sou · H0B335 · 2012-05-24 00:00:00 — Utr- edaren är även fri att föreslå åtgärder mot äktenskap som inte har före- gåtts av tvång, men som ändå har ingåtts mot en parts vilja t.ex. genom subtila påtryckningar såsom hot om uteslutning ur familjesamhörig- heten. Utredaren ska i detta arbete ta del av utvärderingar och resultat av de åtgärder regeringen kommer att redovisa i en kommande skrivelse till som syftar till att motverka att unga blir gifta mot sin vilja. Utredaren ska överväga hur medvetenheten om tvångsäktenskap och barnäktenskap kan höjas hos dem som i olika sammanhang kom- mer i kontakt med barn och ungdomar som riskerar att drabbas. Vuxna som möter unga människor i sin vardag bör vara medvetna om före- komsten av tvångsäktenskap och barnäktenskap. Det kan handla om t.ex. lärare, ledare inom föreningslivet och företrädare för trossamfunden. Regeringen gav i uppdrag att kartlägga det förebyggande arbete som pågår mot tvångsäktenskap och barn- äktenskap och lyfta fram goda exempel från andra länders arbete (dnr IJ2010/750/UF). Utredaren ska ta del av detta arbete och överväga ytterligare åtgärder. Vidare ska utredaren överväga om det finns behov av att förbättra samverkan mellan olika myndigheter. I syfte att uppnå en långsiktig samverkan mellan statliga myndigheter när det gäller insatser och infor- mation i frågor om tvångsäktenskap och barnäktenskap gav regeringen i uppdrag att vara sammankallande för Vårt uppdrag och arbete ett nätverk mellan olika myndigheter (dnr IJ2010/750/UF). Utredaren ska ta del av nätverkets arbete. Utredaren ska överväga om ytterligare åtgärder kan vidtas för att förbättra samverkan mellan myndigheterna. Utredaren ska också överväga hur attitydförändringar i förhållande till tvångsäktenskap och barnäktenskap kan åstadkommas. Det kan gälla attitydförändrande arbete riktat till föräldrar och ungdomar eller andra grupper. En särskild fråga kan vara hur man ser på ekonomiska förbindelser mellan blivande makars familjer i fråga om villkorad hem- gift eller andra villkor. Utredaren ska göra en samlad översyn av relevant straffrättslig, civil- rättslig och internationellt privaträttslig lagstiftning. Utredaren ska lägga fram de förslag till författningsändringar som behövs för att ytterligare stärka skyddet mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Utredaren ska särskilt överväga följande frågor. Någon särskild straffbestämmelse som avser tvångsäktenskap finns inte i svensk rätt. Att tvinga någon att ingå äktenskap är dock krimi- naliserat genom en rad andra straffbestämmelser, t.ex. olaga tvång. gjorde i sitt betänkande Människohandel och barnäktenskap – ett förstärkt straffrättsligt skydd (SOU 2008:41) bedömningen att det inte finns förutsättningar för att kriminalisera ytterligare handlingar av lindrigare karaktär som kan föregå ett äkten- skap och att det inte heller finns behov av att införa särskilda brottsrubri- ceringar som tar sikte på tvångsäktenskap som inte är barnäktenskap. Mot bakgrund av det ytterligare kunskapsunderlag som ska inhämtas finns det skäl att på nytt överväga den befintliga kriminaliseringen av tvångsäktenskap. Utredaren ska se över den straffrättsliga lagstiftning som reglerar situationer av tvångsäktenskap och ta ställning till om den är ändamålsenligt utformad. Utredaren ska också överväga om det finns anledning att införa en särskild straffbestämmelse som gäller tvångs- äktenskap. Oavsett utredarens ställningstagande ska det redovisas hur en sådan bestämmelse skulle kunna utformas. Att ingå äktenskap med någon som är är i sig inte straffbart. En vårdnadshavare som tillåter att ett barn ingår äktenskap gör sig inte heller skyldig till brott. före- slog en ny straffbestämmelse mot barnäktenskap. Under beredningen av utredningens betänkande gjordes bedömningen att det inte är möj- ligt att gå fram med förslag till lagstiftning baserat på utredningens överväganden och förslag. Den föreslagna straffbestämmelsen kan bl.a. inte fullt ut anses förenlig med den civilrättsliga regleringen. kan straffrättsliga åtgärder mot barnäktenskap som inte utgör tvångs- äktenskap vara nödvändiga. Utredaren ska därför göra en fördjupad analys av förutsättningarna för att införa straffrättslig lagstiftning som träffar barnäktenskap. Denna analys bör göras i nära anslutning till den civilrättsliga lagstiftningen. Vårt uppdrag och arbete Utredaren ska vid sina överväganden kring den straffrättsliga regle- ringen ta ställning till svenska domstolars behörighet att döma över brott begångna utomlands. I anslutning till övervägandena kring en kriminalisering av barn- äktenskap ska utredaren ta ställning till om möjligheten att få tillstånd från till äktenskap bör tas bort. Utredaren ska redovisa argument både för och emot dagens möjlighet att få så- dant tillstånd. Oavsett vilken slutsatsen blir i fråga om avskaffande av möjligheten att få tillstånd till äktenskap ska – för att åstadkomma ett brett beredningsunderlag – överväganden som rör kriminalisering av barnäktenskap göras såväl utifrån förutsättningen att denna möjlig- het tas bort som att den behålls. Enligt svensk rätt finns det relativt stora möjligheter att få ett äkten- skap som ingåtts enligt utländsk lag erkänt i , låt vara att vissa begränsningar gäller för när ett äktenskap ska erkännas. Utredaren ska analysera och ta ställning till om det finns skäl att införa ytterligare begränsningar. Det gäller t.ex. fullmaktsäktenskap, eftersom sådana äktenskap inte sällan väcker frågan om parterna haft möjlighet att sam- tycka till äktenskapet. Utredaren är härutöver fri att föreslå författningsändringar på andra områden som bedöms nödvändiga för att ytterligare stärka skyddet mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget Överväganden och förslag som rör barn ska ta sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter. Där det är relevant ska utredaren göra en analys av vilka konsekvenser förslagen får för barn och unga. Utredaren ska i sina förslag också ta utgångspunkt i FN:s konvention om avskaffande av all diskriminering av kvinnor. Utredaren får, om det bedöms lämpligt, studera hur åtgärder och lag- stiftning som syftar till att motverka tvångsäktenskap och barnäkten- skap har utformats i andra länder. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom och utredningsväsendet. Utredaren ska inhämta synpunkter från de myndigheter och organi- sationer som verkar inom det område som uppdraget avser. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska belysa de ekonomiska konsekvenserna och lämna förslag till finansiering. Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhetsperspektiv i den analys som görs. Vidare är utgångspunkten att all statistik som utre- daren kan komma att redovisa ska vara köns- och åldersuppdelad. Direktiven i deras helhet finns i Bilaga 1 till betänkandet. Det anges att uppdraget ska redovisas . Vårt uppdrag och arbete Utredningen påbörjade sitt arbete och höll sitt första sammanträde . Därefter har ytterligare 13 ut- redningssammanträden hållits. För att inhämta nödvändiga kunskaper har vi studerat bland annat de rapporter m.m. som anges i direktiven samt därutöver ett omfat- tande material från myndigheter, frivilligorganisationer, forskare och andra författare. Vi har hållit en hearing med företrädare för organisationer m.fl., ett seminarium med forskare, ett sammanträde med företrädare för särskilt berörda myndigheter och ytterligare ett antal möten. och har haft regeringens uppdrag att föra viss statistik avseende bl.a. tvångs- äktenskap, barnäktenskap och fullmaktsäktenskap. Utredningen har tagit del av myndigheternas rapporter och beaktat resultaten (se kap. 6). har efter önskemål av utredningen fört statistik över konsulära ärenden i vilka äktenskap mot den egna viljan har varit en komponent (se kap. 6). Regeringen har initierat en rikstäckande kartläggning som Sta- tistiska centralbyrån (SCB) har genomfört i samråd med utred- ningen. Kartläggningen avser de kontakter som ett urval av verk- samheter har haft med personer som är utsatta för den aktuella problematiken på olika sätt. Denna kartläggning har komplet- terats genom en fördjupad studie som utredningen har genomfört i samarbete med ett undersökningsföretag. Där har inhämtats upp- gifter från ett antal verksamheter om deras kontakter med den problematik som utredningens uppdrag handlar om (se kap. 6). Vidare har utredningen gått igenom länsstyrelsernas samtliga ärenden om äktenskapsdispens för underåriga – 2010. Resultatet av den ärendegenomgången redovisas i kap. 7. för utredningen har arbetet med en Europaråds- konvention om förebyggande och bekämpande av våld mot kvinnor och våld i nära relationer färdigställts. Ett uppdrag att analysera konventionen och att överväga vilka lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som krävs för att ska kunna tillträda konventionen har getts åt departementsrådet . Uppdraget ska redo- visas . I de delar där konventionens bestäm- melser specifikt rör tvångsäktenskap har bestämmelserna beaktats i lagstiftningsövervägandena (se kap. 4, 10, 12, 14 och 17). Vårt uppdrag och arbete har vi inte berört konventionen i våra överväganden. Vi har samrått med . När det gäller vissa frågor om uppehållstillstånd har vi samrått med Utredningen om kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i på grund av anknytning (dir. 2011:44 och 2012:12). Slutligen har utredaren och sekreteraren gjort en resa till och en till för att inhämta kunskaper och erfarenheter av den lagreglering och den organisation som finns inom utrednings- området i respektive . Lärdomarna redo- visas i huvudsak i kap. 4. Därtill finns detaljerade anteckningar från de diskussioner som fördes med de norska och brittiska värdarna i utredningens arkiv. I princip alla utredningens överväganden och slutsatser har disku- terats vid utredningssammanträden. De sakkunniga och experterna har tagit aktiv del i hela utredningsarbetet och i mycket hög grad bidragit till resultaten. Det är naturligt att genomgående presentera utredningens överväganden i vi-form även om det inte finns samsyn i alla delar. Vid sidan om sammanfattningen, författningsförslagen och bilagor- na har betänkandet fyra huvuddelar. Den första (kap. 1–6) innehåller Bakgrunden, utgångspunkterna och kunskapsgenomgången. Den andra (kap. 7–19) omfattar i huvudsak en genomgång och analys av Lag- stiftningsfrågorna och frågor med nära anknytning till lagarna. Den tredje (kap. 20–22) innehåller en inventering av Åtgärder vid sidan om lagstiftning. Och den fjärde (kap. 23 och 24) rymmer Genom- förandefrågor och en Författningskommentar. 2Bakgrund och allmänna utgångspunkter Hedersrelaterat våld och förtryck blev en politisk angelägenhet i efter två uppmärksammade mord på unga kvinnor, Pela och . sattes frågan om hedersmord och om tvångsäktenskap på den politiska dagordningen i flertalet europeiska länder. Frågor om tvångsäkten- skap har inom den svenska diskussionen ofta behandlats inom ramen för den övergripande kategorin hedersrelaterat våld och förtryck. I flera andra länder, däribland , och , har debatten och insatserna främst inriktats på tvångs- äktenskap. Tvångsäktenskap har dock även där i ökande utsträck- ning diskuterats som en del av problematiken med hedersrelaterat våld och förtryck.1 Barnäktenskap och tvångsäktenskap har varit en fråga på den internationella arenan. Bl.a. finns en FN- konvention om samtycke till, minimiålder för samt registrering av äktenskap som ratificerade (SÖ 1964:29). Länder som har försökt bekämpa tvångsäktenskapen har i viss ut- sträckning valt olika tillvägagångssätt. Lagstiftning har varit central i bl.a. och , som har straffbestämmelser som uttryck- ligen kriminaliserar tvångsäktenskap. har också en särskild straffbestämmelse för barnäktenskap som ingås med barn . har lagt fokus vid lagstiftning som begränsar invand- ringen. Att märka är bl.a. den s.k. 24-årsregeln, som i de fall där en av parterna är starkt begränsar förutsättningarna för familjeåterförening på grund av äktenskap i fall då den ena maken inte är hemmahörande i . I flera europeiska länder har 1 NCK (2010:1), Hedersrelaterat våld och förtryck – en kunskaps– och forskningsöversikt. Bakgrund och allmänna utgångspunkter åldersgränsen för rätt till familjeåterförening av makar satts högre än i syfte att minska risken för tvångsäktenskap och barn- äktenskap. En annan metod som har använts mot tvångsäktenskap har varit satsningar på att förändra hederstänkandet, dvs. En tredje metod har varit stärkt stöd och skydd för de utsatta. De två sistnämnda metoderna har i hög grad präglat de svenska insat- serna. har frågor om barnäktenskap och tvångsäktenskap uppmärksammats i svenskt lagstiftningsarbete bl.a. i samband med frågor om anhöriginvandring (se t.ex. SOU 2002:13 Vår anhörig- invandring). Främst handlar det dock om arbete på det civilrättsliga, internationellt privaträttsliga och straffrättsliga området. genomfördes olika lagändringar i syfte att stärka skyddet mot tvångsäktenskap och barnäktenskap (se prop. 2003/04:48 Åtgärder mot barnäktenskap och tvångsäktenskap). Förändringarna innebar bl.a. att ingen längre kan ingå äktenskap inför svensk myndighet utan särskilt tillstånd. Det beror på att hinders- prövning för vigsel inför svensk myndighet numera alltid ska ske med tillämpning av svensk lag. Vidare skärptes villkoren för att någon skulle få ett sådant tillstånd (s.k. äktenskapsdispens). Reglerna om erkännande av utländska äktenskap skärptes vidare i syfte att förtydliga och utöka möjligheterna att vägra erkännande av ett utländskt äktenskap som har ingåtts under tvång eller av under- åriga. Möjligheten till äktenskapsskillnad utan föregående betänke- tid blev också utvidgad till att omfatta fall då äktenskapet har in- gåtts under tvång eller i strid mot ålderskravet. Även vissa andra ändringar infördes i syfte att stärka skyddet mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Förutsättningarna för och behovet av en särskild straffrättslig reglering av tvångsäktenskap och barnäktenskap utreddes av Utred- ningen om människohandel m.m. (). I utredningens betänkande, Människohandel och barnäktenskap – ett förstärkt straffrättsligt skydd (SOU 2008:41) föreslogs införande av en straffbestämmelse om barnäktenskap. Regeringen bedömde att det inte var möjligt att gå vidare med förslaget, bl.a. eftersom det ansågs att den föreslagna bestämmelsen inte var fullt ut förenlig med den civilrättsliga lagstiftningen. Utredningen lade inte fram något förslag om straffbestämmelse för tvångsäktenskap. har regeringen tagit initiativ till omfattande in- satser för att förebygga hedersrelaterat våld och förtryck. Bakgrund och allmänna utgångspunkter 2003 och 2007 genomfördes ett handlingsprogram mot hedersrela- terat våld och förtryck.2 En särskild handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer antogs (skr. 2007/08:39). Som en åtgärd i handlingsplanen fick i uppdrag att kartlägga förekomsten av arrangerade äktenskap mot en parts vilja i . Även situationen för dem som drabbas skulle belysas, lik- som vilken kunskap som finns hos myndigheter. Uppdraget redo- visades i rapporten mot sin vilja (2009:5). En nationell enkätundersökning riktad till 6 000 personer visade att upplevde att föräldrar, religion eller kultur satte gränser för dem i valet av äktenskapspart- ner, av kvinnorna och av männen. Ungdoms- styrelsen konstaterade att detta motsvarar cirka 70 000 individer i den åldersgruppen. Baserat på enkätresultatet beräknade Ungdoms- styrelsen vidare att ungefär 8 500 individer i åldersgruppen hade känt sig oroliga för att inte själva få välja vem de ska gifta sig med. kartlade också 14 olika verksamheters (skyd- dade boenden, ideella organisationer) kontakter med personer som utsätts för hedersrelaterat våld. hade dessa 14 verk- samheter haft kontakt med sammanlagt 806 unga till och med som blivit utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck, varav sammanlagt 248 var utsatta för eller löpte risk för ett arrangerat äktenskap mot den egna viljan. Av dessa rörde 89 ärenden en per- son under . Merparten av fallen rörde flickor. I nära hälften av fallen handlade det om transnationella äktenskap. Enligt kartlägg- ningen var vigseln i de flesta fall ännu inte genomförd. Totalt uppgav verksamheterna att de kände till 53 fall där den unga personen hade blivit gift.3 Med utgångspunkt i den kunskap som fanns antog regeringen en särskild handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja (skr. 2009/10:229). Handlingsplanen omfattar sammanlagt femton åtgärder inom fyra områden, nämligen stärkt förebyggande arbete, förstärkt stöd och skydd, förbättrad 2Se bl.a. faktablad Ju 06.25 Insatser för ungdomar som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck. 3Det finns osäkerhetsfaktorer kring resultatet. En av dessa är att frågorna rör information som verksamheterna i många fall inte för statistik över, varför det kan vara fråga om upp- skattade antalsuppgifter. Det kan också förekomma dubbelräkning om en och samma person förekommit i mer än en verksamhet ([2009:5] Gift mot sin vilja, s. 155). Bakgrund och allmänna utgångspunkter samverkan mellan myndigheter samt ökad kunskap. En av åtgär- derna i handlingsplanen är tillsättandet av den här utredningen. Den svenska rättsordningen godtar inte äktenskap som ingås under tvång (tvångsäktenskap) eller äktenskap med personer (barnäktenskap). Detta kommer till uttryck genom olika lagbestäm- melser såväl på det civilrättsliga och internationellt privaträttsliga området som på det straffrättsliga området. Ändå förekommer det att människor som lever i tvingas att ingå äktenskap. Det finns också unga som efter dispens gifter sig i . Vidare förekommer det att personer gifter sig i utlandet och att det blir aktuellt att bedöma frågan om detta äktenskap ska erkännas i eller inte. Utredningen har i uppdrag att inhämta ytterligare kunskap om tvångsäktenskap och barnäktenskap. Med utgångspunkt i kunskaps- underlaget ska vi föreslå lagändringar och andra åtgärder som syftar till ett stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Vi får även föreslå åtgärder mot äktenskap som inte föregås av straffbart tvång, men som ändå ingås mot en parts vilja t.ex. genom subtila påtryckningar såsom hot om uteslutning ur familjesamhörigheten. Betänkandet innefattar, med utgångspunkt i synsättet att äktenskap ska ingås enbart med parternas fulla och fria samtycke, flera sådana förslag. Direktiven har som utgångspunkt att barnäktenskap, tvångs- äktenskap och andra äktenskap mot någons vilja är företeelser som ska motverkas. Detta är alltså en grundläggande utgångspunkt för vårt arbete och ligger i botten av alla våra resonemang. Inom de ramar som sålunda sätts av direktiven strävar vi efter att resonemangen ska vara nyanserade och beakta de olika perspektiv som kan finnas. Vi har därför tagit del av synpunkter från såväl praktiker som olika forskare när det gäller bl.a. barnäktenskapens roll inom olika grup- per och sökt beakta i rimlig mån den risk som kan finnas för att lagstiftning och andra åtgärder uppfattas som stigmatiserande. Diskussionen i betänkandet utgår från några grundläggande bygg- stenar. En av dessa är synen på äktenskapet som en mycket viktig företeelse med stora verkningar för enskilda. Den bygger också på synsättet att såväl tvångsäktenskap och andra äktenskap mot någons vilja som barnäktenskap är i strid med de mänskliga rättigheterna. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Det har därvid betydelse hur man ser på relationen mellan indivi- dens rättigheter å ena sidan och eventuella gruppers rättigheter å den andra. När det gäller barnäktenskap är en viktig fråga hur man ser på barns möjligheter och rätt att ge samtycke till äktenskap. I detta kapitel beskriver vi först den internationella synen på tvångsäktenskap och barnäktenskap (2.3). Därefter resonerar vi om äktenskapsbegreppet (2.4). Vi talar i det sammanhanget bl.a. om arrangerade äktenskap och s.k. kärleksäktenskap. Det efterföljande avsnittet rör äktenskapets betydelse (2.5). Avsnitt 2.6 handlar om olika konsekvenser av tvångsäktenskap och barnäktenskap. I av- snitt 2.7 diskuterar vi frågan om barns möjligheter att samtycka till äktenskap och den svenska lagstiftningens syn på äktenskapsåldern. Betydelsen av olika kulturers och religioners syn på äktenskap disku- teras i avsnitt 2.8. I avsnitt 2.9 diskuteras sambandet med heders- relaterat våld och förtryck. Kapitlet avslutas med några samman- fattande ord i avsnitt 2.10. Där finns också en redogörelse för den terminologi som används i betänkandet. 2.3Den internationella synen på tvångsäktenskap och barnäktenskap slog FN i sin allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna fast att äktenskap får ingås endast med makarnas fria och fulla samtycke. Denna princip har sedan fått komma till ut- tryck i bindande internationella konventioner, såsom New om samtycke till, minimiålder för samt registre- ring av äktenskap (SÖ 1964:29), den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (SÖ 1971:42), den inter- nationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter (SÖ 1971:41), Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggan- de friheterna (, SÖ 1952:35) och FN:s konven- tion om avskaffande av all diskriminering av kvinnor (SÖ 1980:8). Med utgångspunkt häri har FN definierat tvångsäktenskap som ett äktenskap där det saknas fritt och giltigt samtycke från minst en av parterna.4 Dock förekommer också andra definitioner. 4 Se t.ex. , In-depth study on all forms of violence against women. Report of the Secretary General (2006). Bakgrund och allmänna utgångspunkter antog en konvention om förebyg- gande och bekämpande av våld mot kvinnor och våld i familjen (on preventing and combating violence against women and domestic violence). I konventionen har slagit fast att tvångsäktenskap utgör en form av våld mot kvinnor (se preambeln). Stater som ansluter sig till konven- tionen åläggs enligt artikel 37 att se till att det är straffbart dels att tvinga någon till äktenskap, dels att lura någon till en utlandsresa om syftet är att personen ska tvingas till äktenskap. Med tvång av- ses enligt konventionen fysiskt och psykiskt tvång (coercion or duress). har undertecknat konventionen men ännu inte ratificerat den. Också andra konventionsbestämmelser har relevans när det gäller frågan om tvångsäktenskap. Ett exempel är FN:s konvention om avskaffande av all diskriminering av kvinnor som förpliktar konven- tionsstaterna att ändra sociala och kulturella mönster som är diskri- minerande för kvinnor (artikel 5 a). Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter föreskriver i artikel 27 att personer som tillhör etniska, religiösa och språkliga minoriteter inte ska förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kultur- liv, bekänna sig till och utöva sin egen religion och använda sitt eget språk. har uttalat att denna artikel inte innebär en rätt för någon stat, grupp eller person att kränka kvin- nors rätt att åtnjuta konventionens rättigheter. FN:s konvention om barnets rättigheter (SÖ 1990:20, Barnkon- ventionen) tar inte uttryckligen upp frågan om tvångsäktenskap, men sådana äktenskap kan aktualisera flera artiklar i konventionen.