sou · H0B312 · 2012-05-30 00:00:00 — Penningtvätt - kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att se över kriminaliseringen av penningtvätt och vissa där- med sammanhängande frågor. förordnades professorn som särskild utredare. förordnades som experter i utredningen vice överåklagaren (), bankjurist- en (), kammaråklagaren (i ), rådmannen (), biträdande chefsjuristen (), seniora rådgivaren (), rättssakkunnige (), kanslirådet (Justitiedeparte- mentet) samt ställföreträdande chefsjuristen (). Genom beslut entledigades fr.o.m. och förordnades som expert fr.o.m. kriminalkommissarien (, Finanspolisen). Hovrättsassessorn har varit utredningens sekre- terare fr.o.m. . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Vi använder därför vi-form i betänkandet. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Skilda uppfattningar i enskildheter och beträffande formuleringar har dock förekommit utan att detta har behövt komma till uttryck i något sär- skilt yttrande. Utredningen, som har antagit namnet penningtvättsutred- ning, får härmed överlämna betänkandet Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud, SOU 2012:12. Uppdraget är där- med slutfört. Förslag till lag (2013:000) om penningtvättsbrott................. Förslag till lag om ändring i (1962:700) ........... Förslag till lag om ändring i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. ...... Förslag till lag om ändring i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism .................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ 1.1.2 Översyn av kriminaliseringen av penningtvätt ........... Frågor om förverkande ................................................ 1.1.4 Möjlighet att tillfälligt stoppa misstänkta 1.1.5 Tillträde till förverkandekonvention ............ Vad är penningtvätt? Penningtvättens olika faser........................................... Vanliga tillvägagångssätt vid penningtvätt.............................. Finansiering av terrorism......................................................... 2.5.1 Begreppet finansiering av terrorism............................. 2.5.2 Likheter och skillnader mellan penningtvätt och 3.2.1 Medverkan och efterföljande delaktighet.................... 3.2.2 Penninghäleri (9 kap. 6 a § ).................... 3.2.3 Penninghäleriförseelse (9 kap. 7 a § ) ..... 3.2.4 Häleri (9 kap. 6 § )................................... 3.2.5 Skyddande av brottsling (17 kap. 11 § 3.2.6 Narkotikabrott (1 § 5 narkotikastrafflagen) ............... 3.2.7 Vårdslöst biträde (2 § lagen om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall) ............. Brott enligt finansieringslagen ..................................... Andra myndigheters föreskrifter ................................. 3.4.3 Far – branschorganisationen för revisorer och 3.5.2 Financial Action Task Force (FATF) ......................... 3.5.4 Europeiska unionen.................................................... Kriminaliseringen av penningtvätt .............................. Påtalade brister i den straffrättsliga regleringen................... Tillämpningen av 9 kap. 6 a § och 7 a § .......... Kriminaliseringens syfte och skyddsintresse ....................... Förhållandet till den administrativa regleringen .................. Utgångspunkter för straffbestämmelsens utformning........ 5.7Straffbestämmelsernas placering och brottens Egendomens koppling till förbrottet.................................... 5.9.3 Behovet av en lagändring.......................................... Begreppets nuvarande användning........................... Närmare om begreppet brottslig verksamhet ......... Förbrott med internationell anknytning .............................. Kan brott mot utländsk lag utgöra förbrott?.......... Särskilt om gärningar som utgör svenskt brott men som har påtaglig utländsk koppling................. Avgränsningen av det straffbara handlandet ........................ 5.11.1Vad följer av internationella åtaganden? 5.11.2Avgränsningen av det straffbara området i andra förslag och ställningstaganden .................. Döljande av berikande .............................................. Tillgodogörande utan penningtvättssyfte ............... Ska självtvätt kriminaliseras? Vad följer av internationella åtaganden? Kriminaliseringen av självtvätt i andra länder.......... Vissa frågor om rättskraft och preskription ......................... Straffansvar utan att kopplingen till förbrottet är styrkt, m.m. ............................................................................ Frågan om utökad kriminalisering av de osjälvständiga Allmänt om förverkanderegleringen........................ 6.2.4 Utvidgat förverkande ............................................... 6.2.5Förverkande på grund av brott som begåtts i 6.2.6 Hos vem får förverkande ske? Övriga regler i om förverkande ......... Regler om förverkande i andra författningar.......... 6.2.9Något om förfarandet vid prövning av en fråga 6.3Förutsättningarna för förverkande vid penninghäleri enligt 9 kap. 6 a § ............................................. 6.4Egendom som varit föremål för penningtvättsbrott och penningtvättsförseelse ska kunna förverkas......................... 6.5Vilka typer av penningtvättsbrott ska kunna utlösa förverkande av egendom som har varit föremål för 6.6Förverkande av utbyte och hjälpmedel vid 6.7Hos vem ska förverkande av egendom som varit föremål för penningtvätt få ske?......................................................... Något om domens rättskraft................................................. Förundersökning och förutredning ........................ Kvarstad och förvar .................................................. 7.2.6Lagen (1996:95) om vissa internationella 7.2.8 Administrativa åtgärder enligt penningtvättslagen .. 7.4Något om kontraheringsplikten för finansiella institut 7.5.8 .................Jämförelse mellan reglerna i olika länder 7.7Det behövs en möjlighet att tillfälligt hålla kvar egendom vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av 7.8Den närmare utformningen av en åtgärd för att hålla 7.8.1 Allmänna utgångspunkter ........................................ 7.8.2En möjlighet bör införas att belägga egendom 7.8.3Beslut om dispositionsförbud ska fattas av 7.8.4De närmare förutsättningarna för ett beslut om 7.8.6Dispositionsförbud i direkt anslutning till Vad ett dispositionsförbud ska avse ........................ Giltighetstiden för ett beslut om 7.8.9Underrättelse ska ske till den vars egendom belagts med dispositionsförbud ............................... 7.8.10 Ett beslut om dispositionsförbud får inte Schematisk beskrivning av ett ärende om Konsekvenser av ett felaktigt beslut..................................... 7.9.2 Något om statens skadeståndsskyldighet ............... Allmänna skadeståndsrättsliga regler bör gälla....... Tillträde till förverkandekonvention .............. Konventionens innehåll i korthet ......................................... Behovet av lagändringar......................................................... Inledning (preambeln) ............................................. Definitioner (artikel 1)............................................. Finansiering av terrorism (kapitel II, artikel 2)...... Förverkande (artikel 3) ............................................ Utredning och säkerhetsåtgärder (artikel 4) .......... Spärrande, beslag och förverkande (artikel 5) ........ 8.3.7Omhändertagande av spärrad eller beslagtagen egendom (artikel 6) .................................................. Befogenhet och teknik för utredning (artikel 7).... Rättsmedel (artikel 8)............................................... Kriminalisering av penningtvätt (artikel 9)............. Företagsansvar (artikel 10) ...................................... avgöranden (artikel 11) ............................. Financial Intelligence Units (artikel 12) ................. Åtgärder mot penningtvätt (artikel 13) .................. Uppskjutande av misstänkta transaktioner inom landet (artikel 14) ..................................................... Principer för internationellt samarbete (artikel 15)................................................................. Skyldighet att lämna bistånd (artikel 16) ................ Framställningar om upplysningar om bankkonton (artikel 17) ........................................... Framställningar om upplysningar om banktransaktioner (artikel 18)................................. Framställningar om övervakning av banktransaktioner (artikel 19)................................. Frivilliga upplysningar (artikel 20).......................... Säkerhetsåtgärder (artiklarna 21 och 22)................. Förverkande (artiklarna 23–27) ............................... Vägran och uppskjutande av samarbete (artiklarna 28–30)...................................................... Underrättelser och skyddande av tredje parts rättigheter (artiklarna 31–32)................................... Procedurregler och andra allmänna bestämmelser (artiklarna 33–45).............................. Samarbete mellan FIU (artiklarna 46–47)............... Övervakningssystem och biläggande av tvister (artikel 48)................................................................. Slutbestämmelser (artiklarna 49–56) ....................... tillträde till förverkandekonvention......... Behovet av tillämpningsföreskrifter...................................... Konsekvenser av förslagen ......................................... Konsekvenser för staten ........................................... Konsekvenser för företag ......................................... Konsekvenser för enskilda........................................ 9.3Konsekvenser för brottsligheten och för det Förslaget till lag (2013:000) om penningtvättsbrott............ Förslaget till lag om ändring i (1962:700) ...... Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:562) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime and on the Financing of Terrorism......... konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott och om finansiering av terrorism ................... (Europarådskonventioner öppnade för tidning (numera EUT) konventioner öppnade för undertecknande 1949–2003) 1950 om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna Europeiska unionens officiella tidning (tidigare EGT) Financial Action Task Force (se avsnitt 3.5.2.1) lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I and Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) lagen (2009:62) om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism Dollar (amerikanska dollar) Med penningtvätt förstås i allmänhet åtgärder som syftar till att dölja eller omsätta av brottslig verksamhet. För att bekämpa penningtvätt finns dels administrativa regelverk, dels bestämmelser som kriminaliserar penningtvätt. Utredningens uppdrag har varit att göra en översyn av krimina- liseringen av penningtvätt och överväga om det är möjligt att åstad- komma en mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering med tydliga kriterier för straffansvar, som man upprätthåller kraven på rättssäkerhet och förutsägbarhet. Straffansvaret för penningtvätt ska enligt direktiven på ett tydligt sätt ta sikte på det som är själva slutmålet med brottsligheten, nämligen att kunna använda brotts- vinsterna. I vårt uppdrag har vidare ingått att bedöma om eventuella änd- ringar i kriminaliseringen av penningtvätt medför behov av att utöka möjligheterna att förverka egendom som varit föremål för penning- tvätt. Vi har vidare haft att ta ställning till om det finns behov av och om det är lämpligt att göra ändringar i systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner. Slutligen har vårt uppdrag innefattat att ta ställning till om ska tillträda konvention om penningtvätt, efterforsk- ning, beslag och förverkande av av brott och om finan- siering av terrorism , samt att analysera vilka lagändringar som i så fall krävs. I syfte att göra den straffrättsliga regleringen av penningtvätt mer överskådlig och lättare att tillämpa föreslår vi att bestämmelserna om straff för penningtvätt bryts ut ur och placeras i en egen lag, lagen om penningtvättsbrott. Brottsrubriceringarna penninghäleri och penninghäleriförseelse ändras till penningtvätts- brott respektive penningtvättsförseelse. gäller att alla typer av brott kan utgöra förbrott till penninghäleri. Härigenom uppfylls internationella åtagan- den. Vi anser att det saknas skäl att inskränka kretsen av förbrott till den lägsta nödvändiga nivån utifrån de internationella konven- tionerna och övriga kraven på området. Den nuvarande ordningen med en s.k. all crimes approach bör således behållas. Tillämpningen av bestämmelserna om penninghäleri har varit begränsad. Ett skäl till detta har sagts vara att det föreligger svårig- heter att bevisa vilket förbrott som har begåtts. I syfte att förbättra möjligheterna att visa en koppling mellan viss egendom och dess ursprung i brott föreslår vi därför att kopplingen till förbrottet breddas och uttrycks så att egendomen ska härröra från brott eller brottslig verksamhet. För att styrka begreppet brottslig verk- samhet ska det inte vara nödvändigt att ange några konkreta gärningar. Däremot bör det normalt krävas att man vet något om vilken typ av brottslighet som verksamheten bestått i. Några när- mare detaljer eller uppgifter om verksamhetens omfattning behöver dock inte lämnas. Beviskravet för egendomens koppling till brottslig verksamhet ska vara detsamma som normalt gäller i brottmål. Vi föreslår att avgränsningen av det straffbara området sker genom att syftet med en penningtvättsgärning som huvudregel ska vara avgörande för dess straffbarhet. För att ytterligare avgränsa det straffbara området föreslår vi att det i lagtexten ska finnas en exemplifierande och normerande uppräkning av vilka slags åtgärder som är straffbara. Detta innebär att en handling ska vara straffbar som penning- tvättsbrott, om den innebär att någon överlåter, förvärvar, om- sätter, överför eller vidtar annan sådan åtgärd med pengar eller annan egendom om härrör från brott, om gärningen syftar till att antingen dölja egendomens ursprung eller att främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen eller dess värde. Mot- svarande ska gälla den som tillhandahåller, förvärvar eller upprättar en handling som kan ge en skenbar förklaring till innehavet av pengar eller annan egendom som härrör från brott, den som deltar i trans- aktioner som utförs för skens skull, den som uppträder som bulvan eller som vidtar annan sådan åtgärd, om åtgärden har det angivna syftet. Om sådan åtgärd som sagts vidtas och åtgärden syftar till att dölja att någon har berikat sig genom brott (t.ex. skattebrott eller tullbrott) ska också dömas för penningtvättsbrott. Syftet är knutet till gärningen och inte till gärningsmannen. Det betyder att gärningsmannen inte själv behöver ha det angivna syftet med sitt handlande utan att det är tillräckligt att någon annan med- verkande har ett sådant syfte. Gärningsmannen måste dock ha uppsåt till att någon annan, t.ex. en uppdragsgivare, har ett sådant syfte. Den föreslagna regleringen innebär att också den som har begått förbrottet ska kunna dömas för penningtvättsbrott; s.k. självtvätt ska alltså kriminaliseras. Allmänna straffrättsliga principer om brotts- konkurrens gäller dock vid utdömande av straffansvar. Kriminaliseringen föreslås även omfatta åtgärder som visserligen inte har ett penningtvättssyfte, men som innebär ett otillbörligt främjande av någons möjligheter att omsätta pengar eller annan egendom som härrör från brott. Vi föreslår vidare att det straffbara området för penningtvätt utvidgas på så sätt att det under vissa omständigheter ska vara möjligt att döma till ansvar för penningtvättsbrott trots att inte förbrottet är styrkt. Det gäller när någon i näringsverksamhet eller som ett led i en verksamhet som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning medverkar till en åtgärd som skäligen kan antas vara vidtagen i penningtvättssyfte. För ansvar krävs uppsåt till de omständigheter som ligger till grund för en bedömning att gär- ningen är vidtagen i sådant syfte som sagts. Den som på mot- svarande sätt medverkar till en åtgärd som skäligen kan antas vara vidtagen i penningtvättssyfte utan att detta skett i näringsverksam- het eller liknande ska i stället dömas för penningtvättsförseelse. På motsvarande sätt som gäller ska det finnas en särskild straffskala dels för grova brott, dels för ringa brott och oakt- samhetsbrott. Straffskalorna föreslås vara oförändrade i förhållande till vad som gällt för penninghäleri, grovt penninghäleri och pen- ninghäleriförseelse. Till skillnad från vad som gäller föreslår vi att försök ska vara straffbart inte bara vid grovt brott utan även vid försök till penningtvättsbrott av normalgraden. Däremot anser vi att ansvar för förberedelse och stämpling också i fortsättningen bör vara för- behållet grovt penningtvättsbrott. Eftersom det får anses vara oklart om hänvisningen till brott i den nuvarande penninghäleribestämmelsen innebär att fråga måste vara om ett brott enligt svensk lag eller om det är tillräckligt att det är ett utländskt brott föreslår vi att det i lagen om penningtvätts- brott införs en bestämmelse med innebörd att även brott som har begåtts utomlands och som inte utgör ett svenskt brott, men som motsvarar ett svenskt brott, ska kunna utgöra förbrott till penning- tvättsbrott. Enligt nuvarande reglering kan egendom som har varit föremål för penninghäleri inte förverkas hos gärningsmannen för penninghäleri- brottet. Vi anser att detta är en brist. Dessutom ställs det förverkandekonvention upp ett krav på att egendom som har varit föremål för penningtvätt ska kunna förverkas. Vi föreslår mot denna bakgrund att pengar eller annan egendom som har varit före- mål för penningtvättsbrott ska kunna förverkas, om det inte är uppenbart oskäligt. En bestämmelse om detta ska tas in i den lag om penningtvättsbrott som vi lägger fram förslag till. Det ska vidare föreskrivas att sådant förverkande ska kunna ske hos den som är gärningsman eller som har medverkat till penningtvätts- brottet även om egendomen tillhörde annan. Den föreslagna förverkandebestämmelsen ska inte vara tillämp- lig i relation till penningtvättsbrott eller penningtvättsförseelse utan styrkt förbrott. Egendom som varit föremål för sådant brott eller sådan förseelse ska i stället kunna tas i förvar. På samma sätt som tidigare ska gälla att utbyte av alla typer av såväl penningtvättsbrott som penningtvättsförseelse ska kunna förverkas, liksom vad någon tagit emot som ersättning för kost- nader i samband med sådant brott (om mottagandet utgör ett brott enligt lagen om penningtvättsbrott) och egendom som använts som hjälpmedel vid sådant brott eller sådan förseelse. För att förbättra möjligheterna att komma åt brottsvinster och egen- dom avsedd för finansiering av terrorism föreslår vi att det införs en möjlighet att belägga sådan egendom med ett förbud för kunden att disponera den, s.k. dispositionsförbud. Enligt vårt förslag ska (genom Finanspolisen), om det finns skäl att misstänka att egendom som finns hos en verk- samhetsutövare är föremål för penningtvätt eller avsedd för finan- siering av terrorism, få besluta att egendomen eller ett motsvarande värde tills vidare inte får flyttas eller disponeras på annat sätt. Dispositionsförbudet får avse egendom till ett värde som motsvarar vad som kan beräknas bli föremål för förverkande. Ett beslut om dispositionsförbud får dock meddelas endast om det skäligen kan befaras att egendomen annars kommer att undan- skaffas och skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär. För att uppfylla kraven för- verkandekonvention föreslår vi att dispositionsförbud ska få beslutas även på begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet, om nu angivna förutsättningar är uppfyllda. Även om det – utifrån en strävan att i största möjliga utsträck- ning kunna spåra och återföra brottsvinster – skulle vara värdefullt att kunna besluta om dispositionsförbud även avseende kontanter som framstår som misstänkta redan när de kommer in till en verk- samhetsutövare, anser vi att olägenheterna och kostnaderna för ett system som träffar sådana transaktioner inte står i rimlig propor- tion till de vinster man skulle uppnå med det. Ett dispositions- förbud kan således endast avse egendom som redan finns hos en verksamhetsutövare när skäl för misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism uppkommer. När en verksamhetsutövare lämnar uppgifter till Rikspolisstyrel- sen (Finanspolisen) ska den ange om den egendom som är eller har varit föremål för en misstänkt transaktion finns hos verksamhets- utövaren. Eftersom åtgärdens effektivitet och framgång är beroende av att informationen kan nå fram till (Finans- polisen) snabbt, är det viktigt, dels att rapporteringen sker skynd- samt, dels att en rapport i dessa fall kan ske i en särskild kanal så att den behandlas med högsta prioritet av Finanspolisen. I de fall då en verksamhetsutövare lämnar uppgifter till Riks- polisstyrelsen (Finanspolisen) efter att ha avstått från att genomföra en begärd transaktion som avser egendom som finns hos verk- samhetsutövaren bedömer vi att det finns en förhöjd risk för att pengarna eller egendomen försvinner från myndigheternas kontroll vilket motiverar att det inträder en automatisk dispositionsspärr i dessa fall. Den innebär att kunden under de följande från det att rapporten lämnades får disponera egendomen endast om (Finanspolisen) lämnat medgivande till det genom att förklara att beslut om dispositionsförbud inte kommer att meddelas. Om de löper ut utan att Rikspolis- styrelsen (Finanspolisen) har beslutat om dispositionsförbud är kunden fri att disponera egendomen. (Finanspolisens) beslut ska så snart som möj- ligt underställas åklagare som skyndsamt har att ta ställning till om åtgärden ska bestå. Åklagarens beslut får inte överklagas. Så snart det inte längre finns skäl för åtgärden ska den hävas, eller, om det finns förutsättningar för det, ska åtgärden övergå i ett beslut om förvar, kvarstad eller beslag. Ett dispositionsförbud får aldrig gälla längre än i . Verksamhetsutövaren ska underrättas om att en åtgärd har beslutats eller hävts. Den vars egendom belagts med disposi- tionsförbud ska underrättas om beslutet, dock först när det kan antas att syftet med beslutad eller förutsedd åtgärd inte motverkas och den framtida utredningen inte skadas om uppgiften röjs. Åklagaren ska fatta beslut om underrättelse kan ske i det enskilda fallet. Staten ska enligt gällande regler i skadeståndslagen svara för ren förmögenhetsskada för enskild som uppkommit på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Det intrång som den enskilde utsätts för vid ett dispositionsförbud är typiskt sett inte sådant att vi bedömer att det finns anledning att införa en mera långtgående rätt till skadestånd än vad som följer av dessa regler.