sou · H0B346 · 2012-06-19 00:00:00 — Området måste påverkas av översvämningen i en sådan omfattning att människor kan förväntas skadas av vattnets hastighet eller nivå. Är det fråga om bebyggda områden med bostadshus, arbetsplatser, andra byggnader eller samlingsplatser där människor normalt vistas föreligger det en risk för förlust av människoliv. Detsamma gäller för välbesökta friluftsområden där människor kan förväntas vistas mer frekvent. Är det däremot fråga om ett skogsområde där människor mer sällan uppehåller sig före- ligger inte en sådan risk. Förstörelse av bebyggelse, samhällsviktig verksamhet och kulturmiljö Med kulturmiljö avses ett sådant område som är utpekat som riksintresse för kulturmiljövården enligt 3 kap. 6 § MB. Vid bedömningen av konsekvenserna på dessa områden ska man beakta hur omfattande skadorna kan komma att bli och om det är möjligt att återställa dessa. Går det att återställa skadorna ska bedömningen även avse hur det kan ta. Bedömningen ska också avse kostnaderna för ett återställande. Med byggnader avses bl.a. bostadshus, arbetsplatser och skolor m.m. Även för dessa ska omfattningen av skadorna bedömas samt kostnaderna för ett återställande beaktas. Störning i elförsörjning kan uppstå på såväl nationell, regional som lokal nivå. En störning kan t.ex. avse brott på stam-, region- eller lokalnätet. Med infrastruktur avses väg- och järnvägsnät men också flygplatser. Samhällsviktig verksamhet utgörs av bl.a. sjuk- hus, vatten- och avloppsanläggningar samt telenätet. Bedömningen ska avse hur omfattande skadorna kan bli och hur det skulle ta att återställa det som skulle förstöras. Även kostnaden för återställandet bedöms. Förstörelse av eller störningar på samhälls- viktiga funktioner och infrastruktur blir ofta utslagsgivande vid bedömningen om vilken dammsäkerhetsklass som ska gälla. Klassificeringssystem och styrande principer Med miljöskada avses skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer eller andra skador på mark. Bedömningen ska avse om nämnda skador kan uppstå i det område som antas kunna bli översvämmat eller beröras på annat sätt av ett damm- brott. Därefter måste bedömningar göras av skadornas omfattning, hur bestående skadorna skulle bli samt om det är möjligt att återställa området. Allvarlig miljöskada definieras i 10 kap. 1 § MB och förord- ningen (2007:667) om allvarliga miljöskador. Utredningen bedö- mer att man kan använda begreppet allvarlig miljöskada såsom det definieras i dessa bestämmelser. För att en allvarlig miljöskada ska ha uppstått i vatten ska den ha en betydande negativ effekt på kvaliteten på vattenmiljön. En allvarlig miljöskada på den bio- logiska mångfalden utgörs av en skada som i en betydande omfatt- ning skadar eller försvårar bevarandet av djur- eller växtarter eller livsmiljön för en sådan art. Den biologiska mångfalden som avses är avgränsad på sätt som anges i 10 kap. 1 § 3 a–c MB. Det avser bl.a. sådana områden som har pekats ut med stöd av de s.k. fågel- skyddsdirektivet1 och art- och habitatsdirektivet2. Med ekonomiska skador menas de indirekta konsekvenser som uppstår till följd av andra skador orsakade av ett dammbrott. Det kan t.ex. vara förlust av kraftproduktion när vattenkraftverk för- störs, produktions- och inkomstbortfall för industrier och att transporter förhindras till följd av förstörd infrastruktur. Utredningen har bedömt att klassificeringssystemet ska innehålla tre dammsäkerhetsklasser A–C som korresponderar med de sty- rande principerna i avsnitt 8.2.1. I tabell 8.1 framgår utredningens förslag på dammsäkerhetsklasser. 1Rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar, senast ändrat genom direktiv /49/EG5. 2Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, ändrat genom direktiv /62/EG7. Klassificeringssystem och styrande principer För att en damm ska klassificeras i dammsäkerhetsklass A ska konsekvenserna av ett dammbrott kunna leda till en kris. Vad som avses med kris redovisades kort i avsnittet om styrande principer, se avsnitt 8.2.1. är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad, utanför det vanliga och vardagliga. Att lösa krisen kräver samordnade åtgärder från flera aktörer. Definitionen överensstämmer med den som regeringen anger i regeringens skrivelse3. Ett dammbrott i en damm i klass A skulle innebära en allvarlig påfrestning på samhället såväl nationellt som regionalt och lokalt. Om det är möjligt att återuppbygga förstörda funktioner och 3 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet. Klassificeringssystem och styrande principer byggnader skulle detta ta och kostnaderna för detta vara . Utströmningen av uppdämt vatten skulle medföra översväm- ningar längs större delen av älvens lopp med risk för bl.a.: förlust av människoliv, förstörelse av många människors hem och egendom, kulturmiljö och byggnader, allvarliga störningar i landets elförsörjning p.g.a. skador på elnätet och förstörda dammanläggningar och vattenkraftstationer ned- ströms, allvarliga störningar av transporter till följd av förstörda broar på älvsträckan och skador i övrigt på vägar och järnvägar, omfattande förstörelse av infrastruktur och störningar i andra samhällsviktiga verksamheter, t.ex. anläggningar för vattenför- sörjning samt radio- och telekommunikationer, mycket stor ekonomisk skada. Svenska kraftnäts bedömning är att cirka 25 dammanläggningar har dammar som skulle klassificeras i klass A. Det är i flertalet fall fråga om vattenkraftdammar belägna i den övre delen av de tio stora kraftverksälvarna. Ett dammbrott där skulle leda till dammbrott även i nedströms liggande dammar längs hela . Dessa dammar bedöms ingå bland de dammar som är klassade i konse- kvensklass 1A enligt RIDAS 2008, och fördelas över de sju länen , , , , , och . I RIDAS 2012 har klassificeringssystemet omarbetats och de dammar som tillhör det övre skiktet av 1A betecknas klass 1+. Denna nya klass bedöms praktiskt taget motsvara utred- ningens förslag på dammsäkerhetsklass A. Ett dammbrott i en damm i klass B skulle kunna leda till stora lokala och regionala konsekvenser. Störningarna till följd av ett dammbrott i en damm i klass B kan förväntas bli långvariga. Klassificeringssystem och styrande principer naden mellan dammsäkerhetsklass A och B är att omfattningen av skadorna inte bedöms bli nationell. De konsekvenser som kan komma att uppstå vid ett dammbrott skulle således inte innebära en kris för samhället. Föreligger risk för bl.a. följande konsekvenser ska dammen klassificeras i dammsäkerhetsklass B: förlust av människoliv, allvarlig störning eller skada på samhällsviktiga funktioner och infrastruktur, stor ekonomisk skada. Dammar i denna klass är i princip desamma som omfattas av konsekvensklass 1A och 1B enligt RIDAS 2008 och av konse- kvensklass 1 enligt RIDAS 2012. Antalet kända dammanläggningar med dammar som skulle höra till klass B uppgår till cirka 200. Ett dammbrott i en damm i klass C skulle kunna leda till tillfälliga störningar med lokala konsekvenser, exempelvis skador på lokal infrastruktur, skador på egendom eller miljöskador. Ett dammbrott i denna klass antas inte typiskt sett leda till förlust av människoliv. Kan ett dammbrott i typisk mening befaras leda till förlust av människoliv ska dammen, oavsett övriga konsekvenser, alltid klas- sificeras i dammsäkerhetsklass A eller B. Dammar i denna klass är i princip desamma som hänförs till konsekvensklass 2 enligt RIDAS 2008 och RIDAS 2012. Antalet kända dammanläggningar med dammar som skulle hamna i klass C uppgår till cirka 300. För det stora antalet dammar i kommer ett dammbrott inte att medföra konsekvenser av den art och omfattning som beskrivs för dammsäkerhetsklasserna A, B eller C. Ett dammbrott i sådana dammar skulle endast medföra små lokala konsekvenser som kan återställas. Utredningen menar att det inte är motiverat att ställa Klassificeringssystem och styrande principer särskilda säkerhetskrav på dessa dammar och de ska därför inte tillhöra någon specifik dammsäkerhetsklass. För dessa dammar krävs inte någon särskild insyn för staten och inte heller någon mer omfattande tillsyn med avseende på dammsäkerhet. 8.3.4Alternativa sätt att klassificera dammar Utredningen har valt att föreslå ett konsekvensbaserat klassifi- ceringssystem som betonar faran som ett dammbrott medför snarare än det kvantifierade skadeutfallet. Det finns dock andra sätt att dela in dammar i klasser. Nedan redogörs kort för olika sätt att dela in dammar och varför utredningen inte valt dessa sätt. Dammbrottskonsekvens och sannolikhet för skadeutfall Det klassificeringssystem som finns i RIDAS är också konse- kvensbaserat. Konsekvensklassificeringssystemet i RIDAS tar hänsyn till sannolikheten för svår påfrestning på samhället, förlust av människoliv eller allvarlig personskada och de sociala, miljömässiga och ekonomiska värden som kan förloras vid ett dammbrott. Systemet bygger således på en bedömning av sannolikheten för skadeutfall. Sannolikheten ska värderas i hög, icke försumbar eller beaktansvärd sannolikhet. Utredningen menar att det är att gå för långt att kvantifiera sannolikheten för ett skadeutfall. I stället förespråkas som till- räckligt att det klargörs vilka skadeobjekt som berörs av över- svämningsområdet samt att det görs en grov bedömning av konsekvenserna för att avgöra klassningen. Utredningen anser att det är rimligtvis förväntade konsekvenser som ska vara styrande för klassificeringen, inte osannolika konsekvenser som under vissa ovanliga förhållanden eller tidpunkter skulle inträffa. En anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön utgör, efter beslut av , en farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 § LSO. Vid bedömningen om en damm ska omfattas av bestämmelsen måste bl.a. konsekvenserna av ett dammbrott bedömas. Kan dammbrottet orsaka allvarlig skada kan beslut fattas om farlig verksamhet. Bestämmelsen ger förutsättningar för att dela in verksamheter i två kategorier, farlig verksamhet eller inte. Klassificeringssystem och styrande principer Skillnaderna mellan dessa två verksamheter är enligt utredningen för onyanserad. Det behövs en mer differentierad uppdelning för att kunna ställa differentierade krav utifrån anläggningens påverkan på omgivningen. T.ex. skiljer klassningen inte ut dammar där ett dammbrott kan förmodas leda till en kris för samhället. Utred- ningen har därför funnit att det inte är lämpligt att använda indelningen enligt 2 kap. 4 § LSO. Internationellt kan man ibland se klassificeringssystem baserade på dammegenskaper såsom måttangivelser för dammhöjd och maga- sinsvolym. Det är egenskaper som kännetecknar dammens skade- potential och den flodvåg som ett dammbrott kan medföra. En hög damm med stor magasinsvolym kan medföra stora konsekvenser vid ett dammbrott. Likaså har en låg damm med liten maga- sinsvolym vanligtvis små konsekvenser på omgivningen om den havererar. Metodiken tar däremot inte hänsyn till skadeobjekt i området som påverkas av översvämningar. Oavsett höjden eller magasinsvolymens storlek kan ett dammbrott få stora eller små konsekvenser på omgivningen beroende på vad som kan tänkas skadas i händelse av ett dammbrott. Utredningen anser därför att dammegenskaper inte är en tillräcklig grund för dammsäkerhets- klassningen. 8.4.1Vattenanläggningar som innehåller eller utestänger vatten ska omfattas av klassificeringssystemet Utredningen föreslår att samtliga vattenanläggningar vars syfte är att innehålla eller utestänga vatten eller blandningar av vatten och annat material, t.ex. anrikningssand ska omfattas av det föreslagna klassificeringssystemet. Med vattenanläggning menas en sådan anläggning som har kommit till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som hör till anläggningen, se 11 kap. 3 § MB. Vattenkraftverk, avbördningsanordningar och intag i fall där de utgör en vattenanläggning, eller del av en sådan, som innehåller eller utestänger vatten ska omfattas av klassificerings- systemet. Slussar utgör också vattenanläggningar som innehåller Klassificeringssystem och styrande principer eller utestänger vatten varför även dessa ska omfattas av klassifi- ceringssystemet. Kravet ska omfatta såväl nya som befintliga anläggningar. Dammar som innehåller blandningar av vatten och annat material, t.ex. anrikningssand eller industriavfall, är också vattenanläggningar och omfattas av klassificeringssystemet. Hydrauliska konstruktioner såsom tryckrör, tunnlar och väg- trummor ska enligt utredningen inte omfattas av klassificerings- systemet. Även permanenta skyddsvallar är vattenanläggningar enligt 11 kap. 2 § 4 MB och ska omfattas av det föreslagna klassifi- ceringssystemet. Med skyddsvall avses en sådan invallning som byggts upp kring ett visst område för att förhindra översvämning i samband med höga flöden och/eller högvatten i hav/sjö. Sådana skyddsvallar finns vid och där bebyg- gelse ligger nära vatten och riskerar att översvämmas vid höga vattenstånd. Dessa invallningar är permanenta dammkonstruk- tioner. Syftet med invallningar är att på ett varaktigt sätt förhindra översvämning av angränsande områden vid höga vattenstånd. Områdena nedströms skyddsvallen är bebyggda. Skulle invall- ningarna brista vid höga vattenstånd skulle konsekvenserna kunna bli stora. 8.4.2Vilka dammar ska konsekvensutredas? Syftet med konsekvensutredningen är att identifiera vilka damm- anläggningar som ska omfattas av klassificeringssystemet och vilka konsekvenser som ett dammbrott i någon av de ingående damm- arna skulle medföra. Baserat på konsekvensutredningen beslutas om dammarna ska klassificeras i någon dammsäkerhetsklass. För att identifiera de anläggningar som ska omfattas av klassifi- ceringssystemet krävs att fler anläggningar än dessa konse- kvensutreds. Vi vet inte exakt vilka dammanläggningar som skulle medföra de ovan angivna konsekvenserna, se avsnitt 8.3.3. Det behövs därför ett initialt urval. Utredningen har bedömt att det för befintliga damman- läggningar som har en eller flera dammar som vid dammbrott kan frisläppa en vattenvolym större än ska upprättas en konsekvensutredning. Med vatten innefattas även blandningar av vatten och annat material, exempelvis anrikningssand. Klassificeringssystem och styrande principer ningen har anläggningar med den angivna volymen en sådan potential att åsamka skada på omgivningen att de faktiska konse- kvenserna av ett haveri bör utredas och dokumenteras. Befintliga dammanläggningar med en eller flera dammar som vid dammbrott skulle frisläppa en vattenvolym på mellan 10 000 och ska också konsekvensutredas om det finns bebyggelse, samhällsviktig infrastruktur eller skyddsvärd naturmiljö som skulle kunna skadas vid ett dammbrott. Dammanläggningar som inne- håller farliga sediment i magasinet ska särskilt beaktas. Dammanläggningar som vid dammbrott skulle frisläppa en vattenvolym på mindre än anser utredningen inte behöver konsekvensutredas. Utredningen menar att ska bemyndigas att beskriva hur vattenvolymen som kan frisläppas ska definieras. Det kan vara olika för olika typer av dammar. Exempelvis skyddsvallar längs ett vattendrag är att betrakta som specialfall. I många fall innehåller eller utestänger skyddsvallar inte vatten vid normal- förhållanden utan endast vid höga flöden. 8.4.3Konsekvensutredning av nya dammar Inför uppförandet av nya dammar ska konsekvenser av ett damm- brott beskrivas. För mycket små dammar räcker det att konstatera att ett haveri inte skulle förorsaka konsekvenser för liv, hälsa eller miljö. Med konsekvensutredning avses som redan nämnts en beskrivning av de konsekvenser som dammbrott vid en dammanläggning kan orsaka. Enligt utredningen bör konsekvensutredningen innehålla: Grunddata om dammanläggningen såsom geografiskt läge, damm- typ, dammhöjd, typritningar för plan, tvärsektion och längd- profil etc. En redogörelse över hur dammen eller dammarna antas kunna haverera. Haverier kan ske på olika sätt beroende på en damms egenskaper och konstruktion, vilket bl.a. påverkar tidsförlopp och hastigheten på det utströmmande vattnet. Klassificeringssystem och styrande principer Beskrivning av den översvämning som dammbrott uppskattas leda till, lämpligen på ett kartunderlag. Beskrivning av de skadeobjekt som finns i det område som skulle översvämmas. En beskrivning av hur beräkningar och bedömningar gjorts. Förslag på dammsäkerhetsklass eller motiverad bedömning om att dammanläggningen inte behöver omfattas av klassifi- ceringssystemet. För en dammanläggning där flera dammar innesluter ett magasin, dvs. en vattenvolym, ska konsekvenserna av ett dammbrott beskrivas för respektive damm. Både konsekvenser uppströms (t.ex. släntras) och nedströms den aktuella dammen ska beskrivas. Ett dammbrotts inverkan på nedanförliggande dammar samt risken för fortlöpande dammbrott (dominoeffekt) ska beaktas vid konse- kvensutredningen av ett dammbrott. Dammbrott vid olika flödesförhållanden ska analyseras. Om de olika flödesförhållandena innebär väsentliga skillnader avseende konsekvenserna ska detta redogöras för. Det är den totala över- svämningen som ska beskrivas men endast den merskada som själva dammbrottet ger upphov till som blir styrande för klassningen. Det dammbrott som ger upphov till störst konsekvenser blir underlag för dammens dammsäkerhetsklass. Vid höga flöden och liten vatten- volym i magasinet kan ett dammbrott orsaka endast en mindre ökning av den resulterande översvämningen och därmed den skada på omgivningen som det höga flödet ger. En sådan omständighet ska redogöras för. Utredningen menar att det inte behöver föreskrivas en exakt metod för hur konsekvensutredningen ska genomföras. Metodvalet måste överlåtas åt dammägaren. Det viktiga är att det av underlaget går att bedöma om metoden ger en rättvisande bedömning av dammbrottets konsekvenser. Konsekvenserna av dammbrott ska för varje damm doku- menteras och förslag på dammsäkerhetsklass motiveras. Kraven på utredning och innehåll i dokumentationen kan variera från fall till fall beroende på arten och omfattningen av skador vid ett eventuellt dammbrott. I konsekvensutredningen ska förslag på damm- säkerhetsklass för de ingående dammarna ges. Klassificeringssystem och styrande principer I vissa fall kan det vara enkelt att konstatera vilka konsekvenser ett dammbrott kan medföra. Det kan handla om uppenbara fall där konsekvenserna bedöms vara försumbara trots att anläggningen uppfyller de angivna kraven på volym för att omfattas av kravet på konsekvensutredning. I sådana fall behöver inte konsekvens- utredningen vara så omfattande. Likaså måste man beakta att vissa dammägare redan har ett omfattande material som tagits fram i samband med konsekvensklassificeringen enligt RIDAS. I dessa fall kan det räcka med en sammanställning av det underlaget med eventuella kompletteringar. För att kunna differentiera kraven på konsekvensutredning utifrån nämnda omständigheter föreslår utredningen att bemyndigas att meddela föreskrifter om konse- kvensutredningens omfattning och innehåll. Dammanläggningens konsekvensutredning ska hållas upp- daterad. Dammägare ska informera tillsynsmyndigheten om för- hållanden ändras på så sätt att det kan bli aktuellt att ändra klass. Sådana omständigheter kan vara att anläggningen byggs om eller att det tillkommit bebyggelse i det område som kan kommat att översvämmas. Utredningen föreslår att ansvaret för att upprätta en konse- kvensutredning ska åligga dammägaren. Om en dammanläggning består av flera olika dammar eller dammdelar som ägs av olika dammägare måste respektive damm- ägare upprätta en konsekvensutredning för sin del, men de bör samverka när de tar fram konsekvensutredningarna. T.ex. kan en damm bestå av en intagskonstruktion till ett vattenkraftverk med en anslutande damm på var sida om kraftverket. Kraftverket kan ägas av en ägare och dammarna av en annan. Vid ett sådant för- hållande ska en konsekvensutredning upprättas av respektive ägare för var och en av delarna. Ägarna bör samråda med varandra eftersom haveri i en dammdel kan ge följdhaveri i den andra ägarens dammdel. Klassificeringssystem och styrande principer 8.4.6Konsekvensutredning för dammar med oklara ägarförhållanden (herrelösa dammar) Kravet att upprätta en konsekvensutredning ska enligt utred- ningens förslag åligga underhållsskyldiga av anläggningar som vid ett dammbrott kan frisläppa en vattenvolym större än . Utredningens uppfattning är att för de allra flesta anläggningar som kommer i fråga råder inga oklarheter om vem som är under- hållsskyldig. I de fall där verksamheten har upphört kan det uppstå svårigheter med att hitta en ansvarig för underhållet. Det är dock utredningens bedömning att flertalet av de dammar där ägarförhållandena är oklara kan hänföras till kategorin Övriga dammar. Dessa dammar bedöms i allmänhet ha en mindre vatten- volym än som kan frisläppas vid dammbrott. Ett damm- brott i någon av dessa dammar skulle i de allra flesta fall endast medföra små lokala konsekvenser. I dessa fall aktualiseras inte frågan om vem som ska ansvara för konsekvensutredningens utfö- rande och kostnaden för det. Det kan emellertid finnas dammar som skulle kunna medföra konsekvenser av betydelse där ägarförhållandena är oklara. Dessa ska liksom för övriga anläggningar klassificeras i en damm- säkerhetsklass. Enligt utredningen bör det kunna krävas av ägaren till den fastighet där anläggningen är belägen att ansvara för att ta fram en konsekvensutredning. Det faktum att man har en damm på sin fastighet som påverkar omgivningen gör att man kan anses vara verksamhetsutövare för den verksamheten. Av praxis framgår att för det fall det inte går att fastslå vem som är ägare till en vattenanläggning kan krav riktas mot den som har rådighet över vattenområdet i fråga, se MÖD 2006:2. Rådighet har man bl.a. om man äger det aktuella området. Domstolen menade i det angivna fallet att den som har rådighet över vattenområdet även har de faktiska och rättsliga möjligheterna att följa det i målet aktuella föreläggandet om utrivning. Vattenanläggningen som avsågs var en tillståndspliktig brygga. Motsvarande bedömning i fråga om ansvar för anläggningen bör enligt utredningen kunna göras även för andra vattenanläggningar än bryggor. Om fastighetsägaren inte vill åta sig ansvaret i fråga om utredning och även övrigt ansvar som följer med ägandet kan han eller hon ansöka om utrivning. I samband med ett sådant ärende Klassificeringssystem och styrande principer måste dammens potentiella risker vägas mot eventuella positiva effekter med att ha dammen kvar. Utredningen bedömer att arbetet med dammsäkerhetsklassifi- ceringen initialt kommer att pågå av och därefter löpande under nästföljande år, se diagram 8.2. Det är enligt utredningen angeläget att dammar med störst konsekvenser för samhället klassificeras och därför föreslås en prioriteringsordning. År 1: Utredningen föreslår att de dammanläggningar som vid ett dammbrott kan frisläppa en vattenvolym större än ska konsekvensutredas och beslut om dammsäkerhetsklass fattas av tillsynsmyndigheten senast efter det att bestämmelserna trätt i kraft. Dessa dammanläggningar är med största sannolikhet redan klassificerade enligt branschens riktlinjer och därmed lätta att identifiera. Utredningen uppskattar antalet dylika dammanlägg- ningar till 100–150 stycken. År 2 och 3: Därefter ska övriga dammanläggningar som vid ett dammbrott kan frisläppa en vattenvolym större än konsekvensutredas och klassificeras i två steg, först de som inne- sluter en vattenvolym över och därefter de som innesluter en volym på över . År 4 och framöver: I ett sista steg ska även dammanläggningar som vid dammbrott skulle frisläppa en vattenvolym på mellan 10 000 och konsekvensutredas om det finns bebyggelse, samhällsviktig infrastruktur eller skyddsvärd naturmiljö som skulle kunna skadas vid ett dammbrott. upp- rättas av dammägaren på uppmaning av tillsynsmyndigheten.