sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Ett parti kan därför lämna in partiets ordinarie redo- visning som lämnas in till eller göra en sär- redovisning enbart för partistödet, huvudsaken är att redovisningen visar att stödet använts i enlighet med sitt syfte. Kommittén anser inte heller att det bör införas någon allmänt gällande sanktion för partier som underlåter att komma in med redovisning. Däremot ska fullmäktige inte vara skyldigt utge partistöd till partier som över- huvudtaget inte lämnar någon redovisning. Därför föreslås att det i lag ska uttalas att fullmäktige i förväg får ställa krav på att partistöd inte ska betalas till parti som underlåter att komma in med redo- visning. Kommuner och landsting i allvarlig kris Kommittén har haft i uppdrag att analysera behovet för staten av nya möjligheter att hantera allvarliga styrningskriser och, om så- dant behov föreligger, lämna författningsförslag. Utmärkande för den form av kris som avses i kommitténs direktiv är att kommunen eller har svårt att upprätthålla en fungerande styrning av verksamheten. Enligt kommitténs upp- fattning innebär detta att beslutsförmågan i det politiska systemet i kommunen har satts ur spel fullständigt eller i mycket hög grad. En kris i en kommun eller ett landsting som innebär att en fungerande styrning av verksamheten inte kan upprätthållas kan få mycket allvarliga konsekvenser för förutsättningarna att upprätt- hålla grundläggande samhällsservice. Sådan kris kan uppkomma av en rad olika orsaker. I den ena änden av skalan kan man placera situationer där de kommunala politiska organen överhuvudtaget inte kan fatta några beslut. Utmärkande för denna grupp av situa- tioner är att kommunen eller står utan legal företrädare. I den andra änden kan man placera allvarliga beslutsproblem trots att de beslutande organen formellt sett är beslutsföra. Tillstånd där kommunen eller kan betala sina skulder torde enligt kommitténs uppfattning innebära att de ekonomiska förut- sättningarna till en fungerande styrning saknas. Kommuner och landsting som befinner sig i allvarliga styrnings- kriser kan i många fall antas vara beroende av att få hjälp från utomstående aktörer för att reda upp sin situation. Det får alltså ur synvinkel anses finnas ett behov av åtgärder i sådana lägen. För att invånarna ska garanteras en grundläggande nivå av service och fungerande demokrati kan också staten, som ytterst ansvarig för landets medborgare, tänkas behöva verktyg för att han- tera kriser på den kommunala nivån. Kommittén konstaterar att dessa två behov kan sammanfalla men att de också kan vara mot- stridiga. Typiskt sett torde kommunernas behov vara störst vid renodlade politiska eller akuta ekonomiska kriser medan statens be- hov borde vara störst vid politisk kris orsakad av en eller flera yttre omständigheter som innebär att det inte finns någon legal före- trädare eller formell styrningsförmåga. Kommittén konstaterar att regleringar där den grundläggande kommunala beslutanderätten övertas av staten inte ryms inom rege- ringsformens regler om den kommunala självstyrelsen. Eventuella åtgärder måste i stället väsentligen bygga på att kommuner och landsting lämnar sitt samtycke. Kommitténs utgångspunkt är att statens åtgärder i förhållande till krisdrabbade kommuner och lands- ting huvudsakligen måste ske genom att staten i någon form er- bjuder rådgivning och annan hjälp som behövs för att krisen ska få en långsiktig lösning. Kommittén menar att det är möjligt för rege- ringen att tillsätta organ liknande den tidigare Kommundelega- tionen för att bistå den kommunala nivån med t.ex. rådgivning. Sådana delegationer kan tillsättas med kort varsel och uppdraget ut- formas efter behoven i det enskilda fallet. Enligt kommitténs upp- fattning kan det mot denna bakgrund inte sägas finnas något större behov av att i lagstiftningen skapa särskilda former för statlig råd- givning m.m. till kommuner och landsting i kris. När en styrningskris är kopplad till problem i styrelser och nämnder kan lösningen i vissa fall underlättas genom att det tillförs beslutsfattare och tjänstemän utifrån som i viss mån övertar beslut- anderätten över förvaltningen. En sådan lösning med överföring av beslutanderätt till exempelvis ett statligt organ måste regleras i lag. En regel om att fullmäktige ska ha möjlighet att överföra vissa uppgifter skulle dock behöva utformas så att fullmäktige tillåts att överföra beslutanderätt när styrningskrisen når en viss nivå. Det får enligt kommitténs uppfattning anses vara förenat med stora svårig- heter att uppställa lämpliga kriterier för när denna krisnivå ska anses föreligga. Vidare kan det förväntas bli mycket svårt för full- mäktige att i praktiken slå fast när kriterierna är för handen. Kommittén anser sammantaget att det inte föreligger något be- hov av lagstiftning. Möjligheterna att förutse vilken typ av kris en eventuell lag skulle tillämpas på är mycket små varför det är svårt att föra fram förslag om lagstiftning. Fördelarna med att införa ett regelverk överväger således inte nackdelarna som kom- mittén ser det. Kommittén väljer därför att inte lägga fram ett för- slag till lagstiftning, men väl ett förslag till regelverk som kan ut- göra en utgångspunkt för diskussion och analys. Kommitténs diskussionsförslag utgörs av en lag om statligt bi- träde åt kommuner och landsting i kris. Kommuner och landsting som befinner sig i styrningskris får genom lagen möjlighet att er- hålla hjälpinsatser från staten. Fullmäktige ges rätt att överföra viss beslutanderätt på ett av staten utsett organ. Förslaget bygger på att statligt biträde kan ges endast efter att fullmäktige har lämnat sitt samtycke till det. Den centrala inne- börden är att kommuner och landsting som befinner sig i en allvar- lig styrningskris, efter egen ansökan hos regeringen kan beviljas biträde av regeringen, anpassat efter behoven i den enskilda situa- tionen. lag om ändring i Kommunallag (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1 dels att 2 kap. 9 och 10 §§, 4 kap. 1 §, 5 kap. 1, 5, 6, 18, 46 och 64 §§, 6 kap. 15, 23 och 32 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 kap. 11§, av följande lydelse. Kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd till politiska partier (parti- stöd). Partistöd får ges till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Ett parti är repre- senterat som fått mandat i full- mäktige för vilket vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. val- lagen (2005:837). Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter det att representationen upphörde. 1 Lagen omtryckt 2004:93. Fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Om det med stöd av 4 kap. 30 § har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms. Fullmäktige ska besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Fullmäktige får besluta att endast mandat för vilket vald ledamot är fastställd enligt 9 § andra stycket ska beaktas vid fördelningen av partistödet. Beslut om att betala ut parti- stöd ska fattas av full- mäktige. Mottagare av stödet ska vara juridisk person. Mottagare ska till full- mäktige ge in en skriftlig redovis- ning som visar att partistödet har använts i enlighet med sitt syfte. Redovisningen ska avse perioden –och ges in till fullmäktige senast efter räkenskapsårets utgång. En revisor ska granska redovisningen. Revisorns rapport över granskningen ska bifogas redo- visningen. Fullmäktige får besluta att stöd inte ska betalas till parti som underlåter att inkomma med redo- visning och revisorsrapport enligt andra och tredje styckena. Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer. Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kom- munalförbund. En förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha annan benämning som fullmäktige många ledamöter som full- många ledamöter som full- mäktige skall ha. mäktige ska ha. Antalet ska bestämmas till ett ett udda tal och till minst udda tal och till minst röstberättigade invånare eller där- 31 i kommuner med 12 000 8 000 till och med 16 000 röst- därunder och i landsting med berättigade invånare och i lands- 140 000 röstberättigade invånare tigade invånare eller därunder, 41 i kommuner med över 41 i kommuner med över 12 000 till och med 24 000 röst- 16 000 till och med 24 000 röst- 51 i kommuner med över 24 000 till och med 36 000 röst- berättigade invånare och i landsting med över 140 000 till och med 200 000 röstberättigade invånare, 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare, och 71 i landsting med över 200 000 röstberättigade invånare. 2 Senaste lydelse 2006:369. bestämmas till minst 101. bestämmas till minst 101 Ledamöterna och ersättarna i Ledamöterna och ersättarna i fullmäktige skall väljas för fyra år fullmäktige ska väljas för fyra år räknat från och med den 1 har beslutat om omval enligt har beslutat om omval enligt 14 kap. 27 § vallagen (2005:837), 14 kap. 27 § vallagen (2005:837), ska dock mandattiden förlängas förlängas till dess omvalet har till dess omvalet har avslutats. mandattiden från och med den 15 Fullmäktige väljer bland sina Fullmäktige väljer bland sina ledamöter en ordförande och en ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande. eller flera vice ordförande, som tillsammans utgör fullmäktiges pre- Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. Fullmäktige får handlägga ett Fullmäktige får handlägga ett ärende bara om mer än hälften ärende bara om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande. Fullmäktige får dock bestämma att interpellationer och frågor får besvaras även om färre ledamöter är närvarande. som anges i 2 § lagen (1992:339) som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall om proportionellt valsätt ska följande val vara proportionella: följande val vara proportionella: 1.val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 2.val av revisorer som avses i 9 kap. 1 och 2 §§, 3. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktie- bolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisorssuppleanter samt lek- mannarevisorer som skall granska en sådan styrelses förvaltning och 3. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktie- bolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisorssuppleanter samt lek- mannarevisorer som ska granska en sådan styrelses förvaltning och 4. val av ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen samt revisorer i kommunalförbund. Om inte något annat följer av Om inte något annat följer av förbundsordningen, skall det som förbundsordningen, ska det som sägs i första stycket tillämpas, när sägs i första stycket tillämpas, när den beslutande församlingen i ett den beslutande församlingen i ett möter och ersättare i förbunds- möter och ersättare i förbunds- Första stycket 1 ska inte gälla om två tredjedelar av de när- varande ledamöterna i fullmäktige har röstat för att inrätta en nämnd som avses i 3 kap. 4 § första stycket 2 kommunallagen(1991:900), i vilken ledamöter väljs på annan grund än partipolitisk. 3 Senaste lydelse 2006:369. antalet ledamöter i fullmäktige, 2. när sammanträden 3.anmälan av hinder att delta i sammanträden, 4.inkallande av ersättare och deras tjänstgöring, 5. vem som skall föra ordet, 5. vem som ska föra ordet, tills ordförande utsetts, tills ordförande utsetts, 6.rätten att delta i fullmäktiges överläggningar, 7.förfarandet vid omröstningar, 8. handläggningen av motion- 8. handläggningen av motion- er, interpellationer och frågor, er, interpellationer och frågor, 9.formerna för justeringen av protokollet. 10.fullmäktigepresidiets arbets- uppgifter och 11.möjlighet att delta på distans i fullmäktiges samman- träden. Med deltagande på distans i punkten 11 avses sådan ljud- och bildöverföring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga del- tagare kan se och höra varandra Om fullmäktige med stöd av 23 § 5 har beslutat att med- borgarförslag får väckas, skall arbetsordningen innehålla före- skrifter om hur sådana förslag skall handläggas. och delta på lika villkor. Om fullmäktige med stöd av 23 § 5 har beslutat att med- borgarförslag får väckas, ska arbetsordningen innehålla före- skrifter om hur sådana förslag ska handläggas. Fullmäktige skall, för den tid som fullmäktige bestämmer, bland nämndens ledamöter välja ordförande och en eller två vice en ordförande och en eller två Fullmäktige bestämmer tiden för Har den politiska majoriteten i fullmäktige förändrats får full- mäktige välja nytt presidium. ärenden bara när fler än hälften ärenden bara när fler än hälften av ledamöterna är närvarande. En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande. reglementen med närmare före- reglementen med närmare före- skrifter om nämndernas verk- skrifter om nämndernas verk- samhet och arbetsformer. samhet och arbetsformer. vilken utsträckning ledamöter och ersättare ska ha möjlighet att delta avses sådan ljud- och bildöver- föring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Reglementet för en gemen- Reglementet för en gemen- sam nämnd skall antas av full- sam nämnd ska antas av full- mäktige i var och en av de mäktige i var och en av de Denna lag träder i kraft . lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre inom kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § En kommun eller ett landsting får besluta att 5 kap. 46 § kom- munallagen (1991:900) inte ska tillämpas vid tillsättning av styrelse som endast ska väljas ur den politiska majoriteten (majoritets- styre). 2 § Beslut att införa majoritetsstyre ska fattas av fullmäktige året för ordinarie val. För beslutet krävs att minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för förslaget. Införande av majoritetsstyre ska ske vid det nyvalda fullmäktiges tillsättande av styrelse enligt 3 kap. 2 § kommunal- lagen (1991:900). 3 § När styrelsen ska utses, inbjuder den som varit ledamot i full- mäktige längst tid (ålderspresidenten) gruppledarna för varje parti inom fullmäktige till samråd om den nya styrelsens sammansätt- ning. Ålderspresidenten lämnar därefter i uppdrag till en av grupp- ledarna att bilda en ny styrelse. 4 § Förslag till ny styrelse ska läggas fram till det nyvalda full- mäktiges första sammanträde, då fullmäktige, utan beredning i styrelsen, ska tillsätta styrelsen. Om mer än hälften av de när- varande ledamöterna röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. 5 § Har fullmäktige förkastat gruppledarens förslag, ska full- mäktige utse styrelse varvid 5 kap. 46 § kommunallagen (1991:900) ska tillämpas. 6 § som tillsatts med stöd av denna lag har samma upp- gifter som gäller för styrelsen enligt 6 kap. 1–6 §§ kommunallagen (1991:900). Förutsättningar för oppositionens arbetsformer 7 § Fullmäktige ska verka för att de partier som finns repre- senterade i fullmäktige men som inte har ledamöter i styrelsen ska tillförsäkras nödvändig kännedom om pågående ärenden, samt ges utredningsmöjligheter och administrativt stöd. 8 § Om minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter så begär ska fullmäktige, utan föregående beredning, rösta om en misstroende- förklaring mot styrelsen. 9 § Minst hälften av de närvarande ledamöterna i fullmäktige måste bifalla ett förslag om misstroende. Om fullmäktige finner att styrelsen inte har förtroende från en majoritet ska fullmäktige återkalla styrelsens uppdrag. 10 § Har styrelsens uppdrag återkallats ska fullmäktige utse ny styrelse. 11 § Fullmäktige får besluta att upphäva ett beslut om att införa majoritetsstyre. Har fullmäktige beslutat att upphäva majoritets- styre ska fullmäktige utse ny styrelse i enlighet med 5 kap. 46 § kommunallagen (1991:900). 12 § Den kommun eller det landsting som beslutar att införa majoritetsstyre ska till regeringen lämna en utvärdering av försöket . Denna lag träder i kraft och gäller till utgången av . av den kommunala demokratins funktionssätt har enligt regeringens direktiv haft i uppdrag att utreda och analysera det kommunala regelverket och vid behov föreslå åtgärder för att utveckla det kommunala beslutsfattandet och stärka den kommunala demokratin. Utifrån de konkreta uppgifterna i direktivet har kommittén tagit fram ett antal förslag och kommit fram till ett antal bedömningar som kan sammanfattas på följande sätt. För att förstärka fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet, på försök införa majoritetsstyre, återkalla uppdrag i nämnder och styrelser, underlätta att införa indirekt valda geografiska nämnder och delta i beslutsfattande på distans, föreslår kommittén att nya regler införs i kommunallagen samt att en försökslagstiftning införs. För att tydliggöra kommunalrådens ställning, formerna för maktskifte efter val och reglerna om kommunalt partistöd, föreslår kommittén ett antal lagändringar. Bedömningar av föreliggande behov. Kommittén konstaterar att det finns behov av att införa regler om tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag i ett land men som arbetar i ett annat land samt förenklade regler för samverkan. Kommittén kan dock konstatera att det behövs ytterligare utredning innan sådana förändringar kan föreslås. Kommittén konstaterar vidare att det inte föreligger behov av regler för hantering av kommuner och landsting i allvarlig styrningskris men att det fortsatt bör föras en diskussion om frågorna. Kommittén har i sitt arbete fokuserat på hur situationen för de förtroendevalda och arbetssättet i de kommunala organen skulle kunna förbättras på sätt som förstärker den kommunala demokratin. Kommittén har funnit att ett flertal av de frågor som varit föremål för kommitténs utredning även varit föremål för tidigare utredningar. För att tydliggöra hur dessa frågor har diskuterats såväl före som efter den nuvarande kommunallagens ikraftträdande har kommittén valt att beskriva dessa diskussioner i texten. Kommittén har också konstaterat att det har skett stora förändringar i samhället sedan kommunallagens tillkomst. Inte minst gäller detta utvecklingen i kommuner och landsting. För att belysa denna utveckling har , professor vid , , för kommitténs räkning gjort en tillbakablick över vad som har hänt på lokal och regional nivå . Rapporten finns i sin helhet som en bilaga till betänkandet. Kommittén har i sitt arbete samrått med Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning m.m. (Fi 2009:07), OFUKI- utredningen (Fi 2009:08), utredningen och konjunkturen (Fi 2010:02) samt vallagskommitté (Ju 2011:13). Kommittén har i övrigt samrått med ett antal kommuner och landsting. Som ett led i detta arbete har kommittén deltagit i Kommuner och Landstings Demokratidag 2011 samt hållit seminarium under Almedalsveckan 2011. Därutöver har kommittén haft samråd med bl.a. , SMÅKOM och Hela ska Leva. Kommittén har också haft kontakt med ett antal forskare däribland fil. vid , , ek. vid , samt processledaren vid som har medverkat i kommitténs arbete genom att hålla inspirationsföreläsningar. Kommittén har även haft samråd med riksdagspartiernas partisekreterare och med Kommuner och Landsting. I avsnittet om partistöd har kommittén haft en referensgrupp bestående av professorn vid , lagmannen samt förbundsjuristen . Betänkandet har indelats i kapitel utifrån de olika utrednings- direktiven. Kommittén har valt att börja med de frågor som rör det direktvalda organet nämligen fullmäktige för att sedan gå över på frågor som mer direkt rör de förtroendevalda. Sist i betänkandet tar kommittén upp de i direktivet särskilt angivna frågorna om samverkan, partistöd och allvarliga styrningskriser. 2Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Regleringen i regeringsformen och kommunallagen om den kommunala beslutanderätten utgår från principen att centrala politiska beslut ska fattas av fullmäktige. Fullmäktiges formellt sett starka ställning följer naturligt av att det är det enda direkt folkvalda kommunala organet. Huruvida fullmäktiges formellt sett starka ställning upprätthålls i praktiken är en fråga som ofta är föremål för diskussion. Kommuner och Landsting, SKL, har i en skrivelse till regeringen (dnr Fi2010/499) anfört att frågor om att stärka fullmäktiges ställning är prioriterade i deras eget demokratiarbete. SKL menar att det finns behov av att se över kommunallagen i syfte att stärka fullmäktiges ställning ytterligare. Mot bakgrund av att kommunallagen ger kommuner och landsting ett stort utrymme att organisera arbetet på det sätt som passar dem bäst, är det troligt att mycket av det som beskrivs kring maktkoncentration i styrelsen och uppfattningen att fullmäktige är maktlöst beror på arbetssätt och förhållningssätt som kommuner och landsting själva ansvarar för. finns det dock ett behov av att lyfta fram goda exempel på hur fullmäktige fått en mer central roll i den politiska debatten. Det är heller inte uteslutet att det kan finnas utrymme för förtydliganden i lagstiftningen som skulle ge fullmäktige en ännu starkare roll. Kommittén ska därför ge exempel på hur fullmäktiges roll som central politisk arena kan utformas och vid behov föreslå författningsändringar. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Enligt direktivet är kommittén fri att överväga och föreslå förändringar i regleringen om den kommunala demokratin i syfte att förstärka dess funktionssätt. Kommittén har valt att tolka direktivet så att det också ger kommittén en möjlighet att överväga regleringarna om fullmäktiges storlek, eftersom denna fråga enligt kommittén har stor betydelse för den kommunala demokratins funktionssätt i framförallt de små kommunerna. Antalet ledamöter i fullmäktige regleras i 5 kap. 1 § kommunallagen. Det är fullmäktige som bestämmer hur många ledamöter fullmäktige ska ha. Antalet måste dock vara ett udda tal och får inte understiga särskilt fastslagna antal i ett latitudsystem som är relaterat till antalet röstberättigade i kommunen respektive . Någon maximigräns för fullmäktiges storlek finns däremot inte. Fullmäktigeförsamlingen kan därför alltid göras större än vad lagen kräver. 2.2.1Utvecklingen av fullmäktiges storlek Maximiantalet för antalet ledamöter i kommunala fullmäktige- församlingar slopades , då även regeln om udda tal för fullmäktige infördes.1 I samband med att förändringen infördes framhölls bl.a. att det inte bör finnas några lagliga hinder mot att fullmäktigeförsamlingarna till sin storlek ska kunna anpassas efter de enskilda kommunernas särskilda förhållanden. Man eftersträvade att kommunerna själva skulle få bestämma antalet fullmäktigeledamöter och på så sätt ta hänsyn till den enskilda kommunens särskilda förutsättningar. Det uttrycktes som ett allmänt önskemål att sammansättningen av kommunens befolkning både geografiskt, yrkesmässigt och i fråga om ålder och kön skulle återspeglas i den beslutande församlingen. De valda minimigränserna avsåg att garantera viss storlek på församlingen i förhållande till folkmängden, så att dessa hänsyn skulle kunna tas. I betänkandet Enhetlig kommunallag2 framförde kommunal- lagsutredningen att det fanns bärande motiv för att gå ännu längre i 1K1969:5 (stencil) Fullmäktige och dess suppleanter i kommunerna samt prop. 2SOU 1974:99 Enhetlig kommunallag. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet