sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Det finns en omfattande processbeskrivning av materielför- sörjningen utifrån olika perspektiv, men dessa är till del att betrakta som teoretiska då verksamheten inte entydigt förefaller bedrivas i enlighet med de olika beskrivningarna. Kravformuleringarna från Försvarsmakten gentemot FMV är otydliga med avseende på tids- och kostnadseffektivitet. Iterativ kravanpassning är en bärande princip för samverkan mellan , vilket innebär att fokus snarare ligger på att utforma en samstämmig beställning än att reglera leverans- villkor i termer av ansvar för att tid och kostnadsbudget hålls. mellan myndigheterna är inte koordinerat med styrdokument på ömse sidor. Livscykelkostnaden är i utgångsläget inte styrande för materiel- försörjning. Det görs en initial kalkyl, men det finns inget tydligt ägarskap för den ekonomiska risken och för uppföljning. Ansträngningar görs inte för att ta fram efterkalkyler. Livscykelkostnaden inkluderar dessutom inte alltid vidmakt- hållande, t.ex. underhåll och mindre modifieringar under till- gångens livslängd. De av i regeringen utsedda experterna har vid utredningens referensgruppsmöten framfört att Försvarsmakten borde specifi- cera i termer av förmåga eller högre systemnivåer snarare än i (teknisk) detaljnivå, vilket anses vara alltför vanligt förekom- mande. Fokuseringen på internationell samverkan och undvikande av anpassning eller egen utveckling har resulterat i nya formuleringar i styrdokument, men har inte påverkat processflödet eller ansvarsfördelningen på materielområdet. Logistikförsörjning är snarare ett samlingsnamn för olika stöd- aktiviteter än en samlad process. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning De aktörer som ansvarar för olika delar av logistikverksamheten påverkar varandras verksamhet på ett komplext sätt, men är inte organisatoriskt eller styrningsmässigt integrerade. Styrningen över vissa moment i logistikkedjan, såsom vid- makthållande, är utspridd och inte synkroniserad såväl inom som mellan de berörda myndigheterna. På anskaffningsområdet finns oklara rollfördelningar och/eller överlapp utifrån befintliga kompetensbeskrivningar, såväl inom myndigheter (såsom anskaffningskontorens samordning inom FMV), som mellan myndigheter (FMLOG i förhållande till FMV). De prövningar av s.k. offentlig-privat samverkan (OPS) som genomförs inom Försvarsmakten bedrivs i princip uteslutande med interna resurser och har inte resulterat i en accelererad utkontraktering av verksamheter. OPS-prövningarna synes alltför tidskrävande och omfattar inte olika former av funktionsåtagande vid nyanskaffning. Det synes finnas flera skäl till att utvärdera situationen och söka nya för- hållningssätt för att öka effektiviteten. Det är av vikt att de effektiviseringar som borde sökas mäts såväl i minskade kostnader, som i förbättringar av kvalitet eller tillgänglighet. I det fall att effektiviseringen är lika stor i bibehållen egen myndighetsform som vid överföring till extern aktör kan det ändå finnas skäl att bedöma om verksamheten bör ingå i det statliga åtagandet eller om den bör överföras till annan aktör. Är då dessa observationer fortsatt relevanta eller är det observa- tioner som egentligen inte har relevans i ljuset av nya krav och uppgifter? bedömer att de ovan- stående observationerna i huvudsak adresserar frågor och utmaningar av karaktären effektivitet och rationalitet inom de berörda områdena. De anses därför fortsatt vara av relevans utifrån målet att skapa en ändamålsenlig forsknings- och utvecklingsverksamhet samt en mer kostnadseffektiv materiel- och logistikförsörjning. Därtill pekar en del av observationerna på behoven av att för- stärka tydligheten i kravställningarna, vilket i sig är leveransbeting- ade slutsatser men också en i allra högsta grad effektivitetspåverk- Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning Även dessa observationer kan således anses som fortsatt relevanta i arbetet med att utveckla dagens försörjnings- och verksamhetsmodeller. 11.2.3Erfarenheter från några länder En begränsad internationell utblick redovisas i kapitel 8, Inter- nationell utblick där några gemensamma faktorer har kunnat identifieras. Det kan bl.a. konstateras att materielförsörjning och logistik- verksamhet ses sammanhållet under ett materielsystems livslängd på ett tydligare sätt i andra länder än vad Försvarsstruktur- utredningen menar sker i . Anskaffning och vidmakt- hållande betraktas internationellt som två delmängder av en helhet och därmed kan det sägas att det inte finns en utrerad materiel- anskaffningsprocess respektive en utrerad logistikförsörjnings- process. De båda delmängderna är vidare sammanslagna i det som ofta benämns försvarslogistik. I de länder som utredningen har överblickat finns det skillnader i hur delmängderna utförs, så också i vad som utförs, och vem som ansvarar för den förbandsnära logistiken. Livscykelperspektivet är en tydligt framträdande faktor ur både ett kostnads- och ett tillgänglighetsperspektiv. Det är vidare en faktor som tillmäts betydelse såväl inför beslut som i fortsatt ansvarsförhållande över tiden. En klar skiljelinje mellan hur det militära operativa förmågebehovet omsätts till leverans av varu- och tjänstelösningar är tydlig i något land medan det i andra fall inte är lika organisatoriskt skilt, men kan ändå sägas vara kompetens- mässigt separerat. Det är också värt att notera att har valt ett strategiskt partnerskap mellan en privat aktör och den finska försvarsmakten. Det statligt ägardominerade försvarsindustriföretaget har bildat och är huvudägare i företaget som under ett åttaårskontrakt genomför modifieringar, underhåll och service på den finska försvarsmaktens fordon och mer avancerade vapen- system. Kontraktet kan sägas vara av en incitamentsmodell, vilket skapar tydliga drivkrafter för båda parter och företaget visade goda resultat redan under det första verksamhetsåret. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning Dagens verksamhetslogik har vuxit fram genom goda föresatser och med en hög ambition att skapa tydlighet och effektivitet samt leverera det som statsmakterna har efterfrågat. Den långsiktiga inriktningen kan dock sägas ha varit mindre tydlig genom att mer kortsiktiga prioriteringar, och över tiden delvis ändrade styrnings- krav, kan sägas ha präglat området under en följd av år. Ett stort antal utredningar har genomförts , kapitel 3, utredningar, i syfte att adressera och tydliggöra problemområden och föreslå lösningar. Detta har lett till återkommande förändr- ingar och omorganisationer, oftast sammankopplade med ekonom- iska sparbeting, utan att en samlad helhetsbild har adresserats vid varje enskilt tillfälle 11.3.2Den nya försvarspolitiska inriktningen – nya krav och nya behov Försvarsmakten har omsatt de nya målen och kraven i en analys av framtida behov och därmed kvantitativa förändringsbehov inom de rubricerade verksamheterna, kapitel 10, Försvarsmaktens behov av stöd. En slutsats av detta är bl.a. att nuvarande verksamhetsformer, vilket Försvarsmakten utgått ifrån, inte genererar frigjorda resurser av någon större omfattning för att kunna omfördelas mot behov inom andra områden. 11.3.3Dagens målbild – vad ska uppnås och vad krävs I och med att en ny försvarspolitisk inriktning (figur 11.1) har beslutats där krav på leverans, ansvar, uppgifter samt organisation kan sägas ha tydliggjorts och förenklats möjliggörs ett förändringsarbete som kan ta sin utgångspunkt i en större hel- hetssyn än vad som varit möjligt. Förutsättningar finns, och bör således tillvaratas, för mer principiella och övergripande förändringar där varje ingående aktör ges möjlighet att inrikta, förstärka och utveckla sina egna kärnområden och kärn- kompetenser. Det samlade resultatet ska svara mot statsmakternas Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning samlade krav där tydliga ansvars- och resultatkrav gentemot de olika aktörerna framgår. En önskad målbild behöver adresseras ur både ett Försvars- makts- och statsmaktsperspektiv. Försvarsmakten ska, med stöd av de övriga berörda myndigheterna, ytterst leverera ett användbart och tillgängligt försvar som når de uppställa kraven på operativ förmåga. Figur 11.1 Några signifikanta parametrar kopplade till försvarspolitisk inriktning Volym (personer) I den mening att Försvarsmakten utgör ett säkerhetspolitiskt instrument som är i användning, så innebär detta också att tillgäng- lighet över tiden samt kostnaderna för förbanden och ingående materielsystems livscyklar är av vikt och därmed faktorer som behöver värderas och avvägas annorlunda . Det är otve- tydigt Försvarsmakten som ansvarar för insatsorganisationen som varande den yttersta leverantören av militär förmåga, vilken stats- makterna kan komma att ianspråkta. Ett ansvar som ställer höga krav på att verksamheten är effektiv, att resursutnyttjandet sker Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning effektivt och att beställarkompetensen och utförarkompetensen är väl utvecklade. Till detta behöver Försvarsmakten ha en utvärderings- och analys- kapacitet som kontinuerligt utvärderar aktuellt läge och omsätter detta till nya eller ändrade beställningar, dels för att kunna svara mot den flexibilitet som krävs i det kortare tidsperspektivet dels för att bibehålla den långsiktiga relevansen. Satsade resurser som inte ger vare sig kort- eller långsiktig nytta är enkelt uttryckt bortkastade resurser. Det är utredningens uppfattning att Försvarsmakten behöver utveckla och pröva annorlunda synsätt vad gäller sitt förhållande till externa leverantörer och hur myndigheten ska kravställa dessa. Vad Försvarsmakten behöver i form av bl.a. varor, tjänster och till- gänglighet över tiden för att nå satta mål bör i än större utsträck- ning prägla förhållningssättet. Hur detta uppnås behöver så långt möjligt vara en fråga där kostnader för att äga och genomföra verk- samheten själv ställs såväl mot andra leverantörers möjligheter och kostnader som mot övriga egna kompetens- och resursbehov. Det bedöms vara av vikt att såväl Försvarsmakten som övriga myndigheter tydliggör vilka eventuella åtgärder som krävs av stats- makterna för att de satta målen och kraven ska kunna innehållas och vidmakthållas med tilldelade resurser. Ur ett statsmaktsperspektiv måste det garanteras att Försvars- makten kan leverera det som beslutats med hög säkerhet och trovärdighet. ställs det krav på styrning och kontroll där såväl verksamheter som kostnader ska kunna följas upp, mätas samt värderas, och inte minst en tydligt beskrivning där det framgår vem som äger och därmed ansvarar för vad. Statsmakterna har också ett berättigat behov av att kunna styra och inrikta, och om så krävs, ifrågasätta effektiviteten i den verksamhet som genomförs med statens resurser. Med utgångspunkt i utredningens direktiv och den verksam- hetsanalys som har genomförts i samråd med berörda myndigheter, kan bl.a. det utgångsläge och de slutsatser som redovisas ovan ligga till grund för en beskrivning av ett önskvärt framtida förhållnings- sätt. Detta för att nå så stor effektivitet och rationalitet som möjligt inom de verksamheter och funktioner som stödjer de över- gripande målen och möjliggör att den beslutade operativa förmågan kan innehållas. Även andra bedömningar och antaganden ligger till grund för analysarbetet. Det faktum att den samlade materiel- och logistik- Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning försörjning dominerar den sammanlagda försvarsbudgeten, sam- tidigt som den samlade styrningen över dessa verksamheters olika faser uppvisar svagheter i flera avseenden bör uppmärksammas. Svagheter som kan vara effektivitetshämmande såväl när det gäller kostnader som möjligheten att realisera önskad och efterfrågad användbarhet och tillgänglighet. Det har tidigare i detta kapitel framhållits de oklarheter som finns kring vad som inryms i det som benämns forskning och utveckling. I termer av vilka resurser som allokeras så tilldelar regeringen enligt regleringsbrev till Försvarsmakten lite under ramanslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling3. uppgick anslaget 1:5 till medan Försvarsmakten i sin årsredovisning för 20094 redovisade att kost- naderna för den interna verksamhetsgrenen 3 (VG 3), Utveckling, hade en anslagsförbrukning på . För 20105 var motsvarande siffror 838 respektive . Försvarsmakten har framhållit att forskning och teknikutveck- ling, studier och konceptutveckling inte bör understiga av den totala försvarsbudgeten. Så kan också sägas vara fallet om synsättet appliceras mot anslaget 1:5 medan den verksamhet som ryms inom VG 2009 omfattade två och en halv gång, och 2010 mer än detta belopp. finner det angeläget att dessa för- hållanden ses över och att ett tydligare förhållningssätt skapas. Vad som faktiskt är vad, vilka behov som har identifierats, hur dessa behov omsätts till leverans och vilken grad av måluppfyllnad som uppnås bör adresseras och utvecklas. I detta ligger också att frågan om effektivitet och rationalitet såväl internt i Försvarsmakten som hos externa leverantörer kravsätts och värderas. Det är också utredningens uppfattning att forskning och utveck- ling utgör ett viktig medel för att kunna bibehålla relevans över tiden så att den beslutade operativa förmågan kan innehållas. Det är dock utredningens uppfattning att allt mer av dagens verksamhet inom ramen för det som benämns forskning och utveckling har fått ett 3Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten (Fö nr 3), regeringsbeslut . 4Försvarsmaktens årsredovisning 2009, , HKV bet. 5Försvarsmaktens årsredovisning 2010, , HKV bet. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning kortsiktigt fokus i form av analys- och metodstöd till bl.a. pågå- ende insatser. Resurser för forskning och utveckling kan således sägas mer gå till utredningsverksamhet kopplat till nuläges- problematik. Detta ska inte förringas som varande en mindre viktig verksamhet men om den inte ställs mot behov av kunskaps- uppbyggande för framtiden riskeras kravet på utveckling av insats- organisationen och därmed relevans över tiden. Utredningen finner det angeläget att detta förhållande uppmärksammas och, om så befinns nödvändigt, att en tydligare styrning av de olika behoven och en avvägning dem emellan görs. För att svara mot de förändrade krav och behov som ställts och kommer att ställas framgent bör såväl materiel som logistik- försörjningen behandlas i ljuset av de övergripande mål som ska uppnås. Riksdag och regering har i och med de förändrade uppgifterna och kraven beslutat om en förändring av insatsorganisationen vilken ska utvecklas till användbara och tillgängliga förband om cirka 50 000 personer. ställs nya och skärpta krav på dess beredskap, vilket sammantaget innebär att insatsorganisationens förband så gott som ständigt behöver vara utrustade och övade i alla avseenden förutom att en del av personalen kan vara hos en annan arbets- givare eller planerad till annan verksamhet än den direkta insats- verksamheten. Följaktligen är det inte med nödvändighet som gårdagens identifierade problem avseende materiel- och logistikförsörjningen är relevanta för morgondagens försörjning, ej heller att gårdagens problem med nödvändighet behöver omhändertas av utredningen. De förslag som lämnas behöver ha sin utgångspunkt i de krav som ställs för att kunna svara upp mot en effektiv och rationell försörjning för morgondagen. För att klara såväl beredskapskrav som kraven på att kunna genomföra relativt omfattande insatser över tiden bedöms det dock som sannolikt att resurser kan komma att behöva omfördelas från forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning till såväl förbandsverksamhet med därtill relaterade kostnader, såsom insatser. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning Utredningen drar dock slutsatsen utifrån Försvarsmaktens redo- visningar, kapitel 10, Försvarsmaktens behov av stöd, att det inled- ningsvis krävs en viss tillförsel av i första hand materiel, men även tjänster, för att skapa en fungerande helhet som kan svara mot de krav som ställs på bl.a. beredskap. Till utgångspunkt för denna tillförsel, och av vikt för densamma, är de förbandsmålsättningar som utvecklas för förbanden i insatsorganisationen och de krigs- förbandsvärderingar som genomförs . Därtill det inriktningsbeslut som regeringen i sammanhanget fattat. Pågående materielplanering torde därför initialt behöva fokusera på mer kortsiktiga behov av materiell uppfyllnad och i mindre utsträckning på mer långsiktiga förmågebehov. Detta tillsammans med angivna principer på materielförsörjningen, som framhåller betydelsen av att anskaffa på marknaden tillgänglig och beprövad materiel, torde leda till att materielinnehållet kommer att förändras mot mer direkt användbara och robusta system, som har ett mer balanserat teknikinnehåll och högre systemlikheter med våra sam- arbetspartners . Utöver detta måste planeringen omfatta några få, större strategiska systembehov som torde behöva inplaneras och genomföras . Dessa måste utgå ifrån såväl långsiktiga behovsanalyser som heltäckande kalkylunderlag. Den omfattande förändringen av insatsorganisation, teknik- innehåll och de nya kraven på beredskap och insatsförmåga medför krav på en betydande förändring och förändringsledning som en bibehållen produktionskapacitet måste finnas inom ramen för den organisatoriska strukturen för att möjliggöra att det till- gängliga och användbara försvaret kan skapas enligt statsmakternas krav och intentioner. 11.3.6Förändrade gränssnitt och försörjningstrygghet Förändrade gränssnitt och större åtaganden av privata aktörer ska enlig sina direktiv bl.a. pröva vilka verksamheter som kan överföras till andra offentliga eller privata aktörer. En övergång till en förändrad försörjningsstruktur med ett utökat åtagande av privata aktörer, kommer att kräva genomtänkta upphandlingar och avtalskonstruktioner. Staten har att beakta såväl en strävan till konkurrens som att säkerställa att de möjliga besparings- effekterna i omfattning och tid kan uppnås i en långsiktigt hållbar Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning De betydande strukturella och verksamhets- mässiga synergieffekter som kan finnas genom att samordna flera materiel- och försörjningsområden gör det lämpligt att genomföra upphandlingen mer sammanhållet. Ett sådant förfarande bör kunna resultera i att den totala besparingens omfattning påtagligt kan komma att öka. Således bör staten ha en samlad strategi för effektiviseringen samt genomföra förändringarna i större block för att nå största möjliga besparing. Staten har att bedöma hur sådana större block bör upphandlas i konkurrens med anledning av kravet på försörj- ningstrygghet och leveranssäkerhet vilket ställer krav på en samlad strategi eller inriktning utgående från de säkerhets- och försvars- politiska utgångspunkterna. Det är utredningens uppfattning att denna typ av förändrade gränssnitt kommer att innebära en form av långsiktigt partnerskap som bygger på en kostnadseffektiv ansvars- fördelning mellan stat och en privat aktör, där en omprövning av ett avtalat åtagande rimligen inte kan ske särskilt ofta. Försörjningstrygghet kan sägas betyda säkerhet av leverans med avseende och innehåll, men också att kunna styra och kontrollera leveranserna. Detta behov och förhållande gäller företrädesvis vid en formell relation mellan en kund och en leverantör, men är även av intresse för verksamhet som bedrivs i egen regi. Inom det militära försvarets försörjning kan försörj- ningssäkerhetsbegreppet vara av intresse att belysa både vad avser materielförsörjningen och logistikförsörjningen. Utredningen uppfattar att en fråga som behöver belysas vidare är den om det militära försvaret uthållighet. Utredningen ser att det i första hand bör göras en översyn och analys av kraven på uthållighet för olika förband kopplat till möjligheter till kompletteringar och säker leverans, snarare än att tidigt återskapa stora förhandslager av beredskapsvaror/förbrukningsvaror såsom t.ex. ammunition med stor kapitalbindning som följd. med tillhörande analys kommer således att aktualisera frågan om kraven på försörj- nings- och leveranssäkerhet. Kommande analyser med avvägningar om uthållighet och leveranssäkerhet bedöms också behöva inne- fatta en medveten riskkalkyl där flera olika delmängder måste ingå. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning Leveranssäkerheten bör ses som en del av försörjnings- tryggheten, dvs. säkerheten i att det totala stödet till att upprätthålla och utveckla de resurser som krävs för att lösa det militära försvarets uppgifter och beredskap erhålles. Andra komponenter i försörjningstryggheten kan vara av annan karaktär såsom organisatorisk, kompetens för teknisk ledning för såväl materiel som logistik, kommersiell ledning för att kunna nyttja marknadens möjligheter samt genomförandefunktioner i egen regi. Den totala säkerheten blir inte starkare än den svagaste länken. Försörjningstrygghet kan även sägas innefatta förmåga att kunna åstadkomma ytterligare försörjningskomponenter till en kontrakterad eller etablerad lösning exempelvis genom integration och anpassning av samverkande system samt drift av system. Behoven av försörjning kan således förändras över tiden och kan utsättas för systemskiften eller så kan säkerheten ifrågasättas av annat skäl. I det fall en annan aktör än en myndighet genomför verksamheten kan exempelvis försörjningstryggheten hotas om den privata aktören väljer att upphöra med verksamheten. Syftandes till att öka försörjningstryggheten för det militära försvaret bör dessa aspekter beaktas i det avtal som upprättas med leverantören. Det är sannolikt att även mellanstatliga avtal kan vara av stor vikt. Utred- ningen lämnar förslag i dessa avseenden i kapitel 14, En samman- hållen försvarslogistik. Till följd av inriktningen för materiel- och logistikförsörjningen och med rådande materielförsörjnings- och marknadsstrategi upp- rätthåller försvarsmyndigheterna ett omfattande internationellt kontaktnät och genomför olika former av internationellt sam- arbete. Samarbeten som kan sägas ha varierande syften från att bl.a. skapa förutsättningar för en effektiv resursuppbyggnad och resurs- utnyttjande vad avser samverkan i planering och genomförande av insatser, till att finna gemensamma lösningar för att gemensamt anskaffa och vidmakthålla på marknaden tillgänglig och beprövad materiel. deltar således i flera bi- och multilaterala forum inom ramen för genomförandet av insatser, övningar, forskning och teknikutveckling, kunskaps- och teknologiöverföring, krav- harmonisering, standardisering, produktion, anskaffning, vidmakt- hållande, materielrelaterad utbildning och logistik. Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning Det internationella samarbetet inom såväl forskningen och teknikutvecklingen som materiel- och logistikförsörjningen har ändrat karaktär över tiden. Även om de olika samarbetsområdena är olika väl utvecklade, och därigenom har olika omfång och innehåll, kan de sägas ha gått från att i huvudsak varit av förutsätt- ningsskapande karaktär till att omfatta gemensam projekt- samverkan och leverans av försörjningslösningar inom exempel materielområdet. Ur materielförsörjningsperspektivet kan en av drivkrafterna för samarbetet sägas vara att öka kostnadseffektiviteten ur ett livscykelperspektiv och att öka förmågan till interoperabilitet och systemlikhet i olika avseenden. Samarbete i multi- eller bilaterala forum kan också sägas vara en strävan i att uppnå kostnadsdelning parterna emellan och för att undvika dubbelarbete vilket kan sägas vara en strävan och ett mål som uttalas gemensamt av flera stater.