sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — Upphandlingsstödjande åtgärder, inklusive information och väg- ledning, bör enligt inte bara komma upp- handlande myndigheter och enheter till godo. Även anbudsgivare och leverantörerna bör få tillgång till hjälp och stöd. Näringslivs- organisationerna har uppmärksammat på att särskilt de mindre företagen möter svårigheter när det ställs krav på uppföljning av sociala krav och miljökrav i deras under- leverantörsled. 4.1.3Upphandlingsutredningens översyn av upphandlingsstatistiken anser att det finns goda förutsättningar för en bättre utvecklad nationellupphandlingsstatistik och kommer att lägga förslag härom. I fortsatta arbete med förslag beträf- fande nationell upphandlingsstatistik ska nyttan av statistiken vägas mot de resurser som krävs för att samla in och hantera denna. Upp- handlingsutredningen gör bedömningen att flertalet intressenter på området – staten, enskilda upphandlande myndigheter och enheter, potentiella leverantörer och forskare – har nytta av en förbättrad statistik. Utredningen återkommer i kapitel 6 till frågan om ansvar för statistik om offentlig upphandling 4.2Riksrevisionens rapport i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv?2 har granskat om regeringen, berörda myndigheter och använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för 2 Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? Parallella utredningar och utvecklingen inom EU för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan.3 övergripande slutsats är att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Vidare konstateras att grundläggande förutsättningar för styrmedlet behöver utvecklas och stärkas för att upphandlaren ska kunna använda miljökrav i upphandlingen på ett effektivt sätt. Det är enligt bland annat viktigt med ett enkelt upphandlingsstöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.4 Det saknas enligt rapporten ett utpekat samordningsansvar för området miljökrav i offentlig upphandling. Flera departement och myndigheter samt arbetar på något sätt med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i utveck- ling med nya tillkommande mål och uppgifter både nationellt och inom EU. En bättre samordning skulle enligt kunna tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och effektivisera arbetet med styrmedlet. Med hänvisning till uppdrag anförs att delar regeringens bedömning att upphand- lingsstödet bör samordnas. riskerar enligt den bristande samordningen på området skapa en otydlighet i den information som ges till upphandlande myndigheter och därmed minska effektiviteten i arbetet. Regeringen har svarat på rapporten i skrivelse 2011/12:134. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i sin rapport. Bland annat anför regeringen följande: Regeringen instämmer i huvudsak i övergripande iakt- tagelse att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Det i rapporten berörda området är dock föremål för ett flertal initiativ. Regeringen har bl.a. tillsatt två utredningar som berör flertalet av iakttagelser och rekommendationer. Området berörs dessutom av det 3Riksdagen beslutade i enlighet med proposition 2008/09:162 att beträffande miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ska etappmålet vara att utsläppen för då bör vara lägre än utsläppen . Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser ska vara ca koldioxidekvivalenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till nivå. Minskningen sker genom utsläpps- reduktioner i och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM. 4Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? RiR 2011:s. 12. Parallella utredningar och utvecklingen inom EU pågående arbetet inom EU med utarbetande av nya upphandlings- direktiv. Regeringen anser att det, inför det vidare arbetet med styr- medlet, är av vikt att beakta de förändringar av upphandlingslagstift- ningen som pågår på unionsnivå, samt att, i berörda delar, invänta betänkanden i de utredningar som genomförs på upp- handlingsområdet. Regeringen bedömer att regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling härefter bör ses över. Det kan då också vara relevant se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem. Den inre marknaden är grunden i EU-samarbetet och stärkandet av den inre marknadens funktion en viktig väg ur den ekonomiska krisen. Kommissionen anger i meddelandet – 2020, en strategi för smart och uthållig tillväxt för alla5 – prioriteringar, mål och initiativ för att möta den ekonomiska krisen och långsiktiga utmaningar som globalisering, ansträngda resurser och demografisk utveckling. I strategin anges att politiken för offentlig upphandling måste garantera att offentliga medel utnyttjas så effektivt som möj- ligt och att marknaderna för offentliga upphandling är öppna över hela EU. Vidare har kommissionen för att främja tillväxten i tagit fram den s.k. Inremarknadsakten6 som innehåller åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för den inre marknaden. Förbättrad offentlig upphandling utgör en av de förslagna åtgärd- erna. Inom ramen för Inremarknadsakten har kommissionen lagt fram förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet, se nedan för att bl.a. förenkla och skapa ett mer flexibelt upphandlingsför- farande. Med hänsyn till EU:s behov av tillväxt uppmanade att de tolv nyckelåtgärderna i Inremarknads- akten skulle hanteras i ett fast track-förfarande som skulle leda till antagande av förslagen före utgången av 2012. Denna uppmaning följdes upp av kommissionen i den årliga tillväxtrapporten och även 5Kommissionens meddelande 2020 – en strategi för smart och uthållig tillväxt för alla, ; KOM(2010)2020). 6Kommissionens meddelande Inremarknadsakten – Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden, Gemensamma insatser för att skapa ny tillväxt , KOM (2011)206 slutlig). Parallella utredningar och utvecklingen inom EU Vid ett informellt möte i nämndes offentlig upphandling som ett av de initiativ som förväntas antas . 4.3.2Förslag till nya upphandlingsdirektiv Kommissionens grönbok7 som publicerades innehöll en mängd frågeställningar om offentlig upphandling, om det klassiska upphandlingsdirektivet och om försörjningsdirektivet. avsikt var att uppnå en rad målsättningar, så som att öka effektiviteten i de offentliga utgifterna och öka möjligheterna att använda offent- lig upphandling till stöd för politiken på andra områden. I grön- boken övervägdes också bl.a. en utveckling av regelverket för att förhindra och bekämpa korruption. Medlemsstater, intresse- organisationer och andra lämnade synpunkter på de frågeställningar som kommissionen väckt i . I medverkade med att ta fram ett svar från den . Kommissionen presenterade dels förslag till nya direktiv om offentlig upphandling som ska ersätta det s.k. klassiska och försörjningsdirektivet och dels ett förslag till direktiv om koncessioner. Förslagen kommer att behandlas inom såväl ministerrådet som i Europarlamentet innan dessa två organ kan ta ett gemensamt beslut om nya direktiv. Det är inte möjligt att exakt förutse hur denna process kommer att pågå. Arbetet med förhandlingar inom rådsarbetsgruppen fortskrider under det danska ordförandeskapet efter en ambitiös tidsplan. Såväl ordförandeskapet som utrycker förhoppningen om att medlems- staterna skall kunna enas före första läsningen i under senhösten 2012.-Denna tidsplan skulle kunna leda till att direktiven för offentlig upphandling beslutas . I så fall skulle ändringarna i den svenska lagstiftningen kunna beslutas redan under 2014.8 Det bör dock understrykas att det är svårt att bedöma hur realistisk en sådan tidsplan är. 7Grönboken om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad KOM(2011) 15 slutlig. 8Enligt kommissionens förslag skall direktiven vara implementerade i nationell lagstiftning . Parallella utredningar och utvecklingen inom EU Förslagen till direktiv10 som avses ersätta direktiven /18/EG och 2004/17/EG har två kompletterande mål: Att öka effektiviteten i offentliga utgifter för att säkra bästa möjliga upphandlingsresultat när det gäller att få valuta för pengarna. Detta innebär framför allt att förenkla de nuvarande reglerna för offentlig upphandling och göra dem mer flexibla. Rationaliserade och mer effektiva förfaranden är till fördel för alla ekonomiska aktörer och gör det lättare för små och medel- stora företag och anbudsgivare från andra länder att delta. Att ge upphandlare bättre möjligheter att använda offentlig upp- handling till stöd för gemensamma samhälleliga mål, såsom skyddet av miljön, högre resurs- och energieffektivitet, kampen mot klimatförändringar, främjande av innovation, sysselsättning och social integration samt säkerställande av bästa tänkbara vill- kor för tillhandahållande av sociala tjänster av hög kvalitet. Förslagen innehåller fem huvudområden; förenkling av och ökad flexibilitet för upphandlingsreglerna, strategisk användning för att möta nya utmaningar, bättre tillgång till marknaden för små-och medelstora och nystartade företag, förvaltning (tillsyn och vägledning). Förslagen till förändringar är i stort sett desamma för både den s.k. klassiska sektorn och försörjningssektorerna. Förenklade och mer flexibla upphandlingsregler Kommissionen föreslår att tillämpningsområdet förtydligas, bl.a. genom att delar av Europeiska domstolens rättspraxis som avgränsar tillämpningsområdet främst den s.k. in house-praxisen om offentligt– offentligt samarbete förs in i direktiven samt genom att uppdel- ningen mellan A- och B-tjänster avskaffas. Kommissionen föreslår även vissa ändringar av de upphandlande myndigheternas verktygs- 92011/12:FPM90 Nya direktiv på upphandlingsområdet. 10KOM (2011) 895-897. Parallella utredningar och utvecklingen inom EU låda för att underlätta e-upphandling. För myndigheter under central nivå, som regionala och lokala myndigheter, föreslår kom- missionen förenklade regler. E-upphandling föreslås också främjas genom att annonser och upphandlingsdokument ska göras tillgängliga elektroniskt. Kom- missionen föreslår också en rad moderniseringar av upphandlings- förfarandet som bl.a. att åtskillnaden mellan kvalificering och utvärdering, dvs. granskning av anbudsgivarna respektive av anbuden, har tonats ned för att möjliggöra prövning av anbuden före prövning av anbudsgivarna. Det föreslås bli möjligt att utesluta leverantörer på grundval av egen erfarenhet från utförandet av tidigare kontrakt. Det föreslås också bli möjligt att justera kontrakt under löpande kontraktsperiod. Strategisk användning för att möta nya utmaningar Kommissionens förslag syftar till att möjliggöra för upphandlande myndigheter och enheter att använda sin köpkraft för att upp- handla varor och tjänster som främjar innovation, respekt för miljön och bekämpa klimatförändringarna och förbättra sysselsättning, hälsa och sociala villkor. Utvärderingskriterierna ändras så att utvärderingskriteriet lägsta pris ändras till lägsta kost- nad, dvs. den upphandlande myndigheten eller enheten har möjlig- het att köpa det som visats innebära den lägsta kostnaden. För- slagen möjliggör därigenom tilldelning baserad på livscykel- kostnader för produkterna. Livscykeln rymmer alla stadier under en produkts, en tjänst eller byggentreprenads livstid från råvaru- och resursanskaffning till bortskaffande, röjning och avslutande. I kostnaden får även externa kostnader för miljön beaktas om de kan beräknas och verifieras. Alla faktorer som är direkt kopplade till produktionsprocessen får ingå i de tekniska specifikationerna och i tilldelningskriterierna. Detta utesluter enligt kommissionens för- slag krav som inte är relaterade till produktionsprocessen som allmänna krav på att entreprenören ska visa socialt ansvar i hela sin verksamhet. Upphandlande myndigheter får däremot kräva att leverantören uppfyller vissa nationella eller multinationella miljö-, sociala- eller andra krav som ekologisk märkning eller som utvisar att produkten inte tillverkats genom t.ex. barnarbete. Det föreslås också att upphandlande myndigheter ska ha möjlighet att utesluta leverantörer som bryter mot EU-rättsliga krav på det sociala Parallella utredningar och utvecklingen inom EU området och inom arbets- och miljörätten samt en skyldighet att utesluta anbudet om det är onormalt lågt på grund av överträdelser av unionens lagstiftning inom de nämnda områdena. Kommissionen har efter en utvärdering funnit att sociala tjänster och utbildningstjänster och tjänster inom hälso- och sjukvården är av ett särskilt slag, att utförandet av dem varierar starkt mellan med- lemsstaterna och att de har begränsat gränsöverskridande intresse. Medlemsstaterna bör ha stor frihet att organisera valet av utförare. Förslagen innehåller därför särskilda och enklare regler samt ett högre tröskelvärde för sociala och andra personliga tjänster. Ett nytt upphandlingsförfarande (innovationspartnerskap) intro- duceras i syfte att främja innovationsupphandling. Bättre tillgång till marknaden för små, medelstora och nystartade företag Kommissionen konstaterar att små, medelstora och nystartade företag har stor potential för att skapa arbetstillfällen, tillväxt och innovation. Att underlätta deras tillgång till upphandlingsmarknad- erna kan hjälpa dem att frigöra denna potential som upp- handlande myndigheter får tillgång till fler leverantörer. Kommis- sionen föreslår därför bl.a. att självdeklarationer ska kunna användas som bevis vid kvalificeringen, att det ska bli obligatoriskt att kon- tinuerligt uppdatera verktyget e-Certis, att de upphandlande myndig- heterna endast får kräva sådana bevis och intyg som finns till- gängliga i e-Certis, att ett s.k. europeiskt upphandlingspass ska kunna användas som bevis på leverantörens kapacitet och att upphandlande myndigheter ska tvingas överväga om kontrakten kan delas upp. Vidare föreslås att en medlemsstat kan föreskriva att underleverantörer ska kunna kräva direktbetalning från den upp- handlande myndigheten. Ett tak föreslås för hur stor omsättning som den upphandlande myndigheten kan kräva att leverantören har i förhållande till kontraktsvärdet. Kommissionens förslag om e-Certis och det europeiska upp- handlingspasset har direkt betydelse för utredningens över- väganden om det samordnade upphandlingsstödets arbetsuppgifter. Utredningen återkommer till dessa förslag i avsnitten 6.6.1 och 6.6.2. Parallella utredningar och utvecklingen inom EU Kommissionen pekar ut upphandling som ett riskområde för osunda affärsmetoder som intressekonflikter, favorisering och korruption. Förslagen innehåller därför ett antal skyddsåtgärder mot dessa risker i form av jävsbestämmelser och bestämmelser om oseriöst beteende. Förslaget innebär att leverantörer ska uteslutas om de försöker att påverka beslutsprocessen på ett otillbörligt sätt eller träffar överenskommelser med andra deltagare för att mani- pulera resultatet av förfarandet. Detta gäller även leverantörer som inte har skött betalning av skatter och sociala avgifter. Möjligheterna till att göra marknadsundersökningar före upp- handlingar föreslås regleras för att säkerställa att de leverantörer som deltar i analyserna inte ges fördelar. Förslagen beträffande rådgivning har givetvis stor betydelse för utredningens överväganden om det samordnade upphandlings- stödets arbetsuppgifter och dess dimensionering. Enligt kommissionens förslag ska varje medlemsstat utse dels ett nationellt tillsynsorgan, dels kunskapscentra som ska tillhanda- hålla professionellt stöd vid upphandlingar. Tillsynsorganet ska ha ett antal specifika uppgifter och ska till kommissionen sammanställa det aktuella läget på upp- handlingsområdet i medlemsstaten. Organet ska även på begäran av kommissionen utföra vissa uppgifter som att granska pågående enskilda ärenden. Alla slutna varu- och tjänsteavtal som uppgår till och alla byggentreprenader som uppgår till ska lämnas in till tillsynsorganet som därigenom kan granska dem och på begäran lämna ut dem till enskilda. Förslagen innehåller också regler om utbyte av information mellan medlemsstater via informationssystemet för den inre mark- naden (). Utredningen återkommer om reglerna om utbyte av information i avsnitt 6.6.3. Parallella utredningar och utvecklingen inom EU Förslaget till direktiv för koncessioner syftar till att skapa rättslig klarhet på området som reglerats enbart genom fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och att skapa bättre tillgång till marknaden för koncessioner. Förslaget ger större frihet att utforma kvalificerings- och utvärderingskriterierna och slår inte fast några förfaranden eller absoluta tilldelnings- kriterier. Direktivets regler ska tillämpas vid koncessioner som uppgår till . För tjänstekoncessioner inträder dock en skyldighet att annonsera kontrakt vid . I likhet med förslagen till de övriga direktiven innehåller detta för- slag regler som klargör när offentligt–offentligt samarbete utesluter tillämpningen av direktivets regler samt särskilda och enklare regler för sociala och andra personliga tjänster. I förslaget har förtydligats att en koncession innebär att leverantören tagit över en betydande del av den ekonomiska risken i avtalet. Rättsmedlen föreslås kunna göras tillämpliga på koncessioner. Närmare om förslagen om tillsyn och rådgivning Bestämmelserna om tillsyn och rådgivning återfinns i artikel 84–88 i förslaget till direktiv om offentlig upphandling11 och i artikel 92– 97 i förslaget till direktiv om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.12. Kommissionens förslag innebär att stödstrukturer ska finnas till förfogande för att ge juridisk och ekonomisk rådgivning, vägled- ning och stöd till företag, upphandlande myndigheter och enheter samt hjälp med att förbereda och utföra upphandlingar. Regeringens ståndpunkt13 är att när det gäller förslagen om till- syn och vägledning rör det förhållandet mellan och EU. Tillsyn och vägledning är enligt regeringen viktigt och regler om det ska finnas i direktiven. Förslagen om tillsyn, utbildning, väg- ledning och stöd för de som upphandlar och för företagen måste dock bedömas med hänsyn bl.a. till att organiseringen av myndig- heterna är ett svenskt ansvar och till vad som behövs för främjandet av den inre marknaden. Kommissionens förslag till direktiv har 11KOM (2011) 896. 12KOM (2011) 895. 132011/12:FPM90 Nya direktiv på upphandlingsområdet. Parallella utredningar och utvecklingen inom EU prövats av riksdagen14 utifrån tillämpningen av subsidiaritets- principen. uttalar i ett motiverat yttrande att den i likhet med regeringen anser att de delar av förslaget som handlar om till- syn och vägledning är viktiga. Enligt mening bör det dock vara en uppgift för varje medlemsstat att inrätta ett system för tillsyn och för stöd och vägledning. Detta kan då utformas utifrån de konstitutionella förutsättningarna i varje med- lemsstat. Det av kommissionen föreslagna regelverket i avdelning IV Styrning kommer att bli föremål för omfattande modifieringar.15 4.3.3Kommissionens förslag till förordning om tredje lands tillträde till offentlig upphandling De lade fram ett förslag till för- ordning beträffande tredje lands tillträde till offentlig upphand- ling.16 I sina slutsatser av uppmanade att lägga fram ett förslag till ett EU-instrument för att öppna den offentliga upphandlingen. De enligt EU-kom- missionen viktigaste punkterna i det nu framlagda förslaget till för- ordning är följande: Den betydande öppenheten på EU:s marknad för offentlig upp- handling slås fast. När det gäller kontrakt kan EU-kom- missionen godkänna att de upphandlande myndigheterna ute- sluter anbud som omfattar en betydande andel utländska varor och tjänster om dessa kontrakt inte täcks av befintliga inter- nationella avtal. Vid upprepad och allvarlig diskriminering av europeiska företag i länder utanför EU får begränsa tillträdet till EU-marknaden om det berörda landet inte vill förhandla om det obalanserade marknadstillträdet. Alla typer av begränsande 14Utlåtande 2011/12:FiU45, Beslut . 15Den publicerade det danska ordförandeskapet på webbsite ett s.k. clusterpapper avseende avdelning IV i förslag till direktiv. I detta kompromissförslag från ordförandeskapet har det skett omfattade förändringar i hela avsnitt IV och artikel 87 Stöd till upphandlande myndigheter och företag, är struken. 16Förslag till och rådets förordning om tillträdet för varor och tjänster från tredjeländer till unionens inre marknad för offentlig upphandling och förfaranden till stöd för förhandlingar om tillträde för varor och tjänster från unionen till tredjeländers marknader för offentlig upphandling KOM(2012) 124 slutlig. Parallella utredningar och utvecklingen inom EU åtgärder kommer att föranleda åtgärder, t.ex. genom att anbud med ursprung i ett land utanför EU utesluts eller påförs pris- straff. Slutligen ökas insynen när det gäller onormalt låga anbud, för att bekämpa illojal konkurrens från företag utanför EU på den europeiska marknaden. Kommissionens förslag kommer att bli föremål för förhand- lingar mellan medlemsstaterna och behandlas i . Oaktat att det finns ett intresse från EU-länderna att deras företag ska kunna konkurrera om offentlig upphandling i tredje land så finns det kritik mot att EU inför restriktiva åtgärder. Kritiken avser både principen och den praktiska tillämpningen. presenterade en rapport som redovisade problematiken kring denna form av restrik- tioner.17 Det bör också noteras att slöts en över- enskommelse inom ramen för (Government Procur- ment Agreement ett avtal inom WTO undertecknat av EU och 14 länder) som om länderna ratificerar denna överenskommelse skulle innebära betydligt förbättrat tillträde till offentlig upphandling i dessa länder. Utredningen kan konstatera att det inte går att avgöra om hela eller delar av förslag kommer att genomföras. Om EU inför regler av detta slag kan den svenska upphandlingsjuridiken tillföras helt nya och komplicerade element som kommer att kräva upphandlingsstödjande insatser. 17 Cross-border public procurement – an EU perspective. Regeringen skriver i utredningens direktiv att: Syftet med ett samordnat upphandlingsstöd är att öka kvaliteten, syn- ligheten, tillgängligheten och enhetligheten hos upphandlingsstödet. Det är viktigt att stödet bidrar till att stärka kompetensen hos såväl upphandlande myndigheter eller enheter som leverantörer. Myndig- heten ska på ett effektivt sätt kunna bistå regeringen med stabsstöd. Det är viktigt att de satsningar som regeringen gör inom upphand- lingsområdet kommer upphandlande myndigheter eller enheter samt leverantörer, särskilt små och medelstora företag, till godo. Vidare understryker regeringen att: Ett effektivt statligt upphandlingsstöd utgör ett värdefullt komple- ment för att stärka upphandlarnas och leverantörernas kompetens. Väl fungerande upphandlingssystem kan bidra till att påskynda utveck- lingen mot till exempel likabehandling, icke-diskriminering, jäm- ställdhet och integration. Upphandlingsstödet behöver således även stödja kunskapsbehov avseende miljö- och sociala hänsyn vid offentlig upphandling. Utifrån dessa utgångspunkter har utredningen övervägt vad som kan göras för att stärka kvaliteten, synligheten, tillgängligheten och enhetligheten hos upphandlingsstödet och därigenom skapa ett effektivt statligt upphandlingsstöd.