sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — I den utvärdering som gjordes statistikreform framhölls att SCB:s arbete i förvaltningsrollen hade bedrivits med viss försiktighet, bl.a. mot bakgrund av risken för en möjlig rollkonflikt mellan detta arbete och SCB:s andra roller som statistikansvarig och som konkurrensutsatt producent. Enligt utredningen var det i stort sett enbart de statistikområden där SCB var inblandad, antingen som ansvarig eller som producent åt annan ansvarig, som kommit att inbegripas i den mer granskande delen av samordningen. Eftersom SCB producerade merparten av den officiella statistiken hade dock nästan all statistik i praktiken ändå kommit att omfattas. Utredningen återgav också synpunkter kring rollkonflikter som framförts av de statistikansvariga myndigheterna. Bland annat hade myndigheterna upplevt att SCB i reformens inledningsskede hade svårigheter med att förstå sina roller. Detta gällde särskilt producent- rollen, vars avgränsning mot andra roller upplevdes ha varit svår för flera SCB-anställda att initialt förstå. hade det dock en- ligt flertalet av de statistikansvariga myndigheterna skett en för- ändring till det bättre och SCB hade lyckats avgränsa rollerna. Vidare angav utredningen att de allra flesta synpunkterna från de statistikansvariga myndigheterna på SCB som producent hade med prissättningsfrågor att göra. Enligt SOU 1999:96 hade det i utred- ningsarbetet varit betydligt vanligare att myndigheterna tog upp frågor rörande prissättningen än frågor avseende rollkonflikter. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller I utredningsarbetet har möten hållits med samtliga 27 statistikansva- riga myndigheter, varvid bl.a. har diskuterats frågan om samordning av statistiksystemet och eventuella problem med rollkonflikter inom SCB. Det har inte resulterat i någon helt entydig bild. Knappt en femte- del av myndigheterna uppger att de ser det som ett – faktiskt eller potentiellt – problem att SCB har tre olika roller. En tredjedel säger, mer eller mindre uttryckligt, att de inte ser det som något pro- blem. Drygt hälften av myndigheterna redovisar inte några syn- punkter i frågan. Det är svårt att dra några långtgående slutsatser, men det måste betonas att endast ett fåtal av myndigheterna har framfört att det skulle föreligga några problem till följd av rollkonflikter i SCB. Utredningens bedömning: De tre olika roller som SCB har i systemet för den officiella statistiken kan potentiellt stå i kon- flikt med varandra, men i praktiken är problemet litet som det finns stora fördelar med att ha rollerna i en och samma organisation. Genom kommande förändringar på EU-nivå kommer de natio- nella statistikbyråerna (SCB i ) att ges en förstärkt roll avseende t.ex. samordning. Härmed är det svårt att se att man från SCB skulle kunna skilja ut rollerna att ansvara för sektorsöver- gripande statistik och att ansvara för samordning av statistik- systemet. Då SCB:s uppdragsverksamhet spelar en mycket viktig roll i systemet för den officiella statistiken finns det starka skäl för att inte knoppa av den från myndigheten. har SCB tre olika roller i systemet för den officiella statisti- ken: en ansvars-, en produktions- och en förvaltningsroll. Mot bak- grund av den redogörelse som lämnats i avsnitt 11.5.1 är det lätt att inse både att dessa roller kan stå i konflikt med varandra och att det finns positiva synergieffekter att ha dem samlade i en och samma organisation. Fördelarna torde kunna räknas hem såväl hos SCB som i statistiksystemet i allmänhet. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Enligt min mening finns inget som tyder på att rollkonflikter i SCB:s verksamhet skulle vara något betydande problem . Förutsättningarna för frågeställningen har också delvis förändrats genom de förändringar som är på gång på EU-nivå. Som framgått av kapitel 5 kommer de nationella statistikbyråerna (SCB i ) att ges en förstärkt roll avseende t.ex. samordning. Härmed är det enligt min mening svårt att se att man från SCB skulle kunna skilja ut ansvaret för sektorsövergripande statistik (ansvarsrollen) respek- tive för samordning av statistiksystemet (förvaltningsrollen). Om man, med hänvisning till rollkonflikter, skulle vilja renodla dagens SCB återstår därför endast att rollen att utföra uppdrag åt andra, dvs. delar av produktionsrollen, skulle kunna skiljas ut. Finns det då skäl att på grund av problem med rollkonflikter skilja ut denna del? Som framgått av kapitel 4, och redogörelsen tidigare i detta kapitel, har SCB en mycket stark ställning när det gäller produktion av officiell statistik på uppdrag av andra statistikansvariga myndig- heter. Visserligen producerar nästan hälften av de statistikansvariga myndigheterna sin officiella statistik i egen regi. Men om man jäm- för SCB med andra aktörer som producerar på uppdrag, så är skill- naden betydande. Således producerar SCB totalt av officiella statistik räknat som andel av antalet statistik- produkter, fördelat ca 55/45 mellan statistikprodukter som SCB själv är ansvarig för och sådana som man producerar på uppdrag av andra statistikansvariga myndigheter. Antalet externa aktörer som producerar officiell statistik på uppdrag är begränsat. För närvaran- de handlar det om ca 5–6 företag eller andra organ. Totalt står dessa för av produktionen. Att SCB:s verksamhet med att producera officiell statistik på upp- drag av andra statistikansvariga myndigheter är betydande, framgår även av kundstrukturen i myndighetens uppdragsverksamhet. Som framgått av avsnitt 11.3.2 utgör statliga myndigheter SCB:s största kundkategori och stod för ungefär tre fjärdedelar av upp- dragsintäkterna. Statistikansvariga myndigheter svarade för 33 pro- cent, varav närmare tre fjärdedelar avsåg produktion av officiell stati- stik, och staten i övrigt för . Resterande intäkter härrörde från kommuner och landsting (), privat sektor () och utrikes kunder (). Mot denna bakgrund är det uppenbart att SCB:s uppdragsverk- samhet spelar en mycket viktig roll i systemet för den officiella statistiken. Att avveckla denna verksamhet framstår därför som högst Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller olämpligt, låt vara att en marknad som helt skulle kunna tillgodose övriga statistikansvariga myndigheters behov eventuellt skulle kunna byggas upp på lång sikt. Härav följer dock inte att uppdragsverksamheten nödvändigtvis måste bedrivas inom SCB. Teoretiskt sett skulle den ju kunna knop- pas av från SCB och bedrivas vidare i annan verksamhetsform. Utifrån de aspekter som här behandlas, dvs. eventuella problem till följd av rollkonflikter i SCB:s verksamhet, kan jag emellertid inte se att det skulle finnas anledning att knoppa av uppdragsverksamheten. Som nämndes ovan bedömer jag nämligen att inget tyder på att roll- konflikter i SCB:s verksamhet skulle vara något betydande problem . 11.6Sammanfattande överväganden och förslag Utredningens bedömning och förslag: SCB:s uppdragsverk- samhet ska fortsatt bedrivas tillsammans med myndighetens övriga verksamhet och tillåtas ha i huvudsak samma inriktning som . Uppdrag avseende officiell statistik ska liksom priori- teras. Även fortsättningsvis ska SCB samlat utöva ansvars-, pro- duktions- och förvaltningsrollerna. Det finns skäl att förtydliga och strama upp uppdragsverk- samheten i SCB:s instruktion. De problem som kan finnas med rollkonflikter i SCB:s verksamhet bör kunna minskas genom olika åtgärder som föreslagits i betänkandet, t.ex. bättre trans- parens i myndighetens prissättning. I avsnitt 11.4 redogjorde jag för mina bedömningar avseende rege- ringens uttalande att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Som där framgått talar övervägan- de skäl för att det knappast kan vara regeringens avsikt att SCB ska förbjudas att bedriva säljverksamhet gentemot de andra statistikansva- riga myndigheterna. Detta mot bakgrund av SCB:s myndighets- uppdrag och risken för den negativa påverkan på systemet för den officiella statistiken som ett sådant förbud skulle kunna innebära. Vidare har jag i avsnitt 11.5 analyserat de målkonflikter som kan ligga i SCB:s tre olika roller i det statistiska systemet, dvs. en ansvars-, en produktions- och en förvaltningsroll. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller ning i det sammanhanget var att SCB:s tre olika roller i och för sig kan vara inbördes konflikterande, men att det av synergiskäl också finns fördelar med att bedriva rollerna samlat i en organisation. En- ligt min bedömning finns det inget som tyder på att rollkonflikter i SCB:s verksamhet skulle vara något betydande problem . Mot bakgrund av de resonemang som förts i avsnitten 11.4 och 11.5 anser jag att SCB:s uppdragsverksamhet fortsatt bör bedrivas tillsammans med myndighetens övriga verksamhet och tillåtas ha i huvudsak samma inriktning som . Liksom bör uppdrag avseende officiell statistik prioriteras. Vad gäller SCB:s roller föreslår jag således att myndigheten även fortsättningsvis ska samlat utöva ansvars-, produktions- och förvaltningsrollerna. När det gäller SCB:s uppdragsverksamhet avser jag däremot att i samband med den översyn av SCB:s instruktion, som jag enligt direktiven ska göra, överväga utformningen av SCB:s mandat att be- driva uppdragsverksamhet på statistikområdet. SCB:s rätt att bedriva uppdragsverksamhet bör vara väldefinierad. Om det finns tveksam- heter som leder till att SCB har svårt att avgöra vad myndigheten får lov att göra och inte göra bör dessa lyftas fram och redas ut. San- nolikt finns det skäl att förtydliga och strama upp uppdragsverk- samheten i instruktionen som ett led i att bättre anpassa denna till regeringens uttalande om säljverksamheter. Mina överväganden och förslag i denna del återfinns i kapitel 14. Uppstramningar av det nämnda slaget kan sannolikt bidra till att minska de problem som kan finnas med rollkonflikter i SCB:s verksamhet. Jag har i betänkandet även redovisat vissa andra över- väganden som bör kunna bidra till att minska risken för problem till följd av rollkonflikter. Ett exempel är att jag i avsnitt 9.3.3 pekade på att det finns utrymme för förbättringar från SCB:s sida vad gäller transparensen i myndighetens prissättning. bör dock sägas att det är ofrånkomligt att det kan före- komma rollkonflikter så länge SCB har uppgiften att samlat utöva ansvars-, produktions- och förvaltningsrollerna. Risken för – faktiska eller potentiella – problem kan därför inte helt elimineras, utan vissa målkonflikter torde man tvingas leva med. 12Samordning av systemet för den officiella statistiken Enligt utredningsdirektiven ska jag föreslå hur systemet för den officiella statistiken bör utformas. Mina överväganden om den över- gripande organisationsmodellen för statistiksystemet – om systemet bör vara decentraliserat eller centraliserat – redovisades i kapitel 6. Min slutsats där var att systemet för den officiella statistiken i huvudsak fungerar väl och att den grundläggande, decentrali- serade organisationsmodellen bör behållas. I kapitel 7 behandlades bland annat frågan om vem som bör besluta om den officiella stati- stikens inriktning. Min slutsats var att dagens beslutsordning bör behållas. Jag utgår i detta kapitel därför från att den decentrali- serade modellen och dagens beslutsordning bibehålls. Här diskuteras hur man – inom den ramen – bör organisera vissa funktioner som krävs för att upprätthålla systemet, nämligen upp- följning, samordning och stöd. Först diskuteras begreppet samord- ning (12.1). Därefter redovisas avseende samordning m.m. dags- läget och den utveckling som lett fram till detta (12.2) samt mina överväganden och förslag (12.3). Som bakgrund till kapitlets fortsatta resonemang finns skäl att först översiktligt diskutera begreppet samordning. I vardagsspråket får det inte sällan beteckna olika former av samarbete. Semantiskt sett är dock samordning knappast en synonym för samarbete, utan har en snävare betydelse – enligt en ordbok1 betyder verbet samordna således att organisera (olika verksamheter) för ett gemensamt syfte. Att det handlar om att olika verksamheter – inom samma eller olika 1 stora svenska ordbok, andra upplagan, . Samordning av systemet för den officiella statistiken organisationer – i något eller flera avseenden ska koordineras synes vara det grundläggande. Hur långtgående denna koordination är och på vilket sätt den sker kan däremot variera. I den offentliga sektorn är önskemål om ökad samordning, inom eller mellan olika områden, närmast legio. Många statliga myndig- heter har också som uttalad uppgift att arbeta med samordning inom sina områden. Till exempel har SCB enligt sin instruktion2 till uppgift att samordna såväl det statliga statistiksystemet som över- lämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Beslut om samordning kan fattas både genom att någon aktör har mandat att besluta över andra och genom att överenskommel- ser träffas mellan jämbördiga parter. Inom statistiksystemet före- kommer båda varianterna. Således sker samordningen dels genom att statsmakterna – och i vissa fall SCB – beslutar om normer, t.ex. avseende kvalitet, som samtliga statistikansvariga myndigheter för- väntas leva upp till, dels genom att myndigheterna i vissa frågor gemensamt – och som likar – kommer överens om vad som ska gälla. Samordning kan innefatta en mängd olika aktiviteter, varav några exempel ges i det följande. Grundläggande torde vara att de aktörer som ska samordna sig informerar varandra om sina planer och akti- viteter. Detta kräver i allmänhet någon form för informationsutbyte, som ofta även används för kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Vidare kan samordning innebära att aktörerna koordinerar sina olika aktivi- teter, t.ex. under ett gemensamt program, i syfte att undvika onödig duplicering av insatser. Det kan dock även innebära att arbeta parallellt, men sträva efter att göra det på samma – eller åtminstone ett likartat – sätt. Vidare kan ett inslag i samordning vara att söka identifiera målkonflikter och att, om så bedöms lämpligt, lösa dem. Men det kan också handla om att komma överens om vilka mål- konflikter som inte behöver lösas och vilka aktiviteter m.m. som kan tillåtas bedrivas på ett olikartat sätt. Som kommer att framgå närmare av avsnitt 12.2, kan sägas att samordningen av statistiksystemet inkluderar ett flertal av de typer av aktiviteter som nämnts här. 2 Förordning (2007:762) med instruktion för . Samordning av systemet för den officiella statistiken 12.2Dagens situation avseende uppföljning, samordning m.m. 12.2.1Tiden efter statistikreformen och utvärdering Det svenska systemet för officiell statistik är decentraliserat sedan den statistikreform som genomfördes . efter genomförandet utvärderades reformen; se betänkandet Statistik- reformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). Som framgått av avsnitt 1.4.3 konstaterade utredningen att över- föringen av statistiken från SCB till andra myndigheter i stort sett hade gått bra, men att samordningen och överblicken över sys- temet behövde förstärkas. Enligt utredningen hade SCB genom statistikreformen bl.a. fått i uppdrag att arbeta med samordning och bevakning av officiella statistik. Syftet med uppgiften var enligt utredningen att vidmakthålla ett logiskt sammanhållet system, att bevaka att den officiella statistiken användaranpassas, har god kvalitet och görs tillgänglig m.m. Enligt utredningen hade betoningen i arbetet under reformens fem första år legat på utveckling och stöd. SCB hade gett ut föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik. Vidare hade SCB arbetat med att ta fram underlag för en årlig rapport om den officiella statistikens samordning, som hade att lämna till regeringen. Underlagen för detta hade i första hand inhämtats genom enkäter till de statistikansvariga myndigheterna. Vidare framhöll utredningen att det i de uppgifter som SCB fick vid reformens införande ingick att hålla ihop de statistikansvariga myndigheterna i en familj. Denna uppgift sades SCB ha utfört främst genom att ge ut ett informationsblad (Statistik-Kontakt, vilken dock enligt utredningen skulle ersättas av ett elektroniskt nätverk för informationsutbyte, SAM-Forum) och genom seminarier och andra träffar till vilka de statistikansvariga sektorsmyndigheterna hade inbjudits. Enligt utred- ningen hade SCB också genomfört lunch- och metodseminarier kring olika frågor och särskilda seminarier om EU-frågor. I SOU 1999:96 framhölls också att en rad satsningar av betyd- else för statistikens samordning hade gjorts inom ramen för andra delar av SCB än dem som direkt benämndes samordning och be- vakning. Som exempel nämndes bl.a. att det hade införts en gemen- sam ämnesområdesindelning för publikationer och databaser samt att en klassifikationsdatabas hade utvecklats. Samordning av systemet för den officiella statistiken Enligt utredningen hade SCB:s samordnings- och bevaknings- arbete karaktäriserats av försiktighet. Ett skäl till det sades vara en strävan från SCB:s sida att inte skapa konflikter mellan myndig- hetens olika roller i statistiksystemet. Ett annat var att SCB inte hade ansett det vara etiskt försvarbart att framföra klagomål eller synpunkter mot andra myndigheter på områden där myndigheten inte själv fullt ut levde upp till kraven enligt gällande föreskrifter m.m. Vidare framhölls att SCB inte ansåg sig ha ett ansvar för att ut- öva tillsyn över statistiksystemet. Enligt vad SCB hade framfört kunde tanken knappast vara att myndigheten skulle göra inspek- tioner hos de statistikansvariga sektorsmyndigheterna eller upprätta någon form av besiktningsprotokoll för olika statistikområden. Mot denna bakgrund ansåg utredningen, som nämnts, att sam- ordningen behövde förstärkas. Enligt utredningen borde den stärkta samordningen bland annat innefatta en granskning av hur olika myn- digheter sköter sitt statistikansvar, stimulans till erfarenhetsutbyte mellan de statistikansvariga myndigheterna, inrättande av klara och tydliga beslutsvägar för ändringar i den officiella statistiken, infor- mation utåt om systemet och inåt till systemet om generella användar- synpunkter. I syfte att förstärka samordningen föreslog utredningen att ett råd för officiella statistik skulle inrättas. Rådet föreslogs få övergripande och samordnande uppgifter för statistiksystemet. En- ligt utredningen skulle det ha en helhetsbild över den officiella stati- stiken och svara för att den får en inriktning och omfattning som svarar mot dess roll i samhället. Utredningens förslag ledde till att Rådet för den officiella stati- stiken inrättades vid SCB (detta råd beskrivs närmare i avsnitt 12.2.2 nedan). I sammanhanget bör dock sägas att det råd som föreslogs i SOU 1999:96 var av lite annan karaktär än det som blev. Utredningen betonade bl.a. att det skulle handla om ett obe- roende råd för officiella statistik, vars ledamöter skulle ut- ses av regeringen och med en ordförande utan koppling till någon av de statistikansvariga myndigheterna. Vidare föreslog utredningen att ett särskilt kontor för den offi- ciella statistiken skulle inrättas vid SCB, som en ersättning och för- stärkning av det tillsynskansli med det internationella sekretariatet som dittills funnits. Av resurs- och kompetensskäl föreslog utred- ningen att kontoret skulle placeras inom SCB, men ändå utgöra en tydligt markerat fristående del inom SCB, t.ex. skulle det kunna Samordning av systemet för den officiella statistiken företräda synpunkter som inte delas av SCB. I SOU 1999:96 pekades på en rad arbetsuppgifter som kontoret borde ansvara för, bl.a. föreslogs att SCB:s mandat att utge föreskrifter för offentlig- görande m.m. av officiell statistik fortsättningsvis skulle beredas av kontoret och att det skulle ge ut föreskrifter och allmänna råd för den officiella statistiken. Exakt hur stort kontoret förväntades bli är svårt att utläsa av SOU 1999:96. Resonemangen i betänkandet tyder dock på att utred- ningen förordade en något större omfattning än de två personer som finns i rådets sekretariat. Som nämndes i avsnitt 12.1 har somliga av de normer som stats- makterna anger i sin styrning av statistiksystemet i sig en samord- nande effekt. Således förväntas samtliga statistikansvariga myndig- heter leva upp till krav som för den officiella statistiken ställs på exempelvis kvalitet, dokumentation och tillgänglighet. Den samord- ning som därutöver sker inom statistiksystemet kan i huvudsak sägas ske i tre konstellationer: arbetet inom ramen för Rådet för den officiella statistiken, SCB:s övriga arbete med samordning, samt samordning mellan statistikansvariga myndigheter utan SCB:s inblandning. Nedan behandlas i första hand arbetet inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Inledningsvis bör dock något även nämnas om de övriga två punkterna. Som nämndes i avsnitt 12.1 har SCB enligt sin instruktion till uppgift att samordna såväl det statliga statistiksystemet som över- lämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisatio- ner; vad den senare uppgiften innebär mer konkret har jag beskrivit i avsnitt 4.9. Det bör betonas att SCB:s ansvar avser just samord- ning, däremot ska myndigheten inte övervaka eller utöva tillsyn över statistiksystemet. I samordningsrollen ingår dock att SCB i vissa fall får meddela föreskrifter avseende den officiella statistikens tillgänglighet, vilket myndigheten också har gjort i enstaka fall (se avsnitt 3.7). Samordningsansvaret kan utövas av olika delar av SCB, t.ex. genom råd och stöd från myndighetens jurister. Samordning av systemet för den officiella statistiken på vad detta kan innebära är en besluts- och rättsfallssamling, som tagits fram.3 Utredningsarbetet har gett ganska få exempel på samordning mellan statistikansvariga myndigheter utan SCB:s inblandning. Som framgått av kapitel 4 är det visserligen vanligt att statistikansvariga myndigheter som är verksamma på näraliggande områden sitter i varandras användarråd för statistik, men i dessa finns ofta även SCB representerad. Några enstaka myndigheter har dock uppgett till utredningen att det har förekommit att man har haft bilaterala dis- kussioner och erfarenhetsutbyten med andra statistikansvariga myn- digheter. Dessa kontakter tycks i allmänhet ha skett på ad hoc-basis. Det kan exempelvis ha handlat om att en myndighet har konfronte- rats med en fråga som man känt till att även någon annan myndig- het har reflekterat över, t.ex. hur man bör gå till väga för att bygga upp ett eget datalager. Det kan också ha handlat om att myndig- heterna har önskat utbyta erfarenheter om hur man som beställare har agerat gentemot SCB. Rådet för den officiella statistiken En väsentlig del av samordningen av statistiksystemet hanteras genom det till SCB hörande Rådet för den officiella statistiken. Som framgått av avsnitt 12.2.1 har rådet – vilket inrättades vid SCB – sin bakgrund i den utvärdering som gjordes statistikreform.4 Att rådet ska finnas, dess uppgifter och sammansättning regleras i SCB:s instruktion.5 Rådet består av en ordförande och sex andra ledamöter, som är chefer för statistikansvariga myndigheter. Vid SCB finns ett sekre- tariat för rådet, som utgörs av två personer. De myndigheter som ska ingå i rådet utses av SCB enligt en princip som fastställdes efter samråd med samtliga statistikansvariga myndigheter när rådet in- rättades – det handlar om ett rullande schema, som i prin- cip följer bokstavsordningen. 3Besluts- och rättsfallssamlingen är tillgänglig för de statistik- ansvariga myndigheterna via SAM-Forum. Den är framtagen för att utgöra ett stöd vid bedömningar i juridiska frågor om datahantering i statistikverksamhet, bl.a. insamling med uppgiftsskyldighet, utlämnandefrågor och personuppgiftsbehandling. Tänkta användare av besluts- och rättsfallssamlingen är jurister, andra tjänstemän och handläggare på myndig- heter med statistikverksamhet. 4Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 5Förordning (2007:762) med instruktion för .