sou · H0B365 · 2012-09-27 00:00:00 — 1954:133) att biblioteks- utlåningen innebär ett samhälleligt utnyttjande av författarnas verk och att det därför är rimligt med en gottgörelse. Ytterligare ett skäl som talade för en ersättning var författarnas ekonomiska beting- elser, som det ur sociala och kulturpolitiska perspektiv ansågs motiverat att förbättra. Departementschefen fann också att avgör- ande skäl talade emot att ersättningen skulle finansieras genom låntagaravgifter. Den allmänna rätten till fria boklån i det fria och frivilliga folkbildningsarbetets intresse vägde tyngre. Dessutom skulle avgifter innebära ökad administration för biblioteken. Ersättningen skulle i stället bestridas av statsmedel. beslut vad gäller ersättningens beräkning och fördel- ning följde till stora delar bokutredningens förslag. Ersättning kom alltså att baseras på utlåningen vid folk- och skolbiblioteken och beräknas som ett visst örestal per lån. Vissa förändringar gjordes dock jämfört med utredningens förslag, bl.a. beslutades att den totala ersättningen skulle baseras på utlåningen av rättighets- skyddade verk av svenska författare, inte på alla utlån. Vidare infördes, efter synpunkter från remissinstanserna, en begränsnings- bestämmelse med innebörden att ersättningen till en upphovsman minskades vid en viss nivå. Syftet var att inte alltför stora belopp skulle tillfalla en enskild författare vars verk lånades ut i osedvanligt stor utsträckning. Sammansättningen av styrelsen för kom också enligt förslagen i propositionen att förändras så att de olika författarföreningarna fick lika många platser. Principen om att organisationernas representanter var i majoritet kvarstod dock. Ersättningar, stipendier och bidrag Sammantaget kan det konstateras att olika intressen och bevekelsegrunder balanseras mot varandra i det ersättningssystem som infördes. Det gjordes – som det uttrycktes i regeringens proposition – en avvägning mellan en gottgörelse i matematisk proportion till författarna för allmänhetens utnyttjande av deras verk genom biblioteksutlåningen och ett av litterära eller sociala skäl betingat ekonomiskt stöd åt förtjänta författare.5 Dessa avvägningar kommer till uttryck i hur systemet är uppbyggt: den totala ersättningens storlek beräknas utifrån nyttjandets omfatt- ning, men är kollektiv på så sätt att de anslagna medlen tillförs , som sedan fördelar ersättningen till de enskilda upphovsmännen efter skilda principer. En del fördelas som individuell ersättning i proportion till nyttjandet, dvs. baserat på utlåningen av de enskilda upphovsmännens verk. En större del av ersättningen kan dock genom systemets uppbyggnad – och i enlighet med de avvägningar som uttrycktes i propositionen – fördelas efter andra kriterier och enligt bedömningsgrunder som litterär kvalitet och behov. Flera delar i biblioteksersättningens konstruktion skapar den kollektiva, fria del ur vilken stipendier och bidrag kan fördelas. Av störst betydelse är att den individuella ersättningen betalas av de medel som tillförs författarfonden per utlånat verk. Vidare tillförs medel till den kollektiva delen genom att det inte fördelas några individuella ersättningar för verk med mer än tre upphovsmän. För den vars utlåning understiger 2 000 lån (4 000 lån för översättningar) betalas ingen individuell ersättning, vilket på samma sätt skapar medel åt stipendieverksamheten. Av minst ekonomisk betydelse – men av stort symboliskt värde – för hur den fria delen skapas är de s.k. avtrappningsreglerna, vilka innebär att den individuella och utlånebaserade ersättningen trappas av vid höga utlåningssiffror. I allt väsentligt har den lösning som infördes bestått till . Systemet har dock utvecklats successivt, nya stödformer införts, beräkningsgrunderna modifierats och sammansättningen av fondstyrelsen förändrats. Viktiga förändringar är exempelvis att översättningar kom att ligga till grund för biblioteksersättning 1961 och att det 1981 också infördes översättarpenningar. Andra för- ändringar är att ersättning för referensexemplar infördes och även för annan läsning på plats. 5 Se prop. 1954:133, s. 38 f. Ersättningar, stipendier och bidrag ningsreglerna har också justerats . Inte minst viktigt är det system med garanterad författarpenning som infördes . Ersättningen till upphovsmännen utgår alltså från , till vilken staten överför medel i huvudsak beräknat på utlåningen. Frågor rörande fonden och dess användning hand- läggs av en styrelse, styrelsen för . Fonden förvaltas av Kammarkollegiet vilket enbart innebär att kollegiet disponerar anslagsposten på statsbudgeten och efter rekvisition betalar ut medel ett antal gånger till fonden. Administration, ekonomi och utbetalningar sköts sedan av fondkansliet. Hur styrelsen ska utses regleras i 11 § förordningen (1962:652) om . Även i lagen (1992:318) om över- lämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde anges att , Förening- en svenska tecknare och har rätt att utse ledamöter. När författarfonden inrättades bestämdes att styrelsen för fonden skulle vara sammansatt av representanter för författar- organisationerna och staten. Ursprungligen var antalet ledamöter nio. Ordföranden och ytterligare två ledamöter utsågs av reger- ingen, , och utsåg två ledamöter var. När ersättningen utökades till att även omfatta verk i översättning till svenska 1962, ändrades även sammansättningen av styrelsen. fick då rätt att utse två ledamöter. ändrades bestämmelserna även så att regeringen kunde utse ytterligare en ledamot. De olika författarföreningarna gick sedermera samman i som därmed totalt kom att utse åtta ledamöter. utökades styrelsen även ytterligare då Föreningen och fick rätt att utse ledamöter. Först gällde det en gemensam ledamot och senare en var. Totalt kom styrelsen därmed att omfatta 14 ordinarie och lika många suppleanter. Detta är en sammansättning som fortfarande består. I enlighet med vad regeringen föreskriver i förordningen om , utser författarfondens styrelse inom sig Ersättningar, stipendier och bidrag flera utskott, vilka bereder och ger förslag till styrelsen i olika frågor.6 Att fondens styrelse är så pass stor, har inneburit att författarfonden kunnat utse beredningsgrupper inom styrelse- kretsen, i stället för att som annars kan vara brukligt utse externa arbets- eller referensgrupper som föreslår eller beslutar om fördel- ning av stipendier och bidrag. Det största utskottet är berednings- utskottet (13 ledamöter), som förbereder och ger förslag till beslut om stipendier och bidrag som ska behandlas av styrelsen. För andra slags bidrag och stöd utses särskilda utskott med egen beslutande- rätt.7 Inom styrelsen finns också ett arbetsutskott som bereder och ger förslag till beslut i samtliga ärenden som inte rör stipendier och bidrag och som ska behandlas av styrelsen. Redan bokutredningen hade framfört att anslaget för biblioteks- ersättningen förvisso måste prövas i vanlig ordning, men att någon form av kontakt eller samråd borde äga rum mellan staten och författarnas organisationer innan summan fastställdes. Hur detta skulle utformas återkom snart som en omdiskuterad fråga efter att systemet hade inrättats. dåvarande ordförande förfäktade i en motion i att de organisationer som var repre- senterade i författarfondens styrelse skulle ges rätt att förhandla med regeringen om biblioteksersättningens storlek. Det var dock inte förrän senare som den dåvarande samarbets- organisationen mer systematiskt började driva frågan om förhandlingsrätt.8 6Hos de organisationer som är representerade i fondens styrelse finns också ett eget system med referensgrupper. Bland annat har fyra referensgrupper för skön-, fack- och barnlitteratur respektive översättningar. Dessa grupper diskuterar tillsammans med representanter i fondstyrelsen det underlag som skickas ut inför beslutsmötena. På Författarförbundets stämma 2012 föreslog styrelsen att dessa grupper skulle avskaffas. Förslaget blev dock inte antaget av stämman. 7Bidragsutskottet beslutar inom ramen för biblioteksersättningen om tillfälliga bidrag till upphovsmän eller översättare som råkat i tillfälligt ekonomiskt nödläge. Av större betydelse är dock två senare inrättade utskott som beslutar om bidrag som inte fördelas inom ramen för biblioteksersättningen: internationella utskottet beslutar om bidrag för resor och internationella utbyten; dramatikerutskottet beslutar om bidrag till dramatiker och över- sättare av dramatik samt om dramatikerstöd (för beställning av nyskriven svensk dramatik). har en särskild självständighet inom författarfonden, reglerad i fondförordningen. Majoriteteten av dramatikerutskottets medlemmar utses utanför fondstyrelsen efter förslag av . 8För diskussionerna om förhandlingsrätt, se Gehlin, Floden och virvlarna, s. 398–418 och 615–624, samt , Statsstödda samhällskritiker, s. 230–240. Ersättningar, stipendier och bidrag När regeringen förhöll sig avvaktande till kravet – och ersättningen dessutom inte höjdes i den takt som önskades – genomförde författarföreningarna 1969 den s.k. biblioteksaktionen. Författare i , , och lånade under böcker i stor mängd för att på så vis tömma biblioteken och visa vilken betydelse deras arbete hade. Aktionen var mycket uppmärksammad i massmedia. Kort därefter inledde departementet förhandlingsliknande överläggningar med organisationerna. Frågan var dock inte utagerad i och med detta utan återkom regelbundet . Det hela tog en ny vändning 1985 då regeringen undertecknade ett avtal med upphovsmanna- organisationerna om förhandlingar inför /87. Överenskommelsen, som förlängs med i taget om den inte sägs upp, gäller fortfarande. Enligt överenskommelsen åtar sig regeringen att, som ett led i beredningen av sitt förslag till statsbudget, förhandla med organisa- tionerna om biblioteksersättningens grundbelopp, dvs. det belopp som enligt 4 § förordningen (1962:652) om tillförs fonden för varje hemlån av litterärt verk i original. Förhand- lingarna ska för regeringens del föras av en särskilt förordnad för- handlare. Organisationerna förbinder sig att uppträda samfällt. När avtal har träffats ska regeringen enligt överenskommelsen lägga fram förslag till om anslagsberäkningen på grundval av det avtalade grundbeloppet. Det sägs även att avtalet träffas under förbehåll av att ställer av regeringen föreslagna medel till förfogande. Avtalet om grundbeloppet ska vara skriftligt och om endera parten förklarar förhandlingarna strandade ska medling ske. Vid sådan utser vardera parten en medlare, varefter dessa gemensamt utser en tredje som ordförande. Om medlingen inte leder till avtal ska, om parterna enas om det, frågan hänskjutas till ordföranden för avgörande. Om parterna inte träffat avtal om grundbeloppet senast en viss dag, beslutar dock regeringen om det förslag till grundbelopp som ska föreläggas . Förhandlingarna har förklarats strandade och hänskjutits till medling , 1986/87, 1993/94 och 2011. Vid den senaste medlingen 2011 kunde parterna inte komma överens och regering- en beslutade därför om ersättningens storlek. Ersättningar, stipendier och bidrag Europeiska unionens råd beslutade ett direktiv (92/100/EEG) om uthyrnings- och utlåningsrättigheter. Av rådets direktiv artikel 1 och 2 framgår att upphovsmännen ska ha ensamrätt avseende bl.a. utlåning av exemplar av verk. Med utlåning avses att för en begrän- sad tid och utan omedelbar eller medelbar ekonomisk eller kommersiell ställa ett objekt till förfogande genom en institution som är tillgänglig för allmänheten. I artikel 5 i direktivet ges dock möjlighet att i betydande utsträckning göra undantag från denna ensamrätt. För det första får medlemsstaterna föreskriva undantag från utlåningsrätten när det gäller offentlig utlåning till allmänheten under förutsättning att åtminstone upphovsmännen får ersättning när exemplar av deras alster lånas ut till allmänheten. För det andra får vissa kategorier av inrättningar undantas från skyldigheten att betala ersättning. Direktivet kom 1994 att omfatta vid inträdet i EES. Vad gäller biblioteksersättningen, var bedömningen från svenskt håll att systemet i stort uppfyllde de krav som direktivet ställde och därför i stort kunde lämnas utan ändring (prop. 1994/95:58). Eftersom ersättningsordningen enligt direktivet inte behöver vara upphovs- rättsligt grundad konstaterades att – i likhet med de övriga nordiska länderna – kunde behålla en offentligrättsligt reglerad ersättning för den utlåning av exemplar av litterära verk som sker genom offentliga bibliotek. Vidare konstaterades att artikel 5 gav en möjlighet att undanta vissa kategorier av inrättningar från skyldigheten att betala ersätt- ning. I direktiven sägs inte vilka dessa inrättningar är och i princip skulle det t.ex. kunna omfatta alla offentliga bibliotek. Att den svenska biblioteksersättningen inte omfattar lån från andra biblio- tek än folk- och skolbibliotek kunde mot denna bakgrund anses förenligt med direktivet. Även om biblioteksersättningssystemet i stort alltså kunde anses vara förenligt med direktivet, genomfördes i detta samman- hang en ändring som innebar att ett tidigare kriterium om svenskt medborgarskap ströks. För att inte andra länders medborgare skulle uteslutas ändrades bestämmelsen till att man för att vara berättigad till ersättning, antingen ska ha skrivit på svenska eller ha Ersättningar, stipendier och bidrag sin vanliga vistelseort i Sverige.9 Trots detta kom det från Europeiska kommissionen 2002 att ifrågasättas om inte de svenska språkbaserade reglerna (och andra länders liknande regler) stod i strid med bestämmelserna om icke- diskriminering i fördraget om upprättandet av Europeiska gemen- skapen, eftersom den enbart gynnar inhemska upphovsmän.10 Kommission inledde också 2004 ett överträdelseförfarande mot , eftersom man ansåg att bestämmelserna stred mot förbud- et mot diskriminering på grund av nationalitet. Regeringen lämnade, med stöd av kulturutskottet i , sitt svar 2005. I svaret avvisades kommissionens ståndpunkt, sam- tidigt som ersättningsordningens kulturpolitiska grund och ända- målet att främja konstnärlig utveckling och det svenska språket underströks. 2007 meddelade kommissionen att ärendet mot avskrivits. Enligt bestämmelser i förordningen (1962:652) om överförs medel till fonden. Att beräknings- grunderna regleras i förordningen innebär att regeringen löpande ändrar denna när dessa förändras. Hur mycket som överförs till fonden beror till del på de örestal (s.k. multiplar) för lån och referensexemplar som anges i förordningens 4 §. Dessa örestal multipliceras sedan med statistiska uppgifter om antal utlån och antalet referensexemplar. Sammantaget skapar detta ett system med många variabler som påverkar ersättningens storlek.11 Ersättningen beräknas utifrån en grundmultipel som gäller ersättningen för varje hemlån från folk- och skolbibliotek av litterära verk i original, denna är . För varje referensexemplar ges fyra gånger så mycket. För varje hemlån av litterärt verk i översättning till eller från 9Från och med 1999 införs även en offentligrättslig ersättning till upphovsmän och utövande konstnärer för folk- och skolbibliotekens utlåning av musikaliska verk på fonogram (fonogramersättning). Denna omfattar även utlåning av musikalier. Medlen fördelas av upphovsrättsorganisationerna Föreningen () och Föreningen och Musikers (). Se regeringens proposition Konstnärernas villkor (prop. 1997/98), s. 28–32. 10En redogörelse för denna diskussion medan den fortfarande pågick finns i , Biblioteksersättningen och den inre marknaden, i Tack för lånet: Om boken, biblioteken och den svenska litteraturens villkor (, 2004), s. 221–233. 11För en mer detaljerad redogörelse, se , Den inbyggda osäkerheten, i Tack för lånet. Ersättningar, stipendier och bidrag svenska språket ges hälften så mycket, dvs. För varje referensexemplar av sådana översättningar ges fyra gånger detta. Samtliga dessa ersättningar gäller verk som är skyddade enligt upphovsrättslagen. Dessa faktorer ska alltså sedan multipliceras med statistiska uppgifter angående biblioteksutlåningen och referensbeståndet. Ett problem är att den offentliga biblioteksstatistiken inte alltid är heltäckande och dessutom har det förmodats att den inte i alla delar speglar det faktiska nyttjandet av verken. Därför har parterna i förhandlingarna kommit överens om ett flertal modifikationer som komplicerar beräkningarna. Syftet med dessa modifikationer är att fånga det faktiska nyttjandet mer precist än vad som medges i den officiella statistiken. Parterna har för det första kommit överens om att använda en schablon som bygger på senast tillgängliga statistik vad gäller skolbibliotekens hemlån och bestånd. Dessutom behandlas de lån som görs i uppsökande biblioteksverksamhet som ett vanligt lån. Vidare har siffrorna för hemlån räknats upp med vissa framförhandlade procentsatser efter att det, , visat sig att en större del av läsningen sker på plats. Avslutningsvis ska det också påpekas att den totala ersättningen bestäms av hur utlån och referensbestånd fördelas på ersättningsberättigade verk i original, ersättningsberättigade översättningar samt icke ersätt- ningsberättigade verk. Dessa förhållanden redovisas inte i den officiella biblioteksstatistiken utan fastställs genom den under- sökning författarfonden gör för att beräkna de individuella ersättningarna till upphovsmännen.12 För ersättning åt författare m.fl. för utlåning av deras verk genom bibliotek anvisar regeringen medel på anslaget 5:2, ap. Ersättningen har successivt ökat genom att grundbeloppet höjts. Systemet var i princip fullt utbyggt i och med införandet av översättarpenningen; grundbeloppet var då , 2012 har 12 Författarfondens undersökning av utlåningen på folk- och skolbiblioteken påbörjas året efter utlåningsåret och inleds med att fondens kansli samlar in information om utlåningen från i stort set samtliga datoriserade bibliotek i landet. När själva insamlingen är avslutad påbörjas ett arbete med att analysera den bibliografiska informationen som i bibliotekens katalogposter finns om varje enskilt verk. har det byggts upp ett omfattande verksregister som innehåller dessa bibliografiska uppgifter samt information om hur de individuella ersättningarna för respektive verk ska fördelas. På så sätt kan det insamlade materialet matchas mot detta verksregister och huvuddelen av lånen kan bearbetas maskin- ellt. Därefter bearbetas ytterligare en del av det återstående materialet – ett manuellt arbete som pågår under större delen av året. För samlade fondens kansli in och bearbetade information om cirka 62,6 miljoner lån och cirka 1,1 miljoner referensexemplar. Ersättningar, stipendier och bidrag den ökat till . var anslaget , anvisades . I följande dia- gram visas ersättningens sammantagna storlek i fasta priser. Av diagrammet framgår att ersättningen totalt sett ökat i reala termer över . Det är även giltigt om man jämför med perioden (se bilaga 2, tabell 24). Omräkningen till priser är gjord utifrån SCB:s Av diagrammet framgår att utvecklingen kan ses i olika ljus beroende på vilka jämförelser man gör. Värdet av biblio- teksersättningen har ökat med kring om man jämför 2012 med 1981. Den har däremot minskat något om man jämför 2012 med . En allmän slutsats man möjligen kan dra är att en ambitionshöjning genomfördes som höjde ersättningens samlade värde och att den därefter i stort sett behållit sitt totala värde. Eftersom ersättningens totalbelopp både är beroende av själva utlåningen (och relaterade faktorer) och storleken på örestalen Ersättningar, stipendier och bidrag finns det även andra sätt att räkna på den ekonomiska utvecklingen. Ett sätt som ligger nära till hands är att se på det reala värdet av grundmultipeln. På så vis får man en bild som är oberoende av hur underliggande faktorer – främst själva bibliotekslånen – förändrats. Omräkningen till priser är gjord utifrån SCB:s I nominella termer var grundmultipeln 1981 och är den . Av diagrammet kan konstateras att den succes- sivt ökat i realt värde. Grundmultipeln motsvarar 2012 hela priser. Ovan har systemet för att beräkna hur mycket medel som ska till- föras fonden beskrivits. Hur fonden själv fördelar medel till upphovsmännen hänger samman med detta system på så sätt att de individuella ersättningarna lämnas enligt samma modell med örestal och att de olika kategorierna verk ger ersättning enligt samma Ersättningar, stipendier och bidrag proportioner som ovan. Däremot fastställs de exakta örestalen separat i 6 § i förordningen. Från fonden ska till upphovsman till litterärt verk i original lämnas ersättning för antalet hemlån och antalet referensexemplar av verket, 0,81 respektive . Detta kallas i förordningen författarpenning. En del av författarpenningen kan också fördelas till tecknare, målare, fotograf eller kompositör när verket till väsentlig del består av teckningar, målningar, fotografier eller musikaliska verk. Från fonden ska till översättare av litterärt verk till eller från svenska språket lämnas ersättning för antalet hemlån och för antalet referensexemplar av verket, 0,405 respektive . Detta kallas i förordningen översättarpenning. I förordningen (6 §) regleras även avtrappningsreglerna. Dessa innebär att ersättningen vid höga utlåningssiffror trappas av i två steg. För den del av utlåningen som överstiger 200 000 (original- verk) betalas en ersättning som motsvarar av den ursprungliga författarpenningen och för den del som överstiger 400 000 är ersättningen av densamma. I fondförord- ningen anges dessa avtrappningsnivåer i krontal, vilka således behöver justeras när författarpenningens belopp ändras.13 I 6 § förordningen anger regeringen att styrelsen kan bestämma att ersättningen till en viss upphovsman kan lämnas med högre belopp än vad som följer av de allmänna bestämmelserna i para- grafen. Detta är den rättsliga grunden för systemet med särskild/garanterad författarpenning (som namnet till trots även tilldelas översättare). Fondens behållning, sedan författar- och översättarpenningar lämnats och utgifter för styrelsens verksamhet täckts, får användas till andra ändamål. Detta kallas vanligen fondens fria del. Enligt förordningen (7 §) ska de användas till pensioner och understöd till upphovsmän till litterära verk och understöd till deras efterlevande samt stipendier till förtjänta upphovsmän till litterära verk och bokillustratörer.14 Vidare får medlen användas till bidrag till 13Det anges i förordningen att om den ersättning som för ett visst kalenderår tillkommer en upphovsman uppgår till mer än , ska den minskas till den del den överstiger men inte och till den del den överstiger . 14Jfr även förordning (1983:190) om pensionsgrundande konstnärsbidrag m.m. Där anges att som inkomst av anställning enligt 2 kap. 5 § 16 lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension ska anses arbetsstipendium från , under förutsättning att stipendiet lämnas av och ej är av pensionskaraktär. Ersättningar, stipendier och bidrag särskilda ändamål som avser litterär verksamhet. I det senare ryms de organisationsbidrag som betalas ut av fonden. I det följande redovisas fondens ersättningar, arbetsstipendier och övriga kostnader som andel av det totala anslaget. Redovis- ningen görs återigen . Se bilaga 2, tabell 26. Anm.: Kategorin övrigt överensstämmer inte helt med de faktiska kostnaderna år för år. Kategorin har erhållits genom att kostnaderna för författar- och översättarpenningar samt arbetsstipendier dragits från det totala anslaget. Hänsyn har alltså t.ex. inte tagits till eventuellt anslagssparande som kan ha påverkat hur mycket som faktiskt använts enskilda år. Diagrammet ger en grafisk presentation av andelen författar- och översättarpenningar samt särskild författarpenning av det totala anslaget. Jämför man med anslaget totalt framgår att en mindre andel användes till båda typerna av penningar under den allra första perioden men att andelen sedan varit stabil. Under början av 1980- talet användes bara sammantaget av anslaget till penningarna.