sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Om kon- flikter uppstår mellan regelverken får vanliga juridiska tolknings- metoder användas, vilket resulterar i att reglerna om animaliska biprodukter borde gå före reglerna om avfall. Samordnad och riktad tillsyn av hästhållning Utredningen anser att det effektivaste sättet att motverka negativ miljöpåverkan vid hästhållning är att bedriva tillsyn. Utredningen föreslår att bör ge hög prioritet åt samordnad och riktad tillsyn av gödselhantering vid hästhållning i länet, framför allt i områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst. Det kan t.ex. vara omfattande tätortsnära hästhållning eller häst- hållning i närheten av vattendrag som riskerar att inte nå god ekologisk status. Vidare bör ett krav på återrapportering av erfaren- heter av den samordnade och riktade tillsynen införas i regleringsbrevet för . Återrapporteringen bör ligga till grund för en framtida bedömning om den riktade och samordnade tillsynen utgör en tillräcklig åtgärd för att komma till rätta med negativ miljöpåverkan vid hästhållning eller om generella före- skrifter för hästhållning behöver utarbetas. Samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket Utredningen föreslår att bemyndigandet för att meddela föreskrifter om spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk i 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket bör kompletteras med att samråd även ska ske med Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten bildades den 1 och i samband med det gick största delen av havs- och vattenarbete över dit. Utredningen anser att föreskrifter är av sådan vikt för de vatten- relaterade frågorna att samråd även bör ske med Havs- och vattenmyndigheten. Vägledning om reglerna om animaliska biprodukter och möjlighet till nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet Reglerna om animaliska biprodukter är komplicerade och regel- verket är svårläst. Utredningen föreslår därför att bör ges i uppdrag att öka sin vägledning om de regler om animaliska biprodukter som är relevanta för hantering av natur- gödsel och andra animaliska biprodukter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring. Utredningen föreslår även att bör ges i uppdrag att göra en översyn av undantaget från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av naturgödsel för att se om undantaget även bör omfatta reglerna om fordon och behållare samt märkning. Utredningen anser vidare att bör ges i uppdrag att se över möjligheten att, med bibehållen möjlighet till smittspårning, utsträcka undantaget till att gälla alla natur- gödselanvändare och även bearbetad naturgödsel. bör dessutom ges i uppdrag att undersöka andra möjligheter till förenklingar för företagen. Vägledning om reglerna om avfall Slutligen kan konstateras att även regelverket om avfall är kom- plext. Utredningen föreslår därför att , efter samråd med , bör ges i uppdrag att ta fram en vägledning om de regler om avfall som är relevanta för hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning av djurhållande verksamheter Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska analysera vilka för- och nackdelar som finns med generella bestämmelser i föreskrifter respektive individuell prövning. Analysen ska även innefatta inom vilka specifika områden generella bestämmelser kan vara lämpliga och lämna förslag på avgränsningen av dessa specifika områden. Utredningen beskriver styrkor och svagheter med generella föreskrifter jämfört med villkor/förelägganden i beslut om djurhållning. Styrkor med föreskrifter är bl.a. att förutsägbarheten och enhetligheten ökar, att räckvidden är stor, att kostnaderna för prövning blir lägre, att befintliga resurser kan utnyttjas bättre inom miljöskyddsarbetet, att framtagandet av myndighetsföreskrifter är kvalitetssäkrat samt att det ger ett snabbare genomslag av natio- nella miljökrav och EU-lagstiftning. Svagheterna består bl.a. i att det är svårt att ställa ändamålsenliga krav, särskilt beträffande olägenheter, att undantagsmöjlighet krävs och att sakägare inte kan få sina intressen prövade. Mot bakgrund av att omfattande föreskrifter redan finns inom området har utredningen endast identifierat några få områden där ytterligare generella föreskrifter kan vara lämpliga. Av utredningens direktiv framgår även att möjligheterna att utveckla och förbättra de nationella regelverk som gäller för större djuranläggningar ska utredas. Utredningen ska analysera om det är lämpligt att ställa krav på försiktighetsmått för större djur- anläggningar enligt 9 kap. i generella bestämmelser eller i enskilda villkor. Utredningens direktiv ger även möjlighet att föreslå andra förändringar som säkerställer ett korrekt genom- förande av EU-direktiv, ett högt miljöskydd samt kan bidra till förenklingar. Utredningen beskriver dels internationella krav och åtaganden i form av konventioner och EU-rätt, dels nationell lagstiftning inom området. Utredningen har gjort en genomgång av tillståndsbeslut om djurhållning från åtta miljöprövningsdelegationer samt ett antal kommuner för perioden –2011. Beslutsgenomgången visar tydligt att innehållet i villkoren är snarlika inom länet, men skiljer sig i hög utsträckning mellan länen. De ter sig som länsvisa generella föreskrifter än individuellt utformade villkor. Villkoren är oftast lika oavsett om verksamheten ligger inom eller utanför känsligt område. Det är även vanligt att allmänna råd görs bindande genom villkor i besluten. Vidare ställs i vissa fall krav på verk- samhetsutövarna utan tydlig motivering. Det förekommer också att villkor om begränsning av fosfortillförsel fastställs, trots att det vetenskapliga underlaget visar att utlakningsproblematiken är komplex. Genomgången har även visat att vissa län ställer strängare krav än andra. Få ärenden överklagas vilket gör att antalet väg- ledande domar är litet. Slutligen kan konstateras att handläggnings- tiderna är långa. Endast cirka hälften av tillståndsärendena beslutades från att ansökan kommit in och tog än . Anmälningsärendena har betydligt kortare handläggningstider. Utredningen har även konstaterat att verk- samhetsutövarna uppfattar att ett tillstånd ger en större trygghet än beslut i ett anmälningsärende. Prövning av lokaliseringen är särskilt värdefull för att undvika framtida konflikter med närboende. Möjliga teoretiska förändringar som övervägts Utredningen har utifrån den problembild som identifierats beskrivit ett antal teoretiskt möjliga förändringar. Utredningen har således prövat möjligheten att ändra tillståndsprövningen till att endast omfatta anläggningar för fjäderfä och svin enligt de s.k. IPPC-/IED- direktiven, att ändra gränsen för antal djurenheter i tillståndsplikten för nötkreatur, hästar och minkar respektive anmälningsplikten samt att prövningen endast ska omfatta anläggningen och inte mark- användningen. Utredningen har dock funnit det olämpligt i dags- läget att göra ändringar bl.a. till följd av pågående arbete på EU- nivån, främst avseende om nötkreatur ska komma att omfattas av EU-reglerna, Helsingforskonventionens krav och systematik. Utredningen har även undersökt möjligheter att förenkla och förkorta prövningsprocessen beträffande när miljökonsekvens- beskrivning ska krävas. Utredningen anser att en miljökonsekvens- beskrivning alltid bör krävas vid prövning av tillstånd till djurhållning av fjäderfä och svin enligt IPPC-/IED-direktiven. Däremot anser utredningen att en bedömning bör göras från fall till fall vid prövning av tillstånd till nötkreatur, hästar och minkar mot bakgrund av att olika typer av djurhållning kan ha olika miljö- påverkan, t.ex. uppfödning av ungtjurar på stall och mjölkkor. När det gäller anmälningspliktig verksamhet anser utredningen att miljökonsekvensbeskrivning endast bör krävas i de fall det finns en betydande miljöpåverkan och verksamhetsutövaren har förelagts att ansöka om tillstånd. Utredningen föreslår dock inte någon ändring eftersom det pågår ett arbete inom om när miljökonsekvensbeskrivningar ska krävas och vilket underlag som ska krävas i övriga fall. Områden som bör regleras i generella föreskrifter och allmänna råd Utredningen föreslår, baserat på analysen av kartläggningen av regelverket, att bör ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av lagringsbehållare för rötrest, dokumentation vid bortförsel av rötrest samt krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest i vissa områden. För att bemyndigande att meddela föreskrifter även ska omfatta biogasanläggningar som finns utanför jordbruks- företag föreslås att ett nytt bemyndigande, grundat på 9 kap. 5 § , införs i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. Utredningen föreslår även att det i 1 § ska anges med stöd av vilket bemyndigande de olika paragraferna i förordningen har utfärdats. För att föreskrifter om täckning av stallgödsel och rötrester ska ha samma straffskala föreslår utredningen att en ny punkt införs i 29 kap. 9 § så att även brott mot föreskrifter om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning ska leda till böter. Utredningen föreslår även att ska ges i uppdrag att ta fram allmänna råd till försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § om ytor som är hårt belastade av djur. Ökad vägledning vid handläggning av tillstånd och anmälan Utredningen föreslår att och Havs- och vattenmyndigheten bör ges i uppdrag att öka sin vägledning vid handläggning av tillstånd till och anmälan av djurhållande verksam- heter. Utredningen anser att det är ett effektivt sätt att förkorta prövningsprocessen, öka kompetensen hos handläggare och främja en enhetlig rättstillämpning. Vägledningen bör ske efter samråd med i frågor av principiell natur och större betydelse. Koncentration av prövningen till fyra miljöprövningsdelegationer Utredningen bedömer att en koncentration av prövningen av djur- hållande verksamhet till ett färre antal miljöprövningsdelegationer skulle leda till en mer enhetlig rättstillämpning och effektivisera prövningen. Utredningen föreslår därför att prövningen av tillstånd till djurhållande verksamhet koncentreras till fyra miljöprövnings- delegationer, nämligen delegationerna vid länsstyrelserna i , , respektive . Även ärenden om tillstånd till biogasanläggning där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska pro- dukter från jordbruksverksamhet och djurhållning bör kon- centreras till dessa delegationer. Det bör noteras att det endast är beslutsfunktionen som koncentreras. Den sökande kommer liksom tidigare inledningsvis att vända sig till där verk- samheten bedrivs eller kommer att bedrivas för samråd. Utredningen anser inte att den genomförda kon- centrationen till tolv delegationer kommer att innebära några större förbättringar avseende prövningen av djurhållande verksamheter eller behöver förhindra att ytterligare förändringar genomförs. Utredningen anser att det är lämpligt med en koncentration av dessa verksamheter eftersom det rör sig om ett relativt litet antal ärenden , anläggningarna är likartade ur ett miljöbelastnings- perspektiv för respektive djurslag och det finns omfattande generella föreskrifter inom området. Det rör sig också om små företag med begränsade administrativa resurser och det är därför angeläget att prövningen blir så effektiv och förutsägbar som möjligt. Utredningen anser vidare att en specialisering av miljösak- kunniga bör ske, så att det finns tillgång till miljösakkunniga med jordbrukskompetens vid de fyra föreslagna miljöprövningsdelega- tionerna. Syftet med ett system med specialiserade sakkunniga är att säkerställa att rätt kompentens finns inom delegationerna för att kunna göra en bedömning av vilka individuella villkor som behöver ställas utöver de generella före-skrifterna. Det ger också ökade förutsättningar för att verksamheterna bedöms på ett enhetligt sätt över hela landet. Utredningen föreslår slutligen att ett återrapporteringskrav avseende handläggningstider för de ärenden som koncentreras ska införas i regleringsbrevet för . En utvärdering av den föreslagna koncentrationen bör göras , då även BAT- slutsatsernas effekt kan utvärderas. Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Utredningen har även i uppdrag att undersöka möjligheterna till förenklingar med avseende på prövning av anläggningar för biogas- produktion där stallgödsel och andra biologiska restprodukter från jordbruket eller djurhållande verksamheter används som substrat samt föreslå eventuella ändringar i nationella regelverk. Utredningen beskriver dels internationella krav och åtaganden i form konventioner och EU-rätt, dels nationell lagstiftning inom området. Många olika regelverk behöver beaktas Utredningen har funnit att etablering av en biogasanläggning på gårdsnivå berörs av många olika regelverk och det kan vara svårt för en blivande verksamhetsutövare att överblicka de möjligheter och krav som finns inom området. En effekt av dagens gräns för gasproduktion är att en anmälningspliktig djurhållning kan bli tillståndspliktig även om enbart gårdens egen gödsel rötas i en biogasanläggning. Det är även en betydande skillnad i form av konsultkostnad för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning samt kalendertid om en biogas- anläggning prövas som ett tillståndsärende eller ett anmälningsärende. Branschen har även framfört synpunkter på att informationen bör förtydligas om möjligheterna att röta stallgödsel från flera gårdar, att använda matavfall från storkök samt hur rötresten kan spridas. Lönsamheten för en biogasanläggning är omvittnat låg och de årliga avgifterna upplevs som väldigt höga. Möjliga teoretiska förändringar som övervägts Utredningen har gjort en översiktlig genomgång av villkor i till- ståndsbeslut för att bedöma om det är lämpligt att utfärda före- skrifter för att underlätta eller ta bort den individuella prövningen. Utredningen anser inte att det är lämpligt eftersom det är en ny bransch där kunskap och erfarenhet är under uppbyggnad. Utredningen har även undersökt om en webbplats med samlad information om prövning av biogasanläggningar bör tas fram. Mot bakgrund av att en samlad webbplats redan finns på bioenergi- föreslår utredningen inte att en sådan ska tas fram, men anser att den information som finns på webbplatsen om prövnings- förfarandet bör utvecklas. Höj gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion Översiktliga beräkningar visar att gränsen för anmälningspliktig biogasanläggning överskrids när all flytgödsel från cirka 230 mjölk- kor inklusive rekrytering rötas. Det medför att även djurhållningen blir tillståndspliktig när en sådan biogasanläggning, som i princip är en integrerad del av gödselvårdsanläggningen, etableras. Gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion bör därför höjas och det bör även ges utrymme att till viss del använda energirikare substrat utöver gårdens flytgödsel. Det bör således ges utrymme för att ta emot begränsade mängder avfall (upp till ) inom ramen för ett anmälningsärende. Utredningen föreslår därför att gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion fördubblas och höjs gasformigt bränsle, i form av rågas, för anläggningar där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djur- hållning. Tydligare information om animaliska biprodukter och utnyttja det nationella utrymmet har möjlighet att godkänna rötning av gödsel utan hygienisering av gödsel från den egna gården och gödsel från andra gårdar. Förutsättningen är att bedömer att sam- rötningen inte anses utgöra en risk för spridning av allvarliga överförbara sjukdomar. Det är önskvärt att riskbedömningen, som görs i det enskilda fallet, förtydligas på ett mer generellt plan för att underlätta planeringen för presumtiva biogasproducenter. Det bör även tydliggöras i vilka situationer rötrester kan spridas på annan mark än egen areal. I djurtäta områden skulle detta kunna under- lätta att finna ytterligare spridningsareal för gårdens gödsel. bör därför ges i uppdrag att förtydliga sin information om möjligheterna att använda animaliska biprodukter för biogasproduktion. Främja erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad I dagens landsbygdsprogram finns möjlighet att ge investeringsstöd till biogasanläggningar på gårdsnivå och det är därför rimligt att främja kunskapsuppbyggnad och erfarenhetsutbyte hos de hand- läggare som hanterar investeringsstöd och miljöprövning av bio- gasanläggningar. Utredningen föreslår därför att bör ges i uppdrag att främja erfarenhetsutbyte och kunskaps- uppbyggnad om biogasanläggningar på gårdsnivå. Samlad information om tillstånds- respektive anmälningspliktiga djurhållande verksamheter Utredningen ska pröva om det finns behov av ett samlat register över djurhållande verksamheter som har tillstånds- eller anmäl- ningsplikt. I prövningen ingår även att belysa om alla eller enbart vissa individuella villkor i tillstånd och förelägganden som finns angivna för anmälningspliktiga djurhållande verksamheter kan behöva registreras. Om ett sådant behov bedöms finnas ska utred- ningen analysera hur ett sådant register kan utformas, förvaltas och vem som bör ha tillgång till de uppgifter som finns registrerade samt vid behov föreslå författningsändringar. sådant register och för årligt upprätthållande av aktuell information ska beräknas. Likaledes bör fördelarna, men också nackdelarna, med ett register beskrivas. Likartade villkor i beslut om djurhållning och för miljöersättningar Förutsättningen för att bevilja EU-stöd i form av miljöersättningar är att det är ett frivilligt åtagande och att åtagandet går längre än befintliga krav i lagstiftning eller beslut. Det finns därför behov av att kontrollera om villkor/förelägganden i beslut om djurhållning är liktydiga med insatser som kan beviljas stöd inom ramen för landsbygdsprogrammet. Denna administrativa kontroll krävs enligt EU-reglerna. Det gäller främst åtgärderna Minskade växtnärings- förluster från jordbruksmark och Miljöskyddsåtgärder. Utredningen har vid en jämförelse mellan insatser som kan beviljas miljö- ersättning och hur villkoren/föreläggandena kan vara utformade funnit likheter, men även att det är ineffektivt att registrera vissa eller samtliga villkor/förelägganden. Varje ärende måste ändå granskas manuellt, eftersom lydelserna inte är identiska med kraven för miljöersättningarna. Utredningen föreslår därför inte att ett samlat register över beslut om djurhållning ska upprättas, eftersom kontrollbehovet inte bör lösas den vägen. Utredningen går således inte vidare i analysen av ett samlat register över beslut om djur- hållning. Administrativ kontroll och information Mot bakgrund av likheterna mellan villkor/föreläggande i beslut om djurhållande verksamhet och vissa miljöersättningar föreslår utredningen att ges i uppdrag att tydliggöra i sina föreskrifter och i handläggarstödet att administrativa kontroll även innefattar kontroll av beslut om djurhållning för tillämpliga miljöersättningar. bör även tillhanda- hålla underlag för att underlätta den administrativa kontrollen. Slutligen bör ges i uppdrag att på lämpligt sätt uppmärksamma djurhållande företag på vikten av att kontrollera villkor/förelägganden i beslut om djurhållning före ansökan om miljöersättning. Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 338/97 om skyldighet att i en ansökan lämna uppgift omtidigare beslut om avslag,2. bryter mot en föreskrift om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning som en myndig- het, efter regeringens bemyn- digande, har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,3. bryter mot en föreskrift eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatu- musik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en33 lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 29 kap. 9 § (1998:808) ska ha följande lydelse. Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 338/97 om skyldighet att i en ansökan lämna uppgift om tidigare beslut om avslag, 2. bryter mot en föreskrift eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatu- musik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en stöd av 9 kap. 12 §, stöd av 9 kap. 12 §, stöd av 12 kap. 8 §, stöd av 12 kap. 8 §, om hantering av gödsel som om hantering av gödsel som regeringen eller, efter reger- regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, en myn- ingens bemyndigande, en myn- dighet har meddelat med stöd av dighet har meddelat med stöd av 12 kap. 10 §, 12 kap. 10 §, 5. vid en 6. vid en som omfattas av ett tillstånd som omfattas av ett tillstånd en föreskrift om försiktighets- en föreskrift om försiktighets- mått som regeringen eller, efter mått som regeringen eller, efter stöd av 13 kap. 11 §, stöd av 13 kap. 11 §, regeringen eller, efter reger- regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, en myn- ingens bemyndigande, en myn- dighet har meddelat med stöd av dighet har meddelat med stöd av 13 kap. 18 §, 13 kap. 18 §, melse om spårbarhet eller märk- melse om spårbarhet eller märk- ning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3, ning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.6, 5.1 eller 5.2 i 4.4, 4.6, 5.1 eller 5.2 i nr 1830/2003 nr 1830/2003 och spårbarhet av livsmedel och och spårbarhet av livsmedel och ställda av genetiskt modifierade ställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av organismer och om ändring av direktiv /18/EG, direktiv /18/EG, 8. bryter mot en bestämmelse 9. bryter mot en bestämmelse enligt artikel 6, 12 eller 13 i enligt artikel 6, 12 eller 13 i nr 1946/2003 nr 1946/2003 9. bryter mot 10. bryter mot hygieniska produkter som reger- hygieniska produkter som reger- ingen har meddelat med stöd av ingen har meddelat med stöd av 14 kap. 19 § 1, 14 kap. 19 § 1, nr 648/2004, nr 648/2004, dokumentation enligt artikel 32, dokumentation enligt artikel 32, 34 eller 36 i förordning (EG) 34 eller 36 i förordning (EG) nr 1907/2006, nr 1907/2006, 12. bryter mot bestämmelsen 13. bryter mot bestämmelsen i 15 kap. 21 § första stycket eller i 15 kap. 21 § första stycket eller en föreskrift som regeringen har en föreskrift som regeringen har 21 § andra stycket om förbud 21 § andra stycket om förbud att ta befattning med en avfalls- att ta befattning med en transport, genom att yrkes- mässigt eller annars i större omfattning samla in och forsla större omfattning samla in och forsla bort avfall, 13. bryter mot en föreskrift 14. bryter mot en föreskrift med stöd av 15 kap. 25 § första med stöd av 15 kap. 25 § första stycket 2 genom att för bort- stycket 2 genom att för bort- transport lämna annat avfall än transport lämna annat avfall än hushållsavfall till den som inte hushållsavfall till den som inte har det tillstånd som krävs för har det tillstånd som krävs för en sådan transport, eller en sådan transport, eller fråga om ett växt- fråga om ett växt- skyddsmedel som är godkänt i skyddsmedel som är godkänt i ett annat land i Europeiska ett annat land i Europeiska unionen men som inte är unionen men som inte är godkänt i bryter mot godkänt i bryter mot 52 i förordning (EG) 52 i förordning (EG) nr 1107/2009 genom att föra in nr 1107/2009 genom att föra in medlet till , släppa ut det medlet till , släppa ut det på marknaden eller använda det på marknaden eller använda det utan att medlet omfattas av ett utan att medlet omfattas av ett som krävs enligt artikeln. som krävs enligt artikeln. Ansvar ska inte dömas ut Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut för gärningen kan dömas ut enligt 1 §. enligt 1 §. Denna lag träder i kraft .