sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Regeringen tillade att det möjligen i enstaka fall kunde finnas ett behov av att använda hemlig rumsavlyssning även beträffande andra brott, som t.ex. grova förmögenhetsbrott. Eftersom användningen av hemlig rumsavlyssning borde vara mycket restriktiv skulle dock katalogen begränsas på det sätt som skedde (a. prop. s. 55). Regeringen konstaterade därefter att det var angeläget – såväl av utredningstekniska skäl som för att förhindra att allvarliga brott kommer till fullbordan – att de brottsbekämpande myndigheterna kunde ingripa på ett tidigt stadium. Därför borde även försök, förberedelse eller stämpling till de aktuella brotten kunna utredas med hjälp av hemlig rumsavlyssning. Även vad gäller de osjälvständiga brottsformerna skiljer sig dock regleringen beträffande hemlig rumsavlyssning i viss mån från regleringen av de hemliga tvångsmedlen i 27 kap. . För att hemlig rumsavlyssning ska få användas krävs nämligen att försök, förberedelse eller stämpling till brott med ett straffminimum som uppfyller regleringens krav () i det aktuella fallet också ska kunna antas ha ett straffvärde som överstiger uppfyller kravet i straffvärdeventilen. hade i ett remissyttrande inför propositionen påpekat att kravet på ett antaget straffvärde som överstiger innebar att hemlig rumsavlyssning endast i undantagsfall skulle kunna användas vid förberedelse eller stämpling till brott. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen det enligt 23 kap. 2 § tredje stycket får utdömas fängelse avseende dessa brottsformer, endast om fängelse kan följa på det fullbordade brottet. Regeringen tillstod att hemlig rumsavlyssning i åtskilliga fall inte kunde komma i fråga vid osjälvständiga brottsformer där tvångs- medlet skulle kunna användas avseende det fullbordade brottet men ansåg att detta inte utgjorde tillräckligt starka skäl att ändra lagförslaget (a. prop. s. 55 f.). Slutligen kan nämnas att regeringen övervägde om hemlig rumsavlyssning borde få användas även för sådana brott som omfattas av utredningslag (dåvarande lag) även när dessa brott inte hade så högt straffminimum eller straffvärde som annars krävdes. Regeringen konstaterade att, med de föreslagna kraven på straffminima respektive straffvärde, hemlig rumsavlyssning ändå skulle få användas vid de allvarligaste av de brott som omfattades av lag, såsom grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse om brottet är grovt, uppror, väpnat hot mot laglig ordning, högförräderi, grovt spioneri och terroristbrott. Flera av de brott som skulle falla utanför tvångsmedlets tillämpningsområde kunde också utgöra terroristbrott och skulle därför ändå kunna ligga till grund för hemlig rumsavlyssning. Som exempel på sådana brott nämndes mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och grovt sabotage. Sammantaget skulle ett flertal av de brott som omfattades av lag, direkt eller indirekt, utan särreglering kunna ligga till grund för hemlig rumsavlyssning. Med beaktande av detta, och av att synnerlig restriktivitet av integritesskäl borde iakttagas vid utformningen av tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning, ansåg regeringen att hemlig rumsavlyssning inte skulle införas som ett tvångsmedel enligt lag (a. prop. s. 93 f.). 8.3.3.3Synpunkter vid utvärderingen av lagen om hemlig rumsavlyssning I samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning utvärderades framförde de brottsbekämpande myndigheterna vissa synpunkter om vid vilka brott hemlig rumsavlyssning borde få användas (se SOU 2009:70 s. 149 ff.). Enighet rådde om att möjligheten att använda hemlig rums- avlyssning borde reserveras för brott som är av särskilt allvarlig karaktär, Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen och att åtgärden enligt huvudregeln borde begränsas till brott för vilka inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . vidhöll dock vissa uppfattningar som den uttryckt redan i samband med att lagen infördes. Vid sidan av de synpunkter avseende de osjälvständiga brottsformerna som återgetts ovan anförde myndigheten följande: -Hemlig rumsavlyssning borde få användas vid misstanke om grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling oberoende av brottets straffvärde. Detta eftersom utredningar om narkotika- brott står för merparten av den hemliga teleavlyssning, hemliga teleövervakning och hemliga kameraövervakning som före- kommer, samt att narkotikabrott inte sällan utgör plattform för annan organiserad brottslighet. -Straffvärdeventilen borde inte begränsas till vissa särskilt angivna brott, utan bestämmelsen borde ges generell utformning. Det är svårt att förstå begränsningen som medför t.ex. att varken grov misshandel, oavsett hur allvarligt brottet är, eller grov stöld omfattas av lagen. -Grovt företagsspioneri borde inte undantas från tillämpnings- området. Detta eftersom brottet är ett tydligt exempel på brottslighet som äventyrar stora samhällsvärden och till sin natur också är systemhotande. Brottsligheten, som är mycket svår att utreda, är i regel organiserad och dessutom påfallande målinriktad och resursstark. På grund av den tekniska utvecklingen och det säkerhetspolitiska läget är det företags- hemligheter som efterfrågas, både av främmande makt och av konkurrerande företag. Det är ett rimligt antagande att den ökning av företagsspioneri som kunnat iakttas kommer att fortsätta i takt med ökade krav och därmed större kostnader för den tekniska utvecklingen. Det kan i början av en för- undersökning vara svårt eller t.o.m. omöjligt att bedöma om det rör sig om grovt spioneri eller grovt företagsspioneri. Att använda hemlig rumsavlyssning vid misstanke om grovt företagsspioneri kan därför förväntas vara mycket effektivt för brottsbekämpningen. -Det är otillfredsställande att tillämpningsområdet inte under några omständigheter medger användning av hemlig rumsavlyssning vid utredning av brott som grovt dopningsbrott och grovt vapenbrott. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen anslöt sig till de synpunkter som Åklagar- myndigheten redovisade. Säkerhetspolisen påpekade att huvuddelen av de brott som faller inom ansvarsområde inte omfattas av lagen om hemlig rumsavlyssning. Därefter framhölls följande. Hemlig rumsavlyssning borde få användas redan vid misstanke om spioneri av normalgraden av bl.a. följande skäl. En betydande del av Säkerhetspolisens brottsutredande verksamhet avser spioneri (och olovlig underrättelseverksamhet). Dessa brott omfattas inte av lagen om hemlig rumsavlyssning. Grovt spioneri omfattas däremot. Det kan vara svårt att få fram ett tillräckligt underlag för att påstå att spioneriet är att bedöma som grovt. För att kunna göra en sådan bedömning behöver man få tillgång till uppgifter som lämnas vid slutna möten. Men som lagen är utformad är det inte tillåtet att använda hemlig rumsavlyssning för detta syfte. Utredaren bedömde att de argument som , och Säkerhetspolisen hade fört fram tedde sig logiska och tänkvärda ur ett rent brottsbekämpande perspektiv. Han ansåg också att det begränsade underlag som fanns i viss mån talade för att lagstiftningen har fått en alltför restriktiv utformning när det gäller vid vilka brott som hemlig rumsavlyssning ska få användas. Efter att ha betonat att det aktuella tvångsmedlet var en synnerligen integritetskränkande åtgärd, och att en avvägning kontinuerligt måste göras mellan nytta och integritetsintrång, fann han dock inte skäl att frångå den principiella bedömning som regeringen gjort under det ovan beskrivna lagstiftningsarbetet. Utredaren föreslog sålunda inte några ändringar beträffande vid vilka brott som hemlig rumsavlyssning ska få användas. 8.3.3.4Synpunkter från de brottsbekämpande myndigheterna under utredningsarbetet Inom ramen för denna utredning har skriftliga synpunkter i den nu aktuella frågan inhämtats från Åklagarkammaren för säkerhetsmål, Säkerhetspolisen, öppna polisen och . Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Åklagarkammaren för säkerhetsmål har till utredningen gett följande allmänna synpunkter på tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel inom område. Lagstiftaren har med hänvisning till integritetsintrånget, särskilt när det gäller hemlig rumsavlyssning, ställt stora krav på brottets svårhet för att hemliga tvångsmedel ska få användas. För vissa brott, t.ex. olovlig underrättelseverksamhet, har utredningslag en annan utgångspunkt, nämligen att det handlar om svårutredda brott som typiskt sett sker i lönndom. Praktiskt taget samtliga brott på Säkerhetspolisens område är av detta slag. På grund av detta och då tvångsmedlen i stor utsträckning kompletterar varandra borde samtliga tvångsmedel – dvs. även hemlig rumsavlyssning – få användas för sådana brott som omfattas av utredningslag. Att i vissa fall, som sker , dra en gräns mellan grovt brott och brott av normalgraden, t.ex. spioneri – grovt spioneri, för tillåtligheten av ett visst tvångsmedel är inte realistiskt. En sådan distinktion kan normalt sett göras bara när utredningen kommit längre än till nivån för skälig misstanke. Detsamma gäller avseende en gränsdragning mellan spioneri och s.k. statsstyrt företags- spioneri. Skälen för att de hemliga tvångsmedlen (dvs. även hemlig rumsavlyssning) bör få användas beträffande statsstyrt företags- spioneri har vidareutvecklats enligt följande. Främmande under- rättelsetjänsters inhämtning av information markant förändrats. Från att tidigare i stor utsträckning ha sökt information om försvarsindustri, försvarsförmåga etc. har fokus alltmer förskjutits mot forskning och utveckling inom civila områden. När misstanke om en olovlig informationsinhämtning från annat lands sida uppkommer är det ofta svårt eller omöjligt att bedöma om det är fråga om uppgifter vars röjande för främmande makt kan medföra det men som straffbestämmelsen om spioneri förutsätter eller om det rör sig om uppgifter av (kvalificerat) företagshemlig natur. Även de sistnämnda uppgifterna kan visserligen i ett skede av utredningen visa sig vara av sådant slag att det är fråga om spioneri, men i ett inledande skede är detta oftast utomordentligt svårt att bedöma. Ett annat problem med spioneribrottet är att detta ställer krav på att det finns ett direkt uppsåt att gå främmande Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Ett sådant uppsåt är alltid svårt att bevisa och kan även vara mycket svårt på en skälig misstanke-nivå. Säkerhetspolisen har beträffande brottskatalogen utredningslag betonat att en sådan särskild reglering av hemliga tvångsmedel har avgörande betydelse för Säkerhetspolisen, eftersom straffskalorna för flertalet brott som myndigheten har att bekämpa inte skulle medge hemliga tvångsmedel enligt de ordinarie bestämmelserna. Att katalogen ska omfatta något ytterligare brott har dock inte efterfrågats. Beträffande hemlig rumsavlyssning har Säkerhetpolisen instämt i de synpunkter som tidigare framförts att tillämpningen av straffvärdeventilen inte bör vara begränsad till vissa brott, samt att möjligheten att vidta åtgärden vid de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling inte bör vara kopplad till ett straffvärde . Säkerhetspolisen har ansett att tillämpningsområdet inom ramen för straffvärdeventilen i vart fall bör utökas med andra brott inom ansvars- område. Beträffande brottskatalogen har uttryckligen vidhållits att den bör utökas med åtminstone spioneri av normalgraden. Utöver de skäl för detta som framfördes utvärdering av lagen har följande framhållits. Den aktuella typen av brottslighet begås oftast av mycket välutbildade underrättelseofficerare och deras agenter, under vidtagande av olika försiktighetsåtgärder. Givet att spioneri- brotten är bland de mest svårutredda brotten som finns – med mycket välutbildade motståndare som håller lågfrekventa möten över – och de oerhörda samhällsvärden som står på spel vid den här typen av brottslighet bör hemlig rumsavlyssning tillåtas även för spioneri av normalgraden. Säkerhetspolisen har anfört att även s.k. statsstyrt företagsspioneri typiskt sett involverar samma aktörer och att det i ett tidigt skede kan vara mycket svårt att avgöra om det rör sig om ett sådant brott eller om ett spioneri enligt 19 kap. . Därför bör hemlig rumsavlyssning tillåtas även vid statsstyrt företagsspioneri. 4 Som ett praktiskt exempel på när de nämnda svårigheterna förelegat hänvisas till det s.k. Ericssonmålet (se om detta mål avsnitt 5.3.2.2 samt tingsrätts dom i mål nr B 7025-02 och dom i mål nr B 5221-03). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Öppna polisen har framhållit att den fortsatt står bakom det som framfördes av i samband med utredning om ett utökat tillämpningsområde för hemlig rumsavlyssning (se ovan). Därtill har anförts att misstanke om grov stöld borde kunna ge möjlighet till hemlig rumsavlyssning eftersom den grova organiserade brottsligheten, för att bl.a. försvåra möjligheten till tvångsmedels- användning, övergår från grova rån (som har fängelse i straffskalan) till grova stölder (med minst sex månaders fängelse i straffskalan). får använda hemlig rumsavlyssning beträffande grov narkotikasmuggling, grovt narkotikabrott samt försök, förberedelse eller stämpling till något av dessa brott (i samtliga fall krävs ett antaget straffvärde som överstiger fängelse). har anfört att det finns behov av hemlig rumsavlyssning även beträffande grova smugglings- och tullbrott i allmänhet. Detta behov kan tillgodoses t.ex. genom att den s.k. straffvärdeventilen tillämpas även på dessa brott. Brotten bör kunna föranleda hemlig rumsavlyssning bl.a. eftersom de – liksom den storskaliga narkotikabrottsligheten – ofta är knutna till grov organiserad brottslighet. Grov cigarett- och spritsmuggling kan direkt hänföras till betydande inkomstkällor för organiserade brottsgrupperingar. Hemlig rumsavlyssning får inte användas beträffande sådan brottslighet som bekämpar. Detta trots att det i ärenden som avser grov organiserad brottslighet kan röra sig också om ekonomisk brottslighet (se ovan avsnitt 5.4.2.2). Brotten kan också, beroende av upplägg och omfattning, beskrivas som särskilt samhällsfarliga, och samhällsskyddsaspekten gör sig starkt gällande. Brottsligheten drabbar inte bara staten, genom att skatter eller avgifter undanhålls, utan också näringslivet. Den ekonomiska brottsligheten omfattas alltså inte av den katalog som begränsar tillämpningen av lagens straffvärde- ventil. kan konstateras att flera av de ekobrott som Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen lagförts har haft ett straffvärde som uppgår till fängelse eller mer. Vid en genomgång som myndigheten gjort av tingsrättsdomar () kom t.ex. fram att fängelse eller därutöver hade dömts ut avseende ett femtontal gärningsmän. Det torde också finnas goda praktiska förutsättningar att tillämpa straffvärdeventilen på den typ av grova brott som myndigheten har att bekämpa, eftersom brotten ofta i hög grad bedöms utifrån undandragna belopp. Dessa kan i sin tur ofta ungefärligt uppskattas i det skede av utredningen när behov av hemlig rumsavlyssning uppkommer. Myndigheten anser mot denna bakgrund att straffvärdeventilen – för det fall denna ska begränsas av en katalog – bör utökas till att omfatta även grov ekonomisk brottslighet. 8.3.3.5Utredningens analys och ställningstaganden Förslag: Hemliga tvångsmedel bör inte längre få användas vid utredning av brottet olovlig kårverksamhet. De brott som i övrigt omfattas av utredningslag bör fortsatt kunna föranleda tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning, även om brotten inte uppfyller de krav på straffminimum eller straffvärde som annars är föreskrivna för tvångsmedlens tillämpning. Vissa ändringar bör göras beträffande vilka brott som kan föranleda tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Hemlig rums- avlyssning bör få användas för brott där straffminimum är minst fängelse , för brott där straffvärdet kan antas vara minst fängelse (den s.k. straffvärdeventilen) samt vid spioneri av normalgraden och s.k. statsstyrt företagsspioneri. Även vid försök, förberedelse eller stämpling till dessa brott bör tillstånd till hemlig rumsavlyssning kunna ges. När straffvärdeventilen tillämpas bör inte, som , gälla någon ytterligare begränsning av tillämpningsområdet till vissa särskilt angivna brott. Däremot bör, när straffvärdeventilen tillämpas beträffande osjälvständiga brottsformer, fortsatt krävas att försöks-, förberedelse- eller stämplingsgärningen kan antas medföra fängelse . Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen En första förutsättning för att ett tvångsmedel ska få användas är att det finns ett faktiskt behov (se avsnitt 7.2.1 samt t.ex. SOU 2007:22, del 1, s. 176). Utredningen har funnit att ett sådant behov föreligger beträffande de tvångsmedel som här är aktuella. I flera fall kan den information som behövs inte erhållas – och utredningen inte föras framåt – med hjälp av de övriga metoder för informationsinhämtning som står de brottsbekämpande myndig- heterna till buds. Detta gäller med särskild styrka i de miljöer där medvetenhet, kunskap och erfarenheter finns om polisens arbetsmetoder och där motåtgärder vidtas, t.ex. inom organiserad brottslighet och vissa av de områden som Säkerhetspolisens verksamhet avser. De brott som förekommer här blir ofta särskilt svårutredda. Även om det sålunda går att säga att behovet av tvångsmedel gör sig gällande med särskild styrka beträffande vissa miljöer och att vissa brott är vanliga och betydelsefulla i dessa miljöer, kan ett sådant behov som utredningen funnit belagt uppstå oavsett brottstyp eller brottsrubricering (se avsnitt 7.5.2.2). Behovet – och åtgärdens nytta – måste vägas mot det integritetsintrång som tvångsmedelsanvändningen medför. Vid denna avvägning får brottets allvar en mycket stor betydelse. Man kan mäta brottets allvar främst genom dess straffminimum eller förväntade straffvärde. I tidigare lagstiftningsärenden har dock även styrkan i de skyddsintressen som motiverat kriminaliseringen beaktats, och vissa brott har betecknats som allvarliga för att de ansetts som särskilt samhällsfarliga (utan att detta avspeglats i straffskala eller straffvärde). Som nämnts tidigare kan avvägningarna något förenklat beskrivas på följande sätt. Behovet och effektiviteten av ett tvångsmedel avseende ett visst brott måste, med beaktande främst av hur allvarligt eller svårutrett brottet är, nå en viss nivå för att tvångsmedlet ska tillåtas. Hur hög den nivå är som måste uppnås beror på den typiska integritetsinskränkning som det aktuella tvångsmedlet medför (se avsnitt 7.5.3). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Beträffande samtliga nu aktuella tvångsmedel (hemlig telea- vlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning) är huvudregeln att tillämpningsområdet bestäms genom att det anges ett minimistraff som skall vara föreskrivet för brottet. För samtliga tvångsmedel utom hemlig teleövervakning har denna huvudregel kompletterats med en s.k. straffvärdeventil (dock beträffande hemlig rumsavlyssning förenad med ytterligare begränsningar i form av en brottskatalog). Det är sålunda brottets allvar som för huvudregeln ensamt är utgångspunkten för tillämpningsområdets avgränsning. Att använda en sådan utgångspunkt för en huvudregel är enligt utredningens uppfattning också lämpligt, bl.a. eftersom utredningens kartläggning ger stöd för att behov, i den meningen att tvångsmedlet är nödvändigt för att föra utredningen framåt, kan finnas i utredningar av allvarliga brott oavsett brottstyp eller brotts- rubricering. De övriga krav som ställs för att ett tvångsmedel ska få användas i ett visst fall – främst att åtgärden ska ha synnerlig vikt för utredningen och att den inte får vidtas om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig (se avsnitt 8.3.4 nedan) – medför också att åtgärden inte kan användas avseende ett visst brott i högre utsträckning än den som behovet täcker. Olika lagtekniska lösningar är möjliga för att relatera tillämpningsområdet till brottets allvar. Ingen av dessa är problemfri. Anknyter man endast till straffskalan (straffminimum eller – som t.ex. beträffande anhållande och häktning – straffmaximum) riskeras, särskilt när straffskalorna är vida och instrumentet därmed oprecist, oönskade konsekvenser. Brott som straffvärdemässigt är helt lika kan då behandlas olika i tvångsmedelshänseende. Detta kan kompenseras genom en straffvärdeventil. Den huvudsakliga nackdelen med en sådan regel är att i ett tidigt skede av en utredning ofta bara en del av de faktorer som ett brotts straffvärde ska prövas mot ännu torde vara kända. En liknande problematik finns även för att i detta skede avgöra hur ett brott ska rubriceras. I båda fallen gäller naturligtvis att den omständigheten att utredningen kan vara mindre robust ska räknas den misstänkte till godo (prop. 2005/06:178 s. 52 f.). Även om huvudregeln är att brottets allvar sätter gränsen för tvångsmedlens tillämpningsområde, måste även vissa brott kunna omfattas där ett avgörande skäl för tvångsmedlens nytta är att Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen brotten är särskilt svårutredda. För detta ändamål är den lagtekniska lösning som står till buds att använda en brottskatalog. Liksom beträffande de andra lösningarna finns vissa nackdelar med en brottskatalog. En sådan kan bli otymplig, och den måste ändras varje gång ett nytt brott tillkommer som motiverar att tvångs- medlet ska få användas. Utredningen finner sammantaget att det är väl avvägt att, som i den nuvarande lagstiftningen, i första hand utgå från brottens straffminimum när tillämpningsområdet för tvångsmedlen bestäms, men att komplettera med en straffvärdeventil. Vid sidan därav bör det kunna komma i fråga att genom en brottskatalog i vissa fall låta tillämpningsområdet omfatta särskilt svårutredda brott som inte når upp till föreskrivet straffminimum eller straffvärde. Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning – särskilt samhällsfarlig brottslighet Vad utredningen har att ta ställning till beträffande de tvångsmedel som finns i 27 kap. är inte huvudregelns utformning (vissa straffminimi- och straffvärdekrav) utan om undantag ska göras från dessa krav beträffande vissa brott. Det är alltså behovet och utformningen av en brottskatalog motsvarande den som finns utredningslag som är av intresse. Som framgått kan förekomsten av ett visst brott i en sådan brottskatalog vara motiverad av att brottet är särskilt svårutrett. Vad först gäller behovsfrågan har tidigare konstaterats att ett särskilt starkt behov av att använda hemliga tvångsmedel föreligger inom verksamhet avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd (se avsnitt 7.5.2.2). Utredningen gör inte någon annan bedömning än den regeringen tidigare gjort beträffande vilka brott som behovet omfattar. Sålunda finns – mot bakgrund av vad som är känt om hoten mot det svenska samhället och den brottslighet som Säkerhetspolisens verksamhet numera är inriktad på – i och för sig beaktansvärda behov av att använda hemliga tvångsmedel beträffande de brott som katalogen utredningslag omfattar (se prop. 2007/08:163 s. 40 samt 50 ff.). Vi har också bedömt att vår Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen kartläggning ger stöd för att beaktansvärd nytta har förekommit vid den hittillsvarande tillämpningen av lagen (avsnitt 7.3.5.2).5 När behov och nytta vägs mot integritetsintrång finner utredningen följande. Utredningen anser – till skillnad från regeringen vid införandet av utredningslag – att olovlig kårverksamhet inte bör omfattas av lagens regler. Brottet har en låg straffskala och det har, bl.a. från Säkerhetspolisens sida, gjorts gällande att straff- bestämmelsen inte har en ändamålsenlig utformning. I samband med sitt ställningstagande i tvångsmedelsfrågan anmärkte regeringen att den avsåg att utreda frågan om utformningen av straffbestämmelsen beträffande olovlig kårverksamhet (prop. 2007/08:163 s. 53 f.). Så har emellertid inte kommit att ske.