sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Detta kan endast ske genom att avkastningen efter kostnader – nettoavkastningen – är tillräckligt god. Utgångs- punkten för förslaget är därför åtgärder som ska ge förutsättningar att uppnå en högre förväntad nettoavkastning och på så sätt bidra till nytta för nuvarande och framtida pensionärer. Källa: (2012). Förslaget på en ny styrmodell innebär en tydligare ansvars- fördelning mellan kapitalägare och kapitalförvaltning vilket ren- odlar förvaltningens uppgifter. Förslaget innebär också en högre grad av professionalisering förvaltningen genom högre krav på kapitalförvaltningskompetens på fondstyrelserna. Detta bedömer utredningen ha positiva effekter för förväntad avkastning. En mer ändamålsenlig styrning möjliggör också en förvaltning som kan baseras på aktsamhetsprincipen istället för på lagreglering- ar och ger därmed större flexibilitet att anpassa portföljen efter rådande marknadsförutsättningar. Detta ger ytterligare förutsätt- ningar att uppnå en högre riskjusterad avkastning. Utredningens föreslagna styrmodell förutsätter ett ökat samarbete mellan och Pensionsreservsstyrelsen samt att målet för förvaltningen och antaganden för Konsekvensanalys av utredningens förslag beräkningar av pensionssystemets finansiella ställning ska stämma överens. Prognoser och framskrivningar innebär alltid mått av osäkerhet och risker. Utredningens förslag minskar därmed en del av riskerna i pensionssystemet. En risk i nuvarande AP-fondssystem är den svaga kopplingen mellan AP-fondernas avkastningsmål och realiserade avkastning jämfört med de antaganden som utgår ifrån vid framskrivningarna av pensionssystemets finansiella ställning. I basscenariot utgår framskrivningen från en real tillväxt i inkomst- erna (inkomstindex) på och en real avkastning på buffert- kapitalet på vilket innebär en förväntan om att AP-fond- ernas avkastning ska generera utöver inkomst- index. I Diagram 15.2 illustreras den faktiska utvecklingen för buffert- kapitalet tillsammans med simulerade serier med olika utvecklings- antaganden. I genomsnitt har buffertkapitalets avkastning över- träffat utvecklingen av inkomstindex 2001. Jämfört med om buffertkapitalet hade utvecklats exakt som inkomstindex har det genererat ett värde på totalt till pensionssystemet . Hade avkast- ningen på buffertkapitalet i stället varit i linje med pensions- myndighetens antagande om över inkomst- index hade det genererat 113 miljarder extra till pensionssystemet jämfört med det faktiska utfallet.1 1 Utvecklingen av kapitalet approximeras genom att addera till den faktiska årliga procentuella avkastningen. Utgående kapital skrivs löpande fram med denna avkastning. Konsekvensanalys av utredningens förslag Källa: Regeringens skrivelse skr 2010/11:130 och egna beräkningar. Studier pekar på att en bättre styrning påverkar avkastningen posi- tivt. Försök att kvantifiera de positiva effekterna indikerar 1-2 pro- centenheter . Utredningen bedömer att det är svårt att ange en siffra på vad förslaget kan innebära i förbättrad nettoavkastning vilket dock inte ska användas som argument mot att vidta åtgärder. För att illustrera betydelsen av åtgärder som syftar till att öka nettoavkastningen antas att buffertkapitalets avkastning hade varit högre än den faktiska utveck- lingen.2 Enligt en sådan approximativ beräkning skulle detta ha genererat ytterligare 49 miljarder till pensionssystemet (se Diagram 15.2). Detta ska relateras till uppskattade kostnadsbesparingar för verksamhet och personal på försiktigt räknat . 2 Utvecklingen av kapitalet approximeras genom att addera till den årliga procentuella avkastningen. Utgående kapitalet skrivs fram med denna avkast- ning. Konsekvensanalys av utredningens förslag kommer att få en viktigare roll i analysen bakom fastställandet av förvaltningens mål. Initialt betyder det att och Pensionsreservsstyrelsen bör komma överens om hur samarbetet ska utformas. Därefter identifieras kompetensbehov och hur detta ska lösas. Det är utredningens bedömning att kommer att behöva anpassa sin verksamhet och organisation för att på ett relevant sätt tillgodo- se Pensionsreservsstyrelsens behov. Utredningen avstår dock från att bedöma huruvida Pensions- myndigheten kan anpassa verksamheten inom ramen för befintlig organisation eller om det krävs ytterligare resurser. Den gemensamma analysen för målet för förvaltningen förväntas sam- tidigt att vara till nytta för vilket helt eller delvis bör kunna kan kompensera för de kostnader som uppstår vid en anpassning av organisationen 15.5Konsekvenser för verksamhet och personal Utgångspunkter för uppskattningen av konsekvenser Utredningens bedömning av konsekvenser för verksamhet och personal baseras på de beräkningar som återfinns i den kostnads- effektiviseringsanalys av Första till Fjärde AP-fonderna som ut- redningen genomfört i samarbete med . För en detaljerad redogörelse av antaganden och beräkningar hänvisar vi till bilaga 6. inkluderades inte i nämnda kostnads- effektivitetsanalys. Med i förvaltat kapital är de betydligt mindre än Första-Fjärde AP-fonderna med ett sammanlagt kapital på . Däremot har 30 anställda att jämföra med genomsnittet på 56 anställda för Första till Fjärde AP-fonderna och kan hänföras till Sjätte investeringsinriktning.3 Enligt utredningens för- slag kommer Sjätte innehav (i likhet med övriga fond- ers innehav) att fördelas på de 3 nya pensionsreservsfonderna. Det är svårt att göra en bedömning avseende vilken bemanning som 3 Anledningen till detta är Sjätte tidigare investeringsstrategi som i huvudsak har varit direktinvesteringar i expansionsbolag vilket är en resurskrävande verksamhet. Konsekvensanalys av utredningens förslag krävs för att hantera dessa investeringar och utredningen väljer att inte ta ställning till detta. Istället bedömer vi att redovisade kost- nadsbesparingar kan vara i underkant. Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska, förutom att fastställa mål för fondernas förvaltning, administrera fondernas verksamhet. I detta ingår motsvarande uppgifter som i kostnads- effektivitetsanalysen beskrivs som ett shared service center (SSC), som består av en gemensam funktion för IT, back-office och övriga stödfunktioner(se rapport för detaljer). För att säkerställa fondernas oberoende från varandra krävs att vissa funktioner behålls inom fonderna. Bedömningen särskiljer därför på strategiska processer som bör behållas inom fonderna och operationella processer som kan skötas gemensamt av myndigheten utan att inkräkta på konkurrensen. Utgångspunkten är därmed att den personal som tillhör kärn- verksamheten eller är nära kopplade till förvaltningsmodellen och de strategiska processerna är kvar inom respektive fond, medan övrig personal kommer att ingå i myndigheten. Vidare antas att myndigheten fastställer processer och system som är gemensamt för myndigheten inklusive fonderna. Myndigheten har som uppgift och mål att bedriva administrationen kostnadseffektivt, inom ramen för vad ändamålsenlig och oberoende förvaltning i de tre fonderna kräver. Det finns därmed ett tydligt uppdrag för myndigheten. En gemensam administration för Första till Fjärde AP-fonderna uppskattas att ge en årlig besparingspotential på cirka 50 miljoner kronor.4 Områdena för besparing illustreras i Tabell 15.1. I uppskattningen ingår att personalen minskar från cirka 206 till 192 årsverken. Ett årsverke motsvarar en heltidsanställd.5 Be- räkningarna antar att den strategiska bemanningen i fonderna är oförändrad och att personalminskningarna sker inom IT, ad- ministration och HR som tillhör den lägre lönekategorin. 5I Första–Fjärde AP-fonderna är skillnaden liten mellan antalet anställda och antalet års- verken. Konsekvensanalys av utredningens förslag Källa: Första-Fjärde AP-fonderna, egna beräkningar. Utredningens förslag innebär att myndigheten tillsätter fond- styrelserna för respektive pensionsreservsfond. Fondstyrelsernas formella första uppgift blir att anställa en fondchef som bemannar fonden efter kompetensbehov. Kompetensbehovet kommer att bero på den förvaltningsmodell och investeringsstrategi som res- pektive fond väljer. I praktiken antar utredningen att de tre pensionsreservsfonderna initialt kommer att spegla den samman- sättning och kompetens som finns i nuvarande AP-fondsstruktur. De förändrade placeringsreglerna och ett nytt förvaltningsuppdrag kan dock komma att förändra fondernas kompetenskrav, beman- ning och inriktning. Utredningen uppskattar därmed att det finns ytterligare kostnadsbesparingar i form av personalkostnader genom att gå från fyra till tre nya fonder. Därtill finns ytterligare potentiella kostnadsbesparingar av att integreras med övrigt pensionsreservskapital. ska denna omstrukturering betraktas som en möjlighet att förstärka vissa positioner och kompetensområden som anses underbemannade . Dessutom antas att anpassningen av de nya förvaltningsorganisationerna sker gradvis. Utredningen förutsätter att den uppskattade kostnadsbespar- ingen på snarare kan betraktas ligga i det lägre intervallet. Konsekvensanalys av utredningens förslag Vi utgår från att en den nya myndigheten inrättar ett eget kansli som förutom att ansvara för Pensionsreservfondens administration, ska fastställa mål och mandat för förvaltningen av pensionsreserven. Jämfört med scenariot om en gemensam extern administration kommer det därför krävas ytterligare kompetens. antar vi dock att en gemensam administration i en myndighet ger större besparingar jämfört med vad som hade krävts i en extern administration. Utredningen antar därför att omställnings- och implemen- teringskostnader för att inrätta Pensionsreservsstyrelsen med tre fonder uppgår till i engångskostnad baserad på utredningens beräkningar för kostnader för en gemen- sam extern administration.6 Enligt utredningens förslag kommer all verksamhet att ligga inom ramen för myndigheten vilket gör att fonderna inte kommer att belastas för mervärdesskatt för de tjänster som utförs inom myn- digheten.7 Det är svårt att uppskatta hur snabbt omstruktureringen kan genomföras då det i hög grad beror på hur snabbt myndigheten kan vara på plats och bemannas med styrelse och ledning. Upp- skattningsvis kan det ta upp till vartefter besparingarna kan göra sig gällande. Myndighetens ansvar är att sträva efter högsta grad av sam- ordning utan att kompromissa med fondernas självständighet. Det finns därmed ytterligare besparingspotential som kommer att utveck- las . Utredningens förslag innebär att myndigheten har ett uppdrag att löpande söka effektiviseringar och samordning, så länge fondernas oberoende och förutsättningar för ändamålsenlig förvaltning i investeringsverksamheten inte påverkas. 6Detta baseras på antagandet att fonderna köper administrativa tjänster från denna administration och att fonderna ska befrias från mervärdesskatt. Annars uppskattas kost- naderna att bli högre. I utredningens förslag kommer administrationen finnas inom myndig- heten varför mervärdesskatten inte påverkar nämnvärt. 7Enligt analys av ett shared service center uppskattas den årliga besparingen till eller beroende på om fonderna ska befrias från moms eller inte. Med en implementeringskostnad på beräknas åter- betalningstiden för omstruktureringen till eller . Konsekvensanalys av utredningens förslag 15.5.1Effekter på statens budget AP-fonderna berörs inte av statliga kollektivavtal.8 Kostnader för omställning av personal belastar AP-fonderna och får inga direkta effekter på statens budget. Däremot belastar de pensionssystemet men kostnaderna anses försumbara. Kompensation för ingående mervärdesskatt Utredningen föreslår att myndigheten ska ha rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt i linje med vad som gäller för andra myndigheter. Uppskattningsvis utgör ingående mervärdesskatt en kostnad för AP-fonderna på vilket då skulle utgöra en kostnad för statens budget. Utredningen har inom ramen för utredningsuppdraget inte möjlighet att föreslå någon finansiering för den kostnad som rätten till kompensation innebär för statsbudgeten. innebär ju förslaget att pensions- systemet tillförs medlen till nytta för pensionärerna. 15.5.2Samhällsekonomiska kostnader av omstrukturering av verksamhet och personal Utredningens förslag innebär att effektiviseringar medför att tjän- ster försvinner under implementeringsskedet och möjligtvis också därefter. De kortsiktiga avvecklingskostnaderna belastar pensions- systemet och ingår i uppskattade omstruktureringskostnader. Utredningen bedömer att personalen har en hög utbildnings- och kompetensnivå och är attraktiva på arbetsmarknaden. Det är därför inte troligt att det innebär någon fortsatt kostnad för samhället. 8Enligt förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal sluter kollek- tivavtal på statens vägnar (2 §). Detta gäller dock inte för AP-fonderna, eftersom regeringen i ett särskilt beslut (, dnr Fi2000/1609) bemyndigat respektive fond att sluta egna avtal. En konsekvens av detta är att de statliga avtalen, bland annat. ALFA, pensionsavtalet PA03 och inte är gäller för fonderna. Konsekvensanalys av utredningens förslag 15.6Konsekvenser för finansiella marknader Utredningens utgångspunkt är att portföljens sammansättning ska bestämmas av en professionell investeringsorganisation. Förvänta- de konsekvenser av detta är att respektive fond utnyttjar sin komp- arativa fördel vid skapandet och implementeringen av strategin vilket i sin tur minimerar effekter på marknaden. Utredningen avstår från att anta någon långsiktig portföljsammansättning eftersom den kommer att variera och mellan respektive fond. Jämfört med situationen för AP-fondernas etablering är förhållandena andra . Dels har marknaderna växt i både storlek och omsättning och internationaliserats i högre grad. Dels gick man från en förvaltning vars portföljer innehöll en betydligt mindre andel aktier än vad de nya reglerna tillät. I för- arbetena gjordes också antaganden om fondernas långsiktiga port- följer som skulle utgöras av aktier, räntor och i övrigt. AP-fonderna etablerades efter en period med långvariga börs- uppgångar. När reglerna tillät en högre aktieandel och med lagens mål om hög avkastning, ledde det till att fonderna investerade en stor del av kapitalet i aktier vilket skulle visa sig vara en dålig timing eftersom börserna sjönk kraftigt i samband med att IT-bubblan sprack. Utredningen väljer att inte ta ställning till vad som kan vara en lämplig portfölj eller lämplig förvaltningsmodell, eftersom den portfölj som skulle varit optimal inte behöver vara det . Det är upp till fondstyrelserna att välja förvaltningsmodell och att bedöma lämplig portfölj inom ramen för den riskbudget som myndigheten fastställer. Principiellt kan man anta vissa förändringar för att illustrera potentiella marknadseffekter. På de utländska ränte- och aktie- marknaderna bedöms pensionsreservsfonden vara en marginell aktör och förväntas inte påverka i någon betydande utsträckning även om det skulle ske större portföljförändringar inom en eller flera av fonderna. AP-fondernas gemensamma andel av svenska obligationsmark- naden är . Svenska räntor utgör uppskattnings- vis ungefär hälften av fondernas respektive ränteportföljer. Om pensionsreservsfonderna gemensamt skulle välja att halvera eller dubbla sin allokering till svenska räntor, skulle det betyda att den gemensamma andelen av den svenska räntemarknaden skulle Konsekvensanalys av utredningens förslag minska till eller öka till att jämföra med de svenska försäkringsbolagens andel av (Riksbank (2011). Utredningens bedömning är att eventuella allokeringsförändringar skulle genomföras och på ett effektivt sätt för att undvika någon större marknads- påverkan. En motsvarande halvering eller dubblering av det inter- nationella ränteinnehavet bedöms inte påverka de internationella marknaderna alls. Effekten skulle i så fall vara på den svenska kronans växelkurs mot USD och Euro och diskuteras närmare nedan. Utredningen föreslår att nuvarande regler om att varje fond får utgöra max av börsvärdet samt max 10 procents röst- andel behålls. Med förslaget att reducera antalet fonder till 3 inne- bär det i praktiken en lägre gräns för pensionsreservens tillåtna andel av svenska börsen från nuvarande till . Som framgår i kapitel 8 och 10 har dessa restriktioner inte utgjort några större hinder för AP-fondernas investeringsverksamhet . AP-fondernas andel på den svenska börsen uppgår gemen- samt till och av alla innehav utgörs av bolag där AP-fonderna gemensamt äger eller mindre av bolaget. Utredningens bedömning är att större portföljförändringar kan påverka enskilda bolag men inte den svenska börsen generellt. Valutamarknaden påverkas av handel i utländska räntor och aktier. Det finns ingen fullständig statistik över omsättningen i svenska kronor på valutamarknaden men samlar in omsättningsstatistik från sina motparter i valutatransaktioner där den ena delen av valutatransaktionen utgörs av svenska kronor. Enligt statistik i Den svenska finansmarknaden uppgick den genomsnittliga omsättningen i kronor till per dag varav avistatransaktionerna9 utgjorde i genomsnitt (Riksbank 2011). Växelkurser är generellt svåra att uppskatta. På styrs växelkursen av fundamentala faktorer som förd penning- politik och över/underskott i bytesbalansen. På kort sikt påverkar dock olika förändringar på de finansiella marknaderna, som i sin tur beror på marknadsaktörernas förväntningar och riskbedömningar. Ett exempel på ett större valutaflöde är det som inträffar i slutet av då årets intjänade premiepensionsmedel ska investeras i 9 På engelska kallad spot. Avista eller spotpriser kan betraktas som nuvarande marknadspris och innebär i praktiken att betalning och leverans sker senast efter affärs- avslut. Konsekvensanalys av utredningens förslag de fonder PPM-spararna har valt att investera i. Då en hel del av pengarna investeras i utländska fonder skapas ett tillfälligt säljtryck på kronan.10 Flödet av kronor som ska växlas till utländsk valuta uppskattas till i storleksordningen men bedöms i dessa sammanhang endast ha marginella effekter på kronkursen. Som resonerats i samband med effekter på aktie- och räntemarknaden tar utredningen för givet att en eventuell allokering sker professionellt för att minimera eventuell marknadspåverkan. Potentiella effekter på valutan av eventuella förändringar i fondernas portföljer får därmed anses vara försumbara. 15.6.1Effekter på svensk riskkapitalförsörjning Utredningen föreslår att nuvarande begränsning av investeringar i onoterade tillgångar tas bort samt att direktinvesteringar ska tillåtas. Detta innebär att de tre pensionsreservsfonderna poten- tiellt kan öka andelen riskkapital i sina portföljer både genom fond- investeringar och via saminvesteringar eller andra former av direkt- investeringar. Allt annat lika bör detta vara gynnsamt för svensk riskkapital . avvecklas myndigheten den vars huvudsakliga mandat är att investera i just svenskt och nordiskt riskkapital.11 Som redogörs i kapitel 10 och kapitel 12 är riskkapital ett brett begrepp där expansionsbolag (venture cap) skiljer sig väsentligt i karaktär från mogna bolag (buy out). Investeringar i expansions- bolag kräver en helt annan investeringsorganisation än investering- ar i mogna bolag. De internationella pensions- och pensions- reservsfonderna som AP-fonderna ofta jämförs med investerar nästan uteslutande i mogna bolag. Detta sker via fonder eller till- sammans med fonderna genom saminvesteringar. 10Morning Alert från : växlas de pengar som PPM-sparare valt att placera i utlandet. Vi uppskattar årets utflöde till 15-18 mdr. Effekten på kronan är trots flödets storlek endast marginell och tillsammans med att det negativa säsongsmönstret för kronan (vecka 48-51) är på väg att ta slut ser utsikterna fortsatt bra ut. Ett varningens finger höjs dock för illikvida marknader under jul- och nyårsledigheten. 11I kapitel 12 redogörs närmare för potentiella effekter på olika delar av svensk riskkapitalmarknad av en avveckling av . Utredningens förslag innebär inte nödvändigtvis att kapitalet styrs bort från riskkapitalmarknaden, endast att formerna för förvaltningen förändras. Konsekvensanalys av utredningens förslag Effekter på riskkapitalmarknaden för mogna bolag Svenska och nordiska buy out-aktörer har en attraktiv avkastnings- historik och kan därför antas vara en attraktiv investering för både nationella och internationella investerare. Pensionsreservsfond- ernas uppdrag är att skapa avkastning till nytta för pensions- systemet. Under förutsättningen att svenska buyout aktörer fort- sätter generera en hög avkastning borde marknaden gynnas av utredningens förslag. Effekter på riskkapitalmarknaden för expansionsbolag Sjätte uppdrag har tolkats på olika sätt beroende på aktuell styrelse. Lagens formulerade uppdrag att skapa högsta möjliga avkastning till pensionssystemet har därför i varierande grad kompletterats med uppdraget att gynna svenskt riskkapital. Huvuddelen av Sjätte investeringsverksamhet har skett genom direktinvesteringar i bolag i uppstarts och expansionsfas. Denna del har uppvisat en historiskt dålig avkastning som upp- märksammast både av fonden själv och av Riksdag och Regering. fattade styrelsen beslut om en ny strategi som innebär att man överger direktinvesteringar i expansionsbolag. Fokus kommer i stället vara på investeringar i mogna bolag via fonder och direkt där fonden har en bra historisk avkastning. Beslutet innebär att investeringar i expansionsbolag enbart kommer att göras via venture cap-fonder. Nuvarande investeringar kommer att avvecklas men inga nya investeringar kommer at göras direkt i expansionsbolag. Eventuella effekter för svenska expansionsbolag påverkas därför inte av utredningens förslag utan är en konsekvens av fondens redan beslutade strategiomläggning. Slutligen konstaterar utredningen att (2011) har genom- fört en utredning på uppdrag av där man konstaterar att det finns relativt god tillgång på riskkapital i även när exkluderas. anser att bristen på kapital berör företag i den tidigaste tillväxtfasen där det finns ett behov av statlig stödfinansiering. Denna verksamhet bedöms inte vara en angelägenhet för förvaltningen av pensionsreservs- fond. Konsekvensanalys av utredningens förslag Enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslut- ning till Europeiska unionen. Utredningen har inte gjort en sådan bedömning då det saknar relevans. Förordningen anger också att det bör ske en bedömning av om särskild hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Utredningen bedömer att så inte är fallet utöver vad som redogörs för i förslaget. Enligt 7 § i Förordningen ska en redogörelse lämnas för vissa ytterligare frågeställningar, dvs. om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Enligt utredningens bedömning kommer den föreslagna regleringen inte i sig medföra effekter utöver vad som redovisas i kapitel 15 och kapitel 16. Utredningen bedömer också att förslagen inte har betydelse för de olika områden som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), nämligen den kommunala självstyrelsen, brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer heller inte att förslagen leder till några betydande konsekvenser för miljön. 16.1Förslag till lag om förvaltning av pensions- reserven