sou · H0B345 · 2012-06-29 00:00:00 — Dessa kvinnor är unga, yngre än männen och har generellt lägre utbildningsnivå än männen. Ju fattigare land kvinnan kom ifrån, desto större var åldersskillnaden. När svenska kvinnor ingår äktenskap med utländska män, Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet kommer en mycket stor majoritet av männen från andra väst- och nordeuropeiska länder. Dessa äktenskap är lika äktenskap där både mannen och kvinnan är svenskar, dvs. mannen är något äldre än kvinnan och mannen har liknande eller högre utbildningsnivå som kvinnan. Forskarna bakom studierna menar att resultaten stämmer väl överens med tidigare internationella studier av s.k. mail-order brides, dvs. kvinnor från låginkomstländer som rekryteras av potentiella partners från mer ekonomiskt utvecklade länder. Denna rekrytering sker ofta på en kommersialiserad marknad för äktenskapsförmedling. Paren får kontakt antingen via internet där kvinnor annonserar ut sig själva eller när männen besöker kvinnornas hemländer. Studierna visar också att det är mycket ovanligt med män som immigrerar till från s.k. mail-order brides regioner (t.ex. av manliga immigranter kom från ). Forskarna menar att detta är i linje med tidigare studier som visat att efterfrågan när det gäller partners från mail-order brides regioner kommer från män i västvärlden med preferens för relativt unga kvinnor med traditionella familjevärderingar, män som kan ha svårt att finna en kvinna lokalt eftersom kvinnor i väst vanligen letar efter en modern manlig partner i ungefär samma ålder. Studierna visar således sammantaget på en risk för att en stor del av de kvinnor som immigrerar till för att inleda en relation med en svensk man från början befinner sig i en underordnad position som våldsutövande män kan välja att utnyttja. Även forskarna bakom studierna pekar på detta och menar att resultaten väcker viktiga frågor kring potentiell exploatering av vissa kvinnor av män från väst. Delar av den svenska och utländska forskning som nämnts ovan visar tydligt på hur systemet med uppskjuten invandringsprövning ger våldsutövande män ett effektivt medel för makt och kontroll av immigrerade kvinnor. En vanlig uppfattning som framförs i denna forskning är att den rättsliga regleringen därför behöver ändras. När det gäller den svenska rättsvetenskapliga forskningen om utlänningslagens reglering av tidsbegränsat uppehållstillstånd begränsar den sig till en artikel av , Immigrant women facing male partner violence – gender, race and power in Swedish alien and criminal law, publicerad 2012 i tidskriften Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet feminists@law (en open access tidskrift i ). I artikeln kritiseras utlänningslagstiftningens reglering av uppehållstillstånd för våldsutsatta invandrarkvinnor utifrån ett genusrättsvetenskapligt perspektiv. Enligt har gällande utlänningslagstiftning tillkommit utan något tydligt beaktande av att frågan om uppehållstillstånd för våldsutsatta immigrerade kvinnor är en fråga om mäns våld mot kvinnor i nära relationer, jämställdhet och kvinnors mänskliga rättigheter. Den övergripande kritik som riktas mot lagstiftningen avser att det saknas en implementering av jämställdhets- och människorättsperspektiv i utlänningslagens reglering på ett liknande sätt som har skett beträffande fridskränkningsbrotten och annan lagstiftning som har tillkommit som ett led i de jämställdhetspolitiska ambitionerna att motverka mäns våld mot kvinnor i nära relationer. En annan kritik riktar sig mot att förarbetena ger en bild av att det är de våldsutsatta kvinnorna som är problemet. I förarbetena diskuteras rätt ingående kvinnornas motiv till att immigrera till för att inleda en relation med en i bosatt man. Bl.a. uttalas att kvinnorna har tagit en risk genom att flytta till till en för dem okänd man och kvinnornas relationer med männen beskrivs som avvikande eftersom de ses som mer kopplade till ekonomiska, sociala eller politiska situationer i kvinnornas hemländer än som en normal etablerad kärleksrelation (prop. 99/00:43, s. 34–35). Männens syn på eller motiv bakom relationerna eller det faktum att problemen uppstår genom att männen har valt att utsätta sina kvinnliga partners för våld berörs inte alls. Som kommer att framgå av nästa kapitel har problemet med uppskjuten invandringsprövning för våldsutsatta invandrarkvinnor uppmärksammats i tidigare lagstiftningsärenden och ändringar av utlänningslagen har genomförts i syfte att förbättra situationen. I artikeln diskuterar framför allt den s.k. våldsregeln, dvs. bestämmelsen i 5:16 3 stycket, andra punkten utlänningslagen. Bestämmelsen infördes och innebar i princip en kodifiering av den praxis som redan gällde (jämför kapitel 4 där bestämmelsen behandlas djupgående). Enligt denna bestämmelse kan våldsutsatta kvinnor och deras barn erhålla ett permanent uppehållstillstånd även om relationen med mannen avbryts innan tiden för den uppskjutna invandringsprövningen har gått ut (i praktiken en treårsregel, se kapitel 4) under förutsättning att förhållandet upphört främst på grund av att kvinnan eller hennes barn har utsatts för våld eller andra allvarliga kränkningar av frihet eller frid. Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet till bestämmelsen uttalas att det inte är meningen att det som uppfattas som enstaka mindre allvarliga våldshandlingar ska kunna leda till uppehållstillstånd. Detta motiveras med att en obetingad rätt till uppehållstillstånd vid varje våldshandling lätt skulle kunna leda till missbruk för att kringgå invandringsbestämmelserna. I propositionen anges sedan vilka kriterier som ska beaktas vid bedömningen av om våldet är av sådan art att permanent uppehållstillstånd kan meddelas. Dessa kriterier är (1) under vilka omständigheter övergreppet har ägt rum, (2) hur allvarligt övergreppet har varit, (3) om det rört sig om en enstaka episod eller om systematiska övergrepp, (4) att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, och (5) att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande. Ett beviskrav som formuleras i förarbetena är att kvinnan ska ha gjort sannolikt att hon utsatts för ett sådant våld som krävs för att permanent uppehållstillstånd ska kunna erhållas. Ett annat beviskrav är att kvinnan måste göra antagligt att relationen upphört främst på grund av våld eller andra allvarliga kränkningar. menar att det mot bakgrund av det uppställda beviskravet är svårt att förstå hur våldsregeln skulle kunna missbrukas och att relevansen av att förutom bevis på utsattheten uppställa kvalificerande kriterier för att regeln ska vara tillämplig kan ifrågasättas. Hon anser vidare att kriterierna i sig saknar relevans. På vilket sätt är t.ex. hur länge relationen har varat eller allvarligheten av våldet av betydelse för frågan om uppehållstillstånd bör meddelas? Bestämmelsen ger närmast intryck av att våldsutsatta invandrarkvinnor måste nå upp till en tillräcklig grad av utsatthet för att kvalificera sig till ett permanent uppehållstillstånd. menar också att kriterierna står i strid med den svenska jämställdhetspolitiken och den internationella rätten som uttrycker en nolltolerans mot alla former av mäns våld mot kvinnor i nära relationer. Hon visar även exempel från förarbetena där bristande kunskap om mäns våld mot kvinnor i nära relationer kommer till uttryck. Ett sådant exempel avser beviskravet för att förhållandet främst upphört på grund av våld eller andra allvarliga kränkningar. I propositionen sägs att en omständighet som kan tala mot att ett sådant orsakssamband föreligger är om det har gått mellan våldsutövandet och förhållandets upphörande (prop. 1999/2000:43, s. 57). pekar på att tidsaspekten mellan våld och förhållandets upphörande förlorar allt bevisvärde om man beaktar den kunskap om våldet som innan ändringen i utlänningslagen Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet uppmärksammades i kvinnofridsreformen. Ett eller flera våldstillfällen kan fungera som ett effektivt verktyg för makt och kontroll utan att mannen på nytt behöver tillgripa straffbart våld, särskilt som mannen vanligen fortsätter att använda andra kontrollmedel och dominansstrategier än kriminaliserat våld eller hot. Bevisvärdet förloras även om hänsyn tas till hur komplex en våldsutsatt kvinnas process för att lämna mannen kan vara. Uppbrottsprocessen är än mer mångfacetterad och kantad med särskilda svårigheter för våldsutsatta invandrarkvinnor på grund av den exilspecifika situationen. menar att den restriktiva tonen i lagstiftningens förarbeten signalerar att immigrerade våldsutsatta kvinnor inte är fortsatt välkomna till när de inte längre fyller sin funktion som partners till män i . Den generösa inställningen till anhöriginvandring som systemet med uppskjuten invandringsprövning anses utgöra motiveras med att så få hinder som möjligt bör uppställas för att möjliggöra etablering av relationer över nationsgränserna. Denna utgångspunkt tycks emellertid helt glömmas bort när immigrerade kvinnor utsätts för våld. Hon vill därför väcka frågorna varför riskerna som följer av våldsutsatthet främst ska bäras av kvinnorna och om det är rimligt att skyldigheter gentemot kvinnorna är så svaga när i ett första skede har underlättat kvinnors mobilitet för att inleda relationer med män i . Av studie framgår att även kvinnornas barn drabbas av våldet. De kan drabbas som direkt utsatta för våld av mannen eller som utsatta för att de tvingas leva i det våld mannen utövar mot modern. Den kartläggning och intervjustudie som presenteras i detta betänkande (se kapitel 5 och 6) visar också att många barn drabbas och far illa av våldet. Vi tycker att det är viktigt att också de barn som drabbas av männens våld synliggörs, både barn som immigrerar till tillsammans med sina mödrar och de barn som kvinnorna får tillsammans med männen i . Skydd mot våld i hemmet är en självklar fråga om barns mänskliga rättigheter. Enligt har barn rätt att växa upp utan våld. Artikel 19, som slår fast att staten har ett ansvar för att skydda barnet mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet tar särskilt sikte på våld i nära relationer och säger att skyddet gäller även medan barnet är i föräldrars eller vårdnadshavares vård. Artikel 39 stadgar långtgående skyldigheter att vidta åtgärder för att främja rehabilitering och social återanpassning av barn som utsatts för bl.a. vanvård, utnyttjande eller övergrepp. Genom att ansluta sig till har åtagit sig att göra allt som behövs för att skydda och stödja barn i dessa avseenden genom lagstiftning, administration och sociala skyddssystem. , som har till uppdrag att granska hur konventionsstaterna följer konventionen, har i en allmän kommentar tagit upp frågan om barns rätt till frihet från våld (General comment No. The right of the child to freedom from all forms of violence, 2011). I kommentaren påtalas vikten av att barn ska ges möjlighet att signalera problem i ett tidigt skede och att vuxna måste kunna identifiera och tolka signaler om att våld förekommer. Därför måste enligt vuxna ha tillräcklig kunskap, vilja och möjlighet att ingripa när de misstänker att våld förekommer, även om inte barnet uttryckligen ber om hjälp. I sin senaste granskning av har särskilt rekommenderat att prioriterar förebyggande åtgärder, verkar för icke-våldsvärderingar, ökar människors medvetenhet, erbjuder hjälp till rehabilitering och återintegrering samt skapar tillgängliga och barnanpassade tjänster och metoder för rapportering av våld mot barn. Kommittén har även rekommenderat att genom lagstiftning tillförsäkra att barn som är vittnen till eller offer för brott (inklusive vittnen till våld i nära relationer) får det skydd liksom FN:s riktlinjer i ärenden som rör barn som offer för och vittnen till brott ger rätt till (CRC/C/SWE/CO/4). Det står klart att har åtagit sig särskilda förpliktelser i relation till våldsutsatta kvinnor som har immigrerat till för att inleda en relation med en i bosatt man. Dessa förpliktelser följer både av internationella åtaganden vad gäller kvinnors mänskliga rättigheter och den svenska jämställdhetspolitiken. Vi menar att det förhållandet att mäns våld mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd handlar om jämställdhet och kvinnors mänskliga rättigheter har kommit i skymundan i tidigare Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet lagstiftningsarbete på området. Dessa aspekter bör därför lyftas fram och beaktas i de överväganden som behöver göras. Vi menar att utlänningslagen bör uppbäras av samma principiella syn på mäns våld mot kvinnor i nära relationer som ett jämställdhetsproblem som synen på det inom andra delar av det svenska rättssystemet. Svensk utlänningslagstiftning är också ett viktigt verktyg för när det gäller att uppfylla internationella åtaganden på området. Ett jämställdhetsperspektiv leder till slutsatsen att utlänningslagen måste ge kvinnor en reell möjlighet att välja att skydda sig och sina barn mot våld genom att separera från mannen. Utlänningslagen bör även genomsyras av en jämställd syn på kvinnors ställning i familj och samhälle. Kvinnor som immigrerar till för att inleda en relation med en man i är liksom alla andra kvinnor i självständiga individer med egna liv och egna rättigheter som ska respekteras av såväl männen som lagstiftningen. Av forskningen framgår att kvinnorna sätts i beroendeställning till männen. Detta är inte acceptabelt ur ett jämställdhets- och människorättsperspektiv. Även beträffande utredningens uppdrag att identifiera kvinnornas behov av insatser samt lämna förslag på hur insatserna kan förbättras anser vi att det är nödvändigt att inkludera jämställdhet och kvinnors mänskliga rättigheter i analyser och förslag. En viktig aspekt av kvinnornas behov av insatser som följer av detta är skyldighet att tillhandahålla samhälleliga strukturer som stödjer kvinnors möjligheter och önskemål att förändra sin situation. Vidare bör erinras om betydelsen av att inta en bred förståelse av våld i enlighet med FN-dokumenten. Även icke-kriminaliserade beteenden är effektiva medel för makt och kontroll. Sådana processer låter sig inte styras av de straffrättsliga definitionerna, något som är särskilt viktigt att uppmärksamma i bemötandet av våldsutsatta kvinnor. Som framgår av forskningen finns också en mängd icke-krimi- naliserade exilspecifika kontroll- och dominansstrategier som männen kan välja att använda sig av. Dessa behöver uppmärksammas och visas förståelse för i möten med våldsutsatta kvinnor utan permanent uppehållstillstånd. Av forskningen framgår vidare att ett gott bemötande av våldsutsatta invandrarkvinnor utan permanent uppehållstillstånd kräver att den särskilda utsatthet de befinner sig i bekräftas som utsattheten inte får göras till särskilda egenskaper eller oförmågor hos kvinnorna. Den huvudsakliga grunden för utsattheten ligger inte i t.ex. invandrarkvinnors särskilda svårigheter att värja eller Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet skydda sig mot våld eller en eventuell patriarkal uppfostran i hemlandet. Huvudproblemet är att hon i en underordnad position i både som misshandlad kvinna och invandrare utsätts för våld av en man hon har en nära relation till. Förståelser av våldsutsatta invandrarkvinnor som hjälplösa individer eller ideala offer för mäns våld måste också motarbetas om kvinnorna ska kunna uppleva att de blir bemötta med respekt. Skydd, stöd och ett gott bemötande förutsätter att de professionella som möter kvinnorna kan se kvinnornas utsatthet utan att den handlingskraft och styrka som många kvinnor kan uppvisa blockerar eller försvårar en förståelse av kvinnorna som utsatta för mäns våld och i behov av stöd och skydd. Vad slutligen gäller barnens situation kan konstateras att internationella åtaganden går långt vad gäller att skydda alla barn i mot våld och erbjuda möjligheter till rehabilitering. Barnens situation behandlas vidare i kapitel 4. 4Analys av regelverket och tillämpningen I detta kapitel analyserar vi lagstiftningen och tillämpningen. I 4.1 behandlar vi den s.k. tvåårsregeln och i 4.2 kraven för fortsatt uppehållstillstånd vid brusten anknytning. 4.3 handlar om granskningen av den första ansökan om uppehållstillståndet. 4.4 om uppgifter och information. I debatten har den s.k. tvåårsregeln blivit symbolen för det som skulle vara fel i lagstiftningen. Det som vi nu ska undersöka är om så är fallet, eller om det även finns andra brister i lagstiftningen. Den s.k. tvåårsårsregeln finns i utlänningslagens 5 kap. 8 §. I den står bara att ett uppehållstillstånd som ges till en utlänning som är make till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i ska vara tidsbegränsat vid första beslutstillfället om makarna inte stadigvarande sammanbott utomlands. Samma gäller för sambos, även om det inte direkt anges i paragrafen. Det följer indirekt genom en jämförelse med 5 kap. 3 § första punkten. Om det är fråga om en utlänning som ska gifta sig eller bli sambo med någon ska uppehållstillståndet alltid vara tidsbegränsat. I dessa fall är det fråga om s.k. snabb anknytning. Ordningen med uppskjuten invandringsprövning är ett undantag från huvudregeln att permanent uppehållstillstånd beviljas från början när en utlänning accepteras för bosättning i landet. Principen har tillämpats (, , Utlänningslagen s. 209, åttonde upplagan). 1999/2000:43, uppehållstillstånd på grund av anknytning, anges s. 51 detta: Analys av regelverket och tillämpningen Ordningen med uppskjuten invandringsprövning är en väsentlig del av regelsystemet för de personer som söker uppehållstillstånd i på grund av en inte tidigare etablerad anknytning till en här bosatt make, maka eller sambo. Härigenom prövas anknytningens seriositet och hållbarhet vid flera olika tillfällen innan ett permanent uppehållstillstånd beviljas. Utan en sådan möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för ansökningen är seriöst, skulle det bli nödvändigt att göra en mycket strikt och restriktiv prövning av ansökningar om uppehållstillstånd i dessa fall. Det är svårt att före inresan göra en tillfredställande utredning om allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunkten är ordningen med uppskjuten invandringsprövning till förmån för sökanden. Av det totala antalet personer som kommer till som make, maka eller sambo till en i bosatt person är det ungefär en tredjedel som får uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Som kommittén föreslagit bör uppskjuten invandringsprövning i normalfallet tillämpas . Den kommitté som regeringen syftade på var . förklarar i sitt betänkande Uppehållstillstånd på grund av anknytning, SOU 1997:152 att den uppskjutna invandringsprövningen alltså fyller dubbla syften. Allteftersom invandringstrycket ökat har det blivit svårare och svårare att få komma till . Nästan den enda möjligheten som står till buds för den som önskar uppehållstillstånd men inte är flykting eller skyddsbehövande är att ansöka om tillstånd som anhörig. Det är då inte ägnat att förvåna att det finns en risk för skenäktenskap eller att förhållanden inleds av instrumentella motiv i syfte att utverka uppehållstillstånd i . Den uppskjutna invandringsprövningen skall förhindra ett sådant kringgående. Ett annat skäl för den uppskjutna invandringsprövningen är att den medger en relativt generös prövning när det gäller att ge tillstånd. Myndigheternas utredning av om det verkligen är en anhörig som önskar att få tillstånd, eller av allvaret i förhållandet, behöver inte vara så djupgående om tillståndet är tidsbegränsat och prövningen således skall göras om . Om förhållandet inte består förväntas den sökande lämna . (s. 173) Varför den uppskjutna prövningen ska vara just motiverar inte , men det framgår att det är en kodifiering av praxis som gällt . Enligt uppgift från gavs tidigare i normalfallet två tillstånd om vardera och ännu tidigare halvårstillstånd innan Analys av regelverket och tillämpningen permanent uppehållstillstånd beviljades. beviljas vanligtvis ett tidsbegränsat uppehållstillstånd . Skälet för förändringen är en effektivisering av myndighetens arbete. Regeringen anförde alltså i propositionen ovan att en tredjedel av dem som fick uppehållstillstånd på grund av anknytning fick uppskjuten invandringsprövning. Eftersom det endast är de s.k. snabba anknytningarna som får en uppskjuten prövning var alltså en tredjedel av anknytningsfallen snabba. I Roks rapport fortsätter anges att beviljades totalt 22 599 uppehållstillstånd på grund av anknytning. Av dessa utgjorde 19 820 eller snabba anknytningar. Av dessa snabba anknytningar stod 11 906 eller av kvinnor. Det skulle betyda att andelen snabba anknytningar under ökat kraftigt, från till . Enligt Roks rapport utmärker sig vidare vissa länder på det sättet att andelen snabba anknytningar är ännu högre. Från fick 2 277 personer uppehållstillstånd på grund av anknytning, 2 250 av dem på grund av snabb anknytning. Liknande förhållanden gällde , , , och Kosovo (s. 15–16). Från har till utredningen följande siffror presenterats: Nedan följer statistik för beviljade anknytningsärenden (make/maka/sambo/barn) i förstagångsansökningar. Inom parantes antalet kvinnor, som beviljats uppehållstillstånd. Anledningen till det minskade antalet beviljade uppehållstillstånd /11 beror till största delen på nya praxis avseende pass och styrkt identitet, vilket fått till följd att i princip samtliga somaliska ansökningar avslagits. (snabb anknytning) 22 443 (13 151) 6 307 (3 468) 28 750 (16 619) 18 326 (10 688) 2 261 (1 233) 20 587 (11 921) 17 483 (10 338) 2 466 (1 345) 19 949 (11 683) Även dessa siffror visar att av de kvinnor som beviljats uppehållstillstånd så var andelen som beviljats uppehållstillstånd på grund av en nyetablerad eller snabb anknytning för , 2010 och 2009 . Analys av regelverket och tillämpningen Tvåårsregeln har diskuterats och kritiserats. Kritiken går ut på att en del av de kvinnor som kommer hit och beviljas tillfälligt uppehållstillstånd under en prövotid blir beroende av att förhållandet håller för att kunna stanna kvar. De kan därför behöva välja att stå ut med exempelvis misshandel. Kvinnojourerna har mångårig erfarenhet av att vissa män utnyttjar regelsystemet för att ta hit kvinnor och avsluta förhållandet innan perioden gått ut. Som kommer att framgå nedan finns det en skyddsregel för kvinnor om de utsätts för fysisk misshandel (som inte får avse enstaka mindre allvarliga våldshandlingar) eller annan allvarlig kränkning. Som kommer att visas nedan har dock denna skyddsregel en hel del brister. Vår utgångspunkt är att tvåårsregeln måste utredas vidare, eftersom det nu har framkommit att många kvinnor far illa i detta regelsystem. Som framgått ovan har förhållandena kraftigt förändrats sedan regeringen vid förra tillfället gjorde sin bedömning. I de flesta fallen handlar uppehållstillstånd på grund anknytning numera om snabba anknytningar, dvs. parterna har inte bott tillsammans innan den ena parten kommer till . Som även framgått ovan är de två skälen för tvåårsregeln att förhindra skenäktenskap och att möjliggöra att den första prövningen inte blir alltför tungrodd. Vi delar självklart den uppfattningen att det är viktigt att förhindra skenäktenskap. Däremot menar vi att det kan vara bättre att tyngdpunkten på prövningen ligger vid det första tillfället än på det andra om det kan förhindra att människor far illa. En svårighet är dock förstås att det kan vara omöjligt att på förhand bedöma om parternas förhållande kommer att bli långvarigt eller hur seriösa deras avsikter är. menar vi dock att det är orimligt att kräva att en person, eventuellt med ett medföljande barn, lämnar sitt eget land för att ingå ett förhållande för att under en prövotid övertyga myndigheten om att äktenskapet eller förhållandet blir bestående.