sou · GZB375 · 2012-01-01 00:00:00 — Villkor för utredarens arbete har varit att den nya lagstiftningen ska syfta till att uppnå minst samma djurskyddsnivå som , utgå från de enskilda djurens behov, verka förebyggande samt bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Under dessa förutsättningar har utredaren analyserat hur den samlade lagstiftningen kan moderniseras och förenklas samt förändras så att den blir mer flexibel och målinriktad. Utredaren har även ägnat särskild uppmärksamhet åt följande problem på djurskyddsområdet: övergivna och förvildade djur, avel som innebär ett lidande för djur, särskilda krav för viss djurhållning, träning av och tävling med djur, omhändertagande av djur och djurförbud, användning av djur för sexuella ändamål, sekretessfrågor och informationsutbyte, Utredarens uppdrag och arbete möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer. Vetenskaplig forskning och beprövad erfarenhet Utredarens mål har varit att den nya djurskyddslagstiftningen ska baseras på vetenskaplig forskning och beprövad erfarenhet. Vetenskapliga publikationer med relevans till de olika problemområdena har därför studerats. Utredaren har även valt att presentera en del av denna forskning i betänkandets olika kapitel för att ge läsaren en ökad förståelse. För att tillgodogöra sig den erfarenhet som finns på djurområdet så har utredaren tillämpat ett utåtriktat arbetssätt och genomfört uppdraget i nära dialog med berörda myndigheter, forskningsinstitutioner, bransch- och djurskyddsorganisationer. Tillsammans med sina sekreterare och sin sakkunnige så har utredaren deltagit i ett stort antal möten och seminarier, deltagit i vetenskapliga föreläsningar, gjort studiebesök samt besökt utländska departement och EU-institutioner (se nedan). Enkel och tydlig lagstiftning Utredaren har haft som ambition att göra både lagstiftningen och betänkandet tydligt och lättläst. Djurskydd är en fråga som engagerar många människor av olika åldrar i vårt samhälle. För att nå ut till så många som möjligt har utredaren försökt att modernisera och förenkla såväl det juridiska som det naturvetenskapliga fackspråket. Insamlande av fakta, deltagande i möten, hjälp m.m. Vetenskapliga publikationer, statistik och annan information Utredaren har samlat in och studerat informationen i ett stort antal vetenskapliga publikationer och rapporter från myndigheter, bransch- och djurskyddsorganisationer. Många av instanserna, t.ex. (med tillhörande branschorganisa- Utredningens uppdrag och arbete tioner) och och hälsa vid , har varit utredaren behjälplig med information. sände utredaren ut förfrågningar om djurskyddslagstiftningen och kommittédirektivets frågeställningar till drygt 200 instanser. Syftet var att ge berörda instanser möjlighet att i ett inledande skede i utredningen ge sin syn på den svenska djurskyddslagstiftningen. Över 100 berörda instanser svarade och gav genom sina svar utredaren en ovärderlig inblick i den nuvarande lagstiftningens för- och nackdelar. Genom instansundersökningen fick utredaren bl.a. reda på problem och konsekvenser av dagens svenska djurskyddslagstiftning samt vilka möjligheter och konsekvenser en sänkt detaljeringsgrad i lagstiftningen kunde ge. Insatserna gav även utredaren kunskap om och insyn i de olika särskilda problemområden som har specificerats i direktivet. Två av de sammanställningar som utredarens gjorde av instansernas svar finns bifogade som bilagor i betänkandet (bilagorna 4 och 5). Möten med förordnade experter Utredaren har till sin hjälp haft 14 förordnade experter som har representerat myndigheter, bransch och intresseorganisationer (se Till statsrådet och chefen för ). Experterna har delgett utredaren sina synpunkter under de 11 möten () som utredaren har arrangerat. Experterna har även lämnat skriftliga synpunkter på utredarens förslag. Möten med utländska institutioner För att inhämta erfarenheter från de förändringar som och har genomfört i sina djurskyddslagstiftningar gjorde utredaren, tillsammans med sina sekreterare och sin sakkunnige, besök i dessa länder. Vid dessa möten diskuterade utredaren kommittédirektivets frågeställningar med det norska Landbruksog matdepartementet och det brittiska Utredarens uppdrag och arbete departementet för miljö-, livsmedel- och landsbygdsfrågor (, Food and Rural Affairs (Defra)). Möten har även genomförts med representanter för Europeiska kommissionen (djurskyddschefen m.fl.) och med (parlamentsledamoten ) för att diskutera gemenskapens framtidsplaner inom området djurskydd. Möten med svenska myndigheter Utredaren har, tillsammans med sina sekreterare och sin sakkunnige, deltagit i ett stort antal möten med olika myndigheter. Detta har bl.a. involverat möten med länsveterinärer, djurskyddschefer och kontrollpersonal på olika länsstyrelser. Utredningen har även träffat länspolismästaren i , , Djurskyddsgruppen vid i och i . Utredaren har även haft möten med och hjälp av djurskyddshandläggare, jurister och chefer på . Utredningen har även haft hjälp av handläggare och chefer på för samhällsskydd och beredskap samt Kommuner och Landsting. Utredaren har även haft möte med (Jo 2007:05), och Statskontoret. Utredaren har även haft samråd med och . Utredaren har hållit två möten med representanter från myndigheter, forskningsinstitutioner, bransch- och intresseorganisationer för att särskilt diskutera djurskyddslagstiftningens detaljeringsgrad. Vid dessa närvarade och från , Bo Algers, och från , från i , från i län, från Djurskyddet , från Djurens Rätt, från Svensk Mjölk, från Svensk Fågel samt , och från . Utredningens uppdrag och arbete Utredaren har även hållit ett möte för att diskutera sekretessfrågor. Vid detta möte deltog från Kommuner och Landsting, från , , från länsstyrelserna, från och från Landsbygdsdepartementet. Djurbaserade välfärdsparametrar och projektet har utredaren diskuterat med ett antal olika forskare vid . Bland dessa kan bl.a. nämnas , , , och Bo Algers. Möten med bransch- och intresseorganisationer Förutom ovan nämnda möten så har utredaren även träffat vissa bransch- och intresseorganisationer för närmare diskussioner i vissa frågor. I detta syfte har utredaren bl.a. träffat Svensk Mjölk, , Svensk Travsport, , , Forska Utan Djurförsök, Animal Hope samt Katthem. Hjälp från forskare och andra sakkunniga Utredaren har haft sakkunnig hjälp från forskare och andra experter inom olika områden. I frågor om etik har varit utredaren behjälplig. Bo Algers har bistått utredaren i frågor när det gäller naturligt beteende. I frågor gällande användning av djur för sexuella ändamål så har och varit utredaren behjälplig. I frågor om pälsdjursforskning har assisterat utredaren och i frågor om avel har gett utredaren hjälp. har varit behjälplig i frågor när det gäller sällskapsdjur och djur i offentlig förvisning. har assisterat utredaren i frågor om övergivna katter, kattavel och cirkusdjurshållning. I frågor när det gäller träning av och tävling med djur så har bl.a. och bistått utredaren med information. I frågor rörande djurförbud och omhändertagande har , och varit utredaren behjälplig. I frågor om straff- Utredarens uppdrag och arbete bestämmelser har och bistått utredaren. har varit utredaren behjälplig i frågor rörande lantbrukets djur, nyteknikprövning och förprövning av djurstallar. har även bistått utredaren med sammanställningen En jämförelse mellan svenska djurskyddsbestämmelser och EU-direktiven avseende hållande och skötsel av lantbrukets djur (bilaga 6). Utredaren har tillsammans med sina sekreterare och sin sakkunnige även gjort studiebesök vid en slaktkycklingsproduktion (, ), en grisproduktion (, Hjo), en mjölkproduktion (, ), ett katthem (Katthem), en travtävling () samt vid Wången (travsportens riksanläggning utanför ). Utredaren har tillsammans med sina sekreterare och sin sakkunnige även besökt ett stort antal seminarier. Nedan följer en lista på dessa (med reservation för att något eller några kan ha förbisetts i listan). Vart är svensk husdjursproduktion på väg? Kostnader och intäkter i svenskt jordbruk: vad kostar djurskyddet? Temadagen Framtida hästkrafter (). Presentation av uppdrag om kontroll av djurskydd m.m. vid tävlingar med djur (). Människans förhållande till djuren (). Djurskyddsföreläsning, professor (). Villkorad läkemedelsanvändning i mjölkbesättningar (). Utredningens uppdrag och arbete The EU Strategy for Animal Welfare (). Djurskyddet för de livsmedelsproducerande djuren – veterinära strategier för djurskyddet i (). Internationell smärtföreläsning: Fokus fisk och gnagare (). djurskyddskonferens (). Kan fiskar känna smärta och uppleva lidande? försöksdjursdagar 2010 (). ADVENTure dog conference 2010, Hunden i TV ur olika vinklar. kontrolldagar 2011 (). Horse in - Changing Land Use with Possibilities and Conflicts (, ). En värld en hälsa (). Kloka val i vardagenseminarium om antibiotikaresistens (m.fl.). Svenska Djurhälsovårdens vårkonferans 2011 (Svenska Djurhälsovården). Etikseminarium 2011 (). Kognitionsforskningsföreläsning 2011 (). Diverse djurskyddsseminarier på Almedalsveckan . Diverse presentationer av examensarbeten vid , och Hälsa, . Konsekvenser av djurbaserade mått i lagstiftningen och offentlig kontroll (). 2Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen I detta kapitel ges en kortfattad beskrivning av de djurskyddsbestämmelser som gäller i . I kapitlet ges även en sammanfattande beskrivning av grunder och en redogörelse över relevant EU-lagstiftning för djurskyddsområdet. Därefter ges en historisk bakgrund till den svenska djurskyddslagstiftningen och en beskrivning av bakgrunden till utformningen av djurskyddslag. Vidare görs också en genomgång och en analys av hur djurskyddslagstiftningen förändrats . Slutligen beskrivs det inflytande som EU-inträdet och arbetet i har haft på den svenska djurskyddslagstiftningen. Det finns också en beskrivning av det inflytande som () har haft på det internationella djurskyddsarbetet. Gällande rätt på djurskyddsområdet utgörs av nationell lagstiftning med utgångspunkt i djurskyddslagen (1988:534). Djurskyddslagen kompletterar även de EU-förordningar som faller inom lagens tillämpningsområde. Genom djurskyddslagen har ett flertal EU- direktiv på djurskyddsområdet genomförts på nationell nivå. Även bestämmelser i konventioner om djurskydd har genomförts genom djurskyddslagen. 2.1.1Djurskyddslagen (1988:534) Den nuvarande djurskyddslagen trädde i kraft och ersatte då lagen (1944:219) om djurskydd samt lagen (1937:313) angående slakt av husdjur. Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen Djurskyddslagen innehåller bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas. Lagen syftar till att förebygga onödigt lidande och sjukdom hos husdjur, försöksdjur och andra djur om de hålls i fångenskap. Djurskyddslagen omfattar alla djur som hålls av människan medan vilda djur och vilt levande fisk inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Lagen innehåller bl.a. grundläggande bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas, bestämmelser om operativa ingrepp, slakt, tillståndsplikt för viss djurhållning, tävling med och förevisning av djur, användning av djur för vetenskapliga ändamål samt bestämmelser om offentlig kontroll. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om kontrollmyndigheter och vilka åtgärder som dessa får vidta för att kunna fullgöra kontrolluppgifterna, t.ex. förelägganden och förbud. I djurskyddslagen finns även bestämmelser om avgifter, omhändertagande av djur, djurförbud, straff och överklagande. Brott mot djurskyddslagens straffbestämmelser faller under allmänt åtal och prövas av allmän domstol. En statlig förvaltningsmyndighets beslut i ett enskilt fall med stöd av djurskyddslagen, föreskrifter meddelade med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Domstolen kan överpröva förvaltningsmyndigheternas beslut och såväl ändra eller upphäva det som att sätta något annat beslut i dess ställe. 2.1.2Djurskyddsförordningen (1988:539) Enligt djurskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utfärda närmare föreskrifter. Mer detaljerade bestämmelser finns därför i djurskyddsförordningen som kompletterar djurskyddslagen. I djurskyddsförordningen finns detaljregler på djurskyddsområdet och bemyndiganden för att meddela kompletterande föreskrifter. Bestämmelserna i förordningen kan ändras genom beslut av regeringen. Omfattningen av regeringens befogenheter att ändra bestämmelser i djurskyddsförordningen regleras i generella bestämmelser i bl.a. regeringsformen och djurskyddslagen. Att ändra bestämmelserna i förordningen innebär ett mycket snabbare och enklare förfarande än att ändra djurskyddslagens bestämmelser eftersom detta kräver en betydligt mer omfattande beredning och beslut om lagändring av . Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen 2.1.3Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS) Regeringen har i huvudsak lämnat rätten att utfärda föreskrifter vidare till som har antagit ett flertal detaljföreskrifter med stöd av bemyndiganden i djurskyddsförordningen. har med stöd av bestämmelser i djurskyddsförordningen en omfattande rätt att utforma och meddela närmare bestämmelser i form av föreskrifter om djurskydd. Föreskrifterna är bindande för , myndigheter och domstolar. har totalt meddelat ungefär 35 olika föreskrifter med stöd av bemyndiganden i djurskyddsförordningen. Föreskrifterna utgör en omfattande regelmassa och innehåller detaljerade bestämmelser angående djurskydd och behandlar vitt skilda områden. Som exempel kan bl.a. nämnas rennäring, djurtransporter, odling av fisk, hållande av hund och katt, cirkusar samt djurhållning i djurparker. I vissa fall har föreskrifterna ursprungligen meddelats av andra myndigheter vars ansvarsområden numer har övertagits av , t.ex. och . ger även ut allmänna råd som stöd för tillämpning av lagen. De allmänna råden är inte bindande och ska närmast ses som allmänna rekommendationer om hur djurskyddsbestämmelserna ska tillämpas och hur en djurhållare ska agera i vissa situationer. Vidare är även central kontrollmyndighet för djurskyddet och samordnar också länsstyrelsernas arbete med djurskydd och djurskyddskontroll. 2.2EU-rättens grundläggande principer och bestämmelser om djurskydd Den svenska djurskyddslagen kompletterar sådana bestämmelser i som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen har tillkännagett vilka EU-förordningar som kompletteras av lagen i , (tillkännagivande (2007:118) om de EG-bestämmelser som kompletteras av djurskyddslagen (1988:534)), se vidare Straffbestämmelser. Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen EU:s grundläggande fördrag och kompetens , maktbefogenheter och former för beslutsfattande regleras i internationella fördrag som har ingåtts mellan medlemsstaterna. Genom Lissabonfördraget har EU numera två grundläggande fördrag, Unionsfördraget (FEU) och Funktionsfördraget (FEUF eller EUF-fördraget). Det främsta syftet med fördragen är att integrera de europeiska länderna undan för undan och skapa en gemensam marknad som bygger på de fyra friheterna – fri rörlighet för varor, personer, kapital och tjänster – och på en alltmer samordnad ekonomisk politik. EU bygger på tanken att medlemsstaterna har delegerat makt till EU på vissa mer eller mindre specifikt angivna områden. EU vilar på principen om överförd eller härledd kompetens, dvs. behörighet att fatta beslut, där EU kan agera och besluta inom de ramar som medlemsstaterna frivilligt har beslutat om att föra över till EU. Vilka dessa ramar är varierar starkt mellan olika politikområden. EU:s kärnområde är bl.a. den inre marknaden där det mesta av beslutsfattandet har flyttats från de enskilda medlemsländerna till EU:s institutioner. Hit hör exempelvis regler om gemensam jordbrukspolitik och den fria rörligheten inom EU. EU har exklusiv kompetens bl.a. i fråga om tullunionen, den gemensamma handelspolitiken med utomstående länder och om havsfisket. Detta betyder att beslutsfattandet på dessa områden helt har förts över från medlemsstaterna till EU. På andra områden, som t.ex. jordbruksområdet, så har EU och medlemsstaterna delad kompetens. På dessa områden har medlemsstaterna kvar sina befogenheter om, och i den mån som EU inte har utnyttjat sin beslutskompetens. I den mån EU utnyttjar sin kompetens, förlorar dock medlemsstaterna sin. Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen EU-länderna har avstått en del av sin suveränitet, dvs. självständighet, i förhållande till andra stater och maktmonopol inom det egna territoriet, och gett EU:s institutioner befogenhet att anta lagstiftning som har företräde framför medlemsländernas nationella lagstiftning. Denna s.k. sekundärrätt är den tredje viktigaste delen av efter fördragen (primärrätt) och de internationella avtalen. Till sekundärrätten räknas bindande rättsakter (förordningar, direktiv och beslut) och icke-bindande rättsakter (rekommendationer och yttranden). kan i huvudsak delas in i fyra slag 1.primärrätten, dvs. de grundläggande fördragen med senare ändringar inklusive alla anslutningsfördrag, 2.sekundärrätten i form av den lagstiftning, främst förordningar, direktiv och beslut som antagits av institutionerna (parlamentet, rådet och kommissionen), 3.internationella avtal ingångna av EU, samt Fördragsbestämmelserna är generella och ofta av ramkaraktär, dvs. det förutsätts att de ska fyllas ut eller kompletteras av ytterligare regler för att bestämmelserna ska kunna tillämpas i praktiken. Den bindande lagstiftningen inom EU sker genom antagandet av olika rättsakter i form av förordningar, direktiv och beslut. En förordning är allmän och bindande till alla sina delar. Förordningar antas gemensamt av Europeiska unionens råd och eller endast av kommissionen. Före Lissabonfördraget fattades grundförordningar och direktiv av rådet när det gällde frågor på jordbruksområdet inklusive djurskydd för lantbrukets djur. Till skillnad från direktiv, som riktar sig till medlemsländerna, gäller en förordning generellt för alla medborgare i EU. Förordningar är direkt tillämpliga, vilket betyder att de är gällande i alla medlemsländer. EU-förordningar är alltså likvärdiga med nationell lagstiftning och de äger giltighet utan att Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen de nationella myndigheterna behöver företa några särskilda åtgärder. Förordningar används i de fall det är önskvärt att exakt samma regler på ett visst område införs i samtliga medlemsländer. Förordningar är den mest använda typen av EU- lagstiftning, beroende på att en stor mängd jordbruksrelaterade regler utfärdas och att dessa ofta ändras och ersätts av nya bestämmelser. Direktiv är vanligen av ramlagskaraktär. I direktiv anges vilka mål som medlemsländerna ska uppnå, men de får själva bestämma hur man ska gå till väga. EU:s lagstiftning ska inte vara mer ingripande i medlemstaternas angelägenheter än vad som är nödvändigt även om bestämmelserna i direktiv i vissa fall kan vara mycket detaljerade. Direktiv gör inte regleringen enhetlig utan verkar i stället för en harmonisering av medlemsländernas regelverk, bl.a. för att den inre marknaden ska fungera. Direktiv innehåller tydliga ändamålsbestämmelser, men överlåter i princip åt medlemsstaterna att själva välja vilka medel som man önskar för att uppnå angivna ändamål och hur de gemensamma reglerna ska genomföras. Härigenom kan medlemsländerna använda befintliga organ och ändra redan befintliga lagar. Vid införlivandet i den nationella rätten har medlemsländerna ett visst utrymme för att ta hänsyn till nationella särdrag. Direktiv är bindande för varje medlemsstat som berörs av dess innehåll. Medlemsstaten är skyldig att inom en viss tidsfrist genomföra direktiv genom att införa nationella regler som gör att direktivet kan tillämpas. Om en medlemsstat underlåter att genomföra ett direktiv kan kommissionen inleda ett överträdelseförfarande. Kommissionen har också möjlighet till kontroll av att medlemsstaterna genomför reglerna på ett sådant sätt att de har praktisk betydelse. Exempelvis kan denna kontroll ske genom granskning av arbetsinsatser eller genom dialog med nationella behöriga myndigheter inom aktuellt område. I vissa fall används benämningen minimidirektiv, vilket innebär att direktivet innehåller vissa minimikrav som medlemsländerna måste genomföra. Det finns dock möjlighet för medlemsländerna om de så önskar att ha hårdare bestämmelser som går utöver den lägsta nivå som anges i direktivet. Dess motsats benämns fullharmoniseringsdirektiv, vilka innehåller bestämmelser som är så Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen detaljerade och uttömmande att det inte ges något utrymme i fråga om formerna för direktivets genomförande. I dessa fall brukar man säga att området är fullharmoniserat, vilket betyder att medlemsstaterna varken får införa mildare eller hårdare bestämmelser än vad EU-lagstiftningen innehåller (, Europarättens grunder). Beslut riktar sig till specifika individer, företag eller medlemsstater. Besluten är bindande och kan t.ex. vara beslut om beviljande av olika typer av stöd. Beslut förekommer i relativt stor utsträckning på jordbruksområdet och de riktas vanligen till medlemsstaterna. Genom inträdet i EU 1995 har åtagit sig att följa EU:s rättsordning. Av central betydelse är att medlemsstaterna har överlämnat en del av normgivningsmakten, dvs. rätten att utfärda bindande regler för enskilda. är en egen rättsordning och utgör en del av medlemsstaternas nationella rättsordning. Den nationella rätten går därmed inte att betrakta som isolerad från . Den nationella lagstiftningen berörs när ett område gäller den inre marknaden och de fyra friheterna samt där det finns sekundärrätt antagen som direkt reglerar ett visst område. Enligt den s.k. lojalitetsprincipen ska EU:s institutioner, medlemsstaterna och deras myndigheter ömsesidigt bistå och vara lojala i förhållande till varandra. Nationella myndigheter och domstolar är genom detta skyldiga t.ex. att tolka nationella regler i ljuset av och vid konflikter ska ges företräde framför nationella bestämmelser. omfattande rättspraxis utgör en mycket viktig del av unionsrätten. Domstolen har totalt avgjort mer än 15 000 mål och domstolen dömer i ca 500 mål (, Europarättens grunder). Enskilda har inte rätt att väcka talan vid utan de är hänvisade till att åberopa rättigheter som grundas på EU-rätt vid talan i nationell domstol. De nationella domstolarna har i sin tur möjlighet att vända sig till med begäran om s.k. förhandsavgörande. Gällande rätt och bakgrund till djurskyddslagstiftningen rätt att stämma medlemsstater inför , s.k. fördragsbrottstalan. Enskilda kan även vända sig till kommissionen med klagomål om en medlemsstat inte följer . Kommissionen är skyldig att utreda alla klagomål som inkommer. 2.2.3Artiklarna 34 och 36 i EUF-fördraget Enligt artikel 34 i EUF-fördraget ska kvantitativa (dvs. mängdmässiga) importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 36 i EUF-fördraget ska bestämmelserna i bl.a. artikel 34 inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet, intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. De skäl som anges i artikel 36 EUF-fördraget är i princip uttömmande i fråga om de undantag som trots förbudet i artikel 34 kan åberopas till stöd för diskriminerande nationella regler, dvs. regler som behandlar importerade varor annorlunda än motsvarande inhemska varor. Samtliga angivna skäl är ickeekonomiska intressen.