sou · H0B339 · 2012-06-14 00:00:00 — Det gäller särskilt de som är starkt knutna till anläggningssektorn. Vanliga inslag i branschens struktur är att företagen både uppträder som huvudentreprenör och underentreprenör, att de flesta företag undviker att ha egna fasta resurser utan nyttjar inhyrda resurser både vad gäller arbetskraft och maskiner samt att företagsstrukturen innehåller några stora och ett stort antal små företag. De mindre och medelstora företagen som svarat på denna enkät är till betydande delar positivt inställda till totalentreprenader och åtar sig gärna sådana uppdrag. Företagen är också positivt inställda till åtgärder som innebär att de på ett bättre sätt än kan påverka sitt eget resursutnyttjande. S.k. serieupphandlingar och kombinatoriska upphandlingar välkomnas. Dessa åtgärder välkomnas också av större företag. Det är mot den bakgrunden förståeligt att de mindre och medelstora företagen i relativt stor utsträckning anser tiden för knapp mellan tilldelningsbeslut och planerad byggstart resp. byggslut. Det finns skäl att närmare undersöka om denna iakttagelse är generellt giltig för de mindre och medelstora företagen. Om så skulle vara fallet finns starka skäl att låta marknaden få och ha ett större inflytande över var i meningen i vilken ordning kontrakterade uppdrag ska genomföras och på motsvarande sätt exakt när inom den kontrakterade perioden uppdragen ska påbörjas och slutföras. Det är också ett skäl att ha betydligt större framförhållning i upphandlingarna av objekt som passar väl för mindre och medelstora företag. Förfrågningsunderlagets tekniska och administrativa föreskrifter samt skall-kravens innehåll och kvantitet utgör påtagliga hinder för de mindre och medelstora företagens vilja och förmåga att delta i konkurrensen om uppdragen och kontrakten. Förfrågningsunderlagens omfattning har ökat och antalet skall-krav förefaller ha vuxit i omfattning. Det finns en risk att omfattningen och beskrivningarna av de tekniska och administrativa föreskrifterna samt innebörden och mängden skall-krav begränsar konkurrensen så mycket att förmodade vinster av föreskrifterna och skall-kraven kan gå förlorade genom minskad konkurrens. Det finns anledning att närmare undersöka vad som framstår som hinder i föreskrifterna och skall-kraven för att få kunskap om förhållandena och om den risk som här har identifierats är av betydelse eller inte. Den analys som gjorts på grundval av enkätsvaren reser ytterligare frågor, men ger också stöd för några tidigare formulerade hypoteser. (Dir. 2008:90) föreslog att de statliga beställarna som skulle förenkla och standardisera upphandlingsunderlagen för att minska transaktionskostnaderna i syfte att stimulera flera mindre och medelstora företag att lämna anbud. Den rekommendationen bör upprepas. I övrigt är det angeläget att skaffa kunskaper om de mindre och medelstora företagens åsikter om offentliga upphandlingar. Mot den bakgrunden föreslås följande: Gör årliga undersökningar om de mindre och medelstora anläggningsföretagens åsikter om offentliga upphandlingar. Komplettera dessa med undersökningar om de stora företagens åsikter. Följ särskilt upp företagens åsikter om förfrågningsunderlagens begriplighet och ändamålsenlighet. Fördjupa kunskapen om enkätresultaten med djupintervjuer av ett urval företag. Låt också företrädare för de stora beställarna inom den offentliga sektorn jämte ett urval av företrädare kommuner och kommunala bolag analysera och kommentera enkätresultaten. Undersökningarna bör göras av någon oberoende instans, som är fri från partsintressen. 3.5Tillämpade affärsformer och standardavtal Valet av affärsform är centralt för att ska agera affärsmässigt i sin beställaruppgift. Valet påverkar leverantörsmarknaden i stort dvs. entreprenörer, konsulter och materialleverantörer. Valet av affärsform och kontraktens utformning är avgörande för utvecklingen av branschens produktivitet och innovationsförmåga. Som bakgrund till den fortsatta framställningen ges därför en beskrivning av affärsformer. Källa: , TDOK 2010:238. Affärsformerna för entreprenader; upphandlingsförfarande, entre- prenad-, ersättnings- och samarbetsformer ska analyseras och värderas utifrån projektets förutsättningar och läget på leverantörsmarknaden. tillämpar entreprenadformer definierade av , . Man använder Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive Allmänna bestämmelser för Totalentreprenad (ABT06). Dessa är s.k. standardavtal som tillämpas brett i byggbranschen. Syftet med dessa är bl.a. att minska transaktionskostnaderna för att upprätta ett specifikt avtal och att öka säkerheten och förutsägbarheten vad gäller innehållet i ett specifikt avtal. För att ett standardavtal skall bli gällande i ett avtal måste det åberopas. För projekteringsuppdrag avses med affärsform en kombination av upphandlingsförfarande, ersättnings- och samverkansform samt uppföljning. Som grund för projekteringsuppdrag tillämpas standardavtalet Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet av (ABK 09). Även ABK 09 är framtaget av , där ingår. har därmed ställt sig bakom bestämmelserna och åtagit sig att följa dem. Vid offentlig upphandling finns ett antal grundprinciper som måste följas vid alla upphandlingar. Den upphandlande enheten (beställaren) ska göra bedömningar och fatta beslut utifrån de kriterier som förfrågningsunderlaget anger. Beställaren ska ta till vara de möjligheter som finns att utnyttja konkurrens, vilket bland annat innebär att den upphandlande enheten inte får ställa krav som är konkurrensbegränsande. Val av anbudsgivare baseras antingen på lägsta pris eller på det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I det senare fallet sker anbudsvärderingen även utifrån utvärderingskriterier som är kopplade till det som upphandlas. upphandlar enligt två olika upphandlingslagar, (2007:1091) – lag om offentlig upphandling (vägprojekt) och LUF (2007:1092), lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (järnvägsprojekt). När upphandlingen avser kontrakt som rör både väg och järnväg ska de bestämmelser användas som gäller för den verksamhet som kontraktet huvudsakligen avser. En överviktsprincip ska alltså tillämpas varvid kontraktets värde ska vara avgörande för vilken lagstiftning som ska tillämpas. Om det inte går att avgöra vilken verksamhet kontraktet huvudsakligen avser ska användas. , , har definierat entreprenadformer som tillämpas för byggentreprenader; Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive Totalentreprenad (ABT06). Dessa är s.k. standardavtal. I en utförandeentreprenad har beställaren ansvar för projekteringen och beskriver i den tekniska specifikationen en teknisk lösning, dvs. konstruktion, utförande, material och varor. Beställaren ska därmed beskriva arbetena i sin helhet. Normalt upprättas de tekniska beskrivningarna enligt AMA-systemet.13 I en totalentreprenad har entreprenören ansvar för projekteringen, dvs. den tekniska lösning som ska uppfylla de funk- tions-/prestandakrav som anges i beställarens tekniska specifikation. En totalentreprenad, som normalt innefattar projektering och byggande, kan kompletteras med ett längre underhållsåtagande och ibland även driftverksamhet. Detta görs bland annat för att entreprenören ska tänka mera långsiktigt i sitt val av teknisk lösning. Dessa entreprenader kallas totalentreprenad med (drift- och) underhållsåtagande. Detta innebär att entreprenaden får en lång kontraktstid men att garantitiden utgår.14 Ekonomisk, teknisk, och utförandemässig risk bör bäras av den som har bäst förutsättningar att minimera/hantera risken.15 I en utförandeentreprenad väljer beställaren den tekniska lösningen och bär därmed även risken för funktionen. Vid en totalentreprenad väljer entreprenören den tekniska lösningen och bär därmed ansvar för funktionen. 13AMA-systemet (Allmän material- och arbetsbeskrivning) används vid bygganläggningsentreprenader. Det är tillsammans med som används i entreprenader. (består av fem delar för tekniska beskrivningar; Anläggning, Hus, VVS, Kyl och El samt administrativa föreskrifter i , och AF Köp). används som underlag vid upprättande av tekniska beskrivningar för utförandet och förenklar beställarens arbete med att formulera krav på den färdiga produkten och dess olika delar genom att ange ett antal olika standardutformningar. Dessa anges i anbudsunderlaget och ingår i det avtal som tecknas för genomförandet. 14TDOK 2010:238 Riktlinje Val av affärsform för entreprenader i investeringsverksamhet, . 15Risk är sannolikheten för att någonting kommer att hända som har en motsatt påverkan på människor, anläggningar eller byggnader, utrustning, ekonomi och miljö än vad som är önskvärt samt konsekvenserna av denna påverkan. Valet av entreprenadform ska inte göras med syfte att föra över risker på entreprenören som beställaren är mer lämpad att ta ansvar för. Den risk som förs över på entreprenören ska vägas mot de möjligheter som ges till entreprenören vid en totalentreprenad. Ett exempel på parameter som bör beaktas är vem som bär risk för geotekniska tolkningar. Här bör man beakta det faktum att respektive part ansvarar för det underlag man tillhandahåller. De två entreprenadformerna, som i huvudsak reglerar ansvaret mellan beställare och entreprenör, ska tillämpas på alla olika typer av entreprenader. Bygg-, underhålls-, drift-, beläggnings-, grund- läggnings-, bergentreprenader är exempel på benämningar som mera talar om uppdraget eller kontraktsföremålet än ansvarsfördelningen. Däremot är exempelvis delade entreprenader och generalentreprenader en beskrivning av avtalsförhållandena som både kan förekomma i utförande- och totalentreprenadformerna. I en delad entreprenad har beställaren delat upp uppdraget mellan flera entreprenörer och har flera avtalsparter. Beställaren själv får då ta ett samordningsansvar. En delad entreprenad kan ge mindre entreprenörer och nischföretag större möjlighet att delta i större uppdrag. Det kan stimulera marknaden och ge ökad konkurrens. SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen kan det innebära en större samordningsinsats från beställaren. I en generalentreprenad har generalentreprenören ett ansvar för att upphandla och samordna övriga entreprenörer, som då blir underentreprenörer till generalentreprenören. Samordnad generalentreprenad innebär att beställaren endast har ett avtal med en entreprenör generalentreprenören. I en samordnad (delupphandlad) generalentreprenad kan beställaren ha skrivit flera avtal med entreprenörer men har då överlåtit dessa avtal till generalentreprenören. Ersättningsformerna skiljer sig åt mellan entreprenader och projekteringsuppdrag. Ersättningsformen är ofta nära knuten till entreprenadformen där fast pris är mer vanligt vid totalentreprenader. Mängdreglerade avtal med fasta à-priser förekommer i utförandeentreprenader. Fast pris ger per automatik en drivkraft för entreprenören att göra arbetet till så låg kostnad som möjligt för att därigenom öka sin marginal mot offererat pris. För att få ett rättvisande fast pris bör entreprenaden vara tydlig och därmed kalkylerbar. Innehåller den oförutsägbarheter som innebär risker för entreprenören kommer entreprenören att lägga på en riskpremie i sitt pris. Mängdreglerade avtal är vanligt vid utförandeentreprenader. De rörliga mängderna gör att entreprenören kan känna sig trygg i att få betalt för utfört arbete och arbetet regleras utifrån fasta à-priser. Även vid fastprisavtal går det att i anbudsskedet inhämta relevanta à-priser för ÄTA-arbeten – t ex sådant som är konsekvenser av konstaterade lämnade felaktiga uppgifter av beställaren så att reglering kan ske. A-priserna bör då vara mängsatta utifrån trolig omfattning då nollmängder kan leda till spekulation. Löpande räkning enligt självkostnadsprincipen Löpande räkning är mer ovanligt men förekommer bland annat där entreprenaden har ett så komplext innehåll att omfattningen är svår att prissätta. Löpande räkning enligt självkostnadsprincipen innebär att entreprenören får betalt mot verifierade kostnader. Entreprenörsarvodet och overhead tillkommer som en fast del eller som en procentsats på de verifierade kostnaderna. Löpande räkning innebär att entreprenören inte tar någon risk. Risken bärs i stället av beställaren. Det är en ersättningsform som är svår för beställaren att ha kontroll över. Den kräver en stor arbetsinsats för att hantera alla fakturor och verifikat som förs vidare på beställaren. Beställaren måste vara aktiv i entreprenadarbetet för att säkerställa att entreprenören arbetar effektivt och man bör skapa en väl fungerande administration för hantering av sådana kostnader. Löpande räkning bör kombineras med ett incitament. Ett sätt att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad är att ha en incitamentsmodell. Incitament för att nå mål är i många fall mer effektivt än viten för inte fullgjorda åtaganden. Incitament kan innebära att avtalet har en modell för att fördela eventuell förtjänst eller ökad kostnad mellan beställare och entreprenör i förhållande till ett resultat, exempelvis ett riktpris. Man kan skapa incitament för att nå olika projektmål, exempelvis incitament för att klara del- eller sluttider eller incitament för att nå trafiksäkerhets-, arbetsmiljö- eller miljömål. Incitamentets storlek bör stå i relation till den nytta som skapas. Det finns två alternativa ersättningsformer enligt ABK 09, rörligt arvode och fast arvode. En kommentar som finns i ABK 09, 6 kap. 2 § öppnar dock för möjligheten till andra ersättningsformer.16 Parterna kan överenskomma om andra former för beräkning av arvodet. Sådana former kan vara incitaments- eller bonusbaserade, relaterade till uppställda mål, uppnådda resultat eller prestation, eller på annat sätt överenskomna utifrån ansvarstagande och riskfördelning. 16 Riktlinje Val av affärsform för projekteringsuppdrag i investeringsverksamhet Fast arvode lämpar sig för de uppdrag eller delar av uppdrag vars omfattning är väl definierad. En förändring i omfattningen justeras i enlighet med ABK 09 och leder till ett nytt fast arvode. Ersättningsmodellen kan leda till: enklare styrning och uppföljning, minimering av konsultens insats, lågt incitament till kreativitet, diskussioner om uppdragets innehåll. Rörligt arvode lämpar sig för de uppdrag eller delar av uppdrag som innehåller kreativa delar, exempelvis utredningsfas, eller komplexa utredningar. Perioden bör inte vara för utdragen då det försvårar styrning och uppföljning. Större uppdrag bör därför brytas ner i arbetspaket. Ersättningsmodellen kan leda till: ökad vilja till kreativitet, ökad volym på uppdraget, svårare styrning och uppföljning. Kombinationer av fast och rörligt arvode Med utgångspunkt från de ersättningsformer som beskrivs ovan finns möjligheten att göra kombinationer. T ex kan en inledande utredningsfas ersättas med rörligt arvode med incitament för att därefter gå över i ett fast arvode under genomförandefasen. Incitament används för att skapa drivkrafter för att nå ett eftersträvat resultat. Incitament ska användas där beställaren och den projekterande konsulten kan påverka utfallet. Incitament bör regleras inom närtid. Om incitament är kopplat till den totala anläggningskostnaden bör detta värderas vid projekteringsuppdragets avslut enligt spelregler som satts upp i förfrågningsunderlaget. De viten som formuleras i kontraktet ska vara väl avvägda och befogade. Det är dessutom en nödvändighet att viten utkrävs när kravet inte uppfylls. En förutsättning är dock, om vitet avser leveranstid, att konsulten fått nödvändiga besked och underlag från beställaren. Självkostnad med fast vinstdel Detta är en ersättningsform som för är oprövad men som kan lämpa sig för uppdrag där omfattningen är otydlig. Självkostnaden skiljs ut från vinsten och overhead-kostnader där vinsten och overhead-kostnaden redovisas som en totalsumma i anbudet. Konstruktionen innebär att konsulten får täckning för sina kostnader men att vinstmarginalen på uppdraget minskar med ökat antal timmar. Med samverkan avses parternas sätt att förhålla sig till varandra. Utökad samverkan enligt FIA:s modell beskriver umgänget, gemensam risk- och konflikthantering mellan parterna i ett kontrakt. Nivå 1 utgör grunderna i ett affärsmässigt förhållningssätt och eftersträvas i alla projekt. Det stödjer förtroendeuppbyggnad och arbetsmotivation samt förebygger konflikter. Nivå 2 är valbar och ger ytterligare strukturelement som i första hand är avsedda för mer komplicerade och/eller stora entreprenader och projekteringsuppdrag. Utökad Samverkan kan och ska kunna kombineras med alla förekommande entreprenad-, ersättnings- och upphandlingsförfaranden med gällande regelverk. För att få en bra ekonomisk styrning ska parterna följa det regelverk som ABK 09 utgör och löpande följa upp projektets framdrift. Det innebär att båda parter bl.a. har ansvar för: att reglera budget/fast arvode vid ändring av uppdraget, att reglera tid vid ändring av uppdraget, att beställning av ändring av uppdraget sker skriftligt, att konsulten kompenseras om beställaren inte lämnar besked eller underlag , att konsulten inte ersätts för att rätta egna fel. Uppföljningen är central i beställarens roll och avgörande för möjligheten att uppnå rätt resultat till rätt kostnad och . Valet av uppföljningsmetod bör redovisas i förfrågan eftersom den ställer krav på konsultens redovisning av t ex framdrift och nedlagd tid. En viss flexibilitet är nödvändig för att anpassa uppföljningen till konsultens arbetssätt och systemstöd. Uppföljningen ska även ta hänsyn till beställarens eget arbete såsom besked och underlag till konsulten. 4Att mäta produktivitet och innovationsgrad Produktivitet avser hur mycket som görs i förhållande till resurserna. Ett produktivitetsmått behöver beakta innehåll och kvalitet i det som produceras. I offentlig statistik används förädlingsvärde per arbetad timme för att beskriva produktivitetens utveckling och för jämförelser mellan branscher. Enligt sådan statistik som publiceras av har byggbranschen haft en sämre produktivitetsutveckling än både industrin och tjänstebranscher. Jämförelser mellan branscher innehåller vissa osäkerheter som dels hänger samman med pris- och kvalitetsutveckling dels med att aktiviteterna i olika branscher klassificeras och avgränsas på olika sätt. Det finns en stor potential att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Det går att arbeta effektivare med bättre framförhållning och planering och det går att vara mer innovativ om drivkrafterna är de rätta. Det är också möjligt att mer använda modern teknik som stöd för att minska antalet fel och för att analysera alternativa lösningar. Det viktigaste är att ta tillvara denna potential. Inom ramen för mätprojekt tar verket fram styckkostnader som ska mätas löpande för ett antal mätområden samt orsaksförklarande nyckeltal. Mätarbetet har delats upp i produktkategorier, kompletta anläggningar och underhållskontrakt. räknar med att successivt kunna öka andelen uppgifter som samlas in vid rapporteringssystem och inte via enkäter. kommer att använda resultaten för att styra och följa upp verksamheten. Att mäta produktivitet och innovationsgrad har i mätarbetet är sannolikt unik i en internationell jämförelse. 4.2Vad säger offentlig statistik om utvecklingen av produktiviteten i byggbranschen Med produktivitet menas relationen mellan utförda tjänster/prestationer och insatta resurser. Det avser hur mycket som görs i förhållande till resurserna. Effektivitet är ett vidare begrepp och ett mått på hur väl en verksamhet omvandlar resurser till resultat och effekter. Med en verksamhets effektivitet menas vilka resultat som uppnås i förhållande till de resurser som används i verksamheten. Resultatet bedöms utifrån de mål som formulerats för verksamheten. uppdrag är inriktat på produktivitetens och innovationsgradens utveckling. Trots att begreppet produktivitet handlar om hur mycket som görs måste ett mått på produktivitet beakta innehåll och kvalitet i det som presteras. När man jämför eller mellan enheter måste de prestationer som bedöms vara jämförbara och likvärdiga. publicerar statistik som används för att på branschnivå belysa produktivitetens utveckling. Förädlingsvärdet per anställd eller visar vad varje anställd genom sin arbetsinsats skapat för mervärde till insatsen av de köpta varorna och tjänsterna i företaget. redovisar produktivitetens utveckling som förädlingsvärde per arbetad timme. Figur 4.3 visar procentuell årlig förändring av förädlingsvärdet per arbetad timme (kalenderkorrigerade värden). Enligt detta mått har byggbranschen haft en sämre produktivitetsutveckling än industrin och tjänstesektorn. Att mäta produktivitet och innovationsgrad -5,0 -10,0 -15,0 Källa: SCB och , Konjunkturläget, Kalenderkorrigerade värden. Anm. Tjänstebranscher är exkl. finans- och fastighetsverksamhet. I figur 4.3 redovisas värden för hela byggbranschen, vilket inkluderar huvudgrupperna byggande av hus, anläggningsarbeten och specialiserad bygg- och anläggningsverksamhet (SNI-kod 41-43). SCB kan inte särskilja anläggningsbranschen ur byggsektorn. Det beror på att tre stora rikstäckande företag bedriver verksamhet i alla tre huvudgrupperna. I en pilotstudie 20101 skickade SCB ut specialgjorda enkäter till de tre stora byggföretagen och bad dem verksamhetsuppdela sina största kostnadsposter på dels vägar och anläggningar, dels övrigt byggande. Uppdelningen innebar att statistiken förbättrades och man fick stabilare värden. Resultaten visade att vägar och anläggningar har ett något lägre förädlingsvärde per anställd än övrigt byggande. För vissa stora företag i andra branscher begär SCB in en fullskalig uppdelning på verksamhetsenheter. I pilotstudien gick man en medelväg och efterfrågade, från de tre stora byggföretagen, att enbart vissa betydande kostnadsposter skulle delas upp på verksamheter. Att göra denna uppdelning innebär ett merarbete, men detta blir mindre betungande om företagen skulle skapa rutiner för framställning av dessa uppgifter. 1 Verksamhetsuppdelning – byggföretagen, SCB, PM . Att mäta produktivitet och innovationsgrad Kommittén har övervägt om SCB borde få i uppdrag att samla in verksamhetsuppdelade kostnadsuppgifter från de största företagen inom byggbranschen. Syftet skulle vara att få möjlighet att ta fram uppgifter om förädlingsvärde per anställd i anläggningsbranschen. SCB utreder dock en verksamhetsuppdelning av kostnadsposterna för ett större antal företag som är verksamma i flera branscher, i syfte att förbättra nationalräkenskaperna. Kommittén anser inte att det finns skäl att särbehandla byggbranschen, men ser positivt på om SCB beslutar samla in verksamhetsuppdelade uppgifter som då också skulle förbättra underlaget för att analysera produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen. Jämförelsen med andra näringsgrenar innehåller osäkerheter När man på makronivå jämför byggverksamhet med andra näringsgrenar bör man vara medveten om att aktiviteterna i olika branscher klassificeras och avgränsas olika. Detta blir tydligt om man jämför byggverksamhet med fordonsindustrin. I byggverksamhet ingår t.ex. ombyggnad och reparationer, medan fordonsreparationer hänförs till tjänstesektorn. Tillverkning av motorfordon, karosserier och andra delar och tillbehör ingår i tillverkningsindustrin. Byggmaterialproduktion ingår inte i byggverksamhet utan inkluderas också i tillverkningsindustrin. En annan generell svårighet när man ska mäta produktivitet är att produkterna förändras . smör är kanske samma vara som . En mobiltelefon eller en dator har förändrats betydligt och fått högre prestanda. Kvalitetsförbättringar har ägt rum inom fordonstillverkning likaväl som att sådana tendenser kan noteras inom bygg- och anläggningsbranschen. Kvalitetsförändringar måste skattas om man vill jämföra produktiviteten så att man jämför liknande enheter.