sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Staten är således både företagsstyrare i allmänhet och ägarstyrare i särskilda fall och det får konsekvenser för både företagsägandet och företagsstyrningen. Något om företagsstyrning i olika länder och regioner Det är inledningsvis på sin plats att framhålla den relativt stora enighet som framträder i forskningslitteraturen vad gäller hur viktigt ett lands utformning av sin företagsstyrning är för dess makro- ekonomiska funktionssätt (se t.ex. Monks och Minow, 2008). När det gäller denna övergripande styrning kan endast en solid slutsats dras: det finns inget (känt) enskilt bästa sätt att utforma denna (se bl.a. La Porta et al, 1998; , 2001; Gandori, 2004; Hofstetter, 2006). Det betyder dock inte nödvändigtvis att alla sätt att styra och organisera fungerar (lika) bra – inte heller att exempelvis kulturella och institutionella olikheter legitimerar varje enskild lösningsidé eller att allting beror på omständigheterna. Från de forsknings- ansträngningar som gjorts kan man åtminstone identifiera några ingredienser kopplade till händelser, institutioner och kultu- rella faktorer som spelar en större roll än många andra när det gäller att konstruera effektiva former för företagsstyrning. Detta till trots förefaller huvudslutsatsen vara att det är svårt att finna övertygande empiriska belägg för att någon av grundmodellerna med sina variationer – den anglosaxiska, kontinentaleuropeiska och Japanska – skulle vara överlägsen de andra. Konklusionen är istället att var modell är del av ett större institutionellt sammanhang som växt fram över långa tidsrymder i relativt unika kulturella miljöer. Denna slutsats leder i sin tur till insikten att införlivandet av olika beståndsdelar hämtade ifrån främmande grundmodeller måste göras med mycket stor försiktighet och efter noggranna över- väganden. En orsak till att det är svårt att utpeka någon modell som överlägsen kan också vara att kunskapsläget ännu är för bräckligt och att verkligt gedigna jämförelser kräver omfattande empiriska studier – något som inte alltid låter sig förenas med (går)dagens svaghet för mindre (empiriska) studier anpassade till tidskrifts- formatet. En av de mer grundläggande institutionella skillnader som föreligger mellan å ena sidan nord- och och och å andra sidan UK och är den som rör ägarbilden i respektive ekonomisk sfär. I framför allt är ägandet av de noterade stora företagen spritt och därmed (kapital)marknads- baserat (dvs. ägartransaktionerna är marknadsdrivna även om exekutivens ställning i grunden är relativt stark) och ligger i stor utsträckning under mellanhänders kontroll (här förelåg tidigt ett utbrett institutionellt ägande). Shareholder value står i fokus och börsstorleken totalt sett är betydande i relation till respektive lands Den andra ytterligheten representeras av , och med primärt relationsdrivna och relativt stabila (kontroll)ägarförhållanden som grundar en hierarkiskt baserad ägarstyrning och med börser som motsvarar en relativt låg procent av respektive lands BNP. Vad gäller denna senare grupp så pekar och (2011) på att det japanska systemet rymmer ett särskilt markerat stakeholder-perspektiv, vilket innebär att andra intressen än aktieägarnas betonas både i regleringar och praktiker. Det finns en betydande internationell forskning på området företagsstyrning och tillika en del arbeten specifikt om ägarstyrning men ett mer begränsat utbud av empiriska studier av statligt ägande. När det gäller företagsstyrningsområdet mer allmänt så har det institutionaliserats som ett relativt självständigt forsknings- och utbildningsfält genom att det både producerats läroböcker för akademisk nivå (t.ex. Monks and Minow, 2008/1995) och special- inriktade vetenskapliga tidskrifter (t.ex. , Corporate Governance: och ). Mycket av detta tid- skriftsmaterial har första årtionde handlat om de olika bolagsorganens roll i styrprocesserna ofta med ett särskilt fokus på styrelsens roll. Det finns också ett betydande antal skrifter producerade som beskriver systemen för företagsstyrning i olika länder (de enkla citationstecknen indikerar här att själva system- karaktären är begränsad – ingredienserna är ofullkomligt inte- grerade). En del av dessa arbeten har delvis uttalade komparativa ambitioner (, 2004; Monks och Minow, 2008) – andra uppger främst deskriptiva syften (and , 2009; , 2011). I (2004) redovisades tanken att vad gällde några av de fundamentala ingredienserna i corporate governance så pågick en global anpassning till den anglosaxiska modellen. Samma iakt- tagelse redovisade bl.a. Ohmae (1995), Brodin et al (2000) samt Henreksson och (2001) och detta på goda grunder. Den tendensen kunde skönjas i de förändringar i praktikerna som då uppträdde. Det förefaller dock som om tron på nyttan av denna konvergens börjat försvagas åtminstone bland reglerande aktörer. Det är däremot mer oklart om de slutliga finansiärerna (ägarna) och/eller deras mellanhänder (främst institutionerna) förändrat sina handlingsrationaliteter och därmed bidragit till en sådan för- svagning. I en senare skrift fungerar (2006a) som redaktör för en volym om företagsstyrning som främst uppvisar deskriptiva ambi- tioner. I denna skrift redogör ett antal forskare för systemen för företagsstyrning i ett antal EU-länder (, , , och UK), i delar av östra och mellersta (och ) och i delar av (, och ) utan att jämförelser mellan vare sig länder eller regioner görs (boken utgör helt enkelt en samling fallstudier). I en samtida pendang till fall- studieboken (, 2006b) diskuterade samma författare (med några undantag) de olika ländersystemen för företagsstyrning (därvid tillkom och ) men även där utan särskilt långtgående komparativa ambitioner. Monks och Minow (2008) drog dock vissa slutsatser på basis av länderjämförelser i huvudsak baserade på föreställningen att företag är inbäddade i stater och att modellerna för företagsstyrning därför utvecklats på olika sätt i olika länder. Den tidigare dominerande uppfattningen i forskarvärlden att det pågick en global konvergering av systemen för företagsstyrning till den anglosaxiska modellen började alltmer ifrågasättas. Detta trots den pågående försvagningen av national- statens ställning och den på motsvarande sätt stärkta rollen både för vissa superstatliga konstruktioner (t.ex. EU) och för de inter- nationella storföretagen. Forskarna på området betraktade allt oftare dessa system som djupt rotade i de kulturer och de institu- tioner som över åren växt fram i respektive land/region, vilket skapat komplexa interna bindningar som bedömts vara mycket svåra att bryta upp (Grandori, 2004; Kallifatides et al, 2010; och , 2011). Många författare pekade vidare på att länderskillnaderna inte enbart gällde de kulturer och institutioner som reglerar företagens handlande men också aktörer- nas (t.ex. investerarnas) tänke- och handlingsrationaliteter. Ägarstyrningens nya kontext i (bl a) har inte minst i medfört dramatiska förändringar när det gäller de konkreta förutsättningarna för ägarnas (och de andra aktörernas) styraktiviteter. Det betyder inte att de ovan beskriva centrala institutionerna (marknaderna för ägande, exekutivkompetens och avsättning) förlorat i relevans eller betydelse – tvärtom kan man hävda att speciellt den förstnämnda av dessa tre marknader börjat fungera mer effektivt i ett globalt perspektiv. Även marknaden för exekutivkompetens har vidgats (om än långsamt) medan liberaliseringen av avsättningsmarknad- erna fortsatt och intensifierats. Denna allmänt ökade resurs- rörlighet har stimulerat ett globaliserat tänkande och handlande där en företagslokalisering liksom dess ägande och management i princip kan involvera vilket land som helst. Alla (svenska) företag har således potentiellt blivit en angelägenhet för alla världens kapitalägare. Den enskilt viktigaste förändringen för företagen som skett är sannolikt att en finanskapitalistisk realitet ersatt den industrikapitalistiska motsvarighet som dominerat och detta har dramatiskt påverkat hur företagen ägs och styrs (se Kallifatides et al, 2010). Söker man en tidpunkt för detta skifte så är det starkt kopplat till slutet av detta århundrade när kapitalmarknaderna på många håll i världen avreglerades (i ). Denna närmast om- välvande förändring har inneburit att de finansiella krafterna stärkts både i samhället och i företagen och i det senare fallet på bekostnad av de operativa krafterna. Detta har medfört att ägarna hamnat i förarsätet och att företag mer och mer utvecklas till arenor för ägares placeringar snarare än till enheter/ verksamheter som via exekutiven söker finansiering för att forma uthålliga värdeskapande strukturer. då finanskapitalismen växte fram skapades ett antal nya förmögenheter i och därmed grundades en ny generation kontrollägare på börsen med en delvis ny syn på Denna ägarvåg avklingade dock och tillväxten vad gällde företagsägande kom att ske utanför börsen via s.k. riskkapitalbolag och via ett ökat internationellt ägande (ofta då institutionellt men även statligt) (Henrekson och , Framväxten av en supernationell nivå i under 1900- talets sista årtionden (EU) – och inte minst det svenska inträdet på densamma – har också varit viktig för hur företags- och ägar- styrningen formats i landet, liksom exempelvis att skattesystemet förändrats på flera vitala punkter. Avregleringen av de finansiella marknaderna runt om i världen åtföljdes av en spridning av en särskild ideologi på området före- tags- och ägarstyrning. Detta skedde när den anglosaxiska formen av kapitalism erövrade delar av världen (inte minst ) understödd av en akademikerpräglad import av amerikanska tänkesätt och konstruktioner (så t.ex. etablerades ämnet Finance just i och då som ett själv- ständigt fält mer integrerat i ett kapitalmarknads- än företags- tänkande). Med finansmarknadernas tillväxt i både omfång och betydelse flyttade företagsstyrningen allt högre upp den finansiella hierarkin bort från den tidigare närheten till det operativa verksamhetsbaserade flödena och växte det kortsiktiga perspektivet i styrka (Brodin et al, 2000; Kallifatides et al, 2010). Denna marknadsliberala finanskapitalism odlade en tveksamhet till staten som företagsägare och en våg av privatiseringar sköljde över stora delar av västvärlden, åtminstone inledningsvis främst på ideo- logiska grunder. I denna process avskaffades en hel del statliga monopol (t.ex. inom fält som telekommunikationer, etermedia, postservice och järnvägstrafik). började också an- slags- (t.ex. verksamhet) och donationsdrivna organisa- tioner alltmer anta pseudokommersiella former (bildandet av aktiebolag exploderade) och de redan tidigare kommersiellt in- riktade organisationerna blev allt mer dominerande och utvidgade sina domäner också till de offentliga och ideella sektorerna av samhället (, 2009). De senaste årtiondenas närmast slagordsbaserade (jfr share- holder value) eklektiska svenska import av anglosaxiska (främst engelska) ideal, konstruktioner och normer på företagsstyrnings- området fungerade inte helt som förväntat och en reaktion mot detta har växt fram . Kritiken har då gällt en modell som både har sina rötter och sin kärna i modern ameri- kanskinspirerad Nationalekonomi och i nutida capital market- baserad Finansiell ekonomi (se t.ex. Grandori, 2004, för en översikt samt även Mueller, 2009, och Kallifatides et al, 2010). Även internationellt har tveksamheten till att anamma just denna modell för företagsstyrning tilltagit. Samma utveckling bort från den anglosaxiska modellen uppträder också allt oftare i EUs publikationer på området. Denna supernationella enhets texter andas alltmer omreglering och därvid en anpassning till den nord- och kontinentaleuropeiska ägarbilden och ägartraditionen och avlägsnar sig därmed från den marknadsliberala modell som dominerat diskussionerna på företagsstyrningsområdet . Kallifatides et al (2010) visade i en omfattande studie av det sydafrikanska företaget fientliga förvärv av den svenska nationalklenoden vad som kan inträffa när den svenska (eller den nord- och kontinentaleuropeiska) grund- modellen för företagsstyrning utmanas av starka aktörer som är skolade i den brittiska varianten av den anglosaxiska motsvarig- heten. I boken framträder inte minst de problem som uppstått pga. att den svenska modellen inte vidareutvecklats på sina egna kontextuella villkor, så att den skulle kunna förväntas fungera effektivt även i en sådan konfrontation. Även Henreksson och (2011) har beskrivit hur den svenska modellen påverkats av (bl a) globaliseringen av de finansiella marknaderna. förefaller (själv)kritiken på företags- styrningsfältet att ha växt i (måhända stimulerad av de upp- repade allvarliga globala finanskriserna?) särskilt bland investerare av alla slag (småsparare, institutioner och storägare) och politiker. Det pågår en omprövning av bl.a. exekutivens ansvarighet för företagens utveckling, deras ersättningssystem, revisorernas roll, skyddet för s.k. whistle-blowers, sätten på vilka styrelser formeras, hur röstfullmakter och mäklarröstande hanteras (se t.ex. bakgrunden till tillkomsten av Sarbanes-Oxley-lagen [SOX] och Röell, 2008). I en stor empirisk studie som involverar amerikanska institutionella investerare och styrelseledamöter (inklusive CEOs) var de viktigaste empiriska resultaten att de tillfrågade aktörerna förordade att positionerna styrelseordförande och personellt hölls isär och i linje med detta förespråkade de också en allmänt sett från företagsledningen mer oberoende styrelse som borde göras mer tydligt ansvarig för företagens utveckling. Även denna studies aktörer rekommenderade en reformering av ersättningssystemen till företagsledningarna (både nivåer och for- mer) (Felton, 2004). Man kan notera att många av önskemålen var sådana som sedan urminnes tider funnits materialiserade i den svenska modellen för företagsstyrning (även om det inte är särskilt troligt att den svenska modellen varit inspirationskällan för den amerikanska självkritiken). Ovanpå allt detta så har välståndet och livslängden fortsatt att öka i och med detta aktieägandet (om än främst indirekt via fonder). Därtill har vissa politiska beslut fattats som försatt stora grupper av medborgare i ett starkt beroende av aktiemarknaden som finansiell källa både på kort (konsumtion) och lång sikt (pensioner). Något liknande (om än ofta inte alls i så hög ut- sträckning) har också gällt medborgare i andra välutvecklade länder, vilket medfört att det rörliga och för aktieinvesteringar tillgängliga riskkapitalet ökat och att nya ägarkategorier med ett betydande antal individer tillkommit vilket både påverkat den globala ägarstrukturen och vilka rationaliteter som ytterst styr företagen (se Kallifatides et al, 2010). Statens speciella ställning och några konsekvenser för ägandet av företag Forskning om statligt företagsägande är viktigt eftersom staten är en betydande företagsägare i många länder. Statsägda kommersiella tillgångar är sannolikt den största tillgångsklassen globalt (se . I jämförelse med många andra länder är den svenska staten en mindre framträdande (nationell) företagsägare (motsvarar av värdet på Stockholmsbörsen) och ägandet är i huvudsak koncentrerat till svenska företag. Det finns också ett ansenligt utländskt statligt ägande i svenska företag – både i sådana som fortfarande styrs av svenska ägare (t.ex. TeliaSonera) och i sådana som har utländska kontrollägare men där den huvudsakliga verksamheten ligger i (t.ex. ). Detta betydande utländska statliga ägande komplicerar omständigheterna när statligt ägande i allmänhet och svenskt statligt ägande i synnerhet diskuteras och praktiseras. Situationen är sådan att den svenska staten måste förhålla sig till det faktum att andra stater (del)äger betydande verksamheter i och utveckla en policy och praktik för de svenska statligt ägda företagen som harmonierar med sättet att förhålla sig till de utländska statsmakternas ägande. I detta avsnitt diskuteras statens speciella (och mindre speciella) ställning i ett antal avseenden som kan ha bäring på organiseringen och styrningen av de ägda företagen. Det bör redan inledningsvis tydligt markeras att staten kan agera (genom att styra, finansiera, kontrollera och reglera) på andra sätt än genom direkt eller indirekt företagsägande för att åstadkomma en del av de värden som efter- strävas (se även t.ex. Shleifer, 1998). I detta sammanhang är det också på sin plats att peka på att statens ägande varierar i om- fattning i de olika företagen. Denna variation i ägandet har betydelse för statens möjlighet att verka med en begränsad kapitalinsats (< ) och driva sina mer eller mindre unika syften/motiv till engagemangen ifråga. Statens ställning som just statsmakt gör att sådana särskilda ideal/värden i många fall inte låter sig hävdas antingen av maktskäl (staten är i minoritet) eller för att de (trots en dominerande ägarställning) inte utan konflikter låter sig förenas med den etablerade kapitalrationalitet rörande listade företag som (re)produceras i börsmiljöer både nationellt och globalt. Det är viktigt att notera att ett statligt delägande kan föreligga med olika slags medägare. Om delägandet är knutet till noterade bolag är möjligheterna för staten att realisera sina särskilda skäl för ägandet avsevärt mer begränsade än när samägandet sker i kring en (gemensam) uppgift av icke kapitalrationell karaktär. De noterade företag där staten är delägare styrs ytterst av den klassiska företags- ekonomiska rationalitet som dominerar på de traditionella kapital- och kontrollmarknaderna. Här bör dock noteras att också för de företag där statens huvudsakliga avsikt med sitt ägande är värde- tillväxt och kapitalavkastning behöver inte ambitionerna vara de- samma som för övriga ägare. Där staten exempelvis kan se ett långsiktigt skapande av värde som huvudmål kan andra delägare arbeta mer kortsiktigt. I merparten av de statligt ägda företagen är dock staten helägare och i viss mening förenklar det styrproblema- tiken. I en annan bemärkelse förenklar dock ett delägande, nämligen i de fall staten kan ta rygg på en kontrollägare och där- med spara en del av sina styrkostnader (staten som free-rider). En väsentlig del av teoribildningen kring statligt agerande i och kring näringslivet bygger på föreställningen att statens uppgift är att bidra till att medborgarnas samlade välfärd maximeras och fördelas på ett legitimt sätt. är därvid – liksom alla andra statliga organ – ytterst skapade av medborgarna för att agera i deras (dvs. de många människornas) intresse (t.ex. Vickers och Yarrow, 1988). De argument emot staten just som företagsägare som har framförts i debatter på olika formella och informella arenor grundas vanligen i att det upplevs finnas välfärdsfördelar förknippade med en uppdelning av statens och näringslivets roller, att företag ofta kan gynnas av att istället drivas med ett privat ägande samt att med mindre statligt ägande så får fler medborgare möjlighet att bli (direkta) ägare. Det är emellertid tveksamt om de senare två argumenten håller för en seriös prövning. Som framgår nedan är forskningsläget relativt osäkert när det gäller upp- fattningen att statligt ägande mer regelmässigt skulle vara under- lägset motsvarande privata dito. När det gäller det tredje argu- mentet så är ägandet av aktier i så spritt bland medborgarna att en större ökning av denna population dels är rätt osannolik, dels också troligen utan större praktisk betydelse. Det förstnämnda argumentet – däremot – förtjänar att tas på stort allvar. tveklöst en komplikation att staten både beslutar om de lagar och regleringar som normerar villkoren för företagsamheten i landet (inklusive de som rör företags- och ägarstyrning) och parallellt med detta agerar som företagare i konkurrens med andra aktörer. Staten är således med ena handen företagsägare och med den andra handen regelsättare, regeltolkare, regelförändrare, över- vakare och rättskipare, vilket medför att staten har en särskild och delikat uppgift både i regleringsarbetet och när det gäller styr- ningen av de ägda företagen och deras aktioner på de olika (konkurrens)marknaderna. Ovanpå allt detta ska staten med båda händer i sina gärningar verka för att en betydande företagssektor (re)produceras och vidareutvecklas, så att välfärden för de många människorna i samhället befordras. Ett ytterligare skäl till en viss tveksamhet rörande statligt före- tagsägandes lämplighet hänger samman med att de (hel)ägda företagen vanligen inte uppfattas tillhöra marknaden för företags- kontroll (vare sig av potentiella köpare eller säljare) och därmed försvinner en disciplinerande kraft. M a o: det kan saknas ägar- konkurrens – ett marknadstryck – som skulle kunna påverka effek- tiviteten positivt. Till detta kommer att staten som ägare tradi- tionellt – åtminstone informellt – signalerar till aktörer i och utanför företagen ifråga att konkurs inte är ett sannolikt alternativ (dvs. det är underförstått att skattebetalarna kommer till und- sättning). En sådan reducerad konkursrisk skulle kunna sänka det hierarkiska effektivitetstrycket. Dock bör tillfogas att en låg eller närmast försumbar konkursrisk även föreligger för vissa stora privata företag t.ex. inom bank- och finanssektorn (jfr de allvarliga finanskriser som uppträtt) och för andra stora samhälls- viktiga företag (jfr t.ex. amerikanska statens hantering av ). Detta kan på ett liknande sätt påverka (potentiella) privata ägares och exekutivs tänke- och handlingssätt. En annan komplikation som skulle kunna snedvrida konkurrensen är att statliga företag kan åtnjuta upplåningsfördelar, eftersom risken för långivarna blir mer begränsad än i motsvarande privata företag (staten garanterar). Det föreligger också ett antal komplikationer vid statligt ägande som inte på samma sätt som de skäl som ovan listats spelar roll för den allmänna lämpligheten av denna ägarform. Dessa komplika- tioner adresserar staten som en ägare för vilken styrförut- sättningarna skiljer sig en del ifrån de villkor som dominerar inom den privata sektorn. Det gäller då först och främst den mer komplexa hierarki som av närmast konstitutionella skäl upp- kommer och att i densamma möts någonstans (eller på flera ställen) två rationaliteter – den politiska och den kommersiella – som kan vara svårförenade (, 1997). Komplexiteten har sin grund i de många nivåer som föreligger mellan de slutliga ägarna (uppdragsgivarna) medborgarna och företagsledningarna i de ägda företagen (jfr hierarkin medborgare – Riksdag – Regering – Departement/Statsråd – politiskt tillsatta tjänstemän – statligt till- satta (opolitiska) tjänstemän – [holdingsbolagsstyrelse – holding – bolagsledning] – bolagsstyrelse – bolagsledning; se Figur 1 nedan). Det är uppenbarligen inte alldeles oproblematiskt för staten som ägare att inhämta och sedan översätta de oräkneliga medborgerliga viljorna – via alla mellanled – till entydiga bolagsstrategier (se också Vickers och Yarrow, 1988). Någon av de hierarkiska nivåerna kan måhända elimineras men det kvarstår ändå en särskild komplexitet i själva antalet nivåer. I privata motsvarigheter är nivåantalet mer begränsat (jfr hierarkin kontrollägare – [holdingbolagsstyrelse – holding – bolagsledning] – bolagsstyrelse – bolagsledning). Det är dock viktigt att notera att även i privatägda noterade företag finns en främmande översättande aktörskategori inplacerad mellan de yttersta ägarna spararna (i handlar det även i detta fall om de flesta medborgarna) och exekutiven i företagen: tjänstemännen i de privata fondbolagen. Här är relationen till de slutliga ägarna också svagt utvecklad (inget egentligt utbyte förekommer annat än köp-/säljtransaktioner). Den heterogenitet i olika relevanta av- seenden som sannolikt finns i den omfattande ägarpopulationen reduceras också i detta fall dramatiskt på mellanhandsnivån, där en konventionell kapitalrationalitet (ofta t o m en kortsiktig sådan utan bivillkor) görs till handlingsgrund.