sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — Enligt gällande regler utgör skeppsvrak fornlämningar om de, förutom de allmänna rekvisiten för fornlämningar, också uppfyller tilläggsvillkoret att det ska ha gått de blev vrak. Skyddet för skeppsvrak och fornfynd från havsbotten tillkom 1967 genom ett tillägg till den då gällande lagen (1942:350) om fornminnen. I tidigare avsnitt (8.7.2) har utredningen redogjort för konsekvenserna för det maritima kulturarvet med en löpande hundraårsgräns. Utredningen har vidare föreslagit ett uttryckligt årtalsrekvisit för fornlämningar genom att dessa ska antas ha tillkommit för att omfattas av det allmänna skyddet. Av främst tydlighetsskäl föranleder den nya årtalsgränsen överväganden om samma tidsgräns ska gälla för skeppsvrak. En sådan ändring av ålderskravet för skeppsvrak skulle innebära att antalet skeppsvrak med allmänt skydd minskar genom att åldersgränsen flyttas , vilket enligt utredningen inte är rimligt. De flesta skeppsvrak som är identifierade eller åldersbestämda med stöd av andra daterande uppgifter härrör från tiden . är ca 800 skeppsvrak registrerade i FMIS som fornlämningar. Uppskattningsvis kommer ca hälften av de skyddade skeppsvraken att förlora sitt lagskydd om den allmänna gränsen för fornlämningar sätts vid . Det är sannolikt att omständigheterna kräver att fornlämningsförklaring prövas särskilt för de flesta av de skeppsvrak som förlorar sin status som fornlämning om gränsen sätts vid . Utredningen bedömer att skyddet av övergivna skeppsvrak inte bör minska i omfattning och att den nuvarande hundraårsgränsen bör ersättas med ett preciserat årtal för att därigenom uppnå ökad tydlighet. Årtalsgränsen 1900 – istället – minimerar effekterna av förändringen. införs möjligheten att fornlämningsförklara yngre skeppsvrak. Ett förslag med denna innebörd har tidigare lämnats av i rapporten av särskilt värdefulla yngre skeppsvrak, . I rapporten föreslogs att det i kulturminneslagen införs en bestämmelse om att det skydd Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet som gäller för skeppsvrak som är äldre än även ska kunna tillämpas på yngre vrak med betydande kulturhistoriskt värde. remitterade rapporten och av remissvaren framgår att det finns ett brett stöd för en sådan lösning. Vid bedömning av årtalskriteriet utgör tidpunkten för den ursprungliga anläggningens tillkomst utgångspunkt för beräkningen. Då det gäller skeppsvrak har sedan lagskyddet infördes förlisningstidpunkten utgjort utgångspunkt för beräkningen. Ofta är denna tidpunkt dokumenterad. Utredningen ser inte skäl att ändra denna referenspunkt. Förslag: Bestämmelserna om fornlämningar i kulturminneslagen ska, efter beslut i det enskilda fallet, även gälla för lämningar som inte omfattas av lagens allmänna definition av fornlämning eller av den särskilda regleringen avseende gravskick, skeppsvrak och naturbildningar om de har ett högt kulturhistoriskt värde och är varaktigt övergivna (fornlämningsförklaring). Vid prövning av en fråga om fornlämningsförklaring ska hänsyn tas även till enskilda intressen. I ett ärende om fornlämningsförklaring ska gränserna för fornlämningsområdet bestämmas. Bedömning: Fornlämningsförklaring kommer att aktualiseras för varaktigt övergivna lämningar som är eller senare samt för skeppsvrak som är eller . Det bör ankomma på att avgöra om en lämning har det kulturhistoriska värde som motiverar att den fornlämningsförklaras. Lämningar som tillkommit kan representera viktiga kulturhistoriska värden. Utredningen föreslår därför att ett särskilt skydd införs för lämningar som inte omfattas av det allmänna skyddet men som representerar ett högt kulturhistoriskt värde och som är varaktigt övergivna. Förfarandet då en lämning förklaras som fornlämning bör benämnas fornlämningsförklaring. Skyddet aktualiseras där det finns behov av vård och skydd, vilket grundas i en bedömning att det i det enskilda fallet finns ett högt kulturhistoriskt värde. Uttrycket kulturhistoriskt värde har en mycket vidsträckt innebörd och kan vara svårt att definiera på ett klart och entydigt sätt. bedömning i det enskilda fallet ska en- Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet ligt utredningens uppfattning utgå från lämningens kunskapsvärde och upplevelsevärde. Konsekvenserna av fornlämningsförklaring för markägare och andra grupper bör beaktas vid prövningen. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen gäller att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att angelägna allmänna intressen ska tillgodoses. Denna princip gäller även för tillämpningen av kulturminneslagen och innebär att det sker en avvägning mellan de allmänna intressen som ligger till grund för kulturminneslagen och de enskilda intressena i det särskilda fallet. Utredningen anser att det finns skäl att föra in en bestämmelse som erinrar om principerna för bedömningen av motstående intressen mellan det allmänna intresset av skydd för kulturmiljön och det enskilda intresset av att använda fastigheten på ett sätt som motverkar syftet med ifrågavarande skyddslagstiftning. Ett beslut om att förklara en lämning för fornlämning innebär att denna ges samma status och omfattas av samma reglering i kulturminneslagen som gäller för fornlämningar med allmänt skydd. Utredningen anser att det av effektivitets- och tydlighetsskäl finns skäl att i samband med ett beslut om fornlämningsförklaring fastställa gränserna för tillhörande fornlämningsområde. Prövningen bör därför innefatta en bedömning av storleken på det område som behövs för att bevara fornlämningen och ge den ett tillräckligt utrymme. I ett beslut om att förklara en lämning som fornlämning ska därför anges gränserna för fornlämningsområdet och skälen för beslutet. Ett beslutsförfarande som innefattar prövning utifrån tydliga grunder skapar rättssäkerhet och förutsägbarhet. En individuell prövning avseende de yngre lämningarna ger även utrymme för utveckling av praxis i fråga om dessa lämningar. Detta kan förväntas resultera i ökad medvetenhet kring dessa lämningars betydelse. Utredningen anser att är den myndighet som ska genomföra prövningen avseende samtliga lämningskategorier. ska i verkställighetsföreskrifter och allmänna råd ge länsstyrelserna riktlinjer för tillämpningen, se avsnitt 12.2. Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet Förslag: En fråga om fornlämningsförklaring ska kunna väckas genom ansökan eller tas upp på eget initiativ. Innan en lämning förklaras för fornlämning ska markägare och rättighetsinnehavare till mark eller vatten ges tillfälle att yttra sig. Under det att frågan behandlas av får inga åtgärder vidtas på lämningen. I ett beslut om fornlämningsförklaring ska skälen för beslutet anges. Beslutet ska kungöras om det inte är uppenbart obehövligt. Möjligheten att ta initiativ till en fornlämningsförklaring bör följa samma princip som gällande byggnadsminnen. Enligt 3 kap. 4 § kulturminneslagen får var och en inleda ett ärende om byggnadsminnesförklaring. föreslog i sitt betänkande K-märkt – Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (SOU 2004:94) att rätten för var och en att väcka en fråga om byggnadsminnesförklaring skulle tas bort. I regeringens skrivelse 2009/10:74 Vissa kulturmiljöfrågor behandlades denna fråga och regeringen angav bl.a. följande som skäl för att behålla rätten för var och en att väcka fråga om byggnadsminnesförklaring (s. 10). Enligt 1 kap. 1 § kulturminneslagen delas ansvaret för skydd och vård av kulturmiljön av alla. Skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse och miljöer är beroende av allmänhetens, brukarens och ägarens intresse och engagemang. Det är därför viktigt att det finns goda möjligheter för allmänheten att engagera sig i frågor som rör kulturarvet och kulturmiljön. Ut- gångspunkten är att möjliggöra en förvaltning av kulturhistoriskt värdefulla miljöer som understöder ett engagemang och en delaktighet från ägare och allmänhet. Av samma skäl anser utredningen att frågan om en lämning ska förklaras som fornlämning bör kunna tas upp på initiativ av var och en. Uppenbart ogrundade ansökningar bör kunna avslås . En fråga om fornlämningsförklaring föreslås även kunna tas upp av på eget initiativ. Förfarandet vid fornlämningsförklaringen bör regleras i ett särskilt avsnitt i 2 kap. kulturminneslagen samt genom kulturminnesförordningen. Handläggningen av ärenden om fornlämningsförklaring ska i övrigt ske enligt förvaltningslagens bestämmelser. Det innebär bl.a. att samtliga berörda ska ges tillfälle till insyn och möjlighet att yttra sig. Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet Under det att frågan behandlas av ska det vara förbjudet att utan tillstånd vidta en åtgärd som kan ändra eller skada lämningen. Skälen för ett beslut om att förklara en lämning för fornlämning ska anges. Detta krav innebär bl.a. att det kulturhistoriska värde som föranlett fornlämningsförklaringen ska anges och utvecklas. De inskränkningar av markanvändningen som följer av fornlämningsförekomst framgår av lag, vilket lämpligen erinras om i beslutet. Det ska således inte finnas krav på markägaren att aktivt skydda eller vårda fornlämningen. Sedan lämningen förklarats som fornlämning ska beslutet kungöras om det inte är uppenbart obehövligt. bör ha en skyldighet att föra register över de lämningar som förklaras som fornlämningar. ska översända beslut om fornlämningsförklaring till och kommunen. Då beslutet har vunnit laga kraft ska skicka beslutet till lantmäterimyndigheten för att föras in i fastighetsregistrets allmänna del. Vidare ska föra en förteckning över lämningar som fornlämningsförklarats samt registrera lämningen som fornlämning i FMIS. Rätten att överklaga ett beslut om fornlämningsförklaring ska enligt vad som följer av 22 § förvaltningslagen (1986:223) tillkomma den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas. Avslagsbeslut ska dock endast kunna överklagas av . Kommunen får enligt 2 kap. 24 § kulturminneslagen överklaga beslut om fastställelse av gränserna för ett fornlämningsområde. Kommunen ska även utifrån sin roll i planeringen av den fysiska miljön äga rätt att överklaga ett beslut gällande fornlämningsförklaring. Förslag: Markägare och innehavare av särskild rätt till fastigheten ska få ersättning av allmänna medel om ett beslut om fornlämningsförklaring innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Beslut om ersättning fattas av . I fråga om ersättning ska expropriationslagen tillämpas i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i kulturminneslagen. Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet En fornlämningsförklaring kommer i praktiken innebära att inga åtgärder får vidtas som på något sätt skadar eller ändrar fornlämningen. Detta kan medföra att en markägares eller annan rättighetsinnehavares möjligheter att nyttja ett mark- eller vattenområde inskränks i olika avseenden. Det finns enligt utredningen skäl att beakta denna inskränkning genom ersättningsrätt för det intrång markägaren eller rättighetsinnehavaren får lida till följd av fornlämningsförklaringen. Bestämmelserna bör utformas på motsvarande sätt som exempelvis gäller för möjligheten att få ersättning vid byggnadsminnesförklaring enligt 3 kap 10 § kulturminneslagen. Även i annan lagstiftning ges uttryck för rätt till kompensation till följd av inskränkningar i ägande- och förfoganderätten. Kvalifikationen för ersättningsrätten ska vara att fornlämningen medför att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Ersättningen ska bestämmas enligt reglerna i expropriationslagen. Har fråga om fornlämningsförklaring väckts ska förelägga den som vill göra anspråk på ersättning att anmäla detta till . Ett sådant föreläggande ska åtföljas av uppgift om det fornlämningsområde som avses bli bestämt. Den som inte anmäler sina anspråk inom den utsatta tiden har förlorat sin rätt till ersättning. Det bör införas en bestämmelse om att innan ett beslut fattas om fornlämningsförklaring ska undersöka om det finns tillgängliga medel för att utge eventuell ersättning till ägaren eller annan. Förslag: ska i det enskilda fallet få besluta att upphäva skyddet för en fornlämning om den saknar eller endast har ringa kulturhistoriskt värde (upphävande av fornlämningsskydd). När ett ärende om upphävande av fornlämningsskydd inleds ska fastighetsägaren ges tillfälle att yttra sig i saken. En fråga om upphävande av fornlämningsskydd ska endast kunna tas upp efter anmälan av eller av på eget initiativ. Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet Ett beslut om att upphäva skyddet för en fornlämning innebär att lämningen inte omfattas av kulturminneslagens bestämmelser för fornlämning. Avsikten med kulturminneslagens reglering av fornlämningar är att skyddet ska vara starkt och att avsteg från det allmänna skyddet endast ska kunna göras i särskilda fall. Fornlämningens betydelse vägs i sådana fall mot andra intressen. Inom ramen för gällande lag sker ett urval av vilka enskilda lämningar som i samband med markutnyttjande och exploatering ska bevaras och undersökas. Frågan om att bevara skyddet för enskilda fornlämningar bör emellertid även kunna prövas enbart utifrån lämningens kulturhistoriska värde. Den allmänna skyddsformen för fornlämningar skapar i sig ett behov av en lagstiftning som också medger undantag för vissa enskilda lämningar. Utredningen menar därför att ett uppenbart skäl till att skapa ökade möjligheter till undantag från det allmänna fornlämningsskyddet främst har sin grund i att skyddet just är allmänt. 8.10.1Omständigheter som kan utgöra skäl för upphävande av skydd Utredningen föreslår att ska få fatta beslut om upphävande endast då lämningen saknar eller endast har ringa kulturhistoriskt värde. Med ringa kulturhistoriskt värde avses att lämningen har lågt kunskaps- och upplevelsevärde. Ett sådant beslut innebär att lämningen inte kommer att omfattas av kulturminneslagens bestämmelser. En prövning av frågan om en fornlämning saknar eller har ringa kulturhistoriskt värde, och skyddet därmed kan upphävas, aktualiseras exempelvis i följande fall. -Efter en arkeologisk undersökning då det kan konstateras att en fornlämning inte längre har något kunskapsinnehåll till följd av att den är slutligt undersökt och dokumenterad. -När har anledning att hantera en lämning som är mycket allmän och företeelsen i sig är väl känd genom andra historiska källor. Detta förutsätter att myndigheten äger sådan kunskap och överblick att ett upphävande kan ske utan att före- Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet gås av ingående utredningen eller arkeologisk undersökning i varje enskilt fall. -När en fornlämning av olika orsaker har förstörts eller skadats på ett sätt som gör att det inte är meningsfullt att återställa den eller ställa villkor om dokumentation vid framtida exploatering. Skyddet förefaller då ändamålslöst och ska då kunna besluta att skyddet upphävs. Beskrivna situationer medför inte i sig att upphävande ska ske. Ut- redningen vill istället peka på sakförhållanden som kan initiera en prövning. En fråga om upphävande av fornlämningsskydd tas upp efter anmälan av eller av på eget initiativ. Rätten att överklaga ett beslut om upphävande ska enligt förvaltningslagen tillkomma den som beslutet angår om avgörandet gått honom eller henne emot. Även kommunen ska kunna överklaga beslut om upphävande. föreslås vara den myndighet som prövar frågan om fornlämningsskyddet kan upphävas. Frågan om upphävande av fornlämningsskyddet ska föregås av utredning om lämningens värde. Beslut om upphävande av fornlämningsförklaring ska kungöras om det inte är uppenbart obehövligt. ska vidare översända beslut om upphävande till och kommunen. Då beslutet vunnit laga kraft ska skicka beslutet till lantmäterimyndigheten. Rätten att överklaga ett beslut om upphävande ska enligt vad som följer av 22 § förvaltningslagen tillkomma den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Kommunen ges enligt nu gällande bestämmelse i 2 kap. 24 § kulturminneslagen rätt att överklaga beslut angående gränserna för ett fornlämningsområde, särskilda föreskrifter och tillstånd till ingrepp i fornlämning. Kommunen ska även utifrån sin roll i planeringen av den fysiska miljön äga rätt att överklaga ett beslut gällande upphävande av skydd för fornlämning. 9 Frågor om fornminnen Utredningens uppdrag har bl.a. omfattat att göra en redaktionell översyn av kulturminneslagen. Detta innefattar bl.a. att göra en omarbetning av bestämmelserna så att de blir mer överskådliga och lättare att läsa och förstå. Med denna utgångspunkt samt utifrån resultatet av vår enkätundersökning har utredningen gjort en översyn av fornminnesbestämmelserna i kapitel två. Detta är en reglering som gäller för ett stort antal markägare och andra brukare av mark och det är därför viktigt att bestämmelserna kan förstås och tillämpas utan allt för stora besvär. Möjligheter till förbättringar av fornminneslagstiftningen handlar såväl om regelverkets begriplighet och praktiska tillämpning som om ändringar av materiellt innehåll. Utredningen har i föregående kapitel behandlat frågan om tydliggörande av fornlämningsbegreppet och därmed sammanhängande frågor. I detta kapitel hanteras övriga frågor med anknytning till fornminnesregleringen. Utredningen har varit inriktad på att lämna förslag som syftar till att öka möjligheterna att leva i och bruka kulturmiljöer med fornlämningar. Utifrån överväganden om behovet av förtydliganden av den enskildes ansvar och myndigheternas roll lämnar utredningen förslag som innebär såväl redaktionella som materiella ändringar i lagen. Förslag: Begreppet fast fornlämning i 2 kap. kulturminneslagen ersätts med begreppet fornlämning. De spår av det förflutna som härrör från människor som levt före oss och som talar om hur dagens samhälle har vuxit fram har genom olika tider haft skilda benämningar. Monument, antikviteter, forntida minnesmärken, fornminnen och kulturminnen utgör alla exempel på begrepp som kan beskriva samma sak och som används eller har använts parallellt med fornlämningsbegreppet. Utredningen har prövat frågan om behovet av ett nytt begrepp som överensstämmer med den nutida synen på lämningar från förfluten tid. Fornlämning är dock ett ord som är väl inarbetat och som det måste finnas starka skäl för att överge i lagstiftningen. Ordet fast i begreppet fast fornlämning avser att beskriva att det är något som har egenskapen att vara jordfast eller svårflyttat. finns det fasta fornlämningar som är flyttbara, t.ex. runstenar. Eftersom det gängse uttrycket för sådana anläggningar är fornlämning föreslår utredningen att benämningen fast fornlämning ersätts med fornlämning. En sådan förändring innebär främst att lagen anpassas till sedvanligt bruk av begreppet. Det förenklade uttrycket riskerar inte enligt utredningens mening att förlora i pedagogiskt värde eftersom lagen innehåller en utförlig definition av begreppet. Förslag: Innebörden av fornlämningsskyddet förtydligas genom att det i den inledande paragrafen om fornlämningar i 2 kap. kulturminneslagen anges att det är förbjudet att utan tillstånd vidta en åtgärd som kan ändra eller skada en fornlämning. Av 2 kap. 1 § första stycket kulturminneslagen framgår att fornlämningar är skyddade enligt lagen. Detta är en för fornminneslagstiftningen central bestämmelse som även fortsättningsvis bör inleda kapitlet om fornminnen. Av 6 § framgår att det är förbjudet att utan tillstånd enligt 12 § att rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fornlämning. Utredningen föreslår att bestämmelserna om skyddet anges samlat i en paragraf, vilket innebär att innebörden av skyddet anges i direkt anslutning till nuvarande stadgande om det allmänna skyddet i 1 § första stycket. gällande bestämmelse i 6 § anger mycket utförligt de åtgärder som är förbjudna att vidta på en fornlämning. Begreppen rubba och gräva ut återfanns fornminneslag vilket återspeglar då aktuella ingrepp i fornlämningar. Utredningen anser att det saknas behov av att i detalj precisera ingreppen och att de förbjudna åtgärderna istället bör anges på en övergripande nivå utan att fornlämningsskyddet förlorar sin innebörd. Utredningen föreslår därför att det i den inledande paragrafen slås fast att det är förbjudet att vidta en åtgärd som kan ändra eller skada en fornlämning. Att ett antal preciserade åtgärder tas bort innebär ingen ändring vad gäller fornlämningsskyddets omfattning. Syftet med förslaget är att åstadkomma ett generellt uttryck som får anses inrymma alla typer av åtgärder som medför ändring eller skada av en fornlämning. Exempelvis innebär detta att övertäckning av en fornlämning inte får ske utan tillstånd. En sådan åtgärd behöver inte innebära initial skada, men minskar möjligheterna att följa eventuell långsiktig påverkan. Förslag: Den som vill ha ett fornlämningsområde gränsbestämt ska ges uttrycklig möjlighet till detta genom en särskild ansökan till om fastställelse av gränserna för ett fornlämningsområde. Ändamålet med att bevara fornlämningar kräver att ett visst område i dess närhet ges ett skydd. Till en fornlämning hör därför enligt 2 § ett så stort område på marken eller havsbotten som behövs för att bevara fornlämningen och ge den ett tillräckligt utrymme med hänsyn till dess art och betydelse. Detta område utgör således en del av fornlämningen och har samma skydd som själva lämningen som sådan (dvs. Fornlämningsområdet ska skydda den mark som erfordras för att bevara fornlämningen och bereda den behövligt utrymme runtomkring. I de fall då delar av en synlig fornlämning kan antas finnas under mark ska även dessa markområden skyddas för att bevara fornlämningen. För brukare av mark med fornlämningar innebär det osäkerhet kring fornlämningsområdets ytmässiga utbredning eftersom det i flera fall inte finns naturliga eller andra tydliga gränser för en fornlämning eller ett fornlämningsområde. De diffusa gränserna kan hindra eller begränsa markanvändningen och bruket av mark och skapa delade meningar kring fornlämningsområdets storlek. Det finns i sådana fall behov av förtydligande besked från myndigheterna. Den osäkerhet som kan föreligga kring gränserna för en fornlämning eller ett fornlämningsområde bör i första hand hanteras genom den enskildes möjlighet att få råd och stöd från . Behov kan även finnas av formell avgränsning. Enligt 2 § andra stycket är det som när fråga uppkommer fastställer gränserna för ett fornlämningsområde. Situationen uppkommer främst i samband med ärenden om tillstånd till ingrepp i en fornlämning enligt 12 §, men kan även aktualiseras vid planering av markanvändningen. Möjligheten för den enskilde att på detta sätt få klarlagt omfattningen av det område som omfattas av tillståndsplikt utgör en väsentlig förutsättning för att bruka och använda mark. Det är i praktiken ovanligt att gränsbestämning sker. Enligt uppgifter hämtade från FMIS har registrering av fastställda gränser skett i ca 200–300 fall. Med hänsyn till det beskrivna behovet av klargörande gränser föreslår utredningen att det i det enskilda fallet ska vara möjligt att genom en ansökan till begära att få gränserna för ett fornlämningsområde fastställda. Möjligheterna till gränsbestämning är otydligt formulerad i lagen och har tolkats restriktivt av länsstyrelserna. Det saknas enligt utredningen skäl att villkora möjligheten till prövning av att ett visst ingrepp i en fornlämning enligt 12 § är under prövning. Markägare ges genom en uttrycklig reglering möjlighet till långsiktig planering och att ta ansvar för kulturarvet. Av 2 § tredje stycket kan utläsas att ärende om fastställelse av gränser kan tas upp av annan än ägaren av området och att ägaren i sådant fall ska ges tillfälle att yttra sig i saken.