sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Det finns inte en orsak till att fusk och överutnyttjande före- kommer och anledningarna till att det kan fortgå får sökas på flera håll. Främst vill utredningen peka på obalansen mellan de starka ekonomiska drivkrafter som finns inbyggda i assistansersättningens konstruktion och de ytterst svaga kontrollmöjligheter som regel- 16 Motsvarar och . Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande Det gäller för båda myndigheterna Försäkringskas- san och som saknar reell möjlighet att kon- trollera att assistansen verkligen utförs i enlighet med beviljade beslut. I de granskade fuskfallen var bristen på insyn en gemensam faktor och brotten inom assistansersättningen är organiserade och förutsätter samarbete mellan en liten krets perso- ner som har möjligheter att förhindra insyn. Utredningen har pekat på de stora vinstmöjligheter som dagens utformning av schablonersättningen innebär för assistansanordnare och för brukare som själva är arbetsgivare och hur hela branschen snabbt expanderar. Det kan också konstateras att personer med en bakgrund i ekonomisk brottslighet och andra oseriösa aktörer fin- ner en intressant arena för sin verksamhet i assistansersättningen. En bidragande orsak till att fusk och överutnyttjande förekom- mer och kan fortgå får sökas hos som ansvarig myndighet för såväl handläggning som kontroll. Utredningen kon- staterar att det i finns en svag länk i arbetet mot fusk och överutnyttjande. Den ligger i den lokala organisationens förmåga att utföra såväl utredning som beslut men gäller också förmågan att reagera på och följa upp misstankar om fusk och att omgående överlämna sådana ärenden till ansvariga kontrollhand- läggare. Utredningen konstaterar att det enligt fuskfallen är på denna nivå i som de största bristerna ligger. Det är inom organisationen som det initiala beslutet ska tas, eventuella kompletterande utredningar göras, dåliga läkarintyg granskas kritiskt och kunna ifrågasättas samt misstankar om fusk följas upp. Om beslutsunderlaget inte håller måttet så ska heller inget positivt beslut meddelas. Ingen annan nivå i Försäkringskas- san har detta stora ansvar och ingen annan del av organisationen kan kompensera för en bristfällig initial handläggning. Handlägg- ningens kvalitet får långtgående konsekvenser för alla åtgärder som senare kan behöva göras i ett ärende. Ett överklagande prövas och baseras på den utredning som gjorts och hur den dokumenterats och samma förhållande gäller vid en eventuell brottsutredning. Utredningen konstaterar utifrån de granskade fuskfallen att det här finns brister som behöver åtgärdas. Utredningen konstaterar att LFC handlägger ärenden olika, använder olika metoder och att prioriteringarna skiljer sig åt mellan olika LFC vad gäller polisanmälningar och kontrollinsatser. I de granskade ärendena hade inte heller alltid interna riktlinjer följts vilket visar att normeringsarbetet inte har Sammanfattande bedömning om fusk och överutnyttjande haft tillräckligt genomslag och att rättssäkerheten i utredningarna brister. Det är exempelvis inte acceptabelt att nöjer sig med uttalanden från anhöriga eller använder dessa som tolk. Utredningen konstaterar också att ansvaret i är splittrat när det gäller assistansersättningen, handläggningen är skild från normeringsansvar och kontrollinsatser i likhet med pro- cessföring, statistik och uppföljning. Ingen del har ett helhets- ansvar vilket kan medföra att ingen heller känner ett tydligt ansvar för att förbättra insatserna kring assistansersättningen som i För- säkringskassan är en förhållandevis liten ersättningsform räknad till antalet brukare. I finns inte incitament på den strategiska lokala nivån att utreda noggrant och följa upp misstankar och överlämna ärenden till kontroll eftersom det kan kollidera med målet om en snabb genomströmning av ärenden, ett mål som är starkt prioriterat. När mäter effekterna av kon- trollverksamhet och finner den lönsam avses kontrollen i efterhand som lett till att felaktiga utbetalningar har stoppats. Utredningens sammanfattande bedömning av Försäkringskas- san blir att det behövs stora förändringar, särskilt vad gäller den lokala nivån, om fusk och överutnyttjande ska kunna förhindras eller försvåras. Till dessa frågor återkommer utredningen i kapi- tel 13. 10Analys och sammanfattande bedömning av kostnadsutvecklingen Den icke förväntade kostnadsutvecklingen inom assistans- ersättningen hänger framför allt samman med att antalet beviljade assistanstimmar per person har ökat omotiverat medan ökningen av antalet berättigade personer har mindre betydelse i sammanhanget. Att antalet timmar och därmed kostnaderna ökar beror främst på att: Schablonersättningens konstruktion och beloppets nivå som ger möjligheter till stora vinster . Det ger starka ekonomiska drivkrafter för alla aktörer – brukare, assistenter och assistansanordnare – att öka antalet timmar. interna styrning premierar snabb genom- strömning av ärenden framför kontroll och uppföljning. Vissa bestämmelser är vagt utformade och ger utrymme för såväl olika tolkningar som glidningar i praxis. Det delade finansieringsansvaret mellan staten och de kommunala huvudmännen avseende insatser till personer med funktionshinder medför kraftiga ekonomiska incitament för övervältring av kostnader till assistansersättningen Ingen myndighet ser kostnadsutvecklingen som sitt ansvar. Analys och sammanfattande bedömning av . Fusk och oegentligheter förekommer i avsevärd omfattning men är av mindre betydelse för kostnadsutvecklingen än över- utnyttjandet och övervältringen. I kapitel 10 redovisas utredningens analys och sammanfattande bedömning av grundorsakerna bakom kostnadsutvecklingen inom assistansersättningen. Utredningen besvarar även direktivens frågor om hur stor del av kostnadsutvecklingen som kan förklaras av fusk och oegentligheter, överutnyttjande samt övervältring av kostnader mellan huvudmännen. Grunden för utredningens analys utgörs av utredningens redovisningar i kapitel 8 respektive 9 i betänkandet. Uppbyggnaden av regelsystemet kring assistansersättningen rymmer i sig vissa problem som kan ha betydelse för kostnads- utvecklingen. Dessa är delvis väl kända, men ska ändå redovisas kortfattat. En första frågeställning rör uppdelningen av ansvaret mellan kommunen och staten. Av LSS följer att det är kommunen som har det grundläggande ansvaret för att de funktionshindrade som omfattas av LSS får de insatser de är berättigade till, bl.a. personlig assistans. Det är också kommunen som har kostnadsansvaret för dessa insatser. Staten träder dock in och tar genom assistans- ersättningen över kostnadsansvaret för personlig assistans i de fall de grundläggande behoven överstiger i genom- snitt. Denna konstruktion medför ekonomiska incitament för kom- munen att uppmuntra till att enskilda väljer personlig assistans i egen bostad framför t.ex. boende i gruppbostad. Det behöver inte heller vara frågan om medveten övervältring av kostnader, utan helt enkelt att enskilda finner alternativet med egna personliga assistenter attraktivare. En liknande problematik uppkommer när det gäller vissa andra insatser som kommun eller landsting har kostnadsansvaret för, såsom bostadsanpassning. utnyttjande av hjälpmedel, del- tagande i rehabilitering, m.m. Det kan vara de enskildas val att hellre ha egna assistenter än att ta emot sådana insatser. Analys och sammanfattande bedömning av . mindre medför sådana val en inte förutsedd överflyttning av kostnader från kommuner och landsting till staten. Uppdelningen av kostnadsansvaret för personlig assistans har också den effekten att kommunen inte har något eget intresse av att inte beräkna antalet assistanstimmar för högt i de fall det står klart att assistansbehovet överstiger . Det höga timantal som beräknats av kommunen åberopas sedan ofta av enskilda i en process med . Omvänt har inte så stort intresse av en exakt beräkning av de grundläggande behoven när det anses klart att timantalet understiger . beräkning kan sedan, om den visar högre timantal än kommunens, användas av den enskilde i en process mot kommunen. Det allvarligaste problemet med dagens konstruktion anser utredningen emellertid vara att ingen myndighet har ett ansvar för eller intresse av att hålla tillbaka en oförutsedd kostnadsutveckling. Assistansersättningen skiljer sig därigenom från t.ex. sådana förmåner som finansieras över en budget. som det finns starka ekonomiska krafter – brukare, anhöriga och verksamma i branschen med att anordna personlig assistans – med intresse av att få ut så mycket som möjligt från systemet saknas en motsvarande kraft på det allmännas sida. Enligt utredningens mening är en sådan konstruktion i sig kostnadsdrivande och fortsatta kostnadsökningar kan därför förväntas även om inga materiella ändringar görs i rätten till assistans. Det kan i det sammanhanget erinras om att i de fall helt bifaller den enskildes ansökan kommer saken aldrig att bli föremål för domstolsprövning eftersom det inte finns någon förlorande part. Detta gäller även om beslut skulle vara helt felaktigt. Till utvecklingen bidrar också att många av lagens bestämmelser är vagt formulerade. Avsikten har bl.a. varit att ge utrymme för individuella bedömningar som inte är låsta till vissa medicinska diagnoser. Frågan är emellertid om inte denna ambition har drivits alltför långt så att paragraferna inte garanterar en enhetlig bedöm- ning av likartade fall utan ger utrymme för mera godtyckliga bedömningar. De stora regionala skillnader som konstaterats (se kap. 8) understryker detta. Att bedömningarna kan vara olika är tveksamt från rätts- säkerhetssynpunkt och särskilt betänkligt med hänsyn till den stora betydelse det har för enskilda om de får de begärda insatserna eller Analys och sammanfattande bedömning av . Den vaga utformningen av bestämmelserna underlättar dessutom glidningar i praxis, t.ex. genom att fler personer än förutsett kommer att hänföras till lagens personkrets och att insatserna anses omfatta mer än vad som antagits vid lagens införande. Utredningen ifrågasätter om det inte bör över- vägas att omformulera och förtydliga sådana bestämmelser för att motverka dessa tendenser. 10.2.1Utgångspunkt för bedömning av kostnadsutvecklingen Utredningen ska ange vilka grundorsakerna är till den kostnads- utveckling som skett inom assistansersättningen. Den analys och kartläggning utredningen genomfört redovisas i kapitel 8 där utvecklingen av antalet personer, antal beviljade timmar och ersättnings- systemet m.m. gås igenom. Utredningen har där redovisat hur kostnaderna huvudsakligen kan förklaras av naturliga orsaker. Bland annat gäller det för hur antalet personer som beviljats assistansersättning ökat, en utveckling som huvudsakligen följt de prognoser som gjorts. Givet utredningens uppdrag att förklara orsakerna bakom kostnadsutvecklingen koncentreras analysen till vilka faktorer som kan ligga bakom den del av kostnads- utvecklingen som inte stämmer med de prognoser som lämnats och särskilt gäller detta för de faktorer som kan antas ha lett till att kostnaderna blivit högre än förväntat. För att få en ändamålsenlig utgångspunkt för denna bedömning har utredningen utgått från och regeringens prognoser gällande reformen och dess förväntade utveckling . Dessa innebar att antalet personer beräknades uppgå till 8 200 personer och öka jämnt till 11 200 personer . Utred- ningen har kompletterat dessa prognoser med samtliga personer i åldern . Antalet personer har också räknats upp med den faktiska befolkningsutveckling som skett. Antalet timmar har beräknats till i genomsnitt per person och dygn1 vilket är den faktiska nivån, vilken ligger högre än 1 enligt +0,för dygnsvila som tillkom i propositionens förslag och som räknats fram utifrån uppgifter från . är utredningens uppskattning av en efterfrågeökning som förväntades av propositionen. Totalt summerar detta till . Analys och sammanfattande bedömning av . den som respektive regeringen utgick ifrån. Som genomsnittlig ersättning har det faktiska utfallet respektive år använts eftersom den inte har förändrats i någon större utsträck- ning i fast prisnivå. Med dessa beräkningar som grund har utred- ningen tagit fram en utgångspunkt som ger bilden av en förväntad utveckling av reformen och hur denna svarar mot det faktiska utfallet . Vilka är skillnaderna mellan förväntat och faktiskt utfall och hur kan de förklaras? Med denna utgångspunkt borde assistansersättningens kostnader ha uppgått till i stället för nära . Detta givet att den faktiska nivån på antalet ersatta assistanstimmar även för borde ligga på i genomsnitt per person och dygn. Fram var de faktiska kostnaderna lägre än denna rimliga förväntade nivå. Därefter har ökningstakten för det faktiska utfallet varit betydligt högre än för vad som rimligen kunde för- väntas. Källa: Utredningens egna beräkningar samt det faktiska genomsnittliga ersatta antalet assistanstimmar vilket var reformens första år. Analys och sammanfattande bedömning av . Den ökning som skett i antalet personer har till största del varit förväntad till följd av den väntade utflyttningen från institutioner och beslutet om att införa äldre i assistansersättningen. Antalet personer i åldern 16–uppgår nu till det antal personer som förutsåg om antalet utökas med den befolkningsökning som har skett. Det som ingen förutsåg var det antal barn i åldern 0–som skulle beviljas assistansersättning. I förslag ingick inte barn i åldern 0–och i propositionen uppskattades att endast cirka 200 mycket vårdkrävande barn skulle komma i fråga för ersättningen. Propositionen hävdade detta med hänsyn till föräldraansvaret och att föräldrarna skulle stöttas genom andra insatser som avlösar- service, vårdbidrag och korttidsvistelse. uppgick dock antalet barn till 1 191 personer och antalet har dubblerats fram , dvs. även mindre vårdkrävande barn, än vad pro- positionen förutsåg, beviljades assistansersättning. Detta har inte bara resulterat i att fler barn fick assistansersättning inledningsvis utan har troligen också bidragit till ökningen även . Andra bidragande orsaker till ökningen kan vara den ökade diagnostiseringen av autismliknande tillstånd samt glidningar i praxis. Befolkningen har minskat i åldern 0––2010 vilket innebär att befolkningsutvecklingen inte är en förklarande faktor till ökningen av antalet barn med assistans- ersättning. Skillnaden mellan det förväntade och det faktiska antalet barn i åldern som beviljades assistansersättning har bidragit till av kostnaderna år 20102. Totalt har förändringen i antalet barn i åldern 0––2010 bidragit till en ökning av kostnaden med 1,8 miljarder kronor3 eller av de totala kostnaderna för assistansersättningen. Antalet av assistansberättigade har varit något fler än vad som beräknades i samband med införandet. Utred- ningen bedömer att ökningarna i antal personer endast är marginell i förhållande till vad som förväntades men att effekten av inträdet av assistansberättigade har haft och kommer fortsatt att få betydelse för kostnads- utvecklingen. Den effekten är dock prognostiserad i likhet med 2991 personer x x x = . 31 195 personer x x x = . Analys och sammanfattande bedömning av . huvuddelen av den kostnadsutveckling som skett till följd av demografiska skäl. 10.2.3Antalet timmar ökar mer än förväntat Det genomsnittliga antalet ersatta timmar per person har ökat från till () allt sedan reformens start. uppskattade att i genom- snitt per person och dygn skulle komma att beviljas och i denna nivå räknade in effekterna av en ambitionsnivåhöjning. Rätten till assistansersättning under dygns- vila ingick inte i förslag. Propositionen4 angav också att det var troligt att en efterfrågeökning skulle ske men redovisade ingen förväntad storlek på denna eller när den skulle kunna inträffa och eventuellt skulle vara avslutad. Utred- ningen vill här peka på att utfallet, som redan nämnts, reformens första år blev i genomsnitt per person och dygn vilket var mer än beräknat. Avspeglar denna nivå den ambitionsnivå- höjning och efterfrågeökning som regeringen aviserade? Utred- ningen har inte svaret på den frågan men konstaterar att hade antalet ersatta assistanstimmar ökat till nästan det dubbla (12,per person och dygn) jämfört med vad beräknade. Ökningen av antalet timmar har varit förhållandevis jämn och följer inte ökningen av antalet personer som beviljats assistansersättning. Utredningen finner att redan en ökning i genomsnitt med per person och dygn är avsevärd. Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att avgöra vilken nivå som kan vara rimlig när nivåerna kan förklaras av en eftersläpande effekt av att reformen införts. På denna fråga saknar utredningen svar men konstaterar att regeringen mycket snart efter reformens start såg behov av att begränsa kostnadsökningen. Utredningen har i kapitel 2 redogjort för de olika förändringar som vidtagits i syfte att begränsa kostnadsutvecklingen. De inledande försöken ägde rum redan efter att reformen varit i kraft endast ett fåtal år. Det kan antas att dessa förändringar avspeglar allvaret i kostnadsutvecklingen men kan konstateras att de inte lett till önskvärd effekt. Kostnadsökningarna har fortsatt och motsvarar i genomsnitt antalet ersatta assistanstimmar 1992/93:159. Analys och sammanfattande bedömning av . (i genomsnitt) att assistansersättning ges i genomsnitt för alla timmar exklusive dygnsvila. Ökningen av antalet timmar som beviljas per person har bidragit till att kostnaderna är högre än vad som skulle kunna ses som ett rimligt utfall om 9,4 beviljade timmar är en rimlig nivå. I detta fall utgör ökningen av den konstaterade kostnadsökningen . För att visa på vilken betydelse antal ersatta timmar har för kostnadsutvecklingen har utredningen tagit fram en alternativ beräkning som utgår i genomsnitt per person och dygn, denna nivå uppnåddes och representerar i det närmaste en fördubbling av ursprungliga beräkning av stödbehovet. Utfallet visas i nedanstående diagram. Förväntad kostnad () Ökning av antal personer 0-15 år Ökning av antal personer 16-64 år Ökning av antal timmar Källa: Utredningens egna beräkningar samt Analys och sammanfattande bedömning av . Baserad på 9 Baserad på 12 Källa: Utredningens egna beräkningar samt Utredningens slutsats är att den ökning som kan utläsas inte svarar mot dokumenterade förändringar av stödbehov bland funktions- hindrade i befolkningen eller av en ökning av antalet funktions- hindrade bland befolkningen, se avsnitt 8.2.3. Det finns även stora regionala skillnader mellan genomsnittligt beviljade assistans- timmar som det är svårt att finna förklaringar till. 10.2.4Varför ökar antalet assistanstimmar? Utredningen har tidigare pekat på de kraftiga ekonomiska driv- krafter som assistansersättningens utformning gett upphov till. Det handlar dels om schablonersättningens konstruktion och beloppets nivå, dels om det delade finansiella ansvaret för insatser till personer med funktionshinder. Schablonersättningens konstruktion skapar starka ekonomiska incitament för brukare, anhöriga, privata assistansanordnare och kommunen. Konstruktionen genererar vinst för aktörerna för varje beviljad timme eftersom ersättningen är generöst utformad och kan förklara de höga vinstnivåer som uppvisas inom branschen. Antalet personer som har valt privata utförare ökar och den effekt som kan ses i kostnadsökningarna kan inte frikopplas från de ekonomiska intressena som finns hos anordnare att både få många brukare och många timmar assistans beviljade. (Se avsnitt 8.2.2 och 8.3.3) Analys och sammanfattande bedömning av . Även om själva schablonbeloppet har bidragit till att dämpa kostnadsutvecklingen finner utredningen att schablonersättningens utformning har varit en mycket starkt bidragande faktor till kostnadsökningen. De ekonomiska drivkrafterna balanseras inte av myndigheter med mandat att kontrollera att ersättningen inte över- utnyttjas. Det finns ingen myndighet som anser sig ha ansvar för kostnadsutvecklingen. Statistiken visar vidare på stora regionala skillnader i både andel personer med assistansersättning och genomsnittligt antal timmar som ersätts. Dessa variationer kan svårligen förklaras av strukturella förhållanden. Utredningen tolkar dessa skillnader som att handläggning och interna styrning också spelat en betydande roll för ökningen i antalet assistanstimmar som beviljas och att överutnyttjandet av assistansersättningen kan vara betydande. Ytterligare en viktig faktor är att regelverket som ska tillämpas är otydligt, kan tolkas olika och därigenom ge underlag för en glidande praxis både i handläggning och till följd av rättspraxis utvecklad i förvaltningsdomstolarna. En annan bidragande orsak till kostnadsutvecklingen är statens finansieringsansvar för assistansersättningen. Eftersom kommuner och landsting ansvarar för andra insatser till personer med funktionsnedsättning, som kan vara alternativ eller komplement till assistansersättningen, finns kraftiga ekonomiska drivkrafter för huvudmännen att övervältra kostnader till den statliga assistans- ersättningen. Denna risk uppmärksammades redan vid reformens start. Det är emellertid inte lätt att fastställa att huvudmännen agerar medvetet på ett sådant sätt att en övervältring av kostnader sker. Att det finns starka incitament att göra så behöver inte betyda att det också faktiskt sker. Att fastställa sådana samband är mycket svårt eller i det närmaste omöjligt. När det gäller frågan om över- vältring är det också viktigt att uppmärksamma att assistans- ersättningens regelverk innebär att en övervältring av kostnader inte enbart beror på kommunernas och landstingens agerande utan också på vilka val den enskilde gör. När utredningen har studerat frågan om övervältring och om den kan vara en del av förklaringen till kostnadsutvecklingen av assistansersättningen så menar utredningen att det är mycket sannolikt och att det handlar om betydande belopp. Grunden för denna bedömning är att de ekonomiska incitamenten finns och är mycket starka både för kommuner och för enskilda att välja Analys och sammanfattande bedömning av . insatsen personlig assistans och att det finns flera källor som ger stöd för att en sådan övervältring sker, se avsnitt 8.5. Slutligen går det inte att bortse från att de starka ekonomiska drivkrafter som finns inom assistansersättningen där varje beslut genererar stora belopp också kommit att attrahera den grova brotts- ligheten och oseriösa personer som lockas av goda vinstmöjligheter i kombination med en svag kontroll. Fusk och oegentligheter har uppdagats och organiserad brottslighet med avancerade upplägg där även ekonomisk brottslighet och bidragsbrott mot andra välfärds- system förekommer. 10.3Hur stor andel av kostnadsutvecklingen kan förklaras av fusk, överutnyttjande och övervältring? Slutligen har utredningen också att analysera hur stor del av kostnadsutvecklingen som kan hänföras till fusk, oegentligheter, överutnyttjande och övervältring mellan huvudmännen. I kapitel 9 redovisades utredningens bedömning av omfattningen av fusk och felaktiga utbetalningar samt överutnyttjande och övervältring. Fusk och felaktiga utbetalningar har bedömts uppgå till mellan 9–av de totala kostnaderna 2010. Kostnaden för överutnyttjande och övervältring har beräknats ligga inom intervallet 13–av de totala kostnaderna. Utred- ningen vill betona den stora osäkerhet som gäller för de angivna siffrorna, vilka i hög utsträckning bygger på uppskattningar och antaganden utifrån underlag som inte ger en fullständig bild av verkligheten. Det är än mer komplicerat att bedöma hur utvecklingen har varit. Flera förklaringar kan finnas bakom kostnadsutveck- lingen och det är svårt att fastställa orsakssamband. Utredningen har haft en bred ansats och studerat eventuella naturliga för- klaringar, som befolkningsutveckling och förekomsten av funktions- hinder i befolkningen. Men även efter att hänsyn tagits till dessa förklaringar framstår fortfarande en stor del av kostnadsutvecklingen som oförklarad.