sou · H0B35 · 2012-02-03 00:00:00 — Med hänsyn till att bestämmelserna har formulerats om saknas det också skäl att i bestämmelserna upplysa om regeringens möjligheter att meddela föreskrifter. När det gäller högskolornas interna organisation är myndighetsförordningen (2007:515) i och för sig tillämplig. En del av bestämmelserna i den förordningen ska dock inte tillämpas på högskolorna, vilket framgår av 1 kap. 5 § högskoleförordningen. Dit hör reglerna i 4 § om myndighetsledningens ansvar att besluta en arbetsordning. Det finns inte någon bestämmelse i högskoleförordningen som ger högskolan rätt att besluta om organisationen. Däremot finns det i 2 kap. 2 § 8 högskoleförordningen en bestämmelse som pekar ut styrelsen när det gäller ansvaret för beslut om arbetsordningen. Enligt den bestämmelsen ska nämligen styrelsen besluta om en arbetsordning med viktigare föreskrifter om högskolans övergripande organisation, delegering av beslutanderätt, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten, om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning. Beslut om den interna organisationen utgör som framgår av bestämmelserna om arbetsordningens innehåll i många fall föreskrifter. Bestämmelsen i 2 kap 5 § högskolelagen, som ger generell beslutanderätt beträffande den interna organisationen innebär därför i praktiken ett normgivningsbemyndigande för högskolorna. Ett sådant kan som tidigare konstaterats inte ges i lag. kan det, som utredningen varit inne på, förmodas vara principiellt viktigt att högskolornas självbestämmande framgår direkt av lagen. Om den nuvarande formuleringen i 2 kap. 5 § högskolelagen bara skulle ersättas av en upplysning om regeringens kompetens skulle den markeringen gå förlorad. Ambitionen är därför att högskolornas självbestämmande i fråga om organisationen ska framgå av lagtexten utan att det innebär en otillåten direktdelegation. Det kan enligt utredningen göras genom att paragrafen formuleras som en upplysning om förekomsten av föreskrifter som högskolorna själva har meddelat. Utredningen föreslår därför att 2 kap. 5 § högskolelagen ändras på det sättet. Bemyndigande för högskolorna för den interna organisationen ska i konsekvens med detta föras in i högskoleförordningen. Motsvarande bestämmelser för och för Försvarshögskolan behandlas i avsnitt 6.3 och 6.5. 4.3Övriga bemyndiganden och upplysningsbestämmelser Utredningens bedömning: Normgivningsbemyndigandena i 3 kap. 8 § och 5 kap. 5 § högskolelagen är lämpligt utformade. Detsamma gäller upplysningsbestämmelserna i 1 kap. 10 a och 12 §§, 2 kap. 8 och 9 §§, 3 kap. 2 § och 4 kap. 4–4 b §§ högskolelagen. Utredningens förslag: Bemyndigandet i 1 kap. 11 § högskolelagen ska ersättas av en upplysningsbestämmelse. I avsnitt 4.2 togs det upp ett par bemyndiganden för regeringen i frågor som redan ligger inom ramen för regeringens kompetens. Som konstaterades både där och i avsnitt 2.4.1 omfattar regeringens egen kompetens de flesta frågor inom utbildningsområdet. Tillstånd att utfärda examina på forskarnivå I 1 kap. 11 § tredje stycket högskolelagen anges att regeringen får meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd för universitet att utfärda examina på forskarnivå. Sådana föreskrifter ryms enligt utredningens bedömning normalt sett inom regeringens egen kompetens, och det är av den anledningen inte nödvändigt med något bemyndigande för regeringen. Det skulle i och för sig kunna ifrågasättas om inte huvudregeln i paragrafens första stycke om att examina på forskarnivå får utfärdas vid universiteten innebär att har lagstiftat på ett sådant sätt att eventuella tillståndskrav utgör en inskränkning i förhållande till lagstiftningen. Utredningens bedömning är dock att det är fråga om sådana utfyllande föreskrifter som regeringen har möjlighet att besluta om även när har lagstiftat. Det har dock ansetts angeläget att i den situationen så tydligt som möjligt avgränsa den föreskriftsrätt som frånhänts regeringen genom att lagstiftning har skett. Det kan göras genom en upplysningsbestämmelse om i vilka avseenden lagstiftningen kan kompletteras med föreskrifter meddelade av regeringen. (Se om lagstiftningstekniken i prop. 2008/09:200 s. 378 f.). Slutsatsen är alltså att det i 1 kap. 11 § högskolelagen inte bara är tillräckligt utan också nödvändigt med en upplysningsbestämmelse om de föreskrifter regeringen kan meddela med stöd av sin restkompetens. Utanför regeringens kompetens ligger däremot bestämmelser som innebär åligganden för kommuner. Sådana bestämmelser hör i sin helhet till det område där regeringen kan meddela föreskrifter endast efter bemyndigande i lag. I 5 kap. 5 § högskolelagen anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om organisationen av kommuners och landstings högskoleutbildning samt om kommuners och landstings befattning i övrigt med sådan utbildning. Enligt förarbetena ges i paragrafen befogenhet för regeringen att ålägga kommuner och landsting skyldigheter både när det gäller deras organisation av sitt högskoleväsende och i övrigt (prop. 1992/93:1 s. 92). Ett bemyndigande för regeringen är alltså nödvändigt för att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om organisationen av kommuners och landstings högskoleutbildning. Bemyndigandet är utformat efter gängse mönster. En bestämmelse om förenade anställningar I 3 kap. 8 § högskolelagen finns en specialregel om anställning av lärare, som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att en anställning som lärare vid en högskola ska vara förenad med en anställning som specialistutbildad läkare eller tandläkare eller med en annan anställning än som läkare vid en sådan sjukvårdsenhet som är upplåten för medicinsk utbildning och forskning. Arbetsrättsliga regler hör till civilrättens område och faller därigenom under det obligatoriska lagområdet. I det aktuella fallet rör bestämmelsen visserligen ett offentligt anställningsförhållande, vilket gör att man hamnar i gränslandet mot den offentliga rätten (, , Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3 uppl. Juristförlaget i , 1999, s. 157 f.). Det är dock inte så klart att den aktuella bestämmelsen i sig är av offentligrättslig karaktär att den utan vidare kan hänföras till regeringens kompetens. Därför bedömer utredningen att ett bemyndigande är nödvändigt för att regeringen ska kunna meddela de aktuella föreskrifterna. De tre bemyndiganden som har behandlats är formulerade på det sätt som har redogjorts för i avsnitt 3.1. De är alltså enligt utredningens bedömning lämpligt utformade. Övriga upplysningsbestämmelser i högskolelagen I högskolelagen finns också ett antal upplysningsbestämmelser om regeringens kompetens. Sådana finns i följande paragrafer. 1 kap. 10 a § Regeringen meddelar föreskrifter om vilka examina som får avläggas och på vilken nivå de ska avläggas. 1 kap. 12 § Regeringen meddelar föreskrifter om vilka examina som får utfärdas vid och vid . 1 kap. 17 § Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om gemensamma examina. 2 kap. 8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vem som utser representanter för studenterna. 2 kap. 9 § Regeringen meddelar särskilda föreskrifter om sammansättningen av styrelse vid och vid samt om en och utbildning vid . 3 kap. 2 § Regeringen meddelar föreskrifter om de behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning av professorer och lektorer. 4 kap. 4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om avgifter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå för studenter som inte är medborgare i de stater som anges i första stycket. 4 kap. 4 a § Regeringen meddelar föreskrifter om att en högskola inte får ta emot en sökande som är studieavgiftsskyldig men inte har betalat studieavgift. 4 kap. 4 b § Regeringen meddelar föreskrifter om avstängning av studieavgiftsskyldiga studenter som har påbörjat utbildningen men inte betalar avgiften. Det kan noteras att det endast är i två av paragraferna, 2 kap. 8 § och 4 kap. 4 §, som det uttryckligen anges att regeringen också kan delegera föreskriftsrätt till en myndighet. I frågor som ligger inom regeringens kompetens finns denna möjlighet alltid, även utan särskild upplysning. Det kan ifrågasättas om tillägget i just de här paragraferna har någon särskild innebörd, särskilt som 4 kap. 4 § och 4 a–b §§ infördes vid samma tillfälle och ändå har olika utformning. Något särskilt syfte kan dock inte utläsas ur förarbetena till någon av paragraferna (se prop. 2009:10:65 s. 15 f. och 25 f. samt prop. 2009/10:149 s. 40 f.). Visserligen är det önskvärt med enhetlighet i formuleringen av upplysningsbestämmelserna. Här är det dock fråga om en liten variation i upplysningarnas omfattning som får godtas. När det gäller upplysningsbestämmelserna i övrigt gör utredningen inte någon annan bedömning än att dessa är befogade och lämpligt utformade. 4.4Bestämmelser som ger rätt att meddela förvaltningsbeslut Utredningens bedömning: Bestämmelserna i 1 kap. 12–15 §§ och 4 kap. 8 § högskolelagen som ger rätt att fatta förvaltningsbeslut är lämpligt utformade. Utredningens förslag: 1 kap 10 § högskolelagen ska förtydligas så att det klart framgår att det är fråga om förvaltningsbeslut. Som togs upp i 3 kap. bör även bestämmelser som ger rätt att meddela förvaltningsbeslut vara tydligt och enhetligt formulerade. I 1 kap. 10 § högskolelagen anges att kommuner och landsting får anordna högskolor endast med regeringens medgivande och att ett sådant medgivande kan begränsas till att avse enbart grundutbildning. Eftersom medgivandet riktar sig mot en kommun eller ett landsting är det fråga om ett förvaltningsbeslut och inte om föreskrifter. För att detta ska tydliggöras anser utredningen att ordet medgivande ska ersättas av ordet beslut. Rätt att meddela förvaltningsbeslut följer också av 1 kap. 12–15 §§ och 4 kap. 8 § högskolelagen. Dessa bestämmelser är enligt utredningens bedömning lämpligt utformade. 4.5Föreskrifter eller förvaltningsbeslut? Utredningen förslag: Den sista meningen i 5 kap. 4 § högskolelagen ska ersättas av en upplysning om att det finns förordningsbestämmelser som reglerar vilken myndighet som beslutar om ersättningens storlek. I 1 kap. 8 § ska regeringens möjlighet att besluta om undantag ersättas av en upplysning om regeringens kompetens att meddela föreskrifter om undantag. Ersättning till staten för viss utbildning I avsnitt 2.3 diskuterades gränsdragningen mellan föreskrifter och förvaltningsbeslut. Som konstaterades där finns det inte någon absolut skiljelinje mellan dessa, men att föreskrifter måste ha en viss generell tillämpbarhet. Gränsdragningsfrågan aktualiseras när det gäller 5 kap. 4 § högskolelagen. Bestämmelsen är placerad i ett kapitel som rubriceras särskilda föreskrifter och gäller ersättning till staten för utbildning i de fall en högskola har tagit emot studenter till en högskoleutbildning som även anordnas av ett landsting. I paragrafens andra stycke anges bl.a. att ersättningens storlek bestäms av regeringen eller den myndighet regeringen utser. Av paragrafens ordalydelse kan inte utläsas om avsikten är att regeringen eller den myndighet regeringen utser ska besluta i varje enskilt fall eller om det ska finnas generella regler för ersättningen. Ledning ges dock i förordningen om ersättning för statlig högskoleutbildning från landsting. Där anges i 2 § att bestämmer hur stor ersättningen ska vara för varje termin under vilken studenten har deltagit i undervisning. Formuleringen där tyder på att beslutet tar sikte på enskilda fall och inte generellt reglerar ersättningen. Det ligger därför närmast till hands att det handlar om förvaltningsbeslut. Det krävs därför inte något bemyndigande för att besluta om ersättningen storlek. Däremot bör paragrafen formuleras om. Utredningen har inte som uppgift att materiellt ändra regelverket. När det gäller 5 kap. 4 § högskolelagen kan det dock knappast vara lämpligt att både regeringen och ska ha möjlighet att fatta förvaltningsbeslut i samma fråga. Det handlar också om sådana detaljfrågor att det är naturligt att det är som behandlar dem. Utredningen föreslår därför att sista meningen i paragrafen ersätts med en upplysningsbestämmelse som anger att det finns förordningsbestämmelser som reglerar vilken myndighet som beslutar om ersättningen. Vissa undantag för konstnärlig utbildning I 1 kap. 8 § första stycket högskolelagen anges att utbildning på grundnivå väsentligen ska bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. Vidare anges att regeringen får besluta om undantag när det gäller konstnärlig utbildning. I andra och tredje styckena redogörs för vilka målen för utbildning på grundnivå ska vara. Paragrafen reglerar alltså inte behörighetskrav som riktas mot studenterna, utan handlar om de förkunskaper hos studenterna som högskolorna ska ta sin utgångspunkt i när utbildningen anordnas. Beslut om undantag från behörighetskraven skulle i det här fallet i och för sig kunna ha formen av ett förvaltningsbeslut som riktas mot den högskola som anordnar en konstnärlig utbildning. För den högskola som medges ett sådant undantag blir dock effekten att högskolan tillämpar undantaget gentemot studenterna i sina föreskrifter. I praktiken skulle det innebära att högskolan hämtade sitt bemyndigande i ett förvaltningsbeslut. Som har nämnts i 2 kap. ska bemyndiganden från regeringen ges i förordning. Det leder till att även beslutet av regeringen bör ges i föreskriftsform. Regeringen kan som utgångspunkt föreskriva om behörighetskrav för utbildningar liksom undantag från behörighetskraven utan något särskilt bemyndigande. Visserligen har frågan delvis reglerats genom lagstiftning, men precis som när det gäller eventuella krav på tillstånd att utfärda examina på forskarnivå i 1 kap. 11 § högskolelagen (se ovan i avsnitt 4.3) innebär det inte att regeringen därigenom förhindras att meddela de aktuella föreskrifterna. Däremot bör det även här göras en tydlig avgränsning av vad som har frånhänts regeringen genom att lagstiftning. Det kan lämpligen göras genom en upplysningsbestämmelse om regeringens (kvarvarande) kompetens. Tillstånd att utfärda examina I 1 kap. 12 § i lagen finns en bestämmelse som ger rätt att besluta om tillstånd att utfärda examina. Det är självklart att ett sådant tillståndsbeslut är ett förvaltningsbeslut som riktar sig mot enskilda högskolor. När det gäller och Försvarshögskolan har lagstiftaren i stället i andra stycket valt att ge tillstånden i förordningsform. Visserligen är det så att inte har tillsyn över och Försvarshögskolan och kan därmed inte heller fatta positiva eller negativa beslut om deras tillstånd. Det är trots det inte helt lyckat att olika beslutsformer används för olika högskolor. Man skulle kunna tänka sig att även regeringen fattar förvaltningsbeslut om tillstånd för och Försvarshögskolan på motsvarande sätt som gör för övriga högskolor. Dessa typer av tillståndsbeslut som gäller för statliga myndigheter ligger dock i gränslandet mellan vad som ska regleras genom författning eller genom förvaltningsbeslut och det går inte att säga att den ena beslutsformen från formella utgångspunkter skulle vara felaktig. Utredningen avstår därför från att lämna något förslag som tar sikte på 1 kap. 12 § högskolelagen. 5.1Studentrepresentation vid beslutsfattande och beredning Utredningens förslag: Bestämmelsen i 2 kap. 14 § högskoleförordningen ska kompletteras så att högskolorna får rätt att såväl meddela föreskrifter om studentrepresentation som besluta om sådan rätt i enskilda fall. Enligt 2 kap. 7 § högskolelagen har studenterna rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation. Bestämmelsen kompletteras av 2 kap. 14 § högskoleförordningen, där det finns bestämmelser om hur studentrepresentationen ska se ut i vissa fall. I övrigt anges det att högskolan själv beslutar om rätten till representation för studenterna. Det förekommer att högskolor har generella riktlinjer om hur studentrepresentationen ska se ut. Det förekommer också att man bestämmer om studentrepresentationen inför beredning eller beslut i ett visst ärende. I det förstnämnda fallet är riktlinjerna att se som föreskrifter och i det sistnämnda är det fråga om ett förvaltningsbeslut. Det innebär att 2 kap. 14 § högskoleförordningen ska kompletteras så att högskolorna får ett bemyndigande att meddela föreskrifter om studentrepresentation. Det bör göras tydligare att det också kan bli fråga om beslut i enskilda fall. Utredningens förslag: Högskolorna ska få uttryckliga bemyndiganden att meddela föreskrifter om bedömningsgrunder vid anställning av professorer och lektorer. I högskoleförordningen ska det också föras in bemyndiganden för högskolorna att meddela föreskrifter om vilka kategorier av lärare, utöver professorer och lektorer, som ska anställas vid en högskola samt vilka behörighetskrav och bedömningsgrunder som gäller vid anställning av sådana lärare. I 4 kap. högskoleförordningen finns bestämmelser om anställning av lärare. Där regleras bl.a. behörighet och bedömningsgrunder vid anställning av professorer och lektorer. För professorer gäller enligt 4 kap. 3 § högskoleförordningen att den som har visat såväl vetenskaplig som pedagogisk skicklighet är behörig att anställas som professor inom annat än konstnärlig verksamhet. För konstnärlig verksamhet gäller i stället att såväl konstnärlig som pedagogisk skicklighet krävs för behörighet. Graden av sådan skicklighet som är ett krav för behörighet ska sedan gälla som bedömningsgrund. Därvid ska prövningen av den pedagogiska skickligheten få lika stor omsorg som den vetenskapliga eller konstnärliga skickligheten. Slutligen anges det att varje högskola i övrigt bestämmer själv vilka bedömningsgrunder som ska tillämpas vid anställning av en professor. Motsvarande bestämmelser vid anställning av lektorer finns i 4 kap. 4 § högskoleförordningen. Även där anges det att varje högskola i övrigt bestämmer vilka bedömningsgrunder som ska tillämpas vid anställningen. Behörighetskraven för professorer utgör föreskrifter. Detta har också konstaterats av (Beslut reg.nr 27-204-00 och reg.nr 27-1814-09), som i ärendena påpekade att fakulteternas egna riktlinjer för befordran i brist på bemyndiganden inte kunde ses som bindande föreskrifter om behörighetsvillkor utan endast vara hjälpmedel vid prövningen. Som framgår av 4 kap. 3 och 4 §§ högskoleförordningen är bedömningsgrunderna sammanflätade med behörighetskraven, eftersom bedömningen ska göras på grundval av graden av skicklighet i de avseenden som krävs för behörighet. Det kan därför i praktiken vara svårt att skilja de bedömningsgrunder som högskolorna får ställa upp från lokala bestämmelser om behörighetskrav som alltså inte är tillåtna. När det gäller bedömningsgrunderna är det dock uttalat att högskolorna själva får bestämma vilka bedömningsgrunder som ska tillämpas utöver de som anges i förordningstexten. Även bedömningsgrunder som ställs upp generellt och i förväg utgör föreskrifter. Det innebär att högskolornas möjlighet att bestämma vilka bedömningsgrunder som ska tillämpas också är en rätt att meddela föreskrifter. Enligt utredningens uppfattning ska därför högskolorna ges uttryckliga bemyndiganden för bedömningsgrunderna. I avsnitt 4.2.3 konstaterades att nuvarande lydelse av 3 kap. 6 § högskolelagen, som ger högskolorna möjlighet att själva bestämma över anställningen av andra kategorier lärare än professorer och lektorer, innebär en otillåten direktdelegation. Utredningens bedömning var att bemyndigande för högskolorna att meddela föreskrifter i den frågan skulle finnas på förordningsnivå. En lämplig placering för en sådan bestämmelse är i 4 kap. högskoleförordningen. Där ska det därför föras in bemyndiganden för högskolorna att meddela föreskrifter om vilka kategorier av lärare, utöver professor och lektor, som ska anställas vid en högskola samt vilka behörighetskrav och bedömningsgrunder som gäller vid anställning av sådana lärare. 5.3Föreskrifter i kursplaner, utbildningsplaner och allmänna studieplaner Utredningens förslag: Högskolorna ska få uttryckliga bemyndiganden att meddela de föreskrifter som ska tas in i kursplaner, utbildningsplaner och allmänna studieplaner. I den mån andra bestämmelser tar upp frågor som högskolan får reglera genom föreskrifter i de aktuella dokumenten ska det i de bestämmelserna framgå var eventuella föreskrifter kan finnas. Då behövs det i regel inte några ytterligare bemyndiganden. Bemyndiganden för kursplaner, utbildningsplaner och allmänna studieplaner införs Högskolornas ökade självständighet (se mer om detta i avsnitt 4.2) avspeglas bl.a. genom en minskad detaljreglering av utbildningen. Utgångspunkten är nu att endast vissa grundläggande bestämmelser om utbildningen ska finnas kvar i de förordningar som ansluter till högskolelagen (prop. 2009/10:49 s. 80 f.). Till följd av detta har flera av bestämmelserna i 6 kap. högskoleförordningen ändrats. Kurs- och utbildningsplaner har dock ansetts vara viktiga styrdokument för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Att sådana ska finnas anges därför fortfarande i kapitlet. Däremot regleras det inte längre i detalj vad de ska innehålla. De grundläggande kraven på en kursplan finns nu i 6 kap. 15 § högskoleförordningen, och innebär att det i kursplanen ska anges kursens nivå, antal högskolepoäng, mål, krav på särskild behörighet, formerna för bedömning av studenternas prestationer och de övriga föreskrifter som behövs. I utbildningsplanen ska det enligt 6 kap. 17 § högskoleförordningen anges de kurser som programmet omfattar, kraven på särskild behörighet och de övriga föreskrifter som behövs. Slutligen ska det för varje ämne som utbildning på forskarnivå anordnas i finnas en allmän studieplan. I den ska det enligt 6 kap. 27 § högskoleförordningen anges det huvudsakliga innehållet i utbildningen, krav på särskild behörighet och de övriga föreskrifter som behövs. Kursplaner, utbildningsplaner och allmänna studieplaner ska alltså ha ett innehåll som till stor del utgörs av föreskrifter. Här kan nämnas att exempelvis kursplanens föreskrifter om formerna för bedömning av studenternas prestationer, dvs. examinationen, är ett mycket centralt och ur rättssäkerhetssynpunkt viktigt ämne för studenterna. Detsamma kan sägas om de särskilda behörighetsvillkoren för tillträde till grundläggande högskoleutbildning, vilket också har påtalats av (Beslut reg.nr 32-49-02). Det är därför angeläget att högskolorna har bemyndigande att meddela de nämnda föreskrifterna. Bemyndiganden för högskolorna bör därför föras in i 6 kap. 15, 17 och 27 §§ högskoleförordningen. Frågan är om det medför några problem att ge högskolorna bemyndiganden som bara avser det som anges i paragraferna. Avsikten är ju att högskolorna ska ha uttryckliga bemyndiganden att med- dela de föreskrifter som de gör i kursplaner, utbildningsplaner och allmänna studieplaner, inte att i praktiken begränsa deras rätt att meddela sådana föreskrifter. Samtliga de tre aktuella paragraferna omfattar emellertid de övriga föreskrifter som behövs. Enligt utredningens bedömning är de därför utformade på ett sådant sätt att de föreskrifter som kan aktualiseras kommer att rymmas inom bemyndigandena. Det finns dock en risk att planerna blir alltför tyngda av en stor mängd föreskrifter och därmed också svåra att tillgodogöra sig. Att föreskrifterna ska vara behövliga innebär dock en naturlig gränsdragning gentemot föreskrifter som inte hör hemma i de aktuella dokumenten. Det har från någon högskola framförts synpunkter på att omfattningen av de allmänna studieplanerna inte i tillräcklig mån täcker in högskolornas behov av att meddela föreskrifter som rör forskarutbildningen, och att många högskolor därför i praktiken använder sig av kursplaner även för sådan utbildning.