sou · H0B33 · 2012-01-30 00:00:00 — 2.6.3Förslag i form av skattekrediter Båda kommitténs förslag är utformade som skattekrediter. Detta går emot de riktlinjer för skattepolitiken som antog 2008. Riktlinjerna anger bland annat att olika inslag av s.k. upp- skjuten beskattning bör undvikas på inkomstskatteområdet.14 Bak- grunden till detta krav ligger i önskemålet om att säkerställa svenska skatteintäkter. Möjligheter att erhålla skattekrediter innebär bland annat en risk att staten inte får tillbaka pengarna när företag och individer flyttar utomlands. Kommittén ser dessutom risken med att uppbyggda krediter kan leda till likviditetsproblem och ökad konkursrisk när de väl ska betalas tillbaka. Det finns emellertid också fördelar med att skatteincitamenten utformas som skattekrediter. Den främsta fördelen med att ge stöd i form av skattekrediter är att de har en bra träffbild. En skattekredit har enbart ett värde för företag och investerare som har investeringsmöjligheter med en privatekonomisk avkastning som överstiger räntan som betalas för krediten. Stöd i form av krediter kan därmed ha en sorterande effekt, särskilt om krediterna räntebeläggs. I den mån dessa invester- ingar inte kan finansieras med normala krediter och detta beror på en samhällsekonomisk snedvridning är denna sorterande effekt sam- hällsekonomiskt fördelaktig. Eftersom värdet av en skattekredit inte är så stort för korta kredittider förebyggs kortsiktig skatteplanering. Vidare är skatte- krediter offentligfinansiellt sett en billigare stödform än definitiva skattelättnader och kan därför ges med högre belopp. Förslaget om ett riskkapitalavdrag har vissa likheter med ett av de förslag som lämnades av (se avsnitt 3.3). Den stora skillnaden är att kommitténs förslag utformas som en skattekredit medan förslag innebar en definitiv skattelättnad. Förslaget om ett riskkapitalavdrag har av den 14 Se prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, bet. 2007/08:FiU20, rskr.2007/08:259. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament anledningen kunnat utformas så att det innebär större likviditets- förstärkningar än förslag. Likviditets- förstärkningen av riskkapitalavdraget uppgår till högst per person och år. Skattereduktionen som föreslogs av Skatte- incitamentsutredningen uppgick till högst per person och år. I sammanhanget kan också nämnas det tidigare risk- kapitalavdraget som gällde vid förvärv av aktier 1996. Skatte- reduktionen, som var en definitiv skattelättnad, uppgick då till högst per person och år (se avsnitt 3.6). Att kommitténs förslag om ett riskkapitalavdrag är utformat som en skattekredit får dessutom till följd att åtgärden på ett mer träffsäkert sätt kan åtgärda den snedvridning som orsakas av att eget kapital beskattas hårdare än lånat kapital. Orsaken till detta är följande. Vid utformningen av en skatteregel som ska motverka den aktuella snedvridningen bör man beakta att denna snedvridning ökar beloppsmässigt över tiden eftersom bolagsskatt betalas på vinsterna . Därmed bör också den motverkande skattelätt- naden ha samma tidsprofil. förslag innebar en definitiv skattelättnad av förvärvspriset på aktierna oavsett om företaget finns under exempelvis ett eller . Detta innebär att skattelättnaden fastställs på förhand och att den inte ökar . För kommitténs förslag om riskkapital- avdrag gäller däremot att skattelättnaden ökar . Detta beror på att lättnaden utgörs av att skattekrediten inte är räntebelagd och att värdet på krediten därför förräntas. Därmed får skattelättnaden samma tidsprofil som snedvridningen. Kommittén anser att fördelarna med att utforma incitamenten som skattekrediter överväger nackdelarna. Kommittén har därför stannat för att utforma förslagen som skattekrediter.15 2.7Mindre, växande företag För stora vinstrika företag som kan finansiera riskfyllda invester- ingar med kvarhållna vinstmedel är tillgången på riskkapital inget större problem. De problem som kan identifieras på riskkapital- marknaden såsom att nyemissioner diskrimineras skattemässigt 15 Se avsnitt 6.3.2 för en diskussion om huruvida riskkapitalavdraget ska utformas som en skattekredit eller en definitiv skattelättnad. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament jämfört med kvarhållna vinstmedel samt den asymmetriska skatte- mässiga behandlingen av vinster och förluster drabbar i stället i större utsträckning nystartade företag som vill göra riskfyllda investeringar. För nystartade, innovativa företag kan till exempel marknadsstorleken vara okänd medan den är mer lättbedömd vid en nyetablering i en mogen bransch. Likaså kan storleken på utveck- lingskostnaderna för en produkt vara svårbedömda i ett tidigt skede. Mindre, växande företag är mer utsatta för de asymmetrier i skattesystemet som kommittén har identifierat som problematiska. De mindre, växande företagen drabbas hårdare än de större av den asymmetriska behandlingen av lånat och eget kapital, eftersom de i högre grad är hänvisade till nyemissioner som finansieringskälla. Den asymmetriska behandlingen av vinster och förluster slår också hårdare mot mindre, fristående företag och små koncerner. Det beror på att små företag inte har samma möjlighet som större företag att kvitta eventuella förluster i en verksamhet mot vinster i en annan. Är verksamheten dessutom riskfylld ökar sannolikheten för förluster som inte kan kvittas mot framtida vinster. Kommitténs förslag har utformats så att de i första hand ska gynna investeringar i mindre företag som bedriver riskfylld verksamhet. Förslaget om en emissionskredit är dock generellt såtillvida att det inte enbart begränsas till företag av en viss storlek. Beloppet för den sammanlagda emissionskrediten föreslås dock begränsas till , vilket får betraktas som ett ganska litet belopp för stora företag. Genom beloppsbegränsningen blir krediten förhållandevis mer betydelsefullt för de mindre företagen. Därtill möter de mindre företagen en större konkursrisk och är ofta mer likviditetsbegränsade än större, etablerade företag. Förslaget om ett riskkapitalavdrag begränsas till mikroföretag och små företag.16 Därmed riktas förslaget i förhållandevis stor utsträckning till investeringar i . Storleksbegränsningen är också nödvändig av offentligfinansiella skäl, eftersom avdraget innebär en räntefri skattekredit. Även om alla mindre företag kan gynnas av riskkapitalavdraget kan stödet få särskilt positiva effekter för företag som vill göra riskfyllda investeringar eftersom de är förhållandevis mer beroende av nyemissioner. När företagare har ekonomisk möjlighet att ta en större del av företagets aktiekapital kommer de lättare kunna dra till sig externa investerare, vilket för 16 Se avsnitt 6.4.3 för en definition. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament många företag är en nödvändighet för att kunna växa. För att ytterligare inrikta förslaget mot företag som vill växa, och således inte ge skattelättnader till förvärvsarbetande som bildar bolag enbart för att komma i åtnjutande av avdraget, är avdraget dessutom begrän- sat till företag som har ett löneunderlag om det år då betalning för emissionen sker eller året därpå. Nystartade och mindre, växande företag kan ha svårt att finansiera sin verksamhet. Det kan delvis bero på att det finns informations- asymmetrier mellan företagaren och potentiella finansiärer samt att det finns transaktionskostnader. Det kan också bero på att skatte- systemet missgynnar investeringar i mindre, innovativa företag. Detta är särskilt olyckligt eftersom investeringar i innovativa företag ofta har positiva externa effekter som gör att den samhällsekonomiska avkastningen kan vara högre än den privatekonomiska avkast- ningen. Det är motiverat att införa skattelättnader som bidrar till att fler investeringar finansieras om de är samhällsekonomiskt men inte privatekonomiskt lönsamma under förutsättning att finansieringen är mindre snedvridande. Kommittén föreslår skatteincitament i form av två åtgärder som underlättar finansieringen i nystartade och mindre, växande företag. Kommittén anser att skatteincita- menten blir mer välriktade om de sker i form av krediter och riktas till mindre företag. Båda åtgärderna gör skattesystemet mer komplicerat men ökar tillgången på kapital till riskfyllda investeringar med positiva externa effekter och minskar de sned- vridningar som orsakas av skattesystemet. Av kommitténs direktiv framgår att en naturlig utgångspunkt för det första delbetänkandet är de förslag som presenterades i Skatte- incitamentsutredningens betänkande Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar (SOU 2009:33). Förslagen i betänkandet har inte lett till lagstiftning på grund av att vissa frågor bedömts vara otillräckligt belysta. Det gäller framför allt förslagens förenlighet med , befintliga skatteavtal samt risken för skatteundandraganden genom kringgåenden. lämnade två förslag. I detta kapitel sammanfattas utredningens allmänna överväganden och dess två för- slag, samt ett alternativt förslag som fördes fram i ett särskilt yttrande. Därefter beskrivs det tidigare riskkapitalavdraget, som också beskrevs i betänkande. Avslutningsvis följer en sammanfattning av remissinstansernas synpunkter. Direktiven till var förhållandevis detalj- erade och utredningen fick därför ett begränsat utrymme att utforma egna förslag. Enligt direktiven skulle incitamenten stimulera fysiska personers investeringar i mindre företag. Med mindre företag avsågs onoterade företag, inklusive handelsbolag som enbart ägs av fysiska personer. Utredningen kom fram till att rätt utformade skatteincitament kunde ha betydelse för kapitalförsörjningen i mindre företag. En mängd andra faktorer utöver skattereglerna hade enligt utredningen emellertid också betydelse för företagens investeringsbeslut. Av direktiven framgick att utredningen främst skulle inrikta sitt arbete på fyra olika former av skatteincitament. Den skulle för det första utreda s.k. etableringskonton (eller riskkapitalkonton som utredningen valde att kalla dem), vilket innebär att fysiska personer skulle få göra avdrag vid beskattningen för insättningar på ett särskilt konto där behållningen används för att starta företag. För det andra skulle ett riskkapitalavdrag utredas, där avsikten var att fysiska personer vid inkomstbeskattningen skulle få dra av kostna- den för köp av onoterade aktier. Ett tredje incitament som skulle utredas var uppskov med kapitalvinstbeskattningen för fysiska per- soner som avyttrade andelar i onoterade bolag och återinvesterade medlen i andra onoterade bolag. Det fjärde och sista skatte- incitamentet som nämndes i direktiven var ett s.k. Annell-avdrag som innebär en möjlighet för aktiebolag att i viss utsträckning få göra avdrag för lämnad utdelning på nyemitterade aktier. Utredningen konstaterade att de föreslagna skatteincitamenten bara borde omfatta investeringar i form av aktier i svenska aktie- bolag och i vissa fall dess utländska motsvarigheter. Två förslag lämnades och de inriktades på olika faser i företagens utveckling. För att underlätta försörjningen av riskkapital i en start- eller expansionsfas lämnades ett förslag om en lättnad på ägarnivå. Denna lättnad utformades som ett riskkapitalavdrag, med viss förebild i den tidigare lagen (1995:1623) om skattereduktion för riskkapitalinvesteringar. Förslaget berörs mer i detalj i avsnitt 3.3. Det gamla riskkapitalavdraget redogörs för i avsnitt 3.6. Det andra incitamentet som utredningen föreslog – det s.k. utdelningsavdraget – utformades som en lättnad på bolagsnivå och har vissa likheter med det tidigare Annell-avdraget, se lagen (1967:94) om avdrag vid inkomsttaxeringen för viss aktieutdelning. Denna åtgärd skulle enligt utredningen gynna i första hand bolag som utvecklats så långt att de genererar vinster. Detta förslag berörs närmare i avsnitt 3.4. Utredningen beaktade vid utformningen av förslagen de prin- ciper om likformighet och neutralitet som låg till grund skattereform. Vidare strävade utredningen efter att förslagen skulle vara enkla att förstå, tillämpa och kontrollera. En mer komplicerad utformning tolererades dock när det behövdes för att motverka att reglerna kunde utnyttjas i syfte att få ej avsedda skatteförmåner. Förutom de förslag som utredningen förespråkade berörde den också de andra två alternativ till skatteincitament som nämndes i direktiven, riskkapitalkonton samt uppskov med kapitalvinstbeskatt- ningen. Ett system med riskkapitalkonton finns i . Utred- ningen kunde dock inte hitta något entydigt stöd för att det skulle finnas ett samhällsekonomiskt behov av ett sådant system. Dessutom bedömdes att regelverket var mycket komplicerat och att det skulle kräva omfattande administrativa resurser för kontroll. Utredningen lade därför inte fram något förslag om riskkapitalkonton, men presenterade ändå en principiell skiss för hur ett sådant system skulle kunna utformas. När det gäller uppskov med kapitalvinstbeskattningen vid avyttring av andelar i onoterade bolag när köpeskillingen åter- investeras i bolagssektorn fann utredningen att nackdelarna övervägde fördelarna med ett sådant system. 3.3Förslaget om skattereduktion för förvärv av aktier förslag till skatteincitament på ägar- nivå innebär att en fysisk person som förvärvar aktier i ett onoterat svenskt aktiebolag kan få skattereduktion. Detsamma gäller om aktierna avser ett utländskt bolag inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller inom en stat med vilken har ingått ett skatteavtal med en artikel om informationsutbyte. De förvärvade aktierna ska ha tecknats vid bildande av bolag eller vid en nyemission. Det ska även gå att få skattereduktion vid förvärv av aktier i lagerbolag, eftersom ett sådant förvärv är ett mycket vanligt sätt att starta ett aktiebolag. Vidare ska aktierna ha förvärvats genom betalning i pengar. Det är således inte möjligt att få en skattereduktion vid betalning i form av apportegendom eller kvittning av fordran. Anledningen till detta är att reglerna effektivt ska stimulera tillgången till nytt kapital i bolagssektorn. Även s.k. överkursbetalning – det vill säga sådan överskjutande del av betal- ningen för aktierna som inte är aktiekapital utan fritt eget kapital – får enligt utredningen beaktas vid beräkningen av skattereduktionen. En förutsättning för skattereduktion är att det bolag i vilket aktierna förvärvats bedriver rörelse året efter det beskatt- ningsår då skattereduktionen begärs. Rörelsekravet uppställs för att exkludera bolag som uteslutande bedriver kapitalförvaltning, eftersom det inte är lämpligt att med skatteincitament stimulera sådan verk- samhet. Om rörelsekravet inte uppfylls vid första prövningen får prövningen och skattereduktionen skjutas upp till, det vill säga en fysisk person får begära skattereduktion beskattningsåret efter och rörelsen ska då bedrivas året . I och med att rätten till skattereduktion får skjutas upp minskar risken för att investeringar i nybildade företag missgynnas. En annan förutsättning för rätt till skattereduktion är att bolaget inte har varit marknadsnoterat mellan betalningen av aktierna och den ovan nämnda prövningen av om rörelse bedrivs. Skattereduktionen kan enligt utredningens förslag ges även om aktierna i bolaget i övrigt ägs av en eller flera juridiska personer. Inte heller bör det finnas något hinder mot att det bolag som aktierna avser i sin tur äger ett eller flera andra företag. Utredningen föreslog att vissa villkor skulle vara uppfyllda i syfte att motverka att bestämmelserna utnyttjas för att erhålla skattereduktion för ett tillfälligt kapitaltillskott. Reglerna gäller tiden före det år då betalning skedde för aktierna till och med tredje året efter betalningsåret och innebär att rätt till skattereduktion saknas för den som från bolaget, eller från annat företag i intressegemenskap med bolaget, tagit emot utbetalning eller annan ersättning vid minskning av aktiekapitalet eller reservfonden. Detsamma gäller den som tagit emot värde- överföring, penninglån eller säkerhet från bolaget i strid med reglerna i aktiebolagslagen (2005:551) samt vid utskiftning i samband med frivillig likvidation. Spärreglerna omfattar även närstående till den skatteskyldige. Enligt föreslaget inträder dock inte spärreglerna om det finns särskilda skäl. Skattereduktionen föreslogs uppgå till av underlaget. Underlaget utgörs av betalningar för aktier under beskattningsåret (eller året före i vissa fall) upp Samtliga fysiska personer ska kunna få skatte- reduktionen och den kan räknas av mot statlig och inkomstskatt, statlig fastighetsskatt, fastighetsavgift och enligt ett särskilt förfarande i form av nedsättning av kupongskatt. Förslaget om skattereduktion för förvärv av aktier beräknades minska skatteintäkterna med . Utredningen föreslog finansiering genom att skattesatsen för kvalifi- cerade andelar höjs till och att skattesatsen för andelar som inte är kvalificerade höjs med 1 procent- enhet till . förslag om skatteincitament på bolags- nivå innebär att aktiebolag får dra av vinstutdelning som lämnas i pengar till fysiska personer. Som grundläggande förutsättningar för utdelningsavdraget anges att det utdelande bolaget ska ha bedrivit rörelse vid beskatt- ningsårets utgång, att aktierna inte får vara marknadsnoterade samt att en fysisk person har rätt till utdelningen när den kan disponeras. För att motverka skatteplanering föreslogs att utdelningsavdrag inte ska få göras om bolaget har minskat aktiekapitalet eller reservfonden och betalat ut pengar eller annan ersättning till aktieägarna under de två beskattningsåren närmast före betalningsåret. Utredningen strävade efter att reglerna om utdelningsavdraget skulle vara så enkla som möjligt att tillämpa som avdraget skulle uppfylla syftet att förbättra kapitaltillgången. Det skulle vidare vara kopplat till fysiska personers investeringar. Mot den bakgrunden föreslogs en beräkningsmodell som innebär att nytt kapital som tillskjutits av fysiska personer ska sättas i relation till totalt kapital i bolaget. Därefter sätts den andelen i relation till vinstutdelning i pengar som lämnas till fysiska personer. Bolaget har enligt förslaget på sig att utnyttja utdelningsavdraget från det att kapitalet har betalats in till bolaget. Om bolaget under eller efter betalningsåret har minskat aktiekapitalet eller reserv- fonden och betalat ut minskningen till aktieägare ska inbetalat belopp minskas med vad som betalats ut vid beräkningen. Utredningen föreslog två beloppsspärrar, en relativ och en absolut. Enligt den absoluta spärren får avdrag inte göras med ett större belopp än . Dessutom föreslogs ett relativt takbelopp så att avdrag inte kan erhållas med större belopp än vad som motsvarar det av fysiska personer gjorda kapital- tillskottet. Avdraget för ett enskilt beskattningsår kan inte heller överstiga lämnad vinstutdelning till fysiska personer för det beskattningsåret. Den offentligfinansiella effekten av utdelningsavdraget beräk- nades uppgå till . Utredningen föreslog finansiering genom en höjning av skattesatserna för kvalificerade och inte kvalificerade andelar med vardera. En annan finansieringslösning som fördes fram var en mindre höjning av bolagsskatten. 3.5Förslag i ett särskilt yttrande I ett särskilt yttrande av sakkunnige m.fl. presenteras ett alternativ till utredningens förslag om utdelnings- avdrag. I yttrandet ifrågasätts om den dubbla kopplingen till fysiska personers kapitaltillskott som finns i utredningens förslag – dels genom att tillskottet ska göras från en fysisk person, dels genom att utdelningen ska lämnas till en fysisk person – behövs för att uppnå syftet. Alternativet som presenteras i yttrandet tar bort kopplingen till kommande utdelningar och förstärker i stället kopplingen till själva kapitaltillskottet. Avsikten är att regelverket därmed ska bli enklare. Den skattelättnad som redogörs för i yttrandet benämns tillskotts- avdrag och innebär ett schabloniserat avdrag på bolagsnivå . Förslaget innebär att tillskottsavdrag får göras om en fysisk person förvärvar aktier vid bildandet av bolaget, vid köp av ett lagerbolag eller vid nyemission. Avdraget får göras första gången det beskattningsår då aktierna har slutbetalats och under de därpå följande fyra åren. Avdragsutrymmet för hela perioden är lika med vad fysiska personer har betalat för aktierna, inklusive eventuell överkursbetalning. Högst en femtedel av avdragsutrymmet får dras av varje beskattningsår. På samma sätt som för det av utredningen föreslagna utdelnings- avdraget ska aktierna ha betalats i kontanter och bolaget ska bedriva rörelse, men inte vara marknadsnoterat, vid beskattningsårets utgång. I yttrandet föreslås även vissa spärregler för att förhindra att avdraget utnyttjas på sätt som inte överensstämmer med syftet bakom åtgärden. Dels finns det spärregler som minskar avdrags- utrymmet om tillskottsavdrag har gjorts tidigare, dels finns det regler där avdragsrätten upphör på grund av att en viss transaktion genomförts. Om avdragsrätten upphör ska tidigare gjorda avdrag hänförliga till samma aktieförvärv återföras till beskattning med ett tillägg om . Tillskottsavdraget beräknades ge ungefär samma offentligfinans- iella effekter som utredningens utdelningsavdrag. beskrev i en bilaga1 det riskkapital- avdrag som fanns i . Här görs en kortfattad sammanfattning av den bilagan. Riskkapitalavdraget infördes för att stimulera små och medel- stora aktiebolags tillgång till riskkapital men också för att under- lätta etablering av nya bolag. Avdraget var från början tänkt att vara tidsbegränsat och skulle ha omfattat aktieköp . Slopandet av riskkapitalavdraget kom dock att tidigareläggas på grund av att de s.k. lättnadsreglerna infördes . Avdraget gällde därför bara för förvärv . Regelsystemet innebar att fysiska personer som förvärvade aktier i onoterade bolag genom nyemission kunde få en skattereduktion av investeringsbeloppet. Skattereduk- tionen kunde högst uppgå till , vilket motsvarade en investering om . Reglerna var förenade med flera krav, bland annat avseende bolagets verksamhet, tillgångar och investeringsinriktning. Bolaget skulle vara svenskt eller ha hemvist i ett land inom EU och bedriva verksamhet från ett fast driftställe i . Det fanns också krav på att investeraren skulle behålla aktierna samt att bolaget inte fick börsnoteras efter nyemissionen. Om kraven inte uppfylldes var investeraren tvungen att betala tillbaka skattereduktionsbeloppet med ett tillägg om . Riskkapitalavdraget kom inte att utnyttjas i den omfattning som hade förväntats vid ikraftträdandet. Detta berodde bland annat på att systemet ansågs som alltför krångligt och att reglerna innehöll för högt ställda krav på såväl bolagen som investerarna. gjorde 1998 en utvärdering av riskkapitalavdraget. En av slutsats- erna var att avdraget haft stor betydelse för vissa enskilda företag men liten betydelse för kapitalmarknaden totalt sett. betänkande var föremål för ett omfatt- ande remissförfarande. Utvalda remissinstanser och andra intres- senter inkom med synpunkter och förslag på förbättringar av förslaget. I det följande redogörs för de viktigaste och mest frekventa remissynpunkterna utan anspråk på fullständighet. 1 Se SOU 2009:33, bilaga 5, s. 343–363. sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Finansdeparte- mentet (dnr Fi 2009/3404). Ett antal remissinstanser (, , , Aktiespararna och Näringslivets Skattedelegation) efter- frågade mer generella skattelättnader som främjar investeringar i hela bolagssektorn. Utredningens förslag orsakar snedvridningar mellan olika företagsformer och olika finansieringskällor. Många remissinstanser efterfrågade generella sänkningar av kapitalbeskatt- ningen. ansåg att utredningen valt de två mest lämpliga åtgärderna av de fyra skattelättnader som direktiven pekar ut och hade i övrigt mest synpunkter av teknisk natur. och Tillväxtanalys, myndigheten för tillväxtpoli- tiska utvärderingar och analyser, lämnade liknande synpunkter.