sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel Betänkande av Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade vid sitt sammanträde (dir. 2011:49) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor kopplade till stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i annan djurhållande verksamhet, såsom bestämmelser om hantering, individuell prövning av djurhållning och biogasanläggningar på gårdsnivå samt behovet av samlad information om tillstånds- respektive anmälningspliktiga djurhållande verksamheter. förordnades den tidigare överdirektören som särskild utredare för detta uppdrag. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. ämnesrådet , Landsbygdsdepartementet, departementssekreteraren , Landsbygdsdepartementet, departementssekreteraren , , departementssekreteraren , , enhetschefen , , enhetschefen , Havs- och vattenmyndigheten, avdelningsdirektören , i , handläggaren , Kommuner och Landsting, hovrättsrådet , Mark- och , jur.kand. , och sakkunnige , . Som experter i utredningen förordnades även departementssekreteraren , , miljöjuristen , och docenten i miljörätt , fr.o.m. . och entledigades med verkan fr.o.m. . förordnades kanslirådet , och agronomen , som experter i utredningen. entledigades med verkan fr.o.m. och i stället förordnades kanslirådet , , som expert i utredningen. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. verksjuristen . Kammarrätts- assessorn var anställd som sekreterare –. Därutöver har agronomen biträtt utredningen avseende avsnitten om animaliska biprodukter. Ett särskilt yttrande har lämnats av . Utredningen överlämnar härmed betänkandet. Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter .................... Uppdraget och omfattningen av kartläggningen ................... 2.1.2 Omfattning och avgränsning av kartläggningen......... Internationella krav och åtaganden......................................... Ramdirektivet för vatten .............................................. Ramdirektivet för avfall................................................ 2.2.8 EU-förordningarna om animaliska biprodukter......... Den gemensamma jordbrukspolitiken ........................ Kartläggning av regelverket ..................................................... 2.3.1 Vad avses med stallgödsel och andra biologiska 2.3.3 Generella föreskrifter och allmänna råd om 2.3.4 Generella föreskrifter och allmänna råd om begränsning av den mängd som får tillföras ................ 2.3.5 Generella föreskrifter och allmänna råd om 2.3.6 Generella föreskrifter om transport............................. 2.3.7 Ytterligare generella föreskrifter och allmänna råd om olägenheter för människors hälsa.................... 2.3.8 Regler om EU-stöd och om certifierad ekologisk 2.3.9 Exempel på att även annat än regler kan påverka Resultatet av kartläggningen.................................................... Överlappningar och luckor .......................................... 2.4.2 Stallgödsel från hästar och andra djur utanför jordbruksföretag samt på rena växtodlingsföretag ... 2.4.3 Överensstämmelse med internationella krav och 2.4.4 Andra förbättringsförslag och reflektioner ............... 2.5 Ändamålsenligheten med regleringen av olägenheter .......... 2.5.2 Lokala och områdesspecifika föreskrifter ................. 2.5.3 Alternativ till lokala och områdesspecifika 2.5.4 Det är ändamålsenligt med en möjlighet till lokala och områdesspecifika föreskrifter.............................. 2.6 Avfallsförordningens förhållande till reglerna om animaliska biprodukter och andra regler............................... 2.6.1 När är stallgödsel och andra biologiska produkter 2.6.2 Finns det något tillämpligt undantag från 2.6.3 Vad får en klassificering som avfall för följder? 2.6.4 Vilka överlappningar finns och vad gäller då? 2.6.5 Finns det möjlighet till förenklingar eller 2.7.1 Samordnad och riktad tillsyn av hästhållning ........... 2.7.2 Samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket............................................ 2.7.3 Möjlighet till nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av 2.7.4 Vägledning om regler om animaliska biprodukter ... 2.7.5 Vägledning om regler om avfall ................................. Konsekvenser för miljön ............................................ 2.8.2 Konsekvenser för staten och kommuner .................. 2.8.3 Konsekvenser för enskilda och näringslivet.............. 2.8.4 Konsekvenser för samhället i övrigt .......................... 2.8.5 Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s 2.8.6 Sammanvägning av de samhällsekonomiska Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning av djurhållande verksamheter ....................... Internationella krav och åtaganden....................................... 3.2.2 Direktiven om industriutsläpp (IPPC och IED) ..... (MKB) ......................................................................... Gällande svensk rätt............................................................... Statistik om djurhållande verksamheter ............................... Administrativ börda och målet att förenkla för företag ...... 3.6Genomgång av beslut av miljöprövningsdelegationer 3.6.1 genomgångar av tillståndsbeslut.................. 3.6.2 Utredningens genomgång av beslut........................... Möjliga teoretiska förändringar............................................. 3.7.4 Bör tillstånds- och anmälningsplikten ändras? 3.7.5 Bör prövningen endast avse anläggningen för djurhållning eller även markanvändningen? 3.7.6 Vilka styrkor och svagheter finns med generella föreskrifter och när kan de vara lämpliga?................. 3.7.7 Bör miljökonsekvensbeskrivning endast krävas i de fall där det följer av ? 3.7.8 Bör vägledning vid handläggning av tillstånd och 3.7.9 Bör koncentration av prövningen ske till en eller ett fåtal miljöprövningsdelegationer? 3.8.1 Områden som bör regleras i generella föreskrifter och allmänna råd ......................................................... 3.8.2 Ökad vägledning vid handläggning av tillstånd 3.8.3 Koncentration av prövningen av tillstånd till 3.8.4 Ändrad hänvisning till MKB-direktivet i förordningen om miljöfarlig verksamhet och Konsekvenser för miljön ............................................ 3.9.2 Konsekvenser för staten och kommuner................... 3.9.3 Konsekvenser för enskilda och näringslivet .............. 3.9.4 Konsekvenser för samhället i övrigt .......................... 3.9.5 Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s 3.9.6 Sammanvägning av de samhällsekonomiska Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå .............. Uppdraget och avgränsningar ............................................... Fakta om biogas .......................................................... Stöd till biogasanläggningar ....................................... Internationella krav och åtaganden....................................... 4.3.1 EU-förordningarna om animaliska biprodukter....... Ramdirektivet för avfall.............................................. 4.3.4 Direktiven om industriutsläpp (IPPC och IED) ..... (MKB) ......................................................................... Regelverk vid prövning av biogasanläggningar .................... 4.4.1 och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ....................................... 4.4.3 Lagen om brandfarliga och explosiva varor............... 4.4.4 EU-förordningarna om animaliska biprodukter....... 4.4.5 Ledning över annans fastighet ................................... 4.4.6 Prövningsförfarandet och relationen mellan biogasanläggning och djurhållning ............................ Villkor i beslut om tillstånd enligt ................... Avgifter i samband med biogasanläggningar........................ 4.6.3 Lagen om brandfarliga och explosiva varor............... 4.6.4 EU-förordningarna om animaliska biprodukter....... 4.6.5 Årliga avgifter – exempel från tre företag ................. 4.7.2 Biogasanläggning medför att djurhållningen blir Stora skillnader i kostnad och tid mellan tillstånd Oklara kriterier för undantaget från Höga årliga avgifter..................................................... Möjliga teoretiska förändringar............................................. Bör gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion höjas?............................................. Bör informationen om biogasproduktion utan hygieniseringskrav förtydligas?.................................. Bör generella föreskrifter ersätta individuell Bör erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad Bör en webbsida med samlad information om prövning av biogasanläggningar tas fram? Höj gränsen för tillståndspliktig Tydligare information om animaliska biprodukter och utnyttja det nationella utrymmet........................ 4.10.1 Konsekvenser för miljön ............................................ 4.10.2 Konsekvenser för staten och kommuner................... 4.10.3 Konsekvenser för enskilda och näringslivet .............. 4.10.4 Konsekvenser för samhället i övrigt .......................... 4.10.5 Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s 4.10.6 Sammanvägning av de samhällsekonomiska Samlad information om tillstånds- respektive anmälningspliktiga djurhållande verksamheter ............ Internationella krav och åtaganden....................................... 5.2.3 Direktivet om industriutsläpp (IED) ........................ Gällande svensk rätt............................................................... Jämförelse mellan villkor och miljöersättning ..................... 5.5Svaghet med register över djurhållande verksamhet för 5.6.2 Information till djurhållande företag......................... Konsekvenser för miljön ............................................ 5.7.2 Konsekvenser för staten och kommuner .................. 5.7.3 Konsekvenser för enskilda och näringslivet.............. 5.7.4 Konsekvenser för samhället i övrigt .......................... 5.7.5 Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s 5.7.6 Sammanvägning av de samhällsekonomiska Internationell utblick till och ........... 6.2.1 Statistik om djurhållning och gödsel ......................... 6.2.2 Regler om hantering av stallgödsel och andra 6.2.3 Prövning av djurhållande verksamheter .................... 6.2.4 Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå ........... 6.2.5 Samlad information om tillstånds- respektive anmälningspliktiga djurhållande verksamheter ......... 6.3.1 Statistik om djurhållning och gödsel ......................... 6.3.2 Regler om hantering av stallgödsel och andra 6.3.3 Prövning av djurhållande verksamheter..................... 6.3.4 Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå ........... 6.3.5 Samlad information om tillstånds- respektive anmälningspliktiga djurhållande verksamheter ......... Förslaget till lag om ändring i ........................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:49 ................................................ Bilaga 2 Kommittédirektiv 2012:75 ................................................ Bilaga 3 Tabell – regler om hantering av stallgödsel och andra Bilaga 4 Tabell – internationella konventioner .............................. Best available techniques, bästa till- Europeiska unionens officiella tidning (tidigare EGT) Konventionen om långväga gränsöver- skridande luftföroreningar (CLRTAP) Protokollet om försurning, över- gödning och marknära ozon till Förordning (EG) nr 1069/2009 ordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordning om animaliska biprodukter) (EGT L 300, 14.11.2009, s.1, Celex 32009R1069) Förordning (EU) Kommissionens förordning (EU) nr nr 142/2011 142/2011 av om och rådet förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv 97/78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undantagna från veterinärkontroller vid gränsen (EUT L 54, 26.2.2011, s. 1, Direktiv /56/EG av 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havs- miljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi) (EUT L 164, 25.6.2008, s. 19, Celex 32008L0056) (artikel 12-27 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direkt- stöd för jordbrukare inom den om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av för- ordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 31.1.2009, s. 16, Celex 32009R0073) (EG) nr 1122/2009 av den 30 (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpnings- (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvär- villkoren för stöd inom vinsektorn (EGT L 316, 2.12.2009, s.65, Celex direktiv /75/EU av den 24 (samordnade åtgärder för att före- (omarbetning), 17.12.2010, s. 17, Celex 32010L0075) direktiv /2/EG av 2007 om upprättande av en infra- struktur för rumslig information i (EUT L 108, 25.4.2007, s. 1, Celex direktiv /1/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (kodifierad version) (EUT L 24, 29.1.2008, s. 8, Celex 32008L0001) 1698/2005 av från Europeiska jordbruksfonden för EGT L 277, 21.10.2005, s.1, Celex direktiv /92/EU av den 13 inverkan på miljön av vissa offentliga (EUT L 26, 28.1.2012, s. 1, Celex 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, 31.12.1991, s.1, Celex operation and Development) Konventionen för skydd av den 2008/98/EG om avfall och om upp- hävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098) 2000/60/EG, av om upprättande av en ram för gemen- område (EGT L 327, 22.12.2000, s.1, ordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 om registrering, utvärd- ering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en av direktiv /45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 76/769/EEG 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1) unionens domstol och förstainstansrätt Rådets direktiv /82/EG av den 9 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av ämnen ingår (EGT L 010, , s.13, Celex 31996L0082) som klassas som transmissibla spongi- E.coli (stammar av tarmbakterien E.coli som kan producera Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter Utredningen har i uppdrag att kartlägga vilka bestämmelser som gäller för hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och hur dessa förhåller sig till varandra. I kartläggningen ingår även att belysa om det finns överlappningar eller luckor och i vilken mån förändringar i nuvarande regelverk kan innebära förenklingar och skapa en enhetligare behandling av likartade produkter och åtgärder oberoende av om dessa uppstår på ett jordbruksföretag eller vid en annan verksamhet. Utredningens kartläggning omfattar dels internationella krav och åtaganden i form konventioner och EU-rätt, dels nationell lag- stiftning inom området. Få konkreta överlappningar, men en upplevelse av överlappningar finns Vid genomgången av regelverket har få överlappningar kon- staterats. Sådana finns när det gäller fosforinnehåll i avloppsslam, olägenheter för människors hälsa, avfall och transport samt dokumentation vid spridning av stallgödsel. Av dessa torde endast begränsning av fosfortillförseln via avloppsslam utgöra ett problem i praktiken. gör en översyn av avloppsslamsreglerna enligt ett regeringsuppdrag och över- lappningen av regler kring fosfortillförsel bör rymmas inom ramen för översynen. Risk för överlappningar finns inom områden där regler kan utfärdas på olika nivåer. Reglerna innebär ofta olika grad av konkretisering, där de lokala reglerna preciserar de nationella. Reglerna kan även innehålla liknande krav. Exempelvis kan regler om spridning finnas i både lokala och områdesspecifika före- skrifter. Det ställer krav på och kommunen att se till att föreskrifter inte utfärdas om sådant som redan är reglerat nationellt. Vidare kan olika branschriktlinjer och möjligheten till certifiering i olika system medföra att jordbrukare upplever att det finns överlappande regler. Det är dock inte fråga om några egentliga överlappningar, eftersom kraven från branschen är frivilliga system som jordbrukaren väljer att tillämpa. Reglerna kan även ha olika syften och utfärdas av olika myndigheter, vilket kan bidra till en upplevelse av att överlappningar finns. Utredningen har analyserat de svenska reglernas överensstämmelse med internationella krav och åtaganden i syfte att se om det finns luckor i de svenska reglerna. De internationella krav och åtaganden som rör hanteringen av stallgödsel och andra biologiska produkter finns främst i det s.k. Göteborgsprotokollet till FN:s luftvårds- konvention, i bilaga III till Helsingforskonventionen och i EU:s nitratdirektiv. När det gäller Göteborgsprotokollet anser utred- ningen att några ändringar inte bör göras , utan istället bör de nya de s.k. BAT-slutsatserna och en eventuell revision av bilagan till protokollet avvaktas. Utredningen bedömer att uppfyller syftet med kraven i Helsingforskonventionen, även om reglerna till sin ordalydelse inte i alla delar överensstämmer med konventionen. lever också upp till kraven på åtgärds- program i nitratdirektivet och uppfyller syftet med kraven på riktlinjer för god jordbrukssed. De luckor som har identifierats i den nationella lagstiftningen gäller lagring och spridning av rötrest samt stallgödsel från hästar och andra djur utanför jordbruksföretag och rena växtodlings- företag. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av rötrester, dokumentation vid bortförsel av rötrest samt krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest i vissa områden, se avsnittet Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning nedan. Stallgödsel utan koppling till jordbruksföretag omfattas inte av de specifika reglerna om miljöhänsyn i jordbruket men däremot av de allmänna hänsynsreglerna i . Utredningen har främst undersökt om djurslagen häst och mink bör omfattas av de specifika reglerna. Minkhållningen är dock relativt liten och lokaliserad till ett fåtal områden, varför utredningen anser att negativ miljöpåverkan av sådan gödsel effektivast åtgärdas med hjälp av tillsyn och individuell prövning. När det gäller hästhållning rör det sig om ett stort och ökande antal hästar som är fördelade på ett stort antal platser, vars potentiellt negativa påverkan på miljön inte bör förringas. Hästhållningens påverkan på miljön beror på lokalisering, typ av hästhållning och vilken typ av gödselhantering som finns. De främsta miljöproblemen med gödsel från häst- hållning är enligt utredningens mening växtnäringsförluster och jorderosion från upptrampade rasthagar vid vattendrag och olämpligt placerade stukor. Utredningens slutsats är att man även fortsättningsvis bör komma till rätta med eventuella miljöproblem genom tillsyn utifrån de allmänna hänsynsreglerna, som bör ge hög prioritet åt samordnad och riktad tillsyn av gödselhantering vid hästhållning i länet, framför allt i områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst. Beträffande luckan avseende jordbruksföretag med enbart växtodling anser utredningen att det går att komma till rätta med eventuella brister vid lagring genom tillsyn. Övriga reflektioner och möjliga förenklingar Utredningen har noterat att samrådsskyldigheten för vid framtagandet av föreskrifter enligt 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket inte har uppdaterats till följd av att Havs- och vattenmyndigheten har bildats. Utredningen har vid kartläggningen funnit att de nationella möjlig- heterna att ge undantag från om animaliska biprodukter för insamling, transport och märkning inte utnyttjas fullt ut. Det kan även konstateras att reglerna om animaliska biprodukter är kom- plicerade och regelverket är svårläst. Ändamålsenligheten med regleringen av olägenheter Utredningen ska vidare göra en analys avseende ändamåls- enligheten med nuvarande regleringar av frågor som omfattar olägenheter från jordbruksföretag och djurhållning. Sådana regler finns ofta i lokala och områdesspecifika föreskrifter. Risken för överlappningar ökar med antalet nivåer reglerna finns på, dvs. lokala, områdesspecifika och nationella föreskrifter. Den ökar även med antalet instanser som utfärdar föreskrifter. Ett alternativ till lokala och områdesspecifika föreskrifter kan vara föreskrifter på nationell nivå. Risken är dock att dessa inte blir ändamålsenliga i hela landet. Det går även att reglera olägenheter vid prövning av tillstånd och anmälan vid djurhållande verksamhet samt att fånga upp eventuella olägenheter i samband med tillsyn. Utredningen anser dock att den nuvarande regleringen med möjlighet till lokala och områdesspecifika föreskrifter är ändamålsenlig, eftersom det ökar möjligheten till förutsägbarhet och likabehandling inom ett område och innebär att hänsyn till de lokala förhållandena tas. Avfallsförordningens förhållande till reglerna om animaliska biprodukter och andra regler Utredningen ska även analysera bestämmelser i avfallsförordningen som reglerar t.ex. hanteringen av stallgödsel och växtrester i för- hållande till andra bestämmelser och särskilt reglerna om animaliska biprodukter. Lämpliga förslag till förenklingar och förtydliganden av sådana bestämmelser ska lämnas. Definitionen av avfall innebär att en bedömning av innehavarens syften och skyldigheter måste göras i varje enskilt fall för att kunna bedöma om stallgödsel och andra biologiska produkter är avfall eller inte. Reglerna om biprodukter, när avfall upphör att vara avfall samt undantagen från avfallsförordningen är till hjälp vid bedöm- ningen. Först måste man ta ställning till om stallgödseln eller andra biologiska produkter i det aktuella fallet är en produkt eller en restprodukt. Om det rör sig om en restprodukt får man därefter bedöma om det är en biprodukt eller avfall. Om det är avfall får man gå vidare och se om undantagen i avfallsförordningen för animaliska biprodukter, för naturligt material från jord- eller skogsbruk eller för djurkroppar är tillämpliga. I så fall ska förordningen inte tillämpas. I betänkandet behandlas utredningens syn på när reglerna om biprodukter och undantagen kan tänkas vara tillämpliga. När stallgödsel och andra biologiska produkter anses vara avfall får det till följd att avfallsreglerna blir tillämpliga och det får även betydelse vid klassificeringen av miljöfarlig verksamhet. De överlappningar som finns i regelverken om avfall respektive animaliska biprodukter gäller transport av farligt avfall. Animaliska biprodukter utgör farligt avfall i mycket begränsad utsträckning, varför det sällan torde uppkomma problem i praktiken.