sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Den polisiära när- varon på landsbygden och då inte minst i gränsområdena skulle kunna ges andra och bättre förutsättningar att kunna öka. 8 i , 2010. Skrivelse till angående hem- om att Polismyndigheterna i län och slås samman till en gemensam polismyndighet. APG 126-6382/10. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur ningsvis konstaterar polisstyrelserna i skrivelsen att efterhand som samarbetet mellan de två polismyndigheterna blir intensivare, blir det allt tydligare att det finns hinder av formell natur som till viss del hindrar ett optimalt samarbete. Inte minst gäller detta vid styrning och ledning på olika nivåer samt vid uppföljning. Kraven på polisverksamheten förändras och behovet av specialistkompetens inom olika områden samt krav på högre kom- petens för många funktioner inom polisen har ökat väsentligt . Det stora flertalet av polismyndigheterna har svårt att rekrytera samtliga av de spetskompetenser som krävs för att bedriva en effektiv polisverksamhet. Det avser såväl att hålla specialistkompetens som att kunna vara uthållig . Polis- myndigheterna tilldelas ekonomiska ramar för att bedriva verk- samheten inom polisdistriktet och gör därmed i första hand prio- riteringar och avvägningar mellan lokalt tillgänglig polis och för- mågan att ställa spetskompetens till förfogande inom det egna distriktet. Funktioner där det krävs ny eller högre kompetens finns inom flera olika verksamhetsområden. Det kan avse att arbeta som operatör i en kommunikationscentral för vilket det krävs certifiering. Utvecklingen av kriminalunderrättelseverksamheten, den kriminaltekniska och it-forensiska verksamheten samt utred- ningsverksamhet av vissa brottstyper har gjort att det inom dessa områden ställs helt andra krav på kompetens än för t.ex. . Rekryteringsunderlaget för vissa specialfunktioner är begränsat i många myndigheter och det kan bli problem att hitta tillräckligt många som uppfyller de krav som ställs och det tar i många fall att bygga upp kompetens inom ett specifikt område. När det gäller bemanning uppstår inte sällan problem då rekryterings- underlaget är för litet – bl.a. beroende på låg personalrörlighet mellan polismyndigheter – för att rekrytera tillräckligt många för att kunna hålla t.ex. dygnet-runt-bemanning. Mindre myndigheter kan också ha svårt att upprätthålla kompetent förundersöknings- lednings-bemanning och , vilket leder till ojämn utredningskvalitet mellan polismyndigheterna. Det får i sin tur till effekt att inte tillräckligt många initiala utredningsåtgärder vidtas vilket i förlängningen innebär sämre möjlighet att säkra bevis och i slutändan kunna lagföra personer. Inom serviceverksamheten har de mindre polismyndigheterna ofta svårt att hålla en bemanningsnivå som förenar kravet på god service med den lokala trafikmängden. För att täcka dygnets alla Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur delar men också vid luncher, raster och annan frånvaro krävs antingen överbemanning av funktionen eller resursbrist med sämre tillgänglighet och service som resultat. Kommitténs konstaterar att polismyndigheterna i många fall är för små för att kunna uppnå effektivitet och kvalitet på alla funk- tioner. Även om de skulle klara av att hålla kompetens för alla funktioner är det inte rimligt eftersom underlaget för vissa upp- gifter är för begränsat och därmed inte kostnadseffektivt. 5.2.2Skiftande storlek och förutsättningar vid polismyndigheterna försvårar effektiv styrning Nuvarande organisationsform med 21 fristående polismyndigheter med ansvar för sin verksamhet och olika förutsättningar att lösa sitt uppdrag innebär att polismyndigheterna uppvisar betydande skill- nader vad avser verksamhetens omfattning. De tre storstads- myndigheterna , och omfattar av det totala antalet anställda i polismyndig- heterna. Resterande är anställda vid övriga 18 polismyndigheter. Som tidigare belysts i kapitel 4 varierar befolkningsunderlaget och de geografiska förutsättningarna kraftigt. Dessa betydande skillnader mellan polismyndigheterna tillsam- mans med det stora antalet myndigheter skapar svårigheter för styrningen av polisorganisationen och minskar möjligheterna att säkerställa enhetlighet och likvärdig kvalitet i verksamheten. Vidare innebär många myndighetsgränser svårigheter att nå samsyn, skapa samordning och gemensamma prioriteringar. Inom ramen för den kartläggning och analys av polismyndig- heternas organisation och ledningsstrukturer som Rikspolis- styrelsen genomfört på regeringens uppdrag framgår bl.a. att myndigheterna oberoende av storlek har inrättat samma typ av funktioner.9 Införandet av polisens underrättelsemodell, som är polisens lednings- och styrningsmodell för all operativ verksamhet, kan i vissa fall ha bidragit till att antalet ledningsgrupper i polis- myndigheterna har ökat. Det är relativt stor skillnad i antalet led- ningsgrupper som myndigheterna redovisar.10 Det finns inte något tydligt samband mellan att större myndigheter har fler lednings- grupper. För många ledningsnivåer i en organisation utgör ett 9Ju2009/9595/PO. 10Rikspolisstyrelsen, 2010. Regeringens uppdrag till att effektivisera polis- verksamheten (Ju2009/9595/PO). Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur hinder för effektiv ledning och styrning.11 När mindre myndigheter väljer att i viss utsträckning organisera sig liknande stora myndig- heter finns en risk för att organisationen och ledningsstrukturen blir mindre ändamålsenlig och mindre effektiv. Inom ramen för arbetet med det nämnda regeringsuppdraget till att effektivisera polisverksamheten har frågan om myndigheternas olika nomenklatur avseende befattningar och funktioner aktualiserats. I kartläggnings- och analysarbete har jämförelser mellan myndigheterna försvårats när det gäller t.ex. antalet ledningsgrupper eller chefer som finns i myndigheterna. Detta till följd av att det inte finns nationella defi- nitioner inom polisen av vad som är en ledningsgrupp eller en chef. arbete med nationella metoder, strategier m.m. bedrivs genom generella direktiv, lika för alla myndigheter, trots att polismyndigheternas förutsättningar att följa givna rikt- linjer eller motsvarande uppvisar betydande skillnader. Detta inne- bär i praktiken såväl risker för att verksamheten i polismyndig- heterna inte alltid organiseras på ett ändamålsenligt sätt som svårig- heter för och polismyndigheterna att utöva en tydlig styrning. Styrelsens direktiv måste utformas på ett sätt som tar hänsyn till polismyndigheternas skiftande förutsättningar, vilket kan begränsa tydligheten i styrelsens anvisningar. Detta förhållande försvårar utvecklingsarbetet inom polisen och skapar betydande merarbete då komplexa lösningar ofta väljs av hänsyn till polis- myndigheternas olika förutsättningar. Polisens nuvarande organisationsstruktur och ansvarsfördelning innebär att ingen kan ta ansvar för helheten och att samver- kansförmågan begränsas. Nuvarande ordning innebär också svå- righeter vid strategisk samverkan med på nationell nivå och försvårar kontakter med övriga för verksam- heten viktiga myndigheter, genom att beslutsfunktioner finns på olika nivåer. Utvecklingen av nationella strategier och arbets- metoder försvåras och goda exempel har svårt att få spridning. Nuvarande organisation innebär även hinder för att upprätthålla kompetens att agera samordnat i internationella sammanhang. 11 Enhancer, Organisationskartläggning Polisen. Ändamålsenlig delegering, struktur och beman- ning, 2009. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur 5.3.1Ingen kan ta ansvar för helheten Den nuvarande ansvarsfördelningen samt uppdelningen inom polisorganisationen i en central förvaltningsmyndighet och 21 fri- stående polismyndigheter innebär en betydande risk att ingen inom nuvarande organisation kan ta ansvar för helheten i polisens verk- samhet. Polismyndigheternas ledning med styrelse och länspolis- mästare har ansvar för polisverksamheten i det egna distriktet. Rikspolischefen är chef för den centrala förvaltningsmyndigheten och saknar viktiga befogenheter i förhållande till polismyndigheterna. Som en konsekvens av detta kan inte läns- polismästarna och rikspolischefen fungera som en nationell led- ningsgrupp för hela polisverksamheten. Länspolismästarmötet fungerar främst som ett forum för information och erfarenhets- utbyte. Vid mötet deltar länspolismästarna samt avdelningschefer vid . Sammantaget deltar ungefär 30 personer i mötet. Det stora antalet deltagare samt att rikspolischefen har begränsat beslutsmandat i förhållande till länspolismästarna för- svårar enligt kommitténs uppfattning arbetet med att skapa en nationellt sammanhållen polis och strävan att förverkliga de av regeringen uppsatta gemensamma målen för polisorganisationen. 5.3.2Utveckling av nationella strategier och arbetsmetoder försvåras har polisen genomfört ett flertal mer ingripande verksamhetsförändringar, inom gällande organisatoriska ramar, vars syfte har varit att uppnå en tydlig nationell inriktning för att därigenom åstadkomma en effektivare brottsbekämpning över hela landet. Det har avsett såväl lednings- och styrningsmodell som arbetsmetoder. Erfarenheterna – bl.a. genom utvärderingar av verk- samheten – visar att nuvarande organisationsstruktur och otydlig- het i ansvar och befogenheter utgör ett hinder för att få fullt genomslag av verksamhetsförändringarna. Som ett exempel kan nämnas organisationsförändringen av Polisens kontaktcenter (PKC). En utvärdering av PKC-verksamheten som genomfördes pekade på brister i bl.a. styrningen av verksamheten.12 12 Översyn av PKC-verksamheten och hanteringen av ärenden från PKC, dnr. POA-190-3773/09. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur Dessa brister hade lett till att förväntad kvalitetsförbättring och effektivitet vad avser bl.a. servicenivån inte hade uppnåtts. När en ny nationell arbetsmetod ska införas inom polisen är det naturligt att pröva det som anses göra arbetsmetoden effektiv, dvs. framgångsfaktorerna, tillika vilka risker som finns för att inte upp- nå fullt nationellt genomslag med arbetsmetoden. Det avser allt från behov av organisationsförändringar, funktioner, kompetens- krav, kompetensutveckling, teknik, resurser, arbetsmiljö och eko- nomiska förutsättningar. Det räcker ofta med att endast någon av parametrarna inte uppfylls för att de förväntade effekterna ska ute- bli, till delar eller helt och hållet. För att kunna utveckla effektiva arbetsmetoder, som får genomslag inom hela polisen och som är kunskapsbaserade, dvs. bygger på forskning och beprövad erfaren- het, krävs möjlighet att nationellt besluta vilka arbetsmetoder som ska användas samt en rad andra avgörande faktorer såsom t.ex. vilken kompetens som krävs. Det finns ett tydligt samband mellan å ena sidan ledning och styrning och å andra sidan uppnått verk- samhetsresultat. Det finns ett antal exempel på detta förhållande som förtjänar att lyftas fram. Ett exempel är gemensamt framtagna arbetsmetoder som Polisens nationella utredningskoncept (PNU) och metodstöd för utredning av grova våldsbrott (PUG). Arbetsmetoderna innebär att olika moment ska utföras av personal med särskild kompetens. Metodstödet för utredning av grova våldsbrott är ett stöd för polismyndigheternas operativa förberedelse- och planeringsarbete samt en vägledning för den personal som engageras i det konkreta utredningsarbetet. Målsättningen är att metodstödet ska bidra till att svensk polis utreder grova brott enligt en gemensam, nationell metodik, vilket även innebär att arbetet underlättas för Riksmord- kommissionen och nationella bedömandegruppen i de ärenden där deras kompetens efterfrågas genom att alla utredningar som biträds eller genomlyses kommer vara uppbyggda enligt samma metodik. ligger beslutet att utreda grova våldsbrott enligt metod- stödet hos polismyndigheterna och har inte mandat att säkerställa att alla 21 myndigheter har ett mer enhetligt arbetssätt. Polismyndigheterna tillämpar metodstödet på olika sätt, vissa myndigheter gör det fullt ut medan andra genomför delar av det, vilket leder till skiftande kvalitet i utredningsarbetet. Ett annat belysande exempel är skillnaden i kompetens mellan förundersökningsledare i olika polismyndigheter. I polisens natio- nella utredningskoncept (PNU) har förundersökningsledaren en Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur Denne är en garant för att utredningsverksamheten bedrivs effektivt och med hög kvalitet. En förutsättning för att förundersökningsledaren ska kunna göra korrekta och rättssäkra bedömningar är att hon eller han har tillräckligt hög kompetens. För att möta kravet på kompetens finns en lång nationell förundersökningsledarutbildning. har Rikspolis- styrelsen i inspektioner, rapporter och utredningar påtalat vikten av att polismyndigheternas förundersökningsledare genomgår den nationella förundersökningsledarutbildningen. Det föreligger stora skillnader mellan polismyndigheterna vad avser kompetens och organisation. anser sig sakna mandat att besluta om vilken lägsta kompetens- eller utbild- ningsnivå som gäller för förundersökningsledare inom polisen. Polismyndigheterna är fria att, med beaktande av bestämmelserna i 3 kap. 6–6 a §§ polisförordningen, delegera uppgiften till valfri polisman. tas det fram lokala utbildningar för förunder- sökningsledare, med varierande längd och innehåll, vid polis- myndigheterna. Detta leder sammantaget till variationer vad gäller utbildnings- och kompetensnivå för förundersökningsledare inom polisen, vilket leder till kvalitetsskillnader. har i ett remissyttrande till framfört att Rikspolis- styrelsen saknar en uttalad föreskriftsrätt avseende utbildnings- och kompetensnivå för förundersökningsledare inom polisen.13 Motsvarande variationer i utbildningslängd finns också för en rad andra funktioner, t.ex. för lokala brottsplatsundersökare. Ytterligare ett exempel på begränsade möjlighet att besluta om lägsta kompetensnivå är behovet av nationell grund- och vidareutbildning för spaningsverksamhet för att effektivisera arbetet mot den grova organiserade brottsligheten. Polisens aktionsgrupper är organisatoriskt placerade vid åtta polis- myndigheter samt vid . anser sig därmed sakna mandat att föreskriva vilken kompetens som en spanare som arbetar vid aktionsgrupper ska ha. En annan aspekt på samma problematik är risken för kvalitets- och effektivitetsskillnader på grund av att alla polismyndigheter inte har en fullt ut fungerande brottssamordningsfunktion. Operativ brottsanalys i ärenden utan känd gärningsperson och samordning av ärenden med samma misstänkta gärningsperson brister därför. En fungerande brottssamordning där kompetenta Dnr RA-403-3654/10. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur förundersökningsledare tjänstgör under brottsfrekventa tider ökar också möjligheterna att snabbt färdigställa utredningar i enklare ärenden alternativt att fatta tidiga beslut om nedläggning av ären- den som inte har möjlighet att upp. Möjlighet att kunna besluta nationellt om organisation av t.ex. brottssamordningen skulle öka möjligheten att effektivisera utredningsarbetet. Att polisens nationella utredningskoncept (PNU) inte tillämpas enhetligt i landet illustreras också av erfarenheterna från de brottsanmälningar som kommer in till Polisens kontaktcenter. I de fall det vid kontaktcentret görs en bedömning att ärendet är akut och att en polispatrull bör skickas till platsen, bland annat för att vidta inledande utredningsåtgärder, kontaktas berörd länskom- munikationscentral (LKC). Huruvida en patrull skickas till platsen eller inte skiljer sig dock åt mellan olika polismyndigheter i många ärendetyper. Det kan bero på olika anvisningar om teknisk under- sökning av brottsplats ska genomföras eller inte. I avsaknad av nationella riktlinjer saknas också grundförutsättningar att bedriva verksamheten med hög och jämn kvalitet. Olikheter i delegationsordningarna vid polismyndigheterna för- svårar införandet av nationella arbetsmetoder. Ett belysande exempel på detta var när polisen införde det nya nationella mobila utredningsstödet (Pust) för alla poliser. Utred- ningsstödet berör framför allt de som arbetar i yttre tjänst och de som är förundersökningsledare. Avsikten är att poliser i yttre tjänst ska kunna slutföra en utredning på plats genom att bl.a. direkt kunna göra slagningar i register och kunna få beslut om t.ex. husrannsakan och kroppsvisitation från en förundersökningsledare. Vid pågående implementering av polisens utredningsstöd har orga- nisatoriska hinder tydliggjorts i den meningen att polismyndig- heterna har olikheter i sina delegationsordningar. Delegationen för förundersökningsledare () ser olika ut vid myndig- heterna. Ofta är FU-ledningsdelegationen kopplad till olika arbets- ledningspositioner med personalansvar eller ledningsansvar för annan verksamhet. För att det nya utredningsstödet ska uppnå den kvalitativa effektivisering som är tänkt ställs krav på särskild förun- dersökningskompetens vilket inte samtliga poliser med FU- ledarskapsdelegation besitter. Frågan om den nationella förstärkningsorganisationen för sär- skild polistaktik är ytterligare ett exempel på hur dagens organi- sation motverkar effektivitet och enhetlighet. En målsättning med förstärkningsorganisationen är att få fler personer lagförda i sam- Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur band med större oroligheter och våldsamheter. För att arbetet ska bli effektivt måste de tre största polismyndigheterna, där de flesta större opinionsyttringar och idrottsevenemang äger rum, införa ett gemensamt arbetssätt. Dessutom krävs en mer enhetlig organisation för spaning, dokumentation och utredningsarbete i respektive polismyndighet. har inte mandat att besluta över den lokala organisationen utan det krävs att de tre myndigheterna kommer överens på frivillig basis för att resultat ska kunna nås i detta avseende. 5.3.3Goda exempel har svårt att få spridning Inom ramen för polisens brottsförebyggande och trygghets- skapande arbete har flera arbetsmetoder utvecklats vid olika polis- myndigheter . I polisens årsredovisning finns flera exempel på arbetsmetoder där gör bedömningen att dessa ska kunna utvecklas till evidens- baserade arbetsmetoder. Styrelsen har dock begränsat mandat att besluta att en arbetsmetod som bedöms som framgångsrik ska användas av samtliga polismyndigheter. Till införandet av en arbets- metod hör behov av organisatoriska förändringar eller att nya funktioner tillskapas, vilket styrelsen inte har mandat att besluta. Det innebär i praktiken att varje polismyndighet själv får avgöra vilka metoder som ska användas. En konsekvens av detta är att de goda exemplen har svårt att få spridning över landet. saknar befogenheter att besluta om inom vilka områden polismyndigheterna ska samverka. Sam- verkan mellan myndigheter förutsätter därför konsensus mellan samtliga inblandade myndigheter. Detta innebär att nödvändig samverkan går om intet om inte alla medverkande polis- myndigheter prioriterar att samverka om t.ex. en gemensam funktion. Det administrativa merarbetet för samverkan kan också ta överhanden vilket gör arbetet ineffektivt. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur 5.3.5Hinder för samverkan inom polisorganisationen Samverkan är en nödvändig förutsättning för en fungerande polis- verksamhet. Dagens organisation med 21 polismyndigheter kräver långtgående samverkan för att klara att upprätthålla kostnadseffek- tivitet och kvalitet i verksamheten. Polisväsendets organisation med ansvar för polisverksamheten i sina respektive distrikt förut- sätter att det finns former för polismyndigheterna att samverka i gemensamma frågor. Utifrån ett medborgarperspektiv kan polisvä- sendet inte betraktas som en organisation av självständiga enheter där var och en ansvarar för sitt geografiska område. Den medbor- gare som tar kontakt med polisen ska få hjälp och stöd med samma höga kvalitet oavsett var i landet hon eller han bor. Organisatoriska gränser kan skapa problem som är svåra att acceptera. Rikspolissty- relsen saknar befogenheter att besluta om inom vilka områden polismyndigheterna ska samverka. Förutsättningarna att genom- föra förändringar blir därmed mycket begränsade eftersom det krävs konsensus. Samverkan mellan polismyndigheter har skett i olika konstellationer. Samverkan har främst skett med angränsande polismyndigheter eller i de tidigare s.k. förstärkningsområdena. En mer formaliserad samverkan mellan polismyndigheterna utveck- lades och de samverkansområden som finns inom polisen beslutades av rikspolischefen tillsammans med läns- polismästarna att gälla från den 1 januari 2009.14 Någon nationell uppföljning eller utvärdering av vilka effekter samverkan har på brottsbekämpningen eller kvaliteten i verksam- heten har inte genomförts . En utvärdering har genomförts inom ramen för samverkan mellan polismyndigheterna i . Utvärderingen visar att det är svårt att avgöra om samverkan varit kostnadseffektiv eftersom det inte genomförts några uppföljningar eller utvärderingar av genomförda samverkans- projekt. Utredaren konstaterar att en mer integrerad och långt- gående samverkan än den som beskrivs i utvärderingen, inte torde vara möjlig att åstadkomma med nuvarande myndighetsindelning.15 Samverkan sker främst inom områden som inte är kontro- versiella eller kan uppfattas som mer ingripande i en polismyndig- hets självständighet. Processen är lång från det att fråga om sam- 14Rikspolisstyrelsen, 2009. Beslut om indelning av polisen i samverkansområden (STA-124- 898/09). 15Polismyndigheten i , slutrapport – Översyn och utvärdering av Sydsam- verkans strukturer och arbetsformer. APG-160-5459/08. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur verkan uppkommer inom ett samverkansområde till att samverkan genomförs. Det krävs enighet mellan de samverkande polis- myndigheterna vad som ska genomföras och hur det ska utföras. Detta i sig innebär att risken för kompromisser som urholkar möjligheter till kostnadseffektivitet är stor. Rör det sig om en organisatorisk förändring där t.ex. målet är att ha en gemensam kommunikationscentral för flera polismyndigheter krävs dels beslut av respektive polisstyrelse, dels att länspolismästarna är överens, dels samverkan alternativt förhandling med personalorga- nisationerna i respektive polismyndighet. Förutsättningarna att genomföra förändringar blir mycket begränsade eftersom det krävs konsensus. I praktiken sker inga större angelägna struktur- förändringar. Eftersom samverkansområdena har möjlighet att anamma olika lösningar kan detta också försvåra en nationell helhetssyn. Hindren för att få till stånd rationaliseringar och möjligheten att bedriva en mer kostnadseffektiv verksamhet påver- kas dels av begränsade mandat och därmed möjlighet att ta ett helhetsansvar för verksamheten, dels av att polismyndigheterna är egna resultatenheter. Länspolismästaren har det fulla territoriella ansvaret för verksamheten och för polis- myndighetens resultat. Genom att t.ex. samverka i en gemensam kommunikationscentral som placeras i en annan polismyndighet frånhänder sig länspolismästaren i praktiken möjligheten att ha full kontroll för de verksamhetsprocesser som påverkas av arbetet i den gemensamma kommunikationscentralen och därmed möjligheten att påverka polismyndighetens samlade resultat. Om flera verk- samheter samordnas till en annan polismyndighet utarmas succes- sivt verksamheten i den egna myndigheten. Det finns en inbyggd motsägelse i att förvänta sig långtgående samverkan mellan polis- myndigheter som myndighetschefen är ansvarig för verk- samheten i den egna myndigheten. Polismyndigheterna tilldelas ekonomiska ramar för att bedriva verksamhet inom det egna polis- distriktet. Inom polisen används normalt servicenivåavtal vid överens- kommelser om köp av tjänster mellan polismyndigheter.