sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Vad gäller det senare seg- mentet återstår dock att se vad följderna blir av beslutet att av- veckla direktinvesteringsverksamheten avseende expansionsbolag. Såvida inte motsvarande åtaganden görs i svenska venture capital- fonder, något som utredningen inte ser som en självklarhet givet styrelsens förtydligande av Sjätte målformulering till att ej ta näringspolitiska hänsyn samt svensk venture-industris svaga historiska avkastning, kommer fondens bidrag till risk- kapitalförsörjningen avseende svenska bolag i tidig fas att minska även om ingen förändring av buffertfondsystemets placeringsram- verk och struktur genomförs. Vidare skulle nettoeffekten för svenska riskkapitalfonder av en avveckling av bero på i vilken utsträckning det därmed uteblivna kapitalet skulle ersättas av utländskt sådant. Åtminstone vad gäller svensk buyout, med undantag för de allra minsta aktörerna,31 är enligt industriexpertis detta segment väl etablerat internationellt och står som mest för av kapitalet i enskilda fonder. Avseende de minsta svenska buyout-aktörerna noterar Utredningen att endast har ett sådant innehav, en investering om som gjordes 2006. Nettoeffekten för svensk buyout- inklusive kapital som inte allokerats till de tidigaste tillväxtfaserna. 30Denna period har valts då fondresningsdata ej funnits tillgängligt. 31Här avses förvaltare med under förvaltning. industri av en avveckling av skulle således vara förhållandevis liten. Detsamma gäller den delmängd av svenska venture-aktörer som är konkurrenskraftiga ur ett internationellt perspektiv. Likväl skulle en avveckling innebära att en förhållandevis stor kapitalkälla som till övervägande del är dedikerad till svenskt risk- kapital försvinner. Därmed kommer branschens beroende av utländskt kapital öka som, allt annat lika, de aktörer som ej är konkurrenskraftiga internationellt, och de bolag som andra riskkapitalaktörer ej vill investera i, förlorar en viktig finansiär. får detta ses ur ett perspektiv där tillgången till statligt riskkapital, enligt utredning ovan, uppfattas som jäm- förelsevis god och där det faktum att en negativ nettoeffekt skulle uppstå för vissa aktörer är ett tydligt tecken på att världens institutionella private equity-investerare, som annars är anmärk- ningsvärt aktiva på den svenska riskkapitalmarknaden, inte upp- lever att dessa förvaltare når upp till internationell standard. Vad gäller de bolag som i avsaknad av Sjätte verksamhet skulle bli utan finansiering får just detta faktum ses som indikativt för investeringarnas attraktivitet för pensionsspararna. I den mån en ändring av Sjätte placeringsregler påverkar den svenska riskkapitalförsörjningen negativt så är detta ett utslag för att de nuvarande reglerna medfört en subventionering av riskkapitalnäringen på pensionssystemets bekostnad. Utred- ningen menar vidare att om en sådan subventionering anses önsk- värd bör den ske utanför buffertfondsystemet. 13Utredningens överväganden och förslag 13.1Principer för utredningens förslag I kapitel 5 identifierades ett antal frågeställningar och områden av särskild vikt för utredningen som relaterar till buffertkapitalets målsättning, styrning, organisation och placeringsregler. Målet med utredningens förslag är att hantera dessa områden för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv styrning och förvaltning av buffertkapitalet till nytta för pensionssystemet. Nedan anges de principer som utredningen har för sina bedömningar och förslag. 13.1.1Säkerställa oberoendet och självständigheten Genom en tydlig huvudman för som har till uppgift att besluta om förvaltningens mål i termer av avkastning, risk och tidshorisont, säkerställs en självständig och oberoende förvaltning med enda syfte att att vara till nytta för pensions- systemet. Huvudmannen ska vara den som värnar förvaltningens oberoende och självständig från regeringen och riksdag, samt säkerställer en oberoendeinvesteringsverksamhet. 13.1.2Förutsättningar för verkligt långsiktig kapitalförvaltning Utredningen vill genom förslaget möjliggöra ett arbetssätt och skapa förutsättningar för en organisation och struktur som utnyttjar den viktigaste konkurrensfördelen som finns för ett pensions- reservsystem, nämligen att vara verkligt långsiktig i sin kapitalför- valtning. Detta sker genom att fokusera verksamheten på de lång- siktiga målen och ett tydligare förhållningssätt till förutsättningarna för risktolerans och tidshorisont i relation till pensionssystemets krav Utredningens överväganden och förslag Utredningen föreslår inom ramen för sitt direktiv, en modell som väsentligt tonar ner kortsiktiga jämförelser och konkurrens mellan olika enheter, och betonar en intressegemen- skap mellan buffertkapitalet, och kapital- förvaltningen för att bättre säkerställa en robust och uthållig för- valtningen av buffertkapitalet, utifrån sin roll i pensionssystemet. Förslaget från utredningen betonar vikten av ett utökat och struk- turerat samarbete mellan förvaltningen av buffertkapitalet och . Förslaget syftar till att skapa en stark kopp- ling till pensionssystemets krav som det dominerade kriteriet för formulerandet av mål i termer av avkastning, risktolerans och tids- horisont. Utredningens förslag innebär en struktur som möjliggör en enhetlig och sammanhållen helhetssyn på buffertkapitalets roll och förutsättningar. 13.1.4Tydlig separation mellan huvudmannaskap och kapitalförvaltningen Huvudmannarollen måste särskiljas från kapitalförvaltningen Ut- redningens förslag delar upp och klargör ansvarsfördelningen mellan huvudman och kapitalförvaltare, dvs vem som företräder nuvarande och framtida pensionärers intresse och äger ansvaret för att sätta målet för förvaltningen, samt vem som operational- iserar dessa mål och hur de utvärderas. får en central roll i att implementera och operationalisera de långsiktiga målen för buffertkapitalet. Utred- ningen föreslår en förbättrad process för tillsättandet av styrelsen för kapitalförvaltningen, genom en tydligare kravprofil som fokuserar på kunskap och erfarenhet inom kapitalförvaltningsverksamhet. Genom uppdelningen av rollerna mellan huvudman och kapitalför- valtning, blir det ett tydligare fokus på att organisera en effektiv och relevant kapitalförvaltningsverksamhet för att utnyttja de stor- Utredningens överväganden och förslag drifts- och konkurrensfördelar som buffertkapitalet har, genom att säkerställa rätt kompetens och ändamålsenlig struktur 13.1.6Ändamålsenligt ramverk för investeringsverksamheten För att förvaltningen ska kunna uppnå målet med sitt uppdrag att förvalta fondmedlen på bästa sätt för pensionssystemet krävs också ett ramverk som ger rätt förutsättningar. De ekonomiska förut- sättningarna och de finansiella marknaderna är i ständig förändring, det som varit bra och rätt behöver inte alls förbli så. Det är därför olämpligt att sätta kvantitativa restriktioner som inte följer med den ekonomiska utvecklingen. 13.2Terminologi i den fortsatta framställningen I de följande avsnitten redogör utredningen för bedömningar och förslag rörande förvaltningen av buffertkapitalet. Utredningen kommer i den fortsatta framställningen att benämna buffert- kapitalet som pensionsreserven/pensionsreservsfonden för att tyd- ligöra kopplingen till pensionssystemet och kapitalets huvudsakliga roll att utgöra en reserv för framtida pensionsutbetalningar. Utred- ningen kommer vidare att föreslå att det skapas en särskild myndig- het som ska ansvara för förvaltningen av pensionsreserven. Denna myndighet kommer att benämnas Pensionsreservsstyrelsen. Åter- igen för att markera samhörigheten till och roll i pensionssystemet. 13.3Separation av förvaltningsorganisation och kapital Utredningens förslag: Pensionsreserven bör betraktas som en eller flera fonder som Pensionsreservsstyrelsen satts att admini- strera och förvalta. Pensionsreservsstyrelsen som administrerar och förvaltar fonderna förfogar inte över dem i vidare mån än som följer av lagen. används begreppet AP-fond som ett samlande begrepp för både fondkapitalet och myndigheten som förvaltar det. Utredningens överväganden och förslag Sammanblandningen innebär att både förvaltande myndighet och kapitalets roller är oklara (se avsnitt 7.3.3). Det är utredningens uppfattning att det är viktigt att skilja på rollen som huvudman från den operativa kapitalförvaltningen. Huvudmannens huvudsakliga uppgift blir att säkerställa att pensionsreserven får en relevant roll och förvaltas i relation till pensionssystemet. Pensionsreservs- styrelsen får rollen att företräda ägarintresset. Utredningen före- slår därför att kapitalet tydligare ges rollen av en fond eller flera fonder som ska täcka framtida utgifter. Fonder som i sin tur administ- reras och förvaltas av Pensionsreservsstyrelsen. Myndigheten förfogar bara över fondkapitalet i den mån lagen så medger. Utredningens förslag: I lagen ska det anges ett övergripande uppdrag till Pensionsreservsstyrelsen. Uppdraget ska formuleras på en övergripande nivå bland annat för att inte behöva ändras vid ändrade förutsättningar. Utifrån det i lagen angivna uppdraget ska det fastställas ett mål som är kvantitativt, transparent och relaterat till en speci- fik tidshorisont för investeringsverksamheten. Målet ska beslutas efter en genomgripande analys av pen- sionssystemets finansiella ställning och vilka förutsättningar som finns att uppnå avkastning på innestående kapital. Detta kräver ett utökat samarbete mellan och den som beslutar om målen för investeringsverksamheten. Målet ska omprövas vid behov dvs. vid förändringar av pensionssystemets finansiella ställning, marknadsförutsätt- ningar eller andra påverkande omvärldsfaktorer. Normalt för- utsätts att det genomförs en större översyn av målet . Den som beslutar om de närmare målen för förvaltningen (uttolkaren) ska vara skild från den som förvaltar (utföraren) Målet ska utgöra riktmärket för utvärdering av invest- eringsverksamheten. Utredningens överväganden och förslag Fonderna har ett tvådelat uppdrag, dels tillförs de influtna pensionsavgifter och överför de medel till pensionsmyndigheten för utbetalning av pensioner, dels förvaltar fonderna innestående kapital. Den första delen av uppdraget är tämligen oproblematisk och kräver inte något vidare övervägande. Den andra delen är dock mer problematiskt och i kapitel 6 belyses vilka problem som finns med den nuvarande formuleringen av målen för placeringsverksamheten i lagen. Avsnittet illustrerar att det finns ett behov av att tydligt särskilja vad som är förvaltningens övergripande uppdrag respektive mål för investeringsverksamheten. Vidare finns det skäl att överväga vilka hänsyn som ska tas när målen beslutas. anges i 4 kap. 1 § första stycket under rubriken mål för för- valtningen att fondmedlen ska förvaltas på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålders- pension. Uppdragets formulering innebär att man vid förvaltningen av kapitlet inte ska ha näringspolitiska eller andra ekonomisk- politiska mål. Det övergripande uppdraget bör även fortsättningsvis komma till uttryck i lagen. I grunden är ju uppdraget enkelt uttryck att bidra positivt till pensionssystetemets finansiering genom att skapa avkastning på pensionsreserven. Detta sker genom en genomtänkt investeringsprocess och ett medvetet risktagande baserat på rätt kompetens och ändamålsenlig organisation. I förvaltningen ska alltid eftersträvas högsta möjliga avkastning. För att premiereserven ska bidra positivt till pensionssystemet måste avkastningsmålet överstiga inkomstindex över en definierad tidshorisont. Det som styr högsta möjliga avkastningen är den risk som en investerare är beredd att ta. Risken bestäms av olika faktorer knutna till pensionssystemet, såsom pensionssystemets finansiella ställning och demografisk utveckling. Avkastning och risk i abso- luta tal är således något som kommer att förändras över tiden. Det går därför inte att ange några närmare krav på avkastning och acceptabel risk i författningstexten. Utredningens överväganden och förslag I nuvarade lag finns bland placeringsreglerna en lagfäst risk- begränsningsregel som anger att av portföljen ska vara investerade i obligationer med hög likviditet och låg kreditrisk. Bestämmelsen är dock ett trubbigt verktyg för riskkontroll, som dock har fungerat väl den senaste tioårsperioden med sjunkande obligationsräntor och volatila aktiemarknader. Trots att det i efter- hand kan konstateras att detta har fallit väl ut, så är det inte ett resultat av en genomtänkt och medvetet investeringsbeslut. Som restriktion i lagen har konsekvensen tvärtom varit en ökad polarisering av port- följrisker, sämre diversifiering och, i kombination med andra restrik- tioner i lagen, stor begränsning i möjligheterna att använda sig av modern och relevanta kapitalförvaltningsmetoder. I lagen ska det bara anges ett övergripande uppdrag till huvudmannen. Risknivån och avkastningsmål, dvs. mer konkreta mål för pla- ceringsverksamheten bestäms av fonderna själva utifrån lagens formulering och förarbetsuttalanden. Detta kan kortfattat samman- fattas som att utgångspunkterna vid arbetet att ta fram målen är att; innestående kapital är främst en buffert för pensionssystemet, risk definieras utifrån utgående pensioner, stor vikt bör läggas vid att undvika balansering, samt generationsneutralitet ska eftersträvas. Komplexiteten i den avvägning som måste göras för att komma fram till ett mål för förvaltningen ska inte underskattas. I kapitel 6.4. belyses hur fonderna gjort olika bedömningar beträffande vad som är målet för förvaltningen. Problemet är dock att ingen har tagit ansvaret att slå fast vilket som är rätt mål utifrån pensions- systemets perspektiv. Respektive AP-fond har satt sina egna mål för respektive fond, men dessa mål har inte kontinuerligt utvärd- erats av regering eller riksdag i fråga om relevans och nytta för pensionssystemet. En problematik som kommer att minska när beslutet om mål för investeringsverksamheten flyttas till en själv- ständig enhet med en dedikerad uppgift att besluta om ett gemen- samt mål för förvaltningen av kapitalet. Trots denna förändring bedömer utredningen att det även finns skäl att se över vilka faktorer som ska vara bestämmande när målen beslutas. Utredningens överväganden och förslag Innestående medel är i första hand en buffert för pensions- systemet för att jämna ut demografiska svängningar så att avgift- erna till systemet kan hållas konstanta över tiden. Pensionsreserven har byggts upp , men kommer kontinuerligt att minska enligt Pensionsmyndig- hetens huvudscenario allteftersom medlen kommer att tas i anspråk för betalning av pensioner under kommande tiotal år. Uppgiften som reserv för pensionssystemet är innestående medels huvud- sakliga uppgift. Pensionsreservens storlek och utveckling spelar en roll när pensionssystemets balanstal beräknas. Balanstalet styr om och när den automatiska balanseringen inträffar. Genom att pensions- reserven ingår i denna beräkningsmodell har den som beslutar mål för förvaltningen även att ta hänsyn till vilken påverkan resultatet har på balanstalet. Det är pensionsreservens påverkan på balanstalet som föranledde förarbetsuttalandena om att stor vikt bör läggas vid att undvika balansering. Balanseringen är en grundläggande del av pensionssystemet. Balansering kommer att inträffa från tid till annan för att upprätt- hålla pensionssystemets finansiella stabilitet. Pensionsreserven är en mindre del av pensionssystemets balansräkning och har därför begränsad möjlighet att på egen hand påverka om balansering behöver ske. Faktorer som har större inflytande på pensions- systemets finansiella ställning är i stället demografiska och sam- hällsekonomiska effekter. när pensionssystemet har en svagare finansiell ställning med ett balanstal nära 1 är systemet känsligare för margi- nella effekter som ett negativt avgiftsnetto, dvs. när årets pensions- utbetalningar överstiger avgiftsinbetalningar. I sådana situationer kommer variationer i avkastningen att ha en viktig roll. Balans- eringsmekanismen är viktigt för pensionssystemets långsiktiga finansiella stabilitet och kan vara en faktor som påverkar bedöm- ningen av buffertkapitalets mål. Att – som – delvis knyta målet till önskan att undvika balansering utan att ange om det är balansering i närtid, antalet balanseringar eller om det balansering på som avses innebär en i det närmaste omöjlig uppgift för den som beslutar målen. Otydligheten riskerar att driva förvaltningen till fel risk och avkastningsmål i förhållande till den risk som pensionssystemet på lång sikt gynnas av. Fonderna har relativt ambitiösa mål även om de varierar sinsemellan. Mål som ingen av fonderna i genom- Utredningens överväganden och förslag snitt har levt upp till som de funnits i nuvarande form. Trots detta har inte någon av fonderna utåt kommunicerat att de sett anledning att se över eller justera de långsiktiga målen. Tilläggas kan att regeringen inte heller i de årliga utvärderingarna påtalat något behov av att se över målen eller som tidigare påpekats, utvärderat de satta målens relevans för pensionssystemet. Visser- ligen så har det varit en turbulent tid på världens finansmarknader vilket delvis kan vara en förklaring till fondernas resultat. Fonderna och regeringen har dock inte i av finansiell oro utåt reflekterat om målen är rimliga och nåbara. Enligt utredningens uppfattning bör målet för förvaltningen inte direkt knytas till önskan att undvika balanseringar. Dock kommer en långsiktigt hög avkastning alltid till viss del motverka att balanseringar behöver ske. Rollen som demografisk buffert är dock alltid oförändrat och den ursprungliga anledningen till etableringen av nuvarande fonder. Risktolerans och avkastningsmål kommer därmed att variera beroende på om kapitalet behöver användas för att täcka pensionsutbetalningarna eller inte. Den beslutar om mål för förvaltningen bör samråda med Pensions- myndigheten innan målet beslutas . Samrådet med Pensionsmyndig- heten sker för att den som beslutar målet ska få en aktuell och utförligbild av pensionssystemets framtida medelstilldelning och pensionsutbetalningar, dvs. pensionssystemets finansiella ställning. Det är huvudsakliga uppgift i samrådet att stå för detta underlag. Målet ska omprövas vid behov dvs. vid förändringar av pensions- systemets finansiella ställning, marknadsförutsättningar eller andra påverkande omvärldsfaktorer. Normalt förutsätts att det genomförs en större översyn av målet . Målet ska utgöra riktmärket för utvärdering av investerings- verksamheten. bör även den använda sig av målet för förvaltnignen av pensionsreserven i de framskrivningar som görs av pensionssystemets finasiella ställning i . Genom att använda sig av målet för förvaltnignen av pensionsreserven i framskrivningarna kommer det tydligt framgå att om målet är relevanta över eller om de behöver att ses över. Utredningens överväganden och förslag 13.5Styrning – säkerställa oberoende, självständighet och ansvarstagande Utredningens förslag: Pensionsreservsstyrelsen ska ges rollen som kapitalägare, dvs. att företräda intresset för nuvarande och framtida pensionärer. Myndigheten ska även besluta målet för förvaltningen av pensionsreserven dvs. Myndigheten ska även ha ett övergripande ansvar för administrationen av den samlade pensionsreserven. Detta inklu- derar ett övergripande ansvar för upprättandet och driften av nödvändig infrastruktur, stödfunktioner och portföljadministra- tion. På så sätt skapas ett huvudmannaskap, styrning och effek- tiv administration som saknas som självständig- heten och oberoendet för förvaltningen säkerställs. I kapitel 7 diskuteras olika styrmodeller som möjliga alternativ för en framtida struktur som samtliga skiljer på rollen som huvud- man/uttolkare/kapitalägare och utförare/kapitalförvaltare. Genom att utredningen föreslår att förvaltningen av kapitalet ska ske mot ett gemensamt mål som fastställs av uttolkaren kommer denna roll få en viktig ställning och samlande roll. Utredningens bedömning är att det finns ett behov av att organisatoriskt skilja på rollerna som uttolkare och utförare samt att kapitalet ska förvaltas mot ett gemensamt mål. Det innebär att den som tilldelas rollen som uttolkare naturligt framstår som den som har det samlade ansvaret för administrationen av pensionsreserven. Det bör övervägas att ge regeringen denna roll genom att låta regeringen fastställa de närmare målen för förvaltningen. Organisa- toriskt framstår det som en lämplig och rationell lösning. Om regeringen ansvarar för målet för förvaltningen tvingas även regeringen att ta ställning till frågor rörande förvaltning och agera – ändra mål eller göra förändringar i ledningen på fonderna – när förvaltning inte lever upp till fastställda mål eller vid förändrade omvärldsfaktorer och marknadsförutsättningar. Utredningen anser dock att de skäl som framfördes för att fondförvaltningen skulle ha en självständig roll mot regeringen och riksdag i samband med att fondförvaltningen infördes och när AP- fondens roll i de reformerade penisonssystemet diskuterades fort- farande är giltiga (se kapitel. Regeringen ska därför inte ges ytterligare uppgifter i förhållande till förvaltningen av pensions- Utredningens överväganden och förslag Andra lösningar måste i stället sökas för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan uttolkare och utföraren. AP-fonderna är en udda företeelse inom den statliga förvaltningen. De är myndigheter under regeringen men deras verkamhet styrs genom lag som tydligt anger regeringens uppgifter i förhållande till fonderna. Utredningen anser därför att det inte finns formella krav på att skapa en organisation som påminner om gängse statlig förvaltning. Det är däremot nödvändigt att konstru- era en organisation som är effektiv, trovärdig och ändamålsenlig när det gäller att förvalta pensionsreserven. Utredningen föreslår att det inrättas en ny myndighet – Pensionsreservsstyrelsen – som ska ges ett samlat ansvar för förvaltningen av pensionsreserven. Myndighetens ledning ska ha ansvar för att fastställa mål för förvaltningen buffertkapitalet. Genom att samla det övergripande ansvaret för adminstration och förvaltningen av pensionsreserven till en myndighet från dag- ens fem fonder stärks förvaltningens oberoende och självständighet avseende kapitalförvaltningen i förhållande till regering och riks- dag. Myndigheten ska som AP-fonderna bara styras genom lag för att säkerställa dess oberoende. Myndighetens ledning kommer att utgöra ytterligare ett lager mellan regering och riksdag och den som utför kapitalförvaltningen. Vidare innebär ett samlat och tydligt övergripande ansvar att det blir enklare och tydligare var ansvaret ska utkrävas jämfört med dagens system när ansvaret är spritt på fem olika fondstyrelser. Utredningens förslag: Ansvaret för förvaltningen av fondernas kapital ska ligga på tre inom myndigheten oberoende och själv- ständiga fondstyrelser. fastställer mål för förvaltningen vilket innebär att de tre fondstyrelserna förvaltar och utvärderas mot samma mål och delegeras identiska för- valtningsmandat. Inom givna mandat är det fondstyrelsernas uppgift att på ett aktsamt sätt förvalta medlen för att uppnå högsta möjliga avkastning. Fondstyrelserna får även uppdra åt ett värdepappersinstitut eller någon annan kapitalförvaltare att förvalta fondens tillgångar. Utredningens överväganden och förslag Fondstyrelser - oberoende förvaltning inom myndigheten Utredningen strävar i förslaget efter att särskilja på rollerna som uttolkare och utförare. Ovan föreslår vi att kapitalets roll ska stärkas genom att det ska betraktas som fonder som administreras av en myndighet. För att uppnå rollfördelning mellan uttolkare och utförare föreslår utredningen att det inom myndigheten ska finnas särskilda organ (fondstyrelser) som oberoende från myndighetens styrelse och sinsemellan ska ansvara för den löpande förvaltningen av en eller flera fonder.