sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Fonderna ska i stället satsa på företag som är viktiga för samhällsekonomin och i dessa ta stor del i styrningen, det skulle kunna ge högre syssel- sättning och regional utveckling. Utskottet tar i betänkandet 2008/09 åter upp att Fjärde AP- fonden har sämre resultat än de andra. Man noterar att fonden har fått en ny ledning och kommer att följa fondens resultat extra noga framöver. och upprepar sina motioner om att pengar inte ska föras från fonderna till statsbudgeten, att fonderna inte ska få satsa i vapenindustrin och att fonderna ska fungera som regionala utvecklingsfonder. Partierna föreslår att regeringen startar en regional fond på prov och sedan utreder hur man kan skapa fler. Utskottet är i betänkandet 2009/10 mycket missnöjt med resul- tatet av fondernas operativa förvaltning och uppmanar regeringen att noga följa fondernas arbete för bättre placeringar och lägre kostnader. Dessutom ska regeringen försöka ta fram metoder för att kunna utvärdera hur fonderna efterlever riktlinjerna för etik och miljö. Utskottet noterar att regeringen gett fonderna nya riktlinjer för anställningsvillkoren med syftet att minska bonusar och andra rörliga ersättningar. De här riktlinjerna ska fonderna också försöka införa i de bolag man äger. Socialdemokraterna motionerade om att fonderna måste sänka sina kostnader, genom exempelvis samordning av administration och att en av fonderna helt övergår till passiv förvaltning. Utskottet menar att motionens för- slag redan är genomförda. och motioner återkom om överföringar av pengar från fonderna, om fondpengar i vapenindustrin och fossila bränslen, samt om regionala utvecklings- fonder. Utskottet vill avvakta regeringens beredning i de två första frågorna och meddelar i den tredje att fonderna inte ska ta politiska hänsyn utan i stället maximera intäkterna. Man ansluter sig till Etik- och miljöutredningens ståndpunkt att det är ett etiskt mål i sig att skapa underlag för höga pensioner genom hög avkastning på kapitalet. I betänkandet 2010/11 konstaterar utskottet att fondernas för- valtningskostnader fortsätter att stiga och uppmanar regeringen att följa upp vad fonderna gör för att minska sina kostnader. Utskottet följer regeringens arbete med hålla nere ersättningarna till fondernas ledningar och i de bolag som fonderna äger delar av. Enligt regeringen följer fonderna riktlinjerna bättre för både egen del och i bolagen man äger, men kritiserar att de inte beskriver rikt- linjerna och redovisar ersättningarna i sina årsredovisningar. Motionen från V och MP om nya riktlinjer för miljö och etik i fondernas investeringar återkom. Dessutom motionerade Mode- raterna om att det måste bli tydligare hur långt regeringen får gå med att införa riktlinjer som inskränker fondernas självständighet. Som exempel tar motionärerna de nya riktlinjerna för etik- och miljö- hänsyn. har granskat frågan om regeringens riktlinjer för fondernas ersättningar och fann att fonderna inte ska ta politiska hänsyn men att de ändå ska ta hänsyn till etik och miljö utan att det minskar avkastningen. Regeringens riktlinjer har därför varit bra. har samma uppfattning som Konstitutions- utskottet och avstyrker därför motionen. Utskottet välkomnar i betänkandet 2011/12 en utredning om fondernas placeringsregler, kostnader och effektivitet, samt om . Utskottet noterar att fondernas avkastning blir alltmer lika medan deras förvaltningsmodeller blir med olika. De satsar på ungefär samma företag men har olika angreppssätt. Utskottet upp- märksammar regeringens bekymmer med att det inte går att bedöma om fonderna följer riktlinjerna för ersättningar till de anställda och noterar att fonderna har röstat i strid med riktlinjerna för ersättningar på bolagens stämmor. bildade fond- erna ett forum för samverkan som skulle sänka deras kostnader men det har inte fått något större resultat. Även detta år motionerar V och MP om att fonderna inte ska satsa på vapen och fossila bränslen. Man vill också att en utredning ska undersöka hur en av fonderna kan göras om till grön investeringsfond med huvud- uppgift att ställa om energisystemet. Utskottet avstyrker utifrån att nuvarande riktlinjer är bra och att man vill avvakta regeringens beredning. motionerar om ett förbud för fonderna att betala rörliga ersättningar till anställda. Utskottet vill inte ändra riktlinjerna. Konsultföretaget anlitades av för att utvärdera av AP-fondernas kostnader. Uppdragets omfatt- ning var att utvärdera AP-fondernas kostnader och relatera dessa till andra jämförbara aktörer. Utvärderingen och dess förslag berörs närmare i kapitlet om kostnadsanalys (kap 12). Konsultföretaget har utvärderat AP-fondernas verksamhet på uppdrag. går igenom fondernas verksamhet och resultat sedan starten. riktas även granskningen in på ett speciellt område och frågeställningar som anses viktiga för fondernas ut- veckling tas upp. Utvärderingen undersöker den långsiktiga allokeringen för Första–Fjärde AP-fonderna och deras ALM-process. De lång- siktiga placeringarna står bakom fondernas hela avkastning –2008. Utvärderarna nämner viktiga förutsättningar för fram- gångsrik kapitalförvaltning: tydligt uppdrag, välanpassade placerings- regler, kompetent ledning, välorganiserat arbete och stor kunskap om marknaderna. I förhållande till dessa förutsättningar är fondernas uppdrag otydligt och de tolkar därför kravet på låg risk olika. Placerings- reglerna begränsar fondernas verksamhet, de kunde vara inriktade på risknivå i stället för tillgångsslag och ägarandelar. Fonderna kunde satsa mer på långa och medellånga placeringar och bygga upp bättre kunskaper genom samarbeten mellan fonderna och med externa konsulter. Utvärderingen 2010 visar att fonderna satsar mer på medellånga investeringar för att kunna utnyttja svängningar på marknaderna och styrelserna delegerar fler beslut till förvaltningen för att för- flyttningarna ska bli snabbare. har fonderna slutat rapportera resultatet av olika typer av placeringar separat och rapporterar bara det sammanlagda resultatet. Utvärderarna påpekar att fonderna behöver bygga upp kompetens för att klara kraven från sina mer dynamiska förvaltningsmodeller. Utvärderingen var inriktad på den styrning som Första– Fjärde AP-fonderna utövar i de bolag där man är delägare, genom att delta i utnämningar av styrelseledamöter, rösta i bolagsstyr- ningsfrågor och försöka påverka direkt genom dialog. Bedöm- ningen är att fondernas ägarstyrning fungerar bra. har fondernas placeringsregler lett till att de äger små andelar av många bolag vilket minskar deras möjligheter till styrning. Fonderna sam- arbetar för att kunna rösta och utöva inflytande i fler utländska bolag. För antyder utvärderingen att den skulle vinna på en mindre bred investeringsinriktning. Exempelvis kan den sluta investera i expansionsbolag, det har inte gett avkastning . var utvärderingen inriktad på hur Första–Fjärde AP- fondernas nya förvaltningsmodeller fungerade. Modellerna har blivit mer lika de som utländska pensionsfonder använder: de låter VD och förvaltningen bestämma om snabba förflyttningar, de analyserar sin exponering mot riskklasser i stället för tillgångsslag, och de satsar mer på alternativa tillgångar. Men det finns också skillnader: de utländska fonderna har ett avkastningsmål för VD och förvaltningen för att följa upp resultatet, de bygger upp större intern kompetens och satsar hårdare på alternativa tillgångar, de ökar sina kostnader, och de har inga placeringsregler för till- gångsslag. Utvärderingen intresserade sig också för Sjätte fondens strategi och mål. Man ifrågasätter om fondens uppdrag att tillhandahålla kapital för svenska företag, små och medelstora, fort- farande är relevant eftersom det finns gott om annat kapital i . Utvärderingen antyder att fonden kunde ha en mer fokuserad investeringsstrategi med färre typer av investeringar, och koppla sitt avkastningsmål tydligare till strategin. Etiken, miljön och pensionerna (SOU 2008:107) Kommittén om AP-fondernas etik- och miljöansvar utvärderade hur fonderna hade tagit hänsyn till miljö och etik i sin placerings- verksamhet, och fann att de hade skött det på ett bra sätt. Men fonderna kan bli bättre på att beskriva sprida kännedom om sin värdegrund, det skulle öka förtroendet för dem. Kommittén före- slår att fonderna satsar mer på att följa upp sin ägarstyrning, och vill att nomineringen av kandidater till styrelserna bara ska grundas på kandidaternas kompetens. Fonderna ska också satsa på att öka sin egen kompetens att analysera och följa upp målen om miljö och etik. Fonderna ska integrera etik och miljöhänsyn i sin normala analysverksamhet och dessa riktlinjer bör föras in i lagen om AP- fonderna. Kommittén anser att ägandet är grunden för inflytande i företagen och därför ska regler som minskar fondernas inflytande tas bort, exempelvis begränsningen i Sjunde AP-fondens rösträtt för aktieinnehavet. Den konflikt som finns mellan höga vinster för företagen och deras hänsyn till miljö och etik undviker kommittén genom att definiera fondernas mål att bidra med pengar till pensionssystemet som etiskt i sig. Fonderna kan därmed ha hög avkastning som det primära målet och använda kommunikationen om sin värdegrund om etik och miljö som ett sätt att skapa förtroende. i det reformerade pensionssystemet (Ds 2004:25) Promemorian föreslår att Sjätte mål att bidra till pensionssystemet överordnas målet att placera pengar i onoterade svenska bolag eftersom behovet av riskkapital är lika stort som när fonden skapades. Dessutom ska fonden få placera i utländska bolag. Och för att fonden fullt ut ska kunna bidra till pensionssystemet föreslår promemorian en mekanism för betalningar mellan och Första–Fjärde AP-fonderna. Det är upp till Sjätte att avgöra när fonden ska betala till pensionssystemet. Dessutom bör reglerna för så mycket som möjligt anpassas till reglerna för Första–Fjärde AP-fonderna. Rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2009:4 – Fyra dyra fonder? Rapporten innehåller förslag utifrån syftet att förvaltningen av buffertkapitalet ska ge så stor avkastning som möjligt och tar inte hänsyn till andra samhällsekonomiska konsekvenser. Första–Fjärde AP-fonderna och bör slås ihop till en fond för att ge lägre kostnader och högre avkastning. Den sammanslagna fonden ska bygga upp expertkompetens inom för- valtning och styrelseledamöterna ska utses endast utifrån vilken kompetens de har. Styrelsen ska krympas till sju ledamöter och dessa ska få högre arvoden än , men deras arbete ska också utvärderas individuellt. Ett buffertfondfullmäktige under ska skydda fonden från kortsiktiga politiska beslut. Placerings- reglerna ska bli friare, styrelsen ska få besluta om var fonden ska placera, men dessa begränsningar ska ändå gälla: högst av fondkapitalet hos en emittent inga direktägda svenska aktier med rösträtt (förutom i risk- kapitalbolag) högst av rösterna i onoterade svenska riskkapital- bolag. Omstruktureringen ska påbörjas så fort som möjligt eftersom fonderna ständigt läcker pengar med nuvarande struktur. 5Identifiering av problem och utvecklingsbehov Utredningens bedömning: En effektiv styrning av kapital- förvaltning har avgörande betydelse för avkastningen. Det finns strukturella brister och potentiella problem med nuvarande struktur vilket påverkar fondernas förutsättningar att uppnå en hög avkastning efter kostnader. Utredningens förslag syftar till att förbättra förutsättningarna för att uppnå en bättre avkast- ning till nytta för pensionssystemet genom att: -klargöra buffertkapitalets uppdrag och mål och kopplingen till pensionssystemet. -klargöra ansvarsfördelningen mellan kapitalägare och kapital- förvaltare. -reformera rutinerna för tillsättning av styrelserna och klargöra styrelseledamotens ansvar och befogenheter. -se över hur kapitalförvaltningskompetensen i nuvarande styrelser kan höjas -se över hur placeringsrestriktionerna kan bli mer flexibla -granska argumenten för en uppdelning av buffertkapitalet mellan flera fonder med identiska förvaltningsuppdrag och undersöka alternativa lösningar -se över Sjätte roll i pensionssystemet. Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet 5.1Identifiering av strukturella brister AP-fondernas regelverk har varit oförändrat eller längre. Första–Fjärde AP-fonderna har verkat under samma regler och med ett par tillägg. I föregående kapitel ges en bakgrund till nuvarande regelverk och gjorda erfarenheter som ska ställas i relation till de omvärlds- förändringar som skett . Mot den bak- grunden söker detta kapitel att identifiera brister i nuvarande struktur som kan utvecklas för att ge buffertkapitalet bättre förut- sättningar att uppfylla sitt uppdrag; att bidra till pensionssystemets bästa. Kapitlet inleds med att sammanfatta resultatet av två rapporter från två expertgrupper som genomförts för utredningens räkning för att ge ett internationellt perspektiv, erfarenheter och relevant jämförelse. Rapporterna finns i sin helhet i bilaga 4 och 5. och har på utredningens initiativ genomfört en oberoende översyn med utgångspunkt i OECDs riktlinjer. och har definierat egna prin- ciper som bygger på forskning och erfarenheter från internationell praxis. Expertgruppernas olika ansatser har givit utredningen en allsidig belysning av potentiella problem och har varit goda referens- punkter i utredningens arbete. I bilaga 4 finns Severinson & rapport till utredningen i sin helhet på engelska som även är publicerad som ett Working paper.1 Deras analys baseras bland annat på ett detaljerat fråge- underlag som besvarats av samtliga AP-fonder. Därtill har kom- pletterande intervjuer genomförts med ett urval av personer från styrelse och ledning från AP-fonderna. Severinson & ansats har varit att jämföra AP-fond- strukturen med OECDs riktlinjer för styrning och förvaltning av pensionsfonder.2 Dessa riktlinjer har utfärdats av kommittén för försäkring och privata pensioner (Insurance and Private Pensions 1Review of the Swedish national pension funds, Working paper no 17. 2OECD (2009), (2009), Recommendations on for Occupational Pension Regulation (2009). Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet Committee) och har godkänts av regeringarna i de 34 medlems- länderna, däribland . Deras uppdrag från utredningen var att genomföra en analys av såväl bredare som ett par mer specifika frågeställningar. Som exempel kan nämnas övergripande strategiska mål för förvaltningen, nuvarande placeringsrestriktioner, effektiviteten i den nuvarande AP-fond- struktur, styrelsens tillsättning och kompetensprofil. Iakttagelser av nuvarande struktur Severinson & konstaterar att buffertkapitalet som helhet är stort jämfört med flera statliga pensions- och pensionsreservs- fonder i andra länder men att det finns ett antal som är betydligt större i bland annat , , , och . struktur med flera fonder är unik bland globala pensions- reservfonder och väcker frågan om dess effektivitet. Argumenten för att ha fyra oberoende förvaltningar ska ställas mot de stordriftsfördelar som finns inom kapitalförvaltning. har ingen stark uppfattning i antalet fonder men konstaterar att övriga liknande aktörer valt att förvalta kapitalet som en helhet. Vad gäller driftskostnader så verkar Första till Fjärde AP-fond- erna vara i linje med andra pensionsreservsfonder och låga jämfört med privata traditionella pensionsfonder i . Verk- samheten för privata pensionsbolag är kundbaserad vilket ökar de administrativa kostnaderna jämfört med statliga pensionsreservs- fonder som endast har till uppgiften att förvalta kapital. Risken för politisk inblandning i förvaltningen av statliga medel generellt är överhängande, särskilt i tider av ekonomisk kris. Att ha en multi-fondstruktur för buffertkapitalet kan å ena sidan bidra till ökat oberoende. Å andra sidan kan en sammanhållen buffertfond skyddas av både storlek och att vara en enad front. Det kan därmed upplevas som ett större steg att använda den enda stora fonden än exempelvis en av de små. Risken för politisk inblandning kan därför inte knytas till antalet fonder. En stark styrning och struktur är kraftfulla åtgärder för att minimera politisk risk, men kan dock inte helt eliminera den. Severinson & ser problem i att tolkningen av lagens målformulering är upp till var och en av fonderna att översätta till förvaltningsmandat och att fondernas avkastningsmål är olika och inkonsekventa. Bristen på tydliga mål har bland annat inneburit att Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet fondernas resultat inte har haft något samlat och gemensamt riktmärke att utvärderas emot. De anser att ett tydligare mål för AP-fonderna som verifierats parlamentariskt skulle bidra till att utvärderingen av fondernas resultat skulle bli lättare och mer transparent. Målet skulle exempelvis kunna uttryckas i termer av andel av pensionsskulden, utbetalningsflöde och ett långsiktigt avkastnings- mål. På så sätt kan fonderna utkrävas ansvar från intressenter på en objektiv grund vilket både kan motivera strukturella förändringar och skydda mot otillbörliga politiska påtryckningar. Inrätta en oberoende enhet som ansvarar för frågor med an- knytning till AP-fonderna. –Denna oberoende enhet bör vara ansvarig inför parlamentet och skulle exempelvis kunna vara en del av eller en för- längning av Pensionsgruppen. Enhetens roll skulle vara att äga frågor med anknytning till AP-fonderna, såsom att fastställa mål och kriterier för hur förvaltningens prestation ska utvärderas samt nominera styrelseledamöter. Enheten skulle också kunna bidra till att främja allmänhetens med- vetenhet om AP-fondernas roll i det svenska pensions- systemet. Upprätta ett tydligt och mätbart långsiktigt mål för samtliga AP-fonder. –Målet bör fastställas för alla AP-fonderna mot vilka de lång- siktiga resultaten kan mätas. Detta övergripande och lång- siktiga mål bör ha parlamentariskt godkännande. Målet bör ta hänsyn till pensionssystemets finansiella ställning: -Förväntade nettoutflöden och tidshorisonten för dessa -Demografiska förändringar och dess påverkan på pensionssystemet, -Buffertkapitalets storlek i relation till pensionsskulden och förväntad avkastning ska relateras till risken för att balanseringen ska aktiveras. Fondernas prestation ska utvärderas mot detta mål Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet –verkar fonderna främst utvärderas mot varandra och till stor del fokusera på dess kostnader. Orsaken kan delvis vara avsaknaden av tydliga beskrivningar av upp- drag, mål och mandat som skulle gälla konsekvent för samt- liga AP-fonderna. Fondernas prestation bör i första hand mätas mot ett tydligt mål. Implementera aktsamhetsprincipen3 för buffertkapitalets för- valtning –Som en allmän princip stöder implementeringen av aktsamhetsprincipen4. Att reducera risker i förvaltningen kan uppnås genom målformulering och styrningen av fonden snarare än genom specifika placeringsbegränsningar. Sådana restriktioner kan i själva verket leda till suboptimala portföljer och överexponering i vissa typer av tillgångar. För AP-fondernas del lämnar restriktiva placeringsregler mindre utrymme för att vidta olika investeringsstrategier, och tar därmed bort en del av de potentiella fördelarna med kon- kurrens och diversifiering från att ha fyra olika fonder. –Genomförandet av en mindre restriktiv investeringsram bör stödjas genom att varje fond upprättar en skriftlig invester- ingsstrategi som beskriver hur de avser att uppfylla mål och mandat via sin strategiska tillgångsallokering. Klargör uppdrag och mål för och anpassa styr- ningen av fonden efter detta. –Fondens uppdrag är att investera sina tillgångar i den svenska riskkapitalmarknaden inom ramen för pensionssystemets bästa. Onoterade tillgångar och andra alternativa investeringar kan vara en viktig tillgångsklass, det är dock oklart i vilken utsträckning och i vilken form sådana investeringar skapar nytta för pensionssystemet. –Om ska upprätthållas behöver dess upp- drag och roll inom pensionssystemet förtydligas. Med dess kompetens och erfarenhet från investeringar i onoterade till- gångsslag kan en potentiell möjlighet vara att integrera Sjätte 3 Aktsamhetsprincipen innebär att placeringsreglerna inte stipuleras i en lag utan blir ett ansvar för huvudman eller styrelse. Mer om detta i Placeringsregler, kapitel 10. 4 Som diskuteras närmare i kapitel 10 riktade kritik mot nuvarande lagstadgade placeringsregler i and and Investments of (2008). Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet AP-fonden bland övriga fonder. Alla investeringar som görs av fonden skulle då i likhet med övriga fonder motiveras inom ramen för aktsamhetsprincipen. Stärka urvalsprocessen för styrelserna –Urvalsprocessen av AP-fondernas styrelser verkar för när- varande ske ad hoc-mässigt och är inte transparent. stöder inrättandet av kriterier för lämplighetskrav för styrel- sen. Dessa ska vara en avvägning av kompetenser mellan ledamöter som ska tillsättas genom ett öppet och noggrant urvalsförfarande. –Det tycks inte finnas något övertygande skäl för att begränsa styrelsens medlemmar till svenska medborgare. Oavsett nationalitet ska kandidater som aspirerar på en styrelseplats utvärderas i en transparent nomineringsprocess där urvalet baseras på fördefinierade kriterier. I bilaga 5 finns rapporten från och i sin helhet på engelska. Förutom skriftligt material har tillsammans med utredningen genomfört cirka 90 intervjuer med personer som har eller har haft anknytning till pensionssystemet och AP-fonderna. Bland dessa återfinns personer som utformat dagens pensionssystem, tjänstemän på och och styrelse och ledningspersonal inom varje AP- fond. huvudsakliga forskningsområde kan beskrivas som styrning och organisation för pensionsfonder och statliga in- vesteringsfonder. Deras konkreta uppgift bestod av att identifiera och bistå utredningen med: Principer och riktlinjer för en effektiv styrning av en pensions- reservsfond Generella och vanligt förekommande problem som förekommer bland pensionsreservsfonder och en allmänt hållen diskussion kring hur dessa problem kan stävjas Kostnader och nytta av en effektiv styrning med hänvisning till tidigare forskning och praktisk erfarenhet. Identifiering av problem och utvecklingsbehov av buffertfondsystemet En gap-analys där AP-fondstrukturen jämförs med den bästa praxis som de utvecklat genom egen och gemensam forskning. påpekar att det svenska pensionssystemet är allmänt erkänd i hela världen som mer "ändamålsenligt" än många andra system på grund av de reformer som vidtagits och den institutionella ramen, inklusive buffertfonderna, som inrättades /2001. har den senaste ekonomiska utvecklingen aktualiserat frågor och överväganden som motiverar en större granskning för att säkerställa goda förutsättningar för en framtida förvaltning. och betonar att en lärdom som kan dras från forsk- ningen är att ingen institution någonsin perfekt. finns det stora potentiella vinster att hämta för de institutioner som ständigt utvecklas för att kunna dra nytta av förändrade omständigheter. De slutsatser som sammanfattas nedan ska inte betraktas som en komplett analys av identifierade brister i systemet utan pekar på de prioritetsområden där de bedömer att det finns förutsättningar för att genomföra konstruktiva förändringar: Det finns en oklarhet när det gäller AP-fondernas uppdrag. Är det att: –Säkerställa långsiktiga pensionsåtaganden? –Maximera kortsiktig avkastning till minsta möjliga kostnad? –Förhindra att balanseringen inträffar som påverkar upp- räkning av pensioner och utbetalningar? Det finns en oklarhet om vem som är sponsor (huvudman) för AP-fonderna: –Att hänvisa huvudmannaskapet till framtida pensionärer eller liknande bidrar inte till klargörandet. –Intresset från verkar fokusera mer på kort sikt snarare än på lång sikt. –Få aktörer verkar vara kunnig av verksamheten i AP-fond- erna.