sou · H0B312 · 2012-05-30 00:00:00 — Det är som ovan sagts av stor betydelse för att nå framgång i arbetet med att bekämpa den grova organiserade kriminaliteten och annan gräns- överskridande brottslighet att svenska myndigheter på ett effektivt och enkelt sätt kan samarbeta med myndigheter i andra länder. Mot denna bakgrund anser vi att bör tillträda för- verkandekonvention. Bedömning: Regeringen har att utfärda de föreskrifter som behövs för att internationella verkställighetslagen ska kunna tillämpas även förverkandekonvention. Internationella verkställighetslagen är konstruerad så att den i princip är tillämplig i förhållande till olika internationella överens- kommelser endast i den utsträckning regeringen förordnar därom. I förhållande till vissa internationella överenskommelser, t.ex. brottmålsdomskonventionen, framgår dock uttryckligen att vissa av lagens bestämmelser ska tillämpas. Med hänsyn till detta är det nödvändigt att regeringen meddelar de föreskrifter som behövs för att göra bestämmelserna i internationella verkställighetslagen tillämpliga i förhållande till förverkandekonvention. Bestämmelserna måste dock vara fortsatt tillämpliga även i för- hållande till förverkandekonvention i relation till de länder som enbart tillträtt den tidigare konventionen men inte den . 9 Konsekvenser av förslagen En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i en rad olika avseenden. I förordningens 14 § föreskrivs att, om för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräk- ning av dessa konsekvenser ska redovisas i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för det allmänna ska utredaren föreslå en finansiering. Enligt 15 § i förordningen gäller att, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, konsekvenserna i det avseendet ska anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade reg- ler, ska – enligt 15 a § kommittéförordningen – förslagens kost- nadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konse- kvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I det följande beskriver vi först de ekonomiska konsekvenser som våra förslag kan tänkas innebära för staten och för enskilda företag. Vi bedömer att förslagen inte får några ekonomiska effek- ter för kommuner och landsting. Därefter behandlar vi de övriga konsekvenser som ska redovisas enligt 15 a § kommittéförord- ningen. Bedömning: Våra förslag kan förväntas leda till något ökade intäkter i form av återförda brottsvinster. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag kan de, framför allt initialt, huvudsakligen förväntas leda till kostnader. Förslagen syftar emellertid till att förenkla tillämpningen av den straffrättsliga regleringen mot penningtvätt. De innebär också att det kriminaliserade området ökar något. Målsättningen är att de föreslagna ändringarna ska underlätta bekämpandet av penningtvätt och leda till en ökad lagföring för penningtvättsåtgärder. Det grundläggande syftet är att staten ska kunna komma åt brotts- vinster i ökad utsträckning. Förhoppningen är att detta i sin tur kan medföra att den grova organiserade brottsligheten minskar något. En sådan konsekvens är dock svår att uppskatta till belopp. Vår bedömning är att förslagen kommer att medföra att brottsvinster kan återföras i något större omfattning, såväl genom de förbättrade möjligheterna till förverkande på grund av brott, som genom förslaget till dispositionsförbud, vilket kan innebära något ökade intäkter för staten. Vi övergår nu till att behandla de kostnader som våra förslag kan förväntas medföra. Inledningsvis kan nämnas att det möjligen kan uppstå kostnader för skadestånd vid fall av oaktsam myndighets- utövning i samband med beslut om dispositionsförbud. Antalet beslut om denna åtgärd kan uppskattas till 20–30 (se nedan). Det är rimligt att räkna med att dispositionsförbudet i något eller några av dessa fall kan orsaka slutlig skada för den vars egendom är föremål för åtgärden. För att staten ska vara skyldig att ersätta en sådan förlust krävs dock att beslutsmyndigheten har gjort sig skyldig till försummelse vid beslutsfattandet. Det finns inte anledning att räkna med att det kommer att inträffa annat än i undantagsfall. Mot denna bakgrund bedömer vi att staten endast undantagsvis kommer att bli skadeståndsskyldig på grund av de föreslagna reglerna om dispositionsförbud. De övriga kostnader som kan beräknas uppkomma för staten kan mer eller mindre uteslutande hänföras till rättsväsendet. Vi redovisar dessa ekonomiska konsekvenser i det följande. Bedömning: Våra förslag kommer att leda till vissa kostnads- ökningar för rättsväsendet. Dessa är dock inte sådana att de måste finansieras i särskild ordning. Våra förslag till ändringar i den straffrättsliga regleringen innebär en viss nykriminalisering (av s.k. självtvätt, penningtvättsbrott och penningtvättsförseelse utan styrkt förbrott samt av försök redan vid penningtvättsbrott av normalgraden). Detta innebär att be- teenden som varit straffria efter genomförandet av förslagen kan utredas och leda till lagföring. Därutöver har vi föreslagit ändringar i straffbestämmelserna och deras placering som ska göra dem lättare att förstå och därmed också lättare att tillämpa. Även dessa förändringar kan således förväntas leda till ett ökat antal lagföringar. Våra förslag till ändringar i straffbestämmelserna syftar också till att göra det lättare att styrka förbrott. Detta kommer sannolikt att leda till att ett ökat antal brottsutredningar kan leda till lagföring. Sammanfattningsvis torde våra ändringsförslag kunna bidra till en mer effektiv bekämpning av penningtvätt. Att en viss ökning sker av antalet åtal och antalet mål i domstol framstår därför som troligt. Antalet åtal för penninghäleri uppgick till 80 (se avsnitt 5.3). En ökning av antalet åtal för penning- tvättsbrott sker således från en låg nivå. Även en fördubbling av antalet mål kan således betraktas som relativt begränsad. Ett ökat antal brottsutredningar och fler brottsutredningar som leder till åtal kommer att innebära ökade kostnader för framför allt polis-, åklagar- och domstolsväsendet. Den nya lagstiftningen kommer också att medföra att det i ett inledningsskede kommer att Konsekvenser av förslagen SOU 2012:12 uppstå kostnader för information, utbildning och ändringar i handböcker, informationsmaterial och liknande. Vi har också lämnat förslag till en ny tvångsåtgärd, dispositions- förbud. Förslaget till dispositionsförbud innebär att Rikspolis- styrelsens beslut ska underställas åklagare. Det betyder att åklagare kommer att få en ny ärendetyp som dessutom fordrar en mycket skyndsam handläggning. Inom åklagarväsendet finns redan en dygnetruntberedskap. Hur stor den ökade belastningen blir på åklagarväsendet beror dock i stor utsträckning på hur ofta beslut om dispositionsförbud kommer att fattas och därmed underställas åklagare. Det är svårt att med någon större säkerhet uppskatta hur många beslut om dispositionsförbud som i genomsnitt kommer att fattas av (Finanspolisen) . En jämförelse med visar att det där fattades 28 beslut om att frysa transaktioner . –2010 fattades totalt 195 beslut om frysning (avseende värden uppgående till samman- lagt ) i . Det innebär i genomsnitt 15 frysningsbeslut . Med ledning av erfarenheterna i och i , som också har haft ett fåtal årliga tillämpningar av möjligheten att skjuta upp en transaktion, uppskattar vi att antalet beslut om dispositionsförbud sannolikt inte kommer att uppgå till mer än högst mellan 20 eller 30 , dvs. drygt ett par . Förslaget om dispositionsförbud kan därför inte beräknas få annat än en begränsad påverkan på arbetsbördan för åklagarväsendet. Slutligen kan nämnas att ett ökat antal lagföringar, i den mån de resulterar i annan påföljd än böter, kan komma att innebära ökade kostnader för Kriminalvården. Som tidigare angetts är det svårt att uppskatta i vilken utsträckning lagföringarna kommer att öka och i vilken mån de kommer att leda till fängelse- eller frivårdspåföljder. Det är därför inte möjligt att med någon större tillförlitlighet beräkna vilka kostnader som kommer att uppstå för Kriminal- vården och när de kommer att uppstå. Vi bedömer dock att de ekonomiska konsekvenserna för Kriminalvårdens del inte blir mer omfattande än att de ryms inom nuvarande budgetramar. Sammantaget är det vår bedömning att genomförandet av våra förslag inte kommer att leda till mer än begränsade kostnads- ökningar för polismyndigheterna, åklagarväsendet, domstolsväsen- det och Kriminalvården. Dessa ökningar bör kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag hos de berörda myndigheterna. Bedömning: Om vårt förslag om dispositionsförbud ska få någon reell effekt kommer Finanspolisen att behöva förstärkta resurser. Detta bör kunna ske antingen genom en omfördelning av resurser inom Polisen eller inom . Vårt förslag att , genom Finanspolisen, ska ges möjlighet att under vissa förutsättningar meddela beslut om dispositionsförbud kommer att få störst påverkan på Finanspolisen. Förslaget förutsätter att det skapas möjligheter att behandla de ärenden då det kan bli aktuellt att besluta om dispositionsförbud med förtur. Dessutom krävs det – eftersom det finns verksamhets- utövare som har verksamhet också utanför vanlig kontorstid – att det införs en skärpt beredskap, möjligtvis dygnet runt, för att ta emot och skyndsamt bedöma rapporter som har förtur och, om beslut om dispositionsförbud meddelas, därefter bistå vid den fortsatta utredningen av ärendena förbudet består. Finanspolisen är en liten sektion inom Kriminalpolisenheten på med omkring 30 anställda. Förutom ansvaret för penningtvätt och finansiering av terrorism, i vilket ingår hanteringen av rapporter enligt penningtvättslagen, har sektionen flera andra ansvarsområden, bland annat miljöbrott och tillgångs- utredningar (Finanspolisens årsrapport , 2011:4). Hur effektiv åtgärden dispositionsförbud ska bli är beroende av vilka resurser Finanspolisen har och hur arbetet organiseras. Om man vill att förslaget om dispositionsförbud ska få någon effekt bedömer vi det som nödvändigt att ge Finanspolisen en resursförstärkning, se vidare avsnitt 7.8.3. Det årliga tillskott av medel som i så fall behövs bör kunna tillföras genom en omfördelning inom Polisen eller genom ett ökat anslag från . För det fall regeringen finner att kostnaden för Finanspolisens utvidgade arbetsuppgifter ska finansieras genom ett särskilt anslag av föreslår vi att detta finansieras genom om- fördelning av medel inom departementet. Bedömning: Som vid alla lagändringar som påverkar ett företags verksamhet kommer våra förslag initialt att medföra vissa kostnader för utbildning och information. Införandet av en möjlighet till dispositionsförbud kan komma att medföra vissa engångskostnader för att justera systemen för rapportering av misstänkta transaktioner. Vi bedömer dock att våra förslag sammantaget inte kommer att få annat än en högst marginell påverkan på berörda företags kostnader. När det gäller våra förslag till ändringar i de straffrättsliga bestäm- melserna får dessa inte några direkta ekonomiska konsekvenser för företag. I ett inledande skede kan det dock uppkomma vissa kostnader för de företag som är närmast berörda – dvs. de som faller under penningtvättslagens tillämpningsområde – för att utbilda och informera företagens personal om dessa förändringar. Detta gäller dock vid alla lagändringar som påverkar ett företags verksamhet. Även den möjlighet till dispositionsförbud som vi har föreslagit innebär initialt ett utbildnings- och informationsbehov. Till följd av penningtvättslagens föreskrifter har verksamhetsutövare redan ett ansvar för att utbilda och fortbilda sin personal. Informationen om de förändrade reglerna kan därför integreras i den utbildning som ändå ska genomföras. kommer därför verksamhetsutövarnas kostnader för utbildning och information inte att påverkas. Vid utformningen av förslaget till dispositionsförbud har vi haft som utgångspunkt att verksamhetsutövarnas administrativa börda inte ska ökas mer än nödvändigt. Den åtgärd som vi har föreslagit innebär för verksamhetsutövarnas del i stort sett att lämna vissa kompletterande uppgifter i den rapport som ändå ska skickas till Finanspolisen. De enda tillkommande uppgifter som behövs är att verksamhetsutövaren i rapporten anger att den egendom som den misstänkta transaktionen avser finns hos verksamhetsutövaren eller annars under dennes kontroll, tillgänglig information om transak- tionens mottagare (om annan än kunden) och huruvida kunden har några andra tillgångar hos verksamhetsutövaren. Det har fram- kommit att verksamhetsutövare ofta lämnar sådan information. Det kan dock komma att krävas vissa justeringar i verksamhetsutövarnas datasystem för att denna information ska Detta kommer i så fall att medföra vissa initiala kostnader för företagen. Utöver dessa blir dock skillnaden i praktiken endast att den rapport som lämnas till (Finanspolisen) ska gå via en särskild kanal för att den ska kunna behandlas med förtur. Det avvikande rapporteringssättet ska dock inte behöva medföra något merarbete eller några merkostnader för verksamhetsutövaren. Då en automatisk dispositionsspärr inträtt kan det behövas en beredskap hos verksamhetsutövare för det fall dispositionsspärren skulle löpa utöver ordinarie kontorstid. Sedan de löpt ut måste nämligen (om inte annat beslutas) egendomen åter göras tillgänglig för kunden igen. Detta kan dock beräknas inträffa endast vid ett fåtal tillfällen och verksamhetsutövare. Det ska framhållas att verksamhetsutövare i dessa fall vet om att en dispositionsspärr löper. Således är det inte nödvändigt att införa någon mer allmän jourberedskap för dessa situationer. Mot denna bakgrund bedömer vi att förslaget i denna del kommer att medföra endast mycket begränsade kostnader. Vi bedömer sammantaget att införandet av en möjlighet till dispositionsförbud inte kommer att få annat än en högst marginell påverkan på berörda företags kostnader. Bedömning: Förslaget om dispositionsförbud kan leda till att enskildas möjligheter att disponera en del av sin egendom i vissa speciella fall och blir begränsade. Den som drabbats av ekonomisk skada kan i de flesta fall föra skade- ståndstalan mot det allmänna enligt skadeståndslagens regler. Förslaget till dispositionsförbud innebär att egendom kan frysas under högst . Dispositionsförbud är avsett att användas endast i speciella fall. Tanken är således att åtgärden ska tillämpas med sådan urskillning att risken för att oskyldiga drabbas mini- meras. Den vars egendom blir föremål för ett obefogat beslut om dispositionsförbud kan emellertid begära ersättning för eventuell skada enligt skadeståndslagens regler om det allmännas skade- ståndsansvar. Vårt förslag innebär vidare att egendom i en viss situation kommer att beläggas med automatisk dispositionsspärr, dvs. redan innan (Finanspolisen) har fattat ett beslut om det. Denna automatiska dispositionsspärr kan enbart avse egendom som redan finns hos verksamhetsutövaren och kan endast gälla den egendom som den begärda men nekade transaktionen avsåg (eller ett motsvarande värde). Det kan således inte komma att träffa nya potentiella kunder som nekas att utföra en transaktion. Förbudet att disponera egendomen följer i dessa fall inte av myndighetsbeslut utan av lag. Detta får till konsekvens att staten inte kan åläggas skadeståndsansvar eftersom skadan inte kan bero på vållande från det allmännas sida. Den automatiska dispositionsspärren kommer således att kunna medföra att en person som redan har en etablerad kundrelation med en verksamhetsutövare förhindras från att disponera egendom i situationer när det finns skäl att misstänka att fråga är om pen- ningtvätt eller terrorismfinansiering. Vi har i avsnitt 7.9.3 konstaterat att kunden i dessa situationer redan har nekats att få transaktionen genomförd. Skillnaden mot vad som gäller är att dispositionsspärren kommer att innebära att det inte är möjligt att få medlen utbetalda i kontanter eller överförda någon annanstans spärren gäller. Den automatiska spärren har dock en mycket begränsad varaktighet och borde därför endast i enstaka fall kunna medföra att någon som vill utföra en transaktion i legitimt syfte drabbas av slutlig ekonomisk skada. Vidare ska framhållas att kunden själv kan bidra till att minska risken för att drabbas av en automatisk dispositionsspärr genom att ta fram det underlag som verksamhetsutövaren behöver för att kunna avgöra om syftet med en transaktion är legitimt. Eftersom misstankegraden är låg är det dock inte möjligt att komma ifrån att vårt förslag till dispositions- spärr i enstaka fall kan komma att innebära att enskildas möjligheter att disponera sin egendom blir begränsade, trots att det senare visar sig att den enskilde inte handlat i illegalt syfte. Vi bedömer dock att detta är ofrånkomligt. 9.3Konsekvenser för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet Bedömning: De förändringar som vi har föreslagit i den straff- rättsliga regleringen och den utökade möjligheten att förverka egendom som varit föremål för penningtvättsbrott torde, åtminstone , kunna förväntas leda till en något minskad brottslighet. En grundtanke bakom att kriminalisera ett visst beteende måste vara att kriminaliseringen ska påverka människor på sådant sätt att de inte begår brott, dvs. att den ska ha en allmänpreventiv verkan, annars framstår den som poänglös. Allmänpreventionen sägs verka genom avskräckning och genom moralbildning eller moral- förstärkning. Generellt är det dock svårt att härleda effekter av detta slag till en specifik lagändring (se t.ex. SOU 2010:71 s. 480). Vi bedömer att den nya skärpta straffrättsliga lagstiftning som vi föreslår kan komma att få en viss preventiv effekt som kan komma att medföra att brottsligheten minskar. Detta gäller särskilt som det i den allmänna debatten felaktigt har förts fram att saknar en kriminalisering av penningtvätt. Våra förslag syftar vidare till att minska möjligheterna för brottslingar att tillgodogöra sig brottsvinsterna. Det minskar incitamenten för dem som begår brott och kan leda till att rekryter- ingen till den grova organiserade brottsligheten minskar. Vi bedömer således att de förändringar vi har föreslagit i den straff- rättsliga regleringen, och den utökade möjligheten att förverka egendom som varit föremål för penningtvättsbrott, kan förväntas få en viss brottsförebyggande verkan. Eftersom förslagen även innebär att det kriminaliserade området utvidgas något och detta i förening med de övriga förändringarna i straffbestämmelserna förväntas leda till fler lagföringar, är det inte säkert att denna brottsförebyggande effekt kommer att visa sig i brottsstatistiken, åtminstone inte till en början. bör de föreslagna föränd- ringarna dock kunna leda till en något minskad brottslighet. Bedömning: Möjligen kan förslaget till kriminalisering av penningtvättsåtgärder i näringsverksamhet utan styrkt förbrott leda till en bättre konkurrenssituation för framför allt små före- tag. Våra förslag kommer inte att medföra några andra konse- kvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen. Enligt 15 § kommittéförordningen ska bland annat beaktas, om framlagda förslag bedöms få konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Vi har föreslagit att ansvar för penningtvättsbrott kan aktualiseras även utan styrkt förbrott när brottet begås i näringsverksamhet eller liknande. Syftet är främst att motverka verksamheter som drivs med ett medvetet åsido- sättande av penningtvättslagens och andra tillämpliga föreskrifter. Det är rimligt att anta att dessa verksamheter framför allt kon- kurrerar med små företag som driver verksamhet i enlighet med gällande regler. Möjligen kan utvidgningen av straffansvaret därför komma att leda till en sund konkurrens så att de ekonomiska förutsättningarna för företag som bedriver sin verksamhet enligt gällande regler förbättras. Denna effekt kommer troligen att bli större för små än för stora företag. Vi bedömer att våra förslag i övrigt inte får några sådana konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen som ska redovisas i betänkandet, dvs. konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Bedömning: De framlagda lagförslagen bör kunna träda i kraft . De lagändringar som vi har föreslagit bör träda i kraft . Förslagen, framför allt när det gäller beslut om disposi- tionsförbud, kommer att medföra ett visst behov av förberedelser i form av bland annat organisationsomställningar hos samt utbildningsinsatser. Tiden för ikraftträdandet kommer dock främst att vara avhängig den tid som kan beräknas gå åt för remiss- förfarande, fortsatt beredning inom , inhämtande av Lagrådets yttrande och riksdagsbehandling. Mot bakgrund härav bedömer vi att bestämmelserna bör kunna träda i kraft . Bedömning: De föreslagna lagändringarna kräver inte några sär- skilda övergångsbestämmelser. Enligt allmänna principer får ny lag inte retroaktiv verkan. Beträf- fande strafflagstiftning är detta lagfäst i 2 kap. 10 § regeringsfor- men samt artikel 7 i , vilken gäller som svensk lag. Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen får således straff eller annan brottspåföljd inte åläggas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den förövades. Detsamma gäller förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. En bestämmelse om förbud mot retroaktiv strafflagtillämpning finns även i 5 § lagen (1964:163) om införande av . Undantag gäller dock enligt denna bestämmelse, om de nya reglerna skulle leda till en mildare bedömning eller påföljd. Då ska i stället de nyare reglerna tillämpas, även om gärningen begicks före ikraftträdandet. Att de nya straffbestämmelserna om ansvar för penningtvätts- brott och penningtvättsförseelse som vi föreslår ska tillämpas endast i fråga om gärningar som begås efter ikraftträdandet följer således av såväl allmänna principer som de lagrum som redovisats ovan. För gärningar som utförts före ikraftträdandet ska alltså äldre regler gälla, om inte en tillämpning av de nya bestämmelserna skulle leda till en mildare bedömning eller påföljd. Det behövs följaktligen inte någon särskild övergångsbestämmelse om detta. Vi har vidare föreslagit att en regel införs som ger möjlighet att förverka egendom som varit föremål för penningtvättsbrott och penningtvättsförseelse. Förbudet mot retroaktivitet i 2 kap. 10 § regeringsformen gäller uttryckligen även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. Förverkande med stöd av den nya be- stämmelsen får således inte ske på grund av gärningar som före- tagits före ikraftträdandet. Någon särskild övergångsbestämmelse om detta behövs inte. De övriga lagändringar vi föreslår, t.ex. gällande dispositions- förbud, kommer i enlighet med huvudprincipen att tillämpas från och med att de träder i kraft. Vi bedömer därför att det inte heller i övrigt behövs några övergångsbestämmelser. 11.1Förslaget till lag (2013:000) om penningtvättsbrott