sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Ekonomiskt värde och samhällsnytta Ekonomisk värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda av företag med statligt ägande. förordnades som särskild utredare. Till sakkunniga i utredningen förordnades , , , och . Till experter förordnades , , Per Lekvall, . och . anställdes som sekreterare i utredningen, med uppgift att vara utredningens projektledare. anställdes som sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet (Fi 2011:06). I tilläggsdirektiv beslutade regeringen att utredningen ska redovisa sitt uppdrag . entledigades Per Lekvall och entledigades från uppdraget att vara experter i utredningen. Utredningen har i stället på uppdragsbasis anlitat Per Lekvall och i utarbetandet av utredningens betänkande. Utredaren överlämnar härmed betänkandet Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning (SOU 2012:14). Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Tolkning av uppdraget............................................................. Statligt ägda bolag ..................................................... Statligt ägda bolag .................................................................... Bakgrund och historik ............................................................. Omprövning av det statliga ägandet ....................................... Genomgång och kategorisering av bolagen............................ 2.4.1 Parametrar som styr kategoriseringen......................... 2.4.2 Resultat av genomgången av bolagen .......................... Sammanfattning och iakttagelser ............................................ Statligt ägda bolag...................................................... Statligt ägda bolag .................................................................... Bakgrund och historik ............................................................. Omprövning av det statliga ägandet ....................................... Genomgång och kategorisering av bolagen ............................ 2.4.1 Parametrar som styr kategoriseringen ......................... 2.4.2 Resultat av genomgången av bolagen........................... Sammanfattning och iakttagelser ............................................ Ägarstyrning och förvaltning......................................... 3.1.1 Generell utveckling ....................................................... 3.1.2 Statens ägarpolicy och förvaltningen av statligt 3.2Konstitutionella ramar för förvaltningen av statligt ägda 3.2.1 Reglering av regeringens förvaltning av statens 3.2.2 ...............................Övriga riktlinjer för förvaltningen 3.2.3 ...............Information och rapportering till 3.2.4 Former för insyn och granskning av 3.3 Internationella .........................................riktlinjer och ramar 3.4.3 Några andra departement med ansvar för statliga 3.4.4 ......................Nuvarande kostnader för förvaltningen Sammanfattning ............................................och iakttagelser former för ägarförvaltning i staten.................... Sammanfattning och iakttagelser ............................................ Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell ............... Bolagens erfarenheter av nuvarande modell ........................... utredningar och granskningar .................................. Översyn av förvaltningen............................................. Sammanfattning och slutsatser ............................................... Förvaltningsformer i staten..................................................... Förvaltningsmodeller i andra länder ..................................... Förvaltningsmodeller hos större privata ägare ..................... Bolagsformer för ägarförvaltning............................... Mål för ägarförvaltningen ........................................... 6.4.3 av noterade och onoterade bolag.... Arbetsprocesser och metoder .................................... Organisation och bemanning ..................................... Sammanfattning och iakttagelser .......................................... Om ägarstyrning i statligt ägda företag ................................ Sammanfattning och iakttagelser .......................................... Verksamhetsformer i staten........................................ Statlig förvaltning och verksamhetsformer .......................... Förvaltningsmyndigheter under regeringen.............. 8.4Alternativa verksamhetsformer för förvaltning av statens ägande av bolag .......................................................... 8.4.2 Jämförelse mellan olika verksamhetsformer för Myndighet eller bolag – en närmare jämförelse ................... 8.5.1 Modell med förvaltning i myndighet ......................... 8.5.2 Modell med förvaltning i aktiebolag .......................... Problem och utvecklingsbehov i den statliga utredningar och granskningar ..................... Utredningens kartläggningar och observationer ...... Regeringen har dubbla roller – både spelare och är för operativt i ägarfrågor ......... 9.3.4 Otydligt och ostrukturerat politiskt inflytande ....... 9.3.5 Ad hoc-styrning av bolagen i brist på strategisk ägarstyrning av portföljen .......................................... 9.3.6 Många bolag har otydliga och ibland svårförenliga 9.3.7 En enhetlig förvaltningsmodell passar inte för alla Bedömning av problemens effekter ...................................... 9.4.1 Potential för höjt värdeskapande ............................... Otydligt demokratiskt inflytande ............................. Behov av strukturerad ägarpolitisk styrning ........................ 9.5.3 Tydliga former för strategisk styrning ...................... 9.5.4 Ägarstyrning av förvaltningsorgan respektive Sammanfattning av styrmodellen .............................. Gruppering av bolagen för en professionell Inledning och bakgrund ........................................................ 10.1.2 Staten äger en mycket diversifierad portfölj ............. 10.1.3 Ett av dagens problem är strävan att förvalta Parametrar för gruppering av bolagen................................... 10.2.2 och nuvarande kriterier och aspekter i 10.2.3 Parametrar använda i underlagsrapport ..................... 10.2.4 Analys av parametrars betydelse för gruppering av bolag och inriktning av ägarorgan ......................... Val av parametrar för gruppering av bolagen........................ 10.3.2 Huvudsakliga parametrar för gruppering .................. 10.3.3 Mål och restriktioner .................................................. 10.3.4 Olika dimensioner av begreppet 10.3.5 Övervägande uppdrag ................................................. Utformning av bolagsgrupper ............................................... 10.4.1 Vissa övergripande principer ...................................... 10.4.2 Bolagsgrupp 1: övervägande uppdrag att skapa 10.4.3 Bolagsgrupp 2: övervägande uppdrag att skapa 10.4.4 Överväganden och inplacering av vissa företag i 10.4.5 Inplacering i två bolagsgrupper med vardera två Överväganden och förslag .......................................... Utgångspunkter och problembild ......................................... Mål och inriktning av förslagen............................................. Två specialiserade förvaltningsbolag ..................................... 11.3.1 Den operativa ägarförvaltningen överförs till 11.3.2 Förvaltning i aktiebolagsform .................................... 11.3.3 Två förvaltningsbolag ................................................. Förvaltningsbolagens inriktning och verksamhet................ 11.4.1 Bolagens uppdrag, mål och verksamhet .................... 11.4.2 Förvaltningsbolagens ledning, organisation och 11.4.3 Förvaltningsbolagens kapitalstruktur samt hantering av utdelningar och kapitaltillskott ............ 11.5.1 Regeringens styrning av förvaltningsbolagen ........... 11.5.2 inflytande och insyn ............................... 11.5.3 Samlad reglering.......................................................... Förslaget till lag (2012:000) om förvaltning av ägande i vissa statligt ägda aktiebolag.................................................. Konsekvenser av förslagen......................................... Konsekvenser för verksamhet och personal......................... 13.4.3 Framtida förvärv och avyttring, kapitaltillskott 13.4.5 Koncentrationsprövning m.m.................................... 13.4.7 Garantier och krediter ................................................ 3.4.8 Ägar- och ledningsprövning ...................................... 13.4.9 Lagen om offentlig upphandling ............................... Behov av författningsändringar i övrigt................................ Konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning........................... Förslag till genomförande .......................................... 14.1.1 Regerings- och riksdagsbehandlingsprocessen ......... 14.1.2 Ägarstyrning och styrelsefrågor................................. 14.1.4 Bolagiseringstransaktioner och olika 14.1.5 EU-processen m.m. .................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv Dir.2011:33........................................ Bilaga 2 Förteckning över externa uppdrag.................................. Bilaga 3 Företrädare för bolag med statliga ägare som har Bilaga 4 Företrädare för stora privata ägare som har Bilaga 5 Om ägarstyrning i statligt ägda företag .......................... Bilaga 6 Principiell organisationsstruktur för de två Bilaga 7 Ordlista ............................................................................. uppdrag är att lämna förslag till hur statens ägande i de bolag som förvaltas av i fort- sättningen ska organiseras och bedrivas. Det gäller således inte omfattningen eller inriktningen av detta ägande utan enbart om hur det ska förvaltas för att nå målen på mest effektiva sätt. I uppdraget har ingått att kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för ägarförvaltningen. Utredaren har tagit del av erfarenheter hos nuvarande statliga bolagsförvaltare och ägar- förvaltade statliga bolag, undersökt modeller som tillämpas i andra länder, inom andra områden i staten och tidigare samt tagit del av modeller och erfarenheter hos större privata ägare. Som utgångspunkter för utredningsarbetet har gällt att för- valtningen av statens ägande av bolag ska vara aktiv, effektiv, professionell och ansvarsfull. Den ska också ge en långsiktigt hög värdeutveckling och uppfylla särskilda samhällsuppdrag. Regeringens och möjligheter till insyn i och övergripande styrning av de förvaltade bolagen ska inte begränsas. Av direktiven framgår också att regeringen eftersträvar en renodling av . Staten är största företagsägare Staten är en betydande företagsägare. Staten är ägare i 58 bolag, varav ett mindre antal är delägda, vilka förvaltas i . Tre av bolagen är börsnoterade. Bolagen utgör en mycket heterogen grupp. De svarar för vitt skilda verksamheter och har också olika bakgrund och storlek. Några har helt eller delvis monopol på sin marknad medan andra verkar under konkurrens. En del bolag är delvis anslagsfinansierade. värderades den statliga bolagsportföljen tillcirka600 miljarder kronor. över 100 000 personer är anställda i bolagen med statligt ägande. Om intressebolagen räknas in är antalet cirka 190 000. Problem i nuvarande förvaltning Utredaren har identifierat ett antal problem i den nuvarande modellen för ägarförvaltning det finns en grundläggande skillnad mellan politisk och företags- ekonomisk rationalitet i styrningen av det statliga bolagsägandet som inte i tillräckligt hög grad avspeglas i hur förvaltningen är organiserad och bedrivs, staten har dubbla roller som både reglerare och företagsägare, något som i nuvarande organisation inte hålls isär tillräckligt tydligt, regeringen och riskerar att få en alltför operativ roll i ägarstyrningen av bolagen, vilket bl.a. leder till att rågången mellan hantering av ägarfrågor och bolagsfrågor blir oklar, den politiska och ägarstrategiska styrningen av förvaltningen blir därigenom otydlig och ostrukturerad, i stället tenderar styrningen av bolagen att bli ad hoc-mässig och kännetecknas av ryckighet, kortsiktighet och bristande konsekvens, de sammansatta ägaruppdrag och komplexa målbilder som kännetecknar många av de statligt ägda bolagen har inte klar- gjorts tillräckligt för att kunna ligga till grund för en tydlig och effektiv ägarstyrning, dessa olikheter avspeglas heller inte i tillräcklig grad i synen på hur ägandet i bolagen bör förvaltas, vilket leder till en alltför likriktad och odifferentierad förvaltningsmodell som inte passar alla bolag. Enligt utredaren får dessa problem följande konsekvenser ägarförvaltningen blir inte tillräckligt effektiv och tillvaratar inte fullt ut potentialen för värdeutveckling i de bolag som staten äger, den nuvarande modellen innehåller inte heller ett tydligt demo- kratiskt inflytande genom över den strategiska in- riktningen av ägarförvaltningen. För att lösa dessa problem finner utredaren att en självständigt ansvarig, professionell organisation för den operativa ägarför- valtningen bör läggas in som en länk mellan den politiska och ägar- strategiska styrningen från riksdag och regering och de enskilda bolagen (portföljbolagen). De förslag som lämnas syftar till att skapa denna länk. Med utgångspunkt i utredarens direktiv och identifierade problem har utredaren formulerat följande övergripande mål för för- valtningen av statens ägande i bolag förstärkt värdeutveckling i alla bolag, tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå, samt stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveckling. Operativ ägarförvaltning i aktiebolag Utredaren föreslår att den operativa förvaltningen av statens ägande i de statligt hel- och delägda bolagen överförs till två statligt helägda aktiebolag som äger portföljbolagens aktier och har följande ansvar och uppgifter: Förvaltningsbolag 1 ansvarar för ägarförvaltningen av bolag med ekonomiskt värdeskapande som huvudsakligt ägaruppdrag. Förvaltningsbolag 2 ansvarar för ägarförvaltningen av bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. Utredaren bedömer att en lösning med en separat organisation för den operativa ägarförvaltningen lägger grunden för en tydligare struktur och en tydligare roll- och ansvarsfördelning i för- valtningen av statens ägande av företag. Med operativ förvaltning avses här de uppgifter som utförs i syfte att verkställa den styrning som har beslutats av riksdag och regering. Ansvaret för den övergripande och strategiska styrningen av statens ägande och bolagens uppdrag kommer fortsatt att ligga hos och regeringen medan den operativa ägarutövningen kommer att skötas av förvaltningsbolagen. Härigenom skapas förutsättningar för att förena ett demokratiskt inflytande över statens ägande med en aktiv, effektiv och professionell förvaltning som kan bidra till en bättre långsiktig värdeutveckling i vid mening i de statligt ägda bolagen. Motivet för att förvaltningen ska ske i aktiebolagsform är att detta bedöms vara den verksamhetsform som bäst tillgodoser kraven på en effektiv och professionell förvaltning och som har bäst förutsättningar att attrahera den kompetens, affärskunnande och erfarenhet som behövs i ledningen av förvaltningen. Alternativet med en förvaltning i myndighetsform är möjligt men har inte bedömts ha lika stora fördelar. Det reducerar inte heller i lika hög grad problemet med regeringens dubbla roller som reglerare och operativ företagsägare, vilket är en central utgångs- punkt i utredningsdirektivet. Aktiebolagsformen är dessutom särskilt avpassad för att bedriva förvaltning av näringsdrivande företag. I den senaste förvaltnings- politiska propositionen anförs att andra verksamhets- former än myndighet ska kunna väljas om de bedöms mer ändamålsenliga och bättre bidrar till den aktuella lösningen. En uppdelning på två bolag motiveras av att utredaren i sin genomgång och analys av bolagen identifierat två huvudgrupper av statligt ägda bolag bolag med övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde, bolag med övervägande uppdrag att skapa samhällsnytta. Denna skillnad i ägaruppdrag och förvaltningsinriktning kan enligt utredarens mening bäst stödjas genom en uppdelning på två förvaltningsorganisationer. Förvaltningsbolagen ska styras av regeringen, som ansvarar för förvaltningsbolagens verksamhet och resultatet av förvaltningen inför . Regeringen ska som företrädare för ägaren utforma bestämmelser i bolagsordningen och i övrigt ge de riktlinjer som behövs för verksamheten. Regeringen ska vid bolagsstämmorna utse styrelseordförande och styrelser i förvaltningsbolagen. Förvaltningsbolagen bör enligt utredarens bedömning kunna inleda sin verksamhet . Förvaltningsbolagens uppdrag ska vara att operationalisera och verkställa den ägarstyrning som beslutas av riksdag och regering. De ska som ägare av portföljbolagen effektivt fullgöra de uppgifter som krävs för en aktiv och professionell ägarstyrning och utse styrelse och ordförande i bolagen. I uppgifterna ingår att utforma och precisera ägaruppdrag och långsiktiga mål för varje bolag och stödja och kontrollera uppfyllandet av dessa. Stor vikt ska läggas vid att formulera tydliga och konsekventa mål för varje bolag. Dessa mål ska ge uttryck för bolagens samlade uppdrag både i termer av ekonomiskt värde och samhällsnytta. Förvaltningsbolagens förvaltning ska vara aktiv med inriktning på att utveckla och realisera portföljbolagens potential till värde- skapande i vid mening. Förvaltningen ska präglas av öppenhet, tydlighet, ansvar och hög professionalitet samt bedrivas med utgångs- punkt i statens särskilda roll som ägare och den värdegrund denna vilar på. Förvaltningsbolagen ska ledas, organiseras och bemannas på ett sätt som avspeglar bolagens skilda inriktningar. Stor vikt bör dess- utom läggas vid att utveckla och ta tillvara synergier både mellan och inom förvaltningsbolagen. Kapital i portföljbolagen som inte behövs för fullgörande av bolagens uppdrag ska delas ut till ägaren och, med undantag för begränsade belopp för att finansiera förvaltningsbolagens verksam- het samt ge visst utrymme för kapitalomflyttningar mellan port- följbolagen, delas ut vidare till staten. Förvaltningsbolag 1 innefattar de portföljbolag som har eko- nomiskt värdeskapande som övervägande ägaruppdrag med huvudsakligen ekonomiska mål och kompletterande restriktioner avseende samhällsnytta. Totalt 28 portföljbolag föreslås ingå i detta förvaltningsbolag, däribland flertalet av de största och ekonomiskt mest värdefulla bolagen. Huvudsakligt mål för förvaltningsbolaget bör vara att skapa långsiktigt stabil värdetillväxt mätt som summan av portfölj- bolagens värdeutveckling över tiden. Kompetenskraven på styrelse, ledning och förvaltning i bolaget inrymmer hög affärsmässig kompetens och gott politiskt omdöme. Förvaltningsbolag 1 bör delas in i två undergrupper, stora bolag och mindre och medelstora bolag. Undergruppen stora företag kommer att svara för eller mer av värdet i statens portfölj av hel- och delägda bolag. Samtliga bolag är mogna företag som drivs kommersiellt men som också kan ha vissa särskilda åligganden eller restriktioner. Undergruppen mindre och medelstora företag utgörs av några mindre men huvudsakligen av medelstora bolag, där flera kan antas ha en betydande utvecklingspotential, vilken ägarförvaltningen bör inriktas på att tillvarata. Flera av företagen går att inordna i några sammanhållande branschgrupper. Förvaltningsbolag 2 innefattar de portföljbolag som har skapande av samhällsnytta som övervägande ägaruppdrag, totalt 27 bolag. I vissa fall handlar det om bolagiserad statlig verksamhet med företags- specifika samhällsuppdrag som överordnat uppdrag. Portföljbolagen i detta förvaltningsbolag har huvudsakligen sektorpolitiska mål i en strategi för sektorn. Flera av bolagen har också ekonomiska mål, vilka i enlighet med utredarens synsätt utgör restriktioner för fullgörandet av det specifika samhälls- , ledning och förvaltare krävs betydande politiskt omdöme och kompetens samt särskild sakkunskap om berörda politikområden som komplement till nödvändig affärs- mässig kompetens. En viktig deluppgift för Förvaltningsbolag 2 blir att utarbeta metoder och tekniker för effektiv förvaltning av bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. Bolaget behöver utveckla en ny professionell kunskaps- och erfarenhetsbas för effektiv ägarförvaltning av bolag som inte har huvudsakligen ekonomiska mål. Även portföljbolagen i detta förvaltningsbolag kan delas in i två undergrupper. En föreslås innehålla ett betydande antal företag med syftet att bidra till att skapa ekonomiskt tillväxt. Det är huvudsakligen bolagen inom den näringspolitiska sfären, vilka oftast saknar avkastningsmål. Den andra undergruppen föreslås innehålla bolag med syftet att huvudsakligen bidra till medborgarnas välfärd. Bolagen är av skiftande storlek och verkar inom flera politikområden men fram- för allt med socialt, kulturellt och miljöinriktat motiverade upp- drag. Kostnaderna för de två nya förvaltningsbolagen beräknas uppgå till i storleksordningen . Nuvarande förvaltning i beräknas kosta . Skälet till de ökade kostnaderna är en väsentligt höjd ambitionsnivå för förvaltningsorganisationens bemanning och kompetens. Vid en jämförelse med andra aktörer som bedriver likartad verksamhet i både privat och offentlig sektor är kostnaden för utredarens förslag dock avsevärt lägre, både i relation till det förvaltade portföljvärdet och till antalet anställda. Kostnaderna för förvaltningen föreslås finansieras genom att förvaltningsbolagen får disponera en mindre andel av vinst- utdelningarna från portföljbolagen efter förslag av regeringen och beslut av , vilket innebär att de inte finansieras över stats- budgeten. I samband med att förvaltningsbolagen inrättas uppstår vissa uppbyggnadskostnader som bedöms uppgå till . Därutöver kan kostnader uppkomma i samband med över- föringen av bolag till förvaltningsbolagen Vinstutdelningar från de statliga bolagen ska även fortsättningsvis tillfalla staten och levereras in till statsbudgetens inkomstsida. Utredaren föreslår dock att förvaltningsbolagen får möjlighet att inom en begränsad ram kunna omfördela vinstmedel mellan port- följbolagen i värdeskapande syfte under förutsättning att detta sker inom befintlig verksamhetsinriktning för bolaget. Denna ram ska beslutas av efter förslag av regeringen. Större kapitaltillskott eller tillskott som syftar till strategiska omorienteringar av ett bolags verksamhet ska även i fortsättningen beslutas av i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen. Förvaltningsbolagen föreslås inte få möjlighet att lånefinansiera sin verksamhet. En ny organisation med den operativa ägarförvaltningen i särskilda förvaltningsbolag ska förenas med ett starkt demokratiskt in- flytande över statens ägande. Regeringens och möjlig- heter till insyn i och övergripande styrning av de förvaltade bolagen ska inte begränsas. Regeringen får det operativa ägaransvaret för förvaltningsbolagen. Det finns ett behov av att utveckla ett tydligt ramverk för hur och regeringens styrning och inflytande över för- valtningen av bolagen ska utövas.