sou · GZB343d2 · 2012-01-01 00:00:00 — På detta sätt fördelas arbetet kommunerna emellan. Någon ersättning till den kommun som genomför en upphandling utgår inte. samverkar med andra kommuner inom ett tjugotal ramavtalsområden. Det förekommer också samordnad upphandling i andra grupperingar, t.ex. att kommunen deltar i upphandlingar som genomförs av (Region ). Däremot genomför inte kommunen upphandlingar på uppdrag av en enstaka annan kommun och lämnar inte heller ensam sådana uppdrag till någon annan kommun. När t.ex. genomför en upphandling som samordnas med andra kommuner utfärdar dessa fullmakt för att göra upphandlingen. Övriga kommuner deltar i upphandlingsarbetet genom representation i en referens- grupp. Varje kommun fattar ett eget tilldelningsbeslut, enligt mall som tagits fram av . Efter att besluten sänts till meddelar kommunen leverantörerna. Avtal med leverantörerna tecknas av varje kommun för sig. Den kommun som genomför en samordnad upphandling före- träder de övriga i en eventuell överprövningsprocess. Rättegångs- fullmakter utfärdas dock först i samband med att en sådan process inletts. Införandet av en möjlighet för kommuner att delegera beslutande- rätt avseende upphandlingsbeslut kan leda till att fler samordnade upphandlingar kommer till stånd. Främst har en sådan möjlighet betydelse för större upphandlingar med många aktörer. Att delega- tion av beslutanderätt ger förutsättningar för att endast ett tilldel- ningsbeslut behöver fattas har fördelar bl.a. genom att leda till ett Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting snabbare förfarande och en minskad problematik utifrån sekretess- lagstiftningen. Samordnad upphandling är resursbesparande. Det är dock för- delaktigt med mindre samverkansgrupper, bl.a. eftersom risken för negativ konkurrenspåverkan minskar och eftersom det är lättare för varje samverkanspart att påverka kraven för det som ska upp- handlas. Kammarkollegiet har ansvar för den stat- liga inköpssamordningen och ska ingå ramavtal om varor och tjänster som är avsedda för andra statliga myndigheter (8 a § första stycket förordningen [2007:824] med instruktion för Kammar- kollegiet). har kollegiet dessutom ansvar för samordningen av upphandlingen för den offentliga förvalt- ningen inom området informationsteknik (samma paragraf, andra stycket). I linje härmed är det möjligt för kommuner och landsting att efter särskild anmälan nyttja de ramavtal som Kammarkollegiet ingår på IT-området. Ramavtalen på IT-området avser 16 avtalsområden och omsätter totalt ca , varav ca är hänförliga till inköp som görs av kommuner och landsting. Mellan två och sex upphandlingar genomförs på IT-området. Avtalen för hela den statliga inköpssamordningen omsätter ca . Upphandlingarna på IT-området är i hög grad av återkommande slag och genomförs i huvudsak enligt följande. Genom en förstudie undersöker Kammarkollegiet förutsättningarna för upphandling. Kommuner och landsting är ofta representerade i referensgrupper inom ramen för förstudien. För deras del undersöks bl.a. om deras behov skiljer sig åt från statsförvaltningens behov. Den aktuella upphandlingens betydelse för konkurrensen beaktas, bl.a. på så sätt att kommuner och landsting inte ges möjlighet att nyttja ramavtal för konsulttjänster. Bedömningen har gjorts att befintliga lokala marknader annars skulle kunna störas. För varje upphandling finns en styrgrupp som består av representanter för de större statliga myndigheterna. Det hör till undantagen att kommuner och landsting är representerade i styr- grupperna. Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting Efter att en förstudie genomförts går Kammarkollegiet ut med en inbjudan till bl.a. kommuner och landsting att ansluta sig till upphandlingen genom att lämna fullmakt till kollegiet. Det är inte möjligt att ansluta sig i efterhand. Som exempel på en beskrivning av fullmaktens innebörd, har följande angetts i ett erbjudande att delta i Kammarkollegiets upphandling Programvaror 2010. Fullmakten innebär att fullmaktsgivaren medger att Kammarkollegiet genomför upphandlingarna innefattande bl.a. framtagande av förfråg- ningsunderlag, utvärdering av inkomna anbud och framtagande av ett förslag till tilldelningsbeslut beträffande vilka företag som ska bli ram- avtalsleverantörer, samt undertecknar ramavtalen och förvaltar dessa för fullmaktsgivarens räkning. I enlighet med Kammarkollegiets beslut och förslag till tilldelnings- beslut som sedermera kommer att kommuniceras till deltagande organisationer, åligger det organisationen att självständigt fatta ett eget, likalydande tilldelningsbeslut, då beslutsrätten inte kan delegeras genom fullmakt. Efter anbudsutvärdering fattar Kammarkollegiet ett tilldelnings- beslut. När detta skett informeras de kommuner och landsting som lämnat in fullmakter till Kammarkollegiet och de ombeds att fatta egna likalydande tilldelningsbeslut enligt ett förslag som kollegiet upprättat. I detta sammanhang lämnas upplysning om att kollegiet eller leverantörerna inte behöver informeras om de egna tilldel- ningsbesluten. Kammarkollegiet bevakar inte heller att sådana beslut fattas. I stället ingår kollegiet avtal – i eget namn – med ut- valda leverantörer efter att den s.k. avtalsfristen löpt ut. Om den utvärdering som gjorts av Kammarkollegiet inte kan godtas av t.ex. en kommun, så måste kommunen meddela kollegiet för att tas bort från listan över avropsberättigade. Ett sådant med- delande måste ske innan Kammarkollegiet undertecknat ramavtalet. Det formella förfarandet med fullmakter och tilldelningsbeslut gentemot kommuner och landsting tar vissa resurser i anspråk men är ingen betydande sak för Kammarkollegiet. På IT- området genomförs få upphandlingar . Det ligger också i kommuners och landstings egna intresse att ge in erforderliga fullmakter till kollegiet i rätt tid, eftersom de annars går miste om Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting möjligheten att nyttja avtalet. Vidare ankommer det på kommunerna och landstingen själva att fatta tilldelningsbeslut och Kammarkollegiet bevakar inte att så sker. Administrationen skulle dock minska i viss mån om det vore möjligt för kommuner och landsting att delegera tilldelningsbeslut. har , , och kom- muner samverkat på upphandlingsområdet genom aktiebolaget (Kusab). Bolaget ägs av kom- munerna till vardera lika delar. Initialt visade ytterligare kommuner intresse av att samarbeta genom Kusab och en förhoppning fanns att fler skulle ansluta sig. Så blev dock inte fallet. beslutade att föreslå ägar- kommunerna att avveckla bolaget. Som skäl angavs bl.a. att det inte längre föreföll finnas förutsättningar att utöka ägarkretsen, som var ägarnas ursprungliga målsättning, samt att det visat sig vara svårt att uppnå kostnadseffektivitet i bolaget med endast fyra ägare. Den hittillsvarande verksamheten i Kusab har innefattat både att genomföra samordnade ramavtalsupphandlingar för ägarkom- munerna och att genomföra enskilda upphandlingar för någon en- staka ägarkommun. har genomförts ca tio samordnade upphandlingar. Omkring hälften av bolagets verksamhet har avsett upphandlingsuppdrag från enstaka kommuner. Kusab har vidare ägnat sig åt renodlad rådgivning i upphandlingsfrågor, särskilt beträffande byggentreprenader. Förutom ägarkommunerna har bolaget haft andra kommuner och några statliga myndigheter som kunder. Kusab har inte genomfört några upphandlingar i eget namn. I ett samverkansorgan med representanter för ägarkommunerna har bl.a. diskuterats vad bolaget ska upphandla. Innan en upp- handling påbörjats har varje deltagande kommun genom fullmakt lämnat uppdrag åt Kusab att genomföra upphandlingen. För varje upphandling har funnits en projektgrupp med representanter för kommunerna. Projektgrupperna har varit involverade i olika steg i upphandlingarna, bl.a. vid utformningen av förfrågningsunderlag, anbudsutvärdering och avtalsuppföljning. Efter att Kusab tagit fram förslag till tilldelningsbeslut har de deltagande kommunerna själva fattat tilldelningsbeslut. Dessa har sänts till Kusab som där- Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting efter meddelat leverantörerna. Kusabs uppdrag har inte omfattat att teckna avtal. Uppdrag att företräda kommunerna i en överprövning i förvaltningsdomstol, har endast lämnats i de fall en sådan process inletts. Kusab har inte uppfattat förfarandet med att få tillsänt sig till- delningsbeslut från kommunerna som betungande. Påminnelser har dock behövts, ofta på grund av bristande rutiner. Om alltför många frågor överlämnas till ett ombud finns risk för att uppdragsgivaren förlorar kontrollen över upphandlingen. Det kan därför finnas skäl att inte delegera för mycket, även om möjlighet införs. har en central roll i ett samarbete om samordnad upphandling med Eslövs, , , och kommuner. Samarbetet baseras på avtal mellan och var och en av de övriga kommunerna. På samma sätt finns avtal mellan och kommunalförbundet tjänsten Syd, den statliga Östervångsskolan respektive Lunds kyrk- liga samfällighet (). Avtalen innebär att ska tillfråga de övriga kom- munerna m.fl. om de vill medverka i en samordnad upphandling innan ensam genomför en upphandling som syftar till att ingå förvaltningsövergripande ramavtal för varor eller tjänster. Samarbetet administreras av genom dess upphandlingsenhet. Kontakten med övriga kommuner m.fl. hanteras genom kontaktpersoner hos dessa. Samarbetet finansieras genom att er- håller en mindre fast avgift från de övriga kommunerna m.fl. samt genom att , via leverantörerna, erhåller ersättning motsvarande en procent av värdet på de produkter som avropas av de övriga kommunerna m.fl. har förekommit att genomfört upp- handlingsuppdrag för någon enstaka annan kommun men numera Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting avser samarbetet endast samordnade upphandlingar. Ett tjugotal samordnade upphandlingar genomförs I praktiken initieras frågan om att genomföra en samordnad upphandling av . Efter att ha tillfrågats kan de övriga kommuner m.fl. som ingår i samarbetet anmäla att de vill delta. Därutöver utfärdas inte fullmakter eller dylikt för att företräda de kommuner m.fl. som anmält sitt del- tagande. För varje samordnad upphandling bildas en referensgrupp som består av representanter för de samverkande parterna och som ger möjlighet till delaktighet genom hela upphandlingsförfarandet. Vid samordnad upphandling genomförs förstudier som vid upp- handling i övrigt. Det görs alltså ingen särskild analys utifrån att upphandlingen är samordnad, t.ex. beträffande konkurrens- påverkan. En anbudsgivare har alltid möjlighet att lägga ett anbud som endast riktar sig mot t.ex. en enda av de samverkande kom- munerna. Efter anbudsutvärdering ankommer det på varje kommun m.fl. att fatta egna tilldelningsbeslut. tar fram mallar för detta. När besked erhållits från övriga parter i samarbetet om att de fattat tilldelningsbeslut, meddelar leverantörerna. Denna hantering är snabb och tar vanligen en i anspråk. bevakar att avtalsfristen löpt ut, varefter avtalshandlingar sänds till kontaktpersonerna för de övriga kom- munerna m.fl. Avtal med leverantörerna tecknas av varje kommun m.fl. för sig. Vid en eventuell överprövningsprocess i förvaltningsdomstol företräder sina samarbetspartners. Rättegångsfull- makter utfärdas först i samband med att en process inleds. Fram till bedrev verk- samhet bl.a. i form av att genomföra upphandlingar för kommuner och landstings räkning. Denna verksamhet har därefter övertagits av bolagets dotterbolag (). Moderbolaget ägs till av , som i sin tur är helägt av Kommuner och Landsting, och till av 256 kommuner och landsting. SKI har för avsikt att genomföra upphandlingar av ramavtal såsom inköpscentral enligt definitionen av detta begrepp i upp- Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting Bolaget kommer företrädesvis att genom- föra upphandlingar i eget namn men i viss utsträckning såsom ombud för kommuner och landsting. I den verksamhet som före bedrevs av förekom en- staka exempel på upphandlingar där bolaget agerade som ombud för en enda kommun eller ett enda landsting. SKI kommer däremot inte att agera ombud för en enstaka upphandlande myndighet. SKI:s arbetsmetodik kommer att vara olika för upphandlingar som görs i eget namn respektive för upphandlingar där bolaget medverkar som ombud för kommuner och landsting. Upphandlingar i eget namn Arbetsmetodiken för SKI:s upphandling i eget namn kommer i huvudsak att baseras på en tidssatt upphandlingsplan. Denna är en tvåårig rullande plan över vilka ramavtalsområden som är aktuella för upphandling. Planen är avsedd att revideras . Inledningsvis ska upprättas en preliminär upphandlingsplan, baserad på inhämtade önskemål från kommuner, landsting, regioner och deras bolag (avropare). Som grund för upphandlings- planen ligger avroparnas uppgifter om intresse att avropa, bedömd avropsvolym, tidpunkt för när ramavtal ska börja tillämpas och intresse att medverka i avtalsgrupp. Uppgifterna ska inhämtas . En prioritering av avtalsområden görs av SKI utifrån avroparnas uppgifter. Efter att den preliminära upphandlingsplanen upprättats kom- mer SKI att genomföra en marknadsanalys för att se om tillräcklig konkurrens kan erhållas inom de områden som omfattas av planen. Marknadsanalysen ska också innehålla en uppskattning av den potentiella leveransvolymen för att möjliggöra en ekonomisk bedömning av avtalsområdets bärighet. ska upprättas en fastställd upphand- lingsplan. Med denna som utgångspunkt organiseras en avtalsgrupp för varje upphandling. Avtalsgrupperna kommer att bestå av representanter för de avropare som meddelat att de vill delta. Grupperna kommer att delta aktivt i arbetet med förfrågnings- underlaget. Förfrågningsunderlaget kommer att innehålla uppgift om upp- skattad leveransvolym. Vidare anges de avropare som i upphand- lingsplanen meddelat att de kommer att avropa från det kommande Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting Det anges också alltid att samliga kommuner, landsting, regioner samt kommun- och landstingsägda bolag har rätt att avropa från det slutna ramavtalet i enlighet med reglerna i och kan tillkomma . Tilldelningsbeslut i upphandlingarna kommer att fattas av SKI och kommuniceras till avroparna då den s.k. avtalsspärren löpt ut och ramavtal ingåtts med valda leverantörer. De avropare som avser att tillämpa ett ramavtal som ingåtts av SKI ska via företagets hemsida meddela detta samt godkänna SKI:s allmänna villkor för tillämpning av ramavtalet. Även avropare som upphör att tillämpa ett ramavtal ska meddela SKI via hemsidan. För varje avtalsområde ska SKI organisera halvårsvisa uppfölj- ningsmöten där avtalsgruppen deltar. Halvårsvisa uppföljnings- möten avseende tillämpningen av ramavtalen genomförs också med aktuella leverantörer. Upphandlingar i andras namn Tillvägagångssättet när genomförde sam- ordnade upphandlingar som ombud för andra upphandlande myndigheter tog i huvudsak sin utgångspunkt i tidigare genom- förda upphandlingar. Inför att ett befintligt avtal var på väg att löpa ut vidtogs förberedande åtgärder för att göra en ny upphandling. För SKI:s del kommer upphandlingar företrädesvis att genomföras i eget namn men i vissa fall bedöms det vara fördelaktigt att bolaget i stället uppträder som ombud. Ett ombudsförfarande medför att antalet deltagande upphandlande myndigheter står klart och där- med till att volymen av det som ska upphandlas kan anges någor- lunda preciserat. På vissa områden, t.ex. vid upphandling av el, anges av bolaget att en preciserad volymangivelse har särskilt stor betydelse för möjligheterna att erhålla pressade priser. Arbetsmetodiken vid SKI:s upphandlingar såsom ombud kan schematiskt beskrivas enligt följande. Efter en inledande förstudie av SKI avseende bl.a. behovet av upphandling, hur marknaden ser ut och av lönsamheten i en samordnad upphandling, tas ställning till om man ska gå vidare. En inbjudan skickas då från SKI till kom- muner och landsting och andra kommunala aktörer om att delta i upphandlingen. skickas fullmaktsformulär till dessa. Från de upphandlande myndigheter som vill delta efterfrågas dels full- Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting makt för SKI att genomföra upphandlingen, dels rättegångsfull- makt. I fullmakten att genomföra upphandlingen kan de upphandlande myndigheterna ange om de vill delta i en referensgrupp för upp- handlingen. Samtliga upphandlande myndigheter som vill delta i referensgruppen får göra detta. Efter att SKI tagit fram ett utkast till förfrågningsunderlag ges referensgruppen möjligheter att lämna synpunkter på detta. Efter föredragning av SKI utvärderar referens- gruppen också inkomna anbud. En förlaga för tilldelningsbeslutet tas fram av SKI och sänds till de kommuner och landsting m.fl. för vars räkning upphandlingen genomförts. Efter att respektive upphandlande myndighet fattat tilldelningsbeslut sänds besluten till SKI, som därefter förmedlar dessa till leverantörerna i upphandlingen. Många kommuner och landsting överlåter åt SKI att för deras räkning underteckna det ramavtal som upphandlingen leder fram till. Vissa kommuner och landsting överlåter dock inte avtals- tecknandet. SKI anser att det bör införas en möjlighet för kommuner och landsting att överföra rätt att fatta upphandlingsbeslut till andra. I den del av verksamheten som innebär att SKI genomför upp- handlingar i eget namn kommer bolaget inte att inhämta fullmakter från kommuner och landsting. Vidare kommer tilldelningsbeslut endast att fattas av SKI, som också ensam kommer att teckna avtal med vinnande leverantör eller leverantörer. Något administrativt merarbete som följd av att kommuner och landsting inte kan över- lämna beslutanderätt till bolaget uppkommer därför inte. En viss del av verksamheten kommer dock innebära att SKI genomför upphandlingar såsom ombud för kommuner och lands- ting. Bolaget kommer då att inhämta fullmakter från dessa kom- muner och landsting om att dels genomföra upphandlingen för deras räkning, dels företräda dem i förvaltningsdomstol. Förfaran- det med att ta in fullmakter om att genomföra en upphandling och rättegångsfullmakter tar ca i anspråk och är arbets- krävande. I många fall är ett flertal påminnelser nödvändiga för att fullmakterna ska ges in. Som följd av att kommunerna och lands- tingen inte kan överlämna beslutanderätt till bolaget måste dess- Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting utom tilldelningsbeslut fattas av varje kommun och landsting för sig. Att få in samtliga dessa beslut är – liksom att få in fullmakterna – både arbetskrävande och tidsödande. I jämförelse med att genomförde 20 upphandlingar såsom ombud, uppskattar SKI att bolaget kommer att kunna genomföra 36–38 upphandlingar i eget namn . Skillnaden i antal beror på att upphandlingar i eget namn onödiggör administrationen kring att ta in fullmakter och tilldelningsbeslut från deltagande kommuner och landsting. Endast en liten del av kommuns upphandling genom- förs samordnat med andra närbelägna kommuner. På det sociala området har dock tagits beslut om sådan samverkan. I övrigt före- kommer i enstaka fall att kommunen deltar i andra samordnade upphandlingar, t.ex. tillsammans med . Ett samarbete med övriga kranskommuner norr om finns genom att kommun ingår i den s.k. NOFI- gruppen, som är ett nätverk för kommunernas upphandlings- ansvariga. I de fall samordnade upphandlingar genomförs med andra kom- muner initieras de ofta inom ramen för nätverk mellan verksam- hetschefer i kommunerna. Samarbetet kan innebära att kom- munerna turas om att genomföra ett visst slags upphandling men är i huvudsak formlöst, det utfärdas exempelvis ingen formell full- makt för genomförandet av upphandlingen. Så är dock fallet när kommunen deltar i andra större samordnade upphandlingar till- sammans med ett stort antal andra kommuner. Under genomförandet, t.ex. inför anbudsutvärdering, sker sam- arbete inom ramen för en referensgrupp med representanter för de samverkande kommunerna. Den kommun som genomför upp- handlingen upprättar en mall för tilldelningsbeslut men besluten i sig fattas av varje kommun för sig. Den samordnande kommunen översänder därefter tilldelningsbesked till anbudsgivarna. Den kommun som genomför upphandlingen kan få fullmakt att företräda de övriga i en eventuell överprövningsprocess. Det före- kommer att sådana fullmakter utfärdas redan vid inledandet en upphandling. Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting kommun genomför inte upphandlingar på uppdrag av en enstaka annan kommun och lämnar inte heller ensam sådana uppdrag till någon annan kommun. Delegationsordningarna i en kommun kan innebära att tilldelnings- beslut måste fattas av en nämnd. I den mån så är fallet kan det med- föra svårigheter att samordna beslutstidpunkterna när flera kom- muner samverkar om en upphandling. En följd av detta är att det kan gälla olika sekretessnivåer för samma upphandling i olika kom- muner, beroende på om tilldelningsbeslut fattats eller ej. Praktiskt kan problematiken lösas genom att delegation för den enskilda upphandlingen sker till en anställd. Men olikformigheten kan undvikas om det införs en möjlighet att överföra beslutanderätt i upphandlingar till den aktör som genomför sam- ordnade upphandlingar. är ett av flera helägda dotterbolag till , som i sin tur är helägt av kommun. Telge Inköp AB:s verksamhet avser att samordna och genomföra upphandlingar för kommunens förvaltningar och för de andra bolagen i . har genom sitt uppdrag en ständig fullmakt att genomföra upphandlingar för kommunens och de andra bolagens räkning. Detta inbegriper att fatta tilldelningsbeslut för övriga bolag men inte för kommunen. Det är dock som meddelar anbudsgivarna om de tilldelningsbeslut som fattats. Bolaget genomför upphandlingsuppdrag även för och Salems kommuner. är det i dessa fall fråga om upphandling som genomförs samordnat även för kommun och övriga bolag i Telgekoncernen. Fullmakt från och Salems kom- muner lämnas till att genomföra aktuell upphand- ling, frånsett att fatta tilldelningsbeslut och att teckna avtal. meddelar anbudsgivarna om de tilldelningsbeslut som fattats. Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting Om en överprövningsprocess inleds ges regel- mässigt fullmakt från berörda kommuner eller bolag i att företräda dem i processen. En möjlighet för kommuner och landsting att överföra beslutande- rätt i upphandlingar till andra kan vara till störst nytta för större inköpscentraler. inte kan fatta tilldelnings- beslut för bl.a. kommuns räkning är inte något större problem eftersom det finns klara rutiner för hanteringen. För- farandet innebär dock en extra administration. En överföring av beslutanderätt som innebär att ansvaret också överförs, skulle kunna vara problematisk att hantera för . 30.2Upphandlingsuppdrag från enskilda kommuner eller landsting Utredningens bedömning: Frånsett samordnad upphandling förekommer det att vissa kommuner överlåter till någon annan att upphandla för deras räkning. För många kommuner och för landstingen torde sådan överlåtelse inte förekomma alls. Som angetts inledningsvis i kapitlet ska undersöka i vilken utsträckning kommuner och landsting, utöver samordnade upphandlingar, överlåter till någon annan att upp- handla för deras räkning. Inom ramen för utredningens uppdrag har det inte varit aktuellt att göra en fullständig undersökning av detta. Utredningen har i stället sökt få en bild av förekomsten genom främst de möten som utredningen haft med företrädare för vissa kommuner och andra upphandlingsorganisationer. Vad som därvid framkommit har redovisats i avsnitt 30.1. Sammantaget konstaterar att det inte finns något entydigt svar på frågan om i vad mån det förekommer att en enstaka kommun eller ett enstaka landsting överlåter till någon annan att upphandla för dess räkning. För många kommuner och för landstingen torde det över huvud taget inte förekomma att de Upphandling på uppdrag av kommuner och landsting