sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Om ett positivt urval av månader används i stället för samtliga månader blir inkomstunderlaget större för de individer som har varierande inkomster. Tillfälliga inkomstsänkningar slår inte igenom på den utbetalade ersättningen och det som i någon bemärkelse är individens vanligen förekommande inkomst kommer att skyddas. Ett system med ett positivt urval av månader tar således en större hänsyn till tillfälliga avbrott i förvärvsarbetet eller tillfälligt ändrade inkomstförhållanden. Om skyddsvärda situationer hanteras genom att räkna upp transfereringsinkomster i inkomstunderlaget kan de negativa effekter som detta kan ha på inkomstunderlagets storlek delvis hanteras genom att månader med lägre eller ingen ersättning räknas bort då inkomstunderlaget fastställs För dem med återkom- mande sjukfrånvaro, exempelvis personer med kroniska sjukdomar, är det däremot inte säkert att det hjälper att få räkna bort vissa månader. För denna grupp kan därför undantag från huvudprin- cipen övervägas. Dock bör det påpekas att införandet av ett positivt urval av månader kan leda till ett mer svåröverskådligt system för den enskilde jämfört med en modell med en rak ramtid. Inkomstunderlag konstruerade utifrån ett positivt urval av ram- tidens månader är ingen ny företeelse i välfärdssystemen. I arbets- löshetsförsäkringen har tidigare tillämpats ett system där de sex bästa och även sex senaste av ramtidens använts vid beräkningen av ersättning. I sjuk- och aktivitetsersättningen används de tre högsta årsinkomsterna inom ramtiden. Bakgrunden till detta är bl.a. individer som träder in i framför allt sjukersättningen ofta har perioder av arbetsoförmåga innan sjukersättning beviljas. inte ansetts önskvärt att låta detta minska nivån på sjukersätt- ningen. 6.2Behövs flera alternativa beräkningssätt? I tidigare avsnitt konstateras att korta och långa ramtider har olika för- respektive nackdelar. Olika individer gynnas således av olika ramtider. För en enskild individ kan det också variera över året huruvida en kort eller lång ramtid är mest fördelaktig, beroende på hur arbetet förläggs över året. Att hitta en enskild utformning av beräkningsgrunden som täcker in alla dessa specifika krav är omöjligt. Att ha allt för många olika sätt att beräkna inkomst- underlaget blir dock oöverskådligt. Det kan därför vara klokt att begränsa utformningen av beräkningsgrunden så att den blir över- blickbar och administrativt hanterbar. För att svara upp mot de krav på flexibilitet som ställs på social- försäkringssystemet kan dock ett system med två olika alternativa beräkningssätt övervägas. Det skulle kunna vara ett där beräknings- perioden är relativt kort och ett där beräkningsperioden är relativt lång, och där individen får välja det som är mest förmånligt i den aktuella situationen. Därmed skulle det kunna skapas ett social- försäkringssystem som är tillräckligt flexibelt för att utgöra ett gott skydd i de flesta aktuella situationer på dagens arbetsmarknad. Frågan om individens möjlighet att välja vilken beräknings- period som ersättningens ska grundas på kan dock diskuteras. Ett alternativ är att gynnanderegeln och möjligheten att välja ramtid bara tillämpas för en viss grupp individer, där det med relativt stor säkerhet går att förutspå att de aktuella inkomsterna kommer att bestå framöver. Denna grupp skulle exempelvis kunna selekteras ut efter anställningsförhållande. Det innebär dock att på lämpligt sätt måste inhämta uppgifter som blir avgörande för om en kortare beräkningsperiod kan tillämpas. Tanken om olika lösningar för olika grupper är inte ny. utredningar har lyft tanken om att ha olika principer för olika grupper när det gäller ersättningsgrunden.1 Att skapa olika regel- verk för olika grupper kan dock medföra problem. Det är svårt att avgränsa och ringa in olika grupper. Att använda sig av exempelvis anställningsform är inte okomplicerat. En tillsvidareanställning är ofta just tills vidare och stabil, men den kan också vara högst osäker 1 Se exempelvis 1997:85. i exempelvis ett litet företag med varierande efterfrågan på arbets- kraft. Att exkludera dem som arbetat i korta vikariat men faktiskt arbetat heltid från reglerna som passar just heltidsarbetande bäst, är heller inte önskvärt. Ytterligare invändningar är att risken att skapa oavsiktliga styreffekter ökar och att det med ett system med månadsuppgifter finns anledning att så långt som möjligt hålla sig till de uppgifter som inrapporterats i detta system och inte utan goda skäl inhämta kompletterande uppgifter på annat sätt. 6.3Exempel på hur olika ramtider påverkar ersättningen För att få en bättre förståelse för hur olika ramtider och beräk- ningssätt påverkar individens inkomstunderlag och ersättning, redo- visas i detta avsnitt ett antal typexempel. Typexemplen exemplifierar ett antal olika situationer där det kan antas att en övergång till ett historiskt (faktiskt) beräknat inkomstunderlag kan skapa problem. Detta handlar framför allt om grupper som har en oregelbunden förläggning av sin arbetstid , som säsongsarbetare eller deltidsarbetande. I detta avsnitt jämförs ett antal olika alternativa utformningar av ramtid och inkomstunderlag baserade på historiska (faktiska) inkomster. De tolv, sex och tre under ramtidens samt de nio bästa under en ramtid analyseras. Som jämförelse redovisas även hur utfallet för dessa individer blir enligt dagens regelverk baserat på SGI. Det är i detta sammanhang viktigt att påpeka att typfallsanalyser av den art som här presenteras är teoretiska konstruktioner vars främsta syfte är att tydliggöra vissa stiliserade effekter. I en teoretisk modell kan det antas att en individ permanent går från heltidsarbete till deltidsarbete strax före ett sjukdomsfall eller föräldraledighet, men att förändringen är permanent är bara ett antagande i modellen. I verkligheten kanske en sådan individ byter arbetstid återkommande. Vad som ger den bästa prognosen av den framtida inkomsten är således inte helt självklart i praktiken. Resultaten från de typfall som presenteras här måste därför tolkas med dessa osäkerheter i beaktning. Typfall 1: Stabil löneinkomst, tre procents löneökning För många människor varierar inte inkomsten särskilt mycket mellan olika månader. Den förändring av inkomsten som sker, sker i samband med lönerevision vid något enstaka tillfälle . Figur 6.1a) visar ett exempel på hur löneinkomsten kan se ut för en sådan per- son. I exemplet antas att personen hade en lön på 1 och får en löneökning 2, vilket ger en månadslön på . Om en person med inkomster enligt exemplet nedan blir sjuk under år 2, kommer den historiska (faktiska) inkomsten att vara lägre än den förväntade framtida inkomsten. Detta beror på att den historiska (faktiska) inkomsten inte beaktar den lönejustering som skett år 2. Av figur 6.1b) framgår hur olika längder påverkar inkomstunderlaget. Lång ramtid innebär att det tar från det att löne- justeringen inträffar till dess att det historiska (faktiska) inkomst- underlaget och SGI:n blir lika stora. En ramtid innebär att det tar de blir lika stora. Med en ram- tid tar det och med en ramtid tar det de olika inkomstunderlagen sammanfaller. Att välja de nio bästa månaderna under en ramtid gör i detta exempel att det tar ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag sammanfaller med SGI:n. Figur 6.1 Lön, arbetstid, historiskt (faktiskt) inkomstunderlag, SGI och ersättning för person med löneökning Lön och arbetstid, år 1 och år 2 Jul Nov Dec Jul b) SGI och historiska (faktiska) inkomster, år 2 c) Ersättningens storlek vid olika ramtider, år 2 Även om det historiska (faktiska) inkomstunderlaget är lägre än SGI:n behöver detta inte automatiskt betyda att ersättningen blir lägre i ett system som baseras på historiska (faktiska) inkomster. En övergång till ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster implicerar att faktorn 0,97 slopas vid beräkningen av ersättningen.2 Det innebär att det historiska (faktiska) inkomstunderlaget kan vara lägre än SGI:n utan att själva ersättningen blir lägre. I exemplet i figur 6.1 där löneökningen är innebär det att den utbetalade ersättningen under den första sjukmånaden i stort sett blir lika oavsett om inkomstunderlaget baseras på historiska (faktiska) inkomster eller SGI (givet att sjukfallet inträffar som i figur 6.1c)). För sjukfall som inträffar månader efter lönejusteringen kommer ersättning att bli högre än i dagens system så länge löne- ökningen är eller lägre. Är löneökningen större än kommer det finnas månader då ersättningen baserad på historiska (faktiska) inkomster blir lägre än det som dagens regel- verk ger. I takt med att fler och fler månader med den nya lönen ingår i inkomstunderlaget kommer ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster att öka och blir slutligen lika stort som SGI:n. I detta läge kommer ersättningen baserad på historiska (faktiska) inkomster alltid vara högre än i dagens system givet att faktorn 0,97 slopas. Som framgår av exemplet i figur 6.1 kommer ersättningen baserad på historiska (faktiska) inkomster för personer med stabila inkomster i de allra flesta fall bli högre än , oavsett vilken ram- tid som väljs. För personer med stabila löneinkomster utan något specifikt variationsmönster har valet av ramtid inte någon större betydelse för systemets förmåga att generera inkomstskydd vid sjukdom eller föräldraledighet. Typfall 2: Säsongsarbete och sommar För personer med oregelbundna arbetsförhållanden blir valet av ramtid mer betydelsefullt. I detta exempel tänker vi oss en person med olika tillfälliga arbeten. Arbetet sker företrädesvis på deltid men någon månad förekommer heltidsarbete. Figur 6.2a) illustrerar individens inkomstförhållanden . 2 Faktorn 0,97 introducerades som en reduceringsfaktor av SGI:n i väntan på att historiska inkomstuppgifter skulle kunna användas i försäkringen. antas att grundlönen inte förändras . Resultatet av detta blir att den framåtblickande SGI:n sammanfaller med det historiska (faktiska) inkomstunderlaget.3 Ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag som baseras på färre än innebär att inkomstunderlaget kommer att variera över året, beroende på när skadefallet inträffar. En kortare ramtid innebär större variation, men en tydligare koppling till individens aktuella inkomstförhållanden. En ramtid som är innebär exempelvis att det historiska (faktiska) inkomstunderlaget blir relativt lågt som föregås av lite arbete. I gengäld blir det relativt högt som före- gås av mycket arbete. Ett system med möjlighet att välja de nio bästa månaderna under en ramtid innebär att det historiska (faktiska) inkomstunderlaget skyddas från att minska allt för mycket som föregås av lite arbete. blir inkomstunderlaget inte heller lika högt som då individen arbetar mycket. Att kunna välja den mest förmånliga ramtiden i den aktuella situationen skulle vara ett relativt gynnsamt försäkringssystem för individer med ojämn arbetsfördelning över året. 3 I figur 6.2b) syns enbart den historiska linjen då den döljer SGI-linjen. Figur 6.2 Lön, arbetstid, historiskt (faktiskt) inkomstunderlag, SGI och ersättning för person med säsongsarbete och sommar a) Lön och arbetstid, år 1 och år 2 Nov Dec Jul Nov Dec b) SGI och historiska (faktiska) inkomster, år 2 c) Ersättningens storlek vid olika ramtider, år 2 Typfall 3: Säsongsarbete enbart under vintersäsong Ett annat exempel på oregelbunden arbetstidsförläggning är tradi- tionellt säsongsarbete. I exemplet i figur 6.3 tänker vi oss en person som endast arbetar . Inkomsten och arbets- tiden framgår av figur 6.3a). Individens lön vid heltids- arbete antas vara . Även i detta exempel kommer det historiska (faktiska) inkomstunderlaget baserat sammanfalla med SGI:n eftersom lönen varierar på samma sätt mellan de olika åren. Figur 6.3b) visar hur beräkningsgrunden förändras vid val av olika ramtider. Ramtider på tre eller innebär att det historiska (faktiska) inkomstunderlaget för- ändras i takt med inkomsten medan en strikt tolv månaders ramtid eller de nio bästa av ger samma historiska (faktiska) inkomstunderlag oavsett vilken månad sjukfallet inträffar. Ersättningen baserad på de olika inkomstunderlagen framgår av figur 6.3c). Av figuren framgår att även för säsongsarbetande individer skulle ett system med möjlighet att välja ramtid, beroende på när sjukfallet uppstår, vara fördelaktigt. För sjukfall som inträffar blir ersättningen högre än i dagens system om inkomst- underlaget baseras på historiska (faktiska) inkomster med en ramtid eller de nio bästa av . För sjuk- fall som inträffar blir en ersättning baserad på tre månaders historiska (faktiska) inkomster, betydligt lägre än i dagens system. En möjlighet att välja ramtid skulle innebära att individens ersättning inte skulle minska så mycket då individen arbetar lite. Figur 6.3 Lön, arbetstid, historiskt (faktiskt) inkomstunderlag, SGI och ersättning för person med säsongsarbete enbart under vintersäsong a) Lön och arbetstid, år 1 och år 2 Jul Nov Dec Jul Nov Dec b) SGI och historiska (faktiska) inkomster, år 2 c) Ersättningens storlek vid olika ramtider, år 2 Typfall 4: Övergång från deltidsarbete till heltidsarbete I detta typfall illustreras vad som händer för en person som för- ändrar sin arbetstid från deltid till heltid. Figur 6.4a) visar hur inkomstförhållandena ser ut i detta exempel. Med en lång ramtid kommer det historiska (faktiska) inkomstunderlaget baseras på inkomstuppgifter som i huvudsak härstammar från perioden med deltidsarbete. Därmed blir ersättningen betydligt lägre än vad dagens system med framåt- blickande SGI ger. En kort ramtid innebär dock en relativt snabb anpassning till den aktuella inkomsten. Med ett inkomstunderlag som baseras på tre månaders historiska (faktiska) inkomster kommer sjukfall som inträffar eller senare efter arbetstidsförändringen, att ge en ersätt- ning som är i paritet med dagens system. I praktiken kommer ersättning att vara högre än eftersom faktorn 0,97 slopas. Även i detta fall skulle således ett socialförsäkringssystem med möjlighet att välja ramtid vara fördelaktigt för individen. Den eftersläpning som sker med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag i förhållande till dagens SGI kan dock motiveras med att arbete måste ha utförts för att få ersätt- ning baserad på den nya inkomsten. I annat fall skulle incitament till taktiska arbetstidsförändringar i samband med exempelvis för- äldraledighet skapas. Figur 6.4 Lön, arbetstid, historiskt (faktiskt) inkomstunderlag, SGI och ersättning för person som övergår från deltidsarbete till heltidsarbete a) Lön och arbetstid, år 1 och år 2 b) SGI och historiska (faktiska) inkomster, år 2 c) Ersättningens storlek vid olika ramtider, år Typfall 5: Övergång från heltidsarbete till deltidsarbete Även för individer som gör den omvända arbetstidsförändringen, dvs. går från heltidsarbete till deltidsarbete, skulle en kortare ramtid innebära en snabbare anpassning till de verkliga inkomstför- hållandena. Av figur 6.5 framgår hur löneinkomsten, det historiska (faktiska) inkomstunderlaget samt den utbetalda ersättningen påverkas vid en minskad arbetstid. Figur 6.5b) visar att det tar från det att arbetstiden förändras till att det historiska (faktiska) inkomstunderlaget och SGI blir lika om en ramtid används. En ramtid innebär att det tar och med en ramtid tar det 13 månader. Möjligheten att välja ramtid skulle dock i detta exempel innebära att individen efter arbetstidsförändringen har en ersättning som till stor del baseras på den tidigare inkomsten. I den meningen blir individen med ett sådant regelverk överkompenserad . Figur 6.5 Lön, arbetstid, historiskt (faktiskt) inkomstunderlag, SGI och ersättning för person som övergår från heltidsarbete till deltidsarbete a) Lön och arbetstid, år 1 och år 2 Sept Okt Nov Dec b) SGI och historiska (faktiska) inkomster, år 2 c) Ersättningens storlek vid olika ramtider, år 2 7Hantering av skyddsvärda situationer Detta kapitel inleds med en beskrivning av nu gällande SGI-skydd och hur skyddsvärda situationer tekniskt sett hanteras enligt nuvar- ande bestämmelser om SGI-skydd. SGI är den årliga inkomst som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning), eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete). De nuvarande reglerna om SGI-skyddad tid är anpassade till detta framåtblickande synsätt. Därefter följer en analys av möjligheterna att använda uppgifter om historiska (faktiska) inkomster i de föreslagna månadsupp- gifterna för att hantera de situationer som anses skyddsvärda enligt SFB. Syftet med kapitlet är inte att ifrågasätta vem som kan få ersätt- ning när, utan bara att undersöka möjligheterna att med en annan teknik uppnå ett skydd som i så stor utsträckning som möjligt motsvarar dagens SGI-skydd. I kapitel 5 beskrivs att historiska (faktiska) inkomster i olika grad kan användas i beslutsprocessen för dagersättningarnas inkomstunderlag i socialförsäkringen. Beroende på i vilken grad historiska (faktiska) inkomster anammas i denna besluts- process kan det finnas anledning att se över den tekniska konstruk- tionen av hur skyddsvärda situationer kan hanteras. Enligt nuvarande regler om inkomstunderlaget i arbetslöshetsförsäkringen används historiska inkomster och särskilda regler finns om hur de skydds- värda situationerna ska behandlas (överhoppningsbar tid). I analysen görs en jämförelse med hur skyddsvärda situationer hanteras i arbets- löshetsförsäkringen. Det finns anledning att i slutbetänkandet ta upp frågor om huruvida förändringar av de skyddsvärda situationerna i social- försäkringen och arbetslöshetsförsäkringen kan behöva göras, bl.a. gäller det frågan om vilka grupper som bör skyddas i de båda Hantering av skyddsvärda situationer försäkringarna (exempel på skillnader framgår av jämförelsetabell, se bilaga 6). Även frågan om de studerandes rätt till socialför- säkringsförmåner är något som kommittén kommer att återkomma till i slutbetänkandet. Därför görs slutligen en beskrivning av vissa sådana problem gällande skyddsvärda situationer. 7.1Nuvarande regler om SGI-skyddad tid 7.1.1Vad innebär SGI-skydd? SGI-skydd innebär att en persons SGI vid vissa förvärvsavbrott inte sänks trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. Regeln utgör ett avsteg från den inkomstbortfallsprincip som gäller för socialförsäkringen. En förutsättning för att skydds- bestämmelserna ska gälla är att det innan förvärvsuppehållet ska ha fastställts eller funnits förutsättningar att fastställa en SGI, jfr. 26 kap. 9 § SFB. SGI-skydd gäller både för personer med inkomst av anställ- ning (SGI-A) och för personer med inkomst av annat förvärvs- arbete (SGI-B). Vilka som har inkomst av anställning respektive inkomst av annat förvärvsarbete behandlas i kap. 10. Av 6 kap. 8 § andra stycket SFB följer att den arbetsbaserade försäkringen upphör att gälla efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid). Enligt 6 kap. 10 § SFB fortsätter försäkringen dock att gälla så länge bestämmelserna i 26 kap. SFB om sjukpenninggrundande inkomst vid förvärvsavbrott (SGI-skyddad tid) är tillämpliga på personen. Skyddssystemet har vuxit fram ur praxis och de grupper som skyddas har successivt utvidgats. Även tidigare utredningar har behandlat frågan om SGI-skyddad tid, bl.a. Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst () som i sitt slutbetänkande, Sjukpen- ninggrundande inkomst, Skydd och anpassning (SOU 2003:50), identifierade fyra principer som kan anses motivera SGI-skyddet: Hantering av skyddsvärda situationer principen om anknytning till förvärvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet och principen om samhällsnyttig verksamhet. 7.1.3Definition och konstruktion av SGI-skydd SGI-skydd innebär att en persons SGI vid vissa förvärvsavbrott inte sänks trots att han eller hon inte har någon inkomst av arbete. Av 26 kap. 9 § SFB följer att SGI:n för tid då den försäkrade gör avbrott i sitt arbete av något skäl som anges i 26 kap. 11–18 §§ beräknas med utgångspunkt i förhållandena närmast före avbrottet, om SGI:n därigenom blir högre än om den hade beräknats med beaktande av förhållandena under avbrottet. Bestämmelsen innebär att skyddsbestämmelserna blir aktuella endast om en SGI kan fast- ställas på en förvärvsinkomst som den försäkrade hade före förvärvs- avbrottet. Om en person skulle ha haft rätt till en viss SGI om känt till samtliga förhållanden, ska Försäkrings- kassan i efterhand fastställa en sådan SGI i samband med ett ersättningsärende1. När det gäller de som har inkomst av annat förvärvsarbete är det den SGI-B som kan fastställas på inkomster före förvärvsavbrottet som är skyddad. Det finns tre konstruktioner för SGI-skydd: den försäkrades SGI är aktiv, den försäkrades SGI är vilande och den försäkrade återfår SGI:n efter ett förvärvsavbrott. Att SGI:n är aktiv innebär att den försäkrade får behålla sitt försäkringsskydd som han eller hon helt eller delvis gör ett avbrott i sitt förvärvsarbete. Om en person blir sjuk beräknas sjukpenningen på den SGI som gällde innan förvärvsavbrottet, oavsett det faktiska inkomstbortfallet. Mot- svarande gäller även för övriga förmåner som beräknas med SGI som grund. Situationer när den försäkrades SGI är aktiv är, förutom till- fälligt avbrott i förvärvsarbete , följande: 1 (2004), s. 128. Hantering av skyddsvärda situationer när den försäkrade vid graviditet avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast före beräknad tidpunkt för barns födelse, när den försäkrade helt eller delvis avstår från förvärvsarbete under föräldraledighet för vård av barn, när den försäkrade är arbetslös och arbetssökande och när den försäkrade är sjuk eller genomgår rehabilitering. Att SGI:n är vilande innebär att den försäkrades SGI kvarstår men inte är aktiv som förvärvsavbrottet pågår. Den försäkrades SGI aktiveras sedan när förvärvsavbrottet har upphört. Vid ett eventuellt sjukfall beräknas ersätt- ningen inte på tidigare fastställd SGI utan på en s.k. studietids-SGI, se avsnitt 7.1.5. Situationer när den försäkrade får ha sin SGI vilande är följande: studier med studiestöd (dvs. studiehjälp eller studiemedel) eller utbildningsbidrag för doktorander, studier inom det egna yrkesområdet, studier, praktik, start av eget företag eller annan jämförbar aktivitet med ersättning från trygghetsråd eller trygghets- stiftelse, deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitets- stöd eller utvecklingsersättning, deltagande i aktiviteter enligt etableringsplan enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, genomgång av medicinsk behandling eller deltagande i arbets- livsinriktad rehabilitering med livränta enligt arbetsskadeför- säkringen eller motsvarande ersättning, fullgörande av tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt, eller deltagande i militär utbildning inom Försvarsmakten som rekryt . Hantering av skyddsvärda situationer Den försäkrade får tillbaka sin SGI Den tredje konstruktionen av SGI-skyddet innebär att den för- säkrade blir av med sin SGI under förvärvsavbrottet och under vissa förutsättningar får tillbaka skyddet efter förvärvsavbrottet. Situationer när den försäkrade kan återfå sin tidigare SGI är följande: när biståndsarbete enligt 26 kap. 24 § SFB har upphört, när kommunalt vårdnadsbidrag enligt 26 kap. 23 § SFB har upphört, när en försäkrad har sjukersättning eller aktivitetsersättning som upphört eller minskat eller senare (26 kap. 22 a § SFB). När den försäkrade får tillbaka sin SGI grundar sig ersättningen vid t.ex. sjukdom på den SGI som gällde innan personen förlorade sin SGI. Ändring av SGI under SGI-skyddad tid För den som har en anställning kan SGI:n höjas efter faktisk löneförändring som framgår av avtal.