sou · H0B333 · 2012-05-15 00:00:00 — Gör det enklare! Gör det enklare! Statens vård- och omsorgsutredning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsråden och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över de statliga delarna av vård- och omsorgssystemet. VD:n för och nuvarande landshövdingen i län, , förordnades att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades ämnesråden Per , , samt kanslirådet . förordnades som experter i utredningen handläggaren vid SKL, direktören i , hälso- och sjukvårdsdirektören i samt verkställande direktören för Aleris . Som sakkunnig i utredningen förordnades rätts- sakkunniga . entledigades rättssakkunniga som sakkunnig. förordnades departementssekreteraren som sakkunnig i utredningen. Huvudsekreterare har från varit . Sekreterare i utredningen har från varit , och från . Mellan 2011 har utredaren i Statskontoret deltagit i utredningens arbete som s.k. stabsbiträde. har varit utredningsman och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experter och sakkunniga har emellertid deltagit i arbetet i sådan utsträckning att det är befogat att använda vi-form i betänkandet. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan finnas. överlämnade utredningen delbetänkandet Statens roll i framtidens vård- och omsorgssystem – en kartläggning (SOU 2011:65). Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Gör det enklare! (SOU 2012:33). Vårt uppdrag är därmed slutfört. Vår tolkning av uppdraget ....................................................... Omfattning och avgränsningar ............................................... 1.3.1 Om vård och omsorg.................................................... 1.3.2 Gränsytorna mot andra områden ................................ Utgångspunkter från delbetänkandet ..................................... Metod och angreppssätt .......................................................... Statens styrning och uppgifter inom vård- och En beskrivning av styrkedjan .................................................. Myndigheterna och deras uppgifter ............................. Fördjupad analys av ............................ En översiktlig bild .................................................................. 3.2.1 Statskontorets utvärdering av tillsynsreformen ........ 3.3Vår bedömning av ändamålsenlighet och funktionalitet i vården och omsorgen............................ Statens stöd och styrning möter inte vårdens och 4.1Vårdens och omsorgens utmaningar och Kunskapsstyrning är en nyckelfaktor ................................... Tillsyn och reglering ska säkerställa att regler följs............. 4.4Det behövs ett stärkt nationellt grepp om IT- och 4.5Långsiktig och fokuserad statlig styrning ger bättre Övriga iakttagelser och bedömningar ................................... 5.1.1 Ökande behov av nationell samordning .................... 5.1.2 Utredningens principiella förslag............................... Förslag till ny myndighetsstruktur ....................................... 5.2.1 för hälsa, vård och 5.2.2 Inspektionen för hälsa, vård och omsorg.................. 5.2.3 för hälsa, vård och 5.2.4 Myndigheten för välfärdsstrategi............................... 5.3Upphävande av lagen (1996:1157) om Frågor i anslutning till förslaget............................................ Konsekvenser för nuvarande myndigheter........................... 5.5.1 Myndigheter som berörs av förslaget........................ 5.5.2 Myndigheter som inte direkt berörs av förslaget ..... Genomförandet av utredningens förslag .............................. Arbetet i departementet ........................................................ Konsekvenser för statens budget ....... 8.3Konsekvenser för personal vid de berörda Konsekvenser för personalen..................................... Konsekvenser som rör anställningsavtal ................... 8.4Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet................................................................ Konsekvenser för övriga aktörer ........................................... Konsekvenser för medborgarna ................................. 8.5.2 Konsekvenser för yrkesgrupper inom vård- och 8.5.3 Konsekvenser för offentliga och privata vård- och omsorgsgivare, inkl. små företag................................ 8.5.4 Konsekvenser för övriga leverantörer av varor och tjänster inom vård- och omsorgssektorn ........... 8.5.5 Konsekvenser för kommuner och landsting ............. 8.5.6 Konsekvenser för övriga myndigheter....................... 8.6.4 Konsekvenser för jämlikhet – jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen ........................ 8.6.5 Konsekvenser för personlig integritet ....................... 8.6.6 Konsekvenser för brottsligheten eller det Bilaga 1–2 Kommittédirektiv.......................................................... Bilaga 3 Verksamheter och resurser 2012 .................................. Comparative governance arrangements in Fem svenska forskare belyser framtidens utmaningar i vården och omsorgen.............................. Följdändringar med anledning av Vård- och omsorgssektorn står inför en rad utmaningar. Skillnader i verksamheternas service och kvalitet blir allt synligare och allt mindre accepterade. Patienter, brukare och när- stående ställer allt högre krav på information om och inflytande över sin egen vård och omsorg. Kunskapsutvecklingen inom sek- torn blir allt mer internationell och går allt fortare. Ökande behov av vård och omsorg och nya tekniska möjligheter skärper behovet av prioriteringar och effektiva arbetssätt. Ökad mångfald i organi- sations- och driftformer kan vara ett sätt att möta behoven av för- nyelse, men ställer också nya krav på den övergripande styrningen. De patient- och brukargrupper som behöver mest vård och omsorg, har ofta sammansatta behov. Dessa personer måste mötas med samlat stöd och förebyggande insatser som är anpassade till deras förutsättningar. är ett litet land. Vårt vård- och omsorgssystem måste fungera sammanhållet och effektivt. Kompetenserna som är spridda i många olika myndigheter behöver utnyttjas effektivare . Utredningen bedömer att utmaningarna medför ett stort behov av förändringar inom sektorn . Allt fler frågor kommer att kräva samarbete på nationell nivå. I vårt delbe- tänkande pekade vi på några områden där sådant nationellt samarbete blir allt viktigare: vård och omsorg på lika villkor, stöd till patienters och brukares inflytande, kvalitets- utveckling, IT-samordning, kunskapsstyrning, prioriteringar och ledarskap. Vi pekade också på att det hälsofrämjande och sjuk- domsförebyggande arbetet behöver få större genomslag i den praktiska vården och omsorgen. Alla dessa områden kommer att behöva hanteras successivt, framåt. Många EU-länder arbetar med likartade frågor. Flera länder genomför genomgripande systemförändringar för att möta utma- ningarna. För del kan mycket åstadkommas genom för- ändringar i den nuvarande grundstrukturen och ett vidareutvecklat samspel mellan den nationella, regionala och lokala nivån. För den statliga nivån föreslår utredningen en fokusering på fyra huvuduppgifter: Kunskapsstöd som stödjer successivt förbättrings- arbete, Reglering och tillsyn som tryggar en acceptabel nivå i alla verksamheter, Infrastruktur för IT och kommunikation, samt Lång- siktig strategisk styrning. Utredningen föreslår en ny myndighetsstruktur som bygger på de fyra huvuduppgifterna: En kunskapsmyndighet som har samlat ansvar för alla typer av kunskapsstöd till vården och omsorgen. Här föreslår vi också ett vidareutvecklat samarbete med verksamheterna och huvud- männen. En inspektionsmyndighet som har samlat ansvar för tillstånd, legitimationer, godkännanden och tillsyn. Denna myndighet ges större resurser för tillsyn än vad som finns i dagens myndig- heter. En myndighet som tillsammans med övriga aktörer förvaltar och utvecklar sektorns IT- och kommunikationslösningar. En myndighet som följer den övergripande utvecklingen av hälsa, funktionshindersfrågor, vård och omsorg – och därige- nom stärker statens förutsättningar för strategisk styrning. Utredningen föreslår också att särlagstiftningen om läkemedels- kommittéer avskaffas, för att underlätta att alla relevanta kompe- tensområden kan integreras i kunskapsstyrningen. Förslaget ger en långsiktigt hållbar statlig struktur som kan svara mot verksamheternas behov och efterfrågan. Den nya struk- turen ger i sig inte svar på alla frågor, men den gör det enklare att hantera de frågor sektorn står inför. Utredningens uppdrag har varit att se över hur staten genom sina myndigheter kan verka för ett långsiktigt hållbart vård- och omsorgssystem med fokus på hälsofrämjande och sjukdoms- förebyggande insatser i syfte att främja hälsa och minska ohälsa och framtida vårdbehov samt för att åstadkomma en jämlik vård och omsorg i hela landet. Fokus i utredningens direktiv ligger på att åstadkomma en tydli- gare ansvarsfördelning och höjd effektivitet i de statliga delarna i vård- och omsorgssystemet, både mellan myndigheterna och för staten som helhet. Direktiven lyfter särskilt fram behovet av ett helhetsgrepp och en systemsyn, bland annat för att ge bättre underlag för samlad prioritering, för att kunna lösa gemensamma problem och för att öka möjligheterna till samordning. Socialsty- relsens roll och funktionalitet ska särskilt belysas, men i övrigt har utredningens fokus legat på samlad systemsyn och inte primärt på funktionssättet och effektiviteten i de enskilda myndigheterna. Utredningen har också haft i uppdrag att redogöra för hur före- slagna förändringar bör genomföras. En viktig utgångspunkt har varit att den rådande ansvarsfördel- ningen mellan staten och huvudmännen ska ligga fast. Vår tolkning av uppdraget Medborgarperspektivet lyfts i vårt uppdrag fram som överordnat. Detta har väglett vårt arbete, så att analys och våra förslag genom- gående har kopplats till de samlade effekterna för medborgarna, verksamheterna och professionerna. Perspektivet i uppdraget är långsiktigt. Dagens styrkor och svagheter i de nuvarande myndigheterna ger en viktig bakgrunds- bild, men våra förslag utgår från mer långsiktiga bedömningar av vad verksamheterna och sektorn som helhet behöver. Vår analys av nuläget Ökande behov av nationell samordning Det finns en stor efterfrågan från aktörerna inom vården och omsorgen på en ökad nationell samordning inom flera viktiga områden. Behovet av nationell samordning kan ses mot bakgrund av de betydande förändringar som vården och omsorgen går igenom. Kunskapsutvecklingen blir allt mer internationell. Det blir allt enklare – och därmed även nödvändigt – att effektivt sprida bästa tillgängliga kunskap. Delvis handlar detta om att effektivt sprida kunskap som tas fram av enskilda experter, men till stor del handlar det också om att bygga system för datafångst och analys där kun- skap utvecklas successivt med utgångspunkt från breda erfaren- heter. Denna utveckling kräver stärkt nationellt och internationellt samarbete. Utvecklingen av informations- och kommunikationsteknologi har medfört ökade möjligheter till jämförelser av bland annat kva- litet och effektivitet inom vården och omsorgen. Skillnader mellan olika landsändar, enheter och ibland även individuella yrkesutövare blir allt mer synliga. Den successivt ökande transparensen gäller vård- och omsorgsverksamheter, men också övergripande förhål- landen som folkhälsa och villkor för människor med funktionshin- der. Frågor om hälsa, vård och omsorg på lika villkor blir tydligare och kräver samlad hantering. Ökande behov av vård och omsorg samt ökade förväntningar från patienter, brukare och närstående, i kombination med växande möjligheter att ge behandling och hjälp, skärper behovet av priori- teringar och effektiva arbetssätt. Utmaningen förstärks då priori- teringar blir allt mer synliga för medborgarna. Också här ökar behovet av gemensamt utvecklingsarbete och samordnad hantering. Vissa huvudmän ser ökad mångfald i organisations- och drifts- former som ett sätt att möta behoven av förnyelse. Nya organisa- tions- och driftsformer ställer dock nya krav på utvecklade regel- verk och rutiner. Utredningen bedömer att detta är långsiktiga förändringar som kommer att ha stor betydelse framöver. Många initiativ tas successivt för att möta de ökande samordningsbehoven, men mer behöver göras. Verksamheterna, professionerna och de förtroendevalda inom vår- den och omsorgen behöver kunskapsunderlag som är användar- vänliga både till innehåll och form. Brukare och patienter har lik- nande behov med utgångspunkt från sina förutsättningar. Dagens myndighetsstruktur, där flera olika myndigheter utar- betar kunskapsstöd inom sitt sakområde, bromsar utvecklingen av samlade underlag som integrerar olika perspektiv. Det stora antalet myndigheter bidrar till att kunskapsstödet till sektorn är splittrat och otydligt. Verksamheterna får inte det behovsanpassade och användarvänliga stöd de behöver. Vården och omsorgen för enskilda patienter och brukare blir mindre samman- hållen och sämre än den skulle kunna vara. Splittringen understöds bl.a. av särlagstiftningen om läkemedels- kommittéer som innebär att landstingen ska organisera kunskapsstöd om läkemedelsfrågor i särskilda kommittéer. Staten har svårt att garantera de kvalitetsnivåer som ska gälla i alla verksamheter. Särskilt tillsynen inom hälso- och sjukvården och har uppenbara brister, men det finns också kritik mot den tillsyn som riktar sig företrädesvis mot läkemedelsindu- strin och apoteksmarknadens aktörer. En del av problemen kan antagligen hanteras inom nuvarande myndigheter, men här finns också strukturella problem. Balansen mellan den granskande rollen och uppgiften att ge råd och vägled- ning är oklar. Tillsynen är inte heller tillräckligt anpassad till dagens förändringstakt och den ökande mångfalden av utförare, där tillsy- nen måste riktas till flera olika aktörer och både direkt till verk- samheterna och till deras uppdragsgivare/beställare. Tillsynen behöver också förstärkas. Otillräcklig genomslagskraft för riktlinjer Riktlinjer ska driva utvecklingen framåt, men det är den faktiska förändringen som är viktig. Råden och riktlinjerna behöver tas fram och uppdateras snab- bare än de gör , med utgångspunkt från de frågor som uppstår i det praktiska arbetet. Råd och riktlinjer måste också utgå från verksamheternas prak- tiska och ekonomiska förutsättningar för att få genomslag. saknas tydliga former för att koppla riktlinjearbetet till huvudmän- nens och verksamheternas konkreta förutsättningar. Bristfällig dialog med forsknings- och utbildningssektorn Sektorns kompetensförsörjning är en nyckelfråga. Det handlar bland annat om att utbilda tillräckligt många, med en inriktning som motsvarar behoven. Forskning, utveckling och innovation är också långsiktiga nyck- elfrågor. Här finns ett tydligt behov av bättre former för löpande kom- munikation mellan sektorns olika företrädare och universitet och högskolor. Brist på samordning av IT-struktur och kommunikationskanaler Det finns ett påtagligt och ökande behov av en nationell infra- struktur för IT-lösningar och kommunikationskanaler i vård- och omsorgssektorn. Uppgiften har flera dimensioner, bland annat att skapa grund- struktur och standards, att bygga, förvalta och successivt utveckla infrastruktur för datahantering samt att bygga, förvalta och succes- sivt utveckla integrerade kommunikationskanaler till yrkesutövare och allmänhet. Många aktörer, både offentliga och privata, har tagit och tar ini- tiativ inom området, men för att hantera de fortsatta utmaningarna behöver staten en tydlig aktör med ett samlat ansvar för frågorna. Behov av vidareutvecklad strategisk styrning Regeringens styrning har allt mer skett genom strategier, som i flera fall kopplas till överenskommelser med SKL. På flera sätt har det varit framgångsrikt att stärka banden mellan regeringen och de politiska ledningarna i kommuner och landsting. Det stora antalet parallella satsningar och oklar ansvarsfördelning mellan , statliga myndigheter, Kommuner och Landsting och enskilda kommuner och landsting har medfört vissa problem. Regeringen har inte heller tillräckligt stöd av övergripande kun- skapsunderlag för den långsiktiga politiken. De nuvarande myndig- heterna tar fram underlag inom sina respektive sakområden, men ingen har i uppdrag att ta fram kunskapsunderlag som integrerar flera olika aspekter och ger en samlad bild av sektorns tillstånd och utmaningar. Den nationella politiken skulle kunna få bättre genomslag genom fokusering på ett mindre antal frågor samt kunskaps- och analysstöd som kan avlasta operativa upp- gifter. Utredningens analys pekar på fyra områden där staten har särskilt viktiga roller. Dessa roller är att: bidra till sektorns utvecklingsarbete, genom stöd till framta- gande och spridning av kunskap säkra kvalitet i alla verksamheter, genom effektiv hantering av godkännanden, tillstånd, legitimationer och tillsyn ansvara för samordning och nyckelfunktioner för sektorns infrastruktur för IT och kommunikation styra strategiskt med utgångspunkt från hälso- och välfärdssek- torns tillstånd och utmaningar Stöd till sektorns utveckling Utredningen föreslår att statens arbete med kunskapsstöd görs mer samordnat och bättre anpassat till verksamheternas och medbor- garnas behov, både när det gäller innehåll och form. Även tillsynens iakttagelser bör användas som stöd för den successiva kunskapsut- vecklingen. Utredningen föreslår också att huvudmännen ges en tydligare plats i arbetet med riktlinjer och andra kunskapsunderlag som har koppling till prioriteringar. Dessutom föreslår utredningen att det utvecklas former för en fortlöpande dialog med huvudmännen och andra aktörer om sek- torns utbildningsbehov och behov av forskning. Lagstiftningen om läkemedelskommittéer som låser landsting- ens former för kunskapsstöd föreslås avskaffas. Säkra kvalitet i alla verksamheter Utredningen föreslår att statens tillsynsverksamhet stärks och vida- reutvecklas. Balansen förtydligas mellan å ena sidan granskning och andra sidan råd och vägledning. En samlad och förstärkt tillsyns- funktion bör säkerställa att lagar och regler följs. Samordna och stödja nyckelfunktioner för sektorns informations- och kommunikationsbehov Utredningen föreslår att staten samlar och förstärker sina insatser för att stödja vård- och omsorgssektorns behov av gemensamma IT- och kommunikationslösningar. Staten behöver samordna sina egna satsningar inom området och dessutom vara en part i samspe- let med övriga aktörer som är engagerade i att bygga nationella lösningar. Utredningen föreslår att staten bygger upp en funktion som ger underlag för breda och långsiktiga politiska bedömningar och prio- riteringar inom hälsa, vård och omsorg. Utredningen föreslår också att samspelet mellan regeringen och huvudmännen ges en struktur som underlättar långsiktighet och fokusering. Bland annat bör den process som leder fram till överenskommelser mellan regeringen och Kommuner och Landsting, få en tydlig form som stöds av både kunskapsunderlag och praktiskt stöd. För att underlätta förnyelsen föreslår utredningen ett samlat orga- nisatoriskt grepp, där en ny myndighetsstruktur formas för att möta morgondagens behov. Utredningen föreslår därför att tio nuvarande myndigheter1, en ideell förening2 och ett statligt bolag3 ersätts av fyra nya myndig- heter: för hälsa, vård och omsorg Inspektionen för hälsa, vård och omsorg för hälsa, vård och omsorg Dessa fyra myndigheter föreslås få ett övergripande uppdrag att tillsammans verka för att främja befolkningens hälsa och god vård och omsorg till dem som behöver det. Två av myndigheterna, för hälsa, vård och omsorg och Inspektionen för hälsa, vård och omsorg, kommer att arbeta med vården och omsorgen som främsta målgrupp: pro- fessioner, huvudmän, patienter och brukare. Båda kommer att ha viktiga roller i sektorns löpande utvecklingsarbete där kontinuerligt lärande leder till successiva förbättringar. 1Socialstyrelsen, , , Statens bered- ning för medicinsk utvärdering, , , Myndig- heten för vårdanalys, Myndigheten för handikappolitisk samordning, Myndigheten för internationella adoptionsfrågor och Statens medicinsk- etiska råd. för hälsa, vård och omsorg stödjer utvecklingen av sektorns IT- och kommunikationsstruktur och bistår även övriga tre myndigheter i vård- och omsorgssektorn med IT-stöd och kommunikationskanaler. Myndigheten för välfärdsstrategi stöder statens strategiska över- blick och styrning. Tre av myndigheterna, Inspektionen, och kommer att arbeta med operativa fråge- ställningar. Myndigheten för hälsostrategi får ett mer strategiskt arbetssätt, där underlag i de flesta fall levereras mer sammanfattat och sällan, som man vid behov kan bistå med fakta och lägesbedömningar. I alla fyra myndigheternas uppdrag ingår att successivt utveckla arbetsinnehåll och arbetsformer. Samtliga fyra myndigheter ska utveckla arbetsformer som möjlig- gör användning av kompetenser i hela landet. Alla myndigheterna föreslås utveckla olika typer av anställnings- och arbetsformer som gör det möjligt att engagera medarbetare på flera orter. Den nya teknikens möjligheter till decentraliserade arbetssätt ger viktiga förutsättningar för förnyelsen. Åtminstone Inspektionen behöver en regionaliserad organisa- tion som anpassas till den indelning som föreslås av regionutred- ningen4. Om väljer en regional indelning bör den samlokaliseras med Inspektionens regionala organisation. Huvudkontoren samlokaliseras i för att underlätta samspelet mellan myndigheterna. Generellt anser utredningen att myndigheterna ska samlokalisera sina verksamheter när de finns på samma ort. Konsekvenser för verksamheterna i nuvarande myndigheter Vårt förslag utgår från hur staten bättre ska kunna stödja vårdens och omsorgens framtida behov och utmaningar. I detta arbete är kunskapsområdet ett nav. Därför är det de myndigheter som har i uppgift att ta fram kunskap inom olika delar av vården och omsor- gen, som berörs mest av våra förslag. De myndigheter som föreslås bli avvecklade är: , , , Sta- tens beredning för medicinsk utvärdering, , , Myndigheten för Vårdanalys, Statens medicinsk – etiska råd, Handisam och Myndigheten för internationella adoptionsfrågor. Dessutom föreslås en avveckling av och . Organisationernas kompetenser och arbetsuppgifter förs över till de nya myndigheterna. 4 Översyn av statlig regional förvaltning mm. Utredningen har prövat ett antal alternativa organisationslösningar som skulle kunna svara mot våra principiella ambitioner och för- slag. Utredningen har bland annat prövat tanken att bilda en Inspektion, en och en strategisk myndighet och låta kunskapsstödet finnas kvar i dagens kunskapsmyndigheter. Detta skulle kunna ske genom att bryta ut tillsyn till en ny fristående myndighet, att skapa en ny och att vidga uppdraget till Vårdanalys. Vi har vidare prövat tanken att slå ihop några av dagens myn- digheter med verksamhetsmässiga samband till större enheter. Det skulle t ex kunna innebära sammanslagning av och , sammanslagning av samt en samman- slagning av och Tandvårds- och läkemedelsför- månsverket. Dessutom har utredningen prövat möjligheterna att möta mor- gondagens behov utan att göra några organisationsförändringar alls. Vår bedömning är att dessa alternativ är sämre än det organi- sationsförslag vi förordar.