sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — Av 2 kap. 6 § minerallagen framgår att undersökningstillståndets giltighetstid ska förlängas på ansökan av tillståndshavaren om ändamålsenlig undersökning har genomförts inom området. Det Bergsstaten ska ta ställning till är således i huvudsak endast om undersökningar har utförts, och om så inte har skett, om det finns godtagbara skäl för det. Att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska beredas möjlighet att yttra sig i detta skede framstår därmed inte som ändamålsenligt. Jag har således inte funnit övervägande skäl att förändra bestämmelserna om kommunikation vid förlängning av undersökningstillstånd. Frågan är då om och i så fall hur fastighetsägares och rättighetshavares inflytande ska stärkas under undersökningstillståndets giltighetstid. I detta sammanhang bör betydelsen av Bergsstatens tillsyn av undersökningsarbetet betonas. Enlig 15 kap. 1 § minerallagen har bergmästaren tillsyn över efterlevnaden av minerallagen och att de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av den följs. Bergmästaren ska kontrollera att tillståndshavarna följer bestämmelserna om undersökningstillstånd och arbetsplaner. Det är således viktigt att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt under undersökningstillståndets giltighetstid är aktiva och meddelar Bergsstaten om tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt minerallagen eller enligt villkor i undersökningstillståndet. Så är till exempel fallet om tillståndshavaren inte följer arbetsplanen eller utför undersökningsarbete utan gällande arbetsplan. Detta kan, om överträdelserna är tillräckligt allvarliga, leda till att bergmästaren återkallar tillståndet enligt 6 kap. 3 § minerallagen eller att tillståndshavaren nekas nya undersökningstillstånd enligt 2 kap. 2 § minerallagen. Enligt min uppfattning skulle även en sådan omständighet, som t.ex. att tillståndshavaren inte har följt den gällande arbetsplanen, också kunna ses som en omständighet som talar för att ändamålsenliga undersökningar inte har genomförts och att tillståndshavaren på denna grund kan nekas förlängning. Det är viktigt att Bergsstaten arbetar på ett sådant sätt att det underlättar för enskilda, och då främst fastighetsägare och innehavare av särskild rätt, att anmäla eventuella missförhållanden till myndigheten. Därigenom ges möjlighet att löpande påtala brister, inte enbart när en förlängning av undersökningstillståndet är aktuell. Det bör dock betonas att anmälningar från enskilda inte bör vara den enda utgångspunkten vid tillsynsverksamhet. Jag föreslår också i betänkandet att Bergsstaten ska utöva en mer aktiv tillsyn som inte bygger på anmälan från enskilda (se avsnitt 12.6). Genom en mer aktivt och systematiskt tillsyn från Bergsstaten sida kommer information om bland annat tillståndshavarnas lämplighet komma till myndighetens kännedom. Ett aktivt tillsynsarbete kan på så sätt balansera den omständighet att fastighetsägare och innehavare uttryckligen inte bereds tillfälle att yttra sig över ansökan om förlängning av undersökningstillstånd. 11.6.6Rätt att bygga väg Utredarens förslag: Rätten för tillståndshavaren att efter tillstånd från bergmästaren ta mark eller annat utrymme i anspråk för att bygga nödvändig väg till och inom området tas bort. Enligt 3 kap. 3 § andra stycket minerallagen får tillståndshavaren efter tillstånd från bergmästaren ta mark eller annat utrymme i anspråk för att bygga nödvändig väg till och inom området. har det framkommit att utrustning för undersökningsverksamhet vanligtvis fraktas till underökningsplatsen med hjälp av bandgående fordon eller helikopter. Behovet av möjligheten att bygga väg inom området borde därför inte längre vara stort. Företrädare för prospektörerna har emellertid framfört att möjligheten för tillståndshavaren att, efter tillstånd från bergmästaren, bygga väg inom undersökningsområdet är av stor betydelse för undersökningsföretagen. I slutskedet av undersökningsarbetet, när profilborrning eller provbrytning utförs, krävs det ofta täta och tunga transporter av borrkärnor från undersökningsområdet. I vissa fall är transporterna sådana att det är nödvändigt att bygga väg. I de flesta fall kan detta ske genom frivilliga överenskommelser med fastighetsägaren. Vägen kan ofta tillföra värden till en fastighet och därigenom kan parter relativt enkelt komma överens. Men i de fall tillståndshavaren inte kan få medgivande från fastighetsägaren att bygga väg är det enligt prospekteringsföretagen viktigt att detta ändå kan ske efter tillstånd från bergmästaren. Företrädare för markägare och innehavare av särskild rätt har emellertid en annan uppfattning. De anser att en sådan rätt är ett kraftigt ingripande i deras rätt och att byggande av väg alltid bör grundas på överenskommelser med markägarna. En avvägning mellan de två intressena måste således göras. Jag kan konstatera att rätten att bygga väg är relativt allmänt utformad och gäller för alla med undersökningstillstånd med gällande arbetsplan. Behovet av att bygga väg uppstår dock vanligtvis bara i det senare skedet av undersökningsarbetet. En reglering borde därför avse dessa situationer. Det är dock svårt att göra en ändamålsenlig avgränsning. Skälen för att behålla bestämmelsen att tillståndshavaren ska ha rätt att bygga väg till eller inom området är, på grund av att transport kan ske på annat sätt, inte lika starka som . Vid en avvägning av olika intressen anser jag att det inte längre går att försvara detta kraftiga intrång i äganderätten. Rätt att bygga väg till och inom undersökningsområdet är en alltför ingripande åtgärd, även om det endast får ske efter prövning av bergmästaren. Jag föreslår därför att rätten att bygga väg till och inom undersökningsområdet med stöd av undersökningstillstånd avskaffas. Alternativet till förslaget hade kunnat vara att inte införa någon ändring alls. De uppgifter som framkommit vid den undersökning som utredningen utfört, men även i övrigt , ger emellertid stöd för att vissa fastighetsägare och innehavare av särskild rätt känner oro och maktlöshet i samband med undersökningsarbete. Syftet med förslagen är att, utan att åsidosätta mineralnäringens krav på enkelhet och effektivitet, skapa bättre balans mellan prospekteringsintresset och de enskildas intressen. Det kan bidra till att minska känslan av uppgivenhet hos de som berörs av undersökningsarbetet och att öka förtroendet för prospektörerna och mineralnäringen i stort. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren kartlägga och analysera hur reglerna för arbetsplaner i minerallagen har fungerat sedan de infördes och vid behov föreslå bestämmelser som behövs för att effektivisera syftet med arbetsplanerna. Syftet med arbetsplanen är enligt förarbetena att fastighetsägare och andra sakägare ska ges möjlighet att påverka hur undersökningsarbetet utförs.1 Frågan är således hur väl detta syfte har uppfyllts och om det finns något behov av förändring av bestämmelserna om arbetsplaner för att ytterligare förbättra fastighetsägares och rättighetshavares möjlighet till inflytande över undersökningsarbetet. Som framgår av kapitel 6 har utredningen låtit genomföra en undersökning bland fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörts av en eller flera arbetsplaner i syfte att kartlägga hur systemet med arbetsplaner har uppfattats av dem. Resultatet från undersökningen tyder på att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt känner maktlöshet under arbetsplaneprocessen. Av de svarande upplevde att de inte hade möjlighet att påverka hur undersökningsarbetet på deras mark eller den mark som de nyttjade skulle genomföras. 2004/05:40 s.49. Av de öppna svar som samlades in vid undersökningen framgår att många uppfattar det som att saken redan är uppgjord på förhand och att de inte har någon reell möjlighet att påverka undersökningsarbetet. Att bergmästaren redan meddelat beslut om undersökningstillstånd medför att många känner uppgivenhet och att det inte är någon idé att invända mot arbetsplanen. Frågan är hur man i sådana fall ska kunna få samtalet mellan prospektör och den enskilde att fungera. Hur kan man vända känslan av uppgivenhet över att undersökningstillstånd meddelats till en insikt om att systemet med arbetsplaner kan innebära en möjlighet att utforma undersökningsarbetet så att störningarna och eventuella skador blir så små som möjligt? Hur ska man få fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs av undersökningsarbetet att känna tilltro till systemet och inrikta sina ansträngningar mot att, istället för att utan framgång bestrida undersökningstillståndet, genom arbetsplanen försöka påverka hur arbetet genomförs? En förutsättning för att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska ha möjlighet att påverka undersökningsarbetet är att de på ett tydligt sätt får information om arbetsplanens syfte och möjligheten att invända mot den. Vid undersökningen uppgav av de tillfrågade att det inte framgick av den information de fick i samband med prospektörens förslag på arbetsplan vilka rättigheter han eller hon har när en arbetsplan tas fram. Visserligen bör det noteras att instämde helt i påståendet att det framgick av förslaget på arbetsplan att de hade möjlighet att göra invändningar mot planen, vilket tyder på att denna information i högre grad framgår av arbetsplanen. Det kan dock diskuteras om det är tillfredsställande att inte ens hälften av de tillfrågade instämmer helt och hållet i detta påstående. Vidare bör noteras att inte ens hälften av respondenterna kan instämma helt i något av de påståenden som rör information om arbetsplanens rättsliga verkan. När det gäller innehållet i arbetsplanen gav undersökningen följande resultat. Det kan konstateras att över hälften av respondenterna anser att det framgick av arbetsplanen vilket undersökningsarbete prospektören avsåg att utföra på fastigheten och vem mottagaren av arbetsplanen skulle kontakta vid frågor om arbetsplanen. Resultatet tyder dock på att prospektörerna är sämre på att informera om när undersökningsarbetet ska genomföras, hur arbetet kommer att ta, hur undersökningsarbetet kommer att påverka omgivningen och hur ersättning för eventuella skador på skog, mark och vägar ska regleras. På frågan om det saknades någon information i arbetsplanen svarade nej och av respondenterna ja. Resultatet är således motsägelsefullt och svårt att tolka. Att arbetsplanerna i många fall är oprecisa bekräftas emellertid av de svar som lämnats vid de intervjuer som gjorts med representanter från gruvbolag och konsultbolag. Vid dessa intervjuer har det framkommit att prospektörerna i många fall undviker att precisera exakt var undersökningsarbetet kommer att genomföras, när det ska ske och hur arbetet kommer att ta. I stället anges metoderna för undersökningsarbetet i generella termer och under vilken arbetet troligtvis kommer att ske. Skälet till detta är att senare undersökningsarbetet bygger på resultat från tidigare underökningar. För att arbetsplanen inte ska behöva ändras och delges fastighetsägare och innehavare av särskild rätt igen om den ursprungliga planeringen ändras skrivs arbetsplanen så översiktligt som möjligt för att kunna anpassas till samtliga framtida scenarion. Resultatet från undersökningarna tyder sammanfattningsvis på att det finns mycket att göra för att förbättra arbetsplanerna och den information som går ut till fastighetsägare och innehavare och särskild rätt i samband med arbetsplanen. 12.2.2Säkerhet för ersättning för skada i samband med undersökningsarbete Enligt 2 kap. 10 § minerallagen ska ett undersökningstillstånd förenas med villkor om att tillståndshavaren ska ställa säkerhet för ersättning för skada eller intrång som föranleds av undersökningsarbete. Av 3 kap. 3 § tredje stycket samma lag följer att tillståndshavaren ska ha ställt säkerhet för ersättning innan undersökningsarbete påbörjas. Det är dock inte reglerat hur stor säkerheten ska vara. Enligt uppgift från Bergsstatens jurist har myndigheten utvecklat vissa rekommendationer avseende säkerhetens storlek. Beloppen har bestämts med hänsyn till vem som innehar undersökningstillståndet/undersökningstillstånden och antalet undersökningstillstånd. De belopp som var utgångspunkt framgår nedan. 1–2 tillstånd, privatperson 1–2 tillstånd, bolag 3–9 tillstånd 10–25 tillstånd 26–50 tillstånd 51–75 tillstånd 76–100 tillstånd 101 och fler tillstånd Bergsstaten gör regelbundet jämförelser mellan förteckningen över tillståndshavare som betalat in säkerhetsbelopp och mineralrättsregistrets uppgifter om innehavare av undersökningstillstånd och kan på så vis uppmärksamma om en tillståndshavare inte betalat någon säkerhet eller den summa som betalats in är för liten i förhållande till antalet undersökningstillstånd. Den som enligt registerkontrollen inte uppfyller minerallagens krav på att säkerhet har ställts uppmanas att till Bergsstaten redovisa att de uppfyller reglerna om säkerhet eller hur de avser att göra detta. Om undersökning påbörjas utan att säkerhet har ställts får kronofogdemyndigheten enligt 15 kap. 6 § minerallagen på ansökan från den som äger eller innehar marken meddela särskild handräckning för att arbetet ska ställas in eller att marken ska återställas. Av 15 kap. 6 § 2 mineral- lagen följer att tillståndshavaren också kan drabbas av sanktioner i form av böter eller fängelse. Enligt uppgift från Bergsstatens jurist har dessa sanktioner inte behövt användas. Det allra vanligaste är att tillståndshavarna betalar in säkerhet i enlighet med Bergsstatens riktlinjer. Som tidigare konstaterats i betänkandet avgörs frågan om prospektören ska få utföra undersökningsarbetet redan i samband med att frågan om undersökningstillstånd prövas. I arbetsplaneprocessen regleras istället hur undersökningsarbetet ska bedrivas. I betänkandet har tidigare framhållits att det är viktigt att denna skillnad tydliggörs för fastighetsägare och innehavare av särskild rätt, så att dessa kan fokusera på att påverka undersökningsarbetet så att det anpassas efter deras krav och också får ut en rimlig ersättning för den skada som undersökningsarbetet medför. På det sätt systemet är utformat är det därmed viktigt att det är tydligt för fastighetsägare och innehavare av särskild rätt att en eventuell skada på marken i samband med undersökningsarbetet medför ersättning. Ett tydligt system för hur skador ska kompenseras kan minska eventuell oro inför undersökningsarbetet och underlätta för parterna att komma överens om arbetsplanen. Utredarens förslag: Arbetsplanen ska vara skriven på svenska, eller om någon berörd fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt begär det, på något av de nationella minoritetsspråk som anges i 7 § språklagen (2009:600). Prospektören ska utforma arbetsplanen efter de krav som motstående intressen kräver. Arbetsplanen ska, utöver vad som föreskrivs enligt nuvarande bestämmelser, ange vad en arbetsplan är, att mottagaren av arbetsplanen har möjlighet att påverka innehållet i arbetsplanen genom att invända mot den och inom vilken tid sådan invändning ska göras. Arbetsplanen ska vidare innehålla tillståndshavarens namn, telefonnummer och adress samt namn, telefonnummer och adress till kontaktperson om tillståndshavaren är en juridisk person. Det ska framgå av den tidsplan som anges i arbetsplanen arbetena kommer att påbörjas och när de kommer att avslutas på respektive fastighet. Arbetsplanen ska ange vilka tillstånd enligt annan lagstiftning tillståndshavaren har eller har för avsikt att söka eller vilka anmälningar enligt annan lagstiftning som tillståndshavaren har gjort eller har för avsikt att göra i anledning av undersökningsarbetet. Arbetsplanen ska innehålla information om hur eventuella skador regleras, vilken form av säkerhet tillståndshavaren har för att fullfölja utbetalningen av ersättningen, en bedömning av hur stor skada undersökningsarbetet kommer att medföra och storleken på säkerheten. Den ska även innehålla en karta med fastighetsgränser och fastighetsbeteckningar som utvisar inom vilket område undersökningsarbetet kommer att utföras och de ytor som tillståndshavaren planerar att använda för transporter. Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska få meddelande om när undersökningsarbetet på fastigheten är slutfört. Skyldigheten att i arbetsplanen ange i vilken utsträckning undersökningsarbetet kan antas påverka allmänna intressen avskaffas. Även bestämmelsen om att bergmästaren i beslut om fastställande av arbetsplan ska meddela villkor som behövs för att skydda allmänna intressen avskaffas. Som ovan nämnts är syftet med arbetsplanen enligt förarbetena att fastighetsägare och andra sakägare ska ges möjlighet att påverka hur undersökningsarbetet utförs.2 Mot bakgrund av vad som framkommit vid den undersökning som utredningen har genomfört (se avsnitt 7), samt av vad som därutöver framkommit , kan jag konstatera att systemet med arbetsplaner har bidragit till att förbättra informationen om undersökningsarbetet och öka fastighetsägares och rättighetshavares möjlighet till inflytande över undersökningsarbetet. Min utgångspunkt är således att systemet med arbetsplaner ska behållas och utvecklas genom tydliga krav på arbetsplanernas innehåll. Alternativ till ett mer reglerat innehåll i arbetsplanerna skulle vara ett system baserat på helt oreglerade arbetsplaner eller helt frivilliga lösningar mellan prospektör och fastighetsägare/innehavare av särskild rätt. Med ett sådant system skulle det stå parterna fritt att träffa avtal om undersökningsarbete i undersökningsområdet. Med hänsyn till den obalans som tidigare förelegat mellan parterna anser jag att ett sådant system skulle kunna uppfattas som rättsosäkert av de enskilda som berörs av ett undersökningstillstånd och planerat undersökningsarbete. Ett frivilligt system utan möjlighet för undersökningsföretaget att få en arbetsplan prövad och fastställd av Bergmästaren skulle väsentligt försvåra 2004/05:40 s.49. för gruvnäringen att genomföra planerade undersökningar, vilket inte är önskvärt varken för samhället eller näringen. En möjlighet till överprövning och fastställelse av Bergsstaten utan tydliga regler på innehåll i arbetsplanen skulle uppfattas som godtyckligt av såväl enskilda som av undersökningsföretagen. Det skulle medföra problem vid Bergsstatens överprövning. Slutsatsen är således att systemet med arbetsplaner bör behållas, men utvecklas med bl.a. tydliga krav på innehåll. Enligt minerallagens nuvarande bestämmelser ska en arbetsplan innehålla uppgifter om vilket undersökningsarbete som planeras, en tidsplan för arbetet och en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och enskild rätt. har därutöver utarbetat riktlinjer för vilken information en arbetsplan bör innehålla.3 Många prospektörer upprättar arbetsplaner som innehåller all den information mottagaren efterfrågar. Systemet bör emellertid vara utformat på ett sådant sätt att mottagarna genom arbetsplanen garanteras sådan information som är nödvändig för att de ska kunna få en uppfattning om vilket arbete som ska utföras och vad som krävs för att han eller hon ska kunna tillvarata de rättigheter som arbetsplanen ger. Bestämmelserna bör således ställa upp minimikrav på vad en arbetsplan ska innehålla. Systemet kan förbättras i detta avseende. Vid den undersökning bland fastighetsägare och rättighetshavare som utredningen har genomfört anförde en respondent att arbetsplanen var skriven på svår engelska. Att mottagaren inte förstår innehållet i arbetsplanen på grund av att den är skriven på ett främmande språk är inte lämpligt. Det kan tyckas självklart att arbetsplanen ska vara författad på ett språk som mottagaren förstår. Att mottagaren förstår innehållet i arbetsplanen är en förutsättning för att arbetsplanen ska kunna fylla sin funktion. Eftersom texten kan innehålla okända begrepp och tekniska beskrivningar är det viktigt att den är skriven på ett språk som mottagaren behärskar. Det är ju genom arbetsplanen som fastighetsägaren/rättighetshavaren kan påverka hur arbetet ska bedrivas och det är också genom att vara oenig och ha invändningar som han eller hon kan få sin sak prövad av Bergsstaten. Arbetsplanen är således ett slags myndighetsbeslut och bör därför också följa samma regler som gäller för annan myndighetsutövning i . För tydlighets skull bör det därför i minerallagen införas en bestämmelse av vilken det framgår att 3 Se Vägledning för prospektering i – 2012. arbetsplanen ska vara skriven på svenska. Om någon fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt begär det ska tillståndshavaren vara skyldig att skriva arbetsplanen på något av de nationella minoritetsspråk som anges i 7 § språklagen (2009:600). Som framgått av diskussionen i föregående avsnitt uppfattar en del av dem som tagit emot arbetsplaner att det har saknats viktig information i arbetsplanen och att vissa uppgifter i arbetsplanen är alltför oprecisa. Behovet av en detaljerad beskrivning av hur arbetet ska utföras, dvs. var arbetet ska utföras, när det ska påbörjas och avslutas är olika stort beroende på vilket område som ska undersökas. I sådana områden där det inte pågår någon annan verksamhet eller verksamheten inte påverkas av undersökningsarbetet kan en arbetsplan vara översiktlig i sin utformning. För exempelvis rennäringen kan det däremot vara av mycket stor betydelse exakt var och undersökningsarbetet ska utföras, så att det inte sammanfaller med t.ex. kalvning, märkning och flytt av renarna. Representanter för prospektörerna har framfört att det ligger i sakens natur att arbetsplanerna är oprecisa eftersom undersökningsarbetet måste kunna anpassas efter de resultat som framkommer som undersökningsarbetet fortskrider. Arbetsplanen måste enligt prospektörerna ha viss flexibilitet för att det fortsatta arbetet ska kunna bestämmas efter hand som resultatet från undersökningarna analyseras utan att ny arbetsplan ska behöva upprättas. Även tidsplanen måste ha viss flexibilitet då arbetet är beroende av exempelvis tillgång på entreprenörer och väderförhållanden. Under intervjuerna med representanter för prospektörerna framkom även att det uppfattades som oklart vilken information som skulle anges i arbetsplanen och hur specificerad denna information skulle vara. De uppfattade det som att det saknades vägledning i dessa frågor. Jag menar att en arbetsplan inte alltid kan ha samma detaljeringsgrad eller uniforma utformning utan i större utsträckning bör anpassas efter de särskilda omständigheterna som råder inom respektive undersökningsområde. Informationen i arbetsplanen måste utformas så att den är användbar för att bedöma påverkan på den verksamhet i vilken undersökningsarbetet gör intrång. Det bör åligga prospektören att undersöka pågående markanvändning inom undersökningsområdet och utforma en detaljerad arbetsplan om det så krävs. Jag anser därför att det bör framgå av lagtexten att prospektören har en skyldighet att utforma arbetsplanen efter de krav som motstående intressen kräver. Enligt förarbetena är syftet med arbetsplanerna att förbättra informationen till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt i samband med undersökningsarbete samt att ge dem större möjlighet att påverka hur undersökningsarbetet utförs.4 Vid den undersökning som utredningen genomfört framkom att det finns vissa brister i innehållet i arbetsplanerna, främst när det gäller information om vilka rättigheter och skyldigheter fastighetsägare och rättighetshavare har när en arbetsplan tas fram, möjligheten att invända mot arbetsplanen och vad som händer om invändningar inte framförs. Resultatet från undersökningen tyder också på brister i informationen om hur undersökningsarbetet kommer att ta, hur arbetena kommer att påverka omgivningen och hur ersättning för eventuella skador på skog, mark och vägar ska regleras. Jag anser att de krav på arbetsplanens innehåll som ställs i minerallagen inte är tillräckliga.