sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — Medlemsstaterna är fria att bestämma dels vilket rättssubjekt och vilket organ inom detta som ska åter- kräva stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet, dels till vilket rättssubjekt återbetalning ska ske. Rättsakter – dvs. författningar och myndighetsbeslut – som innebär statligt stöd är ogiltiga enligt direkt tillämplig EU-rätt. Ogiltighetens följder bestäms dock i nationell rätt. Det finns en direkt på unionsrätten grundad skyldighet att åter- betala stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet. Åter- betalning behöver dock inte ske om det skulle vara olämpligt med hänsyn till exceptionella omständigheter. Det finns också en direkt på unionsrätten grundad skyldighet för den som ska betala tillbaka mottaget olagligt stöd att betala ränta på beloppet. Kommissionen anser att ränta ska utgå i enlighet med kommissionens förordning nr 794/2009 men enligt nationella bestämmelser om dessa är strängare. Vissa förhållanden talar för att genomförandeförbudet innebär även ett förbud för en stödmottagare att göra gällande en rätt till stöd i strid med förbudet. Enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt, t.ex. konkurrenter till en stödmottagare, ska ha möj- lighet att genom att vända sig till nationell domstol hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet och att få till stånd åter- betalning av stöd som lämnats i strid med förbudet. Vissa enskilda har en direkt på unionsrätten grundad rätt till er- sättning för skada som de åsamkas av olagligt stöd. Det åligger medlemsstaterna att säkerställa ett effektivt domstols- skydd för de rättigheter som enskilda som kan åberopa genomför- andeförbudet har. Det är i varje medlemsstats interna rättsordning som det ska anges vilka domstolar som är behöriga att pröva en talan som syftar till att skydda rättigheter som följer av genomförande- förbudets direkta effekt och att fastställa de rättegångsregler som gäller för en sådan talan. Reglerna ska dock uppfylla de krav som följer av likvärdighets- och effektivitetsprinciperna. Dessutom gäller att det måste finnas möjlighet till interimistiska åtgärder. I detta kapitel ska vi redogöra för några svenska författningsbestäm- melser som är centrala för de överväganden som vi ska göra längre fram i betänkandet. Som framgått av kapitel 3 kan statligt stöd lämnas inte enbart på statlig nivå utan även av kommuner och landsting samt offentligt ägda bolag. I har frågor om olagligt statligt stöd i praxis ofta uppkommit efter beslut i kommuner eller olika förvaltningsmyndig- heter. Vi inleder därför detta kapitel med en kort redogörelse för vissa bestämmelser i kommunallagen och förvaltningslagen. Där- efter redogör vi för möjligheterna att ifrågasätta regeringsbeslut genom att ansöka om rättsprövning och för den svenska normpröv- ningsordningen. Avslutningsvis redovisar vi innehållet i två svenska författningar som antagits för att göra det möjligt för att uppfylla EUF-fördragets krav på statstödsområdet. 4.2Några bestämmelser i kommunallagen I kommunallagen (1991:900) finns bestämmelser om kommuner och landsting. Lagen innehåller bland annat bestämmelser om kommuner- nas och landstingens befogenheter. I 2 kap. 1 § finns en bestämmelse om kommunernas allmänna befogenheter. Där föreskrivs att kom- muner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller lands- tingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas av enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Enligt 2 kap. 8 § får kommuner och landsting genomföra åt- gärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller lands- tinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får emel- lertid lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Kommunallagens 10 kap. innehåller bestämmelser om laglighets- prövning. Enligt 1 § i detta kapitel har varje medlem av en kommun eller ett landsting rätt att få lagenligheten av kommunens eller lands- tingets beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltnings- rätten. Med medlem av en kommun avses enligt 1 kap. 4 § den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Bland de beslut som får överklagas finns bland annat beslut av fullmäktige och av en nämnd (10 kap. 2 §). Föreskrifterna i 10 kap. gäller inte om det i lag eller annan för- fattning finns särskilda bestämmelser om överklagande (10 kap. 3 §). Överklagandet ska ges in till förvaltningsrätten (10 kap. 5 §). Ett överklagat beslut ska upphävas bland annat om beslutet strider mot lag eller annan författning (10 kap. 8 § första stycket 4). Ett beslut som kan överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det (10 kap. 14 a §). Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts så ska det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt (10 kap. 15 §). Vid förvaltningsrättens handläggning av ett överklagande med stöd av 10 kap. 1 § kommunallagen gäller reglerna i förvaltningsprocess- lagen (1971:291) i den mån som det inte finns särskilda bestämmel- ser om detta i kommunallagen. Enligt 28 § i förvaltningsprocess- lagen gäller att en domstol som har att pröva ett överklagande kan förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse , tills vidare inte ska gälla och även i övrigt förordna rörande saken. Kommunala beslut som kan överklagas enligt 10 kap. kommunal- lagen saknar rättskraft och är alltså inte orubbliga. Inom kommunal- rätten gäller som en allmän princip att kommunen är oförhindrad att återkalla eller ändra tidigare fattade beslut, även lagakraftvunna sådana. Ett kommunalt beslut vinner laga kraft, men laga kraften är av betydelse främst för kommunmedlemmarnas möjligheter att få frågan om beslutets laglighet prövad av förvaltningsdomstol. Rätten att på nytt besluta i saken gäller även om ett tidigare beslut har överklagats och är föremål för förvaltningsdomstols prövning.1 Det finns dock fall då ett kommunalt beslut har sådana rättsverkningar att det inte kan ändras. Om en kommun har fattat ett för enskild gynnande beslut kan den inte senare frångå sitt ställningstagande och 1 : Kommunalrättens grunder, 6 uppl. 2011, s. 237. besluta till den enskildes nackdel. För att ett beslut ska anses som ett gynnande beslut som inte kan ändras krävs att det inte behövs någon efterföljande verkställighetsåtgärd av vilket beslutets rättsliga effekt är beroende.2 4.3Några bestämmelser i förvaltningslagen Förvaltningslagen (1986:223) gäller förvaltningsmyndigheternas hand- läggning av ärenden. Med förvaltningsmyndigheter avses bland annat centrala myndigheter under regeringen, regionala och lokala statliga myndigheter samt kommunala och landstingskommunala nämnder (med tillhörande förvaltningar), däribland kommunstyrelser. Lagen är emellertid inte tillämplig på regeringen, kommunfullmäktige och . Förvaltningslagen innehåller också bestäm- melser om överklagande av förvaltningsmyndigheters beslut. Om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen så gäller den bestämmelsen (3 § första stycket). Lagens bestämmelser om överklagande tillämpas dock alltid om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i den euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () (3 § andra stycket). Ett beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan över- klagas (22 §). För att någon som inte har partsställning i ärendet hos beslutsmyndigheter ska ha rätt att överklaga beslutet har i praxis uppställts ett krav på att beslutets verkningar inte är begränsade till den det riktar sig till utan också påverkar den som överklagar och vidare att klaganden företräder ett intresse i saken som erkänts av rättsordningen och som är möjligt att beakta vid sakens prövning.3 Beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (22 a §). Ett beslut överklagas skriftligt. Skrivelsen ska ges in till den myndighet som har meddelat beslutet och ska ha kommit in dit från den dag då klaganden fick del av beslutet (23 § andra stycket). Det finns inget krav på att förvaltningsbeslut ska delges i enlighet med bestämmelserna i delgivningslagen (2010:1932). Orden fick del av täcker både fall då klaganden formligen delgavs beslutet och fall då klaganden på annat sätt fick reda på innehållet i beslutet. 2RÅ 1992 ref. 78. 3RÅ 2006 ref. 9. Om myndigheten väljer någon annan form av underrättelse än del- givning enligt delgivningslagen räknas klagotiden enligt rättspraxis från den dag då klaganden skriftligen fick kännedom om beslutet genom myndighetens försorg. Faktisk kännedom om beslutet leder i regel inte till att klagotiden börjar löpa.4 Bestämmelserna i bland annat 22 och 22 a §§ gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (31 §). I de fall där en kommunmedlem kan få lagligheten av en kommuns beslut prövad en- ligt 10 kap. 1 § kommunallagen, kan därför beslutet inte överklagas med stöd av förvaltningslagen regler om överklagande. Icke kom- munmedlemmar som ett beslut angår i den mening som avses i 22 § förvaltningslagen kan därför inte överklaga ett beslut som kan över- klagas enligt kommunallagen. I 27 § förvaltningslagen finns en bestämmelse om skyldighet att ompröva beslut. Enligt denna bestämmelse gäller att om en myndig- het finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt, så ska den ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Gynnande beslut kan alltså inte återkallas. Av förarbetena till för- valtningslagen5 och praxis framgår att det emellertid finns tre undan- tag från denna princip. Det undantag som är relevant för vår del är att beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet. Vid förvaltningsrättens handläggning av ett överklagande av för- valtningsmyndigheters beslut gäller reglerna i förvaltningsprocess- lagen (1971:291). Enligt 28 § i förvaltningsprocesslagen gäller att en domstol som har att pröva ett överklagande kan förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse ome- delbart, tills vidare inte ska gälla och även i övrigt förordna rörande saken. Regeringsbeslut går inte att överklaga. Lagen (2006:304) om rätts- prövning av vissa regeringsbeslut ger emellertid vissa möjligheter till domstolsprövning av sådana beslut. Enligt den lagen gäller att 4Tryggve och : Förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl. 2010, s. 320 ff. 1985/86:80 om en ny förvaltningslag, s. 39. en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av rege- ringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1 §). Ansökningar om rättsprövning prövas av Högsta förvaltnings- domstolen (3 §). En ansökan om rättsprövning ska ha kommit in till senast för beslutet (4 § första stycket). Det ska framgå av ansökan vilken rättsregel som sökanden anser att beslutet strider mot och vilka om- ständigheter som åberopas till stöd för detta (4 § andra stycket). Regeringens beslut gäller även om det har gjorts en ansökan om rättsprövning. får dock bestämma att beslutet tills vidare inte ska gälla (5 §). Om Högsta förvaltnings- domstolen finner att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av om- ständigheterna, ska beslutet upphävas. Högsta förvaltningsdomsto- len ska, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen (7 § första stycket). Om regeringens beslut inte upphävs, så står det fast (7 § andra stycket). Den nu gällande rättsprövningslagen föregicks av lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Precis som den nuva- rande rättsprövningslagen syftade den tidigare bland annat till att till- handahålla en möjlighet till domstolsprövning av beslut som enligt ska kunna domstolsprövas men för vilka rätt svensk rätt annars inte erbjuder en sådan möjlighet utöver resning. Genom rättsprövningslag inskränktes rättsprövningsinsti- tutet till att avse endast regeringsbeslut. Anledningen till denna inskränkning var att institutet endast borde tillämpas i de fall där besluten har sådana politiska dimensioner att en fullständig över- prövning, med de möjligheter till ändring av det klandrade beslutet som detta innebär, inte kunde komma i fråga. Detta var fallet med beslut som fattas av regeringen.6 Enligt vad som vidare uttalades i förarbetena vore det nämligen främmande för vårt lands konstitu- system att införa en ordning enligt vilken något annat organ kan ändra innehållet i ett förvaltningsbeslut fattat av regeringen. 6 Proposition 2005/06:56 En moderniserad rättsprövning, mm, s. 10. 4.5Svenska regler om normprövning Som framgått av redogörelsen i kapitel 3 väcker EU:s statsstöds- regler frågor om möjligheter i de nationella rättsordningarna för en- skilda att ifrågasätta författningars förenlighet med dessa regler och få till stånd s.k. normprövning. Normprövning går ut på att en före- skrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att föreskriften på den högre nivån tar över om en konflikt skulle före- ligga. Normprövning utförs i dels i förhand av Lagrådet genom en kontroll av lagförslag som görs under lagstiftningsprocessen, dels i efterhand av domstolar och andra offentliga organ i deras verksam- het. Domstolarnas normkontroll regleras i 11 kap. 14 § regerings- formen. Bestämmelsen, som har rubriken , har följande lydelse. Finner en domstol att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tilläm- pas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag. I 12 kap. 10 § finns en motsvarande bestämmelse när det gäller lag- prövning som utförs inom förvaltningen. Beträffande lagprövningen i efterhand innebär den svenska rätte- gångsordningen att endast s.k. konkret normprövning kan förekom- ma. Ett utmärkande drag för den typen av prövning är att frågan om en föreskrifts förenlighet med en överordnad norm uppkommer först i samband med att ett specifikt tillämpningsfall ska avgöras. har uttryckt att ett åsidosättande enligt 11 kap. 14 § för- utsätter att frågan har uppkommit prejudiciellt (NJA 2005 s. 764). Det är inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig därför att den är grundlagsstridig (abstrakt normprövning). I det nämnda avgörandet förklarade sammanfattningsvis att det alltså inte är möjligt att föra en talan som endast går ut på att en författningsbestämmel- se inte ska tillämpas gentemot den som vill väcka talan t.ex. därför att bestämmelsen är grundlagsstridig. Att lagprövningen enligt 11 kap. 14 § regeringsformen är kon- kret innebär att den – i den mån den exempelvis utövas av domstol – sker i vanlig domstol och inom ramen för det vanliga domstols- Frågan om t.ex. en lags förenlighet med grundlagen uppkommer i samband med att ett specifikt fall ska avgöras. Pröv- ningen sker i efterhand, dvs. efter det att har antagits och trätt i kraft. Det är endast parterna i målet som formellt omfattas av prövningsbeslutet. Ett beslut av en domstol att underlåta att tilläm- pa en viss lagbestämmelse av det skälet att den strider mot grund- lagen innebär således inte att lagbestämmelsen upphävs eller på annat sätt begränsas. En annan sak är att ett sådant beslut av någon av de högsta domstolarna i praktiken kan innebära att lagbestämmelsen helt eller delvis förlorar sin rättsliga betydelse som ett resultat av avgörandets prejudikatvärde. Som framgått av vår redovisning i avsnitt 3.2.1 har företräde framför intern svensk rätt. Svenska domstolar är därför skyldiga att åsidosätta svenska regler som strider mot unionsrätten. Detta sker emellertid inte med stöd av bestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen utan direkt till följd av unionsrättens företräde.7 Den svenska normprövningsordningen har behandlats av , som redovisade sina slutsatser i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125). uppgift var att göra en samlad översyn av regeringsformen. I dess uppdrag ingick bland annat att utreda om lagprövningsinstitutet skulle ändras och om det fanns behov av en författningsdomstol. Utredningen tillsatte en expertgrupp som i rapporten former av normkontroll (SOU 2007:85) gjorde en genomgång av ett antal internationellt förekommande exempel på normkontrollsystem. I rapporten lämnades även exempel på hur en svensk författnings- domstol skulle kunna konstrueras. Med hänvisning till rapporten konstaterade att frågan om att inrätta en författningsdomstol hade aktualiserats i olika grundlagstiftningsärenden. Utredningen konstaterade att in- vändningar mot idén hade gått ut på framför allt att ett sådant system hade ansetts som svårt att förena med ett krav på att politisk makt inte ska överföras till icke politiska organ. Det hade också framhållits att en författningsdomstol skulle vara främmande för det svenska rättssystemet och att det i sig inte är av avgörande betydelse vilket organ som utför lagprövningen.8 slutsats blev att normprövningen i efter- hand liksom tidigare skulle vara begränsad till konkreta tillämpnings- fall och att den skulle utföras av domstolar och alla andra offentliga 7Se exempelvis proposition 2009/10: 80 En reformerad grundlag, s. 146, och NJA 2005 s. 764. 8SOU 2008:125, s. 373. organ där frågan uppkommer i rättstillämpningen. Utredningen läm- nade således inte något förslag om att koncentrera prövningen till något särskilt organ eller någon särskild instans.9 I propositionen 2009/10:80 En reformerad Grundlag, i vilken förslag behandlades, konstaterade regering- en att bland annat framfört önskemål om en normkontroll som utövas av en författningsdomstol. Enligt rege- ringen var den svenska ordningen med lagprövning i konkreta fall väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagprövningen åsyftar. Det fanns därför enligt regeringens uppfattning inte skäl att inrätta en författningsdomstol och koncentrera normprövningen i efter- hand till en sådan.10 4.6Lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska unionens statstödsregler Det finns två svenska författningar som antagits för göra det möj- ligt för att uppfylla EUF-fördragets krav på statstödsområ- det. En av dessa författningar är lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska unionens statstödsregler. I den lagen anges inlednings- vis att den innehåller bestämmelser om tillämpningen av de regler om statsstöd som till följd av anslutning till Europeiska unionen gäller här i landet. I den aktuella lagen finns för det första bestämmelser om vad som gäller vid kontrollbesök som kommissionen gör enligt rådets förordning nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (5 a §). Vidare föreskrivs i lagen en upplysningsskyl- dighet för kommuner och landsting. Dessa är skyldiga att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli före- mål för prövning av Europeiska kommissionen (6 §). Slutligen gäller att om Europeiska kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller Europeiska unionens domstol funnit att en kommun eller ett landsting har lämnat stöd som står i strid med artikel 107 i EUF- fördraget så får regeringen upphäva kommunens eller beslut att lämna stödet (7 § första stycket). I fråga om rättelse av verkställighet när ett beslut upphävs ska regeln i 10 kap. 15 § kom- munallagen (1991:900) gälla (7 § andra stycket). 9SOU 2008:125, s. 382. melse i kommunallagen gäller att om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts så ska det organ som har fattat beslutet se till att verkstäl- ligheten rättas i den utsträckning som det är möjligt. Vidare gäller att ett beslut om rättelse ska meddelas utan oskäligt dröjsmål. I för- arbetena till EES-lagens motsvarighet till bestämmelsen i 7 § andra stycket angavs att om en fråga om återbetalning av ett kommunalt stöd skulle aktualiseras så skulle denna få lösas inom ramen för en sedvanlig tillämpning av offentligrättsliga och civilrättsliga regler.11 4.7Förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet Den andra svenska författningen som innehåller bestämmelser som syftar till att uppfylla EUF-fördragets krav på statstödsområdet är förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. I denna finns vissa bestämmelser om statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Enligt 1 § första stycket i förordningen ska den tillämpas på stat- ligt stöd till näringslivet i form av lån och bidrag, i den mån regering- en föreskriver det. Enligt paragrafens andra stycke ska dock be- stämmelserna i 21–23 §§ tillämpas på allt statligt stöd som omfattas av artikel 107 i EUF-fördraget. Med statligt stöd avses inte stöd i den mening som avses i denna fördragsartikel utan bara stöd som lämnas av staten och som med svenskt synsätt är att anses som stöd. Exempelvis omfattas förmånliga skattesatser som enligt fördragets synsätt är att se som statligt stöd inte av lagen. I 21 § första stycket föreskrivs att vid statligt stöd ska som vill- kor gälla att stödåtgärderna får upphävas eller ändras och stödet åter- krävas om Europeiska kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller Europeiska unionens domstol har funnit att stödet strider mot artikel 107 i EUF-fördraget. Bestämmelsen bör inte uppfattas så, att det i denna slås fast en rätt att upphäva eller ändra stöd- åtgärder som enligt kommissionens uppfattning strider mot artikel 107 i EUF-fördraget. Bestämmelsen innebär i stället en skyldighet för statliga myndigheter som lämnar stöd att ta med det aktuella vill- koret i beslut om stöd. Enligt paragrafens andra stycke fattas beslut 11 Proposition 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), s. 157. om upphävande eller ändring av stödåtgärder av regeringen. Därvid fastställs i varje enskilt fall villkoren för återbetalning av stöd. 22 § första stycket innehåller en bestämmelse om att statliga myn- digheter ska underrätta regeringen om alla former av stödåtgärder som kan bli föremål för prövning av Europeiska kommissionen. En sådan underrättelse ska lämnas innan åtgärden vidtas. I andra stycket föreskrivs att statliga myndigheter ska till Myndigheten för tillväxt- politiska utvärderingar och analyser lämna uppgifter för uppföljning av befintliga stöd. Enligt 23 § får Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser meddela närmare föreskrifter om stat- liga myndigheters upplysningsskyldighet enligt 22 §. 5Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar samt kommissionsärenden beträffande I detta kapitel redogör vi först för de två ärenden där kommis- sionen funnit att statligt stöd lämnats i i strid med fördragets genomförandeförbud. Vi redovisar också några mål i svensk dom- stol där grunden för talan varit att statligt stöd lämnats eller varit på väg att lämnas i strid med genomförandeförbudet. Kommissionen har i två fall ansett att det i lämnats statligt stöd i strid med genomförandeförbudet och förordnat att stödet skulle återkrävas. Det första beslutet avsåg lagen (1994:1776) om skatt på energi.