sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — Ett yrkande om säkerhetsåtgärd kan prövas utan att sökanden väckt talan om huvudförpliktelsen (15 kap. 5 § första stycket). Ett yrk- ande om säkerhetsåtgärd får inte bifallas utan att motparten har beretts tillfälle att yttra sig. Om det är fara i dröjsmål får dock rätten bevilja åtgärden till dess annat förordnas (15 kap. 5 § tredje stycket). En åtgärd som avses i 15 kap. 3 § får beviljas endast om sökan- den hos rätten ställer säkerhet för den skada som kan tillfogas motparten. Om sökanden inte förmår ställa säkerhet och om han har visat synnerliga skäl för sitt anspråk, får rätten emellertid befria honom från detta krav. Staten, kommuner och landstingskom- muner behöver inte ställa säkerhet (15 kap. 6 § första stycket). När en åtgärd som avses i 3 § har beviljats utan att sökanden har väckt talan så ska sökanden inom en månad från beslutet väcka talan i saken vid domstol. Om sökanden inte väcker sådan talan, ska åt- gärden återgå (15 kap. 7 §). I kapitlets 8–9 §§ finns fler bestämmelser om domstolens handläggning. Vad först gäller möjligheten för enskilda som kan åberopa ett åsidosättande av genomförandeförbudet att interimistiskt hindra att planer på stöd genomförs i strid med detta förbud är det möjligt att med stöd av 15 kap. 3 § förbjuda någon att genomföra stödåtgärder i strid med genomförandeförbudet. Sådant förbud har meddelats av i det i avsnitt 5.9 redovisade målet mellan och . Ett så- dant förbud gör inte att den kommande domen blir överflödig. Förbudet gäller bara fram till domstolens dom i målet. Vad därefter gäller möjligheten för enskilda att utverka att den som har fått olagligt stöd betalar tillbaka detta, så har vi i av- snitt 6.2.5 dragit slutsatsen att det är möjligt för allmän domstol att på talan av en stödgivare med stöd av bestämmelsen i 15 kap. 3 § rättegång förordna om återbetalning av olagligt stöd. Vi har också konstaterat att det förefaller möjligt att interimistiskt förordna att en stödmottagare ska betala mottaget olagligt stöd till en sysslo- man. Den aktuella bestämmelsen är alltså tillämplig även när huvud- förpliktelsen fullgörs genom en engångsprestation. För att den ska vara tillämplig krävs att sökanden visar sannolika skäl för att han har ett anspråk mot någon annan och att det kan befaras att mot- parten försvårar utövningen av sökandens rätt. När det gäller kravet på att sökanden har ett anspråk så tar detta krav inte främst sikte på någons anspråk på att en motpart ska betala ett belopp till tredje man. Särskilt med hänsyn till nationella domstolars skyldighet att tolka nationella bestämmelser fördragskonformt kan enligt vår upp- fattning ett anspråk av detta slag anses vara ett sådant anspråk som avses i den aktuella bestämmelsen. Likaså kan sökandens rätt anses hindrad genom att stödmottagaren inte betalar tillbaka stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet. De möjligheter som en stödgivare har att utverka interimistiskt beslut om återbetalning finns alltså även för en enskild med rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt. När det gäller möjligheterna att interimistiskt besluta om skyl- dighet att återkräva olagligt statligt så har vi i avsnitt 6.3.3 dragit slutsatsen att kravet på möjlighet att föra återkravstalan inte är upp- fyllt fullt ut. Motsvarande brister finns beträffande möjligheterna att få till stånd ett interimistiskt förordnande om skyldighet för en stödgivare att återkräva olagligt stöd. Unionsrättens krav uppfylls därför inte fullt ut i den svenska rättsordningen. Vår bedömning: En tillämpning av preskriptionslagens regel att en fordran preskriberas efter tillkomsten kan beträffande fordringar avseende ersättning för skada som orsakats av stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet strida mot den unionsrättsliga effektivitetsprincipen. Dessa regler bör därför inte vara tillämpliga på sådana fordringar. I övrigt behövs inte några lagstiftningsåtgärder med anledning av den på unions- rätten grundade rätten till skadestånd. I avsnitt 3.5.4 har vi dragit slutsatsen att enskilda som åsamkats skada av att olagligt stöd har lämnats kan ha en direkt på unions- rätten grundad rätt till ersättning för denna skada. Ersättningen fastställs däremot enligt nationella bestämmelser. Bland annat frågorna om vilka skador som ersätts, hur ersättningen beräknas och om det finns skäl för jämkning regleras således i nationell rätt. De natio- nella reglerna ska uppfylla de krav som följer av likvärdighetsprin- cipen och effektivitetsprincipen. I skadeståndslagen (1972:207) finns bestämmelser om såväl förut- sättningar för skadeståndsansvar som beräkning av skadeståndet och jämkning av det. Bestämmelserna om beräkning och jämkning av skadestånd är tillämpliga även när skadeståndsansvaret följer av annan lagstiftning än skadeståndslagen om det inte finns sådana be- stämmelser i denna andra lagstiftning.41 När någon har en direkt på unionsrätten grundad rätt till ersättning för skada är det som ut- gångspunkt med tillämpning av dessa bestämmelser som ersätt- ningen ska bestämmas. Utredningen om det allmännas skadeståndsansvar vid överträ- delse av EG-rätten hade uppdraget att ana- lysera frågan om det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler och föreslå de ändringar som kunde behöva göras i 41 och : Skadeståndslagen. En kommentar, 2 uppl. 2006, s. 30. I betänkandet Det allmännas ansvar vid överträdelser av EG-regler (SOU 1997:194) drog utredningen slutsatsen att en jäm- förelse mellan skadeståndslagens regler och de uttalanden som domstolen gjort i de mål som dittills prövats inte gav vid handen att det fanns några svenska regler som skulle behöva sättas åt sidan för att tillgodose gemenskapsrättens krav.42 En fråga som den nämnda utredningen tog ställning till var om bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen behövde ändras. I denna bestämmelse föreskrivs att talan om ersättning enligt 2 § inte får föras med anledning av beslut av eller regeringen eller av eller om inte beslutet upphävts eller ändrats. Sådan talan får inte heller föras med anledning av beslut av lägre myndighet, vilket efter överklagande prövats av regeringen, eller Högsta förvaltnings- domstolen, utan att beslutet upphävts eller ändrats. I 2 § föreskrivs att staten eller en kommun ska ersätta 1. personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar, och 2. skada på grund av att någon kränkts på sätt som anges i 2 kap. 3 § genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Utredningen uttalade att enligt sin ordalydelse begränsar be- stämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen endast möjlighet att föra talan om ersättning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Den pekade därefter på att krav på ersättning som grundas på påstående om överträdelse av gemenskapsrättens regler skulle såvitt gällde frågan om rätt till skadestånd föreligger prövas enligt gemenskapsrätten och till att rätten till skadestånd var direkt grundad på gemen- skapsrätten. Ett sådant krav kunde enligt utredningen inte anses vara en talan om ersättning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen och taleförbudsregeln var därför formellt sett inte tillämplig i dessa fall. Utredningen ansåg därför att det inte förelåg något behov av att ändra regeln för att tillförsäkra enskilda det rättsskydd som gemen- skapsrätten krävde. Utredningen förslog ändå att bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen skulle upphävas, bland annat för att den som drabbas av skada på grund av felaktig lagstiftning inte skulle behandlas olika beroende på om det gällde en överträdelse av gem- enskapsrätten eller av nationell rätt.43 42Det allmännas ansvar vid överträdelser av EG-regler (SOU 1997:194), betänkande av Utred- ningen om det allmännas skadeståndsansvar vi överträdelse av EG-rätten, s. 144. 43SOU 1997:194, s. 147. Det redovisade förslaget ledde inte till lagstiftning. Utred- ningens resonemang om bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen har emellertid behandlats i propositionen 2007/08:168 Lissabonför- draget44. I denna uttalades att i betänkandet konstaterats att tale- rättsförbudet i 3 kap. 7 § skadeståndslagen inte är tillämpligt på en skadeståndstalan som grundar sig på en överträdelse av gemenskaps- rätten. I propositionen noterades att det vid remissbehandlingen inte framfördes några avvikande uppfattningar i den frågan och att bland annat Justitiekanslern och Hovrätten över och in- stämde uttryckligen i utredningens synpunkter. Enligt regeringen föranledde senare praxis ingen annan bedömning. Vi instämmer i de ovan redovisade bedömningarna av Utred- ningen om det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-rätten när det gäller frågan om skadeståndslagen regler upp- fyller unionsrättens krav. Unionsrättens krav på medlemsstaternas rättsordningar när det gäller rätt till skadestånd vid överträdelse av genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen i EUF-fördraget medför alltså enligt vår uppfattning inte något behov av ändringar i skadeståndslagen. Det är dock möjligt att det behövs lagstiftnings- åtgärder när det gäller reglerna om preskription av skadestånds- fordringar. Vi ska nu behandla den frågan. För skadeståndsfordringar gäller den allmänna preskriptionsfristen enligt preskriptionslagen (1981:130). En fordran preskriberas efter tillkomsten om inte preskriptionen avbryts (2 § första stycket). För att tillämpa regeln måste man alltså avgöra när skadeståndsfordran tillkom. Den vedertagna meningen är att tiden för den skadegörande handlingen är avgörande.45 Det är därför möj- ligt att ett skadeståndskrav är preskriberat innan skadan uppkommer. Regeln motiveras av att ingen ska behöva räkna med att bli skade- ståndsskyldig för handlande som ligger , när han inte tidigare blivit utsatt för krav.46 I 5 § preskriptionslagen finns en bestämmelse om preskriptions- avbrott. Enligt den bestämmelsen avbryts preskription genom att 1. gäldenären erkänner betalning, erlägger ränta eller amortering 127–128. 45Jan och : Skadeståndsrätt, 8 uppl. 2009, s. 431, och proposition 1979/80:119 om preskriptionslag m.m., s. 39 ff. 46Hellner & Radetsky, s. 431. eller erkänner fordringen på annat sätt, 2. gäldenären får ett skrift- ligt krav eller en skriftlig erinran om fordringen från borgenären eller 3. borgenären väcker talan mot gäldenären eller annars åbe- ropar fordringen gentemot gäldenären vid bland annat domstol. Enligt den unionsrättsliga likvärdighetsprincipen får rättsmedel som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten inte vara mindre förmånliga än de som avser liknande talan som grundas på nationell rätt. I fråga om preskriptionsregler för skadeståndskrav ligger det nära till hands att vid likvärdighets- bedömningen göra jämförelsen med de allmänna preskriptionsreg- lerna i preskriptionslagen. Det är emellertid möjligt att en tillämp- ning av dessa bestämmelser i vissa situationer kommer i strid med effektivitetsprincipen, eftersom en skadeståndsfordran kan vara pre- skriberad när den uppkommer. Preskriptionslagens regler bör där- för inte vara tillämpliga på fordringar avseende ersättning för skada som orsakats av stöd som lämnats i strid med genomförandeför- budet. 6.3.6Uppfyller de rättsmedel som svensk rätt erbjuder på statstödsområdet effektivitetskravet? Vi har i detta avsnitt 6.3 utrett i vilken mån som svensk rätt till- handahåller sådana rättsmedel på statsstödsområdet som unions- rätten kräver. Vi har konstaterat att det saknas sådana rättsmedel i vissa avseenden. I detta avslutande avsnitt ska vi bedöma om de rätts- medel som erbjuds uppfyller unionsrättens krav på att tillhanda- hållna rättsmedel ska vara effektiva rättsmedel. Förbudstalan vid allmän domstol Vår bedömning: Möjligheten för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt att mot stödgiv- are väcka talan vid allmän domstol om förbud att lämna stöd är inte ett effektivt rättsmedel eftersom en dom avseende en sådan talan inte har rättskraft i förhållande till stödmottagaren. I kap. 3 har vi konstaterat att enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt ska ha rätt till vissa rätts- medel när statligt stöd är på väg att lämnas i strid med genom- förandeförbudet eller när stöd har lämnats i strid med detta förbud. Bland dessa finns rättsmedlet att hindra att olagligt stöd lämnas. Detta rättsmedel ska kunna göras gällande vid nationella domstolar. För ett sådant förfarande vid en nationell domstol gäller principen om ett effektivt domstolsskydd. har upprepade gånger47 förklarat att denna princip utgör en princip i unionsrätten, vilken följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och vilken stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europakon- ventionen. Innebörden av ett effektivt domstolsskydd har därför av tolkats med hänsyn till praxis beträffande dessa konventionsartiklar. Rätten till effektiva rättsmedel är i och med Lissabonfördraget föreskriven i en uttrycklig unionsrättslig bestämmelse. I artikel 47 i europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna finns bestämmelser om rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartiskt domstol. Enligt artikel 6.1 i har denna stadga samma rättsliga värde som fördragen. I artikel 47 första och andra styckena i stadgan föreskrivs följ- ande. Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- eller rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med be- aktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel. Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgiv- ning, låta sig försvaras och företrädas. I artikel 52.3 i stadgan föreskrivs att i den mån som stadgan om- fattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europa- konventionen så ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Enligt artikel 52.7 i stadgan ska de förklaringar som utarbetats för att ge vägledning vid tolkningen av denna stadga vederbörligen beaktas av unionens och medlemsstaternas domstolar. I förklaringarna48 till artikel 47 anges bland annat att första stycket grundas på artikel 13 i och att andra 47Se exempelvis dom i mål C-432/05, Unibet, 2007, s. I-2271, punkt 43, och i mål C-279/09, DEB Deutsche Energie- handels- und Beratungsgesellschaft, REU 2010, s. I-0000, punkt 29. 48EUT C 303, 14.12.2007, s. 17–35. stycket motsvarar artikel 6.1 i . I förklaringen till andra stycket anges vidare att i unionsrätten tillämpas rätten till domstolsprövning inte enbart avseende rättigheter och skyldigheter av civilrättslig typ, men att med undantag för sitt tillämpnings- område så tillämpas de garantier som erbjuds enligt Europakonven- tionen på likartat sätt i unionen. har i ovannämnda DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft, som gällde rätt till effektivt rättsmedel inför nationell domstol, hänvisat till stadgan och förklaringarna och pekat på att enligt förklaringen till artikel 52.3 bestäms de garan- terade rättigheternas innebörd och räckvidd inte endast av lydelsen i stadgan och utan också av praxis från Europa- domstolen. I den nämnda domen redogör för Europa- domstolens praxis på det område som var aktuellt i målet och an- vände sig av denna för att komma fram till vad rätten till ett effek- tivt rättsmedel och principen om ett effektivt domstolsskydd inne- bar i det fall som hade att pröva. Innebörden av principerna om effektiva rättsmedel och om effek- tivt domstolsskydd ska alltså fastställas med hänsyn till Europa- domstolens praxis beträffande artikel 6.1 om rätt till en rättvis rättegång och artikel 13 om rätt till ett effektivt rättsmedel för den vars fri- och rättigheter enligt konventionen kränkts. Artikel 6.1 gäller rätten till domstolsprövning, och artikeln skulle enligt sin ordalydelse kunna läsas så, att denna rättighet är tillgodo- sedd när slutlig dom har meddelats. har emeller- tid slagit fast att det måste knytas vissa rättsverkningar till en sådan dom för att den ska vara av värde. En lagakraftvunnen dom ska inte kunna ändras utom i de undantagsfall då det finns resningsskäl eller liknande extraordinära omständigheter.49 Det är vidare en allmän princip i avgöranden att konventionsrättigheterna ska ges ett reellt och effektivt och inte bara formellt skydd. För att rätten enligt artikel 6.1 till en rättvis rättegång ska iakttas krävs därför att den dom som rättegången utmynnar i ska kunna verkställas genom ett ansvarigt offentligt organ.50 har i förhållande till den i artikel 13 föreskrivna rätten till ett effektivt rättsmedel uppställt krav på att 49Se exempelvis dom i målet Popov mot och i målet Melnic mot samt : Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till om de mänskliga rättig- heterna, 3 uppl. 2007, s. 259 ff. 50Se , s. 260 ff. och där angiven rättspraxis från . en dom som tillgripandet av ett sådant rättsmedel leder till ska vara verkställbart.51 Vi ska nu bedöma om dessa krav är uppfyllda i svensk rätt. En doms rättskraft är som utgångspunkt begränsad till parterna.52 Som huvudprincip gäller därför att två parter inte kan genom en domstolsprocess förändra en utomstående tredje mans rättsställ- ning mer än de skulle kunna förändra den genom ett avtal sins- emellan vid tiden för processen.53 m.fl.54 beskriver detta på det sättet att tredje man träffas av rättskraften hos ett avgörande i en process mellan två andra personer om den förändring av hans rättsställning som rättskraften skulle medföra vid en oriktig dom även kunnat inträda genom endera partens utövande av sin för- foganderätt över processföremålet.55 Om två parter tvistar om äganderätten till viss egendom gäller målet vem av parterna som har rätt till egendomen framför den andra. En annan person som anser sig ha rätt till egendomen träffas inte av domens rättskraft. Huvud- regeln att rättskraften är begränsad till parterna gäller även en dom avseende en förbudstalan.56 I litteraturen har anförts att en praktisk konsekvens som kan motivera talerättskrav vid förbudstalan är den bevis- eller exekutionsverkan som skulle kunna bli följden av att man tillät en process.57 Det finns dock fall där tredje man träffas av rättskraften trots att dennes rättsställning inte är underkastad ena partens civilrätts- liga förfoganderätt. Ett exempel som ges i litteraturen58 på ett sådant fall är fall där en person kan ha talerätt rörande en annan persons rättsställning. Ett exempel på detta är förhållandena vid konkurs. Om en kärande har väckt talan mot ett konkursbo och yrkat förpliktande för detta att lämna ut viss egendom som kon- kursboet har i sin besittning men som käranden påstår sig äga, så har domen rättskraft även mot konkursgäldenären, som är den egentlige ägaren till egendomen i konkursboet. En annan anledning till att en dom har rättskraft mot tredje man kan vara att det 51 Se dom i målet Iatridis mot samt Skadestånd och (SOU 2010:87), betänkande av Utredningen om det allmännas ansvar enligt , s. 157–166. 52Se exempelvis , och , Rättegång III, s. 230 53Fitger, s. 17:56. 54Ekelöf, och , Rättegång III, s. 234. 55Ekelöf, och , Rättegång III, s. 234. 56Fitger, s. 13:10 d. 57Fitger, s. 13:10 d. 58Se , och , Rättegång III, s. 238, samt Per : Rättegång II, 1996, s. 72. rättsförhållande domen avser är odelbart. Ett exempel på detta är bestämmelsen i 7 kap. 52 § första stycket aktiebolagslagen (2005:551). I den bestämmelsen föreskrivs att om en bolagsstämmas beslut upp- hävs eller ändras efter dom så gäller domen även för de aktieägare som inte fört talan. Man kan fråga sig om möjligheten för en hävdad stödmottagare att intervenera i ett mål mot stödgivaren påverkar räckvidden av en doms rättskraft. Regler om intervention i mål vid allmän domstol finns i 14 kap. 9–12 §§ . Enligt 9 § i detta kapitel gäller att om någon som inte är part i en rättegång påstår att saken rör hans rätt och om han visar sannolika skäl för ett påstående, så får han delta i rättegången som intervenient. Det finns två fall av intervention, ordinär intervention och självständig intervention. Or- dinär intervention kan användas av bland annat den som drabbas av en kommande doms bevisverkan. Självständig intervention kan an- vändas av den som kommer att träffas av en doms rättskraft. En intervenient blir inte i något fall på grund av interventionen bunden av ett avgörande i den process där han intervenerat. Om han blir bunden så är det på grund av allmänna processuella regler, t.ex. om rättskraft.59 En ordinär intervenient får företa processhandlingar som står öppna för den part på vars sida han intervenerat, dock med den in- skränkningen att han inte får ändra partens talan eller göra något som strider mot partens talan. Det råder oenighet i frågan vad en självständig intervenient egentligen kan göra. Enligt kan en sådan bland annat neutralisera ett återkallande, medgivande eller eftergivande. När det gäller en hävdad stödmottagares möjlighet till interven- tion kan konstateras att endast ordinär intervention kan bli aktuell. En möjlighet till eller en utnyttjad rätt till intervention medför inte att han omfattas av den kommande domens rättskraft. Den ordi- näre intervenientens möjligheter att göra sin rätt gällande är inte sådana att hans rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europa- konventionen är tillgodosedd genom en sådan möjlighet. Mot bakgrund av det ovan redovisade kan den slutsatsen dras att om en domstol på talan av en konkurrent förbjuder en stödgivare att betala ut stöd så har avgörandet inte rättskraft gentemot den påtänkte stödmottagaren. Om stödet är ett moment i ett mellan stödmottagaren och stödgivaren ingånget avtal har stödmottagaren 59 Fitger, s. 14:22 b, samt och : Kommentar till RB. Kap. 10–14, 2004, s. 236. därför möjlighet att väcka talan om att stödgivaren ska uppfylla sina skyldigheter enligt avtalet. Domstolen kan därmed komma att meddela en dom som står i strid med den tidigare meddelade för- budsdomen. Om det är fråga om stöd som är en följd av ett avtal rör domen i det senare målet kärandens civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i . Den tidigare meddelade förbudsdomen får därför inte utgöra hinder för verkställighet av domen i denna andra rättegång. För att unionsrättens krav på effektiva rättsmedel och effektivt domstolsförfarande ska vara upp- fyllda krävs vidare – särskilt mot bakgrund av att Europadom- stolens rättspraxis ska beaktas även i det sammanhanget – att för- budsdomen kan verkställas och att domen i det andra målet inte kan verkställas. I den svenska rättsordningen uppfylls alltså inte de krav som i de aktuella hänseendena följer av Europakonventions bestämmelse om rätt till rättvis rättegång och unionsrättens prin- ciper om effektiva rättsmedel och tillgång till effektivt domstols- förfarande. Även om det inte är fråga om stöd genom ett avtal eller annan rättshandling av civilrättslig karaktär kan stödmottagarens rätt vara en civil rättighet i mening. Exempelvis har och i NJA 2002 s. 288 respektive RÅ 2004 ref. 122 slagit fast att rätt till presstöd är att anse som en civil rättighet i mening. Överklagande till allmän förvaltningsdomstol Vår bedömning: Möjligheten att hindra olagligt stöd genom överklagande till allmän förvaltningsdomstol torde innebära ett effektivt rättsmedel när förvaltningslagens regler om överklagan- de är tillämpliga och genomförandeförbudet inte överträds direkt genom beslutet. I avsnitt 6.3.2 avseende stöd genom beslut av statlig förvaltnings- myndighet har vi dragit slutsatsen att enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt kan hindra att stödet lämnas i strid med genomförandeförbudet om förvaltningslagens regler om överklagande är tillämpliga och om genomförandeför- budet inte överträds direkt genom beslutet utan först senare när