sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Förutsättningarna för källsortering ser t.ex. helt olika ut i glesbygd och i stadskärnor. Bristande framkomlighet för transporter och platsbrist för kärl kan försvåra möjligheterna för matavfallsinsamling i städer. I glesbygd där mindre mängder matavfall finns att samla in över större ytor och avståndet till närmaste behandlingsanläggning i många fall är stort, kan det vara samhällsekonomiskt tveksamt att utsortera matavfall för central behandling. I dessa delar kan hemkompostering eller förbränning med energiutvinning vara ett bättre alternativ. Med den bredd av tekniska lösningar för insamling som finns bör kommunerna kunna hitta system anpassade för olika lokala förhållanden. Den låga nationella siffran om biologiskt behandlat matavfall 2010 kan inte bara bero på att det finns kommuner eller områden där det visat sig vara samhällsekonomiskt eller miljömässigt tveksamt att ha utsortering och insamling av matavfall. , skulle enligt delmålen i God bebyggd miljö av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker skulle återvinnas genom biologisk behandling. Delmålen nåddes således inte. Matavfall är en resurs som innehåller bl.a. fosfor och kalium, vilka är viktiga näringsämnen i jordbruket. Om produktionen av livsmedel ska vara uthållig krävs att de näringsämnen som lämnar odlingsmarken vid produktion kompenseras. Genom att källsortera matavfallet för biologisk behandling möjliggörs återvinning av dessa näringsämnen. Det är därför av stor vikt att matavfallet utsorteras, samlas in och behandlas så att återföring till jordbruket blir möjlig. Regeringen fattade 2012 beslut om nytt etappmål för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan (se kapitel 2 för precisering av målet). Det nya målet ställer skärpta krav på utsortering och behandling av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger. Etappmålet ska vara uppnått 2018. För att målet ska nås krävs utökad insamling och behandling av matavfall. För att minska risken för att etappmålet inte nås och för att ytterligare stimulera utsorteringen av matavfall föreslår jag att en ny paragraf införs i avfallsförordningen. Paragrafen ställer krav på att kommunen ska tillhandahålla medborgarna ett insamlingssystem för matavfall i den utsträckning det inte kan anses orimligt utifrån ett samhällsekonomiskt eller insamlingstekniskt perspektiv. Med matavfall från hushåll menas biologiskt lättnedbrytbart avfall (så som rotfrukter, grönsaker, köttprodukter och frukt) som av olika anledningar inte konsumerats. I matavfall inbegrips även matavfall som är oundvikligt, det vill säga de delar av livsmedel som normalt inte äts upp (så som blast, skal, ben och liknande). En ökad utsortering av matavfall ställer stora krav på information och vägledning till hushåll och verksamheter. Även pekar på vikten av information och att den inte bara riktas mot kunden utan att alla som omfattas av insamlingssystemet (avfallshämtare, transportörer, behandlare och produktanvändare) måste förstå miljönyttan med insamlingen för att resultatet ska bli bra. Förslag: En ny paragraf införs i avfallsförordningen som fastställer att verksamhetsutövare som godkänts av den myndighet regeringen bestämmer får samla in och omhänderta skrymmande eller icke brännbart hushållsavfall. Kommunens övergripande ansvar för detta hushållsavfall kvarstår. Grovavfall brukar ofta definieras som hushållsavfall som är så tungt, skrymmande eller har andra egenskaper som gör att det inte är lämpligt att samla i säck eller kärl. Termen har dock kommit att tolkas olika i landets kommuner och det finns ingen legal definition av vad som ingår i begreppet. Tolkningsläget om vad som är grovavfall har skapat en situation med oklara regler för kommuner, medborgare och avfallsentreprenörer. Grovavfall finns inte nämnt i lagstiftningen utan är en fraktion som klassas under hushållsavfall. Avfallets speciella karaktär och krav på egen insamling har dock gjort att grovavfall har använts i deskriptivt syfte i rapporter från både myndigheter, kommunala och privata aktörer. Det avfall som avses i de förslag jag lägger om grovavfall är skrymmande eller icke brännbart hushållsavfall (se författningsförslag 34 a §). Med sådant avfall avser jag det som är för stort för att rymmas i de dagliga hushållssoporna. Hit hör bl.a. trädgårds- och innemöbler, husgeråd, hand- och trädgårdsverktyg, metallskrot som inte är förpackningar, cyklar, större leksaker och dylikt liksom avfall från ombyggnad i bostaden. Den nationella avfallsplanen fastslår att återanvändningen av hushållsavfall ska öka och att det behöver bli enklare för hushållen att lämna material och produkter för detta ändamål.8 För att nå denna ambition bör både privata och kommunala aktörer involveras i omhändertagandet av avfallet (se kapitel 4 för kommunens roll i förberedelse för återanvändning). Ett led i arbetet för att öka återanvändningen är att förbättra servicen för medborgarna när det kommer till insamlingen av grovavfall. Förslaget innebär att aktörer som godkänts av den myndighet regeringen bestämmer får samla in och omhänderta grovavfall. För att minimera risken med att oseriösa aktörer samlar in grovavfall bör endast de aktörer som godkänts av den myndighet regeringen utsett få möjlighet att hantera grovavfall. Detta ger kommunen en möjlighet att utöva tillsyn. Detta i kombination med de övriga förslag som presenteras i utredningen om anteckningar för hushållsavfall och skyldighet att lämna avfallsrapporter minskar risken för att oseriösa aktörer agerar på marknaden. Då grovavfall ligger under kommunens monopol sker insamlingen primärt i kommunens regi. I stor utsträckning är medborgarna hänvisade till kommunens bemannade återvinningscentraler för avlämning av grovavfall, även om det förekommer fastighetsnära insamling.9 Det förekommer även att kommunen erbjuder hämtning efter beställning eller budning. Vissa kommuner tillåter emellertid inte budning eller beställning i orter där återvinningscentral finns.10 Trots att grovavfallet ligger under kommunens monopol så sker insamling i privat regi. Vare sig det handlar om ren insamling eller återanvändning så sker verksamheten i en gråzon för vad som är lagligt, dels på grund av oklara definitioner och dels för att vissa kommuner tillåter privata aktörer hantera grovavfall. Genom att klargöra lagstiftningen kan den privata insamlingen utvecklas till förmån för miljön, medborgaren och marknaden. Min uppfattning är att det finns en potential att utveckla grovavfallsmarknaden, framför allt vad gäller förberedelse för återanvändning. styrs skiljelinjen mellan vem som får hantera vad och vilket syfte innehavaren av en vara har när innehavaren lämnar varan ifrån sig. Om innehavaren har ett gåvosyfte får vem som helst 8Naturvårdsverket rapport 6502 Från avfallshantering till resurshushållning – avfallsplan 2012–2017. 9Avfall Svensk avfallshantering . 10Avfall , Rapport av grovavfall i . Har innehavaren däremot ett kvittblivningssyfte har varan blivit till avfall som kommunen har ensamrätt att hantera. Detta får till följd att de aktörer som i och för sig skulle kunna hantera de varor som innehavaren har lämnat ifrån sig i gåvosyfte, i viss mån stängs ute från marknaden eftersom det inte alltid går att fastställa om innehavaren har haft ett gåvo- eller kvittblivningssyfte. Kommunens ensamrätt för grovavfall kan vara ett hinder för verksamheter som vill arbeta mer aktivt med återanvändning och förberedelse för återanvändning. menar11 att en av orsakerna till att avfall som kan återanvändas kastas är att det kan vara omständligt och tidskrävande att hitta aktörer som kan ta hand om avfallet. Myndigheten pekar även på att det kan finnas en okunskap hos konsumenten om att det som de själva anser vara avfall har ett värde på andrahandsmarknaden. En ökad information och service till hushållen kan tänkas förändra detta. Marknaden för begagnade varor ökar . Vintage och second hand har blivit allt mer accepterat. är det självklart för många hushåll att sälja eller skänka inte bara begagnande bilar utan även andra prylar som möbler, leksaker och kläder, istället för att kasta det som avfall.12 Genom att underlätta insamlingen av dessa produkter kan marknaden för återanvändning utvecklas ytterligare till förmån för miljön. Ett problem i dagens system är att stora mängder grovavfall placeras vid ÅVS:er eller dumpas på annat sätt. Nedskräpning kan påverka insamlingspunkten negativt och påverka viljan att nyttja insamlingssamlingspunkten. Grovavfallet kan således skapa en negativ extern effekt på miljön så att insamlingen av förpackningar och returpapper påverkas. Det resulterar även i att kostnaden för hanteringen flyttas över från kommunen till producenterna. En utökad service till medborgarna kan vara ett sätt att förbättra denna situation. Avfall sammanställning av kommuners grovavfallshantering 11Naturvårdsverket rapport 6502 Från avfallshantering till resurshushållning – avfallsplan 2012–2017. 12Naturvårdsverket rapport 6502 Från avfallshantering till resurshushållning – avfallsplan 2012–2017. pekar på att nedskräpning vid ÅVS minskat i de kommuner som utökat sin fastighetsnära insamling av grovavfall.13 I storstadsregioner och tätorter kan förslaget leda till mer rationella transporter då boende i flerbostadshus kan gå samman och låta en privat aktör omhänderta deras grovavfall. På så sätt minskar antalet enskilda transporter till och från återvinningscentralerna. Mycket tyder på att det finns en positiv inställning till källsortering och annat miljöarbete i . Studier pekar dock på vikten av enkelhet för att den positiva inställningen ska omvandlas till handling. Blir det för komplicerat eller tidskrävande ökar risken för att medborgarna löser avfallsproblemet på ett felaktigt sätt14. Det är därför viktigt att avfallshanteringen uppfattas som enkel och lättillgänglig och, som framgår av utredningsdirektivet, i högre grad är fastighetsnära. Detta bör även gälla för grovavfall. Kommunernas återvinningscentraler och fastighetsnära insamling fungerar generellt bra men det finns ett utrymme för ökad service till medborgarna. Möjligheten att tillmötesgå individuella behov eller önskemål kan vara begränsad för en kommun då dess ansvar är att tillhandahålla en hantering som fungerar för majoriteten. Till skillnad från annat hushållsavfall uppkommer grovavfall inte lika frekvent i förutsägbara intervall, detta tillsammans med avfallets karaktär och sammansättning bildar en mer komplicerad insamling. Denna insamling kan vara svårt att planera för och en mer behovsanpassad hantering kan vara mer önskvärd och effektiv. Möjligheten att låta privata entreprenörer hantera grovavfall bör därför ses som ett komplement till kommunens hantering. Kommunen kan således fokusera på lösningar som är gynnsamma för samtliga kommuninnevånare medan entreprenörerna kan tillgodose de enskildas specifika behov. Att transportera grovavfallet till en återvinningscentral kan i vissa fall även vara en tidskrävande aktivitet. Vare sig det är på grund av brist på bil, tid eller fysisk möjlighet ges med förslaget ett utrymme för att betala för att få hjälp. Det är min uppfattning att 14Ewert, , (2009) Osäker eller nöjd – kulturella aspekter på vardagens avfallspraktik. en ökad service för medborgarna kan leda till en bättre hantering av avfallet. Grovavfall består av en rad olika material och produkter som har ett värde på marknaden. Det kan vara allt från skrot som går till återvinning till möbler som säljs på andrahandsmarknaden. Med dagens lagstiftning styr avfallsinnehavarens syfte när vederbörande lämnar från sig varan vem som får hantera den. Om innehavaren har ett gåvosyfte får vem som helst hantera varan. Har innehavaren däremot ett kvittblivningssyfte har varan blivit till avfall som kommunen har ensamrätt att hantera. Detta får till följd att de aktörer som i och för sig skulle kunna hantera de varor som innehavaren har lämnat ifrån sig i gåvosyfte, i viss mån stängs ute från marknaden eftersom det inte alltid går att fastställa om innehavaren har haft ett gåvo- eller kvittblivningssyfte. Utöver problemet med avfallslämnarens syfte skapar tolkningen av vad som utgör grovavfall ett hinder för utveckling av marknaden. Avfall från underhåll, reparation, ombyggnad eller rivning av bostad eller fastighet kan vara antingen hushållsavfall eller icke hushållsavfall. definierar t.ex. mindre underhållsarbeten och reparationer i bostaden som en normal del av boendet och anser att det därför bör räknas som hushållsavfall. Om ett byggarbete i stället är omfattande (större reparation, renovering, ombyggnad, rivning etc.) uppstår avfallet främst på grund av byggverksamhet och inte av boende och bör därför inte klassas som hushållsavfall. I det senare fallet kan en annan aktör än kommunen hantera avfallet. Den otydliga gränsdragningen mellan vad som ingår och vad som inte ingår i kommunens ensamrätt gör det svårt för entreprenörer att veta vad de får och vad de inte får hämta. Även om lokala tolkningar görs är begreppet fortfarande svårtolkat för enskilda medborgare och för avfallsentreprenörer. Det krångliga regelverket kan resultera i att en avfallsentreprenör som hämtar avfall från renoveringen i lagens mening inte har rätt att ta med soffor, bord och liknande varor som konsumenten vill bli av med. I stället ska konsumenten hänvisas till kommunens återvinningscentral. Detta system är vare sig logiskt för medborgaren eller avfallsentreprenören och är negativt för Genom att tydligt klargöra i avfallsförordningen vad avfallsentreprenörerna får och inte får stimuleras marknaden för återanvändning, återvinning och insamling från hushåll. Denna marknad existerar men påverkas negativt av de oklara regelverk som beskrivits ovan. Förslaget kan även leda till nya möjligheter för att utveckla och kombinera tjänster. Vid t.ex. flytt eller städning kan en entreprenör även erbjuda omhändertagande av det grovavfall som konsumenten vill bli av med. Dagens situation skapar även problem för fastighetsägare och hyresgästföreningar då grovavfall som cyklar och möbler lämnas kvar vid t.ex. flytt. I dessa fall finns inget klart gåvosyfte vilket gör att det klassas som hushållsavfall och faller under kommunens ensamrätt. Med de nya regler som föreslås i utredningen (kapitel 4 och kapitel 5) kan fastighetsägare vid en sådan situation anlita en avfallsentreprenör som hämtar upp grovavfallet. En alternativ handlingsväg till den föreslagna förändringen av dagens system är att den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om kommunernas hantering av hushållsavfall. Syftet med bestämmelsen är att sätta en lägsta godtagbar servicenivå för hantering av hushållsavfall som faller inom kommunernas ansvar. Till skillnad från regleringen avseende producentansvar och bemyndigandet i 15 kap. 6 § har inte bemyndigandet i 15 kap. 9 § utnyttjats till att meddela närmare föreskrifter om kommunernas avfallshantering (med undantag för innehållet i den kommunala renhållningsordningens avfallsplan). Skälet till detta är att kommunerna i sin tur föreskriver om den närmare utformningen av avfallshanteringen i sina lokala avfallsföreskrifter. Det har därför inte ansetts nödvändigt att reglera hur kommunerna utövar sin föreskriftsrätt. Det bygger i sin tur på att avfallshanteringen måste anpassas efter de lokala förutsättningarna i landets kommuner. Följden blir en växande skillnad mellan olika kommuner men också skillnader i den service som lämnas till medborgarna. Det finns anledning att genom föreskrifter kunna styra åtminstone den lägsta godtagbara standarden för kommunernas Inte minst när det gäller grovavfall är skillnaderna mellan olika kommuner omotiverat stora. En sådan ordning riskerar att successivt urholka förtroendet för samhällets avfallshantering. Det skulle i sin tur kunna öppna för krav på förändringar avseende kommunernas ansvar för avfall. I utredningsdirektiven uttrycks att alltmer av hushållsavfallet ska samlas in fastighetsnära. Det är mycket som talar för att det är lämpligt både för att ge en ökad service till medborgarna och för att därmed öka återvinningen. Det är också bakgrunden till det huvudförslag som lämnas avseende förpackningar och returpapper. För matavfall och brännbart avfall är det både av logistiska skäl och miljöskäl lämpligt att avfallsinsamlingen sker nära källan. Grovavfallets karaktär och sammansättning bildar tillsammans med frekvensen av hur ofta det uppstår ett mer komplicerat mönster. Till det ska läggas att det är just i första hand grovavfall och liknande som genom förberedelse för återanvändning kan lyftas högre upp i avfallshierarkin. I detta nya landskap av avfallshantering måste kommunerna finna nya former för sin service. För att skillnaderna mellan kommunerna emellertid inte ska bli för stora behövs dock en reglering som gör det möjligt att föreskriva hur kommunerna skapar en lägsta godtagbar service. 5.7Bemyndigande för kommunen att meddela föreskrifter om utrymmen för avfallshantering Förslag: Det införs en ny paragraf i 74 a § avfallsförordningen som anger att kommunen får meddela föreskrifter om att fastighetsinnehavare ska avsätta och utrusta utrymmen för avfallshantering. Kammarrätten i fann i en dom meddelad att en kommun inte hade rätt att meddela föreskrifter som skulle kunna innebära att en fastighetsinnehavare tvingades att göra ingrepp i och ändringar i dispositionen av befintliga byggnader. Bedömningen gjordes mot bakgrund av att kommunen inte erhållit bemyndigande att meddela föreskrifter som innebär åläggande för fastighetsinnehavare att avsätta och utrusta utrymmen för sopsortering inom befintliga byggnader. 15 Dom i mål nr 4155–06, Kammarrätten i , . För att kommunen ska kunna vara pådrivande för ökad utsortering av avfall, kan det komma att innebära att kommunen meddelar föreskrifter om sortering av avfall som i praktiken innebär ålägganden för en fastighetsinnehavare att avsätta och utrusta utrymmen för sådant ändamål. Sådana föreskrifter är enligt den ovan angivna domen dock inte tillåtna. Det är rimligt att kommunen, för att möjliggöra ökad utsortering av återvinningsbara avfallsflöden, får möjlighet att meddela föreskrifter om att fastighetsinnehavare ska avsätta och utrusta utrymmen för avfallshantering. Ett sådant bemyndigade föreslås framgå av 74 a §. Att sortera ut förpackningar av papper, glas, plast och metall i enlighet med producentansvarsförordningen är inte ett system som är tydligt för den enskilde medborgaren som ofta lägger andra typer av glas-, plast- och metallföremål i insamlingsbehållarna för förpackningsavfall. Ett system med insamling i materialströmmar vore således enklare att förstå. Efter den undersökning genomförde om insamling av vissa fraktioner i materialströmmar16 drar myndigheten slutsatsen att insamling av hushållsavfall baserat på material skulle ge ett system som är mer användarvänligt och begripligt för hushållen. Myndighetens uppfattning är att en ändring till insamling av material i stället för förpackningar kan medföra nöjdare och ännu mer engagerade hushåll samt ge ett ökat förtroende för källsortering och återvinning. förordar därför att insamling och återvinning av hushållens avfall breddas till att omfatta allt avfall av metall och plast som går att materialåtervinna. Rapporten har inte remitterats men kritik har riktats från näringslivet mot myndighetens slutsatser när det gäller en övergång till materialinsamling. Det är materialbolagens och återvinningsföretagens uppfattning att insamlingslösningar med sammanblandade fraktioner leder till ingen eller mycket liten materialåtervinning. Jag har under arbetets gång träffat återvinningsföretagen Svensk Glasåtervinning, Fiskeby (pappersförpackningar) och Swerec (plast). En av återvinnarna (Swerec) gav uttryck för att det i 16 Rapport 5942 System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar. framtiden, när tekniken för sortering utvecklats ytterligare, kommer vara möjligt att samla in blandade fraktioner av plast i större utsträckning än . Jag avser mot bakgrund av dagens tekniska begränsningar för behandling av alltför orena fraktioner inte ge förslag till en övergång till insamling i materialströmmar. Det är emellertid min uppfattning att det ur pedagogisk synvinkel vore ett bättre system. Med ett system med en ansvarig insamlare och med den teknikutveckling som pågår anser jag att det är en möjlighet som bör beaktas . Bedömning: Den utökade insamlingen av matavfall bör ske på ett sådant sätt att så mycket näring och energi som möjligt kan utvinnas. Direktkopplade avfallskvarnar uppfyller inte dessa kriterier. avråds därför från en fortsatt utbyggnad av direktkopplade avfallskvarnar. I takt med att biogasen utvecklats har matavfallet kommit att betraktas mer och mer som en eftertraktad resurs. Produktion av biogas och biogödsel är beroende av en stadig tillförsel av substrat. Även om insamlingen av matavfall stadigt ökar ligger den fortfarande under de mål som satts i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Miljömålen kan komma att skärpas så att krav ställs på att växtnäring och energi tas tillvara. För att nå det föreslagna miljömålet om biologisk behandling måste en rad olika system appliceras. En metod är insamling av matavfall med avfallskvarnar. finns det primärt två systemlösningar; avfallskvarnar kopplade till en separat tank och avfallskvarnar kopplade till spillvattennätet. De två lösningarna har olika potential för att användas i hushåll och verksamheter. Båda systemen har fördelen att de underlättar utsorteringen av matavfall markant. Båda systemen genererar också substrat som kan användas för att producera biogas. Matrester från kvarnar kopplade till spillvattennätet rötas tillsammans med slam i reningsverken, resterna från kökskvarnar med tank rötas i kammare med liknande substrat. Detta skapar en skillnad i innehållet och möjligheterna till att återföra rötresten till Att bygga upp insamlingssystem som inte tillgodoser de krav som ställs i God bebyggd miljö kan hämma hanteringen av de ändliga resurser vi vill återvinna. Insamling av matavfall bör ske på ett sådant sätt att recirkulering av ändliga resurser och näringsämnen till jordbruket underlättas. Så trots att direktkopplade avfallskvarnar kan resultera i ökad insamling av matavfall, väger nackdelarna tyngre. avråds således en fortsatt utbyggnad av direktkopplade avfallskvarnar. Kvaliteten på rötresten och möjligheten att använda den i jordbruket är en viktig fråga. Spårbarheten är viktig när det kommer till användningen av rötrester i jordbruket. Detta ställer stora krav på kvalitetssäkring av matavfallet. Om spårbarheten är god och det finns en kontroll genom hela insamlingskedjan kan resterna från rötningsprocessen certifieras och återföras till jordbruket. Ett minimikrav från organisationer som KRAV, Svenskt Sigill m.fl. är att anläggningarna som producerar biogödsel eller kompost är certifierade.17 Den utökade insamlingen och behandlingen av matavfall ska ske på ett sådant sätt att så mycket näring och energi som möjligt kan utvinnas. Som nämnts tidigare är mat-, restaurang- och livsmedelsavfall några av de mest lönsamma fraktionerna för produktion av biogas. Utöver lönsamhetsaspekten innehåller matavfall många näringsämnen som bör recirkuleras till jordbruket. Vid transporten av det malda avfallet i ledningsnätet sker en nedbrytning som bidrar till energiförlust. Transporten leder även till en förlust av näringsämnen, bl.a. försvinner stora delar av kvävet från substratet. Matavfallet bör behandlas så att dess potential utnyttjas dels genom materialåtervinning som biogödsel dels genom energiåtervinning som biogas. Det finns således en avvägning mellan att få in mer substrat och att producera biogas på ett sådant sätt att restprodukterna kan återanvändas. Matavfallet bör samlas in och återvinnas på det sätt som genererar mest energi och skapar bäst förutsättningar för recirkulation till jordbruket.