sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Denna förändring innebär inte att samfällda terminalområden i sin helhet undantas från konkurrensutsättningen. Förändringen medför dock att luftrummet i anslutning till en flygplats begränsas i omfattning beroende av de omkringliggande flygplatserna. Samfällda terminal- området har en relativt hög flygplatstäthet och påverkas följakt- ligen, medan flygplatser med särskilda/enskilda terminalområden inte påverkas alls jämfört med . I fallen Östgöta och TMA bedömer jag att det kan finnas förutsättningar för marknaden att hantera de utmaningar som följer av konkurrensutsättningen. Jag anser därför att Luftfarts- verket – även sedan luftrummet i anslutning till de berörda flyg- platserna har begränsats i omfattning – bör överväga att överlämna till andra aktörer att på verkets vägnar ombesörja flygtrafikled- ningstjänsten i dessa terminalområden.40 I den utsträckning som verket vinner upphandlingarna av den lokala flygtrafikledningstjänsten vid de berörda flygplatserna, bör någon sådan överlämning natur- ligtvis inte ske. 8.4.3Reglering av tillträde till infrastruktur, system, metoder m.m. Utredningens bedömning: Alla leverantörer av lokal flygtrafik- tjänst bör erbjudas tillträde till nödvändig infrastruktur i bland annat radarcentraler och radarstationer på lika villkor. 386 kap. 13 § tredje stycket luftfartslagen (2010:500). 396 kap. 10 § fjärde stycket luftfartsförordningen (2010:770). 1 § andra stycket förordningen (2010:184) med instruktion för . i samarbete och konkurrens med andra leverantörer ett behov av att övervaka utvecklingen när det gäller tillträde till infrastruktur m.m. och vid behov föreslå åtgärder. Utredningens förslag: Transportstyrelsen får i uppdrag att övervaka utvecklingen när det gäller tillträde till infrastruktur, system, metoder m.m. och vid behov föreslå proportionerliga åtgärder. En frågeställning som har belysts av dåvarande Luftfartsstyrelsen genom regeringsuppdrag är att tillträde till nödvändig infrastruktur och information är en viktig aspekt i samband med konkurrens- utsättning av lokal flygtrafiktjänst. Olika metoder för att komma till rätta med eventuella konkurrensproblem har övervägts, bl.a. kost- nadsbaserad prisreglering för tillträde. Jag har dock inte funnit an- ledning att utveckla, ompröva eller förnya tidigare genomfört ana- lysarbete i ljuset av de erfarenheter som vunnits genom den på- började konkurrensutsättningen. Transportstyrelsen har på eget initiativ gjort en förnyad bedömning41 av behovet av reglering av tillträde och tillgänglighet till existerande system, metoder och andra nyttig- heter som kan vara kritiska för att en ny aktör ska kunna överta uppdraget från flygplatsen. har utnämnts att tillhandahålla flygtrafiktjänst undervägs med ensamrätt inom den svenska flyginformations- regionen. I kraft av denna utnämning har verket möjlighet att säkerställa finansiering för utveckling av system, metoder eller andra nyttigheter genom den nationella kostnadsbasen för under- vägsavgiftssystemet. Dessa system, metoder och andra nyttigheter är ofta relevanta och intressanta för andra leverantörer av flygtrafiktjänst vid flyg- plats. Som exempel kan nämnas radardata, radiostationer, deltag- ande i med framtagande av system och metoder för bl.a. fjärrstyrda torn m.m. har alltså möjlighet att finansiera utvecklings- insatser vars huvudändamål kan vara verksamhet som verket be- driver utan konkurrens, men som sedan även kan komma till an- vändning i den konkurrensutsatta verksamheten. 41 Transportstyrelsens promemoria Behov av reglering av tillträde och tillgänglighet till system, metoder och andra nyttigheter inom flygtrafiktjänsten, daterad . i samarbete och konkurrens med andra leverantörer mellan delverksamheter kan innebära en snedvrid- ning av förutsättningarna för konkurrens på marknaden för flyg- trafiktjänst vid flygplats. Transportstyrelsen menar att en reglering behövs för att nyttig- heter vars huvudändamål är den icke-konkurrensutsatta verksam- heten (och som finansierats genom avgiftssystemet för flygtrafik- tjänst undervägs) även bör tillgängliggöras för övriga leverantörer av flygtrafiktjänst på den svenska marknaden. Denna reglering bör utgå från marginalkostnadsbaserad prissätt- ning för tillträde till sådana nyttigheter. En annan möjlighet är att direkt reglera prissättningen och framtidssäkra den med en index- uppräkning. Regleringen bör enligt Transportstyrelsen även omfatta tillgången till data och system som en leverantör av flygtrafiktjänst vid flyg- plats ska säkerställa i samband med utnämning för ett luftrum. Från de upphandlande flygplatserna upplevs det enligt Transportstyrel- sen som ett problem i samband med kravformulering att Luft- fartsverket inte på ett transparent sätt redogör för prissättning och andra villkor för tillträde. Transportstyrelsen bedömer även att det behöver belysas i vilken utsträckning information som genereras inom icke konkurrensutsatta verksamhet kan vara föremål för EU:s PSI-direktiv som i genomförts genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. regleras tillträde i separata överenskommelser mellan respek- tive flygplats, och den berörda leverantören. I Stor- är dessa nyttigheter på förhand reglerade genom vill- koren i det koncessionsavtal som den brittiska staten har med bo- laget , och på så sätt regleras tillträde, till- gänglighet och prissättning. Jag har inte funnit anledning att utveckla eller ompröva Trans- portstyrelsens förnyade bedömning avseende behovet av tillträdes- reglering. Jag föreslår mot denna bakgrund att Transportstyrelsen får i uppdrag att övervaka utvecklingen när det gäller tillträde till infrastruktur, system, metoder m.m. och vid behov föreslå pro- portionerliga åtgärder. Transportstyrelsen har en explicit mark- nadsövervakande funktion och uppdraget angränsar således till myndighetens ordinarie ansvarsområde. Om myndigheten redo- visar förslag till åtgärder bör det värderas huruvida dessa medför ytterligare administration eller andra bördor för marknadens aktörer. 9Ledande principer för val av verksamhetsform För analysen av vilken verksamhets- och organisationsform som är lämpligast är en möjlighet att låta nuvarande affärsverkskoncern kvarstå även fortsättningsvis. Som ett referensalternativ är det vik- tigt att förstå vad som kan ske om denna verksamhetsform och nu- varande förutsättningar fortsätter gälla. En annan principiellt möjlig inriktning är att omforma affärsverket till en förvaltningsmyndighet. Eftersom kommersiell verksamhet principiellt inte bör bedrivas i myndighetsform, kommer i så fall den långsiktiga inriktningen och uppdraget att innebära en reducering av myndighetens kommersiella ambitioner och möjligheter. Dessutom kommer det att innebära en starkare fokusering mot myndighets- uppgifter och aktiviteter som är av sådan karaktär att de inte kan bedrivas av andra aktörer än en statlig myndighet. En sådan utveckling skulle dock inte vara förenlig med den inter- nationella utvecklingen på området som snarare går mot ökad affärs- mässighet och storskalighet under gemensam ekonomisk reglering. Bolagsformen är också ett viktigt alternativ. be- drivs delar av verksamheten i hel- eller delägda dotterbolag, och i sam- arbetsprojekt är bolagsformen ofta en utgångspunkt. Ledande principer för val av verksamhetsform har genomförts bl.a. för att i linje med gällande förvaltningspolitik principer begränsa statliga myndigheters affärsverksamhet på mark- nader.1 Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om be- hovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort kan dock myndighetsformen vara lämpligast. Regeringen har i fråga om flygtrafiktjänsten tidigare gjort bedömningen att de kriterier som gäller för bolagisering av en myndighets verksamhet inte var uppfyllda, främst eftersom ingen fungerande marknad tidigare funnits (se kap. 5). Bedömningen av detta kriterium behöver dock uppdateras utifrån nuvarande situation där den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst har konkurrensutsatts och där internatio- nella statligt ägda leverantörer av flygtrafiktjänst nu söker sam- arbetsformer som i förlängningen innebär en viss konsolidering och minskning av antalet internationellt aktiva europeiska aktörer. 9.2Parametrar för val av rekommenderad åtgärd 9.2.1Statens styrning och kontroll Utredningens bedömning: Statens möjligheter till inflytande över flygtrafiktjänsten förändras men äventyras inte vid bolagsbild- ning av delar av . Affärsverken, som är myndigheter, har friare ekonomiska villkor än vanliga förvaltningsmyndigheter genom att verksamhetens kostnader redovisas utanför statsbudgeten. Detsamma gäller en förvaltnings- myndighet till den del verksamheten inte finansieras med anslag. Affärsverksformen medger en mer direkt styrning än aktiebolags- formen. Affärsverken är en del av den juridiskt sammanhållna statliga verksamheten och äger således inte några tillgångar utan förvaltar endast statens tillgångar. Detta gäller också aktierna i eventuella dotterbolag. En konsekvens av detta är att den förvaltning av innehav i dotter- bolag som bedrivs i affärsverkets regi ska ske enligt de riktlinjer för statligt ägande som regeringen har fastslagit. Enligt Statens ägar- policy2 ska statligt majoritetsägda bolag tillämpa Svensk kod för bolags- 1Förvaltningspolitisk proposition, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt 2009/10:175), s. 62. 2Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, 2011. Ledande principer för val av verksamhetsform styrning, med vissa i policyn angivna avvikelser. I övriga delägda bo- lag verkar staten för att koden tillämpas. Koden anger en norm för god bolagsstyrning på en mer utförlig nivå än aktiebolagslagen. Koden bygger på principen följ eller förklara, vilket innebär att ett bolag inte måste följa varje regel i koden. Om bolaget finner att en viss regel inte passar med hänsyn till bolagets särskilda omstän- digheter kan det välja en annan lösning än den koden anvisar förut- satt att bolaget tydligt redovisar detta. Statens inflytande över verksamheten sker dels genom reglering och tillsyn, dels genom ägarstyrning respektive myndighetsstyrning över egna och helägda verksamheter. Regeringen har i viss mån dubbla roller som ägare/förvaltare och reglerare av flygtrafiktjänsten. Hur dessa dubbla roller hanteras och organiseras från regeringens sida har en avgörande betydelse för möjligheterna att styra verksamheten i önskad riktning och på ett transparent sätt. Det ligger till exempel en risk för sammanblandade intressen om förvaltning och reglering samordnas. handlar om att ge verksamheten goda förutsättningar att utvecklas och överleva, medan regleringen utgår från samhällets samlade be- hov. Det finns en fara i att staten, till följd av sina dubbla roller, vill undvika risken för misstanke att den egna verksamheten får otill- börliga konkurrensfördelar. Detta kan i sin tur leda till att staten satsar mindre på att utveckla sina bolag än vad som skulle vara rationellt för en motsvarande privat ägare. 9.2.2En bärande nationell aktör Utredningens bedömning: behöver en bärande natio- nell aktör inom flygtrafiktjänst, dels för att långsiktigt säker- ställa driften av flygtrafiktjänsten, dels för att understödja ut- vecklingen i mot en ökad europeisk samordning i enlighet med målen för SES II. har goda förutsättningar för att vara en sådan bärande nationell aktör. För det krävs emellertid ett verksam- hetsunderlag på hemmamarknaden samt att bereds möjlighet att agera på den internationella marknaden. Det innebär bland annat att inom ramen för sin kon- kurrensutsatta verksamhet bör få möjlighet att bilda bolag utomlands. Ledande principer för val av verksamhetsform För att kunna medverka och påverka den europeiska utvecklingen kommer det att vara en nödvändig förutsättning att identifiera sam- arbetsparter och samordna resurser och luftrum i enlighet med den grundläggande tanken bakom Single European Sky-paketen. Natio- nella leverantörer av en route-tjänster i medlemsstaterna formerar samarbeten i enlighet med kommissionens riktlinjer, om än med blandad framgång. har varit en föregångare på detta område och har framgångsrikt etablerat och utnyttjat internatio- nella samarbetsprojekt som är förenliga med SES II-målen. Däri- genom har flygsäkerhetshöjande åtgärder, ekonomiska och miljö- mässiga effektiviseringar och ett effektivare utnyttjande av luft- rummet möjliggjorts. är därutöver starkt engagerat inom ramen för SESAR:s internationella forsknings- och utveck- lingsprogram, vilket möjliggör ytterligare steg i denna riktning. Utvecklingen i går mot koordinering av luftrum och i förlängningen mot färre nationella aktörer som kan ta ansvar för övergripande utvecklingsarbeten av organisatorisk och teknisk karak- tär. har en välrenommerad och utvecklingsinriktad flyg- trafiktjänst som väl kan anpassas till rådande europeiska utveck- lingstrender. Min bedömning är att har goda förut- sättningar att vara en aktör i en av ett fåtal europeiska grupperingar av flygtrafiktjänstleverantörer. För det krävs emellertid ett verksamhetsunderlag på hemmamarknaden. Verkets affärsverksam- het bör således i någon mån anpassas till de nya förutsättningar som råder på hemmamarknaden. Det innebär att bör få förutsättningar och incitament att agera så att verksamheten på den svenska marknaden inte marginaliseras i konkurrensen från nya aktörer, som det är av stor betydelse att verksamheten bedrivs utifrån likvärdiga konkurrensvillkor. Detta understryks av att marknaden i sig självt eventuellt kommer att minska i omfatt- ning till följd av att flygtrafiktjänst i ökad utsträckning bedrivs i flygplatshavarens egen regi. För att ska kunna bibehålla och utveckla sin position, är det av central betydelse att den ekonomiska hand- lingsfriheten inte begränsas i onödan. Det kommer att uppstå möj- ligheter att på konkurrensutsatta marknader för lokala flygtrafik- ledningstjänster (t.ex. och ) etablera verksamhet inom lokal flygtrafiktjänst. I takt med marknadsöppningen upp- kommer sannolikt även ökade möjligheter till strategiska samarbeten och allianser kring utbildning och administrativa stödtjänster. Ledande principer för val av verksamhetsform Den verksamhet som bedriver är finansierad genom väl definierade och reglerade avgifter. Därför kommer en viktig förutsättning för att kunna hävda sig på den internationella arenan att vara att de ekonomiska förutsättningar och handlings- utrymme som får motsvarar andra aktörers möjlig- heter. I synnerhet gäller detta möjligheterna att etablera dotter- bolag i andra länder och på detta sätt delta med lokal närvaro och på konkurrenskraftiga villkor. 9.2.3Vidareutveckling och uppdatering av former för civil- militär integration Utredningens bedömning: Formerna för den civil-militärt inte- grerade flygtrafiktjänsten behöver utvecklas för att strukturella förändringar ska kunna hanteras. Att flygtrafiktjänsten är civil-militärt integrerad påverkar betingel- serna för verksamheten och de aktörer som verkar på marknaden för dessa tjänster. Jag har tidigare konstaterat att det från säkerhets- och försvars- politiska utgångspunkter är betydelsefullt att försörjningstrygg- heten i flygtrafiktjänsten säkerställs, samt att det finns en stark motivbild för att flygtrafiktjänsten omfattas av ett offentligt åtag- ande. Jag har också utvecklat perspektiven på de särskilda åtgärder som kan behövas för att påverka en icke-statlig aktörs utförande av en verksamhet med offentliga mål. När det gäller det militära perspektivets implikation för val av verksamhetsform, anser jag att den är begränsad så länge ambi- tionen är att verksamheten långsiktigt ska ägas och styras av staten. Även en bolagiserad verksamhet kan således styras i den utsträck- ning det är nödvändigt för att omhänderta statens samlade behov, så länge ägarinflytandet finns kvar. Det militära perspektivet bör därför snarare påverka vilka delar av verksamheten som kan vara aktuella för en bolagisering. Detta eftersom verksamheten till sin karaktär kan vara sådan att en bolagisering är mindre lämplig, bl.a. med hänsyn till de av fastställda bolagiseringskriterierna. Formerna för den civil-militära integrationen av flygtrafiktjänsten torde i högre utsträckning påverkas av konkurrensutsättningen av verksamheten, än av verksamhetsformen i sig. Det kan därmed inte Ledande principer för val av verksamhetsform uteslutas att en organisationsuppdelning kan föranleda ett behov av att formerna för integrationen ses över i något ytterligare avseende. Jag gör mot denna bakgrund bedömningen att strukturella föränd- ringar, främst i form av konkurrensutsättningen av den lokala flyg- trafikledningstjänsten, föranleder att formerna för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten behöver utvecklas. I kapitel 10 utvecklar jag hur den civil-militära integrationen behöver utvecklas för att anpassas till flygtrafiktjänstens förutsätt- ningar och fortsatta utveckling. 9.3Utvärdering av tillgängliga handlingsalternativ 9.3.1Kvarstå i affärsverksform med bibehållna förutsättningar Utredningens bedömning: Att kvarstå i oförändrad organisa- tionsform med nuvarande förutsättningar innebär att Luftfarts- verket kommer att få svårt att upprätthålla sin nuvarande förmåga, kompetens och position, såväl på det nationella som på det internationella planet. Det kommer att medföra att inte kan fortsätta utföra sina upp- drag på ett tillfredsställande sätt, och att möjligheterna att fort- sättningsvis finansiera verksamheten utan anslag försämras. I tidigare kapitel har jag redogjort för det uppdrag har och vilka ekonomiska och finansiella förutsättningar som på- verkar verksamheten. Effektiviseringstrycket som uppstår i sam- band med att marknaden för lokal flygtrafikledningstjänst har liberaliserats, samt införandet av , innebär att en allt mindre del av verksamhet kan bidra till en marknadsmässig avkastning. En viss ytterligare administration kan dessutom förväntas med kostnader som följd, dels i samband med överlämning till nya leverantörer i de fall där inte får förnyat förtroende, men även i samband med att samfällda terminalområden upphandlas och måste koordineras mellan olika leverantörer. I det senare fallet är kostnaderna sannolikt ersätt- ningsbara via undervägsavgiften. I förlängningen kommer utveck- lingen på den svenska marknaden i kombination med oförändrade verksamhetsbetingelser att medföra att tydligare måste prioritera sådan verksamhet som finansieras av direkta avgifter. Ledande principer för val av verksamhetsform Det utgör i sin tur ett hot mot förutsättningarna att lösa myn- dighetsuppgifter utan tillskott av anslagsmedel. Många myndig- hetsuppgifter saknar direkt finansiering3, vilket gör att dessa uppgifter i en förlängning kan komma att nedprioriteras eller hanteras med försämrad kvalitet. 9.3.2Kvarstå i affärsverksform med förändrade förutsättningar Utredningens bedömning: Att kvarstå i affärsverksform men med skärpta krav på särredovisning samt organisatorisk och eko- nomisk separation mellan konkurrensutsatt och icke konkur- rensutsatt verksamhet, innebär att många av de identifierade problemen rörande marknadsaktiviteter kan om- händertas. Detta är även ett viktigt mellansteg på vägen mot en separation av konkurrensutsatt verksamhet i bolagsform. Utredningens förslag: För att bl.a. underlätta kontrollen av dessa villkor bör en ekonomisk och organisatorisk separation genom- föras mellan konkurrensutsatta verksamhet och den icke konkurrensutsatta verksamheten. Eventuella möjligheter och misstankar om korssubventionering mellan konkurrensutsatta verksamhet och icke konkurrensutsatta verksamhet vållar konkurrensproblem på mark- naden för lokal flygtrafiktjänst. Potentiella samordningsfördelar behöver övervakas och särredovisning och separation av kon- kurrensutsatt verksamhet kan underlätta en sådan bedömning. Vid en vunnen upphandling av lokal flygtrafiktjänst erhåller den vinnande parten ersättning både från den upphandlande flygplatsen och ur undervägsavgiftssystemet. Att tillhandahålla lokal flygtrafik- tjänst innebär att en betydande andel av ersättningen erhålls från undervägsavgiftssystemet med mellan tre och fem månaders för- dröjning innan en ny aktör erhåller ersättning för en given period. Detta ställer krav på att likviditetssituation är adekvat hos leve- rantören, och innebär således att framför allt mindre leverantörer behöver säkerställa en tillräcklig kapitalisering. 3 myndighetsutövning och myndighetsuppgifter, presentation , Ledande principer för val av verksamhetsform måste det säkerställas att den kapitalisering som kan utnyttja inte delas av konkurrensutsatt och icke konkurrens- utsatt verksamhet. De nationella prestationsplanerna innebär vidare att varje med- lemsstat åtar sig att successivt minska sin undervägsavgift genom att ålägga leverantörerna ett kostnadstak. En nytillkommande leverantör kan beroende på tidpunkt för tillträde få ärva det kostnadstak som den tidigare leverantören har varit åsatt. Det utrymme som en ny leverantör kan begära ersättning för begränsas därmed av tidigare leverantörs kostnadsbild, vilket ur ett kon- kurrensperspektiv understryker vikten av att aktuella kostnader inte korssubventioneras av icke konkurrensutsatt verksamhet. Er- sättningskonstruktionen skapar ett potentiellt hinder för kon- kurrensen i och med risken för korssubventionering mellan kost- nader som härrör från driften av flygtrafiktjänst en route och kostnader förknippade med lokal flygtrafiktjänst. För att minska riskerna för korssubventionering föreslår jag därför att konkurrensutsatta verksamhet så långt som möjligt separeras från den icke konkurrensutsatta verksam- heten. En fullständig separation genom bolagsbildning kan förbe- redas genom skärpta krav på särredovisning och organisatorisk separation. Utredningens bedömning: Att överlåta hela det nuvarande affärs- verket till ett statligt ägt bolag är genomförbart ur ekonomiskt och marknadsmässigt perspektiv men mindre lämpligt. Ett antal av de samhällsuppdrag och kvarvarande myn- dighetsuppgifter som har innebär att delar av verksamheten enligt statens bolagiseringskriterier är mindre lämp- liga att bedriva i bolagsform på en konkurrensutsatt marknad. I kapitel 5.5 har jag redogjort för innebörden i de kriterier staten har använt i samband med tidigare bolagiseringsprövningar. Rege- ringen har tidigare bedömt4 att flygtrafiktjänsten mot bakgrund av att den inte varit konkurrensutsatt och utifrån verksamhetens karak- tär inte uppfyller bolagiseringskriterierna och därmed inte bör be- 4 Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid (prop. 2009/10:16). Ledande principer för val av verksamhetsform drivas i bolagsform. I vissa delar av verksamheten kvarstår dessa egenskaper. Det finns i och för sig flera exempel på statliga bolag som är verksamma inom ramen för reglerade naturliga monopol, oaktat statens kriterier. I detta fall omges den icke konkurrens- utsatta verksamheten av en relativt omfattande reglering, vilket gör att en bolagsbildning inte skulle innebära ytterligare vinster i form av ekonomisk transparens. Statens kriterier innebär att bolagsbild- ning försvåras om marknaden har karaktären av monopol. Till- sammans med de samhällsuppgifter som präglar delar av verksam- heten gör detta att en bolagsbildning av hela enligt min bedömning inte är det mest ändamålsenliga alternativet. 9.3.4Bolagsbildning av konkurrensutsatt verksamhet Konkurrensutsatt verksamhet bör separeras ekonomiskt, styr- ningsmässigt och organisatoriskt från ej konkurrensutsatt verksamhet. Konkurrensen inom lokal flygtrafikledningstjänst är att be- trakta som tillräckligt väl fungerande för bolagisering. En betydande andel av verksamhet kan och bör bedrivas i bolagsform under verkets egen förvaltning.