sou · H0B362se · 2012-09-28 00:00:00 — Sammanfattningsvis kan sägas att det inte finns entydiga vetenskapliga belägg för att förändringar av anställningsskyddsregleringen påverkar den totala sysselsättningen men att regelförändringar som medför sänkta kostnader för arbetsgivare i samband med uppsägningstvister kan påverka enskilda arbetsgivare, särskilt mindre sådana, så att de blir mer benägna att nyanställa och att använda tillsvidareanställningar i stället för visstidsanställningar. Bakgrunden till det är att uppfattningen att anställningsskyddslagen gör det svårt eller nästan omöjligt att bli av med anställda man inte är nöjd med lär vara särskilt spridd bland små arbetsgivare. Om regelverket förändras så att de potentiella ekonomiska riskerna i samband med en uppsägningstvist minskar kan det således i enskilda fall få arbetsgivare att i lägre utsträckning beakta dessa risker som ett skäl mot att nyanställa/tillsvidareanställa. Eftersom utredningens förslag ger större ekonomiska lättnader för de minsta företagen lär förutsättningarna för att förändringarna ska ha en positiv effekt på anställningsviljan vara särskilt goda. Om nollalternativet skulle väljas skulle uppfattningen bland arbetsgivare att det är komplicerat och dyrt att säga upp en arbetstagare inte förändras och någon positiv effekt på sysselsättningen skulle inte kunna uppkomma. Om alternativ 2 skulle genomföras skulle det kunna ha en positiv effekt på anställningsviljan, på samma sätt som utredningens förslag. 7.6Påverkan på parternas handlingsmönster Eftersom förändringarna innebär att det blir en mindre skillnad i lönekostnader för arbetsgivare mellan en uppsägningstvist och en avskedandetvist kan de minska eventuella incitament för arbetsgivare att avskeda arbetstagare i stället för att vidta en uppsägning av personliga skäl (se avsnitt 6.1.4). De föreslagna förändringarna skulle kunna leda till att färre arbetstagare väljer att yrka ogiltighet, bl.a. eftersom det inte längre ger en lika stor fördel i förhandlingshänseende. I vart fall kommer ogiltighetsyrkandena vid arbetsbristuppsägningar att minska i antal eftersom arbetsbristuppsägningar kan ogiltigförklaras med hänvisning till att arbetsgivaren inte har uppfyllt sin omplaceringsskyldighet. Begränsningen av den tid en anställning består under tvist skulle eventuellt kunna leda till att arbetsgivarna ser en minskad risk med att föra tvisten till domstol, vilket i sin tur skulle påverka förlikningsviljan på förhandlingsstadiet negativt. Å andra sidan kommer arbetsgivarna fortfarande riskera att behöva betala lön , eventuellt utan att få fullt utbyte i form av arbete för lönen, oavsett om uppsägningen har saklig grund eller inte. Därtill kommer risken att förlora målet och de kostnader det innebär. För avskedandetvister gäller att anställningen som huvudregel upphör vid uppsägningstidens utgång även om arbetstagaren yrkar att avskedandet ska ogiltigförklaras. Arbetsgivaren riskerar normalt inte att behöva betala lön under tvisten. Om förekomsten av en sådan risk skulle vara avgörande för arbetsgivarens vilja att ingå en överenskommelse borde skillnaden mellan vad som gäller för avskedande- och uppsägningstvister avspegla sig i förlikningsfrekvensen för respektive tvistetyp. Utredningens referensgrupp har dock inte pekat på någon sådan skillnad. I stället har båda sidorna uppgett att viljan att förlikas i allmänhet är hög och att det finns många faktorer som påverkar möjligheterna att nå en överenskommelse, t.ex. parternas relation, arbetstagarens ekonomiska situ- ation och förutsättningarna för respektive part att vinna tvisten. Det finns även regionala skillnader samt skillnader mellan olika grupper av arbetstagare. Utredningens bedömning är därför att de förändringar som vi föreslår inte kommer att minska parternas vilja och förutsättningar att nå en överenskommelse på förhandlingsstadiet. Om nollalternativet skulle väljas skulle balansen mellan parterna bevaras och uppsägningstvisterna skulle fortsätta att avgöras genom förlikning på förhandlingsstadiet lika ofta som . Med alternativ 2 skulle det finnas en större risk att arbetsgivarnas förlikningsvilja skulle påverkas negativt eftersom regeln om att anställningen består under tvist inte längre skulle utgöra ett incitament för förlikning. Som framhållits ovan är det dock tveksamt om anställningens bestånd påverkar arbetsgivarens förlikningsvilja. 7.7Påverkan på arbetsmarknadsparternas roll när det gäller hur tvister löses Utredningen bedömer inte att de föreslagna förändringarna kommer att påverka arbetsmarknadsparternas roll eftersom tyngdpunkten enligt vår bedömning alltjämt kommer att ligga på förhandlingsstadiet. I avsnitt 6.1.2 har utredningen framfört uppfattningen att anställningsskyddslagens regler, så som de har tolkats i rättstillämpningen, ger uttryck för att kärnan i det svenska anställningsskyddet inte är en rätt till anställningen utan att ge arbetstagarna ett skydd mot godtyckliga uppsägningar. Ytterst upprätthålls detta skydd genom ekonomiska sanktioner. Synen på vad som är anställningsskyddets kärna påverkar vilka ändringar som kan göras utan att anställningsskyddet blir satt ur funktion. Om kärnan i anställningsskyddet hade varit en ovillkorlig rätt för arbetstagaren att behålla sin anställning skulle möjligheten att få en osaklig uppsägning ogiltigförklarad vara central. För att säkerställa ett skydd mot godtycklig behandling är det i många fall godtagbart att i stället få en ekonomisk kompensation. Denna måste vara tillräckligt hög för att ge arbetsgivaren starka incitament att följa bestämmelserna i . Å andra sidan bör regleringen inte skapa onödiga kostnader för arbetsgivare när saklig grund för uppsägning föreligger. De förändringar som utredningen föreslår kommer att leda till att de kostnader som en arbetsgivare riskerar att drabbas av i samband med en uppsägningstvist blir lägre (se avsnitt 7.3.2). De innebär också att en arbetstagare kan yrka att en uppsägning ska ogiltigförklaras med vetskap om att anställningen kommer att bestå så längre tvisten pågår. Förändringarna innebär i förlängningen att balansen mellan parterna kommer att förändras i viss mån och möjligen att de ersättningsnivåer som parterna kommer överens om på förhandlingsstadiet i vissa fall kommer att bli lägre, vilket också är en avsedd effekt av förändringarna. Den viktigaste funktionen för den ekonomiska kompensationen är att den utgör ett verksamt incitament för arbetsgivare att följa reglerna i LAS. är det normerade skadeståndet enligt 39 § LAS, och därmed taket för det ekonomiska skadeståndet enligt 38 § LAS, lika högt oavsett storleken på arbetsgivare trots att det får olika stor effekt på olika arbetsgivares ekonomi. Med utredningens förslag förblir nivån på ersättningen lika hög som tidigare för arbetsgivare med 50 anställda eller mer men för mindre arbetsgivare blir beloppet lägre i förhållande till storleken. Enligt utredningens uppfattning innebär det att det alltjämt kommer att finnas starka incitament för arbetsgivare av alla storlekar att respektera regelverket och att anställningsskyddet därmed inte försämras i någon väsentlig mån. Vad gäller regeln om att anställningen inte består mer än kommer den i vissa fall innebära att anställningen inte består under hela tvisten, vilket försämrar arbetstagarens möjligheter att hävda sin rätt enligt LAS. Å andra sidan är det utredningens uppfattning att regeländringen kommer att leda till kortare processer vilket är till fördel för båda parterna. Rätten att kunna få en uppsägnings giltighet rättsligt prövad inom en skälig tid är central för att anställningsskyddet ska vara reellt och verksamt. Vidare föreslår utredningen att det inte längre ska gå att ogiltigförklara en uppsägning pga. att arbetsgivaren inte har uppfyllt sin omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS. Enligt utredningens uppfattning förstärker den nu gällande ordningen anställningsskyddet för vissa arbetstagare på andra arbetstagares bekostnad (se vidare avsnitt 6.3.3). Vidare är det fortfarande möjligt att klandra en uppsägning där omplaceringsskyldigheten åsidosatts och yrka skadestånd. Sammantaget anser utredningen att den nu aktuella regeländringen inte innebär att den totala anställningstryggheten försämras i någon väsentlig mån. Om nollalternativet skulle väljas skulle anställningsskyddet inte förändras. Med alternativ 2 skulle det normerade skadeståndet enligt 39 § LAS och taket för det ekonomiska skadeståndet enligt 38 § LAS halveras för alla arbetsgivare. Vidare skulle regeln om att anställningen består under tvist avskaffas. Som behandlats i avsnitt 6.2.5 skulle en sådan lösning enligt utredningens mening påverka anställningsskyddet negativt. 7.9Påverkan på hur snabbt tvister kan lösas Vår uppfattning är att den föreslagna regeln om att anställningen endast består upp till från uppsägningstillfället ger förutsättningar för att lösa tvister snabbare än . Redan på förhandlingsstadiet kommer parterna veta att det finns en sista dag då anställningen upphör även om tvisten inte är löst. Om tvisten förs till domstol kommer domstolen känna till tidsfristen och kunna anpassa handläggningen till den genom att t.ex. neka parterna upprepade anstånd och genom att besluta att förberedelsen i målet ska vara avslutad ett visst datum så att målet hinner avgöras inom fristen (se vidare avsnitt 6.3.1). Om nollalternativet skulle väljas skulle den tid som det tar att få en uppsägningstvist prövad av domstol fortsätta vara lika lång, till nackdel för båda parterna. Inte heller alternativ 2 skulle enligt utredningens mening ha samma positiva effekt på omloppstiderna eftersom det inte innehåller någon bortre gräns för när en tvist bör vara avgjord. Ett av syftena med förändringarna som föreslås är att främja en ökad sysselsättning genom att arbetsgivare, särskilt mindre sådana, i lägre utsträckning än tidigare ska beakta de potentiella kostnaderna i samband med en uppsägningstvist som skäl mot att anställa ny personal samt att använda tillsvidareanställningar, se vidare avsnitt 7.5. De förslag som utredningen lägger fram har flera typer av effekter för den enskilde arbetstagaren, vilka till stor del har behandlats. Sammanfattningsvis kan följande sägas angående dessa effekter. Eftersom utredningens förslag innebär att anställningen ska bestå i högst från uppsägningstillfället under pågående uppsägningstvist kan de medföra att arbetstagare i vissa fall inte får behålla anställningen under hela tvisten, särskilt vid komplicerade och långdragna tvister. Det kan leda till situationer där arbetstagaren har hunnit få en ny anställning när domstolen ogiltigförklarar uppsägningen (se vidare avsnitt 6.3.1). Samma sak gäller för tvister om avskedandes giltighet. Eftersom det är mycket få arbetstagare som får uppsägningen ogiltigförklarad lär situationen dock inte inträffa särskilt ofta (se avsnitt 3.2.1). Dessutom är förslagen utformade för att ge starka incitament för parter och domstolar att bedriva tvisterna så skyndsamt som möjligt. Om förändringarna får den avsedda effekten är det till fördel för arbetstagarna. Det har gjorts gällande att en förändring som innebär att skadeståndet enligt 39 § LAS blir lägre för anställda hos små arbetsgivare gör att dessa arbetstagare får ett svagare anställningsskydd än andra arbetstagare.3 Det kan hävdas att en sådan skillnad redan finns, t.ex. 3 En knapp tredjedel av anställda har en arbetsgivare med färre än 50 anställda. (Uppgiften är hämtad ur SCB:s företagsregister och avser situationen . omfattar i detta sammanhang även bl.a. kommuner, statliga myndigheter och ideella föreningar.) på grund av det är svårare att bli omplacerad ju mindre arbetsplatsen är, och att förslagen förstärker den skillnaden. Syftet med de förhållandevis höga skadestånden i 39 § är att arbetsgivarna ska ha tillräckligt starka incitament att följa lagen och att bedriva en ansvarsfull personalpolitik. Hur höga nivåerna behöver vara för att incitamenten ska vara tillräckligt starka varierar beroende på arbetsgivarens storlek och ekonomiska förutsättningar. Med dagens reglering är nivåerna lika höga för alla arbetsgivare. Den gradvisa nedtrappning som utredningen föreslår innebär enligt vår mening att det finns tillräckligt starka incitament för arbetsgivare av alla storlekar att följa lagen. Det är ovanligt att en uppsägningstvist avslutas genom att uppsägningen blir ogiltigförklarad av en domstol (se avsnitt 3.2.1). De flesta tvisterna avslutas i stället redan under förhandlingsstadiet. Den information som utredningen har fått del av tyder på att nivån på ersättningen vid sådana lösningar återspeglar arbetsgivarens betalningsförmåga och att nivån därför typiskt sett är lägre när det rör sig om en liten arbetsgivare. Det innebär att det finns en skillnad i den ersättning som arbetstagaren typiskt sett får i samband med en uppsägningstvist beroende på arbetsgivarens storlek. Mycket tyder också på att de allra minsta arbetsgivarna sällan tvistar i domstol. Den föreslagna regeländringen innebär i så fall att lagen återspeglar hur uppsägningstvister löses i praktiken snarare än att i praktiken försvaga skyddet för anställda hos små arbetsgivare. Det kan hävdas att en reglering där arbetsgivare med färre anställda behöver betala ett lägre skadestånd vid utköp av arbetstagare ger incitament att t.ex. hyra in personal i stället för att nyanställa. Även om de kostnader som är förknippade med en potentiell uppsägningstvist kan påverka arbetsgivarens beslut i anställningsfrågor (se avsnitt 7.5) innebär den föreslagna förändringen av 39 §, dvs. att en reduktion ska ske för var femte anställd, knappt någon effekt vid nyanställning av en eller ett par arbetstagare. Det finns andra effekter som är betydligt mer avgörande för hur arbetsgivaren väljer att organisera sin verksamhet. Den föreslagna regeln i alternativ 2 om att anställningen som huvudregel upphör vid uppsägningstidens utgång trots att arbetstagaren yrkar ogiltighet skulle innebära att det blev svårare för en arbetstagare att hävda sin rätt än med utredningens förslag. Om skadestånden enligt 39 § halveras för alla arbetsgivare skulle stora arbetsgivare få minskade incitament att följa lagen, vilket är negativt för anställningstryggheten (se vidare avsnitt 6.2.7). Vidare skulle alternativ 2 enligt utredningens mening inte ha samma positiva effekt . 7.12Betydelse för regelverkets förutsägbarhet Regeln om att anställningen består som längst från uppsägningstillfället gör att det blir mer förutsägbart för arbetsgivaren hur stora lönekostnader denne kan drabbas av än med dagens system. Det blir mindre förutsägbart för arbetstagaren innan tvisten förs till domstol huruvida anställningen kommer att bestå hela tvisten men däremot vet även arbetstagaren vilket datum anställningen kommer att upphöra om tvisten inte är avgjord och arbetstagaren kan således förbereda sig för det och medverka till att tvisten blir avgjord . Regeln om att skadeståndsbeloppet i 39 § LAS ska reduceras i förhållande till antalet anställda innebär ett visst osäkerhetsmoment eftersom det vid en eventuell domstolsprövning ankommer på arbetsgivaren att bevisa att antalet anställda understeg 50 vid uppsägningstillfället och i så fall hur många anställda man hade. I de flesta fall bör det dock vara ostridigt hur många anställda arbetsgivaren har vid ett visst tillfälle. Om det skulle vara tvistigt och prövningen sedan skulle visa att det var något fler eller färre än vad respektive part har antagit blir den eventuella skillnaden att ersättningen uppgår till någon enstaka månadslön mer eller mindre. Utredningen bedömer att våra förslag sammantaget har en positiv inverkan på förutsägbarheten för arbetsgivarna och att eventuell negativ inverkan på förutsägbarheten för arbetstagarna blir begränsad. Eftersom det nuvarande regelverket är väl inarbetat skulle nollalternativet i stora drag innebära en fortsatt hög förutsägbarhet för parterna. Regeln om att anställningen består så länge tvisten pågår innebär dock ett stort osäkerhetsmoment som gör att storleken på den del av kostnaderna som utgör lön är oförutsägbar för arbetsgivarna, vilket dessa har utpekat som ett problem med den nuvarande ordningen. Denna osäkerhet skulle bestå om ingen förändring genomfördes. Alternativ 2 skulle medföra en större förbättring av förutsägbarheten för arbetsgivarna än utredningens förslag eftersom anställningen då skulle upphöra vid uppsägningstidens utgång och nivåerna i 39 § skulle halveras för alla företag. 7.13EU-rätten och åtaganden enligt internationella instrument I EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) slås fast att alla arbetstagare har rätt till skydd mot uppsägning utan saklig grund, i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis (artikel 30). Bestämmelsen är bindande för medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten (artikel 51). Bestämmelsen har inspirerats och ska tolkas i ljuset av artikel 24 i (reviderade) sociala stadga.4 I den sociala stadgan anges att alla arbetstagare som har blivit uppsagda utan giltigt skäl ska ha rätt till en fullgod ekonomisk ersättning eller annan vederbörlig gottgörelse. Det anges också att konventionsstaterna ska säkerställa att arbetstagarna kan få denna rätt prövad av ett opartiskt organ. har inte ratificerat artikel 24 i den sociala stadgan.5 I Rådets direktiv /23/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter (företagsöverlåtelsedirektivet) anges att en företagsöverlåtelse inte i sig ska utgöra skäl för uppsägning (artikel 4). I bestämmelsen anges dock att den inte hindrar att en uppsägning vidtas av ekonomiska, tekniska eller organisatoriska 4Artikel 6.1 , Artikel 52.7 EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna samt Förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (2007/C 303/02). (reviderade) sociala stadga återfinns i SÖ 1998:35. 1997/98:82 s. 30 f. Motsvarande regel har införts i 7 § tredje stycket LAS som en anpassning till direktivet. Syftet med direktivet är att se till att arbetstagarna ska ha samma anställningsskydd även om det sker en företagsöverlåtelse, inte att försäkra att alla länder ska erbjuda arbetstagarna samma skydd. I artikel 9 anges att medlemsstaterna ska införa de bestämmelser som behövs för att arbetstagarna ska kunna föra sin talan i domstol om de anser sig ha blivit förfördelade på grund av underlåtenhet att iaktta de skyldigheter som följer av direktivet. Direktivet innehåller dock ingen regel om vilka sanktioner som en sådan underlåtenhet ska leda till.6 Även i övrigt finns ett flertal direktiv som föreskriver att uppsägningar som vidtas av vissa skäl ska kunna angripas rättsligt. Detta gäller bl.a. arbetslivsdirektivet7, deltidsdirektivet8, direktivet mot etnisk diskriminering9, föräldraledighetsdirektivet10 och likabehandlingsdirektivet11. konvention (nr 158) om uppsägning av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ har ratificerats av . Frågor som rör hanteringen av uppsägningstvister behandlas i artikel 8–10. Enligt artikel 8 ska en uppsagd arbetstagare ha rätt att klaga på uppsägningsbeslutet till t.ex. en domstol. Domstolen ska ha rätt att besluta om en uppsägning som anges vara hänförlig till arbetsbrist faktiskt grundar sig i sådana skäl (artikel 9). I artikel 10 anges vidare att en domstol som anser att uppsägningen saknar saklig grund och som inte förklarar uppsägningen ogiltig, ska kunna döma ut en lämplig ekonomisk kompensation till den uppsagde. Utredningen bedömer att även efter de föreslagna förändringarna uppfyller sina förpliktelser enligt de nämnda dokumenten. 6Se vidare t.ex. i , Effective Enforcement of EC Labour law s. 223 ff. 7Rådets direktiv /78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. 8Rådets direktiv /81/EG om ramavtalet om deltidsarbete, undertecknat av UNICE, CEEP och EFS. 9Rådets direktiv /43/EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. 10Rådets direktiv /34/EG om ramavtalet om föräldraledighet, undertecknat av UNICE, CEEP och EFS. 11Europaparlamentets och Rådets direktiv /54/EG om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet. 7.14Påverkan på det kommunala självstyret Utredningen bedömer inte att de föreslagna förändringarna kommer att påverka det kommunala självstyret. 7.15Betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet De föreslagna förändringarna bedöms inte ha någon effekt på brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. 7.16Betydelse för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet Det huvudsakliga syftet med utredningens arbete är att föreslå förändringar som främjar nyanställningar genom att minska kostnaderna för arbetsgivare i samband med uppsägningstvister. Förutsättningarna för att de föreslagna förändringarna ska bidra till en högre sysselsättning i landet har bl.a. behandlats i avsnitt 7.5. Utredningen bedömer inte att förändringarna kommer att ha någon effekt på den offentliga servicen i olika delar av landet. 7.17Betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män Ungefär två tredjedelar av arbetstagarna bland de uppsägnings- och avskedandetvister vid Arbetsdomstolen som utredningen har gått igenom var män. Det tycks alltså vara fler män än kvinnor som direkt påverkas av regelförändringarna. Det finns flera tänkbara förklaringar till att det finns en sådan skillnad mellan könen, t.ex. att män i större utsträckning arbetar i branscher där uppsägningar är vanliga, att män i större utsträckning än kvinnor blir uppsagda eller att män är mer benägna att föra tvisten till domstol än kvinnor. Det är svårt att bedöma huruvida de föreslagna förändringarna kommer att ha någon effekt på jämställdheten. 7.18Betydelse för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen I skrivelsen Egenmakt mot utanförskap – regeringens strategi för integration (Skr. 2008/09:24) har regeringen presenterat inriktningen på integrationspolitiken för åren 2008–2010.12 På området arbete och företagande gör regeringen bedömningen att vissa s.k. integrationsproblem kan lösas genom arbete och egna inkomster. Regeringen konstaterar också att invandrare i startar och driver egna företag i högre utsträckning än den övriga befolkningen samt att goda villkor för att driva företag är viktigt för integrationen.13 Genom att bidra till goda förutsättningar för att nyanställa, särskilt för de mindre företagen, kan utredningens förslag i viss mån bidra till att de integrationspolitiska målen nås. Ett centralt syfte med de förslag som utredningen lägger fram är att de ska bidra till nyanställningar. Det är tänkbart att sådana insatser särskilt kan påverka förutsättningarna för grupper som har missgynnats av det nuvarande systemet, t.ex. utrikesfödda personer som inte har varit aktiva på den svenska arbetsmarknaden . 7.19Konsekvenser för övrig lagstiftning på området De föreslagna förändringarna i 34 och 39 §§ LAS får konsekvenser för reglerna i diskrimineringslagen (2008:567). En uppsägning eller ett avskedande kan inte bara ogiltigförklaras enligt LAS utan även enligt diskrimineringslagens regler. I 5 kap. 3 a § diskrimineringslagen finns en särskild ersättningsbestämmelse som gäller om en arbetsgivare vägrar rätta sig efter en dom som innebär att en domstol har ogiltigförklarat en uppsägning eller ett avskedande. Arbetsgivaren ska då ersätta arbetstagaren med ett belopp som är skäligt med hänsyn till arbetstagarens lön och anställningstid hos arbetsgivaren. Beloppet ska inte vara lägre än vad som gäller enligt 39 § andra och tredje styckena LAS. Om beloppen i 39 § blir lägre för mindre arbetsgivare i enlighet med utredningens förslag blir således det lägsta belopp som kan dömas ut enligt diskrimineringslagens regel lägre i de fallen. Däremot innebär inte de föreslagna föränd-