sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Många myndigheter säger sig ha en generös inställning avseende hur mycket de tillhandahåller gratis, eftersom de ser informationsspridning, t.ex. genom stati- stik, om den egna sektorn och verksamheten som en väsentlig del i myndighetens uppdrag. Inom myndigheterna kan det förekomma att avgiften för liknande tjänster varierar i olika situationer och/eller mellan olika typer av kunder. Som framgått medger reglerna för avgiftssättning i uppdragsverksamhet att en marknadsanpassning av SCB:s priser kan bli aktuell i vissa fall. Om produkten konkurrerar med liknande produkter på marknaden kan priset således ibland kort- siktigt anpassas antingen uppåt eller nedåt i förhållande till kal- kylerat pris. Vidare pekar ESV i sin rapport till utredningen på att SCB tar olika betalt av olika användare av företagsregistret. Även inom övriga statistikansvariga myndigheter kan variationer finnas, t.ex. har vissa myndigheter uppgett att de kan vara mindre 31 Detta gäller för övrigt även för SCB i den anslagsfinansierade verksamheten. benägna att ta betalt om en specialbearbetning avser frågor som myndigheten själv bedömer som principiellt intressanta. Det kan alltså konstateras att prissättningen inte är helt enhetlig . Min bedömning är dock att de skillnader som finns mellan myndigheterna i detta hänseende i huvudsak är en följd av de skilda förvaltningsrättsliga och andra förutsättningar som råder för verk- samheten vid de olika myndigheterna. Till exempel kan man inte bortse från de konsekvenser som följer av att SCB har statistik som huvudsyssla, varav en betydande andel bedrivs som uppdragsverk- samhet, medan övriga statistikansvariga har statistik som bisyssla, och heller inte från att myndigheterna har att självständigt be- stämma omfattningen av den hjälp som ska tillhandahållas gratis enligt förvaltningslagen. Vidare är det svårt att undvika att tim- taxorna i viss mån varierar mellan olika myndigheter, eftersom de med hänsyn till varierande verksamhetsförutsättningar kan ha t.ex. olika löne- och lokalkostnader. Såvitt jag kan bedöma är också de varierande priserna för olika användare av företagsregistret inte orimliga, givet hur SCB:s uppdrag att sköta registret är formulerat av regeringen. Inte heller framstår det som märkligt att SCB ibland kan marknadsanpassa sina priser i uppdragsverksamheten, med hänsyn till de förutsättningar som getts för denna verksamhet. Ovanstående resonemang ska inte tolkas som att jag ifrågasätter värdet av enhetlig prissättning där så är lämpligt. Poängen är i stället att de variationer som förekommer i allmänhet har andra grunder än att prissättningen – givet de förutsättningar som råder – skulle ske på ett felaktigt sätt. Att det förekommer variationer pekar alltså enligt min mening inte i sig på att det skulle behöva vidtas åtgärder, t.ex. i form av regeländringar, från statsmakternas sida i syfte att uppnå ökad enhetlighet i myndigheternas prissättning av statistik. Däremot kan det finnas skäl för de statistikansvariga myndig- heterna både att bli bättre på att till omvärlden kommunicera varför variationerna förekommer och att sinsemellan diskutera hur pris- sättningen bör gå till och om möjligt söka uppnå ökad enhetlighet. Sådana diskussioner bör lämpligen kunna föras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Statistiksekretessen regleras i offentlighets- och sekretesslagen. Dagens reglering uppfattas ibland som svårtillämpad. Det kan leda till att material som borde lämnas ut inte lämnas ut, men även till det motsatta. Att utlämnande inte sker av material som borde lämnas ut, kan begränsa tillgängligheten. Målet med översynen bör därför vara att förenkla och förtydliga statistiksekretessen i syfte att bl.a. öka tillgängligheten. I det följande redogörs först för gällande rätt avseende statistik- sekretess, inklusive regler om straffbarhet. Därefter behandlas EU- rätten inom området. Slutligen redovisas mina överväganden om statistiksekretessens utformning. 9.4.1Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) OSL, som trädde i kraft , innehåller bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. Den inne- håller vidare bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verk- samhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Bestäm- melserna innebär begränsningar i yttrandefriheten enligt regerings- formen, begränsningar i den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av tryckfrihetsförordningen (TF) samt, i vissa särskilt angivna fall, även begränsningar i den rätt att meddela och offent- liggöra uppgifter som följer av TF och yttrandefrihetsgrundlagen. Vad som är en allmän handling framgår av 2 kap. TF. Sekretess gäller inte bara i förhållande till enskilda utan även mellan myndigheter och i vissa fall inom myndigheter32. OSL består av sju avdelningar.33 Statistiksekretessen regleras i 24 kap. 8 § OSL. Denna paragraf kompletteras av 7 § i offentlig- hets- och sekretessförordningen (2009:641), OSF. 328 kap. 1 och 2 §§ OSL. 33OSL utgör en omarbetning av den numera upphävda sekretesslagen (1980:100, SekrL). Omarbetningen, som huvudsakligen är av systematisk och redaktionell karaktär, gjordes i syfte att göra sekretessregleringen mer lättförståelig och användarvänlig. Statistiksekretessen – 24 kap. 8 § OSL Den s.k. statistiksekretessen regleras i 24 kap. 8 § OSL. Där anges att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Bestämmelsens räckvidd är angiven så att sekretess gäller för uppgifterna oavsett varifrån de härrör eller hur de har kommit till myndigheten. Det avgörande är den verksamhet som uppgifterna förekommer i och inte ändamålet med uppgifterna. Innebörden av detta blir att en uppgift hos en och samma myndighet kan vara offentlig om den behandlas inom en handläggande avdelning, men sekretessreglerad inom en avdelning som framställer statistik.34 Vidare anges i den berörda paragrafen att statistiksekretessen även gäller för annan jämförbar undersökning som utförs av Riks- revisionen eller riksdagsförvaltningen35 eller av myndigheter under regeringen förutsatt att regeringen har föreskrivit om det. Rege- ringen har med stöd av bestämmelsen meddelat föreskrifter om sekretess i 7 § OSF (se avsnitt 9.4.2). De undersökningar som här avses kan dock sekretesskyddas även enligt 30 kap. 23 § OSL36 och 30 kap. 27 § OSL37. Som framgått ovan är föremålet för sekretessen uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Skyddet gäller inte enbart sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar, som namn och per- sonnummer, på en enskild utan även uppgifter som överhuvudtaget kan – direkt eller indirekt – hänföras till en viss enskild.38 Vad gäller sekretessens styrka gäller enligt huvudregeln att sekre- tessen är absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen kan inte ens lämnas ut efter en skadeprövning. I paragrafen anges dock några undantag från regeln om absolut sekretess. Det handlar till att börja med om uppgifter som behövs för forsknings- och statistikändamål och uppgifter som inte genom namn eller liknande 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 262. 3524 kap. 8 § första stycket andra meningen OSL. 36Regeringen får meddela föreskrifter om sekretess för vissa uppgifter i statlig tillsynsverk- samhet m.m. 37Regler om sekretess i verksamhet som består i tillsyn eller stödverksamhet som annan än statlig myndighet bedriver med avseende på näringslivet. Paragrafen är till skillnad från 23 § direkt tillämplig och alltså inte utformad så att det för sekretess krävs föreskrifter av rege- ringen. 1979/80:2, Del A, s. 262. är direkt hänförliga till den enskilde. Vidare handlar det om upp- gifter som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355). I dessa undantagsfall gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna om- fattas av sekretess men att de får lämnas ut om det står klart att det kan ske utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. I paragrafens andra stycke anges för hur sekretessen gäller. För uppgifter i allmänna handlingar handlar det om högst , om uppgiften angår enskildas personliga förhållanden, och annars högst . 24 kap. 8 § OSL motsvarar 9 kap. 4 § i tidigare gällande sekre- tesslag (SekrL). Grunden till dagens paragraf fanns redan vid in- förandet av SekrL. Därmed är motiven till denna fortfarande av intresse och hänvisas också till i förarbetena till OSL. Där fram- hölls att det i fråga om statistikuppgifter föreligger en intresse- konflikt mellan önskemålet om allmän insyn i statistiskt primär- material och hänsynen till den enskildes integritet. Ett skäl för att ha en långtgående sekretess var att offentlighetsintresset var förhåll- andevis svagt medan integritetsintresset var påtagligt. Detta moti- verades av den stora mängd register som fördes hos SCB och att statistikkvaliteten kan bli dålig om inte den enskilde uppgiftsläm- naren är säker på att hans uppgifter inte kommer ut. Många register kan var för sig innehålla uppgifter om den enskilde som är ganska harmlösa, men en sammanställning av sådana uppgifter kan vara integritetskänslig. Även praktiska skäl ansågs tala för en förhåll- andevis långtgående statistiksekretess. Som exempel nämndes att SCB samlar in uppgifter dels direkt från enskilda, dels från myn- digheter hos vilka uppgifterna kan vara offentliga eller sekretess- belagda. Att i ett register där sådana uppgifter blandas skilja mellan olika källor och sekretessregler var knappast möjligt. Mot denna bakgrund ställdes i princip inget skaderekvisit upp när det gäller statistiksekretessen.39 Ett register som förs hos en statistikansvarig myndighet, men med ett annat syfte än för statistiska ändamål, som t.ex. det all- männa företagsregistret som förs av SCB, faller inte under 24 kap. 8 § OSL:s tillämpningsområde. Det ska också nämnas att general- klausulen i 10 kap. 27 § OSL inte är tillämplig i fråga om 24 kap. 8 § 1979/80:2, Del A, s. 261 f. Uppgifter som omfattas av statistiksekretess kan dock en- ligt 10 kap. 28 § OSL lämnas ut till en annan myndighet, om skyl- dighet att lämna uppgifterna följer av lag eller förordning. Denna uppgiftsplikt finns vanligtvis i de författningar som styr den verk- samhet som genererar uppgiften. Ett problem med gällande rätt anses vara svårigheten att tillämpa bestämmelsens begrepp och att olika begrepp används för samma metod att insamla och bearbeta statistik. Nedan går jag igenom de olika begreppen i statistiksekretessparagrafen och analyserar dessas innebörd. Begreppet särskild verksamhet används i paragrafen för att avgöra när uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, som kan hänföras till den enskilde, är skyddade av statistiksekre- tess. För de statistikansvariga myndigheterna säkerställs att stati- stiksekretessen gäller genom regleringen i 10 § förordningen om den officiella statistiken som stadgar att verksamheten för fram- ställning av statistik ska vara organiserad så att den är avgränsad från myndighetens verksamhet i övrigt. Med särskild verksamhet åsyftas således myndigheternas egen produktion av statistik samt uppgiftsinsamling till annan myndig- hets statistikproduktion. Däremot omfattas inte statistik som fram- ställs för att användas som underlag för ett beslut i ett särskilt ärende hos en myndighet, utan enligt förarbetena ska det vara fråga om en mera allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Framtagandet av officiell statistik hos de statistik- ansvariga myndigheterna är en typisk sådan verksamhet. Motsva- rande framställning av statistik kan förekomma också hos andra myndigheter. Utmärkande är att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande. Det är sådan verksamhet som avses med uttrycket myndigheters särskilda verksamhet för att fram- ställa statistik.41 Redan av detta uttalande framgår att det inte krävs att verk- samheten är organiserad som en egen enhet. Detta blev än tydligare 40I 10 kap. 27 § OSL stadgas att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. I paragrafen anges dock uttryckligen att den inte gäller i fråga om sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL. 1979/80:2, s. 262. i och med ett regeringsuttalande . Problemet då var att SCB inte lämnade ut vissa uppgifter till kommuner för fram- ställning av statistik med argumentet att det framstod som tveksamt att uppgifterna skyddades av statistiksekretess hos kommunerna. Regeringen uttalade då att statistiksekretess gäller i verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik och hänvisade till de ovan nämnda förarbetena. Sedan sade regeringen att även de kom- muner som saknade egen statistikenhet torde uppfylla förutsätt- ningarna för att statistiksekretessen skulle vara tillämplig om deras verksamhet med framställning av statistik ändå är avgränsad från annan verksamhet, i första hand sådan som avser enskilda ärenden.42 Utöver de beskrivna förarbetsuttalandena saknas närmare anvis- ningar för hur en sådan särskild verksamhet ska se ut eller vara organiserad. En bedömning får därför göras i varje enskilt fall. I praktiken blir det upp till varje myndighet att bedöma huruvida deras verksamhet är sådan särskild verksamhet som avser framställning av statistik. Frågan om vad som ska avses med ett särskilt ärende kommen- teras inte i förarbetena. Begreppet ärende används även i annan lagstiftning. I kommentaren till OSL43 sägs att begreppet ärende har samma innebörd i OSL som i förvaltningslagen (1986:223). I förvaltningslagen anges i 1 § att lagen gäller förvaltningsmyndig- heternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Begreppet ärende diskuteras bl.a. i kom- mentaren till förvaltningslagen44 samt i betänkande45. Där konstateras att varken lagen eller förarbetena innehåller någon definition av begreppet, men att det ligger i lagstiftarens sätt att resonera att man med handläggning av ärenden syftat på myndigheternas beslutande verksamhet. I kommentaren sägs att så som lagen är uppbyggd framstår det som naturligt att till ärenden hänföra främst sådana mellanhavan- den med enskilda som mynnar ut i någon form av beslut från myn- dighetens sida. Även lagens inriktning på att värna om den enskildes rättssäkerhet talar för ett sådant synsätt. Begreppet ärende i 2 kap. TF har samma innebörd som i förvaltningslagen. 1981/82:186 om ändring i sekretesslagen, s. 39 f. 43Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar [. 2011 Zeteo], kom- mentaren till 3 kap. 1 §. 44Hellners T och , Förvaltningslagen – Med kommentarer, Version (tredje upplagan). 45En ny förvaltningslag, SOU 2010:29. I betänkande diskuteras innebörden av begreppet ärende i relation till begreppet beslut. De två be- greppen är, menade man, nära knutna till varandra. Förenklat ut- tryckt gäller det att skilja fall då en myndighet beslutar att göra något från då den bara gör något. Handläggningen av ett ärende är alltså typiskt sett ett förstadium till vidtagande av faktiska åtgärder, men sådana kan naturligtvis i olika sammanhang företas utan att föregås av någon särskild ärendebehandling, som utmynnar i ett be- slut. Någon helt invändningsfri definition av beslutsbegreppet står knappast till buds. Under beteckningen döljer sig en mängd olika företeelser. En gemensam nämnare är emellertid att beslutet inne- fattar ett uttalande, varigenom myndigheten vill påverka andra för- valtningsorgans eller enskildas handlande. Genom detta uttalande klargör myndigheten hur den anser att en viss fråga bör lösas. avstod från att lämna förslag till defi- nition av begreppet ärende och anförde bl.a. följande. Vad nu sagts torde ha gett en ungefärlig bild av vad som avses med ett beslut och därmed med ett ärende. Redovisningen kan däremot svår- ligen påstås lämpa sig för omsättning i en legaldefinition. Behovet av en sådan kan enligt vår mening också starkt ifrågasättas. Att skilja mellan faktiskt handlande och ärendehandläggning vållar i praktiken knappast några allvarligare problem. De påstådda svårigheterna fram- står enligt vår mening som överdrivna.46 De statistikansvariga myndigheternas statistikverksamhet omfattas otvetydigt av statistiksekretess. Problemen med att tillämpa para- grafen uppstår i stället när det gäller myndigheter som inte är stati- stikansvariga. Här verkar den springande punkten vara att uppgiften ska finnas i en sådan särskild verksamhet som avser framställning av statistik, vilket inte alltid är helt klart i praktiken. Viss vägled- ning kan hämtas i det som framgår av förordningen om den offi- ciella statistiken, dvs. att verksamheten för framställning av stati- stik ska vara så organiserad att den är avgränsad från myndighetens verksamhet i övrigt. Detta borde kunna användas som riktmärke även när det gäller andra myndigheter. Även de förarbetsuttalanden som säger att det inte ska röra sig om ren driftstatistik eller stati- stik som framställs för att användas som underlag för beslut i ett visst ärende kan vara till hjälp. 46 a.a. s. 97 ff. I samband med att man stärkte skyddet för statistiksekretessen, genom att undanta statistiksekretessen från generalklausulens tillämp- ningsområde, gjordes i förarbetena vissa uttalanden som kan för- klara varför man valde att låta statistiksekretessen vara knuten till det sammanhang där uppgifterna finns i stället för till den metod som har använts för att samla in eller bearbeta dem. De ger även en förklaring till varför statistik som framställs för att användas som underlag i ett enskilt ärende inte omfattas av statistiksekretessen. I förarbetena till lagändringen framfördes att det var utomordentligt viktigt att tillgodose både uppgiftslämnarnas intresse av personligt skydd och samhällets intresse av fullgod statistisk information. Detta krävde att uppgifter som samlades in för statistiska ändamål inte användes i administrativ verksamhet. I statistisk verksamhet saknade den enskilda uppgiften intresse. Där var det den samlade bilden som skulle belysas, aldrig någon enskild persons förhåll- anden. För att den enskilde skulle kunna lämna uppgifter till stati- stiken i trygghet om att de användes bara för framställning av statistiska tabeller, diagram och dylikt där den enskilde uppgifts- lämnaren inte kunde identifieras krävdes att de åtnjöt ett förstärkt sekretesskydd och omgärdades av stränga säkerhetsanordningar. I den administrativa verksamheten däremot var det just den enskilda uppgiften som var av intresse. Den skulle i regel utgöra underlag för beslut som rörde den som uppgiften gällde.47 Utöver för sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik, gäller statistiksekretessen som framgått även för annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevi- sionen eller riksdagsförvaltningen eller, i den utsträckning rege- ringen meddelar föreskrifter om det, av någon annan myndighet. Att och riksdagsförvaltningen uttryckligen anges i lagen beror på att dessa till skillnad från flertalet andra statliga myndigheter sorterar under och inte under regeringen. En sådan myndighet kan inte vara beroende av regeringsbeslut för att få sekretesskydd för uppgifter i sina undersökningar. Frågan är vad som avses med annan jämförbar undersökning. Handlar det om samma typ av undersökningar, men som görs av organ som inte normalt arbetar med framställning av statistik, eller 1984/85:133, s. 6 f. är det fråga om en annan typ av undersökning? Eller kanske en kombination av dessa förhållanden? Det faktum att en undersök- ning som görs av SCB på uppdrag av en statlig utredning kan omfattas av statistiksekretess trots att så inte skulle vara fallet om utredningen i egen regi gjorde undersökningen tyder på att sekre- tessen är knuten till var undersökningen görs, inom ramen för en särskilt avgränsad verksamhet. Men omfattas inte alla de undersökningar som SCB gör på uppdrag av utredningar av stati- stiksekretess. Det finns ett regeringsbeslut där regeringen inte ansåg att den undersökning som SCB hade utfört omfattades av statistiksekretess. Det finns dessutom undersökningar som av regeringen getts skydd enligt 7 § OSF trots att det inte rör sig om statistisk framställning i traditionell mening. Det tyder på att de undersökningar som sekretessbeläggs enligt OSF kan vara av olika slag. När det gäller regeringens rätt att meddela föreskrifter sägs att anledningen till att man har nämnt även annan med statistik jäm- förbar undersökning är att sådana inte alltid kan sägas ske för sta- tistiska ändamål. I förarbetena nämns som exempel undersökningar som har till syfte att belysa flygsäkerhetsrisker, trivseln i arbetet och inställningen till överordnade eller konstruktionen av mätinstru- ment inom psykologi och andra beteendevetenskaper. Även krimi- nologiska undersökningar för forskningsändamål och enkäter som görs av kommittéer nämns. Även av andra skäl ansågs det lämpligt att för sekretess i det enskilda fallet kräva regeringens förordnande. Ett var att sekretessen genom detta bedömdes bli förhållandevis begränsad.49 Slutsatsen blir att begreppet annan jämförbar undersökning kan inkludera både statistiska undersökningar som framställs utanför en sådan särskilt avgränsad verksamhet som avses i första stycket och undersökningar som inte sker för statistiska ändamål. Huvudregeln när det gäller statistiksekretessen är som nämnts tidi- gare att sekretessen är absolut, dvs. de uppgifter som omfattas av bestämmelsen kan inte ens lämnas ut efter en skadeprövning. I syfte att tillgodose forskningens behov av mikrodata har dock ett 48Regeringsbeslut från , , S2008/2799/RS. 1979/80:2, Del A, s. 262 f. undantag införts för forskningsändamål. Lämnas uppgifter till en myndighet i dess forskningsverksamhet överförs sekretessen dit, om uppgifterna inte där redan omfattas av en annan sekretessbestäm- melse till skydd för samma intresse.50 När undantaget för forskning tillkom betonades i förarbetena att det var väsentligt för bl.a. forskningen om yrkessjukdomar att kunna ta del av uppgifter som lämnats till statistiken.51 Någon mer utförlig definition av vad som avses med forskningsändamål angavs dock inte i förarbetena. Vid införandet av undantaget för statistik- ändamål, vilket beskrivs i nästföljande avsnitt, framfördes i motiven att det var avsett att tillämpas mycket restriktivt, så som hade varit fallet med den näraliggande bestämmelsen om forskningsändamål. Även i praxis har utlämnande för forskningsändamål tillämpats jäm- förelsevis restriktivt. Här kan nämnas Högsta förvaltningsdomstolens (f.d. regeringsrättens) dom i RÅ 1992 not. 456 där en utredare med uppdrag från hos SCB begärde att få ut en förteckning av målnummer och respektive tingsrätt avseende brotten djurplågeri och brott mot djurskyddslagen. SCB avslog begäran med hänvisning till statistiksekretessen. Detta då det ändamål som uppgifterna begärdes ut för snarare bedömdes vara att hänföra till ett bestämt utredningsuppdrag än vetenskapligt studium och att undantag för forskningsändamål därmed inte ansågs uppfyllt. I RÅ 2004 ref. 9 drog paralleller till annan lagstiftning när den skulle avgöra huruvida det kunde anses att vissa uppgifter som begärdes ut var avsedda att användas för forskningsändamål. angav i skälen att då det inte har preciserats i lagtexten, eller förarbetena, vad som avses med forskningsändamål får ledning för fastställande av begreppets innebörd sökas på annat håll.