sou · H0B324 · 2012-04-10 00:00:00 — När det gäller den riksrekryterande gymnasiesärskoleutbildningen i för elever med utvecklingsstörning i kombination med dövhet eller hörselskada (Rgsär D/H) har vi haft kontakt med rektor och förvaltningen i kommun. Vi har även besökt en regional Rh-anpassad gymnasieutbildning i och informerat oss om den regionala gymnasieutbildningen för elever med hörselskada i . Flera möten har anordnats med företrädare för berörda intresse- organisationer. Representanter har deltagit från Barnplantorna (med cochleaimplantat och barn med hör- apparat), Förbundet (), , (), , , hörselskadade och språkstörda barn (DHB), Talknuten (i ), (), dövas ungdomsför- bund (SDU), Unga hörselskadade och Unga rörelsehindrade. Utredningen har dessutom träffat företrädare för barn och ungdomar (RBU). Utredningen har deltagit i ett seminarium anordnat av SDR och SDU i i samverkan med RGD/RGH. Utredningen har också besökt norska Statped, dvs. den statliga i . Utredningen har vidare samrått med berörda myndigheter och med kommuner och landsting (SKL). Utredningens expertgrupp har haft fyra möten under arbetet med tilläggsdirektiven. Expertgruppen har bestått av representanter för , och Utbildnings- departementet. 1.3Gammal fråga i ny tid Frågan om den riksrekryterande gymnasiala utbildningen för ung- domar med vissa funktionsnedsättningar är långt ifrån ny. har utredningen om statliga specialskolor i slutbetänkandet Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder (SOU 2007:87) lämnat förslag om avtalsstyrningen av de riksrekryterande gymna- siala utbildningarna. SPSM har senare på regeringens uppdrag1 i en rapport2 lämnat förslag till förändringar av bland annat styrningen av den riks- rekryterande utbildningen för elever med vissa funktionsnedsätt- ningar. Dessutom har även Statskontoret utrett frågan3 på reger- ingens uppdrag4. Samtliga dessa utredningar har utgjort underlag för utredningen i dess arbete. Sedan utredningarna genomförts har dock en del förutsättningar förändrats. En ny skollag (2010:800) har ersatt skollag. Den reformerade gymnasieskolan innebär från och med /12 delvis nya villkor för eleverna. har dessutom beslutat om en reformerad gymnasiesärskola från och med /14. 1U209/7489/G. 2ALL 2009/402, Redovisning av regeringsuppdrag angående gymnasieutbildning för elever med funktionshinder. 3Statskontoret (dnr. 2009/113-5) Kostnadsfördelningen för elever vid riksgymnasierna och principer för statens ersättning till de anordnande kommunerna. 4U2010/1231/G. 1.4Utgångspunkter för utredningens arbete Direktiven väcker frågor både om behovet av riksrekryterande utbild- ning, befintliga utbildningars kvalitet och ändamålsenlighet samt styrningen och finansieringen av den riksrekryterande utbild- ningen. För att närma sig dessa frågor behövs några utgångspunk- ter för utredningens arbete. Utbildningen ska vara likvärdig och ha hög kvalitet Alla ungdomar har rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet. För ungdomar med funktionsnedsättning ställer detta i de allra flesta fall krav på både extra resurser och särskild kompetens. Det gäller oberoende av om eleven får sin utbildning i hemkommunens skola, i en annan kommuns eller i en fristående skola, eller om eleven går på en riksrekryterande utbildning. För att utbildningen ska kunna sägas vara likvärdig bör bestämmelser om anpassning för elever med funktionsnedsättning kunna tillämpas oberoende av i vilken skola eleven går. Särskilda bestämmelser om utbildningen vid de riksrekryterande skolorna bör därför så långt möjligt und- vikas. Ungdomar ska kunna gå i skola nära hemmet Ungdomar ska erbjudas utbildning i den egna kommunen eller inom kommunens samverkansområde. Utgångspunkten är att elever i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan ska ha möjlighet att bo med sin familj. I vissa fall kan det dock vara svårt att upprätthålla denna princip och erbjuda eleven en tillräckligt anpassad undervisningsmiljö. Särlösningar ska vara starkt motiverade Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet. Det bästa vore om alla ung- domar kunde få sin utbildning i den vanliga gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan på samma sätt som andra. en liten grupp ungdomar med svåra funktionsnedsättningar för vilka detta inte alltid låter sig göras med en tillfredsställande kvalitet. Den typ av särlösningar som riksrekryterande gymnasie- eller gymnasiesärskola för elever med vissa funktionsnedsättningar representerar blir då ett alternativ, som dock endast bör anordnas när det finns starka motiv. Stöd för vissa särlösningar finns i internationella deklarationer och konventioner (se bilaga 3) och gäller då i första hand för elever som behöver teckenspråk för sin kommunikation. Utgångspunkten ska vara den unga personens bästa. Målsättningen för utbildningen av elever med funktionsnedsättning är en inkluderande utbildning. Eleverna ska erbjudas en utbildning anpassad till deras individuella förutsättningar inom den ordinarie skolan och i full delaktighet och gemenskap med andra. I betänkan- det används i huvudsak begreppet integrering. De förslag utred- ningen lämnar om exempelvis integrering av elever vid de riks- rekryterande gymnasiala utbildningarna syftar dock till inkludering. Ungdomar ska också ha möjlighet att välja skola Ungdomar har generellt en relativt stor möjlighet att välja skola. En ung person med funktionsnedsättning ska också ha rätt att göra val mellan program och olika inriktningar samt mellan skolor. Hemkommunerna bör ges större möjlighet att tillgodose dessa ungdomars behov så att de får en reell möjlighet att välja en lik- värdig utbildning i anslutning till sin hemmiljö. Riksrekryterande utbildningsalternativ kan i vissa fall behövas för att det ska finnas en reell valmöjlighet för en elev med svåra funktionsnedsättningar. Styrningen och ansvarsfördelningen mellan huvudmännen vara tydlig och transparent En orsak till att utredningen tillsatts är att regelverkets struktur skiljer sig mellan de olika riksrekryterande gymnasiala utbildning- arna för elever med vissa funktionsnedsättningar. Det som för vissa målgrupper regleras i lag, regleras för andra i förordning och för ytterligare andra endast i avtal. Utredningens ambition är att rätt sak ska regleras på rätt ställe och att det ska ske på ett likartat sätt för de olika verksamheterna. Elevens olika utbildningsalternativ ska vara kostnadsneutrala för hemkommunen Kostnaden för ett utbildningsalternativ ska inte vara avgörande för hemkommunens agerande. Det ska inte vara mer förmånligt för en kommun att ha en ungdom vid någon av de riksrekryterande gymnasiala utbildningarna än i den egna gymnasie- eller gymnasie- särskolan. Framför allt ska det inte finnas ekonomiska incitament för kommunen att avstå från att investera i en anpassad studiemiljö av hög kvalitet i hemkommunen. En sådan studiemiljö innebär att både den fysiska och pedagogiska miljön anpassas till elevens behov. Över tid har begrepp med anknytning till funktionsnedsättning ändrats. Begrepp som tidigare använts, t.ex. funktionshindrade barn, unga och vuxna, benämns barn, unga och vuxna med funktions- nedsättning. Utvecklingen innebär två förändringar. Den första gäller användningen av begreppet funktionsnedsättning. I sin termbank5 rekommenderar att begrep- pet funktionsnedsättning ska användas för att beskriva en nedsätt- ning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. Begrep- pet funktionshinder rekommenderas för att beskriva den begräns- ning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen. har regeringens uppdrag att nor- mera och rekommendera termer inom områdena hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Den andra förändringen gäller att fokus förskjutits från att perso- nen är funktionsnedsatt till att personen har en funktionsnedsättning. I skollagen (2010:800) har detta följts upp genom att bland annat begreppet utvecklingsstörda eller är utvecklingsstörd har ersatts med elever eller vuxna med utvecklingsstörning. används dock den äldre formen för personer med dövhet, hörselskada, dövblindhet och synskada, däremot inte för elever med grav språkstörning eller med svårt rörelsehinder. I bestämmelserna om specialskolan används till exempel begrepp som att barn är dövblinda, är synskadade respektive är döva eller hörselskadade. Utredningen har konstaterat att exempelvis begreppen dövhet respektive dövblindhet används allt mer frekvent av myndigheter som SPSM, och . Vi har valt att genomgående använda begreppen ungdomar eller elever med dövhet, med dövblindhet, med hörselskada respektive med synskada i texterna och i författningsförslaget. Undantag från detta görs vid hänvisningar till äldre texter. 2Riksgymnasieutbildning för ungdomar med svåra rörelsehinder Kommunen är skyldig att erbjuda alla ungdomar gymnasie- utbildning av god kvalitet, genom att anordna den själv eller genom samverkan med annan kommun eller landsting.1 För ungdomar med svåra rörelsehinder anordnas dessutom riksrekryterande så kallad Rh- anpassad utbildning i , , och Umeå2. I sin nuvarande form har den Rh-anpassade utbildningen funnits sedan början av 1990-talet3. I anslutning till utbildningen erbjuds habilitering samt, för de ungdomar som har behov av det, anpassat boende. Utbildningen ska ta emot sökande från hela landet4. Det finns också särskilda bestämmelser om elevresor. Dessa tas dock upp först i kapitel 6 om ansvar och finansiering. För att tillhöra målgruppen för den riksrekryterande Rh-anpassade utbildningen (RgRh) ska eleven ha ett svårt rörelsehinder som ensamt eller i kombination med en annan funktionsnedsättning medför att eleven för att kunna följa ett program i gymnasieskolan behöver tillgång till en skola med Rh-anpassad utbildning. Eleven ska också ha behov av habilitering och i vissa fall boende i elevhem och omvårdnad i boendet5. Innevarande läsår har nästan en tredjedel av eleverna vid RgRh Cerebral pares (CP-skada), en fjärdedel ryggmärgsbråck och en 115 kap. 30 § första och andra stycket skollagen (2010:800). 215 kap. 35–40 §§ skollagen (2010:800) och 11 kap. gymnasieförordningen (2010:2039). 3Detta som en följd av de beslut som fattades med anledning av handikapp- utredning (SOU 1989:54). 415 kap. 37 § skollagen (2010:800). 515 kap. 35 § skollagen (2010:800). Riksgymnasieutbildning för ungdomar med svåra rörelsehinder fjärdedel någon form av muskelsjukdom. Ett mindre antal har förvärvade hjärnskador till följd av sjukdom eller yttre våld. Där- utöver finns enstaka elever med mer ovanliga diagnoser. Ett stort antal av eleverna har utöver sin primära diagnos även komplet- terande diagnoser. Ofta är det inte rörelsehindret i sig som ensamt gör att eleven väljer en Rh-anpassad riksgymnasieutbildning. Konsekvenserna av en motorisk funktionsnedsättning kan till stor del kompenseras med tekniska hjälpmedel och, vid behov, med förlängd studiegång. Behovet av anpassad utbildning är i stället i många fall en konse- kvens av de ytterligare funktionsnedsättningar som kan följa med den primära diagnos som är orsaken till rörelsehindret. Det är dessa som direkt påverkar elevens pedagogiska situation. Exempelvis har många elever vid RgRh kognitiva svårigheter, som kan visa sig genom att eleven har bristande arbetsminne, uppmärk- samhetsproblem, svårt att ta initiativ och bristande tidsuppfattning. Till detta kommer i vissa fall perceptionsproblem, dvs. svårigheter att registrera, organisera och tolka olika slags sinnesintryck. Läs- och skrivsvårigheter samt kommunikativa svårigheter är vanliga. Det finns även elever som inte har något tal alls. Elever vid riksgymnasierna har i kontakter med utredningen i några fall ändå pekat på att bristande tillgänglighet i hemkommu- nens skola är en anledning till att de valt riksgymnasiet. Behovet av habilitering på skoltid har också nämnts. Vanligt är att eleverna uppger att de valt riksgymnasiet för att det ger dem en möjlighet att träffa andra ungdomar i samma situation som de själva. Eleverna har ofta känt sig isolerade . Personalen uppger att det också finns exempel på elever som varit utsatta för mobbning. Målgruppen i behov av Rh-anpassad gymnasieutbildning har inte förändrats nämnvärt då verksam- heten etablerades i sin nuvarande form. Vissa smärre förändringar kan dock iakttas. som antalet barn med ryggmärgsbråck minskar till följd av förbättrad fosterdiagnostik ökar antalet barn med förvärvade hjärnskador. Det senare beror bland annat på att läkarvetenskapen räddar fler barn och ungdomar som utsätts för allvarliga trauman. Förekomsten av CP-skada är relativt . Enligt personalen vid riksgymnasierna är den mest påtagliga förändringen att det tillkommit ytterligare diagnoser hos eleverna. Elevernas kognitiva och perceptuella svårigheter samt andra Riksgymnasieutbildning för ungdomar med svåra rörelsehinder neuropsykiatriska problem uppmärksammas nu på ett annat sätt än tidigare.6 Det kan i vissa fall vara svårt att avgöra om en elev tillhör mål- gruppen för den Rh-anpassade gymnasieutbildningen eller gymna- siesärskolans målgrupp. Det gäller bland annat för elever med bristande arbetsminne, koncentrationssvårigheter, perceptuella och kommunikativa svårigheter. Ungdomar med CP-skada kan till exempel ha svårigheter med planering, att få till det och att hålla tråden. Cirka en tredjedel av ungdomar med CP-skada uppskattas ha en så låg begåvning att det motsvarar utvecklingsstörning, vilket gör att de tillhör gymnasiesärskolans målgrupp. Den Rh-anpassade utbildningen har inte uppdraget att erbjuda utbildning anpassad för utvecklingsstörning. Det saknas offentlig statistik på hur stor målgruppen för den riks- rekryterande Rh-anpassade gymnasieutbildningen är. Enligt bedöm- ningar av landstingens habiliteringar7 tillhör i snitt cirka 100 elever per årskull målgruppen, vilket motsvarar . I genomsnitt börjar av de ungdomar som habili- teringen bedömt tillhör den presumtiva målgruppen vid RgRh. Det motsvarar i snitt drygt av en årskull. Andelen har vari- erat något . Underlaget från habiliteringarna visar också att rekryteringen till riksgymnasierna skiljer sig mycket mellan olika kommuner och olika regioner. Lägst är andelen i den region som ligger till grund för rekryteringen till RgRh i och högst i den som ligger till grund för rekryteringen till RgRh i Kristianstad.8 6Huvudmannamöte för RgRh anordnat av SPSM . 7Sedan 2004 har för särskilt utbildningsstöd (Sisus) och senare Spe- cialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) samlat in bedömningar från habili- teringar om hur många ungdomar födda vissa år som tillhör målgruppen. Uppgifterna bör tolkas med försiktighet med tanke på att det rör sig om få individer och att enskilda uppgiftslämnares bedömningar får stort genomslag. 8Varken kommungrupp eller kommunstorlek ger några entydiga utslag. Tydligast är i stället de geografiska sambanden, i viss mån i kombination med kommungruppstillhörighet. I exempelvis och många av förorts- och pendlingskommuner är ande- len elever vid riksgymnasiet lågt. Andelen elever vid RgRh av de som bedömts tillhöra mål- gruppen är i , i , i och i . Riksgymnasieutbildning för ungdomar med svåra rörelsehinder Av figur 2.1 framgår att de elever som faktiskt går på RgRh med några undantag kommer från län i relativt nära anslutning till de riksrekryterande Rh-anpassade gymnasieskolorna i , , och . Uppgifterna avser /12. Det bör observeras att markerade kommuner i figuren kan ha en eller flera elever vid den riksrekryterande utbildningen och att de kommuner från vilka elever rekryteras i många fall ligger i tät- befolkade områden. Ett större antal ungdomar som bedömts tillhöra målgruppen men som ändå valt att inte söka sig till RgRh återfinns i , , län, , i den nordöstra delen av samt i vissa enstaka kommuner. Förklaringen till att ett större antal ungdomar från Öster- götlands län valt att inte söka sig till RgRh är att har en verksamhet med Rh-anpassad gymnasieutbildning som tar emot ungdomar från hela länet (se vidare avsnitt 8.1.1). Riksgymnasieutbildning för ungdomar med svåra rörelsehinder Riksgymnasieutbildning för ungdomar med svåra rörelsehinder 2.2.2Elevantalet minskar vid RgRh 1990-talets början innebar en uppbyggnadsfas för den Rh-anpas- sade riksgymnasieutbildningen (RgRh). Verksamheten växte från 67 elever /92 till 174 elever /02. Utvecklingen framgår av tabell 2.1. Minsk- ningen i antalet elever innebär även en relativ minskning, mätt som andel av det totala antalet elever i gymnasieskolan. Källa: SPSM och RgRh. Särskilt stor har nedgången varit i . Det kan förklaras av att den ursprungliga värdskolan gymnasium lagts ned, vilket bland annat har lett till svårigheter att integrera elever i stor klass. Det finns nu planer på att flytta verksamheten . 2.3Utbildningen – verksamhet och kvalitet Utredningens bedömning: Utbildningen vid den riksrekryte- rande Rh-anpassade gymnasieutbildningen (RgRh) har goda förutsättningar att erbjuda en hög kvalitet, bl.a. till följd av att det är en resursstark verksamhet med hög personaltäthet och god Rh-kompetens hos såväl lärare som elevassistenter. Riksgymnasieutbildning för ungdomar med svåra rörelsehinder Merparten av eleverna lämnar trots detta utbildningen utan slut- betyg och grundläggande högskolebehörighet. Det tillhör också undantagen att ursprungligen obehöriga elever uppnår gymna- siebehörighet och genomför studier på nationellt program. Detta är en utmaning för verksamheten som tydliggör behovet av utvecklingsinsatser. Studieresultaten bör bedömas mot bakgrund av att många av eleverna har stora studie- svårigheter till följd av sina funktionsnedsättningar. Resultaten för elever med slutbetyg måste mot denna bakgrund betraktas som godtagbara, trots att de är sämre än för genomsnittet i riket. Att få elever studerar vidare är bland annat en konsekvens av studieresultaten. Att alltför få går vidare till ett arbete efter studierna är ett problem som har mer att göra med arbets- marknadens funktionssätt än med gymnasieutbildningen. Det finns omotiverat stora kvalitetsskillnader mellan orterna vad beträffar utbildningens organisering. Eleverna har exempel- vis inte samma möjligheter att välja bland ett brett utbud av program eller få tillgång till en integrerad utbildning på alla utbildningsorterna. Mål för programutbud och tillgång till inte- grerad utbildning bör ingå i den styrning med avtal som föreslås för utbildningen vid RgRh i kapitel 7. Utredningen ska bedöma om det är en ändamålsenlig utbildning som bedrivs vid den Rh-anpassade gymnasieutbildningen (RgRh) utifrån elevgruppens behov. Enligt utredningens tolkning är god kvalitet i verksamheten en nödvändig, men inte tillräcklig, förut- sättning för att verksamheten ska vara ändamålsenlig. För att bedöma utbildningens kvalitet har vi sökt belysa studieresultat, förekomst av fortsatta studier, etablering på arbetsmarknaden samt utbildningens organisering med avseende på valmöjlighet och till- gång till integrerad undervisning, personaltäthet och personalens kompetens. Det finns elever vid den Rh-anpassade gymnasieutbildningen som med de anpassningar som ges har goda eller mycket goda förut- sättningar att nå goda studieresultat på merparten av kurserna på ett nationellt program. Andra kan med stora svårigheter och med långsam studietakt nå godkända betyg; ytterligare andra når trots Riksgymnasieutbildning för ungdomar med svåra rörelsehinder omfattande stöd inte godkända betyg annat än i enstaka ämnen. Det förekommer att elever till följd av sina funktionsnedsättningar har vad man brukar kalla för en ojämn begåvningsprofil. En elev kan i början av utbildningen ligga på gymnasienivå i vissa ämnen, men på tidig grundskolenivå i andra. Endast hälften av de elever som gick på RgRh /12 var behöriga till gymnasie- skolans nationella eller specialutformade program när de började vid utbildningen9. Andelen ursprungligen behöriga var högre i och och lägre i och . Sam- mantaget påverkar detta studieresultaten och gör det särskilt viktigt att bedöma vad utbildningen bidrar med elever studerar vid RgRh. Studieresultaten framgår av tabell 2.2. Eftersom elevgruppen är liten och variationen stor mellan olika år baseras uppgifterna på resultat för samtliga 121 elever som slutfört sina studier läsåren 2008/09–2010/11. Källa: RgRh. 1) I de flesta fall slutför eleverna . Det förekommer dock att de gör det även efter 3, 3,5 eller . Här ingår samtliga 121 elever som slutfört sina studier de aktuella åren. Redovisningen skiljer sig från den offentliga statistiken för gymnasieskolan. En gymnasieutbildning består av 2 500 poäng. Av tabellen framgår att eleverna i genomsnitt för de tre åren slutförde kurser mot- svarande knappt 1 850 gymnasiepoäng. Att vissa elever inte genom- fört några gymnasiekurser alls, dvs. inte uppnått några gymnasie- poäng alls, vägs upp av att cirka en tredjedel av eleverna slutfört kurser om mer än 2 500 gymnasiepoäng. Det bör observeras att 9 Det bör observeras att behörighetskraven har ändrats fr.o.m. antagningen . Kraven var därför högre för elever som går i årskurs 1 än för de äldre eleverna. Riksgymnasieutbildning för ungdomar med svåra rörelsehinder antalet gymnasiepoäng som en elev fått inte säger något om resul- tatet. Eleven kan ha många kurser med betyget Icke godkänt (IG). Vad som inte framgår av tabellen är den stora variationen år för samma ort. Andelen elever med högskolebehörighet var i genom- snitt för läsåren 2008/09–2010/11. Andelen med slutbetyg var (framgår inte av tabellen). För riket som helhet var andelen som vid utgången /11 slutfört gymnasieskolan och erhållit slutbetyg . Andelen elever med slutbetyg efter avslutad utbildning vid RgRh är således väsentligt lägre än vid gymnasieskolan generellt, trots möjlighet till förlängd studiegång. är målgruppen en helt annan än för gymnasieskolan generellt, vilket måste vägas in vid en bedömning av resultatet. Av tabellen framgår vidare att , och hade en högre andel elever med högskolebehörighet än genom- snittet, medan den var väsentligt lägre i . Variationen kan vara stor mellan olika år för samma ort. I var exem- pelvis andelen högskolebehöriga /09 men /11. Den låga andelen /11 förklaras bland annat med att det gick ut en grupp elever med sär- skolebakgrund och att behörighetskraven till högre utbildning skärpts. I var å andra sidan andelen i stället så låg som //11. Den genomsnittliga betygspoängen för elever med slutbetyg läsåren 2008/09–2010/11 på 13,3 kan jämföras med genomsnittet för riket som dessa läsår varierat mellan 14,0 och 14,1. Det är såle- des inte resultaten för de elever som får slutbetyg som är problemet vid riksgymnasierna, utan snarare att en så stor andel, trots lång- sammare studietakt och anpassningar, inte når målen för utbild- ningen. Av de 121 elever som har gått ut läsåren 2008/09–2010/11 har 31 elever lämnat utbildningen med högst 1 000 gymnasiepoäng, varav 14 med högst 250 gymnasiepoäng. Elever som endast har klarat en eller ett par kurser har i några fall fått höga betyg på just dessa. Det finns också flera exempel på elever som lämnat ut- bildningen utan några gymnasiepoäng eller betygspoäng alls. Vid tolkningen av resultaten för RgRh måste dessutom hänsyn tas till att en elev vid RgRh på grund av sin funktionsnedsättning kan befrias från upp till hälften av utbildningen i en kurs enligt den reguljära ämnesplanen, utan att antalet gymnasiepoäng för kursen minskas (utbildning enligt specialinriktad ämnesplan), och ändå an- ses ha genomgått den undervisning som ingår i ett fullständigt pro- Riksgymnasieutbildning för ungdomar med svåra rörelsehinder gram.10 Möjligheten till specialinriktad ämnesplan påverkar dock knappast uppgifterna om betygsgenomsnitt för elever med slut- betyg eller andelen med högskolebehörighet. Detta eftersom spe- cialinriktad ämnesplan främst utnyttjas för elever som inte får ut slutbetyg eller uppnår grundläggande högskolebehörighet. Med några få undantag har eleverna vid RgRh deltagit i natio- nella prov på kurser där sådana genomförs.