sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för yttranden i tryckta skrifter (inkl. skrifter enligt stencilregeln) och tekniska upptagningar som både framställs och sprids här. Det gäller även för radioprogram och databasöverföringar som utgår från . Förutsättningen är att de formella och materiella kraven är uppfyllda (se ovan). Grundlagsskyddet enligt TF och YGL är emellertid till viss del även tillämpligt på medier med en svagare anknytning till . TF finns det regler om utrikes tryckta skrifter. 10 kap. YGL innehåller bestämmelser om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet m.m. Det här begränsade skyddet kan, något förenklat, sägas innebära följande. Ges det aktuella mediet inte ut i , gäller ändå ett skydd för den framställning som eventuellt sker här (i form av för- bud mot censur och hindrande åtgärder) och en inskränkt med- delar- och anskaffarfrihet. Om mediet ges ut här gäller i princip fullt grundlagsskydd. Det varierar dock något beroende på bl.a. var mediet framställs. TF:s och YGL:s reglering av tryck- och yttrandefriheten gäller för alla här i . Skyddet för andra än svenska medborgare får dock inskränkas genom regler i vanlig lag. De territoriella kraven behandlas närmare i kap. 21 (Internationellt rättsligt bistånd) nedan. 3.1Innehållet i huvudavsnitt II Det centrala i kommitténs uppdrag är att överväga om det går att införa ett mer teknikoberoende grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. Utgångspunkten för det arbetet ska vara att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna som t.ex. ensaman- svaret, jurysystemet och meddelarskyddet ska ligga fast. Tanken om att frigöra tillämpningsområdet för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsregleringen från den kommunikations- teknik som används är långt ifrån ny. Uppdraget till kommittén ska ses i ljuset av ett antal utredningar och lagstiftningsärenden ända där teknikfrågan i olika avseenden har varit i för- grunden. Det kan här påminnas om att en motpol till den reglerings- modell som gäller enligt TF och YGL är en generell reglering som tillämpas för alla yttranden till allmänheten, dvs. även för direkt- kommunikation som t.ex. teater och demonstrationer. En så långt- gående modell har diskuterats i olika sammanhang men inte ansetts möjlig eller önskvärd. En annan inriktning på diskussionen om ett mer teknikobero- ende grundlagsskydd har utgått från att systemet ska gälla enbart kommunikation som sker med hjälp av medier. Diskussionen har rört hur en sådan reglering kan utformas så att den i mindre utsträckning knyter an till de tekniker för masskommunikation som finns. I kap. 4 (Tekniken och lagstiftaren) redovisas hur teknik- frågan har behandlats i olika lagstiftningssammanhang. Det teknikberoende som kännetecknar TF och YGL betonar betydelsen av teknikutveckling och andra förändringar på medie- området. Denna bundenhet vid sådana faktorer framhålls ibland som en av de stora bristerna med det nuvarande grundlagssystemet. Teknikutveckling och andra förändringar innebär, enligt det här argumentet, att regelverket utsätts för ständiga påfrestningar som bl.a. medför att grundlagarna behöver ändras ofta. I kap. 5 (Med- borgaren och tekniken) berörs senare års utveckling i fråga om medieteknik och allmänhetens medievanor. Grundlagarna utgör en i princip heltäckande straff- och process- rättslig reglering av tryck- och yttrandefriheten. Gränsdragningen mot andra delar av rättssystemet – den allmänna yttrandefriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 RF – har gett upphov till olika tillämpningssvårigheter och problem av mer principiell natur. Det finns olika uppfattningar om hur allvarliga dessa problem är och vad de bör få för effekter på det nuvarande regelverket. I kap. 6 (Tillämpningsproblem med TF och YGL) redogörs för de till- ämpningsproblem som särskilt brukar framhållas när det gäller TF och YGL. I avsnitt 3.2 nedan berörs vissa mer principiella invänd- ningar som har framförts mot grundlagarna. En annan del av diskussionen om grundlagsregleringen på ytt- randefrihetsområdet avser det ökade inflytandet från europarätten och vilka konsekvenser detta bör ha på svensk nationell nivå. I drektiven framhålls här frågan om möjligheter att på det grundlagsskyddade området lämna internationellt rättsligt bistånd inom ramen för samarbetet i EU. Frågan om en anpassning av grundlagarna med anledning av vårt deltagande i det europeiska samarbetet är dock inte begränsad till det straffrättsliga samarbetet. Det finns även andra EU-rättsliga konfliktytor. I vårt uppdrag nämns dessutom frågan om ett förstärkt skydd för den personliga integriteten inom grundlagarnas tillämpningsområden. Avgöranden från svenska domstolar och från visar att denna frågeställning ska betraktas i ett europarättsligt samman- hang. Av särskild betydelse är här den avvägning mellan skyddet för yttrandefriheten (artikel 10) och för privatlivet (artikel 8) som ska göras enligt . En grundläggande redogörelse för och betydelse på TF/YGL-området lämnas i kap. 7 (och ). 3.2Principiella invändningar mot TF och YGL enligt direktiven Det som berörs i avsnittet ovan är inte tillräckligt för att förstå bakgrunden till det uppdrag som kommittén har haft. I kommitténs direktiv (dir. 2008:42) framhåller regeringen ett antal brister med den nuvarande grundlagsregleringen i TF och YGL. Där berörs olika tillämpnings- och avgränsningsproblem utifrån mer praktiska utgångspunkter. De huvudsakliga skälen till varför regeringen anser att det kan finnas ett mer genomgripande reformbehov på grund- lagsområdet är dock av principiell natur. I direktiven betonas bl.a. att grundlagarnas höga detaljeringsnivå och teknikberoende leder till att de ofta måste ändras, bl.a. för att nya medieformer ska fångas in, vilket i sin tur ökar komplexiteten i regleringen. I det sammanhanget konstateras att det är rimligt att anta att det till följd av den framtida teknikutvecklingen kommer att uppstå nya luckor i lagstiftningen. Dessa kan innebära att ytt- randen som framförs med användning av den nya tekniken kommer att falla utanför grundlagsskyddet. Mot den bakgrunden kan det, enligt direktiven, ifrågasättas om det är lämpligt att ha en grundlags- reglering som på det sättet – om inte återkommande ändringar görs – riskerar att bli ifrånsprungen av teknikutvecklingen. Ett annat mer grundläggande problem som påtalas är att ett yttrande som distribueras av ett och samma medieföretag kan omfattas av olika regler beroende på vilken distributionsteknik som väljs. Det framstår, enligt regeringen, som svårförklarligt att inte samma regler gäller exempelvis för tillhandahållandet av program- innehållet i en databas som för traditionell sändningsverksamhet. Vidare framhålls det som märkligt att opinionsbildning som sker med stöd av ny teknik i ett forum utanför den traditionella medie- världen – här nämns bloggare som exempel – inte omfattas av det skydd som de traditionella massmedierna har. Dessa skillnader fram- står, enligt regeringen, som än mer märkliga om avsaknaden av grundlagsskydd för sådana yttranden ställs i relation till det auto- matiska skyddet för mindre viktiga opinionsbildande företeelser som t.ex. tryck på t-shirts, tryckta visitkort och information på varuförpackningar. I direktiven framhålls det att denna gränsdrag- ning mellan skyddade och andra yttranden kan vara svår att för- klara utifrån ändamålsskäl. I direktiven konstateras det att ett trettiotal potentiella eller reella problem med TF och YGL har identifierats. Det innebär att många centrala och svåra frågeställningar är oregler- ade i grundlagarna. Detta kan i sig utgöra grund för att ifrågasätta om TF och YGL verkligen har en ändamålsenlig utformning. För- hållandet är, enligt regeringen, inte tillfredsställande och riskerar att urholka människors förtroende för regleringen. situation är allvarlig, särskilt på det centrala område som skyddet för tryck- och yttrandefriheten utgör. Ett annat problem som lyfts fram i direktiven är svårigheterna att förena TF och YGL med ett svenskt deltagande i straffrättsligt samarbete på internationell nivå, särskilt i det fördjupade samarbete som följer av . Regeringen anför här att mot bakgrund av den detaljerade svenska regleringen kan det utvidgade straffrättsliga samarbetet i praktiken leda till ett ökat antal kon- flikter med bestämmelserna i och YGL. Det finns därför, enligt direktiven, skäl för att , så långt det är möjligt och med bibehållande av ett starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, försöka minska konfliktytorna mellan TF och YGL samt unions- rätten och EU-samarbetet i övrigt. Betydelsen av dessa mer grundläggande invändningar mot TF och YGL för vårt uppdrag framgår av följande avslutande passage i direktivens bakgrundsbeskrivning. De inledningsvis redovisade problemen med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen avseende bl.a. avgränsnings- och tillämpningsproblem och risken för att regleringen kan komma att försvagas till följd av teknikutvecklingen samt det ökade interna- samarbetet leder dock sammantaget regeringen till slutsatsen att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelverket kan behöva reformeras. Det är därför angeläget att fortsätta beredningens arbete med att överväga om man i längden bör behålla en teknik- beroende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. I detta betänkande behandlas de principiella invändningarna mot det nuvarande grundlagssystemet inom ramen för diskussionen om TF och YGL bör ersättas med en helt ny yttrandefrihetsgrundlag. Frågorna berörs i första hand i huvudavsnitt III (Överväganden – skifte eller inte?). Även kap. 21 (Internationellt rättsligt bistånd på grundlagsområdet) har betydelse för denna diskussion. 4 Tekniken och lagstiftaren Frågan om vilka former, tekniker, för masskommunikation som ska inkluderas i den särskilt starkt skyddade tryck- och yttrandefriheten framställs ibland som ny. ses det ibland som ett problem att en nödvändigt långsam lagstiftningsprocess ständigt kommer på efterkälken när tekniken och formerna för spridning av yttranden utvecklas i ett accelererande tempo. Men frågeställningen och problemet är trots allt inte nya. Vid TF:s tillkomst avsågs med tryckt skrift sådana skrifter som hade mångfaldigats i en ordinär boktryckarpress. Texter plockades samman av lösa bokstäver, typer, i särskilda ramar varefter ytan infärgades och texten under tryck överfördes till papper. Men lagtexten innehöll inte någon närmare och distinkt definition av vad som avsågs med tryckt skrift utan endast att under ordet skrift, som i denna lag utnyttjas, förstås allt hvad, genom tryck, under allmänhetens ögon lägges. Skrift betydde enligt dåtidens vedertagna språkbruk skrifvet tal. Tillämpningsområdet begränsades därmed enbart till tryck som innehöll en i ord uttryckt framställning av företeelser inom andens eller naturens område, enligt en av tryckfrihetens verkliga kännare , . Därmed avsågs inte att ge grundlagsskydd åt planscher och kartor etc. även om de hade framställts i tryckpress. Denna syn återspeglas i det namn lagstiftaren gav den nya grundlagen: Förordning, angående Skrif- och Tryckfriheten. För att inkludera även bilder och kartor infördes en bestämmelse i TF som trots att den får betraktas som obsolet än finns kvar i TF. I 1 kap. 5 § TF heter det att Till skrift hänföres bild även om den ej åtföljes av text. hävdar i Om Yttrandefrihet och Tryckfrihet. Försök till belysning af Svenska Press-Lagstiftningen (1859) att vare sig lagstiftaren menat det eller inte innebar formuleringen att allt vad genom tryck lägges under allmänhetens ögon att TF fick en vidare räckvidd än vad lagstiftaren sannolikt tänkt sig. Enligt innebar lagtexten att den som använt något annat av konstflitens medel än boktryckarpressen fick grundlagsskydd för sina skrifter. Mot den bakgrunden hävdade att även stentryck, koppartryck, stålstick, trädtryck eller genom hvad annat slags tryck som helst inkluderades i begreppet tryckt skrift och därmed borde erhålla skydd av grundlagen. Genom beslut av bl.a. justitiestatsministern hade praxis utvecklats till att omfatta flera tekniker. betraktades även skrifter framställda genom koppartryck och stentryck som tryckta skrifter. I TF infördes en bestämmelse som innebar att skrifter som mångfaldigats genom annat likartat mekaniskt medel likställdes med skrifter framställda i tryckpress. Formuleringen kan ses som det första samlande begreppet för att inkludera inte bara befintliga framställningssätt som enligt praxis getts grundlagsskydd utan även öppna för grundlagsskydd för framtida trycktekniker. 4.3Tekniken förslag till TF I betänkandet års utredning, som inte ledde till någon lagändring, resoneras fylligt om tekniken. Utredningen som genomfördes inom konstaterade att det inte är lätt att avgränsa vilken teknik som lagen ska omfatta: Att på ett till säkra och lämpliga resultat ledande sätt fastslå vad som är att hänföra under begreppet tryckt skrift, är förenat med stora svårigheter. Utredningen kom fram till att genom tillägget TF borde koppartryckalstren även formellt föras in i TF. Men trots allt avstod den från att föreslå en sådan komplettering med hänvisning till att den inte skulle inkludera vissa andra befintliga framställningssätt. I nuvarande tid med dess utveckling av de kemigrafiska metoderna torde emellertid en dylik begränsning inte vara berättigad. hade lagstiftaren som vi sett inkluderat tekniker för framställning av skrifter genom mekaniskt tryck. Men beredning ansåg att man i stället borde lägga vikt vid om metoden för mångfaldigande i sin effekt närmar sig vanlig tryckning. Därmed skulle slutresultatet vara avgörande för om grundlagsskydd skulle inträda eller inte. Beredningen ansåg att bestämmelsen även i fortsättningen borde vara allmänt hållen. Anledningen var att gränsdragningen för vad som borde omfattas av grundlagen hade en tendens att bli alltmer komplicerad. Däremot ansåg beredningen inte att skrivmaskinstrycken, som fått en stor användning för cirkulärskrivelser med administrativt innehåll, skulle falla in under lagen. Vid revidering av TF var frågan om gränsdragningen mellan olika tekniker åter uppe till diskussion. Inte heller då ansågs det nödvändigt med någon närmare definition i lagen. Frågan vilka skrifter som skulle erhålla grundlagsskydd skulle precis som tidigare överlåtas till praxis. Men departementschefen ansåg i propositionen att det var uppenbart att stencilerade skrifter inte borde anses falla inom lagens tillämpningsområde. Regeringen åberopade som stöd för sin uppfattning ett utslag i som gällde en stencilerad skrift (NJA 1931 s. 338). I uppdraget till den utredning om TF som regeringen tillsatte 1944 ingick att närmare undersöka TF:s teknikberoende. Det var enligt regeringen önskvärt att utreda om begreppet tryckt skrift borde vidgas till att omfatta skrifter framställda med andra tekniker än den traditionella tryckpressen. De tryckfrihetssakkunniga kom i sitt betänkande, Förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60), fram till att oavsett om en skrift hade framställts genom avtryck från rörliga typer i en tryckform, en litografisk plåt eller på annat sätt borde de klassas som skrifter i grundlagens mening. Men att i grundlagstexten ta med tryckmetoder som var jämförliga med en tryckpress ansåg kommittén icke erforderligt. Enligt kommittén förekom det åtskilliga metoder som var mer eller mindre jämförliga med tryck. Det gällde särskilt mångfaldiganden för affärsbruk. Kommittén nämnde hektografering och stencilering. Dessa metoder skilja sig dock avsevärt från trycket; de framställda skrifterna äro i jämförelse med trycket primitiva, olika stilar kunna i regel ej användas och möjligheten att framställa illustrationer är begränsad. Även om upplagorna som kunde framställas med dessa tekniker uppgick till något tusental exemplar ansågs det inte tillräckligt för att ge metoden grundlagsskydd. Vad gällde kemiska metoder, ljuskopiering och fotografisk kopiering för framställning av t.ex. blåkopior anförde de sakkunniga att dessa metoder precis som en tryckpress kunde användas för att sprida meddelanden till allmänheten. Därmed borde de logiskt sett och av principiella skäl föras in under TF. Men de sakkunniga menade att upplagorna trots allt är för begränsade. Den logiska följden av det resonemanget var att begreppet tryckt skrift borde definieras utifrån upplagan. Men utredningen värjer sig mot en sådan definition eftersom det bl.a. skulle innebära problem att upprätthålla kontrollen över vilka anläggningar som skulle klassas som tryckerier och därmed underlätta utkrävandet av ansvar vid brott. Frågan om nya maskiner som rotaprintapparater och alltrycksmaskin m.fl. skulle betraktas som tryckpressar var föremål för behandling i ett mål i rådhusrätt. Av domen framgick att skrifter framställda i sådana offsetpressar för kontorsbruk skulle betraktas som skrifter i tryckfrihetsförordningens mening. De sakkunniga delade rådhusrättens syn på mindre offsetpressar. Däremot hamnade skrifter framställda i hektograferings- och stencileringsapparater utanför det skyddade området. I sin motivering förklarade de sakkunniga att även bilder och kartor som inte åtföljs av text men som har framställts i tryckpress skulle skyddas. Grundlagen borde inte bara omfatta yttranden som var tryckta på papper utan även tryck på tyg, papp, pergament eller dylikt. Huvudsaken var att budskapet hade anbringats på bäraren genom tryck. Remissinstanserna och regeringen om tekniken TF Regeringen tog till sig de flesta av kommitténs förslag. Det gällde inte minst synen på vilken teknik som skulle föras in under grundlagsskyddet. Departementschefen konstaterade i prop. 1948:230 att gällande TF inte innehöll någon klargörande definition av vad som avses med en tryckt skrift. Men statsrådet menade att begreppsbestämningen tryckning i tryckpress trots allt inte skulle överges. Flera av remissinstanserna uttryckte funderingar om att grundlagens tillämpningsområde borde vidgas vid sidan om tryckpressen. Det gällde att man bl.a. borde ta hänsyn till om en verksamhet bedrivs yrkesmässigt, om någon tagit ansvar för en skrift framställd på annat sätt än i tryckpress och även att innehållet i och därmed ändamålet med en skrift skulle vägas in. Förste stadsfiskalen i invände att tryckfriheten inte är avsedd att ge innehavare av tryckpressar monopolställning. Därför borde tekniker som närmat sig tryckpressens kvalitet av principiella skäl hänföras under TF. Landsfogden i hade samma uppfattning och menade att det var möjligt att framställa så stora upplagor med hjälp av stencilering att sådana skrifter borde ges grundlagsskydd. Överbibliotekarien i hade kommit fram till samma slutsats och menade att skrifter som framställdes yrkesmässigt eller på annat sätt var avsedda att spridas borde inkluderas. Statspolisintendenten menade att möjligen borde den som ansöker om grundlagsskydd för sin skrift få det oavsett vilken metod som använts för att framställa skriften. fann det vara mindre tilltalande att två till syftet likartade skrifter skulle behandlas olika ur tryckfrihetshänseende bara för att de hade framställts med olika metoder. I synnerhet i orostider när tryckfriheten behövs som bäst borde alla skrifter, oavsett framställningssätt, som till sitt syfte och gagn var att jämställa med tryckta skrifter få grundlagens skydd. Behovet av en sådan ordning framkom enligt förläggarföreningen tydligt under det . anförde att varje slag av yrkesmässigt mångfaldigande borde grundlagsskyddas. Det väsentliga var enligt föreningen , inte dess upplaga eller hur den hade framställts. Regeringen ansåg att erfarenheterna från kriget talade för en viss utvidgning av det formella tillämpningsområdet genom att fler tekniker borde inkluderas. Men å andra sidan fann regeringen det svårt att hitta en klar definition som inte innebar att begreppsbestämningen blir alltför obestämd. Någon ovisshet om vad som gällde borde inte få råda enligt justitieministern . Att införa ett system för grundlagsskydd genom ett ansökningsförfarande anser jag icke lämpligt hette det i propositionen (1948:230 s. 118). Det tekniska förfarandet för mångfaldigande av skrifter synes väl vara underkastat en snabb utveckling genom tillkomsten av nya maskiner och metoder, vilka i effektivitet närma sig tryckningen, men ännu synes denna utveckling icke ha nått därhän att ett oavvisligt behov föreligger att utsträcka tryckfrihetsförordningens tillämplighet till dessa metoder. Regeringen drog slutsatsen att utgångspunkten för bestämning av grundlagens tillämplighet, tryckning i tryckpress, skulle bestå. Det är påfallande hur korthugget och hur regeringen utan några längre resonemang avfärdar flera av remissinstansernas idéer. KU:s beredning av TF uppmärksammade att flera remissinstanser velat vidga TF:s tillämpningsområde. Utskottet redovisade en idéskiss där den som önskade det genom att skaffa utgivningsbevis kunde få tryckfrihetsförordningens skydd för skrifter som mångfaldigats på annat sätt än i tryckpress. Men något förslag till utökning av tillämpningsområdet lade inte utskottet fram. I stället uttryckte utskottet att det delade departementschefens uppfattning att grundlagsskyddet skulle kopplas till tryckpressen även i fortsättningen. betonade utskottet i sitt betänkande, 1948:30, vikten av att den tekniska utvecklingen på detta område följes med uppmärksamhet. I direktiven till konstaterade regeringen att sedan 1949 års TF hade kunskapen ökat om hur grundlagens bstämmelser fungerade i ett samhälle där massmedierna hade fått en dominerande roll i samhällsdebatten. Det fanns därför anledning att undersöka om de ställningstaganden som låg till grund för nya TF fortfarande var hållbara. Regeringen förklarade i direktiven att trycket är vårt enda massmedium. Trots detta anförde regeringen att det inte fanns anledning att ompröva huvudgrunderna för TF. Tvärtom ansåg regeringen att reglerna i TF i huvudsak är ändamålsenliga. Det ansvariga statsrådet anförde vidare: Tillkomsten av nya medier, såsom radio, television och film, har medfört behov att utvidga garantierna för yttrandefriheten till att gälla även andra medier. Film, radio och tv torde knappast betraktas som nya. Radiotjänst hade när regeringen utformade direktiven 1970 bedrivit ljudradiosändningar och reguljära tv- sändningar . Offentlig visning av film hade en ännu längre historia genom starten av de första biograferna . De tre formerna får betraktas som redan då väletablerade sätt för spridning av information och yttranden men saknade trots det grundlagsskydd. Filmer som skulle visas offentligt förhandsgranskades, medan radio och tv genom radiolag (1966:755) och radioansvarighetslag (1966:756) hade ett yttrandefrihetsrättsligt skydd enligt mönster från TF men utan grundlagsstatus. Från principiella utgångspunkter var det enligt regeringen inte rimligt att radio och tv saknade ett skydd på grundlagsnivå. Utgångspunkten för utredningen skulle därför vara att massmedier skulle beredas ett så fullständigt och effektivt grundlagsskydd som möjligt. Regeringen menade att detta skydd skulle ges extra tyngd genom att placeras på grundlagsnivå. Regeringen väckte också frågan hur andra skrifter än de som framställts i en tryckpress skulle klassificeras. Utredningen borde överväga huruvida stencilerade och på liknande sätt mångfaldigade skrifter skall jämställas med tryckta skrifter i tryckfrihetsrättsligt hänseende. lämnade sitt betänkande, Massmediegrundlag (SOU 1975:49). Vad gällde skrifter som framställs på annat sätt än i tryckpress ansåg utredningen att det inte var tillfredsställande att de föll utanför grundlagsskyddet. Nya metoder som bl.a. ljuskopiering innebar att i princip obegränsade upplagor kunde framställas. Utredningen, som bestod av sju sakkunniga, ansåg också att dessa tekniker används för sådana skrifter som kan antas vara i särskilt behov av regler om skydd för yttrandefriheten, t.ex. för flygblad och upprop.