sou · H0B322 · 2012-05-02 00:00:00 — Bland det viktigaste kan nämnas att istället för tidigare då kritiken riktades främst mot hur rovdjurspolitiken var formulerad, riktar sig kritiken som framkommer mot dess implementering. Kritiken synes också vara starkast bland jaktintresset, såväl 2007 som 2011. uttryckte man alltså missnöje främst mot politikerna och mot De som sitter i och bestämmer (Jägarrepresentant 2007) medan man 2011 snarare menar att Tanken med VFD är jäkligt bra men man har ju inte levt upp till det politiska syftet. Förordningen tar ju bort så mycket av det lokala inflytandet som möjligt. (Jägarrepresentant 2011). En annan representant för jaktintresset förklarar vidare att problemet ligger i att besluten inte delegeras i praktiken och att en dragkamp utspelar sig mellan VFD, och . menar respondenten att Det bara måste bli bättre för det här är världens chans för viltförvaltning. Här får det jaktliga intresset visst medhåll från naturvårdsintresset: Det kan väl aldrig ha varit det här politikerna menade med reformen, kan det? (Naturvårdsrepresentant 2011). Utifrån den kvalitativa analysen står det dock klart att framförallt jaktintresset, som var mer negativt inställda än naturvårdsintresset 2007, hade mycket stora förhoppningar på reformen men att dessa inte har infriats. Tre av elva intervjuade representanter från jaktintresset berättar att missnöjet med genomförandet av viltförvaltningsdelegationerna är så stort att man har övervägt att lämna delegationerna och att de i vissa fall har fört diskussioner kring detta även med andra intresse- och politiska representanter. Något sådant resonemang förekom överhuvudtaget inte under den förra intervjuomgången och signalerar ett möjligt ifrågasättande av legitimitetsgrunden. Även tjänstemännen uttrycker frustration: Vad vi än gör så är det någon som tycker att vi gör fel. (Tjänsteman 2011) En annan frågar sig: Vem har ansvaret egentligen? tycks leva sitt eget liv. Däremot ifrågasätts rovdjurspolitiken som sådan i mindre grad av representanterna i VFD än i RRG, vilket tyder på att legitimiteten hos den övergripande rovdjurspolitiken kan ha ökat. I intervjuerna med VFD-medlemmar återfinns färre ifrågasättanden av rovdjurspolitikens grundvalar (såsom existensen av rovdjurpopulationer över huvud taget), och det är också få som ifrågasätter behovet att en mer utförlig reglering av rovdjursfrågan. En möjlig orsak till detta kan vara ökat deltagande och medbestämmande, i den mån VFD har medfört det. En annan förklaring till dessa resultat kan vara att en grupp mindre organisationer, som av en del respondenter beskrevs som extremorganisationer, är direkt representerade i VFD utan nu representeras via sitt bredare intresse. Därmed är det också möjligt att de mest kritiska rösterna inte framkommer i vårt material. Deliberation handlar dels om i vilken grad VFD erbjuder möjligheter till diskussion och debatt mellan motstridiga intressen inom rovdjursförvaltningen, men också om diskussionens former i termer av att motpartens argument respekteras, att man förmår fatta gemensamma beslut och respekterar överenskommelser, och att man har ett fullgott informationsunderlag inom organet. Återigen har vi konstruerat ett index baserat på ett batteri av enkätfrågor för att mäta de upplevda deliberativa kvaliteterna hos VFD och RRG. Svaren på fem frågor har slagits samman: 1)Viltförvaltningsdelegationen/den regionala rovdjursgruppen har enats om en gemensam agenda/målsättning, 2) Ingångna överenskommelser respekteras, 3) Viltförvaltningsdelegationen/den regionala rovdjursgruppen erbjuder goda möjligheter till diskussion och meningsutbyte, 4) Alla ledamöter har lika stora möjligheter att påverka de beslut som fattas av viltförvaltningsdelegationen/den regionala rovdjursgruppen. 5) Viltförvaltningsdelegationen/den regionala rovdjursgruppen har tillgång till fullgod information om rovdjurspopulationerna inom länet. Respondenterna ombads indikera graden av instämmande med hjälp av samma svarsskala (1– 10) som för legitimitetsindexet. Återigen kan det konstateras att intressegrupper genomsnittligen skattar de deliberativa kvaliteterna strax över mittpunkten på svarsskalan. Dock finns här större skillnader mellan olika intressen samt också . Den mest markanta skillnaden mellan VFD och RRG är att representanter för naturvårdsintresset ger uttryck för en sjunkande grad av upplevd deliberativ kvalitet. Tjänstemäns och jaktrepresentanters upplevelser av den deliberativa kvaliteten tycks relativt opåverkade av övergången från RRG till VFD, men naturskyddsintressets representanter indikerar en ganska tydlig minskning i graden av upplevd deliberativ kvalitet, från 8,2 för RRG (vilket får anses vara mycket högt) till 5,8 för VFD. Ett möjligt skäl till denna nedgång återfinns i naturskyddsrepresentanternas genomgående mycket låga skattningar (i genomsnitt 3,8) av påståendet Sammansättningen av viltförvaltningsdelegationens/den regionala rovdjursgruppens ledamöter representerar väl olika intressen inom rovdjursfrågan, vilket kan tolkas som att man som en konsekvens av VFD-reformens bredare intresserepresentation upplever att bevarandeintressets position har försvagats. Vad gäller övriga grupper i VFD återfinns även här relativt stora skillnader i hur diskussionsklimatet inom VFD upplevs. Jordbruksrepresentanter och representanter för skogsbruk och yrkesfiske ger uttryck för en lägre genomsnittlig skattning av deliberativ kvalitet (5,7 respektive 6,0) medan representanter för friluftsliv och turism (7,6), jaktintresset (7,0), polis (7,6), politiker (7,5) och tjänstemän vid (7,5) ger högre betyg. Sammanfattningsvis kan det konstateras att graden av deliberativ kvalitet hos VFD trots allt upplevs som relativt hög, men att vissa intressen trots detta upplever en försämring av institutionens förmåga att erbjuda en arena för upplyst diskussion. Den kvalitativa analysen visar att emedan RRG uppfattades främst som sociala diskussionsarenor med relativt högt i tak så upplevs nuvarande organisationsform betydligt mer begränsande. uppgav såväl jakt- och naturvårdsrepresentanter som tjänstemän, på olika sätt uttryck för sentensen Det är samtalet som är det viktiga medan man 2011 snarare uttrycker att Det är samtalet som har blivit lidande. Flera respondenter som suttit med i både RRG och VFD menar vid en direkt jämförelse att diskussionsmöjligheterna var bättre i RRG. Anledningarna som anges till denna upplevelse av en försämrad kvalitativ diskussion kan sammanfattas under följande fyra punkter: 1) tids- och resursbrist, 2) ett ökat antal ärenden som ska behandlas, 3) större grupper som försämrar förutsättningarna för diskussion och 4) en ökad professionalisering som har lett minskat utrymme för diskussion. En representant för naturvårdsintresset förklarar: I och med att vi är en myndighet , är egentligen inflytandet mindre, förut kunde vi säga vad som helst. RRG var mer som en diskussionsgrupp. Å andra sidan framkom /2008 en hel del kritik mot att RRG just inte var något annat än en diskussionsklubb och särskilt jaktintresset efterfrågade en ökad grad av beslutsfattande möjligheter. Även formerna för beslutsfattande har förändrats, vilket är att vänta eftersom RRG till övervägande del hade en rådgivande funktion. Det är tydligt att användningen av votering som beslutsprocedur har ökat markant jämfört med RRG. är det av respondenterna som uppger att votering har förekommit i deras RRG. För VFD har motsvarande andel ökat till . är dock andelen beslut som fattas genom konsensus relativt oförändrad (i RRG och i VFD) vilket indikerar att ökningen av voteringsbeslut ska främst ses som en konsekvens av att kategorin få eller inga beslut minskat jämfört med RRG. 3.3 Konflikthantering och konfliktintensitet Till skillnad från de två tidigare parametrarna är den upplevda konfliktintensiteten något som härrör sig till hur respondenterna upplever rovdjursfrågans sprängkraft i allmänhet. Detta är således inte en mätning av konflikter inom VFD utan snarare av respondenternas upplevelser av intensiteten i konflikten ute i samhället kring rovdjursfrågan. Förändringar i upplevd konfliktintensitet bland VFDs medlemmar kan trots det säga något om rovdjurspolitikens förutsättningar, samt hur dessa förändras . Upplevd konfliktintensitet har mätts genom att slå samman svaren på följande fyra enkätfrågor: I vilken utsträckning stämmer följande påståenden in på rovdjursfrågan i din region? : 1)Rovdjursfrågan upplevs av många som en viktig politisk fråga, 2) Det förekommer många lokala konflikter kring rovdjur, 3) Missnöjet på lokal nivå med den nationella rovdjurspolitiken är stort, 4) Det finns en utbredd rädsla och oro bland folk för rovdjursangrepp. Här finner vi i Figur 4 att den upplevda konfliktintensiteten faktiskt har ökat något sedan RRG-mätningen: såväl jaktsom naturvårdsintresset inom VFD uppvisar högre genomsnittliga värden på konfliktintensitetsindexet. Att döma av den relativt likartade nivån för genomsnittsskattningarna tycks även övriga intressegruppers representanter i VFD dela denna uppfattning om konfliktintensiteten. Detta behöver nu inte vara ett direkt resultat av VFD-reformen, men det innebär likafullt en indikation på att reformen åtminstone inte lyckats minska den upplevda konfliktnivån inom rovdjursfrågan. Genom intervjuserien har vi därtill sökt samla in ytterligare information om hur arbetet med konfliktförebyggande åtgärder bedrivits inom RRG och VFD. En första skillnad mellan de två organisationsformerna är att många respondenter uppger att konflikthantering har blivit svårare inom VFD eftersom tiden helt enkelt inte räcker till. Därtill uppger många tjänstemän att de inte ser att det ligger inom VFDs uppdrag att praktiskt hantera konflikter på lokal nivå, eftersom VFD endast ska syssla med övergripande policyfrågor och riktlinjer. VFD upplevs av många inte som en operativ grupp. En handfull VFD uppger trots detta att de i konfliktförebyggande syfte tagit fram kommunikationsplaner samt inrättat snabbresponsgrupper som kan rycka ut vid misstänkta rovdjursangrepp. Överlag måste nog konflikthanteringskapaciteten hos VFD anses vara ganska outvecklad. 3.4Intresserepresentation och rolluppfattningar inom VFD Då en av grundtankarna med VFD-reformen var att åstadkomma förbättringar inom policyområdet genom att låta representanter för utvalda intressegrupper bli delaktiga i policyprocessen på lokal nivå är det av intresse att se närmare på hur formerna för intresserepresentationen har utvecklats. En förhoppning med att erbjuda intressen representation i förvaltningsorgan brukar ofta vara att man därigenom förmår organiserade intressen att ta ansvar för politikens genomförande, samt att intresseorganisationen får ta på sig uppgiften att kanalisera krav och ståndpunkter från medlemmar till förvaltningen, men även förklara och ta ansvar för de beslut och åtgärder som sedan fattas av förvaltningsorganisationen (jmf. 1992, 1994). En förutsättning för att denna inkorporerings- strategi ska fungera är dock att intressena erbjuds en någorlunda jämbördig representation i förvaltningsorganet. Om ett intresse befinner sig i ständig minoritet i förvaltningsorganet försvinner mycket av incitamenten för nå överenskommelser och kompromisser, vilket riskerar att underminera hela tanken med representationen. Tre funktioner är därmed av intresse att granska i VFD: 1) kanaliseringsfunktion mellan representanter i VFD och de intressen de företräder, 2) representanternas uppfattning om sin roll inom VFD – är de i första hand representanter för sitt intresse, eller finns det också en villighet att ta ett mer övergripande ansvar för politikens genomförande, samt 3) balansen mellan olika intressen i VFD. Som framgår av Figur 5 nedan finns visa skillnader i hur olika intressegrupper uppfattar sina mandat VFD. Figuren visar medelskattningar för de olika intressegrupperna av två påståenden om deras roller inom VFD: Min roll är att i första hand tillgodose intresset hos den/de organisation(er) som jag representerar samt Min roll är att verka för att genomföra den nationellt fastslagna rovdjurspolitiken. Svaren gavs på en skala som löpte från 10 = stämmer helt till 1 = stämmer inte alls. Dessa två frågor ger en uppfattning av hur delegaterna ser på en av de viktigaste avvägningarna man har att ta ställning till som representant: ska jag enbart verka för att främja min organisations intressen, eller ska jag också bidra till genomförandet av policyåtgärder som beslutats på högre organisatoriska nivåer? Jaktrepresentanterna är den grupp som i högst utsträckning anser att de i första hand ska tillvarata organisationens intressen, men även övriga grupper (förutom tjänstemännen) uppvisar relativt höga genomsnittliga skattningar på detta påstående. Enbart utifrån denna fråga kan det därför tyckas som om VFD i hög utsträckning är ett organ där olika intressen försöker främja sina egna ståndpunkter, men faktum är att de flesta representanter – om än något mindre helhjärtat att döma av medelvärdena – tycks instämma i påståendet att de också har till uppgift att genomföra den nationella rovdjurspolitiken. Ingen av intressegrupperna har medelsvar som ligger på den negativa delen av skalan (under 5), vilket kan ses som ett tecken på att representanterna har accepterat att de, utöver sitt uppdrag som representant för ett intresse inom rovdjursfrågan, också måste axla rollen som myndighetsutövare. Många respondenter ger uttryck för en förändrad syn på sin roll som representant i VFD. Den kanske viktigaste skillnaden är att nästan samtliga påpekade att de, till skillnad från i RRG, nu representerar ett intresse, inte en organisation. Däremot uttrycks fortfarande stora tveksamheter kring vad det egentligen är som olika intressen representerar, och om huruvida någon faktisk återkoppling av till exempel information sker till de som är berörda men som inte sitter med i VFD. En annan viktig förändring av rolluppfattningen är den tydliga tendens mot professionaliseringen av såväl VFDs arbetsformer som representanternas syn på sin egen roll. En majoritet av respondenterna uppger att man tar allvarligare på sitt uppdrag jämfört med tidigare då inflytandet var mer begränsat. Intresserepresentanter från både jakt- och naturvårdsintresset uppger också att de är bättre organiserade och får mer stöd av sina moderorganisationer eller nätverk av intresseorganisationer. Detta skulle i sin tur kunna borga för en förbättring av kanaliseringsfunktionen och i termer av en starkare återkoppling till hemorganisationen. Å andra sidan är det många respondenter, särskilt tjänstemän, som uttrycker tveksamheter kring huruvida information förs vidare från viltförvaltningsdelegationerna samt ifrågasätter generellt vad det egentligen är som representeras – intressets ståndpunkt eller representantens personliga åsikter? Även om professionaliseringen tycks ha stärkt intresserepresentationen så saknas fortsättningsvis mekanismer för att säkerställa att information, kunskap och beslut återkopplas till organisationerna. Professionaliseringen tycks också ha lett till förhöjda krav på kunskap och kompetens, som en respondent uttrycker det: När vi nu ska fatta beslut krävs det mer kunskap av ledamöterna () kanske borde det vara ett kompetenskrav? (Naturvårdsrepresentant 2011). som många efterfrågar ökad kompetens lyfts också kompetenshöjande åtgärder fram bland de viktigaste satsningarna som har genomförts i VFD. Trots dessa upplevelser av ökande krav tycks det emellertid som om den ökade graden av professionalisering av många uppfattas som en förändring i positiv riktning. Vad gäller balansen mellan olika intressen inom VFD så framkom från många VFD-representanter en stark kritik mot en upplevd överrepresentation av jaktintresset. Anledningen är att representanter för andra än det jaktliga intressen i många fall också är aktiva jägare. Även om en del respondenter, framförallt en del tjänstemän (men även ett par representanter från naturvårdsintresset) uttrycker en nyanserad syn kring detta; det behöver inte vara negativt eftersom att vara jägare också förknippas med stor kunskap i och intresse för frågorna och de lokala förutsättningarna, så är trots allt den gängse uppfattningen representationen av bevarandeintresset blir lidande. En naturvårdsintresserepresentant konstaterar att Sammansättningen blir ju tokig när så många är jägare. Jägarintressets ord väger tyngre. Det tycks som om den politiska representationen har varit den viktigaste källan till denna obalans. Det påtalas i flera län att många av politikerna är jägare och man framför frågetecken kring viket intresse de representerar. Det som är lurigt är ju den politiska representationen, vad de faktiskt representerar. De hänvisar till exempel till sina partier när de säger något men vad har det med saken att göra egentligen? De ska ju vara utsedda av regionorganet. Det är ett problem. Dessutom har några av dem förtroendeuppdrag inom och det anser jag Det blir en form av jäv. Deras roller är otydliga. Och vilken kompetens har de egentligen? (Naturvårdsrepresentant 2011) ska det dock noteras att det också finns respondenter som är positiva till politikerrepresentationen och anser att den har ökat transparensen samt att det känns mera demokratiskt . Andra påpekar att många politiska representanter brister i kompetens och inte tycks förstå sin roll i viltförvaltningsdelegationen – att VFD handlar om myndighetsutövning och inte politik. Det framförs också viss kritik mot att experter, särskilt ekologiskt kunniga och inte längre finns representerade i delegationerna utan endast är beredande. Slutligen så råder fortfarande stor oklarhet i rollfördelningen mellan olika aktörer i rovdjursförvaltningen. Många känner till exempel inte till samverkansrådens funktion eller syfte. Det uttrycks också en diskrepans mellan delegaternas och delvis länsstyrelserna tolkning å ena sidan och å den andra. Framförallt jaktintressets representanter menar att medvetet väljer att inte delegera beslutsrätt gällande skydds- och licensjakt och på så sätt motverkar tanken med den nya förvaltningen. Men även tjänstemän uttrycker osäkerhet kring vem som egentligen ska besluta om vad. Även vad som bör tolkas som övergripande beslut tycks otydligt bland såväl tjänstemän som representanter. Det får till följd att viltförvaltningsdelegationerna upplevs ha begränsad och olika grad av beslutsrätt. Därmed förmår man inte heller skapa den förutsägbarhet som är en viktig grundval för en legitim förvaltning. En viktig konsekvens av formaliseringen av viltförvaltningsdelegationernas sammansättning är att mindre och lokala organisationer är direkt representerade. Detta gäller organisationer inom såväl naturvårdsintresset som jaktintresset. Visserligen påtalar ett fåtal respondenter att representativiteten på grund av detta har försämrats, men en övervägande andel tycks anse att det har varit en positiv förändring i och med att det som identifieras som extremorganisationer är representerade. Detta var något som diskuterades relativt flitigt under intervjurundan 2007. Framförallt uppfattades dessa organisationers deltagande inverka negativt på diskussionsklimatet och en del respondenter, inklusive tjänstemän, menade att det urholkade legitimiteten för länets rovdjursarbete och den regionala rovdjursgruppen som helhet. Med detta i åtanke framstår de höga skattningarna av de deliberativa kvaliteterna i RRG som ännu högre. sättning kan alltså ha bidragit till att mindre missnöje uttrycktes bland viltförvaltningsdelegationernas ledamöter gällande rovdjursförekomsten generellt och inriktningen på den nationella rovdjurspolitiken. 4.Styrkor och svagheter med viltförvaltningsdelegationerna I detta stycke har vi fokuserat på att identifiera ett antal styrkor och svagheter hos VFD-reformen i relation till VFD-reformens intentioner om acceptans genom ökat deltagande. Inledningsvis bör nämnas att beroende på att olika intressen inte bara ser olika önskvärda lösningar utan även definierar problemet olika, så följer att vad ett intresse kan uppfatta som en styrka, kan uppfattas som en svaghet av ett annat. Så är till exempel fallet gällande graden av inflytande. De flesta respondenter är ganska överens om att det reella inflytandet har varit begränsat. Men medan framförallt representanter från jaktintresset ser detta som en stor svaghet – en del benämner det som ett katastrofalt genomförande – så uppger flera av naturvårdsintressets representanter uttryckligen att det begränsade inflytandet har varit bra: om inte bestämde skulle vi inte ha några rovdjur kvar, är en vanlig tanke. Detta ger uttryck för de inneboende målkonflikter som ryms i frågan, men också för svårigheterna förknippade med förvaltningens genomförande och deltagande i den samma. Det bör också påpekas att många av respondenterna har uttryckt sina synpunkter med uttalad försiktighet, såtillvida att det är svårt att säga något bestämt om VFD då den bara existerat vid studiens genomförande. En första styrka som bör uppmärksammas är att VFD som konstruktion av de flesta respondenterna (men framförallt av jaktintresset) framhålls som en förbättring jämfört med RRG. Det har att göra främst med att möjligheter till att fatta beslut. En respondent förklarar är det allvar, det ska utmynna i beslut. Alla ledamöter tar det på allvar, det känns att allvaret höjts. Vi är en viktig grupp som tar beslut, vi är inte bara rådgivande längre. (Jägarrepresentant 2011). Samma respondent fortsätter att förklara att det har kommit kritik utifrån, folk är otåliga och vill se resultat, men regional förvaltning och demokrati tar tid. Detta stärker också uppfattningen att genom professionaliseringen så har ett större ansvar förflyttats till Denna utveckling ligger i linje med reformens föresatser och kan därför ses som en positiv tendens inom VFD. Ett flertal respondenter anser också att helhetsperspektivet har förbättrats i förhållande till de regionala rovdjursgrupperna eftersom delegationerna kan fatta övergripande beslut baserat på både rovdjurs- och bytesdjursförekomst. Det tycks också, baserat på tjänstemännens svar, som om samarbetet mellan olika län och länsstyrelser har ökat, framförallt till följd av inrättandet av förvaltningsområden. Även om samarbetet fortfarande tycks begränsat så upplevs ökningen som positiv bland tjänstemännen. Ett par tjänstemän påtalar dock att indelningen i förvaltningsområden också har lett till minskat samarbete med grannlän som hör till ett annat förvaltningsområde. Det finns också ett flertal omständigheter hos VFD som måste betraktas som en svaghet i relation till reformens målsättningar. Den första svagheten rör den skeva intresserepresentationen som uppstått huvudsakligen som en konsekvens av att fem politikerrepresentanter har beretts plats inom VFD. Som nämnts i ett föregående stycke är en av grundförutsättningarna för att VDF- reformen ska fungera att motstridiga intressen tvingas ta ansvar för politikens genomförande, vilket i sin tur gör det nödvändigt att nå överenskommelser och kompromisser med motparten. Denna mekanism riskerar att omintetgöras om de motstridiga intressena inte har en någotsånär jämbördig representation i förvaltningsorganet, då incitamenten för en permanent majoritet att komma överens med en likaledes permanent minoritet är mycket svaga. Då det ursprungliga syftet med politikerrepresentationen var att värna allmänintresset ter sig detta utfall än mer problematiskt. En annan svaghet är att VFD, till följd av begränsad beslutsrätt i frågor om rovdjurspopulationernas storlek på länsnivå, inte tycks ha ett ansvarsområde som motsvarar omfattningen och formaliseringen av deltagandet. Annorlunda uttryckt står inte VFD ansvarsområde och beslutskompetens i proportion till hur pass mycket man sökt involvera intresserepresentanterna i beslutsfattandet.