sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Statskontoret konstaterar att förutsättningarna för handläggarna att kunna göra en rättvisande bedömning varierar4. Detta uppges bero på brister i normering från håll om vad som gäller i olika situationer och hur det ska bedömas. Det finns kvarvarande skillnader i bedömningar trots det arbete som myn- digheten lägger ned på olika stödmaterial. Organiseringen av hand- läggningen skiljer sig mellan de LFC som handlägger assistans- ersättningen och medför att graden av specialisering hos hand- läggarna varierar. Ett annat svårt område för bedömning är att handläggarna ska avgöra var gränsen går mellan grundläggande behov som ger rätt till ersättning och vad som kan utgöra normalt föräldraansvar. I rapporten anges att det finns en uppenbar risk för att olika bedömningar görs i olika ärenden. Det är emellertid vik- tigt att framhålla i detta sammanhang att regelverket i sig är utfor- mat på ett sådant sätt att det ska vara möjligt att göra olika tolk- ningar, något som eftersträvades då reformen beslutades. Med en sådan utformning av regelverket är det en svår uppgift att göra uttolkningar och förtydliganden som förhållandevis enkelt kan til- lämpas och skapa en enhetlig bedömning. Dessa problemområden tar upp i sitt svar till regeringen och aviserar där sin avsikt att intensifiera arbetet med att stödja tillämpningen så att ersättningen bedöms enhetligt, att utreda möjligheten att koncentrera handläggningen av tidredovis- ningar och räkningar, att utifrån gällande rättspraxis närmare beskriva vad som avses med grundläggande behov och vad som avses med andra personliga behov och utveckla ett metodstöd för detta. I detta sammanhang tar också upp det bedömningsinstrument som utvecklats av i samver- kan med Försäkringskassan5. Det förekommer också olikheter vid beräkningen av omfatt- ningen av brukarens behov av assistanstimmar. Inom Försäkrings- kassan används olika metoder vid olika LFC. Det finns en metod, klock-metoden, som innebär att handläggaren beräknar tiden för varje moment som brukaren behöver assistans som därefter sum- meras. En annan metod som används är schablonbaserad. Den innebär att handläggaren utgår från att brukaren behöver hjälp all vaken tid och sedan räknar baklänges. 4Ibid., s. 113. Svar på regeringsuppdrag . Dnr 041762-2010-FPSS, s. 1–2. Handläggningsfel och felaktiga beslut . dygnets och om brukaren inte behöver assistans under dygnsvilan räknas bort6. Utredningen har i kartläggningen noterat brister i dokumenta- tionen av bedömningen. Det förekommer att fördelningen mellan grundläggande behov och andra personliga behov inte redovisas i akten trots att storleken på de grundläggande behoven utgör underlaget för rätten till ersättning. 7.1.2Att avgöra tillhörigheten till personkretsen – brister i läkarintyg Handläggarna pekar i Statskontorets rapport på svårigheten att avgöra tillhörigheten till personkrets och särskilt svårt är det att avgöra om personer tillhör personkrets 3 som inte är diagnosbase- rad. Det är också komplicerat att bedöma ärenden där brukaren saknar tidigare referenser från sjukvårdssystemet. Vad är det som gäller och hur kan myndigheten agera inom ramen för de interna riktlinjerna? har, som beskrevs i avsnitt 3.3 rätt att begära ett särskilt läkarutlåtande, ett utlåtande av en viss läkare eller någon annan sakkunnig. handläggare har därmed möj- lighet att begära ett yttrande av en av försäk- ringsmedicinska rådgivare. vägledning anger att handläggaren inför en prövning av om någon tillhör personkrets 3 ska konsultera (gruppkonsultation) den försäkringsmedicinska råd- givaren vid såväl en förstagångsprövning som vid en tvåårsompröv- ning. Vid andra prövningar, till exempel ansökan om fler timmar, ska handläggaren själv ta ställning till om rådgivaren behöver kon- sulteras. Vid behov ska ett skriftligt yttrande av den försäkrings- medicinska rådgivaren begäras.7 Det står ingenting i vägledningen om att en försäkringsmedicinsk rådgivare ska höras när det gäller prövningen om någon tillhör personkrets 1 eller 2. Avseende bedömningen av om den försäkrades grundläggande behov över- stiger anges däremot att handläggaren bör ta ställning till om det finns anledning att, utöver de intyg som den försäkrade lämnar in, själv begära intyg och utredning från någon profession 6Uppgift lämnad underhand från Inspektionen för socialförsäkringens granskning av ärenden som varit föremål för tvåårsomprövning. Vägledning 2003:6 Version 7, s. 59. Handläggningsfel och felaktiga beslut . inom hälso- och sjukvården. Detta kan vara fallet om det t.ex. finns motstridiga uppgifter i ärendet eller om intygen inte grundas på aktuella observationer och utredningar. Intyg och utlåtanden från till exempel läkare, sjukgymnast eller arbetsterapeut som uppvisats kan inte med automatik anses innebära att en viss funktions- nedsättning eller grad av funktionsnedsättning bör anses vara styrkt. Det anges även att det krävs ett kritiskt och prövande för- hållningssätt till uppgifterna där bör fråga sig på vilka uppgifter som t.ex. en intygsskrivande läkare grundat sin bedömning och att det är viktigt att den försäkringsmedicinska rådgivaren konsulteras i dessa ärenden8. har enligt lagen (se avsnitt 3.3) rätt att begära att den försäkrade genomgår undersökning av viss läkare eller någon annan utredning för bedömning av hans eller hennes medi- cinska tillstånd och arbetsförmåga samt behovet av och möjlighet- erna till rehabilitering. I vägledningen anges att handläggaren, efter konsultation med den försäkringsmedicinska rådgivaren, ska över- väga om den försäkrade behöver utredas närmare av specialist- läkare/-klinik. Om så är fallet ska handläggaren uppmana den för- säkrade att begära en sådan utredning.9 har enligt reglerna inte någon möjlighet att skicka en brukare på medi- cinsk utredning på en vårdinrättning eller ett sjukhus. Avseende till exempel sjukersättning har möjlighet att, som villkor för rätt till eller ökning av sjukersättningen ange att den för- säkrade under ska vara intagen på ett visst sjukhus eller vistas på en vårdinrättning för försäkringsmedicinsk bedöm- ning10. Det är i lagen inte heller specificerat att undersökningar eller utredningar får göras för att fastställa den försäkrades behov av hjälp med grundläggande behov i vardagen. Det finns inget lagstadgat krav på att medicinska underlag ska användas som underlag för beslutet men praktiken visar att det är vanligt att läkarintyg företes av brukaren för att styrka behoven. Handläggarna tar i Statskontorets rapport upp att dessa läkar- intyg håller en låg kvalitet och inte håller för beslut i assistansärenden. Läkare anses ha svårt att tolka vilka behov som ska styrkas och de har dålig kunskap om vad intygen ska användas till. Ett generellt problem är att läkarintygen beskriver brukarens 8Ibid., s. 58. 9Ibid., s. 59. 10110 kap. 22 § SFB. Handläggningsfel och felaktiga beslut . förmåga i förhållande till hans eller hennes arbetsförmåga men ger dålig ledning för handläggaren av assistansersättning. Det före- kommer att läkare och arbetsterapeuter ibland utfärdar läkarintyg utan att ha genomfört en grundlig undersökning. De kan till exem- pel baseras på ett samtal där brukaren beskrivit sina symptom utan vidare utredning eller på ett telefonsamtal utan att läkaren har träffat den sökande. Statskontorets slutsats är att måste ha ett mer kritiskt och prövande förhållningssätt till de uppgifter som lämnas i olika medicinska intyg och att det är viktigt att den medi- cinska kompetensen som myndigheten förfogar över kommer till användning för att värdera intyg. Denna slutsats kan också tolkas som att handläggarna inte känner till eller följer de interna riktlin- jerna i denna del. Utredningen har i den genomförda aktgranskningen funnit lik- nande problem. Till de problem Statskontoret tar upp kan utred- ningen foga att det kan finnas en risk att åter- använder material vid handläggningen även om det har tappat sin aktualitet eller inte håller en hög kvalitet. En tänkbar förklaring skulle kunna vara att det finns riktlinjer i att handläggaren i så hög utsträckning som möjligt ska komplettera med information som har tillgång till sedan tidi- gare. Information från tidigare ärenden ska återanvändas när det är möjligt. I akterna har hittats läkarintyg som varit mycket gamla men som använts inför beslut. Vidare har funnits läkarintyg där ansvarig läkare tydligt pekat på svårigheter att bedöma brukarens symptom eftersom de enbart bygger på dennes utsaga och inte på objektiva kriterier som kunnat fastställas. Trots dessa varningar har intyget ändå legat till grund för beslut att bevilja ersättning. Inte i någon akt fanns anteckningar om att För- säkringskassan använt kompletterande bedömning av försäkrings- medicinsk rådgivare och på denna punkt har utredningen fått delvis motsägelsefulla uppgifter från om denna kom- petens används eller inte i handläggningen. 7.1.3Försvårande omständigheter i handläggningen Enligt interna riktlinjer ska handläggaren tala direkt med brukaren under det handläggningsmöte som hålls inför beslutet om ersättning. Statskontorets kartläggning visar att det Handläggningsfel och felaktiga beslut . inte är ovanligt att assistansanordnaren för brukarens talan och i vissa fall även är ombud för brukaren vilket anges försvåra Försäk- ringskassans kontakter. Det förekommer även att föräldrar mot- sätter sig att träffar äldre barn i handläggningen trots att detta är en del i myndighetens riktlinjer och ska stärka barnperspektivet i handläggningen och även öka säkerheten i hand- läggningsprocessen. Det förekommer även att anhöriga för brukarens talan och fun- gerar som tolk vilket försvårar för att handlägga ärendet i enlighet med sina riktlinjer och säkerställa vad brukarens egna uppfattning är. Statskontorets utredning visar att det har blivit vanligare att assistansanordnare vägleder brukare i hur de ska fylla i sin ansökan för att maximera antalet beviljade assistanstimmar. Detta, menar , kan delvis förklaras av att det kan finnas intresse från anordnare att agera för att deras brukare ska beviljas många timmars assistans. Statskontoret pekar på att förekomsten av rättsstöd som anord- nare erbjuder brukare kan belysas ur två perspektiv. Ur brukarens perspektiv kan denna form av juridiskt stöd vara viktigt för att klargöra i vilken utsträckning brukaren har rätt till stöd i form av personlig assistans. Ur perspektiv kan det dock upplevas som ett förhandlingsspel mellan brukaren och dennes ombud å ena sidan och å den andra. Brukaren och dennes ombud ansöker om fler assistanstimmar än vad som motiveras av sökandens hjälpbehov för att undvika den potentiella risken att beviljas för få assistanstimmar. måste som motpart i detta förhandlingsspel motivera en annan bedöm- ning, med utgångspunkt i den egna utredningen. En slutsats Stats- kontoret drar är att kraven härigenom ökat på när det gäller att motivera sina beslut. Handläggarna upplever att klimatet i samband med utredningen har blivit hårdare och att det ställer större krav på integritet från handläggarnas sida. En annan slutsats Statskontoret för fram är att anordnarnas intresse av att brukarna ska få många timmar bidrar till att handläggarna fattar misstankar om att graden av funktionshinder och behovet av stöd överdrivs i ansökningar. Handläggningsfel och felaktiga beslut . 7.1.4Utredningsresurserna knappa och styrningen inriktas mot snabb genomströmning Resursfördelningen till de lokala försäkringscentrens (LFC) hand- läggning av assistansersättningen utgår ifrån beräknade handlägg- ningstider som baseras på processbeskrivningar och volymprogno- ser för förmånen. Med detta som bas tilldelas organisationen resur- ser och varje LFC har möjlighet att göra egna prioriteringar. Det är oklart för utredningen om volymprognosen innehåller såväl pröv- ning av nya ansökningar som omprövning (inklusive den författ- ningsstyrda tvåårsomprövningen). Av Statskontorets rapport framgår att handläggarna upplever att cheferna i första hand prioriterat genomströmningen av nya assi- stansersättningsärenden för att uppnå målen för handläggnings- tiden. Handläggarna ger uttryck för att de ibland saknar tid för att kritiskt pröva de uppgifter som anges i en ansökan vilket i sin tur kan leda till att handläggaren väljer att godta uppgifter som inte är tillräckligt utredda. Handläggarnas benägenhet att utföra kontroller i handläggningen har uppmärksammats av Statskontoret i en tidi- gare rapport där en viktig slutsats var att det viktigaste kontroll- arbetet utförs under handläggningen i samband med den första prövningen av att försäkringsvillkoren är uppfyllda. Den lokala chefens inställning till kontrollarbete var av avgörande betydelse för hur uppgiften prioriterades11. Statskontoret pekar också på det faktum att genomförandet av tvåårsomprövningarna varit eftersatt indikerar att kontrollarbetet inte prioriterats. En annan indikation är att en fjärdedel av handläggarna som haft skäl att tro att en ansökan om assistansersättning innehållit oriktiga uppgifter någon eller ändå valt att inte följa upp denna miss- tanke. Statskontorets slutsats är att det finns mycket som talar för att avsätter för lite resurser för att utreda och besluta om rätten till personlig assistans. Statskontorets kartlägg- ning uppges visa att enklare ärenden anses kunna handläggas inom de som avsätts i processbeskrivningen. Ärenden som innebär svårare avvägningar och där det finns behov av komplette- rande underlag är däremot svårare att handlägga inom den stipule- rade tiden. Tidsbristen anges av Statskontoret yttra sig i att kon- kontrollarbete – drivkrafter och dimensionering. : Statskontoret; 2010. Handläggningsfel och felaktiga beslut . troller av stödbehovet prioriteras ned och att styrningens starka fokusering på mål av kvantitativ karaktär innebär att kvalitets- aspekter av besluten påverkas negativt. En rekommendation som Statskontoret ger är att se över de angivna tidsramarna för olika arbetsmoment och revidera processbeskrivningen. Utredningen har i sin genomförda aktgranskning också kunnat konstatera att det finns flera exempel på att inte följt upp anmälningar eller avstått från att vidta åtgärder vid impul- ser om att ersättningen missbrukats. Det finns även exempel på att det har tagit för innan beslut fattats om indragning, återkrav eller polisanmälan eller innan en anmälan om att brukare börjat i skolan () leder till ett beslut om åter- krav (). En sådan handläggning leder till höga åter- kravsbelopp för brukaren. 7.1.5Konsekvenser av brister i det första beslutet Mot bakgrund av utredningens uppdrag att bedöma omfattningen av fusk, oegentligheter och överutnyttjande är det viktigt att peka på den viktiga roll som kvaliteten på det första beslutet får. Om en brukare exempelvis får för mycket ersättning beviljad i sitt beslut så kommer troligen inte det beslutet att överklagas av brukaren och det kan därigenom dröja innan beslutet kommer att prövas på nytt. När en sådan omprövning sker skulle det kunna leda till att felet upptäcks och rättas till men det är oklart med vilken ambitionsnivå tvåårsomprövningen kommer att genomföras och med vilket tidsintervall. som beslutet gäller får givetvis brukaren ersättning och kan eventuellt ställas inför ett återkrav. Om brukaren inte ges rätt till ersättning eller ges ersättning till för lågt belopp enligt brukaren kan det leda till att denne begär att beslutet ska omprövas och/eller överklagas. Om dokumentationen är bristfällig i den utredning som ligger till grund för beslutet, som kan vara rätt eller fel, kan det vara svårt för att i högre instans försvara sitt första beslut, det går inte att i efterhand kompensera för brister i utredningen. Om utredningen och doku- mentationen har brister kan det även vara svårt för Försäkrings- kassan att bidra till att brott beivras. I de fall det finns brister i den dokumenterade handläggning kan polis och åklagare som ska Handläggningsfel och felaktiga beslut . utreda fallen få problem och risken är i dessa fall stor att brotts- misstanken inte utreds vidare utan avskrivs12. 7.2Kontroll och kvalitetssäkring inom avseende assistansersättning Utredningen ska, enligt sina direktiv, besvara hur fusk kan före- komma och fortgå. Av Statskontorets rapport framgår att det hos handläggarna finns en risk att kontrollinsatser i samband med utredning inför beslut eller omprövning prioriteras ned på grund av tidsbrist. Det är en indikation på att det finns fusk och överutnytt- jande bland ärenden som beviljats assistansersättning men det är svårt att avgöra hur många och hur stort felet är. Endast i något enstaka av de fall av dokumenterat fusk som utredningen kartlagt har impulsen om fusk kommit från själv. Detta bekräftas också av egen statistik som anger att 63 av 234 impulser avseende fusk med assistansersättningen kom från handläggare. I en del av dessa fall avseende grov brottslighet har en upptäckt och vidare utredning också förutsatt insatser som inte själv förfogar över som exem- pelvis spaning eller klarläggande av betalningsströmmar eller lik- nande. Vid bekämpandet av grov brottslighet förutsätts således ett effektivt samarbete mellan olika myndigheter. Även i dessa fall är det viktigt att dokumentation och handlägg- ning håller en hög kvalitet för att kunna ligga till grund för vidare rättsprövning. har i sin instruktion uppdraget att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och redovisar regelbundet bland annat i sin årsredovisning att kontrollarbetet (efterkontrol- ler) hittar och kräver in stora belopp som innebär att den verksam- heten inom myndigheten betalat sig själv om. Men när det gäller kontrollaspekten vid handläggningen, uttryckt som en noggrann prövning av att försäkringsvillkoren är uppfyllda inför det första beslutet, finns inte motsvarande beräkningar på vad de insatserna skulle kunna ge i besparing. I stället ger handläggarna uttryck för att den typen av kontroller uppfattas som ett hinder i Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?. : ; 2011, s. 46. Bilden har också bekräftats vid underhandskontakter med . Handläggningsfel och felaktiga beslut . arbetet med att få en snabb genomströmning vilket är ett mål som följs upp och som ligger till grund för handläggarens löneutveck- ling. Den metod för kvalitetssäkring av beslutens riktighet som För- säkringskassan använder får kritik av Statskontoret. Det är inte med de kontroll- och kvalitetssäkringsinsatser som görs möjligt att bedöma om beslutet var korrekt i den meningen att brukaren får rätt ersättning. Kontrollen mäter endast formella aspekter på handläggningen. Ytterligare problem finns när det gäller tidrapporterna som skickas in till . Statskontoret påtalar att det inte är alla tidrapporter som skickas in, har lämnat dispens i stor utsträckning vilket innebär att för dessa brukare finns inte tidrapporterna att tillgå för kontrolländamål. Andra brister som framkommit i de fall som utretts för grov brottslighet är att tidrapporter ligger till grund för utbetalning från Försäkringskas- san även i de fall där de är ofullständigt ifyllda eller innehåller en oläslig namnteckning. I dessa fall har uppenbarligen inte kontrol- lerna i fungerat då tidrapporterna i dessa fall inte ifrågasatts. Utredningen har i aktgranskningen konstaterat att det i flera fall tagit för att stoppa utbetalningar som av olika skäl inte bort betalas ut. Signaler har kommit till Försäkrings- kassan men har inte lett till någon åtgärd. I dessa fall har det lett till att brukaren ställts inför återkrav som med andra rutiner hade kun- nat uppgå till ett mindre belopp. Sammantaget visar dessa exempel att det finns förbättringsmöjligheter i rutiner. Utredningen konstaterar således att det finns flera förklaringar till att fusk kan förekomma och fortgå och att en inte obetydlig del av förklaringen kan finnas i handläggning. De iakttagelser som utredningen gjort sammanfaller med tidigare kri- tiska synpunkter som lämnats av myndigheter som Statskontoret och Inspektionen för socialförsäkringen. Som tidigare nämnts har också uppmärksammat en hel del av problemen och begär av regeringen att få utökade möjligheter att göra bättre utredningar inför beslut och resurser för detta13. Andra insatser är det utvecklingsarbete som initierats i där bland Svar på regeringsuppdrag . Handläggningsfel och felaktiga beslut . annat myndigheten använder IT-baserade verktyg och risk- bedömningar i syfte att hitta fusk inom assistansersättningen. 7.3Problem med statistik- och uppföljningssystem Assistansersättningen är en förhållandevis liten ärendekategori inom som berör få personer jämfört med andra stora välfärdssystem som exempelvis bostadsbidrag eller föräldra- penning. Inledningsvis var det ett litet antal personer som fick assi- stansersättning och det gick bra att klara hanteringen med enkla IT-baserade system. när antalet brukare ökat och kraven på uppföljning och analysmöjligheter växt så finns det problem med nuvarande statistik- och uppföljningssystem som är uppbyggda för att klara av uppföljning av cirka 4 000 personer . I framtagandet av de uppgifter som utredningen har beställt från har framkommit flera problem med det sta- tistiksystem som kan användas för uppföljning och kontroll av assistansersättningen. Ett gäller uppbyggnaden av som innebär att det finns stora svårigheter för att följa upp och göra kontroller på assistansersättningen. består av flera olika databaser som innehåller olika information om samma person. Problem uppstår vid matchning av uppgifter mellan olika databaser och beroende av vilka variabler som används. Det har inletts ett arbete på syftande till att utveckla systemet men nuläget innebär tydliga svårigheter för Försäkrings- kassan att via systemet följa upp och analysera assistansersätt- ningen. Systemets uppbyggnad medger exempelvis inte analyser av utvecklingen av andra personliga behov i förhållande till grund- läggande behov. Det finns inte heller tillgång till historiska data i tillräcklig omfattning till följd av utrymmesbrist i systemet. Detta medför att det inte är möjligt att genomföra longitudinella studier av hur orsakerna ser ut bakom ökningen av antalet timmar per bru- kare vilket hade varit önskvärt för utredningens del men som också är en fråga som berör själv och andra intressen- ter. Andra problem är att analyser, prognoser och andra redovis- ningar av kostnadsutvecklingen är baserade på uppgifter som är hämtade från . Respektive handläggningskontor lägger in uppgifterna i . Ett problem är att uppgifterna från skiljer sig från de uppgifter som finns i Försäkrings- Handläggningsfel och felaktiga beslut . Enligt en uppgift till utredningen är utbetalningen högre i ekonomisystemet än i . En möjlig orsak uppges vara att akuta utbetalningar sker direkt från ekonomikontoret i och att dessa då inte läggs in i statistiksystemet. Det är för utredningen oklart vilken registrering i övrigt som dessa ärenden blir föremål för. Slutligen så har handläggningen av assistansersättningen varit pappersbaserad fram till då ärendekategorin lades in i det IT-baserade ärendehanteringssystemet. Det innebär att handläggarna framöver kommer att slippa en del ruti- ner som belastat dem hitintills. Det är dock vanskligt för utred- ningen att nu bedöma vilka konsekvenser förändringen kommer att innebära. En effekt som borde minska är dock risken för att akter kommer på avvägar eller inte finns tillgängliga när de efterfrågas, ett problem som utredningen drabbats av under utredningsarbetet. Sammantaget så innebär det beskrivna läget sannolikt svårig- heter för att få en god bild och överblick av handläggningen av assistansersättningens utveckling då det är omöjligt med dagens uppbyggnad av systemen att kunna analysera vissa data knutna till individer och då det på grund av utrymmes- brist i databaserna, som tidigare nämnts, inte heller finns historiska data. När uppdatering sker försvinner tidigare uppgifter.