sou · H0B366 · 2012-09-27 00:00:00 — Skatteincitament för forskning och utveckling SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté med sex ledamöter med uppdrag att se över beskattningen av bolag. Som en del av uppdraget skulle kommittén lämna förslag till skatteincitament för forskning och utveckling (dir. 2011:1). Kommittén har antagit namnet (Fi 2011:01). Vilka som deltagit i kommitténs arbete anges på nästa sida. Härmed överlämnar kommittén sitt delbetänkande Skatte- incitament för forskning och utveckling (SOU 2012:66). Till betänkandet fogas en reservation av ledamoten . Deluppdraget är härmed slutfört. Förteckning över vilka som deltagit i kommitténs arbete Ledamöter (samtliga fr.o.m. ) ledamoten av Europeiska revisionsrätten HG Sakkunniga (samtliga fr.o.m. om inte annat anges) Experter (samtliga fr.o.m. om inte annat anges) , t.o.m. Näringslivets skattesakkunnige Sekreterare (samtliga fr.o.m. om inte annat anges) Uppdraget och dess genomförande .............................. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament............ FoU och den reala ekonomin.................................................. FoU som investering ............................................................... Åtgärder för att stimulera FoU............................................... 2.4.1 Faktorer som påverkar FoU ........................................ 2.4.2 Subventioner av privat FoU......................................... Så påverkar skatteincitament för FoU ekonomin.................. 2.5.1 Så fungerar ett skatteincitament för FoU ................... 2.5.2 Studier av FoU-skatteincitament................................. 2.5.3 Så påverkar FoU-skatteincitament företagen ............. Svenska skatteregler för forskning och utveckling .......... En historisk tillbakablick......................................................... FoU-kostnader i förhållande till andra kostnader.................. Exempel på andra stimulanser ................................................. De nordiska länderna ............................................................... Ändrade regler om tidigare års underskott............................. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning och utveckling............................ Begreppen FoU-arbete och FoU-person ............................... Syftet med förslaget ................................................................. Stöd i form av nedsatta socialavgifter ..................................... Nedsättningen ska gälla arbetsgivaravgifterna........................ Vilka som kan få nedsättning av arbetsgivaravgifterna .......... 6.7 Arbete med forskning och utveckling .................................... 6.7.1 Arbetet ska avse forskning eller utveckling ................ 6.7.2 Arbetet ska vara kvalificerat......................................... 6.7.3 Arbetet ska ha ett kommersiellt syfte ......................... Villkor för nedsättning ............................................................ 6.8.1 Bedömning av arbetets omfattning ............................. 6.8.3 FoU utförs av såväl anställda i det egna företaget som anställda i andra företag........................................ 6.8.4 Förhållandet till andra regler om nedsatta avgifter..... 6.9.2 Avvägning mellan procentuell nedsättning och 6.9.3 Taket gäller på koncernnivå ......................................... 6.9.4 Alternativ modell för taket .......................................... De föreslagna reglerna förs in i ett nytt kapitel i Behov av förändringar i andra lagar ........................................ 7.2Förslagets förenlighet med om fri Förslagets förenlighet med om statligt stöd ...... Antaganden om övervältring...................................... Effekter för företagen och enskilda ...................................... Effekter på den reala ekonomin ............................................ Effekter på jämställdhet mellan män och kvinnor ............... 8.7Effekter för och de allmänna Uppföljning och utvärdering................................................. 9.1Förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)............................................................................... 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:1................................................. Kommittén har fått i uppdrag att i ett delbetänkande belysa de svenska skattereglerna för forskning och utveckling (FoU) samt lämna förslag på ökade skatteincitament inom området. I uppdraget ingår bland annat att beakta behovet av enkla regler samt de risker för dödviktskostnader och omklassificeringar av kostnader och intäkter som kan finnas. Kommittén ska särskilt beakta de krav som ställer, både avseende grundläggande friheter och statsstödsreglerna. Skälen för skatteincitament för FoU är enligt direktiven flera. Ett skäl är att investeringar inom FoU kan ge positiva externa effekter och leda till att det skapas kluster. Ett annat skäl är att goda förutsättningar för FoU är av stor betydelse för tillväxt i en globaliserad ekonomi. Ett ytterligare skäl är att ett flertal länder inom EU har infört särskilda skatteregimer för att skapa ökade incitament för FoU. Enligt direktiven kan det inte uteslutas att – vars forsknings- och utvecklingskostnader utgör en hög andel av BNP vid en internationell jämförelse – i avsaknad av en särskild skatteregim riskerar att gå miste om investeringar i FoU. –1983 fanns i ett särskilt avdrag för FoU. Ordningen avskaffades eftersom reglerna inte hade fått avsedd effekt och eftersom de ansågs vara komplicerade både för företagen och för skatteförvaltningen. Ett särskilt problem var att företagen försökte omklassificera vissa kostnader till kostnader för FoU i syfte att omfattas av ordningen. 1983/84:64 konstaterade departementschefen att endast en mindre del av de skatteintäkter som på detta sätt hade undandragits staten hade kommit den tekniska utvecklingen till godo. regleras avdragsrätten för kostnader för FoU i en särskild bestämmelse i 16 kap. 9 § inkomstskattelagen (1999:1229). Enligt bestämmelsen ska utgifter för FoU som har eller kan antas få betydelse för den huvudsakliga näringsverksamheten eller verksamheten i övrigt dras av. Även utgifter för att få information om sådan FoU ska dras av. Den senaste ändringen av bestämmelserna trädde i kraft och är tänkt att göra tillämpningen mindre restriktiv än vad som har varit fallet. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament Kommittén anser att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv i huvudsak finns två skäl för en subvention av FoU genom skatteincitament. För det första är FoU produktion av kunskap som vanligen inte kan isoleras till det företag som utför forskningen och utvecklingen utan kunskapen överförs också till andra delar av ekonomin. FoU är således ofta förknippad med positiva externa effekter. Problemet ligger i att det företag som står för kostnaden inte kan tillgodogöra sig hela avkastningen av investeringen, vilket kan leda till att de resurser som satsas på FoU blir för låga i relation till vad som är samhällsekonomiskt optimalt. För det andra är finansieringskostnaden för riskfyllda investeringar i nya företag alltför hög. Detta är en följd av skattereglernas utformning där nytt eget kapital beskattas högre jämfört med kvarhållna vinstmedel och lånat kapital. Externa effekter är relevanta för all FoU medan en samhällsekonomiskt alltför hög finansieringskostnad främst gäller små och nya företag. Stöd till FoU via skattesystemet kan utformas på ett flertal olika sätt. Ett stöd på företagens intäktssida som inriktar sig på att sänka skatten på vinster från FoU (till exempel en s.k. patentbox) har begränsade möjligheter att minska kostnaderna i företagen på kort sikt. Kommittén anser därför att ett stöd till FoU hellre bör lämnas genom en direkt sänkning av någon kostnad. Alla företag, såväl de som går med vinst som de som går med förlust, kan då dra nytta av Kommittén föreslår ett skatteincitament för FoU enligt följande. Det ska vara möjligt för arbetsgivare att i vissa fall få nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning och utveckling (FoU-personer). Nedsättning ges av avgiftsunderlaget, dock högst med per koncern och månad. Nedsättningen får dock inte medföra att arbetsgivaravgifterna understiger ålderspensionsavgiften. Nedsättning beviljas inte heller för personer som inte fyllt vid ingången av beskattningsåret. Att kommittén valt just arbetsgivaravgifter som grund för nedsättningen beror på att sådana avgifter betalas av alla företag med anställd personal, oavsett om företaget går med vinst eller ej. Enligt förslaget räknas som FoU- arbete systematiskt arbete med att ta fram ny kunskap (forskning) eller med att använda resultatet av forskning för att utveckla nya eller väsentligt förbättrade varor, tjänster och produktionsprocesser (utveckling). För att omfattas av reglerna måste arbetet vara kvalificerat och direkt utgöra FoU eller ingå som en central del i sådant arbete. Tanken med dessa avgränsningar är att rikta stödet mot sådant arbete som har ett reellt FoU-innehåll. Som FoU- arbete ska således inte räknas arbete i stödfunktioner av olika slag, såsom arbete med ekonomi, administration, IT-stöd och service. Inte heller ska arbete som är hänförligt till löpande drift, underhåll och utveckling av företagets verksamhet i allmänhet falla in under definitionen. För att omfattas av reglerna ställs vidare krav på att arbetet ska ha ett kommersiellt syfte. Kommersialiseringskravet ställs för att utsluta främst offentlig verksamhet, vilken redan är finansierad via offentliga medel. Rätt till nedsättning av arbetsgivaravgifter har den som ger ut den avgiftspliktiga ersättningen. Arbetsgivaravgifterna ska sättas ned den kalendermånad då en person hos en och samma arbetsgivare under minst tre fjärdedelar och minst av sin faktiska arbetstid har utfört FoU-arbete. Arbetsgivaravgifterna får också i vissa fall sättas ned om arbetsgivaren har fått nedsättning för personen i fråga. Kommittén föreslår att de nya reglerna förs in i ett nytt kapitel, 2 a kap., i socialavgiftslagen (2000:980). Till följd av förslaget föreslår kommittén även en ändring i lagen (2001:1170) om särskilda avgifter i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980). Enligt kommitténs beräkningar kommer förslaget att kunna utnyttjas av ca 2 500 företag. Förslaget bedöms minska statens intäkter från arbetsgivaravgifterna med och bedöms försvaga de offentliga finanserna med . Kommittén föreslår att förslaget finansieras genom ändrade regler för räntebeläggning av periodiseringsfonder enligt följande. är avsättningar till periodiseringsfonder räntebelagda för juridiska personer. Räntan påförs genom att en schablonintäkt läggs till den vanliga inkomsten som bolagsskatten beräknas på. Schablonintäkten beräknas till av statslåneräntan vid utgången av november månad året närmast före det kalenderår under vilket beskattningsåret går ut multiplicerad med summan av gjorda avdrag för avsättningar till sådana periodiseringsfonder som den juridiska personen har vid beskattningsårets ingång. Om beräkningen av schablonintäkten ändras på så sätt att av statslåneräntan multipliceras med summan av periodiseringsfonderna (i stället för ) bedöms ändringen ge en förstärkning av de offentliga finanserna med . Kommittén föreslår att det görs en sådan ändring av procentsatsen. Förslaget kommer då att vara finansierat i sin helhet. Förslaget får också konsekvenser såtillvida att det kommer att öka företagens administrativa kostnader. Enligt kommittén kommer kostnaderna att öka med totalt . Den föreslagna finansieringen kommer däremot inte att påverka dessa kostnader. Vad gäller den reala ekonomin bedömer kommittén att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna i kombination med finansieringsförslaget kommer att leda till fler FoU-investeringar och färre andra investeringar. Huruvida de totala investeringarna kommer att öka eller inte är svårt att bedöma. Det är heller inte möjligt att bedöma om förslagen sammantaget kommer att leda till ökad eller minskad produktivitet och BNP. Sysselsättningen i FoU-sektorn bedöms öka som en följd av de nedsatta arbetsgivaravgifterna. Sysselsättningen i ekonomin som helhet påverkas dock inte av detta, utan det sker en omfördelning av sysselsättningen mellan FoU-sektorn och övriga sektorer. Kommittén bedömer dock att finansieringsförslaget kan få negativa effekter på sysselsättningen. Enligt kommittén kommer förslaget också att ge upphov till ökade kostnader för . Kommittén uppskattar den initiala kostnaden till och den årliga merkostnaden till . För de allmänna förvaltningsdomstolarna bör förslaget enligt kommittens mening inte leda till mer än en marginellt ökad arbetsbelastning. Kommittén anser det angeläget såväl att följa upp de nya reglernas tillämpning som att utvärdera deras effekter på FoU-investeringar. Eftersom reglerna i vissa fall kan ge skattemässiga incitament att anlita konsulter i stället för att använda egenanställd personal är det särskilt viktigt att tidigt följa upp hur stor del av stödet som har gått till konsultföretag. När reglerna har tillämpats bör dessutom en utvärdering göras som tar sikte på nedsättningens effekt på FoU-investeringar. Kommittén föreslår att bestämmelserna ska träda i kraft . lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980) Härigenom föreskrivs att det i socialavgiftslagen (2000:980) införs ett nytt kapitel, 2 a kap., av följande lydelse. Avgifter för personer som arbetar med forskning och utveckling 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning och utveckling (FoU-personer). 2 § Som arbete med forskning och utveckling avses i denna lag systematiskt arbete med 1.att ta fram ny kunskap (forskning) eller 2.att använda resultatet av forskning för att utveckla nya varor, tjänster och produktionsprocesser eller väsentligt förbättra redan existerande sådana (utveckling). Till arbete enligt första stycket räknas bara arbete som 1.är kvalificerat och direkt utgör forskning och utveckling eller ingår som en central del i sådant arbete, och 2.har ett kommersiellt syfte. 3 § avses i denna lag en koncern av det slag som avses i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551). Som moderbolag räknas även andra juridiska personer än svenska aktiebolag. Vilka som kan få nedsättning 4 § Rätt till nedsättning av arbetsgivaravgifter har den som ger ut avgiftspliktig ersättning för en FoU-person. 5 § Arbetsgivaravgifter ska sättas ned den kalendermånad då 1.FoU-personen hos en och samma arbetsgivare under minst tre fjärdedelar och minst av sin faktiska arbetstid arbetat med forskning eller utveckling, eller 2.arbetsgivaren enligt 1 erhållit nedsättning för FoU-personen under var och en av de närmast föregående fyra kalendermånaderna. Nedsättning enligt första stycket 2 medges inte om orsaken till att villkoren enligt första stycket 1 inte är uppfyllda är att personen fått ändrade arbetsuppgifter. 6 § För rätt till nedsättning av arbetsgivaravgifter gäller att FoU- personen vid ingången av beskattningsåret har fyllt . 7 § Vid beräkning av arbetsgivaravgifterna på avgiftspliktig ersättning för FoU-personer ska summan av dessa avgifter sättas ned av avgiftsunderlaget. Sammanlagt får nedsättningen uppgå till högst per koncern och månad. Nedsättningen får inte medföra att arbetsgivaravgifterna understiger ålderspensionsavgiften enligt 2 kap. 26 §. Om flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern har rätt till nedsättning ska, vid bedömningen enligt andra stycket, nedsättningen i första hand göras av moderbolaget. Till den del moderbolaget inte kan utnyttja nedsättningen, får nedsättningen utnyttjas av dotterföretag i den ordning moderbolaget bestämmer. Denna lag träder i kraft och tillämpas på avgiftspliktig ersättning som betalas ut efter . lag om ändring i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) ska ha följande lydelse. Vid beräkning av den all- Vid beräkning av den all- männa löneavgiften och arbets- männa löneavgiften och arbets- givaravgifterna ska från summan givaravgifterna ska från summan av dessa avgifter avdrag göras av dessa avgifter avdrag göras För den del av För den del av 2 a kap. 7 § socialavgiftslagen (2000:980) får avdraget inte medföra att dessa 26 § samma lag. avdrag göras med högst 7 100 Avdraget ska i första första hand göras från den hand göras från den allmänna I avgiftsunderlaget för beräkning av avdraget enligt första stycket ska endast ingå sådan avgiftspliktig ersättning som avses i 2 § första stycket. Om flera avgiftsskyldiga ingår tillsammans i en koncern, ska de vid bedömningen av avdragsrätten enligt första stycket anses som en avgiftsskyldig. Avdraget ska i sådant fall i första hand göras av moderföretaget. Till den del avdraget inte kan utnyttjas av 1 Senaste lydelse 2008:1268. moderföretaget, får det utnyttjas av dotterföretagen i den ordning moderföretaget bestämmer. Denna lag träder i kraft och tillämpas på ersättning som betalas ut efter . 1Uppdraget och dess genomförande Kommitténs direktiv beslutades vid regeringssammanträde (dir. 2011:1). Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Här ges en kort sammanfattning av huvuddragen i direktiven samt en mer ingående redogörelse för vad direktiven anger avseende detta andra delbetänkande. Enligt direktiven är kommitténs grundläggande uppdrag att se över beskattningen av bolag. Skattesystemet ska därvid utformas så att företagande, investeringar och sysselsättning gynnas. Kommittén ska i sitt arbete sträva efter att ta fram förslag som breddar bolagsskattebasen för att möjliggöra en sänkning av skatterna i bolagssektorn. Därutöver ska förslagen utformas så att den svenska bolagsskattebasen värnas som regelverket inte riskerar att komma i konflikt med . Utöver de mer generella riktlinjerna för kommitténs arbete anger direktiven även att kommittén ska titta på flera specifika delar av skattesystemet. En viktig uppgift i slutbetänkandet är att lämna förslag på hur den skattemässigt asymmetriska behandlingen av eget och lånat kapital i företagen kan minskas. Förslag ska även lämnas på ett system med källskatt på räntebetalningar till utlandet. Regelverken för koncernbidrag och underprisöverlåtelser ska också omprövas i syfte att finna alternativa hållbara lösningar. Det slutliga uppdraget ska redovisas . Kommittén fick även i uppdrag att lämna två delbetänkanden. överlämnade kommittén sitt första delbetänkande med förslag på skatteincitament för riskkapital (SOU 2012:3). I detta andra delbetänkande lämnas förslag på skatteincitament för forskning och utveckling (FoU). Uppdraget och dess genomförande Uppdraget i den nu aktuella delen innebär att kommittén ska belysa de svenska reglerna för FoU och lämna förslag på ökade skatteincitament för FoU. Ett skäl till att särskilt gynna FoU skattemässigt är enligt direktiven att FoU-investeringar ger positiva externa effekter och kan leda till att det skapas kluster i en region. Utöver detta anges att goda förutsättningar för forskning och innovation är av stor betydelse för för att skapa tillväxt i en globaliserad ekonomi och att skatteincitament för ökade investeringar i FoU kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Kommittén bör enligt direktiven pröva alternativet att införa incitament på intäktssidan, till exempel genom en sänkt beskattning av vissa intäkter som hänför sig till FoU-investeringar. Vidare ska kommittén beakta kravet på enkelhet samt de risker för s.k. dödviktskostnader och omklassificeringar som kan finnas vid särskilda skatteincitament. Kommittén ska enligt direktiven särskilt beakta de krav som ställer, avseende både grundläggande friheter och statsstödsreglerna. Lärdomar ska dras från hur system i andra länder är konstruerade och från de svenska erfarenheterna av det numera avskaffade särskilda FoU-avdraget. Direktiven tar också upp att företag i rättspraxis har nekats avdrag för utgifter för FoU med hänvisning till att dessa inte har ansetts ha samband med företagens kärnverksamhet, vilket har lett till kritik mot att avdragsrätten har tolkats för snävt. Enligt direktiven kan detta tala för att det kan finnas behov av att vidga avdragsrätten, för att därigenom tillförsäkra att den bättre stämmer överens med lagstiftarens intentioner. har sedan direktiven beslutades ändrat reglerna för att komma till rätta med detta problem (se avsnitt 3.3). Kommittén har av det skälet inte utrett frågan om en vidgad avdragsrätt. Kommittén, som har antagit namnet , påbörjade sitt arbete . Arbetet med detta delbetänkande påbörjades . I detta arbete har kommittén haft sex sammanträden, varav fyra med samtliga ledamöter, sakkunniga och experter inbjudna. I två sammanträden deltog enbart ledamöter. 2Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament I detta kapitel beskrivs varför det kan vara samhällsekonomiskt motiverat att stimulera näringslivets utgifter för forskning och utveckling (FoU) med hjälp av skattesystemet. I avsnitt 2.2 diskuteras vikten av FoU för den reala ekonomin. Avsnitt 2.3 behandlar FoU som investering. I avsnitt 2.4 diskuteras olika åtgärder för att stödja FoU och i avsnitt 2.5 behandlas hur skatteincitament för FoU påverkar ekonomin. redovisas några slutsatser. 2.2FoU och den reala ekonomin Den moderna tillväxtteorin dateras tillbaka med bidrag av bland andra . I Solows (neoklassiska) modell är det bland annat en mix av kapital och arbetskraft som driver ekonomisk tillväxt. De aspekter som inte faller in under dessa två insatsvaror kallas för residualen, men har också kommit att kallas för total faktorproduktivitet (TFP). Tidiga studier menar att ökad kapitalackumulation, högre kvalitet på arbetskraften (investeringar i humankapital) samt införandet av ny teknologi är det som bestämmer ekonomisk tillväxt. har denna förklaringsmodell för ekonomisk tillväxt ansetts alltför förenklad vilket har lett till mer fokus på TFP. avtagande produktivitetsökningar under 1970- och 1980- talen ledde till ett ökat fokus på produktivitetsaspekten och konsensusbilden är att den amerikanska nedgången berodde på 1 Solow, R. (1956). A contribution to the theory of economic growth, , vol. 70, s. 65-94. Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament minskad TFP-tillväxt.2 Problemet med ökat fokus på TFP-tillväxt som den huvudsakliga förklaringen till ekonomisk tillväxt är att man därmed anser att det oförklarade i de ursprungliga modellerna är viktigast. Som följd har en forskningslitteratur vuxit fram om vad det är som driver tillväxten av TFP. Denna litteratur brukar benämnas endogen tillväxtteori. Det främsta tillägget till den ursprungliga tillväxtlitteraturen är att teknisk utveckling endogeniserats i modellen för att på så vis öka förståelsen av drivkrafterna bakom den tekniska utvecklingen.3 Här har processen där obsoleta varor och tjänster byts ut mot nya fått en central roll (J. A. Schumpeters s.k. kreativ förstörelse).