sou · H0B315 · 2012-03-30 00:00:00 — Beredningen avser, mot denna bakgrund, att analysera om lagstiftningen som reglerar styrningen av markanvändningen ger tillräckliga förutsättningar att göra helhetsbedömningar och att hantera de frågor som uppkommer med anledning av klimatförändringar och skapandet av sammanhang i landskap. Följande frågor ska utredas vidare: Finns det behov av att förändra styrningen av markanvändningen med anledning av vårt behov att möta ett förändrat klimat? Finns det behov av att förändra styrningen av markanvändningen för att underlätta landskapsplanering och skapandet av sammanhang i landskapet i syfte att stärka den biologiska mångfalden? 6 Tidsplan för rapportering Vi avser att rapportera strategiarbetet genom en delrapportering och en slutrapportering . I delrapporten kommer vi att behandla två frågor som skyndsamt bör utredas: hur vi arbetar med skydd och skötsel av landområden och hur miljöhänsynen i skogsbruket kan utvecklas. Slutrapporteringen kommer att behandla strategin för långsiktigt hållbar markanvändning i sin helhet. Arbetet med konsekvensanalyser kommer att bedrivas på det sätt som anges i avsnitt 1.2. Delrapportering med inriktning på utredningsfrågorna: Hur arbetar vi med skydd och skötsel av landområden? Hur kan miljöhänsynen i skogsbruket utvecklas? Slutrapportering: Strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. Särskilt yttrande av sakkunniga Jag är huvudsakligen positiv till Miljömålsberedningens arbete och ansatsen i betänkandet till den fortsatta utredningen. Det finns några väsentliga frågor som behöver uppmärksammas och justeras i det fortsatta arbetet. De är följande. I underlagsmaterialet sprids det en felaktig bild av att den generella hänsynen vid avverkning inte fungerar. Det är särskilt anmärkningsvärt och orimligt att beredningen framhärdar med att redovisa att av avverkningarna säsongen 2007/2008–2009/2010 hade otillräcklig hänsyn när efter kontrollinventering själva anger: Vi anser att vi kan redovisa det slutomdöme som bl.a. redovisas i Skogsstatistisk årsbok 2011...1 Det är därför direkt fel att redovisa den ovan nämnda siffran och resultatet av kontrollinventeringen visar att bedömningarna enligt Polytax är svåra att göra. Det har lagts ner ett stort arbete inom familjeskogsbruket för att uppnå ett bra resultat när det gäller den generella hänsynen vid slutavverkning. I huvudsak tycker jag att det fungerar på ett bra sätt. Men jag vet också att det finns områden där det finns ett behov av förbättringar. Inom ramen för dialogprojekt och översynen av 30 § förs en konstruktiv dialog om hur vi skall uppnå en gemensam målbild och hur vi skall kunna följa upp resultatet av vårt arbete för att uppnå en fortlöpande förbättring av den generella hänsynen. Det är viktigt att Miljömålsberedningen samverkar med i det fortsatta arbetet med denna fråga. Jag anser att den nytillkomna texten om hyggesfritt skogsbruk är onyanserad. Även om denna form för skogsbruk har potential 1 ...tabellerna 6.26 och 6.27. Anledningen till detta är att vi som statistikansvarig myndighet, efter den kontrollinventering som gjorts, inte längre anser att slutomdömet håller tillräcklig kvalitet och på ett tillfredsställande sätt mäter det som det avser att mäta. , (diarienr 2011/5251). som skötselåtgärd, är det endast vissa arter som har fördelar av hyggesfritt skogsbruk. I texten anges att trakthyggesbruk i vissa fall ger en högre tillväxt. Det anser jag vara en kraftig underskattning. Enligt Svenska skogsproduktionsforskare ger trakthyggesbruk högre tillväxt än hyggesfritt skogsbruk.2 Om man inkluderar växtförädling kan trakthyggesbruket ge högre skogsproduktion. Jag anser att utredningsfrågorna rörande skogsmark bör utvidgas då skogen är en del av klimatlösningen och kan leverera energi och andra produkter som kan ersätta produkter med högre klimatbelastning. Därför borde perspektivet ha breddats till hur en hållbar användning av skogsmark kan åstadkommas. Där inte bara miljöhänsynen utan även klimataspekter som behöver belysas. Det vore även konsekvent då Miljömålsberedningen själv anger att det finns även skäl att se över lagen i ljuset av klimatförändringarna och behovet att begränsa vår klimatpåverkan. Jag uppfattar texten om ekosystemens resiliens och möjliga regimskiften som en viktig vetenskaplig utgångspunkt för beredningens framtida arbete med såväl strategin för hållbar markanvändning som den kommande strategin kring en sammanhållen vattenpolitik. Det är därför olyckligt att i denna text ta torskpopulation som exempel på ekosystem som de facto hamnat i nytt resilienstillstånd. Jag uppfattar att det inte är en vetenskapligt etablerad sanning, tvärt om finns tecken på att torskpopulationen börjat återhämtat sig p.g.a. minskat fisktryck . Detta framhålls av forskare som just ett exempel på att ett regimskifte från ett resilienstillstånd till ett annat inte har skett. I frågeställningarna om hur styrningen av markanvändningen kan utvecklas för ökat helhetsperspektiv, men även i de övriga frågeställningarna, uppfattar jag det som en stor brist att den grundlagsstadgade privata äganderätten inte tas upp explicit som en väsentlig faktor att beakta. I har vi många privata markägare som har många olika mål med sitt brukande. Det privata ägandet är en förutsättning för långsiktigt hållbart brukande och det ansvar många markägare tar bör även framöver uppmuntras. Storskalig landskapsplanering riskerar att kraftigt inskränka markägarens möjlighet och rätt till att självständigt välja inriktning på sitt brukande och är inte nödvändigtvis en garanti för lämpliga och långsiktigt hållbara lösningar. 2 Trakthyggesbruk och kontinuitetsskogsbruk med gran, en jämförande studie. Skogforsk Redogörelse nr 5 2006. För det fortsatta arbetet är det viktigt att utöver den fokus som i beredningens frågeställningar lagts på skogs- och lantbruket även ge utrymme för annan markanvändning. Särskilt runt de större städerna inkräktar stadsbebyggelse, vägar och annan infrastruktur på såväl högproduktiv jordbruksmark som skogsmark. I en global kontext där klimatomställning och livsmedelsförsörjning är de stora frågorna, är det nödvändigt att även en svensk hållbar markanvändningsstrategi hanterar dessa aspekter på markanvändning. Särskilt yttrande av sakkunnige Miljömålsberedningen har gjort ett gediget arbete i ett knippe komplexa frågor, inte minst på skogsområdet som jag kommer att fokusera på i det följande. Det är bra att ledamöterna enhälligt slår fast att miljöhänsynen vid av föryngringsavverkningarna i skogsbruket säsongerna 2007/2008–2009/2010 var otillräcklig, att det rör sig om försämringar jämfört , samt att lagstadgad miljöhänsyn inte fungerar tillfredsställande, framför allt gällande biologisk mångfald. Det är mycket bra att beredningen vill ta sig an detta svartskogsbruk i det kommande arbetet. När det gäller skydd av skogsmark har beredningen vällovligt valt att använda den officiella statistiken, som också varit utgångspunkt, i beskrivningen av tillståndet i skogen. Beredningen redovisar dock främst aggregerade siffror och inför det kommande arbetet behövs en mer nyanserad bild. Inte minst behöver det fortsatta arbetet ta fasta på att, enligt officiell statistik, av den produktiva skogsmarken nedan gränsen för fjällnära skog är formellt skyddad (SCB 2010, MI 411, ). På några punkter avviker tyvärr beredningen från att ge en väl underbyggd bild. Beredningen skriver att Skyddsformerna [i andra länder] ger i många fall möjlighet för mer brukande i de skyddade områdena. Jag har upprepat frågat om det finns en enda studie som visar att detta är fallet men ingen har redovisats. Kanske beror det på att de svenska skyddsformerna i sig redan ger önskad flexibilitet. Det påstås också att det svenska skyddet i en internationell jämförelse blir kostsamt för den som står för avsättningen (staten eller markägaren beroende på formen för skyddet). Inte heller här har någon studie eller internationell jämförelse kunnat redovisas. Jag bedömer påståendet som felaktigt och i vilket fall är det uppenbart ogrundat. Frågan om kostnader för skyddet är dock viktig och det är synd att beredningen inte tagit till sig förslaget att framöver utreda ansvar och former för finansiering av skyddet av den produktiva skogsmarken, som diskussionen i hög grad handlar om eftersom den hyser en mycket stor del av de beklagligt många arter som är hotade i skogslandskapet. Givet att det formella skyddet av produktiv skogsmark nedan gränsen för fjällnära skog ligger på blott en tiondel av det formella åtagandet i (Aichimål 11) krävs ett avsevärd högre tempo i skyddsarbetet. Avslutningsvis menar jag att beredningen redan nu borde ha föreslagit en rad etappmål med anledning av Nagoyaöverenskommelsens tydlighet vad gäller behovet av långt större arealer skyddad mark och långt starkare hänsyn i bruket av våra skogar (se vidare konkreta förslag i policy för skog, 2011). Särskilt yttrande av sakkunniga Jag anser att Miljömålsberedningens arbete är viktigt och ser stora framsteg i betänkandet till den fortsatta utredningen. I den fortsatta beredningen är det dock viktigt att vidga markanvändningsfrågorna till att ytterligare fördjupa arbetet med att möjliggöra ett uthålligt brukande av mark med målet att minska klimatpåverkan utan att negativt påverka andra miljövärden. Jag anser att en viktig påverkan som markanvändningen har i ett längre perspektiv är att bidra med hållbart producerade produkter och motverka klimatförändring genom ett aktivt brukande av marken så att så stor sammantagen substitution och inlagring av kol i produkter som möjligt kan uppnås i enlighet med IPCCs (2010) intentioner. Skogs- och jordbrukets förmåga att på ett energieffektivt vis fånga solens energi kommer allt mer att hamna i fokus. I detta sammanhang är det rimligt att skogsmarken kommer nyttjas i högre grad för att bidra till miljömålet Begränsad klimatpåverkan genom ett mer effektivt nyttjande av skogsmarken. Skogsmarkens nyttjande kan innebära lokal påverkan, men är också en stor del av lösningen på klimatproblematiken. Jag anser därför att det fortsatta beredningsarbetet ytterligare bör utvidgas till att hantera den potentiella målkonflikten: intensivare uthållig skogsproduktion v.s. andra miljöfrågor, liksom att studera hur man på den begränsade areal vi har till förfogande kunna höja produktionen utan att skada andra miljövärden. Detta vore även konsekvent då Miljömålsberedningen själv anger att det finns även skäl att se över lagen i ljuset av klimatförändringarna och behovet att begränsa vår klimatpåverkan. Jag anser att förslaget att vidare analysera hur vi i arbetar med skydd och skötsel av landområden är bra. Det finns mycket som är bra, men också som kan förbättras och effektiviseras på detta område. Men innan man utreder om tillämpningen av skydds- och brukandeformer behöver utvecklas på skogsområdet bör man utreda hur effekten av och potentialen för biologisk mångfald har utvecklats skogspolitiska beslut. Detta bör då utredas delvis med avseende på skillnader mellan skogslevande och skogsbrukspåverkade arter i den s.k. rödlistan. Skogsbruket upplever att man här behöver stöd för att kunna bruka skogen miljöeffektivt. Skydds- och skötselformer bör ju anpassas efter vad man kan påverka med skogens brukande eller skyddande. En stor andel av arterna i rödlistan som hör hemma i skog har skogsbruket liten eller ingen möjlighet att påverka, utan andra faktorer och processer som exempelvis kvävenedfall, klimatförändringar och ett nedlagt betesbruk påverkar många rödlistade arter negativt. Som stöd för skogsbrukets fortsatta miljöarbete vore det bra om Artdatabanken kunde bidra med en utredning om vilka arter som skogsbruket kan påverka såväl positivt som negativt liksom vilka åtgärder som en positiv riktning kräver. Parlamentarisk beredning för underlag om hur En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om tillräckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredningens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som presenterade i rapporten – nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen ). Handlingsplanen ska redovisas . En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete I propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljöpolitiken och ett effektivare miljömålssystem. I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciseringar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s. 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara målövergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs. En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och utvärdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömålssystemet. ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhälls-intressen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Beredningens uppdrag ska gälla . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljö-kvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål. Åtgärder bidrar också till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås. Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av medlemskap i och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till EU- rätten i övrigt. Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att utgöra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggsdirektiv som beredningen ska få. Beredningen får underlag från myndigheter och experter I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art. Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kommer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen. Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommitté- förordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvens-beskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar. Beredningen ska samråda och förankra förslagen Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt företrädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller landsting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med i dess roll som samordningsansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen. Beredningens första uppdrag - att föreslå en handlingsplan Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet Enligt propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna – Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla kretslopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen. Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I – nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen framgår också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitetsmålen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 del-målen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare. saknas en analys av vilka etappmål som behöver utvecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhällsomställning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen. Beredningen ska därför: Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generationsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska be-hoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan. Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten – nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömålssystemet och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål. Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen: –ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generations-målet som etappmålet bidrar till, –ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet, –ange om det finns skäl för att besluta om etappmålet, –ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till, –ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet, –ange om etappmålet är relevant för internationella överenskommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU, –ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet, –ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp. Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighetsgemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet. Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som presenterade i rapporten – nu är det bråttom! (den fördjupade utvärderingen ). Redovisning av det första uppdraget Det första uppdraget ska redovisas till () . Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommittéförordningen. (M 2010:04) Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen Regeringen beslutar att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i tilläggsuppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv. I uppdraget att ta fram denna strategi ingår att ta fram en bred problemanalys och att utifrån denna föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att uppnå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning. I uppdraget ingår även att analysera hur begreppet långsiktigt hållbar markanvändning kan definieras. Såväl de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet som redovisades i direktivet (dir. 2010:74) om att tillkalla en parlamentarisk beredning för miljökvalitetsmålen, som de för uppdraget specifika utgångspunkterna, redovisade nedan, ska beaktas i uppdraget. Uppdraget ska delredovisas i fråga om analysfasen med plan för eventuellt ytterligare delredovisningar . Uppdraget ska slutredovisas . beslutade om en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377).