sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Programmet syftade till att så många grupper lagöverträdare som möjligt – däribland ungdomar, psykopater, sinnessjuka och alkoholister – skulle avskiljas från verk- ställighet i fängelse och att påföljdssystemet i stället skulle inriktas på vård i frihet. De som trots allt måste dömas till frihetsstraff skulle genomgå behandling under verkställigheten. Mot bakgrund av reform- programmet tillsattes Strafflagsberedning. Beredningen lämnade ett antal betänkanden. I huvudbetänkandet, Skyddslag (SOU 1956:55), fanns förslag till ett nytt påföljdssystem. För- slagets utgångspunkt var att vård och behandling skulle prägla på- följderna. Vården och behandlingen hade enligt beredningen två ändamål; dels skulle den dömde rehabiliteras och ges bättre förut- sättningar att leva ett laglydigt liv, dels skulle han eller hon vara förhindrad att begå brott så länge straffet avtjänades. För brotts- lingar med kriminella tendenser som ansågs möjliga att påverka med behandling rekommenderades kriminalvård i frihet (skydds- tillsyn), för de kroniskt oförbätterliga det tidsobestämda straffet skyddsinternering och för ungdomar tidsobestämd skyddsfostran. som Strafflagberedningen arbetade med förslaget till skyddslag fick i uppdrag att reformera straff- lagens bestämmelser om brotten. Kommitténs slutarbete presen- terades i betänkandet Förslag till brottsbalk (SOU 1953:14). När infördes kvarstod mycket av den klassiska straffrättsskolans idéer om rättvisa och proportionalitet. var den nya lagen influerad av Strafflagsberedningens förslag. Resulta- tet blev en kompromiss mellan de allmänpreventiva och individual- preventiva tankegångarna. Detta blev tydligt i dåvarande 1 kap. 7 § BrB, som föreskrev att rätten vid val av påföljd, med iakttagande av vad som krävs för att upprätthålla allmän laglydnad, skulle fästa särskilt avseende vid att påföljden var särskilt ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället. Utformningen av den villkorliga straffdomen hade kommit att kritiseras. Kritikerna vände sig mot att även förstagångsförbrytare dömdes till fängelse och att ett fängelsestraff mättes ut trots att det inte skulle verkställas. Även det förhållandet att det ovillkorliga straff som dömdes ut vid återfall i brott kunde bli orimligt långt kritiserades. Vidare ansågs systemet inte vara trovärdigt, då det tillät anstånd med fängelsestraff utan att det hot som låg i an- ståndet realiserades om den dömde återföll i brott eller på annat sätt misskötte sig. Vid tillkomst beaktades kritiken och den villkorliga domen kom att delas i två delar: de nuvarande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Bland de mer behand- lingsinriktade påföljderna märktes just skyddstillsyn och överläm- nande till särskild vård, men även fängelse betraktades som en be- handlingspåföljd eftersom den dömde under verkställigheten skulle genomgå åtgärder som syftade till rehabilitering. och höjdes kritiska röster mot behandlingstanken, som ansågs innebära risk för en ojämn och orättvis praxis. Den kriminologiska forskningen visade att de nya behandlingsformerna inte gav så goda resultat som man hade hoppats. Kriminalvård i anstalt ledde till dålig rehabilitering och hög återfallsfrekvens som den ofta hade en nedbry- tande inverkan på personligheten. Vilken typ av anstaltsvård det rörde sig om eller valet av behandlingsformer inom anstalterna tycktes därvid inte ha någon större betydelse. överlämnade en arbetsgrupp inom Nytt straffsystem (1977:7) till . I rap- porten, som var avsedd som ett debattinlägg, riktades stark kritik mot behandlingstanken. Arbetsgruppen hävdade att principen om rättvisa och proportionalitet mellan brott och straff skulle gälla vid straffmätning och påföljdsval samt att det inte skulle göras några sidoblickar på brottslingens individuella behov av behandling.2 kom också betänkande Tillsynsdom (SOU 1977:83). Förslagen i det betänkandet ledde till att ungdomsfängelse avskaffades som påföljd 1980. Året därpå ut- mönstrades internering ur sanktionssystemet. Därmed återstod livstids fängelse som enda tidsobestämda straff. 2 För en närmare redogörelse för innehållet i rapporten hänvisas till avsnitt 3.3 nedan. Mot bakgrund av den debatt som uppstått kring tillsattes två parlamentariska kommittéer, och . fick i uppdrag att överväga frågor som hade att göra med fängelsestraffets tillämp- ning medan skulle lägga fram förslag till för- ändringar i fråga om vilka alternativ som skulle finnas till fängelse- straffet. I uppdrag ingick att undersöka om det gick att skapa ökade möjligheter för domstolarna att anpassa skyddstill- synens innehåll till vad som kunde anses rättvist och ändamålsenligt i det enskilda fallet. I delbetänkandet Frivårdspåföljder (SOU 1981:90) övervägde kommittén möjligheten att anpassa skyddstillsynens verkställighetstid och intensitet till brottets svårhet. Man fann dock att övervakningstiden och frekvensen borde utgå från vad som var påkallat utifrån den dömdes personliga förhållanden och vad som därigenom var meningsfullt. Tanken på att anpassa prövotiden och kontaktfrekvensen till brottets svårhet avfärdades därför. Enligt kommitténs bedömning skulle behandlingsideologin även i fort- sättningen ha stor betydelse för i vilka fall skyddstillsyn skulle väljas och hur påföljden skulle utformas. Kommittén föreslog – i linje med vad som kom att genomföras 1987 – att kriterierna för skydds- tillsyn skulle förändras så att det på ett tydligare sätt framgick att skyddstillsyn skulle ådömas om det behövdes för att avhålla den dömde från fortsatt brottslighet. slutbetän- kande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32) resulterade i att det infördes en möjlighet att förena skyddstillsyn med före- skrift om kontraktsvård.3 lämnade sitt huvudbetänkande Påföljd för brott (SOU 1986:13–15). En utgångspunkt för kom- mittén var att allmänpreventiva överväganden bör vara av grund- läggande betydelse för frågan huruvida en viss gärning ska vara straffbar, men att varken allmänpreventiva eller individualpreventiva hänsyn bör tillmätas vikt vid utformningen av straffskalorna för de olika brotten eller vid påföljdsbestämningen i det enskilda fallet. Där ska i stället brottens svårhet eller förkastlighet vara avgörande samt principerna om proportionalitet och ekvivalens beaktas. Indi- vidualpreventiva aspekter ska enligt kommittén beaktas vid verk- ställigheten av de påföljder som dömts ut, så att frihetsberövandets 3 För en närmare redogörelse för arbete och de lagändringar som följde av kommitténs förslag hänvisas till avsnitt 3.4 och 8.2.2. negativa effekter för den intagne och risken för återfall i brott minskar. I uppdrag ingick inte frågan om vilka förutsättningar som skulle gälla för att döma ut en frivårdspåföljd. Kommittén ansåg sig bunden av den rådande ordningen och ansåg sig inte kunna lämna några förslag till ändring av de grundläggande rekvisiten. Mot bakgrund av detta fann inte heller förutsättningar att gradera skyddstillsyn och villkorlig dom inbördes i stränghetsgrad. En grundläggande uppgift för var att se till att användningen av fängelsestraffet minskades och att läng- den på de fängelsestraff som dömdes ut blev kortare. För att detta mål skulle uppnås föreslog kommittén bl.a. att fängelse skulle dömas ut endast om det motiverades av hänsyn till brottets straffvärde eller art eller gärningsmannens tidigare brottslighet. Regleringen i 1 kap. 7 § BrB föreslogs bli ersatt av två nya kapitel med särskilda regler för straffmätning och påföljdsval. Dessa förslag ledde till lagstiftning 1989, då nuvarande kapitel 29 och 30 infördes i brotts- balken.4 – nya alternativ till fängelse i anstalt tillsattes , som fick i uppdrag att göra en översyn av påföljdssystem. Ett viktigt mål för kommitténs arbete var att minska användningen av fängelse- straffet, då detta ansågs innebära en beaktansvärd risk för skade- verkningar hos den dömde. Kommittén föreslog i betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) ett sammanhängande straffsystem som helt skulle fjärma sig från behandlingstanken. Principerna om rättvisa, kon- sekvens, proportionalitet, ekvivalens och förutsebarhet skulle få full genomslagskraft. Varje påföljd, eller straff som kommittén valde att kalla det, skulle ha sin givna plats i systemet, rangordnat efter svårhetsgrad. Samhällstjänst och elektronisk övervakning skulle ut- göra alternativ till fängelsestraff. förslag genomfördes aldrig i sin helhet. gjordes dock vissa lagändringar som främst syftade till en 4För en närmare redogörelse för arbete och de lagändringar som följde av kommitténs förslag hänvisas till avsnitt 3.5 nedan. 5För en närmare redogörelse för arbete och de lagändringar som följde av kommitténs förslag hänvisas till avsnitt 3.7 nedan. minskad användning av fängelse i anstalt. Bl.a. infördes samhälls- tjänst – som hade förekommit som försöksverksamhet – som ett permanent inslag i påföljdssystemet. Villkorlig dom och skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst blev alternativ till fängelsestraff. Dessutom infördes en ny påföljd för unga lagöver- trädare, sluten ungdomsvård. På straffverkställighetsnivå infördes intensivövervakning med elektronisk kontroll som en verkställig- hetsform för fängelsestraff, vilket hade förekommit som försöks- verksamhet . 3.3Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik inledde Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik en översyn av påföljdssystem. Arbetet resulterade i rapporten straffsystem – Idéer och förslag (1977:7). I rapporten, som var avsedd som ett debattinlägg, riktades stark kritik mot den s.k. behandlingstanken, som delvis var uppbyggd utifrån. Behandlingstanken innebär att straff ska mätas ut och anpassas efter gärningsmannens individuella förhållanden. Sådana omständig- heter som gärningsmannens sociala situation, tidigare kriminalitet, brottsbenägenhet och samhällsfarlighet ska ha avgörande betydelse vid valet av påföljd. Straffet anses motiverat främst av individual- preventiva skäl och stor vikt bör läggas vid att brottslingen under verkställigheten förmås att ändra sitt levnadssätt och därmed avstå från att begå brott . Behandlingstanken kom till uttryck i den numera upphävda 1 kap. 7 § BrB, som föreskrev att rätten vid val av påföljd skulle fästa särskilt avseende vid att påföljden skall vara särskilt ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället. Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp ställde sig kritiska till behandlingstanken och hävdade i stället att principen om rättvisa och proportionalitet mellan brott och straff ska gälla vid straffmät- ning och påföljdsval samt att det inte bör göras några sidoblickar på brottslingens individuella behov av behandling. I rapporten uttalar sig arbetsgruppen relativt utförligt om använd- ningen av frihetsstraff och frihetsstraffens längd. Därvid anförs bl.a. följande.6 Frihetsstraff bör utnyttjas med stor restriktivitet och endast som på- följdssystemets yttersta medel. Antalet frihetsstraff och dessas längd bör begränsas så långt som möjligt. Syftet med fängelse skall vara att skydda vissa grundläggande och särskilt viktiga intressen. Därför bör fängelse tillgripas endast för brott som är så allvarliga att behovet av ett drastiskt och tydligt avståndstagande från den begångna gärningen är särskilt stort. för arbetsgruppens rapport fanns inte några andra allmänna bestämmelser om påföljdsval och straffmätning än den ovan beskrivna 1 kap. 7 § BrB. Arbetsgruppen diskuterade ett in- förande av sådana bestämmelser och i rapporten uttalas följande.7 Arbetsgruppen finner att starka skäl talar för att man i lag slår fast regler för påföljdsval och straffmätning. Det skulle främja likformig- het, rättfärdighet och förutsebarhet. Domstolarna skulle komma att motivera sin straffmätning tydligare än som sker. De argument som begagnas vid straffmätningen skulle föras fram och kunna diskuteras. , som i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 3.2 hade i uppdrag att överväga förändringar av de påföljder som utgör alternativ till fängelse, föreslog i delbetänkandet Frivårds- påföljder (SOU 1981:90) att villkorligt fängelse skulle införas i på- följdssystemet. Den närmare utformningen av förslaget och den fortsatta behandlingen av detta beskrivs närmare i avsnitt 8.2.2. Här kan dock kort nämnas att förslaget aldrig kom att genomföras, bl.a. beroende på att det ansågs innebära en risk för minskad överskåd- lighet i påföljdssystemet och att rättstillämpningen kunde bli ojämn. Dessa problem ansågs delvis bero på att för- slag utgick ifrån att villkorlig dom och skyddstillsyn skulle finnas kvar som det infördes två varianter av villkorligt fängelse. Som beskrivits i avsnitt 3.2 ovan övervägde att föreslå förändringar som innebar att skyddstillsynens verk- ställighetstid och intensitet anpassades till brottets svårhet. Några sådana förslag lämnades emellertid inte, utan i stället föreslogs att 6Brå-rapport 1977:7 s. 227. kriterierna för skyddstillsyn skulle förändras på ett sådant sätt att det tydligare framgick att påföljden skulle väljas om det behövdes för att avhålla den dömde från fortsatt brottslighet. lämnade slutbetänkandet Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32), där det bl.a. föreslogs att kontraktsvård skulle införas i påföljdssystemet. Kommitténs förslag innebar att kontraktsvården skulle knytas till ett villkorligt fängelse- straff. Rätten skulle få förordna att verkställigheten av ett fängelse- straff om högst skulle anstå för att den dömde skulle undergå kontraktsvård. För det villkorliga fängelsestraffet skulle gälla en prövotid , där den dömde skulle stå under övervakning . Förslaget beskrivs närmare i avsnitt 8.2.2. På grundval av kommitténs betänkande infördes ordningen med kontraktsvård.8 Kontraktsvården kom dock inte att knytas till vill- korligt fängelse, utan inordnades i stället i påföljdssystemet som en kvalificerad föreskrift vid skyddstillsyn. För att markera att kon- traktsvården är avsedd att tillämpas som ersättning för ett fängelse- straff föreskrevs att domstolen – om den planerade behandlingen i avgörande grad har bidragit till att domstolen bestämt påföljden till skyddstillsyn – i domslutet ska ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd.9 Bestäm- melserna om kontraktsvård inordnades – utan sakliga ändringar – påföljdsreform.10 tillsattes mot bakgrund av bl.a. vad som anfördes (se avsnitt 3.3 ovan). Enligt de ursprungliga kommittédirektiven skulle kom- mittén företa en allsidig översyn av användningen av fängelsestraff. En utgångspunkt för arbetet skulle vara att fängelsestraffet inte är ägnat att medföra några positiva effekter för den intagne själv utan tvärtom ofta har direkta skadeverkningar. De fem huvudfrågor som kommittén hade att överväga var reglerna om villkorlig frigivning 1986/87:106. 1987/88:120, se även avsnitt 3.5 nedan. allmänna regler för påföljdsval och straffmätning medborgarnas insyn och inflytande i Kriminalvårdens olika organ Genom tilläggsdirektiv och 1983 fick kommittén också i upp- drag att överväga övervakningsnämndernas avskaffande samt all- männa regler för ansvarsfrihet och påföljdseftergift. överlämnade kommittén delbetänkandet Fjorton dagars fängelse (SOU 1980:1), där man föreslog att minimitiden för fängelse- straff skulle sänkas från en månad . Förslaget ledde till lagstiftning som trädde i kraft 1981.11 överlämnades ytter- ligare ett delbetänkande, Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom (SOU 1981:92), som be- handlade reglerna om villkorlig frigivning samt medborgarnas insyn och inflytande i Kriminalvårdens organ. huvudbetänkande, Påföljd för brott (SOU 1986:13–15), innehåller kommitténs allmänna överväganden om påföljdssystemet, synen på fängelsestraffet och ytterligare över- väganden kring villkorlig frigivning, överväganden kring bötesstraffet, översyn av straffskalorna samt överväganden rörande påföljdsbe- stämningen, dvs. påföljdsval och straffmätning. I inledningen av huvudbetänkandet redogör kommittén för de genomgående grundtankarna i de lämnade förslagen. Därvid för- att kommittén inte resonerar i termer som allmänprevention och individualprevention, utan att det avgörande för ett brotts straffskala och för påföljdsbestämningen i stället ska vara brottets svårhet. Enligt kommitténs uppfattning ska visserligen vissa om- ständigheter hänförliga till gärningsmannens person kunna beaktas vid straffmätningen, men detta ska inte ske utifrån ett individual- preventivt betraktelsesätt, utan endast för att något annat hade varit obilligt. Först vid verkställigheten av påföljderna finns det enligt kommittén finnas förutsättningar för olika individuella hänsyns- taganden. Kommittén konstaterar att det från humanitär synpunkt finns starka skäl som talar för en begränsad användning av fängelse- straffet, men att det inte inom överskådlig framtid går att avvara fängelse i påföljdssystemet. Enligt kommitténs bedömning är en ökad användning av fängelse vare sig ur individualpreventiv eller allmänpreventiv synpunkt ett verksamt medel för att minska 1980/81:44. brottsligheten, eller ens att motverka en ökning av denna. Kommittén anför vidare att det inte finns något som tyder på att en måttlig minskning av användandet av fängelsestraff allmänt sett skulle ha någon betydelse för brottslighetens omfattning. Det i direktiven uttalade önskemålet om en allmän begränsning av fängelsestraffets användning ansågs därför både önskvärt och möjligt att genomföra. Enligt kommitténs bedömning borde begränsningen dock göras relativt försiktigt, då det är viktigt att människor i allmänhet upp- lever det som att de lever i ett rättssamhälle där de som begår brott utsätts för tillräckligt strängt ingripande från samhällets sida. grundtanke var alltså att straffskalorna skulle utformas på ett sådant sätt att användningen av fängelse- straffet begränsades. Generellt sett föreslogs därför sänkta straff- skalor. Ett annat skäl till de sänkta straffskalorna var kommitténs förslag att villkorlig frigivning, som enligt dåvarande lagstiftning som huvudregel skulle ske när halva fängelsestraffet hade avtjänats, fortsättningsvis skulle ske efter två tredjedelar av strafftiden, sam- tidigt som avsikten inte var att anstaltstiderna skulle öka. Kom- mitténs förslag till straffskaleöversyn ledde aldrig till lagstiftning. Som framgår närmare av avsnitt 3.2 låg förslag avseende straffmätning och påföljdsval till grund för nu- varande reglering i 29 och 30 kap. BrB. Dessa bestämmelser trädde i kraft den 1 januari 1989.12 Bestämmelserna behandlas i avsnitt 4.3 och 4.4. Kommitténs förslag i dessa delar redovisas därför inte när- mare här. Här ska dock kort nämnas något om kommitténs över- väganden när det gäller betydelsen av att den tilltalade har gjort sig skyldig till brott. I huvudbetänkandet gjorde kommittén bedömningen att det måste finnas möjlighet att vid påföljdsbestäm- ningen ta hänsyn till om gärningsmannen har begått brott samt att en sådan ordning av en bred allmänhet torde uppfattas som naturlig och rimlig. Kommittén ansåg dock att återfallet inte skulle tillmätas betydelse vid straffmätningen, utan endast genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. I betänkandet anförs följande till stöd för detta ställningstagande.13 Beträffande den sedvanliga straffmätningen innebär emellertid förslaget att, förutom vid bötesbrott och vid val mellan böter och fängelse, någon hänsyn inte skall tas till tidigare brottslighet. Orsaken härtill är inte att vi av principiella skäl anser att sådana hänsyn här inte bör tas utan helt enkelt att vi förordar en tekniskt annorlunda uppläggning av 1987/88:120, SFS 1988:942. 13SOU 1986:14 s. 73. Om en domstol vill skärpa straffet vid nya brott skall detta enligt vårt förslag inte ske genom att man mäter ut ett längre fängelsestraff än vad annars hade skett, utan genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Såvitt avser återfallets betydelse för påföljdsvalet anförs bl.a. följan- de.14 Om inte gärningen t.ex. har så betydande straffvärde att fängelse av det skälet måste ådömas privilegieras således gärningsmannen de första gångerna han döms genom att han erhåller kriminalvård i frihet i stället för fängelse. Privilegieringen kan dock inte fortsätta hur länge som helst. når man den punkt då samhället för att markera allvaret bakom det straffhot som finns måste utdöma den yttersta reaktionen på brottet; ett fängelsestraff utmätt primärt efter brottets straffvärde. bedömning såvitt avser återfallets bety- delse vid straffmätningen delades inte av regeringen. Till skillnad från vad som föreslogs i betänkandet ansåg departementschefen att det borde vara möjligt att beakta tidigare brottslighet vid straff- mätningen, om inte det förhållandet kan beaktas tillräckligt genom påföljdsvalet eller förverkande av villkorligt medgiven frihet. I propositionen anförs följande.15 Enligt min mening finns det i och för sig anledning att ställa sig tviv- lande till bärkraften i vissa av de argument som framförs för strängare straff i återfallssituationer. Något underlag för att anta att ett längre fängelsestraff skulle kunna främja den dömdes anpassning i samhället finns exempelvis inte. Det kan dock knappast sättas i fråga att det är av väsentlig betydelse för tilltron till påföljdssystemet att återfall kan beaktas vid påföljds- bestämningen. För en förstagångsförbrytare kan en mildare påföljd ofta tillämpas medan detta inte bör komma i fråga för den som åter- faller i nya brott, särskilt inte om det sker vid upprepade tillfällen. Samhället bör genom gradvis skärpta reaktioner mot återfall kunna markera att man ser allvarligare på upprepad brottslighet än enstaka brott. Sådana mönster, som torde grunda sig på såväl rättviseföreställ- ningar som allmänna erfarenheter av hur normbildning sker, återfinns för övrigt även utanför straffrätten. Genom skärpta reaktioner kom- mer också inkapaciteringseffekter att erhållas utan att ingripandena i det enskilda fallet sker på sådana grunder. När det härefter gäller metoden för återfallsskärpning finns det i princip tre vägar. Skärpningen kan göras genom påföljdsvalet, genom 14A.a., s. 425. 1987/88:120 s. 52 f. att villkorligt medgiven frihet förverkas eller genom ett strängare straff av samma slag. Enligt min mening bör det vara möjligt att beakta åter- fall i alla dessa hänseenden. Det är emellertid viktigt att regelsystemet utformas så att den samlade reaktionen inte framstår som orimlig. Mot denna bakgrund utformades bestämmelsen i 29 kap. 4 § BrB, som fick följande lydelse. Vid straffmätningen skall rätten, om förhållandet inte tillräckligt kan beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt med- given frihet, utöver brottets straffvärde, i skälig utsträckning ta hänsyn till om den tilltalade har gjort sig skyldig till brott. Härvid skall särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är sär- skilt allvarlig. lämnade sitt slutbetän- kande Frihet från ansvar (SOU 1988:7). I slutbetänkandet behandlas de allmänna reglerna om ansvarsfrihet. Förslagen i det betänkandet ledde till lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 1994.16 bemyndigades en särskild utredare att överväga möjlig- heterna att vidareutveckla innehållet i de påföljder som utgör alter- nativ till fängelsestraff och mot den bakgrunden pröva behovet av justeringar av vissa bestämmelser angående valet mellan fängelse- straff och andra påföljder samt se över vissa frågor om verkställig- heten av fängelsestraff. Utredningen, som tog sig namnet , behand- lande i sitt betänkande Påföljdsfrågor, frigivning från anstalt m.m. (SOU 1991:45) endast frågor som gällde verkställigheten av fängelse- straff.