sou · H0B366 · 2012-09-27 00:00:00 — Den bärande principen bör vara att uppnå EU-rättsligt och även i övrigt hållbara och försvarbara regler. För detta krävs regler som är mer symmetriska, enkla och enhetliga. Skattereglerna bör vara enhetliga oavsett storleken på företaget och oavsett i vilken bransch det verkar, inte minst på grund av att man annars riskerar gränsdragningsproblem. Reglerna ska vara konkurrenskraftiga i ett internationellt perspektiv, utan att den svenska skattebasen hotas. Regler måste fungera både för gränsöverskridande och inhemska förhållanden. Regelverk som har sin utgångspunkt i rent nationella situationer bör utvärderas i ljuset av den ökade internationaliseringen och (inklusive reglerna för statsstöd). Uppskov med beskattning bör i största möjliga mån undvikas och befintliga uppskovsmöjligheter bör omprövas. Innehållet i de skatteavtal som har ingått med andra stater för att undvika dubbelbeskattning behöver också beaktas. Vid utformningen av en reformerad företagsbeskattning kan enskilda förändringar visserligen leda till att den administrativa bördan ökar i viss mån, men reformen som helhet bör resultera i ett enklare och mer stabilt system samt i regler som sammantaget medför att den administrativa bördan minskar för företagen. För att stärka den ekonomiska utvecklingen och för att främja att fler företag startas, etableras och växer samt att sysselsättningen ökar är det nödvändigt att företagsklimatet vilar på stabila och förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft samt goda ramvillkor. En central utgångspunkt för kommittén är att bolag även fortsättningsvis ska beskattas genom traditionell inkomstbeskattning. Reglerna bör ge goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar samt utformas på ett sådant sätt att en större enhetlighet uppnås och att asymmetrier undviks i största möjliga utsträckning. Kommittén bör i så stor utsträckning som möjligt sträva efter att ta fram förslag som breddar bolagsskattebasen för att finansiera en sänkning av de skatter som betalas av bolagssektorn. De föreslagna ändringarna bör sammantaget inte leda till att skattebetalningarna från bolagssektorn ökar vid en statisk beräkning av budgeteffekten. I sammanhanget ska även en analys göras av långsiktiga effekter av förslagen. I den mån de förslagna ändringarna skulle leda till minskade skattebetalningar från bolagssektorn ska kommittén föreslå finansiering. Vidare är det – inte minst mot bakgrund av den finansiella krisen – viktigt med åtgärder som stärker det egna kapitalet, vilket leder till mindre sårbara företag. Bolagsskattebasen ska värnas som skattereglerna även fortsättningsvis ska göra det attraktivt med realinvesteringar i och med lokalisering av moderbolag och huvudkontor här samt för entreprenörer som vill starta och driva företag. Syftet är också att företagsskattereglerna ska vara såväl internationellt som EU-rättsligt hållbara och försvarbara, som de fungerar väl i ett nationellt perspektiv. Således ska de lösningar som föreslås utformas så att de inte står i strid med bl.a. . För att skapa förutsebarhet och därmed bra förutsättningar för företag som bedriver verksamhet i är det viktigt att de nya reglerna är hållbara på i så stor utsträckning som möjligt. Kommittén ska i ett delbetänkande lämna förslag på skatteincitament för att stimulera tillgången på riskvilligt kapital, utformat antingen på bolagsnivå eller ägarnivå. En naturlig utgångspunkt är de förslag som presenterades i betänkande Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar (SOU 2009:33). Kommittén är oförhindrad att välja en annan utformning av skatteincitamenten om detta bedöms vara mer lämpligt i syfte att stimulera riskvilligt riskkapital. Lättnaden ska utformas så att den har en effektiv inverkan bl.a. på företagande, investeringar, BNP, sysselsättning och välfärd. Riskerna för skatteundandraganden ska beaktas. Vidare ska förslagen vara förenliga med . Till stöd för arbetet ska särskilt utformningen av liknande incitament i andra medlemsstater beaktas och hur dessa bedömts av Europeiska kommissionen. Förbättrad och mer neutral skattemässig behandling mellan lånat och eget kapital Den dubbla asymmetri som gäller för de svenska företagsskattereglerna har beskrivits mer ingående i bakgrunden. Där framgår det också att företagsskattereglerna kan bidra till ett mer gynnsamt företagsklimat genom att stimulera investeringar och främja en god utveckling av produktiviteten. Vidare visar erfarenheter från den finansiella krisen att det är viktigt med robusta och välkonsoliderade företag. Åtgärder som stärker det egna kapitalet i stället för att enbart gynna lånefinansiering kan bidra till detta. Vid reformeringen av företagsbeskattningen ska kommittén åtgärda eller begränsa effekterna av de båda asymmetrierna. Ytterligare en problematik rör de införda reglerna om ränteavdragsbegränsningar, som har till syfte att förhindra skatteplanering som sker inom en intressegemenskap med hjälp av ränteavdrag hänförliga till skattefria tillgångar och således till viss del hanterar den första asymmetrin. Reglerna är dock inte heltäckande och med hänsyn till att de i viss utsträckning förutsätter att företagen kan öronmärka vilka skulder ränteutgifterna hänför sig till är de inte enkla att tillämpa. När det gäller den andra asymmetrin, saknas det regler för att minska diskrimineringen av eget kapital i förhållande till lånat kapital. Kommittén ska lämna förslag på ett mer heltäckande system som, om möjligt, kan ersätta de nuvarande ränteavdragsbegränsningarna och minska diskrimineringen av det egna kapitalet. De nya reglerna ska värna bolagsskattebasen, vara enkla för företagen att tillämpa, motverka kringgåenden som hänsyn tas till . Ett eventuellt alternativ skulle kunna vara att kombinera underkapitaliseringsregler med någon form av proportioneringsregel för ränteavdrag samt en variant av den s.k. ACE-modellen enligt följande. Kommittén ska undersöka förutsättningarna för att – med beaktande av och riktlinjer (och då särskilt den s.k. armlängdsprincipen) – införa s.k. underkapitaliseringsregler. Med underkapitaliseringsregler avses regler enligt vilka ett underkapitaliserat företag t.ex. nekas avdrag för en viss del av räntekostnaderna eller där en viss del av räntan omklassificeras till utdelning. Ett företag är underkapitaliserat om företagets egna kapital understiger en viss gräns i förhållande till skulderna. Vidare ska kommittén överväga generella begränsningar i möjligheten att göra ränteavdrag där hänsyn tas till lånens storlek i förhållande till de skattepliktiga tillgångarna (skattemässigt restvärde), t.ex. genom en proportionering eller genom någon form av presumtionsregel. För att lindra diskrimineringen av eget kapital ska kommittén överväga att kombinera de ovan beskriva åtgärderna med en skattemässig lättnad för det egna kapitalet. En modell för detta har kommenterats i bakgrunden, den s.k. ACE-modellen.3 Vid analysen av en ACE-modell bör det beaktas att en sådan modell utan begränsningar kan ge upphov till samma slag av problem som vid obegränsade ränteavdrag. Kommittén bör beakta konsistensen med övriga förslag och lagstiftning samt överväga om ett införande av en ACE-modell skulle kräva ändringar i andra regelsystem. Det är angeläget att det råder konkurrensneutralitet vid investeringar i mellan mindre och större företag samt mellan svenskägda och utlandsägda företag, vilket i praktiken inte alltid är fallet. Det blir t.ex. allt vanligare att vissa aktörer vid externa förvärv minskar sina utgifter genom skatteplanering som 3 För en analys av ACE-modellen i ett internationellt perspektiv, se , och Capital Taxation, IFS 2008. En annan analys av denna modell finns i . Auerbach, . och corporate income, IFS 2008. framför allt innebär att rätten till ränteavdrag utnyttjas. Resultatet blir att vinster i svenska bolag förs över till bolag i lågbeskattade jurisdiktioner. Denna typ av upplägg omfattas inte av den lagstiftning som infördes , eftersom den är begränsad till avdrag i samband med interna förvärv och interna lån. Som ett mer begränsat reformalternativ bör kommittén överväga om reglerna om ränteavdragsbegränsning skulle kunna utvidgas till att även omfatta externa lån och externa förvärv, för att komma till rätta med problemen med avancerad skatteplanering med ränteavdrag. För uppdraget att förbättra den skattemässiga neutraliteten ska kommittén undersöka möjligheterna att så långt som möjligt begränsa båda de asymmetrier som beskrivits ovan och presentera en modell för detta som innebär att beskattningen av eget kapital minskas. Kommittén kan även överväga andra lämpliga kombinationer än de som föreslås ovan. Vidare står det kommittén fritt att föreslå andra alternativa lösningar än de som beskrivits ovan. Vid bedömningen av lämpligheten av att införa olika modeller gäller generellt att de ska bedömas utifrån sin träffsäkerhet, förutsebarhet och om de bedöms vara enkla att tillämpa i praktiken. Vidare ska särskilt beaktas vilka effekter de olika alternativen kan antas få när det gäller företagande, investeringar, sysselsättning, inkomstfördelning och BNP. Om kommittén föreslår mer långtgående förändringar som i väsentliga avseenden ändrar förutsättningarna för exempelvis valet av finansieringsformer, bör behovet av särskilda övergångsregler analyseras. Slutligen ska modellernas förenlighet med internationella åtaganden beaktas, både med hänsyn till och till ingångna skatteavtal. Förslagen bör i sin helhet leda till en breddning av bolagsskattebasen för att möjliggöra en sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn. Detta skulle sammantaget främja investeringar och produktion i . Det är även angeläget att återvinna en del av den konkurrensfördel som tidigare hade i förhållande till andra EU-länder när det gäller den nominella bolagsskattesatsen, vilket har beskrivits närmare i bakgrunden. I annat fall riskerar att även i fortsättningen ha en bolagsskattesats som är högre än EU-genomsnittet. En sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn medför vidare att det är naturligt att också sänka skattebetalningarna från enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag i motsvarande utsträckning. Vid utvärderingen av olika förslag bör ledning vidare hämtas från regelsystem i vissa andra länder (t.ex. , , , och ). Många länder har – till skillnad från – källskatt på räntebetalningar till utlandet. I syfte att ytterligare skydda bolagsskattebasen från urholkning ska kommittén analysera och bedöma om det bör införas källskatt på räntebetalningar till mottagare som hör hemma i andra länder som ett komplement till förslagen att åtgärda asymmetrierna och skatteplanering med hjälp av ränteavdrag, eller som en möjlig finansiering av en annan föreslagen åtgärd. Eftersom syftet är att skydda bolagsskattebasen är tanken främst att räntebetalningar till och från juridiska personer ska omfattas av en sådan källskatt. Om kommittén anser att det är lämpligt – t.ex. för att motverka kringgåenden eller i syfte att skapa mer neutrala regler – kan kommittén föreslå att också fysiska personer ska ingå i systemet. En sådan källskatt skulle antingen kunna gälla generellt eller enbart för betalningar till lågskattejurisdiktioner. Kommittén ska föreslå lagstiftning om källskatt på räntebetalningar med beaktande av våra skatteavtal och samt risken för kringgåenden. En särskild risksituation är att kedjor av äganden utnyttjas, t.ex. genom att ett företag tar ett lån från ett närstående företag i ett högskatteland, som i sin tur lånat pengarna från ett företag i en lågskattejurisdiktion. Det är också viktigt att kommittén noggrant undersöker hur ett system för att ta ut en sådan källskatt bör vara utformat rent praktiskt, bl.a. avseende vem som ska innehålla skatt. I detta sammanhang bör bl.a. kommissionens rekommendation om källskatteförfarandet från beaktas, C(2009)7924. Reglerna om koncernbidrag och underprisöverlåtelser har tillkommit för att verksamhet som bedrivs via fler bolag inte ska missgynnas skattemässigt i förhållande till verksamhet som bedrivs i ett bolag. Som beskrivs ovan i bakgrunden har – i den öppna svenska ekonomin med den ökade internationaliseringen och med de EU-rättsliga kraven – balansen mellan avdragsrätt och skatte- plikt och därmed också möjligheten att förhindra urholkning av skattebasen försvagats. Detta motiverar en omprövning av regelverken med syfte att finna alternativa lösningar. Koncernbidragsreglerna har funnits och är utformade för att fungera i en sluten ekonomi, dvs. har sin utgångspunkt i nationella förhållanden. De fungerar mindre väl i ett internationellt sammanhang. Det finns därför anledning att undersöka både hur koncernbidragsreglerna fungerar i ett mer allmänt företagsskatteperspektiv och hur de fungerar utifrån den alltmer utbredda internationaliseringen, särskilt med beaktande av vikten av att värna den svenska skattebasen. Kommittén ska bl.a. ta ställning till om det med hänsyn till dessa omständigheter skulle vara mer ändamålsenligt att ersätta reglerna med andra regler, t.ex. ett förlustutjämningssystem eller s.k. carry-backregler (dvs. regler som innebär att förluster kan kvittas mot vinster som har uppkommit ). Om så är fallet, ska kommittén lämna förslag på sådan lagstiftning. Som en naturlig följd av denna översyn ingår det även att undersöka behovet av de införda reglerna om koncernavdrag (prop. 2009/10:194, bet. 2009/10:SkU36, rskr. 2009/10:257, SFS 2010:353) och föreslå lämpliga förändringar. Precis som koncernbidragen har reglerna om underprisöverlåtelser sin utgångspunkt i nationella förhållanden. De fungerar mindre väl i ett internationellt sammanhang. Kommittén bör således även utvärdera behovet av reglerna om underprisöverlåtelser – såväl för företag som för fysiska personer – och utarbeta förslag till förändringar om det bedöms lämpligt. Dessa regler utformades för att passa i en sluten ekonomi och generellt sett bör uppskov med beskattning i största möjliga mån undvikas. Att även underprisöverlåtelser som involverar fysiska personer ska omfattas beror dels på strävan efter neutrala regler, dels för att undvika kringgåenden. Vid utvärderingen bör även beaktas behovet av en basbreddning i syfte att kunna finansiera sänkta skattebetalningar från bolagssektorn. Kommittén kan även föreslå förändringar av andra närliggande regelverk inom företagsbeskattningen där samma slag av problem som har beskrivits ovan aktualiseras. Det gäller alltså sådana regelverk som utformats för att fungera i en sluten ekonomi, men där globaliseringen och den EU-rättsliga utvecklingen kan skapa ett behov av att skydda skattebasen. Skatteregler för forskning och utveckling Kommittén ska belysa de svenska skattereglerna för forskning och utveckling (FoU) och lämna förslag på ökade skatteincitament för FoU i ett delbetänkande. Ett skäl till att särskilt gynna FoU skattemässigt är att FoU-investeringar ger positiva externa effekter och kan leda till att det skapas kluster i en region. Utöver detta är goda förutsättningar för forskning och innovation av stor betydelse för för att skapa tillväxt i en globaliserad ekonomi. Skatteregler som ger incitament till ökade investeringar i FoU kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Skatteincitament för FoU- investeringar kan införas på avdrags- eller på intäktssidan. De svenska avdragsreglerna är generösa. För avdrag krävs det inte mer än att företaget har ett rimligt intresse av FoU-arbetet i näringsverksamheten (prop. 1970:135, s. 33). Flera andra EU-länder har dock infört särskilda skatteincitament i sin lagstiftning som innebär att avdrag för FoU-investeringar får göras med av utgifterna för dessa investeringar. Vidare har företag i rättspraxis nekats avdrag för utgifter för FoU med hänvisning till att denna inte ansetts ha samband med företagens kärnverksamhet, vilket lett till kritik mot att avdragsrätten har tolkats för snävt. Detta kan tala för att det kan finnas behov av att vidga avdragsrätten, för att därigenom tillförsäkra att den bättre stämmer överens med lagstiftarens intentioner. Kommittén bör också pröva alternativet att införa incitament på intäktssidan, t.ex. genom en sänkt beskattning av vissa intäkter som hänför sig till FoU-investeringar. I detta sammanhang bör det övervägas om det nederländska systemet med en s.k. innovationsbox eller andra liknande system kan tjäna som vägledning. Vid bedömningen av lämpligheten att införa skatteincitament för FoU ska bl.a. kravet på enkelhet beaktas samt de risker för dödviktskostnader och omklassificeringar av kostnader respektive intäkter som kan finnas vid särskilda skatteincitament. Kommittén ska särskilt beakta de krav ställer, både avseende EU- fördragets grundläggande friheter och statsstödsreglerna. När det gäller statsstöd ska kommittén särskilt beakta de rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation som Europeiska kommissionen lämnat i ett särskilt meddelande (2006/C 323/01). Eftersom många länder har system med skatteincitament för FoU kan lärdomar dras från hur dessa system är konstruerade och hur det säkerställs att det finns ett verkligt FoU-innehåll i de fall incitament ges. Vidare bör ledning hämtas från de svenska erfarenheterna av det numera avskaffade särskilda FoU-avdraget. De nya företagsskattereglerna ska vara hållbara på . Bolagsskattebasen ska skyddas som det ska vara attraktivt att bedriva verksamhet i . Det är av största vikt att reglerna utformas på ett sådant sätt att möjligheterna till skatteundandraganden minimeras, som de administrativa kostnaderna för såväl företagen som hålls så låga som möjligt. En förutsättning för att detta ska uppnås är att det finns regler som medger ett effektivt och smidigt skatteförfarande. I uppdraget ingår därför även att undersöka de skatteadministrativa effekterna av de ändringar som övervägs i företagsskattereglerna. Vidare ingår i uppdraget att undersöka vilket behov av ändringar i de skatteadministrativa reglerna som lämnade förslag medför och att lämna förslag på sådana författningsförslag som anses nödvändiga. Samhällsekonomiska effekter m.m. av förslagen Med beaktande av de analyser och den forskning som finns på området och som bl.a. redovisats av , ska kommittén analysera effekterna på investeringar, tillväxt, sysselsättning, inkomstfördelning och välfärd av de skatteförändringar som övervägs. Kommittén ska även analysera effekterna på villkoren för det enskilda ägandet, inhemskt som utländskt. Analysen ska omfatta samtliga alternativ som övervägs, dels de konkreta reformförslag som kommittén presenterar, dels andra sätt att sänka skattebetalningarna från bolagssektorn. En analys ska också göras av hur alternativa lösningar påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. avseende olika sektorer, företagens storlek och kapitalintensitet i uppstartsskeden. Baserat på dessa analyser ska kommittén rangordna de olika alternativen i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, bl.a. med avseende på företagande, sysselsättning och produktivitet. En jämförelse kan även göras med skattepolitiska åtgärder som ligger utanför kommitténs uppdrag t.ex. förändringar i socialavgifter och beskattning av förvärvs- Rangordningen kan antingen ske av varje föreslagen åtgärd för sig eller av en kombination av åtgärder. Vid analysen bör också uppmärksammas de eventuella effekter på samhällsekonomisk effektivitet som kan uppkomma genom interaktion mellan olika skattebaser, exempelvis bolagsskattebasen och basen för förvärvsinkomstbeskattningen. Ett grundläggande syfte med uppdraget är att utvärdera och lämna förslag på möjliga breddningar av bolagsskattebasen som ska möjliggöra en motsvarande sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn och där också den skattemässiga neutraliteten mellan lånat kapital och riskkapital i form av eget kapital förbättras för att i förlängningen främja BNP, tillväxt och välfärd. Till den del enskilda lämnade förslag ändå skulle medföra negativa offentligfinansiella effekter, ska kommittén föreslå finansiering av förslagen enligt gällande finansieringsprinciper. Kommittén bör även analysera kortsiktiga och långsiktiga effekter som förslagen kan förväntas medföra, bl.a. vad avser reallöner och BNP. En analys bör även göras av hur ändrade regler påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. företag i olika sektorer och i olika utvecklingsfaser samt företag av olika storlek. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan för både företag och myndigheter redovisas. Effekten på företagens administrativa kostnader ska ses sammantaget för samtliga förslag med inriktningen att de ska minskas. De administrativa konsekvenserna av förslagen för och andra myndigheter ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa. Utredaren ska särskilt redovisa hur förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män i företagandet och arbetslivet. Utredaren ska tillämpa 14, 15 och 15 a §§ i kommitté- förordningen (1998:1474) för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. SOU 2012:66 Bilaga 1 I ett delbetänkande, som ska lämnas , ska kommittén lämna förslag på incitament för riskkapital. Vidare ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för forskning och utveckling i ett delbetänkande som ska lämnas . För de förslag som kommittén lämnar i sina delbetänkanden ska finansiering presenteras genom förändringar av skatteregler inom området. Ett alternativ är bl.a. att undersöka möjligheten att utvidga de befintliga ränteavdragsbegränsningsreglerna till externa förvärv. Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget . 1.Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. 2.Framtidens högkostnadsskydd i vården. 3.Skatteincitament för riskkapital. 4.Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området. 6.Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. 7.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 – långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. 8.Skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. 9.Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. 10.Läsarnas marknad, marknadens läsare –en forskningsantologi. 12.Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. 13.En sammanhållen svensk polis. 14.Ekonomiskt värde och samhällsnytta –förslag till en ny statlig ägarförvaltning. 15.Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. 16.Att angöra en kulturbrygga – för stöd till nyskapande kultur. 17.Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd. 18.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. –den mjuka infrastrukturen på väg. 19.Nationella patent på engelska? 20.Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. 21.Här finns mer att hämta – it-användningen i småföretag. 22.Mål för rovdjuren. 23.Mindre våld för pengarna. –riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning. 25.Enklare för privatpersoner att hyra ut sin bostad med bostadsrätt eller äganderätt. 26.En ny brottsskadelag. –en utvecklad flygtrafiktjänst. 28.Längre liv, längre arbetsliv. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre. 29.Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid. 31.Sänkta trösklar – högt i tak Arbete, utveckling, trygghet. 33.Gör det enklare! 34.Nya påföljder + kort presentation. 35.Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. 36.Registerdata för forskning. 37.Kulturmiljöarbete i en ny tid. 38.Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för arbete för en giftfri miljö. 39.Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen + Bilagedel. 40.Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar – en preliminär delrapport.