sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — De begränsade möjligheterna att straffmäta villkorlig dom och skyddstillsyn innebär att den påföljd som döms ut inte alltid upp- levs som proportionell i förhållande till den begångna brottslig- hetens allvar. Dessutom uppstår omotiverade trösklar i övergången mellan en icke frihetsberövande påföljd och fängelse. Avsaknaden av ett alternativstraff utmätt i fängelse leder till pedagogiska brister men också till svårigheter för den domstol som undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn till följd av återfall i brott eller annan misskötsamhet att avgöra längden på det fängelse- straff som döms ut. Det framgår heller inte alltid tydligt för den dömde vad som förväntas av denne genom påföljdsvalet. Allt fler brott har börjat inrymmas under ett artbrottsbegrepp. Rättstillämpningen saknar i denna del tydliga riktlinjer och prin- ciper och kan uppfattas som inkonsekvent och godtycklig. Sammanfattningsvis innebär dessa brister att påföljdssystemet inte är tillräckligt tydligt och konsekvent och att möjligheterna till normbildande verkan genom påföljdsvalet därmed minskar. Därtill kan bristerna innebära att det försittes många möjligheter att välja en icke frihetsberövande påföljd som kan vara den mest humana, den typiskt sett mest brottsavhållande och den minst kostnads- krävande. 7Allmänna utgångspunkter för en reform Kriminalisering förutsätter påföljder som ger utryck för all- varet i regelöverträdelsen. Påföljden kan sägas ingå i den lagföringsprocess som kan ge ett brottsoffer upprättelse. Utifrån kravet på humanitet får inte mer ingripande sank- tioner väljas än vad som är nödvändigt för att uppnå målen med straffsystemet. Påföljdsregleringen måste svara mot högt ställda krav på rätts- säkerhet. Påföljdsvalet bör i det enskilda fallet i största möjliga mån vara brottsavhållande. Behovet av individuellt hänsynstagande till omständigheter vid sidan av brottsligheten måste tillgodoses. Påföljdssystemet måste vara flexibelt och ge utrymme för kri- minalpolitiskt motiverade förändringar utan att själva struk- turen behöver förändras. Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihetsberövande påföljd. Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas pga. att de tillhör en viss brottstyp. Möjligheterna att straffmäta de inslag som utgör alternativ till fängelse i anstalt bör öka. Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk. Allmänna utgångspunkter för en reform De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll. De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripandegraden vid återfall. Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare. Påföljdssystemet måste med nödvändighet bli en kompromiss mellan motstående intressen. 7.1Grundläggande utgångspunkter vid utformningen av ett påföljdssystem Kriminalisering förutsätter påföljder som ger utryck för allvaret i regelöverträdelsen Ett fungerande samhälle förutsätter att människor följer vissa gemen- samma normer, såväl vad gäller hur vi ska bete oss mot varandra som hur vi ska agera som samhällsmedborgare. Ett annat sätt att uttrycka det är att det finns vissa intressen att skydda, och att dessa skyddsintressen är alltför viktiga för att det ska gå att förlita sig på att människor frivilligt värnar om dem. Vad som påkallas är att människors handlande påverkas i den önskvärda riktningen. Kriminalisering som en metod för att förhindra överträdelser av olika normer i samhället framhålls ofta som något som bör använ- das med försiktighet.1 Enligt den idealbild som ofta framförs bör kriminalisering endast avse de mest förkastliga gärningarna och därutöver endast tillgripas i sista hand. Huruvida detta till fullo har efterlevts är starkt ifrågasatt. Tvärtom framhålls ofta att det har skett en betydande kriminalisering på områden där andra åtgärder hade kunnat vidtas, att det blivit inflation i kriminalisering.2 Det ingår dock inte i vårt uppdrag att överväga denna fråga. Vår utgångspunkt blir att kriminalisering har skett eftersom verkligt skyddsvärda intressen annars stått på spel. Kriminaliseringen av skadliga och annars oönskade gärningar syftar sålunda till att verka normbildande (eller moralbildande). Genom att peka ut en handling (eller i vissa fall en underlåtenhet att handla 1Se bl.a. prop. 1994/95:23. 2Se t.ex. direktiven till (Ju 2011:05), dir. 2011:31. Allmänna utgångspunkter för en reform på visst sätt) som brottslig, påvisas att den som gör sig skyldig till det brottet ställer sig utanför vad som accepteras i den mänskliga samvaron. I många fall sammanfaller en kriminalisering med ett handlande som redan uppfattas som socialt oacceptabelt. Det kan då beskrivas som en kodifiering av en redan gällande samhälls- moral. I andra fall innebär själva kriminaliseringen en reell påverkan på samhällsmoralen, dvs. den påverkar människor att uppfatta vissa handlingar som skadliga eller annars förkastliga. Normbildningen förutsätter att det följer en reaktion – en straff- rättslig sanktion – för den som bryter mot reglerna. Genom sank- tionen tydliggörs vikten och betydelsen av den norm som krimina- liseringen syftar till att upprätthålla. När sanktionen utdöms kan rättsväsendet förmedla mot den som valt att bryta och ställa sig vid sidan av det acceptabla. Genom att det blir en kon- sekvens för den som bryter mot regeln visar rättsordningen sålunda att den menar allvar med det förbud eller påbud som kriminalise- ringen innebär – en förutsättning för att normsystemet som sådant ska uppfattas som trovärdigt. Sanktionen måste i grunden vara något som uppfattas som ingri- pande för den dömde, dvs. något som griper in i dennes livsföring och innebär en uppoffring. För att rättsordningen ska kunna för- medla att den menar allvar med den norm som ställts upp – och kommunicera mot den som valt att bryta mot – kan ingripandegraden därför inte vara alltför ringa. Ofta uttrycks även det som att påföljden måste vara trovärdig. Uppfattningen om vad som utgör en trovärdig påföljd varierar . Det kommer heller aldrig vid något givet tillfälle att råda någon konsensus i den frågan. Det torde dock stå klart att brott som är allvarligare och kränker mer skyddsvärda intressen måste mötas med en mer ingripande sanktion än brott som är mindre all- varliga. Därtill kan inte allvarliga brott mötas med annat än sanktioner som innebär reella uppoffringar för gärningsmannen. Utöver normbildningen kan kriminaliseringen verka avskräckan- de. Därmed inte sagt att straffhotet i sig alltid utgör ett skäl för någon att avhålla sig från att bryta mot ett straffbud. I många fall är brott impulsstyrda – i situationer där överväganden om de straff- rättsliga konsekvenserna inte har något utrymme. I andra fall bedömer gärningsmannen att upptäcktsrisken är så låg att straffhotet fram- står som försumbart. Risken att upptäckas och bli föremål för en lagföring innebär dock med säkerhet i många fall ett beaktansvärt skäl för många att Allmänna utgångspunkter för en reform avstå från att företa en viss handling. Även ingripandenivån på den påföljd som kan följa på brottet kan påverka i avhållande riktning. Även här torde det viktigaste vara det samlade intryck som rätts- ordningen förmedlar. Att en lagöverträdelse kan leda till en ingri- pande påföljd – innefattande reella uppoffringar för allvarligare brott – kan därför komma att verka som handlingsskäl i vissa fall. Påföljden ingår i den lagföringsprocess som kan ge ett brottsoffer upprättelse Ett brott innebär i många fall att en enskild människa drabbas, exempelvis genom en fysisk skada, psykiska besvär eller en ekono- misk förlust. Brottsoffret intar såsom målsägande en roll i rätts- processen, genom möjligheterna att föra talan om skadestånd, genom möjligheten att biträda åklagarens åtal och genom att ha rätt att överklaga domen, även i skuld- och påföljdsfrågorna. I de fall åklagaren inte finner skäl att väcka åtal kan den som intar ställning som målsägande därtill väcka enskilt åtal. Att det kommer till stånd en lagföring gällande ett brott och att någon ställs till svars för att ha skadat offret för brottet, innebär i betydande utsträckning att brottsoffret kan uppleva sig ha fått upp- rättelse. Att brottsoffret själv kan medverka som part i den pro- cessen kan sannolikt bidra ytterligare till den upprättelsen. är det emellertid en självklarhet att det är staten uteslutande som har befogenhet att bestämma vilken straffrättslig sanktion som ska följa på ett brott och att verkställa denna sanktion. Föreställningen att det är brottsoffret som kan bestämma en lämplig sanktion är sedan mycket länge utmönstrad i de flesta moderna rättsordningar. Detta hör samman med att det aldrig går att göra anspråk på att brottet ska vedergällas med en sanktion som motsvarar det lidande som brottet orsakade. I stället är det fråga om att sanktionen – som en komponent i en samman- hängande rättsordning – ska ge uttryck för det allvar med vilket rättsordningen ser på gärningen och kommunicera mot den som brutit mot regeln. Att påföljdsbestämningen aldrig kan reduceras till vedergällning och att det måste vara statens privilegium att ensamt bestämma den straffrättsliga sanktionen, innebär dock inte att det går att bortse från brottsoffrets perspektiv vid utformningen av påföljdssystemet. Även ur ett brottsofferperspektiv måste – i anslutning till vad som Allmänna utgångspunkter för en reform anförts ovan – den straffrättsliga påföljden uppfattas som trovärdig. Utan en påföljd som innebär en reell uppoffring för gärningsman- nen när denne orsakat en betydande skada på brottsoffret och där- igenom gjort sig skyldig till ett allvarligt brott, kommer knappast rättsprocessen att innebära någon upprättelse för brottsoffret. Även ur ett brottsofferperspektiv är det av central betydelse att påföljden uppfattas som mer ingripande ju allvarligare skada och ju allvar- ligare integritetskränkning brottet innefattat. Frågan om att tillmäta påföljdsbestämningen en betydelse i pro- cessen att ge brottsoffret upprättelse kan dock enligt vår mening breddas och behöver inte endast ta sikte på att påföljdens ingripande- grad. Brott som innebär allvarliga angrepp mot någons integritet riktas ofta mot en närstående. I andra fall kan det vara fråga om en gärningsman och ett brottsoffer som kommer att sammanträffa efter det att rättsprocessen är avslutad, exempelvis genom skola, arbets- plats eller grannskap. I de fall påföljden kan innebära att gärnings- mannen tar ansvar för sitt brottsliga handlande – och söker bearbeta de faktorer som legat bakom detta – kan det innebära en lättare väg för brottsoffret till upprättelse och kanske även försoning. Ramarna för att utforma påföljder Utgångspunkten i en demokratisk rättsstat måste enligt vår mening vara att varje medborgare har rätt att bestämma över sin egendom och sin tid och vara fri från tvångsingripanden. Med andra ord förväntas staten intervenera i medborgarnas liv endast om det är nödvändigt. Det innebär att statens åtgärder aldrig blir legitima om de primärt syftar till att orsaka den enskilde skada eller obehag. Det straffrättsliga systemet innebär – sett isolerat – avsteg från detta. Avstegen är dock legitima eftersom de syftar till att upprätt- hålla rättsordningen, i enlighet med vad som utvecklats ovan. Att de utgör ett avsteg från huvudprincipen innebär dock att de åt- gärder som kan vidtas och de mål som kan motivera en viss åtgärd måste begränsas. Behovet av att uttrycka allvaret i en regelöverträdelse och kom- municera skulle alltid kunna mötas genom att man dömer ut en mycket sträng påföljd. Utgångspunkten för den demokratiska rättsstaten innebär dock enligt vårt synsätt att man måste vända på resonemanget. vid utformandet av straffrättsliga sanktioner måste i stället vara vilka sanktioner som är nödvändiga. Allmänna utgångspunkter för en reform Om det finns mindre ingripande medel som räcker till för att uppnå målen med en straffrättslig sanktion, så måste de väljas. Om det finns utrymme att visa humanitet med den tilltalade, så måste det göras. Om det finns förutsättningar att visa tolerans med att personer begår regelöverträdelser, så måste det göras. Sanktionens ingripandegrad måste sålunda prövas mot fråge- ställningen om den är nödvändig, eller om det finns utrymme för en mindre ingripande och mer human påföljd. Påföljdsregleringen måste svara mot högt ställda krav på rättssäkerhet Legalitetsprincipen måste vara en utgångspunkt för kriminalisering och prövning av någons straffrättsliga skuld. Att döma ut en straff- rättslig påföljd hör till de mest ingripande former av myndighets- utövning som staten kan företa mot den enskilde. Det innebär att legalitetsprincipen har en stor roll även vid utformningen av påföljds- bestämmelserna. Bestämmandet av en påföljd och verkställigheten av den måste vara en regelstyrd verksamhet och i grunden därför förutsebar. Därigenom garanteras en rättvis likabehandling av olika människor, i den meningen att samma bedömningsgrunder tillämpas i alla fall och att samma hänsynstaganden är möjliga att göra i alla fall. Påföljdsvalet i det enskilda fallet bör i största möjliga mån vara brottsavhållande Straffsystemet i sin helhet syftar till att vara brottsavhållande, genom normbildning och genom hotet om lagföring och en straffrättslig påföljd. Dessa brottsavhållande effekter kan antas uppkomma genom den uppfattning allmänheten får av rättssystemet. I det ligger att det är helheten – den övergripande bilden – som är det centrala. Påföljden kan i det enskilda fallet knappast tillmätas någon be- tydelse vad gäller den allmänna påverkan. Det är tvärtom vanskligt att hysa sådana ambitioner, eftersom det kan leda till att det i ett enskilt fall döms ut ett mycket strängt straff i avsikt att statuera exempel, vilket leder till en minskad likabehandling. Målsättningen måste dock vara att påföljden så långt möjligt gentemot den dömde ska ha en brottsavhållande påverkan just för denne. Allmänna utgångspunkter för en reform Det finns visserligen en betydande osäkerhet om vilka åtgärder som i det enskilda fallet kan ha en brottsavhållande effekt. Som utvecklas i kapitel 3 var det detta som ledde till att den s.k. be- handlingstanken övergavs som grund för påföljdsvalet. Det före- ligger inget empiriskt stöd för att utformningen av de straffrättsliga sanktionerna skulle ha någon avgörande effekt på återfallsfrekven- sen. Å andra sidan visar inte preventionsforskningen att det går att bortse från att positiva effekter kan uppnås. Resultaten visar att särskilda behandlingsinsatser inom ramen för påföljder – i vart fall – kan ha vissa, men vanligtvis inte så starka, positiva effekter på klienternas återfall i brott.3 Även om det inte med säkerhet går att göra några prognoser av vad som är den mest brottsavhållande påföljden i det enskilda fallet, bör domstolen inte avstå från att välja den påföljd som typiskt sett och utifrån vad som är känt om gärningsmannen kan antas avhålla honom eller henne från fortsatt brottslighet. Beroende på vad som framkommer om den tilltalade, dennes personliga förhållanden och dennes eventuella tidigare brottslighet kan domstolen i många fall göra välgrundade antaganden utifrån en generell kunskapsnivå. Kunskapen om olika påverkansprogram och behandlingsinsatser – samt de effekter de har – måste också antas öka ju mer de används och utvärderas. Det bör således redan av den anledningen vara en allmän utgångspunkt att en utdömd påföljd i möjligaste mån ska syfta till att motverka att den dömde begår nya brott. Det sagda leder i första hand till att verkställigheten av en utdömd påföljd så långt möjligt bör verka brottsavhållande. Även utformningen av påföljdsregleringen bör dock vara sådan att det vid påföljdsvalet tas hänsyn till vad som kan antas vara brotts- avhållande. För det första sammanfaller sådana åtgärder – så länge de inte blir mer ingripande eller stränga än de alternativ som står till bud – med strävandet efter humanitet i påföljdssystemet. Hänsyns- taganden till individuella behov hos gärningsmannen kan i sig bidra till ett mer humant påföljdssystem. För det andra framstår det som irrationellt att inte utnyttja den brottsavhållande potential – om än begränsad – som kan finnas i det enskilda fallet. Trovärdigheten för påföljdssystemet är – som anförts ovan – beroende av ingripande- graden av den straffrättsliga reaktionen. Detta leder till att hänsyns- tagandet till de möjliga brottsavhållande effekterna knappast kan reduceras till en verkställighetsfråga. 3 /Grevholm, Vilka preventiva vinster kan förändringar av straffrätten och påföljdssystemet ge? –Vilka besked ger forskningen?, SvJT 2010 s. 469 f. Allmänna utgångspunkter för en reform Därtill bör det finnas ett visst utrymme att välja bort en straff- rättslig sanktion som i det enskilda fallet skulle verka rent kontra- produktivt, genom att exempelvis undergräva en positiv utveckling hos den enskilde, även om sanktionen utifrån andra utgångspunkter skulle anses befogad. Behovet av individuellt hänsynstagande måste tillgodoses Även om utgångspunkten är att det ska råda proportionalitet mellan brottet och den straffrättsliga sanktionen, måste det finnas utrymme att vid påföljdsbestämningen beakta andra omständigheter än så- dana som är direkt hänförliga till brottet och som talar i lindrande riktning. Utan en möjlighet att ta hänsyn till omständigheter som är hänförliga till gärningsmannens person eller dennes agerande efter brottet riskeras resultat som uppenbart skulle stå i strid med den humanitets- och toleranstanke som vi ovan har konstaterat bör prägla systemet. Påföljdssystemet måste således även innefatta en möjlighet för domstolen att i vissa särskilda fall göra avsteg från proportionalitetsprincipen och döma ut en lindrigare påföljd än vad brottets svårhet motiverar. För att den samlade reaktionen på brottet ska kunna uppfattas som rättvis och proportionerlig måste dom- stolen även ha möjlighet att beakta andra sanktioner som följer på brottet. Påföljdssystemet måste med nödvändighet bli en kompromiss mellan motstående intressen Vid utformningen av påföljdssystemet är det sålunda flera motstå- ende intressen som måste brytas mot varandra. Behovet av tro- värdiga och ingripande påföljder måste ställas mot skyldigheten att så långt möjligt visa humanitet och tolerans. Likaledes ska ambi- tionen att använda påföljdssystemet för att i det enskilda fallet på- verka den enskilde från att begå nya brott ställas mot kravet på att påföljdssystemet ska uppfattas som rättvist och likabehandlande. Hänsynstagandet till individuella omständigheter ska ges utrymme, som den straffrättsliga sanktionen ska stå i rimlig pro- portion till brottet. Inget av dessa intressen är enligt vår mening möjligt att bortse från. Det är således inte möjligt att bygga ett påföljdssystem på Allmänna utgångspunkter för en reform föreställningen att systemet ska kunna vila på någon allenarådande princip. Det låter sig sägas att man får göra en lämplig avvägning mellan de motstående intressena. Att ge uttryck för hur denna av- vägning bör göras är vanskligare. Enligt vår mening finns det dock vissa hållpunkter som kan ställas upp. Rättsstatliga hänsynstaganden innebär att de principer som be- gränsar statens möjligheter att intervenera i medborgarnas liv måste ses som överordnade. Det innebär för det första att det straffrätts- liga ingripandet aldrig får bli mer strängt eller mer ingripande än vad som är nödvändigt för att uppnå sitt syfte. För det andra får inte hänsynstaganden till vad som kan antas vara brottsavhållande i det enskilda fallet innebära en mer ingripande påföljd än vad som är motiverat med hänsyn till brottets allvar. Behovet av en trovärdig straffrättslig reaktion samt kravet på likabehandling påkallar dock att hänsynstagandet till personliga omständigheter sker utifrån givna ramar och inte på ett sätt som kan uppfattas som godtyckligt eller orättvist. Påföljdssystemet måste vara flexibelt Kriminalpolitiken är ett allt annat än statiskt område. Såväl synen på vilken ingripandenivån ska vara mot brottsligheten som vilka inslag som ska finnas i påföljdssystemet ändras . är det viktigt att påföljdssystemet inte alltför ofta blir föremål för genom- gripande strukturella förändringar. Det system som föreslås bör vara enkelt, robust och för att därigenom kunna stå sig . Systemet bör därför vara uppbyggt på ett sådant sätt att det finns utrymme för kriminalpolitiskt motiverade förändringar utan att den grundläggande strukturen i sig behöver förändras. Som anförts ovan är det en grundläggande utgångspunkt att på- följdsbestämningen sker utifrån de rättsstatliga kraven på legalitet och förutsebarhet. Dömandet får aldrig vara upp till domarens fria skön. Å andra sidan kan inte regelverket vara alltför schematiskt. Det är ett flertal intressen som måste brytas mot varandra och om- ständigheterna skiftar i varje enskilt fall. Utan att ge avkall på kraven på legalitet och förutsebarhet måste lagstiftaren ge dom- stolen instrument för att hantera detta. Det är därför inte möjligt för lagstiftaren att i förväg konstruera någon exakt tågordning eller manual för domstolarna. Utifrån de principer och intressen som lagstiftningen ger uttryck för måste det till viss del bli en uppgift Allmänna utgångspunkter för en reform för praxisbildningen att utforma de närmare reglerna för påföljds- bestämningen. 7.2Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihetsberövande påföljd Begreppet straffvärde är det mått som lagstiftaren har valt för att beskriva hur allvarligt man ska se på ett visst brott. Straffvärdet mäts enligt en linjär skala som går från penningböter, via dagsböter och därefter fängelse till maximalt fängelse på livstid. Genom straffskalorna anger lagstiftaren det s.k. abstrakta straff- värdet för varje brott. Olika brott placeras – utifrån hur allvarliga de anses vara i relation till andra brott – i olika spann på den linjära skala som lagstiftaren förfogar över vid bestämmandet av varje straffskala. Domstolen har därefter att – inom ramen för den givna straffskalan – bestämma det konkreta straffvärdet för det enskilda brottet. Även vid denna bedömning bestäms – inom ramen för straff- skalan – hur allvarligt brottet är i relation till andra brott som om- fattas av samma straffskala. I de fall domstolen anser att brottet har ett straffvärde motsva- rande ett visst antal veckor, månader eller år fängelse, innebär det att ett fängelsestraff i enlighet med detta straffvärde också utgör den rätta påföljden för brottet, i den meningen att straffvärde- bestämningen ger uttryck för en påföljd som står fullt ut i propor- tion till brottets straffvärde. I ett samhälle som vårt är ett frihets- berövande straff den mest ingripande och stränga sanktion som finns att tillgå. Detta innebär att valet av en icke frihetsberövan- de påföljd i stället för ett fängelsestraff i anstalt utgör en privile- giering av den dömde, i förhållande till ett fängelsestraff i enlighet med brottets straffvärde. Som vi ser det finns det goda skäl för att så långt möjligt göra en sådan privilegiering. Enligt vår grundläggande uppfattning – som utvecklas ovan – finns det en skyldighet för staten att alltid välja den minst ingripande och mest humana reaktion som behövs för att uppnå det eftersträ- vade syftet; ett trovärdigt påföljdssystem som förmår att ge uttryck för tillräckligt . Det är därtill en etablerad insikt att ett fängelsestraff som avtjänas i anstalt kan medföra stora negativa sociala skadeverkningar. Det kan ha negativa effekter för såväl yrkeslivet som familjesituationen. Allmänna utgångspunkter för en reform Det bedrivs visserligen ett viktigt arbete genom bland annat pro- gramverksamhet under verkställigheten som syftar till att den dömde inte ska återfalla i brott.