sou · H0B348 · 2012-07-16 00:00:00 — Vidare är SAR-verksamheten ett viktigt samhällsintresse och de negativa erfarenheterna från att upphandla privat helikopterkapacitet för denna verksamhet ger stöd för utredarens uppfattning att staten bör äga och driva denna specifika resurs. Av intresse i sammanhanget är att ska ersätta sina gamla räddningshelikoptrar för SAR-verksamheten. Såvitt utredaren förstår är NH90 ett av huvudalternativen, som redan har beställts i ett antal exemplar för norska försvaret. Norska försvaret är den myndighet som ansvarar för driften av räddningshelikoptrarna med militär personal. I det följande redovisas ytterligare ett antal argument som utredaren anser bör inkluderas i regeringens överväganden kring utredarens förslag enligt ovan. Med leveranserna av (NH90) och () kommer Försvarsmaktens helikopterförsörjning efter hand att vara god. Det skapar enligt utredarens bedömning Utredarens överväganden och förslag utrymme för merutnyttjande utöver Försvarsmaktens egna behov. Flertalet helikoptrar kan användas för olika typer av transportuppdrag m.m. Till exempel kan räddningstjänstansvar lättare utvecklas med tillgång till helikoptrar för transporter av personal och/eller utrustning samt vid övervakning, ledning och rekognoseringsuppdrag. Vidare kommer samtliga 18 beställda dessutom att kunna användas för alla uppdragstyper i alla väderförhållanden inklusive sjö- och flygräddning. Därmed utgör en betydande resurs för svensk sjö- och flygräddning. Merutnyttjande av Försvarsmaktens helikopterkapacitet bör emellertid givetvis grundas på avvägningar i förhållande till Försvarsmaktens egna behov. Vidare måste frågan om Försvarsmaktens tillhandahållande av räddningshelikoptrar föras in i överväganden om Försvarsmaktens framtida lokalisering. Sammantaget skulle föreslagna förändringar dock kunna ge långsiktiga synergier och effektivitetsvinster. är i första hand ett affärsdrivande verk och vid en överföring av sjö- och flygräddningsanvar till blir ett mer renodlat affärsdrivande verk. Vidare skulle en överföring av ansvar till leda till att flera olika former av statlig räddningstjänst samlas hos myndigheter under Försvarsdepartementet och statsbudgetens utgiftsområde 6, vilket underlättar strategisk överblick och inriktning. Inom Försvarsdepartementets ansvar finns, förutom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), både och Försvarsmakten som båda har uppgifter som gränsar till varandra i den sjögående verksamheten. Om får det övergripande ansvaret för sjö- och flygräddningen kan samverkan och samordning av resurser med Försvarsmakten öka ytterligare inklusive merutnyttjande av militära resurser som till exempel helikoptrar. Myndigheterna har samarbeten inom det maritima området som utgör en god grund för utveckling av operativa metoder och långsiktig effektivitet. Samarbetet mellan dessa två myndigheter kan därmed stärkas även på andra områden än inom räddningstjänst, dels som en följd av förändrat ansvar, dels genom att de helikoptrar som Försvarsmakten disponerar kan nyttjas mer effektivt. Jämfört med andra länder är den svenska statliga maritima verksamheten utspridd på ett större antal myndigheter. Om maritim operativ ledning, operativ verksamhet och myndighetsutövning i större utsträckning kan fokuseras till färre myndigheter underlättas Utredarens överväganden och förslag möjligheterna till utökad samverkan och samordning av resurser mellan myndigheter. är en anslagsfinansierad myndighet med ansvar för operativ verksamhet som har en nära koppling till sjö- och flygräddning. är en operativ resurs med särskild uppgift att stödja sjöräddning och stödjer även flygräddning. Myndigheten deltar i sjöräddningsinsatser efter utlarmning av ansvarig räddningsledare. Med ansvar för verksamheten blir operativa delaktighet i sjöräddning ännu mer självklar efter att successivt ha minskat i . Utvecklingsmöjligheterna är stora när det gäller samverkan mellan . har en flygverksamhet som omfattar tre nya sjöövervakningsflygplan och möjligheterna att samordna flygande resurser, inklusive att merutnyttja Försvarsmaktens helikoptrar till annan verksamhet, främjar resurseffektivitet. Förutsättningarna för övningsverksamhet skulle också påverkas positivt, inom både räddningstjänst och sjöövervakning. I andra länder är det vanligt att myndigheter med ansvar för kustbevakningsfunktioner också har ansvar för sjö- och flygräddning. Med ansvar för sjö- och flygräddning underlättas därför även möjligheterna att vidareutveckla internationellt samarbete, inte minst i med där Gränsbevakningsväsendet har ansvar för både kustbevakningsfunktioner och SAR-funktionen. Med som huvudman för sjö- och flygräddning skulle en ökad samordning av både operativa resurser och ledningsresurser (ledningscentraler och stödsystem) för olika uppgifter kunna åstadkommas vilket i sin tur leder till ökad effektivitet i verksamheten. Till exempel skulle samlokaliseringen av JRCC-funktion, och Marinen vid Käringberget i kunna rationaliseras om efter en verksamhetsövergång tar över ansvaret för JRCC. Med utgångspunkt i en framtida struktur där ansvarar för sjö- och flygräddning och Försvarsmakten har uppdraget att tillhandahålla helikoptrar inom vissa ramar, finns det ytterligare exempel på möjligheter till merutnyttjande av helikoptrar inom ramen för . Dessa exempel gäller förvisso oavsett om har ansvar för sjö- och flygräddning eller inte. hanteras dessa uppgifter bara delvis genom myndighetssamverkan. Utredarens överväganden och förslag nuvarande räddningstjänstansvar kan lättare utvecklas med bättre tillgång till helikoptrar för transporter av personal och/eller utrustning samt i övervakning, ledning och rekognoseringsuppdrag under pågående miljöräddningsoperationer. Helikoptrar kan vara av stor betydelse som understöd vid genomförande av nödbogsering inom såväl miljösom sjöräddning. Helikoptrar behöver också användas vid transporter av dykare vid insatser, vilket också kan ske i samordning med nuvarande flygplan, vid större eller längre insatser. roll som ACO/vid olyckor kan också utvecklas och förbättras med tillgång till både flygplan och helikopter. Även andra transporter vid sidan om räddningstjänst, till och från kustbevakningsfartyg till sjöss, kan utvecklas med tillgång till helikoptrar. Avslutningsvis är tillgång till helikoptrar också värdefullt för bland annat oljesläppsutredningar, till exempel i samband med förundersökningar efter oljeutsläpp där oljeprovtagningar och förhör behöver genomföras. Regeringen bör, i ett långsiktigt perspektiv, överväga att skapa ett samlat Sjöförsvar som inkluderar både och Marinen med hänsyn tagen till kustbevakningsfunktionernas särskilda karaktär. Skälen för utredarens förslag och överväganden Utvecklingen efter det slut, delvis tecknad i kapitel 2, innebär bland annat att det är lika aktuellt att göra en strikt uppdelning mellan den absoluta freden och det totala kriget. Därmed har även myndigheters uppgifter delvis förändrats. Utmaningar och hot som samhället har att förhålla sig till tar delvis nya former och är ofta gränslösa och komplexa. Det kan handla om gränsöverskridande kriminalitet, terrorism, miljöhot samt kriser och konflikter både i vårt närområde och längre bort. Säkerhet har blivit ett vidare begrepp än skydd av det egna fysiska territoriet och målen för vår säkerhet, som riksdag och regering har fastställt, kräver Utredarens överväganden och förslag ett tvärsektoriellt perspektiv på säkerhetsarbete. I detta utvecklingsperspektiv utsätts även sjöverkande myndigheter för förändrade förutsättningar och ökade krav på samverkan och samordning av resurser samt inte minst ökande krav på internationellt samarbete. I kapitel 3 redovisas de sjöverkande myndigheternas uppgifter, lokalisering och resurser och utredaren vill i detta sammanhang fästa uppmärksamhet på att och Försvarsmakten har näraliggande och delvis överlappande uppgifter vilket också framkommer i delar av utredarens övriga överväganden och förslag i detta kapitel. disponerar för sina uppgifter bland annat en flotta bestående av ett fyrtiotal större fartyg fördelat på 18 övervakningsfartyg, åtta miljöskyddsfartyg, vilka i första hand används för oljebekämpning och i andra hand för övervakning, sex kombinationsfartyg (inklusive de tre nya i 001-serien) som kombinerar egenskaper från både miljöskydds- och övervakningsfartyg, fyra svävare samt en större pråm för lagring av upptagen olja. Därutöver har myndigheten drygt 130 mindre fartyg (högfartsbåtar, , arbetsbåtar, 12 strandbekämpare, vattenskotrar) samt 27 stycken sjösläp. Vid sidan om övriga relevanta resurser disponerar Försvarsmakten genom Marinen en flotta bestående av två stödfartyg, ett ubåtsräddningsfartyg, ett signalspaningsfartyg, fem ubåtar, nio korvetter, fem minröjningsfartyg, två röjdykarfartyg, en vedettbåt, tolv bevakningsbåtar (typ 80), 71 stycken stridsbåt 90 plus två stycken ledningsbåtar i Amfibiebataljonen, tre svävare, fem skolbåtar, två skonerter, samt ett antal båtar som är anpassade för olika uppgifter (till exempel ). Mot bakgrund av omvärldsutvecklingen, bedömningar av utmaningar och hot, myndigheternas näraliggande och delvis överlappande uppgifter, likartade resurser samt utvecklingspotentialen i myndigheternas samverkan, är det utredarens bedömning att statens maritima verksamhet kan bedrivas mer effektivt om och Marinen integreras till ett samlat Sjöförsvar inom ramen för en myndighet. Hänsyn måste emellertid tas till kustbevakningsfunktionernas särskilda karaktär, inklusive polisiära befogenheter och förutsättningar för vissa internationella samarbeten. Enligt utredaren är det i ett långsiktigt perspektiv inte rationellt att ha två stora statliga flottor med näraliggande och delvis överlappande uppgifter organiserade i två separata myndigheter. Utredarens överväganden och förslag Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning lämna ett mer genomarbetat förslag, vilket bland annat kräver en översyn av författningsmässiga aspekter på frågan. Inspiration till en förändring enligt ovan går emellertid att finna i grannlandet där (svenska motsvarighet) och Kysteskadren (svenska flottans motsvarighet) tillsammans utgör Sjöförsvaret inom ramen för det norska försvaret. Kysteskadren ansvarar för upprättande av sjölägesbild, sjöövervakning, territoriell integritet till sjöss samt marin operativ verksamhet i fred, kris och krig. Grundat på en särskild lag, kystvaktsloven, som tydliggör roll i förhållande till övriga Sjöförsvaret, har en rad uppgifter från olika departement och myndigheter. I dessa inkluderas kustbevakningsfunktioner, sjöräddning, miljöräddning, fiskerikontroll samt säkerställande av att den norska tullagen och lagstiftningen på miljöområdet efterlevs. Vidare är en av huvuduppgifter, i likhet med övriga försvarets, att hävda norsk suveränitet och norska rättigheter. Kystvaktsloven har även legat till grund för en särskild samarbetsstruktur, . Rådet består av representanter för berörda departement och myndigheter och har bland annat en koordinerande och beredande roll i de norska departementens budgetarbete rörande uppgifter och resurser. Den norska modellen förefaller medföra, jämfört med den svenska, en mer integrerad och samlad maritim verksamhet samt en effektiv användning av maritima resurser. Med och Kysteskadren samlad i ett Sjöförsvar inom ramen för försvaret kan flera effektivitetsvinster göras. Det gäller till exempel det norska Forsvarets operativa hovedkvarter (FOH) som är gemensamt för hela försvaret inklusive , men det gäller också frågor som rör samlokalisering, logistik och underhåll, utbildning och kompetensförsörjning av delvis gemensamma personalkategorier, upphandling av varor och tjänster samt långsiktiga investeringar. Efter studiebesök i och samtal med representanter för närmast berörda departement och olika myndighetsföreträdare är det utredarens bedömning att den norska modellen uppfattas som väl fungerande och effektiv. Som en parentes konstaterar utredaren också att det är en myt att hela norska flotta är bestyckad med kanoner och andra vapen. Det gäller endast ett fåtal större havsgående fartyg, resten av flottan består av olika typer av fartyg och båtar snarlika de som svenska använder för sina uppgifter. Utredarens överväganden och förslag Utredaren föreslår att sjöverkande myndigheters personal och materiel i enlighet med vad som anges nedan inkluderas i försvarsplaneringen för krig och höjd beredskap. Skälen för utredarens förslag och överväganden Försvarsplanering har inte varit föremål för en samlad process. Mot bakgrund av den försvarspolitiska inriktning som fastslogs 2009 har regeringen beslutat om nya anvisningar för försvarsplaneringen. Försvarsmaktens arbete med försvarsplaneringen ska ske samordnat med myndigheter som har särskilt ansvar enligt förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Som anges i förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har MSB uppgiften att företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser. Samtliga berörda myndigheter har ett ansvar för att planera för åtgärder för att samhället ska kunna motstå påfrestningar av olika slag, från kriser till höjd beredskap. I budgetpropositionen (prop. 2011/12:1), utgiftsområde 6, betonar regeringen vikten av att planeringen genomförs och att det finns en helhetssyn som omfattar hela hotskalan. I avsnitt 3.2.1 redovisas relevant författningsreglering vilket inkluderar förordning (1982:314) om utnyttjande av inom Försvarsmakten. Förordningen föreskriver att personal och materiel ur under krig och höjd beredskap ska användas inom Försvarsmakten för övervakning, transporter och andra uppgifter enligt närmare överenskommelse mellan de båda myndigheterna. Under arbetets gång har utredaren dragit slutsatsen att ovan nämnda reglering i realiteten inte tillämpas i form av närmare planering och övning. Regeringen bör därför i relevanta styrdokument ålägga myndigheterna att vidta nödvändiga åtgärder för att så ska ske. När det gäller övriga sjöverkande myndigheter är det utredarens bedömning att motsvarande reglering saknas vilket regeringen bör överväga att införa. I detta sammanhang vill utredaren, utöver ovan Utredarens överväganden och förslag berörda kustbevakningsresurser, särskilt peka på följande resurser och myndigheter av vikt för den fortsatta försvarsplaneringen. Fram var statsisbrytare en del av Försvarsmakten och Marinen. De bemannades av värnpliktiga och personal anställd i Försvarsmakten. hör statsisbrytarna till och bemannas av civil personal genom avtal med bemanningsföretag i . De större isbrytarna är lämpliga som plattformar för olika ändamål. De har till exempel lastkapacitet för olika typer av containrar, helikopterlandningsplats för större helikopter, gott om plats för personal av olika slag samt betydande kapacitet för bunkerolja. Efter samtal med företrädare för är det utredarens bedömning att isbrytarna kan inkluderas i försvarsplaneringen och att frågan om bemanning i krigstid bör kunna lösas genom särskilda avtal. har även andra fartyg och båtar som kan skapa mervärde i försvarsplaneringen. Det gäller till exempel de så kallade sjömätningsfartygen och lotsbåtarna. Vidare är räddningshelikoptrarna en resurs med viss flexibilitet att beakta i statens samlade helikopterförsörjning. Till hör Färjerederiet som är en resultatenhet som på affärsmässiga grunder bedriver färjetrafik (gula färjorna) på cirka 40 platser i det allmänna vägnätet. De disponerar runt 60 färjor varav ett stort antal är frigående i den svenska kustens skärgårdsområden. De frigående färjorna merutnyttjas i viss mån i fredstid som plattformar för till exempel olika typer av transporter och kan bistå vid sjöräddning. Färjerederiets frigående färjor kan bidra till ett effektivt utnyttjande av statens resurser vid krig och höjd beredskap. Utredarens överväganden och förslag Utredaren föreslår att regeringen ser över möjligheterna att komplettera och förtydliga relevanta förordningar i enlighet med vad som nedan anges i syfte att främja samverkan och effektivare resursutnyttjande. Skälen för utredarens förslag och överväganden Som anförts i tidigare avsnitt har utredaren under arbetets gång kunnat konstatera att det finns flera exempel på stöd till andra myndigheter där avgifter baserade på full kostnadstäckning har fungerat avskräckande för fortsatt samverkan mellan myndigheter. Då den svenska modellen för statlig maritim verksamhet, med hänsyn till uppgifters och resursers spridning på olika myndigheter, bör bygga på samma princip som den norska modellen – ingen myndighet har tillräckligt med resurser för att självständigt lösa alla sina uppgifter – förefaller detta knappast vara en önskvärd utveckling. En jämförelse med de nordiska grannländerna , och visar att den gängse prissättningen vid stödverksamhet i dessa länder är baserad på merkostnad eller att det handlar om kostnadsfritt stöd som i vissa fall senare regleras genom årlig jämkning. Enligt utredarens bedömning bidrar ett sådant system till större flexibilitet och därigenom med största sannolikhet även till ökad samverkan och effektivare resursutnyttjande. Mot bakgrund av ovan menar utredaren att regeringen bör överväga att komplettera de sjöverkande myndigheternas instruktioner7 med tydliggöranden av att annat ekonomiskt mål än full kostnad – i första hand merkostnad – ska övervägas vid stöd till andra sjöverkande myndigheter, då stödet bidrar till samhällets förmåga att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner. Härmed avses i detta sammanhang utbyte av varor och tjänster som till exempel transporter, dykeritjänster och utbildning som stöd för en sådan samhällsfunktion. En avvägning måste givetvis göras mot gällande konkurrenslagstiftning, vilket inkluderar en bedömning av om förfarandena är försvarbara ur allmän synpunkt. Sammantaget är det emellertid utredarens bedömning att ökad samverkan och effektivare resurs- 7 Inklusive regleringsbrev med därmed sammanhängande undantag. Utredarens överväganden och förslag utnyttjande inom ramen för den statliga maritima verksamheten svårligen kan uppnås utan förändringar i kostnadsfördelningen vid stödverksamhet. Merkostnad bör vara utgångspunkten för prissättningen då regelverket ger utrymme för detta. Riskbedömning vid Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet Under 3.3.2 om personalvillkor redogörs för de regler i den så kallade stödförordningen (förordning 2002:375) som tar sikte på olika risker, dels för att personalen kan komma att skadas, dels för att personalen kan komma att bruka tvång eller våld mot enskild (7 och 10 §§). Utredaren har under arbetets gång kunnat konstatera att olika tolkningar av regelverket förekommer i detta avseende och att de ingångsvärden till riskbedömningen som förmedlades i den utredning som föregick förordningens framtagande inte har bidragit till någon enhetlig tolkning. Utredaren menar därför att regeringen bör främja intensifierad dialog mellan berörda myndigheter i frågan för att söka uppnå en enhetligare tolkning. Regeringen bör säkerställa att den författningsreglering som ligger till grund för försvarsplaneringen ses över i linje med vad som anförts under 4.5. Regeringen bör överväga om MARSAM behöver författningsregleras mot bakgrund av vad som anförts under 4.2.6. Utökad samverkan och samordning av Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska föreslå ett effektivt och flexibelt utnyttjande av samhällets samlade maritima resurser genom stärkt operativ samordning av och samverkan mellan svenska statliga myndigheter med maritima uppgifter, förmågor och resurser. Såväl samordning av och samverkan mellan olika civila myndigheter som mellan civila och militära myndigheter avses. med utgångspunkt i myndigheternas styrdokument redovisa de berörda myndigheternas uppgifter, kartlägga och identifiera hur maritima resurser inom myndigheterna är organiserade, hur ansvar för verksamhet är fördelat mellan myndigheterna samt hur resurserna används, kartlägga och beskriva svenska statliga maritima resurser och hur samordningen mellan maritima resurser sker samt kartlägga och identifiera de ekonomiska, författningsmässiga och organisatoriska förutsättningar som råder för statliga myndigheter med maritima resurser. Utredaren ska utifrån kartläggningarna bedöma om förutsättningarna för stärkt operativ samverkan och samordning av samhällets samlade maritima resurser är ändamålsenlig ur ett effektivitetshänseende och vid behov föreslå förbättringar. Uppdraget ska redovisas . Maritima resurser och berörda myndigheter Med maritima resurser avses de operativa resurser berörda myndigheter disponerar för sin verksamhet, till exempel fartyg, anläggningar, ledningscentraler, infrastruktur och personal. De myndigheter vars resurser omfattas av utredningen är i första hand Polisen, , , , och . Polisen har ansvar för att förebygga brott, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, bedriva spaning och göra brottsutredningar. har ansvar för att bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss. har också vissa brottsbeivrande uppgifter. Försvarsmakten har ansvar för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. har ansvar för sjöfartens säkerhet och framkomlighet. har fram till ansvar för bevarande och nyttjande av fiskresurser, för fiskekontroll samt bedriver forsknings- och undersökningsverksamhet. kommer ansvaret för fiskresurserna och fiskerikontrollen att övergå till den nya Havs- och vattenmyndigheten och forsknings- och undersökningsverksamheten kommer att övergå till . Havs- och vattenmyndigheten kommer även att ha ett samlat ansvar för införande, genomförande och utveckling av svensk havsplanering. Slutligen har ett ansvar för långsiktig planering av transportsystemet inklusive sjöfart och driver därtill färjerederi. Myndigheter som har ett övergripande ansvar för verksamhet till sjöss men inte har egna resurser såsom , omfattas också av utredningen. Det finns olika typer av etablerad samverkan mellan myndigheter med uppgifter till sjöss. har till uppgift att samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation till berörda myndigheter. För att tillgodose de civila myndigheternas behov har utvecklat ett system för sjöbaserad informationssamordning, SJÖBASIS, mellan myndigheterna. I SJÖBASIS samlas de olika myndigheternas information in, bearbetas och förmedlas till civila myndigheter som arbetar med sjöfart, fiske och miljö. För att bistå i arbetet med att samordna civil sjöövervakning och förmedla sjöinformation finns det vid myndigheten ett samrådsorgan för civil sjöövervakning – . I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299) angav regeringen att fartyg som används inom marin forsknings- och undersökningsverksamhet bör samlas inom rederiverksamhet. Försvarsberedningen ansåg i sin rapport strategi för säkerhet – Försvarsberedningens förslag till reformer (Ds 2006:1) att användningen av offentliga maritima resurser kan effektiviseras och att det finns betydande synergier. Försvarsberedningen beskrev att utifrån de uppgifter, förmågor och resurser som finns, är det möjligt att merutnyttja, samutnyttja respektive samordna berörda myndigheters kompetens, infrastruktur, ledningsresurser, materiel och personal samt verksamhetsplanering. De svenska maritima resurserna har tidigare utretts vid flertalet tillfällen. Regeringen har uppdragit myndigheter att utreda förutsättningar till ökad samverkan. Exempelvis gav regeringen och i uppdrag att utreda förutsättningarna att använda fartyg av Viking-klassen.