sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — Som ovan också redovisats anvisas Kammarkollegiet från anslag 1.6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård under Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg för arbete med vägledning för upphandling inom vård och omsorg. Utred- ningen menar att det är viktigt att kan utveckla sitt arbete på detta område. Problematiken kring upphandling inom vård och omsorg är omfattande och Upp- handlingsstödsmyndigheten behöver i samverkan med andra myn- digheter och organisationer medverka till att öka förutsättningarna för väl fungerande och trovärdiga former för upphandling av tjänster på detta område. Utredningen ser skäl att anvisa ytterligare medel till upphand- lingsstödsverksamheten med tanke på den stora betydelse som upphandling av vård- och omsorgstjänster har i samhället. Utred- ningen vill här peka på att anslaget 1.6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård uppgår till . Med tanke på den viktiga rollen som offentlig upphandling har för hälso- och sjukvård och omsorg menar utredningen att det är motiverat att öka de medel som anvisas för upphandlingsstöd . Det samordnade upphandlingsstödet bör överta allt ansvar för att utarbeta den vägledning i upphandlingsjuridiska frågor som Till- växtverket kan behöva för sina insatser mot små och medelstora företag. De insatser som har gjort beträffande offentlig upphandling och som redovisats i avsnitt 2.4.3 har till huvudsaklig del finansierats genom anslaget 1:5 Näringslivsutveckling under utgiftsområde 24. Jämförelse mellan två alternativ Utredningen har inte funnit skäl att detaljerat klarlägga den exakta omfattningen av dessa insatser och kan inte heller nöjaktigt uppskatta kostnaderna.19 har anvisas under anslaget 1:5 Näringslivsutveckling. Detta anslag disponeras till del av regeringen, till del av . I avsnitt 5.3.4 framhåller utredningen den mycket stora betydelsen av upphandlingsstödjande arbete riktat mot leverantörer. Upp- handlingsstödet ska bedriva informations- och stödinsatser direkt riktade till leverantörer, företrädesvis små och medelstora företag. Ökade kunskaper om offentlig upphandling bör ge fler företag för- utsättningar att delta vilket kan medverka till att utveckla närings- livet. Även informations- och vägledningsinsatser riktade till upp- handlande myndigheter kommer indirekt att vara till nytta även för leverantörer. Mer kunniga upphandlande myndigheter som också kan förväntas vara mer benägna till att ha dialog med leverantörer är till fördel även för företag. Med dessa utgångspunkter anser utredningen att det är motiverat att en del av det tillkommande medelbehovet för Upphandlingsstödet täcks genom en nerdragning av anslaget 1:5 Näringslivsutveckling under utgiftsområde 24, med förslagsvis . 9.6Utredningens förslag till finansiering av en ny Utredningen har ovan redovisat att det finns starka motiv för att tillskjuta ytterligare medel till Upphandlingsstödsverksamheten. Vidare att verksamheten i en kan beräk- nas kosta . 19 Som framgår av redovisningen i avsnitt 2.4.3. har insatserna skett och i en del fall varit mindre delar av olika projekt som i vissa fall även finansierats från andra källor. Jämförelse mellan två alternativ . Utredningen kan således inte redovisa finansiering för . Utredningen återkommer till detta i avsnitt 9.7. och avsnitt 10.2 och 10.3. Det finns ett starkt stöd för förbättrad offentlig upphandling. Upphandlingsstödet kan utvecklas till ett värdefullt instrument för att stödja denna utveckling. Det kommer att behövas ett netto- tillskott av resurser till upphandlingsstödet Upphandlingsstödet bör tillföras ytterligare ekonomiska resurser. Offentlig upphandling omsätter i storleksordningen , den helt dominerade delen finansieras med skattemedel. Det finns ett starkt stöd för förbättrad offentlig upphandling. Upphandlingsstödet kan utvecklas till ett värdefullt instrument för att stödja denna utveckling. finns det skäl att förvänta en stark utveckling av upphandlingsområdet. Jämförelse mellan två alternativ De nya direktiven förväntas medföra ett antal ändringar i upp- handlingslagstiftningen som kommer att leda till ett ökat behov av information och vägledning till både upphandlande myndig- heter och leverantörer. Ett ökat intresse och engagemang kan förväntas leda till att fler upphandlande myndighet önskar ta miljö och sociala hänsyn vid sina upphandlingar. Detta kommer också att öka efterfrågan på vägledning. Uppmärksamheten kring felaktigheter av olika slag vid olika upphandlingar kommer att leda till en strävan hos upphandlande myndigheter att förbättra sina upphandlingsprocesser och kontraktsuppföljningen. Inte minst är detta uppenbart när det gäller upphandling av vård- och omsorgstjänster. Utredningens slutsats är att det kommer att behövas ett netto- tillskott av resurser till upphandlingsstödet för att detta skall kunna utföra de utgifter som är efterfrågade och som är rimliga med tanke på den stora betydelse för hela samhället som offentlig upphandling har. Kostnaderna för det föreslagna upphandlingsstödet kan beräknas till av det samlade värdet av offentlig upphandling. Det kan i sammanhanget finnas skäl att påminna om att , trots en mindre ekonomi och en mindre andel offentlig upphand- ling av de offentliga utgifterna, en upphandlingslagstiftning som inte har detaljerade regler under tröskelvärdena samt mycket färre över- prövningar, likväl har funnit det motiverat att bygga upp ett upp- handlingsstöd med 35 anställa och en budget på cirka 70 miljoner NOK. 10.1Skyldighet att redovisa konsekvenser Utredningen har att följa Kommittéförordningens (1998:1474) bestämmelser om konsekvensberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar.1 I utredningens direktiv har regeringen angivit: 1. vilka kostnader som är kopplade till verksamheterna, 2. vilka konsekvenserna blir för berörda aktörer som lämnar över verksamhet och resurser till den myndighet dit verksamheten samlas, 1 Bestämmelserna har följande lydelse: 14 § Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. 15 § Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de inte- grationspolitiska målen. 15 a § Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- ning. Förordning (2008:269). 16 § Regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande. 3.vilka konsekvenserna blir för den myndighet där verksamheten samlas, 4.vilka konsekvenserna blir för upphandlande myndigheter/enheter på lokal, regional och nationell nivå, 5.vilka konsekvenser förslagen får för leverantörerna, 6.övriga konsekvenser, dvs. såväl de ekonomiska som personella konsekvenserna av att samordna frågorna hos en befintlig myndig- het samt 7.eventuella kostnader som det innebär att bilda en ny myndighet. Direktivet anger även att om de förslag som lämnas har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män ska en konsekvens- analys göras även ur jämställdhetsperspektiv. Punkterna 1, 6 och 7 har redovisats i kapitel 9. Det finns en stor potential för besparingar genom bättre offentlig upphandling. Ett förbättrat Upphandlingsstöd bör kunna med- verka till att upphandlande myndigheter genomför sina upp- handlingar på ett sätt som sänker myndigheternas kostnader. Som ovan nämnts uppskattas värdet av den totala årliga upp- handlingen i till . Syftet med upphandlingsstödet är att hjälpa upphandlande myn- digheter att genomföra bättre upphandlingar. Bättre upphandling bör kunna minska både kostnaderna för upphandlade varor och tjänster och påverka transaktionskostnaderna. Utredningen menar att det är i hög grad samhällsekonomiskt fördelaktigt att främja bättre offentlig upphandling. 10.2.1Kostnaden för upphandlade varor eller tjänster Den första effekten avser kostnaden för de varor och tjänster som upphandlas.2 Det finns anledning att anta att ökade kunskaper leder till ekonomiskt mer fördelaktiga upphandlingar. Utredningen har emellertid inte kunnat göra några specifika beräkningar av vilken effekt som upphandlingsstödet skulle kunna ha. Dock vill utred- ningen ge några exempel på hur bättre vägledningar och spridning av erfarenheter och goda exempel skulle kunna underlätta för upp- handlande myndigheter. Om upphandlande myndigheter gör bättre behovsanalyser kan det underlätta myndighetens arbete med att ställa krav på den upphandlade varan eller tjänsten. Mera adekvata krav skulle kunna sänka kostnaderna. Om upphandlande myndigheter genomför marknadsstudier bör de ha bättre förutsättningar att anpassa sina upphandlingar till vad som är mest fördelaktigt utifrån marknadsförutsättningarna. Detta bör kunna ge bättre funktionalitet och lägre kostnader. Om upphandlande myndigheter utformar sina avtalsvillkor bättre torde både besparingar och bättre kvalitet kunna uppnås. Förbättrade rutiner för kontraktsuppföljning kan också antas leda till besparingar. Upphandlingsstödet skulle kunna medverka till att upphandlande myndigheter genomför upphandlingar på ett sätt som leder till att leverantörer offererar lägre priser, eller att kostnaden för upphand- lingen kan sjunka genom att upphandlingen bättre överensstämmer med myndighetens behov. 2 Huruvida upphandling i sig leder till lägre kostnader för de upphandlande myndigheterna jämfört med ett hypotetiskt förhållande där myndigheter skulle kunna anskaffa varor och tjänster utan att behöva följa någon upphandlingslagstiftning, är omstritt. EU-kommis- sionen anför i Evaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, Commission staff working paper del 1, , SEC(2011)853 final att upphandling leder till lägre priser. I en rapport till , Estimating the Benefits from the public procurement directives – A report for DG Internal Market, , Europe Economics 2011 uppskattas att det öppna förfarandet över tröskelvärdena leder till en pris- sänkning motsvarande på kontraktets slutliga värde. Även om dessa resultat skulle vara rimligt korrekta så avser detta den aggregerade effekten. Enskilda upphandlingar kan mycket väl leda till kostnader som ligger över kostnader för anskaffning utan upphandlingsförfarande. Det är inte möjligt att dra slutsatsen att offentlig upphandling i sig alltid leder till ett optimalt resultat. Därför finns förutsättningar för kost- nadssänkningar. Anta att av upphandlingarna förbättrades och att kostnaderna i dessa i genomsnitt sänktes med blott så skulle detta leda till minskade kostnader för upphandlande myndig- heter motsvarande inte mindre än ½ miljard kronor . Utredningen har anledning att tro att potentialen för förbättrade upphandlingar är betydligt större. Den andra effekten avser myndigheternas transaktionskostnader. har låtit en forskare beräkna tids- åtgången för offentlig upphandling inom offentlig sektor för att här- leda myndigheternas kostnader.3 Dessa beräknas till 2 075 heltids- årsarbeten motsvarande . Ökade kunskaper och förbättrade upphandlingsrutiner kan antas leda till en effektivare upphandling. En effektivare upphandling, inklusive färre överpröv- ningar, bör innebära lägre arbetsinsats och därmed lägre transak- tionskostnader för upphandlande myndigheter. Om de upphandlande myndigheterna kunde sänka sina transak- tionskostnader med i genomsnitt skulle det innebära årliga besparingar på . Den tredje effekten avser kostnaderna för företag som medverkar vid offentlig upphandling. Även leverantörer har betydande kostnader för det arbete som krävs för att delta i offentlig upp- handling. Dessa är svåra att beräkna men ovannämnda forskare uppskattar företagens merkostnader4 för offentlig upphandling till . Om ökad vägledning leder till enklare och bättre förfrågningsunderlag bör man notera att en kostnads- minskning för leverantörerna på blott skulle motsvara nära . En sådan kostnadssänkning bör delvis komma upphandlande myndigheter till godo, delvis företagen. 3Jerker , En analys av transaktionskostnader vid offentlig upphandling. SOU 2011:73 bilaga 6. 4Med merkostnader menas kostnader som går utöver företagens kostnader att sälja till köpare som inte tillämpar upphandlingslagstiftningen. Utredningens förslag innebär behov av ökade anslag. Såsom fram- går av kapitel 9 beräknar utredningen de tillkommande kostnaderna att för utredningens förslag i enlighet med alternativ 2 – egen myn- dighet- till . För alternativ 0 dvs. att låta verksamheten vara en del av Kammarkollegiet ligger motsvarande tillkommande kostnader på . Utredningen har indikerat att det kan finnas förutsättningar att finansiera delar av den ökade kostnaden genom omfördelning av anslag bl.a. utifrån förändrade arbetsuppgifter. Dock återstår enligt vartill det saknas förslag till finansiering. Utredningen har i avsnitt 9.6 redovisat motiven för medels- tillskott. Den bedömning av de samhällsekonomiska vinsterna som utredningen gör i 10.2 understryker tydligt behovet av att medel tillskjuts för att skapa ett samordnat upphandlingsstöd. 10.4Konsekvenserna för berörda aktörer som lämnar över verksamhet och resurser Utredningens generella bedömning blir att konsekvenserna blir små. I det fall, vilket således utredningen rekommenderar, upphand- lingsstödet bildar en egen myndighet blir naturligtvis konsekvens- erna för Kammarkollegiet märkbara. Då bortfaller en avdelning med 14 anställda. Därmed bortfaller ett underlag för Kammar- kollegiets gemensamma funktioner. Avdelningen för upphandlings- stöd utgör dock en liten del av Kammarkollegiets personalstyrka som uppgick till 267 personer. Upphandlingsstödsavdel- ningens kontorslokaler kan förväntas komma att bli vakanta.5 Den av utredningen föreslagna minskningen av anslaget till Kammarkollegiet överstiger den av Kammarkollegiet budgeterade kostnaden för avdelningen för Upphandlingsstöd, jämte budgeterade overheadkostnader. Detta kommer att kunna få negativa konse- 5 Beroende på andra förändringar vid Kammarkollegiet är det eventuellt möjligt att myndig- heten kan ha intresse att hyra ut lokaler till den nya . kvenser för annan verksamhet som Kammarkollegiet bedriver utifrån dess anslag. Minskningen motsvarar av anslaget.6 I det fall alternativ 0 skulle väljas blir konsekvenserna för Kammarkollegiet positiva eftersom verksamheten utökas med minst 10 personer. Utgångspunkten vid inrättandet av en ny myndighet, alternativ 2, är att verksamheten vid Kammarkollegiets avdelning för upphandlings- stöd överförs till den nya myndigheten. En viktig fråga i anslutning till förslaget är om förändringen är att betrakta som verksamhetsövergång eller inte. Med övergång av verksamhet avses att ett företag eller en verksamhet eller en del av en verksamhet övergår från en arbetsgivare till en annan. Då gäller 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), vilket innebär att de rättigheter och skyldigheter som följer av ett gällande anställ- ningsavtal övergår från den överlåtande arbetsgivaren till den mot- tagande arbetsgivaren. Det är mottagande arbetsgivare, i detta fall den nya myndigheten, som gör bedömningen om det föreligger en verksamhetsövergång eller inte enligt 6 b § LAS. Om förändringen betraktas som verksamhetsövergång innebär det att den berörda personalen på har rätt att övergå till den nya myndigheten. Enligt 6 b § LAS kan personalen på motsätta sig verksamhetsövergången och välja att stanna kvar på Kammar- kollegiet. Om detta leder till att det uppstår övertalighet på Kammarkollegiet får denna hanteras med beaktande av tillämpliga arbetsrättsliga regler. Tackar arbetstagare nej till övergången kan arbetsbrist uppstå hos överlåtaren.7 För den arbetstagare som kan övergå till en ny arbets- 6Det bör noteras att en stor del av Kammarkollegiets verksamhet finansieras på andra sätt än genom anslaget till myndigheten. 7Avtalet om turordning för arbetstagare hos staten (TurA-S) reglerar bland annat vilka tur- ordningsregler som ska gälls vid uppsägning av personal på grund av arbetsbrist. Huvud- regeln enligt TurA-S är att turordningen ska omfatta arbetstagare med i huvudsak jäm- förbara arbetsuppgifter hos myndigheten på den ort där arbetsbristen finns (3 §). Om den nya verksamheten bedrivs på en annan ort tillämpas huvudregeln om turordning om över- låtaren får en övertalighet. Det innebär att andra på myndigheten kan drabbas av arbets- bristen än de som omfattas av verksamhetsövergången, förutsatt att de arbetar med i huvud- sak jämförbara arbetsuppgifter som de som tackat nej till övergången. Vid verksamhetsövergång kan turordningen emellertid se annorlunda ut. Om den nya verk- samheten bedrivs på samma ort begränsas turordningskretsarna till den del av myndigheten givare på orten med tillämpning av 6 b § LAS, men som motsätter sig detta och därför blir uppsagd på grund av arbetsbrist, gäller inte Trygghetsavtalet.8 Utredningen bedömer dock inte att det är troligt att personal väljer att lämna Upphandlingsstödet om verksamheten överförs till en ny myndighet. Utredningens förslag till ändrade arbetsuppgifter påverkar i begränsad utsträckning. Verkets aktiva upphand- lingsstödjande insatser har haft begränsad omfattning.9 Verket kommer fortfarande att behöva bedriva informationsarbete som är kopplat till verkets tillsynsverksamhet. Den tipsfunktion som verket upprätthåller bör också kunna bibehållas men verksamheten bör drivas utifrån dess egentliga syfte som inte är att ge vägledning. överlämnar ansvaret för statistik. Utred- ningen föreslår två alternativa lösningar för forskningsansvaret beroende på om nya medel för forskning om offentlig upphandling tillkommer eller inte. I ingetdera fallen blir det några större för- ändringar för . Utredningens förslag till finansiering kommer däremot att få konsekvenser för verksamhet. Utredningen föreslår att anslaget minskas med . Anledningen är att medel ursprungligen tilldelats verket för informationsinsatser. Utredningen har inte haft i uppdrag att pröva tillsynsverksamhet och kan därför inte nöjaktigt bedöma om det finns förutsättningar för att hantera minskade anslag utan att detta negativt påverkar den allmänpreventiva effekten av verkets tillsyn över offentlig upphandling. Konsekvenserna för blir i princip de samma oavsett om alternativ 2 eller 0 väljs. som förs över genom verksamhetsövergång (4 §). Det innebär att en arbetstagare som avböjt en ny anställning inte kan slå ut arbetstagare som inte berörs av verksamhetsövergången. 8 har ingåtts av och de fackliga organisationerna för statsanställda. 9 Däremot, vilket redovisats i avsnitt 2.2 och 7.8 vänder sig många till med frågor beträffande upphandlingsförfarandet. AB saknar redan nu finansiering för arbetet med sociala hänsyn. Således kan under nuvarande för- utsättningar bolaget inte längre arbeta med dessa frågor, varför konsekvenserna för bolaget av att utredningen föreslår att ansvaret flyttas från blir små. Beträffande konsekvenserna av förslaget att AB inte ska arbeta med vägledning kring livskost- nadscykelanalys och andra likande beräkningsmetoder bör beaktas att dessa kalkyler inte ingår i miljökriterierna men kan enligt bolagets rekommendation användas i kombination med kriterierna. Att en annan aktör övertar ansvaret för information och vägledning kring dessa beräkningsmetoder innebär således en viss avlastning för . rekommendation om användning av sådana kalkyler påverkas ju inte av vem som har ansvaret för vägledningen. Utredningens slutsatser i avsnitt 7.9.1. om gränsdragningen mot kommersiell verksamhet borde inte heller få några påtagliga konsekvenser för AB Utredningens förslag om ökad samordning och en klar gränsdrag- ning mellan Upphandlingsstödet och AB kommer att innebära minskade arbetsinsatser från Miljöstyrnings- rådets sida. Bl.a. kan personals arbete med vägledning bli enklare på grund av Upphandlingsstödets generella information och vägledning. kan även avlastas en del kostnader för information, helpdesk m.m. Utredningen bedömer därför att konsekvenserna av den minsk- ning av bidraget med ½ miljon kronor som föreslås i sig kommer att få begränsade konsekvenser för rådets verksamhet. Konsekvenserna för AB blir i princip de samma oavsett om alternativ 2 eller 0 väljs. Konsekvenserna för bli mycket begränsade. Arbetet av upphandlingsstödskaraktär har till stor del skett inom ramen för projekt som verket medfinansierat. Andra uppgifter har varit tids- begränsade uppdrag. olika projekt och strukturer kommer att kunna dra nytta av de vägledningar som upphandlingsstödet producerat. Den finansiering från anslaget 1:5 Näringslivsutveckling som utredningen föreslår kommer att ha begränsade konsekvenser för . 10.5Konsekvenserna för den myndighet som ansvarar för det samordnade upphandlingsstödet Utredningens förslag innebär att en ny myndighet, förslagsvis kallad bildas. Utgångspunkten är att verksamheten vid Kammarkollegiet avdelning för upphandlings- stöd överförs till den nya myndigheten. Att organisera en ny myndighet kräver givetvis att en rad åtgärder behöver vidtas. Det är viktigt att understryka att detta under- lättas av ett bra samarbete mellan organisationskommittén för den nya myndigheten och Kammarkollegiet. En mycket viktig uppgift är att finna en generaldirektör för handlingsstödsmyndigheten. Utredningen har här inte anledning att föregripa den process med rekryteringsprofil m.m. som kommer att krävas. Det finns dock skäl att understryka att ett av de viktiga motiven för att utredningen förordar en egen myndighet, är just den möjlighet till synlighet som finns i att verksamheten leds av en generaldirektör som bör ha förutsättningar att delta i debatten om offentlig upphandling. Utredningen föreslår en utökning av kapaciteten som kommer att innebära att personalen utökas. Rekryteringen av ny personal kommer att bli mycket viktigt för att Upphandlingsstödsmyndig- heten skall kunna arbeta på det sätt som beskrivs i kapitel 5 och 6. Andra viktiga insatser som måste göras för att verksamheten skall kunna bedrivas som egen myndighet gäller: avtal med annan myndighet om IT-stöd och telefoni, personal- ekonomi- och löneadministration, avtal med annan myndighet eller hyresvärd om lokaler och eventuellt om reception och kontorsservice. licenser för programvaror m.m., avtal med leverantörer samt För det ansvariga departementet innebär processen att bilda en ny myndighet att det kommer att behövas en organisationskommitté. Vidare måste den nya myndighetens verksamhet definieras i en instruktion.10 Regleringsbrev med uppgifter och återapporterings- krav behöver utarbetas. Inom departementet kommer det behövas att tjänsteman vid relevant enhet får rollen som myndighetshandläggare. 10.5.2Alternativ O – Kammarkollegiet I det fall 0-alternativet följs blir konsekvenserna för Kammarkollegiet små. Om myndigheten tillförs nya resurser för den ambitionshöjning som utredningen föreslår kommer Kammarkollegiet att behöva hantera några frågor: Måste avdelningen för upphandlingsstöd omorganiseras på grund av ökad personal? Finns det kontorslokaler för den ökade personalen?