sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Polisens resurser och resultat Källa: årsredovisningar respektive år, senast polisens årsredovisning 2010, tabell 2.1.4 i sammandrag. I kostnaderna ingår finansiella kostnader och avskrivningar. avsåg av nettokostnaderna, , de 21 polismyndigheternas verksamhet medan resterande kostnader avsåg de centrala funktionerna Rikspolis- styrelsen inklusive och samt . Källa: , tabell 28.8 Anslagsredovisning per redovisningsenhet. svarar för bl.a. infrastruktur för it, drift och förvaltning av gemensamma it-system, utbildningsverksamhet, upphandlingstjänster, lokalförsörjning m.m. för hela polis- verksamheten. Vissa av dessa tjänster faktureras polis- myndigheterna. tar dock som grundregel inte Polisens resurser och resultat betalt av polismyndigheterna för några tjänster. Det kriminal- tekniska laboratoriet debiterade polismyndigheterna med ett mindre belopp.3 I första hand avsåg dessa medel avgifter för utbildningar och konferenser som anordnar, mestadels på uppdrag från Rikspolis- styrelsen och . En mindre del avsåg kostnader för externa analyser som inte kunnat utföra inom den egna verksamheten. Liksom inom andra offentliga verksamheter är största delen av polisens kostnader personalrelaterade, . Lokal- kostnaderna utgör och övriga driftkostnader inom polisen uppgår till . –ökade antalet anställda inom polisen till drygt 28 000. Ökningstakten var densamma för såväl poliser som anställda med annan kompe- tens. var dock de senares antal i princip oförändrat medan drygt 1 000 nya poliser anställdes. Kostnads- ökningen per anställd var i fasta priser . Som framgår av nedanstående tabell uppnåddes regeringens mål avseende 20 000 poliser under 2010.4 Antalet anställda med annan kompetens ökade med 1 500 personer under den redovisade peri- oden, vilket enligt delvis förklaras av nyrekry- tering i samband med att Polisens kontaktcenter etablerades vid sju polismyndigheter samt särskilda satsningar på bl.a. 300 civila funk- tioner.5 Uppbyggnaden av Polisens administrativa center och ATK- sektionen (Automatisk trafiksäkerhetskontroll) vid Rikspolis- styrelsen liksom ny verksamhet vid förklarar också ökningen av antalet anställda med annan kompetens än den polisiära. Till detta bidrar även nyrekrytering vid Statens kriminal- tekniska laboratorium till följd av förändrad DNA-lagstiftning och ökad efterfrågan på verksamhet som utreder it-relaterad brottslig- 4Anm: Detta innebär att har ungefär lika många poliser per invånare som exempelvis , 215, fler poliser per invånare än och fler än och . (Internationella siffror avser 2008, ). 5 (2010). Redovisning av utvecklingen av antalet poliser och civilanställda inom polisen . HR-710-2026/10. Polisens resurser och resultat het samt mer personal för rutinanalyser och mer personal med högre kompetens inom bl.a. narkotikaområdet. Drygt 2 000 av de 28 000 anställda inom polisen hade vid utgången av 2010 sin anställning vid och . Andelen poliser vid Rikspolis- styrelsen och laboratoriet var och vid polismyndig- heterna var andelen poliser i genomsnitt . Källa: årsredovisningar respektive år, senast polisens årsredovisning 2010, tabell 2.1.4 i sammandrag. Som framgår av tabellen minskade den totala kostnaden i relation till antalet anställda något . Detta sammanhänger med att andra kostnader än personal- kostnader inte ökade i samma takt som nytillskottet av anställda. Dessutom var lönerna för nyanställda lägre än vad som i genomsnitt gäller för samtliga anställda. Det sammanlagda antalet årsarbetskrafter, dvs. samtliga anställningar omräknat till heltidstjänster, uppgick till 21 700 och 2010 till 25 000, dvs. Antalet års- arbetskrafter per anställd sjönk enligt uppgift från Rikspolis- styrelsen från 0,97 till 0,89. Detta gällde såväl poliser som anställda med annan kompetens.6 För att följa upp resursåtgången och hur resurserna fördelas på skilda uppgifter tillämpar polisen tidredovisning. 6 Uppgifter om antal årsarbetskrafter respektive år har överlämnats särskilt av Rikspolis- styrelsen, som dock påpekar att uppgifterna inte är fullt jämförbara mellan olika år beroende på skiftande beräkningsunderlag. Polisens resurser och resultat riktlinjer ge underlag för att kunna prioritera och leda polisens verksamhet, såväl centralt som lokalt, genom att ge kunskap om hur polisen använder sina personalresurser fördelat på olika verksamheter.7 Genom tidredovisningen ska det vara möjligt att följa upp och analysera prestationer, effekter och upp- satta mål jämfört med resursinsatsen. Strukturen för tidredo- visningen är densamma som för uppföljningen av polisens resultat i polisens system för verksamhetsuppföljning, VUP. Kvaliteten på uppföljningen är helt avhängig kvaliteten på de uppgifter som rapporteras in i tidredovisningen liksom i övriga system.8 Det är länspolismästaren vid varje polismyndighet som är ytterst ansvarig för kvaliteten på resultat- och tidredovisningen. Kvaliteten på de redovisade uppgifterna har ifrågasatts av såväl polisens egen internrevision som av Riksrevisionen.9 Polisen har uppmanats att förbättra tidredovisningen så att den bättre kan fungera som underlag för styrning och uppföljning av polisens verksamhet. Mot bakgrund av kritiken har flera åtgärder vidtagits. Det tar dock tid innan sådana åtgärder får genomslag i redovisade uppgifter. Även om tidredovisningen är av varierande kvalitet finns det inte något annat underlag som bättre beskriver resursfördelningen inom polisen i relation till verksamheten. Den ekonomiska redovisningen, som skulle ha kunnat vara ett alternativ, baseras främst på organisatoriska enheter och är inte relaterad till prestationer. Med stöd av uppgifter från tidredovisningen kan bl.a. följande iakttagelser göras om den personella resursfördelningen. redovisades drygt i poli- sens tidredovisningssystem. Av dessa avsåg tre miljoner timmar inklusive och Polis- högskolan samt , medan avsåg polismyndigheternas verksamhet. Huvuddelen, , av polismyndigheternas arbetstid avsåg de tre kärnverksamheterna, dvs. brottsförebyggande arbete, utred- ning och lagföring samt service. Dessa verksamheter omfattade 33, 7Riktlinjer: (2010). Polisens tidredovisning enligt PRR . EA-900- 3226/2010. 8Rikspolisstyrelsen (2011). RPS Rapport 2011. 9Internrevisionen (2009). Polisens system för verksamhetsuppföljning – VUP med uppföljning , IR-977-692/09 samt (2010). Polisens årsredo- visning 2009. EA-978-2682/10. Polisens resurser och resultat av all tid som bokfördes som kärnverksamhet. Resterande av den totala tiden avsåg gemensamma verksamheter som ledning och styrning, kompetensförsörjning samt stödverksamheter. Med stödverksamhet avses främst ekonomi- och personaladministration samt it. Vid Rikspolis- styrelsen och redovisades , , för kärnverksamhet och för ledning, styrning och stödverksamhet. uppgick, som nämnts, polismyndigheternas netto- kostnader till , vilket motsvarar per invånare i landet. För flertalet polismyndigheter var dessa kostnader, exklusive kostnader för polisens kontakt- center, per invånare (+/- ). Kostnaderna för i var per invånare. Detta åskådliggörs i figur 4.2 där myndigheterna har placerats in med hänsyn till deras kostnader per invånare. Riksgenomsnittet, per invånare, syns längst till höger. De flesta polismyndigheter disponerar 1,5–1,7 årsarbetskrafter av poliser per 1 000 invånare. Polismyndigheterna i län, och har en högre polistäthet, drygt 1,8 årsarbetskraft per 1 000 invånare och i län 2,3 årsarbetskraft per 1 000 invånare. Skillnaderna i antal årsarbetskrafter mellan myndigheterna följer i huvudsak skillna- derna i kostnader per invånare. Detta är naturligt med tanke på att personalkostnaderna utgör av de samlade kost- naderna inom polisen. För Polismyndigheterna i , och samt för redovisas dock högre kostnader per invånare än vad som motiveras av antalet årsarbetskrafter. Polisens resurser och resultat Källa: (2011). Polisens årsredovisning 2010. Tabell 28.8 Anslagsredovisning per redovisningsenhet samt bilaga 3 Anställda, årsarbetskrafter och medeltal anställda. Med undantag för i är resurserna när det gäller ekonomiska medel och poliser sålunda någorlunda jämnt fördelad över landet i relation till befolkningsunderlaget. Att såväl kostnaderna per invånare som polistätheten i Stockholms- området är högre än riksgenomsnittet förklaras till stor del av att den anmälda brottsligheten är högre i än genomsnittet för övriga landet, att Polis- myndigheten i har en del specialfunktioner som flertalet övriga polismyndigheterna inte förfogar över samt att frekvensen av större arrangemang som kräver polisiär närvaro är högre i . Det är i som , regeringen och ambassaderna finns samt de flesta statsbesök äger rum. Stora evenemang inom bl.a. idrott och musik eller av politisk karaktär kräver också en stor del av storstadspolisens resurser. I figur 4.3 redovisas polismyndigheternas kostnader 2010 per 1 000 invånare och antal brottsanmälningar per 10 000 invånare. Som framgår av figuren redovisar de ytmässigt stora Polismyndig- heterna i och samt i Polisens resurser och resultat något högre kostnader per brottsanmälan än flertalet andra polismyndigheter. Detsamma gäller några av de befolk- ningsmässigt mindre polismyndigheterna, som dem i län och på . Polismyndigheterna i och samt Polismyndigheterna i och upp- visar jämförelsevis låga kostnader per brottsanmälan. Skillnaderna mellan den polismyndighet som hade högst respektive lägst kostnad per brottsanmälan var . Källa: (2011). Polisens årsredovisning 2010 samt (2011). Av polismyndigheternas tidredovisning framgår att samt- liga myndigheter utom tre använde mellan av tillgängliga resurser på kärnverksamheten och mellan av tiden på gemensam verksamhet. Hur tiden fördelas inom respektive huvudgrupp skiljer dock betydligt mellan olika polismyndigheter. Förutom verksamhetsmässigt motiverade skillnader samt skill- nader i prioritering och arbetssätt kan en inte obetydlig del av skillnaderna sannolikt bero på varierande tolkning av de anvis- ningar som utfärdats av för vilka aktiviteter som Polisens resurser och resultat ska redovisas under respektive område. Inte minst varierar tillämp- ningen av vad som ska redovisas som brottsförebyggande arbete respektive utredning och lagföring mellan polismyndigheterna. Som tidigare nämnts är kvaliteten på de redovisade uppgifterna i tidredovisningen i vissa avseenden bristfällig trots att nationella anvisningar för tillämpningen finns. har lämnat förtydligande anvisningar för tidredovisningen. Fördelningen mellan andelen poliser respektive anställda med annan kompetens varierar mellan myndigheterna. svarade poliser för mellan av samtliga årsarbets- krafter vid de olika polismyndigheterna.10 Det bör observeras att de redovisade uppgifterna avser ett enskilt år, 2010. En verksamhets resultat ska ses i relation till de mål som finns för verksamheten. Målen för Polisen är och har, med vissa variationer i regleringsbrevens ordalydelse, främst varit 10Rikspolisstyrelsen (2011). Polisens årsredovisning 2010. bilaga 3. Anställda, årsarbets- krafter och medeltal anställda. 11En myndighets resultat innefattar såväl myndighetens prestationer som effekterna av prestationerna. Polisens resurser och resultat att minska risken för att brott begås, att bidra till att öka människors trygghet, att fler brott ska leda till lagföring samt att kvaliteten ska höjas på den brottsutredande verksamheten. Vidare ska de uppgifter som inte handlar om brottsbekämpning utföras med utgångspunkt från medborgarnas behov, genom snabb och korrekt handläggning, god service och hög tillgänglighet i enlighet med förvaltningslagens krav. har, utöver dessa verksamhetsmål, beslutat om nationella servicemål för polisen.12 Utöver de nämnda målen för polisen ställer regeringen i regleringsbrev ett antal återrapporteringskrav på myndigheten. Dessa återrapporteringskrav avser i första hand redo- visningar av hur verksamheten utvecklats inom vissa specifika områden, men även redovisning av mer omfattande uppdrag.13 Som framgått ovan har polisen tillförts betydande resurser . Kostnaderna för verksamheten kan inte ses isolerat utan måste relateras till vad samhället får ut av satsade medel, dvs. Regeringen framhåller i kommitténs direktiv att det finns tecken på att polisen inte fullt ut lever upp till de krav som ställs på ett effektivt resursutnyttjande. Den över- gripande frågan som ska besvaras är om polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. Organisationsstruktu- rens specifika betydelse för att nå ett väsentligt förbättrat resultat behöver analyseras med utgångspunkt från åtminstone två olika perspektiv. För det första kan frågeställningen inte handla om en generell förväntan på väsentligt förbättrade resultat i alla delar av polisens 12Rikspolisstyrelsen (2009). Nationella servicemål för Polisen. 190-3308/09. 13Statskontoret (2011). och regeringens styrning av Polisen, avsnitt 4.2. Polisens resurser och resultat Det finns flera skäl för detta. Polisens kärnverksam- heter påverkas av ett stort antal yttre faktorer som polisen inte själv råder över och kan påverka i nämnvärd utsträckning. Exempel på sådana faktorer återfinns i avsnitt 4.4.4. Det måste också tydligare preciseras vilka verksamhetsresultat som polisen avsevärt ska förbättra och uppnå med utgångspunkt från de övergripande målen i relation till resursinsats och kostnadseffektivitet. Som framgår av det följande har förtroendet för polisen ökat hos allmänheten och det brottsförebyggande arbetet har av allt att döma intensifierats. Det grundläggande problemet som såväl polisen som regeringen behöver begrunda och förhålla sig till är att verksamhetsresultaten vid en närmare betraktelse totalt sett, och särskilt när det gäller området utredning och lagföring, ännu inte avspeglar den ökning av anslaget med , eller den ökning av antalet poliser som polisorganisationen tillförts –2010. Det är framför allt mot den bakgrunden som frågan om polisens organisation får sin betydelse och relevans. För det andra har flera bedömare, inklusive , framhållit att det finns betydande skillnader i resultat mellan olika polismyndigheter, något som även framgår av de uppgifter som redovisas i avsnitt 4.2.4. Även om förutsättningarna för att bedriva verksamhet självfallet skiljer sig mellan olika delar av landet, så är de redovisade skillnaderna i resultat i vissa delar anmärkningsvärt stora. Den högre resursnivån tycks således inte ha lett till en märkbar utjämning av vare sig kvalitet, produktivitet eller hand- läggningstider mellan de 21 polismyndigheterna. Givet att de redo- visade skillnaderna återspeglar verkliga förhållanden, innebär detta att polisverksamheten bedrivs olika effektivt i olika delar av landet. Eftersom de redovisade skillnaderna i resultat tycks vara bestående , skulle detta dessutom kunna innebära att de myndigheter som presterar sämre resultat än andra fortsätter att göra detta oavsett vilka resurser som tillförs. Det ligger då nära till hands att anta att förklaringen till de stora skillnaderna skulle kunna vara av organisatorisk karaktär. Vid de kontakter som kommittén under utredningsarbetet har haft med företrädare för samtliga polismyndigheter, fackliga organisa- tioner m.fl. (se kap. 1) har det återkommande anförts att proble- Polisens resurser och resultat men med att redovisa polisens verksamhet och vilka resultat som uppnås är betydande. Detta anses dels bero på komplexiteten i verksamheten, dels på de system för redovisning som används inom polisens verksamhet. Det har varit tydligt att det inom polisen finns många olika uppfattningar om relevansen av de resultatmått som tillämpas. Det har vid upprepade tillfällen vid dessa kontakter framhållits att de redovisade resultaten, såsom de kan avläsas i polisens verksamhetssystem och i den officiella kriminalstatistiken, inte på ett fullgott sätt avspeglar verkliga förhållanden. En del av kritiken riktar sig mot enskilda redovisningskriterier. En annan del av kritiken handlar om att måtten ifråga inte lyckas fånga och ge en rättvisande bild av hela polisens verksamhet. Kommittén kan konstatera att tillgängliga uppgifter gör det svårt att bedöma polisens effektivitetsutveckling och redovisade skillna- der mellan polismyndigheter. 4.2.2Om underlaget för bedömningen Polisens verksamhet är, som tidigare framgått, omfattande och varierad. Polisen ska utöver att förebygga och utreda brott även lämna skydd, upplysningar och annan hjälp. Resultaten och graden av måluppfyllelse för många av polisens uppgifter är svåra att bedöma. Inte minst gäller detta stora delar av det brottsföre- byggande arbetet. Regeringen fokuserar alltmer på att myndigheterna ska redovisa prestationer. Av 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredo- visning och budgetunderlag, FÅB, framgår att resultatredo- visningen främst ska avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med hänsyn till volym och kostnader. uppföljning sker utifrån organisation, brottstyp och resultat. För att möta kraven på återrapportering i regleringsbrevet för och övriga myndigheter i polisorganisationen i polisens verksamhetsredovisning flera indikatorer på verksamhetens resultat som t.ex. antal person- uppklarade brott, antal ärenden som redovisats till åklagare, genomströmningstider, andel öppna ärenden och andel inkommande ärenden till Polisens kontaktcenter som besvarats . Vidare redovisas anslagsutfall i procent av tilldelade medel. Polisens resurser och resultat I första hand är det verksamhetsområdet utredning och lag- föring som uppmärksammas i polisens uppföljning, medan övriga kärnområden, brottsförebyggande arbete respektive service, inte givits motsvarande betydelse. I regleringsbrev för efterfrågar regeringen en återrapportering av de insatser och prestationer som har genomförts inom det brottsförebyggande arbetet och vilka resurser som polismyndigheterna har avsatt för detta arbete.14 prestationsredovisning, liksom kriminal- statistiken, återspeglar hur många ärenden som handlagts, men inte arbetets innehåll och de resurser som dessa ärenden tagit i anspråk. Ett personuppklarat brott kan utgöras av ett ärende där gärningsmannen gripits på brottsplatsen och erkänt utan omsvep eller ett ärende som lett till ett gripande först efter omfattande spaning och ett stort antal förhör med vittnen och misstänkta gärningsmän. Ett tekniskt uppklarat brott kan utgöras av ett ärende som lagts ner omgående med motiveringen brott ej styrkt eller ha lagts ner först efter ett omfattande utredningsarbete med flera förhör och tekniska undersökningar. Arbetsinsatsen i dessa båda fall skiljer sig avsevärt åt, men resultatet kan komma att noteras på samma sätt, nämligen genom beslutet att ett ärende klarats upp till följd av att brott inte kunnat styrkas. På samma sätt kan också arbetsinsatsen skilja avsevärt mellan utredning av ett bedrägeribrott och t.ex. en bilstöld, men i statistiken över avslutade ärenden kommer de att se likvärdiga ut. Det är inte givet att prestationsmålen säger något om effekterna på högre nivå eller i ett vidare perspektiv, dvs. på t.ex. brottslig- heten eller tryggheten. För att bedöma dessa effekter fordras kompletterande information och djupare analyser. För att kunna bedöma kostnadseffektiviteten krävs också att prestationerna kan relateras till kostnader och effekter. Det kan vara värt att uppmärksamma att polisens nationella mål för serviceverksamheten skiljer sig från målen för övrig verksamhet genom att de i stort fokuserar på, ur medborgarperspektiv viktiga, aspekter som handläggningstid och tillgänglighet. Målen för serviceverksamheten är att vid utgången av 2010 skulle av kunderna vara nöjda med polisens service. Väntetiderna vid telefonkontakt med polisens växel ska inte överstiga 60 14 (2010). Regleringsbrev för avseende och övriga myndigheter inom polisorganisationen. Polisens resurser och resultat sekunder och 9 av 10 samtal till Polisens kontaktcenter ska besvaras . Samtal till ledningskommunikationscentral, som har larmkaraktär ska besvaras och av övriga samtal . Handläggningstiden för en normal passansökan eller ett registerutdrag ska inte överstiga . Polisens uppföljning av serviceverksamheten omfattar även bemö- tandeaspekter. Se även avsnitt 4.3. I Polisens årsredovisning 2009 framhölls att även om polisens resultat som helhet är bra är det bekymmersamt att polis- myndigheternas resultat är alltför varierande.15 I flera utredningar har i allmänna ordalag framförts kritik av polisens resultat. Mer sällan har dessa utredningar redovisat några konkreta uppgifter om underlaget för dessa slutsatser. Kommittén har valt att i de följande avsnitten utifrån tillgängliga officiella uppgifter, i första hand kriminalstatistiken och polisens årsredovisningar, lyfta fram ett antal indikatorer som är ägnade att åskådliggöra såväl resultatutvecklingen som skillnaderna i resultat mellan olika polismyndigheter. Urvalet av uppgifter utgör endast ett antal exempel och avser inte att på något sätt ge en heltäckande eller rättvisande bild av hela polisverksamhetens resultat. Den bild som framträder ger emellertid underlag för diskussion om kostnads- effektiviteten i stort i organisationen och illustrerar framför allt de begränsade möjligheter som finns att uttala sig om polisens effektivitetsutveckling liksom skillnader mellan polis- myndigheterna på några centrala områden. Redovisningen kan även utgöra en utgångspunkt för senare uppföljning av hur polisens resultat utvecklas. Inom det brottsförebyggande arbetet ryms aktiviteter som polisen medverkar i för att förhindra eller försvåra genomförande av brottslig verksamhet eller ordningsstörningar. Polisen genomför planlagda aktiviteter, mot kartlagda problem, själv eller i samverkan med kommunerna eller andra lokala intressenter. 15 , 2010. Polisens årsredovisning 2009. Polisens resurser och resultat förebyggande arbetet ska grundas på kunskap från forskning och beprövad erfarenhet om vilka åtgärder som är effektiva. I budgetpropositionen anges att målet för den brotts- förebyggande verksamheten är att brottsligheten ska minska och att antalet brottsoffer ska bli färre. För att den brottsförebyggande verksamheten ska fungera väl ska polisen vara synlig och tillgänglig på tider och platser där många människor rör sig och där risken för att brott begås är stor. Det nationella mått som vanligen används för bedömning av brottslighetens omfattning och utveckling , är den officiella statistiken över antalet anmälda brott. Detta mått tar dock inte hänsyn till att många brott – och för vissa brottstyper de flesta begångna brotten – inte kommer till polisens kännedom och alltså inte anmäls.16 Omvänt anmäls en del händelser som brott som senare visar sig inte vara brott, men de ligger ändå kvar i statistiken som anmälda brott. –ökade antalet anmälda brott (tabell 4.5). Huvuddelen av de anmälda brotten avser s.k. brottsbalksbrott och är främst anmälningar från målsägande om t.ex. vålds- och sexualbrott, olaga hot, stölder och ekonomiska brott m.m., men även brott mot allmänheten och staten. Medan förmögenhets- brotten minskat något –2010 har antalet anmälda våldsbrott ökat kraftigt. Som framgår av tabell 4.5 utgörs en mindre, men ökande, andel av brotten av brott mot speciallagstiftningar, i första hand brott mot trafikbrottslagen och narkotikastrafflagen. 16 Brottsförebyggande Rådet (2011). Resultatet från nationella trygghetsundersökningen (NTU) 2011, s. 12-13. Polisens resurser och resultat Anm: Våldsbrott avser brott mot person, BrB kap. 3–7. Förmögenhetsbrott avser BrB kap. 8–12. I tabellen särredovisas inte brott mot allmänheten och mot staten, BrB kap. 13 –15, resp. kap. 16–20. Anmälningarna om brott mot speciallagstiftningarna är i allmänhet föranledda av polisens egna insatser.