sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Den som nekas distribution på grund av innehållet i skriften eller den tekniska upptagningen skulle därmed kunna få svårigheter med att nå ut med sitt budskap. Kommittén anser att någon motsvarande distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster inte bör införas. Antalet leverantörer av tjänster som på olika sätt gör sådana publi- ceringar möjliga är tillräckligt stort för att eventuell distributions- vägran inte ska få någon avgörande negativ inverkan på yttrande- friheten. Förslaget behandlas närmare i kap. 13. Den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL är komplicerad och svår- tillgänglig. Tillämpningen av den har också varit förknippad med problem. Ett problem har att göra med det automatiska grundlagsskyddet för s.k. massmedieföretag. Enligt databasregeln gäller grundlagen automatiskt för databaser som tillhandahålls av bl.a. en redaktion för en periodisk skrift eller för ett radioprogram. Kommittén har övervägt om redaktionsbegreppet borde överges eller ändras men har funnit att fördelarna inte överväger nackdelarna med en sådan ändring. Det andra tillämpningsproblemet som kommittén har behandlat är frågan vad det innebär att s.k. externa informationsleverantörer kan påverka innehållet i en databas. Det kan t.ex. gälla personer eller produktionsbolag som självständigt uppdaterar ett medie- företags webbplats. Kommittén föreslår att det i lagtexten ska framgå att grundlagsskyddet inte påverkas av sådana uppdateringar så länge de görs på uppdrag av den som driver verksamheten. Det tredje tillämpningsproblemet gäller grundlagens tillämplig- het på databaser som innehåller delar som kan påverkas direkt av mottagarna genom t.ex. omodererade användarkommentarer. Den nuvarande lagtexten kan uppfattas som att grundlagsskyddet för hela databasen faller bort om någon del av den kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten. Vi föreslår en uttrycklig bestämmelse om att grundlagen inte ska gälla för just de delar av databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verk- samheten. Våra förslag vad gäller databasregeln utvecklas närmare i kap. 15. Många tidningsföretag gör material från de tryckta tidningarna till- gängligt för allmänheten i databaser. Exempel på sådana tjänster är PressText Online och . ansågs den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF omfatta sådana databaser. Regeln jämställde ett förlage- troget återgivande av innehållet i en tidning med en bilaga till den periodiska skriften skedde i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Bilageregeln antogs gälla även då innehållet i periodiska skrifter tillhandahölls i sådana databaser som avses i 1 kap. 9 § YGL. Massmedieföretagens arkivdatabaser skulle därmed ha haft ett automatiskt grundlagsskydd. Men sedan ett avgörande av står det klart att tidningsföretagens arkivdatabaser inte omfattas av bilageregeln utan i stället faller under databasregeln i YGL. Detta har skapat flera problem. Kommittén anser att det finns ett behov av ett särskilt grund- lagsskydd för tidningsföretagens arkivdatabaser. Ansvaret för inne- hållet i dessa bör hållas samman med ansvaret för den periodiska skriften. Vi föreslår därför att det införs en ny bestämmelse i TF som innebär att den som ansvarar för den ursprungliga publi- ceringen i den periodiska skriften ska bära ansvaret för tillhanda- hållandet i arkivdatabasen. Förändringen innebär att preskriptions- tiden för sådana publiceringar i arkivdatabaser ska räknas från tidpunkten för utgivningen av den periodiska skriften. Preskription vad gäller allmänt åtal inträder därmed efter utgiv- ningen av den periodiska skriften. Kommittén har övervägt att införa en möjlighet för domstol att besluta att visst innehåll i sådana databaser ska tas bort. Vi har dock bedömt att det för när- varande inte finns behov av att införa en sådan regel. Förslaget utvecklas närmare i kap. 16. Kommittén föreslår även att det införs en särskild regel för tal- tidningar som tillhandahålls som tekniska upptagningar eller radio- program, eller ur en databas. En förutsättning är att innehållet åter- ger hela eller delar av den periodiska skriften och att innehållet har anpassats särskilt till personer med funktionsnedsättning. Preskriptionstiden för sådana återgivningar räknas från tid- punkten då den periodiska skriften gavs ut. Ansvaret för dessa åter- givningar hålls samman med ansvaret för den periodiska skriften. Taltidningsregeln behandlas i kap. 16. En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. En ny s.k. delegationsbestämmelse införs i TF och YGL i fråga om krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, inne- hållsdeklarationer och annan liknande produktinformation som förekommer i medier som omfattas av grundlagarna. Det kan bl.a. avse sådan tryckt information som förekommer på förpackningar och i s.k. bipacksedlar. Undantaget gäller under förutsättning att informationen inte är av en uttrycklig åsiktspåverkande eller opinions- bildande karaktär. Vårt förslag innebär att grundlagarna inte utgör något hinder mot att i lag meddela bestämmelser om sådan informa- tion. De föreslagna bestämmelserna ger ett uttryckligt stöd i grund- lagarna åt ett undantag som tillämpas. Fördelen med att skriva in undantaget i grundlagarna har bedömts vara att tillämp- ningsområdet blir tydligare och att det därmed blir lättare att förstå och tillämpa regleringen. I internationella förhandlingar – inte minst på EU-området – kan det dessutom antas öka möjligheterna att få acceptans för den svenska förhandlingspositionen om denna vilar på en distinkt princip med uttryckligt grundlagsstöd. Skälen för införandet av delegationsbestämmelsen utvecklas närmare i kap. 17. Frågor som kommittén inte har hunnit överväga närmare Ett antal frågor som har väckts inom kommittén har av tidsskäl inte kunnat analyseras djupare eller blivit föremål för närmare över- väganden. Bland de frågor som har uppmärksammats kan särskilt nämnas frågan om meddelarskydd för anställda inom privat verksamhet som finansieras med offentliga medel. Vidare har frågan väckts om att utvidga bestämmelsen om hets mot folkgrupp till att omfatta även transpersoner resp. personer med funktionsnedsättning. En annan frågeställning har rört förutsättningarna för att vidta olika tvångsmedel såsom husrannsakan och beslag av material på redak- tioner och i andra miljöer där det förekommer uppgifter som omfattas av källskydd. Dessa frågor redovisas i kap. 18. Övriga frågor som kommittén har haft att överväga Kommittén har utöver huvuduppgiften att se om det går att införa en teknikoberoende grundlag för tryck- och yttrandefriheten haft i uppdrag att överväga och lämna förslag beträffande tre frågor. Frågan om ett förstärkt integritetsskydd Kommittén har i enlighet med sina direktiv diskuterat om det borde införas en straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd. Flera varianter av ett sådant straffstadgande har tagits fram. Vi har kunnat konstatera att det i nationell svensk rätt finns begränsningar i skyddet för den enskildes privatliv och att det lagstiftningsmässiga skyddet vid en internationell jämförelse är relativt svagt. Avgörande för vår bedömning om en straffbestämmelse bör införas inom det grundlagsskyddade området eller inte har varit dels om det finns ett sådant behov, dels om kan anses inter- nationellt förpliktat att införa en bestämmelse av det slaget. Kommitténs behovsanalys har gett vid handen att det i princip inte förekommer några sådana integritetskränkningar inom det grundlagsskyddade området som kan motivera en särskild straff- bestämmelse. Vi har inte heller kunnat konstatera att för- pliktelser enligt är tillräckligt tydliga för att ensamma motivera införandet av ett nytt tryck- och yttrande- frihetsbrott. Kommittén anser att det finns en risk att en ny straff- bestämmelse får en återhållande effekt på de grundlagsskyddade mediernas publicistiska verksamhet. Vi har därför stannat vid att det inte finns skäl att föreslå en straffbestämmelse om integritetsskydd i grundlagarna. Däremot anser vi oss kunna konstatera att det finns ett tydligt behov av en generell straff- bestämmelse utanför det grundlagsskyddade området. Vi har gjort bedömningen att det finns skäl för regeringen att överväga en sådan bestämmelse. Våra närmare överväganden i denna del finns i kap. 19. Enskildas ställning gentemot medierna Enligt direktiven ska kommittén överväga om enskildas processu- ella skydd vid exempelvis förtal i medierna bör stärkas. För det ändamålet har kommittén diskuterat dels frågan om reglerna för allmänt åtal, dels reglerna om rättegångskostnader. Vi föreslår att möjligheterna att väcka allmänt åtal vid ärekränk- ning utvidgas något. Ärekränkningsbrotten skiljer sig på ett avgörande sätt från de flesta andra brottstyper. I fråga om dessa gäller nämligen som utgångspunkt att den enskilde själv får väcka åtal och utföra sin talan. Enligt en särskild åtalsprövningsregel i får allmänt åtal väckas bara om målsäganden anger brottet till åtal och åtal är av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt. Ett enskilt åtal innebär flera nackdelar för målsäganden. De mest betydande är att målsäganden själv får svara för brottsutredningen och själva åtalet samt riskerar att få betala den tilltalades rättegångs- kostnader om han eller hon förlorar målet. Allmänt åtal för ärekränkningsbrott förekommer bara i undan- tagsfall. har JK väckt allmänt åtal för förtal i endast ett fall. Utanför det grundlagsskyddade området väcks allmänt åtal i något större utsträckning. Vi anser det rimligt att det allmänna i något fler fall än ansvarar för att ärekränkningsbrott beivras straffrättsligt. Det bör ske genom utökade möjligheter att väcka allmänt åtal för sådana brott. Vi föreslår därför att det inte längre ska krävas särskilda skäl för allmänt åtal utan vara tillräckligt att allmänt åtal är påkallat från allmän synpunkt. Kravet på målsägandeangivelse ska dock finnas kvar. Vi föreslår också en annorlunda utformad bestämmelse om kvitt- ning av rättegångskostnader i tryck- och yttrandefrihetsmål. I den s.k. tillämpningslagen avseende TF och YGL finns en sär- skild rättegångskostnadsregel för tryck- och yttrandefrihetsmål. Den är tillämplig om målsäganden har fört talan i ett mål där skuld- frågan har prövats av en jury. I ett sådant fall kan rätten bestämma att vardera parten ska svara för sin rättegångskostnad oavsett utgången i målet. Enligt förarbetena till bestämmelsen ska den kunna tillämpas när rätten har en annan uppfattning i skuldfrågan än juryn. Det har satts i fråga om inte en tillämpning av kvittningsregeln i enlighet med förarbetsuttalandena står i strid med den s.k. oskuldspresum- tionen i artikel 6.2 i . Vi föreslår att bestämmelsen formuleras om i syfte att ändra förut- sättningarna för kvittning. I fortsättningen ska kvittning inte kunna ske av det skälet att rätten har en annan uppfattning i skuldfrågan än juryn. Härigenom undviker man att bestämmelsen kommer i konflikt med oskuldspresumtionen. Kvittning ska kunna ske efter en skälighetsbedömning där en förutsättning är att målsäganden bedöms ha haft särskild anledning att få sin sak prövad. I kap. 20 redogörs för kommitténs överväganden och förslag. I kommitténs uppdrag har ingått att överväga vilka rättsliga förut- sättningar som bör gälla för att svenska myndigheter ska kunna lämna s.k. internationellt rättsligt bistånd till utländska myndig- heter inom områden som omfattas av det särskilda grundlags- skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Frågor om sådant rättsligt bistånd kan bl.a. bli aktuella om utländska myndigheter vänder sig till för att få hjälp med utredningsåtgärder, t.ex. beslag av handlingar, med anledning av en brottsutredning som pågår i det landet. tolkas grundlagarna på ett sätt som innebär att i praktiken inte kan lämna rätts- ligt bistånd när TF eller YGL är tillämpliga. Efter en genomgång av den EU-rättsliga utvecklingen på i första hand det straffrättsliga området konstaterar kommittén att utgångs- punkten bör vara att den svenska hållningen i fråga om internationellt rättsligt bistånd är förenlig med unionsrätten. Det finns trots detta anledning att skapa en viss öppning för att lämna rättsligt bistånd även när grundlagarna är tillämpliga. Kommittén föreslår därför att det i grundlagarna anges att en skrift eller teknisk upptagning som har framställts här inte anses utgiven i enbart på den grunden att den har skickats till enskilda adressater i utlandet. Detta medför att möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd ökar. I fråga om det s.k. kor- respondentskyddet för uppgiftslämnare samt författare och andra upphovsmän tydliggörs det att detta gäller om meddelandet m.m. skedde i . När det gäller frågan om att lämna internationellt rättsligt bistånd på grundlagsområdet föreslås en ny bestämmelse i TF och YGL. Denna innebär att sådant bistånd kan lämnas avseende åtgärder som är tillåtna enligt grundlagarna. Om en ansökan rörande rättsligt bistånd gäller brott eller skadestånd med anledning av brott, ska ett krav på s.k. dubbel straffbarhet tillämpas. Enligt bestämmelsen kan regeringens medgivande för lämnande av internationellt rättsligt bistånd krävas i vissa fall. Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan om rättsligt bistånd ska kunna meddelas i lag. Kommitténs överväganden återfinns i kap. 21. Background and the Committees remit has previously submitted two interim reports. The first, Constitutional protection for digital cinema and other matters concerning freedom of expression (SOU 2009:14), laid the ground- work for Government 2009/10:81 and led to a number of con- stitutional amendments that entered into force on 1 January 2011. The second interim report, presented in October 2010, was enti- tled A new fundamental law on freedom of expression? The Freedom of presents three models (SOU 2010:68). This report took the form of a contribution to debate, aimed at encour- aging a discussion on the possible shape of an alternative to the present constitutional regulations in the Freedom of the Press Act (FPA) and the Fundamental on Freedom of Expression (FLFE). The Committees terms of reference cover a wide range of issues, with the main task being to try to find a new regulatory model that is independent of technology. The terms of reference instruct the Committee to consider whether to retain technology-dependent constitutional regulation of freedom of the press and of expression and to analyse the potential advantages and disadvantages of tech- nology-independent regulations. According to the Government, the Committee was to proceed on the assumption that the fundamental principles of freedom of the press and of expression legislation – such as sole responsibility, the jury system and protection of sources – are to remain firmly in place. was also instructed to analyse whether other means of distributing opinions to the public apart from the tradi- tional media may need to be protected by the principles of freedom of the press and of expression legislation. At the same time, the Government indicated that an analysis should be made of how to separate off the distributional forms for which the Instrument of Government and Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms are considered to pro- vide adequate protection. If the Committee should conclude that it is not possible to find a new technology-independent regulatory model that provides sufficiently strong protection, the terms of reference instruct us to undertake a general review of the FPA and the FLFE. The purpose of this review would be to make these two fundamental (constitu- tional) laws as clear and easily applicable as possible, for example by considering whether it is possible to transfer detailed provisions to ordinary laws. was also instructed to study whether the pro- tection of individual integrity and privacy should be strengthened in the area under constitutional protection. The remit also included investigating whether the possibilities of offsetting legal costs in freedom of the press and freedom of expression cases should in- crease and whether the position of individuals with respect to me- dia companies should be strengthened in any other way. Our remit also included considering the possibility of providing increased international legal assistance in the area regulated by the fundamental laws. The Committees terms of reference are attached in annexes 1, 2 and 3. The Committees interim report The debate report (SOU 2010:68) outlined three models for a new fundamental law on freedom of expression: the responsibility mod- el, the operational model and the purposive model. All three as- sume that constitutional protection is conditional on the opinion being expressed in a mass medium. The responsibility model assumes that someone steps forward clearly and takes responsibility for the opinion expressed. This can occur either in the form of a publication authorisation for the mass medium concerned or by publication of a declaration of responsi- bility. The operational model offers automatic constitutional protec- tion to a person whose operations consist mainly of the profes- sional production or dissemination of mass media. Others can ob- tain constitutional protection for their mass media by publishing a declaration of responsibility in the mass medium concerned. The purposive model instead concentrates on the purpose, the aim, of an expression of opinion. The protection would apply to expressions of opinion with opinion-forming, journalistic, literary or artistic purposes. In the subsequent debate and the comments made by referral bodies, the models received varied assessments. The responsibility model met with widest approval but was also considered to have clear deficiencies. chose to focus its continued work on carving out an alternative from the three models that could be compared with the two existing fundamental laws in the area. Work on a new fundamental law on freedom of expression The model produced by the Committee has gone under the work- ing name New Fundamental on Freedom of Expression (NFLFE). The aim has been to make the regulation of freedom of expres- sion as technology-independent as possible. A fundamental prerequisite for constitutional protection under the NFLFE is that the opinion is expressed in a mass medium. The legislative text defines mass media as media intended for the dis- semination of opinions to the general public. Unlike in the pre- sent regulations, this means that the scope of the regulations is not tied to certain specified mass media or technologies for producing or distributing media or expressions of opinion. Under the NFLFE, the fundamental law will automatically ap- ply to mass media published by a mass media company. mass media company refers to associations and individuals whose main operations consist of publishing mass media on a professional basis. Other actors (e.g. non-profit organisations and private per- sons) will be able to obtain constitutional protection if they pos- sess a publication authorisation or if the mass medium is provided with a declaration of responsibility. As in the current regulations, the NFLFE contains various ex- ceptions from constitutional protection. One new feature in the NFLFE is that in certain cases exceptions are made for the treat- ment of personal data in the mass media. This concerns treatment of personal data for purposes other than those indicated in the pro- vision on purposes in the NFLFE. The exception only applies to mass media published by parties other than mass media companies and is intended to avoid conflicts with the Protection Directive. As regards the fundamental principles of legislation on freedom of the press and of expression (such as the prohibition of censor- ship, protection of sources, sole responsibility and special judicial procedures), in all essential respects they are regulated as in the FPA and the FLFE. It may also be mentioned that the NFLFE imposes a general time bar of six months from the publication of the expression of opinion for bringing public prosecution. Compared with the regu- lations under the FLFE, this shortens the statutory limitation peri- od for freedom of expression offences on websites. The NFLFE is described in section 8.7 and annex 9. has carefully considered whether the provisions of the NFLFE provide adequate protection for the linchpins of free- dom of the press and of expression law. The NFLFE has also been weighed against the FPA and the FLFE to study the potential ad- vantages of a new fundamental law on freedom of expression. In the Committees view, the major problem with the NFLFE is the definition of its scope. At first glance, the concept mass me- dia, which is a necessary condition for constitutional protection under the NFLFE, may appear to be clearly defined and unprob- lematic. However, as the Committee shows in its remarks on the NFLFE, there is a grey zone. For example, situations can arise in which packaging is used to spread information and opinions, not primarily to package a product. Given the proposed definition, such packaging is a form of mass media. This makes the scope of application unclear. In the Committees opinion, the concept mass media company also involves difficult problems of definition. Where is the line to be drawn in determining how large a part of the operations is re- quired to focus on the publishing of mass media in order for the fundamental law to be automatically applicable? Should the matter be assessed on the basis of turnover or number of employees, or perhaps a combination of the two? The second criterion for defin- ing a mass media company, its professional character, also involves problematic issues when drawing the line between different types of operations. Admittedly, the scope of the FPA and the FLFE is not com- pletely unambiguous either. However, the Committee considers that the NFLFE will entail greater uncertainties than in the current system. The problems of definition that we have identified in the NFLFE mean uncertainty not only for parties engaged in mass media operations but also for individuals wishing to submit com- munications for publication. This uncertainty relates, for example, to the protection of sources, which is generally regarded as one of the central linchpins of the regulations on freedom of the press and of expression. In this context, the Committee has also addressed the issue of the relevance of EU law to the choice between FPA/FLFE and The Committees assessment is that it is vitally important for to defend its national regulations in the area of freedom of the press and of expression. Here it is important to underline that freedom of the press and of expression contains core constitu- tional values where decision-making powers have not been trans- ferred to the EU. Moreover, the treaties governing EU cooperation may be considered to support a claim by that the funda- mental principles enshrined in the FPA and the FLFE are part of our national identity, which it is incumbent on the Union to re- spect. therefore concludes that EU law provides no reason to make far-reaching changes to the protection provided by the Swedish constitution to the freedom of the press and of expres- sion. In the light of this, the Committee chooses to abide by the FPA and the FLFE. The Committees considerations here are described in greater detail in Chapters 8–10. Making the FPA and the FLFE easier to apply Instead of replacing the current regulations with the NFLFE, the Committee believes that the best way to strengthen and develop the freedom of expression is to improve and clarify the FPA and the FLFE. In accordance with its terms of reference, the Commit- tee has therefore chosen to undertake a general review of the FPA and the FLFE within the framework of the current system.