sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Med ett inkomstvillkor kommer personer med olika hög inkomst att kvalificera sig till arbetslöshetsersättning med olika antal arbetade timmar. Varaktighetskravet, att det krävs en viss inkomst , i villkoret skulle dock bestå, vilket innebär att det inte skulle gå fortare för en höginkomsttagare än för en låginkomst- tagare att uppfylla inkomstvillkoret. Om inkomstvillkoret, som räkneexempel, skulle fastställas till skulle det kunna medföra att nya grupper, som inte klarar dagens arbetsvillkor, kvalificerar sig till ersättning. Det handlar om personer som har arbetat mindre än halvtid och haft inkomster (dvs. Det är dock relativt ovanligt att personer arbetar färre än . Ett exempel på en grupp som skulle kunna få rätt till ersättning är personer inom vård- och omsorgssektorn som arbetar Tillägg för obekväm arbetstid kan göra att inkomsten blir relativt hög även vid arbete i en omfattning lägre än halvtid. Det kan också finnas grupper som uppfyller nuvarande arbets- villkor, men som skulle ha svårare att uppfylla ett inkomstvillkor. Personer som arbetar eller mer till mycket låga timlöner kan med ett inkomstvillkor riskera att inte kvalificera sig för ersättning. Det kan också gälla 16–17-åringar som arbetar inom avtalsområden där det finns särskilda ungdomslöner, de som avlönas enligt vissa lärlingsavtal, anställda som enligt vissa avtal endast har provisions- löner och personer som arbetar på mer eller mindre ideell basis. Om arbetsvillkoret ersätts med ett inkomstvillkor är det rimligt att överväga att indexera ett sådant på årlig basis. Dagens arbets- villkor innebär ett krav på ett visst antal arbetade timmar och så länge inte beslutar om en lagändring ligger nivån fast. Att formulera kravet i termer av inkomst skulle innebära att det relativt sett förändras när den generella inkomstnivån på arbetsmarknaden ändras, utan att beslutar om det. Grundbeloppets storlek beräknas utifrån ett fastställt belopp, per dag, och den sökandes normalarbetstid (den genomsnittliga arbetade tiden ). Den sökandes tidigare inkomst påverkar således inte nivån på grund- beloppet. För den som inte har arbetat heltid minskas grundbeloppet proportionerligt mot personens normal- arbetstid. Om uppgifter om arbetad tid inte längre skulle ligga till grund för arbetslöshetsförsäkringen behöver grundbel- oppet fastställas på annat sätt. Ett sätt är att låta grundbeloppet vara ett fast ersättningsbelopp, oberoende av såväl arbetad tid och inkomst. Ett för stats- budgeten kostnadsneutralt alternativ är att fastställa beloppet till en nivå som motsvarar den nuvarande genomsnittliga dagpenningen (och ). Det skulle leda till att somliga personer fick betydligt högre och att andra fick betydligt lägre grundbelopp än . Ett annat alternativ är att fastställa grundbeloppet till , vilket är dagens högsta nivå för grundbeloppet. Det innebär att ingen skulle förlora på förändringen, alla skulle antingen få samma eller högre ersättning än . Ett annat sätt är att göra grundbeloppet inkomstrelaterat. Grund- beloppets ersättningsnivå skulle då motsvara en viss procent av dagsförtjänsten (genomsnittlig inkomst per dag ), med per dag som bibehållen maximal ersättning. Det finns olika alternativ vad gäller hur stor andel av den tidigare inkomsten som ska ersättas. I delbetänkandet analyseras två alter- ersättningsnivåer, . Om arbetslöshetsförsäkringens regelverk skulle baseras på inkomst- uppgifter behöver även fastställandet av ersättning för deltids- arbetslösa förändras. Det alternativa beräkningssätt som presenteras i kapitlet utgår ifrån att det är det faktiska inkomstbortfallet och arbetslöshetens omfattning som ska ligga till grund för ersätt- ningens storlek samt att dagens tak för dagpenningen, per dag, ska bestå. Beräkningen med det här skisserade regelverket sker i tre steg. Det första steget innebär att det faktiska inkomstbortfallet fastställs. Detta görs genom att den sökandes normalinkomst, dvs. genom- snittlig månadsinkomst , reduceras med den inkomst individen får för sitt deltidsarbete under den månad han eller hon har varit arbetslös. Här säkerställs principen att ett inkomstbortfall ska ha uppstått. I det andra steget appliceras ersättningsnivåerna, precis som , på inkomstbortfallet. Detta ger den maximala ersättningen innan hänsyn tagits till ersättningstaket. Det tredje steget innebär att ersättning per arbets- lös dag fastställs genom att ersättningens storlek, från steg två, divideras som personen har varit arbetslös under månaden. I detta skede appliceras taket, dvs. ersättningen per dag kan inte överstiga . Den ersättning som betalas ut kommer att bestå av ersättning per arbetslös dag multiplicerad med antal arbetslösa dagar under månaden. Därmed upprätthålls prin- cipen att ersättningsdagar förbrukas av det maximala antalet () i en ersättningsperiod. Redovisning på de s.k. kassakorten kommer att vara central för att fastställa ersättningen även framöver. Det är på kassakorten de sökande anger att de är arbetslösa, hur många timmar de arbetar och eventuell annan tid då de inte står till arbetsmarknadens som beror på annat än arbete, bör nor- malinkomsten minskas proportionerligt mot hindertiden. Kommittén analyserar vidare hur ersättningen skulle påverkas i förhållande till dagens beräkningssätt för olika grupper, dels för dem som arbetar del av veckan i kombination med arbetslöshet, dels för dem som har ett begränsat arbetsutbud som arbetslösa. De mest centrala delarna av regelverket bedöms möjliga att hantera även utan uppgifter om arbetad tid. Även en rad andra delar av arbetslöshetsförsäkringens regelverk skulle behöva förändras om inkomstuppgifter skulle ligga till grund för arbetslöshetsersätt- ningen. Det gäller t.ex. bedömning av bisyssla, 17/10-regeln och arbetslöshetsersättning under studietid samt delar av reglerna för överhoppningsbar tid. Kommittén bedömer att dessa relativt omfatt- ande förändringar, och de många övriga följdändringar som behövs, rimligen är hanterbara. För att realisera det skisserade regelverket som baseras på inkomstuppgifter återstår ett omfattande lagstift- ningsarbete. Dessutom behövs särregler för arbetslösa som inte har varit anställda eftersom de flesta företagare inte kommer att omfattas av månadsuppgifterna. Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften Den andra av kommitténs handlingsstrategier är att i stället anpassa månadsuppgifterna så att de kan användas i administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Med denna strategi skulle arbetsgivare även redovisa uppgift om arbetstagares arbetade tid i månads- uppgiften. Arbetad tid skulle därmed även fortsatt användas för att bedöma rätt till arbetslöshetsersättning och nivån på den. Eftersom uppgifterna skulle finnas tillgängliga i månadsuppgifterna skulle de inte längre behöva samlas in med hjälp av arbetsgivarintyget. Dagens bestämmelser kring arbetad tid är krångliga och innebär att ett stort antal detaljerade uppgifter behövs som beslutsunderlag. Om uppgift om arbetad tid skulle samlas in i månadsuppgiften vore det orimligt att det skulle vara lika detaljerade uppgifter som arbets- löshetskassorna använder enligt befintliga regler. kunna vara ett förenklat – men ändå tillräckligt bra – mått ? Kommittén menar att det inte är möjligt att använda sig av enbart kontrakterad (alternativt avtalad eller överenskommen) tid som beslutsunderlag i arbetslöshetsförsäkringen. En insamling av upp- gifter som mäter den faktiskt arbetade tiden är nödvändig för att behålla något som liknar försäkringens nuvarande funktion. Kon- trakterad tid kan vara intressant att samla in, men det skulle behöva vara i kombination med faktiskt arbetad tid för att få en uppfatt- ning om t.ex. frånvaro och övertid. Det går att tänka sig ett antal olika definitioner av faktiskt arbetad tid, allt från ett snävare mått som baseras på antalet faktiskt arbetade timmar till ett bredare mått där även viss frånvaro räknas in i den arbetade tiden. Förutom hur arbetad tid lämpligen mäts och samlas in i månads- uppgiften, finns det andra frågor att ta ställning till om denna handlingsstrategi ska realiseras. Uppgiftslämnarbördan skulle öka och en mängd data skulle samlas in månatligen som inte med säkerhet skulle komma att användas. Även integritetsskäl kan tala emot att samla in uppgifter som inte används. Ur ett integritets- perspektiv behöver det vidare prövas om risken för oacceptabla intrång i den personliga integriteten talar mot att samla in uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften. Det har inte gjorts någon bedömning av detta, eftersom bedöm- ning när det gäller insamlande och utbyte av inkomstuppgifter inte innefattade uppgifter om arbetad tid. Även denna handlingsstrategi förutsätter förändringar i arbets- löshetsförsäkringens regelverk. Stora och centrala delar av regel- verket är uppbyggt kring uppgifter om arbetad tid. Eftersom måttet behöver förenklas om uppgifterna skulle samlas in i månadsuppgiften, behöver en stor del av regelverket anpassas för att uppgifterna ska komma till användning. Kommittén lämnar i detta delbetänkande inga reformförslag avse- ende ett förändrat inkomstunderlag. I stället presenteras en analys av hur socialförsäkringen skulle kunna baseras på månatliga historiska (faktiska) inkomstuppgifter och hur dessa månadsupp- gifter även skulle kunna användas som beslutsunderlag i arbetslös- hetsförsäkringen. En viktig slutsats i de konsekvensanalyser som kommittén redogör för beträffande ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag i social- försäkringen, är att det finns allt för dålig kunskap om hur individers inkomstuppgifter varierar mellan olika månader. Utan säkra inkomstuppgifter inom detta område kan heller inga säkra slutsatser om hur ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag påverkar ersättningen hos enskilda individer dras. Möjligheten att i beräkningarna hantera de skyddsregler som kommittén diskuterar i detta delbetänkande är också begränsade. Det innebär att effekt- erna för grupper som deltidsanställda och nytillträdande inte kan beskrivas på ett rättvisande sätt. Kommittén konstaterar därför att en mer utförlig analys av konsekvenserna behöver göras när det finns månadsuppgifter att tillgå som beskriver hur individers inkomst- uppgifter varierar mellan olika månader. De preliminära resultat som presenteras i detta delbetänkande pekar på att ramtidens utformning kan ha relativt stor betydelse för kostnadsutfallet vid en eventuell reform. Resultaten pekar också på att det är betydande skillnader mellan hur ersättningen i sjuk- respektive föräldraförsäkringen påverkas av en övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. Medan kostnaderna i sjuk- försäkringen i samtliga studerade alternativ bedöms öka, finns det alternativ där betydande besparingar görs i föräldraförsäkringen. De olika utfallen i försäkringarna kan till viss del förklaras av att det i mångt och mycket är olika grupper som använder respektive försäkring. I föräldraförsäkringen är genomsnittsåldern lägre. Där- med befinner sig fler i en period i livet där inkomstökningen mellan olika år är förhållandevis hög. Det har en negativ effekt på ersätt- ningen vid en övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. De fördelningsmässiga resultaten visar att utfallet i föräldra- försäkringen i genomsnitt blir negativt för dem med låga inkomster, medan det blir positivt för dem med höga inkomster. De positiva effekterna för dem med höga inkomster kan förklaras av att den faktor 0,97 som reducerar inkomstunderlaget antas slopas, vilket innebär att ersättningen ökar för alla med inkomster över taket. I samtliga grupper är antalet vinnare fler än antalet förlorare. För dem som förlorar blir dock förlusten större än vinsten hos dem som vinner. Antalet förlorare tycks också öka ju fler försäkrings- dagar individen använder. Med alternativen där de nio eller sex bästa månaderna utgör inkomstunderlaget, mildras de negativa fördelningseffekterna. För dem med låga inkomster kvarstår dock en negativ effekt även i dessa alternativ. Negativa effekter syns även för kvinnor och deltidsarbetande. I detta samman- hang kan dock konstateras att tidigare nämnda tillkortakommanden med beräkningarna framför allt rör grupper som är nytillträdande, har rätt till överhoppningsbara tider eller har stor lönevariation, varför dessa resultat får betraktas som osäkra. I sjukförsäkringen blir det fördelningsmässiga utfallet mer positivt än i föräldraförsäkringen. För såväl låg- som höginkomst- tagare blir utfallet mer generöst än i dagens system. I mitten av inkomsterfördelningen, där de flesta individer befinner sig, blir dock utfallet något negativt vid en lång ramtid (). När ramtiden förkortas eller när de nio eller sex bästa månaderna används, ökar ersättningen även i detta inkomstintervall. Det innebär också att den totala kostnaden för att använda en historisk (faktisk) inkomstgrund i sjukförsäkringen ökar. Även i sjukförsäkringen finns i de flesta alternativ ett negativt utfall för deltidsarbetande. Om de deltidsarbetande får räkna de sex bästa månaderna blir dock ersättningen högre än i dagens system. Även i detta sammanhang är det värt att påpeka beräk- ningarnas tillkortakommande med att fånga effekten för grupper som omfattas av någon av de särregleringar som diskuteras i kapitel 7 och 8. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen belyses konsekvenserna av att förändra regelverket så att det bygger på inkomstuppgifter i stället för uppgifter om arbetad tid. I detta avseende belyses särskilt konsekv- enserna för arbetsvillkorets utformning och beräkningen av grund- beloppet. Kommittén lämnar inga skarpa förslag utan resonerar principiellt om hur inkomstuppgifter skulle kunna ersätta uppgifter om arbetad tid. Kommittén diskuterar fyra olika alternativ till hur försäkringens grundbelopp skulle kunna baseras på inkomstuppgifter i stället för arbetad tid. Två av förslagen är inkomstrelaterade och två är fasta belopp lika för alla, oavsett tidigare inkomst eller arbetad tid. De inkomstrelaterade alternativen är av dags- förtjänsten, medan de fasta beloppen är respektive per dag. Nivån analyseras eftersom det är det genomsnittliga grundbeloppet (2009). Att välja den genomsnittliga ersättningen är ett kostnadsneutralt alternativ, men innebär att det kommer att finnas såväl vinnare som förlorare vid en eventuell reform. Nivån analyseras eftersom det är det högsta grundbeloppet i dagens försäkring. Den nivån skulle innebära att ingen förlorar på reformen, men att kostnaderna i försäkringen ökar med ca 340 miljoner. De två inkomstrelaterade alternativen innebär också att försäkringens kostnad ökar och antalet förlorare bedöms i dessa alternativ bli få. Fördelningsmässigt ger tre av reformalternativen positiva effekter för samtliga grupper (fast belopp , inkomstrelaterat belopp av dagsförtjänsten) medan effekten av det fjärde alternativet blir mer varierande (fast belopp ). I alternativen som ger positiva fördelningseffekter är det för dem med låga inkomster som de mest positiva effekterna uppstår. Deltidsarbetande och kvinnor bedöms också få en mer positiv effekt än andra grupper. En central fråga är också hur kvalificeringen till arbetslöshets- ersättningen påverkas om arbetsvillkoret byts ut mot ett inkomst- villkor. Kommitténs utgångspunkt är i detta avseende att så många som möjligt av dem som uppfyller arbetsvillkoret också ska uppfylla inkomstvillkoret. Ett rimligt inkomstvillkor bör därför utgå från de lägsta avtalsenliga lönerna på arbetsmarknaden. Även om ett avstamp i de lägsta lönerna på arbetsmarknaden borde inne- bära att merparten av dem som kvalificerar sig till ersättning också gör det med ett inkomstvillkor, kan det finnas personer som inte gör det. Det kan t.ex. handla om personer med provisions- baserad ersättning eller som har arbetat på mer eller mindre ideell basis, mot väldigt låg ersättning. Kommitténs samlade bedömning är dock att det totalt sett kan röra sig om ett hundratal personer. Den andra sidan av denna fråga är hur många av dem som inte har rätt till arbetslöshetsersättning som kan komma att kvalificera sig till ersättning med ett inkomstvillkor i stället för ett arbetsvillkor. Hur inkomstsammansättningen ser ut för individer som inte kvalificerar sig till arbetslöshetsersättning finns ingen tillgänglig statistik över. Det är därmed svårt att veta hur många av dem som inte har rätt till ersättning som skulle kunna ha det med ett inkomstvillkor. Ett rimligt antagande är dock att många av dem som inte kvalificerar sig till ersättning från försäkringen helt enkelt inte har arbetat alls eller inte i tillräcklig omfattning. Dessa personer kommer i de flesta fall inte heller att kvalificera sig till ersättning med ett inkomstvillkor som ska upp- fyllas under . Harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har historiskt varit och är med nuvarande regelverk två skilda försäkringar med olika syften och målgrupper. Med den utgångspunkten är det inte orimligt att försäkringarnas konstruktioner, åtminstone delvis, ser olika ut. Uti- från vad försäkringarna förväntas åstadkomma kan det finnas motiv för olikheterna. Men det finns också skillnader i försäkringarna som inte nödvändigtvis har sitt ursprung i olika grundläggande principer. Eftersom kommittén endast lämnar ett fåtal konkreta förslag i detta delbetänkande är det svårt att dra några slutsatser om hur graden av harmonisering förändras. Kommittén redovisar dock kortfattat vad delbetänkandets förslag och analyser innebär ur ett harmoniserings- perspektiv. Den övergripande analysen vad gäller harmoniseringen av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och de eventuella förslag som blir följden av denna återkommer kommittén till i slutbetänkandet. lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken (2010:110) att 25 kap. 2 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse inkomst är den årliga inkomst i inkomst är den årliga förvärvs- pengar som en försäkrad kan inkomst som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för antas komma att få antingen 1.som arbetstagare i allmän eller i enskild tjänst (inkomst av anställning), eller 2.på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete). Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (hädanefter kommittén) tillsattes med uppdraget att överväga förändringar som ger mer hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (dir. 2010:48). Förändringarna ska bidra till långsiktigt ökad syssel- sättning och därmed också långsiktigt hållbara statsfinanser. I uppdraget ingår att föreslå nya regler för det inkomstunderlag som används vid beräkning av olika dagersättningar inom socialförsäk- ringen, t.ex. sjukpenning. Utgångspunkten är att detta inkomst- underlag ska baseras på historiska (faktiska) inkomster, till skillnad från dagens framåtblickande inkomstunderlag som bygger på ett antagande om den försäkrades framtida inkomst. Kommittén har också i uppdrag att analysera konsekvenserna av en ökad harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Utgångspunkten för en sådan översyn ska vara de skilda förutsätt- ningar som gäller för respektive försäkring, men effekterna av olika grader av harmonisering ska redovisas. I denna del av kommitténs uppdrag ingår särskilt att se över möjligheten att skapa ett enhetligt inkomstbegrepp i syfte att underlätta kontroll, öka rättssäkerheten för den försäkrade samt förbättra andelen korrekta utbetalningar. Till grund för kommitténs arbete ligger de förslag om månatliga inkomstuppgifter som redovisade i sitt betänkande1. Utredningen föreslog regler och rutiner för hur arbetsgivare m.fl. ska lämna uppgifter om utgiven ersätt- ning och förmån som utgör intäkt i inkomstslagen tjänst för arbetstagare. Enligt förslaget ska uppgifterna lämnas till och genom s.k. direktåtkomst tillgängliggöras för relevanta myndig- heter samt genom överföring på medium för automatisk databe- handling delges arbetslöshetskassor. 1 SOU 2011:40. föreslog att de månatliga inkomstupp- gifterna enbart ska omfatta inkomster och ekonomiska ersättningar. Arbetsgivare föreslogs inte vara tvungna att lämna uppgifter om hur mycket en arbetstagare har arbetat. Egenföretagare kommer i de flesta fall inte att vara tvungna att lämna någon månadsuppgift2. Betänkandet från har remissbehand- lats och bereds nu i . Regering och riksdag har ännu inte tagit ställning till utformningen av förslaget. Denna kommitté har därmed möjlighet att föreslå konkretiseringar av hur denna insamling av uppgifter ska ske och lägga grunden för en användning av månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna när månadsuppgifterna finns på plats. Fastställandet av inkomsten i en inkomstrelaterad försäkring är en avgörande del av försäkringen. På vilket sätt detta görs är viktigt för att den ska ge en tillräcklig trygghet för den försäkrade. Försäkringar som täcker inkomstbortfall vid sjukdom och arbets- löshet har blivit allt viktigare . I och med industrialiseringen och urbaniseringen blev arbetsinkomsten, även för en välbeställd medelklass, allt viktigare för deras välstånd. Detta gav upphov till framväxten av försäkringslösningar för att hantera riskerna. De frivilliga livförsäkringarna, som hanterade förlusten av en individs intjäningsförmåga genom dödsfall eller arbetsoförmåga, uppstod i . Socialförsäkringens framväxt dröjde ytterligare ett drygt halvt sekel. Det dessa två system har gemensamt är att försäkringskollektiven blev betydligt större än . Frivilliga försäkringar och socialförsäkringar har olika inbyggda förtjänster och svagheter. I frivilliga försäkringar behöver ingen som inte anser sig behöva en försäkring vara med och betala till 2Företagarbegreppet skiljer sig dock åt i skattelagstiftningen och lagstiftningen vad gäller arbetslöshetsförsäkringen respektive socialförsäkringen. 3I detta betänkande används uttrycket socialförsäkringen om de försäkringar och förmåner som regleras i socialförsäkringsbalken. Den sjukpenninggrundande inkomsten, vilken analyseras i delbetänkandet, används emellertid bara i socialförsäkringens dagersättningar – det vill säga i sjukpenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, smittbärarpenning och närståendepenning. För läsbarhetens skull används ibland uttrycket socialförsäkringen om dessa. Arbetslöshetsförsäkringen ingår däremot inte i social- försäkringsbalken och ses inte som en del av socialförsäkringen i . Frivilliga försäkringar utvärderas kontinuerligt genom att de finns på en konkurrensutsatt försäkringsmarknad. Försäkringar blir prisvärda när de hittar en fungerande balans mellan å ena sidan den trygghet som försäkringen skapar och å andra siden den självrisk och kontroll som behövs för att premien inte ska bli för hög. Inom vissa områden har det inte funnits några större problem att skapa försäkringar som bygger på frivillighet. På andra områden har det däremot inte varit möjligt. Det kanske största problemet är risken för negativ selektion. Om alla försäkrade betalar samma premie riskerar de med störst risk i större grad teckna försäkringen. Därmed höjs premien och de med låg risk kommer sannolikt att i större grad välja bort den. En negativ spiral som gör försäkringen allt mindre attraktiv kan uppstå. Om frivilliga försäkringar ska komma till stånd och risken för en skada skiljer sig markant i befolkningen behöver en premiedifferentiering mellan de med höga och låga risker äga rum. Framväxten av den allmänna socialförsäkringen, eller kraftiga offentliga subventioner till frivilliga försäkringar, kan ses som en reaktion på att frivilliga lösningar inte klarade att svara mot de ökande upplevda behoven av ekonomisk trygghet. Den allmänna socialförsäkringens största fördel är att den kan erbjuda alla ett försäkringsskydd till en rimlig kostnad. Framväxten av social- försäkringen har spelat en avgörande roll för att minska fattigdom och inkomstklyftor.