sou · H0B386 · 2012-12-11 00:00:00 — Men, även i markanvisningsfallen kommer variationen i sig att medföra ökade kostnader för projektering och produktion. Utöver fördyringar kopplade till variationen i sig kommer ökade krav jämfört med dagens BBR att medföra ökade kostnader för att uppföra husen (se avsnitt 5 ovan). En inbyggd effekt av klassningssystemet skulle bli att tekniska krav på bostäder skulle variera mellan kommunerna beroende på lokala politiska ställningstaganden – inte beroende på fysiska förutsättningar vad gäller klimat etc. Om systemet tillämpas på privat mark och beslut om kravnivå kopplas till aktuellt bostadsprojekt, ja då skulle uppstå funderingar kring olika behandling av markägare. Varför ska en viss markägare bygga mer energisnålt än en annan – beroende på politiska bedömningar och utan objektiva skäl kopplade till platsens förutsättningar? En tänkbar och inte osannolik effekt är att kommuner strävar efter att vara lika ambitiösa som den kommun som går längst i kravställandet. Sådana tendenser kan märkas . I förlängningen kan det leda till att klassningssystemets strängaste krav blir helt dominerande. I något fall kan tänkas att en kommun tillämpar klassningssystemet på ett visst byggprojekt men att det före byggstart sker en förändring i BBR:s grundkrav så att kommunens krav är lägre än detta generella krav? Vad ska då gälla? Vid byggande på privat mark kanske det ur rättssäkerhetssynpunkt är rimligt att byggandet följer det besked kommunen gav? Ur samhällets/statens synpunkt blir det en försämring jämfört med dagens enhetliga regelsystem där det inte kan uppstå dubbla budskap. 7Utblick mot andra nordiska länder 7.1Tekniska egenskapskrav på byggnader (byggregler) Inom ramen för ett regeringsuppdrag att jämföra bostadsbyggandet i de nordiska länderna har behandlat de nordiska byggreglerna och deras tillämpning.1 Där noteras att trots stora principiella likheter i ländernas byggregler finns påtagliga problem med att byggherrar/byggbolag möter olika krav i de olika länderna. Problem med nordiska olikheter vad gäller byggnadstekniska krav har påtalats i flera sammanhang vid diskussioner om ökad harmonisering länderna emellan.2 Utöver att de nationella kraven uppvisar olikheter tycks ett det finnas ett generellt problem i flera av länderna med olikheter i kommunala tillämpningar och kommunala krav i avtal etc.3 I ett arbete för att nå ökad nordisk harmonisering av byggregler förefaller det därför naturligt att överväga åtgärder för att motverka lokala kommunala krav. I den svenska diskussionen om motiv för kommunala särkrav avseende byggnaders energianvändning förekommer ibland hänvisningar till att andra nordiska länder har skarpare krav i detta avseende. I första hand brukar då nämnas . har vid en jämförelse tvärtom funnit att de svenska energikraven är konstruerade på ett sätt som i praktiken leder till lägre energianvändning än övriga nordiska länder.4 Analys av bostadsbyggandet i . 2Se PM: Nordiska byggreglergränshinder för handel av entreprenader, material och konstruktioner inom bygg- och installation, och NOTAT: grensehindringer i , Bygningtekniske ETAT . Analys av bostadsbyggandet i . Rapport 2011:19 s. 63. Jämförelse mellan energiregler i de nordiska länderna och . PM 2012- 01-01. Dnr 1271-5280/2011. Utblick mot andra nordiska länder Vid en genomgång av plan- och bygglagstiftningen i , och kan konstateras att samtliga dessa länder har någon form av lagreglering av byggherrars/markägares bidrag till kostnader för infrastruktur liksom lagreglering av avtal kring detta.5 Centrala motiv för dessa lagregleringar är förutsägbarhet vad gäller kostnadsfördelning och offentlighet/insyn när det gäller upprättande av avtal som behandlar finansiering av infrastruktur i samband med planering för bebyggelse. Detta att jämföra med där det saknas lagregler om genomförandeavtal. I formuleras motiven för lagreglering av utbyggingsavtaler på följande sätt.6 Utbyggingsavtaler lovreguleres for å hindre at det inngås urimelige avtaler, og i verste fall at kommunens myndighet misbrukes. Reglene skal beskytte utbygger/grunneier mot avtaler som er urimelig fordyrendel. berørte som naboer, grendelag, interesseorganisasjoner og konkurrenter beskyttes mot at avtalene påvirker planenes utforming og gjennomføring på en uheldig måte. Det er viktig at prosessen er gjennomsiktig, slik at det ikke oppstår mistanke om at viktige hensyn i planleggingen blir skadelidende på grunn av avtalene. De genomförandeavtal som upprättas i mellan kommun och byggherre vid byggande på privat mark (exploateringsavtal) har uppvisat stora variationer i hantering, innehåll och lagstöd.7 En lagreglering av liknande slag som t.ex. den norska där avtalen kommer till offentlig granskning bör enligt utredningen övervägas i . Se nedan under avsnitt 8. 5Kalbro, T. Finansiering av infrastruktur. Svenska exploateringsavtal i jämförelse med , , , , , och . Rapport 4:110 från avdelningen för fastighetsvetenskap, KTH. 6Plan-Kommunal- og Regionaldepartementet. Veileder – utbyggingsavtaler. 7Se Kalbro, T. & , P. Lagstöd, tillämpning och förslag till nya principer. Rapport 4:104 från avd. för fastighetsvetenskap, KTH. 8 Överväganden och förslag 8.1Förekomst och konsekvenser av kommunala särkrav Utredningens kartläggning har visat att kommuner i betydande utsträckning ställer mer långtgående krav gäller bostäders tekniska egenskaper än vad som anges i BBR. Detta sker framförallt vad gäller byggnaders energianvändning men även avseende andra egenskaper såsom byggnaders tillgänglighet. Särkraven hävdas främst vid överlåtelse eller upplåtelse av mark till bolag som uppför bebyggelsen och skrivs då in i markanvisningsavtal. Särkrav förekommer dock även vid byggande på privat mark. När det gäller avtal mellan kommun och markägare (exploateringsavtal) ska understrykas att de enligt gällande rätt inte får innehålla särkrav som går utöver lagstiftningen. Eftersom kommunen här utövar sin offentliga makt och agerar som myndighet måste det finns lagstöd för de åtaganden som avtalet innehåller. Jämför 1 kap. 1 § Regeringsformen Den offentliga makten utövas under lagarna och förarbeten till PBL1. Att exploateringsavtalen måste vila på lagstöd har dessutom påtalats i flera sammanhang än vid PBL:s tillkomst 1987.2 Mot detta hävdas i vissa fall att det aktuella avtalet är frivilligt och att byggherren/markägaren vill bygga på det sätt som står i avtalet. Men oavsett detta ska en myndighet inte skriva avtal med förpliktelser avseende byggande eller ekonomi som saknar 1985/86:1 Ny plan- och bygglag. 227–228. Här refereras till (SOU 1979:66. s. 394 ff.) som anger: ..finns ingen rätt att i avtal träffa överenskommelser som avviker från vad som sålunda stadgats. Särskild lagreglering av detta uppenbara förhållande är inte erforderligt. 1985/86:1 tycks detta synsätt delas. Slutsatsen blir i prop. 1985/86:1 att lagreglering av exploateringsavtal inte behöver ske eftersom det redan finns skydd mot felaktiga avtal och det dessutom skulle var svårt att lagtekniskt utforma regler om exploateringsavtalens innehåll. 2När kommunen ingår ett exploateringsavtal måste det finnas stöd i den offentligrättsliga lagstiftningen, ur Madell, T. Avtal mellan kommuner och enskilda. Avtalsslut och rättsverkningar. Juridik 2000. s. 44 ff. Jämför ett tidigare uttalande från : Kommunen kan inte genom exploateringsavtal tillåta sig att avvika från vad som stadgas i tvingande lagbestämmelser. Bra exempel härpå är valagens regler om uttagande av va-avgifter och om gatukostnadsavgifter. Dessa bestämmelser är tvingande. Att exploatören frivilligt skrivit på ett avtal om högre avgifter förändrar inte den saken.3 Vid upprättande av avtal i samband med överlåtelse av mark (markanvisningsavtal) agerar kommunen inte som myndighet. I dessa fall finns därför inte de begränsningar i avtalens innehåll som råder vid avtal på privat mark. Frågan är då hur stor del av bostadsproduktionen som träffas av särkraven. Då ska först noteras att utredningen visar en tydlig tendens till att de kommuner där det byggs flest bostäder också är mest aktiva vad gäller att ställa särkrav. Eftersom kraven i första hand avser byggande via markanvisningar – och dessa står för huvudparten av bostadsbyggandet4 – kan särkraven få stort genomslag på bostadsproduktionen. Vid sammanvägning av resultatet från utredningens arbete och tidigare studier blir slutsatsen att ökningen i byggkostnad beroende på särkrav i kommunerna, i första hand avseende skärpta kommunala energikrav i förhållande till BBR, i genomsnitt är . Detta motsvarar för en normalvilla eller en normallägenhet en merkostnad på 200 000 till . Denna merkostnad är betydande för en ny bostad oavsett om bostaden uppförs på starka marknader eller mindre starka marknader. Utöver ovannämnda direkta merkostnader för att uppföra byggnaden medför särkraven kostnader av annat slag, vilket belyses i promemorian Kostnader för kommunala särregler, upprättat av Exploateringsavtal för fritidsbebyggelse på privatägd mark. 4Se: a) Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), Bäste på täppan? – en - rapport om bostadsbyggande och kommunala markanvisningar. Opublicerad rapport , avsnitt 4.1.2 Bostadsbyggande på mark. Markpolitik och kommunala markpriser. s. 50 c) . S., 2006. Bostadsproduktion på privat och mark. Examensarbete EX-06-155, avd. för fastighetsvetenskap, KTH s. 69 samt d) . & , J. Analys av bostadsbyggande och markägoförhållanden i Göteborgs- och . Examensarbete EX-06-168, avd. för fastighetsvetenskap, KTH, s. 65. , KTH (bilaga 7). Med utgångspunkt därifrån kan dessa ytterligare kostnader sammanfattas med följande punkter: -Kostnader för att anpassa projektering och förtillverkning så att lokala kommunala krav uppfylls. -Motverkar industriella koncept – vilka skulle ha gett lägre byggkostnader (en splittrad marknad med olika kommunala krav minskar lönsamheten hos industriella koncept och incitamenten för att utveckla sådana). -Indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande. Om vissa projekt inte blir av p.g.a. att de kommunala särkraven höjer kostnaderna för mycket innebär detta en kostnad för samhället. -Administrativa kostnader hos offentlig sektor (främst vad gäller kommunernas arbete med att bestämma krav och följa upp dessa). -Administrativa kostnader hos byggherrar, projektörer och andra aktörer i byggprocessen (hämta information om kommunens krav, visa att det valda byggnadssättet uppfyller kommunens krav). I bilaga 7 finns ett räkneexempel där dessa kostnadsslag inkluderas. Avslutningsvis sägs där: Med dessa antaganden skulle de totala årliga kostnaderna motsvara , men det bör understrykas att detta enbart ska ses som räkneexempel där alla siffror är öppna för diskussion. Med antagandena ovan är de stora kostnadsposterna de direkta merkostnaderna samt långsammare teknisk utveckling. Till detta kan läggas att var och en kan göra egna antaganden i stället för de av angivna. Resultatet kan då bli annorlunda. En rimlig slutsats är dock att 1) utöver direkta merkostnader finns andra kostnadsposter som inte är försumbara och att 2) den totala kostnaden i ett samhällsekonomiskt perspektiv kan uppgå till avsevärda årliga belopp. Det är självklart mycket annat som påverkar kostnaderna för bostäder, men även särkraven torde ha påverkat bostadsbyggandet så att det sjunker till en alltför låg nivå ur samhällets perspektiv. Särkraven syftar till att förbättra byggnaden i det avseende som kravet avser. Vad gäller energianvändning har utredningen inte kunnat göra några egna undersökningar för att klarlägga i vilken grad särkraven i praktiken har medfört lägre energianvändning. Att kunskaperna i detta avseende generellt sett behöver bli bättre framgår av regeringens skrivelse 2011/12:231 från 2012, Vägen till nära-nollenergibyggnader, där följande sägs: Det finns inte tillräckligt underlag för att ange en kvantifierad riktlinje för hur långtgående skärpning som skulle kunna bli aktuellt, utan detta ska bedömas på ett gediget underlag baserat på bl.a. utvärdering av befintliga lågenergibyggnader, vissa demonstrationsprojekt av nya energieffektiva byggnader, ekonomisk analyser m.m. Endast skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade ska genomföras. Ett rimligt antagande är trots allt att särkraven vad gäller bostäders energianvändning i ett antal fall medfört lägre energianvändning. Som nämnts ovan är dock kunskaperna om det reella utfallet än så länge begränsade. Även om energianvändningen minskat uppstår följdfrågor om 1) i vilken grad detta haft positiva effekter på miljön och 2) hur dessa miljövinster i så fall ska värderas. Utredningen lämnar dessa frågor öppna. Särkrav avseende energianvändning kan tänkas ha positiva effekter på byggnaders andra tekniska egenskaper men dessa bedöms som relativt begränsade sett i relation till andra effekter. Se avsnitt 5 ovan. Särkrav avseende tillgänglighet får antas ha haft vissa positiva effekter specifikt vad gäller tillgänglighet men utredningen har inte utvärderat detta. Särkrav vad gäller energikrav eller tillgänglighet kan försvåra uppfyllande av andra krav på byggnadens tekniska egenskaper. Gällande föreskrifter i BBR utgör en helhet och förändringar av ett visst krav bör inte ske utan att effekterna på övriga krav har klarlagts. efterlyser mer kunskap om vilka effekter högre energikrav får i praktiken, se avsnitt 5 ovan 5. Även bland de försäkringsbolag som utfärdar byggfelsförsäkringar har farhågor framförts om framtida problem p.g.a. kommunala särkrav. Mot denna bakgrund ifrågasätter utredningen det lämpliga i att kommuner utan egen specialistkompetens tar på sitt ansvar att påverka byggnadens tekniska utförande utan stöd i BBR. En annan tänkbar konsekvens är minskad konkurrens inom byggsektorn beroende på svårhanterliga regler i den meningen att kraven varierar mellan kommunerna och ändras som kommunen bestämmer. För bolag som är verksamma i flera landsdelar kan detta bli alltför svårhanterligt. I de fall särkrav i praktiken leder till förbättrad tillgänglighet – utöver BBR:s krav – kan detta ge minskade kostnader för kommunerna p.g.a. minskat behov av framtida bostadsanpassningsbidrag.6 Här uppstår frågan om en sådan generell höjning av tillgänglighet ska anses rimlig med motiv att undvika kostnader för kommuner i ett begränsat antal fall. Beslut om eventuella högre krav vad gäller tillgänglighet bör dock enligt utredningen ske genom nationella avvägningar. 8.2Är det effektivt att kommuner ställer egna särkrav vad gäller byggnaders tekniska egenskaper, exempelvis lokala energikrav? regleras bostäders tekniska egenskapskrav genom statliga föreskrifter (PBL, PBF och byggregler - BBR). Dessa krav är enhetliga för landet som det finns anpassningar till skilda förutsättningar vad gäller klimat. Föreskrifterna tillämpas av kommunerna och dessa har ingen befogenhet att skärpa kraven vid byggande på privat mark. Däremot kan kommunerna skärpa kraven när byggande sker på mark som överlåts till ett byggbolag (markanvisning). Det vi sett i vårt arbete med utredningen är att många kommuner ställer upp egna särkrav utöver BBR och att detta sker främst vid markanvisning. Tendensen är också att antalet kommuner som gör detta ökar. I första hand gäller det energikrav men även krav på ökad tillgänglighet. I landet finns 290 kommuner och teoretiskt skulle detta kunna innebära att det tillämpas 290 kom- Lägsta möjliga energianvändning i nya byggnader och kostnadskonsekvenser. Rapport 2011:31 s. 83–88 och 101–102 munala BBR runt om i landet. I praktiken torde antalet kommuner som med stöd av riktlinjer i miljöprogram etc. inför avtalsklausuler med särkrav vara begränsat till kanske ett trettiotal. Till detta ska dock läggas ett antal kommuner som utan att ha upprättat övergripande miljöprogram, tillgänglighetsprogram etc. hävdar särkrav i större eller mindre omfattning. De kommuner där det byggs flest bostäder är också de som oftast tillämpar särkrav. Detta innebär att en hög andel av bostadsproduktionen i landet sker i en miljö av varierande tekniska egenskapskrav med kravnivåer högre än de nationella föreskrifterna i BBR. Den fråga man kan ställa sig är om det totalt sett är effektivt att kommuner ställer upp olika krav på byggnaders tekniska utformning utan att detta motiveras av skilda lokala förutsättningar vad gäller markförhållanden, klimat etc.? Frågan är i högsta grad befogad vad gäller de vanligaste och mest betydelsefulla särkraven, nämligen de som gäller byggnaders energianvändning. Här är kommunernas motiv att kraven är ett led i arbetet för minskad klimatpåverkan. Men, är klimatfrågan särskild lämpad för politik och kommunala beslut? Eller är den frågan mera lämpad att hanteras på nationell nivå, på EU-nivå eller global nivå? För att belysa dessa frågor har prof. , KTH, på uppdrag av utredningen skrivit en promemoria med rubriken man ha regler om produktutformning? (bilaga 8). Av promemorian framgår följande, citat: Den aktuella diskussionen om kommunala särregler handlar dock bl.a. om regler som påverkar globala externa effekter, dvs. det är inte så att det lokala byggandets egenskaper påverkar den lokala kvaliteten på miljön. Här kan man möjligen tycka att det då är viktigare att försöka påverka nationella eller internationella normer med tanke på att den lokala nivåns beslut har så liten roll. Inget hindrar förstås att aktörer själva väljer att gå före och bygga med högre standard men att med lokala regler tvinga alla att följa striktare regler än de nationella förefaller svårare att motivera om det handlar om effekter som inte är knutna till den lokala miljön. Ett argument som framförts är att man vill driva på utvecklingen genom att stimulera ny teknik. Detta väcker en rad frågor: - Behövs särskilda insatser för att stimulera fram ny teknik? Alla de stora byggföretagen satsar på att "bygga grönt" och utvecklar ny teknik i olika avseende för att få energisnålare byggande. Komponenttillverkare utvecklar t.ex. allt bättre fönster och ventilationsutrustning. Många nya projekt har högre prestanda än de minimikrav som finns i Det verkar inte uppenbart att åtgärder från en enskild kommun behövs för att utveckla bättre byggmetoder. - Om man trots allt ska stimulera ny teknik, så måste man också fråga sig vad som är den bästa metoden? Ska man ha riktade insatser med teknikstöd? Ska man ställa högre allmänna krav på byggnader? Ur ett enskilt företags synvinkel är det knappast rationellt att utveckla ny teknik bara för att en enskild kommun kräver det och då verkar det samhällsekonomiskt vettigare att den offentliga sektorn direkt satsa pengar på teknikutveckling. Även här kan man dock säga att teknikutvecklingen rimligen är ett nationellt (eller internationellt) intresse och betydande forskningsresurser satsas ju också på att utveckla mer miljövänlig teknik. Slutsatsen av detta är rimligen att det knappast framstår som motiverat att på nivå ställa höga krav med hänvisning till teknikutveckling. Liknande synpunkter om att lokala normer inte är lämpliga om normerna inte riktar sig mot lokala problem har framförts av professor vid , vid Universitet.7 8.3Särkrav avseende tekniska egenskaper bör hindras Utredningen har ingen uppfattning i fråga om kravnivån i BBR vad gäller energianvändning eller kravnivåer för andra tekniska egenskaper hos bostäder. Vi har således inte heller någon uppfattning ifall lågenergibyggnader är alltför kostsamma att bygga eller och i vad mån de uppfyller samtliga tekniska egenskapskrav. Dessa frågeställningar måste bedömas mot bakgrund av byggnadernas livscykelkostnad, effekter på miljön och hälsa m.m. Detta inrymmer hög grad av politiska och tekniska bedömningar, som ska utmynna i samhälleliga krav på nationell eller internationell nivå.8 Det vi anser vara ett allvarligt problem är att kommuner på olika sätt – utan någon 7Föredrag vid Almedalsveckan . 8Lönsamhetsbedömningar och politiska ställningstaganden för nuvarande kravnivåer på energihushållning finns i prop. 2005/06:145, konsekvensutredning byggregler dnr 1271-1939/2008, konsekvensutredning byggregler dnr 1271-329/2010, regeringens promemoria N2011/7477/E, regeringens skrivelse skr 2011/12:131, civilutskottets betänkande 2011/2012 CU 27 och beslut rskr 2011/12:280. egentlig kontroll – har tagit över nämnda avvägningar liksom tagit över bedömningar avseende god byggteknik och energikravens inverkan på bostädernas övriga tekniska egenskaper. Kritiken kan också uttryckas som att reglering av byggteknik inte bör vara en angelägenhet. Denna kritik gäller oavsett om särkraven medför ökade byggkostnader eller inte. Vidare ska understrykas att särkrav fördyrar byggandet på olika sätt (se ovan avsnitt 5 och 8.1.1). Förutom kostnader hänförliga till att kraven varierar – mellan kommuner och – uppstår direkt ökade byggkostnader vid krav som går utöver BBR. Vad gäller energikrav är ett rimligt antagande att för byggnader med särkrav utöver BBR uppstår en merkostnad för huskroppen/klimatskalet på 10–. Därtill kommer andra kostnader som framgår av bilaga 7. Som nämnts, tar utredningen inte ställning till om dessa merkostnader är för höga vid vägning mot eventuella miljövinster m.m. Dock anser utredningen att särkraven försvårar bostadsbyggandet, se nedan. Kärnpunkten är att kommuner har tagit över statens ansvar för ställningstaganden om samhällsekonomiskt rimliga sätt att bygga. För att säkra att detaljplaner och exploateringsavtal inte innehåller andra tekniska krav än BBR bör det i PBL införas regler som hindrar detta. Eftersom bostadsbyggandet till övervägande del sker på mark9 genom markanvisning bör de nationella föreskrifterna göras tvingande även i dessa situationer. I PBL bör införas regler som tryggar detta. 8.4Nationellt klassningssystem med olika kravnivåer vad gäller bostäders energianvändning Av direktiven framgår att utredningen ska analysera förutsättningar för och konsekvenserna av ett klassningssystem för tekniska egenskapskrav med ett antal nivåer eller klasser baserade på mer långtgående krav än gällande, citat; minimikrav i BBR. Utredningen har i det sammanhanget valt att fokusera på krav avseende bostäders energianvändning. I avsnitt 6 analyseras problem och möjligheter förknippade med ett system där kommunerna inom ramen för ett 9 Se avsnitt 10.1 ovan. klassningssystem kan ställa olika krav på byggnaders energianvändning. I analysen lyfts fram bland annat problem kring likabehandling och förutsägbarhet om kommuner får besluta om vilken energiklass som ska tillämpas. Om ett klassningssystem trots dessa betänkligheter skulle införas krävs en lagreglering som säkerställer att kommunen inte vid markanvisning ställer andra krav än de som finns i klassningssystemet. Ett kommunalt beslut om bostäders energianvändning skulle kunna ha formen av 1) ett kommunomfattande beslut avseende alla bostadsprojekt på såväl privat som mark eller 2) bestämmelse i detaljplan eller i områdesbestämmelser. Bägge varianterna kräver lagändringar. Oavsett vilken juridisk form som väljs krävs dessutom ett betydande utredningsarbete kring dels teknisk konstruktion/formulering av de olika klasserna, dels val av kravnivå. Ett sådant arbete rymmer flera avvägningar vad gäller ekonomi, byggnadsteknik och kopplingar till andra tekniska egenskapskrav på byggnader, varför skulle ha en central roll. Även om ett sådant arbete utmynnar i ett klassningssystem med väl definierade klasser, tydligare än vissa av de särkrav som kommuner ställer , skulle de facto uppstå en situation med varierande byggregler på olika platser vilket i sig försvårar för de som vill bygga. Dessa nackdelar med varierande tekniska krav var uppenbara då landet övergick till nationella tekniska krav. Till detta kan läggas att internationell harmonisering med syfte att skapa enhetliga och enkla regler knappast underlättas av system med flera kravnivåer.