sou · GZB356 · 2012-01-01 00:00:00 — Olika näringssektorer har olika anspråk på att dra nytta av havets ekosystemtjänster. För att klargöra vilka dessa är, behövs data om de anspråk som de olika sektorerna ställer. Dessa uppgifter som kan tas fram av respektive bransch och respektive myndighet, bör baseras på data från säkra statistiska källor. Tabell 3.2 visar exempel på aktuella sektorer och möjliga källor. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Tabell 3.2 Sektors- och statistikansvariga myndigheter m.fl. inom verksamhetssektorer eller samhällsområden som berör havsplanering (listan är inte uttömmande) (SGU se anm. ovan) fynd (historiska vrak) 20 Om SGU som utredningen föreslår i SOU 2010:91 får utvidgat ansvar för tillstånd enligt kontinentalsockellagen kommer myndigheten också att föra statistik. SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov (KemI = Kemikalieinspektionen) Även samhället i övrigt har behov av att dra nytta av ekosystemtjänsterna och åsikter om hur de bör utvecklas. Därför bör planeringen ha tillgång till uppgifter om status och trender i samhället i stort, såsom uppgifter om ekonomisk utveckling och befolkningsutveckling, men även värderingar och attityder eller politiska förändringar. Exempelvis behövs ekonomisk och annan information om hur människors sätt att skapa uppehälle från kusten och havet påverkar anspråkens form och intensitet. En sådan omvärldsanalys avseende och de relevanta förhållandena i omgivande länder förutsätter att det finns tillgång till såväl kompetens som data. Ett exempel på hur även grundläggande kunskapsunderlag saknas, är att det inte längre publiceras statistik om fiskkonsumtion. Sådana data borde vara en viktig indikator både på hur samhällets anspråk på haven ser ut inklusive trender och på vilka drivkrafter som kan ligga bakom. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov 3.10.2Samhällets effekter på havet – bedömning och värdering av mänsklig påverkan En nödvändig typ av samhällsrelaterad kunskap är en samlad bild av de havsmiljöeffekter som uppstår genom sektorernas verksamhet. Det gäller såväl effekter av enstaka sektorers påverkan som kumulativa effekter av flera verksamheter tillsammans. Kunskap behövs såväl om orsak och verkan, som om den styrka med vilken dessa effekter drabbar ekosystemen. Följande aspekter är särskilt angelägna att utveckla: -att dimensionera mänsklig påverkan på ekosystemen, -att kunna urskilja enstaka sektorers och källors påverkan samt -att specificera kombinationseffekter av flera sektorer och källor. Behoven är stort att utveckla en havsspecifik kunskapsbas, men även att integrera naturvetenskap och samhällsvetenskap. En del har redan gjorts, vilket nedan illustreras med studier som integrerar disciplinerna ekonomi och ekologi i samband med värdering av ekosystemtjänster. Alla studier visar på stora kunskapsbehov, inte minst inom det samhällsvetenskapliga området. Exempel: värdering av ekosystemtjänster – status och kunskapsbehov redovisade ett regeringsuppdrag om samhällsekonomisk havsinformation i Vad kan havet ge oss (rapport 5937, ) som beskriver kunskapsläget om de samhällsekonomiska följderna av människors påverkan på och . Utgångspunkten är havets ekosystemtjänster, dvs. de varor, tjänster och processer som naturen erbjuder människan. Utredningen tar upp ekosystemtjänsterna i huvudbetänkandet (SOU 2010:91, s. 267). Även om många av ekosystemtjänsterna är långt ifrån outtömliga tas de vanligtvis för givna. Det kostar till synes ingenting att använda dem, vilket resulterar i att de ofta överutnyttjas. Så länge deras värde inte mäts i samhällsekonomiska termer är risken stor att beslut och planering leder till lösningar som inte är optimala från samhällssynpunkt. Vissa av ekosystemtjänsterna som handlas på marknaden är visserligen prissatta, men priset reflekterar inte nödvändigtvis hela värdet. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Ekosystemstjänsternas värden kan tydliggöras på flera sätt, bl.a. genom olika styrmedel, i överenskommelser, avtal och i lagstiftning. För att underlätta ekonomisk värdering eller bedömning av ekosystemtjänsterna i samband med samhällsplanering och policybeslut behövs systematiska metoder. Sådana metoder saknas, varför modeller, analyser av osäkerheter och risker samt kostnader för åtgärder måste utvecklas. pekar på stora kunskapsbrister och behov av fortsatt forskning på området. Ekosystembaserad havsplanering behöver en sammanhängande inställning till vägvalen och deras möjliga följder på såväl individuell som samhällsnivå. Därtill behöver bland annat de två kunskapsområdena ekologi och ekonomi integreras bättre för att synliggöra naturvärdena i beslutsprocesserna. Att värdera havets ekosystemtjänster ekonomiskt är ett förhållandevis nytt forskningsområde. Naturvetenskaplig forskning behövs om hur ekosystemtjänsterna är uppbyggda och samverkar. Vidare behöver det utvecklas modeller, analys av osäkerheter och risker samt om kostnader för olika åtgärder. I en inventering som samtliga har medverkat till och som redovisas av gick man igenom omkring 40 studier om ekonomiska värden. Inventeringen visar att det för de flesta ekosystemtjänster i huvudsak saknas ekonomiska studier om deras värden. Flera studier har gjorts av kostnaderna för att åtgärda olika miljöproblem, medan det i stort saknas studier av kostnaderna för olika åtgärders effekter på miljön. I konstateras att mer kunskap behövs om hur ekosystemtjänsterna samspelar och hur olika åtgärder påverkar tjänsterna. Eventuella målkonflikter behöver belysas och studier behövs för att värdera betalningsviljan. Värdet på nyttan ändras också och beroende på tillgänglig kunskap. Därför behövs även analyser som tar hänsyn till framtida generationer och som belyser nödvändigheten av att agera . Väsentligt underlag för fortsatt arbete med att värdera ekosystemen och biologisk mångfald, lämnas också av , som bedrevs inom FN:s miljöprogram med stöd från EU, några av dess medlemsländer bl.a. samt och . TEEB står för the Economics of Ecosystems and Biodiversity, ekosystemens och den biologiska mångfaldens ekonomi.21 21 TEEB (2010) The Econmics of Ecosystems and Biodiversity: Mainstreaming the Economics of Nature, a synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB, , Progress Press, . Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov En övergripande slutsats är att arbetet med att värdera ekosystemtjänster och biologisk mångfald är komplext och omstritt. är det naturvetenskapliga underlaget för samhällsekonomiska värderingar inte alltid tillräckligt. Studien rekommenderar att ekosystemperspektivet ska vara utgångspunkt för de samhällsekonomiska värderingarna, med fokus på hur fördelarna och kostnaderna med att bevara eller återställa naturen kan tas med i beslutsunderlagen. I produceras en mängd data på miljöområdet. Ett 30-tal myndigheter och organisationer tar i någon form fram relevant statistik och information relaterat till miljöområdet. Tre myndigheter i är ansvariga för den officiella miljöstatistiken. är för hela miljöområdet och har statistikansvar för miljötillståndet, utsläpp, avfall och tillämpning. De två andra ansvariga myndigheterna är SCB och Kemikalieinspektionen vilka ansvarar för bl.a. miljöekonomi och hållbar utveckling samt markanvändning vilket omfattar bl.a. kust, stränder och öar respektive bl.a. flödesanalyser för kemiska ämnen. Kemikalieinspektionen och SCB arbetar till stora delar fram den egna statistiken medan har gett i uppdrag åt olika institut och organisationer med ämneskunskap att ta fram relevant statistik. Se även tabell 3.2 ovan. SCB har i två rapporter kartlagt miljöstatistiken, dels enligt statistikförordningen (2001:100), dels miljörelevant statistik som ligger utanför den officiella miljöstatistiken (rapport 2008:2 och 2008:3). SCB framhåller att den svenska miljöövervakningen kräver mycket stora dataunderlag, vilka till stora delar tas fram genom mätningar i naturen. För att kunna hantera de datamängder som ska levereras till miljöövervakningen finns samordnare, s.k. datavärdar. Svenska miljöemissionsdata () bestående av , (), IVL- och producerar data inom ramen för miljöövervakningen. Andra är , och . Branschorganisationer såsom Avfall , Förpacknings- och tidningsinsamlingen, Svensk däckåtervinning, Svensk fjärrvärme, Plast- och kemiföretagen samt Skogsindustrierna är också mycket aktiva användare och producenter av data. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Inom vattenområdet (t.ex. vattenkemi, vattenanvändning, avlopp, grundvatten och hydrologi) är det främst , , , SCB, SMED-konsortiet, , () och organisationen vatten som tar fram relevant statistik. 3.10.3Styrning av nyttjande och hantering av effekter i samhället och på havsmiljön Inom områden där behov och effekter är relativt kända behövs såväl utveckling av nya styrmedel och institutionella ramverk, som analys av befintliga sådana. Statsvetenskapliga studier kan analysera förutsättningar för internationella överenskommelser i olika länder. Men även juridik, förvaltningsvetenskap, nationalekonomi och sociologi, liksom tvärvetenskapliga forskningsområden som fysisk planering, humanekologi och miljöpsykologi, kan bidra med viktiga och användbara analyser på hur samspelet mellan olika nivåer och aktörer samt regelverket fungerar. När det gäller styrmedel spelar till exempel ekonomiska incitament, som marknadsprissättning, skatter, subventioner och andra marknadssignaler, en stor roll i att påverka hur det naturliga kapitalet används. tar inte marknaden hänsyn till ekosystemtjänsternas fulla värde. verkar marknadssignalerna åt fel håll. Befintliga signaler kan behöva ses över och nya införas, vilket kräver goda kunskaper om det ekonomiska systemet. Ägarförhållanden är också betydelsefulla i detta sammanhang, liksom att öppet redovisa hur skatter, subventioner och andra åtgärder påverkar miljön. I miljöräkenskaperna tar SCB fram statistik över miljörelaterade skatter och subventioner för ekonomin i stort. Detta arbete kan förmodligen utgöra en start för att systematisera sådana uppgifter för havsrelaterade verksamheter. Sammanfattningsvis kan det konstateras att det finns en del intressanta studier och statistik att tillgå. Utredningen anser dock att det samhällsvetenskapliga perspektivet och metodutvecklingen behöver breddas utöver det miljöekonomiska området. Integration måste bedrivas över ännu fler samhällsvetenskapliga discipliner. Här behöver även det gränsöverskridande samarbetet inom Östersjö- och Nordsjöområdena utvecklas dels för att samla resurserna för få fram data, metoder och modeller, dels för att länderna Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov lättare kan ställa sig bakom grunddata och metoder som har tagits fram och utvecklats gemensamt. 3.11Sammanfattande analys av kunskapsbehoven för havsplanering22 Analyserna i detta kapitel om behov av kunskapsunderlag inom ämnesområdena kommer till största delen från myndigheter med varierande verksamhetsfält och roller. Därför har de också olika perspektiv på havsplanering. Den sammanfattande analysen av detta kapitel syftar till att tydliggöra den samlade bilden och peka på olika aspekter som inte tas om hand inom de olika myndigheternas ansvarsområden, men ändå kan anses vara relevanta för havsplaneringen. Först diskuteras behovet av grundläggande data och information om havsmiljön, samhällssektorers nyttjande av denna miljö samt individers och samhällssektorers attityder till havsmiljöfrågor. Därefter diskuteras behovet av verktyg och metodik för att utföra och följa upp planeringsarbetet. Figur 3.13 nedan sammanfattar de olika kunskapsfält som är av betydelse för havsplanering. 3.11.1Behovet av grundläggande data och information För att upprätta en havsplan behövs ett samlat underlag över intressen, anspråk och nuvarande nyttjande både i det aktuella planområdet och i dess omgivning. Ett sådant underlag är också värdefullt när enskilda åtgärder ska prövas. Exempelvis behövs för att bedöma lämpligheten av en ny vindkraftsanläggning bland annat information om befintliga anläggningar i närheten och vilka andra utbyggnadsplaner och anspråk som finns. Med andra ord behövs underlag som gör det möjligt att avgöra om de bedömningar som görs i en ansökan är rimliga. Det vore en stor fördel om alla underlag för havsplaneringen kunde tillgängliggöras på en och samma webbplats och i samma kartfönster. 22 Avsnittet bygger till stor del på bidrag från (professor ). Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Flera myndigheter framhåller vikten av att vissa grundläggande naturvetenskapliga data och bearbetningar av sådana data förbättras och blir tillgängliga i en ändamålsenlig skala. Havsplaneringen, i den form den har föreslagits, innebär en höjd ambition att planera nyttjandet av specifika havsområden. Eftersom den rumsliga variationen av fysiska, kemiska och biologiska förhållanden kan vara betydande, medför detta i sin tur höjda krav på rumslig upplösning av informationen om havet. Vidare måste självfallet fysiska gränser klarläggas och bli tillgängliga i lämplig form. Detta innefattar harmoniserade strandlinjer för sjökort och landkartor, översyn av baslinje samt både översyn och digitalisering av territorialhavsgräns. Regeringen har tillsatt en utredning som ska ta fram nya havsgränser för (dir 2011:41). Figur 3.13 Kunskapsfält av betydelse för havsplanering; inom alla dessa områden behövs även metodutveckling Källa: (A. Grimvall & A. Morf) Flera slags naturvetenskapliga grunddata kan utnyttjas för många olika ändamål. Djupdatabasen utnyttjas inte bara vid utformning av farleder, utan behövs även för att klarlägga vattenutbyte och havsströmmar samt ge nödvändiga indata till biogeokemiska modeller. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Information om bottnarnas beskaffenhet kan utnyttjas både för lokalisering av fasta anläggningar och för att med hjälp av modeller ge en bild av vilka arter och habitat som förekommer inom planeringsområdet. En förbättring av grunddata med många användningsområden är därför angelägen. Biologisk inventering av olika släkten och arter är ett annat fält som kräver systematisk och harmoniserad datainsamling. Samma sak gäller inventering av kulturlämningar. I båda fallen är detaljinformationen betydligt sämre för havsmiljön än för landmiljön. För flertalet kemiska och biologiska data, inklusive data över fiskbestånd, tillkommer dessutom komplikationen att tidsvariationen är betydande och att därför datainsamlingen måste upprepas regelbundet. Planeringsunderlag och samhällsvetenskapliga underlag Eftersom havsplanering i hög grad handlar om att väga olika intressen mot varandra, finns det ett starkt behov av digitala kartor eller GIS-skikt som ger en samlad bild av anspråk, intressen och nyttjanden. En del av nyttjandeformerna, såsom farleder, vindkraftverk och Natura 2000-områden, har en väldefinierad utsträckning och kan lätt placeras in på en karta. Samma sak gäller andra installationer. Fiske, rekreation och havet som recipient är intressen och nyttjanden som har mer diffus utsträckning. Detta minskar dock inte behovet av att även sådan information synliggörs i kartform. Planering är till sin natur framtidsinriktad. Därför behövs underlag för bedömning av olika samhällssektorers utveckling. Sådant underlag kan innefatta samhällets planer för utbyggnad av vindkraft, hamnar, kablar, pipelines och olje- och gasutvinning samt bedömningar av hur bl.a. kommersiellt fiske, akvakultur och turism kan komma att utvecklas. Behovet är genomgående stort av att stärka den samhällsekonomiska information som kan behövas för att bedöma hur en plan kan påverka näringslivet och hur effekter kan fortplanta sig i samhället. Allmänt skulle det behövas systematiska sammanställningar och heltäckande kartläggningar av nuvarande användning och framför allt att dessa kan ses på samma karta. Dessutom är det viktigt att ha ett planeringsanpassat (tolkat) underlag när det gäller bevarandevärden (natur, kultur, friluftsliv), det vill säga kartor som ger en samlad bild av vilka områden som har höga bevarandevärden, gärna Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov i exempelvis tre klasser. Om ekosystemansatsen ska genomsyra planeringen är det givetvis viktigt att identifiera olika ekosystems läge och utbredning, samt beskriva deras specifika funktion, struktur och förutsättningar. För att få bättre havsmiljö och hållbart nyttjande måste man ha kunskap om samhällsprocesser och mänsklig påverkan. Trots detta har behovet av att systematiskt samla in information om individers eller samhällssektorers attityder i havsmiljöfrågor inte ännu tillgodosetts. Data finns inte om individers eller samhällssektorers benägenhet att förändra beteenden som påverkar havsmiljön. Informationen om individers och företags betalningsvilja, riskuppfattning och hinder för ett förändrat beteende är således mycket ofullständig. Ovanstående sammanställning visar att det finns brister i data- och informationsunderlaget för havsplanering, men att ingen hävdar att bristerna är så stora att havsplanering inte kan genomföras. När det gäller naturvetenskapliga grunddata handlar det främst om att få tillgång till grunddata och bearbetningar av sådana data med tillräcklig rumslig täckning och en rums- och tidsupplösning som är lämpad för havsplanering. Svårigheten att få en samlad bild av både nuvarande och framtida intressen, anspråk och nyttjande är ett mer fundamentalt hinder för en effektiv havsplanering. Å andra sidan är det rimligt att tro att detta hinder är möjligt att undanröja eller i varje fall kraftigt minska med överkomliga arbetsinsatser. I stor utsträckning handlar det om att sammanställa data som redan finns i olika dokument och handlingar, men det finns också ett uppenbart behov av att förstärka underlaget för bedömning av havsplanernas inverkan på samhället. Hur havsplaneringens behov av data och information om attityder och beteenden ska kunna tillgodoses är inte lika uppenbart. I det fallet handlar det inte bara om att mäta och sammanställa utan i hög grad också om att ta reda på vad som kan och bör mätas och hur mätningarna ska gå till. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov 3.11.2Verktyg och metoder för havsplanering Effektiv havsplanering kräver inte bara grunddata och enkla sammanställningar av sådana data, utan också en hel kedja av mer avancerade informationsprodukter, verktyg och metoder för havsplanering. Flera myndigheter poängterar att verktyg och metodik för hantering av geodata i vid bemärkelse spelar en central roll i praktiskt taget all planering av naturresursernas nyttjande. För denna hantering krävs en rik flora av geodatatjänster och verktyg för att för att skapa nya kartor genom att kombinera information från olika GIS-skikt. Utvecklingen av sådana tjänster och verktyg drivs på av genomförandet av EU-direktivet Inspire som successivt kommer att öka tillgängligheten av geodata och tjänster baserade på sådana data (se avsnitt 4.1). Eftersom geodata hanteras inom många andra fält än havsplanering finns dessutom en betydande kommersiell marknad av tjänster och verktyg för att sammanställa och visualisera information i form av digitala kartor. Scenarieanalyser och miljökonsekvensbeskrivningar, som är centrala beståndsdelar i havsplaneringen, har ofta en bas av geodata. Beräkningssteget i sådana analyser kan innefatta körningar av avancerade numeriska simuleringsmodeller, som vanligen kräver betydande expertkunskap såväl för att kalibrera och validera modellen för ett visst havsområde, som för att tolka resultaten. Med tanke på att havsmiljödirektivet syftar till att uppnå hållbart resursutnyttjande är det särskilt angeläget att inom ramen för havsplaneringen utveckla modeller för att fastställa acceptabla nivåer av långsiktigt resursutnyttjande. Detta gäller såväl fisk som andra kommersiellt utnyttjade arter. I detta sammanhang kan noteras att fiskeriförvaltningen behöver ta steget från enartsmodeller till en ekosystembaserad förvaltning som också tar hänsyn till interaktion mellan olika arter. Bedömning av hot och risker är likaså en viktig komponent i beslut om planer. Precis som i mer generella scenarieanalyser krävs ofta detaljerad information inom specifika områden. Det kan exempelvis gälla tillförlitlighet hos tekniska system, giftighetsgrad (toxicitet) och spridningsegenskaper för miljöfarliga ämnen eller risk för extrema väderhändelser. Sådan information behöver sedan sättas in i en arbetsprocess där en systematisk identifiering av hot och faror följs av sannolikhetsbedömningar för oönskade händelser samt analys av deras konsekvenser för individer och samhällssektorer. Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov Osäkerhetsbedömningar, kommunikationsstrategier och analys av riskacceptans kräver också särskild metodik. Med utvecklingen av planer för nyttjandet av havet följer också ett behov av indikatorer och metoder för övervakning och uppföljning. Detta gäller exempelvis indikatorer för övervakning av fiskets effekter och utvärdering av reservat och andra restriktioner för havsmiljöns utnyttjande. I åtskilliga fall kommer detta även att ställa krav på statistisk metodik och kompetens att hantera och utvärdera stora komplexa datamaterial. Sammanfattningsvis kan man konstatera att havsplanering är en mycket mångskiftande verksamhet. Att den försörjs med adekvata grunddata och informationsprodukter baserade på sådana data är ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för effektiv planering. Utredningsarbetet tillsammans med ovanstående exemplifiering av olika verktyg och metoder för analys och syntes, visar att det är en minst lika stor utmaning att utveckla former och arbetsprocesser för havsplaneringen. Detta kräver välfungerande samarbete mellan olika berörda expertmyndigheter, men också samspel mellan myndigheter och världen utanför, inklusive forskningsvärlden.