sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Det första steget innebar att medlemsstaterna beslutade att effektivisera det rättsliga samarbetet genom en ökad användning av principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden. Principen är aktuell inom såväl det civilrättsliga som det straffrättsliga området. Den innebär i huvudsak att medlems- staterna ska verkställa varandras beslut och domar utan att ifråga- sätta den materiella grunden för dessa. Möjligheterna att vägra verk- ställighet är begränsade. Genom ett antal rambeslut i början på 2000- talet genomfördes principen inom ramen för det straffrättsliga samarbetet (se nedan). Det andra steget togs genom Lissabonfördraget. En viktig kom- ponent i det fördraget är nämligen att det straffrättsliga samarbetet fördjupas. Det sker genom att samarbetet förs över till det över- statliga området. bedrevs detta främst i mellanstatliga for- mer som förutsatte att staterna fattade beslut med enhällighet. Den nya ordningen innebär att beslut fattas med kvalificerad majoritet. Att samarbetet nu blir överstatligt får antas innebära att unions- rättsliga principer rörande t.ex. direkt effekt och företräde framför nationell rätt får genomslag även på det straffrättsliga området. Lissabonfördraget medför att rambesluten försvinner som rättsakter. Tanken får antas vara att de gällande rambesluten efter förhandlingar kommer att transformeras till direktiv eller förordningar. Generellt om rättsakterna på det straffrättsliga området På det straffrättsliga området är det fortfarande så att samarbetet under ett övergångsskede styrs i första hand av innehållet i ett antal rambeslut. Avsikten är således att dessa med tiden kommer att ersättas av andra typer av rättsakter. De rättsakter som bör nämnas i första hand är följande. Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder (rambeslut /584/RIF/ om en europeisk arresteringsorder och överläm- nande mellan medlemsstaterna), Rambeslutet om frysning av egendom och bevismaterial (ram- beslut /577/RIF/ om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom och bevismaterial), Rambeslutet om förverkande (rambeslut /212/RIF/ om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott), Rambeslutet om bötesstraff (rambeslut /214/RIF/ om till- ämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff), Rambeslutet om erkännande av förverkande (rambeslut /783/RIF/ om tillämpning av principen om ömsesidigt erkän- nande av beslut om förverkande), Rambeslutet om en europeisk bevisinhämtningsorder (ram- beslut /978/RIF om en europeisk bevisinhämtningsorder för att inhämta föremål, handlingar eller uppgifter som ska användas i straffrättsliga förfaranden) Rambeslutet om ömsesidigt erkännande av brottmålsdomar avse- ende fängelse (rambeslut /909/RIF om tillämpning av prin- cipen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verk- ställa dessa inom Europeiska unionen) De aktuella rättsakterna har ännu inte överförts till den ordning som ska gälla för det straffrättsliga samarbetet enligt Lissabonfördraget. Förhandlingsarbetet har nått längst i fråga om en s.k. europeisk utredningsorder där tillsammans med sex andra medlems- stater lade fram ett förslag till ett nytt direktiv. Förslaget syftar bl.a. till att skapa en mindre splittrad reglering av frågan om bevisinhämtning på europeisk nivå och är tänkt att ersätta de nuvarande rambesluten om frysning av egendom och bevismaterial resp. rambeslutet om en europeisk bevisinhämtningsorder. Längre fram i det här avsnittet berörs förslaget ytterligare. Med hänsyn till att de aktuella rättsakterna inte har anpassats till Lissabonfördraget är det ännu oklart vad den nya ordningen i detalj kommer att innebära för svenskt vidkommande. framstår riktningen i den pågående utvecklingen som tydlig. Vi går mot ett tätare straffrättsligt samarbete som i allt högre grad utgår från prin- cipen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden i andra medlemsstater. Detta framgår bl.a. av EU:s s.k. Stockholmsprogram där det anges att principen om ömsesidigt erkännande ska kunna tillämpas på i princip alla domar och beslut på straffrätts- området.1 Det finns skäl att noga beakta den pågående utvecklingen. I det här sammanhanget får dock utgångspunkten vara de befintliga rättsakterna – främst de ovan nämnda rambesluten – eftersom dessa fortfarande bestämmer rättsläget i fråga om det straffrättsliga sam- arbetet. Frågan om internationellt rättsligt bistånd på tryck- och yttrande- frihetsområdet motiverar vissa övergripande iakttagelser när det gäller den EU-rättsliga regleringen på området. Ett genomgående drag avser här den nämnda principen om ömsesidigt erkännande. Den bygger på ett stort förtroende för att medlemsstaternas rätts- ordningar håller en acceptabel nivå där centrala rättsstatsprinciper respekteras och att ett väl utvecklat skydd för grundläggande fri- och rättigheter föreligger i övrigt. Denna fundamentala förutsättning för det straffrättsliga samarbetet kommer till uttryck i de aktuella rätts- akterna genom indirekta hänvisningar till EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, samt det fri- 1 Se om Stockholmsprogrammet i Europeiska unionens officiella tidning 115 från . och rättighetsskydd som följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, se t.ex. artikel 3(4) i rambeslutet om ömsesidigt erkännande av brottmålsdomar avseende fängelse. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att små möjligheter ges för den verkställande medlemsstaten att vägra en framställning om bistånd från en annan medlemsstat. Dessa avslagsmöjligheter är typiskt sett betydligt mindre än vid mer traditionellt straffrättsligt samarbete som sker utanför EU. Ett antal vägransgrunder förekommer visserligen i de olika rätts- akterna. I stor utsträckning rör dessa olika formella brister eller att förutsättningarna för bistånd har förändrats efter att den ursprung- liga ansökan gjordes. Utrymmet för att på materiella grunder avslå en ansökan om bistånd är dock begränsat. Här finns skäl att i första hand beröra det krav på s.k. dubbel straffbarhet som förekommer i flera rättsakter. Ett sådant krav innebär normalt att rättsligt bistånd lämnas endast om den gärning som ansökan avser motsvarar ett brott även enligt den verkställande statens lagstiftning. Inom det straffrättsliga EU-samarbetet finns som regel en möj- lighet att tillämpa ett krav på dubbel straffbarhet. Denna möjlighet har dock begränsats på ett sätt som under vissa förutsättningar ger den utfärdande staten ett avgörande inflytande över om avslags- grunden ska tillämpas eller inte. Konstruktionen innebär att den verkställande staten kan uppställa ett krav på dubbel straffbarhet men att denna möjlighet inte gäller för vissa brott som upptas i en särskild förteckning (listan) i respektive rättsakt. Undantagen rör vissa specificerade brottstyper som är kriminaliserade i den utfärdande staten och som där är belagda med fängelse (eller annat frihets- berövande straff) på upp till . Det är den utfärdande staten som bestämmer om en viss gärning omfattas av listan, en bedöm- ning som inte kan ändras av den verkställande staten. Förteckningen i listan innehåller ett antal olika brottstyper. Som exempel kan nämnas olika former av våldsbrott som mord, grov misshandel och människorov men även ekonomisk brottslighet som bedrägeri och svindleri. I det här sammanhanget kan särskilt nämnas att IT-brottslighet samt rasism och främlingsfientlighet är några andra brottskategorier som förekommer på listan och som därmed kan undantas från kravet på dubbel straffbarhet. När det gäller avslagsgrunderna kan även nämnas att några rättsakter innehåller en territorialitetsprincip (rambesluten om en europeisk bevisinhämtningsorder resp. om en europeisk arresterings- order). Denna ger den verkställande staten möjlighet att vägra SOU 2012:55 Internationellt rättsligt bistånd erkännande eller verkställighet i fall då ansökan grundar sig på en gärning som helt eller till en väsentlig del har begåtts inom dess territorium eller på en plats som är likvärdig med dess territorium. Det skulle t.ex. innebära att kan vägra bistå andra länder med utredningsåtgärder om misstankarna avser ett brott som har begåtts här. Grundtanken är då att ett sådant brott ska utredas och lagföras inom ramen för ett svenskt nationellt förfarande. Till bilden hör att även ingresserna (med s.k. beaktandesatser) till de olika rättsakterna innehåller formuleringar som kan upp- fattas som ytterligare möjligheter att vägra bistånd. Det rör sig alltså om skrivningar som inte förekommer i själva författnings- texten utan enbart i den inledande uppräkning av de skäl som medlemsstaterna har beaktat vid antagandet av den aktuella rätts- akten. Som ett representativt exempel kan här nämnas den formulering som förekommer i p. 12 i ingressen till rambeslutet om en europeisk arresteringsorder. (12) ----- Detta rambeslut hindrar inte en medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. Den svenska ståndpunkten har varit att uttalanden av det här slaget innebär att har stöd för att vägra bistånd om detta skulle stå i strid med TF och YGL. Dessa uttalanden ska ses i ljuset av den bedömning som har gjorts om att skyddet enligt TF och YGL innebär att inte kan lämna rättslig hjälp till andra länder om en begäran avser en situation som faller inom det grundlagsskyddade området (se avsnitt 21.2 nedan och prop. 2003/04:7 s. 70 f., 2003/04:166 s. 6, 2004/05:55 s. 43, 2004/05:115 s. 19, 2004/05:142 s. 135, 2007/08:84 s. 7 f., 2007/08:141 s. 27 f. och 2008/09:218 s. 17). Någon EU-rättslig prövning av den svenska ståndpunkten i fråga om dessa ingressuttalandens normativa värde har inte ägt rum. Det finns inte heller andra avgöranden från som kan sägas ha direkt bäring på den berörda frågeställningen. Den svenska tolkningen av ingressernas betydelse har ifrågasatts av vissa remiss- instanser. Detta framgår bl.a. av Justitiekanslerns yttrande i samband med införlivandet av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder (prop. 2003/04:7 s. 68 f.) och JO:s remissvar med anledning av ram- beslutet om erkännande av förverkande (prop. 2004/05:55 s. 43). I en rapport till har jur.dr uttryckt tvivel om det går att grunda den svenska hållningen enbart på de aktuella ingressuttalandena.2 I rapporten anför hon följande (s. 29 f.). Ett uttalande i ingressen skall således inte utformas på så sätt att rättsakten inte hindrar. Detta har, som framgått, skett ett antal gånger och frågan kvarstår vilken betydelse detta kan få. Övriga stater har uppenbarligen accepterat denna normativa formulering i ingressen. Som påpekats ovan kan tolkning leda till att en bestämmelse ges en tolkning som inte följer av en normal läsning av de uttryck som ingår i dess text. Det är alltså inte omöjligt att EU- domstolen accepterar att innehållet i en artikel i rättsakten kom- pletteras med innehållet i det som anges i ingressen. Vid en avvägning mellan medlemsstatens intresse av vad som står i ingressen och intresset av att får fullt genomslag är det dock inte osannolikt att skulle underkänna en svensk lagstiftning som undantar området för TF och YGL enbart med stöd av ingressen, om den svenska lagstiftningen skulle innebära att tillämpningsområde begränsas genom lagstiftningen. I rapporten väcker även frågan om hänvisningen i ingressuttalanden till nationella regler om bl.a. tryckfrihet och yttrandefrihet kan jämställas med ett förbehåll för ordre public. Innebörden skulle då vara att rättsligt bistånd inte får meddelas i konflikt med TF och YGL eftersom detta skulle stå i strid med svenska allmänna rättsprinciper. konstaterar att visserligen har uttalat att TF och YGL utgör allmänna rättsprinciper och därmed svensk ordre public (bet. 2001/02:KU21 s. 68). Hon påpekar dock att i de förarbeten som finns i anslutning till införandet av respektive rättsakt sägs inget om att det skulle vara fråga om ett förbehåll för ordre public. Dessutom kvarstår, enligt rapporten, problemet med att uttalandena enbart kommer till uttryck i ingresserna. Förslag till ett direktiv om en europeisk utredningsorder Det pågår förhandlingsarbete rörande ett nytt direktiv om en europeisk utredningsorder. Som har nämnts är detta resultatet av ett initiativ från bl.a. . Förslaget omfattar i princip allt straffrättsligt samarbete inom EU som avser inhämtande av bevisning. Direktivet syftar till att åstadkomma en ny heltäck- 2 Se rapporten yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till på /yttrandefrihet /material.htm). Rapporten sammanfattas i avsnitt 7.2.3. ande reglering som bygger på principen om ömsesidigt erkännande. Det är avsett att ersätta vissa av de olika instrument som reglerar det nuvarande samarbetet, i första hand rambesluten om frysning av tillgångar och bevismaterial samt rambeslutet om en europeisk bevisinhämtningsorder. Under förhandlingarna har frågan om hur utkastet förhåller sig till TF och YGL haft särskild betydelse för svenskt vidkommande. I förslaget har det införts en skrivning som innebär en uttrycklig och generell vägransgrund kopplad till pressfrihet och yttrande- frihet i andra medier. Den här grunden för avslag finns i förslagets artikel 10.1 a och har följande lydelse. Without prejudice to Article 1.3, recognition or execution of an EIO may be refused in the executing State where: a) there is an immunity or a privilege under the law of the executing State which makes it impossible to execute the EIO or there are rules on determination and limitation of criminal liability relating to freedom of the press and freedom of expression in other media, which make it impossible to execute the EIO [kurs. har ordförandeskapet i rådet inlett diskussioner med om ett utkast till direktiv där denna vägrans- grund ingår.3 Innebörden av vägransgrunden får anses vara att den verkställande medlemsstaten kan vägra att erkänna eller verkställa en europeisk utredningsorder om detta skulle vara i strid med en särskild ansvarsordning som tillämpas där i fråga om brott i tryckta skrifter eller andra medier. För svenskt avseende är det tydligt att detta omfattar den särskilda ordning som gäller vid ingripanden med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott genom principerna om ensamansvar, meddelarfrihet och en särskild brottskatalog. Den föreslagna vägransgrunden skulle innebära en nyordning i förhållande till de nuvarande rättsakterna dels genom att möjlig- heterna att vägra på tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grunder kommer till direkt uttryck i själva rättsakten (och inte enbart genom ett ingressuttalande), dels genom att vägransgrunden har getts en betydligt mer specifik utformning än de nämnda ingressuttalandena. Vidare bör det uppmärksammas att direktivet innebär att bistånd kan vägras med stöd av en territorialitetsprincip på det sätt som gäller enligt rambesluten om bevisinhämtningsorder resp. om 3 Utkastet framgår av Europeiska rådets not 18225/1/11 REV 1 COPEN_ 356 EUROJUST 212 EJN 181 CODEC 2339 i ärende 2010/0817 (COD). Det ska således även enligt direktivet finnas möj- lighet att vägra erkännande eller verkställighet i fall där det aktuella brottet har begåtts på den verkställande statens territorium. Ett problem vid en diskussion om internationellt rättsligt bistånd på TF/YGL-området är att gällande rätt vilar på relativt svårgenom- trängliga resonemang. Detta får till följd att rättsläget i en del avseenden framstår som oklart. I det här avsnittet lämnas en över- siktlig genomgång av den tolkning som brukar anses gälla. I TF och YGL behandlas inte möjligheterna att lämna inter- nationellt rättsligt bistånd. Frågan tas inte heller upp i bestämmelserna på lagnivå, t.ex. i den nämnda lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Denna ordning bygger på synsättet att ingripanden mot yttranden i medier som omfattas av TF eller YGL måste vara för- enliga med grundlagarna. Det gäller även i fall där yttrandet har utländsk anknytning, inklusive situationer där kopplingen till svenska förhållanden framstår som relativt svag. Betoningen av att den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen ska upprätthållas även vid internationellt samarbete innebär att möjligheterna att lämna rättsligt bistånd i mer traditionell mening är i princip obefintliga. I betänkandet SOU 2004:114 menade TYB – efter att ha gått igenom ett antal uttalanden på området – att rättsläget fick anses innebära att internationellt rättsligt bistånd inte kan lämnas om a)det yttrande som ligger till grund för ansökan omfattas av TF eller YGL, b)det begärda biståndet kan anses vara ett led i ett ingripande mot missbruk av yttrandefriheten och c)ingripandet strider mot någon regel i grundlagarna som kan anses gälla för yttrandet. Som har framhållits i direktiven (se avsnitt 21.1.1) är denna tolk- ning av rättsläget inte oomtvistad, men i vår redovisning utgår vi tills vidare från att den gäller. Beredningens uttalanden skulle inne- bära att det trots allt finns möjlighet att lämna rättsligt bistånd även om ett yttrande omfattas av grundlagarnas tillämpningsområde enligt a). Här avses situationer då en åtgärd framstår som förenlig med grundlagarna enligt b) och c). Det kan dock inte anses helt klart vilka fall som åsyftas. Inget hindrar dock svenska myndigheter (JK) från att i dessa lägen inleda en egen svensk förundersökning enligt bestämmelserna i eller YGL (se SOU 2004:114 s. 101). I den situationen hanteras alltså frågan formellt enligt TF och YGL och inte som ett ärende rörande internationellt rättsligt bistånd. Vid en ansökan om internationellt rättsligt bistånd blir det således av särskild vikt att avgöra om grundlagarna är tillämpliga eller inte på de förhållanden som avses i ansökan. Det finns – vilket kommittén berör i andra delar av betänkandet (avsnitt 2.3) – formella, materiella och territoriella krav som måste vara uppfyllda för att grundlagarna ska tillämpas. I det här sammanhanget finns skäl att uppehålla sig särskilt vid frågan om de territoriella kraven. Tillämpningen av det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet förutsätter att det finns en viss territoriell koppling till . Detta framgår av ett antal bestämmelser i och YGL. En beskrivning av det territoriella tillämpningsområdet kan lämpligen utgå från regleringen i TF. Bestämmelserna i vilar på likartade principer även om de i vissa avseenden har anpassats till de medier som är aktuella där, främst i fråga om radioprogram och databas- överföringar. Regleringen av det territoriella tillämpningsområdet för TF kan, något förenklat, delas in i två huvudkategorier. Indelningen sker med utgångspunkt i om skriften trycks i eller utomlands. Under varje huvudkategori behandlas flera olika situationer. I samtliga fall förutsätts det att de formella och materiella kraven är uppfyllda. TF och det territoriella tillämpningsområdet Skrifter som trycks i 1.Den första situationen avser skrifter som både trycks och ges ut inom . TF är i första hand anpassad för skrifter av det slaget. Då gäller regelverket i dess helhet. TF är i det läget exklusiv straff- och processlag. om etableringsfrihet, censurförbud, meddelarskydd, ensam- ansvar, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning 2.En annan situation rör skrifter som trycks i men endast ges ut utomlands. I det läget är TF inte exklusiv straff- och processlag. Vanlig lag tillämpas i frågor som rör ansvar för innehållet m.m. Däremot gäller skyddet i TF mot censur och hindrande åtgärder. I dessa fall gäller även ett något inskränkt anskaffar- och meddelar- skydd, se 3 b) nedan. Skrifter som trycks utomlands TF innehåller särskilda bestämmelser om skrifter som trycks utomlands. Huvudregeln är att bestämmelserna i i princip gäller under förutsättning att skriften ges ut i . kan delas in i två typer. Den första typen avser skrifter som huvudsakligen är avsedda för spridning i . För dessa tillämpas TF i dess helhet, med undantag för vad som gäller för tryckning (4 kap.) och tryckares straffansvar (8 kap.). I stället för tryckaren svarar den som låtit utlämna skriften för spridning inom riket eller, under vissa omständigheter, utspridaren. Den andra typen omfattar skrifter som inte huvudsakligen är avsedda för spridning i utan sprids här som en av flera marknader. Här avses bl.a. utländska tidskrifter och böcker på främmande språk. För dessa skrifter tillämpas ytterligare undan- tag från regelverket jämfört med de skrifter som är avsedda främst för den svenska marknaden. I fråga om periodiska skrifter uppställs det t.ex. inte något krav på utgivningsbevis. Det är dock möjligt att få utgivningsbevis även för sådana skrifter. För de skrifter som avses i b), och för vilka det inte finns ett utgivningsbevis, gäller ett svagare meddelar- och anskaffarskydd (se 13 kap. 6 §). Detta innebär att straffansvaret är vidare jämfört med vad som normalt tillämpas i TF. Meddelaren (och anskaff- aren) kan nämligen här straffas för brott mot rikets säkerhet i fler fall och vid varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt. En praktiskt viktig skillnad är därför att det inte enbart är lämnande av uppgifter för vilka det gäller s.k. kvalificerad sekretess som omfattas av straffansvaret. Meddelarens rätt till anonymitet gäller även i dessa fall, dock med ett utvidgat undantag i fråga om uppgiftslämnande som innefattar brott mot rikets säkerhet. 4.Den sista situationen avser skrifter som trycks utomlands och inte ges ut i . I dessa fall gäller anskaffar- och meddelar- skydd på det sätt som har beskrivits i 3 b) ovan, dvs. samma skydd som för utrikes tryckta skrifter som ges ut i men som inte huvudsakligen är avsedda för spridning här. Regeln kan sägas ta sikte på bl.a. korrespondenter i för utländska tidningar. Enligt TYB bör bestämmelsen uppfattas så att anskaff- andet eller uppgiftslämnandet måste ha skett i för att TF ska bli tillämplig. Beredningen föreslog ett förtydligande av lag- texten med den innebörden (se SOU 2004:114 s. 143). Förslaget har inte genomförts. YGL och det territoriella tillämpningsområdet I fråga om tekniska upptagningar liknar det territoriella tillämpnings- området för YGL i stora drag vad som gäller för skrifter enligt TF. YGL är således i första hand tänkt att tillämpas på tekniska upp- tagningar som har framställts och lämnats ut för spridning här. I 10 kap. YGL finns bestämmelser om bl.a. tekniska upptagningar från utlandet. När det gäller radioprogram (inkl. ljudradio och tv) tillämpas YGL främst på program som utgår från . Vissa undantags- möjligheter från YGL finns i fråga om radioprogram vilka utgår från men som huvudsakligen är avsedda att tas emot utom- lands. I den motsatta situationen – här avses radioprogram som når från utlandet – gäller vissa delar av YGL, se 1 kap. 7 §. Detta gäller samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram från utlandet. Bestämmelsen avser även radioprogram från utlandet som förmedlas hit via satellitsändning. För dessa program gäller ett inskränkt grundlagsskydd genom att endast bestämmelser som kan upprätthållas i praktiken tillämpas. Det innebär bl.a. att förbudet mot censur och hindrande åtgärder gäller medan principen om ensamansvar inte tillämpas. I fråga om anskaffar- och meddelarskyddet tillämpas enligt 10 kap. 2 § YGL den inskränkta ordning som följer av 13 kap. 6 § TF, se p. 3 b) ovan. Straffansvaret för anskaffaren och meddelaren är alltså något utvidgat jämfört med när grundlagen är tillämplig fullt ut. YGL kan även ha viss tillämpning på radioprogram som inte sänds här, t.ex. direktsända satellitsändningar utan svensk anknyt- ning. För dessa gäller nämligen det inskränkta anskaffar- och meddelarskyddet enligt 10 kap. 2 § (se p. 3 b och rättsfallet NJA 2002 s. 314). I fråga om massmedieföretagens databaser enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL ska reglerna om radioprogram gälla i tillämpliga delar.