sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Denna jämförelse ger vid handen att förvaltningskostnaden enligt utredarens förslag blir avsevärt lägre än för någon av jäm- förelseaktörerna, både i relation till det förvaltade portföljvärdet och antalet anställda. Detta är inte minst påtagligt vid en jämförelse med finska Solidium, som kan sägas vara en bolagskonstruktion liknande den som här föreslås men vars relativa förvaltningskost- nad är högre än den som beräknats för den föreslagna svenska organisationen. Som understryks i anslutning till tabellen i avsnitt 6.4.7 bör man dock hålla i minnet att jämförelser av detta slag är ytterst grova och bl.a. inte tar hänsyn till aktörernas mycket olika karaktär och inte heller säger något om förvaltningens resultat. som statens förvaltningskostnad enligt förslaget så- ledes framstår som låg jämfört med andra aktörer kan konstateras att den ökar med storleksordningen jämfört med nu- läget. Som nämnts beror detta främst på en stark ambitionshöjning avseende både numerär och kompetens. Till detta ska läggas en enligt utredarens mening betydande effektivitetshöjning som kom- mer att uppnås genom uppdelningen av förvaltningen på två specialiserade förvaltningsbolag. Sammantaget är det utredarens bedömning att den beräknade kostnadshöjningen med stor marginal kommer att uppvägas av ett förbättrat resultat av förvaltningen, dvs. både en bättre värde- utveckling och högre utdelningar. En enkel beräkning ger vid handen att det bara skulle krävas en meravkastning på omkring en hundradels procent för att täcka de ökade kostnaderna. En iakttagelse som utredaren gör, när det gäller den statliga ägarförvaltningen, är att det kan finnas risk för en överdrivet återhållsam och restriktiv hållning från ägaren statens sida till de egna portföljbolagen. En förklaring till detta kan bl.a. vara att staten, till följd av sina dubbla roller på de marknader där bolagen är verksamma, vill undvika varje risk för misstanke att de egna bo- lagen får otillbörliga konkurrensfördelar. Detta kan i sin tur leda till att staten satsar mindre på att utveckla sina bolag än vad som skulle vara rationellt för en motsvarande privat ägare. Drifts- och administrationskostnaderna för nuvarande ägarförvalt- ning finansieras inom ramen för anslag. Om förvaltningen istället flyttas till två förvaltningsbolag måste en ny finansieringsform införas. Den lösning som ligger närmast till hands för detta är att låta förvaltningsbolagen behålla en mindre andel av de årliga vinstutdelningar som lämnas från portföljbolagen. Detta innebär att beslutar efter förslag från regeringen i budgetpropositionen om hur stor del av vinstutdelningarna som får disponeras av förvaltningsbolagen för att finansiera kostnaderna för verksamheten. Regeringen fastställer sedan i sin tur de maximala belopp som förvaltningsbolagen får disponera för verksamhetens kostnader. I samband med att förvaltningsbolagen inrättas uppkommer också olika typer av uppbyggnadskostnader avseende en rad re- surser som måste finnas på plats när bolagen ska börja sin verk- samhet. Exempel på detta är kostnader för iordningställande av lokaler, rekrytering av medarbetare, lösningar avseende IT och tele- foni, kommunikations- och marknadsföringsinsatser m.m. Utred- aren har gjort en grov beräkning av storleken på dessa kostnader och kommit fram till att den sammanlagda uppbyggnadskostnaden för båda förvaltningsbolagen kan komma att uppgå till storleks- ordningen ca 20 miljoner kronor.8 Utredaren föreslår att dessa kostnader inledningsvis finansieras med en kredit för respektive bolag i på motsvarande sätt som skett i samband med inrättandet av andra bolag . Denna kan sedan omvandlas till banklån efter bolagets inrättande. 8 Beräkningarna bygger på underlag i rapport från KPMG, se bilaga 6. 11.4.3Förvaltningsbolagens kapitalstruktur samt hantering av utdelningar och kapitaltillskott Förslag: Förvaltningsbolagen ska äga aktierna i portföljbolagen. Dessa aktier kommer att utgöra den helt övervägande delen av förvaltningsbolagens egna kapital. Förvaltningsbolagen ska inte ha möjlighet till lånefinansiering. Vinstutdelningar från portföljbolagen ska även fortsättningsvis tillfalla staten och levereras in till statsbudgetens inkomstsida av förvaltningsbolagen. Förvaltningsbolagen ska dock kunna dispo- nera en mindre del av utdelningarna för kapitaltillskott i port- följbolag. Sådana kapitaltillskott får endast avse investeringar inom befintlig verksamhet och befintlig strategi och i syfte att utveckla bolagets värdeskapande förmåga. Undantag från denna modell kan behöva göras för vissa bolag. ska efter förslag från regeringen i budget- propositionen fastställa hur stor del av vinstutdelningarna som får disponeras av förvaltningsbolagen för kapitaltillskott i port- följbolagen. Skälen för utredarens förslag Enligt utredarens förslag ska förvaltningsbolagen äga aktierna i port- följbolagen. Dessa aktier kommer att utgöra den helt övervägande delen av förvaltningsbolagens egna kapital. Därutöver kommer enligt utredarens förslag nedan en mycket begränsad del att utgöras av den andel av från portföljbolagen mottagna vinstutdelningar som förvaltningsbolagen får disponera. Dessa medel ska användas för att täcka förvaltningsbolagens årliga drifts- och administra- tionskostnader samt för vissa begränsade kapitalomflyttningar mellan portföljbolagen. Förvaltningsbolagen kommer att ha en kapitalstruktur med en soliditet på eftersom de inte bör få möjlighet att lånefinansiera sig. Om och regeringen skulle göra en annan bedömning och tillåta viss lånefinansiering kan soliditeten själv- fallet komma att bli lägre. Värdeöverföringar regleras i 17 kap. aktiebolagslagen. Därutöver finns särskilda regler om vinstutdelningar i 18 kap. aktiebolags- lagen. Det är bolagsstämman som beslutar om utdelning efter förslag från styrelsen. En grundprincip är att en värdeöverföring endast får ske om den är förenlig med den s.k. försiktighets- principen. Dess innebörd är att den föreslagna utdelningen ska framstå som försvarlig med hänsyn till de krav som verksamheten ställer på storleken av det egna kapitalet samt bolagets konsoli- deringsbehov, likviditet och ställning i övrigt. Aktierna i portföljbolagen kommer att ägas av förvaltnings- bolagen, vilkas aktier i sin tur kommer att ägas av staten genom regeringen. Utdelningarna från portföljbolagen ska tillfalla deras ägare, dvs. Förvaltningsbolagen ska i sin tur i huvudsak dela ut dessa medel till sin ägare, staten, och redovisa mot inkomsttitel på statsbudgeten, på samma sätt som . Utformningen av en generell utdelningspolicy har analyserats i avsnitt 11.4.1 ovan. Dess innebörd är i korthet att portföljbolagen ska dela ut allt kapital som enligt vissa kriterier inte behövs i verk- samheten. Enligt den modell som föreslås för finansiering av för- valtningsbolagens verksamhet enligt avsnitt 11.4.2 och för att skapa utrymme för mindre kapitaltillskott enligt förslag i nästföljande avsnitt bör en begränsad andel av totalt utdelade belopp få dispo- neras av respektive förvaltningsbolag. Övriga från portföljbolagen utdelade vinstmedel ska oavkortat delas ut vidare till ägaren, staten. Med utgångspunkt från utdelningspolicyn beslutar regeringen i år- liga riktlinjer för förvaltningen (se avsnitt 11.5.1) vinstutdelningar efter förslag av förvaltningsbolagen. Av 8 kap. 3 § första stycket budgetlagen (2011:203) framgår att regeringen inte utan bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandelar i ett företag. Regeringen får inte heller utan bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag. Av 7 kap. 2 § samma lag framgår att förvärv av aktier och andelar i ett företag och annat kapitaltillskott ska finansieras med anslag. Det innebär att rege- ringen, om anslag inte är uppförda på statens budget, under på- gående budgetår måste föreslå att anvisar medel på änd- ringsbudget för kapitaltillskott till statliga aktiebolag. För närvar- ande finns ett ramanslag9 för kapitalinsatser i statliga bolag under utgiftsområde 24. Detta medför att kapitaltillskott kan göras efter beslut att, på regeringens förslag, för ett visst specifikt ändamål och bolag, anvisa medel till detta anslag Det har tidigare funnits en tillfällig ordning inom vilken möj- lighet fanns att finansiera kapitaltillskott genom extra utdelningar. godkände att extra utdelningar från statliga aktiebolag om skulle kunna användas för att, efter beslut i varje enskilt fall, finansiera kapitaltillskott till av staten ägda företag.10 Det tillvägagångssätt som användes var att inrätta ett konto i dit extra utdelningar i statliga bolag fördes. beslutade i taget om hur stort belopp som fick tillföras kontot. Kontot belastades med ut- gifter för kapitaltillskott i den statliga företagssfären. beslutade dock om tillskotten i varje enskilt fall. Om behoven av kapitaltillskott översteg tillgängliga medel på kontot skulle skill- naden tillskjutas genom att anslag anvisades över statsbudgeten. Underskott fick inte uppkomma på kontot. Förfarandet innebar således att medel enligt dåvarande 9 kap. 2 § andra stycket RF togs i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. special- destination. I anslutning till detta yttrade sig både konstitu- tionsutskottet (KU) och finansutskottet (FiU). Enligt KU fanns det goda skäl att underlätta kapitalomstruktureringar genom att tillämpa specialdestination. KU framhöll vidare att regeringen borde återkomma med förslag till hur en sådan permanent särskild ordning ska regleras. FiU framhöll att det är angeläget att ett tydligt regelverk skapas för detta och att det utreds hur förslaget förhåller sig till budgetlagen och gällande praxis om hur kapital- utdelningar och kapitalinsatser ska beslutas och redovisas. Frågan om finansiering av förvärv av aktier och kapitaltillskott behandlades i propositionen En reformerad budgetlag11. Som nämnts ovan ska förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital finansieras från anslag. 2002/03:100, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235. 10Anslag 1:19 Kapitalinsatser i statliga bolag (utfall, mkr) 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. möjlighet att för viss anskaffning besluta om annan finansiering. I propositionen redovisar regeringen följande skäl för sitt förslag: Kapitaliseringsfrågor behöver prövas löpande och kapitalminskningar göras genom ordinarie eller extra utdelningar, återköp av aktier eller på annat sätt när det är motiverat. Överskjutande kapital i bolagen bör återföras till ägaren staten, om det inte inom överblickbar framtid ska investeras i värdeskapande verksamhet (prop. 2001/10:1, utg.omr. 24 s. 50). När ett statligt ägt aktiebolag behöver ett kapitaltillskott är det rege- ringens mening att medel för ändamålet som regel ska anvisas med ett anslag på budgeten. Behov av kapitaltillskott till följd av för- lustbringande verksamhet kan antas inträffa ganska sällan. Det kan också inträffa att kapitaltillskott behövs för att genomföra investe- ringar inom befintlig verksamhet, för att en verksamhet ska kunna expandera eller för att en ny verksamhet ska kunna startas. Enligt utredaren är det viktigt att tillvarata den möjlighet till högre effektivitet och därmed bättre resultat i förvaltningen som aktie- bolagsformen ger. Av detta skäl är det angeläget att anpassa regel- verket för att underlätta kapitalomstruktureringar i den helt nya situation som det skulle innebära om den operativa ägarförvalt- ningen sköts av de båda förvaltningsbolagen i stället för av . Syftet med en sådan anpassning skulle vara att und- vika att förvaltningsbolagen blir alltför kringskurna i genomför- andet av sina uppdrag. Genom inrättandet av förvaltningsbolagen ser utredaren således möjligheter till en effektivisering av förvaltningen av portfölj- bolagen. Bolagens kapitalstruktur måste kontinuerligt följas och omprövas av deras ägare förvaltningsbolagen mot bakgrund av förändringar i omvärlden och bolagens egna verksamhetsförut- sättningar. Detta kan t.ex. leda till bedömningen att ett bolag be- höver tillföras ytterligare kapital. Mot denna bakgrund föreslår utredaren att en ny ordning införs som kompletterar den ordinarie formen för kapitaltillskott och som ger ett övergripande inflytande. Det kan åstadkommas genom att i samband med sin be- handling av budgetpropositionen på förslag från regeringen be- slutar att de två förvaltningsbolagen får disponera en mindre del av portföljbolagens utdelningar och i stället använda medlen för vissa mindre kapitaltillskott till portföljbolagen. De situationer som av- ses är när kapitaltillskott behövs för att göra investeringar inom befintlig verksamhet och befintlig strategi i syfte att utveckla bo- lagets värdeskapande förmåga. Större kapitaltillskott eller tillskott som syftar till strategiska omorienteringar av ett bolags verksamhet ska även fortsättningsvis beslutas av i enlighet med budgetlagen. Regeringen bör åläggas att redovisa till hur detta be- myndigande har använts av förvaltningsbolagen. får härigenom ett fortsatt inflytande över kapitalanvändningen sam- tidigt som förvaltningsbolagen kan bedriva löpande bolagsförvalt- ning utan ett sådant dröjsmål som avvaktan på mellanliggande detaljerade riksdagsbeslut kan innebära. Bemyndigandet bör an- passas till behoven enskilda år och det är också möjligt att justera dessa i samband med beslut om ändringsbudget. Den föreslagna ordningen bör utvärderas efter att ha tillämpats . Om den bedöms fungera väl kan det övervägas om beloppen som förvaltningsbolagen får disponera för kapitaltillskott successivt kan ökas. Detta skulle kunna bidra till att minska risken för överkapitaliserade portföljbolag. I den nuvarande ordningen uppfattar utredaren att det finns en sådan risk genom den asym- metri som råder mellan möjligheten att å ena sidan genomföra kapitalutdelningar och å andra sidan få till stånd kapitalinsatser. Enligt utredaren behöver vissa detaljer i förslaget ovan rörande möjligheten att ge begränsade kapitaltillskott utredas ytterligare i den fortsatta beredningen. Den tid som har stått till utredarens förfogande har inte medgivit att utarbeta ett detaljerat förslag och redovisa alla konsekvenser av detta. Utgångspunkten är att förslaget om en ny organisation med den operativa ägarförvaltningen i särskilda förvaltningsbolag ska för- enas med ett starkt demokratiskt inflytande över statens ägande. Det finns därför ett behov av att utveckla ett tydligt ramverk för hur och regeringens styrning och inflytande över för- valtningen av bolagen ska kunna utövas. Utredaren föreslår mot denna bakgrund att ett ägarpolitiskt ramverk utvecklas. bör ta sin utgångspunkt i de ramar för statens agerande som ägare som utvecklats , jfr Statens ägarpolicy. Inriktningen bör vara att utveckla regler och ramar för regeringens planering och styrning av förvaltnings- bolagen, inflytande över ägarstrategin och utvärdering av förvaltningen. Den politiska styrningen av statens ägande och förvaltningen av bolagen bör i ökad utsträckning få en långsiktig och strategisk inriktning, medan operativa och verkställande frågor hanteras av förvaltningsorganisationen. långsiktig ägarstrategi med övergripande strategiska mål för det statliga ägandet av bolag, årliga riktlinjer för förvaltningen, utvärderingar av förvaltningen, samt grundläggande regler i lag. 11.5.1Regeringens styrning av förvaltningsbolagen Förslag: En långsiktig ägarstrategi bör utarbetas som anger över- gripande strategisk inriktning av ägarpolitiken och förvaltningen . Ägarstrategin ska ligga till grund för rege- ringens styrning av förvaltningsbolagen. För att ge inflytande i övergripande och strategiska frågor som rör statens ägande och förvaltningen av bolagen föreslås att ägarstrategin underställs godkännande. Detta bör kunna ske en gång per mandatperiod. Regeringen ska fastställa årliga riktlinjer för förvaltningen av de statliga bolagen. En ägarfunktion i behövs som stöd för regeringens ägarstyrning av förvaltningsbolagen. Skälen för utredarens förslag: En utvecklad strategisk ägarstyrning Inrättandet av förvaltningsbolag kommer att innebära nya förut- sättningar för regeringens ägarstyrning av portföljbolagen. Rege- ringens styrning av de portföljbolagen kommer i huvudsak att ske genom förvaltningsbolagen. Vidare kommer förvaltningen att övergå från en offentligrättslig verksamhetsform till en privat- rättslig, dvs. aktiebolagsform, vilket minskar utrymmet för en löpande styrning. Styrningen av statens ägande och förvaltning av bolagen kom- mer därför i högre grad att behöva ske med utgångspunkt i ett övergripande ägarperspektiv. Detta kräver att och sedan regeringen kan formulera tydliga mål och stabila ramar för statens ägande och för förvaltningen av bolagen . Ansvaret för att verkställa denna styrning läggs sedan på förvaltnings- bolagen. Regering och riksdag kan därefter som ägare utvärdera resultaten och vid behov utkräva ansvar. En jämförelse kan göras med den nya strategiska inriktningen av styrningen av statsförvaltningen som är under utveckling. Rege- ringen ska utifrån en samlad politisk målbild och analys för ett visst verksamhetsområde precisera mål och uppgifter för den enskilda myndigheten eller verksamheten. Styrningen av myndigheter ska vara strategisk med vilket avses att den tydligt ska inriktas på verk- samhetens resultat och ett medborgarperspektiv och allmänt syfta till att skapa goda förutsättningar och ramar för verksamhetens utförande. Myndigheter ska som regel ha stor frihet i verkställandet av de uppgifter och mål som angivits. Regeringen ska dock kunna differentiera styrningen och avgöra i med vilken detaljgrad den vill styra olika verksamheter.12 Utredaren föreslår mot denna bakgrund att regeringen utvecklar formerna för en strategisk planering av ägarpolitiken med inrikt- ning på övergripande och långsiktiga frågor i det statliga ägandet och förvaltningen. En långsiktig ägarstrategi bör utarbetas som redovisar övergripande strategisk inriktning av ägarpolitiken . Ägarstrategin bör kunna innehålla följande: övergripande bedömning av mål, motiv och principer för det statliga företagsägandet, omvärldsanalys med fokus på vilka faktorer som kan påverka det statliga ägandet, målbild på medellång/lång sikt för det statliga ägandet, långsiktig strategisk inriktning av ägarstyrning och förvaltning av bolag/bolagsgrupper. En långsiktig ägarstrategi kan ses som en utveckling av den nu- varande ägarpolicyn men med ett mer strategiskt och flerårigt dy- namiskt perspektiv. En utvecklad ägarstrategi ligger också i linje 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr 2009/10:315 (se avsnitt 12.1). med de rekommendationer som ger och ligger vidare i linje med de förvaltningsmodeller som tillämpas hos större privata ägare. De statliga bolagens uppdrag och verksamhet behöver sättas in i ett bredare omvärldsperspektiv, och en analys göras av motiven för statens ägande och bolagens uppdrag och mål. Strategin bör även kunna redovisa lämpliga kategoriseringar som är relevanta för styr- ningen och den mer operativa förvaltningen. Den långsiktiga ägarstrategin utgör sedan grunden för regering- ens styrning av förvaltningen av de statliga bolagen, dvs. att ut- forma tydliga uppdrag och mål för förvaltningsbolagen och för att ange riktlinjer för den närmare styrning och förvaltningen av bo- lagen. Enligt utredarens mening bör den långsiktiga ägarstrategin också ligga till grund för en förankring med i frågor som rör övergripande och långsiktiga mål och principer för statens ägande och förvaltningen av bolagen. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.5.2 nedan. Regeringen ansvarar för styrningen av förvaltningsbolagen Regeringen styr förvaltningsbolagens uppdrag genom bolagsord- ningen, som fastställs på bolagsstämman. Härutöver kan regeringen besluta om särskilda ägaranvisningar med preciseringar av förvalt- ningsbolagens mål, uppgifter, vissa riktlinjer för förvaltningen, han- tering av utdelningar och andra aktuella frågor. Även sådana ägar- anvisningar bör fastställas vid förvaltningsbolagens bolagsstämma för att bli formellt bindande för bolagets styrelse. Regeringen utser också styrelseordförande och styrelseledamöter i förvaltnings- bolagen, och har härigenom ett annat viktigt styrmedel och instru- ment för ansvarsutkrävande. Regeringen ansvarar för att lämpliga former för uppföljning och avstämning utvecklas. Regeringen har skyldighet att följa förvalt- ningsbolagens verksamhet genom att ställa tydliga krav på rappor- tering och information från förvaltningsbolagen. Regelbundna möten bör hållas med bolagens ordförande och vid behov även verkställande ledning. Mötena bör dokumenteras för att säkerställa krav på öppenhet och insyn. Möten bör kunna hållas med förvalt- ningsbolagen 2–. Under förvaltningsbolagens uppbyggnad, bör möten hållas tätare för att ge möjlighet att ha god insyn och vid behov kunna stödja processen. Regeringen har kvar möjligheten att styra eller ge närmare anvis- ningar för styrningen av vissa bolag där det bedöms nödvändigt. Detta kan röra bolag som allmänt eller temporärt, t.ex. i ett över- gångsskede, bedöms ha ett särskilt behov av en politiskt förankrad styrning. Regeringens styrning kan här innebära att särskilda ägar- direktiv beslutas för vissa portföljbolag., I så fall beslutas dessa genom ägardirektiv vid bolagsstämma i förvaltningsbolaget, som i sin tur ansvarar för att dessa fastställs och genomförs av port- följbolagen. Regeringen kan få insyn i styrelsetillsättning genom att i ägaranvisning till förvaltningsbolaget ange att samråd med rege- ringen ska ske i vissa fall, t.ex. inför nominering av styrelseord- förande i större bolag. Generellt bör dock sådan särskild styrning tillämpas restriktivt med hänsyn till behovet av en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan regeringen och förvaltningsbolagen. Som utredaren tidigare påpekat har många statliga bolag oklara eller opreciserade uppdrag och ibland inbyggda målkonflikter som behöver klargöras. Det är också angeläget att bolagens uppdrag anpassas till omvärldsförändringar och ändrad politik eller lagstift- ning inom det område där bolaget verkar. Om bolagen inte har tydliga uppdrag och mål kan inte styrningen av bolagen bli effektiv. Otydliga uppdrag och mål för bolagen försvårar också uppföljning och bedömning av förvaltningsbolagens verksamhet och presta- tioner. Som ett led i en utvecklad ägarstyrning är det därför angeläget att det pågående arbetet med att tydliggöra de statliga bolagens grundläggande uppdrag och mål fortsätter. Detta kan kräva en process där regeringen tar initiativ till att ompröva och föreslå nya tydligare uppdrag och mål för de statliga bolagen. Sådana förslag bör i likhet med vad som gjorts tidigare presenteras i proposition och underställas prövning. Analyser och underlag bör kunna utarbetas på basis av bland annat den kompetens som ut- vecklas i förvaltningsbolagen. Årliga riktlinjer för förvaltningen Regeringen bör besluta om riktlinjer för förvaltningen. En sådan ordning bidrar till att öka tydligheten i regeringens ägar- styrning och stödjer en ökad öppenhet i statens agerande som ägare. En modell bör utvecklas liknande den som gäller för stats- skuldsförvaltningen. Regeringen fastställer övergripande mål och principer för statsskuldsförvaltningen i ett årligt riktlinjebeslut på grundval av förslag från . an- svarar sedan för det strategiska och operativa genomförandet av förvaltningen inom ramen för de riktlinjer som regeringen beslutat. En ordning där regeringen utfärdar årliga riktlinjer för förvalt- ningen efter förslag från förvaltningsbolaget tydliggör ansvaret mellan styrande och verkställande nivå och säkerställer en förankring hos regeringen av principiella överväganden som rör förvaltningen av bolagen. Regeringen behöver som stöd för sin ägarstyrning ha kvar resurser i .