sou · H0B377 · 2012-11-29 00:00:00 — Säkerhetspolisen ska vidare, enligt 3 § Säkerhetspolisens instruktion, fullgöra de uppgifter som har att utföra enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), svara för sådan beredskapsplanering som bestämmer samt lämna tekniskt biträde åt polisväsendet i den utsträckning som det är lämpligt med hänsyn till verksamhetens art. De närmare målen inom respektive verksamhetsområde anges i det regleringsbrev som regeringen beslutar för Säkerhetspolisen, se avsnitt 2.2. Kärnan i Säkerhetspolisens verksamhet är att skydda rikets säkerhet och det svenska statsskicket mot brottsliga angrepp. Den brottslighet som Säkerhetspolisen har till uppgift att förebygga och avslöja kan således få mycket stora konsekvenser för samhället och för enskilda individer.2 Tyngdpunkten i uppdraget är därför att förebygga brott och syftet med verksamheten är följaktligen att förhindra att brott överhuvudtaget begås. Till skillnad från den övriga polisens verksamhet initieras Säkerhetspolisens ärenden därför endast undantagsvis genom anmälningar om brott. Det brottsförebyggande arbetet förutsätter istället att Säkerhetspolisen har förmåga att identifiera och att hämta in uppgifter om brottslig verksamhet. Uppdraget kräver att Säkerhetspolisen kan hämta in uppgifter på ett tidigt stadium, innan en person eller en gruppering har konkreta planer eller har vidtagit åtgärder för att begå brott.3 Säkerhetspolisen bedriver omfattande säkerhetsunderrättelseverksamhet för att ta fram hot- och sårbarhetsbedömningar. Dessa bedömningar tjänar som underlag för beslut om vilka åtgärder Säkerhetspolisen ska vidta i sitt förebyggande arbete. Bedömningarna ligger också till grund för beslut om t.ex. personskydd eller andra säkerhetsskyddsåtgärder. Om uppgifter framkommer som gör att Säkerhetspolisen måste förhindra eller avbryta brottslig verksamhet inleds vanligen en förundersökning. Den brottslighet som Säkerhetspolisen ska förebygga har ofta koppling till andra länder. Det gäller inte minst i Säkerhetspolisens uppdrag att bekämpa terrorism. 2Se bl.a. Ds 2005:21 och SOU 2009:70. 3SOU 2010:103 s. 87. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete heten förutsätter därför ett väl utvecklat och fungerande informationsutbyte med säkerhetstjänster i andra länder. Vidare kräver verksamheten effektiva inhämtningsmetoder och att uppgifter om Säkerhetspolisens arbetsmetoder och kunnande inte avslöjas för utomstående.4 Säkerhetspolisens arbete är alltså främst inriktat mot att identifiera och att hämta in uppgifter om förstadium av brottslig verksamhet. På detta stadium kan eventuella gärningar vara svåra att urskilja. När Säkerhetspolisen har identifierat brottslig verksamhet i ett så tidigt skede är det sällan som brottsligheten fullbordas. Fokus i Säkerhetspolisens verksamhet är inte heller lagföring, utan istället att inhämta underlag för beslut om hot- och sårbarhetsreducerande åtgärder samt att vidta sådana åtgärder. Det internationella samarbetet är ett väsentligt inslag i det arbetet. Sammanfattningsvis gör Säkerhetspolisens uppdrag att det finns avgörande skillnader i Säkerhetspolisens verksamhetsinriktning och arbetsmetoder jämfört med den övriga polisens. Vi återkommer till detta i avsnitt 6.4. En stor del av Säkerhetspolisens arbete utgörs av säkerhetsunderrättelseverksamhet. Denna verksamhet är inriktad på att avslöja om en viss brottslighet kan antas komma att begås. Om det framkommer att brottslighet pågår eller har ägt rum ska en förundersökning inledas. Förundersökningen, med de regler som gäller för den, bedrivs då vid sidan av säkerhetsunderrättelseverksamheten. Ett övergripande mål med säkerhetsunderrättelseverksamheten är att hämta in kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. I denna verksamhet samlar Säkerhetspolisen in, bearbetar och analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse främst för att förebygga och förhindra, men också för att utreda brott. Inhämtningen av uppgifter kan ske från olika källor. En bas för inhämtning är information som är allmänt tillgänglig exempelvis på internet, i tidningar, radio och tv, det vill säga från s.k. öppna källor. Internationell och nationell samverkan med andra myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet inom de aktuella 4 I hög grad omfattas därför uppgifter i Säkerhetspolisens verksamhet av sekretess enligt 15 kap. 1–2 §§ och 18 kap. 1–2 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Se avsnitt 3.3. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete områdena är betydelsefull för mer precis information. Även tipsare och fysiska källor5 är viktiga för Säkerhetspolisens tillgång till information. En annan viktig kunskapsinhämtning sker genom den spaning som bedrivs. I de fall en förundersökning inletts kan även uppgifter som inhämtats inom ramen för denna, exempelvis genom hemliga tvångsmedel6, behandlas i säkerhetsunderrättelseverksamheten om det finns legala förutsättningar för det. När informationen hämtats in till Säkerhetspolisen sker en bearbetning genom att informationen struktureras, systematiseras och värderas, t.ex. genom jämförelser med tillgängliga uppgifter. Därefter vidtar den avgörande fasen i underrättelseprocessen; analysen. Genom analysen tydliggörs sammanhang och den bearbetade informationen tillförs mervärden. Det kan handla om hot- och riskanalys, analys av brottsmönster samt kartläggning av mer eller mindre löst sammansatta kriminella nätverk och grupperingar. Efter inhämtning, bearbetning och analys delges informationen lämpliga mottagare inom organisationen. Det framtagna underrättelsematerialet kan ligga till grund för t.ex. beslut om att vidta särskilda åtgärder för att förebygga eller förhindra brottslighet eller för beslut om att inleda förundersökning. En annan form av förebyggande verksamhet är att Säkerhetspolisen kontaktar de berörda personerna som därigenom blir medvetna om Säkerhetspolisens intresse, vilket i sig kan leda till att den brottsliga verksamhet som planerades aldrig blir av. Genom att slutligen utvärdera resultatet av vidtagna åtgärder och underrättelsernas betydelse i sammanhanget kan Säkerhetspolisen få ny kunskap för det fortsatta arbetet.7 Som tidigare framgått är tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verksamhet säkerhetsunderrättelseverksamheten och det brottsförebyggande arbetet, medan det brottsutredande arbetet endast utgör en liten del av verksamheten. Om misstanke om brott uppkommer, inom ramen för Säkerhetspolisens säkerhetsunderrättelseverksamhet eller efter en anmälan, inleds förundersökning och Säkerhets- 5De personer som lämnar förtrolig information till Säkerhetspolisen om misstänkt brottslighet och misstänkta brottslingar kallas för fysiska källor. 6Hemliga tvångsmedel är exempelvis hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig rumsavlyssning, hemlig kameraövervakning och postkontroll. 7SOU 2010:103 s. 86 f. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete polisen utreder brottsmisstanken. Säkerhetspolisen kan dock välja att inte fullfölja utredningsansvaret för ett visst ärende. Brottet får då istället utredas av den öppna polisen. Vid misstanke om vissa brott ska utredningen alltid tas om hand av Säkerhetspolisen, eller under medverkan av Säkerhetspolisen. Det gäller bl.a. vissa tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott8, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet.9 Säkerhetspolisen kontaktar i dessa fall åklagaren som beslutar om en förundersökning ska inledas. Åklagaren leder också den förundersökning som syftar till att utreda om brott har begåtts. En särskild enhet vid , Åklagarkammaren för säkerhetsmål, handlägger Säkerhetspolisens samtliga mål och ärenden enligt (1942:740), RB. Under en förundersökning bedriver Säkerhetspolisen utredande verksamhet, som exempelvis husrannsakan och förhör, i syfte att få ett tillräckligt beslutsunderlag för åklagaren. Säkerhetspolisens verksamhet kan i huvudsak delas in i följande områden: Kontraterrorism innebär att förebygga och avslöja terroristbrott som riktas mot eller utländska intressen i landet, terroristhandlingar i andra länder, förekomsten av internationella terroristnätverks förgreningar i samt stöd och finansiering av terroristverksamhet. I arbetet med att motverka terrorism arbetar Säkerhetspolisen i första hand förebyggande och öppet i dialog med exempelvis andra myndigheter eller samarbetspartners. En väsentlig del av arbetet är inhämtning av information genom säkerhetsunderrättelseverksamhet. Där är Säkerhetspolisen beroende av samverkan såväl inter- 8Tryckfrihetsbrott i de fall där JK är ensam åklagare enligt 9 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och brottet har rasistiskt eller främlingsfientligt motiv samt yttrandefrihetsbrott, i de fall där JK är ensam åklagare enligt 7 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen och brottet har rasistiskt eller främlingsfientligt motiv. 93 § föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för polismyndigheterna att underrätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. (RPSFS 1999:10; FAP 403-3). Säkerhetspolisens uppdrag och arbete nationellt som nationellt med andra myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet i syfte att motverka terrorism. På det nationella planet finns ett väl utvecklat samarbete med andra myndigheter genom Nationellt () samt genom mot terrorism. Säkerhetspolisen samarbetar även i stor utsträckning med andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster samt deltar i ett antal multinationella forum. En annan del av det förebyggande arbetet är att Säkerhetspolisen i yttranden till kan förorda att personer av säkerhetsskäl inte ska beviljas inresa, uppehållstillstånd eller medborgarskap i . Säkerhetspolisen ska se till att inte blir en tillflyktsort för personer som kan utgöra en säkerhetsrisk. Säkerhetspolisens uppgift är att utifrån vad som är känt om en utlännings bakgrund, kontakter eller aktiviteter, antingen i eller utomlands, bedöma om han eller hon kan komma att utgöra en säkerhetsrisk. De säkerhetsskäl som kan finnas är antingen kopplade till terrorism, vilket är vanligast, eller till rikets säkerhet, inklusive flyktingspionage. Kontraspionage innebär arbete med att förebygga och avslöja spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet som riktar sig mot och svenska intressen utomlands samt mot utländska intressen i landet. Det innebär också att förebygga och avslöja olovlig underrättelseverksamhet som riktar sig mot bl.a. människor som lever i exil i , s.k. flyktingspionage. Som ovan nämnts handlägger Säkerhetspolisen också säkerhetsärenden kopplade till flyktingspionage. Säkerhetspolisens verksamhet består här framför allt av att bedriva egen säkerhetsunderrättelseverksamhet, kontinuerligt bevaka särskilt skyddsvärda verksamheter samt bedriva rådgivning och ge information till myndigheter och företag som hanterar hemliga uppgifter. Inom området kontraspionage arbetar Säkerhetspolisen även med att förebygga brottsliga handlingar i form av spionage, som sker genom s.k. elektroniska angrepp10. Arbetet består i första hand 10 Med elektroniska angrepp avses angrepp som sker via internet eller genom andra metoder för att komma över digitalt lagrad information. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete av säkerhetsskyddsåtgärder och utredning av särskilt skyddsvärda verksamheter. Detta arbete sker i samverkan med försvarsunderrättelsemyndigheterna, samt andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster. Författningsskydd innebär att förebygga och avslöja verksamhet som med våld, hot eller tvång syftar till att förändra demokratiska statsskick.11 Verksamheten syftar till att motverka otillåten påverkan mot det politiska beslutsfattandet, verkställandet av politiska beslut och den fria debatten. Det som är skyddsvärt utgörs av förtroendevaldas, myndighetsföreträdares och journalisters yrkesutövning samt enskilda individers utövande av sina grundlagsfästa rättigheter att delta i den fria debatten. Säkerhetspolisen förebygger och avslöjar otillåten påverkan som innefattar till exempel trakasserier, hot eller våld i syfte att påverka myndighetsutövning. Säkerhetspolisen kartlägger och motverkar även verksamheter som bedrivs i extremistmiljöer och som kan utgöra ett hot mot demokratin. Kartläggningen syftar till att få kunskap om brottslighet som riktar sig mot statsskick, samhällsviktiga funktioner eller mot enskilda medborgares utövande av sina grundläggande fri- och rättigheter. Säkerhetspolisens säkerhetsskyddsverksamhet bedrivs genom rådgivning till och tillsyn av myndigheter och vissa bolag i syfte att skydda uppgifter i verksamheter som har betydelse för rikets säkerhet och för att förebygga terrorism. Rådgivningen sker främst i form av besök hos myndigheter och företag samt genom dialog med de säkerhetsansvariga. Säkerhetspolisen utfärdar också föreskrifter om hur lagstiftningen ska tillämpas, ger ut informationsmaterial och håller utbildningar. Ansvaret för tillsynen inom säkerhetsskyddsområdet innebär att Säkerhetspolisen bistår myndigheter och vissa bolag i arbetet med att ha ett väl anpassat säkerhetsskydd för den verksamhet de bedriver. 11 Det demokratiska statsskicket definieras som tre grundläggande processer: det politiska beslutsfattandet, verkställandet av politiska beslut och den fria debatten. Säkerhetspolisen kartlägger och analyserar hot mot dessa processer. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete säkerhetstjänsten (MUST) har motsvarande ansvar avseende myndigheter under försvarsdepartementet. I takt med olika verksamheters ökande beroende av informations- och kommunikationsteknik får Säkerhetspolisens tillsyns- och rådgivningsverksamhet inom detta område allt större betydelse. I arbetet med säkerhetsskydd ingår också att genomföra registerkontroller efter begäran från berörda myndigheter, och med samtycke från personen som ska kontrolleras. Kontrollerna är en del av de skyddsvärda verksamheternas säkerhetsprövningar och utgör underlag bl.a. när dessa ska fatta beslut om anställningar. Säkerhetspolisen ansvarar för bevaknings- och säkerhetsarbetet för den centrala statsledningen, kungafamiljen, främmande stats beskickningsmedlemmar samt vid statsbesök och liknande händelser. Ansvaret innebär att bedöma hot och risker runt skyddspersonerna och att utifrån en hotbildsbedömning vidta lämpliga skyddsåtgärder. Vid utländska besök kan skyddsåtgärder sättas in av andra anledningar, exempelvis utifrån en internationell överenskommelse. Skyddsåtgärderna varierar från exempelvis information och rådgivning, tekniska skyddsåtgärder som larm eller bombsökning till platsbevakning och livvaktsskydd. har antalet anställda livvakter fördubblats. Den stora ökningen av antalet livvakter beror på att Säkerhetspolisens uppdrag och arbetssätt vad gäller personskydd har förändrats, framför allt efter mordet på utrikesminister Arbete med att förhindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen Ett ytterligare verksamhetsområde för Säkerhetspolisen är arbetet med att förhindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen. Arbetet går främst ut på att förhindra att kunskaper, produkter, ämnen eller mikroorganismer förs från eller via till aktörer som har ambitioner att anskaffa eller vidareutveckla massförstörelsevapen eller dess bärare. Ett av de viktigaste 12 Se Säkerhetspolisens webbplats med information om livvakters arbete, . Säkerhetspolisens uppdrag och arbete sätten att förebygga spridningen av massförstörelsevapen är att besöka företag och forskningsinstitut som har produkter eller kunskap av betydelse för utvecklingen av massförstörelsevapen. Säkerhetspolisen samverkar såväl nationellt som internationellt i ickespridningsarbetet. 3.3Hur skyddas uppgifter i Säkerhetspolisens verksamhet? Sekretess i operativ verksamhet Vad gäller uppgifter i Säkerhetspolisens operativa verksamhet omfattas stora delar av sekretess enligt främst 18 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Av bestämmelsen framgår att sekretess gäller för uppgifter som behövs i Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar bl.a. brott mot rikets säkerhet och terroristbrott, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Beroende på den operativa verksamhetens art kan uppgifter också omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 § (utrikessekretess) och 2 § (försvarssekretess) samt 18 kap. 1 § (förundersökningssekretess) OSL. Särskilt om behovet av sekretess i säkerhetsunderrättelseverksamhet Uppdraget som nationell säkerhetstjänst gör att Säkerhetspolisen ofta har att göra med brottslig verksamhet som har kopplingar till andra länder. I sin säkerhetsunderrättelseverksamhet måste Säkerhetspolisen därför ha en väl utvecklad samverkan med såväl svenska som utländska myndigheter som kan bidra med uppgifter om utländska förhållanden. Flertalet av de myndigheter som Säkerhetspolisen samverkar med är inte polisiära. Samverkan med dessa drivs exempelvis av ett gemensamt behov av att förebygga och förhindra terroristbrott. Den myndighet som lämnar uppgifter inom ramen för samverkan anger också regelmässigt begränsningar för hur uppgifterna får behandlas eftersom myndigheten bl.a. vill skydda uppgifter om sin egen kapacitet och om sina uppgiftslämnare. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete med utländska myndigheter förutsätter att begränsningarna respekteras. Samarbetet bygger således på förtroende och på att det mottagande landet har ett regelverk som gör att uppgifterna kan behandlas konfidentiellt. 3.4Betydelsen av diskretion för Säkerhetspolisens verksamhet Säkerhetspolisen har gått mot en ökad öppenhet i verksamheten i förhållande till allmänheten och media. har Säkerhetspolisen ett eget domännamn på internet och vissa av de anställda har egna e-postadresser. Vidare har Säkerhetspolisen en hemsida med allmän information om bl.a. verksamheten och de huvudsakliga verksamhetsområdena, pressrum, lediga tjänster och kontaktuppgifter. Säkerhetspolisen är dock skyldig att hålla uppgifter som omfattas av sekretess hemliga. Utvecklingen innebär självklart inte att Säkerhetspolisen lämnar ut uppgifter som är hemliga. Istället innebär Säkerhetspolisens strävan mot öppenhet i arbetet att man aktivt förmedlar uppgifter som inte är sekretessbelagda. Det finns av naturliga skäl skyddsvärda och sekretessbelagda uppgifter i en nationell säkerhetstjänsts verksamhet, exempelvis uppgifter om enskilda ärenden och arbetsmetoder. Det kan också gälla uppgifter om vilka som är anställda vid . De grupper, nätverk eller organisationer som bedriver verksamhet som Säkerhetspolisen har i uppgift att förebygga och förhindra har ett intresse av att kartlägga Säkerhetspolisens arbete och personal för att därigenom underlätta sin egen verksamhet. Sekretessen möjliggör för Säkerhetspolisen att skydda uppgifter om operativ personal och att bedriva verksamheten mer effektivt. Verksamheten skyddas också genom att de anställda är medvetna om betydelsen av diskretion i sitt arbete. Det kan t.ex. handla om att den anställde har blivit utbildad i ett sådant säkerhetstänkande att vederbörande är försiktig med att uppge namn på sin arbetsgivare eller på sina arbetskollegor. Den allmänna bilden är att även i andra länder är den nationella säkerhetstjänsten omgärdad av diskretion. I de nordiska länderna finns kopplingen till den nationella polisen som de anställda vid behov kan uppge som arbetsgivare, i andra länder finns kopplingen till andra myndigheter som kan fungera som officiell arbetsgivare. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete I 10 § Säkerhetspolisens instruktion anges att Säkerhetspolisen beslutar om anställning av personalen.13 Säkerhetspolisen hör visserligen till , men i instruktionen är det tydligt reglerat att det är Säkerhetspolisen som tar hand om anställningsförfarandet. I personalens anställningsbevis anges att det är Säkerhetspolisen som är anställningsmyndighet. För en anställning vid tillämpas i stort samma arbetsrättsliga regler som de som tillämpas hos andra statliga arbetsgivare.14 För statliga arbetstagare gäller exempelvis lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, lagen (1994:260) om offentlig anställning, , och andra bestämmelser om anställningsskydd. Några personalförhållanden utmärker emellertid Säkerhetspolisen särskilt från andra statliga verksamheter. Detta rör behovet av personalrörlighet, anställningsförhållanden för livvakter och spanare, förflyttningsrätten samt den utbildning som krävs att en del anställda har. Vidare finns det en hög säkerhetsnivå genom att alla anställningar vid är placerade i säkerhetsklass 1 eller 2. Personalrörlighet samt anställningsförhållanden för livvakter och spanare Säkerhetspolisen har omkring 1 000 anställda som arbetar bl.a. som analytiker, handläggare, utredare, spanare, livvakter, jurister, översättare, tekniker, tolkar och administratörer. Drygt hälften av de anställda är polisutbildade. har det varit en tydlig trend att allt fler som anställts till den operativa verksamheten inte har polisutbildning, utan istället annan relevant bakgrund och utbildning. Ofta ligger möjligheter till personalrörlighet både i den enskildes och i arbetsgivarens intresse. Ur den anställdes perspektiv är det naturligtvis en fördel om fler karriärvägar står till förfogande. För Säkerhetspolisen är det direkt nödvändigt för vissa delar av verksamheten att framför allt polisutbildad personal kan arbeta som exempelvis livvakter eller spanare. 13Detta gäller dock inte säkerhetspolischefen och biträdande säkerhetspolischefen som anställs av regeringen. 14Till den statliga sektorn räknas statliga myndigheter och affärsverk. Däremot räknas inte statligt ägda bolag hit, utan dessa hör till den privata sektorn. Säkerhetspolisens uppdrag och arbete övervägande delen av den polisutbildade personalen återfinns också inom dessa personalkategorier. , som tillsattes , hade i uppgift att göra en översyn av dåvarande Säkerhetspolisens inriktning och organisation. Frågan om cirkulation mellan Säkerhetspolisen och polismyndigheterna var då, enligt mening, en av de mest centrala vid en reformering och effektivisering av Säkerhetspolisen. Den nämnda kommittén konstaterade bl.a. att polismän vid rekryterades från övriga polismyndigheter men att det inte var något organiserat återflöde av personal från Säkerhetspolisen. var också såväl livvakterna som huvuddelen av spanarna anställda tills vidare vid . Kommittén föreslog att det skulle införas ett system med personalrörlighet differentierat efter olika personalkategorier och efter de olika tjänstemännens förutsättningar. Som utgångspunkt föreslogs en normal tjänstgöringstid vid . För livvakter föreslogs att tjänstgöringstiden i normalfallet inte borde överstiga . Även för spanare föreslogs en kortare tjänstgöringstid.15 Regeringen uttalade i den efterföljande propositionen bl.a. följande med anledning av de förslag som lämnade avseende livvakter och spanare. Beträffande livvakter förordas att man mer regelmässigt går över till en ordning med cirkulation mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen. Detsamma bör i viss utsträckning gälla också i fråga om spanare. På båda grupperna ställs särskilda krav i fysiskt hänseende och på att kunna behålla koncentrationen under långa arbetspass. När det gäller spanare tillkommer att de av taktiska skäl inte bör vara kända till namn eller utseende. Det förordas vidare att livvakter och spanare i regel tillförs Säkerhetspolisen genom kommendering från den lokala polisorganisationen. Den ordningen tillämpas sedan gammalt i fråga om kriminalpolismän vid rikskriminalen, dvs. inom öppna del, och har i viss omfattning också prövats med gott resultat när det gäller spanare inom .