sou · H0B382 · 2012-12-04 00:00:00 — Ovan har vi identifierat vissa fördelar med alternativet att låta nämnderna kvarstå som förvaltningsmyndigheter men knyta även de stora nämnderna till tingsrätt. Vilka skulle då nackdelarna med detta organisationsalternativ vara? Vid ett genomförande av detta alternativ skulle man gå miste om en del fördelar som skulle uppstå om verksamheten vid hyres- och arrendenämnderna i stället fördes över till allmän domstol. Verksam- heten skulle nämligen fortfarande utövas inom ramen för en för- valtningsmyndighet trots att det finns principiella skäl som talar för att den borde ske i domstol. Rättskipningen skulle även fortsättnings- vis utövas av personer, som förvisso är utnämnda med fullmakt, men som saknar ställning av ordinarie domare. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Erfarenheterna visar vidare att med detta organisationsalternativ skulle de faktiska möjligheterna till arbetsutbyte mellan myndig- heterna vara fortsatt begränsade. Vid en integrering i allmän domstol skulle all personal vara anställd vid en och samma myndighet och det skulle inte längre råda någon skillnad i medarbetarnas tjänst- göringsskyldighet. Man skulle med detta alternativ också gå miste om en utökad möjlighet att låta notarier delta i handläggningen av hyres- och arrendeärenden. Alternativet gör det inte heller möjligt att anställa fiskaler. Om man väljer alternativet att administrativt knyta nämnderna till tingsrätt skulle det också fortfarande vara fråga om två myndig- heter som dessutom har olika judiciell status. Ett visst administrativt mer- och dubbelarbete skulle alltså kvarstå med detta alternativ. De nackdelar med olika processordningar som vi har berört ovan och som uppstår när en hovrätt omprövar beslut från en förvaltnings- myndighet, som har att tillämpa en annan processrättslig lagstift- ning, skulle också bestå med detta alternativ. Sammanfattningsvis kan vi alltså konstatera att denna organisa- tionsmodell har en del fördelar men också en rad nackdelar. 4.4Alternativet att lägga samman hyres- och arrendenämnderna till en myndighet I detta avsnitt ska vi identifiera de för- och nackdelar som finns med alternativet att lägga samman hyres- och arrendenämnderna till en myndighet. Organisationsformen innebär att verksamheten oavsett geografisk lokalisering och inre organisation leds av en myndig- hetschef som är ansvarig för hela verksamheten. Detta alternativ är enligt vår bedömning det alternativ som – förutom de i direktiven angivna – framstår som mest rimligt att överväga. Vilka skulle då fördelarna med en sådan organisationsform vara? Även detta är en beprövad organisationsmodell. har det bildats en rad s.k. enmyndigheter. De resultat som regeringen har önskat uppnå genom ombildningarna har varit tyd- ligare ledning och styrning, ökad flexibilitet i verksamheten, effek- tivare resursutnyttjande samt ökad rättssäkerhet och enhetlighet. , , och Försäkrings- kassan är exempel på myndigheter som har ombildats till enmyndig- heter (se SOU 2012:13 s. 252). En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Med detta alternativ skulle det alltså bli tal om endast en myn- dighet. Den stora fördelen med detta alternativ är att man skulle få en central styrning av organisationen med följd att flexibiliteten i organisationen skulle bli större. Möjligheten att på ett effektivt sätt förfoga över personalresurserna skulle öka. Denna organisationsmodell har även andra fördelar. En är att det totalt sett sannolikt skulle bli mindre administration, vilket är kostnadsbesparande. En annan fördel är att det skulle vara lättare att skapa en enhetlighet i önskade avseenden. finns det t.ex. skillnader – både till omfattning och till inriktning – beträffande hur upplysningsverksamheten är organiserad vid de olika nämnderna. Som framgått är vår bedömning att upplysningsverksamheten bör samordnas så att den blir mer enhetlig. Det har med rådande orga- nisation inte varit möjligt att få till stånd en sådan samordning. Med en samlad organisation skulle upplysningsverksamheten på ett natur- ligt sätt kunna frikopplas från övrig verksamhet vid nämnden. På så sätt skulle en rikstäckande och enhetlig upplysningsverksamhet kunna skapas. Det finns alltså ett par fördelar med att lägga samman samtliga hyres- och arrendenämnder till en enmyndighet. Vilka nackdelar skulle då finnas med denna organisationsmodell? Som vi i avsnitt 4.1.4 har konstaterat framstår det inte som aktuellt att inrätta en specialdomstol för prövning av hyres- och arrende- tvister. Med den här övervägda organisationsformen skulle därmed rättskipning på hyres- och arrendeområdet även fortsättningsvis ske inom ramen för en förvaltningsmyndighet. Besiktning är ett centralt inslag i nämndernas verksamhet. Hand- läggningen av hyres- och arrendetvister kräver lokal förankring. Det skulle därför vara nödvändigt att inrätta lokalkontor eller lik- nande runt om i landet. Här kan man tänka sig ett par alternativ. En modell skulle vara att myndigheten har sitt säte i med lokalkontor på de orter där det finns hyres- och arrende- nämnder. Med detta alternativ skulle dock lokalkontoren förmodligen bli mindre än och därmed sårbara vid frånvaro och tillfälliga arbetstoppar. Om det inte längre skulle finnas en knytning till tings- rätten på orten skulle förmodligen incitamentet för domare vid tingsrätten att tjänstgöra vid nämnderna bli än mindre än . Ett alternativ skulle vara att ha lokalkontor på ett mindre antal orter. Härmed skulle varje enhet bli större och därmed mindre sårbar. skulle en sådan organisationsform medföra ett ökat resan- de för medarbetarna vid nämnden. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister i stor omfattning. Det finns en risk för att ett ökat resande skulle minska attraktionskraften för anställning vid nämnden. Att hitta en bra lösning i filialfrågan är alltså komplicerat. Under alla omständig- heter skulle det också i många fall bli ett stort geografiskt avstånd mellan medarbetare och myndighetsledning. Sammanfattningsvis kan vi alltså konstatera att detta alternativ har klara fördelar framför allt ur ett lednings- och styrningsperspektiv. En påtaglig nackdel är dock svårigheten att hitta en för både med- arbetarna och verksamheten bra lösning på filialfrågan. 4.5Slutsats – särskilda hyres- och arrendedomstolar bör inrättas Förslag: Verksamheten vid hyres- och arrendenämnderna förs över till allmän domstol genom inrättande av s.k. särskilda dom- stolar inom vissa tingsrätter. De nya domstolarna benämns hyres- och arrendedomstolar. Hyres- och arrendedomstolarna bör lokali- seras till de orter där hyres- och arrendenämnderna finns, dvs. (), , , , , , och . 4.5.1Vilken organisationsmodell bör väljas? Det finns för- och nackdelar med samtliga alternativ. En fördel som gäller för samtliga är att de erbjuder en organisationsmodell som skulle vara enhetlig över hela landet. Det är viktigt ur såväl ett chefs- som medarbetarperspektiv. Vidare kan det bidra till att öka medborgar- nas förståelse för systemet för prövning av hyres- och arrendetvister. Utgångspunkten är att civilrättsliga tvister ska prövas i allmän domstol. Ordinarie domare bör i huvudsak delta vid avgörandet av sådana tvister. Detta talar starkt för att hyres- och arrendenämndernas verksamhet bör föras över till allmän domstol. Endast om det finns tungt vägande skäl bör därmed prövningen av hyres- och arrende- tvister även fortsättningsvis ske inom ramen för en förvaltningsmyn- dighet. Det kan också konstateras att hyres- och arrendenämnderna, trots deras judiciella ställning som förvaltningsmyndigheter, i flera avseenden betraktas som domstolar. Hyresråden uppfattar t.ex. sig själva som domare. En prövning av nämnden uppfyller kraven En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister på domstolsprövning enligt . Vidare överklagas beslut av nämnderna till domstol. Detta är i och för sig en inte helt lämplig ordning, bl.a. mot bakgrund av de nackdelar med olika pro- cessordningar som uppstår när en hovrätt överprövar beslut från en förvaltningsmyndighet. Vad kan det då finnas för skäl till att hyres- och arrendenämn- derna ska bestå som förvaltningsmyndigheter alternativt läggas sam- man till en enmyndighet? Ett sådant skulle vara att det inte bedöms möjligt att föra över de särinslag i nämndernas verksamhet som bör bevaras till allmän domstol. Vi har i kapitel 3 redovisat våra över- väganden i den frågan. Som där framgått anser vi att det skulle gå att föra över särinslag som den fristående medlingsverksamheten, upp- lysningsverksamheten och deltagande av intresseledamöter till all- män domstol. Vidare finns det inget som hindrar att man behåller det enkla och flexibla förfarandet som tillämpas i nämnderna om verk- samheten förs över till allmän domstol. Det enda inslag som enligt vår bedömning inte är möjligt att föra över är nämndernas uppgift att vara skiljenämnd. Vi har dock gjort bedömningen att ett avskaf- fande av denna möjlighet inte skulle innebära sådana nackdelar för intressenterna att man av detta skäl bör undvika domstolsalterna- tivet. Ett annat skäl som skulle tala mot att föra över nämndernas verk- samhet till allmän domstol skulle givetvis vara att fördelarna med något av de andra, av oss analyserade, alternativen överväger. Med alternativet att knyta även de tre stora nämnderna till en tingsrätt skulle framför allt administrativa vinster för dessa nämnder uppstå. Ett visst administrativt mer- och dubbelarbete skulle dock kvarstå beträffande samtliga nämnder eftersom det fortfarande skulle vara fråga om olika myndigheter. Erfarenheterna visar också att orga- nisationsmodellen i praktiken inte ger tillräckligt goda förutsättning- ar för ett arbetsutbyte mellan de olika myndigheterna i det löpande arbetet. Sårbarheten för nämnderna skulle därmed delvis kvarstå. Med denna organisation finns det också en risk för att resurserna inte utnyttjas på bästa sätt. Vidare skulle problemet med svårigheten för lagmannen att utöva ledning och styrning över verksamheten i hyres- och arrendenämnden kvarstå. Möjligheten att fullgöra notarietjänstgöring vid nämnden skulle vara fortsatt begränsad. Här skulle man visserligen kunna tänka sig att överväger att erbjuda en s.k. paketanställning, där notarietjänstgöringen inleds på en hyres- och arrendenämnd. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister En ytterligare nackdel är att det inte skulle vara möjligt att anställa fiskaler i hyres- och arrendenämnden. Alternativet att inrätta en enmyndighet skulle förmodligen ge bättre förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. Möjlig- heten att utöva styrning och ledning skulle öka. Modellen skulle sannolikt leda till minskade kostnader för administration. En annan stor fördel skulle vara den ökade möjligheten att i önskade avseen- den åstadkomma en enhetlighet i verksamheten. En svårighet med denna organisationsform skulle dock vara att skapa lokala enheter av tillräcklig storlek för att inte vara sårbara men inte omfatta så stora geografiska områden att attraktiviteten för anställning vid nämnden skulle minska. En annan nackdel är att det inte heller med denna organisationsmodell skulle vara möjligt att anställa fiskaler. Vidare skulle notariers tjänstgöring vid nämnden förmodligen minska. Som framgått ovan skulle en överföring av verksamheten vid hyres- och arrendenämnderna till allmän domstol ha många fördelar. Organisationsformen är enligt vår mening t.ex. den modell som i praktiken skapar bäst förutsättningar för en flexibel organisation och för ett effektivt utnyttjande av resurser. Den sårbarhet som finns hos nämnderna skulle förmodligen minska. Det sagda gäller både för själva ärendehanteringen och för de administrativa upp- gifterna. Möjligheten för myndighetschefen att leda och styra verk- samheten skulle öka. Man skulle med denna organisationsmodell också undvika en del administrativt mer- och dubbelarbete. Notarier och fiskaler skulle i större utsträckning delta i handläggningen av hyres- och arrendetvister. Möjligheten att bedriva utvecklingsarbete beträffande bl.a. arbetsformerna skulle också öka. En annan fördel är att man skulle undvika en del särreglering. Exempelvis skulle reg- lerna om en modernare rättegång bli direkt tillämpliga. Vidare skulle det vara möjligt att föra över ytterligare civilrättsliga tvister med nyttjanderättsliga inslag till en sådan särskild domstol. Bland de nackdelar som vi har identifierat med denna organisa- tionsmodell är att det inte är möjligt för en domstol att vara skilje- nämnd. Vi har dock gjort bedömningen att denna omständighet inte bör hindra att hyres- och arrendenämndernas verksamhet förs över till allmän domstol. En annan nackdel är att förändringen initialt skulle innebära en omställning för medarbetarna i nämnderna. Denna omständighet gör sig dock gällande vid alla större organisations- förändringar och är som regel övergående. Ytterligare farhågor är att det skulle finnas risk dels för att specialistkompetensen i hyres- och arrendenämndernas verksamhet skulle En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister försvinna, dels för att hyres- och arrendeärendena skulle ges låg prioritet i verksamheten. Vår bedömning är dock att denna risk är mycket liten om man skapar särskilda domstolar för handläggning av hyres- och arrendetvister. Vår bedömning är alltså att varken alternativet att knyta de stora nämnderna till tingsrätt eller enmyndighetsalternativet skulle erbjuda fördelar som överväger fördelarna med alternativet att föra över verksamheten till allmän domstol. Tvärtom uppnår man med det senare alternativet större fördelar för verksamheten. Som framgått har den senare organisationsmodellen enligt vår bedömning inte heller några egentliga nackdelar. Vid en sammantagen bedömning anser vi alltså att ett inrättande av särskilda domstolar inom de allmänna domstolarna skulle vara den modell som har bäst förutsättningar att utgöra en långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres-, arrende- och bostadsrättstvister. Hyres- och arrendenämndernas verksamhet bör alltså föras över till domstol genom att man skapar särskilda domstolar. Det handlar här inte bara om att föra över själva ärendetyperna från nämnderna till domstolarna. Verksamheten bör i stället så långt möjligt föras över i sin helhet, dvs. inklusive olika processuella särdrag som exem- pelvis den fristående medlingsverksamheten och deltagandet av intresseledamöter. I kapitel 5 behandlar vi frågan om det också finns skäl att föra över alla eller i vart fall vissa av de hyres-, arrende- och bostadsrättstvister som tingsrätterna handlägger till de särskilda domstolarna. Förfarandet vid de särskilda domstolarna behandlar vi i kapitel 7. Domstolarna bör benämnas hyres- och arrendedomstolar. Genom bestämmelse i lag bör delegeras åt regeringen att meddela föreskrifter om vilka tingsrätter som ska vara hyres- och arrendedomstolar samt om deras domsområden. Nedan redovisar vi vår bedömning beträf- fande var dessa domstolar bör lokaliseras. Ett alternativ som har framförts är att hyres- och arrendedom- stolarna bör vara de tingsrätter som också är mark- och miljödom- stol. De skäl som har anförts för detta är att hyres- och arrende- områdena har kopplingar till frågor som handläggs av mark- och miljödomstol, att det förekommer att samma sakkunniga ledamöter deltar vid prövning i såväl hyres- och arrendenämnd som mark- och En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister miljödomstol samt att det vid dessa domstolar finns en väl utbyggd beredningsorganisation som med lätthet skulle klara av att hand- lägga de tillkommande ärendena. Det är visserligen riktigt att det kan finnas kopplingar mellan de frågor som handläggs av hyres- och arrendenämnd respektive mark- och miljödomstol. Av detta skäl skulle det vara naturligt att loka- lisera hyres- och arrendedomstolarna till tingsrätt med sådan domstol. Däremot talar mark- och miljödomstolarnas geografiska placering mot en sådan lokalisering. Det finns fem mark- och miljödomstolar. Dessa ligger i , , , och . Deras domkretsar har anpassats till indelningen av landet i vatten- distrikt. Vid bedömningen av hyres- och arrendedomstolarnas lokali- sering bör framför allt antalet ärenden och befolkningsmängd ha betydelse. Mot bl.a. denna bakgrund framstår det inte som rimligt att det skulle saknas hyres- och arrendedomstol i bl.a. och . Vi anser att de överväganden om antalet nämnder och deras place- ring som gjordes inför omorganisationen fort- farande är rimliga. Utgångspunkten bör därför vara att hyres- och arrendedomstolar ska finnas på de orter där det finns en hyres- och arrendenämnd. För att skapa goda förutsättningar för en lyckad integration bör hyres- och arrendedomstolen dela lokal med tingsrätten i övrigt. Beträffande nämndverksamheten i och kommer det därmed krävas att verksamheten flyttar. Det skulle givetvis vara lämpligast om den fysiska sammanflyttningen kunde sammanfalla med det judiciella genomförandet. Beträffande verksamheten i föreligger här ett problem såtillvida att tjänsterum för nämndperso- nalen inte skulle rymmas i tingsrätts lokaler. Om man dess- utom överväger att föra över de hyres-, arrende- och bostadsrätts- mål som tingsrätterna handlägger till de särskilda domstolarna kan det innebära att ytterligare personal måste knytas till domstolen. Det alternativ som ligger närmast tillhands att överväga är att flytta nämn- dens verksamhet till , som står inför en ombyggnad. Städerna ligger geografiskt nära varandra och har goda kommuni- kationsmöjligheter. Ur ett verksamhetsperspektiv framstår det dock enligt vår uppfattning som mest naturligt att låta den samlade verk- samheten stanna kvar i , varför vi förordar detta alternativ. Lokalfrågan ser vi som en fråga om genomförandet som får behandlas i annat sammanhang. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister För den hyres- och arrendedomstol som ska finnas i finns det flera alternativ för placeringen. är kanske det alternativ som vid första anblick framstår som mest natur- ligt, inte minst om man överväger att föra över de hyres-, arrende- och bostadsrättsmål som tingsrätterna handlägger till de särskilda domstolarna. Tingsrätten är dock mycket stor – den är landets största allmänna domstol. Genom en omorganisation av tingsrätterna i blev mindre. Det fram- står därför inte som lämpligt att placera hyres- och arrendedom- stolen vid och därmed på nytt öka antalet anställda och ärendemängden vid domstolen. Även tings- rätt är en mycket stor tingsrätt. Hyres- och arrendedomstolen bör därför inte heller placeras vid den tingsrätten. En lokalisering vid antingen Attunda, eller framstår som lämpli- gare alternativ att överväga. Det rör sig om ungefär jämnstora tings- rätter med mellan 100 och 110 anställda. Tingsrätterna är därmed av sådan storlek att de inte är sårbara från en flexibilitetssynpunkt. Vidare skulle inte de nya ärendetyperna bli dominerande så att tingsrätten skulle få karaktär av specialdomstol. Vid vilken av dessa tingsrätter bör då hyres- och arrendedom- stolen lokaliseras? är mark- och miljödomstol. Som har framgått skulle det finnas fördelar med en samordning mellan hyres- och arrendedomstol och mark- och miljödomstol. Vi anser att detta skäl bör fälla avgörandet och att hyres- och arrendedom- stolen i därför bör lokaliseras vid . Genom bestämmelse i lag bör delegeras åt regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utse vilka av de lagfarna domarna som ska tjänstgöra i de särskilda domstolarna. Regeringen bör i sin tur i tingsrättsinstruktionen delegera utseenderätten till den enskilda domstolen. Hur verksamheten för prövningen av hyres- och arrendetvister närmare ska organiseras, dvs. frågor om personal- utnyttjande, fördelning av ärenden etc., bör i huvudsak bestämmas av den enskilda tingsrätten. Det är dock angeläget att upprätthålla kompetensen vid prövningen av hyres- och arrendeärendena och de övriga fördelar med nämndverksamheterna som vi har identifierat. Därför kan det vara lämpligt om hyres- och arrendetvisterna hand- läggs samlat inom en eller flera grupper eller liknande enheter vid tingsrätten. På så sätt skapas en särskild struktur och goda förut- sättningar för en fortsatt kompetent och prioriterad handläggning av hyres-, bostadsrätts- och arrendetvister. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Övergripande bestämmelser om hyres- och arrendedomstolarnas organisation och specificering av domstolarnas uppgifter bör före- skrivas i en särskild lag. Här har lagen (2010:921) om mark- och miljö- domstolar i tillämpliga delar kunnat utgöra en förebild. Med vårt förslag upphävs förordningen (1975:518) om rikets in- delning i verksamhetsområden för hyresnämnd och arrendenämnd m.m. Vi bedömer att hyres- och arrendedomstolarnas domsområden bör motsvara hyres- och arrendenämndernas verksamhetsområden. Vi avstår från att lämna förslag på den närmare utformningen av en sådan förordning. Vårt förslag ger upphov till en stor mängd följdändringar i andra författningar. , hyresnämnd respektive nämnd i olika böjningsformer, som finns i ett stort antal bestäm- melser i bl.a. jordabalken, måste t.ex. bytas ut mot hyres- och arrendedomstol respektive domstol i motsvarande form. Många av dessa paragrafer är i behov av en språklig modernisering, bl.a. bör ordet skall bytas ut mot ska. Det har inte inom ramen för utredningen varit möjligt att göra en sådan total språklig översyn. När ändringen endast avser byte av ord har vi därför gjort ändringen endast ingress- vis. Vidare innebär vårt förslag följdändringar bestående i att en del förordningar bör upphävas och andra ändras. Vi har i Författnings- förslag 19, Följdändringar till författningsförslagen, identifierat och angett sådana förordningar. Följdändringar skulle även vara nödvändiga i lagen (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen. I den lagen finns bestämmelser om s.k. övergångshyra –, som prövas av hyresnämnd. hyreslag- stiftningsutredning föreslog att lagen skulle upphävas då den torde sakna aktualitet (SOU 1999:15 s. 436). Vi delar denna bedömning. Vissa tvister i anledning av ett hyres- och arrendeförhållande hand- läggs av hyres- och arrendenämnden medan andra handläggs av all- män domstol alternativt av . På motsvar- ande sätt råder en uppdelning mellan allmän domstols respektive hyresnämndens behörighet vad avser prövningen av bostadsrätts- tvister. Vi har i avsnitt 2.2 redogjort för utgångspunkterna i kompe- tensfördelningen mellan de olika myndigheterna. Hyres- respek- tive arrendenämnden är behörig att medla och att vara skiljenämnd i hyres-, arrende- och bostadsrättstvister. För att nämnden ska vara behörig att pröva ett ärende i sak krävs däremot ett särskilt bemyn- digande i lag. Exempel på tvister som hyresnämnden prövar är tvist om förlängning av bostadshyresavtal, tvist om hyresvillkoren för en bostadslägenhet samt ärenden om åtgärds- och upprustningsföre- läggande. prövar t.ex. förlängningstvist avseende arrende. De allmänna domstolarna är behöriga att pröva alla tviste- mål om inte annat är särskilt föreskrivet. Domstolarna prövar t.ex. samtliga yrkanden om betalning av hyra och en stor del av ersätt- ningstvisterna som rör hyresförhållande. Ett av de organisationsalternativ som utredaren enligt direktiven har att överväga är om den administrativa samverkan som finns mellan de fem mindre nämnderna och tingsrätten på respektive ort bör vidareutvecklas och utvidgas till att gälla även nämnderna i , och . Utredaren ska i det sammanhanget överväga om det bör ske någon ändring av fördelningen av hyres- och arrende- tvister mellan nämnderna å ena sidan och allmän domstol å den andra sidan.