sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Att inte ta ut studiemedel som svarar mot studietakten kan uppnås genom att välja att inte ta ut fullt studiemedel vid heltids- studier, då studiemedlet betalas ut löpande av en termin. 8 (2004), s. 186. Hantering av skyddsvärda situationer Enligt kommittén blir resultatet ett system där det avgörande är hur en person väljer att ta ut sitt studiestöd, snarare än andra mer enhetliga faktorer, som bestämmer om personen är kvalificerad för en viss SGI. Reglernas komplexitet innebär att de blir oöver- skådliga och svåra att förstå. Det kan därför ofta framstå som mer eller mindre slumpmässigt vem som har kvar sitt SGI-skydd och vem som inte har det. 7.4.5Oklart när ersättning beräknas på den vilande SGI:n En studerande som har en fastställd vilande SGI och fortsätter att arbeta omfattas av s.k. studietids-SGI. Ersättning enligt reglerna om studietids-SGI betalas ut för de dagar då den studerande skulle ha arbetat. I vissa fall kan dock sjukpenning beräknas på grund av den vilande SGI:n om denna är högre än studietids-SGI:n. Det gäller när en studerande anmäler sig som arbets- sökande på Arbetsförmedlingen under sommar- uppehållet och sedan blir sjuk. Han eller hon har då rätt till sjukpen- ning beräknad på vilande SGI trots att studierna inte är avslutade. Om personen i stället börjar arbeta under sommar- uppehållet och sedan blir sjuk beräknas sjukpenningen på studie- tids-SGI. Kommittén anser att det kan vara svårt för den enskilde att veta hur han eller hon ska bete sig för att få det bästa ekonomiska utfallet vid sjukdom. Kommittén kommer att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet. 8Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer I kapitel 6 och 7 analyseras hur faktiska inkomster kan användas vid en omläggning till ett inkomstunderlag som baseras på månads- uppgifter. Utöver de analyser som där görs vad gäller olika sätt att hantera regelverket för inkomstunderlag och särskilda förut- sättningar att hantera skyddsvärda situationer har kommittén funnit anledning att analysera behoven av särskilda lösningar för vissa grupper och i vissa situationer. Av särskild vikt har kom- mittén bedömt det vara att nytillträdande på arbetsmarknaden inte ska gå miste om ersättning eller få en lägre sådan på grund av ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. I kapitel 14 redovisas olika fördelningsmässiga konsekvenser av en övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. Det har dock inte varit möjligt att utvärdera effekterna för exempelvis nytillträdande eftersom det inte finns data över vilka som är nytillträdande. Analysen blir därmed med nödvändighet teoretisk. I detta kapitel presenteras en analys av hur situationen för nytillträdande på respektive utträdande från arbets- marknaden skulle kunna fungera med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. Resonemang kring hur de med ojämn arbetstids- förläggning kan påverkas förs också. Inträdet i försäkringen och försäkringsskyddet genom social- försäkringen för dem som är nytillträdda är en viktig aspekt vid en övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. I detta avsnitt behandlas ett antal frågor som särskilt berör inträdet och kvalificeringen in i socialförsäkringen. Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer Föräldraförsäkringen har särskilda kvalificeringsregler och skiljer sig också från övriga socialförsäkringar i det att den för- säkrade i allmänhet har vetskap om behoven av att använda försäkringen relativt i förväg. I detta avsnitt bortses därför från föräldraförsäkringen i resonemangen om kvalificering och varaktighetskrav. Föräldraförsäkringen behandlas endast kortfattat nedan. 8.1.1En kvalifikationstid i socialförsäkringen Ett återkommande argument mot att använda historiska (faktiska) inkomster som grund för ersättningar inom socialförsäkringen är att det drabbar nytillträdande på arbetsmarknaden på ett orimligt sätt, se avsnitt 5.3. Dagens system, där i princip inget förvärvs- arbete för dem som just fått ett arbete krävs innan individen har rättigheter i försäkringen, har å andra sidan också uppfattats som problematiskt. När problemen med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag diskuteras antas vanligen en inträdesperiod som är liktydig med det antal månader som väljs som ramtid för det faktiska genomsnittet. Det innebär att ett genomsnitt baserat på det senaste årets inkomster medför arbete innan individen får ett fullt inkomstrelaterat skydd mot inkomstbortfall vid exempelvis sjukdom, relativt likt arbetslöshetsförsäkringens regler. En viktig skillnad mellan sjuk- försäkringen och arbetslöshetsförsäkringen är att det i den senare finns ett kvalificeringsvillkor i form av ett arbetsvillkor som inne- bär att det tar innan den försäkrade får någon ersättning alls i arbetslöshetsförsäkringen. Det är dock fundamentalt olika utgångs- punkter i de två systemen. Inom arbetslöshetsförsäkringen blir den försäkrade berättigad till ersättning vid arbetslöshet i förhållande till ett arbete han eller hon har haft. När det gäller sjukförsäkringen baseras ersättningen på inkomstbortfallet från det arbete den för- säkrade skulle ha haft (om han eller hon inte blivit sjuk). Denna skillnad är av avgörande betydelse för resonemang kring hur sjuk- försäkringen ska fungera för personer som träder in på arbetsmark- naden. Det finns faktiskt ett slags framåtblickande kvalifikationskrav även för att kunna få en SGI fastställd. Detta förutsätter att den försäkrades årliga inkomst kommer från arbete i och kan antas vara i följd (varaktighetskrav), eller Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer Om årsinkomsten uppgår till av prisbasbeloppet (pbb) fastställs ingen SGI. Det finns således både ett framåtblickande kvalifikationskrav i form av ett varaktighetskrav och ett slags inkomstvillkor, om än i form av ett relativt lågt satt årsbelopp. I och med att det saknas en kvalifikationstid för de SGI-baserade förmånerna lyfts sällan argumenten mot en kvalifikationstid. Att införa en kvalifikationstid i socialförsäkringen skulle innebära en ökad strikthet och att personer som med dagens regler skulle ha rätt till ersättning i vissa fall skulle bli nekade ersättning. Å andra sidan skulle personer som kan ha svårt att uppfylla kraven på varaktighet i arbetet med det nuvarande framåtblickande villkoret kunna få rätt till ersättning med ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster, givet att det framåtblickande var- aktighetskravet skulle tas bort eller bli mindre strikt. Ett vanligt antagande är att exempelvis sjukpenningförmåner är förmåner som samhället vill att de försäkrade i princip ska undvika att utnyttja. Till skillnad från arbetslöshetsförsäkringen finns det dock ofta en anställning och en arbetsplats att vara frånvarande från och i vissa fall är det önskvärt att individen faktiskt använder social- försäkringen. Det gäller exempelvis vid risk att smitta eller skada sig själv eller andra på sin arbetsplats. Med en kvalifikationstid för att få rätt till ersättning kommer nytillträdande att sakna rätt till ersätt- ning även i dessa fall1. I praktiken kan det bli svårt att få individer att hålla sig borta från arbetsplatsen helt utan ersättning. Även en kvalifikationstid i arbetsskadeförsäkringen får sägas vara extra pro- blematisk. Att ge nyanställda i uppgift att utföra riskabla arbets- uppgifter kan bli svårt om de är utan rätt till ersättning vid en skada. Den kvalifikationstid som finns i föräldraförsäkringen eller närståendepenningen är inte på samma sätt problematisk i detta hänseende. Däremot kan en kvalifikationstid inom havandeskaps- penningen innebära motsvarande problem. 8.1.2Krav på varaktighet med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag Frågan om försäkringen ska vara tillgänglig från första anställnings- dagen hänger samman med de regler kring krav på varaktighet i arbetet som finns . Huruvida det med ett historiskt (faktiskt) 1 Här förekommer kollektivavtal som kan täcka inkomstbortfall. Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer inkomstunderlag skapas ett bakåtblickande varaktighetskrav/kvali- fikationskrav beror på hur modellen för att räkna in inkomster ser ut respektive hur reglerna för inträde kon- strueras. Med ett inkomstunderlag som baseras på historiska (faktiska) inkomster kan det därför övervägas om det framåtblickande varaktighetskravet kommer att behövas. Att ha kvalifikationskrav som sträcker sig både bakåt och framåt i tiden innebär en ökad strikthet jämfört med dagens regelverk när det gäller rätten till ersättning. Ytterligare en fråga som hänger samman med kravet på var- aktighet i inkomsterna är om det ska vara möjligt att få rätt till ersättning med en enstaka hög inkomst. Med en ramtid där de sammanlagda inkomsterna räknas in vid fast- ställandet av inkomstunderlaget, oavsett hur de intjänats, är det möjligt att inkomsterna kan ha intjänats endast . Med en konstruktion som förutsätter löpande inkomster blir varaktighetskravet mer framträdande. Å andra sidan kan det hävdas att det inte bör vara intressant för nivån på ersättningen hur de försäkrade har intjänat sina inkomster. Men utan någon form av mått på varaktigheten i arbetet blir den historiska (faktiska) inkomsten kanske en sämre indikation på att individen har ett inkomstbortfall framåt i tiden. Inom arbetslöshetsförsäkringen används ett arbetsvillkor för att säkerställa att den försäkrade har en fast anknytning till arbets- marknaden. ställs det också krav på att den arbetslöse aktivt medverkar till att hitta ett nytt arbete. Se vidare kapitel 12 för en beskrivning av hur arbetsvillkoret skulle kunna omformuleras till ett inkomstvillkor. Ett framåtblickande varaktighetskrav? Det kan därför vara relevant att även fortsättningsvis använda sig av ett framåtblickande varaktighetskrav för att bibehålla ett krav på för- ankring på arbetsmarknaden, motsvarande arbetslöshetsförsäkringens krav att den arbetslöse ska stå till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söka arbete. I arbetslöshetsförsäkringen kontrolleras detta genom att den arbetslöse på kassakort redovisar sin arbetslösa tid. Ett framåtblickande varaktighetskrav är kanske särskilt intressant att använda för dem som skulle kunna omfattas av de särregler för nytillträdda som innebär en successivt växande ramtid, som beskrivs i Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer Dessa har då inte visat någon varaktighet i arbetet tidigare och det kan då på samma sätt som vara relevant att ställa ett krav på varaktighet framåt i tiden för denna grupp. Det går att tänka sig olika typer av konstruktioner för den framåt- blickande varaktigheten i inkomstbortfallet. Några exempel är: Nuvarande varaktighetskrav för möjligheten att fastställa SGI omformuleras till ett framåtblickande krav på varaktighet för rätt till ersättning. Som ovan med tillägget att det tydliggörs i lagtexten att det är avsikten med individens arbetsutbud som ska ligga till grund för bedömningen av rätt till ersättning. Ett alternativ som liknar arbetslöshetsförsäkringens där var- aktigheten består i krav på individens medverkan till återgång i arbete för de förmåner där detta är relevant. Ett eventuellt framåtblickande varaktighetskrav kan antingen vara fast i tiden (exempelvis som ) eller kopplat till ersätt- ningsperioden. Vid en jämförelse med arbetslöshetsförsäkringen kan det vara mer naturligt att fundera kring ett villkor som baseras på individens avsikt med arbetsutbudet under (den förväntade) från- varoperioden än ett villkor om en viss tids varaktighet. Å andra sidan går det ofta inte att veta hur länge ett försäkringsfall kommer att vara och det blir då svårt att avgöra hur som ska användas för att avgöra individens arbetsutbud under frånvaro- perioden. 8.1.3Uppbyggnad av inkomstunderlaget för nytillträdda på arbetsmarknaden Ett sätt att undvika en kvalifikationstid med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag är att låta antalet månader som räknas in i den genomsnittliga inkomsten växa i takt som förflutit sedan individen inträdde på arbetsmarknaden. Det innebär att individen redan från början (möjligen med undantag för den tid som krävs av administrativa skäl) försäkrar hela sin faktiska inkomst. Figur 8.1 visar ett exempel på hur en successiv uppbyggnad av ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag kan se ut vid en upp- byggnadstid . Individen tjänar och eftersom det endast finns en månad med Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer inkomst som räknas till inkomstunderlaget blir det faktiska genom- snittet . Ersättningen baseras då på genomsnittet av månad ett och månad två, det vill säga . Genomsnittet förlängs sedan succes- sivt tills det finns tolv inkomstmånader att räkna in. En månads avvikande inkomst ger allt mindre effekt på genomsnittet ju går. Ett successivt utbyggt genomsnitt vid inträde Källa: Egna beräkningar. Betydelsen av särskilda regler för nytillträdda minskar med andra beräkningssätt än att låta samtliga ingå i inkomst- underlaget, där färre antal månader kan ligga till grund för ersätt- ningen. Exempelvis kommer en alternativregel som tillåter individen att räkna de tre bästa månaderna av tolv göra att den som är nytillträdd försäkrar hela sin inkomst utan att behöva använda någon särregel för nytillträdda. Ett alternativ är att införa en grundnivå för nytillträdande som ännu inte upparbetat en ersättningsgrund. En grundnivå med ett fast belopp kommer dock behöva vara på en nivå som är betydligt lägre än den nivå som ett inkomstrelaterat försäkringsskydd ligger på för de flesta anställda för att inte innebära överkompensation för Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer dem med låga inkomster. Det skulle i sig innebära ett allvarligt avsteg från den inkomstbortfallsprincip som varit bärande i social- försäkringen. Nytillträdande skulle få ett väsentligt sämre skydd vid sjukdom jämfört med övriga på arbetsmarknaden. I föräldraförsäkringen finns en kvalifikationstid Föräldraförsäkringen skiljer sig från övriga socialförsäkringar genom att det finns en kvalifikationstid för rätt till inkomst- relaterad ersättning . Till skillnad från de andra delarna av socialförsäkringen finns det också en lägsta ersättning om /dag för dem som inte kvalificerar sig till den inkomstrelaterade föräldrapenningen. Med ett inkomstunderlag som baseras på månadsuppgifter kan dessa användas för att bibehålla ett kvalifikationsvillkor som mot- svarar dagens konstruktion. Om den särskilda kvalificeringstiden för föräldrapenningen avviker från den konstruktion för ramtid som väljs kommer det dock att kunna uppstå problem i form av olikheter i sjuk- och föräldrapenningen. Ett alternativ är att använda månadsuppgifterna för att avgöra om den försäkrade har arbetat som motsvarar dagens kvalificeringsvillkor. Ett annat alternativ är att ta bort dagens kvali- fikationskrav och låta ersättningen stiga successivt i takt med att individen arbetar upp ett faktiskt genomsnitt. Det vill säga att ram- tiden kombinerat med de regler för inkomstgrund som väljs utgör en kvalifikationstid, utan de möjligheter till särregler för nytill- trädda som skisseras ovan. 8.1.4Svårt att avgöra vem som är nytillträdd Med dagens SGI bortses från tillfälliga variationer, såväl uppåt som nedåt i och med att det endast är inkomster som är varaktiga eller återkommande som ska räknas in i SGI. Ett syfte med ett inkomstunderlag som baseras på historiska (faktiska) inkomster är att de ekonomiska drivkrafterna till arbete kan stärkas. Det sker genom att den som arbetar kontinuerligt bygger upp ett högre faktiskt genomsnittligt inkomstunderlag än den som inte arbetar kontinuerligt. Särregler kring dem som saknar en hel ramtid bör därför avgränsas till dem som verkligen är nytillträdda. Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer nytillträdd är troligen inte samma sak som att ha arbetat. Med en längre tids genomsnitt kommer de allra flesta att ha någon inkomst från någon månad . En fungerande definition av vem som ses som nytillträdd är en förutsättning för att det ska gå att konstruera särskilda inträdesvillkor för dessa. Oavsett var gränsen dras och på vilket sätt definitionen formuleras uppstår trösklar. Nedan beskrivs två möjliga typer av definitioner. Alternativ 1: Ett omvänt inkomstvillkor finns en slags lägstanivå i socialförsäkringen genom att det krävs att den försäkrade har en förväntad årsinkomst som över- stiger av prisbasbeloppet. Det är dock en relativt lågt satt nivå (i årsinkomst). Med en så låg gräns skulle få individer komma i fråga för eventuella särskilda kvali- ficeringsregler för nytillträdda. En fråga att ta ställning till är vid vilken nivå månadsinkomster ska räknas in i genomsnittet. Oavsett vilken nivå på inkomst som väljs skapas trösklar där det kan vara lönsamt för individen att inte arbeta för att kunna få del av särreglerna för nytillträdda. Det är heller inte säkert att individen börjar arbeta vid ett månadsskifte, vilket innebär att en lägre inkomst än den faktiska månads- inkomsten kommer att räknas med i underlaget. Särskild betydelse har detta antagligen för ett genomsnitt som baseras på ett växande antal månader. Ett alternativ för att få räknas som nytillträdd är att den för- säkrade inte har en inkomst av arbete som över- stiger en viss nivå, exempelvis det i kapitel 12 skisserade inkomst- villkoret (ca 8 000–) i ett alternativt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. En sådan konstruktion innebär dock att studenter som feriearbetat och sedan träder in på arbetsmarknaden vanligen inte skulle ha rätt att kallas nytillträdda. Möjligen skulle det gå att bortse från feriearbete för just studerande. En uppenbar svårighet med en sådan lösning är att skilja feriearbete från säsongsarbete. Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer Alternativ 2: Kommer från en aktivitet som omfattas av regler för skyddsvärda situationer Ett annat alternativ är att se till den aktivitet som föregått inträdet på arbetsmarknaden och låta den som kommer från en längre tids aktivitet som är skyddad/överhoppningsbar (för dem med en tidigare inkomst) få särregler vid inträdet. De som inte kommer från en skyddad aktivitet skulle därmed inte omfattas av särreglerna för ett successivt uppbyggt genomsnitt, utan få kvalificera sig på samma sätt som görs i arbetslöshetsförsäkringen (när det gäller nivån på ersättningen, inte kvalificeringskravet). Alternativt skulle de omfat- tas av en grundnivå innan den nya inkomsten hunnit få genomslag på genomsnittet. En fördel med denna konstruktion är att den gynnar aktivitet, till skillnad från en inkomstgräns som skapar tröskeleffekter på så sätt att den som tjänat över en viss nivå inte får använda sig av sär- reglerna. Detta alternativ innebär att det skulle bli viktigare att exempelvis anmäla sig på Arbetsförmedlingen även för den som inte har rätt till ersättning. En nackdel jämfört med det första alternativet är att det med denna konstruktion, åtminstone i vissa fall, behövs ytterligare en uppgiftskälla för att avgöra om en individ har befunnit sig i en skyddad aktivitet. I de flesta fall skulle det dock, på samma sätt som i ett system med överhoppningsbara tider för dem med en tidigare inkomst, vara möjligt att inhämta informationen ur till- gängliga registerdata, se kapitel 7. Ytterligare en fråga är hur denna särregel skulle förhålla sig till eventuella regler om överhoppningsbara tider där det inte är aktuellt att räkna in transfereringsinkomster, liknande dem som finns i arbetslöshetsförsäkringen. Beroende på hur som skulle väljas för att avgöra om en person betraktas som nytill- trädd skulle personer som varit i skyddade aktiviteter att få använda sig av särregeln för nytillträdda. Det skulle minska behovet av att gå långt tillbaka i tiden för att fast- ställa inkomstunderlaget för dem som inte har en full beräknings- period med arbetsinkomster innan den skyddade aktiviteten. Detta skulle i så fall kunna underlätta administrationen, men också inne- bära ökade kostnader givet antagandet att lönen för en individ tenderar att öka . Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer Vilken tidsperiod bakåt är relevant att se till? För båda alternativen behöver det avgöras hur bakåt i tiden som ska beaktas för att avgöra om en individ ska kunna räknas som nytillträdande. Ska det dessutom finnas ytterligare begränsningar för hur ofta en individ kan vara nytillträdande? Ett alternativ skulle kunna vara att det inte går att använda sig av sär- regeln under ett visst antal år. Med det förslag till månadsuppgifter som beskrivs respektive kon- kretiseras i kapitel 2 och 3 kommer inkomstuppgifterna att finnas tillgängliga först den 12:e (17:e för ) efter den kalendermånad som uppgiften avser. I avsnitt 3.4.3 påtalar kommittén att det är önskvärt att tidigarelägga inrapporteringen så mycket som möjligt för att inte fördröja handläggningen hos t.ex. arbetslöshetskassorna och . Störst betydelse bedöms fördröjningen ha när det gäller kvalificeringen till arbets- löshetsförsäkringen, se avsnitt 12.1.6. Men även inom socialför- säkringen, kanske framförallt för nytillträdda, har denna admin- istrativa fördröjning effekt. För dem som får lön utbetalad efter- följande månad kommer det att dröja ca 1,5 månad innan den första inkomstuppgiften blir registrerad och tillgänglig. För dem med lön utbetalad innevarande månad kommer det å ena sidan att finnas en inkomstuppgift redan i mitten av månaden efter den första arbets- månaden, men å andra sidan kommer den i viss utsträckning att vara preliminär eftersom den ofta har fastställts i mitten av arbets- månaden. Om ett system med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag införs i socialförsäkringen behöver det därför analyseras hur nytill- trädande ska behandlas. Kan en viss kvalificeringstid accepteras eller behövs det någon typ av lösning som täcker tiden mellan första arbetsdagen och första registrerade inkomstuppgiften? Dess- utom behöver frågan om vilken period som utgör ramtiden analyseras. Bör det vara senast tillgängliga inkomstuppgift som ska vara den senaste månaden i ramtiden? Detta innebär i så fall att de med lön utbetalad innevarande månad kommer att ha andra månader ingå- ende i ramtiden än dem med lön utbetalad efterföljande månad. För dem med lön utbetalad innevarande månad kommer dessutom, som Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer tidigare nämnts, den senast ingående månadsuppgiften att i stor utsträckning vara preliminär. Att hoppa över eventuell tillgänglig senaste månadsuppgift skulle innebära att mer av korrigeringar hinner föras in i de uppgifter som ingår, men också att den senast ingående uppgiften inte alltid speglar den mest aktuella situationen för den försäkrade. finns ett generellt efterskydd genom den s.k. tremånaders- regeln som innebär att försäkringen upphör att gälla efter att den försäkrade har slutat arbeta. En liknande regel kan fungera även i en modell med ett inkomstunderlag som bygger på historiska (faktiska) inkomster och förändringar behöver egent- ligen inte göras med anledning av ett införande av en modell som baseras på historiska (faktiska) inkomster. innebär efterskyddet att den som träder ut från arbets- marknaden i praktiken får högre ersättning än den som går ner i arbetstid och därefter insjuknar. Den som omfattas av efterskyddet får ersättningen baserad på tidigare inkomst, medan den som går ner i arbetstid får ersättningen baserad på den förväntade deltidsinkomsten. Samma oönskade effekt (vad gäller de ekonomiska drivkrafterna till arbete) uppnås med bibehållna efterskyddsregler och ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag med skillnaden att det faktiska genomsnittet trappas ner gradvis för den som går ner i arbetstid. För att stärka de ekonomiska drivkrafterna till arbete finns det därför goda argument att förändra efterskyddet så att det gradvis trappas ner på samma sätt för dem som träder ut från arbetsmark- naden som för dem som exempelvis går ner i arbetstid. Däremot kan tidsperioden behållas som .