sou · H0B328 · 2012-04-19 00:00:00 — Om möjligheten att avsluta anställningen vid avskaffas återstår ingen annan möjlighet för arbetsgivarna att avsluta an- ställningen än att säga upp de anställda med saklig grund. Arbets- givarens skulle då tvingas att argumentera för att äldre arbetstagare inte längre klarar av sitt arbete och att det inte finns tillräckliga skäl för att anpassa arbetet till de äldres förutsättningar. I stället för den nämnda kompromissen skulle principen bli att alla – oavsett ålder – som är fullt produktiva får fortsätta att arbeta. Med en sådan situation blir det svårt att upprätthålla idén om att sådan ned- sättning av arbetsförmågan som sammanhänger med tilltagande ålder normalt inte är saklig grund för uppsägning. Arbetsgivarnas incitament att anpassa arbetet efter de äldres förutsättningar skulle också minska. Om arbetet blir för tungt för en äldre arbetstagare kommer denne att välja ta ut pension eller i vart fall går det att säga upp denne på grund av bristande förmåga. Det finns därmed en risk att dessa argument skulle komma att användas även mot arbetstagare som ännu inte fyllt , inte minst beträffande arbetstagare med fysiskt ansträngande arbete. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Att helt avskaffa arbetsgivarens möjlighet att avsluta an- ställningen i samband med att arbetstagaren uppnår viss ålder skulle därför riskera det anställningsskydd som finns för äldre arbetstagare som ännu inte fyllt . Det finns därmed en risk att en sådan förändring skulle minska arbetskraftsdeltagandet för per- soner , snarare än tvärtom. I viss mån gör sig samma argument gällande om man höjer åldersgränsen för när arbetsgivaren får avsluta anställningen till . Även en sådan förändring kan bidra till att minska acceptansen för principen om att en nedsättning av arbetsförmågan som sammanhänger med tilltagande ålder normalt inte utgör saklig grund för uppsägning. Om en höjning till skulle medföra någon förändring i arbetsgivarnas beteenden eller i rättspraxis låter sig inte bedömas med någon säkerhet. Den höjning av åldern från 65 till som infördes tycks dock inte ha medfört någon ökning i uppsägningarna av äldre arbetstagare. Misstolkas syftet med åldersgräns i arbetsrättslig lagstiftning? Ett problem med den nuvarande regleringen är att den emellanåt tycks uppfattas som en avgångsskyldighet , vilken hindrar att arbetstagaren arbetar kvar, även i fall där både arbets- givaren och arbetstagaren vill att anställningsförhållandet ska fortsätta. Det kan finnas skäl att ändra lagen i syfte att klargöra att så inte är fallet. Till detta tillkommer att regleringen skapar ett tryck för arbetsgivaren att avsluta anställningen just när arbets- tagaren fyller . Som regleringen är utformad ger den ett fön- ster i anställningsskyddet just vid . Innan fyllda har arbetstagaren det fulla anställningsskyddet och därefter ett mer begränsat anställningsskydd. Om arbetsgivaren inte utnyttjar detta fönster blir det senare svårare för denna att avsluta anställningen. Påverkan på äldres arbetsutbud Den första lagen21 om anställningsskydd infördes i syfte att för- bättra den äldre arbetskraftens sysselsättningsmöjligheter. Syftet med turordningsreglerna var att skydda äldre arbetstagare, som 21 Lag (1971: 179). Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? oftast har längst anställningstider, från uppsägningar.22 Vissa forsk- ningsresultat tyder dock på att arbetsmarknadens regelverk, i form av lagstiftning och avtal kring anställningsskydd, kan dämpa rörlig- heten genom att göra arbetsgivarna försiktigare med att rekrytera23 och de ombytessökande mindre villiga att riskera sitt intjänande arbetsrättsliga kapital och flytta till en arbetsplats där de blir sist in.24 I en forskningsrapport framgår att cirka en av tio uppger anställningsskyddet som ett starkt skäl till varför man inte vill lämna sin anställning.25 och har undersökt om införandet av undantagsregeln från turordningslistan 2001 påverkade tillväxten för och uppsägningarna hos små företag. Regeln innebär att mindre företag kan undanta två nyckelpersoner från turordningen. Enligt studien påverkar undantagsregeln äldre arbetskraft negativt. Avgångarna ökade för denna grupp vilket tyder på att de äldre inte har varit prioriterade när arbetsgivarna har undantagit personer från turordningslistan. Arbetsmarknadslagstiftningen kan med andra ord inverka negativt på rörligheten på arbetsmarknaden och därmed utgöra hinder för ett längre arbetsliv, om byte av arbetsplats är en för- utsättning för att orka arbeta . Den kan å andra sidan bidra till att andelen äldre som arbetar är relativt högt i , genom att den minskar risken för arbetslöshet för personer med längre anställningstid. Man kan även misstänka att den arbetsrättsliga lagstiftningen kan ha bidragit till framväxten av olika avgångspensionslösningar. En arbetsgivare har möjlighet att göra en överenskommelse med den berörda fackliga organisationen om att undantag ska göras från turordningen och att äldre arbetstagare får lämna. Sådana överens- kommelser innehåller ofta som villkor att arbetsgivaren ska betala ersättning till äldre arbetstagare fram till pensionsålder inom respektive avtalsområde, dvs. oftast fram till . Indi- videns totala ersättning blir ofta en kombination mellan social- 1973:129, Prop. 1981/82:71. 23Skedinger går igenom forskningen om anställningsskyddets påverkan på sysselsättning, rekrytering och uppsägning i olika länder. Forskningen pekar på att både antalet ny- rekryteringar och antalet uppsägningar minskar med anställningsskyddet och att marginal- gruppers, främst ungdomars, ställning på arbetsmarknaden försvagas av starkt anställnings- skydd. Se Skedinger, Per (2008), Effekter av anställningsskydd. Vad säger forskningen?, : . 24Svenskt Näringsliv, Faktiska konsekvenser av turordningsreglerna och avtal. 25Furåker, B., Inlåsning på den svenska arbetsmarknaden, artikel i tidskriften nr 4 2010. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? försäkringar, avtalsförsäkringar och ersättningen från arbetsgivare. Skyddet via LAS leder således inte alltid till att anställningen behålls, men att ersättningen vid en avgång blir högre för äldre än för andra grupper.26 Det finns ett flertal forskningsrapporter som behandlar höjningen (och senare avskaffandet) av s.k. mandatory retirement i USA.27 I SOU 2010:85 framgår att förvärvsfrekvensen för 66 och 67- åringar ökar stadigt från att stabilt ha legat kring för årskullar födda till 1936 för att sedan börja stiga först med ett hopp till för den första årskullen som omfattades av de nya reglerna i LAS (födda ). Därefter har den stigit för att vara för dem födda , dvs. en ökning med knappt två tredjedelar jämfört med dem födda till 1936. Statistiken visar att antalet sysselsatta män och kvinnor i åldersgruppen 65–74 har ökat ganska mycket , , medan antalet sysselsatta i åldrarna 20–64 endast ökat . Författarna drar slutsatsen att sysselsättningsökningen bland de äldre är inte bara ett resultat av att antalet äldre ökat, utan även av en ökad sysselsättningsintensitet för både män och kvinnor . Ökningen har varit tydligare bland arbetare, men även andelen tjänstemän som jobbar vidare stiger över tiden, visar data som utredningen har beställt från SCB. SCB har i en rapport visat att den största procentuella ökningen av antalet anställda i offentlig sektor har skett bland 65- och 66-åringarna – 2004. Det förhållandet att ökningen av andelen 65–som jobbar sammanfaller i tiden med lagändringen kan indikera ett samband, men det kan finnas andra rimliga orsaker, som en generell trend att jobba längre. Möjligheten att vara kvar i anställningen till enbart gäller för personer med tillsvidareanställning. Det har blivit allt vanligare med visstidsanställningar bland äldre. Andel sysselsatta kvinnor med visstidsanställning har ökat från (se kapitel 10 tabell 10.3). 26Sjögren ., Wadensjö E., Studier i finanspolitik 2009/7. 27Se exempelvis , The End of Mandatory Retirement in the US: Effects on Retirement and , , , , , 2009. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? 17.1.5 Äldre och kompetensutveckling Ett hinder för längre arbetsliv kan vara att de äldres kunskaper med tiden blir omoderna. Det bidrar till att de äldres prestationer efter- hand inte motsvarar de höga lönekostnaderna. Det medför i sin tur svårigheter för äldre att behålla eller erhålla ett arbete. Dessutom blir det svårare att byta jobb om det gamla arbetet är slitsamt. Det anses också bidra till att arbetslöshetstiderna för äldre är extra långa. är det land i som satsar mest på utbildning av vuxna. uppskattar att av arbetskraften i deltar i någon form av vidareutbildning , mot i genomsnitt för . beräknas ha flest utbildningstimmar över arbetslivet inom . har ett ambitiöst projekt, on Adult Learning, där man systematiskt jämför länders vuxenutbildning och sammanställer kunskaper och erfarenheter. anser att aktivt åldrande och omskolning av äldre arbetskraft kan bidra till minskad arbetslöshet och att reducera tidiga utträden från arbets- livet. I ett nytt projekt genomför man nu bl.a. en under- sökning av äldres färdigheter, liknande PISA-undersökningen för ungdomar. Enligt SCB är det dock bara någon tiondels procent i åldersgruppen 55–som höjer sin formella utbildningsnivå. Regler för avskrivning av studielånsskulder finns vid uppnådd ålder av 65 respektive , beroende på när lånet tagits. För lån tagna före gäller att lånet avskrivs efter , därefter gäller . Den traditionella vuxenutbildningen i har främst haft som syfte att ge personer med lägre skolutbildning, eller som valt fel utbildning, en andra chans att skaffa sig examen på grund- eller gymnasieskola. Utbildning av vuxna sker i många former, från grundläggande utbildning inom Komvux, arbetsmarknadsutbild- ning för arbetslösa, företagsanknuten vidareutbildning- och kvalifi- cerad yrkesutbildning, till avancerad utbildning på universitet och högskolor. Enbart på kan man räkna till sju olika typer av vuxenutbildning, som exempelvis Särvux, Yrkesvux och Lärlingsutbildningar för vuxna. Vad gäller universitet, högskolor och yrkesutbildning existerar inte några åldersmässiga begränsningar för antagning, utan enbart formella behörighetskrav gäller. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Studiemedel kan beviljas för bland annat studier vid högskola, universitet, folkhögskola, och Komvux. Det finns dock en övre åldersgräns för att beviljas studiemedel. För bidragsdelen gäller åldersgränsen , rätten att låna begränsas från det år man fyller 45.28 Antalet veckor man kan ta studielån minskar till och med . En 45- åring har rätt med studielån, för en 54-åring gäller rätten . Normalt minskas rätten till nya lån av de veckor den studerande tidigare haft lån. Den som fyller eller är äldre och som betalat tillbaka sina tidigare studielån kan ta nya lån. Detta gäller också om ens tidigare lån helt skrivits av. Observera att även om man betalat tillbaka hela lånet är också det antal veckor man har rätt till studiebidrag begränsat. Åldersgränsen kan i sin tur påverka drivkrafterna att vidare- utbilda sig och byta karriär, detta gäller framförallt för individer som har begränsad möjlighet till vidareutbildning via arbetsgivare eller för dem som saknar arbete. Intresset för vuxenutbildning har dock ökat påtagligt det till följd av hög långtidsarbetslöshet bland äldre, en åldrande befolkning, strävan att motverka inkomstklyftor, ökad global konkurrens om investeringar och en växande medvetenhet om kunskapernas betydelse för sammanhållning och ekonomisk tillväxt. Arbetsmarknadsutbildning för äldre arbetslösa Det finns inte någon övre åldersgräns definierad gällande arbets- marknadsutbildning för arbetslösa. En anvisning till arbets- marknadsutbildning ska dock vara motiverad. På Arbetsför- medlingens hemsida framgår att syftet med en arbetsmarknads- utbildning för arbetslösa är att stärka individens möjlighet att få ett arbete samt underlätta för arbetsgivarna att få arbetskraft med lämplig kompetens. Arbetsmarknadsutbildning ges vid de kurser som Arbetsförmedlingen upphandlar av olika utbildnings- anordnare, till exempel utbildningsföretag eller upp- dragsverksamhet. 28 Regeringen får dock föreskriva att studiemedel i form av studiebidrag får lämnas även för tid därefter. Lag (2005:613). Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Syftet med arbetsmarknadsutbildning är att den arbetslöse ska kunna återgå till ett reguljärt arbete. Detta leder i praktiken till att de som är inte hänvisas till arbetsmarknads- utbildning utan kan endast få ta del av Arbetsförmedlingens all- männa service till arbetssökanden. Att arbetsmarknadsutbildningarna har haft som mål att av deltagarna ska ha ett jobb efter avslutad utbildning kan innebära ett selektionsproblem där åldersgrupper som historiskt har svårare att hitta ett jobb tenderar att bli bortprioriterade. Enligt en rapport från Statskontoret har de arbets- sökandes ålder stor betydelse för huruvida man bli anvisad till arbetsmarknadsutbildning eller inte. Koncentrationen av deltagare i arbetsmarknadsutbildning till lägre åldrar är stor. av dem som började en arbetsmarknadsutbildning var , vilket kan jämföras för samtliga arbets- lösa och i program . Både ålder och kön påverkar urvalet till arbetsmarknadsutbildning mer än sannolikheten att få arbete. En 55-åring har bara drygt hälften så hög sannolikhet att hänvisas till arbetsmarknadsutbildning som jämförelsepersonen . Följaktligen finns det en koncentration av deltagare i arbets- marknadsutbildning till lägre åldrar.29 gäller ett utökat skydd mot ålders- diskriminering i arbetslivet. En person är exempelvis skyddad mot åldersdiskriminering om hon eller han går till en arbetsförmedling eller deltar i en arbetsmarknadsutbildning. DO påpekar dock på sin hemsida att det finns flera undantag från förbudet mot ålders- diskriminering. Som exempel anges äldre arbetssökande som är i begrepp att gå i pension och för vilka upplärningskostnaderna vore oproportionerliga samt om Arbetsförmedlingen sätter samman en grupp deltagare i samma ålder i en arbetsmarknadsutbildning.30 Dagens äldre är allt mer välutbildade. Andelen män 55–med låg utbildning har minskat från till . Bland kvinnor är nedgången ännu mer dramatisk, från . Andelen med eftergymnasial utbildning har nära fördubblats. Även om nyare generationer äldre är relativt sett mer välutbildade kan deras kunskaper efterhand förlora i värde. 29Styrning av arbetsmarknadsutbildning – utgångspunkter, erfarenheter och slutsatser, dnr. 2007/7-5, Statskontoret. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Frågan är om ökade satsningar på äldreutbildning, dvs. gene- rösare villkor även för de som är , kan bidra till att underlätta ett längre arbetsliv. Det finns egentligen ingen forskning om effekterna av utbildning för personer eftersom få utbildar sig i den åldern. Det går således inte att med kunskapsstöd uttala sig om möjligheter och nackdelar med äldreutbildning. Med utgångspunkt från forskningen om vuxenutbildningen kan man möjligen gissa vad effekterna skulle bli. Trots bristen på evidens är det rimligt att anta att utbildning höjer äldres färdig- heter. Äldre har i genomsnitt lika stor förmåga att lära som yngre, även om det tar . Allt annat lika borde ökade kun- skaper ha liknande effekter på prestationer i arbetet för äldre som för yngre, särskilt om den riktas till personer med låg utbildning. 17.2Sammanställning av åldersgränser i trans- fereringssystemen I detta avsnitt redovisas de åldersgränser som gäller för äldre arbetskraft. Förutom åldersgränser som gäller inom de offentliga transfereringssystemen redogörs för åldersgränser inom komplett- erande kollektivavtalade försäkringar. Redovisningen belyser sam- spelet mellan olika åldersgränser och kommer att utgöra utgångs- punkten för framtida analys av konsekvenser av ändrade ålders- gränser. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? 17.2.1 Offentliga pensionsrelaterade ersättningar Anm: BTP kan även betalas ut för personer som är berättigade till sjuk- och aktivitetsersättning. Den lägsta ålder för uttag av allmän ålderspension höjdes i samband med pensionsreformen 1994 från 60 till . Den inkomst- grundade pensionen (inkomstpensionen och premiepensionen) kan tas ut , en åldersgräns som även återfinns inom de kollektivavtalade pensionsförsäkringarna. Både formell pensions- ålder och högsta ålder för uttag av allmän ålderspension avskaffades i samband med pensionsreformen. Det handlar numera om möjlig- het till flexibel övergång från arbete till pension; det är möjligt att uppbära hel, halv, tre kvarts respektive en fjärdedel inkomst- alternativt premiepension och arbeta . Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? pension vid 61) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Källa: , egna beräkningar. Den ökade flexibiliteten i den allmänna pensionen kan i sin tur ha bidragit till ökningen av andelen personer som tar ut sin allmänna ålderspension . Andelen personer som tog ut ålderspension ökade drastiskt . Exempelvis har andelen kvinnor som har tagit ut allmän ålderspension vid 61 ökat från till av samtliga i ålderskullen. Ökningen beror framför allt på partiellt uttag av ålderspension (se diagram 17.3). Partiella uttag (1/4) minskade dock som uttag av hel ålderspension fortsätter att öka. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Källa: , egna beräkningar. Den kraftiga ökningen av personer som gör partiella uttag av ålderspension kan beror på olika saker. Inte minst kan pensions- relaterade rabatter locka folk att göra förtida uttag av ålders- pension. har det även förekommit att individer tar ut sin allmänna pension för att placera den i olika typer av kapitalförsäkringar. I olika sammanhang har diskuterats om det kan vara en effekt av att det saknas efter- levandeskydd inom inkomstpensionen. För en individ vars hälso- tillstånd är försämrat kan det vara intressant att flytta över pensionskapitalet från det allmänna pensionssystemet till en privat försäkring med efterlevandeskydd. Efterlevandeskydd kan dock tecknas för premiepensionen från och med tidpunkten den för- säkrade går i pension och börjar få utbetalningarna. För dem med låga inkomster alternativt för de som uppbär ersättning från sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar är drivkrafterna relativt låga att ta ut pension . Både arbetslöshetsersättning och bostadstillägg för personer som uppbär sjukersättning reduceras nämligen med pensionsinkomster. Även i det reformerade pensionssystemet återfinns 65 som bas för beräkningar. görs nämligen en definitiv om- Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? räkning av delningstalen i syftet att göra det mindre fördelaktigt att ta ut pension före denna ålder. Övergångsbestämmelser för åldersgrupper födda –1953 Personer födda får en del av den allmänna ålderspensionen beräknad enligt övergångsreglerna. Födda 1938 får av sin pension beräknad enligt de gamla reglerna. Är man född senare sker en förskjutning i andelen som kommer från det gamla systemet. Personer födda får sin inkomstgrundade pension till i form av tilläggspension. Tilläggspensionen är en del av den allmänna pensionen och är en inkomstgrundad pension baserat i stort sett på samma regler som gällde i ATP-systemet. Tilläggspensionen kan endast tjänas in fram till , därefter flyttas allt intjänande till inkomst- pensionen. Därmed gäller starkare samband mellan inbetalda av- gifter och utbetalda förmåner för övergångsgenerationer efter . Vid uttag av ålderspension före 65 minskas tilläggs- pensionen för före 65 års ålder, dvs. 65 används som ett slags norm vid avräkningen av pension vid förtida uttag. I samband med övergången till det reformerade pensions- systemet skapades en särskild garantiregel (s.k. G94-regeln) för personer födda –1953. Regeln innebär att dessa kohorter kan från och med den månad de fyller få ett tillägg till sin tilläggspension. Garantiregeln innebär att födda –1953 är garanterade att få ut lika mycket i sammanlagd inkomstgrundad ålderspension som i kronor motsvarar vad de har tjänat in i det gamla ATP-systemet till och med . Garantitillägget mot- svarar det belopp som krävs för att nå upp till den garanterade nivån. Denna garantiregel kan medföra att ett extra arbetsår i slutet av karriären inte alltid innebär en högre total pension. Om individens inkomstgrundade förmåner ökar på grund av extra års intjänande kan det innebära att garantitillägget minskar, vilket kan försvaga ekonomiska drivkrafter att förlänga det förvärvsaktiva livet. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Övergångsreglerna innebär i praktiken att den gamla formella pensionsåldern vid 65 återfinns i flera hänseenden för individer födda . Sammanlagd handlar det om cirka 827 000 personer som omfattas av övergångsregler och som inte ännu har fyllt . av dessa har tagit ut allmän ålderspension . Resterande står inför pensions- beslutet . Efterlevandepensionen finns inom socialförsäkringen för att fungera som omställningsstöd till de familjer där en försörjare avlider. I efterlevandepensionen ingår inkomstrelaterade förmåner i form av barnpension, omställningspension och övergångsvis änke- pension samt särskild efterlevandepension enligt övergångsregler. Därtill kan ett grundskydd betalas ut till efterlevande. Om- ställningspension kan betalas ut till efterlevande vuxna som inte fyllt . Änkepensionen håller på att fasas ut, men gäller fortfarande för dem som har beviljats sådan, samt för framtida änkor förutsatt bl.a. att de har gift sig . När kvinnan som beviljades änke- pension fyller så minskar den egna allmänna pension i form av tilläggspension änkepensionen. Det gäller även om kvinnan inte tar Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? ut sin allmänna pension. Även när änkan tar ut sin allmänna pension minskar tilläggspensionen änkepension. Tilläggsdelen31 i änkepensionen påverkas inte av förtida uttag av ålderspension men upphör att gälla när kvinnan fyller . Garantipensionen är ett grundskydd för dem som haft liten eller ingen arbetsinkomst under livet. I samband med pensionsreformen höjdes den lägsta åldern för när grundskyddet32 kan tas ut från 60 till . Garantipensionen ersatte folk- pension, pensionstillskott samt särskilt grundavdrag (SGA). Garantipension kan tidigast tas ut från och med den månad då den pensionsberättigade fyller (Lag 2000:798). För att få full garantipension gäller bosättningstid i . Garantipensionen blir därmed lägre . Åldersgränsen för garantipensionen påverkar konsekvenserna av förtida uttag av inkomstrelaterad pension. Garantipensionen be- räknas nämligen på det pensionsunderlag som personen skulle ha haft om uttaget av inkomstpensionen gjordes vid åldersgränsen för garantipension, dvs. Låginkomsttagare som gör förtida uttag av inkomstpension kan därmed få en pensionsnivå som understiger garantipensionens oreducerade storlek. Det finns även en särskild premiering av personer med lägre inkomster som arbetar efter 65. Garantipensionen beräknas som om den inkomstgrundade pensionen tagits ut , även om den tas ut . Ett skäl till detta är att den som arbetar , och därigenom tjänar in ytterligare inkomstgrundad pension, inte ska behöva få garantipensionen fullt ut reducerad på grund av detta. påverkas eventuellt bostadstillägg till pensionärer av ökad inkomstgrundande pension. 65-årsgränsen återfinns även i lagstiftningen kring tillgodo- räknande av försäkringstid i . Enligt Lag (2000:798) om garantipension ska vid beräkning av försäkringstid bortses från tid efter det kalenderår då individen har fyllt . 31För att ha rätt till tillägget måste kvinnan ha bland annat haft vårdnaden om och bott tillsammans med barn . är tillägget (av prisbasbeloppet). 32Tidigare folkpension och det särskilda grundavdraget numera garantipension. Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Bostadstillägg till pensionärer ()och särskilt bostadstillägg till pensionärer()