sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — har utvecklat egna unika arbetsprocesser som är helt anpassade till den egna strategin. Dessa processer är i många fall mycket hårt strukturerade och det ska mycket till innan avsteg tillåts, efter- som uthållighet och viss fyrkantighet erfarenhetsmässigt anses ge bäst resultat, har tillgång till kvalificerade medarbetare med hög kompetens, upplever att man har tillgång till nödvändiga resurser när situa- tionen kräver det. Ägarnas organisationsformer kännetecknas av flexibilitet, utveck- lingsfokus och arbete som bedrivs i mycket högt tempo och ofta långa arbetsdagar. Det vanligaste verkar vara att ha en matris- organisation i grunden, som man sedan kompletterar med olika pro- jekt. Arbetet med bolagen sker, som tidigare nämnts, i team. När det gäller bemanningen eftersträvar man en kombination av seniora och juniora personer. En vanlig bakgrund är att ha arbetat på någon av de stora globala managementkonsultfirmorna eller invest- mentbankerna. Det är en utbredd uppfattning bland de intervjuade att det är relativt lätt att locka till sig de bästa förmågorna. Detta beror inte enbart på det höga, i vissa fall extremt höga, löneläget utan också på den prestige och det anseende som branschen åtnjuter i vissa kretsar. Beträffande användning av konsulter finns olika skolor. En är att minimera konsultanvändningen och se till att ha tillräcklig analys- kapacitet och kompetens inom företaget. Ett återkommande skäl som angavs för denna strategi var en rädsla för att de inhyrda konsultbolagen ska ha egna agendor. En annan skola är att ha en extremt slimmad organisation med mycket stor konsultanvänd- ning. Förespråkarna av denna strategi menar att den ger stor flexi- bilitet som team kan skräddarsys med de allra bästa för- mågorna. Ofta sker ett mer eller mindre regelbundet och formaliserat samarbete med vissa konsultfirmor som specialiserat sig inom vissa bestämda nischer. Gemensamt för alla är dock att konsulter (investmentbanker) används vid försäljning av bolag. Att bygga upp och vidmakthålla tillräckligt med egen finansiell kompetens inom detta fält anses vare sig möjligt eller lönsamt. Dessutom krävs vid köp och försäljning ofta en utomståendes bedömning av berörda bolag. De stora privata ägarna betraktar arbetet i bolagens styrelser som det viktigaste ur ägarförvaltningssynpunkt. I onoterade bolag kan ägaren ofta ha en eller flera ledamöter i styrelsen från den egna organisationen. Denna ordning tycks främst förespråkas av rent praktiska skäl, eftersom det bästa sättet att påverka och följa bo- laget är i dess styrelse – det är där de viktigaste diskussionerna sker innan besluten fattas. En vanlig ordning när ägaren inte kan ha egna ledamöter i bolags- styrelsen från den egna organisationen är att bemanna styrelsen med utomstående personer som man har knutit till sig genom ett nät- verk och som företräder ägaren i styrelsen. Dessa är högt kvalifi- cerade personer med stor vana av styrelsearbete, hög bransch- och sakområdeskompetens samt betydande strategiskt kunnande. Ägarna tillämpar olika modeller för att driva sina frågor eller krav gentemot bolaget. Vanligaste sättet att driva sina krav är genom sin egen styrelseledamot. En annan variant som förekommer, och då handlar det uteslutande om onoterade bolag, är att gå direkt via VD och in i bolagsorganisationen med sina krav. Kritiken mot ett sådant förfarande, där ordförande blir rundad, är att dennes auktoritet undergrävs vilket minskar effektiviteten i styrelsearbetet. Det finns ingen statistik tillgänglig som gör det möjligt att beräkna kostnaderna för ägarförvaltningen med någon större precision. De grova kostnadsuppskattningar som har lämnats i samband med inter- vjuerna indikerar att kostnaderna ligger i ett intervall någonstans emellan ca 0,1–0,av förvaltat kapital. I dessa uppskatt- ningar har kostnader som är förknippade med investeringsverksam- heten, som är en stor och tung post hos ägarna, räknats bort. Kostnaderna i relation till investerat kapital är betydligt större för förvaltningen inom Private Equity-bolagen än inom investment- bolagen. I en nettobedömning, dvs. efter avkastning, är de dock ofta lägre. För att i ett bredare perspektiv få en uppfattning om kostnadernas storlek i ägarförvaltningsverksamhet har en jämförelse gjorts mellan några centrala aktörer. Resultatet av denna sammanfattas i tabell 6.1. Tabellen redovisar jämförande uppgifter för några stora börsnote- rade ägarbolag (Investor, Industrivärden och ), det finska statliga holdingbolaget samt Sjätte avseende 2010. Notera att portfölj redovisas till anskaffningskostnad med avdrag för eventuella nedskrivningar. Övriga ägarbolags portföljer är redovisade till uppskattat marknadsvärde (av bolagen själva). Källa: KPMG som har inhämtat uppgifter från respektive bolags årsredovisning avseende 2010. Uppgifter om AP 6 har hämtats från rapporten av AP-fondernas verksamhet 2010 (till ). 7 Placering av fondens riskkapital ska ske i små och medelstora, huvudsakligen svenska företag och därigenom bidra till utvecklingen av det svenska näringslivet. Investor har den högsta förvaltningskostnaden räknat i absoluta tal med och finska Solidium den lägsta med 44 mil- joner kronor. Ett sätt att jämföra kostnaderna för olika aktörers ägarförvalt- ning är att beräkna på förvaltningskostnaden (FK) som andel av det förvaltade portföljvärdet (PV). Av kolumn 3 i tabellen framgår att högst förvaltningskostnad i relation till portföljvärdet har och lägst Solidium . Sjätte förvaltningskostnader uppgick till , vilket mot- svarar av portföljvärdet. Ett annat jämförelsemått är förvaltningskostnaden per anställd. Även med det måttet har den högsta kostnaden med 6,2 mil- joner kronor per anställd och Solidium den lägsta med per anställd. Syftet med jämförelser av detta slag är att ge en grov indikation på kostnadseffektiviteten i förvaltningen. Det är dock viktigt att påpeka att de inte säger något om hur effektiv och framgångsrik de olika aktörernas ägarförvaltning har varit. Det går heller inte att på- visa något tydligt orsakssamband med innebörd att höga förvalt- ningskostnader automatiskt skulle leda till bra resultat och vice versa. Den genomgång som redovisats ovan kan utgöra en grund för över- väganden kring en best practice när det gäller förvaltning av bolag eller andra tillgångar. Någon entydig regel eller modell är dock inte möjlig att fastställa. Däremot går det att identifiera några para- metrar som kan ha betydelse för att bygga upp en effektiv och pro- fessionell förvaltning som är förenlig med krav på öppenhet och insyn. Jämförelsen med andra förvaltningsmodeller i staten ger vid handen att dessa är fastare reglerade än förvaltningen av statliga bolag. För- hållandet avspeglar sannolikt det faktum att det är regeringen som har förvaltningsmandatet av och att det är regeringens beredningsorgan som ansvarar för verkställande uppgifter. En jämförelse kan göras med förvaltningen av statsskulden, där roller och befogenheter mellan beslutande och verkställande nivå är tydligt reglerade. Vidare har genom lag fastställt ramar och regler för den förvaltning som regeringen ansvarar för. På mot- svarande sätt finns en tydlig roll- och uppgiftsfördelning mellan rege- ringen och den myndighet som ansvarar för förvaltningen. Det kan således konstateras att förvaltningen av statliga bolag inte finns närmare reglerad när det gäller övergripande mål, grundlägg- ande om ansvar och befogenheter, t.ex. möjligheten att delegera förvaltningen. Det finns heller inga bestämmelser om att regeringens ska utvärdera förvaltningen och resultaten av denna och redovisa ett sådant underlag till . Modeller i andra länder Jämförelsen med andra länder ger inte någon entydig bild av en Det kan dock konstateras att länder med omfattande statligt ägande har genomfört någon form av kategorisering av bo- lagen i syfte att differentiera styrningen och förvaltningen av bolagen. De flesta länder gör en tydlig skiljelinje mellan bolag med i huvud- sak affärsmässig och konkurrensutsatt verksamhet och bolag med särskilda samhällsuppdrag/-uppgifter. Vanligt är också att man sär- skiljer bolag med mer strategiska (politiska) intressen. Av de länder som studerats har gått längst i att sepa- rera statens ägarroll från andra uppgifter genom att förlägga förvalt- ningen av samtliga statliga bolag i en separat myndighet. har inrättat ett investmentbolag som på affärsmässiga principer an- svarar för förvaltningen av statens noterade innehav. I finns även ett förvaltningsbolag för de statliga fastighetsbolagen. De flesta länder har gått mot en centralisering av ägarfunktion och förvaltning till ett departement. En väl utvecklad och pro- fessionellt bemannad stödfunktion som den i kan vara en viktig faktor för att utveckla ägarstyrning och förvaltning. Privata större ägare använder nästan uteslutande aktiebolagsformen för förvaltning. Bolagen kan dock ha olika mål och inriktning: invest- mentbolag, riskkapitalbolag osv. Ett utmärkande drag är således att man skiljer mellan olika innehav och förvaltningsinriktningar bero- ende på syftet med ägandet och tidshorisonten i ägandet. Bolags- portföljen är också avgränsad och anpassad till detta. Det finns dock ägare/bolag som har mer sammansatta bolagsportföljer. Ett annat utmärkande drag är att man tydligt skiljer mellan ägarens roll att sätta målen och förvaltningsorganisationens ansvar för verk- ställandet. Modellen bygger således på att delegera ansvar och följa upp och värdera resultaten, och tydligt utkräva ansvar. När det gäller själva förvaltningen finns flera modeller. Typiska drag är att man mycket aktivt arbetar med tydliga mål, dokumen- terade ägarstrategier och uppdrag för portföljbolagen och att det pågår en process med en nära och tät uppföljning och analys mot uppställda mål. De privata ägarna har ofta tillgång till specialiserade styrelseleda- möter. En vanlig ordning är att bemanna styrelsen med utomstående personer som man har knutit till sig genom ett nätverk och som företräder ägaren i styrelsen. Dessa styrelseledamöter är högt kvali- ficerade personer med stor vana av styrelsearbete, hög bransch- och sakområdeskompetens samt betydande strategiskt kunnande. I syfte att ge en teoretisk ram för utredningen har ett uppdrag givits till två forskare vid i , professor och professor , att be- lysa aktuell forskning inom området ägarstyrning. I det följande ges ett sammandrag av den rapport som finns i sin helhet i bilaga 5 till betänkandet. 7.2Om ägarstyrning i statligt ägda företag Rapporten behandlar inledningsvis begreppet corporate governance och grundläggande teori för företagsägande och ägarstyrning. Där- efter görs en genomgång och analys av statens särskilda ställning som företagsägare och förekommande forskningsarbete inom detta område. I ett avslutande avsnitt redogörs för några olika teorier och analysmodeller som kan ge vägledning för en utveckling av ägarstyr- ningen och förvaltningen av de statligt ägda bolagen. En kort historik ges över utvecklingen av teoribildningen inom området företagsägande och styrning. Den amerikanska corporate governance-modellen utvecklades och avspeglade fram- växten av allt större företag med allt fler inblandade ägare. Till en början låg fokus på företagens verkställande funktionerna, manage- mentnivån. De koncerner och holdingbolag som växte fram , som härbärgerade en extra ägarnivå mellan aktieägarna och de verksamhetsdrivande bolagen, stärkte också in- tresset för ägarfunktionen. Begreppet corporate governance har inte någon allmänt entydig översättning till svenska, men används synonymt med begrepp som ägarstyrning, bolagsstyrning och ibland företagsstyrning. I rapporten används begreppet ägarstyrning, som då innefattar ägarens åtgärder och agerande avseende styrning, kontroll och påverkan över före- taget. Genomgången av tidigare och aktuell forskning visar att det inte finns någon entydig modell för ägarstyrning, menar författarna. Mycket av forskningen inom området rör institutioner och modeller i anglosaxiska länder, och framför allt amerikanska förhållanden, och är inte direkt överförbara eller relevanta för svenska förhållanden. En slutsats i rapporten är dock att forskningen visar att ägar- styrningen och ägarens roll är betydelsefull för företagens presta- tioner och utveckling. Avgörande är vilken kompetens ägaren kan tillföra – här nämns affärskompetens och erfarenheter av kompli- cerade operativa och finansiella bedömningar – och vilken vision för företaget, här kallat ägaridè, som ägaren tillför, och hur detta kommer till uttryck i handling. Staten som ägare av företag Modeller och forskning kring ägarstyrning har fokus på privata ägare och företag. är staten en betydande företagsägare i många länder. Rapporten lyfter fram några specifika förhållanden vad gäller staten som ägare av bolag. Som den mest grundläggande skillnaden mellan en privat ägare och en statlig ägare framhålls att staten har andra instrument för att åstadkomma förändringar i samhället än att äga och driva företag. Staten kan påverka genom lagstiftning, genom att reglera marknader, annan styrning, genom att finansiera och kontrollera. Det faktum att staten uppträder i flera roller, har uppmärksammat behovet av att särskilja ägarrollen och förvaltningen från statens övriga upp- gifter. Som ägare av aktiebolag måste staten följa samma regler som privata ägare. Staten har en speciell roll och förutsättningar som företagsägare. Karakteristiskt är att staten kan ha bredare och mer långsiktiga in- tressen i sitt ägande. Statens uppgift är att bidra till att alla med- borgares samlade välfärd maximeras och fördelas på ett legitimt sätt. Staten kan också ha ett intresse av ett väl utvecklat näringsliv som bas för landets ekonomi. Detta ställer särskilda krav på statens agerande som ägare. Staten kan härigenom ha en mer komplex mål- bild än en privat ägare. Vidare gäller att staten har ansvar för vissa samhällsviktiga funktioner. Det finns också skillnader i förutsättningarna för styrningen av statligt ägda och privata företag. I styrningen av statligt ägda före- tag finns en mer komplex hierarki och flera nivåer mellan ägaren, som ytterst är medborgarna, och det enskilda företaget. Denna mellanhand utgörs av riksdag, regering, departement och stats- tjänstemän, som sedan står i kontakt med företagets ordförande och ledning. Även om liknande hierarkier kan finnas också hos privata eller institutionella ägare är nivåerna fler i fråga om statligt ägda före- tag, framhåller författarna. En ytterligare svårighet är att styrningen av statligt ägda bolag måste förena vad man kallar två olika aktörsrationaliteter. Den politiska styrningen, baserade på medborgerligt uttryckta värderingar, ska möta ett företagsekonomiskt tänkande och kapitalrelaterade frågor och affärer. Det statliga företagsägandet är också förknippat med särskilda krav på öppenhet och transparens. Bakgrund och motiv till statligt ägande Statligt företagsägande har motiverats med att det för vissa verk- samheter förelegat så kallade naturliga monopol, dvs. en marknads- situation med en producent vanligen i branscher med höga inträdes- kostnader eller kapitalkrav. Historiskt har detta gällt områden som infrastruktur, kraftförsörjning, telekommunikationer m.m. Den tek- niska utvecklingen kan med tiden förändra denna situation, så som t.ex. skett inom telekommunikationsområdet. Naturliga monopol kan således erodera och därför är en kontinuerlig omprövning av statens engagemang på denna grund vara befogad. I en del fall har staten med tiden ersatt monopolmodellen med direktiv, regleringar och särskild tillsyn. Ett annat motiv till statligt företagande har varit förekomsten av s.k. externa effekter. Med detta avses en positiv eller negativ effekt från en handling (ett utbyte) som påverkar nyttan för en icke- direkt involverad aktör (tredje man). Förhållandet indikerar att privata företag saknar företagsekonomiska incitament att bedriva sådan verksamhet som inte självklart inom överskådlig tid kan om- sättas i egna kommersiella fördelar, medan staten kan behöva an- lägga ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv. att det finns andra alternativ för staten att korrigera sådana mark- nadsmisslyckanden, t.ex. genom reglering eller avgifter. Ett närliggande motiv för statliga ingrepp är att säkra tillhanda- hållandet av vissa samhällsviktiga funktioner som det kan anses olämpligt eller alltför osäkert att överlämna till privata företag. Ut- över grundläggande nationella behov som rör rikets försvar och all- män säkerhet och rättsväsende, finns enligt författarna även andra bredare medborgerliga uppdrag som kan gälla grundläggande infra- struktur, betalningssystem, kommunikationer eller folkhälsa. De medborgerliga uppdragen kan också gälla miljö- och naturresurser och kulturarvet i en nation. Slutligen finns, enligt författarna, också andra motiv eller bak- grund till att staten blir företagsägare. Ett exempel är de företag som bildats som följd av en om- eller avreglering inom ett område och en bolagisering av verksamhet som bedöms konkurrensutsatt. Rapporten diskuterar inledningsvis de formella ramarna för staten som företagsägare. De styrmedel som staten förfogar över är de samma som för privata ägare, dvs. bolagsordningen, som anger de långsiktiga villkoren och ramarna för bolagets verksamhet, ägar- direktiv eller ägaranvisningar och tillsättning av styrelser i före- tagen. Viktigt är också den kapitalstruktur som bolaget utrustas med. Med utgångspunkt i en generell modell för företagsstyrning dis- kuteras förutsättningarna för statens ägarstyrning. Specifikt för stat- ligt ägda företag är som nämnts de många nivåerna mellan ägarna (medborgarna) och de enskilda företagen. Denna styrkedja illustre- ras i figuren nedan. Enligt den styrmodell som presenteras behöver en ägare överväga hur och var påverkan ska ske i företaget: i det finansiella flödet eller i det operativa flödet. En ägare kan ha fokus i styrningen på i före- tagets finansiella resurser och flöde och överlämna den operativa styrningen i huvudsak till företagets styrelse. Omvänt kan ägaren ha fokus på företagets operativa flöde och det man i modellen kallar värdekedjan. Ägaren behöver också ta ställning till på vilken nivå i styrkedjan som styrningen ska utövas och med vilka kompe- tenskrav. Sammantaget blir enligt denna modell valet av fokus i styr- ningen och behovet av specifik kompetens för denna styrning cen- trala faktor i avgörandet av hur en ägarförvaltning ska utformas och organiseras. Tillämpat på de statligt ägda bolagen i nuvarande förvaltnings- organisation skulle detta enligt analysen innebära följande: Bolag med samhällsuppdrag styrs i första hand i det operativa flödet, vilket fordrar den verksamhetskompetens som finns i fack- departementen. Bolag med värdeutveckling som mål behöver i första hand styras i det finansiella flödet, vilket kräver kunskaper som i första hand har. Det framhålls att styrningen av ett bolag kan kräva kompe- tens i båda flödena, t.ex. för ett bolag med samhällsuppdrag där också de ekonomiska frågorna är viktiga. Rapporten diskuterar möjligheten att införa en särskild ägar- organisation mellan den beslutande nivån, statsapparaten, och de operativa företagen. Ett holdingbolag som alternativ till den nuvarande förvaltningsorganisationen innebär att ägarfunktionen delegeras (ett steg) och att ägandet kan utövas av aktörer med annan hemvist och kompetens än i regeringen och departementen. För statens del inne- bär detta att ett formellt avstånd etableras emellan den politiska och den kommersiella rationaliteten. En centralisering av ägarfunktionen i ett särskilt holdingbolag skulle enligt författarna möjliggöra rekryteringar till de exekutiva och verkställande positionerna på andra grunder än sker när ägarstyrningen bedrivs i departementen. Härigenom skulle ytter- ligare ägarkompetenser kunna tillföras som gäller framför allt risk- hanteringsförmåga, allmän affärsförmåga och affärskunnande samt en förståelse för vad som skapar uthålliga värdeskapande strukturer i företag. Ett holdingbolag med en sådan tillförd styrkompetens skulle möjliggöra för staten att agera som en mycket aktiv ägare i olika för de ägda företagen centrala frågor, menar författarna. blir ägarföreträdare och det politiska systemet förväntas inte löpande överpröva besluten. Rapporten avslutas med ett försök att illustrera de presenterade teorierna och modellerna i några praktiska överväganden kring grup- peringar av olika statliga företag. Slutsatsen är att det inte finns något självklart bästa sätt att organisera det statliga företagsägan- det. Som framgår av forskarnas inledande reservation i rapporten syftar rapporten i denna del inte till att presentera ett förslag till organiseringen av de statliga företagen, då detta skulle kräva större kunskap om bolagen och deras verksamhet. Ambitionen är enbart att åskådliggöra komplexiteten i frågeställningen och visa hur de presenterade teorierna och modellerna kan nyttjas som analyshjälp- medel. Sammantaget kan sägas att det inte finns någon särskild teori eller forskning utvecklad för styrningen av statligt eller offentligt ägda företag. Den teoretiska ram som har byggts upp utgår i första hand från förhållanden med privata ägare. De modeller för ägarstyrning som finns kan vara värdefulla för utvecklingen av ägarstyrningen och en professionell förvaltning också av statligt ägda företag. Rapporten tar upp några modeller som kan vara vägledande för utformningen av styrningen. Rapporten framhåller att staten har särskilda egen- skaper eller förhållanden som måste beaktas vid uppbyggnaden av en förvaltningsmodell. Staten har som ägare ofta bredare och mer sammansatta motiv och mål än en privat ägare. Staten har också bredare samhällsintressen och fler intressenter att ta hänsyn till. Det finns också flera nivåer och ett större avstånd mellan ägarna, som ytterst är medborgarna, och bolagen i den statliga företagsvärlden. Dessa faktorer gör statligt företagande mer komplext. gäller att staten har andra instrument för att påverka samhället. Ett alternativ till att bilda eller driva företag är att genom lagar reglera olika områden och genom ekonomiska styrmedel påverka ekono- min och samhällets utveckling. I den modell för ägarstyrning som presenteras framhålls vikten av att som ägare ta ställning till var fokus i styrningen av ett bolag läggs: den operativa verksamheten eller det finansiella flödet. Detta blir också avgörande för vilken kompetens som behövs i styrningen. 8 Verksamhetsformer i staten I detta kapitel redovisas utgångspunkter och alternativ för val av verksamhetsform för statlig verksamhet. Vidare redovisas en kart- läggning som gjorts inom ramen för utredaren av alternativa verk- samhetsformer för förvaltning av statens ägande av bolag. 8.2Statlig förvaltning och verksamhetsformer Regeringsformen föreskriver att all offentlig makt i utgår från folket. Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen.1 För den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De statliga förvaltningsmyndigheterna som lyder under regeringen har till uppgift att genomföra eller verkställa regeringens politik. Det finns också myndighet som lyder under . Dessa är , och . Regeringens och myndigheternas verksamhet ska genomföras på ett sätt som tillgodoser kraven på offentlighet och insyn, och som ytterst avspeglar att regerings makt och befogenheter vilar på och folkets mandat. ska därför ha goda möjligheter att granska regeringens styre av landet och få insyn i hur olika ärenden hanterats. Regeringen ska lämna en resultatredovisning till riks- dagen. Detta görs i budgetpropositionen i samband med redo- visning av förslag till anslag på statsbudgeten. , är en myndighet under med uppgift att granska den verksam- het som bedrivs i staten. utför årlig revision av den 1 Jfr 1 kap. 1, 4 och 6 §§ regeringsformen