sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Polismyndigheterna i , och har till följd av sin storlek i stort förutsättningar att klara dessa krav. De mindre polismyndigheterna har dock vissa svårigheter att upprätthålla specialiserad kompetens inom alla olika verksamhetsområden. För en hög kvalitet på den brottsföre- byggande och den brottsutredande verksamheten finns ett ständigt ökande behov av specialister och spetskompetens. Ökade krav ställs också på certifiering för innehavare av vissa funktioner, t.ex. som operatör i en kommunikationscentral. Kommittén konstaterar att polismyndigheterna i många fall är för små för att kunna uppnå effektivitet och kvalitet på alla funk- tioner. Även om de skulle klara av att hålla kompetens för alla funktioner är det inte rimligt eftersom underlaget för vissa upp- gifter är för begränsat och därmed inte kostnadseffektivt. Enligt kommitténs mening är verksamheten med analys och uppföljning av myndighetens resultat ytterligare ett område där nuvarande organisationsstruktur leder till kvalitetsbrister. Det finns ett behov av att stärka förmågan att analysera uppnådda resul- tat i syfte att förbättra styrningen av verksamheten och att fördjupa resultatkulturen inom organisationen. Resultatuppföljningen ska stödja utvecklings- och förbättringsarbetet inom polisen. Upp- giften att analysera verksamhetens samlade resultat är ett nationellt ansvar, men för att kunna klara av detta krävs från samtliga polis- myndigheter ett underlag av hög kvalitet. Dagens organisations- struktur med 21 länsvisa polismyndigheter och en central förvalt- ningsmyndighet försvårar detta arbete. Ett ytterligare problem med dagens organisationsstruktur är att sekretessregler och skilda system för lagring och hantering av in- formation hindrar ett snabbt och smidigt utbyte av uppgifter mellan polismyndigheterna. Den nya polisdatalagen ger dock ökade möjligheter till informationsutbyte i vissa avseenden mellan be- rörda myndigheter såvida tekniken anpassas efter de nya lag- bestämmelserna.1 Ett ytterligare hinder är att anställningsvillkor tillämpas olika mellan polismyndigheterna, vilket bl.a. försvårar möjligheterna till personalrörlighet inom polisorganisationen. Polisens nuvarande ansvarsfördelning innebär att ingen kan ta ett helhetsansvar för polisverksamheten i landet. Den begränsar också möjligheterna till samverkan mellan polismyndigheterna. Detta beror bl.a. på att sådan samverkan måste bygga på frivilligt deltagande från polismyndigheternas sida. Bristen på helhetsansvar gör också att goda exempel på väl fungerande metoder och arbets- sätt har svårt att få spridning. Nuvarande ordning innebär också vissa svårigheter vid strate- gisk samverkan med på nationell nivå och försvårar kontakter med övriga för verksamheten viktiga myndig- heter eftersom beslutsfunktioner finns på olika nivåer. Nuvarande organisation innebär även hinder att i internationella sammanhang agera samordnat och att sprida internationella erfarenheter inom organisationen. Kommitténs förslag till ny organisation En sammanhållen svensk polis Kommittén har analyserat möjligheten till förbättringar av polisens verksamhet och resultat, i enlighet med de krav som regeringen ställer, genom förändringar inom gällande organisationsstruktur. Kommittén har också undersökt möjligheten till förbättringar genom att utöka mandat alternativt att minska antalet polismyndigheter. Kommittén konstaterar att inget av dessa alternativ är tillräckligt för att uppnå önskade effekter. Många myndigheter, t.ex. Kriminalvården, och har ombildats till s.k. enmyndig- heter.2 Motiven för dessa ombildningar har varit en tydligare 1Polisdatalagen gäller (SFS2010:361). 2Organisationsformen enmyndighet innebär att verksamheten oavsett geografisk lokali- sering och inre organisation leds av en myndighetschef eller styrelse som är (nationellt) ansvarig för hela verksamheten inför regeringen. (Till skillnad mot en s.k. myndighets- koncern i vilken det finns en central myndighet som vanligtvis är chefsmyndighet för de andra myndigheterna i koncernen. Dessa övriga myndigheter har ofta varit regionala, men även lokala eller verksamma över hela landet. De underordnade myndigheterna i en koncern har befogenhet att fatta självständiga beslut i vissa frågor, beslut som den centrala myndig- heten inte har formell rätt att styra över.) ledning och styrning, ökad flexibilitet i verksamheten, effektivare resursutnyttjande samt ökad rättssäkerhet och enhetlighet. För att polisen ska kunna nå sin fulla utvecklingspotential och för att polisens organisationsstruktur ska ge förutsättningar för att uppfylla de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kost- nadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet, bedömer kommittén att en motsvarande ombildning även för polisens del bör genomföras. Kommittén före- slår därför att och de 21 polismyndigheterna samt ska ombildas till en samman- hållen myndighet. Kommitténs föreslår att Säkerhets- polisen ska ombildas till en fristående myndighet.3 En utgångspunkt för kommitténs förslag när det gäller polisens nya organisation har varit regeringens uttalanden i den förvalt- ningspolitiska propositionen4 och vad som anges i myndighets- förordningen (2007:515). Den nya ska enligt kommitténs mening vara en enrådighetsmyndighet5 och ledas av en myndighetschef som ut- ses av regeringen. Kommittén föreslår att namnet på den nya myn- digheten ska vara . Genom ombildning till en sammanhållen myndighet för svensk polis blir det möjligt för myndighetsledningen att ta ett helhets- ansvar för polisverksamheten i hela landet. Ansvaret för polisverk- samheten kan sedan genom en rak och tydlig ansvarskedja dele- geras till ledningen på regional nivå, vidare till ledningen på lokal nivå och ända ut till organisationens lokala operativa enheter. Jäm- fört med nuvarande överlappande ansvarsområden och otydliga an- svarskedjor kan ansvarsfördelningen i en sådan organisationsstruk- tur göras tydlig och styrkedjan renodlas. Det ger förutsättningar för en mer effektiv ledning, styrning och uppföljning av verksam- heten. Med en sammanhållen svensk polis finns goda förutsättningar att uppnå större enhetlighet där det finns behov av detta för att verksamheten ska vara rättssäker, kvalitativ och kostnadseffektiv. Den föreslagna myndighetslösningen skapar förutsättningar både att följa upp verksamheten på ett mer enhetligt sätt, och att uppnå 3 Frågan om Säkerhetspolisens organisation och ledningsstruktur kommer att analyseras vidare och de närmare överväganden som krävs kommer att göras i kommitténs fortsatta arbete (dir. 2012:13). 2009/10:175. 5I en enrådighetsmyndighet leds verksamheten av en myndighetschef som är ensam ansvarig för hela verksamheten inför regeringen. bättre och jämnare verksamhetsresultat inom myndigheten. Dess- utom blir det lättare att sprida goda exempel på metoder och arbets- sätt. Således bedöms en sammanhållen myndighet utifrån såväl ett medborgarperspektiv och ett verksamhetsperspektiv som ett rätts- kedjeperspektiv ge bäst förutsättningar för att bedriva en effektiv och kvalitativ polisverksamhet. föreslås överta de uppgifter som polis- myndigheterna, och Riks- polisstyrelsen nu har, med undantag för de uppgifter som hanteras av Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen ska behålla sina uppgifter. ska således ansvara för all polisverksamhet i landet med undantag för den polisverksamhet som Säkerhetspolisen ska ansvara för. För att fullt ut kunna ta tillvara utvecklingspotentialen i enmyndig- hetsmodellen och för att ansvar ska kunna krävas ut av myndig- hetsledningen bedömer kommittén att i högre grad än ska ha möjlighet att själv fatta beslut om sin egen organisation. Genom att myndighetens interna organisation – med vissa undantag – inte låses fast i lag eller förordning skapas förut- sättningar för att verksamheten blir mer flexibel och anpass- ningsbar till olika typer av omvärldsförändringar. Kommittén tar t.ex. inte ställning till antalet polisregioner och inte heller till var ledningen av polisverksamheten i regionerna ska förläggas. Dessa frågor bör enligt kommitténs uppfattning avgöras inom ramen för den genomförandeorganisation som bör föregå inrättandet av . Kommittén lämnar dock vissa förslag om Polis- myndighetens organisation. ska ha ett nationellt huvudkontor och i övrigt vara geografiskt indelad i polisregioner. Vid ska det finnas en nationell operativ avdelning. Huvudinriktningen för den nationella operativa avdelningen bör vara att leda och samordna viss operativ verksamhet samt att inom vissa områden upprätthålla specialistkompetens med dels eget verksamhetsansvar, dels för att kunna biträda polisregionerna. Verksamheten med särskilda utredningar enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. ska ingå i som en egen avdelning. Verksamheten förslås dock få en särställning bl.a. genom att dess chef anställs av regeringen och att verksamheten får en egen anslagspost. ska utgöra en del av . Konstruktionen med som chefsmyndighet för avskaf- fas därmed. Utöver myndighetschefen ska regeringen även anställa avdelnings- chefen för verksamheten med särskilda utredningar. I övrigt ska myndigheten själv anställa sina chefer och medarbetare. Rikspolis- chefen ska själv bestämma vem som är ställföreträdare. Vid ska det finnas en tjänsteförslagsnämnd med uppdrag att bereda och ge rikspolischefen råd i ärenden om anställning av regionpolismästare, chefen för den nationella opera- tiva avdelningen och chefen för torium. På begäran av rikspolischefen ska nämnden också ge råd i andra anställningsärenden. Ledamöterna i nämnden ska utses av regeringen. Härigenom tillförsäkras det allmänna insyn i och visst inflytande över rekryteringsprocessen. Om den lokala och regionala nivån ska indelas i polisregioner. Dessa bör vara bär- kraftiga och ha ett visst verksamhetsunderlag. Polisregionerna ska ledas av en regionpolismästare. Vid varje polisregion ska det finnas ett regionpolisråd som ska utöva insyn i polisregionens verksamhet och bistå regionpolismästaren med råd. Regionpolismästaren ska vara ordförande i rådet och hålla rådet informerat om verksam- heten. Den strategiska inriktningen för polisregionens verksamhet bör huvudsakligen beslutas på polisregionnivå utifrån de nationella inriktningar som rikspolischefen beslutar. Polisregionerna bör ha huvudansvaret för den polisoperativa verksamheten. Inom polis- regionen krävs ett decentraliserat beslutsfattande för att säkerställa och utveckla den lokala verksamheten. Den operativa och taktiska ledningen och styrningen av verksamheten bör ske långt ut i polis- regionens organisation. Den operativa planeringen grundad på den lokala problembilden, kriminalunderrättelser och uppföljning av tidigare insatser m.m. bör göras på lokal nivå. ska själv besluta sin lokala organisation. För att säkerställa en be- slutsstruktur inom som tillförsäkrar en lokalt förankrad polisverksamhet i hela landet anser kommittén att en geografisk underindelning av polisregionerna är nödvändig. Kom- mitténs bedömning är att det krävs en långtgående delegation av polisoperativt arbete. Medborgare ska, oavsett bostadsort, kunna känna sig förvissade om att polisens verksamhet leder till trygghet och att polisen prioriterar också sådana mängdbrottsproblem som finns i lokal- samhället. Kommitténs förslag är att ska ges ett uttalat samverkansansvar med landets primärkommuner för att minska brottsligheten och öka människors trygghet i lokalsam- hället. Härigenom tillförsäkras kommunerna möjlighet till del- aktighet i verksamheten. Kommittén ser det som angeläget att stärka kraven på Polis- myndigheten att ha ett nära och gott förhållande till allmänheten. I sitt arbete ska enligt vårt förslag uppmärksamma och beakta krav och önskemål från dem som bor och verkar i när- området. ges en skyldighet att utveckla och välja sådana arbetsformer som bidrar till ett nära och gott förhållande mellan den och allmänheten. Vidare ges en skyldighet att ge dem som har utsatts för ett brott den information som behövs med anledning av brottet. ska vidare se till att den är tillgänglig och att polisverksamheten är synlig. Hur polisanställda agerar och uppträder i sina kontakter med med- borgarna i olika situationer påverkar i hög grad allmänhetens upp- fattning av som organisation, dess förmåga att utföra sitt uppdrag och agera professionellt. Allmänhetens syn- punkter på verksamheten är således viktig kunskap för att utveckla Det bör finnas en av allmänheten väl känd kon- taktpunkt vid där enskilda personer på ett enkelt sätt kan framföra såväl positiva som negativa synpunkter. Polis- myndigheten bör utveckla nationella rutiner och arbetssätt för att ta till vara allmänhetens synpunkter samt att ge återkoppling i enskilda ärenden. bör sedan utifrån erfaren- heterna från kontaktpunkten kunna göra löpande förbättringar av verksamheten enligt medborgarnas behov. Inom polisverksamheten finns områden som är särskilt integritets- känsliga och där den medborgerliga insynen följaktligen är av sär- skild vikt. Framför allt gäller detta verksamhet som rör brotts- anmälningar mot polisanställda. Kommittén föreslår att Rikspolis- styrelsens styrelse och polisstyrelserna vid polismyndigheterna er- sätts av insynsråd och ett regionpolisråd i varje polisregion. Ledamöterna i insynsrådet och i regionpolisråden utses av regeringen för en bestämd tid. Utöver ett insynsråds sedvanliga uppgifter får Polismyndig- hetens insynsråd och regionpolisråden i uppgift att särskilt följa den verksamhet med särskilda utredningar som bedrivs enligt för- ordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. får också i uppgift att särskilt följa verksamheten vid regionpolisråden. Kommittén föreslår att det vid huvudkontoret ska finnas en funktion för samordning av insynsrådets och regionpolisrådens arbete. Ett fristående granskningsorgan för polisverksamheten Kommittén bedömer att ett fristående granskningsorgan för tillsyn över och Säkerhetspolisens verksamhet bör inrättas. Ett fullständigt förslag om hur organisationen och verk- samheten ska utformas lämnas av kommittén i ett senare be- tänkande (dir. 2012:13). De förslag som kommittén lämnar till en ny organisation av polis- verksamheten innebär en rad författningsändringar. I detta betänk- ande lämnar kommittén förslag till ändringar i polislagen (1984:387), polisförordningen (1998:1558), förordningen (2010:1031) om hand- läggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. och i förundersökningskungörelsen (1947:948). Kommittén lämnar också förslag till två nya förordningar, dels förordningen med instruktion för , dels förordningen om kriminal- teknisk verksamhet inom . Förordningen (1989:773) med instruktion för och förordningen (1978:677) med instruktion för upphävs. Kommitténs förslag till en ny organisation för polis- verksamheten innebär att ytterligare ett stort antal andra för- fattningar måste ändras. Vidare kommer ytterligare ändringar och tillägg att behöva göras i ovan nämnda författningar. Förslag till sådana ändringar kommer att tas fram inom ramen för kommitténs fortsatta arbete (dir. 2012:13). Ett fördjupat förberedande arbete behövs En organisationsförändring av den omfattning som det här är fråga om kräver stora insatser för att identifiera, förbereda och genom- föra de åtgärder som krävs innan en ny organisation för polisen kan träda i kraft. Kommittén bedömer att det krävs att förändringarna verkställs med god planering och i samverkan mellan flera parter på såväl strategisk som operativ nivå. Det måste dessutom göras inom kortast möjliga tid för att begränsa produktionsbortfall och för- sämrad service till medborgarna. Omfattningen av genomförandearbetet, kravet på goda och ge- digna förberedelser i kombination med tidsfaktorn, talar starkt för att en särskild genomförandeorganisation bör tillskapas. Kommittén föreslår därför att regeringen ger en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av . Enligt de ställningstaganden som och regeringen har gjort bör en myndighet så långt möjligt själv fatta beslut om sin egen organisations utformning. Mot bakgrund av erfarenheter från tidigare enmyndighetsombildningar är det dock viktigt att reger- ingen inför ombildningen av polisens organisation ger tydliga ut- gångspunkter för organisationens utformning. Genom en väl genomarbetad uppdragsbeskrivning till den särskilda utredaren har regeringen möjlighet att utöva ett reellt inflytande över reformens närmare utformning. Kommittén lämnar därför förslag till ett antal centrala utgångspunkter för den särskilda utredarens arbete. Avgörande för att genomförandearbetet ska falla väl ut, är att detta i hög grad bedrivs i nära samarbete med polisorganisationen. En tät dialog med personalorganisationerna under förändrings- arbetet kommer också att bidra till ett bra slutresultat. Huvuduppdraget för den särskilda utredaren bör vara att identi- fiera, förbereda och genomföra de åtgärder och beslut som krävs för att den nya myndigheten ska kunna fungera från beslutat datum. Exempel på sådana åtgärder är att utarbeta den nya inre organisationen för , huvudkontorets grundorga- nisation och verksamhet, den regionala organisationsstrukturen med geografiska gränser och huvudorter samt strukturen för de ytterligare avdelningar och funktioner som bör finnas inom Polis- myndigheten, liksom en ny verksamhetsplan med budget. Vidare bör uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polisregionerna och den nationella nivån tydliggöras i en ny arbetsordning för Polis- myndigheten och i en ny delegationsordning. Därutöver bör den särskilda utredaren förbereda och genomföra det arbete med an- ställningar av befattningshavare som krävs innan kan övergå i den nya organisationen. Kommittén vill understryka att Polismyndighetens lokalt bedrivna arbete även fortsättningsvis kommer att vara basen i polisens verksamhet. Polisregionerna måste vara bärkraftiga och för detta krävs ett visst verksamhetsunderlag. Med bärkraftighet avser kommittén att polisregionerna utifrån tilldelat uppdrag samt till- delade ekonomiska resurser ska ha förmåga och kapacitet att bedriva såväl grundläggande polisverksamhet som verksamhet som kräver specialistkompetens. Befolkningsunderlaget är en viktig fak- tor som påverkar möjligheten för polisregionerna att uppnå ett till- räckligt stort verksamhetsunderlag. Polisregionerna måste sedan underindelas geografiskt och en långtgående delegation är nöd- vändig främst vad avser polisoperativt arbete. Beslutsbefogenheter och uppgifter ska finnas på lägsta ändamålsenliga nivå. Genom- förandeorganisationen bör därför i första hand ta ställning till vilken verksamhet som bör bedrivas lokalt och därefter till vilken verksamhet som med hänsyn till bl.a. kvalitet och kostnads- effektivitet bör finnas på regional nivå respektive nationell nivå. konsekvens av detta synsätt kan vara att viss verksamhet som bedrivs på bör flyttas ut till polisregionerna. bör identifiera vilka förmågor som behöver utveckla för att stärka den stra- tegiska styrningen. I och med att och polis- myndigheterna samt om- bildas till en myndighet öppnas helt andra möjligheter att leda och samordna viss operativ verksamhet i ett nationellt perspektiv jäm- fört med dagens organisation och ansvarsfördelning. Som konse- kvens av att polisregionerna uppnår högre förmåga att bedriva verksamhet som kräver specialistkompetens behöver Rikskriminal- polisens nuvarande roll och uppgifter förändras. bör få i uppdrag att ta fram en tydlig och effektiv beslutsstruktur för att leda den operativa verk- samheten, som bygger på polisens underrättelsemodell. Särskild vikt bör läggas vid vilka specifika områden som ska ledas och sam- ordnas nationellt samt inom vilka områden den nationella operativa avdelningen ska upprätthålla specialistkompetens dels med eget verksamhetsansvar, dels för att kunna biträda polisregionerna. roll kommer framför allt vara att ansvara för den kriminaltekniska verksamheten och kvali- tetssäkring samt metodutveckling av verksamheten på olika nivåer inom . För ett bibehållet förtroende för verksam- hetens kvalitet fordras att laboratoriets självständighet vid bedöm- ning av analysresultaten värnas samt att laboratoriet tillförsäkras möjlighet att såväl bedriva forensisk forskning som utvecklings- verksamhet. Förutsättningarna för att få en effektiv forensisk pro- cess från brottsplats till laboratorium bör tas fram inom ramen för genomförandearbetet. Några konsekvenser av förslagen Kommitténs förslag till organisation av den nya är av mer övergripande karaktär, vilket är i linje med de ställnings- taganden som och regeringen har gjort när det gäller att en myndighet så långt som möjligt själv bör fatta beslut om sin egen organisations utformning. En organisationsförändring och en ökad tydlighet när det gäller ansvarsförhållanden i enlighet med förslagen och de preciseringar som genomförandeorganisationen kan komma att besluta om undanröjer inte alla hinder för en kvali- tativ, kostnadseffektiv och flexibel polisverksamhet, men skapar av- sevärt bättre förutsättningar för detta än dagens organisation. Även när den nya organisationen är på plats kommer ett fortsatt förändringsarbete att krävas inom organisationen innan de positiva effekterna kan realiseras fullt ut. Utöver kommitténs organisa- toriska förslag kommer en fortsatt utveckling av metoder och arbetssätt att krävas för att uppnå bästa möjliga resultat inom ramen för tillgängliga ekonomiska och personella resurser. Andra frågor som i stor omfattning påverkar polisens effektivitet är exempelvis utveckling av ett modernt ledarskap och kompetens- utveckling anpassat till pågående förbättrings- och utvecklings- arbete. Erfarenheterna från tidigare omorganisationer när flera verksam- heter sammanfogats till en myndighet visar att mycket kraft över- gångsvis går åt till själva förändringsarbetet och att detta sker på bekostnad av verksamhetens effektivitet och kvalitet. Det kan inte uteslutas att organisationsförändringen av polisen på samma sätt kommer att medföra effektivitetsför- luster och andra negativa konsekvenser. ombildningar till enmyndigheter och andra stora omorganisationer visar också att det i vissa fall saknats tillräcklig kraft i förändringsarbetet för den planerade omorganisationen att kunna genomföras fullt ut. En utdragen förändringsprocess kan medföra att gamla strukturer bibehålls. Därför är det väsentligt med ett målmedvetet arbete som tar sikte på att införandet av den nya organisationen genomförs i sin helhet . För att detta ska vara möjligt krävs att genomförande- organisationen har tillräckliga ekonomiska och personella resurser för att lösa alla nödvändiga frågor. Det krävs också att chefer på alla nivåer har kraft att genomdriva fattade beslut. Bristande delaktighet i förändringsarbetet kan inne- bära att förändringarna aldrig genomförs eller att verksamheten återgår till tidigare inriktning. Det är därför nödvändigt att tidigt inte bara involvera chefer utan samtliga berörda i för- ändringsarbetet. De förändringar som kommittén föreslår tar i första hand sikte på ledningsstrukturen för polisverksamheten och en renodling av ansvarsförhållanden på nationell och regional nivå. De största för- ändringarna kommer därmed främst att avse ombildningen av Riks- polisstyrelsen som central förvaltningsmyndighet till ett huvud- kontor samt verksamheten vid de orter där länspolismästarna och myndighetsgemensamma specialistfunktioner är placerade. De orter som blir huvudorter i den nya polisregionindelningen kan förväntas få ett utökat uppdrag medan verksamheten begränsas på andra orter. Polisverksamheten som bedrivs nära medborgarna på t.ex. kommunnivå berörs inte i lika stor omfattning av omstruktu- reringen i ett initialt skede. En viktig uppgift för polisledningen blir att säkerställa att regeringens förväntade effekter av organisationsförändringen kan realiseras.