sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Krav på att gas som inte kan nyttiggöras ska facklas samt att verk- samheten ska bedrivas så att minsta möjliga metanläckage uppstår från anläggningen. Exempel på utredningskrav är redovisning av tekniska och ekonomiska möjligheter att begränsa utsläppen av kväveoxider från gasmotor till en angiven nivå. Ett annat exempel är krav på utred- ning av hur luktstörningar från externt avfall kommer att hanteras och vid behov ge förslag till hur luktbemängd luft ska samlas in och renas. Det gäller främst slaktbiprodukter. Olika täckningskrav förekommer. uttryckt som att täckning ska finnas som effektivt, stabilt och heltäckande svämtäcke som minskar lukt, ammoniakförluster samt växthusgaser. I andra fall ställs krav på fast eller flytande tak på behållaren dit rötresten kommer direkt efter efterrötkammaren. I regel krav på analys av rötrestens kväve- och fosforinnehåll, en alternativt . Krav på journalföring och klassificering av inkommande substrat och redovisning i årlig miljörapport. Andra beslut kräver journal- föring av utgående mängd gas, metanhalt i gasen samt utgående mängd rötrest. Krav på att verksamheten ska bedrivas så att luktolägenhet före- byggs och begränsas. Om problem med flugor, fåglar eller lukt uppkommer ska åtgärder vidtas så att störningen upp- hör. Hanteringen av rötrest ska ske så att läckage och spill för- hindras. krav på att brandsläckningsutrustning, saneringsmedel och saneringsutrustning ska vara lätt tillgängligt. Annat krav kan vara att en beredskapsplan ska finnas för hantering av material vid en eventuell överjäsning i rötkammaren Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Verksamheten ska bedrivas så att risk för smittspridning och män- niskors hälsa eller miljön inte uppkommer. Denna beslutsgenomgång ger en översiktlig bild av vad som regleras. Villkor finns för att minska olägenheter för omgivningen i form av krav på hanteringen av tillkommande substrat till anlägg- ningen, luktfrågor samt risk för problem med fåglar och flugor. Klimatvillkoren avser att minska risken för metanläckage från anläggningen genom krav på fackling av gas som inte kan tas tillvara, temperatursänkning av rötresten så att rötningen avstannar samt begränsning av utsläpp av kväveoxider från gasmotor. Villkor liknande de som ställs för hantering av gödsel avser krav på täck- ning av rötrestbehållare, analys av växtnäringsinnehåll samt att hanteringen ska ske så att spill inte uppstår. Det finns även villkor rörande arbetsmiljöfrågor, risk för smittspridning samt drifts- frågor. 4.6Avgifter i samband med biogasanläggningar Följande avgifter är förknippade med prövning och tillsyn av bio- gasanläggningar. Avgifter för prövning och tillsyn är reglerat i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Den som bygger en anläggning för biogasproduktion som omfattas av tillståndsplikt ska betala en årlig avgift för prövning och tillsyn. I det fall har ansvaret för tillsynen över verksamheten omfattar avgiften även ersättning för tillsyn (2 kap. 1 § ovan nämnda förordning). Om det på anläggningen redan finns annan tillståndspliktig verksamhet enligt bilagan till förordningen ska avgiften betalas med det högsta beloppet enligt bilagan med tillägg på för övriga verksamheter (2 kap. 3 §). Avgiften ska betalas från och med kalenderåret efter tillståndsbeslutet meddelats Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå och därefter efter varje påbörjat kalenderår (2 kap. 5 §). Vidare får en förvaltningsmyndighet i det enskilda fallet, med hänsyn till pröv- ningens omfattning, tillsynsbehov eller annan särskild omständighet får minska eller efterskänka en avgift som har beslutats (9 kap. 3 §). Avgifternas storlek framgår av bilagan till förordningen. Avgifterna ska täcka tillståndsprövningen, den operativa tillsynen där bedriver tillsyn, registerhållning och tillsyns- vägledning. En utförligare beskrivning finns i redovisning av regeringsuppdraget Avgifter för prövning och tillsyn enligt (PM , dnr 716-523-08 Rt). De nuvarande avgifterna fastställdes när trädde ikraft och de flesta har inte ändrats . Bilagan till för- ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ändrades med avseende på vilka verksamheter som är tillståndspliktiga. fick i uppdrag att föreslå förändringar så att avgifterna anpassas till förändringar i tillstånds- plikten samt att de föreslagna avgifterna så långt som möjligt ska motsvara de kostnader som prövning och tillsyn är förenad med. Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Förslaget har remitterats och förslaget inklusive kommentarer från remissinstanser redovisades i ovan nämnda PM. Förslaget har ännu inte lett till någon ändring av avgifterna. Inför genomförande av IED-direktivet i svensk lagstiftning har (remiss M2012/1800/R) remitterat förslag till ändring i förordningen om miljöfarlig verksamhet samt förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Något beslut i frågan har ännu inte fattats. När tillsynen av tillståndspliktiga anläggningar har överlåtits på kommunen tillkommer den kommunala tillsynsavgiften som kom- munen fastställt. Den statliga avgiften avser i dessa fall kostnader för prövning, tillsynsvägledning och registerhållning. Vid prövning av anmälan av en biogasanläggning fastställer kom- munfullmäktige avgifter för kommuners prövning och tillsyn. När kommunen beslutar om avgifter i sin verksamhet ska avgiften bygga på de kommunalrättsliga principerna, nämligen självkostnad, likställighet och retroaktivitetsförbud. (27 kap. 1 § och 8 kap. 3 c § [1991:900] kommunallagen). Kommunen kan antingen ta ut avgifter i form av en fast årlig avgift eller en timavgift. Avgifterna varierar mellan olika kommuner. I det fall som en biogasanläggning kräver bygglov hanteras detta av kommunen. Avgifter tas ut med stöd av (2010:900) eller kommunallagen(1991:900). Avgifterna är avsedda att täcka kommunens kostnader i ärendet. För bygglovspliktiga investeringar ska det finnas en kontroll- ansvarig som biträder byggherren att se till att byggnadslagstift- ningen uppfylls (10 kap. 9–11 §§ ). Kostnaden för den kontrollansvariges arbete är utöver bygglovet. 4.6.3Lagen om brandfarliga och explosiva varor kommuner och landsting har i cirkulär 10:47 samt 10:62 tydliggjort vad den nya lagen (2010:1011) om brandfarliga och Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå explosiva varor innebär ur ett kommunalt perspektiv. Enligt lagen får avgifter tas ut för tillståndsprövning, tillsyn, provtagning och undersökning av prov, godkännande av föreståndare, godkännande av explosiv vara och beslut om huruvida en vara är att anse som en explosiv vara (27 § nämnda lag). 4.6.4EU-förordningarna om animaliska biprodukter Avgifterna för godkännande av anläggningar framgår av 2 kap. 32–33 §§ föreskrifter (SJVFS 2006:84) om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livs- medel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur. Med inbesiktning avses inspektion av anläggning innan beslut om godkännande. Det utgår även en årlig avgift för offentlig kontroll. Den omfattar timkostnaden för planerad kontroll (med ), planerade resekostnader (med per kontrolltillfälle) och eventuella analyskostnader. Detta framgår av 2 kap. 8–10 §§ och bilaga 5 till föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2007:21) om offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter. 4.6.5Årliga avgifter – exempel från tre företag I nedanstående tabell framgår den årliga avgiften för prövning av biogasanläggningar. I beloppet som avser när bedriver tillsyn (L) ingår tillsynsarbete. I beloppet som avser kommunen (K) tillkommer en tillsynsavgift som kommunen har rätt att besluta om. När anläggningen omfattar flera verksamheter ska avgiften betalas med det högsta beloppet som anges för någon av verksamheterna med tillägg av av summan av Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå beloppen för övriga verksamheter. Vid tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor tillkommer tillsynsavgift. fick ett regeringsuppdrag (N2009/53/3573/E, ) att i samråd med och utveckla en sektorsövergripande långsiktig strategi och föreslå åtgärder som på lång och kort sikt bidrar till att öka användningen av biogas. Uppdraget redovisades i rapporten Förslag till en sektorsövergripande biogasstrategi (ER 2010:23). I rapporten beskrivs av användarna identifierade administrativa hinder avseende tillståndsprövningen av biogasanläggningar (tabell 3 s. 87). Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Några hinder som nämns är att tillstånd för biogasanläggningar kräver att biogasproducenten måste vända sig till flera myndigheter eftersom biogasproduktion omfattas av en rad regleringar, att tillstånds- kravet ligger på en låg gasvolym samt att det är otydligt när gödsel från flera gårdar kan rötas i samma anläggning. 4.7.2Biogasanläggning medför att djurhållningen blir tillståndspliktig Översiktliga beräkningar visar att gränsen för tillståndspliktig bio- gasproduktion överskrids när all flytgödsel från 230 mjölkkor plus kvigor rötas (Affärsutveckling för gårdsbaserad biogasproduktion, ). Det medför att biogasanläggningen gör att djurhållningen på ett anmälningspliktigt företag blir tillståndspliktigt om all gödsel från den egna djurhållningen rötas. Orsaken är att prövningsmyndigheten inkluderar den anmälnings- pliktiga verksamheten när en tillståndspliktig verksamhet prövas. Gränsen får praktisk betydelse för djurhållande gårdar som i princip har en biogasanläggning som en integrerad del av gödsel- vårdsanläggningen. 4.7.3Stora skillnader i kostnad och tid mellan tillstånd och anmälan Utredningen har vid möten med branschen uppmärksammats på att det i praktiken är betydande kostnadsskillnad för företagaren om en biogasanläggning prövas som ett tillståndsärende eller ett anmälningsärende. Konsultkostnaden vid ett tillståndsärende upp- går till 50 000–medan kostnaden vid ett anmäl- ningsärende begränsas till 10 000–. Eftersom hanteringen av ett tillståndsärende innehåller fler moment, bl.a. krav på miljökonsekvensbeskrivning, kungörelse m.m. blir även kalendertiden längre. 4.7.4Oklara kriterier för undantaget från hygieniseringskravet Det har även framförts synpunkter på att informationen om bedömningen av möjligheterna att röta naturgödsel från fler gårdar Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå än den egna bör förtydligas. Vilka kriterier beaktas när undantag från hygieniseringskravet beviljas? När kan icke-hygieniserad rötrest spridas på annans mark på samma sätt som naturgödsel? Företagarna har svårt att förstå motivet till att det räcker med dokumentationskrav för att föra bort och ta emot stallgödsel till gården enligt reglerna om miljöhänsyn i jordbruket som det krävs godkännande enligt reglerna om animaliska biprodukter för att ta emot och föra bort naturgödsel till någon annans biogas- anläggning. Ytterligare en omständighet som upplevs betungande är att det är många olika regelverk som berör biogasproduktion och företagaren behöver vända sig till olika nämnder inom kommunen, till läns- styrelsen om det är ett tillståndsärende samt till . Det är svårt att överblicka om, och i så fall vilka, tillstånd som krävs och vilka åtgärder som företagaren behöver vidta för att fånga alla synpunkter under projekteringens gång. Det har framförts till utredningen att den samlade information som finns på webbplatsen om vad som krävs för att bygga vindkraftverk är ett gott exempel på hur information från många olika myndigheter kan samlas på ett överskådligt sätt. Lönsamheten för en biogasanläggning är omvittnat låg och de årliga avgifterna upplevs som väldigt höga. Den största delen av de årliga avgifterna avser prövning och tillsyn enligt . 4.8.1Bör gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion höjas? Förändringen avseende miljöbelastningen i form av transporter, olägenheter m.m. blir mycket begränsad av en biogasanläggning som huvudsakligen använder gårdens egen gödsel som substrat. Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Gränserna för tillståndsplikt för djurhållning och biogasproduktion bör således beaktas samlat. Utredningen föreslår därför att gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion ska höjas, se nedan. 4.8.2Bör informationen om biogasproduktion utan hygieniseringskrav förtydligas? har, som beskrivits ovan, möjlighet att godkänna rötning utan hygienisering av naturgödsel från den egna gården och naturgödsel från andra gårdar. Förutsättningen är att Jordbruks- verket bedömer att samrötningen inte anses utgöra en risk för spridning av allvarliga överförbara sjukdomar. Med tanke på det goda smittskyddsläget i är det angeläget att detta läge bibehålls och att risken för smittutbrott hålls låg. Det goda smitt- skyddsläget bör dock även ses som en möjlighet för att kunna godkänna samrötning. Riskbedömningen för att smittad gödsel kan nå en biogasanläggning är en central fråga. Det finns dock ett behov hos presumtiva biogasproducenter att i förväg kunna bedöma möjligheten för en biogasanläggning ur olika aspekter. Det kan till exempel avse möjligheten att ta emot naturgödsel från flera gårdar, sprida rötrest på annans areal eller använda matavfall som substrat i anläggningen. Utredningen föreslår därför att bör ges i uppdrag att förtydliga sin information om möjligheterna att använda animaliska biprodukter för biogasproduktion, se nedan. 4.8.3Bör generella föreskrifter ersätta individuell prövning? En möjlig förändring är att ta bort tillstånds- och anmälnings- plikten helt för biogasanläggningar på gårdsnivå och istället reglera det som krävs ur miljösynpunkt i generella föreskrifter. Negativ miljöpåverkan från biogasanläggningar på gårdsnivå kan bestå både av läckage av metangas som påverkar klimatet och miljöpåverkan av själva lokaliseringen av anläggningen. Olägen- heter för kringboende kan uppkomma vid transporter till och från anläggningen, mottagning och lagring av inkommande substrat samt buller och lukt. Risker för läckage till vattendrag är en annan aspekt som kan behöva regleras. Därutöver behöver brand- och Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå explosionsrisken vid lokaliseringen av anläggningen beaktas. I avsnitt 4.5 ovan behandlas vilka villkor som brukar ställas i beslut om tillstånd till biogasanläggningar. De särskilda villkor i tillstånds- beslut som behandlar utsläpp av växthusgaser avser främst krav på rötrestens temperatur, fackling av gas som inte kan tas tillvara samt utsläpp av kväveoxider. Därutöver kan driftskrav som stabilitet i processen samt minsta möjliga läckage avse att minska risken för utsläppen av metangas från anläggningen. Kravet på täckning av rötrest avser främst risken för ammoniakutsläpp och frågan behandlas i avsnitt 3.8.1. I avsnitt 3.7.4 behandlas vad som bör beaktas vid bedömningen av vilken verksamhet som bör vara tillstånds- och anmälnings- pliktig. Något som talar för frånvaro av tillstånds- och anmälnings- plikt är om verksamheten släpper ut ämnen som kan återföras i ett kretslopp. Något som talar för tillstånds- och anmälningsplikt är att den individuella prövningen ska vara teknikdrivande och rikta sig till verksamheter som kan förbättras genom prövningen. När det gäller avfall finns möjlighet till undantag från tillstånds- plikten i ramdirektivet för avfall om generella föreskrifter tas fram istället, se avsnitt 4.3.3. Även IED-direktivet ger möjlighet att ersätta villkor i tillstånd med föreskrifter, se avsnitt 3.2.2. I de fall där MKB-direktivet är tillämpligt krävs miljökonsekvens- bedömning och tillstånd, se avsnitt 4.3.5. I de fall tillstånd krävs kan således tänkas att vissa krav regleras i generella föreskrifter för att underlätta prövningen. Utredningen anser inte att det är lämpligt att ersätta tillstånds- och anmälningsplikten med generella föreskrifter. Det är en ny bransch där kunskap och erfarenhet är under uppbyggnad. Risken är att generella föreskrifter speglar dagens teknik och hämmar utvecklingen av biogasbranschen. Individuell prövning kan i detta avseende på ett bättre sätt anpassas till den teknik- och kunskapsutveckling som sker inom området. I avsnitt 3.8.1 föreslår utredningen att täckning och spridning av rötrest ska regleras i föreskrifter. 4.8.4Bör erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad främjas? Som konstaterats är biogas på gårdsnivå en relativt ny verksamhet och det finns behov av mer kunskap hos berörda myndigheter Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå inom detta område. Utredningen anser att det är viktigt att främja handläggarnas erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling. Det är många som berörs av prövning av och stöd till biogasanläggningar. Utredningen anser att det är rimligt att främja kunskapsupp- byggnad och erfarenhetsutbyte hos de handläggare som hanterar investeringsstöd och miljöprövning av biogasanläggning i syfte att främjar likabehandlingen i landet och en enhetlig, effektiv och snabbare prövning. Utredningen föreslår därför att ska ges i uppdrag att främja sådant erfarenhetsutbyte, se nedan. 4.8.5Bör en webbsida med samlad information om prövning av biogasanläggningar tas fram? Som ovan nämnts har webbplatsen lyfts fram som ett bra exempel på hur information från många olika myndigheter kan samlas på ett överskådligt sätt. Webbplatsen samordnas av och där finns information från ett 20-tal myndigheter samlat, där respektive myndighet svarar för sin del av informationen. Webbplatsen har bildats på uppdrag av regeringen och syftet med den är att ta ett helhetsgrepp på tillståndsprocessen för vindkraftverk. Både privatpersoner och företag är målgrupp för webbplatsen. Även handläggare kan ha nytta av informationen som finns samlad på ett och samma ställe. På biogasområdet finns det redan en webbplats, bioenergi- , som är en samlingsplats för bioenergifrågor i första hand relaterade till jordbruket. Den har kommit till på uppdrag av för att underlätta omställning till för- nybar energiproduktion samt för att bidra till en positiv affärs- utveckling för jordbruksföretag som vill satsa på odling av energi- grödor eller produktion av värme, el och drivmedel. Bioenergi- portalen är en del av verksamheten vid och dess intressenter är energi och miljö, , , , SP och Skogforsk. Det framgår även att och stödjer bioenergiportalen. På bioenergiportalen finns information om vilka tillstånd som krävs för gårdsbaserad biogas. Denna information kan dock med fördel utvecklas ytterligare och på ett mer heltäckande sätt redogöra för de olika delmomenten, t.ex. i form av en checklista. Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Mot bakgrund att en samlad webbplats redan finns föreslår inte utredningen att en sådan ska införas, men anser att den information som finns om prövningsförfarandet bör utvecklas. 4.9.1Höj gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion Utredningens förslag: Utredningen föreslår att gränsen för till- ståndspliktig biogasproduktion höjs gasformigt bränsle per kalenderår för anläggningar där huvud- delen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djur- hållning. Utredningen anser inte att det är lämpligt att tillstånds- och anmälningsplikten ska tas bort helt enligt motiv som framgår av avsnitt 4.8.3. Däremot anser utredningen att det finns skäl att höja gränsen för tillståndsplikten. En anmälan bör således vara tillräcklig i högre utsträckning än vad dagens regler medger. Tillståndsplikt för biogasanläggningar krävs vid framställning av mer än gasformigt bränsle (verksamhetskod 40.10)och vid biologisk behandling av avfall (verksamhetskod 90.150 och 90.160). Med gasformigt bränsle avses rågasen som produceras i anläggningen och den har i regel en metanhalt på vid rötning av flytgödsel. Gränsen för tillståndsplikt för gasformigt bränsle är nationell. Den kan dock påverkas av genom MKB-direktivet i viss utsträckning. I avsnitt 3.2.3 och 4.3.5 behandlas vilka krav som ställs i direktivet på miljöbedömning och tillstånd beträffande verk- samheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Den gas som framställs på gårdsnivå kan omvandlas till elektricitet som antingen används på gården eller leds ut på elnätet. Anläggningar för produktion av bl.a. elektricitet omfattas av bilaga II till MKB- direktivet. Som konstaterats i avsnitt 3.7.4 innebär det att anläggningarna åtminstone ska omfattas av anmälningsnivån. Den myndighet som handlägger anmälningsärendet ska pröva om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och i sådana fall förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd (26 a § Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd). MKB-direktivet utgör således inget hinder för att ändra tillståndsplikten för gasformigt bränsle. I svensk rätt anses tillståndspliktig framställning av gasformigt bränsle alltid leda till en betydande miljöpåverkan med följden att en miljökonsekvens- beskrivning krävs (3 § förordningen [1998:905] om miljö- konsekvensbeskrivningar). I vilka fall en miljökonsekvens- beskrivning ska krävas i svensk rätt är dock föremål för utredning, se avsnitt 3.7.7. Utredningen har inte funnit vilket underlag som låg till grund för att gränsen för tillståndspliktig anläggning på sattes vid mer än gasformigt bränsle per kalenderår. Översiktliga beräkningar visar att gränsen överskrids när all flytgödsel från 230 mjölkkor inklusive rekrytering rötas (Affärs- utveckling för gårdsbaserad biogasproduktion, ). Det innebär att biogasanläggningen medför att djur- hållningen blir tillståndspliktig eftersom prövningsmyndigheten inkluderar den anmälningspliktiga verksamheten när en tillstånds- pliktig verksamhet prövas. Gränsen får praktisk betydelse för gårdsanläggningar som i princip har en biogasanläggning som en integrerad del av gödselvårdsanläggningen. För att uppnå en effektiv biogasproduktion är det en fördel om även ett energirikare substrat än flytgödsel användas och anläggningens kapacitet kan då utnyttjas bättre. Det bör därför ges utrymme för att ta emot begränsade mängder av annat avfall än farligt avfall (upp till ) inom ramen för ett anmälningsärende i de fall den egna djur- hållningen inte använder anläggningens hela kapacitet. Det kan t.ex. handla om slakteriavfall samt avfall från livsmedelsindustri och bagerier. En biogasanläggning är en stor investering vilket också motiverar att det bör vara möjligt för företagaren att vid investerings- tillfället bygga en något större anläggning än det som den egna djurhållningen motsvarar. När anläggningen inte belastas till full effekt kan uppehållstiden i rötkammaren förlängas och därmed ökar utrötningsgraden i substratet. Den gasproduktion som kan utnyttjas för värme eller elproduktion minskar troligen eftersom en större andel av den producerade gasen behövs för att värma upp substratet, men det är ett val som bör överlåtas till företagaren att göra. Den positiva effekten med rötad gödsel kvarstår. Förslaget bidrar även till att uppfylla det nationella målet att andelen förnybar energi ska vara av den totala energianvändningen (prop. 2008/09:163, s. 38, 2008/98:NU25, Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå 2008/09:301). En höjning av gränsen för tillståndsplikt kan även bidra till att uppnå regeringens mål att förenkla för företagen genom att minska andelen företagare som upplever regler som ett tillväxt- hinder och minska de administrativa kostnaderna (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 24, s. 60). I vilken uträckning en höjning av gränsen för tillståndsplikt bidrar till förenklingar för företagen behandlas i konsekvenserna av förslaget i avsnitt 4.10. Utredningen föreslår att gränsen för tillståndspliktig biogas- produktion ska höjas till högst gasformigt bränsle per kalenderår. En höjning av gränsen till den nivån ligger i linje med den danska tillståndsplikten. Den volymen motsvarar röt- ning av gödsel från drygt 400 djurenheter mjölkkor med rekrytering.