sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Högre instans får då först bestämma påföljden för den brottslighet som omfattas av den underrättsdom som med- delats först. Därefter får det vid bestämmandet av påföljd för brottsligheten i den andra underrättsdomen beaktas att det är fråga om nyupptäckt brottslighet, vilket innebär att regleringen om gemen- sam straffmätning blir tillämplig. Beaktande av återfall i brott Undantaget från bestämmelsen om gemensam påföljd i högre instans bör gälla oavsett om underinstanserna har dömt till böter, villkorligt fängelse eller ovillkorligt fängelse. Oavsett påföljd bör den högre instansen således döma till särskild påföljd för den brotts- lighet som omfattas av respektive underrättsdom. Det finns anledning att påpeka att det inte finns något hinder mot att överinstansen handlägger de överklagade domarna gemen- samt och meddelar en gemensam dom. Att så sker bör i stället vara huvudregel, då det inte minst av processekonomiska skäl finns stora fördelar med en gemensam handläggning. Vad förslaget inne- bär är endast att de brott som omfattas av respektive underrätts- dom ska föranleda separata påföljder. 11Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse I kapitel 9 har vi föreslagit att villkorligt fängelse införs i påföljds- systemet samt att det villkorliga fängelsestraffet ska ersätta de nu- varande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skydds- tillsyn. Det innebär att påföljdssystemet endast kommer att bestå av två påföljder, böter och fängelse, där det om vissa förutsättningar är uppfyllda kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vi har gjort bedömningen att de inslag som ryms inom eller kan föreskrivas vid villkorlig dom eller skyddstillsyn – i den mån de ska finnas kvar – ska utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Även intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV eller elektronisk fotboja) som verkställighetsform för korta fängelse- straff ska vara en sådan tilläggssanktion, av oss benämnd hemarrest. Vi har vidare gjort bedömningen att eventuella nya icke frihets- berövande inslag i påföljdssystemet som utgångspunkt ska utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. I avsnitt 9.5 har vi resonerat kring hur ingripandegraden hos ett villkorligt fängelsestraff kan straffmätas genom användandet av tilläggssanktioner. Våra överväganden där innebär i korthet följan- de. Kortare villkorliga fängelsestraff ska som utgångspunkt förenas med dagsböter. I den mån böter med hänsyn till fängelsestraffets längd eller den tilltalades tidigare brottslighet inte är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska det villkorliga fängelsestraffet i stället i första hand förenas med samhällstjänst. Om den dömde inte har förutsättningar att utföra samhällstjänst, ska tilläggssanktionen i stället kunna bestå av någon form av övervakning och kontroll. Övervaknings- och kontrollsanktionen ska vara mer ingripande ju längre det villkorliga fängelsestraffet är. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott i sådan om- fattning att den tidigare brottsligheten i kombination med fängelse- straffets längd innebär att inte heller samhällstjänst är en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, ska det villkorliga fängelsestraffet kunna förenas med hemarrest. Tilläggssanktionerna dagsböter, samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion samt hemarrest ska kunna ersättas av en tilläggs- sanktion som är inriktad på vård eller påverkan, om den dömde är i behov av vård för missbruk eller något annat förhållande som kan antas ha bidragit till brottsligheten och det finns vård- eller på- verkansinriktade åtgärder som fyller dessa behov och som är i huvudsak lika ingripande som den tilläggssanktion (dvs. det antal dagsböter, det antal timmar samhällstjänst eller det antal månader hemarrest) som annars skulle ha valts. Kontraktsvård – vars innehåll ska vara sådant att sanktionen blir i huvudsak lika ingripande som det ovillkorliga fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut – ska kunna användas som tilläggssank- tion om fängelsestraffets längd uppgår till , eller, som framgår av avsnitt 10.4.5, om den tilltalade har återfallit i brott på ett sådant sätt eller i sådan omfattning att det annars inte finns förutsättningar för villkorligt fängelse. I detta kapitel behandlar vi det närmare innehållet i de olika tilläggssanktionerna och hur de ska verkställas. Inledningsvis disku- teras Kriminalvårdens uppgift vid verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff och vilken roll övervakning kan ha i ett system upp- byggt på det sätt som presenterats i kapitel 9 och 10. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 11.2Kriminalvårdens uppgift vid verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff 11.2.1Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Vår bedömning: Ett huvudsyfte med Kriminalvårdens arbete under verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff bör vara att verka för att återfall i brott förebyggs. Verkställigheten bör grundas på principerna om en human, meningsfull och ända- målsenlig kriminalvård. Det bör inte finnas något allmänt krav på skötsamhet för ett villkorligt fängelsestraff. Avsaknaden av ett sådant allmänt skötsamhetskrav innebär att Kriminalvårdens ansvar för verkställigheten omfattar den tid under vilken den tilläggs- sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med full- görs. När tilläggssanktionen är fullgjord har Kriminalvården full- gjort sin uppgift som verkställande myndighet, och det även om prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet fortfarande löper. Om villkorligt fängelse förenas med dagsböter har Kriminalvården inte något ansvar för verkställigheten, eftersom myndigheten inte ansvarar för verkställigheten av böter. I den mån den dömde är i behov av stöd och hjälp genom åt- gärder som kan antas vara brottsavhållande, bör detta behov – undantaget när villkorligt fängelse förenas med dagsböter – kunna tillgodoses inom ramen för den tilläggssanktion som det vill- korliga fängelsestraffet förenas med. Målet med kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka människors trygghet. När det gäller verk- ställigheten av fängelse i anstalt anses detta mål innebära att ver- kställigheten ska inriktas på att minska risken för att den dömde på nytt gör sig skyldig till brott. I förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården anges att Kriminalvården ska verka för att återfall i brott förebyggs (1 §) och att frivårdsorganisationen ska vara utformad så att den bl.a. tillgodoser behovet av kontroll, stöd och andra åtgärder när det gäller klienterna (4 §). Kriminal- vårdens uppgift att verka återfallsförebyggande har också kommit i Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse uttryck i fängelselagen (2010:610). I 5 § fängelselagen anges att verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt ska inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. Även om inte denna inriktning har angetts uttryckligen i förordningen (1998:64) om verkställighet av frivårdspåföljder (FrivF), som reglerar verkställigheten av de icke frihetsberövande påföljderna, får den genom de förarbetsuttalanden och den allmänna inriktning för Kriminalvårdens arbete som gällt anses fast förankrad även när det gäller verkställig- heten av frivårdspåföljder.1 Målet att minska risken för återfall i brott har tydliggjorts genom innehållet i och förutsättningarna för tillämpning av de icke frihets- berövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Som beskrivs närmare i avsnitt 4.4.5 görs valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn utifrån vilken effekt en skyddstillsyn kan antas ha på den tilltalades benägenhet att avhålla sig från fortsatt brottslighet. Enligt 30 kap. 7 § BrB ska rätten som skäl för villkorlig dom beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kom- mer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet, medan det enligt 30 kap. 9 § BrB som skäl för skyddstillsyn ska beaktas om det finns anledning att anta att den påföljden kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Såväl villkorlig dom som skyddstillsyn är förenade med ett all- mänt skötsamhetskrav. I 27 kap. 4 § första stycket BrB föreskrivs att den som döms till villkorlig dom ska vara sköt- sam och efter förmåga försöka försörja sig. Av 28 kap. 6 § BrB framgår att bestämmelserna i 26 kap. 12–17 §§ om den dömdes skyl- digheter för villkorlig frigivning från fängelse- straff ska tillämpas på motsvarande sätt beträffande den som dömts till skyddstillsyn, vilket bl.a. innebär att den dömde under prövo- tiden ska vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig. Därtill kommer att skyddstillsyn enligt 28 kap. 4 § BrB är förenad med en ettårig övervakningstid. ska den dömde hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen, på kallelse inställa sig hos övervakaren och i övrigt upprätthålla kontakt med denne. För det fall att den dömde inte upprätthåller skötsamhetskravet eller följer de krav som gäller vid skydds- 1 Se bl.a. prop. 1973:1 bilaga 4 s. 90 och 127 ff. samt prop. 1982/83:85 s. 52 ff. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse tillsyn har Kriminalvården (eller i vissa fall övervakningsnämnden) möjlighet att ingripa med åtgärder vars syfte närmast kan sägas vara att tillrättaföra honom eller henne. Åtgärderna kan bl.a. bestå i att det meddelas särskilda föreskrifter om vistelseort och bostad, syssel- sättning eller olika former av vård eller behandling samt därtill kopplad skyldighet att lämna prover för kontroll av nykterhet och drogfrihet. Sådana föreskrifter kan också meddelas av domstolen redan när den dömer till skyddstillsyn, om det finns skäl att anta att den tilltalade för sin anpassning i samhället behöver stöd av en särskild föreskrift. En skyddstillsyn kan därmed fyllas med olika innehåll beroende på den dömdes personliga förhållanden och behov under verkställigheten. Motsvarande möjlighet finns inte vid verkställighet av villkorlig dom, utan där innebär en avvikelse från det allmänna skötsamhets- kravet att domstol kan meddela den dömde en varning eller undan- röja den villkorliga domen och bestämma en annan påföljd för brottet. Dessa möjligheter torde dock knappast utnyttjas i praktiken. När det gäller verkställigheten av skyddstillsyn har Kriminal- vården således en kontrollerande och övervakande funktion i det att man har att agera om den dömde inte upprätthåller det allmänna skötsamhetskravet eller de föreskrifter som domstolen eller över- vakningsnämnden har förenat påföljden med. har Kriminalvården också en stödjande och hjälpande roll. Denna uppgift slås fast i 26 kap. 14 § andra stycket BrB, där det föreskrivs att Kriminalvården genom tillsyn och förmedling av stöd och hjälp ska verka för att den dömde inte återfaller i brott och för att hans eller hennes an- passning i samhället även i övrigt främjas. Enligt samma bestäm- melse ska Kriminalvården fortlöpande hålla sig underrättad om den dömdes livsföring och hans eller hennes förhållanden i övrigt. Den stödjande och hjälpande funktionen har närmast ett individual- preventivt syfte – avsikten är att den dömde genom kontakten med övervakaren och de övriga kontakter som Kriminalvården kan för- medla ska få ett starkare incitament att avstå från att återfalla i brott. Inom ramen för den stödjande och hjälpande funktionen kan Kriminalvården förmedla kontakt mellan den dömde och de sam- hällsorgan som har ett generellt ansvar för att ge medborgarna hjälp i olika avseenden. Exempel på sådana organ kan vara socialtjänst, bostadsförmedling, arbetsförmedling eller beroendemottagning. I enlighet med den normaliseringsprincip som slogs fast i samband med kriminalvårdsreform ska Kriminalvården som utgångs- Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse punkt inte själv tillgodose den dömdes behov, utan endast utgöra en förmedlande länk till de myndigheter som ansvarar för respek- tive insats. Denna princip har motiverats med att Kriminalvårdens klienter – såväl i anstalt som inom frivården – ska ha samma rätt till samhällets stöd och hjälp som andra medborgare och att Kriminal- vården ska ta det primära ansvaret för uppgifter som normalt åvilar andra huvudmän endast i de fall då den dömde omhändertagits på ett sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters medverkan eller när stödinsatserna uteslutande har sin grund i Kriminalvårdens rehabiliterande uppgift. Något annat skulle enligt vad som uttalades i samband med reform leda till att samhällets totala resurser onödigt splittras och används på ett orationellt sätt, som kriminalvårdsklientelets sociala isolering ytterligare markeras.2 Frågan om samverkan med andra samhällsorgan för att på så sätt främja den dömdes anpassning i samhället är en central uppgift för Kriminalvårdens arbete. Enligt en kartläggning av frivårdspåföljderna som Brå presenterade 2010 utvisade en genomgång av verkställig- hetsplanerna för 650 av de drygt 6 800 personer som dömdes till skyddstillsyn att Kriminalvården i av fallen tog kontakt med en eller flera externa myndigheter i samband med att verkställighetsplanen upprättades. Det rörde sig både om helt nya kontakter och om förstärkning av kontakter som den dömde hade . Kontakten avsåg oftast (50 pro- cent) följt av beroendemottagning och psykiatri (var- dera) samt arbetsförmedling ().3 Kriminalvårdens roll i ett reformerat system Det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår bör inte innebära några mer genomgripande förändringar i Kriminalvårdens grundläggande uppdrag under verkställigheten. Ett övergripande syfte med Kriminalvårdens arbete bör således alltjämt vara att verka för att återfall i brott förebyggs. Det innebär att även de åtgärder som Kriminalvården vidtar under verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff så långt möjligt bör inriktas på att minska risken för att den dömde åter gör sig skyldig till brott. Verkställigheten bör därutöver grundas på principerna om en human, meningsfull och ändamålsenlig kriminalvård. 1973:1 bilaga 4 s. 90 och 129, se vidare om normaliseringsprincipen i kapitel 14. 3Frivården i – En kartläggning, 2010:10, s. 7 och 27. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Det påföljdssystem som vi föreslår ställer dock på ett tydligare sätt än dagens system brottets allvar i fokus. En av våra utgångs- punkter är att det i ett rättvist och trovärdigt påföljdssystem måste råda proportionalitet mellan brottet och den straffrättsliga reaktionen, samt att detta ska gälla även då det döms ut ett villkorligt fängelse- straff. Våra förslag innebär att det alltid ska fastställas ett fängelse- straff av viss längd samt att detta straff, i den mån det finns utrymme för att besluta att det ska vara villkorligt, ska verkställas genom att den dömde avstår från att begå brott och fullgör den tilläggssanktion som straffet förenats med. Ingripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet ska inte påverkas av den tilltalades eventuella behov av olika åtgärder eller av dennes allmänna sköt- samhet under verkställigheten, utan den ska i stället grundas på det utdömda fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet. En annan sak är att innehållet i den tilläggssanktion som väljs i möjligaste mån bör verka brottsavhållande och framstå som meningsfullt, vilket kan motivera att hela eller delar av tilläggs- sanktionen får utgöras av vård, behandling eller andra konkreta åtgärder som kan minska risken för återfall i brott när den tilltalade bedöms vara i behov av det. Innehållet i sanktionen ska dock inte göras mer ingripande än vad brottsligheten i sig motiverar endast av den orsaken att den dömde kan antas ha behov av mer ingripande åtgärder. Inte heller bör den omständigheten att den tilltalade antas sakna behov av några särskilda åtgärder innebära att påföljden blir mindre ingripande än vad som är påkallat med hänsyn till fängelse- straffets längd eller eventuell tidigare brottslighet. I ett påföljdssystem som är uppbyggt på detta sätt finns det inte utrymme för något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida. Så länge den dömde fullgör den tilläggssanktion som det vill- korliga fängelsestraffet har förenats med i enlighet med vad som framgår av domen och Kriminalvårdens närmare anvisningar, bör det inte finnas möjlighet att ingripa med ytterligare åtgärder för att tillrättaföra honom eller henne. Detta är enligt vår bedömning en rimlig konsekvens av att påföljden ses som en reaktion på brottslig- heten och inte på den dömdes livsföring. Den nuvarande ordningen vid skyddstillsyn, med ett allmänt skötsamhetskrav och möjlighet för Kriminalvården att vidta åtgärder när detta krav åsidosätts, utgår från att påföljden kan väljas på individualpreventiva grunder och att den oberoende av straffvärde kan utformas efter vad som kan antas vara brottsavhållande i det enskilda fallet. En sådan ordning är inte förenlig med vår utgångspunkt att det ska råda proportionalitet Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse mellan brottslighetens straffvärde och påföljdens ingripandegrad samt att innehållet i påföljden ska vara förutsebart. Därutöver har vi sett ett pedagogiskt värde i att det är tydligt vad som förväntas av den dömde genom konkret utformade tilläggssanktioner. Ett allmänt skötsamhetskrav är svårförenligt med denna ambition och skulle knappast kunna utgöra ett villkor för att fängelsestraffet inte ska behöva verkställas i anstalt. Avsaknaden av ett allmänt skötsamhetskrav innebär att Kriminal- vårdens ansvar för verkställigheten av det villkorliga fängelsestraffet omfattar den tid under vilken tilläggssanktionen fullgörs. När tilläggs- sanktionen är fullgjord har Kriminalvården fullgjort sin uppgift som verkställande myndighet, och det även om prövotiden för det vill- korliga fängelsestraffet fortfarande löper. Det innebär att Kriminal- vården inte kommer att ha något ansvar för verkställigheten av vill- korliga fängelsestraff som förenas med dagsböter, eftersom myndig- heten – i enlighet vad vi föreslår i avsnitt 16.5.4 – inte ska ansvara för verkställigheten av böter. Det förhållandet att villkorligt fängelse inte är förenat med något allmänt skötsamhetskrav bör inte innebära att Kriminalvårdens stödjande funktion går förlorad. Innebörden är i stället att det inte kan ställas några krav på den dömdes allmänna livsföring, så länge han eller hon fullgör tilläggssanktionen i enlighet med domen och Kriminalvårdens anvisningar. I enlighet med vad som beskrivits ovan utgör samverkan med andra samhällsorgan en central uppgift vid arbete under verkställigheten av skyddstillsyn. Denna uppgift är nära sam- mankopplad med Kriminalvårdens ansvar för att under övervaknings- tiden främja den dömdes anpassning i samhället. Som utvecklas i avsnitt 11.2.2 nedan innebär våra förslag att kontakt med en över- vakare kommer att bli ett obligatoriskt inslag vid villkorligt fängelse endast om det villkorliga fängelsestraffet förenas med en övervak- nings- och kontrollsanktion. Inte heller övervaknings- och kontroll- sanktionen kommer dock att vara förenad med något allmänt krav på skötsamhet som går utöver kravet på att den dömde ska inställa sig hos eller övervakare för att fullgöra kontakt- skyldighet m.m. Avsaknaden av ett allmänt skötsamhetskrav och den begränsade obligatoriska användningen av särskilt förordnade övervakare inne- bär emellertid inte att behovet av samverkan mellan Kriminalvården och andra samhällsorgan minskar. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Övervaknings- och kontrollsanktionen, vid vilken alltså över- vakare kommer att förordnas för den dömde, kommer visserligen i större utsträckning än dagens skyddstillsyn vara inriktad på kontroll av den dömde. En viktig utgångspunkt för övervakarens arbete bör dock, vilket vi återkommer till i avsnitt 11.6.4, vara att bistå den dömde med åtgärder av mer stödjande och hjälpande slag, vilka kan antas bidra till det övergripande målet att minska risken för återfall i brott. Vid kontakttillfällena bör således övervakaren, i den mån det behövs, stödja den dömde genom förmedlande av kontakt med andra samhällsorgan. Våra förslag i avsnitt 11.5.6 innebär att samhällstjänst till en mindre del ska kunna bestå av annan verksamhet än oavlönat arbete, som t.ex. deltagande i brotts- eller missbruksrelaterad program- verksamhet eller skyldighet att hålla kontakt med en övervakare i viss närmare angiven omfattning. Enligt vad vi föreslår i avsnitt 11.8.4 ska skyldighet att hålla kontakt med en övervakare även kunna utgöra ett inslag i en vård- eller påverkanssanktion. Även i sådana fall bör kontaktskyldigheten innefatta inte bara en kontroll av att den dömde inställer sig hos övervakaren i enlighet med de anvis- ningar som ges, utan den bör så långt möjligt utnyttjas till att stödja den dömde på ett sätt som kan antas bidra till att minska risken för att återfall i brott. Till skillnad från vad som gäller kommer därmed alla for- mer av påföljd med ett verkställighetsinnehåll, utom böter eller villkorligt fängelse med böter, att innehålla möjlighet till kontakt med övervakare och det stöd detta kan innebära. Vid vissa tilläggs- sanktioner kommer dock beslut om kontaktskyldighet tas efter en mer individuell bedömning inför eller under verkställigheten. En effekt av det system som vi föreslår är att den nuvarande kopplingen mellan åtgärder som kan vidtas för vill- korlig frigivning från (ovillkorliga) fängelsestraff och under prövo- tiden för skyddstillsyn försvinner. hänvisar bestämmelserna i 28 kap. BrB om verkställighet av skyddstillsyn till bestämmelserna om vad som gäller för villkorlig frigivning från fängelse i 26 kap. Avsaknaden av en övervakningstid och ett där- till kopplat skötsamhetskrav vid villkorligt fängelse innebär att Kriminalvården i viss mån kommer att behöva behandla dem som dömts till villkorligt fängelse annorlunda än dem som ställts under övervakning efter villkorligt frigivning från ett ovillkorligt fängelse- straff. Detta ser vi som en rimlig konsekvens. Den som har frigetts villkorligt från ett ovillkorligt fängelsestraff slipper verkställa åter- Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse stående delen av sitt straff i kriminalvårdsanstalt, med de krav som ställs under en anstaltsvistelse. Det är därmed rimligt att han eller hon åläggs att hålla sig skötsam och även i övrigt följa de villkor som ställs upp för frigivningen. För den som döms till villkorligt fängelse bör villkorligheten kopplas till att den dömde avstår från att begå nya brott och fullgör den tilläggssanktion som det villkor- liga fängelsestraffet förenats med. 11.2.2Övervakningens roll i ett reformerat påföljdssystem Vår bedömning: Övervakning bör inte vara ett obligatoriskt in- slag vid villkorligt fängelse. De fördelar som kan uppnås genom att den dömde ställs under övervakning bör i stället tillgodoses inom ramen för de tilläggssanktioner som det villkorliga fängelse- straffet kan förenas med. Som anförts i föregående avsnitt är skyddstillsyn enligt nuvarande reglering förenad med övervakning, som huvudregel för domen. I början av verkställigheten av påföljden upp- rättar Kriminalvården tillsammans med övervakaren och den dömde en plan för övervakningen som den dömde har att följa, en s.k. verkställighetsplan. Av planen framgår med vilken frekvens den dömde ska ha kontakt med övervakaren och frivården samt vilket innehåll övervakningen ska ha. Enligt uppgift från Kriminalvården har den dömde personlig kontakt med övervakaren i vart fall en gång . Kontakten brukar dock vara tätare i början av övervakningstiden.