sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Flera av enmyndigheterna har koncentrerat delar av den admini- strativa verksamheten, framför allt ekonomi- och lönefunktioner och i viss mån också personalfunktioner. Statskontoret konstaterar att denna typ av koncentration kan leda till betydande ekonomiska besparingar. 8.3.9Enhetlig handläggning och rättstillämpning Statskontoret bedömer att förutsättningarna för ökad enhetlighet har förbättrats genom enmyndighetsreformerna. Sammanslag- ningarna till en myndighet har varit ett viktigt steg för att kunna organisera och styra verksamheten mot större likformighet. Enligt Statskontoret finns det dock inte underlag för att bedöma om handläggning och regeltillämpning verkligen har blivit mer enhetlig och håller högre kvalitet . Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning och ledning 8.3.10Tillsynsfrågan har lösts på olika sätt Tillsynen har inte lösts på ett enhetligt sätt i samband med ombild- ningarna. I vissa fall har man löst tillsynen internt inom myndig- heten, vilket enligt Statskontoret kan innebära problem med granskningens trovärdighet. Enmyndigheterna har en omfattande myndighetsutövning och står för en stor andel av de offentliga medlen, både vad gäller förvaltningsanslag och transfereringar. Enligt Statskontoret kan frågan om tillsyn behöva övervägas ytterligare. verksamhet och organisation kan i flera avse- enden jämföras med polisens verksamhet. Inför val av ledningsform för ledningen av polisverksamheten kan det finnas skäl att upp- märksamma att vid ombildningen av och 21 lokala försäkringskassor till myndigheten kassan beslutades att kassan skulle vara en styrelsemyndighet. I propositionen inför reformen uttalade regeringen, i enlighet med förslag14, att den nya myndigheten bör ledas av en styrelse med fullt ansvar. med fullt ansvar utgör en viktig komponent i att tydliggöra ansvaret och ansvars- utkrävandet mellan regeringen och myndigheten. med fullt ansvar bör således i en ny sammanhållen myndighet, där stora krav ställs på överblick och beslutsfunktion, bemannas med en hög och bred kompetens som bidrar till att ledningen kan motsvara de höga kraven på överblick och beslutsförmåga. Erfarenhet av politiskt arbete och förankring i de politiska partierna är i dessa sammanhang av stor vikt. Detta förhållande bör återspeglas i styrel- sens sammansättning.15 visade det sig att ledningsformen styrelsemyndig- het inte var en ändamålsenlig ledningsform för och att styrformen inte hade medfört de fördelar som regeringen avsåg genom att tillsätta en styrelse med fullt ansvar. Regeringen beslöt därför att göra till en enrådighetsmyndig- het med insynsråd . Detta för att stärka den operativa ledningens ansvar i i det 14Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen, , lämnade slut- betänkandet (SOU 2003:106) – Den nya myndigheten . 2003/04: 69 En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration. Utgångspunkter för kommitténs förslag om styrning och ledning fortsatta utvecklingsarbetet och för att myndighetschefen skulle ha det yttersta ansvaret för verksamheten och dialogen med regeringen. Inom flera yrkeskårer finns av naturliga skäl en stark sammanhåll- ning och gemenskap. Den bygger ofta på att arbetsuppgifterna antingen innebär påtagliga risker för liv och hälsa, eller på annat sätt medför att människor i sin yrkesutövning utsätter sig för situationer eller upplevelser som andra sällan eller aldrig behöver möta. Detta förhållande gäller inom en rad sinsemellan helt olika slags verksamhetsområden som gruvindustrin, sjukvården, För- svarsmakten och inom polisen. Det är av allt att döma ett univer- sellt fenomen som tycks vara lika giltigt i som i andra länder. En kåranda som utvecklas för att den skänker sammanhang och bidrar till gemenskap i situationer där individer annars kan uppleva sig som ensamma, utsatta och sårbara, bör ses som en till- gång värd att värna och utveckla. Å andra sidan kan den också vara ett hinder för organisationsförändringar och positiv utveckling av verksamheten. Mycket av förhållningssätt och attityder inom polisverksam- heten har en lång tradition. En starkt sammansvetsad yrkeskår ställer särskilt höga krav på förmågan att leda och styra verksam- heten liksom att följa upp och kontrollera dess resultat. Brister den förmågan inom en polisorganisation, riskerar det att medföra dels att det allmänna förtroendet för organisationen lider skada, dels att verksamheten inte utvecklas och effektiviseras i den utsträckning som krävs. Hela polisorganisationen som – sett till antalet anställda – är den största statliga organisationen, måste ha en förmåga att kontinuerligt anpassa och utveckla sin verksamhet i takt med samhällsutvecklingen. Den organisationskultur som råder i en verksamhet är relevant för de överväganden som behöver göras t.ex. vad gäller att utveckla ett modernt ledarskap och väl fungerande system för ledning, styrning, uppföljning och kontroll. 9En ny organisation för polisverksamheten 9.1Rikspolisstyrelsen, och polismyndigheterna ombildas till en myndighet Vårt förslag: , ratorium och de 21 polismyndigheterna ombildas till en myn- dighet. Den nya myndigheten benämns . Säkerhetspolisen ombildas till en fristående polismyndighet. 9.1.1En sammanhållen myndighet ger de bästa förutsättningarna Kommittén har i kapitel 6 analyserat möjligheten till förbättringar genom förändringar inom gällande organisationsstruktur. Vi har också undersökt möjligheten till förbättringar genom att utöka mandat, alternativt att minska antalet polis- myndigheter. Kommittén har konstaterat att inget av alternativen är tillräckligt. För att polisen ska kunna nå sin fulla utvecklingspotential och för att polisens organisationsstruktur ska ge förutsättningar för att uppfylla de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kost- nadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet, bedömer kommittén att , och de 21 polismyndighet- erna bör ombildas till en myndighet. Genom ombildningen till en myndighet finns möjlighet för en myndighetsledning att ta ett helhetsansvar för polisverksamheten i hela landet. Ansvaret för helheten kan sedan genom en rak och En ny organisation för polisverksamheten tydlig ansvarskedja delegeras till ledningen på regional nivå, vidare till ledningen på lokal nivå och ända ut till organisationens lokala operativa enheter. Jämfört med nuvarande överlappande ansvars- områden och otydliga ansvarskedjor kan ansvarsfördelningen i en sådan organisationsstruktur tydliggöras och styrkedjan renodlas. Detta ger förutsättningar för en mer effektiv ledning, styrning och uppföljning av verksamheten. Myndighetsledningen kommer att gentemot regeringen ha helhetsansvaret för att goda verksamhets- resultat uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Ledningen kommer till sin hjälp att ha beslutsbefogenheter som motsvarar dess ansvar vilket innebär att ansvaret för polisverksamheten kommer att kunna utkrävas på ett mer effektivt sätt. Förutsättningarna för att utveckla resultatkulturen inom polisen är inte endast kopplade till val av organisationsstruktur. För det krävs andra åtgärder. Med en sammanhållen myndighet finns emellertid en starkare betoning på polisen som en organisation med ett gemensamt uppdrag. En sammanhållen myndighet ger också bättre förutsättningar för ett gemensamt ansvarstagande för polis- verksamheten över länsgränserna än den nuvarande organisationens uppdelning i 21 länsvisa fristående polismyndigheter. En sammanhållen myndighet ger enligt kommitténs uppfattning de bästa förutsättningarna för att genomdriva övergripande struk- turreformer på regional och nationell nivå som gynnar helheten. Ombildningen till en myndighet bedöms också ge ökade möjlig- heter att genomföra och följa upp nationella beslut och att sörja för att goda exempel sprids. Möjligheten att få genomslag för nation- ella strategier och arbetsmetoder är beroende av att polisen etable- rar en kultur av gemensamt ansvarstagande. En sammanhållen myndighet bedöms skapa bäst förutsättningar för detta. En framgångsfaktor för att bedriva ett effektivt brottsförebyg- gande arbete är en väl fungerande samverkan på lokal nivå mellan polisen och kommunen samt andra viktiga lokala aktörer. Denna lokala samverkan har utvecklats bl.a. genom de samverkansavtal som tecknats mellan polisen och kommunerna. En sammanhållen myndighet för polisen bedöms kunna ge extra kraft åt detta arbete. Även förutsättningarna för att utveckla den strategiska samver- kan på nationell nivå med och andra myndig- heter i och utanför rättsväsendet bedöms som mest gynnsam med en myndighet. En ny organisation för polisverksamheten Polisen ska kunna anpassa sig till de behov som uppstår till följd av förändringar i samhället. För att klara detta krävs möjlighet att fortlöpande ändra i den befintliga organisationen. En myndighet innebär att kravet på större flexibilitet i organisationen bättre kan tillgodoses. En myndighetsledning kan också ta ett sammanhållet ansvar för att geografiska enheter samverkar i den omfattning som bedöms mest verksamt för att genomföra statsmakternas samlade uppdrag. I en sammanhållen myndighet för polisen finns därutöver goda förutsättningar för att uppnå större enhetlighet där det finns behov av detta i verksamheten för att den ska vara rättssäker, kvalitativ och kostnadseffektiv. Således bedöms en sammanhållen myndighet utifrån såväl med- borgarperspektivet1 och verksamhetsperspektivet som rättskedje- perspektivet ge bäst förutsättningar att bedriva en effektiv och kva- litativ polisverksamhet. 9.1.2Namn på den nya myndigheten I den förvaltningspolitiska propositionen har regeringen uttalat att den strävar efter att göra den statliga förvaltningen enkel och tydlig för medborgarna. Det ska vara lätt för medborgare och företag att snabbt veta att det är en statlig myndighet man är i kontakt med. I detta perspektiv är det enligt regeringen önskvärt att det redan av myndighetens namn eller symbol framgår att det är en statlig myn- dighet och vad den gör.2 De namn på den nya myndigheten som kommittén främst har övervägt är , och Polisen. För att använda namnet Polisen talar att Polisen är ett inarbetat begrepp som medborgarna känner till. Namnet används som gemensam benämning på och polismyndig- heterna vid kommunikationen med allmänheten, exempelvis på den gemensamma hemsidan. Emot att använda namnet Polisen talar dock att det till formen är identiskt med funktionen polisen. Det skulle kunna leda till missförstånd i vissa situationer. Särskilt gäller detta i författningstexter, där begreppet polisen har en annan och vidare innebörd än den nya myndigheten . 1 Häri inbegrips även sådana personer som befinner sig i utan att vara svenska medborgare. 2009/10:175 s. En ny organisation för polisverksamheten hetspolisen nu är en del av inbegrips även Säker- hetspolisen i polisen. Enligt kommitténs förslag ska Säkerhets- polisen bilda en fristående myndighet vilket innebär att det krävs ändringar i en stor mängd författningar. Om namnet på den nya myndigheten skulle vara Polisen skulle det få konsekvensen att polisen och Polisen skulle få olika rättslig innebörd. Den mest väsentliga skillnaden skulle vara att polisen inbegriper Säkerhets- polisen medan Polisen inte gör det. Dessa två varianter skulle i vissa fall förekomma i samma paragraf. Dessutom skulle ordet polisen, oavsett om det syftade på funktionen eller myndigheten, skrivas med versal när det inleder en mening. Att döpa den nya myndigheten till Polisen skulle således leda till betydande otydlig- het, varför kommittén inte väljer detta alternativ. Av namnen och har kommittén fastnat för namnet . Det är ett naturligt namn på den nya myndigheten och inarbetat . Namnet ligger enligt kommitténs uppfattning i linje med regeringens strävan att göra den statliga förvaltningen enkel och tydlig för medborgarna. Med denna lösning skulle funktionen polisen och myndigheten skiljas åt och risken för missförstånd eller för- växling dem emellan vara försumbar. Kommittén föreslår således att den nya myndigheten ska heta . 9.1.3Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet Säkerhetspolisen är formellt en del av , men fun- gerar i praktiken som en egen myndighet. Av instruktionerna för och Säkerhetspolisen framgår att Säkerhetspoli- sen hör till och att rikspolischefen beslutar i vissa frågor på Säkerhetspolisens område. Formellt har rikspolis- chefens beslutsrätt på Säkerhetspolisens verksamhetsområde endast kommit till användning två gånger . Konstruk- tionen ger rikspolischefen ett diffust ansvar för Säkerhetspolisens verksamhet. I den så kallade 11-septemberutredningen uttrycktes farhågor för att en sådan oklarhet skulle kunna bli särskilt tydlig i samband med en nationell kris eller allvarlig händelse.3 Det råder delade meningar om strategier, policys och liknande dokument som utarbetas vid för hela polisväsendet, också 3 Vår beredskap efter (SOU 2003:32), s. 259. En ny organisation för polisverksamheten gäller för Säkerhetspolisens verksamhet. Nuvarande ordning innebär således otydlighet och oklarhet vad gäller dessa dokument. På motsvarande sätt råder för Säkerhetspolisens ledning ett oklart förhållande till ledning. Nuvarande organisation skapar också vissa problem i förhållandet gentemot och andra myndigheter. kan konstate- ras att en väsentlig fördel med nuvarande konstruktion är att den ger möjlighet att undvika exponering av Säkerhetspolisens organisation och medarbetare. En annan fördel med nuvarande struktur är att den är gynnsam för personalrörligheten, åtminstone för poliserna. I den enskilde polismannens perspektiv är möjlig- heterna goda att få pröva på en anställning på andra ställen inom polisväsendet. I och med bildandet av krävs enligt kommit- téns uppfattning överväganden avseende Säkerhetspolisens organi- satoriska tillhörighet. Formellt är Säkerhetspolisen, som sagts, en del av . I praktiken fungerar emellertid Säkerhetspolisen som en egen myndighet. Denna konstruktion kan inte bibehållas. Det skulle vara oförenligt med myndighetsför- ordningens bestämmelser om vad en myndighetsledning ansvarar för och regeringens krav på att statsförvaltningens organisering ska vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad.4 Alternativen är att Säkerhetspolisen görs till en avdelning inom eller till en fristående myndighet inom polisväsendet. Vår bedömning är att Säkerhetspolisen bör bli en fristående myndighet inom polisväsendet. Fördelen med en sådan lösning är att den blir ändamålsenlig och att det blir tydligt att myndigheten är direkt underställd regeringen. En sådan ordning speglar också de verkliga förhållandena. Säkerhetspolischefen kan därmed på ett tydligare sätt än avkrävas ansvar. För att begränsa maktkon- centrationen till myndighetschefen för framstår det vidare som lämpligt att Säkerhetspolisen utgör en fristående myndighet. Säkerhetspolisen har en egen instruktion, en egen generaldirektör, ett eget anslag och ett eget regleringsbrev. Att också formellt göra Säkerhetspolisen till en organisatoriskt fri- stående myndighet inom polisväsendet innebär därför en ganska liten förändring i praktiken. 4 Jfr 3 och 4 §§ myndighetsförordningen (2007:515) och prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 2. En ny organisation för polisverksamheten Frågan om Säkerhetspolisen ska vara en polisiär myndighet eller en civil säkerhetstjänst har varit föremål för flera tidigare utred- ningar.5 Utgångspunkten i kommitténs ursprungliga direktiv är att Säkerhetspolisens organisation och uppdrag ska vara oförändrade. Vi har därför i denna del varit förhindrade att lämna sådana förslag som påverkar organisationen eller verksamheten och kan inte när- mare överväga Säkerhetspolisens organisationsform eller lednings- struktur. Kommitténs förslag är således att Säkerhetspolisen ska ombildas till en fristående myndighet. Kommittén återkommer med närmare överväganden avseende Säkerhetspolisen i ett kom- mande betänkande (dir. 2012:13). När Säkerhetspolisen bildar en fristående polismyndighet kom- mer det att finnas behov av olika typer av tvistlösningsmekanismer mellan och Säkerhetspolisen i de fall då det t.ex. är oklart under vems ansvarsområde en misstänkt brottslig aktivitet hamnar. Överväganden kring sådana frågor presenteras i nästa betänkande. Det finns därutöver en mängd frågor som måste lösas, t.ex. avseende samarbetet mellan Säkerhetspolisen och i första hand , där man i viss utsträckning bidrar med resurser till varandras verksamheter. Så länge de formellt utgör två verksamheter inom samma myndighet kan det ske på ett formlöst sätt. Om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet finns det behov av att identifiera och eventuellt formalisera detta samarbete. Utöver det nära samarbetet med har Säkerhetspolisen också ett utvecklat samarbete med länspolis- myndigheterna. Även här medför en separation av Säkerhetspolisen från den övriga polisen konsekvenser som behöver analyseras. Kommittén lämnar i detta betänkande vissa övergripande förslag kring samverkan mellan , men återkommer med närmare överväganden i dessa frågor i det kommande betänkandet. 9.1.4Polismyndighetens och Säkerhetspolisens uppgifter Vårt förslag: ska överta de uppgifter som polis- myndigheterna, och Riks- polisstyrelsen nu har, med undantag för de uppgifter som hanteras av Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen ska behålla sina uppgifter. 5 , delbetänkande Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16) samt 11-septemberutredningens betänkande Vår beredskap efter (SOU 2003:32). En ny organisation för polisverksamheten Polisens verksamhet och ansvarsområde omfattar många olika upp- gifter. Från såväl som offentliga utredningars sida har diskussioner förts om en koncentration och renodling av polisens uppgifter till att endast avse sådana uppgifter som kan betecknas som kärnverksamhet.6 Även om en sådan renodling skulle kunna medverka till en ökad effektivitet inom polisen ingår det inte i vårt uppdrag att se över vilka uppgifter som ska ligga på polisen. Vi föreslår därför att övertar de uppgifter som polismyndigheterna, och nu har, med undantag för de uppgifter som hanteras av Säkerhetspolisen. Vad gäller Säkerhetspolisens uppdrag är utgångspunkten i våra direktiv att detta ska vara oförändrat. Säkerhetspolisen ska därför behålla sina uppgifter. Detta innebär inget ställningstagande till eller någon värdering av vilka uppgifter som i ett längre perspektiv bör ligga på respek- tive Säkerhetspolisen.7 9.2Polismyndigheten och Säkerhetspolisen utgör polisen Vårt förslag: och Säkerhetspolisen utgör till- sammans polisen. ansvarar för polisverksamheten i landet med undantag för den polisverksamhet som Säkerhetspolisen ansvarar för. Det regleras uttryckligen i lag att Säkerhetspolisen ansvarar för den polisverksamhet som syftar till att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Regeringen får uppdra åt Säkerhetspolisen att i särskilda hänseenden ansvara också för annan polisverksamhet. och Säkerhetspolisen ska i samråd bestämma och fortlöpande utveckla formerna för samverkan och samordning mellan myndigheterna. 6 , 2001. Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) samt Polisverksamhet i förändring – del 2 (SOU 2001:117), jfr också , 1999. Betänkande 1999/2000:Ju U6 Polisfrågor. 7 Förordningen (1989:773) med instruktion för och förordningen (1978:677) med instruktion för upphävs enligt förslaget. I stället föreslås en ny förordning med instruktion för och en ny förordning om kriminalteknisk verksamhet inom . Kommittén åter- kommer i ett senare betänkande även med förslag till instruktion för Säkerhetspolisen (dir. 2012:13). En ny organisation för polisverksamheten samarbeta med Säkerhetspolisen i den utsträckning som behövs för att polisverksamheten ska kunna bedrivas effektivt. Polis- myndigheten ska fortlöpande lämna upplysningar till Säkerhets- polisen om förhållanden som har betydelse för Säkerhets- polisens verksamhet. får, efter överenskommelse med Säkerhets- polisen, meddela de föreskrifter som behövs för att uppnå sam- ordning, effektivitet, enhetlighet och följdriktighet i polisverk- samheten. Om Säkerhetspolisen begär det och det inte finns hinder där- emot, ska lämna förstärkning vid polisverk- samhet som leds av Säkerhetspolisen. När Säkerhetspolisen leder polisverksamhet ska vad som i lag eller annan författning föreskrivs om polismyndighet i tillämp- liga delar gälla även Säkerhetspolisen. Att kommittén föreslår att Säkerhetspolisen ombildas till en fri- stående myndighet framgår av avsnitt 9.1. Kommittén bedömer att det behövs ett förtydligande av vad som efter reformen avses med begreppet polisen. Detta begrepp förekommer i flera författningar, bl.a. i polislagens bestämmelse om polisverksamhetens ändamål, av vilken bland annat framgår att polisens arbete syftar till att upprätthålla allmän ordning och säker- het, och i polislagens bestämmelse om polisens uppgifter.8 Vi före- slår att begreppet definieras i lag som att och Säkerhetspolisen tillsammans utgör polisen. bör ges ett nationellt ansvar för polisverk- samheten i hela landet med undantag för den polisverksamhet som Säkerhetspolisen ska ansvara för. Vad gäller Säkerhetspolisens upp- drag är utgångspunkten i våra direktiv att detta ska vara oförändrat. Säkerhetspolisens ansvarsområde ska därför, som tidigare, vara bland annat polisverksamhet som syftar till att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Detta bör regleras uttryckligen i lag. Regeringen bör ges möjlighet att uppdra åt Säkerhetspolisen att i särskilda hänseenden ansvara också för annan polisverksamhet. Dessa ansvarsområden bör framgå av instruktionen för Säkerhets- polisen. Det kommer att finnas ett stort behov av samordning mellan och Säkerhetspolisen för att uppnå en samman- 8 1 och 2 §§ polislagen (1984:387). En ny organisation för polisverksamheten hållen och effektiv polisverksamhet. och Säker- hetspolisen bör därför i samråd bestämma formerna för samverkan mellan myndigheterna och fortlöpande utveckla denna. Det finns också ett behov av att och Säkerhetspolisen samarbetar för att polisverksamheten ska kunna bedrivas effektivt. bör därför fortlöpande lämna upplysningar till Säkerhetspolisen om förhållanden som har betydelse för Säkerhets- polisens verksamhet.9 bör ges rätten att, efter överenskommelse med Säkerhetspolisen, meddela de föreskrifter som behövs för att uppnå samordning, effektivitet, enhetlighet och följdriktighet i polisverksamheten. Liksom bör det finnas en skyldighet att lämna förstärkning mellan myndigheterna inom polisväsendet. bör därför vara skyldig att lämna förstärkning vid polisverksamhet som leds av Säkerhetspolisen. Det kan gälla t.ex. sådan förstärkning som lämnas av . Denna förstärknings- skyldighet gäller såvida det inte finns hinder däremot. Av 7 § andra stycket polislagen framgår att när Rikspolis- styrelsen leder polisverksamhet ska vad som i lag eller annan för- fattning föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar gälla även . Detta innebär med nuvarande ordning att vad som i lag eller annan författning föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar gäller även t.ex. Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen när de leder polisverksamhet. Bestämmelsen bör enligt kommitténs bedömning ändras på det sättet att det tydlig- görs i en ny motsvarande bestämmelse att när Säkerhetspolisen leder polisverksamhet ska vad som i lag eller annan författning föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar gälla även Säker- hetspolisen. Vårt förslag: ska ha ett huvudkontor. Polis- myndigheten ska vara geografiskt indelad i polisregioner. –en nationell operativ avdelning, 9 Jfr nuvarande 7 § förordningen (1989:773) med instruktion för . En ny organisation för polisverksamheten –en avdelning för verksamheten med särskilda utredningar som bedrivs enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ären- den om brott av anställda inom polisen m.m., och