sou · H0B312 · 2012-05-30 00:00:00 — UNODC: Estimating Illicit Financial Flows Resulting from Drug Trafficking and Other Transnational Organized Crimes, Research Report, October 2011 En översyn av kriminaliseringen av En särskild utredare ska se över kriminaliseringen av penningtvätt och vissa därmed sammanhängande frågor. Syftet är att, med bi- behållna krav på rättssäkerhet och förutsägbarhet, åstadkomma en mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering. Utredaren ska överväga om kriminaliseringen av penningtvätt behöver förenklas och förtydligas. I det ingår att ta ställning till om det straffbara området för penningtvätt bör utvidgas. För att säkerställa att det finns effektiva regler för att bekämpa penningtvätt ska utredaren ta ställning till om det finns behov av och om det är lämpligt att göra ändringar i systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner. Om ändringar av kriminaliseringen av penningtvätt föreslås, ska utredaren också bedöma om det medför behov av att utöka möjlig- heterna att förverka egendom som varit föremål för penningtvätt. Slutligen ska utredaren ta ställning till om ska tillträda konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott och om finansiering av terrorism, samt vilka lagändringar som i så fall krävs. Uppdraget ska redovisas . Med penningtvätt förstås i allmänhet åtgärder som syftar till att dölja eller omsätta av brottslig verksamhet. För att bekämpa pen- ningtvätt finns dels administrativa regelverk, dels bestämmelser som kriminaliserar penningtvätt. Lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen) innehåller bestämmelser om admi- nistrativa åtgärder som syftar till att förhindra att finansiell verk- samhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt 3 kap. 1 § är bland andra finansiella institut skyldiga att granska och rapportera misstänkta transaktio- ner till (Finanspolisen). En sådan verksamhets- utövare ska också avstå från att utföra misstänkta transaktioner till dess rapportering skett. Om det inte är möjligt att låta bli att utföra en misstänkt transaktion eller om den vidare utredningen annars skulle kunna försvåras, får transaktionen genomföras och uppgifter lämnas i efterhand. Syftet med dessa handlingsregler är bland annat att uppmärksamma brottsbekämpande myndigheter på misstänkta transaktioner och att motverka att verksamhetsutövare medverkar vid transaktioner som kan vara brottsliga. Penningtvätt är kriminaliserad i första hand genom brotten pen- ninghäleri och penninghäleriförseelse i 9 kap. 6 a respektive 7 a § . Penningtvätt kan emellertid också, beroende på om- ständigheterna, vara straffbar som häleri enligt 9 kap. 6 § första stycket 1 och 2 eller som häleriförseelse enligt 9 kap. 7 § . För penninghäleri döms enligt 9 kap. 6 a § första stycket brotts- balken den som antingen otillbörligen främjar möjligheterna för någon annan att tillgodogöra sig egendom som härrör från brotts- ligt förvärv eller värdet av sådan egendom, eller med uppsåt att dölja egendomens ursprung medverkar till att bortföra, överlåta, omsätta eller vidta annan sådan åtgärd med egendom som härrör från brotts- ligt förvärv. Enligt andra stycket i samma paragraf döms för pen- ninghäleri även den som otillbörligen medverkar till att bortföra, överlåta, omsätta eller vidta annan sådan åtgärd med egendom, om åtgärden är ägnad att dölja att någon annan har berikat sig genom brottslig gärning. Straffet för penninghäleri är fängelse i högst , eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Om brott som avses i 9 kap. 6 a § är ringa döms för penninghäleriförseelse. För penninghäleriförseelse döms också den som antingen i fall som avses i 6 a § första stycket inte insåg men hade skälig anledning att anta att brott hade begåtts, eller i fall som avses i 6 a § andra stycket inte insåg men hade skälig anledning att anta att annan berikat sig genom brottslig gärning. Straffet för pen- ninghäleriförseelse är böter eller fängelse . Försök, förberedelse och stämpling till grovt penninghäleri är straffbara enligt 9 kap. 11 § . Förverkande är en särskild rättsverkan av brott och syftar bland annat till att beröva kriminella deras brottsvinster. I sammanhanget relevanta bestämmelser om förverkande finns i 36 kap. . Enligt 36 kap. 1 § ska utbyte av brott förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas krävs att det som förverkas kan knytas till ett visst konkret brott. Enligt 36 kap. 1 b § ska i vissa fall även utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verksamhet förverkas, om det inte är uppenbart oskäligt. Sådant förverkande förutsätter att någon döms för ett brott som anges i paragrafen och som är av beskaffenhet att kunna ge utbyte och att det framstår som klart mera sannolikt att egendomen utgör utbyte av brottslig verksamhet än att så inte är fallet. För de nämnda förverkandebestämmelserna gäller att i stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. För att utreda misstänkt penningtvätt och säkra förverkande eller återförande av brottsvinster kan de straffprocessuella tvångsmedlen kvarstad, förvar och beslag enligt 26 och 27 kap. tillämpas. En särskild utredare ska göra en översyn av kriminaliseringen av penningtvätt och vissa därmed sammanhängande frågor. Utredaren ska vidare överväga om ska tillträda förverkande- konvention. I det följande anges ett antal områden som utredaren ska ägna särskild uppmärksamhet. Kan kriminaliseringen av penningtvätt göras mer ändamålsenlig och lättillgänglig? Penningtvätt är en internationell företeelse och utgör ett stort pro- blem runt om i världen. Ett flertal initiativ för att bekämpa penning- tvätt har därför tagits inom ramen för , Europa- rådet, Financial Action Task Force och Europeiska unionen. Det är möjligheten att tjäna pengar som är den huvudsakliga drivkraften bakom såväl organiserad som ekonomisk brottslighet. För att effektivt kunna utnyttja brottsvinster måste de kunna om- sättas, återinvesteras och redovisas inom den legala ekonomin. För att detta i sin tur ska bli möjligt behöver tillgångarnas brottsliga här- komst maskeras – svarta pengar måste tvättas vita genom olika transaktioner. har medvetenheten ökat om att en framgångsrik kamp mot organiserad och ekonomisk brottslighet kräver att man vidtar åtgärder för att dels beröva kriminella deras brottsvinster, dels förhindra att av brott återinvesteras och omsätts inom den legala ekonomin. I det arbetet är en ändamålsenlig kriminalisering av penningtvätt ett viktigt redskap. Den svenska regleringen om penninghäleri och penninghäleriförseelse har varit i kraft . Be- stämmelserna har dock kommit att tillämpas i begränsad omfattning. Kritik har i olika sammanhang framförts mot utformningen av den svenska straffrättsliga regleringen av penningtvätt. Det har anförts att den är svår att tillämpa, att det är svårt att bevisa vilket konkret förbrott som har begåtts och att även penninghäleri av normalgraden bör vara straffbart på försöks-, förberedelse- och stämplingsstadiet. Kritik har också riktats mot att straffansvaret inte träffar den som själv deltagit i utförandet av förbrottet, s.k. självtvätt. Det har satts i fråga om inte det straffrättsliga ansvaret för penningtvätt på ett tydligare sätt än bör fokusera på det som är själva slutmålet med brottsligheten – att kunna tillgodogöra sig och använda den brottsliga vinningen. Ett problem är att bestämmelsen om penninghäleri till viss del överlappar med bestämmelserna om sak- och vinningshäleri. Bestäm- melsen om penninghäleri är också i sig uppdelad i olika förfaranden som även de delvis överlappar varandra. Den straffrättsliga regle- ringen av penningtvätt är således inte tydligt avgränsad. Eftersom penninghäleri framför allt innefattar åtgärder med tillgångar som härrör från brott är en förutsättning för ansvar för penninghäleri att åklagaren kan visa någon form av koppling mellan egendomen och det brott som den härrör från (förbrottet). Frågan är emellertid hur stark denna koppling ska vara. Det finns skäl att överväga om kriminaliseringen av penningtvätt bör knytas, istället för till ett bestämt förbrott, till brottslig verksamhet. I samband med detta finns det anledning att analysera vilken grad av insikt eller medvetenhet den tilltalade ska ha haft om den brotts- lighet som genererat vinsterna. Bestämmelserna om penninghäleri tar sikte på åtgärder som någon annan än den som har gjort sig skyldig till förbrottet vidtar med egendomen. Den som döms för förbrottet kan alltså inte därutöver dömas för penninghäleri avseende de åtgärder som han eller hon vidtar för att tvätta vinningen av det egna brottet (självtvätt). Det finns skäl att överväga om detta är en ändamålsenlig ordning. Vidare sammanfaller inte rekvisiten för vad som utgör penning- häleri med definitionen av penningtvätt i 1 kap. 5 § 6 penning- tvättslagen. Vid införandet av penninghäleribestämmelsen uttalades att den då gällande penningtvättslagens definition av penningtvätt hade ett vidare tillämpningsområde än straffbestämmelsen och för att markera denna skillnad, liksom anknytningen till häleribrottet, benämndes därför brottet penninghäleri. Skillnaderna i begreppen, som fortfarande finns kvar, bidrar inte till att göra lagstiftningen lättillgänglig. Straffansvaret för penningtvätt ska på ett tydligt sätt ta sikte på det som är själva slutmålet med brottsligheten, nämligen att kunna använda brottsvinsterna. Utredaren ska göra en översyn av krimi- naliseringen av penningtvätt och överväga om det är möjligt att åstadkomma en mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering med tydliga kriterier för straffansvar, som kraven på rättsäker- het och förutsägbarhet bibehålls. Ska systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner förändras? För att kunna beröva kriminella deras brottsvinster och förhindra att av brott omsätts inom den legala ekonomin krävs att det finns goda möjligheter att säkra egendom som misstänks vara olagligt åtkommen och att utreda eventuella brottsmisstankar. Att en transaktion bedöms vara misstänkt och rapporteras av en verksamhetsutövare som omfattas av rapporteringsskyldigheten enligt penningtvättslagen är en indikation på att något oegentligt skulle kunna vara för handen. En sådan rapport innebär emellertid inte i sig att det finns förutsättningar för att inleda förundersökning, och saknas sådana förutsättningar kan tvångsmedel inte användas för att säkra egendomen. Även i de fall då det finns förutsättningar för att inleda förundersökning, kan emellertid möjligheterna att ingripa vara begränsade. I förarbetena till penningtvättslagen anges också att skyldigheten att avstå från att utföra en transaktion upp- hör när den misstänkta transaktionen har rapporterats. Det innebär att egendom som till exempel misstänks vara utbyte av brott riskerar att försvinna innan brottsutredande myndigheter kan ingripa. I betänkandet Bekämpande av penningtvätt (SOU 1997:36) före- slog att åklagare skulle ges möjlighet att i tiden före förundersökning inletts förbjuda ett företag att utföra en av kunden begärd transaktion. Syftet med ett sådant frysningsinstitut angavs vara att ge polis och åklagare tid att besluta om förundersökning ska inledas eller inte (SOU 1997:35 s. 95 f.). Förslaget har emellertid inte genomförts. I departementspromemorian Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38) ansåg den dåvarande generaldirektören för Ekobrottsmyn- digheten att ett frysningsinstitut framstår som än mer ange- läget än när presenterade sitt betänkande. För att brottsutredande myndigheter ska kunna använda sådana tvångsmedel som innebär att transaktioner stoppas, till exempel kvarstad, förvar eller beslag, krävs att det finns förutsättningar att inleda förundersökning. För att så ska kunna ske måste det finnas en misstanke om en konkret brottslig gärning, även om inte alla detaljer om den och inte heller när och var gärningen förövades be- höver vara kända. I många fall saknas förutsättningar att inleda för- undersökning enbart på grundval av en rapport om en misstänkt transaktion. I sådana fall kan alltså inte tvångsmedel användas för att hindra att transaktionen genomförs och egendomen försvinner. Frågan är därför, med beaktande av intresset av effektiva verktyg för att utreda och bekämpa brott, om det befintliga systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner är ändamålsenligt. I sammanhanget bör också nämnas att det i kon- vention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott och om finansiering av terrorism (förverkandekonvention) finns en bestämmelse om att en behörig myndighet eller aktör ska ha möjlighet att besluta att skjuta upp en misstänkt transaktion för att analysera transaktionen och bekräfta misstanken. Således omfattar ett övervägande om tillträde till konventionen också frågan om att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner. Utredaren ska överväga om det finns behov av och om det är lämpligt att göra ändringar i systemet för att tillfälligt stoppa miss- I uppdraget ligger att analysera vilka konse- kvenser sådana ändringar kan få för det allmänna, för enskilda och för verksamhetsutövare; inte minst följderna av felaktiga beslut. Dessa konsekvenser ska vägas mot intresset av att effektivt kunna bekämpa penningtvätt. Utredaren ska också överväga formerna för en sådan eventuell åtgärd. Sedvanliga krav på rättsäkerhet och för- utsägbarhet ska beaktas. Eftersom penningtvättslagen omfattar åtgärder mot såväl pen- ningtvätt som finansiering av terrorism, bör misstänkt penningtvätt och misstänkt finansiering av terrorism behandlas på samma sätt vid övervägandena i denna del. Behöver möjligheterna att förverka egendom som varit föremål för penningtvätt utökas? Att kunna förverka utbyte av brott är ett viktigt verktyg i den brotts- bekämpande verksamheten. Incitamenten att begå brott minskar i samma mån som möjligheterna att kunna behålla och omsätta ut- bytet minskar. Förverkanderegleringen är alltså av avgörande bety- delse inte minst när det gäller kampen mot organiserad och eko- nomisk brottslighet. För att kunna förverka brottsvinster krävs som huvudregel att det finns ett direkt samband mellan ett visst konkret brott och den egendom som ska förverkas. Som nämnts ovan är det under vissa förutsättningar även möjligt att förverka utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verk- samhet. För sambandet mellan det som förverkas och den brotts- liga verksamheten gäller ett sänkt beviskrav i och med att egendom ska förverkas om det framstår som klart mera sannolikt att egen- domen utgör utbyte av brottslig verksamhet än att så inte är fallet. Penningtvätt behöver inte i sig leda till något utbyte av brott. I stället är det förbrottet som möjliggör förverkande av det som tvättats. Att penningtvätt inte behöver leda till något utbyte har även betydelse för möjligheterna att förverka utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verksamhet. Om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl får, enligt 36 kap. 2 § , förverkande också ske av egendom vars användande utgör brott enligt och egendom som någon annars tagit befattning med på ett sätt som utgör sådant brott. Bestämmelsen torde emellertid inte ta sikte på egendom som tvättas. Inom specialstraffrätten är det inte ovanligt med förverkande- bestämmelser som tar sikte på egendom eller tillgångar som har varit föremål för brott enligt en specialstraffrättslig bestämmelse. Det rör sig till exempel om narkotika som varit föremål för brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64), varor som varit föremål för brott en- ligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller tillgångar som varit föremål för brott enligt lagen (2002:444) om straff för finan- siering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Om utredaren föreslår att det straffbara området för penning- tvätt ska förändras, måste således även behovet av att göra änd- ringar i bestämmelserna om förverkande analyseras. Ska tillträda förverkandekonvention? Som en uppdatering och komplettering av konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott antogs 2005 en ny förverkandekonvention. Den senare konventionen, som trädde i kraft , är dock tillämplig även i förhållande till finansiering av terrorism och inne- håller i vissa delar mer långtgående regler. Det gäller bland annat reglerna om förverkande och kriminalisering av penningtvätt och, som nämnts ovan, möjligheterna för behörig myndighet eller aktör att skjuta upp en misstänkt transaktion. undertecknade den senare konventionen . Vid den preliminära analysen inför undertecknandet gjordes bedöm- ningen att ett tillträde till konventionen skulle kräva lagändringar. Vidare gjordes bedömningen att vissa av konventionsbestämmel- serna skulle komma att genomföras genom de lagändringar som föranleddes av det s.k. tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG). Direktivet genomfördes genom lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Inom ramen för det arbetet behandlades inte konventionen. Utredaren ska ta ställning till om ska tillträda konven- tionen och vilka lagändringar som i så fall krävs. Arbetsformer och redovisning av uppdraget Om utredaren finner att uppdraget kräver att andra närliggande frågor bör behandlas, får utredaren göra det. Utredaren ska samråda med och inhämta upplysningar från berör- da företrädare för Domstolar, , Eko- brottsmyndigheten, , , Finansinspek- tionen, och samt vid behov andra myndigheter och organ som kan vara berörda. Utredaren ska redovisa gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i länder som utredaren bedömer vara av intresse och i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade. Regleringen i andra nordiska länder bör ges en särskild belysning och beaktas i arbetet. Vid sina överväganden och vid utformningen av eventuella för- slag ska utredaren särskilt beakta tidigare överväganden av de frågor som uppdraget omfattar liksom övriga i sammanhanget rele- vanta internationella åtaganden och även väga in vilka konsekvenser eventuella förslag får för internationella straffrättsliga sam- arbete. Om utredaren finner att regelverket bör förändras ska han eller hon lägga fram fullständiga författningsförslag. Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhetsperspektiv i den analys som görs. Vidare ska statistik som utredaren kan komma att redovisa vara köns- och åldersuppdelad. Utredaren ska redovisa vilka budgetära konsekvenser förslagen kan komma att medföra och lämna förslag på hur dessa kostnader kan finansieras. Uppdraget ska redovisas . Council of - No. on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime and on the Financing of Terrorism CETS 198 – Laundering of the Proceeds from Crime and Financing of Terrorism, 16.V.2005 The member States of other Signatories hereto, Considering that the aim of is to achieve a greater unity between its members; Convinced of the need to pursue a common criminal policy aimed at the protection of society; Considering that the fight against serious crime, which has become an increasingly international problem, calls for the use of modern and effective methods on an international scale; Believing that one of these methods consists in depriving criminals of the proceeds from crime and instrumentalities; Considering that for the attainment of this aim a well-functioning system of international co-operation also must be established; Bearing in mind on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime (ETS No. 141 – hereinafter referred to as the 1990 Convention); Recalling also Resolution (2001) on threats to international peace and security caused by terrorist acts adopted by on , and particularly its paragraph 3.d; Recalling the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, adopted by the General of the United Nations on and particularly its Articles 2 and 4, which oblige States Parties to establish the financing of terrorism as a criminal offence; Convinced of the necessity to take immediate steps to ratify and to implement fully the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, cited above, agreed as follows: CETS 198 – Laundering of the Proceeds from Crime and Financing of Terrorism, 16.V.2005 Chapter I – Use of terms Article 1 – Use of terms For the purposes of this Convention: aproceeds means any economic advantage, derived from or obtained, directly or indirectly, from criminal offences. It may consist of any property as defined in sub-paragraph b of this article; bproperty includes property of any description, whether corporeal or incorporeal, movable or immovable, and legal documents or instruments evidencing title to or interest in such property; cinstrumentalities means any property used or intended to be used, in any , or in part, to commit a criminal offence or criminal offences; dconfiscation means a penalty or a measure, ordered by a court following proceedings in relation to a criminal offence or criminal offences resulting in the final deprivation of property; epredicate offence means any criminal offence as a result of which proceeds were generated that may become the subject of an offence as defined in Article 9 of this Convention. ffinancial intelligence unit (hereinafter referred to as FIU) means a central, national agency responsible for receiving (and, as permitted, requesting), analysing and disseminating to the competent authorities, disclosures of financial information iconcerning suspected proceeds and potential financing of terrorism, or iirequired by national legislation or regulation, in order to combat money laundering and financing of terrorism; gfreezing or seizure means temporarily prohibiting the transfer, destruction, conversion, disposition or movement of property or temporarily assuming custody or control of property on the basis of an order issued by a court or other competent authority; hfinancing of terrorism means the acts set out in Article 2 of the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, cited above. CETS 198 – Laundering of the Proceeds from Crime and Financing of Terrorism, 16.V.2005 Chapter II – Financing of terrorism Article 2 – Application of the Convention to the financing of terrorism 1Each Party shall adopt such legislative and other measures as may be necessary to enable it to apply the provisions contained in Chapters III, IV and V of this Convention to the financing of terrorism. 2In particular, each Party shall ensure that it is able to search, trace, identify, freeze, seize and confiscate property, of a licit or illicit origin, used or allocated to be used by any means, in whole or in part, for the financing of terrorism, or the proceeds of this offence, and to provide co-operation to this end to the widest possible extent. Chapter III – Measures to be taken at national level Section 1 – General provisions Article 3 – Confiscation measures 1Each Party shall adopt such legislative and other measures as may be necessary to enable it to confiscate instrumentalities and proceeds or property the value of which corresponds to such proceeds and laundered property. 2Provided that paragraph 1 of this article applies to money laundering and to the categories of offences in the appendix to the Convention, each Party may, at the time of signature or when depositing its instrument of ratification, acceptance, approval or accession, by a declaration addressed to the Secretary General of , declare that paragraph 1 of this article applies aonly in so far as the offence is punishable by deprivation of or a detention order for a maximum of more than one year.