sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — SCB:s webbplats under fliken officiella statistik och inne- håller länkar till de statistikansvariga myndigheternas webbplatser sorterade efter ämnes- och statistikområden. På myndigheternas statistiksidor redovisas i allmänhet rapporter, statistiska meddelan- den m.m. om de olika statistikprodukterna i PDF-format, ofta kompletterat med tabeller o.d. i Excel-format. Vidare har några myndigheter på sina webbplatser skapat sär- skilda statistikdatabaser. I dessa, som är gratis att använda, presen- teras statistiken utifrån de val som användaren gör, t.ex. en viss region, efterfrågade bakgrundsvariabler och tidsintervall. I Statistik- databasen på SCB:s webbplats publiceras statistik från nästan alla statistikprodukter som SCB svarar för samt produkter från 14 andra statistikansvariga myndigheter, vilka har valt att presentera en eller flera av sina statistikprodukter där. Andra myndigheter som har skapat egna, liknande databaser på sina hemsidor är bl.a. Brotts- förebyggande rådet, , , och . Tillgängligheten till de bakomliggande datamaterialen är mer begränsad. Mikrodata är som regel inte offentliga. Däremot är det inte ovanligt att sådan information utbyts mellan statistikansvariga myndigheter. Enligt 6 § förordningen om den officiella statistiken gäller också att en statlig myndighet till statistikansvariga myndig- heter ska lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik. Även bl.a. forskare kan under vissa förutsättningar, bland annat efter särskild sekretessprövning, få tillgång till mikro- data. I vilken form dessa data tillhandahålls varierar mellan olika statistikansvariga myndigheter. Den mest avancerade modellen ut- görs av SCB:s system för fjärråtkomst till data, det s.k. MONA-systemet (), vilket hade omkring 850 användare, varav knappt 500 forskare och i övrigt t.ex. myndigheter.3 Som nämndes ovan ska den officiella statistiken av de statistik- ansvariga myndigheterna utan avgift offentliggöras och hållas all- mänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Att ladda ned den officiella statistik som offentliggörs via myndigheternas hemsidor är i samtliga fall gratis och kravet är i detta hänseende således uppfyllt. Däremot kan användarna tvingas betala en avgift om de vill ha specialbearbetningar av statistiken – t.ex. andra geo- 3 Se vidare utredningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36). grafiska skärningar – som går utöver de summerade sammanställ- ningar som utgör den egentliga officiella statistiken. 9.1.1Överväganden om tillgängligheten i allmänhet Utredningens bedömning: Tillgängligheten till statistiken vari- erar beroende på användare och användningsområde. Behoven synes vara väl tillgodosedda för användare som i huvudsak an- vänder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av de summerade sammanställningar som presenteras på myndig- heternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet. Det bör betonas att det är dessa summerade sammanställningar som utgör den officiella statistiken. Störst problem med tillgängligheten har de användare, t.ex. forskare, som har behov av att själva bearbeta bakom- liggande datamaterial (mikrodata) för olika vidareanvändningar och analyser. Min samlade bedömning är att tillgängligheten till den offi- ciella statistiken i huvudsak är god . Tillgängligheten har också successivt förbättrats sedan 1994 års reform. Det finns skäl att anta att denna utveckling kommer att fortsätta, i takt med bl.a. de möjligheter som skapas genom den informationstekno- logiska utvecklingen. Tillgängligheten förbättras över tid Förbättrad tillgänglighet till statistiken var, vid sidan av ökade möj- ligheter för användarna att påverka statistiken, en av hörnstenarna bakom statistikreform. I den utvärdering som gjordes efter reformen4 konsta- terades att tillgängligheten till statistiken var det som i första hand hade förändrats och förbättrats. Detta sades delvis bero på reformen, men i hög grad också på den tekniska utvecklingen, främst Internet- teknikens genombrott. Utredningen pekade även på att tillgänglig- heten försämrats i vissa avseenden. Således framfördes att uppdel- ningen av statistikansvaret på ett tjugofemtal olika myndigheter gjort det svårare att veta vart man skulle vända sig för att ta del av en viss statistik, vilket enligt utredningen talade för att det fanns ett 4 Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). behov av ökad samordning. Utredningen lyfte även fram vissa problem kopplade till prissättningen av statistiken. Bland annat pekades på att det var förenat med avgifter att använda statistiska databaser via SCB:s webbplats. Sedan 1999 års utvärdering har tillgängligheten till den officiella statistiken förbättrats i flera avseenden. Framför allt har den infor- mationsteknologiska utvecklingen varit snabb och möjliggjort att presentationen av statistiken på myndigheternas hemsidor och i databaser blivit mer sofistikerad. En annan förbättring är att det, till skillnad mot , är gratis att använda Statistikdatabasen på SCB:s webbplats. I sammanhanget kan också nämnas att användningen av databasen har ökat kraftigt över åren. uppgick antalet uttag till närmare en miljon att jämföra med ca 50 1998.5 Vidare har den förbättrade IT-tekniken också möjliggjort enklare och säkrare tillgång till mikrodata för bl.a. forskare, framför allt genom SCB:s system för fjärråtkomst till data (). Som underlag för såväl utvärdering som föreliggande utredning har enkätundersökningar gjorts bland medlemmarna i de statistikansvariga myndigheternas användarråd eller motsvarande organ. Som framgått av kapitel 6 var det vid båda undersöknings- tillfällena en betydande majoritet () som på frågan om hur den officiella statistiken motsvarar deras behov avseende till- gänglighet svarade mycket väl eller ganska väl. Resterande svar fördelade sig mellan inte särskilt väl och vet inte/kan inte avgöra och mellan inte särskilt väl och vet inte/kan inte avgöra. Att andelen positiva svar var lika stor vid de två undersöknings- tillfällena – trots att tillgängligheten otvetydigt är bättre än , bl.a. till följd av IT-utvecklingen – talar för att användarnas förväntningar successivt ökar. Därmed torde det också krävas allt mer för att få ett högt betyg i undersökningar av detta slag. 5 Uppgifterna om antal uttag är hämtade från SOU 1999:96 respektive SCB:s årsredovisning . Tillgängligheten är i huvudsak god, men varierar för olika användningsområden I utredningens direktiv anges följande kriterier för att bedöma nivån på tillgängligheten: Statistiken kan anses vara tillgänglig om man kan hitta och få tillgång till statistiken, inom rimlig tid, utan avgift eller till rimlig kostnad, enkelt kan tolka statistiken samt använda den för egna bearbetningar och analyser. Den bild jag har fått är att nivån på tillgängligheten – sett utifrån dessa kriterier – i viss mån varierar mellan olika användare och användningsområden. Något hårdraget kan det sägas att det går en skiljelinje mellan å ena sidan användare som i huvudsak använder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av summerade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av materialet och å andra sidan användare som har större behov av att själva bearbeta statistiken och de bakomliggande datamaterialen. I den första kategorin finns användare vars behov i huvudsak täcks av den information som går att finna på de statistikansvariga myndigheternas hemsidor. Denna grupp kan inkludera såväl den kunskapssökande allmänheten, t.ex. skolelever och studenter, som professionella analytiker, t.ex. sekretariatet i en utredning som den föreliggande. För den som i huvudsak nöjer sig med denna aggre- gerade statistik – vilken alltså är det som utgör den egentliga offi- ciella statistiken – bedömer jag att tillgängligheten i allmänhet väl lever upp till de kriterier som anges i utredningsdirektiven. Enligt min mening gäller således överlag för denna statistik att man kan hitta och få tillgång till den inom rimlig tid, utan avgift eller till rimlig kostnad, enkelt kan tolka den samt använda den för egna bearbetningar och analyser. Även från användare som främst är intresserade av sådan aggre- gerad statistik har det dock förekommit vissa synpunkter på till- gängligheten, på framför allt två områden. Den ena har handlat om att priset vid beställningar av specialbearbetningar ibland kan upp- levas som väl högt; frågan om prissättning av statistik behandlas vidare i avsnitt 9.3 nedan. Den andra har handlat om att vissa användare önskar bättre möjligheter att automatiskt – genom kom- munikation från maskin till maskin och helst via webben – kunna hämta hem stora mängder statistisk information som offentliggörs på SCB:s och andra statistikansvariga myndigheters hemsidor. Syftet med detta kan t.ex. vara att uppdatera egna register eller att med den statistiska informationen som grund utveckla säljbara tjänster. Detta behandlas vidare i avsnitt 9.6. Den starkaste kritiken avseende brister i tillgängligheten, som jag har mött, har dock kommit från sådana användare – till stor del forskare – som har behov av att själva bearbeta bakomliggande datamaterial (mikrodata) för olika vidareanvändningar och analyser. Jag har redovisat av forskare upplevda hinder för tillgänglighet till myndigheters registeruppgifter för forskningsändamål i delbetänk- andet Registerdata för forskning (SOU 2012:36). Kritik har fram- förts avseende flertalet led i forskningsdataprocessen, såsom problem med att få rätt att ta del av mikrodata6, prissättningen på data och funktionsbrister i de tillgänglighetsskapande systemen (främst ). I delbetänkandet nämns också att vissa, även erfarna, forskare till mig har redovisat vad de ofta uppfattar som ökade svårigheter att från statliga förvaltningsmyndigheter få ut data för forskningsändamål, bl.a. att myndigheternas restriktivitet vid utläm- nandeprövningen har skärpts. Denna bild delas emellertid i regel inte av myndighetsföreträdare. Som framgått av avsnitt 1.2 redovisade regeringen sin syn på delbetänkandet , i forsknings- och innovations- propositionen (prop. 2012/13:30). I denna anges att det finns vissa oklarheter i tillämpningen och svårigheter att överblicka författ- ningsregleringen kring register och deras användning för forskning och att detta kan försvåra tillgängligheten till uppgifter i register för forskningsändamål. Enligt propositionen handlar det dock i sammanhanget om komplexa frågor som berör flera aspekter på det rättsliga och tekniska området och därför kräver andra överväg- anden och ställningstaganden som inte ingår i (Fi 2011:05) eller tilläggsutredningen till densamma.7 Enligt propositionen avser regeringen därför att återkomma till dessa frågor i särskild ordning. Som komplement till den bild som gavs i delbetänkandet finns skäl att här redovisa svaren på ett par frågor i den ovan nämnda enkätundersökningen bland användarrådsmedlemmar. På frågan får du i ditt arbete tillgång till de data du behöver från statistikansvariga myndigheter svarade ja, utan problem och 40 pro- cent ja, men inte utan problem. En betydande majoritet av de svarande menade alltså att de – låt vara ibland med vissa svårigheter 6Ett specialfall av detta berör utvärderingsmyndigheters tillgång till mikrodata. Denna fråga berörs i avsnitt 9.6. 2012/13:30, s. 150. – får tillgång till nödvändiga data. Resterande svar fördelade sig mellan nej och kan inte bedöma/minns inte. De vanligaste problemen i datatillgången sades vara att det tar och att kostnaden är hög. I delbetänkandet redovisades också mina överväganden och för- slag avseende möjligheter att underlätta forskningens behov att kunna bedriva registerbaserad forskning på ett mer effektivt sätt än . Flertalet av de problem som påtalats torde minska om för- slagen i delbetänkandet genomförs.8 Vissa följdfrågor från delbetänk- andet berörs dock nedan, bl.a. avseende dokumentation (9.2) och prissättning (9.3). Även om nivån på tillgängligheten således i viss mån kan variera mellan olika användare och användningsområden, så är ändå min övergripande bedömning att tillgängligheten till den officiella stati- stiken i huvudsak är god . Tillgängligheten synes också ha successivt förbättrats sedan 1994 års reform. Det finns skäl att anta att den utvecklingen kommer att fortsätta, i takt med de möjlig- heter som skapas genom den fortsatta informationsteknologiska utvecklingen. I utredningens direktiv anges att god dokumentation av statistiken är grundläggande för att förbättra tillgängligheten. Jag ska därför analysera hur dokumentationen kan förbättras. Som underlag för övervägandena har jag gett professor , tillika expert i utredningen, i uppdrag att analysera vissa frågor om dokumentation av statistik. Uppdraget redovisades till utredningen , i rapporten om dokumentation av officiell statistik. Rapporten återfinns i sin helhet i bilaga 3. För att komplettera underlaget inhämtades sedan syn- punkter på rapporten genom ett remissförfarande bland de 27 stati- stikansvariga myndigheterna, varav 15 lämnade yttranden.9 8Huruvida delbetänkandets förslag avseende olika detaljfrågor kommer att genomföras är dock ännu oklart, eftersom prop. 2012/13:30 endast berör övergripande frågor. 9Remisstiden löpte mellan och . Två av remissvaren, från respektive , var endast av karaktären avser inte att svara/har inga synpunkter. Mer utförliga svar inkom från följande 13 myn- digheter: , , , Myndigheten för kultur- analys, , , , , , , , och Trafikanalys. Den fortsatta framställningen har disponerats enligt följande. Först redovisas vissa utgångspunkter för analysen (9.2.1). Därefter redogörs för dagens regler om dokumentation av den officiella statistiken och tillämpningen av dessa (9.2.2) samt bedömningar och synpunkter från remissbehandlingen av hans rapport (9.2.3). Slutligen återges vissa resonemang och förslag av- seende dokumentation från utredningens delbetänkande (9.2.4) samt redovisas överväganden och förslag (9.2.5). Dokumentation är i detta sammanhang ett tämligen komplext be- grepp. I statistikproduktion finns alltid behov av att dokumentera exempelvis hur arbetet går till och hur register och data är upp- byggda. Och detta avseende såväl makrodata, dvs. det som vi kallar statistik i dagligt tal, som mikrodata, dvs. data om enskilda objekt som ligger till grund för statistik, och metadata, dvs. data som definierar och beskriver mikro- och makrodata (se vidare kapitel 2). Men behoven av detaljerad dokumentation, avseende såväl inrikt- ning som omfattning och djup, skiljer sig också mellan olika aktörer. En illustration till detta ges av följande citat ur till utredningen: Dokumentationen av officiell statistik borde tillgodose följande behov och krav: 1.Dokumentationen ska möjliggöra och underlätta för potentiella statistikanvändare att, givet en viss frågeställning, a.få en överblick över tillgänglig officiell statistik, som kan vara relevant för frågeställningen; b.mera exakt identifiera och lokalisera den potentiellt rele- vanta statistiken; c.mera exakt bedöma den potentiellt relevanta statistikens verkliga användbarhet för det tilltänkta ändamålet, med hänsyn till statistikens innehåll (definitioner) och kvalitet i olika avseenden; d.få tillgång till statistiken på ett lämpligt sätt med hänsyn till ändamålet; e.kunna analysera den tillgängliggjorda statistiken och få svar på följdfrågor i sammanhanget. 2.Dokumentationen ska möjliggöra och underlätta för producenter av officiell statistik att exekvera och övervaka produktionsprocesserna som frambringar den officiella statistiken, s.k. produktionsdoku- mentation. 3.Dokumentationen ska möjliggöra och underlätta för statistik- ansvariga att fortlöpande initiera och genomföra förbättringar av statistiken med avseende på bl.a. innehåll, kvalitet i olika avseenden samt kostnadseffektivitet. 4.Dokumentationen ska möjliggöra för finansiärer och beställare av officiell statistik att bedöma statistikens och de bakomliggande produktionssystemens effektivitet för avsedda ändamål, med ut- gångspunkt i bl.a. kostnadsredovisningar, användningsstatistik och kundnöjdhetsrapporter. 5.Dokumentationen ska bidra till såväl specifik som mera generell metodutveckling kring officiell statistik, så att utveckling av ny statistik kan dra nytta av tidigare erfarenheter, och så att t.ex. de svenska och europeiska statistiska systemen kan utvecklas på önskat sätt. 6.Dokumentationen ska vara offentlig och lätt tillgänglig för alla. Eventuella undantag från detta måste vara explicit motiverade utifrån gällande sekretesslagstiftning. Till komplexiteten bidrar också att de data som används i produk- tionen av den officiella statistiken till stor del härrör från admini- strativa processer som i grunden har andra syften än statistik- produktion. På dessa administrativa register kan det naturligtvis ställas andra dokumentationskrav än dem som har bäring på statistikens behov. Mot denna bakgrund är det inte självklart hur en utredning som denna, vars uppdrag huvudsakligen är att se över systemet för den officiella statistiken, bör närma sig frågan om dokumentation. Å ena sidan finns det vissa dokumentationsbehov som är specifika för statistikområdet. Å andra sidan utgör de register som används för statistikproduktion en delmängd – låt vara sannolikt en ganska stor sådan – av landets samlade, offentliga register. Bör utredningen därmed koncentrera sig på det som är specifikt för statistikens om- råde eller även ha synpunkter på de mer allmänna dokumentations- krav som finns på administrativa register? Med hänsyn till utredningens uppdrag har jag valt att i föreligg- ande betänkande i första hand se på behoven av dokumentation utifrån ett statistikperspektiv – när jag i nästa avsnitt beskriver dagens regler och tillämpning sker det t.ex. helt utifrån vad som gäller för statistik, och då främst den officiella. I viss mån redovisar jag dock även utblickar mot mer generella behov. Därtill behand- lades även vissa frågor om dokumentation med koppling till register- baserad forskning i utredningens delbetänkande (SOU 2012:36). I EU:s statistikförordning10, som anger allmänna krav som gäller för all EU-reglerad statistik, saknas uttryckliga bestämmelser avseende dokumentation. Däremot torde det krävas en viss nivå av dokumentation för att på ett tillfredsställande sätt kunna verka utifrån de kvalitetskriterier som anges i förordningen (dessa har beskrivits i kapitlen 5 och 8), i synnerhet kriteriet avseende till- gänglighet och tydlighet. Som har framgått av kapitel 5 utgör tillgänglighet och tydlighet också en (nr 15) av de 15 principer som utgör basen för riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice). För var och en av de 15 principerna finns ett antal indikatorer som uttrycker good prac- tice och som ska användas som riktmärken för genomförandet. Under principen tillgänglighet och tydlighet anges som indika- torer bl.a. (15.1) statistiken och tillhörande metadata presenteras och lagras i ett format som underlättar korrekta tolkningar och menings- fulla jämförelser och (15.5) metadata dokumenteras enligt stan- dardiserade metadatasystem. Vidare kan det finnas krav på dokumentation i de EU-rättsakter som riktar sig till enskilda områden. I sitt yttrande över rapport pekar t.ex. på att merparten av den officiella statistiken inom jordbruksområdet är fullt harmoniserad inom EU och därmed detaljstyrd genom förordningar, vilket även sägs inkludera omfattande och klart specificerade krav avseende dokumentation. Även andra typer av internationella krav på dokumentation kan förekomma. Till exempel anger i sitt yttrande över rapport att myndighetens dokumentation inte en- bart utformas utifrån de riktlinjer och rekommendationer som styr den officiella statistiken, utan även mot bakgrund av krav som ställs på de internationella miljörapporteringar som myndigheten ansvarar för, vilka ofta sker med hjälp av samma underlagsdata som används till den officiella statistiken. 10 och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av om europeisk statistik. Svenska krav avseende den officiella statistiken De av statsmakterna angivna kraven på dokumentation återfinns i förordningen om den officiella statistiken. Jag har redogjort för förordningens innehåll i kapitel 3. Som där framgått anges i för- ordningen, 13 §, att statistiken ska dokumenteras och kvalitets- deklareras. Vidare anges att SCB får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. SCB har angett sådana närmare regler i sina föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.11 Beträffande dokumentation anges där följande: 1 § Myndighet som ansvarar för officiell statistik skall upprätta aktu- ella beskrivningar av statistiken. Beskrivningarna skall innehålla en kvalitetsdeklaration samt allmänna uppgifter om statistiken. Beskriv- ningarna skall offentliggöras och hållas allmänt tillgängliga med och i anslutning till den officiella statistiken. Officiell statistik som publiceras i tryckt form skall innehålla en sammanfattning av beskrivningen av statistiken. 2 § Officiell statistik skall dokumenteras i sådan omfattning att fram- tida användning av bevarade datamaterial underlättas. Till föreskrifterna finns också allmänna råd. Av dessa framgår att SCB tillhandahåller en mall som de statistikansvariga myndigheterna lämpligen kan använda för de beskrivningar av statistiken som de ska ta fram. Enligt omfattar beskrivningarna av statistiken kvalitetsdeklarationer och administrativa uppgifter för statistikpro- dukterna. Kvalitetsdeklarationen i beskrivningarna av statistiken bygger på det kvalitetsbegrepp med riktlinjer för kvalitetsredovis- ning som SCB tagit fram; kvalitetsbegreppet har beskrivits i kapi- tel 8.12 med tillhörande anvisning kan laddas ner via , dvs. ett elektroniskt nätverk (en sida på webben med in- loggning) som alla statistikansvariga myndigheter har tillgång till. Vidare anges i de allmänna råden att kravet på att beskriv- ningarna av statistiken ska vara aktuella förutsätter att de upprättas i anslutning till att ny statistik offentliggörs. För kortperiodisk statistik sägs det dock vara tillräckligt att beskrivningar av stati- stiken upprättas en gång , såvida inte betydande föränd- ringar av undersökningen ägt rum. 11Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av offi- ciell statistik (SCB-FS 2002:16). 12Statistiska centralbyrån (2001): Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2001:1. SCB svarar för att en samlad sammanställning av alla beskriv- ningar av officiell statistik offentliggörs och hålls allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. I de allmänna råden anges att då officiell statistik publiceras bör en länk till beskriv- ningarna av statistiken finnas. Därigenom får användarna tillgång till en aktuell kvalitetsdeklaration. Beträffande dokumentation anges också i de allmänna råden att kvalitetsdeklaration av sekundärpublicerad statistik, t.ex. årsböcker som innehåller offentliggjord statistik från flera källor, bör ske genom angivande av källor. Slutligen anges även att SCB tillhanda- håller riktlinjer för hur man dokumenterar datamaterial som ligger till grund för den officiella statistiken (s.k. observationsregister). De statistikansvariga myndigheternas arbete med dokumentation Det enda formella krav som ställs på dokumentation är alltså att en myndighet som ansvarar för officiell statistik ska upprätta aktuella beskrivningar av statistiken. Som framgått av kapitel 4 följer Rådet för den officiella statistiken upp hur de statistikansvariga myndigheterna lever upp till detta krav. uppföljning om- fattade totalt 268 statistikprodukter som offentliggjordes , varav många avsåg regelbundet återkommande undersök- ningar.