sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Av de kontakter som kommittén har haft med representanter för kommuner och landsting framgår dock att det skiftande synsättet väsentligen har sin grund i att många kommuner och landsting betraktar sekre- terarna som en naturlig och nödvändig del av den kommunala för- troendemannaorganisationen snarare än ett stöd riktat till de poli- tiska partierna. Många kommun- och landstingspolitiker upplever därför att de politiska sekreterarna inte hör hemma i partistödet. Att inrättandet av tjänster för politiska sekreterare betraktas som partistöd får ses mot bakgrund av Högsta förvaltningsdom- stolens domar från början av 80-talet.58 Det slogs där fast att tjänster som tillsätts på partipolitiska grunder och främst avser medverkan i partiverksamheten är att anse som partistöd. Bedömningen att politiska sekreterare utgjorde partistöd delades emellertid inte av alla. Kommittén som föregick lagen (1983:565) om politiska sekre- terare i kommuner och landstingskommuner ifrågasatte Högsta förvaltningsdomstolens syn på de politiska sekreterarnas arbete som partipolitiskt. I stället ansåg man att de politiska sekreterarna främst var ett stöd till de förtroendevalda i deras arbete som besluts- fattare.59 Man ansåg vidare att stödet genom politiska sekreterare inte skulle fördelas som övrigt partistöd utifrån partiernas styrka i fullmäktige. Fördelningen skulle i stället ske på samma sätt som för kommunalrådsposterna.60 I den efterföljande propositionen61 ifråga- 58RÅ 80 2:1, RÅ Ab-96/81, Ab 457/81, 476/81. 59Ds Kn 1982:7 s. 87. 60Ds Kn 1982:7 s. 100 f. sattes Högsta förvaltningsdomstolens ställningstagande inte öppet. Några djupare diskussioner om hur de politiska sekreterarna för- höll sig till övrigt kommunalt partistöd fördes inte. Kommittén kan konstatera att kategoriseringen av de politiska sekreterarna som kom- munalt partistöd redan från början ifrågasattes utifrån bedöm- ningen att stödet gynnade förtroendemannaorganisationen i högre grad än det gynnade de politiska partierna. De politiska sekreterarnas arbetssituation har såvitt kommittén kan se inte varit föremål för några ingående studier sedan början av 80-talet.62 Av en enkätundersökning som besvarades av 138 politiska sekreterare i kommunerna uppgav dock 86 svarande att de betraktade sig som sekreterare till de förtroendevalda medan endast 10 såg sig som sekreterare åt partiorganisationen.63 Resultatet kan sägas bekräfta den bild av de politiska sekreterarnas funktion som kommittén har fått i sitt utredningsarbete, nämligen att stödet i form av politiska sekreterare i första hand kommer förtroende- mannaorganisationen och det kommunala intresset till godo. Enligt den redogörelsen (se avsnitt 11.3) kan uppdraget som förtroendevald lite förenklat sägas inrymma en roll som är be- slutsfattande/förvaltande och en som är representerande/parti- politisk. Båda rollerna får anses vara nödvändiga för att den för- troendevalde ska kunna fullgöra sitt uppdrag i kommunens eller intresse. Ofta flyter de båda rollerna in i varandra på ett sätt som gör det svårt att skilja dem åt. Gränsen mellan stöd riktat till förtroendemannaorganisationen och sådant som indirekt och till största del riktar sig till de politiska partierna (partistöd) kan då vara svår att dra. Enligt kommitténs uppfattning får de politiska sekreterarna anses stötta de förtroendevalda i den politiska delen av deras förtroende- uppdrag. Detta innebär dock inte att stödet ska ses som huvud- sakligen inriktat på de politiska partierna och i mindre grad på det allmänna kommunala intresset av ett effektivt beslutsfattande. Tvärtom anser kommittén att denna form av politiskt stöd till de förtroendevalda på många håll har utvecklats till en del av det sam- lade stödet till förtroendemannaorganisationen som är nödvändig för att den kommunala förvaltningen ska fungera effektivt. Detta gäller särskilt i landstingen och de större kommunerna. 1982/83:132. 62Ds Kn 1982:7 och Ds 1988:15. 63Djurfeldt, Politiska sekreterare i svenska kommuner, , (2010), s. 19. tivt personellt politiskt stöd till en förtroendevald förutsätter vidare att det finns en stark politisk samsyn mellan den förtroendevalde och den person som ska bistå honom eller henne. Behovet av poli- tiskt stöd till de förtroendevalda kan därför inte tillgodoses genom den opolitiska tjänstemannaorganisationen. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att tillsättandet av politiska sekreterare inte längre ska ses som partistöd utan som ett stöd till de förtroendevalda. Förslaget innebär att fördelningen av stöd i form av politiska sekreterare inte längre kommer att styras av den fördelningsprincip som gäller för partistöd enligt 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen. I stället kommer det, i likhet med vad som generellt gäller för stöd till förtroendemannaorganisationen, vara upp till fullmäktige att bestämma i vilken omfattning det ska inrättas tjänster för politiska sekreterare och hur detta stöd ska för- delas mellan partierna. Det ligger nära till hands att göra jämför- elser med den praktiska hanteringen av kommunalråds- och lands- tingsrådstjänsterna. Ytterst är det fullmäktige som bestämmer om kommunal- och landstingsråd ska finnas, hur många de ska vara och hur fördelningen av kommunalrådsposterna mellan partierna ska ske. Normalt avgörs dessa frågor utifrån riktlinjer som dragits upp efter förhandlingar mellan de politiska partierna. Kommittén anser att de överväganden som styr fördelningen av kommunalråds- och landstingsrådsposterna lämpligen bör tillämpas även när det gäller politiska sekreterare. Kommittén bedömer att den politiska kon- trollen partierna emellan och massmediabevakningen av den kom- munala nivån kommer att utgöra starkt återhållande krafter för de förtroendevalda som kan tänkas överväga att missbruka sin majori- tetsställning genom att otillbörligt gynna den egna partigruppen. Någon större risk för att regleringen av de politiska sekreterarna skulle hanteras på ett otillbörligt sätt kan därför inte anses före- ligga. Den rådande osäkerheten om vad som ska räknas in i det kom- munala partistödet gäller väsentligen behandlingen av de politiska sekreterarna. Genom kommitténs förslag kommer stödet till förtro- endemannaorganisationen i form av kommunal- och landstingsråd och politiska sekreterare att behandlas på ett enhetligt sätt i for- mellt avseende. Därigenom blir det generellt sett tydligare vad som är partistöd och vad som är stöd till förtroendemannaorganisa- tionen. Förslaget innebär också att fullmäktige får större frihet att utforma stödet till de förtroendevalda utifrån de lokala och regio- Någon anpassning till de principer som gäller för fördelning av partistödet behöver då inte ske. 11.16Partiernas användning av partistödet i förhållande till dess syfte Kommitténs bedömning: Partistödets syfte att förbättra par- tiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbild- ningen bland medborgarna och därigenom stärka den kommunala demokratin kvarstår oförändrat. Partistödet ska användas för politisk verksamhet med anknyt- ning till utbetalande kommun eller landsting. Av tidigare utredning framgår att kommunalt partistöd bara kan ges med syfte att stärka de politiska partiernas ställning i den kom- munala demokratin och för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborg- arna (se avsnitt 11.4.1). Stödet avser enbart partiverksamhet som är knuten till utgivande kommun eller landsting. Av de undersökningar som redovisades i riksdagsrapporten /08:RFR23 framgår att det inom vissa partier regelbundet över- förs partistöd från den lokala partinivån till andra nivåer inom partiorganisationen. Sådana överföringar sker ibland med schablon- belopp och utan motprestationer. Det framgår också att korrela- tionen mellan partiorganisationer som överför mycket partistöd och de som upplever att de får mycket varor och tjänster från region- eller riksnivån är mycket svag. Resultaten indikerar att kopplingen är svag mellan det överförda partistödet och vad partiorganisa- tionerna får tillbaka i varor och tjänster. Kopplingen blir ännu svagare om partistödet används strategiskt inom partierna, d.v.s. om medlen koncentreras till kommuner eller regioner där partiet är svagt repre- senterat eller där partiet uppfattar att det har potential att växa. Mot bakgrund av vad som framkommit i rapporten framstår det i många fall som osäkert om stödet verkligen används i enlighet med lagstiftningens syfte, d.v.s. för att stärka de politiska partiernas verksamhet och att medverka till opinionsbildningen bland medborg- arna i en viss kommun eller visst landsting. Kommittén anser därför att det finns skäl att understryka att stödet ska användas för politisk verksamhet med anknytning till kommunen eller och förtydliga vad detta krav innebär. En användning av partistödet i strid med syftet genom över- föringar av partistöd utan relevanta motprestationer innebär enligt kommitténs mening en risk för att det demokratiska arbetet utarmas på lokal och regional nivå. Mot denna bakgrund kan kom- mittén konstatera att överföringar av partistöd mellan olika nivåer inom partiorganisationerna är förenliga med partistödets syfte endast i den del de motsvaras av motprestationer som främjar politisk verksamhet i utbetalande kommun eller landsting. Över- föringar av partistöd t.ex. från den lokala partiorganisationen som inte genererar någon godtagbar motprestation får därför betraktas som gåvolika överföringar av kommunala skattemedel. Sådana över- föringar är inte förenliga med partistödets syfte. Enligt kommitténs uppfattning måste utgångspunkten vara att mottagaren av kommunalt partistöd ansvarar för att se till att överföringar av stöd till andra partinivåer motsvaras av godtagbara motprestationer. Kommittén är dock medveten om att problem som ofta uppkommer vid kvantifiering och värdering av varor och tjänster i sådana situationer innebär att kraven inte kan ställas alltför högt. Det torde dock stå klart att tillämpningen av generella system som stadgar att en viss andel av partistödet ska lämnas i bidrag antingen till den regionala partiorganisationen eller till riksorganisationen är en tydlig signal om att överföringarna i dessa delar inte utgör betalning för varor och tjänster. De är inte heller till gagn för den kommunala demokratin och strider således mot syftet. När det gäller stöd från som enbart avser en del av dess medlemmar och geografiska område, anser kommittén att det som regel inte är av allmänt intresse för landstingsmedlemmarna. Sådana överföringar kan därför inte godtas utan relevanta mot- prestationer. Kommittén anser att allt partistöd från i princip måste användas för främja den specifikt regionala demo- kratin och alltså anknyta till sådant som det ankommer på lands- tinget att besluta om. I praktiken kan det dock vara svårt att skilja mellan landstingspolitik och kommunalpolitik och skillnad kan bara göras när det gäller ämnesområden som är tydligt knutna till enbart den ena av de två nivåerna. I den mån landstingen t.ex. fyller en samordnande funktion för områden som även hanteras av kom- munerna, är möjligheterna att hänföra en politisk aktivitet till en viss nivå små. Sammanfattningsvis anser kommittén att partistödet ska användas i enlighet med sitt syfte, d.v.s. för politisk verksamhet med anknyt- ning till utbetalande kommun eller landsting. skrivning om hur och till vad partistödet ska användas är inte önskvärd eftersom partierna inom ramen för syftet bör tillåtas maxi- mal flexibilitet. Kommittén anser därför inte att det finns behov av någon lagstiftning för att förtydliga syftet. Det finns dock en möj- lighet för den kommun eller det landsting som så önskar, att under- stryka syftet i förhållande till stödmottagarna genom att ta in det i sitt reglemente eller i beslut om partistöd. En sådan föreskrift kan vara lämplig om kommunen eller vill ha möjlighet att återkräva partistöd i fall där det tydligt framgår att stödet använts i strid med syftet (se avsnitt 11.17). 11.17 Återkrav av partistöd Kommitténs bedömning: Kommuner och landsting som vill ha möjlighet att återkräva partistöd som har använts i strid med partistödets syfte eller avräkna sådant stöd mot efterföljande ut- betalningar av partistöd, bör ta in uttryckliga förbehåll om detta i reglementet för partistöd. Kommittén har ovan konstaterat att partierna ska använda det kom- munala partistödet i enlighet med syftet. Enligt kommitténs upp- fattning bör kommuner och landsting ha möjlighet att kräva till- baka utbetalat partistöd från mottagarpartiet i fall där det tydligt framgår att stödet har använts i strid med syftet. Om fullmäktige konstaterar att ett stödmottagande parti inte har använt stödet i enlighet med syftet, kan beslut fattas om att det partistöd som använts felaktigt ska återbetalas. Kommunens eller beslut om återkrav kan dock inte i sig läggas till grund för exekutiva åtgärder mot den återbetalningsskyldige. För att få en nödvändig exekutionstitel måste kommunen eller därut- över ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndig- heten eller väcka talan vid allmän domstol med yrkande om åter- betalning. utslag i målet om betalnings- föreläggande eller domstolens dom avseende återbetalning kan sedan läggas till grund för exekutiva åtgärder mot stödmottagaren. Det bör vidare vara möjligt för fullmäktige att avräkna partistöd som använts i strid med syftet i samband med att beslut fattas om utbetalning för en ny period. De civilrättsliga reglerna om kvittning innebär generellt sett att den som har en skuld till en annan person får kvitta skulden mot en fordran på den personen. Det är i dags- läget oklart i vilken utsträckning de civilrättsliga reglerna om kvitt- ning är tillämpliga på det offentligrättsliga området. Avräkning vid återkrav inom välfärdssystemen tillåts dock och är en form av kvitt- ning som medför att ett belopp motsvarande vad som ska åter- krävas eller del av beloppet får dras av från en senare utbetalning av en ersättning. En sådan avräkning av stöd från en senare stöd- betalning innebär att fordringshavaren, utan den enskildes sam- tycke, får ta i anspråk en utbetalning. Om samtycke inte erhållits i förväg torde möjligheten att göra en avräkning förutsätta att för- valtningsmyndigheten har författningsstöd för åtgärden. Förvaltningsbeslut som innefattar gynnande av enskild, s.k. indi- viduellt gynnande beslut, kan enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223) i princip bara ändras till fördel för den enskilde. Huvudregeln är nämligen att sådana beslut inte kan återkallas. Det avgörande är här hänsynen till den enskildes trygghet. Återkallelse av individuellt gyn- nande beslut anses endast vara möjlig om den påkallats av tvingande säkerhetsskäl, t.ex. av hänsyn till trafik-, hälso- eller brandfara. Vidare kan återkallelse ske om den enskilde har utverkat det gyn- nande beslutet genom vilseledande uppgifter. Återkallelse kan slut- ligen ske om ett förbehåll finns om detta i själva beslutet eller i författning som beslutet grundar sig på. Beslut att betala ut partistöd kan sägas innefatta ett gynnande av en enskild juridisk person. Fullmäktige är dock inte en förvaltnings- myndighet utan en beslutande församling. Förvaltningslagens regler är därför inte direkt tillämpliga. Det finns dock likheter med de regler och principer som gäller för kommuner. Som en allmän prin- cip inom kommunalrätten gäller att kommuner och landsting är oförhindrade att återkalla eller ändra tidigare fattade beslut. Vissa beslut anses emellertid ha sådana verkningar att de senare inte kan ändras. Så kan vara fallet när kommunen eller fattat ett för en enskild gynnande beslut. Med hänsyn till att beslut om utbetalning av partistöd får anses utgöra individuellt gynnande beslut anser kommittén att kommuner och landsting tydligt bör ange att krav om återbetalning kan komma att framställas om det framkommer att partistödet har använts i strid med syftet. Kommuner och landsting som vill ha möjlighet att återkräva felaktigt använt partistöd bör därför i sitt reglemente om partistöd ta in uttryckliga förbehåll om att stödet kan återkrävas om det används i strid med syftet. Detsamma bör enligt kom- mitténs mening gälla beträffande avräkning av partistöd. Om full- mäktige vill ha möjlighet att avräkna partistöd som använts i strid med syftet från senare partistödsutbetalningar bör ett uttryckligt förbehåll om detta tas in i reglementet. 11.18 Uppföljning av partistödets användning Kommitténs förslag: Mottagarna av kommunalt partistöd ska till fullmäktige ge in en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts i enlighet med sitt syfte. Redovis- ningen ska avse perioden –och ges in till fullmäktige senast efter räkenskapsårets utgång. En revisor ska granska redovisningen. Revisorns rapport över gransk- ningen ska bifogas redovisningen. Fullmäktige får bestämma att partistöd inte ska ges till partier som underlåter att komma in med skriftlig redovisning och rapport av en revisor. Användning av det kommunala partistödet i strid med ändamålen innebär att det demokratiska arbetet på lokal och regional nivå inte tillförs medel i den utsträckning som fullmäktige har beslutat om. kan en sådan hantering leda till att det demokratiska arbetet försvagas i kommuner och landsting. Det är därför mycket betyd- elsefullt att partistödet verkligen används i enlighet med stödets syfte. Enligt kommitténs uppfattning måste utgångspunkten vara att mottagaren av kommunalt partistöd ska dokumentera att stödet har använts på det sätt som är avsett. För att kunna iaktta om stödet används i enlighet med sitt syfte finns det därför enligt kommittén skäl att införa krav på någon form av återapportering av stödets användning till fullmäktige. Ett sådant krav ökar också transpa- rensen när det gäller användningen av skattemedel och borde därför också kunna stärka legitimiteten i det kommunala partistöds- systemet. Partistödet får anses utgöra ett generellt bidrag till partierna som inte är avgränsat till vissa verksamheter eller projekt. Liksom för andra typer av offentliga stöd finns det för partistödet ett bestämt syfte och mottagaren ska använda stödet för det bestämda syftet. Som konstaterats ovan finns det uppgifter som tydligt talar för att de överförda medlen inte brukas i enlighet med partistödets syfte, d.v.s. för politisk verksamhet i kommunen eller (se avsnitt 11.8). Kommittén bedömer att otillåtna överföringar inte kan förväntas upphöra enbart genom att understryka vad som är partistödets syfte. Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters in- täkter (se avsnitt 11.2.5) har i sitt betänkande ansett att offent- lighet för partiers intäkter är så grundläggande för det politiska systemets legitimitet att den inte bör vara beroende av partiernas inställning vid varje givet tillfälle.64 Uttalandet är relevant även för frågan om användningen av det kommunala partistödet. Kommittén anser därför att ett krav på redovisning till fullmäktige av hur stödet har använts bör införas. Redovisning ska avse perioden – och ges in till fullmäktige senast efter räkenskapsårets utgång. Redovisningen av partistödet ska granskas av en revisor. Det är enligt kommitténs mening tillräckligt att granskningen görs av en lek- mannarevisor. Denne kan t.ex. vara den lokala partiorganisationens egen revisor. En granskningsrapport från revisorn ska ges in till- sammans med redovisningen. En viktig fråga att ta ställning till är hur detaljerad redovisningen ska vara. Syftet med redovisningen är att den tydligt ska klargöra för väljarna att partierna har använt partistödet i enlighet med dess syfte. Redovisningen av partistödet bör därför ske på ett sådant sätt att den är lätt att analysera och så utförlig som kan krävas med hänsyn till dess syfte. Utformningen bör vara sådan att det utan alltför långtgående analyser kan utläsas hur stödet använts. Redo- visningen bör belysa om stödet har använts för politisk verksamhet med anknytning till kommunen eller . Kommittén vill emellertid understryka att det inte ställs något formellt krav på formen i redovisningen. Ett parti kan därför lämna in partiets ordinarie redovisning som lämnas in till Skatte- verket eller göra en särredovisning enbart för partistödet. Huvud- saken är att redovisningen visar att stödet används i enlighet med syftet. Det kan alltså vara en mycket kortfattad redovisning som ändå i formell mening uppfyller redovisningskravet. Kommittén anser att det inte bör införas någon allmänt gällande sanktion för partier som underlåter att komma in med årlig redo- 64 SOU 2004:22 s. 136. visning.65 Den som ger in en redovisning som inte tydligt klargör att stödet har använts i enlighet med partistödets syfte kan dock förväntas bli utsatt för kraftig kritik från media och väljare. Om redovisningen inte utvisar hur stödet har använts kan detta alltså resultera i ett ansvarsutkrävande från väljarna men inte i någon gransk- ning eller ansvarsutkrävande av fullmäktige. Kommittén anser vidare att fullmäktige inte ska tvingas att utge partistöd till partier som överhuvudtaget inte lämnar någon redovis- ning. Därför föreslås att det i lag ska uttalas att fullmäktige i förväg får ställa krav på att partistöd inte ska betalas till parti som under- låter att komma in med redovisning. Ett parti som ingett skriftlig redovisning och granskningsrapport från revisor ska dock inte kunna förlora sin rätt till partistöd med hänvisning till omständigheter som har att göra med sakinnehållet i redovisningen. Detta avser inte att förändra möjligheten enligt gällande rätt att åter- kräva redan utbetalat partistöd när det tydligt framgår att stödet har använts i strid med syftet. En förutsättning för sådant återkrav torde dock, som tidigare nämnts, vara att det gjorts tydligt förbehåll om detta. 65 Jämför även det resonemang om sanktioner som förs i SOU 2004:22. 12 Kommuner och landsting i kris I regeringens direktiv för kommittén anförs följande. Av regeringsformen framgår att beslutanderätten i kommuner utövas av valda församlingar.1 Med kommuner avses även landsting. Staten saknar därmed möjligheter att ta över styrningen av kom- muner och landsting. Det gäller även om en kommun eller ett landsting skulle befinna sig i en så allvarlig kris att det är svårt att upprätthålla en fungerande styrning av verksamheten. Regeringen kan initiera kommun- eller landstingssammanläggningar, men indel- ningsändringar kan träda i kraft först vid påföljande mandatperiods början, varför de knappast torde bli aktuella som akut åtgärd. En allvarlig kris skulle kunna utlösas av svårigheter att skapa politiska majoriteter för att kunna ta nödvändiga beslut i full- mäktige, vilket skulle kunna omöjliggöra en fungerande styrning av den kommunala verksamheten. Med en kris avses i dessa direktiv inte sådana händelser som omfattas av lagen (2006:544) om kom- muners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händ- elser i fredstid och höjd beredskap. En sådan händelse är exempel- vis en naturkatastrof. En kris i en kommun eller ett landsting, som innebär att en fungerande styrning av verksamheten inte kan upprätthållas kan få mycket allvarliga konsekvenser för förutsättningarna att upprätt- hålla grundläggande samhällsservice. Därför finns det skäl att ut- reda möjligheterna skapa ett mer långsiktigt och förutsägbart regel- verk som anger hur staten ska förhålla sig till en kommun eller ett landsting om den hamnar i en allvarlig kris. I propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) som överlämnades till , föreslås vissa föränd- ringar av regeringsformens reglering om kommunalt självstyre. 1 14 kap. 1 § regeringsformen. Kommuner och landsting i kris är därför inte aktuellt att nu föreslå ytterligare förändringar av regeringsformens reglering i detta avseende. Det finns dock anled- ning att analysera vilket utrymme som regeringsformen ger staten att hantera allvarliga kriser i kommuner och landsting.