sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — 10.3.2Synpunkter från de brottsbekämpande myndigheterna Vid den utvärdering som skedde av lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag berördes inte effekterna av reglerna i dessa lagar om överskottsinformation närmare. Säkerhetspolisens expert i utredningen anmärkte dock i ett särskilt yttrande att han ansåg att detta borde ha skett (SOU 2009:70 s. 186). Frågan har behandlats också i den behovsskrift som Säkerhetspolisen har gett in till oss. Där anges inledningsvis följande. I sammanhanget vill Säkerhetspolisen uppmärksamma att de nuvarande mycket strikta bestämmelserna om överskottsinformation vid preventiva tvångsmedel vid ett flertal tillfällen har inneburit att mycket tydlig information om väldigt allvarliga brott (grov misshandel, grova narkotikabrott, mord och rån) inte har kunnat vidareförmedlas till den öppna polisen och där användas för att klara upp brottet. Vidare anförs följande. De striktare bestämmelserna om överskottsinformation ger möjlighet att förhindra (alla slags) brott, men det finns starka begränsningar i andra stycket om vilka brott som får utredas. I praktiken kan det vara mycket svårt att förhindra ett brott utan att förundersökning anses inledd. Det går t.ex. inte att ta föremål i beslag eller göra en husrannsakan eftersom förundersökning då anses vara inledd. Dessutom torde det inte vara möjligt att avbryta ett pågående brott, exempelvis ett perdurerande brott som vapenbrott, eftersom det inte är ett förestående brott (inte ens semantiskt). Som exempel skulle kunna nämnas att det vid en preventiv avlyssning kommer fram överskottsinformation om t.ex. ett pågående grovt vapenbrott. Det är inte rimligt att polisen inte får använda den informationen för att utreda brottet. Polisen har då heller inte möjlighet att genom husrannsakan och beslag förhindra spridning av vapnen eftersom det innebär att förundersökning anses vara inledd. Detta riskerar att leda till mycket allvarliga konsekvenser. Öppna polisen har som exempel på brott som upptäckts vid hemlig rumsavlyssning, men som på grund av överskotts- informationsreglerna inte kunnat lagföras, angett t.ex. misshandel, grov misshandel, brott mot tystnadsplikten, våldtäkt och brott mot vapenlagen. Såväl öppna polisen som Åklagarkammaren för säkerhetsmål har i sina skrifter till utredningen ansett att samma regler bör gälla om överskottsinformation, oavsett typ av tvångsmedel, och att det är den nivå som anges i 27 kap. som bör gälla. Åklagarkammaren har därvid betonat att det inte är rimligt att tvångsmedlets art ska vara bestämmande för vilka brott som informationen får användas till att utreda. 10.3.3Något om vad som i övrigt framkommit vid utredningens kartläggning Utredningen har kartlagt tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning, preventivlag och utredningslag. Vad som då har kommit fram har mer detaljerat redovisats i kapitel 6. Det kan dock vara intressant att också här göra några anmärkningar beträffande tillämpningen av reglerna om överskotts- information. 10.3.3.1 Andelen fall där överskottsinformation används Av resultaten från den helhetsundersökning som gjorts genom utredningens ärendeblankett framgår vissa uppgifter om omfattningen av användningen av överskottsinformation i relation till det totala antalet initiala tillstånd. Vad gäller lagen och hemlig rumsavlyssning och preventivlag – dvs. de två lagar som har en strängare reglering – har uppgifter från mellan noll och av tillstånden använts som överskottsinformation för att förhindra eller utreda andra brott än de som tillstånden avser (procenttalet varierar något mellan lagarna samt mellan den öppna polisen, tullen och Säkerhetspolisen, se avsnitt 6.4.3.4 och 6.4.4.4). Beträffande utredningslag – där regleringen motsvarar den i 27 kap. – har andelen tillstånd där överskotts- information använts för att inleda förundersökning eller motsvarande utredning avseende annat brott än det tillståndet avser varit (avsnitt 6.4.5.5). Detta kan närmast jämföras med den andel på som i motsvarande avseende angetts beträffande den öppna polisens användning av uppgifter från hemlig teleavlyssning enligt 27 kap. (avsnitt 6.2.2.2). Överskottsinformation (för att förhindra eller utreda andra brott än de som tillstånden avser) synes alltså ha använts i något högre utsträckning vid tillämpningen av tvångsmedel som omfattas av regleringen i 27 kap. än vid hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel. Inte beträffande någon av regleringarna kan dock den andel fall där överskottsinformation används anses anmärkningsvärt hög. 10.3.3.2Inga tecken på oönskad tillämpning av tvångsmedelsreglerna Ett av de argument som tidigare anförts för en sträng överskottsinformationsreglering är, som framgått, risken för att de hemliga tvångsmedlen annars skulle användas av de brotts- bekämpande myndigheterna med andra huvudsakliga syften än de som angetts som skäl för tvångsmedelsansökan (s.k. oönskad tillämpning eller missbruk). Dessa farhågor har särskilt avsett att de hemliga tvångsmedel som under förundersökning är tillåtna för att utreda ett visst brott av Säkerhetspolisen i stället skulle användas för att förebygga eller förhindra andra brott och kan grundats främst på vad som anförts av beträffande förundersökningar om olovlig kårverksamhet (se 10.2.1 ovan samt t.ex. i SvJT 2007 s. 158). Det kan från svaren på utredningens ärendeblankett noteras att hemliga tvångsmedel sedan 2008 års utredningslag trädde i kraft inte använts vid misstanke om brottet olovlig kårverksamhet (se avsnitt 6.4.5.2).1 Detta ligger väl i linje med uppgifter från i ett tidigare lagstiftnings- ärende om att en rejäl uppstramning har vidtagits beträffande den aktuella tvångsmedelsanvändningen (jfr prop. 2007/08:163 s. 52). Vid den djupundersökning som utredningen gjort av enskilda ärenden där lagen om hemlig rumsavlyssning eller preventivlag har tillämpats – med såväl genomgång av handlingar som intervjuer – har inte i något fall kommit fram tecken på någon illojal eller oönskad tillämpning.2 Den aktuella frågan har berörts av utredningen även vid de sammanträden som utredningen utan anknytning till enskilda ärenden har haft med poliser, åklagare, offentliga ombud och domare (se om dessa sammanträden avsnitt 6.10.2–6.10.3 samt 9.3.2). På direkta frågor har inte från någon av dessa grupper vid sammanträdena anförts något som indikerar att tvångsmedels- regleringen används på ett icke önskvärt sätt. Utredningen har även fört upp frågan vid sitt möte med företrädare för . Uppgiften har därvid lämnats under hand att nämnden i sin granskning inte har stött på något som ger anledning att misstänka att olämplig användning med huvudsakligt syfte att generera överskottsinformation förekommer. Det betonades dock att nämndens granskning inte hade inriktats särskilt på denna fråga. Sammanfattningsvis saknas alltså tecken på att de brottsbekämpande myndigheterna ansöker om tillstånd till hemliga tvångsmedel i syfte att generera överskottsinformation. 1Utredningen föreslår – bl.a. mot den bakgrunden – att hemliga tvångsmedel inte längre ska få användas beträffande det brottet, se avsnitt 8.3.3.5 och 8.4.4.4. 2En annan sak är att gränsen mellan förebyggande och utredande övervakning inte är helt fast vid förundersökningar avseende försöks-, förberedelse- eller stämplingsbrott. I dessa fall har det ofta av de brottsbekämpande myndigheterna bedömts vara av lika stor vikt att förhindra att det aktuella brottet fullbordas som att lagföra det osjälvständiga brottet. Detta är fullt legitimt (se t.ex. avsnitt 8.3.4.3). 10.3.3.3Konkreta fall där de strängare reglerna lett till att ingrepp mot allvarliga brott inte kunnat ske Såväl vid utredningens djupundersökning avseende enskilda ärenden som vid utredningens allmänna samtal med tillämpande åklagare och poliser har det kommit fram exempel på fall när hemlig rums- avlyssning och tvångsmedel enligt preventivlag har lett till information om andra allvarliga brott än de som tillståndet avser, men där brotten inte kunnat utredas eller lagföras på grund av de gällande reglerna. I ärendena inom ramen för djupundersökningen har det varit fråga om bl.a. misshandel, människosmuggling och vapenbrott (se avsnitt 6.7.19 och 6.8.18). De övriga exempel på konkreta fall som getts vid diskussionerna med polis och åklagare har gällt våldtäkt samt ett pågående vapenbrott (en pistol som utbjöds till försäljning, se avsnitt 6.10.2). Vad som kommit fram i utredningens kartläggning i denna del ger således stöd för det som anförts i de brottsbekämpande myndigheternas behovsskrifter (10.3.2 ovan) om de praktiska följderna av den strängare regleringen beträffande överskotts- information. Förslag: Regleringen beträffande överskottsinformation bör enhetligas. Regler motsvarande de som gäller enligt 27 kap. för hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning bör gälla även vid hemlig rumsavlyssning och vid tvångsmedel enligt preventivlag. Regeringen har som framgått valt olika lösningar när reglerna om överskottsinformation utformats i 27 kap. respektive i lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag. En första fråga är om det finns skäl för en sådan skillnad eller om regleringarna bör samordnas. Det kan konstateras att de överväganden som presenterats till grund för de olika utformningarna är svåra att förena med varandra. När reglerna i 27 kap. infördes betonades att risken för missbruk var liten och att denna inte var en faktor som borde begränsa möjligheten att använda överskottsinformation, samt att inte heller hänsyn till den personliga integriteten utgjorde ett begränsnings- skäl (att inte avslöjas som brottsling var inget skyddsvärt integritetsintresse). När lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag infördes motiverades däremot den strängare regleringen av överskottsinformation i dessa lagar främst med hänvisningar till integritetsskäl samt till en risk för det annars skulle förekomma icke avsedd eller mindre lämplig användning av tvångsmedlen. Beträffande risken för missbruk eller en icke avsedd tillämpning av tvångsmedelsreglerna anser utredningen i ljuset av de undersökningar vi har genomfört att regeringens ursprungliga överväganden är de mer övertygande. Någon beaktansvärd risk kan alltså inte anses föreligga att tvångsmedel används när de föreskrivna förutsättningarna – bl.a. beträffande åtgärdens betydelse för att utreda ett visst brott eller förhindra viss brottslig verksamhet – inte är för handen, utan syftet är att erhålla överskottsinformation. Det kan i sammanhanget noteras att inget förekommit vid utredningens kartläggning som gett någon indikation om att tvångsmedlen används på ett oönskat sätt. Sådana hänsyn bör sammantaget inte påverka möjligheten att använda överskottsinformation. När det däremot gäller inverkan på den personliga integriteten anser utredningen att regeringens utgångspunkt vid utformningen av lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag – dvs. att sådana hänsyn måste tillmätas betydelse vid utformningen av överskottsinformationsreglerna – är den riktiga. brottsling, och därmed vem som har ett mindre skyddsvärt integritetsintresse, kan rimligtvis normalt inte bedömas på det stadium när användningen av överskottsinformation blir aktuell (dvs. innan åtal och dom). Användningen av överskotts- informationen kan i dessa fall däremot sannolikt ofta medföra att en person pekas ut som misstänkt för ett brott vilket är att se som integritetskänslig informationsanvändning (se t.ex. i SvJT 2006 s. 12 f. samt prop. 2009/10:85 s. 68). Integritetsintresset ska alltså – precis som vid utformningen av förutsättningarna och formerna att meddela tillstånd till hemliga tvångsmedel – ställas mot intresset av en effektiv brotts- bekämpning. Därvid kan i och för sig konstateras att de olika hemliga tvångsmedlen typiskt sett leder till att uppgifter i olika omfattning och av olika art samlas in. Dessa skillnader avspeglas i att olika krav ställs för att tillstånd ska ges till de olika Reglerna för samtliga tvångsmedel måste också – när ett tillstånd väl meddelas – vara utformade så att risken minimeras för att särskilt integritetskänslig information utan betydelse för att förebygga, förhindra eller utreda brott över huvud taget inhämtas.3 Utredningen anser emellertid att skillnaderna mellan tvångsmedlen inte är av sådan natur att de, när det gäller den vidare användningen av insamlad information som bedöms vara av betydelse för att förhindra eller utreda brott, bör föranleda att tvångsmedlen behandlas olika. Därtill finns ett värde i att reglerna om överskottsinformation är enhetliga. Regleringen beträffande överskottsinformation bör därför samordnas. Fråga kvarstår då hur de gemensamma reglerna bör se ut. Utöver principiella argument bör vid detta ställningstagande beaktas bl.a. vilka effekter som de nuvarande reglerna har haft i den brottsbekämpande verksamheten. Utredningen har som framgått funnit att den strängare regleringen i lagen om hemlig rums- avlyssning och preventivlag har medfört att användningen av överskottsinformation enligt dessa lagar andelsmässigt har varit något – men inte avsevärt – mindre än användningen av överskotts- information i enlighet med regleringen i 27 kap. . En naturlig följd av skillnaden mellan regelsystemen är däremot att de fall där överskottsinformation använts enligt 27 kap. rättegångs- balken, men inte fått användas enligt de strängare reglerna, har rört allvarliga brott. De praktiska exempel som har getts i samband med utredningens kartläggning av lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag har alltså rört bl.a. att uppgifter har kommit fram om misshandel, grov misshandel, våldtäkt och brott mot vapenlagen (t.ex. pågående innehav av skjutvapen och utbjudande av sådana vapen till försäljning) utan att åtgärder har kunnat vidtas. Utredningen gör följande bedömningar. Av integritetshänsyn bör vissa begränsningar fortsatt gälla för att använda överskotts- information från de nu aktuella tvångsmedlen för att utreda brott. En ordning med utredningsförbud liknande de i lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag kan dock enligt utredningens uppfattning inte – vare sig av integritetsskäl eller i övrigt – anses befogad. De överskottsinformationsregler som finns i 27 kap. med ett förbud att inleda förundersökning beträffande mindre allvarliga brott får i stället anses ge uttryck för en principiellt rimlig avvägning mot integritetsintresset. 3 Se t.ex. kapitel 11 som avser avlyssningsförbudet beträffande vissa samtal. Utredningen föreslår en utvidgning av det förbudet. används inte överskottsinformation enligt dessa regler i någon påfallande hög utsträckning, och inget skäl har kommit fram att anta något annat än att tillämpningen i praktiken lett till rimliga följder. Sammantaget är utredningens uppfattning att de begränsningar som gäller enligt 27 kap. för att använda överskottsinformation bör gälla för samtliga nu aktuella hemliga tvångsmedel. I konsekvens med den strängare reglering som har gällt beträffande överskottsinformation enligt lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag har också gällt vissa skillnader beträffande reglerna om den efterföljande behandlingen av uppgifter från upptagningar och uppteckningar från de hemliga tvångsmedlen (nuvarande 13 § tredje stycket i de nämnda lagarna, se prop. 2005/06:177 s. 73 samt prop. 2005/06:178 s. 87). Vid genomförande av utredningens förslag saknas skäl för fortsatta särregleringar även i detta avseende. 11 Förbud mot avlyssning i vissa fall Vid teleavlyssning enligt 27 kap. – och därmed även enligt utredningslag – gäller ett förbud mot att avlyssna samtal mellan den misstänkte och dennes försvarare. Mer omfattande förbud gäller beträffande såväl hemlig rumsavlyssning som hemlig teleavlyssning enligt preventivlag. Sådan avlyssning får inte avse samtal eller tal där någon som yttrar sig är undantagen från vittnesplikt på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena rättegångs- balken. Hänvisningen till det s.k. frågeförbudet i medför i huvudsak följande. Absolut förbud gäller mot att avlyssna dels samtal där en försvarare deltar vid utövandet av sitt uppdrag, dels samtal där en präst eller annan själasörjare deltar vilka avser bikt eller enskild själavård. Därtill får avlyssning som huvudregel inte ske vid samtal med personer som tillhör vissa andra yrkeskategorier, om samtalet har samband med deras yrkes- utövning. De yrkeskategorier som avses är advokater, läkare, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psyko- terapeuter och familjerådgivare enligt socialtjänstlagen samt sådana personers biträden. Vidare omfattas i vissa avseenden de som är verksamma inom medieföretag (huvudsakligen beträffande uppgifter som omfattas av det s.k. källskyddet), auktoriserade patentombud och deras biträden samt personer med anknytning till viss statistisk verksamhet. Enligt utredningens direktiv ska utredaren analysera effekterna av det ovan beskrivna förbudet mot avlyssning, såsom det utformats i lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag, samt analysera om det finns skäl för förändringar när det gäller förbudet. Förbud mot avlyssning i vissa fall I det följande anges först något om bakgrunden till den nuvarande regleringen samt vad som kommit fram om effekterna av densamma vid utredningens kartläggning av tillämpningen. Därefter presenterar utredningen sin analys och sina ställnings- taganden. Det bör noteras att det enligt lagen om hemlig rumsavlyssning gäller förbud även mot avlyssning som avser vissa platser. Förbudet omfattar med något undantag de platser som stadigvarande används eller som är särskilt avsedda att användas, för verksamheter som bedrivs av de ovan nämnda yrkeskategorierna (se avsnitt 3.4.5 ovan). Detta förbud berörs inte uttryckligen i utredningens direktiv och inte heller i de behovsbeskrivningar som de brottsbekämpande myndigheterna lämnat till oss. Förbudet kommer endast i begränsad utsträckning att behandlas nedan. 11.2Något om bakgrunden till den nuvarande regleringen 11.2.1Något om regeln i 27 kap. Förbudet mot att avlyssna samtal mellan en misstänkt och dennes försvarare infördes i 27 kap. i samband med att regelverket beträffande hemliga tvångsmedel – efter Tvångsmedels- kommitténs översyn – reviderades . Departementschefen betonade att den som är misstänkt för brott måste kunna förlita sig på att det han säger till sin försvarare inte kommer till de brottsutredande organens kännedom utan hans samtycke (se prop. 1988/89:124 s. 46 f.). Regeln synes ha varit okontroversiell när den infördes. Några uttryckliga överväganden från lagstiftarens sida beträffande ett bredare avlyssningsförbud förekom inte i sammanhanget. 11.2.2Reglerna i lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag 11.2.2.1 Lagen om hemlig rumsavlyssning föreslog att det vid hemlig rumsavlyssning i likhet med vad som gällde vid hemlig teleavlyssning skulle gälla ett förbud mot att avlyssna samtal mellan den misstänkte och dennes Förbud mot avlyssning i vissa fall I övrigt skulle det inte gälla något avlyssningsförbud, vare sig för några personkategorier eller för några platser. Tredjemansintressen skulle i stället beaktas inom ramen för domstolens proportionalitetsprövning (SOU 1998:46 s. 406–408, 425 f. samt 492 f.). Regeringen ansåg dock att ett mer omfattande avlyssnings- förbud skulle gälla. I den proposition som föregick lagen om hemlig rumsavlyssning konstaterades inledningsvis att det var nödvändigt med begränsningar av tvångsmedlets användning. Risken måste minimeras för att särskilt integritetskänslig information utan betydelse för utredningen över huvud taget hämtas in. En utgångspunkt borde därvid vara att uppgifter som inte får läggas fram inför rätten på grund av hänsyn till enskildas personliga integritet inte ska kunna hämtas in genom hemlig rumsavlyssning. Regleringen skulle utformas på så sätt att tvångsmedlet försågs med begränsningar i form av förbud mot dels avlyssning avseende vissa platser, dels avlyssning av vissa samtal (prop. 2005/06:178 s. 63). Det konstaterades att de yrkeskategorier som avses i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena oftast utövar sitt yrke i lokaler som används endast och just för den verksamheten (t.ex. läkarmottagningar och advokatkontor). Ett förbud mot avlyssning som avsåg sådana platser framstod därmed som naturligt. Även med ett sådant förbud kunde det dock inträffa att det kom fram att det som ett avlyssnat samtal rörde var sådant som en av de samtalande inte skulle få höras om som vittne vid en rättegång. Som exempel nämndes att en fängelsepräst förde biktsamtal i den en misstänkts fängelsecell, eller att den misstänkte sammanträffade med sin advokat på en plats i ett kafé som var avlyssnad för att den tilltalade senare skulle träffa en bekant där. En regel borde därför införas även om att samtal där någon som yttrar sig inte skulle få höras som vittne på grund av förbudet i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena inte får avlyssnas (se a. prop. 65–68). När preventivlag infördes avsåg avlyssningsförbudet enligt den lagen endast samtal mellan den misstänkte och dennes försvarare. Förbudsregeln hade utformats med regeln i 27 kap. 22 § som förebild (se Ds 2005:21 s. 266 samt prop. 2005/2006:177 s. 91). Av propositionen Ytterligare rättssäkerhets- Förbud mot avlyssning i vissa fall garantier vid användandet av hemliga tvångsmedel m.m. – som lades fram medan förslaget till preventivlag vilade i – framgick dock att regeringen avsåg att återkomma med ett förslag avseende preventiva tvångsmedel som innebar att förbudet skulle omfatta även andra personkategorier enligt 36 kap. 5 § andra stycket . Förslaget skulle föregås av överväganden om hur ett sådant ytterligare skydd behövde utformas för att stå i rimlig proportion till de skyddsintressen som ligger till grund för den föreslagna lagen (prop. 2006/07:133 s. 27). Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel fick ett uppdrag som omfattade denna fråga. Utredaren betonade att intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten talade för att bestämmelserna skulle utformas på ett sådant sätt att risken minimeras för att särskilt integritetskänslig information som är utan betydelse för att förhindra brott över huvud taget inhämtas. Mot detta intresse måste dock, enligt utredaren, ställas de skyddsintressen som ligger till grund för lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Det kunde givetvis inte uteslutas att grovt kriminella i vissa fall anpassade sin verksamhet efter undantag i lagstiftningen. Vid de samrådsmöten utredaren hade haft med de brottsbekämpande myndigheterna hade det emellertid inte kommit fram något som tydde på att de kriminella hade utnyttjat det förbud som redan gällde mot att bugga vissa samtal där det typiskt sett förekommer särskilt integritetskränkande information. Man hade inte heller kunnat se att det absoluta förbudet mot att bugga medieredaktioner i lagen om hemlig rumsavlyssning på något påtagligt sätt hade försvårat polisens utredningsarbete. Därför var det enligt utredaren knappast troligt att ett motsvarande förbud mot teleavlyssning av vissa särskilt integritetskänsliga telefonsamtal på något påtagligt sätt skulle minska de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att förhindra brott. Utredaren föreslog sålunda att avlyssningsförbudet preventivlag skulle utvidgas med förbudet i lagen om hemlig rumsavlyssning som förebild (SOU 2009:70 s. 177–178). Regeringens bedömningar överensstämde i allt väsentligt med utredarens. I den proposition som föregick lagändringen anfördes bl.a. följande. Utgångspunkten som använts beträffande hemlig rumsavlyssning – att uppgifter som på grund av hänsyn till enskildas personliga integritet inte får inhämtas genom vittnesförhör i domstol inte heller ska kunna inhämtas genom Förbud mot avlyssning i vissa fall avlyssning – har relevans även i det aktuella sammanhanget.