sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — Är i sådana fall mineralnäringen så viktig att den ska ha företräde framför rennäringen? Vad är viktigast, en stark mineralnäring eller en fortsatt rennäring? Jag anser att regeringen har en skyldighet att behandla dessa frågor och lägga fram ett tydligt svar på vilken näring som ska ha företräde och argumenten för detta. 13.4Sametinget som representant för det samiska folket Utredningen har kontaktats av grupper som menar att de utesluts från delaktighet i processer som styrs av minerallagen på grund av att de saknar talerätt enligt minerallagen. Ett exempel på en sådan grupp är Vaapsten Sïjte, som bedriver rennäringsverksamhet, men inte inom ramen för en sameby. Enligt 3 kap. 5 § tredje stycket minerallagen får delgivning med innehavare av renskötselrätt ske genom att arbetsplanen delges den sameby som innehavarna tillhör. Vaapsten Sïjte har framfört att bestämmelsen innebär att de utestängs från att företräda sig själva och den mark de brukat i generationer, och att de Frågor som rör ursprungsbefolkningen berövas möjlighet till inflytande och medbestämmande när intrång görs på den mark de bedriver renskötsel på. Vaapsten Sïjte har föreslagit att bestämmelsen ändras på så sätt att arbetsplanen istället ska delges som företrädare för det samiska folket alternativt att arbetsplanen ska delges de samer som anser sig berörda av arbetsplanen. Med berörda samer avses enligt Vaapsten Sïjte samer folkbokförda inom berörd sameby. Huruvida är en lämplig företrädare i detta fall har inte utredningen utrett närmare. Det ligger utanför utredningens uppdrag vars huvudsakliga syfte är att utveckla kommunikationen i samband med undersökningstillstånd. Jag konstaterar dock att det av minerallagens bestämmelser följer att en innehavare av särskild rätt som berörs av ett planerat undersökningsarbete ska delges en arbetsplan. Enligt definitionen i 17 kap. 1 § första stycket minerallagen avses med särskild rätt bland annat nyttjanderätt. Det kan således konstateras att det enligt nuvarande bestämmelser inte är nödvändigt att vara medlem i en sameby för att delges arbetsplanen. Med den nuvarande tillämpningen av bestämmelsen är det tillräckligt att vara en genom inskrivning i fastighetsregistret eller på annat sätt känd nyttjanderättshavare inom det område som undersökningsarbetet ska utföras för att få del av arbetsplanen. Med det förslag som utredningen lägger fram skulle det vidare ligga i prospektörens ansvar att undersöka vilka nyttjanderättshavare, utöver de som anges i fastighetsregistret, som finns inom undersökningsområdet och delge dem en arbetsplan eller genom kungörelsedelgivning hålla en arbetsplan tillgänglig för granskning(se avsnitt 12.3.2). En nyttjanderättshavare som har nyttjanderätt till mark inom ett område som berörs av en arbetsplan kommer således att ha möjlighet att ta del av och invända mot innehållet och därmed bevaka sina intressen. 14 Skyddet för allmänna intressen De allmänna förutsättningarna för att meddela ett undersökningstillstånd anges i 2 kap. 2 § minerallagen. Enligt denna bestämmelse ska undersökningstillstånd meddelas om det finns anledning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral. Sökanden ska bedömas ha möjlighet och avsikt att utföra undersökningsarbetet och inte tidigare ha visat sig olämplig att bedriva sådant arbete. För undersökning beträffande olja, gasformiga kolväten eller diamant krävs det också att sökanden ska visa att han eller hon är lämplig att bedriva sådan undersökning. Minerallagens regler innehåller inte något krav på prövning av motstående intressen innan undersökningstillstånd meddelas. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. är inte tillämpliga vid prövningen av ansökan och någon avvägning enligt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. ska inte heller göras.1 Frågan om att tillåta utvinning av koncessionsmineral inom tillståndsområdet prövas inte i samband med ett undersökningstillstånd, utan i ett skede. Detta innebär att ett undersökningstillstånd kan komma att godkännas i skyddade områden med så känslig natur- och kulturmiljö att gruvverksamhet inte kommer att kunna godkännas i en senare prövning. Det faktum att minerallagen inte innehåller något krav på en övergripande prövning av motstående allmänna intressen innan ett undersökningstillstånd meddelas har kritiserats från olika håll. or har framfört att den snabba teknikutvecklingen och det ökade resursbehovet har medfört att de metoder som används vid undersökningar har större påverkan på miljön än de metoder som tidigare använts vid undersökningsarbete. De anser därför att prövningen inför ett undersök- 1 Bestämmelserna är emellertid tillämpliga på själva undersökningsarbetet. Skyddet för allmänna intressen ningstillstånd bör vara lika omfattande som den som sker vid en koncessionsansökan, och att sökanden ska åläggas att presentera en miljökonsekvensbeskrivning redan vid ansökan om undersökningstillstånd. kommun har påpekat att undersökning efter tillåts i obrutna fjällområden, områden inom vilka all annan exploatering i princip är otillåten. En sådan ordning leder enligt kommunen till frågan om hur starkt skyddet för dessa områden egentligen är. Kommunen har också uttryckt att det är en brist att det inte görs någon övergripande samhällsekonomisk analys innan undersökningstillstånd meddelas. Eftersom det är kommunen som styr över markanvändningen inom kommunen kan det hända att bergmästaren ger ett gruvbolag tillstånd att genomföra undersökningar på mark som kommunen sedan inte kommer att upplåta för gruvverksamhet. Gruvnäringen kan stå i motsatsförhållande till andra näringar som kommunen kan tänkas vilja utveckla, såsom turistnäringen och rymdraketbasen . Laevas och Girjas sameby anser att det innan undersökningstillstånd beviljas borde göras någon form av bedömning om det, för det fall undersökningsarbetet är framgångsrikt, kommer kunna anläggas en gruva på platsen. I de fall undersökningsområdet till exempel är beläget inom ett Natura 2000- område eller obrutet fjällområde borde områdesskyddet vara så starkt att det inte är aktuellt med ett senare koncessionstillstånd. Att i en sådan situation tillåta undersökning medför endast oro, ytterligare belastning för rennäringen och onödiga kostnader för prospektören, anför samebyarna. Enligt 3 kap. 6 § första stycket minerallagen får undersökningsarbete inte äga rum inom nationalpark eller område som en statlig myndighet hos regeringen har begärt ska avsättas till nationalpark. Det finns emellertid andra områden, utöver nationalparker, som är avsedda att så långt som möjligt skyddas mot exploateringsföretag och andra ingrepp på natur- och kulturmiljö. Att prospektering trots detta tillåts inom sådana områden väcker, som utredningen erfarit, frågan om hur starkt skyddet för dessa områden egentligen är och av vem och i vilket skede ett beslut om exploatering bör fattas. Frågan är också om det är förenligt med en modern samhällsplanering att undersökningstillstånd kan meddelas utan beaktande av om det kommer att vara möjligt att uppföra en gruva i området. Nedan följer en kortfattad redogörelse för skyddet för de allmänna intressena i undersökningsskedet enligt nuvarande lagstiftning. Jag kommer ge en översikt av de argument som i det tidigare lagstiftningsarbetet framförts för eller mot en prövning av motstå- Skyddet för allmänna intressen ende intressen vid prövningen av undersökningstillstånd, och de förslag som lagts fram i anledning därav. Därefter följer en diskussion om det finns skäl att införa krav på prövning av motstående intressen innan beslut om undersökningstillstånd fattas samt förslag på författningsändringar. 14.2Nuvarande bestämmelser till skydd för allmänna intressen Minerallagens regler innehåller inte något krav på prövning av motstående intressen innan undersökningstillstånd meddelas. I 1 kap. 7 § minerallagen finns dock en erinran om att det i , (2010:900) och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. finns bestämmelser som berör verksamhet enligt minerallagen. Undersökningsarbete enligt minerallagen omfattas således av annan lagstiftning som parallellt med minerallagen är tillämplig på verksamheten (se avsnitt 3). Bergmästaren får fatta beslut om undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden har haft tillfälle att yttra sig. ska emellertid enligt 3 § mineralförordningen ges tillfälle att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd. Syftet är att sökanden därmed i ett tidigt skede ska skaffa sig kunskap om natur- och kulturmiljön och annan näringsverksamhet, t.ex. renskötsel, i det område där undersökningsarbetet ska bedrivas.2 Avsikten är också att informationen ska ligga till grund för meddelande av villkor till skydd för allmänna intressen i undersökningstillståndet enligt 2 kap. 10 § minerallagen. har således i detta skede möjlighet att bevaka om det till exempel finns ett naturreservat, biotopskyddsområde eller kulturminne inom undersökningsområdet och erinra sökanden om detta. Om ansökan avser alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant ska även kommunen ges tillfälle att yttra sig. Det bör i sammanhanget betonas att det emellertid alltid är sökanden som har det yttersta ansvaret för att ha kunskap om det område där undersökningsarbetet ska bedrivas. Bergmästaren kan enligt 2 kap. 10 § minerallagen förena ett undersökningstillstånd med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt. Bergmästaren ska enligt 6 § 2004/05:40 s. 41. Skyddet för allmänna intressen mineralförordningen sända en kopia av meddelade undersökningstillstånd och karta till och kommunen. och kommunen ska också få en kopia av ett beslut om förlängning (8 § mineralförordningen). Minerallagen innehåller vissa andra bestämmelser som avser att skydda allmänna intressen i samband med undersökningsarbete. Det följer av 3 kap. 3 § fjärde stycket minerallagen att undersökningsarbetet ska utföras så att minsta skada och intrång vållas på natur- och kulturmiljön. Undersökningsarbete får endast utföras i enlighet med en gällande arbetsplan. Ett förslag på arbetsplan ska bland annat innehålla en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen. Vid prövning av arbetsplanen kan bergmästaren enligt 3 kap. 5 § tredje stycket i beslutet om fastställande meddela bland annat de villkor som krävs för att skydda allmänna intressen. Undersökningsarbete får inte utföras i nationalpark eller område som statlig myndighet hos regeringen har begärt ska avsättas till nationalpark eller i strid med föreskrifter som har meddelats för natur- eller kulturreservat med stöd av 7 kap. (3 kap. 6 § första stycket minerallagen). Undersökning får i vissa fall inte ske utan medgivande av . I vilka situationer det gäller framgår av 3 kap. 6 § minerallagen. Det rör undersökningsarbete inom från skyddsobjekt, inom kyrkogård eller begravningsplats samt inom obrutet fjällområde. får förena ett sådant medgivande med villkor. Vidare får undersökningsarbete i vissa fall inte äga rum utan medgivande från bergmästaren, t.ex. i närheten av allmän väg, järnväg eller flygplats (3 kap. 7 § minerallagen). 14.3Prövning av motstående intressen inför undersökningstillstånd Som framgått ovan har den omständighet att minerallagen inte innehåller något krav på en övergripande prövning av motstående allmänna intressen, t.ex. miljöintressen, innan ett undersökningstillstånd meddelas kritiserats från olika håll. Frågan om det bör ske en miljöprövning i samband med ansökan om undersökningstill- Skyddet för allmänna intressen stånd är emellertid inte ny utan har diskuterats i tidigare lagstiftningsarbete. Vid minerallagens tillkomst diskuterades i förarbetena frågan om undersökningstillståndet borde föregås av en prövning enligt dåvarande naturresurslagen (NRL), d.v.s. nuvarande hushållningsreglerna i tredje och fjärde kapitlet miljöbalken.3 Departementschefen framförde att detta skulle kunna ske på två olika sätt. Ett alternativ var att denna miljöprövning gavs bindande verkan för framtiden, med syfte att göra den grundläggande intresseavvägningen . Det skulle ge gruvföretagen trygghet och möjlighet att undvika onödiga prospekteringskostnader samt skydda områden från påverkan av undersökningsarbeten. Det andra alternativet var att prövningen enligt NRL inte gavs bindande verkan. Syftet med en sådan prövning skulle vara att undersökningsarbetet inte sattes igång förrän en översiktlig prövning av markanvändningsfrågan och frågan om motstående intressen gjorts. I propositionen angavs att det främst fanns två skäl som talade för en prövning av motstående intressen på undersökningsstadiet.4 Det ena var kommunens behov att inordna gruvverksamheten i sin planering på ett ändamålsenligt sätt. Det andra var det behov som fanns att så väl som möjligt skydda vissa områden mot gruvdrift. Det anfördes att om bevarandeintresset aktualiserades sent i processen hade kanske stora pengar lagts ner i prospektering, och det skulle bli svårare att skydda områden som borde bevaras. Idén om en miljöprövning innan beslutet om undersökningstillstånd avvisades emellertid. Som skäl för detta anförde departementschefen: Till en början faller undersökningsarbete i sig knappast under begreppet markanvändning. En del prospekteringsmetoder har ingen som helst inverkan på miljön och de mest ingripande metoderna påverkar visserligen miljön men inte på ett så ingripande sätt att man kan tala om ändring av den pågående markanvändningen. En prövning av markanvändningen på detta stadium skulle istället ha karaktär av en förhandsprövning av markens eventuella användning för mineralutvinning. För en sådan prövning skulle krävas ett omfattande remissförfarande, vilket i sig skulle väsentligt rubba förutsättningarna för minerallagstiftningen, så som de kommit till uttryck i direktiven till minerallagskommittén. 1988/89:92 s. 58. Skyddet för allmänna intressen förutsättningar skulle uppkomma för prospektörerna, eftersom de redan i detta stadium måste prestera ett ordentligt underlag för en sådan prövning. Trots detta skulle prövningen uppenbarligen ändå ske på ofullständig grund, eftersom det viktigaste underlaget för bedömningen av mineralintressets styrka, nämligen fyndighetens art och omfattning, saknas. Därtill kommer att avvägningen i nästan alla fall blir onödig, eftersom inte mer än kanske en undersökningsrättighet på hundra leder till bearbetning.5 Det anfördes i propositionen att det måste skapas en ordning som kunde tillgodose kommunens behov och bevarandebehovet utan att en omfattande administrativ process infördes vid prövning av undersökningstillstånd. Detta ansågs kunna ske genom förbättrad information till kommuner, länsstyrelser och andra om planerade undersökningsarbeten och att tillståndshavaren fick kännedom om kommunens planering och särskilt skyddsvärda områden. Propositionen innehöll ett förslag om att bergmästaren skulle skicka underrättelse om meddelade undersökningstillstånd till och berörd kommun. På detta sätt skulle kontakt mellan prospektör och berörda samhällsorgan etableras på ett tidigt stadium. Inför införandet av gjordes en genomgång av minerallagens förhållande till bestämmelser. I propositionen diskuterades lämpligheten av att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. vid prövningen av undersökningstillstånd. Regeringen ställde sig tveksam till att de allmänna hänsynsreglerna skulle tillämpas vid prövning av undersökningstillstånd och bearbetningskoncession, och motiverade det med att sådana prövningar sker på ett tidigt stadium då verksamhetens närmare utformning inte är bestämd och miljöeffekterna ofta är oklara.6 I ett senare skede, när utformningen har bestämts och miljöeffekterna kan förutses, ska verksamheten tillståndsprövas enligt och då är de allmänna hänsynsreglerna tillämpliga. 1997/98:90 s. 218 f. Skyddet för allmänna intressen 14.3.4Förarbetena till ändring i minerallagen I förarbetena till den lagändring som gjordes togs frågan om lämpligheten av miljöprövning innan ett undersökningstillstånd meddelas åter upp. ställde sig negativ till ett krav på en fullständig miljöprövning redan i samband med att frågan om undersökningstillstånd avgörs. Som skäl för detta anfördes att endast ett mycket litet antal av de beviljade undersökningstillstånden leder till gruvbrytning och att undersökningsarbetet i allmänhet inte innebär någon nämnvärd miljöpåverkan.7 Vidare framfördes att undersökningstillståndet vanligtvis avser stora landområden och att det inte är möjligt att närmare beskriva konsekvenserna av en eventuell brytning innan man vet bl.a. var malmen finns och hur den bör utvinnas. Utredningen ansåg det därför inte ändamålsenligt att kräva en fullständig miljökonsekvensbeskrivning redan då ansökan om undersökningstillstånd prövas.8 Istället för att föreslå en miljöprövning innan beslut om undersökningstillstånd fattas diskuterade utredningen möjligheten att till skydd för skyddsvärda natur- och kulturmiljöer anpassa minerallagstiftningen till miljölagstiftningen, utan avsevärt försvåra eller fördyra prospekteringsarbetet. Bland annat analyserades möjligheten att utvidga förbudet i 3 kap. 6 § första stycket minerallagen mot undersökningsarbeten i vissa geografiskt bestämda områden.9 Denna möjlighet avvisades, bl.a. med hänvisning till undersökningsarbetets minimala inverkan på miljön samt svårigheten att göra en saklig bedömning av om ett visst markområde bör användas för mineralutvinning eller för andra ändamål innan det står någorlunda klart var malmen är belägen, med vilken metod utvinning ska ske, vart malmen ska transporteras, hur anrikningen ska göras och vilken miljöpåverkan dessa verksamheter kan få. I betänkandet presenterades i stället ett antal andra tänkbara åtgärder för att stärka skyddet för värdefulla natur- och kulturmiljöer.10 Ett förslag som framfördes var att sökanden skulle åläggas att i samband med ansökan om undersökningstillstånd ge in en beskrivning av de undersökningsmetoder som kan komma att användas och vilken miljöpåverkan dessa har samt vilka särskilt skyddsvärda natur- och kulturmiljöer som kan finnas inom undersökningsområdet.11 Utredningen föreslog en generell skyldighet att utföra undersöknings- 7SOU 2000:89 s. 14 och 166. 8A.a s. 175. Skyddet för allmänna intressen arbeten så att minsta skada vållas på natur- och kulturmiljön.12 Vidare föreslog utredningen att skulle beredas tillfälle att yttra sig över ansökan, för att informera bl.a. om vilka områdesskydd som finns i området och för att inleda en dialog med prospektören.13 Bergmästaren föreslogs få utökade möjligheter att pröva sökandens lämplighet vid ansökan om undersökningstillstånd och att uppställa villkor i samband med beviljande av undersökningstillstånd. Frågan om prövning av motstående intressen innan undersökningstillstånd meddelas diskuterades inte i den proposition som föregick ändringar i minerallagen. En del av de förslag som minerallagsutredningen lagt fram till skydd för natur- och kulturmiljön i togs emellertid upp. I likhet med minerallagsutredningen ansåg regeringen att det i lagtexten bör framgå att undersökningstillstånd inte ska beviljas den som har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete.14 Regeringen instämde i utredningens förslag att ska få tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd, samt i förslaget att bergmästaren skulle kunna meddela de villkor som behövs till skydd för allmänna intressen och enskild rätt vid alla former av undersökningstillstånd, inte enbart de som avser olja, gasformiga kolväten eller diamant.15 Vidare ansåg regeringen, liksom minerallagsutredningen, att det borde finnas en generell skyldighet att utföra undersökningsarbeten så att minsta skada vållas på natur- och kulturmiljö.16 De ovan nämnda förslagen infördes i minerallagen i . Utredarens bedömning: Någon prövning av motstående intressen ska inte ske i samband med prövningen av undersökningstillstånd. I det tidigare lagstiftningsarbete som gjorts på området betonas att det är ett angeläget allmänt intresse att kan tillvaratas och brytas.17 Mineralsektorn är av avgörande betydelse både för sysselsättningen och för industrins tillgång på råvaror av olika slag. 2004/05:40 s. 37. 17Se bl.a. prop. 2004/05:40 s. 31. Skyddet för allmänna intressen Minerallagen är framför allt ett näringspolitiskt instrument, vars syfte är att främja utvinning av sådant som är användbara i industrin och betydelsefulla för samhällsekonomin, men som kräver stora resurser vid prospektering och utvinning. Minerallagen är i första hand en exploateringslag. Detta har fått till följd att andra intressen, såsom markägarens rätt till inflytande, har fått stå tillbaka för exploateringssidans krav på snabbhet och enkelhet. Som framgått har lagstiftningsarbetet haft som mål att balansera exploateringsintresset mot enskilda och allmänna intressen. De lagändringar som infördes 2005 avsåg att stärka fastighetsägarnas och nyttjanderättshavarnas ställning i processen samt att förbättra skyddet för natur- och kulturmiljön. Som framgått ovan har idén att undersökningstillståndet bör föregås av en prövning av motstående intressen diskuterats i det tidigare lagstiftningsarbetet, men avvisats. Detta har huvudsakligen motiverats med att det är svårt att i ett inledande skede av undersökningsprocessen avgöra vilket arbete som kommer att krävas och vilken påverkan detta kommer att få för natur- och kulturmiljö. Ett annat argument som framförts är att undersökningsarbetet inte medför någon eller endast ringa skada på miljön. Frågan är hur väl dessa argument står sig . Finns det några natur- och kulturmiljöer, utöver nationalparker, där skyddet bör vara så starkt att man redan i det inledande skedet av undersökningsprocessen kan avgöra att gruvverksamhet inte kommer att vara aktuell? Är det fortfarande så att undersökningsarbetet kan anses innebära så liten påverkan på miljön att det är rimligt att fatta beslut om undersökning utan en övergripande prövning av motstående intressen i ett tidigt skede? En del av den kritik mot minerallagen som kommit till utredningens kännedom har sin utgångspunkt i att minerallagens perspektiv är alldeles för begränsat. Eftersom bergmästaren ska pröva frågan om undersökningstillstånd utan att ta hänsyn till motstående intressen kan det medföra att undersökningstillstånd tillåts i områden där gruvverksamhet sedan inte är möjlig. En fråga som uppkommit är om det är rimligt att avvakta med en övergripande prövning av miljöfrågan till ett senare skede i processen, när stora resurser redan lagts på undersökningsarbete. Är det ekonomiskt rationellt ur ett samhällsperspektiv? Det är svårt att göra något generellt uttalande om huruvida argumentet att undersökningsarbetet inte medför någon eller endast ringa skada på miljön är hållbart. Det stämmer att en stor del av undersökningsarbetet inte medför någon påverkan, t.ex. när det Skyddet för allmänna intressen rör sig om geologisk kartläggning eller markgeofysiska undersökningar (se avsnitt 4). Även borrningsarbeten kan genomföras utan större påverkan på miljön, om de genomförs på ett korrekt sätt. har det dock framkommit att det inte endast är hur undersökningsarbetet utförs utan när och hur ofta det utförs som är av betydelse. Jag menar därför att argumentet att en prövning av motstående intressen inte är nödvändig med hänsyn till att undersökningsarbetet i allmänhet inte innebär någon nämnvärd miljöpåverkan kan ifrågasättas. Ett argument som emellertid fortfarande har bäring är att prövning av undersökningstillstånd sker på ett tidigt stadium i processen då verksamhetens närmare utformning inte är bestämd och miljöeffekterna ofta är oklara. Man kan säga att problemet ligger i undersökningsarbetets natur. Undersökningsverksamheten skiljer sig på ett väsentligt sätt från andra verksamheter. Undersökningstillstånd söks för att kunna utröna möjligheterna till gruvverksamhet inom ett område, dvs.