sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Det finns en tydligt trafikvolymberoende komponent i intäkterna, men den ekonomiska regleringen gör att den fasta kostnadsmassan i viss utsträckning kan ersättas även vid volym- bortfall i kortsiktiga trafikintäkter. Den viktigaste ekonomiska risken handlar i stället om kontraktsförluster. har i omsättning räknat av den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst. har ett gott förtroende hos kunderna och de lokala kunddialogerna bekräftar detta med över lag höga betyg för leveransförmåga, be- mötande och kvalitet. har förlorat fyra upphandlingar till ACR. Pris- skillnaderna har generellt varit små i de upphandlingar som genom- förts i konkurrens, oavsett vem som vunnit. De privata flygplats- bolag som har kunnat direktupphandla har valt . Fem flygplatser har valt att utnyttja optionsår i befintliga kontrakt. Övriga kontrakt löper ut enligt tabell nedan. Swedavias flygplatser (löpande uppsägningstid 12 mån) (option 12 mån) (option 12 mån) (ska säljas ) (option 12 mån) (option 12 mån) (option 12+12 mån) (option 12 mån) (option 36 mån) SOU 2012:27 verksamhet och ansvarsområden (option 12 mån) (överklagat av ACR, (option 12 mån) Vid sidan av är en konkurrent, ACR, verksam på den svenska marknaden. Det finns dock ett stort intresse för Swedavias upphandling. Swedavia är den ojämförligt största upphandlaren på marknaden och deras genomförda pre- kvalificering visade på intresse från flera utländska aktörer. Swedavia har även liksom övriga flygplatshavare möjlighet att övergå till att bedriva verksamheten i egen regi, förutsatt att man uppfyller kraven för certifiering. Swedavia påbörjade en upphand- ling , men avbröt senare upphandlingen med hänvis- ning till oklarheter om det upphandlade luftrummets omfattning. Bolaget är ännu ganska litet men har enligt information på sin hemsida en målsättning att nå marknadsandel i . Efter att ha etablerat sig på den svenska marknaden vill ACR även etablera sig i övriga . Av de upphandlingar som genomförts har ACR vunnit fyra, avstått/ej varit kvalificerad för två och upphandlingen för Airport ska göras om efter överklagande. Såvitt känt var bara och konkurrenter i dessa upp- handlingar. När det gäller Swedavia-upphandlingen har ACR ingått ett partnerskap med den schweiziska flygtrafikledningsleverantören . ACR har enligt tillgängliga årsredovisningar från ännu inte visat vinst och senaste årsredovisningen (2010) uppvisade en förlust på . NATS är ett brittiskt bolag och en av de stora aktörerna bland europeiska leverantörer av flygtrafikledningstjänster och verkar utanför gränser. Det konsortium där NATS ingick vann två av de tre kontrakt som upphandlades i . NATS är delvis privatiserat och är uppdelat i två enheter, dels NERL (NATS En Route plc) som sköter en route- verksamheten i med ett licensierat monopol och dels NSL () som verkar på en kon- kurrensutsatt marknad. NSL verkar på den konkurrensutsatta marknaden som i Stor- enbart omfattar flygplatsens kontrollzoner. Bolaget säljer operativ flygtrafikledningstjänst, projektledning, tekniska tjänster och konsulttjänster. Det är ett lönsamt företag som för det brutna /11 omsatte () och gjorde en vinst före skatt på (). NSL är utanför verksamt som flygtrafiktjänst- leverantör på och i . Företaget har även bildat bolag i och deklarerat att man avser att etablera verksamhet på den amerikanska marknaden. Likaså har NSL uttryckt ett tydligt in- tresse för att etablera sig i och har bland annat fört samtal med flygarbetsgivarna om medlemskap. DFS – () DFS är den tyska statliga leverantören av flygtrafikledningstjänster. Företaget har en mycket stark ställning i och vid sidan av sitt en route-monopol kontrollerar företaget av marknaden (mätt i antal rörelser) för flygtrafikledningstjänster vid flygplatser. DFS verkar enbart på den del av marknaden som inte är avreglerad. För att kunna verka mer effektivt på den konkurrens- utsatta delen av den tyska marknaden bildade DFS 2007 ett särskilt dotterbolag, (), med målsättningen att kunna utgöra ett lågprisalternativ. DFS omsatte () och visade för verksamhetsåret en nettovinst före skatt på (). Dotterbolaget visade för samma verksamhetsår en vinst på () och har ett eget kapital om (). DFS har valt att uppträda som DFS i de upphandlingar utomlands där också deltagit. Det gäller såväl upp- handlingen i som den pågående upphandlingen i Luton. Därav följer att det råder viss osäkerhet om vilken roll förväntas spela i . Serco är den enda större privata leverantören av flygtrafikled- ningstjänster i världen. är ett stort brittiskt företag i servicebranschen med inriktning på tjänster mot hela den offentliga sektorn, både civil och militär. Bolaget omsätter och har över 100 000 anställda. Flygtrafikledning utgör en liten del av företagets verksamhet. Serco verkar på global basis och hanterar cirka sex miljoner flygrörelser på flygplatser huvudsakligen i och . Serco erbjuder även meteorologiska tjänster, räddnings- och brandbekämpningstjänster samt andra stödtjänster för flyg- platser såsom catering och städning. Bolaget bedriver verksamhet i , dock inte inom luftfartssektorn. Serco har annonserat att man återupptagit ett samarbete med tyska DFS för verksamheter i . Swedavia har i sin bolagsordning inga begränsningar vad gäller att engagera sig i produktion av flygtrafikledningstjänster och kan där- med själva välja att certifiera sig som flygtrafiktjänstleverantör. Det är tämligen vanligt i t.ex. att flygplatser bedriver sin flygtrafikledningstjänst i egen regi. Swedavia håller på att certifiera sig som tjänsteleverantör inom kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster och bolaget har uttalat avsikten att bygga upp en flygledningsorganisation. Syftet sägs vara att i första hand bli en kompetent beställare, men steget till att bli certifierad som egen leverantör är då kort. 7.6.3Möjligheten att etablera verksamhet i egen regi Utredningens bedömning: Möjligheten för flygplatshavare att etablera verksamhet i egen regi bidrar tydligt till en effektiv konkurrens mellan aktörer på den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst. Genom den marknadsöppning som skedde när luftfartslagen trädde i kraft har möjligheten öppnats för innehavare av en flygplats att uppdra åt eller andra leverantörer att bedriva flyg- trafiktjänst. Det är även möjligt att bedriva flygtrafiktjänst i egen regi. Flygplatshavaren måste bli godkänd av Transportstyrelsen enligt tillämpliga certifieringsrutiner, och även fortsättningsvis leva upp till de krav som ställs för certifiering. Inte desto mindre kan möjligheten att bedriva verksamhet i egen regi utgöra ett attraktivt alternativ för många mindre flygplatser. De möjligheter som finns att få en stor andel av kostnaden för lokal flygtrafiktjänst täckt genom det EU-gemensamma avgiftssystemet innebär i vissa fall starka ekonomiska incitament för en flygplats att överväga egen regi. Tillkommande kostnader i termer av utbildning och upprätthåll- ande av de krav som gäller för certifiering måste beaktas, men för många flygplatser kan ändå fördelarna överväga. På detta sätt und- går även flygplatsen de kostnader och risker som är förknippade med upphandling av flygtrafiktjänst, ett område där erfarenhets- nivån är obefintlig för flertalet flygplatser. Även för större flyg- platser utgör denna möjlighet ett viktigt referensalternativ vid ut- värdering av vilka kostnadsnivåer olika alternativa leverantörer kan erbjuda i samband med upphandling. 8Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer Utredningens bedömning: På europeisk nivå pågår omfattande omstrukturering genom samarbeten och samverkan i olika former, både i den operativa verksamheten och inom forskning och ut- veckling. Att kunna realisera samordningsfördelar genom inter- nationella samarbeten förutsätter att medverkande organisationer är beredda att överlämna delar av sin egen operativa verksamhet till gemensamägd regi. Detta beslut är dock ofta problematiskt ur nationell synvinkel, vilket har försvårat samarbeten och för- dröjt utvecklingen på europeisk nivå. 8.1.1Samarbeten kring funktionella luftrumsblock På europeisk nivå pågår en omfattande omstrukturering genom sam- arbeten och samverkan i olika former, både i den operativa verk- samheten och inom forskning och utveckling. Detta kommer att innebära att vissa aktörer lämnar över delar av sin operativa verk- samhet och kompetens till gemensamma organisationer eller till ex- terna leverantörer. Konkurrenskraft uppnås genom förmåga att rea- lisera synergier och samordningsfördelar. Samordningsambitionerna innebär även att konkurrensen om den lokala flygtrafiktjänsten sannolikt inte i första hand förväntas komma från samarbetsorganisationer. Det är snarare sannolikt att samarbets- organisationer lämnar gemensamma anbud på konkurrensutsatt verksamhet på sina respektive marknader. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer Det pågår ett flertal samarbeten mellan leverantörer av flyg- trafiktjänst i för att utveckla verksamheten i befintliga eller kommande funktionella luftrumsblock i enlighet med initiativet inom Single European Sky. finns det dock endast två etablerade funktionella luftrumsblock, dels det dansk-svenska funk- luftrumsblocket, dels ett funktionellt luftrumsblock där och ingår. Det dansk-svenska funktionella luftrumsblocket, DK/SE FAB samarbete enades och om att etablera ett gemensamt funktionellt luftrum. Samarbetet formaliserades på ett tidigt stadium i form av ett europeiskt infra- strukturprojekt inom TEN-T, delvis finansierat av EU, som av- slutades . Syftet med sammanslagningen av det danska och det svenska luft- rummet var att reducera kostnaderna för flygtrafiktjänsten inom det gemensamma luftrumsblocket som säkerheten skulle öka. Sammanslagningen har inneburit kortare flygvägar med minskade bränslekostnader och därmed minskade koldioxidutsläpp som följd. Den dansk-svenska FAB:en grundas på ett avtal mellan staterna och som skrevs under . Ett under- liggande avtal finns även mellan tillsynsmyndigheterna Transport- styrelsen och Trafikstyrelsen avseende styrning och tillsyn av arbetet inom FAB:en. Mellan danska Naviair och finns dels ett ägaravtal avseende , dels ett trepartsavtal mellan , Naviair och NUAC som reglerar verksamheten i i det sistnämnda bolaget. Etableringen av – och samarbetet kring – DK/SE FAB möjlig- gjordes i stor utsträckning genom tidigare etablerade samarbeten: NUAC (2009), COOPANS (2006) och Entry Point North, EPN (2005), som beskrivs nedan.1 1 promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 9. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer NUAC etablerades som ett handelsbolag där Luft- fartsverket och Naviair äger var. Det primära syftet med NUAC är att effektivisera luftrumsanvändningen, reducera kost- naderna och i övrigt harmonisera, standardisera och effektivisera verksamheten genom att slå ihop den svenska och den danska en route-verksamheten. Avsikten är att NUAC ska svara för driften av flygtrafiktjänsten en route vid de tre kontrollcentralerna i , och . En förutsättning för det är att bolaget erhåller ett certifierat som leverantör av Transportstyrelsen i samverkan med den danska tillsynsmyndigheten. NUAC avses däremot inte självt bli utnämnd som leverantör med ensamrätt. Det kommer även i fortsättningen att vara och Naviair som är utnämnda för att leverera flygtrafikledningstjänsterna i det övre luftrummet. NUAC avses istället utföra tjänsten som under- leverantör. Vidare kommer kontrollcentralerna även fortsättnings- vis att ägas av respektive Naviair. På samma sätt kommer den operativa personalen kommer att vara anställd vid respektive Naviair, men placerad vid NUAC. När NUAC är i full drift beräknas cirka 650 personer i och tjänstgöra för bolaget på uppdrag av sina respektive arbetsgivare. NUAC finansieras genom de avgifter som luftfarten betalar för en route-tjänster.2 NEAP, North European ANS Providers, är ett samarbete mellan de nordeuropeiska leverantörerna av flygtrafiktjänst som startades med leverantörer från , , , , , , och . Samarbetet syftar till att genom att harmonisera tjänster och infrastruktur bidra till bild- andet av ett funktionellt luftrumsblock för samt främja den modernisering av de tekniska systemen som ligger i SESAR.3 2Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 10. 3http:///magnoliaPublic/home.html. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer undertecknade och Naviair samt brittiska NATS och ett Memorandum of Coope- ration med syftet att etablera en gemensam FAB för luftrummet i de redan existerande funktionella luftrumsblocken för , , och . Genom att harmonisera, stan- dardisera och tillvarata synergieffekter av att slå samman de funk- luftrumsblocken skulle ytterligare kostnadsreduceringar kunna åstadkommas.4 Det nordeuropeiska funktionella luftrumsblocket5, , är ett projekt sprunget ur NEAP, vars inriktning i flera steg har omdefi- nierats. har projektet målsättningen att samordna luftrummen i den etablerade dansk-svenska FAB:en med luftrummen i , , , samt Island.6 En överenskommelse finns undertecknad mellan länderna som innebär att samtliga parter ska sträva efter att slå samman luftrummen så fort det finns gemen- samma förutsättningar för att uppnå kostnadseffektiviseringar i det gemensamma luftrummet.7 pågår samarbetet mellan , , och för att enas om förutsätt- ningar för en sammanslagning. , samt ingår i samarbetet men avvaktar överenskommelserna mellan övriga länder. Tanken är att ska etableras som ett funk- tionellt luftrumsblock i enlighet med SES men det är osäkert hur långt sammanslagningen av flygtrafiktjänsterna hinner utvecklas. Ur NEAP etablerades , där syftet är att sam- arbetet för att åstadkomma det gemensamma nordeuropeiska luft- rumsblocket ska formaliseras genom mer affärsmässiga avtal mellan 4Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 8. 5North European Functional Airspace Block. 6Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 9. 7Declaration of Commitment for the Cooperation in Airspace Development. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer parterna än som var fallet med NEAP och som hinns med i den första versionen av . Ett avtal om det framtida samarbetet kommer att finnas klart för beslut till halvårsskiftet 2012.8 Forskning och utveckling samordnas och finansieras väsentligen på EU-nivå genom SESAR JU, vilket är ett tydligt uttryck för behovet av kostnadseffektivitet genom internationell samordning. Möjlighet- erna att påverka inriktningen och utvecklingen är direkt beroende av hur delaktig och aktiv en medlemsstat är. SESAR Joint Undertaking, SESAR JU, är det gemensamma företag som ansvarar för att genomföra forskningsprogrammet , Single European Sky ATM Research.9 SESAR JU bildades av Eurocontrol och 2007 och har 17 medlemmar. Den totala budgeten för att genomföra SESAR-programmet är beräknat till där en tredjedel kommer från EU- kommissionen, en tredjedel kommer från flygbolagen som under- vägsavgifter genom Eurocontrol och en tredjedel från industrin. Medlemmarna består, förutom Eurocontrol och EU-kommis- sionen, av flygplatsoperatörer, leverantörer av flygtrafiktjänster, flygplanstillverkare och andra tillverkare av utrustning till flygplan och/eller flygplatser. Arbetet inom SESAR-programmet genomförs i 16 arbetsgrupper. är medlem i SESAR JU genom NORACON.10 NORACON, NORth European and Austrian CONsortium, är ett samarbete för flygtrafiktjänstleverantörer där de nordeuropeiska leverantörerna och den österrikiska leverantören arbetar tillsammans 8Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 9. 9SESAR JU är till sin karaktär ett exempel på s.k. offentlig-privat samverkan (OPS). 10www.sesarju.eu, LFV-broschyr Det här är SESAR, promemoria LFV:s internationella engagemang, s 8ff. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer för att få större inflytande på forskningen och utvecklingen inom SESAR JU. Förutom ingår Avinor, Finavia, Naviair, , Isavia (), EANS () och Austro- control () samt Swedavia. NORACON ingår i flera arbetsgrupper inom SESAR JU och leder arbetsgruppen WP 8 . De viktigaste områdena för inom NORACON och SESAR är: WP 3 som innebär att säkerställa en vidareutveckling av COOPANS som är den tekniska plattform som flera av de europeiska flygtrafiktjänstleverantörerna använder. WP 5 som innebär en vidareutveckling av terminaloperationer för reducerad miljöpåverkan och ökad effektivitet i flygtrafik- tjänsten. WP 6 som innebär utveckling och realisering av fjärrstyrda torn, remote tower control. WP 8 om insamling av information från olika källor och distri- bution till en eller flera användare i form av tjänster. Eftersom luftrummet är relativt lågtrafikerat och det finns flyg- platser med ledig kapacitet under vissa tidsperioder i norra ansvarar NORACON för att genomföra ett flertal tester inom SESAR-programmet.11 Totalt sett ingår NORACON i 70 projekt, varav ingår i 49 projekt, av totalt 300 projekt inom SESAR. engagemang i SESAR omfattar igenom- snitt 30 årsarbeten som finansieras till ungefär hälften av SESAR och ungefär hälften av undervägsavgifter från luftfarten över Sverige12. nuvarande åtagande omfattar utvecklingsfasen som kulminerar –2013 för att sedan successivt minska då denna fas ska vara avslutad. 11www.sesarju.eu, LFV-broschyr Det här är SESAR, promemoria LFV:s internationella engagemang, s 8ff. 12I är av utvecklingskostnaderna inom SESAR-projekten finan- sierade av en route-avgifter och finansieras av terminalavgifterna på där också terminalprojekten utförs. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer COOPANS, COOPeration between ANS-providers, är ett sam- arbete mellan leverantörer av flygtrafiktjänst som grundades av , och . har även Austrocontrol () och anslutit sig. Dessutom ingår , som leverantör av flygtrafiklednings- system, i COOPANS. Syftet är att tillsammans utveckla nästa gene- ration av flygtrafikledningssystem samt en teknisk plattform som har gemensam standard men som även kan anpassas till nationella förutsättningar.13 engagemang i COOPANS om- fattar i genomsnitt 25 årsarbeten och finansieras genom undervägs- avgifter.14 8.1.3Nordiskt samarbete kring flygledarutbildning Entry Point North, EPN Flygledarskolan Entry Point North, EPN, är certifierad av Trans- portstyrelsen och bedriver grundutbildning för flygledare i enlighet med krav från EU och/eller , utbildning av instruktörer samt viss fortbildning av flygledare. EPN etablerades som bolag 2006 och ägs med en tredjedel vardera av , Naviair och norska Avinor men är även öppen för uppdragsutbildningar från andra länder och leverantörer. I EPN:s VD-instruktion finns inskrivet att av omsättningen ska utgöras av tjänster åt ägarna, det vill säga Avinor, och Naviair. Restrik- tionen innebär en möjlighet för att direktupphandla flygledarutbildning men innebär svårigheter för EPN att expandera sin verksamhet för att nå ytterligare skalfördelar. I sam- band med etablering i andra länder har EPN valt att köpa lokala bolag. Syftet med sammanslagningen av de skandinaviska flygledar- utbildningarna var att reducera kostnaderna och få synergier av en större utbildningsvolym.15 är det främst och Naviair som utnyttjar möjligheten att utbilda flygledare på . Både och Naviair vittnar om att de har fått 13Irish Authority, . 14Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 9. 15Ibid, s. 10. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer kraftigt reducerade utbildningskostnader som en följd av bildandet av EPN och varken eller Naviair upphandlar sina utbildningstjänster. driver dessutom viss utbildning i egen regi. Avinor har valt att konkurrensupphandla flygledar- utbildningen och har ersatt EPN som leverantör av grundutbild- ning genom ett avtal med , , , om att utbilda de norska flygledarna fram med möjlighet till förlängning av avtalet till 2014. Avinor har dock viss vidareutbildning förlagd till EPN.16 8.1.4Luftfartsverkets engagemang är stort har ett stort engagemang i den europeiska forsk- nings- och utvecklingsagendan och medverkar i ett flertal av forsk- nings-och utvecklingsprojekten inom SESAR via NORACON samt har en aktiv roll i COOPANS. Totalt sett avsätter Luftfarts- verket knappt 50 årsarbeten i forsknings- och utvecklingsprojekt inom SESAR och COOPANS. Finansieringen ligger som en del i den nationella kostnadsbasen och består av undervägsavgifter som betalas av flygbolagen. Här skiljer sig från sina skandinaviska grannar där varken Naviair eller Avinor är särskilt aktiva inom forskning och utveckling. Även när det gäller samarbeten kring framtida funktionella luft- rumsblock ligger tillsammans med Naviair i fram- kant. och Naviair var starkt bidragande till bildandet av DK/SE FAB som är ett av de första funktionella luftrums- blocken. Det finns nu planer på att slå samman det dansk-svenska luftrumsblocket med det brittiska-irländska. med- verkar också i samarbetet för att på även slå samman det hela nordeuropeiska luftrummet till ett funktionellt luftrumsblock. 16 Norsk Flygelederforenings tidskrift nr 3/09. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer 8.2.1Styrkor, svagheter, möjligheter och hot uppvisar en relativt god kostnadseffektivitet mätt i termer av enhetsavgift jämfört med andra leverantörer. Delvis är detta en följd av goda förutsättningar i det svenska luftrummet samt den effektiva integrationen mellan civil och militär luftfart. Det omfattande internationella utvecklingsarbete som Luftfarts- verket engagerar sig i innebär en stark plattform för framtida effek- tiviseringar och genomförande av tekniska landvinningar. etablerade samarbete med Naviair i DK/SE FAB och NUAC ger en stark position inför vidare utveckling och utvidgning av detta samarbetsprojekt. möjligheter att bedriva verksamhet och bredda sin verksamhet till andra länders konkurrensutsatta marknader är i nu- läget begränsad, vilket försvårar god hushållning med de resurser verket förfogar över. Det finns osäkerheter i fråga om framtida intäkter och presta- tionskrav för en route-verksamheten. Avgiftsmodellen med prestationskrav som följer effektiviseringar innebär begränsningar för möjligheterna att på nuvarande marknad förbättra lönsamheten. har goda förutsättningar att framgångsrikt etablera ny verksamhet på internationella konkurrensutsatta marknader. Den kompetensbas besitter är efterfrågad av andra länders flygtrafiktjänst. Fjärrstyrda torn (), möjligheten att effek- tivisera driften av flygtrafiktjänst genom att flygledare leder och övervakar trafiken utan att vara placerade i flygplatsernas tornbygg- nader, innebär även möjligheter för att delta i den affärsmässiga spridningen av detta koncept på internationell basis. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer Konkurrensutsättningen innebär att starka marknads- position per definition är hotad på den nationella marknaden, såväl av små nya aktörer som av internationella konkurrenter och verk- samhet i flygplatsernas egen regi. Även lönsamheten hotas av samma skäl. De besparingsåtgärder som är planerade och intecknade i den nationella prestationsplanen är ännu inte genomförda. Det innebär ett hot om åtgärderna uteblir eller försenas, eftersom sådana för- seningar inte kan kompenseras genom planerade ersättningsnivåer. Luftfartens utveckling är oförutsägbar vilket innebär varierande trafikvolymer och intäkter som i viss ut- sträckning har fasta kostnader. Den trafikrisk som uppstår täcks i viss mån av det gemensamma undervägsavgiftssystemet, i synner- het när det gäller nationella variationer, men som helhet är luft- fartssystemet beroende av trafiken för sina intäkter. Detta innebär ekonomiska risker som är tydliga i den icke konkurrensutsatta verksamheten där kostnader i mindre utsträckning är skalbara, men även inom lokal flygtrafiktjänst. Denna asymmetri mellan fasta kost- nader och föränderliga intäkter innebär en betydande ekonomisk risk.