sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Syftet med analysen är att den ska ge en grund för att ta ställning till hur en framtida reglering av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör utformas. En förutsättning för lagstiftning som tillåter hemliga tvångsmedel är – med utgångspunkt i regeringsformens och krav – att den måste vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle (se avsnitt 3.3). Det krävs även i övrigt ingående överväganden för att finna en rimlig balans mellan intresset av att effektivt kunna bekämpa brott och integritetsskyddsintresset (jfr t.ex. prop. 2011/12:55 s. 67). I detta kapitel behandlas inledningsvis några principiella och praktiska utgångspunkter för den analys och de överväganden som utredningen har att göra. Analysen av nytta och effekter för den Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter personliga integriteten presenteras sedan. Därefter redogörs – såväl beträffande hemliga tvångsmedel under förundersökningen som beträffande preventiva tvångsmedel – för behovet av tvångsmedlen samt för utredningens grundläggande överväganden i fråga om hur intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset bör balanseras. Förslag till hur den framtida regleringen av de aktuella hemliga tvångsmedlen bör utformas och mer specifika avvägningar i anslutning till detta, återfinns i kapitel 8–12. 7.2.1Allmänt om de avvägningar som utredningen har att göra Svåra och viktiga avvägningar – en nyanserad bedömning krävs Lagstiftning innebär en avvägning mellan olika intressen. Detta gäller i hög grad regler om hemliga tvångsmedel och andra liknande metoder för att samla information. Här ställs behovet av en effektiv brottsbekämpning – eller i vissa fall behovet av att upprätthålla den allmänna säkerheten – ofrånkomligen mot den grundlagsskyddade rättigheten till personlig integritet. De ställningstaganden och gränsdragningar som måste göras blir därför både viktiga och svåra.1 Frågeställningarna rör ett tydligt och bestående spännings- förhållande, och vi är långt ifrån de första som har haft att företa den aktuella typen av avvägningar.2 Vad som tidigare anförts i frågorna – både av lagstiftaren och i den allmänna debatten – är naturligtvis betydelsefullt att beakta. Vid en tillbakablick framstår det dock som om diskussionen i samband med tidigare lagförslag på området inte alltid har varit fullt så nyanserad som man skulle kunna önska. 1De nämnda motsättningarna och svårigheterna har tidigare konstaterats av bl.a. . Han har i sammanhanget anmärkt att det inte är någon enkel uppgift att reglera samvaron [mellan integritet och effektivitet] på ett sådant sätt, att man lyckas förena reformviljan vad gäller t.ex. straffprocessuella tvångsmedel med remissopinionens grundläggande värderingar och därmed nå fram till det politiskt möjliga, samt att flera lagförslag på området därför varit dömda att sjunka in i glömska och mörker i stället för att läggas till grund för lagstiftning (i till Hans Thornstedt, s. 467–470, se även 2006 s. 410 ff.). 2I SOU 2007:22, del 1 s. 493 ff. finns en exposé över integritetsskyddsdebatten genom nutidshistorien. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Vad gäller statsmakterna kan inledningsvis konstateras att riktat skarp kritik mot hanteringen av integritetsskyddet i lagstiftningen, inte minst på brottsbekämpnings- området. Denna kritik avsåg främst förfarandet genom vilket lagstiftningen arbetats fram. En genomgående brist ansågs vara att integritetsaspekterna hade uppmärksammats för lite; de integritets- skadliga effekterna av nya lagförslag hade inte analyserats tillräckligt, proportionaliteten av integritetskänsliga åtgärder hade prövats schablonmässigt eller inte alls, och jämförande resonemang rörande olika åtgärders kvalitativa och kvantitativa inskränkningar i medborgarnas rätt till ett fredat privatliv hade förekommit endast sällan (SOU 2007:22, del 1 och 2, se om detta i SvJT 2009 s. 421). Debatten i övrigt på området har av ordförande i ett senare sammanhang beskrivits på följande sätt (, a.a. s. 423). Kännetecknande för integritetsskyddsdebatten har varit dess brist på nyanser. Såväl de som gärna betonar vikten av att på ett effektivt sätt komma till rätta med brottsligheten och andra samhällsproblem ("övervakningsanhängarna") som de för vilka värnandet av den personliga integriteten är en hjärtesak ("integritetsvännerna") tenderar att förenkla svårigheterna och bortse från motstående argument. Ytliga schabloner håller sig envist flytande och försvårar en fördjupad debatt. Flera exempel nämns av på allmänt hållna argument som regelbundet använts i de olika lägren. Ett argument som används av övervakningsvännerna är t.ex. att den som har rent mjöl i påsen behöver inte bekymra sig om han är övervakad eller inte. Integritetsvänner använder i stället ofta fraser som refererar till och hans framtidsskildring 1984 (t.ex. vi lever i ett storebrorssamhälle). Sådana argument, betonar , ger upphov till onödiga diskussioner och flyttar fokus från de väsentliga avvägningsproblemen. Alla de som intresserar sig för saken ställer förmodligen upp på att de integritetsbegränsande inslagen i lagstiftningen inte får vara fler eller större än vad som är nödvändigt för att uppnå andra angelägna mål. Det är när det kommer till vad som är en rimlig nivå och hur den ska åstadkommas som enigheten upphör. De senare frågorna har dock enligt knappast ens intresserat lagstiftaren och inte heller uppmärksammats i den allmänna debatten (a.a. 424–427).3 3 Se beträffande balansargument och de skepnader som dessa kan ta i SvJT 2006 s. 1 ff. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Denna skildring manar till eftertanke och till hög ambition att söka rimliga och nyanserade balanspunkter mellan motstående intressen. Tillvägagångssätt och underlag vid avvägningarna Överväganden om hur intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset bör balanseras i reglerna om hemliga tvångsmedel förutsätter en analys av det faktiska behovet av tvångsmedlen med beaktande av den nytta de kan förväntas medföra. Vidare krävs en analys av det förväntade integritets- intrånget. Analyserna bör – i den omfattning som det är möjligt – grunda sig på ett empiriskt underlag avseende bl.a. den hittills- varande tillämpningen. På grundval av analysen måste sedan resonemang föras där argument som talar för tvångsmedlet prövas och bryts mot de argument som talar mot.4 Det är endast i de fall som tvångsmedlet därefter framstår som nödvändigt, proportionellt och försvarligt i ett demokratiskt samhälle som tvångsmedlet ska tillåtas. Regleringen måste vara rättssäker Enligt utredningens direktiv ska behovet och nyttan av tvångs- medlen – utöver mot integritetsintresset – vägas även mot vikten av att värna rättssäkerheten. Redan nu bör understrykas att rättssäkerhet inte är detsamma som integritetsskydd. I själva verket kan dessa båda intressen ibland komma att stå mot varandra. I kraven på rättssäkerhet ligger bl.a. att regleringen måste vara tillräckligt tydlig, dess tillämpning förutsebar och att det ska finnas ett tillräckligt skydd mot att reglerna missbrukas. Begreppet personlig integritet, däremot, rör en rätt för den enskilde till en privat sfär skyddad från fysiska och psykiska intrång. Beträffande hemliga tvångsmedel står information om den enskilde – oavsett om denna erhållits eller behandlats på ett rättssäkert sätt eller inte – i blickpunkten. Mycket och pålitlig sådan information kan stärka rättssäkerheten. Man kan alltså mycket väl tänka sig att tvångsmedel är rättssäkra men ändå integritetskränkande (se t.ex. Ulväng i SvJT 2007 s. 12 och 2009 s. 425). 4 Se SOU 2007:22, del 1, s. 175 ff. samt det som ovan anförts om Integritetsskydds- kommitténs kritik beträffande tidigare lagstiftningsärenden på området. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Det är för utredningen en självklar utgångspunkt att tvångs- medelsreglerna och deras tillämpning måste leva upp till högt ställda rättssäkerhetskrav. Detta gäller oavsett hur avvägningarna i övrigt görs mot integritetsintresset. Att hemliga tvångsmedel medför relativt betydande integritetsintrång kan accepteras, om det belagda behovet av dem är tillräckligt stort. Men det kan inte godtas att regler om och tillämpning av tvångsmedlen brister i rättssäkerhet.5 En närmare analys av den aktuella regleringen i rätssäkerhetshänseende finns i kapitel 9. 7.2.2Om begreppen behov, nytta och integritetsintrång Något bör inledningsvis anges också om de begrepp som är centrala för vår analys och våra överväganden. För att sätta behovsbegreppet i ett sammanhang finns anledning att ta ett steg tillbaka. De brottsbekämpande myndigheterna har av staten tilldelats vissa uppgifter. Till dessa hör att förebygga, förhindra och utreda brott.6 För att fullgöra uppgifterna har myndigheterna behov av information.7 Detta behov kan vara olika starkt beroende på vilken brottslighet och vilka aktörer det är fråga om. Brottsbekämparna kan använda olika metoder för att skaffa sig relevant information. Sådan kan inhämtas t.ex. genom spaning och förhör samt kontakter med anmälare eller tipsare. När användning av hemliga tvångsmedel tillåts är också detta för att tillgodose behovet av information. Behovet av ett visst hemligt tvångsmedel – i sin tur – beror, förutom på hur starkt behovet är av information och vad informationen kan förväntas leda till, dels på vilka möjligheter som finns att erhålla informationen på något annat sätt, dels på vilka möjligheter tvångsmedlet kan erbjuda att nå informationen (dvs. hur effektivt det kan förväntas vara). Det är sålunda tre huvud- 5Se även i SvJT 2007 s. 154. 6Prevention kan beträffande de hemliga tvångsmedlen vara ett lika starkt intresse som repression (se t.ex. i SvJT 2007 s 78 f.) och det betonas i våra direktiv att det är intresset av att få information i ett tidigt skede och att kunna förebygga brottslighet som står i fokus beträffande Säkerhetspolisen. 7Informationsbegreppet används här i vid mening. Vid utredning av brott innefattar det sålunda även att säkra bevisning. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter parametrar som utredningen ska beakta vid behovsanalysen, nämligen styrkan av informationsbehovet, möjligheterna att erhålla informationen på annat sätt och tvångsmedlets förväntade effektivitet. Begreppet nytta definieras inte uttryckligen i direktiven. Som skäl för uppdraget i denna del anges dock att det – för att tvångsmedelstillämpningens legitimitet ska kunna varaktigt upprätt- hållas i samhället – är angeläget att i största möjliga mån redovisa vilken effekt tillämpningen av tvångsmedlen enligt gällande regelverk har i den brottsbekämpande verksamheten. Effekterna ska i möjligaste mån beskrivas, och en analys ska göras i förhållande till tvångs- medlens syfte (dvs. att förhindra brottslig verksamhet eller att utreda brott).8 Behovs- och nyttobegreppen har sålunda det gemensamt att de är relaterade till effekterna av ett tvångsmedel. Behovs- och nyttoanalyserna blir i flera avseenden lika varandra. Det kan dock konstateras att den i direktiven efterfrågade nyttoanalysen är historisk, medan den analys som efterfrågas beträffande behoven är framåtsyftande. Det finns inte någon entydig definition av begreppet personlig integritet i svensk rätt. Begreppet har dock i olika sammanhang beskrivits som en rätt för den enskilde till en privat sfär skyddad från fysiska och psykiska intrång (t.ex. SOU 1970:47 s. 58; SOU 2002:18 s. 52 f.). valde att avgränsa begreppet till den personliga integritetens kärnområden, dvs. sådant som rör individen och dennes personlighet. Det som omfattas av integritetsbegreppet enligt denna definition är information om den enskilde inklusive identifieringsdata avseende den enskildes bild, namn och liknande (SOU 2007:22, del 1 s. 63 f.). Enligt direktiven ska utredningen vid analysen använda denna snävare definition av integritetsbegreppet som utgångspunkt. Varje befogenhet för staten att bereda sig tillgång till personlig information om den enskilde – och varje nyttjande av en sådan befogenhet – leder till ingrepp i den personliga integriteten. Graden av integritetsintrång varierar med befogenhetens (tvångsmedlets) utformning och tillämpning. 8 Det är alltså fråga om ett effektivitetsmått som är relaterat till mål och inte till medel, se Ulväng i SvJT 2007 s. 8. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter 7.3Den nytta som tvångsmedlen enligt de tre lagarna medfört 7.3.1Resonemang främst utifrån djupundersökningen – jämförelser av andelstal endast en startpunkt Nyttan ska enligt direktiven bedömas utifrån utredningens kartläggning. Utredningen har vid kartläggningen ställt vissa frågor om nyttoeffekter i det frågeformulär som brottsbekämparna besvarat för varje ärende där någon av de aktuella tre lagarna har tillämpats (den s.k. ärendeblanketten). Som framgått är denna metod med specifika förutbestämda frågor och svarsalternativ problematisk beträffande effektfrågorna. Detta dels eftersom spörsmålet om nytta – särskilt kvalitativ sådan – kräver en helhets- bedömning som ger anledning till mer öppna frågor och svar, dels eftersom frågor avseende kasualitet med nödvändighet ger utrymme för bedömningar. Vid nyttoanalysen är det därför i allmänhet mer intressant vad som kommit fram vid utredningens djupundersökning där utredningen tagit del av skriftligt käll- material och hållit intervjuer i ett antal ärenden. En närliggande iakttagelse är att nytta och effektivitet på grund av frågornas komplexitet i allmänhet inte lämpar sig särskilt bra för att mätas i siffror och andelstal relaterade till vissa följder. Någon på förhand bestämd procentandel av samtliga fall där hemliga tvångsmedel ska leda till ett visst resultat har regeringen – klokt nog – heller inte ansett att det är lämpligt att slå fast.9 Det är, t.ex. om jämförelser ska ske med andra hemliga tvångsmedel, svårt att helt undvika förenklade andelsresonemang.10 Dessa kan emellertid endast tillåtas utgöra en utgångspunkt för en fortsatt och mer resonerande analys. 2009/10:66 s. 17 som i denna del också återges i våra direktiv. Att det är viktigt att inte stanna vid något schablonbelopp beträffande nytta har också betonats t.ex. i en större tysk studie om hemlig rumsavlyssning, se avsnitt 6.3.5.3. Jfr beträffande den norska regeringens mål på nytta i av fallen avsnitt 6.3.2.2 ovan. 10Detta beror inte minst på att hur det tillgängliga jämförelsematerialet är utformat. När uppgifter om tillämpningen av hemliga tvångsmedel tidigare samlats in i har detta nästan uteslutande gjorts genom att sammanställningar lämnats från de brottsbekämpande myndigheterna till regeringen eller dess utredare, och nytta har normalt beskrivits andelsmässigt (det procenttal av fallen där tvångsmedlet haft samband med en viss effekt, t.ex. haft betydelse för förundersökningen). Även utländska undersökningar är i huvudsak utformade på detta sätt. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter 7.3.2Kvantitativa uppgifter om nytta – jämförelser av andelstal 7.3.2.1Allmänt jämförelsematerial (regeringens skrivelse till ) Vi börjar alltså genom att ange något om andelsmässigt uppskattad nytta beträffande de tre för utredningen aktuella lagarna. Något bör då först nämnas om det material med vilket jämförelser i viss mån kan ske. Någon kartläggning av nyttan av polisens användning i allmänhet av olika informationsinhämtningsmetoder – innefattande t.ex. inre och yttre spaning eller informatörsverksamhet – finns inte att tillgå. Däremot finns viss information beträffande tillämpningen i den öppna polisens verksamhet av de hemliga tvångsmedlen enligt 27 kap . Denna finns i regeringens årliga skrivelse till vilken baseras på uppgifter som regeringen inhämtat från de brottsbekämpande myndigheterna. Det kan noteras att dessa tvångsmedel i huvuddelen av de fall då de använts riktats mot narkotikarelaterad brottslighet. bedömdes hemlig teleavlyssning har varit till nytta i av de förundersökningar där tvångsmedlet användes och var motsvarande andel . Den klart vanligast förekommande effekten var att uppgifter från tvångsmedlet hade lett till att ett annat tvångsmedel använts. Beträffande hemlig teleövervakning var nyttosiffran densamma för de båda åren – 67 procent.11 De vanligaste effekterna var att uppgifterna hade använts vid förhör, lett till frihetsberövanden eller att de åberopats som bevisning vid huvudförhandling. bedömdes nytta beträffande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning föreligga i mellan av fallen. Beträffande hemlig kameraövervakning har den uppgivna andelen fall där nytta förekommit varierat mer.12 bedömdes tvångsmedlet vara till nytta i av de förundersökningar där det förekom och var motsvarande andel . Åren varierade den andel då nytta rapporterades mellan (se avsnitt 6.2.2.2-6.2.2.4). 11 Siffran avser de förundersökningar där det tvångsmedlet (och inte även hemlig teleavlyssning) hade använts. 12 Detta är sannolikt i vart fall delvis en följd av att underlaget – dvs. det antal fall där tvångsmedlet används – är betydligt mer begränsat. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter I andra länder har vissa nyttoundersökningar tidigare gjorts beträffande hemlig rumsavlyssning. I bedömde Kontroll- utvalget for kommunikasjonskontroll t.ex. att tvångsmedlet hade gett resultat i fyra av de sju ärenden där det nyttjats, och att annat än begränsad nytta förekommit i två av de tio ärenden där tvångsmedlet hade använts. Det anmärktes i samband med detta att nyttan av hemlig rumsavlyssning därmed framstod som mindre än den vid hemlig teleavlyssning, men det påpekades att en större osäkerhet fanns beträffande det förra tvångsmedlet, både vad gäller möjligheten att få till stånd avlyssning efter ett beslut och beträffande det tekniska resultatet av densamma (se avsnitt 6.3.2.2). I en mer omfattande undersökning i av hemlig rumsavlyssning (119 ärenden ) bedömdes använd- ningen i av ärendena ha varit helt eller delvis framgångsrik (se avsnitt 6.3.5.3). Även i synes den andelsmässigt uppskattade nyttan ha varit lägre vid hemlig rumsavlyssning än vid undersökningar av sådana tvångsmedel som motsvarar hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (jfr 6.3.5.2). Enligt svaren på utredningens ärendeblankett har inom den öppna polisens område drygt en fjärdedel () av tillstånden till hemlig rumsavlyssning lett till nyttoeffekter. Motsvarande andel är inom område knappt hälften ().13 Eftersom flera ärenden ännu pågick vid besvarandet av blanketten – såvitt avser den öppna polisen en tredjedel av ärendena – får antas att viss ytterligare nytta kommer att tillkomma. De vanligast uppgivna effekterna har inom den öppna polisens område varit att tvångsmedlet lett till ett annat tvångsmedel mot den misstänkte eller någon annan, till uppgifter som använts vid förhör i ärendet, till att åtal väckts mot den misstänkte och/eller till uppgifter som 13 Inom tullens verksamhetsområde är det totala antalet tillstånd dock så lågt (19 stycken) att några säkra slutsatser inte kan dras av materialet. Trots detta kan nämnas att nyttoandelen här . Andelen tillstånd som inte kunnat verkställas och därmed inte ge någon information eller nytta är dock högre jämfört med de andra verksamhetsgrenarna (drygt hälften av tillstånden). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter åberopats som bevisning vid huvudförhandling. Även inom område har i flera fall angetts att rumsavlyssningen lett till att ett annat tvångsmedel använts mot den misstänkte eller någon annan. Den klart vanligaste effekt som åberopats har dock varit att den misstänkte eller dennes nätverk har kartlagts på ett sådant sätt att detta haft betydelse för utredningen/lagföringen av brottet (se avsnitt 6.4.3). I vår djupundersökning har den hemliga rumsavlyssningen i nio av de 21 ärenden som undersökts hos den öppna polisen inte haft någon betydelse alls eller mycket liten betydelse. I de övriga tolv ärendena () har avlyssningen haft betydelse/gett värdefull information. I sex av dessa (dvs. av det sammanlagda antalet ärenden) bedöms avlyssningen ha haft stor betydelse för för- undersökning, åtal eller dom (avsnitt 6.6.1 och 6.6.20). Det kan också noteras att vid tiden för djupundersökningen utredningarna hade hunnit leda till fällande domar i sju av ärendena (dvs. en tredjedel), samt att förundersökning fortfarande bedrevs i åtta ärenden (se 6.6.10). Beträffande Säkerhetspolisen omfattar djupundersökningen endast sju ärenden om hemlig rumsavlyssning (med sammanlagt 30 initiala tillståndsbeslut). Försiktighet är därför särskilt påkallad när slutsatser dras. I samtliga ärenden utom ett har dock konstaterats att den hemliga rumsavlyssningen medfört att information av någon betydelse erhållits, och i två ärenden (dvs. ) bedöms den hemliga rumsavlyssningen ha haft direkta effekter av mycket stor betydelse bl.a. för att förhindra att attentatsbrott fullbordades (avsnitt 6.7.1). Förundersökningarna hade vid tid- punkten för djupundersökningen lagts ned i fem av de sju ärendena. I vissa fall hade detta skett i samband med att Säkerhets- polisen hade hållit samtal med den misstänkte, varefter någon hotbild avseende det fullbordande av det misstänkta förberedelse- eller stämplingsbrottet inte längre ansetts föreligga. I de två återstående ärendena ledde förundersökningarna till åtal. Två av de misstänkta i det ena av dessa ärenden dömdes för stämpling till terroristbrott vid tingsrätten men frikändes i hovrätten. I det andra ärende där åtal väckts har de två avlyssnade misstänkta och två ytterligare män i dansk tingsrätt dömts till vardera fängelse för terrorbrott (se avsnitt 6.7.10).14 14 När vår djupundersökningen slutfördes hade dom ännu inte fallit i det danska målet. Uppgifterna om domen har vi hämtade ur nyhetsmedia (se t.ex. , tillgänglig via ). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Stor försiktighet måste iakttas vid jämförelser mellan de återgivna resultaten. Det synes dock inte vara ovanligt att nyttoeffekter av betydelse anses belagda i av de fall då hemlig rumsavlyssning används. Sådana effekter synes vid hemlig rumsavlyssning således rapporteras av brottsbekämparna i en något mindre andel av fallen än beträffande hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Inget jämförelsematerial som avser Säkerhetspolisens område Tvångsmedlen enligt utredningslag är i huvudsak desamma som i 27 kap. . Det rör sig således främst om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och även i viss mån om hemlig kameraövervakning.15 Den förstnämnda lagen rör dock tvångsmedelstillämpning endast beträffande vissa brott inom verksamhetsområde.16 Lagen har nästan uteslutande tillämpats beträffande brottslighet inom kontraspionagets område (se avsnitt 6.4.5.2). Regeringens årliga skrivelse till om tillämpningen avser således de tvångsmedel det här är fråga om. Däremot omfattar skrivelsen inte tvångsmedelsanvändning inom område. Något andelsmässigt jämförelsematerial inriktat på Säkerhetspolisens tvångsmedelsanvändning finns inte. Inom ramen för utredningens ärendeblankett tillfrågades de brottsbekämpande myndigheterna beträffande vart och ett av tillstånden med stöd av utredningslag om tvångsmedlet 15Även interimistiska beslut om kvarhållande av försändelse och en utökad möjlighet till beslag omfattas av utredningslag. Lagen har dock –2011 endast i två fall tillämpats beträffande kvarhållande av försändelse och den utökade möjligheten till beslag har inte använts alls (se avsnitt 6.4.5.2). 16Hemliga tvångsmedel under förundersökning beträffande brott inom område grundar sig i vissa fall direkt på 27 kap. och i vissa fall utredningslag. När det inte är fråga om interimistiska beslut får den sistnämnda lagen betydelse endast beträffande brott som inte har ett straffminimum fängelse eller mer, t.ex. spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet (se avsnitt 6.4.5.1 ovan). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter