sou · GZB343 · 2012-01-01 00:00:00 — Ett annat skäl till att det finns svårigheter med att upphandla SRF:s verksamhet är att det i vissa fall finns kopplingar mellan den verksamhet som eventuellt borde upphandlas och själva program- verksamheten som är undantagen från . Ett exempel är programföretagens telefonväxel som finns inom SRF. Den är placerad på nyhetsredaktionen för att växeln och nyhets- redaktionen ska kunna bistå varandra. Växeln behöver då samarbeta nära nyhetsredaktionen och de som då bemannar växeln behöver en särskild kompetens om programverksamheten. Ett annat exempel där det är svårt att dra en tydlig gräns mellan programverksamhet och annan verksamhet är handhavande av arkiv. Det gäller bl.a. äldre arkiv som är en verksamhet som inte kan delas eller upp- handlas. Arkiven används även för research och där är det inte heller enkelt att dra en tydlig gräns mellan programverksamhet och annan verksamhet. Arkivverksamheten finns inom ramen för SRF och kommer, om ett undantag inte kommer till stånd, sanno- likt att tas tillbaka in i något av programföretagen. Den måste dock vara tillgänglig för de övriga programföretagen. Verksamheter mellan programföretagen kan också i någon mån komma att beröras av ett uteblivet undantag, såsom t.ex. möjlig- heten för UR att samutnyttja SVT:s produktionsresurser och system för programproduktion och utsändning, i samband med att UR samlokaliseras med SVT. () har omkring 1 400 medarbetare och om- sätter . LFV:s huvuduppgift är att till- handahålla flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Uppgifter från vissa berörda aktörer LFV:s verksamhet har präglats av flera större förändringar . delades LFV i två delar. Flyg- platsverksamheten fördes in i bolaget , vars aktier för- valtas av . Den kvarvarande delen som i huvudsak avser flygledningstjänster finns kvar i affärsverket. Det finns även ett 25-tal kommunalt ägda flygplatser. trädde en ny luftfartslag (2010:500) i kraft som innebär att LFV inte längre har ensamrätt på flyg- ledningstjänster. skötte LFV all flygtrafikledning, även på de kommunala flygplatserna. Efter kan ägaren av en flygplats köpa trafikledningstjänster från vem man vill inom ramen för gällande luftfartslagstiftning. LFV äger tre bolag som är samlade under ett holdingbolag, . Dessa bolag är följande. -säljer konsulttjänster inom civil luftfart på en internationell marknad. -Entry Point North (EPN) utbildar flygledningspersonal och drivs och ägs gemensamt av LFV i , Naviair i och Avinor i . -NUAC är ett handelsbolag och ägs gemensamt av LFV och danska Naviair. NUAC ska gemensamt driva de tre kontrollcentralerna i , och . Syftet är att skapa gemensamma luftrum. Centralerna kommer även fortsättningsvis att ägas av sina moderbolag och personalen i huvudsak lånas ut från moderbolagen till NUAC. LFV utesluter inte att verket kan komma att överväga bildandet av ytterligare bolag under . LFV:s företrädare anser att ett in house-undantag bör införas och det bör vara generellt och inte sektoriellt. LFV anser vidare att begreppet marginell karaktär i det temporära lagförslaget är diffust och bör utmönstras eller förtydligas. LFV anser också att ett undantag även bör omfatta den omvända upphandlingssitua- tionen, dvs. när offentligt ägda bolag köper tjänster av sina ägare. För LFV:s del är det viktigt att det finns förutsättningar att organisera verksamheten på ett optimalt sätt och att resurserna kan användas så effektivt som möjligt. Det är också i denna del som LFV i störst utsträckning berörs av frågan om ett in house-undan- tag. köper och förväntas komma att köpa olika Uppgifter från vissa berörda aktörer typer av stöd- och serviceverksamhet av LFV. Det gäller t.ex. personal- och ekonomiadministration och IT-tjänster. Ett krav på upphandling av sådana funktioner innebär att man inte längre upp- når ett av syftena med tillskapandet av koncernen, dvs. att sam- ordna olika verksamheter på ett effektivt sätt. Sammanfattningsvis menar LFV att ett uteblivet undantag, och även ett sådant som endast motsvarar det nuvarande temporära undantaget, kraftigt skulle påverka . Det skulle leda till högre administrativa kostnader för antingen ett mer om- fattande upphandlingsförfarande, som man inte kan se några effektivitetsvinster med, eller ökade kostnader för en omorganisa- tion av stöd- och serviceverksamheter som behöver byggas upp i varje bolag. Vissa av dessa verksamheter är dessutom svåra att upp- handla eftersom den egna administrativa personalen har en specifik kunskap om kärnverksamheten som inte enkelt kan överföras till en extern utförare. LFV framhåller att man vill kunna utnyttja de fördelar som en koncernstruktur innebär och ha samma förutsättningar som en privatägd konkurrent. En privatägd koncern kan använda sig av koncerninterna transaktioner på ett sätt som en offentligt ägd koncern inte kan göra om undantaget inte utökas jämfört med den temporära lagstiftningen. () har framhållit svårigheterna med att bedriva verksamheten vid framför allt akut- sjukhusen om ett in house-undantag inte införs. Detta har fram- hållits också då träffat företrädare för lands- tinget. SLL redovisade i en promemoria till Finans- departementet konsekvenser för av SYSAV-domarna (RÅ 2008 ref. 26) och vad ett uteblivet undantag från upphand- lingsreglerna kan innebära. I denna promemoria konstaterades att SLL aldrig upphandlat ett uppdrag att bedriva akutsjukvård och att det inte finns någon rimlig jämförelse beträffande kostnaderna för en sådan upphandling. SLL anförde vidare att sådan upphandling kräver att verksamheten kan beskrivas på ett mycket tydligt och Uppgifter från vissa berörda aktörer detaljerat sätt och att det inte finns något underlag för en sådan beskrivning i akutsjukvården. Den främsta svårigheten består i att gränsen mellan högspecialiserad vård och övrig specialiserad vård inte är skarp och inte kan utläsas ifrån dagens system. Därmed blir det svårt att beskriva uppdraget vid en upphandling. Samma problem finns i gränssnittet mot forsknings- och utvecklings- verksamheten. Även mellan sjukhusen sker en ständig anpassning av verksamhet och utbyte av lediga vårdplatser vilket skulle för- svåras av en upphandling och kunna ge upphov till gränsdragnings- problem och dyrare vård. Om en upphandling trots det skulle göras måste flexibilitet ges för bl.a. den snabba medicinska utvecklingen, en risk som sannolikt medför ett högre pris. Vidare kvarstår lands- tingets kostnader för den personal som inte vill lämna . Om av personalen väljer att ha kvar som arbetsgivare skulle kostnaden för dessa uppgå till ca . SLL har genomfört upphandlingar av betydligt mindre om- fattande verksamheter än akutsjukhusen, t.ex. avseende vård- centraler. Tiden för att genomföra dessa upphandlingar angavs av uppgå till ca . har också genomfört en upphandling i form av ett offentligt-privat partnerskap för byggandet av Nya (). I detta fall är det dock uppförandet av själva byggnaden som upphandlats, inte verk- samheten. Denna process har tagit . Det förefaller därmed inte sannolikt att en eventuell upphandling av ett akutsjukhus kan vara klar vid utgången av . Om ett undantag i upphandlingsreglerna inte skulle införas permanent skulle, enligt ovannämnda promemoria, ett troligare alternativ än upphandling vara att akutsjukhusen återgår i förvalt- ningsform. Om så skulle bli fallet uppstår kostnader av mera administrativ karaktär. Ett stort antal avtal skulle behöva omför- handlas (ca 700 avseende sjukhusen). Den ekonomiska redovis- ningen skulle behöva förnyas och omkonsolideras för att få jämför- barhet. Även ökade kostnader för dubbla verksamheter skulle kunna uppstå. Skattefrågor avseende uttagsbeskattning, inkomst- skatt och mervärdesskatt skulle också behöva utredas. Det skulle i sin tur kräva en värdering av verksamhetens tillgångar för att kunna fastslå hur stort skatteuttaget skulle bli vilket också medför omfat- tande konsultkostnader. Representanter för SLL har vid kontakter med OFUKI- utredningen åter framhållit de problem som man redovisade år Uppgifter från vissa berörda aktörer 2008 med att ett undantag i upphandlingsreglerna inte införs. Man anser att det i princip inte är möjligt att på ett kostnadseffektivt sätt upphandla sjukvård i stor skala, i synnerhet inte akutsjukvård. Ett försök har gjorts med som fick avbrytas. De avtal som SLL har med sjukhusen utgör inte ett tillräckligt underlag för upphandling. Om det inte införs ett permanent undantag kommer SLL därför sannolikt låta sjukhusvården återgå i förvaltningsform, dvs. genomföra en avbolagisering. Detta skulle, som angetts ovan, leda till betydande kostnader för , vilket sannolikt skulle leda till att SLL kräver ersättning från staten. Att avbolagisera verksamheten i ett större bolag och återföra den till förvaltningsform är också tidskrävande. SLL bedömer att det tar omkring 2–per bolag. Även för de verksamheter som bedrivs av och skulle verksam- heternas utformning och form behöva övervägas om ett in house- undantag inte införs permanent. transporterar och lagerhåller läkemedel och det är oklart i vilken omfattning som lagstiftningen tillåter en privat aktör att göra detta. skulle hela verksamheten behöva tas under övervägande enligt SLL. Vidare har SLL i en skrivelse till , utöver ovanstående, anfört följande.4 För att sjukvården ska kunna arbeta effektivt och för att de olika sjukhusens specialiteter ska kunna utnyttjas på ett rationellt sätt köper de bolagsdrivna sjuk- vårdsutförarna, liksom de som drivs i förvaltningsform, tjänster av varandra. Ett exempel är bolagens köp av laboratorietjänster från . Om bolagen måste upphandla tjänsterna blir de medicinska underlagen färre och därmed för- sämras forsknings- och utbildningsförutsättningarna. De bolags- drivna sjukhusen köper även andra tjänster m.m. av varandra såsom medicin, tekniska tjänster, anestesi-, steril- och röntgentjänster. Om ett undantag inte införs måste allvarligt överväga att avbolagisera sina bolagsdrivna sjukhus. Då måste konsekvenser av en uttagsbeskattning och förändrad mervärdesskatteredovisning beaktas. Dessutom måste göras en översyn av de avtal som bolagen ansvarar för liksom av deras pensionsredovisning. Bedömningen är att krav på upphandling inte kommer att innebära en ökad konkurrensutsättning av tjänster på marknaden men däremot ökade kostnader. Vidare anförs i skrivelsen att , Medi- 4 Skrivelse till angående proposition 2009/10:134, Upphandling från statliga och kommunala företag. Uppgifter från vissa berörda aktörer samt kommer att behöva avbolagiseras. Att dessa bolags tjänster upphandlas av de andra bolagen i lands- tinget är inte ett rationellt alternativ eftersom de enbart tillgodoser koncerngemensamma behov. Vid ett möte med fram- höll företrädare för , tillsammans med företrädare för kommun samt Kommuner och Landsting, bl.a. att den svenska upphandlingslagstiftningen helt bör följa och motsvara . De pekade på att den lagtext som gäller enligt den temporära bestämmelsen i 2 kap. 10 a § inte omfattar bl.a. an- skaffning mellan koncernföretag och därför kan innebära begräns- ningar i förhållande till praxis. En preciserad svensk regel på detta sätt är enligt deras mening olämplig. Även om domstolens praxis är oklar i vissa avseenden, t.ex. vad gäller in house-undantagets tillämplighet inom koncerner, anser de att det är av vikt att en svensk reglering inte förbjuder situationer som ännu inte har tagit ställning till. Enligt deras upp- fattning måste avbolagiseringar ske om in house-undantaget inte kan tillämpas på bl.a. koncernintern anskaffning. Utifrån dagens fungerande verksamhet anser de att avbolagisering vore ett orimligt alternativ, som också skulle medföra höga kostnader och ta att genomföra. Ett flertal olika frågor skulle enligt deras mening aktualiseras vid en avbolagisering, t.ex. om skatter och pensions- åtaganden samt hanteringen av varumärken, fastigheter och till- stånd. Vidare skulle enligt deras uppfattning behövas en genom- gång av bl.a. samtliga avtal. Ett område där olika aktörer i särskilt stor utsträckning kontaktat är avfallssektorn. Utredningen har träffat representanter för kommuner, kommunala bolag och intresse- organisationer. Vid dessa kontakter har bl.a. följande framkommit. Utbyggnaden av fjärrvärme och kraftvärmeverk för att få värme och el har i skapat en allt mera miljövänlig avfallshantering vilken har bidragit till att uppfylla miljömål. I huvudsak drivs verksamheten i regi. Den planering, förankring, utredning, granskning och de beslut som är nödvändiga för etable- Uppgifter från vissa berörda aktörer ringen av tung infrastruktur i form av anläggningar kräver en lång tidshorisont samt tar stora kostnader i anspråk. Det är en orsak till att dessa anläggningar i huvudsak har initierats av kommuner och deras bolag. En anledning till att bolagsformen har valts för nästan alla större anläggningar för avfallsförbränning är att den bedömts som mest lämplig för denna form av verksamhet av industriell karaktär. Enligt representanter för flera kommunala avfallsbolag finns en risk att investeringar inte görs i tillräcklig omfattning för att hantera avfallet om ett in house-undantag inte införs permanent. Upphandlingskrav kan medföra att en viss mängd avfall inte kan garanteras till en anläggning på samma sätt som vid direktköp och kommunerna kan därför komma att anse att investeringar i större behandlingsanläggningar blir mera osäkra. Anläggningarna kan drivas i egen regi inom kommunen men det är inte säkert att av- fallet från den egna kommunen anses tillräckligt. Dessutom är det långt ifrån möjligt för alla kommuner, t.ex. för mindre kommuner, att ha anläggningar för alla typer av avfall. Avfallsbolagen fram- håller därför att möjligheter till samverkan måste finnas. Det finns också en stor ovana att driva denna form av industriverksamhet i förvaltningsform, styrd av en politiskt tillsatt nämnd. Bolags- formen, med bl.a. möjlighet att utse externa styrelseledamöter med erfarenhet från denna typ av verksamhet, har av nästan alla kom- muner med denna typ av anläggningar ansetts mera lämplig. Ökade krav på upphandling kan också ge ökade transporter. Ett exempel gäller vars helägda bolag äger en anläggning för avfallsförbränning, vilken hanterar kommunens avfall och distribuerar fjärrvärme. Om kom- munen gör en upphandling för behandling av avfall och förlorar denna så behöver allt kommunens avfall transporteras till en annan förbränningsanläggning (de närmaste anläggningarna finns i och ). Enligt bolaget kan då komma att lägga ett anbud på andra kom- muners upphandlingar för att fylla kapaciteten i sin egen anlägg- ning. Det medför ökade transporter, men kommunens kostnader för avfallshantering kan å andra sidan också ha minskat. Det gäller dock under förutsättning att fortsatt kan driva sin behandlingsanläggning för fullt genom att köpa avfall från andra kommuner. Annars uppkommer situationen att har ett bolag med sannolikt sämre lönsamhet . Uppgifter från vissa berörda aktörer Avfall är en intresseorganisation inom avfall och åter- vars medlemmar är kommuner och kommunala bolag. Ett antal privata företag ingår som associerade medlemmar. Avfall ståndpunkt är att kommunerna måste kunna välja hur man organiserar avfallshanteringen, varvid bolagsformen är en av flera möjliga lösningar. Avfall menar att kommunernas bolag har varit och är viktiga instrument för att skapa system och infra- struktur som omvandlar högt ställda miljöambitioner i verkliga åtgärder. Avfall har i ett underlag till Finansdepartementet5 fram- fört argument för att de kommunalt ägda avfallsbolagens mer kapitalintensiva infrastruktur kräver ett långsiktigt engagemang och att de är nödvändiga för många mindre kommuners avfalls- hantering och även för en stor del av näringslivets avfall. Avfall anser vidare att SYSAV-domarna (RÅ 2008 ref. 26) har gjort det svårare med inom- och mellankommunal samverkan inom avfallshanteringen, att det finns en osäkerhet för att göra nya investeringar och för nyttjandet av redan gjorda investeringar. Detta hindrar teknikutvecklingen och kompetensförsörjningen vilket i sin tur kan inverka negativt på miljömålen. Om ett per- manent in house-undantag inte införs menar att många kommuner kommer att behöva återföra sina avfallsbolag i förvaltningsform med avsevärda praktiska, organisatoriska och ekonomiska svårigheter. En utredning6 som Avfall låtit ett konsultbolag göra visar översiktligt på konsekvenserna av att de kommunala avfallsbolagen återgår i förvaltningsform. Enligt denna utredning drabbas kommunerna av kostnader som avser bl.a. avtal och tillståndsfrågor, redovisning, personal- och IT-kostnader men framför allt skattekostnader vilka beräknas uppgå till . Återvinningsindustrierna (ÅI) är en branschorganisation för återvinningsföretag, främst med fokus på materialåtervinning, vars medlemmar är privatägda företag. ÅI anger som en av sina viktigaste frågor att arbeta för att marknadsmässiga lösningar och konkurrensneutralitet införs på avfalls- och återvinningsområdet. ÅI anför i en rapport7 att de kommunala avfallsbolagen i hög 5Om konsekvenser av Regeringsrättens dom i Sysav-målet, (dnr Fi2008/3328). 6Öhrlings PricewaterhouseCoopers, Avbolagisering av avfallsverksamheter, (dnr Fi2008/3328). 7Återvinningsindustrins service AB, Avfallsbolagens affärsverksamhet, 2009. Uppgifter från vissa berörda aktörer utsträckning subventionerar konkurrensutsatt verksamhet med skattefinansierad verksamhet. Vid ett möte mellan representanter för utredningen och ÅI framkom att ÅI anser att SYSAV-domarna (RÅ 2008 ref. 26) har medfört att omfattningen otillåtna direktupphandlingar av kom- muner som inte äger egna bolag påtagligt minskat inom avfalls- området och att domarna därmed redan har haft positiva effekter avseende upphandling och konkurrens inom avfallsområdet. Ett kvarstående och dessutom större problem enligt ÅI är dock att upphandlingar inte görs av de kommuner som helt eller delvis är ägare i avfallsbolag. ÅI är nu positiva till att ett in house-undantag i enlighet med den nuvarande svenska Teckal-lagstiftningen införs permanent. Det viktiga är att upphandlingsreglerna följs och att det finns lämpliga kontroll- och uppföljningsåtgärder för detta. har i lagstiftningsarbetet för den temporära bestämmelsen i 2 kap. 10 a § framhållit betydelsen av att in house-undantaget enligt praxis kan tillämpas (se nedan beträffande försäkrings- och annan stödverksamhet). Vid ett möte med underströk före- trädare för kommunen, tillsammans med företrädare för läns landsting samt Kommuner och Landsting, också betydelsen av att det införs ett svenskt undantag helt enligt (se avsnitt 15.2.1). Om ett undantag inte möjliggör koncernintern anskaffning får detta enligt kommunen betydelse för bl.a. den samlade finansförvaltningen och andra stödfunktioner. Vid mötet pekade kommunen bl.a. på att ett särskilt kommunägt bolag har ansvar för koncernens datakommunikationsnät och sam- lade nätförvaltning. Ett annat bolag (försäkringsbolag) försäkrar bl.a. kommunens och övriga bolags fasta och lösa egendom. Vidare äger kommunen ett särskilt livförsäkringsbolag som försäkrar bolagens pensionsskulder. Enligt kommunen måste avbolagi- seringar ske om det inte finns möjlighet att köpa tjänster inom kommunkoncernen. Uppgifter från vissa berörda aktörer har i en skrivelse till Finansutskottet8 anfört att det temporära lagförslaget enligt prop. 2009/10:134, numera infört i 2 kap. 10 a § , innebär att de av kommunen ägda för- säkringsbolagens verksamhet måste förändras radikalt. Konsekven- serna av en sådan förändring är enligt skrivelsen att kommunen drabbas av ökade kostnader för sin försäkringsverksamhet och eventuellt ett mindre effektivt försäkringsskydd. Enligt kommunen finns risk för en högre självrisk och en högre riskpremie än vad som är fallet för det fall varje bolag i kommun samt kommunens förvaltningar själva skulle handla upp sina egna försäkringslösningar. Anledningen är att det inte är möjligt att erhålla samma stordriftsfördelar som vid en samlad upp- handling för och koncern. Det viktigaste skälet till detta är att man inte skulle kunna upphandla återför- säkring på ett lika effektivt sätt. Återförsäkring kan endast köpas på en internationell marknad av försäkringsbolag. Kommunen och dess bolag skulle också kunna förlora i effekti- vitet. hanteras kommunens samlade försäkringsverksamhet av sex anställda i . Om försäkringsverksam- heten skulle delas upp skulle varje bolag samt kommunen behöva en viss egen kompetens i dessa frågor. Omfattningen av effektivi- tetsförlusten är svår att bedöma. Enligt representanter för halverades kostnaderna för försäkringspremier när bolaget bildades . Ett alternativ vore att och hela dess koncern gör en samordnad upphandling. Kommunens egen be- dömning är att det skulle vara en mycket stor upphandling, sanno- likt av en omfattning som sällan genomförts, och att det är osäkert i vilken utsträckning man skulle få relevanta offerter. Skälet till att kommuner startat egna kommunala försäkringsbolag har bl.a. varit att man inte erhållit tillräckligt bra bud vid sina upphandlingar. 8 Skrivelse från och angående regeringens proposition 2009/10:134, Upphandling från statliga och kommunala företag, . Uppgifter från vissa berörda aktörer Andra stöd- och serviceverksamheter i I sin skrivelse till Finansutskottet9 framhöll , förutom försäkringsverksamheten, även flera andra verksamheter som kunde drabbas negativt om ett undantag från krav på upp- handling inte infördes även för köp mellan bolag och för köp från bolag av kommunen. Det gäller flera verksamheter som är stöd till den grundläggande kommunala kärnverksamheten och som sam- ordnas för att skapa effektiva rutiner och stordriftsfördelar. Mycket av det som hanteras av specialister i dessa verksam- heter måste kommunens bolag bygga upp egna verksamheter för enligt skrivelsen, vilket innebär att hanteringen fördyras och kompetensen urholkas. framhåller i skrivel- sen att de förändringar som tvingas fram inte leder till ökad upp- handling på marknaden jämfört med , utan endast ökade kost- nader för skattebetalarna. Ett exempel avser delar av stadens IT- verksamheter. är ett helägt dotter- bolag till (som är helägt dotterbolag till moderbolaget ). tillhandahåller ett nät i för elektronisk kommunikation. Kommunika- tion AB sköter kommunens interna data- och kommunikationsnät. Det innebär att bolaget på uppdrag från ansvarar för att administrera och utveckla kommunens interna sam- lade kommunikationsnät, samt nätet för styrning av kommunens gatubelysning. Nätet är exklusivt för kommunens förvaltningar och helägda bolag och avsett för såväl administration som mer publik verksamhet som skola, barnomsorg, fritid och kultur. Syftet är att säkerställa att kommunens kommunikationsnät är effektivt och sammanhållet.10 säljer verksamhet till kommunen samt till andra av kommunens bolag men inte till andra bolag. För kommunens del påverkas också samordningen av finans- administrationen. kommuns centrala förvaltning () samordnar all finansadministration i form av t.ex. lån och placeringar åt samtliga bolag i koncernen. Syftet med denna samordning för är dels att uppnå stordriftsfördelar i själva hanteringen, dels att få avsevärt bättre villkor för lån och placering som en större aktör. 9Skrivelse från och angående regeringens proposition 2009/10:134, Upphandling från statliga och kommunala företag, . 10Årsredovisning 2009, . Uppgifter från vissa berörda aktörer fanns inte denna samordning och kommunens, inklusive bolagens, samlade kostnader för hanteringen av den finansiella verksamheten var då högre. Genom en samordning av finansiella lån och placeringar kan kommunkoncernen minska sina upp- låningskostnader och uppnå kostnadsbesparingar som kan vara svåra att nå i motsvarande grad med krav på upphandling just i detta fall.