sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Behovet och möjligheten att kompensera en ändring av tillståndsplikten med ytterligare krav i generella föreskrifter i syfte att säkerställa en tillräcklig skyddsnivå för miljön behöver också bedömas. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Bör gränsen av antal djurenheter i tillståndsplikten för nötkreatur, hästar och minkar samt anmälningsplikten ändras? Gränserna för tillståndsplikt för anläggningar med djurhållning av nötkreatur, hästar och minkar med mer än 400 djurenheter och anmälningsplikt för övrig djurhållning med mer än 100 djurenheter härrör inte från . Den påverkas dock av genom MKB-direktivet. Den påverkas även av internationella åtaganden genom Helsingforskonventionen. Helsingforskonventionen innehåller ett krav på tillståndsplikt för anläggningar med nötkreatur med mer än 400 djurenheter. För anläggningar med mer än 100 djurenheter ska ett förenklat tillstånds- förfarande införas. Som alternativ till det förenklade tillstånds- förfarandet kan generella föreskrifter tas fram. uppfyller kraven i Helsingforskonventionen avseende nötkreatur och anmäl- ningsplikt och därutöver finns nationella krav på tillståndsplikt för anläggning med djurhållning av hästar och minkar med mer än 400 djurenheter. Kravet på miljöbedömning och tillstånd för anläggningar för intensiv djuruppfödning i MKB-direktivet MKB-direktivet innebär att anläggningar för intensiv djurupp- födning ska bli föremål för en miljöbedömning och krav på tillstånd (bilaga II till direktivet). ansåg i delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124, s. 173) att verksam- heterna i MKB-direktivets bilaga II åtminstone ska omfattas av anmälningsnivån. Till följd av ändringen av tillstånds- och anmäl- ningsplikten infördes en bestämmelse om att den myndighet som handlägger anmälningsärendet ska pröva om verksamheten kan medföra en betydande miljöpåverkan och i sådana fall förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd (26 a § förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). MKB- direktivet utgör således inget hinder för att ändra tillståndsplikten för nötkreatur, hästar och minkar. I tabellerna nedan har en omräkning av kraven i gjorts till det svenska systemet med djurenheter. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning tabellen är att det ska bli lättare att göra en jämförelse av kraven i och den svenska rätten. Ett tydliggörande av vilket antal djurenheter av fjäderfä och svin som alltid ska anses medföra en betydande miljöpåverkan i kan utgöra en hjälp vid tolkningen av vad som kan anses vara intensiv djuruppfödning. Tabellerna visar att djurhållning av svin och fjäderfä som alltid medför en betydande miljöpåverkan, enligt bilaga I till MKB- direktivet, ligger på 300 till 600 djurenheter. Det lägsta kravet på tillståndsplikt i IPPC- och IED-direktiven ligger på 200 djur- enheter. Sådan djurhållning omfattas inte av bilaga I till MKB- direktivet och anses således inte alltid ge upphov till en betydande miljöpåverkan. Däremot torde de falla in under begreppet intensiv djuruppfödning i bilaga II till MKB-direktivet. Det innebär att medlemsstaten själv får bedöma från fall till fall eller med till- ämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvens- bedömning bör göras och tillstånd ska krävas. I eller inte pröva (NV 2004:5353, s. 58) anges beträffande anmälningsplikten för 100 djurenheter att MKB-direktivet inte anger någon nedre gräns för intensiv djuruppfödning. Ordet intensiv i kombination med artikel 4.25 b, om gränsvärden och kriterier som fastställs av medlemsstaten, bör Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning enligt kunna medföra en nedre gräns på 100 djurenheter. Det kan dock ifrågasättas om inte en nedre gräns på 100 djur- enheter är för lågt i förhållande till de krav som MKB-direktivet ställer. Det är väsentligt lägre än det antal djurenheter som anges i bilaga I till MKB-direktivet och i IPPC- och IED-direktiven. Om djurhållningen är intensiv eller inte torde även bero på vilken slags djurhållning det är fråga om. IPPC- och IED- direktiven och bilaga I till MKB-direktivet gäller djurhållning av fjäderfä och svin, vilket är den typ av djur som är lättast att hålla på ett industriliknande sätt utan tillgång till mark. Även minkfarmar saknar ofta tillgång till mark. Det har framförts till utredningen att när det gäller nötkreatur kan det tänkas att uppfödning av ungtjurar på stall skulle kunna liknas vid fjäderfä- och svin- anläggningar och betecknas som intensiv djuruppfödning. Däremot kräver nötkreatur för mjölkproduktion mark för både vallodling och bete. En möjlig förändring är att ändra tillståndsplikten för nötkreatur, hästar och minkar En möjlig förändring skulle således kunna vara att ändra nivån för tillståndsplikt för nötkreatur, hästar och minkar. När det gäller till- ståndsplikt för nötkreatur finns samma krav i Helsingforskonventionen och det pågår som nämnts en översyn inom EU. ändrades tillståndsplikten från 200 till 400 djurenheter. Ändringen sammanföll med att krav på tillståndsplikt för nötkreatur infördes i Helsingforskonventionen. Någon närmare motivering till varför det blev just 400 djurenheter går inte att finna. En särskild utvärdering av effekterna av höjningen från 200 djurenheter till 400 djurenheter har inte gjorts. Det är således inte meningsfullt för utredningen att göra en djupare analys av tillståndsplikten för nötkreatur. Utredningen anser även att det inte är lämpligt att göra någon separat analys beträffande hästar och minkar, utan en eventuell analys av en förändring av tillståndsplikten bör göras samlat. Utredning föreslår inte någon ändring av nivån för tillståndsplikten Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning En möjlig förändring är att ändra anmälningsplikten Ytterligare en möjlig förändring skulle kunna vara att ändra vid vilket antal djurenheter som anmälningsplikten uppstår. Av genomgången av MKB-direktivets krav i ovan framgår att den svenska tolkningen av vad som utgör intensiv djuruppfödning kan gå utöver krav. Det kan således finnas utrymme att ändra gränsen rent EU-rättsligt. är dock även bunden av Helsingforskonventionen som ställer krav på anmälningsplikt vid 100 djurenheter eller att generella föreskrifter införs. Utredningen konstaterar att det saknas argument för vilken nivå som vid en eventuell ändring skulle kunna utgöra en lämplig gräns för anmälningsplikten. Gränsen på 100 djurenheter härrör då miljöskyddslagen infördes och innebar att tillståndsplikt förelåg. Djurhållningen inom jordbruket har förändrats och rationaliserats . Vidare har samhällets syn på miljöpåverkan förändrats på ett betydande sätt. Djurhållning med 100 djurenheter är en relativt omfattande verksamhet som kan leda till störningar för omgivningen och miljön. Den statistik som har tagits fram visar att mer än hälften av mjölkkorna finns på jordbruk med mer än 100 djurenheter. Utredningen anser att det är rimligt att kommunen har möjlighet att påverka olägenhetsfrågor och andra negativa miljöeffekter vid dessa anläggningar innan de tas i bruk. Som behandlas nedan, i avsnitt 3.7.6 , kan det vara svårt att reglera olägenhetsfrågor i generella föreskrifter. Utredningen föreslår således inte någon ändring av anmälningsplikten. 3.7.5Bör prövningen endast avse anläggningen för djurhållning eller även markanvändningen? I IED-direktivet har, som nämnts i avsnitt 3.2.2, begreppet anläggning förtydligats. En anläggning är en fast teknisk enhet inom vilken en eller flera av de verksamheter som anges i bl.a. bilaga I till direktivet bedrivs. En anläggning är alltså summan av aktiviteter som nämns i bilaga I och all annan därmed förknippad verksamhet, förutsatt att dessa aktiviteter bedrivs i en fast teknisk enhet. Förtydligandet av anläggningsbegreppet stämmer överens med Europeiska kommissionens vägledning för tolkning av Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning begreppet (Guidance on Interpretation of "Installation" and "Operator" for the Purposes of the IPPC Directive, ). När det gäller stora djuranläggningar för fjäderfä eller svin har det diskuterats om även spridning av gödsel inkluderas i anläggnings- begreppet. I det nya IED-direktivet anges att kommissionen skulle se över behovet att kontrollera utsläpp från spridning av gödsel (artikel 73.2 c i IED-direktivet). I ingressen till IED-direktivet (skäl 19) anges att spridning av gödsel bidrar i betydande grad till utsläpp av föroreningar till luft och vatten. För att uppfylla de mål som anges i den tematiska strategin för luftförorening och unionslagstiftningen om vattenskydd är det nödvändigt att kommissionen ser över behovet av att fastställa de lämpligaste kontrollerna för dessa utsläpp genom tillämpning av bästa tillgängliga teknik. Enligt uppgift från kommissionen arbetar de med översynen, men någon formell rapport om resultaten har ännu inte lämnats. En vid tolkning av verksamhetsbegreppet i När IPPC-direktivet genomfördes i svensk rätt infördes inte någon legaldefinition av begreppet anläggning. När infördes blev prövningen mer omfattande och innefattade hela verksam- heten och inte bara t.ex. en anläggning (Pröva eller inte pröva, NV 2004:5353, bilaga 3, s. 159). utgår främst från verksamhetsbegreppet och det finns inte någon definition av begreppet i balken. I huvudbetänkande anges att verksamhet är ett samlingsbegrepp för det mänskliga handlandet som avses falla inom balkens tillämpningsområde (SOU 1996:103, del 1 s. 230). Begreppet verksamhet används i 2 kap., men även i andra kapitel, t.ex. i 9 kap. om miljöfarlig verksamhet. Det senare begreppet är snävare än begreppet verksamhet i 2 kap. Med miljöfarlig verk- samhet avses, enligt förarbetena, all användning av mark, byggnader och anläggningar, dvs. fast egendom eller fasta anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan olägenhet för människors hälsa och miljön (prop. 1997/98:45, del 2 s. 107). Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Genomförandet av IED-direktivet i svensk rätt föreslår i sitt betänkande Bättre miljö – minskade utsläpp (SOU 2011:86 s. 104) att begreppen verksamhet och område där verksamheten bedrivs ska användas. I betänkandet anges att det har framförts kritik mot att det kan ses som en överimplementering av direktivet. Det gäller främst djurhållande anläggningar och att de skulle kunna bli skyldiga att vidta åtgärder vid nedläggning och utföra periodiska kontroller av . I betänkandet anges vidare att om gödsling sker på som används för växtodling torde det sällan vara något som ingår i den djurhållande verksamheten som sådan. Det är svårt att se att åkermarken skulle räknas in i verksamhetens område. Hantering av stallgödsel är en fråga om hantering av gödsel inom byggnaderna där djuren hålls, lagring och hur gödseln senare hanteras, enligt . Förslaget ledde till en ändring i miljö- balken och begreppet område där verksamheten bedrivs används, se 10 kap. 5 a § och 21 § första stycket 5 . I propositionen Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35, s. 34 ff.) anges beträffande djurhållande verksamheter att de ofta endast ger upphov till en liten risk för föroreningsskador och att det då inte kommer att var nödvändigt med en statusrapport. Det är skillnad på vad som är tillståndspliktigt och vad prövningen kan avse Regler och praxis om följdföretag i svensk rätt Vad som är tillståndspliktigt anges i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I bilagan anges inget om spridning av gödsel eller annan markanvändning. Det kan tyckas vara en naturlig del av djurhållningen och ingår i prövningen av det skälet. I annat fall skulle reglerna och den praxis som finns om s.k. följdföretag eventuellt kunna innebära att det kan ingå i tillståndsprövningen av en anläggning för djurhållning. Vid prövningen ska det nämligen tas hänsyn till andra verk- samheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten ska kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt (16 kap. 7 § ). I förarbetena till anges att ett följdföretag ska ha ett samband med verksamheten. Det är sökanden som ska redovisa vilka följdföretag det är fråga om Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning och konsekvenserna av dem i miljökonsekvensbeskrivningen. Som exempel på följdföretag nämns kraftledningar, vägar och farliga transporter till och från en anläggning. 1997/98:45, del 2 s. Det är sökanden som har bevisbördan för att för att avgränsningen av följdföretag är rimlig (2 kap. 1 § ). Bestämmelsen reglerar enligt lagtexten endast vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen, inte i vilka avseenden man får föreskriva villkor i sammanhanget (m.fl., en kommentar, 16:17, supplement 10). I NJA 2004 s. 421 () ansåg att externa transporter till och från en industriell anläggning kan utgöra följdföretag. Domstolen konstaterade att förarbetena till (prop. 1997/98:45, del 2, s. 15 f.) ger uttryck för avsikten att prövningsmyndigheten ska kunna föreskriva villkor även för följdverksamheter. Om möjlig- heten saknades skulle det kunna leda till att myndigheten blev tvungen att avslå en ansökan om tillstånd till en i sig angelägen verksamhet i onödan, på grund av att en ur miljösynpunkt oacceptabel följdverksamhet inte kunde villkorsregleras. Att myn- digheten sedan inte kan föreskriva villkor som sökanden inte har faktisk eller rättslig möjlighet att följa måste likaledes stå klart. En rimlig avgränsning måste göras av följdföretagen. När det gäller transporter ansåg domstolen att villkor kan föreskrivas när transporterna ger upphov till störningar i anläggningens närområde. En indirekt reglering av transportsektorn bör dock inte ske genom villkor i tillståndsbeslut. Mark- och har i flera avgöranden slagit fast att prövningen av verksamheter ska ha en sådan omfattning att relevanta miljömässiga konsekvenser kan beaktas och att det kan tryggas att de också får den reglering som bedöms nödvändig. Hur än verksamhetsutövaren väljer att avgränsa sin ansökan måste enligt domstolen resultatet av prövningen täcka alla centrala frågor så att det finns förutsättningar att föreskriva villkor som är relevanta från miljösynpunkt. (Se bl.a. MÖD 2006:54, 2006:6 2006:57 och 2010:9). I en av domarna, MÖD 2006:57, hade i en ansökan om tillstånd att bygga om två färjelägen inte redovisat olägenheterna av färjetrafiken. Ombyggnaden av färjelägena krävde tillstånd. Färjetrafiken var inte tillståndspliktig, men den var en direkt följd av utbyggnaden och skulle därför enligt domstolen beaktas vid prövningen. Domstolen påpekade att om olägenheterna av en följdverksamhet är allt för allvarliga kan en ansökan om tillstånd ytterst komma att avslås. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning rådighet över sina egna färjor hade verket rättslig möjlighet att efterkomma villkor om bl.a. vilka färjor som fick trafikera leden. Avsaknaden av uppgifter om färjetrafikens miljöpåverkan ansågs vara en brist i miljökonsekvensbeskrivningen. När det gäller djurhållning och spridning av gödsel skulle det kunna tänkas att spridning kan ses som ett följdföretag. Utred- ningen har inte funnit att det finns vägledande domar avseende djurhållning och följdföretag. Krav på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning i MKB-direktivet MKB-direktivet ställer, som nämnts ovan i avsnitt 3.2.3, krav på en miljökonsekvensbeskrivnings innehåll (artikel 5.1 och bilaga IV). Det krävs bl.a. att exploatören ska beskriva de troliga och mer betydande miljöeffekterna av projektet som helhet. Mark- och har i ett fall (slutligt beslut i mål nr M 8597-06) konstaterat att inte har genomfört MKB-direktivet på ett korrekt sätt. Frågan i målet gällde om miljökonsekvensbeskrivningen endast skulle omfatta den tillståndspliktiga delen av verksamheten eller verksamheten som helhet. Domstolen fann att det är miljökonsekvenserna i sin helhet av ett projekt som avses i MKB-direktivet. En sådan bestämmelse saknas i svensk rätt. har i promemorian Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar (Ds 2009:65) funnit att det vid en närmare utredning kan ifrågasättas om bilaga IV till MKB- direktivet har genomförts i svensk rätt. I promemorian föreslås att kravet på innehåll i miljökonsekvensbeskrivningar ska tydliggöras och preciseras ytterligare, bl.a. när det gäller följdverksamheter. Det föreslås även i den efterföljande promemorian Effektivare identifiering, beskrivning och bedömning av miljökonsekvenser (av ). En möjlig förändring är att prövningen av djurhållande verksamheter inte ska omfatta markanvändning En möjlig förändring av prövningens omfattning skulle kunna vara att markanvändningen inte omfattas. Det kan gälla spridning av gödsel och annat som gäller växtodling. Det finns regler om miljö- Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning hänsyn i jordbruket, som genomför bl.a. nitratdirektivet, som tar sikte på det. är det dock vanligt att det även i tillståndet föreskrivs sådana villkor. Det som är tillstånds- och anmälningspliktigt i IPPC- och IED- direktivet och i är anläggningar för djurhållning. Även i Helsingforskonventionen används begreppet anläggning. Enligt konventionen ska tillståndet beakta hela företagets miljöpåverkan. Växtodling är inte tillstånds- och anmälningspliktig. Det kan därför tyckas märkligt att det för en anläggning som bedriver djurhållning och växtodling föreskrivs villkor om t.ex. spridning av gödsel och vilken mängd gödsel som får tillföras viss gröda. Ett växtodlingsföretag som gödslar sina marker med gödsel från någon annans djurhållande verksamhet eller handelsgödsel omfattas dock inte av sådana villkor. Det gör inte heller anläggningar för djurhållning som ligger under gränserna för tillstånds- och anmälningsplikt. De omfattas däremot av de generella reglerna om miljöhänsyn i jordbruket och tillsynsmyndigheten kan förelägga dem att vidta ytterligare försiktighetsåtgärder om sådana krävs, t.ex. om verksamheten påverkar ett vattendrag som inte har god ekologisk status. En begränsning av prövningen till själva djurhållningen innebär således att all växtodling behandlas lika, oavsett om gården även har djurhållning av visst slag och storlek. Att det som ligger utanför djurhållningen inte ska omfattas av själva tillståndsprövningen och anmälan innebär därmed inte att det blir oreglerat. gäller givetvis fortfarande och en bedömning av vad som krävs enligt de allmänna hänsynsreglerna och reglerna om miljöhänsyn i jordbruket i det enskilda fallet ska göras av verksamhetsutövaren. Vidare ska verksamhetsutövaren bedriva egenkontroll. kan även gripa in med föreläggande om skyddsåtgärder. Något som kan tala mot en prövning som bara ser till själva djurhållningen är att det inte är i linje med systematik. I förarbetena till (prop. 1997/98:45, del 1 s. 168–169) anges att bör skapa förutsättningar för en integrerad tillämpning av miljölagstiftningen sett ur de enskilda verksamhets- utövarnas synvinkel. I princip ska tillstånd för miljöfarlig verk- samhet som innebär utsläpp, avfall, kemikalieanvändning m.m. prövas i ett sammanhang. Det framgår av den praxis som redogjorts för ovan att omfattningen av prövningen är vidsträckt. Vidare anges i Helsingforskonventionen att tillståndet ska beakta hela företagets miljöpåverkan. Även av MKB-direktivet framgår att miljöeffekterna Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning av projektet som helhet ska beskrivas i miljökonsekvensbeskrivningen. Det innebär dock inte alltid att villkor om markanvändningen kan föreskrivas i tillståndet. För djurhållande verksamheter som saknar mark blir tillståndsprövningen i praktiken en anläggningsprövning. Det förekommer nämligen att det djurhållande företaget inte har någon mark eller att verksamheten är uppdelad i olika bolag. Villkor om markanvändning, såsom spridning av gödsel, kan i sådana fall inte föreskrivas i tillståndet eftersom verksamhets- utövaren saknar rådighet över marken. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår utredningen inte någon förändring av prövningens omfattning eftersom det skulle strida mot systematik. Utredningen vill dock fram- hålla att prövningen bör ta sikte på lokaliseringen av anläggningen, olägenheter och annan miljöpåverkan som är kopplad till själva anläggningen. De generella föreskrifterna om spridning av gödsel bör i regel vara tillräckliga. Endast när det är motiverat i det enskilda fallet bör villkor även avse spridning och annan mark- användning. 3.7.6Vilka styrkor och svagheter finns med generella föreskrifter och när kan de vara lämpliga? Generella föreskrifter finns på jordbruksområdet På jordbruksområdet finns det generella föreskrifter i relativt stor omfattning. Vilka regler som gäller för hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter har kartlagts i avsnitt 2.3. Det finns även generella föreskrifter om kemikalier och buller, se avsnitt 3.6.2. De generella föreskrifterna gäller alla verksamheter, medan endast djurhållande anläggningar av viss storlek omfattas av individuell prövning. Styrkor och svagheter med generella föreskrifter Styrkor med generella föreskrifter Generella föreskrifter innebär att det blir förutsägbart för verk- samhetsutövaren vad som kommer att gälla för verksamheten. Verksamhetsutövaren kan i förväg se vad som kommer att krävas Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning och utifrån det fatta beslut om han eller hon vill gå vidare med sina planer att starta eller utvidga verksamheten. Vidare leder generella föreskrifter till enhetliga regler i de områden som föreskrifterna gäller. Generella föreskrifter har en annan räckvidd än den individuella prövningen eftersom de gäller även andra verksamheter än de som är tillstånds- och anmälningspliktiga. Det innebär t.ex. att reglerna för spridning i ett område är desamma oavsett om verksamhets- utövaren har djur eller inte och oavsett djurantal. Som exempel kan nämnas att av mjölkkorna fanns på jordbruk som inte omfattas av anmälningsplikten. Mindre kostnader för prövning Om generella föreskrifter helt skulle ersätta den individuella prövningen innebär det mindre kostnader för prövning för såväl myndigheter som verksamhetsutövare. Den administrativa bördan för företagen minskar således. Även om prövningen skulle vara kvar, men mer regleras i generella föreskrifter, skulle kostnaderna kunna minskas. Vid den individuella prövningen behöver inte sådant regleras som redan finns i föreskrifterna. Det borde leda till en kortare handläggningstid, såvida inte prövningsmyndigheten anser att högre krav är motiverade i det individuella fallet. Bättre utnyttjande av befintliga resurser inom miljöskyddsarbetet Myndighetsresurser som frigörs genom generella föreskrifter kan utnyttjas till annat miljöarbete. Om färre resurser läggs på prövning kan dessa läggas på andra delar av som kan ge mer miljönytta. Det kan t.ex. gälla vägledning. Kvalitetssäkring vid framtagandet av myndighetsföreskrifter För föreskrifter som utfärdas av myndigheter är det reglerat hur föreskrifterna ska tas fram. En konsekvensutredning ska göras och föreskrifterna ska remitteras till de som berörs av dem. Det tyder på att reglerna får en annan kvalitet och är bredare belysta än individuella villkor. Det innebär som regel också att mer samhällsekonomisk hänsyn tas vid utformande av föreskrifter än vid individuell prövning. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Snabbare genomslag av nationella miljökrav och EU-lagstiftning Eftersom rättskraftsregeln ändrats för föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket, så att föreskrifterna bryter igenom tillstånds rättskraft, kommer nationella miljökrav och EU-lagstiftning ges ett snabbare genomslag i svensk rätt. Inte lika teknikkonserverande som gamla tillstånd Gamla tillstånd med otidsenliga regler skyddas av tillståndets rättskraft och kraven kan endast skärpas om omprövning sker.