sou · H0B352 · 2012-08-24 00:00:00 — I målen från Kammarrätten i som anges ovan anför domstolen bl.a. att de äldre som vistas på särskilda boenden (äldreboenden/servicehem) normalt kräver så omfattande insatser av vård och tillsyn för att klara sin dagliga livs- föring att de inte kan utnyttja sitt boende på ett sådant självstän- digt sätt som hyreslägenheter normalt är anpassade för. Av flera av kammarrätternas bedömningar framgår att de tagit hänsyn till bland annat de boendes vård- och tillsynsbehov och boendets bemanning. I de nämnda målen från Kammarrätten i framgår av de redovisade omständigheterna att till grund för inställ- ning ligger en samlad bedömning där antalet boende, personalstyrkan per skift och typen av bemanning, om de boende har egna hyres- kontrakt, lägenheternas utrustning samt att demensavdelningarna utgör en mindre del av det totala boendet haft betydelse. Just Kammarrätten i har tidigare i mål om fastighets- taxering ansett att den byggnad som varit i fråga inte skulle indelas som vårdbyggnad utan att den utgjorde hyreshus. I senare avgörande avseende samma byggnad och som målen om fastig- hetstaxering omfattade har kammarrätten funnit att byggnaden skulle vara undantagen från skatteplikt eftersom det var en vårdbyggnad (dom mål nr 753–754-07 respektive dom mål nr 2054–2059-09). De rättsfall och avgöranden som redovisats visar tydligt att praxis i den här frågan divergerar och att det uppstår en svår gränsdrag- ningsproblematik oavsett vilken väg man väljer att gå. 4.4.3.4Tidigare förslag om ändring avseende åldringsvård I betänkandet av Boende- och avgiftsutredningen, Bo tryggt – betala rätt, särskilda boendeformer för äldre samt avgifter för äldre- och handikappomsorg, SOU 1999:33, s. 45, föreslogs att begreppet sär- skilda boendeformer i socialtjänstlagen skulle ändras till äldre- boende och att det skulle avse bostäder för permanent boende för äldre vars behov av vård eller omsorg, service samt trygghet inte kan tillgodoses i ordinärt boende. I utredningen gjordes bedömningen att alla särskilda boendeformer borde behandlas på ett enhetligt sätt i fastighetstaxeringen, lämpligen som vårdbostäder eftersom detta stämmer med syftet med särskilda boendeformer då bostad upplåts efter biståndsbeslut och förutsätter att den enskilde har ett vård- och/eller omsorgsbehov, se samma betänkande s. 76 f. Utredningen överlämnade sina synpunkter till den pågående Fastighetstaxerings- utredningen. lämnade inte något eget förslag om ändring av vårdbyggnadsbegreppet i fråga om åldringsvård utan anförde att om Boende- och avgiftsutredningens förslag genomförs bör ett gemensamt begrepp införas med benäm- ningen särskilda boendeformer och med hänsyn till hur begreppet definierats bör dessa byggnader kunna betraktas som vårdbyggna- der, Fastighetstaxering – precision, påverkansmöjligheter, individuella bedömningar, SOU 2000:10, s. 225. I den efterföljande propositionen, prop. 2000/01:121, s. 43, lämnade regeringen inte något förslag om ändrad definition av vårdbyggnader utan hänvisade till pågående beredning av Boende- och avgiftsutredningens förslag. Den bered- ningen ledde, som framgått, inte heller till någon ändring. Äldreboendedelegationen föreslog i sitt slutbetänkande, SOU 2008:113, s. 80 och 27, att de särskilda boendeformer för service och omvårdnad som regleras i 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453) skulle klassificeras som vårdbyggnader enligt 2 kap. 2 § FTL. Ändringen skulle ske på så sätt att åldrings- vård byttes ut mot vård enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänst- lagen. 2009/10:116 Värdigt liv i äldreomsorgen, s. 88 f., fann regeringen inte skäl att göra de ändringar i FTL som Äldredelega- tionen hade föreslagit. Som skäl för sin bedömning hänvisade rege- ringen till att fastighetsskatten ersatts av en fastighets- avgift och att en förändrad klassificering skulle förändra kommunens intäkter från fastighetsavgiften och utgifter för att anordna särskilt boende på ett sådant sätt att de två förändringarna tar ut varandra. Regeringen bedömde därför att de nu gällande reglerna inte påverkar kommunernas benägenhet att anordna särskilda boendeformer för äldre. Även har lämnat förslag på ändring i detta avseende. har i hemställan till , dnr 113 165532-08/113, föreslagit att begreppet åldrings- vård ska tas bort ur definitionen av vårdbyggnad samt att det ska göras ett tillägg om att till vårdbyggnad inte ska räknas byggnad som används för äldreboende. Detta skulle enligt leda till en enhetlig rättstillämpning som motsvarar Högsta förvaltnings- skickade hemställan på remiss. Flera remissinstanser var negativa till förslaget och ansåg att det inte skulle leda till att gränsdragningsproblema- tiken skulle försvinna. kommun påpekade till exempel att många av processerna i domstolarna rör frågan om aktuell byggnad är sådan annan byggnad som används som hem åt personer som behöver institutionell vård eller tillsyn och som enligt definitionen i 2 kap. 2 § FTL alltjämt ska utgöra vårdbyggnad. Hemställan har lämnats över från till utredningen. I betänkande av Stiftelse- och föreningsskatteutredningen, SOU 2009:65, s. 14, framgår att den utredningen föreslog att ta bort möjlig- heten för andra än stiftelser, ideella föreningar och registrerade tros- samfund, som är skattegynnade för allmännyttiga ändamål, att inte beskattas för inkomster från specialbyggnader. Utredningens förslag: Begreppet åldringsvård ersätts med sär- skilda boendeformer för äldre människor enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453). Om utredningens förslag genomförs kommer samtliga särskilda boendeformer för äldre människor att betraktas som vårdbyggna- der. Därmed kommer, enligt utredningens uppfattning, en stor del av problematiken kring att å ena sidan och fastighets- ägarna och domstolarna å andra sidan har olika uppfattning om på vilket sätt byggnaderna används och hur de är inrättade att elimi- neras. Att låta särskilda boendeformer för äldre människor som kommunerna ska inrätta för service och omvårdnad enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen ersätta det befintliga uttrycket åldringsvård i 2 kap. 2 § FTL, medför att alla särskilda boenden från – som varit den av de gamla benämningarna som orsakat flest processer i domstolarna – till sjukhem, kommer att behandlas enhetligt vid fastighetstaxeringen oavsett hur vård- eller omsorgskrävande de boende är och vilken bemanning boendet har. Officiellt används inte de gamla benämningarna såsom service- hus, ålderdomshem, sjukhem och så vidare. I den offentliga statistiken särredovisas endast korttidsboenden i övrigt – i övrigt behandlas alla särskilda boendeformer för äldre människor som en grupp. är därför egentligen inte möjligt att ange hur vård- eller omsorgs- behovet ser ut i de olika boendeformerna på annat sätt än att titta på personaltätheten och typen av bemanning. När det gäller vård- och omsorgsbehovet gör ju också och domstolarna olika bedömningar. Här kan också noteras att domstolarna även handlägger de överklaganden som görs när bistånd i form av särskilt boende inte beviljas den enskilde. Den undersökning som, såvitt utredningen känner till, finns avseende vilket vård- och omsorgs- behov som föreligger i de olika boendeformernas är den undersök- ning som Äldredelegationen hänvisar till i sitt betänkande och som gjort . Anledningen till att utredningen inte, såsom gjort, föreslår att begreppet åldringsvård tas bort ur definitionen av vård- byggnad är att utredningen inte anser att det skulle leda till att gräns- dragningsproblematiken underlättades. I definitionen av vårdbyggnad ingår också byggnad som används som hem åt personer som be- höver institutionell vård eller tillsyn. En ändring där enbart begreppet åldringsvård utgick ur definitionen av vårdbyggnader skulle, enligt utredningens mening, bara förflytta gränsdragningsproblemen till vad som är institutionell vård, något som också påpekades av några av remissinstanserna till förslag. Ett par av remiss- instanserna, och kommun, påtalade även att med det tillägg som före- slog, enligt vilket byggnad som används för äldreboende inte skulle räknas som vårdbyggnad, skulle medföra att om institutionell vård bedrivs i en byggnad kommer denna ändå inte att kunna indelas som vårdbyggnad om vårdtagarna till övervägande del är äldre. En av målsättningarna med ädelreformen var att alla särskilda boendeformer för äldre människor skulle vara värdiga bostäder och att de boende skulle ha tillgång till eget kök, bad/duschrum och wc. Dessutom skulle miljön vara hemlik, det vill säga likna ett riktigt hem. I fråga om boendestandard behöver det i de särskilda boende- na därför inte finnas några direkta skillnader jämfört med till exempel en studentbostad. Snarare kan standarden i många fall vara högre i ett särskilt boende, då en studentlägenhet i korridor sällan har till- gång till eget kök och också mycket väl kan ha även dusch/wc gemensamt med andra. Det kan således konstateras att de särskilda boenden, utom korttidsboendena, som lever upp till ädelreformens målsättning i fråga om standard är inrättade för boende. De som bor där gör ju just det, de bor inte någon annanstans. Men det av- gör i och för sig inte frågan hur de används. Utredningens förslag innebär att varken eller dom- stolarna behöver göra någon bedömning av om boendet eller vården är det primära i ett särskilt boende för äldre. Detta görs av social- nämnderna när biståndet beviljas. Nämnden anser att den som be- viljas boende är tillräckligt vård- eller omsorgskrävande för att bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen, i form av plats på särskilt boende, ska beviljas den äldre. Enligt 4 kap. 1 § första stycket social- tjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av social- försörjning (försörjningsstöd) och för sin livs- föring i övrigt. I tredje stycket samma paragraf anges bl.a. att den enskilde genom biståndet ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Med begreppet livsföring i övrigt avses alla de olika behov som den enskilda kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Ett exempel på ett sådant behov är särskilda boenden för äldre personer. Med hänsyn till att de sär- skilda boendeformerna beviljas först efter en individuell bistånds- bedömning samt den utveckling som beskrivs av Äldreboende- delegationen och av kammarrätternas praxis anser utredningen att det är lämpligt att alla de särskilda boendeformerna som kommunerna är skyldiga att inrätta enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänst- lagen, oavsett benämning, ska vara vårdbyggnader. Det pågår också en omvandling av många till trygghetsbostäder. Trygg- hetsbostäder är också bostäder för äldre människor men inom det ordinarie bostadsbeståndet, och de ingår inte bland de särskilda bo- endeformerna för äldre. Förordningen (2007:159) om investerings- stöd till äldrebostäder m.m. har kompletterats med bestämmelser om villkor för investeringsstöd till trygghetsbostäder för äldre. Rege- ringen ansåg inte att det krävdes någon särskild lag som gav kom- munerna befogenhet att inrätta tryggetsbostäder som Äldredelega- tionen föreslagit utan att möjligheten redan ingår i den allmänna kompetens som kommunerna har enligt kommunallagen (1991:900), prop. 2009/10:116, s. 85. 2009/10:116 fick i uppdrag att utveckla ett nationellt instrument som kommunerna kunde använda som underlag för bedömning av behovet av bistånd enligt socialtjänst- lagen. Att använda det nationella behovsbedömningsinstrumentet skulle dock vara frivilligt för kommunerna. Regeringen ansåg att med ett enhetligt och nationellt bedömningsinstrument kunde äldre- omsorgen göras mer likvärdig över landet och minska skillnaderna i vilket stöd olika kommuner ger till de äldre, a. prop. ligen ska det nationella behovsbedömningsinstrumentet vara frivilligt för kommunerna att använda men det utgör i vart fall en grund för att minska differentieringen mellan olikheter i tilldelningen av sär- skilt boende för äldre. Det får accepteras att vård- och omsorgs- behovet i en del av de särskilda boendeformer som kommuner är skyldiga att inrätta för service och omvårdnad av äldre människor i vissa fall inte är så stort, men att det uppvägs av en enhetlig tillämp- ning och den förenkling som en enhetlig tillämpning innebär. Som det beskrivits tidigare lever de gamla benämningarna kvar på flera av de särskilda boendena liksom de olika förväntningarna på det respektive boende som den gamla benämningen avsåg. Det kan mycket väl vara så att de byggnader som innehåller särskilda boendeformer utformas på så sätt att de boende har olika vård- och omsorgsbehov och att de till en del även innehåller trygghetsbostä- der eller andra bostadsformer inom det ordinarie bostadsbeståndet. Detta kan innebära att gränsdragningsproblem uppstår då övervä- gandeprincipen ska användas. Att få fram uppgifter om själva bo- endeytan för respektive boendeform torde inte vara något större problem. Därtill bör de gemensamma ytor så som sällskapsrum och matsalar som är gemensamma för de boende i det särskilda boendet, liksom personalutrymmen för det särskilda boendet, ingå i de ytor som får tillhöra det särskilda boendet. Finns det i byggnaden dess- utom utrymmen som är gemensamma för såväl de som bor i särskilt boende och de som bor i ordinärt boende får en uppdelning av dessa göras i förhållande till hur de kan beräknas utnyttjas av respektive boendegrupp. På detta sätt använder över- vägandeprincipen när till exempel en stor del av de boende i ett bor där på grund av demenssjukdom. Det torde inte heller vålla några större problem att avgöra vilka lägenheter som ingår i det särskilda boendet och vilka som inte gör det då det vanligen är så att kommunerna blockförhyr dessa lägenheter om de inte ingår i kommunens eget fastighetsbestånd. En nackdel kan dock vara att antalet av respektive lägenhetssort kan komma att variera över tiden, dvs. att förhållandena kan ändras. Vårdbyggnader tillhör dock inte de specialbyggnader som är undantagna från deklarationsskyldighet enligt 18 kap. 1 § FTL. Om förändring varit bygglovspliktig får information om detta i enlighet med den skyldighet som kommunerna har enligt 18 kap. 11 § FTL. Har förändringen inte varit bygglovspliktig kommer det i regel dock ligga på fastig- hetsägarens eget ansvar att begära ny taxering av fastigheten enligt 16 kap. FTL. Görs inte någon sådan begäran innebär det att fastig- heten kan komma att vara fel taxerad eller felaktigt indelas som skattefri vårdbyggnad tills nästa allmänna fastighetstaxering. Detta eftersom den förenklade fastighetstaxeringen inte omfattar special- byggnader. Denna problematik finns emellertid även vid tillämpning av den nuvarande definitionen av vårdbyggnad. Om en byggnad som till övervägande del innehåller särskilda boendeformer även innehåller kommersiella lokaler, såsom till exem- pel affärer och restauranger kommer dessa lokaler också att bli skattebefriade. Så är förhållandet för till exempel kiosker, blomsterbutiker, apotek och restauranger inom en sjukhusbyggnad eller annan vårdbyggnad. Problemet att konkurrensneutraliteten på detta sätt skulle snedvridas jämfört med lokaler i andra byggnader kan, enligt utredningen, inte anses så stort att det av den anledningen finns skäl att ändra den bedömning utredningen gjort. När det gäller begreppet stadigvarande bostad enligt mervärdes- skattelagen (1994:200), ML, och den praxis som utvecklats i det sammanhanget finns ingen klar koppling till fastighetstaxeringen. Den föreslagna ändringen påverkar därför inte bostadsbegreppet enligt ML. Den ändring av begreppet vårdbyggnad som utredningen nu föreslår kommer att motsvara ersättningsbestämmelserna för kom- muner och landsting enligt lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting. Av officiella statistik, Äldre och personer med funktions- nedsättning – regiform m.m. för vissa insatser . Kommunala insatser enligt socialtjänstlagen, som publiceras av fram- går bland annat följande. Antalet personer i åldern som bodde permanent i särskilda boendeformer enligt socialtjänst- lagen var cirka 94 000. Cirka 17 500 av dem bodde i bostäder som drevs av enskilda vårdgivare och inte i kom- munal regi. De konsekvenser som kan uppstå med den ändring som utred- ningen nu föreslår är att ytterligare ett antal , ålderdoms- hem eller vad de må kallas som inte tidigare taxerats som specialbygg- nader kommer att taxeras som vårdbyggnader i stället för hyreshus. Hur många fastigheter och lägenheter det gäller kan utredningen inte fastställa. Hur många av dessa boenden som ägs och drivs i enskild regi och för vilka den föreslagna ändringen även kan få kon- sekvenser i fråga om inkomsttaxering kan utredningen inte heller uppskatta. Det uppstår eventuellt problem i de fall där motsvarande boende har ordnats privat utan att anlita . Det är också så att typ av boende i många anläggningar kommer att variera över tiden vilket kommer att kräva omtaxering när det sker. Även värderela- tionen mellan kvadratmetervärdena för boende resp. lokaler kommer att ändras vilket också kan föranleda ändring av skatteplikten. Det finns fastigheter för särskilt boende som till består av lokaler där frågan om konkurrensneutralitet kan få betydelse. Det förslag utredningen lämnar kommer inte att lösa alla problem som kan uppstå. Däremot innebär det, för kommuner, domstolar och andra tillämpare av det befintliga systemet, en förenkling jäm- fört med det system som råder . Utredningens förslag: Ny taxering vid ökat värde ändras så att bestämmelserna gäller endast när förändringen medför ett ökat värde med minst en tredjedel, dock . För industri-, täkt- och elproduktionsenheter gäller fortfarande att värdeök- ningen ska uppgå till minst en femtedel, men beloppet ökas till . När det gäller nedlagda kostnader ökas be- loppet från en till två miljoner. Spärrbeloppet på som gäller småhus tas bort. Vid minskat värde genom förändringar i den fysiska beskaffenheten sätts spärrbeloppen lägre, värdened- gången bör uppgå till en femtedel, dock . En byggnad, som taxerats som under uppförande, ska obero- ende av ovanstående spärrbelopp bli föremål för ny taxering när den färdigställts. Om taxeringsvärdet bör minskas med ska ny taxering ske endast efter framställning av taxeringsenhe- tens ägare. När det gäller ny taxering efter att påverkan av den fysiska miljön har medfört att taxeringsenhetens värde bör ändras höjs spärrbeloppet från till . Ny taxering regleras i 16 kap. om särskild fastighetstaxering (SFT) i FTL. Det finns av flera skäl anledning att se över och ändra reglerna för när ny taxering ska ske. Nuvarande bestämmelser härstammar i allt väsentligt från lagstiftning 1981 som till stora delar har sitt ur- sprung i ännu äldre lagstiftning. har emellertid stora administrativa förändringar skett i fastighetstaxeringsarbetet. Beträf- fande lantbruks-, småhus- och hyreshusenheter har införts förenklad fastighetstaxering (FFT) som genomförs mellan allmänna fastig- hetstaxeringar (AFT). Taxering sker således av dessa fastighetskategorier. Denna förändring bör föranleda att ny taxering endast sker vid betydande förändringar av beskaffenheten. Dessutom har den allmänna prisnivån ökat väsentligt sedan början av 1980- talet vilket motiverar att gällande spärrbelopp, för när ny taxering ska ske, ändras. Arbetet med SFT avseende småhusenheter tar stora resurser i anspråk i förhållande till antal beslutade taxeringsvärde- förändringar. Om reglerna för SFT kan förenklas kan i stället mer resurser tas i anspråk för registervård och arbetet med AFT och FFT, vilket kan leda till att kvaliteten på fastighetstaxeringen ökar. Småhusenheterna dominerar arbetet med SFT. Av landets totalt 3 091 425 taxeringsenheter utgörs av småhus- enheter. (inte vid AFT eller FFT) är ca 70 000 småhus- enheter föremål för SFT. Det har emellertid visat sig att av detta antal gäller för ca 20 000 enheter att taxeringen ändå inte ändras. Detta beror i de flesta fall på att värdeförändringen inte når upp till spärrbeloppen eller att bygglov ännu inte utnyttjats. Det är alltså ett stort antal fastighetsägare som i onödan avkrävs uppgifter till grund för taxeringen. Eftersom det numera sker en taxering för de flesta byggnadstyper med tillhörande ägoslag (mark) bör kriterierna för när dessa ska bli föremål för ny taxering ändras så att det sker en- dast undantagsvis. Det bör, vid fråga om höjt taxeringsvärde, vara tillräckligt att endast taxeringsenheter som genomgått en avsevärd förändring av beskaffenheten blir föremål för SFT. För övriga förändringar är det tillräckligt att de kommer att beaktas vid när- mast kommande AFT eller FFT. Gränsen för när ett taxeringsvärde kan sänkas bör däremot sättas lägre. De materiella bestämmelserna om SFT finns i 16 kap. FTL. För beloppsgränserna är 2–5 §§ av särskilt intresse. Av 16 kap. 2 § FTL framgår bl.a. att ny taxering ska ske om taxeringsenhet bör bildas eller ombildas. Vidare ska ny taxering ske om typ av taxeringsenhet eller taxeringsenhetens skatte- eller avgiftspliktsförhållande bör ändras. Ny taxering ska också ske om det visar sig att en fastighet som är föremål för AFT eller FFT bör indelas i annan typ av taxeringsenhet. Dessutom gäller att ny taxe- ring av fastighet ska ske om det visar sig att mark bör indelas i annat ägoslag eller byggnad i annan byggnadstyp än som skett. Undantag härifrån gäller mark på lantbruksenhet som indelats som , betesmark, skogsmark eller skogsimpediment och som bör indelas som något annat av dessa ägoslag. I sådant fall ska ny taxering inte ske. I 16 kap. 2 § föreslås inga ändringar. I 16 kap. 3 § FTL regleras när ny taxering ska ske vid förändring i en taxeringsenhets fysiska beskaffenhet. För att ny taxering ska ske måste ändringen enligt 3 § första stycket medföra att taxerings- värdet ska höjas eller sänkas med minst en femtedel, dock . Ny taxering ska dock alltid ske om kostnader som har uppgått till har lagts ned på taxeringsenheten eller, för värderingsenhet med småhus och, i förekommande fall till- hörande tomtmark, om det sammanlagda värdet av småhuset och tomtmarken på grund av förändringen bör höjas eller sänkas med . Vidare gäller enligt andra stycket samma paragraf att ny taxering alltid ska ske om bebyggelse skett på taxeringsenhet som förut varit obebyggd, eller bebyggelsen på en taxeringsenhet rivits, brunnit ned eller förts bort. Vid skogsavverkning gäller enligt 3 § tredje stycket speciella regler för bedömning av ovanstående spärrbelopp. Bestämmelserna i 16 kap. 3 § första stycket FTL om ny taxering vid ökat värde bör ändras så att de gäller endast när förändringen medför ett ökat värde med minst en tredjedel, dock . För industri-, täkt- och elproduktionsenheter bör dock fortfarande gälla att värdeökningen ska uppgå till minst en femtedel, dock . Industri-, täkt- och elproduktionsenheter utgör andra värdeenheter än småhus som paragrafen från början var kon- struerad för. När det gäller nedlagda kostnader bör beloppet ökas till två miljoner. Spärrbeloppet på som gäller småhus kan tas bort. En ny bestämmelse bör infogas med innebörd att en byggnad, som taxerats som under uppförande, ska oberoende av ovanstående spärrbelopp bli föremål för ny taxering när den färdigställts. Där- igenom undanröjs problemet med att färdigställda byggnader i vissa fall fortsätter att vara taxerade som under uppförande eftersom spärrbeloppen har hindrat en ändrad taxering. Uttaget av fastighets- skatt/fastighetsavgift påverkas av när en bostadsbyggnad färdigställs och åsätts ett värdeår. Ytterligare en ny bestämmelse bör infogas som avser fall då värdet minskat genom förändringar i den fysiska beskaffenheten. Det bör finnas kvar en möjlighet för fastighetsägare som drabbats av värdenedgång på sin fastighet genom förändring i den fysiska beskaffenheten att få sänkt taxeringsvärde.