sou · H0B38 · 2012-03-06 00:00:00 — En fördragsslutande stat behöver inte kräva att fartyg som anlöper eller lämnar hamnar inom dess territorium ska medföra certifikat ombord eller uppvisa certifikatet, om staten väljer att hålla ett register i elektroniskt format över utfärdade certifikat. En förutsättning är att staten har meddelat generalsekreteraren i IMO att den håller ett sådant register tillgängligt för alla fördragsslutande stater och att registret gör det möjligt för de fördragsslutande staterna att kon- trollera att ett fartyg har en försäkring. (Se artikel 4a.14 Aten- konventionen.) Bestämmelserna om försäkring och annan ekonomisk säkerhet i artikel 4a gäller inte fartyg som ägs av en fördragsslutande stat och som inte är täckt av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Ett sådant fartyg ska dock ombord medföra ett certifikat utfärdat av behörig myndighet i fartygets registreringsstat som bestyrker att fartyget ägs av den staten och att ansvaret är täckt intill det belopp som anges i artikel 4a.1. Certifikatet ska så nära som möjligt följa den förlaga som avses i artikel 4a.2. På samma sätt som när det gäller begränsning av ansvaret för passagerares död eller personskada som förorsakats av någon av de risker som anges i punkt 2.2 i IMO:s riktlinjer för genomförande av Atenkonventionen (se avsnitt 4.2.1) kan en stat i samband med ratificeringen av Atenkonventionen förbehålla sig rätten att begränsa kravet på försäkring eller annan ekonomisk säkerhet samt direkt- kravsansvaret. Atenförordningen – bestämmelsernas innehåll Transportören eller den utförande transportören ska se till att passage- rarna får tillräcklig och tydlig information om sina rättigheter enligt Atenförordningen. När transportavtalet har ingåtts i en medlems- stat ska information tillhandahållas vid samtliga försäljningsställen samt även vid telefon- och Internetförsäljning. Om avgångshamnen ligger i en medlemsstat, ska information ges före avgången. I alla andra fall ska information tillhandahållas åtminstone vid avgången. Informationen ska tillhandahållas på det lämpligaste sättet. För att uppfylla informationskravet ska transportören och den utförande transportören tillhandahålla en sammanfattning av bestäm- melserna i Atenförordningen till passagerarna. Kommissionen har utarbetat och offentliggjort den sammanfattning som transportören ska använda sig av. (Se artikel 7 i förordningen.) Medlemsstaterna får välja att skjuta upp tillämpningen av förord- ningen på fartyg av klass A- och B-typ (se artikel 11 Atenförord- ningen). Tillämpningen får avseende fartyg av A-typ skjutas upp fram till efter den dag då förordningen börjar tillämpas. När det gäller fartyg av B-typ får tillämpningen skjutas upp fram till . Utredningens överväganden och förslag på denna punkt finns i kap. 5. Atenförordningen ska tillämpas från och med den dag då Aten- konventionen träder i kraft för gemenskapen och i vart fall senast från (se artikel 12 i förordningen). Atenförordningen ska börja tillämpas inom EU senast den 31 december 2012.1 Utredningen har fått i uppdrag att analysera Atenförord- ningens närmare innebörd och föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs med anledning av att förordningen blir tillämplig i . I uppdraget ligger att överväga om bör utnyttja möjligheten att tillämpa förordningen också på inrikes transport till sjöss med fartyg av så kallad klass C-, D- och E-typ samt att undersöka om tillämpningen av förordningen bör skjutas upp när det gäller fartyg av klass A- respektive B-typ. Utredningen ska göra en översyn av 15 kap. sjölagen (1994:1009) och ta ställning till i vilken mån de transporter som faller utanför Atenförordningens tillämpningsområde bör ha ett likvärdigt skydd. Förordningar är direkt tillämpliga i varje EU-medlemsstat och får inte upprepas i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Det är i princip inte heller tillåtet att i nationella bestämmelser närmare klar- lägga innebörden av förordningens regler eller ändra tillämpnings- området för förordningen. Detta behöver dock inte innebära att för- ordningen utgör en fullständig reglering inom sitt område. På vissa punkter blir det en uppgift för den nationella lagstiftaren att göra de ställningstaganden som behövs. 1 Atenförordningen ska tillämpas från och med den dag då Atenkonventionen träder i kraft för unionen och i vilket fall som helst (se artikel 12 Aten- förordningen). Enligt artikel 2 ska Atenförordningen tillämpas på internationell2 befordran till sjöss och befordran i en enda medlemsstat på fartyg av klass A- och B-typ i enlighet med artikel 4 i direktiv /18/EG3. Atenförordningen överlämnar åt medlemsstaterna att avgöra om förordningen dessutom ska tillämpas på all inrikes befordran till sjöss, det vill säga i praktiken fartyg av klass C- och D-typ. Medlemsstater- na får också välja att skjuta upp tillämpningen av förordningen av- seende fartyg av klass A- och B-typ. Tillämpningen får skjutas upp fram till efter den dag då förordningen börjar tillämpas av- seende fartyg av klass A-typ (eventuellt , jämför avsnitt 4.5) och fram till avseende fartyg av klass B-typ (se artikel 11). Utredningen ska enligt kommittédirektiven överväga om bör utnyttja den möjlighet Atenförordningen ger att utsträcka reg- lernas tillämpning till att avse också inrikes transporter till sjöss med fartyg av klass C- och D-typ. Det ska också undersökas om bör utnyttja den möjlighet som ges att skjuta upp tillämp- ningen av förordningen när det gäller fartyg av klass A- och B-typ. Atenförordningens tillämpning vid inrikes sjöfart är kopplat till de fartområden som utpekas i direktivet 98/18/EG. Genom direk- tivet infördes gemensamma säkerhetsbestämmelser för passagerar- fartyg i nationell trafik inom gemenskapens länder. Säkerhetskraven ställs olika högt på fartyg och de anställda ombord beroende på vilket farvatten fartyget trafikerar. I direktivet delas farvattnen in i följan- de fartområden: Fartområde A: Ett annat fartområde än fartområde B, C, D eller E. Fartområde B: Ett fartområde som vid medelvattenstånd sträcker sig högst från en strandlinje där nödställda kan ta sig i land. Fartområde C: Ett fartområde där sannolikheten för en signifi- kant våghöjd som överstiger är för åretrunttrafik eller under en begränsad 2Med internationell befordran förstås varje befordran där, enligt befordringsavtalet, avgångs- orten och bestämmelseorten är belägna i två skilda stater, eller i en och samma stat, om far- tyget enligt befordringsavtalet eller fastställd turlista ska anlöpa hamn i en annan stat under resan (artikel 1.9 Atenkonventionen). 3Rådets direktiv /18/EG av om säkerhetsbestämmelser och säkerhets- normer för passagerarfartyg har upphört att gälla. I dess ställe har trätt och rådets direktiv /45/EG av om säkerhetsbestämmelser och säkerhets- normer för passagerarfartyg (EUT L 163, 26.6.2009, s. 1, Celex 32009L0045) senast ändrat genom kommissionens direktiv /36/EU av (EUT L 162, 29.6.2010, s. 1, Celex 32010L0036). period av året för trafik endast . Området får varken sträcka sig längre än från en skyddad plats eller längre än 5 nautiska mil (vid medelvattenstånd) från en strandlinje där nödställda kan ta sig i land. Fartområde D: Ett fartområde där sannolikheten för en signifi- kant våghöjd som överstiger är för åretrunttrafik eller av året för trafik endast . Området får varken sträcka sig längre än 6 nautiska mil från en skyddad plats eller längre än 3 nautiska mil (vid medelvattenstånd) från en strandlinje där nödställda kan ta sig i land. Till varje sådant område knyts särskilda säkerhetskrav. Ju mer vid- sträckt fartområde desto högre krav på fartyget och de anställda ombord. Direktivet är genomfört i svensk rätt.4 I delas det svenska farvattnet in i ytterligare ett fart- område – fartområde E. För passagerarfartyg i fartområde E saknas följaktligen gemensamma EU-bestämmelser och har därför utfärdat nationella regler. Fartområde E omfattar bland annat hamnar, floder, kanaler, insjöar och de områden i skärgård som erbjuder sjölä från påverkan av vågor från öppna havet samt skärgårdar i och . (Se 1 kap. 3 § fartygssäkerhetsförordningen, 2003:438.) Det ingår i utredningens uppdrag att ta ställning till om de trans- porter som faller utanför Atenförordningens tillämpningsområde ska omfattas av förordningen. Eftersom fartområde E inte nämns i direktiv /18/EG omfattas inte fartyg av klass E-typ av Aten- förordningens bestämmelser. Med tanke på vilka regler som gäller för passagerarfartyg (fartyg av klass A-, B-, C-, D- och E-typ) respek- tive för fartyg som transporterar färre än tolv passagerare har utredningen funnit det naturligt att behandla frågan om fartyg av klass E-typ ska omfattas av förordningen i ett sammanhang med frågan om fartyg av klass C- och D-typ ska omfattas (se avsnitt 5.2). Överväganden som avser övriga transporter som faller utanför Aten- förordningens tillämpningsområde finns i avsnitt 5.3. I är Gotlandstrafiken mellan eller och den enda trafik som omfattas av fartygsområde A. Fart- 4 Enligt 1 kap. 3 § fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) delas farvatten in i fartområden A, B, C, D och E. Enligt 1 kap. 10 § föreskrifter och allmänna råd (SJÖFS 2004:30) om livräddningsutrustning och livräddningsanordningar på fartyg som inte om- fattas av internationella konvention om säkerheten för människoliv till sjöss, delas passagerarfartyg i inrikes trafik in i olika fartygsklasser beroende på de fartområden som fartyget tillåts trafikera. område B är vidsträckt och innefattar trafik med större fartyg och färjor, till exempel passagerartrafiken till och från . Ett exempel på trafik i fartområde C är trafiken till och från . Trafiken inom omfattar fartyg av klass D- och E-typ. Inom fartområde E företas de flesta resor med sammanlagt över 30 miljoner passagerare . 5.2Inrikes transport till sjöss Utredningens förslag: Atenförordningen ska tillämpas på all in- rikes passagerartransport till sjöss mellan avgångs- och bestäm- melseorter på svenskt sjöterritorium, det vill säga inte enbart på fartyg av så kallad klass A- och B-typ utan också på fartyg av klass C-, D- och E-typ. Av ingressen till Atenförordningen, punkten 10, framgår det att gemenskapen anser att det ansvarssystem som fastställs i Atenförord- ningen gradvis bör utvidgas till att omfatta alla de fartygsklasser som anges i rådets direktiv /18/EG, det vill säga även fartyg av så kallad klass C- och D-typ. Enligt punkten 10 bör vid detta ställnings- tagande dock beaktas de följder en utvidgning skulle få på biljett- priset och marknadens möjligheter att erhålla ett försäkringsskydd på erforderlig nivå till ett överkomligt pris. Även den säsongs- betonade arten hos en del av trafiken bör beaktas vid valet av om fler fartygsklasser bör omfattas av Atenförordningen. I linje med uttalandet i ingressen framgår av artikel 1.3 i Atenförordningen att kommissionen, vid behov, ska lägga fram ett lagstiftningsförslag som bland annat utökar Atenförordningens tillämpningsområde till att omfatta fartyg av klass C- och D-typ. 5.2.1Skäl för att låta all inrikes passagerartrafik omfattas av förordningen Flera skäl talar för att bör välja att tillämpa Atenförordningen på all inrikes transport till sjöss med passagerarfartyg, det vill säga även på fartyg av klass C-, D- och E-typ och således inte begränsa tillämpningsområdet till fartyg av klass A- och B-typ, vilket – i vart fall tillsvidare – skulle vara godtagbart enligt förordningen. Vad som framför allt talar för detta är skyddsaspekten sett i passagerarnas perspektiv – passagerare är lika skyddsvärda oavsett med vilket fartyg de reser. Passagerare har enligt 15 kap. sjölagen rätt till skadestånd om personskada har vållats genom fel eller försummelse av bort- fraktaren. Enligt Atenförordningen har transportören ett strikt skade- ståndsansvar. Om väljer att tillämpa Atenförordningen på all inrikes transport till sjöss innebär det att transportörens ansvar i fråga om dödsfall och skador på passagerare vid sjöolyckor kommer att skärpas även vid transport med fartyg av klass C-, D- och E-typ. Det strikta skadeståndsansvaret syftar till att stärka den skadelidan- des ställning, eftersom ansvaret inte är beroende av om transportören gör sig skyldig till fel eller försummelse. Orsaken till fartygsolyckor, såsom förlisning, grundstötning och kollision, ligger utom de ombordvarande passagerarnas kontroll. Passagerarens starkt begränsade möjlighet att påverka sin situation vid en sjöfartsolycka är enligt utredningens mening ett tungt vägan- de argument för att transportören bör ha ett strikt skadestånds- ansvar även för fartyg av klass C-, D- och E-typ. Det är enligt ut- redningens mening omotiverat att i detta sammanhang behandla passagerarna olikformigt alltefter fartygets klassning. Tvärtom kan goda skäl anföras till stöd för att ersättningsbeloppen höjs också för passagerare på fartyg av klass C-, D- och E-typ. Dessa passagerares skydd kommer att öka genom att transpor- törerna är skyldiga att försäkra sitt ansvar och passagerarna kan vända sig direkt mot försäkringsgivaren med sina ersättningskrav. Även reglerna rörande förskottsutbetalning, information och ersätt- ning för rörelsehjälpmedel eller annan specifik utrustning utgör en förbättring av skyddet jämfört med nuvarande regler. Eftersom skär- gårdstrafiken i fartområdena D och E transporterar mellan 35 och 40 miljoner passagerare och den dominerande delen av dessa personer transporteras i fartområde E, skulle ett stort antal personer komma att omfattas av ett förstärkt skydd.5 Enhetliga bestämmelser underlättar tillämpningen både för pas- sagerare och transportörer. Det kan vara svårt för en passagerare att särskilja om ett fartyg tillhör den ena eller den andra klassen. Om samma regler gäller för fartyg av klass C-, D- och E-typ som för fartyg av klass A- och B-typ, blir det lättare för passageraren att känna till vilka rättigheter som han eller hon omfattas av. En annan fördel är att transportören endast behöver hantera ett regelverk och ett ersättningssystem för passagerarna. 5 Uppgift från SWEREF – Skärgårdsredarna. Ett ytterligare argument för att fartyg av klass C-, D- och E-typ ska omfattas är att lagstiftningen blir svåröverskådlig både för den enskilde och i rättstillämpningen om det i sjölagen finns bestäm- melser som gäller för vissa fartyg parallellt med bestämmelserna för övriga fartyg som omfattas av Atenförordningen. Slutligen innebär en tillämpning av förordningen på all inrikes- trafik även att skadeståndsbestämmelserna inom sjöfarten bättre stämmer överens med de bestämmelser som gäller för järnväg och luftfart, främst i fråga om strikt ansvar. 5.2.2Skäl mot att tillämpa Atenförordningen på fartyg av klass C-, D- och E-typ Det finns även förhållanden som kan åberopas mot att utsträcka tillämpningen av Atenförordningen till all inrikes trafik till sjöss. Ett sådant argument är att Atenförordningens regler är anpassade efter den internationella trafiken och trafiken i fartområdena A och B och inte för fartområde C, D och E. Förhållandena i de olika fart- områdena är vitt skiftande. Trafiken mellan fastlandet och går i fartområde A. Denna trafik går förhållandevis långt ut till havs med fartyg som i vissa fall kan transporterna närmare 2 000 passage- rare. Detta kan jämföras med trafik i fartområde D (trafiken i , och Ven-trafiken) där mindre passagerarfärjor, per resa, transporterar färre passagerare, kortare sträckor. Det kan ta förhållandevis för räddningstjänsten att ta sig ut till fartområde A och B medan räddningsinsatser till fart- område C, D och E, på grund av närheten till land, vanligtvis tar betydligt . Det avgörande är dock hur långt avståndet är mellan olycksplatsen och den ort där räddningstjänsten är statio- nerad. Konsekvensen av en olycka riskerar att bli större i fartområde A och B än i C, D och E. I författningar och föreskrifter ställs där- för hårdare säkerhetskrav på fartyg och dess bemanning ju längre ut från land ett fartområde sträcker sig. Det kan därför anföras att lika hårda krav inte behöver ställas på transportörer i fartområde C, D och E, bland annat i fråga om ansvar och skadeståndsnivåer, som för transportörer i internationell trafik eller som har fartyg av klass A- och B-typ. Ett annat exempel på att Atenförordningens bestäm- melser inte är anpassade efter trafiken i fartområde C, D och E är att det ställs krav på att de fartyg som omfattas av förordningen ska ha en försäkring mot krig med mera Generellt sätt torde det finnas ett större behov av en sådan försäkring avseende den internationella trafiken än för trafik i fartområde C, D och E. Ett ytterligare argument mot att låta fartyg av klass C-, D- och E-typ omfattas av Atenförordningen är att det kan komma att få negativa effekter för transportörerna i form av ökade kostnader. Dessa kostnader torde till övervägande del att bestå av höjda för försäkringen. Det är sålunda antagligt att premierna kommer att påverkas av förordningens bestämmelser om strikt ansvar och höjda ansvarsbelopp. En medlemsstat har dock enligt artikel 5.1 i Aten- förordningen möjlighet att låta nationella bestämmelser som genom- för begränsningskonventionen begränsa ansvarsbeloppens storlek i viss utsträckning (se närmare kap. 6). Ett annat skäl till en höjning av premien är att ett fartyg enligt förordningen måste ha en så kallad krigsförsäkring (se punkten 2.2 IMO:s riktlinjer). Krigsförsäk- ringen ska täcka ansvar för dödsfall eller personskada som uppstått till följd av bland annat krig, inbördeskrig och handlingar som be- gåtts av terrorister. Vad gäller de ökade kostnaderna för premien är dessa svåra att beräkna eftersom försäkringsbranschen gör en indi- viduell bedömning av varje fartyg vid bestämmandet av premiens storlek. Även om det således kan göras ett allmänt antagande om att en premiehöjning blir aktuell, har utredningen inte något underlag för en närmare bedömning av kostnadsökningarna. En stat har möjlighet att förbehålla sig rätten att begränsa an- svaret för passagerares död eller personskada som förorsakats av någon av de risker som anges i punkt 2.2 i IMO:s förbehåll och rikt- linjer för genomförande av Atenkonventionen, när staten ratificerar Atenkonventionen. Exempel på sådana risker är krig, inbördeskrig och terroristhandlingar. Ansvaret kan begränsas till det lägsta belop- pet av 250 000 SDR per passagerare vid en och samma händelse, eller 340 miljoner SDR totalt per fartyg vid en och samma händelse (punkt 1 i IMO:s förbehåll och riktlinjer för genomförande av Aten- konventionen). Om utnyttjar möjligheten till reservation kan det påverka kostnaden för försäkring (se närmare övervägan- den och förslag i kap. 12). Vidare kan osäkerheten om det kommer att erbjudas rimliga försäkringslösningar vara ett skäl för att inte låta fartyg av klass C-, D- och E-typ omfattas av förordningen. Försäkringsbranschen måste hinna anpassa sina försäkringar till att svara mot Atenförordningens krav. Det torde framför allt vara kravet på krigsförsäkring som kan vålla svårigheter hos försäkringsbolagen och P&I-klubbarna. Det finns också en risk för att de ökade kostnaderna kan drabba den säsongsbetonade delen av trafiken extra hårt. När de bestäm- melser som genomför och rådets direktiv /20/EG av om fartygsägares försäkring för sjörättsliga skadeståndsanspråk6 (försäkringsdirektivet) trätt i kraft kommer fartyg med en bruttodräktighet av minst 300 omfattas av en skyldighet att försäkra sitt fartyg (se utredningens förslag i bilaga 5). Många av de fartyg som är verksamma i omfattande skär- gårdstrafik har en lägre bruttodräktighet än 300 och omfattas såle- des inte av försäkringsdirektivets krav men kommer att omfattas av kraven enligt Atenförordningen om tillämpningen utsträcks till fartyg av klass C-, D- och E-typ. Dessa fartyg ägs i stor utsträckning av de mindre rederierna. Denna trafik har i många fall närmast karak- tären av kollektivtrafik för de fastboende på öarna. Det grundläg- gande behov skärgårdsborna har av att ta sig till arbete, skola, sjukvård och andra funktioner i samhället förutsätter en fungerande fartyg- eller färjekommunikation. Det är även en förutsättning för livskraf- tiga affärsverksamheter i skärgårdarna, fritidsboende och turism. Skärpta förpliktelser i fråga om försäkringskrav skulle leda till för- sämrade förutsättningar för denna skärgårdstrafik, som torde ha en begränsad lönsamhet. Ökade kostnader för transportörerna kan innebära att dessa kost- nader tas ut i form av ökade biljettpriser. Det kan också leda till inställd eller minskad passagerartrafik. Till detta kommer att det enligt förordningen – i den nuvarande lydelsen – inte krävs att fartyg av klass C- eller D-typ omfattas av reglerna vid inrikes transport till sjöss. Om utvidgar reg- lernas tillämpningsområde till att avse också sådana fartyg, kan det alltså leda till olikformiga regler inom unionen. Ett arbete ska också utföras av kommissionen i syfte att förordningen ska ta sikte på fartyg av klass C- och D-typ. Det kan därför finnas skäl att avvakta detta arbete. Vid valet om Atenförordningen ska tillämpas på all inrikes sjötrafik har utredningen främst att väga passagerarnas stärkta ställning mot transportörernas ökade kostnader och dess följder. Även fördelen av att ha enhetliga och lättillämpbara bestämmelser ska vägas in i be- 6 EUT L 131, 28.5.2009, s. 128–131. dömningen samt om förhållandena i fartområdena C, D och E med- för att det inte är lämpligt att tillämpa Atenförordningens bestäm- melser på de fartyg som trafikerar dessa områden. Utredningen anser att det är angeläget att stärka passagerarnas ställning och i möjligaste mån upprätthålla en enhetlig skyddsnivå. Vid en sjöfartsolycka har passagerare mycket begränsade möjligheter att påverka sin situation, vilket med styrka talar för att passagerar- nas ställning bör förbättras. Om förordningen inte tillämpas på far- tyg av klass C-, D- och E-typ kommer ett stort antal passagerare inte att omfattas av de stärkta rättigheterna. Att låta alla passagerar- fartyg omfattas av samma regler innebär även att det blir lättare för passageraren – liksom för transportören – att veta vilka rättigheter som passageraren har. Det förhållandet att Atenförordningen är avsedd för den inter- nationella trafiken och trafik i fartområde A och B kan tala mot att lika höga krav ska ställas på transportörerna i fartområde C, D och E. De skiftande förhållandena i de olika fartområdena medför att effekterna av en olycka till sjöss kan bli allvarligare ute till havs än längre in mot land. Mot detta ska dock ställas att olycksrisken torde vara väl så stor i fartområdena C, D och E, eftersom trafiken typiskt sett är betydligt tätare där. Ett ytterligare argument för att låta Aten- förordningens regler omfatta all inrikes sjötrafik är att fler passage- rare färdas i fartområdena C, D och E. Det bör krävas att försäk- ringen ska täcka risken för terroristhandlingar även i fartområdena C, D och E. De skiftande förhållanden som kan råda inom olika fartområden talar inte med någon större tyngd mot en enhetlig tillämpning av förordningen på all inrikes trafik. En tillämpning av Atenförordningen också på fartyg av klass C-, D- och E-typ innebär sannolikt att kostnaderna för transportörer- nas försäkringspremier kommer att öka. De fartyg som trafikerar dessa fartområden ägs i stor utsträckning av mindre rederier som är extra känsliga för ökade kostnader. Trafiken i dessa fartområden är även i stor utsträckning säsongbetonad, som till exempel skärgårds- trafiken. De ökande kostnaderna är den aspekt som, enligt utred- ningens uppfattning, talar mest mot att låta all inrikes passagerar- trafik omfattas av förordningens bestämmelser. Vid en avvägning mellan de olika intressena, finner utredningen att passagerarnas behov av stärkta rättigheter väger tyngre än de följder ökade kostnader kan få för sjöfartsnäringen. Utredningen föreslår därför att Atenförordningen ska tillämpas på all inrikes