sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Vid förhör med den som inte har fyllt och som är misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa ska företrädare för socialnämnden, enligt vad som föreskrivs i 7 § LUL, närvara om det är möjligt och det kan ske utan men för utredningen. Regeln infördes genom reform gällande handläggningen av ungdomsmål (prop. 1994/95:12, Handläggning av ungdomsmål). I sammanfattningen av regeringens förslag angavs att socialnämnden i normalfallet bör närvara vid förhör med den unge.49 Det angavs vidare i allmänmotiveringen att om en person från är närvarande så innebär det ett stöd för den unge som får information om brottet och omständigheterna kring detta. Regeringen anförde att det borde införas en regel i LUL att en företrädare för ska närvara vid förhör med den unge. Undantag borde enligt motiven göras om närvaro inte är möjlig eller om det skulle innebära men för utredningen. Det utvecklades inte närmare i författningskommentaren vad som skulle läggas till grund för bedömningen om det är möjligt att närvara vid förhöret. I gällande handläggningen av ärenden med unga lagöverträdare anges att målsättningen är att en före- trädare för är närvarande vid förhör och att undantag ska göras bl.a. om det inte är möjligt att närvara.50 I handboken anges vidare att det är lämpligt att socialnämnden har sådana rutiner att någon från socialnämnden regelmässigt kan närvara vid förhöret. kunskaper om brottslighetens och dess allvar kan förbättras genom större närvaro vid polisförhör Om informationen om brottsligheten – och därigenom besluts- underlaget – var mer utförligt skulle ett större hänsynstagande till brottsligheten kunna göras på det sätt som anges ovan. I de fall företrädare för är närvarande vid polis- förhör med den misstänkte torde i de flesta fall framträda en ganska god bild av den misstänkta brottsligheten. Som regeln i LUL är utformad innebär den ett tydligt åliggande för , som den har ett undantag – om det är möjligt – som måhända öppnar för många tolkningar. Det är långt ifrån alltid som medverkar vid förhör. Det torde mest regelbundet ske på orter där det finns ett välfungerande strukturerat samarbete mellan polis och socialtjänst. På vissa orter arbetar socialsekreterare i 1994/95:12 s. 66. 50Barn och unga som begår brott – , 2009, s. 64. I andra fall finns det lokala överenskommelser mellan polis och socialnämnd. Likaså kan nämnden inrätta någon form av joursystem för att i möjligaste mån kunna närvara vid förhör.51 har gjort en kartläggning av ungdomsbrotts- utredningar (misstänkta i åldersgruppen 15–) för . Av den går att utläsa i vilken utsträckning polisförhör skedde utan att företrädare för är närvarande.52 Uppgifterna om deltagande avser det första förhörstillfället, då de misstänkta var vare sig häktade eller anhålla. I urvalet granskades 40 utredningar från varje polismyndighet, vilket gör att resultatet får tolkas med försiktighet. Utfallet visar på stora variationer mellan olika brottskategorier, vilket kan bero på få utredningar gällande vissa av dessa kategorier. Materialet bygger på information som rapporternas in manuellt från polismyndigheterna, vilket gör att det troligen finns ett visst bortfall. Studien visar att närvarade vid av alla förhör. Vad gäller några särskilda brottstyper kan anmärkas att närvaron var vid misstanke om grov misshandel, vid sexualbrott och vid rån. I vissa fall har säkerligen närvaro stoppats eftersom polisen bedömt att den skulle vara till men för utred- ningen. Detta torde dock inte vara en särskilt vanlig situation. Trots den försiktighet som är påkallad vid tolkningen av detta resultat, torde det därför tydligt utvisa att företrädare för i mycket stor utsträckning inte närvarar vid polis- förhör på det sätt som är avsett enligt 7 § LUL. Andra kontakter vi haft med företrädare för rättsväsendet har givit en liknande bild. Vi har övervägt om bestämmelsen i 7 § LUL bör ändras på så sätt att den skärper kravet på närvaro från sida. Det är dock enligt vår bedömning inte realistiskt med en regel som undantagslöst föreskriver en närvaroplikt för , utan någon form av möjlighet till undantag måste finnas. Dagens reglering föreskriver att det finns ett närvarokrav och att avsteg bara ska göras i undantagsfall. Det förefaller mot den bakgrunden inte som motiverat att ändra i lydelsen av 7 § LUL. I stället handlar det om att gällande lagstiftning ska tillämpas mer konsekvent. Det handlar då snarare om att frågan får följas upp i tillsynsarbete. Än viktigare kan det vara att behandla frågan vid 51A.a, s. 64. 52Uppgifter som utredningen inhämtat från , Polisavdelningen. samverkanmöten mellan myndigheter som arbetar med unga lagöverträdare (se avsnitt 24.2). Det är enligt vår mening ett ansvar både för socialnämnderna och för polismyndigheterna att hitta praktiska former som innebär en större medverkan från social- tjänstens sida vid polisförhör med unga. kunskaper om brottsligheten och dess allvar kan förbättras genom information från åklagare eller polismyndighet I en begäran om yttrande enligt 11 § LUL torde i de flesta fall endast brottsrubriceringen anges. I övrigt är det vad den unge själv uppger om den misstänkta brottsligheten som har att förhålla sig till. Om företrädare för närvarat vid polisförhör torde det ofta finnas mycket information om den miss- tänkta brottsligheten hos . Även framöver kommer det dock inte alltid finnas en företrädare från närvarande när den unge hörs. I andra fall kan den information som kommer fram vid polisförhöret inte komma att överlämnas till den inom som utarbetar yttrande enligt 11 § LUL och lämnar förslag till åtgärder. Det kan därtill ha tillkommit helt andra uppgifter efter förhöret och förhöret kan också ha givit en skev bild av det misstänkta händelseförloppet. har sålunda ibland en ganska ofullständig och bristfällig information om den misstänkta brottsligheten, när för- slag till åtgärder enligt ett ungdomskontrakt eller en vårdplan upprättas. Vi har övervägt om det bör lagregeleras en skyldighet för åklagare att lämna information till om den miss- tänkta brottsligheten. Enligt lagändringar som trädde i kraft har särregleringen i tidigare 3 § LUL tagits bort, som föreskrev att åklagare alltid ledde förundersökningar gällande omyndiga lagöverträdare gällande brott för vilket det var mer än sex månaders fängelse i straffskalan (prop. 2011/12:10). Ändringen innebär att polismyndigheterna i större uträckning kommer att ansvara för förundersökningar avseende brott begångna av ungdomar på vilket fängelse kan följa.53 En informationsskyldighet på det sätt som vi skisseras ovan skulle då också gälla när en polismyndighet leder förundersökningen. 2011/12:10 s. 27. I vilka fall det är meningsfullt att lämna sådan information och vad den ska avse, kan dock variera. En lagreglerad uppgifts- skyldighet skulle därför i många fall framstå som svårtillämpad och leda till onödigt merarbete. Frågan lämpar sig enligt vår mening bättre att behandlas vid samverkansmöten. Det kan då avhandlas mellan berörda myndigheter vilket behov socialnämnden har av information om den misstänkta brottsligheten och formerna för en sådan informationsöverföring. 24.3.7Kvaliteten på socialnämndens yttranden bör förbättras Våra bedömningar: De åtgärder som föreslår måste vara beskrivna på ett konkretiserat sätt i ungdoms- kontrakt och vårdplaner. I annat fall kan tingsrätten inte göra någon proportionalitetsbedömning och domen blir därtill otyd- lig beträffande vad som åligger den unge. Det finns fortfarande ett utrymme för att förbättra kvaliteten på yttranden, särskilt vad gäller redovisningen av de planerade åtgärderna i ungdomskontrakt och vårdplaner. Arbetet med standardiserade blanketter vid begäran om yttranden kan vidareutvecklas. Detta är något som bör ankomma på att göra. Vårt förslag: Domstolens ansvar för att ungdomskontrakten och vårdplanerna uppfyller kraven på tydlighet och konkretion tydliggörs ytterligare i lagstiftningen. Det föreskrivs i brotts- balken att ungdomsvård får dömas ut endast om arten, omfatt- ningen och varaktigheten av åtgärderna i tillräcklig omfattning framgår av ungdomskontraktet eller vårdplanen. I 11 § tredje stycket LUL anges vilka krav som finns på det ytt- rande som åklagaren har att inhämta från socialnämnden innan beslut fattas i åtalsfrågan. Enligt en ändring i 11 § LUL som trädde i kraft kan även en polisiär förundersökningsledare inhämta ett yttrande i de fall förundersökningen leds av polis- myndighet.54 2011/12:10 s. 27. Ett yttrande ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden har vidtagit i fråga om den unge samt en bedöm- ning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt eller i en vårdplan. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgär- derna ska framgå av kontraktet eller vårdplanen. I 28 § LUL anges att rätten får döma till ungdomsvård endast om det i målet finns ett yttrande av nämnden med det innehåll som avses i 11 §. Kravet på socialnämnden att redovisa arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna infördes genom reform. För att öka förutsebarheten i överlämnandepåföljden föreskrevs att socialnämndens yttrande skulle innehålla en vårdplan som utvisade vilka åtgärder som avsågs att vidta.55 Genom reform änd- rades bestämmelsen endast på så sätt att åtgärder som ska ske med stöd av SoL ska redovisas i ett ungdomskontrakt. Att arten, omfattningen och varaktigheten av de planerade åtgär- derna framgår av ungdomskontraktet och vårdplanen är viktigt ur flera aspekter. Som anfördes lagstiftningsärende innebär den allmänna straffrättsliga principen om förutsebarhet att en påföljd bör vara utformad så att det redan på förhand står klart vad den kommer att innebära för den som blir dömd. För att domstolen ska kunna avgöra om de planerade åtgärderna kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet, förutsätts därtill att domstolen har tillräcklig information om dessa åtgärder. Utöver detta har preciseringen i ungdomskontraktet och vård- planen betydelse för verkställigheten. Rent allmänt bör det stå klart för alla när en påföljd är helt verkställd. För att kunna agera vid misskötsamhet förutsätts också en tillräcklig grad av konkretion. Genom att det anges vad åtgärderna består i kan verkställigheten underlättas och det kan stå klart för såväl den unge som social- tjänsten och de rättsliga instanserna när den unge underlåter att göra vad som åligger honom eller henne. Om det behövs med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller art eller den unges tidigare brottslighet, får rätten enligt 32 kap. 3 § BrB förena ungdomsvård med ungdomstjänst eller dagsböter. 1997/98:96 s. 146. Som utvecklas i avsnitt 24.3.4 finns det i många fall problem med kombinationspåföljden ungdomsvård och ungdomstjänst. Av våra direktiv följer att användningen av dagsböter bör minska gällande unga lagöverträdare. Som anges ovan i avsnitt 24.3.4 är det önskvärt om ungdomsvård så långt möjligt kan dömas ut utan att kom- bineras med någon annan påföljd. Ungdomsvård förenas med ungdomstjänst eller böter när domstolen – utifrån vad som framgår av socialnämndens yttrande – finner att de föreslagna åtgärderna inte är tillräckligt ingripande. Enligt vår uppfattning tydliggörs ingripandegraden av det före- slagna ungdomskontraktet om åtgärderna beskrivs mer detaljerat och konkretiserat. Motsatt kan ingripandegraden framstå som lägre än den verkligen kommer att bli, om åtgärderna beskrivs diffust och ofullständigt. En tydlig beskrivning av åtgärderna kan därför leda till ett minskat behov av kombinationspåföljder. Brå har i sin utvärdering studerat om yttrandena har blivit bättre , vad gäller att redovisa de planerade insatsernas varaktighet och omfattning.56 Det går enligt studien inte att se någon större skillnad , medan det skett en tydlig förbättring jämfört med . Det finns fortfar- ande betydande brister gällande preciseringen av förslagen i ungdoms- kontrakten. Enligt studien anges både varaktighet och omfattning av de föreslagna åtgärderna i endast knappt hälften av yttrandena. Vid det domarseminarium som utredningen anordnade57 fram- fördes att de föreslagna åtgärderna ofta beskrivs på ett vagt och otydligt sätt. Vidare angavs att det ofta kan skifta i kvalitet mellan olika kommuner i en domsaga. Det finns utrymme för att förbättra kvaliteten på yttranden Att det i vissa fall kan vara svårt att ange varaktigheten av vissa åtgärder är förståeligt, exempelvis avseende drogkontroller som måste kopplas till en behovsbedömning. Av Brå:s utvärdering fram- går dock att varaktighet och omfattning anges i mindre än hälften av fallen, även när det gäller en samtalsinsats eller ett påverkans- program. I sådana fall måste det enligt vår bedömning rimligen finnas 56Brå-rapport 2011:10 s. 35 ff. goda förutsättningar att uppfylla LUL:s krav på konkretisering av de föreslagna åtgärderna. Brå anför i sin rapport att yttrandenas kvalitet kan förbättras ytterligare.58 En viktig del kan då vara hur begäran från för- undersökningsledaren (eller i vissa fall tingsrätten) formuleras. hade föreslagit att och tillsammans borde ta fram en blankett för yttranden enligt 11 § LUL. Regeringen noterade i propositionen till reform att ett sådant arbete hade inletts.59 Det finns numera en standardiserad blankettmall som åklagarna kan använda när de begär in yttrande. Enligt Brå:s rapport skulle kunna utvecklas ytterligare om den omformades till ett mer strukturerat formulär med fasta frågor och svarsfält. Det skulle enligt Brå öka kvaliteten på yttrandena och ge en större enhetlighet. Vi delar uppfattningen att en begäran som tydligt anvisar var och hur art, omfattning och varaktighet ska redovisas, skulle kunna bidra till att åtgärdsbeskrivningarna blir mer konkretiserade på det sätt lagstiftaren har åsyftat. Det är ansvar att utforma eventuella förändringar av den mall som åklagarna använ- der. Efter publiceringen av Brå:s rapport har (Utvecklingscentrum ) initierat ett arbete med blankett- för att få till stånd en mer konsekvent redovisning från av de föreslagna åtgärderna. Det är angeläget att det arbetet slutförs och att användningen därefter följs upp. Att blankettmallen utformas på ett tydligare sätt än skulle enligt vår mening i någon mån kunna bidra till mer konkretiserade åtgärdsförslag. Av större betydelse torde dock vara att den som utarbetar yttrandet har förståelse för vad det ska användas till, dvs. vilken betydelse åtgärdsförslagen har för åklagarens möjligheter att besluta om åtalsunderlåtelse och domstolens möjligheter att göra en korrekt proportionalitetsbedömning. Sådana kunskaper och insikter kan uppnås genom en strukturerad och regelbunden samverkan på lokal nivå mellan och rättsväsendets aktörer. I avsnitt 24.2 ovan har vi lämnat förslag till hur det ytterligare kan säkerställas att sådan samverkan sker. Därtill är det naturligtvis ett ansvar för socialnämnden att ansvariga handläggare inom har till- räckliga kunskaper om de krav som ställs på ett yttrande enligt LUL. En förutsättning för att kvaliteten på yttrandena ska vara god är att har erforderlig tid att utreda den unges för- 58Brå Rapport 2011:10 s. 11. 2005/06:165 s. 46. hållanden, att utarbeta åtgärdsförslag och slutligen beskriva dem i ett yttrande. I avsnitt 24.3.8 nedan behandlas särskilt frågan huru- vida det behövs åtgärder för att ska få mer tid än för att upprätta yttranden. Särskilt om domstolens ansvar för kvaliteten på yttrandena I 11 § LUL anges att socialnämnden på förundersökningsledarens begäran ska upprätta ett yttrande med ett visst angivet innehåll. Av det följer att socialnämnden har ett ansvar för att yttrandet upp- fyller kraven på innehåll och konkretion. Att ett yttrande enligt 11 § LUL har inkommit är – enligt huvudregeln – en förutsättning för att åklagaren ska kunna fatta beslut i åtalsfrågan. Det innebär att även åklagaren har ett ansvar för att yttrandet uppfyller kraven i 11 § LUL. I annat fall finns det knappast förutsättningar att väcka åtal. Med stöd av 11 § LUL kan sålunda åklagaren begära att yttrandet kompletteras om det inte uppfyller de stadgade förutsätt- ningarna. I de fall yttrandet läggs till grund för en dom på ungdomsvård, finns det dock skäl enligt vår mening att särskilt lyfta fram dom- stolens ansvar för att yttrandet uppfyller kraven i 11 § LUL. Ung- domsvård kan endast dömas ut om de föreslagna åtgärderna är tillräckligt ingripande och detta kan endast avgöras om yttrandet på ett tillräckligt tydligt sätt beskriver de åtgärder som föreslås. Därtill är det domstolens ansvar att en dom är tillräckligt tydlig för att kunna verkställas. Det är säkert så att domstolen i många fall reagerar när yttranden är bristfälliga och begär att de kompletteras. Slutsatserna i Brå:s rapport, som grundas på kontrakt som tagits in i domar på ungdomsvård, talar dock för att domstolarna i många fall accepterar bristfälliga yttranden med otillräckligt beskrivna åtgärdsförslag. Enligt vår mening kan det finnas anledning att för- tydliga i lagstiftningen att en dom på ungdomsvård förutsätter att de föreslagna åtgärderna är angivna på ett tillräckligt konkret sätt. Om domstolarna mer konsekvent begär kompletteringar när yttrandena är bristfälliga kan det förväntas att det kommer att ske en förbättring hos . Ett mer uttalat ansvar för dom- stolen för att yttrandena håller en rimlig kvalitet kan också leda till ett större intresse hos domstolarna att medverka vid samverkans- möten och liknande. Som anges i avsnitt 24.2 finns det ett stort behov av att inte bara åklagarna utan även domstolarna att delta i detta arbete. Det torde inte vara realistiskt att begära att yttrandena alltid ska uppfylla samtliga krav på beskrivning av art, varaktighet och omfattning, för att ungdomsvård ska kunna väljas som påföljd. I vissa fall är delar av åtgärderna sådana att det inte går att avgöra exempelvis varaktigheten i förväg med någon större precision. Det viktiga är att domstolen inte godtar förslag på kontrakt som är så lösligt beskrivna att någon proportionalitetsbedömning inte låter sig göras eller som är så otydliga att det inte framgår för den unge vad som förväntas av denne under verkställigheten. föreskrivs i 28 § LUL att rätten får döma till ung- domsvård endast om det i målet finns ett sådant yttrande som avses i 11 § LUL. På ett tydligare sätt skulle det kunna föreskrivas i BrB att ett tillräckligt informativt och konkret yttrande, för att det ska kunna göras en proportionalitetsbedömning och för att det ska stå klart vad som förväntas av den unge under verkställigheten, är en förutsättning för att döma ut ungdomsvård. Det föreskrivs i 32 kap. 1 § tredje och fjärde styckena BrB att rätten ska meddela en föreskrift att den unge ska följa det ungdomskontrakt eller den vårdplan som ska fogas till domen. Om det anges i samma bestäm- melse att arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna i tillräcklig omfattning ska framgå av kontraktet eller vårdplanen för att ungdomsvård ska kunna ådömas, tydliggörs att domstolen har ett ansvar för att ett bristfälligt yttrande inte leder till ofullständig proportionalitetsbedömning eller oklarheter under verkställigheten. Vi föreslår sålunda därför att det i BrB införs en bestämmelse av den innebörden. 24.3.8Socialtjänsten bör i vissa fall få mer tid på sig för att utarbeta ungdomskontrakt och vårdplaner Våra bedömningar: kan i vissa fall behöva på sig än vad de får för att ta fram förslag till ungdoms- kontrakt eller vårdplaner. I de allra flesta fall kan detta ske med iakttagande av nuvarande frister, särskilt om regeln att yttranden ska inhämtas redan i samband med delgivning av skälig miss- tanke tillämpas utan några betydande undantag. Det bör ankomma på Riksåklagaren att i riktlinjer ange närmare hur bestämmelsen i 11 § andra stycket lagen (1964:167) Ungdomsvård och ungdomstjänst SOU 2012:34 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska till- ämpas, så att den får avsett genomslag. Det bör tydliggöras i begäran om yttrande att det ankommer på socialnämnden att begära ytterligare tid om det behövs för att utreda lämpliga åtgärder och att det under vissa förutsätt- ningar finns möjligheter till anstånd. Skyndsamhetskravet i 4 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare utgör inte hinder mot att ge tillräckligt med tid för att upprätta ungdoms- kontrakt och vårdplaner inom åklagarens frist för att fatta beslut i åtalsfrågan. Vårt förslag: Den särskilda fristen i 4 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska kunna över- skridas om det är nödvändigt med hänsyn till att socialnämnden behöver ytterligare tid för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inför huvudförhandlingen. Enligt 11 § LUL ska åklagaren inhämta ett yttrande innan beslut fattas i åtalsfrågan, ifråga om den som misstänks för att ha begått brott . Enligt en ändring i 11 § LUL som trädde i kraft kan även en polisiär förundersökningsledare inhämta ett yttrande i de fall förundersökningen leds av polismyn- dighet.60 Ordningen att yttranden från socialnämnden ska inhämtas redan under förundersökningen infördes genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 mars 1995.61 Enligt den tidigare regleringen skulle ett yttrande inhämtas av åklagare, om det fanns skälig anledning till åtalsunderlåtelse. I de fall åtal väcktes fattades beslut att inhämta yttrande först när målet kommit till domstolen. Nämndens yttrande skulle, enligt den dåvar- ande ordningen, avges skyndsamt. Om inte var nödvändig med hänsyn till ärendets beskaffenhet, skulle yttrandet avges från den dag begäran kom in till nämnden. Om nämn- den inte hade avgett yttrande , skulle åklagaren genast underrättas om orsaken till dröjsmålet. I de fall yttrandet 2011/12:10 s. 27. 1994/95:12. begärdes av domstol skulle nämnden yttra sig inom sådan tid att rätten kunde hålla huvudförhandling inom de tider som gällde för mål med unga. lagstiftningsärende infördes den särskilda åtalsfristen för omyndiga lagöverträdare, att åtal skulle väckas efter delgivning av skälig misstanke. För att få till stånd den snabba handläggning av ungdomsmål som regeringen ansåg önskvärd, ansågs det nödvändigt att inte bara förundersökningen utan även personutredningen kunde genomföras inom de tidsfrister som föreslogs.62 Yttranden skulle därför inhämtas av åklagaren innan beslutet i åtalsfrågan, förutsatt att det förelåg skälig misstanke om brott. I samma lagstiftningsreform föreskrevs i 12 § LUL att åklagaren i sin begäran om yttrande ska ange inom vilken tid yttrandet ska lämnas och, om det är lämpligt, ge anvisningar för hur yttrandet kan begränsas. Efter en ändring omfattar även regleringen även polismyndighet då en sådan i egenskap av för- undersökningsledare har begärt in yttrandet. Om nämnden inte kan lämna sitt yttrande inom den föreskrivna tiden, får den som begärt yttrandet medge att det lämnas . Yttrandet får lämnas muntligen vid ett sådant sammanträde som gäller sammanträffande angående beslut om åtalsunderlåtelse. I förarbetena till den ursprungliga lydelsen av 12 § LUL anförde regeringen att det inte längre – när yttrande fortsättningsvis skulle inhämtas som förundersökningen pågår – fanns behov av en i författning bestämd tidsfrist. Det var enligt regeringen till- räckligt att det i beslutet anges inom vilken tid yttrandet ska lämnas. Åklagaren kan då anpassa tiden så att yttrandet är klart som förundersökningen. Tiden kan variera beroende på t.ex. omfattningen av utredningen om brottet. Regeringen anförde att det är onödigt och olämpligt att yttrandena i ett omfattande mål färdigställs så tidigt att de är inaktuella när saken ska avgöras.63