sou · H0B386 · 2012-12-11 00:00:00 — Utredningens förslag som innebär en reglering av civilrättsliga avtal i den i övrigt offentligrättsliga framstår som främmande. Problemen med en alltför komplicerad och oförutsebar planprocess blir inte lösta, utan tvärt om kan jag se uppenbara risker för en långdragen och omständlig hantering av ett rättsområde som inte hör hemma i ansvarsområde. Förslaget är inte förenligt med en resurseffektiv förvaltning. Satsningar för byggande med bättre energiprestanda behövs Trots att frågan om industriellt byggande är central i utredningens kritik av kommunala energikrav har den behandlats ytterst ytligt och alternativa förslag att öka standardisering och konkurrens för billigare byggande saknas. byggregler, BBR, beaktar inte energisystemen och är inte teknikneutrala. har föreslagit att systemgränserna för BBR bör ses över. styr BBR bort från fjärrvärme och främjar elvärme med värmepumpar. Lokala krav söker bland annat råda bot på det problemet. Flertalet remissinstanser på regeringens skrivelse om nära-nollenergibyggnader önskade mer ambitiösa och framåtsyftande energikrav än i dagens BBR. Avsaknaden av sådana gör att marknaden fragmenteras av att förvaltare, byggherrar och kommuner ställer egna energikrav. Staten är genom sina myndigheter och inte samordnad och ger kommunerna motstridiga signaler angående lämpligheten att driva på utvecklingen mot ett mer energieffektivt byggnadsbestånd. Mer ambitiösa och framåtsyftande byggregler bör utformas som även anger framtida skärpningar. Myndigheterna bör ha gemensamma uppdrag att utforma byggregler och främja energieffektivt byggande som även beaktar energisystemet. Fokus behöver flyttas från uppföljning av prestanda i efterskott till verifiering i förskott. Tillgänglighet och framtida kostnader för bostadsanpassning Kommunernas kostnader för bostadsanpassning översteg och det finns inte några tecken på att kostnaden kommer att minska. beräknas mer än var femte svensk vara . Vikten av att undvika dyra ombyggnationer genom att bygga rätt från början är uppenbar. kommer samhället att ha ett stort och kostsamt ansvar för att boendemiljöer är fullt tillgängliga med möjlighet till kvarboende och vård i hemmet. I den gällande situationen med enhetliga krav på tillgänglighet finns det risk att några bostäder, exempelvis studentbostäder byggs med onödigt höga krav och därmed blir dyra, medan bostäder för en åldrande befolkning som kan vara fallet i många kommuner behöver byggas mer tillgängliga än byggreglernas lägstanivå. Jag delar inte utredarens slutsatser angående ett nationellt klassningssystem. Plan- och bygglagstiftningen behöver ge stöd för att lätta på samhällets krav i vissa fall men också, med hänsyn till redovisade skäl, skärpa kraven om det finns anledning till det. Bristande bedömning av byggkostnader Utredningens underlag för att bedöma ökade byggkostnader till följd av energikrav har flera allvarliga brister. De uppskattningar av merkostnader som gjorts i enkäten som ligger till grund för utredningens slutsatser särskiljer inte lokala krav på energi från tillgänglighet och andra frågor. Det går heller inte att utläsa om merkostnaderna kvarstår i relation till de nya byggreglerna i BBR19, vilka innehåller skärpningar. baseras inte på verkliga projekt och objektiva utvärderingar av dessa utan på grova uppskattningar och teoretiska studier med begränsad relevans för dagens byggande. Det gäller både , studien från KTH och räkneexemplen från . Inte heller har sänkta livscykelkostnader till följd av bättre energiprestanda beaktats. Aktuella projekt med flerbostadshus visar att merkostnaden är noll eller balanseras av minskade driftkostnader för att nå nivåer på ca två tredjedelar av BBRs krav. Slutsatsen är att det inte finns någon rimlig grund för uppskattningen på merkostnader på och totalt för kommunala energikrav. Övriga konsekvenser för bostadsbyggandet Konsekvenserna av utredningens förslag är inte tillräckligt beskrivna. Kommunala kostnader för bostadsanpassning borde beskrivas utförligt. Till avsnittet om kostnader för byggbolagen bör läggas kostnader och osäkerhet i samband med en utdragen överprövning Avsnittet som beskriver konsekvenserna för bostadskonsumenterna borde tydligare redovisa fördelarna med mindre energianvändning. Utredningen beaktar inte heller att priset för mark som inte behäftas med krav troligtvis blir högre än då kommunala krav ingår i uppgörelsen. Det finns alternativ till lagstiftning om särkrav Det finns en vilja bland kommunerna att ställa mer samordnade krav vid byggande på mark. I stället för den mycket ingripande lagstiftning som utredningen föreslår kan kommunernas kravställande samordnas på frivillig väg. Ett samarbete där hela sektorns intressenter bjudits in pågår redan för energifrågor och ett underlag till samordnade energikrav beräknas vara färdigt . Slutligen konstaterar jag att utredningen inte har fullgjort direktivets uppdrag att redovisa de samhällsekonomiska överväganden som föranleder kommunala särkrav. I avsaknad av den bristande analysen kan inte rimligen en så ingripande lagstiftning som den föreslagna införas. Om utredningens förslag skulle gå igenom förlorar kommunerna möjligheten att sälja mark till den som på objektiva grunder kan bygga på ett långsiktigt hållbart sätt, och gå längre än de lägsta krav som BBR anger. På finns underlag och rapporter som stöd för vad som sagts ovan. Särskilt yttrande av , Ansvarig husbyggnadsfrågor, Byggindustrier Byggindustrier är de enskilda byggföretagens bransch- och arbetsgivar-organisation inom . Vi organiserar ca 3 200 bygg-, anläggnings- och specialföretag. Vi har tagit del av utredningens förslag och vill framföra följande synpunkter. Byggindustrier ställer sig helt bakom de förslag som utredningen lagt fram vad gäller att införa en stoppbestämmelse i PBL som innebär att kommunen inte får ingå ett genomförandeavtal som innehåller krav avseende tekniska egenskapskrav på byggnader som går utöver vad som gäller enligt PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av PBL. De undersökningar som utförts åt utredningen visar att kommunala särkrav medför direkta merkostnader på mellan för uppförande av bostäder. Summerat över alla bostäder som uppförs i blir detta ca . De ökade kostnaderna kommer att belasta bostadskonsumenterna fullt ut i slutledet. Det är inte rimligt att kommunerna ska påtvinga sina innevånare högre boendekostnader utan deras medgivande. Det kan ifrågasättas om kommunerna då följer lagen om bostadsförsörjning. Innebär kommunala särkrav verkligen att det blir lättare för invånarna att leva i goda bostäder? Vilket ansvar påtar sig kommunen om särkraven skulle visa sig ge oförutsedda negativa effekter på t.ex. hälsa? Byggindustrier står bakom de mål för energieffektivisering i byggnader som har beslutat om, dvs. att energianvändningen per uppvärmd yta ska minska till till 2050, jämfört med . Byggindustrier anser att det är byggregler (BBR) som ska reglera energikraven på byggnader. Egenskapskrav på byggnader bör vara desamma över hela landet förutom en justering för olika klimat när det gäller energikraven. Detta för att möjliggöra en högre grad av industriellt byggande, och därmed lägre kostnader för bostadsbyggande. ställer dock många kommuner egna krav på byggnaders energiprestanda. I är kravet 60 kWh/m2 och i är kravet 55 kWh/m2 – för alla bostäder som uppförs på kommunens mark. Dessa krav är avsevärt skarpare än BBR-kraven för aktuell klimatzon (90 kWh/m2). I siffrorna ingår värme, varmvatten och fastighetsel. Energivärdena ska dessutom verifieras under verklig drift, till skillnad från i våra nordiska grannländer där krav bara ställs på beräknade värden. har få flerbostadshus byggts med så låg energianvändning som de kommunala kraven i och . I de projekt som byggts har det visat sig att kraven är svåra att nå i praktiken och att de kräver en kombination av olika specialåtgärder. Att införa krav på den här låga nivån fördyrar därför byggandet avsevärt. Projekten blir spjutspetsprojekt i högprofilområden där betalningsstarka människor bor och upprepningsfördelar uteblir. Argumentet för kommunala särkrav på energi brukar vara att kommunerna vill gå före i energiomställningen. Problemet är att olika krav i olika kommuner försvårar industriellt byggande av lågenergihus, fördyrar hela byggprocessen och därmed paradoxalt nog riskerar att försena deras breda genomslag på marknaden. Att kommunala tjänstemän och politiker sätter upp egna byggregler är en tillbakagång till de lokala byggordningar som på goda grunder avskaffades 1947. Det är möjligt att kommuner som velat gå före har haft en roll att spela i och med att de, i samarbete med bl.a. och bygg- och fastighetsbranschen, har sett till att det byggts olika typer av demonstrationsprojekt där nya tekniker har kunnat prövas. För få ett brett genomslag för lågenergibyggande över hela landet behöver dock bygg- och fastighetsbranschen tydliga och harmoniserade nationella regler. Det är också troligtvis mer samhällsekonomiskt att energieffektivisera det befintliga byggnadsbeståndet än att pressa ner energianvändningen i nya byggnader till nivåer motsvarande kraven i och . har inte råd att genomföra en total omställning av hela byggnadsbeståndet med metoder som driver upp kostnaderna för lågenergibyggande. Byggindustrier anser att energipolitik bör bedrivas på nationell nivå och tar därför tydligt avstånd från alla typer av kommunala krav eller annan form av påverkan på både privat och mark. Det bör vara upp till byggherren att bestämma om byggnadens utformning inom ramen för nationella regler. De nationella energikraven bör ses över och utformas så att de skapar goda förutsättningar för ett kostnadseffektivt, marknadsdrivet och lönsamt byggande av lågenergihus. Byggindustrier stödjer därför förslaget om att inrätta ett partssammansatt Råd med uppgift att arbeta fram underlag för ställningstagande till beslut om framtida BBR:s innehåll vad gäller byggnaders energianvändning. Energieffektivt byggande – möjligheter och hinder för högre krav. Version för begränsad spridning, . , A. m.fl., Byggnadslagstiftningen, 1948 – kommentar till nya byggnadslagstiftning. , S. 2012. Processrättsliga frågor i mål enligt – analys av . Markpolitik och kommunala markpriser. PM om bestämmelser i detaljplaner – Vad är möjligt och lämpligt att reglera. Tydligare statligt ansvar i . Regelsamling för byggande, BBR 2012. Analys av bostadsbyggandet i . Lägsta möjliga energianvändning i nya byggnader och kostnadskonsekvenser. Rapport 2012:6, i praktiken 2011. Jämförelse mellan energiregler i de nordiska länderna och . Dnr 1271-5280/2011. Föredrag vid Almedalsveckan 2012. NOTAT: grensehindringer i . & , E. Rapport 4:108 från avd. för Fastighetsvetenskap, KTH. m.fl. , En kommentar. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), Bäste på täppan? – en - rapport om bostadsbyggande och kommunala markanvisningar. Opublicerad rapport , avsnitt 4.1.2 Bostadsbyggande på mark. Kalbro, T. & , P. Lagstöd, tillämpning och förslag till nya principer. Rapport 4:104 från avd. för fastighetsvetenskap, KTH. Kalbro, T. Finansiering av infrastruktur. Svenska exploateringsavtal i jämförelse med , , , , , och . Rapport 4:110 från avdelningen för fastighetsvetenskap, KTH. Madell, T. Avtal mellan kommuner och enskilda. Avtalsslut och rättsverkningar. & , J. Analys av bostadsbyggande och markägoförhållanden i Göteborgs- och . Examensarbete EX-06-168, avd. för fastighetsvetenskap, KTH. Plan-Kommunal- og Regionaldepartementet. Veileder – utbyggingsavtaler. 1985/86:1. Ny plan- och bygglag. 1997/98:45. 1997/87:90 .Följdlagstiftning till m.m. Prop. 2009/10:80 . En reformerad grundlag. Regeringens skrivelse 2011/12:231 från , Vägen till nära-nollenergibyggnader. S., 2006. Bostadsproduktion på privat och mark. Examensarbete EX-06-155, avd. för fastighetsvetenskap, KTH. PM: Nordiska byggreglergräns- hinder för handel av entreprenader, material och konstruktioner inom bygg- och installation. Exploateringsavtal för fritidsbebyggelse på privatägd mark. Kommuner och Landsting. Fysisk planering i kommunerna för minskad klimatpåverkan. Kommuner och Landsting. Lokala miljömål och nationellt stöd. Kommuner och Landsting och . Kommunala krav vid nybyggnation. Traneus, C. Kommuners krav på bostadsbyggande. – en studie om förekomsten av särkrav. och Byggande, KTH. Examensarbete nr 168. Översyn av vissa byggfrågor En särskild utredare ska se över vissa byggfrågor i syfte att underlätta byggandet i . -kartlägga kommunernas tillämpning av bestämmelserna om tekniska egenskapskrav i , plan- och byggförordningen samt byggregler, -analysera vilka effekter tillämpningen av de tekniska egenskapskraven samt kommunernas särkrav har på bl.a. byggkostnaderna och det långsiktiga arbetet med hållbar samhällsutveckling, och -utreda förutsättningarna för att dela upp byggherreansvaret vid bostadsbyggande på olika aktörer i byggprocessen. Utredaren ska föreslå lämpliga förändringar och i samtliga delar lämna de författningsförslag som behövs. Förslagen ska säkerställa att föreskrivna krav uppnås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Av stor betydelse är också att de bestämmelser som föreslås utformas så att god konkurrens främjas som ett hållbart byggande stimuleras. Det står utreda-ren fritt att utöver vad som anges i dessa direktiv lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller till de ytterligare förenklingar av bygglagstiftningen som bedöms lämpliga. Vid bedömningen av regelverket ska den nya (2010:900) utgöra utgångspunkt. Uppdraget ska redovisas . På byggområdet finns krav på uppfyllande av tekniska egenskapskrav på byggnadsverk inom nio områden. Områdena är följande: 1.bärförmåga, stadga och beständighet, 2.säkerhet i händelse av brand, 3.skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, 4.säkerhet vid användning, 5.skydd mot buller, 6.energihushållning och värmeisolering, 7.lämplighet för avsett ändamål, 8.tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, och 9.hushållning med vatten och avfall. De sex första områdena överensstämmer med vad som anges i EU:s byggproduktdirektiv /106/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter (celex 31989L0106). I EU:s nya byggproduktförordning nr 305/2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv /106/EG (celex 32011R0305), som gäller från och som ersätter EU- direktivet, återfinns samma områden. Dessutom återfinns i förordningen område 8. Både enligt direktivet och EU-förordningen är det upp till respektive medlemsstat att specificera kraven. Områdena 7 och 9 regleras även fortsättningsvis endast på nationell nivå. De nationella bestämmelserna om kraven finns i (2010:900), PBL, och plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. Regleringen av kraven i PBL och PBF är på en övergripande nivå medan de mer specifika kraven återfinns i föreskrifter meddelade av . har utfärdat både byggregler (BBR) och konstruktionsregler (BKR). Kraven framgår i första hand av byggregler. Byggreglerna är utformade som funktionskrav, vilket innebär att byggnadsverken ska uppnå en funktion. Viss variation tillåts beroende på vad byggnadsverket ska användas till och var det finns i landet. För att främja innovationer och nytänkande är byggherren således fri att välja teknisk lösning. Som ett komplement till föreskrifterna har beslutat allmänna råd med generella rekommendationer om tillämpningen av föreskrifterna vid bl.a. ändring av byggnad. har också genomfört en översyn av verkets före- skrifter och allmänna råd i syfte att öka tydligheten och förutsättningarna för en enhetlig tolkning och tillämpning av regelverket. Som ett resultat av denna översyn har meddelat föreskrifter om ändring av byggnad. Dessa träder i kraft . Ansvaret för att de tekniska egenskapskraven uppfylls vilar på byggherren. De tekniska egenskapskraven ska normalt uppfyllas i samband med att ett byggnadsverk uppförs eller ändras. Men det finns också krav som alltid ska uppfyllas även på det befintliga byggnadsverksbeståndet som exempelvis säkerhetskrav på hissar. De tekniska egenskapskraven prövas inte av kommunen i samband med ansökan om lov. Däremot gör kommunen, i samband med det tekniska samrådet, en bedömning av om den sökta åtgärden kan antas komma att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Nytt från är att kravet på lämplighet för avsett ändamål respektive kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga också är s.k. utformningskrav som prövar i samband med bygglov. Utöver lagens krav avseende tekniska egenskaper kan kommunerna ställa egna krav i s.k. genomförandeavtal mellan kommunen och exploatören som upprättas i samband med att ett markområde ska bebyggas eller befintlig bebyggelse ska förtätas. Detta kan gälla krav avseende brandskydd, tillgänglighet, energieffektivisering och energitillförsel m.m. Två avtalsformer förekommer: markanvisningsavtal som används då kommunen äger huvuddelen av marken och exploateringsavtal då det är exploatören som äger huvuddelen av marken. De tekniska egenskapskraven på byggnadsverk är mycket viktiga då de motiveras av omsorgen om människors hälsa och säkerhet samt målen om ett hållbart samhälle och allas lika möjligheter att nyttja de byggnader som uppförs. Byggsektorn har en stor inverkan på miljö, hållbar utveckling och klimat. Flera av de miljökvalitetsmål som har antagit berör byggsektorn. Detta gäller exempelvis God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och Säker strålmiljö. Regeringen har antagit en handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling genom skrivelsen Miljö- anpassad offentlig upphandling (skr. 2006/07:54). föreskriver lagen (2007:1091) om offentlig upphandling att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Utöver dessa hänsyn bör den offentliga upphandlingen även främja andra politiska målsättningar såsom innovation. I betänkande (SOU 2010:56) framgår vidare att innovationsvänlig upphandling och innovationsupphandling kan stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet och effektivitet. Regeringen anser att offentlig upphandling kan vara en drivkraft för innovation och därmed bland annat bidra till förbättringar av offentliga tjänster (prop. 2011/12:1 utg. omr. 2 s. 44). Regeringen har också satt upp som långsiktig vision att ska ha noll nettoutsläpp av växthusgaser 2050. Fortsatt energieffektivisering och inno-vation i byggsektorn kommer att vara viktiga för att uppfylla och regeringens mål. I detta sammanhang fyller ambitiösa nationella krav en viktig funktion. är det regeringens önskan att främja ett ökat bostadsbyggande. För att detta mål ska kunna uppnås är det av avgörande betydelse att kraven är tydliga, rimliga och enkla att tillämpa. Det är i detta perspektiv av stor betydelse att de krav kommunerna ställer är förutsägbara och likartade över landet. Ett sätt att uppnå detta kan vara att bibehålla nuvarande nationella minimikrav – som i fråga om vissa egenskapskrav även tillåter geografiska skillnader – som det införs ett nationellt klassningssystem där kommunerna kan välja att ställa hårdare krav utifrån förutbestämda parametrar. Dagens s.k. funktionskrav skiljer sig starkt från den tidigare byggnormens detaljkrav genom att främja olika tekniska lösningar. Reglerna baseras på forskning om hälsa, hållbarhet, brand m.m., eller är satta för att nå politiska mål för exempelvis energihushållning. Byggherrarna anpassar sig efter kraven och stödjer normalt kravens utformning. har dock ett antal frågeställningar uppkommit dels om kravens utformning, dels om tillämpningen av kraven. Vissa krav uppfattas som alltför detaljerade eller kostnadsdrivande av byggherrarna som andra uppfattas som alltför otydligt reglerade. Vidare ifrågasätts varför vissa kommuner ställer mer långtgående krav än de som framgår av regelverket. Slutligen kan det konstateras att de krav som ställs inte alltid följs av byggherrarna. I detta sammanhang har särskilt frågan om byggherreansvar kommit i fokus. När det gäller frågor om de tekniska egenskapskravens utformning i regelverket avvaktar regeringen i första hand redovisning av uppdraget att lämna författningsändringar för anpassning till byggproduktförordningen (S2011/4930/PBB). Det står dock utredaren fritt att föreslå de förändringar av utformningen av kraven som identifieras i samband med uppdraget i övrigt. I övrigt skulle utredningsbehovet kunna delas in i två delar, de kommunala kraven på byggnadsverks tekniska egenskaper och byggherreansvaret. De kommunala kraven på byggnadsverks tekniska egenskaper Det har framkommit att landets kommuner ställer olika krav på tekniska egenskaper för byggnadsverk. Detta framgår exempelvis av remiss av de nya energikraven i BBR. I detta sammanhang lät genomföra en under-sökning av kommunala krav och rekommendationer i ett urval kommuner i fråga om energihushållning vid nybyggnad. Av remissutskicket framkommer bl.a. att flera kommuner ställer energikrav utöver de som ställs i BBR dels för kommunens egna byggnader, dels vid försäljning av kommunala småhus-tomter. Kraven innefattade på olika sätt en skärpning i förhållande till energikraven i BBR, bl.a. ställdes krav på viktad energianvändning i beräkningen av byggnaders energiprestanda, tvingande krav på fjärrvärmeanslutning samt krav på s.k. nollenergi hus (passivhus). konstaterade att det rent principiellt är möjligt för en kommun att ställa krav i civilrättsliga avtal, t.ex. vid markupplåtelse, men att dessa begränsas av olika lagar, t.ex. kommunallagen och avtalslagen (t.ex. oskäliga villkor). Kommunen får inte heller ställa krav på användning av vissa produkter, provningar, beräkningar etc. som kan leda till möjliga handelshinder för exempelvis byggprodukter. En samlad bild av de tekniska krav som ställs på nivå saknas. Det är också oklart i vilken utsträckning kommunernas agerande är en följd av olika tillämpning av föreskrivna krav eller politiska önskemål för att uppnå lokala, regionala eller nationella mål, t.ex. de nationella miljömålen. Lokala krav på byggnader kan också vara en reaktion på olika förordningar som styr miljökrav vid offentlig upphandling, samt andra initiativ som regeringen tagit. Regeringen har t.ex. genom satsningen på hållbara städer, vilken innefattar Delegationen för hållbara städer, tydliggjort behovet av att kommuner, näringsliv och andra parter åstadkommer välfungerande och attraktiva stadsmiljöer där hög livskvalitet går hand i hand med förbättrad miljö, social sammanhållning och minimerad klimatpåverkan. Detta ska uppnås genom höjda ambitionsnivåer, integrerad planering och ny teknik. Det statliga stödet till hållbara städer som kan sökas av kommuner och näringsliv har minskade utsläpp av växthusgaser som övergripande syfte. Detta implicerar bl.a. långtgående krav på energieffektivisering. Det är oklart vilka konsekvenser det skulle få om kommunernas möjlighet att ställa tekniska egenskapskrav på byggnadsverk begränsades till exempel antingen endast till den miniminivå som framgår av gällande regelverk eller till en val-möjlighet mellan ett antal nivåer eller klasser som även dessa skulle kunna återfinnas i det svenska regelverket. Det finns en risk att skillnaderna i tillämpningen av kraven försvårar upphandlingen för byggherrar och arbetet för konsulter och entreprenörer. Vidare finns en risk att skillnaderna leder till minskad förutsägbarhet och minskade möjligheter till prefabricering av konstruktioner. Detta påverkar i sin tur hela byggprocessen genom en begränsning av möjligheterna att upprepa byggprojekt i olika delar av landet. Detta kan i sin tur få konsekvenser både för de direkta och indirekta kostnaderna i enskilda projekt.