sou · H0B343 · 2012-06-27 00:00:00 — Av direktivet framgår att utredningen utöver att föreslå strategier och metoder för hur konsumentstödet ska nå fram till och användas av konsumenter också bör identifiera olika målgruppers behov och förutsättningar, liksom lämpliga informationskanaler och former för kommunikation. De uppsökande insatserna sker i tämligen stor omfattning med inriktning på olika målgrupper, som definierats som sårbara, utsatta eller svaga i sin konsumentroll. För att en identifiering av olika målgruppers behov ska bli meningsfull behövs enligt utredningen en mer enhetlig begreppsstruktur. Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå utgångspunkter vid definiering av målgrupper ger även en gemensam plattform för olika aktörer, vilket underlättar vid samverkan eftersom arbetet lättare kan koordineras. Frågan är vilka utgångspunkter som bör föreligga. Utredningens uppfattning är att frågan om en konsument är sårbar eller inte är långt mer komplex än att endast utgå från konsumentens personliga förutsättningar. I har det gjorts en distinktion mellan sårbara konsumenter och utsatta konsumenter (Rapport, What do we mean by vulnerable and disadvantaged consumers, Consumer Affairs , 2004). Av rapporten framgår sammanfattningsvis att en sårbar konsument definieras som en person som är mottaglig för skada i sin konsumtion antingen på grund av marknadens karaktär när det gäller en viss produkt eller transaktionens art eller på grund av de personliga egenskaperna eller personliga förhållanden (livssituationen) som negativt inverkar på möjligheten för konsumenten att göra ett val eller att gå vidare med ett klagomål. Sårbarheten kan även bero på en kombination av marknadens karaktär och den personliga kapaciteten (fysisk och psykisk) och de personliga förhållandena (inkomst, ålder, klasstillhörighet, etnicitet). En utsatt konsument är en person som mer beständigt befinner sig i en livssituation och/eller har bestående personliga egenskaper som negativt påverkar honom eller henne i köpprocessen. Utredningens bedömning är att det är av vikt att på ett mer tydligt sätt framhålla att det är samspelet mellan de personliga egenskaperna och förutsättningarna å ena sidan och marknadens och produkternas karaktär å andra sidan som påverkar personers konsumentsituation. Med ett sådant synsätt frångår man ett fokus på konsumentens personliga egenskaper och utgår i stället ifrån situationen som gör individen utsatt eller sårbar. Då tydliggörs också att vissa konsumenter kan befinna sig i en utsatt situation generellt i sin köpprocess och som följd blir att behovet av stöd för dessa konsumenter i mindre utsträckning är kopplat till en speciell valsituation eller en specifik marknad. Exempel på målgrupper av detta slag är personer med funktionsnedsättningar som innebär svårigheter att ta del av information, personer med svaga kunskaper i svenska eller bristfälliga kunskaper om marknadens funktionssätt, personer utan tillgång till internet, lågutbildade, personer med sämre ekonomiska förutsättningar eller ungdomar på grund av sin bristande erfarenhet. För dessa konsumenter finns det ett mer Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå generellt behov av stöd som måste utformas på olika sätt beroende på orsaken till varför samhället inte lyckas nå dem. Det sagda innebär också att samtliga konsumenter kan befinna sig i en situation som gör honom eller henne sårbar, exempelvis inför vissa val av produkter och tjänster på vissa marknader. Om den sårbara situationen uppstår eller inte beror även på konsumentens personliga förutsättningar och livssituation. Som exempel kan nämnas komplexa marknader så väl som omreglerade marknader där konsumenterna har en initial ovana att agera aktivt på egen hand. Personlig kapacitet (mental och fysisk) men också personliga förhållanden som ålder, inkomst etc. påverkar förmågan att skydda sig mot en eventuell skada eller förlust i köpprocessen och risken för att hamna i en sårbar situation kan vara större under vissa perioder i livet. Behovet av stöd hos konsumenter kan således variera på olika marknader och beroende på konsumenternas olika livssituationer. För att nå dessa konsumenter är det av särskild vikt att konkretisera vilka livssituationer som kan innebära att en sårbar situation uppstår och som kan framkalla ett behov av extra stöd. Det innebär att vissa konsumenter kan tänkas vara sårbara i en situation på en viss marknad på grund av marknadens komplexitet i sig men att den sårbara situationen inte inträffar i lika stor utsträckning för honom eller henne när det gäller en annan marknad, produkt eller tjänst. Ett annat exempel är att personer som hamnar i ett nytt skede i livet – en separation, bildande av familj, pensionering, en plötslig sjukdom eller arbetslöshet – kan tänkas plötsligt hamna i en sårbar situation där situationen i sig framkallar ett behov av ett extra stöd som kan vara av varierad grad beroende på den personliga kapaciteten och situationen i övrigt hos konsumenten. En konsument som hamnar i en sårbar situation behöver således inte också vara i en utsatt situation. Detta tankesätt är i linje med vad har funnit i rapporten och hållbara val på fem marknader – Del 2: Förslag på åtgärder (2010:24). Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns anledning att göra en åtskillnad mellan sårbara situationer för konsumenten och utsatta situationer för konsumenten. Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå 11.7Viktiga utgångspunkter för att skapa engagemang och probleminsikt Utredningens förslag: Regeringen bör ge i uppdrag att ansvara för att kartlägga de bakomliggande orsakerna till konsumenters beteende i olika valsituationer som bedöms som särskilt betydelsefulla och föreslå vilka metoder och informationskanaler som är lämpliga med hänsyn till vad som framkommit i kartläggningen om olika målgruppers behov. Utredningens bedömning: Det går inte att inom ramen för utredningen föreslå lämpliga metoder, strategier och informationskanaler för enskilda val, med hänsyn till olika målgruppers behov. 11.7.1Behov av kartläggning av orsaken till konsumenters agerande eller passivitet Att påverka beteenden och engagemang är komplicerat och kräver uthållighet och långsiktighet. För detta arbete finns olika metoder men inget vetenskapligt stöd för någon metods överlägsenhet. Det traditionella sättet är att påverka attityder eller förhållningssätt genom t.ex. information, kommunikation eller utbildning på sätt som gjorts på det privatekonomiska området. Det finns även metoder som fokuserar på att påverka beteendet hos en individ, exempelvis inom den s.k. Nudge-teorin. Utredningens uppfattning är att frågan om vilka behov olika målgrupper har av information och stöd är en komplex fråga som är beroende av en rad faktorer, exempelvis vilken marknad eller valsituation som är aktuell. För att kunna utveckla lämpliga metoder för det arbetet och för att kunna se om metoderna är ändamålsenliga krävs att de bakomliggande orsakerna till konsumenters agerande eller passivitet utreds marknad för marknad och valsituation för valsituation. Detsamma gäller för konsumenters engagemang eller bristande engagemang i miljö- och etikaspekter i samband med konsumtion. Först då tydliggörs vilka målgrupper som är särskilt intressanta att satsa på och vilket syfte som olika insatser bör ha. Denna slutsats ligger i linje med vad Konsumenter har kommit fram till efter genomförandet av sitt projekt i utanförskap där slutsatsen bl.a. var att olika minoritetsgrupper har olika behov i konsumentfrågor, beroende på bl.a. ålder och utbildning. Metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå På nya marknader – omreglerade marknader – kan det däremot förutsättas att behovet av stöd hos flertalet konsumenter är extra stort eftersom valsituationen på just de marknaderna är nya för konsumenten. Ett stort behov av stöd torde även behövas på komplexa marknader där det redan står klart att många konsumenter upplever det som svårt att vara en aktiv konsument. Vissheten om att en marknad är komplex eller ny för konsumenten är emellertid inte tillräckligt för att kunna utveckla lämpliga metoder och strategier så länge det saknas kunskap om konsumenters beteende på de olika marknaderna när det gäller köp av olika produkter eller tjänster. Som ovan angetts krävs en kartläggning av orsakerna till inaktiviteten, vilka i sin tur får betydelse för hur målgruppsindelningen bör se ut. För varje val som anses prioriterat bör därför de sårbara grupperna identifieras. Därefter bör en kanalstrategi upprättas med utgångspunkt i hur målet för insatserna ser ut. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte går att lämna några generella förslag på vilka metoder som ska användas för att nå en given målgrupp. är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. har enligt 3 § punkt 1 förordning (2009:607) med instruktion för att bevaka och analysera marknaderna ur ett konsumentperspektiv samt vid behov vidta eller föreslå åtgärder. Mot denna bakgrund får anses vara en lämplig aktör att ansvara kartläggningen. I det arbetet kan behöva samverka med olika myndigheter och organisationer. bör därför få i uppdrag av regeringen att ansvara för att kartlägga de bakomliggande orsakerna till konsumenters beteende i valsituationer som bedöms som särskilt betydelsefulla och föreslå vilka metoder och informationskanaler som är lämpliga med hänsyn till vad som framkommit i kartläggningen om olika målgruppers behov. Uppdraget särskiljer sig från ansvaret enligt myndighetsinstruktionen eftersom det senare är marknadsorienterat och utredningens förslag på uppdrag är ur ett konsumentperspektiv. har tidigare samverkat med och () på vid vid genomförandet av liknande regeringsuppdrag (se exempelvis och hållbara val på fem marknader, Del 1: Hur konsumenter söker information [2010:14]). Utredningen ser positivt på att samverkan sker med den konsumentforskning som bedrivs vid olika universitet och högskolor, i den mån det är relevant. 12Stöd inför val av skola, vård och omsorg Utredningens bedömning: Den ökade valfriheten på skolmarknaden innebär att valsituationen inför ett skolval i flera avseenden liknar ett val av tjänster på traditionella konsumentmarknader. De krav som utredningen har ställt på utformningen och kännedomen om konsumentstödet är således relevanta även vid utformningen av stöd och information inför skolval. kvarstår väsentliga skillnader. Skolvalssituationen ställer ytterligare krav på vägledning samt särskilda krav på metoder och strategier för att nå ut till brukaren, vilket innebär att frågorna bör behandlas i annan ordning. Med hänsyn till detta och till pågående uppdrag avstår utredningen från att ge förslag i denna del. Det finns likheter mellan konsumentrollen i traditionell bemärkelse och den individen har inför val av offentligt finansierade tjänster. Behovet av oberoende information och beslutsstöd, krav på lättillgänglig, relevant information och behov av jämförelseinformation finns på båda marknaderna. Särskilt när det gäller val av gymnasieskola handlar valet om mer än bara skola eftersom vilket program den enskilde väljer får konsekvenser för det framtida yrkesvalet. Information behövs således inte bara om skolor utan även om exempelvis olika program. I flera avseenden skiljer sig emellertid valsituationen på skolmarknaden från den som konsumenten står inför på den traditionellt privata marknaden. En skillnad är att det är lättare på den traditionella konsumentmarknaden att välja en annan leverantör eller produkt om man är missnöjd, vilket kan vara svårare för en elev där kontinuiteten i utbildnings- Stöd inför val av skola, vård och omsorg Det får till följd att särskilt stora krav ställs på val av skola. En annan skillnad är att brukare av välfärdstjänster i regel inte har tillgång till den prismekanism som verkar på en fri marknad. En ytterligare skillnad är att valfriheten inte per automatik innebär att eleven och vårdnadshavaren är garanterad att få den skola de valt, utan placering vid skolenhet på grundskolenivå styrs av urvals- och placeringsregler i skollagen (2010:800), där bl.a. den s.k. närhetsprincipen kommer till uttryck samt att skolplikt föreligger i . Vidare innebär skillnaderna i utbud av skolor mellan kommunerna att valsituationen i praktiken ser väldigt olika ut i landet. Under alla förhållanden innebär en ökad valfrihet på skolmarknaden att ökade krav ställs på lättillgänglig och tillförlitlig information till elever, föräldrar och allmänheten, inte minst med beaktande av att gymnasieskolor som använder sig av långtgående marknadsföringsåtgärder för att locka till sig elever är ett starkt skäl till att det behövs lättillgänglig och oberoende information inför skolvalet. Sammantaget anser utredningen att valsituationen vid val av skola är av en annan karaktär än den som konsumenter står inför på den privata marknaden, vilket ställer ytterligare krav på vägledning samt särskilda krav på metoder och strategier för att nå ut till brukaren. För att förstå skillnaderna anser utredningen ändå det vara ändamålsenligt att jämföra enskildas valsituation inför val av skola med mer traditionella valsituationer som en konsument ställs inför. Den nya skollagen har medfört att villkoren för offentlig och enskild verksamhet på skolmarknaden blivit mer likvärdiga. Tillgången till information om offentliga och fristående skolor där elever och vårdnadshavare kan utläsa och jämföra olika skolors kvalitet är delvis beroende av reglerna om insyn och tillsyn. och tillhandahåller information av intresse för elever och vårdnadshavare inför val av grundskola och gymnasieskola, bl.a. på webbplats . I , Regler och villkor för fristående skolor m.m.(dir. 2011:68) ingår att bl.a. överväga om och Skolinspektionen kan publicera information om offentliga och fristående skolor på ett mer lättillgängligt sätt så att elever, föräldrar och andra intressenter kan utläsa och jämföra olika skolors kvalitet. Mot bakgrund av det ovan anförda avstår utredningen från att ge förslag i denna del. Stöd inför val av skola, vård och omsorg Dir. 2011:68 omfattar inte förskoleverksamheten. Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att kommunerna har tillsyn över bl.a. förskola och fritidshem som kommunen har godkänt enligt viss bestämmelse i skollagen. Med tillsynsuppdraget följer att de förskolor och fritidshem som står under kommunens tillsyn har en uppgiftsskyldighet gentemot kommunen. Vidare finns en lagstadgad informationsskyldighet för kommunerna när det gäller bl.a. förskolor. Ovan nämnda regler innebär att viss information garanterat tillkommer bl.a. vårdnadshavare som ska välja förskola och utredningen har ingen anledning att ifrågasätta det regelverk som styr förskoleverksamheten, och som dessutom moderniserats genom skollagen. Av de undersökningar som utredningen har fått del av, se avsnitt 6.1.4, kan slutsatsen dras att kommunernas information när det gäller bl.a. val av skola har sett olika ut i kommunerna och att informationen i många fall bedömdes som otillräcklig. Enligt utredningen är det oklart vilket resultat en sådan undersökning skulle gett när det gäller just information inför val av förskola. Vidare tycks det inte vara närmare utrett vilken information som vårdnadshavarna faktiskt efterfrågar när de står inför att välja förskola åt sitt barn men det saknas indikationer som tyder på att vårdnadshavarna anser att innehållet i informationen eller tillgängligheten till informationen vid val av förskola har sådana brister att de bör ses över. Det ovan anförda innebär att utredningen väljer att avstå från att gå in närmare på frågan om stöd inför val av förskola. 12.2Val av vård och omsorg Utredningens bedömning: Den enskilda kan ställas inför komplexa valsituationer på vård- och omsorgsområdet i situationer där lag (2008:962) om valfrihetssystem är tillämplig. Hur stödet bör utformas på vård- och omsorgsområdet är en komplex och omfattande fråga och bör därför behandlas i annan ordning. Med hänsyn till detta och till pågående uppdrag avstår utredningen från att ge förslag i denna del. Införandet av lag (2008:962) om valfrihetssystem har inneburit att den enskilde kan ställas inför komplexa valsituationer på vård- och omsorgsområdet. Det har även inneburit att enskildas behov av Stöd inför val av skola, vård och omsorg information har ökat, vilket också konstaterades i förarbetena till lagen (se prop. 2008/09:29). gjorda undersökningar visar på att en majoritet av kommunerna och landstingen har information om val av vård och omsorg och som riktar sig till enskilda men att det finns tydliga brister i landstingens information inför val av vårdcentraler eller andra tjänster och att det även finns liten tillgång till användbar kvalitetsinformation till patienter. Hur stödet bör utformas på detta område är en komplex och omfattande fråga. Utredningen kan konstatera att det pågår arbete på olika håll för att förbättra informationen, bl.a. inom ramen , så att den blir mer jämförbar och lättillgänglig. Vidare ingår i uppdrag att föreslå hur patientens behov av stöd, råd och information bör hanteras inom ramen för vårdgarantin och det fria vårdvalet. Det ovan anförda får till följd att utredningen anser att förslag bör avvaktas och att det inte är ändamålsenligt att lämna parallella förslag i denna del. 13Förslag om konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt 13.1Synliggöra information ur en miljö- och etikaspekt Utredningens bedömning: Befintligt konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt kan förbättras och bli mer lättillgängligt. Konsumentanpassad information om vilken påverkan hushållens konsumtion har på människor och miljö bör tydliggöras och säkerställas genom att en statlig myndighet får ansvar för att tillhandahålla sådan information. I utredningens uppdrag ligger att ge förslag på förbättringar när det gäller att nå ut med konsumentstödet. I direktiven framgår bl.a. att många konsumenter önskar ta hänsyn till etiska aspekter och olika konsumtionsbesluts påverkan på miljön, vilket ställer krav på tillförlitlig och lättillgänglig information. I motiven bakom det konsumentpolitiska målet framhöll regeringen vikten av att konsumenter har tillgång till information om produkters pris och egenskaper, om produktionsmetoder, säkerhetsaspekter och vilken påverkan konsumtionen har på människor och miljö. När det gäller konsumenters miljömedvetenhet och behov av information på aktuellt område visar Eurobarometern att svenska konsumenter har en mycket hög medvetenhet kring miljöfrågor och att det finns en vilja att köpa miljövänliga produkter även om de kostar lite mer (av de tillfrågade). Samma undersökning visar på att ungefär hälften av de tillfrågade () ansåg att de nuvarande märkningarna tjänade sitt syfte att identifiera de produkter som var miljövänliga. Undersökningen visade även att en stor andel av de tillfrågade konsumenterna ansåg sig välinformerade när det gällde miljöfrågor () (Special Euro- Förslag om konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt barometer 365 – EB75,2) Attitudes of European citizens towards the environment, 2011). På nationell nivå har undersökt inom vilka områden som konsumenter inför ett köp inte ansåg sig ha tillräckligt med information. Eftersom frågornas utformning utgått från vissa produktgrupper går det inte att utläsa närmare av undersökningen hur konsumenternas behov av information såg ut ur en miljö- eller etikaspekt. Den omständigheten att produktgrupperna sammanställts efter de vanligaste frågorna hos konsumentvägledarna gör att det finns anledning att anta att miljö- och etikfrågor inte varit speciellt vanligt förekommande hos direktvägledningen (se rapporten – bra men okänd [2010:21]). har närmare undersökt unga individers konsumtionsvanor och undersökningen visade att endast av de tillfrågade uppgav att de alltid eller ofta tog hänsyn till miljöpåverkan eller etisk påverkan inför ett köpbeslut. Samma undersökning visade att nästan två tredjedelar av ungdomarna aldrig eller sällan tänkte på etik eller miljöpåverkan inför ett köp (se rapporten handlar unga? En studie om ungas konsumtion [2011:13]). Eurobarometerns undersökning ger visst stöd för att det överlag hos svenska konsumenter tycks finnas en hög miljömedvetenhet samt att en förhållandevis stor andel ansett sig välinformerade på området. undersökning kan vidare anses ge visst uttryck för att efterfrågan av direktvägledning hos konsumenter när det gäller miljö- och etikfrågor inte har varit särskilt vanligt förekommande. Utredningens bedömning är att information ur en miljö- och etikaspekt i första hand bör komma i fråga i en förköpssituation. Vidare kan konsumenten komma att efterfråga information om återvinning, avfallshantering samt annan information om vilka miljöaspekter som finns vid användandet av produkten, exempelvis hantering av uttjänta varor. Mot bakgrund av konsumentpolitiska mål samt strategi för en hållbar utveckling är det av vikt att miljö och etikfrågorna synliggörs i konsumentstödet på ett mer konkret sätt. Det centrala, enligt utredningen, är att i första hand se till att den aktuella och befintliga webbaserade informationen från myndigheter, kommuner och andra aktörer blir tydligare och mer överskådlig i förhållande till konsumenterna också ur ett miljö- Förslag om konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt I den mån det finns ett etiskt perspektiv på informationen bör det också synliggöras. Den befintliga information som de olika aktörerna tillhandahåller och som rör dessa två områden bör alltså finnas med i den webbaserade informationstjänsten. Flera statliga myndigheter har ett mer eller mindre uttalat informationsansvar inom sitt verksamhetsområde och inom ramen för olika miljökvalitetsmål, som innebär att konsumenten har tillgång till information inom respektive myndighets verksamhetsområde ur ett miljöperspektiv, och som kan användas inför val av varor eller tjänster. Som exempel kan nämnas ansvar att skapa ett hållbart och effektivt transportsystem. På finns information som vänder sig till privatpersoner och som rör exempelvis miljö och hälsa. Ett annat exempel är Kemikalieinspektionen som tillhandahåller information om konsumenters rätt till information om farliga ämnen i varor. Som framgår av kapitel 10 anser utredningen att nuvarande ansvarsfördelning när det gäller information mellan olika sakmyndigheter är lämplig, vilket innebär att ansvaret för information som kan användas av konsumenter inte bör ankomma endast en statlig myndighet att tillhandahålla utan bör även fortsättningsvis vara uppdelat på olika myndigheter. I direktiven har lyfts fram att problemet med nuvarande ordning bl.a. varit att många konsumenter inte vetat vart de ska vända sig för att få information (se närmare i dir. 2011:38). Förslaget om en samlad elektronisk informationstjänst innebär att det blir lättare att identifiera om innehållet i informationen brister inom vissa sektorer, vilket i så fall kan leda till att myndighetsinstruktionerna på de områdena kan behöva förtydligas. Utredningen gör samma bedömning när det gäller olika myndigheters information ur en miljöaspekt. Angående information ur en etikaspekt, se avsnitt 13.4. Förslag om konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt 13.1.2En statlig myndighet får ansvar för information om vilken påverkan hushållens konsumtion får på människor och miljö Det sagda innebär att utredningen inte heller när det gäller miljöinformation ser anledning att föreslå några författningsändringar när det gäller olika myndigheters ansvar för innehåll i konsumentinformationen, utöver det föreslås nedan. Enligt utredningen saknas det en oberoende aktör som har ansvar för tillhandahållandet av konsumentinformation ur ett större och mer övergripande perspektiv när det gäller vilken påverkan hushållens konsumtion har på människor och miljö.