sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Det har sällan förväntats att informationen sedd för sig ska vara tillräcklig för att lagföra eller förhindra ett brott, utan det som har förväntats är pusselbitar som kan förstås och användas tillsammans med information från andra källor. I stort synes den information som erhållits – med undantag för vid hemlig rumsavlyssning – ha motsvarat den förväntade. Vid hemlig rumsavlyssning har utfallet varit något sämre än förväntat. En viktig förklaring till detta är att tekniken inte alltid fungerat som planerat. Viss betydelse synes också det ha haft att hemlig rumsavlyssning, eftersom det är knutet till en viss plats där något möte eller någon annan kommunikation förväntas, är mer känsligt för ändrade planer hos de som tvångsmedlet avser än t.ex. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är. har mellan- kommande omständigheter således lett till att något samtal eller tal inte har kunnat avlyssnas. Mängden och användbarheten av den information som har erhållits i de olika ärendena har varierat. I ett inte obetydligt antal fall har det – både vad avser de preventiva tvångsmedlen och hemlig rumsavlyssning – varit fråga om konkreta uppgifter om t.ex. brottsplaner. Ofta har dock den information som bedömts som relevant för utredningen eller för att förhindra ett brott avsett mer allmänna uppgifter om t.ex. personernas kontaktnät eller deras vilja och förmåga att utföra den aktuella typen av brott. 7.3.3.6Möjligheten att få tillräckligt med information på andra (mindre ingripande) sätt Olika informationsinhämtningsmetoder lämpar sig som nämnts för att söka olika typer av information, och de hemliga tvångsmedlen ingår tillsammans med flera andra metoder i de brottsbekämpande myndigheternas verktygslåda. Om tillräckligt med information i ett visst hänseende kan erhållas på flera olika sätt, ska det minst ingripande av dessa användas. Det måste därför beaktas vid bedömningen av tvångs- medlens nytta om den information som myndigheterna fått genom dem hade kunnat erhållas på ett mindre ingripande sätt. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Flertalet av de andra metoder att inhämta information som används av de brottsbekämpande myndigheterna medför i regel mindre ingrepp i den personliga integriteten än de hemliga tvångsmedlen (jfr dock 7.4.7.1 nedan). De hemliga tvångsmedlen kan också rangordnas i förhållande till varandra i detta hänseende, varvid hemlig rumsavlyssning i bostäder typiskt sett är det som medför det största integritetsintrånget (se 7.4.4–7.4.6). Tvångsmedel enligt preventivlag (hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning) När det gäller frågan om den eftersökta informationen kunnat erhållas på något annat sätt än genom hemliga tvångsmedel är det lämpligt att börja i vår djupundersökning beträffande preventivlag. Detta är den av de aktuella lagarna som tillåter hemliga tvångsmedel i det tidigaste skedet. Inom ramen för vår undersökning har bl.a. följande framgått (6.8.11). Bland de metoder att inhämta information som används i Säkerhetspolisens verksamhet finns bl.a. källdrivning, fysisk spaning och inhämtande av information från en rad öppna källor. Samarbetande utländska tjänster tillhandahåller också viss information. I nästan samtliga av de preventiva operationerna har inhämtning av källinformation och/eller fysisk spaning förekommit före eller parallellt med de hemliga tvångsmedlen. Ofta har även annan information hämtats in. De huvudskäl som anförts för att de aktuella tvångsmedlen behövts i tillägg till andra metoder att inhämta information tillhör två olika kategorier; nämligen skäl hänförliga till tidsaspekten (vikten av att erhålla information snabbt) och skäl hänförliga till informationens karaktär (den typ av information som tvångs- medlen ger går inte att erhålla på något annat sätt). Vissa typer av ren kartläggnings/positioneringsinformation har i allmänhet av Säkerhetspolisen inte ansetts rimligen kunna åtkommas annat än genom hemlig teleövervakning och hemlig teleavlyssning. Flera av operationerna avser fall när sådan information har ansetts vara viktig. Tvångsmedlen bedöms ofta vara viktiga som ett komplement även när fysisk spaning bedrivs.25 25 Det har framhållits att det kan vara mycket svårt att bedriva fysisk spaning utan att genom tvångsmedlen kunna förutse och följa personernas förflyttningar. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Det kan också noteras att flera av tvångsmedelsoperationerna verkar avse personer i miljöer beträffande vilka Säkerhetspolisen inte har haft tillgång till centralt placerade källor eller informatörer eller inte kunnat få relevant information från dessa tillräckligt fort. Tidsaspekten verkar av naturliga skäl ha varit särskilt viktig i de operationer som avsett befarade attentat eller aktioner i närtid. Hemlig rumsavlyssning används alltså på ett senare stadium än de behandlade tvångsmedlen. Tillstånd kommer endast i fråga under förundersökning och oftast först efter att andra, typiskt sett mindre ingripande, hemliga tvångsmedel använts. Användningen av hemlig rumsavlyssning tycks, som nämnts, huvudsakligen ske i samband med särskilda händelser eller möten som de brotts- bekämpande myndigheterna känner till, eller som en sista utväg när de andra tvångsmedlen inte gett tillräcklig information. Det har varit relativt tydligt beträffande de ärenden som vi granskat – såväl inom den öppna polisens som inom Säkerhets- polisens område – att de brottsbekämpande myndigheterna inte bedömt att det varit möjligt att komma åt för utredningen viktig information på annat sätt än genom den begärda rumsavlyssningen. Detta har ofta berott på ett särskilt högt säkerhetsmedvetande hos de som tvångsmedlen riktats mot (se 6.6.8, 6.6.15, 6.7.8 och 6.7.13). På grund av tvångsmedlets ingripande karaktär har frågan om alternativa metoder att komma åt informationen uttryckligen uppmärksammats i ärendena om hemlig rumsavlyssning i högre utsträckning än i ärenden beträffande de andra hemliga tvångs- medlen. Det kan också nämnas att de brottsbekämpande myndig- heterna har framhållit att rumsavlyssningens mycket resurskrävande natur i sig medför att tvångsmedlet används endast återhållsamt och när andra metoder inte är tillräckliga (se 6.10.2). I allmänhet kan sägas att brottsbekämparna inför ansökningarna om hemliga tvångsmedel synes ha gjort noggranna avvägningar avseende de aktuella tvångsmedlens förhållande till annan informations- inhämtning. Vi har inte tagit del av några uppgifter som indikerar att Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter den information som sökts i någon av operationerna rimligen borde ha inhämtats på något annat och mindre ingripande sätt. 7.3.4Effekterna av tvångsmedlen (vad har informationen från dem lett till?) Trots svårigheterna att mäta effekterna av den information som erhållits genom de hemliga tvångsmedlen bör naturligtvis något – utöver de rena andelsresonemang som förts ovan (7.3.2) – anges även om detta. 7.3.4.1Vilka effekter är relevanta och hur ska de värderas? Inledande frågeställningar är vilka nyttoeffekter som beträffande de olika hemliga tvångsmedlen är relevanta, och hur dessa effekter ska värderas i förhållande till varandra. Det syfte med tvångsmedlet som rättsordningen har bestämt för vart och ett av tvångsmedlen har då avgörande betydelse. När det gäller tvångsmedel enligt preventivlag är detta syfte relativt okomplicerat att slå fast; åtgärden ska enligt lagen ha betydelse (vara av synnerlig vikt) för att förhindra vissa typer av allvarliga brott. Lagen är ägnad att användas främst beträffande brott inom verksamhetsområde, och det kan konstateras att det nämnda syftet ligger väl i linje med den faktiska inriktningen på Säkerhetspolisens verksamhet (se t.ex. 3.1.2 ovan). Prevention bör sålunda prioriteras när nyttoeffekterna mäts. Det är därmed oproblematiskt att indikatorerna på nytta i huvudsak relateras till att förhindra brott. Så har också skett både i vår ärendeblankett och i vår djupundersökning.26 Lagens uteslutande preventiva syfte gör dock tydligt att rent kvantitativa jämförelser med nyttoeffekter av den utredande tvångsmedelsanvändningen inom den öppna polisen inte blir särskilt relevanta. 26 En annan sak är att svårigheterna vad avser kausalitet – och att välja relevanta indikatorer – kan vara mycket stora (se 7.3.4.2). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Hemliga tvångsmedel under en förundersökning (utredningslag och lagen om hemlig rumsavlyssning) Beträffande hemliga tvångsmedel under en förundersökning är frågan om relevanta och prioriterade nyttoeffekter mer komplicerad. Syftet för dessa tvångsmedel är som framgått brottsutredande. Därvid är det i första hand utredningen och lagföringen av det eller de brott som den aktuella förundersökningen avser som är relevant (se t.ex. SOU 2009:70 s. 142). Även att brott förhindras – eller i vissa fall att annan allvarlig brottslighet utreds eller lagförs – måste dock anses som legitima nyttoeffekter.27 Beträffande brott inom område – där utredningar ofta avser brott som är på förberedelse- och försöks- stadierna – har i förarbetena uttryckligen angetts att ett viktigt skäl att under förundersökningar tillåta hemliga tvångsmedel är att man därigenom kan förhindra att allvarliga brottsplaner kan genomföras (se prop. 2007/08:163 s. 49). Utredningens kartläggning har beträffande den öppna polisens användning av hemliga tvångsmedel under förundersökning varit inriktad på hemlig rumsavlyssning. Det kan beträffande detta tvångsmedel konstateras att endast en begränsad andel av tillstånden avsett osjälvständiga brott (se 6.4.3.1). Utredningsnytta har i praktiken också prioriterats av den öppna polisen när tvångsmedlet sattes in (se 6.6.19). Att relatera relevant uppmätt nytta till i huvudsak effekter för utredningen av det aktuella brottet medför sammantaget inte någon stor problematik vid förundersökningar inom den öppna polisens verksamhetsområde. Beträffande Säkerhetspolisen förhåller det sig på ett annat sätt. Det som kommit fram i vår djupundersökning tyder på att inriktningen av Säkerhetspolisens uppdrag har slagit igenom i den praktiska tillämpningen av tvångsmedlen på så sätt att förhindrandet av fullbordade brott – med den skada som skulle följa av dessa – ofta har varit det högst prioriterade eller slutliga målet med tvångsmedelsanvändningen också under förundersökning (se t.ex. 6.7.20 och 6.8.19.3). Detta – sett tillsammans med det ovan återgivna propositionsuttalandet – medför att inom verksamhetsområde nyttoindikatorerna även vad beträffar tvångs- medlen under förundersökning bör inriktas i vart fall delvis mot 27 Att detta varit regeringens inställning framgår i viss mån av våra direktiv. Där anges bl.a. att en faktor som är relevant vid analysen av nytta är om uppgifter som inhämtats genom tvångsmedlet har använts som tillåten överskottsinformation. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter prevention, och att nyttojämförelser med den öppna polisens användning av hemliga tvångsmedel försvåras.28 Brottets allvar och den befarade skadan måste beaktas Vid värderingen av nyttoeffekter – såväl för att utreda som för att förhindra brott – bör det aktuella brottets allvar beaktas. Straffskala och straffvärde utgör här, som uttryck för hur rättsordningen ser på brottet, naturliga utgångspunkter. Beträffande nyttan av ett hemligt tvångsmedel för att förhindra brott är en viktig faktor för att värdera effekterna den skada som brottet, om det fullbordades, skulle ha medfört (se även 6.8.19.4). Det kan noteras att det inom ramen för vår djupundersökning framgått att allvarliga skador ofta befarats när Säkerhetspolisen använt de hemliga tvångsmedlen. Det har t.ex. rört sig om risker för person- och sakskador vid ett attentat eller för att information om viktiga samhällsfunktioner ska överlämnas till främmande makt (se 6.7.3-6.7.5 samt 6.8.1, 6.8.3 och 6.8.12). 7.3.4.2Svårigheterna att bedöma orsakssamband – effekter som är relevanta indikatorer på nytta Det kan som framgått vara svårt att belägga att den information som kommit fram genom ett hemligt tvångsmedel har lett till en viss nyttoeffekt.29 Detta gäller oavsett om effekten är relaterad till utredningen av ett brott eller till att förhindra ett sådant, och beror i stor utsträckning på att informationen oftast blir relevant som en del i ett större pussel, och att betydelsen av en viss pusselbit för en viss inträffad effekt ofta är mycket svår att avgöra (se ovan 7.2.2.1 samt t.ex. 6.6.17 och 6.7.15 och 6.3.5.3). Vad gäller den slutligt eftersträvade effekten – dvs. normalt lagföring eller prevention av ett brott – försvåras bedömningen ytterligare av att det blir fråga 28 De utredningsinriktade nyttoindikatorer som använts i regeringens årliga skrivelse till om de hemliga tvångsmedlen enligt 27 kap. – och även i vår ärendeblankett beträffande utredningslag – blir t.ex. mindre intressanta. Detta förklarar i viss mån synpunkterna och tilläggen avseende nyttoeffekterna från de handläggare hos de brottsbekämpande myndigheterna som fyllt i vår ärendeblankett beträffande utredningslag (se 7.3.2.3 ovan). 29 Begreppet lett till innebär i sig svårigheter, även om det så långt som möjligt definieras. Vi har inom ramen för vår ärendeblankett angett att med lett till avses att effekten ska ha varit ett direkt resultat av tvångsmedlet. Däremot finns inget krav på att tvångsmedlet ska ha varit ensamt avgörande för den redovisade effekten (se avsnitt 6.4.2). Beträffande svårigheterna att mäta effekter av tillfällig lagstiftning se även i SvJT 2009 s. 502 f. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter om orsakssamband i många steg (t.ex. tvångsmedel – förhör – annat tvångsmedel – åtal – dom). När det gäller frågan om ett visst tvångsmedel lett till att ett brott förhindrats tillkommer dessutom andra särskilda svårigheter. Det kan i ett enskilt fall vara i det närmaste omöjligt att bedöma orsaken till att en risk inte har förverkligats. Även om information från ett tvångsmedel har lett till att de brottsbekämpande myndigheterna har vidtagit åtgärder i förhindrande syfte (t.ex. att inleda en förundersökning, att hålla samtal med en viss person eller att vidta andra störande åtgärder) går det sällan att med någon säkerhet belägga vad som skulle ha inträffat om dessa åtgärder inte hade vidtagits (se 6.8.17, 6.10.2.4 och 7.3.2.4 ovan).30 På grund av dessa svårigheter blir – förutom vilken information som erhållits genom tvångsmedlen – mer direkta, och därmed i något högre grad bedömbara, effekter av denna information nödvändiga som indikatorer på tvångsmedlets nytta. Sådana indikatorer kan främst knytas till olika åtgärder som de brottsbekämpande myndigheterna vidtagit på grundval av informationen. Vilka indikatorer som blir relevanta skiljer sig i viss mån beroende på om den slutligt efter- strävade effekten i första hand är att utreda eller att förhindra brott. Även vissa andra förhållanden på ett visst område, t.ex. beträffande Säkerhetspolisens kontraspionage, bör kunna påverka urvalet av indikatorer (se 6.10.4.2 samt 7.3.2.3 ovan). Det är mot denna bakgrund som flera av effektfrågorna i vår ärendeblankett och de effekter som diskuterats inom ramen för vår djupundersökning ska ses.31 7.3.4.3Vad som kommit fram om kalkylerade och faktiska nyttoeffekter inom ramen för vår djupundersökning Det som beträffande nyttoeffekter kommit fram i samband med vår ärendeblankett, och något av det som kommit fram i vår 30Se även Ulväng i SvJT 2007 s. 6 f. 31I våra direktiv anges att vi för tvångsmedlen enligt de aktuella lagarna ska redovisa bl.a. antalet och andelen tillstånd som lett till användande av ett annat tvångsmedel, att en misstänkt avförts från brottsutredningen eller till att åtal väckts mot den misstänkte. Det anges också att faktorer som är relevanta för analysen av nytta är om uppgifter som inhämtats genom tvångsmedlet utgjort underlag i en förhörssituation, använts som tillåten överskottsinformation, lett till stärkta misstankar mot den misstänkte eller lett till att åtal väckts eller att lagföring skett. Dessa indikatorer är som synes huvudsakligen anpassade till tvångsmedelsanvändning där den prioriterade slutliga effekten är utredning och lagföring av brott. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter djupundersökning, har berörts i avsnittet om kvantitativ nytta och andelsjämförelser ovan (7.3.2). Vissa ytterligare uppgifter ur djup- undersökningen kring kalkylerad och faktisk nytta av tvångs- medlen är emellertid av intresse att nämna här. Polis och åklagare inom den öppna polisens verksamhetsområde har som framgått ofta varit optimistiska beträffande den mängd information som hemlig rumsavlyssning ska ge. De har också haft höga förhoppningar beträffande nyttoeffekterna av informationen, vilka i vissa fall innefattat att uppgifterna tillsammans med annan information inledningsvis skulle leda till åtgärder som frihets- berövanden eller andra tvångsmedel och i ett senare skede till åtal och fällande domar. I samtliga ärenden som omfattas av djupunder- sökningen har man i vart fall hoppats på information som kan användas för vidare spaning eller vid förhör (6.6.19). Eftersom den erhållna informationen inte har motsvarat förväntningarna har inte heller de effekter som ansetts belagda gjort detta. I sex av de 21 granskade ärendena hade tvångsmedlet som nämnts dock stor betydelse för förundersökningen och utgången i målet. Den hemliga rumsavlyssningen synes i flera av dessa fall ha varit avgörande för åtal och fällande domar (6.6.20). Vad gäller Säkerhetspolisens användning av hemlig rums- avlyssning ska de kalkylerade effekterna alltså ses mot bakgrund av det uppdrag som Säkerhetspolisen har. I sex av de sju ärendena var förhoppningen när tvångsmedlet användes att det på något sätt skulle bidra till att förhindra skada på grund av brott (6.7.17). I två av ärendena bedöms som nämnts av brottsbekämparna att detta skett. Båda dessa fall rör terroristbrott. I ett av fallen bedömde man att man på grund av uppgifter från tvångsmedlet kunnat avstyra ett attentat som skulle genomföras med 40–50 personer närvarande. I två andra ärenden bedömdes hotbilden beträffande terroristbrott falla bort på grund av mellankommande omständigheter. Även vissa indikationer på utredningsnytta kan konstateras. I två av ärendena har åtal väckts. I båda dessa ärenden åberopades uppgifter från den hemliga rumsavlyssningen också som bevisning i domstol (avsnitt 6.7.18). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Eftersom den öppna polisens användning av preventivlag har varit så begränsad har våra iakttagelser i samband med djupundersökningen om kalkylerade och faktiska nyttoeffekter avsett tvångsmedel inom verksamhetsområde. Det slutliga målet med tvångsmedlet har här alltid varit att förhindra brott. Förhoppningarna beträffande hur informationen från de preventiva tvångsmedlen ska bidra till detta har dock skiljt sig mellan två olika typer av fall. Den ena typen är när den brottsliga verksamhet som föranlett tvångsmedlet rört en viss händelse som befarats inträffa inom en begränsad period (högst från ansökan om tvångsmedlet), t.ex. ett attentatshot i närtid. Den andra typen av fall är när den brottsliga verksamheten varit mer långsiktig eller perdurerande, t.ex. vid operationer inom kontraspionagets område. I det förra typfallet har förhoppningen oftast varit att kunna övervaka personerna till dess risken har upphört och på så sätt – redan på grundval av information från tvångsmedlen – kunna ingripa om de synes vara i färd med att förverkliga risken. I den andra typen av fall, som gäller mer långsiktig verksamhet eller mer långsiktiga hot, har de preventiva tvångsmedlen i stället ofta setts som ett nödvändigt första steg på vägen. Den direkta förhoppningen beträffande tvångsmedlen har då ofta varit att de ska ge tillräckligt med information för att inleda en förundersökning (normalt om försök, förberedelse eller stämpling till brott) och att ytterligare åtgärder ska kunna vidtas inom ramen för förundersökningen så att ett fullbordande av brottet kan förhindras (se 6.8.16). De faktiska nyttoeffekterna av de preventiva tvångsmedlen är alltså mycket svårbedömda. Som framgått har det inte i någon av de 56 operationer som djupundersökningen omfattat med säkerhet ansetts kunna sägas att tvångsmedlet har lett till den slutligt eftersträvade effekten, dvs. att viss brottslighet har förhindrats. Med en viss lättnad av det uttryckta kausalitetskravet i förhållande till denna effekt har dock utredningen bedömt att det i sex av operationerna kommit fram uppgifter som ger goda grunder att anta att information från tvångsmedlen har bidragit till att brott förhindrats (6.8.1). Betydligt oftare har andra indikatorer på nytta förekommit. Operationerna på kontraterrorismens område kan användas för att illustrera detta. Här omfattades 18 operationer där tillstånd till Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter hemliga tvångsmedel meddelades.32 I sex av dessa – dvs. en tredjedel – inleddes en förundersökning i samband med att den preventiva operationen avslutades. Inom ramen för dessa förundersökningar meddelades i olika utsträckning tillstånd till hemliga tvångsmedel. Under vissa av förundersökningarna höll Säkerhetspolisen samtal med personer som befarades ha avsikt att begå brott. Sådana samtal hölls även i samband med vissa av de preventiva operationer som inte föranledde att någon förundersökning inleddes. I två av de fall som innefattade samtal i förhindrande syfte ansåg Säkerhetspolisen att det gick att säga att information från de preventiva tvångsmedlen – tillsammans med samtalen – hade bidragit till att man kunnat förhindra resor till s.k. terroristträningsläger och konfliktzoner (dessa två fall ingår bland de operationer där vi funnit goda grunder att anta att brott förhindrats). I tio av operationerna bedömdes i stället att informationen från tvångsmedlen hade lett till att man kunnat avfärda misstankar mot en viss person eller avskriva en viss risk (6.8.17.1). 7.3.5Avslutande kommentarer om nyttan Andelsresonemang knutna till vissa effekter är inte tillräckliga för att förklara nytta. Eftersom nytta måste komma av den information som erhålls genom tvångsmedlen är resonemang kring sådan information en lämplig utgångspunkt. Därvid är intressant inte bara vilken information som erhållits utan också om den hade kunna åtkommas på något annat (mindre ingripande) sätt. Tvångsmedlets karaktär – dvs. om det t.ex. rör sig om hemlig teleövervakning eller hemlig rumsavlyssning – får betydelse för båda dessa frågor. När användbarheten och effekterna av informationen sedan granskas bör dessa i möjligaste mån knytas till syftet med att använda det aktuella tvångsmedlet. Vid tvångsmedelsanvändning inom område blir därmed effekter knutna till att förhindra brott centrala, inte bara beträffande de preventiva tvångsmedlen utan också beträffande tvångsmedel under förunder- sökningen. Att en viss nyttoeffekt är knuten till informationen från ett visst hemlig tvångsmedel är ofta problematiskt att belägga. Detta beror bl.a. på att information blir relevant som en bit i ett 32 Därtill omfattade undersökningen tre operationer där samtliga tillståndsansökningar avslogs och något tvångsmedel sålunda inte förekom. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter större pussel (betydelsen av den enskilda pusselbiten är svår att avgöra) och att det blir fråga om orsakssamband i flera led (t.ex. tvångsmedel – förhör – annat tvångsmedel – åtal). Är effekten att ett visst brott förhindrats, blir svårigheten att belägga ett orsakssamband ännu större. Problematiken ökar ju tidigare en brottsförhindrande åtgärd vidtas, och kausalitetsfrågor är därför ofta särskilt svåra beträffande tvångsmedel enligt preventivlag. 7.3.5.22008 års utredningslag och preventivlag