sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Vid domstolsprövningen ska – utom såvitt avser hemlig teleövervakning och hemlig postkontroll – ett offentligt ombud bevaka enskildas intressen. Det finns som huvudregel en skyldighet att underrätta enskilda i efterhand om att verkställighet av det hemliga tvångsmedlet har skett. När underrättelse underlåtits ska underrättas om detta. Därtill har till särskild uppgift att utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och att på begäran av en enskild person kontrollera om personen i strid med lag eller annan författning utsatts för hemliga tvångsmedel (se vidare om nämndens tillsyn i 9.3.3.2 nedan). För hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning har granskningen och bevarandet av upptagningar och uppteckningar samt användningen av överskottsinformation reglerats. 9.3Tillämpningen av de tre lagarna Genom utredningens genomgång av tvångsmedelsärenden och våra sammanträffanden i övrigt med aktörerna i dessa (poliser, åklagare, offentliga ombud och domare) har vissa uppgifter om hur rätts- säkerhetsgarantierna har tillämpats kommit fram. Dessa uppgifter gäller främst domstolsprövningen och systemet med offentliga ombud. Hur tillsyn utövats över tillämpningen av de för utredningen aktuella tvångsmedlen och vad som kommit fram i tillsyns- verksamheten är naturligtvis också av stort intresse. Såvitt avser , som utövar tillsyn över de brottsbekämpande myndigheterna (men inte över domstolarna), är uppgifter om kontrollen och efterlevnaden beträffande reglerna om underrättelseskyldighet, granskningen och bevarandet av upptagningar och uppteckningar samt användningen av överskotts- information särskilt intressanta. I det följande redogörs först för något av det som kommit fram vid om utredningens sammanträffanden med aktörerna och därefter för något om tillsynsverksamheten. 9.3.2Utredningens genomgång av ärenden och sammanträffanden med aktörerna Utredningen har kartlagt tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning, preventivlag och utredningslag i enskilda ärenden bl.a. genom att låta de brottsbekämpande myndig- heterna besvara en s.k. ärendeblankett (samtliga tillstånd) och genom att genomföra en djupundersökning (ett urval av fallen). Bl.a. har då framgått uppgifter om antalet avslag i domstol på ansökningar om hemliga tvångsmedel, om hur villkor ställts upp eller inskränkningar skett i samband med domstolssammanträden samt om den utsträckning i vilken offentliga ombud överklagat tillståndsbeslut (se avsnitt 6.4–6.9). Vad som kommit fram genom ärendeblanketten och vid djupundersökningen upprepas inte här. Däremot återges vissa av uppgifterna i samband med utredningens bedömningar nedan, avsnitt 9.4.2. Utredningen har som en del av kartläggningen också utan anknytning till enskilda ärenden sammanträffat med aktörerna (polis, åklagare, domare och offentliga ombud) för att informera sig om deras allmänna erfarenheter från tillämpningen av de hemliga tvångsmedlen. Tillvägagångssättet vid och vissa erfarenheter från dessa sammanträffanden har redovisats i avsnitt 6.10. Såvitt avser det som angetts av aktörerna om domstolshandläggningen och frågor som har samband med denna finns dock skäl att nu lämna en något mer utförlig redogörelse. 9.3.2.1Aktörernas beskrivning av det praktiska förfarandet vid domstolarna Aktörerna har beskrivit grunddragen i förfarandet vid domstols- handläggningen på följande sätt. Hemliga tvångsmedel inom den öppna polisens område Beträffande ärenden om hemliga tvångsmedel inom den öppna polisens verksamhetsområde gäller följande. Inför ansökan vid domstol upprättas en promemoria av polisen. Av promemorian framgår de omständigheter som ansökan grundas på samt uppgifter om förväntat integritetsintrång och uppgifter av praktisk natur. Ambitionen är att promemorian – tillsammans med den ansökan som upprättas av åklagaren – ska innehålla ett fullständigt underlag för domstolens beslut. Domstolen underrättas av åklagaren om att en tvångsmedels- ansökan kommer att ske varvid också för ett sammanträde bestäms. Ett offentligt ombud bokas av domstolen till sammanträdet.1 Ofta planeras sammanträdet med relativt kort varsel. Normalt erhåller varken rätten eller det offentliga ombudet några handlingar i förväg, utan åklagare tar med ansökningen och promemorian till mötet. avsätts tid för domstolen och det offentliga ombudet att enskilt ta del av materialet innan sammanträdet inleds. 1 Detta gäller i de fall där ett offentligt ombud ska medverka, dvs. när ansökan innefattar ett yrkande om tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning. Som framgått är detta ett klart flertal av fallen. regelmässigt ske i de fall önskemål om detta uttrycks från de offentliga ombuden. Vid sammanträdet deltar utöver domare, åklagare och offentligt ombud i de flesta fall också någon polis som handlägger ärendet (ofta den polis som författat promemorian). Åklagaren framställer sitt yrkande och redogör, ibland med bistånd från den med- verkande polismannen, för omständigheterna. Rätten och det offentliga ombudet ställer sedan de frågor som de önskar. I samband därmed förekommer att åklagaren justerar sin ansökan (t.ex. genom att inskränka yrkandet i tiden eller genom att låta yrkandet innefatta särskilda villkor för att tillgodose integritets- intressen). Domstolen meddelar sedan sitt beslut. Hemliga tvångsmedel inom område I huvudsak gäller det som beskrivits ovan även vid handläggningen av ärenden inom område. Följande skillnader finns dock.2 Ett tillfälle bestäms på förhand för sammanträden vid domstolen om hemliga tvångsmedel. Inför dessa schemalagda möten får domstolen och det offentliga ombudet del av handlingarna i de olika ärendena (ansökan och promemorian) dagen innan sammanträdet. Vid sammanträdet redogörs därför normalt inte för omständigheterna i det skriftliga underlaget, utan redogörelsen begränsas till eventuella kompletteringar. Rätten och det offentliga ombudet ställer sedan frågor. Det klara flertalet av ansökningarna behandlas vid de månadsvisa mötena. I brådskande fall hålls dock sammanträden för ärenden om hemliga tvångsmedel även vid andra tillfällen. Då är förfarandet väsentligen detsamma som det som beskrivits beträffande den öppna polisen. 9.3.2.2Vissa synpunkter från aktörerna Nedan följer synpunkter från brottsbekämpare, domare och offentliga ombud beträffande vissa frågor som har med domstols- prövningen och de offentliga ombudens roll att göra. 2 Dessa ärenden handläggs som framgått nästan uteslutande vid . Beskrivningen av förfarandet grundar sig på handläggningssättet där. återges i citatformat är hämtad från våra anteckningar från utredningens sammanträffanden med aktörerna. Underlaget vid prövningen m.m. Som tidigare nämnts (avsnitt 6.10.3) anser såväl domarna som de offentliga ombuden att det material som presenteras vid sammanträdena överlag utgör ett tillräckligt underlag för att besluta i tvångsmedels- frågan. De har också framhållit att, när de till åklagare och polis framfört synpunkter av systematisk karaktär beträffande det underlag som bör läggas fram, dessa normalt har tillgodosetts. Följande är exempel på vad olika offentliga ombud angett. Det skriftliga underlaget är nästan utan undantag bra. Ser man samlat till promemoria och ansökan samt den eventuella information som tillförs under förhandlingen presenterar åklagarna ett fullgott beslutsunderlag. I uppskattningsvis tio eller högst av fallen tillförs uppgifter av betydelse muntligen vid sammanträdet som inte finns i det skriftliga underlaget. Detta synes då ofta bero på att det hänt något sedan promemorian skrevs eller att det efter frågor från rätten eller det offentliga ombudet tillförs något om t.ex. en källas typ eller dess tillförlitlighet. Det skriftliga materialet är oftast tillräckligt utom i ärenden om hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning. I dessa ärenden finns ofta skäl att ställa kompletterande frågor kring integritetsintrånget. Det ges tillräckligt med tid innan förhandlingen för att ombuden ska kunna tillgodogöra sig materialet. I de lite större ärendena kommer man tidigt till sammanträdet och läser materialet i förväg. Kvaliteten på polisens promemorior i ärenden om hemliga tvångs- medel inom den öppna polisens verksamhetsområde varierar. är de något knapphändiga. I dessa fall tillförs under sammanträdena muntligen ytterligare uppgifter, i vissa fall efter att man tagit en paus så att åklagaren kan inhämta uppgifterna. De muntliga tilläggen noteras av domstolen i akten, och det slutliga beslutsunderlaget är i allmänhet bra. Polisens promemorior har ibland varit magra. Han har då uttryckt kritik mot detta och tycker att hans synpunkter har beaktats. Han har framfört synpunkter på hur underlaget från polis och åklagare kan förbättras. Dessa synpunkter har tillgodosetts. Ett exempel på detta är att han upplever att källor nu presenteras så långt det går i det skriftliga underlaget. Omständigheter av betydelse för att mäta integritetsintrånget presenteras väldigt ofta spontant, men ibland måste ombuden ställa frågor för att få reda på dessa. Förutom platsen presenteras vid buggning och hemlig kamera- övervakning normalt också andra för integritetsintrånget viktiga omständigheter som t.ex. familjesammansättning samt (beträffande kameraövervakning) våningsplan och kameravinklar. Han har fått bra promemorior och bra muntliga presentationer från åklagarna (och medföljande utredande polisman). Detta medför att han anser sig alltid ha haft tillräckligt med information för att ta ställning till sina frågeställningar. Han brukar ha anledning att ställa frågor ibland med anledning av presentationerna men kan inte peka på några uppenbara brister i materialet. Han känner på grundval av den information han får att han kan tillvarata integritetsintresset. Beträffande hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning är det särskilt tydligt vid åklagarens framställningar att de redan innan presentationen har vidtagit åtgärder för att undvika onödigt integritetsintrång (t.ex. beträffande kamera- vinklar m.m.). Han anser att de får tillräckligt med tid för att sätta sig in i det skriftliga materialet för att kunna fullgöra sin uppgift. Domare har angett exempelvis följande. Domstolen får veta det som behövs från åklagaren. Promemoriorna är utförliga och det är även den muntliga föredragningen. Man brukar be åklagaren särskilt anmärka om det förekommer något vid den muntliga genomgången som inte står i promemorian. Det lämnas i princip alltid bra underlag. Åklagarna/poliserna är också duktiga på att spontant redogöra även för omständigheter av betydelse för bedömningen av integritets- intrånget, särskilt beträffande hemlig rumsavlyssning eller hemlig kameraövervakning (t.ex. vilka rum som finns och vilka som kan antas komma att befinna sig där). I den mån detta inte sker ställer det offentliga ombudet eller domstolen frågor. Den skriftliga och muntliga information de får vid sammanträdet utgör ett tillräckligt beslutsunderlag. Hon tycker att både åklagare och polis normalt är väl insatta i ärendena. Huvudlinjerna finns i promemorian, och det räcker normalt att dessa är dokumenterade. Vad gäller domstolarnas dokumentation av sådan information som tillkommer vid sammanträdet har flertalet av domarna annars särskilt betonat att omständigheter av betydelse för bedömningen vilka tillkommer vid sammanträdet numera alltid dokumenteras i akten (jfr nedan 9.3.3.3 om brister som tidigare förelegat i detta hänseende). används vid [avdelning vid viss tingsrätt] vid samtliga sammanträden protokoll enligt en mall för att säkerställa att allt som tillförs ärendet under sammanträdet dokumenteras. Även vid [viss tingsrätt] används numera alltid protokoll enligt en mall. Allt som tillförs ärendet dokumenteras. Vid [avdelning vid viss tingsrätt] används inte någon protokollsmall. Allt som tillförs dokumenteras dock, antingen på dagboksbladet eller genom en tjänsteanteckning på den ingivna promemorian. En domstolssekreterare brukar sitta med vid förhandlingen, och dokumentation sker genom att protokoll förs. Tillkommer det muntligen något av materiell betydelse, ber han protokollföraren att anteckna detta. Den låga avslagsfrekvensen; inskränkningar jämfört med ansökan Avslagsfrekvensen vid ansökningar om de aktuella hemliga tvångsmedlen är låg (se avsnitt 6.4). De brottsbekämpande myndigheterna har i sammanhanget framhållit att användningen av de hemliga tvångsmedlen är mycket resurskrävande. Därför sorteras många fall av resursskäl bort där tvångsmedlen enligt de lagliga förutsättningarna skulle kunna komma i fråga. När en tvångsmedelsansökan görs är den sålunda, menar de, alltid mycket väl grundad (se 6.10.1). Även vad offentliga ombud och domare anfört om avslagsfrekvensen har översiktligt behandlats ovan (avsnitt 6.10.3). I allmänhet uttrycks av domarna och de offentliga ombuden att de framställningar som görs är bra och väl motiverade. Som framgått ovan diskuteras och kompletteras dock beslutsunderlaget vid sammanträdena. Detta kan röra såväl omständigheter med anknytning till misstankerekvisitet (ofta då källors typ och värderingen av deras uppgifter) och integritetsfrågor (t.ex. vem som ingår i hushållet eller vilken kameravinkel som används). Diskussionen kan, särskilt i det sistnämnda avseendet, få betydelse inte bara för fullständigheten i beslutsunderlaget utan även för utformningen av åklagarens ansökan. Det synes inte vara ovanligt att ansökan inskränks vid sammanträdet, efter påpekanden från domaren eller det offentliga ombudet, för att tillgodose integritets- intressen (se t.ex. 6.6.9). De offentliga ombuden synes däremot relativt sällan slutligt motsätta sig bifall till åklagarens ansökan (eller annars uttrycka någon erinran mot detta). De offentliga ombuden har vid våra sammanträffanden anfört bl.a. följande. Ansökningarna inskränks ofta vid sammanträdena. Personer kan falla bort, villkor tillkomma osv. Åklagarna är lyhörda för synpunkter från domstolen och det offentliga ombudet. Han uppskattar att inskränkningar av ansökan förekommit i av de ärenden han deltagit i. Han har aldrig bestritt en framställning eller överklagat ett beslut. Däremot har han krävt förtydliganden och förklaringar. Han har aldrig överklagat något beslut om tillstånd till ett hemligt tvångsmedel. När han vid ett fåtal fall varit med om att en fram- ställning avslagits har domaren och det offentliga ombudet båda varit av uppfattningen att det inte borde bli bifall. Han tycker att de andra aktörerna lyssnar på honom. När han argumenterar för inskränkningar eller villkor brukar han få gehör. När de offentliga ombuden motsätter sig ansökan upplever han att det inte brukar bli bifall. Från olika domares sida har bl.a. följande anförts. Det är få avslag, och skälet till det är att det kommer bra framställningar som framstår som motiverade. Inskränkningar eller villkor i tillstånden är vanligare. Ofta blir det en diskussion vid sammanträdet som leder till detta (antingen i beslutet eller genom en justering i ansökan). De har hört talas om att formlöst återkallande (utan att handlingarna inges/sammanträdet protokollförs) förekom . Detta förekommer dock inte . De har aldrig varit med om att återkallande skett. Det händer att de avslår en ansökan men detta sker inte så ofta. Däremot sker justeringar av ansökan ibland under sammanträdena t.ex. pga. synpunkter som det offentliga ombudet eller domaren har. Dessa justeringar rör normalt villkor/inskränkningar i tillståndet. Sådana kan t.ex. vara , utom [ett visst rum], endast när den tilltalade deltar i samtalet, vid fysisk spaning konstaterats att den misstänkte använder [viss utrustning för att kommunicera]. Justeringarna sker efter en fri diskussion. Åklagarna synes ta intryck av detta eftersom de nu oftare begränsar sina ursprungliga ansökningar. Det blir sällan avslag hos honom. Han har inget minne av att någon ansökan har återkallats av åklagaren vid något sammanträde. Däremot förekommer att det jämfört med åklagarens yrkande efter diskuss- ionen vid sammanträdet, blir fråga om inskränkningar eller genom att villkor ställs upp. Exempel på villkor är att det vid buggning i [vissa publika utrymmen] krävs att det genom spaning ska ha etablerats att den misstänkte befinner sig på platsen. I samband med dessa diskussioner retirerar ibland åklagaren och justerar sin ansökan. Normalt sett har ombuden ingen erinran mot åklagarens yrkande. När de har en sådan är hon ofta av samma uppfattning (gäller då främst bristande misstanke) och avslår. Hon har aldrig varit med om ett överklagande från det offentliga ombudet. Har systemet med offentliga ombud förändrat prövningen? En fråga som ställs särskilt i våra direktiv är om, och i så fall på vilket sätt, systemet med offentliga ombud har förändrat domstolarnas prövning av tvångsmedelsfrågan. Inte alla aktörer kan ha en åsikt i frågan eftersom detta förutsätter erfarenheter från tillämpningen av de hemliga tvångs- medlen såväl före som efter det att systemet med offentliga ombud infördes. I flera fall har dock sådana erfarenheter funnits. I samtliga dessa fall har den åsikt som uttryckts varit att prövningen efter att systemet med offentliga ombud införts har förändrats till det bättre. Detta främst eftersom förfarandet vid sammanträdena har stramats upp, och att processen nu har tydliga drag av ett tvåpartsförfarande. De offentliga ombuden har anfört bl.a. följande. F.d. domare som vid domstolen beslutade i ärenden om hemliga tvångsmedel: Han tror att införandet av offentliga ombud har påverkat prövningen. Det har blivit en mångsidigare och bättre prövning och ett fylligare underlag. Det är också alltid bättre med flera par ögon än med ett. Advokat som tidigare handlagt ärenden om hemliga tvångsmedel som åklagare: När han var åklagare kändes systemet ibland otillfredställande. Det kändes som om domaren inte kände att denne hade på fötterna att säga nej till en framställning eftersom det rörde sig om stora saker. Den förändring som skett sedan offentliga ombud infördes är stor. Det är nu mer av en tvåpartsprocess. Blotta existensen av det offentliga ombudet synes ha en disciplinerande effekt på åklagaren och domaren. Två f.d. domare som vid domstolen beslutade i ärenden om hemliga tvångsmedel: Införandet av offentliga ombud har lett till en mer tillfredställande handläggning i så mån att systemet nu liknar ett tvåpartssystem. Detta medför bl.a. att det blir mer noggrannhet och struktur i åklagarens presentation. Detta är några exempel på vad domare, åklagare och polis anfört. Domare som handlagt hemliga tvångsmedel , dvs. innan systemet med offentliga ombud infördes: Införandet av offentliga ombud har förändrat handläggningen på så sätt att det nu är en mer tydlig process (en tvåpartsprocess). Ombuden är på bettet och ställer frågor. Åklagare: av offentliga ombud medförde att processen blev mer tydlig. De offentliga ombuden ställer mycket bra frågor – och integritetsfrågorna kommer fram tydligare. Polis: Processen har – på ett bra sätt – blivit mer formell sedan systemet med offentliga ombud infördes. Den har en tydlig karaktär av en tvåpartsprocess . Beträffande systemet med offentliga ombud som sådant – dvs. utan att relatera detta till den ordning som gällde – har de offentliga ombuden uppgett bl.a. följande. På det hela taget anser de att systemet med offentliga ombud fyller sin funktion och fungerar bra. Han tycker inte att det behövs några förändringar i systemet. När det finns synpunkter, t.ex. beträffande hur promemorior kunde vara bättre utformade, tillmötesgås dessa regelmässigt av brottsbekämparna. Han tycker att systemet med offentliga ombud fungerar utomordentligt och känner att han gör en insats. Det känns tillfredställande att se att de villkor han medverkat till har fungerat. Han känner det som om han har gjort nytta. Offentliga ombud i ärenden som avser endast hemlig teleövervakning? När vi vid våra sammanträffanden med aktörerna ställt frågan om de anser att ett offentligt ombud bör medverka även i ärenden som avser endast hemlig teleövervakning har frågan, trots det som anförts ovan, nästan uteslutande besvarats nekande. Detta har gällt samtliga kategorier av aktörer (dvs. såväl poliser och åklagare som domare och offentliga ombud). De skäl som främst framhållits för detta ställningstagande är – utöver att tvångsmedlet typiskt sett medför ett mindre integritetsintrång än hemlig rumsavlyssning, hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning – följande. Det är – för att systemets betydelse inte ska urholkas – av vikt att de offentliga ombudens medverkan koncentreras till de tvångs- medel som typiskt sett medför det största integritetsintrånget. Eftersom de möjliga variationerna av integritetsintrånget är mindre vid hemlig teleövervakning än vid de andra nämnda tvångsmedlen finns det mer sällan ett utrymme för att sätta ifråga eller diskutera utformningen av ett tillstånd (t.ex. inskränkningar eller villkor i ett tillstånd för att tillgodose den personliga integriteten). Denna viktiga del i de offentliga ombudens uppdrag har således inte samma relevans beträffande hemlig teleövervakning. Utbildningsbehov för de offentliga ombuden? Vi har vid våra sammanträffanden med de offentliga ombuden också frågat i vilken mån de anser sig vara i behov av vidareutbildning för att utföra sitt uppdrag. Åsikterna har i viss mån gått isär. Överlag kan dock sägas att ombuden inte synes uppleva något starkt behov av utbildning avseende regleringen beträffande de hemliga tvångsmedlen (dvs. Vissa ombud har ansett att det inte behövs någon utbildning alls. Flera ombud har emellertid uttryckt att utbildning avseende det praktiska handhavandet av tvångsmedlen hos polisen, samt den teknik som då används, skulle vara av intresse. Därtill har uttryckts att den möjlighet till allmänt erfarenhetsutbyte offentliga ombud emellan som ett utbildningstillfälle ger kan vara av godo. Huvudsakligen har uppfattningen varit att den vid varje ny förordnandeperiod återkommande utbildning som bedriver är ändamålsenlig. De olika offentliga ombuden har anfört exempelvis följande. Det vore bra att få lära sig mer om det praktiska förfarandet hos polisen och det tekniska. Det juridiska klarar de offentliga ombuden ändå. Det är bra om de offentliga ombuden får tillfälle till ett erfarenhetsutbyte men även tillgång till vidareutbildning. Sådan vidareutbildning kan avse lagstiftning och hantering men även t.ex. relevant teknik. Han har ingen erinran mot innehållet i den utbildning som tillhandahåller. Det kunde dock övervägas om inte staten skulle vara huvudman för utbildningen. De var på utbildning – de fann denna bra och givande. Någon utbildning behövs inte. 9.3.2.3Advokatsamfundet om utbildning för offentliga ombud Det förekommer som framgått viss utbildning för offentliga ombud i regi. Utbildningen består i seminarier vilka anordnas inför varje ny förordnandeperiod. Seminarierna vänder sig till de som är förordnade, oavsett om de är advokater eller före detta domare. Vid de två halvdagslånga seminarier som hållits har olika programpunkter berört såväl innehållet i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel som det offentliga ombudets roll. Domare, åklagare och advokater har medverkat vid presentationer och diskussioner. Utbildningen var vid det senaste tillfället kostnadsfri. Enligt uppgift från deltog cirka 25 offentliga ombud vid det första tillfället och 45 vid det andra. Av de som deltog var cirka tre fjärdedelar advokater och de övriga f.d. domare. avser att även hålla dessa utbildningar. 9.3.3Tillsyn över de tillämpande myndigheterna Tillsyn utövas beträffande hemliga tvångsmedel enligt de aktuella lagarna alltså av . Flertalet av reglerna om rättssäkerhetsgarantier gäller även för hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. . Därför är också tillsyn över den tvångsmedelstillämpningen relevant.