sou · H0B312 · 2012-05-30 00:00:00 — Tanken är att en tillnärmning av olika länders rättssystem försvårar för personer som begår organiserad gränsöverskridande brottslighet. Konven- tionen och dess protokoll utgör de första rättsligen bindande internationella hjälpmedlen för att bekämpa organiserad brottslig- het. Regeringen beslutade att ratificera konven- tionen och den trädde för del i kraft (SÖ 2004:21). Konventionens materiella bestämmelser bygger i stor utsträck- ning på bestämmelserna i tidigare konventioner och då framför allt narkotikabrottskonventionen. I konventionen finns bestämmelser om vilka handlingar som ska utgöra brott i konventionens mening. Vidare finns bestämmelser om bland annat utlämning, inter- nationell rättslig hjälp, domsrätt och förverkande liksom bestäm- melser om brottsbekämpande åtgärder, skydd av vittnen och insamling av information om organiserad brottslighet. Dessutom behandlar konventionen frågor om utbildning, tekniskt bistånd och samarbete mellan rättsvårdande myndigheter m.m. I artikel 2, som definierar en rad termer som används i kon- ventionen, anges bland annat att med av brott förstås all egendom som härrör från eller som direkt eller indirekt förvärvats genom brott. Med förbrott avses brott som resulterat i sådan som kan vara föremål för brott enligt artikel 6 i konven- tionen. I artikel 6 behandlas kriminalisering av penningtvätt. Av punkt 1.a framgår att de åtgärder som i förekommande fall kan erfordras ska vara förenliga med grundläggande principer i den nationella lagstiftningen. Kriminaliseringskravet gäller vidare endast handlingar som begås uppsåtligen. De handlingar som ska vara straffbelagda är för det första om- vandling eller överlåtelse av egendom med vetskap om att den utgör av brott, om det sker för att dölja eller maskera egen- domens olagliga ursprung eller för att hjälpa en person som är delaktig i förbrottet att undandra sig de rättsliga följderna av sina gärningar. För det andra gäller det döljande eller maskering av egen- doms rätta natur eller ursprung, dess belägenhet eller förfogandet över den eller dess förflyttning eller äganderätten eller annan rättighet till denna med vetskap om att den utgör av brott. Därutöver anges vissa ytterligare gärningar som ska beläggas med straff med reservation för vad som följer av grundbegreppen i konventionsstatens rättsordning. Enligt punkt 1.b (i) gäller det förvärv, innehav eller användande av egendom med vetskap vid tiden för mottagandet om att egendomen i fråga utgjorde av brott. I punkt 1.b (ii) stadgas straffansvar för delaktighet i brott som anges i artikeln, samverkan eller stämpling i avsikt att begå sådana brott, försök att begå eller medhjälp eller bistånd till, främjande av eller råd för genomförandet av sådana brott. Av punkt 2.a följer att varje konventionsstat ska söka tillämpa punkt 1 så vidsträckt som möjligt när det gäller förbrott. Vidare anges i punkt 2.b att varje konventionsstat vid genomförandet eller tillämpningen av punkt 1 som förbrott ska betrakta alla grova brott enligt definitionen i artikel 2 i denna konvention och sådana brott som straffbeläggs enligt konventionens artiklar 5, 8 och 23. Enligt artikel 2.c gäller att penningtvättsbrotten ska vara straffbelagda oavsett om förbrottet i sig faller under den nationella jurisdik- tionen eller inte. Om så krävs enligt de grundläggande principerna i en konven- tionsstats nationella lagstiftning, kan en stat föreskriva att s.k. självtvätt inte ska vara kriminaliserat, artikel 2.e. Enligt Palermokonventionen ska även vissa former av del- tagande i en organiserad brottslig sammanslutning, korruption och hinder mot rättvisan vara kriminaliserade. Vid tillträdet gjordes bedömningen att alla de handlingar som utgör brott enligt konven- tionen är straffbelagda enligt svensk rätt varför några lagändringar inte behövdes för att tillgodose konventionens krav (prop. 2002/03:146 s. 26 ff.). Palermokonventionen innehåller vidare, som nämnts ovan, be- stämmelser om bland annat förverkande och beslag samt om inter- nationellt samarbete om förverkande. Förverkandebestämmelserna har hämtat mönster från narkotikabrottskonventionen och snarlika förverkandebestämmelser finns i förverkandekonventionen. Inte heller i dessa delar bedömdes lagändringar vara nödvändiga för att skulle kunna ratificera konventionen. 3.5.2Financial Action Task Force (FATF) Financial Action Task Force (i fortsättningen FATF) – arbets- gruppen för finansiella åtgärder – är ett mellanstatligt organ som inrättades vid i . Organisationen har till syfte att fastställa internationella standarder samt att utveckla och verka för användandet av handlingsplaner, både på nationell och internationell nivå, för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Till en början hade FATF 16 medlemmar men dessa har efter hand utökats till dagens 34 medlemmar. har varit medlem sedan starten. Ursprungligen tog FATF:s uppdrag enbart sikte på penning- tvätt men omfattar detta även bekämpande av terrorismfinansiering. FATF har utfärdat fyrtio rekommendationer om åtgärder mot penningtvätt samt nio specialrekommendationer mot terrorismfinansiering. Genom ett ömsesidigt utvärderings- system kontrollerar FATF att rekommendationerna följs. Syftet är att utöva ett tryck på medlemmarna att sörja för verk- samma åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Förutom att övervaka implementeringen av rekommendationerna utvärderar FATF ständigt vilka tekniker som används för penning- tvätt och finansiering av terrorism för att kunna anpassa mot- medlen. FATF:s uppdrag är tidsbegränsat. Det nuvarande mandatet löper till 2020. Arbete med en översyn av FATF:s standarder har pågått fram till senare delen av februari och har utmynnat i att de 40+9 rekommendationerna har omarbetats till totalt 40 rekommendationer. Med hänsyn till att arbetet med över- synen har avslutats bara någon vecka innan detta betänkande ska gå i tryck har det inte funnits tid för utredningen att beakta dessa förändringar. Preliminärt bedömer vi dock att de inte påverkar utformningen av våra förslag. Allmänt om de fyrtio rekommendationerna De första fyrtio rekommendationerna utarbetades som ett initiativ för att bekämpa att de finansiella systemen missbrukades av personer som tvättade pengar från handeln med droger. Rekom- mendationerna reviderades första gången för att bättre svara mot hur de typiska metoderna för penningtvätt kommit att ut- vecklas. Sammantaget har över 180 jurisdiktioner förbundit sig att implementera FATF:s 40+9 rekommendationer och underkasta sig utvärdering av de nationella systemen. De första tre rekommendationerna behandlar enligt rubriken legal systems. Rekommendationerna där tar sikte på i vilken utsträckning penningtvätt bör vara kriminaliserat samt vilka krav som ställs på möjligheterna till säkerhetsåtgärder och förverkande. Vi återkommer till rekommendationerna 1 och 2 i nästa avsnitt. Rekommendationerna 4–25 rör åtgärder som finansiella institu- tioner och icke-finansiella affärsverksamheter ska vidta för att före- bygga penningtvätt och terrorismfinansiering. Det rör sig huvud- sakligen om åtgärder på administrativ nivå och regleras i av penningtvättslagen och penningtvättsförordningen. Rekommenda- tionerna 26–34 rör framför allt frågor om behöriga myndigheter och deras befogenheter och resurser. I rekommendationerna 35–40 finns slutligen bestämmelser om vad länderna ska uppfylla i fråga om internationellt samarbete i fråga om bekämpning av penning- tvätt och finansiering av terrorism. Till rekommendationerna finns en glossar eller ordlista som förklarar begrepp som används i rekommendationerna. Därutöver ges vissa förklarande anmärkningar om hur rekommendationerna ska tolkas. Särskilt om rekommendationerna 1–2 Enligt den första rekommendationen ska varje stat kriminalisera penningtvätt på det sätt som följer av narkotikabrottskonventionen och Palermokonventionen. Alla allvarliga brott ska kunna utgöra förbrott till penningtvätt, helst så många olika brott som möjligt. Olika kriminaliseringsalternativ är möjliga. Antingen kan föreskrivas att alla brott kan utgöra förbrott eller kan en tröskelkonstruktion kopplad till brottets art eller straffskalan användas. Ett tredje alternativ är att upprätta en lista över vilka brott som kan utgöra förbrott till penningtvätt. Det är också möjligt att använda en kom- bination av dessa metoder. Om en s.k. tröskelkonstruktion tillämpas måste som förbrott räknas åtminstone brott som faller inom kategorin allvarliga brott enligt den nationella rätten eller brott som bestraffas med ett maxstraff om fängelse eller, för de länder som har en minimitröskel för brott i sin rättsordning, alla brott för vilka är föreskrivet ett minimistraff om mer än sex månaders fängelse. Oavsett vilket tillvägagångssätt som används ska varje lands lagstiftning åtminstone innefatta en rad brott inom var och en av de brottskategorier som anges i ordlistan till rekommendationerna. I denna anges följande kategorier av brott: medverkan i en kriminell grupp och (organiserad) utpressning terrorism, även finansiering av terrorism sexuell exploatering, även sexuellt utnyttjande av barn olaga handel med narkotika och psykofarmaka olaga handel med stöldgods och annat gods förfalskning och pirattillverkning av produkter mord, allvarlig misshandel människorov, olaga frihetsberövande och tagande av gisslan Som förbrott ska även anses handlande som ägt rum i ett annat land, om det utgör ett brott i det landet och om det skulle ha ut- gjort ett förbrott om det hade ägt rum i hemlandet. Det är tillåtet för stater att föreskriva att straffansvar för penning- tvätt inte ska kunna ådömas personer som har begått förbrottet, om det är nödvändigt på grund av fundamentala principer i den nationella rätten. I rekommendation 2(a) föreskrivs att varje land ska säkerställa att den grad av uppsåt och vetskap som krävs för att bevisa penning- tvättsbrott motsvarar de standarder som fastställs i narkotikabrotts- och Palermokonventionerna, även det förhållandet att slutsatser om den subjektiva täckningen får dras från objektiva faktiska om- ständigheter. Rekommendation 2(b) behandlar frågan om ansvar för juridiska personer. Där anges att straffansvar eller – om det inte är möjligt att ålägga sådant – civilrättsligt eller administrativt ansvar, ska kunna utkrävas av juridiska personer. Sådant ansvar ska inte för- hindra parallella straffrättsliga, civilrättsliga eller administrativa processer mot juridiska personer i länder där sådana former av ansvar är tillgängliga. Juridiska personer ska kunna bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. Sådana åtgärder ska vidtas utan att det påverkar det straffrättsliga ansvaret för fysiska personer. utökades FATF:s uppdrag till att även omfatta frågan om finansiering av terrorism. FATF skapade nio specialrekommen- dationer om terrorismfinansiering som innehåller en uppsättning åtgärder inriktade på att bekämpa finansiering av terrorhandlingar och terroristorganisationer. Specialrekommendationerna komplet- terar de fyrtio rekommendationerna. Enligt den första specialrekommendationen ska länderna möjligt ratificera och helt implementera FN:s konvention för att motverka finansiering av terrorism. Detsamma gäller de resolu- tioner som FN antagit för att förhindra finansiering av terrorism, särskilt FN:s säkerhetsråds resolution . Vidare ska varje land enligt specialrekommendation II kriminalisera finansiering av ter- rorism, terroristhandlingar och terroristorganisationer och ska vidare se till att sådana brott kan utgöra förbrott till penningtvätt. Specialrekommendation III tar sikte på frysning och för- verkande av terroristtillgångar. Det ska t.ex. vara möjligt att utan dröjsmål frysa pengar eller andra tillgångar tillhörande terrorister, dem som finansierar terrorism och terroristorganisationer i enlighet med FN:s resolutioner. Enligt specialrekommendation IV ska de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagstiftningen även rapportera till behörig myndighet när de misstänker eller har skälig grund att misstänka att tillgångar har anknytning till eller ska användas för terrorism, terrorhandlingar eller av terrororganisationer. I specialrekommendation V finns föreskrifter om internationellt samarbete och i VI om att samtliga personer eller företag som genomför betalningstjänster ska ha tillstånd eller vara registrerade och ska följa de FATF rekommendationer som gäller för banker och andra finansiella institut. Specialrekommendation VII innehåller krav på att information om betalaren ska följa med i hela betalningskedjan. Enligt special- rekommendation VIII ska länderna anta regler för att förhindra att subjekt, särskilt ideella föreningar, utnyttjas för finansiering av terrorism. Slutligen finns i specialrekommendation IX regler om åtgärder för att upptäcka fysiska överföringar av kontanter och liknande över nationsgränser, t.ex. genom ett deklarationssystem. 3.5.2.4FATF:s utvärderingar av det svenska arbetet mot penningtvätt Inom ramen för den tredje omgången ömsesidiga utvärderingar utvärderade FATF uppfyllelse av de 40+9 rekommen- dationerna . En utvärderingsgrupp från FATF besökte därför företrädare för myndigheter, organisationer och berörda sektorer. Utvärderingsrapporten inne- håller en beskrivning bland annat av det svenska rättsliga systemet, myndigheters arbete och faktisk tillämpning av relevant lagstiftning, men berör även frågor om resurstilldelning. Utvärderingen sum- meras i en sammanställning, vari betygssättning genomförs genom en värdering av graden av uppfyllelse för var och en av rekom- mendationerna, tillsammans med en redovisning av de faktorer som ligger till grund för betygen. Betygsskalan består av fyra steg – uppfyller inte, uppfyller delvis, uppfyller huvudsakligen och upp- fyller helt. När det gäller det straffrättsliga regelsystemet ansåg FATF att rekommendationerna 1 och 2 huvudsakligen var uppfyllda medan rekommendation 32 (som rör krav på innehållsrik statistik för att möjliggöra kontroller av regelverkets effektivitet) var delvis uppfylld. FATF konstaterade att penninghäleribestämmelsen täcker in de objektiva och subjektiva moment som föreskrivs i narkotikabrotts- och Palermokonventionerna. Det framhölls dock att självtvätt inte täcks av de svenska straffbestämmelserna och att utvärderings- gruppen inte kunde bekräfta att detta berodde på några grund- läggande principer såsom de definieras av FATF. Självtvätt borde således kriminaliseras. Vidare ansåg FATF att försök och stämpling till penninghäleri av normalgraden borde göras straffbart. Det anmärktes i rapporten att kravet på att visa ett uppsåt att dölja egendomens ursprung i 9 kap. 6 a § första stycket 2 brotts- balken skulle kunna utgöra en potentiell utmaning för åklagare. Även om bestämmelsen står i överensstämmelse med internationell standard innebär rekvisitet en extra börda som ibland kan försvåra för åklagarsidan. Myndigheterna uppmanades därför att överväga att utesluta kravet på ett överskjutande uppsåt, i den mån detta inte skulle strida mot konstitutionella principer eller andra grund- läggande principer i rättssystemet. Den övergripande bedömningen var att i stort sett uppfyller kraven i rekommendation 1. När det gäller rekommendation 2 konstaterade FATF att straff- bestämmelserna inte har implementerats effektivt eftersom det endast finns ett begränsat antal domar för penninghäleri eller penninghäleriförseelse. Vidare ansågs de utdömda straffen i dessa fall vara låga. Enligt FATF finns det olika skäl till detta. Huvud- orsaken bedömde FATF dock ligga i att penninghäleri betraktas som en specialtyp av häleri, att det är av mer subsidiär natur och att det är medbestraffat med förbrottet. FATF uppmanade mot denna bakgrund myndigheterna att anta en mer aktiv hållning till att åtala för penninghäleri. FATF bedömde vidare att endast delvis uppfyller rekommendation 32 eftersom det i allmänhet inte finns någon statistik över utredningar om och åtal för penninghäleri. På det administrativa området avsåg kritiken bland annat att gällande penningtvättsregler inte omfattade alla de aktörer som rekommendationerna avser samt att tillsynen var för svag över de aktörer som inte stod under tillsyn. Vidare ansågs Finanspolisen och ha avsatt för lite resurser till penningtvättsfrågor, som polisen och Eko- brottsmyndigheten ansågs behöva vidta kompetenshöjande åtgärder på området. FATF ansåg dock att delvis uppfyllde rekom- mendationerna i dessa delar. När det gällde vissa andra frågor, såsom penningtvättslagstift- ningens tillämplighet på personer i politiskt utsatt ställning och på gränsöverskridande korrespondentbankförbindelser, bedömde FATF att inte alls uppfyllde rekommendationerna. Vidare ansågs inte ha säkerställt att icke vinstdrivande organisa- tioner – en grupp som framför allt omfattar vissa typer av ideella och ekonomiska föreningar samt vissa stiftelser – inte ska kunna utnyttjas för penningtvätt. Andra områden där bara delvis uppfyllde rekommendationerna var statistik, rapportering av miss- tänkta transaktioner, uppmärksamhet på högriskländer, utländska filialer, krav på information om personer i ledande ställning och frysning av tillgångar (se vidare prop. 2008/09:70 s. 51 f.). De konstaterade bristerna medförde att underkastades en särskild uppföljningsprocess med krav på årlig rapportering till FATF. har därefter lämnat fyra särskilda rapporter om vidtagna åtgärder och framsteg. Efter konstaterande av att gjort betydande framsteg, huvudsakligen på grund av genom- förandet av det tredje penningtvättsdirektivet (genom bland annat den nya penningtvättslagen och nya myndighetsföreskrifter) och genom att vissa EU-förordningar antagits som blivit direkt tillämp- liga i svensk rätt, beviljades utträde ur uppföljningsprocessen med den innebörden att rapporter till FATF endast behöver lämnas . I rapporten nämndes inte något särskilt om de straffrättsliga reglerna. Beslutet om att rapport behöver lämnas endast innebär att ska lämna en rapport till FATF om ytterligare åtgärder som vidtagits beträffande de rekommendationer som fick betygen uppfyller inte respektive uppfyller delvis. Förberedel- serna inför nästa utvärderingsomgång pågår inom FATF. konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott (ETS nr 141, i det följande benämnd konvention) öppnades för undertecknande . undertecknade och ratificerade senare konventionen som för svensk del trädde i kraft (prop. 1995/96:49, bet. 1995/96:JuU10, rskr. 1995/96:59, SÖ 1996:19). Syftet med konventionen var att underlätta det inter- nationella samarbetet och den inbördes rättshjälpen vid brotts- utredningar och för att spåra, ta i beslag och förverka brottsvinster. Genom konventionen åtog sig parterna särskilt att kriminalisera penningtvätt samt att förverka föremål som använts som hjälp- medel vid brott och av brott (eller egendom motsvarande värdet av sådan ). Förverkandekonventionen utarbetades med narkotika- brottskonventionen (se avsnitt 3.5.1.1) som förebild. Många av de frågor som behandlas i narkotikabrottskonventionen tas upp även konvention. Till skillnad från narkotikabrottskonven- tionen är förverkandekonvention inte begränsad till någon viss typ av förbrott. Syftet var i stället att den skulle kunna omfatta alla slags brott och särskilt sådana brott som medför stora eko- nomiska vinster. Konventionen har, som kommer att framgå av nästa avsnitt, vidareutvecklats och kompletterats vilket resulterat i en ny förverkandekonvention . För de stater som inte har till- trätt konvention gäller konvention alltjämt. Stater som har tillträtt även den senare konventionen tillämpar fort- farande konvention i förhållande till stater som ännu inte tillträtt den. har undertecknat konventionen men inte tillträtt den. Det är således endast förverkandekonvention som är bunden av . Lagändringar har också gjorts i den utsträckning det varit nödvändigt för att kunna tillträda konventionen. Gällande svensk rätt står alltså i överensstämmelse med konvention. I vårt utredningsuppdrag ingår att överväga ett tillträde till förverkandekonvention. Vi behandlar den frågan i kapitel 8. Där finns redogörelser för i vilka avseenden de två konventionerna skiljer sig från varandra. Det är mot denna bakgrund inte nödvändigt att här redogöra närmare för vilka förpliktelser som följer av konvention. För att möta ett behov av mer långtgående åtgärder för att mot- verka den organiserade brottsligheten utarbetades en ny konven- tion inom , konvention av om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott och om finansiering av terrorism (CETS nr 198), i det följande benämnd förverkandekonventionen. Denna konvention är i grunden densamma som konvention men innehåller mer långtgående åtaganden för parterna. Syftet med förverkandekonventionen är i huvudsak att bekämpa allvarlig brottslighet genom att beröva brottslingar vinningen av och hjälpmedlen för deras brott. En skillnad i förhållande till konvention är att den även innehåller regler om förebyggande och kontroll av finansiering av terrorism. har undertecknat konventionen men ännu inte ratificerat den. Som nämndes i före- gående avsnitt ingår det i utredningens uppdrag att överväga om konventionen bör ratificeras och att bedöma vilket lagstiftnings- behov en ratifikation skulle medföra. I kapitel 8 finns en mer utförlig redogörelse för konventionens innehåll och för vår bedöm- ning av behovet av lagstiftningsåtgärder vid ett eventuellt godkän- nande. I detta sammanhang ska dock lämnas en kort redogörelse för de straffrättsliga regler som är av störst intresse för vår behandling av frågan om kriminaliseringens utformning. I artikel 9 i förverkandekonventionen anges i vilka fall parterna åtar sig att kriminalisera penningtvätt. Punkterna 1 och 2 överens- stämmer i allt väsentligt med artikel 6.1 och 6.2 för- verkandekonvention. I punkt 1 föreskrivs att parterna ska krimina- lisera omsättning eller överlåtelse av egendom som utgör av brott, om det sker i syfte att dölja egendomens olagliga ursprung eller för att bistå någon som är inblandad i förbrottet att undandra sig de rättsliga följderna av sina handlingar (a). Kriminaliseringen ska vidare omfatta gärningar som innebär döljande av egendomens ursprung, förfogandet över den eller dess förflyttande eller döljande av äganderätten eller andra rättigheter till den med vetskap om att egendomen utgör av brott (b). Punkterna c och d anger vissa ytterligare gärningar som parterna ska belägga med straff med förbehåll för vad som följer av en parts konstitutionella principer och grundläggande rättsbegrepp. Det gäller förvärv, innehav eller användning av egendom med känne- dom om att egendomen utgör av brott (c), samt delaktig- het i eller samverkan och sammansvärjning till brott enligt a–c, försök till sådant brott, medhjälp eller bistånd genom råd och dåd (d). Bestämmelserna är utformade med narkotikabrottskonven- tionen som förebild, såväl vad gäller det sakliga innehållet som det förbehåll för grundläggande nationella rättsprinciper som gäller för punkterna c och d. Punkt 3 behandlar möjligheterna att straffbelägga även oakt- samma handlingar. I punkt 4 anges att en part i viss utsträckning kan begränsa kriminaliseringen till vissa eller vissa slag av förbrott eller till förbrott av viss svårhetsgrad. Även inom Europeiska unionen pågår ett arbete för att dels förhindra allvarligt gränsöverskridande brottslig- het i allmänhet, dels bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Åtgärderna mot penningtvätt och terrorismfinansiering ligger på såväl ett straffrättsligt som ett administrativt plan. Den administrativa regleringen för att förhindra penningtvätt består av det tredje penningtvättsdirektivet2 (se avsnitt 3.5.4.2) och av och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 av om information om betalaren som ska åtfölja överföringar av medel3 (se avsnitt 3.5.4.7).