sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Nedan berörs endast kortfattat de huvudargument som myndigheterna anfört till stöd för att ett särskilt starkt behov av tvångsmedlen föreligger inom vissa områden. 39 Myndigheterna har i samband med sina beskrivningar uppgett att de väsentligen vidhåller vad de i samband med tidigare lagstiftningsarbete anfört om behoven. Allt som angetts i de tidigare lagstiftningsärendena återges inte här. Se dock t.ex. SOU 1998:46 s. 275–318, lagrådsremissen Hemlig rumsavlyssning () s. 29–37, Ds 2005:21 s. 122–157, SOU 2009:70 s. 149–151 och 169–170 samt Ds 2007:2 s. 123–129. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar 5.4.2.2Öppna polisen, tullen och Den öppna polisen har, om det område där störst behov finns av hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel, anfört följande. Dessa tvångsmedel har sitt huvudsakliga användnings- område i bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten. Den typen av brottslighet har en stor påverkan på samhället. Förutom allvarliga effekter på fysisk och psykisk hälsa, genom mord, misshandel, hot och trakasserier, otrygghet och social påverkan, medför den bl.a. allvarliga negativa ekonomiska effekter för enskilda och samhället. Brottsområden som traditionellt engagerar den grova organiserade brottsligheten är narkotika- hantering i alla dess former, människohandel och människo- smuggling, varusmuggling, grova stölder, rån, utpressning och annan ekonomisk brottslighet, t.ex. i form av skimming, punktskattebrott, bolagstömningar och penningtvätt. Den grova organiserade brottslighetens inblandning i dessa verksamheter är omfattande. Narkotikahantering bedöms som den brottslighet som är vanligast och den största källan till inkomst. De flesta brottsområdena har en internationell dimension, och i stort sett alla personer verkar över nations- eller regiongränser. Intresset för ekonomisk brottslighet ökar. Även tullen har, beträffande behovet av hemlig rumsavlyssning, berört grov organiserad brottslighet. Sådan brottslighet, betonas det, är gränslös och just passerandet av nationsgränser utgör incitament för brottsliga gärningar. Den storskaliga narkotika- brottsligheten utgör en betydande del av den grova organiserade brottsligheten. Även grov cigarett- och spritsmuggling kan enligt tullen direkt hänföras till betydande inkomstkällor för organiserade brottsgrupperingar. har betonat att det i ärenden som avser grov organiserad brottslighet i de flesta fall finns misstankar om flera olika typer av allvarliga brott och att det kan röra sig också om ekonomisk brottslighet. De som verkar inom den grova organiserade brottsligheten rör sig fritt mellan olika brottstyper. Det är därför, framhålls det, svårt att se ändamålsenligheten i att lagstiftaren gör den skillnad på olika brott med samma straffvärde som förekommer i dessa sammanhang. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar Åklagarkammaren för säkerhetsmål har betonat att praktiskt taget samtliga brott på Säkerhetspolisens område är svårutredda brott som typiskt sett sker i lönndom. På grund av detta – och då tvångsmedlen i stor utsträckning kompletterar varandra – borde samtliga hemliga tvångsmedel få användas både för att förhindra och utreda brotten. Säkerhetspolisen har utvecklat resonemanget om svårutreddhet särskilt beträffande spioneri. Den typen av brottslighet begås oftast av mycket välutbildade underrättelseofficerare och deras agenter, under vidtagande av olika försiktighetsåtgärder i mycket stor utsträckning. Detta innebär att det ofta är mycket svårt att få fram information kring det misstänkta brottet. Spioneribrotten är bland de mest svårutredda brotten som finns, med mycket välutbildade motståndare som håller lågfrekventa möten över , och oerhörda samhällsvärden står på spel vid den typen av brottslighet. Detta gäller även vid s.k. statsstyrt företagsspioneri vilket typiskt sett involverar samma aktörer. Säkerhetspolisen har även påpekat att, eftersom straffskalorna för flertalet brott som myndigheten har att bekämpa inte skulle medge hemliga tvångsmedel enligt de ordinarie bestämmelserna, en särskild reglering av tvångsmedlen för brottslighet som faller inom myndighetens verksamhetsområde är av avgörande betydelse för Säkerhetspolisen. 5.4.3Behovet av det hemliga tvångsmedlet i förhållande till övriga metoder att bekämpa brott 5.4.3.1De hemliga tvångsmedlens förhållande till andra metoder att hämta in information och till varandra Åklagarkammaren för säkerhetsmål har, beträffande sådan brottslighet som Säkerhetspolisen bekämpar, uttryckligen berört frågan om de hemliga tvångsmedelns förhållande till andra metoder att inhämta information. Personer som misstänks för sådan brottslighet är, enligt åklagarkammaren, genom sin yrkesmässighet och/eller utbildning, bakgrund samt organisationstillhörighet synnerligen svårspanade och svårutredda. De är tränade att inte avslöja sina förehavanden. Det finns ingen målsägare som gör anmälan. Inte heller brukar det finnas vittnen som kan bidra till utredningen. Dessutom brukar de misstänkta röra sig i miljöer där Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar en fysisk spanare lätt riskerar att bli avslöjad. Infiltrationsåtgärder är därför inte att tänka på. Några alternativ till hemliga tvångsmedel finns därmed ofta inte. Först när det genom hemliga tvångsmedel föreligger tillräckligt god bevisning om brott blir det aktuellt med andra tvångsmedel. Flera av de ovanstående förhållandena har även framhållits av den öppna polisen och tullen beträffande allvarlig organiserad brottslighet. Beträffande de hemliga tvångsmedlens inbördes relation har av samtliga myndigheter betonats att de på ett värdefullt sätt kompletterar varandra. Åklagarkammaren för säkerhetsmål har exemplifierat detta så här. Hemlig teleövervakning är nödvändigt för att få fram kontaktnät, telefonidentitet och positionsuppgifter. Hemlig teleavlyssning behövs för att om möjligt få reda på vad den misstänkte planerar, vilka åtgärder han vidtagit och vilka han träffar, samt även mer triviala men för utredningen nyttiga uppgifter som den misstänktes omgivning och levnadsvanor i övrigt. Hemlig kameraövervakning ger information om när den misstänkte lämnar eller kommer till en viss plats, ensam eller i sällskap samt vilka som besöker honom. Hemlig postkontroll används fortfarande, t.ex. i den situationen att det vid hemlig teleavlyssning kommit fram att den misstänkte ska skicka eller få en försändelse som har betydelse för utredningen. De hemliga tvångsmedlen kan var för sig eller i förening också ge understöd för fysisk spaning. 5.4.3.2Särskilt om hemlig rumsavlyssning Om hemlig rumsavlyssning i relation till de andra hemliga tvångsmedlen har den öppna polisen framhållit bl.a. följande. I kampen mot brottsligheten fyller hemlig rumsavlyssning en mycket viktig funktion som ett synnerligen värdefullt komplement – inte ett alternativ – till andra hemliga tvångsmedel när det inte finns möjlighet att inhämta informationen på annat sätt. Tvångsmedlen ska ses som en mosaik, där varje bit behövs för ett lyckat utredningsresultat. Tullen har pekat på betydelsen av hemlig rumsavlyssning som en sista utväg när övriga tvångsmedel och spaningsinsatser inte gett förväntat resultat. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar Både öppna polisen och tullen har i sammanhanget framhållit att brottsutvecklingen lett till ett ökat behov av hemlig rumsavlyssning. Tullen har pekat på att personer inom den grova organiserade brottsligheten i allt mindre omfattning nyttjar kommunikation där hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning kan avslöja deras brottslighet, och att en del av kommunikationen i stället sker genom möten i fordon, lägenheter och på öppna platser. Den öppna polisen har anfört följande. De senaste årens brottsutveckling har präglats av en ökad internationalisering, förbättrad teknisk kapacitet och tydligt organiserade, resursstarka, slutna kriminella grupperingar. Den grova organiserade brottsligheten blir allt mera medveten om vilka åtgärder de brottsbekämpande myndigheterna har möjlighet att använda. De kriminella känner väl till de lagliga gränserna för tvångsmedlen och följer utvecklingen av lagstiftningsarbete och praxis. Man anpassar sitt beteende efter förutsättningarna. T.ex. undviker man att tala om brottslighet i avlyssningsbara telefoner och att hålla möten på platser som kan tänkas vara avlyssnade. För att ytterligare förstärka säkerheten kring sin verksamhet använder de kriminella ibland även olika former av motmedel, som exempelvis störningsutrustningar, detekteringsutrustningar, kameror, dolda larm och visuell motspaning. Brottsbekämpningens behov av hemlig rumsavlyssning ökar med teknikutvecklingen och beteendet hos de kriminella. Behovet gäller för utredning av grov organiserad brottslighet och vissa särskilt allvarliga brott i övrigt. Det gäller framför allt grova narkotikabrott och vissa grova våldsbrott. har instämt i vad den öppna polisen och tullen anfört om den grova organiserade brottslighetens internationalisering, ökade medvetenhet såvitt avser kommunikations- säkerhet och minskade telefonanvändning. Därtill har myndigheten poängterat att en tydlig tendens är att spårbarheten är mindre ju längre in i organisationen man tränger och ju mer centrala frågor som diskuteras. Med traditionella spanings- och utrednings- metoder, innefattande även teletvångsmedlen, kommer man numera ofta bara åt fotfolket. De som i verkligheten står bakom brottsuppläggen använder i princip inte kommunikationsutrustning som kan spåras. Pengar vid svartjobb överlämnas numera sällan synligt, utan detta sker i lokaler utan insyn. De verkligt grova brottslingarna avhandlar frågor bakom stängda dörrar och genom att träffas personligen. Det finns i och för sig många goda exempel på att hemlig teleavlyssning har lett till lagföring och långa Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar Långvarig spaning och kartläggning, bl.a. av den grova brottslighetens organisation och ledningsstrukturer, gör att myndigheten anser sig ha en god bild av vilka som står bakom planläggningen och finansieringen, samt vilka som är de största ekonomiska vinnarna. För att kunna lagföra de grövsta brottslingarna och de verkliga hjärnorna bakom brottsligheten skulle dock möjligheten att använda hemlig rumsavlyssning behövas. Också Säkerhetspolisen har betonat betydelsen av hemlig rumsavlyssning som ett komplement till andra tvångsmedel och inhämtningsmetoder i övrigt. Följande exempel på när hemlig rumsavlyssning kan ge tillgång till unik information av mycket stor vikt för utredningen har nämnts. Det kan röra sig om möten i en bil eller i ett rum för att prata om ett planerat terrorattentat där informationen inte kan komma till Säkerhetspolisens kännedom på annat sätt än genom buggning. Det kan även röra sig om att avlyssna ett möte mellan en för grovt spioneri misstänkt underrättelseofficer och dennes agent. Tvångsmedlet kan ha avgörande betydelse för att avvärja nära förestående brottlighet av mycket allvarlig karaktär. Det kan också vara mycket viktigt som bevis i rättegång. Det vore mycket otillfredsställande om det inte fanns möjlighet till hemlig rumsavlyssning, exempelvis om det finns trovärdiga uppgifter från flera av varandra oberoende källor att två personer planerar att mötas i en bil för att diskutera ett kommande terrorattentat. Den information som tvångsmedlet kan ge i en sådan situation är inte möjlig att erhålla på annat sätt än genom att rekrytera en av de två mötesdeltagarna som källa, vilket i den absoluta merparten av fall torde vara omöjligt (även av tidsskäl). har både Säkerhetspolisen och tullen framhållit att antalet tillstånd för hemlig rumsavlyssning varit tämligen begränsat, delvis beroende på de mycket stora resurser som i regel krävs för att verkställa tvångsmedlet. Tullen har anmärkt att den resurskrävande förspaning, montering, bearbetning och demontering som krävs vid hemlig rumsavlyssning kan innebära att behovet inte alltid är det som styr om tvångsmedlet används eller inte. Den öppna polisen har i sammanhanget påpekat att hemlig rumsavlyssning trots allt används i ökande omfattning. Den tid som gått sedan lagen trädde i kraft kan, enligt den öppna polisen, sägas ha varit en inkörningsperiod under vilken de brotts- bekämpande myndigheterna har fått allt större erfarenhet av när Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar tvångsmedlet kan bli effektivt, tillståndens omfattning, verk- ställigheterna (t.ex. val av plats) och av det tekniska resultatet. 5.4.3.3Särskilt om preventiva tvångsmedel Säkerhetspolisen har anfört att behovet av tvångsmedel skulle kunna uttryckas som att hemliga tvångsmedel under förundersökningen används för att följa upp det kända hotet, medan preventiva tvångsmedel skulle användas för att identifiera det okända hotet. Preventiva tvångsmedel kan vara ett viktigt verktyg för att identifiera aktörer i syfte att bedöma det hot de utgör. Säkerhetspolisen hade sålunda, när de preventiva tvångs- medlen infördes, en förhoppning om att de skulle vara ett viktigt tillskott i säkerhetsunderrättelseverksamheten. Den tvångsmedels- användning som preventivlag ger utrymme för tillgodoser dock inte behovet av att inhämta uppgifter i myndighetens brottsförebyggande arbete. Enligt har tvångs- medlen däremot betydelse för att i en förutredning ta fram underlag för att bedöma om en förundersökning ska inledas. Den reella avsaknaden av straffprocessuella tvångsmedel i säkerhets- underrättelseverksamheten gör, framhålls det, att myndigheten är hänvisad till information från utländska partners eller till inhämtnings- metoder som grundas på polislagens allmänna bestämmelser om polismans befogenheter. Det kan exempelvis vara fråga om s.k. källdrivning eller fysisk spaning som ibland sker med stöd av tekniska hjälpmedel. Den öppna polisen har framhållit att en mycket viktig del i bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten är möjligheten att bedriva ett effektivt kriminalunderrättelsearbete. går det att konstatera att vissa personer är inblandade i brottslig verksamhet. Den grova organiserade brottslighetens karaktär av slutenhet, och de åtgärder som vidtas i den verksamheten för att försvåra det brottsbekämpande arbetet, gör dock att det ofta saknas mer konkreta uppgifter om brottsplaner och begångna brott. Det innebär att förundersökning inte kan inledas. Det finns ett påtagligt behov av att kunna använda tvångsmedel i preventivt syfte. Preventiva tvångsmedel har dock, delvis på grund av hur preventivlag utformats (med bl.a. krav på misstanke mot en person) blivit ett relativt bortglömt hjälpmedel i underrättelseverksamheten. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar 5.4.4Information som typiskt sett medför att man överväger att använda tvångsmedlen och tidpunkten då behovet uppstår 5.4.4.1Öppna polisen och tullen Den öppna polisen har uppgett att det, när det blir aktuellt att överväga hemlig rumsavlyssning, ofta finns en relativt klar bild över hur brottet har gått till. Den bilden kan bygga bl.a. på information från informatörer, andra hemliga tvångsmedel, teknisk utredning, inre och yttre spaning och uppgifter från förhör. görs bedömningen att den information som finns inte är tillräcklig för att komma vidare i utredningen, t.ex. till ett gripande. Kravet i lagen om hemlig rumsavlyssning på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt gör att tillämpningen aktualiseras först i ett senare läge när t.ex. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte leder till ett avgörande resultat. Enligt tullen brukar behovet av hemlig rumsavlyssning uppstå då förundersökningen pågått . Brist på resultat från andra hemliga tvångsmedel kan ge anledning att överväga hemlig rumsavlyssning. Sådan anledning kan uppkomma även då information från tvångsmedel, uppgiftslämnare eller spaning pekar ut att viss kommunikation ska ske som inte kan avlyssnas på annat vis än genom hemlig rumsavlyssning. Följande exempel har getts på sådana situationer. -Övriga arbetsmetoder är inte tillräckliga på grund av den misstänktes eller brottsorganisationens försiktighet. Exempel på detta är att inga samtal sker över telefon utan vid personliga möten, eller att den elektroniska kommunikationen krypteras. -Det framkommer att planering eller aktivitet ska ske på specifik plats, t.ex. att en kurir skall möta en mottagare av ett parti narkotika. -Kontrollerade leveranser eller bevisprovokationer sker i t.ex. fordon eller hotellrum. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar Beträffande de preventiva tvångsmedlen är, enligt den öppna polisen, det informationsläge som föranleder en ansökan svårare att beskriva. Det bygger på inhämtning och bearbetning av under- rättelseinformation som ger en sådan bild att rekvisiten preventivlag anses uppfyllda. Som den lagen utformats kan dock konstateras att det i praktiken uppstår ett behov av preventiva tvångsmedel tidigare i utredningarna än när det är möjligt att vidta åtgärder enligt lagen (dvs. innan det finns särskild anledning att anta att en person ska utöva viss brottslig verksamhet). Säkerhetspolisen har i sammanhanget, som bakgrund, betonat att tyngdpunkten i dess uppdrag är att förebygga brott. Därför är det endast en del av Säkerhetspolisens arbete som sker inom ramen för en förundersökning och som har till syfte att utreda brott. Den största delen av Säkerhetspolisens verksamhet avser åtgärder inom s.k. säkerhetsunderrättelseverksamhet som ska avslöja, förebygga och förhindra brottslighet. En central uppgift för Säkerhetspolisen är att utröna om det pågår verksamhet som kan komma att utvecklas till att bli säkerhetshotande. Vad avser kontraterrorism och författningsskydd handlar arbetet till stor del om att kartlägga de svenska extremistmiljöer som kan utgöra ett hot. Kart- läggningen syftar till att få kunskap om miljöernas ideologier, aktörer och tillvägagångssätt. I dessa miljöer finns grupper, individer och nätverk som är beredda att använda våld, hot eller tvång för att nå sina mål, exempelvis politisk eller hindra enskilda individer från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. På motsvarande sätt handlar arbetet inom kontra- spionaget till stor del om att kartlägga de utländska under- rättelseofficerarnas verksamhet i . Detta arbete initieras långt innan man kan tala om brottsmisstankar. Uppdraget kräver således att Säkerhetspolisen kan hämta in uppgifter på ett tidigt stadium, innan en person eller gruppering har konkreta planer eller har vidtagit åtgärder för att begå brott. När det finns skälig misstanke om ett visst brott kan förundersökning inledas och hemliga tvångsmedel användas inom ramen för en sådan. Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar med en åtgärd i säkerhetsunderrättelseverksamheten är dock inte att få fram uppgifter som i sin förlängning kan leda till att en gärningsman kan lagföras. I underrättelseverksamheten förekommer visserligen att brott uppdagas. I arbetet med att förebygga brott mot rikets säkerhet är dock gärningsmannen ofta straffrättsligt immun, och brottet kan inte beivras på annat sätt än genom att en gärningsman förklaras vara inte önskvärd i landet. Enligt kan det typiskt sett sägas att hemliga tvångsmedel övervägs då de bedöms kunna ge information som svarar mot ett i ärendet identifierat underrättelsebehov. Vad avser preventiva tvångsmedel uppstår behovet i ett mycket tidigare skede för att Säkerhetspolisen ska kunna utröna om det pågår verksamhet som kan komma att utvecklas till att bli säkerhetshotande. När det gäller hemlig rumsavlyssning är saken annorlunda. Behovet uppstår, enligt Säkerhetspolisen, typiskt sett när ärendet har kommit en tämligen lång bit eftersom det kräver en hel del kunskap innan misstankarna mot en person når upp till lagens krav. Vidare kräver en insats med hemlig rumsavlyssning typiskt sett en omfattande kunskap om platsen som ska avlyssnas, personer som vistas där och liknande. Den information som föreligger i det läge när hemliga tvångsmedel begärs består, enligt Åklagarkammaren för säkerhetsmål, typiskt sett av källuppgifter, oftast i förening med Säkerhetspolisens kunskap om den misstänkte och den miljö som han befinner sig i. 5.4.5Information som man typiskt sett hoppas komma åt 5.4.5.1Öppna polisen och tullen Den öppna polisen har uppgett följande angående vilken information man typiskt sett hoppas få genom tvångsmedlen. I kriminalunderrättelsetjänsten hoppas man, genom de preventiva tvångsmedlen, ytterst få uppgifter som klargör om brott planeras eller har begåtts, men också andra uppgifter som kan användas i den fortsatta bearbetningen av misstanken, t.ex. rörande inblandade personer, kontakter, organisation, struktur och funktioner. När man överväger att genomföra hemlig rumsavlyssning har polisen däremot en konkret och tydlig bild av brottsligheten och hoppas på att direkt avgörande bevisning ska komma fram genom åtgärden, t.ex. att man pratar om brottet på ett sådant sätt Behovet av tvångsmedlen – bakgrund och behovsbeskrivningar att det tydligt framgår vem som är gärningsman alternativt att det blir möjligt att avföra personer som misstänkta i utredningen. Mer ofta ges direkt eller indirekt andra värdefulla detaljer som kan föra utredningen framåt, t.ex. uppgifter om ytterligare gärningsmän eller andra intressanta personer, hanteringen av pengar eller brottshjälpmedel, kontakten mellan personer, den brottsliga verksamhetens modus, organisation och maktstruktur (ofta mycket tät och sluten), enskilda personers funktion, vilka telefoner och platser som används i verksamheten, vilka brottsplaner som finns och vilka säkerhetsåtgärder som vidtas från de kriminellas sida. Tullen har angett följande exempel på information som man hoppas komma åt genom hemlig rumsavlyssning. -Information gällande den brottsliga planeringen. -Information som kan underlätta yttre spaning. -Information som kan användas som bevis för att lagföra den misstänkte. -Information som kan leda till beslag och säkrande av bevis i förundersökningen för att slutligen leda till fällande domar och utslagna brottsorganisationer. Säkerhetspolisen har ansett att frågan om vilken information man allmänt sett vill komma åt är väldigt svår att svara på, och att något entydigt svar är inte möjligt. Typiskt sett kan dock sägas att förhoppningen är att tvångsmedlet ska ge information som svarar mot det i ärendet identifierade underrättelsebehovet. 6 Kartläggning av tillämpningen Utredningen ska analysera tvångsmedlens effekt på den personliga integriteten och tvångsmedlens nytta (kapitel 7). För att detta ska kunna ske krävs kännedom om hur de aktuella lagarna har tillämpats. Utredningen ska således kartlägga tillämpningen. I direktiven betonas att det är en komplicerad uppgift att beskriva effekterna av tvångsmedelstillämpning. Faktorer som är relevanta för nyttobedömningen är t.ex. att uppgifter som inhämtats genom tvångsmedlet utgjort underlag i en förhörssituation, använts som tillåten överskottsinformation, lett till stärkta misstankar mot den misstänkte eller lett till att ett annat tvångsmedel använts. Om åtal väckts eller lagföring skett på grund av tvångsmedlet, är även detta relevant. Gemensamt för dessa exempel är dock, anges det, att de inte, vare sig enskilt eller tillsammans, bör utgöra absoluta mått på lagstiftningens effektivitet utan att de i stället bör ingå i en mer resonerande och samlad analys. Det går alltså inte att begränsa kartläggningen till vissa angivna kvantitativa uppgifter. Som en del i kartläggningen ska dock utredningen redovisa uppgifter om hur de tre aktuella lagarna har tillämpats i en mängd olika – i direktiven fastslagna – avseenden. Uppgifterna gäller både tvångsmedelsanvändningens omfattning och tvångsmedelsanvändningens nytta.