sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Vad gäller rätten till ledighet från politiska uppdrag är det inte svårt att tänka sig att politiker upplever sig förhindrade att ta an- ställning utomlands om det innebär att de får svårare att utöva sina uppdrag. Ur arbetsgivarsynvinkel kan möjligen också göras gällande att skyldigheten att ge ledighet för svenska uppdrag har negativ marknadspåverkan. Visserligen skulle kunna hävdas att utländska 40Se mål 15/69 mot . Jfr mål C-15/96 Schöning-Kougebetopoulou v. Freie und , där det ansågs strida mot att ge högre lön på grund av erfarenhet av offentlig anställning i det egna landet, men inte i andra medlemsstater. Jfr dock mål C-315/94 mot Stadt Bielefeld, som rörde en pensionsavgift som arbetsgivare enligt lag var tvungna att fortsätta betala när en anställd gjorde värnplikt. Domstolen ansåg att detta var en förmån som huvudsakligen var kopplad till värnpliktstjänstgöringen, inte till anställningen. Det var därför inte nödvändigt att arbetsgivaren betalade avgiften om en arbetstagare gjorde värnplikt utomlands. 41Mål C-109/04 mot Land , punkt 25. politiska uppdrag inte utan vidare kan jämställas med svenska, och att arbetstagare inte kan förvänta sig att få ta med sig alla rättig- heter som de har i sina hemländer vid arbete utomlands. Dessutom har ibland använt formuleringar som tyder på att mindre hinder för rörligheten är acceptabla, låt vara att detta är fortfarande osäkert.42 Enligt min mening är det emellertid så tydligt att reglerna om ledighet kan försvåra för gränspendlare, att mycket talar för att reglerna får anses hindra den fria rörligheten. Sammantaget kan konstateras att det inte är säkert att den nu- varande regleringen av rätten till ledighet för kommunpolitiska uppdrag är förenlig med . Enligt min mening talar mycket för att regleringen kan ses som indirekt diskriminerande eller som hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. 4.2 Undantag från förbuden Det faktum att nationella regler är diskriminerande eller hindrar den fria rörligheten innebär inte automatiskt att de är förbjudna. Enligt artikel 45.3 FEUF får medlemsstater införa diskriminerande bestämmelser om de grundar sig på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Dessutom ska bestämmelserna i artikeln inte tillämpas på anställning i offentlig tjänst (artikel 45.4 FEUF). När inriktat sin granskning på hinder mot den fria rörlig- heten, har domstolen mer allmänt prövat om det finns objektivt godtagbara skäl som står i proportion till hindret. Vad först gäller undantagen i artikel 45.3 FEUF, förefaller skyddet för allmän ordning ligga närmast till hands. Möjligen skulle kunna hävdas att det är en nödvändig förutsättning för den svenska samhällsorganisationen att svenska kommunpolitiker har möjlighet att utöva sina uppdrag. Därför skulle det vara motiverat att arbets- givare i gör uppoffringar för att främja det svenska politiska systemet, medan det inte finns samma intresse av att främja utländska system. har emellertid betonat att undantagen från förbudet mot diskriminering ska tolkas snävt.43 Dessutom ska en proportionalitetsbedömning göras. Enligt min mening är det därför 42 Se : The Substantive of the EU: the Four Freedoms, 3 uppl., m.fl. 2010, s. 258 med vidare hänvisningar. 43 Se till exempel (ovan not 42) s. 480 och 500 samt . : Workers, , and Services in Union, m.fl. 2004 s. 89 ff. med vidare hänvisningar. Jfr artikel 27 i direktiv /38/EG. mindre troligt att domstolen skulle anse att skyddet för allmän ord- ning skulle rättfärdiga diskriminering i det förevarande fallet. Eventuellt skulle det finnas större möjligheter till framgång avseende det generella undantaget för anställning i offentlig tjänst i artikel 45.4 FEUF. har emellertid framhållit att även detta undantag ska tolkas snävt och att de krävs proportio- nalitet. Vidare har det huvudsakligen prövats avseende krav på med- borgarskap för tillträde till vissa tjänster. Om en utländsk med- borgare har fått en offentlig tjänst, ska hon eller han behandlas på samma sätt som statens egna medborgare.44 Trots att ledigheten för kommunalpolitiska uppdrag har tydlig koppling till offentliga upp- drag, är det därför inte säkert att skulle acceptera regler som anses vara diskriminerande. Om inte anser att reglerna om ledighet inne- fattar någon form av diskriminering men hindrar den fria rörlig- heten, görs en mer allmän prövning av om det finns objektivt god- tagbara skäl för hindret. Vidare prövas om reglernas positiva effek- ter står i proportion till hindret. kan härvid göra gällande samma argument som angående artikel 45.3 och 4 FEUF.45 Härut- över har dessutom en rad andra skäl godtagits av EU-domstolen.46 Det förefaller därmed troligt att domstolen i och för sig skulle beakta intresset av att kommunpolitiker får möjlighet att utöva sina uppdrag. Även när sådana skäl föreligger måste regler emellertid vara proportionerliga och icke-diskriminerande. Det kan vara svårt att övertyga domstolen om att det är nödvändigt att ge ledighet för svenska uppdrag, men inte för utländska. I fall som rör sociala förmåner har emellertid accepterat att förmåner endast tillfaller personer som har ett faktiskt samband med den stat som betalar ut bidrag.47 Därför kan måhända – i linje med vad som ovan anfördes – hävdas att arbetsgivare i bara ska behöva ge anställda ledigt om det gynnar svenska samhällsfunktioner. Oavsett om det sker en prövning enligt de uttryckliga undan- tagen i artikel 45.3 och 4 FEUF eller enligt andra objektivt god- 44Se till exempel (ovan not 42) s. 500 ff., : EU och arbetsrätten, 4uppl., 2011, s. 137 ff. och : European Labour , 12 uppl., Alphen aan den Rijn m.fl. 2010, s. 340. 45Se (ovan not 42) s. 510 f. med vidare hänvisningar. Jfr – Wulf- : The Internal Market and the Four Freedoms, 2004 s. 407–441, på s. 434 ff. 46Se till exempel (ovan not 42) s. 512 ff. och – (ovan not 45) s. 435. 47Se (ovan not 42) s. 286 ff. och (ovan not 43) s. 130 ff. med vidare hän- visningar. tagbara skäl, ska bedömas om reglerna är proportionerliga. Härvid kan å ena sidan generellt noteras att har betonat vikten av fri rörlighet, genom att ge staten bevisbördan för att reg- lerna är acceptabla.48 Vidare kan påminnas om att utländska med- borgare uttryckligen har garanterats rösträtt och valbarhet i lokal- val. Det visar att möjligheter till politiskt deltagande har ansetts viktiga. Dessutom skulle en utvidgning av rätten till ledighet drabba ett ganska litet antal arbetsgivare. Å andra sidan kan fram- hållas att det politiska systemets funktion är en central del av sam- hället. Därför kan det vara rimligt att medlemsstaterna har kontroll över den. EU-reglerna om rösträtt i lokalval tar inte heller upp situationen i fråga, vilket kan tyda på att den inte ansågs vara så betydelsefull. Avseende medlemskap i fackföreningar anges vidare att utländska arbetstagare får uteslutas från deltagande i ledningen av organisationer som regleras av offentlig rätt och från att inneha en tjänst som regleras av offentlig rätt (artikel 8 i förordningen om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen). Dessutom är det ett ganska litet antal politiker som drabbas av begränsningen. Sammantaget kan konstateras att det är tveksamt om den nu- varande regleringen om ledighet för kommunpolitiska uppdrag är förenlig med . Det är osäkert såväl huruvida regleringen ska anses utgöra diskriminering eller hinder för fri rörlighet, som huruvida det i så fall ska anses godtagbart. Enligt min mening talar mycket för att det inte är tillåtet. I så fall skulle regleringen inte kunna upprätthållas om någon berörd person initierar en EU-rätts- lig prövning. Inom ramen för detta utredningsuppdrag har det emel- lertid bara varit möjligt att göra en översiktlig undersökning. Det är mycket möjligt att mer ingående EU-rättsliga studier kan ge tyd- ligare besked, men situationen är så pass särpräglad att det förmod- ligen är svårt att nå full klarhet. Vidare ligger fokus för mitt uppdrag inte på den nuvarande lagstiftningen, utan på möjligheterna till ny reglering för ökad rörlighet över statsgränserna. Därför utgår jag nedan från att den nuvarande regleringen är tillåten, om inte annat framgår. 48 Se (ovan not 42) s. 516 med vidare hänvisningar. 5 Möjligheter till ny reglering De flesta svensk rättsregler rör typiskt sett svenska förhållanden. Att införa en rätt till ledighet för politiska uppdrag utomlands skulle i någon mån avvika från detta mönster. Det är emellertid inte alls ovanligt att utländska regler och förhållanden på olika sätt ges betydelse i svensk rätt. Ett exempel är att utländska körkort erkänns i ; utländska bilister behöver inte avlägga prov för svenska körkort vid infart till . Andra exempel är att gifter- mål som ingåtts utomlands i allmänhet ges verkan i och att utländsk rätt ibland tillämpas på avtal med utländsk anknytning. Det är i stor utsträckning nödvändigt för svensk rätt – och övriga nationella rättssystem – att beakta att människor och föremål rör sig över statsgränser. Det rättsliga utrymmet att införa ny sådan reglering bestäms av nationell rätt (avsnitt 5.1), folkrätt (avsnitt 5.2) och EU-rätt (avsnitt 5.3). I svenska rätt finns inte något hinder mot att införa regler som ger ledighet för utländska politiska uppdrag. Sådana regler skulle tvärt- om ligga väl i linje med den bestämmelse om internationellt samarbete som fördes in i 1 kap. 10 § regeringsformen.49 Det är inte heller rättsligt nödvändigt att svenska politiker har mot- svarande rätt till ledighet i andra stater. skulle kunna införa regler på egen hand, exempelvis som en markering av betydelsen för demokratiska institutioner. Om självständigt inför sådan reglering skulle det kunna ge ökad trovärdighet vid försök att få andra stater att införa motsvarande regler. Mot detta får givetvis vägas de uppoffringar som en ökad rätt till ledighet skulle medföra för arbetsgivare i . Liksom för svensk normgivning i övrigt, är det 8 kap. regerings- formen som avgör på vilken nivå regler behöver beslutas. Med tanke på att rätten till ledighet rör förhållande mellan arbetsgivare och arbetstagare krävs att beslutar om reglerna i lagform (8 kap. 2 § första punkten). På motsvarande sätt kan de nordiska grannländerna – på egen hand eller i samråd med varandra – införa regler om ledighet för 49 Jfr : En princip om internationell öppenhet – 1 kap. 10 § regerings- formen och socialförsäkringsrätten, Förvaltningsrättslig 2011 s. 537–561. politiska uppdrag i . Länderna har liksom i andra sammanhang anpassat sin reglering efter gränsöverskridande för- hållanden och kan göra så även i detta fall om det anses lämpligt. På mellanstatlig nivå regleras rättsliga förhållanden av folkrätt. Där medför principen om statssuveränitet att det som huvudregel är upp till varje stat att fritt bedöma i vad mån den ska anpassa sitt rättssystem till förhållanden i andra stater.50 Statssuveräniteten med- för vidare att det inte finns något rättsligt krav på reciprocitet. får införa regler som ger rätt till ledighet för politiska upp- drag utomlands utan att svenska politiker tillförsäkras ledighet i någon annan stat.51 Om det inte anses lämpligt att själv- ständigt utvidgar rätten till ledighet, är det möjligt att söka lös- ningar på bilateral eller multilateral nivå. Därvid kan stater komma överens om en ömsesidig rätt till ledighet för uppdrag i varandras stater. Mest stabilitet uppnås om staterna sluter formella folkrätts- liga avtal om rätt till ledighet. Det anses emellertid inte alltid nöd- vändigt med sådana formaliserade processer. Inte minst vid nordiskt samarbete har ibland informella överenskommelser bedömts vara lämpligare. Ur folkrättslig synvinkel behövs alltså inte någon internationell samsyn för att en stat ska kunna införa en rätt till ledighet för poli- tiska uppdrag utomlands. Om staten vill försäkra sig om att dess egna politiker får motsvarande ledighet utomlands, kan dock något slags överenskommelse vara motiverad. I så fall avgör politiska fak- torer vilket forum som bör användas, samt om rättsligt bindande avtal bör eftersträvas eller om en mer informell uppgörelse är till- räcklig. 50Se angående principen om statssuveränitet och den mycket begränsade skyldighet stater har att underlätta internationellt samarbete : Erkännande av utländska förvaltningsbeslut, 2010, s. 54 ff. samt : Rättsliga ramar för gräns- överskridande samarbete, 2005, s. 40 f. och 45 ff. 51Visserligen tillåter principen om statssuveränitet inte inblandning i andra staters interna angelägenheter. Staternas politiska system är därför i och för sig skyddat. En generell rätt till ledighet som inte är förpliktande för utländska politiker kan dock knappast uppfattas som en otillbörlig inblandning. Eventuella nya nationella regler får inte strida mot de EU-rättsliga förbuden mot diskriminering och hinder för den fria rörligheten som behandlades ovan (avsnitt 4). Där konstaterades att det är tvek- samt om den nuvarande begränsningen av rätten till ledighet är för- enlig med . Om begränsningen emellertid anses vara acceptabel, bör det också vara godtagbart att kommer överens om mer långtgående samarbete med vissa stater. Överens- kommelser mellan medlemsstaterna är uttryckligen tillåtna angå- ende socialförsäkringsrätt.52 I princip tycks liknande avtal också vara möjliga inom andra områden utan uttryckligt stöd. För att få full klarhet angående möjligheter till sådana överenskommelser krävs dock en mer omfattande undersökning än vad som har varit möjligt här. Som ovan framgått, försätts en stat i försvarsposition om den begränsar rätten till en förmån med kriterier som på något sätt har samband med nationalitet. Staten måste då vara beredd att presen- tera goda skäl till varför inte personer från alla medlemsstater ska få samma tillgång till förmånen. Ur EU-rättslig synvinkel är det där- för betydligt säkrare och mer lätthanterligt att utvidga rätten till ledighet till uppdrag i alla EU-länder, i stället för att välja ut vissa samarbetsstater. Om det trots detta inte bedöms lämpligt att ge en sådan generell rätt till ledighet, kan det finnas anledning att sluta formella ömse- sidiga avtal med samarbetsstaterna.53 Förekomsten av sådana avtal skulle kanske i sig kunna ses som ett objektivt godtagbart skäl att inte utvidga rätten till uppdrag i hela EU. Vidare är det möjligt att formella avtal skulle kunna få företräde framför eventuell framtida EU-reglering av näraliggande frågor.54 EU kan å sin sida införa gemensamma regler om ledighet om det anses önskvärt. Beslutskompetens kan i första hand grundas på artikel 46 FEUF, som anger att det ordinarie lagstiftningsförfar- 52Se till exempel artiklarna 16, 34 och 82 i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Jfr även artikel 350 FEUF angående samarbete mellan , och . 53Sådana avtal skulle i grunden ha folkrättslig karaktär. Enligt regleringen i artikel 20 i för- draget om europeiska unionen och artiklarna 326–334 FEUF finns visserligen möjlighet att upprätta fördjupat samarbete inom ramen för EU. Denna reglering tar emellertid sikte på mer omfattande samarbetsprojekt. 54Jfr mål C-435/06 C, där domstolen klargjorde att en EU-förordning skulle ges företräde framför harmoniserad nordisk lagstiftning som byggde på en informell överenskommelse. Vid förordningens ikraftträdande hade dock de nordiska staterna kunnat avge förklaringar som förmodligen hade givit den nordiska lagstiftningen ökad betydelse. ande ska följas för åtgärder som är nödvändiga för att genomföra den fria rörligheten för arbetstagare. 6 Utformning av ny reglering Som framgick i föregående avsnitt, har – och övriga stater – som utgångspunkt frihet att på egen hand bestämma om rätten till ledighet. De kan då också självständigt bestämma vilken utform- ning den ska ha. Det är tänkbart att mellanstatliga överenskom- melser anses önskvärda för att tillförsäkra att de egna politikerna ges ledighet i andra stater. Överenskommelserna kan i så fall också reglera hur ledigheten ska utformas. Eftersom sådana överenskom- melser inte är juridiskt nödvändiga, är det i princip politiska överväganden som avgör hur överenskommelserna ska formuleras och hur preciserade riktlinjer som ska ges för nationell reglering. Oavsett om rätten till ledighet utvidgas enbart genom nationell lagstiftning eller genom en mellanstatlig överenskommelse, be- höver övervägas hur utökningen lämpligen ska utformas. Här under- söks därför möjliga hållpunkter. Undersökningen görs primärt ur svensk synvinkel, eftersom inte kan styra lagstiftningen i andra länder. Motsvarande frågor skulle emellertid uppkomma inför en eventuell internationell överenskommelse och inför utländsk lagstiftning. Först diskuteras mer principiella frågor (avsnitt 6.1). Därefter skisseras möjlig regelteknisk utformning (avsnitt 6.2). Inledningsvis kan konstateras att de frågor som har diskuterats av- seende den nuvarande svenska lagstiftningen även är relevanta inför ny reglering (se ovan avsnitt 2.2). Mer generellt kan huvudsakligen två – delvis sammanhängande – aspekter urskiljas. Det bör be- stämmas dels vad rätten till ledighet ska innebära (dvs. vilka slags möten och vilken kringtid som ska omfattas, vilket inflytande arbets- givare ska ha, m.m.), dels vilka uppdrag som ska ge rätt till ledighet. En utgångspunkt kan vara att ge samma rätt till ledighet för utländska uppdrag som för inhemska. En annan möjlighet kan vara att ge samma rätt till ledighet som i de utländska politikernas respektive hemländer.55 Givetvis är det också möjligt att införa 55 Jfr angående verkställighet av utländska beslut : Svensk internationell privat- och processrätt, 7 uppl., 2008, s. 311. regler som inte bygger direkt på någon nuvarande reglering. Det skulle kunna resultera i en medelväg mellan olika staters system. Ur juridisk synvinkel förefaller dock ett självständigt regelsystem inte ge sådana vinster att det uppväger det extra arbete som krävs för att konstruera sådana regler och hålla dem uppdaterade. Vidare behöver inte alltid samma lösning väljas för alla delar av rätten till ledighet. Sålunda är det exempelvis tänkbart att ger utländska politiker lika omfattande rätt till ledighet som svenska, men bara för uppdrag som ger rätt till ledighet i varje politikers hemland. Ur svensk synvinkel gör sig emellertid liknande intressen gällande avseende de olika delarna. Därför kommer de här att be- handlas tillsammans. Ovan framgick att rätten till ledighet allmänt sett tycks vara något mer vidsträckt i än i de nordiska grannländerna (avsnitt 3.4). Det förefaller mindre troligt att kan förmå de andra länderna att tillförsäkra svenska kommunpolitiker ledighet i samma utsträckning som i om det innebär att de skulle be- handlas mer förmånligt än inhemska politiker. Om utländska poli- tiker i ges samma rätt till ledighet som svenska, kan därför måhända hävdas att arbetsgivare i tvingas till oproportio- nerligt stora uppoffringar. Vidare kan gränspendlande kommunpolitiker möjligen tvingas lägga mer tid på resor till och från möten, jämfört med andra kom- munpolitiker. Därför kan ifrågasättas om det inte bör införas någon gräns för hur mycket tid gränspendlare ska rätt att ta ledigt. En ytterligare utmaning för framtida reglering är skillnaderna mellan de politiska systemen i länderna. Olika länder har olika slags organ, vilka har olika slags förtroendevalda och olika mötesrutiner. Dessutom kan systemen förändras över tiden. De behöver inte heller vara helt enhetliga inom varje land. En framtida reglering behöver därför kunna hantera ett stort och föränderligt antal uppgifter av olika slag. I juridiskt perspektiv är det mest lätthanterligt att så långt som möjligt jämställa utländska kommunpolitiska uppdrag med svenska, utan att införa särreglering. Ur arbetsgivarnas synvinkel ger det rimligen ökad förutsebarhet, vilket kan uppväga det faktum att rätten till ledighet nog är något mer vidsträckt i . Att ut- ländska kommunpolitiska uppdrag jämställs med svenska stämmer också bäst överens med . Som ovan framgått, är huvud- principen att gränspendlande arbetstagare ska ha samma arbets- villkor som och förmåner arbetstagare som bor i arbetslandet. Det bör inte uppkomma markant större tidsförluster vid pend- ling utomlands än vid pendling till andra svenska kommuner. Om rätten till ledighet utvidgas, är det dock möjligt att arbetsgivarna kommer att vilja omförhandla sådana bestämmelser i kollektivavtal som ger arbetstagare utökade rättigheter (jfr avsnitt 2.1). Arbets- marknadens parter får i så fall komma fram till i vad mån begräns- ningar är rimliga. En generell bestämmelse som likställer utländska uppdrag med svenska kan förvisso ge upphov till en del tolkningsfrågor på grund av skillnaderna mellan de politiska systemen. Svensk rätt skulle behöva hantera både uppdragstyper och mötesformer som inte finns i . Liksom vid ledighet för uppdrag inom kan det tänkas uppkomma arbetsrättsliga frågor om exempelvis exakt när ledigt ska få tas ut och när arbetsgivaren ska förvarnas. Sådana frågor blir ännu mera komplexa i internationella sammanhang än i rent inhemska. En möjlighet är att inblandade stater bilateralt eller multilateralt kommer överens om vilka uppgifter som motsvarar varandra. Det förefaller emellertid också vara möjligt att överlåta till rättstillämp- ningen och arbetsmarknadens parter att avgöra detta. De lokal- politiska systemen i de nordiska länderna är i grunden relativt lika. Dessutom finns redan nu en avsevärd variation mellan arbetsform- erna i olika svenska kommuner, vilket inte förefaller ha medfört några betydande problem. Det tycks därför finnas goda förutsätt- ningar för att hitta rimliga lösningar utan lagreglering. Bestäm- melserna om ledighet i och i hemlandet, samt hemlandets principer för arvodering av politiska uppdrag bör kunna fungera som utgångspunkter. Visserligen skulle svenska kommunpolitiker löpa risk att för- sättas i en något sämre situation om de arbetar utomlands än om de arbetar i . Det skulle emellertid ändå vara ett bättre läge än det nuvarande. För övrigt är det fler personer som bor i och arbetar utomlands än tvärtom.56 Därmed är det troligt att det också är fler svenska kommunpolitiker som gynnas av en utvidgad rätt till ledighet i grannländerna. Sammantaget kan konstateras att införandet av regler om ledighet för utländska uppdrag medför utmaningar på olika sätt. Ur juridisk synvinkel förefaller det vara minst svårhanterligt att generellt jämställa utländska uppdrag – i vart fall inom EU-länder – med svenska. 56 Se SOU 2011:74, särskilt s. 42. Det är givetvis inte möjligt att bestämma utformningen av even- tuell ny reglering innan behöriga organ har tagit ställning till sådana principiella frågor som berördes i föregående avsnitt. Dessa frågor kan emellertid konkretiseras genom att olika lagtekniska lösningar skisseras. Här ges därför två exempel på möjlig reglering. Även dessa exempel är primärt inriktade på svenska förhållanden. Mot- svarande reglering skulle emellertid kunna införas i andra länder och då utnyttjas av svenska förtroendevalda. Likaså kan stater sinsemellan komma överens om att de ska införa sådana regler. Som ovan framgått, menar jag att det ur juridisk synvinkel är mest lätthanterligt att generellt jämställa utländska uppdrag med svenska. En bestämmelse med detta innehåll skulle kunna utformas ungefär så här: Personer som är förtroendevalda på lokal eller regional nivå inom Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet har rätt till ledighet från sina anställningar i motsvarande omfattning som förtroendevalda i svenska kommuner. Om så önskas kan bestämmelsen göras mer utförlig genom en hän- visning till 4 kap. 11 § kommunallagen, eller genom att paragrafens innehåll upprepas. Den generella formuleringen överlämnar många frågor till rätts- tillämpningen. Inte minst får i praxis bestämmas exakt vilka upp- drag som omfattas av rätten till ledighet.