sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Skäl för utredningens förslag: Att anhöriga ställer upp är själv- fallet ofta i enlighet med den funktionshindrades önskemål och den lösning som bäst tillgodoser hans eller hennes behov. Särskilt när det gäller vuxna med närstående som assistenter måste dock konstateras att det är en av de vanligaste situationerna där medvetet fusk kan förekomma och fortgå. De gäller dessutom stora belopp. I sådana fall är även assistansanordnaren ofta inblandad eller i varje Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande Även om det inte rör ett så stort antal fall anser utredningen det ofrånkomligt att överväga åtminstone någon begräns- ning för att försvåra sådana upplägg, detta för att upprätthålla för- troendet för lagstiftningen. Det undergräver systemets legitimitet när sådana avslöjas och får uppmärksamhet i media. Utredningen har övervägt olika lösningar för att motverka de möjligheter till fusk som finns när det råder en sådan ekonomisk intressegemenskap mellan assistenter och brukare och i många fall även assistansanordnaren (jfr avsnitt 5.2.3, 6.1.4, 6.6.2 och 9.1.4). En möjlig lösning är givetvis att inte alls godta nära anhöriga som personliga assistenter. Den lösningen har även den fördelen att den tillförsäkrar den assistansberättigade reell hjälp utifrån. Utred- ningen bedömer emellertid att en sådan åtgärd vore alltför långt- gående och i strid med många funktionshindrades egna önskemål. En annan möjlighet som framförts till utredningen är att fästa avgörande vikt vid den eventuella ekonomiska intressegemenskap som kan föreligga mellan brukare och assistansanordnare, t.ex. genom ägarförhållanden, och framför allt reglera dessa fall. De verkliga fuskfallen går emellertid ofta till så att man i samförstånd använder medlen till svarta löner eller till helt andra ändamål än assistans. Den formella ägarstrukturen hos assistansanordnaren spelar då mindre roll. Ägandet kan dessutom snabbt förändras. Utredningen anser därför att detta alternativ är otillräckligt för att avhålla från fusk. En lösning som övervägts av utredningen är att kräva att anhöriga för att kunna vara personliga assistenter ska vara anställda av kommunen, dvs. man skulle inte kunna använda sig av en privat assistansanordnare. Detta skulle enligt utredningens mening för- svåra och verka återhållande på medvetet fusk där flera samarbetar om att lämna oriktiga uppgifter. Kommunen skulle inte kunna utnyttjas för sådant uppgiftslämnande. Kommunen skulle få viss insyn i de faktiska förhållandena, något som saknas och som är en förutsättning för att fusk ska kunna fortgå. Utredningen är medveten om att det finns funktions- hindrade som kraftigt motsätter sig att i något avseende bli beroende av kommunen. Vidare skulle många mindre assistans- anordnare som i hög grad anställer just anhöriga som assistenter komma att få stora ekonomiska problem till följd av en sådan förändring. Det finns ingen anledning att betvivla att det bland dessa också finns företag som arbetar seriöst och med sina kunders bästa för ögonen. Utredningen har dessutom erfarit att det finns Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande kommuner som är tveksamma, främst med hänsyn till kraven för anställning. Utredningen vill av dessa skäl inte föreslå detta alternativ som ett obligatorium. En lösning som framstår som mindre ingripande och som utred- ningen vill lägga fram vid sidan av möjligheten att låta anställningen ske hos kommunen är att öka möjligheterna till insyn och kontroll av att assistans verkligen lämnas även då den anhöriga assistenten är anställd av en privat assistansanordnare. Utredningen vill alltså öppna ytterligare en väg. Av 26 d § LSS följer att bostäder inte får inspekteras som ett led i tillsyn annat än om den eller de enskilda samtycker till detta. Att fusk av olika slag kan fortgå är beroende av att berörda myndigheter inte får kännedom om de faktiska förhållandena. En utökad möjlighet till inspektion även i bostaden skulle kunna vara ett verksamt medel både för att upptäcka rent fusk, t.ex. att den assistansberättigade inte behöver så mycket hjälp som uppgetts, men också för att kontrollera att funktionshindrade som inte själva har förmåga att framföra synpunkter på assistansen verkligen får den hjälp de behöver och inte utnyttjas av sin omgivning. Utredningen föreslår därför att det vid andra anhöriganställningar än hos kommunen ska vara ett villkor att den assistansberättigade (eller hans företrädare) sam- tycker till inspektion av assistansens utförande även i den egna bostaden. Villkoret bör vara förenat med en sanktion på så sätt att ersättningen kan dras in eller minskas om den enskilde eller hans företrädare inte går med på inspektion. Den som föredrar att i stället låta den anhöriga assistenten anställas av kommunen kan välja det alternativet och berörs då inte av dessa regler. Utredningens förslag är inte begränsat till vuxna assistans- berättigade utan är generellt utformat. Det innebär att även vårdnads- havare som önskar vara assistenter för sitt barn ställs inför villkoret att, om de inte vill vända sig till kommunen, samtycka till inspektion av assistansens utförande. Utredningen ser inte detta som någon nackdel utan i stället som en förstärkning av barnets rätt till utveckling och utbildning. Som framgår av avsnitt 12.10 kan en vårdnadshavares intresse av att få inkomster ibland komma i konflikt med vad som är bäst för det funktionshindrade barnet. Utredningen är medveten om att det knappast finns tidsmässigt eller ekonomiskt utrymme för att genomföra mera regelbundna inspektioner av den assistans som lämnas. Vetskapen om att myndigheterna har rätt att komma in och kontrollera förhållandena Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande torde dock verka återhållande på rena fuskupplägg. Även tendenser till att använda assistansersättningen för annat än vad den är avsedd för, t.ex. att låta assistenten utföra andra slag av arbetsuppgifter, torde motverkas även om upptäcktsrisken inte är alltför stor. Rätten att inspektera assistansens utförande bör i första hand avse den myndighet som betalar ut ersättningen för assistansen, dvs. och i förekommande fall kommunen. Denna inspektionsrätt tar sikte på kontroll av att ersättningsgill assistans faktiskt utförs (jfr utredningsbefogenheter enligt 110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken). Det är alltså inte fråga om att utöva tillsyn över assistansen som sådan. Rätten att inspektera bör även omfatta som ett led i tillsynen över assistansanordnarna och kvaliteten i den personliga assistans som lämnas. deltagande är dock främst påkallat om det finns anledning att misstänka att en assistansanordnare medverkar till fusk eller överutnyttjande. Om den assistansberättigade utan giltig anledning vägrar tillträde för inspektion av assistansen kan ersättningen minskas eller dras in. Med giltig anledning kan t.ex. förstås att den assistansberättigade är allvarligt sjuk eller måste iväg på någon viktig inbokad aktivitet eller behandling. Att hänvisa till att någon annan i hushållet, ofta kanske den anhöriga assistenten, motsätter sig inspektion är däremot inte giltig anledning. Utredningen befarar emellertid inte att det kan bli något vanligt problem att tillträde vägras på grund av att någon annan boende inte samtycker. gör oanmälda hembesök och brukar släppas in. Möjligheten att dra in ersättningen är dessutom en allvarlig konsekvens som påverkar alla i hushållet och det får därför antas att de boende är överens om att medverka till inspektion innan den assistansberättigade väljer detta alternativ. Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande 12.8Återkrav av felaktigt utbetald assistansersättning Utredningens förslag: Om assistansersättning har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp kan besluta om återkrav av beloppet, förutom från den försäkrade, även från vårdnadshavare, annan ställföreträdare för den för- säkrade eller assistansanordnare till vilka assistansersättning betalats ut. Från annan än den försäkrade får dock återkravet uppgå till högst det belopp som tagits emot för den försäkrades räkning. Skäl för utredningens förslag: Utredningens genomgång har visat att det ofta kan vara svårt för att få tillbaka för mycket (eller felaktigt) utbetalad assistansersättning. Ett av skälen till detta är att krav endast anses kunna framställas mot brukaren, även om medlen aldrig utbetalats till denne utan till en ställ- företrädare för honom eller till en anordnare av assistansen. Utredningen anser att denna ordning är oacceptabel. Brukare som själva inte gjort något fel – såsom minderåriga barn – kan komma att belastas av stora skulder som den som tagit emot och tillgodogjort sig pengarna, t.ex. vårdnadshavaren, kan komma att gå helt fri. Det finns faktiska exempel på att sådana situationer uppstått. Ofta är det dessutom fusk som föranlett det felaktigt utbetalda beloppet. Även överskott hos assistans- anordnare kan behöva återkrävas, såsom om en brukare hinner avlida innan de medel som betalats ut för personlig assistans till honom eller henne har förbrukats för detta ändamål. Utredningen föreslår därför att återkrav ska kunna riktas inte bara mot brukaren själv utan också mot ställföreträdare som tagit emot medel för brukarens räkning samt mot anordnare av assistansen som tagit emot medel för assistans till brukaren. Åter- kravet får i sådana fall högst uppgå till det belopp som var och en tagit emot för brukarens räkning. För återkrav gäller i övrigt vad som anges i 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken. Andra stycket i denna paragraf synes vara tillämpligt i alla de situationer som här avses. Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande 12.9Förutsättningar för retroaktiv ersättning för personlig assistans Utredningens förslag: Om den som ansöker om assistans- ersättning avser att på egen bekostnad anordna personlig assistans i avvaktan på slutligt beslut i ärendet för att senare begära ersättning retroaktivt, ska uppgifter om assistent och anordnare av assistansen ges in till innan assistans lämnas. Lämnad assistans ska därefter redovisas till . Skäl för utredningens förslag: Av 51 kap. 7 § social- försäkringsbalken följer att assistansersättning inte får lämnas tillbaka än en månad före ansökningsmånaden. Utred- ningens genomgång har dock visat det ofta förekommer krav på stora belopp i retroaktiv assistansersättning för personlig assistans som uppges ha utförts i förfluten tid i avvaktan på slutligt avgörande av frågan om assistansersättning. Sådana krav har i viss utsträckning godtagits i rättspraxis under förutsättning att det visats att en betalningsskyldighet föreligger för brukaren. Situa- tionen är emellertid vansklig då kontrollmöjligheterna är små eller obefintliga. Anställningsavtal o.dyl. kan t.ex. upprättas i efterhand. Det kan också framstå som osannolikt att en anställd arbetat , kanske , utan att få någon lön förrän det eventuellt betalas ut assistansersättning retroaktivt. Fusk kan därför inte sällan misstänkas. Utredningen anser därför att kontroll- möjligheter måste stärkas för att motverka krav som konstruerats i efterhand. Uppgiftslämnande och redovisning av assistans för vilken man avser att begära retroaktiv ersättning bör sålunda ske i sådan tid att kontroll är möjlig. Den som ansöker om assistansersättning eller om förhöjd sådan ersättning och i avvaktan på beslut anlitar någon anställd för att utföra assistansen bör därför vara skyldig att dels redan i samband med ansökan till ge in anställ- ningsavtal för assistenten och lämna erforderliga uppgifter om denna person (se 12.5), dels löpande redovisa den assistans som utförs på samma sätt som redan beviljad assistans. Uppgifts- lämnandet kan preciseras i förordning. En motsvarande bestämmelse rörande retroaktiv ersättning från kommun synes obehövlig bl.a. med hänsyn till att kommunens kost- Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande nadsansvar inte är knutet till schablonbeloppet och till att kommunen på grund av sitt ansvar för insatser ändå torde få tillräcklig kännedom om en sökandes förhållanden. De ärenden om retroaktiv ersättning som observerats av utredningen har alla avsett . 12.10Barn ska garanteras vård, habilitering och utbildning Utredningens förslag: Den som är vårdnadshavare för ett barn som omfattas av personkretsen är skyldig att tillse att barnet får den vård, habilitering och utbildning som står till buds även om ekonomisk ersättning begärs för personlig assistans. Skäl för utredningens förslag: Utredningen har i kap. 11 diskuterat de problem som sammanhänger med regleringen i LSS om att behoven ska vara faktiskt tillgodosedda för att en insats som begärs ska kunna vägras, en princip som öppnar för missbruk och överutnyttjande av assistansersättningen. har pekats ut som en av dem som bör utredas vidare. När det gäller barn anser sig utredningen emellertid inte kunna stanna vid detta. Ett barn kan inte själv välja bort t.ex. habilitering för att i stället få assistansersättning. Det är ett val som barnets vårdnadshavare gör, varvid vårdnadshavarens eget ekonomiska intresse sätts före barnets intresse av att utvecklas optimalt. Utred- ningen har iakttagit fall där föräldrar avböjt habilitering och träning för det funktionshindrade barnet då de föredragit att ansöka om personlig assistans. Andra fall där barn hållits borta från bl.a. skol- gång under det att assistansersättning utgått har rapporterats och i något fall lett till fällande brottmålsdom. har gällt situationer av liknande slag (se avsnitt 4.5.1). Vårdnadshavare har visserligen en skyldighet enligt föräldra- balken att tillgodose barnets behov. bestämmelser är dock allmänt hållna och betonar alla barns normala behov. Ett funktionshindrat barns behov av t.ex. vård och habilitering omnämns inte särskilt. Till detta kommer den ovan diskuterade regleringen i LSS om att behoven ska vara faktiskt tillgodosedda för att en sökt insats ska kunna vägras. Detta skapar en valsituation för vårdnadshavare vad gäller insatser till barnet och därmed en viss oklarhet i förhållande till ansvaret enligt . Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande utredningens mening är därför enbart en hänvisning till föräldra- balken otillräcklig för att klargöra en vårdnadshavares skyldighet att medverka till t.ex. habilitering även om ersättning begärs för personlig assistans. Att assistansersättning helt eller delvis får ersätta andra åtgärder som ett barn behöver är självfallet ovanligt, men de faktiska fall som iakttagits har å andra sidan varit allvarliga. Utredningen föreslår därför en bestämmelse som slår fast en vårdnadshavares skyldighet att se till att ett funktionshindrat barn får den vård, habilitering och utbild- ning som står till buds. Denna skyldighet kvarstår även om föräldern föredrar att ansöka om assistansersättning. Bestämmelsen är osanktionerad, men kan aktualisera en fördjupad utredning om barnets funktionshinder och stödbehov. Om vårdnadshavaren inte ändrar sig trots att utredningen tyder på att barnet har behov som inte blir tillgodosedda genom personlig assistans har att göra anmälan till socialnämnden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Utredningens förslag: Skyldighet införs för kommunen att till anmäla när någon som uppbär assistans- ersättning beviljas gruppbostad, daglig verksamhet, barnomsorg m.m. samt om kommunen får kännedom om något som tyder på att assistansersättning används för annat än personlig assistans. Såväl kommunen som ska anmäla till om de får kännedom om något som tyder på att ett tillstånd att bedriva verksamhet med personlig assistans kan ifrågasättas. möjligheter att hos kontrollera uppgifter om assistenter och anordnare av personlig assistans stärks. Skäl för utredningens förslag: Under utredningens arbete har det kunnat konstateras att inte alltid får kännedom om att den enskilde beviljats sådana insatser av kommunen som ska minska assistansersättningen. Assistansersättning ska sålunda inte utgå bl.a. för tid då den försäkrade vårdas på en offentligt finansierad institution, bor i gruppbostad eller deltar i skola, barnomsorg eller daglig verksamhet (106 kap. 24 § socialförsäkringsbalken). Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande omständigheter är den enskilde skyldig att anmäla till (110 kap. 46 § socialförsäkringsbalken). För att säkerställa att denna information når och kan beaktas vid beräkningen av assistansersättningen föreslås en anmälningsskyldighet även för kommunen. Det är alltså fråga om uppgifter som redan nu förutsätts ha tillgång till, men som ofta inte kommer in. Anmälningsskyldigheten bör vidare omfatta även sådant som tyder på att assistansersättning används felaktigt. Kommunens verksamhet är av varierande slag och kan leda till olika kontakter med den enskilde och hans familj. Kommunen har därför särskilda förutsättningar att uppmärksamma om allt inte står rätt till. Utred- ningen är medveten om att kommunen inte omfattas av under- rättelseskyldighet enligt lagen (2008:206) om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Däremot omfattas kommunen av anmälningsskyldighet till polis och åklagare enligt bidragsbrottslagen (2007:612). Utredningen finner mot den bakgrunden inte att skälen för undantaget för kommun i lagen om underrättelseskyldighet väger särskilt tungt. Det bör i vart fall inte föreligga något hinder mot att införa en preciserad anmälningsskyldighet till . Det bör särskilt noteras att kostnadsansvaret för personlig assistans delas mellan kommunen och och att kommunen således också har ett eget intresse av att förhindra fusk. Beträffande sekretess för uppgifter hos hänvisas till avsnitt 3.7. Utredningen har vidare ovan föreslagit att ekonomisk sköt- samhet ska vara ett krav för tillstånd att yrkesmässigt anordna personlig assistans (12.1). För att ska kunna utöva en effektiv tillsyn över tillståndshavarna i bl.a. detta avseende krävs att den får kännedom om omständigheter som gör att ett tillstånd kan ifrågasättas. Såväl som kommunen bör därför vara skyldiga att till anmäla iakttagelser av detta slag. Om en sådan anmälan skulle innehålla sekretessbelagda uppgifter gäller 11 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En anmälan kan, liksom anmälningar från t.ex. privatpersoner, föranleda att inleda en egen utredning av den aktuella till- ståndshavaren eller en inspektion. har vidare begränsade möjligheter att kontrollera uppgifter om bl.a. utförd assistans mot uppgifter om inkomster och arbetsgivare hos . Detta aktualiseras främst då av något skäl misstänker att en redo- visning är felaktig i något hänseende. Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande bör dessa kontrollmöjligheter stärkas och utsträckas till stick- provskontroller och rutinmässiga körningar av uppgifter om lämnad assistans jämte vilka som varit assistenter och arbetsgivare för assistenter. Vetskapen om att sådana kontroller sker är enligt utredningens mening ett verksamt medel för att motverka bl.a. att olika uppgifter lämnas till olika myndigheter i syfte att dölja fusk. Utredningens förslag föranleder två nya bestämmelser i 110 respektive 114 kap. socialförsäkringsbalken. Förslaget förutsätter vidare en ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Det bör ankomma på och att gemensamt utarbeta praktiskt fungerande rutiner för den nya kontrollverksamheten. Utredningen vill slutligen erinra om att det här är fråga om upp- gifter som och kan lämna varandra och behandla inom ramen för det befintliga regel- verket. Skillnaden ligger i att uppgifterna då lämnas för särskilt angivna fall, dvs. när misstanke om fusk eller andra felaktigheter redan uppstått eller det finns annan anledning till kontroll. Utredningens förslag har ett vidare syfte, nämligen dels att möjliggöra upptäckt av fusk, dels att avskräcka från försök till fusk med hänsyn till den ökade upptäcktsrisken. 12.12 Bemyndigande att utfärda föreskrifter Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.verksamhet enligt 9 § LSS, 2.personlig assistans enligt 9 a § LSS, 3.ersättning för personlig assistans enligt 9 c–e §§ LSS, och 4.tillståndsprövning enligt 23 § LSS. Skäl för utredningens förslag: Enligt nuvarande 13 § LSS får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i fråga om verksamhet enligt 9 § meddela föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Andra kompletterande föreskrifter kan endast meddelas i form av s.k. verkställighets- föreskrifter. Denna begränsning framstår numera som alltför snäv. LSS-verksamheten har blivit alltmer omfattande och komplicerad och det finns behov av preciserade föreskrifter också i andra hän- Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande seenden än sådana som gäller skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa. Även de nya krav för ersättning för personlig assistans och för tillstånd att yrkesmässigt bedriva verksamhet enligt LSS som följer av utredningens förslag kommer att föranleda behov av kompletterande bestämmelser i förordning. Något hinder mot att nu utvidga bemyndigandet till regeringen på ovan angivet sätt synes inte finnas (se 8 kap. 3 regeringsformen i lydelse enligt SFS 2010:1408; jfr 8 kap. 7 § i lydelse enligt SFS 2002:903). Regeringen kan i sin tur bemyndiga att utfärda närmare före- skrifter om främst förfarandet vid tillståndsprövning enligt 23 §. 13Förslag för att förbättra rutiner och kontroll hos 13.1Ökad tyngd åt det första beslutet om beviljande av assistansersättning Utredningens förslag: ska tillföras medel för att kunna betala för egna utredningar av opartiska speci- /konsulter. Utredningens bedömning: Det första beslutet om assistans- ersättning måste bli korrekt och vila på ett sakligt och fullständigt underlag som klarlägger det individuella hjälp- behovet. Medicinska underlag ska grundas på verklig undersökning och medicinska fynd. Hembesök och personligt sammanträffande med den sökande bör alltid genomföras och får inte ersättas av samtal med anhöriga och/eller ombud. Hem- besök och möten bör inte genomföras av en ensam handläggare. Om tolk måste anlitas ska det vara en utomstående och opartisk tolk. Skäl för utredningens förslag och bedömning: är den myndighet som har regeringens uppdrag att handlägga och besluta om assistansersättningen. Ansvaret inrymmer även andra uppgifter som normering, statistik m.m. gällande assistansersätt- ningen. De krav som måste ställas på en korrekt handläggning innebär att utredningen, dokumentationen och beslutet ska vara rättssäkert och uppfylla samtliga de krav som regelverket ställer. Detta är särskilt viktigt när en sökande ansöker om assistansersättning. Utredningen anser att det är viktigt att se till brukarens intresse av stabilitet och möjlighet att planera lång- Förslag för att förbättra rutiner och kontroll hos Det första beslutet måste därför vara av hög kvalitet. Men det finns även andra skäl att ge det initiala beslutet en ökad tyngd. Utredningen har funnit att handläggning inför det initiala beslutet om assistansersättning är strategisk i arbetet med att förebygga och förhindra fusk och överutnyttjande inom assistansersättningen. Ingen annan åtgärd kan mäta sig i effektivitet med ett korrekt initialt beslut, väl dokumenterat och med en fullgod utredning som innehåller en väl motiverad bedöm- ning av sökandens stödbehov. Ett sådant beslut säkerställer att sökanden uppfyller de krav som gäller för ett beviljande och ger en god grund vid eventuella överklaganden eller eventuella brotts- utredningar. uppgift som myndighet är att säkerställa att den sökande ges en rättssäker och enhetlig prövning och att utredningen i ärendet ger ett fullgott underlag som säkerställer att de villkor som gäller för rätten till ersättning är uppfyllda. I de fall där en sökande saknar en dokumenterad medicinsk historik blir utredning svårare att genomföra men kraven på ett fullgott underlag gäller likafullt.