sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — Övriga nyanlända har rätt till utbildning i svenska för invandrare (sfi). Likaså har de som saknar grundskolekompetens rätt till kom- munal vuxenutbildning på grundläggande nivå. I Ds 2012:24 föreslås även att kommunernas skyldighet att erbjuda samhällsorientering ska utvidgas så att också övriga anhörig- invandrare omfattas. Vad gäller arbetsförberedande insatser visar utredningens analyser att övriga anhöriginvandrare endast i liten utsträckning har tagit del av Arbetsförmedlingens olika insatser som kan underlätta Utredningens förslag och bedömningar och påskynda etableringen på arbetsmarknaden. Arbetsförmed- lingens insatser möter inte heller alltid målgruppens behov. Detta gäller särskilt nyanlända med kort tidigare utbildning. Av utred- ningens enkätundersökning bland handläggare som arbetar med nyanlända framgår att av handlägg- arna upplever att Arbetsförmedlingen har mycket eller ganska dålig tillgång till relevanta insatser för korttidsutbildade respektive sökande med låg motivation. Övriga anhöriginvandrare har dessutom, i likhet med nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga, behov av att kunna delta i parallella insatser . Jobbsökande och arbets- förberedande insatser behöver kunna kombineras med sfi, sam- hällsorientering och komplettering av baskunskaper. Parallella insatser förutsätter samverkan mellan framför allt och kommunen så att de olika aktiviteterna kan sam- ordnas och förstärka varandra. För nyanlända med en etableringsplan har Arbetsförmedlingen ett samordnande ansvar. Introduktions- garantin innebär att övriga anhöriginvandrare som anvisas till pro- grammet får motsvarande stöd av Arbetsförmedlingen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att Arbetsförmed- lingen uppdras att inrätta ett nytt arbetsmarknadspolitiskt pro- gram, introduktionsgarantin, för nyanlända invandrare som inte omfattas av etableringslagen. I likhet med etableringsplanen för nyanlända som omfattas av etableringslagen ska introduktions- garantin minst innehålla utbildning i svenska för invandrare (sfi) och arbetsförberedande insatser. Deltagare i introduktionsgarantin bör även vid behov kunna delta i förberedande insatser i form av utbildning inom grundläggande eller gymnasial utbildning (se vidare avsnitt 7.3.4). Programmets längd ska bestämmas med beaktande av den nyan- ländes behov av insatser. Hur länge en nyanländ person får ta del av programmet kommer således bero på den bedömning som görs av individens bakgrund och möjligheter att komma i arbete. Nyanlända invandrare som anvisas till introduktionsgarantin får därmed mot- svarande möjligheter som flyktingmottagna till ett individuellt utformat stöd i landet. Utredningens förslag och bedömningar Introduktionsgarantin föreslås högst omfatta 24 månader. Denna tid utgör en bortre gräns, och bör inte ses som den normala längden. Med utgångpunkten från bedömningen av deltagarens förutsättningar bör programmet vara så kort som möjligt i syfte att ge incitament för den nyanlände att snabbt etablera sig på arbets- marknaden. För den som beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd bör programmet aldrig vara längre än tiden för ett sådant uppehållstillstånd. Ett individuellt val att invandra Ett alternativ till att inrätta en introduktionsgaranti skulle kunna vara att utvidga målgruppen för etableringslagen så att den omfattar även övriga anhöriginvandrare. Etableringslagen tar emellertid sin utgångspunkt både i de särskilda behov som skyddsbehövande ofta har, och i att mottagandet av flyktingar och skyddsbehövande utgör en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse. Av dessa skäl har det ansetts motiverat att staten tar ett särskilt ansvar för flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga. Övriga anhöriginvandrare kommer till till följd av individuella val om vem man vill leva med och var man vill leva. av anhöriginvandringen utgörs av nya anknyt- ningar, dvs. anknytningspersonen i och den som invandrar har inte tidigare stadigvarande levt tillsammans i utlandet. Var tredje övrig anhöriginvandrare kommer till en anknytningsperson som är född i . Enligt utredningens mening kan flytt mellan länder till följd av individuella livsval lika lite som flytt mellan kom- muner inom landet anses vara ett skäl för ett särskilt statligt åtagande för en viss grupp. En utökad målgrupp för etableringslagen skulle dessutom inne- bära att samtliga nyanlända anhöriginvandrare skulle få en rätt till insatser. Av utredningens kartläggning av etableringsmönster fram- går att en relativt stor andel av de övriga anhöriginvandrarna har förutsättningar att etablera sig i arbetslivet utan särskilda insatser. Såväl sysselsättningsgrad som inkomstutveckling och behov av för- sörjningsstöd visar att övriga anhöriginvandrare i genomsnitt har bättre förutsättningar än skyddsbehövande och deras anhöriga att komma i arbete och bli självförsörjande. En rätt till insatser, och därmed rätt till den relativt förmånliga etableringsersättningen, Utredningens förslag och bedömningar skulle riskera att leda till inlåsningseffekter för de nyanlända anhöriginvandrare som klarar sin etablering utan särskilt stöd. Utredningen anser därför inte att en rätt till etableringsinsatser genom en utökning av målgruppen för etableringslagen utgör ett ändamålsenligt sätt att säkerställa att de övriga anhöriginvandrare som har behov av stöd för etableringen får detta. I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges att en arbetsmarknadspolitisk bedömning alltid ska göras och att en anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Utredningens förslag om ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program innebär därmed inte en rätt till insatser för övriga anhöriginvandrare – i stället kommer individens behov av ett sammanhållet stöd för etableringen på arbetsmarknaden avgöra vem som anvisas till intro- duktionsgarantin. Förslag: Erbjudandet om att delta i introduktionsgarantin ska riktas till nyanlända invandrare som har fyllt och som har varit folkbokförda i i högst . De nyanlända invandrare som ska erbjudas att delta i intro- duktionsgarantin är personer som har beviljats uppehållstill- stånd eller uppehållskort som familjemedlem eller anhörig med anknytning till en person som är stadigvarande bosatt i och som inte omfattas av lagen (2010:197) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare eller som är medborgare i ett EES-land. Innan anvisning till programmet ska den nyanlände ha varit arbetslös och anmäld hos Arbetsförmedlingen . Den nyanlände ska ha behov av ett sammanhållet stöd för etableringen på arbetsmarknaden som omfattar både utbildning i svenska för invandrare och arbetsförberedande insatser. Så snart den enskilde uppfyller förutsättningarna för en anvisning till intro- duktionsgarantin ska Arbetsförmedlingen pröva om en sådan anvisning ska göras. Introduktionsgarantin syftar till att underlätta och påskynda del- tagarnas etablering i arbetslivet. Vikten av att en nyanländ person får ta del av insatser motiverar att erbjudandet Utredningens förslag och bedömningar om att delta i introduktionsgarantin riktas till personer som har varit bosatta (folkbokförda) i i högst . Motsvarande tidsgräns finns även i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Vid särskilda skäl bör dock även personer som har varit bosatta i kunna anvisas till introduktionsgarantin. Sådana skäl kan vara att personen till följd av vård av barn eller sjukdom inte har haft möjlighet att tillägna sig grundläggande kunskaper i svenska språket och inte heller haft någon kontakt med arbetslivet i landet. Under sådana omständigheter har individen ofta samma behov som en helt nyanländ person av att delta i parallella insatser som kan underlätta arbetsmarknadsetableringen. Utredningens analys visar att många övriga anhöriginvandrare, dvs. personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning till en i bosatt person som inte omfattas av etablerings- lagen, har behov av tidiga insatser. Det gäller i synnerhet kvinnor, bland vilka en av fyra aldrig har haft ett arbete i landet. De övriga anhöriginvandrarna har också ofta låga hushållsinkomster. Var tredje övrig anhöriginvandrare har behov av försörjningsstöd i , vilket visar på dessa personers svårig- heter att etablera sig på arbetsmarknaden. De personer som invandrar av arbetsmarknadsskäl eller på grund av studier har däremot inte behov av särskilda insatser för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Detsamma gäller EU/EES-medborgare som kommer till i syfte att arbeta eller studera. Arbetskraftsinvandrare, studenter och EU/EES-med- borgare har även avsevärt högre benägenhet att återvandra än anhörig- invandrare. Utredningen anser därför att målgruppen för introduk- tionsgarantin ska utgöras av personer som invandrat på grund av anknytning till en i bosatt person, från ett land utanför EES. Gruppen övriga anhöriginvandrare är mycket heterogen. som många övriga anhöriginvandrare har behov av ett sammanhållet stöd för etableringen på arbetsmarknaden finns även många som klarar sin etablering i utan särskilt stöd. Utred- ningen föreslår därför att en anvisning till introduktionsgarantin får göras för en nyanländ person som varit arbetslös och anmäld hos Arbetsförmedlingen . Med denna begränsning minskar risken för att personer som själva klarar sin etablering anvisas till programmet. Motsvarande tidsgräns finns av samma skäl även i för- ordningen (2007:813)om jobbgaranti för ungdomar. Utredningens förslag och bedömningar till introduktionsgarantin ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad, dvs. den nyanlände ska ha behov av ett sammanhållet stöd med både utbildning i svenska för invandrare (sfi) och arbets- förberedande aktiviteter för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Så snart den enskilde uppfyller förutsätt- ningarna för en anvisning till introduktionsgarantin ska pröva om en sådan anvisning ska göras. Utredningen bedömer att cirka 11 000 personer kommer att ha behov av att delta i introduktionsgarantin i (avsnitt 8.4.1). Majoriteten, cirka 8 500 personer, av dessa beräknas vara kvinnor. Detta beror på att det är fler kvinnor än män som invandrar till som övriga anhöriginvandrare, samt på att kvinnor i genomsnitt möter större svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningens förslag om att införa en introduktionsgaranti stärker därmed i synnerhet förutsättningarna för etablering bland nyanlända kvinnor som invandrat på grund av anknytning. Fördjupad kartläggning, verksamhet på heltid och förstärkt förmedlingsstöd Förslag: Arbetsförmedlingen ska genomföra en fördjupad kart- läggning av den nyanländes utbildningsbakgrund och tidigare arbetslivserfarenhet. Kartläggningen ska visa vilka behov av för- beredande insatser i form av utbildning och andra insatser som deltagaren behöver för att stärka sin position på arbetsmark- naden. Med den fördjupade kartläggningen som grund ska den individuella handlingsplanen revideras och utformas i samråd med den nyanlände och i samverkan med berörd kommun. En anvisning till programmet ska avse verksamhet på heltid. Under vissa förutsättningar får dock en anvisning avse verk- samhet på deltid. Enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska en individuell handlingsplan upprättas för samtliga personer som skriver in sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. För deltagare i introduktionsgarantin är det av stor betydelse att Arbetsförmedlingen inledningsvis genom- Utredningens förslag och bedömningar för en fördjupad kartläggning av den nyanländes utbildningsbak- grund, tidigare arbetslivserfarenhet och utbildningsbehov. Denna kartläggning bör ligga till grund för en revidering av handlings- planen. Samverkan med kommunen är central vid revideringen av handlingsplanen för att deltagare i introduktionsgarantin ska få en sammanhållen plan som innehåller såväl arbetsförberedande insatser som sfi och samhällsorientering, samt vid behov kompetenshöjande insatser inom komvux (se vidare avsnitt 7.3.4). För att möjliggöra parallella insatser och hög kvalitet i de sam- manhållna insatserna ska programmet som huvudregel omfatta verksamhet på heltid. Om den nyanlände till följd av sjukdom eller funktionsnedsättning inte kan delta på heltid får dock anvisningen avse verksamhet på deltid. Detta gäller även om den enskilde har ett lägre arbetsutbud än heltid beroende på föräldraledighet. Utredningens förslag under avsnitt 7.5.1 om möjligheter för små- barnsföräldrar att delta på deltid utan att förlora effektiv tid i etableringsinsatser ska gälla även deltagare i introduktionsgarantin. En nyanländ person ska även kunna delta i introduktionsgarantin på deltid om han eller hon har ett arbete på deltid. Forskning har visat att intensifierade förmedlingsinsatser möj- liggör en effektivare matchning mot programinsatser och åtgärder som möter den nyanländes behov, vilket också ökar deltagarens sannolikhet att övergå i arbete (och , 2009; och , 2006). Förstärka förmedlingsinsatser möjlig- gör även utökade arbetsgivarkontakter och en intensifierad matchning mot arbete. Utredningens analys pekar på att bristande handläggarresurser utgör ett hinder för kvaliteten i de handlingsplaner som upprättas för nyanlända som inte omfattas av etableringslagen. Förstärkta förmedlingsinsatser och tolkstöd är viktiga förutsättningar för att handlingsplanen ska hålla hög kvalitet. Arbetsförmedlingen har inom ramen för etableringsuppdraget byggt upp kompetens, metoder och arbetssätt för att kartlägga nyanländas bakgrund och behov av insatser som kan underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Genom utredningens förslag kommer denna kompetens även övriga nyanlända anhöriginvandrare till del. Utredningens förslag och bedömningar Krav att ta ett erbjudet arbete och möjlighet att återinträda efter kortare perioder av arbete Förslag: Den som har anvisats till introduktionsgarantin får ta del av insatserna i programmet tills dess att han eller hon påbörjar ett arbete på heltid, påbörjar en utbildning som inte kan ingå i programmet, eller tiden för programmet har löpt ut. Den som har skrivits ut ur introduktionsgarantin ska kunna åter- inträda i programmet om uppehållet har varat i högst under förutsättning att han eller hon inte har uppfyllt ett arbetsvillkor enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. En anvisning till programmet ska återkallas om deltagaren avvisar någon insats inom programmet, avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbara skäl, inte har regelbunden kontakt med en arbetsförmedlare, samt om deltagaren miss- sköter sig eller stör verksamheten. Om en anvisning har åter- kallats får den enskilde under vissa omständigheter anvisas på nytt. Introduktionsgarantin syftar till att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. En person som anvisats till introduk- tionsgarantin ska kunna delta så länge han eller hon saknar arbete på heltid fram till dess att programmet har löpt ut. En deltagare ska också skrivas ut från programmet om han eller hon påbörjar en eftergymnasial utbildning. Arbetslivserfarenhet är i regel alltid värdefullt och även tillfälliga arbeten bidrar till att bygga upp den enskildes nätverk, språk och kompetens. Många nyanlända erbjuds vikariat och korta tidsbegränsade anställningar som första arbeten. Introduktionsgarantin bör därför ge incitament för den nyanlända att ta även tillfälliga arbeten. För att skapa förutsättningar för en långsiktig etablering på arbets- marknaden och stärka deltagarnas incitament att söka också tillfälliga arbeten bör en deltagare i introduktionsgarantin kunna återuppta sitt deltagande när en anställning löpt ut. Den föreslagna regeln om återinträde ger möjligheter att fortsätta med de överens- komna insatserna som återstår av programmet. Möj- ligheten till återinträde bör gälla under förutsättning att uppehållet inte varat längre än och att arbetet inte varat så länge att den nyanlände har kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning genom ett Utredningens förslag och bedömningar SOU 2012:69 uppfyllt arbetsvillkor enligt lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring. Utredningen anser att deltagare i introduktionsgarantin på samma sätt som deltagare i andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte utan godtagbart skäl ska kunna neka till ett lämpligt arbete. Om en deltagare väljer att tacka nej till ett erbjudande om ett lämp- ligt arbete bör anvisningen till garantin återkallas. Detsamma bör gälla om den nyanlände avvisar någon erbjuden insats inom pro- grammet, eller om deltagaren inte håller kontakten med sin arbets- förmedlare. Kravet om att anta ett erbjudande om lämpligt arbete, tillsammans med det förstärkta förmedlingsstödet, medför att risken minskar för inlåsningseffekter till följd av en anvisning till introduk- tionsgarantin. För att skapa incitament att följa handlingsplanen bör en person vars anvisning till introduktionsgarantin har återkallats inte kunna skrivas in på nytt förrän har passerat. Utredningen anser att den nya anvisningen bör kunna ske först efter att den nyanlände varit inskriven som arbetssökande . En ny anvisning till garantin bör i ett sådant fall vara möjlig under förut- sättning att han eller hon skrev in sig på Arbetsförmedlingen efter återkallelsen. Aktivitetsstöd vid deltagande i samtliga introduktionsgarantins insatser Förslag: En nyanländ person som deltar i introduktionsgarantin ska ha rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning vid del- tagande i programmets samtliga insatser. Deltagare i introduktionsgarantin föreslås ha rätt till aktivitets- ersättning, eller utvecklingsersättning i det fall deltagaren är , oberoende av vilka insatser den nyanlände deltar i. Inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin kan Arbetsförmedlingen anvisa långtidsarbetslösa till både utbildning i svenska för invandrare och till kompletteringar inom den kommunala vuxen- utbildningen om den arbetssökande bedöms ha behov av sådana insatser. Nyanlända flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga kan delta i samtliga aktiviteter som ingår i deras etableringsplan med etableringsersättning. För nyanlända invandrare som inte omfattas av Utredningens förslag och bedömningar etableringslagen begränsar dock de olika reglerna för olika ersättningar både överblickbarheten och möjligheterna att delta i parallella insatser. Dessutom varierar reglerna för ersättning mellan olika kommuner. I vissa kommuner kan en person som mottar försörjningsstöd och som har behov av att komplettera sina grund- läggande kunskaper studera på komvux med försörjningsstöd. I andra kommuner hänvisas även nyanlända med svag ekonomi till att ta studiemedel för grundläggande vuxenutbildning. Enligt utredningens bedömning kommer en enhetlig ersättning för samt- liga insatser som den nyanlände har behov av underlätta del- tagandet i parallella insatser och därmed påskynda etableringen i arbetslivet. Aktivitetsstöd är en individualiserad ersättning som utgår med samma belopp oavsett familjens övriga inkomster. Individualiserade ersättningar har visat sig vara betydelsefulla för att stimulera kvinnors arbetskraftsdeltagande. I familjer där det inte finns en tradition att kvinnan arbetar är det särskilt viktigt att skapa incita- ment för både kvinnan och mannen att aktivt delta i utbildning i svenska för invandrare och arbetsförberedande insatser som syftar till att underlätta arbetsmarknadsetableringen. Nyanlända invandrare som omfattas av etableringslagen har rätt till etableringsersättning vid deltagande i aktiviteterna som ingår i etableringsplanen. Etableringsersättningen ger en högre ersättning än aktivitetsstödet. Detta motiveras av att etableringslagens mål- grupp är flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga vilka regelmässigt har ytterst begränsade möjligheter att försörja sig själva efter invandringen. Övriga anhörig- invandrare är en mer heterogen grupp. Många kommer till en anknytningsperson som är väl etablerad i , vilket bland annat framgår av utredningens kartläggning av andelen nyanlända som uppburit försörjningsstöd i landet. Mellan av de övriga anhöriginvandrarna har haft försörj- ningsstöd . Bland nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga är motsvarande andel mellan . Utredningen anser därför inte att den högre etableringsersätt- ningen är motiverad för övriga anhöriginvandrare. Förslaget inne- bär i stället att deltagare i introduktionsgarantin ska ha rätt till samma ersättning som andra arbetslösa personer som deltar i arbetsmarknads- politiska program och insatser, dvs. aktivitetsstöd eller utvecklings- ersättning. Utredningens förslag och bedömningar 7.3Förbättrad tillgång till relevanta utbildnings- och kompetenshöjande insatser för korttidsutbildade Grundläggande baskunskaper är en förutsättning för ett långsiktigt hållbart deltagande i arbets- och samhällsliv Cirka hälften av dem som invandrat till som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt eller anhöriga till dessa hade vid invandringstillfället en utbildning som enligt Arbetsförmed- lingens bedömning var kortare än . Även bland dem som kommer som övriga anhöriginvandrare är utbildningsnivån i genom- snitt relativt låg. En av fem som invandrade från icke-västliga länder 2000 och 2005 hade högst grundskoleutbildning, och ytterligare en fjärdedel hade okänd utbildningsnivå. Kvinnor har, oavsett grund för uppehållstillstånd, i regel kortare utbildningsbakgrund än män. Åtgärder för att öka tillgången till kompetenshöjande insatser gynnar därför särskilt nyanlända kvinnors möjligheter att etablera sig i arbets- och samhällslivet. Personer med kort utbildning har generellt en svagare anknyt- ning till arbetsmarknaden än personer med högre utbildning. Både sysselsättningsgrad och arbetskraftsdeltagande är tydligt lägre bland korttidsutbildade, och detta gäller i synnerhet bland utrikes födda. Det kan delvis förklaras av att förgymnasialt utbildade är mer känsliga för konjunktursvängningar, men den låga syssel- sättningsgraden har framför allt strukturella orsaker. Arbetsför- medlingen visar att sysselsättningsnivån för lågutbildade har minskat med 100 000 arbetstillfällen , som det tillkommit 230 000 arbetstillfällen för personer med eftergymnasial utbildning (Arbetsförmedlingen, 2012c). Det är därför viktigt att nyanlända med kort tidigare utbildning har tillgång till kompetens- höjande insatser som kan ge en varaktig grund för att delta i det svenska arbetslivet. Sammanhållna lösningar är centralt för en hög effektivitet och kvalitet De flesta nyanlända med kort utbildning har behov av såväl arbets- förberedande insatser som språkundervisning och generella och yrkesinriktade kompetenshöjande insatser. För att etablerings- perioden ska bli effektiv behöver de olika insatserna kunna kombineras med varandra. utvärderingar har bland annat Utredningens förslag och bedömningar visat att sfi-studier som kombineras med arbetspraktik leder till att deltagare snabbare kommer ut i arbete jämfört med dem som enbart läser sfi (Delander m.fl., 2005). Parallella insatser skapar också förutsättningar för en högre kvalitet. Genom att kombinera sfi och praktik kan språkinlärningen förankras i en praktisk situa- tion. Deltagaren får möjlighet att träna svenska språket, som han eller hon får bättre språkliga förutsättningar att tillgodo- göra sig praktiken. Med en tydlig yrkesinriktning blir även del- tagarnas motivation högre. Med yrkets krav som utgångspunkt kan sfi, kompletterande baskunskaper, yrkesutbildning och praktik vävas ihop, och den nyanländes lärande i de olika delarna förstärker varandra. Förutsättningarna för parallella insatser har stärkts för nyan- lända som har en etableringsplan. I budgetpropositionen föreslår regeringen ytterligare förbättringar. Arbetsgivare som anordnar arbetsträning åt nyanlända med en etableringsplan ska kunna få en ersättning för handledning motsvarande per dag (prop. 2012/13:1).