sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — Undersökningstillståndet ger också företräde vid en framtida prövning av ansökningar om bearbetningskoncession för det fall flera sådana skulle avse samma område (4 kap. 3 § minerallagen). 11.5Hur undersökningsarbetet får bedrivas Enligt 1 kap. 3 § minerallagen avses med undersökning arbete i syfte att påvisa en fyndighet av ett koncessionsmineral och att utröna fyndighetens sannolika ekonomiska värde och dess beskaffenhet i övrigt, i den mån sådant arbete innebär intrång i markägarens eller annan rättighetshavares rätt. Det finns emellertid begränsningar för hur detta intrång får ske. I 3 kap. minerallagen finns närmare bestämmelser om hur sådant undersökningsarbete får bedrivas och om hinder mot undersökningsarbete. Enligt 3 kap. 3 § minerallagen får undersökningsarbete bedrivas endast för att visa att sådant som omfattas av tillståndet finns inom området och för att ta närmare reda på fyndighetens storlek, beskaffenhet och brytvärdhet. Tillståndshavaren får i den utsträckning det behövs använda väg till och inom området. Efter tillstånd från bergmästaren får tillståndshavaren också ta mark i anspråk för att bygga nödvändig väg till och inom området. Tillståndshavaren ska ställa säkerhet för ersättning för skada innan arbetet påbörjas. Av 3 kap. 3 § minerallagen följer också att undersökningsarbetet ska utföras så att minsta skada och intrång vållas på någon annans egendom och på natur- och kulturmiljön. Av bestämmelserna i 3 kap. 5–5 a §§ följer att undersökningsarbete endast får utföras i enlighet med en gällande arbetsplan. I 3 kap. 6 och 7 §§ minerallagen finns bestämmelser som medför begränsningar i tillståndsinnehavarens rätt att utföra undersökning. Liksom enligt nuvarande bestämmelse i 1 kap. 3 § minerallagen avsågs med undersökning sådana arbeten som innebar ett intrång i markägarens och andra nyttjanderättshavares rätt. Det konstaterades i förarbetena till lagändring att undersökningstillståndet således gav tillståndshavaren viss rådighet över fastigheterna inom området, men att det i minerallagen saknades närmare bestämmelser om hur långt tillståndshavarens befogenheter sträckte sig.2 Den allmänna hänsynsregeln i 3 kap. 3 § om att arbetet ska utföras så att minsta skada och intrång vållas angavs dock som en allmän begränsning av arbetet. Tillståndshavaren hade liksom rätt att använda 2 SOU 2000:89 s. 186. väg till och inom området, och fick efter tillstånd från bergmästaren bygga väg till området. Tillståndshavaren hade därutöver rätt att ta mark i anspråk för att uppföra byggnader inom området som var oundgängligen nödvändiga för undersökningsarbetet samt att bygga väg inom området. Undersökningstillståndet gav tillståndshavaren rätt i förhållande till fastighetsägare och nyttjanderättshavare att genomföra alla former av undersökningsarbete. Liksom var dock bl.a. , och kulturminneslagen tillämpliga vid undersökningsarbetena, och ytterligare tillstånd krävdes vid ingripande åtgärder. Någon skyldighet att upprätta en arbetsplan innan arbetena påbörjades fanns inte. Det enda kravet på information i minerallagen var att tillståndshavaren enligt bestämmelserna i dåvarande 3 kap. 5 § minerallagen skulle underrätta fastighetsägare samt nyttjanderätts- och servitutshavare i förväg om när arbetet skulle påbörjas. Även bergmästaren skulle underrättas. Bestämmelserna i 3 kap. 6–7 §§ minerallagen innehöll även innan lagändringen 2005 bestämmelser som medförde begränsningar i tillståndsinnehavarens rätt att utföra undersökning. Bestämmelserna är i huvudsak desamma som , med den skillnaden att avståndet inom vilket undersökningsarbete får utföras har utökats i flera fall. Som angetts ovan medförde undersökningstillståndet en rätt för tillståndshavaren att ta mark i anspråk för att uppföra byggnader och att bygga väg inom området. I förarbetena till de ändringar som gjordes anfördes att det var en ingripande åtgärd att uppföra byggnad på annans mark.3 Regeringen ansåg att det med moderna prospekteringsmetoder inte fanns något nämnvärt behov av detta, och att husvagn eller liknande kunde användas för skydd mot vädret eller för vila i anslutning till måltider m.m. Bestämmelsen om rätten att ta mark i anspråk för byggnader togs därför bort. Likaså ansågs vägbygge inom området innebära ett omfattande ingrepp på en fastighet. Regeringen anförde att det med dagens prospekteringsmetoder, där vanligtvis terränggående fordon används, är mycket sällsynt att ny väg behöver byggas. Bestämmelsen ändrades därför på så sätt att det nu krävs tillstånd från Bergmästaren både vid vägbygge inom och till området. 2004/2005 s. 46. endast tillämplig när parterna inte kan komma överens på frivillig väg. Som ovan nämnts var tillståndshavarens enda informationsskyldighet gentemot fastighetsägaren, nyttjanderätts- och servitutsinnehavare före lagändringen 2005 att dessa skulle underrättas minst undersökningsarbetena påbörjades. I förarbetena till bestämmelserna om arbetsplaner anförde regeringen att det var viktigt att minerallagen innehöll regler som tillförsäkrade de berörda rimlig information om vad som skulle hända på deras mark och som gav dem större möjlighet att påverka genomförandet av undersökningsarbetet.4 En tidig, öppen och fungerande dialog mellan prospektören och fastighetsägare ansågs ägnad att underlätta även senare skeden i processen. Det ansågs därför viktigt att redan på prospekteringsstadiet bedriva verksamheten på ett sådant sätt och med en sådan öppenhet att sakägare och andra gavs relevant information och ett gott bemötande. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att regeln i 3 kap. 5 § minerallagen borde utvidgas så att prospektören skulle upprätta en arbetsplan över kommande undersökningsarbete som delgavs fastighetsägaren och andra kända sakägare. Som anges i inledningen beskrivs undersökningstillståndet i förarbetena till den lagändring som genomfördes som ett tillstånd som ger innehavaren ensamrätt till undersökningar och tillträde till marken inom området samt företrädesrätt till en eventuell fyndighet inom området.5 Det kan konstateras att tillståndet nu liksom då ger tillståndshavaren ensamrätt till undersökningar, både i förhållande till andra prospektörer och till fastighetsägaren, och företräde till en eventuell fyndighet inom området. Frågan är om man, sedan bestämmelserna om arbetsplaner infördes, på samma sätt kan säga att tillståndet ger innehavaren rätt till tillträde till marken för undersökningsarbete inom området. gav undersökningstillståndet tillståndshavaren rätt att, med beaktande av den allmänna hänsynsregeln i 3 kap. 3 § minerallagen, hindersreglerna i 3 kap. 6– 7 §§, skyldigheten att informera enligt 3 kap. 5 §, rätt att utföra undersökningsarbete på tillståndsområdet. Tillståndshavaren var visserligen, då liksom , skyldig att under undersökningsarbetet iaktta tillämpliga bestämmelser i annan lagstiftning, såsom , och kulturminneslagen, men tillståndet gav tillståndshavaren tillträde till fastigheten i förhållande till fastighetsägaren och eventuella nyttjanderättshavare och rätt att utföra undersökningsarbeten som innebar intrång i fastighetsägarens och nyttjanderättshavares rätt. Införandet av bestämmelserna om arbetsplaner medförde att undersökningsarbete endast får utföras i enlighet med en gällande arbetsplan. Allt undersökningsarbete som går utöver vad allemansrätten tillåter ska tas upp i en arbetsplan, och fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs har rätt att invända mot arbetsplanen . Undersökningsarbetena villkoras således av att det finns en gällande arbetsplan. Går det då fortfarande att säga att undersökningstillståndet ger tillståndshavaren tillträde till marken för undersökningsarbete? Arbetsplanens syfte är att förbättra informationen till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt och ge dem en möjlighet att påverka arbetenas utförande.6 Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt har möjlighet att invända mot arbetsplanen, och tanken är att parterna ska komma överens om hur arbetet på fastigheten ska utföras. Om parterna inte kan komma överens kan tillståndshavaren enligt 3 kap. 5 a § andra stycket minerallagen begära att bergmästaren prövar arbetsplanen. Bergmästaren ska då göra en avvägning mellan prospektörens behov av att kunna utföra en ändamålsenlig undersökning och de skäl som kan anföras mot att undersökningsarbete ska få äga rum. Enligt förarbetena ska prövningen innebära en oberoende granskning av undersökningsarbetet, dess tidsåtgång och eventuella inverkan på markanvändningen.7 Bergmästaren är fri att avgöra hur arbetsplanen ska utformas i olika delar och kan förena planen med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen, exempelvis nationella kulturmiljövärden, och enskild rätt samt förebygga och begränsa olägenheter för sakägare. I detta sammanhang bör dock betonas att bergmästaren vid prövningen av arbetsplanen inte ska göra någon prövning av om undersökningsarbete över huvud taget ska få utföras inom tillståndsområdet. Enligt lagtexten är presumtionen att arbetsplanen ska fastställas i den utsträckning som krävs för en ändamålsenlig undersökning, om inte fastighetsägarens eller rättighetshavarens olägenheter överväger tillståndshavarens intresse av att få utföra arbetet (3 kap. 5 a § andra stycket minerallagen). Arbetsplaneprocessen är således inte avsedd att vara en omprövning av själva undersökningstillståndet. Frågan om undersökning ska få genomföras i området eller inte är redan avgjord i och med att undersökningstillståndet meddelats. Sammanfattningsvis kan sägas att arbetsplanen har gett berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt en möjlighet att komma med invändningar mot det planerade undersökningsarbetet och, om det anses förenligt med tillståndshavarens krav på en ändamålsenlig undersökning, påverka hur undersökningsarbetet ska genomföras. Frågan om prospektören ska få utföra undersökningar på fastigheten är emellertid redan avgjord genom att undersökningstillstånd meddelats, under förutsättning att inte annan lagstiftning hindrar det. Undersökningsarbetet är villkorat av att det finns en gällande arbetsplan och fastighetsägaren och innehavare av särskild rätt har viss möjlighet att påverka och fördröja undersökningsarbetet, men utgångspunkten är fortfarande att tillståndshavaren har rätt att utföra undersökningar inom tillståndsområdet. Undersökningstillståndet ger på så sätt, liksom innan bestämmelserna om arbetsplaner infördes, tillståndshavaren tillträde till marken för undersökningsarbete inom tillståndsområdet. styrs undersökningsarbete enligt minerallagen genom två tillståndsprocesser, ansökan om och prövning av undersökningstillstånd och arbetsplaneprocessen. Syftet med ett undersökningstillstånd är att ge sökanden tillträde till undersökningsområdet för undersökningsarbete samt ensamrätt till undersökning i området i förhållande till fastighetsägare och andra prospektörer, medan avsikten med arbetsplaneprocessen är att berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska ges möjlighet att påverka hur prospekteringsarbetet utförs. har det framkommit att undersökningstillståndets rättsliga verkan framstår som oklar för många fastighetsägare och innehavare av särskild rätt. Representanter för markägare har framfört att en ansökan om undersökningstillstånd ibland väcker oro hos fastighetsägare och rättighetshavare som berörs av tillståndet. Kunskapen om mineralprospektering är i allmänhet inte särskilt stor och de som fått kännedom om att undersökningstillstånd meddelats kan få intrycket att det innebär rätt för prospektören att utan begränsningar utföra prospekteringsarbete inom området. Det kan konstateras att det för de berörda parterna inte alltid med tillräcklig tydlighet har framgått vilka frågor som prövas i de olika processerna. En ansökan om undersökningstillstånd kan också medföra en känsla av maktlöshet hos fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs, och vissa upplever det som kränkande att de inte bereds tillfälle att yttra sig innan bergmästaren fattar beslut om undersökningstillstånd. Frågan är vilka förändringar som kan göras för att syftet med undersökningstillståndet ska framgå tydligt för de fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs och för att få en rimlig balans mellan exploateringsintresset och enskildas intressen vid handläggningen av undersökningstillstånd. 11.6.2En förenkling av innehållet i ansökan om undersökningstillstånd Förslag: En ansökan om undersökningstillstånd ska endast innehålla sådana uppgifter som är av betydelse för bergmästarens prövning av undersökningstillstånd. Bestämmelsen i 1 § mineralförordningen (1992:285) ändras på så sätt att punkterna 4–6 och punkten 9 tas bort. Som framgått tidigare i framställningen ska den som ansöker om undersökningstillstånd enligt 1 § mineralförordningen punkten 4 ange om det inom det ansökta undersökningsområdet finns nationalpark, natur- eller kulturreservat, Natura 2000-område eller andra sådana skyddsområden som följer av minerallagens bestämmelser. Det följer av punkten 5 och 6 att sökanden ska ange om någon annan har undersökningstillstånd för området eller om bestämmelserna om förbudsår enligt 2 kap. 9 § minerallagen är tillämpliga. Enligt punkten 9 ska sökanden ange den planerade verksamhetens inverkan på allmänna och enskilda intressen och de åtgärder som, enligt sökandens uppfattning, behövs för att skydda allmänna intressen eller enskildas rätt. Uppgifterna som ska anges enligt punkten 4 och 9 har inte relevans för frågan om sökanden ska beviljas ansökningstillstånd eller inte. Det bergmästaren prövar i detta skede av processen är frågan om mineralförekomst och om sökandens möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. Det kan tänkas att kravet på att sökanden i ansökan ska ange eventuella skyddsområden inom ansökningsområdet och den planerade verksamhetens inverkan på allmänna och enskilda intressen kan medföra att sökanden redan i ett tidigt skede uppmärksammas på vilka hinder och begränsningar som är förknippade med ansökningsområdet och anpassar sitt arbete efter dessa omständigheter. Av den granskning av ansökningar om undersökningstillstånd som beskrivs i avsnitt 6 framgår emellertid att sökandena inte anger några eller endast ett fåtal av de skyddsområden som finns inom ansökningsområdet. Av granskningen framgår vidare att sökanden vanligtvis kortfattat anger att verksamheten inte kommer att ha någon inverkan på allmänna och enskilda intressen, alternativt att närmare beskrivning kommer att anges i en framtida arbetsplan. Några krav på ytterligare information ställs inte av bergmästaren, och ofullständiga svar medför inte att sökanden föreläggs att komplettera sin ansökan eller att ansökan avvisas. Att prospektören redan inledningsvis ska ta reda på vad som gäller inom ansökningsområdet och att planeringen av arbetet därigenom ska underlättas är visserligen lämpligt. Granskningen av ansökningarna och bergmästarens beslut talar emellertid för att sökandena inte lägger så stor vikt vid innehållet i ansökan i dessa avseenden. Eftersom uppgifterna inte har någon betydelse för bergsstatens prövning i frågan om undersökningstillstånd är det tveksamt vilket syfte informationen i ansökan fyller. Att sökanden i ansökan om undersökningstillstånd ska ange vilka skyddsområden som finns inom ansökningsområdet, verksamhetens inverkan på allmänna och särskilda intressen och vilka åtgärder som krävs för att skydda dessa kan emellertid felaktigt ge fastighetsägare och innehavare av särskild rätt intrycket att bergmästaren redan i detta skede gör en prövning av de undersökningsarbeten sökanden avser att genomföra. För de fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som underrättas om ansökan kan det framstå som att frågorna om hur prospekteringsarbetet ska utföras och hur enskildas rätt ska tillvaratas har betydelse för om undersökningstillstånd ska beviljas eller inte. Det finns risk för att uppgifterna i ansökan bidrar till att det för fastighetsägare och innehavare av särskild rätt framstår som oklart vad bergmästaren tar ställning till när en ansökan om undersökningstillstånd prövas. När det gäller information om någon annan har undersökningstillstånd för samma område eller har haft det mindre än tidi- gare (punkten 5 och 6) är detta uppgifter som redan finns hos Bergsstaten. De ska därför inte begäras in från sökanden. Det är myndighetens uppgift att kontrollera om dessa förhållanden föreligger. Jag förordar att ansökan om undersökningstillstånd endast ska innehålla sådana uppgifter som är relevanta för prövningen av om undersökningstillstånd ska meddelas eller inte. Detta underlättar inte bara ansökningsförfarandet för den som ansöker om undersökningstillstånd utan blir också tydligare för andra som berörs. Det bör också betonas att ett renodlat ansökningsförfarande fritt från onödiga uppgifter leder till att syftet med undersökningstillståndet framstår tydligare för de fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som får ta del av ansökan. Risken för att det för fastighetsägare och innehavare av särskild rätt framstår som att bergmästaren redan in detta skede gör en prövning av motstående intressen borde minska om Bergsstaten inte efterfrågar sådana uppgifter som inte är av betydelse för den sak som ska prövas. Jag föreslår därför att 1 § mineralförordningen ändras på så sätt att punkterna 4–6 och 9 tas bort. 11.6.3Information till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt i samband med ansökan och beslut om undersökningstillstånd Utredarens förslag: Informationen till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt i samband med ansökan om undersökningstillstånd samt beslutet om undersökningstillstånd ska innehålla tydlig information om vad ett undersökningstillstånd innebär och vad en arbetsplan är. Det huvudsakliga syftet med utredningen är enligt kommittédirektiven att utveckla regelverket så att markägare, sakägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet ska få tidig information om vad som avses med en undersökning enligt minerallagen. Som framgår ovan är undersökningsarbete enligt minerallagen reglerat genom två processer, ansökan och beviljande av undersökningstillstånd samt arbetsplaneprocessen. Ett undersökningstillstånd ger innehavaren ensamrätt till underökningar inom ett visst område i förhållande till andra prospektörer och fastighetsägaren, och företrädesrätt vid en eventuell ansökan om koncession. arbetet får emellertid inte påbörjas förrän det finns en gällande arbetsplan. Jag har under utredningsarbetet funnit att syftet med undersökningstillståndet är oklart för många fastighetsägare och innehavare av särskild rätt, och att det råder osäkerhet om vad ett beviljat undersökningstillstånd innebär. Representanter för markägarna har framfört att en ansökan om undersökningstillstånd ibland väcker oro hos de som berörs av tillståndet. Det har också framkommit att minerallagens bestämmelser framstår som otydliga och att det av många uppfattas som att Bergsstaten och i vissa fall prövar samma sak. Det finns således anledning att se över de bestämmelser som rör ansökan om undersökningstillstånd och undersöka vad som kan göras för att förtydliga dem. Kunskapen om mineralprospektering är i allmänhet inte särskilt stor och de som fått kännedom om att undersökningstillstånd meddelats kan få intrycket att det innebär rätt för prospektören att utan begränsningar utföra prospekteringsarbete inom området samt att hela undersökningsområdet kommer att beröras. Det kan konstateras att det för de berörda parterna inte alltid med tillräcklig tydlighet har framgått vilka frågor som prövas vid en ansökan om undersökningstillstånd. Frågan är vilka förändringar som kan göras för att syftet med undersökningstillståndet ska framgå tydligt för de som berörs. För att motverka den oro som en ansökan om undersökningstillstånd medför hos de fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs är det viktigt med tidig och lättbegriplig information om vad ansökan om undersökningstillstånd innebär och vilken funktion arbetsplanen har. skickar Bergsstaten ut en informationsbroschyr till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt i samband med att de får meddelande om att det inkommit en ansökan om undersökningstillstånd till Bergsstaten. Utredningen föreslår att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt också ska ges tillfälle att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd och förlängningar av undersökningstillstånd (se avsnitt 11.6.5). Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt bör i samband härmed få information om vilka rättigheter och skyldigheter undersökningstillståndet medför för tillståndshavaren och berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt. Berörda bör även få information om vilka frågor som prövas av bergmästaren vid en ansökan om undersökningstillstånd, så att det redan i detta inledande skede förtydligas att enskildas intressen beaktas först senare, Av informationen bör det tydligt framgå att undersökningsarbetet inte får påbörjas förrän fastighetsägare och innehavare av särskild rätt har fått del av en arbetsplan och arbetsplanen har blivit gällande mellan parterna. Möjligheten att invända mot arbetsplanen och hur detta sker bör också framgå. Vidare bör det av informationen till parterna framgå vilka frågor som prövas av bergmästaren och vilka frågor som prövas av länsstyrelse eller kommun. Det bör också finnas information om hur berörda ska kunna komma i kontakt med sökanden för att få ytterligare information. I besluten om undersökningstillstånd anges det att tillståndet ger ensamrätt till undersökningar med syfte att påvisa en fyndighet av något eller några koncessionsmineral. Av den information som bifogas beslutet framgår vad ett undersökningstillstånd är och vad det innebär. Jag menar dock att syftet med undersökningstillståndet och vilka rättigheter och skyldigheter det innebär för fastighetsägare och innehavare av särskild rätt bör framgå tydligare av själva beslutet om undersökningstillstånd. Även av själva beslutet bör det således framgå att undersökningsarbete inte får påbörjas förrän fastighetsägare och innehavare av särskild rätt har fått del av en arbetsplan och arbetsplanen blivit gällande mellan parterna. 11.6.4Delgivning av ansökan om undersökningstillstånd och beslut om undersökningstillstånd Utredarens förslag: Handläggningen av ansökningar och beslut om undersökningstillstånd ska vara densamma oavsett vilket koncessionsmineral ansökan avser. Bestämmelserna om kungörelse av ansökan och beslut om undersökningstillstånd samt ansökan och beslut om förlängning av undersökningstillstånd avseende alunskiffer, olja, gasformiga kolväten och diamant tas bort ur mineralförordningen. Bestämmelsen i 1 § andra stycket mineralförordningen ändras så att sökanden i samtliga ansökningar ska ange de fastigheter som berörs av ansökan samt namn och adress till fastighetsägare och kända innehavare av särskild rätt. Enligt 3 § första stycket mineralförordningen ska en ansökan om undersökningstillstånd som avser alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant kungöras i Post- och och i ortstidning. Om ansökan avser något annat ska bergmästaren sända en underrättelse om ansökan till berörda fastighetsägare, innehavare av särskild rätt och innehavare av företrädesrätt. Ett beslut om undersökningstillstånd som avser alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant ska kungöras i Post- och och i ortstidning (6 § andra stycket mineralförordningen). Avser tillståndsbeslutet något annat koncessionsmineral ska berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt delges kopia av tillståndet och karta. Motsvarande regler gäller enligt 7–8 §§ mineralförordningen vid ansökan och beslut om förlängning av undersökningstillstånd.