sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Utredaren ska bl.a. överväga möjligheten att för- tydliga fondens funktion inom pensionssystemets ramar. Mot bakgrund av Sjätte specialiserade uppdrag att investera på den inhemska riskkapitalmarknaden bör utredningen analysera eventuella konsekvenser för den inhemska riskkapitalför- sörjningen av ändrade placeringsregler på detta område. Målsätt- ningen är att den inhemska riskkapitalförsörjningen inte ska minska till följd av eventuella förändringar av Sjätte roll. Det finns också ett behov att se över vissa tekniska frågor i de lagar som styr AP-fonderna. Krav på ledamöter i AP-fondernas styrelser Före följde av regeringsformen ett krav på svenskt medborgarskap för ledamöter av styrelser i myndigheter under regeringen. Lämpligheten av detta krav för AP- fondernas vidkommande ifrågasattes när lagen om allmänna pensionsfonder infördes (prop. 1999/2000:46 s. 128). Mot bakgrund av grundlagsregleringen slogs ändå i lagen fast ett medborgarskapskrav för ledamöterna i Första–Fjärde och Sjunde AP-fonderna. Genom den grundlagsreform som trädde i kraft togs emellertid kravet på svenskt medbor- garskap i regeringsformen bort. Det finns därför nu en öppning i grundlag för att utse ledamöter som inte är svenska medborgare. För Sjätte fonden krävs enligt lagen om Sjätte fonden att styrelseledamöter ska vara bosatta i . Utredaren ska mot denna bakgrund utreda behovet av att upp- rätthålla ett krav på svenskt medborgarskap respektive bosättning i för AP-fondernas ledamöter. Med motiveringen att redovisningsreglerna kan behöva anpassas finns i lag inte fastställt vilka redovisningsprinciper som fonderna ska tillämpa. har också en utveckling ägt rum och AP fondernas redovisningsprinciper skiljer sig från de som gäller för finansiella företag. Utredaren ska därför analysera behovet av att förtydliga lagens krav på god redovisningssed. Utgångspunkt för utredningen ska vara att samma redovisnings- principer ska gälla som för jämförbara finansiella företag. Utreda- ren ska också beakta behovet av öppenhet, i syfte att främja all- mänhetens förtroende för AP-fondernas verksamhet. Därtill ska utredaren utvärdera nuvarande regler kring revision av AP fonderna, i syfte säkerställa att dessa är ändamålsenliga. Detta bör ske mot bakgrund av den utveckling som skett sedan fonderna bildades. Regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet Regeringen är enligt lag ålagd att över- lämna en sammanställning av fondernas årsredovisningar och utvär- dering av fondernas verksamhet till . I linje med buffert- fondernas uppdrag om att uppnå långsiktigt hög avkastning utvär- derar regeringen fondernas resultat . har utvärderingen i ökad utsträckning kommit att foku- sera på fondernas långsiktiga strategiska beslut, som utvärderas . Skälet är de strategiska beslutens betydelse för fondernas resultat. En årlig utvärdering av fondernas resultat krymper utrymmet och resurserna för djuplodande analys. Utredaren ska analysera om kraven på regeringens uppföljning, genom sammanställning av fondernas årsredovisningar och utvär- dering av fondernas verksamhet, kan differentieras. En möjlighet som bör övervägas är en ordning liknande den som gäller för utvär- deringen av , vilken inne- bär att regeringen ska utvärdera förvalt- ningen av statsskulden. En sådan ordning ska inte hindra en årlig uppföljning av AP-fondernas resultatet. Investeringar i aktier av administrativa skäl AP-fonderna får endast investera i aktier inom ramen för sin place- ringsverksamhet. Det innebär att AP-fonderna inte har möjlighet att äga aktier av administrativa skäl. Sådant behov kan t.ex. uppstå vid administrativt samarbete med andra fonder eller i samband med investeringar i utländska onoterade aktier (i syfte att undvika att klassificeras som rörelsedrivande i det andra landet). Utredaren ska därför analysera om sådan möjlighet bör införas. Utredaren ska ta fram nödvändiga författningsförslag som över- vägandena inom uppdraget ger anledning till. Utredaren ska analysera effekterna för pensionssystemet av försla- gen. Det innefattar att analysera och bedöma effekterna på fonder- nas avkastning och risk. Analysen ska baseras på att risk och avkastning tolkas i termer av utgående pensioner. vidare uppskatta besparing respektive kostnad av att genomföra föreslagna förändringar i AP fondernas förvaltning av buffertkapi- talet. Utredaren ska analysera och bedöma konsekvenserna på de finansiella marknaderna (aktie-, ränte- och valutamarknaderna) av de förslag som utredningen lämnar. Det innefattar effekter av eventuella förändringar i fondernas ägarroll, i synnerhet på den inhemska marknaden. I den utsträckning förslag lämnas till en mer direkt styrning av AP-fondernas kostnader ska utredaren analysera och bedöma den förväntade effekten på fondernas resultat samt påverkan på AP- fondernas oberoende i placeringspolitiken. Analysen ska beakta buffertkapitalets förväntade utveckling. Om förslagen innebär offentligfinansiella eller samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Resultaten av analyserna ska beaktas i de förslag som lämnas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska beakta dels erfarenheterna av nuvarande regelverk, dels internationell erfarenhet av liknande verksamhet som den AP- fonderna bedriver. I utredarens arbete ska därför AP fonderna på lämpligt sätt involveras och en internationell utblick ingå. Pensionsgruppen ska vid lämpliga tillfällen informeras om utred- ningens arbete. Uppdraget ska redovisas . Bilaga 2 Alternativt förslag I denna bilaga redogör utredningen för ett alternativt förslag och den bedömning och de skäl som stödjer förslaget, inklusive en konse- kvensanalys. Direktivets riktmärke för antalet fonder är att antal fonder ej bör understiga tre. I kapitel 13 redogör utredningen för sina över- väganden och förslag utifrån detta riktmärke. En effektiv styrning och därmed en ändamålsenlig organisation är nyckeln till en förvaltning av pensionsreserven som säkerställer ett uthålligt pensionssystem. Under utredningens arbete har det blivit uppenbart att det finns ytterligare åtgärder att vidta i syfte att öka förutsättningarna för en effektiv kapitalförvaltning vilket skulle gynna pensionssystemet och nuvarande och framtida pensionärer. Utredningens alternativa förslag tar sin utgångspunkt i vad vi bedömer vara bäst för pensionssystemet, oaktat restriktioner och avgränsningar i utredningens direktiv. Förutsättningarna för institutionell pensionskapitalförvaltning har förändrats avsevärt de vilket beskrivs i kapitel 3. Förslag: En myndighet inrättas med den roll som beskrivs i avsnitt 13.5 vilket innefattar att besluta målet för förvaltningen av pensionsreserven. Ansvaret för förvaltningen av kapitalet ska delegeras till en (1) oberoende fondstyrelse inom myndigheten. Inom givet mandat är det fondstyrelsens uppgift att på ett aktsamt sätt förvalta medlen för att uppnå högsta möjliga avkastning. ska utformas i en gemensam och sammanhållen enhet där en ledning får i uppdrag att utforma struktur och organisation utifrån krav på kompetens, pensionssystemets krav, marknadsförutsättningar och andra påverkande omvärldsfaktorer. Fondstyrelsen får även uppdra åt ett värdepappersinstitut eller annan kapitalförvaltare att förvalta delar av fondens tillgångar. Pensionsreservsfondens andel av svenska börsen får utgöra max av det totala börsvärdet och att röstandelen i ett enskilt bolag ska begränsas till . Som redovisas i kapitel 13 föreslår utredningen att en ny myndig- het, Pensionsreservsstyrelsen, inrättas med ansvar att sätta mål för förvaltningen av kapitalet och delegera mandat till förvaltnings- organisationen inom myndigheten. Strukturen på myndigheten i detta alternativa förslag illustreras i Diagram 1.1 och liknar den i utredningens huvudförslag (Kapitel 13). Den enda skillnaden är att fondkapitalet förvaltas i en (1) gemensam investeringsverksamhet i stället för i tre (3). Utredningen bedömer att en gemensam och enhetligt struktu- rerad kapitalförvaltning ger ett sammanhållet helhetsansvar för pensionsreservsfondens löpande förvaltning med hänsyn till pen- sionssystemet och marknadsförutsättningar. Att organisera förvalt- ningen i en gemensam enhet skapar förutsättningar för en globalt konkurrenskraftig organisation genom att utnyttja stordriftsför- delar. Ett större kapital ger också möjlighet till betydande kompe- tensbredd och specialisering genom en effektivare resursanvänd- ning. Detta ger i sin tur förutsättningar för en verkligt robust diversifiering utan överlappningar och med en sammanhållen risk- kontroll. Vidare möjliggör en gemensam enhet flexibilitet att dela upp förvaltningen i specialiserade investeringsenheter, som kan bedrivas i olika former, såsom värdepappersfonder, investmentbolag, avgränsade enheter eller annan lämplig form och delportföljer, nationellt och globalt om det gynnar förvaltningen av kapitalet. Sammantaget bedömer utredningen att en gemensam enhet ger de bästa förutsättningarna för förvaltningen att utnyttja pensions- reservsfondens största komparativa fördel, nämligen att vara en långsiktig investerare. Utredningen bedömer också att detta förslag beaktar det faktum att pensionsreserven förväntas minska i storlek . Detta alternativa förslags styrstruktur och professionalisering av förvaltningen säkerställer en mer oberoende förvaltning av pensions- reserven. Som diskuteras i kapitel 8 är dagens uppdelning på fem sinsemellan oberoende AP-fonder suboptimalt för förvaltningen av pensions- reserven som helhet. Uppdelningen orsakar onödiga kostnader i form av lägre riskjusterad avkastning. Med en gemensam total- portfölj kommer kapitalet att förvaltas med hänsyn till den totala risken för pensionsreserven i relation till dess roll i pensions- systemet. En sammanhållen fondförvaltning ger också förutsätt- ningar för en effektiv förvaltning med ett tydligt ansvar för allokering och riskkontroll. De senaste årens erfarenheter har visat att samvariationer mellan olika tillgångar varierar. Att kontinuerligt kunna bedöma hur olika tillgångar och dess inbördes korrelation påverkar risk och avkast- ning för hela pensionsreserven möjliggör en effektivare diversi- fiering och riskkontroll. Akademiska studier och praktisk erfarenhet pekar på en rad stordriftsfördelar inom kapitalförvaltning. En sammanhållen enhet skulle inledningsvis utgöra ett stort kapital vilket ökar dess betydelse som global aktör och öppnar för nya investerings- möjligheter och ökar förutsättningarna för att vara en intressant motpart i långsiktiga investeringar. Även om var och en av AP- fonderna har ett relativt stort kapital anser de bedömare utredningen talat med att en förändring från 200 miljarder till 870 miljarder skulle skapa en betydligt intressantare aktör för andra att samarbeta med och öppna nya dörrar1. Ett ökande intresse för dessa tillgångsslag bland institutionella förvaltare kommer sanno- likt att öka konkurrensen om dessa investeringstillfällen och höja tröskeln för vad som krävs i kompetens och storlek på kapital. Pensionsreservens största komparativa fördel är att man kan vara en verkligt långsiktig investerare något som borde kunna utnyttjas i större omfattning för att dra nytta av bland annat de likviditets- som finns att hämta på marknaden. En enhetlig förvaltning skapar intressegemenskap med pensionssystemets krav snarare än fokusering på kortsiktig konkurrens mellan fonderna, som saknar betydelse för pensionssystemet. En sammanhållen större enhet skulle också gynna kompetens- försörjningen genom att ge utrymme för en kombination av kompetensbredd och specialisering och därmed höja ambitions- nivån. Nyckeln till att lyckas bättre än andra är förmågan att agera självständigt på egna (bra) idéer vilket kräver resurser för forskning och utveckling parallellt med löpande analys och förvaltning. En arbetsmiljö som uppmuntrar utveckling och innovation kommer att locka till sig både akademisk och praktisk expertis vilket borde öka dynamiken ytterligare. I dagens kostnadspressade AP-fonder saknas resurser för annat än den löpande förvaltningen och mer av vad som kan beskrivas som projektorienterad research, vilket också påverkar den totala ambitionsnivån. 1 Företrädare för danska ATP, kanadensiska CPPIB, och akademiker. Att samordna kapitalet i en enhet skulle också ge en flexibilitet för att anpassa organisationen efter förändrade marknadsförut- sättningar, dels strategimässigt men också geografiskt. Den gemen- samma fonden kan mycket väl bestå av ett antal investeringsenheter med olika specialistkompetens som geografiskt befinner sig på olika platser inom eller globalt. Den bedömning kan göras är att det vore klokt att ta till vara de kompetenser och förvalt- ningsmodeller som byggts upp i dagens system. En gemensam enhet skulle inledningsvis vara av betydande storlek både i absoluta och relativa termer vilket kan väcka farhågor om maktkoncentration på den svenska marknaden. Frågan om makt- koncentration motiverar strikta regler för pensionsreservsfondens ägande på svenska börsen. Vi föreslår därför att begränsning av pensionsreservsfondens andel av svenska börsen sätts till samt att röstandelen i ett enskilt bolag ska begränsas till 5 pro- cent. Begränsningar i sig som inte torde ha någon negativ effekt på den långsiktiga förvaltningen av pensionsreserven. Problemet är dock avtagande då kapitalet förväntas minska framöver som den internationella trenden går mot fler och större statliga investeringsfonder och pensionsfonder. Bedömning: Det alternativa förslagets besparingspotential är betydligt större och har bättre förutsättningar att uppnå en högre avkastning än huvudförslaget. Kostnaderna för omstruk- turering bedöms vara i stort samma som för huvudförslaget. I utredningens förslag i kapitel 15 görs ett försiktigt antagande om att en effektivare styrning och struktur kan uppnå en förbättrad nettoavkastning trots att en struktur med flera oberoende fonder behålls. I kapitel 8 beskrivs akademiska och praktiska erfarenheter av vad som kännetecknar en effektiv kapitalförvaltningsorga- nisation. Det alternativa förslaget tar fasta på dessa erfarenheter och bedömer att ytterligare avkastningspotential och nytta för pensionssystemet kan komma från: En gemensam enhet ger flexibilitet att anpassa organisationen. En totalportfölj för hela pensionsreserven gör att förvaltningen bedrivs med hänsyn till den totala risken för kapitalet i relation till dess roll i pensionssystemet. Större kapital ger möjlighet att dra nytta av stordriftsfördelar i relation med externa aktörer och skapar förutsättningar att genom egen ökad specialistkompetens, kunna delta i invest- eringar som inte varit möjligt. En flexibel och globalt konkurrenskraftig organisation och större kapital attraherar kompetens. En större aktör har ytterligare förutsättningar att förhandla arv- oden, ersättningar och priser med externa förvaltare och andra finansiella partners. Studier pekar på att en bättre styrning påverkar avkastningen posi- tivt. Försök att kvantifiera de positiva effekterna indikerar vilket är en bedömning av värderingar som gjorts av individer inom olika förvaltningsorganisationer baserat på principer för en effektiv styrning. Det alternativa förslaget i form av ett tydligare mål, en bättre styrning och en större och flexibel kapitalförvaltningsenhet ger goda förutsättningar att uppfylla de principer som kännetecknar en effektiv styrning och professionell förvaltning. Ett antagande om 1 procents bättre avkastning för det alternativa förslaget som helhet inte är en orimlig bedöm- ning. Detta skulle betyda 8,5 miljarder extra till nytta för pensionssystemet beräknat på kapital på . Det alternativa förslaget bygger på utredningens förslag med den skillnaden att Pensionsreservsstyrelsen i det detta förslag bara ad- ministrerar och förvaltar en fond. Den konsekvensanalys som görs i kapitel 15 är även i stort giltig för det alternativa förslaget Dock kommer överlappningen och tredubblingen av vissa funktioner som huvudförslaget oundvikligen leder till, pga. Utredningsdirek- tivets riktmärke om minst tre fonder, inte att uppstå. Det alterna- tiva förslagets besparingspotential kommer därmed att vara större än huvudförslagets medan kostnader för omstrukturering bedöms vara i stort lika. Konsekvenserna för de finansiella marknaderna bedöms vara desamma som i utredningens förslag. Nedan följer det alternativa lagförslaget. Förslaget bygger på utred- ningens förslag med den stora skillnaden att Pensionsreservs- styrelsen i det alternativa förslaget bara administrerar och förvaltar en fond. Problematiken med att upprätthålla fondernas inbördes oberoende finns därmed inte kvar. Det är dock fortfarande av vikt att upprätthålla fondstyrelsens självständighet och ansvar mot styrelsen ifråga om den löpande investeringsverksamheten. Det som anges i författningskommentaren till utredningens lagförslag rörande detta gör sig lika starkt gällande i det alternativa förslaget. Förslag till lag om förvaltning av pensionsreserven 1 § I denna lag finns bestämmelser om den statliga myndigheten som administrerar och förvaltar pensions- reservfonden. Inom myndighetens finns en fondstyrelse som ansvarar för investeringsverksamheten. I 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift anges vilka medel som ska föras till fonden. Bestämmelser om Sjunde AP-fonden finns lag (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). 2 § Avtal och andra rättshandlingar som myndigheten ingår är bindande för staten. Detta gäller dock inte om motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom myndighetens verksamhetsområde eller att den som handlat för myndigheten överskred sin befogenhet. 3 § Myndigheten företräder staten vid domstol inom sitt verk- samhetsområde. Fondernas rättsliga ställning. 4 § Fonden kan inte förvärva eller ta på sig skyldigheter. Fonden kan inte heller föra talan inför domstol eller någon annan myn- dighet. 5 § Vid förvaltningen av fondmedel handlar myndigheten i eget namn med och ska då ange fondens beteckning. 6 § ska omgående till överföra de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter ska föras till fonden. ska omgående till fonden överföra de medel som enligt 6 § lagen om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålders- pensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift ska föras till dessa fonden. 7 § ska, i den mån andra medel inte står till förfogande, från fonden rekvirera de medel som behövs för att finansiera försäkringen för inkomstpension och tilläggspension enligt socialförsäkringsbalken. ska också från fonderna rekvirera de medel som behövs för att föra över värdet av pensionsrätt för inkomstpension och värdet av rätt till tilläggspension enligt lagen (2002:125) om överföring av värdet av pensionsrättigheter till och från Europeiskagemenskaperna. 8 § Myndigheten ska på ett ansvarsfullt sätt förvalta fonden så att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomst- grundad ålderspension genom att uppnå högsta möjliga avkastning inom vald risknivå. Den totala risknivån i förvaltning av fonden ska anpassas till för- säkringen för inkomstgrundad ålderspension åtagande att betala ut framtida pensioner och framtida medelstilldelning. Fonden ska vidare förvaltas så att det finns nödvändig beredskap för att kunna överföra medel till enligt 1 kap. 6 §. 9 § Om de medel som förvaltas i fonden inte räcker till för att fonden ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag, får fonden låna medel i . 10 § Myndigheten får ur fonden ta medel för de förvaltnings- kostnader som uppkommit. 1 § Myndigheten leds av en styrelse vars ledamöter utses av regeringen. 2 § Styrelsen företräder myndigheten. 3 § Styrelsen består av elva ledamöter som utses för av tre eller . Regeringen utser ordförande i styrelsen. Ledamöter i styrelsen får inte vara underåriga, i konkurs, under- kastade näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldra- balken. 4 § Regeringen får entlediga en ledamot av styrelsen . En ledamot ska entledigas , om ledamoten, begär det. Om en ledamot entledigas eller uppdraget annars upphör , ska en ny ledamot utses enligt för den återstående tiden. 5 § En styrelseledamot får inte handlägga en fråga om 1.avtal mellan styrelseledamoten och myndigheten, 2.avtal mellan myndigheten och tredje man, om styrelseledamoten i frågan har ett väsentligt intresse som kan strida mot fondens, eller 3.avtal mellan myndigheten och en juridisk person som styrelse- ledamoten ensam eller tillsammans med någon annan får före- träda. Bestämmelsen i första stycket 3 gäller inte om myndighetens motpart är ett företag i vilket fonden innehar fler än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i den juridiska personen. Med avtal som avses i första och andra styckena jämställs rätte- gång eller annan talan. 6 § Ordföranden ska se till att styrelsen sammanträder i den omfattning som behövs. Om en styrelseledamot begär det, ska ord- föranden sammankalla styrelsen. Kallelse till sammanträde utfärdas av ordföranden. I kallelsen ska de ärenden anges som ska förekomma vid sammanträdet. 7 § Styrelsen är beslutför om fler än ledamöter är närvarande. Vid bedömningen av om styrelsen är beslutför ska styrelseledamöter som är jäviga enligt 5 § anses som inte när- varande. Beslut får inte fattas i ett ärende, om inte såvitt möjligt samtliga ledamöter dels har fått tillfälle att delta i ärendets behand- ling, dels har fått ett tillfredsställande underlag för att avgöra ärendet. Som styrelsens beslut gäller den mening som fler än hälften av de närvarande röstar för vid sammanträdet eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden ansluter sig till. Är styrelsen inte fulltalig, ska de som röstar för beslutet dock utgöra fler än en tredjedel av styrelseledamöter. Vid styrelsens sammanträden ska protokoll föras. Protokollet undertecknas av ordföranden och den ledamot som styrelsen utser. Om någon ledamot i samband med beslut anmäler skiljaktig mening, ska denna antecknas i protokollet. Uppdrag att handla på styrelsen vägnar 8 § Styrelsen ska utse en person som ska sköta den löpande för- valtningen av myndighetens angelägenheter. 9 § Styrelsen får uppdra åt en enskild ledamot, åt den som enligt 14 ska ha hand om den löpande förvaltningen eller åt någon annan att avgöra ärenden. Styrelsen ska ange vilken behörighet som ett sådant uppdrag medför. Beträffande den som inte är styrelseledamot gäller vad som sägs i 3 § andra stycket samt 5 §. 10 § Regeringen bestämmer arvoden och andra ersättningar till ledamöterna i styrelsen. 1 § Inom myndigheten finns ett beslutsorgan, fondstyrelsen, med ansvar för investeringsverksamheten. Fondstyrelsen har till uppgift att: 1.besluta om grunderna för fondens långsiktiga investerings- inriktning utifrån de mål som fastställts enligt 4 kap. 1 §, 2.besluta om den löpande förvaltningen av fondens medel, och 3.utöva rösträtt i de enskilda bolag som fonden äger andelar i. 2 § Fondstyrelsen består av fem ledamöter som utses av styrelsen av tre eller . Ledamöter i styrelsen får inte vara underåriga, i konkurs, under- kastade näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldra- balken. 3 § Styrelsen får entlediga en ledamot av fondstyrelsen . En ledamot ska entledigas , om ledamoten, begär det. Om en ledamot entledigas eller uppdraget annars upphör , ska en ny ledamot utses enligt för den återstående tiden. 4 § En ledamot i fondstyrelsen får inte handlägga en fråga om 1.avtal mellan ledamoten och myndigheten, 2.avtal mellan myndigheten och tredje man, om ledamoten i frågan har ett väsentligt intresse som kan strida mot myndigheten fondens, eller 3.avtal mellan myndigheten och en juridisk person som ledamoten ensam eller tillsammans med någon annan får företräda.