sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Om de nya myndigheterna gjordes tillräckligt stora och bärkraftiga skulle det nämligen innebära att de områden där polismyndigheterna har behov av specialistkompetens, t.ex. kriminalteknik, it-forensisk verksamhet och annan kvalificerad ut- redningsverksamhet, kan tillgodoses i varje myndighet. Vi har i avsnitt 5.2.2 redovisat svårigheterna i nuvarande struk- tur med att och anvisningar måste ut- formas på ett sätt som tar hänsyn till polismyndigheternas skift- ande förutsättningar, vilket begränsar tydligheten i styrningen av polismyndigheterna. I ett alternativ med färre myndigheter som är någorlunda jämförbara i storlek och resursmässigt, skulle styr- ningen kunna förenklas och göras tydligare. Behövs förändring av polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur? kommittén har identifierat med många myndigheter av skiftande storlek skulle således till viss del kunna begränsas genom alterna- tivet med färre, bärkraftiga polismyndigheter. Som konstaterats i avsnitt 6.3 skulle utökade beslutsbefogen- heter för inte medföra färre svårigheter än . Behovet av att få en tydligare styrning av polisverksamheten kräver en förändring av relationen mellan som central förvaltningsmyndighet och polismyndigheterna. Detta förhållande gäller oavsett om polisen är uppdelad i 21 polismyndigheter eller väsentligt färre. Detta innebär att de problem som är kopplade till bristen på helhetssyn och nationellt perspektiv kvarstår i sin helhet. Behovet av övergripande strukturreformer inom polisen och behovet av nationell operativ samordning kommer inte att kunna tillgodoses med mindre än att befogenheten att besluta om och genomdriva dessa reformer finns på nationell nivå. Därmed är risken uppenbar att dessa avgörande reformer inte kommer att genomföras. Förutsättningen för att utveckla och genomdriva nationella strategier och arbetsmetoder kräver nationell besluts- kraft. Detsamma gäller möjligheten att få genomslag för nationella strategiska överenskommelser som sluts med andra myndigheter, t.ex. I en flermyndighetslösning finns enligt kommitténs mening inte förutsättningar att åstadkomma den nödvändiga beslutskraften som krävs för detta. Dessutom skulle dagens oklara ansvarsförhållanden och otydliga styrkedja kvarstå. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att polisen i en flermyndighetslösning inte kan nå sin fulla utvecklingspotential. Polisen kan i en sådan organisationsstruktur inte heller tillräckligt väl uppfylla de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. 6.5Förändringar av polisens organisation och ledningsstruktur är nödvändiga Kommittén har, med beaktande av en försiktighetsprincip, till att börja med undersökt olika möjligheter att undanröja hinder i nu- varande organisation. Vår slutsats och samlade bedömning är att det inte är tillräckligt vare sig att utveckla roll som initiativtagare och central förvaltningsmyndighet eller att polismyndigheterna på olika sätt uppmanas och uppmuntras att Behövs förändring av polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur? samverka i större utsträckning än vad som sker . Inte heller be- döms en begränsad förändring av ledningsstrukturen, som innebär att beslutsmandat utökas och förtydligas, räcka för att komma tillrätta med alla de hinder som identifierats under arbetets gång. Kommittén har därför vidare undersökt om det räcker att väsentligt minska antalet polismyndigheter inom ramen för en flermyndighetsmodell och kan konstatera att det inte är till- räckligt. Inom polisorganisationen finns, som beskrivits i föregående kapitel, många områden som behöver utvecklas, stärkas och för- bättras. Kommittén är av den bestämda uppfattningen att polisen har en mycket stor utvecklings- och förbättringspotential som inte tas till vara med polisorganisationens nuvarande utformning. Till denna utvecklings- och förbättringspotential hör bl.a. förmågan att besluta om och genomdriva övergripande strukturreformer med ett nationellt nyttoperspektiv för ögonen. Dit hör även tillvara- tagandet av de möjligheter som en förstärkt nationell samordning av operativ verksamhet ger. De identifierade hindren är av den karaktären och svårighets- graden att såväl tydliga organisatoriska förändringar som för- ändringar av ledningsstrukturen behöver vidtas. Det är kommitténs övertygelse att detta är en förutsättning för att regeringens krav på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet ska kunna förverkligas. 7.1Nuvarande organisation och reformprocesser i , , , samt och Följande avsnitt syftar till att översiktligt beskriva polisverksam- hetens organisation och reformprocesser i de nordiska grann- länderna och i samt och . Redo- visningen gör inte anspråk på att ge en fullständig bild av respektive länders polisväsende. Ambitionen är i stället att belysa utvecklingen i dessa länder vad gäller polisens mål, organisation och såväl genomförda som planerade reformer. har en nationell polis, indelad i 24 lokala polisinrättningar. Utöver de geografiskt definierade polisinrättningarna finns riks- omfattande specialenheter; centralkriminalpolisen, rörliga polisen (trafikpolis) och skyddspolisen (säkerhetspolis). Polisinrätt- ningarna och de riksomfattande enheterna är alla direkt under- ordnade Polisstyrelsen som är central förvaltningsmyndighet. Polis- styrelsen, under ledning av polisöverdirektören, är ytterst ansvarig för all operativ polisverksamhet och styr polisinrättningarna och de riksomfattande enheterna genom resultatavtal, budgetstyrning och direktiv. har det yttersta ansvaret för strategisk styrning. har en självständig polismyndighet som står under Landskapsregeringen i . På nationell nivå och vid polisinrättningarna finns polis- delegationer. Delegationen på nationell nivå tillsätts av regeringen och består av företrädare för inrikesministeriet och Polisstyrelsen samt av representanter från olika delar av samhället. Delegationerna på lokal nivå väljs av kommunfullmäktige. Delegationernas syfte är att vara verktyg för insyn och konsultation och de har ingen beslutsbefogenhet. Den senaste reformen av det finska polisväsendet genomfördes i två steg . Dagens organisation med 24 polis- inrättningar infördes . Polisstyrelsen som central förvaltnings- myndighet bildades . Polisstyrelsen övertog funktioner som varit dels inrikesministeriets, dels länsstyrelsernas ansvar. Den finska polisen har utvecklats från att omfatta 250 polisinrättningar – därefter 90 stycken fram till den senaste reformen – till att numera omfatta 24 polisinrättningar. Trots utvecklingen mot färre enheter är polisinrättningarna i fortfarande relativt många. Jämfört med 21 läns- polismyndigheter har 24 polisinrättningar i genomsnitt ungefär hälften så många invånare som ett svenskt polisdistrikt. Polisinrättningarna varierar också i hög grad vad gäller storlek (de minsta har färre än 100 poliser anställda). De senaste årens omorganisation av den finska polisen har varit en del av ett större arbete med syfte att göra den finska offentliga förvaltningen mer effektiv, tydlig, enkel och ändamålsenlig.1 De huvudsakliga skälen till ovan nämnda två–stegs–reform var att många polisinrättningar ansågs vara för små och att organisationen som helhet ansågs vara svårbemästrad. Reformen syftade till att förenkla och förtydliga polisens förvaltningsstruktur genom att avskaffa mellannivåer och överlappande funktioner. Dessutom sågs ett behov av renodling av inrikesministeriets roll genom begräns- ning av dess ansvar till att gälla strategisk ledning och inte – som tidigare – även ledning av den operativa verksamheten.2 Målsättningen var att omstruktureringen skulle öka effektivi- teten och minska administrationen. På så sätt skulle resurser frigöras till den lokala polisens operativa arbete. Ambitionen var att centralisera polisens förvaltning men att bibehålla övrig verksamhet decentraliserad. 1RP 58/2009 s. 7. 2Ibid, s. 8. En utvärdering av polisledningens, polisernas och allmänhetens inställning under och efter reformens genomförande har genom- förts.3 Enligt utvärderingen bedömde tillfrågade polischefer och övriga polismän konsekvenserna av reformen på skilda sätt. Medan cheferna överlag var neutralt inställda till hur reformen har påverkat polisverksamheten var deras underordnade till över- vägande del negativa. Allmänheten var också huvudsakligen neutral i sina omdömen och förväntningar på polisens utveckling till följd av reformen. Poliserna ansåg att omorganisationen skapat spän- ningar mellan central och lokal nivå i polisens organisatoriska struktur. En allmän slutsats som presenteras i studien är att reformen skapade en potential till högre effektivitet och tydligare styrning men att denna potential ännu inte realiserats i önskvärd grad. Den övergripande visionen för den finska polisen är att 2014 ska vara det säkraste landet i . Detta ska uppnås genom en polis som är yrkeskunnig, tjänstvillig, pålitlig, samarbetsvillig och effektivt organiserad. Den finska polisens uppgifter är att trygga rätts- och samhällsordningen, upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott, reda ut brott och sörja för att brott blir föremål för åtalsprövning. De övergripande målen utvecklas ytterligare genom ett antal strategiska prioriteringar, t.ex. att Fokus ska ligga på att säker- ställa och vidareutveckla åtgärder för förebyggande av olyckor och brott. Till särskilda prioriteringar hör bl.a. att förhindra spridning av organiserad brottslighet och utslagning, att stödja integration av invandrare samt främja boendesäkerhet.4 statistik över anmälda brott och uppklarade brott är till sin konstruktion lik den som för. Polisens verksamhet relateras till serien över anmälda brott och man använder bl.a. andelen uppklarade brott på ungefär samma sätt som i . Den finska statistiken som relaterar till polisväsendet innehåller också 3Haraholma, The Reform of in – evaluation report of the changes and effects, 2012. ett stort antal uppgifter om polisens verksamhet för olika ärende- typer. Polisen i är en regionalt organiserad nationell polis och lyder under . Organisationen är, efter den senaste reformen 2007, indelad i 12 politikredser (poliskretsar), som var och en leds av en politidirektør. Denne styr och ansvarar för polis- kretsens verksamhet, både operativt och administrativt. Polis- kretsarna är underordnade Rigspolitiet som leds av rigspolitichefen. Denne agerar koncernchef och är ansvarig för polisens verksamhet som helhet. Politidirektøren i varje poliskrets ansvarar inför rigs- politichefen, som i sin tur ansvarar inför justitsministern. Att skapa detta tydliga och raka styr- och ansvarsförhållande genom hela organisationen var en avgörande utgångspunkt för den omorgani- sationen som genomfördes 2007.5 Genom denna reform tydlig- gjordes strukturen för den danska polisen som en sammanhållen enhet. Genom reformen avskaffades indelningen av ordningspolis och kriminalpolis. I varje poliskrets inrättades också ett kretsråd för demokratisk insyn och samarbete med kommunerna och andra lokala aktörer. I detta råd utarbetas en handlingsplan för polisens samarbete med kommunerna. Före reformen var indelat i 54 polisdistrikt. Dagens danska organisation med 12 polis- kretsar har ett genomsnittligt befolkningsunderlag per krets som ungefär motsvarar det som gäller för 21 länspolis- myndigheter. Den senaste reformen innebar en viss centralisering genom att antalet poliskretsar blev färre och större samt genom att Rigspolitiet fick ett tydligare mandat att styra polisorganisationen. Admini- stration av personal- och ekonomifrågor flyttades i viss mån uppåt i organisationen. Rigspolitiet fortsatte ansvara för bl.a. metod- utveckling och vissa specialistkompetenser. I motiven till reformen underströks dock att målet var att den nya ordningen med större, mer bärkraftiga enheter skulle möjliggöra en betydande decentrali- sering av flera viktiga funktioner och beslutskompetenser i polisens 5 , Resumé af forslaget til en politireform og en domstolsreform, . verksamhet.6 Syftet var följaktligen att reformen skulle inrymma element av både centralisering och decentralisering. I en omfattande utvärdering som sträcker sig över tiden för genom- förandet av den nya organisationen har man följt upp hur allmän- heten, lokala samarbetspartners och polisen själv uppfattar förändr- ingarna och hur dessa skildrats i media.7 Det är sammantaget varken en entydigt positiv eller negativ bild som framträder. Genomgående negativa omdömen präglade visserligen året då reformen genomfördes. En förbättring kan dock skönjas mot slutet av den utvärderade perioden. Medierapporteringen har enligt utvärderingen övervägande givit en negativ bild av reformen. Poliserna har själva utryckt visst missnöje med implementeringen av omorganisationen och vissa poliser pekade på negativa effekter med de nya större poliskretsarna. har många av de till- frågade poliserna uppgett att de upplever att kretsarna stärkts och givits bättre möjligheter att klara upp mer komplexa fall som samarbetet mellan poliskretsarna har förbättrats.8 Den danska polisens uppgifter är att förebygga brott, störningar i den allmänna ordningen eller säkerheten och fara för enskilda personer. Vidare är uppgifterna att avbryta brottslig verksamhet och att se till att brott utreds, att ge medborgarna bistånd i farliga situationer, att utföra kontroll och tillsyn enligt gällande rätt och att ge andra myndigheter bistånd enligt gällande regler. Målen för polisens verksamhet utformas med hänsyn till uppgifterna och särskilt prioriterade områden anges år för år.9 För att styra och följa upp verksamheten används ett mål- och resultatstyrningssystem med poängsättning (PRES: Politikredsenes ResultatEvalueringsSystem) på nio olika teman: Ledning, strategi och planläggning, medarbetare, samarbete och resurser, arbets- 6Ibid, s. 3. 7Balvig F, et al, 2011. Verdens bedste politi. Politireformen i –2011. 8Ibid, s. 9Se t.ex. Politiets og anklagemyndighedens årsrapport . Målrapportering, s. 13. 981410908BE1/0/Politietsoganklagemyndighedensaarsrapport2010.pdf flöden, brukare och allmänhet, samhället och sist effektresultat. De indikatorer som används för att mäta var och en av dessa teman är många och flera olika metoder används för att samla in data: enkäter, offerundersökningar, brottsstatistik och annan officiell statistik, brukarundersökningar m.m. Det sammanvägda resultat som erhålls i form av poäng, dels på varje tema, dels totalt, jämförs . har en lokalt organiserad nationell polis som är indelad i 27 polisdistrikt. Inom dessa ryms 290 länsmansdistrikt och 47 polisstationsdistrikt som sammantaget utgör en enhetlig polisstyrka. Medan polisstationerna i allmänhet är renodlade polis- enheter ansvarar länsmanskontoren utöver polisverksamhet även för viss annan offentlig förvaltning, exempelvis utmätning. Justisde- partementet har det övergripande ansvaret för polisens verksamhet. Politidirektoratet är bemyndigat att operativt leda och styra polisdistrikten och att arbeta med uppföljning och utveckling samt att utöva tillsyn. Tillsammans utgör Politidirektoratet och Justis- departementet den norska polisens centrala ledning. Den norska polisen inbegriper även vissa specialorgan såsom Kripos med ansvar för organiserad och annan allvarlig brottslighet och Økokrim med ansvar för ekonomisk brottslighet och miljöbrott. Dessa special- organ står även de under Politidirektoratets ledning. För samarbete mellan kommunerna och polisen, framförallt med brottsföre- byggande arbete, finns s.k. politiråd. Syftet med dessa samarbets- organ är att vara en ingång för folkvalda på lokal nivå till insyn och möjlighet att påverka polisens prioriteringar och planläggning. Det är inte ett beslutande organ. Den senast genomförda reformen på området är känd under namnet Politireform 2000. Reformen innebar bl.a. att Politi- direktoratet bildades samt att antalet polisdistrikt minskades från 54 till dagens 27. Målsättningen med reformen var att höja kvaliteten och effektiviteten i polisens brottsbekämpande verksamhet, att förbättra tillgängligheten och servicen till allmänheten samt att öka kostnadseffektiviteten.10 Det ansågs inte vara ändamålsenligt med 10 Politireform 2000 Et tryggere samfunn, St. meld nr 22 (2000–2001), s. 4. det stora antalet, ofta små, administrativa enheter. Organisationen bedömdes vara ineffektiv och många distrikt ansågs vara för små för att ha förmåga att hantera nya kriminalitetsmönster. Politireform 2000 har utvärderats och resultaten därifrån har publi- cerats i en rapport.11 Utvärderingen genomfördes bl. a. genom att polischeferna och övriga anställda gavs möjlighet att i två omgångar, 2004 och 2006, ge sin syn på reformen och dess följder för polisverksamheten. Den framträdande slutsatsen i rapporten är att reformen var nödvändig. Det konstateras att reformen haft positiv effekt vad gäller kostnadseffektivitet och bekämpande av allvarlig brottslighet men liten effekt på s.k. vardagskriminalitet (mängdbrott). Reformen bedömdes vidare ha haft liten eller ingen effekt på polisens förebyggande arbete och samarbete med lokala aktörer. Vad gäller polisens tillgänglighet, synlighet och service till allmänheten konstateras att denna inte förbättrats och att många hävdar att dessa områden har försämrats till följd av reformen. Utvärderingen visar på en stor skillnad mellan polischefernas och övriga anställdas inställning till reformens effekter. Polischeferna är överlag betydligt mer positiva. Bilden av reformen var mer positiv 2006 jämfört med 2004.12 Politidirektoratet har på uppdrag av Justisdepartementet utrett fortsatta behov av och möjligheter till ändring av den norska polisens organisation. I en rapport till Justisdepartementet framgår att Politidirektoratet föreslår att antalet polisdistrikt bör reduceras från 27 till 18. Vidare föreslås förändringar av den interna organisationen i polisdistrikten.13 Det kan konstateras att det finns krafter som vill fortsätta utvecklingen mot färre polis- enheter i . I skrivande stund är det inte möjligt att förutsäga om detta kommer att förverkligas. 11Sluttevaluering Politireform 2000, 2006. 12Ibid, s. 79. 13Inspill till st.meld om vidareutveckling av politi. og lensmannsetaten, brev från Politi- direktoratet till Justisdepartementet,. Målet för den norska polisens verksamhet är att minska brotts- ligheten genom att stärka det förebyggande arbetet och att utreda brott effektivt, att tillförsäkra rättstrygghet och rättssäkerhet, bl.a. genom att stärka brottsoffrens ställning och tillvara rättssäkerheten vid utredning av brott, att öka tryggheten i samhället genom att effektivt hantera sådana förhållandena som skapar otrygghet, genom att öka förmågan till krishantering och genom att värna om rikets säkerhet och självständighet, att vara effektiv och service- orienterad och slutligen att arbeta för en konsekvent invandrings- och flyktingpolitik.14 officiella kriminalstatistik förs av Statistisk sentralbyrå på grundval av registeruppgifter från den norska polisen. Sättet att föra statistik över anmälda brott och uppklarade brott är likt det som gäller för svensk kriminalstatistik. har 25 regionala polismyndigheter och en central poliskår med nationellt ansvar vid namn Korps landelijke politiediensten (KLPD). KLPD är indelad i nio avdel- ningar med ansvar att leda och understödja de regionala myndig- heterna i vissa polisiära verksamheter. har även ett gendarmeri: Koninklijke Marechaussee. Detta är en paramilitär polisorganisation med ansvar för bl.a. bevakning, gräns- och migra- tionsfrågor samt understöd av den civila polisen vid exempelvis kravaller. Det finns en tradition i att dela på ansvaret för polisen.15 Detta innebar att fram till regeringsskiftet ansvarade för polisens ordningsbevarande uppdrag, medan ansvarade för polisens brottsbekämpande verk- samhet. har helhetsansvar för polisen. Regio- nala och kommunala civila myndigheter har i inte bara en konsultativ roll utan även ansvar för ledning och tillsyn av 14Norska regeringens budgetproposition för Justitie-sektorn: 20112012.html?id=657376 15Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (), Policing in the , 2004, s. 11. Borgmästaren i den kommun med flest invånare i polisdistriktet fungerar som den regionala polismyndighetens högste ansvarige. Vid viktigare beslut som rör polismyndighetens inriktning etc. fattas beslut av ett råd bestående av samtliga borgmästare samt chefsåklagaren i distriktet. Det pågår ett arbete med att reformera den nederländska polisens organisation. Det är en omfattande omorganisation som förbereds. Den stora nyheten är upprättandet av en nationell polismyndighet indelad i tio regioner. Det som eftersträvas är en högre effektivitet och flexibilitet i polisens organisation men också en starkare och mer ändamålsenlig polis med bättre samarbete mellan regionerna. Ledning, styrning och ansvar inom organisa- tionen ska få en tydligare och enklare struktur med färre nivåer. Justitieministern ska också ges utökad möjlighet, i jämförelse med dagens system, att styra polisen.16 Genom reformen förväntas den byråkratiska bördan för den lokala polisen minska, vilket ska leda till ökade resurser för huvud- uppdraget: att bekämpa och förebygga brott samt att trygga den allmänna ordningen.17 Vissa av polisens funktioner kommer i och med reformen att centraliseras. Det handlar bl.a. om it- och personalfrågor. Det poängteras dock i den nederländska regeringens avsiktsförklaring för reformen att tyngdpunkten i polisens verksamhet ska fortsätta att vara lokalt förankrad i de nya förstärkta regionerna och att den lokala polisens verksamhet ska fortsätta att utgå från lokala förut- sättningar. Det kommer även i fortsättningen att finnas organ för civil insyn och inflytande på och regional nivå. Den speciella roll som borgmästaren i polisdistriktets största kommun har kommer genom reformen att förändras till att mer handla om samordning än om operativt ansvar för polisen.18 Coalition agreement, 2010, s. 55. I är polisen i omvandling men kärnuppgifterna är oförändrade: att ge bistånd vid katastrofer och nödsituationer, att hålla översikt över det offentliga rummet, att upprätthålla allmän ordning och att uppdaga brott. Målsättningen för reformarbetet är minskad byråkrati, högre kvalitet, bättre utrymme för reellt polis- arbete och en ökad synlighet på gatorna. Dessa målsättningar konkretiseras på följande sätt för polisens arbete: enklare brotts- anmälningsrutin, snabbare handläggning av ärenden och minskad administration; en helhetssyn på arbetet, kortare svarstider, närhet till lokalsamhället och transparenta och klara regler för hur resurserna används på basis av en lokalt överenskommen trygghets- och säkerhetsplan.19 I har man, liksom i , en lång tradition av att föra relativt detaljerad officiell kriminalstatistik och av att göra regelbundna offerundersökningar. rymmer delvis separata rättsystem. och är i polishänseende dock att betrakta som en enhet. Efter- som denna del av är så dominerande och eftersom dess polis genomgår en intressant reformprocess är det naturligt att fokusera på polisens organisation i och . Polisen i och är organiserad i 43 självständiga regionala polismyndigheter. Det finns ingen central överordnad polismyndighet. har dock Serious and () ett antal nationella ansvarsområden med avseende på organiserad och gränsöverskridande kriminalitet. The Metro- politan (också känd under namnet ), som är Storlondons polismyndighet, har även vissa landsomfattande upp- drag, exempelvis samordning av enheter för anti-terrorism. I den pågående reformprocessen är väsentliga förändringar av polisen i och på väg att genomföras. En innovation är att polisstyrelserna, dvs. ledningen för polismyndigheterna, 19 Faktablad på engelska från : National . ersätts med Panels under ledning av direktvalda polischefer, and Crime Commissioners.