sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Mot det hållbara samhället SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en allmän översyn av avfallsområdet. förordnades departementsrådet som särskild utredare för detta uppdrag. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. kanslirådet , , verkställande direktören , Förpacknings- och tidningsinsamlingen, chefsjurist , , sektionschef , kommuner och landsting, professor , , departementssekreterare , , verkställande direktören , , rättssakkunnig , , verkställande direktören , Återvinningsindustrierna och verkställande direktören , Avfall . Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. kanslirådet , som sekreterare i utredningen jur.kand. fr.o.m. och som biträdande sekreterare pol.kand. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande. Uppdraget är härmed slutfört. Uppdraget och utredningens genomförande .................. Underlag för utredningsarbetet .............................................. 1.3.1 Resurs i retur (SOU 2001:102).................................... 1.3.2 Framtida producentansvar för förpackningar och tidningar (5648) .............. förpackningar och papper (prop. 2007/08:129).......... 1.3.4 System för insamling i materialströmmar (5942)............................... Gällande regelverk och förutsättningar.......................... Regelverket inom avfallsområdet............................................ Ramdirektivet om avfall ............................................... 2.1.5 Förordning (2006:1273) om producentansvar för 2.1.6 Förordning (1994:1205) om producentansvar för 2.1.7 Övriga förordningar om producentansvar 2.1.8Förordning om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska Förordning om deponering av avfall............................ 2.1.10 Avfallsplaner och avfallsförebyggande program ......... De svenska miljömålen ............................................................ Miljökvalitetsmål och etappmål ................................... De olika aktörerna på avfallsområdet och deras ansvar ......... En gemensam målbild................................................. 3.1Mot det hållbara samhället – en gemensam målbild för 3.1.1 Mål och målsättningar på internationell och Brister i dagens system........................................................... Förebyggande av avfall .......................................................... 4.3.1 Allmänt om förebyggande av avfall ........................... Förberedelse för återanvändning .......................................... Avfallsförbränning med energiutvinning .................. 4.6.2 Användning av avfall i anläggningsarbeten ............... Förhandsgodkända insamlingssystem (FGI)....................... 5.2.1 Krav på det på förhand godkända Förslag till ny ordning: Kommunalt insamlingsansvar........ 5.3.2 Avlämning av det insamlade 5.4Alternativförslag: Producenternas ansvar för insamling av förpacknings- och tidningsavfall kvarstår, kompletterat med FGI........................................................... Insamling av matavfall............................................................ Insamling av grovavfall........................................................... 5.6.1 Alternativ handlingsväg .............................................. 5.7Bemyndigande för kommunen att meddela föreskrifter om utrymmen för avfallshantering........................................ Insamling i materialströmmar................................................ 5.9.2 Exempel på andra möjliga insamlingsmetoder .......... 6.2En tydligare ansvarsfördelning mellan kommuner och 6.2.2 Begränsning av definitionen av hushållsavfall ........... 6.2.3 Krav på utsortering av matavfall................................. 6.2.4 Kommunernas befogenheter att föreskriva om 6.3Verksamheternas ansvar för insamling av förpackningsavfall och returpapper....................................... 6.3.1 Verksamheter som producerar större volymer ......... 6.3.2 Verksamheter som producerar mindre volymer ....... 6.3.3 Krav på godkända insamlingssystem ......................... Utformning av förpackningar och förebyggande av Bedömning avseende förpackningars påverkan på miljön ... 7.2.1 Producentansvaret för förpackningar ........................ 7.2.2 Förebyggande arbete och resurseffektivitet .............. En samlad och effektiv målstruktur, uppföljning och En samlad målstruktur........................................................... En effektiv uppföljning.......................................................... 8.3.1 Uppföljning av avfallsmängder och avfallsflöden i 8.3.2 av avfallsdata ........................... En effektiv tillsyn................................................................... 8.4.1 Tillsyn på och regional nivå..................... 8.4.2 Tillsyn på nationell nivå.............................................. 8.5Särskilt om producentansvaret för förpackningar och 8.5.1 Tillsyn över förpackningars utformning ................... 8.5.2 Anslutning till och godkännande av insamlingssystem för förpackningar och Förslag i kapitel 4 Resurseffektiva kretslopp ....................... Införande av avfallshierarkin...................................... 9.1.2 Kommunens ansvar för återanvändning (4.3) och förberedelse för återanvändning (4.4) ....................... 9.1.3 Materialåtervinning (4.5) och annan återvinning (4.6) ............................................................................. Förslag i kapitel 5 Hushållens avfall ..................................... 9.2.1 En ordning med på förhand godkända insamlingssystem införs (5.2) .................................... 9.2.2 Förslag till ny ordning: Kommunalt insamlingsansvar (5.3) ................................................ 9.2.3 Alternativförslag: Producenternas ansvar för insamling av förpacknings- och tidningsavfall kvarstår, kompletterat med förhandsgodkända insamlingssystem (5.4) ............................................... 9.2.4 Insamling av matavfall (5.5) ....................................... 9.2.5 Insamling av grovavfall (5.6) ...................................... 9.2.6 Bemyndigande för kommunen att meddela föreskrifter om utrymmen för avfallshantering (5.7).............................................................................. 9.3 Förslag i kapitel 6 Verksamheternas avfall............................ 9.3.1 En tydligare ansvarsfördelning mellan kommuner och verksamhetsutövare (6.2) .................................... 9.3.2 Alternativ handlingsväg som innebär att kommunen får ansvar för insamling av matavfall från särskilt utpekade verksamheter (6.2.5.) 9.3.3 Verksamheternas ansvar för insamling av förpackningsavfall och returpapper (6.3) .................. 9.4Förslag i kapitel 7 Utformning av förpackningar och förebyggande av förpackningsavfall (7.3) ............................. 9.5Förslag i kapitel 8 En samlad målstruktur, uppföljning 9.5.1 En samlad målstruktur (8.2), En effektiv uppföljning (8.3) ......................................................... 9.5.2 En effektiv tillsyn (8.4)............................................... 9.5.3 Nya myndighetsuppgifter som rör producentansvaret (8.5).............................................. Förslaget till lag om ändring i ........................... Förslaget till förordning om ändring i avfallsförordningen (2011:927) ............................................. Förslaget till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) ..................................... Förslaget till förordning om ändring i (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar..................... Förlaget till förordning (0000:00) om producentansvar för förpackningar och returpapper ....................................... (M 2011:02) ska enligt direktivet (dir. 2011:66) göra en allmän översyn av avfallsområdet. Översynen ska främst omfatta utformningen och ansvaret för insamling och omhändertagande av hushållens avfall men även ansvaret för verksamheters avfall, särskilt avseende hushållsavfall, förpackningar och returpapper ingår i uppdraget. Översynen ska ta sin utgångspunkt i att avfallshanteringen ska ske på ett resurseffektivt och miljömässigt sätt. Utredaren ska bl.a. lämna förslag som syftar till att avfallshanteringen ska vara effektiv för samhället, enkel, begriplig och lättillgänglig för alla konsumenter och andra användargrupper, såväl i tätort som i glesbygd. Regeringen har betonat vikten av att avfallshanteringen ska kunna gå hand i hand med andra infrastrukturer för hållbart stads- och samhällsbyggande samt att avfallet bör ses som en resurs som spridningen av farliga ämnen minimeras. Dagens styrmedel för att få producenterna att tillverka förpackningar på ett sådant sätt att miljöbelastningen och resursförbrukningen minimeras i ett helhetsperspektiv ska utvärderas. Uppdraget ska redovisas (dir. 2012:33). Betänkandet innehåller, förutom de inledande allmänna delarna inklusive författningsförslag, en genomgång av gällande regelverk och förutsättningar (kapitel 2) och en gemensam målbild (kapitel 3). Därefter presenteras förslag rörande resurseffektiva kretslopp (kapitel 4), insamling och omhändertagande av avfall från hushåll och verksamheter (kapitel 5 och 6), utformning av förpackningar och förebyggande av förpackningsavfall (kapitel 7) samt en samlad och effektiv målstruktur, uppföljning och tillsyn (kapitel 8). redovisas konsekvenser (kapitel 9) och författningskommentarer (kapitel 10). Utredningarbetet har fokuserats på hushållens och verksamheternas avfall och hur samverkan mellan producenter och kommuner kan förbättras för att uppnå den enkelhet som konsumenter och andra användargrupper efterlyser. En bättre samverkan mellan berörda aktörer, med avfallshierarkin som gemensam grund, bör inte bara resultera i en ökad konsumentvänlighet utan också i en förbättrad resurshushållning och miljömässighet. Det i sin tur torde leda till en högre effektivitet i avfallshanteringen såväl för samhället som för aktörer och enskilda verksamheter och konsumenter. Tyvärr har min ambition i det avseendet inte varit framgångsrik. En dialog mellan kommuner och producenter initierades förvisso men resultatet av denna var nedslående utifrån ett samverkansperspektiv. Parternas oförmåga att tänka nytt och framåt och lägga fram ett gemensamt förslag till förbättring har därmed inneburit att jag med hjälp av ett konstruktivt sekretariat presenterar ett huvudförslag som tyvärr till alla delar inte är så optimalt som vore önskvärt. I utredningsarbetet har marknadsaspekter och konkurrensneutralitet haft betydelse. Genom den fördelning som kommit att råda mellan kommuners och producenters ansvar är konkurrensfrågan av särskilt intresse och syns ha bidragit negativt i de samtal om samverkan som hållits mellan aktörerna. Jag har därför sett det som angeläget att försöka hitta ett system där konkurrensproblemen minimeras som mångfalden på avfallsmarknaden bejakas som drivkraft för nya marknadslösningar och teknisk utveckling. Vidare har jag har funnit att det föreligger behov av att ytterligare förbättra och förfina avfallsstatistiken för att kunna dra konkreta slutsatser om hur producentansvaret påverkat förpackningsmängderna och därmed sammanhängande miljö- och resurshushållningsaspekter. Intresset för ett ökat resursutnyttjande av avfall, t.ex. i form av bl.a. biogasproduktion, ligger också till grund utredningsarbetet. I flera av de frågor och problemområden som har behandlats har behovet av tydlig tillsyn och vägledning aktualiserats. Behovet av en nationell tillsynsmyndighet vars uppgift bl.a. skulle vara att komplettera den självklara kommunala tillsynen på avfallsområdet har blivit uppenbart. Inte minst gäller det tillsynen över hur systemet med flera aktörer på avfallsområdet fungerar nationellt samt för hur förpackningars resurseffektivitet ska kunna följas upp. Den gemensamma målbild som presenteras omfattar tre huvudområden: Miljön – Miljömässig och resurseffektiv. Medborgaren – Enkel och lättillgänglig. Marknaden – Effektiv för samhället och ekonomiskt försvarbar. Mellan dessa tre områden kan det uppstå målkonflikter. Ett mål eller en åtgärd som skulle vara den bästa för miljön kanske inte är det bästa för marknaden eller för medborgaren. En lösning som vore den bästa för medborgaren, t.ex. insamling av avfall i materialströmmar, är utifrån dagens förutsättningar kanske inte den bästa för marknaden. En generell målhierarki är därför, enligt min mening, inte möjlig att föreslå. Förslagen, som rör flera olika områden inom avfallshanteringen och innebär förändringar på systemnivå, syftar till att åtgärda flera av de problem som lyfts fram av såväl aktörer som enskilda medborgare. Det finns dock i det föreslagna systemet, liksom i det nuvarande, motstående intressen och olika ambitionsnivåer. Ambitionen har ändå varit att skapa en struktur som är så optimal som möjligt med avseende på miljön, enkelheten för medborgarna och på marknaden. Med de föreslagna åtgärderna flyttas visst ansvar för insamling för olika avfallsfraktioner mellan olika aktörer. Svårigheterna att avgöra ansvarsfördelningen mellan aktörerna har länge varit föremål för diskussioner och tvister och var också ett tungt vägande skäl till att tillsattes. Tanken är att förslagen i kapitel 5 och 6 tillsammans ska medföra ett balanserat ansvar mellan olika aktörer och att ta tillvara de positiva erfarenheter som vunnits av dessa . Kommunernas insamlingsverksamhet från hushållen bedöms öka genom att förpackningar och returpapper kommer att omfattas enligt huvudförslaget. De kommuner som verkar på den konkurrensutsatta marknaden kan komma att få en ytterligare konkurrensfördel av detta. Eftersom kommunerna förlorar insamlingsansvaret för det avfall som är jämförligt med hushållsavfall från verksamheterna, som i stället blir tillgängligt för de privata avfallsentreprenörerna, bedöms emellertid balansen på marknaden till viss del kompenseras. Att möjliggöra för andra aktörer än kommunen att hämta hushållens grovavfall kan innebära, förutom förbättrad service för medborgarna, att fler entreprenörer får möjlighet att lyfta avfallshanteringen till en högre nivå i avfallshierarkin som också genomförs tydligare i svensk lagstiftning. Mängden produkter som hamnar som avfall på återvinningscentralerna och som enligt hierarkin ska förberedas för återanvändning skulle kunna minska och medföra att omfattningen av kommunernas roll i arbetet med steget förberedelse för återanvändning blir begränsad och därmed inte så resurskrävande. Miljökonsekvenserna är svåra att bedöma likväl som kostnader för företag, offentliga verksamheter och ekonomi, till stor del beroende på att kostnadsunderlag från aktörerna saknas. En slutsats är dock att det även kostar att inte lösa de problem som identifierats och att miljönyttan och tillgängligheten för medborgarna i flera fall bör uppväga kostnaderna för systemet. Förslag rörande resurseffektiva kretslopp (4) Om ökningen av avfallsmängderna fortsätter i samma takt som och med en rikare och större befolkning, kan mängderna ha ökat . ökar dock medvetenheten om behovet av åtgärder för att förebygga avfall. Stigande priser på råvaror kan leda till att avfallet i större utsträckning återvinns och att det ändrar karaktär från att vara ett miljöproblem till att bli en värdefull resurs. Avfallshierarkin (4.2) I 2 kap. 5 § införs ett tillägg där det framgår att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska utnyttja möjligheterna att förebygga avfall. I 15 kap. införs en inledande bestämmelse som anger att kapitlet ska syfta till att förebygga avfall samt att avfall ska hanteras enligt den ordning som innebär att förberedelse för återanvändning har företräde framför materialåtervinning, att materialåtervinning har företräde framför annan återvinning och att annan återvinning har företräde framför bortskaffande. Bestämmelsen kopplas även till de aktörer som har ett ansvar för att se till att avfall samlas in och tas om hand. För att förebygga uppkomsten av avfall kan de bästa effekterna nås i samband med konstruktion, tillverkning och användning. Mot bakgrund av detta förs hierarkins första steg in i 2 kap. 5 § . På så sätt kommer tydligare krav kunna ställas på att varje verksamhet och åtgärd av betydelse för mål i större utsträckning ska utnyttja möjligheten att förebygga avfall. Hierarkin förslås även föras in i sin helhet som en syftesbestämmelse i 15 kap. Detta för att säkerställa att alla bestämmelser i kapitlet ska tillämpas mot bakgrund av den uppräknade prioriteringsordningen. Förebyggande av avfall (4.3) Kommuner ska informera medborgarna i kommunen hur de kan förebygga uppkomsten av avfall. Kommunen ska i enlighet med avfallshierarkin i första hand arbeta avfallsförebyggande genom att samarbeta med aktörer till vilka medborgaren kan skänka sådana produkter som annars skulle ha blivit till avfall. Förberedelse för återanvändning (4.4) Kommunen ges möjlighet att förbereda avfall för återanvändning. En ny paragraf införs i avfallsförordningen som anger att kommunen ges möjlighet att sortera ut sådant avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning från sådant avfall som från hälso- och miljösynpunkt bättre lämpar sig för återvinning eller bortskaffande. Av bestämmelsen framgår även att kommunen kan bereda frivilligorganisationer och andra aktörer tillfälle att hämta utsorterade produkter på en av kommunen anvisad plats, innan kommunen själv hanterar dessa. Genom en ändring i 27 kap. 4 § framgår att kommunen får meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för kommunens ansvar för hanteringen. Av ändringen framgår emellertid att sådana föreskrifter inte får avse hantering som innebär rengöring och reparation av hushållsavfall. Materialåtervinning (4.5) Ordet biologisk stryks ur etappmålet för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan då det finns en risk att formuleringen styr matavfall mot rötning och kompostering även i de fall där det finns en mer resurseffektiv behandling. Formuleringen kan även vara hämmande för teknikutvecklingen på området. Behandling av använt utsorterat matfett bör t.ex. rangordnas högre upp än biologisk behandling i avfallshierarkin. Vad gäller textilier bör regeringen överväga att införa ett miljömål för återanvändning, förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. Regeringen bör därtill se över möjligheterna att införa ett producentansvar för textilier. Annan återvinning (4.6) En utredning med uppdrag att se över möjligheterna att införa ett förbud mot eller skatt på förbränning av vissa utpekade avfallsflöden bör tillsättas. Biologisk behandling utan återförsel till ska likställas med avfallsförbränning med energiutvinning. En utredning bör tillsättas som ser över möjligheterna att införa styrmedel som förhindrar att avfall med högt näringsinnehåll används för anläggningsändamål. Förslag rörande hushållens avfall (5) Målet för insamling av avfall från hushållen är att systemet ska vara organiserat så att medborgare upplever att det är enkelt att delta i och förstå. För den enskilde medborgaren erbjuder faktorer såsom närhet och tydlighet bra förutsättningar för att delta i Systemet bör även generera så rena fraktioner som möjligt och vara samhällsekonomiskt försvarbart. Ansvaret för det avfall som uppkommer i hushållen är i dagens system delat mellan kommunen och producentkollektivet (kap. 3). Emellertid har det nuvarande systemet bl.a. lett till oklarheter i ansvarsförhållanden och rollfördelning mellan kommuner och producenter. Systemet har vidare kritiserats för att ha skapat en marknad där olika aktörer inte konkurrerar på samma villkor. Därtill upplever många medborgare att insamlingen inte är tillfredsställande. Dagens system där vissa fraktioner hanteras fastighetsnära och andra utanför fastigheten är inte rationellt för medborgare och det skapar inte heller optimala förhållanden för utsortering av olika fraktioner. Förhandsgodkända insamlingssystem, FGI (5.2) En ordning med på förhand godkända insamlingssystem införs. Ett godkänt insamlingssystem innebär att producenter av förpackningar och tidningar ska svara för att deras produkter ingår i ett eller flera insamlingssystem för återanvändning eller återvinning. Endast aktörer som godkänts av en nationell myndighet får bedriva insamling av förpackningar eller returpapper. Systemen kan omfatta ett eller flera förpackningsmaterial och/eller returpapper. Förhandsgodkända insamlingssystem utgör en förutsättning för såväl huvudförslaget (5.3) som alternativförslaget (5.4)men med kommunerna som insamlare, i enlighet med huvudförslaget, ingår insamlingsledet i FGI inte i tillåtlighetsförfarandet. Producenternas ansvar omfattar hela kedjan undantaget den fysiska insamlingen. I huvudförslaget föreslås därför en ordning där godkännandeförfarandet exkluderar insamlingsledet. Förslag till ny ordning: Kommunalt insamlingsansvar (5.3) Det fysiska ansvaret för insamling av förpacknings- och tidningsavfall från hushållen övergår från producenterna till kommunerna. Kommunen ges ansvaret att transportera insamlade fraktioner till den avlämningsplats som utpekats av godkänd systemadministratör för FGI. Kommunen ges det övergripande ansvaret för en sammanhållen information till allmänheten. Kommunen ska rapportera statistikuppgifter om insamlingen till den nationella myndigheten. Kravet i förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar och förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper på att producenterna ska tillhandahålla ett insamlingssystem upphör. Kommunen ska samråda med godkända systemadministratörer i frågor som rör kommunens insamling av förpackningar och returpapper. En årlig schablonavgift för kommunens kostnader tas ut av producenterna genom de godkända systemoperatörerna. Förhandsgodkänd systemadministratör (5.3.6) Endast en förhandsgodkänd systemadministratör eller den som systemadministratören anlitat för ändamålet har rätt att i efterföljande led hantera det insamlade materialet. Förslaget är en anpassning av FGI till en ordning med ett kommunalt ansvar för insamlingen av förpackningar och returpapper. Alternativförslag: Producenternas ansvar för insamling av förpacknings- och tidningsavfall kvarstår, kompletterat med FGI (5.4) Den nuvarande ordningen där producenterna ansvarar för både insamling och omhändertagande av förpackningar och returpapper kvarstår. Systemet kompletteras med att en ordning med på förhand godkända insamlingssystem införs. Insamling av matavfall (5.5) Avfallsförordningen kompletteras med en paragraf med krav på att kommunen ska tillhandahålla medborgarna ett insamlingssystem för matavfall i den utsträckning det inte kan anses orimligt utifrån ett samhällsekonomiskt eller insamlingstekniskt perspektiv. Insamling av grovavfall (5.6) En ny paragraf införs i avfallsförordningen som fastställer att verksamhetsutövare som godkänts av den myndighet regeringen bestämmer får samla in och omhänderta skrymmande eller icke brännbart hushållsavfall. Kommunens övergripande ansvar för detta hushållsavfall kvarstår. En alternativ handlingsväg till den föreslagna förändringen av dagens system är att den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om kommunernas hantering av hushållsavfall (5.6.1). Bemyndigande för kommunen att meddela föreskrifter om utrymmen för avfallshantering (5.7)