sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Den insatsorganisation som har beslutats och är under uppbyggnad, måste ha en väl fungerande försörjningskedja där såväl materiel- som logistikför- sörjning samverkar så att materielens tillgänglighet kan öka. Ledtiderna inom de båda försörjningskedjorna behöver kortas, försörjningskedjorna behöver också samordnas och samspelet mellan aktörerna behöver effektiviseras. behövs en ökad renodling av aktörernas ansvar för att en entydig relation mellan beställare och utförare ska kunna åstadkommas. Dessutom behöver aktörernas verksamheter samverka i än större utsträckning för att kunna bilda en helhet och åstadkomma en effektiv och rationell försörjning. Strukturella förändringar är nödvändiga kan konstatera att samtliga berörda myndigheter utgör en och samma juridiska person vilket påverkar möjligheterna att utkräva ansvar i relationer mellan myndigheter. Utifrån de omfattande besparingsmål som regeringen har form- ulerat i samband med utredningens direktiv bedömer utredningen att det nödvändiga utrymmet för ytterligare effektivisering och rationalisering är svårt att uppnå utan att förändra nuvarande strukturer, styrningsmekanismer och drivkrafter i syfte att för- bättra beställarkontrollen och incitamenten när det gäller försörj- ningen av materiel och logistik över tiden. Försvarslogistiken och dess inneboende drivkrafter Med utgångspunkter bör den sam- manhållna materiel- och logistikförsörjningen, försvarslogistiken, grundas på i vart fall tre drivkrafter. Den första drivkraften är integrationen av materiel och materielrelaterade tjänsteleveranser som tillsammans levererar operativt användbara materielsystem över tiden. Den andra är renodling mellan aktörerna och därmed tillskapande av en entydig fördelning mellan beställare och utförare. Detta leder till tydliga uppgifter, tillvaratagande av varje aktörs kärn- kompetenser samt genomförande och leverans utifrån respektive roll och ansvar. Den tredje drivkraften är ekonomiskt betingad och innefattar realiseringen av möjliga effektivitets- och rationalitets- vinster. Dessa bedöms kunna realiseras genom ökad integration mellan Försvarsmaktens och FMV:s materiel- och logistik- orienterade verksamheter, ökad konkurrensutsättning av verksam- heter och gränssnittförskjutningar mellan staten och privata aktörer. har noterat att FMLOG sedan till- skapandet 2002 har bedrivit ett omfattande arbete för att rationalisera och effektivisera verksamheten i beaktande av kundernas förändrade behov. Ansträngningar görs vidare med sikte på ett mer systematiskt inköpsarbete. FMLOG arbetar således med högre marknadsmässighet än vid etableringen, även om avkastningen inte är marknadsmässig. FMLOG är liksom FMV avgiftsfinansierat och har därmed samma typ av utförarroll, vilket stödjer och underlättar en sammanslagning av verksamheterna. har vidare funnit att FMV, till följd av den omstrukturering som skett inom för- svaret, också bedriver strukturerat inköpsarbete och etablerar nya arbetssätt för att exempelvis kategorisera inköpen. Därtill har FMV initierat annat förändringsarbete för att nå än högre marknads- mässighet inom sin verksamhet. Sammantaget finner Försvars- strukturutredningen att FMV har nått större affärsmässig mognad till förmån för teknisk spetskunskap inom anskaffningsområdet än vad som är fallet inom logistikområdet. Rationalitet genom hög grad av samordning inom försvars- logistiken Enligt mening är det den samman- hållna försvarslogistiken som skapar de nödvändiga förutsättningar som krävs för att nå önskad tillgänglighet samt beredskap, och där graden av rationalitet ökar med graden av samordning. I generella termer är tveksam till organisatoriska lösningar där det som produceras också kon- sumeras av samma organisation som en entydig beställar- och utförarrelation eftersträvas. Produktionen och konsumtionen kräver specifika kompetenser och effektiviteten förutsätts bli bättre om dessa utvecklas i egna och väl anpassade miljöer. Detta kan särskilt anses gälla det militära försvarets verksamhet då den är både omfatt- ande och komplex. Genom en sammanslagning av verksamheter kan en ökad samordning och synkronisering mellan verksamheter åstadkommas. Därtill kan de verksamheter, exempelvis inom FMLOG som inte är någon egen resultatenhet med egna räkenskaper utan en del av Försvarsmakten, på ett bättre sätt integreras styrnings- mässigt. Det är mening att den operativa risken bör vara skild från den affärsmässiga risken. Genom till- skapandet av en entydig beställar- och utförarrelation och genom en förstärkning av Försvarsmaktens beställarkompetens kan myn- dighetens styrning och kontroll över verksamheten stärkas. Sam- tidigt bör en förskjutning av besluten mot förmåge-, funktionella- och tillgänglighetskrav ske för att få en bättre kunskap om olika delkostnader över tiden. kan konstatera att såväl Försvars- makten som FMV har lämnat förslag på hur en sammanhållen försvarslogistik kan etableras. Inom ramen för den verksamhetsanalys som utredningen har låtit göra har det också redovisats grundläggande faktorer som talar för en ökad samordning och sammanslagning av verkamheter vilket särskilt accentuerar de två senare drivkrafterna som redovisats ovan. Genom den internationella utblick som genomförts, kapitel 8, Internationell utblick, har funnit att andra länder har valt lösningar som innebär en ökad samordning av materielförsörjningen och logistikförsörjningen – en sammanhållen försvarslogistikförsörjning. I de studerade länderna har drivkraft- erna varit desamma som redovisas ovan om än med varierande tyngdpunkt. En ny organisationsstruktur växer fram För att åstadkomma en sammanhållen försvarslogistik har olika organisatoriska lösningar övervägts, inom rådande struktur, genom en förändring av strukturen och genom verksamhetsövergångar. I sammanhanget konstaterar att Stöd- utredningen föreslog att flera myndigheter skulle avvecklas och att en ny stödmyndighet bildas. har tolkat att remissinstanserna i allt väsentligt avvisade detta förslag av flera och olika skäl. har övervägt att bibehålla nuvar- ande myndighetsstruktur och att förändra myndighetsstrukturen helt eller delvis. Samverkan har skett med berörda myndigheter och diskussioner har förts med bl.a. . Sammantaget har funnit att en bibehållen myndig- hetsstruktur är att föredra och att ev. förändringar sker genom s.k. verksamhetsövergångar mellan de befintliga myndigheterna. Överväganden och organisatoriska förslag redovisas i sin helhet i kapitel 16, Försvarslogistik – en ny struktur. En ny verksamhetsstruktur genom verksamhetsövergångar Utredningen föreslår att verksamhetsmässiga förändringar sker genom verksamhetsövergångar, kapitel 16, Försvarslogistik – en ny struktur, för att nå samordning med andra verksamheter, så att kostnadsreduktioner ska kunna ske, samt för att verksamheten i så stor utsträckning som möjligt ska kunna upprätthålla produkti- viteten under genomförandet av föreslagna förändringar. Detta får naturligen till följd att ägarstyrningen av myndigheterna behöver förändras. Verksamhetsövergångarna ska bidra till en ökad ren- odling mellan aktörerna. I sammanhanget är det Försvarsstruktur- utredningens uppfattning att kraven på användbarhet och tillgäng- lighet över tiden är centrala ingångsvärden för de olika och möjliga lösningar som redovisas. I sammanhanget har Försvarsmakten framfört vikten av att ha s.k. direktivrätt för de verksamheter som myndigheten betraktar som avgörande inom exempelvis logistikområdet. Försvarsstruktur- utredningen delar denna uppfattning vad avser höjd beredskap. Det är otvetydigt så att operativa och taktiska krav måste styra den logistik- verksamhet som är direkt kopplad till militära operationer och insatser och utredningen menar att den del av logistikverksamheten som ingår i insatsorganisationen i form av fristående logistik- förband, eller i andra förband ingående logistikenheter, ska utgöra militär verksamhet och kravsättas utifrån operativa ramvillkor och förbandsmålsättningar. Utredningens förslag: Styrningen av Försvarsmakten och För- svarets materielverk utvecklas. Försvarsmakten ska, såsom beställare, förändra sin styrning inom försvarslogistikområdet mot strategiska förmåge-, funk- tions- och tillgänglighetskrav. En försvarslogistikplan ska införas. Vidare föreslås att en över- gripande försörjningsstrategi för försvarslogistiken utvecklas, som en komplettering till statsmakternas principer för materielanskaff- ning. Skälen för utredningens förslag har bl.a. till uppgift att föreslå en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning, samt beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en ändamålsenlig styrning av materiel- och logistikförsörjningen. Skillnader mot dagens styrning ska redovisas. Försvarsstyrningsutredningen5 framförde bl.a. att Försvars- makten inte har något utpekat sektoransvar med rätt att leda de andra myndigheterna som Försvarsmakten är ytterst 5 Styrningen av insatsförsvaret SOU 2005:92 s. 150 ff. ansvarig gentemot regeringen för att uppnå de försvarspolitiska målen. Regeringen bedömde6 att planeringen och styrningen av materielförsörjningen, med än större tydlighet, bör kunna utgå ifrån insatsorganisationens behov och utformning samt att en spårbar redovisning inom Försvarsmakten bör kunna utvecklas vidare. De beslutsunderlag som tas fram i fråga om såväl de samlade materielinvesteringarna som för enskilda objekt bör därför redovisa hur dessa investeringar relaterar till, och stödjer, den planerade för- måge- och förbandsutvecklingen. Riksdagen7 delade regeringens bedömning att Försvarsmaktens behov av materiel bestäms av kraven på operativ förmåga i olika avseenden och lämnade inga invänd- ningar mot vad regeringen anförde avseende principerna för anskaff- ning av materiel. har enligt sitt direktiv att utgå från att styrningen av en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning ska baseras på avgiftsfinansiering. Utredningen har uppfattningen att efter införandet av den avgiftsfinansierade uppdragsstyrningen har regering fortsatt fokuserat styrningen på Försvarsmakten medan en mer samlad styrning av det militära försvaret som helhet saknas. anser således att den problematik som framförde i allt väsentligt kvarstår. Genom en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning med en förändrad struktur, där ansvar- och uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV renodlas, förskjuts Försvarsmaktens direkta styrning och kontroll från styrning och uppföljning av pro- duktion till styrning och uppföljning av leveranser och tillgänglighet. En ändamålsenlig styrning utvecklas förordar sammanfattningsvis såväl att regeringens styrning av försvarslogistiken utvecklas som att För- svarsmakten ges nya möjligheter att följa produktionen. Reger- ingens styrning ska utvecklas till att i högre grad omfatta både 6Regeringens proposition, Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140), s. 89. 7Försvarsutskottets betänkande 2008/09:FöU10, Försvarets inriktning, s. 50. beställaren och utföraren till skillnad mot nuvarande styrning med fokus på Försvarsmakten. bedöms en sådan mer aktiv ägarstyrning kunna bidra till att Försvarsmaktens operativa risktag- ning kan minimeras. FMV ska tillhandahålla sådana uppgifter som medger att Försvarsmakten kan upprätta en samlad redovisning i operativa termer. Genom denna utveckling bedömer utredningen att Försvarsmakten får ett nytt instrument att produktionsuppfölja verksamheten och att utöva sitt övergripande ansvar som leverantör av militär förmåga. Hur styrningen bör utvecklas redovisas närmare i kapitel 16, Försvarslogistik – en ny struktur och kapitel 17, En sammanhållen styrning av försvarslogistiken. Från materielplan och -strategi till försvarslogistikplan och -strategi Enligt uppfattning kan det sägas att dagens logistikförsörjning ur ett statsmaktsperspektiv enbart styrs genom de berörda anslagens storlek, med undantag för större pröv- ningar av offentlig privat samverkan (OPS-prövningar), såsom det genomförda avtalet avseende flygsystem Sk 60. Sambanden mellan investering i materielsystem och kostnaderna för de nöd- vändiga logistiktjänster som krävs för att upprätthålla materiel- systemens användbarhet och tillgänglighet över tiden är inte tydlig- gjorda. föreslår därför att Försvars- maktens materielplan med tillhörande investeringsplan, vilken fått en mer central roll gentemot , utvecklas till en försvars- logistikplan där den samlade bilden av anskaffning av såväl varor som tjänster och den totala livscykelkostnadsbilden framgår. Utred- ningen anser att en försvarslogistikplan är av vikt för och utgör en nödvändig del av den sammanhållna materiel- och logistikförsörj- ningen. Det är utifrån en sådan plan som de olika åtgärderna, beställningarna samt varu- och tjänsteleveranserna sammanfogas till en helhet, vilket krävs för att insatsorganisationens förband ska kunna svara mot kraven på användbarhet och tillgänglighet över tiden. En samlad försvarslogistikplan är också enligt utredningens uppfattning, central för såväl myndigheternas som statsmakternas möjlighet att bedöma den samlade kostnaden över tiden för de olika förbandens mer komplexa materielsystem. I analogi med dagens materielplan och materielförsörjningsstrategi föreslås vidare att det utöver skapandet av en försvarslogistikplan även utvecklas en försörjningsstrategi för försvarslogistik där relevanta delar av dagens OPS-strategi8 inarbetas. 14.3Förändrade gränssnitt mellan staten och privata aktörer Utredningens förslag: Förändrade gränssnitt mellan staten och privata aktörer ska fortsätta att utvecklas. Mer omfattande och längre tillgänglighetsåtaganden bör upphandlas av staten och levereras av marknadens aktörer om det bedöms mer effektivt. Samverkan mellan det offentliga och det privata, (s.k. OPS), ska fortsatt utvecklas och förstärkas. Det samlade ansvaret för genomförandet ska ligga hos den myndighet som levererar det samlade försvarslogistikbehovet. Vidare föreslås att samma myndighet får i uppdrag att inrätta ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte med privata aktörer. Skälen för utredningens förslag Regeringen anför i budgetpropositionen för 20119 att all verksam- het inom utgiftsområdet löpande bör prövas utifrån att den bedrivs effektivt och med god hushållning. Regeringen anger vidare att i linje med den förvaltningspolitiska inriktningen ska verksamheter omprövas i syfte att nå en effektivare förvaltning. Ambitionen bör vara att fokusera på kärnverksamheterna och kontinuerligt pröva annan verksamhet. Utskottet10 föreslog att godkänner vad regeringen föreslår om anskaffning av materiel, men behand- lade inte enskilt frågan om omprövning av verksamheter. Riks- dagen11 biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut. 8Försvarsmaktens beslut om OPS, , HKV bet. 25100:65081, samt Försvarsmaktens Strategi för Offentlig-Privat Samverkan (OPS) i Försvarsmakten (2006), HKV bet. 9Regeringens budgetproposition , Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, prop. 2010/11:1, s. 14. 10Försvarsutskottets betänkande 2010/11:FöU1, Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kris- beredskap 2011. 11Riksdagens skrivelse 2010/11:103 . Till följd av det försvarspolitiska inriktningsbeslutet delade utskottet12 regeringens uppfattning att en förändrad ansvarsfördelning bör övervägas mellan myndigheter eller i samverkan med privata aktörer. Liksom regeringen delade utskottet meningen att möj- ligheterna till samverkan med civila offentliga aktörer och närings- livet bör utnyttjas för att effektivisera verksamheten och nå bespar- ingar. Av samma skäl bör en överföring av vissa verksamheter till näringslivet övervägas. Riksdagen13 har bifallit utskottets förslag. Även lämnade förslag som ligger i linje med den förvaltningspolitiska samt den försvarspolitiska utvecklingen och inriktningen, vilken innebär att ytterligare prövning av gräns- snittet mellan staten och privata aktörer bör komma till stånd. ansluter sig till , men anser dessutom att en sammanhållen försvarslogistik ger grund för att utöka och accelerera en förskjutning av gränsytan till andra aktörer och leverantörer, genom att en samlad varu- och tjänsteleverans, som syftar till att öka den materiella tillgänglig- heten, kan beställas vid ett och samma tillfälle. Konkurrensutsättning av verksamhet främjar effektivitet och rationalitet Konkurrenssättning av verksamheten medger tjugoprocentiga besparingar Enligt en rapport från OECD14 har konkurrensutsättning av offentlig verksamhet medfört kostnadsminskningar med igenom- snitt 15–i , 5–i , 20– på och i . Även studier från pekar på genomsnittliga kostnadsminskningar på . I de fall kvaliteten på servicen förändrades i samband med konkurrensutsättningen har förändringen varit till det bättre. Typiskt sett minskade kostnaderna , även om stor- leken på kostnadsminskningarna varierade från fall till fall. Endast ett fåtal studier visar på kostnadsökningar och i förekommande fall var kostnadsökningarna förhållandevis små. 12Försvarsutskottets betänkande, 2008/09:FöU10, s. 50 och s. 55. 13Riksdagsskrivelse 2008/09:292 . 14OECD (2005), nr 135. Enligt ESV15 torde sammanställningarna av kostnadsminsk- ningarna vara något överskattade i flera av studierna. Anledningen är att alla relevanta kostnadsposter inte alltid har räknats med. Till de kostnader som underskattas hör transaktions- kostnader och omställningskostnader (kostnader för bl.a. övertalig- het och omorganisation). Det finns emellertid analyser gjorda av storleken på de kostnader som ofta utelämnas, vilka tyder på att kostnaderna i sammanhanget ofta är små. Slutsatsen av samman- ställningen ligger därför med utgångs- punkter fast; utkontraktering och längre tillgänglighetsåtaganden av offentlig verksamhet leder i de flesta fall till kostnadsbesparingar. menar därför att konkurrensutsätt- ning av verksamheten, och en fortsatt prövning av gränssnittet mellan staten och privata aktörer är en metod av vikt för att åstadkomma effektivare och rationellare verksamhet inom försvarslogistik- försörjningen. Det kan också noteras att den europeiska försvarsbyrån () har redovisat att de i försvarsbyrån deltagande 26 medlemsstaterna totalt inom försvarsområdet har utkontrakterade verksamheter för 2009. Privata aktörer har goda förutsättningar för att åstadkomma besparingar Ett antal skäl för att konkurrensutsätta verksamheten är att en privat aktör har bättre förutsättningar för att åstadkomma kost- nadsbesparingar för verksamheter som bedrivs i statlig regi. Privata aktörer genomför omfattande försörjningsverksamhet och den industriella miljön har ett tydligt incitament att använda före- tagsekonomiska drivkrafter, som snabbare medför anpassningar till förändrade förutsättningar och en strävan till en kontinuerlig reducering av kostnaderna, än vad staten har. En privat aktör har också bättre förutsättningar att nå fler skalfördelar genom en utökning av kundbasen. De ofta krävande administrativa rutinerna, som ingår i försvarets försörjning, kan vidare bli effektivare när en större omfattning av verksamheten genomförs inom samma organisation. Därtill innebär övergång av verksamhet till en privat aktör att ett tydligt beställar- utförarförhållande skapas. 15 Effektivare statlig verksamhet med privat samverkan – om konkurrensutsättning och styr- ning av offentlig verksamhet i privat regi (ESV 2006:15). Valet av var en gränsyteförskjutning sker är väsentligt för hur kompetensen mellan staten och den privata aktören kan och bör fördelas. kan i sammanhanget konstatera att statens upphandling av varor och tjänster inom försvarslogistik- området torde bli mer kvalificerad ju högre upp i försörjningens värdekedja gränsytan fastställs, som kompetens kan frigöras på lägre nivåer. Omvänt skulle ett bibehållande av statens nuvarande, relativt detaljerade och tekniska, specifikationsarbete leda till att behovet av likartad kompetens hos staten och industrin består. Ett sätt att frigöra tekniska beredningsresurser är att staten i stället formulerar strategiska förmåge-, funktions- och tillgänglig- hetsinriktade krav på högre systemnivåer. Därtill att staten primärt granskar och godkänner industrins utvecklings- och produktions- system snarare än till del genomför detsamma som den privata aktören gör. Det senare får även till följd att staten i mindre grad har ett behov av att specificera och detaljgranska ingående del- produkter och delverksamheter. Staten bär alltid ansvaret En aspekt avseende utkontraktering av verksamhet är tydligheten i vem som bär ansvar för densamma. Vid egen produktion i offentlig regi för egna behov ligger allt ansvar för verksamheten (beställning, utförande och kontroll) på en och samma organisation. Ansvaret ligger entydigt på myndigheten. Vid konkurrensutsättning och utkontraktering överförs den offentliga organisationens uppgift att tillhandahålla en tjänst till en extern utförare. Myndigheten kan dock aldrig frånsäga sig sitt ansvar inför regeringen. Å andra sidan kan ansvaret bli tydligare om verksamheten läggs på entreprenad. I kontraktet mellan beställaren och utföraren regleras både den service som ska tillhandahållas och ansvarsfördelningen mellan parterna, vilket gör det lättare att identifiera orsaken till ev. brister i verksamheten. Vid upphandling av en tjänst följer dessutom beställ- aren i regel upp utförarens prestationer på ett tydligare sätt, vilket kan öka informationen om verksamheten och minska eventuella kvali- tetsbrister. En effektivare logistikförsörjning genom en förändrad gränsyta Som har påtalats är den rådande rollfördelningen mellan bl.a. förband, teknikkontor, underhållsverkstäder och privata aktörer komplex med ett omfattande logistikflöde avseende t.ex. reservdelar och utbytesenheter. En reservdel, som produceras vid industrin, kan komma att passera ett flertal organisations- och verksamhets- systemsgränser i detta flöde innan den kommer till slutlig använd- ning i ett tillgängligt materielsystem vid ett förband, som verkar inom eller utanför gränser. Genom att antalet aktörer minskas skulle ett starkare rationali- seringstryck kunna uppnås. Om verksamheten överfördes till en privat aktör finns det anledning att först pröva möjligheterna till en ökad effektivisering, med tillhörande omstrukturering av verksam- heten. Möjligheter kan finnas till en mindre total resursåtgång, frigörande av viss infrastruktur samt en ökad tillgänglighet. Den privata aktörens incitament kan ytterligare förstärkas om verksam- heten genomförs i flera skift. Förutsättningar för en förändrad gränsyta Av vikt för Försvarsmaktens möjligheter att kunna svara mot de krav som ställs är enligt att för- svarslogistikförsörjningen ska kunna uppfylla högt ställda krav på tillgänglighet och ha korta responstider. Inom området försörjning av varor och tjänster är kraven enkelt uttryckt; i rätt tid och till överenskommen kvalitet och kostnad. Med utgångspunkter kan privata aktörer utföra delar av de verksamheter som bedrivs i Försvars- maktens egen regi. bedömer vidare att Försvarsmakten har ett så omfattande förändringsarbete framför sig till följd av bl.a. utredningens förslag och att myndigheten därför behöver stöd vid ett ev. genomförande av förändrade gränsytor. En av utgångspunkterna för en sådan ansats är att såväl insats- som produktionslogistiken behöver utveckla nya koncept för att svara mot den förändrade uppgiftsställningen samt krav på beredskap. Valet av vilket koncept och vilken typ av lösning som är mest lämpad bör enligt avgöras från fall till fall och är en avtalsfråga mellan parterna. Utkontraktering av verksamhet tar tid och kräver kunskap Försvarsmyndigheterna bedriver ett systematiskt arbete med utkon- traktering av mindre och större delmängder av stödjande verksam- heter. Försvarsmakten bedriver inom ramen för den systematiska översynen enligt myndighetens OPS-strategi bl.a. ett antal effektivi- seringsprojekt.