sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Det finns i detta sammanhang skäl att understryka att den inriktning som föreslås i Alternativ 2 ligger väl i linje med andra jämförbara länders utveckling av försvarslogisti- ken, kapitel 8 Internationell utblick. Alternativ 2 förutsätter ingen utökning av insatsorganisationen med tillhörande kostnadsökningar. Även om frågor rörande personalförsörjningen ligger utanför direktiven för utredningens uppdrag finns det skäl att kort beröra konsekvenserna av respektive handlingsalternativ. Alternativ 1 bedöms ha en begränsad (tillkommande) påverkan på personalförsörjningen, som generellt betraktas som det mest avgörande och känsliga området i det pågående omställningsarbetet i sin helhet. En avgörande fördel är, enligt Försvarsmakten, att den inrättade internationella arbetsskyldigheten bibehålls genom att logistikenheten organiseras inom Försvarsmakten. I Alternativ 2 kvarstår Försvarsmaktens ansvar för att säkerställa den främre logistiken. För personal anställd av Försvarsmakten gäller självfallet de anställningsvillkor som gäller myndigheten, inklusive den internationella arbetsskyldigheten. För den personal som genom verksamhetsövergångar förs från Försvarsmakten till FMV kvarstår dessa anställningsvillkor men med FMV som arbets- Försvarslogistik – en ny struktur I den utsträckning Försvarsmakten önskar utnyttja denna arbetsskyldighet för överförd personal krävs därmed godkännande från FMV. Behov av personalresurser från den bakre logistiken i samband med internationella insatser får i Alternativ 2 således till- godoses genom avtal mellan Försvarsmakten och FMV. Utöver vad som gäller den internationella arbetsskyldigheten är det, enligt utredningens bedömning, inte långsiktigt hållbart att som en huvudregel nyttja resurser från den bakre logistiken för att täcka personalbehoven i den insatsnära främre logistiken. För att undvika skapandet av vakanser och säkerställa den bakre logistikens förmåga att lösa sina uppgifter bör lösningen i stället vara att den främre logistiken inom insatsorganisationen personaluppfylls på annat sätt. En genomgång av de redovisade alternativens för- och nackdelar med utgångspunkt i uppställda mål ger vid handen att renodlings- alternativet, dvs. Alternativ 2, har betydande fördelar. Renodlingsalternativet svarar i hög grad upp mot kravet på en sammanhållen försvarslogistik och skapar därtill goda förutsätt- ningar för frigörande av de resurser som krävs för den fortsatta omställningen av försvaret. Enligt utredningens bedömning är rationaliseringspotentialen inom berörda verksamheter i hög grad en funktion av graden av samordning och integration inom ramen för en sammanhållen försvarslogistik. Alternativ 2 bedöms vidare skapa goda förutsättningar för en effektiv och ändamålsenligt styrning, bl.a. som en följd av en tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV. Förutsättningarna ökar för att Försvarsmaktens ska utvecklas till en professionell beställare utifrån Försvarsmaktens uppgifter och operativa krav som affärsmässigheten kan öka genom FMV bredare åtaganden inom försvarslogistiken. Sammantaget stannar utredningen för bedömningen att Alternativ 2 Renodling är att föredra framför Försvarsmaktens Alternativ 1 Anskaffning och service och föreslår därmed att Alternativ 2 i första hand genomförs. I andra hand kan referensalternativet övervägas, dock med konsekvensen att kraven på en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning får stå tillbaka och att identifierad besparings- potential därmed inte fullt ut kan tas tillvara. Försvarslogistik – en ny struktur utredningen har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå ett genomförande av Alternativ 1 mot bakgrund av de utökningar och kostnadsökningar för insatsorganisationen som alternativet innebär samt efter genomförd värdering enligt ovan (avsnitt 16.4.1). I det följande belyses ytterligare frågor rörande den framtida försvarslogistiken med den inriktning som ges av Alternativ 2. Beskrivningen syftar till att vara vägledande för arbetet med att genomföra förslagen som det är av vikt att Försvarsmak- ten och i synnerhet FMV, var för sig och i samverkan, lämnas ett betydande handlingsutrymme när det gäller att i detalj utforma be- rörda verksamheter och i samband därmed ta tillvara identifierade rationaliseringsmöjligheter. 16.5Precisering av en ny framtida försvarslogistik Försvarsmaktens krav på användbarhet, tillgänglighet och flexibili- tet avseende materiel, förnödenheter och logistiktjänster ska till- godoses över tiden. Regeringens och krav på styrning ska tillgodoses. Mot denna bakgrund bör inriktningen för en sammanhållen för- svarslogistik vara att med utgångspunkt i regeringens försvarspoli- tiska inriktning i närtid och på , förse Försvarsmakten med erforderliga försvarslogistiklösningar (logistik och materiel) såväl nationellt som internationellt. Verksamheten ska bedrivas kostnadseffektivt med effektiv och ändamålsenlig styrning, kon- troll och uppföljning. Kraven på leveranssäkerhet är höga. Försvarsmaktens nya uppgifter, kraven på operativ förmåga samt behovet av att frigöra resurser för försvarsomställningen och den fortsatta utvecklingen av insatsorganisationen pekar på behovet av en förändrad uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV. Inriktningen bör vara att i så stor utsträckning som möjligt avlasta Försvarsmakten från genomförande av bakre försvarslogistik så att myndighetens uppmärksamhet i större utsträckning kan koncent- reras på dess huvuduppgifter och operativa krav. Försvarslogistik – en ny struktur När det gäller logistiken begränsas möjligheterna till överföring av uppgifter från Försvarsmakten till FMV av de särskilda krav som gäller den insatsnära främre logistiken. Ju närmare operations- området logistiken verkar desto högre är kraven på militära funk- tioner. Det är därför viktigt att Försvarsmakten upprätthåller en förmåga att säkerställa den främre logistiken27. I avsnitt 16.3.2 (Alternativ 2) har tidigare redovisats de verk- samhetsövergångar som med tillhörande personalresurser, i ett för- sta genomförandesteg, föreslås ske mellan Försvarsmakten och FMV. De tjänsteområden som överförs från Försvarsmakten till FMV utgör sammantaget betydande delar av FMLOG nuvarande verk- samhet och personalresurser. Med tanke på den omfattande och i hög grad diversifierade verksamhet det är fråga om medför detta att höga krav ställs på FMV som mottagande organisation. Inte minst gäller detta FMV ansvar för att de samordningseffekter som upp- står i samband med en överföring av verksamheter tas tillvara. Särskilt om Teknikkontoren m.fl. Försvarsmaktens Teknikkontor28 (3), Materielsystemkontor (1) och Materielkontor (1) ansvarar för övergripande styrning och uppföljning av materielsystemens nyttjande, status och kostnader. Kontoren svarar även för kravformulering och beställningar från FMV samt för tekniskt systemstöd under ett systems livscykel. Därtill stödjer teknikkontoren FMV med utformningen av För- svarsmaktens krav på underhåll riktade mot privata aktörer. Tek- nik- och materielkontorens verksamhet bedrivs på olika orter i lan- det och sysselsätter cirka 400 årsarbetskrafter. bedömer att huvuddelen av Tek- nikkontorens, Materielsystemkontorets och Materielkontorets verksamhet och personal kan överföras till FMV för att på lämpligt sätt samordnas och integreras med FMV anskaffningskontor (AK). Viktiga undantag måste dock göras för Teknikkontor Lednings- 27Ett användbart försvar (prop. 2008/2009:140, s. 58. 28Teknikkontor Ledningssystem är enligt Försvarsmaktens beslut under ombildning till Materielsystemkontor Ledningssystem. Försvarslogistik – en ny struktur system i sin helhet och vad gäller de delar av de övriga teknikkon- torens verksamhet och kompetens som särskilt rör Försvarsmak- tens strategiska försvarslogistikledning och beställarfunktion. Dessa delar av teknikkontoren kvarstannar således i Försvarsmak- ten. Enligt bedömning kan mot denna bakgrund i storleksordningen 225–230 årsarbetskrafter inom teknikkontoren föras från Försvarsmakten till FMV i samband med en verksamhetsövergång. Försvarsmaktens genomförda och pågående OPS-lösningar om- fattar dryga tiotalet verksamhetsområden. OPS-verksamheten är resurskrävande i och med att avtal ska förvaltas och genomförda upphandlingar genomgå förnyad prövning i samband med att kon- trakt löper ut. I och med att OPS-verksamheten förs över till FMV finns det skäl att anta att affärsmässigheten kan öka som en följd av en mer sammanhållen verksamhet och med inriktningen att bibehålla och utveckla ett helhetsperspektiv och öka uppmärksamheten på ett accelererat genomförande av OPS-aktiviteterna. Utredningen konstaterar att FOI , på uppdrag från Försvarsmakten, ser över vissa frågor rörande Försvarsmak- tens OPS-verksamhet. Genomlysningen berör bl.a. målen för OPS- arbetet, arbetsmetodiken, ansvarsförhållanden samt genomslags- kraften i nuvarande OPS-verksamhet. En rapport förväntas före- ligga . Verksamheter som kvarstannar i Försvarsmakten I Försvarsmaktens insatsorganisation ingår, enligt den försvars- politiska propositionen29, följande logistikförband: Transportledning (1) 29 Ett användbart försvar (prop.2008/09:140, s. 45). Se även avsnitt 16.3.2 rörande Försvars- maktens Alternativ 1. konstaterar att Försvarsmakten i skrivelse till utredningen (HKV 23 250:51339) anger att följande delar av dagens FMLOG ingår i insatsorganisationen: -FMLOG stab (del av) -NSE x 3 -Operativ ledningsteknisk bataljon Försvarslogistik – en ny struktur Transportledningspluton (3) Operativ ledningsteknisk bataljon (1) Teknisk bataljon (1) Logistikbataljon (2) Sjukhuskompani (3) Sjukvårdsförstärkningskompani (3) Nationellt logistikstöd (1) Dessa förband kvarstannar självfallet inom Försvarsmakten. Utöver ovan nämnda logistikförband finns följande förband inom insatsorganisationen med logistikuppgifter. Även dessa kvar- stannar inom Försvarsmakten. Högkvarteret (främst insatsstaben) och begränsade delar av FMLOG (insatsnära verksamhet) Försvarsmaktens telenät- och markteleförband (FMTM) Verksamheter som kvarstannar inom FMV Vid sidan av de tillkommande verksamheter som FMV övertar från Försvarsmakten kvarstår inom FMV i allt väsentligt de uppgifter som myndigheten utför inom ramen för nuvarande verksamhetsgrenar enligt nedan. Försvarsmakten bedriver ett projekt (UEFA30) i syfte att minska myndighetens externa inköpskostnader. Genom att införa ett för Försvarsmakten nytt arbetssätt, baserat på så kallat 30 Utveckling och Effektivisering av Försvarsmaktens Anskaffningsverksamhet. Projekt- beskrivning redovisad för samt PM från utredningens expert , Uppgifter angående projekt . Försvarslogistik – en ny struktur strategiskt varugruppsarbete (), är avsikten att i olika avseenden effektivisera inköpsverksamheten. Nuvarande inköpsvolym uppgår till 6,8 miljarder och omfattar bl.a. följande områden. Projektet genomförs med målsättningen att uppnå årliga kostnadsbesparingar uppgående till av den totala inköpsvolymen motsvarande , dvs. en årlig besparing på jämfört med utfall. Bedömd extern kostnad för att effektivisera och utveckla verksamheten uppgår till , vilket ska avräknas från den årliga besparingen. Sammantaget bedöms således den årliga nettobesparingen uppgå till . För att Försvarsmakten ska nå uppställda mål krävs bl.a. föl- jande åtgärder. Effektiv styrning i inköpsstrategiska frågor, inklusive tydliga prioriteringar och krav. Tillgänglighet till kvalificerade interna resurser. Tillgänglighet till kvalificerade resurser med expertkunskap inom den metodik som projekt med konsultstöd ut- vecklat för Försvarsmakten. Ett väl fungerande systemstöd för det strategiska inköpsarbetet. Enligt förfaller projektets bedömda besparingsmöjligheter vara rimliga med utgångspunkt i erfaren- heterna från andra offentliga och privata aktörer. Projektet bedrivs professionellt men ges, enligt utredningens uppfattning, inte till- räcklig prioritet inom Försvarsmakten. Med den inriktning som lagts fast bedömer utredningen att inköpssamordningen kan ges bättre förutsättningar och ytterligare uppmärksamhet då För- svarsmaktens inköpsverksamhet överförs till och samordnas med Försvarslogistik – en ny struktur inköpen i FMV anskaffningsverksamhet. Utredningen kan därtill konstatera att motsvarande utvecklingsarbete pågår inom FMV. Försvarsmaktens ansvar koncentreras på den verksamhet som rör omvärldsbevakning, genomförande av insatser samt utveckling av insatsorganisationen. Försvarsmakten ansvarar för strategisk led- ning av försvarslogistiken och bär ansvaret som kravställare och beställare av försörjningslösningar. Försvarsmakten upprätthåller förmågan att säkerställa den främre logistiken. Försvarsmakten svarar för, vid sidan av den egna verksamheten, redovisning av den samlade verksamhetens resultat och kostnader. Det innebär att Försvarsmakten ansvarar för kvartalsrapporter, halvårsredovisningar och bokslut på en övergripande koncernnivå. FMV tillhandhåller försvarslogistik på uppdrag av Försvarsmakten och ansvarar för genomförandet av den bakre försvarslogistiken med utgångspunkt i Försvarsmaktens beställningar och operativa krav. Det innebär att FMV stöder Försvarsmaktens huvudverk- samheter med bl.a. anskaffning, underhåll, förnödenheter och tjänster. FMV svarar för affärsmässigheten genom hela försörjningsked- jan och för utkontraktering, OPS och avtal med externa aktörer. FMV svarar även för det internationella samarbetet inom logistik- och materielområdet. Vidare ansvarar FMV för livscykelhanteringen (LCM – ) i anslutning till anskaffning, underhåll och kostnader med avseende på materiel och försörjningslösningar. En modell för livscykelhantering31 definierar systemets livscykelskeden och utgör grund för identifiering av samverkans- och synkroniseringsbehov mellan Försvarsmakten och FMV. 31 Tillämpad livscykelmodell ska, liksom , baseras på Life Cycle Stages and Processes (AAP 48) som i sin tur baseras på den civila standarden Livscykel- processer för system (SS-ISO/IEC 15288:2002). Försvarslogistik – en ny struktur att livscykelperspektivet ska få full effekt förutsätter detta nya former för finansiering. FMV ansvarar för, vid sidan av den ordinarie styrningen och uppföljningen av egna verksamheten, rapporteringen av resultat och kostnader till Försvarsmakten enligt Försvarsmaktens anvis- ningar. Avsikten är att FMV samtliga kostnader därmed ska kunna fördelas ut på de produkter och produktgrupper som omfattas av Försvarsmaktens ekonomistyrningsmodell (FEM). Renodlade ansvarsförhållanden och en tydlig uppgiftsfördelning motsäger inte behovet av en nära samverkan mellan Försvarsmak- ten och FMV. Tvärtom är det myndigheternas ansvar och skyldig- het att samverka i frågor som rör de av regeringen och fastställda försvarspolitiska målen. Denna samverkan, inom ramen för ett beställar- och utförarförhållande, rör hela försvarslogisti- kens försörjningskedja. Försvarsmaktens krav måste anpassas till och ta sin utgångspunkt i en analys av tillgången till befintlig materiel respektive utbudet på den nationella och internationella materielmarknaden enligt regeringens beslutade inriktning för materielförsörjningen. Dagens iterativa kravanpassning32 mellan Försvarsmakten och FMV utvecklas med hänsyn tagen till att För- svarsmaktens beställningar i högre grad än tidigare sker på högre system- och tjänstenivåer snarare än i form av detaljerade specifika- tioner av mer teknisk karaktär. Avsikten med detta är att skapa förutsättningar för FMV att i ökad grad ta tillvara marknadens möjligheter och som huvudregel genomföra upphandlingar i kon- kurrens. Denna inriktning bedöms ligga i linje med regeringens principer för materielförsörjningen som incitamenten ökar för Försvarsmakten, FMV och även FOI att samverka redan i tidiga skeden av försvarslogistikprocessen. En slutsats som kan dras av ovanstående är att dagens samver- kan och samverkansformer, såväl formella33 som informella, måste utvecklas och anpassas till de nya ansvars- och uppgiftsförhållanden som föreslås gälla mellan Försvarsmakten och FMV. 32Med iterativ kravanpassning avses i detta sammanhang främst balanseringen mellan dels Försvarsmaktens förbandsutformning och krav på resurser, dels alternativa möjligheter att realisera behoven. 33Samordningsavtal SAMO FM-FMV 2009, utgåva . Försvarslogistik – en ny struktur 16.5.4Styrning, kontroll och uppföljning Regeringens och styrning sker på gängse sätt genom i första hand instruktioner och regleringsbrev till myndigheterna. Instruktionerna för Försvarsmakten och FMV bör, utöver vad som specifikt avser respektive myndighet, även ge uttryck för myndig- heternas gemensamma ansvar inom försvarslogistiken. De årliga regleringsbreven bör i lämplig utsträckning samordnas vad gäller målformuleringar, uppdrag och krav på återrapportering. Försvarsmakten definierar regeringens och behov av en rättvisande och tillförlitlig redovisning34 av försvarslogistikens resultat och kostnader enligt följande. En redovisning som svarar upp mot revisionella krav. En rättvisande fördelning av samtliga kostnader för försvars- logistiken på produkter. Rättvisande och relevanta återrapporteringar och annat efter- frågat underlag till regeringen och . Kraven gäller såväl Försvarsmakten som FMV. Därtill föreslås, som nämnts, att Försvarsmakten svarar för upprättande av koncern- redovisning avseende den samlade verksamheten och försvarslogis- tikens resultat och kostnader som en del därav. FMV ansvarar för uppgiftslämnande i form av resultatuppföljning och kostnadsredo- visning enligt Försvarsmaktens anvisningar. Myndigheterna svarar, liksom , var för sig för den ekonomiska styrningen och uppföljningen av den egna verksam- heten. Inom ramen för myndigheternas planeringsarbete ska pro- duktkalkyler35 eller livscykelkostnadskalkyler på materielsystem- nivå utarbetas. Med produkt avses i detta sammanhang den organi- sationsenhet/förband (enligt Försvarsmaktens ekonomimodell FEM) som är föremål för kalkylering. Produktkalkylen omfattar samtliga utgifter och kostnader, inklusive indirekta utgifter och kostnader, och läggs till grund för påföljande kontroll och uppfölj- ning som ett led i den ekonomiska styrningen. De kostnader som ingår i en produktkalkyl är resultatet av en fullständig kostnadsför- delning där varje produkt bär sin andel av de totala omkostnaderna. 34Försvarsmaktens definition i svaret (HKV 23 250:55531:31) på regeringens anmodan rörande PRIO. 35Handbok för Försvarsmaktens målsättningsarbete – Förband (H Mål Förb, före- dragningsutgåva ). Försvarslogistik – en ny struktur Försvarsmaktens möjligheter till styrning och kontroll över hela försörjningskedjan är av central betydelse för att säkerställa till- förlitlighet, kvalitet och leveranssäkerhet i beställda försvars- logistiklösningar. Denna styrning och kontroll tillgodoses genom den instruktionsenliga uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV, genom myndigheternas generella skyl- dighet att samverka36 samt ytterst genom Försvarsmaktens direk- tivrätt gentemot FMV vid höjd beredskap. Därutöver kan sam- arbetet, liksom , regleras i form av särskilda avtal mellan Försvarsmakten och FMV. Försvarsmaktens behov av styrning och insyn tillgodoses vidare enligt följande. Försvarsmakten ansvarar för strategisk försvarslogistikledning. Försvarsmaktens ansvar för den främre logistiken klargörs. Full transparens genom att hela försörjningskedjan med i för- väg definierade besluts- och kontrollpunkter. Till detta kommer, som tidigare nämnts, möjligheten att ge För- svarsmakten uppgiften att svara för upprättandet av en koncern- redovisning. Det främsta argumentet för en sådan lösning är att ge Försvarsmakten full insyn i försvarslogistikens resultat och kost- nader. Därtill bidrar en sådan bredare redovisning till ökad insyn från regeringen. I behandlades frågan om behovet av ett förstärkt externt stöd till regeringen när det gäller uppföljning av försvarets verksamhet och resursanvändning. Bland annat före- slog att Statskontoret, som en redan befintlig utrednings- och utvärderingsmyndighet under regeringen, borde ges särskilda uppgifter och resurser för detta ändamål. Även För- svarsstyrningsutredningen (SOU 2005:92) och senare Förvalt- ningsutredningen (SOU 2008:18) förde resonemang om behovet av externa resurser och kompetens för uppföljning och utvärdering och pekar bl.a. på försvaret som ett ytterligare ett politikområde där sådana lösningar kan övervägas. Enligt finns det med tanke på verksamhetens omfattning, kostnader och komplexitet skäl att på nytt överväga möjligheterna att tillföra försvarsområdet särskilt kompetens och resurser för utvärdering och uppföljning. 36 Myndighetsförordningen SFS 2007:515, 6 §: Myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Försvarslogistik – en ny struktur ningen föreslår att en sådan funktion förläggs till en ny myndighet, kapitel 17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken. Systemstödet för den framtida försvarslogistiken bör analyseras med avseende på ändamålsenlighet, säkerhet och kostnader. I avvaktan på resultatet av en sådan genomlysning föreslår utred- ningen att Försvarsmaktens pågående arbete med system PRIO avbryts. Det innebär att pågående arbete med Införande 3 och 4 avbryts och att handlingsalternativ, med tillhörande investeringsbedömningar, utarbetas som en del av underlaget inför beslut om det framtida systemstödets utformning. 16.6.1Försvarsmaktens ekonomi- och resursledningssystem (PRIO) Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag låtit analysera be- fintligt och planerat systemstöd för ekonomi- och resursledning av materiel- och logistikförsörjningen37. Arbetet med utveckling och införande av ett nytt och integrerat resurs- och ekonomiledningssystem (PRIO) för hela Försvars- makten inleddes . Följande övergripande mål lades fast för arbetet: Ett adekvat besluts- och ledningsstöd från ÖB och högsta led- ningen till lägre nivåer ska införas. Uppfyllande av externa krav på uppföljning och redovisning. Effektivisering, rationalisering och framtidsinriktning av För- svarsmaktens processer. Projektet indelades i tre övergripande faser. Den första fasen om- fattade verksamhetsanalys och processbeskrivning av samtliga verksamhetsområden och funktioner på Försvarsmaktsnivå. Fas 1 avslutades . Därefter utarbetades ett underlag som grund för därpå följande upphandling, som vissa förbere- Konsekvenser för systemstödet vid genomförande av förslag samt Komplettering till rapport angående systemstödet vid genomförande av förslag , bilaga 8. Försvarslogistik – en ny struktur dande anpassningsåtgärder vidtogs med avseende på såväl verksam- het som IT. avslutade Försvarsmakten upphandlingen och därmed även fas 2. Den tredje och sista fasen, omfattar ett successivt framtagande och införande av funktionalitet indelat i sex olika införanden. Fas 3 inleddes och ska enligt gällande planer avslutas . Omfattningen av respektive införande kan sammanfattas enligt följande. Införande 1: Grunduppsättning av Försvarsmaktens ekonomi- modell (FEM) med en första driftsättning för FMLOG. Därtill ingick grundläggande HR-funktionalitet (Human Recourses) samt nödvändig grundkonfigurering av systemet inför kommande införanden. Införande 2: Utrullning av ekonomifunktionalitet till övriga delar av Försvarsmakten. Införande 3: Ytterligare ekonomifunktionalitet (lagerredovisning och upphandling/inköp) samt stöd för logistiken (grunddata, för- nödenhetsförsörjning och transport). Införande 4: Fokus på HR (utbildningsadministration, lönebild- ning, personaladministration samt strategisk personalplanering). Införande 5 och 6: Ytterligare logistikfunktionalitet avseende bl.a. förvaltningsdata, tekniskt systemstöd/typkonfiguration, underhålls- produktion, fastigheter och anläggningar samt materielunderhåll.