sou · H0B374 · 2012-11-09 00:00:00 — Statskontoret rapport 2011:26. Statskontoret rapport 2010:10. Utvärdering av Exit. Delrapport kring insatser för unga som vill lämna grupper som använder våld och hot för att nå politiska mål. analys och förslag på hur samhället kan stödja unga avhoppare. redovisning av uppdrag (IJ2009/2331/DEM). 6 Skola mot främlingsfientlighet I direktiven till utredningen framhålls att skolan utgör en nyckel- institution i det långsiktiga främjandet av tolerans och öppenhet. Att förmedla och förankra respekt för mänskliga rättigheter och samhällets grundläggande värden sägs, vid sidan om kunskaps- uppdraget, vara skolans viktigaste uppgift. Det konstateras vidare att i de läro- och kursplaner för skolan, som trädde i kraft , ingår på ett tydligt sätt frågor relaterade till mänskliga rättigheter, såväl vad gäller det centrala innehållet som kunskaps- kraven. Ökad kunskap om mänskliga rättigheter och främlings- fientlighet bedöms kunna förbättra förutsättningarna för skolan att klara sitt viktiga uppdrag. Det behövs dock, framhålls det, även specifik kunskap och metoder för att förebygga och motverka att skolelever utvecklar främlingsfientliga attityder. Mot denna bakgrund ska jag sammanställa den kunskap som finns, och som kan användas inom skolan, om främlingsfientlighet och liknande former av intolerans och om hur dessa fenomen kan bemötas med beaktande av de krav på vetenskaplighet som ställs på undervisningen i skolan. Skolan som institution har en viktig roll att spela i samhället. av alla som är bosatta i har sin dagliga verksamhet i skolan.1 Varje barn tillbringar under sin grundskoletid ungefär en sjättedel av sin vakna tid i skolan. Skolan spelar en viktig roll under en i hög grad formativ period av deras liv. Och det är den enda institution i samhället med ett uttryckligt uppdrag att fostra demokrater och goda samhällsmedborgare (2011:17). För skolans arbete mot främlingsfientlighet och intolerans finns ett omfattande regelsystem. I det första avsnittet redovisar jag huvuddragen i detta. Jag berör också vilken betydelse regelsystemet 1 Uppgiften är ursprungligen hämtad ur och (2003), Utbildningsvetenskap – ett begrepp och dess sammanhang, , och refereras i (2008: 31). kan tänkas ha som styrinstrument i skolan (6.1). Lagar, förord- ningar och läroplaner beslutas av regering och riksdag. De ska sedan ute i de enskilda skolorna omsättas i praktisk handling. Men däremellan finns ett antal statliga myndigheter med ansvar för att inspirera och följa upp. Vilka det är redovisas i det andra avsnittet (6.2). Ett av de verktyg som skolorna enligt lagar ska använda är planer mot diskriminering och kränkande behandling. Detta verk- tyg diskuteras i avsnitt 6.3. har många skolor haft anti- mobbningsplaner. Arbetet mot kränkningar och mobbning ute i skolorna har analyserats av . Det arbetet upp- visar vissa likheter med arbetet mot främlingsfientlighet varför jag finner det värdefullt att kort redovisa resultatet av utvärdering (6.4). Från centralt håll, regeringen och myndigheterna, har man tagit en rad initiativ för att stimulera arbetet ute i de enskilda kommunerna och skolorna. Jag kommer att kort redovisa några av dessa initiativ och göra en översiktlig bedömning av vad de har lett till (6.5). Jag har redan i kapitel 3 redogjort för vad vi vet om svenska folkets attityder till främlingar. Här ska jag något fördjupa den redovisningen med avseende på i första hand skolungdomar (6.6). kommer jag att komma in på det konkreta arbetet i klass- rummen, behovet av lärarfortbildning inom det aktuella området och också ge exempel på projekt som frivilligorganisationer har bedrivit i skolor (6.7–6.9). Kapitlet avslutas med en samman- fattning (6.10). 6.1Skolan är skyldig att motverka främlingsfientlighet I direktiven framhålls det stöd som arbetet mot främlings- fientlighet och andra former av intolerans har i gällande lagstiftning och läroplaner. Låt mig börja med att närmare redovisa hur detta stöd är utformat. Det kan först konstateras att de lagar som gäller i samhället i övrigt gäller även i skolan. Således omfattas verksamheten där av både diskrimineringslagen (2008:567) och (1962:700). Diskrimineringslagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett bland annat etnisk tillhörighet och religion eller annan tros- uppfattning. Av lagen framgår uttryckligen att utbildnings- anordnare inte får diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker sig till verksamheten. Men det finns alltså även regelverk som är särskilt framtagna för att reglera skolans verksamhet. Skollagen (2010:800) anger de grundläggande bestämmelserna för hur skolan ska fungera. En ny skollag trädde i kraft . I den framhålls bland annat (1 kap 4–5 §§): Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. [] Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna såsom människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behand- ling. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfaren- het. I läroplanerna för och gymnasieskolan konkretiseras lagen. Läroplanerna inleds med ett avsnitt om skolans värdegrund och uppgifter. I detta slås fast vilka normer och värderingar som skolan ska förmedla. I läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet, liksom i läroplanen för gymnasiet, avsnittet Skolans värdegrund och uppdrag, sägs (2011a och b): Skolan ska främja förståelse för andra människor och förmåga till inlevelse. Omsorg om den enskildes välbefinnande och utveckling ska prägla verksamheten. Ingen ska i skolan utsättas för diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, könsöverskridande identitet eller uttryck, sexuell läggning, ålder eller annan kränkande behandling. Sådana tendenser ska aktivt motverkas. Främlingsfientlighet och intolerans måste bemötas med kunskap, öppen diskussion och aktiva insatser. Det svenska samhällets internationalisering och den växande rörlig- heten över nationsgränserna ställer höga krav på människors förmåga att leva med och inse de värden som ligger i en kulturell mångfald. Medvetenhet om det egna och delaktighet i det gemensamma kultur- arvet ger en trygg identitet som är viktig att utveckla tillsammans med förmågan att förstå och leva sig in i andras villkor och värderingar. Skolan är en social och kulturell mötesplats, som har både en möjlighet och ett ansvar för att stärka denna förmåga hos alla som verkar där. Här framhålls således dels något om innehållet i den undervisning som ska ges (skolan ska förmedla förståelse för andra människor och förmåga till inlevelse, bemöta främlingsfientlighet och intolerans med kunskap, öppen diskussion och aktiva insatser, skapa medvetenhet om det egna och delaktighet i det gemensamma kulturarvet m.m.), dels något om hur elever ska bemötas (omsorg om den enskildes välbefinnande och utveckling ska prägla verksam- heten, ingen ska utsättas för diskriminering eller kränkande behandling, skolan ska vara en social och kulturell mötesplats m.m.). Läroplanerna lägger stor vikt vid skolans demokratiska uppdrag. Undervisningen ska förmedla kunskap om demokratiska värden men också bedrivas i demokratiska former. För skolans arbete mot främlingsfientlighet och andra former av intolerans som behandlas i denna utredning är bägge dessa perspektiv relevanta. Det är således en viktig uppgift både att med kunskap, öppen diskussion och aktiva åtgärder bemöta främlings- fientlighet och intolerans inom den egna skolan som kan ta sig uttryck i exempelvis diskriminering eller kränkande behandling av elever, och att med kunskap och öppen diskussion bemöta främlingsfientlighet och intolerans i samhället i stort. I de kursplaner för olika ämnen som ingår i läroplanen åter- kommer i första hand aspekter på kunskapsinnehållet, främst i kursplanerna för ämnena historia och samhällskunskap i årskurs 7– 9. I historia ska eleverna till exempel läsa om de båda världskrigen, deras orsaker och följder. Förintelsen nämns särskilt, liksom andra former av rasism och förtryck. I samhällskunskap läggs stor vikt vid mänskliga rättigheter. Där tas också immigrationen till , integration och segregation i det svenska samhället och de nationella minoriteternas ställning upp. Skollagen och läroplanerna har också till syfte att, tillsammans med diskrimineringslagen, skydda barn och elever mot kränkningar av deras värdighet. Sådana kränkningar kan förekomma i form av diskriminering, trakasserier eller kränkande behandling. Diskrimi- nering innebär att ett barn eller en elev missgynnas, direkt eller indirekt, av skäl som har samband med någon av diskriminerings- Eftersom diskriminering handlar om missgynnande förutsätter det någon form av makt hos den som diskriminerar. Diskriminering i diskrimineringslagens mening kan bara huvud- mannen för skolan eller personalen göra sig skyldig till. Barn och elever kan alltså i juridisk bemärkelse inte diskriminera varandra. Trakasserier är ett uppträdande som kränker någons värdighet och som också har samband med någon av diskrimineringsgrunderna. Kränkande behandling och trakasserier kan alla göra sig skyldiga till, även skolans elever. Det kan till exempel ta sig uttryck i ned- sättande tilltal, ryktesspridning, förlöjliganden, fysiskt våld, utfrysning eller hot (2012). Diskriminering utifrån etnisk tillhörighet, religion eller tros- uppfattning kan vara ett uttryck för främlingsfientlighet. En del av skolans arbete mot främlingsfientlighet hänger därför samman med arbetet mot diskriminering. Lärare, förskollärare eller annan personal som får kännedom om olika former av kränkande behandling av ett barn eller en elev är skyldiga att anmäla detta till rektor eller förskolechef. Denna är, i sin tur, skyldig att anmäla detta till huvudmannen, som skyndsamt ska utreda kränkningarna och vidta de åtgärder som kan krävas för att förhindra kränkande behandling . Utbildningsanordnaren ska enligt diskrimineringslagen upprätta en likabehandlingsplan (3 kap 16 §) och enligt skollagen en årlig plan mot kränkande behandling (6 kap 8 §). har, efter samråd med Skolinspektionen och Diskrimineringsombuds- mannen, utfärdat allmänna råd där det sägs att dessa planer med fördel kan skrivas ihop i en och samma plan, Plan mot diskrimi- nering och kränkande behandling. Det begreppet används även i förordningen (2006:1083) om barns och elevers deltagande i arbetet med planer mot diskriminering och kränkande behandling (2012). En stor del av det konkreta arbetet mot främlingsfientlighet och andra former av intolerans i den egna skolan får anses ske inom ramen för arbetet med dessa likabehandlingsplaner. Jag ska därför återkomma till arbetet med dem i avsnitt 6.3 nedan och kommer då för enkelhetens skull att för denna plan använda begreppet likabehandlingsplan. Styrdokument är en sak, men vilket genomslag får de i realiteten? Av en forskningsöversikt som tagits fram på uppdrag av framgår att läroplan och kursplaner är viktiga för samhälls- kunskapslärarna i deras lektionsplanering. Av olika källor som lärarna använder kommer de på andra plats, efter egna idéer och material som lärarna själva tar fram men före till exempel läro- böcker (2011:55f). Arbetet med de frågor som här har berörts brukar sammanfattas under rubriker som skolans arbete med värdegrunden och demokratin. Hur arbetet kan bedrivas redovisas i boken värdegrund – förhållningssätt, verktyg och metoder (2011d). Skolan i är huvudsakligen . /11 gick av grundskoleeleverna i kommunala skolor och av gymnasieeleverna. Det innebär att kommunerna har ett stort ansvar för att de redovisade styrdokumenten omsätts i handling. Men ansvaret delas givetvis av de många fristående skolorna. Mellan riksdag och regering, som beslutar om styr- dokumenten, och de lokala aktörerna finns ett antal statliga myndigheter med ansvar att inspirera till, ge vägledning för och följa upp verksamheten. Låt mig kort redovisa dessa. 6.2Flera myndigheter engagerade i skolornas arbete Tre statliga myndigheter har uppgifter som är direkt kopplade till skolornas arbete med att förebygga och motverka främlings- fientlighet och kränkande behandling, , Skolinspek- tionen och . Därutöver finns Barn- och Elevombudet, som har ett självständigt uppdrag inom Skol- inspektionen. Uppdragen för dessa myndigheter redovisas här i all korthet.2 Även för levande historia, som presenterades i föregående kapitel, har viktiga uppgifter i relation till skolan. är förvaltningsmyndighet för det offentliga skol- väsendet och den allmänt anordnade förskoleverksamheten. Regering och riksdag anger målen för skolans verksamhet och verkar sedan för att målen ska nås. styr, stödjer, följer upp och utvärderar den verksamhet som bedrivs i 2 Avsnittet är baserat på information från , samt en intervju med fd barn- och elevombudet och Marie-Hélenè Ahnborg, inspektionsdirektör vid . Syftet är att förbättra kvaliteten och resultaten. Det stöd som ger till förskolor, skolor och vuxenutbildning kan röra generella utvecklingsinsatser utifrån identifierade problem, till exempel läsförståelse, kränkningar eller jämställdhet. erbjuder kompetensutveckling inom prioriterade områden för rektorer, lärare och förskollärare. I verkets uppdrag ingår även att sprida kunskap om forskning och metoder på skolans område. ger ut allmänna råd, vilket är rekommenda- tioner om hur personal och huvudmän kan eller bör handla för att uppfylla kraven i bestämmelserna. Allmänna råd syftar till att påverka utvecklingen i en viss riktning och till att främja en enhetlig rättstillämpning. Råden bör alltså följas om skolan inte handlar på ett annat sätt som gör att kraven i bestämmelserna uppfylls. Sådana allmänna råd finns, som nämnts, till exempel av- seende skolornas arbete mot diskriminering och kränkande behandling (2012). arbetar också med särskilda regeringsuppdrag. Det under 6.4 beskrivna uppdraget att utvärdera arbetet mot mobbning är ett exempel på det. I uppdrag ingår att främja att alla barn och elever får en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö. Häri ryms bland annat arbete med värdegrunden, mot kränkande behandling och med normkritik. Allt detta har kopplingar till arbetet mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans. Skolinspektionen är tillsynsmyndighet för förskolan, , gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Tillsynsansvaret utgår bland annat från skollagens krav på förebyggande arbete mot kränkande behandlingar och från skolornas arbete med demokrati och värdegrund. Skolinspektionens tillsyn sker dels genom den regelbundna tillsynen, dels genom kvalitetsgranskningar. Den regelbundna tillsynen omfattar alla kommunala och fristående skolor. I bedömningarna av verksamheten utgår Skolinspektionen från måluppfyllelsen. En kvalitetsgranskning behandlar ett begränsat område inom skolan, till exempel ett visst ämne eller ett identifierat problem- område. I en sådan granskar således Skolinspektionen en viss verk- samhet mer ingående. En granskning gjordes av hur skolor arbetar mot diskriminering och kränkande behandling (Skol- inspektionen 2009). har en granskning gjorts av arbetet med demokrati och värdegrund (Skolinspektionen 2012a). Alla har möjlighet att anmäla missförhållanden i skolan till Skolinspektionen. Barn- och elevombudet () inrättades 2006. BEO har ett självständigt uppdrag, men är en del av Skolinspektionen. BEO övervakar tillsammans med Skolinspektionen den del av skollagen som gäller kränkande behandling. BEO kan även ge skolor råd om hur lagen ska användas. I samverkan med Diskrimineringsombuds- mannen (DO) ska BEO verka för att motverka kränkningar, diskriminering och trakasserier inom skolan. BEO utreder anmälningar om kränkande behandling. BEO kan även företräda enskilda elever i domstol. BEO har möjlighet att utkräva skadestånd av huvudmannen om skolorna inte arbetar med att förebygga och förhindra kränkande behandling. I de fall kränkningarna rör någon av diskrimineringsgrunderna lämnas utredningarna över till DO. Det kan dock uppstå situationer då ett och samma ärende inne- fattar uppgifter om både trakasserier och kränkande behandling. Om ärendet innehåller uppgifter som till övervägande del rör kränkande behandling ska BEO och Skolinspektionen enligt överenskommelse mellan myndigheterna och DO behålla ärendet och tillämpa både skollagen och diskrimineringslagen. Den fram- tida tillämpningen av denna överenskommelse är nu föremål för diskussion mellan de berörda myndigheterna. Den förs mot bak- grund av att DO numera endast driver processer för enskildas räkning inom vissa utvalda områden. I praktiken innebär det att en elev som till övervägande delen blivit kränkt kan få både kränk- ningarna och trakasserierna prövade i en domstolsprocess genom BEO:s försorg, medan motsvarande inte gäller om trakasserierna överväger. Uppgifter om diskriminering överlämnas alltid till DO. BEO har också ett informationsuppdrag. BEO ska informera om sjätte kapitlet skollagen, som handlar om åtgärder mot kränkande behandling, men också ge råd om hur lagen ska användas. Det sker genom artiklar, informationstexter på webben, broschyrer och utbildningar av bland annat lärare och elevråd. () som myndighet har presenterats i föregående kapitel, men nämns här eftersom regleringen av arbetet mot diskriminering och kränkningar i skolan är uppdelad mellan diskrimineringslagen och skollagen. DO har tillsynsansvar över diskrimineringslagen medan Skolinspektionen har tillsyn över skollagen. I de fall det inkommer anmälningar till Skolinspektionen eller BEO som rör någon av diskrimineringsgrunderna lämnas ärendet över till DO som tar ansvar för utredningarna. DO driver endast fall som är av principiellt intresse och granskar inte skolorna som sådana. Utifrån skolornas skyldighet att ta fram en lika- behandlingsplan har DO tillsammans med BEO och tagit fram ett verktyg för att underlätta deras arbete. Verktyget är webbaserat och fritt tillgängligt för skolorna (). Olycklig splittring av arbetet mot kränkningar och diskriminering Den tillsyn som från statens sida bedrivs av förekomsten av främlingsfientlighet och andra former av intolerans eller kränk- ningar, som kan drabba skolelever, är splittrad. stiftades barn- och elevskyddslagen och inrättades BEO för att ta ett samlat ansvar över frågorna. I samband med sammanslagningen av olika ombudsmannainstitutioner i nya DO splittrades det lagliga regleringen mellan diskrimineringslagen och skollagen och tillsyns- ansvaret mellan DO och Skolinspektionen. DO har ansvaret för diskriminering och trakasserier enligt diskrimineringslagens grunder. DO driver som nämnts bara principiellt intressanta ärenden. DO kan utöva tillsyn över skolor och högskolor genom att granska hur de lever upp till diskrimi- neringslagens krav på åtgärder för att förebygga diskriminering, till exempel genom att granska likabehandlingsplaner, men denna tillsyn är inte lika regelbunden som Skolinspektionens. Skolinspektionen utövar regelbunden tillsyn över alla skolor och BEO driver alla fall som bedöms handla om kränkningar. Det finns en risk att tillsyn av uttryck för främlingsfientlighet och liknande former av intolerans enligt diskrimineringslagen faller mellan stolarna. Skolinspektionen kan uppfatta att det inte är dess uppgift att bevaka dessa frågor som DO inte bedriver en lika regelbunden tillsyn över skolorna. Delegationen för jämställdhet i skolan (DEJA) har i sitt slutbetänkande (SOU 2010:99) föreslagit att den nuvarande regleringen av åtgärder och förbud mot diskriminering och trakasserier av barn och ungdomar som söker till eller deltar i verk- samhet som sker med stöd av skollagen flyttas från diskrimi- neringslagen till skollagen, samt att Skolinspektionen och BEO tar över ansvaret för tillsynen rörande diskriminering och trakasserier samt utredningar av dessa ärenden. I sina remissyttranden över förslagen har Skolinspektionen tillstyrkt och DO avstyrkt. Ärendet bereds nu i . Det framstår som angeläget att finna en bättre lösning än den nu rådande. Överläggningar pågår mellan myndig- heterna i syfte att finna en sådan. 6.3 Likabehandlingsplaner – ett verktyg i skolans arbete Likabehandlingsplanerna ska vara ett verktyg i skolornas arbete mot diskriminering och kränkande behandling. Jag ska i detta avsnitt redovisa vad vi vet om hur de fungerar, men låt mig börja med att redovisa en studie om förekomsten av kränkningar och då särskilt med anknytning till främlingsfientlighet. Den är vilket innebär att det är oklart hur väl den speglar dagens situation, men en rapport från Skolinspektionen indikerar att den i sina huvuddrag fortfarande äger aktualitet. Skol- inspektionens rapport berörs i slutet avsnittet. Den senaste större undersökningen om förekomsten av kränk- ningar i skolan och som tar upp främlingsfientlighet och sär- redovisar hur elever med utländsk bakgrund berörs är . , och , forskare vid , respektive , gjorde då på uppdrag av en studie som redovisades i rapporten i skolan. Före- komst, former och sammanhang (Osbeck et al ). undersökningen är en elevenkät till över 3 000 elever som bland annat fick besvara frågan om han eller hon hade blivit illa behandlad på ett sådant sätt att man blivit upprörd, dvs. arg, rädd, sårad eller ledsen. Med utländsk bakgrund avsågs i studien elever med en eller båda föräldrarna födda i ett annat land än . Drygt en fjärdedel av respondenterna hade en sådan bakgrund. Inom ramen för studien har också elevernas lärare och skolledare tillfrågats om sina bedömningar om bland annat förekomst av kränkningar. Omfattningen av kränkningar mättes med olika metoder. av eleverna ansåg sig har blivit illa behandlade i skolan, uppgav att de hade blivit mobbade och en dryg fjärdedel att de på något sätt hade blivit kränkta (Ibid. 88). De som kränkte var huvudsakligen andra elever (av fallen; är lärare och resten andra vuxna). Den typiske förövaren var en lika gammal kompis av manligt kön och med svensk bakgrund (Ibid. 101). Såväl skolledare som lärare bedömde att olika uttryck för rasism/främlingsfientlighet tillhör de vanligaste kränkningarna, skolledarna till och med att det är den efter grovt språkbruk vanligaste. I studien deltog elever från tre årskurser, femteklassare, åttondeklassare och elever i gymnasiet. Kränkningar var generellt vanligast förekommande i årskurs åtta. Det gällde också rasism/främlingsfientlighet (Ibid. 95–96). Cirka en fjärdedel av alla elever med utländsk bakgrund hade varit utsatta för etniskt relaterade, verbala kränkningar. Mot- svarande nivå för övriga elever var cirka en sjundedel. Cirka två tredjedelar av alla etniskt kränkande ord hade yttrats mellan elever med skilda bakgrunder, det vill säga av elever med svensk bakgrund till elever med utländsk bakgrund eller vice versa. Kränkningarna skedde i regel utanför klassrummet (Ibid. 141–144). Frågor ställdes också om hur eleverna hade upplevt skolornas bemötande i allmänhet. Elevgruppen med utländsk bakgrund upplevde sig genomgående få mindre stöd och hjälp än elevgruppen med svensk bakgrund (Ibid. 153). I enkäten fanns också frågor om förekomsten av rasistiska/främlingsfientliga signaler i skolmiljön.