sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Se vidare avsnitt 8.3.3. Noterbart är också att privata anordnare genom marknadsförings- insatser kanske kan beskriva sin verksamhet på ett för brukaren attraktivt sätt. Vid studier utredningen gjort av olika hemsidor kan tjänster erbjudas vid sidan av själva assistansen som juridisk rådgivning, julbord och julgåvor, kick-off, hjälp med myndighetskontakter samt Personlig assistans till funktionshindrade. : ; 2004. 23Antalet har minskat mellan åren 2002–2010. Quality of personal assistance: Shaped by governments, markets and corporations. : ; 2009. olika former av kvalitativt stöd till assistansberättigade. Marknads- föring sker inte bara via hemsidor utan även i personliga möten. Företag inom branschen annonserar exempelvis efter relations- skapande säljare och informatörer av livskvalitet med uppgiften att genom personliga besök informera och kontraktera potentiella kunder. 4.3.3Kommunen som indirekt aktör Genom de andra insatserna som kommunen erbjuder till personer med assistansersättning kan kommunen påverka antalet personer med assistansersättning och antalet assistanstimmar. De insatser som kommunen erbjuder enligt LSS och socialtjänstlagen kan vara alternativ eller komplement till assistansersättningen. Även beviljande av bostadsanpassningsbidrag som kommunen ansvarar för kan påverka assistansersättningen. Samtliga kommuner ska också erbjuda hälso- och sjukvård inklusive rehabilitering och hjälpmedel till personer som bor i särskilda boenden eller till dem som vistas i dagverksamhet som omfattas av socialtjänstlagen. Drygt hälften av kommunerna har också genom avtal med övertagit ansvaret för hälso- och sjukvård, rehabilitering och hjälpmedel för personer som bor i ordinärt boende. Vilket ansvar som kommunen har för personer i ordinärt boende beror på det avtal som finns med landstinget.25 Kommunen har också betalningsansvar för personer som vårdas inom eller annan vårdgivares somatiska långtidssjuk- vård och för personer som är utskrivningsklara från somatisk akutsjukvård, geriatrisk vård eller psykiatrisk vård vid landstingens slutna hälso- och sjukvård efter att en vårdplan är upprättad.26 Kommunernas insatser beskrivs i samband med avsnittet om övervältring av kostnader mellan huvudmännen i kapitel 8. I kapitlet redovisas också hur assistansersättning i kombination med andra insatser enligt LSS och socialtjänstlagen har utvecklats. 2518 § och 18b § HSL. 262 § och 10 § lag (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård. 4.3.4Landstinget som indirekt aktör har inget ansvar för assistansersättningen och är därmed endast en indirekt aktör. Men det innebär inte att inte har en viktig roll. Många personer med funktions- nedsättningar har stora behov av hälso- och sjukvård, rehabilitering och hjälpmedel. ansvarar för alla läkarinsatser samt för specialiserad somatisk och psykiatrisk vård.27 har därutöver ansvar för primärvård i de delar där inte kommunen har ett uttalat ansvar genom lagstiftning eller avtal. Genom insatser som rehabilitering och hjälpmedel kan medverka till att minska behovet av stöd och hjälp och därmed påverka kostnaderna för assistansersättningen. har också en viktig roll att ersätta den personliga assistenten vid längre sjukhusvistelser, om det inte finns särskilda skäl att assistansersättning utgår även vid dessa tillfällen28. Assistans- ersättning får inte heller ges för sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen, däremot kan personliga assistenter utföra hälso- och sjukvårdsuppgifter på delegation från ansvarig befattningshavare hos sjukvårdshuvudmannen. Utför personliga assistenter hälso- och sjukvårdsuppgifter på delegation ska sjukvårdshuvudmannen finansiera den personliga assistenten . Gränsdrag- ningen mellan vad som avser sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen och vad som kan betraktas som egenvård är oklar. har gett ut föreskrifter29 som anger att hälso- och sjukvårdsinsatser avser insatser som kräver medicinskt utbildad personal och att det är legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal som avgör vad som är vad. I ett meddelandeblad30 gör avsteg från den bindande föreskriften och anger att anhöriga och personliga assistenter som känner personen väl kan utföra hälso- och sjuk- vårdsuppgifter även utan medicinsk utbildning och att detta då ska betraktas som egenvård. kan genom flera aspekter ha en direkt påverkan på behovet av assistansersättning. Mer om detta beskrivs i kapitel 8 under avsnittet om övervältring av kostnader mellan huvudmän. 273 § och 3 b § HSL. 28106 kap. 24–25 §§ Socialförsäkringsbalken. Följande redovisning belyser som aktör vad gäller förmånen personlig assistans och assistansersättningen. Utgångspunkten för beskrivningen är de frågeställningar som tas upp i utredningens direktiv. Myndighetens uppdrag, styrning och ledning av verksamheten, organisations- och resursfrågor presenteras liksom verksamhetens resultat. Ärendehandläggningen samt olika kontroll- insatser avseende personlig assistans belyses i likhet med redovisade utvecklingsarbete. Avslutningsvis redovisas iakttagelser från olika myndighetsrapporter som belyser olika aspekter av med särskilt intresse för utredningen. 4.4.1Försäkringskassans organisation, styrning och ledning leddes fram till av en styrelse bestående av sju ledamöter där myndighetens generaldirektör ingick och chefen för internrevisionen var adjungerad. Av års- redovisningen för framgår att styrelsen ägnade mycket upp- märksamhet åt utvecklingen inom assistansersättningen, hanteringen av kontrollfrågor kring utlandsbetalningar samt myndig- hetssamverkan i arbetet mot organiserad brottlighet31. Regeringen tog beslutet om att ändra ledningsform och är en enrådighetsmyndighet med ett insynsråd med sju ledamöter och som leds av generaldirektören. organisation består av en myndighets- ledning, sju staber och åtta avdelningar. De så kallade kund- kanalerna Nationella Försäkringscenter (NFC) och Lokala Försäkringscenter (LFC) och Kundcenter och självbetjäning (KS) är avdelningar som ingår i kundmötesorganisationen. De övriga avdelningarna utgörs av Försäkringsprocesser, Analys och Prognos, IT, Verksamhetsstöd och Rättsavdelningen32. årsredovisning , s. 4. 32Rättsavdelningen inrättades och innehåller verksamhetsområdena Verksjuridik och Processjuridik. internrevision och ett allmänt ombud. Ledningsgruppen består av generaldirektör och överdirektör, sju stabschefer och myndighetens åtta avdelningschefer, se figur nedan33. När det gäller handläggning, normering, omprövning, återkrav, processföring och olika kontroller av assistansersättningen är flera delar av organisationen inblandad, detta kommer att framgå av redovisningen nedan. Avdelningen för lokala försäkringscenter (LFC) och avdelningens nationella försäkringscenter (NFC) är kund- mötesorganisation och det är i den lokala organisationen hand- läggningen sker av assistansersättning i likhet med många andra ärenden. Socialförsäkringsnämnderna och de länsbaserade organisationerna försvann ur vilket innebar förändrade beslutsordningar för de ärenden Arbetsordning för 5.4 – , bilaga 1. som tidigare handlagts där34. ärendehand- läggning är organisatoriskt uppdelad mellan avdelningen för lokala försäkringscenter (LFC) och lokala kontor och avdelningen nationella försäkringscenter (NFC). Uppdelningen motiveras av att LFC handlägger sådana ärenden som kräver mer omfattande kundkontakter, till exempel assistansersättning. De lokala försäkringscentren är organiserade under Avdelningen för lokala försäkringscenter och lokala kontor vid huvudkontoret för . Denna avdelning är indelad i fyra verksamhets- områden (Nord, Syd, Öst och Väst) samt verksamhetsområdet bedömning och Lokala kontor. Sammanlagt finns det 53 lokala försäkringscenter där assistansersättningen handläggs. Chefen för avdelningen har ett kansli vid huvudkontoret som arbetar med styrning och uppföljning av verksamheten. Det är inom denna avdelning som kontrollverksamheten är organiserad på nationell nivå och avdelningen har även ansvar för samverkansfrågor kring bidragsfusk och brottsbekämpning. Organiseringen av handläggningen av assistansersättning och särskilt graden av specialisering varierar mellan olika LFC. Av Statskontorets rapport framgår att ungefär hälften av handläggarna som besvarat enkäten anger att det är några handläggare på kontoret som ansvarar för assistansersättningen. Övriga handläggare svarar att samtliga handläggare vid enheten handlägger assistansersättnings- ärenden. Vidare framgår att det finns en spridning i hur många ärenden handläggarna utreder . Av de svarande handlade färre än 10 ärenden , handlade mellan 10–25 ärenden och handlade fler än 25 ärenden per år35. På huvudkontoret finns Avdelningen för Försäkringsprocesser som har huvudansvaret för försäkringsstyrningen innebärande ett normeringsansvar. Den ska ge kundmötesorganisationerna goda Avveckling av socialförsäkringsnämnder m.m. Dnr S2007/1603/SF. Förslaget att avskaffa socialförsäkringsnämnderna presenterades i en promemoria framtagen inom . Motivet var att stärka rättssäkerheten och att regeringens möjligheter att utkräva ansvar för myndighetens verksamhet och resultat försvårades av det mandat social- försäkringsnämnderna hade, s. 16–17. Beslutsordningen som ersatte socialförsäkrings- nämnderna innebar att en särskilt utsedd tjänsteman blir beslutsfattare och att tre nivåer handläggare ska involveras i beslutsprocessen. Beslut ska omprövas av innan de överklagas, detta var en nyordning som infördes i samband med att nämnderna avvecklades. handläggning av assistansersättning. 2011: 16. : Statskontoret; 2011, s. 62–63. förutsättningar för en likformig och rättssäker tillämpning. Med försäkringsstyrning menas den styrning som särskilt tar fasta på regelverket och syftar till att åstadkomma en korrekt och enhetlig tillämpning av förmånerna. Kontakterna dem emellan sköts främst via nationell och regional försäkringssamordnare, specialister och deltagare i processteam. Det är inom denna avdelning som process- beskrivningar och vägledningar tas fram i samarbete med LFC. Inom NFC handläggs omprövningsärenden gällande assistans- ersättningen på två orter, respektive . Återkravsärenden handläggs inom LFC men kan även handläggas inom NFC beroende på var ärendet beslutades inledningsvis. Vid återkravsärenden är kontrollutredare och handläggare, före- draganden och beslutande delaktiga medan återkravsbeslutet tas inom återkravsorganisationen som därefter skickar beslutet till Avdelningen för Verksamhetsstöd som kräver den återbetalnings- skyldige. Vid överklagandeärenden blir Rättsavdelningen inblandad som har ansvar för processföringen. Huvudkontorets avdelning för Analys och prognos är involverad i samtliga delar av styrningen i och följer upp och analyserar utvecklingen i försäkringen. Den tar fram prognoser, utvärderingar, statistik och resultatindikatorer. Även andra delar av organisationen är involverad i kvalitets- säkring, internkontroll och internrevision av assistansersättningen i likhet med andra delar av socialförsäkringen. Styrningsfrågor i allmänhet och för handläggning av assistansersättningen i synnerhet Styrningen i som helhet kan beskrivas ur tre dimensioner: Resultatstyrning, finansiell styrning och försäkrings- styrning. Enligt den arbetsordning som tillämpas är resultatstyrningen en grundläggande princip innebärande att mål sätts för verksamheten, att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål. Resultatstyrningen bygger på delegerat ansvar kombinerat med regelbunden åter- koppling. Resultatansvaret omfattar verksamhet, budget och personal. Det är huvudkontorets Ekonomistab som driver processerna resultatstyrning och finansiell styrning. tillämpar resultatstyrning via balanserat styrkort, detta har använts , således även innan myndigheten blev en sammanhållen I styrkortet anges bland annat mål för handläggningen av personlig assistans gällande handläggningstiden. Målet är att handläggningstiden i av alla ärenden högst får uppgå . Det finns även mål om kundnöjdhet (Nöjdkundindex; NKI) och mål avseende andelen rätt fattade beslut. Handläggningen av assistansersättningen styrs på olika sätt. Som stöd för handläggningen finns en föreskrift (RFFS 1993:24) om assistansersättning och ett allmänt råd om assistansersättning (RAR 2002:6). Styrande för handläggningen är också praxis som utvecklas i förvaltningsdomstolarna samt rättsliga ställnings- taganden som görs inom myndigheten när svar saknas i en rätts- fråga eller när rättsläget är oklart. Försäkringsstyrningen i innebär för hand- läggningen av assistansersättningen att det finns en vägledning som redovisar och förklarar lagen och andra bestämmelser. Den redogör även för lagens förarbeten, rättspraxis samt rättsliga ställningstaganden. Dokumentet uppdateras vid behov och har uppdaterats sju gånger och en ytterligare uppdatering planerades . Vägledningen innehåller också ett antal s.k. metodstöd med detaljerade genomgångar av praktiska tillvägagångssätt för olika moment i handläggningen. För handläggningen finns också en processbeskrivning av hur handläggningen ska gå till, en så kallad Ensa-process. Syftet är att skapa en effektiv och kundorienterad kärnverksamhet med god kvalitet i handläggningen. Ensa-processer finns utarbetade för alla förmåner i socialförsäkringen (utom de allra minsta)36. En fastställd Ensa-process ska följas av alla som arbetar med den handläggning processen berör och det finns även mål för detta i myndighetens styrkort. En ny processbeskrivning planeras att utarbetas, den för- väntas vara klar . För att snabbt kunna föra ut information om nya regler eller ställningstaganden finns IM-meddelanden, dessa är giltiga i högst och tas fram i avvaktan på en ny vägledning. Ett sådant meddelande togs fram angående riktad kontroll av tid- rapporter. Lika-seminarier arrangeras av Försäkringsprocesser och har funnits i olika former ända . Dessa seminarier vänder sig till specialister, föredraganden och beslutsfattare och ger Processen för att utreda, besluta och betala ut assistansersättning. Process- beskrivning, 2007:02, version 4. möjlighet att utveckla kompetensen genom att i förväg lösa ett antal fall som sedan diskuteras och där det finns ett facit. Tanken är att dessa seminarier ska upprepas med handläggarna på respektive LFC och därigenom bidra till ökad kunskap och enhetliga bedöm- ningar. har internutbildning för handläggare av assistansersättning och den som används togs fram redan åren 2007–2008. Utbildningen sker i flera steg där det tredje steget är en påbyggnadsutbildning. Utbildningen innehåller inte någon utrednings- metodik, den är tänkt att handläggaren ska ges på plats av handledare och kollegor. Viktigt är också att handläggaren under sin introduktion får stöd i det dagliga arbetet av handledare och kontorets specialist. bedriver ingen centralt anordnad kompetens- utveckling riktad mot handläggarna av assistansersättning. Enligt Statskontorets rapport är den regionala strukturen en viktig arena för kompetensutveckling med regelbundna nätverksträffar som i första hand vänder sig till specialister och beslutsfattare. Dessa nätverksträffar anordnas av Avdelningen för försäkringsprocesser. Målet för den finansiella styrningen i är en budget i balans och att de ekonomiska medlen fördelas enligt var de bäst behövs. Det är Ekonomistaben som gör beräkningarna för budget- fördelningen. En stor del av förvaltningsbudget fördelas till kundmötesorganisationen utifrån en fördelningsmodell. Denna bygger dels på hur det tar att utföra ett arbets- moment enligt de så kallade Ensa-modellerna, dels på hur stort inflödet av ärenden beräknas bli. Utifrån detta räknas först behovet av årsarbetskrafter fram och därefter totalkostnaden utifrån uppgifter om genomsnittslöner och overheadkostnader. Fördelning av medel till andra delar av organisationen bygger mest på budget året innan, beslut om dimensionering och korrigering mot eventuellt kända händelser37. Avdelningarna måste utgå från de tilldelade budgetramarna när de gör sina handlingsplaner. Resurstillgången blir härigenom en restriktion när det gäller att formulera avdelningsspecifika mål som går utöver dem i det övergripande styrkortet. Det innebär implicit att högst prioritet ges till att hela resultat måste 37 Inspektionen för socialförsäkringen. : Inspektionen för socialförsäkringen; 2011, s. 51. uppnås inom given budget, varför enskilda delar av organisationen inte alltid kan tillgodoses38. Inspektionen för socialförsäkringen genomförde en granskning av styrning och gav en översiktlig bild av hur styrningen generellt ser ut men gjorde också en fördjupning som avsåg sjukförsäkringen och LFC:s arbete39. En sammanfattande bedömning myndigheten gjorde var att är en organisation som tagit sig igenom några besvärliga år präglade av en genomgripande omorganisation och ett stort reformarbete. Intervjupersonerna ansåg, enligt rapporten, att verksamheten nu i stort fungerar och att man nu kan arbeta vidare med att utveckla den. Inspektionen konstaterade att är en matrisorganisation med stark central styrning. Detta medför långa beslutsvägar, delvis dubbla funktioner och många mötespunkter i matrisen för att stämma av frågor men det är också problem identifierat och arbetar med för att förbättra. En ytterligare nackdel med matrisorganisationen är att många operativa frågor hamnar högt upp i organisationen och att det sker på bekostnad av de strategiska. Inspektionen pekade också på att process- beskrivningar och vägledningar varken kan eller ska täcka det stora bedömningsutrymme som finns vid tolkningen av regelverket. Det måste finnas mer utrymme för professionalitet hos handläggarna och inriktningen mot mer kvalitetsstyrning ansågs positiv och får inte stjälpas av ansträngningarna att hitta mått som går att aggregera på central nivå. 4.4.2Handläggningen av ärenden gällande personlig assistans Ärenden om personlig assistans kan inkomma till antingen genom ansökan från enskild eller genom anmälan från kommunen. I processen att handlägga och besluta om rätten till ersättning deltar handläggare på tre nivåer40. När ansökan kommit in till myndigheten tilldelas en hand- läggare ärendet, en personlig handläggare. 38Ibid., s. 51. handläggning av assistansersättning. 2011: 16. : Statskontoret; 2011, har utgjort den huvudsakliga grunden för beskrivningen av hand- läggningen tillsammans med FK:s interna underlag. att ärendet kom in ska sökanden få en bekräftelse på att den inkommit. När handläggningen påbörjas använder handläggaren ett så kallat föredragningsmissiv som fylls på och kompletteras efterhand under utredningens gång. Missivet ska utarbetas efter en fastställd mall för att underlätta bedömningen. Vid utredningsarbetet ska ärendet kompletteras så långt möjligt med uppgifter som har tillgång till . Information i tidigare eller avslutade assistansärenden ska därför återanvändas när det är möjligt. Utred- ningen ska även omfatta förhållanden till andra socialförsäkrings- förmåner som kan komma att påverkas av utredningens resultat. I vägledningen anges att ett personligt möte ska göras vid alla förstagångsprövningar för att handläggaren ska kunna få en bild av sökandens behov och värdera denna. Mötet sker antingen i sökandens hem eller på annan plats, exempelvis . I processbeskrivningen är det inte lika uttalat att ett personligt möte ska ske. I denna anges att handläggaren ska ta ställning till vilken form av utredning som är lämpligast, däribland om det behövs ett personligt möte eller om det räcker med en telefon- utredning. Det är, enligt dokumentet, ofta av stor vikt att utredningen görs vid ett personligt möte. Kommunen ska tillfrågas om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS finns eller planeras. Handläggaren ska diskutera om det finns behov av att träffa sökanden tillsammans med kommunen och utredningar som gjorts av kommunen om den sökandes behov ska användas som underlag i utredningen. Handläggaren kontaktar sökanden efter att bekräftelsebrevet skickats för att bestämma tid för personligt besök. Sökanden informeras vid samtalet också om handläggningen och handläggaren skickar ett informationsbrev som ger möjlighet till förberedelse inför mötet. Vid det personliga mötet ska handläggaren, enligt process- beskrivningen, vara lyhörd för sökandens önskemål och vara pro- fessionell i mötet med den sökande. Detta innebär bland annat att man är noga förberedd och har tagit del av handlingar i ärendet. I nästa steg ska handläggaren värdera beslutsunderlaget och identifiera eventuella behov av kompletteringar. Vid behov kontaktas kommunen eller andra berörda aktörer och handläggaren kan även ta kontakt med medicinska rådgivare och experter för att få stöd i bedömningsarbetet. Därefter tar handläggaren ställning till de olika bedömnings- moment som måste göras för att ska kunna avgöra om rätt till assistansersättning föreligger och i vilken omfattning. Om ett beslut helt eller delvis innehåller avslag, indragning eller nedsättning av ersättningen kommuniceras nytill- kommet material till den sökande som då har på sig att inkomma med synpunkter. När ärendet är färdigutrett lämnar handläggaren ärendet vidare till föredraganden som gör en kvalitetssäkring av ärendet. Då kontrolleras att beslutsunderlaget är tillräckligt och att ärendet är korrekt handlagt. Om föredraganden har synpunkter på förslaget eller beslutsunderlaget tas kontakt med handläggaren och eventuellt kan ärendet behöva utredas vidare. Föredraganden ska vid beslutstillfället kunna redogöra för ärendet, svara på frågor och föra fram om det finns särskilda frågor som bör diskuteras. Nästa steg är att en beslutsfattare tar beslut i ärendet efter föredragning av föredraganden. Beslutsfattaren ska ta ställning till beslutsunderlaget, om det behövs kompletterande information från föredraganden, om bedömningen är tveksam, om det finns särskilda diskussionsfrågor eller om akten behöver gås igenom före beslut. Efter föredragning och diskussion fattar beslutsfattaren sitt beslut. Föredraganden daterar beslutet, både beslutsfattaren och föredraganden skriver under och beslutet skrivs ut i två exemplar varav ett tillställs sökanden och det andra läggs in i akten. En underrättelse tillställs kommunen. Den innehåller endast uppgift om antal timmar, tidsperiod samt timersättningens storlek. Om den sökande önskar överklaga beslutet måste först ompröva det. Omprövningsverksamheten är koncentrerad till fyra orter i landet, av rättssäkerhetsskäl är omprövningen skild från den enhet som handlade ärendet. I årsredovisningen för anges att det skedde en nyordning med omprövningsärendena innebärande att ärendet ska inges till den enhet som fattat beslutet som omprövningen gäller. Därmed har enheten möjlighet att ändra beslutet och vid en sådan rättelse uppkommer inget omprövningsärende. Arbetssättet innebär, enligt , att de beslutande enheterna får se samtliga ärenden som kunderna är missnöjda med och de kan på så sätt göra kvalitetsförbättringar i sitt arbetssätt. Denna beskrivning av ärendehandläggningen beskriver ett i hög grad pappersbaserat arbetssätt, assistansersättningen har inte haft tillgång till IT-baserade ärendehanterings- system men är assistans- ersättningen en del av detta system. En förväntad effekt är att handläggningen ska underlättas men det är vanskligt att bedöma hur förändringen kommer att påverka den beskrivna processen. 4.4.3Utbetalning, redovisning och avräkning av assistansersättning Utbetalning av assistansersättningen görs preliminärt baserat på antal beviljade assistanstimmar. Brukaren redovisar i efterhand hur de beviljade timmarna har använts på ett särskilt formulär, en tidredovisning. Uppgifterna ska lämnas för varje personlig assistent som anlitats under månaden och ska styrkas av assistenten genom en namnteckning. Brukaren ska även lämna in en sammanställning av uppgifterna om utförda assistanstimmar på en räkning.