sou · GZB371 · 2012-01-01 00:00:00 — Organisationen, som kan karaktäriseras som Natoförberedande till- kom sedan upphört och de forna demokratiserats efter kommunis- mens kollaps. 20För vidare förklaring till , se betänkandet Svenskt rättsväsende i internationella upp- drag, m.m., SOU 2009:76, s. 283 ff. Utlämningslagens förutsättningar för utlämning Enligt tillkännagivande (2005:638) av överenskommelser som avses i lagen (1957:668) om utlämning för brott finns således bestämmel- ser som innebär undantag från förbudet mot utlämning för militära brott i följande överenskommelser: -artikel 1 i avtalet mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget (NATO) och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred (PFF) om status för deras styrkor (genom hänvisning till artikel VII punkt 5 [a] i avtalet mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor), och -artikel II 1 (a) i avtalet mellan de stater som deltar i den multinationella snabbinsatsbrigaden för FN- insatser om status för deras styrkor (genom hänvisning till arti- kel VII punkt 5 [a] i avtalet mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor). I förarbetena till den nu gällande UtlämningsL nämns inte något om motiven för bestämmelsen om förbud mot utlämning för militära brott. Även lag innehöll emellertid en sådan bestämmelse. I lagens förarbeten anges att utlämningslagar och traktater i allmän- het inte omfattar utlämning för militära förbrytelser, eftersom upp- fattningen är den att ett upprätthållande av ordning och disciplin inom en stats krigsmakt är dess ensak och bör inte motivera utläm- ning från annan stat (prop. 1913:50 s. 31, se även prop. 2004/05:7 s. 38). I samband med införandet av möjligheten att med stöd av en internationell överenskommelse utlämna för militära brott uttalade regeringen (prop. 2004/05:7 s. 39) att de skäl för förbudet som an- gavs förarbeten var uttryck för ett synsätt som knappast kunde anses vara i överensstämmelse med förhållandena , när det militära området kännetecknas av nära samarbete med andra länder. Att införa möjligheter till utlämning för militära brott ansågs vara i bättre överensstämmelse med dagens syn på internationellt militärt samarbete. I doktrinen har framförts att det bakom förbudet mot utlämning för militära brott även ligger en fri- och rättighetsaspekt på så sätt, att det skyddar den som exempelvis av moraliska skäl vägrar att göra värnplikt.21 21 Påle 2003, s. 175. Utlämningslagens förutsättningar för utlämning Som tänkbart skäl för förbudet mot utlämning för militära brott har även angetts, att den person som utlämnas för sådana brott even- tuellt riskerar att ställas inför rätta inför en militärdomstol i stället för inför en civil domstol, och att den tillit till andra länders dom- stolar som är grunden för utlämningssamarbetet bara åvilar det sist nämnda slaget av domstolar.22 Stöd för detta synsätt går att finna i förarbetena till lag (prop. 1913:50 s. 31). Vägransgrunden militära brott finns även i de bilaterala utläm- ningsavtal som ingått. Följande gäller med avseende på mili- tära brott enligt dessa avtal. -Avtalet med : Enligt artikel 1 (a) i det protokoll om ytterligare ändring i det ursprungliga avtalet (SÖ 1989:49) får utlämning vägras när den handling eller underlåtenhet som ut- gör det brott för vilket utlämning begärs är av sådant slag att den enligt den anmodade statens lag utgör ett militärt brott. -Avtalet med : Enligt artikel 3 e) (SÖ 2001:42) ska utläm- ning inte beviljas om det brott för vilket utlämning begärs utgör ett brott mot militär lagstiftning men inte mot allmän strafflag. -Avtalet med och : Enligt artikel 8 (2) (SÖ 1965:19–20) får den anmodade parten vägra utlämning på varje annan grund [anm.: annan syftar på vägransgrunden poli- tiska brott] som är angiven i denna parts lagstiftning. -Avtalet med : Enligt artikel V p. 4 (SÖ 1963:17) ska utläm- ning inte medges om gärningen utgör brott enbart enligt militär lagstiftning (artikel IV p. 4 i den konsoliderade versionen). 3.5Förbudet mot utlämning för politiska brott utlämningskonvention medger inte utlämning för politiska brott. Enligt utlämningskonventionen ska utlämning inte medges om det brott, som det begärs utlämning för, av den anmodade par- ten betraktas som politiskt brott eller som ett brott förknippat med ett politiskt brott (artikel 3, p. Såsom politiskt brott i konven- tionens mening ska emellertid inte anses attentat mot statsöverhu- vud eller mot medlem av ett statsöverhuvuds familj (artikel 2, p. har dock förbehållit sig rätten att efter omständigheterna i det enskilda fallet betrakta dessa brott som politiska (för- 22 Påle 2003, s. 175. Utlämningslagens förutsättningar för utlämning behåll, p. 2 c). Enligt utlämningskonventionen (artikel 3, p. 4) ska konventionens utlämningsförbud inte inverka på de förpliktelser som de avtalsslutande parterna har åtagit sig eller kan komma att åta sig enligt andra internationella konventioner av multilateral karaktär. Förbudet mot utlämning för politiska brott återfinns i 6 § Ut- lämningsL. Enligt bestämmelsens första stycke får utlämning inte beviljas för ett politiskt brott; förbudet är alltså absolut. Enligt andra stycket får emellertid, om gärningen även innefattar ett brott som inte är politiskt, utlämning beviljas för det brottet, om gärningen i det särskilda fallet övervägande har karaktären av ett icke politiskt brott. Enligt tredje stycket gäller inte heller förbudet mot utläm- ning, om detta skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan och den ansökande staten. Enligt tillkänna- givande (2005:638) av överenskommelser som avses i lagen (1957:668) om utlämning för brott finns sådana bestämmelser i följande överens- kommelser: -FN:s konvention om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (SÖ 1952:64), -den internationella konventionen om bekämpande av bomb- attentat av terrorister, antagen i (terroristbombningskonventionen, SÖ 2001:22), och -den internationella konventionen om bekämpande av finansie- ring av terrorism, antagen i (finansieringskonventionen, SÖ 2002:44). I 12 § andra stycket UtlämningsL anges att då utlämning beviljas ska i fall som avses i 6 § särskilt anges, att den som utlämnas inte får straffas såsom för politiskt brott. års lag förbjöd utlämning för politiska brott. Såsom politiskt brott skulle enligt lagen (7 §) emellertid inte anses mord, mordförsök eller dråp på främmande statsöverhuvud eller på person som tillhörde en främmande suveräns familj. Denna inskränkning av begreppet politiskt brott togs bort när UtlämningsL tillkom. Begreppet politiskt brott har inte definierats närmare i Utläm- ningsL (eller lag), och någon klar definition av begreppet går inte att finna i svensk rätt. Någon enhetlig internationell defini- tion av begreppet finns inte heller, trots att det enligt de flesta länders utlämningsrätt föreligger hinder att utlämna för politiska brott.23 23 Påle 2003, s. 179 och 185. Utlämningslagens förutsättningar för utlämning Förarbetena till UtlämningsL hänvisar i stor utsträckning till för- arbetena . I förarbetena till lag görs en skillnad mellan s.k. absolut-politiska brott och relativt-politiska brott (prop. 1913:50 s. 31). Med absolut-politiska brott avses brott som riktar sig direkt mot staten, dvs. mot statens säkerhet eller den rådande samhällsordningen, såsom högmålsbrott, uppror och spioneri. Med relativt-politiska brott avses vanliga brott, exempelvis mord, stöld, misshandel, skadegörelse, vapenbrott och allmänfarlig ödeläggelse, som har ett politiskt motiv. Det står klart att begreppet politiskt brott innefattar absolut- politiska brott (prop. 1913:50 s. 31). Mer osäkert är vad som gäller avseende de relativt-politiska brotten. Det är i fråga om dessa brott som en prövning ska göras huruvida brottet har övervägande karak- tär av politiskt brott. Om detta anses vara fallet, får utlämning inte ske, medan i motsatt fall utlämning kan beviljas trots brottets poli- tiska karaktär (se bl.a. prop. 1976/77:124 s. 28). I förarbetena till lag anförs att det, å ena sidan, kan hävdas att varje brott som begåtts i politiskt syfte bör betecknas som politiskt men att det, å andra sidan, kan hävdas att vid definitionen hänsyn endast bör tas till objektiva omständigheter och att till politiska brott – för- utom de absolut-politiska brotten – bara ska räknas sådana brott som förövas i samband med och för att främja ett absolut-politiskt brott (prop. 1913:50 s. 31 f.). Enligt förarbetsuttalandena bör poli- tiska motiv emellertid inte i sig vara tillräckliga för att en gärning ska anses vara ett politiskt brott (prop. 1913:50 s. 32 och 1957:156 s. 46 f.). I de tidiga förarbetsuttalandena anmärks vidare, att inter- nationell praxis synes gå i riktningen att tillerkänna de objektiva om- ständigheterna vid brottets förövande en avgörande betydelse och att t.ex. mord av politisk hämnd eller andra brott som begåtts utan något verkligt försök att omstörta den bestående politiska ordningen inte ska betraktas som politiska (prop. 1913:50 s. 337 f.). I övrigt ges varken i förarbetena till lag eller nu gällande lag något klart besked om vad som för svenskt vidkommande ska läggas i begreppet politiskt brott. I stället konstateras, att det inte finns förutsättningar att i lagtexten ge en närmare definition av be- greppet utan tolkningen får ske i tillämpningen med beaktande av om- ständigheterna i varje enskilt fall (prop. 1913:50 s. 34 och 1957:156 s. 55). Utlämningslagens förutsättningar för utlämning Traditionellt har tre skäl ansetts ligga bakom förbudet mot utläm- ning för politiska brott.24 För det första skyddar förbudet enskilda mot risken för politisk förföljelse och partiska rättegångar. Förbudet har med andra ord en humanitär funktion. För det andra förhindras att den stat som lämnar ut den begärde personen beskylls för att blanda sig i en annan stats inre angelägenheter, t.ex. genom att stödja en viss politisk falang. För det tredje har det ansetts att dessa brott inte är sådana, att de motiverar ett internationellt straffrättsligt sam- arbete, eftersom de riktar sig mot en enskild stat och dess intressen. I förarbetena till lag nämns att förbudet mot utlämning för politiska brott gäller inom alla länders utlämningsrätt (prop. 1913:50 s. 31). Mot bakgrund av detta synes det för den svenske lag- stiftaren ha varit självklart att även den svenska lagen skulle inne- hålla ett sådant förbud. Någon diskussion om skälen för förbudet förs inte. utlänningskommitté lade fram ett förslag till ny utlänningslag och vissa omarbetningar av lag (efter bered- ning kom man emellertid fram till att utlämningslagstiftningen borde genomgå en mer genomgripande omarbetning än vad kommittén föreslagit, varför den nya utlämningslagen dröjde ). I sitt betänkande diskuterade kommittén bl.a. införandet av en bestäm- melse om förbud mot utlämning vid risk för svår förföljelse (nuva- rande 7 § UtlämningsL). Av den diskussionen framgår att förbudet mot utlämning för politiska brott bl.a. är till för att skydda den som begärs utlämnad mot sådan förföljelse (SOU 1951:42 s. 223).25 Vad avsåg förbudet mot utlämning för politiska brott var kommitténs mening att förbudet i princip borde bibehållas (SOU 1951:42 s. 220 ff.). Det kunde emellertid, enligt kommittén, ifrågasättas om förbudet när det gäller mycket grova brott, som mord och dråp, som förövats i ett land, där man lever under samma demokratiska förhållanden som i , hade något verkligt stöd i den svenska allmänna rättsuppfattningen. Enligt kommittén framstod användan- det av sådana medel i en inre politisk strid – om striden kunde föras med de i en demokratisk stat tillåtna medlen – som ur svensk rätts- uppfattning absolut förkastligt. I sådana fall kunde förövaren, menade kommittén, förväntas åtnjuta i huvudsak samma rättssäkerhet som enligt den svenska rättsordningen och förbudet mot utlämning kunde därför ifrågasättas. Kommittén ifrågasatte vidare om det var sakligt motiverat att upprätthålla ett oinskränkt förbud mot utläm- 24Se Påle 2003, s. 180 f., jfr prop. 2000/01:83 s. 38. 25Jfr Påle 2003, s. 182 f. Utlämningslagens förutsättningar för utlämning ning för politiska brott, då det kunde vara fråga om politiska brott som syftade till omstörtning av samhällsordningen, inte bara i den stat där brottet begicks utan även i andra stater med likartat sam- hällsskick. Att de senare staterna då skulle stå neutrala föreföll kom- mittén främmande. Samma skäl som talar för utlämning i fråga om icke-politiska brott kunde enligt kommittén göras gällande i fråga om politiska brott. Om utlämning för politiska brott vore möjligt skulle det emellertid, anförde kommittén, ställa lagtillämparen inför stora svårigheter, eftersom det skulle vara tvunget att i varje fall undersöka huruvida den politiska oppositionen med demokratiska medel fick ge uttryck för sin mening och om rättsordningen inne- höll tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Ställningsstagandet i dessa frågor skulle kunna vara både svårt och ömtåligt ur utrikespolitisk synpunkt, hävdades det. Vid UtlämningsL:s tillkomst framhölls vikten av att bringa denna i samklang med den nya utlänningslagen som antogs och dess grundläggande princip om att politiska flyktingar inte utan synnerliga skäl ska vägras här i landet (prop. 1957:156 s. 20, 32 och 56 ff.). Genom lagen infördes förbudet mot utlämning vid risk för svår förföljelse (7 § UtlämningsL) samt behölls förbudet mot utlämning för politiska brott. I förarbetena till UtlämningsL står skyddet för individen i centrum.26 Någon ingående diskussion förs i övrigt inte om motiven för förbudet, utan det sägs att det viktiga förbudet mot utlämning för politiska brott [bör] upprätthållas och att det – med hänsyn till de ömtåliga situationer som kan upp- komma – måste anses vara av särskild vikt att ha en kategorisk lagregel att falla tillbaka på (prop. 1957:156 s. 31 och 56 f.). I de förarbeten som föregick tillträdet till konven- tion om bekämpande av terrorism, m.m. (terrorismkonven- tion, SÖ 1977:12) ställs också, när syftet med förbudet mot utläm- ning för politiska brott diskuteras, skyddet för individen i fokus (prop. 1976/77:124 s. 28 f.). En koppling görs härvid mellan Utläm- ningsL:s reglering och de principer som i av tradition upp- rätthålls i fråga om politiska flyktingars rätt till här. Som tidigare nämnts (avsnitt 2.2.4) avskaffade i samband med tillträdet till utlämningskonvention möjligheten att vägra utlämning till en annan EU-stat under hänvisning till att fråga är om ett politiskt brott. I förarbetena till de ändringar i UtlämningsL som då gjordes uttalas (prop. 2000/01:83 s. 37 ff.), att det finns stora 26 Påle 2003, s. 183 f. Utlämningslagens förutsättningar för utlämning likheter mellan samhälls- och rättssystemen i EU:s medlemsstater och ett stort ömsesidigt förtroende för andra staters förmåga och önskan att upprätthålla demokratiska principer. I vår del av världen kan, enligt förarbetena, neutralitetsargumentet, att dagens politiska förbrytare kan vara morgondagens statsmän, inte anses ha någon större relevans. Brottslighet med politiska inslag är vidare enligt för- arbetena en i högsta grad internationell verksamhet och angelägenhet och det bör vara grundläggande för det straffrättsliga samarbetet inom EU att hindra och bekämpa terrorism, även då den har en politisk bakgrund. Liknande resonemang fördes vid tillkomsten av den nor- diska utlämningslagen som, vilket tidigare nämnts (avsnitt 2.2.5), inte förbjöd utlämning för politiska brott. Det anfördes då (prop. 1959:72 s. 26) att förutsättningarna för utlämning mellan de nordiska län- derna, på grund av rättslikheten mellan dessa, kunde göras mindre stränga än motsvarande regler i förhållande till andra länder, utan att den enskildes rättssäkerhet sattes i fara. I en rad internationella konventioner har, i syfte att få till stånd en effektivare brottsbekämpning av vissa allvarliga brott, gjorts för- sök att begränsa de anslutande staternas förbud mot utlämning för politiska brott. har detta gjorts genom att det i konventionen angetts att vissa brott, i utlämningshänseende, inte ska betraktas som politiska brott. I vissa konventioner har det funnits möjlighet att reservera sig mot dylikt stadgande, vilket då i regel gjort. har den anslutande staten kunnat uppfylla sitt konventions- åtagande genom att förplikta sig att antingen utlämna eller lagföra. har då, utan att närmare behöva överväga frågan om utläm- ning för de i konventionen aktuella brotten skulle komma att stå i strid med förbudet mot utlämning för politiska brott, kunnat an- sluta sig till konventionen under hänvisning till möjligheten att själv lagföra (se vidare nedan). I vissa konventioner anges de brott som i utlämningshänseende inte ska betraktas som politiska genom en hänvisning till brott i andra konventioner. Vissa av de konventioner som redovisas i det följan- de kan därför sägas inte ha en självständigt relevans för förbudet mot utlämning för politiska brott, men får det alltså genom en sådan hän- visning. I de fall det inte särskilt anges har , även om förbehåll i vissa hänseenden kanske har gjorts, tillträtt de konventioner som redovisas i det följande. Till utlämningskonvention har fogats ett tilläggs- protokoll (SÖ 1976:27). Enligt tilläggsprotokollets kapitel 1, artikel 1 – vilket kapitel har förklarat sig inte godkänna – ska vid Utlämningslagens förutsättningar för utlämning tillämpningen av artikel 3 utlämningskonvention politiska brott inte anses omfatta: a.de brott mot mänskligheten som anges i konventionen om före- byggande och bestraffning av brottet folkmord, vilken antogs av generalförsamling ; b.de brott som anges i artikel 50 Genèvekonvention angå- ende förbättrande av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält, artikel 51 angående förbättrande av behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande strids- krafterna till sjöss, artikel 130 Genèvekonvention angående krigsfångars behandling och artikel 147 Genèvekonvention angående skydd för civilpersoner under krigstid; c.varje jämförbart brott mot de krigslagar som gäller vid ikraftträdan- det av detta protokoll och mot de sedvaneregler för krigföring som råder , och som inte redan omfattas av ovannämnda be- stämmelser i . I FN:s konvention om förebyggande och bestraff- ning av brottet folkmord (SÖ 1952:64) anges (artikel III och VII) att folkmord, stämpling till folkmord, omedelbar och offentlig upp- maning till folkmord, försök till folkmord och delaktighet i folkmord inte ska betraktas som politiska när fråga om utlämning uppkom- mer och att de fördragsslutande parterna i sådana fall är förpliktade att medge utlämning i överensstämmelse med sina gällande lagar och traktater. är således, genom att ha ratificerat konventionen, skyldigt att bevilja utlämning för i konventionen angivna brott (jfr 6 § tredje stycket UtlämningsL). De fyra (SÖ 1953:14–17) med tillhörande två tilläggsprotokoll (SÖ 1979:22–23), som syftar till att skydda per- soner som vid krig inte deltar i strider, förpliktar de fördragsslutande parterna att åtala personer som begått vissa angivna, svåra överträ- delse av konventionerna (t.ex. uppsåtligt dödande och tortyr). En part får dock om den hellre vill, i enlighet med sin utlämningslag- stiftning, i stället utlämna den aktuelle personen till annan fördrags- slutande part. Då har ansett sig ha möjlighet att här åtala och bestraffa de i konventionerna aktuella brotten har det, trots tillträde till konventionerna, inte ansetts nödvändigt att garantera möjligheten att utlämna för brotten genom att exempelvis generellt undanta dem från definitionen av politiskt brott (prop. 1957:156 s. 56 f.). Konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, dagtecknad i (Haagkonven- Utlämningslagens förutsättningar för utlämning tionen, SÖ 1971:17) och konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, antagen i (Montrealkonventionen, SÖ 1973:48), syftar båda till att för- stärka skyddet för den civila flygtrafiken. Enligt ska åtgärder som stränga straff, utvidgad domsrätt, åtal eller utläm- ning tillämpas för att bekämpa flygkapningar. De stater som anslutit sig till konventionen har förbundit sig att lagföra eller utlämna en gärningsman, som anträffas inom staternas områden. Montrealkon- ventionen är ett komplement till och behandlar sabotage mot flygplan i trafik och anläggningar för den civila luft- farten. fastställdes ett tilläggsprotokoll till Montrealkonven- tionen – protokollet för bekämpande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i internationell trafik, antagen i (SÖ 1990:16) – som tar sikte på bekämpande av våldshandlingar som begås på flygplatser som används för inter- nationell luftfart. Konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer, antagen i (diplomatskyddskonventionen, SÖ 1975:30) syftar till att förstärka skyddet för en bestämd grupp av internationellt verksamma personer – statsöverhuvud, regerings- chefer, utrikesministrar, diplomatiska och konsulära tjänstemän samt internationella mellanstatliga organisationers högsta tjänstemän. Genom konventionen förbinder sig staterna beträffande vissa sär- skilt angivna gärningar begångna mot den skyddade personkretsen att antingen lagföra eller utlämna personer som gjort sig skyldiga till gärningarna. Den internationella konventionen om tagande av gisslan, antagen i (gisslankonventionen, SÖ 1980:26) ålägger de fördragsslutande staterna att lagföra eller utlämna en person som är misstänkt för att ha gjort sig skyldig till tagande av gisslan. Genom konventionen om fysiskt skydd för nukleärt kärnämne, an- tagen i (SÖ 1985:24) åtar sig de fördragsslu- tande staterna att försäkra att transporter av nukleära ämnen inom statens territorium eller ombord på fartyg eller luftfartyg skyddas. Genom konventionen åtar sig staterna också att straffbelägga vissa handlingar med kärnämnen samt att antingen lagföra eller utlämna de personer som gjort sig skyldiga till sådana handlingar. Syftet med konvention om bekämpande av ter- rorism, m.m. (terrorismkonvention, SÖ 1977:12) är, som Utlämningslagens förutsättningar för utlämning framgått, att bekämpa internationell terrorism. Enligt konventionens artikel 1 ska vissa särskilt angivna gärningar aldrig betraktas som politiska brott, som brott förknippade med politiska brott eller som brott inspirerade av politiska motiv, när fråga uppkommer om ut- lämning mellan fördragsslutande stater på grund av sådan gärning. Bland dessa gärningar nämns först brott som avses i Haag- eller Montrealkonventionen (art. 1 a–b). Vidare omfattar artikel 1 följan- de brott: c.grova brott som utgör angrepp mot diplomats eller annan inter- nationellt skyddad persons liv, kroppsliga integritet eller frihet, d.brott som innebär människorov, tagande av gisslan eller grovt olaga inspärrande, e.brott som innebär användning av bomber, granater, raketer, auto- matiska skjutvapen eller brev- eller paketbomber, om användningen innebär fara för personer, samt f.försök att begå något av de i artikeln nämnda brotten eller med- verkan till sådant brott eller till försök till sådant brott. I konventionen finns en möjlighet att reservera sig mot artikel 1 (artikel 13, punkt 1). Vid tillträdet till konventionen lämnade en sådan reservation för att bibehålla möjligheten att vägra utläm- ning för politiska brott (prop. 1976/77:124 s. 29). En stat som an- slutit sig till konventionen men efter framställning inte medger utlämning för brott som omfattas av konventionen (om exempelvis förbehåll mot artikel 1 gjorts och det aktuella brottet anses som politiskt) är i princip skyldig att i stället själv vidta åtgärder för att lagföra gärningsmannen. En förutsättning för en reservation mot arti- kel 1 är att staten, vilket gjort, åtar sig att vid bedömningen av brottets art på ett lämpligt sätt beakta de faktorer som gör brot- tet särskilt grovt.