sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — förenklingen av reglerna om antalet ledamöter i det beslutande organet. Att slopa latituderna sågs som en förlängning av de tankar som låg bakom ändringar om att slopa maximiantalet. Utredningen betonade att det är av intresse att det beslutande organets ledamotsantal inte sjunker i alltför hög grad samt att antalet bör bestämmas efter en avvägning mellan å ena sidan intresset av att fullmäktige får en allsidig medborgerlig förankring och å andra sidan en effektivt fungerande församling. Utredningen menade att man borde kunna utgå från att de politiska partierna skulle komma att se till att antalet ledamöter i fullmäktige i allmänhet inte skulle gå under de för varje latitud uppställda minimiantalen enligt gällande rätt. Utredningen ansåg således att invånarantalet fortsatt borde spela den avgörande rollen vid bedömningen av minimiantalet men att ett lagfästande i latituder skulle kunna medföra oönskade konsekvenser. Utredningen menade dock att en absolut minimigräns för antalet ledamöter borde fastställas och att denna skulle vara 31 ledamöter. I betänkandet Principer för ny kommunallag ansåg demokratiberedning att bestämmelsen om fullmäktiges antal var ett exempel på en obehövlig detaljregel.3 I betänkandet tog man upp att intervallerna i latitudsystemet i och för sig hindrar att kommunerna inför en småpartispärr genom att minska antalet ledamöter i fullmäktige. Beredningen ansåg dock att bestämmelsen om fullmäktiges antal kunde förenklas och att endast ett minimiantal behövde fastslås i lagen. Syftet med förenklingen var dock inte att skapa en förändring i gällande antal utan att ge kommuner och landsting större frihet att bestämma antalet ledamöter själva. Beredningen utgick från att kommuner och landsting alltjämt skulle se till att mandatfördelningen mellan partierna i fullmäktige skulle bli rättvis och att de existerande gränserna skulle bli vägledande även utan latitudsystem i lagen. Man ansåg att intresset av att fullmäktige har en bred medborgerlig förankring skulle vägas mot kravet på ett effektivt fungerande fullmäktige och att antalet ledamöter borde relateras till antalet röstberättigade invånare. I såväl betänkandet som propositionen till den nya kommunallagen föreslogs att fullmäktige fortsatt skulle ha rätten att bestämma antalet ledamöter i fullmäktige.4 Ett fåtal remiss- instanser ansåg att fullmäktige borde få bestämma om antalet 3SOU 1985:29 Principer för ny kommunallag. 1990/91:117. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet ledamöter över ett visst angivet minimum medan ett fåtal andra förordade att antalet ledamöter skulle sänkas alternativt antalet röstberättigade höjas i samtliga intervaller. Regeringen ansåg dock att det rådande systemet uppfyllde kraven på att kunna återspegla opinionen bland väljarna och garantera en bred medborgerlig förankring. Att införa en fast minimigräns ansågs kunna användas som en spärr mot småpartier. Regeringen menade att latitudsystemet därigenom också innefattar ett visst minoritets- skydd. Regeringen föreslog därför i propositionen att de gällande reglerna med ett i ett latitudsystem fastslaget minimiantal för fullmäktige borde behållas av demokratiska skäl. 2.2.2Behov och effekter av att minska antalet fullmäktige Som framgår av direktiven har Kommuner och Landsting, SKL, i sin skrivelse till regeringen föreslagit att regeringen ska tillsätta en utredning med uppgift att öka kommunernas och landstingens möjligheter att själva utforma sina demokratiska institutioner samt att överväga att införa vissa förändringar genom försökslagstiftning. Bland de områden som SKL har fört fram finns en ändrad reglering av antalet ledamöter i fullmäktige. Behovet av en förändrad reglering har också framförts som ett angeläget önskemål till kommittén i de överläggningar som kommittén haft med SKL. I finns tretton kommuner med mindre än 5 000 invånare, 73 kommuner med mindre än 10 000 invånare och 103 kommuner med mindre än 12 000 invånare. Det mesta pekar på att antalet kommuner med krympande befolkning fortsätter att öka. Enligt kommer över trettio av dagens kommuner att ha mindre än 5 000 invånare (enligt siffror). Dessa finns till stor del i inland men även i andra delar av landet. SKL har i sin rapport visat på att det inte är komplikationsfritt att upprätthålla de demokratiska systemen i en kommun med 5 000 invånare eller färre. Enligt kommunallagen måste ett kommunfullmäktige ha minst 31 ledamöter. Det innebär betydligt fler invånare per förtroendevald i större kommuner jämfört med små kommuner. I finns mer än hundra gånger så många invånare per fullmäktigeledamot som i , som är landets minsta kommun. I en kommun med 10 000 invånare Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet går det en fullmäktigeledamot på 322 medborgare, medan det går en fullmäktigeledamot på 1 311 invånare i kommuner med 80 000. Av SCBs statistik framgår att 130 av kommuner ligger på miniminivån vad gäller antalet fullmäktige- ledamöter. Av dessa är det 31 kommuner som har färre än 8 000 rösträttsberättigade invånare.5 Av dessa 31 ligger 21 med /som en sydlig gräns, medan 10 ligger söder där om med en övervikt mot . Vad gäller storleken på fullmäktige i övriga kommuner framgår 5 kommuner hade 2 ledamöter över miniminivå, 67 kommuner hade 4 ledamöter över miniminivå, 5 kommuner hade 6 ledamöter över miniminivå, 34 kommuner hade 8 ledamöter över miniminivå, 35 kommuner hade 10 ledamöter över miniminivå, 2 kommuner hade 12 ledamöter över miniminivå, 3 kommuner hade 14 över miniminivå, 1 kommun hade16 ledamöter över miniminivå, 4 kommuner hade 18 ledamöter över miniminivå, 3 kommuner hade 20 ledamöter över miniminivå och att 1 kommun hade 24 ledamöter över miniminivå. Sammanfattningsvis kan sägas att en majoritet av kommuner har fullmäktige som ligger över lagstadgad miniminivå vad gäller antalet ledamöter, men det är enbart 14 kommuner som ligger på 12 eller fler fullmäktigeledamöter över miniminivån. Av statistik sammanställd av SKL framgår att i 22 av landets 290 kommuner minskade antalet mandat års val, jämfört med , medan de ökade i fem kommuner. I de kommuner som har minskat antalet mandat har sammanlagt 132 platser till fullmäktige plockats bort. Det motsvarar en minskning på av mandaten i dessa 22 kommuner. Störst minskning procentuellt gjordes i i och i . De minskade båda med tio mandat, från 41 till 31 platser. Därefter kom i , som också minskade med tio mandat från 45 till 35, samt de två jämtländska kommunerna som minskade med 8 respektive 10 mandat. Flera av de kommuner som minskar antalet mandat har mindre än 10 000 invånare och minskade sin befolkning . 5 Enligt SCB:s statistik var det totalt 77 kommuner i som hade färre än 8 000 röstberättigade invånare. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet kommuner ökade antalet mandat med sammanlagt 18 platser, vilket innebär en genomsnittlig ökning för de kommunerna . Störst är ökningen procentuellt i i , från 31 till 35 mandat. i , från 49 till 55 mandat. Därefter kommer skånekommunerna , samt i . Sammantaget har mandaten minskats med 114 platser, vilket motsvarar mindre än en procent av mandaten i alla kommuner (totalt 12 978 platser). Ett enda landsting av de 18 landstingen och två regionerna har förändrat antalet mandat inför årets val. Det är som har ökat med 4 mandat från 65 till 71 mandat, vilket innebär en marginell ökning i samtliga landsting (totalt 1 662 platser). I blev samtliga platser besatta vid valet medan det i kommunfullmäktigeförsamlingarna blev 15 platser tomma i direkt samband med valet, eftersom framförallt (12 platser) inte lyckades besätta de mandat som de blev tilldelade. Omsättningen av fullmäktigeledamöter vid val var mycket hög, av samtliga kommunfullmäktiges ledamöter är nya för . Även inom landstingens fullmäktigeförsamlingar är omsättningen mycket hög, av ledamöterna är nya. Det totala antalet nya fullmäktigeledamöter i kommuner och landsting är drygt 5 800. Men det är inte bara i samband med valet som det sker en omsättning av ledamöter. Även lämnar en stor grupp förtroendevalda sina uppdrag. –lämnade av kommunfullmäktiges ledamöter sina uppdrag. Högst andel var det i åldersgruppen 18–där lämnade sina uppdrag . Avhoppsfrekvensen var lika stor som –2006. Till skillnad från riksdag och landsting, finns det inte någon explicit spärr för hur många procent av rösterna vid ett allmänt val ett parti behöver få för att få mandat i kommunfullmäktige. Man talar dock om den naturliga spärren vid kommunalval. Med den naturliga spärren avses den andel röster som behövs för att ett parti ska få 6 310 val – kommun och landstingsval, Kommuner och Landsting (2011). Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet minst ett mandat i kommunfullmäktige i konkurrensen med övriga partier. Denna spärr är inte exakt eftersom ett partis mandattal inte bara beror på partiets andel röster, utan i viss mån också på hur övriga röster fördelas. Den naturliga spärren påverkas också av antalet mandat i fullmäktige, ju färre mandat desto högre spärr. Här nedan följer en redovisning av tre olika situationer; minsta andel röster som garanterar minst ett mandat, minsta andel röster som gör det möjligt att få minst ett mandat, och den andel röster som gör det troligt att få ett mandat, vid normala fördelningar av övriga röster. Den sista kolumnen anger det bästa teoretiska värdet på den naturliga spärren.7 m=mandat, n= antal partier Med 31 mandat i kommunfullmäktige är den naturliga spärren för att troligen få ett mandat. Spärren vid 31 ledamöter i fullmäktige är med andra ord väsentligt lägre än spärrarna vid landstings- och riksdagsval. En minskning av antalet ledamöter från 31 till 21 skulle öka den naturliga spärren från till . I sammanhanget är det dock värt att notera att fullmäktige kan besluta om en indelning i valkretsar om en kommun har fler än 6 000 personer som har rösträtt. Kommunen får då delas in i två eller flera valkretsar. Om det finns fler än 24 000 som har rösträtt i en kommun eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktigeledamöter är kommunen skyldig att dela in i två eller flera valkretsar. En kommun som har färre än 6 000 personer som har rösträtt får delas in i två eller flera valkretsar endast om det finns synnerliga skäl för 7 Beräkningarna är framtagna för kommitténs räkning av professor , , , se även ; Den naturliga spärren (2012). Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet det.8 En valkrets måste utformas så att den har minst 15 ledamöter. Det innebär att en kommun med 31 ledamöter i fullmäktige som delar in i två valkretsar på 15 respektive 16 mandat, får spärrar som kan beräknas till i valkretsen med 15 ledamöter och i valkretsen med 16 ledamöter. 2.3Kommitténs överväganden och förslag avseende minskat fullmäktige Kommitténs förslag: Det införs en ny latitud som innebär att lägsta antalet fullmäktigeledamöter i kommuner med upp till 8 000 röstberättigade invånare sätts till 21, samt att nästa latitud utvidgas så att lägsta antalet fullmäktigeledamöter är 31 för kommuner med 8 000–16 000 röstberättigade invånare. För kommuner med 16 000 eller fler röstberättigade invånare samt för landsting ska latituderna vara oförändrade. Erfarenheten från små kommuner visar att partierna har svårt att fylla sina listor och att fullmäktigeledamöter hoppar av sina uppdrag oftare än i större kommuner. Erfarenheten från landstingen skiljer sig från scenariot i kommunerna, vilket bl.a. framgår av att det efter valet inte fanns några obesatta mandat i . Fördelningen mellan små och stora landsting skiljer sig också åt jämfört med kommunerna. Endast två av de 18 landstingen och två regionerna har under 140 000 röstberättigade invånare d.v.s. motsvarande den lägsta latituden. I nästa latitud återfinns 4 landsting. Det innebär att mer än hälften (14 stycken) av landstingen och regionerna befinner sig i de två övre latituderna vad gäller antalet röstberättigade invånare. Kommittén anser därför att det inte finns något skäl att förändra latituderna vad avser landstingen. Däremot finns det skäl att särskilt se över villkoren för de små kommunerna och att möjliggöra förändringar i de demokratiska strukturerna så att deras funktionssätt kan stärkas. Av de beskrivningar som förts fram angående behovet av att införa en möjlighet att minska fullmäktiges storlek framgår att det är en angelägen fråga att se över. Mot bakgrund av vad som framkommit ovan anser kommittén att det också är en angelägen fråga utifrån 8 Vallagen (SFS 2005:837) 4 kap. 12 §. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet det grundläggande förhållningssätt som kommer till uttryck i kommunallagen, nämligen att kommuner och landsting ska ges ett stort utrymme att organisera arbetet på det sätt som passar dem bäst. Enligt direktivet är kommittén fri att överväga och föreslå förändringar i regleringen om den kommunala demokratin i syfte att förstärka dess funktionssätt. Sammantaget finner kommittén att frågan om fullmäktiges storlek är angelägen och att den har direkt betydelse för den kommunala demokratins funktionssätt. Följakt- ligen ryms frågan inom ramen för direktivet. En risk med att minska fullmäktiges storlek är att det kan leda till försämrad representativitet på grund av att antalet ledamöter minskar. Även med en halvering av antalet förtroendevalda går det dock så många invånare per förtroendevald i de största kommunerna som i de små. En annan risk är att det i princip blir persongemenskap mellan styrelse och fullmäktige om man minskar antalet ledamöter i fullmäktige alltför mycket. Det finns också en risk att de förtroendevaldas kontaktyta med medborgarna minskar i takt med antalet, eftersom det helt enkelt blir färre politiker som kan ha sådana kontakter. Detta skulle dock kunna förhindras genom att kommunerna beaktar att behovet av tid och resurser för uppdraget kan öka och att varje fullmäktigeledamot ges den tid och de resurser som krävs. Ett argument som talar mot att minskade fullmäktige innebär minskade kontakter med medborgarna är att med ett mindre fullmäktige kan den enskilde ledamoten blir mer känd i kommunen och uppdraget bli tydligare för medborgarna. En stor fördel med att införa en möjlighet att minska fullmäktige är att det skulle underlätta för de, företrädesvis mindre, kommuner där partierna har svårt att fylla sina listor och fullmäktigeledamöter hoppar av sina uppdrag. Ett minskat full- mäktige kan också innebära att fler ledamöter ges utrymme att vara aktiva i t.ex. debatter, vilket också skulle kunna bidra till en viss vitalisering av fullmäktige. Sammantaget finner kommittén att det kan finnas vissa risker med att minska fullmäktige men att fördelarna överväger. Som framgår av avsnitt 2.2.3 innebär en minskning av fullmäktige att möjligheterna att få mandat i kommunernas fullmäktige påverkas d.v.s. representationströskeln blir högre. Ju färre ledamöter desto högre blir tröskeln för att ett parti ska bli representerat i fullmäktige. Detta förhållande blir avgörande för att bedöma hur stor en skälig minskning av fullmäktige bör vara. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Enligt teoretiska bedömningar med vissa givna förutsättningar är det troligt att ett parti som erhållit av den totala andelen röster skulle få ett mandat i ett fullmäktige med 21 ledamöter. Detta innebär att tröskeln höjs i förhållande till då det är troligt att ett parti under samma förutsättningar men med ett fullmäktige med 31 ledamöter endast skulle behöva av den totala andelen röster för att få ett mandat. Som framgår av exemplen innebär detta att fler små partier riskerar att inte bli representerade i fullmäktige. Med fler små partier ökar dessutom osäkerheten i de teoretiska beräkningarna. Kommittén vill dock i detta sammanhang påpeka att ett förslag som innebär en möjlighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige, är just en möjlighet och inte en skyldighet. Det står fullmäktige fritt att besluta att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara högre än minimiantalet. Som framgår av avsnittet ovan 2.2 är det också vanligt att så sker. Ett mindre fullmäktige behöver inte heller betyda att antalet förtroendevalda måste minska eftersom antalet ledamöter i nämnderna inte behöver minska. Sammantaget anser kommittén att det finns flera skäl som talar för mindre fullmäktigeförsamlingar och att vinsterna är så stora att det uppväger att representationströskeln blir något högre. Däremot anser kommittén att systemet med latituder som anger det minsta antal ledamöter som måste utses vid angivna antal röstberättigade invånare inte bör ändras. Även med en minskad fullmäktige- församling så innebär det rådande systemet med latituder att opinionen bland väljarna kan återspeglas. Att införa en fast minimigräns skulle, framförallt i större kommuner, kunna användas som en spärr mot småpartier. Det finns därför demokratiska skäl som talar för att latitudsystemet behålls. Kommittén anser därför att kommunallagens bestämmelser bör ändras så att det blir möjligt att minska antalet ledamöter i förhållande till dagens situation men att latitudsystemet behålls i justerad form. Som framgått ovan är det i de minsta kommunerna som behovet av att få minska fullmäktige är som störst. Kommittén vill därför inte heller gå så långt som att genomföra en minskning av antalet fullmäktigeledamöter inom samtliga latituder. Enligt siffrorna val är det 143 kommuner i , vilket motsvarar knappt hälften av landets samtliga kommuner, som har färre än 12 000 röstberättigade invånare eller med andra ord som är skyldiga att ha ett fullmäktige med minst 31 ledamöter. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Kommittén anser inte att det är rimligt att nästan hälften av landets kommuner ska vara skyldiga att ha samma storlek på sina fullmäktigeförsamlingar trots att skillnaderna mellan dessa kommuner både vad gäller antalet invånare och geografisk storlek är mycket stora. Kommittén föreslår därför att det införs en ny latitud på minst 21 fullmäktigeledamöter i kommuner med upp till 8 000 röstberättigade invånare och att nästa latitud utökas så att kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska ha minst 31 fullmäktigeledamöter. Förändringen innebär att 77 kommuner, vilket motsvarar av landets kommuner, kan sänka antalet ledamöter i fullmäktige från 31 till 21 ledamöter samt att 29 kommuner, vilket motsvarar av landets kommuner, kan sänka från 41 till 31 ledamöter. Totalt innebär det att 106 eller av kommuner kan minska storleken på sina fullmäktigeförsamlingar, om de så önskar. Kommittén anser att latituderna på så sätt på ett bättre sätt tillvaratar skillnaderna mellan kommunerna i landet och sprid- ningen inom respektive latitud. Kommittén kan konstatera att ett minskat fullmäktige kan påverka frågor som hänger samman med den naturliga spärren och proportionell mandatfördelning. tillkallade regeringen vallagskommitté (Ju 2011:13) som bland annat har i uppdrag att överväga om det bör införas ett system med kommunala utjämningsmandat eller om det är möjligt att på andra sätt uppnå en proportionell mandatfördelning i valkretsindelade kommuner samt föreslå sådana lagändringar som den finner motiverade. Kommittén har samrått med vallagskommitté, som i sitt arbete kommer att beakta den föreslagna ändringen om minskat fullmäktige och den eventuella effekt som förslaget kan ha för dess arbete. 2.4Fullmäktiges formella ställning i det kommunala beslutsfattandet Av 1 kap. 7 och 8 §§ regeringsformen framgår att det finns kommuner på lokal och regional nivå och att det för den offentliga förvaltningen finns kommunala förvaltningsmyndigheter. Den parlamentariska kommittén , som hade till uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet åren 2004–2008, konstaterade i sitt betänkande En reformerad grundlag att det fanns anledning att ytterligare markera och tydliggöra kommunernas betydelse för det svenska samhälls- skicket.9 Skälet var enligt kommittén att den kommunala självstyrelsen har en så central ställning i och utgör en så viktig del av det demokratiska systemet att det borde införas ett särskilt kapitel om kommunerna i regeringsformen. Detta skedde också genom lag (2010:1408) om ändring i regeringsformen där ett kapitel 14 om kommunerna infördes. Flera av bestämmelserna i det nya kapitlet hade redan sin motsvarighet i den tidigare lydelsen av regeringsformen men det tillkom också nya bestämmelser som reglerar den kommunala självstyrelsens omfattning, villkoren för inskränkningar i själv- styrelsen och möjligheterna till skatteutjämning mellan kommuner. Av 14 kap. 1 § regeringsformen framgår att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. 10 Sammanfattningsvis framgår det således av regeringsformen att fullmäktige är den beslutande församlingen och att det för den offentliga förvalt- ningen bl.a. finns kommunala förvaltningsmyndigheter. Fullmäktiges beslutsområde omfattar avgöranden som är av mer grundläggande art eller har mer generell räckvidd. I 3 kap. 9 § kommunallagen kommer detta till uttryck på så sätt att fullmäktige ska besluta i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller . Som en exempli- fiering av vilka ärendetyper detta är tar paragrafen upp ärenden som avser -mål och riktlinjer för verksamheten, -budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, -nämndernas organisation och verksamhetsformer, -val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, -val av revisorer, -grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, -årsredovisning och ansvarsfrihet, -folkomröstning i kommunen eller , och -extra val till fullmäktige. 9SOU 2008:125 s 542 f. 10Motsvarande stadgande återfanns tidigare i dåvarande 1 kap. 7 § första stycket andra meningen regeringsformen. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Beslut i ärenden som gäller dessa områden får inte delegeras till nämnder. I andra ärenden eller grupper av ärenden får dock fullmäktige, enligt 3 kap. 10 § kommunallagen, delegera åt en nämnd att fatta beslut i fullmäktiges ställe. Nämnderna kan således ha viss beslutanderätt på grundval av delegation från fullmäktige men även inom ramen för den förvaltande och verkställande verksamheten samt i ärenden där nämnden har beslutanderätt med direkt stöd av speciallagstiftning t.ex. beviljande av en social förmån. I de fall nämnden har beslutanderätt med direkt stöd av speciallagstiftning får fullmäktige enligt 12 kap. 2 § regerings- formen inte bestämma hur nämnden ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot t.ex. en enskild. Enligt 5 kap. 26 § kommunallagen ska ett ärenden ha beretts innan det avgörs av fullmäktige. Av lagen framgår att ett ärende ska ha beretts antingen av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigeberedning. Av 5 kap. 28 § kommunal- lagen framgår att styrelsen alltid ska ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning. Om det inte föreligger något förslag från den beredande nämnden ska styrelsen lägga fram förslag till beslut. Styrelsen är m.a.o. sista beredningsinstans innan fullmäktige fattar beslut. 2.4.1Kommundemokratikommitténs betänkande Att vara med på riktigt (SOU 2001:48) , , konstaterade i sitt betänkande att allt färre beslut i praktiken fattas av fullmäktige. Kommittén menade att många ärenden befinner sig i en gråzon där det inte är självklart huruvida fullmäktige måste besluta själv eller om fullmäktige har rätt att delegera ärendet. Detta, menade kommittén, har inneburit att ett stort antal viktiga frågor delegerats från fullmäktige till styrelse och nämnder, vilket i sin tur har minskat fullmäktiges beslutsmakt (detta har också tagits upp av Kommuner och Landsting, se avsnitt 2.5).