sou · H0B338 · 2012-06-15 00:00:00 — Regeringen bör även ge berörda forsknings- och utvecklingsfinansiärer i uppdrag att, tillsammans med andra berörda aktörer, ta fram en strategi med ett program för åtgärdsinriktad forskning och innovation på kemikalieområdet, inklusive grön kemi. Uppdraget bör redovisas senast . Åtgärdsinriktad forskning kring farliga ämnen bör lyftas fram i kommande forsknings- och innovationspolitiska propositioner Som en följd av utvecklingen av Reach och andra EU-regler på kemikalieområdet kommer många av de särskilt farliga ämnen som används att successivt fasas ut. När nästa steg tas i utvecklingen av Reach, så som vi föreslår ovan, blir utfasningen av särskilt farliga ämnen ytterligare förstärkt. Det krävs därför forskning och innovation som kan främja utvecklingen av s.k. grön kemi. Genom en sådan satsning kan akademisk forskning kopplas ihop med utvecklings- och innovationsarbete inom näringslivet. Det ger möjligheter till uppbyggnad och spridning av kunskap kring miljöanpassade kemikalier, som utvecklingen av sådana ämnen kan skyndas på. Ett effektivare utnyttjande av energi och fysiska resurser samt en ökad andel biobaserade råvaror på bekostnad av petroleumbaserade råvaror kan generellt bidra till att minska spridningen av farliga ämnen. Inom dessa områden finns även ett stort behov av att använda kemiska ämnen i utveckling av ny teknik. Industrins drivkrafter för att bedriva utveckling med hänsyn till resurseffektivitet och låg klimatpåverkan bedöms vara starka. Däremot finns inte motsvarande drivkrafter för att utveckla kemikalier och/eller produktionsprocesser med goda miljö- och hälsoegenskaper ur toxikologisk synpunkt. Det är därför viktigt att stimulera en sådan Åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi Detta kan leda till synergier med energi- och resurseffektivitet och minskad klimatpåverkan. Begreppet grön kemi innefattar en målsättning att undvika farliga och klimatpåverkande egenskaper vid utveckling av nya kemiska ämnen, att eftersträva låg giftighet hos ämnen som används i olika framställningsprocesser, användning av miljöanpassade och energieffektiva metoder och att öka användningen av ickefossila råvaror och förnybar energi vid framställningen av kemikalier. Begreppet grön kemi formulerades . används de överlappande begreppen grön kemi och hållbar kemi internationellt, delvis med innebörden i målsättningarna ovan men också ofta i vidare betydelse. I hållbar kemi ingår ofta förutom miljöaspekterna även ekonomiska och sociala aspekter. En strategi för åtgärdsinriktad forskning och innovation på kemikalieområdet Regeringen bör ge berörda forsknings- och utvecklingsfinansiärer i uppdrag att ta fram en strategi med ett program för åtgärdsinriktad forskning och innovation på kemikalieområdet, inklusive grön kemi. Utredningen bör ske i samarbete med näringsliv och forskning och utreda förutsättningar och inriktning för en strategi för att främja åtgärdsinriktad forskning och utveckling av grön kemi. Uppdraget bör redovisas till regeringen senast . Strategin bör bl.a. innehålla insatser för att främja utvecklingen av grön kemi, dvs. forskning och innovation för att utveckla hållbara kemikalier och en hållbar kemikalieanvändning. För att främja substitution av farliga ämnen bör insatser för innovation omfatta såväl utveckling, tillverkning och användning av ämnen och tillverkningsprocesser som kan leda till minskade miljö- och hälsorisker. Inriktningen på åtgärder innebär mer forskning kring effektiviteten och den samhällsekonomiska effekten av olika typer av styrmedel och åtgärder på kemikalieområdet. Det behövs forskning kring vilka metoder som är verksamma för att minska riskerna för exponering för farliga ämnen. Kunskapsunderlag är en förutsättning för att kunna göra rätt prioriteringar i utvecklingen av såväl kemikaliepolitik som regelutveckling. Forskningen bör ske i nära samarbete med myndigheter och industri. Framförallt krävs tvärvetenskapliga angreppssätt där frå- Åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi geställningarna formuleras gemensamt utifrån olika discipliner inom naturvetenskap, teknik, medicin och samhällsvetenskap. Åtgärder och styrmedel kan inte ses utifrån ett strikt naturvetenskapligt perspektiv utan även sociala och ekonomiska aspekter måste vägas in. Det krävs också ett ökat internationellt samarbete. Åtgärder nära källan är centrala för att lösa problem så effektivt som möjligt och för att förebygga att människor och miljö exponeras för farliga ämnen. För att hitta de mest effektiva åtgärderna behövs ett livscykelperspektiv som tar hänsyn till risken för exponering i alla led från produktion, via användning, till återvinning och deponi. Strategin bör ta tillvara möjligheten att stärka svensk forskning och industriell utveckling för att ge en konkurrenskraftig och framskjuten plats i utvecklingen av morgondagens kemikaliealternativ på internationella marknader. 8.2Forskning och kunskapsutveckling om miljö- och hälsoeffekter 8.2.1Centrala områden för den framtida kemikaliekontrollen Den förebyggande kemikaliekontrollen är grundläggande för att förhindra skador på människors hälsa och miljön. För detta krävs kunskap om kemiska ämnens egenskaper och spridning. Fortsatt forskning och annan kunskapsutveckling inom kemikalieområdet är angeläget och bör prioriteras. En allmän erfarenhet från arbetet med denna strategi är att bristen på generell kunskap om miljö- och hälsoeffekter inom kemikalieområdet liksom bristen på data om enskilda ämnens egenskaper ofta är ett hinder för att utveckla kemikaliekontrollen och för att utforma mål, strategier och åtgärder. Liknande slutsatser dras i den handlingsplan för giftfri vardag3 som Kemikalieinspektionen har tagit fram på regeringens uppdrag. Det finns ett beslutat etappmål om ökad kunskap om ämnens miljö- och hälsoegenskaper (se avsnitt 4.1.2). Etappmålet tar i första hand fokus på den kunskap som genereras genom olika typer av datakrav, t.ex. i Reach. Med kemikalielagstiftningen Reach ligger det på företagens ansvar att ta fram data om enskilda ämnen och deras potentiella 3 Kemikalieinspektionen (2011) Handlingsplan för en giftfri vardag 2011–2014. Skydda barnen bättre. Åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi miljö- och hälsoskadliga egenskaper, dvs. Vår bedömning är därför att samhällets resurser i större utsträckning än bör användas för kunskapsutveckling om vilka åtgärder som behövs för att lösa problematiken vid tillverkning och användning av farliga ämnen som risker för hälsa och miljö, dvs. åtgärdsforskning (se ovan). Vi vill dock lyfta fram några forskningsområden kring hälso- och miljöeffekter som är centrala för den framtida kemikaliekontrollen och som bör beaktas inom ramen för den nuvarande forskningsfinansieringen. Källor till exponering och spridningsvägar Forskning behövs om källor till och flöden av kemikalier och varor i samhället. För att kunna vidta åtgärder krävs kunskap om vilka ämnen som används samt om i vilka volymer och på vilket sätt de används. Med hjälp av denna kunskap kan man få en bild av var den allvarligaste exponeringen av människor och miljö sker. Stora volymer av ett ämne kan t.ex. användas på ett område utan att det bidrar till någon större exponering, medan en annan mindre användning av samma ämne kan ge upphov till stora exponeringsrisker. Det kan t.ex. gälla ämnen som används i stora mängder i industrier där det inte förekommer några utsläpp, som samma ämne används i små mängder i vanligt förekommande varor och därför ger upphov till märkbara läckage till miljön. En betydande exponering för många kemikalier sker t.ex. i inomhusmiljön via kläder, möbler, damm och hemelektronik. Metoderna för exponeringsanalys behöver därför förbättras så att man vid behov kan vidta riskbegränsande åtgärder på det mest effektiva sättet. Även förekomsten av olika kemikalier i miljön och i människors kroppar behöver belysas mer genom forskningsinsatser. Det är särskilt viktigt att upptäcka kemikalier vars förekomst i människor och i miljön ökar. Människor och miljö exponeras för ett och samma ämne via flera olika exponeringsvägar, från flera olika källor samt vid upprepade tillfällen, vilket kan ge upphov till s.k. kombinationseffekter. Den samlade exponeringen är avgörande för eventuella toxiska effekter. Åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi Särskilt viktigt att studera är kombinerad exponering och effekter på barn och andra särskilt känsliga grupper i samhället. Forskningen bör i större utsträckning fokusera på grupper av ämnen, t.ex. grupper med liknande eller likvärdig biologisk effekt. Vissa grupper av ämnen, däribland ämnen med hormonstörande egenskaper, är särskilt viktiga eftersom de kan påverka barns utveckling och vår reproduktionsförmåga. Kombinationseffekter har uppmärksammats alltmer. Kunskaperna om kombinationseffekter och dessas betydelse för vår hälsa är dock mycket ofullständiga. För vissa ämnesgrupper finns metoder för att göra sammanlagda riskbedömningar av komplexa ämnesblandningars effekter på människors hälsa. Dioxin och PAH utgör ett par exempel på ämnesgrupper där sådana riskbedömningsmetoder har utvecklats. Inom andra områden behöver dock nya metoder tas fram. Med ny kunskap om kombinationseffekter av olika ämnen kan det också behövas nya regulatoriska angreppssätt. Vi har föreslagit ett etappmål som syftar till att ge möjlighet till riskbedömning av ämnen i grupp inom ramen för kemikalielagstiftningen Reach (se kapitel 6). Metodutveckling för riskbedömning av farliga ämnen En central faktor när det gäller att minska riskerna med farliga ämnen är förbättrade metoder för riskbedömning av kemiska ämnen. Riskbedömningarna behöver kunna göras snabbare, billigare och utifrån mer relevanta data. Metoder behöver utvecklas för att skapa ökad säkerhet, precision och effektivitet i hälsoriskbedömningar av kemikalier. Metoder som beaktar den samlade exponeringen och identifierar de viktigaste exponeringsvägarna behöver utvecklas. För att göra riskbedömningarna bör i första hand analysmetoder som inte kräver djurförsök användas. Flera av regelverken om kemikalier innehåller formuleringar om att djurförsök så långt som möjligt ska undvikas. Sådana krav ställs också i EU:s djurförsöksdirektiv4. Djurskydd ligger utanför beredningens område men vi vill ändå peka på vikten av att ta fram alternativa testmetoder för riskbedömning av farliga ämnen. 4 och rådets direktiv /63/EU av om skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål (djurförsöksdirektivet). Åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi Nya djurfria testmetoder erbjuder stora fördelar. Genom att identifiera händelsekedjor och mekanismer bakom toxiska reaktioner kan en kombination av moderna metoder såsom cellbaserade tester, kemiska analysmetoder, datorbaserade metoder och genomik utvecklas och användas för att utvärdera kemikaliers risker. Eftersom huvudsakligen mänskliga celler och vävnadssystem används undanröjs ett stort problem med att resultat från djurförsök inte automatiskt kan överföras till människor. Med automatiserade testsystem blir det också möjligt att testa ämnen i betydligt fler dosintervaller och kombinationer av kemikalier, vilket är oerhört betydelsefullt. Kompletterande information kan fås genom olika beräkningsmodeller för att förutsäga den kombinerade effekten av en blandning av kemikalier. När det gäller enskilda ämnen är det särskilt viktigt med kunskaper som gör det möjligt att identifiera och begränsa ämnen som kan ge långsiktiga skadliga effekter som till exempel fortplantningsstörningar samt sådana som är långlivade och bioackumulerande. För hormonstörande ämnen saknas ännu testmetoder för att identifiera vissa typer av hormonell påverkan. Nanotekniken har utvecklats snabbt och allt fler kemiska produkter och varor som innehåller nanopartiklar och nanomaterial har kommit ut på marknaden. Dessa partiklar och material har egenskaper som skiljer sig från ämnen framställda med konventionella metoder. Dessa egenskaper är ofta själva syftet med att använda nanotekniskt framställda material, men de medför nya hälso- och miljörisker. saknas testmetoder för att få fram data om eventuella hälso- och miljörisker förknippade med dessa ämnen och material. 8.2.2Övriga behov av kunskapsutveckling och kompetensförsörjning Det ligger inom myndigheternas uppdrag att, inom sina respektive ansvarsområden, verka för att miljömålen nås. I vårt arbete med strategin för en giftfri miljö har många förslag lyfts fram som rör kunskapsutveckling. En fråga som har lyfts fram är behovet av att inrätta ett för ökad substitution, kunskapsuppbyggnad, information och kommunikation i varukedjan, i syfte att öka kunskapen om farliga ämnen i varor och främja en ökad substitution av farliga ämnen. Åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi Ett annat liknande förslag är ett nationellt eller nätverk inom miljö- och hälsobedömningsområdet. Det huvudsakliga syftet med ett sådant är att bidra till utveckling av metod- och kompetensförsörjningsarbetet inom det nationella miljö- och hälsoriskbedömningsområdet med avseende på bl.a. hormonstörande ämnen samt kombinationseffekter. Ytterligare ett område som uppmärksammats är behovet av kunskap om miljöeffekter och reningstekniker vid avloppsreningsverk för att genom reningsåtgärder minska riskerna med farliga ämnen. Detta har särskilt lyfts fram i samband med frågan om läkemedels miljöpåverkan (se kapitel 11). Miljömålsberedningen välkomnar initiativ från ansvariga myndigheter inom dessa områden. 9.1Svårt att skapa bindande överenskommelser på global nivå Allt talar för att behovet av globala regler och överenskommelser kommer att fortsätta i en allt mer globaliserad värld, med allt större internationella flöden av varor och kemiska produkter. Det finns flera exempel på viktiga överenskommelser på kemikalieområdet. Dessa omfattar ett begränsat antal ämnen men har haft betydelse för att föra upp kemikaliefrågorna på den globala agendan. Internationella insatser, dvs. insatser utanför EU, har dock haft relativt begränsad praktisk betydelse i arbetet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Kemikaliepolitiken i och EU är i allmänhet mer ambitiös än i många andra länder och regioner i världen. Det har visat sig vara svårt att skapa bindande globala överenskommelser trots omfattande förhandlingsinsatser. bör trots detta fortsätta att aktivt driva frågor om att minska riskerna med farliga ämnen även globalt. Det bidrar sannolikt till höjd medvetenhet om riskerna och kan förbättra förutsättningarna för mer effektiva globala överenskommelser. Detta är viktigt inte minst eftersom många av problemen är gränsöverskridande. 9.2Framtida insatser i det globala kemikaliearbetet Det är inte effektivt att förhandla om nya konventioner för ett ämne i taget. För att kunna begränsa exempelvis problemämnen som transporteras långväga via handel och inte främst via miljön, bör verka för att EU utarbetar en strategi för etablering av ett internationellt instrument som möjliggör ett rimligt snabbt policysvar på kemikalierelaterade globala frågor. Detta kräver ett mer generellt angreppssätt. Sannolikt behöver internationella expertgrupper etableras för att bland annat ta fram kriterier för att identifiera kemikalier som utgör problem på global nivå samt undersöka behovet av att inkludera andra viktiga komponenter i kemikaliekontrollen. FN:s globala möte om hållbar utveckling i (+20) kan bli ett första tillfälle att diskutera frågan. EU har inför uttryckt behovet av att etablera processer för att snabbt hantera ämnen som utgör en risk på global nivå. Kunskapsläget kring kemikalier är ofullständigt och det finns därför behov av en internationell forskarsamling som kan utveckla, värdera och förankra kunskaper om spridningen av miljögifter och konsekvenserna för människor och miljön. Vi anser att regeringen bör ta initiativ till en kemikaliepanel i linje med det som finns för klimatfrågan och biologisk mångfald. har tagit initiativet 8 Years – 8 Actions1 som identifierar de åtta viktigaste områdena för att stärka genomförandet av redan gjorda åtaganden, bl.a. inom ramen för SAICM (se nedan). Initiativet presenterades i samband med den internationella konferensen om hållbar livsstil och innovativa lösningar, +40, . Det övergripande syftet är att stärka förutsättningarna för att uppnå det globala målet om en hållbar hantering av kemikalier till 2020, som sattes vid World Summit on Sustainable Development 2002 i . Initiativet ska skapa en plattform för dialog mellan internationella aktörer från olika delar av samhället. Dialogen är också ett sätt att synliggöra kemikaliefrågan globalt inför +20-mötet. Andra viktiga frågor för den globala kemikaliekontrollen är att utveckla och genomföra de befintliga konventionerna och överenskommelserna. Det handlar till exempel om att fortsätta driva på utvecklingen av ett globalt program för informationssystem om kemikalier i varor inom den globala kemikaliestrategin, SAICM2. Det handlar också om att verka för att EU nominerar fler POPs- ämnen3 till Stockholmskonventionen4. 18 Years – 8 Actions. An initiative to reach the 2020 goal of . Finns tillgänglig på . 2Strategic Approach to () är en global överenskommelse om kemikaliehantering som antogs 2006 i FN:s regi. Strategin innehåller mål och åtgärder för att kemikalier senast produceras och används på ett sådant sätt att skadliga effekter på människors hälsa och miljön blir så begränsade som möjligt. Strategin innehåller inga bindande regler för nationerna. 3Persistent Organic Pollutants (POPs), svårnedbrytbara organiska föroreningar. 4Stockholmskonventionen om långlivade organiska föreningar undertecknades i och innebär förbud mot produktion, användning och handel av vissa ämnen. omfattar konventionen 21 ämnen. Totalt har 170 länder undertecknat konventionen. verka för att EU genomför sin kvicksilverstrategi och förbjuder användningen av kvicksilver i dentalt amalgam, batterier och mätinstrument. Sådana åtgärder bör också kunna påverka utfasningen av kvicksilver globalt. För att de globala konventionerna och överenskommelserna ska få avsedd effekt är det viktigt att de implementeras. Det är i detta sammanhang viktigt med stöd i form av kapacitetsuppbyggnad och tekniksamarbete till utvecklingsländer och länder med snabb ekonomisk utveckling. Utvecklingen av globala instrument behöver därför åtföljas av ett utvecklingssamarbete som kan hjälpa länderna att införa och efterleva instrumenten. bör därför verka för att länder i sina utvecklingsplaner prioriterar kemikaliekontroll. Långsiktig finansiering för SAICM och de globala kemikalie- och avfallskonventionerna är en viktig fråga för och EU. Global acceptans för fördelarna med att tydliggöra företagens roll och ansvar i kemikaliehanteringen är en viktig beståndsdel i att bygga fortsatt globalt kemikaliearbete. UNEP5 har lett en konsultativ process om finansiering med gott resultat. Det är viktigt att de fortsatta diskussionerna om exempelvis finansiering av kvicksilverkonvention och SAICM utnyttjar resultatet från denna process. 5 miljöprogram (United Nations Environment Programme). 10Fördjupade analyser inom tre sakområden Miljömålsberedningen har identifierat tre sakområden som i huvudsak ligger utanför den traditionella kemikaliepolitiken och som är av betydelse för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska kunna nås. Det gäller: läkemedels miljöpåverkan, farliga ämnen i livsmedel och farliga ämnen i produkter och varor. Här har fördjupade analyser genomförts i särskilda expertgrupper1. Med utgångspunkt i dessa analyser föreslås tre etappmål: Ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning. Likvärdiga krav i EU:s lagstiftning på farliga ämnen i återvunna och nyproducerade material. Minska barns exponering för farliga ämnen. Vi gör även två bedömningar: Prioriterade varugrupper i det löpande arbetet med att minska risker med farliga ämnen. Minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med dricksvatten. 1 En förteckning över de personer som har deltagit som experter och referenspersoner i detta arbete finns i bilaga. 11.1Etappmål om ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: insatser ska bidra till att beslut fattas som innebär att miljöaspekter kan vägas in i befintliga och vid behov nya regelverk som gäller läkemedel1, . Förslag till åtgärder: Föra in möjligheten att väga in miljöaspekter i risk/ nyttabedömningen i samband med godkännande av humanläkemedel (och rådets direktiv /83/EG). Föra in miljökrav i EU:s standarder om god tillverkningssed (GMP), Kommissionens direktiv /412/EEG (veterinärmedicinska läkemedel) och Kommissionens direktiv /94/EG (humanläkemedel). Förändringen kräver även ändringar i läkemedelsdirektiven (2001/83/EG och 2001/82/EG). Skärpning av testkraven för läkemedel och förbättrade miljöriskbedömningar enligt EMA:s riktlinjer (/CHMP/SWP/4447/00 corr 1. Skapa en databas vid för att samla och tillgängliggöra miljödata om aktiva läkemedelssubstanser. 1 Både human- och veterinärläkemedel. Ökad miljöhänsyn i vår läkemedelsanvändning Förslag till första steg i genomförandet: Regeringen ger i uppdrag att tillsammans med andra berörda aktörer ta fram en fördjupad analys och arbetsplan för att hur ska driva frågan inom EU och gentemot andra medlemsstater. Uppdraget bör redovisas till regeringen senast . 11.1.1Möjligheterna att nå etappmålet En förutsättning för att etappmålet ska nås är att () prioriterar frågan om läkemedels miljöpåverkan. Kommissionen behöver också lägga fram förslag som syftar till att revidera grunderna för läkemedelslagstiftningen. Det tar troligen att ta fram underlag, formulera lagförslag och att driva frågan inom EU. Som jämförelse kan nämnas processen inför EU:s kemikalieförordning Reach där förberedelserna tog åtminstone . Miljömålsberedningen anser att man bör ha ett realistiskt tidsperspektiv när man sätter upp målår. bör inte målet sättas så långt bort att processen riskerar att stanna upp. Eftersom målet innebär en ändring av grundsyftet för läkemedelslagstiftningen som kräver såväl en förankringsprocess som att lagförändringar inom EU kommer till stånd är vår bedömning att det inte är realistiskt med ett tidigare målår än 2020. har lämnat förslag till regeringen om hur förankringsprocessen kan utformas när det gäller den del av målet som handlar om att införa miljökrav i EU:s lagstiftning om god tillverkningssed2. Ett första steg för att lyfta den frågan inom EU har redan tagits i samband med ett informellt ministermöte . Läkemedelsrester sprids till miljön i i första hand som en följd av vår läkemedelsanvändning. Läkemedelsrester som utsöndras och hamnar i avloppsreningsverken är troligen ett större problem nationellt än utsläpp från läkemedelsproduktion. 2 (2011) Analys för hur arbetet med en revidering av GMP-lagstiftningen ska utformas för att ha störst möjlighet till framgång. Ökad miljöhänsyn i vår läkemedelsanvändning problem i samband med läkemedelstillverkning anses däremot vara ett problem i lågkostnadsländer. Läkemedelssubstanser som utsöndras från kroppen antas vara den största källan till läkemedelsrester i avloppsvattnet. I viss mån kan det även handla om överblivna, nedspolade läkemedel. Drygt 150 olika läkemedelssubstanser har rapporterats i ytvatten och i renat, kommunalt avloppsvatten i och i andra västländer. Uppmätta nivåer varierar från under 1 ng/liter upp till några µg/liter, beroende på substans och det aktuella reningsverkets effektivitet. En annan möjlig spridningsväg är via slam till markmiljön3. Aktiva läkemedelssubstanser4 är en grupp ämnen som bör betraktas som potentiellt farliga kemikalier när de hamnar i vattenmiljön. I läkemedel förekommer ofta flera aktiva substanser som kan ha potentiell miljöpåverkan. Läkemedelsrester i miljön är även en folkhälsofråga. Dagens nivåer av läkemedelsrester i vattenmiljön är så pass låga att det inte finns risk för akut toxicitet.