sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — har under sitt arbete erfarit att arbetet med att genomföra de omfattande översynerna inför en ev. konkurrensutsättning av den egna verksamheten tar tid. bejakar det arbete som Försvars- makten bedriver genom sin systematiska genomlysning av olika effektiviseringsprojekt. menar utredningen att fler gräns- snittsförskjutningar borde kunna komma till stånd snabbare. En bidragande orsak till att utkontraktering av den egna verksamheten drar ut kan vara att det omfattande analysarbetet genom- förs av samma organisation som genomför produktionen. Utöver det omfattande förberedelsearbetet kan en verksam- hetsövergång vara förenad med kostnader. Om myndigheternas incitament och kunskap, enskilt inom en myndighet men också gemensamt inom sektorn, ytterligare skulle stärkas i syfte att göra analysarbetet och övergången så effektiv som möjligt är det troligt att fler verksamheter skulle komma att utkontrakteras. En övergång till en förändrad försörjningsstruktur, med ett för- ändrat gränssnitt mellan staten och privata aktörer, kräver ett förändrat förhållningssätt. Staten har därvidlag att beakta såväl en strävan till konkurrens som en långsiktigt hållbar och affärsmässig lösning samt att säkerställa att de möjliga besparingseffekterna åstadkoms i den omfattning och inom den tid som eftersträvas. De betydande strukturella och verksamhetsmässiga synergieffekter, som bedöms finnas genom att samordna försörjningens genom- förande inom flera av försvarslogistikens områden, gör det olämpligt att genomföra upphandlingen i form av ett flertal skilda mindre delar. Ett sådant förfarande skulle kunna resultera i att den totala besparingen påtagligt kan komma att understiga den bedömda potentialen. Således bör staten ha en mer samlad strategi för hela effektiviseringen. Det krävs vidare specifik kompetens för att åstadkomma gräns- yteförskjutningar mellan staten och privata aktörer, så också att styra inriktningen och följa upp utfallet. Försvarsstruktur- utredningen menar att prövningen och genomförandet av möjlig- heterna till offentlig – privat samverkan inom försvarslogistik- området bör koncentreras och det samlade ansvaret ska ligga hos den myndighet som levererar det samlade försvarslogistikbehovet. Ett nytt forum för informations- och erfarenhetsutbyte har under sitt arbete bibringats upp- fattningen att det inte finns någon ordnad form för informations- utbyte och diskussioner på strategisk nivå mellan (Försvarsdepartementet), berörda myndigheter och de privata aktörerna. Utredningen bedömer att en förutsättning för att de privata aktörerna ska kunna ta ett utökat ansvar för tillgänglighets- åtaganden är att formerna för dialog och information utvecklas. Detta kan, och bör, ske på ett sådant sätt att det inte innebär konflikter med objektivitet och konkurrensneutralitet inför kom- mande upphandlingar. Genom god marknadskunskap och en dialog med marknadens aktörer bör det vara helt förenligt att genomföra med beaktande av de krav som konkurrenslagstiftningen ställer. Med utgångspunkter krävs det ett etablerat forum för att planeringen inom det sammanhållna materiel- och logistikförsörjningsområdet ska bli mer transparent, så att de privata aktörerna får tillgång till nödvändig information för att kunna planera för och genomföra egna investeringar och omstruktureringar. Staten har å sin sida behov av information om aktörernas möjligheter för att kunna värdera olika handlingsvägar som kan bidra till uppfyllelsen av statens mål och ambitioner inom försvarslogistikområdet. Den internationella utblicken, kapitel 8, Internationell utblick, pekar på att olika former för dialog mellan staten och de privata aktörerna har etablerats. Därutöver har utredningen erfarit att och exempelvis har valt att inrätta ett för- svarsindustriellt råd. har såvitt utredningen förstår också etablerat ett liknande forum. Med utgångspunkter bör årlig samverkan ske mellan statens företrädare och de privata aktörerna. På dagordningen bör exempelvis den lång- siktiga inriktningen, försörjningsstrategifrågor och information om aktuell försvarslogistikplanering stå. Även internationella sam- arbetsmöjligheter, koordinering av exempelvis policy, metodik och agerande kan vara av intresse för dialogen. vara i form av ett råd. Väsentligt är att forumet medger ett relevant informations- och erfarenhetsutbyte om aktuella strategiska fråge- ställningar. föreslår att FMV får i upp- drag att förbereda, inbjuda till och leda ett sådant försvarsindustriellt forum en gång . Formerna ska ske inom konkurrenslag- stiftningens bestämmelser, vilket skulle kunna underlättas genom samverkan med . Utredningens förslag: Kraven på försörjningstrygghet behöver värderas tydligare av staten. Vid överföring av verksamheter från staten till en privat aktör ska staten pröva frågan om krav ska ställas på att verksamheten genomförs i . I de fall avtal sluts med en privat leverantör som inte har sin hemvist i ska staten eftersträva mellanstatliga avtal med hemvistlandet, samt fullgörandegarantier från leverantörens moderbolag. Skälen för utredningens förslag Försörjningstrygghet kan innefatta säkerhet i avtalad leverans med avseende och innehåll, men också att kunna styra och kontrollera leveranser, såväl i närtid som . Detta behov och förhållande gäller företrädesvis vid en formell relation mellan en kund och en leverantör, men är även av intresse för verksamhet som bedrivs i egen regi. Ur synvinkel är försörjnings- trygghetsbegreppet av intresse att belysa för den sammanhållna försvarslogistikförsörjningen. Belysningen kan ske utifrån flera olika perspektiv då försörjningssäkerheten kan avvägas utifrån olika aspekter och behov. Avvägningar, alla väsentliga för det militära försvarets verkan, och med olika risk och påverkan på försörjnings- tryggheten. Statsmakternas uppgift är att väga de ev. risker som är för- knippade med gränssnittsförskjutningar mellan staten och privata aktörer mot de kostnadsbesparingar som bedöms kunna åstad- kommas och det är mot denna bakgrund som utredningen belyser möjligheter att hantera olika risker som anses väsentliga för sam- manhanget. har tidigare föreslagit att dagens materielförsörjningsstrategi bör utvecklas till en försvarslogistik- strategi. Ett syfte med en sådan strategi skulle bl.a. vara att utgöra grund för statens agerande inom ramen för den sammanhållna för- svarslogistikförsörjningen och därmed förbättra möjligheten att säkerställa, samt erhålla fullgörandegarantier för, tillförsel av varor och tjänster som krävs för att uppfylla statens åtaganden i enlighet med bl.a. dess utrikes- och säkerhetspolitiska krav. I samman- hanget noterar utredningen att regeringen anfört16 17 att det är av säkerhetsintresse att materielförsörjningen, i samarbete med andra länder, kan garantera en försörjningstrygghet till insatser. En försörjningsstrategi baserad på en helhetssyn borde bl.a. innefatta värderingar av systemets eller funktionens prestanda, till- gänglighet, interoperabilitet, livscykelkostnad och vidareutveck- lingsbarhet. Vidare bör statens oberoende förmåga till fullt nyttjande av materielen och möjlighet till en uthållig försörjnings- trygghet samt olika aspekter på internationellt samarbete inklusive en optimering av den svenska positioneringen ingå i den samlade bedömningen. Genom ett sådant förfaringssätt blir försörjnings- trygghet en faktor av vikt att värdera vid val av försörjningslösning för att upprätthålla en effektiv förvaltning. Inom ramen för den föreslagna försvarslogistikstrategin ska för- svarslogistikförsörjningen särskilt vad gäller försörjningstrygghet, ske med tillämpning av det nya direktivet för upphandlingar på för- svars- och säkerhetsområdet samt den föreslagna försvarsupphand- lingslagen och de undantag från upphandlingsbestämelserna som framgår av respektive regelsystem, kapitel 15, Upphandling av för- svarslogistik m.m. Till stöd för ett sådant agerande skulle försvarslogistikförsörj- ningen kunna underindelas på följande sätt: 16Regeringens budgetproposition , prop. 2020/11:1, Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, s. 21. 17Riksdagen har i allt väsentligt ställt sig bakom regeringens budgetproposition. Försvars- utskottets betänkande 2010/11:FöU1, Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisbered- skap 2011. skrivelse 2010/11:103 . Komplexa och avancerade plattformar, som kräver långsiktiga ställningstaganden och beslut och som ofta berör flera politik- områden. Ställningstagandet baseras vanligen såväl på de strategier som tagits fram med utgångspunkt i de försvars- och säker- hetsplitiska intressena som kostnadseffektivitet och tillgången till marknaden. Undantag från upphandling i konkurrens kan ske när förutsättningar föreligger med stöd av artikel 346. När så inte bedömts nödvändigt ageras såsom beskrivs nedan för avancerade delsystem och större samlade försörjningsåtaganden. Avancerade delsystem och större samlade försörjnings- åtaganden, bör vara föremål för en djupare analys vid val av strategi utifrån den totalt mest kostnadseffektiva lösningen, tillgängliga kompetensen, tillgången på marknaden, möjligheten till oberoende beslut om användning och operativ frihet m.m. Hela skalan av olika anskaffningsstrategier kan vara aktuella för dessa varor och tjänster samt statens prövning av alternativen kräver omfattande analyser och en djup förståelse för de många och komplexa beroendena inom materielförsörjningen. Mängdvaror med begränsad teknisk komplexitet för vilka en fungerande öppen marknad kan förutsättas finnas och förutsätt- ningar för försörjningstrygghet bedöms som rimlig även i krislägen bör det anses vara mest fördelaktigt att samköp sker med andra länder, syftandes till att erhålla skalfördelar avseende bl.a. seriestor- lekar. Upphandlingen sker i öppen konkurrens med andra. Med hänvisning till den ökande internationaliseringen inom för- svarslogistikförsörjningen, de många motstridiga intressena som uppstår vid struktureringar över nationsgränserna och det legala ramverkets utveckling inom är det ur Försvarsstruktur- utredningens synvinkel av vikt att de svenska statsmakterna tyd- liggör kraven på försörjningstrygghet för såväl de komplexa och avancerade materielsystemen som för mängdvaror. Den politiska strävan mot en öppen försvarsmaterielmarknad bedöms därvidlag inte äventyras, utan ligger väl i linje med denna utveckling. Krav på försörjningstrygghet ställer krav på specifik kompetens En förändring av gränssnittet mellan staten och industrin som innebär att en privat aktör åtar sig att leverera en större andel av det militära försvarets behov av försörjning kan innebära en ökad risk i förhållande till att vidmakthålla verksamheten i statens egen regi. En misslyckad försörjningslösning är en situation där staten ständigt behöver använda sina affärsjuridiska verktyg för att kräva en säker leverans inom ett upprättat avtal med en leverantör. Ett förhållande FMV redan har att hantera i olika situationer. För att en förskjutning av gränssnittet ska kunna komma till stånd krävs sannolikt att åtagandet löper . Därtill att det finns ett större incitament för en privat aktör att ta på sig uppgiften. Staten har möjligheter att vid upphandlingen, i avtalet, att införa sådana drivkrafter, som också främjar försörjnings- tryggheten och leveranssäkerheten. Det kan gälla certifiering av leverantörens verksamhetssystem, gemensamma kvalitetsmöten, incitament med fokus på både effektiva och säkra leveranser samt en strävan mot en ömsesidig förmåga att utveckla ett ingånget avtal vid förändrade förutsättningar för kunden eller leverantören. I sammanhanget rekommenderar att avtalen reglerar att överförd verksamhet ska kunna återgå till staten om industrin väljer att upphöra med den övertagna verk- samheten eller om produktionen flyttas till ett annat ställe. I de fall staten tar ställning för mer omfattande eller särskilt viktiga tillgänglighetsåtaganden som levereras av en privat aktör, och som har sin hemvist utanför , föreslås att staten regelmässigt överväger att kräva att den privata aktörens verksamhet ska genom- föras i . Först då menar att nödvändiga krav på försörjningstrygghet ställs, eftersom staten därigenom bibehåller sina juridiska möjligheter att återta verksam- heten om företaget av någon anledning väljer att lägga ner verk- samheten i . En framtida lösning inom försvarets försörjningsområde kräver en stark och kompetent beställare till de privata aktörerna om förutsättningar att utveckla och tillämpa kraftfulla och anpassade strategier med mål och medel inom olika typer av försörjnings- lösningar ska kunna komma till stånd. Det är vidare Försvars- strukturutredningens mening att avtal som stödjer en effektiv och säker försvarslogistikförsörjning endast kan komma till stånd om beställaren är stark. Därtill krävs att en samlad ledning av för- sörjningen ges befogenheter att utnyttja de olika möjligheter, som den kommande lagen om försvarsmaterielupphandling kommer kunna att medge, och att styrningen av försvarslogistiken för- ändras. Hög försörjningstrygghet kräver förtroendefulla och goda avtals- lösningar Ett förändrat gränssnitt, med privata aktörer som tar ett större hel- hetsansvar, innebär att staten och industrin bör se till att skapa ett långsiktigt partnerskap i ett förtroendesystem, där båda parterna är delaktiga i att säkra en överenskommen leverans. Berörd privat aktör har därvidlag ett ansvar att leda och styra sin produktion så att överenskomna leveransåtaganden kan uppfyllas. Det militära försvaret kan å andra sidan utgöra ett stöd till pro- duktionen genom en god framförhållning i att delge information om förändringar och genom att beakta industriaspekter inom avtal om internationella materielsamarbeten. anser att staten, inom ramen för upphandlingen av försvarslogistikförsörjningslösningar från privata aktörer, behöver gardera sig mot de kända och potentiellt negativa effekter som ett tillgänlighetsåtagande kan medföra. Utöver att skapa ett förtroendefullt samarbetsklimat kan detta ytterst åstad- kommas genom väl genomförda förhandlingar och, för parterna, goda avtalslösningar. Formellt måste långa avtal vara möjliga att omförhandla eller avbryta från båda parternas sida och olika kvalitetskrav bör vara väl specificerade. Avtalen bör vidare vare utformade så att de inte bara går att avbryta utan också att de kan omförhandlas. Exempelvis bör staten eftersträva en möjlighet att kunna omförhandla och förändra innevarande avtal med den aktuella privata aktören, eller om staten så önskar, nyttja en annan leverantör som bedöms ha bättre möjlig- heter att leverera efterfrågade försörjningslösningar. En av de viktigare grunderna i ett större utnyttjande av en privat aktör måste emellertid vara att skapa någon form av partnerskap i ett avtal med bl.a. relevanta möjligheter till transparens, ömsesidiga incitament och vinstdelning. Med andra ord är det av vikt att affärs- relationen ingår i ett förtroendesystem, som parterna har att tydligt inta sina olika partsroller i kommersiella och juridiska avseenden. Hantering av monopol ställer krav på specifik kompetens Ett fullt utnyttjande av gränssnittförskjutningar mellan staten och privata aktörer riskerar att leda till att staten i flera fall hamnar i en monopolsituation, eftersom de sökta synergieffekterna endast kan erhållas från ett begränsat antal leverantörer. Detta kan uppfattas som ett problem eftersom statens allmänna strävan är att agera på en öppen och fri marknad, med möjligheter till konkurrens. En monopolliknande situation behöver inte innebära en sämre kom- mersiell position för staten, men kräver en annorlunda hantering och avtalsreglering av relationen än vid en situation där öppen konkurrens råder. Det kan konstateras att detta inte är någon ny situation för staten. Under epok har FMV haft att administrera ett flertal sådana monopolrelationer av betydande omfattning. FMV har således erfarenhet inom området med insikten att monopolrollen kräver särskild kompetens, särskilda verktyg, särskilt arbetssätt och ett anpassat agerande. Berörda privata aktörer kommer ha ett betydande beroende- förhållande till den svenska staten, eftersom försörjningsåtagandena i huvudsak kommer att omfatta den svenska marknaden. Verksamheten bör kunna inrymmas i avtal som medger god insyn och kontroll i kombination med avtalade principer för kostnadsberäkning och ev. vinstfördelning. För denna typ av avtal ligger det med naturlighet, i båda parters intresse, att etablera långsiktigt förtroendefulla rela- tioner genom öppenhet och transparens. En, rätt anpassad, stark och kompetent kund med en entydig kundroll och med mandat att företräda staten i samtliga frågor relativt berörda privata aktörer bedöms ge goda förutsättningar för att kunna hantera de komplexa och långsiktiga partsrelationerna. En stark och kompetent kund gagnar likaså de privata aktörerna , eftersom den medverkar till en över tiden positiv effektivitets- utveckling. Såväl kvalificerad teknikupphandling som upphandling av offentlig-privat samverkan kräver bredare kompetens, med en förmåga till helhetssyn, än att enbart kunna hantera upphandlingar ur en strikt kommersiell synvinkel. Staten har att kräva att de privata aktörer som är aktuella för dessa större försörjningsåtagande har förståelse för vad det efter- strävade partnerskapet innebär. behöver de privata aktörerna ha kännedom och viss insyn i statsmakternas vilja och inriktning för att kunna säkerställa och upprätthålla sitt produk- tions- och leveransansvar. I sammanhanget menar det vara av vikt att påpeka att berörda privata aktörer kan komma att verka fysiskt och verksamhetsmässigt nära den operativa verksamhet som den har till uppgift att stödja, även utanför gränser. Vidare bör det poängteras att möjligheter för personalsamverkan med För- svarsmakten kan bli aktuella, och önskvärda för båda parter, vid verksamheter i nära anslutning till den operativa verksamheten. Behovet av mellanstatliga avtal ökar Till följd av föreslagen inriktningen för försvarslogistikförsörj- ningen behöver frågan om försörjningstrygghet i allt större utsträckning hantera leveranssäkerhet och försörjningstrygghet hos såväl leverantörer som är verksamma i som leverantörer som är verksamma utanför gränser. Villkoren för utform- ningen av dessa beroenden ges i allt väsentligt av de politiska ställ- ningstaganden och avtal som sluts mellan berörda stater. Historiskt har utnyttjandet av s.k. förfogandelagar använts i sammanhanget för att hantera risken för produktionsstörningar eller produktionsbortfall för att öka försörjningstryggheten. Dessa kan tillämpas på den i verksamma industrin. Den tidigare formen av krigsproduktionsavtal skulle också kunna användas för att säkerställa att den ev. privata aktören vidtar de förberedelser som kan underlätta försörjningen vid större kriser. Staten har där- vidlag, genom ett aktivt agerande, möjlighet att kontrollera en eventuellt förhöjd risk av en försämrad försörjning från en i verksam industri på både kort och lång sikt. Mellanstatliga avtal mellan länder, s.k. government-to-govern- ment avtal, har bl.a. slutits vid försäljning av materiel. Dessa avtal har till del kommit till stånd för att den köpande parten ska uppfatta sig ha både leverans- och försörjningsgarantier. Genom införandet av de nya försvarspolitiska principerna för materiel- försörjningen kan importen av försvarsmateriel, med tillhörande produkter och tjänster för dess drift och underhåll under livs- längden, förväntas öka. Vad gäller de leverantörer som tillverkar försvarsmateriel utanför kan inte de s.k. förfogandelagarna eller krigsproduktionsavtalen användas för att trygga försörjningen. Staten föreslås därför sluta mellanstatliga avtal, s.k. government-to- government avtal som omfattar möjlighet till fullgörandegarantier mellan parterna. Utredningens bedömning: Nya koncept för underhålls- åtaganden inom försvarslogistikförsörjningen bör utvecklas och privata aktörer bör ta ett större helhetsansvar för utförandet av tjänster. Förändringen bör baseras på en modell där den privata aktören, eller aktörerna, erbjuder tillgänglighetsåtaganden inom exempelvis områden som underhåll av mark- och flygsystem. Därtill bör en ökad samordning inom flygutprovningsområdet prövas. Sammantaget bedöms en kostnadsbesparing om kunna uppnås. Skälen för utredningens bedömning Försvarsmyndigheterna har genomfört ett antal studier och beredningar som syftar till att privata aktörer ska kunna ta ett större helhetsansvar för utförandet av tjänster. Statsmakterna har vidare tagit ställning för ett helhetsåtagande för skolflygplanet 60 med en privat aktör som leverantör av tillgänglighet. Utredningen har funnit att Försvarsmakten i sitt remissyttrande avseende bejakade en fortsatt utveckling innebärandes att privata aktörer tar industriella systemansvar och att tillgänglighetsåtaganden knyts med privata aktörer i partner- skapsliknande lösningar. Vidare bejakade myndigheten att tillskap- andet av sådana lösningar kan ge positiva besparingseffekter. I samma remissvar redogjorde myndigheten för sin erfarenhet att det tar tid att realisera sådana lösningar. Tillgänglighetsåtaganden bidrar till kostnadsbesparingar har i tidigare avsnitt i detta kapitel redogjort för att konkurrensutsättning av verksamheter främjar rationalitet och effektivitet. Under sitt arbete har tagit del av andra nationers ansträngningar avseende alternativa sätt att lösa 18 redovisas i promemorior upprättade av utredningen utifrån möten och genomgångar med industriella aktörer. försvarslogistikförsörjningen och göra tillgänglighetsåtaganden på, så också av fem nationella och internationella privata aktörers verk- samheter och förslag inom området. I ljuset av tidigare avsnitt i detta kapitel bedömer Försvars- strukturutredningen det som troligt att industriella underhålls- lösningar för andra materielsystem än Sk 60 skulle kunna bidra till den eftersökta och bestående kostnadsbesparingen som utred- ningen har till uppgift att föreslå inom bl.a. logistikförsörjningen, med bibehållen och säkerställd systemtillgänglighet över tiden. Försvarsmakten skulle därigenom få sänkta försvarslogistikförsörj- ningskostnader och en avtalad tillgänglighet på materielsystemen. Underhåll lämpar sig för tillgänglighetsåtaganden Det är mening att kostnadsbespar- ingar kan uppnås genom ett effektiviserat resursutnyttjande inom verksamheten som sådan, så också genom ett minskat behov av infrastruktur, en effektivisering av verksamhetens stödsystem samt en förändrad hantering och syn på krav av lagernivå på reservdelar. I sammanhanget bedöms det vara särskilt intressant inom under- hållsområdet att pröva möjligheten att få till stånd tillgänglighets- åtaganden. har förmedlats uppfattningen att beläggningsgraden i Försvarsmaktens markverkstäder har uppgått till . I en jämförelse mot en industriell normalnivå borde beläggningsgraden uppgå till 80–. På samma sätt bedömer utredningen att de administrativa ledningarna av verksamheterna till del kan samordnas med motsvar- ande ledningsfunktioner som redan finns hos den privata aktören. Därigenom bedöms, i dialog med de potentiella leverantörerna, en kostnadsminskning om vara möjlig för de administrativa ledningsfunktionerna. Utöver driften går det också att effektivisera den övriga verksam- heten genom en förbättrad samordning, avskaffande av dubbelarbete samt genom att undvika oklara ansvarsgränser och prioriteringar samt genom att bättre nyttja möjligheten att köpa tjänster från under- leverantörer. Utmaningsprojekt – stimulans för snabbare effektivisering Under sitt arbete har identifierat några områden, som Försvarsmakten själv prövar, som särskilt intressanta att utmana. Med utredningens utgångspunkter skulle exempelvis utökade industriella åtaganden av förebyggande och avhjälpande underhåll samt modifieringar på bakre underhållsnivå vara möjliga att åstadkomma.