sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — I propositionen redogör regeringen vidare för hur statens inkomster ska hanteras. En viktig princip är principen om bud- getens enhet och att specialbudgetar inte ska finnas vid sidan av budgeten, den s.k. fullständighetsprincipen. En annan princip är den om budgetens universalitet, den s.k. bruttoprincipen, som innebär att statens samlade inkomster och utgifter bör redovisas i budgeten med sina bruttobelopp. Av förarbetena till regerings- formen (RF) (prop. 1973:90 s. 332) framgår det att dessa principer bör vara vägledande vid utformningen av statens budget men att undantag från principerna behöver göras. Enligt 9 kap. 3 § RF kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Då sker en special- destination av inkomster till ett visst ändamål. finns det ett fåtal exempel på när skatter specialdestineras antingen över anslag eller genom en hantering utanför statsbudgetens utgiftssida. föreslog regeringen (prop. 2006/07:109) att trängsel- skatt skulle tas ut i . Regeringen föreslog att en fond skulle inrättas i för överföring av intäkterna från trängselskatten till investeringar i infrastruktur. Regeringens modell innebar att inkomsterna skulle redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten. Ett nytt anslag för administrations- och systemkostnader skulle anvisas. De inkomster som återstår efter avdrag för administrations- och systemkostnaderna skulle över- föras via ett annat anslag till ett konto i . Medlen på kontot skulle sedan användas för investeringar i väginfrastruktur i . 2006/07:FiU20) ansåg att det gick att uppnå regeringens syfte – att medlen från trängselskatten skulle användas för väginvesteringar i – på ett budgetmässigt enklare och tydligare sätt än det som regeringen föreslog. Något konto i öppnades inte. I stället ansåg utskottet att medel Framtidens radio- och tv-avgift för de aktuella väginvesteringarna skulle anvisas i vanlig ordning på anslag för väghållning i samband med att investering- arna genomförs. Även denna hantering innebar en form av specialdestinering. Utskottet underströk därför i sitt betänkande att huvudprincipen är att statsbudgetens medel inte ska specialdestineras och att den koppling som görs mellan trängselskattens intäkter och anslagen till väginvesteringar utgör ett undantag från denna princip. Andra exempel på specialdestinerade skatter är de som genom avräkning förs till olika fonder (inkomsttyp 1640), t.ex. insätt- ningsgarantiavgifter, avgifter till kärnavfallsfonden och kväveoxid- avgifter.8 Avgifterna för insättningsgarantin betalas av de institut som är anslutna till garantin. Avgifterna placeras i en fond som förvaltas av Kammarkollegiet på uppdrag av . Placeringarna görs i statsobligationer och på ett räntebärande konto i . Avgifter till Kärnavfallsfonden betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor. Avgifterna ska bl.a. finansiera kostnader för att ta hand om använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall, kostnader för en säker avveckling och riv- ning av kärnkraftsverken samt kostnader för forskning och utveck- ling i samband med detta. Avgiften beräknas utifrån förväntade kostnader. En del av medlen används löpande av kärnkrafts- företagen för sådana kostnader som syftar till en säker hantering och slutförvaring av det använda kärnbränslet. Återstående medel fonderas för framtida behov. Vi anser att det finns starka skäl varför bör besluta om en specialdestination även i fallet med den individuella radio- och tv-avgiften samt att avgifterna bör föras till och betalas ut från ett räntebärande konto i och inte föras upp på ett anslag på statsbudgetens utgiftssida. Nedan redogör vi för dessa skäl. Statsmakterna har gjort stora ansträngningar för att värna programföretagens oberoende gentemot staten, bl.a. genom en särskild ägarform, ramvillkor för hela tillståndsperioden 8 Avgifterna betraktas i statsrättslig mening som skatter eftersom de inte leder till någon direkt förmån kopplad till betalningen. Batterifonden har inte några intäkter utöver ränteintäkterna från . Framtidens radio- och tv-avgift och en särskild finansieringsmodell som inte redovisas på vare sig statsbudgetens inkomst- eller utgiftssida. utredningar har pekat på att en hantering av medels- tilldelningen över statsbudgeten leder till en närmare kopp- ling till statsmakterna. Även om det egentligen, oavsett finansi- erings- och uppbördsmodell, är som beslutar om vem som ska betala, hur stor avgiften/skatten ska vara, hur upp- börden och tilldelningen till programföretagen ska ske, så bör man erkänna den effekt som i praktiken ligger i att inte hantera public service-företagens medelstilldelning på stats- makternas främsta finanspolitiska instrument. Ett anslag på statsbudgetens utgiftssida leder till ettåriga beslut om medelstilldelningen till programföretagen även i det fall fattar ett s.k. riktlinjebeslut i början av till- ståndsperioden. Vi menar att det är negativt för program- företagens oberoende och förordar därför fleråriga beslut (se kapitel 7), vilket möjliggörs genom en hantering utanför stats- budgetens utgiftssida. Medelstilldelningen till programföretagen blir därmed inte en del av den årliga budgetprocessen. Om medlen hanteras utanför statsbudgetens utgiftssida blir medelstilldelningen till programföretagens mindre känslig för det statsfinansiella läget i och med att medlen inte omfat- tas av utgiftstaket. I samband med beslut om medelstilldelningen till pro- gramföretagen för /95 beslutade om en besparing på medelstilldelningen till program- företagen. Regeringen konstaterade i budgetpropositionen för /95 att i rådande ekonomiska läge, då det ställs krav på omfattande minskningar av den statliga konsumtionen, är det naturligt att motsvarande krav ställs på de radio- och TV-företag som finansieras med offentlig- rättsliga avgifter (prop. 1994/95:100 bil. Sammanlagt minskades medelstilldelningen med (prisläge) –1998. fördes intäkterna från TV4:s koncessionsavgifter, som dittills gått till rundradiokontot, in i statsbudgeten (SOU 2000:55 s. 47). Denna typ av åtgärder vid en allvarlig ekonomisk kris går det inte att gardera sig emot. Därvidlag spelar det ingen roll Framtidens radio- och tv-avgift vilken typ av finansierings- och uppbördsmodell stats- makterna beslutar om. Vi anser dock att medelstilldelningen till programföretagen bör tryggas i så stor utsträckning som möjligt. Sammanfattningsvis anser vi att det finns starka skäl att även specialdestinera radio- och tv-avgiften, oavsett om den i statsrättslig mening betraktas som en skatt eller en avgift, och att intäkterna, liksom , bör placeras på och betalas ut från ett särskilt konto i . bör löpande redovisa avgiftsinkomsterna mot en inkomsttitel under inkomsttypen 9000 Löpande redovisade skatter m.m. och föra över medel via statens central- konto till ett räntebärande konto i (rundradio- kontot). En kredit bör, liksom , kopplas till kontot. Avgifts- inkomsten kommer att vara preliminär tills slutlig skatt fastställs. Detta innebär att en justering av avgiftinkomsterna behöver göras när slutlig skatt fastställts (på samma sätt som gäller för exempelvis kyrkoavgiften). I samband med att budgetåret avslutas nollställs inkomsterna i inkomsttyp 9000. För att öka transparensen på statens budget bör regeringen redovisa inkomsterna från radio och tv-avgiften, liksom ovan nämnda fonder, under inkomsttypen 1000 Statens skatte- inkomster samt som en avräkning under inkomsttypen 7000 Avräk- ningar m.m. i anslutning till skattesystemet. Genom att inkomster och avräkningar på detta sätt redovisas mot olika inkomsttitlar kommer en tydlig bruttoredovisning på budgetens inkomstsida att ske (jfr prop. 2010/11:40 s. 37). Med tanke på den särställning radio och tv i allmänhetens tjänst har bedömer vi att risken för spridningseffekter till andra inkomster är mycket liten. Kammarkollegiet, som har till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapital- förvaltning, riskhantering och administration, bör få i uppdrag att sköta förvaltningen av kontot samt utbetalningarna till program- företagen.9 Kammarkollegiet bör även få i uppdrag att förvalta och 9 sker förvaltningen av rundradiomedlen i två steg. De avgifter som inbetalas placeras av RIKAB på räntebärande konto i bank. Detta bankkonto töms den 7:e och saldot överförs till . tog beslut om att avgiftsmedlen endast får placeras i de alternativ som erbjuds av . Framtidens radio- och tv-avgift betala ut medel från det momskompensationskonto som vi redogör för i kapitel 8. Kammarkollegiet gör den preliminära bedömningen att kostnaden för denna hantering kommer att uppgå till högst . 6.4.3För- och nackdelar med en individuell radio- och tv- avgift Vi anser att den modell vi föreslår framför allt har följande fördelar: Avgiften är inte kopplad till en viss teknisk utrustning (jfr avsnitt 6.3). I princip alla vuxna bidrar till finansieringen av public service. Modellen behåller kopplingen mellan avgiftsbetalarna och programföretagen genom att det blir tydligt att avgiften tas ut för att finansiera programföretagens verksamhet. Hanteringen på ett konto i , som bl.a. gör att medelstilldeningen till programföretagen kan bli flerårig (se kapitel 7), för ett fortsatt starkt oberoende för radio och tv i allmänhetens tjänst. Modellen är mer rättvis än dagens modell i och med att oavgiftsskolket, som uppgår till drygt 12 pro- cent, försvinner, ocirka 2,6 miljoner ensamboende och ensamstående med barn (SCB) får som regel en lägre avgift än hushåll med två eller flera vuxna, och ode som inte har någon inkomst och de med mycket låga inkomster betalar ingen eller en lägre avgift. En stor majoritet betalar ändå full avgift. Modellen leder till en stabil, trygg och förutsägbar inkomst för public service. Modellen är relativt billig att administrera. Enligt och Kammarkollegiets preliminära beräkningar kommer kost- naden för administrationen att uppgå till . Modellen är enkel och transparent. Framtidens radio- och tv-avgift Enskilda behöver inte anmäla/avanmäla tv-innehav, betala radio- och tv-avgift i särskild ordning och i vissa fall redogöra för sina levnadsförhållanden. Administrationskostnaderna för tv-handlare försvinner i och med att de inte behöver skicka in uppgifter på försålda tv- mottagare till RIKAB. och domstolarna kommer inte längre ha några merkostnader för hanteringen av radio- och tv-avgifter (se avsnitt 6.3.1). Vi anser att vårt förslag kan ha följande nackdelar: Programföretagen förlorar den koppling till tv-tittarna och radiolyssnarna som nuvarande modell ger genom ett eget dotterbolag. De som inte alls tar del av programföretagens verksamhet tvingas betala för något de inte efterfrågar. (Detta gäller dock i princip även i och med att radio- och tv-avgiften är obligatorisk för alla som innehar en tv-mottagare oavsett om man utnyttjar public service-företagens tjänster eller inte.) En övervägande andel av cirka 2 miljoner hushåll, som enligt SCB har två eller flera personer , kommer sannolikt att få en högre avgift . Storleken på avgiften beror på personernas beskattningsbara inkomst. kommun förlorar en förhållandevis stor arbetsgivare i och med att RIKAB:s verksamhet avvecklas. Vid en sammantagen bedömning menar vi att fördelarna med denna modell klart överväger nackdelarna och att modellen i sin helhet är att föredra framför dagens modell. Vi menar att oberoendet och friheten från politisk styrning inte påverkas av de förändringar som tas upp i det här kapitlet. Genom det förslag på modell för medels- tilldelning som vi beskriver i nästa kapitel bör det snarare öka. Modellen ger en trygg, förutsägbar och stabil finansieringskälla och vi tror att den kan få hög legitimitet hos medborgarna, inte minst eftersom den är mer kostnadseffektiv än nuvarande modell som den är mer rättvis i och med att avgiftsskolket försvinner, ensamboende och ensamstående med barn som regel betalar en lägre avgift än hushåll med flera vuxna och de som inte har någon Framtidens radio- och tv-avgift inkomst eller en mycket låg inkomst betalar ingen eller en lägre avgift. I det här avsnittet redogör vi för tre andra alternativ som vi har övervägt för- och nackdelarna med: s.k. hushållsavgift, radio- och tv-avgift kopplad till fastighetsinnehav och anslagsfinansiering. I beslutade man att 2013 övergå till en radio- och tv-avgift (rundfunkbeitrag) utan koppling till innehav av radio- eller tv-utrustning. Den gällande modellen innebär en radio- och tv-avgift som kopplas till innehav av en viss utrust- ning, liknande den vi har i . Avgiften ska betalas av innehavaren av en bostad. Innehavaren är en vuxen person som bor i bostaden själv. Endast en avgift per bostad ska erläggas. En rad undantag görs bl.a. för personer som lever på olika typer av bidrag och för personer som är döva och blinda. Personer med en viss grad av syn- och hörselnedsättning eller annan typ av funktionsnedsättning betalar en tredjedel av avgiften. Avgiften uppgår till . Även företag ska betala avgiften. Hur många bestäms av antalet anställda. Företag med upp till 8 anställda betalar t.ex. en tredjedels avgift medan företag med mer än 20 000 anställda betalar 180 avgifter (). Den tyska modellen är, som antyds ovan, relativt komplicerad och riskerar att leda till gränsdragningsproblem och ett ökat antal ärenden som prövas i domstol. I skulle man kunna införa en enklare modell. Enligt uppgifter från RIKAB skulle regelverket för en ny avgift utan koppling till innehav av viss utrustning kunna baseras på nuvarande regler i lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Regeln om innehav av tv-mottagare enligt 2 § och 2 a § tas bort. Som en konsekvens av att avgiften inte baseras på ett innehav av en tv-mottagare kan avgiftskontrollen avskaffas. Avgiftsskyldigheten skulle, liksom , kopplas till hushåll. En avgift skulle betalas av varje hushåll. De personer som är folkbok- Framtidens radio- och tv-avgift förda på samma adress och som har en familjegemenskap anses ingå i ett hushåll i enlighet med dagens 3 §. Avanmälan meddelas till RIKAB om den betalande i hushållet flyttar till annan adress (folk- bokför sig där) och avgift betalas på adressen eller om personen avlider. Detta skulle innebära en modifiering av dagens 11 §. Samma undantag som skulle kunna fortsätta att gälla: anställd vid utländsk beskickning (i enlighet med dagens 6 §), personer boende på särskilt boende (i enlighet med dagens 3 §), och studenter folkbokförda hos föräldrar (i enlighet med dagens 3 §). Andra undantag är också möjliga att göra. Exempelvis skulle man kunna undanta samtliga företag eller företag av en viss storlek från att betala avgiften. I övrigt skulle samma regelverk vad gäller påminnelseavgifter, obetalda avgifter till , möjlighet till efter- gift, möjlighet till prövning i förvaltningsdomstol m.m. kunna fort- sätta att gälla. Vår bedömning är att även denna avgift i statsrättslig mening skulle övergå till att betraktas som en skatt (se avsnitt 6.4). Trots det skulle det vara naturligt att det är RIKAB och inte som får ansvaret för att sköta uppbörden eftersom uppbörden alltjämt skulle behöva hanteras genom fakturering. Såvitt vi har kunnat bedöma skulle det vara möjligt. För RIKAB skulle en över- gång till en sådan här modell inte innebära några större svårigheter, medan det skulle innebära ett helt nytt sätt att arbeta för . RIKAB gör bedömningen att ovanstående modell skulle inne- bära betydligt lägre kostnader jämfört med hanteringen av dagens radio- och tv-avgift. Kostnader för avgiftskontroll, kundrekryter- ing och marknadsföring skulle i stort sett bortfalla helt. Endast en mindre budget skulle krävas för att uppfylla viss informa- tionsverksamhet. Företagets kundtjänst skulle förmodligen kunna minskas avsevärt. Omfattningen av denna minskning är dock bero- ende av hur regelverket i detalj utformas avseende t.ex. undantag, rabatter etc. Behovet av administrativa stödfunktioner, t.ex. IT och personal, skulle också minska till följd av färre medarbetare, användare och system samt mindre komplexa databearbetningar. Framtidens radio- och tv-avgift Kostnader för fakturering, hantering av betalningar, påminnelser och indrivning skulle öka initialt genom att det är fler hushåll som kommer att faktureras. Denna merkostnad skulle dock kunna upp- vägas av att faktureringen skulle kunna ske jäm- fört med dagens . Ytterligare en möjlighet till att sänka kostnaderna är att sända ut flera inbetalningsavier endast en gång . Endast en liten del av befolkningen har inte någon folkbok- föringsadress och skulle av den anledningen kunna skolka från att betala hushållsavgiften. Det finns dock andra hushåll som liksom inte skulle betala den fakturerade avgiften. Dessa ärenden skulle, efter ett par påminnelser, lämnas över till för indrivning. I och med att antalet fakturerade hushåll skulle öka är det troligt att även antalet ärenden hos skulle öka. uppgick antalet gäldenärer hos med skuld avseende radio- och tv-avgift till cirka 109 000, enligt uppgift från myndigheten. Antalet obetalda radio- och tv-avgifter uppgick till knappt 890 000. RIKAB uppskattar att ett regelverk utan koppling till innehav av tv-mottagare skulle minska de årliga administrationskostnaderna med 55–, motsvarande 90–. Avgiftsinkomsterna skulle i detta alternativ kunna hanteras på samma sätt som med en individuell avgift, dvs. redovisas mot inkomsttitel men placeras på ett konto i . Eftersom det endast är myndigheter som kan redovisa inkomster mot inkomst- titel skulle Kammarkollegiet kunna få i uppdrag att sköta redovis- ningen av inkomsterna mot inkomsttitel. För- och nackdelar med en hushållsavgift Vi anser att denna modell framför allt har följande fördelar: Avgiften är inte kopplad till en viss teknisk utrustning. Avgiftsskolket, som uppgår till , för- svinner. RIKAB är ett dotterbolag till programföretagen. Det gör att uppbörden indirekt sköts av programföretagen själva vilket har betydelse för att visa på oberoendet från staten. Framtidens radio- och tv-avgift Modellen liknar dagens modell genom att principen ett hus- håll – en radio- och tv-avgift behålls vilket kan underlätta Enskilda behöver inte anmäla och avanmäla tv-innehav. Administrationskostnaderna för tv-handlare försvinner i och med att de inte behöver skicka in uppgifter på försålda tv- mottagare till RIKAB. Kostnaderna för uppbörden blir lägre än för dagens modell. RIKAB uppskattar att de årliga administrationskostnaderna kan sänkas med 55–. Modellen leder till en stabil, trygg och förutsägbar inkomst för public service. Modellen är relativt enkel och transparent. Antalet ärenden som prövas i domstol skulle, enligt RIKAB, kraftigt minska eftersom frågor kopplat till påförande av avgift för innehav av utrustning och avanmälan vid upp- hörande av innehav skulle försvinna. Vi anser att denna modell framför allt har följande nackdelar: Det finns ingen anledning till varför just enheten hushåll ska betala en radio- och tv-avgift när kopplingen till innehav av tv-mottagare tas bort. Kostnaden för uppbörden är fortfarande relativt hög. RIKAB uppskattar kostnaden till . Hushållsdefinitionen kommer att vara densamma som vilket kommer leda till en del gränsdragningsproblem som även kommer att behöva avgöras i domstol. Enpersonshushåll och ensamstående föräldrar betalar samma avgift som hushåll med flera vuxna, vilket kan upplevas som orättvist. Viss administration för hushållen kommer att kvarstå. De som inte alls tar del av programföretagens verksamhet tvingas betala för något de inte efterfrågar. (Detta gäller dock i princip även i och med att radio- och tv-avgiften är Framtidens radio- och tv-avgift obligatorisk för alla som innehar en tv-mottagare oavsett om man utnyttjar public service-företagens tjänster eller inte.) Antalet ärenden som överförs till kommer sannolikt att öka i och med att antalet hushåll som ska betala ökar. Vid en sammantagen bedömning anser vi inte att denna modell är att föredra framför den modell som vi föreslår. 6.5.2Radio- och tv-avgift kopplad till fastighetsinnehav gjorde kommittén uppmärksam på att skyldigheten att betala radio- och tv-avgift skulle kunna kopplas till skyldigheten att betala fastighetsavgift för bostäder (dnr Ku 2011:05/2011/46). konstaterade i sin skrivelse att det stora flertalet av hushållen har tillgång till en tv-mottagare och att de därmed ska betala radio- och tv-avgift. Ett hushåll är vanligtvis synonymt med en bostad varför avgiftsskyldigheten skulle kunna kopplas till ägaren av en bostad. fastighetsavgift ska betalas för varje småhus, ägarlägenhet och bostadslägenhet i ett hyreshus. beslutar om debitering av fastighetsavgift. Det är den som i register är antecknad som ägare till fastigheten ett visst år som får underlaget förtryckt i sin deklaration. skulle därför kunna hantera en radio- och tv-avgift för samma personkrets och innehav av bostäder som medför skyldighet att betala fastighets- avgift. Därmed skulle anmälan av innehav av tv-mottagare kunna tas bort. påpekar att förslaget skulle innebära en betydande rationalisering och förbättrad uppbördseffektivitet i och med att skulle kunna hantera debitering och uppbörd av radio- och tv-avgiften. fanns det, enligt , cirka 4,7 miljoner bostäder som låg till grund för att debitera fastighetsavgift (2,2 mil- joner småhus och 2,5 miljoner bostadslägenheter). Framtidens radio- och tv-avgift För- och nackdelar med en avgift kopplad till fastighetsinnehav Vi anser att denna modell framför allt har följande fördelar: Avgiften är inte kopplad till en viss teknisk utrustning. Det finns en redan fungerande uppbördsmodell för de kom- munala fastighetsavgifterna som radio- och tv-avgiften skulle kunna kopplas till. Modellen är relativt billig att administrera. upp- ger i sin skrivelse att förslaget innebär en betydande rationaliser- ing och förbättrad uppbördseffektivitet. Avgiftsskolket, som uppgår till , för- svinner. Enskilda behöver inte anmäla och avanmäla tv-innehav. Administrationskostnaderna för tv-handlare försvinner i och med att de inte behöver skicka in uppgifter på försålda tv- mottagare till RIKAB. Modellen leder till en stabil, trygg och förutsägbar inkomst för public service. Modellen är enkel och transparent. Vi anser att denna modell framför allt har följande nackdelar: Programföretagen förlorar den koppling till tv-tittarna och radiolyssnarna som nuvarande modell ger genom ett eget dotterbolag. Som framgår av avsnitt 6.4 anser vi att det är viktigt att behålla en nära koppling mellan de som direkt eller indirekt har nytta av programföretagens verksamhet och betalningen för densamma. Med förslag skulle ägarna till hyresfastigheter bli avgiftsskyldiga i förhållande till antalet bostadslägenheter. Hyresvärdarna skulle i sin tur troligtvis begära att utgifterna för radio- och tv-avgifterna ska belasta hyresgästerna genom en höjning av hyran. Hyresgästerna skulle då endast indirekt betala radio- och tv-avgiften. Möj- ligheten att höja hyran och tydliggöra att en del av hyran går till radio- och tv-avgiften skulle bli en fråga som får hanteras av parterna på hyresmarknaden. Förslaget skulle få liknande följder för bostadsrättsföreningar. Framtidens radio- och tv-avgift Förslaget tar inte hänsyn till om en person är ägare av flera fastigheter/delar av fastigheter eller hyr flera lägenheter och därmed får betala flera radio- och tv-avgifter. Innehav av flera bostäder skulle innebära en skyldighet att betala flera radio- och tv-avgifter. Enligt uppgift från ägde knappt 384 000 personer minst 2 fastigheter (hela fastigheten eller en del av fastigheten) 2010 medan drygt 5 700 personer ägde minst 4 fastigheter (hela fastigheten eller en del av fastig- heten). Som mest ägde en person 30 fastigheter. Förslaget tar inte hänsyn till om lägenheter står tomma. En avgift utgår per bostad oavsett om lägenheter står tomma vilket är fallet i vissa delar av .