sou · H0B346 · 2012-06-19 00:00:00 — Därigenom komplet- terar lagen kommunallagens bestämmelser om arbetsformer och beslutsfattande i kommuner och landsting. Till detta kommer uppgiften för kommunerna att under extraordinära händelser verka för samordning av andra aktörers åtgärder och av information till allmänheten. De olika verksamheter inom kommunen som kan beröras av den extraordinära händelsen, t.ex. socialtjänst, omsorgs- verksamhet, distribution av värme, vatten och el, ska fortsätta att bedrivas enligt samma regler som under normala förhållanden. Bestämmelserna om räddningstjänst i LSO och bestämmelserna om extraordinära händelser i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap har således olika syften och vad gäller den operativa verksamheten kan det knappast sägas att det finns några bestäm- melser som överlappar varandra. 12.4Utvecklingen av samordnad beredskap för dammbrott Utredningens bedömning: Beredskapsplanering för damm- brott bör ske per vattendrag. Av gällande regler framgår att ska samordna och utveckla beredskapsplaneringen för dammbrott inom länet. Såväl kommuner som länsstyrelser ska planera sin rädd- ningstjänst och krisberedskap på ett sådant sätt att det möjlig- gör effektiva räddningsinsatser vid dammbrott. Som stöd för sin planering måste dialog ske samtliga berörda aktörer emellan. Ett lämpligt forum för det är älvgrupperna vars betydelse därför bör understrykas. MSB i samverkan med bör identifiera behov och genomföra insatser för att stimulera utveckling av sam- ordnad och övad beredskap för dammbrott. Dammbrott kan medföra konsekvenser såväl lokalt och regionalt som nationellt. För att uppnå en likvärdig beredskap för damm- brott över hela landet är det av stor vikt att beredskapen samordnas Berörda aktörer är främst länsstyrelser, kommuner och dammägare. För att ge förutsättningar för en fungerande samordnad bered- skap för dammbrott behöver de olika aktörernas ansvar och roller förtydligas och uppmärksammas. Utredningen har funnit att det finns ett regelverk som ställer nödvändiga krav på respektive aktörer. Utredningens bedömning är emellertid att regelverket inte fullt ut tillämpas på det sätt som är tänkt. Det finns ett behov av tydligare vägledning för tillämpningen av befintligt regelverk så att utvecklingen av samordnad beredskap i händelse av dammbrott stimuleras. ska som nämnts i förordningen (2006:942) om kris- beredskap och höjd beredskap verka för samordning av de aktörer vars ansvar kan komma att aktualiseras under en kris. Även av länsstyrelsernas instruktion framgår att myndigheten har ett ansvar att före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Läns- styrelsen ska särskilt stödja de aktörer som är ansvariga för kris- beredskapen. Ett dammbrott kan som redan nämnts få konsekvenser för flera kommuner och län såväl nedströms som uppströms dammen. Det är därför av avgörande betydelse att planeringen av såväl rädd- ningstjänst som krisberedskap görs samordnat mellan berörda kommuner och länsstyrelser för varje vattendrag. Utredningen menar att det tydligt framgår av dagens bestäm- melser att har ett ansvar för att samordna och utveckla beredskapen inom länet. Likaså har ett ansvar att stödja kommunerna i deras verksamhet enligt LSO. är enligt utredningen en lämplig aktör att fortsätta ansvara för samordningen och att utveckla densamma i fråga om beredskap för dammbrott. Den samordnande beredskapsplaneringen bör enligt utred- ningen utformas i enlighet med det pilotprojekt i Ljusnan som beskrivs närmare i avsnitt 5.4.4. Projekt med samordnad bered- skapsplanering pågår i eller planeras för samtliga större kraft- verksälvar. Det är enligt utredningen angeläget att denna utveckling fortgår. I projektet tydliggörs att dammägaren ska upprätta ett pla- neringsunderlag i form av översvämningskartor som visar flod- vågsutbredningen längs älven efter ett dammbrott skett. Efter det att ett planeringsunderlag upprättats för vattendraget ska samtliga aktörer utarbeta beredskapsplaner för den egna verksamheten. Det är ansvar att se till att detta blir gjort men också att planerna samordnas och övas. Det har vid utredningens länsstyrelsebesök framkommit att upplever att begreppet verka för innebär begräns- ningar i vilka krav kan ställa på berörda aktörer att delta i samordningen. Det finns med dagens bestämmelser ingen möjlighet för att kräva att en aktör deltar i bered- skapsplaneringen om denne inte vill. Utredningen kan i och för sig se att begreppet verka för inte medför en rätt för att kräva att samtliga aktörer deltar i beredskapsplaneringen. Även om det är angeläget att samordning sker finns det enligt utredningen inte skäl att föreslå några mer långtgående möjligheter för att tvinga in aktörer i ett sådant arbete. En sådan ändring i befintlig reglering skulle även påverka andra områden än beredskapsplanering för dammbrott. Konsekvenser för ett sådant förslag har inte kunnat utredas inom ramen för denna utredning. 12.4.2Älvgruppernas roll bör utvecklas ansvar för samordning av beredskapsplaneringen bör lämpligen ske inom ramen för de älvgrupper som är etablerade för de aktuella vattendragen, se mer om älvgrupperna i 5.4.1. I älvgrupperna finns berörda aktörer representerade. Älvgrup- pernas funktion som forum för samordning bör enligt utredningen förstärkas. Det åligger att vara sammankallande och se till att älvgruppsmötena genomförs. Älvsäkerhetsutredningen7 föreslog ett antal uppgifter för älv- grupperna: 7 SOU 1995:40, s. 107 att bedöma behovet av planeringsunderlag i fråga om över- svämningar, t.ex. riskzonskartor och samordna anskaffandet, att överlägga med dammägarna om dammsäkerhetsfrågor utöver den regelmässiga tillsynen och om att vid behov utföra eller komplettera studier av flodvågor efter tänkta dammbrott och deras konsekvenser, andra riskanalyser m.m., att biträda vid samordningen av planeringen av räddnings- tjänsten, däribland anskaffandet av uppgifter om flöden med tanke såväl på dammbrott som naturliga höga flöden, att analysera behovet och värdet av möjligheterna till flödes- dämpning och förtida tappning, att sammanjämka de kom- munala intressena samt att överlägga med dammägarna om principerna för sådana åtgärder, inkl. ersättningsfrågor, att bedöma var det bör gälla restriktioner för bebyggelsen med hänsyn till att höga flöden kan förekomma samt att se till att informationen planeras och att ansvaret för denna fördelas mellan , dammägarna, länsstyrelser, räddnings- tjänsterna, kommunerna i övrigt och andra berörda organ, dels vad gäller uppgifterna dem emellan, dels uppgifter till allmänhet och massmedia. Enligt utredningens uppfattning har inte samtliga älvgrupper kommit att utvecklas på det föreslagna sättet. Det finns därför anledning att återigen understryka vikten av fungerande älvgrupper som bl.a. ska ha till uppgift att samordna och initiera bered- skapsutveckling för dammbrott. För att kunna rädda liv vid ett dammbrott måste kommunerna på förhand veta vilket eller vilka områden i kommunen som kommer att beröras. Kommunen måste även ha en plan för hur och var de människor som bor och arbetar samt vistas i området ska evakueras. Kommunen har som redan nämnts ett ansvar för att planera och organisera räddningstjänsten så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Det bör ske med utgångspunkt i de kommunala handlingsprogrammen. dessa handlingsprogram ska anges vilka risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Det är kartläggningen av risker och behovet av skydd som är centralt i arbetet med att ta fram handlingsprogrammen. Utredningen har vid sina besök hos länsstyrelser uppfattat att det hos vissa kommuner finns brister i handlingsprogrammen avseende kartläggning av de risker en damm kan medföra. Utred- ningen vill därför betona vikten av att dammbrott beaktas i de kommunala handlingsprogrammen i de fall de kan utgöra en risk. Eftersom ett dammbrott kan medföra konsekvenser inom flera kommuner och flera län är det viktigt att kommunerna samråder med varandra och med inför framtagandet av handlingsprogrammen. Regeringen tog i rapporten 2009:478 upp möjligheten att utveckla och samordna riskanalysarbetet med de risk- och sårbarhetsanalyser som kommunerna ska göra enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. En sådan samordning skulle enligt rapporten också stimulera till ett bredare samlat säkerhetsarbete i kommunerna. Utredningen delar den uppfattningen. Även dammägarnas riskanalyser är av stor betydelse vid kart- läggningen av risker inom kommunen. Dammägarna måste därför tillhandahålla material till kommunerna. föreligger det en skyldighet för ägaren av en damm som omfattas av bestäm- melserna om farlig verksamhet att analysera riskerna med sin verksamhet, se mer om detta i avsnitt 12.2.2. Utredningen har även föreslagit att dammägarna ska upprätta en konsekvensutredning som ska utgöra underlag för klassificeringen av dammen, se kapitel 8. ska innehålla en beskrivning och analys av de konsekvenser ett dammbrott kan medföra. Doku- mentet skulle även kunna utgöra underlag för kommunerna vid framtagande av handlingsprogram. Regeringen förslog även i sin rapport 2009:47 att kom- munerna behöver få mer stöd i sitt framtagande av handlings- program. Sådant stöd har till viss del utformats av MSB, främst Vägledning för Kommunala handlingsprogram9 samt Vägledning för Risk- och sårbarhetsanalyser10. 8Ds 2009:47, Reformen skydd mot olyckor – en uppföljning med förslag till utveckling. 9MSB, Publikationsnr. 10MSB, Publikationsnr. har för eget vidkommande en skyldighet att upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder, enligt 54 § länsstyrelseinstruktionen. Ana- lysen kan underlätta för kommuner att beakta sådana risker som ligger utanför kommungränsen eller länsgränsen men som ändå kan påverka kommunen. 12.4.4En särskild plan för räddningsinsatser Som framgår av avsnitt 12.1.3 har kommunen en skyldighet att ha en särskild plan för räddningsinsatser för vissa Sevesoanläggningar och sådana anläggningar som omfattas av utvinningsavfallsför- ordningen. Utredningen har övervägt att föreslå motsvarande krav på upprättande av en särskild plan för räddningsinsatser även för dammbrott. Kraven på särskild plan för räddningsinsatser har sin grund i två olika EU-direktiv, se avsnitt 3.10 och 4.2.2, vars krav imple- menterats i svensk lagstiftning bl.a. genom bestämmelser i 3 kap. 6 § FSO. har därför haft en skyldighet att införa ett sådant krav för kommunerna oaktat att krav på planering redan föreligger enligt LSO. Utredningen bedömer att det tydligt framgår av LSO att såväl kommunerna som länsstyrelserna ska planera sin räddningstjänst på ett sådant sätt att det möjliggör effektiva räddningsinsatser för dammbrott. Något särskilt krav behövs enligt utredningen inte. Bestämmelsen om särskild plan för räddnings- insatser och föreskrifterna kopplade till bestämmelsen kan istället tjäna som vägledning för hur räddningstjänsten bör planeras för dammbrott. Utöver att utforma en plan för räddningsinsatser har kommunerna en skyldighet enligt LSO att informera allmänheten om kom- munens förmåga att göra räddningsinsatser samt lämna upplysning om hur varning och information ska ges till allmänheten vid allvarliga olyckor. Utredningens uppfattning är att informations- skyldigheten behöver betonas och utvecklas i fråga om dammbrott. Möjligheten att lämna information hänger ihop med vilka uppgifter som finns i handlingsprogrammen. En tydlig information förutsätter således att handlingsprogrammen innehåller en redo- görelse för de risker som finns inom kommunen. Kravet på information till allmänheten är dock begränsat till kommunens förmåga att göra räddningsinsatser samt att lämna upplysning om hur varning och information till allmänheten sker vid allvarliga olyckor. Informationsskyldigheten avser inte vilka säkerhetsåtgärder som ska vidtas av en enskild eller hur denne ska förfara. Informationen om hur man ska agera vid ett dammbrott som kan leda till översvämning eller annan fara i området måste nå samtliga som bor och vistas i det berörda området. Det gäller även alla arbetsplatser, skolor m.m. som ligger inom det berörda området. Informationsskyldigheten bör inte begränsas till kom- muninvånarna utan måste nå alla som kan komma att drabbas av dammbrottet. Samtliga längs älven vars liv och hälsa är i fara måste informeras. Det kan därför ifrågasättas om informationsskyldig- heten i fråga om dammbrott enbart ska åligga kommunen. Utred- ningen anser att MSB och på ett nationellt plan bör uttolka ansvarsrollerna avseende information till allmänheten. Utredningen menar även att älvgrupperna, enligt Älvsäkerhets- utredningen, på ett regionalt plan har en roll att se till att infor- mationen planeras och att ansvaret fördelas vad gäller uppgifter till allmänhet och massmedia. Även dammägarna har behov av att aktivt verka för att samhälls- aktörerna bidrar till en samordnad beredskap. Dammägarens beredskap syftar i första hand till att förhindra dammbrott och i andra hand till att minimera konsekvenserna om ett dammbrott trots allt inträffar. Mot bakgrund av bl.a. bestämmelserna i om strikt ansvar ligger det i ägarens intresse att ett eventuellt dammbrott ska orsaka så små konsekvenser som möjligt. Det finns därmed ett ömsesidigt beroende av att samtliga aktörer tar sitt ansvar. Dammägare bör därför vara angelägna om att bered- skapsplaneringen samordnas och fungerar. Av befintlig reglering i LSO framgår att dammägaren har ett ansvar att larma övriga aktörer och att varna allmänheten om en dammolycka har uppstått eller är nära förestående. Dammägaren ska därför ha larmplaner där det framgår hur övriga aktörer ska larmas i händelse av dammbrott. Varning av allmänheten berörs vidare i avsnitt 12.5.1. 12.4.7MSB:s och Svenska kraftnäts ansvar fortsatta ansvar att samordna beredskapsplaneringen för de aktuella vattendragen förutsätter stöd från MSB i form av ytterligare vägledning. Önskemål om detta har även framförts vid utredningens besök hos länsstyrelserna. Sådan vägledning bör tas fram i samråd med . Som redan nämnts bör pilot- projektet om samordnad beredskapsplanering i Ljusnan samt pro- jektet avseende varning av allmänheten vid dammbrott, se avsnitt 5.4.4, kunna utgöra ett vägledningsmaterial. Som tidigare konstaterats har älvgrupperna en viktig roll för att åstadkomma en samverkan mellan aktörer avseende beredskap för dammbrott. Genom sin centrala position skulle MSB kunna ta initiativ till att samla samtliga älvgrupper för en gemensam träff. bör samverka i planeringen av och medverka vid träffarna. Utredningen anser att sådana träffar kan vara värdefulla för utbyte av erfarenhet älvgrupperna emellan samt ge möjlighet att visa på goda exempel. 12.5Beredskapsåtgärder enligt 2 kap. 4 § LSO Utredningens bedömning: Anläggningens ägare eller den som utövar verksamheten på anläggningen där verksamheten har bedömts som farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 § LSO ska analysera riskerna med verksamheten. Utifrån analysen ska ägaren eller verksamhetsutövaren föra en dialog med kom- munen och/eller om hur kommunens beredskap kan kompletteras. För de stora reglerade älvarna bör älvs- övergripande behovsanalyser och systemlösningar betonas i dia- System för varning av allmänheten är en lämplig och rimlig beredskapsåtgärd som skulle kunna bekostas av damm- ägare. Även andra åtgärder kan komma ifråga. För att kunna ställa krav på kompletterande beredskaps- åtgärder krävs att anläggningen i fråga omfattas av 2 kap. 4 § LSO. Det är därför viktigt att länsstyrelserna beslutar vilka dammar som är farlig verksamhet i länet. Dammanläggningar i klass A och B bör omfattas av bestämmelsen om farlig verk- samhet. MSB i samverkan med bör upprätta vägledningar. 12.5.1Vilka åtgärder är lämpliga? Bestämmelsen i 2 kap. 4 § LSO utgör en skyldighet för en anlägg- ningsägare eller en verksamhetsutövare att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskapsåtgärder. Skyldigheten förutsätter att verksamheten vid anläggningen har bedömts vara farlig verksamhet såsom redogjorts för i avsnitt 12.2. Ett sådant beslut meddelas av . Åtgärderna i fråga ska hindra eller begränsa att allvarliga skador på människor eller miljön uppstår. I rekvisitet för bestämmelserna om farlig verksamhet ligger att olyckan redan har inträffat. Det är därför förberedande och vid räddningsinsatsen stödjande åtgärder som avses. Något förebyggande arbete omfattas inte av bestäm- melsen. Rimligen bör de anläggningar som omfattas av bestäm- melsen ha någon form av beredskapsplan som sätts i drift vid olyckor eller överhängande fara för att en olycka ska inträffa. Ett sådant förslag har lämnats i avsnitt 9.2.5 där planering för nödsituationer ska ingå i verksamhetsutövarens rutiner för egenkontroll enligt MB. Med stöd av dagens bestämmelser i 2 kap. 4 § LSO ska ägaren av anläggningen med en farlig verksamhet eller verksamhetsutövaren upprätta en riskanalys. Riskanalysen utgör ett centralt underlag vid bedömningen om vilka beredskapsåtgärder som är lämpliga och nödvändiga att vidta för att uppnå en god beredskap i händelse av dammbrott. Det kan t.ex. handla om behov av beredskap med personal från den aktuella verksamheten eller av utrustning för varning av allmänheten. Om det vid en sådan bedömning konsta- teras att det finns brister ska en diskussion föras om det är rimligt att kommunen svarar för dessa merkostnader eller om det är ägaren av den farliga verksamheten som ska svara för kostnaden. Verksamhetens risker kan vara så speciella att en olycka innebär att de räddningsinsatser som behövs på ett väsentligt sätt skiljer sig från räddningsinsatser som kommunen normalt kan behöva genomföra. I sådana fall kan det vara rimligt att företaget till- handhåller eller bekostar den nödvändiga kompletteringen. Det är utredningens uppfattning att de riskanalyser som enligt dagens bestämmelser ska utföras inte efterfrågas av kommunerna i tillräcklig omfattning. Riskanalyserna bör enligt utredningen tjäna som underlag vid planeringen av den kommunala räddnings- tjänsten. Enligt utredningen är det därför angeläget att understryka dels vikten av att riskanalyser utförs av dammägaren, dels vikten att kommunerna begär att få se dem vid sin tillsyn enligt LSO. Utredningen har vid kontakter med länsstyrelser och damm- ägare kunnat konstatera att sådana kompletterande beredskaps- åtgärder som avses i 2 kap. 4 § LSO utförts i liten omfattning vad gäller dammanläggningar trots att behov föreligger. Enligt utred- ningen är det därför angeläget att tydliga exempel ges över vilka beredskapsåtgärder som är lämpliga och rimliga att en dammägare står för. Konkreta exempel för dammar skulle enligt utredningen underlätta för kommunerna och länsstyrelserna i dialogen med dammägare om lämpliga åtgärder. Dammägare skulle dessutom veta vad som förväntas av dem. Exemplen bör belysa gräns- överskridande systemlösningar för vattendrag med ett antal anlägg- ningar, ägare, kommuner och län. Den primära åtgärden vid dammbrott är att larma berörda aktörer samt att varna allmänheten. Ett väl fungerande varnings- system innebär att boende och andra som uppehåller sig i de områden som kommer att översvämmas kan sätta sig i säkerhet. Utredningen bedömer att dammägare kan behöva komplettera kommuners beredskap genom varningssystem. Förfarandet som redovisas för i Elforsk rapport 11:81 om Varning av allmänheten vid dammbrott kan utgöra mönster för hur ett varningssystem lämpligen utformas, se mer i avsnitt 5.4.4. Kostnaden för system för varning av allmänheten uppskattas till några per älv för de stora reglerade älvarna. Varningssystem bör enligt utredningen finansieras av ägare till de dammar som omfattas av bestämmelserna om farlig verksamhet. Utredningen anser att det är lämpligt att samordningen av framtagandet av varningssystem sker genom, eller initieras av, befintliga älvgrupper. Varningssystem ska inte ses som den enda beredskapsåtgärd som kan vara rimlig. Utredningen anser därför att det inte är lämpligt att i lag eller förordning ange vilka åtgärder en dammägare ska vidta. Även andra åtgärder som kan anses lämpliga kan fram- komma i dialogen mellan länsstyrelse, kommun och dammägare. För de stora reglerade älvarna bör älvsövergripande behovsanalyser och systemlösningar betonas i dialogen. 12.5.2Vem kan ställa krav på beredskapsåtgärder enligt 2 kap. 4 § LSO? Om kommunen och ägaren eller verksamhetsutövaren inte kommer överens om vilka åtgärder som är rimliga kan kommunen genom beslut förelägga ägaren eller verksamhetsutövaren. Ett sådant beslut kan som redan nämnts överklagas i förvaltningsrättslig ordning. Utredningen vill även framhålla möjligheten för läns- styrelsen att förelägga en enskild om åtgärd för det fall att kommunen inte gör det. Det innebär att en länsstyrelse kan före- lägga en dammägare om att vidta kompletterande beredskaps- åtgärder inom hela länet. Även MSB har möjlighet att i egenskap av central tillsynsmyndighet enligt LSO förelägga en enskild. Vid utredningens kontakter med har de kommun- och länsöverskridande konsekvenserna framställts som ett problem. Fråga har uppkommit om vem som kan ställa krav på bered- skapsåtgärder i en annan kommun än den där dammanläggningen ligger. visar på vikten av samordning vid planering av beredskap för dammbrott. En väl fungerande beredskap för ett vattendrag förutsätter att berörda kommuner och länsstyrelser samarbetar och kartlägger var beredskapsåtgärder krävs och vilken typ av åtgärder som är lämpliga. Utredningen har inte funnit några vägledande avgöranden i frågan. Enligt tillsynsbestämmelserna i 5 kap. LSO utövar kom- munerna tillsyn över efterlevnaden av lagen inom kommunen. har motsvarande ansvar inom länet och MSB utövar den centrala tillsynen i landet. Tillsynsbestämmelserna är inte knutna till något visst kapitel i LSO varför det borde vara möjligt för samtliga aktörer att ställa krav utifrån lagen inom sina respek- tive geografiska områden. Enligt utredningens bedömning borde det därför inte föreligga några hinder för en länsstyrelse att kräva av en dammägare som omfattas av kravet i 2 kap. 4 § LSO att vidta beredskapsåtgärder inom sitt län. Skyldigheten för dammägaren att vidta åtgärder enligt 2 kap. 4 § LSO är inte heller enligt bestäm- melsens ordalydelse geografiskt avgränsad till den kommun eller det län där anläggningen är belägen. Det borde därför inte finnas något hinder att ställa krav på åtgärder i andra län eller kommuner än där anläggningen i fråga ligger. 12.5.3Beslut om farlig verksamhet, en förutsättning för krav Kravet på kompletterande beredskapsåtgärder gäller endast de anläggningar som omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 4 § LSO. Det är således en förutsättning för att kunna ställa krav på dammägaren att först fattat beslut om att verksamheten utgör en farlig verksamhet. Om ett beslut inte fattats för verksamheten är det inte möjligt att, om det behövs, rikta ett föreläggande om att vidta åtgärder för att möjliggöra effektiva räddningsinsatser. Många dammanläggningar som är klassade som 1A och 1B enligt RIDAS omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 4 § LSO. Samtliga verksamheter vid dessa dammar har emellertid inte prövats . Drygt 100 av totalt cirka 200 dammanläggningar i konsekvenskass 1A och 1B enligt RIDAS omfattas av bestämmelsen om farlig verksamhet.11 Regeringen tog i sin rapport 2009:47 upp att länsstyrelserna släpar efter med sina beslut. Vid utredningens kontakter med länsstyrelserna har den bilden i viss mån bekräftats. MSB har i ett regeringsuppdrag12 om bl.a. farlig verksamhet funnit att myndig- heten behöver stödja länsstyrelserna i uppgiften att besluta om farliga verksamheter.