sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Under avsnittet om hur antalet timmar ungdomstjänst ska beräk- nas, återkommer regeringen till att tanken är att ungdomstjänst ska kunna användas för brottslighet som har ett straffvärde upp till omkring . Därefter anförs att särskilda omständigheter, främst 1987/88:120 s. 97 f. den tilltalades ungdom enligt 29 kap. 7 § BrB, ska beaktas vid straffmätningen, vilket gör att unga ska dömas till ett lindrigare straff än vad som motiveras av straffvärdet. Slutligen anförs att då bör 150 timmars ungdomstjänst kunna användas för brott med ett straffvärde, efter beaktande av nämnda särskilda omständigheter, på omkring sex månaders fängelse. De konsekvenser av anvisningarna i förarbetena som HD pekar på i sitt avgörande torde ha varit de av lagstiftaren avsedda. Uppenbarligen var det centrala att inte alltför allvarliga brott (dvs. med alltför högt straffvärde) skulle kunna föranleda ungdoms- tjänst. Det får den effekten att inte hela skalan går att använda på de yngsta lagöverträdarna. Huruvida det är en mer oönskad konsekvens än att ungdomstjänst kan användas för brott med straffvärden som överstiger fängelse (exempelvis våldtäkt och mordbrand), kan man ha olika uppfattningar om. Uppenbarligen var begränsningen i förhållande till mer allvarliga brott den viktigaste för lagstiftaren, såsom det uttrycktes i förarbetena. Efter HD:s avgörande har praxis blivit sådan att ett straffmät- ningsvärdet om fängelse utgör en övre gräns för när ungdomstjänst kan anses tillräckligt ingripande.111 Utifrån principiella och systematiska utgångspunkter framstår det som önskvärt att hela skalan för antalet timmar ungdomstjänst är tillämplig, oberoende av gärningsmannens ålder. HD:s tillämp- ning överensstämmer också med hur presumtionen för fängelse i 30 kap, 4 § BrB ska tillämpas för lagöverträdare under . I NJA 2000 s. 314 har HD slagit fast att presumtionen för fängelse vid straffvärden eller därutöver inte kan anses vara tillämplig i de fall straffet skulle bestämmas till med tillämpning av 29 kap.7 §. I det fallet motiverar HD ställningstagandet med att det framstår som naturligt att fängelsepresumtionen inte ska gälla om fängelsestraffet pga. ungdomsreduktionen skulle sättas och att bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB är uttryck för samma slags restriktivitet som ligger till grund för de i 30 kap.5 § BrB föreskrivna allmänna begränsningarna beträffande användningen av fängelsestraff för unga. Den allmänna ambitionen att hålla ned fängelsestraffen kan således motivera att ungdomsreduktionen får genomslag även vid bedömningen av när presumtionen för fängelse pga. högt straff- 111 Det framgår både av orefererad praxis som av diskussioner vid det seminarium för tingsrätts- domare som utredningen anordnade . värde blir tillämplig. Möjligen kan man anföra att det inte är lika starka skäl som talar för att låta straffmätningsvärdet avgöra till- ämpningsområdet för ungdomstjänst. Att ungdomstjänst inte blir tillämplig pga. att påföljden inte är tillräckligt ingripande innebär ju inte i första hand att påföljden bestäms till fängelse (vilket ju förut- sätter synnerliga skäl) utan i stället att någon annan icke frihets- berövande påföljd bör väljas. Det går sålunda att konstatera – som en del av den utvärdering vi ska göra av reform – att praxis gällande ungdoms- tjänstens tillämpningsområde rimligen måste anses ha blivit en annan än vad lagstiftaren avsåg. Det finns anledning att överväga hur man ska förhålla sig till denna utveckling. Vår bedömning blir dock att det inte finns anled- ning att föreslå ändringar som innebär att den praxis som har utvecklats ändras. HD har utifrån reform gjort den bedömningen att ungdomstjänst utgör en tillräckligt ingripande påföljd vid straffmätningsvärden upp . Utredningen har i kontakter med rättsväsendets aktörer inte stött på några större invändningar mot att praxis har utvecklats på det sättet. Det kan därtill konstateras att våra direktiv – som antogs efter HD:s avgörande – inte pekar särskilt på att utvecklingen på detta område har tagit en något annan väg än vad lagstiftaren avsåg. Vi gör därför inga vidare överväganden om denna praxis bör ändras eller på vilket sätt det i så fall skulle kunna ske. Även om praxis innebär att ungdomstjänst anses tillräckligt ingripande vid brott med straffmätningsvärden upp , kan det ifrågasättas om detta i vissa fall är den mest lämpliga påföljden vid allvarlig brottslighet. Bakgrunden till så pass allvarlig brottslighet som det då är fråga om, utgörs ofta av en omfattande social och/eller personlig problematik. Att detta i betydande omfattning även gäller sådana unga lagöverträdare som har dömts till ungdomstjänst, har lyfts fram vid kontakter som utredningen har haft med bl.a. socialsekreterare. Avsaknaden av annat alternativ än ungdomstjänst till ungdomsvård (vars tillämp- ningsområde grundas i bedömning) kan därför bli särskilt bekymmersam när det är fråga om allvarlig brottslighet. Särskilt vid så höga straffvärden kan bristen på alternativ till ungdomstjänst framstå som besvärlig, när det inte är möjligt att döma ut en tillräckligt ingripande ungdomsvård. Vi återkommer i avsnitt 27.7.3 med ett förslag om att införa en ny påföljd benämnd kontaktskyldighet för unga som i vissa fall ska kunna tillämpas i stället för ungdomstjänst eller ungdomsvård. 24.4.4Valet av arbetsgivare bör kunna göras utifrån de lokala förhållandena Vår bedömning: Att det skiftar mellan olika kommuner huruvida det i första hand anlitas offentliga, ideella eller privata arbetsgivare vid verkställigheten av ungdomstjänst utgör inte något problem. Det är därtill förmodligen en nödvändighet för att verkställigheten ska kunna fungera utifrån de lokala förhållandena. Det är viktigt att kommunen väljer lämpliga handledare för dem som döms till ungdomstjänst och att handledarna får utbild- ning och stöd före och under verkställigheten. Det finns skäl för att ge mer strukturerade och praktiskt användbara allmänna råd eller annan vägledning gällande lämplighetsbedömning och kompetensutveckling hos handledarna. I 32 kap. 2 § BrB föreskrivs att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete. I SoL och SoF anges bl.a. att socialnämnden ska utse en handledare för den unge. Lagstiftningen ger dock ingen närmare vägledning om var arbetet ska utföras och om det finns några särskilda krav på valet av arbetsgivare. När ungdomstjänst först infördes som förstärkningspåföljd till överlämnandepåföljden genom reform, berördes inte närmare valet av arbetsgivare och arbetsplats för den dömde. Det anfördes dock att ungdomstjänsten i huvudsak kunde utformas med samhällstjänsten som förebild. När samhällstjänst hade introducerats i påföljdssystemet – först som en försöksverksamhet och endast i kombination med skyddstillsyn – hade det gjorts vissa uttalanden i förarbetena om valet av arbetsuppgifter.112 Det anfördes sålunda i det sammanhanget att det är viktigt att valet av arbetsuppgifter sker 1989/90:7 s. 27. så att den dömda inte uppfattar samhällstjänsten som förnedrande eller integritetskränkande. Inte heller får – såsom det anfördes i allmänmotiveringen – samhällstjänsten uppfattas som att den inne- bär att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande. De arbetsuppgifter som väljs för samhällstjänst bör därför enligt förarbetena så långt det är möjligt vara av den arten att de normalt inte utförs av anställda. Enligt departementschefen kan det ligga ett särskilt värde i att förlägga samhällstjänsten till någon form av ideell verksamhet. När ungdomstjänst infördes som en självständig påföljd genom reform uttalade sig regeringen om vilka arbetsuppgifter ungdomstjänsten kan bestå av. Enligt förarbetena bör det även i fortsättningen vara ambitionen att ungdomstjänsten ska bestå av meningsfulla arbetsuppgifter.113 Frågan om vilka arbetsplatser som kan blir aktuella är enligt förarbetena naturligtvis till stor del av- hängig de lokala förhållandena. Det anfördes vidare att har verksamhet och olika ideella föreningar, trossamfund och andra liknande verksamheter som inte har kommersiella syften varit aktuella. Även statlig verksamhet kan enligt allmänmotiver- ingen komma i fråga. Om det uppstår svårigheter att hitta lämpliga arbetsplatser kan man även enligt regeringen tänka sig att kom- munen i egen regi anordnar lämpligt arbete. I förarbetena nämndes inte privata företag som ett alternativ, men heller inte något som är uteslutet. I förarbetena anfördes vidare att brottslighetens karaktär bör beaktas vid placeringen av de dömda och att restriktivitet således bör iakttas när det gäller att placera unga som dömts till ungdomstjänst inom verksamheter som avser vård eller omsorg, särskilt av barn och äldre.114 I av unga lagöver- trädare anges att det inte finns några formella hinder mot att anlita privata arbetsgivare för ungdomstjänstplatser.115 Brå har i sin utvärdering av reform studerat vilka typer arbetsplatser som används till ungdomstjänsten.116 I en enkätfråga till samtliga kommuner svarade nästan hälften att de i första hand 2005/06:165 s. 67. 115Barn och unga som begår brott – . 2009, s. 104. 116Brå-rapport 2011:10 s. 59 ff. använder sig av kommunala, landstingskommunala och statliga arbetsplatser. av kommunerna angav att de i första hand använder sig av privata arbetsplatser. Närmare en tredjedel angav att främst platser inom ideell verksamhet utnyttjas. Av undersökningen framgår också att större kommuner i högre utsträckning än mindre använder privata arbetsgivare för ungdoms- tjänst. Genom samtal med representanter för i olika kommuner i utvärderingen har Brå tagit del av argument både för och emot privata arbetsplatser. De som i stor utsträckning använ- der privata företag har framfört att det är lättast att få tag på privata arbetsplatser och att det på sådana är mer tydliga arbetsuppgifter. Vidare har det framförts att de privata arbetsplatserna i större utsträckning än övriga kan leda till fortsatt jobb för den unge efteråt. De kommuner som försöker undvika privata arbetsplatser har betonat ungdomstjänstens innebörd för den unge – att återbetala en skuld till samhället och att det blir mindre tydligt om det är en privat arbetsgivare. Detta har av vissa angivits som skäl att främst försöka använda ideellt drivna arbetsplatser. Någon har till Brå angett att privata arbetsplatser helst undviks eftersom den unge där kan känna sig utnyttjad om han eller hon arbetar sida vid sida med ungdomar som får lön för sitt arbete. Valet av arbetsgivare bör kunna göras efter de lokala förutsättningarna Av Brå:s utvärdering framgår – som beskrivs ovan – att det varierar mellan olika kommuner vad gäller vilken typ av arbetsgivare som i första hand anlitas vid ungdomstjänst. Att inriktningen mot offent- liga, privata eller ideella arbetsgivare är olika beror säkerligen delvis på vilken inställning det finns i olika kommuner i fråga om vad som är lämpligast, såsom framgår av de synpunkter Brå inhämtat. Av minst lika stor betydelse är sannolikt tillgången på lämpliga arbets- platser i olika kommuner. Att andelen privata respektive offentliga arbetsgivare skiftar beroende på kommunernas storlek, låter sig förmodligen förklaras av tillgången till olika arbetsplatser snarare än av den principiella inställningen hos i de olika kommunerna. Att det i stor utsträckning anlitas privata arbetsgivare vid ungdomstjänst är knappast något som lagstiftaren – utifrån vad som uttalades i förarbetena – hade förutsett. tillämpning inte i strid med lagstiftningen eller dess förarbeten. Vi kan inte se att det i sig utgör något problem att det i stor utsträck- ning anlitas privata arbetsgivare. Som anförts till Brå av vissa kommuner kan det ofta bli fråga om tydliga arbetsuppgifter. Att den unge får inblickar i hur en vanlig arbetsplats fungerar och har möjlighet att skaffa sig erfarenheter och kontakter som kan underlätta möjligheterna att själv komma in på arbetsmarknaden, är positiva effekter som i vissa fall kan minska risken för återfall i brott. Med hänsyn särskilt till att det är fråga om unga personer – i de flesta fall utan särskilda kvalifikationer – och oftast ett begränsat antal timmar som ska utföras, ser vi inga risker att verkställigheten av ungdomstjänst skulle innebära att den reguljära arbetsmark- naden tillhandahålls oavlönad arbetskraft. Med detta sagt vill vi dock understryka att ungdomstjänst som utförs hos en offentlig arbetsgivare eller på en ideellt driven arbets- plats kan vara lika välfungerande och adekvat såsom verkställighets- form. Att verkställigheten i detta avseende ser så pass olika ut i olika kommuner kan övervägas utifrån det allmänna önskemålet som finns om likabehandling och likformighet gällande straffrättsliga påföljder. Gällande vissa frågor anser vi att de olikheter som framgår av Brå:s rapport innebär att det behövs en mer detaljerad lagstiftning och tydligare riktlinjer för kommunerna. Vad gäller valet av arbets- givare kan det dock enligt vår mening inte upprätthållas något krav på likabehandling. För det första blir ingripandenivån tillräckligt likformig oavsett arbetsgivare, beroende på att timantalet bestäms utifrån straffvärdet. För det andra är det ett starkt egenvärde att ungdomstjänsten kommer igång efter domen. I avsnitt 24.4.5 nedan utvecklar vi denna fråga och föreslår en tidsgräns när ungdomstjänst senast ska ha kommit igång. För att de olika kom- munerna ska ha möjlighet att hitta arbetsplatser inom en godtagbar tid, måste enligt vår bedömning ungdomstjänstens utformning i detta avseende vara beroende på de lokala förhållandena och tillgången på tänkbara platser på olika delar av arbetsmarknaden och inom ideella föreningar. De skillnader som finns mellan olika kommuner gällande typen av arbetsplats bör därför inte påkalla några åtgärder från lagstiftarens eller sida. Vi föreslår i avsnitt 9.5.6 – i våra överväganden gällande vuxna lagöverträdare – att ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med samhällstjänst som tilläggssanktion. I avsnitt 11.5.7 gör vi den bedöm- ningen att privata arbetsgivare även ska kunna anlitas framöver vid verkställighet av samhällstjänst. Valet av handledare är av central betydelse Vi har ovan anfört att typen av arbetsplats kan variera och att goda effekter för den unge går att utvinna oavsett om det är en offentlig, ideell eller privat arbetsgivare. I detta sammanhang kan det finnas anledning att lyfta fram att valet av arbetsgivare inte desto mindre måste ske noggrant och att det valet avgör hur meningsfullt och måhända även brottsförebyggande som innehållet i verkställigheten blir. Av större betydelse än typen av arbetsplats blir då enligt vår mening vem som är den unges handledare och överhuvudtaget vilken kultur det är på arbetsplatsen. I förarbetena till reform lyftes det fram vikten av att den unge, som ofta saknar eller har liten erfarenhet av arbetslivet, får någon form av stöd på arbetsplatsen där ungdomstjänsten ska utföras.117 Att det finns en handledare på arbetsplatsen kan enligt förarbetena stärka ungdomstjänstens vägledande funktion. Det föreskrevs genom reform i 5 kap. 1 b § SoL att social- nämnden ska utse en handledare för den unge. Regeringen anförde också i allmänmotiveringen att behovet av stöd till kommunerna när det gäller frågor om handledare lämpligen kunde tillgodoses genom regler i förordning eller allmänna råd. I allmänna råd om handläggning av ärenden som gäller unga lagöver- trädare anges vissa allmänna krav som bör ställas på arbetsplatsen, bl.a. att den unge kan beredas meningsfulla arbetsuppgifter och att den unge kan få det stöd han eller hon behöver.118 Gällande handledaren anges att socialnämnden ska göra en lämplighets- bedömning av denne, att ett utdrag ur belastningsregistret bör begäras och att kontakt bör tas med eventuella referenspersoner. I av unga lagöverträdare behandlas fråga om handledare.119 Det lyfts fram i allmänna ordalag i handboken att det är viktigt att handledaren får stöd och utbildning, bl.a. att det kan ordnas lokala och regionala introduk- tionsutbildningar. 2005/06:165 s. 69. 119 Barn och unga som begår brott – . 2009, s. 105 f. Vid den nationella konferens om ungdomstjänst som utred- ningen deltog i120, behandlandes i gruppdiskussioner frågan om hur matchningen bör ske för att välja rätt arbetsplats för den unge. I den diskussionen lyftes handledarens egenskaper, kompetens och engagemang fram som viktiga beståndsdelar. I diskussionen om rekrytering av arbetsplatser anfördes vikten av information och utbildning, tydlig struktur för vad handledaruppdraget går ut på samt regelbunden kontakt under verkställigheten och uppföljning efter verkställighetens slut. Handledarens roll är central för att ungdomstjänsten ska bli en verkningsfull påföljd som kan påverka i positiv riktning. Ett mini- mikrav är givetvis att handledaren kan fungera som ett stöd för den unge och göra att verkställigheten blir ordnad och trygg. De unga som döms till ungdomstjänst har ibland begränsade kontakter med vuxenvärlden utanför familjesfären och skolan. En handledare med de rätta kvalifikationerna kan fungera som en god förebild för den unge. På samma sätt kan en olämplig handledare komma att utöva en negativ påverkan på den unge. I de flesta fall är det säkerligen lämpliga personer som väljs ut som handledare. Med hänsyn till vikten av att handledaren är lämplig och har tillräckliga kunskaper och kvalifikationer, finns det anledning att lyfta fram denna fråga ytterligare. För att säkerställa att detta sker över hela landet finns det skäl för att ge mer strukturerade och praktiskt användbara allmänna råd eller annan vägledning gällande lämplig- hetsbedömning och kompetensutveckling hos handledarna. Detta är också en fråga som det finns anledning att uppmärksamma även fortsättningsvis i utbildning och samverkan mellan olika kom- muner. 24.4.5Verkställighetstiden för ungdomstjänst bör vara mer enhetlig Våra förslag: Kommunen ska även fortsättningsvis sörja för att ungdomstjänst kan börja verkställas så snart det kan ske, obero- ende av om domen vunnit laga kraft eller inte. Ungdomstjänst ska börja verkställas senast från det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar däremot. 120 Nationell konferens om ungdomstjänst 16–. Om det inte finns särskilda skäl däremot ska ungdomstjänst som längst verkställas av . Verk- ställighetstiden ska därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar. Väntetiden för att påbörja verkställighet av ungdomstjänst I 5 kap. 1 b § SoL anges att kommunen ska sörja för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske. I förarbetena anges att detta är viktigt och torde göra det tydligare för den unge att ungdomstjänsten utgör en reaktion på brottet.121 Det sägs dock inget närmare i förarbetena om hur snart efter domen som ung- domstjänst senast bör inledas, utan regeringen anförde tvärtom att det inte behövdes någon ytterligare reglering om när verkställig- heten skulle ske. I lagstiftningen finns däremot bestämmelser som kan sägas reglera när påföljden senast kan börja verkställas. Enligt 35 kap. 11 § BrB bortfaller ungdomstjänst, om verkställigheten inte påbörjats innan förflutit från det att domen vann laga kraft (s.k. påföljdspreskription). kan emellertid en icke verkställd ungdomstjänst bytas ut mot en annan påföljd gen- om undanröjande. Om en dom på ungdomsvård inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid, kan rätten enligt 32 kap. 4 § BrB på talan av åklagare undanröja påföljden och bestämma ny påföljd för brottet. Dessa bestämmelser ger dock ingen vägledning om vad som kan anses utgöra en godtagbar väntetid innan påföljden börjar verk- ställas. Inte heller i allmänna råd finns några rikt- linjer när ungdomstjänsten senast bör eller måste påbörjas. I gällande unga lagöverträdare anges – med hänvisning till det allmänna skyndsamhetskravet – att socialnämnden så snart tingsrätten har meddelat dom bör komma överens med den unge om när han eller hon ska påbörja ungdomstjänsten och att inte behöver avvakta en lagakraftvunnen dom.122 Som en jämförelse kan nämnas att det i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder anges att verk- ställighet av en föreskrift om samhällstjänst normalt bör påbörjas 2005/06:165 s. 68. 122Barn och unga som begår brott – . 2009, s. 99. efter det att domen blivit verkställbar mot den dömde.123 Brå har i sin utvärdering av reform studerat – genom uppföljningen av de utvalda domarna på ungdomstjänst – hur snart ungdomstjänst börjar verkställas efter det att domen vunnit laga kraft.124 Studien visar att hälften av de studerade ungdomar som dömdes till ungdomstjänst 2008 hade påbörjat sin ungdomstjänst från lagakraftvunnen dom. För en fjärdedel av ungdomarna inleddes ungdomstjänsten först och av ungdomarna inledde sin ungdomstjänst efter lagakraftvunnen dom. Mediantiden mellan lagakraftvunnen dom och verkställig- hetsstart var enligt studien för dem som dömts till endast ungdomstjänst och för dem som dömts till en kombina- tionspåföljd. Ungdomstjänst ska börja verkställas senast från det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar däremot Som anförts i många sammanhang är det av central betydelse att det sker en snabb reaktion på brott som begåtts av unga lagöverträdare. Det gäller inte bara tiden från brottet fram till huvudförhandlingen. Att verkställigheten av påföljden sker i nära anslutning till domen är även det av betydelse, så att det blir tydligt för den unge att det är fråga om en reaktion på brottet. Påföljdssystemet blir därtill mer tydligt och konsekvent och de insatser som görs i form av påverkan och gränssättning framstår som mer meningsfulla om det inte har gått från brottet begåtts till dess att påföljden börjar verkställas. Enligt vår mening är det från dessa utgångspunkter olämpligt om det dröjer innan den unge börjar fullgöra ung- domstjänsten. Det är därtill lämpligt att det sätts upp ett nationellt mått som gör att det undviks regionala skillnader med långa väntetider i vissa fall. Även fortsättningsvis bör kommunen sörja 124Brå-rapport 2011:10 s. 57 f. för att ungdomstjänsten verkställs så snart det kan ske. Som en frist kan det enligt vår bedömning vara lämpligt att ange att det inte ska gå efter en lagakraftvunnen dom innan påföljden börjar verkställas. Visserligen utgör det inte något hinder mot påbörjad verkställighet att domen inte har vunnit laga kraft. Någon ändring av detta bör inte göras. Det kan dock antas att verkställig- heten i praktiken brukar anstå om den unge överklagar eller meddelar att han eller hon avser att överklaga domen. Att detta är den sedvanliga ordningen har uppgivits entydigt vid de kontakter vi har haft med socialsekreterare. En mer generellt giltig frist bör enligt vår mening under alla förhållanden räknas från tidpunkten för en lagakraftvunnen dom. Att verkställigheten drar ut kan ha flera orsaker. Det kan exempelvis föreligga allmänna svårigheter i en viss kommun att få fram arbetsplatser. Den kan därtill finnas särskilda omständig- heter rörande den unge som gör det svårt för att få fram en lämplig arbetsplats. Som framgår av Brå:s rapport är det möjligt att få fram platser inom en rimlig tid i en mycket stor del av ärendena. Att det tar i andra fall torde inte sällan bero på av avsaknaden av tydliga riktlinjer, vilket lämnat det fritt i olika kommuner att avgöra vad som kan vara en rimlig tid innan verkställigheten påbörjas. Om det finns en tydlig måttstock i detta avseende kan det förväntas att kommunerna i större utsträckning planerar verksamheten och söker platser utifrån givna tidsramar. De särskilda svårigheter kopplade till den unges personliga förhållanden som kan finnas gör att det knappast kan ställas upp någon obligatorisk regel om att verkställigheten alltid måste påbör- jas .