sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Det finns en uppenbar risk för att regeringens svår- hanterliga dubbla roller förstärks med den ordning som finns med förvaltningsorganisationen inne i . Även om det finns en strävan att separera ansvaret för ägarfrågorna från andra uppgifter i finns en risk för att regeringen får en roll som både domare och spelare på planen. Vidare kan gränsen mellan den politiska nivån och tjänsteman- nanivån uppfattas som otydlig eftersom regeringen också styr den förvaltande myndigheten. Förhållandet med tjänstemän i de för- valtade bolagens styrelser kan ytterligare bidra till en oklar roll- och ansvarsfördelning. Frågan uppstår ofta om dessas roll utöver att vara ledamöter av styrelsen är att styra på ägarens uppdrag eller att hålla sig informerade om bolagets utveckling. 9.3.3.Regeringskansliet är för operativt i ägarfrågor Direktiven pekar på en fortgående strävan att renodla Regerings- kansliets uppgift som stab till regeringen i dess beslutsfattande. Regeringen eftersträvar som konstaterats en renodling av . Uppgifter av operativ eller administrativ karaktär ska flyttas ut från . På det område denna utredning har att belysa finns skäl att understryka denna allmänna strävan. Flera av de problem som bo- lagen har gett uttryck för hänger samman med att förvaltningen sker i och att regeringen därför löper risk att involveras i bolagens operativa frågor. Regeringen styr riket men detta görs vanligen inte genom att handläggningen av operativa frågor sker i utan denna sker på uppdrag till särskilda organ. Vanligtvis resulterar detta i att beslutar om övergripande mål som preciseras av regeringen och operationa- liseras i t.ex. en myndighet. Inom ägarpolitiken har en sådan åtskillnad mellan strategiska och operativa frågor inte tydligt skapats, inte ens en helt klar rågång mellan ägarfrågor och bolagsfrågor. 9.3.4Otydligt och ostrukturerat politiskt inflytande Med ledning av erfarenheterna från andra länder och större svenska företagsägare kan ägarstyrning delas upp i flera nivåer: Övergripande strategi för ägandet av portföljen Ägarstrategi eller ägarplaner för grupper av bolag och/eller en- skilda bolag Operativ ägarstyrning i förvaltade bolag med hjälp av ägar- planer och ägaruppdrag. Det kan konstateras att det politiska inflytandet inte strukturerats på motsvarande sätt. har i särskilda beslut för respektive bolag bestämt bolagets huvudsakliga inriktning och regeringen har med de undan- tag som angivits tidigare ett brett förvaltningsmandat att handha ägandet i bolagen. I denna rollfördelning fattar en rad beslut om t ex kapitalfrågor i enskilda bolag och ganska över- gripande definitioner av bolagens verksamhetsområden men tar inte ställning till en övergripande strategi för utvecklingen av ägan- det av portföljen som helhet eller till ägarstrategier för utveckling- en av grupper av bolag eller enskilda bolag. Ansvaret för de statliga bolagen är i fördelat på flera utskott. Det kan också noteras att inte tar ställning till någon samlad framåtblickande redovisning, en strategi, som rör för- valtningen av det statliga ägandet. Regeringen har en tydligt angiven policy för hur statliga bolag ska skötas och uppträda men inte en motsvarande offentliggjord eller underställd strategi för vad staten vill uppnå med det statliga ägandet. Genom att regeringen hanterar både ägar- och för- valtningsfrågor blir den dessutom involverad i frågor som rör ägar- politikens såväl strategiska som operativa verkställande nivåer och även i frågor som rör beslut i enskilda bolag. har det politiska intresset mer riktats mot vilka bolag staten ska äga än hur staten ska utöva sitt ägande. Utredning- ens frågeställning är dock inte om staten ska äga de nuvarande bolagen utan hur den ska organisera sitt ägande av dem för att nå bästa möjliga värdeskapande i ekonomisk mening och i fråga om samhällsnytta. Risken i dagens förhållanden är att enstaka frågor tar fokus från helheten och att dagspolitiska överväganden eller opinionsyttringar tar fokus från långsiktigheten. Den politiska styrningen riskerar i stället att gå in i operativa frågor som rör förvaltningen av de enskilda bolagens angelägenheter. Utredningen menar att ett annat sätt att lösa samlevnaden mellan politisk och företagsekonomisk rationalitet borde vara att föredra: det politiska inflytandet borde vara betydande i långsiktiga och strategiska ägarfrågor, mindre i operationella ägarfrågor och mycket begränsat vad gäller affärsbeslut i enskilda bolag. På en sådan grund kan det värde som bolagen ska skapa maximeras, vilket kan tillfalla staten och medborgarna i form av ökad samhällsnytta, utdelningar eller försäljningsintäkter. 9.3.5Ad hoc-styrning av bolagen i brist på strategisk ägar- styrning av portföljen Det ovan redovisade förhållandet att det saknas en tydlig åtskillnad mellan strategisk ägarstyrning och operativ bolagsförvaltning på politisk nivå leder att bolagen ibland upplever att ägarstyrningen kan bli ryckig eller ad hoc och kan ske mer där den dagspolitiska utgångspunkten prioriteras oavsett bolagens bästa. Det är här som bolagen upplever de största problemen med skillnaderna mellan den politiska rationaliteten och den affärsmässiga rationaliteten. Även om skillnaderna kommer att finnas kvar så länge staten äger bolag, så är det utredarens uppfattning att dess effekter kan mildras om de långsiktiga strategiska ramarna klargörs. Avsaknaden av en långsiktig och strategisk styrning från ägaren innebär också osäkerhet om de långsiktiga ramarna och förut- sättningarna för verksamheten, vilket kan hämma bolagens ut- veckling. 9.3.6Många bolag har otydliga och ibland svårförenliga mål Många av de statliga bolagen har oklara uppdrag och mål. Detta gäller särskilt de bolag som har en kombination av ekonomiskt värdedrivande uppdrag och vissa samhällsuppgifter. Som Riks- revisionen har pekat på har inriktningen på ekonomiskt värde- skapande som mål för förvaltningen av de statligt ägda bolagen lett till en begränsad syn på bolagens samlade uppdrag och mål. Pro- blemet har uppmärksammats i flera tidigare utredningar som före- slagit att också bolagens icke-finansiella mål måste formuleras, styras och följas upp. Metoder för att målsätta, styra och följa upp de verksamheter som avser samhällsuppgifter, förefaller inte ha utvecklats i lika hög grad som när det gäller den ekonomiska styr- ningen. Utredningen menar att en grundläggande förutsättning för en effektiv och ändamålsenlig förvaltning är att ägaren har ett tydligt syfte och mål för sitt ägande. Även om det troligen är omöjligt att formulera ett enda syfte och mål för den statliga bolagsportföljen eftersom den är så disparat, är det en brist att någon grundläggande distinktion inte gjorts av bolagens överordnade och underordnade mål. Är det grundläggande målet ekonomiskt torde samhälls- aspekter som också ska beaktas bäst beskrivas som restriktioner för det styrande målet. Är det överordnade målet samhällsnytta inom ett sektorpolitiskt område torde ekonomiska mål om effektivitet eller avkastning i utförandet av detta bäst beskrivas som restrik- tioner. Se vidare under analys av uppdrag i kapitel 10. 9.3.7En enhetlig förvaltningsmodell passar inte för alla bolag Som redovisats eftersträvas enhetlighet i förvaltningen av bolagen även om vissa skillnader har konstaterats mellan departementen i deras utövande av ägande. Dagens ägarpolitik, såsom den presen- teras i Statens ägarpolicy och den årliga verksamhetsberättelsen, har fokus på bolagens ekonomiska prestationer och värdeutveckling medan förekomsten av samhällsuppdrag mer nämns som undantag. En genomgång av de statliga bolagens verksamhet visar emellertid att ett stort antal bolag har någon form av samhällsuppgift eller restriktioner för verksamheten, explicit eller implicit uttryckta. De statliga bolagen har liknats vid en bukett av många olika blommor. I en enhetlig förvaltning av en disparat portfölj av bolag riskerar det att bli för svagt fokus både på de allra största bolagens prestationer ifråga om ekonomiskt värdeskapande och på de mindre eller medelstora bolagens utvecklingspotential för ökat ekonomiskt värdeskapande. I en förvaltning främst inriktad på ekonomiskt värdeskapande riskerar fokus att bli för svagt på professionalisering av att formulera ägarstrategi/uppdrag/mål för bolag med samhällsnytta som huvudsakligt uppdrag. Utredningen menar att nuvarande modell för ägarstyrning i jämförelse med större svenska privata ägare och vissa jämförbara länder inte är tillräckligt anpassad till den mycket heterogena grupp av bolag som faktiskt ska styras och förvaltas. Förvaltnings- modellen medger inte den tydliga differentiering mellan olika grupper av bolag – t.ex. de värdemässigt största, små och medel- stora utvecklingsbolag eller bolag med samhällsnytta som huvud- sakligt mål – som är nödvändig för att värdeutvecklingen i termer av ekonomiskt värde eller samhällsnytta ska bli optimal. Till denna bild hör resursinsats och utrymme för professionali- sering av ägarförvaltningen. Vid varje jämförelse med annan för- valtning torde de nuvarande resurserna för att förvalta bolag med så stort värde och så viktiga samhällsuppdrag framstå som ytterst begränsade, vilket såväl nuvarande bolagsförvaltare som de för- valtade bolagen framhållit till utredningen. Utredningen kan också notera att en bidragande faktor till här behandlade problem kan vara det olika kunskapsläget inom de aktuella områdena. Med stöd i omfattande forskning finns en stor kunskap om hur kommersiella företag leds och utvecklas. Vad gäller hur man framgångsrikt äger sådana företag är forskning och teoribildning dock mer begränsad. med speci- fika samhällsuppdrag av sektorpolitisk natur är forskning och praktisk erfarenhet mycket begränsad och behovet betydande av att utveckla specialkunskap som kan stödja ägande och ledning av sådana företag. Sammanfattningsvis bör givetvis övergripande policyer om hur statliga bolag ska uppträda vara enhetliga. Men i en ägarpolitik för att maximera portföljbolagens värdeskapande behöver ägarför- valtningen differentieras efter bolagens särart. 9.4Bedömning av problemens effekter 9.4.1Potential för höjt värdeskapande Flera omständigheter tyder på att värdeskapandet i de statligt ägda bolagen kan förbättras. Ovan har bl. a. pekats på bristen på tydliga mål och stabila förutsättningar för bolagsstyrelsernas arbete samt avsaknad av en efter bolagens karaktär differentierad och professionaliserad ägarförvaltning. Som framgår av probleminventeringen ovan finns heller inget fastställt samlat mått på ekonomisk framgång i termer av t.ex. värdeökning, avkastning eller utdelning för alla bolag med huvud- sakligen ekonomiska mål. Inte heller används något gemensamt mått på leveransen av den samhällsnytta som företag med sådant huvudsakligt uppdrag genererar. Givetvis påverkas detta senare för- hållande av att teoribildning och praktik för att skapa sådana mått är ytterst begränsad jämfört med tillgången på modeller för att mäta ekonomiskt värdeskapande. Utan mått på framgång saknas också möjligheter att fortlöpande bedöma förvaltningens resultat. Också att regeringen kan uppfattas ha dubbla roller som reg- lerare och företagsägare kan bedömas ha betydelse för bolagens utveckling. Risken som befaras – att staten som reglerare gynnar sina egna bolag – förefaller med den bevakning som sker i ett öppet demokratiskt samhälle som dock begränsad. Men den riskerar också att vändas till sin motsats, dvs att staten som ägare och statens bolag på grund av risken för denna misstanke iakttar en återhållsamhet i att utveckla bolagen som en privat ägare inte skulle ålägga sig. En reducering av denna risk skulle således ge utrymme för statligt ägda bolag att konkurrera mer offensivt på konkurrens- utsatta marknader. Mot denna bakgrund finns det skäl för bedömningen att det sker en suboptimering av de resurser som finns i bolag med statligt ägande. Det är utredningens övertygelse att med ökad profes- sionalisering av ägarstyrningen både strategiskt och operativt och en tydligare rollfördelning för att hantera problemet med statens dubbla roller som reglerare och ägare är det möjligt att få ut större sektorpolitiskt värde ur företag med samhällsnytta som huvud- uppgift och större ekonomiskt värde ur bolag med ekonomisk nytta som huvuduppgift. Till denna bild hör resursinsatsen för att med aktivt ägande bidra till att skapa värde i portföljbolagen. Av kartläggningen fram- går att stora svenska privata ägare satsar betydligt större resurser än svenska staten på att utveckla sina innehav. Även om jämförelser av denna typ inte är exakta bl.a. beroende på olika portfölj- sammansättning är skillnaderna inte oväsentliga. Kommentarerna till dagens ambitionsnivå och resurser för aktivt ägande, som ägar- förvaltade bolag och bolagsförvaltare lämnat till utredningen bör ses i detta ljus. Det går inte att kvantifiera bedömda brister i fråga om aktivt och värdeskapande ägande och den potential som torde finnas att frigöra värden. Med hänsyn till att företagsgruppen bedöms ha ett värde överstigande och tillgångar överstigande , medan förvaltningskostnaderna är en bråkdel av motsvarande kostnader hos andra större ägare, kan redan små förbättringar vad gäller organisation och resurser skapa betydande värden. Som redovisats ovan föreligger ett behov av differentiering av förvaltningen av portföljen, fokusering på stra- tegiska respektive operativa ägarfrågor och en organisation för professionalisering i utförandet av ägarstyrningen. Problembeskrivningen redovisar ett ostrukturerat och därmed ofta otydligt inflytande för riksdag respektive regering över såväl strategisk som operativ ägarstyrning av portföljen som helhet och enskilda bolag liksom över operativa frågor i enskilda bolag. Vidare kan det noteras att transparensen i statens ägarförvaltning kan för- bättras. Det borde enligt utredningens mening vara möjligt att uppnå ett större demokratiskt inflytande över den övergripande strategin för staten som ägare till en stor bolagsportfölj. torde det för både bolagen och den politiska nivån vara att föredra att enskilda operativa bolagsfrågor under en bolagsstyrelses ansvar där om- ständigheter måste förbli affärshemligheter inte blir föremål politiskt beslutsfattande vid sidan om styrelsen. givetvis inte t.ex. samråd mellan en bolagsstyrelse och sektor- politiskt ansvariga i frågor där politiska intentioner ska omsättas i relevanta mål för företag. Härmed tydliggörs behovet av att renodla vilka beslut som ska styras av politisk rationalitet respektive vilka som ska avgöras med affärsmässig rationalitet. Till de förra hör syfte, mål och inriktning för staten som ägare. Till de senare hör frågor som en bolags- styrelse måste kunna känna odelat ansvar för. Mellan en önskad strategisk ägarstyrning under tydlig politisk kontroll och operativ bolagsskötsel under professionell kontroll behövs en operativ ägar- förvaltning som översätter politiskt beslutade mål till operativa affärsmässiga mål och på denna grund utövar en professionell ägar- styrning över bolagen. Härigenom kan på ett mer renodlat sätt politiskt ansvar utkrävas för politiskt beslutade strategier och professionellt ansvar utkrävas för hur politiskt beslutade ägar- strategier omsatts i praktiken av en ägarförvaltning och i bolagen. 9.5Behov av strukturerad ägarpolitisk styrning Som påvisats i analysen av dagens problem kan en lösning av dessa underlättas med en tydligare struktur och rollfördelning i för- valtningen av bolagen med statligt ägande. I detta avsnitt utvecklas hur en sådan strukturering kan utformas i syfte att säkerställa: demokratiskt inflytande och kontroll genom riksdag och regering över ägarpolitiken och den strategiska inriktningen av ägarförvaltningen, professionellt utövande av den operativa ägarförvaltningen för att åstadkomma ett aktivt ägande med syftet att höja bolagens värdeskapande både ekonomiskt och vad gäller samhällsnytta, stabila förutsättningar för bolagens styrelser och ledningar att driva och utveckla bolagen. De ovan angivna principerna indikerar att förvaltningen av bolagen i praktiken bör utövas på tre nivåer, vilka också innebär olika roller i förvaltningsarbetet. I illustrationen nedan ligger renodlat strategiska ägarbeslut längst till vänster och renodlade beslut om bolagens skötsel längst till höger längs den horisontella pilen. Strategiska beslut som rör statens ägande i bolag tillkommer riksdag och regering och präglas av politisk rationalitet. De ska uttrycka de politiskt ansvarigas ambitioner med de statliga företagen som grupp och ifråga om en- skilda bolag. Renodlade bolagsbeslut ligger till höger längs den horisontella pilen. Dessa beslut fattas av de enskilda bolagens styrelser och ledningar och ska kunna präglas av företagsekonomisk rationalitet inom ramen för det ägaruppdrag som fastställts för bolaget. Mellan dessa två nivåer införs en professionell ägarförvaltning med uppgift att operationalisera och verkställa de ägarstrategier, avseende både ekonomiskt värdeskapande och samhällsnytta, som fastställts på den politiska nivån. Denna ägarförvaltning förutsätts här bedrivas av ett förvaltningsorgan. Beroende på portföljens sammansättning och bolagens olika karaktär kan det emellertid vara ändamålsenligt med fler än ett sådant organ. Överväganden och förslag avseende struktur och verksamhetsform för denna operativa ägarförvaltning redovisas i kapitel 11. 9.5.3Tydliga former för strategisk styrning För att tydliggöra de olika rollerna är det viktigt att skilja mellan ägarens och de enskilda bolagens styrinstrument. En företagsägare arbetar med främst två styrinstrument: 1.Ägarplanen eller ägarstrategin för det enskilda bolaget, som utgår från ägarens grundläggande avsikter, mål och ambitioner med sitt ägande och ger uttryck för den övergripande inriktning av verksamheten och utveckling av bolaget ägaren vill se för att förverkliga syftet med ägandet och nå målen. En ägarstrategi kan vara konkret uttryckt och dokumenterad (varvid den ibland benämns ägarplan), men den kan också utgöras av mer eller mindre tydligt uttalade uppfattningar och föreställningar om bolagets verksamhet och fortsatta utveckling. När det gäller statligt ägda bolag torde det vara svårt att få tydligt utformade och skriftligt dokumenterade ägarstrategier som grund för den mer operativa ägarför- valtningen. I stället får dessa uttolkas på basis av tillgänglig dokumentation, uttalanden från olika politiska aktörer m.m. 2.Ägaruppdraget, som är en operationalisering av ägarplanen eller ägarstrategin till ett konkret och skriftligt dokumenterat ut- tryck för ägarens krav och förväntningar på bolaget och de sär- skilda bivillkor och restriktioner ägaren eventuellt anger för det enskilda bolagets verksamhet. Det utgör den grund på vilken bolagets styrelse sedan beslutar om bolagets affärsidé, mål och strategi. Ett ägaruppdrag brukar ange vilken verksamhet bolaget ska ägna sig åt, de ramar i detta avseende som bolaget ska hålla sig inom och vilken framtida inriktning bolaget bör ha. Det anger övergripande mål för bolaget, dvs. om detta är ekonomiskt värdeskapande eller andra mål, samt principer för uppföljning och utvärdering av bolagets prestation. Ofta ingår också ut- tryck för de grundläggande värderingar som ägaren anser ska ligga till grund för bolagets verksamhet, till exempel av den typ som återfinns i statens nuvarande ägarpolicy. Motsvarande styrinstrument för det enskilda bolagets styrelse är främst: 1.Affärsidé, mål och strategi, där styrelsen uttolkar ägarupp- draget till en tydlig affärsidé, definierar konkreta styrmål för verksamheten och utarbetar en affärsstrategi med syfte att förverkliga affärsidén och nå målen. 2.Affärsplan och budget. På grundval av den fastställda strate- gin beslutas om årets affärsplan och budget som anger vad bolaget ska uppnå inom ramen för sin långsiktiga strategi under kommande verksamhetsår. 9.5.4Ägarstyrning av förvaltningsorgan respektive enskilda portföljbolag Staten förutsätts i skissen ovan ha tre beslutsnivåer för sitt ägande: , regeringen och ett förvaltningsorgan i form av myndig- het eller aktiebolag. Myndigheten kan utgöras av men för att tydliggöra rollerna förutsätts här ett förvaltningsorgan utanför . Detta innebär att ägarstyrningen från och regering- ens sida riktas mot två skilda objekt, förvaltningsorganet respektive de enskilda portföljbolagen. På den strategiska ägarnivån gäller beslut. De beslut som där fattas avseende förvaltningsorganet utgör dess strategiska ägar- styrning. Den bör innefatta främst följande: Strategiska riktlinjer för staten som ägare. De anger vad staten vill uppnå med sitt ägande och hur detta bör utvecklas. Inriktning av portföljen som preciserar hur staten anser att dess portfölj av bolag bör utvecklas på ett övergripande plan. Riktlinjer för utövandet av ägandet – policy, organisation m.m. – som sätter ramarna för hur staten agerar som ägare. Det kan t.ex. gälla hur man väljer att organisera den operativa för- valtningen av portföljbolagen, policyfrågor av den typ som behandlas i statens nuvarande ägarpolicy m.m. Kapitalfrågor, som anger hur utdelningar, kapitaltillskott m.m. ska beslutas. Den operativa ägarstyrningen av förvaltningsorganet utövas av regeringen på uppdrag. Denna styrning kommer att innefatta bl.a. följande åtgärder: Besluta om förvaltningsorganets närmare uppdrag och mål, med utgångspunkt i beslut, genom myndighetsinstruktion/- bolagsordning, eventuella ägaranvisningar m.m. i förvaltningsorganet alternativt utse general- direktör i en myndighet. Fortlöpande analysera utvecklingen av förvaltningen av portfölj- bolagen och initiera åtgärder med anledning därav. Följa upp och kontrollera lönsamhet/samhällsnytta och eventuell utveckling av förvaltningen mot särskilda mål. Hålla fortlöpande kontakt med förvaltningsorganets styrelse. Regeringens ägaruppdrag till förvaltningsorganet torde komma att i huvudsak innehålla: Affärsdefinition för den eller de kategorier av portföljbolag som ingår i förvaltningsuppgiften – huvudsaklig koncernidé för hela eller delar av verksamheten. Mål (sektorpolitiska/ekonomiska) och restriktioner för bolaget som helhet och/eller delar av verksamheten, innebärande kon- kretiseringar av det övergripande uppdrag, mål och riktlinjer som fastställts av . Verksamhetens juridiska form, organisatoriska struktur m.m. Riktlinjer för hantering av kapitalfrågor – policy för utdelning- ar respektive kapitaltillskott. Det bör uppmärksammas att med en extern förvaltning av statens ägande av bolag ansvarar regeringen således för styrningen av för- valtningsorganet, vilket i sin tur ansvarar för styrningen av port- följbolagen. Vid en jämförelse med privata aktörer har staten en beslutsnivå som dessa i praktiken saknar. I ett investmentbolag fattar bolags- stämman vissa grundläggande beslut men knappast beslut avseende enskilda portföljbolag. För dessa beslut svarar i stället investment- bolagets styrelse. Besluten på den högsta strategiska nivån avseende de statligt ägda bolagen (här portföljbolagen) fattas av och regeringen i vad som här benämnts strategisk ägarstyrning. anger de övergripande och strategiska utgångs- punkterna för portföljbolagens verksamhet, vilka brukar innefatta föremålet för bolagets verksamhet, dess kapitalisering samt vissa övergripande riktlinjer för verksamheten. beslut har av naturliga skäl inte den detaljnivå som normalt präglar ett ägar- uppdrag, vilket beslutas av mer operativt inriktade ägare. Många av besluten rörande enskilda bolag anger inte tydligt hur bolagens prestationer ska mätas och utvärderas. På denna grund utövar förvaltningsorganet den operativa ägar- styrningen av portföljbolagen. Förvaltningsorganet tar således över uppgiften att omforma den politiska nivåns strategiska ägarstyrning till konkreta ägaruppdrag och andra anvisningar till portfölj- bolagen. I vissa fall kan regeringen emellertid vilja specificera riks- dagens strategiska utgångspunkter rörande ett enskilt bolag.