sou · GZB309 · 2012-01-01 00:00:00 — Här kan man inte ställa lika höga krav på mätbarhet som för utvärderingen. Som redovisats i kapitel 3 finns synpunkter bland flera studieförbund om fördelning av statsbidrag till studieförbunden. Utredningen vill förorda att får till uppdrag att utarbeta förslag till en mer rättvis fördelning av statsbidraget till studieförbunden. Rådet utgår i allt för stor utsträckning från historiska värden i sin bidragsfördelning till studieförbunden. Som berörts i tidigare kapitel löper risk för att skapa en konserverande effekt på studieförbundens utformning och verksamhet, vilket möjligen kan försvåra organisatoriska förändringar för att mer skyndsamt parera föränd- ringar i omvärlden. Detta har tidigare konstaterats i flera sammanhang under en följd av år.27 bör också överväga att i sin anslagsfördelning skapa incitament för att uppmuntra och belöna kvalitativt framgångsrik verksamhet vad avser de fyra syften som anges för det statliga stödet till folkbildningen. På så sätt skulle man också kunna stävja den volymfixering som studieförbunden brottas med sedan lång tid tillbaka.28 Beträffande det första syftet (demokrati) skulle det kunna handla om att uppmuntra närvaro i sådana områden där deltagandet i de allmänna valen, inte minst i de kommunala valen, är lågt. Det andra syftet (om att påverka sin livssituation och skapa engagemang i samhällsutvecklingen) skulle kunna förstärkas genom uppgifter om unika deltagare samt stimulera folkhögskolor och studieförbund att nå fler medborgare och nya medborgargrupper. En drivkraft som tar sikte mot det tredje syftet (om att minska utbildningsklyftor och höja bildningsnivån) kunde gälla att särskilt involvera dem som saknar gymnasiekompetens. Kulturverksamheterna (det fjärde syftet) framstår som stadda i stark expansion och kan därför bedömas vara i mindre behov av dylika kvalitativt orienterade stimulansåtgärder. konstaterar också att den administrativa överbyggnaden inom folkbildningen är stor och växande. Särskilt mindre studieförbund och folkhögskolor upplever de administrativa krav som ställs från sida, exempelvis vad gäller kvalitets- och säkerhetsfrågor, som betungande pålagor. Flera av dessa krav förefaller i sin tur motiverade av nya redovisningskrav från statsmakterna. bör enligt utredningen redovisa hur man ser på sina nuvarande krav om administrativ uppbyggnad inom studieförbund och folkhögskolor. Därutöver bör överväga möjligheten att regelbundet ompröva och redovisa de administrativa krav som man riktat mot folkbildningens institutioner. Genom rationaliseringar skulle en större andel resurser kunna frigöras till lokal folkbildningsverksamhet. I det följande redovisas beräkningar av kostnaderna för utredningens förslag. Dessutom diskuteras förslag till finansiering av kommande statliga utvärderingar av folkbildningen. 27SOU 2004:30, s. 100; (2011) Statens stöd till studieförbunden, rapport 2011:12. 28Se exempelvis RRV 1999:44, Folkbildning. Styrning och kontroll s. 13. I enlighet med vad som anges i 14–16 §§ kommittéförordningen har utredningen kartlagt de ekonomiska och andra konsekvenser som blir följden av utredningens förslag. I det följande sammanfattas till att börja med de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag, därefter andra konsekvenser. uppskattar kostnaderna för den statliga utvärderingen till ungefärligen . Beräkningen baseras på kostnaden för två utredare per analysmyndighet samt medel för att bekosta statistik från . Inom beloppet ryms också kostnader för mindre forsknings- och utvärderingsuppdrag. Sammantaget blir det för ett årligt tillskott till de båda analysmyndigheterna. Resterande ställs till den interdepartementala arbetsgruppens förfogande. Finansieringen av utvärderingen kan göras på flera olika sätt. Man skulle kunna hävda att folkbildningen bör bära sina egna kostnader för utvärderingen av sin verksamhet, och att utvärderingen därför bör bekostas enbart av folkbildningsanslaget. bortser man då från det faktum att folkbildningens verksamhet berör långt fler politikområden än enbart bildning och utbildning. Exempelvis antas folkbildningen bidra till att etableringen på arbetsmarknaden underlättas för vissa grupper. Vidare åsyftar folkbildningsverksamheterna en utveckling av människors välbefinnande. Folkbildningen, och i synnerhet studieförbunden är de ojämförligt största organisatörerna av statligt finansierad amatörkultur, vilket inte minst erinrade om 2009. Den lyfte också fram de skrivarkurser och författarutbildningar som folkbildningsorganisationerna bedriver.29 Mot denna bakgrund har bedömt att, utöver folkbildningsanslaget, bör utvärderingen även finansieras av de utgiftsområden där folkbildningsarbetets effekter mest tydligt ska uppnås utifrån de fyra syftena för folkbildningsanslaget; nämligen folkhälsa, arbetsmarknad, utbildning, civilsamhälle och kultur. Utredningen föreslår därför att , eller avsätts från vardera av följande utgiftsområden: -Utgiftsområde 9, Hälsovård, sjukvård och social omsorg, Anslag 1:6, Bidrag till folkhälsa och sjukvård. 29 SOU 2009:16, s. 52 ff. -Utgiftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv, Anslag 1:3, Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser. -Utgiftsområde 16, Utbildning och universitetsforskning, Anslag 1:14, Statligt stöd till vuxenutbildning. Utgiftsområde 17, Kultur, medier, trossamfund och fritid, Anslag 13:6, Insatser för den ideella sektorn, 1:4 Forskning och utvecklingsinsatser inom kulturområdet, samt Anslag 1:6, Bidrag till regional kulturverksamhet. -Utgiftsområde 17, Kultur, medier, trossamfund och fritid, Anslag 14:1, Bidrag till folkbildningen. Utöver de ekonomiska konsekvenserna har utredningen även analyserat andra konsekvenser utifrån de aspekter som anges i 15 § kommittéförordningen. Det rör sig om den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företag, jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen har även övervägt förslagets konsekvenser för den personliga integriteten. De aspekter som framstår som relevanta för utredningens vidkommande är till att börja med den kommunala självstyrelsen. Utredningens förslag till en ny modell för statlig utvärdering av folkbildningen inkluderar inte kommunernas bidrag till folkbildningen, eftersom ett sådant förslag kunde utgöra en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. I respekt för den kommunala självstyrelsen menar utredningen därför att de eventuella konflikter som kan uppstå mellan skilda syften och utvärderingsmodeller inte kan eller bör lösas genom en av staten anbefalld modell. Utredningens förslag anknyter vidare till de integrationspolitiska målen, genom att föreslås få till uppgift att kartlägga i vilken utsträckning folkbildningen lyckas nå ut till fler medborgargrupper än de som redan är aktiva inom folkbildningen. När det gäller aspekten om personlig integritet förutsätter utredningen att kommande statliga utvärderingar följer Personuppgiftslagen och andra etiska riktlinjer vid datainsamling gällande folkbildningens samhällsvärden och dess effekter för människor i olika delar av samhället. Särskilt yttrande av sakkunniga Enligt direktiven ska utredaren bland annat föreslå en ny modell för utvärdering av det statliga stödet till folkbildningen. Utredaren föreslår att kommande utvärderingar av folkbildningen genomförs av en eller flera statliga analysmyndigheter. Jag delar utredningens bedömning att oberoende regelbundna utvärderingar av folkbildningsanslaget bör genomföras. Dock instämmer jag inte i utredningens förslag om hur finansieringen av utvärderingen ska ske. Jag anser att kostnaderna för utvärderingen, i likhet med vad som gäller för andra områden, ska bäras helt inom ramen för det anslag som ska utvärderas dvs. i detta fall av anslaget för folkbildningen. Utvärdering av det statliga stödet till En särskild utredare ska utvärdera det statliga stödet till folkbildningen. I uppdraget ingår bl.a. att -utvärdera och analysera i vilken utsträckning de syften som har beslutats för statsbidraget har uppnåtts, -överväga om de angivna syftena med statsbidraget är relevanta och ändamålsenliga, -vid behov föreslå förändrade syften, -föreslå hur syften och verksamhetsområden för statsbidraget tydligare kan kopplas samman så att uppföljning och utvärdering underunderlättas, -föreslå hur oberoende utvärderingar kan genomföras för att säkerställa en regelbunden återrapportering till riksdag och regering av den statligt finansierade folkbildningsverksamheten som omfattar såväl kvantitativa som kvalitativa mått, -föreslå en ny modell för utvärderingen som beaktar behovet av mer regelbundna övergripande utvärderingar och behovet av mer djupgående studier inom avgränsade områden, och -lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Styrning och statligt stöd Det organiserade folkbildningsarbetet i har gamla anor. Den första folkhögskolan grundades och antalet skolor är uppe i 150. Studieförbunden har växt fram . Historiskt sett har folkbildningen varit ett redskap för olika grupper i deras ambition att förbättra sin egen eller andras situation i samhället. har det skett en utveckling där folkbildningen och bildningsarbetet kommit att anpassas till nya behov och förutsättningar. Det offentliga har även kommit att ta över ansvaret för stora delar av verksamhetens finansiering. Staten, kommunerna och landstingen har därmed också fått inflytande över verksamhetens organisering och inriktning. Storleken på det statliga stödet till folkbildningen har varierat över tiden. /92 uppgick statsbidraget till . Statsbidraget sjönk , men 2001 fick folkbildningen ett statsbidrag på . uppgår statsbidraget till . fattades 1991 ett beslut som innebar en markant förändring av ansvarsfördelningen mellan staten och folkbildningen. Den omfattande statliga reglering som gällt tidigare ersattes av ett system med målstyrning. och regeringen skulle hädanefter fastställa de övergripande målen och motiven för det statsbidrag som tilldelades folkbildningen . Inom angivna gränser skulle sedan studieförbund och folkhögskolor själva formulera verksamhetens mål. Ansvaret för bidragsfördelning, administration, organisation samt uppföljning och utvärdering av folkbildningen ålades det nyskapade . bildades av , Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation och . Till följd av riksdagsbeslut övergick således folkbildningen från att i hög grad ha varit inordnad i den statliga förvaltningen till en form av självstyre och egenförvaltning inom ramen för statens mål och riktlinjer. Förändringarna inom statsbidragssystemet innebar att de två tidigare detaljreglerade anslagen till studieförbund och folkhögskolor ersattes med ett samlat anslag utan detaljreglering. Den första statliga utvärderingen av folkbildningen, utredningen 96, tillsattes 1994 och slutredovisade sina resultat . Det var den dittills mest omfattande granskningen och genomlysningen av svensk folkbildning. I sitt arbete vände sig utredaren till forskare vid olika lärosäten och initierade forskningsprojekt med inriktning på studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet. Metoden innebar en utvärdering baserad på utomstående, oberoende bedömningar. kom olika statliga åtgärder inom vuxenutbildnings- och arbetsmarknadsutbildningsområdet att ställa nya krav, men åtgärderna innebar också nya möjligheter för folkbildningen. Folkbildning som uppdragsutbildning blev allt vanligare. Andra aktörer i omvärlden fick också upp ögonen för folkbildningen som en intressant samarbetspartner, vilket innebar nya kontakter för studieförbund och folkhögskolor. SUFO 96 koncentrerade sitt arbete på studieförbunden och berörde i mindre grad folkhögskolorna. Ett skäl var att studiecirkelverksamheten berör betydligt fler människor än folkhögskoleverksamheten. SUFO 96 konstaterade sammanfattningsvis att studieförbund och folkhögskolor i bedriver en folkbildande verksamhet som står i god överensstämmelse med de statliga målen för statsbidragen (SOU 1996:159). Med utgångspunkt i resultaten och slutsatserna av SUFO 96 gjorde regeringen i propositionen Folkbildning (prop. 1997/98:115) bedömningen att folkbildningen genomfört en verksamhet som låg i linje med de uppsatta målen. och folkhögskolor hade enligt propositionen också bedrivit en verksamhet som till sin omfattning motsvarade vad staten kunde förvänta sig av statsbidragsgivningen. Regeringen konstaterade att det, mot denna bakgrund, var motiverat att ge folkbildningen fortsatt stöd. En förändring var att syftena med statsbidraget till folkbildningen, fastlagda av 1991, utökades. Ytterligare två syften skulle enligt propositionen vara vägledande för fördelningen av statsbidraget, nämligen att bidra till att stärka och utveckla demokratin och att bidra till att bredda kulturintresset i samhället. Vidare gavs ett fortsatt ansvar för att fördela statsbidraget till studieförbund och folkhögskolor utifrån de övergripande syftena med bidraget. godkände regeringens förslag om dels syftet med statsbidraget till folkbildningen, dels ändrade grunder för fördelning av statsbidrag till folkhögskolan (bet. 1997/98:KrU17, rskr. 1997/98:258). Den andra statliga utvärderingen, utredningen 2, lämnade sitt slutbetänkande (SOU 2004:30). Sammanfattningsvis bedömde SUFO 2 att den verksamhet som folkhögskolor och studieförbund bedriver med statsbidrag uppfyller de intentioner som staten har med bidraget till folkbildningen. godkände regeringens förslag i folkbildningspropositionen Lära, växa, förändra om den framtida folkbildningen (prop. 2005/06:192, bet. 2005/06:KrU14, rskr. 2005/06:322). Beslutet innebar att det är folkbildningens anordnare som även i fortsättningen ska lägga fast målen för verksamheten och att ska ange syftena med statens bidragsgivning. Som en följd av beslut ska statens stöd till folkbildningen ha till syfte att -stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin, -bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, -bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället, och -bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. godkände också att sju verksamhetsområden skulle fastställas för folkbildningen. Verksamhetsområdena ersatte de tidigare prioriterade målgrupperna utbildningsmässigt, socialt eller kulturellt missgynnande personer, invandrare, personer med funktionshinder och arbetslösa. De sju verksamhetsområdena är: den gemensamma värdegrunden och alla människors lika värde och jämställdhet mellan könen, det mångkulturella samhällets utmaningar, den demografiska utmaningen, det livslånga lärandet, kulturen, tillgängligheten och möjligheterna för personer med funktionshinder samt folkhälsa, hållbar utveckling och global rättvisa. Vidare ska enligt beslut statens utvärdering av folkbildningen utformas som tätare återkommande studier av mer begränsad omfattning för att regeringen regelbundet ska kunna redovisa till hur syftena med statsbidragen har uppnåtts. I propositionen betonades behovet av ett systematiskt kvalitetsarbete, liksom vikten av uppföljning, utvärdering och forskning. har granskat regeringens rapportering och styrning samt fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till studieförbunden (. granskning har resulterat i en övergripande slutsats om att systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll behöver förändras och förbättras så att användningen av statsbidraget för folkbildningen kan styras bättre mot de syften och prioriteringar som har beslutat om. anser att både regeringens och uppföljning och utvärdering är bristfälliga. har efterfrågat årlig information om hur statsbidraget används och andra uppgifter som kan belysa i vilken utsträckning statens syften tillgodoses. uppföljning och återrapportering har varit inriktade på kvantitet. Bristen på en kvalitativ uppföljning som visar hur studieförbunden uppfyller statens syften och prioriterade verksamhetsområden innebär enligt bedömning att regeringen och saknar tillräcklig information för att styra statsbidraget i rätt riktning och att inte i tillräcklig omfattning har fått den information den efterfrågat. Behovet av regelbunden utvärdering av folkbildningen Med hänsyn till det omfattande statliga stödet till folkbildningen är det motiverat att mer regelbundet utvärdera den verksamhet som anordnas av folkhögskolor och studieförbund med stöd av statsbidraget till folkbildningen. Utvärderingar kan ge svar på i vilken utsträckning syftena med statsbidraget har uppnåtts samt underlag för bedömningen av i vilken utsträckning dessa syften fortfarande har relevans och för bedömningen av folkbildningens betydelse och värde för samhället. Utvärderingar ska även kunna utgöra underlag för en översyn av förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen. I den senaste folkbildningspropositionen (prop. 2005/06:192) konstaterade regeringen att det fanns behov av att utveckla formerna för att utvärdera folkbildningen och att analysera hur väl verksamheten mötte de syften som staten har satt upp för statsbidraget. Med den ordning och modell för att genomföra nationella utvärderingar av folkbildningen och dess måluppfyllelse som använts har utvärderingarna genomförts med relativt långa mellanrum. Sedan den nya roll- och ansvarsfördelningen mellan staten och folkbildningen infördes har två statliga utvärderingar genomförts. Regeringen konstaterade redan i den nämnda propositionen att modell för utvärdering hade vissa brister. De båda utvärderingarna som redovisades av SUFO 96 och SUFO 2 krävde stora resurser, både tidsmässigt och ekonomiskt. En viktig utgångspunkt för statens kommande utvärderingar av folkbildningen är att dessa ska utföras av aktörer som är oberoende gentemot den verksamhet och de aktörer som ska utvärderas. Utvärderingarna bör göras oftare och kan tillsammans med mer djupgående studier inom avgränsade områden ge regeringen en bättre helhetsbild av hur syftena med statsbidraget har uppnåtts. På så sätt kan regeringen mer regelbundet återkomma till med en övergripande redovisning av i vilken grad statens syften har uppnåtts. Det är av stor betydelse att folkbildningens organisationer står fria och oberoende i förhållande till såväl politiska som ekonomiska intressen. Denna aspekt är en utgångspunkt när uppföljningar och utvärderingar görs. genomför regelbundet oberoende utvärderingar inom olika delar av verksamheten vid folkhögskolor och studieförbund. har regeringens uppdrag att särskilt kommentera de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som görs när det gäller verksamhetens kvalitet samt den försöks- och utvecklingsverksamhet som bedrivs inom folkbildningen. redovisar dessa uppdrag i rapporterna Nationell redovisning av folkbildningens kvalitetsarbete och Försöks- och utvecklingsarbete inom folkbildningen. I nationella utvärderingar ligger fokus på folkbildningens mer generella roll och betydelse i samhället där syftena med statens bidrag till folkbildningen ställs i centrum. genomför också utvärderingar som är mer specifikt inriktade på exempelvis vissa deltagargrupper. uppföljningar, verksamhetsstatistik, externa forskningsresultat och de nationella utvärderingarna gör en samlad bedömning av om och hur syftena med statsbidraget har uppnåtts. Folkhögskolor och studieförbund genomför också egna uppföljningar och utvärderingar på central, regional och lokal nivå. Vidare genomför folkhögskolor och studieförbund även olika insatser inom ramen för folkbildningens systematiska kvalitetsarbete. De riktlinjer som regeringen ger när det gäller användningen av anslaget till folkbildningen är huvudsakligen fokuserade på den kvantitativa aspekten av folkbildningsverksamheten. Det är regeringens avsikt att utveckla dessa riktlinjer så att redovisning i högre grad kommer att omfatta kvalitativa mått. Det finns ett behov av att se över syftena och verksamhetsområdena så att dessa är relevanta och ändamålsenliga samt att det finns en kopplingen mellan dem. Uppdraget att utvärdera det statliga stödet till folkbildningen En utvärdering av det statliga stödet till folkbildningen ska vara inriktad på såväl folkhögskolor som studieförbund. Dessa utgör folkbildningens huvudsakliga beståndsdelar och statsbidraget fördelas i princip lika mellan dem. har beslutat om syften för statsbidraget till folkbildningen. Det finns ett behov av att genomföra utvärderingar av statsbidragets användning för att kunna bedöma i vilken utsträckning statens syften med stödet till folkbildningen uppnås. Det finns också ett behov av att se över syftenas relevans och ändamålsenlighet. En särskild utredare ska -utvärdera och analysera i vilken utsträckning de syften som framgår av förordningen om statsbidrag till folkbildningen har uppnåtts, -överväga om de angivna syftena med statsbidraget är relevanta och ändamålsenliga, -beakta de samlade bedömningar som gör i sina nationella utvärderingar av hur statsbidraget medverkat till att folkbildningens syften har uppnåtts, -vid behov föreslå förändrade syften, -föreslå lämpliga indikatorer för att följa upp om syftena med statsbidraget har uppnåtts, och -lämna nödvändiga författningsförslag. De sju prioriterade verksamhetsområden som finns angivna i statsbidragsförordningen bör regelbundet ses över i syfte att säkerställa att prioriteringarna är ändamålsenliga och relevanta. I riktlinjer avseende användningen av anslaget till folkbildningen har fått i uppdrag att lämna förslag på nya verksamhetsområden som i särskilt hög grad ska utgöra motiv för statens stöd. arbetet ska redovisas till () . -bedöma vilken betydelse de sju prioriterade verksamhetsområdena i förordningen om statsbidrag till folkbildningen har haft för styrningen av statsbidraget, -beakta och ta ställning till de förslag som ska lämna , -föreslå hur syften och verksamhetsområden för statsbidraget tydligare kan kopplas samman och konkretiseras så att uppföljning och utvärdering underlättas, -bedöma om de nuvarande verksamhetsområdena är relevanta och ändamålsenliga, -vid behov föreslå förändrade verksamhetsområden, lämpliga mål och indikatorer för uppföljning av dessa, och -lämna nödvändiga författningsförslag. Ny modell för utvärderingen I den senaste folkbildningspropositionen (prop. 2005/06:192) föreslog regeringen att formerna för statens utvärdering av folkbildningen ska modifieras och att utvärderingen i fortsättningen ska utformas som tätare återkommande studier. Det finns behov av att ytterligare utveckla utvärderingarna inom folkbildningen. Att utveckla en ny modell för utvärderingen av den statligt finansierade folkbildningen innebär att identifiera nya metoder och tillvägagångssätt som säkerställer att kommande utvärderingar ger ett bra beslutsunderlag för riksdag och regering när det gäller hur det statliga stödet till folkbildningen används. Några viktiga utgångspunkter är att utvärderingarna ska göras såväl på ett övergripande plan som i form av fördjupningar inom avgränsade områden. De ska utföras av aktörer som är oberoende gentemot den verksamhet och de aktörer som ska utvärderas. Utvärderingarna ska även göras långsiktigt och med frekventa intervall. -identifiera vilka delar av den statligt finansierade folkbildningen som särskilt bör bli föremål för oberoende utvärderingar, -föreslå hur oberoende utvärderingar kan genomföras för att säkerställa en regelbunden återrapportering till riksdag och regering av den statligt finansierade folkbildningsverksamheten som omfattar såväl kvantitativa som kvalitativa mått, och -föreslå en ny modell för utvärderingen som beaktar behovet av mer regelbundna övergripande utvärderingar och behovet av mer djupgående studier inom avgränsade områden och som omfattar utvärderingar av kontrollrutiner när det gäller utbetalningar. Arbetsformer och redovisning av uppdraget