sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Om vi bedömer att det inte är möjligt att hitta en ny teknik- oberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, har uppdraget varit att inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av TF och YGL i syfte att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. I uppdraget har ingått att då även överväga om det är möjligt att flytta detaljbestämmelser i och YGL till vanlig lag. I etapp 2 har det vidare ingått att överväga vissa förändringar som inte tar sikte på utformningen av grundlagsskyddet i stort. Vi har därvid haft i uppgift att utreda om skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas. I uppdraget har också ingått att utreda om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) bör ändras för att öka möjligheterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål. Enligt direktiven ska det även övervägas om det är möjligt att genom ändringar i TF, YGL eller i tillämpningslagen på annat sätt stärka enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag om de utsätts för brott i medierna, dock utan att tryck- och yttrande- friheten på något avgörande sätt inskränks. Vårt uppdrag har även omfattat att fortsätta överväga om möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp och liknande internationellt bistånd på det grundlagsreglerade området bör utökas. I det arbetet har det ingått att överväga om möjligheterna att erkänna domar och beslut som har meddelats i andra medlems- stater i EU bör utökas inom TF:s och . Vi överlämnade delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14). Därmed avslutades etapp 1 i vårt arbete. Avslutningen av denna del av kommitténs arbete får utgöra startpunkten för beskrivningen nedan. Vid sammanträde drog kommittén upp rikt- linjerna för det kommande arbetet. I fokus stod det som har varit vår främsta uppgift, nämligen att se om det är möjligt att hitta en ny teknikoberoende yttrandefrihetsgrundlag. Vi har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med sammanträden där både ledamöter och experter deltagit. Under den nu aktuella fasen av kommitténs arbete har det hållits 22 kommittésammanträden, varav två som internat och ett som två- dagarssammanträde. har det hållits sju särskilda expertsammanträden med inriktningen att diskutera de många juridiska frågeställningar som vårt uppdrag har aktualiserat. Redan under det inledande planeringsstadiet beslutade vi att en konkret ansats skulle gälla för arbetet. Syftet med arbetet skulle vara att utarbeta alternativa regleringsmodeller till det nuvarande grundlagssystemet. Arbetet har således till stor del varit inriktat på att ta fram färdiga förslag på lagtext med relativt omfattande kom- mentarer. Detta arbete har som regel bedrivits så att sekretariatet i sam- arbete med ordföranden har tagit fram ett underlag med lagtext och kommentarer som sedan har presenterats för kommittén i pro- memorior. Efter diskussion på våra sammanträden har synpunkter från ledamöter och experter arbetats in i texterna. olika regleringsmodellerna presenterats på nytt. Ett stort antal utkast har på detta sätt varit föremål för kommitténs behandling. Som framgår av direktiven har vi även haft i uppdrag att behandla flera frågor som inte har direkt bäring på den grundläggande utformningen av grundlagsskyddet (bl.a. integritetsskyddet och internationellt rättsligt bistånd). Dessa frågeställningar har som regel presenterats i bakgrundspromemorior från sekretariatet. Det- samma gäller sådana materiella förändringar i TF och YGL som har varit aktuella under den senare delen av vårt arbete. Dessa pro- memorior har legat till grund för våra överväganden. Experterna i kommittén har på olika sätt varit inblandade i att ta fram underlag för våra ställningstaganden. Det har skett i form av promemorior och genom mindre samrådsgrupper som har diskuterat olika frågeställningar internt och med sekretariatet. Sekretariatet har dessutom under hand diskuterat ett antal sakfrågor med enskilda experter. 2010 arbetade vi framför allt med att inom ramen för huvuduppdraget kartlägga och utforma olika grund- läggande modeller som skulle kunna utgöra alternativ till TF och YGL. Modellerna presenterades i debattbetänkandet Ny yttrande- frihetsgrundlag? (SOU 2010:68). Debattbetänkandet skickades ut på remiss av regeringen. I syfte att ytterligare stimulera debatten om modellerna anordnade vi två seminarier i . Seminarierna inleddes med att fem personer – jurister och journalister – med särskild inblick i det svenska grundlagssystemet lämnade sin syn på modellerna. Seminarierna var välbesökta och gav kommittén värde- fulla synpunkter inför arbetet med det som senare kom att få arbets- namnet NYGL (Ny yttrandefrihetsgrundlag). De två seminarierna leddes av f.d. justitierådet resp. av justitierådet . Ett utredningsarbete avseende TF och YGL, ett regelverk som har en lång tradition i och som berör centrala fri- och rättig- hetsfrågor för medborgarna, kan inte enbart bedrivas på kammaren. Vi har varit måna om att arbetet ska ske så öppet som möjligt. Kommittén har försökt bidra till denna öppenhet genom att ta externa kontakter och att delta i olika offentliga samman- hang. Utöver de två egna seminarier som berörs ovan kan nämnas att kommittén arrangerade ett seminarium vid bokmässan i med en utfrågning av kommitténs ordförande . Under samma bokmässa deltog också en av kommitténs sekreterare på ett annat seminarium. Föreningen har under kommitténs arbete arrangerat två offentliga utfrågningar i . Vid den första deltog fyra av kommitténs ledamöter och vid den andra, , deltog sex av ledamöterna. Kommitténs ordförande presenterade kommitténs arbete vid ett seminarium på Kammarrätten i , med bl.a. deltagande av ett stort antal domstolsjurister. Ordföranden deltog också i en utfrågning och debatt om kommitténs arbete arrangerad av i . Sekretariatet har haft kontakter och sammanträffat med såväl företrädare för mediebranschen som andra externa personer. Kontakterna har tagits i syfte att berätta om kommitténs arbete och att få del av såväl praktiska erfarenheter som allmänna syn- punkter. Två av kommitténs sekreterare besökte på inbjudan av det norska Medieansvarsudvalget, en offentlig utredning med uppdrag att se över ansvarssystemet på medie- området. Sekreterarna redogjorde för det svenska systemet och fick möjlighet att ta del av den norska diskussionen om bl.a. ensam- ansvaret och meddelarskyddet. tog sekretariatet emot en delegation från bl.a. och lämnade en presentation av TF och YGL samt av kommitténs uppdrag och arbete. arrangerades Mediedagarna (Meg12) i . Initiativtagare var Bok , Tidnings- utgivarna och Medieakademin med bl.a. ett antal medieföretag och public-serviceföretagen som medarrangörer. ledamöter och en av sekreterarna deltog vid en offentlig debatt om kommitténs arbete som arrangerades av . Bland övriga offentliga möten som sekretariatet har deltagit i kan nämnas Internetdagarna vilka arrangerades av .SE () resp. 2011 samt Föreningen seminarium . Sekretariatet har också redogjort för kommitténs arbete vid besök hos UD:s enhet för mänskliga rättigheter (UD FMR), , , , medier och kommunikation vid , vid och organisationen . Sammantaget anser kommittén att det har funnits ett stort intresse för dess arbete. Det är ett intresse som förhoppningsvis inte har klingat av utan nu kan ta ny fart med en offentlig diskussion efter presentationen av detta slutbetänkande. Innehållet i detta betänkande har delats in i sju huvudavsnitt. I huvudavsnitt I (Inledning) redogörs för kommitténs uppdrag och hur vi har genomfört detta (kap. 1). Där lämnas även en översiktlig genomgång av innehållet i gällande rätt på tryck- och yttrande- frihetsområdet (kap. 2). Huvudavsnitt II (Bakgrund till utredningen) berör olika faktorer som ligger bakom det uppdrag som kommittén har fått. Där behandlas principiella invändningar mot TF och YGL som kommer till uttryck i direktiven (kap. 3), tidigare lagstiftningsärenden (kap. 4), utvecklingen på medieområdet (kap. 5), tillämpningsproblem med det nuvarande grundlagssystemet (kap. 6) och vissa grund- läggande aspekter på och som har betydelse för våra överväganden (kap. 7). I huvudavsnitt III (Överväganden – skifte eller inte?) behandlar vi den mest centrala frågan i vårt uppdrag, nämligen om TF och YGL bör överges och ersättas av en mer teknikoberoende grundlags- reglering. Av särskild betydelse för våra överväganden i den delen är det alternativ till en ny yttrandefrihetsgrundlag, NYGL, som vi har arbetat fram. I kap. 8 lämnas en översiktlig beskrivning av NYGL tillsammans med vissa andra frågor som är av särskild betydelse för detta vägval. NYGL i dess helhet presenteras (lagtext och kom- mentarer) i bilaga 9. I det här huvudavsnittet förs det i kap. 9 och 10 en diskussion som leder till slutsatsen att TF och YGL inte ska ersättas av NYGL. I huvudavsnitt IV (En revidering av TF och YGL) övergår vi mot bakgrund av ställningstagandet i huvudavsnitt III till att utföra en översyn av TF och YGL i syfte att göra dessa så tydliga och lättillämpade som möjligt. Det innebär att det görs relativt omfattande förändringar i språket och strukturen i de båda grund- lagarna (kap. 11). Dessutom föreslår vi flera materiella förändringar i TF och YGL (kap. 12–18). I vårt uppdrag har även ingått att i olika avseenden överväga om skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas. Dessa frågor behandlas i huvudavsnitt V (Skyddet för privat- livet m.m.). Där diskuterar vi om det bör införas en särskild straff- bestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd (kap. 19). Vidare lämnar vi förslag som berör enskildas processuella skydd vid brott i medierna (kap. 20). I huvudavsnitt VI (Internationellt rättsligt bistånd) behandlas frågan om att utöka möjligheterna att lämna rättsligt bistånd till andra stater när grundlagarna är tillämpliga (kap. 21). Huvudavsnitt VII (Övrigt) innehåller en redogörelse för konsekvenserna av våra förslag och för vilka andra författnings- förändringar som förslagen bör föranleda (kap. 22). Vidare inne- håller huvudavsnittet författningskommentarer till de förändringar i RF, TF, YGL, tillämpningslagen och som vi föreslår (kap. 23). 2.1En uppdelad reglering av yttrandefriheten Den fria åsiktsbildningen är en grundläggande princip i det svenska statsskicket. Enligt portalstadgandet i 1 kap. 1 § RF bygger folk- styrelsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. En fri åsiktsbildning och dess betydelse för demokratin framhölls också vid utformningen av om grundläggande fri- och rättigheter. Genom 2 kap. 1 § skyddas de s.k. positiva opi- nionsfriheterna. Bestämmelsen innebär att medborgarna i förhål- lande till det allmänna tillförsäkras yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. När det gäller yttrandefriheten och informationsfriheten anges följande i 2 kap. 1 § första stycket. Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad: 1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, 2.informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden. Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. RF är inte absoluta. De kan inskränkas genom lag (undantagsvis genom förordning). Regleringen i 2 kap. innebär dock att inskränkningar i dessa friheter får ske endast för vissa särskilt angivna ändamål (23 §). rörelsefrihet i det här avseendet är begränsad även på andra sätt. Det uppställs nämligen flera materiella krav, som bl.a. innebär att inskränkningar av yttrandefriheten och infor- mationsfriheten får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (se 21 § och 23 § andra stycket). I formellt hänseende kan ett särskilt förfarande bli tillämpligt på ett lagförslag som är rättighetsbegränsande. Förfarandet innebär att lagförslaget under vissa förutsättningar kan få vila (22 §). Genom bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket görs det ett viktigt undantag från RF:s regelsystem. Där anges att beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i radioprogram, television och liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller vad som föreskrivs i TF och YGL. Yttrandefriheten i de här fallen regleras sålunda i dessa grundlagar och inte i RF. I TF och YGL läggs ett mycket detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Det här systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medieformer (se avsnitt 2.2 och 2.3 nedan). En viktig komponent i skyddet är också att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de två grundlagarna. Begränsningar av det slaget förut- sätter alltså grundlagsändring. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i RF enligt vilken yttrandefriheten kan inskränkas genom vanlig lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20– 23 §§ (se ovan). TF och YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens områden (tillämpningslagen). Där finns bestämmelser som tar sikte på tillämpningen av TF och YGL. Yttrandefriheten skyddas även inom ramen för europasamar- betet. I artikel 10 i anges att var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. I artikeln anges under vilka förutsättningar yttrandefriheten får in- skränkas. För innebär en folkrättslig skyl- dighet att följa konventionen och uttolkning av denna. har införlivats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. En följd härav är att ska tillämpas av myndigheter och domstolar som svensk lag. Genom 2 kap. 19 § RF gäller dessutom ett förbud för riksdag, regering och förvalt- ningsmyndigheter att meddela normer (lag eller annan föreskrift) som står i strid med konventionen. På EU-området har Lissabonfördraget inneburit att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blivit bindande med samma rättsliga status som fördragen. Stadgan tillämpas i förhållande till EU:s institutioner och när medlemsstaterna tillämpar unionsrätten. Yttrandefriheten behandlas i artikel 11 i EU-stadgan. Den har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. 2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras. 2.2De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna Den gällande tryckfrihetsförordningen antogs . Den bygger vidare på en lång svensk tradition med en detaljerad grund- lagsreglering av tryckfriheten. Till stor del innehåller TF bestäm- melser av straff- och processrättslig natur. Den här regleringen ska ge ett särskilt starkt skydd åt yttrandefriheten när den utövas med hjälp av det tryckta ordet. Konstruktionen av TF har dock även inslag som syftar till att underlätta beivrandet av brott som begås genom tryckta skrifter. Genom införandet av YGL gjordes den tryckfrihets- rättsliga ordningen tillämplig på ett antal andra medieformer (radioprogram, television och liknande överföringar samt tekniska upptagningar). Det brukar framhållas att TF och YGL vilar på vissa grund- principer. Dessa kan benämnas och presenteras på lite olika sätt. Ett vanligt framställningssätt är att tala om att systemet bygger på principerna om -särskild brottskatalog och -särskild rättegångsordning. Av central betydelse för grundlagssystemet är även den s.k. exklusivitetsprincipen. Den ska garantera att TF:s och YGL:s särställning som straff- och processlagar på tryck- och yttrande- frihetens områden inte urholkas. Dessa grundbultar presenteras kortfattat nedan. 2.2.2Förbud mot censur och hindrande åtgärder Censurförbudet innebär beträffande tryckta skrifter att framställ- ning och spridning inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg (1 kap. 2 § första stycket TF). Det grundläg- gande syftet med censurförbudet är att en skrift alltid ska kunna offentliggöras före ett eventuellt ingripande mot dess innehåll. Sålunda har TF konstruerats så att straffrättsliga åtgärder med anledning av innehållet får ske först i efterhand. Förbudet mot censur gäller som huvudregel även för de medier som omfattas av YGL (1 kap. 3 § första stycket). I ett avseende görs det dock undantag från förbudet mot förhandsgranskning (andra stycket). Det får i lag meddelas bestämmelser om gransk- ning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt. Undantaget gäller numera även granskning och godkännande av digital bio och andra sådana offentliga uppspelningar, se prop. 2009/10:81. Innebörden av förbudet mot hindrande åtgärder är när det gäller tryckta skrifter att det allmänna inte får hindra framställning eller spridning av skriften på grund av dess innehåll (1 kap. 2 § andra stycket TF). Motsvarande förbud gäller för de medier som omfat- tas av YGL (1 kap. 3 § tredje stycket). Vissa åtgärder av det här slaget har dock stöd i TF och YGL, t.ex. vid beslag eller konfiske- ring av en framställning som innehåller tryck- eller yttrandefrihets- brott. Till förbudet mot hindrande åtgärder hör även att det allmänna, på grund av innehållet i en framställning, inte får förbjuda eller hindra innehav av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radio- eller TV-program eller uppfatta innehållet i tekniska upptag- ningar (t.ex. satellitmottagare eller dvd-spelare). Det får inte heller meddelas förbud mot att anlägga trådnät för sändning av radio- eller TV-program. Den grundlagsskyddade etableringsfriheten innebär att varje svensk medborgare har rätt att -framställa och sprida tryckta skrifter, -framställa och sprida tekniska upptagningar samt -sända ljudradio- och tv-program genom tråd. Etableringsfriheten är en näringsfrihet. Den skyddar i princip alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier. Verksamhet som omfattas av etableringsfriheten kan dock vara underkastad vissa formkrav. Här kan som några exempel nämnas kravet på att sätta ut s.k. ursprungsuppgifter på skrifter och tek- niska upptagningar samt skyldigheten att lämna pliktexemplar. Krav av det slaget måste ha stöd i grundlagarna. En innebörd av etableringsfriheten är att det inte krävs tillstånd för att driva t.ex. boktryckeri, bokhandel eller skivaffär eller för att sända TV-program i ett kabelnät. Rätten att utöva sådan verk- samhet gäller trots att den som driver verksamheten har försatts i konkurs eller meddelats näringsförbud. På området för trådbunden radio och TV möjliggör YGL att det i lag görs vissa inskränkningar i rätten att sända. Den kanske viktigaste begränsningen är att en nätinnehavare kan tvingas att ge utrymme åt vissa program om det behövs med hänsyn till allmän- hetens intresse av tillgång till allsidig upplysning (den s.k. vidare- sändningsplikten i 3 kap. 1 § andra stycket 1). För trådlösa radio- och tv-sändningar (etersändningar) gäller däremot inte någon egentlig etableringsfrihet. Anledningen är att utrymmet för sändningar i etern inte är obegränsat. I YGL anges att det i lag får meddelas bestämmelser om tillstånd och villkor för sändning av trådlös radio och tv (3 kap. 2 §). Bestämmelser av det slaget förekommer i radio- och tv-lagen (2010:696). Där finns bl.a. bestämmelser om att den som tillhandahåller tv-sändning, beställ- tv eller sökbar text-tv ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (5 kap. 1 §). Detsamma gäller den som sänder ljudradioprogram med tillstånd av regeringen (14 kap. 1 §). För att sända tv, sökbar text-tv och ljudradio krävs tillstånd enligt radio- och tv-lagen om sändningen sker inom de frekvens- områden som anges i lagen. Tillstånd att sända meddelas av Myn- digheten för radio och tv eller, om sändningsverksamheten finansieras med radio- och tv-avgiften, av regeringen. Vid tillståndsgivningen ska det allmänna eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och infor- mationsfrihet. Det föreskrivs vidare att frågan om tillstånd ska kunna överprövas i domstol (eller domstolsliknande nämnd), se 3 kap. 5 § YGL. Syftet med dessa bestämmelser är att åstadkomma största möjliga etableringsfrihet även för etersändningar. Principen om ensamansvar innebär att bara en person kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i en fram- ställning som omfattas av TF eller YGL. Vem som ansvarar för brott pekas ut i grundlagarna (8 kap. TF och 6 kap. YGL). Det finns således inte utrymme för att hålla någon ansvarig för medverkan till brott. I fråga om skadestånd kan dock ett solidariskt betalningsansvar gälla i vissa situationer (11 kap. 2 § TF och 8 kap. 2 § YGL). Utgångspunkten är att följande personer är ansvariga för de medieformer som omfattas av TF och YGL. Kan den som i första hand pekas ut som ansvarig inte åtalas, går ansvaret över på den som därefter anses stå närmast det aktuella brottet. Man brukar här tala om att ansvaret är successivt och följer en ansvarighetskedja. Som ett exempel kan nämnas fallet då någon utgivare inte har anmälts för en periodisk skrift (t.ex. en tidskrift). I det läget går ansvaret över på skriftens ägare. Den som pekas ut i grundlagarna ansvarar oavsett hur han eller hon har bidragit till framställningen och oberoende av om vederbörande faktiskt har känt till massmediets innehåll i förväg. Undantag kan göras i vissa speciella fall, t.ex. om en utgivare har utsetts för skens skull. Meddelarskyddet är uppbyggt av ett antal grundkomponenter: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforsk- ningsförbud och repressalieförbud.1 Skyddet för meddelaren gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ. a)Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av TF eller YGL. I vissa undantagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet. Det gäller om lämnandet av uppgifter innefattar: -vissa grövre brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri), -ett oriktigt utlämnande av en hemlig handling eller -ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess (bl.a. när det gäller sekretess inom vården och social- tjänsten). Som en följd av det s.k. repressalieförbudet (se nedan) finns det härutöver inga möjligheter för det allmänna att ingripa mot en meddelare, vare sig straffrättsligt eller genom disciplinära åtgärder. b)Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som omfattas av grundlagarna. Undantag gäller om anskaffandet 1 Dessa frågor behandlas främst i 1 kap. 1 § och 3 kap. TF samt i 1 kap. 2 § och 2 kap. YGL. Se även 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL rörande bl.a. meddelares ansvar för vissa brott. innefattar ett sådant grovt brott mot rikets säkerhet som har nämnts ovan. I de fallen kan anskaffaren dömas enligt bestäm- melserna i . Det bör noteras att vanlig lag tillämpas på det sätt genom vilket anskaffandet sker.