sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — I väljs frizonerna ut på grundval av vissa socioekono- miska kriterier som ska visa att det är fråga om utsatta områden. I den ursprungliga lagstiftningen var villkoren att arbetslöshetsnivån var högre än den genomsnittliga nivån i , andelen utbildade personer var lägre än , den skattemässiga potentialen i de aktuella områdena var lägre än per invånare, andelen unga var högre än och att det fanns fler än 10 000 invånare per zon. får endast företag som omfattas av den gemen- skapsrättsliga definitionen av mikro- eller småföretag (företag med högst 50 anställda samt med en omsättning eller balansomslutning om högst ) dra nytta av åtgärderna. Det gäller nybildade företag och företag som etableras i en ZFU – . Företag i frizonerna omfattas av befrielser från både skatt och socialavgifter. Undantag medges från bolagsskatt , upp till ett visst takbelopp . minskas undantaget succes- sivt , oavsett företagets storlek. Företagen kan vidare få fullständigt undantag från socialavgifter . Det finns dock en begränsning till en viss högsta lön och anställd. följs av ett minskande undantag om högst . Företagen har även rätt till vissa undantag från s.k. lokal företagsskatt och fastighetsskatt. Utredaren ska se över möjligheten att införa ett system med skatte- lättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap, s.k. nystartszoner. Målsättningarna med systemet är följande. -Skapa jobb och öka sysselsättningen i områden där bl.a. syssel- sättningsgraden avsevärt understiger det nationella genomsnit- tet, vilket kan leda till s.k. grannskapseffekter av både ekono- misk och social art. -till att det startas fler företag inom zonerna och att företag ska ges bättre förutsättningar att växa. Förslaget ska utformas så att reglerna på bästa sätt uppfyller de uppställda målsättningarna. Utifrån de olika aspekter som närmare anges nedan ska utreda- ren analysera innebörden av ett system med nystartszoner. innebär att göra en inventering av såväl de fördelar och möjligheter som de risker och svårigheter som finns och hur dessa kan hante- ras. Resultatet av analysen ska därefter vägas samman i en slutsats om huruvida ett system med nystartszoner bör införas. Oavsett vilken slutsats som utredaren drar i fråga om lämplig- heten av att införa skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap, ska utredaren lämna förslag till ett heltäckande system för detta med de författningsändringar, inklusive ändringar i det skatteadministrativa regelverket och i andra regelverk, som bedöms nödvändiga. Utredaren ska vid utformningen av författ- ningsförslagen beakta de föreslagna reglernas möjliga inverkan på andra regelsystem och dess samverkan med andra insatser som bedrivs med motsvarande syfte. Utredaren ska särskilt beakta hur systemet förhåller sig till regeringsformen. Det står utredaren fritt att under arbetets gång samråda med berörda myndigheter och organisationer, såsom näringslivs- och företagarorganisationer. Som en allmän utgångspunkt gäller att uppdraget ska utföras med beaktande av de generella riktlinjer för skattereglernas utformning som beslutat om ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, rskr. 2007/08:259). Ett system som det nu aktuella kan utformas som en inkomst- minskning för staten, dvs. i form av t.ex. nedsättning av skatt, skattereduktion, avdrag eller som en kreditering av skattekontot (ett exempel på ett sådant stöd är stödet för nystartsjobben). Alternativt kan åtgärden utformas som en utgiftsökning, helt utan koppling till skattesystemet. Utredaren ska ta ställning till om det är lämpligast att åtgärden belastar inkomst- eller utgiftssidan i statsbudgeten och om det är lämpligast att den ges inom eller utom ramen för skattesystemet. Även om utredaren bedömer att det är lämpligast med ett stöd utanför skattesystemet, ska förslag lämnas på lättnader inom skattesystemet. Förslaget bör utformas så att effekterna på sysselsättningen blir stora och att åtgärderna genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. Ekonomiska frizoner – s.k. nystartszoner – är något som inte förekommer i det svenska skattesystemet , varför det är viktigt med en noggrann analys. Utredaren bör beakta de erfarenheter som finns från det fleråriga svenska arbetet med olika regionala stöd- ordningar i form av t.ex. lokaliseringsstöd, anställningsstöd och nedsatta socialavgifter som tillämpats inom vissa s.k. stödområden. Utredaren ska även beakta de analyser som gjorts när det gäller system med ekonomiska frizoner i andra länder. I och med att det franska systemet har genomgått en EU-rättslig statsstödsprövning är det systemet särskilt intressant att studera. Utredaren bör göra en analys av det franska systemet, såväl av de ekonomiska effek- terna som av den närmare utformningen av reglerna. Vägledning kan även hämtas från de andra länder som har eller har haft system med ekonomiska frizoner, som t.ex. och . Utredaren måste också beakta att ett förslag om skattelättnader ska kunna samordnas med övriga system som medger skattelättna- der till vissa grupper (t.ex. nedsatta socialavgifter för unga och skattereduktion för hushållsarbete). Förslaget om nystartszoner får inte i kombination med andra stöd leda till en alltför låg eller en negativ beskattning. Utredaren bör även säkerställa att förslaget om nystartszoner samordnas med befintliga insatser inom närings- politiken, den regionala tillväxtpolitiken, arbetsmarknadspolitiken och integrationspolitiken som syftar till att minska utanförskapet och främja företagandet och tillväxten i stadsdelar med utbrett utanförskap. Utredaren ska lägga särskild vikt vid att ett system med nystarts- zoner måste vara förenligt med de fria rörligheterna och statsstöds- reglerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt även i övrigt vara hållbart och försvarbart i ett EU-perspektiv. Utredaren ska studera och analysera det ovan beskrivna franska systemet med frizoner. Det franska systemet har genomgått en prövning mot om statsstöd. Det franska systemet är enligt Europeiska kommissionen förenligt med stats- stödsreglerna eftersom det avser stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner som inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen beslutade (N 70/A/2006) att den franska stödordningen är förenlig med statsstödsreglerna. Beslutet gäller till och med . Som tidigare redovisats omfattar det franska systemet numera bara företag som omfattas av den gemenskapsrättsliga definitionen av mikro- och småföretag enligt den s.k. SME-definitionen (small and medium-sized enterprises) och detta har poängterats särskilt i kommissionens beslut. SME-definitionen är omfattande och detal- jerad, särskilt när det gäller i vilken mån ägarförhållanden och intresseföretag påverkar bedömningen av om ett företag tillhör kategorin. Frågan om en sådan begränsning har varit uppe inom ramen för regeringens förslag om sänkta socialavgifter för tjänstesektorn [se promemorian Kompletteringar till förslaget om sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn, dnr Fi2008/873, och skrivelsen Återkallelse av propositionen Sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn (prop. 2007/08:29), skr. 2007/08:133] där ett flertal komplikationer med en sådan begränsning identifierades. Det är viktigt att utredaren studerar det franska systemet och applicerar kriterierna för statsstödsgodkännande på svenska för- hållanden och det tänkta svenska systemet. Avgörande skillnader mellan franska och svenska förhållanden måste identifieras och effekterna av dessa bedömas. Förutsättningarna kan vara olika på flera områden, vilket gör att ett system för nystartszoner i kan behöva utformas delvis på annat sätt. Utredaren bör även studera system med frizoner i andra EU- länder än , om det bedöms som relevant för svenska för- hållanden. Ett förslag om inrättande av nystartszoner kräver tydliga och väl genomtänkta regler för avgränsning av zonerna. Den geografiska utformningen bör syfta till att maximera fördelarna på framför allt sysselsättningen, men också i möjligaste mån undvika nackdelar i form av bland annat s.k. dödviktskostnader och konkurrenssned- vridning. De kriterier som ska användas för att bestämma om ett område kan utses till en nystartszon ska vara klara och tydliga. Utredaren ska därutöver även bedöma på vilket sätt de berörda zonerna ska utses. finns i 38 stadsdelar som omfattas av det utvecklingsarbetet som syftar till att skapa en positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap. pågår ett framtagande av kriterier för vilka stads- delar som ska omfattas av det utvecklingsarbetet . Utredaren bör beakta resultatet av detta arbete och särskilt över- väga om de stadsdelar som omfattas, eller några eller delar av dessa, kan vara lämpliga som nystartszoner. Utredaren ska vidare avgöra hur zonerna ska omfattas av systemet och vad som händer om en zon som omfattas av systemet med skattelättnader inte längre uppfyller kriterierna. Utredaren ska även bedöma om förslaget bör inledas med ett begränsat antal zoner, för att sedan utvidgas när positiva effekter i de ursprungliga zonerna kan konstateras. En annan fråga är om de anställda i företagen inom zonen också ska vara bosatta inom en nystartszon, eller om den bedömningen ska göras utifrån zoner med större omfång. I detta sammanhang är inlåsningseffekter för enskilda individer särskilt viktiga att ta hän- syn till. Det är även viktigt att utredaren behandlar frågan om även befintliga företag inom zonerna ska omfattas av systemet eller om det bara ska rikta sig till nyetablerade företag. Konkurrenseffek- terna inom zonen kommer sannolikt att bli större om befintliga företag inte ingår. Det finns dock nackdelar med att inkludera befintliga företag, t.ex. kostnadsaspekten och risken för dödvikts- effekter. Ytterligare en fråga är hur länge varje företag ska omfattas av nedsättningarna. En viktig fråga för utredaren i detta avseende är om – och i så fall hur – åtgärden ska fasas ut. I möjligaste mån ska det undvikas att systemet indirekt subventionerar olönsamma företag och därmed motverkar nödvändig strukturomvandling. En annan fråga är vilka effekter det får om ett företag som omfattas av systemet, inte längre uppfyller de uppställda krite- rierna. Utredaren ska kartlägga risken för missbruk av de föreslagna reg- lerna. Inför denna kartläggning kan det vara värdefullt för utreda- ren att samla in erfarenheter när det gäller missbruk av det franska systemet. Reglerna ska utformas så att kontrollen av efterlevnaden underlättas och riskerna för missbruk minimeras. Utredaren ska överväga om det för att förebygga missbruk är rimligt att ställa vissa krav på företaget och dess företrädare, som t.ex. att de inte får vara restförda för skatter eller avgifter eller att det måste finnas en F-skattsedel. Som även anges i det följande är det angeläget att såväl företa- gens som administrativa kostnader ökar så litet som möjligt med anledning av förslaget. Utredaren ska lämna förslag om hur åtgärden ska utformas och vilken omfattning den bör ha. Den empiriska forskning som finns på området bör beaktas. Skatter är inte det enda incitamentet för ett företags lokaliseringsbeslut. Exempel på andra incitament är satsningar på god infrastruktur (inklusive lokaler), social miljö, tillgång till välutbildad arbetskraft samt effektiva institutioner. Om det bedöms som ändamålsenligt kan utredaren föreslå ett system med lättnader för företag i nystartszoner som lämnas i annan form än som skatteincitament. Det är också möjligt att föreslå att de ges både i form av skattelättnader och på annat sätt. Även om utredaren bedömer att det är lämpligare med ett stöd utanför skattesystemet, ska förslag lämnas på lättnader inom skatte- systemet. Oavsett vilken form av åtgärd som föreslås ska denna utformas så att regelbunden uppföljning och utvärdering underlättas. När det gäller den närmare utformningen av föreslagna lättnader på skatteområdet ska utredaren beakta följande. Utgångspunkten är att skattelättnaderna inom zonerna ska ges på företagsnivå. Förslaget bör dock så långt som möjligt vara lik- värdigt oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Det är därför viktigt att särskilt överväga hur nedsättningen kan tillgodoföras enskilda näringsidkare och handelsbolag. De lättnader som utreda- ren ska överväga och bedöma lämpligheten av är hel eller delvis befrielse från eller nedsättning av bolagsskatten, socialavgifterna och fastighetsskatten. Bolagsskatten är en statlig skatt som uppgår till 26,3 pro- cent av vinsten, oavsett var verksamheten bedrivs. Nedsättning av bolagsskatt kan i huvudsak ske antingen genom att ett företag som bedriver verksamhet inom en nystartszon befrias från bolagsskat- ten på all vinst, eller att befrielse av bolagsskatt bara medges på vinster som tjänats in inom nystartszonen. Det finns dock fråge- ställningar som måste hanteras oavsett vilken grundprincip som väljs. Om företagen skattebefrias för all vinst, kan en befrielse komma att omfatta verksamhet som bedrivs utanför zonen. Om det i stället är den i zonen intjänade vinsten som ska skattebefrias uppstår ett administrativt merarbete med bl.a. fördelning av intäk- ter och kostnader samt vinstöverföringar mellan olika delar av en näringsverksamhet. En eventuell nedsättning av bolagsskatten aktualiserar även frågan om huruvida vissa typer av verksamheter eller inkomster (t.ex. finansiell verksamhet, värdepappershandel eller inkomster från virtuell försäljning) generellt är mindre läm- pade att omfattas av en sådan ordning. När det gäller socialavgifterna bör det påpekas att ålderspen- sionsavgiften () inte kan reduceras. Det inkomstgrundande ålderspensionssystemet är ett fristående försäkringssystem vid sidan av statsbudgeten där kopplingen mellan avgifterna och förmånerna ska bevaras. Om det bedöms som önskvärt med en större nedsättning av socialavgifterna måste det ske på annat sätt, t.ex. genom att företagen ges en kreditering på skattekontot med motsvarande belopp (jfr reglerna om nystarts- jobb). Om utredaren föreslår en nedsättning av socialavgifterna för anställda och enskilda näringsidkare i nystartszonerna så ska befint- liga nedsättningar beaktas vid utformningen. Slutligen ska utredaren, vid ett eventuellt förslag om en skatte- lättnad för fastighetsskatt, överväga om en motsvarande lättnad även bör gälla för fastighetsavgift och hur en sådan lätt- nad i så fall bör utformas för att kommunerna inte ska drabbas ekonomiskt. Syftena med ett system med nystartszoner är att skapa jobb och öka sysselsättningen i stadsdelar med utbrett utanförskap samt att stimulera nyföretagandet inom dessa områden. Effekterna är tänkta att uppnås genom att vissa riktade skattelättnader ges till företag som bedriver verksamhet inom dessa områden och som anställer människor som i huvudsak är bosatta där. Utredaren ska presentera en grundlig samhällsekonomisk analys av förväntade konsekvenser och effekter. Sysselsättningseffekter, i form av arbeten i nystartszoner för personer som bor i nystarts- zonen och i landet som helhet, är av särskild vikt. Påverkan på konkurrensen ska bedömas såväl för den lokala situationen i och omkring zonerna som för situationen för hela landet. huruvida förslaget riskerar att påverka samhandeln inom EU är av stort intresse, särskilt för statsstödsprövningen. Den ovan angivna utvärderingen av det franska systemet kan tjäna som ledning för analysen. Förslagets offentligfinansiella effekter ska beräknas. Utredaren bör bedöma förväntade beteendeförändringar hos företag och pri- vatpersoner både i och utanför nystartszonerna. Särskilt viktigt är att bedöma effekterna på sysselsättningen. En analys bör även göras av hur de nya reglerna kommer att påverka olika slags före- tag, t.ex. företag i olika utvecklingsfaser och med olika storlek. Utredaren bör vidare analysera vilka typer av arbetstillfällen som kan tänkas skapas genom förslaget samt hur dessa arbetstillfällen tillfaller män respektive kvinnor. Redogörelsen för effekterna bör vara uppdelad i en del som avser effekterna på lokal nivå, dvs. för en zon och dess närhet, och i en del som avser riket i dess helhet. Det är också viktigt att redovisa hur personer som är bosatta i de områden som omfattas av åtgärden kan komma att påverkas avse- ende t.ex. rörlighet och eventuella inlåsningseffekter. Förväntad inströmning av arbetstagare som inte är bosatta i området bör om möjligt också kartläggas. Utredaren ska föreslå finansiering av förslagen enligt gällande finansieringsprinciper. De administrativa konsekvenserna av förslagen för , andra myndigheter och företagen ska belysas. Effekten på företa- gens administrativa kostnader bör vara så liten som möjligt och ska ses sammantaget för samtliga förslag. Även behovet av förändringar av de skatteadministrativa regelverken ska undersökas och behöv- liga författningsförslag ska lämnas. Utredaren ska göra en konsekvensutredning av eventuella förslag och belysa effekterna av dessa. Därvid ska 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474) tillämpas för att ange kostnads- beräkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Uppdraget ska redovisas . I denna bilaga ges en utförligare förklaring till hur de existerande SAMS-områdena har aggregerats (lagts ihop) till större områden. Anledningen till att en sådan aggregering behövs är, som anförts i betänkandet, att vissa SAMS-områden har få eller inga invånare. Utredningen har bedömt att det utifrån ett mycket litet underlag inte är möjligt att bedöma om ett område är drabbat av utbrett utanförskap. Utredningens förslag bygger också på att viss del av arbetskraften måste vara bosatt inom en nystartszon för att rätt till avdrag ska finnas (se avsnitt 11.4.2). Om områdena har en alltför liten befolkning kan det bli svårt, eller rentav omöjligt, för företa- gen att hitta arbetskraft inom nystartszonerna. 1.2Aggregeringen utgår från SAMS-områden Utredningen har funnit önskvärt att de områden som utgör nystarts- zoner är klart och tydligt definierade och att de är beständiga . Det är viktigt för alla parter, såväl arbetsgivare och arbetstagare som beslutsfattare och utvärderare. De minsta geografiska enheterna som är stabila och för vilka utförlig statistik finns att tillgå i är de s.k. SAMS-områdena (Small Area Marketing Statistics). De är framtagna av () i samarbete med kommunerna . En ytterligare fördel med att använda sig av SAMS-indelningen är, förutom att det finns befintlig statistik för områdena , att gränsdragningen mellan dessa SAMS-områden varit i stort sett intakt . Smärre justeringar har skett, men områdena är i stort sett desamma som när de skapades. En nackdel med att använda denna indelning är bl.a. att områ- desindelningen ser olika ut i de olika kommunerna Benämningen av de olika områdena följer inte heller någon bestämd struktur. SAMS-områden utgör vad som kallas homogena bostadsområ- den, en benämning som kan anses missvisande eftersom de även kan utgöras av industri- eller naturområden. Detta innebär att de i vissa fall har mycket få invånare, trots att de benämns bostads- områden i beskrivningarna. Varje SAMS-område har tilldelats ett nummer som utgörs av kommunnumret följt av ett löpnummer. Exempelvis står området Högelid som tredje område inom (kommun- nummer 1493) och tilldelas därför SAMS-nummer 14930003. Utöver löpnumret har varje SAMS-område tilldelats ett namn, men hur de olika SAMS-områdena namngetts varierar kraftigt. I vissa fall har de getts samma namn som det bostadsområde det innefattar hade . I vissa fall har flera SAMS-områden samma namn, rimligen i de fall då ett bostadsområde är så stort att det innefattar flera SAMS-områden. Exempelvis finns i (kom- munnummer 1490) tre olika SAMS-områden (område 14900083, 14900086 och 14900087) som alla heter . I vissa fall har man för en tydligare uppdelning valt att lägga till ett nummer till namnet, så att exempelvis har SAMS-områden som heter 1 till 9. Dock finns även här exempelvis tre SAMS-områden som heter 4, vilket gör att 1 till 9 innefattar totalt 39 områden. SAMS-områdenas storlek, både geografiskt och rörande antal invånare, varierar stort. Exempelvis har SAMS-områdena i generellt sett betydligt fler invånare än de i och . I och runt har därför varje SAMS-område större sanno- likhet att inte behöva läggas samman med ett annat område för att uppnå en tillräcklig storlek. 1.3Samtliga slutgiltiga områden ska ha minst 4 000 invånare Frågan hur många invånare ett område behöver för att utgöra en lämplig avgränsning är långt ifrån enkel. Svaret beror på många olika faktorer, såsom hur utspridd eller koncentrerad bebyggelsen är, hur den demografiska sammansättningen ser ut, o.s.v. I arbetet med urban utveckling har man valt att ett område, för att vara aktuellt för att omfattas, ska ha minst 4 000 invånare. Utredningen har inte sett någon anledning att frångå detta kriterium och anser därför att samtliga SAMS-områden ska läggas ihop (aggregeras) med andra SAMS-områden till dess att inget aggregerat område har mindre än 4 000 invånare. I ett första steg tilldelas varje SAMS-område med minst 500 invå- nare ett identifikationsnummer som är detsamma som radnumret i SCB:s datafil med samtliga SAMS-områden (SAMS-listan). Dessa områden kallas för kärnområden och skapas för att säkerställa att alla aggregerade områden innehåller minst ett SAMS-område med ett visst befolkningsunderlag. Områden med färre än 500 invånare tilldelas i detta första steg inget identifikationsnummer. I tabell 1.1 visas exempelvis hur det första området i listan har 2 893 invånare och därmed uppfyller kravet på minst 500 invånare. Det tilldelas ett id-nummer (1). Området på rad två har däremot för få invånare och tilldelas i detta steg inget id-nummer. Anledningen till att just 500 har valts som gränsvärde är att dessa kärnområden sedan ska aggregeras till större områden som slut- ligen ska ha minst 4 000 invånare. Den stegvisa aggregeringen inne- bär att kärnområdena kommer att aggregeras till områden med minst 1 000 invånare. I nästa steg aggregeras dessa områden till områden med minst 2 000 invånare, som i sin tur aggregeras till de slutliga områdena med minst 4 000 invånare. Det är inte möjligt att börja med kärnområden med exempelvis 1 000 invånare då detta skulle innebära att vissa kommuner inte skulle ha något kärnområde att lägga andra SAMS-områden till och därför bli utan några aggrege- rade områden. Att inleda aggregeringen med kärnområden med minst 500 invånare säkerställer att det i varje kommun finns minst ett område som kan utgöra kärnan för aggregeringen. Vid aggre- geringen har utredningen valt att ta med samtliga SAMS-områden, även områden där mycket få eller inga boende finns registrerade, trots att områdena inte kan anses drabbade av utbrett utanförskap. Detta eftersom de kan utgöra områden där möjlighet finns till nyetablering av företag. I nästa steg tilldelas områden utan identifikationsnummer, men som i SAMS-listan ligger bredvid ett kärnområde, samma nummer som kärnområdet, så länge båda områdena ligger i samma kommun. Ett aggregerat område kan således inte korsa en kommungräns. Om ett SAMS-område ligger mellan två kärnområden i listan aggregeras SAMS-området med det kärnområde vars sysselsätt- ningsgrad ligger närmast SAMS-områdets. I de fall då både området ovanför och nedanför i listan har samma sysselsättningsgrad läggs SAMS-området ihop med det av dessa två områden som har störst invånarantal, se tabell 1.2. Ett undantag från denna huvudregel är de SAMS-områden som har det första respektive sista löpnumret inom varje kommun, då dessa inte har något angränsande SAMS-område före respektive efter sig i listan. Dessa områden aggregeras, i de fall detta behövs, med det enda närliggande SAMS-området. En stoppregel används också, som gör att områden med 16 000 invånare eller mer inte aggregeras med andra mindre områden. Detta för att förhindra att allt för stora områden skapas.