sou · H0B39 · 2012-03-07 00:00:00 — Uttaget av föräldrapenning sker i nio fall av tio . Sannolikt saknar nyanlända föräldrar ett ekonomiskt utrymme som kan möjliggöra ett mindre koncentrerat uttag. Även här kan emellertid informationsbrist vara en bidragande förklaring. Flest dagar tas ut för utrikes födda barn som kommer till när de är små. Antalet outnyttjade dagar ökar ju äldre barnet är vid invandringstillfället. Uttaget för utrikes födda barn Nyanlända kvinnors uttag av föräldrapenning som invandrar när de är lite äldre har dock ökat – med för barn födda jämfört med barn födda och som invandrar när de är mellan . 5Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning 5.1Trösklar för att få ett arbete I kapitel 2 visas att utrikes föddas sysselsättningsgrad är lägre än bland inrikes födda. De utrikes födda som är sysselsatta har också oftare en svagare anknytning och otryggare anställningsvillkor. Båda dessa förhållanden är särskilt utmärkande för utrikes födda kvinnors situation på arbetsmarknaden. Många kvinnor invandrar tillsammans med barn . Det är också vanligt att nyanlända flykting- och anhöriginvandrare föder barn i . Detta kan vara en förklaring till att nyanlända kvinnor har en låg sysselsättningsgrad. Men det finns även ett omvänt samband mellan sysselsättningsgrad och uttag av föräldrapenning. En svag anknytning till arbetsmarknaden leder till att alternativkostnaden för att vara hemma med barn blir lägre. Personer som saknar arbete eller som har ett tillfälligt arbete med låg lön förlorar mindre karriär- och inkomstmässigt på att vara hemma. En låg inkomst medför också att den relativa kostnaden för en förskoleplats blir högre. Det finns ett starkt samband mellan låg inkomst och sen förskolestart för barnen. I synnerhet mammor med sämre arbetsmarknadsposition väljer att vara hemma med barn . Föräldrar med låga inkomster anger också att de vill vänta med förskolestarten än föräldrar med höga inkomster. Sannolikheten att barnet börjar sent i förskola ökar dessutom om mamman tjänar mycket mindre än pappan (, 2006). Sambandet mellan föräldrarnas inkomst och användning av förskola återfinns även i andra nordiska länder. I är andelen barn i förskola högre bland föräldrar med höga inkomster jämfört med föräldrar med låga inkomster, vilka i större utsträckning vårdar barnen själva (NOU 2011:7). Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning Försörjningsstödet (i dagligt tal kallat socialbidrag) är en del av det ekonomiska bistånd som kommunerna enligt Socialtjänstlagen (2001:453) är skyldiga att ge personer som inte själva kan tillgodose sina behov eller som inte kan få dem tillgodosedda på annat sätt. Det betyder att en person som ansöker om försörjningsstöd är skyldig att först söka andra former av ersättningar och bidrag, såsom bostadsbidrag, sjukpenning, arbetslöshetsersättning och föräldrapenning (prop. 2000/01:80). Enligt stöd för rättstillämpning och handläggning av ekonomiskt bistånd ska en person inte kunna avstå från föräldrapenning för att i stället få ekonomiskt bistånd (, 2003). anger att en sökande av försörjningsstöd inte ska behöva ha använt samtliga för att beviljas försörjningsstöd. För att arbetslösa föräldrar med ekonomiskt bistånd ska kunna delta i exempelvis inskolning på förskola rekommenderar att: den enskilde inte bör vara tvungen att utnyttja ersättningsdagar med föräldrapenning före barnets födelse, den enskilde ska kunna spara upp till fyra veckors föräldrapenning fram till det år då föräldrapenningen senast kan tas ut, samt båda föräldrarna, inte bara den som är arbetslös eller den som har lägre lön, ska kunna använda sig av sin möjlighet (halva tiden vardera med föräldrapenning) att vara hemma med barnet. I förarbetena till Socialtjänstlagen och i stödmaterial beskrivs även hur försörjningsstödet bör förhålla sig till individens långsiktiga egenförsörjning. Kommunerna bör aktivt verka för att en sökande av försörjningsstöd ska kunna försörja sig själv (prop. 1996/97:124). Enligt ska egenförsörjningen i första hand ske genom inkomst från arbete. Vidare anger att huvudsakliga uppgift är att bidra till att hitta långsiktiga lösningar på människors försörjningsproblem. Målet är att en sökande av försörjningsstöd ska klara sig utan försörjningsstödet (, 2003). Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning 5.2.2Kommunernas tillämpning av regelverket För att få en bild av hur kommunerna tolkar och tillämpar regelverket för föräldrapenning och försörjningsstöd i praktiken har utredningen genomfört en enkätundersökning riktad till samtliga kommuners ansvariga för ekonomiskt bistånd. Enkäten omfattar dels frågor om kommunernas utformning av eventuella egna riktlinjer för försörjningsstöd i samband med uttag av föräldrapenning, dels hypotetiska exempel på ansökningar om försörjningsstöd som kommunerna har ombetts bedöma. Enkäten besvarades av 203 kommuner (av alla kommuner).1 Svaren från enkätundersökningen visar att det finns stora variationer i hur kommunerna hanterar rätten till föräldrapenning beroende på vilken aspekt i socialtjänstlagen som kommunerna tagit fasta på. Vissa kommuner fokuserar på den sökandes skyldighet att söka andra ersättningar medan andra kommuner utgår från den sökandes långsiktiga möjligheter att få ett arbete och kunna försörja sig själv. Hälften av kommunerna anger att de har särskilda riktlinjer för denna fråga.2 Knappt hälften av de kommuner som har riktlinjer prioriterar deltagande i insatser eller aktivt arbetssökande även om det medför att behovet av försörjningsstöd skulle öka. Resten av kommunerna med riktlinjer uppmanar i stället den sökande att använda de ersättningar som ger högst inkomst. I de kommuner som saknar riktlinjer för avvägningen mellan deltagande i insatser respektive uttag av föräldrapenning är det den enskilda handläggaren som bedömer hur den sökandes möjligheter att få ett arbete ska värderas i biståndsbedömningen. Enkäten visar att regelverket för ekonomiskt bistånd och hur kommunerna tolkar detta kan ha stor betydelse för vissa nyanländas uttag av föräldrapenning. I många kommuner har en nyanländ förälder som ansöker om försörjningsstöd inget annat val än att ta ut föräldrapenning, även om det sker på bekostnad av deltagande i etableringsinsatser. Denna bedömning är särskilt vanlig om den sökande inte har rätt till den statliga etableringsersättningen. Vid en ansökan om kompletterande försörjningsstöd från en familj med ett fyraårigt barn där kvinnan går på sfi men saknar både inkomst 1Se bilaga 4 för bortfallsanalys och presentation av enkäten i sin helhet. Svarsfrekvensen för enstaka frågor är i vissa fall lägre. 2Riktlinjerna är framtagna av varje enskild kommun som stöd för hur biståndshandläggarna ska bedöma ansökningar om ekonomiskt bistånd i kommunen. Riktlinjernas omfattning och innehåll kan därför skilja sig mellan olika kommuner. Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning och rätt till etableringsersättning skulle fyra av tio kommuner uppmana kvinnan att avbryta undervisningen för att i stället börja ta ut föräldrapenning på heltid. Denna andel är ännu högre bland de 16 kommuner som besvarat enkäten och som hade ett flyktingmottagande som översteg 150 personer.3 Kommuner med ett stort flyktingmottagande har i regel även ett större inflöde av nyanlända som saknar rätt till etableringsersättning, exempelvis övriga anhöriginvandrare. Över hälften av dessa kommuner anger att de skulle uppmana kvinnan i det hypotetiska exemplet att börja ta ut föräldrapenning på heltid (se figur 5.1). 3 Andelen kommuner som hade ett mottagande som översteg 150 personer 2010 bland de kommuner som besvarat enkäten motsvarar andelen kommuner med ett stort mottagande bland kommuner i stort. Se bilaga 4. Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning Den statliga etableringsersättningen motiveras bl.a. med att den ska ge både kvinnan och mannen i en familj incitament att delta i etableringsinsatser (prop. 2009/10:60). Etableringsersättningen verkar också ha fått effekt för hur kommunernas avvägningar görs vid bedömningar om kompletterande försörjningsstöd till nyanlända som har rätt till föräldrapenning. En kommun förklarar kommunens hantering av föräldrapenning i biståndsbedömningen på följande sätt: Försörjningsstöd handläggs av vår avdelning Socialt stöd och försörjning, och introduktions- och etableringsersättning handläggs av Integrationsavdelningen. Integration[avdelningen] säger att eftersom etableringsersättningen är så hög har det inte varit något problem att få ut kvinnorna så fort barnet fyllt och fått barnomsorg. Hos oss på Socialt stöd och försörjning är föräldrapenning en inkomst där alternativet är ingen inkomst alls. Politikerna är tydliga med att sökande i första hand ska försöka finna inkomst på annat sätt än via försörjningsstöd. Även flyktingmottagna med rätt till etableringsersättning uppmanas emellertid att ta ut föräldrapenning i vissa kommuner. Vid en ansökan om försörjningsstöd från en flyktingmottagen familj med ett barn där kvinnan är hemma på heltid och tar ut föräldrapenning motsvarande skulle två av tio kommuner uppmana kvinnan att ta ut föräldrapenning motsvarande i stället för att trappa ned eller avbryta uttaget för att kunna delta i etableringsinsatser. Denna andel är ungefär lika stor också i kommunerna med stort flyktingmottagande. Kommunernas hantering av rätten till föräldrapenning varierar också i viss utsträckning beroende på om det är en ensamstående eller en sammanboende kvinna som ansöker om försörjningsstöd. Det är något fler kommuner som skulle uppmana en ensamstående kvinna att påbörja etableringsinsatser jämfört med om kvinnan är sammanboende med en man som redan deltar i insatser (se figur 5.2). Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning Det är relativt få kommuner som verkar tillämpa rekommendationer om att båda föräldrarna ska ha möjlighet att använda en del av föräldrapenningen. Sju av tio kommuner med riktlinjer för ekonomiskt bistånd anger att kommunen kan kräva att en förälder tar ut alla eller nästan alla om föräldrarna är sammanboende och hushållets behov av försörjningsstöd skulle försvinna vid ett fortsatt uttag. Eftersom utrikes födda kvinnor har en svagare arbetsmarknadsanknytning än utrikes födda män bidrar denna praxis sannolikt till att mammorna får ett mer omfattande uttag av föräldrapenning. Slutsatsen att kommunernas tillämpning av socialtjänstlagen påverkar uttaget av föräldrapenning framkommer även i statistik över hur utbetalt försörjningsstöd varierar med storleken på uttaget av föräldrapenning. Bland flyktingmottagna har försörjningsstöd eller introduktionsersättning varit den huvudsakliga inkomsten i . fick av 18–50-åringarna som invandrade –2009 för- Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning sörjningsstöd eller introduktionsersättning. Bland övriga anhöriginvandrare (18–) är motsvarande andel . Andelen nyanlända som har ekonomiskt bistånd skiljer sig inte så mycket mellan de som tar ut föräldrapenning och de som inte gör det. De genomsnittliga beloppen för utbetalt försörjningsstöd är däremot lägre bland föräldrar som har ett mer omfattande föräldrapenninguttag (se figur 5.3 och 5.4). Bland nyanlända flyktingmottagna mammor som tar ut föräldrapenning med uppgår det genomsnittliga försörjningsstödet till , vilket kan jämföras med i genomsnittligt försörjningsstöd för de kvinnor som tar ut föräldrapenning på heltid under . För övriga anhöriginvandrare som tar ut föräldrapenning och som har behov av försörjningsstöd är mönstret detsamma – nyanlända mammor som tar ut föräldrapenning med har ett genomsnittligt försörjningsstöd på , medan det genomsnittliga försörjningsstödet för kvinnor som tar ut föräldrapenning på heltid uppgår till . Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning Anm: Uppgifterna avser personer som folkbokförts första gången i –2009. Källa: , . Anm: Uppgifterna avser personer som folkbokförts första gången i –2009. Källa: , . Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning När nyanlända föräldrar tar ut föräldrapenning minskar således kommunens kostnader för försörjningsstöd. Dessutom kan sannolikt kommunens kostnader för förskoleplatser minska. Kortsiktiga kommunalekonomiska hänsyn kan därmed leda till att vissa nyanlända föräldrar, särskilt mammor, fastnar i ett långsiktigt utanförskap när de i stället för att söka arbete och/eller delta i sfi och arbetsförberedande insatser stannar hemma med föräldrapenning. Flera empiriska studier pekar på att handläggare på myndigheter och andra stödjande aktörers bemötande av utrikes födda kvinnor ofta färgas av färdiga föreställningar om dessa kvinnor som grupp. Föreställningarna behöver inte överensstämma med vad kvinnorna själva säger utan kan baseras på antagna behov och utgångspunkter (Djuve m.fl., 2011).4 I en konstaterar flyktingsekreterare att de styrs av antaganden om vad kvinnorna som de möter behöver eftersom de saknar kunskap om vad kvinnorna själva tycker och tänker, och framför allt om vilka resurser kvinnorna förfogar över (och , 2004). Det saknas mer omfattande studier om hur dessa möjliggörares föreställningar om utrikes födda kvinnor eventuellt påverkar uttaget av föräldrapenning. En intervjustudie bland kommunhandläggare indikerar dock att könsstereotypa föreställningar kan leda till att frågor och information som rör familj ensidigt riktas till kvinnan (, 2010b). Det finns också studier som tyder på att etablerings- och arbetsmarknadsinsatser i mindre utsträckning framställs som ett alternativ till föräldrapenning för kvinnor. Hedblom (2003) konstaterar i en utvärdering av Storstadssatsningen i att socialtjänst- och arbetsmarknadshandläggare tenderar att ålägga kvinnorna ett lägre aktivitetskrav, vilket leder till att de i praktiken erbjuds färre insatser jämfört med männen. Det lägre aktivitetskravet gäller i synnerhet muslimska kvinnor. Hedblom konstaterar vidare att även om de är befriade från skyldigheten som följer med aktiveringskravet så är de också befriade från eventuella erbjudanden som följer med detta och som kan leda till en kvalifikationshöjning. Flera studier pekar också på att nyanlända kvinnor oftare placeras i mindre relevanta, sociala insatser 4 Se även (2010b), Håpnes och (2004) samt Thomsson och (2000). Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning med aktiviteter som matlagning, sömnad och samtal, medan utrikes födda män i högre grad får ta del av insatser med en tydligare arbetsförberedande inriktning (Kavli, 2002).5 Om stödet till utrikes födda kvinnor tar sin utgångspunkt i föreställningar om målgruppen snarare än i kvinnornas egna önskemål så blir resultatet en försämrad dialog mellan handläggaren och den nyanlända kvinnan. I en svensk intervjustudie med knappt 70 kvinnor med utländsk bakgrund som deltog i arbetsmarknadsåtgärder konstateras att kvinnorna är kritiska mot åtgärderna och att detta framför allt beror på upplevelser av att inte bli sedd och lyssnad på (Thomsson och , 2000). En liknande intervjustudie med utrikes födda kvinnor visar på att målgruppens önskemål och tidigare yrkeserfarenhet inte beaktas i någon större utsträckning (, 2006). En norsk forskningsstudie baserad på intervjuer med handläggare i 27 kommuner samt 1 500 utrikes födda kvinnor och män drar slutsatsen att de låga förväntningarna på kvinnors deltagande, den svaga arbetsmarknadsinriktningen i de erbjudna åtgärderna, den låga graden av målgruppens delaktighet i planeringen samt möjligheten till ekonomisk kompensation sammantaget bidrar till att det för många kvinnor kan framstå som mer rationellt att stanna hemma i stället för att delta i insatser. När en kvinna med två eller tre barn erbjuds fyra timmars språkundervisning och kanske en sykurs , kostsam offentlig barnomsorg som hon dessutom är ovan vid [] samt en ersättning som är likvärdig med den som hon kan få på arbetsmarknaden eller vid deltagande i insatser är valet att stanna hemma med barnen ofta självklart. (Kavli, 2002). Det är inte möjligt att dra några säkra slutsatser om hur utbredda könsstereotypa föreställningar om utrikes födda kvinnor är. De studier som genomförts pekar dock på att kommunala och statliga tjänstemäns bemötande av utrikes födda kvinnor medvetet eller omedvetet kan bidra till att öka nyanlända mammors uttag av föräldrapenning. 5 Se även (2010b), Hedblom (2003) och Thomsson och (2000). Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning Småbarnsföräldrars deltagande i arbetskraften påverkas starkt av tillgången till offentligt finansierad förskoleverksamhet. Förskolan ska vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens fostran, utveckling och växande. ska den vara organiserad så att den gör det möjligt för föräldrar att förvärvsarbeta eller studera. En bidragande förklaring till uttag av föräldrapenning, i synnerhet för äldre barn, kan därför vara bristande tillgång till förskola. Tillgången till förskola kan förstås och mätas på olika sätt. För det första handlar tillgången om hur snabbt kommunerna erbjuder plats i förskola eller familjedaghem efter att föräldrarna anmält behov. Uttag av föräldrapenning kan således bero på ett tillfälligt behov av omsorgslösning i väntan på förskoleplats. För det andra kan tillgången till förskoleverksamhet förstås i termer av hur föräldrarna önskar utforma ansvaret för omsorgen om barnen. deltar en överväldigande majoritet av de svenska barnen i förskolans verksamhet. var det av landets femåringar som inte var inskrivna i förskolan eller övrig pedagogisk verksamhet (det som förr kallades dagmamma). För fyraåringar var motsvarande andel och för treåringar . Statistik från visar att av barnen inskrivna i förskolor talar ett annat modersmål än svenska i hemmet (, 2011). 5.4.1Väntan på plats i förskoleverksamhet Kommunerna är skyldiga att erbjuda plats i förskola eller familjedaghem från och med att barnet är om föräldrarna eller vårdnadshavarna har behov av barnomsorg för att han eller hon arbetar, studerar, aktivt söker arbete eller har sjukersättning på minst halvtid.6 det år barnet fyller har det rätt till en plats i förskolan, (under skoldagar). Allmän förskola är avgiftsfri. Efter att föräldrarna har anmält behov ska kommunen erbjuda plats . Majoriteten () av de barn som stod i kö för förskola fick en plats vid önskat placeringsdatum. För resterande barn var väntetiden efter önskat placeringsdatum (KOLADA). 6 Om barnet har behov av särskilt stöd kan kommunerna vara skyldiga att erbjuda plats före . Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning dock mellan olika kommuner. Av senaste uppföljning framgår att 248 av landets 290 kommuner bedömde att de skulle klara den lagstadgade tidsgränsen. Väntetiderna i de 42 kommuner som inte räknade med att klara platsgarantin var dock långa, två tredjedelar av dessa kommuner angav att de skulle kunna erbjuda plats först efter nio till 13 månaders väntan (, 2009). Uppgifterna ovan beskriver väntetider för samtliga föräldrar i respektive kommun. Föräldrarnas bakgrund ingår inte som variabel i den uppföljning som och Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) genomför av tillgången till förskola. Flera studier indikerar dock att väntan på förskoleplats är ett hinder för nyanländas deltagande i etableringsinsatser. I en intervjustudie uppger flera kommuner att väntan på barnomsorg är en orsak till att introduktionen försenas. I några kommuner är förskoleplats i sin tur ett formellt krav för att båda föräldrarna ska kunna börja i sfi (, 2010b). Samma bild ger uppföljning av den kommunala introduktionsverksamheten . Här framgår att väntan på plats i förskoleverksamhet var ett av de vanligaste skälen till att introduktionen fördröjdes (, 2004). En förklaring till den bristande tillgången till förskoleplatser för nyanlända barn kan vara att de flesta kommuner planerar intagningen till höstens början då sexåringarna går vidare till förskoleklass. Det är betydligt svårare att få plats under andra tider , vilket kan få stora konsekvenser för nyanlända som i regel inte kan planera på samma vis som övriga föräldrar (, 2009). En uppföljning som Arbetsförmedlingen genomfört efter att etableringsreformen trädde i kraft anger att kommunerna använder platsgarantin som en bortre tidsgräns när nyanlända anmäler behov av förskoleplats. Även i de kommuner som klarar platsgarantin kan det således dröja innan nyanlända barn erhåller en förskoleplats (Arbetsförmedlingen, 2011a). Långa väntetider till förskolan hindrar primärt kvinnor med förskolebarn att delta i insatser, inte bara under själva föräldraledigheten utan potentiellt också (Statskontoret, 2011). För att möjliggöra ett mer jämställt deltagande uppmanar integrationsenheten i kommun nyanlända kvinnor och män att turas om att vara hemma med barnen vid väntan på förskoleplats (, 2011). I en uppföljning av introduktionsprogrammet i konstateras att många kvinnor som kommer som anhöriginvandrare har män som Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning redan är etablerade på arbetsmarknaden, vilket gör att omsorgen om barnen ofta faller på kvinnorna vid väntan på förskola (Djuve m. fl., 2011). 5.4.2Inställning till omsorgen om barnen För att föräldrar ska vilja placera sitt barn i förskola krävs att de accepterar att andra än familjen tar delar av omvårdnadsansvaret. Om föräldrarna anser att barnomsorgen bäst sköts av familjen (vanligtvis mamman) minskar viljan att placera barnet i förskola. Det kan i sin tur medföra ett större uttag av föräldrapenning och att arbetsmarknadsetableringen inte påbörjas. Utrikes födda är en mycket heterogen grupp och generaliseringar om deras inställning till barnomsorg är inte lätta att göra. Ett antal studier pekar dock på att det finns skillnader i synen på omsorgsansvaret beroende på födelseland. I en norsk undersökning bland kvinnor och män födda i , , , och visas att av respondenterna födda i och knappt hälften av respondenterna födda i anser att kvinnor med barn bör ta hand om barnen i stället för att förvärvsarbeta. Bland respondenterna födda i , och är det cirka 40, som anser att kvinnor med barn bör prioritera vård av barnen framför förvärvsarbete (Dropping och Kavli, 2002). Ett liknande resultat visar en annan norsk undersökning . Sex av tio kvinnor och män födda i anser att kvinnor med barn bör ta hand om barnen i stället för att förvärvsarbeta. Det kan jämföras med att tre av tio av respondenterna från och samt en av tio av de inrikes födda norrmännen anser att kvinnor med små barn inte bör förvärvsarbeta (Kavli och , 2009). Oavsett födelseland menar i stort sett samtliga respondenter i båda undersökningarna att kvinnor bör förvärvsarbeta innan de får barn, samt efter att yngsta barnet börjat skolan. Inställningen till omsorgen om barnen påverkas sannolikt också av vilken kunskap föräldrarna har om den barnomsorg som erbjuds. Nyanlända utrikes födda föräldrar är i regel mindre insatta i den svenska förskolans uppdrag och verksamhet än inrikes födda. I en norsk forskningsstudie konstateras att många föräldrar med minoritetsbakgrund efterfrågar en mer omfattande och lättillgänglig information om förskolan, både vad gäller verksamhetens mål i stort och hur man Faktorer som kan påverka uttaget av föräldrapenning som förälder praktiskt får tillgång till den (Djuve, 1998). Bristande språkkunskaper leder till svårigheter att kommunicera med förskolepersonalen, vilket höjer tröskeln för att placera barnet i förskola (Kavli och , 2009). I en svensk studie baserad på 151 intervjuer med utrikes födda kvinnor som hade deltagit i arbetsmarknadsinsatser framgår att många av kvinnorna oroar sig för att barnen inte får en god omsorg på förskolorna (Thomsson och , 2000). En dansk studie pekar på att nyanlända kan behöva extra tid och information för att vilja eller kunna använda den offentliga barnomsorgen. Kommunernas introduktion saknar dock ofta utrymme för en sådan tillvänjningsprocess (Breidahl, 2007).