sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — Tillståndshavaren ska ansöka om omprövning antingen självmant eller efter ett föreläg- gande av tillsynsmyndigheten enligt 7 §. Tillståndshavaren måste ansöka om omprövning även om han accepterar att det är de strängare villkoren enligt BAT-slutsatsen som ska gälla för tillstån- det. kan alltså inte ändra i tillståndsvillkoren. I en situation när verksamhetsutövaren accepterar strängare villkor bör dock handläggningstiden vid prövningsmyndigheten bli relativt kort. formulerade på annat sätt än villkoret En svårighet med kommande BAT-slutsatser kommer troligen att bli att inte uttrycks på samma sätt som i det gällande svenska tillståndet. T.ex. kan det svenska villkoret vara uttryckt så att NOx/år eller NOx/MJ som årsmedelvärde inte får överskridas medan begränsningsvärdet i BAT-slutsatsen uttrycks som /m³ dygnsmedelvärde vid normaldrift. Det blir då upp till tillståndshavaren, tillsynsmyndigheten och slutligen prövningsmyndigheten att tolka och överföra som är formulerade på annat sätt än vad som är brukligt i . Om en omräkning visar att tillståndshavaren innehåller i befint- liga villkor behövs inte någon omprövning av villkoren. För det fall tillståndshavaren önskar att tillståndsvillkoret uttrycks på samma sätt som i BAT-slutsatsen är tillståndshavaren dock tvingad att ansöka om omprövning enligt 24 kap. 8 § första stycket 3 miljöbal- ken. Tillståndshavaren vill ha mildare villkor med hänvisning till BAT- slutsatserna En tillståndshavare som utifrån BAT-slutsatsen vill ha mildare vill- kor måste ansöka om omprövning enligt 24 kap. 8 § första stycket 2 . För att mildare villkor ska kunna meddelas gäller samma förutsättningar som tidigare (se kommentaren till nämnd bestämmelse). Det krävs således att det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller att ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när till- ståndet meddelades. Endast hänvisning till BAT-slutsatsen torde således inte räcka som skäl för att mildra ett villkor. Delar av BAT-slutsatser som inte gäller begränsningsvärden för utsläpp Enligt IED gäller en särskild ordning för fastställande av begräns- ningsvärden för utsläpp. I dessa delar är BAT-slutsatsen bindande på ett sätt som inte gäller för övriga delar av BAT-slutsatsen. Vad gäller dessa övriga delar föreskrivs i 16 kap. 5 § att prövningsmyndigheten måste ta hänsyn till BAT-slutsatserna (se kommentaren till denna bestämmelse). I de delar som inte gäller fastställande av begränsningsvärden för utsläpp, t.ex. användning av en viss mätmetod, blir det upp till tillsynsmyndigheten att bedöma om tillståndet lever upp till andan i BAT-slutsatsen. Som nämnts föreslås bestämmelsen ge uttryck för att hänsyn ska tas till dessa delar av BAT-slutsatsen. Det innebär att alla delar av slutsatsen inte nödvändigtvis måste motsvaras av villkor i tillståndet. Trots att BAT-slutsatsen i de delar den inte gäller begränsningsvärden för utsläpp inte direkt är bindande kan tillsynsmyndigheten komma fram till att tillståndet inte uppfyller BAT-slutsatsen. Tillsynsmyn- digheten får då förelägga tillståndshavaren att ansöka om ompröv- ning. föreläggande om att omprövning krävs bör i föreläggandet precisera i vilka delar man anser att tillståndshavaren inte uppfyller kraven i BAT-slutsatsen. föreläggande bör förenas med vite enbart om det finns särskild anledning att befara att föreläggandet inte kommer att följas. skyldighet att bevaka att tillståndshavaren ansöker om omprövning Har tillsynsmyndigheten förelagt tillståndshavaren att ansöka om omprövning måste myndigheten därefter bevaka att så sker. Ansö- ker inte tillståndshavaren om omprövning måste tillsynsmyndig- heten direkt vidta åtgärder för att säkerställa att omprövning sker. kan välja att förena föreläggandet med vite enligt 26 kap. 14 § eller att själv ansöka om ompröv- ning med stöd av 24 kap. 5 § första stycket 13 (se kommentaren till sistnämnda bestämmelse). Väljer tillsynsmyndigheten att vites- förelägga måste myndigheten agera snabbt och ansöka om vitets utdömande för det fall tillståndshavaren inte lämnar in ansökan om omprövning till prövningsmyndigheten. Även prövningsmyndig- heten bör snabbt kunna döma ut vite i ett sådant fall. Har till- ståndshavaren, trots förelägganden om vite, inte ansökt om omprövning när direktivets fyraårsperiod har passerat kan, bero- ende på omständigheterna, tillståndsmyndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten återkalla tillståndet med stöd av 24 kap. 3 § första stycket 7 . Tillståndshavarens ansökan om omprövning Tillståndshavaren bör i sin ansökan om omprövning ta upp de vill- kor som upptas i föreläggandet samt de villkor som berörs av de BAT-slutsatser som är tillämpliga på verksamheten och som har offentliggjorts sedan tillståndet meddelades eller senast ompröva- des. Begränsar tillståndshavaren sin ansökan på annat sätt bör myndigheten i sitt yttrande över ansökan ta upp de ytterligare vill- kor som bör omprövas. har också med stöd av 24 kap. 8 § andra stycket möjlighet att utan yrkande ändra andra villkor än de som omfattas av ansökan om de har sam- band med tillämpliga BAT-slutsatser. Härigenom säkerställs att alla delar av BAT-slutsatserna tas upp till prövning. bedömer att omprövning inte behövs Bedömer tillsynsmyndigheten att tillståndsvillkoren uppfyller kra- ven i den BAT-slutsats som avser den huvudsakliga verksamheten ska myndigheten meddela beslut om detta. bör enligt utredningens mening vara överklagbart (se avsnitt 6.7.12). Inte bara sakägare som berörs av beslutet utan även miljö- organisationer kan med stöd av ändringen av 16 kap. 13 § miljöbal- ken föra talan mot ett sådant beslut. Enligt bestämmelsen gäller tillsynsmyndighetens föreläggande om omprövning och beslut att omprövning inte behövs . Någon möjlighet till inhibition finns inte. Detta innebär att en till- ståndshavare som överklagar ett föreläggande om omprövning ändå måste ansöka om omprövning. Upphävs föreläggandet vid en över- prövning kan ansökan om omprövning återkallas. I första stycket anges en skyldighet för tillståndshavaren att ansöka om omprövning enligt 24 kap. 8 § första stycket 3 om det föreligger skäl för omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 13 . Det är denna materiella skyldighet som tillsynsmyndigheternas förelägganden enligt 7 § industriutsläpps- förordningen baseras på. Enligt andra stycket får inte ansökan om omprövning avse andra villkor än de villkor som har samband med relevanta BAT-slutsat- ser. För att prövningen ska hinnas med inom den fyraårsperiod som uppställs i art. 21.3 IED bör målet begränsas till de frågor som rör BAT-slutsatsen samt eventuella andra villkor som har ett sådant samband att de måste prövas i omprövningsmålet. Genom att till- ståndshavaren i sin ansökan om omprövning inte får ta med begä- ran om prövning av andra delar än de som har samband med rele- vanta BAT-slutsatser förhindras att dessa utnyttjas för ändring i andra delar. Om det framgår att yrkanden som inte berör BAT- slutsatsen tas med i ansökan bör det leda till att dessa yrkanden avvisas. Enligt bestämmelsen gäller inte 5-7 och 9 §§ i den utsträckning regeringen, eller har meddelat föreskrifter med stöd av 9 kap. 5 § eller 12 kap. 10 § om tillämpningen av en ny BAT-slutsats. Det är tänkbart att vissa av de föreskrifter som kommer att antas enbart omfattar vissa delar av BAT-slutsatserna. I sådant fall kan tillståndshavarens underlag enligt 6 § begränsas till de delar som inte omfattas av föreskrifterna. I denna paragraf anges på vilket sätt begränsningsvärden för utsläpp ska fastställas. Genom denna bestämmelse genomförs art. 15.3 IED. Begränsningsvärdena ska enligt första stycket uttryckas för samma eller kortare tidsperioder och samma referensförhållanden som de utsläppsnivåer som anges i BAT-slutsatserna. Begräns- ningsvärden får enligt andra stycket fastställas på annat sätt om det är möjligt att kontrollera att värdena motsvarar BAT enligt slutsat- serna. För svenskt vidkommande torde det bli vanligt att begräns- ningsvärdena kommer att uttryckas i enlighet med andra stycket. Av paragrafen framgår att högre begränsningsvärden för utsläpp får fastställas endast om det med beaktande av lokala miljöförhåll- anden och anläggningens tekniska egenskaper skulle medföra oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljönyttan att fastställa de begränsningsvärden som följer av BAT-slutsatserna. Genom denna bestämmelse genomförs art. 15.4 IED. I uttrycket lokala miljöförhållanden ingår det som innefattas i direktivets lokution geografiska belägenhet. En skälighetsbedömning enligt 12 § industriutsläpps- förordningen kan antas i huvudsak komma att överensstämma med vad som skulle bli resultatet av en tillämpning av 2 kap. 7 § miljö- balken. Den faktiska skillnaden är att det av 12 § uttryckligen framgår de enda skäl för undantag som får beaktas. Genom ändringen av 2 kap. 7 § tydliggörs att skälighets- bedömningen enligt den bestämmelsen inte kan leda till att lägre krav ställs på en IED-anläggning än vad som krävs vid tillämpning av 12 § industriutsläppsförordningen (se kommentaren till 2 kap. 7 § ). Tillämpas undantagsmöjligheten enligt förordningen måste detta tydligt framgå av domskälen. Detta underlättar för rapporteringsskyldighet till kommissionen som åvilar Naturvårds- verket enligt 49 a § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Allmänheten har rätt att delta vid en prövning där undantag görs gällande enligt art. 24.1 c)IED. Detta krav uppfylls genom att det alltid ska ske omprövning vid åberopande av undantag. Prövning av undantagsregeln kommer då att ske vid prövningsmyndigheten. Utredningens överväganden kring genomförandet av art. 15.4 IED redovisas i avsnitt 4.6. Enligt denna bestämmelse ska tillsynsmyndigheten en gång bedöma resultatet av verksamhetsutövarens utsläppskontroll. Syftet ska vara att säkerställa att utsläppen under normala drifts- förhållanden inte är högre än de utsläppsnivåer som motsvarar BAT enligt BAT-slutsatserna. Det är troligt att de svenska villkoren innehållande begränsningsvärden för utsläpp tämligen ofta kommer att fastställas på annat sätt än i BAT-slutsatserna. Tillsynsmyndig- heten kommer därför att bli tvingad att tillämpa 13 § i stor utsträckning. För att underlätta för tillsynsmyndigheterna och för att tydliggöra tillståndshavarens skyldighet att jämföra villkoren med de värden som anges i BAT-slutsatsen, kan det vara lämpligt att villkor om utsläppskontroll preciseras utifrån kraven i 11 och 13 §§ industriutsläppsförordningen. Enligt första stycket ska den som ansöker om tillstånd upprätta en statusrapport och bifoga denna till tillståndsansökan (se även kommentaren till 22 kap. 1 § ). Härav följer att en sta- tusrapport även ska bifogas en ansökan om ändringstillstånd eller en ansökan varigenom tillståndshavaren ansöker om ett nytt till- stånd till en befintlig verksamhet. För verksamheter som redan bedrivs vid förordningens ikraft- trädande gäller enligt andra stycket att en statusrapport kan behöva upprättas vid en ansökan om omprövning. Av tredje stycket framgår att en statusrapport endast behöver upprättas för verksamheten vid ett enda tillfälle. Om en ansökan om ändringstillstånd sker innan en omprövning blir aktuell behöver en statusrapport således endast upprättas i samband med ansökan om ändringstillstånd. Söks ändringstillstånd som innebär att områ- det där verksamheten bedrivs utvidgas med mark som inte tidigare undersökts kan en ny statusrapport omfattande denna del behöva upprättas. Av fjärde stycket framgår att undantag från kravet på statusrap- port kan medges om det är en liten risk för föroreningsskada på mark och grundvatten inom det område där verksamheten bedrivs eller ska bedrivas. Föroreningsskada definieras i 2 § genom hänvis- ning till definitionen i 10 kap. 1 § . Till skillnad från definitionen i är föroreningsskada enligt industriut- släppsförordningen begränsad till miljöskada på mark och grund- vatten. Undantag kan i många fall bli tillämpliga på exempelvis de djurhållande verksamheter som omfattas av bilagan till förord- ningen. Dessa verksamheter behöver vanligtvis inte vidta avhjäl- pandeåtgärder. Om man endast ser till själva den djurhållande verk- samheten förekommer relativt ofta farliga ämnen som biocider (råttgift och desinfektionsmedel) och eventuellt olja. Det kan även förekomma läkemedel som klassas som farliga ämnen. Ämnena används dock som regel endast i små eller i mycket små mängder och risken för förorening är därför begränsad. Växtodling och göd- selspridning bör som huvudregel inte räknas in i den djurhållande verksamhetens område vad gäller kravet på upprättande av status- rapport. Utredningens överväganden kring genomförande av art. 22 redovisas i avsnitt 7.4. I bestämmelsen stadgas de minimikrav på innehållet i statusrap- porten som uppställs i direktivet. Kommissionen har ännu inte färdigställt arbetet med att fastställa riktlinjer för statusrapportens På grund av detta kan inte närmare preciseras omfatt- ningen av de mark- och grundvattenundersökningar som ska utfö- ras. Utredningens överväganden kring genomförande av art. 22 redovisas i avsnitt 7.4. I denna bestämmelse hänvisas till skyldighet att rapportera till kommissionen enligt 49 a § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Genom dessa bestäm- melser genomförs art. 72.1 IED. I avsnitt 5.2 behandlas medlemsstaternas rapporteringsskyldig- het enligt IED. Av paragrafen framgår att är ansvarigt för att övervaka och offentliggöra nya eller reviderade BAT-referens- dokument och utvecklingen av BAT. Verket ska lägga ut informa- tionen på internet så att denna blir lättillgänglig för samtliga intres- senter, inklusive den berörda allmänheten. BAT-slutsatserna kan lämpligen läggas ut på . Då ansvaret vilar på en enda myndighet samlas all information om utvecklingen av BAT på ett ställe. Detta hindrar naturligtvis inte de olika sektormyndigheterna, däribland , att också offent- liggöra specifika BAT-slutsatser inom myndighetens verksamhets- område. Genom denna bestämmelse genomförs art. 19 IED. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 4.9. Paragrafen innehåller bemyndigande för att meddela föreskrifter dels avseende att överföra BAT-slutsatserna till generella föreskrifter, dels avseende innehållet i statusrapporter. När det gäller anläggningar som omfattas av punkten 6.6 i bilagan till förordningen så omfattas de även av före- skriftsrätt enligt 19 §. Det kan synas vara onödigt med ett dubbelt bemyndigande, men eftersom det kan finnas behov av att meddela horisontella föreskrifter gäller bemyndigandet för Naturvårdsver- ket alla typer av IED-anläggningar. Detta bemyndigande har sitt stöd i 9 kap. 5 § . ska beakta art. 17 IED när generella före- skrifter antas. Detta innebär att reglerna ska säkerställa ett samord- nat förfarande och att samma skyddsnivå för miljön uppnås som vid individuell tillståndsprövning. De generella föreskrifterna ska baseras på BAT, dock utan att föreskriva viss teknik eller teknologi. Utredningens överväganden kring användandet av generella föreskrifter behandlas i avsnitt 3.6, 4.7 och 6.8. Paragrafen innehåller bemyndigande för att med- dela föreskrifter för att överföra BAT-slutsatserna till generella föreskrifter avseende anläggningar som omfattas av punkten 6.6 i bilagan till förordningen. ska beakta art. 17 IED vid antagande av generella föreskrifter. Innebörden av detta besk- rivs i kommentaren till 18 §. Utredningens överväganden kring användandet av generella föreskrifter behandlas i avsnitt 3.6, 4.7 och 6.8. Bestämmelsen gör tydligt att straffbestämmelserna i 29 kap. miljö- balken är tillämpliga. När det gäller industriutsläppsförordningen kan straffansvar utkrävas för försvårande av miljökontroll för det fall medvetet oriktiga uppgifter lämnas i en statusrapport som bifo- gas till en tillståndsansökan. Sanktioner behandlas i avsnitt 5.4. Bestämmelsen tydliggör att vanliga regler för överklagande gäller för de beslut som fattas med stöd av industriutsläppsförordningen. Se avsnitt 5.7. av och , experter När det gäller frågan om att behålla begreppet bästa möjliga teknik eller ersätta det med bästa tillgängliga teknik ligger det mycket i utredningens slutsats att svensk tillämpning av teknik- begreppet inte kan anses ha gått längre än vad som är att anse som bästa tillgängliga teknik. Det är dock beklagligt att utredningen inte valt att löpa linan ut och föreslå att bästa tillgängliga teknik skall ersätta bästa möjliga teknik i 2 kap. 3 §. Det går nämligen inte att komma ifrån att det är ett problem om i alla lägen väljer att försvara egna särlösningar i förhållande till den unionslag- stiftning vi har att genomföra, som t.ex. IED-direktivet. Det skapar en onödig osäkerhet för svensk industri som syftet med IED-direktivet tvärtom syftar till att öka förutsägbarheten och minska spridningen av miljökraven inom unionen. Vidare leder olikheten till ökade prövningskostnader i form av utredningsarbete för verksamhetsutövarna. Kraven på en myndighet att visa att en viss teknik skulle kunna vara tillämplig är mycket lågt ställda. Den behöver inte ens finnas i det aktuella utförandet för att krav skall riktas mot en verksamhetsutövare att utreda den påstådda tekni- ken. Miljönyttan med denna ordning torde vara försumbar, men till en hög kostnad i form av ökad osäkerhet, mer omfattande till- ståndsprocesser och dyrbara utredningar. Att ersätta begreppet bästa möjliga teknik med bästa tillgängliga teknik skulle inte ta bort möjligheten för myndigheter och verksamhetsutövare att välja andra tekniker än de som anges i BAT-slutsatserna, men det skulle stärka den svenska miljölagstiftningens koppling till unionslagstift- ningen och minska osäkerheten kring investeringar i svenskt näringsliv samt effektivisera miljöprövningsprocessen. Beträffande miljöorganisationernas talerätt har utredningen kommit fram till att de svenska reglerna överensstämmer med unionsrätten, men att det krävs en möjlighet för miljöorganisationer att klaga på en tillsynsmyndighets beslut om omprövning i anledning av anta- gande av nya BAT-slutsatser. Att därifrån, utan någon närmare analys, föreslå att miljöorganisationernas talerätt skall utsträckas till samtliga tillsynsbeslut enligt balken är anmärkningsvärt. I flertalet andra fall där utredningen diskuterat förändringar, som t.ex. avseende bästa möjliga teknik i förhållande till bästa till- gängliga teknik, ändringstillstånd och i fråga om tillståndens omfattning och rättskraften har man stannat vid att utrednings- tiden inte medger att man går vidare med konkreta förslag. Det är i många fall en befogad inställning, även om vi enligt ovan anser att utredningen borde ha kunnat gå längre när det gäller teknikkravet. I detta fall är dock analysen närmast obefintlig och man under- känner därmed regeringens och tidigare ställnings- taganden utan att ange några nya skäl som skulle kunna föranleda ett nytt ställningstagande. Resultatet av förslaget skulle bli att miljöorganisationerna får en särställning, med den i särklass mest omfattande talerätten av alla aktörer på miljöområdet. Det är inte rimligt att miljöorganisationerna skall ha en sådan särställning jämfört med andra viktiga aktörer som t.ex. . Här måste man även beakta att är ett mycket omfattande regelverk som tränger in i snart sagt alla samhällssektorer. De industriella verksamheter som omfattas av IED-direktivet utgör endast en liten bråkdel av alla verksamheter och åtgärder som omfattas. En viktig sektor är t.ex. skogsbruket där avverknings- anmälningar även fungerar som anmälan för samråd enligt 12:6 MB. är där tillsynsmyndighet och genom den föreslagna förändringen skulle även alla dessa beslut bli överklagbara. Här handlar det om att kunna upprätthålla ett flöde av timmer och massaved för att försörja en betydande del av den svenska export- industrin som inte tål några långa ledtider. Vilken effekt en ökad rätt till överklaganden skulle få i detta avseende är över huvud taget inte berört i utredningen. Det finns inte ens en kartläggning av omfattningen av beslut som kan beröras. Den risk vi ser är att hanteringen av anmälningar kan bli mer byråkratisk genom att myndigheter i ökad grad skulle tillgripa kungörelser både när anmälan inkommer och vid beslut för att därmed också få en tidpunkt för när tiden för överklagande kan räknas. Möjligheten till överklagande finns förvisso för sakägare, men de har inte visat något större intresse för tillsynsbeslut. Om mina farhågor blir verklighet kommer det att leda till längre handläggningstider och avsevärt ökade kostnader. Eftersom miljöorganisationerna hit- tills inte visat något större intresse för att agera i enskilda fall före- faller det inte finnas något större behov för att genomföra en så pass radikal förändring som här föreslås. En allmän ambition har från regeringen angetts vara att minska byråkratin för näringslivet. Därvid har miljöområdet utpekats som ett område som är betungande för verksamhetsutövare. Den nu aktuella utredningen innehåller en rad förslag som kommer att leda till betydande kostnadsökningar för både företag och prövnings- myndigheter. Mycket av detta är nödvändigt för att på ett snabbt sätt kunna genomföra IED-direktivet, men det hade varit önskvärt om det hade funnits några förslag som på ett märkbart sätt även lett till förenklingar. Det enda förslag som utredningen lagt fram i den riktningen är en mycket begränsad utvidgning av utrymmet för anmälan av ändring av befintliga tillståndspliktiga verksamheter. Det är i och för sig bra att förslaget läggs fram, men det hade kunnat göras mer tydligt. får anmälan göras vid mindre ändringar och enligt förslaget skall anmälan få göras vid ändringar som inte är större. Skillnaden torde här vara tämligen begränsad jämfört med nuläget och oklarheten kring vad som är mindre respektive inte större torde vara likvärdig. Ett bättre alternativ till nu aktuella utformning av 5 § tredje stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd hade enligt vår mening varit följande. Det är också förbjudet att utan tillstånd ändra en verksamhet om ändringen ensam eller tillsammans med tidigare ändringar inne- bär en betydande förändring av verksamheten eller annars innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Med en sådan skrivning tydliggörs det att det är förändringen som skall vara betydande och inte kostnaden för åtgärden som sådan. Detta vore ett välkommet och viktigt tydliggörande för att något öka effektiviteten i den miljöbyråkratiska hanteringen. Rättstrygghet är en grundläggande förutsättning för ett fungerande näringsliv och verksamhetsutövares vilja att driva och utveckla verksamheter och investera i dem. Det är av stor betydelse för eko- nomisk och social tillväxt och för sysselsättningen att samhället tillgodoser behovet av rättstrygghet. I svensk rätt sker detta bl.a. genom regler om till- stånds giltighet/rättskraft i 24 kap. Bestämmelserna om rättskraf- ten bygger på en balans mellan näringslivets och kreditväsendets behov av rättstrygghet och allmänna behov av att kunna ändra/öka de krav som ställs utifrån miljöskydds-, hälsoskydds- och säker- hetsskäl. Denna balans bygger på en avvägning mellan de olika intressena där de enskilda intressena bl.a. skyddas genom Europa- konventionens bestämmelser om egendomsskydd. Innebörden av rättskraften har diskuterats och ifrågasatts från akademiskt håll. I det praktiska näringslivet är dock rättskraften av utomordentligt stor betydelse. Genom Industriutsläppsdirektivet (IED) ändras denna balans och utvecklingen av bästa tillgängliga teknik (BAT) ges genom direktivet företräde framför verksamhetsutövarnas intresse av långsiktiga spelregler. Det främsta motivet till förändringarna är den bristande efter- levnaden av IPPC-direktivet som har lett till betydande skillnader mellan verksamheter i olika medlemsstater.