sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Nämnden ska ge rikspolischefen råd i ärenden om anställning av regionpolismästare, chefen för den nationella operativa avdelningen och chefen för . Nämnden ska också på begäran av rikspolischefen ge råd i andra anställnings- ärenden. Nämnden ska bestå av en ordförande och högst nio andra leda- möter. En av ledamöterna är vice ordförande. För varje annan ledamot än ordföranden ska det finnas en ersättare. Ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter i tjänsteförslagsnämnden och deras ersättare förordnas av regeringen för en bestämd tid. Nämnden är beslutför när ordföranden och minst fyra andra ledamöter är närvarande. När ärenden av principiell natur eller annars av större vikt handläggs bör om möjligt samtliga ledamöter vara närvarande. –ska inte ha en överdirektör. 253 § förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. 26Att regeringen utser myndighetschefen framgår av myndighetsförordningen. En ny organisation för polisverksamheten 9.5.1Utnämning av vissa chefsbefattningar Av 12 kap. 5 § regeringsformen följer att anställning vid en för- valtningsmyndighet som lyder under regeringen beslutas av reger- ingen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt myndighetsförordningen anställs myndighetschefen av regeringen. Annan personal anställs av myndigheten.27 Huvudprincipen inom statsförvaltningen är att ansvaret för myndigheternas inre organi- sation är delegerat till myndigheterna. Det innebär att myndighets- cheferna själva utser sina närmaste medarbetare.28 Denna grundre- gel bygger dels på tanken att effektiviteten i förvaltningen ökar när myndighetschefen själv kan utforma och bemanna sin organisation, dels på principen om ansvarsutkrävande. Enligt uttalanden i den förvaltningspolitiska propositionen ska statsförvaltningens organi- sering vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad.29 Kommittén vill särskilt aktualisera frågan om de förvaltnings- politiska överväganden som görs för statsförvaltningen i stort också passar in för organisation och verksamhet eller om det bör göras undantag från bestämmelsen om att endast myndighetschefen anställs av regeringen och att annan personal anställs av myndigheten. anställer regeringen utöver rikspolischefen och över- direktören också chefen och biträdande chefen för polisen, de 21 länspolismästarna, chefen för och chefen för . Kommittén har från flera håll uppfattat att det finns en oro för att en samlad polismyndighet kommer att innebära en alltför stor maktkoncent- ration till rikspolischefen. Under utredningsarbetet har kommittén övervägt om polisens roll i samhället och polisens särskilda befo- genheter kan motivera en mer långtgående styrning av Polismyn- digheten från statsmakternas sida än vad som vanligen förekommer i den statliga förvaltningen. En jämförelse kan härvid göras med 2723 § myndighetsförordningen (2007:515). 28Överdirektörer, länsöverdirektörer och länsråd utses dock av regeringen. I SOU 2011:81, Myndighetschefers villkor, föreslås att den nuvarande ordningen ska avskaffas. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 2. Regeringen har tidigare behandlat frågan om att renodla chefsförsörjnings- ansvaret. I propositionen Förvaltningsmyndigheternas ledning uttalade regeringen bl.a. att tiden var mogen för att ytterligare delegera ansvaret för chefstillsättningar till myndig- heterna, och att regeringens chefsförsörjningsansvar borde renodlas till att i huvudsak gälla myndighetscheferna. I propositionen om Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst gjorde regeringen bedömningen att chefsutnämningarna även fortsättningsvis bör renodlas till att i huvudsak avse myndighetschefer. 1993/94:185 s. 21 och prop. 1997/98:136 s. En ny organisation för polisverksamheten Försvarsmakten där regeringen utnämner flera av undercheferna. Enligt kommitténs mening finns det skäl att överväga om rege- ringen ska ges rätten att utnämna även cheferna på nivån under rikspolischefen. Härigenom skulle regeringen tillförsäkras ett långtgående inflytande över vilka personer som ska utgöra den högsta polisledningen. Av våra direktiv framgår att utgångspunkter för kommittén ska vara dels de förvaltningspolitiska bedömningar regeringen gör om styrning, ledning och organisation av statlig verksamhet i den för- valtningspolitiska propositionen, dels att myndighetsförordningen ska vara tillämplig på polisen. Ledningens ansvar för polisverksam- heten i hela landet ska vara tydligt reglerad. Fördelningen av ansvar och befogenheter mellan de högsta cheferna inom polisen ska vara tydlig och främja ett effektivt och enhetligt arbetssätt. Hade de förvaltningspolitiska ställningstagandena i detta avse- ende givit oss möjligheten, hade kommittén inte varit främmande för en lösning där regeringen också utnämner flera av de chefer som är direkt underställda rikspolischefen, t.ex. regionpolis- mästarna. Detta för att motverka en alltför långtgående maktkon- centration. Utifrån vårt förslag att , Statens kri- minaltekniska laboratorium och de 21 polismyndigheterna ombil- das till en myndighet och i linje med de direktiv kommittén har att följa, föreslår vi emellertid att rikspolischefen utses direkt av reger- ingen och att övriga chefer anställs av denne samt att Polismyndig- heten själv beslutar om alla andra anställningar. På detta sätt över- ensstämmer förslaget med myndighetsförordningen och med de förvaltningspolitiska överväganden som regeringen har gjort om tydlighet i ansvar och ansvarsutkrävande. Från denna ordning gör kommittén ett undantag genom att vi föreslår att chefen för avdel- ningen för särskilda utredningar anställs av regeringen. Kommittén bedömer att detta inte påverkar möjligheten till ansvarsutkrävande av rikspolischefen. I sammanhanget finns det skäl att kommentera anställningsvill- koren för chefen för avdelningen för särskilda utredningar. Enligt kommitténs bedömning är det inte lämpligt att reglera en arbetsta- gares villkor för anställning i myndighetens instruktion. Sådana frågor löser istället regeringen lämpligast i det enskilda anställ- ningsbeslutet. Därutöver framgår anställningsvillkoren av olika kollektivavtal. Huvudregeln bör dock vara den att samma ordning tillämpas som den som gäller vid anställning av en överdirek- tör i ; ett anställningsbeslut från regeringen med En ny organisation för polisverksamheten Regeringen anställer vederbörande som arbetsta- gare vid myndigheten tills vidare, och beslutar regeringen också om en anställning som avdelningschef tills vidare, dock längst till och med ett visst datum. Konstruktionen innebär att arbetstagaren har en grundanställning i myndigheten att falla till- baka på när tiden som avdelningschef löper ut. Enligt 24 § myndighetsförordningen ska en myndighetschef ha en ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe när han eller hon inte är i tjänst. Om myndigheten har en överdirektör är vederbörande myndighetschefens ställföreträdare. För de myndigheter som har en överdirektör framgår detta av respektive myndighets instruk- tion, och en sådan arbetstagare anställs av regeringen.30 Någon enhetlig policy för när regeringen bedömt att en myndighet ska ha en överdirektör som ställföreträdare för myndighetschefen finns inte.31 Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen uttalat att anställning vid myndighet som ställföreträdande, biträdande eller vice myndighetschef inte bör förekomma.32 Huvudprincipen inom statsförvaltningen är som beskrivits ovan att ansvaret för myndigheternas inre organisation är delegerat till myndigheterna. Det innebär att myndighetscheferna själva utser sina närmaste medarbetare. För en efterträdare till en befintlig myndighetschef inskränks dock möjligheten att själv förordna en ställföreträdare om det finns en anställd sådan med någon av titlarna ställföreträ- dande, biträdande eller vice myndighetschef. Sådan anställning bör därför enligt propositionen inte förekomma. Det är myndighetschefen, eller i förekommande fall styrelsen, som självständigt avgör vem som ska förordnas vara ställföreträdare och som bestämmer om det ska vara ett tidsbegränsat uppdrag eller om förordnandet ska gälla tills vidare. Det är brukligt att ställföre- 30 23 § myndighetsförordningen. I SOU 2011:81 Myndighetschefers villkor, föreslås att överdirektörer som huvudregel inte längre ska anställas av regeringen och att regeringen bör – såvida inte speciella förhållanden eller situationer föreligger – till myndighetschefen fullt ut delegera uppgiften att utse sin ställföreträdare. 31 Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer. SOU 2011:81 Myndighetschefers villkor. 2009/10:175 s. En ny organisation för polisverksamheten trädaren är en av cheferna på nivån närmast under myndighets- chefen.33 Kommitténs bedömning är att rikspolischefen ska bestämma vem som är ställföreträdare, vilket innebär att det inte ska finnas någon överdirektör. Vårt förslag är att endast rikspolischefen och avdelningschefen för verksamheten med särskilda utredningar anställs av regeringen. beslutar själv om alla andra anställningar, inklu- sive chefsanställningar. Detta innebär en stor skillnad mot nuva- rande ordning där regeringen anställer rikspolischefen, överdirek- tören vid , chefen och biträdande chefen för , de 21 länspolismästarna, chefen för polisen och chefen för . Fler- talet av dessa chefer anställs av regeringen efter förslag av Riks- polisstyrelsen. De anställningsärenden där ska lämna förslag till regeringen handläggs med nuvarande ordning av tjänsteför- slagsnämnden vid . Denna nämnd kan också på begäran av ge råd i anställningsärenden där själv beslutar.34 består av rikspolischefen, som också är ordförande i nämnden, och högst nio särskilt förordnade ledamöter. Även inom finns en tjänsteförslagsnämnd. Kommittén bedömer att det är värdefullt att behålla den tjäns- teförslagsnämnd som finns vid . Som en konse- kvens av kommitténs förslag att själv ska besluta om flertalet chefsanställningar får emellertid nämnden ändrade uppgifter. Nämndens uppgift bör vara att bereda ärenden om vissa högre chefsanställningar; regionpolismästare, chefen för kriminal- tekniska laboratorium och chefen för den nationella operativa avdelningen samt att ge rikspolischefen råd i dessa anställnings- ärenden. Utöver att bereda och ge rikspolischefen råd i nämnda 2009/10:175 s. 125. 34Jfr 6 kap. 2-3 §§ polisförordningen (1998:1558) och 27 a § förordningen (1989:773) med instruktion för . En ny organisation för polisverksamheten anställningsärenden bör nämnden på begäran av rikspolischefen ge råd i andra anställningsärenden. Ledamöterna bör precis som utses av regeringen. Härige- nom tillförsäkras det allmänna insyn i och visst inflytande över rekryteringsprocessen. Vårt förslag: Polisregionerna ska ledas av regionpolismästare. Vid varje polisregion ska det finnas ett regionpolisråd som består av högst 15 ledamöter. ska utöva insyn i polisregionens verksamhet och bistå regionpolismästaren med råd. Regionpolismästaren ska vara ordförande i rådet och hålla rådet informerat om verk- samheten. Ledamöterna i regionpolisrådet ska utses av reger- ingen för en bestämd tid. ska särskilt följa verksamheten med sär- skilda utredningar som bedrivs enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. 9.6.1Behovet av medborgerlig insyn i polisverksamheten på regional nivå verksamhet har stor betydelse för såväl med- borgarnas trygghet som för säkerheten i samhället. Att det behövs ett insynsråd på nationell nivå beskrivs ovan i avsnitt 9.4.4. Polis- myndigheten bedriver en omfattande verksamhet över hela landet. Kommittén anser att det finns ett behov av medborgerlig insyn och kontroll i denna verksamhet och att det finns ett särskilt värde av att involvera förtroendemän även på polisregionnivå. Ett regionpo- lisråd bör därför finnas kopplat till chefen för varje polisregion. En tydlig styrkedja förutsätter att regionpolisråden saknar beslutsbefogenheter och att rikspolischefen har fulla befogenheter och hela ansvaret för verksamheten. Befogenheter och ansvar kan i sin tur delegeras till regionpolismästaren. Regionpolisrådens syfte är att tillgodose behovet av medborgerlig insyn och kontroll. En huvuduppgift för regionpolisråden som regionala insynsråd inom kommer liksom för andra insynsråd vara att få ta En ny organisation för polisverksamheten del av information om verksamheten och ställa frågor. Regionpolis- rådet ska aktivt utöva insyn i polisregionens verksamhet genom att granska information som i ett medborgarperspektiv kan vara av särskilt värde att företrädare för allmänheten ges insyn i. Informa- tionen kan avse sådana förhållanden och sådan verksamhet som allmänheten inte på annat sätt kan ges insyn i av sekretesskäl, men där medborgerlig insyn och kontroll kan krävas för verksamhetens legitimitet. Det kan t.ex. vara fråga om att löpande ta del av information om användningen av olika tvångsmedel, omfattningen av våldsanvändning och polisiär användning av skjutvapen. Det kan också röra sig om granskning av hur tar tillvara allmänhetens synpunkter i kontaktpunktsverksamheten. En annan viktig uppgift för regionpolisrådet är att bistå region- polismästaren med råd. Det kan gälla frågor där integritetsaspekten är särskilt viktig eller frågor som rör arbetsmetoder som har anknytning till våldsanvändning eller andra områden som kräver särskilda överväganden. Regionpolisråden ska också på samma sätt som Polis- myndighetens insynsråd särskilt följa den del av verksamheten som avser ärenden enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. Kommittén föreslår att det vid huvudkontoret ska finnas en funktion för samordning av bl.a. insynsråds och regionpolisrådens arbete, se avsnitt 9.3.7. 9.6.2Utnämning av ledamöter i regionpolisråden Ledamöterna i regionpolisråden bör utses av regeringen för en bestämd tid. har behov av samverkan med det omgivande samhället i olika avseenden. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla att det för del är särskilt viktigt att de ledamöter som utses är personer som representerar allmänhetens intressen eftersom det är angeläget med demokratisk insyn och kontroll. De personer som utses bör ha partipolitisk erfarenhet och breda kontaktytor i samhället. Ledamöterna i regionpolisråden bör vara bosatta inom polisregionen och nomi- neras av samtliga i representerade partier. Antalet leda- möter bör bestämmas till högst femton. En ny organisation för polisverksamheten 9.6.3Allmänhetens kontaktpunkt i polisregionen för högre kvalitet i polisverksamheten Kommittén har i avsnitt 9.3.8 beskrivit funktionen allmänhetens kontaktpunkt på nationell nivå. Motsvarande funktion bör finnas vid varje polisregion. Kommittén lämnar inga förslag i denna del utan utvecklar i kapitel 11 sina utgångspunkter för hur detta bör genomföras. Vårt förslag: åläggs en skyldighet att samverka med primärkommunerna för att minska brottsligheten och öka människors trygghet i lokalsamhället. Kraven på i förhållande till allmänheten skärps genom att: –åläggs en skyldighet att i sitt arbete för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och för att i övrigt tillför- säkra allmänheten skydd och annan hjälp, uppmärksamma och beakta krav och önskemål från dem som bor och verkar i närområdet, –ska utveckla och välja sådana arbetsformer som bidrar till ett nära och gott förhållande mellan den och allmänheten, –ska ge dem som har utsatts för ett brott den information som behövs med anledning av brottet och i övrigt arbeta med att ge råd och stöd till medborgarna samt –ska ansvara för att den är tillgänglig och att polisverksamheten är synlig. Vår bedömning: ska själv besluta sin lokala organisation. För att säkerställa en beslutsstruktur inom Polis- myndigheten som tillförsäkrar en lokalt förankrad polisverksamhet i hela landet är en geografisk underindelning av polisregionerna nödvändig. En ny organisation för polisverksamheten 9.7.1Geografisk underindelning av polisregionerna Den strategiska inriktningen för polisregionens verksamhet ska huvudsakligen beslutas på polisregionnivå. Polisregionerna ska ha huvudansvaret för den polisoperativa verksamheten. Inom polis- regionen krävs ett decentraliserat beslutsfattande för att säkerställa och utveckla den lokala verksamheten. Den operativa och taktiska ledningen och styrningen av verksamheten måste ske långt ut i polisregionens organisation. Den operativa planeringen grundad på lokal problembild, kriminalunderrättelser och uppföljning av tidigare insatser m.m. bör göras på lokal nivå. Det finns behov av att geografiskt underindela polisregionerna för att säkerställa den lokala polisverksamheten i hela landet Kommitténs bedömning är att en underindelning av polisregionerna är nödvändig och att det krävs en långtgående delegation av polisoperativt arbete. 9.7.2Lokal samverkan mellan och kommunerna och andra lokala aktörer är beroende av allmänhetens förtroende för att kunna genomföra sitt uppdrag. Merparten av brottsligheten och ordningsstörningarna sker i lokalsamhället och basen i Polis- myndighetens verksamhet finns därmed naturligt lokalt. Behovet av arbete på lokal nivå kommer inte att minska. Det saknas skäl att utgå från annat än att den s.k. akutverksam- heten även kommer att utgöra själva kärnan i det poli- siära uppdraget, vilket påverkar utformning av verksamheten på lokal nivå. En av Polismyndighetens absolut vik- tigaste uppgifter är att ingripa och ge stöd när medborgarna är i behov av akut hjälp, t.ex. vid pågående brott. Utöver den rent hän- delsestyrda verksamheten har medborgarna även behov av att ha polis i lokalsamhället som bidrar till ökad trygghetskänsla och som arbetar långsiktigt med de specifika problem som finns i deras var- dag. Detta är något som ställer särskilda krav på förmåga till flexibilitet utifrån de skilda förutsättningar som finns i olika delar av landet. Som exempel kan nämnas de skillnader som finns mellan större städer med förorter och glesbygdskommuner när det gäller tillgänglighet och synlighet. De skilda förutsättning- arna bör rimligtvis påverka hur utformar sin organisation under polisregionnivån. En ny organisation för polisverksamheten Kommittén ser genom polisens omorganisation möjligheten att utveckla det lokala engagemanget och den lokala samverkan på nivå. I kapitel 11 redovisar kommittén sina utgångs- punkter för en utvecklad lokal samverkan. En viktig utgångspunkt är att beslutsbefogenheter och uppgifter bör finnas på lägsta ända- målsenliga nivå och att beslutsstruktur måste anpassas efter detta. Kommunerna är den naturliga utgångspunkten för Polismyn- dighetens samverkan på lokal nivå. För att skapa trygghet för invå- narna i varje kommun och för att förebygga brott är Polismyndig- heten beroende av att kunna samverka effektivt och långsiktigt med kommunerna i det brottsförebyggande arbetet. Att förebygga brott är inte bara ansvar. Arbetet och insatserna måste samordnas med varje kommun och andra lokalt engagerade intressenter. 9.7.3Samverkan utifrån lokala problemställningar och kommunerna har i olika omfattning samverkat inom skilda områden. De erfarenheter och uppföljningar som gjorts av samverkan i det brottsförebyggande arbetet visar på vikten av att samverkan skapas utifrån lokala pro- blem och förutsättningar genom att parterna tar fram en gemensam problembild.35 En beständig och långsiktig samverkan förutsätter dessutom att denna är en del av den ordinarie verksamheten. För att bygga upp en stabil och varaktig samverkan krävs ett strukture- rat och systematiskt arbetssätt. sker detta genom att samverkansavtal tecknas mellan polismyndigheterna och respektive kommun. Samverkansavtal är ett verktyg för kommuner och polismyndigheter att samarbeta som två jämbördiga parter i det lokala brottsförebyggande arbetet. Avtalet undertecknas nu av länspolismästaren och kommunstyrel- sens ordförande och i förekommande fall av andra samarbetspart- ners. I avtalet tydliggörs vilka mål som ska uppnås och vad som ska göras. Med undantag för några kommuner har samverkansavtal tecknats mellan samtliga polismyndigheter och kommuner. 35 Rapport i lokalt brottsförebyggande arbete. framtagen av Brotts- förebyggande rådet, och Kommuner och Landsting 2009. En ny organisation för polisverksamheten avtalen och det strukturerade arbetet har parterna fått ny kunskap och en samsyn har utvecklats avseende vilka problem som finns i respektive kommun. Att planerade åtgärder genomförs och följs upp i kombination med att effekterna utvärderas skapar förutsätt- ningar för att utveckla och bedriva ett effektivt lokalt brottsföre- byggande arbete. Kommitténs uppfattning, efter att ha besökt samtliga polismyn- digheter och även träffat företrädare för Kommuner och Landsting, är att samverkan med kommunerna fungerar tillfreds- ställande i stort men att det fortfarande finns stora skillnader mellan kommuner i hur samverkan utvecklas och avseende effekter av samverkan. har konstaterat att det kunskapsbaserade brottsförebyggande arbetet kan utvecklas.36 Kommittén har fått flera redogörelser t.ex. från stad, kommunalförbundet i och polismästardistrikt om samarbetet mellan polisen och kommunerna respektive . Erfarenheterna från dessa orter och landsdelar är att förutsättningarna ser olika ut på olika platser och att arbetssät- tet därför behöver anpassas efter de särskilda förutsättningar och problem som finns på respektive ort. 9.7.4Polismyndigheten får ett uttalat samverkansansvar verksamhet kräver omfattande samverkan med landets primärkommuner. Former för samverkan har utvecklats genom arbetet mellan polis och kommun och de samverkansavtal som upprättats med anledning därav. Brottsförebyggande råd på nivå är ytterligare en kontaktpunkt mellan Polismyn- digheten och det omgivande samhället, särskilt delar av den kom- munala förvaltningen. Kommittén bedömer det som lämpligt att lokala polischefer själva tillsammans med företrädare för kommu- ner eller kommunalförbund finner de former för ett effektivt sam- spel som de anser bör genomföras. Kommitténs förslag är att ska ges ett uttalat samverkansansvar med landets kommuner, som t.ex. kan fullgöras genom inrättande av samverkansråd, chefssamråd eller andra organ på lokal nivå, dvs. som omfattar en eller flera primärkommuner. Beroende på kommunens storlek kan samverkan i praktiken behöva ske på stadsdelsnivå. 36 Rapport 2005:15. Ett steg på vägen. Kartläggning av de lokala brottsförebyggande råden. En ny organisation för polisverksamheten möjlighet till delaktighet i verksamheten. Det bör dock inte i detalj föreskrivas hur denna samverkansskyldighet ska fullgöras. Det är också viktigt att övriga relevanta lokala aktörer, t.ex. företrädare för näringsliv eller ideella organisationer, ges möjlighet till delaktighet i det långsiktiga lokala brottsförebyggande arbetet. 9.7.5Polismyndighetens förhållande till allmänheten Kommittén ser det som angeläget att stärka kraven på Polismyn- digheten att ha ett nära och gott förhållande till allmänheten. Det är viktigt att i sitt arbete för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och för att i övrigt tillförsäkra allmän- heten skydd och annan hjälp uppmärksammar och beaktar krav och önskemål från dem som bor och verkar i närområdet. Polismyn- digheten bör ges en skyldighet att utveckla och välja sådana arbetsformer som bidrar till ett nära och gott förhållande mellan den och allmänheten. Vidare bör ges en skyldig- het att ge dem som har utsatts för brott den information som behövs med anledning av brottet och att i övrigt arbeta med att ge råd och stöd till medborgarna. Av geografiska och befolknings- mässiga skäl varierar polisens tillgänglighet över landet. Men skill- nader i tillgänglighet kan också vara följden av lokalt fattade beslut och prioriteringar. Det är angeläget att ansvarar för att den är tillgänglig och att polisverksamheten är synlig.