sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Hur lönen varierar mellan olika månader har också betydelse för huruvida ersättningen baserad på ett historiskt (faktiskt) inkomst- underlag blir större eller mindre än . Om grundlönen är och lönen varierar på samma sätt mellan olika år, kommer det historiska inkomstunderlaget alltid ge en högre ersättning än i dagens system (SGI) om ramtiden är . Är ramtiden kortare blir utfallet oklart. Detta givet samma konstruktion av taket i försäkringen som . Utfallet blir också oklart om lönen varierar på olika sätt . Beroende på hur lönevariationen ser ut är alla möjliga utfall tänkbara. Om en månad är en höglönemånad och en låglöne- månad , blir minskningen i det historiska (faktiska) inkomst- underlaget så stor att ersättningen blir lägre än i dagens system. Ju mindre löneskillnaden är mellan samma månad olika år, desto mindre kommer det historiska inkomstunderlaget att variera och sanno- likheten för ett bättre utfall än i dagens system (SGI) ökar. I tidigare avsnitt har visats att effekten av ett införande av en historiskt (faktiskt) inkomstunderlag i socialförsäkringen i hög grad beror på hur det historiska inkomstunderlaget förhåller sig till dagens SGI. En viktig faktor för hur dessa underlag förhåller sig till varandra är därför inkomstutvecklingen då reformen införs. Införs reformen i ett skede med relativt stora inkomstförändringar i sam- hället kan reformen innebära ökade utgifter medan utgifterna blir mindre om inkomstförändringen är relativt liten. Huruvida en eventuell reform innebär ökade eller minskade utgifter kan därför variera beroende på reformen införs. Kostnads- beräkningar i detta avsnitt bygger på den inkomstförändring som skett , vilket för beräk- ningarnas utförande var de mest aktuella åren som fanns i till- gänglig inkomststatistik. Utöver inkomstförändringarna vid införandetidpunkten har valet av ramtid också en avgörande betydelse för kostnadsutfallet av ett förändrat inkomstunderlag. I detta avsnitt presenteras fyra olika alternativa utformningar som delvis ger olika kostnadsutfall. Den övergripande slutsatsen från detta är således att även till synes små förändringar i hur inkomstunderlaget beräknas, kan ha stora konsekvenser för utgifterna i socialförsäkringen. Det bör också noteras att de fördelningsanalyser som pre- senteras i detta avsnitt, avser den genomsnittliga effekten för respektive grupp eller kategori. Oavsett val av ramtid finns det både vinnare och förlorare i alla grupper eller kategorier som analyserats. Det är i detta sammanhang också värt att notera att de konsekvens- beräkningar som här görs endast avser förändringar i utbetalad socialförsäkring på individnivå. Då de historiska inkomster som använts för att simulera ett faktiskt inkomstunderlag endast finns tillgänglig för urvalspersoner i databasen och inte för deras familje- medlemmar, kan endast en förändring av inkomsten på individnivå beräknas. Därmed kan inte hänsyn tas till hur det förändrade inkomstunderlaget påverkar ersättningen från andra behovsprövade ersättningsystem som ekonomiskt bistånd eller bostadsbidrag. Kostnader vid förändrat inkomstunderlag i sjuk- och föräldraförsäkringen Kommittén analyserar i detta betänkande fyra olika alternativ till hur beräkningsunderlaget i socialförsäkringen kan utformas. De fyra alternativ som analyseras i detta avsnitt, är ett inkomstunderlag baserat på de historiska (faktiska) inkomsterna , de nio bästa månaderna under en ramtid av , ett alternativ där det mest fördelaktiga av de tre eller tolv väljs samt ett alternativ där de nio bästa av tolv väljs för heltidsarbetande och de sex bästa av tolv väljs för deltids- arbetande. Kostnaderna för dessa alternativ presenteras i tabell 14.1. Även om bristerna i dataunderlaget gör att osäkerheten i kalkylerna är stor, indikerar resultaten ändå en storleksordning om hur kostnaderna för de olika reformalternativen förhåller sig till dagens nivåer i sjuk- och föräldraförsäkringen och hur de olika alternativen förhåller sig till varandra. Av tabellen framgår att alternativet med en ramtid avviker på ett betyd- ande sätt från de övriga tre. Detta alternativ innebär en besparing av utgifterna i socialförsäkringen med . Besparingen sker uteslutande i föräldraförsäkringen medan utgift- erna i sjukförsäkringen bedöms öka med . De övriga alternativen innebär att kostnaderna ökar i social- försäkringen. I dessa fall handlar det om en kostnadsökning med ca 770–. Dyrast är alternativet med en kortare ramtid () för deltidsarbetande. Detta alternativ innebär en ökning med , där sker i sjukförsäkringen medan utgiftsökningen blir omkring hälften så stor i föräldraförsäkringen totalt. I alternativet där de nio bästa månaderna väljs för samtliga, oavsett syssel- sättningsgrad, blir kostnadsökningen totalt hälften så stor som i alternativet ovan. I detta alternativ sker den huvudsakliga ökningen i sjukförsäkringen medan kostnadsökningen i föräldraförsäkringen blir väldigt blygsam. Alternativet med två olika ramtider, , där det mest fördelaktiga väljs, innebär en viss minskning av utgifterna i föräldraförsäkringen medan kost- naderna i sjukförsäkringen bedöms öka med . Resultaten visar att ramtidens utformning har en relativt stor betydelse för det slutliga kostnadsutfallet. Kostnaderna i social- försäkringen är således känsliga för hur inkomstunderlaget för- ändras. Det betyder att inkomstutvecklingen hos försäkrings- kollektivet för införandet kan ha stor betydelse för det slutliga kostnadsutfallet av en eventuell reform. Om reformen införs i ett skede med relativt små löne- och inkomstökningar i ekonomin blir utfallet sannolikt positivt för fler individer än om reformen införs i ett skede med relativt stora löne- och inkomst- ökningar. Tabell 14.1 Fyra olika alternativ till nytt beräkningsunderlag, avvikelser från kostnader () 9 bästa av 12 9 bästa av 12 12 alt. 3 mån 6 bästa av 12 Anm.: Beräkningarna bygger på att faktorn 0,97 slopas. Källa: SCB, egna beräkningar. Det kan vidare konstateras att det finns betydande skillnader mellan hur sjuk- respektive föräldraförsäkringen påverkas av en övergång till ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster. En viktig förklaring till denna skillnad är att det i mångt och mycket är olika typer av människor som finns i de olika försäkringssystemen. Löne- och inkomstutvecklingen för de som har föräldrapenning är i genomsnitt större än för de som har sjuk- penning. Det kan i stor utsträckning förklaras av att personer med föräldrapenning i genomsnitt är yngre och befinner sig i en period i livet då inkomstökningen i genomsnitt är betydligt större. Därmed minskar inkomstunderlaget mer för personer med föräldrapenning än för dem med sjukpenning, vilket medför att utfallet blir mer negativt i föräldraförsäkringen än i sjukförsäkringen.9 9 Problemet att beräkningsmässigt hantera överhoppningsbara tider bidrar också till skill- nader mellan de olika försäkringarna, se kapitlets inledning. I detta avsnitt redovisas fördelningseffekterna av de tre olika sätt att utforma ramtiden som diskuteras i kapitel sex. De fördel- ningsmässiga effekterna av dessa alternativ presenteras i figur 14.6 och i bilaga 8. Effekterna avser den genomsnittliga förändringen i utbetalad socialförsäkringsersättning per individ i respektive kate- gori. Beräkningen hanterar således inte effekter från skattesystemet och övriga bidragsystem10. I föräldraförsäkringen blir den genomsnittliga effekten negativ för dem med låga inkomster och positiv för dem med höga inkomster. I samtliga alternativ är dock antalet vinnare fler än antalet förlorare. För dem som förlorar blir förlusten större än vinsten hos dem som vinner. Detta förklarar således även det paradoxala resultatet för en ramtid , där en besparing görs trots att de flesta vinner på detta förslag. Ytterligare en förklaring till detta är att antalet förlorare är större ju fler dagar försäkringen nyttjas. Att de med höga inkomster vinner på en övergång till historiska (faktiska) inkomster kan förklaras av att faktorn 0,97 slopas. För personer vars inkomst ligger över taket i såväl dagens system som i ett system baserat på historiska (faktiska) inkomster är det endast slopandet av faktorn 0,97 som påverkar den utbetalade ersätt- ningen. Därmed blir denna grupp vinnare vid en sådan reform. De fördelningsmässiga effekterna av förslagen framgår av figur 14.6. En redovisning baserat på det genomsnittliga utfallet för varje enskild individ innebär att de med låga inkomster i genomsnitt förlorar oavsett hur ramtiden utformas. Detta beror på att för- lusten för de som förlorar i många fall blir relativt stor. Totalt sett är det dock inte särskilt många i dessa inkomstintervall som bedöms förlora på reformen. Alternativen med ett urval av de nio eller sex bästa månaderna under ramtidens eller alternativa ramtider på ger ett mindre negativt utfall för dessa individer även om det negativa resultatet kvarstår. 10 Effekten på disponibel inkomst kan inte på ett tillförlitligt sätt beräknas utifrån det under- lag kommittén haft tillgång till. Se diskussion i inledningen av detta avsnitt. Även om de fördelningsmässiga effekterna mellan dessa olika alternativa utformningar av ramtiden inte är så stora, sker det avgörande förändringar i de inkomstintervall där de flesta människor befinner sig. I alternativen med ett urval av de nio eller sex bästa under ramtidens eller alternativa ramtider på , blir utfallet positivt i inkomst- intervallet 200 000–och i intervallet 250 000– ökar det positiva utfallet, vilket har en viktig betydelse för det kostnadsmässiga utfallet. I inkomstintervallen från 100 000–finns många deltidsanställda. I dessa inkomstintervall är antalet förlorare större än antalet vinnare oavsett vilken beräkningsgrund som används. För deltidsanställda är lönevariationen ofta högre än hos andra grupper, vilket kan ge stora förändringar i inkomstunderlaget beroende på om det baseras på framtida eller faktiska inkomster. För grupper som har en stor variation i sin inkomst kommer därför den utbetalade ersättningen att variera beroende på tidpunkten som skadefallet inträffar. Inträffar skadan för individen kan konsekvenserna bli relativt stora. Denna högre löne- variation och större känslighet för när skadefallet inträffar är san- nolikt en del av förklaringen till varför grupper med låga inkomster förlorar mer än andra vid en övergång till historiskt (faktiskt) beräknade inkomster i föräldraförsäkringen. Den lägre ersättningen för deltidsarbetande slår också igenom på resultaten för kvinnor och i kvinnodominerande branscher som vård och omsorg, kommun och landsting, där den genomsnittliga ersättningen bedöms bli lägre än i dagens system. Åldersmässigt blir den genomsnittliga ersättningen lägre för , medan den genomsnittliga ersättningen blir högre för de som är . De allra flesta med ersättning från föräldra- försäkringen finns i ålderskategorin 30–. I denna åldersgrupp blir den genomsnittliga ersättning något högre i samtliga alternativ. är det i detta sammanhang också värt att notera att de problem som tidigare kommenterats kring inkomstunderlagets till- kortakommanden, kan innebära att resultaten till viss del blir miss- visande. Detta gäller speciellt för nytillträdande, grupper med stora lönevariationer eller de som har rätt till överhoppningsbara tider i föräldraförsäkringen. För dessa grupper saknas relevanta registeruppgifter för att kunna utföra beräkningarna enligt de särregleringar som skisseras i kapitel 7. I sjukförsäkringen blir det fördelningsmässiga utfallet annorlunda än i föräldraförsäkringen, vilket framför allt förklaras av att det kostnadsmässiga utfallet blir mer förmånligt för den enskilde individen. För såväl låg som höginkomsttagare blir utfallet mer positivt än i dagens system. Med en ramtid blir dock utfallet negativt i inkomstintervallen 200 000–, dvs. i de inkomstintervall där de flesta människor befinner sig. De kostnadsmässigt stora skillnaderna mellan å ena sidan en ramtid och å andra sidan de nio eller sex bästa av eller alternativa ramtider på , förklaras mycket av vad som händer i intervallen 200 000–. I de senare alternativen blir utfallet betydligt mer positivt i dessa inkomstintervall. Då de flesta människor har inkomster i dessa intervall får det också ett stort genomslag på den totala kost- naden. till olika familjetyper är den största kategorin samboende med barn. I denna kategori blir utfallet negativt i alternativet med tolv månaders ramtid medan ett positivt resultat ges i de övriga tre alternativen. Samma sak gäller även för ensamstående med barn medan utfallet är positivt för övriga familjetyper i alla alternativ. Åldersmässigt innebär en ramtid att yngre för- lorar medan äldre vinner. De flesta individer som har sjukpenning finns i åldersgruppen 50–och det är också i denna kategori som vinsten av en övergång till historiska (faktiska) inkomster är som störst. För kvinnor innebär alternativet med tolv månaders ramtid att utfallet blir något sämre än . Skillnaden är dock i genomsnitt relativt liten. Vid ramtider på tolv alternativt eller de nio eller sex bästa av blir dock utfallet positivt även för kvinnor. Det negativa utfallet för kvinnor är nära kopplat till utfallet för deltidsarbetande. Många kvinnor är deltidsarbetande och har som tidigare kon- staterats en större lönevariation än övriga grupper på arbets- marknaden. Den högre lönevariationen innebär också att skillnaden mellan ett framåt- och bakåtblickande inkomstunderlag kan bli större om sjukfallet inträffar vid en relativt ofördelaktig tidpunkt för individen. För dem som arbetar kort deltid blir utfallet sämre än i dagens system oavsett vilket beräkningsunderlag som används. Utfallet blir dock mindre negativt om beräkningsunderlaget baseras på de nio eller sex bästa av eller tolv alternativt tre För dem som arbetar lång deltid blir dock utfallet positivt med de senare alternativen till inkomstunderlag. Det ska dock noteras att en möjlig förklaring till det negativa utfallet för deltidsarbetande är de tillkortakommanden som finns i det statistiska underlaget och möjligheten att beakta överhopp- ningsbara tider och nytillträdande i beräkningarna. Figur 14.6 Fördelningseffekter av de olika alternativen -40 -60 9 bästa av 12 mån. 9 bästa av 12 heltid 6 bästa av 12 alt. 3 mån. Ensam m barn Ensam 20-44 Ensam 45-64 Sambo m barn Sambo 20-44 9 bästa av 12 mån. 9 bästa av 12 heltid 6 bästa av 12 alt. 3 mån. 9 bästa av 12 mån. 9 bästa av 12 heltid 6 bästa av 12 deltid 12 alt. 3 mån. Källa: SCB, egna beräkningar. 9 bästa av 12 mån. 9 bästa av 12 heltid 6 bästa av 12 deltid 12 alt. 3 mån. 9 bästa av 12 mån. 9 bästa av 12 heltid 6 bästa av 12 deltid 12 alt. 3 mån. 9 bästa av 12 mån. 9 bästa av 12 heltid 6 bästa av 12 deltid 12 alt. 3 mån. Källa: SCB, egna beräkningar. Kommittén presenterar i detta delbetänkande en analys av ett antal olika alternativ till hur en ny beräkningsgrund inom social- försäkringen ska kunna fastställas. Enligt de analyser som genomförts är utformningen av ramtiden väldigt betydelsefull för hur förslagen påverkar enskilda individer. Eftersom valet av ramtid påverkar kostnads- och fördelningsanalysen är ramtiden också betydelsefull för hur incitamenten till arbete påverkas. I detta avsnitt redovisas hur ersättningsgraden påverkas vid olika val av ramtid. I sjukförsäkringen bedöms inte ersättningsgraden påverkas i nämnvärd utsträckning när ramtiden är . I alternativen där inkomstunderlaget baseras på de nio bästa av eller då de mest förmånliga av eller tre månaders ramtid väljs, beräknas ersättningsgraden öka med 1,6–1,. Det innebär att individens ersättning vid sjukdom ökar i för- hållande till ersättningen vid arbete. Enligt de bedömningar som kommittén gör uppskattas antalet årsarbetstimmar minska , bl.a. som en konsekvens av att ersättningen i sjuk- försäkringen ökar.11 I föräldraförsäkringen kan inga beräkningar av ersättningsgrader och arbetsutbudsförändringar göras i de modeller kommittén haft tillgång till. Utifrån teoretisk grund kan dock ett resonemang föras om vilka effekter förändringarna inom föräldraförsäkringen kan förväntas få. I de alternativ där kostnadskonsekvenserna blir för- hållandevis neutrala i förhållande till dagens system (nio bästa av och det bästa av tolv eller tre månaders ramtid), kan inga större effekter på vare sig ersättningsgradens storlek eller arbets- utbudet förväntas. I alternativet med tolv månaders ramtid görs bedömningen att kostnaden för föräldraförsäkringen förväntas minska med ca . Detta innebär att föräldra- försäkringen för många individer försämras.12 Därmed kan den genomsnittliga ersättningsgraden förväntas minska och skillnaden mellan individens inkomst vid arbete respektive föräldraledighet öka. Enligt teorin kan detta förväntas skapa större incitament till arbete. Det finns dock argument som talar för att ökade incitament till arbete som härrör från förändringar i föräldraförsäkringen inte 11Bedömningen bygger på beräkningar gjorda med FASIT-modellens arbetsutbudsmodell. 12Värt att notera är att det även finns en hel del människor som får högre ersättning med det nya inkomstunderlaget. Genomsnittet blir dock negativt. Detta gäller såväl föräldra- försäkringen som sjukförsäkringen. påverkar arbetsutbudet i samma utsträckning som incitaments- förändringar i andra välfärdssystem. Valet att vara föräldraledig styrs också av andra faktorer än föräldrapenningens storlek. Att få tillbringa tid med sitt nyfödda barn är något som många människor prioriterar högt även om ersättningen vid föräldraledigheten för- sämras något. I den mån försämrade incitament till arbete påverkar arbetsutbudet torde de största effekterna uppstå i familjer där de ekonomiska resurserna är svaga. Detta kan förväntas framför allt gälla ensamstående föräldrar. Ur ett jämställdhetsperspektiv är det också viktigt att notera att en eventuellt sänkt ersättning i föräldraförsäkringen kan påverka fördelningen av dagar mellan kvinnor och män. En sänkt ersättning i föräldraförsäkringen kan skapa incitament till att den med högst lön (oftast pappan) överlåter dagar till den med lägst lön (oftast kvinnan), vilket försvårar för barnet att få lika mycket tid med sina föräldrar . Tabell 14.2 Ersättningsgrad och arbetsutbud vid ändrat inkomstunderlag, sjukpenning 2009 9 bästa av 12 12 alt. 3 mån 6 bästa av 12 Anm.: p.e.=procentenhet. Källa: SCB, egna beräkningar. 14.3Kostnadsberäkningar och ekonomiska konsekvenser i arbetslöshetsförsäkringen I följande avsnitt beskrivs konsekvenserna av att förändra arbets- löshetsförsäkringens regelverk så att det bygger på inkomst- uppgifter i stället för dagens uppgifter om arbetat tid. I detta avseende belyses särskilt konsekvenserna för arbetsvillkoret och försäkringens grundbelopp. Kommittén lämnar inga skarpa förslag utan resonerar principiellt om hur inkomstuppgifter skulle kunna ersätta uppgifter om arbetad tid, se kapitel 12. I detta avsnitt redovisas deskriptiv statistik för de som erhållit ersättning från arbetslöshetsförsäkringen i form av grundbelopp eller inkomstrelaterad ersättning. Antal personer som har beviljats grundbelopp i arbetslöshets- försäkringen framgår av tabell 14.3. var det ca 25 900 personer och 2010 ca 15 600 personer som beviljades grundbelopp. Såväl 2009 som 2010 motsvarade det av samtliga med arbetslöshetsersättning. De arbetslösa med grundbelopp har i tabellen delats in i fyra klasser efter normalarbetstidens storlek. Den genomsnittliga ersätt- ningen för dem med grundbelopp var 2009 och 2010. För dem med en normalarbetstid lägre än var den genomsnittliga dagpenningen 2009. För dem som arbetat heltid (dvs. ) var den genomsnittliga dagpenningen . var den genomsnittliga dagpenningen något lägre än 2009. För de som arbetade mindre än var genomsnittet och för dem som arbetade mellan 20 och var det . Den lägre dagpenningen kan sannolikt förklaras av att 2009 präglades av hög arbetslöshet, vilket innebar ett inflöde av personer med i genomsnitt högre inkomster än vanligt i arbetslöshetsförsäkringen. Den genomsnittliga åldern på personer med grundbelopp var , 2009. Lägst medelålder hade de som arbetat minst. I gruppen med en normalarbetstid var den genomsnittliga åldern . Genomsnittsåldern ökade med stigande normalarbetstid. I gruppen som arbetat var genomsnittsåldern . Tabell 14.3 Arbetslösa som beviljats grundbelopp och som varit anställda (ej företagare) 2009 och 201013 Arbetstid (NA) Arbetstid (NA) Källa: IAF, egna beräkningar. De flesta personer med grundbelopp har en normalarbetstid på 20– 29 eller 30–. I dessa grupper återfanns av samtliga med grundbelopp 2009. hade en normalarbetstid som understeg och knappt 20 pro- cent hade en normalarbetstid på . Fördelningen mellan kvinnor och män varierade med normal- arbetstidens längd under både 2009 och 2010. Andelen kvinnor var störst bland dem med lägst normalarbetstid. I gruppen som arbetat var andelen kvinnor . Andelen kvinnor är mindre i grupperna med högre normal- arbetstid. Bland dem som arbetat var andelen kvinnor . I genomsnitt utgjorde kvinnorna av samtliga med grundbelopp 2009 och 46 pro- cent 2010. 13 Tabellen är korrigerad så att alla som arbetat har i dagpenning. De med dagpenning högre än har fått inkomstrelaterad ersättning. För dem med 40 timmars normalarbetstid och en dagpenning har normalarbetstiden justerats. av samtliga med arbetslöshetsersättning hade en inkomstrelaterad ersättning. uppgick den genom- snittliga dagpenningen till och 2010 till . Av tabell 14.4 framgår att den genomsnittliga dagpenningen varierade med normalarbetstidens längd. Från för personer med en normalarbetstid mindre än till för dem som arbetade . Tabell 14.4 Arbetslösa som beviljats inkomstrelaterad ersättning och som varit anställda (ej företagare) 2009 och 2010 Arbetstid (NA) Arbetstid (NA) Källa: IAF, egna beräkningar. av samtliga med inkomstrelaterad ersättning hade en normalarbetstid som var under såväl 2009 som 2010. Av dessa arbetade hälften och hälften mellan 30–. av de som hade inkomstrelaterad ersättning arbetade . Snittåldern var högre för dem med inkomstrelaterad ersättning än för dem med grundbelopp. Genomsnittsåldern var för dem med inkomstrelaterad ersättning , vilket kan jämföras med för dem med grundbelopp. I likhet med dem som hade grundbelopp ökar genomsnittsåldern med normalarbetstidens längd. För dem med en normalarbetstid lägre än var medelåldern och för dem med normalarbetstid på var medelåldern . 14.3.2Hur påverkas kvalificeringen till försäkringen av ett inkomstvillkor i stället för arbetsvillkor? Hur många i dagens system har låga månadsinkomster? I kapitel 12 diskuterar kommittén lämplig nivå på det inkomst- villkor som eventuellt skulle kunna ersätta dagens arbetsvillkor i arbetslöshetsförsäkringen. Utgångspunkten för denna diskussion är att så många som möjligt av de som uppfyller arbets- villkoret också ska uppfylla ett inkomstvillkor. Resonemanget landar därmed i att en rimlig utgångspunkt är de lägsta avtalsenliga lönerna på arbetsmarknaden. Att hitta en inkomstgräns som exakt motsvarar dagens arbets- villkor är dock i praktiken svårt. Även om ett avstamp i de lägsta lönerna på arbetsmarknaden borde innebära att merparten av de som kvalificerar sig för ersättning också gör det med ett inkomstvillkor, kan det finnas personer som inte gör det. Det kan t.ex. handla om personer med provisionsbaserad ersättning eller personer som utfört arbete på mer eller mindre ideell basis, mot väldigt låg ersättning. Kommitténs samlade bedömning är dock att det är väldigt få som kvalificerar sig för ersättning men som inte skulle göra det med ett inkomstvillkor på de nivåer som diskuterats i kapitel 12. Med hjälp av uppgifter från IAF gör kommittén bedömningen att det kan röra sig om ett hundratal personer14. För att få en tydligare uppfattning av det exakta antalet personer krävs dock djupare analyser, vilket det finns anledning att återkomma till i ett senare skede av kommitténs arbete. 14 Här exkluderas företagare från analysen.