sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Av de svenska överlåtelse- villkoren följer dock att den här skyldigheten bara gäller fram till en viss gräns. EU-rätt som innebär väsentliga ingrepp i tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciper ska – enligt vad har uttalat – inte tillämpas här och utlöser inte heller någon skyl- dighet att anpassa den svenska regleringen. Att identifiera denna gräns mellan det överlåtna och icke-överlåtna området är kom- plicerat. Det gäller inte minst mot bakgrund av att det är osäkert var konflikter mellan de två regelsystemen föreligger. 9.2Vissa aspekter på en anpassning Diskussionen om TF/YGL-systemet och dess förhållande till EU- rätten kommer oundvikligen även in på bedömningar som är av mer politisk karaktär. Vad frågan ytterst handlar om är hur själv- ständigt vi anser oss kunna agera vid en översyn av grundlagar som rör konstitutionella grundprinciper som i vissa avseenden kan vara i strid med . Det bör hållas i minnet att den nu gällande definitionen av de principer för det svenska statsskicket som det talas om i 10 kap. 6 § RF – och som bestämmer det överlåtbara området – är resultatet av ett politiskt ställningstagande av . Det är inte otänkbart att bestämmelsen får en annan tolkning om förhållandena ändras, t.ex. om får anledning att ta ställning till ytterligare fördragsändringar. Som rättsregel är 10 kap. 6 § vagt utformad (rör principerna för statsskicket) och lägger inte hinder i vägen för andra tolkningar än den nu rådande. har dessutom framhållit att det inte är möjligt att i några entydiga termer ange hur långt EU- samarbetets räckvidd kan sträcka sig utan att grundlagen behöver ändras (bet. 2001/02:KU18). Det här återspeglas bl.a. i utskottets uttalanden rörande TF och YGL, där det inte görs någon tydlig gränsdragning i frågan om vilka ingrepp som kan tolereras. Vissa mer politiska aspekter av en anpassning av TF och YGL till har berörts i litteraturen. I en artikel behandlar justitierådet olika konstitutionella aspekter på det svenska EU-medlemskapet (EU och statsskicket, och , red., för , 2008 s. 177 f.). Han drar där slutsatsen att med bäring på EU-medlemskapet inte medför några särskilda problem när det gäller att leva upp till de förpliktelser som följer av medlemskapet. Däremot vållar TF och YGL svårigheter. Efter att ha konstaterat att den svenska hållningen har varit att inte ge avkall på grundlagsskyddet, fortsätter han enligt följande. För vårt statsskick centrala principer om yttrandefrihet har därför ibland krävt omfattande insatser vid förhandlingsarbetet inför olika rättsakter. Detta är inte bara tids- och resurskrävande utan tär också på det allmänna förhandlingskapital varje stat har. Det kostar helt enkelt. har liksom övriga stater ett visst givet utrymme att hävda nationella intressen men på det politiska planet inom EU saknar det betydelse om detta utrymme används för att värna en speciell grund- lagsreglering eller går till något annat. Men man kan tycka att vikten av att värna vår unika regleringsmodell på TF och YGL-området är sådan att vi helt enkelt får leva med att det ibland gnisslar i EU-maskineriet. Gör man bedömningen att den särskilda regleringen på tryck- och yttrandefrihetens område i form av ensamansvar, särskild brottskatalog, meddelarfrihet osv. är så central att vi skall fortsätta hävda vårt system fullt ut så skadar det förstås inte att reglerna finns på grundlagsnivå. Det stärker onekligen position i förhandlingsarbetet. Men det finns alltså en risk att europarättens inflytande med tiden ändå kommer att medföra om inte ett underkännande så i vart fall en viss underminering av för regle- ringsmodellen centrala förhållanden. Sker detta så kommer det att svida lite extra eftersom det rör sig om en reglering i grundlag. Vad man under alla förhållanden inte bör överväga är att försöka till- skapa ett modernare och mer teknikoberoende regelverk på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området utan att då fullt ut tillgodose de krav förenligheten med EG-rätten och skulle innebära. Vi kan inte lagstifta på kollisionskurs med våra folkrättsliga förpliktelser med motiveringen att det är fråga om grundlagsskyddade rättigheter. I den meningen kan man säga att det finns komplikationer när det gäller EU och det svenska statsskicket. En liknande frågeställning behandlas av professor i en antologi om det svenska tryck- och yttrandefrihets- skyddet (Yttrandefriheten och statsskicket, och , red., Till tryckfrihetens försvar – en ögnasten i ett fritt rike, 2009, s. 91 f.). Han påpekar där bl.a. att med hänsyn till och dess anspråk på företräde är det inte längre självklart att vi äger frågan om hur det svenska statsskicket ska definieras (äganderätten till statsskicket är omstridd). Inga instanser hävdar, enligt författaren, längre med något eftertryck, att svensk lagstiftning och praxis har företräde framför uttolkning av principen om fri rörlighet. Därför är det inte självklart någon bra idé att inrikta sig på att stifta en helt ny grundlag, som behandlar tryck- och yttrande- friheten systematiskt och från grunden. Det kan nämligen, enligt artikeln, förmodas att centrala moment inte självklart stämmer överens med unionsrätten. Med tanke på detta är det en säkrare strategi att slå vakt om de grundlagar vi har och i praxis tolka dessa till förmån för vår egen syn på saken. Längre fram i artikeln återkommer till frågan om TF och YGL bör anpassas till . Han anför följande. Inget medlemsland har någon erfarenhet av vad det innebär att aktivt grundlagsstifta i strid med unionsorganens tolkning av EG-rätten. Risken är stor, menar jag, att sådana försök kan ta en ände med förskräckelse – på så sätt nämligen att unionen i förödmjukande form klargör var gränserna går för den svenska yttrandefriheten. Min slut- sats blir följaktligen, att det är bättre att lappa och laga på den nuva- rande regleringen. Vår nationella äganderätt till frågan – i den mån vi anser denna vara viktig – tror jag försvaras bättre, om vi hänvisar till urgammal sed och nationella särdrag. Hur det faktiska statsskicket, som kringgärdar yttrandefriheten, fak- tiskt är beskaffat är långtifrån glasklart. Det talar för att inte gå alltför radikalt tillväga. Att övertyga övriga medlemsländer om fördelarna med vår betydligt mera massmedie- och fackföreningsvänliga reglering av meddelarfriheten och den särskilda yttrandefriheten kan lätt utveck- las till en lek med elden. Den större konstitutionella frågan – huruvida viäger vårt statsskick – kan komma att aktualiseras. 9.3Hur bör frågan beaktas vid vägvalet? Frågan är vilken betydelse dessa aspekter på relationen mellan den svenska grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten och ska ha vid vägvalet mellan att revidera TF och YGL och att införa en ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL). Det har hävdats att förhållandet mellan de två regelsystemen har börjat bli så kom- plicerat och inrymma så många potentiella konflikter att måste vidta åtgärder. skulle då behöva överge den nuvarande regleringsmodellen eller på annat sätt gå betydligt längre i anpass- ningen till än vad som görs . I annat fall, lyder argu- mentet hos dem som förespråkar en sådan linje, äventyras grunderna i det svenska systemet på ett sätt som kan medföra en väsentligt lägre skyddsnivå för tryck- och yttrandefriheten än vad vi har vant oss vid. I det här sammanhanget bör framhållas att en nationell ordning på tryck- och yttrandefrihetsområdet som med säkerhet undviker alla konflikter med sannolikt förutsätter ett annat slags grundlagsreglering än TF och YGL. En möjlighet vore att hämta inspiration från den kortfattade regleringen i . Fördelen med ett sådant system är att det blir mer flexibelt och att skyddet därmed på ett enklare sätt än med en detaljerad grundlags- reglering kan anpassas till de olika krav som uppställer. En regleringsmodell av det slaget har dock inte övervägts när- mare av kommittén eftersom vi bedömer att den på allvar skulle äventyra de konstitutionella garantierna för de tryck- och yttrande- frihetsrättsliga grundprinciperna (t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet). Ett förslag med den inriktningen är inte realistiskt med utgångspunkt från svenska förhållanden och skulle dessutom inte vara förenligt med de direktiv som kommittén har haft. Diskussionen om en EU-rättslig anpassning av grundlags- skyddet måste således utgå från att detta även i fortsättningen kommer till uttryck genom ett förhållandevis detaljerat skydd på grundlagsnivå. En utgångspunkt för vårt ställningstagande i den här delen är att TF:s och YGL:s förenlighet med ibland vållar problem för vid förhandlingar om rättsakter. Det är den bilden som framträder av genomgången i kapitel 7. bör det betonas att det är långt ifrån klarlagt på vilka områden verkliga konflikter föreligger och hur allvarliga dessa är. Några uttalanden från EU- domstolen eller från något annat auktoritativt organ som belyser förhållandet mellan TF/YGL och finns inte. Vidare behöver en diskussion i konfliktfrågan ta hänsyn till att TF och YGL är detaljerade lagstiftningsprodukter med breda till- ämpningsområden och som därför har stora beröringspunkter med . Överväganden om betydelse för frågan om en helt ny grundlagsordning bör emellertid i första hand inte föras på detaljnivå utan utgå från ett mer principiellt och övergripande förhållningssätt. Den huvudsakliga frågeställningen är nämligen, enligt kommitténs uppfattning, om det nu finns anledning att avvika från de grundläggande uttalanden om tryck- och yttrande- frihetens ställning för det svenska statsskicket som regering och riksdag gjorde i anslutning till EU-inträdet och som därefter har upprepats i samband med andra överlåtelsebeslut och lagstiftnings- ärenden (se avsnittet 7.2). Enligt vår bedömning motiverar inte den pågående utvecklingen inom EU att ger upp ståndpunkten att vår nationella reg- lering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området innehåller konstitutionella kärnvärden som inte har överlåtits. Det bör påpekas att det knappast är unikt inom EU-samarbetet att på det här sättet hävda att en nationell särlösning av historiska eller andra skäl har sådan betydelse att den inte kommer att efterges. En indikation på detta är att frågan om unionens respekt för medlemsstaternas nationella identitet berörs i artikel 4.2 i Fördraget om Europeiska unionen i vilken det anges att unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regi- onala självstyret. Den rättsliga innebörden av denna skrivning får anses oklar. Som en politisk viljeyttring bör den anses ha betydelse i olika för- handlingssituationer när grundläggande samhällsförhållanden i en medlemsstat står på spel. I ett svenskt perspektiv är det uppenbart att just den särskilda regleringen av tryck- och yttrandefriheten är ett av de områden som rör den nationella identiteten i den mening som artikeln ger uttryck för. Betydelsen av TF och YGL som ett uttryck för nationell identitet enligt artikel 4.2 har fram- hållits av KU i en s.k. subsidiaritetsprövning (se 2011/12:KU5y med anledning av föreslagna förändringar i EU:s reglering av information till allmänheten om läkemedel). Konsekvensen av det synsätt som anges ovan är att det inte finns EU-rättsligt betingade skäl att vidta genomgripande förändringar av det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten. Vår slutsats ovan gäller således behovet av mer långtgående för- ändringar till följd av . Den påverkar emellertid inte det förhållandet att det kan finnas anledning att göra anpassningar till unionsrätten i syfte att minska konfliktytorna i frågor som inte väsentligt rubbar grunderna för det svenska grundlagsskyddet. Ändringar av det slaget har tidigare genomförts i flera avseenden. I kap. 17 (En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.) och 21 (Internationellt rättsligt bistånd) diskuteras förändringar med en sådan EU-rättslig bakgrund. 10 Överväganden och slutsatser Vår bedömning: Tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen bör vara kvar. Efter att hade överlämnat sitt debatt- betänkande och utvärderat remissvaren inleddes arbetet med en ny yttrandefrihetsgrundlag – NYGL. Som redogjorts för i avsnitt 8.7 hämtar NYGL i huvudsak drag från två av de modeller som presenterades i debattbetänkandet, nämligen Verksamhetsmodellen och Ansvarsmodellen. Av dessa kan Verksamhetsmodellen sägas utgöra grundstommen i NYGL. För att ett yttrande ska omfattas av grundlagsskyddet enligt NYGL krävs att det framförs i ett massmedium. NYGL är därmed precis som TF och YGL medieberoende och den som önskar grundlagsskydd måste således använda någon teknik för att kunna framställa och sprida yttranden. Enligt NYGL ges massmedieföretagen ett automatiskt grund- lagsskydd medan övriga måste söka utgivningsbevis eller sätta ut ansvarsuppgifter på massmediet för att uppnå motsvarande skydd. Kommittén har ställt NYGL mot en reformerad version av TF resp. YGL. Syftet har varit att avgöra om NYGL till sin grund- konstruktion har sådana förtjänster och löser de problem som finns med TF och YGL att den kan ersätta dessa grundlagar. En central utgångspunkt för kommittén har varit att en ny yttrandefrihetsgrundlag inte får rubba de grundbultar som utgör själva kärnan i den grundlagsfästa tryck- och yttrandefriheten, t.ex. meddelarskyddet. Denna grundförutsättning poängteras också i direktiven till kommittén. Kommittén gjorde sitt vägval och beslutade då att avbryta arbetet med NYGL för att inrikta sig på en revidering av TF och YGL samt övriga uppgifter. Övervägandena bakom detta ställningstagande presenteras i detta kapitel. Sex regeringar, tre socialdemokratiska och tre borgerliga, har tillsatt lika många utredningar med uppdrag att utröna om det är möjligt att skapa en samlad och teknikoberoende grundlag. Bakgrunden till de sex utredningarna har varit att TF och YGL endast gäller för yttranden som sprids med vissa specifikt angivna tekniker. Detta teknikberoende anses göra grundlagarna omoderna när tekniken utvecklas i snabb takt och kan leda till att nya former för masskommunikation hamnar utanför grundlagsskyddet. Regeringen uppdrog i direktiven (dir 2003:58) till Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (TYB) att överväga om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrande- friheten i medierna. Regeringen anförde också att det borde övervägas om det fanns anledning att slå samman TF och YGL. konstaterade i delbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? (SOU 2010:68 s. 111 f.) att det inte är möjligt att utsträcka det extra starka grundlagsskyddet till att omfatta alla yttranden och behålla systemets alla grundbultar intakta. En sådan utvidgning av det särskilt starka yttrandefrihetsskyddet skulle påtagligt försvaga det skydd som gäller för t.ex. tryckta skrifter och radioprogram. Denna bedömning överensstämmer väl med vad tidigare utredningar på yttrandefrihetsrättens område har konstaterat. I NYGL avgränsas tillämpningsområdet genom begreppet Med det förstås medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Begreppet inkluderar alla kända tekniker för masskommunikation. Med största sannolikhet kan NYGL också antas omfatta framtida tekniker för masskom- munikation. NYGL skulle därmed inte behöva ändras när tekniken utvecklas även om teknikutvecklingen naturligtvis kan ta vägar som inte kan förutses. NYGL framhåller alltså inte någon viss teknisk form för masskommunikation, utan avgränsningen av tillämpningsområdet görs utifrån vem som utger ett massmedium. Om någon har tagit på sig ansvaret för ett massmedium genom att skaffa utgivningsbevis eller genom att anteckna s.k. ansvarsuppgifter medför det ett grundlagsskydd genom ansvarstagandet. Automatiskt grundlagsskydd ges åt sådana massmedier som ges ut av s.k. massmedieföretag. TF och YGL har inte samma öppenhet som NYGL för att inkludera nya massmedier. De är i denna mening mer teknik- beroende än kommitténs skiss till NYGL. Som beskrivits i kap. 4 (Tekniken och lagstiftaren) har grundlagsstiftaren infört samlingsbegrepp i TF och YGL: tryckt skrift, teknisk upptagning och överföring med hjälp av elektro- magnetiska vågor. Kommittén föreslår att begreppet elektro- magnetiska vågor tas bort ur lagtexten och att det i fortsättningen bara talas om överföringar. Förändringen görs utan avsikt att ändra något i sak. Även med denna förändring anser kommittén att man med viss sannolikhet kan anta att nya former för mass- kommunikation kommer att kunna inkluderas i något av dessa begrepp. Behovet av ändringar i grundlagen ses av vissa som ett tecken på att teknikutvecklingen har sprungit ifrån TF och YGL eftersom man på detta sätt har tvingats lappa och laga i grundlagarna. Frågan är emellertid inte bara vilket eller vilka alternativen till TF och YGL är, utan också hur stort detta problem egentligen är sett ur ett yttrandefrihetsperspektiv. Ju mer detaljer en grundlag innehåller, desto sannolikare blir det att den ekonomiska, tekniska och inte minst politiska utvecklingen av samhället driver fram ett behov av ändringar. Trots ambitionen att de ska stå emot tidens tand är ingen av våra grundlagar huggna i sten. De utgör levande dokument som behöver anpassas till samhällsutvecklingen. Inte heller NYGL skulle kunna stå emot samhällsförändringar. Att tekniken är avgörande för grundlagsskyddet kan från ett yttrandefrihetsperspektiv ses som en styrka snarare än som en svaghet. Det innebär att man vid bestämmande av om grundlagen ska tillämpas eller inte ska bortse från yttrandets innehåll och därmed inte värdera dess nytta för samhället eller andra intressen. På samma sätt ska det inte heller beaktas vem som har yttrat sig. Detta framstår som rätt och riktigt från principiella utgångs- punkter. Det gör dessutom lagarna förutsebara, vilket gagnar yttrandefriheten och skyddar dem som använder den. Det bör också i sammanhanget framhållas att oavsett hur teknikberoende eller teknikoberoende en grundlag än är måste det inom tillämpningsområdet finnas särbestämmelser anpassade till de olika massmedier som inkluderas. Det kanske tydligaste exemplet på en sådan bestämmelse är att det av tekniska skäl anses nödvändigt att i grundlag ge utrymme för ett tillståndskrav i fråga om sändning av radioprogram genom etern. Någon motsvarande inskränkning av etableringsfriheten förekommer inte för tråd- sändningar. I de fallen öppnar däremot dagens grundlagar, liksom NYGL, för införandet av en vidaresändningsplikt (s.k. must-carry) och andra inskränkningar i etableringsfriheten. När det gäller frågan om teknikberoendet kan det konstateras att en fördel med massmediebegreppet i NYGL är att det ger goda förutsättningar att inkludera framtida massmedietekniker utan att grundlagens tillämpningsområde behöver ändras. NYGL löser dock inte alla de problem som är förknippade med teknikberoendet. Även NYGL är genom kravet att yttranden ska framföras i ett massmedium i den meningen teknikberoende. Det innebär att den som önskar grundlagsskydd måste använda en teknik som gör det möjligt för den ansvarige att kontrollera yttranden före offentlig- görandet. Yttrandet måste också kunna fixeras så att en bedömning av vad som har yttrats kan göras i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål utan att det i efterhand behöver prövas vad som har yttrats. Tillämpningsproblemen med TF och YGL I kap. 6 (Tillämpningsproblem med TF och YGL) har gjorts en genomgång av de tillämpningsproblem som finns med TF och YGL. Som vi har sett handlar det främst om följande. 1.Grundlagarna har en i stora delar komplicerad och svå- rtillgänglig utformning. 2.Det finns ett antal undantag från tillämpningsområdet som inte kan utläsas från grundlagstexten. 3.Det är oklart utifrån vilket ändamål TF och YGL har avgränsats. Detta anges inte i grundlagarna. 4.Att ändamålet är oklart försvårar ibland tolkningen och tillämpningen. 5.Svårigheten att veta om grundlagen är tillämplig eller inte leder ibland till kortslutningseffekter som innebär att brott inte kan lagföras. 6.En svårighet när det gäller att veta om grundlagarna är tillämpliga avser frågan hur många exemplar som måste spridas. En annan gäller svårigheten att avgöra – även för SKL – om en skrift är tryckt eller inte. En tredje gäller svårigheten att precisera vad som utgör en upplaga. 7.Beroende på vilken spridningsteknik som används blir grundlagarna ibland tillämpliga på ett yttrande och ibland inte. Det kan te sig egendomligt om yttrandet är detsamma. 8.Vissa medier ryms inte under grundlagarna trots att det vore motiverat. Det gäller i vissa fall t.ex. e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll. 9.Att tråd och eter regleras olika när det gäller radio- och tv- sändningar skapar omotiverade skillnader. 10.Den s.k. databasregeln medför en rad tillämpningssvårigheter. I övrigt får här hänvisas till kap. 6. Där redovisas bl.a. att mening- arna är delade när det gäller betydelsen av de nämnda tillämp- ningssvårigheterna. I NYGL introduceras två nya begrepp i lagtexten, massmedier och massmedieföretag. Som alltid när nya begrepp införs kan det uppstå osäkerhet om deras innebörd och vad de omfattar. Även om det i förarbeten anges exempel som åskådliggör vad lagstiftaren har tänkt ska omfattas och vad som entydigt ska falla utanför uppstår det en gråzon. När det gäller en grundlag som ska reglera straffrättsliga för- hållanden på det yttrandefrihetsrättsliga området är det enligt vår uppfattning extra viktigt att utrymmet för tolkningar begränsas så långt det någonsin låter sig göras. Ju mindre gråzonen är, desto mer förutsebar blir lagen. Bristande förutsebarhet och därmed samman- hängande tillämpningssvårigheter skapar rättsosäkerhet. Om grundlagsstiftaren är otydlig och inte anger klara gränser kommer domstolarna genom praxis att fastställa vad som gäller. Därmed skjuts bestämmandet av rättsläget i högre grad över på domstolarna. Enligt vår uppfattning bör en sådan utveckling så långt möjligt undvikas på det yttrandefrihetsrättsliga området. Det bör i första hand vara de folkvalda, , och inte domstolarna som bestämmer rättsläget på tryck- och yttrandefrihetsrättens område. Begreppet massmedier i NYGL Massmedier är enligt 1 kap. NYGL medier avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Motivet för införandet av begreppet var att söka finna en bestämning som är bestående när tekniken förändras. Närmare om bakgrunden till massmediebegreppet framgår av kap. 8 och bilaga 9. Vid en första anblick framstår begreppet som relativt lätt att definiera eftersom tankarna går till tidningar, böcker, tv-program och webbplatser. De är alla massmedier som utgör ett självklart inslag i de flestas vardag när det gäller att ta del av och sprida information och yttranden. Men i vissa fall, t.ex. då en bok eller en tidning inte är avsedd för spridning till allmänheten, är de inte att betrakta som massmedier enligt NYGL. De faller därmed utanför tillämpningsområdet. Det skulle t.ex. komma att gälla en tidning som framställs enbart för att spridas till de boende i ett hus eller en bok som produceras i ett mindre antal exemplar för spridning inom en släkt. Det spelar då ingen roll att tidningen eller boken är framställd i tryckpress, den skulle falla utanför grundlagens tillämpningsområde som detta definieras i NYGL. Burkar, kartonger och liknande som är avsedda att skydda och underlätta transport av föremål innehåller information men har inte som huvudsyfte att sprida yttranden till allmänheten. De ska därför som huvudregel inte betraktas som massmedier. Det betyder att t.ex. mjölkförpackningar, cigarrett- paket och läkemedelsförpackningar inte omfattas av grundlags- skyddet enligt NYGL även om texten på förpackningen är tryckt och når många personer. Motsvarande resonemang som när det gäller förpackningar går att föra i fråga om t.ex. tröjor, kepsar, draperier eller ett buller- plank.