sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — I den förstnämnda kategorin finns till exempel nyanlända som inte kvalificerat sig för de statliga socialförsäkringarna, såsom a-kassa eller sjukpenning, och som inte anvisats till en arbetsmarknads- politisk åtgärd som berättigar till aktivitetsstöd. Den andra kate- gorin består av nyanlända som behöver kompletterande försörj- ningsstöd för att klara sin försörjning, exempelvis på grund av att de inte kan delta i insatser på heltid eller för att deras inkomster tillfälligt är för låga. Till skillnad från etableringsersättning, aktivitetsstöd och studie- stöd är försörjningsstödet inte prestationsbaserat, utan bygger på hushållets behov av ekonomiskt stöd. Enligt Socialtjänstlagen har dock kommunerna rätt att villkora ersättningen mot deltagande i olika arbetsförberedande insatser. I vissa kommuner kan nyanlända även delta i sfi eller studera på komvux med försörjningsstöd. För- sörjningsstöd kan dessutom fungera som huvudsaklig försörj- ning för personer som deltar i jobb- och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas. Försörjningsstödets nivå är beroende av dels riksnormen, dels vilka skäliga kostnader som den sökande har i övrigt. Riksnormen bestäms av regeringen inför varje nytt kalenderår och ska täcka hus- hållskostnader samt personliga kostnader för samtliga medlemmar i hushållet. Storleken på riksnormen varierar utifrån hushållets storlek samt åldern på eventuella barn. Riksnormen tar även hänsyn till om barnen äter lunch hemma, samt om hushållet består av en ensam- stående vuxen eller två sammanboende. är riksnormen för ett hushåll bestående av två föräldrar och två barn mellan fyra och som äter lunch på förskolan . För ett hushåll bestående av en ensam vuxen motsvarar riksnormen . De skäliga kostnaderna utanför riksnormen avser kost- nader som kan variera mellan olika personer och kommuner, såsom kostnader för boende, hushållsel och medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. Eftersom försörjningsstödet är behovsprövat, räknas det av mot eventuella andra bidrag och inkomster som hushållet har, såsom förvärvsinkomster, föräldrapenning, barnbidrag och bostadsbidrag. 4.9.5Många varianter försvårar överblicken Systemet för nyanländas etablering på arbetsmarknaden omfattar en rad olika ersättningar som delvis är knutna till olika insatser. En nyanländ person som har behov av att kombinera utbildnings- insatser med deltagande i olika arbetsförberedande insatser måste söka sin försörjning från flera instanser. Flyktingmottagna per- soner som har rätt till en etableringsplan är ett undantag i samman- hanget. Eftersom etableringsplanen kan rymma ett brett spektrum av aktiviteter, kan etableringsersättningen möjliggöra deltagande i insatser som har olika huvudmän. I tabell 4.3 sammanfattas vilka ersättningar som kan finnas för en nyanländ han eller hon deltar i olika utbildnings- eller arbetsförberedande insatser. Ersättningar som är möjliga att få vid deltagande i en insats under vissa förutsättningar är markerade med ett kryss inom parentes. Det är exempelvis möjligt att delta i en arbetsförberedande insats med aktivitetsstöd eller etableringsersättning, men endast om Arbetsförmedlingen anvisat del- tagaren dit. Ett kryss inom parentes markerar även ersättningar som är möjliga att få vid deltagande i en insats i vissa, men inte alla kom- muner. Det gäller till exempel försörjningsstöd, som i en del kommuner kan användas som försörjning vid studier inom den kommunala vuxenutbildningen. x Avser ersättningar som kan finnas för en nyanländ hon eller han deltar i olika utbild - ningar eller arbetsförberedande insatser. (x) Avser ersättningar som är möjliga att få under vissa förutsättningar, exempelvis vid deltagande i vissa insatser eller i enskilda kommuner. Ett annat sätt att försöka skapa en överblick över de olika ersätt- ningarna är att jämföra vilken ekonomisk situation som respektive ersättning medför för en nyanländ person. I tabell 4.4 anges hur stor samlad inkomst som en nyanländ kvinna med respektive utan barn minst erhåller med etableringsersättning, aktivitetsstöd samt studiebidrag. Förutom själva ersättningen, ingår eventuella barn- tillägg samt barnbidraget i de framräknade beloppen. Kvinnans samlade inkomst kan därmed vara högre i praktiken, exempelvis om hon har bostadsbidrag. I tabellen anges även riksnormen för försörjningsstöd. Eftersom försörjningsstödet är hushållsbaserat, räknas eventuella andra inkomster och bidrag av vid en ansökan om försörjningsstöd. Det är därför inte möjligt att göra en direkt jämförelse mellan nivån på försörjningsstöd och nivån på de tre andra, individbaserade, ersätt- ningarna. 1Beloppet inkluderar barnbidrag och eventuella barntillägg. 2Beräkningen baseras /månad. 3Riksnormen baseras på pris- och konsumentundersökningar och ska täcka personliga och gemen - samma kostnader i ett hushåll, exkl. kostnader för boende och försäkringar. Källa: Egna beräkningar. Studiebidrag ger högst inkomst för en ensamstående kvinna, följt av etableringsersättning. För en kvinna med två barn ger etablerings- ersättningen högst samlad inkomst. Av tabellen framgår även att aktivitetsstödet på grundnivå är betydligt lägre än de övriga två statliga ersättningarna, i synnerhet efter skatt. För en kvinna med aktivitetsstöd och två barn ligger den samlade inkomsten under riksnormen för försörjningsstöd. Insatserna som nyanlända personer kan ta del av finansieras till största delen genom statliga, årliga, anslag till Arbetsförmedlingen, respektive de högre lärosätena. Myndigheterna tilldelas i regel ramanslag som ska finansiera myndigheternas verk- samhetsuppdrag så som det är utformat i myndighetens instruktion och det årliga regleringsbrevet. Myndigheterna har ett relativt stort inflytande över hur resurserna prioriteras mellan olika grupper, insatser, program och utbildningar. I syfte att säkra tillräckliga resurser för vissa ändamål har riksdag och regering även i vissa fall beslutat om specialdestinerade medel som riktas mot specifika insatser eller målgrupper. Arbetsförmedlingen disponerar därför ett särskilt anslag på för etablerings- insatserna för nyanlända flyktingmottagna, vid sidan av det betydligt större anslaget för myndighetens kostnader för arbetsmarknads- politiska program och insatser, vilket 2012 uppgår till . Arbetsförmedlingen upphandlar sedan de olika insatserna från olika externa utförare. Uppdraget till vissa lärosäten att bedriva kompletterande utbildningar för studenter med en utländsk högskoleutbildning är ett annat exempel på riktade satsningar för att säkerställa en tillräcklig omfattning på verksamheten. En mindre del av insatserna finansieras genom direkta statsbidrag till olika kommunala eller fristående verksamheter. Det statliga bidraget till folkhögskolornas och studieförbundens verksamhet, som 2012 uppgår till , fördelas och följs upp av . Motsvarande modell för statsbidrag tillämpas också för finansieringen av de kompletterande utbildningarna, där Myndigheten för fördelar medlen till de olika verk- samheterna. Även den tidsbegränsade satsningen på yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning, yrkesvux, finansieras genom ett riktat statsbidrag, vilket syftar till att utöka omfattningen på den kom- munala verksamheten. I detta fall är det som beslutar och betalar ut statsbidraget till kommunerna. Statsbidraget till yrkesvux uppgår 2012 till . Kommunernas verksamhet finansieras i första hand av de kom- munala budgeterna, där det generella statsbidraget till kommunerna (och systemet för kostnadsutjämning) bidrar till finansieringen vid sidan av kommunens egna skatteintäkter. För flyktingmottagna utbetalas dock ett riktat statsbidrag i form av en schablon- ersättning, som 2012 uppgår till per vuxen upp till . Schablonersättningen regleras i förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar och ska ersätta kommunens kostnader för bl.a. sfi och samhällsorientering. Vid sidan av de ordinarie medlen, medfinansieras många insatser för nyanlända av projektmedel. Projektmedlen kommer i första hand från tre EU-fonder: Socialfonden (ESF), Flyktingfonden (ERF) och Integrationsfonden (EIF). I förvaltas fonderna av () respektive ESF-Rådet (ESF och EIF). Totalt disponerar de tre fonderna under innevarande programperioder. Ungefär lika mycket medel ska projektägarna (ofta kommuner och Arbetsförmedlingen) till- föra som medfinansiering i projekten. Socialfonden är knuten till och ska stimulera fler och bättre jobb i . Fondens nuvarande programperiod sträcker sig , och består av två programområden: Främja kompetensutveckling (PO 1) samt Motverka utanförskap (PO 2). Det första programområdet syftar till att genom kompetensutveckling underlätta för sysselsatta kvinnor och män att utvecklas i takt med arbetslivets krav. Programområdet stöder dessutom kompetensutveckling som bidrar till ökade kun- skaper om hur man motverkar diskriminering och främjar lika- behandling. Programområde 2 ska bidra till ökad social samman- hållning och ett inkluderande arbetsliv med fokus på personer som står långt från arbetsmarknaden. Socialfonden vänder sig med andra ord inte till nyanlända specifikt, utan till sysselsatta och arbets- lösa personer i generellt. Unga, personer som är långtids- sjukskrivna samt personer med utländsk bakgrund är dock särskilt prioriterade målgrupper. Socialfonden är den största fonden och disponerar i totalt som kan användas till projekt inom de två programområdena. Flyktingfonden och Integrationsfonden ingår i EU:s ramprogram (SOLID), som även omfattar Återvändandefonden och Gränsfonden.22 Inne- varande programperiod avser perioden –2013. Flyktingfonden i disponerar som kan användas till att medfinansiera projekt för asyl- sökande och personer som omfattas av flyktingmottagandet. Integrationsfonden vänder sig till nyanlända anhöriginvandrare och arbetskraftsinvandrare utanför flyktingmottagandet och kan besluta om medfinansiering till projekt för cirka 20–per 22 Det finns förslag från om att slå ihop ERF, EIF och Återvändande- fonden till en stor asyl- och migrationsfond inför nästa programperiod. Till skillnad från Socialfonden, som har en tydlig inriktning mot arbete och sysselsättning, kan EIF och ERF användas för insatser som främjar integration i ett bredare perspektiv. Det är exempelvis möjligt att driva utbildningsprojekt med fokus på att utveckla sfi med stöd från dessa fonder. För många migranter innebär flytten till ett nytt land att deras befintliga humankapital och nätverk deprecieras. i kan därför ses som en investeringsperiod då grunden ska läggas eller förstärkas för ett hållbart deltagande i arbets- och sam- hällsliv. Insatserna som nyanlända erbjuds som stöd för etableringen utgörs i första hand av generella åtgärder. Exempel på generella åtgärder är Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska program och den kommunala vuxenutbildningen. Som komplement till de generella åtgärderna finns riktade åtgärder som vänder sig specifikt mot nyanlända invandrare. Utbildning i svenska för invandrare och instegsjobb är två sådana exempel. Flera organisationer inom det civila samhället anordnar även insatser för nyanlända på frivillig basis. Nyanlända som tagits emot som flyktingar, skyddsbehöv- ande i övrigt eller deras anhöriga erbjuds särskilda etablerings- insatser. Etableringsinsatserna omfattar språkutbildning, samhälls- orientering och arbetsförberedande insatser. Systemet för nyanländas etablering på arbetsmarknaden omfattar en rad olika ersättningar som delvis är knutna till olika insatser. En nyanländ person som har behov av att kombinera utbildningsinsatser med deltagande i olika arbetsförberedande insatser måste söka sin försörjning från flera instanser. Flyktingmottagna personer som har rätt till en etableringsplan är ett undantag i sammanhanget, eftersom etableringsersättningen kan användas som försörjning för deltagande i insatser med olika huvudmän. Vid en jämförelse mellan studiebidrag, etableringsersättning och aktivitetsstöd framgår att studiebidraget, följt av etableringsersätt- ningen, ger högst inkomst för en ensamstående kvinna, medan etableringsersättningen ger högst samlad inkomst för en kvinna med två barn. Aktivitetsstöd på grundnivå är betydligt lägre än både studiebidraget och etableringsersättningen. För en kvinna med aktivi- tetsstöd och två barn ligger den samlade inkomsten under riks- för försörjningsstöd. Insatserna som nyanlända personer kan ta del av finansieras till stor del genom statliga, årliga, anslag till Arbetsförmedlingen, respektive de högre lärosätena. Kommunernas verksamhet finansieras i första hand av de kommunala budgeterna, där det generella statsbidraget till kommunerna (och systemet för kostnadsutjämning) bidrar till finansieringen vid sidan av kommunens egna skatteintäkter. För flyktingmottagna utbetalas ett riktat stats- bidrag i form av en schablonersättning. Vid sidan av de ordinarie medlen, medfinansieras många insatser för nyanlända av projekt- medel från de tre EU-fonderna Socialfonden, Flyktingfonden och Integrationsfonden. 5 Nyanländas deltagande i insatser Många nyanlända invandrare har behov av att komplettera sina kunskaper och sin arbetslivserfarenhet så att deras kompetens bättre matchar arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft. Den i landet kan därför ses som en investeringsperiod (avsnitt 4.1). I detta kapitel beskrivs i vilken omfattning nyanlända invandrare deltar i insatser som kan underlätta inträdet på arbetsmarknaden. Analysen är inriktad mot att beskriva och förklara skillnader i deltagande mellan kvinnor och män och mellan flyktingmottagna och övriga anhöriginvandrare. Utredningens egna analyser grundar sig på registeruppgifter från STATIV och för samtliga personer i åldrarna 18–som folkbokförts –2010, och resultaten och metod presenteras mer utförligt i underlagsrapporten födda på och utanför arbetsmarknaden av och (bilaga 2). Dessa analyser kompletteras med dels redovisning av resultat från tidigare kartläggningar, dels mer specificerade uppgifter om hur deltagandet i etableringsinsatser ser ut för skyddsbehövande och deras anhöriga som har en etableringsplan.1 Kapitlet inleds med en genomgång av kunskapsläget om sam- banden mellan deltagande i kompetenshöjande och arbetsför- beredande insatser och sysselsättning bland nyanlända invandrare (avsnitt 5.1). Därefter följer två avsnitt som beskriver utfallet. I avsnitt 5.2 fokuseras i vilken utsträckning nyanlända tar del av insatser, hur snabbt de påbörjar olika aktiviteter och i vilken utsträckning och av vilka skäl nyanlända avbryter sitt deltagande. I avsnitt 5.3 redovisas vilken typ av insatser som nyanlända deltar i. Det avslutande avsnittet 5.4 sammanfattar hur nyanländas del- tagande överensstämmer med vad forskningen anger som effektiva 1 Etableringslagen (2010:197) trädde i kraft och ger skyddsbehövande och deras anhöriga som invandrat efter lagens ikraftträdande en rätt till etableringsplan (se avsnitt 4.3.3). Nyanländas deltagande i insatser insatser för att stödja nyanländas etablering i arbets- och samhälls- livet. 5.1Kunskapsläget om insatser som ökar chansen att få ett arbete Nyanlända invandrare är ingen homogen grupp. Bland dem som invandrat –2010 finns både en stor grupp högskole- utbildade och många med mycket kort utbildning. Det finns såväl personer som har arbete och välutvecklade nätverk redan när de invandrar, som personer för vilka är ett helt främmande land. Många av skillnaderna mellan individernas förutsättningar att snabbt komma i arbete går det att kontrollera för i studier av effekt- erna på arbetsmarknadsutfallet av att delta i olika arbetsförberedande och kompetenshöjande insatser. Ålder, kön, utbildning, arbetslivs- erfarenhet, tid i landet, invandringstidpunkt, ursprungsland och invandringsskäl är faktorer som påverkar sannolikheten att ha ett arbete. För nyanlända invandrare finns dock ofta brister i register- uppgifterna om t.ex. tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet. Andra förklaringsfaktorer, t.ex. skillnader i motivation, förmåga och inställning till arbete, är svårare att fånga i kvantitativa analyser. För att säkert kunna uttala sig om effekterna av deltagande i olika insatser krävs att man kan kontrollera för sådana icke-observerbara skillnader mellan individer, samt för den selektion som ofta före- kommer vad gäller vilka som deltar i olika insatser. Till följd av selek- tionsproblemen saknas i stor utsträckning mer renodlade effekt- utvärderingar av de olika insatser som nyanlända erbjuds för att snabbare komma i arbete. Selektionsproblemen vid utvärderingar av effekten av deltagande i insatser för individens arbetsmarknadsstatus exemplifieras i Riks- revisionens granskning av sfi (, 2008). Effekt- utvärderingar på detta område försvåras av förekomsten av selek- tionen in i sfi, dvs. beslutet att delta i sfi påverkas av individuella faktorer som inte kan kontrolleras för. En vanlig orsak till varför individer aldrig påbörjar sfi är att de redan har ett arbete. Därmed avviker icke-deltagarna från dem som påbörjar sfi genom att de t.ex. kan antas ha ett bättre nätverk. Andra icke-observerbara faktorer som kan påverka beslutet att delta i sfi är att de som väljer att inte delta i sfi kan anse sig kunna lära sig svenska bättre på egen Nyanländas deltagande i insatser hand, vilket i sin tur kan bero på att de är mer motiverade eller att de har högre allmän förmåga än övriga nyanlända. Tidiga investeringar i utbildning och i arbetslivserfarenhet Ett fördröjt arbetsmarknadsinträde för invandrare har, på samma sätt som för ungdomar, långvariga negativa arbetsmarknadseffekter (, 2005; och , 2007). En inledande period av arbetslöshet påverkar sannolikheten att vara sysselsatt även på . I en empirisk studie där nyanlända individer följdes –2003 konstateras att tidiga kontakter med arbetsmarknaden och sociala nätverk har stor betydelse för inträdet på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare (m.fl. 2007). Detta talar för att nyanlända invandrare bör få möjlighet att delta i arbetsförberedande insatser som ger dem kontakt med arbetsgivare. Invändningen mot att insatser erbjuds tidigt är att individer som deltar i program söker jobb i mindre utsträckning än vad han eller hon gör som arbetslös. Det finns därmed en risk för inlåsnings- effekter i de flesta insatser (och , 2011). Värdet av att delta i sfi och arbetsförberedande insatser behöver därför bedömas utifrån i vilken utsträckning deltagandet ökar individens chans att få ett arbete. Samma resonemang kan föras om avbrott i deltagande. Om ett avbrott beror på att den nyanlände får ett arbete är detta oftast positivt. För att ett fortsatt deltagande ska vara motiverat i detta fall behöver insatsen tillföra individen en kompetens, som bättre än det erbjudna arbetet, ökar de långsiktiga möjligheterna att vara sysselsatt och/eller ger förutsättningar för en bättre inkomstutveckling. Individer som avbryter sitt deltagande utan att gå vidare till arbete eller utbildning förlorar sannolikt alltid på ett avbrott. De flesta migranter har behov av att återuppbygga och i vissa fall bygga på sin befintliga kompetens och färdigheter för att kunna etablera sig i . Tidiga investeringar i utbildning och i erfaren- het på den svenska arbetsmarknaden kan därför förväntas vara sam- hällsekonomiskt effektiva. Förlusten av humankapital som flytten medför kan då snabbt ersättas med kompetens som behövs på den svenska arbetsmarknaden. Om insatserna sätts in i ett tidigt skede efter den nyanländes ankomst till landet, och har en hög match- ningskvalitet, minskar också risken för inlåsningseffekter, dvs. Nyanländas deltagande i insatser den nyanlände fastnar i insatser som inte leder vidare till ett arbete (, 2010). Effekterna av de tidigare kommunala introduktionsprogrammen har undersökts med hjälp av enkätdata.2 (2006) finner att deltagande i introduktionsprogram har en negativ effekt på sannolik- heten att ha ett jobb. Resultaten skiljer sig dock beroende på vilka insatser som ingår i introduktionen. Deltagande i arbetspraktik och andra arbetsmarknadskontakter ökar sannolikheten att ha ett jobb (och , 2006). Introduktionsprogram riktade till nyanlända invandrare före- kommer i de flesta europeiska länder. En utvärdering av det danska introduktionsprogrammet (m.fl., 2009) finner betydande inlåsningseffekter av att delta i dessa åtgärder. Men de finner en positiv effekt för dem som deltagit i subventionerat arbete, samt att bättre språkkunskaper har en positiv effekt på sannolikheten att ha ett jobb. Effekterna av en reformering av det finska introduktionsprogrammet har utvärderats av Sarvimäki och (2010) som visar att invandrare som har fått en integra- tionsplan uppvisar högre sysselsättning och lön samt mindre bidrags- beroende. Många nyanlända invandrare har goda förutsättningar att ta sig in på arbetsmarknaden även utan särskilda insatser. Det visar t.ex. en studie av hur nyanlända invandrare som inte deltar i sfi försörjer sig (Kennerberg, 2009). Icke-deltagarna bland nyanlända –2001 arbetade mer än de som deltog i sfi. De icke- deltagare som arbetade mycket hade också i hög utsträckning kvalificerat sig för offentliga inkomsttransfereringar med en stark arbetsmarknadsanknytning. Icke-deltagarna var ofta unga, många hade en hög utbildning och hade invandrat från ett västland. Bland dem som inte deltog i sfi fanns emellertid också en relativt stor grupp som stod mycket långt ifrån arbetsmarknaden. Kennerberg visar att av icke-deltagarna inte arbetade alls i . För i denna grupp utgjorde försörjningsstöd den dominerande inkomsten. Samma bild ges av utredningens analyser av nyanlända som varken arbetar, studerar eller deltar i en arbetsförberedande insats (avsnitt 3.5). 2 Enkätmetoden gör att risken för snedvridna resultat till följd av selektion är extra stora i båda dessa studier, dvs. resultaten kan i hög grad ha påverkats av icke-observerbara skillnader mellan deltagare och icke-deltagare. Nyanländas deltagande i insatser Å ena sidan finns således en risk för att det uppstår inlåsnings- effekter i introduktionsprogrammen. Å andra sidan visar utvärdering- arna att med ett tydligt fokus mot arbetsmarknadsinriktade åtgärder så ökar deltagandet i programmen chanserna för den nyanlände att ha ett arbete. Dessutom finns en betydande risk att fastna i ett utan- förskap för dem som inte deltar. Detta understryker vikten av att nyanlända kvinnor och män får ta del av kompetenshöjande och arbetsförberedande insatser. Kunskaper i svenska en inträdesbiljett Kraven på formell utbildning och språkkunskaper har ökat under till följd av strukturomvandlingen på arbets- marknaden (, 2010). Kunskaper i svenska språket krävs av de flesta arbetsgivare, och för nyanlända invandrare kan därmed betyg från sfi antas öka sannolikheten att få ett arbete. Språkstudier förbättrar i allmänhet invandrade personers utsikter att få ett arbete. och (2006) skattar sambandet mellan sysselsättning och förmågan att tala och läsa svenska och finner ett starkt positivt samband – sysselsättningspremien för att behärska språket väl ligger i storleksordningen . Detta stämmer även väl med effekterna av goda språkkunskaper som man funnit i studier från andra länder. Studier av arbetsmarknadsutfallet av att ha deltagit i sfi är ofta behäftade med selektionsproblem. Vid en första anblick märks att de som inte deltar i sfi har högre sysselsättningsgrad än personer som deltar. Detta kan förklaras av att icke-deltagarna har egen- skaper som oftast samvarierar positivt med sysselsättning (selektion in i sfi). Genom att matcha deltagare och icke-deltagare baserat på observerbara egenskaper visar Kennerberg och (2010) emellertid att i är sysselsättningsgraden fem pro- centenheter högre bland deltagarna än bland icke-deltagarna, men att inkomsterna är lika mellan de två grupperna. För dem som deltar i sfi kan också visas att slutförda studier ökar sannolikheten att vara sysselsatt .