cent av ärendetillströmningen. hyreslagstiftningsutredning förslog som framgått att nämn- derna skulle avskaffas och ärendena i stället handläggas i domstol. Utredningen konstaterade att medlingsförfarandet vid nämnderna Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet är ett billigt och enkelt sätt för parterna att utreda på vilka punkter de var oense samt att undersöka om det fanns förutsättningar för en frivillig uppgörelse. Mot bakgrund av de allmänna strävandena mot en renodling av domstolarnas arbete samt uttalanden om att parter borde kunna vända sig till domstol endast när det behöver fattas be- slut ansåg utredningen att det inte var möjligt att lägga ett fristå- ende medlingsförfarande på tingsrätt. Utredningen noterade att det på hyresmarknaden finns organ för tvistlösning. Vidare konstaterade utredningen att en tvist som har förts till domstol, genom domstolens förlikningsverksamhet kan lösas på frivillig väg. Utredningen ifrågasatte också om inte problemet med den svårtillgängliga lagstiftningen borde kunna åtgärdas på annat sätt, t.ex. genom upplysningsverksamheten. Det var bl.a. mot denna bakgrund som utredningen ansåg att ett avskaffande av den fristående medlingen inte i märkbar omfattning skulle komma att försämra den enskildes möjligheter att ta tillvara sin rätt på hyres- och arrendeområdet (SOU 1999:15 s. 362–364). utredare, som i den ovan nämnda rapporten föreslog att hyres- och arrendenämnderna skulle ombildas till dom- stolar, gjorde beträffande de medlingsärenden som hänskjuts av part en annan bedömning. Utredaren konstaterade att andelen medlings- ärenden inte avspeglar den betydelse som medlingsverksamheten har för fullgörandet av nämndernas konfliktlösande funktion. Enligt utredaren löstes genom medlingen en del tvister som annars skulle ha prövats i domstol. Utredaren konstaterade vidare att alternativet till medling i vissa ärenden skulle vara att det inleddes hundratals eller i vissa fall tusentals tvister. Vidare uttalade utredaren följande (s. 42): Det kan med visst fog hävdas att renodlad medling ligger vid sidan om en domstols rättskipande uppgifter, om man däri endast innesluter det som kan kallas kärnverksamheten. Om man emellertid ser konfliktlös- ning i ett vidare perspektiv framstår medling inte som ett lika verksam- hetsfrämmande inslag. Tvärtom, visar reglering att medling i högsta grad kan vara en lämplig och verkningsfull åtgärd för att lösa komplexa eller komplicerade tvister på ett för parterna och sam- hället processekonomiskt gynnsamt sätt. Utredaren kom alltså fram till att klart övervägande skäl talade för att denna form av fristående medling skulle finnas kvar. Beträffande medling på grund av domstols begäran gjorde utre- daren en annan bedömning. Utredaren konstaterade att det i viss mån framstår som märkligt för en domstol att hänskjuta ett mål till Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet medling vid en annan domstol, som dessutom kan vara den egna tingsrätten i en annan sammansättning. Vidare noterade utredaren möjligheten för domstol att förordna om medling i mål i allmänhet. Utredaren konstaterade att den stora skillnaden mellan medlings- förfarandena är att parterna själva får bekosta medling enligt rätte- gångsbalken men inte medling i nämnden. Utredaren anförde att medling på grund av domstols begäran förekom ganska sällan och att det är svårt att hitta några mer bärkraftiga skäl till att staten vid just denna form av domstolstvister, men inte i t.ex. konsument- tvister, ska tillhandahålla gratis medling. Därför föreslog utredaren att det inte skulle vara möjligt för en tingsrätt att hänskjuta ett mål till hyres- och arrendedomstol för medling (s. 41). Regeringen gav dock uttryck för att det i vart fall då inte var lämpligt att i någon större utsträckning föra in medling i domstol (prop. 2004/05:1, utg.omr. Lokalhyresgäst har ett s.k. indirekt besittningsskydd. Det innebär att hyresavtalet upphör vid uppsägning och att hyresgästen måste flytta men att hyresgästen under vissa förutsättningar kan ha rätt till ersättning om uppsägningen var obefogad eller om villkoren för förlängning var oskäliga (12 kap. 56 och 57 §§ jordabalken, se m.fl., Jordabalken. En kommentar till JB och anslutande författningar, 2007, s. 348). Om hyresvärden vill säga upp lokalavtalet ska han i uppsägningen underrätta hyresgästen om de villkor som han kräver för att förlänga hyresförhållandet eller om orsaken till att han vägrar medge förläng- ning. Dessutom ska uppsägningen innehålla en underrättelse om att hyresgästen, om han inte går med på att flytta utan att få ersättning, från uppsägningen måste hänskjuta tvisten till . Om uppsägningen inte uppfyller ovan nämnda krav är den utan verkan. Hyresgästens rätt till ersättning förfaller om hyresgästen inte hänskjuter tvisten för medling inom den angivna tiden (12 kap. 58 § jordabalken). Vill i stället hyresgästen säga upp avtalet för förlängning på änd- rade villkor ska han i uppsägningen underrätta hyresvärden om den ändring i de avtalade villkoren som han begär. Om parterna inte träffar Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet en överenskommelse ska hyresgästen även i detta fall, inom två måna- der från uppsägningen, hänskjuta tvisten till . Uppsägningen är utan verkan om hyresgästen inte fullgör dessa skyldigheter (12 kap. 58 a § jordabalken). Eftersom rätten till ersättning förfaller om hyresgästen underlåter att hänskjuta tvisten för medling kan medling alltså sägas vara obligatorisk. Motsvarande regler gäller vid uppsägning av anläggningsarrende. Vid medling avseende lokal ska hyresnämnden, om hyresvärden eller hyresgästen begär det, yttra sig om marknadshyran för lokalen eller i frågan om en lokal som har anvisats av hyresvärden är god- tagbar (12 a § första stycket nämndlagen). På motsvarande sätt ska arrendenämnden, på begäran, yttra sig om den arrendeavgift som arrendestället kan antas betinga på öppna marknaden (12 a § andra stycket nämndlagen). Ett yttrande av nämnden får inte överklagas (23 § andra stycket respektive 23 a § andra stycket nämndlagen). När yttrandet gäller marknadshyra eller arrendeavgift ska nämn- den sätta ut inom vilken part ska anmäla till nämnden om den antar hyran eller arrendeavgiften som angetts i yttrandet. Om parten inte gör sådan anmälan anses partens slutliga ståndpunkt vara den som angetts innan yttrandet avgavs (21 a § andra stycket nämnd- lagen). Tvist om ersättning handläggs inte av hyres- eller arrendenämn- den utan av domstol. Om hyres- eller arrendenämnd har avgett ett yttrande har det presumtionsverkan i en kommande ersättningstvist. Domstolen får nämligen frångå hyresnämndens yttrande endast om det är uppenbart, när yttrandet avser marknadshyra, att denna är på- tagligt högre eller lägre än hyresnämnden angett eller, när yttrandet avser anvisad lokal, att hyresnämndens bedömning inte varit riktig (12 kap. 57 a § andra stycket jordabalken). När det gäller arrende- nämnds yttrande om arrendeavgiften får domstol frångå detta endast om det visas eller annars är uppenbart att den arrendeavgift som arrendestället kan antas betinga på den öppna marknaden är påtagligt högre eller lägre än arrendenämnden har angett (11 kap. 5 a § andra stycket jordabalken). Avsikten med hyresnämndens yttrande om marknadshyra är att tvinga fram en bättre utredning om lokalens marknadsvärde och att ge parterna ledning beträffande vilka medgivanden som bör göras för att få hyresförhållandet förlängt (prop. 1978/79:89 s. 11). Be- träffande syftet med hyresnämnds yttrande om en anvisad lokal är godtagbar eller inte uttalades i förarbetena att det är praktiskt om parterna vid medlingen kan säkra bevisning. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet stolens prövning av ersättningsfrågan kan nämligen huset t.ex. ha rivits (prop. 1978/79:89 s. 18). I en ersättningstvist beträffande lokalhyra får domstol, när det gäller frågor som hyresnämndsyttrandet avser, beakta sådan utred- ning som inte har lagts fram under medlingen endast om det finns synnerliga skäl (12 kap. 57 a § tredje stycket jordabalken). På mot- svarande sätt prekluderas vissa uppgifter när arrendenämnd avgett yttrande beträffande arrendeavgift. Av 11 kap. 5 a § tredje stycket jordabalken framgår nämligen att om jordägaren vid tiden för arrende- nämndens yttrande fått anbud eller träffat avtal om arrende av arrendestället utan att han eller hon under medlingen lämnat upp- gift om detta får domstolen beakta anbudet eller avtalet endast om det föreligger synnerliga skäl. kom det in 3 637 ärenden om lokalmedling. Ärende- na stod därmed för av den totala ärendetillström- ningen till hyresnämnden. Med bortseende från ärenden om god- kännande av överenskommelse om avstående från besittningsskydd uppgick andelen till av hyresärendena. kom det in 71 medlingsärenden om anläggnings- arrende. De utgjorde därmed av arrendenämndens ärendetillströmning. Vid hyresnämnderna tillämpas alltmer följande förfarande i lokal- medlingsärendena. skickar en inkommen ansökan om medling till motparten tillsammans med upplysningar om handlägg- ningen i nämnden. Även sökanden underrättas om hur handlägg- ningen i hyresnämnden går till. På begäran av någon av parterna sätter nämnden ut ett medlingssammanträde. Parterna träffar dock ofta på egen hand en överenskommelse. Då hålls inget sammanträde utan hyresnämnden skriver av ärendet efter återkallelse. skickar ut en förfrågan när hyrestiden har gått ut och någon begäran om sammanträde inte har gjorts. Om part inte besvarar denna kan hyresnämnden skriva av ärendet (nämnd m.m., avsnitt 20.5.2). i handlägger en stor andel, , av det totala antalet ärenden om lokalmedling. Av in- hämtade uppgifter framgår att det kom in 1 552 ansök- ningar om lokalmedling till nämnden. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet manträde i 258 ärenden medan antalet inställda sammanträden i denna typ av ärenden uppgick till 358. Nämnden höll alltså sammanträde i endast motsvarande var sjätte ärende.5 I en majoritet av ärendena kalla- des parterna alltså inte ens till något sammanträde. i avger sällan yttrande om marknadshyra. Av inhämtade uppgifter framgår att nämnden gjorde besiktningar inför yttrande om marknadshyra i 17 ärenden. Nämnden har upp- skattat att av besiktningarna resulterar i ett yttrande, dvs. för skulle antalet yttranden uppgå till cirka 15 stycken. Inom ramen hyreslagstiftningsutredning genomfördes enkätundersökningar där ett antal hyresnämnder samt organisationer på hyresmarknaden fick besvara bl.a. frågor om hur man uppfattade systemet med lokalmedling. (En sammanställning över enkätsvaren finns i SOU 1999:15 s. 222–228.) hyreslagstiftningsutredning konstaterade inledningsvis att enkätsvaren visade att de flesta aktörer ansåg att ordningen fungerade på ett förhållandevis bra sätt men att även kritik hade framförts. Vidare konstaterade utredningen att nämnderna bedrev medlingsverksamhet i endast ett fåtal av ärendena men att det stora antalet ärenden dock förorsakade nämnderna ett inte obetydligt arbete med exempel registrering och kommunicering. Utredningen ifrågasatte därför systemets effektivitet. Vidare konstaterade utred- ningen att det skulle strida mot tingsrättens normala arbetsuppgifter att bedriva ett renodlat medlingsarbete. Sammanfattningsvis kom utredningen till slutsatsen att systemet med obligatorisk medling och möjlighet till yttrande inte borde behållas (s. 234–236). utredare kom i rapporten för vissa hyres- och arrendenämnder till motsatt slutsats. I rapporten konstaterades, med hänvisning till de ovan nämnda enkätundersök- ningarna, att både nämnderna och hyresmarknadens parter ansåg att den obligatoriska medlingen är av mycket stor betydelse för att 5 Av de ärenden där sammanträde hölls kan en del ha kommit in . Andelen avser därmed inte den exakta andelen sammanträden. Det rör sig dock inte om några större variationer beträffande antalet inkomna ärenden respektive sammanträden mellan åren. Antalet ärenden om lokalmedling uppgick för till 1 604 och för till 1 656. höll nämnden sammanträde i 255 lokalmedlingsärenden och i 213 ärenden. Antalet inställda sammanträden uppgick till 341 och till 317. Andelen sammanträden bör därmed ge en ganska rättvisande bild över hur ofta samman- träde förekommer i lokalmedlingsärenden i .