sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — För den som deltar i något av de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen jobbgarantin för ungdomar eller arbetslivsintroduktion, deltar i förberedande insatser i form av kortare folkhögskoleutbild- ning för ungdomar enligt 30 § andra stycket 7 förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program enligt 9 § 5 förordningen om arbets- marknadspolitiska program krävs för att aktivitetsstöd ska lämnas att deltagaren är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersätt- ning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring eller att han eller hon har fyllt . Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse. De arbetsmarknadspolitiska programmen är arbetsmarknads- politiska insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. En anvisning till ett program skall vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. men finns i lagen (2000:625) om men finns i lagen (2000:625) om gram, förordningen (2000:634) gram, förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, förordningen om anställningsstöd, förordningen (2000:630) om särskilda insatser (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga som medför nedsatt arbetsför- och förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin. om jobb- och utvecklings- garantin, och förordningen om I förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd finns bestäm- melser om att den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program kan få ersättning. Denna förordning träder ikraft . förordning om ändring i förordning (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmark- nadspolitiska program ska ha följande lydelse. – förordningen (2007:414) om – förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin, och jobb- och utvecklingsgarantin, – förordningen (2007:813) om om jobbgaranti för ungdomar. jobbgaranti för ungdomar, och Insatserna eller aktiviteterna i överenskommelsen pågår längst till och med den tid programmet erbjuds. Arbetsförmedlingen får i övrigt endast ingå en överenskommelse med en kommun om anordnande en kommun om anordnande av av insatser eller aktiviteter för nyanlända invandrare eller unga Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program Härigenom föreskrivs att 30 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ska ha följande lydelse. Med förberedande insatser avses individuellt anpassade arbets- marknadspolitiska insatser av vägledande, rehabiliterande eller orienterande karaktär för den som särskilt behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller arbete. Insatserna kan bestå av 1.aktiviteter inom ramen för vägledning eller platsförmedling, 2.fördjupad kartläggning och vägledning under längst , 3.aktiviteter inom ramen för arbetslivsinriktad rehabilitering, 4.aktiviteter särskilt avsedda för nyanlända invandrare som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, 5.strukturerad bedömning, värdering och dokumentation av en arbetssökandes tidigare förvärvade kunskaper och kompetens, 6.upphandlad utbildning av förberedande eller orienterande karaktär, 7. kortare folkhögskoleutbild- 7. kortare folkhögskoleutbild- ning för ungdomar som har fyllt ning för nyanlända invandrare 16 men inte och som varken samt ungdomar som har fyllt 16 men inte och som varken har behörighet eller har gymnasie- het eller har gymnasieexamen, 8. utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800), dock inte under tid som invandraren tar del av insatser enligt lagen om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare eller deltar i ett sådant introduktionsprogram anordnat av kommunen som avses i 11 § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m., eller 9. utbildning inom skolväsen- det på grundläggande eller gymn- det på grundläggande eller gymn- asial nivå som motsvarar längst asial nivå som motsvarar längst sex månaders heltidsstudier för sex månaders heltidsstudier för den som är invandrare eller har invandrare eller har ett funktions- ett funktionshinder som medför hinder som medför nedsatt arbets- För den som är långtids- För den som är invandrare eller inskriven invandrare eller har ett har ett funktionshinder som med- funktionshinder som medför ned- för nedsatt arbetsförmåga får satt arbetsförmåga får utbildnings- tiden motsvara än sex tid än sex månaders heltids- månaders heltidsstudier, om det studier, om det finns särskilda finns särskilda skäl. Arbetsförmedlingen ska i sådana fall ange vad de särskilda skälen består i och dokumentera den information som ligger till grund för anvisningen. Denna förordning träder i kraft . förordning om förändring av förordning (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Härigenom föreskrivs det att i förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska införas en ny paragraf 6 a §. 6 a § När etableringsplan omfattat aktiviteter på av heltid, ska vid tillämpning av 6 § även bortses från sådan tid som föranletts av vård av barn med föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkrings- balken. Sådan tid får uppgå till sammanlagt högst . Denna förordning träder i kraft . Arbete viktigt för sammanhållning och välfärd Arbetslivet är navet i den svenska välfärdsmodellen. För individen ger arbete möjlighet till försörjning och makten att styra sitt eget liv. För samhället är hög sysselsättning en förutsättning för att upprätthålla generösa välfärdssystem för dem som av olika skäl inte kan arbeta. Ur ett integrationsperspektiv spelar arbete en avgörande roll för nyanlända kvinnors och mäns möjligheter att komma in i det svenska samhället. Genom arbete och möjligheter att försörja sig själv och sin familj kan också individens känsla av delaktighet och att höra till i det nya landet växa sig starkare. Det finns åtskilliga studier som har visat att nyanlända invandrare i möter betydande svårigheter på arbetsmark- naden. Omfattningen och karaktären av dessa svårigheter varierar mellan olika individer och grupper, men generellt gäller att syssel- sättningen är betydligt lägre bland utrikes än bland inrikes födda. Skillnaderna i sysselsättningsgrad mellan in- och utrikes födda har också ökat . Den förändrade samman- sättningen av den utrikes födda befolkningen har bidragit till de ökade skillnaderna i sysselsättning. De som invandrar av humani- tära skäl har ofta en betydligt längre väg in på arbetsmarknaden jämfört med de grupper av framför allt arbetskraftsinvandrare som kom till –1970-talen. Alla invånare i behöver känna sig delaktiga i samhället. En låg sysselsättning bland utrikes födda innebär att samhället inte tar till vara potentialen hos dessa människor. Målet för integra- tionspolitiken om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund (prop. 2008/09:1) upp- fylls inte. Det finns också ett tydligt samband mellan låg syssel- sättningsgrad bland utrikes födda och ekonomisk utsatthet, i synnerhet bland barnfamiljer. Med ökande skillnader i arbets- och livsmöjligheter finns en risk för att det uppstår sociala problem som grundar sig i känslor av utanförskap och exkludering. För- äldrarnas arbetsmarknadssituation överförs i hög grad till barnen, även om de är födda och uppväxta i , och barn med utländsk bakgrund löper högre risk att själva bli arbetslösa jämfört med barn med svensk bakgrund. Utanförskapet riskerar därför även att gå i arv till nästa generation. Den är betydelsefull för arbetsmarknadsetableringen Det är i som grunden för nyanländas etablering på den svenska arbetsmarknaden läggs. Det råder en stor samsyn mellan forskare och praktiker om vikten av att insatser sätts in tidigt och att dessa har en tydlig arbetsmarknadsinriktning. En utdragen etableringsperiod är passiviserande och kan leda till ett långsiktigt bidragsberoende. reformerades flyktingmottagandet genom att en ny lag infördes, lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Syftet med reformen var att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet för nyanlända som invandrar som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och som anhöriga till dessa. Etableringslagen innehåller bl.a. bestämmelser om insatser som ska ge nyanlända förutsättningar för egenförsörj- ning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Övriga anhöriginvandrare, dvs. personer som får uppehålls- tillstånd på grund av anknytning till en person bosatt i som inte invandrat som flykting eller skyddsbehövande i övrigt, omfattas inte av etableringslagen. Men samma mönster med en långsam etablering på arbetsmarknaden som motiverade för- ändringarna i flyktingmottagandet finns även i denna grupp. De övriga anhöriginvandrarna utgör en större andel av de nyanlända än de flyktingmottagna. är de övriga anhörig- invandrarna en mer heterogen grupp än de skyddsbehövande och deras anhöriga. Bland dem som får uppehållstillstånd på grund av anknytning finns individer som redan vid invandringen har både arbete och ett väl utvecklat nätverk i . Andra personer med samma skäl för invandring har en lång väg fram till sitt första arbete och stora behov att bygga upp både kunskaper i svenska språket, relevant utbildning och arbetslivserfarenhet samt kontakter utanför den närmaste familjen. Trösklarna till arbetsmarknaden är särskilt stora för nyanlända kvinnor. i hade drygt hälften av kvinnorna som kom som skyddsbehövande eller som anhöriga till dessa fortfarande inte kommit i arbete. Mönstret är likartat även för många av kvinnorna som invandrar som anhörig till en person som inte fått uppehållstillstånd av humanitära skäl. Kvinnornas låga arbetskraftsdeltagande är ett växande problem, sysselsättnings- graden för utrikes födda kvinnor har minskat med 14 procent- enheter . Ett högt arbetskraftsdeltagande är viktigt också för deltagandet i samhällslivet Ett ökat arbetskraftsdeltagande är inte endast motiverat från ett sysselsättningsperspektiv. För många nyanlända sammanfaller borta- varon från arbetsmarknaden med ett stort utanförskap också ur andra aspekter. Samma trösklar som försvårar inträdet i arbetslivet utgör hinder även för deltagandet i samhället i övrigt. Svaga kunskaper i svenska gör det svårt att navigera i det svenska samhällsystemet. Bristande tillgång till nätverk riskerar att leda till social isolering. Begränsade kunskaper i svenska och om det svenska samhället kan även göra det svårare för nyanlända föräldrar att ta sig an föräldra- rollen, att samarbeta med skolan och att ge sina barn det stöd de behöver för att utanförskapet inte ska gå i arv till nästa generation. Att finna vägar som kan öka nyanländas arbetskraftsdeltagande är mot denna bakgrund motiverat för att stärka utrikes föddas aktiva deltagande i både arbets- och samhällsliv. Den dubbla mål- sättningen i etableringslagen, aktivt deltagande i arbets- och samhälls- livet, understryker betydelsen av att erbjudandet om stöd också når nyanlända som har en längre väg till arbete och självförsörjning. För personer med begränsade möjligheter att få ett arbete kan också ett ökat deltagande i samhällslivet vara ett värdefullt resultat. 1.2Utredningens uppdrag och arbete fattade regeringen beslut om att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda arbetsmarknadsetableringen för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Utred- ningen har antagit namnet . Enligt direktivet (bilaga 1) ska utredningen analysera och fördjupa kunskapen om nyanlända kvinnors och anhöriginvandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden och lämna förslag på åtgärder för att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbets- marknaden för dessa grupper. Utredningen ska analysera vilka eko- nomiska incitament som påverkar målgruppens arbetskrafts- deltagande och deltagande i insatser. Vidare ska utredningen föreslå åtgärder som dels ökar möjligheterna att kombinera föräldraskap med arbete och deltagande i insatser, dels säkerställer en individu- ellt anpassad etablering som är likvärdig för kvinnor och män. I utredningens uppdrag ingår också att kartlägga uttaget av föräldrapenning bland nyanlända. Denna kartläggning redovisades i delbetänkandet Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldra- penning (SOU 2012:09) som överlämnades till regeringen . Som underlag för utredningens arbete har en rad olika data- insamlingsmetoder använts. De presenteras närmare nedan. Registerdata från STATIV (longitudinell databas för integrations- studier) och (longitudinell integrationsdatabas för sjukför- säkrings- och arbetsmarknadsstudier) har använts för att beskriva egenskaper hos personer i gruppen nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (bland annat ursprungsland, utbildning, familjesituation, ålder), arbetskraftsdeltagande och inkomster bland dessa nyanlända, samt för analys av etableringsmönster på arbets- marknaden och deltagande i olika insatser. För denna analys har utredningen anlitat fil. doktor och fil. doktor , båda aktiva som forskare vid , . Deras underlagsrapport utrikes födda på och utanför arbetsmarknaden presenteras som bilaga 2 i I underlagsrapporten finns en mer ingående beskriv- ning av metod och data som analysen bygger på. inledning har övertäckningen i SCB:s register- data ökat (SCB, 2010). Det betyder att det finns ett växande antal individer som står som folkbokförda i registren men som inte borde göra det, exempelvis på grund av utlandsflytt. Utrikes födda är överrepresenterade i övertäckningspopulationen. skat- tades övertäckningen i denna grupp till mellan 29 700 och 73 900 personer, beroende på vilken skattningsmodell som används (SCB, 2010). Den höga övertäckningen riskerar att påverka träffsäker- heten i analyser av utrikes födda som baseras på registerdata, exempelvis rörande sysselsättning. I , som baseras på intervjuer, kategoriseras övertäckningen som ett bortfall, vilket i regel tilldelas samma sysselsättningsfrekvens som den grupp av individer som intervjuats. Om sysselsättningsfrekvensen för utrikes födda är kommer således antalet sysselsatta individer i denna grupp att överskattas med cirka 48 000 personer vid en övertäckning på 74 000. I den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken, däremot, beräknas sysselsättningen utifrån andelen som har en registrerad inkomst från förvärvsarbete eller näringsverksamhet. Övertäck- ningspopulationen hamnar i gruppen ej sysselsatta, vilket leder till att sysselsättningsfrekvensen underskattas. Enligt och (2008) består övertäckningen till stor del av gränspendlare och personer som invandrat från EU- länder för att arbeta och som flyttat tillbaka utan att anmäla detta. Skyddsbehövande och anhöriginvandrare har lägre benägenhet att återvandra (SCB, 2011). Eftersom utredningens analyser i första hand är koncentrerade till de sistnämnda två grupperna, är över- täckningsproblematiken i dessa analyser sannolikt mindre. Arbetsförmedlingen och kommuner är viktiga aktörer för nyan- ländas etablering. För att få en bred bild av hur de två aktörerna arbetar för att underlätta nyanlända kvinnors och mäns etablering har utredningen genomfört två webbaserade enkätundersökningar. Den första enkäten skickades ut till ansvariga för arbetsmarknads- verksamheten i samtliga 290 kommuner. Svarsfrekvensen för kommunenkäten är 82 procent.1 Den andra enkäten gick ut till 1 Enkäten liksom bortfallsanalys återfinns i sin helhet i bilaga 3. ett urval av 1 149 handläggare på Arbetsförmedlingen. Urvalet bestod dels av arbetsförmedlare som arbetar med nyanlända som omfattas av etableringslagen (300 personer), dels av övriga arbets- förmedlare (849 personer). Handläggare med utrikes födda på sin signatur är överrepresenterade i urvalet av de övriga arbetsför- medlarna. Svarsfrekvensen för handläggarenkäten är 66 procent.2 Utredningen har genomfört ett antal studiebesök hos verksamheter som på olika sätt arbetar för att stödja utrikes födda personers etablering, med särskild inriktning mot verksamheter som vänder sig till kvinnor och personer med kort tidigare utbildning. Studie- besöken har syftat till att ge en fördjupad bild av förutsättningar, hinder och goda exempel. Exempel på verksamheter som utred- ningen har besökt är Arosdöttrarna i , Yalla-trappan och Föräldralediga med planering för framtiden i , Rätt Steg i och i . Utred- ningen har även på flera orter besökt företrädare för kommunen, Arbetsförmedlingen och . Utredningen har vidare genomfört en två dagars studieresa till . Syftet med studieresan var att lära av norska erfarenheter och ta del av goda exempel på insatser som kan stödja utrikes födda kvinnors etablering i arbets- och samhällslivet. Under studie- besöket träffade utredningen tjänstemän på Barne-, likestillings- och inkluderingsdepartementet samt Integrerings- och mangfolds- direktoratet (IMDi). Vidare besökte utredningen verksamheten Quo Vadis och ett kommunalt projekt i programmet Ny Sjanse. Vi träffade också ett forskningsinstitut respektive ett konsultföretag som genomfört flera studier med fokus på utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsetablering. Tidigare studier och rapporter Vid sidan av de data som utredningen själv samlat in och analyserat, har tidigare studier och rapporter använts som underlag för utred- ningens arbete. De flesta svenska studier bygger på kvantitativa registeruppgifter, medan det i hög grad saknas mer omfattande 2 Enkäten liksom bortfallsanalys återfinns i sin helhet i bilaga 4. kvalitativa studier som baseras på intervjudata. Utredningen har inte heller haft resurser att genomföra mer omfattande intervjuer med målgruppen. För att få fördjupad kunskap om hur utrikes födda kvinnor resonerar kring sin situation och sina valmöjligheter har utredningen därför tagit del av norska och danska kvalitativa studier. Även om studierna är genomförda i våra grannländer, bedömer utredningen att slutsatserna i stor utsträckning är tillämp- bara också i den svenska kontexten. Många av studierna fokuserar på nyanlända kvinnor med kort eller ingen utbildning, vars förut- sättningar och behov ser liknande ut i samtliga tre länder. och liknar dessutom , både vad gäller välfärds- systemens uppbyggnad och ett högt arbetskraftsdeltagande bland kvinnor i allmänhet. Samråd med utredningar inom närliggande områden Utredningen har under hela arbetet haft löpande kontakt med två andra utredningar som genomförts parallellt: (dir 2011:92), som ska se över den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå, och (dir 2011:81), som ska föreslå hur valfrihet och individuell anpassning inom utbildning i svenska för invandrare (sfi) kan öka. Samrådet har syftat till att utbyta erfarenheter och preliminära resultat. I detta slutbetänkande har vi bland annat använt data från den enkät som skickat ut till kommuner. Ett annat syfte med samrådet har varit att koordinera utredningarnas förslag i syfte att minska risken för motstridigheter. Utredningen har valt att definiera nyanlända invandrare som utrikes födda personer som har varit folkbokförda i än . Definitionen tar sin utgångspunkt i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Enligt denna lag har nyanlända flyktingmottagna rätt till en etableringsplan med insatser som totalt kan omfatta 24 månader. Planen ska upprättas efter folkbokföring. Vid sjukdom eller vård av barn med föräldrapenning på heltid ges möjlighet till över- hoppningsbar tid. Sammantaget motsvarar detta fyra år.3 Utredningen har två huvudsakliga målgrupper, vilka delvis över- lappar varandra: nyanlända anhöriginvandrare som inte omfattas av etableringslagen (övriga anhöriginvandrare), samt nyanlända kvinnor. Målgruppen nyanlända kvinnor utgörs av alla utrikes födda kvinnor som varit folkbokförda i högst . I betänkandet har dock utredningen valt att fokusera på dels flyktingmottagna kvinnor (skyddsbehövande kvinnor och kvinnor som invandrat som anhöriga till en skyddsbehövande person), dels övriga kvinnor som invandrar på grund av anknytning till en i bosatt person. Det är framför allt dessa grupper av kvinnor som har en i genomsnitt långsam etableringstakt och som därför kan ha behov av särskilda insatser som stöd för sin arbetsmarknadsetablering. Arbetskraftsinvandrare och studerande etablerar sig betydligt snabbare på arbetsmarknaden (se bilaga 2). Utredningens primära målgrupper sammanfattas i nedanstående tabell. Hur dessa målgrupper förhåller sig till övriga invandrings- skäl beskrivs i kapitel 2 Invandringens sammansättning. Vidare har utredningen valt att fokusera på skillnaderna i behov och tillgång till insatser för kvinnor jämfört med män, respektive för övriga anhöriginvandrare jämfört med nyanlända som omfattas av etableringslagen (skyddsbehövande och anhöriga till skyddsbe- hövande). Däremot ligger det utanför utredningens uppdrag att utvärdera systemet som ska stödja nyanländas etablering i stort, eller vilka effekter detta ger upphov till. 3 Utredningens definition skiljer sig från Arbetsförmedlingens definition av nyanlända, som avser utrikes födda personer som varit i än . Betänkandet är disponerat i åtta kapitel. I kapitel 2 beskrivs invandringens sammansättning mellan olika grund för uppehållstillstånd, och bakgrundsegenskaper som ålder, utbildningsbakgrund och familjesituation presenteras för dem som invandrade som skyddsbehövande och anhöriginvandrare . I kapitel 3 är det arbetskraftsdeltagandet som står i fokus, dels för samtliga utrikes födda, dels med inriktning mot nyanlända invandrares etableringsmönster. Även den ekonomiska situationen beskrivs på motsvarande sätt dels för samtliga utrikes födda, dels för nyanlända invandrare. I kapitel 4 presenteras uppsättningen av, och regelverket för, de olika insatser som nyanlända kvinnor och män kan erbjudas som stöd för etableringen i det svenska arbets- och samhällslivet. Vidare redogörs för vilka inkomstkällor som en nyanländ person kan använda som försörjning vid deltagande i insatserna. I kapitel 5 visas hur nyanländas deltagande i de olika insatserna ser ut i praktiken. Kapitlet inleds med en genomgång av kunskaps- läget om sambanden mellan deltagande i olika kompetenshöjande och arbetsförberedande insatser och sysselsättning bland nyanlända invandrare. Därefter analyseras i vilken utsträckning nyanlända tar del av insatser, hur snabbt de påbörjar olika aktiviteter och i vilken utsträckning och av vilka skäl de avbryter sitt deltagande. Kapitlet beskriver även vilken typ av insatser som nyanlända deltar i. I kapitel 6 analyseras vilka faktorer och förutsättningar som påverkar nyanländas arbetskraftsdeltagande och deltagande i insatser utifrån utredningens analysmodell. Kapitlet syftar till att ge en bild av vad som behöver utvecklas och förändras för att öka nyanlända kvinnors och anhöriginvandrares arbetskraftsdeltagande. I kapitel 7 och 8 presenteras utredningens förslag på åtgärder respektive konsekvenser av förslagen. 2.1Invandring till kan ske på flera grunder Vi lever i en globaliserad värld, där internationell migration är ett genomgående kännetecken. fanns 190 miljoner migranter i världen, vilket motsvarar av världens befolkning (Ratha m.fl., 2008).