sou · H0B343 · 2012-06-27 00:00:00 — – ett framtida konsumentstöd Betänkande av Utredningen om framtidens stöd till konsumenter SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att se över det befintliga stödet till konsumenter i form av information och vägledning samt föreslå hur det bör organiseras och bedrivas för att bli mer ändamålsenligt, effektivt och likvärdigt för alla konsumenter i landet. Uppdraget omfattade även att föreslå lämpliga strategier och metoder för hur insatser ska utformas för att stödet ska nå fram till och användas av konsumenterna. förordnades civilekonomen som särskild utredare. Som experter förordnades filosofie doktorn , departementssekreteraren , styrelseordföranden i Konsumenter , departementssekreteraren , professorn , teknologie doktorn , utredaren , departementssekreteraren , hållbarhetschefen , chefredaktören , juris kandidaten , kommunikationschefen , budget- och skuldrådgivaren , föreningsjuristen , utredaren , konsumentekonomen , journalisten , och kommunikatören . Som experter förordnades vidare kommunikationsstrategen , rättssakkunnige , departementssekreteraren samt kanslirådet . entledigades , och . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om framtidens stöd till konsumenter (Ju 2011:06). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Konsumenten i centrum – ett framtida konsumentstöd (SOU 2012:43). Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Inledande utgångspunkter och avgränsningar ................ 3.1.1 Konsumentens behov av stöd i köpprocessen ............ 3.1.2 Vilka informationskällor använder sig konsumenter av i köpprocessen?................................. 3.1.4 Konsumenters beteende efter ett köp......................... 4 Nuvarande konsumentstöd .......................................... 4.1Tidigare utredningar och regeringens mål med Den kommunala konsumentvägledningen................ Budget- och skuldrådgivningen ................................. energi- och klimatrådgivning.................. Konsumenternas Bank- och ..................... 4.5.4 Konsumenternas tele, tv & internetbyrå, Förebyggande arbete på det privatekonomiska Problemet med överskuldsättning i samhället...................... 5.2Bristande kunskaper och engagemang rörande 5.4.1 Närmare om projekten ............................................... Närmare om projekten............................................... Stöd inför val av skola, vård och omsorg ..................... Val av skola............................................................................. 6.1.2 Utvecklingen mot en ökad valfrihet av skola............ 6.1.4 Informationsinsatser inför val av barnomsorg och val av grund- och gymnasieskola ............................... 6.1.5 Pågående uppdrag och utredningar ........................... Ökad valfrihet inom vård- och omsorg................................ Myndigheten för vårdanalys....................................... 6.2.3 Information till den enskilda om valfrihetssystem på kommuner och landstings hemsidor .................... Utredningar och rapporter......................................... Konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt................. Konsumentstöd på miljö- och etikområdet ......................... 7.1.1 Närmare om begreppet etik och konsumentstöd ur en etikaspekt........................................................... Svensk strategi för hållbar utveckling................................... De svenska miljökvalitetsmålen ............................................ Nordiskt arbete för hållbar utveckling ................................. för hållbar utveckling...................................... 7.5.1 för hållbar konsumtion och utredningar på konsumentområdet........................ 7.7.2 Det civila samhällets organisationer .......................... Information om hantering av uttjänta varor ........................ 7.9 Märkning som stöd för konsumenter ................................... Konsumentstödet i några andra länder........................ Ekonomi- och skuldrådgivning.................................. 8.1.6 Exempel på andra aktörer på konsumentområdet .... 8.2.2 Forbrukerombudet och Statens institutt for 8.2.3 Vägledning i privatekonomiska frågor....................... Webbplats och telefonsluss ........................................ 8.4.4 Exempel på andra aktörer på konsumentområdet .... Ett effektivt och ändamålsenligt konsumentstöd .......... 10 Förslag till åtgärder för att bättre nå ut med 10.1 Nuvarande struktur för att nå ut med konsumentstödet .... 10.2 Likvärdighet och tillgänglighet för konsumenterna............. Konsumenternas kännedom om konsumentstödet ............. Tydlighet, relevans och överskådlighet i förhållande till 10.5 Konsumentstödet med hänsyn till köpprocessen................ 10.6 En it-baserad tjänst för det oberoende konsumentstödet... 10.6.1 Behov av en samlad elektronisk informationstjänst för konsumenter ......................... 10.6.2 Behov av ett samordningsorgan................................. 10.6.4 Rådet för konsumentinformation.............................. 10.6.5 Myndigheternas informationsansvar......................... 10.6.6 Vilka statliga myndigheter bör bli 10.6.9 Det civila samhällets organisationer .......................... 10.6.11 Närmare om tekniska möjligheter för kommunikation med den elektroniska Direktvägledning åt konsumenter ........................................ 10.7.1 ansvarig för vägledning till konsumenter i enskilda fall ........................................ 10.7.2 Samverkan mellan olika aktörer i 10.7.3 Förslaget i förhållande till den kommunala 10.7.4 Förslaget i förhållande till offentlighets- och 10.8 Vägledning för att motverka överskuldsättning .................. Behov av marknadsföringsåtgärder....................................... Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå................................................. Närmare om innehållet i den föreslagna Behov av effektivare stödinsatser .......................................... 11.2.1 Närmare om det uppsökande arbetet ........................ 11.2.2 Det uppsökande arbetet är betydelsefullt och 11.2.3 Behov av ett effektivare uppsökande arbete.............. Information på rätt sätt vid rätt tillfälle................................ 11.3.1 Anpassa informationskanal efter målgrupp och Behovet av uppsökande konsumentverksamhet på lokal 11.4.1 Den kommunala konsumentverksamhetens 11.4.2 en stödjande funktion.................. Behov av samverkan och koordinering av det 11.5.1 Samverkan med konsumentföreningar, konsumentorganisationer och andra aktörer som står nära konsumenterna............................................. Behov av en gemensam utgångspunkt vid definiering av Viktiga utgångspunkter för att skapa engagemang och 11.7.1 Behov av kartläggning av orsaken till konsumenters agerande eller passivitet...................... Stöd inför val av skola, vård och omsorg...................... Val av skola ............................................................................. Val av vård och omsorg.......................................................... 13 Förslag om konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt Synliggöra information ur en miljö- och etikaspekt ............ 13.1.1 Ansvarsfördelningen mellan myndigheter ................ 13.1.2 En statlig myndighet får ansvar för information om vilken påverkan hushållens konsumtion får på människor och miljö................................................... roll mot konsumenterna förtydligas..... Den elektroniska informationstjänsten bör användas även för miljö- och etikfrågor ............................................... 13.3.1 Den elektroniska informationstjänsten som nav 13.3.2 Vilken information bör avses? 13.3.3 Synliggöra miljömärkningen...................................... 13.3.4 Tydliggöra information av uttjänta varor.................. 13.3.5 I första hand skriftlig information............................. Information ur en etikaspekt ................................................ Betydelsen av det civila samhällets organisationer............... Statligt stöd till organisationer på konsumentområdet ....... 14.1.1 Förslagen om en elektronisk informationstjänst...... 14.1.2 Förslaget om en direktvägledningstjänst .................. 14.1.3 Förslaget om kommunikation och marknadsföring av det nya konsumentstödet........... 14.1.5 Förslag rörande det uppsökande arbetet................... 14.1.6 Informationsansvariga myndigheter.......................... Näringsliv, konsumenter och det civila samhällets Särskilda yttranden och bilagor Utredningen om framtidens stöd till konsumenter har haft i uppdrag att se över det befintliga stödet till konsumenter i form av information och vägledning när det gäller såväl rättigheter och skyldigheter som val av produkter på konsumentmarknaderna, val av offentligt finansierade tjänster och val av produkter med hänsyn till etiska och miljörelaterade aspekter. Utredningen har även haft i uppdrag att föreslå hur ett ändamålsenligt och effektivt stöd som är likvärdigt för alla konsumenter i landet bör organiseras och i det sammanhanget beakta att relevanta aktörers roller och ansvarsområden blir tydliga. Vidare har i uppdraget ingått att föreslå strategier och metoder för hur berörda aktörer ska utforma sina insatser för att stödet till konsumenter ska nå fram till och användas av konsumenter, identifiering av olika målgruppers behov och förutsättningar och lämpliga informationskanaler. I utredningens uppdrag har även ingått att kartlägga hur konsumentstödet är organiserat och bedrivs i andra länder t.ex. , , och samt att föreslå lämpliga författningsregleringar som motiveras av utredarens överväganden. Konsumentens behov av stöd som utgångspunkt En utgångspunkt i utredningens arbete har varit konsumentens behov av stöd. Val av metoder, strategier och informationskanaler liksom organisering av konsumentstödet har därför i största möjliga utsträckning skett utifrån ett konsumentperspektiv och inte ett aktörsperspektiv. Samhällsutvecklingen har förändrat förutsättningarna radikalt för konsumenter när det gäller att söka efter och dela med sig av information. Ett exempel är att det numera är vanligt förekommande – speciellt bland unga konsum- enter – att söka information i sociala medier men också att via internet dela med sig av sina köpupplevelser till andra. sker en allt större del av informationsutbytet i samhället via internet, vilket har skapat nya möjligheter men också risker, eftersom informationen som finns tillgänglig där är av varierad kvalitet och inte alltid tillförlitlig. Samhällsutvecklingen har även lett till nya möjligheter att konsumera. E-handeln har gjort konsumtion mer lättillgänglig hemifrån och bidragit till nya konsumtionsmönster. Likaså har framväxten av köpcentrum skapat nya inköpsmönster. Även förändringarna på kreditmarknaden har gett upphov till nya konsumtionsmönster, med exempelvis lättåtkomliga och snabba krediter som kan utnyttjas till dagligkonsumtion, vilket har bidragit till en ökad överskuldsättning i samhället. Omregleringarna och nya innovationer på vissa områden har skapat nya marknader, där konsumenten har fått ansvar för att välja vara eller tjänst. Teknikutvecklingen har dessutom lett till att konsumenter lättare nås av kommersiella marknadsföringsbudskap i allt fler kanaler (mobiltelefoner och internet). Utvecklingen har i flera avseenden varit positiv ur ett konsumentperspektiv i form av ett större utbud av produkter och mer information (exempelvis framväxten av jämförelseverktyg) men utvecklingen har även inneburit att större krav ställs på konsumenten vid val av varor och tjänster och därmed ökade risker för konsumenten. Som en följd av utvecklingen ställs även nya krav på det oberoende konsumentstödet när det gäller exempelvis tillgänglighet och synlighet i ett oöverskådligt informationsutbud från olika aktörer, både oberoende och kommersiella. Därför ser utredningen behov av en ambitionshöjning vad gäller stödet till konsumenter. För att konsumenten enkelt ska kunna vända sig till det oberoende stödet bör det kunna nås i största möjliga utsträckning genom en ingång och ur ett konsumentperspektiv upplevas som en enhet. En kontaktyta till konsumentstödet skapar bättre förutsättningar för att öka kännedomen, lättillgängligheten, samt bidra till enkelt och tydligt konsumentstöd. Konsumentstödet bör även vara aktivt utåtriktat för att nå konsumenten i en given söksituation. En ytterligare aspekt som utredningen har beaktat och som är en utgångspunkt i direktivet är att föreslå ett mer likvärdigt konsumentstöd. Konsumentstödets utformning metoder och strategier bör ta hänsyn till olika målgruppers behov och beteenden. Utredningen har valt att grovt dela in konsumenterna i två målgrupper eftersom de krävs olika metoder och strategier för att nå dessa grupper. Den ena gruppen konsumenter är de som aktivt söker information. Den andra gruppen konsumenter utgörs av de som inte söker information. För att nå den förstnämnda gruppen är centrala det att skapa ett konsumentstöd som bättre når ut till konsumenterna i form av tillgänglighet, kännedom och relevans. För att nå den andra gruppen krävs målgruppsinriktade strategier för att öka insikten om värdet av att vara en medveten konsument. Utredningens förslag till åtgärder för att bättre nå ut med konsumentstödet riktar sig till den förstnämnda målgruppen. Utredningens förslag om metoder och strategier för att nå konsumenter som är svåra att nå riktar sig till den sistnämnda målgruppen. Förslag till åtgärder för att bättre nå ut med konsumentstödet En ny struktur av konsumentstödet En del av konsumentstödet utgörs av vägledning i enskilda ärenden samt webbaserad information. Det kan handla om både förköpsinformation samt stöd inför ett klagomål. Dessa former av konsumentstöd riktar sig till konsumenter som har ett engagemang och en insikt eftersom det krävs en aktivitet från konsumentens sida att nå konsumentstödet. Utredningens bedömning är att nuvarande struktur för att nå ut med konsumentstödet inte är ändamålsenlig för att tillhandahålla ett effektivt, likvärdigt och lättillgängligt konsumentstöd. Detta beror enligt utredningen på att ingångarna till olika aktörers information och vägledning inte är anpassade efter konsumenternas sökbeteende efter information. Konsumentstödet måste synliggöras där konsumenten befinner och där de letar information. Konsumentstödet måste därför tillhandahållas i en mer renodlad och enkel struktur, som underlättar för konsumenter att komma igång och hitta fram till information och vägledning när behov uppstår. Konsumentstödet måste även bli mer likvärdigt. Utredningen har ansett det vara relevant att konsumentstödet ska uppfattas som en enhet trots att olika aktörer tillhandahåller konsumentstöd. Vidare måste strukturen utformas efter hur konsumenten söker efter information, vilket huvudsakligen sker på internet. Webbaserad information från olika aktörer ska gå att nå genom en elektronisk informationstjänst I syfte att förbättra tillgängligheten till webbaserad konsumentinformation som tillhandahålls av olika myndigheter, konsumentbyråer, aktörer inom det civila samhället och kommuner föreslår utredningen att det ska finnas en informationstjänst med samlad information som ska vara tillgänglig i ett allmänt nätverk. Utredningen föreslår att den elektroniska informationstjänsten ska regleras i en ny förordning om konsumentinformation. Informationstjänsten ska innehålla information om konsumentens rättsliga ställning samt information som syftar till att möjliggöra för konsumenten att göra medvetna och välinformerade val. Informationstjänsten ska innehålla relevanta myndigheters information som de bedömer är av intresse ur ett konsumentperspektiv. Förslaget innebär att varje enskild myndighet gör bedömningen om vad som är att anse som aktuell, tillförlitlig och relevant information för konsumenter av den befintliga information som myndigheten redan är skyldig att tillhandahålla och som tillhandahålls på den egna webbplatsen eller på annat sätt. Utredningen föreslår att , , , , , , , , , , , , , , , , , , och Datainspektionen ska vara informationsansvariga, vilket ska framgå av respektive myndighetsinstruktion. Förslaget innebär att det blir lättare att identifiera om innehållet i informationen är otillräcklig inom vissa sektorer, vilket i så fall kan leda till att myndighetsinstruktionerna på de områdena kan behöva förtydligas. som samordningsmyndighet för den elektroniska informationstjänsten Utredningen föreslår att ska vara samordningsmyndighet för den elektroniska informationstjänsten, vilket ska framgå av myndighetsinstruktionen. funktioner ska framgå av föreslagen förordning om konsument- ansvarar för utvecklandet, tillhandahållet och förvaltningen av informationstjänsten. ansvarar även för att sköta praktisk samordning och gemensamma driftsfrågor, det tekniska systemet samt uppföljning av informationstjänsten. I samordningsansvaret ska även ingå ett huvudredaktörsansvar vilket innebär att samordningsmyndigheten beslutar om strukturering av information och redaktionellt upplägg. Ska samordningsmyndigheten göra ändringar som inte är av enbart redaktionell karaktär ska de göras i samråd med den som lämnat informationen, eftersom varje aktör har ansvaret för innehållet i den egna texten, vilket också ska framgå av informationstjänsten. ska vidare inom ramen för sitt utökade ansvar utreda möjligheterna till användning av sociala medier, som en del av den elektroniska informationstjänsten. Utredningen vill framhålla möjlighet till att utveckla den elektroniska informationstjänsten och använda sig av s.k. öppna format. Det möjliggör automatisk informationssamverkan mellan informationsansvariga aktörer samt tillgängliggör information för andra aktörer. Information från konsumentbyråer, kommuner och det civila samhällets organisationer Utredningen anser det vara mycket värdefullt att konsumentbyråernas webbaserade information går att nå från den elektroniska informationstjänsten. Utredningen ser även positivt på att det civila samhällets organisationer vars syfte överensstämmer med de konsumentpolitiska målen kan bidra med information i den elektroniska informationstjänsten. Utredningen föreslår att som samordningsmyndighet ska ha ansvar för att träffa avtal med andra aktörer än myndigheter med informationsansvar som myndigheten bedömer kan ha en aktiv roll i informationstjänsten och villkoren för deras medverkan. Utredningen föreslår även att regeringen ska ge de myndigheter som sitter i konsumentbyråernas styrelser i uppdrag att verka för att konsumentbyråerna inom ramen för respektive byrås ändamålsbeskrivning samverkar med i att tillhandahålla konsumentinformation. Konsumentinformation som rör lokala eller regionala förhållanden bör kunna nås via informationstjänsten genom länkar till kommunernas webbplatser. Införande av ett råd för konsumentinformation Eftersom det är flera aktörer som ska ansvara för innehållet i den elektroniska informationstjänsten är det nödvändigt att de deltagande aktörerna samarbetar kontinuerligt med att exempelvis uppnå enhetlighet i informationstjänsten och för att lösa eventuella problem som kan uppstå. För att möjliggöra samordning och säkra inflytande, effektivitet och engagemang hos de aktörer som ska bidra med information föreslår utredningen att det inom ska finnas ett rådgivande organ, Rådet för konsumentinformation, vars uppgift ska vara att bistå i dess roll som samordningsmyndighet. ska vara ordförande i rådet och därutöver ska det finnas högst tio ledamöter, som regeringen ska utse. Rådet bör bestå av informationsansvariga myndigheter, representant för konsumentbyråerna och en representant för den kommunala verksamheten. ansvar för vägledning till enskilda konsumenter Direktvägledning i konsumentfrågor är ett nödvändigt komplement till det webbaserade stödet samt betydelsefullt för att nå de konsumenter som av olika skäl inte kan ta till sig webbaserad information. nuvarande uppdrag att inte tillhandahålla vägledning till enskilda konsumenter överensstämmer inte med många konsumenters förväntningar på myndigheten, vilket kan ha bidragit till en struktur som inte är anpassad efter hur konsumenter söker efter information. För att uppnå en tydlig struktur med en kontaktyta mot konsumenten ska konsumentstödet utformas i en first-line support, dit konsumenter enkelt kan vända sig för att få vägledning och stöd i den elektroniska informationstjänsten, genom sociala medier, telefon, e-post eller brev. Fokus ska ligga på att konsumenten kan bli behjälpt av den elektroniska informationstjänsten med hjälptill- självhjälpsverktyg och övrig information från olika aktörer. Övriga myndigheter och konsumentbyråerna ska i den föreslagna strukturen fungera som en second-line support, som kan erbjuda konsumenterna specialistkompetens. Även den kommunala konsumentvägledningen kan utgöra secondline support för frågor där det krävs att vägledaren går igenom skriftligt material, för frågor som har lokal anknytning eller där det av annat skäl krävs ett fysiskt möte med vägledaren. Utredningen föreslår att det av myndighetsinstruktion ska framgå att ska ha ansvar för att ge vägledning till enskilda konsumenter i köp- eller avtalsrättsliga frågor samt inom sitt verksamhetsområde informera och vägleda konsumenter i syfte att möjliggöra medvetna och välinformerade val. Utredningen föreslår att regeringen ska ge i uppdrag att utveckla och tillhandahålla en rikstäckande direktvägledning, vilken bör inkludera vägledning per telefon och skriftlig vägledning. Utredningen föreslår att det är rimligt att i ett initialt skede bemanna vägledningstjänsten med 25 årsarbetskrafter. Samverkan mellan olika aktörer i direktvägledningstjänsten För att strukturen ska bli ändamålsenlig och effektiv krävs att samverkan sker mellan och andra myndigheter, konsumentbyråer och den kommunala konsumentvägledningen där befintlig kompetens finns. Utredningen föreslår att regeringen ska ge , , och i uppdrag att verka för att konsumentbyråerna inom ramen för respektive byrås ändamålsbeskrivning samverkar med i dess utveckling och tillhandahållande av vägledningstjänst. Utredningens förslag innebär en ambitionshöjning där kommunernas konsumentverksamhet även fortsättningsvis kommer att ha stor betydelse. Utredningens bedömning är att förslaget leder till att det skapas ett större utrymme för kommunerna att förbättra servicen mot sina kommuninvånare med en bättre och mer lättillgänglig vägledning och ha möjlighet att arbeta mer uppsökande mot sina kommuninvånare och mot näringsidkare jämfört med . Vägledning för att motverka överskuldsättning Det finns behov av en rikstäckande vägledningstjänst, en Ekonomiakut, vars syfte är att motverka överskuldsättning hos privatpersoner. Utredningen bedömer att införandet av en sådan tjänst kräver en mer djupgående analys på flera områden och detta bör därför närmare ses över i ett annat sammanhang. För att göra konsumentstödet känt hos allmänheten och för att öka medvetenheten hos konsumenter om fördelarna med att vara en medveten konsument behövs en kommunikationsplan. Utredningen föreslår att regeringen ska ge i uppdrag att utarbeta en kommunikationsplan i syfte att öka kännedomen om vart konsumenten kan vända sig.