sou · H0B360 · 2012-09-28 00:00:00 — När det gäller de tre nu aktuella broarna innebär det att åtminstone bron i omfattas av direktivets regler, eftersom den ingår i det transeuropeiska vägnätet. De andra broarna kan komma att omfattas, bland annat beroende på om de utformas som motorväg eller inte. Av artikel 7.1 i Eurovinjett- direktivet följer att medlemsstaterna inte är förhindrade att ta ut vägtullar på andra vägar än de som omfattas av direktivet (dvs. det transeuropeiska vägnätet och motorvägnät), förutsatt att införan- det på sådana andra vägar inte diskriminerar internationell trafik och inte resulterar i en snedvridning av konkurrensen mellan operatörerna. Avsikten är naturligtvis att broavgifterna i ska tas ut av alla tunga lastbilar och att någon diskriminering eller snedvridning av konkurrensen därmed inte ska uppstå. Något hinder mot att införa broavgifter utan att beakta direktivets bestämmelser på exempelvis finns därför inte i detta avseende. kan det konstateras att krav på icke-diskriminering kan göra att eventuella rabatter eller tak- nivåer på avgifterna kan komma att ifrågasättas om de i praktiken innebär att lokalbefolkningen gynnas.1 Utformningen av avgifterna kan således ändå inte göras helt utan hänsyn till . Här kan tilläggas att inte hindrar att medlemsstaterna behandlar de egna medborgarna sämre än andra EU-medborgare, något som exempelvis skulle kunna bli fallet om utländska fordon av någon anledning inte skulle kunna omfattas av bestämmelserna om broavgifter.2 Frågan är då om direktivets regler ska införas generellt eller enbart för bron i . Mot en generell reglering talar det faktum att ett system med rent nationella regler av naturliga skäl är mer flexibelt och lättare att justera och ändra. Ett starkt argument mot att använda Eurovinjettdirektivets regler på andra vägavsnitt än de som omfattas av direktivets tillämpningsområde är också de avtal som har slutits i och med helt andra förutsättningar än direktivets regler som grund. talar mycket starka skäl för att införa direktivets regler generellt. En enhetlig reglering gör att systemet blir överskådligt och förutsebart för användarna. Det gör också att justeringar med anledning av förändringar avseende vad som är det transeuropeiska vägnätet eller av karaktären på det svenska vägnätet inte behöver göras. Exempelvis ska byggas med skilda körbanor för trafik i två riktningar, skilda från varandra med mittsträng och utan korsningar i samma plan. Det enda som gör att bron inte ska behandlas som en motorväg i direktivets mening är således att den inte kommer att vara särskilt skyltad som motor- väg3. Teoretiskt skulle således kunna omfattas av direktivets tillämpningsområde i ett senare skede, om den då skulle märkas ut som motorväg. (Allt under förutsättning att motorvägen skulle anses ingå i ett motorvägnät. Det är emellertid osäkert om har ett motorvägnät i direktivets bemärkelse.) 1Se exempelvis domar C-163/99, C-388/01, C-157/02 och C-205/98. 2Jfr U. och A. , Europarättens grunder, 4:e uppl., s. 115. 3Definitionen av motorväg i direktivet finns i artikel 2 ad. ligger i anslutning till motorvägar men det är oklart om själva bron ska märkas ut med vägmärke för motorväg. Vidare pågår ett arbete med att se över omfattningen av begreppet det transeuropeiska vägnätet. Troligtvis kommer begreppet omfatta mer än det gör . Det finns därför även av det skälet anledning att inte genomföra direktivets bestämmelser för snävt, eftersom man annars kan hamna i en situation där direktivets tillämpningsområde är vidare än de svenska reglernas. Eftersom medlemsstaterna är skyldiga att tillse att direktivets bestämmelser följs är det viktigt att de nationella reglerna omfattar alla situationer där vägtullar kan bli aktuella. Det kan också tänkas att vägtullar på andra vägavsnitt än broar blir aktuella . Det skulle inte minst vara fallet om lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon skulle upphävas. Då skulle direktivets bestämmelse om att vägtullar inte får tas ut på samma vägavsnitt som vägavgifter inte längre begränsa i fråga om vilka vägar som kan beläggas med vägtull (används undantaget som möjliggör ett uttag av vägtullar på broar, i tunnlar och i bergspass). En enhetlig reglering underlättar administrationen genom att samma hantering kan användas oavsett vilket vägavsnitt bilen har passerat. Likaså är det ur ett användarperspektiv fördelaktigt att passager över de olika vägavsnitten behandlas på samma sätt (även om avgiftsnivåerna blir olika på de olika vägavsnitten). För att främja en enhetlig reglering och tillämpning bör genomförandet av direktivet enligt utredningens bedömning göras bredare än vad som uttryckligen krävs. Direktivets bestämmelser bör därför genomföras generellt så att vägtullar kan tas ut för användande av väg i allmänhet. Direktivets bestämmelser om beräkningen av vägtullarna ska därför tillämpas för vägtullar (i form av infrastrukturavgifter, se avsnitt 3.2) även på andra vägar än det transeuropeiska vägnätet och motorvägar i förekommande fall. 3.3.2Vilka vägar ska omfattas? Med allmän väg avses, förutom väg som anläggs enligt väglagen eller förändras till allmän, sådan för allmän samfärdsel upplåten väg som av ålder ansetts som allmän eller enligt äldre bestämmelser anlagts som eller förändrats till allmän och som vid väglagens ikraftträdande hölls av staten eller en kommun (1 § väglagen). Som huvudregel gäller väglagens regler inte gator.4 I vissa fall kan dock en gata vara en allmän väg (och således omfattas av väglagens regler), nämligen om staten är väghållare. Om en väg har upplåtits till allmänt begagnande som gata medan staten är väghållare, upphör vägen att vara allmän först när kommunen övertar väghållningen. Staten är som huvudregel väghållare för allmänna vägar. Om det främjar en god och rationell väghållning får Trafikverket5 besluta att en kommun ska vara väghållare för vissa vägar, områden eller hela kommunen. I anläggningslagen (1973:1149) finns bestämmelser om enskild väg och enskilda väghållares ansvar för underhåll av vägar och andra allmänna platser som kommunen inte är huvudman för. vägnät består av cirka 9 statliga vägar, 4 kommunala gator och vägar och enskilda vägar.6 Direktivets bestämmelser avser som nämnts det transeuropeiska vägnätet och motorvägnät. Vad som avses med det senare är inte definierat i direktivet. Eftersom begreppet motorvägnät är otyd- ligt, men troligtvis inte endast kan anses omfatta sådana motor- vägar som går oavbrutet genom ett helt land, bör de svenska bestämmelserna omfatta infrastrukturavgifter som tas ut på alla motorvägar. Det transeuropeiska vägnätet i kan som ovan nämnts också komma att utvidgas . Sannolikt kommer det nätet att omfatta stora vägar av allmänt intresse för transport- 4Om ordnandet av allmän plats i form av exempelvis gator, se 6 kap. 18–23 §§ (2010:900). 56 § vägkungörelsen (1971:954). 6En stor andel av de enskilda vägarna är skogsbilvägar som i många fall inte är öppna för allmän motorfordonstrafik. Cirka 7 enskilda vägar får statsbidrag. Sammanlagt är det cirka 23 000 väghållare som ansvarar för de enskilda vägarna. Det framstår inte som troligt att direktivets bestäm- melser skulle utvidgas till att avse sådana vägavsnitt som i är gator eller enskilda vägar (förutom sådana vägavsnitt som , se nedan). Det finns visserligen åtminstone ett exempel på en gata som inte är en allmän väg som ingår i det transeuropeiska vägnätet (den del av i som är E20). Det mesta talar ändå för att direktivets framtida tillämpningsområde i huvudsak inte kommer att omfatta andra vägavsnitt än sådana som i svensk rätt är allmänna vägar. Detta gör att de svenska reglerna ska utformas så att de gäller generellt för allmänna vägar. och andra enskilda vägar Väglagens regler omfattar endast allmän väg, dvs. inte enskild väg eller, som huvudregel, gator (1 § väglagen). De avgifter som tas ut på , som är en enskild väg, omfattas således inte av bestämmelsen i 29 § väglagen. Däremot är en del av det transeuropeiska vägnätet och omfattas därför av de bestämmelser som finns i Eurovinjettdirektivet. Det finns emeller- tid möjlighet att med undantag från direktivets bestämmelser differentiera avgifterna på annat sätt för just det vägavsnittet respektive att inte beakta reglerna om maximinivåer.7 Vissa regler om differentiering, rabatter m.m. omfattar dock även Öresunds- bron. De svenska reglerna måste därför åtminstone delvis omfatta (se vidare avsnitt 3.6). Frågan är då om reglerna även ska omfatta andra enskilda vägar än . De enda avgifter på vägar som regleras i svensk rätt är avgifter på allmänna vägar enligt 29 § väglagen. Kommunerna har ingen laglig möjlighet att ta ut vägtull på enskilda vägar. Utredningen föreslår inte heller någon utvidgning i det avseendet. Det kan dock tänkas att enskilda väghållare vill ta ut avgifter på sådana enskilda vägar som ingår i det transeuropeiska vägnätet eller är en motorväg. Exempelvis kan privata aktörer komma att bygga en bro eller tunnel mellan – eller en ny tunnel på motorvägen i . Avgifter som tas ut på det transeuropeiska vägnätet eller en motorväg måste 7 Artiklarna 7i.3 respektive 7e. utformas enligt Eurovinjettdirektivets regler. Mot denna bakgrund måste sådana enskilda vägar som ingår i det transeuropeiska vägnätet eller är en motorväg omfattas av bestämmelserna. Med det avses alltså endast . I fråga om huruvida reglerna ska omfatta gator kan konstateras att kommunerna inte har någon laglig möjlighet att ta ut vägtull på gator, eftersom det inte finns någon uttrycklig reglering som medger ett sådant avgiftsuttag. I detta sammanhang noteras att trängselskatt – som ju till viss del tas ut på gator – skulle kunna konstrueras som en distansbaserad vägtull eller som en tidsbaserad vägavgift och därmed omfattas av direktivets bestämmelser. Trängselskatten kan dock tas ut ändå, med stöd av ett undantag i direktivet som medger uttag av pålagor som har till syfte att minska trängsel i tättbebyggt område. Det finns alltså inte några skäl att låta gator omfattas av de nya reglerna. De föreslagna reglerna ska således inte ändra gällande rätt i fråga om att kommuner inte får ta ut en distansbaserad vägtull för att använda gata eller enskild väg. Avgift på färja kan tas ut med stöd av 29 § väglagen. En sådan avgift bedöms inte ha karaktär av vare sig en tidsbaserad vägavgift eller en distansbaserad vägtull i direktivets mening, eftersom direktivet inte tar sikte på den typen av pålaga. Något skäl att låta färjorna omfattas av de nya reglerna finns därför inte. 3.3.3Vilka fordon ska omfattas? En annan fråga är vilka fordon som ska omfattas av bestämmelserna. Syftet med Eurovinjettdirektivet är att avlägsna snedvridning av konkurrensen mellan transportföretag i medlems- staterna. Därför ska avgiftssystemen harmonieras för de gods- fordon vars högsta tillåtna bruttolastvikt överstiger (inklusive eventuellt släp). Personbilar, bussar och lätta lastbilar omfattas således inte av Eurovinjettdirektivets tillämpningsområde. I den tidigare lydelsen av direktivet, dvs. innan de senaste ändringarna infördes, fanns en skrivning i artikel 7.1 om att direktivet inte skulle påverka medlemsstaternas rätt att ta ut vägtullar för andra slags motorfordon än de som omfattas av direktivets definition av fordon. Sådana vägtullar fick dock endast tas ut om de inte diskriminerade internationell trafik och ledde till snedvridning av konkurrensen. återfinns en liknande skrivning i skäl 9.8 Eftersom de allmänna EU-rättsliga principerna om icke-diskriminering och fri rörlighet för varor och tjänster ändå alltid gäller kan den tidigare skrivningen anses vara överflödig. Medlemsstaterna får alltså anses vara fria att ta ut vägtullar för andra fordon än tunga godsfordon. Beräkningen av de vägtullarna kan då göras utan att bestämmelserna om återvinning av infrastrukturkostnaderna eller maximinivåer enligt bilaga III måste iakttas. De bestämmelser som införs med anledning av genomförandet av Eurovinjettdirektivet bör dock av förenklingsskäl i förekom- mande fall kunna tillämpas på andra typer av fordon än tunga lastbilar. Det gäller exempelvis bestämmelserna om rabatter, indrivning och påföljder. De andra fordon som ska omfattas av bestämmelserna bör som huvudregel vara desamma som i lagen om trängselskatt. Detta för att de olika systemen i landet ska vara så enhetliga som möjligt, vilket underlättar för användarna av dem. Således bör bilar men inte motorcyklar, mopeder, cyklar och andra fordon omfattas av reglerna. Med bil avses, enligt definitionen i 2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner, ett motorfordon som är försett med tre eller flera hjul eller medar eller med band och som inte är att anse som en motorcykel eller en moped. Bilar delas in i personbilar, lastbilar och bussar. Från huvudregeln ska undantag kunna göras. Utredningens ställningstagande i denna del innebär alltså att personbilar och bussar som huvudregel ska omfattas av regelverket, trots att ett sådant krav inte finns i Eurovinjettdirektivet. Ställ- ningstagandet grundar sig framför allt på att reglerna i de olika vägtullsområdena i landet bör vara så likartade som möjligt. Däremot kan det konstateras att utredningens förslag inte innebär att personbilar inte skulle kunna undantas från avgiftsplikt på framtida avgiftsfinansierade vägavsnitt. 8 Detta direktiv hindrar inte medlemsstaterna från att tillämpa nationella regler om avgifter för andra väganvändare som inte omfattas av detta direktivs tillämpningsområde. Både i lagen om trängselskatt och i Svinesundsförordningen undan- tas utryckningsfordon från tillämpningen. För de tunga lastbilarnas del är ett sådant undantag godtaget i Eurovinjettdirektivet, vilket redogörs för nedan. Frågan är om ytterligare fordon bör undantas från tillämpningsområdet. I artikel 7 punkten 4 i direktivet anges att medlemsstaterna får föreskriva nedsatta vägtullar eller undantag från skyldighet att betala vägtull för fordon som är undantagna från skyldighet att installera och använda färdskrivare enligt rådets förordning (EG) nr 3821/19859 om färdskrivare vid vägtransporter. I artikel 3 i nämnda förordning hänvisas till förordning (EG) nr 561/200610, vari föreskrivs dels en möjlighet för medlemsländerna att undanta vissa fordon från skyldigheten att använda färdskrivare, dels undantag från tillämpningsområdet för vissa fordon. Det senare innebär möjlighet att undanta exempelvis fordon vars högsta tillåtna hastighet inte överstiger , fordon som ägs av försvarsmakten och räddningstjänsten, specialfordon för sjukvårdsändamål eller bärgning i vissa fall och fordon eller en kombination av fordon med en högsta tillåtna vikt som inte överstiger , vilka används för icke-kommersiell transport av gods. har utnyttjat möjligheten att undanta vissa fordon från skyldighet att använda färdskrivare.11 Bland annat undantas under vissa förutsättningar fordon som används i jordbruks-, träd- gårds-, skogs-, uppfödnings- eller fiskeriföretag och specialfordon som transporterar cirkus- och nöjesfältsutrustning. I punkten 4 anges också att medlemsstaterna får föreskriva nedsättning eller undantag från skyldighet att betala vägtull på de villkor som anges i artikel 6.2 a och b i Eurovinjettdirektivet. Här avses fordon som används för landets försvar eller civilförsvar, av brand- eller andra utryckningstjänster och av polisen och fordon som används för vägunderhåll, fordon som endast tillfälligt körs på allmänna vägar i den medlemsstat där fordonet är registrerat och som används av fysiska eller juridiska personer vars huvudsyssel- sättning inte är godstransport. 9Rådets förordning (EEG) nr 3821/85 av om färdskrivare vid vägtransporter. 10Artikel 3, 13.1, 13.3 och 14 i och rådets förordning (EG) nr 561/2006 av om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet. 11Se 2 kap. 2 § förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. har EG-mobilkranar hänförts till fordonsslaget motorredskap. Nya mobilkranar som omfattas av direktiv (EG) nr 46/200712 hänförs till fordonsslaget lastbil. En tung lastbil som inte är utrustad för godstransporter och som är försedd med en kran vars lyftmoment är har enligt 2 § lagen om vägtrafikdefinitioner beteckningen EG-mobilkran. Merparten av alla mobilkranar är registrerade som motorredskap enligt de äldre bestämmelserna och är därmed undantagna från avgiftsplikt. För att likadana fordon ska behandlas på samma sätt krävs därför att EG-mobilkranar undantas från avgiftsplikt. Eftersom de inte är avsedda för godstransport hindrar inte Eurovinjettdirektivet ett sådant undantag. I trängselskattesystemet omfattas inte buss över , diplomatbil och i vissa fall bil som har parkeringstillstånd för rörelsehindrade av skatteplikt. Även på Svinesundsförbindelsen finns undantag för buss i linjetrafik. De här nämnda undantagen framstår dock inte som motiverade i fråga om infrastrukturavgifter. Det är i detta sammanhang viktigt att notera att möjligheter till olika undantag finns. Utredningen stannar dock för att endast föreslå att utryckningsfordon och EG-mobilkranar ska undantas från tillämpningsområdet. Sådana undantag finns också i trängsel- skattesystemet. På Svinesundsförbindelsen är utryckningsfordon undantagna. 3.4Utgångspunkter för att bestämma avgiftsnivåer Utredningens förslag: Infrastrukturavgifterna ska bestämmas så att de inte överstiger kostnaderna för uppförande av just det vägavsnitt som man betalar för att passera samt för uppförande, underhåll, drift och utveckling av vägtullsystemet. Om underhålls- och reparationskostnader för vägavsnittet inte finansieras genom anslag får även dessa kostnader ligga till grund för avgiften. På enskild väg får även vinstmarginal och avkastning på kapital räknas in i kostnadsunderlaget. Utredningens bedömning: Inom ramen för de maximinivåer som gäller enligt bilaga III till Eurovinjettdirektivet kan 12 och rådets direktiv /46/EG av om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon. avgifterna bestämmas till en företagsekonomiskt lämplig nivå. Vid differentiering på grund av utsläppsklass kan avgifterna sättas till en nivå över maximinivån enligt bilaga III. Infrastrukturavgiften kan utformas på ett sådant sätt att den i regeringsformens mening är en avgift. En differentiering av avgiften mellan olika fordon medför inte att avgiften blir en skatt. När avgiftsnivån ska bestämmas måste hänsyn tas till flera aspekter. Först och främst måste givetvis Eurovinjettdirektivets detaljerade bestämmelser om hur avgiften ska bestämmas följas. Dessutom är det viktigt att beakta samhällsekonomiska och företagsekonomiska aspekter så att avgiftssättningen inte motverkar ett optimalt nyttjande av det avgiftsbelagda vägavsnittet. Ytterligare en aspekt som har betydelse är den gränsdragning mellan skatt och avgift som görs i svensk rätt. Frågan har betydelse eftersom är ensam behörig att besluta om skatter. I följande avsnitt behandlas utifrån dessa frågeställningar vilka utgångspunkter som ska gälla för att bestämma avgiftsnivån. En grundläggande fråga i sammanhanget är på vilken konstitu- tionell nivå avgiftens storlek ska bestämmas, dvs. av eller på lägre nivå. har tidigare ansett att frågor som rör avgift på väg bör hanteras av regeringen på förordningsnivå. Enligt 29 § väglagen gäller således att regeringen kan besluta att avgift ska tas ut för att finansiera nya vägar. har också beslutat att de nu aktuella broarna ska finansieras genom avgifter. Utredningens direktiv ger inte uttryck för någon annan uppfattning än att pålagan ska utformas som en avgift. På grund härav utgår utredningen i sin bedömning i det följande från att det inte heller fortsättningsvis ska vara som beslutar om infrastrukturavgifterna. Tilläggas kan att enligt utredningens uppfattning är en sådan ordning mest ändamålsenlig. När pålagans storlek ska bestämmas på de olika vägavsnitten krävs ett visst mått av flexibilitet för att regleringen ska bli effektiv. Storleken kan exempelvis behöva justeras för att möta förändringar i trafikströmmar och liknande. Den flexibili- teten kan bäst tillgodoses i ett avgiftssystem. Även pålagans karaktär talar för att den bör utformas som en avgift. De förändringar i regelverket som kan komma att behöva göras har sin grund i vilka kostnader och intäkter som genereras i det enskilda vägtullsystemet, inte i en styrning av trafiken utifrån politiska avvägningar. Besluten kommer således inte att aktualisera frågor som beroende på sin karaktär bör förbehållas . 3.4.1Allmänna förutsättningar vid bestämning av avgift Det centrala i Eurovinjettdirektivet är att intäkten från infra- strukturavgifterna inte får överstiga kostnaden för den del av infra- strukturnätet som ska finansieras med avgifter. Vidare är det en förutsättning i de svenska reglerna i 29 § väglagen att avgifterna inte får täcka andra kostnader än de som är hänförliga till det avgiftsbelagda vägavsnittet. Det ligger alltså i den svenska väg- avgiftens natur att den ska finansiera nya byggnationer. Med andra ord har det varit en av förutsättningarna när och regeringen beslutat om finansieringslösningen för de nu aktuella broarna. Likaså följer det av de avtal som har tecknat om medfinansiering av de olika broarna. En grundläggande utgångspunkt för att bestämma avgiften är således att de sammanlagda avgifterna inte ska överstiga kostnaderna för uppförande av just det vägavsnitt som man betalar för att passera samt uppförande, underhåll, drift och utveckling av vägtullsystemet. Med kostnader avses i detta sammanhang kapitalkostnaderna för de lån som upptagits med anledning av byggnationen av den aktuella bron. Underhåll av vägbanan och dylikt på allmänna vägar finansieras genom anslag, dvs. skatt, och ska således inte även betalas med avgift. Om underhållet av vägbanan inte skulle finansieras genom anslag, skulle avgiften naturligtvis även kunna avse den kostnaden. På ska emellertid avgiften även täcka vinst- marginal och avkastning på kapital, liksom kostnaden för drift och underhåll av bron, eftersom de kostnaderna inte finansieras genom anslag. Likaså måste regelverket tillåta att väghållare på andra enskilda vägar beaktar den typen av kostnader vid bestämmandet av avgiften om det skulle bli aktuellt . 3.4.2Vilka krav ställer Eurovinjettdirektivet? I Eurovinjettdirektivets bilaga III anges hur maximinivåerna på avgifterna ska beräknas. Av bilagan framgår att beräkningen av vägtullarna ska grundas på de tunga lastbilarnas faktiska eller prognostiserade andelar av fordonskilometer, vid behov justerat med ekvivalensfaktorer för att ta vederbörlig hänsyn till de ökade kostnaderna för att anlägga och reparera infrastrukturer som används av lastbilar. Där anges också att kostnaderna ska fördelas på tunga lastbilar på objektiva och öppna grunder med beaktande av andelen tung lastbilstrafik som kommer att förekomma på vägnätet och därmed förknippade kostnader. Vidare anges att kostnaderna ska fördelas mellan alla de fordonsklasser som ingår i vägtull- systemet på ett sätt som är rättvist och som möjliggör insyn. I bilagan finns en tabell med vägledande ekvivalensfaktorer. Om en medlemsstat använder ekvivalensfaktorer med procentandelar som skiljer sig från dem som finns i tabellen, ska de vara grundade på objektivt motiverade kriterier och offentliggöras. Vidare anges att anläggningskostnaderna ska baseras på den beräknade livslängden för infrastrukturen eller någon annan amorteringstid, som inte får vara kortare än . Direktivets utgångspunkt är alltså att den tunga lastbilstrafiken endast ska bära den del av kostnaden för investeringarna i infrastrukturen som är hänförlig till lastbilskollektivet. Med andra ord kan lastbilarnas avgifter bestämmas högre än vad som motsvarar den procentuella andelen av den totala trafiken, endast om investeringskostnaden för att bygga bron blir högre på grund av att den ska bära lastbilstrafik.