sou · GZB375d3 · 2012-01-01 00:00:00 — Om en begäran om överprövning kommer in till en åklagar- kammare, ska först den åklagare som fattat beslut i målet bedöma om nya omständigheter i ärendet har kommit fram. Få beslut ändras efter begäran om överprövning. överprövades drygt 2 000 åklagarbeslut. Det är av samtliga åklagarbeslut som fattades . Ändring av åklagarens beslut skedde i 220 fall, dvs. i av avgjorda överprövningar och av samtliga åklagarbeslut. (SJV:s vägledning för kontrollmyndigheter m.fl.) har till utredaren uppgett att verket har begärt överprövning i uppskattningsvis ett tiotal beslut . I de flesta av dessa fall har begäran om överprövning bifallits och beslut har ändrats. 13.4Uppmärksammade brister i djurskyddslagens straffbestämmelser Många instanser har uppgett att det finns ett stort behov av en översyn av de nuvarande straffbestämmelserna för djurskyddsbrott. Påföljderna för djurskyddsbrott framstår enligt dessa som tand- Det framhålls också att det skulle vara betydelsefullt med en högre grad av differentiering av påföljder än vad som är möjligt med nuvarande reglering. Större differentiering i straffskalan bör finnas mellan t.ex. mer eller mindre allvarliga brott mot djur- skyddslagen. Ett annat problem som framhålls är att brott mot djurskyddslagstiftningen räknas som ringa brott med lågt straffvärde. Vanligen utdöms endast bötesstraff, vilket i många fall uppfattas vara för lindrigt. En uppdelning i mer ringa respektive grova brott framförs som önskvärt av flera instanser. Lagstadgade minimistraff för grova brott, högre straffvärde, kortare hand- läggningstider och längre preskriptionstider är andra förändringar som efterfrågas. En annan synpunkt som framförs är att uppdelningen mellan straffbelagda och inte straffbelagda bestämmelser i djurskyddslagen inte är helt logisk. Även framförs den synpunkten att straff visserligen är nödvändigt, men att det är tveksamt om detta hjälper för att hantera en situation där det har uppstått problem med djurhållning. Djurhållare som har problem bör kunna få hjälp och stöd att ta sig ur situationen och i sämsta fall kan straff- bestämmelserna vara ett hinder för att söka hjälp. uppdrag var att göra en översyn av sanktionsbestämmelserna i djurskydds- foder- och livsmedels- lagarna och överväga om dessa borde kompletteras alternativt ersättas med bestämmelser om sanktionsavgifter. I Sanktions- avgiftsutredningens betänkande Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58) beskrivs bl.a. kontrollmyndigheternas syn på det nuvarande sanktions- systemet i livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter samt djurskyddslagen. Företrädare för flera kontroll- myndigheter ansåg t.ex. att det nuvarande sanktionssystemet har påtagliga brister. Den kritik som framfördes mot straffsanktionen bestod framför allt av att brott mot bl.a. djurskyddslagstiftningen har låg prioritet hos polis och åklagare. Detta leder bl.a. till att brottsanmälningar ofta blir liggande till dess att brottet preskriberas. Kontrollmyndigheterna har även angett att det inte är ovanligt att förundersökningen även i tydliga fall läggs ner med hänvisning till att brott inte kan styrkas eller att gärningen bedöms Det har fått till följd att kontrollmyndigheterna inte alltid anser det vara meningsfullt att anmäla överträdelser till åklagare. Kritik har även framförts mot att lika fall behandlas olika vid åtalsprövning, vilket leder till låg förutsebarhet. Enligt kontrollmyndigheterna bedöms de fall som leder till åtal inte sällan som ringa av domstolarna och föranleder därför inte något ansvar. När fällande dom trots allt meddelas bestäms påföljden ofta, även i fall när kontrollmyndigheterna bedömer överträdelsen som relativt allvarlig, till ett lågt antal dagsböter. Kontrollmyndigheterna upplever därför att straffsanktionen varken är effektiv eller avskräckande. i startade en djurskyddsgrupp bestående av tre poliser som har arbetat på heltid med djurskyddsfrågor inom distriktet. Syftet är att samla all kompetens på området till en särskild enhet och denna är den första i sitt slag i . djurskyddsgrupp handlägger och utreder djurplågeri, brott mot djurskyddslagen, brott mot lagen om tillsyn av hundar och katter, jaktbrott samt fall av misshandel där djur har använts som vapen. Den vanligaste arbetsuppgiften för gruppen är att hjälpa med handräckning vid inspektioner och omhändertaganden av djur. Enheten kommer att utökas till att omfatta sammanlagt bl.a. följande synpunkter på vilka brister som polisen uppfattar finns i den praktiska tillämpningen av djurskyddsbestämmelserna. Hanteringen av djurskyddsbrott och den modell som tillämpas hos polismyndigheterna överlag är beroende på om det finns s.k. eldsjälar som har intresse för av djurskyddsfrågor. I vissa fall har det även funnits specialgrupper som har arbetat med djurskydds- frågor. Brist på utbildning hos poliser, veterinärer, personal vid kontrollmyndigheter och åklagare som hanterar djurskyddsbrott uppfattas som ett stort problem. Hela poliskåren efterfrågar utbildning i djurskyddsfrågor. Djurskyddsgruppen bör kunna bidra till ökad kunskap på området, bl.a. genom att utbilda personal från andra polismyndigheter och genom att undervisa på . Den nuvarande hanteringen av djurskyddsbrott har bl.a. brister i dokumentation, och särskilt foton. Vanliga polispatruller skickas ut på djurskyddsbrott och det är sällan någon kriminaltekniker är på plats. är därför viktig och för att kunna gå vidare med ett ärende krävs det att handläggare har gjort en bevissäkring på platsen. Det behövs ett bättre samarbete mellan polisen och länsstyrelserna. Generella brister i bevisningen upplevs som ett annat problem. Veterinärintyg är ofta bristfälliga eller felaktigt utformade för att en domstol ska kunna tolka dem som tillräckligt tydliga. Det är vanligt att man inte förhör veterinärer eller andra vittnen utan bevisningen består oftast av vad som sägs i åberopade intyg. Enligt djurskyddsgruppens uppfattning innebär åklagarnas arbetsbelastning att ärenden ofta skrivs av. Hanteringen beror ofta på om aktuell åklagare själv är intresserad av djurskydd. lottades miljö- och djurskyddsmål på vissa åklagare, men efter ändringar på miljörättens område djurskyddsmål på olika åklagare. I Söderort i finns särskilda åklagare för djurskyddsbrott och där har man även en högre andel fällande domar. Riksåklagaren borde utse vissa åklagare på varje åklagarkammare som djuråklagare på samma sätt som man har gjort i fråga om vissa andra brottstyper. I det fall där någon fälls för djurplågeri leder det till att meddelar djurförbud, medan det vid brott mot djurskyddslagen krävs upprepade brott för att djurhållaren ska meddelas djurförbud. Det är viktigt att åklagarna är uppmärksamma på denna skillnad. Anledningen till att många utredningar om djurskyddsbrott skrivs av kan vara att det i många fall är omöjligt att hitta någon misstänkt och i vissa fall är själva brottet som sådant omöjligt att reda ut. Prioritering och resurser styrs ofta i förhållande till hur allvarligt brottet är. Varför vissa brott får större polisiär uppmärksamhet än andra är svårt att bedöma men inställningen till brottet sammanhänger ofta med straffskalan. På djurskydds- området är det kanske inte straffskalan i första hand som bör ändras, men väl att man gör en gradindelning av brotten för att få mer nyanserade bedömningar. I vanvårdsfall var den normala påföljden tidigare fängelse, men efter Högsta domstolens avgörande i NJA 2006 s. 339 döms normalt till villkorlig dom och dagsböter (om rättsfallet, se vidare nedan). I vissa fall kan skadegörelse leda till strängare straff när det är fråga om värdefulla djur. De lindrigare brotten borde kunna åläggas med sanktions- avgifter, dels för att de tar resurser i anspråk, dels för att de är svåra att lagföra. I miljöbalksärenden infördes sanktionsavgifter för vissa smärre förseelser, vilket har varit positivt ur polisens synvinkel eftersom man kan koncentrera sig på större ärenden. Detta skulle även kunna höja statusen på djurskyddsärenden. 13.4.4Synpunkter på djurskyddslagstiftningen från polismyndigheterna Som tidigare nämnts så har i samråd med utredaren ställt vissa frågor om bl.a. tillämpningen av djurskydds- lagens straffbestämmelser och djurplågeribrott enligt till landets polismyndigheter . Polismyndigheterna har tillfrågats om vilka svårigheter som man upplever när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i lag- stiftningen. De allmänna kommentarer som polismyndigheterna lämnat i fråga om djurskyddslagen och djurplågeribrott är bl.a. följande. Många polismyndigheter uppger att lagstiftningen inte innehåller några större brister, men samordningen mellan och djurskyddslagen är bristande. Det saknas kompetens och specialist- kunskap hos polismyndigheterna. Det krävs en regelbunden hantering av denna typ av ärenden. Kunskap fås genom att arbeta med ärendena och inte minst i samverkan med djurskyddspersonal. Kommunikationen mellan polisen och djurskyddsinspektörerna upplevs ibland som bristande. Det är ofta bevissvårigheter i ärendena och det är ofta brister i dokumentation och veterinärintyg. Det anges även som problematiskt att fattar de beslut som polismyndigheten ska verkställa och har kostnadsansvar för. Utredaren har hämtat in synpunkter från i som svarar för verksamhets- utveckling inom åklagarväsendet. Utvecklingscentrum har en tillsynsfunktion över hantering av special- straffrättsliga frågor och hanterar bl.a. frågor om överprövning av åtalsbeslut. De synpunkter som har framförts är bl.a. följande. Det finns inte några särskilt utsedda åklagare som hanterar djurskyddsmål. På en enskild åklagarkammare kan dock målen koncentreras till vissa åklagare. Det innebär normalt att det blir förhållandevis få ärenden per åklagare vilket kan medföra att startsträckan blir längre, eftersom området är komplext. Det tar att läsa in sig på rättsområdet och att sätta sig in i djurskyddslagens bestämmelser. Annan påföljd än böter och villkorlig dom i djurskyddsmål är ovanliga, om det inte är fråga om rena djurplågerimål. Om det inte är fråga om artbrott (dvs. brott som ska föranleda fängelse även när det inte har ett särskilt högt straffvärde) ska rätten i första hand överväga en icke-frihetsberövande påföljd om straffvärdet är kortare än , jfr prop. 1987/88:120 s. 100. Återfall kan dock vara ett skäl för att döma till fängelse. Enligt ett utredningsförslag kan det komma att bli vanligare med icke- frihetsberövande påföljder. För att brott mot djurskyddslagen skulle bli artbrott förutsätts att även djurplågeri enligt skulle göras till artbrott eftersom djurplågeri är ett allvarligare brott än brott mot djurskyddslagen. Därför kan synen på det senare brottet inte vara strängare än djurplågeri. Generellt använder sig domstolarna endast av straffskalans nedre del. Endast i fråga om narkotikabrott och mord används hela straffskalan; i övrigt ligger man alltid under straffmaximum. I fråga om skattebrott har man kanske lyckats med att höja utnyttjandet av straffskalorna något, eller i samband med andra förändringar i samhället, t.ex. i fråga om hatbrott. Att ändra utnyttjandet av straffskalorna i större utsträckning än är en stor fråga som inte kan hanteras endast inom ramen för en speciell brottstyp. Det kan ifrågasättas vilken effekt som höjda straff skulle medföra för den allmänna regelefterlevnaden. Viktigare är troligen att fler överträdelser lagförs och att andra effektiva påföljder ådöms, t.ex. bör företagsbot kunna användas i högre utsträckning. I straffmätningen i det enskilda fallet tas ofta hänsyn till att brottet har begåtts till följd av personlig ofullkomlighet hos den enskilde djurhållaren, det är ofta fråga om personliga tragedier där den tilltalade har gjort vad som skäligen kunnat begäras etc. I diskussionen om straffvärde måste denna brottslighet sättas i relation till andra brottstyper. Frågan om huruvida straffen är för lindriga bör utgå från konkreta fall i vilka man menar att straffen har blivit för låga. Sedan kan man analysera om detta beror på bevisproblem eller straffvärdebedömningar. Brott mot djurskyddslagen är inte mer svårutredda än andra brott eftersom det finns detaljerade bestämmelser och det är lättare att styrka brott mot djurskyddslagen än djurplågeri eftersom djurlidande inte behöver visas. Veterinärintyg bör, på samma sätt som rättsintyg, vara avfattade på ett språk som alla förstår. Veterinärintyg är inte lika viktiga vid brott mot djurskyddslagen, eftersom man inte behöver styrka lidande, utan brott stöds väsentligen mot föreskrifterna. Det är ofta svårt att få ett definitivt uttalande från en veterinär som visar att djurlidande har förekommit. iakttagelser, dokumentation och foton är oerhört viktiga. Brott mot djurskyddslagen är ofta sådana brott som kanske inte kan dokumenteras annat än vid det tillfälle när de upptäcks. Kontrollmyndigheterna behöver vara medvetna om att de har en mycket central och viktig roll i denna egenskap. Samarbete med brottsbekämpande myndigheter kanske kan förbättra detta. Åklagare behöver en detaljerad utredning eftersom svepande formuleringar i protokoll eller annan dokumentation inte går att använda i en brottmålsprocess. I fråga om fängelseförbud vid blankettstraffbud uppfattar man inte det som ett problem. Allvarligare brott som skulle kunna hamna på fängelsenivå kan troligen åtalas som ett brott mot djurskyddslagen i stället för ett brott mot en föreskrift. Utvecklingscentrum kan bidra med insatser för en enhetlig rättstillämpning på området, bl.a. genom utbildning, att ta fram rätts-pm och sprida information från om djurskyddsbrott. Sanktionsavgifter blir allt vanligare på många områden. I vissa fall är man tveksam från åklagarhåll, bl.a. därför att svåra bedömningsfrågor kan uppstå. Sanktionsavgifter skulle innebära merarbete för . Avdelningen för djurskydd och hälsa vid har till Riksåklagarens Utvecklingscentrum i framfört observerade problem med hantering av djurskyddsbrott. De framförda synpunkterna är sammanfattningsvis följande. ifrågasätter varför åklagarmyndigheterna i så stor omfattning beslutar om att inte inleda eller lägga ner förundersökningar vid tydliga brott mot djurskyddslagen. får inte kännedom om godkända strafföre- lägganden eller i fall där någon döms för ett annat huvudbrott i samma åtal och djurskyddsbrottet konsumeras. Detta gör att dessa djurskyddsbrott inte kommer till Jordbruks- verkets kännedom trots att de utgör grund för påförande av djurförbud enligt 29 § punkterna 4 och 5 djurskyddslagen. och Riksåklagarens Utvecklingscentrum har inom sina verksamhetsområden kommit överens om att vidta vissa åtgärder för att förbättra hanteringen av djurskyddsbrott på sina verksamhetsområden. ska för sin del arbeta för att kontrollmyndigheterna gör de åtalsanmälningar som åläggs dem enligt 24 b § djurskyddslagen och att de följs upp. Verket ska även ta upp vikten av att överprövning begärs av beslut att inte inleda alternativt lägga ner förundersökning. har önskemål om att få kännedom om samtliga åtalsanmälningar samt alla åklagarbeslut om att inte inleda eller lägga ner förunder- sökningar. Eventuellt kommer att arrangera en utbildning för åklagare. Utvecklingscentrum ska för sin del undersöka hur redovisningen av strafförelägganden till ska kunna lösas. Vidare ska den nuvarande utbildningen av åklagare ses över och man ska informera om att djurhållning i strid mot djurförbud enligt 29 § djurskyddslagen är att anse som ett brott mot en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt enligt 36 a § andra stycket djurskyddslagen. En omorganisation av åklagarmyndigheterna planeras ske där bl.a. djurskyddsbrott sannolikt kommer att hanteras på s.k. mängd- brottsenheter, dvs. i ärenden där polisen är förundersökningsledare. Detta innebär att ett färre personer kommer att hantera dessa brott. En återkoppling mellan och Utvecklings- centrum kommer att ske . 13.4.7Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2010/11:MJU20 I betänkandet 2010/11:MJU20 behandlade Miljö- och jordbruks- utskottet ett stort antal motionsyrkanden om djurskydd från den allmänna motionstiden . Motionerna rör bl.a. djurhållning och djurtransporter. Utskottet föreslog tre tillkännagivanden, däribland med anledning av två motionsyrkanden (S, MP) om att regeringen, nationellt och inom EU, bör ta initiativ i det fortsatta arbetet med att förkorta djurtransporterna. I utskottsbetänkandet anfördes bl.a. följande. I motion MJ309 (S) anförs att regeringen bör ta initiativ till att djurtransporter blir kortare. Enligt motion MJ356 (MP) yrkande 15 har en viktig roll att fylla när EU:s djurtransportsförordning ska ses över då bl.a. bör kräva åtta timmars maxgräns för transporter inom EU och att ett förbud mot att transportera sjuka djur införs. Utvecklingen av lokala eller mobila slakterier bör vidare stödjas för att minska transporttiderna och stressen vid i- och urlastning bör minskas. Det anförs också att formella brister vid djurtransporter bör leda till åtal och att sanktionsavgifter bör införas för slaktdjurs- transporter med höga dödlighetstal. I motion U269 (KD) yrkande 13 delvis framhålls det att de långa och ofta plågsamma djurtransporterna som förekommer inom EU är oacceptabla och att djurhälsan och djurskyddet därför måste stärkas. Enligt motion MJ422 (KD) yrkande 3 anförs att alla subventioner till transport av levande djur bör upphöra. Transporter av levande djur är stressande för djuren på flera sätt: dels själva transporten, dels i- och urlastningen. Djurskyddet samlade in 25 000 namnunderskrifter, som kräver kortare djur- transporter och bättre förhållanden under transporten. Det finns få frågor som har så hög prioritet från djurskyddssynpunkt och som engagerar så många. Det räcker inte med djurskyddskonferenser utan nu krävs handling. Det finns redan många förslag på hur ska driva djurtransportfrågorna framåt. När EU kommer att se över djurtransportsförordningen har en viktig roll när det gäller att kräva åtta timmars maxgräns också för transporter inom EU, som kan vara mycket långa. Därutöver bör ytan som varje djur har till förfogande under transporten ses över och förbudet mot transport av sjuka djur implementeras. För transporter inom är det önskvärt att stödja utvecklingen av lokala och/eller mobila slakterier för att på så sätt kunna minska transporttiderna. Reglerna för nödslakt kan också behöva ses över. Än viktigare är att minska stressen vid i- och urlastning. När formella brister vid djurtransporter upptäcks, ska detta leda till åtal och för att ge transportörerna ekonomiska incitament att förbättra djurens villkor vid transporter bör sanktions- avgifter införas för slaktdjurstransporter med höga dödlighetstal. Det anförda bör ges regeringen till känna. Därmed tillstyrks motionerna MJ309 (S) och MJ356 (MP) yrkande 15. Motion U269 (KD) yrkande 13 delvis kan därmed lämnas utan åtgärd. Beslutet fattades med acklamation. Kammaren biföll utskottets förslag. 13.4.8Rapporten vid slakt (16-2010) I vid slakt beskrivs ett projekt som har kartlagt djurskyddet vid svenska slakterier i syfte att skapa en god grund för utveckling och standardisering av offentliga kontroller. Resultaten visar generellt på ett gott djurskyddsläge vid de svenska slakterierna. Enligt om kontroll av livsmedel, det s.k. Hygienpaketet ska det finnas officiella veterinärer vid alla slakterier för tamboskap och fjäderfä. De officiella veterinärerna är anställda av myndigheterna och är således fristående från företagen. I den officiella veterinärens arbetsuppgifter ingår, förutom kontroll av livsmedelssäkerheten, även kontroll av djurskyddet. Vidare ingår kontroll av inkommande transportfordon, kontroll av de enskilda djuren (s.k. levandedjursbesiktning), kontroll av hantering och drivning av djuren, kontroll av förhållandena under uppstallning samt kontroll av att företaget säkerställer god bedövningskvalitet och avblodning av de slaktade djuren. I fråga om transportdödlighet beskrivs bl.a. följande om fjäderfä i rapporten. Andelen fåglar som påträffas döda i samband med att djuren lastas ut ur transportbehållare på slakteriet bennämns ofta transportdödlighet, men omfattar även de fåglar som dött som transportbehållarna har stått i slakteriets ankomsthall i väntan på slakt. Denna dödlighet kan ses som en indikator dels på hur väl själva transporten och uppstallningen i ankomsthallen på slakteriet har skötts, främst med avseende på termisk komfort, och dels på hur väl uppfödaren har sorterat bort och avlivat sjuka eller skadade kycklingar före eller i samband med lastningen på gården. I rapporten nämns att det är viktigt att försöka fastslå när i processen denna dödlighet huvudsakligen uppstår, dvs. om den är kopplad till bristande gallring hos uppfödaren, brister i djur- hanteringen i samband med infångandet och lastningen av fåglarna, alltför hög beläggningsgrad i transportbehållarna (inte nödvändigt- vis i relation till lagstiftningen, men i relation till vad djuren klarar av i relation till temperatur m.m.), brister i transporterna eller i uppstallningen på slakteriet. En delförklaring kan även vara skillnader i ålder och vikt hos kycklingarna, eftersom slakterier tillämpar olika målvikter och det är känt att äldre kycklingar lättare drabbas av problem i samband med transporten. Transport- dödligheten hos kycklingar sett i ett internationellt perspektiv anses vara relativt låg i och de i studien redovisade siffrorna med ett medeltal på stöder detta. 13.4.9Förekomsten av döda djur vid slaktdjurstransporter av nötkreatur, gris och får Slakteriföretagen är skyldiga att presentera de djur som ska slaktas för de officiella veterinärerna vid slakteri. Att föra journal över transportdöda djur är inte en uppgift för officiella veterinärer. Av uppgifter som slakteriföretagen har uppgett om transportdöda slaktdjur avseende åren 2009–2011 och som lämnat till utredaren framgår följande. Antal transporterade djur till de slakterier som besvarat frågorna Antal djur döda under transport till de slakterier som besvarat Av statistik kan utläsas att andelen transport- döda nötkreatur –2011 har varierat mellan . Motsvarande siffror för svin har varierat mellan och för får mellan . Statistiken är i vissa fall ofullständig, men enligt Livsmedels- verkets bedömning ligger antalet på promillenivå och en fullständig statistik skulle inte påverka resultatet nämnvärt. Enligt uppgift från har den dödlighet som förekommit vid transport av slaktdjur berott på någon särskild händelse, t.ex. fel på ett särskilt transportfordon eller likande. 13.4.10Slutlig rapport från särskild revision av Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor utförd i den 12– utförde EU:s kontor för livsmedels- och veterinär- frågor (FVO) en särskild revision i . Den särskilda revisionen ingick i den allmänna revision som genomfördes enligt kontrollförordningen. Vid revisionen utvärderades genomförandet av de nationella åtgärderna för djurskyddskontroll inom lantbruket och under transport. Resultatet av revisionen redovisas i en slutlig rapport (GD (SANCO) 2010-8391). I FVO:s rapport uppges att revisionen har visat att det svenska systemet för offentlig djurskyddskontroll är i ett över- gångsskede. Till följd av den genomförda administrativa omorganiseringen utförs ett minskat antal offentliga djurskydds- kontroller på gårdarna och det görs mycket få kontroller av djurtransporter. Brister upptäcks oftast framgångsrikt vid kontroller på gårdarna, men verkställighetsåtgärder kan ta mycket att genomföra, även om de i allmänhet ger resultat. Rapporten innehåller ett antal rekommendationer till de svenska behöriga myndigheterna om hur påvisade brister kan rättas till och hur gällande verkställighets- och kontrollåtgärder kan förbättras.