sou · H0B316 · 2012-03-30 00:00:00 — Därför var det, enligt regeringen, inte möjligt att integrera verksamheten i en befintlig myndighet, utan en ny, separat myndighet bildades (prop. 2009/10:3, s. 89). Motsvarande skäl ligger också bakom bildandet av flera oberoende analysmyndigheter inom statsförvaltningen . Kravet på oberoende är alltså ett starkt skäl för att bilda nya myndigheter, även om den allmänna trenden i statsförvaltningen går i en annan riktning. Om Kulturbryggan inordnas i en ny separat myndighet kommer dess synlighet och oberoende tveklöst att bli större. Verksamheten kommer att bli ett tydligare alternativ till andra bidragsgivare på kulturområdet. En sådan organisation skulle också vara mera konsekvent i förhållande till det försök som bedrivits av kommittén under 2011-2012, då Kulturbryggan har skapat ett eget varumärke och i hög grad redan uppfattas som ett tydligt alternativ till andra bidragsgivare. En ytterligare fördel är att verksamheten i det här fallet kan genomföra en administrativ och lokalmässig dockning med lämplig värdmyndighet på vilket politikområde som helst, vilket skulle ge flera lokalmöjligheter och öka intrycket av oberoende. Det som i första hand talar emot detta alternativ är att startsträckan för att bilda en egen myndighet är något längre jämfört med om man integrerar verksamheten i en befintlig kulturmyndighet. I detta alternativ bör därför en organisationskommitté tidigt få i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten genom att ordna lokaler, bemanna verksamheten och vidta olika administrativa åtgärder. Alternativet med en egen myndighet blir också något dyrare genom den anslutning till statens ekonomiadministrativa system som gäller för alla myndigheter. Flertalet kostnader för Kulturbryggan är dock relaterade till personalens löner, bedömarnas och beslutsfattarnas arvoden, verksamhetens lokalbehov, investeringar i IT, ärendehanteringssystem och andra driftskostnader som uppstår i båda alternativen. Skillnaden i kostnader mellan de båda alternativen bör därför inte vara av avgörande betydelse. 6 Överväganden och förslag Kommitténs förslag: En ny myndighet, Kulturbryggan, inrättas . Av myndighetens instruktion ska framgå att dess uppgift är att, med utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen, främja förnyelse och utveckling inom kulturområdet. Myndigheten ska särskilt pröva frågor om statsbidrag till nyskapande kultur och verka för samverkan med andra finansiärer. Kommitténs bedömning: En organisationskommitté bör få i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av Kulturbryggan. Skälen för förslaget och bedömningen: Som framgår av redogörelsen i föregående kapitel finns det i huvudsak två alternativ för den verksamhetsform som ska ta vid när kommittén Kulturbryggan avvecklas: att verksamheten placeras i en befintlig myndighet på kulturområdet eller att det bildas en ny separat myndighet för Kulturbryggan. För- och nackdelarna med de båda alternativen redovisas också där. I detta avsnitt redogör kommittén för sina slutsatser om den lämpligaste verksamhetsformen. Enligt kommittén är det mest ändamålsenliga alternativet att det bildas en ny separat myndighet för den långsiktiga verksamheten med Kulturbryggan. Det främsta skälet för detta är den centrala vikt som regeringen har lagt vid att den bidragsgivande verksam- heten ska ha en oberoende ställning som alternativ bidragsgivare och kunna hantera och främja kulturområdets hela omfattning. Kulturbryggan har tillkommit som en efterföljare till Stiftelsen , som har haft en särskild roll i det svenska kulturlivet genom sin självständiga organisation och genom att vara ett komplement och alternativ till andra offentliga bidragsgivande instanser inom hela kulturområdet. Under försöksverksamheten har Kulturbryggans oberoende och breda ansvarsområde markerats och tillgodosetts inom ramen för en statlig kommitté. Mot den bakgrunden skulle det framstå som ett steg i fel riktning - mot ett ökat beroende och mindre synlighet - om Kulturbryggan skulle integreras i en annan bidragsgivande myndighet på kulturområdet, som , eller . Kommittén har prövat frågan om en separat organisation för den långsiktiga bidragsgivningen med utgångspunkt från att det handlar om en typisk myndighetsuppgift. Den stiftelseform som har gällt för Framtidens kultur är t.ex. inte längre tillgänglig för att bedriva bidragsgivning med statliga medel. Det finns också vissa förvaltningspolitiska begränsningar när det gäller möjligheten att bilda nya myndigheter. När staten ändå har bildat nya myndigheter har ett uttalat syfte varit att dessa ska verka oberoende i förhållande till andra statliga verksamheter och ha ett övergripande perspektiv inom ett politikområde. Det är också med dessa utgångspunkter som kommittén lämnar förslaget om att en ny myndighet för Kulturbryggan ska inrättas. Som framgår av föregående kapitel behöver det inte heller bli väsentligt dyrare att bilda en ny separat myndighet jämfört med att placera Kulturbryggan i en befintlig myndighet på kulturområdet. Huvuddelen av kostnaderna för att driva verksamheten uppstår oavsett organisationsform. Det handlar om lönekostnader för personal, beslutsgrupp och bedömarpool samt andra kostnader för driften. Det finns också goda möjligheter för en liten självständig myndighet att minska sina kostnader genom att samordna delar av den administrativa verksamheten med en större värdmyndighet inom det egna eller ett annat politikområde. Vissa merkostnader uppstår dock i detta alternativ, vilket följer av att alla myndigheter oavsett storlek måste ha egna avtal och anslutningar till statens ekonomiadministrativa system. Kommittén återkommer till dessa frågor i avsnitt 6.4. Under försöket 2011-2012 bedrivs verksamheten under det formella namnet kommittén Kulturbryggan, men i kommunikationen och identitetsbyggandet används bara det korta namnet Kulturbryggan. Det är ett namn som har fungerar väl, det har en egen grafisk profil och kan redan sägas vara ett etablerat varumärke. Därför finns det enligt kommittén inte någon anledning att ändra namnet när den långsiktiga verksamheten tar vid efter det att kommittén har slutfört sitt uppdrag. Kommittén föreslår därför att den nya myndigheten ska få namnet Kulturbryggan. Kulturbryggan kommer att ha en unik roll på det kulturpolitiska området, med en tydlig profil som oberoende aktör och med en uppgift att hantera och främja kulturområdets hela omfattning. Som självständig myndighet kan Kulturbryggan också bygga vidare på de många erfarenheter som kommittén har fått under försöksverksamheten och som bl.a. handlar om ett öppet och flexibelt arbetssätt i förhållande till kulturområdets aktörer och andra finansiärer. Den nya myndighetens uppgift ska komma till uttryck i en förordning med instruktion för Kulturbryggan. I enlighet med regeringens direktiv lämnar kommittén ett förslag till en sådan instruktion, som föreslås börja gälla . Som underlag för förslaget har kommittén gjort jämförelser med instruktioner för andra relativt nybildade myndigheter på ansvarsområde. Kommitténs förslag till instruktion innehåller 1 § myndighetens övergripande uppgift som ska vara att, med utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen, främja förnyelse och utveckling inom kulturområdet. Att poängtera de nationella kulturpolitiska målen redan i den inledande paragrafen ligger i linje med regeringens direktiv om att målen ska få genomslag i förslagen om den långsiktiga verksamheten. I 2 § preciseras uppgiften till att myndigheten dels ska pröva frågor om statsbidrag till nyskapande kultur, dels ska verka för samverkan med andra finansiärer. Det är samma två uppgifter som åligger kommittén Kulturbryggan under försöksverksamheten och de tydliggör den nya myndighetens roll som oberoende och kompletterande bidragsgivare på kulturområdet, som också ska skapa incitament för en breddad finansiering och etablera samverkan med andra finansiärer. Flertalet myndigheter inom ansvarsområde har i instruktionen uppgiften att i sina verksamheter integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv. Samma bestämmelse föreslås därför också finnas i 3 § i instruktionen för Kulturbryggan. Många myndigheter har också rätt att utföra uppdrag och andra tjänster inom sitt verksamhetsområde, ta ut vissa avgifter och disponera avgiftsinkomsterna. För Kulturbryggan kan det också bli aktuellt att utföra uppdrag och ta ut avgifter inom ramen för myndigheten uppgift att verka för samverkan med andra finansiärer. I de fallen bör myndigheten också kunna disponera avgiftsinkomsterna. Kommittén föreslår mot den bakgrunden att dessa bestämmelser ska finnas i 4, 10 och 11 §§ i instruktionen för Kulturbryggan. En central del av verksamheten i Kulturbryggan kommer alltså att vara prövningen av statsbidrag till nyskapande kultur. Kommitténs förslag till ny bidragsförordning redovisas i avsnitt 6.2 och i avsnitt 6.3 återkommer kommittén till frågan om den nya myndighetens ledning och organisation. En organisationskommitté bör få i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av Kulturbryggan. I uppdraget bör ingå att organisationskommittén ska besluta om myndighetens verksamhetsplan och arbetsordning, ansluta myndigheten till statens ekonomiadministrativa system och ingå nödvändiga avtal för den nya myndighetens räkning. bör också fatta beslut om bemanning av myndigheten, liksom även i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter, samt lämna ett uppdaterat underlag till regleringsbrev för Kulturbryggan (se avsnitt 6.4). Uppdraget bör gälla med förbehåll för beslut i de delar som krävs. 6.2Statsbidrag till nyskapande kultur Kommitténs förslag: En ny bidragsförordning för statsbidrag till nyskapande kultur inrättas , med i huvudsak samma inriktning och bestämmelser som finns i den bidragsförordning som gäller under den pågående försöksverksamheten. Tre principiellt viktiga förändringar föreslås dock mot bakgrund av kommitténs erfarenheter från försöksverksamheten: –Det grundläggande villkoret om nyskapande som grund för statsbidrag till kulturprojekt ska kompletteras med ett villkor om att projekten också ska ha hög kvalitet för att vara berättigade statsbidrag. –Det ska klargöras att bidragsgivningen i första hand, men inte enbart, ska riktas till det fria kulturlivet. –Med bibehållande av en modell med extern bedömning av ansökan innan statsbidrag beviljas ska det inte längre anges i förordningen att ett visst minsta antal bedömare ska anlitas för uppgiften. Skälen för förslaget: I direktiven till kommittén Kulturbryggan gör regeringen bedömningen att det behövs ett komplement till de befintliga statliga ordningarna för bidragsgivning till förnyelse och utveckling inom kulturområdet. Erfarenheterna från kommitténs bidragsgivning under försöksverksamheten bekräftar det behovet. Många nyskapande kulturprojekt har kunnat förverkligas tack vare att Kulturbryggan har kunnat stå för det ekonomiska risktagandet i ett initieringsarbete och genom att Kulturbryggan har krävt medfinansiering från andra finansiärer i projektens genomförandefas. En annan erfarenhet från försöksperioden är värdet av nya och transparenta bedömningsprocesser vid bidragsgivning på kulturområdet. Den bidragsförordning (2011:317) som är styrande för försöksverksamheten med Kulturbryggan har i allt väsentligt fungerat väl. Den anger tydligt vilka övergripande förutsättningar som regeringen anser ska gälla för bidragsgivningen, som den skapar ett relativt öppet och flexibelt mandat för kommittén att forma närmare och mer konkreta riktlinjer för de sökande samt bedömningsgrunder för bedömarna och kommittén. angeläget att denna balans mellan tydliga riktlinjer från uppdragsgivaren och ett betydande manöverutrymme för den praktiska hanteringen kan kvarstå för den långsiktiga verksamheten. Den gällande bidragsförordningen är tidsbegränsad till och med och därför lämnar kommittén ett förslag om en ny förordning som ska gälla . Den fråga kommittén har haft att ta ställning till är om den nya bidragsförordningen ska avvika från den nuvarande i någon del, eller om den nya ska vara identisk med nuvarande. Kommitténs förslag bygger på erfarenheterna från försöksverksamheten som de redovisas i kapitel 4. I detta avsnitt drar kommittén sina slutsatser om en ny bidragsförordning. Ett av de tydligaste exemplen på balansen mellan tydliga riktlinjer och ett betydande manöverutrymme för den praktiska hanteringen finns i frågan om lämpliga bidragsformer. har kommittén i praktiken använt två olika stödformer, ett startstöd och ett genomförandestöd, men dessa är alltså inte reglerade i bidragsförordningen. Som framgår av redogörelsen i kapitel 4 är det kommitténs bedömning att de båda stödformerna har fungerat väl och de kommer därför att vara aktuella även . är det alltså av stort värde med en ordning som innebär att kommittén själv kan avgöra vilka stödformer som ska användas, utifrån en aktuell analys och bedömning av vilka stödformer som är mest ändamålsenliga för att främja förnyelse och utveckling inom kulturområdet. Kommittén föreslår därför att den nuvarande frånvaron av bestämmelser om stödformer ska vara kvar i den nya bidragsförordningen. Berättigade och prioriterade bidragsmottagare har det funnits en tydlig begränsning i 3 § i bidragsförordningen om att statsbidraget är begränsat till kulturella verksamheter som bedrivs i projektform. Det är en central del av Kulturbryggans uppgift att bidragsgivningen på detta sätt ska avvika från de mera långsiktiga verksamhetsstöd som t.ex. Statens Erfarenheten från försöksperioden visar att gränsen mellan vad som är att betrakta som projekt snarare än löpande verksamhet visserligen kan vara flytande, men i huvudsak har bidragsgivningen på den här punkten fungerat väl. Förslaget är därför att de nuvarande bestämmelserna ska vara kvar oförändrade i den nya bidragsförordningen. Bidragsförordningen för kommittén Kulturbryggan tillåter också i 4 § att statsbidrag får lämnas till såväl fysiska som juridiska personer. Som framgår av redogörelsen i kapitel 4 är det många projektägare som har enskild firma med F-skatt, men relativt få fysiska personer med A-skatt, som har ansökt om stöd från Kulturbryggan. Ingen av dessa kategorier är juridiska personer och tillsammans är de tillräckligt många för att det ska vara motiverat att behålla bestämmelsen oförändrad i den nya bidragsförordningen. Det är ett visst administrativt merarbete att hantera ansökningar från fysiska personer med A-skatt, så från den synpunkten är det positivt att inte fler väljer att använda den möjligheten. Kommitténs slutsats är att den nuvarande bestämmelsen på den här punkten ska vara oförändrad i den nya bidragsförordningen. I den nuvarande förordningen finns det också en uttalad prioritering vad avser den samlade fördelningen av statsbidraget. Enligt 5 § ska det fria kulturlivet prioriteras när kommittén fattar beslut om bidrag. Inget hindrar dock andra än det fria kulturlivet, t.ex. institutioner, från att ansöka om projektstöd från Kulturbryggan och det finns inte heller något som hindrar kommittén från att besluta om bidrag till institutioner. Som redogörelsen i kapitel 4 visar hade bidragsgivningen 2011 en tydlig övervikt för det fria kulturlivet och därmed låg bidragsgivningen i linje med den aktuella förordningen på den här punkten. Erfarenheterna tyder dock på att det inom delar av kultursektorn uppfattas som mindre meningsfullt att ansöka om bidrag från Kulturbryggan på grund av den uttalade prioriteringen av det fria kulturlivet. Därmed riskerar verksamheten att inte få tillgång till ansökningar om bidrag till nyskapande kulturprojekt från alla delar av kultursektorn. Mot den bakgrunden drar kommittén slutsatsen att den nuvarande lydelsen av bestämmelsen i 5 § ska ändras i den nya bidragsförordningen. Prioriteringen av det fria kulturlivet ska finnas kvar, men det bör tydligare framgå av den nya förordningen att statsbidraget i första hand, men inte enbart, riktas till det fria kulturlivet. Under försöksverksamheten innehåller bidragsförordningen inga villkor om att bidragsgivningen behöver präglas av jämställd- hets-, mångfalds- och barnperspektiv. Däremot ska de kulturpolitiska målen få genomslag och det innebär att Kulturbryggan bl.a. ska främja internationellt kulturutbyte och samverkan samt särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur. I kapitel 4 redovisas utfallet från försöket 2011 avseende jämställdhet, mångfald och barnperspektiv och resultatet visar att det finns goda förutsättningar för projekt med inriktning på barn och ungdom respektive mångfald att ta ett större utrymme i kommande års bidragsgivning. Genom förslaget att Kulturbryggan i fortsättningen ska bedrivas inom ramen för en myndighet kommer det också att finnas styrande riktlinjer om detta i 3 § i instruktionen för Kulturbryggan. Nyskapande kultur – projektens innehåll Det huvudsakliga syftet med Kulturbryggans statsbidrag är att främja nyskapande kultur. Det är den inriktning som gäller under försöksverksamheten och det är den inriktning som också ska gälla för den långsiktiga bidragsgivningen. Projektens grad av nyskapande kommer fortsatt att ha stor betydelse för bidragsgivningen, som det är ett omvittnat komplicerat och svårdefinierat begrepp. Därför är det särskilt viktigt att begreppet problematiseras och analyseras. Det är också mot den bakgrunden som kommittén har låtit fyra kvalificerade skribenter bland Kulturbryggans bedömare skriva varsin essä om begreppet nyskapande. Essäerna kommer att publiceras av kommittén i särskild ordning. Syftet är att de ska fördjupa förståelsen och det praktiska förhållningssättet till begreppet nyskapande, till nytta och glädje för de sökande och för kommande bedömare och beslutsfattare i Kulturbryggan. Som framgår av redogörelsen i kapitel 4 är erfarenheten att bedömningarna av projektens nyskapande ofta samvarierar med att projekten också uppfattas ha hög kvalitet. I de fall de inte samvarierar är det graden av nyskapande som har avgjort om ett projekt ska beviljas bidrag eller inte. Kommittén har mot den bakgrunden prövat om kvalitetskriteriet ska formuleras tillsammans med kravet på nyskapande i den nya bidragsförordningen för att tydliggöra betydelsen av båda kriterierna och förslaget är att så ska ske. 3 § p 1 i den nya bidragsförordningen föreslås få lydelsen att statsbidrag får ges till nyskapande kulturell verksamhet av professionell art och hög kvalitet. Det innebär att båda de innehållsliga kriterierna, nyskapande och hög kvalitet, måste vara uppfyllda för att ett kulturprojekt ska beviljas projektbidrag av den kommande myndigheten . Det villkor som finns i 6 § i bidragsförordningen om krav på finansiering från annan part är också ett exempel på hur kommittén, inom givna ramar, har haft möjlighet att utveckla egna klargörande riktlinjer för bidragsgivningen. Den möjlighet till undantag från villkoret som anges i bidragsförordningen har kommittén t.ex. lagt till grund för den ena av två bidragsformer, startstödet. Villkoret gäller dock för den andra bidragsformen, genomförandestödet, och kommittén har i sina riktlinjer för de sökande preciserat villkoret när det gäller bl.a. finansiering från privata finansiärer. Erfarenheten från verksamheten 2011 är att det gått att skapa incitament för medfinansiering till nyskapande kulturprojekt från andra finansiärer, både privata och offentliga. beviljade Kulturbryggan startstöd och genomförandestöd på sammanlagt och detta genererade ytterligare från externa aktörer, varav kom från privata finansiärer. Kommitténs slutsats är att det inte finns någon anledning att ändra inriktning i den långsiktiga verksamheten, utan samma bestämmelse som i den nuvarande bidragsförordningen föreslås ingå även i 6 § i den nya förordningen. I förslaget till 2 § i instruktionen för Kulturbryggan betonas också att den nya myndigheten ska verka för samverkan med andra finansiärer och därmed bygga vidare på och utveckla det arbete som kommittén har initierat om finansiell samverkan under försöksverksamheten. Kommittén har haft samråd med representanter för näringslivet, bankväsendet, forskarsamhället, civilsamhället, offentliga och privata bidragsgivare m.fl. kring frågor om hur Kulturbryggan kan samverka med näringslivet, den privata sektorn och andra bidragsgivare för att finansiera kulturell verksamhet. kommer dessa frågor att fortsatt vara centrala för försöksverksamheten och kommittén återkommer därför i sin slutrapport med en redovisning av arbetet med finansiell samverkan. Den nuvarande bidragsförordningen innehåller flera paragrafer om ärendenas handläggning, redovisning, återbetalning och krav samt överklagande (7–17 §§). Huvuddelen av dessa paragrafer ska självklart finnas kvar oförändrade i den nya förordningen. Kommittén väljer dock att kommentera tre av paragraferna. I 7 § anges vilken instans som prövar frågor om statsbidrag till nyskapande kultur. Eftersom kommittén kommer att avvecklas är förslaget att den nya myndigheten tar över ansvaret. I nästa avsnitt redovisar kommittén sitt förslag om hur myndighetens ledning och organisation närmare ska utformas, vilket också har betydelse för hur frågor om statsbidrag ska prövas i den nya myndigheten. En av de mest kännetecknande delarna av Kulturbryggans verksamhet är den bedömningsprocess som har använts . Genom att t.ex. överlåta på en bedömarpool att individuellt bedöma ansökningarna, och därmed undvika en traditionell samrådsmodell, har Kulturbryggan skapat stor legitimitet för bidragsbesluten. är även detta ett exempel på hur kommittén har utvecklat en egen modell inom den ram som bidragsförordningen anger. I 9 § i den nuvarande bidragsförordningen anges att innan ett bidrag beviljas ska kommittén låta minst en extern bedömare med kunskap inom relevanta konst- och kulturområden yttra sig över ansökan. I det konkreta arbetet har kommittén valt att arbeta med en modell som innebär att två bedömare ska granska varje ansökan, för att på så sätt öka kvaliteten och rättssäkerheten i beslutsfattandet. Som framgår av redogörelsen i kapitel 4 har kommittén även i övrigt utarbetat egna steg i bedömningsprocessen. Eftersom riktlinjerna i den nuvarande bidragsförordningen är relativt öppna kan kommittén ta med sig sina erfarenheter från försökets första år och tillämpa dem på bedömningsprocessen . Denna flexibilitet är mycket värdefull och bör därför utvecklas ytterligare i den nya bidragsförordningen. Kommittén förordar bibehållande av en modell med relevant extern bedömning av ansökan innan ett statsbidrag beviljas och i praktiken kommer bedömningsprocessen att omfatta minst två bedömare per ansökan. Det behöver dock inte anges i den styrande bidragsförordningen att bedömningarna ska genomföras av ett visst minsta antal bedömare, utan det bör i stället överlåtas på den nya myndig- heten att självständigt avgöra hur många bedömare som ska anlitas för varje ansökan. En bestämmelse med den innebörden återfinns i förslaget till 10 § i den nya förordningen. Enligt direktiven ska förslaget om en långsiktig verksamhetsform även omfatta en plan för uppföljning av bidragsgivningen inom försöksverksamheten. Under försöket är frågan om uppföljning av bidragsbesluten reglerade i 10 och 12 §§ bidragsförordningen. Kommitténs förslag är att samma bestämmelser ska finnas i den nya stödförordningen. Som framgår av redogörelsen i kapitel 4 kommer den nya myndigheten också att behöva hantera slutredovisningen av bidragsbeslut som fattats av kommittén under försöket. Kommittén återkommer med en kvalitativ och strategisk uppföljning av försöket i sin slutrapport, som därmed också kommer att utgöra ett viktigt underlag för den nya myndighetens arbete med bidragsgivning och uppföljning. Sammanfattande slutsats om bidragsförordningen Kommitténs slutsats är att den nya bidragsförordningen som ska börja gälla i huvudsak ska ha samma inriktning och bestämmelser som den nuvarande förordningen (2011:317) som upphör att gälla .