sou · H0B358 · 2012-09-14 00:00:00 — De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . I kapitel 1 beskrivs kortfattat uppdraget och dess genomförande. Kapitel 2 innehåller en bakgrundsbeskrivning med faktorer som har betydelse för kommitténs uppdrag i detta delbetänkande. Bl.a. beskrivs hur frågan om dagstidningar på samiska och meänkieli har hanterats i konventioner om nationella minoriteter och minoritetsspråk, vilka åtgärder som har vidtagit i form av lagstiftning och statligt stöd samt hur frågan har hanterats inom ramen för granskning och i det svenska utredningsväsendet. I kapitel 3 redovisas några allmänna utgångspunkter med betydelse för de överväganden och förslag som kommittén därefter lämnar i kapitel 4. I det avslutande kapitlet 5 redovisas konsekvenserna av kommitténs förslag. Delbetänkandet har tre bilagor. I bilaga 1 återges regeringens två kommittédirektiv (dir. 2011:112 och 2012:46). I bilaga 2 finns presstödsförordningen. I bilaga 3 återfinns förstudie, inkl. bilagan Meänkieliperspektivet. I detta kapitel redovisas faktorer som har betydelse för kommitténs uppdrag i detta delbetänkande. I det inledande avsnittet återges två konventioner om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Den svenska staten har svarat på konventionerna genom att ratificera dem och därmed iklätt sig vissa åtaganden. I det andra avsnittet beskrivs de åtgärder som har vidtagit, varav vissa handlar om rättigheter för nationella minoriteter och minoritetsspråk fastslagna i den svenska lagstiftningen, medan andra åtgärder avser statligt stöd för att främja utgivningen av bl.a. dagspress för nationella minoriteter. Bakom det uppdrag som kommittén har i sina direktiv om stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli ligger en process som har pågått i olika former , inom ramen för granskningsprocess och i det svenska utredningsväsendet. Den processen redovisas i kapitlets tredje avsnitt. I två avslutande avsnitt beskrivs dels situationen för de aktuella språken, dels . 2.1Europarådets konventioner om nationella minoriteter och minoritetsspråk bildades av tio europeiska länder, däribland , mot bakgrund av erfarenheterna från och behovet av försoning och samarbete för att värna demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och rättsstatens principer. har rådet 47 medlemsländer. Det innebär att alla , exklusive , är medlemmar. Huvuduppgiften är fortfarande den ursprungliga. Genom att värna individens rättigheter ska bidra till fred, stabilitet och säkerhet i . har sitt säte i och dess beslutande och verkställande organ är ministerkommittén. Medlemsländernas regeringar representeras av utrikesministrarna och dessa möts en gång . Ordförandeskapet roterar halvårsvis och var senast ordförande . I det löpande arbetet förs ländernas talan av de ständiga representanterna, ambassadörerna, i ställföreträdarkommittén. har även en parlamentarisk församling med representanter för medlemsländernas parlament och en kongress för lokala och regionala myndigheter. och kongressen övervakar hur medlemsländerna uppfyller de skyldigheter som följer av medlemskapet i . Inom ryms även en omfattande organisation för tjänstemän och experter. I toppen finns ett generalsekretariat med en generalsekreterare som högsta tjänsteman och därunder finns det flera olika direktorat och andra organ, t.ex. och kommissarie för mänskliga rättigheter. Det löpande arbetet bedrivs också av olika styrkommittéer och expertkommittéer. En av dessa är expertkommittén för frågor som rör nationella minoriteter, som är en underkommitté till styrkommittén för mänskliga rättigheter. Staternas genomförande av sina konventionsåtaganden övervakas av rådgivande kommitté för ramkonventionen och av rådets expertkommitté för minoritetsspråkskonventionen. Inom denna organisation har upprättat två konventioner om nationella minoriteter och minoritetsspråk: dels ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter, dels den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk. För att en konvention ska vara bindande måste den ratificeras av en stat, som därefter rapporterar periodiskt till om genomförandet av konventionerna. 1 Regeringens skrivelse 2007/08:81 Redogörelse för verksamheten inom m.m. samt inför det svenska ordförandeskapet . Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter godkändes av ministerkommittén och trädde i kraft . De anslutna ländernas rapportering ska ske . Som framgår av namnet är ramkoventionen mer av en övergripande principdeklaration. Den slår fast centrala principer för skyddet av nationella minoriteter. I ramkonventionens del II artikel 9.3 stadgas att staterna inte ska hindra dem som tillhör nationella minoriteter från att framställa och använda tryckta media. I artikel 9.4 anges vidare att staterna inom ramen för sina rättssystem ska vidta lämpliga åtgärder för att underlätta tillträde till massmedia för personer som tillhör nationella minoriteter och i syfte att främja tolerans och tillåta kulturell mångfald. Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk, i förkortning minoritetsspråkskonventionen, upprättades av och trädde i kraft . bedömer att denna konvention, i jämförelse med ramkonventionen, har större praktisk betydelse för det uppdrag som redovisas i detta delbetänkande. I inledningen av minoritetsspråkskonventionen stadgas att rätten att använda landsdels- eller minoritetsspråk i det privata eller offentliga livet är en omistlig rättighet som stämmer överens med principerna i internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och med andan i konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Med ett landsdels- eller minoritetsspråk avses enligt artikel 1 ett språk som av hävd används inom ett visst territorium i en stat av den statens medborgare, vilka utgör en grupp som i numerärt hänseende är mindre än resten av befolkningen i den staten, och som skiljer sig från det eller de officiella språken i den staten. Uttrycket omfattar inte dialekter av landets majoritetsspråk eller språk som talas av invandrare. Konventionen skiljer vidare mellan å ena sidan territorium där landsdels- eller minoritetsspråk används och å andra sidan territoriellt obundna språk. kategorin omfattas av konventionens samtliga bestämmelser, medan bara vissa av bestämmelserna är tillämpliga på den . De landsdels- och minoritetsspråk som talas i ett eller flera avgränsade territorier har alltså ett mer omfattande skydd. Den stat som ratificerar minoritetsspråkskonventionen ska enligt artikel 2 och 3 i sitt ratifikationsinstrument ange statens landsdel- eller minoritetsspråk och också förbinda sig att tillämpa minst 35 stycken eller punkter bland det stora antal åtgärder som anges i konventionen för att främja användning av landsdel- eller minoritetsspråk i samhällslivet. Åtgärderna omfattar utbildning, rättsväsende, förvaltningsmyndigheter och samhällsservice, massmedia, kulturell verksamhet och kulturella inrättningar, ekonomiska och sociala förhållanden samt utbyte över gränserna. Åtgärderna på massmedieområdet återfinns i artikel 11 och omfattar i huvudsak punkter om radio- och TV-sändningar, men även tidningar och tidningsartiklar omnämns, liksom utbildning av journalister och annan personal i massmedierna som använder landsdels- eller minoritetsspråk. De relevanta delarna av artikeln har följande lydelse: Parterna förbinder sig till följande för dem som använder landsdels- eller minoritetsspråk inom de territorier där dessa språk brukas, i enlighet med situationen för varje språk, i den utsträckning som de offentliga myndigheterna är direkt eller indirekt behöriga, har befogenhet eller inflytande härvidlag och under respekterande av principen om massmedias oberoende och självständighet, e)i) att uppmuntra och/eller underlätta att minst en tidning grundas och/eller upprätthålls på landsdels- eller minoritetsspråk, eller ii)att uppmuntra och/eller underlätta regelbunden publicering av tidningsartiklar på landsdels- eller minoritetsspråk, f)i) att täcka extrakostnaderna för de massmedia som använder landsdels- eller minoritetsspråk, där enligt lag statligt stöd ges till massmedia, eller ii)att tillämpa gällande bestämmelser för finansiellt stöd även till TV- program på landsdels- eller minoritetsspråk, g)att stödja utbildning av journalister och annan personal i massmedia som använder landsdels- eller minoritetsspråk. De länder som ratificerar konventionen ska avge rapporter till . Enligt artikel 15 i konventionen ska den första rapporten inges efter det att stadgan har trätt i kraft i ett land. Därefter ska rapporter lämnas . 2.2Sveriges åtaganden och åtgärder ratificerade båda de aktuella konventionerna och de trädde i kraft . I samband med ratifikationen av ramkonventionen angavs att de nationella minoriteterna i är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar.2 Till ratifikationsinstrumentet för minoritetsspråkskonventionen angavs att samiska (alla varieteter), finska och meänkieli är landsdels- eller minoritetsspråk i . Dessa tre språk gavs därmed en särskild ställning, med hänvisning till att de har en historisk bas i . Dessutom angavs att chib (alla varieteter) och jiddisch ska anses som territoriellt obundna minoritetsspråk vid tillämpningen av stadgan.3 Till instrumentet fogades också en bilaga med de artiklar i minoritetsspråkskonventionen som åtagande omfattar, i enlighet med den möjlighet som varje land har att göra ett urval bland de många punkter som finns angivna i konventionen. När det gäller punkterna 1 e)–) i artikel 11, som omfattar åtgärder för tidningar, har ratificerat punkt 1 e) i) och punkt 1 f) ii) för vart och ett av de tre landsdels- eller minoritetsspråken samiska, finska och meänkieli. Övriga delar av punkterna 1 e)–) omfattas inte av det svenska ratifikationsinstrumentet. Grunden för den minoritetspolitik som låg bakom ratificering av båda konventioner lades året innan i propositionen Nationella minoriteter i (prop. 1998/99:143). Där lämnade regeringen förslag till åtgärder som behövdes för att skulle kunna ratificera konventionerna. Två nya lagar om skydd för nationella minoritetsspråk föreslogs, dels lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar, dels lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. beslutade i enlighet med regeringens förslag.4 Därefter har den svenska lagstiftningen på området förtydligats och samordnats, men utan att ändra huvudsaklig inriktning. beslutade om en särskild språklag (2009:600) som 2Sveriges internationella överenskommelser, SÖ 2000:2. 3Sveriges internationella överenskommelser, SÖ 2002:3. 1998/99:143, bet. 1999/2000:KU6, rskr. 1999/2000:69. slår fast att svenska är huvudspråk i Sverige.5 I 7 § anges att finska, jiddisch meänkieli, chib och samiska är nationella minoritetsspråk. I 8 § anges att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken och i 14 § sägs att den som tillhör en nationell minoritet ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritetsspråket. Dessutom är bestämmelserna om nationella minoriteter och nationella minoritetsspråk numera samlade i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Förslaget om en ny lag lämnades i propositionen Från erkännande till egenmakt – strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158) och förslaget godkändes senare av riksdagen.6 Den nya lagen ersätter bl.a. de tidigare lagarna om rätten att använda samiska, finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. I 2 § anges att nationella minoriteter är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar i enlighet med åtaganden enligt två aktuella konventioner. Det hänvisas också till språklagen och de nationella minoritetsspråk som anges där. I linje med att samiska, finska och meänkieli är landsdels- eller minoritetsspråk i innehåller 6 § uppgifter om aktuella förvaltningsområden för vart och ett av dessa språk. Enligt 7 § kan andra kommuner än de som anges i 6 § efter anmälan få ingå i förvaltningsområdet för finska, meänkieli eller samiska. Beslut om detta fattas av regeringen. Kommuner som på det sättet tillkommer i ett förvaltningsområde förtecknas i förordning (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. ingår sammanlagt 6 kommuner i förvaltningsområdet för meänkieli, 19 kommuner i förvaltningsområdet för samiska och 40 kommuner i förvaltningsområdet för finska. Presstöd generellt och till dagstidningar för språkliga minoriteter När det gäller konkreta åtgärder för att uppnå konventionsåtagandena vad avser dagspress för de nationella minoriteterna hänvisar regeringen i huvudsak till villkoren för statligt presstöd. Bestämmelserna i presstödsförordningen (1990:524)7 bygger på en grundläggande definition av begreppet dagstidning och på olika 2008/09:153, bet. 2008/09:KrU9, rskr. 2008/09:271. 2008/09:158, bet. 2008/09:KU23, rskr. 2008/09:272. 7Presstödsförordningen redovisas i sin helhet i bilaga 2. förutsättningar för att en dagstidning ska vara berättigad stöd. I 1 kap. 6 § definieras en dagstidning enligt följande: En allmän nyhetstidning eller publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmänpolitisk opinionsbildning. Den ska normalt komma ut med minst ett nummer och ha ett innehåll som i huvudsak är skrivet på svenska samt i huvudsak distribueras inom landet. Den ska vidare komma ut under ett eget namn och dess egna redaktionella innehåll ska utgöra av det totala redaktionella innehållet. Med dagstidning avses inte en tidning som normalt kommer ut med ett eller två nummer och vars redaktionella innehåll till övervägande del är inriktat på avgränsade intresseområden eller delar av samhället, exempelvis näringsliv och affärsverksamhet, konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion. Av paragrafen framgår att en dagstidning bl.a. definieras av dess utgivningsfrekvens, av att den i huvudsak är skriven på svenska och i huvudsak distribueras i samt av att det egna redaktionella innehållet är . I föreskrifter om presstöd preciseras kravet att tidningen i huvudsak ska vara skriven på svenska till att innehållet till ska vara skrivet på svenska.8 I presstödsförordningens 2 kap. redovisas vidare vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en dagstidning ska vara berättigad till s.k. allmänt driftsstöd. Förordningen skiljer därvid mellan stöd till hög- och medelfrekventa tidningar och stöd till lågfrekventa dagstidningar. Förutsättningarna för stöd, liksom beräkningen av stödbelopp, skiljer sig delvis mellan dessa båda kategorier av dagstidningar, men i några centrala avseenden är förutsättningarna gemensamma. En sådan generell förutsättning är att den abonnerade upplagan ska vara på minst ett visst antal exemplar, medan en annan är att dagstidningens täckningsgrad bland hushållen på utgivningsorten inte får överstiga en viss nivå. Båda dessa förutsättningar har ändrats i presstödsförordningen . Av den nuvarande lydelsen i 2 kap. 1 § och 3 § framgår att upplagegränsen är satt till minst 1 500 exemplar, från en tidigare nivå på minst 2 000 exemplar, medan täckningsgraden numera är satt till högst , från att tidigare ha varit högst I 2 kap. presstödsförordningen finns det också två undantag med relevans i det här sammanhanget som innebär att driftsstöd 8 KRFS 2011:2. under vissa förutsättningar kan lämnas trots att alla villkor för allmänt driftsstöd inte är uppfyllda eller trots att en tidning inte uppfyller alla delar av definitionen för att vara en dagstidning. Det ena undantaget återfinns i 8 § och innebär att s.k. begränsat driftsstöd kan lämnas för en dagstidning vars utgivningsort är , , eller , om tidningen uppfyller samtliga förutsättningar för allmänt driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad och om tidningen, trots att den till övervägande del är på svenska, har ett redaktionellt innehåll som till är skrivet på finska. Av 10 § framgår hur stödbeloppet för ett sådant begränsat driftsstöd ska beräknas. I 11 § finns det andra undantaget. En tidning vars text inte i huvudsak är skriven på svenska kan i fråga om rätt till driftsstöd likställas med dagstidning om tidningen uppfyller övriga förutsättningar i 1 kap. 6 § och om tidningen vänder sig till språkliga minoriteter i , har sin huvudredaktion i och har en abonnerad upplaga som till är spridd i . Sammanfattningsvis är det flera olika kriterier som ligger till grund för om en tidning ska vara berättigad statligt presstöd eller inte. För tidningar som riktar sig till språkliga minoriteter i är det i första hand de särskilda bestämmelserna i 2 kap. 8 § och 11 § som är avgörande, men även de generella villkoren för allmänt driftsstöd, som utgivningsfrekvens och upplagegräns, har betydelse. Det framgår bl.a. av hur frågan om stöd till tidningar för språkliga minoriteter i har hanterats . I den proposition som föregick den svenska ratificeringen av ramkonventionen och minoritetsspråkskonventionen9 gjorde regeringen bedömningen att då uppfyllde artikel 11. 1 e) i) i minoritetsspråkskonventionen. Även ramkonventionens artikel 9.3 och 9.4 uppfylldes enligt regeringen för de nationella minoriteterna. I propositionen pekade regeringen på att det i presstödsförordningen (1990:524) fanns förmånligare villkor för stöd till tidningar som vänder sig till språkliga minoriteter. 9 Nationella minoriteter i (prop. 1998/99:143), s. 68. gav möjlighet för en generösare bedömning för utgivning av en dagstidning i under förutsättning att del av innehållet är på finska (se 2 kap. 8 §). Regeringen nämner också möjligheten för dagstidningar på samiska att få del av statligt stöd till samisk kultur som fördelas av . Avslutningsvis noterades att den finskspråkiga dagstidningen , liksom som delvis skrivs på finska, fick presstöd. Efter att minoritetskonventionen ratificerats har i enlighet med konventionens artikel 15 gått igenom fyra s.k. övervakningscykler (monitoring cycles). De inleds med en nationell rapport om åtgärder som vidtagits för att uppfylla åtagandena i konventionen. har avgett sina nationella rapporter , 2004, 2007 och 2010. Den nationella rapporten granskas av för minoritetsspråkskonventionen, som redovisar sina slutsatser i en utvärderingsrapport. Med stöd av expertkommitténs granskning avger ministerkommittén sina rekommendationer. Den senaste rekommendationen till kom i oktober 2011.10 Nästa svenska rapport ska lämnas . Den senaste övervakningscykeln inleddes alltså 2010 med att avgav sin fjärde rapport om åtgärder som vidtagits fram till för att uppfylla åtagandena enligt minoritetsspråkskonventionen. I rapporten redovisades de åtgärder som vidtagits och de förändringar som skett sedan lämnade sin tredje rapport. När det gäller åtagandet i artikel 11.1 e) i) att uppmuntra och/eller underlätta förhållandena för dagstidningar redovisade regeringen det aktuella läget. Det fanns ingen dagstidning på samiska, men däremot en tidskrift, , som skrevs delvis på samiska och kom ut med tio nummer . Inte heller någon dagstidning på meänkieli fanns det i , men däremot en tidskrift, MET-avisi, som skrevs delvis på meänkieli och distribuerades med en gång . Det fanns dock två tidningar med innehåll på finska: Ruotsin , som utkom en gång , och , som kom ut . Det kan inskjutas att konventionsåtagandet inte innebär att den svenska staten har en skyldighet att se till att nyhetstidningar på 10 De fyra svenska rapporterna, expertkommitténs utvärderingsrapporter och ministerkommitténs rekommendationer finns tillgängliga på (/t/dg4/education/minlang/Report/default_en.asp) samiska, finska och meänkieli faktiskt kommer ut i . Det staten har åtagit sig genom att ratificera konventionen är att uppmuntra och/eller underlätta sådana tidningars existens. Exakt hur långtgående skyldigheter detta åtagande i praktiken innebär är en tolkningsfråga. Regeringen hänvisar i rapporten till förslag som lämnats av 2004 och till regeringens åtgärder i propositionen Nya villkor för stödet till dagspressen (prop. 2009/10:199). förslag och regeringens åtgärder redovisas nedan. I expertkommitténs fjärde utvärderingsrapport, som antogs , noterades att flera åtgärder hade vidtagits av . Upplagegränsen i presstödsförordningen hade sänkts och hade fått regeringens uppdrag att undersöka förutsättningarna för gränsöverskridande tidningssamarbete på samiska och meänkieli. konstaterade att det fortfarande inte fanns några dagstidningar på samiska eller meänkieli i , även om de svenska myndigheterna vidtagit uppmuntrande steg i den riktningen. lämnade ministerkommittén sina rekommendationer till inom ramen för den fjärde övervakningscykeln, baserat på de uppgifter som lämnats av de svenska myndigheterna och på den utvärdering som genomförts av expertgruppen. Bland de rekommendationer till som ministerrådet beslutade om 2011 fanns det ingen på dagstidningsområdet. Det kan jämföras med de tre tidigare övervakningscyklerna, då ministerkommittén har rekommenderat att uppmuntra och/eller underlätta bildandet och/eller upprätthållandet av dagstidningar på samiska och meänkieli. 2004 hade enligt sina direktiv (dir. 2004:137) i uppdrag att bl.a. analysera behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter. I sitt slutbetänkande Mångfald och räckvidd (SOU 2006:8), som överlämnades , redogjorde kommittén för den svenska integrations- och minoritetspolitiken och för andra utredningar och uppgifter som bedömdes ha betydelse för uppdraget i den delen. Bl.a. redovisades de båda konventioner som utfärdat för nationella minoriteter och ratificering av konventionerna. Som grund för sina överväganden och förslag i den här delen angav vissa allmänna utgångspunkter.11 I förgrunden för arbetet stod frågor om hur mångfalden på dagspressmarknaden ska kunna förbättras och hur räckvidden av dagstidningar ska kunna öka i . Generella åtgärder inom ramen för presstödssystemet kunde emellertid antas endast till en del bidra till att räckvidden av dagstidningar ökar i samhället. För att öka etableringen av dagstidningar som riktar sig till avgränsade grupper skulle det därför behövas åtgärder som möjliggjorde individuella och skönsmässiga bedömningar. Sådana bestämmelser var dock problematiska för presstödssystemet eftersom de riskerade att komma i konflikt med principen om att staten genom olika stödåtgärder inte ska påverka dagspressens självständiga ställning. slutsats var att det inom ramen för presstödssystemet inte kunde bli fråga om att föreslå annat än generella regler för att underlätta etableringen av nya dagstidningar. Lösningar som utifrån en mera individuell prövning kan tillgodose skiftande behov av redaktionellt material hos olika språkliga minoriteter borde enligt kommittén åstadkommas inom andra statliga verksamheter. Det som trots allt, enligt , talade för en särlösning för presstöd till tidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska och som riktar sig till språkliga minoriteter i var att det redan fanns möjligheter för sådana tidningar att med stöd i 2 kap. 11 § presstödsförordningen (1990:524) jämställas med en dagstidning. Den aktuella bestämmelsen hade funnits sedan tiden före etableringen av den svenska integrationspolitiken, och den hade behållits, trots att en pressutredning föreslagit att den skulle upphävas. konstaterade att den förda minoritetspolitiken innebar att svenska staten genom ratificeringen av konventioner iklätt sig ett ansvar för att bl.a. uppmuntra och/eller underlätta att minst en tidning grundas och/eller upprätthålls på vart och ett av språken samiska, finska och meänkieli. Från minoritetspolitiska utgångspunkter borde staten vidta ytterligare åtgärder för att uppmuntra och stödja etableringen av dagstidningar på minoritetsspråk. Från ett presspolitiskt perspektiv fanns det 11 SOU 2006:8, s. 361–371.