sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — Eftersom kvinnor generellt har en lägre frekvens av före- tagande, och utredningen inte har anledning att tro att det skulle vara annorlunda i de områden som kommer att utgöra nystarts- zoner, kan nystartszonerna komma att leda till en ökad jämställd- het i företagandet i nystartszonerna och därmed även nationellt. Om kvinnor i högre utsträckning har sociala kontakter med andra kvinnor kan en sådan förändring på även leda till att kvinnor i högre grad anställs, då sociala kontakter visat sig vara mycket viktiga i jobbsökningsprocessen.2 En ökad andel kvinnliga chefer kan också leda till fler förebilder och mentorer för kvinnliga arbetstagare. En mer direkt effekt kan också vara att efterfrågan på arbets- kraft stimuleras mer i de branscher där kvinnor traditionellt anställs i högre grad än män. Då den geografiska avgränsningen av nystarts- zonerna beror på den statistik som är tillgänglig vid beslutstillfället kan ingen exakt bild av nuvarande skillnader mellan kvinnor och män ges, men de områden som kan komma att bli aktuella som nystartszoner kan förväntas ha stora likheter med de områden som omfattas av det utvecklingsarbetet. I dessa områden upp- visar kvinnor en lägre sysselsättningsgrad än män, vilket kan utgöra 2 Hensvik (2011). en grund för att anta att nystartszonerna kan leda till ökad jäm- ställdhet mellan kvinnor och män avseende sysselsättning, både nationellt och i nystartszonerna. Utredningen bedömer därför att förslaget kan ha positiva effekter på jämställdheten mellan kvinnor och män. Effekterna av ett system med nystartszoner kan ha både positiva och negativa effekter för integrationen. Det finns i detta samman- hang två olika aspekter på integration, dels individens integration i samhället, dels den geografiska integrationen. Med ett ökat deltagande på arbetsmarknaden ökar individens möjligheter att själv välja var man vill bo. Det har även tidigare påpekats att en av anledningarna till att vissa områden fortsätter att vara segregerat är att personer som får en högre inkomst i många fall väljer att flytta ifrån området. Detta leder till en förbättrad integration för individen, men med inga eller negativa effekter på området. Om de individer som övergår från utanförskap till yrkesarbete istället stannar kvar i området kommer sysselsätt- ningen i de områden som kan bli aktuella som nystartszoner att öka, vilket kan förväntas ha positiva effekter på den geografiska integrationen på lång sikt. Som diskuterats i kapitel 2 beror såväl den sociala som den etniska segregationen i samhället delvis på inkomstskillnader. Minskade sådana skillnader skulle kunna vara en del i att avhjälpa segregationen i samhället. Ett jobb i nystartszon kan även utgöra ett viktigt första steg till andra jobb, som eventu- ellt kan vara belägna utanför den egna stadsdelen. Det finns en risk att ökad arbetskraftsefterfrågan i nystarts- zonerna minskar invånarnas incitament att röra sig utanför den egna stadsdelen, vilket på kort sikt ökar den geografiska integra- tionen då sysselsättningen i utsatta områden därmed ökar. Potenti- ellt skulle det dock, på lite , kunna vara negativt för integrationen, både på ett individuellt och på ett geografiskt plan då såväl individer som områden därmed riskerar att bli mer isolerade från kringliggande områden. Utredningen bedömer dock att de positiva effekterna i form av ökade möjligheter till arbete överväger denna negativa effekt. Brottslighet och rädslan att utsättas för brott är ett växande sam- hällsproblem. Brottsligheten för med sig stora kostnader för sam- hället. En hög brottsnivå i ett område skapar otrygghet i området och kan leda till att det blir mindre attraktivt, både för boende och för de som driver verksamhet där. Brottsligheten påverkas bl.a. av hur många tillfällen till brott som finns och hur den sociala kon- trollen, såväl den formella som den informella, fungerar. Brottslig- heten är alltså beroende av hur samhället är organiserat och hur människors vardagsliv är inrättat. Detta innebär att det finns möj- ligheter att påverka brottsligheten, t.ex. genom beslut inom arbets- marknadspolitiken och bostadspolitiken. En viktig utgångspunkt är hur brottsligheten ser ut i de områden som enligt förslaget kommer att utgöra nystartszoner. (Brå) har i uppdrag att ta fram anmälda brott och uppgifter om upplevd trygghet på kommun och stads- delsnivå i de kommuner som omfattas av det utvecklings- arbetet (se kapitel 8). I en redovisning presentera- des dels statistik över anmälda brott 2011, dels uppgifter från den Nationella trygghetsundersökningen (NTU) avseende utsatthet för brott, upplevd trygghet och förtroende för polisen 2007–2011 i de 15 områden som omfattas av det utveck- lingsarbetet, i redovisningen benämnda URBAN15-områden.3 Utredningen har i avsnitt 11.2.1 kommit fram till att de områ- den som valts ut för att omfattas av det utvecklingsområdet inte kan användas för att definiera nystartszoner. Mot bakgrund av hur de lokala utvecklingsområdena valts ut finns dock anledning att anta att de, när det gäller de kriterier som utredningen ansett ska vara avgörande för urvalet (se avsnitt 11.2.2.) uppvisar likheter med områden som kan komma att utgöra nystartszoner. Utredningen bedömer det av den anledningen aktuellt att redogöra för redovis- ningen från Brå avseende brottslighet i de s.k. URBAN15-områ- dena. Såsom Brå lyfter fram finns stora problem med att utifrån brottsstatistiken försöka dra slutsatser om den verkliga brottslig- heten eftersom man kan anta att mörkertalet, i form av brott som inte kommer med i statistiken, är stort. Det hindrar dock inte att statistiska redovisningar är intressanta. anmäldes 20 600 brott där brottsplatsen låg i något av URBAN15-områdena, vilket sammantaget motsvarar i genomsnitt 3 (2012). 16 500 brott per 100 000 invånare i områdena. Motsvarande andel för hela landet var 12 900 brott. Det förekommer dock stora skill- nader mellan URBAN15-områdena. Områdena Centrum och Öster i hade störst antal anmälda brott, 22 600 per 100 000 invånare medan Ronna i hade lägst antal, 8 960 per 100 000 invånare, således lägre än riksgenomsnittet. Brå framhåller i sin redovisning att de två stadsdelarna med de högsta antalen anmälda brott karaktäriseras av att vara centrala områden med butiker, trafikpunkter, parkeringsplatser, krogar och andra anlägg- ningar som genererar stor genomströmning av människor. Man bör också jämföra med centrala områden i storstäderna (som alltså inte omfattas av det lokala utvecklingsarbetet), t.ex. i där det anmäldes 51 400 brott per 100 000 invå- nare. Brå konstaterar dock att en stor andel URBAN15-områden (10 av 15) hade fler brott per invånare än genomsnittet för hela landet. Alla 15 områden hade fler anmälda misshandelsbrott än genomsnittet för hela landet medan en mindre andel, 4 av 15 områ- den hade fler stöldbrott och rån än genomsnittet för hela landet. Utredningen konstaterar att man kan anlägga flera olika per- spektiv på konsekvenserna av utredningens förslag för brottslig- heten och har valt att redogöra för tre av dessa. Det första per- spektivet är risken för ökad ekonomisk brottslighet till följd av förslaget. Brottsligheten påverkas som nämnts bl.a. av hur många tillfällen till brott som finns. Införandet av ett nytt system med möjlighet till lägre beskattning kan tänkas medföra risk för att detta system utnyttjas på ett icke avsett sätt (se kapitel 13). Det kan möjligen också ses som ett tillfälle till ekonomisk brottslig- het, i detta fall skattebrott. Såsom utredningen konstaterat i avsnitt 9.8.1 föreligger dock generellt sett lägre risk att ett system med avdrag från skatter utnyttjas på ett brottsligt eller icke avsett sätt än t.ex. ett system med bidrag. Skattebrott och undandragande av skatt upptäcks så gott som uteslutande genom kon- troller, varför samhällets uppfattning om kvaliteten på kontroll- verksamheten, och därmed risken för upptäckt, kommer att bli avgörande för konsekvenserna i detta hänseende. Det andra perspektivet är förslagets positiva konsekvenser för ekonomisk brottslighet. Att arbetskraften görs billigare kan möj- ligen bidra till att efterfrågan på svart arbetskraft minskar och där- med den skattebrottslighet som sker genom utnyttjandet av sådan arbetskraft. Det kan i sin tur medföra en minskning av den brotts- lighet som är kopplad till arbetskraftsexploatering i samband med organiserat svartarbete. Det tredje perspektivet är förslagets positiva konsekvenser på annan brottslighet än den ekonomiska, t.ex. stöldbrott och miss- handelsbrott. Vetenskapliga studier har funnit att inkomstskillna- derna i samhället påverkar brottsligheten och att större inkomst- skillnader leder till högre brottslighet.4 Man har bl.a. funnit att en individs sannolikhet att begå brott delvis beror på det ekonomiska avståndet mellan den egna inkomsten och de med högre inkomst.5 Om en individ går från arbetslöshet till arbete ökar inkomsten och därmed minskar detta ekonomiska avstånd. Sannolikheten att begå brott skulle därmed sjunka. Målsättningen med nystartszonerna är att skapa jobb och öka sysselsättningen i områden med bl.a. låg sysselsättningsgrad. I den mån de önskade målen uppnås finns det, mot bakgrund av det som redogjorts för, anledning att tro att införande av systemet med nystartszoner skulle kunna bidra till att på lång sikt minska brottsligheten i dessa områden. Socialavgifterna tillfaller inte kommunerna. Den kommunala beskatt- ningsrätten påverkas inte av förslaget och kommunernas intäkter minskas således inte till följd av utredningens förslag. Ett ökat antal sysselsatta i kommunen kan dock innebära ökade intäkter i form av kommunalskatt och ett minskat antal bidragsberoende innebär minskade utgifter. Arbetsmarknadspolitiken är ett statligt ansvar. Utredningen föreslår inte någon ny reglering i frågor som berör kommunernas beslut och förlaget bedöms inte påverka uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Kommunernas ambition får antas vara att skapa förutsättningar för tillväxt och de torde därför arbeta aktivt för att underlätta företags- etableringar och företagsexpansion. Förekomsten av en nystarts- zon i kommunen kan därför antagligen ses som något positivt för den kommun där nystartszonen är belägen. Utredningen föreslår som ovan framgått att nystartszonerna ska utses på objektiva grunder utifrån ett nationellt perspektiv sett till var behoven är störst. De kommuner där nystartszoner blir aktuella 4Se exempelvis och (2008) eller Niknami (2012) för svenska studier. 5Niknami (2012). föreslås inte få inflytande över var i kommunen en nystartszon ska vara belägen. Detta kan möjligen ses som en inskränkning av kommunernas möjligheter att råda över angelägenheter som har anknytning till kommunens område och dess medlemmar, i detta fall förutsättningarna för företagande och sysselsättning i kommu- nen. Företagsbeskattningen och uttaget av sociala avgifter är dock en statlig angelägenhet. Det rör sig därför inte om någon inskränk- ning av den kommunala kompetensen. Utredningen har också gjort bedömningen att avgränsningen av nystartszonerna måste ske mot bakgrund av objektiva kriterier som beslutas av (se avsnitt 10.1). Enligt de bedömningar som redogörs för ovan i detta avsnitt kommer förslagen inte att inskränka den kommunala beskattningsrätten och heller inte att innebära några negativa effekter för kommunernas ekonomi. Det som möjligen kan upp- levas som en inskränkning av möjligheterna att råda över det egna territoriet borde därför inte anses negativt, i vart fall inte för de kommuner där vissa områden utses till nystartszoner. Sammantaget anser utredningen att förslaget inte inskränker den kommunala självstyrelsen och att förslaget inte heller i övrigt påverkar kommunernas ställning negativt. Givet att utredningens förslag får de effekter som avses kan det uppstå en ökad genom- strömning av folk i de aktuella stadsdelarna. Det kan medföra krav på förändringar i infrastruktur. Utredningens bedömning är dock att detta inte kommer att orsaka mer än marginellt ökade kostnader. Förslag: Systemet med nystartszoner finansieras genom en höj- ning av den allmänna löneavgiften . Utredningen har föreslagit ett system med nystartszoner där före- tag ges möjlighet till avdrag på sina socialavgifter. Det maximala avdraget innebär att socialavgifterna i praktiken sänks till ett belopp som motsvarar ålderspensionsavgiften, det vill säga till av bruttolönen. Detta innebär en minskad inkomst för staten som uppskattas till , se kapitel 19. I utredningens uppdrag ingår att föreslå en finansiering av det föreslagna systemet som leder till att effekterna på statens finanser balanseras. Enligt gällande finansieringsprinciper ska finansieringen av förslaget beröra samma område som förslaget. För nystarts- zonerna innebär detta enligt utredningens mening att finansiering bör föreslås inom ramen för skattesystemet och närmast inom ramen för det befintliga socialavgiftssystemet. Utredningen föreslår att införandet av det föreslagna systemet med nystartszoner finansieras genom att den allmänna löneavgiften höjs från dagens till . En sådan höjning ger en statsfinansiell intäktsökning med netto. Då både arbetsgivaravgifterna och egen- avgifterna innefattar den allmänna löneavgiften blir höjningen lika stor oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. ha marginell effekt för de flesta företag som finansiering sker inom samma område som lättnaden ges, dvs. Höjningen av den allmänna löneavgiften påverkar inte de före- tag som omfattas av systemet med nystartszoner eftersom det avdrag de är berättigade till höjs i motsvarande grad. Samtliga företag som inte omfattas av systemet med nystartszoner kommer dock att omfattas av höjningen. Detta innebär att företag som inte uppfyller kraven för avdrag för verksamhet i nystartszon kommer att få något ökade kostnader för arbetskraft. Hur stor påverkan detta får på företagens totala kostnader beror på en rad faktorer, främst arbetskraftsintensitet. Det är därför mycket svårt att beräkna någon generell effekt på företagens konkurrenskraft eller marknads- situation. Ökningen får dock anses vara marginell och utredningen bedömer därför att övriga företag inte kommer att påverkas i någon praktisk mening. En generell förändring av socialavgifterna antas övervält- ras på lönerna. Det innebär att arbetsgivaren, när full övervältring skett, kommer att möta samma arbetskostnad som om ingen änd- ring gjorts. Av den anledningen är de förväntade sysselsättnings- effekterna av en socialavgiftsförändring små. Löneövervältringen innebär att en höjning av socialavgifterna minskar det kommunala beskattningsunderlaget, liksom inbetalningarna av pensionsavgifter och övriga socialavgifter. minskar också utbetalningarna från de sociala trygghetssystemen något då lägre inkomster innebär lägre ersättningar. Samtliga dessa effekter bedöms dock som mycket små. Gällande finansieringsprinciper innebär som nämnts ovan att finan- siering ska föreslås inom samma område som det som är föremål för utredningen. En alternativ tolkning av gällande finansierings- principer kan medge finansiering av utredningens förslag genom en minskning av ett eller flera befintliga arbetsmarknadsstöd. Utred- ningen har undersökt denna möjlighet men har kommit fram till att det f.n. inte bedöms lämpligt att genomföra några besparingar på detta område. Utredningen bedömer därmed att det inte finns någon alternativ finansieringsåtgärd som, inom ramen för gällande finansieringsprinciper, framstår som ett realistiskt alternativ. 23.1Förslaget till lag om nystartszoner Paragrafen beskriver lagens innehåll. En hänvisning ges till den föreslagna lagen om särskilda avdrag vid verksamhet i nystartszon. Paragrafen innehåller definitioner av vissa begrepp som är centrala för lagens tillämpning. Det är angeläget att de definitioner som används i lagen överensstämmer med de definitioner som Statis- tiska centralbyrån (SCB) använder sig av. Detta eftersom statistik från kommer att utgöra underlaget för att besluta vilka områ- den som utgör nystartszoner. Det skulle krävas mycket utrymme för att beskriva den definition som SCB använder för sysselsatta. Lagen föreslås därför hänvisa till den definition som används av SCB utan att närmare redogöra för denna. I första stycket anges kriterierna för att ett aggregerat område ska utgöra nystartszon. I avsnitt 11.2 redogör utredningen för kriteri- ernas utformning och nivåerna på de respektive kriterierna. Defi- nitioner av de begrepp som används för att formulera kriterierna anges i 2 §. Bemyndigandet att utifrån dessa kriterier besluta vilka områden som utgör nystartszoner ges i 8 §. För att åstadkomma bästa möjliga geografiska utformning av nystartszonerna föreslår utredningen att även de SAMS-områden som gränsar till en nystartszon och som uppfyller de kriterier som ska gälla för aggregerade områden ska höra till den angränsande nystartszonen. Detta anges i andra stycket. Av tredje stycket följer att ett SAMS-område inte ska tillhöra en nystartszon om det inte uppfyller kriterierna för aggregerade områden och det inte heller gränsar till ett aggregerat område som utgör nystartszon och inne- håller minst ett kärnområde (se 5 §). Ett SAMS-område kan dock med den utformning som utredningen föreslår, utan att i sig upp- fylla kriterierna för aggregerade områden, komma att tillhöra en nystartszon. Detta är önskvärt mot bakgrund av att det i nystarts- zonerna behövs områden som är lämpliga för etablering av företag (se avsnitt 11.2 och bilaga 2). 4–11 §§ I 4–11 §§ anges hur sammanläggning av områden ska ske för att åstadkomma aggregerade områden som kan bedömas utifrån krite- rierna i 3 §. Utredningens överväganden i fråga om tillvägagångs- sättet framgår av avsnitt 11.2 och bilaga 2. I lagens avslutande paragraf delegeras till regeringen att besluta om vilka områden som ska utgöra nystartszoner. Regeringen ges också möjlighet till subdelegation av denna beslutanderätt, se kommenta- ren till den föreslagna förordningen om nystartszoner nedan. 23.2Förslaget till lag om särskilda avdrag vid verksamhet i nystartszon Lagen är helt ny och har ingen tidigare motsvarighet. När det gäller frågan om formen för normgivning gör utredningen följande över- väganden. Föreskrifter ska enligt 8 kap. 2 § första stycket p. 2 RF meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det all- männa under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller eko- nomiska förhållanden. Av specialmotiveringen till den äldre lydel- sen av denna bestämmelse framgår att även en föreskrift, som i något hänseende begränsar omfattningen av ett tidigare föreskrivet ingrepp i enskildas förhållanden och därför kan sägas på sätt och vis gå i berättigande riktning, omfattas av kravet på lagform. Som exempel nämns en föreskrift som öppnar en ny möjlighet till avdrag vid beräkningen av beskattningsbar inkomst vid bestäm- mandet av statlig inkomstskatt.1 kan enligt 8 kap. 3 § RF bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 8 kap. 2 § första stycket 2. Sådana föreskrifter får dock inte avse skatt, utom när det gäller tull på införsel av varor. I princip är alltså ensam lagstiftare på det skatterättsliga området. Utredningen anser därför att regleringen av rätten till avdrag vid verksamhet i nystarts- zon bör ske genom lag. Paragrafen innehåller en beskrivning av lagens innehåll. När det gäller vad som avses med nystartszoner görs en hänvisning till den föreslagna lagen om nystartszoner. Paragrafen innehåller definitioner av vissa begrepp som är centrala för lagens tillämpning. I den mån det bedömts nödvändigt behand- las definitionerna i denna kommentar i anslutning till de bestäm- melser där de används. Det kan här anmärkas att med arbetsgivar- avgifter och egenavgifter avses definitionerna i socialavgiftslagen (2000:980, ). I skatteförfarandelagen (2011:1244, SFL) avses med arbetsgivaravgifter även skatt enligt 1 § lagen (1990:659) om 1973:90, s. 301. särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster. Sådan skatt omfattas dock inte av utredningens förslag, se avsnitt 11.5.2. Definitionen i SFL är således inte aktuell att använda. Avdrag för verksamhet i nystartszon I bestämmelsen anges när avdrag enligt lagen ska göras. Av defi- nitionen i 2 § framgår att med fast driftställe avses detsamma som i 2 kap. 29 § inkomstskattelagen (1999:1229). I avsnitt 11.4.1 disku- teras definitionen av fast driftställe, eventuella diskrepanser i för- hållande till skatteavtal med andra länder och vissa tillämpnings- problem som kan uppstå. Hur avdraget från arbetsgivaravgifter och egenavgifter ska beräknas framgår av 10 respektive 11 §. Att driftstället ska vara beläget i en nystartszon innebär att det ska ha adress i en nystartszon. Första stycket gäller beräkningen av den allmänna löneavgiften och arbetsgivaravgifterna. Där anges att ersättning på vilken endast ålderspensionsavgift ska betalas enligt 2 kap. 27 § inte anses utgöra sådan ersättning som medför avdragsrätt enligt bestämmel- sen. 2 kap. 27 § gäller ersättning till personer som vid årets ingång fyllt . På sådan ersättning ska bara ålderspensions- avgiften betalas. Motsvarande regel finns för avdrag i stödområde enligt lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgifts- beräkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980). Andra stycket avser beräkningen av den allmänna löneavgiften och egenavgifterna. Även här utesluts de som endast ska betala ålderspensionsavgift, antingen för att de fyllt eller för att de, enligt vad som framgår av 3 kap. 16 § , haft pension, sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning. Den som inlett en period av lättnad i ett område som då utgjorde nystartszon men som senare upphör att vara nystartszon föreslås kunna erhålla lättnad (med helt avdrag och med halvt avdrag). Därför anges i tredje stycket att vid tillämpning av denna bestämmelse i fråga om den som tidigare gjort avdrag ska även ett sådant område som upphört att vara nystartszon anses som nystarts- zon. I denna bestämmelse anges vilka som kan vara avdragsberättigade enligt lagen. Såsom framgår av avsnitt 11.3 föreslår utredningen att de som kan vara berättigade till avdrag är alla arbetsgivare samt de enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag som ska betala egenavgifter på avgiftspliktig inkomst av näringsverksamhet. Således utesluts här de som, trots att de inte är näringsidkare också är skyldiga att själva betala egenavgifter. Att undanta dessa personer kan möjligen anses överflödigt eftersom de ändå inte kan ha fast driftställe i en nystartszon. Utredningen anser dock att detta för tydlighets skull bör framgå av denna paragraf. Av andra stycket framgår regeln om rätt till avdrag för den som inte uppfyller det s.k. boendekravet. Regeln har utformats så att rätt till avdrag utan att uppfylla detta krav som längst kan gälla . Som en ytterligare begränsning gäller att rätten till avdrag som längst kan gälla motsvarande den längsta period under vilken villkoren för rätt till avdrag varit uppfyllda och som avslutats högst tidi- gare. Syftet med att utforma regeln på detta sätt framgår av avsnitt 11.4.3. Av denna bestämmelse framgår att endast små företag enligt den EU-rättsliga definitionen kan komma i fråga för lättnad. Anled- ningen till denna begränsning framgår av avsnitt 11.3.3. I bestämmelsen stadgas det s.k. boendekravet. Utredningens över- väganden angående detta framgår av avsnitt 11.4.2. Minst en fjärde- del av arbetad tid ska ha utförts av personal som är bosatt på en adress i en nystartszon. Med bosatt avses enligt denna bestämmelse folkbokförd enligt folkbokföringslagen (1991:481). I avsnitt 11.4.2 har utredningen diskuterat vissa problem som kan uppstå vid til- lämpningen av bestämmelsen om bosättning. Eventuellt uttagen semester med semesterlön enligt semester- lagen (1977:480) ska räknas som arbetstid.