sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — bör utredas vidare är om kostnader för service och underhåll som ofta finns med i leasingkontrakt bör ingå. En möjlighet är att beställningsbemyndigandena ingår i en vidare- utvecklad investeringsplan i form av en anskaffningsplan, som således skulle kunna inkludera både de uppgifter som finns i nuvarande investeringsplan och de uppgifter som finns i dagens bemyndig- anderedovisning. Anskaffningsplanen skulle kunna delas upp i materielslag och när i tiden materiel anskaffas. Hur en sådan anskaff- ningsplan bör se ut i detalj skulle behöva utredas vidare. Det behöver då även tydliggöras i vilka avseende en sådan anskaffningsplan skulle vara bindande mot . Förslaget innebär att anslagen till FM kommer att ändras väsentligt genom att medel inte längre anvisas för materielanskaffning. Myn- dighetens driftkostnadsanslag kommer att omfatta samtliga kost- nader för verksamheten, inklusive alla kostnader för materiel- användning. Anslagsbeloppet kommer därför initialt att behöva ökas med medel för avgifter till FMV för materielutnyttjande till den del det avser avskrivningar samt räntor och avkastning. För- ändringen medför att det blir möjligt att styra FM med driftkostnadsanslag på samma sätt som andra myndigheter. Detta var ett av de önskemål som behandlades i ESV:s tidigare nämnda utredning, Lånefinansierings av försvarsmateriel (ESV 2005:23), där ESV då konstaterade att lånefinansiering skulle medföra andra olägen- heter. Huvuddelen av dessa olägenheter kommer att kunna bort- falla vid en lämplig tillämpning av det förslag vi presenterar i den här utredningen. Kommittén har för oss påpekat att det finns viss bristande logik mellan indelningen i FM:s anslag och verksamhetsgrenar. Om för- slagen genomförs kommer anslagen att entydigt innehålla drift- kostnader. Det vore därför naturligt att också entydigt koppla samman strukturerna för anslag och verksamhetsgrenar för att undvika styrning i två strukturer. En sådan ambition har regeringen f.ö. allmänt genom att den särskilda struktur för verksamhetsgrenar som funnits för myndigheterna numera i de flesta fall har slopats. Avsikten är att i stället strukturen för utgiftsområden ska vara utgångspunkt för myndighetsstyrningen. I bilaga 1 pre- senteras ett utdrag ur material som kommittén ställt till vårt för- fogande med underlag i frågan om indelning i anslag och verksam- hetsgrenar. Förslaget är så långt vi kan bedöma väl ägnat att ligga till grund för ett förslag om anslagindelningen för FM. Enligt vår mening kan dock indelningen av poster för anslag 2 vinna på att inte blanda verksamheter med kostnadsslag eftersom det är fråga om två olika dimensioner. Vi föreslår därför att den föreslagna indel- ningen i anslagsposterna 2.3–2.7 ersätts med posten Uppbyggnad av insatsorganisationen. Om denna post av styrningsskäl behöver underindelas kan det åstadkommas på olika sätt, varav ett kan vara att vissa kostnadsslag högstsätts. Om syftet däremot är mer av informationskaraktär bör regleringsbrevet innehålla ett sådant krav på tilläggsinformation i årsredovisningen. Vidare är det behovet av styrning som avgör fördelningen av specifikation mellan anslag och anslagsposter på så vis att anslagsnivån avgränsas till det styrbehov som har medan anslagsposter används för regeringens styrbehov. Vi har inte tagit ställning i fråga om hur dessa behov kan ser ut. 6 Motiv och överväganden Vi har i föregående avsnitt förhållandevis utförligt redovisat vårt förslag och redovisat såväl motiv som överväganden som ligger bakom förslaget. I det här avsnittet har vi därför kunnat begränsa oss till att redovisa skäl till att inte föreslå andra konstruk- tioner som vi övervägt. Som tidigare framgått utredde ESV 2005 möjligheterna till låne- finansiering av försvarsmateriel. I den utredningen beskrivs de specifikt statliga finansieringsformer som används för myndig- heters investeringar. Vi hänvisar här till den rapporten när det gäller en sådan övergripande beskrivning. I det följande begränsar vi oss till ett resonemang kring de finansieringsmöjligheter som skulle kunna komma ifråga för att hantera det förslag som kommittén har arbetat med. Vi har i föregående avsnitt utförligt redovisat ett förslag till hur det förslag som kommittén presenterat för oss skulle kunna genom- föras inom ramen för det statliga finansierings- och redovisnings- systemet. Den metod vi föreslår är att försvarsmateriel finansieras med statskapital. Vi föreslår att statskapital tillförs då investerings- volymen behöver ökas medan huvuddelen av investeringarna kan hanteras genom att använda tillförda avskrivningsmedel. Den huvudmetod som tidigare använts för att finansiera investeringar i uppdragsverksamhet med statskapital var att tillföra kapital brutto och att avskrivningsmedel levereras in på inkomst- titel. En sådan metod kan vara lämplig i en verksamhet där avgift- erna påförs utomstatliga kunder. Tillämpningen visade dock att det inte fanns tillfredsställande förståelse för att anslagsnivån behövde anpassas till investeringsbehoven utan att investeringsanslagen ur besparingssynpunkt behandlades på samma sätt som anslag som innebar statlig konsumtion. Modellen utveck- lades mot denna bakgrund så att de myndigheter som hade mest omfattande investeringsbehov kom att få rätt att använda avskriv- ningsmedlen utan att behöva inleverera dem till statskassan. Ett krav på realvärdesäkring infördes dessutom för några av de berörda myndigheterna. Metoden visades sig dock vara krånglig och kunde överges när lånemodellen infördes. Vårt förslag om att låta FMV skriva upp statskapitalet med avkastningskravet är en förenklad version av den övergivna modellen som vi bedömer är tillräckligt enkel att hantera. Att övergå till lånefinansiering är som framgått ovan och i vår utredning inte en tillfredställande lösning när det gäller försvarsmateriel. En alternativ möjlighet i förhållande till vårt huvudförslag skulle kunna vara att ta upp avskrivningsmedlen under en inkomstpost på anslaget och anvisa en utgiftspost för bruttoinvesteringarna. Syftet med detta skulle vara att ge regeringen möjlighet till en mer full- ständig styrning av investeringarna än i detta förslag. Det skulle dock kunna leda till mindre flexibilitet när det gäller alternativa former för anskaffningarna, såsom leasing eller andra former av OPS och en minskad flexibilitet vid budgetårsskiftena eftersom möjligheterna till anslagssparande blir små på ett litet anslags- belopp. Risken för felbudgetering skulle också kunna få konse- kvenser som begränsar de fördelar som finns i det förslag kom- mittén arbetat med. Kommitténs uppfattning att mer fokus ska fästas på kostnaderna under materielens hela livslängd begränsas om stort fokus fortfarande ligger på styrningen av just invester- ingsbeloppet. Det är i stället de totala kostnaderna för FM:s verk- samhet som behöver vara i fokus när såväl kapital-, som drift- och underhållskostnader ingår i driftanslaget. Vi föreslår därför i första hand att anslaget till FMV anvisas med ett belopp som avser till- skott av statskapital. År då investeringsvolymen inte kräver ett tillskott av statskapital skulle anslaget kunna anvisas med ett formellt belopp om man anser att det är viktigt att anknyta riks- dagens beslut om investeringsplan och bemyndiganden till ett anslags- beslut. Det bör i sammanhanget påpekas att den här modellen i princip redan tillämpas när det gäller förnödenheter som finansierats från investeringsanslag och som omsätts genom uttag i den bedrivna verksamheten inom FM. Till den del det gäller sådana förnöden- heter överensstämmer således vårt förslag i huvudsak att finansier- ingsformen inte ändras. Det finns flera frågor som behöver hanteras vid och inför en övergång till en ny finansieringsmodell. Flera sådana frågor har vi tagit upp den löpande texten. Det kan dock finnas ett behov av att få en överblick för de mest väsentliga åtgärderna. I detta avsnitt tar vi därför upp dessa. Vid omläggningen behöver driftkostnadsanslagen till FM ökas för att täcka avskrivningar och avkastning som ska ingå i FMVS:s avgifter. Vi har inte haft möjlighet att beräkna denna effekt men en snabb översiktskalkyl visar att Statskapitalet ligger i nivån i den senaste årsredovisning vi har tillgång till, för . Statens avkastningsränta är . Denna ränta är emellertid troligen inte på en långsiktig nivå. Ett ställningstagande behöver därför göras vid omläggningen om anslagen till FM ska ta årliga hänsyn till ändringar i räntenivå genom pris- och löneomräk- ning eller om anslagsberäkningen vid omläggningstillfället ska ta hän- syn till en långsiktigt mer hållbar ränta. av låg avkastningsräntan på . Låt oss ändå anta att avkast- ningsränta används, varvid anslagen behöver ökas med cirka 3,5 mil- jarder kronor för att hantera de ökade kostnaderna. Avskrivnings- kostnaderna på beredskapsinventarier, som vi antar speglar vad vi är ute efter i vår kalkyl, varierar också mellan åren men var . Anslagsökningen skulle således uppgå till grovt räknat cirka 9–. Nettoanskaffningen av beredskapsinventarier och beredskapslager var cirka 9 miljarder och cirka 7 miljarder . Med vår föreslagna finansier- ingsmodell skulle anslag för investeringar bortfalla med belopp i den storleksordningen. FM disponerade på sitt investeringsanslag. Det skulle dock kunna användas också för investeringar i anläggningar och i vad mån detta verkligen skedde och i så fall i vilken omfattning har vi inte kunnat identi- fiera. Vår slutsats av den grova kalkylen är dock att det skulle ha varit fråga om storleksordningar för tillkommande och bortfallande anslagsnivåer som grovt svarar mot varandra om ändringen gjorts . Det grova exemplet visar också att det kan finnas behov av att behålla den avkrävda avkastningen hos FMV för att kunna und- vika att anvisa investeringsmedel. Avkastningskravet uppgår till ett väsentligt belopp i förhållande till de avskrivningsmedel som görs tillgängliga i avgifterna. Vid övergången behöver ut hur överföringsbeloppet på materielanslaget ska hanteras. I de fall det finns outnyttjade anslags- medel skulle dessa kunna överföras till det nya anslaget för kapital- tillskott och hanteras enligt de nya principerna. ESV och måste löpande () kunna följa upp och göra prognoser på statsbudgeten. Därför måste FMV löpande ge underlag till berörda när anslaget för kapitaltillskott beräknas att belasta statsbudgeten. Ett sätt att hantera detta kan vara att anslaget tillförs med tolftedelar. Även med det nya sättet att finansiera anskaffningar kommer statsbudgetens saldo att påverkas som utgörs av lånebehovet och uppstår under den post på statsbudgeten som benämns netto- utlåning. Vi har inte haft möjlighet att utveckla sådana metoder inom ramen för utredningsuppdraget. Inför en övergång måste dessa effekter därför utredas liksom hur de kan beräknas. Det- samma gäller hur statsbudgetens realekonomiska fördelning ska följas upp om förslaget genomförs. En förutsättning för den löp- ande uppföljningen är att FMV och FM måste kunna lämna relevant information till berörda för uppföljning av anslag och betalningar. Om kapitaltillskottet från anslaget inte skulle räcka till för att täcka skillnaden mellan de avgifter som FMV tar ut för kapital- kostnader från FM och anskaffningen av materiel uppstår problem med att åstadkomma den flexibilitet som ramanslaget syftar till. Den anslagskredit som är möjlig enligt budgetlagen är högst 10 pro- cent på anvisat anslag. Eftersom anslagsnivån kan vara låg kan behovet av flexibilitet vara högre än vad som medges i budgetlagen. En möjlig väg skulle i sådana fall kunna vara att ger ett medgivande till antingen en högre anslagskredit eller att vissa anskaffningar kortsiktigt får finansieras från räntekontot. Utgångspunkten i vårt förslag är att FMV kommer att ta ut avgifter för planerade kapitalkostnader. Löpande kan det dock upp- komma kapitalkostnader i form av nedskrivningar och anpassningar av ekonomisk livslängd som inte är planerade. Dessa kapital- kostnader kommer på kort sikt att medföra att ett underskott upp- står i FMV:s redovisning. På kort sikt kan detta hanteras genom att räntekontot belastas. Härigenom behöver utrymmet för att finansiera anskaffning av materiel inte påverkas. Det behöver dock utvecklas hållbara metoder för hur underskottet ska finansieras. Vi har förutsatt att det görs genom att FMV löpande tar ut avgifter som är högre än kapitalkostnaderna kombinerat med att FM i efterhand belastas genom prissättningen på framtida tillhandahållanden. För att metoden ska kunna fungera krävs at FM normalt sett inte kan vända sig direkt till andra leverantörer utan att detta görs genom FMV. Vårt förslag förutsätter att FMV och FM får dispens från eller särskilda regler för tillämpningen av kapitalförsörjningsförordningen (huvudsakligen reglerna för finansiering av tillgångar och för hantering av avkastningspliktigt statskapital) och anslagsförord- ningen (redovisning mot anslag). Därvid måste det tydliggöras i FMV:s och FM:s regleringsbrev vilka principer som gäller istället för de generella principerna som de har fått undantag från. En fråga som uppstår inför övergången är hur utveckling av nya materielsystem ska finansieras. Tidsperioden från att nya materiel- system utvecklas till att de tas i drift är i vissa fall lång. En viss del av de kostnader som uppstår kommer inte heller kunna aktiveras och finansieras genom avgifter i form av kapitalkostnader. Det bör övervägas om utveckling av nya materielsystem ska finansieras från ett särskilt anslag på statsbudgeten. har FM ett särskilt anslag som bl.a. finansierar avveckling av materiel och anläggningar. Det är ofta svårt att fastställa när materiel eller anläggningar anskaffas hur stora avvecklingskostnad- erna kommer att vara . Det bör utredas om dessa kostnader ska tas ut i form av avgifter från FM eller om dessa även ska finansieras från ett särskilt anslag på statsbudgeten. Kommitténs diskussionsunderlag om förändrad anslags- struktur (utdrag ur PM) Dagens struktur avseende anslag samt verksamhetsgrenar (VG): Anslag och dess ändamål1: 1.1= Anslagets ändamål är att finansiera utbildnings- och övnings- verksamhet för utvecklingen av insatsorganisationen, planering, insatser samt försvarsunderrättelseverksamhet. Anslaget används även för stöd till frivilliga försvarsorganisa- tioner. Anslaget används till stöd till i verksam försvars- industri genom exportstödjande verksamhet, Försvarsmaktens säkerhetsfrämjande samarbete med andra länder, samt avveckling av materiel. Även utgifter för multinationella samarbeten såsom () och Strategic Airlift Capability (SAC) finansieras från detta anslag. Vidare finansierar anslaget den verksamhet som krävs för genomförandet av ord- förandeskapet i EUMC. 1.2= Anslaget finansierar särutgifter för den fredsfrämjande verk- samhet med förband utomlands som Försvarsmakten genomför efter beslut av riksdag och regering. Vidare används anslaget för del av de gemensamma kostnader som kan komma att uppstå i samband med EU-ledda insatser internationellt, som finansieras via den s.k. ATHENA-mekanismen. 1.3= Ändamålet med anslaget är att finansiera anskaffning av materiel och anslagsfinansierade anläggningar. Vidare används anslaget för finansiering av förstagångsanskaffning av beredskapsvaror. Även utgifter för det multinationella samarbetet Strategic Airlift Capability (SAC) finansieras från detta anslag. Anslaget finansierar omställnings- och avvecklingskostnader som kan att komma uppstå vid omstruktureringar inom logistik- och materiel- försörjningen samt forskning och utveckling. 1 Ändamålen för anslagen såsom redovisat i Budgetproposition (prop. 2010/11:1), utgiftsområde 6. 1.4= Ändamålet med anslaget är att finansiera vidmakthållande och avveckling av materiel och anslagsfinansierade anläggningar. Anslaget används vidare för kostnader för den europeiska försvars- byrån () och för det säkerhetsfrämjande samarbetet med andra länder samt till åtgärder för att främja den i verk- samma försvarsindustrins exportverksamhet. 1.5= Ändamålet med anslaget är att finansiera forskning och teknik- utveckling. Anslaget finansierar vidare det nationella flygtekniska forskningsprogrammet (NFFP), deltagande i det internationella teknikutvecklingsprogrammet ETAP inom flygområdet, verksamhet vid luftstridssimuleringscentrum (FLSC), samt övrig flygteknisk forskning. Anslaget finansierar också forsknings- och utvecklings- verksamhet som genomförs inom ramen för det svenska deltag- andet i den europeiska försvarsbyrån (). FM Verksamhetsgrenar (VG) och dess innehåll2: VG 1 = Insatser Verksamhetsgrenens produkter är insatser internationellt och nation- ellt3 . VG 2 = Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap Verksamhetsgrenens produkter är krigsförband i varierande grad av beredskap. VG 3 = Utveckling Verksamhetsgren 3, VG 3, omfattar produktgrupp 10, Forskning och teknikutveckling samt studier och produktgrupp 11, Materiel- och organisationsutveckling. Den sammantagna verksamheten kan ses som ett antal instrument och länkar i utvecklingskedjan från forskning och teknikutveckling via studier, konceptutveckling och experiment till organisations- och metodförsök eller materielförsök 2Ur Försvarsmaktens årsredovisning (ÅR 09), bet. 23 386:51392, . 3De förband och andra resurser som genomför insatserna är produkter som före insats redo- visas som produkter inom verksamhetsgrenen 2 Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap. När väl sådana förband och resurser avdelas för insatser är det alltså själva insatsen som är produkten, inte förbandet eller resursen. (Ur ÅR 09). och -utveckling. Resultaten avtappas löpande till insats- och pro- duktionsledningarna. VG 4 = Övrig verksamhet Den verksamhet som bedrivs inom verksamhetsgrenen är i huvud- sak styrd av författningar. De specifika uppgifterna, att lämna export- stöd och att medverka i den statsceremoniella verksamheten med bl.a. högvakt m.m., regleras i Försvarsmaktens instruktion. Verksamhetsgrenens produkter är tjänster inom olika områden som inte faller inom de övriga verksamhetsgrenarna. VG 5 = Fredsfrämjande insatser Verksamhetsgrenens produkter är enskilda insatser inom den freds- främjande verksamheten. VG 6 = Stöd till samhället Verksamhetens produkter är främst stöd till det civila samhället i fredstid inom ramen för olika författningar. Anslagstilldelning och verksamhetsförbrukning – Resultat: Med dagens anslagsstruktur blir utfallet av verksamheten fördelad på VG att kopplingen gentemot anslagen är svår att följa. Detta leder till att FM (korrekt) redovisar verksamhetens kostnader för- delade på anslag på följande sätt Bilaga 7 SOU 2011:36 Verksamhetsgrenarnas anslagsutfall (mkr)4 Grundat på den nya uppgiftsställningen i enlighet med den för- svarspolitiska inriktningen (omsatt i ny Instruktion med uppgifter) och de tankar och idéer som hitintills konkretiserats i övergripande förslag på Bör-struktur () bör anslagsstrukturen ses över i syfte att tydliggöra bl.a. den nya ansvars- och riskfördelningen mellan FM och FMV. bör en ökad enkelhet och koppling mellan anslag och verksamhetsgrenar sökas. FM uppgifter (ur Instruktion): Försvarsmakten ska kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Försvars- makten ska kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet Försvarsmakten ska kunna utföra uppgifterna enligt första stycket självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer. 4 Förenklad redovisning härledd ur ÅR 09, s. 47. SOU 2011:36 Bilaga 7 Förändrad anslagsstruktur (utkast): Anslag till FM: Stöd till civil verksamhet 2Uppbyggnad av insatsorganisationen samt beredskap ap 2.1 Beredskap ap 2.2 Underrättelse- och säkerhetstjänst ap 2.3 Personalkostnader ap 2.4 Materielkostnader (nyttjande) ap 2.5 Utbildnings- och övningskostnader ap 2.6 Infrastrukturkostnader ap 2.7 Övriga kostnader 3Utveckling av operativ förmåga ap 3.1 Forskning och studier ap 3.2 Koncept- och organisationsutveckling ap 4.1 Statsceremoniell verksamhet m.m. Anslag till FMV: 5 Logistik inklusive materiel ap 5.1 Anskaffningskostnader ap 5.2 Vidmakthållandekostnader ap 5.3 Avvecklingskostnader ap 5.4 Övriga kostnader Anslag till FOI + FHS: Anm: Bemyndigandebehov torde föreligga inom ap 5.1 samt ap. 5.2 (samt inom ap 1.1 vid krigsfara) Med tanke på FM indelning i Verksamhetsgren (VG) 1-6 skulle en översättning av ovan utkast till anslag och anslagsposter (ap) till VG kunna få följande utseende: Anslag till FM: VG 1 (samt VG 5 vilket dock belastar ett UD-anslag) Stöd till civil verksamhet 2Uppbyggnad av insatsorganisationen samt beredskap Materielkostnader (nyttjande) 3Utveckling av operativ förmåga Koncept- och organisations utveckling Anslag till FMV: Anslag till FOI + FHS: exkluderat i denna samman- KONSEKVENSER FÖR SYSTEMSTÖDET VID GENOMFÖRANDE AV FÖRSVARSSTRUKTURUTREDNINGENS FÖRSLAG Förutsättningar för bedömning av konsekvenser................ Förutsättningar från utredningen ......................................... Särskilda frågor vid genomförande ....................................... Överföring av PRIO till FMV 2012 ..................................... Införandena 3 och 4 i PRIO.................................................. Långsiktig utveckling av systemstödet................................. Intervjulista/källor .......................................................................... Uppdraget har varit att analysera konsekvenserna för systemstödet inom den s.k. Försvarslogistiken vid genomförande av Försvars- strukturutredningens1 förslag. De förutsättningar som varit grund för vår analys är i korthet följande: De system som stöder försvarslogistiken överförs till ny huvud- man (FMV) De system som kan betraktas som insatsnära kvarstår inom försvarsmakten Utredningens förslag förutsätts komma att genomföras Vi har utgått från att allt systemstöd som sammanhänger med de verksamheter som föreslås överföras från Försvarsmakten till FMV också byter huvudman och således följer respektive verksamhet. De mest väsentliga frågeställningarna i analysen har varit, 1.Finns det direkta hinder för genomförande av utredningens förslag, särskilt 2012? 2.Finns det andra bl.a. tidsmässiga konsekvenser som bör beaktas. Vi har inventerat vilket systemstöd som finns inom försvars- logistiken. Inventeringen visar att 57 logistiksystem2 av varierande omfattning och komplexitet kommer att överföras till FMV (se bilaga 1). Enligt PRIO:s införandeplanering ska 193 av dessa logistiksystem avlösas vid det s.k. Införande 3–4. Enligt vår bedömning kommer dessa system inte vara avvecklade varför även dessa förutsätts överföras till FMV. Två logistiksystem kan anses insatsnära och ska därför, enligt förutsättningarna, kvar- stå inom Försvarsmakten. Det s.k. insatsledningssystemet SWECCIS saknar logistikfunktionalitet och kopplingar till andra logistiksystem och berörs inte av utredningens förslag. Försvarsmakten förutsätts även fortsättningsvis att använda flertalet av de system som, ansvarsmässigt, kommer att ha överförts till FMV. Systemstöd, infrastruktur och säkerhet måste således 1I det följande benämnd utredningen. 2system är avlösta av andra system men innehåller information, t.ex. historik som inte finns i andra system och är därför fortfarande i drift. 3Detaljanalys pågår och antalet system som ska avvecklas vid Införande 3–4 kan förändras. medge att Försvarsmakten även efter genomförande av utred- ningens förslag har tillgång till information och annan funktionalitet från systemstödet inom logistikverksamheten. Om det ska vara möjligt att föra över ansvaret för systemstödet inom försvarslogistiken till FMV till 2012 måste tekniska och andra förändringar undvikas.