sou · H0B378 · 2012-11-29 00:00:00 — Bedömning: I det korta perspektivet kommer, med något undantag, organisationsförändringarna inom polisen inte att påverka målfördelningen mellan förvaltningsdomstolarna nämnvärt. 2010/11:119 s. 69 f. 13Jfr exempelvis som koncentrerat all handläggning av s.k. rot- och rutavdrag till skattekontoret i . Ärenden som handläggs av polismyndigheterna Forumreglerna vid överklagande styrs i stor omfattning av på vilken ort det överklagade beslutet fattats. Ändringar i reglerna om var ett ärende ska handläggas påverkar således även vart det fattade beslutet ska överklagas. De beslut som en polismyndighet fattar kan överklagas i huvudsak enligt två olika instansordningar. Enligt den ena, huvudregeln, överklagas myndighetens beslut enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223). Detta innebär att överklagandet ska prövas av förvaltningsrätten. Enligt forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. , med flera polismyndigheter, innebär regeln att ärendet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets polismyndigheten är belägen. I enmyndighetsalternativet anses regeln innebära att det är den beslutande arbetsenhetens placering som avgör forumfrågan14. Enligt den andra instansordningen, som förutsätter en uttrycklig bestämmelse som avviker från huvudregeln i förvaltningslagen, prövas ett överklagande av . Någon uttrycklig allmän forumregel som avgör vilken länsstyrelse som ska pröva ett överklagande finns inte. I praxis tillämpas en forumregel som innebär att överklagandet prövas av i det län där ärendet först prövats. Denna ordning, som har historiska rötter, torde ha sin grund i att tidigare var länets högsta polisorgan. Utöver dessa två instansordningar för överklagande av en polismyndighets beslut finns det några specialfall som bör redoisas. 1.Enligt 6 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska en polismyndighets beslut i fråga om utlämnande av allmän handling och vissa andra beslut i sekretessärenden överklagas hos kammarrätt. Enligt forumregeln i 1 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet ska målet prövas av den kammarrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. Denna formulering, liksom den nedan i punkten 4. redovisade i viteslagen, innebär att det är placeringen av myndighetens huvudkontor som avgör forumfrågan.15 Det kan RÅ 1995 ref. 20. 15Se bl.a. ställningstagande (dnr 131 512946-06/111) på verkets hemsida: därför förutses att samtliga ärenden som avser överklagande av den nya beslut i sekretessärenden kommer att prövas av Kammarrätten i . 2.Enligt 14 kap. 7 a och 9 §§ utlänningslagen (2005:716) ska vissa beslut av polismyndighet om återreseförbud m.m. överklagas hos migrationsdomstol. Det gäller beslut om omhändertagande av en utlännings biljetter samt om förvar och uppsikt. finns det tre migrationsdomstolar.16 Vilka förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar och hur domkretsarna ser ut framgår av en förordning.17 I förarbetena till den nya instans- och processordningen för migrationsmål uttalades att bestämmelserna om domstolarna och förfarandet i dessa i den nya ordningen borde i så stor utsträckning som möjligt stämma överens med vad som i allmänhet gällde för länsrätt och kammarrätt.18 I enlighet med detta tillämpas också forumregeln så att behörig domstol är den migrationsdomstol inom vars domkrets beslutet först fattats. I den nya torde regeln, i enlighet med vad som redovisats för den huvudregel som beskrivits ovan, innebära att det är den beslutande arbetsenhetens placering som avgör forumfrågan. 3.I två fall överklagas en polismyndighets beslut till . Båda bestämmelserna avser ekonomisk ersättning. Enligt 13 § förordningen (1988:842) om ersättning och belöning åt den som hjälper polisen ska polismyndighetens beslut om ersättning överklagas till . Detsamma gäller en polismyndighets beslut enligt 7 § förordningen (1998:1379) om ersättning för sakskada till polismän och anställda inom kriminalvården m.fl. I en organisation där polismyndigheterna och utgör en samlad myndighet måste det skapas en ny ordning för överklagande. 4.Vidare finns det anledning att behandla en bestämmelse som inte avser överklagande, men som har en likartad konstruktion. Enligt 6 § lagen (1985:206) om viten – viteslagen – ska ansökan om utdömande av vite göras hos den länsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. När det gäller en myndighet som omfattar flera län har bestämmelsen i praxis tolkats så att myn- 16Regeringen har beslutat att en fjärde migrationsdomstol ska inrättas vid Förvaltningsrätten i . 17Se 6 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolar. 2004/05:170 s. 112. digheten anses belägen endast i det län där myndighetens sätesort – alltså huvudkontor – finns19. Det kan inte uteslutas ett denna tolkning, i en organisation med den nya , medför att samtliga mål om utdömande av viten kommer att handläggas av Förvaltningsrätten i Stockholm20, eftersom det får antas att den nya kommer att ha sin sätesort där. Slutligen bör nämnas att det i några fall är möjligt att överklaga beslut som en enskild befattningshavare inom polisen fattar. Dessa bestämmelser finns i 4 § lagen (1932:242) om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov [avser egentligen omprövning], 5 kap. 5 § fordonslagen (2002:574) och 10 kap. 5 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Ändringar i polisens organisation påverkar inte dessa regler. När det gäller behovet av ändringar i forumreglerna vid överklaganden i förvaltningsärenden gör kommittén följande bedömning. Statsmakterna har i olika sammanhang uttalat att förändringar i förvaltningsmyndigheternas organisation så långt det är möjligt inte ska påverka spridningen av målen till förvaltningsrätterna, att forumregler bör utformas så att de leder till en jämn och förutsebar måltillströmning till samtliga förvaltningsrätter och även att mål ska handläggas av den domstol som är geografiskt närmast för den enskilde.21 Såsom redovisats avgör arbetsenhetens placering i flertalet fall var målet ska handläggas. Med hänsyn till att kommittén föreslår att nuvarande forumregler för polismyndigheternas förvaltningsärenden i första instans behålls på så sätt att reglerna fortsättningsvis ska styra var en ansökan ska göras, kommer inte myndighetssammanslagningen inom polisen att påverka målfördelningen mellan förvaltningsdomstolarna i någon större omfattning i det korta perspektivet. I ett längre perspektiv kan dock målfördelningen påverkas beroende på i vilken omfattning som den nya väljer att låta beredning och beslut hanteras på en annan ort än den där ansökan/anmälan sker. Polismyndigheterna fattar ett stort antal beslut i sekretessärenden. Antalet överklaganden är också betydande. uppgick antalet överklagade sådana beslut av polismyndighet hos 19Se RÅ 2006 ref.40. 2002/03:99 s. 269 f. 21Se bl.a. prop. 2002/03:99 s. 259 f. och senast lagrådsremissen om en mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (s. 84). de fyra kammarrätterna till 156 ärenden. Av dessa kom 63 ärenden in till Kammarrätten i . Som en följd av organisationen med den nya kan följaktligen antalet mål som avser överklagade sekretessärenden antas öka med hundratalet hos Kammarrätten i . Kommittén ser likväl inte att det finns anledning att aktualisera någon avvikande rättslig reglering för överklagande av dessa ärenden. I den mån som den nya väljer att koncentrera handläggningen av utlänningsärenden till färre enheter, kan målfördelningen mellan migrationsdomstolarna komma att påverkas. pågår dock en sådan ärendekoncentration hos polisen. Den kommande utvecklingen är svår att förutse. Kommittén ser dock inget behov av att särreglera forumreglerna just för dessa mål. När det gäller ersättning för sakskada enligt förordning (1998:1379) bör samma ordning införas för de anställda inom polisväsendet som den som enligt förordningen gäller för sådana skador som drabbar anställda inom . Detta innebär att ersättningsbeslut som den nya eller Säkerhetspolisen fattar ska överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. En förutsättning för att kunna överklaga är dock att respektive Säkerhetspolisen först, på begäran av den som beslutet angår, omprövat beslutet. Den närmare utformningen av bestämmelserna behandlas i avsnitt 4.11.2. När det gäller överklagande av beslut om ersättning22 åt den som hjälper polisen enligt förordning (1988:842) kan två alternativa vägar väljas. Det ena alternativet innebär att samma lösning väljs som för beslut enligt förordning, alltså att överklagande sker hos allmän förvaltningsdomstol enligt huvudregeln i 22 a § förvaltningslagen. En sådan ordning kan kompletteras med ett krav på omprövning inom . Det andra alternativet innebär att beslut överklagas hos . Denna myndighet har stor erfarenhet av de slags bedömningar som ska göras i dessa ärenden och prövar vissa brottsskadeärenden som andra instans23. Vidare finns det ett nära samband mellan brottsskadeärenden och de ärenden som avses i förordningen24. Från ett medborgarperspektiv torde därför den bästa prövningen kunna göras av Brottsoffermyn- 22Beslut om belöning enligt samma förordning kan inte överklagas, se 13 § förordningen. 23Se 12 § brottsskadelagen (1978:413). 24Se 1–4 och 5 a §§ förordningen. Enligt kommitténs bedömning talar övervägande skäl för att beslut ska överklagas hos denna myndighet. beslut ska inte kunna överklagas. Följaktligen bör 13 § förordning ändras i enlighet med detta. Avslutningsvis kan nämnas att antalet överklaganden är mycket få.25 När det gäller mål om utdömande av viten kan övergången till den nya komma att innebära att samtliga dessa mål kommer att handläggas vid Förvaltningsrätten i . Med hänsyn till att dessa ärenden är sällsynt förekommande, ser dock kommittén inga större olägenheter med detta. Ärenden som handläggs av beslut överklagas huvudsakligen till förvaltningsrätten enligt huvudregeln i 22 a § förvaltningslagen (1986:233). Enligt forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska överklagandet prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, alltså Förvaltningsrätten i . Även beträffande beslut av finns det dock några specialfall som bör redovisas. 1.Enligt 6 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen ska ett beslut av i fråga om utlämnande av allmän handling och vissa andra beslut i sekretessärenden överklagas hos kammarrätt. Enligt forumregeln i 1 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet ska målet prövas av den kammarrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. I praxis anses denna formulering, liksom beträffande polismyndighets motsvarande beslut, innebära att det är placeringen av myndighetens huvudkontor som avgör forumfrågan. Beslut av överklagas alltså till Kammarrätten i . 2.Enligt 10 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter ska beslut som fattar med stöd av lagen överklagas till . 25 har inga ärenden överklagats. 3.Enligt 15 kap. 1 § trafikförordningen (1998:1276) överklagas de beslut fattar enligt förordningen till regeringen. När det gäller behovet av ändringar i forumreglerna vid överklaganden i förvaltningsärenden gör kommittén följande bedömning. I avsnitt 2.3.2 har kommittén föreslagit att det bör överlämnas till den nya att avgöra var de ärenden som handläggs av ska handläggas . Detta kan innebära en omfördelning av överklagandeärenden från Förvaltningsrätten i till andra förvaltningsrätter. Överklagandena i de ärendegrupper som handlägger är dock få. Även hos förekommer ett antal sekretessärenden . Under förutsättning att den nya förläggs till kommer enligt kommitténs bedömning inte tillströmningen av överklagade sekretessärenden till Kammarrätten i att påverkas. När det gäller lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter ser kommittén ingen anledning att ändra ordningen för överklagande av det skälet att ärendena kan komma att handläggas på en annan ort i den nya . Handläggningsordningen med som beslutande myndighet och som överklagandeinstans infördes så sent som . Regeringen anförde då att ärendena är mycket få, innehåller känsliga uppgifter och att koncentrationen av ärenden till i vart fall tills vidare borde bestå26. Det är svårt att se vilka beslut av som avses i bestämmelsen om överklagande i 15 kap. 1 § trafikförordningen (1998:1276). Enligt förordningen har befogenhet att besluta endast i ett fall. Det avser föreskrifter om trafikövervakning på motorvägar och motortrafikleder.27 Även om det är formellt möjligt28, torde inte avsikten vara att ett sådant normbeslut ska kunna överklagas. Bestämmelsen, i den del den avser beslut av , bör därför upphävas. 2010/11:119 s. 69 f. 27Se 13 kap. 7 § förordningen. 28Se 1 och 30 §§ myndighetsförordningen (2007:515). Endast en författning innehåller uttryckliga regler om överklagande av beslut som Säkerhetspolisen fattar. Enligt 28 a och 28 b §§ lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll kan Säkerhetspolisens beslut i vissa frågor enligt lagen överklagas till Migrationsöverdomstolen, som är högsta instans i utlänningsärenden. Den omständigheten att Säkerhetspolisen blir en självständig myndighet påverkar inte denna regel. 2.3.4Regler om rätt för polisorgan att överklaga Enligt ett antal bestämmelser har polismyndighet och rätt att överklaga beslut som fattas av en annan myndighet.29 Denna befogenhet kommer att tilläggas den nya . Med hänsyn till att forum inte i något fall bestäms med utgångspunkt i vilken myndighet som överklagar, kommer en sådan ändring inte att påverka fördelningen av mål/ärenden mellan de överprövande instanserna. I ett fall, 10 § polisutbildningsförordningen (1999:740), kan beslut av om disciplinåtgärd mot samt avskiljande och avstängning av student vid polisprogrammet överklagas hos personalansvarsnämnden vid styrelsen. I fortsättningen kommer sådana beslut att fattas av den nya . Ett sådant beslut kommer då att kunna överklagas till den personalansvarsnämnd som kommittén har föreslagit ska finnas även vid den nya . Även Säkerhetspolisen har enligt ett antal författningsbestämmelser rätt att överklaga beslut som fattas av en annan myndighet.30 Den omständigheten att Säkerhetspolisen blir en självständig myndighet kommer inte att påverka fördelningen av mål/ärenden mellan de överprövande instanserna. 29 Se 6 § lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor, 15 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag, 13 § lagen (2010:1933) om auktorisation av delgivningsföretag och 14 kap. 4 a § utlänningslagen (2005:716). 30 Se 2 a § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll [till regeringen], 27 § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap [till regeringen] och 14 kap. 11 § utlänningslagen (2005:716) [till migrationsdomstol]. 2.3.5Regler om överprövning m.m. Enligt vissa bestämmelser ska pröva beslut som en polismyndighet har fattat. Detta sker genom att beslutet underställs . Sådana bestämmelser finns i 3 § lagen (2004:487) om sjöfartsskydd, 9 § lagen (2004:1100) om luftfartsskydd och 2 kap. 2 § lagen (2006:1209) om hamnskydd. Samtliga bestämmelser har en likartad konstruktion. De ger som huvudregel en befogenhet att besluta om vissa åtgärder efter att ha hört vissa andra myndigheter. I brådskande fall får besluta utan att höra de övriga myndigheterna. Ett sådant beslut ska dock omprövas av styrelsen efter att de övriga myndigheterna hörts. Därutöver kan en polismyndighet, i brådskande fall, besluta i en sådan fråga då den avser det egna polisdistriktet. Det är sistnämnda beslut som ska underställas för prövning. I en organisation med den nya kan befogenheten för att besluta tilläggas . Därutöver behövs ingen särskild rätt för polisen att besluta och den särskilda befogenheten för en polismyndighet kan därför avskaffas. En likartad bestämmelse finns i 8 § lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. Enligt denna bestämmelse ska pröva fråga om ersättning till enskild i vissa fall då en polismyndighet sålt egendom som varit föremål för bl.a. beslag. Bestämmelsen är konstruerad så att det är den myndighet som förvarar egendomen som också beslutar om försäljning. Även andra myndigheter inom rättsväsendet än polismyndigheter förvarar egendom som avses i lagen. Till dessa hör bl.a. , , (se t.ex. 23 § lagen [2000:1225] om straff för smuggling) och (se t.ex. 11 kap. 6 § lagen [1980:424] om åtgärder mot förorening från fartyg och 2 § lagen [1982:395] om medverkan vid polisiär övervakning). I dessa fall prövar den försäljande myndigheten också frågan om ersättning31. I en organisation med den nya kan lämpligen särregleringen för polisen, som alltså innebär att prövar ersättningsfrågan trots att en polismyndighet beslutar om 31 Se 6 och 8 §§ lagen om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. försäljningen, avskaffas. Således kommer den nya Polismyndigheten32 att besluta om såväl försäljning som ersättning. Den närmare utformningen av dessa lagbestämmelser redovisas i författningskommentaren. I kapitel 5 behandlar kommittén de övergångsbestämmelser som kan behövas till följd av förslagen om ändrade forumregler. 32 Detsamma kommer att gälla för Säkerhetspolisen när denna myndighet leder polisverksamhet där denna bestämmelse aktualiseras; se kommitténs förslag till 7 § andra stycket polislagen (1984:387). 3Regler om offentlighet och sekretess Kommitténs förslag om att organisera polisen som två myndigheter, och Säkerhetspolisen, aktualiserar vissa frågor som rör tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser om allmänna handlingar och behovet av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL). 3.2Regler om allmänna handlingar Bedömning: I den nya kan handläggningen av vissa ärendegrupper komma att koncentreras till en viss enhet. Detta innebär inte att enheten kan anses vara ett självständigt organ i förhållande till myndigheten i övrigt på det sätt som avses i 2 kap. 8 § TF. Den indelning av den nya i polisregioner som kommittén föreslår, medför inte heller att dessa är att anse som självständiga i den mening som avses i 2 kap. 8 § TF. Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen eller upprättad hos myndigheten. Av 2 kap. 6 § första stycket TF framgår att en handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt dit eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Enligt 2 kap. 7 § TF anses en handling vara upprättad hos en myndighet när den har expedierats, eller om den inte ska expedieras, när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats. Om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, anses den upprättad när den har färdigställts av myndigheten. Regler om offentlighet och sekretess I dagens organisation med och flera polismyndigheter innebär dessa regler bl.a. att en handling som skickas från en polismyndighet till en annan är att anse som upprättad hos den avsändande myndigheten och inkommen hos den mottagande myndigheten. I den nya försvinner de formella myndighetsgränserna och handlingar som utväxlas mellan olika myndighetsorgan inom myndigheten blir inte allmänna genom detta. Under vissa förutsättningar kan dock en handling bli allmän även då den överlämnas mellan två enheter inom en och samma myndighet. Dessa regler kommer att vara tillämpliga på såväl den nya som på den fristående myndigheten . För att en handling ska bli allmän i dessa fall krävs enligt 2 kap. 8 § TF att enheterna uppträder som självständiga organ i förhållande till varandra. Av förarbetena framgår att så kan vara fallet om enheten i eget namn fattar ett överklagbart beslut av konstitutiv betydelse.1 Detsamma gäller då en enhet beslutar ett yttrande som avges självständigt och som innebär att enheten definitivt skiljer sig från en fråga. I båda dessa fall anses besluten som allmänna handlingar även om de endast sänds till organ inom samma myndighet. Även i andra fall kan en enhet vara att anse som ett självständigt myndighetsorgan i förhållande till andra. Omständigheter som kan tala för detta är att enheten självständigt förvaltar viss egendom, har viss handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar.2 I den nya kan handläggningen av vissa ärendegrupper komma att koncentreras till en viss enhet. Detta innebär enligt kommitténs mening inte att enheten kan anses som ett självständigt myndighetsorgan i förhållande till myndigheten i övrigt på det sätt som avses i 2 kap. 8 § TF.3 Den indelning av den nya i polisregioner som kommittén föreslår medför inte heller att dessa regioner är att anse som självständiga i den mening som avses i den aktuella bestämmelsen.4 1Med konstitutiv betydelse menas av grundläggande eller väsentlig betydelse. 1975/76:160 s. 151 ff. 2003/04:152 s. 248 f. angående motsvarande fråga inom . Regler om offentlighet och sekretess 3.3Behövs det ett förstärkt sekretesskydd för den enskilde? Bedömning: Det behövs inte några ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen i syfte att förstärka sekretesskyddet för den enskilde till följd av omorganisationen av polisen. Enligt 8 kap. 1 § OSL gäller sekretess också mellan myndigheter. I dagens modell med en central förvaltningsmyndighet, dvs. inklusive Säkerhetspolisen och , flera polismyndigheter samt myndigheten råder det därför som huvudregel sekretess mellan de olika myndigheterna. Detta gäller naturligtvis under förutsättning att det finns en tillämplig sekretessregel. Som regel gäller även sekretess mellan och Säkerhetspolisen eftersom dessa verksamhetsgrenar i är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra; om detta begrepp se nedan i detta avsnitt. Det finns dock en rad bestämmelser som bryter sekretessen och som, främst i den brottsbekämpande verksamheten, kan åberopas för ett utlämnande. Till dessa bestämmelser hör 10 kap. 2 § och 19–28 §§ OSL samt 35 kap. 10 § OSL.5 Dessa sekretessbrytande bestämmelser ger i praktiken myndigheterna inom polisen omfattande möjligheter att utväxla annars sekretesskyddade uppgifter. I en modell där de nämnda myndigheterna och ingår i samma myndighet kommer myndighetsgränserna att suddas ut och bestämmelserna om sekretess mellan myndigheter inte längre att vara tillämpliga. Säkerhetspolisen, däremot, kommer att ombildas till en självständig myndighet där huvudregeln alltså kommer att vara att det råder sekretess mellan denna myndighet och , alltså det som är , inklusive , polismyndigheterna och . OSL innehåller även regler om sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. För att en sådan sekretess ska gälla krävs det enligt 8 kap. 2 § OSL att verksamhetsgrenarna är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Av intresse är därför att klargöra vad en verksamhetsgren är, vilka verksamhetsgrenar som polisverksamheten inom kan komma 2009/10:85 s. 188. Regler om offentlighet och sekretess SOU 2012:78 att omfatta och i vilken omfattning dessa verksamhetsgrenar kan vara att anse som självständiga i förhållande till varandra. En verksamhetsgren, i den mening som avses i OSL, kännetecknas av att den regleras av en gemensam uppsättning sekretessbestämmelser. Först om en myndighets verksamhet regleras av mer än en uppsättning helt skilda sekretessregler kan man alltså tala om skilda (minst två) verksamhetsgrenar. Den omständigheten att sekretessen för en myndighets verksamhet är avsedd att skydda två olika intressen, exempelvis det allmänna enligt 18 kap. OSL och det enskilda enligt 35 kap. OSL, medför inte att två verksamhetsgrenar föreligger. För många myndighetsområden, inte minst polisen, har sekretessregleringen inom ett visst område av redaktionella skäl delats upp på flera paragrafer. Ett exempel på detta är den sekretess som enligt 35 kap. OSL gäller till förmån för enskild i polisens verksamhet för att förebygga och beivra brott och som är uppdelad på ett antal paragrafer.