sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Vi har tagit fram ett underlag beträffande utvecklingen av den organiserade brottsligheten och av brottslighet inom Säkerhets- polisens verksamhetsområde.58 Det följande är några av huvud- dragen i det som kommit fram. Beträffande organiserad brottslighet har konstaterats bl.a. att det har skett en utveckling genom en etablering av en stor mängd gäng. Detta har pågått i , och gängen har blivit allt fler. Gängen synes inte minska i omfattning. Vid sidan av gängen finns en mer affärsmässig gren av den organiserade brottsligheten där den främsta handelsvaran är narkotika. Det är tydligt att det dödliga våldet med anknytning till kriminella uppgörelser har ökat. Hot och våld samt trakasserier, skadegörelse och korruption är redskap för otillåten påverkan riktad mot myndighetspersoner, brottsoffer och vittnen. 58 Detta underlag – och vissa bedömningar i anslutning till det – har presenterats i avsnitt 5.3.2. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter problem riskerar att öka . En annan utvecklingstendens är att kriminella entreprenörer i högre grad än tidigare samarbetar med ekobrottslingar eller företagare. Flexibla organisationer, vattentäta skott, ett högt säkerhetstänkande och förmåga att ta till otillåten påverkan medför att organiserad brottslighet är stryktålig och svårbekämpad. En stor del av brottsligheten är en utpräglad affärsverksamhet utan tydliga brottsoffer och där tänkbara vittnen i själva verket medverkar vid brotten som säljare eller köpare. Till myndigheternas utmaningar kommer dessutom att personer involverade i organiserad brottslighet har en hög kommunikations- säkerhet. Slutsatsen är att organiserad brottslighet är särskilt svårbekämpad, och att myndigheterna måste använda ett brett spektrum av kartläggnings- och spaningsmetoder. Vad gäller brottslighet inom område har de tre verksamhetsområdena (kontraterrorism, författningsskydd och kontraspionage) behandlats var för sig. Avseende terrorism har anförts bl.a. att risken att och kommer att få se terrordåd i paritet med framstår som liten. I stället tycks vi gå en framtid med fler men mindre terroristdåd till mötes. En decentralisering av terroristnätverken är en viktig anledning till det. Att förutsäga och förhindra terroristdåd kommer i likhet med att vara svårt. Den religiöst motiverade terrorism som präglat hotbild tycks vara här för att stanna, åtminstone under en överskådlig framtid. Konflikter i forna Sovjetländer pekar dock på att även separatistiska och nationalistiska terroristgrupper förflyttat sitt motstånd till utanför konfliktområdena. Dagens mångfald av kommunikationsmedel har gjort det möjligt för terrorister att ständigt förändra sitt sätt att kommunicera. Den kommersiella tillgången på krypteringsmetoder används för att försvåra underrättelsetjänsternas arbete. Terroristgruppernas säkerhetsmedvetande och kommunikationsdisciplin står sig väl i jämförelse med underrättelsetjänsternas. När det gäller politiskt extremistiskt våld har konstaterats bl.a. att det andra hälft finns det en tendens till ökad militarisering av mindre grupper inom de autonoma och vit makt- rörelserna. Frånvaron av statistik gör det dock svårt att fastställa om tendensen faktiskt finner empiriskt stöd. Det är också svårt att bedöma våldsanvändningens omfattning. Den brottsliga aktivismen inom extremistiska rörelser, i likhet med terrorist- aktioner, kan öka respektive minska till följd av enskilda händelser, uppmärksammande våldsbrott eller politiska beslut. På så vis framstår hotet från autonoma och vit makt-rörelserna mot Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter inre säkerhet som mer latent än direkt. fortsätter extremister inom båda rörelserna att utgöra ett allvarligt hot mot enskilda individer. Ett rimligt antagande är att hotet mot enskilda individer kommer att öka till följd av att vissa extremister blir mer militanta. När det gäller den radikala miljörörelsen uppvisade denna visserligen en tillbakagång . Det är dock rimligt att anta att rörelsen kan komma att återupplivas och möjligen även ägna sig åt så kallad ekoterrorism. Det finns flera orsaker till svårigheterna att förebygga och utreda brott begångna av våldsbejakande extremister. Den främsta anledningen är rörelsernas decentraliserade struktur. Rörelserna präglas också av hemlighetsmakeri. Den tekniska kunskapen är god inom båda rörelserna. För att motverka insyn från staten är de brottsliga aktivisterna inom rörelserna högst medvetna om vilka lagar och övervakningsmetoder som deras aktiviteter berörs av. Säkerhets- medvetandet är relativt högt. Det synes beträffande spioneri inte förekomma någon minskning – men inte heller någon ökning – av främmande makters underrättelseverksamhet i . De traditionella spionerimålen som politik och försvar kommer rimligen att bestå om än i något mindre omfattning. På det ekonomiska området är konkurrensen hård om marknadsandelar, och det gäller även varor och tjänster av säkerhetspolitisk betydelse. stora exportberoende ställer höga krav på att ligga på framkant med högteknologiska lösningar och innovationer. Statsstyrt företagsspioneri kommer även fortsättningsvis att vara en realitet. Mot bakgrund av att den demokratiska utvecklingen har försämrats i flera geopolitiskt viktiga länder som , , och kan flyktingspionage komma att bli vanligare i . Underrättelsepersonal och agenter är generellt mycket säkerhets- medvetna. Den interna kommunikationen är ofta dold och sker vanligtvis genom koder. Samtalen är ofta kryptiska, och hänvisningar sker på ett sådant sätt att enbart mottagaren förstår vad som avhandlas. Arbetet diskuteras inte per telefon eller på platser som kan vara bevakade. Restauranger och andra offentliga platser används för möten. Olika metoder tillämpas också för att avslöja svenska brottsbekämpande myndigheters bevakning. Främmande staters underrättelseofficerare har dessutom god tillgång till sofistikerade hjälpmedel och stora ekonomiska resurser. Den tekniska utvecklingen delvis gjort det svårare att upptäcka spioneri, och brottets negativa effekter på samhället har ökat. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter 7.5.2.2Behovet av de aktuella tvångsmedlen under förundersökning Ett behov kan uppstå vid utredningar av brott av ett visst allvar – oavsett vilket brott eller vilken misstänkt det är fråga om Flertalet av de principiella resonemang som ovan förts avseende nytta blir relevanta vid bedömningen av behovet av tvångsmedlen. Sålunda kan inledningsvis följande anmärkas. De brottsbekämpande myndigheterna har ett behov av information för att fullgöra sina uppdrag. Myndigheterna använder en mängd olika metoder för att hämta in den information de behöver. Vilken typ och mängd av information som kan förväntas beror på metodens karaktär. De hemliga tvångsmedlen ger information främst beträffande olika typer av kommunikation (förekomsten av och ibland innehållet i sådan) eller förflyttningar.59 Sådan information kan vara relevant för brottsutredningar nästan oavsett vilket brott det rör sig om. Samtliga hemliga tvångsmedel skulle därmed kunna vara av värde vid i stort sett alla typer av brott (jfr prop. 1988/89:124 s. 37 och i SvJT 2007 s. 155). För att ett beaktansvärt behov ska uppstå krävs – utöver att ett hemligt tvångsmedel erbjuder ett sätt att nå information som är av betydelse – även att informationen inte rimligen kan erhållas på ett mindre ingripande sätt. Detta medför en begränsning beträffande behovet av samtliga hemliga tvångsmedel. Beträffande hemlig rumsavlyssning kan begränsningen vara avsevärd. Tvångsmedlens resurskrävande natur medför också att brotten i praktiken rimligen måste vara av ett visst allvar för att de brotts- bekämpande myndigheterna ska överväga att använda dessa. Detta sätter den nedre gränsen för när ett behov kan uppstå. Utgångspunkten blir sammanfattningsvis att behov av att använda hemliga tvångsmedel uppstår vid enskilda utredningar av brott av ett visst allvar, oavsett vilken typ av brott (i meningen rubricering) det är fråga om. Detta avser såväl den öppna polisens och tullens verksamhetsområden som Säkerhetspolisens. En senare fråga är att avväga behovet mot tvångsmedlets förväntade integritetsintrång. 59 Sker kommunikation t.ex. elektroniskt, kan hemlig teleövervakning eller hemlig teleavlyssning vara effektivt, medan hemlig rumsavlyssning kan vara verksam om kommunikation sker vid ett möte. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Utredningen har beträffande de hemliga tvångsmedlen under förundersökning att ta ställning till behovsfrågor som avser dels hemlig rumsavlyssning, dels den utökade möjlighet som Säkerhets- polisen har att beträffande vissa brott tillämpa främst hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning (utredningslag). Behovet inom den öppna polisens och tullens områden (hemlig rumsavlyssning) Den öppna polisen har framhållit att det huvudsakliga behovet av hemlig rumsavlyssning finns vid bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten, men att ett behov finns även beträffande särskilt allvarliga brott i övrigt. Utredningens eget underlag beträffande utvecklingen av den organiserade brottsligheten ger i huvudsak stöd för polisens beskrivning av de problem som denna typ av brottslighet medför för de brottsbekämpande myndigheterna och för samhället i stort. Kartläggningen av den hittillsvarande tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning har visat att tvångsmedlet inom den öppna polisens område huvudsakligen har riktats mot personer som på goda grunder har bedömts vara verksamma inom organiserad brottslighet. Den klart vanligaste brottsrubricering som tillstånden beträffande dessa personer har avsett har varit grovt narkotika- brott, men även mord och grova rån har varit aktuella. Ett mindre antal fall har avsett mord utanför kriminella miljöer. Vi har bedömt att en beaktansvärd utredningsnytta förekommit vid tillämpningen av lagen (se 7.3.5.3 ovan). Sammantaget får anses stå klart att den öppna polisen har ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning beträffande allvarliga brott med anknytning till organiserad brottslighet samt i vissa fall beträffande annan mycket allvarlig brottslighet (jfr prop. 2005/06:178 s. 36 ff.). Den vanligaste brottstyp som hemlig rumsavlyssning används mot – grova narkotikabrott – bekämpas även av tullen. Utredningens underlag talar starkt för att flertalet av förhållandena kring den aktuella typen av allvarlig brottslighet är desamma i de fall där den bekämpas hos tullen som i de fall där den bekämpas hos den öppna polisen.60 60 Exempelvis rör det sig huvudsakligen om brott med anknytning till grov organiserad brottslighet och där säkerhetsmedvetenheten ofta är hög (se t.ex. 5.3.2.5). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Även med beaktande av det mycket begränsade antalet fall i vilka hemlig rumsavlyssning använts i tullens verksamhet bedömer utredningen därför att tullens behov av tvångsmedlet, för att utreda vissa allvarliga brott inom den myndighetens område, motsvarar den öppna polisens. Behovet inom område (utredningslag och hemlig rumsavlyssning) Säkerhetspolisen har beträffande brott inom sitt verksamhetsområde – dvs. sådana som är anknutna till författningshotande verksamhet, terrorism och spioneri – framhållit att samtliga brott är typiskt sett svårutredda brott som sker i lönndom. Vid utredningens kart- läggning av tillämpningen har tydliga tecken kommit fram på att så är fallet. Detta vinner stöd även i det underlag som vi hämtat in om utvecklingen av den aktuella brottsligheten av vilket det också framgår att brott inom dessa områden alltjämt innefattar allvarliga hot mot samhället eller enskilda individer. Ett betydelsefullt syfte för att använda hemliga tvångsmedel på Säkerhetspolisens område – även när detta sker vid en förundersökning – är att förhindra att den nämnda typen av brott fullbordas. Vid vår kartläggning av tillämpningen har det kommit fram att beaktansvärd sådan nytta förekommit vid tillämpning av såväl utredningslag61 som lagen om hemlig rumsavlyssning. Sammantaget kan konstateras att det finns ett starkt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel vid förundersökningar inom verksamhet avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd. Detta behov omfattar både sådana tvångsmedel som regleras i 27 kap. och utredningslag – dvs. främst hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning – och hemlig rumsavlyssning. särskilt betonat att sådan brottslighet är gränslös och att just passerandet av nationsgränser utgör incitament för brottsliga gärningar (se avsnitt 5.4.2.2). 61 Beträffande sådana brott som omfattas av utredningslag har Säkerhetspolisen framhållit att en särskild reglering är av avgörande betydelse eftersom straffskalorna för flera av brotten inte skulle medge hemliga tvångsmedel enligt de ordinarie bestämmelserna i 27 kap. . Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter 7.5.2.3Behovet av hemliga tvångsmedel för att förhindra brott När ett finns anledning att anta att ett brott förövats ska en förundersökning inledas. Bl.a. eftersom utredningarna kan avse osjälvständiga brott (försök, förberedelse och stämpling) kan som framgått hemliga tvångsmedel under förundersökningar vara ett verktyg för att få information för att kunna förhindra brott. Fråga kvarstår dock i vilken mån det finns behov för de brotts- bekämpande myndigheterna av att i preventivt syfte använda hemliga tvångsmedel utom ramen för förundersökningar. Även inom ramen för sin underrättelseverksamhet erhåller de brottsbekämpande myndigheterna information på en mängd olika sätt. Flera av dessa sätt är sådana som också förekommer inom förundersökningar, som t.ex. spaning och källinformation. Vad som anförts om de olika metodernas – däribland tvångsmedlens – karaktär och betydelse för den typ och mängd av information som kan förväntas gäller även här. Det som i vår kartläggning och i det övriga underlag vi hämtat in kommit fram såvitt avser svårigheten att erhålla information om brott inom verksamhetsområde och, om än inte i fullt samma utsträckning, beträffande organiserad brottslighet är således relevant för behovs- bedömningen. Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens uppdrag ligger i att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet samt att bedriva terrorism- bekämpning. Verksamheten kan inte bedrivas utifrån brotts- anmälningar, utan myndigheten måste själv ha en förmåga att identifiera aktörer som har avsikten att begå brott och bedöma vilka förutsättningar de har att sätta dessa i verket. Utifrån det underlag vi har står det klart att personerna som är aktuella ofta är mycket säkerhetsmedvetna. preventivlag har som framgått nästan uteslutande använts inom område. Det har varit fråga om situationer där tillräckligt med information inte har funnits för att inleda en förundersökning, men där allvarliga brott av visst slag befarats och information för att komma vidare inte har ansetts Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter kunna erhållas på något annat sätt än genom tvångsmedel. Vi har bedömt att beaktansvärd nytta har förekommit när lagen tillämpats.62 Sammantaget finns ett påtagligt behov för Säkerhetspolisen att – även utom ramen för en förundersökning – kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa brott. Den öppna polisens behov Som ett skäl för behovet av preventiva tvångsmedel inom den öppna polisens område har hänvisats den organiserade brottsligheten (och dess slutenhet). Att en säkerhetsmedvetenhet som försvårar informationsinhämtning ofta finns hos personer med anknytning till sådan brottslighet vinner stöd i det material vi hämtat in. Den öppna polisens bekämpande av allvarlig organiserad brottslighet har dock normalt sett, till skillnad från Säkerhets- polisens arbete, vanligen som huvudsakligt mål att få en lagföring till stånd. torde när polisen får uppgifter om en avsikt att utföra brott av ett visst slag (t.ex. ett värdetransportrån), förhållandena vara sådana att det finns anledning att anta att åtminstone stämpling till ett visst brott har begåtts och att förundersökning ska inledas (jfr Ds 2005:21 s. 159). Bl.a. av dessa skäl framstår, inom den öppna polisens bekämpning av organiserad brottslighet i allmänhet, behovet av hemliga tvångsmedel utom ramen för en förundersökning inte som lika påtagligt som det är inom verksamhet. En del brott som förekommer inom den organiserade brottsligheten är dock av en särskild natur. Det rör sig om s.k. systemhotande brottslighet. Detta är brott som i påverkanssyfte riktar sig mot befattningshavare inom rättsystemet, mot politiker eller mot företrädare för massmedia.63 Brottslighet av detta slag förekommer såväl inom den öppna polisens som inom (författnings- skyddet) verksamhetsområden. I samband med sådan brottslighet kan slutenheten vara särskilt påtaglig. Vissa allvarliga brott med systemhotande syfte omfattas av preventivlag. Beträffande sådan brottslig verksamhet har lagen tillämpats av såväl öppna polisen som Säkerhetspolisen. Tillämpningen inom den öppna polisens verksamhet omfattar mycket få fall. 62 Det kan noteras att lagens tillämpning, bl.a. på grund av hur dess misstankerekvisit utformats, synes ha varit begränsad främst till ärenden där underlaget legat nära det som krävs för att inleda en förundersökning (s.k. förutredning), se bl.a. 6.8.19.3 och 7.5.2.1 ovan. 63 Begreppet systemhotande brottslighet är en vedertagen definition av företeelsen, trots att enskilda brott med denna inriktning inte nödvändigtvis utgör hot mot samhällssystemet (jfr avsnitt 5.3.2.4). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter har dock konstaterat att det på detta område inte tycks ha varit någon skillnad mellan den öppna polisens och Säkerhetspolisens användning av tvångsmedlen.64 Utredningen anser sammantaget att behovet att använda hemliga tvångsmedel utom ramen för en förundersökning inte är lika starkt inom den öppna polisens verksamhet som inom . Ett påtagligt behov föreligger dock även för den öppna polisen att utom en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa systemhotande brott. 7.5.3Inledande avvägningar mellan intressena Vi har var för sig behandlat frågor om behov, nytta och integritetsintrång. Det som återstår är överväganden i fråga om hur intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset bör balanseras. Sådana överväganden blir avgörande för om de brottsbekämpande myndigheterna fortsatt bör ges möjlighet att använda de aktuella tvångsmedlen och – i så fall – hur regleringen av dem bör utformas. Behovet och effektiviteten av ett tvångsmedel avseende ett visst brott måste, med beaktande främst av hur allvarligt eller svårutrett brottet är, nå en viss nivå för att tvångsmedlet ska tillåtas. Hur hög den nivå är som måste uppnås beror på den typiska integritets- inskränkning som det aktuella tvångsmedlet medför. Några inledande överväganden görs här. Förslag till hur den framtida regleringen bör utformas och mer specifika avvägningar i anslutning till detta finns som nämnts i de följande kapitlen. Vi har ansett att behov av att använda hemliga tvångsmedel – inklusive hemlig rumsavlyssning – uppstår vid enskilda utredningar av brott av ett visst allvar, oavsett vilken typ av brott det är fråga om. Ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rums- 64 Den öppna polisen har som omfattas av djupundersökningen endast genomfört tre operationer med preventiva tvångsmedel. Underlaget för slutsatser är därmed begränsat. Till följd av brottslighetens natur hade dock två av operationerna lika gärna kunna utföras av Säkerhetspolisen. Skälet till att den tredje operationen genomfördes av den öppna polisen var den kunskap som redan fanns upparbetad där om de aktuella personerna. Riskbedömningar har gjorts på ett liknande sätt som i Säkerhetspolisens operationer (se vidare avsnitt 6.9.2 och 6.9.3). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter avlyssning har konstaterats inom verksamhets- område samt beträffande viss brottslighet inom den öppna polisens och tullens verksamhet (allvarliga brott med anknytning till organiserad brottslighet samt i vissa fall annan mycket allvarlig brottslighet). Vi bedömer – bl.a. på grundval av vår kartläggning – att hemlig rumsavlyssning inom dessa områden kan förväntas medföra en beaktansvärd utredningsnytta. Från integritets- synpunkt kan anmärkas att lagen om hemlig rumsavlyssning har tillämpats i ett mycket begränsat antal fall. Den sammantagna mängd personliga information som samlas in genom tvångsmedlet kan därför, om tillämpningsområdet inte kraftigt, förväntas vara relativt begränsad jämfört med den som samlas in genom andra metoder (bl.a. andra hemliga tvångsmedel). Vi har dock också noterat att reglerna om hemlig rumsavlyssning ger utrymme för åtgärder som är mer ingripande från integritetssynpunkt än de som erbjuds genom reglerna om de övriga hemliga tvångsmedlen, och att i vart fall hemlig rumsavlyssning i bostäder typiskt sett har medfört större integritetsintrång än de övriga tvångsmedlen. I enskilda fall kan tvångsmedlet sålunda medföra betydande integritetsintrång. I samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning infördes konstaterade regeringen att det som var känt om behovet av hemlig rumsavlyssning och dess effektivitet som en brottsutredande åtgärd vägde så tungt och innebar sådana vinster för det allmänna att den aktuella inskränkningen i rättigheterna i regeringsformen och var godtagbar (se prop. 2005/06:178 s. 46). Vi gör utifrån det betydligt mer omfattande underlag som föreligger samma bedömning. Vi anser att en rimlig balans mellan effektivitets- och integritetsintressena medför att hemlig rumsavlyssning fortsatt i vissa fall bör få användas. När tillämpningsområdet för tvångs- medlet bestäms måste dock, på grund av vad som anförts om det integritetsintrång som regleringen kan ge utrymme för särskild restriktivitet iakttas (se vidare 8.3.3.5, 8.3.4.3 och 8.4.2.3). 7.5.3.2Utökad användning av hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. vid utredning av brott inom område (utredningslag) Utan en särskild reglering av den typ som finns utredningslag skulle flera brott som Säkerhetspolisen har att bekämpa inte kunna föranleda de tvångsmedel som regleras i 27 kap. , dvs. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter främst hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Detta eftersom straffskalorna inte skulle medge tvångsmedel enligt de ordinarie reglerna. Det särskilda behovet av hemliga tvångsmedel vid förunder- sökningar inom verksamhet som behandlats ovan omfattar föga förvånande även de nu nämnda tvångsmedlen. En fortsatt användning av tvångsmedlen vid förundersökningar inom verksamhetsområde kan mot bakgrund av vår kartläggning förväntas medföra beaktansvärd nytta, inte minst för att förhindra att brott på området fullbordas. Tvångsmedlen medför integritetsintrång. Vår kartläggning har dock visat att det antal fall i vilket tillstånd till tvångsmedel meddelats med stöd av utredningslag har varit mycket litet. Av de nu aktuella tvångsmedlen är hemlig teleavlyssning och hemlig kamera- övervakning de som typiskt sett i enskilda fall leder till det största intrånget. Integritetsintrånget är dock vanligtvis – särskilt vad gäller information om tredje man och information som inte är av betydelse för att utreda eller förhindra brott – inte lika omfattande som vid hemlig rumsavlyssning. Utredningen gör vid sin inledande avvägning mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset inte någon annan bedömning är den regeringen gjorde när utredningslag infördes. De brottsbekämpande myndigheternas behov väger tyngre än det intrång i den personliga integriteten som en särreglering medför, och att fortsatt tillåta en utökad användning av tvångsmedlen inom område är såväl proportionerligt som rimligt (se prop. 2007/08:163 s. 58 ff.).