sou · H0B386 · 2012-12-11 00:00:00 — I 14 kap. 3 § Regeringsformen har införts regeln att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett det. Detta innebär att vid införande av bestämmelse som kan komma att påverka den kommunala självstyrelsen måste en avvägning av proportionaliteten ske utifrån lagförslagets syfte och inskränkningens påverkan. Vid införandet av bestämmelsen framfördes följande: I likhet med anser regeringen att en proportionalitetsprövning av detta slag bör innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten. Det bör framhållas att detta givetvis förutsätter att det i lagstiftningsprocessen har gjorts noggranna analyser av den påverkan olika förslag har på den kommunala självstyrelsen.1 Bestämmelsen i Regeringsformen syftar till att ska få ett bättre underlag när det gäller att bedöma olika besluts följder för den kommunala självstyrelsen. Kommunens handhavande av egna angelägenheter regleras i kommunallagen (KL) och då framför allt 2 kap. 1 § som anger att kommuner själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun eller någon annan. Det finns inte någon förteckning över kommunala angelägenheter på det sätt som finns förteckning exempelvis de statliga verkens angelägenheter. Bestämmelsen i KL skiljer mellan angelägenhet som är av allmänt intresse och angelägenhet som är av enskilt intresse. Allmänintresset är det ledande motivet för verksamhet, vilket har sin förklaring i att kommunen inte är vilken juridisk person som helst utan en offentligrättslig juridisk person. 2009/10:80. En reformerad grundlag. De vanliga kriterierna för att bedöma allmänt intresse är om frågan berör alla medlemmar i kommunen eller i vart fall det stora flertalet av dem. För att en angelägenhet ska bedömas vara måste den även ha en anknytning till just den kommunen och det har sin bakgrund i att en kommun är ett geografiskt begränsat område och det är endast över det området som kommunen utövar sin befogenhet. Denna princip benämns som lokaliseringsprincipen. Undantag finns från denna princip, vilket innebär bl.a. att kommunen kan äga mark i annan kommun om det behövs för den egna kommunens medlemmar. Det finns angelägenheter som omfattas såväl av statliga som kommunala intressen. En sådan angelägenhet är bl.a. arbetet för att uppfylla bestämmelser för naturvård och hållbar utveckling. Kommuner har på eget initiativ i praktiken tagit över statens () uppgift att ställa krav avseende byggnaders tekniska egenskaper (energianvändning, tillgänglighet m.m. i BBR). Detta har skett med goda ambitioner att minska energianvändningen i nya bostäder men i strid med principen om nationella regler och i strid med tanken på harmonisering länder emellan. Vi riskerar ytterst att få ett stort antal kommunala BBR i stället för en statlig Systemet blir ineffektivt om kommuner (enskilt eller i grupp) skapar egna regler. Denna ineffektivitet kostar även pengar. Se avsnitten 5 och 8.1.1 samt bilagorna 6, 7 och 8. Om tekniska egenskapskrav ska ändras bör detta ske på ett enhetligt sätt och , dvs. genom nationella föreskrifter (BBR). Utredningen föreslår nu att en stoppbestämmelse införs i 6 kap. 1 a § PBL som innebär ett förbud för kommunen att i genomförandeavtal ställa krav som går utöver de tekniska egenskapskraven som finns uppräknade i 8 kap. 4 §. Vad som krävs för att byggnadsverk ska uppfylla dessa funktionskrav framgår av föreskrifter som meddelats med stöd av PBL. ska enligt 11 kap. 12 b § ogiltigförklara genomförandeavtalet om den finner att avtalet inte endast i betydlig grad strider mot 6 kap. 1 a §. Detta innebär att möjligheten för kommunerna att skriva genomförandeavtal med särkrav utöver BBR kommer att hindras. Frågan är då om detta kan anses vara ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Kommunernas krav vid byggande på privat mark Utredningens förslag innebär ett tydliggörande av att kommunerna inte ska gå in i bedömningar angående tekniska krav på bostäder vid byggande på privat mark. Utredningen anser att detta tydliggörande av rollfördelningen mellan stat och kommun inte innebär någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen utan ett återställande av förhållanden som staten ansett ska råda. Utredningen vill även framhålla att kommunerna löper risk att bli drabbade av skadestånd för felaktig myndighetsutövning om det skulle visa sig att kommunen har ställt högre tekniska krav på bostäder än vad staten har ansett vara försvarbart och det framgent skulle uppträda skador i byggnaden hänförliga till kommunens kravställande. Någon avvägning av förslagets inverkan på proportionalitet i förhållande till den kommunala självstyrelsen behöver inte göras i denna del då det faktiskt aldrig varit tänkt att kommunen ska kunna ställa andra krav än de av staten föreskrivna. Kommunernas krav vid byggande på mark I de situationer där kommunen är markägare innebär utredningens förslag en inskränkning i handlingsutrymmet. Denna inskränkning ska ses mot bakgrund av att kommunen, oavsett att den nu uppträder som en enskild part inte är vilken juridisk person som helst utan en offentligrättslig juridisk person. Inskränkningarna införs enbart i avtal som innehåller bestämmelser om genomförande av en detaljplan. Motivet är att kommunerna genom sitt markinnehav och krav vid markanvisning de facto och i betydande omfattning kan påverka bostädernas tekniska egenskaper på ett okontrollerat sätt, vid sidan av de avvägningar som gjorts i BBR vad gäller ekonomi, teknik, hälsa m.m. Inskränkningen i kommunernas ställande av krav avseende byggnadstekniska egenskaper, via markanvisning, är nödvändig för att ge förutsättningar för sänkta byggkostnader och underlätta byggande av bostäder, vilket i sin tur är nödvändigt för landets arbetsmarknad och tillväxt. Inskränkningen är viktig mot bakgrund av att merparten av byggandet sker på kommunalt ägd mark. Kommunerna har dessutom möjligheter att utöka sitt markinnehav genom köp, inlösen eller expropriation. Vad gäller inskränkning i den kommunala självstyrelsen ska särskilt beaktas att ställande av tekniska krav de facto inte är en uppgift som ålagts kommunen. Man kan t.o.m. ställa sig frågan om kommunen ska syssla med dylika frågor. De uppgifter som kommunen har vad gäller arbetet för hållbar utveckling och de särskilda uppgifter som givits kommunen, exempelvis enligt lagen om energiplanering (1977:439), innebär inte att dessa mål ska nås genom att ställa högre tekniska krav än vad staten själv ställt. Sammanfattningsvis anser utredningen att förslaget är nödvändigt och uppfyller Regeringsformens krav på proportionalitet. 9.5Vad händer med arbetet för hållbar utveckling? I 1 kap. 1 § (1998:808, MB) finns den grundläggande bestämmelsen att lagen syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generation tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Tanken bakom lagstiftningen är att driva samhällsutvecklingen i en riktning för att främja en hållbar utveckling. Lagrådet påtalade att lagstiftningen givetvis inte ska ses som det enda hjälpmedlet i denna process utan utgör ett av flera instrument som ska styra utvecklingen i önskad riktning.2 Utöver själva lagstiftningen har även beslutat om nationella miljömål, som i sin tur överförts till miljökvalitetsmål. Till dessa miljökvalitetsmål fogas därefter regionala och även kommuners lokala miljömål. MB ger reglerna för att nå miljömålet och miljömålet ska tjäna som ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling innebär. Frågan om MB:s tillämpningsområde har även tagits upp i kommentaren till PBL.3 I kommentaren konstateras att MB:s tillämpningsområde är mycket vidsträckt och att de grundläggande reglerna i balken är tillämpliga på i princip alla verksamheter eller åtgärder som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön. I kommentaren uttalas dock klart att inte är tillämpliga vid prövning av ärenden enligt PBL. I propositionen om följdlagstiftning till MB anges som skäl för detta ställningstagande bl.a. att PBL redan har ett väl utvecklat system med hänsyn tagen till miljö- och hälsoaspekter vid de avvägningar mellan motstående intressen som ska göras i ett plan- och bygg- 1997/98:45. 3Didon m.fl. , En kommentar. del 1, Huv 2. lovsärende.4 I vilken utsträckning MB ska tillämpas på förhållanden som regleras i PBL belyses i kommentarens olika avsnitt, exempelvis beträffande 2 kap. 2 § PBL vari särskilt hänvisas till bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. MB. Reglerna i PBL, PBF och BBR omfattar bl.a. tekniska egenskapskrav. Kraven är samhällets minimikrav på byggnader och ett av BBR:s avsnitt innehåller föreskrifterna energihushållning. I läsanvisningar till BBR framhålls den självklara regeln att det naturligtvis är tillåtet och möjligt att bygga bättre än BBR men att samhället endast kan ingripa om BBR:s krav inte uppfylls. I arbete för framtagande av regler för byggande ingår en bedömning av de nationella miljömålen och kravet på hållbar utveckling. Vid bestämmande av nivån för de krav som samhället ska och kan ställa har även bedömts nivån för att på detta sätt, dvs. genom lagstiftning ställa krav på exempelvis energianvändning. Inom landets kommuner bedrivs ett mycket engagerat arbete för hållbar utveckling. I SKL:s regi har genomförts en enkätundersökning maj t.o.m. . Av landets 290 kommuner svarade 240. Enkäten visade ett starkt växande engagemang inom kommunerna för uppfyllande av miljömålen. Studien visade även att ansvaret för miljöarbeten i allt större utsträckning ligger på kommunstyrelsen och att miljöfrågorna har en stark koppling till den kommunala planerings- och beslutsprocessen. SKL har givit förbättringsförslag i anledning av vad som framkommit vid denna undersökning innebärande att man efterfrågar en förbättrad dialog mellan staten och den lokala och regionala nivån och likaså ökat samordningen inom staten samt att man ska utveckla roll och ansvar. Det anges vidare som ett förbättringsförslag att kommunernas arbete med att utveckla lokala miljömål bör stödjas.5 Som ett led i arbetet för hållbar utveckling har kommunerna som en metod valt att ta in tekniska krav utöver BBR:s krav i olika avtal och i samband med planläggning. Detta har skett med hänvisning till att man anser de miniminivåer som föreskriver som alltför låga och därmed inte tillräckligt effektiva i arbetet. Kommunens ambition att så att säga skynda på och vara först har t.o.m. understötts av staten genom . Utredningen anser att detta metodval är felaktigt. De statliga föreskrifterna ska tillämpas och miljöarbetet för energieffektivare 1997/87:90. Följdlagstiftning till m.m. s. 158. Lokala miljömål och nationellt stöd. bostäder bör vara inriktat på att genom demonstrationsprojekt ge underlag för ställningstagande till BBR:s innehåll och nivåer. Den metod som kommunen har använt sig av är lättvindig i och med att den enbart innebär ett kravställande i avtal utan tydlig koppling till uppföljning och utvärdering. Risken finns att man nöjer sig med kravställandet och därmed inte deltar i utvecklingsarbete. Förslaget på en stoppbestämmelse för dylika avtalskonstruktioner kommer att innebära att kommunerna får finna andra vägar för sitt arbete med hållbar utveckling. Men utredningens förslag hindrar inte att någon kommun i samarbete med byggherre/fastighetsägare genomför demonstrationsprojekt med bidrag från annan, dock utan tvång via avtal. Det finns en risk att kommunerna genom utredningens förslag anser att man fråntagits ett instrument för att nå miljömålen. Utredningens bedömning är dock att det för hållbar utveckling är bättre att finna ett samordnat arbetssätt med forskning, utveckling och uppföljning där kommunerna har en viktig roll. Denna samordning är ett led i utvecklingen av de nationella föreskrifterna vilka är de effektivaste styrmedlen för utformning av bebyggelsen i hela landet. För att uppnå mål om minskad energianvändning i bostadssektorn till 2020 och till 2050 måste det mest effektiva styrmedlet för landet i dess helhet användas och vid behov utvecklas. För detta fordras gemensamma krafter och tydliga signaler. Ett antal kommuner i landet har byggt upp en egen administration för att bedriva arbetet med bostadsutveckling och lågenergibyggnader genom särkrav utöver BBR. Detta har inneburit kostnader för personal. Av den kartläggning som gjordes av SCB frågades inte närmare om hur många personer som anställts eller anlitats för detta arbete. Av kartläggningen kan dras slutsatsen att det är de större kommunerna som arbetat mest aktivt med dessa frågor. Detta arbete kan antingen bedrivas av kommunens egen personal eller genom konsulter. Inom ramen för denna utredning har prof. , KTH, upprättat en promemoria Kostnader för kommunala särregler, vilken bifogats utredning som bilaga 7. I denna promemoria redo- visas ett räkneexempel avseende de administrativa kostnaderna hos kommunen själv. Med antagande av att 30 kommuner anställer eller anlitar personal till en årskostnad av vardera uppstår en sammanlagd kostnad för kommunerna om . Då utredningens förslag innebär att kommunerna inte kan ställa särkrav utöver BBR bortfaller sådana administrativa kostnader för kommunerna. För länsstyrelserna tillkommer en arbetsuppgift att vara mer aktiv som rådgivande part i planarbetet gentemot kommunerna, att kunna överpröva detaljplaners formella hantering och planbestämmelsers lagstöd och att pröva kommunens beslut med avseende på giltigheten i genomförandeavtal. En arbetsuppgift frångår länsstyrelserna genom att de inte längre ska vara första överklagandeinstans vad gäller detaljplaner och områdesbestämmelser. Dessa uppgifter förs över till domstol. Utredningen har bedömt att dessa förändringar av arbetsuppgifterna för länsstyrelserna kan ske med befintlig personal, dvs. inget personaltillskott behövs och inte heller uppstår något personalöverskott. Då utredningens förslag innebär att nya arbetsuppgifter i form av granskning av genomförandeavtal och efterföljden av Byggregler (BBR) uppstår en kunskapslucka för personal. Denna kunskapslucka ska täppas till med utbildningsinsats för att uppnå en effektiv hantering av de tillkommande målen. Utbildningarna kan hanteras regionalt för att hålla nere kostnaderna. Den totala utbildningskostnaden kan uppskattas till . För mark- och miljödomstolarna uppstår en ändrad arbetsuppgift då de ska vara första överklagandeinstans vad gäller detaljplaner och områdesplanebestämmelser i stället för länsstyrelserna. har dock gjort en laglighetsprövning av detaljplanerna och områdesplanebestämmelserna innan domstolens egen prövning. Domstolens ska även som första överklagandeinstans pröva beslut att ogiltigförklara kommunens genomförandeavtal. Detta innebär en ny arbetsuppgift som kräver ett visst tillskott av resurser. bedömer att följande kostnadsökningar uppstår. Bestående kostnader uppstår i form av personalkostnader, förvaltningskostnader och lokalkostnader. Den årliga personalkostnaden kan uppskattas till . Den årliga förvaltningskostnaden kan uppskattas till . Det tillkommande personalbehovet motiverar ökade kostnader för lokaler till totalt . Till detta kommer avskrivningsbara investeringar i form av inredning, IT och teknik till ett belopp om . Det tillkommande personalbehovet för samtliga domstolar i landet uppgår till 0,7 rådman, 0,7 tekniskt råd, 0,7 beredningsjurist, 0,4 domstolssekreterare och 0,4 registrator. Omställningskostnader uppstår i form av förstärkningspersonal, utbildningsinsatser, seminarier och konferenser, information, flyttkostnader och arbetstid i organisationsprojektet. De sammanlagda omställningskostnaderna för bedöms uppskattningsvis uppgå till . Rådet ska bestå av , , bostadsproducenterna och kommunerna. Rådet ska bl.a. arbeta med det långsiktiga arbetet med byggande och energikrav och ta fram underlag till för revidering av BBR. Rådet ska finansieras genom omfördelning av befintliga medel från och . Inga ökade eller minskade kostnader uppstår för . Utredningen lämnar inget förslag vad gäller inrättandet av Rådet utan endast en bedömning att Rådet ska inrättas. Rådets organisation bör närmare klarläggas i en särskild utredning med berörda parter. På motsvarande sätt som för får en förändrad roll i och med att Rådet inrättas. Inga ökade eller minskade kostnader bedöms uppstå för . I och med utredningens förslag finns möjligheten för bostadsproducenterna att sänka byggkostnaden . Av promemoria upprättad av prof. , KTH, Kostnader för kommunala särregler, utredningens bilaga 7, redovisas ett räkneexempel med antaganden om årligt bostadsbyggande, andel av bostadsbyggandet som berörs av särkrav, normal byggkostnad och merkostnad beroende på särkraven. Med dessa antaganden uppstår en merkostnad på . Av samma promemoria framgår att kommunernas tillämpning av särkrav utöver BBR medför administrativa kostnader hos bostadsproducenter och andra företag. Dessa administrativa kostnader bedöms i ett räkneexempel till med antagandena att totalt 50 bostadsproducenter berörs av särkraven med en årsarbetare per bolag. Då kommunerna genom att utredningens förslag kan tillämpa särkrav utöver BBR skulle med dessa antaganden uppstå en besparing på för bostadsproducenterna. Utredningen gör bedömningen att det för bostadskonsumenterna torde uppstå en rad förbättringar om våra förslag genomförs. Förutsättningar bör finnas att byggkostnaderna ska kunna sänkas . Därmed torde även bostadsbyggandet kunna öka. Om särkraven kan tillämpas bör även konkurrensen öka mellan bostadsproducenterna då landet inte delas in i olika delmarknader med olika särkrav i olika delar av landet. Dessutom torde det underlätta även för utländska bostadsproducenter och mindre bolag att etablera sig i landet och expandera om samma byggregler tillämpas i alla kommuner. Även industriellt byggande, t.ex. och BoKlok och Kombohuset, torde underlättas (se dessa båda projekt redovisade i utredningens bilagor 9 och 10.) I ett system utan kommunala särkrav vad gäller byggnaders tekniska egenskaper bör risken för dåligt fungerande hus minska, vilket är en fördel för bostadskonsumenten. En nackdel kan vara att kostnaderna för energianvändningen inte minskar. Eftersom utredningens förslag bl.a. innebär att kommunerna kan tillämpa särkrav utöver BBR torde detta särskilt gynna små företag som ofta inte har administrativa resurser att hantera olika tillämpning av regler i olika kommuner. Konkurrensen bör därmed kunna öka. Utredningens bedömning är att förslagen inte innebär några konsekvenser för sysselsättning i olika delar av landet annat än att bostadsbyggandet torde kunna öka där det finns efterfrågan. Omfattningen av ökningen av bostadsbyggandet är dock svår att bedöma då detta beror av andra nationella och internationella frågor om ekonomi, sysselsättning m.m. Byggkostnaden är endast en av flera påverkande faktorer. Förslaget innebär inte några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, möjligheten att nå de integrationspolitiska målen eller för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Den föreslagna regleringen överensstämmer med de skyldigheter som följer anslutning till Europeiska Unionen. 10Frågor som inte behandlats av utredningen Under utredningens gång har vi mött några frågor som vi vill uppmärksamma men inte går närmare in på i utredningen. Vi sammanfattar dessa frågor för fortsatta överväganden. Vi anser det vara angeläget att dessa saker får en lösning. Det kan också vara intressant att få remissinstansernas synpunkter även på detta. 10.1Lagen om skydd mot olyckor Ett särskilt bekymmer vad gäller tekniska särkrav hänförliga till brandskydd har framkommit under utredningens arbete. Detta problem har sin bakgrund i gränsdragningen mellan de kravnivåer som gäller enligt PBL respektive de krav som kan uppställas med stöd av lagen om skydd mot olyckor, LSO, (2003:778). Förhållandet mellan de krav som enligt byggnadslagstiftningen gäller vid uppförandet av en byggnad och de krav som enligt LSO ställs på brandskyddet i en byggnad under dess användande är väsentligt att klarlägga vid tillämpningen av båda regelverken. gäller principen att man med brandskyddslagstiftningen, LSO med flera äldre lagar, inte kan ställa högre krav på brandskyddet än vad som gällde då byggnaden uppfördes/bygglov gavs. Endast om det finns särskilda skäl kan det ställas högre krav. Dessa principer formulerades ursprungligen i förarbetena till brandlag (prop. 1962:12) och har senare upprätthållits i praxis, t ex genom RÅ 82 2:5. I samband med det tekniska samrådet enligt PBL sker en bedömning av egenkontroll för det byggnadstekniska brandskyddet. En inte helt ovanlig situation är att det vid det tekniska samrådet framförs krav på byggnadstekniska lösningar som går utöver vad BBR uppställt. Den brandsakkunnige motiverar kravet genom att Frågor som inte behandlats av utredningen hänvisa till att LSO ställer högre krav och det är de kraven som ändock kommer att bli gällande under förvaltningsskedet. Det har från brandsakkunniga t.o.m. framförts åsikten att man direkt efter att slutbevis givits och byggnaden tagits i anspråk med stöd av LSO kommer att föreläggas att utföra byggnadstekniska åtgärder för att uppnå LSO:s kravnivå, varför det är lika bra att byggherren redan vid handläggningen enligt PBL godtar ett utförande som går utöver BBR:s byggnadstekniska krav. Utredningen har haft kontakt med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) för diskussion angående denna problematik. Från MSB har redovisats flera problemområden vad gäller gränsdragningen mellan kravnivån i PBL respektive LSO. Det rör bl.a. den analytiska dimensioneringen, förhållanden beträffande byggnader med annan användning än bostäder m.m. Utredningen anser att det föreligger skäl att se över denna gränsdragningsfråga så att det bl.a. tydliggörs och utifrån vilka förutsättningar förelägganden kan ske med stöd av LSO efter färdigställandet av byggnaden. Det bör då även tydliggöras att det i samband med prövning enligt PBL enbart sker en prövning utifrån de krav som BBR uppställt för det byggnadstekniska utförandet. 10.2Tidsfrister vid handläggning av plan- och byggfrågor ändrades PBL på sätt att tidsfrister infördes för kommunens beslut om planbesked och för beslut om bygglov och förhandsbesked . Några sanktioner infördes inte för de fall kommunen inte håller tidsfristerna. Regeringen har i budgetpropositionen uppmärksammat länsstyrelsernas handläggningstider för att hantera överklagandeärenden av kommuns beslut enligt PBL. Regeringen kommer att inom regleringsbrevet sätta upp tydliga mål för länsstyrelsernas handläggningstider och även föreslå att länsstyrelsernas förvaltningsanslag höjs. Även mark- och miljödomstolarnas anslag föreslås höjas i samma syfte. Tidsfrister kan vara ett verksamt sätt att förkorta handläggningstider inom plan- och byggområdet. Länsstyrelserna kan komma att få ökade krav i samband med regleringsbrevet . Frågor som inte behandlats av utredningen Även landets lantmäterimyndigheter bör omfattas av tydligare krav då de påverkar tiden från planeringsstart till inflyttning av nybyggda bostäder. Dessa tydligare krav kan genom tidsfrister för beslut manifesteras i ändrad lagstiftning. Sanktioner bör även övervägas för det fall myndigheterna inte uppfyller de tidsmässiga ambitionerna. bör även tidsfrister för domstolarnas hantering av plan- och byggärenden övervägas.