sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — Den viktigaste frågan för Kammarkollegiet är emellertid hur man kan skapa den synlighet och trovärdighet som är nödvändigt för ett framgångsrikt samordnat upphandlingsstöd som arbetar utifrån det ett brett synsätt. 10.6Konsekvenserna för upphandlande myndigheter på lokal, regional och nationell nivå Utredningen menar att det förstärkta upphandlingsstödet kommer att ha positiva effekter för i princip alla upphandlande myndigheter. Ökad tillgång till information och vägledning kommer att under- lätta för dessa myndigheter att följa upphandlingslagstiftningen. tror utredningen att det kan vara än mer värdefullt om upp- handlingsstödets betoning på de breda synsättet kan medverka till mera effektiva upphandlingar. Uppgiften för det samordnade upphandlingsstödet ska vara att söka nå alla målgrupperna, men det är givet att små statliga myn- digheter liksom små kommuner som har svag egen upphandlings- 10 bör instruktionen till Kammarkollegiet revideras och villkoren för bidraget till AB klarläggas med avseende på bolagets upphandlings- stödsverksamhet. kompetens kommer att särskilt stor nytta av upphandlingsstödets olika verktyg. Utredningen bedömer således att konsekvenserna av utred- ningens förslag är kraftigt positiva för upphandlande myndigheter. Utredningen ska redovisa konsekvenser för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhåll- ande till större företag. De förslag som utredningen lägger fram innebär inte några nya regler eller pålagor för företag. Däremot kommer företag som redan deltar, eller överväger att delta i offentlig upphandling att få tillgång till bättre information och vägledning. Ett förstärkt upphandlingsstöd kommer att vara till nytta för leverantörer i allmänhet. Tillgång till bättre information och väg- ledning bör leda till att fler företag väljer att delta i offentlig upp- handling, vilket medför ökad konkurrens. För enstaka leverantörer kan det givetvis vara ett problem om konkurrensen ökar. Utredningen menar att stora företag generellt torde ha bättre förutsättningar än små företag, att själva eller med hjälp av utom- stående expertis, bygga upp egen kompetens kring offentlig upp- handling. Därmed torde utredningens förslag leda till en viss ökad konkurrensförmåga för mindre företag i förhållande till stora före- tag. Ett litet antal företag arbetar med att erbjuda olika slags tjänster med koppling till offentlig upphandling. Dessa tjänster är värde- fulla för en väl fungerande offentlig upphandling och det finns därför skäl att beakta dessa företags arbetsförutsättningar. I avsnitt 7.9 redovisar utredningen sin syn på gränsdragningen mellan upphand- lingsstödet och de tjänster som erbjuds på marknaden. Utredningen menar, att de av utredningen föreslagna förstärkningarna och för- ändringarna endast i mycket begränsad omfattning kommer att påverka marknaden för privata företag. Det bör även beaktas att upp- handlingsstödets insatser kan förväntas komma att öka intresset för offentlig upphandling vilket kan leda till ökad efterfrågan på tjänster i anslutning till offentlig upphandling. Konsekvenserna av utredningens förslag är påtagligt positiva för leverantörer, särskilt små företag. 10.8Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningens förslag medför ingen inskränkning av den kom- munala självstyrelsen och innebär inga förpliktelser för kommuner. Däremot får kommunerna tillgång till bättre information och väg- ledning. Som utredningen framhållit i avsnitt 5.1. är syftet inte att uppnå en likformig hantering av upphandlingsfrågorna i de olika kommunerna och landstingen/regionerna. Både utifrån det kommunala självstyret och med hänsyn till de olikartade förutsättningarna i olika kom- muner, finns det inte skäl att eftersträva att alla kommuner väljer samma lösningar. Däremot är det viktigt att alla kommuner är med- vetna om betydelsen av att göra strategiska överväganden beträffande dess upphandlingsverksamhet och taktiska över- väganden under upphandlingsprocessen. Kommunernas möjligheter att själva fatta beslut påverkas inte av upphandlingsstödet. Förslagen innebär inga ökade kostnader för kommunerna, däremot bör förslagen som ovan angivits kunna antas leda till lägre kostnader. 10.9Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utredningen berör denna fråga i avsnitt 7.7. Upphandlingsstödet bör således medverka till att sprida information och ge vägledning kring hur upphandlande myndigheter bör ordna upphandlings- verksamheten och genomföra olika upphandlingar på sätt som minskar risken för korruption och anbudssamverkan. Utredningen har understrukit att upphandlingsstödet bör med- verka till att göra upphandlande myndigheter mera medvetna om kontraktsuppföljningens betydelse. Om fler upphandlande myndig- heter skapade rutiner och avsätter resurser till kontraktsuppföljning så skulle också oegentligheter och brottslighet lättare kunna upp- täckas. Utredningen menar därför att utredningens förslag är positivt för det brottsförebyggande arbetet. 10.10Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Utredningens förslag syftar till att förstärka upphandlingsstödet med avsikten att detta ska bidra till bättre offentlig upphandling. En aspekt avser de strategiska övervägandena kring offentlig upp- handling. Ökad betoning av vikten av goda strukturer för offentlig upphandling i kommuner och statliga myndigheter bör komma att avspeglas i såväl personal- som kompetensförstärkningar. Detta torde ha positiva effekterna för löneutvecklingen för personer med upphandlingskompetens, både upphandlare och upphandlings- experter. Utredningen har inte låtit göra någon undersökning av köns- fördelningen inom målgruppen upphandlare, men det förefaller vara en kvinnodominerad arbetsuppgift. Således torde detta vara positivt ur ett överordnat jämställdhetsperspektiv. Huruvida upp- handlingsstödets insatser kan medverka till en jämnare könsfördelning för personer med upphandlingskompetens går inte att avgöra. Utredningen vill vidare framhålla att ett viktigt insatsområde för upphandlingsstödet kommer att vara insatser för att förbättra förutsättningarna för bra upphandling av vård och omsorg. Personalen inom dessa sektorer, till stor del kvinnor, oavsett om de är kommunalt anställda eller arbetar för leverantörer, torde se det som en fördel om det fanns bättre förutsättningar för välavvägda upphandlingar och strukturerad kontraktsuppföljning. 10.11Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Utredningen bedömer att små kommuner långt från storstads- områdena har svårt rekrytera personal med upphandlings- kompetens. Även det kommersiella utbudet av upphandlingskonsulter är koncentrerat till de folkrika delarna av landet. Ett förstärkt upp- handlingsstöd skulle således vara särskilt positivt för kommuner i glesbygd. Sänkta kostnader för offentlig upphandling skulle stärka förutsättningarna för offentlig service i alla delar av landet. Utredningen kan inte bedöma om förslagen ökar förut- sättningarna för sysselsättning i alla delar av landet. Ökad vägled- ning beträffande sociala krav skulle möjligen kunna ge kommuner bättre förståelse för när och hur social hänsyn kan tas vid offentlig upphandling. Detta skulle t.ex. kunna påverka förutsättningarna att skapa arbete för vissa grupper av socialt utsatta individer. 10.12 Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är: Lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.11 Utredningen menar att utredningens förslag i sig knappast har relevans för de integrationspolitiska målen. Upphandlingsstödet bör inte ägna sig åt särskilda insatser till förmån för särskilda grupper. Däremot, som utredningen diskuterade i avsnitt 7.6.3, finns det möjligheter för att understödja insatser riktade t.ex. till invandrarföretag. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att upphand- lingsstödet bör bygga upp en kompetens kring sociala hänsyn vid offentlig upphandling. Bland möjliga sociala krav på en leverantör kan finnas krav som syftar till att förbättra integrationen, t.ex. genom praktikmöjligheter. 10.13 Konsekvenser för miljön Utredningen vill understryka att förslagen innebär förstärkta möjligheter att ge vägledning till upphandlande myndigheter och leverantörer avseende möjligheter att ta miljöhänsyn vid offentlig upphandling. Det finns ett stort intresse hos upphandlande myndigheter att medverka till en bättre miljö genom att utforma upphandling med hänsyn till miljön. Utredningen menar att detta är positivt dels genom den direkta effekten som uppstår genom den minskade miljöpåverkan, dels genom den indirekta effekten att efterfrågan från den offentliga sektorn kan påverka utbudet av varor och tjänster på marknaden på ett sätt som kan leda till att även privata aktörer i ökad utsträckning köper varor och tjänster med förbättrade miljöegenskaper. Utredningen bedömer således att utredningens förslag är positiva för ansträngningarna att värna om miljön. 11 Proposition 2008/09:1 utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet avsnitt 3.3. 10.14 Konsekvenser för vård och omsorg Upphandling av vård och omsorg är komplicerat. Utredningen bedömer att det kommer att finnas ett stor behov av upp- handlingsstödjande insatser för att medverka till att ytterligare förbättra upphandling av vård- och omsorgstjänster. Det behövs en rad åtgärder och samarbete som innefattar upphandlande myndig- heter och leverantörer, liksom normgivande myndigheter. Upp- handlingsstödet bör ha en viktig uppgift att utveckla det arbete som upphandlingsstödet inom Kammarkollegiet bedrivit. Både leverantörer och upphandlande myndigheter kommer att ha nytta av upphandlingsstödets insatser. Utredningen bedömer således att utredningens förslag är positiva för utveckling av kvalitet och kostnadseffektivitet inom vård och omsorg. Statskontoret fick regeringens uppdrag att utreda och lämna förslag på hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi skulle kunna samordnas. I direktiven poängterades att ett samlat upphandlingsstöd bör organisatoriskt sett syfta till att lösa eventuella mål- och gränsdragningskonflikter mellan olika upphandlingsstödjande verksamheter. Vidare bör ett samlat upp- handlingsstöd syfta till att undvika sådana konflikter men även dubbelarbete. Statskontorets slutsats i rapporten ny upphandlingsmyn- dighet daterad var att den nuvarande organisa- tionen av det statliga upphandlingsstödet inte är optimal och att den till viss del hindrar verksamheten från att utvecklas ytterligare, t.ex. när det gäller upphandlingsfrågornas status och fokus på kompetens- och verksamhetsutveckling. För att åtgärda de brister som finns i den nuvarande organisationen och skapa förutsätt- ningar för utveckling och effektivisering förordade Statskontoret att nuvarande system med upphandlingsstödjande verksamheter fördelade på ett flertal statliga myndigheter och ett statligt bolag (dvs. AB , vår kommentar) borde avvecklas. Istället borde en ny myndighet för statlig upphandling och upphandlingsstöd bildas. Statskontorets rapport remissbehandlades. Det framkom då att Statskontoret inom ramen för sin kartläggning sänt ut en webb- enkät om behov av upphandlingsstöd enbart till statligt upphand- lande myndigheter och inte till kommuner och landsting. Mot denna bakgrund beslöt regeringen att avbryta arbetet baserat på Statskontorets rapport och utarbeta nya direktiv. En särskild utredare fick därefter i uppdrag att undersöka möjligheterna att stärka upphandlingsstödet genom ökad samord- Det framgick av de nya direktiven att utredaren i första hand skulle undersöka möjligheten att samordna upphandlingsstödet inom en befintlig myndighet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig, kunde utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. Av direktiven framgick vidare att Miljöstyrning- srådets arbete med att utveckla och uppdatera konkreta miljökriterier för olika produktgrupper omfattas inte av uppdraget. har såväl i ett remissvar över Statskontorets rapport som inom ramen för nu aktuell utredning uttalat ett starkt stöd för en samordning av det statliga upphandlingsstödet. Vi har inte haft några preferenser avseende huruvida de nuvarande upp- handlingsstödjande verksamheterna ska samordnas i en ny myndig- het eller i en redan befintlig myndighet. Enligt vår uppfattning är det primära att samordningen sker på effektivast möjliga sätt och att upphandlingsstödet i sitt arbete blir väl synligt för såväl upphandlande myndigheter som för leverantörer. Statskontoret poängterade i sin rapport (på sidan 68) att det är viktigt att en ny upphandlingsmyndighet tar tillvara och utvecklar den verksamhet som har byggt upp inom området miljöanpassad offentlig upphandling. Till största delen handlar det om att fortsätta det arbete med kriterieutveckling och miljökrav för de produktområden som bedrivit i nära samarbete med upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer. Enligt Statskontorets bedömning borde en ny upp- handlingsmyndighet efter bildandet få till stånd arbetsgrupper och samarbeten med upphandlande myndig- heter, enheter och leverantörer för att inte tappa fart i arbetet med miljöanpassad offentlig upphandling. Statskontoret gjorde bedöm- ningen att en ny myndighet på upphandlingsområdet på skulle kunna leda till en mer omfattande användning av miljökrav i offentlig upphandling. I den nu aktuella utredningen har direktiven uppfattats på så sätt det uppdrag har i gällande bolagsordning, ägardirektiv och samarbetsavtal inte ska beröras. anser att det är olyckligt att det – på grund av skrivningen i direk- tiven – inte har ansetts möjligt att i betänkandet föra en diskussion kring huruvida det vore ändamålsenligt eller inte att inkorporera verksamhet i det framtida Upphandlingsstödet. Resultatet av denna formulering i direktiven blir att tills annat beslutas kommer att ägna sig åt att arbeta fram, förvalta och informera om sina olika miljökriterier och det nya Upphandlingsstödet kommer att ha det övergripande ansvaret för information och vägledning om miljöhänsyn i offentlig upphandling. Vidare kommer det nya Upphandlingsstödet att svara för vägledning kring bland annat livscykelkostnadsanalys samt frågor som rör sociala och etiska krav. anser att det mest rationella för alla parter vore att allt upphandlingsstödjande arbete placerades inom ramen för en och samma organisation så att upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer bara behöver vända sig till en enda Helpdesk för rådgivning. En sådan lösning skulle innebära att man slipper eventuella mål- och gränsdragnings- konflikter och undviker dubbelarbete. Till detta kommer att ägs av tre olika aktörer; staten, SKL och . Med en sådan ägarkon- struktion är det så kallade kontrollkriteriet enligt praxis inte uppfyllt med följden att staten torde bli skyldig att upp- handla verksamheten från . vill understryka att vi är positiva till arbetssätt då de utvecklar och uppdaterar miljökriterier för olika produktgrupper och vi ser därför gärna att en sådan arbetsprocess används även fortsättningsvis inom ramen för det framtida Upphandlingsstödet. Sammanfattningsvis är läget följande. För att råda bot på de brister som finns med flera spridda upphandlingsstödjande verksam- heter förordade Statskontoret att all upphandlingsstödjande verk- samhet borde samordnas i en ny myndighet. Regeringen gör i sin skrivelse rörande om miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? 2011/12:134) bedömningen att problematiken med otydlighet i informationen om styrmedlet miljökrav kommer att åtgärdas om upphandlingsstödet samordnas. Problemet är bara att skrivningarna i de nu aktuella kommittédirektiven avseende Ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd (Dir. 2011:78) har gjort det omöjligt för utredaren att ta det helhetsgrepp som Statskontoret och regeringen egentligen själv förordar. ställer sig positiv till förslaget att skapa en ny upphandlingsstödsmyndighet men så länge som arbete med miljökriterier inte inbegrips i den nya myndighetens uppdrag så har frågan enligt vår uppfattning inte fått en optimal lösning. Vi menar därför att frågan måste utredas vidare och föreslår att genom tilläggsdirektiv ges möjlighet att hantera frågan. Ett samordnat och effektivare statligt En särskild utredare får i uppdrag att utreda hur upphandlings- stödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Det är viktigt att stödet bidrar till att stärka kompetensen såväl hos upphandlande myndigheter eller enheter som hos leverantörer. Detta bör ske genom att i första hand samordna den upp- handlingsstödjande verksamheten inom ramen för en befintlig myndighet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. ansvarar Kammarkollegiet för en övervägande del av arbetet med det allmänna upphandlingsstödet, medan och ansvarar för mindre delar. Utredaren ska bl.a. se över vilka verksamheter som bör samordnas och redovisa såväl de ekonomiska som personella konsekvenserna av samordningen av berörda myndigheters verksamhet och . Utredaren kan även föreslå andra åtgärder som bidrar till att effektivisera upphandlingsstödet. Uppdraget ska redovisas . Dagens organisation av det allmänna upphandlingsstödet Med allmänt upphandlingsstöd avses verksamhet som syftar till att underlätta, stärka kvaliteten i och effektivisera offentlig upp- handling för upphandlande myndigheter eller enheter och leverantörer, t.ex. verksamheter som utvecklar och tillhandahåller allmän information, hjälpmedel, verktyg, metodik, system och statistik m.m. Upphandlingsstödjande verksamhet bistår med hjälp och stöd till upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) samt förfaranden vid valfrihetssystem bl.a. enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). I begreppet allmän upphandlings- stödjande verksamhet ingår inte tillsynsverksamhet eller rådgivning i upphandlande myndigheters eller enheters enskilda upphand- lingar. ligger ansvaret för upphandlingsstöd och informa- tionsverksamhet inom upphandlingsområdet på flera aktörer. Den övervägande delen av upphandlingsstödet ansvarar Kammar- kollegiet för genom det nationella upphandlingsstödet (se . samt det av staten delägda bolaget , svarar för mindre delar. Kammarkollegiet har också till uppgift att på nationell nivå tillhandahålla den databas där kommuner och landsting annonserar uppdrag enligt LOV (). Databasen används även av Arbetsförmedlingen för annonsering av etableringslotsar. Kammarkollegiet tar vidare fram vägledningar för upphandling enligt LOV. är ansvarig myndighet för tillsyn av , LUF och LOV. I verkets arbete med upphandlingsfrågor är tillsynen prioriterad och regelöverträdelser som är av större betydelse eller av principiellt intresse uppmärksammas särskilt. har också i uppgift att verka för en enhetlig tillämpning av upphandlingsreglerna och att följa och redovisa den rättsliga utvecklingen på upphandlingsområdet. Detta sker bl.a. genom att löpande informerar upphandlings- marknadens intressenter om utvecklingen. Därutöver har verket ett visst åtagande när det gäller statistik på upphandlingsområdet. arbetar främst med specifikt och detaljerat stöd i form av utveckling och uppdatering av konkreta miljö- kriterier för olika produktgrupper i samarbete med upphandlare och leverantörer på lokal, regional samt nationell nivå. Verk- samheten består även av en hjälpcentral och information om användning av kriterierna. Kriterierna kan därmed effektivt anpassas till olika upphandlingar. arbetar i mindre omfattning även med sociala kriterier samt med kriterier som främjar innovation inom miljöområdet. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas och hur stabsstödet på upphandlings- området kan utvecklas (Fi2010/2735). Statskontoret redovisade uppdraget i rapporten ny upphandlingsmyndighet (rapport 2010:23), i vilken Statskontoret drog slutsatsen att den nuvarande organisationen för upphandlingsstöd inte är optimal och till viss del hindrar en utveckling av verksamheten. Av de remissinstanser som yttrade sig över rapporten uttryckte en övervägande majoritet att det behövs en bättre samordning av upphandlingsstödet. Frågan om stabsstöd till redovisades i promemorian Ett utvecklat upphandlingsstöd (dnr 2010/95-5). Ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd Vikten av en väl fungerande offentlig upphandling Den offentliga upphandlingen har stor betydelse för och inverkan på samhällsutvecklingen. I omsätter den offentliga upp- handlingen uppskattningsvis 16–av bruttonational- produkten (BNP), vilket motsvarar cirka 510–(Siffror och fakta om offentlig upphandling, Kon- kurrensverket rapport 2011:1). Kommuner och landsting står för cirka 2/3 av upphandlingarna. Det är av största betydelse för såväl politikens genomförande som för det näringsliv som konkurrerar om att leverera varor och tjänster till den offentliga sektorn att de upphandlande myndigheterna eller enheterna inte bara tillämpar gällande regelverk på ett korrekt sätt utan också har förmågan att genomföra den "goda affären", dvs. att genom upphandlingen skapa största möjliga värde och nytta för den berörda myndigheten. Upphandlingsstödet ska bidra till att öka kvaliteten, synligheten, tillgängligheten och enhetligheten i den offentliga upphandlingen. Bestämmelserna om offentlig upphandling ska främja rörligheten och konkurrensen på såväl den europeiska marknaden som den svenska marknaden och ge en effektiv användning av skatte- betalarnas pengar. Den offentliga upphandlingen är således en stor och viktig del av samhällsekonomin. Undersökningar som Kon- kurrensverket låtit utföra tyder på att en bättre upphandling och konkurrensutsättning kan minska de offentliga kostnaderna med 10–. Upphandling under stark utveckling trädde lagstiftning (lag 2010:572) i kraft avseende nya rättsmedel på upphandlingsområdet. Regeringens förslag om lag- stiftning (proposition 2010/11:150) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet föreslås träda i kraft . Europeiska kommissionen presenterade en grönbok (KOM(2011)15 slutlig) om en modernisering av upphandlings- direktiven, mot bakgrund av att offentlig upphandling utpekats som ett av verktygen för att uppnå för smart och hållbar tillväxt för alla (meddelande KOM(2010) 2020 slutlig). Översyn av lagstiftningen för offentlig upphandling utgör även en av tolv nyckelåtgärder i Kommissionens meddelande om inre- marknadsakten (meddelande KOM(2011) 206 slutlig). Kom- missionen har vidare inlett arbetet med ny lagstiftning som ska reglera tjänstekoncessioner, vilka inte regleras i EU- direktiven. överlämnade sitt betänkande Innovationsupphandling (SOU 2010:56) i vilket man bl.a. gjorde bedömningen att ett mer aktivt upp- handlingsstöd är nödvändigt för att öka tillämpningen av innovations- vänlig upphandling hos upphandlande myndigheter eller enheter. Betänkandet bereds inom . Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att utvärdera upp- handlingsregelverket (dir. 2010:86) och utreda om regelverket i tillräcklig mån tillvaratar konkurrensen som det tillåter att köpkraften används till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn och verka för ökade möjligheter för små och medelstora företag. Uppdraget ska redovisas . Den offentliga upphandlingen är således under stark utveckling och i allt högre utsträckning under påverkan från olika politik- områden, vilket ställer stora krav på upphandlingsmarknadens aktörer. Ett effektivt statligt upphandlingsstöd utgör ett värdefullt komplement för att stärka upphandlarnas och leverantörernas kompetens.