sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — När det gäller verk- samhet inom fiske- och vattenbrukssektorn omfattas vissa pro- dukter enligt en särskild förordning.20 För fiskerisektorn och sek- torn för jordbruksprodukter gäller också särskilda förordningar om stöd av mindre betydelse.21 Av fasta praxis framgår att när gemenskapen med stöd av artikel 40 FEUF har antagit bestämmelser om inrät- tande av en gemensam organisation av marknaden i en viss sektor, är medlemsstaterna skyldiga att avstå från alla åtgärder som kan utgöra avsteg från den eller skada den.22 Detta utgör grunden för att jordbruks-, fiskeri- och vattenbruksverksamhet så gott som alltid undantas från stödordningar som innebär statsstöd. Utred- ningen finner mot denna bakgrund att jordbruks- och fiskeri- och vattenbruksverksamhet ska undantas även från systemet med nystartszoner. De definitioner som gäller i andra stödordningar ska gälla även i detta sammanhang. 20Rådets förordning (EG) nr 104/2000. 21Kommissionens förordning (EG) nr 1535/2007 samt Kommissionens förordning (EG) nr 875/2007. 22Se t.ex. mål C-113/00. Utformningen av ett system med nystartszoner När det gäller undantag för andra verksamhetsgrenar saknas det uttryckliga stöd som gäller för undantaget av jordbruksverksamhet enligt ovan. Det resonemang som för beträffande jordbruk, fiskeri och vattenbruk bör dock enligt utredningens be- dömning kunna överföras på andra verksamheter. Även i de andra fall där det inrättats en gemensam organisation av marknaden torde medlemsstaternas åtgärder som kan medföra avsteg från denna organisation alltså stå i strid med . Utredningen konstaterar att det förutom avseende verksamhet inom jordbruk, fiskeri och vattenbruk även föreligger särskilda stödordningar avseende t.ex. verksamhet inom stål- och kolindu- strin och varvsindustrin. Dessa riskerar att störas av ett system med nystartszoner och verksamheterna har av den anledningen undan- tagits från tillämpningen av den allmänna gruppundantagsförord- ningen23 och riktlinjerna för statligt regionalstöd –2013. Huruvida de ska undantas från systemet med nystartszoner bör avgöras i samråd med kommissionen. Särskilda undantag för företags exportverksamhet och gynnande av inhemska varor framför importerade torde framför allt vara aktuellt när det gäller investeringsstöd och stödordningar som rik- tar sig direkt mot export. Utredningen gör bedömningen att det i detta sammanhang saknas behov av sådana särskilda undantag. När det gäller undantag för verksamhet med bilkonstruktion och syntetfiber samt transport, vilket gäller i vissa stödordningar, framstår grunden för undantag som oklar. Mot bakgrund av att dessa verksamheter undantagits från tillämpningen av flera rikt- linjer samt att de undantagits från det franska systemet med ZFU kan det dock antas att kommissionen anser att de generellt bör undantas. Även dessa verksamhetsgrenar kan därför behöva undan- tas från systemet med nystartszoner. Utredningen vill dock, som inledningsvis påpekats, framhålla att frågan om vilka verksam- hetsgrenar som ska undantas från systemet med nystartszoner får avgöras definitivt i samband med ett förfarande hos kommissionen. Säkert är enligt utredningens bedömning att fiskeriverksamhet, vattenbruksverksamhet och sådan jordbruksverksamhet som avser produkter som anges i bilaga 1 till FEUF ska undantas. Även andra skäl än de EU-rättsliga skulle kunna föranleda att vissa branscher inte bör komma i åtnjutande av de lättnader som 23 Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008. Utformningen av ett system med nystartszoner erbjuds i systemet med nystartszoner. Utredningen finner dock inte att några andra verksamhetsgrenar än de som bör undantas enligt bör undantas av andra skäl. Regleringen av undantaget för vissa verksamheter Undantaget för vissa verksamheter bör enligt utredningens be- dömning regleras på så sätt att de nu föreslagna bestämmelserna inte ska tillämpas på verksamhet som stöd inte får ges till. I under- laget för de avgifter som avdrag görs på får alltså inte ingå avgifts- pliktig inkomst från den typen av verksamhet. I fråga om avdrag på arbetsgivaravgifter får avdrag då inte ske på underlag hänförligt till anställda som är sysselsatta med någon sådan verksamhet. När det gäller enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag kan det bli aktuellt att skilja ut viss inkomst från avgiftsunderlaget. Så sker när det gäller stöd i form av regionalt avdrag i stödområde enligt lagen om särskilda avdrag. Utredningen bedömer att detta i praktiken bör förekomma relativt sällan och att det i de fallen inte bör orsaka några större svårigheter. 11.4Krav på företag för att erhålla lättnad Förslag: För att ett företag ska komma i åtnjutande av den lätt- nad som erbjuds i nystartszoner krävs -att företaget bedriver verksamhet vid ett fast driftställe i en nystartszon eller vid en plats i en nystartszon som motsvarar ett fast driftställe (verksamhetskravet) och -att minst en fjärdedel av arbetad tid ska ha utförts av personal som är bosatt på en adress i en nystartszon (boendekravet). Även den som inte uppfyller boendekravet men som för mindre än sedan uppfyllt det är avdragsberättigad. Rätt till avdrag då kravet inte uppfylls gäller längst som motsvarar den längsta period under vilken kravet var uppfyllt och som avslutats högst . Utformningen av ett system med nystartszoner Systemet med nystartszoner har som mål att skapa jobb och öka sysselsättningen i nystartszonerna. För att detta mål ska uppnås bör de företag som kommer i åtnjutande av lättnaden i systemet bedriva verksamhet av en viss omfattning i nystartszonen. För att säkerställa viss omfattning av verksamheten i nystarts- zonen bör det krävas att företaget har ett fast driftställe för närings- verksamhet i nystartszonen. Med fast driftställe för näringsverk- samhet avses enligt 2 kap. 29 § IL en stadigvarande plats för affärs- verksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs. Enligt samma bestämmelse innefattar uttrycket fast driftställe särskilt vissa platser, bl.a. plats för företagsledning, filial, kontor, fabrik och verkstad. Ett företag kan ha flera fasta driftställen. Det bör då krävas att ett av dem ligger i en nystartszon. Med detta avses att det fasta driftstället har adress i en nystartszon. När det gäller verksamhet som bedrivs av en association vars verksamhet inte kan anses omfattas av definitionen i 2 kap. 29 § IL bör det krävas att verksamhet bedrivs vid en plats i nystartszonen som motsvarar ett fast driftställe. Denna plats ska då ligga på en adress i en nystartszon. Den svenska definitionen av fast driftställe är utformad i enlighet med definitionen i modellavtal men överensstämmer inte helt och hållet med denna. I vissa skatteavtal finns också definitioner av fast driftställe som inte fullt överens- stämmer med den svenska definitionen.24 Utredningen bedömer dock att detta inte bör orsaka några större problem. Kravet på verksamhet vid fast driftställe används i fråga om stöd till företag i stödområde enligt lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall (se avsnitt 7.4.2). I samband med tillämpningen av denna reglering har man bl.a. diskuterat frågan om fast driftställe när det gäller verksamhet med personlig assistens, byggnads- och anläggningsarbete, konsultarbete och skogsarbete. Högsta förvalt- ningsdomstolen har t.ex. ansett att företag som bedriver verksam- het på egen skogsfastighet ska anses ha fast driftställe på fastig- heten oberoende av om företaget på den fastigheten har någon av de anordningar som räknas upp i 2 kap. 29 § IL.25. I ett ställnings- tagande avseende frågan om företagsstöd och fast driftställe i den RÅ 1998 not 188. 25RÅ 2001 ref. 38. Utformningen av ett system med nystartszoner nämnda regleringen26 har gjort bedömningen att det arbete en personlig assistent utför hos en funktionshindrad person bosatt inom ett stödområde kan anses som arbete vid företagets fasta driftställe i stödområdet även om arbetsgivaren har sitt säte utanför stödområdet. Arbetsgivaren kan således ha rätt till avdrag från arbetsgivaravgifterna om övriga krav är uppfyllda. Detta bör enligt gälla även om assistentens arbete innebär att han eller hon är tillsammans med den funktionshind- rade på dennes utbildnings- eller arbetsplats eller liknande. En för- utsättning för att kunna anse den funktionshindrades bostad som företagets fasta driftställe är enligt att det är fråga om stadigvarande arbete. bedömning är att arbete som är avsett att pågå bör anses uppfylla kravet stadigvarande. Även när det gäller byggnads- och anläggnings- arbete på en plats i stödområdet, konsulters arbete för en viss kund i stödområde och skogsarbete på en viss fastighet i sådant område har ansett den tid som verksamhet vid platsen är avsedd att pågå som avgörande. 11.4.2Anställda som är bosatta i en nystartszon Enligt utredningens direktiv bör förslaget utformas så att effek- terna på sysselsättningen blir stora och att åtgärderna genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. Systemet med nystartszoner syftar bl.a. till att minska arbetslösheten bland invånare i nystartszonerna. Ett sätt att åstadkomma detta är, som nämnts i kapitel 2, att försöka öka efterfrågan på dessa personer på arbetsmarknaden genom att minska lönebikostnaderna vid anställning av dem. Utredningen anser att dessa överväganden motiverar ett krav på företagen att en viss andel av personalstyrkan ska vara bosatt i en nystartszon. Frågan är då hur högt ett sådant krav ska ställas dvs. hur stor andel av personalstyrkan som ska vara bosatt i nystartszonen. Systemet med nystartszoner måste, som tidigare lyfts fram, på ett effektivt sätt bidra till att minska arbetslösheten i nystartszonerna som det innehåller tillräckligt attraktiva villkor för före- tagen. Utredningen har i kapitel 2 berört problematiken kring skillnaden mellan den kompetens företag behöver och den kompe- tens som erbjuds. Omfattningen av denna problematik medför 26 (2006). Utformningen av ett system med nystartszoner enligt utredningens uppfattning att inte alltför höga krav bör ställas upp beträffande anställdas bosättning i nystartszonerna. I utvärderingar av det franska systemet med ZFU har det krav på ett antal boende som infördes där lyfts fram som en anledning till att man inte tidigare sett effekter på arbetslösheten hos boende i områdena. Det har emellertid också ansetts utgöra en bidragande orsak till att den nationella sysselsättningen inte på- verkats mer av systemet. Det får därför anses angeläget att kravet på antal boende läggs på en väl avpassad nivå. Utredningen finner mot bakgrund av vad som anförts lämp- ligt att minst en fjärdedel av personalstyrkan ska vara bosatt i en nystartszon. Det bör observeras att det enligt utredningens förslag saknar betydelse i vilken nystartszon den anställde är bosatt. Med att vara bosatt i en nystartszon avses i detta sammanhang att vara folkbokförd enligt folkbokföringslagen (1991:481) på en adress i en nystartszon. Tillämpningen av ett boendekrav med koppling till folkbokföringen kan i vissa särskilda fall möta svårig- heter. Det kan t.ex. dröja innan folkbokföringen uppdateras och en person som flyttat till en adress i en nystartszon kanske ännu inte anges som folkbokförd där. En särskild situation som också kan nämnas är den att en anställd har skyddade personupp- gifter. Det kan röra sig om s.k. sekretessmarkering, som medför att adressen inte framgår av folkbokföringsregistret eller om s.k. kvar- skrivning, vilket innebär att en annan adress än den personen fak- tiskt bor på framgår av registret. Utredningens bedömning är dock att dessa problem inte kommer att bli allt för vanligt förekom- mande. I de fall sådana problem faktiskt hindrar ett företag från att erhålla lättnad som det annars skulle ha rätt till bör företaget ges möjlighet att på annat sätt visa att den anställde är bosatt i en nystartszon. Kravet att ha anställda som är bosatta i en nystartszon kan for- muleras på flera olika sätt. Man skulle t.ex. kunna tänka sig ett krav att var fjärde anställd ska vara folkbokförd i nystartszon. Det skulle dock innebära att anställning av en person på deltid, t.ex. 20 pro- cent, skulle räcka. Utredningen har kommit fram till att kravet i praktiken bör ställas så att en viss andel av den arbetade tiden i verksamheten ska ha utförts av personal som är bosatt på en adress i en nystartszon. Eftersom kravet inte bör kunna uppnås genom att en anställd som är boende i nystartszon arbetar mycket mer än andra anställda, istället för att två boende anställs, bör ett företag högst få räkna Utformningen av ett system med nystartszoner som arbetad tid för var och en av persona- len. Nedan följer två exempel som är avsedda att illustrera tillämp- ningen av boendekravet. Aktiebolaget driver en tandläkarpraktik i en nystartszon. äger bolaget och är själv anställd som tand- läkare, men bor inte i nystartszon. Tandstenen har två deltids- anställda tandsköterskor: , som bor i nystartszon och , som inte bor i nystartszon. Tandstenen har också en städare anställd på deltid: , som inte bor i nystartszon. arbetar de enligt följande. : Bachir: : : Den totala arbetade tiden i verksamheten är . Den ende som bor i nystartszon är Bachir och även då Tandstenen har en av fyra anställda boende i nystartszon är kravet då inte uppfyllt eftersom inte är en fjärdedel av 340 (80/340 = 0,2353 < ¼). Om fördelningen av arbetad tid mellan Bachir och istället hade varit respektive hade Tandstenen precis nått upp till kravet, eftersom Bachirs arbetstid då hade utgjort exakt en fjärdedel av den totala arbetstiden i företaget (85/340 = 0,25 = ¼). Den enskilde näringsidkaren driver en butik i en nystarts- zon men bor själv utanför zonen. Hon har fyra anställda: , som bor i nystartszon samt , och , som inte bor i nystartszon. arbetar många över- tidstimmar och kommer upp i 220 arbetade timmar. , och arbetar var. Av 220 arbetade timmar får 200 räknas som arbe- tade. Tillsammans har de alltså arbetat . och före- taget når då upp till boendekravet (200/780 = 0,2564 > ¼). Utformningen av ett system med nystartszoner 11.4.3Periodvisa brister i uppfyllelse av kraven Det kommer naturligtvis inträffa att förhållandena beträffande såväl verksamhet som anställda förändras för ett företag. Att de krav som angetts skulle behöva vara uppfyllda vid varje given tidpunkt vore enligt utredningens mening att kräva för mycket eftersom det skulle kunna leda till orimliga konsekvenser för före- tagen, särskilt eftersom efterlevnaden av kraven till viss del kan ligga utom företagets kontroll. Man kan t.ex. föreställa sig situa- tionen att en anställd väljer att flytta från en nystartszon till ett område som inte definieras som nystartszon, med påföljd att före- taget brister i boendekravet och därmed förlorar rätten till lättnad. Att kraven endast skulle behöva uppfyllas och att lättnaden därefter kunde beviljas under en hel lättnadsperiod kan å andra sidan anses allt för generöst. Man skulle då riskera att företag som endast tillfälligt uppfyller kraven för rätt till lättnad ändå erhåller lättnad . Att genomföra löpande kontroll av att företagen uppfyller boendekravet skulle också kräva omfattande administration. För att ändå undvika att oförutsedda händelser leder till att ett företag som anpassat sig till ett förändrat kostnadsläge förlorar lättnaden med kort varsel anser utredningen att ett företag, även om det inte uppfyller boendekravet, ska kunna behålla rätten till lättnad som följer på en månad då kravet varit uppfyllt. Detta innebär att företagen ges möjligheter att återigen uppfylla kravet eller att anpassa sitt kostnadsläge till de nya förutsättning- arna. Utredningen föreslår att rätten till avdrag utan att uppfylla kraven också begränsas till att gälla som motsvarar den längsta period som företaget uppfyllt boendekravet och som avslutats högst , dock längst under sex måna- der. Om ett företag under endast uppfyllt kravet gäller rätten till lättnad utan att uppfylla det alltså längst under två måna- der. Om ett företag först uppfyllt kravet , där- efter under en månad inte uppfyller det, för att upp- fylla det igen kan det, för det fall kravet redan därpå följande månad återigen inte uppfylls, ha rätt till avdrag under så som motsvarar den längsta perioden då kravet varit uppfyllt och som avslutats högst , dvs. i detta fall , se exemplet i tabell 11.5. Om regeln hade utformats så att företaget hade rätt till lättnad motsvarande den Utformningen av ett system med nystartszoner som företaget senast uppfyllde kravet skulle företaget hamna i en sämre situation än med nuvarande utformning. I ovanstående exempel skulle rätten till lättnad utan att uppfylla kravet då endast gälla medan företaget, om det inte uppfyllt kravet , skulle haft rätt till lättnad även för augusti. Man kan tänka sig situationer där ett företag p.g.a. oförutsedda händelser inte har möjlighet att uppfylla andra krav. Det skulle t.ex. kunna inträffa att ett företag p.g.a. brand eller annan olycka för- lorar möjligheten att nyttja sina lokaler i nystartszonen och inte kan hitta nya lokaler i en nystartszon. Att föreskriva rätt till lättnad i dessa situationer skulle enligt utredning- ens bedömning föranleda allt för komplicerade regler om undantag. Det får enligt utredningen anses att risken för att p.g.a. olyckor eller andra oförutsedda händelser bli av med rätten till lättnad är så liten att någon särskild reglering för dessa fall inte bör stadgas. I och med den s.k. tröghetsregeln enligt definitionen av små företag finns enligt utredningens bedömning inte heller någon risk att en tillfällig personalökning leder till oförutsedda konsekvenser (se avsnitt 11.3.3 ovan). X = Företaget uppfyller kraven och har rätt till lättnad Y = Företaget uppfyller inte kraven men har rätt till lättnad enligt regeln om rätt till lättnad utan att uppfylla kraven. Kontroll av att företagen uppfyller kraven för att erhålla lättnad bör enligt utredningens mening ske inom ramen för ordinarie kontrollverksamhet. Om det vid revision visar sig att ett företag som erhållit lättnad inte uppfyller kraven eller inte uppfyllt kraven ska företaget återbetala ett belopp mot- svarande lättnaden som erhållits för den månaden. I de fall före- taget lämnat oriktig uppgift kan det också bli aktuellt med skatte- tillägg enligt 49 kap. 4 § skatteförfarandelagen (2011:1244, SFL). Uppsåtligt lämnande av oriktiga uppgifter kan också utgöra skatte- brott för vilket stadgas straff i skattebrottslagen (1971:69). Utformningen av ett system med nystartszoner 11.5Den närmare utformningen av socialavgiftslättnaden Förslag: Det stöd som ges i systemet med nystartszoner består av lättnad från allmän löneavgift samt från arbetsgivaravgifter respektive egenavgifter utom ålderspensionsavgiften. Hel lätt- nad ges och därefter ges halv lättnad . Den månadsvisa lättnaden begränsas för arbetsgivare till att avse ett belopp som för varje anställd högst motsvarar de arbetsgivar- avgifter och den allmänna löneavgift som belöper på en brutto- lön om ett halvt inkomstbasbelopp . För enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handels- bolag begränsas den till att avse ett belopp som högst motsvarar de egenavgifter och den allmänna löneavgift som belöper på en avgiftspliktig inkomst om sex inkomstbasbelopp . Lättnaden ges för arbetsgivare avseende de anställda som är verksamma vid ett fast driftställe i en nystartszon och för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag avseende de inkomster som är hänförliga till ett fast driftställe i en nystartszon. Lättnaden ges i form av ett avdrag från socialavgifterna. 11.5.1Lättnaden avser den verksamhet som bedrivs i en nystartszon För vilka anställda ska stöd ges? En avgörande fråga för utredningen är vilka anställda som ska komma ifråga för lättnaden. De företag som omfattas av utredning- ens förslag har sannolikt vanligen bara ett fast driftställe där före- tagets anställda är verksamma. I dessa fall uppstår inte någon fråga om vilka anställda som ska omfattas. När ett företag har flera fasta driftställen, belägna såväl i en nystartszon som utanför, uppstår dock fråga om vilka anställda respektive vilken verksamhet som lättnad ska ges för. Ett alternativ är att lättnaden av socialavgifter ges för samtliga anställda i de företag som kommer att omfattas av systemet med nystartszoner, alltså även för de anställda som har sitt arbetsställe vid ett eventuellt annat driftsställe utanför nystartszonen. Med en sådan utformning skulle systemet med nystartszoner bli attraktivt Utformningen av ett system med nystartszoner för företag och locka till etablering i nystartszonerna. En lättnad för alla anställda skulle också enligt utredningens bedömning medföra administrativa fördelar, då inga anställda behöver skiljas ut som lättnadsberättigande. Den uppenbara nackdelen med detta alternativ är att den medför höga kostnader för staten. De kostna- der som blir hänförliga till anställda som inte är verksamma i nystartszonen kan betecknas som dödviktskostnader. Lättnaden för dessa anställda bidrar ju inte direkt till att öka sysselsättningen i nystartszonerna. En enligt utredningen oönskad konsekvens av en sådan utformning skulle också vara att företag som redan är etable- rade i nystartszonerna skulle kunna få lättnad för personal som anställs vid nyetablerade driftställen utanför nystartszonerna. Att företag som är etablerade eller har möjlighet att etablera sig i en nystartszon skulle få avsevärt lägre kostnader även för anställda utanför nystartszonerna skulle också enligt utredningens bedöm- ning innebära en orimligt stor snedvridning av konkurrensen. En ytterligare nackdel med denna generösa utformning är att man då enligt utredningens bedömning måste ställa upp ett krav att en viss andel av de anställda ska vara verksamma i nystartszonen. Ett mer lämpligt alternativ är enligt utredningen att lättnad ges enbart för de anställda som är verksamma i nystartszonen. Detta alternativ kan väntas ge avsevärt lägre kostnader för staten och större effekter på nyanställningar vid befintliga arbetsplatser inom nystartszoner. kommer denna utformning sannolikt att innebära mindre effekt på inflyttning av företag till nystartszonerna och möjligen mer administration, både för och för företagen. Utredningens sammanvägda bedömning är dock att nackdelarna med att ge lättnad för samtlig personal överväger för- delarna och att lättnad därför endast bör ges avseende de anställda som är verksamma vid ett fast driftställe i en nystartszon. En ytterligare begränsning av stödets omfattning skulle kunna göras genom att lättnad gavs enbart avseende de personer som både är verksamma i en nystartszon och bor i en nystartszon. Utred- ningen bedömer dock att en sådan begränsning skulle medföra att systemet inte blir tillräckligt attraktivt för företagen och att det därmed inte kan bli lika effektivt. En annan sak är att utredningen ovan föreslagit som villkor för avdragsrätt att en viss andel av per- sonalstyrkan ska vara boende i nystartszon. Lättnad bör alltså, när det gäller arbetsgivare, ges för de anställda som är verksamma vid ett fast driftställe i en nystartszon och för enskilda näringsidkare avseende de inkomster som är hän- Utformningen av ett system med nystartszoner förliga till ett fast driftställe i en nystartszon. När det gäller dis- kussionen om vad som ska anses utgöra fast driftställe, se 11.4.1 ovan. Vilka anställda anses verksamma vid det fasta driftstället? I systemet med nystartszoner föreslås underlaget för beräkning av avdrag från arbetsgivaravgifter vara den lönekostnad som belöper på anställda som är verksamma i en nystartszon. Som verksamma i en sådan zon bör enligt utredningens mening anses de anställda som har sitt tjänsteställe vid det fasta driftsstället i nystartszonen. Med tjänsteställe avses enligt 12 kap. 8 § IL den plats där en person utför huvuddelen av sitt arbete. En anställd kan endast ha ett tjänsteställe i en och samma anställning.