sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Uppföljningen visade att det vid slut fanns beskriv- ningar för av de undersökta statistikprodukterna, medan det i av fallen helt saknades beskrivningar. Aktuali- teten varierade dock. av de undersökta statistikproduk- terna bedömdes ha en aktuell beskrivning, vilket definierades som att beskrivningen hade samma referensår som den statistik som publi- cerades . I av fallen var beskrivningen gammal och i av fallen var beskrivningen äldre än så.13 För SCB:s del finns beskrivningar av statistiken framtagna för samtliga de statistikprodukter myndigheten ansvarar för.14 I hög grad är beskrivningarna också aktuella. Andelen statistikprodukter med aktuella beskrivningar uppgick således till 13Statistiska centralbyrån (2012): officiella statistik – årlig rapport . Upp- följningen avsåg de beskrivningar som var tillgängliga på SCB:s webbplats för statistikprodukter tillhörande den officiella statistiken för vilka offentliggörande skett . 14Enligt vad SCB har framfört till , vilket återges i bilaga 2 till hans rapport. , vilket kan jämföras år 2009.15 Att an- delen har ökat torde till stor del kunna förklaras av att SCB har gjort särskilda satsningar för att åtgärda brister som har funnits i dokumentationen. Förbättringarna är ännu tydligare när det gäller de redovisningar av statistikregistren i form av metadata (MetaPlus) och de mer detaljerade beskriv- ningar över hur statistiken har framställts (SCBDOK) som SCB också gör. I dessa fall ökade andelen statistikprodukter med aktuell dokumentation från till 89 respek- tive år 2011.16 En förklaring till att beskrivningarna inte alltid är aktuella kan vara, som pekar på i sin rapport, att dokumentations- arbetet ofta sker i efterhand, efter att processer har genomförts och produkter har framställts. Som framgår ovan gör SCB regelmässigt mer utförliga doku- mentationer, i form av MetaPlus och SCBDOK, av sin statistik än de beskrivningar av statistiken som är föreskrivna. Att dokumenta- tionsarbetet omfattar mer än bara de föreskrivna beskrivningarna gäller även för flera andra av de statistikansvariga myndigheterna. Ett exempel är att Trafikanalys, som i sitt remissvar över rapport anger att man har tagit fram särskilda metodrapporter av- seende två undersökningar som myndigheten ansvarar för och som är av särskilt intresse för forskare. Ett annat exempel är som anger att verket –2009 drev ett omfattande projekt för att kunna göra en s.k. utfästelse för till- räcklig kvalitet, vilken gjordes . En del av utfäst- elsen innebar enligt verket att göra en fördjupad dokumentation motsvarande innehållet i SCBDOK för merparten av verkets under- sökningar. Ytterligare exempel på ett mer aktivt dokumentations- arbete ges av bl.a. . Därtill anger några myndigheter, bl.a. , att de köper statistikproduktionen från SCB och att detta inkluderar dokumentation i form av såväl beskrivning av statistiken som SCBDOK och MetaPlus. En allmän bild från mina möten med de statistikansvariga myndig- heterna är att det är ovanligt att användare framför klagomål på bristande dokumentation. För vissa myndigheter förekommer det dock relativt ofta att mer avancerade statistikanvändare, t.ex. forskare, ställer frågor om definitioner och tolkningar av olika variabler m.m. Den typen av kontakter med användarna, som i och för sig kan vara 15Statistiska centralbyrån (2012): Årsredovisning 2011. tidskrävande, säger sig flera av myndigheterna dock inte se som något egentligt problem, utan som en naturlig och utvecklande del av verksamheten. Vidare har flertalet av de statistikansvariga myndigheterna redo- visat bedömningen att dokumentationen av myndighetens egen stati- stik i huvudsak håller god, eller åtminstone godtagbar, kvalitet. 9.2.3Sundgrens rapport och remissynpunkter I sin rapport till utredningen anger att det på över- gripande nivå finns fyra viktiga förutsättningar för att statistik- dokumentation ska fungera bra inom det svenska statistiska sys- temet. Dessa förutsättningar, samt sammanfattande be- dömningar av hur väl de uppfylls , framgår av det följande. Enligt är det således väsentligt: Att det finns vetenskapligt underbyggd kunskap om vad en bra statistikdokumentation ska innehålla och hur den ska tas fram och göras tillgänglig för olika behov. Enligt finns det en hel del sådan kunskap , i stor utsträckning framtagen i aktivt internationellt samarbete. Kunskapen bör dock vidareutvecklas, inte minst beträffande hur man på lämpligt sätt ska tillgänglig- göra statistik och statistikdokumentation, så att både statistiken och dokumentationen verkligen kommer till nytta. Att det finns bra metoder, verktyg och standarder för praktiskt doku- mentationsarbete. bedömer att det allra mesta av den information om den officiella statistiken och de processer som hänger ihop med statistiken täcks in av de dokumentationsmallar som SCB använder , dvs. beskrivningar av statistiken, pro- cessdokumentation enligt SCBDOK samt metadatasystemet MetaPlus. Att det finns erforderlig kompetens och ändamålsenliga rutiner inom berörda organisationer. Enligt har SCB – hans rapport berör i huvudsak förhållandena vid SCB – etablerat en ändamålsenlig organisation för dokumentationsarbetet. Myndig- heten har en central enhet med kompetens och ansvar för ut- bildning och stöd i dokumentationsfrågor, och en dokumenta- tionsansvarig på varje avdelning, som granskar alla dokumen- tationer innan de blir godkända. Dokumentationsarbetet är dock inte integrerat med verksamhetens processer utan görs fortfar- ande i efterhand, vilket enligt måste ses som en stor brist ur effektivitets- och kvalitetssynpunkt. Det är väsentligt att man skapar ett system där dokumentation för olika behov växer fram på ett naturligt sätt, som en integrerad del av själva statistikproduktionsprocessen. framhåller också att ett ytterligare sätt att underlätta och strömlinjeforma dokumen- tationsarbetet vore att fullfölja den påbörjade processorienteringen och standardiseringen av SCB:s verksamhet, eftersom standardi- serade processer är betydligt lättare att dokumentera och kvali- tetssäkra på ett effektivt sätt även om endast små resurser avsätts för dokumentation. Att det finns ett styrsystem som säkerställer att dokumentation av god kvalitet för olika behov fortlöpande tas fram som en integrerad del av statistikproduktionsprocessen. Enligt är styrsys- temet den svagaste länken i dokumentationsarbetet i det svenska statistiska systemet och han pekar på behov av förstärkt upp- följning och tillsyn i systemet. Bristande uppföljning och tillsyn är dock inte något som gäller bara för dokumentation, utan även för tillgänglighet och kvalitet. Vidare framhåller i sin rapport att de formella kraven på statistikdokumentation i dagens regelverk är av mycket indirekt och övergripande karaktär, både på EU-nivån och i . Enligt hans bedömning är kraven inte operationella och därmed svåra att följa upp. menar att det i allt väsentligt är upp till stati- stikproducenterna själva att välja ambitionsnivå, innehåll, metoder, rutiner och verktyg för dokumentationsarbetet. I rapporten görs ingen mer detaljerad analys av kvaliteten på den dokumentation som föreligger. Efter en översiktlig gransk- ning menar dock att den dokumentation som finns publi- cerad på Internet verkar vara av god kvalitet och bygga på goda ambitioner. framhåller han att man vid mer ingående granskningar av dokumentation kan hitta allvarliga brister, ofta base- rade på missförstånd. förordar därför att det görs fler omfattande och djupgående granskningar. Som framgått av det citat ur rapporten som återgavs i avsnitt 9.2.1, så pekar på att olika intressenter visserligen har en hel del gemensamma krav beträffande vilket slags information de behöver om den officiella statistiken, men att det också finns stora skill- nader mellan olika intressenters behov och önskemål. Det senare gäller t.ex. beträffande informationens djup och detaljeringsgrad, och vad som är prioriterat eller mindre viktigt. Vad gäller användarna pekas i rapporten på att det finns en grupp särskilt kvalificerade statistikanvändare, främst analytiker och forskare, som efterfrågar detaljerad dokumentation av statistiken och statistikprocesserna. I rapporten anges att denna grupp har klagat över bristen på dokumentation. bedömer att dessa användare möjligen kommer att bli mer nöjda framöver – i takt med att SCB håller på att nå ett läge där all statistik är doku- menterad i form av beskrivningar av statistiken, SCBDOK och MetaPlus – men att de sannolikt ändå inte kommer att vara helt nöjda. I rapporten redovisas också vissa förslag till åtgärder. Enligt har förslagen utformats på ett sådant sätt att de inte är begränsade till enbart dokumentation utan även skulle kunna tillämpas inom flera andra områden, bl.a. tillgänglighet och kvalitet. I sammanfattning har förslagen följande inriktning: föreslår att alla metoder och verktyg (program, data- baser, register, metadata, dokumentation m.m.), som tagits fram med allmänna medel för produktion av officiell statistik bör göras fritt tillgängliga för alla aktörer och potentiella aktörer (t.ex. an- budsgivare) inom det svenska statistiska systemet. Med all- männa medel avses här anslag, EU-medel m.m. Enligt bör den fria tillgången endast kunna inskränkas av statistik- sekretessen, i fall där denna är aktuell. Däremot bör reglerna enligt utformas så att affärshemlighet inte kan åbe- ropas. pekar på ett behov av ständig vidareutveckling av kun- skap, metoder och generella verktyg. Enligt rapporten bör detta finansieras inom ramen för SCB:s medel för generell metod- utveckling och bedrivas genom bl.a. internationellt samarbete, samarbete med andra statistikansvariga myndigheter samt upp- handling från marknadsaktörer. I rapporten pekas på ett behov av att det i statistiksystemet sker ett systematiskt införande av best practices beträffande såväl dokumentation som systemets övriga delar. pekar på behov av förbättrad tillsyn av tillgänglighet, kvalitet och dokumentation. När det gäller dokumentation före- slås tillsynen bestå i fortlöpande granskning av att samtliga stati- stikansvariga myndigheter, inklusive SCB, och det svenska sta- tistiska systemet som helhet i) har erforderlig kompetens i doku- mentationsfrågor, ii) har tillgång till erforderliga metoder, rutiner och verktyg enligt best practices inom området, samt iii) bedriver dokumentationsarbetet på ett effektivt sätt, så att samt- liga relevanta dokumentationsbehov tillgodoses med god kvali- tet för det svenska statistiska systemets olika intressenter, såväl statistikanvändare som andra. Den sista punkten behandlas i kapitel 12, i samband med att jag diskuterar samordningen av systemet för den officiella statistiken. Detta innebär också att de synpunkter som framförts på detta för- slag i remissbehandlingen av rapport redovisas där. Sammanfattning av de statistikansvariga myndigheternas yttranden över rapport Synpunkter på dagens situation beträffande dokumentationen och dokumentationsarbetet Några myndigheter (, och ) anger uttryckligen att de anser att den nulägesbild som ger i sin rapport i huvudsak överensstämmer med dagens situation. Det är dock fler myndigheter som anger att beskriv- ning har brister i olika avseenden. En vanlig invändning är att rappor- ten endast behandlar situationen vid SCB och att det inte är givet att det av detta går att dra några slutsatser om hur förhållandena är vid andra statistikansvariga myndigheter; synpunkter av detta slag framförs, med lite olika inriktning, av bl.a. , Jord- bruksverket, , , SCB och Trafikanalys. För att komplettera bilden redovisar några myndigheter också rela- tivt utförliga beskrivningar av dokumentationsläget/-arbetet vid den egna myndigheten – i tillämpliga delar har dessa resonemang använts som underlag för redogörelsen i avsnitt 9.2.2 ovan. Beträffande iakttagelser om dagsläget kan sägas att flera myndigheter (bl.a. , och ) håller med honom om att dagens författningsreglerade krav på dokumen- tation i huvudsak är av övergripande karaktär och ger utrymme för egna tolkningar. betonar dock några myndigheter att det finns ett formellt krav på dokumentation – i form av att statistik- ansvariga myndigheter ska upprätta en aktuell beskrivning av sin statistik – vars innebörd framgår mer i detalj av SCB:s föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16). SCB framhåller också i sitt remissvar att det är ett medvetet val från lagstiftaren att de formella kraven är av över- gripande karaktär och att SCB:s samordning bygger på sam- verkan och konsensus, vilket enligt myndigheten är i linje med de intentioner som fanns när statistikreformen genomfördes. Några myndigheter (bl.a. ) håller med om att dokumentationen ofta görs i efterhand. Flera myndig- heter (främst , , Naturvårds- verket, , och ) framhåller också, i likhet med , vikten av att dokumentationsarbetet integre- ras i produktionsprocessen och görs löpande. pekar några myndigheter på svårigheter i detta sammanhang. Till exempel anger att det kan bli svårt att skapa centralt reglerade krav på hur de statistikansvariga myndigheterna ska skapa och underhålla dokumentationen. Vidare anger SCB att myndighetens ambition är att dokumentationen ska ske löpande, men att det inte får finnas en övertro på möjligheterna att automatisera dokumen- tationsarbetet. SCB säger sig dela ambition att så mycket som möjligt ska kunna dokumenteras en gång för att sedan åter- användas och att information som genereras av produktionssyste- men ska tas tillvara, men att vägen dit är lång och resurskrävande. SCB pekar också på att det i rapport sägs att det inte behöver vara särskilt dyrt att få fram högklassig dokumentation av officiell statistik, men menar att det inte ges något egentligt stöd för denna slutsats i rapporten. Några myndigheter (främst SCB och Trafikanalys) framhåller också att det är varje statistikansvarig myndighets eget ansvar att dokumentera statistiken samt att SCB visserligen ska samordna systemet för den officiella statistiken, men inte har något ansvar för t.ex. övervakning av systemet. Synpunkter på vilka krav som bör ställas på dokumentation av statistik Huruvida den kravnivå som förordar i sin rapport inne- bär en rimlig ambitionsnivå, är en av de frågor som har gett den mest spridda svarsbilden. Å ena sidan anser ett flertal myndigheter (främst , , och ) att den av förespråkade kravnivån är rimlig. Å andra sidan är det också flera myndigheter som anser att den av förespråkade kravnivån är för hög (främst och ) eller att nuvarande nivå i huvud- sak är rimlig (främst och ). Därtill anger flera myndigheter (främst och ) att det är svårt att utläsa av rapporten exakt vilken nivå förordar och att det därför är svårt att uttala sig om rimligheten. Som nämndes ovan håller flera myndigheter med om att dagens författningsreglerade krav på dokumentation är över- gripande och ger utrymme för egna tolkningar. Ett flertal myn- digheter anser därför att dokumentationskraven bör konkretiseras; denna synpunkt har framförts både av myndigheter som anser att styrkan i kraven bör öka och av myndigheter som anser att nu- varande ambitionsnivå är tillräcklig. Överlag menar dock dessa myn- digheter att kraven bör ge utrymme för anpassning till olika statistikansvariga myndigheters skilda förutsättningar. Sådana synpunkter framförs av bl.a. , , , och . Vidare framhåller flera myndigheter att dokumentationskraven måste vara rimliga och ge ett faktiskt mervärde för organisationen, t.ex. i förhållande till de resurser som krävs för att leva upp till kraven. Sådana synpunkter framförs, med lite olika inriktning, av bl.a. , , och . Flera myndigheter framhåller också att dokumentationsbehoven skiljer sig åt mellan olika typer av aktörer och att detta bör avspeg- las i kraven på dokumentation. Till exempel redovisar några myn- digheter (främst , och Trafikanalys) synpunkter av typen att dokumentationsbehoven för vissa särskilt avancerade användare, t.ex. forskare, kan vara så om- fattande och/eller specialiserade att de är svåra att fullt ut formalisera och därför till en del kan kräva personlig service eller att särskilda metodrapporter tas fram. Vidare framhåller några myndigheter (främst , , och SCB) att den dokumentation som en statistikproducent behöver för internt bruk varken behöver eller bör vara offentlig, åtminstone inte till alla delar. I sammanhanget kan också noteras att flera myn- digheter (bl.a. Kulturanalys, och ) be- tonar vikten av god produktionsdokumentation, t.ex. för intern kun- skapsöverföring mellan olika medarbetare. förslag om att det ska råda fri tillgång till metoder och verktyg som utvecklats för produktion av officiell statistik inom ramen för allmänna medel, ges uttryckligt stöd av flera av de svar- ande myndigheterna, främst , , , och Trafikanalys. Invändningar mot förslaget redovisas i första hand av SCB (se vidare nedan), låt vara att och lantbruks- universitet framhåller att en sådan fri tillgång måste bygga på att metoder och verktyg m.m. kan anpassas till de olika statistikansvariga myndigheternas skilda förutsättningar. Därtill pekar några myndig- heter på att alla verktyg inte nödvändigtvis passar alla myndigheter; t.ex. framhåller både och att man har erbjudits möjlighet att testa SCB:s MetaPlus-verktyg, men har funnit att det inte var lämpligt för den egna verksamheten. SCB:s kritik mot förslag mot fri tillgång till metoder och verktyg finns skäl att redovisa mer utförligt: Med anledning av vad utredaren uppger om fri tillgång till metoder och verktyg för officiell statistik vill SCB framhålla följande. Utred- arens ställningstagande tycks felaktigt utgå från att all utvecklingsverk- samhet finansieras med offentliga medel. SCB vill understryka att utredarens förslag i denna del rymmer juridiska såväl som andra fråge- ställningar där ytterligare utredningsbehov är nödvändigt för att belysa samtliga aspekter. Därutöver talar mycket för att fri tillgång skulle medföra ansvar för vidareutveckling och distribution samt åtaganden att stödja andra organisationer i användandet. SCB ser också praktiska svårigheter med utredarens förslag på fri tillgång till produktionsapparaten. Även om de utvecklade verktygen behöver god och komplett dokumentation för att säkra produktion och vidareutveckling ställs det andra och speciella krav om verktygen ska användas på en öppen marknad. Myndighetens ambition är att utveckla verktygen för den egna hård- och mjukvaruplattformen och basera den på en arkitektur som tagits fram inom den egna organisa- tionen. Verktygen tas i första hand fram för att stödja myndighetens produktionsprocesser och baseras på de kompetenser som finns att tillgå i olika delar av den. Möjligen kan man hävda att det bara finns ett bästa sätt att utföra olika produktionsmoment och att det rätta IT- stödet därigenom bara kan byggas på ett sätt. Men det är ändå inte självklart att verktygen kan byggas helt fria från den egna organisa- tionens förutsättningar. En vidare spridning skulle rent av kunna hämma möjligheter att fritt förändra den egna produktionsprocessen (och där- med verktygen). Innan jag i nästa avsnitt redogör för mina bedömningar vill jag först återge vissa resonemang och förslag avseende dokumentation från utredningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36). Dessa förslag torde, om de genomförs, hantera en del av de problem som påtalats i utredningsarbetet och förbättra situa- tionen för i synnerhet mer avancerade statistikanvändare, främst forskare. I delbetänkandet föreslogs att en ny myndighet ska bildas, med uppgiften att beträffande forskning som sker med hjälp av person- identifierade myndighetsdata bl.a. samordna frågor om dokumen- tation och information, den rättsliga prövningen av forskning och datautlämnande, samt den praktiska datahanteringen inklusive ut- nyttjandet av data från olika registerhållare. Beträffande information och dokumentation föreslogs den nya myndigheten få i uppgift att Informera forskare om möjligheterna med registerforskning, hur man får kunskap om vilka data som finns och vilka krav som ställs för att få tillgång till data. I samverkan med Datainspektionen informera allmänhet och poli- tiker om innehållet i och nyttan av registerforskning samt över- siktligt beskriva vilken sådan forskning som pågår. I samverkan med Datainspektionen informera allmänhet och poli- tiker om rättigheter och skyldigheter när personuppgifter an- vänds i forskningen samt hur integriteten skyddas. Ingå överenskommelser med myndigheter som är dataägare om enhetliga regler, anpassningar och standarder för dokumenta- tionen av data för att underlätta forskningen. Upprätta ett metadatasystem över register och dokumentation av provsamlingar, dvs. ett register över befintliga register. Sys- temet kan t.ex. innehålla förteckningar över och länkar till be- folkningsregister/officiell statistik, andra register hos myndig- heter, forskardatabaser på universitet och hos Svensk Nationell Datatjänst (SND, som är en enhet vid ), regionala kvalitetsregister inom hälso- och sjukvården och bio- banker (BBMRI). Samverka med SND och BBMRI i upprättandet av ett informa- tionssystem för forskardata. Vidare framhölls i delbetänkandet att det är angeläget att det i myndighetsinstruktionerna för dagens stora dataägande myndig- heter skrivs in att de ska bistå forskningen med data och att de i detta syfte ska samverka med den nya myndigheten. I forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2012/13:30), som lämnades , redovisade regeringen sin syn på delbetänkandet. I propositionen föreslås att uppgiften att bistå forskare med information om register och om relevant lagstiftning, och därmed förbättra möjligheterna till registerbaserad forskning, bör ges till och inte till en ny myndighet som föreslogs i delbetänkandet. De närmare detaljerna om Vetenskaps- rådets uppgift, t.ex. om den kommer att omfatta samtliga de ovan nämnda arbetsuppgifterna, ger propositionen inte svar på. I propositionen anges att bör få i uppdrag att inrätta en funktion med uppgift att förbättra tillgängligheten till och underlätta användningen av registeruppgifter för forskningsändamål.17 Detta sägs inkludera sambearbetning av uppgifter och metod- utveckling för att nyttiggöra registeranvändning bl.a. i syfte att genomföra s.k. mikrosimulering. Enligt propositionen är det också viktigt att i arbetet med att inrätta en ny funktion undviker eventuell överlappning med statistikansvariga myndigheters uppdrag och beaktar hur samverkan med dessa myndigheter kan öka användandet och tillgängliggörandet av register. Enligt rege- ringen bör därför samarbeta med de myndigheter och organisationer som ansvarar för de aktuella registren. 2012/13:30, s. 147. Med anledning av den nya uppgiften föreslås i propositionen också en höjning av anslag, med och med ytterligare . Därmed beräknas anslagsnivån bli högre än . Utredningens bedömning och förslag: Dokumentation av vilken statistik som finns, hur den är framställd och vad den innehåller är en förutsättning för att statistiken ska vara tillgäng- lig och användbar. Det enda formella krav som finns avseende dokumen- tation av den officiella statistiken är att de statistikansvariga myndigheterna ska upprätta aktuella beskrivningar av statistiken, enligt en form som SCB anger. Myndigheterna lever i huvudsak upp till detta krav. Därtill tar myndigheterna ofta fram även annan, mer fördjupande dokumentation. Dokumentationen synes ha förbättrats . En kvar- stående brist är dock att dokumentationen ofta tycks ske i efter- hand. Det är viktigt att myndigheterna strävar efter att integrera dokumentationsarbetet i produktionsprocessen och göra doku- mentationen löpande.