sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Detta är dock inte troligt eftersom aktörerna i de förhandsgodkända insamlingssystemen också är i behov av en infrastruktur för insamling. Den kostnad som kommunen har i investeringar kan antingen kompenseras genom att ett förhandsgodkänt insamlingssystem tar över insamlingen eller genom att kommunen fortsätter driva insamling för systemets räkning. Det finns dock ingen garanti för att all fastighets- eller grindnära insamling av förpackningar och returpapper kommer att finnas kvar. I de kommuner där större investeringar gjorts i helhetssystem för insamling av både producentansvarsfraktioner och hushållsavfall, som optisk sorteringsanläggning, uppstår liknande problem som vid den fastighet- eller grindnära fast i större skala då kostnaderna för investeringen är mer betungande. Att en operatör av ett förhandsgodkänt insamlingssystem ska ta över anläggningen är inte troligt. Det är dock inte heller troligt att en operatör av ett förhandsgodkänt insamlingssystem skulle bygga upp en parallell infrastruktur när en sådan redan finns på plats. Det kan därför antas att kommunen fortsätter att driva ett sådant helhetssystem, men i samarbete med operatörerna av de förhandsgodkända systemen för producentansvarsfraktionerna. Införandet av en ordning med förhandsgodkännande ställer krav på producenten att antingen ansluta sig till ett befintligt system eller ansöka om att driva ett eget förhandsgodkänt insamlingssystem. I ansökan om tillstånd om godkännande för ett insamlingssystem måste den ansökande aktören bl.a. beskriva insamlingssystemet och redovisa vilka producenter som ingår. Denna information finns hos materialbolagen. Även om förslagen initialt medför en viss administrativ börda för systemadministratören, bedöms den bördan vara begränsad. Kravet på anslutning till ett FGI bedöms inte påverka anslutningskostnaderna för de producenter som tar sitt ansvar. En kostnad för prövnings- och tillsynsavgifter kan dock tillkomma. Små producenter kan ges möjlighet att undantas från kravet på att ingå i ett godkänt system om de administrativa kostnaderna blir oproportionerligt höga. I det nuvarande systemet anser materialbolagen att producenter med en årsomsättning understigande inte behöver ansluta sig till materialbolagens system. Därmed har materialbolagen accepterat att kostnadsfritt administrera dessa producenters återvinning. Genom att det införs strängare krav på insamlingen från hushåll (separat insamlingsstatistik) bedöms kostnaden för insamlingen öka. Kostnader för utökat antal FNI-abonnemang, höjda ambitioner för åkeriverksamhet eller förbättrad logistik och liknande är svåra att uppskatta, då de varierar beroende på kommun och entreprenör. Utredningen har inte lyckats identifiera en genomsnittskostnad för dessa tjänster. För att finansiera dagens insamlingssystem betalar producenterna en förpackningsavgift för varje kilo material de sätter på marknaden. ser förpackningsavgiften för hushållsförpackningar ut på följande sätt: Plast: per kilo. Papper: per kilo. Aluminium: per kilo. Stålplåt: per kilo. Genom en ökad tillsyn och krav på producenterna att ansluta sig kan denna kostnad minska då flera bidrar. Eftersom den nya ordningen ställer hårdare krav på insamlingen från hushållen är det dock mer troligt att förpackningsavgifterna kan behöva öka något. om framtida producentansvar för förpackningar och tidningar1 pekar på att dagens system med FNI och rollfördelning har resulterat i att producenterna inte tagit det fulla ansvaret för utbyggnad och kostnad för dessa system. En ordning med förhandsgodkända insamlingssystem korrigerar detta då endast godkända aktörer får bedriva insamlingen. Företrädare för producenter anförde i remissvar till propositionen om på förhand godkända insamlingssystem2 att de befarar att förslaget kan leda till mer detaljerade krav på insamlingssystemen som blir kostnadsdrivande samt att det är viktigt att beakta intresset av regelförenkling. Vidare pekades på önskemålet att minska den administrativa bördan för företagen. Belastningen för små producenter och företag bedöms inte bli orimlig om även möjligheten genomförs att undantas från kravet på att ingå i ett godkänt system om de administrativa kostnaderna blir oproportionerligt höga. 2Förhandsgodkända insamlingssystem för förpackningar och papper (prop. 2007/08:129, bet. 2007/08:MJU8, rskr. 2007/08:229. producenter med en årsomsättning understigande inte behöver ansluta sig till materialbolagens system. Förslaget skulle kunna ge förutsättningar att systemet utvecklas med konkurrens på marknaden då det medger möjligheter för aktörer att utvecklas, skapa kundanpassade och innovativa lösningar samt ge nya företag möjlighet att etablera sig. Konsekvenser för marknad och konkurrens Förslaget med förhandsgodkända insamlingssystem innebär införandet av ett tillståndskrav för att få agera på marknaden. Något sådant krav finns inte . Införandet av ett tillståndskrav bedöms dock i detta fall inte vara till nackdel för konkurrensen, då man genom att ställa tydliga krav och upprätta kriterier för alla som vill driva ett insamlingssystem skapar långsiktiga spelregler för aktörerna på marknaden. Förslaget förtydligar vem som äger materialet och därmed står för kostnader och ansvarar för att det behandlas i enighet med avfallshierarkin. Ett tydligt regelverk kan leda till att fler aktörer väljer att göra de nödvändiga investeringar som behövs för att samla in och förbereda förpackningar och/eller returpapper för återvinning. De ökade kraven syftar även till att förhindra att oseriösa aktörer agerar på marknaden och att skapa en möjlighet för olika aktörer att konkurrera på lika villkor. Förslaget innebär möjligheter för entreprenörer att bidra med insamlingslösningar eller andra tjänster åt de olika förhandsgodkända insamlingssystemen. Genom att kraven skärps skapas ett utrymme som också kan spilla över och bidra till utveckling på andra marknader. För att öka insamlingen från hushållen (och nå målen) kan ett behov av ökad enkelhet och logiska system för de boende utvecklas. Konkurrensen om hushållen kan också pressa priserna för de boende. Möjligheterna att skapa incitamentsbaserade insamlingssystem ökar. Kommunernas roll på marknaden blir tydligare. De får ett större myndighets- och informationsansvar . Materialbolags rätt till ett hängavtal har berörts i tidigare beslut av samt även i praxis från . Även om inte tog något definitivt beslut i det aktuella fallet förefaller verket ha haft inställningen att ett dominerande materialbolag är skyldigt att upplåta tillgång till sin infrastruktur för aktörer som vill in på marknaden. Utifrån uttalande i ovan nämnda beslut kan dock dras slutsatsen att inte ansett att det funnits anledning att vidta åtgärder i det fall att en aktör tagit kontrollen över insamlingen genom ägande av de behållare som används vid återvinningsstationer så länge aktören upplåter del av behållarna till andra aktörer genom att dessa exempelvis hyr in sig i del av anläggningen eller kapaciteten. Ärendet väcktes med anledning av att FTI i sina avtal med de lokala entreprenörerna infört exklusivitetsbegränsningar som innebar att de lokala entreprenörerna inte fick lov att använda behållarna till att utföra uppdrag för andra uppdragsgivare. Sedan FTI förklarat sig villiga att upplåta tillgång till infrastrukturen med insamlingsbehållare till andra aktörer mot en skälig avgift som motsvarar insamlingen av deras material samt en proportionerlig del av driften av återvinningsstationerna, ansåg inte att det förelåg skäl att utreda ärendet ytterligare. får därmed anses ha godtagit en lösning där en aktör kontrollerar väsentlig del av infrastrukturen under förutsättning att denna upplåts åt konkurrerande aktörer. Se avsnittet Konsekvenser för miljön under Förslag om förhandsgodkända insamlingssystem ovan. 9.2.4Insamling av matavfall (5.5) För att bidra till att etappmålet nås och för att ytterligare stimulera utsorteringen av matavfall föreslås att en ny paragraf införs i avfallsförordningen. Paragrafen ställer krav på att kommunen ska tillhandahålla medborgarna ett insamlingssystem för matavfall i den utsträckning det inte kan anses orimligt i ett samhällsekonomiskt eller insamlingstekniskt perspektiv. I kommuner där insamlingen av matavfall är liten eller obefintlig kan det behövas investeringar. Investeringarna kan bestå av bilar anpassade för matavfall och nya kärl. Insamling av utsorterat matavfall kan leda till att kostnadsökningar kan bromsas då det i vissa regioner finns en stor efterfrågan på matavfall. Förslaget skulle också kunna leda till att det skapas incitament i kommunen till behandlingsanläggningar med större volymer avfall. I kommuner som huvudsakligen, det vill säga av hushållen, samlar in avfallet som en blandad brännbar fraktion är den årliga avfallsavgiften för villahushåll i genomsnitt . I kommuner där fler än hälften av hushållen har matavfallsinsamling är den genomsnittliga avgiften något dyrare – . Förslaget kan således resultera i ökade avfallsavgifter för kommuninvånarna. Ökningen är dock marginell och kan inte anses vara allt för betungande. En ökad insamling av matavfall skulle påverka biogasanläggningarnas situation positivt. Matavfallet som samlats in måste omhändertas och behandlas. En ökad insamling från hushållen bör således leda till ökad tillgång på rena substrat för biogasanläggningar. Utsorteringen skapar en säker källa vilket underlättar planeringen av kapacitet och produktion. har det börjat uppstå en substratbrist i delar av landet vilket kan resultera i en ökad konkurrens mellan de olika anläggningarna. För företagen kan kravet på utsortering leda till ökade kostnader för sorteringen med t.ex. behov av utrymmen. Kravet på tillhandahållande av insamlingssystem för matavfall bidrar till efterfrågan på nya system, vilket gynnar marknaden genom utveckling av produkter och tjänster. Konkurrensen bör inte påverkas eftersom kommunen har ansvaret för insamling av hushållens matavfall. Medborgarna kan på ett enkelt sätt bidra till utsortering och separat insamling av matavfall. Som nämnts tidigare kan en viss höjning av avfallsavgiften inte uteslutas. En ökad insamling och behandling av matavfallet från hushållen kan ha en rad positiva effekter på miljön. Det har visat sig att utsortering av matavfall leder till en ökad benägenhet att öka utsorteringen av andra avfallsfraktioner. Utsortering av matavfall kan också leda till att mängden matavfall minskar. En ökad rötning kan resultera i mer biogas till fordonsflottan. Mer viktigt är att de rena fraktionerna från matavfallet kan omvandlas till biogödsel och på så sätt öka recirkulering av näringsämnen. En bedömning av om omfattningen av transporter blir större eller mindre är svår att göra. 9.2.5Insamling av grovavfall (5.6) En ny paragraf införs i avfallsförordningen som fastställer att verksamhetsutövare som godkänts av den myndighet regeringen bestämmer får samla in och omhänderta skrymmande eller icke brännbart hushållsavfall. Kommunens övergripande ansvar för detta hushållsavfall kvarstår. Det övergripande ansvaret för grovavfall stannar hos kommunen. Förslaget kan leda till en inkomstminskning för kommunen. Grovavfall består av en mängd olika material och produkter varav vissa har ett relativt stort värde (som metall) och andra innebär en kostnad (deponirest). Flera avfallsentreprenörer har egna anläggningar där avfallet kan tas omhand. Genom försäljning av visst material har kommunen kunnat sänka kostnaden för medborgarna. Förslaget kan resultera i att avfallsentreprenörer samlar in samtliga fraktioner, sorterar ut de av värde, vilket innebär att kommunen kommer att förlora viss intäkt från försäljning av material. Kommunen kan då komma att bära kostnaden för det resterande materialet men kan å andra sidan ta betalt av avfallsentreprenören för omhändertagande av detta. En annan faktor som påverkar bortfall av intäkter hos kommunen är vilken servicenivå de har. I en kommun med en utvecklad fastighetsnära insamling och hög service finns det ett mindre utrymme för avfallsentreprenörer att konkurrera med kommunen då deras tjänster inte täcks av avfallstaxan eller drivs av självkostnadsprincipen. De olika faktorerna gör det svårt att beräkna en relevant intäktsförlust. Men då ÅVC finansieras av medborgarna kan detta kompenseras genom ökade renhållningsavgifter. En annan risk är om kommunernas service som finansieras av renhållningsavgiften betraktas som konkurrenshämmande. I så fall kan kommunerna tvingas att sänka sin service vilket skulle ge sämre service för konsumenterna. Genom att låta avfallsentreprenörer hantera grovavfall skapas förutsättningar för konkurrens och ökad service för medborgaren. Förslaget leder till en regelförenkling genom att tydliggöra vilket avfall som avfallsentreprenörerna får och inte får hantera. Kommunens ensamrätt för grovavfall har således varit ett hinder för verksamheter som vill arbeta mer aktivt med återanvändning och förberedelse för återanvändning. menar att en av orsakerna till att avfall som kan återanvändas kastas är att det kan vara omständligt och tidskrävande att hitta aktörer som kan ta hand om avfallet. Genom förslaget kan avfallsentreprenörerna lämna det insamlade materialet direkt till återvinningsföretag och på så sätt anpassa sin insamling efter deras behov. Detta kan komma att öka renheten i det materialet, då rena material genererar mer pengar. Försäljning av material till återvinning och återanvändning skapar möjlighet för tillväxt och innovation och kan leda till en mer samhällsekonomiskt effektiv hantering av avfallet. En risk med förslaget är att oseriösa avfallsentreprenörer väljer att illegalt dumpa det material som inte har ett värde. Problemet med dumpning av avfall finns . De förslag om rapporteringskrav som läggs i betänkandet bör medföra förbättringar på området. För att minska riskerna med oseriösa avfallsentreprenörer införs ett godkännande, av den myndighet som regeringen utsett, för att få hantera grovavfall. Godkännandeförfarandet kan komma att medföra vissa kostnader för de avfallsentreprenörer som vill samla in och omhänderta grovavfall. har 600 återvinningscentraler i hela landet och sammantaget får de 20 miljoner besök3. Även om avfallet sorteras och behandlas enligt avfallshierarkin är det stora antalet bilresor fram och tillbaka till ÅVC inte optimalt. Bedömningar av förslagets påverkan på antalet eller typen av transporter är svåra att göra. Förslaget skulle kunna leda till att antalet privata transporter till ÅVC:erna minskar. Förslaget skulle även kunna leda till viss rationalisering av transporter av grovavfall och på så sätt minska påverkan på miljön. Det skulle också kunna leda till att antalet transporter sker med större och tyngre bilar och eventuellt ökad miljöbelastning. Genom att avfallshierarkin avgör hur grovavfallet ska behandlas är risken liten att förslaget resulterar i en sämre hantering av grovavfallet. Som nämnts ovan gör förslaget det lättare för företag som vill arbeta med återanvändning av produkter. Det finns även ett ekonomiskt incitament för entreprenörerna att sortera avfallet så noga som möjligt för att kunna avyttra rena produkter till återvinnare eller sälja det på andrahandsmarknaden. Om kommunen ska ta emot det verksamhetsavfall (tidigare grovavfall) som entreprenörerna inte kan avyttra på annat sätt, kan de även ställa krav på att detta ska vara sorterat på vissa sätt. 3 Avfall Svensk avfallshantering . För medborgarna ger förslaget ett komplement till den grundservice med ÅVC som finns hos kommunen. De som inte har bil, tid eller förmåga att ta sig till en ÅVC kan således betala för att få detta utfört. Kommunernas ÅVC och FNI fungerar generellt bra, men som beskrivits ovan finns det ett utrymme för ökad service till medborgarna. Möjligheten att tillmötesgå individuella behov eller önskemål kan vara begränsad för en kommun då dess ansvar är att tillhandahålla en hantering som fungerar för majoriteten. Möjligheten att låta privata entreprenörer hantera grovavfall bör därför ses som ett komplement till kommunens hantering. Kommunen kan således fokusera på lösningar som är gynnsamma för samtliga kommuninnevånare medan entreprenörerna kan tillgodose de enskildas specifika behov. För de medborgare som inte vill utnyttja den nya möjligheten blir den enda förändringen en eventuellt ökad avfallstaxa. En ökad kostnad kan i vissa fall leda till dumpning av avfall. Detta är de facto ett problem då stora mängder grovavfall dumpas vid bland annat ÅVS. En ökad service skulle kunna förbättra denna situation. 9.2.6Bemyndigande för kommunen att meddela föreskrifter om utrymmen för avfallshantering (5.7) Det införs en ny paragraf i 74 a § avfallsförordningen som anger att kommunen får meddela föreskrifter om att fastighetsinnehavare ska avsätta och utrusta utrymmen för avfallshantering. Kammarrätten i fann i en dom meddelad att en kommun inte hade rätt att meddela föreskrifter som skulle kunna innebära att en fastighetsinnehavare tvingades att göra ingrepp i och ändringar i dispositionen av befintliga byggnader. Bedömningen gjordes mot bakgrund av att kommunen inte erhållit bemyndigande att meddela föreskrifter som innebär åläggande för 4 Dom i mål nr 4155-06, Kammarrätten i , . fastighetsinnehavare att avsätta och utrusta utrymmen för sopsortering inom befintliga byggnader. För att kommunen ska kunna vara pådrivande för ökad utsortering av avfall, kan det komma att innebära att kommunen meddelar föreskrifter om sortering av avfall som i praktiken innebär ålägganden för en fastighetsinnehavare att avsätta och utrusta utrymmen för sådant ändamål. Frågan huruvida det nuvarande bemyndigandet i 74 § avfallsförordningen kan komma att innebära sådana åligganden är mot bakgrund av den ovan omnämnda kammarrättsdomen inte helt fastslagen. Det bör tydligt framgå av bemyndigandet att det kan innebära åligganden för fastighetsinnehavare att avsätta och utrusta utrymmen för avfallshantering. Möjligheten för kommunen att föreskriva om hur avfallsutrymmen ska se ut kan för en fastighetsinnehavare komma att innebära ökade kostnader. Kostnaden förväntas öka dels i fall då fastighetsinnehavaren nyttjar befintliga utrymmen i form av uthyrningsverksamhet, dels om ny- eller tillbyggnad krävs för att möta kommunens krav. I dessa fall kommer fastighetsinnehavaren antingen tvingas säga upp en nyttjanderättsinnehavare alternativt begränsa nyttjanderättsinnehavarens utrymme och därmed gå miste om hyresintäkter eller investera i ny- eller tillbyggnation på fastigheten. Hur stor intäktsminskningen eller investeringskostnaden kommer att vara beror på den enskilda ekonomiska kalkylen. 9.3Förslag i kapitel 6 Verksamheternas avfall 9.3.1En tydligare ansvarsfördelning mellan kommuner och verksamhetsutövare (6.2) Definitionen av hushållsavfall i 15 kap. 2 § begränsas till att enbart omfatta avfall från bostäder. Avfallsförordningen kompletteras med en paragraf med krav på att verksamheter ska sortera ut matavfall från annat avfall samt se till att hantera på det sätt som anges i 15 kap. 1 § . Förslaget innebär att en verksamhetsutövare får ansvar för hanteringen av allt sitt avfall. Syftet med förslaget är att verksamhetsutövare ska kunna, och tvingas ta, ett helhetsansvar för sin avfallshantering och på så sätt öka utsortering av återvinningsbara fraktioner. Förslaget innebär att verksamheterna får ansvar för att det med hushållsavfall jämförliga avfallet tas omhand i enlighet med gällande regler. För kommunerna innebär förslaget en intäktsminskning. Ett avfallsabonnemang består av en grundavgift som finansierar gemensamma tjänster såsom driften av kommunala återvinningscentraler, en avgift för själva hämtningen av avfallet samt en avgift för behandling av avfallet. I förhållande till avgiften för hämtning och behandling blir kommunen av med kostnaden för samma tjänst. Eftersom kommunens verksamhet styrs av självkostnadsprincipen förväntas intäktsminskningen motsvara kostnadsminskningen. Däremot minskar grundavgiftsintäkten för att verksamheten ska få lämna sitt avfall på den kommunala återvinningscentralen. Intäktsförlusten skulle kunna kompenseras genom att kommunerna börjar ta betalt per besök eller för vikt/volym för avfall från de verksamheter som nyttjar den kommunala återvinningscentralen. Vad gäller planering av och investering i tillkommande behandlingskapacitet kommer den att påverkas då de kommunala behandlingsanläggningarna är garanterade avfall efter avregleringen. Behandlingsanläggningar kräver ofta stora investeringar och har långa avskrivningstider. Kommunala förbrännings- och biogasanläggningar är ofta beroende även av avfall från den konkurrensutsatta avfallsmarknaden. En osäker tillgång på avfall kommer därför troligtvis att minska investeringsviljan och öka riskerna vid investeringar. De kommunala anläggningarna uppskattas även efter en avreglering ta emot avfall från verksamheterna. En avreglering kan ge effekter på av anläggningar för biologisk behandling. får fler aktörer tillgång till avfallet vilket skulle kunna skapa förutsättningar för privata investeringar i anläggningar för biologisk behandling. Förslaget kan leda till att kommunens insamlingsvolym minskar. ges kommunen ett samlat ansvar för insamling av hushållens avfall i enlighet med förslaget i kapitel 5. Sammantaget beräknas dessa förändringar endast marginellt påverka de konkurrensrättsliga förhållandena på avfallsmarknaden. Då kommunens roll som utförare är skild från kommunens roll som tillsynsmyndighet bör förslaget inte leda till ett ökat behov av tillsyn över verksamheternas avfallshantering på plats eftersom kommunerna har ansvaret för att se till att avfallet hanteras på ett korrekt sätt. Konsekvenser för verksamhetsutövare och avfallsentreprenörer uppskattar att i genomsnitt av allt hushållsavfall utgörs av avfall från verksamheter. Det finns dock stora variationer mellan olika kommuner. Andelen kan variera mellan beroende på vilka näringsverksamheter som dominerar i kommunen. Enligt branschorganisationen kan de verksamheter som ger upphov till hushållsavfall grovt delas upp i två kategorier; de som har egna abonnemang för hushållsavfall, vilket rör sig om mellan 25 000 och 50 000 verksamheter (kategori 1) och de som via fastighetsägaren har gemensamma abonnemang med privata hushåll eller andra verksamheter (kategori 2). Antalet verksamheter som delar abonnemang med andra är mycket svårt att uppskatta eftersom det i kommunens statistik inte framgår vilka som delar på abonnemanget. Det kan röra sig om 100 000-tals verksamheter. Uppskattningarna är gjorda mot bakgrund av mätningar i åtta kommuner som därefter skalades upp i förhållande till hela . För att förstå de ovan angivna siffrorna lite närmare är det viktigt att förstå hur en verksamhetsutövare hanterar sitt avfall. De verksamheter som tillhör kategori 1 är vanligtvis sådana verksamheter som har ett ganska omfattande kompletterande abonnemang till det kommunala. Det kommunala avfallsabonnemanget uppfattas ofta därför som ett hinder att rationalisera verksamhetens totala kostnad för avfallshanteringen. För dessa verksamheter beräknas förslaget enbart medföra positiva konsekvenser. Verksamheterna i kategori 2 är svårare att ringa in. I den kategorin ingår alltifrån gemensam avfallshantering för verksamheter i stora köpcentrum till enmansföretag verksamma i privatbostaden som delar avfallshanteringen med avfallshanteringen för hemmet. Både mindre och större verksamheter som enbart delar på avfallshanteringen med andra verksamheter förväntas med förslaget i stället för att gemensamt hantera avfallet genom kommunens försorg kunna dela på ett gemensamt upphandlat abonnemang. Förslaget beräknas inte medföra några större kostnader för den typen av verksamheter heller. Vad gäller små verksamheter som delar abonnemang med hushållet är frågan hur kommunen kan förväntas agera.