sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Andelen ungdomar som döms till ungdomsvård har nära nog halverats, och andelen som erhåller böter genom dom har också minskat. har andelen som meddelas åtalsunderlåtelse ökat kraftigt, och ungdomstjänst har blivit den vanligaste påföljden genom dom. Mer än fyra av tio ungdomar som dömdes dömdes till ungdomstjänst. Även användningen av sluten ungdoms- vård har minskat, och exempelvis bland ungdomar som döms för rån har sluten ungdomsvård till viss del ersatts av ungdomstjänst. Oklarheter kring begreppet särskilt vårdbehov En halvering av ungdomsvården är en anmärkningsvärd minskning, och frågan är om lagstiftaren tänkt sig en så drastisk utveckling i och med införandet av kravet på ett särskilt vårdbehov. Brå:s studie visar att halveringen inte inneburit att de som döms till ungdomsvård är tidigare belastade i större utsträckning, deras brottslighet är inte mer omfattande och de insatser som föreslås är inte tydligt mer ingripande. Variationen i andelen ungdomar som döms till ungdomsvård och ungdomstjänst är också så stor mellan de olika tingsrätterna i landet att det inte är sannolikt att den förklaras av att andelen ungdomar som har ett särskilt vårdbehov varierar mellan tingsrätternas upptagnings- områden. Brå:s studie visar att det inte finns någon samsyn inom social- tjänsten vare sig om vilka ungdomar som är lämpliga att göra ungdomstjänst eller vad som utmärker ett särskilt vårdbehov. Detta är inte särskilt konstigt med tanke på att det i reformens förarbeten inte finns några djupare resonemang om lämplighet och särskilt vårdbehov. Brå:s genomgång av domar visar att tingsrätterna i stor utsträckning beaktar bedömningar när det gäller särskilt vårdbehov och lämplighet för ungdomstjänst. Det innebär sannolikt att den stora 3 Nedanstående text är hämtas från 2011:10 s. 10–12. Brå:s utvärdering av reform variationen i hur man använder ungdomspåföljderna kan förklaras med olika bedömningar. Brå anser att begreppet särskilt vårdbehov behöver tydliggöras så att i de olika kommunerna får en mer enhetlig syn på vilka ungdomar som kvalificerar sig för ungdomsvård. Ett sådant tydliggör- ande skulle också medföra en mer enhetlig uppfattning om vilka som är lämpliga för ungdomstjänst. Riktlinjer saknas för väntetider och avtjäningstakt Brå:s studie visar på skillnader i väntetider och verkställighetstiderför ungdomstjänst. Hälften av ungdomarna i Brå:s urval hade påbörjat ungdomstjänsten från det att domen vunnit laga kraft. För resten dröjde det längre innan ungdomstjänsten påbörjades. För omkring en tiondel i urvalet hade ungdomstjänsten inte påbörjats efter det att domen vunnit laga kraft. När det gäller verkställighetstiden visar resultaten att det inte finns ett särskilt starkt samband mellan antalet utdömda timmar och verk- ställighetens längd. Det innebär att den praktiska tillämpningen av ungdomstjänst kan skilja sig markant från fall till fall. Några nationella riktlinjer likt de som finns för samhällstjänst finns inte för ungdomstjänst vilket innebär att tillämpningen av ungdoms- tjänst kan utformas på så olika sätt. Brå anser att nationella riktlinjer kan ge vägledning om godtagbara väntetider och verkställighetsläng- der. På så sätt kan man uppnå en mer likartad tillämpning av ungdoms- tjänst över landet. Svårigheter med kombinationen ungdomsvård – ungdomstjänst Brå belyser också i studien svårigheterna med påföljdskombinationen ungdomsvård och ungdomstjänst. Resultaten visar att ungdomar som döms till en kombination ofta missköter sin ungdomstjänst. Ung- domsvården riktar sig till de unga lagöverträdare som har ett särskilt vårdbehov, och mot den bakgrunden är det kanske inte förvånande att många av dem inte klarar av att fullfölja det åtagande som en ung- domstjänst innebär. Ytterligare en komplikation med kombinationen ungdomsvård och ungdomstjänst är att insatser som kan utgöra den särskilt anordnade verksamheten inom ramen för ungdomstjänst också kan vara insatser som ges inom ramen för ungdomsvård. Det kan därför vara oklart såväl för den unge som för vad som är att betrakta som ungdomsvård respektive särskilt anordnad verksamhet inom ramen för ungdomstjänst. Brå anser därför att det kan finnas skäl att överväga om inte den särskilt anordnade verksamheten bör uteslutas i kombina- tionsfallen. Möjligheten att utdöma ungdomstjänst i kombination med ungdoms- vård är ett sätt för domstolen att uppnå proportionalitet mellan brottets straffvärde och påföljden i de fall där planerade insatser inte anses som tillräckligt ingripande. Brå:s resultat reser frågan om det Brå:s utvärdering av reform inte finns skäl för domstolarna att i fortsättningen vara mer restriktiva än med att komplettera ungdomsvård med ungdomstjänst. Yttrandens kvalitet kan förbättras ytterligare I samband med utvärderingen av påföljdsreformen föreslog Brå att Riksåklagaren i samråd med skulle utforma en blankett att användas för yttranden i ungdomsmål och därmed enkelt tydliggöra vilka fakta som ska ingå. Den mall som utvecklats och används ger en vägledning till vad som ska ingå i ett yttrande. Enligt Brå skulle kunna utvecklas ytterligare om den omform- ades till ett mer strukturerat formulär med fasta frågor och svarsfält. Detta skulle öka kvaliteten på yttranden och ge en större nationell enhetlighet. 23Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden Våra allmänna utgångspunkter för ett reformerat påföljds- system är giltiga även för ungdomspåföljder. Påföljdssystemet måste bygga på en kompromiss mellan olika intressen. Det finns särskilda aspekter som måste beaktas för unga lag- överträdare. Dagens påföljdssystem för unga lagöverträdare fungerar i många avseenden väl och tidigare reformer har till stora delar fått det önskade utfallet. Det bör uppnås en större likabehandling och likformighet vid verkställigheten av ungdomspåföljderna i olika kommuner. Det finns behov av nya inslag i påföljdssystemet för unga lag- överträdare. har en särskild roll gällande unga lagöverträdare. 23.1.1 De allmänna utgångspunkterna är giltiga även för ungdomspåföljder Vi har i kapitel 7 beskrivit våra allmänna utgångspunkter när vi överväger utformningen av ett påföljdssystem. Dessa bör enligt vår mening vara vägledande även när man överväger påföljder för unga lagöverträdare. Tilltron till det straffrättsliga systemet förutsätter att det på ett brott följer en straffrättslig reaktion som är tillräckligt ingripande i förhållande till brottets allvar. Trovärdigheten för påföljden och acceptansen för domstolarnas påföljdsbestämning – inte Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden minst hos brottsoffer – förutsätter att ingripandegraden ger uttryck för allvaret i gärningen. Kravet på humanitet gör att påföljden inte bör vara mer ingripande än nödvändigt och regleringen måste svara mot högt ställda krav på rättssäkerhet. Kraven på proportionalitet, förutsebarhet, likabehandling och konsekvens ska gälla även unga lagöverträdare. 23.1.2Det finns särskilda aspekter för unga lagöverträdare I större utsträckning än för vuxna bör för unga lagöverträdare tyngdpunkten i påföljdssystemet ligga på påföljder som kan antas verka brottsavhållande i det enskilda fallet. Detta är särskilt fram- trädande gällande omyndiga lagöverträdare, dvs. sådana som begår brott i åldern 15–. Ett barnperspektiv – med utgångspunkt i vad som föreskrivs i bl.a. barnkonvention – innebär att den samhälleliga reaktionen på brott som begås av barn måste vara inriktad på rehabilitering och åtgärder mot de risk- faktorer som bidragit till brottsligheten och som kan orsaka återfall i brott.1 Barn som begår brott är ofta socialt utsatta och har ett särskilt behov av stöd och hjälp. Även om straffmyndighetsåldern givetvis utgör den gräns vid vilken en ung person kan hållas straff- rättsligt ansvarig, går det inte att bortse från att barn i åldern 15–är inne i en mognadsprocess med en ännu inte helt utvecklad ansvarsförmåga. Om inte påföljdens innehåll syftar till att mot- verka de riskfaktorer som kan leda till fortsatt brottslighet och understödja de skyddsfaktorer som kan motverka sådana återfall, går barnperspektivet förlorat. Vad som bland annat utmärker ungdomsbrottslighet är att ett stort antal – säkerligen den stora majoriteten – av alla unga gör sig skyldig till brott. För de allra flesta är det ingen indikation på sociala problem och inget första steg mot felaktiga livsval. För en mindre grupp ungdomar utgör däremot brottslighet inledningen till en allt mer intensiv och allvar- lig brottslighet; brottskarriärer som leder till stora mänskliga och ekonomiska kostnader för såväl den enskilde som omgivning och 1 I konvention om barnets rättigheter anges bl.a. i art. 3 att barnets bästa ska komma i främsta rummet och i art. 40 att medlemsstaterna ska främja införandet av lagar som är särskilt anpassade för barn. I rekommendation CM/Rec(2008)11 anges bl.a. att sanktioner och åtgärder mot unga lagöverträdare ska utgå från vad som är bäst för den unge, med beaktande av vad som är proportionellt i förhållande till brottets allvar och med hänsynstagande till den unges ålder och personliga förhållande (se bilaga 4 angående internationella instrument). Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden samhället i stort. För en liten grupp unga etableras en kriminell identifikation och ibland även en kriminell livsstil. Detta återspeglas i kriminalstatistiken. Ett stort antal ungdomar gör sig skyldiga till något eller några få brott och ett litet antal gör sig skyldiga till ett stort antal brott. Att samhällets resurser används till åtgärder som kan avbryta gryende brottskarriärer – manifesterade i allvarlig och upprepad brottslighet – framstår som väsentligt mer angeläget än att öka ingripandegraden för den mest lindriga, enstaka brottsligheten. Att straffrättsligt överreagera på lindrig brottslighet är inte bara onödigt utan kan även verka kontraproduk- tivt, då det kan bekräfta eller förstärka en kriminell identitet. En målsättning bör sålunda vara att rikta betydande insatser mot de unga som uppvisar risker att inleda verkliga brottskarriärer och utveckla kriminella tankemönster. Det är då fråga om unga som begår mycket allvarliga brott och som återfaller i allvarlig brotts- lighet. Att på detta sätt prioritera insatserna innebär att den allvarligaste och mest omfattande brottsligheten bemöts med den mest ingripande reaktionen. 23.1.3Socialtjänstens har en särskild roll har enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ett övergripande ansvar för barn och unga. Bland annat sägs i bestäm- melsen att socialnämnden med särskild uppmärksamhet ska följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken på en ogynnsam utveckling. I de fall det finns ett behov av särskilda insatser mot sociala och personliga orsaker till ungas brottslighet, sammanfaller de till stor del med insatser är skyldig att vidta pga. den unges livssituation, oberoende av om det beslutats i domstol. Att en ung person har ett normbrytande beteende och begår brott kan i sig vara en indikator på en social problematik som gör att social- tjänsten är skyldig att agera och i vart fall initiera en utredning huruvida det finns anledning att vidta åtgärder enligt den social- rättsliga lagstiftningen. Som beskrivs i avsnitt 20.5.1 har social- tjänsten ett huvudansvar för verkställigheten av påföljder för unga lagöverträdare. Det skulle i ljuset av detta vara förenat med betydande svårig- heter och sannolikt stora nackdelar att göra om dagens system med Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden som huvudman för – i vart fall – de vårdinriktade icke frihetsberövande påföljderna. Tvärtom innebär allmänna ansvar för unga personers sociala situation att åtgärder inom bör vara ett oundgängligt och bärande inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare.2 Enligt vår bedömning bör därtill den uttalade ambi- tionen att hålla unga lagöverträdare utanför Kriminalvården få fortsatt genomslag. Att det finns tillräckliga påföljdsalternativ utanför Kriminalvården – och då främst inom – har därför ett stort egenvärde. 23.1.4Påföljdssystemet måste bygga på en kompromiss mellan olika intressen Som vi har beskrivit i kapitel 7 bör påföljdssystemet utformas på ett sådant sätt att det utgör en avvägning mellan olika ibland mot- stående intressen och utgångspunkter. Påföljdsregleringen för ungdomar i åldern 15–blir – måhända än mer än för vuxna lag- överträdare – en sådan balansgång. Barnperspektivet och intresset av att söka motverka den sociala och personliga problematik hos den unge som bidragit till brottsligheten måste ställas mot behovet av tydliga och tillräckligt ingripande straffrättsliga ingripanden. Att påföljderna – enligt vår mening – i första hand bör hanteras inom accentuerar ytterligare denna balansgång. Social- tjänstens uppgifter i övrigt utgår från den enskildes behov. Verk- samheten bygger i första hand på frivillighet. Detta ska ställas mot de krav som finns på påföljdssystemet gällande förutsebarhet, pro- portionalitet och ekvivalens. Det finns dock enligt vår bedömning inget alternativ till att utfor- ma påföljdsalternativ som balanserar mellan olika intressen och utgår från svårförenliga utgångspunkter. Att denna kompromiss måste ske, kan därför enligt vår mening knappast beskrivas som ett problem. Problem uppstår däremot om det inte i alla situationer finns till ung- domar särskilt anpassade påföljder som uppfyller de allmänna kraven på ingripandegrad och trovärdighet. 2 I The Rules (minimiregler gällande unga lagöverträdare antagna av FN:s general- församling), anges att lagföringen av unga lagöverträdare ska utformas inom ramen för det övergripande regelverket gällande sociala rättigheter för unga, som det bidrar till att skydda unga samt beaktar samhällsskyddet. I rekommendation CM/Rec(2008)11 anges att hanteringen av unga lagöverträdare ska integreras i ett vidare socialt arbete för unga för att säkerställa en helhetssyn och kontinuitet (se bilaga 4 angående internationella instrument). Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden 23.1.5Dagens påföljdssystem för unga lagöverträdare fungerar i många avseenden väl och tidigare reformer har till stora delar fått det önskade utfallet 1999 och reformer av påföljdssystemet för unga lagöver- trädare – som beskrivs närmare i kapitel 20 – har enligt vår mening inneburit en positiv utveckling. De ökade inslagen av propor- tionalitet, konsekvens och förutsebarhet har medfört att ungdoms- påföljderna i huvudsak kan uppfattas som trovärdiga, tydliga och tillräckligt ingripande, i vart fall för merparten av de brott som begås av unga lagöverträdare. För huvuddelen av brottsligheten som begås av unga i åldersgruppen 15–finns det en adekvat påföljd, genom antingen ungdomsvård, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård. Kriminalstatistik gällande dem som var i åldersgruppen 15–för lagföringen och som lagfördes genom dom, visar att introducerandet av ungdomstjänst som självständig påföljd genom reform har fått ett betydande genomslag och påverkat användningen av andra påföljdsformer.3 dömdes ungdomstjänst ut i av de fall som lagfördes genom dom. sjönk andelen som dömdes till böter genom dom till från att 2004 uppgått till och . Andelen som dömdes till ungdomsvård uppgick . Detta kan jämföras med den andel som tidigare erhöll överlämnande till vård inom . var den andelen och 2000 . Andelen som dömdes till överlämnadepåföljden respektive ungdomsvård i förening med ungdomstjänst har dock inte förändrats nämnvärt. Den var 2008, 2007. Andelen som dömdes till skyddstillsyn och villkorlig dom minskade även reform. Den uppgick till mindre än en procent, efter att såväl 2004 som 2000 ha uppgått till . Andelen som fick sluten ungdomsvård har varit på en mycket låg nivå . Den var på under en procent såväl 2004 som 2000. Ingen dömdes till fängelse 2008 och endast en liten handfull . Samma bild framgår av motsvarande statistik för åren 2009 och 2010.4 dömdes till ungdomstjänst och 2010 var 3Ungdomsvård och ungdomstjänst – En utvärdering av påföljdsreform för unga lagöverträdare, 2011:10, s. 22. 4Enligt uppgifter som Brå tagit fram till utredningen. Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden Böter dömdes ut i av fallen 2009 och i av fallen 2010. Påföljden bestämdes till ungdomsvård i av fallen 2009 och i av fallen 2010. Andelen som fick kombinationspåföljden ungdomsvård med ungdomstjänst uppgick till . Andelen som dömdes till skyddstillsyn eller villkorligt dom var fortsatt låg på två respektive en procent. Andelen som dömdes till sluten ungdomsvård uppgick till en procent under båda dessa år. Fängelse dömdes ut endast i ett fåtal fall. Tillströmningen till den nya påföljden ungdomstjänst och minskningen av böter och ungdomsvård måste anses vara i enlighet med avsikterna med reform och låter sig förklaras av hur reglerna har utformats. förutsattes för överlämnandepåföljden att den unge kunde bli föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL eller LVU. Genom att för ungdomsvård kräva att den unge har ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder förväntade sig regeringen en något striktare tillämpning av påföljden. Genom att det inte upp- ställs något motsvarande behovskriterium för ungdomstjänst blir den påföljden det naturliga förstahandsalternativet när inte ung- domsvård är tillämpligt. Avsikten med reformen var också att se över påföljdsalternativen för unga som saknar eller har ett begrän- sat vårdbehov. Det är därför ett rimligt antagande att en stor andel av dem som tidigare hade dömts till överlämnadepåföljden numera döms till ungdomstjänst. Det är svårt att se att den huvudsakliga överströmningen skett på annat sätt än från ungdomsvård (dvs. tidigare överlämnandepåföljden) till ungdomstjänst. Även minskningen av andelen domar på böter kan förmodligen förklaras av införandet av ungdomstjänst. En utgångspunkt reform var att begränsa användningen av böter. I förarbetena anfördes att det inte var rimligt att de lindrigaste dagsbotsstraffen skulle kunna ersättas med ungdomstjänst. Däremot förutsattes ungdomstjänst kunna användas som påföljd för brott som annars skulle ha lett till ett något högre bötesstraff. Det är svårt att se att den minskade andelen böter berott på att motsvarande fall lett till en annan påföljd än ungdomstjänst. Den minskade andelen böter torde därför huvudsakligen kunna förklaras med att ungdomstjänst döms ut när påföljden annars skulle ha bestämts till ett något högre bötesstraff. framträder därtill en minskning – från redan låga nivåer – av andelen som dömdes till sluten ungdomsvård eller fängelse. Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden Även i detta fall talar kriminalstatistiken för att ambitionerna som uttrycktes i förarbetena har fått genomslag. Det uttalades i för- arbetena att det var viktigt att vidta ytterligare åtgärder för att minska användningen av i vart fall korta frihetsstraff för unga lag- överträdare. I refererad praxis har ungdomstjänst dömts ut för brott vars art (mened) tidigare föranlett fängelse även för unga lagöver- trädare. Minskningen av frihetsberövande straff torde därför kunna förklaras av att ungdomstjänst är möjligt vid s.k. artbrottslighet. Vad gäller den grundläggande strukturen är det sålunda en utgångspunkt för våra överväganden att tidigare reformer har fått den önskade effekten och att påföljderna ungdomstjänst, ungd- omsvård och sluten ungdomsvård bör finnas kvar som huvudsak- liga byggstenar i påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Vad som talar för detta är även att det skedde en stor reform , dvs. Enligt vår mening krävs det mycket starka skäl att så därefter föreslå några genomgripande strukturella förändringar. I de kommande övervägandena undersöker vi – till stor del utifrån Brås utvärdering av reform (se kapitel 22) – vilka förbättringar det går att göra inom ramen för den befintliga struk- turen och med som huvudman för i vart fall huvud- delen av påföljderna. 23.1.6Det bör uppnås en större likabehandling och likformighet I kapitel 24 och 26 överväger vi – utifrån bl.a. den utvärdering Brå har gjort5 – om de särskilda ungdomspåföljder som finns bör genomgå några förändringar och om det i övrigt finns några reform- behov gällande påföljder för unga lagöverträdare. Som framgår av Brå:s rapport (och som vi återkommer till i kapitel 24) finns det i vissa avseenden stora skillnader i tillämpningen av de särskilda ungdomspåföljderna mellan olika kommuner. Av intresse blir då vilken balans som ska råda mellan det straffrättsliga kravet på likformighet och likabehandling å ena sidan, och möjligheten för de olika kommunerna att utforma och anpassa verkställigheten efter lokala förhållanden å andra sidan. 5 Ungdomsvård och ungdomstjänst, En utvärdering av påföljdsreform för unga lagöverträdare, Rapport 2011:10. Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden I förarbetena till reform berörde regeringen frågan om behovet av vägledning för kommunerna vid utformningen av ung- domstjänst.6 Regeringen anförde att ungdomstjänstens trovärdig- het är beroende av att innehållet i påföljden håller en hög kvalitet och att likformighet utifrån rättviseskäl också är eftersträvansvärt. – vars betänkande låg till grund för lagstiftningen – hade föreslagit att vissa frågor rörande det närmare innehållet i ungdomstjänst skulle regleras i en särskild lag. Behovet av vägledning för kommunerna måste dock enligt regeringen vägas mot den inskränkning av det kommunala självstyret som en detalj- reglering kan innebära. Regeringens förslag innefattade därför inte någon mer detaljerad lagreglering. Att det finns skillnader i verkställigheten mellan olika kommuner är enligt vår mening delvis ofrånkomligt och något som följer av att påföljderna har ett kommunalt huvudmannaskap. Att det görs en anpassning till lokala förhållanden kan i många fall vara en fördel. Att verkställigheten av ungdomspåföljderna delvis ansluter till hur arbetar i övrigt i en viss kommun är ju också ett av huvudskälen bakom att bör vara huvudman. Det är dock enligt vår mening inte acceptabelt utifrån det straffrättsliga kravet på likabehandling att olikheter i tillämpningen mellan olika kommuner innebär stora skillnader i påföljdernas tillämpningsområde. Vad gäller verkställigheten kan visserligen – som anges ovan – innehållet variera mellan olika kommuner bero- ende på lokala förhållanden. En rättvis likabehandling förutsätter dock att ingripandegraden i verkställigheten är på någorlunda samma nivå i hela landet. Enligt vår uppfattning bör det därför – utan att det innebär omotiverade inskränkningar i det kommunala självstyret – kunna ske en större likriktning genom lagstiftningen samt normgivning och tillsyn från . Vid de kontakter som utredningen haft med socialsekreterare som arbetar med unga lagöverträdare är det också något som mycket ofta har lyfts fram som ett starkt önskemål. En sådan likriktning skulle öka likabehandlingen över landet och även leda till en större förutsebarhet. Det kan då bli fråga om en något större detaljreglering som vägleder kommun- ernas i deras arbete men som helt ansluter till hur ungdomspå- följderna är tänkta att fungera och i huvudsak redan fungerar. En något större detaljreglering och styrning behöver därför inte betyda 2005/06:165 s. 68. Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden några kostnadsökningar för kommunerna eller mindre verkningsfulla åtgärder. Av stor vikt för att uppnå en större likabehandling och lik- formighet är även att det sker en samverkan mellan i olika kommuner, vad gäller kunskapsutbyte och avstämning av olika gemensamma tillämpningsfrågor. I första hand torde det vara möjligt att få till samverkan på regional nivå mellan olika kommuner. Kommuner och Landsting kan här spela en betydelsefull roll. Det ligger enligt vår mening också ett ansvar på kommunerna själva att initiera och delta i en regional samverkan. 23.1.7Socialstyrelsen har en stor betydelse för ungdomspåföljderna