sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — har i delbetänkandet En effektiv miljöprövning (SOU 2003:124, s. 117 ff.) undersökt handläggningstider i samtliga län för alla ärenden beslutade . Handläggningstiden från det att ansökan kom in till det att tillståndsbeslutet fattades var , med en variation mellan 27–beroende på län. Den genomsnittliga handläggningstiden från kungörelse till beslut var , med en variation mellan 16–beroende på län. I rapporten för prövning enligt – Redovisning av ett regeringsuppdrag om handläggningstider för tillståndsärenden som beslutats av miljöprövningsdelegationerna (NV 5880) gjorde en ny undersökning av hand- läggningstiderna. Den visade att den genomsnittliga handläggnings- tiden för samtliga län hade minskat . Handläggningstiden hade minskat för 13 län och ökat för åtta län. Den genomsnittliga handläggnings- tiden för olika län visade en stor spridning. Fem län redovisade handläggningstider eller mer. Svenskt näringsliv har låtit göra en undersökning av handlägg- ningstider i rapporten av genomförandetider och framtida resursbehov för projekt med miljöpåverkan (). Undersökningen genomfördes som en aktstudie om totalt 1 981 tillståndsärenden som prövats av miljöprövningsdelegationer vid länsstyrelserna –2010. Ärendetypen jordbruk, skogsbruk och fiske utgör av dessa. Undersökningen visar att för nämnda ärendetyp tar det i snitt från att ansökan kommer in till att beslut fattas. Undersökningen visar även att tiderna för samråd, beslut om betydande miljöpåverkan, upprättande av ansökan och en miljökonsekvensbeskrivning för denna ärendetyp är i snitt . 3.6.2Utredningens genomgång av beslut Utredningen har gjort en genomgång av beslut från åtta miljö- prövningsdelegationer för tiden . Totalt har 102 beslut gåtts igenom varav utgjordes av Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning tillståndspliktiga anläggningar för fjäderfä och svin enligt IPPC- /IED-direktiven. Besluten fördelade sig enligt följande. Utredningen har även gått igenom beslut i anmälningsärenden från samtliga kommuner i och , som är miljömyndighet för kommunerna , , totalt 82 beslut. Besluten för- delade sig enligt följande. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Utformning av tillståndsbeslut och förelägganden efter anmälan Tillståndsbesluten är utformade på ungefär följande sätt. De inleds med beslutet att verksamhetsutövaren ges rätt att på en viss fastighet hålla ett visst antal djurenheter. Villkoren inleds som regel med ett s.k. allmänt villkor där det anges att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med det som sökanden angett eller åtagit sig i ärendet. Därefter följder de s.k. särskilda villkoren där det specificeras under vilka premisser verksamheten ska bedrivas. Efter det anges som regel s.k. särskilda upplysningar som ofta innehåller påminnelser om regler som gäller jämte tillståndet. Det som vanligen regleras i de särskilda villkoren är följande. lagring av gödsel och spillvatten, begränsning av den mängd gödsel som får tillföras (gröda och markens näringsinnehåll), krav på markkartering och stallgödselanalyser, begränsning av tidpunkter för spridning, skyddsavstånd till vattendrag, enskilda vattentäkter, bebyggelse och skyddade områden, krav på nedbrukning, rengöring av allmänna vägar m.m., krav på bete, drivningsvägar och ytor som är hårt belastade av djur, krav på kontrakterad areal, hantering av kemikalier och avfall, krav på högsta bullernivå, och Det är således en omfattande reglering av hela verksamheten som görs i tillståndsbesluten. Utredningens genomgång visar att lydel- sen av villkoren i stort sett är densamma som vid genomgången som gjordes . För en närmare redogörelse för villkoren i detalj, se bilaga 1 till 2006:28. När det gäller lagring av gödsel och spillvatten, begränsning av den mängd gödsel som får tillföras, markkartering och stall- gödselanalyser, begränsning av tidpunkter för spridning, skydds- avstånd till vattendrag, krav på nedbrukning samt hantering av avfall finns det regler i generella föreskrifter och allmänna råd, som har behandlats i avsnitt 2.3. Beträffande krav på skyddsavstånd för enskilda vattentäkter, bebyggelse och skyddade områden finns Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning möjlighet för kommunen och att föreskriva om det. Det finns även möjlighet till miljöersättning för skyddszoner, miljöskyddsåtgärder samt minskat kväveläckage där stödvillkoren ibland är snarlika villkoren i tillståndsbesluten, se kap. 5. Även beträffande kemikalier och buller finns det generella föreskrifter och allmänna råd. För buller gäller allmänna råd (SNV RR 1978:5 rev. 1983) om externt industribuller där det anges riktvärden för buller. För kemikalier gäller Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter (AFS 1998:6) om bekämpnings- medel samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna. För kemikalier gäller även föreskrifter (NFS 1997:2) om spridning av kemiska bekämpningsmedel samt allmänna råd (97:3) om tillämpningen av föreskrifterna. Det som regleras i övriga villkor ovan, dvs. rengöring av all- männa vägar m.m., krav på bete, drivningsvägar och ytor som är hårt belastade av djur, är inte specifikt reglerat i generella före- skrifter eller allmänna råd. och de allmänna hänsyns- reglerna gäller dock alltid. De kommunala besluten i och miljö- nämnd är utformade på ungefär samma sätt som tillståndsbesluten. De är dock inte lika omfattande. Lagring, begränsning av den mängd gödsel som får tillföras, spridning, kemikalier, avfall, buller och andra olägenhetsfrågor regleras vanligen i besluten. I ett ärende ansågs verksamheten vara godtagbar ur miljö- och hälsoskydds- hänseende och något krav på ytterligare åtgärder behövde inte ställas. I två ärenden har kommunen ansett att tillstånd för verk- samheten krävs och förelagt verksamhetsutövaren att söka tillstånd. I tabellerna nedan anges handläggningstiden för tillstånds- och anmälningsärendena från det att ansökan kom in till att beslut meddelades. Utredningen har erfarit att handläggningstiden i till- ståndsärenden sällan kan vara kortare än på grund av remisstider, kommunicering med sökande m.m. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Tabellen visar att sammantaget tar av ärendena eller och av ärendena tar . av ärendena tar till och av ärendena tar till . I beslutsgenomgången saknades uppgift om handläggningstid i 21 ärenden. Av tabellen framgår att av ärendena tar än och av ärendena tar . För resterande ärenden, , är handläggningstiden . I beslutsgenomgången saknades uppgift om handläggningstid i 20 ärenden. Slutsatser av genomgången av tillståndsbesluten Länsvisa generella villkor snarare än individuell prövning Beslutsgenomgången visar tydligt att innehållet i villkoren är snarlika inom länet men skiljer sig i hög utsträckning mellan länen. Ett exempel på det är krav på avstånd till enskild vattentäkt. Avståndskravet varierar mellan olika län men med samma avstånd inom länet. Det framgår inte i motiveringen till villkoret om det finns sådana vattentäkter inom företagets spridningsareal och hur riskbedömningen ser ut. Ytter- ligare ett exempel är att krav på samma markkarteringsintervall Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning ställs inom länet oavsett jordart och växtodling. Den individuella prövningen är således inte särskilt tydlig i vissa delar av besluten. Det ter sig som länsvisa generella villkor istället för individuellt utformade villkor. Med det senare avses villkor som klart relaterar till förutsättningarna som är specifika i det enskilda fallet. För de krav som gäller olägenheter för allmänheten är den individuella prövningen tydligare. Detsamma gäller när verksam- heten ligger nära värdefulla naturområden, som exempelvis Natura 2000-områden. Villkorens förhållande till och intryck av de generella föreskrifterna Många villkor och förelägganden är lika för verksamheter oavsett om de ligger i ett känsligt område eller inte. Eftersom reglerna om miljöhänsyn i jordbruket ställer olika krav beroende på område, borde en sådan åtskillnad också kunna återspeglas i tillstånden. Det är vanligt att allmänna råd görs bindande som villkor i besluten. Det gäller till exempel buller, hantering av kemikalier, att spridning inte får ske före och och att gödsel inte får spridas på snötäckt mark. Det förekommer också att krav på viss teknik eller visst material ställs där föreskrifterna har ett funktionskrav för att ge utrymme för teknikutveckling. Det innebär således att den individuella prövningen i sådana fall blir mer teknikkonserverade än före- skrifterna. Villkor eller förelägganden med lägre krav än aktuella gällande föreskrifter förekommer också. Dessa villkor gäller eftersom före- skrifterna om miljöhänsyn i jordbruket inte har brutit tillstånds rättskraft. Det gäller t.ex. villkor om lagringskapacitet och spridningstider för gödsel där föreskrifterna har skärpts. Genomgången visar även att ändringar i föreskrifterna inte alltid slår igenom för verksamhetsutövare som söker tillstånd. Ett exempel på det är kravet på femåriga spridningsavtal, vilket togs bort ut föreskrifterna . Det är vanligt att krav på spridningsavtal fortfarande ställs som villkor i tillstånden, trots att en dokumentationsskyldighet om var gödsel tar vägen ansetts vara tillräcklig i föreskrifterna. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Villkor utfärdas utan motivering i det enskilda fallet Restriktioner kring tillförsel av fosfor via stallgödsel, utöver de generella föreskrifterna, tillämpas generellt. Även om en begräns- ning av fosformängden fortfarande utgör en åtgärd som allmänt rekommenderas, pekar det vetenskapliga underlaget på att utlak- ningsproblematiken är komplex. Dagens syn inom forskningen är att av förlusterna av fosfor kan ske från av arealen under en procent av tiden. Detta innebär att det, förutom att hitta lämpliga motåtgärder, också är angeläget att hitta de platser där förlusterna är som störst. (Fosforförluster från jordbruksmark – vad kan vi göra för att minska problemet? Jordbruksinformation 27-2008, s. 3, ). I praktiken innebär det att varje fält inom brukningsenheten skulle analyseras för att identifiera och åtgärda de områden inom brukningsenheten som är riskområden för fosforläckage. Villkor på sådan detaljnivå som hela eller delar av fält är svåra att utforma på ett lämpligt sätt i ett tillståndsbeslut. Myndig- heterna bör i det sammanhanget beakta de starka indikationerna på att åtgärder kopplade till miljöersättning, i kombination med anslutning till rådgivningsprogrammet Greppa näringen, kan minska läckaget av näringsämnen från jordbruket. (2012:1 Kväve- och fosfortrender i jordbruksvattendrag, har åtgärderna gett effekt? och årsredovisning 2011 s. 79). Det förekommer även restriktioner kring kvävegödsling med stallgödsel till enskilda grödor med detaljerade krav kring mängd och växtföljd, främst för majsodling. Underlaget för sådana krav redovisas i regel inte, varför det är svårt att se på vilket sätt sådana villkor skulle vara motiverade i det aktuella fallet. Ett krav som är vanligt förekommande är krav på skyddszoner med större bredd än kravet i föreskrifterna, även utanför känsligt område. Även om en skyddszon kan vara motiverad i det enskilda fallet, är det en brist att det saknas motivering till varför skyddszon har krävts. Enligt en kunskapssammanställning bör skyddszoner anpassas till de skiftande förutsättningarna som före- kommer på skiftesnivå. Bredden bör anpassas till ytvatten- avrinningen och skörden tas tillvara (Baltic Sea 2020, Åtgärder för att förbättra fosforretentionen i öppna diken i riskområden i jordbrukslandskapet runt , , och ). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Av tabellerna om handläggningstid ovan kan konstateras att kalendertiden för tillståndsprövningen är lång. I många fall är den betydligt längre än de som utgör den kortast möjliga handläggningstiden med hänsyn till remiss, kommunicering med sökande etc. Handläggningstiderna varierar mellan länen, trots att komplexiteten i ärendena torde vara densamma. Det kan leda till att jordbrukarna i vissa fall vidtar åtgärder för att investeringen ska rymmas inom den anmälningspliktiga nivån, vilket hämmar en effektiv företagsutveckling. Sammanfattningsvis kan konstateras att villkoren är snarlika inom länet men skiljer sig i hög utsträckning mellan länen. När det ställs krav på verksamhetsutövarna som går utöver föreskrifterna sker det ofta utan en tydlig motivering. Den individuella prövningen har möjlighet att anpassa villkoren till vad som krävs i det enskilda fallet på ett bättre sätt än vad som kan uppnås med generella föreskrifter. Det är därför en svaghet att det finns så pass stora likheter inom länen och skillnader mellan länen i utformningen av villkor. Genomgången har även visat att vissa län ställer strängare krav än andra och på så vis testas gränserna för hur långtgående krav som kan ställas. Det finns få ärenden som överklagats till Mark- och och därmed finns det få vägledande domar. från mark- och miljödomstolarna används som motiv för likartade villkor i andra ärenden i andra län, även där domsluten från olika domstolar skiljer sig åt. Det finns en syn på att det är den individuella prövningen, och inte lagstiftningen, som ska driva miljöutvecklingen framåt. De generella föreskrifterna om miljöhänsyn i jordbruket innehåller geografiska differentieringar där högre krav ställs i s.k. känsliga områden. Prövningsmyndigheterna tenderar dock att generellt ställa samma höga krav på verksamheter som ligger utanför dessa områden, vilket återigen indikerar att villkoren inte tillräckligt tycks ha anpassats till det enskilda fallet. När det gäller kommunala beslut i anmälningsärenden har utred- ningen endast tittat på ett fåtal kommuner. Det kan dock konstateras att beträffande kommunerna i och visar beslutsgenomgången att stallgödselhanteringen regleras i besluten. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning I utredningens direktiv anges att det finns anledning att utreda möjligheterna till att utveckla och förbättra de nationella regelverk som gäller för större djuranläggningar, särskilt verksamheter som omfattas av tillstånds- och anmälningsplikt. Utredningen ska analysera om det är lämpligt att ställa krav på försiktighetsmått för större djuranläggningar enligt 9 kap. i generella bestämmelser eller i enskilda villkor. När det gäller generella föreskrifter och reglering vid individuell prövning finns olika möjligheter till förändring. En ytterlighet är att tillstånds- och anmälningsplikten tas bort helt och regleringen av djurhållande verksamheter endast görs i generella föreskrifter. I praktiken är det dock inte möjligt för alla djurslag eftersom det finns krav i bl.a. EU-lagstiftning om att individuell prövning krävs för djurhållning av vissa djurslag av viss storlek. Utredningen har undersökt möjligheten att till viss del ändra omfattningen och nivån på tillstånds- och anmälningsplikten. En sådan ändring skulle kunna kompenseras av en ökad användning av generella föreskrifter för att säkerställa en tillräcklig skyddsnivå för miljön. Utredningen har även undersökt om prövningen endast bör avse själva anlägg- ningen eller hela verksamheten, inklusive markanvändningen. En annan möjlig förändring är att tillstånds- och anmälnings- plikten är oförändrad, men fler områden som inkluderas i pröv- ningen regleras i generella föreskrifter. De generella föreskrifterna kan då sägas kompletteras av individuell prövning. Tanken med att reglera fler områden i generella föreskrifter är att färre områden behöver regleras vid den individuella prövningen och att lika- behandlingen främjas. Omständigheter i det enskilda fallet kan dock leda till att ett högre krav bör ställas. Utredningen behandlar styrkor och svagheter med generella föreskrifter samt områden där generella föreskrifter kan vara lämpliga nedan. Utredningens direktiv ger även möjlighet att föreslå andra för- ändringar som säkerställer ett korrekt genomförande av EU- direktiv, ett högt miljöskydd samt kan bidra till förenklingar. Utredningen har därför undersökt möjligheter att förenkla och förkorta prövningsprocessen beträffande när miljökonsekvens- beskrivning ska finnas samt ökad vägledning vid handläggning av tillstånd- och anmälningsärenden. Utredningen har även undersökt Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning möjligheter till koncentration av prövningen till en eller ett fåtal miljöprövningsdelegationer. Den beslutsgenomgång som utredningen har gjort visar tydligt att villkoren i tillstånd till djurhållande verksamhet är lika inom länet men skiljer sig åt mellan länen. Det ställs även krav som är relativt ingripande utan att det finns motiveringar i det enskilda fallet och där det vetenskapliga underlaget är osäkert eftersom omfattande försöks- och forskningsverksamhet pågår, särskilt avseende fosfor. Som exempel kan nämnas s.k. utredningskrav som i vissa fall närmast har karaktären av forskningsuppdrag, t.ex. när det gäller ammoniakutsläpp från fjäderfästallar. Det leder till att villkoren upplevs som ingripande och i vissa fall orimliga att leva upp till. Ytterligare ett problem är att handläggningstiderna är långa. Det leder till att jordbrukarna i vissa fall vidtar åtgärder för att investeringen ska rymmas inom den anmälningspliktiga nivån. Utredningens bedöm- ning är att jordbrukarna helst vill ha ett tillståndsbeslut men handläggningstiden upplevs som besvärande. I förväntningar på en begränsad ändring (s. 27–28 Rapport 6490) framgår att en stor del av de verksamheter som klassats om från tillståndspliktig till anmälningspliktig verksamhet väljer att behålla sitt tillstånd. Motivet är att det ger ett skydd och en garanti för att få bedriva sin verksamhet så länge tillståndet gäller. I samband med tillståndsprövningen prövas även olägen- hetsfrågor och det minskar således risken för framtida konflikter med närboende. Det finns olika styrmedel som staten kan använda sig av för att minska utsläpp. När det gäller växtnäring har man i använt sig av generella föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket, individuell prövning av miljöfarlig verksamhet och tillsyn över att föreskrifterna och besluten följs. Ytterligare styrmedel som har använts är miljöersättningar, rådgivning och information samt försöks- och utvecklingsverksamhet. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Utredningens uppdrag är att titta på styrmedlen generella före- skrifter och individuell prövning. Det är dock viktigt att poängtera att ytterligare styrmedel finns för att minimera miljöpåverkan och olägenheter från djurhållande verksamhet. Som nämnts i avsnitt 2.2.6 har fått i uppdrag av Vattenmyndigheterna att ta fram underlag för, och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel med syfte att minska jordbrukets inverkan på vatten- kvaliteten, särskilt i områden som riskerar att inte uppnå god ekologisk status eller god kemisk status. Detta uppdrag är redovisat i form av ett kunskapsunderlag om åtgärder, dvs. de faktiska aktiviteter som kan genomföras i jordbruket för att förbättra vattenkvaliteten. Underlaget kommer även att ligga till grund för vidare arbete med att utveckla styrmedel. Representanter för Havs- och vattenmyndigheten, vattenmyndig- heterna samt länsstyrelserna har deltagit i arbetet. (2012:22, Jordbruket och vattenkvaliteten) Styrmedel i form av generella föreskrifter finns i stor utsträckning när det gäller gödselhantering. Föreskrifterna gäller även jord- bruksverksamhet som inte är tillstånds- eller anmälningspliktig. Se kartläggningen i avsnitt 2.3. Även beträffande kemikalier finns det generella föreskrifter, se avsnitt 3.6.2. har en lång tradition av ett system med individuell prövning av miljöfarlig verksamhet såsom djurhållning (och , Den svenska miljörätten, 2:a upplagan, s. 267). Se mer om när tillstånd och anmälan krävs för djurhållning och vad som brukar regleras vid den individuella prövningen i avsnitt 3.3.1, 3.3.2 och 3.6). Individuell prövning är enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram ett viktigt medel för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska uppnås. ska, enligt åtgärdsprogrammet, göra en översyn och vid behov verka för omprövning av befintliga tillståndspliktiga verksam- heter som kan ha en inverkan på vattenmiljön (punkt 28 i Ny lydelse för vattenmyndigheternas 38 punkters åtgärdsprogram med anledning av Havs- och vattenmyndighetens bildande, , dnr 2270-11). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Det räcker inte att det finns generella föreskrifter och individuell prövning inom ett område. Det måste också säkerställas att kraven i de generella föreskrifterna och besluten följs. Tillsyn har en viktig roll som styrmedel. Målet med tillsynen är att säkerställa miljö- balkens syften och tillämpning (26 kap. 1 § ). Tillsynen avser även verksamheter som inte är tillstånds- eller anmälnings- pliktiga. När det gäller växtnäring har tillsynen särskilt betydelse när det gäller att komma åt olägenheter. Beträffande miljökvalitets- normer för vatten behöver tillsynsmyndigheten använda reglerna om miljökvalitetsnormer i varje enskilt fall som kan antas direkt eller indirekt påverka en vattenförekomst som har en norm. bör ställa de krav som kan följa av en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap . Möjlighet att ställa längre gående krav för att följa en miljökvalitetsnorm gäller endast för normer för kemisk ytvattenstatus, dvs. normer för prioriterade ämnen samt vissa normer för fisk- och musselvatten, som är s.k. gränsvärdesnormer. För andra normer gäller att kraven enligt de allmänna hänsynsreglerna ska följas i den utsträckning det inte är orimligt att uppfylla dem. (2 kap. 7 § ) Åtgärds- programmen är tänkta att ha en vägledande funktion vid själva kravställandet. 2009/10:184, s. 43 ff. och Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten inom tillsynsarbetet, , s. 16 ff.) Kraven på tillsyn kommer sannolikt att öka . Europeiska kommissionen prioriterar högt insatser för att stärka efterlevnaden av EU:s miljölagstiftning. Kraven från EU på uppföljning, utvärdering och återrapportering om information av till- syn kommer sannolikt att öka. Ett exempel på det är IED-direktivets krav på miljötillsyn. (Kommissionens meddelande Större nytta av EU:s miljöåtgärder: att stärka förtroendet genom bättre kunskap och reaktionsförmåga, COM/2012/095 final). Som en följd av detta, och andra brister som konstaterats i tillsynen, föreslår att en översyn av hur ansvaret för den operativa tillsynen fördelas bör göras i form av en offentlig utredning. anser att de framtida utmaningarna kräver en organisation och en ansvars- fördelning som ger en rättssäker, likvärdig och effektiv tillsyn. (Tillsyn enligt – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 21 f., NR NV-01466-12.) Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Det finns även ekonomiska styrmedel i form av miljöersättningar. Flera miljöersättningar bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Det gäller miljöersättningarna skyddszoner, minskat kväveläckage (fånggrödor och vårbruk), våtmarker, skötsel av våtmarker och miljöskyddsåtgärder. Det finns även fyra ersätt- ningar inom utvald miljö. Det är ersättningar för anpassade skyddszoner, reglerbar dränering, damm som samlar fosfor samt anläggning och restaurering av våtmarker. Det pågår en revison av jordbrukspolitiken och hur den ska se ut för åren 2014–2020 och ett nytt landsbygds- program för den perioden är under utarbetande. För att säkerställa att EU-stöd inte betalas ut till dem som inte följer lagstiftningen inom vissa områden finns de s.k. tvärvillkoren. Tvärvillkoren innebär att om reglerna inte följs får jordbrukaren avdrag på ersättningen. (För mer information om tvärvillkor, se avsnitt 2.2.9).