sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Förslaget bör till viss del lösa de konflikter som rör den otydliga ansvarsfördelningen mellan kommuner och verksamhetsutövare vad gäller matavfall. Detta genom att kommunen får ansvaret att ta hand om matavfallet från vissa särskilt utpekade verksamheter. Genom att det införs en skyldighet för kommuner att tillhandahålla separata insamlingssystem för matavfall, skapas förutsättningar för ökad materialåtervinning, främst genom rötning för produktion av biogas samt kompostering. För att säkerställa att de föreslagna reglerna tillämpas enhetligt kan det finnas behov av att i lagtext definiera begreppet matavfall. Hur en sådan definition exakt bör se ut är dock svårare att avgöra. Ju tydligare definitionen blir desto stelare blir den i förhållande till utvecklingen av konsumenters och verksamheters beteende- och konsumtionsmönster vad gäller just matavfall och mat. Det innebär att sådant avfall som inte räknas upp i definitionen kommer att falla utanför ett kommunalt ansvar även om avfallet skulle lämpa sig för den typ av behandling som kommunen vid den givna tidpunkten anser vara lämpligast i enlighet med avfallshierarkin. Ett alternativ till att definiera begreppet matavfall i lagtext är därför att, i likhet med begreppet vad gäller kommuners och verksamheters krav på utsorteringen av matavfall, försöka definiera begreppet i löptext. 6.3Verksamheternas ansvar för insamling av förpackningsavfall och returpapper Förslag: Den som bedriver ett godkänt insamlingssystem får ansvar för att samla in statistik på insamlade mängder förpackningsavfall och returpapper från verksamheter samt att ge den som transporterar förpackningsavfall och returpapper från verksamheter möjlighet att lämna avfallet till en avlämningsplats. Dagens system har utformats på ett sådant sätt att insamling och omhändertagande av de fraktioner som omfattas av producentansvar för förpackningar och tidningar utförs av avfallsentreprenörer som verksamheterna själva har anlitat, ofta i samordning med övriga avfallsslag som uppkommer i verksamheten. För mindre verksamheter anvisar bl.a. Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI) 425 insamlingspunkter där verksamheterna har möjlighet att kostnadsfritt lämna sitt avfall. I förslaget till ny producentansvarsförordning för förpackningar och returpapper föreskrivs i 1 § 2., att förpackningsavfall och returpapper samlas in från hushåll och andra användare. Förordningen omfattar en skyldighet för innehavare av avfall att sortera ut förpackningar och tidningar (22, 23 §§). För förslag till insamling av dessa fraktioner från hushållen, se kapitel 5. Andra förbrukare av förpackningar och tidningar än hushåll ska sortera ut förpackningsavfall och returpapper från annat avfall och se till att det hanteras på det sätt som anges i 15 kap. 1 § . 6.3.1Verksamheter som producerar större volymer Som beskrevs i kapitel tre är marknaden för insamling och omhändertagande från verksamheter som producerar större volymer förpackningsavfall helt konkurrensutsatt. Fraktionerna är så pass rena att avfallet ofta direkt kan användas som råvara vid produktion av nya produkter utan föregående behandling, vilket har lett till att verksamhetsutövaren får betalt för hämtning av fraktionerna. Detta gäller främst för transportförpackningar av wellpapp (s.k. OCC) och sträckfilmsplast som används som skydd vid transport på pall. Därutöver hanteras i princip alla typer av metallförpackningar som stålskrot för vilket det finns en välfungerande marknad. Detsamma gäller för hårdplast. Utsorteringen av mjukplast, utöver sträckfilmsplast, fungerar emellertid sämre. Vad gäller glasförpackningar hänvisar Svensk glasåtervinning verksamhetsutövare till deras entreprenörer. Detta gäller för såväl verksamheter som producerar större volymer som verksamheter som producerar mindre volymer. För tidningar har producentansvarslagstiftningen alltsedan starten tolkats så att den enbart omfattar avfall som passerat konsumenten, s.k. postconsumer-waste. Det innebär att bl.a. osålda dags- och veckotidningar, icke distribuerade andra trycksaker eller konverteringsspill och kassationer från tryckerier inte redovisas som insamlat eller återvunnet material, trots att så regelmässigt sker. Samma förhållande gäller spill och kassationer av förpackningar som inte nått konsumenten. 6.3.2Verksamheter som producerar mindre volymer Verksamheter som producerar mindre volymer förpackningsavfall och returpapper har emellertid svårare att få någon större lönsamhet i sorterat förpackningsavfall och returpapper. Verksamheter har som nämndes ovan möjlighet att teckna s.k. återvinningsabonnemang där en avfallsentreprenör hämtar producentansvarsfraktioner, men då mot en avgift. Vissa verksamheter väljer därför bort att teckna ett sådant avtal och slänger i stället sitt förpackningsavfall och returpapper antingen i det för hushållen avsedda ÅVS-systemet eller tillsammans med hushållsavfallet. FTI tillhandahåller visserligen i vissa kommuner fria insamlingspunkter där verksamheterna kan lämna sitt förpackningsavfall. FTI hävdar dock att det rör sig om försvinnande små mängder. För förpackningar av glas finns ingen motsvarighet till fria insamlingspunkter utan verksamheterna hänvisas som nämndes ovan till Svensk glasåtervinnings entreprenörer. Då jag föreslår en begränsning av definitionen av hushållsavfall anser jag att frågan om hur de mindre verksamheternas producentansvarsfraktioner ska samlas in och tas omhand bör lämnas till verksamhetsutövaren själv. Detta för att möjliggöra för verksamhetsutövaren att själv ta ett helhetsansvar för utsorteringen och hanteringen av återvinningsbara fraktioner. Däremot ska en verk- samhetsutövare få lämna avfallet kostnadsfritt på en avlämningsplats (se avsnitt 6.3.3). 6.3.3Krav på godkända insamlingssystem För att flödet av förpackningsavfall och returpapper från verksamheter fortsättningsvis ska vara kontrollerat krävs att någon samlar in och sammanställer statistik på insamlade mängder. Med genomförandet av förslaget av en ordning med godkända insamlingssystem (kap. 5) har den som bedriver insamlingssystemet även ansvar för att samla in och sammanställa statistik om insamlade mängder förpackningsavfall och returpapper från verksamheter. Därtill har den som bedriver det godkända insamlingssystemet ett ansvar för att beräkna återvinningsgraden av det insamlade materialet och rapportera detta till den myndighet som regeringen bestämmer. Hur detta ska gå till rent praktiskt ska utvecklas tillsammans med den myndighet som tar emot statistiken. För att inte utsorteringen av förpackningsavfall och returpapper ska upphöra till följd av t.ex. en konjunkturnedgång, ska godkännandet av ett insamlingssystem förenas med villkor om att den som bedriver insamlingssystemet ska ge den som transporterar förpackningsavfall och returpapper från verksamheter möjlighet att lämna avfallet kostnadsfritt på en avlämningsplats. 7Utformning av förpackningar och förebyggande av förpackningsavfall I uppdraget ingår att undersöka om producentansvaret för förpackningar har medfört att de negativa effekterna på miljön från förpackningar och förpackningsavfall har minskat. Vidare ska, med utgångspunkt i kraven i EU-direktivet 1994/62 om förpackningar och förpackningsavfall, åtgärder och styrmedel för att producenterna ska utveckla förpackningar som är mer resurseffektiva föreslås. Återvinningen av förpackningar har ökat sedan producentansvaret infördes. har mängden förpackningar som satts på marknaden ökat.1 Då förpackningar omsluter och skyddar varor som sätts på marknaden kan denna ökning delvis härledas till att fler varor saluförs. Förpackningen fyller avgörande funktioner för varan och ska: Skydda och bevara. Presentera varan och ge information om den. Sänka kostnader för frakt och möjliggöra försäljning. En väl utformad förpackning kan leda till miljövinster i form av att varor inte kasseras eller att livsmedel inte blir dåliga innan de nått kund.2 Åtgärder för att minska avfallsmängderna måste ha detta 1Naturvårdsverkets rapport 5648. Utformningen av förpackningar kan i vissa fall förbättras och göra dem mer resurseffektiva. 7.2Bedömning avseende förpackningars påverkan på miljön Bedömning: Det är svårt att avgöra om producentansvaret har medfört att de negativa effekterna på miljön från förpackningar och förpackningsavfall har minskat eftersom jämförelsedata saknas. Det mest omfattande styrmedlet för förpackningar i är förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar. Förordningen är ett övergripande styrmedel som kombinerar krav, riktlinjer och miljömål. Syftet med förordningen återfinns i 1 § som anger att förpackningar ska framställas på ett sådant sätt att deras volym och vikt begränsas till den nivå som krävs för att upprätthålla en god säkerhets- och hygiennivå, producenter ska anordna system för insamling av allt förpackningsavfall som uppkommer, förpackningsavfall ska omhändertas på ett miljömässigt godtagbart sätt, de återvinningsmål som anges i bilagan till förpackningsförordningen ska nås. Utöver syftet i förordningen regleras utformningen och uppkomsten av förpackningar vidare i 4 §: För de syften som anges i 1 § skall en producent se till att de förpackningar som producenten tillverkar, för in till eller säljer utformas, framställs och saluförs på ett sådant sätt att de är återanvändbara eller återvinningsbara enligt de kriterier som anges i bilaga 3 till denna förordning så att: 1.utsläppen av skadliga ämnen minimeras när förpackningarna, förpackningsavfallet eller restprodukter från hanteringen deponeras eller förbränns och 2.inverkan i övrigt på miljön begränsas när förpackningsavfallet eller restprodukter från hanteringen av förpackningsavfallet bortskaffas. Syftet med förpackningsförordningen är att minska förpackningsavfallet genom att förpackningar framställs så att volym och vikt minimeras. Vidare ska förpackningar framställas och utformas så att de kan återanvändas eller återvinnas genom materialutnyttjande eller energiutnyttjande. Innehållet av skadliga ämnen ska minimeras. Dessa krav kan normalt endast följas upp individuellt hos varje enskild producent. Eftersom kravet också är ett av förordningens syften är lagstiftarens intention att alla bestämmelser i förordningen ska tillämpas så att detta krav uppfylls. Det kan dock vara lämpligt att begära särskild information om hur kravet uppfylls för att höja samtliga producenters medvetenhet om förordningens syfte. Förordningen ställer alltså krav på att alla förpackningar ska samlas in och skapar därigenom incitament för att så få förpackningar som möjligt placeras på marknaden. Detta genom att fler förpackningar på marknaden leder till ökade kostnader för insamling och omhändertagande. De förpackningar som produceras styrs mot att vara miljövänliga på tre sätt: 1) genom begränsningar för hur förpackningar bör utformas, 2) genom att de ska omhändertas på ett miljövänligt sätt, 3) genom att förordningen ställer upp återvinningsmål som ska nås. Lagstiftningen är alltså teknikneutral och lämnar i producentens händer att anpassa förpackningarna efter de övergripande regler som finns i första och fjärde paragrafen. Utöver kraven i förpackningsförordningen ska den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar.3 För anmälnings- eller tillståndspliktiga verksamheter gäller även egenkontrollförordningen. För varje sådan verksamhet ska det finnas en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisa- 3 26 kap 19 § . toriska ansvaret för de frågor som gäller för verksamheten enligt , föreskrifter som meddelats med stöd av (exempelvis producentansvarsförordningarna) samt enligt domar och beslut rörande verksamhetens bedrivande och kontroll som meddelats med stöd balken. Den som driver tillståndspliktig verksamhet och inte uppfyller egenkontrollförordningens krav bl.a. i fråga om dokumentation är skyldig att betala miljösanktionsavgift enligt 30 kap och förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Under vissa förutsättningar kan även straffansvar enligt 29 kap 5 och 6 §§ komma i fråga. Sedan producentansvaret för förpackningar infördes har insamlingssystem utvecklats både i form av återvinningsstationer (ÅVS) och fastighetsnära insamling (FNI). Om denna utveckling enkom kan härledas till producentansvaret är svårt att avgöra. Insamlingen och behandlingen av förpackningar har stadigt förbättrats sedan producentansvaret infördes och nås de uppsatta återvinningsmålen för samtliga producentansvarsfraktioner utom plast (se kap. 3 om svårigheter att fastställa måluppfyllelsen). Forskning pekar på att det finns brister i förebyggande arbete kring avfall i stort.4 Många av dagens styrmedel riktar sig framför allt till de lägre delarna i avfallshierarkin, dvs. materialåtervinning, energiåtervinning och deponi och behandlar inte uppkomsten av avfall. Mycket av en produkts miljöpåverkan har redan avgjorts under dess produktion eftersom det är i denna fas som möjlighet till återanvändning eller återvinning, halter av miljögifter i produkten osv. avgörs.5 Det är därför viktigt att påverka produktionen i ett tidigt skede för att styra mot miljövänlig produktion. Sedan förpackningsförordningen infördes har konsumtionen ökat och konsumtionsmönstren förändrats, vilket även påverkat mängden förpackningar på marknaden och dessas utformning. Ett exempel på förändrade konsumtionsmönster är ökad e- handel6 och internationell handel. En ökad internationell handel gör också att allt fler varor fraktas längre sträckor vilket bl.a. ställer större krav på förpackningar som skydd av varan. 4Finnveden et al : s. 10,Tojo & Lindhqvist 2010: s. 24. 5Product-oriented Environmental Interventions. Bundling of , Tojo & Lindhqvist 2010: s. 1. möjligheten att påverka förpackningsmängden och dess utformning. En jämförelse av om förpackningar och förpackningsavfallets belastning på miljön har förändrats sedan producentansvaret infördes är inte möjlig att genomföra eftersom det, vad jag erfarit, inte finns tillgängliga mätdata. Mycket tyder dock på att det sker en utveckling av förpackningarnas utformning, bl.a. har globala standarder för förpackningar tagits fram. Standarderna behandlar t.ex. förpackningsoptimering, återanvändning och återvinning och syftar till att få fram mer resurseffektiva förpackningar som är lätta att återvinna. I en utvärdering av hur medlemsstaterna genomfört och efterlevt de krav som finns i EU:s direktiv om förpackningar och förpackningsavfall konstateras att det finns brister i medlemsstaternas efterlevnad av direktivet7. Utvärderingen visar att få medlemsstater har regler och riktlinjer för hur företag ska göra för att efterleva kriterierna i lagstiftningen och att i den mån de finns så hänvisar de uteslutande till följande av standarder. Ett problem som utvärderingen lyfter fram är just bristen på tillsyn och sanktion som leder till att direktivet blir tandlöst.8 I utvärderingen lyfts och fram som två exempel med lyckade genomföranden och god efterlevnad. Här ställs krav på att företagen bevisar att de som producerar eller placerar förpackningar på marknaden kan visa att de följer reglerna och uppnår de krav som direktivet ställer. har infört regler som ställer krav på förpackningens design, möjlighet till återvinning samt krav på information. Producenter eller importörer måste visa att förpackningens volym och vikt är minimum för vad som krävs för att garantera hållbarhet, säkerhet och hygien för produkten. Reglerna ställer även krav på att förpackningen ska vara producerad på ett sådant sätt att den kan materialåtervinnas, energiåtervinnas, eller komposteras samt att mängden farliga ämnen i förpackningen minimeras.9 7Direktiv /62 om förpackningar och förpackningsavfall. 8Arcadis A Survey on compliance with the Essential Requirements in the Member States. 9Information från Business Link hemsida. För att avgöra om producenterna i lever upp till de krav som ställs i lagstiftningen används den harmoniserade standard för förpackningarna som beslutats av (). Om företag inte använder sig av den standard som ställt upp måste de bevisa att deras förpackningar trots detta följer kraven som lagen stipulerar. Vid förfrågan måste ett företag som producerar eller importerar förpackningar lämna in information och tekniska specifikationer som visar att de följer lagstiftningen.10 Den engelska lagstiftningen omfattar företag som hanterar förpackningsmaterial och har en omsättning . Liknande system har introducerats i . Förpackningstillverkare i måste säkerställa och visa att förpackningarna som placeras på marknaden möter kraven i direktivet. Genom skriftliga planer för hur direktivet följs och tekniska specifikationer visar företagen hur de arbetar för att producera bra förpackningar. De företag som producerar förpackningar i enlighet med de harmoniserade standarderna anses möta kraven i direktivet.11 De franska och engelska systemen ställer således strikta krav på den som placerar förpackningar på marknaden. Kravet på att kunna lämna in information samt det indirekta kravet på att uppfylla kraven i CEN-standarderna medför att producenten måste visa att den följer föreskriften. Vilka effekterna av och system blivit har inte undersökts. Det saknas således data för att jämföra med andra stater och deras resultat. En orsak är att system för att utreda hur effektivt styrmedlen är för att förebygga förpackningar inte finns.12 Kraven på att visa att man uppfyller reglerna i de harmoniserade standarderna och sammanställer teknisk och organisatorisk dokumentation kan dock skapa en medvetenhet hos företagen om deras miljöpåverkan. Systemet skapar även en möjlighet för tillsynsmyndigheten att beivra då klara krav för vad som måste uppfyllas finns. 10Arcadis A Survey on compliance with the Essential Requirements in the Member States. 11Arcadis A Survey on compliance with the Essential Requirements in the Member States. 12Arcadis A Survey on compliance with the Essential Requirements in the Member States. 7.2.2Förebyggande arbete och resurseffektivitet definition av vad som är förebyggande åtgärder lyder: en åtgärd som ska vidtas innan ett ämne, ett material, eller en produkt blivit avfall.13 Resurseffektivitet handlar om att skapa en hållbar produktion som gör att samhällets totala miljöpåverkan begränsas. Förebyggande av avfall och resurseffektivitet bör därför ses som två sidor av samma mynt där resurseffektiva förpackningar kan leda till att produkten de skyddar inte blir avfall. Båda begreppen bör därför integreras som en viktig del av arbetet med att nå miljömålen och för att minska avfallsmängden. Utformningen av produkter påverkar avfallsmängder och hanteringen av de uttjänta produkterna, vilket i sin tur har miljöpåverkan.14 Det är därför av betydelse att inte bara fokusera på om mängden förpackningar ökat, utan även undersöka förpackningarna utifrån deras resurseffektivitet. Det är även viktigt att undersöka om förpackningen fyller en funktion, förutom presentationen, för varan. Utöver nyttan i förpackningen måste även produktionen av förpackningen vägas in. Tillverkningen av förpackningar ger upphov till klimatpåverkan och miljöpåverkan främst genom: Val av råvara och hur mycket råvara som används. Vilket energislag som används i tillverkningen. Det är därför viktigt att undersöka om förpackningarna tillverkas av rätt material, eller om det går att styra mot mer resurseffektiva förpackningar. Förpackningens material spelar en stor roll för varans miljöpåverkan. Petroleumbaserade plastmaterial har t.ex. ett fossilt CO2-innehåll som vid förbränning frigörs och påverkar klimatet, vilket inte cellulosabaserade material har. Valet av material och energiförbrukning i tillverkningsprocessen är dock inte enkom avgörande för en förpacknings resurseffektivitet. Materialens miljöpåverkan avgörs även av dess egen- 13Naturvårdsverkets rapport av avfall hur vi gör och varför. 14Livsmedelsverkets rapport och energianvändning från livsmedelsförpackningar. Plast kräver en mindre mängd material än glas för att innesluta stora produktmängder. Vissa produkter kan paketeras av olika material utan att dess hållbarhet påverkas. Då blir valet av material en viktig faktor för varans resurseffektivitet. En vara som förpackas i glas (ett tungt material som påverkar antalet produkter som kan fraktas) kan få en sämre resurseffektivitet än om den i stället förpackats i plast eller aluminium som väger mindre och kan fraktas i större kvantiteter. Det innebär att även om plastförpackningen per mängd har en större miljöpåverkan, vägs det upp av att förpackningen består av mindre material och är lättare att frakta.15 Möjligheten att återanvända och återvinna förpackningen är också en viktig faktor i förpackningens miljöpåverkan. Förpackningar producerade så att de enkelt kan samlas in och återvinnas har stora fördelar över förpackningar där detta inte är möjligt. Förpackningens utformning och funktion Förpackningens utformning och funktion är viktiga faktorer för att avgöra förpackningens resurseffektivitet. Den skyddande och bevarande förmågan som förpackningen har är viktig för att minimera svinn och skador. Vid transport spelar förpackningens vikt och utformning en viktig roll, då stora och tunga förpackningar ger en större klimatbelastning. Förpackningar bör alltid volymoptimeras, så att minsta möjliga volym luft per förpackning transporteras. Former som rätblock och kuber kan packas effektivare, med mer produkt per volym transportutrymme, än en cylinderform, vilket reducerar antalet transporter för att distribuera varan.16 15Livsmedelsverkets rapport och energianvändning från livsmedelsförpackningar. 16Livsmedelsverkets rapport och energianvändning från livsmedelsförpackningar. Förslag: Ansvaret för tillsynen över producentansvaret för förpackningars utformning läggs på en nationell myndighet. För att underlätta myndighetens arbete för tillsyn likställs tilllämpning av de harmoniserade standarderna eller liknande standard med att första punkten i 1 och 4 §§ i förpackningsförordningen uppfylls. Styrmedel bör vara av övergripande karaktär och verka för att leda förpackningstillverkare och de företag som placerar förpackningar på marknaden mot resurseffektivare och bättre förpackningar. Att konstruera styrmedel som detaljstyr varans utformning eller förpackning är inte att rekommendera då det riskerar att skapa hinder för branschens egen utveckling av resurseffektiva förpackningar. Det finns även en risk att ett detaljreglerande styrmedel hämmar utveckling och innovation och på så sätt snedvrider konkurrens och möjligheter till export och import. Styrmedel som punktskatter på vissa material kan resultera i att förpackningar skapade i andra material leder till större miljöpåverkan genom t.ex. ökad transport eller svinn då materialet inte lämpar sig för denna typ av vara. Forskning har även visat att olika former av skatt kan vara ett trubbigt vapen när det kommer till att begränsa ett beteende eller styra mot en viss typ av produktion. Endast i vissa fall har skatten utformats på ett sådant sätt att den gett den önskade effekten.17 De möjligheter som förpackningsförordningen ger för att avgöra förpackningars utformning, producent för producent, bör därför tas tillvara. Förordningens första paragraf ställer tydliga krav på en förpacknings utformning och egenskaper. Dessa krav är teknikneutrala och lämnar stort utrymme för producenten att utforma förpackningen i enlighet med vad de anser vara den bästa lösningen. Förordningen ställer även krav på att förpackningen ska kunna återanvändas eller återvinnas. Även här ges stort utrymme för producenten då förordningen inte detaljstyr val av material i förpackningen.