sou · H0B357 · 2012-08-31 00:00:00 — Regleringen på det migrationsrättsliga området finns i huvudsak i utlänningslagen och utlänningsförordningen. I dessa författningar behandlas de migrationsrättsliga förutsättningarna för alla utlänningar, alltså även EES-medborgare och deras familjemedlemmar. EES-medborgare och deras familjemedlemmar omfattas av ett antal bestämmelser i utlänningsförfattningarna som är generellt tillämpliga på alla utlänningar. Därutöver omfattas de av en rad bestämmelser som gäller särskilt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Utredningen ska enligt direktiven överväga hur en klarare uppdelning kan åstadkommas mellan de bestämmelser i utlänningslagen respektive utlänningsförordningen som rör EES- medborgare och deras familjemedlemmar och de bestämmelser i lagen respektive förordningen som rör andra utlänningar. I direktiven anges att den författningsteknik som används i nuvarande utlänningslag och utlänningsförordning begränsar tillämparnas förutsättningar att överblicka vilka regler som gäller för EES- medborgare och deras familjemedlemmar. Utredningen delar denna uppfattning och anser att det finns ett behov av en tydligare reglering på området. Som angetts i avsnitt 2.3.3.3 har även Europeiska kommissionen har haft synpunkter på den nuvarande regleringen. Vid sin granskning av genomförande av rörlighetsdirektivet1 har kommissionen funnit att direktivet inte i alla delar genomförts på ett korrekt sätt. Såvitt här är av intresse har kommissionen uttalat kritik mot det sätt på vilket genomfört kapitel VI i direktivet. I det kapitlet (artikel 27–33) regleras bl.a. begränsningar i rätten till inresa och vistelse av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. 1 och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. 4.2.1Reglering i eget kapitel i nuvarande lag alternativt i en särskild lag En utlänningsförfattning kan, liksom författningar i allmänhet, struktureras på olika sätt. Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till om reglerna om EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska samlas i ett särskilt kapitel i utlänningslagen och utlänningsförordningen eller placeras i en särskild lag och förordning. Båda dessa alternativ innebär att författningsstrukturen utgår från en grundindelning i olika personkategorier, nämligen EES-medborgare och deras familjemedlemmar å ena sidan och övriga utlänningar å andra sidan. Systematiken innebär att bestämmelser i olika sakfrågor som gäller för en viss personkategori hålls samman i en enhet. Exempelvis skulle samtliga bestämmelser om inresa, vistelse, arbete och avlägsnande ur landet som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar kunna samlas i en särskild lag, alternativt i ett särskilt kapitel. Det senare alternativet kan illustreras på följande sätt: 4 § Avvisning och 4 § Avvisning och 4.2.2Reglerna förtydligas i nuvarande struktur Ett annat alternativ är att behålla nuvarande grundstruktur och förtydliga regleringen genom mera begränsade strukturella ändringar och andra åtgärder. Sådana åtgärder kan exempelvis vara pedagogiska förbättringar i form av mera tydligt avgränsade bestämmelser och tydligare rubriker som framhäver särregleringen för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Regleringen skulle också kunna tydliggöras genom mera förklarande och lättbegriplig författningstext. Detta innebär att utlänningsförfattningarna, liksom är fallet , skulle vara strukturerade efter deras sakinnehåll på så sätt att bestämmelser som tematiskt hör ihop grupperas tillsammans i ett särskilt kapitel eller i ett avsnitt inom ett kapitel. I figuren nedan finns ett exempel på denna författningsteknik: Ett fjärde alternativ är en blandform av de ovan nämnda lösningarna. Detta alternativ förekommer i olika utföranden i de danska, finska och norska utlänningsförfattningarna (se kapitel 3). Gemensamt för regleringen i våra nordiska grannländer är att grundstrukturen, på liknande sätt som den svenska utlänningslagen, är baserad på lagens sakinnehåll. Detta innebär att bestämmelser som tematiskt hör ihop vanligen har grupperats tillsammans i ett särskilt kapitel. Till skillnad från den svenska utlänningslagen har bestämmelserna som grundar sig på rörlighetsdirektivet, dvs. bestämmelserna om inresa, vistelse och avlägsnande ur landet som gäller för EES-med- borgare och deras familjemedlemmar, emellertid skilts från övrig reglering. I finns denna särreglering i en särskild förordning, medan den i och finns i ett särskilt kapitel i utlänningslagen. I fall finns dessutom närmare föreskrifter i ett särskilt kapitel i utlänningsförordningen. Gemensamt för våra nordiska grannländer är vidare att särbestämmelserna inte innehåller någon uttömmande reglering av rätten till inresa och vistelse för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Exempelvis kan en EES-medborgare eller dennes familjemedlem som inte uppfyller villkoren för uppehållsrätt i särregleringen, söka och beviljas uppehållstillstånd enligt de allmänna bestämmelserna vilka gäller för alla utlänningar. Denna systematik kan illustreras på följande sätt: Förslag: Utlänningslagens och utlänningsförordningens grundläggande systematik behålls. Regleringen görs mer användarvänlig genom strukturella förbättringar, tydligare rubriker och mer lättbegriplig författningstext. 4.3.1.1Egen lag och förordning Alternativet att placera bestämmelserna som gäller för EES-med- borgare och deras familjemedlemmar i en egen lag och förordning har den fördelen att samtliga bestämmelser för dessa utlänningar skulle kunna samlas i två författningar som är väl avgränsade. Detta bidrar givetvis till att öka överskådligheten och lättillgängligheten. Denna lösning har också den fördelen att utlänningslagens nuvarande struktur i princip skulle kunna behållas och att lagens omfång, som är i största laget, skulle kunna minskas. En nackdel med lösningen är att den centrala regleringen på det migrationsrättsliga området skulle splittras i två lagar, vilket i sig kan upplevas som mindre lyckat. En annan nackdel hör samman med att EES-medborgare inte endast omfattas av särskilda bestämmelser i utlänningslagen utan också av bestämmelser i lagen som är generellt utformade så att de gäller för alla utlänningar. I många fall är särbestämmelserna kopplade till sådana generellt utformade bestämmelser. Exempelvis hör till särbestäm- melsen om utvisning i 8 kap. 7 a § utlänningslagen en mängd bestämmelser om förvar i 10 och 11 kap. och verkställighet av beslut om utvisning i 12 kap. Det finns också generella bestämmelser som inte har något sådant samband, men som ändå är tillämpliga på EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Detta gäller exempelvis flera av bestämmelserna om uppehållstillstånd i 5 kap. Alternativet särskild lag och förordning förutsätter därför att dessa författningar kopplas ihop med angivna allmänna bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Detta kan ske antingen genom att man i den särskilda lagen respektive förordningen gör en hänvisning till aktuell bestämmelse i den allmänna regleringen eller genom att man skriver ut bestämmelserna på båda ställena. En uppdelning i två regelkomplex är naturligtvis av mindre intresse, om de flesta bestämmelserna är gemensamma för alla utlänningar. Vid en jämförelse mellan de gemensamma bestämmelserna och särbestämmelserna i utlänningsförfattningarna kan konstateras att en klart större andel rör utlänningar i allmänhet och att det rör sig om ett förhållandevis stort antal bestämmelser. En uppdelning i två regelkomplex skulle därför medföra behov av ett mycket stort antal hänvisningar till specifika bestämmelser i den allmänna regleringen. Alternativet är att införa en omfattande parallellreglering. Behovet av hänvisningar eller parallella bestämmelser är så omfattande att det stora antalet skulle bli mycket besvärligt för användaren. Vinsten i överskådlighet och lättillgänglighet skulle då gå helt förlorad. I stället finns en risk att lösningen skulle uppfattas som mer svårtillgänglig än den nuvarande regleringen. 4.3.1.2Eget kapitel i utlänningslagen och utlänningsförordningen En reglering som innebär att bestämmelserna som gäller för EES- medborgare och deras familjemedlemmar placeras i ett eget kapitel i utlänningslagen respektive utlänningsförordningen har den fördelen att bestämmelserna samlas i väl avgränsade kapitel. Till skillnad från alternativet med egen lag och förordning, skulle denna variant innebära att den centrala migrationsrätten inte splittras i flera lagar och förordningar utan behålls i en lag och förordning. Alternativet skulle inte heller medföra samma behov av hänvisningar eller parallellreglering. I det här fallet är nämligen de allmänna bestämmelserna tillämpliga utan särskild hänvisning. En nackdel med denna lösning är att kapitlet skulle bli mycket omfångsrikt. För att bli hanterbart skulle det krävas ett antal nivåer och undernivåer med tillhörande rubriker och underrubriker som avviker från nivåindelningen och rubriksättningen i lagen i övrigt. En annan nackdel med detta alternativ är att strukturen tydligt skulle bryta mot lagens struktur; kapitlet med särreglering för EES- medborgare och deras familjemedlemmar skulle i princip bilda en lag inom lagen. En närbesläktad nackdel är att det skulle vara svårt att på ett naturligt sätt föra in all relevant reglering i ett kapitel. Vissa regler, exempelvis merparten av de processrättsliga reglerna, hör logiskt sett hemma i andra kapitel i lagen. Som framgått ovan har , och valt lösningar som innebär att de viktigaste reglerna som gäller för EES-med- borgare och deras familjemedlemmar skiljts ut och placerats i ett särskilt kapitel i lagen alternativt i en särskild författning. En fördel med denna systematik är att de viktigaste reglerna kan samlas på en väl avgränsad plats och att regleringen blir lätt överblickbar. Därmed uppnås många av de fördelar som gäller för alternativet eget kapitel i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Eftersom man begränsar sig till den centrala regleringen, kan man hålla nere regleringens omfång. Liksom alternativet eget kapitel i utlänningslagen och utlänningsförordningen skulle detta alternativ dock innebära att strukturen tydligt avviker från lagens struktur i övrigt. Dessutom finns en inneboende svaghet i att endast vissa bestämmelser placeras i ett eget kapitel eller i en egen lag. Uppdelningen kan nämligen upplevas som inkonsekvent. Eftersom regleringen inte är uttömmande, får man också finna sig i att vissa bestämmelser som finns på andra ställen i lagen är tillämpliga på EES- medborgare och deras familjemedlemmar. 4.3.1.4En förbättrad variant av nuvarande struktur En variant som bygger på lagens nuvarande struktur skulle ha den fördelen att den är uppbyggd på ett enhetligt ämnesbaserat sätt. Bestämmelser som tematiskt hör ihop skulle liksom nu genomgående grupperas tillsammans på ett konsekvent sätt. En annan fördel är att all central reglering på migrationsområdet skulle vara kvar i en lag med tillhörande förordning i stället för att splittras i två olika regelsystem. En nackdel med detta alternativ är att bestämmelserna som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar skulle finnas på olika ställen i lagen, vilket kan göra regleringen svår att överblicka och hitta. Till detta kommer att det i den nuvarande utlänningslagen inte heller alltid är helt tydligt om en bestämmelse gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar eller endast andra utlänningar. Bristerna kan dock avhjälpas om bestämmelserna görs mera synliga och lättare att tillämpa. Detta kan uppnås genom strukturella ändringar och pedagogiska förbättringar i form av mera tydligt avgränsade bestämmelser, tydligare rubriker och mer lättbegriplig författningstext. Mot den angivna bakgrunden föreslår utredningen att utlänningslagens och utlänningsförordningens grundläggande systematik behålls, men att regleringen görs tydligare på angivet sätt. Därvid bör författningstekniken att blanda gemensamma bestämmelser och särregler i en och samma paragraf så långt som möjligt undvikas. På detta sätt får man paragrafer som är både kortare och betydligt enklare att förstå. 4.3.2I vilka delar finns behov av en tydligare reglering? Förslag: Följande bestämmelser görs tydligare: Bestämmelserna som reglerar de grundläggande förutsättningarna för inresa, vistelse och arbete i 2 kap. utlänningslagen samt 2 och 3 kap. utlänningsförordningen. Reglerna om behållande av uppehållsrätt i 3 a kap. utlänningsförordningen. Bestämmelserna om avvisning och utvisning i 8 kap. utlänningslagen. Bestämmelserna som gäller särskilt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar kan utifrån utlänningsförfattningarnas nuvarande struktur delas in i fyra grupper (en mera utförlig redogörelse finns i avsnitt 2.3): 1.Grundläggande förutsättningar för inresa, vistelse och arbete i 2 kap. i lagen samt 2 och 3 kap. i förordningen. 2.Bestämmelser om uppehållsrätt i 3 a kap. i lagen och 3 a kap. i förordningen. 3.Bestämmelser om avvisning och utvisning i 8 kap. i lagen. 4.Spridda bestämmelser i lagen och förordningen, nämligen bestämmelserna om a) inhibition av beslut om avvisning eller utvisning (12 kap. 13 a § utlänningslagen), b)tidpunkten för verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning (12 kap. 15 § tredje stycket utlänningslagen), c)åtgärder vid hinder mot verkställighet (12 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen), d)motivering av beslut om nationell visering (13 kap. 10 § andra stycket utlänningslagen), e)överklagande av beslut om nationell visering (14 kap. 5 a § andra stycket utlänningslagen), f)rätt till muntlig förhandling i vissa fall (16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen), g)identitetskorts giltighet som pass (2 kap. 17 § utlänningsförordningen), h)beräkning av uppehållstillståndsfri tid (4 kap. 2 § utlänningsförordningen), i) när ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord (4 kap. 17 § utlänningsförordningen), j)anteckning om inresa och utresa i pass (6 kap. 4 § första stycket utlänningsförordningen), och k)underrättelse till Europeiska unionens råd i vissa fall (7 kap. 16 § utlänningsförordningen). Vad gäller regleringen av de grundläggande förutsättningarna för inresa, vistelse och arbete (punkten 1) och bestämmelserna om avvisning och utvisning (punkten 3) behövs enligt utredningens upp- fattning förhållandevis stora förändringar, se vidare avsnitt 4.3.3 och 4.3.4. Bestämmelserna om uppehållsrätt (punkten 2) är tydligt avgränsade i ett kapitel i utlänningslagen och i ett kapitel i utlänningsförordningen och är därmed lätta att överblicka. Bestämmelserna är försedda med tydliga rubriker som underlättar orienteringen inom kapitlen. Författningstexten är, trots sitt stundom detaljerade innehåll, begriplig. Regleringen är uppdelad på så sätt att huvudreglerna om uppehållsrätt finns i lagen, medan närmare bestämmelser om bibehållen och permanent uppehållsrätt samt bevis om uppehållsrätt m.m. finns i förordningen. Frågan om på vilken författningsnivå bestämmelserna om uppehållsrätt bör placeras har behandlats i förarbetena till genomförandet av rörlighetsdirektivet (se prop. 2005/06:77 s. 58 och 71). Regeringen gjorde då den bedömningen att uppehållsrätten borde lagfästas, men att de närmare villkoren för uppehållsrätt borde regleras på förordningsnivå. Uppdelningen motiverades med att villkoren för uppehållsrätt är relativt invecklade och att lagtexten inte skulle tyngas med alltför mycket detaljbestämmelser. Som nämnts ovan finns i förordningen bl.a. bestämmelser om att uppehållsrätt kan behållas i vissa fall. Enligt 1 § kan sålunda en arbetstagare eller egen företagare ha kvar sin ställning och därmed sin uppehållsrätt i vissa fall trots tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom, olycksfall eller ofrivillig arbetslöshet. Familjemedlemmar kan med stöd av 24 §§ i vissa fall behålla uppehållsrätten trots att anknytningen till den som har primär uppehållsrätt har upphört. Bestämmelserna om bibehållande av uppehållsrätt är betydelsefulla och av sådan tyngd att de enligt utredningens uppfattning rimligen bör återfinnas i lagen. En sådan placering bedöms också underlätta tillämpningen av bestämmelserna. Detta innebär visserligen att regleringen i lagen ökar och blir något mera detaljerad. Utredningen anser dock att skälen för att flytta bestämmelserna väger tyngre än skälen som talar emot. Bestämmelserna om bibehållande av uppehållsrätt bör därför flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen. I övrigt saknas skäl att göra ändringar i bestämmelserna om uppehållsrätt. Bestämmelserna som anges i punkten 4 i uppställningen ovan är placerade där de systematiskt sett hör hemma. Det har inte framkommit någon kritik mot deras placering eller utformning i övrigt och de verkar inte heller vålla några problem i tillämpningen. redningen föreslår därför inga ändringar beträffande dessa bestämmelser. 4.3.3De grundläggande förutsättningarna för inresa, vistelse och arbete Förslag: Strukturen i 2 kap. utlänningslagen görs enhetlig. De centrala undantagen från kraven på pass och visering för EES- medborgare och deras familjemedlemmar som finns i utlänningsförordningen flyttas till lagen. I 2 kap. utlänningslagen regleras de grundläggande förutsättningarna för inresa, vistelse och arbete. I kapitlet finns föreskrifter om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd samt undantag från dessa krav. Strukturen är dock inte helt enhetlig inom kapitlet. I paragrafen som innehåller huvudregeln om viseringskrav, 3 §, finns också undantag från huvudregeln. Ytterligare undantag från huvudregeln finns i 8 och 10 §§. Regleringen av kravet på uppehållstillstånd i 5 § är uppbyggd på samma sätt. Denna struktur avviker från den som gäller för pass och arbetstillstånd. Vad gäller pass och arbetstillstånd finns nämligen huvudregeln i en paragraf (1 respektive 7 §) och undantagen i två andra paragrafer i kapitlet (8 och 10 §§). Att två olika strukturer används på detta sätt inom samma kapitel gör regleringen onödigt invecklad. En enhetlig struktur som innebär att huvudregeln och undantagen från huvudregeln regleras i olika paragrafer framstår som mer användarvänlig. Vad gäller pass och visering finns ytterligare undantag för bl.a. EES-medborgare och deras familjemedlemmar i utlänningsförordningen. Enligt 2 kap. 1 § första stycket i förordningen är en utlänning som är medborgare i en Schengenstat och som kommer till direkt från en sådan stat undantagen från kravet på passinnehav. I 3 kap. 1 § första stycket 13 föreskrivs, såvitt här är av intresse, att andra EES-medborgare än medborgare i de nordiska länderna är undantagna från kravet på visering.2 Detta gäller om medborgaren innehar hemlandspass eller ett identitetskort som är utfärdat av en behörig myndighet och utvisar medborgarskap eller 2 Även medborgare i de nordiska länderna är undantagna från kravet på visering. Detta regleras dock inte i utlänningsförordningen utan i utlänningslagen, se 2 kap. 8 § första stycket nämnda lag. om medborgaren är upptagen i ett kollektivpass. Enligt punkten 15 i samma paragraf gäller kravet på visering inte heller utlänningar som har uppehållskort eller permanent uppehållskort som har utfärdats i eller av behörig myndighet i en annan EES-stat. De uppräknade undantagen i utlänningsförordningen är centrala i gemenskapsrätten och har också stor praktisk betydelse för den fria rörligheten för personer. De bör därför framgå av utlänningslagen. Genom att samla de viktigaste undantagen i lagen blir regleringen dessutom mera överskådlig och lättillgänglig. Undantagen från kravet på visering för EES-medborgare gäller, som framgått ovan, under förutsättning att medborgaren innehar hemlandspass eller ett identitetskort som är utfärdat av en behörig myndighet och utvisar medborgarskap eller om medborgaren är upptagen i ett kollektivpass. Enligt artikel 5.1 i rörlighetsdirektivet får unionsmedborgare inte åläggas skyldighet att inneha inresevisering eller någon motsvarande formalitet. Förbudet är – som utredningen uppfattar det – absolut och får inte villkoras. Det är därför tveksamt om de nuvarande villkoren för viseringsfrihet är förenliga med direktivet. En annan sak är att en EES-medborgare i vissa fall är skyldig att inneha pass eller identitetskort enligt bestämmelserna i 2 kap. 1 och 8 §§ utlänningslagen och 2 kap. 17 § första stycket utlänningsförordningen och att det även i övrigt kan vara praktiskt för en EES-medborgare att inneha sådan handling för att styrka sin identitet och nationalitet. De nuvarande villkoren för viseringsfrihet, att EES-medborgaren ska ha pass eller identitetskort eller finnas upptagen i kollektivpass, bör därför tas bort. Förslaget om att flytta vissa bestämmelser från utlänningsförordningen till utlänningslagen medför att textmassan i lagen ökar. På grund härav och för att göra regleringen tydligare och mera lättillgänglig, bör undantagen från kraven på passinnehav, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd regleras i varsin paragraf. Förslag: 8 kap. utlänningslagen som behandlar avvisning och utvisning struktureras om på så sätt att det delas in i tre huvudavsnitt. I det första avsnittet regleras förutsättningarna för avvisning och utvisning av andra utlänningar än EES-medborgare och deras familjemedlemmar. I det andra avsnittet finns motsvarande reglering för EES-medborgare och deras familjemed- Det tredje avsnittet innehåller vissa allmänna bestämmelser som i huvudsak gäller alla utlänningar. Betydelserna av begreppen avvisning och utvisning ändras såvitt avser EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Be- greppet avvisning avser avlägsnande som sker i anslutning till inresan eller efter inresan. Be- greppet utvisning avser beslut om avlägsnande som sker efter eller utvisning pga. brott. Bestämmelserna förses med tydligare rubriker och utformas på ett mera förklarande och lättbegripligt sätt. Reglerna om avvisning och utvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar är svåra att överblicka och inte helt lättillgängliga. Emellanåt är det inte heller tydligt om en viss bestämmelse gäller dessa personkategorier eller endast andra utlänningar. Som framgått i avsnitt 2.3.3.3 och 4.1 har också Europeiska kommissionen haft synpunkter på regleringen. Kommissionen har påpekat att distinktionen mellan de regler som gäller för utlänningar i allmänhet och de regler som gäller för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar inte är tydlig och att den ytterst kan leda till minskad rättssäkerhet. Vidare har kommissionen anmärkt att artiklarna 27 och 28 i rörlighetsdirektivet inte genomförts på ett korrekt sätt. En orsak till att regleringen är svår att överblicka och uppfattas som svårtillgänglig är att bestämmelserna som gäller särskilt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar inte är klart avskilda utan är insprängda bland de allmänna bestämmelserna som gäller för alla utlänningar. I många fall har dessutom särregler och allmänna bestämmelser blandats i en och samma paragraf, vilket gör regleringen ännu snårigare. Till detta kommer att en del av bestämmelserna skulle kunna utformas på ett mera belysande och utförligt sätt (detta gäller framför allt bestämmelserna om avlägsnande av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, se avsnitt 4.3.4.4). I syfte att göra regleringen tydligare bör bestämmelserna som gäller särskilt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar så långt som möjligt hållas samman och skiljas från reglerna som gäller för övriga utlänningar. Utredningen föreslår därför att kapitel 8 struktureras om på så sätt att det delas in i tre huvudavsnitt enligt I det första avsnittet regleras förutsättningarna för avvisning och utvisning av andra utlänningar än EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Det andra avsnittet innehåller motsvarande reglering för EES-medborgare och deras familjemedlemmar.