sou · GZB356 · 2012-01-01 00:00:00 — Havet nyttjas inte bara för sina fysiska och levande resurser, utan också för de kulturella ekosystemtjänsterna. Havet är en viktig källa till rekreation för människan. Turistnäringen är en av världens största och beräknas fortsätta att öka i omfattning. Andra branscher med anknytning är fritidsbåtsindustrin som ger upphov till varv, och service av olika slag vilket ger försörjningsmöjligheter, inte minst i de mindre kustsamhällena. Havet kan också utgöra inspirationskälla för konstnärer, musiker och författare och det har inte minst positiva effekter på hälsan, som i förlängningen kan ge minskade vårdkostnader. som är ansvarig myndighet för den officiella turiststatistiken, har som uppgift att ta fram och sprida information och kunskap om turismens utveckling och effekter på näringslivet i . Den officiella turiststatistiken syftar till att ge en bild av turismens effekter och utveckling till beslutsfattare och näringsliv. Statistik ska också finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den ska ge underlag för prioriteringar, och för analyser av utvecklings- och affärsmöjligheter. tar löpande fram statistik och analyser om turistboende, turismens effekter på ekonomi och sysselsättning samt om besöksmål (antal besökare). Statistiken och analyserna redovisas i säsongs- eller årsvisa rapporter. I publikationen Fakta om svensk turism 2009, som innehåller senast insamlad data, belystes turism och resande ur ett stort antal olika perspektiv som till exempel ekonomi, export, sysselsättning, volymer, beteenden, utbud och efterfrågan. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Figur 3.12 Områden av riksintresse för friluftslivet samt områden enligt 4 kap. med obruten kust, eller där endast begränsad exploatering är tillåten Källa: SOU 2008:48 (uppgifter om friluftsliv från ) Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Ett rikt djur- och växtliv och levande kulturvärden lockar människor till kust och skärgård för rekreation. Friluftsliv definieras som vistelse utomhus i natur- eller kulturlandskapet för välbefinnande och naturupplevelser utan krav på tävling. Friluftsaktiviteter vid och i anslutning till kusten är t.ex. båtliv, bad, vandring, kanot, fågelskådning och fritidsfiske. Centrala aspekter för friluftslivet sammanfaller i hög grad med natur- och kulturvårdens intressen. Viktigt för friluftslivet är bl. a. variation i landskapet, tilltalande landskapsbild och intresseväckande natur- och kulturföreteelser (vegetationstyper, växt- och djurarter, geologiska formationer, odlingshistoriska miljöer, kulturminnesmärken). Många aktörer påverkar friluftslivet och har möjlighet att utveckla det. har fått i uppdrag att samordna de olika myndigheternas arbete med friluftsliv. Tanken är att skapa ett effektivare och mer ändamålsenligt nationellt friluftslivsarbete. samlas myndigheter för att samordna arbetet med friluftsliv övergripande, hålla sig uppdaterade och lägga grunden för planeringen. Tio nätverk för friluftsliv ingår i den s.k. tankesmedja för friluftsliv som arbetar för att samordna och utveckla arbetet inom sitt område. De tio nätverken är: 2.personligt engagemang och samverkan, 4.natur för friluftsliv, 6.landsbygdsutveckling och hållbar regional tillväxt, 9.fysisk aktivitet och folkhälsa, samt 10.forskning och statistik. pågår tre forskningssatsningar inom området. Inom projektet i förändring studeras friluftsliv och naturbaserad turism i , för att fånga friluftslivets bredd och dynamik. Ett annat program undersöker hur ett specifikt naturområde används av besökare i syfte att få fram underlag för planering och förvaltning. Ytterligare ett program har arbetat med att ta fram ett förslag till statistikprogram för friluftslivet. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov förslag till program för insamling och samordning av statistik för friluftsliv har tagits fram: -Nationell översiktsstudie om bland annat hur många som bedriver friluftsliv i och vilka trender som finns inom friluftslivet. -Nationell fördjupningsstudie om mer kvalitativa frågor om motiv och hinder för friluftsliv, upplevd tillgång till och upplevelser av friluftsliv. -Besökarundersökningar, både i skyddad natur – som naturreservat och nationalparker – och i kommunala områden som är tillgängliga för allmänheten genom allemansrätten. Undersökningarna består av besökarräkningar i områdena och enkäter som besökarna fyller i på plats. Besökarundersökningarna ska svara på hur många som besöker olika friluftsområden i och hur besökarna uppfattar områdena och besöken. -Förslag på ytterligare studier av friluftsliv; det kan vara studier om specifika målgrupper, som barn och ungdomar eller äldre människor, och deras friluftsvanor. Det kan också vara studier om friluftslivets ekonomiska betydelse eller studier av särskilda friluftsaktiviteter. För uppföljningen av miljömålsarbetet används ett antal indikatorer varav några berör friluftsliv. För målet Hav i balans samt levande kust och skärgård görs bl.a. besöksräkning vid gästhamnar samt redovisas antal gästhamnar per kommun, liksom antal olagliga oljeutsläpp. I såväl den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet , som den delrapport om fördjupad utvärdering som överlämnades till regeringen , läggs förslag på att utarbeta fler indikatorer om friluftsliv och turism, som: -ökningen av antalet soptunnor, toaletter och mottagningsanläggningar för avfall i skärgården, -enkätundersökningar och intervjuer om hantering och upplevelse av avfall i skärgården, -enkätundersökningar och intervjuer om upplevelse av buller i bullerfria områden, -efterlevnad av begränsningar i hänsynsområden, -antal och regional fördelning av bullerfria områden. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Buller behöver dock definieras för att säkerställa åt vilket håll som utvecklingen går. Definition och utveckling av uppföljning av buller behöver också samordnas. Människan påverkar havsmiljön i många avseenden varav flera har berörts i tidigare avsnitt. Nedanstående beskrivning ger ytterligare ett axplock av olika former av påverkan som är viktiga att beakta i samband med havsplanering. Länsstyrelserna är de som har bäst kunskap inom de flesta av dessa områden.15 Utsläpp och läckage till vatten Utsläpp till vatten regleras främst genom . I förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns förteckning över vilka miljöstörande verksamheter som ska tillståndsprövas eller anmälas till kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Indelningen grundar sig på verksamheternas miljöpåverkan. Verksamheter som har tillståndsprövats ska normalt ha ett kontrollprogram som beslutats av tillsynsmyndigheten. Det kan omfatta både utsläppskontroll och recipientkontroll, dvs. kontroll av påverkan på omgivningen. Utsläppsdata för alla verksamheter som har tillsynsansvar för finns på respektive länsstyrelse i för landet gemensamma datasystem. HaV kommer att få det övergripande ansvaret för enskilda avlopp, där kommunerna har det primära tillsynsansvaret. Utvecklingsarbete kommer att behövas för att få bättre planeringsanpassad kunskap utifrån bland annat inventeringar och schablonberäkningar. Ett särskilt problem är bräddning av orenat avloppsvatten och dagvatten från de kommunala ledningsnäten. Som effekt av den pågående klimatförändringen samt det bristande underhållet på avloppsledningsnätet, kommer problemet med bräddning att tillta när nederbördsmängderna blir större och får högre intensitet . 15 Utredningen har fått värdefullt underlag till detta avsnitt från i . Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Diffust läckage av näringsämnen till havet kommer framför allt från jordbruksmark, men även från skogsmark. I ett långsiktigt perspektiv bör man beakta effekterna av klimatförändringarna som sannolikt kommer att innebära att risken för ökat läckage kommer att öka. Utsläppen från jordbruket kan följas genom recipientkontroll av vattendrag eller schablonberäkningar från kustnära jordbruksmark. Recipientkontrollen är organiserad på olika sätt i landet men i de större vattendragen finns vattenvårdsförbund som minst rapporterar miljöstatus och tillförsel av olika föroreningar. För vissa kuststräckor finns motsvarande kustvattenförbund. Tillgängligheten av data från recipientkontrollen anpassad för havsplanering kan variera beroende på huvudman. Sjöfarten är i grunden ett miljöanpassat och uthålligt transportsystem. Den har jämförelsevis låga krav på infrastruktur och kan förflytta stora lastmängder till låg energiförbrukning. Av allt gods till och från transporteras till sjöss. av de globala sjötransporterna går genom . Sjöfartens miljöpåverkan handlar till stor del om utsläpp till luften av framför allt kväveoxider och svavel. Huvuddelen av världens flotta använder tjockolja med mycket höga halter av svavel och tungmetaller. Beslutet i om minskade svavelnivåer i fartygsbränsle och andra åtgärder bedöms kunna kraftigt minska sjöfartens utsläpp till luften, om det ratificeras. Utöver utsläpp till luften, kommer ett stort antal diffusa utsläpp till vatten från fartyg i normal drift, såsom oljeförorenat länsvatten och tankspolvatten, men också orenat toalettavloppsvatten. rapporterar regelbundet incidenter som medför oljeutsläpp. Kunskapen om utsläpp från sjöfarten är i flera avseenden begränsad. Kunskapen om utsläpp till luften är god, men luckor finns om t.ex. partiklar. Utsläppsmängderna beräknas utifrån bränsleleveranser till klimatrapporteringen, men krav ställs inte på annan löpande rapportering. Då fartygstrafiken för det mesta går på internationellt vatten är den svår att reglera med nationell lagstiftning. Internationellt ligger ansvaret för miljöåtgärder mot sjöfarten hos IMO. Den nationella luftutsläppsdatabasen ger dock möjlighet att ta fram kartor som visar sjöfartens luftutsläpp på svenskt territorialvatten. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Vrak kan genom läckage av oljor och andra miljöfarliga ämnen utgöra ett potentiellt hot mot såväl människa som miljö. Något större läckage från vrak som gett allvarliga konsekvenser i ett miljöperspektiv har inte inträffat i Sverige.16 presenterades en rapport om miljörisker från fartygsvrak. Inom ramen för den inventering som utredningen genomförde påträffades inte några vrak som kräver omedelbara, akuta insatser. Risken för större, utsläpp från vrak bedömdes generellt som låg . Av flera tusen vrak längs den svenska kusten bedömdes ett drygt trettiotal kunna utgöra reella hot mot havsmiljön. De ungefärliga haveriplatserna för dessas fartyg är kända. Enligt rapporten bör de undersökas, för att få bättre beslutsunderlag om vad som är rätt åtgärder för varje enskilt fall. Förekomsten av förorenade sediment kan vara viktig information i samband med havsplanering. Det är framför allt SGU och länsstyrelserna som har sådan information. Det kan ofta handla om riktade inventeringar av till exempel fiberbankar eller recipienter utanför industriområden. Ett exempel på förorening är TBT (tributyltenn) som tidigare användes i båtbottenfärg. Omfattningen av muddringsverksamheten är relativt väl känd, åtminstone den verksamhet som varit föremål för tillståndsprövning eller tillsyn. Det stora problemet är dumpning av muddermassor eftersom huvuddelen av de massor som uppstår vid muddring i havet också dumpas i havet. Verksamheten regleras genom flera lagstiftningar och av flera myndigheter. Underlaget för att identifiera lämpliga dumpningsplatser är ofta bristfälligt, vilket kan leda till att massor dumpas utan tillräcklig information med risk för negativ miljöpåverkan. Sammantaget kan man konstatera att tillgången på planeringsunderlag varierar beroende på vilken verksamhet det är fråga om. Tillgången på utsläppsdata från de verksamheter som har kontrollprogram är god. De gäller till exempel det stora antalet kommunala 16 Miljörisker från fartygsvrak – regeringsuppdrag dnr N2009/4683/TR, 2011. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov För vissa andra verksamheter är utgångspunkten inventeringar eller schablonberäkningar. Hur användbara data från recipientkontrollen är, varierar inom vida ramar; vissa vattenvårdsförbund har mycket avancerade undersökningsprogram. Dessa kan vara mycket viktiga i anslutning till kust med skärgård, där strömningsförhållandena är komplexa. Avsnittet bygger på en enkät till de 14 kustlänsstyrelserna genom länsarkitekternas nätverk.17 Länsstyrelserna behöver heltäckande kunskapsunderlag för att bistå kommunerna i deras planeringsarbete och för att kunna uppnå regionala och lokala planeringsmål inom exempelvis miljömålsarbetet, vattenförvaltningen och klimatarbetet. Detta omfattar grundläggande kunskaper om vattnets och bottnarnas biologiska, kemiska och fysikaliska tillstånd, miljöpåverkan såväl som väsentliga processer som bestämmer tillståndet och dess utveckling. Exempel är biologiska förhållanden, kartläggning av äldre försyndelser, kunskap om fartygstrafik samt ankringsplatsers miljöpåverkan, kartläggning av infrastruktur till havs t.ex. kablar, farleder, kommunala reservat och övriga kommunala planerings- och kunskapsunderlag, vind- och vågexponering, lekområden för fisk, sammanställd bild över miljödata, kulturmiljöintressen i havet samt uppgifter om havsdjup, bottentyp och havsströmmar. Allmänt kan sägas att varken kommuner eller länsstyrelser har arbetat med att utveckla generella planeringsunderlag för havsområdena utanför baslinjen. Utredningen genomförde en enkätundersökning av de 80 kustkommunerna om hur många kommuner som har behandlat havsområden i sin översiktsplan, vilken redovisades i huvudbetänkandet (SOU 2010:91, s. 235). Undersökningen visade att endast ett fåtal kommuner hade behandlat havsområdena utanför baslinjen i någon form. Länsstyrelserna har ett digitalt tittskåp, , med basinformation om kusten och havet som bl.a. syftar till att möjlig- 17 Enkäten genomfördes och sammanställdes av utredningens expert . Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov göra prioriteringar och förebyggande åtgärder inför eller vid oljeutsläpp. Hos vattenmyndigheterna finns tillgång till information om miljökvalitetsnormer för vattenkvalitet, se vattenmyndigheternas beslut om åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer.18 Kunskapsunderlag i olika form tas ofta fram i begränsade områden i anslutning till prövning av verksamheter, t.ex. gasledningar, hamnverksamhet, kabeldragningar och dumpning av muddermassor. Länsstyrelserna tar fram planeringsunderlag som rör havet. Nedan följer en översiktlig redogörelse för olika typer av underlag som tas fram. Inom miljötillstånd och vattenförvaltning finns bland annat: -översiktlig information om stigande havsnivåer, översvämningsrisker -planeringsunderlag för åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen -miljöövervakningsdata om vattenmassor (näringsämnen, vattenutbyte m.m.), växter, bottendjur, vattenkemi, bottensediment, siktdjup och miljögifter -samordnade recipientkontroller, övervakningsprogram i belastade eller påverkade områden, som även täcker kusten För skyddade områden har länsstyrelserna kunskap om: -grundinformation om marint områdesskydd (basinventeringar, naturreservat, nationalparker) -reservat och Natura 2000-områden -biologiska data för reservaten -naturmiljövärden bl.a. naturreservat, riksintresse för naturvård, Natura 2000-områden, Ramsar-områden, fågel- och sälskyddsområden m.m., framför allt i kustvattenområden -biosfärområden (t.ex. arkipelag; kärnområden, buffertzon och utvecklingsområden) -kulturmiljövärden bl.a. riksintressen för kulturmiljövård, kunskapssammanställning submarina fasta fornlämningar i form av boplatser samt vrak Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov -värdefulla områden (BSPA-områden) Kunskaper om verksamheters påverkan: -dumpning av muddermassor -fisk- och musselodlingar Kunskapsunderlag för vissa områden eller län från olika projekt -djupdata inom vissa projekt, t.ex. Forum i västerhavet -delvis kunskap om exploateringstryck, rörliga friluftslivet, båtrörelser, fisketryck, vattenbruk m.m. -inventeringar av vegetationsklädda bottnar -dioxinprojekt; kartläggning och spårning av källor -kemikalieutredning; kartläggning av kemiska ämnen som används inom industri och övriga verksamheter -karläggning och effekter av övergödning -modelleringsprojektet (kartor av utbredning av olika arter och biotoper) -potentiella förorenade områden; inventerade och riskklassade förorenade områden i och i anslutning till havet -fiberbanksprojekt, miljögifter i fiberförekomster från massaindustrierna -potentiella förorenade områden 3.9.2Bristerna ur ett regionalt perspektiv Generellt sett finns behov av att utveckla både meta- och attributdata till digitala kartor. Datakvaliteten varierar beroende på innehåll och ålder. Data är tillgängliga bl.a. genom (VISS) som visar på miljötillståndet enligt vattendirektivet, GIS- format (), digitalt och analogt genom rapporter och Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56 Miljödata är oftast tillgängliga via nationella datavärdar. Underlag finns bl.a. om områden av riksintresse för bl.a. energiproduktion, hamnar, farleder, vägar, yrkesfiske, försvar, friluftsliv och naturvård samt Natura 2000-områden, till havs m.m. Dock råder brist på tillräckliga värdebeskrivningar. Havsplanering ska gälla från en nautisk mil utanför baslinjen och utåt. Här är behovet av data stort. prioriterar data från mer kustnära områden, men kunskapsluckorna är även där stora. Det saknas egentligen tillräcklig kunskap om tillstånd och funktion för en ändamålsenlig förvaltning. Länsstyrelserna har bara några bitar i pusslet och stora geografiska luckor. Det saknas grunddata om havsområdet (särskilt det yttre) avseende bottenförhållanden (djupdata, syreutbredning, sedimentdata, förorenade områden), bevarandeintressen i yttre havsområdet; fornlämningar m.m. En heltäckande detaljerad kartläggning av djupförhållanden och bottenbeskaffenhet behövs. Detta skulle bl.a. underlätta den fortsatta biologiska kartläggningen. Det är svårt att få heltäckande inventeringar då bl.a. habitatkartor över kustområdena ofta saknas. Det saknas också nationell metodik för att beskriva värden och för insamling av data. Geografiska kunskaps- och dataluckor behöver åtgärdas. Underlagen kan vara svåra att hitta och använda, eftersom stora delar är spridda, både inom olika sakområden och hos andra myndigheter. Om datainsamlingen kunde utvecklas så att all information som finns hos olika myndigheter tillgängliggjordes på ett samordnat sätt vore mycket vunnet. Hela miljöövervakningen bör också ses över för att anpassas och samordnas i förhållande till de krav/behov som de olika direktiven ställer. All data tillgängliggörs inte (samlas inte i databaser) hos datavärdar vilket innebär att de inte blir tillgängliga för en större krets. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Havsplanerna kan genom tillämpningen få följder både för miljön och för samhällsaktörer. Planeringen behöver tillgång till kunskap, inte bara om miljön, utan även om samhället och dess förhållande till havet. Avvägningar och prioriteringar mellan olika intressen måste vara genomtänkta och väl förankrade dels för att främja ett långsiktigt hållbart nyttjande, dels för att minska sårbarheten och riskerna för såväl människor som ekosystem. Det handlar inte bara om att beakta och bedöma de olika ekosystemtjänsternas värde och människans påverkan på dem, utan även att t.ex. förstå människors beteende samt hur förvaltningssystemet och olika regler och åtgärder fungerar. Den havsrelaterade samhällsanalysen utgör dock havsplaneringens och havsmiljöförvaltningens största kunskapslucka. Sådan analys omfattar såväl samhällets roll för havsmiljöproblemen med koppling mellan miljöbelastning och mänskliga aktiviteter, som hinder för att åtgärder ska vidtas. Havsrelaterad samhällsanalys omfattar även utvärderingar av olika åtgärder och arbetsformer i havsmiljöförvaltningen. Den kunskap och de metoder som behövs för analysen står dock inte till förfogande i tillräcklig utsträckning. Dessa brister påverkar självfallet även tillämpningen av havsmiljödirektivet. Även erfarenheten från havsplanering i andra länder såsom (se avsnitt 2.1), liksom flera studier pekar på stora kunskapsbehov vad gäller havsrelaterad samhällsvetenskap, t.ex. om och inom som beskrivs närmare nedan i detta avsnitt. Både kunskaps- och metodutveckling behövs för havsrelaterad samhällsanalys inom tre övergripande områden, som utredningen återkommer till i sina förslag (se avsnitt 6.4.2 och 6.4.3xx): 1.samhällets behov av och anspråk på havet och dess resurser, 2.mänsklig påverkan på havet, samt 3.styrning av nyttjandet och hantering av effekterna genom havsförvaltningssystemet och samhällssystemet i stort. Det rör således samhällets samspel med havet och havsmiljön samt – i synnerhet – samspelets drivkrafter och effekter, liksom hur detta styrs av förvaltningen och andra faktorer. 19 Detta avsnitt har tagits fram i samarbete med . Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov görs för viktiga kunskapsområden och hur långt kunskapsutvecklingen har kommit. Begrepp inom havsrelaterad samhällsanalys Först behöver dock ett antal relevanta begrepp definieras: Med samhällsanalys avser vi fortlöpande uppföljning och analys av samhällets nyttjande och behov, dess strukturer och processer som har betydelse för havsplaneringen och havsförvaltningen. Det omfattar även analyser och uppföljning av hur förvaltningssystemet och beslutsprocesserna är organiserade samt vilka effekter olika åtgärder får. Begreppet kan ses som en parallell till miljöövervakningen. Utredningen använder begreppet samhällsekonomi för att syfta på hur samhället hushållar med och använder sina tillgångar (som naturtillgångar och mänskliga tillgångar). Olika samhällsekonomiska aktörer som företag, banker, hushåll, offentlig förvaltning växelspelar med varandra. I samhällsekonomiska bedömningar ställs ofta nyttan av en viss åtgärd mot de direkta och indirekta kostnaderna. Ekosystemperspektivet innebär att man även måste hantera värden som är svåra eller omöjliga att beskriva i monetära termer. Kvantitativa (mängder, pengar) och kvalitativa (resonemang, värderingar) måste användas och i olika hög grad (se även avsnitt 6.4.3). I offentliga dokument och facklitteraturen används begreppet samhällsekonomi delvis på olika sätt. Även begreppet socioekonomi förekommer. Betydelserna är inte helt tydliga, inte heller huruvida begreppen skiljer sig åt. Begreppet socioekonomi har i svensk litteratur främst använts i analyser av olika händelser och åtgärder i förhållande till olika befolkningsgruppers inkomst, t.ex. ekonomiska och sociala följder av olika förändringar för olika samhällsklasser. Genom inflytande från engelskspråkiga texter inom internationellt samarbete och inom EU, har många börjat direktöversätta det engelska begreppet socioeconomic som ett slags samlingsbegrepp för sociala och ekonomiska aspekter i förhållande till bl.a. hållbar utveckling och integrerad havsförvaltning (t.ex. havsmiljödirektivet). Miljöekonomi och ekologisk ekonomi är ytterligare relevanta begrepp i sammanhanget. Inom miljöekonomi används nationalekonomisk teori för att analysera miljörelaterade frågeställningar, t.ex. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov kostnader och intäkter för olika samhällsaktörer av olika åtgärder för att hantera utsläpp. Man försöker att sätta ett pris även på miljön, så att miljöeffekter lättare kan omfattas i avvägningar inför beslut (för att undvika att det uppstår så kallade externa kostnader, dvs. kostnader som inte är ekonomiskt påtagliga för aktörerna, t.ex. ett företags utsläpp). Ekologisk ekonomi är en alternativ skola inom miljöekonomi, som inte enbart använder etablerad nationalekonomisk teori utan tar ett mer tvärvetenskapligt helhetsgrepp för att analysera miljöproblem och undersöka lösningar. 3.10.1Anspråken och deras förutsättningar och drivkrafter