sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Funktionen borde hållas åtskild från den reguljära linjeorganisationen i för att reducera uppenbara roll- och intressekonflikter. Enligt finns det flera tänkbara alternativ när gäller att förstärka ägarfunktionen. Till exempel skulle man kunna samla ägarfunktionen för samtliga statliga företag och affärsdriv- ande verk hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom, eller så kan man inrätta ett särskilt 5 Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4). Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell departement för den statligaägarstyrningen. över- vägde emellertid i stället inrättandet av ett eller flera statliga holding- bolag för att effektivisera ägarstyrningen. En nackdel med en sådan lösning var dock kontrollfunktionen, enligt utredningen, dvs. vem vaktar väktaren? Alla modeller har sina för- och nackdelar, kon- staterar utredningen, som inte kunde ta ställning till de alternativ som redovisats ovan. Utredningen lade dock ett förslag om att ägarfunktionen i borde förstärkas och renodlas. Enligt bedömning leder organiseringen av ägandet i till flera problem. Den dubbla målupp- sättningen – att både nå ekonomisk effektivitet och samhällsmål – orsakar ofta problem. Styrningsmodeller från privat kommersiell verksamhet kan inte, enligt utredningen som här, enkelt överföras till statligt ägd verksamhet. Ofta finns mål som inte utvärderas effektivt. Det kan gälla offentlig verksamhet, t.ex. SJ, som har avkastningsmål som under långa perioder inte har uppnåtts. Detta får sällan några konsekvenser för styrelse och ledning, noterar . Den ekonomiska utvärderingen är därmed inte fullt trovärdig eftersom det i praktiken inte ställs krav på att uppnå uppställda avkastningsmål. kan en företagsledning uppfatta implicita mål hos ägaren, eftersom statliga bolag hanterar verksamhet som arbetar i segment där både ekonomiska och politiska mål ska nås. Statliga verksamheter har ofta en målfunktion som är skild från privat kommersiell verksamhet, konstaterar utredningen. Därför är det inte alla gånger lämpligt att ha mål om aktieägarvärde, vilket ägare av t.ex. börsförtag kan ha i sin målfunktion. Aktieägarvärde är ingen lämplig utgångspunkt när ägandet för företagen har andra syften än finansiella. Dessutom är flertalet av de statliga bolagen inte börs- noterade, varför det kan vara svårt att bedöma det egentliga värdet (det går dock att skapa sig en bild av värdet via företagsvärderings- modeller). Många av de statliga företagen arbetar såväl inom legala och na- turliga monopolområden som i konkurrens med andra företag. Några explicita mål för de olika verksamheterna sätts dock inte utan målen förefaller gälla företagens/verkens hela verksamhet. Detta kan leda till konkurrenssnedvridningar och en felaktig resursallokering, anser utredningen. Styrningen, t.ex. avkastningskraven, bör, enligt utredningens mening, anpassas till att verksamheterna bedrivs under fundamentalt olika marknads- och konkurrensförhållanden. Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell har ofta gummiparagrafer vad gäller syftet med företaget. Utredningen föreslog därför tydliga och realistiska avkastningsmål som kompletteras med verksamhetsmål, t.ex. kund- nöjdhet, tillgänglighet eller tidsanpassning. Dessa mål är icke finan- siella och avspeglar vad ägaren önskar med verksamheten. I många fall saknas sådana mål eller också är de otydliga. Om samhällsmålen för företagen klargörs och/eller tydliggörs nås en högre grad av transparens. Det är viktigt att medborgare/ägare kan få information om mål och resultat i de statliga bolagen, menar utredningen. Målen kan dock vara multipla, otydliga och ofullständiga. Flera av utredningens förslag, t.ex. vad gäller ägarfunktionen och utform- ningen av målen, syftar därför till ökad transparens. Regelutred- ningen föreslog bl.a. att målen för de statliga bolagen borde göras mer synliga, tydliga och mätbara, det bör göras en tydlig uppdelning och precisering av mål för monopolverksamheter och verksamhet som bedrivs under kon- kurrens, målen och uppföljningen för bolag med särskilda samhälls- intressen borde utvecklas. En översyn av av hel- och delägda bolag genomfördes av den tidigare statssekreteraren i Finans- departementet . Utgångspunkten för översynen var att förvaltningen fortsatt skulle hanteras inom ramen för den gäll- ande ansvarsfördelningen. En huvudfråga gällde att redovisa för- och nackdelar med ordningen där anställda på departementen aktivt medverkar i styrelsearbetet i bolagen. En annan huvudfråga var att pröva lämpligheten av att ge bolagen vissa typer av bolagsspecifika anvisningar och hur sådana ägaranvisningar i så fall borde utformas. I rapporten lämnas ett antal rekommendationer som sammanfattas nedan.6 Enligt Lagerblad är en viktig grundförutsättning för att kunna utforma en god ägarstyrning att det står klart vad ägaren har för 6 Översyn av av hel- och delägda bolag (N2006/5923/SÄ). Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell strategi med sitt ägande. Av detta skäl vore det en fördel om rege- ringen utformade en tydlig strategi för varje bolag. Av varje sådan bolagsstrategi bör framgå hur regeringen ser på ägandet i bolaget och vad som ska vara målet för bolaget. Både för de bolag som drivs på marknadsmässiga villkor och för de bolag som har sär- skilda samhällsuppdrag finns det ett generellt behov av att förtyd- liga ägarens mål samt strategin för hur dessa ska nås, ansåg Lagerblad. Tjänstemän från bör som huvudregel inte ingå i styrelserna för de statliga bolagen. I styrelserna för bolag som drivs på marknadsmässiga villkor och som ägaren avser att behålla bör styrelsen representera den bästa finansiella och industriella kompe- för uppdraget, menade . När det gäller bolag med samhällsmål bör det också ingå personer med särskild sakkunskap om berörda politikområden. Dessa personer bör dock inte handlägga sakfrågor inom bolagets verksamhetsområde. Om det inte går att finna personer i med tillräcklig politisk sakkompetens, som är oberoende från regleringsfrågor, bör rekry- tering ske från annat håll, t.ex. , föreslog Lagerblad. I bolag där staten vill genomdriva en mer specifik agenda, t.ex. en förändringsprocess som en privatisering, kan det däremot finnas skäl att utse någon eller några styrelserepresentanter som står ägaren särskilt nära, ansåg Lagerblad. Fokus i bör, enligt Lagerblad, vara att utarbeta mål för bolagen, uppföljning och utvärdering av bolagens måluppfyllelse, nominering och utvärdering av styrelse och revisorer, arbete i valberedningen samt deltagande på bolagsstäm- man. Lagerblad konstaterade att en sådan modell kräver ett väl strukturerat och genomtänkt system för kontakter med bolagen, eftersom insyn i bolagen minskar om departe- menten inte deltar i styrelsearbetet. Enligt Lagerblads uppfattning finns inte, till skillnad från Riks- revisionens, skäl att låta fler beslut än fattas av bolagsstäm- morna, dvs. att öka mängden bolagsrättsligt bindande dokument. Det är viktigare att ägaren följer upp och utvärderar styrelsens arbete och är beredd att utkräva ansvar än att ytterligare instruktioner formaliseras i dokument. Av hänsyn till det särskilda intresse för öppenhet och insyn som finns i statligt ägda bolag bör beslut om bolagets mål samt ersättningar till bolagsledningen beslutas av bolags- stämman. När det gäller de ekonomiska och samhällsmässiga målen bör dessa beslutas av bolagsstämman, ansåg Lagerblad. Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell Informella kontakter mellan ägaren, representerad av , och bolagen är en naturlig del av bolagsstyrningen, hävda- de Lagerblad. De ställningstaganden i t.ex. strategiska frågor som ägaren då gör bör dokumenteras så att uppföljning kan göras i efterhand. har gjort flera granskningar av de statliga bolagen och den statliga ägarstyrningen . I en rapport från 20067 konstaterar revisorerna att, förutom att de statliga bolagen spelar en väsentlig roll i den svenska ekonomin, har riksdag och regering gett många av dem särskilda samhälls- uppdrag. Granskningen visade att styrningen av vissa enskilda stat- liga bolag varit otydlig och ibland präglats av motstridiga mål- sättningar. Granskningarna har vidare visat att de grundläggande dokument som används för styrningen av bolagen inte alltid behandlades så att de blev rättsligt bindande enligt aktiebolagslagen. Enligt bör styrningen av bolagen baseras på aktie- bolagsrättsligt bindande dokument som klart återger uppdrag och mål för verksamheten. Detta är en förutsättning för att styrningen ska vara transparent och ge möjlighet till rimlig grad av insyn och kontroll. En styrning baserad på sådana dokument gör det tydligt vilka krav och regeringen (som ägare respektive ägarföre- trädare) ställer på ett bolag. Det ger därmed också bolaget rimliga förutsättningar att genomföra sin verksamhet samt möjlighet att visa i vilken mån resultaten motsvarar kraven. På så sätt skapas en grund för att utkräva ansvar av regeringen som förvaltare av det statliga ägandet och i förlängningen av de statliga bolagen. Enligt fanns det betydande variationer i den for- mella styrningen av de statliga bolagen. Särskilt stora var skillnaderna inom gruppen med särskilda samhällsintressen. För vissa bolag an- vändes avtal, för andra ägardirektiv eller riktlinjer. För ytterligare bolag tillämpades regleringsbrevsliknande dokument. Av gransk- ningen framgick vidare att det fanns tydliga skillnader mellan de departement som ansvarar för regeringens styrning. Socialdeparte- mentet styrde t.ex. och Systembolaget med direktiv som beslutats av bolagsstämma. 7 Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11). Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell lämnade ägarmappar som information till flertalet bolag inom När- ingsdepartementets ansvarsområde. Utbildnings- och kulturdeparte- mentet styrde i sin tur Operan och med detaljerade reg- leringsbrevsliknande dokument. För flertalet av de statliga bolagen var samhällsuppdragen, när sådana framgick, inte tydligt preciserade i de styrdokument som bolagen hänvisat till, enligt . Variationen i målens konkretionsgrad var stor. För bolagen med särskilda samhälls- intressen och flera av bolagen med marknadsmässiga krav återfanns någon form av samhällsuppdrag i bolagsordningar eller andra styr- dokument. Det var dock enbart för ungefär hälften av bolagen med särskilda samhällsintressen som gjorde bedömningen att samhällsuppdraget konkretiseras i form av någorlunda tydliga målsättningar, dock inte så tydliga att de kunde användas utan ytter- ligare precisering. För nästan alla bolag med marknadsmässiga krav och för några av bolagen med särskilda samhällsintressen ställdes det dock tydliga finansiella mål i form av avkastningskrav. I de fall bolagen hade så- väl samhällsuppdrag som finansiella målsättningar framgick det van- ligen inte hur avvägningar mellan dessa skulle göras. Eftersom samhällsuppdraget vanligen var otydligt medan de finan- siella målsättningarna var preciserade fanns det enligt en uppenbar risk att de finansiella målsättningarna i realiteten prio- riteras på bekostnad av samhällsuppdragen. rekommenderade regeringen att: säkerställa att styrningen av varje bolags verksamhetsinriktning grundar sig på aktiebolagsrättsligt bindande dokument, göra bolagens samhällsuppdrag så tydliga att uppdragen kan an- vändas för bolagens styrning av verksamheten, i de fall det finns flera målsättningar för ett bolag, vid behov tydliggöra hur avvägningen mellan dessa ska göras, se över vilka dokument som bör användas i styrningen av de statligabolagen. Variationer kan givetvis vara lämpliga, men bör vara motiverade utifrån skillnader i bolagens verksamhet. Enligt borde de statliga bolagens styrelser vidta de åtgärder som krävs för att försäkra sig om att bolagets uppdrag och målsättningar är tillräckligt tydliga och preciserade för att tjäna som underlag för styrning och rapportering av bolagets verksam- Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell Det rekommenderas också att ta nödvändiga initiativ till att uppdraget förtydligas i de fall det bedöms vara otydligt eller inne- hålla svårförenliga mål, och slutligen, att se till att bolagets externa rapportering utgår från uppdraget. Utredningsdirektiven tar upp frågan om risken för dubbla roller i regeringens styrning och förvaltning av de statliga bolagen och behovet att renodla och professionalisera förvaltningen. I intervjuer framkommer även resurs- och kompetensfrågor samt svårigheterna att utveckla en effektiv och professionell förvaltning i . Detta gäller framför allt de bolag som verkar på mark- nadsmässiga villkor och som förvaltas av . Den problembild som framkommer vid intervjuer med före- trädare för de statligt ägda bolagen riktar i stället uppmärksam- heten mot själva innehållet i styrningen. Problemen handlar om otydliga eller ofullständigt uttalade uppdrag och mål för de statligt ägda bolagen, målkonflikter och en passiv ägarroll i bolagens strate- giska utvecklingsfrågor. De problem som lyfts fram kan sägas vara typiska för staten som ägare. Målbilden för statligt ägda bolagen är ofta sammansatt av både ekonomiska och bredare samhällspolitiska mål. Vidare kan de styrmodeller för privata ägaren inte enkelt översättas och an- vändas i en offentlig administration. Statens ägarstyrning och förvaltning har behandlats i tidigare utredningar. Tyngdpunkten i dessa utredningar har varit frågan om hur ägarstyrningen och förvaltningen bör bedrivas snarare än hur den bör organiseras. Det har lämnats förslag och rekommenda- tioner om att utveckla och bredda styrningen av bolagen för att omfatta hela bolagets verksamhet, uppdrag och mål. Andra förslag, som till många delar har genomförts, har handlat om att samla kom- petens och resurser till en ägarfunktion. Det har också diskuterats om denna borde placeras utanför . I detta avsnitt redovisas i enlighet med direktiven och som bak- grund för utredningens överväganden några exempel på olika för- valtningsformer. I ett första avsnitt ges exempel på några statliga myndigheter som har uppdrag att förvalta olika tillgångar och skulder. Därefter redovisas resultaten av den kartläggning som genomförts av ägarförvaltningsmodeller i några andra länder. Slutligen redo- visas en kartläggning av förvaltningsmodeller hos privata större ägare. har uppdraget att vara statens centrala finans- förvaltning och har bl.a. följande uppgifter: -vara statens internbank -ta upp lån och förvalta statsskulden -ge statliga garantier och krediter -ansvara för insättningsgarantin och investerarskyddet -hantera statligt stöd till banker. ansvarar för statens upplåning och skuldförvalt- ning på uppdrag av regeringen, som i sin tur får ett särskilt bemyn- digande av för ett budgetår i sänder att ta upp lån för statens räkning. Denna ordning lades fast i samband med att Riks- gäldskontoret blev en myndighet under regeringen. Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen är att kost- naden för skulden långsiktig ska minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Regeringen fastställer , efter förslag från , övergripande riktlinjer för statsskuldens förvaltning, med angivelse av riktvärden för statsskuldens samman- sättning, löptid m.m. Inom ramen för dessa riktlinjer har Riks- gäldskontoret sedan ansvaret för de strategiska besluten och den operationella förvaltningen. har även andra förvaltande uppdrag. Ett sådant gäller förvaltningen av Stabilitetsfonden, som tillkom i samband med den finansiella krisen . Uppdraget innebar att Riks- gäldskontoret blev stödmyndighet med ansvar för att sluta avtal om stöd till kreditinstitut och förvalta aktier som lämnades som säker- het. Förvaltningskostnaderna för uppdraget får tas ur fonden upp till ett belopp som regeringen fastställt i regleringsbrevet till Riks- gäldskontoret (2011). Nämnas kan också att det tidigare, –2008, funnits ett särskilt konto i , dit extra utdelningar från statliga bolag förts i syfte att underlätta kapitalinsatser inom ramen för regeringens förvaltning av bolagen. Den nya budgetlagen reglerar att kapitalinsatser ska finan- sieras med anslag över statsbudgeten. är en myndighet under regeringen, från att tidigare ha varit en myndighet under . Riksgälds- kontorets uppgifter regleras i en förordning (2007:1447) med in- struktion för . I årliga regleringsbrev beslutar regeringen om vissa mål, återrapporteringskrav, om vissa särskilda uppdrag samt om anslag och finansiella bemyndiganden. Riksgälds- kontorets verksamhet finansieras i huvudsak av anslagsmedel. uppgick förvaltningsanslaget till ca . När det gäller statsskuldsförvaltningen finns grundläggande be- stämmelser reglerade i lag. fanns en särskild lag om statens upplåning och skuldförvaltning men är bestämmelserna införda i ett särskilt kapitel i budgetlagen (2011:203). Lagen anger bl.a. övergripande mål för statsskuldsförvaltningen och ger rege- ringen bemyndigande att delegera förvaltningen till Riksgäldskon- toret. I lagen anges vidare att regeringen ska besluta om årliga rikt- linjer för förvaltningen av statsskulden och att regeringen ska lämna en skrivelse till med en utvärdering av för- valtningen. uppgifter som stödmyndighet i fråga om Stabi- litetsfonden regleras i lag (2008:814) om statligt stöd till kredit- institut och förordning (2008:820) om statligt stöd till kreditinstitut. Regeringen ska lämna en utvärdering av statsskulds- förvaltningen. En genomgång görs av förvaltningen under en femårs- period, med bedömning av mål, myndighetens strategiska och ope- rativa agerande, förvaltningens kostnader m.m. Den senaste utvär- deringen redovisades i skrivelse 2009/10:104 till och base- rades på en utvärdering som gjorts av en oberoende expert (extern utredare). Kammarkollegiet har till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, dvs. till andra statliga myndigheter, stiftelser, m.m., inom områdena ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Kammarkollegiet har även en rad andra uppgifter av olika karak- tär. Dessa uppgifter avser bl.a. miljörätt, stiftelserätt, registrering av trossamfund, fastställande av avgifter inom begravningsområdet, fast- ställande av resegarantier samt auktorisation av tolkar och översätt- are. Kammarkollegiet förvaltar även Allmänna arvsfonden. Kammarkollegiet har särskilda uppgifter som rör kapitalförvalt- ning. Det första området rör den praktiska hanteringen av statens aktier i de bolag som förvaltas av , där uppgifterna är följande: -värdera och redovisa statens aktieinnehav, -förvara aktiebrev, -bevaka och redovisa utdelningar, köp, försäljningar, aktieägar- tillskott och andra ekonomiska händelser i bolagen. Kammarkollegiet kan vidare efter överenskommelse tillhandahålla kapitalförvaltning till myndigheter, stiftelser eller fonder inom det statliga eller kyrkliga området. Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan för kapital- förvaltningen, kallad fonddelegationen. Delegationen har till uppgift att besluta om: -långsiktig placeringsinriktning, -ramar och riktlinjer för hantering av risker i kapitalförvaltningen, -andra strategiska frågor. Fonddelegationen består av högst sju ledamöter som utses av rege- ringen. Kammarkollegiets chef och generaldirektör leder delega- Kammarkollegiets kapitalförvaltning uppges vara en av landets största förmögenhetsförvaltare. Den förvaltade volymen uppgick till 130 mdkr. Kammarkollegiet är en statlig myndighet under regeringen. Myn- dighetens uppgifter regleras i en förordning (2007:824) med instruk- tion för Kammarkollegiet och i årliga regleringsbrev. Flera av myndighetens uppgifter styrs vidare av särskild lagstift- ning eller förordningar inom olika områden. Detta gäller bl.a. fond- och kapitalförvaltning, som regleras i en särskild förordning (1987:778). Kammarkollegiets verksamhet finansieras med anslag över statsbudgeten, som för uppgick till ca . Vissa av myndighetens uppgifter, framför allt särskilda uppdrag inom t.ex. ekonomisk service m.m. till andra myndigheter, finansieras dock med avgifter. Kammarkollegiet redovisar sin verksamhet i årsredovisningen till regeringen. I samband med årsredovisningen lämnas en särskild verk- samhetsberättelse som rör kapitalförvaltningen och fonddelegationens verksamhet. Särskilda återrapporteringskrav kan också finnas an- givna i regleringsbrevet. De allmänna pensionsfonderna, AP-fonderna, förvaltar medel inom ålderspensionssystemet, som består av ett fördelningssystem och ett premiepensionssystem. Sammantaget finns sex AP-fonder. Första till Fjärde samt utgör s.k. buffertfonder inom fördelningssys- temet. Buffertfonderna ska utjämna svängningar i flödet av pen- sionsmedlens in- och utbetalningar och bidra till pensionssystemets långsiktiga finansiering. har dock andra placerings- regler än de övriga fonderna i enlighet med en särskild lag (2000:193) om . Sjunde AP-fonden är det statliga alternativet i premiepensionssystemet. Regeringen utser fondernas styrelser, styrelseordförande och vice ordförande. Styrelsen utser verkställande direktör och ansvarar för fondens organisation och förvaltningen av fondens medel. AP-fonderna ska förvaltas till största möjliga nytta för pen- sionssystemet och dess åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Förvaltningen styrs av de allmänna placeringsregler i lag för de olika fonderna. Kostnaderna för förvaltningen finansieras från de medel som fond- erna förvaltar. AP-fondernas samlade tillgångar uppgick till ca 896 mdkr. Den samlade kostnaden för förvaltningen uppgick till ca 1,5 mdkr. AP-fondernas uppdrag och verksamhet regleras i lag (2000:192) om allmänna pensionsfonder samt lag (2000:193)om Sjätte fonden. AP-fonderna är enligt lag oberoende statliga myndigheter. De lyder dock inte under regeringen, och får inte styras genom förord- ning eller genom andra riktlinjer. AP-fonderna lyder heller inte direkt under . På ett övergripande plan sker samråd i den s.k. pensionsgruppen som tillsattes i samband med pensionsöver- enskommelsen.1 AP-fonderna lämnar dock årsredovisning till rege- ringen. Regeringen ska till redovisa en samman- ställning av AP-fondernas årsredovisningar och göra en utvärdering av förvaltningen av fondmedlen. Redovisningen sker genom över- lämnande av en skrivelse till , senast skr. 2010/11:130. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att genomföra en översyn av AP-fondernas regelverk i syfte att förbättra förutsättningarna för en kost- nadseffektiv förvaltning av pensionssystemets buffertkapital (dir. 2011:84). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . 6.3Förvaltningsmodeller i andra länder I enlighet med direktiven har en kartläggning genomförts av statliga ägarmodeller i några andra länder. Kartläggningen har omfattat , och samt och Frankrike.2 Det statliga ägandet i har en historisk bakgrund som präg- las av ett tydligt nationellt intresse av att inom vissa delar av eko- nomin kunna verka för ett nationellt inflytande och för långsiktig stabilitet inom vissa sektorer i den finska industrin och ekonomin. 1 Denna består av företrädare för de fem partierna som står bakom pensionsöverens- kommelsen (S, M, FP, C och KD). 2 Genomgången bygger på den internationella kartläggning som genomförts av , se bilaga 2. äger aktier i ca 60 bolag till ett värde av ca . Struktur för bolagens indelning De statligt ägda bolagen indelas i två huvudgrupper: statsbolag, där staten har majoriteten av aktierna och rösträtten samt intressebolag, där statens aktier/rösträtt understiger . Statsbolagen in- delas i sin tur på grundval av vilket intresse staten har som ägare av bolaget, dvs. placerarintresse eller strategiskt intresse. Med strategiskt intresse menas att det finns vissa politiska restriktioner eller in- tressen i styrningen av bolagen, medan det för bolag med placerar- intresse främst handlar om bolagens ekonomiska värden och avkast- ning.