sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Detta kan då lämpligen ske i form av ägaranvisning till ett förvaltnings- organ i bolagsform respektive instruktion till en myndighet. Översiktligt kan den styrmodell som skisserats ovan sammanfattas enligt följande. beslutar om statens ägarstrategi avseende bolagsport- följen som helhet, dvs. för såväl förvaltningsorgan som enskilda portföljbolag. Underlag för beslut utarbetas i vanlig ordning av regeringen. följer upp och utvärderar regering- ens ägarstyrning både avseende förvaltningsorgan och portföljbolag. Regeringen utarbetar på riksdagsbeslutens grund ägaruppdrag för förvaltningsorganet. Detta kan vid behov innehålla preciserade riktlinjer också avseende vissa enskilda portföljbolag. Regeringen följer vidare upp och utvärderar förvaltningsorganets operativa ägarförvaltning av portföljbolagen. Förvaltningsorganet operationaliserar sitt ägaruppdrag från regeringen till sin egen affärsplan och utformar på grundval av riks- dagens och regeringens strategiska inriktningsbeslut för respektive bolag ägarstrategier och ägaruppdrag för portföljbolagen. För- valtningsorganet följer upp och utvärderar portföljbolagen och rapporterar till regeringen. Portföljbolagen ansvarar för affärsstrategi och affärsplan enligt sina ägaruppdrag. och regeringen har således det fulla strategiska ägar- ansvaret medan det operativa ägandet utövas av ett särskilt förvaltningsorgan. Utrymme för särskilda anvisningar från den politiska nivån till förvaltningsorganet finns, liksom för insyn i detta organs styrning och kontroll av portföljbolagen. För förvaltningen av portföljbolagens angelägenheter ansvarar den för respektive bolag tillsatta styrelsen i enlighet med aktie- bolagslagens bestämmelser. Således utarbetar styrelsen på ägarupp- dragets grund bolagets affärsstrategi, tillsätter och i förekommande fall entledigar verkställande direktör, beslutar om årlig verksam- hetsplan och budget samt övervakar genomförandet av dessa. Några begränsningar i portföljbolagens handlingsutrymme utöver de som finns i nuvarande ordning föreligger inte. 10Gruppering av bolagen för en professionell ägarförvaltning De statliga bolagen utgör en mycket heterogen grupp. Av direk- tiven framgår att utredaren särskilt ska överväga om ägarför- valtningen av statliga bolag i sin helhet eller endast avseende vissa bolag bör förändras och inordnas i en ny eller befintlig myndighet eller bolagiseras. Utredaren ska även överväga vilka kriterier som är lämpliga att lägga till grund för en eventuell uppdelning av bolagen för en mer specialiserad ägarförvaltning. I detta avsnitt analyserar utredaren inledningsvis parametrar för en ändamålsenlig gruppering av bolagen och ägarförvaltning av dessa grupper. Avslutningsvis föreslår utredaren parametrar för gruppering och en indelning av bolagen efter dessa. 10.1.2Staten äger en mycket diversifierad portfölj Orsak och motiv för det statliga ägandet skiftar. Bolagens storlek varierar från några av största till mycket små och företagen verkar i många olika branscher. Några bolag är fullt kommersiella storföretag på fungerade marknader, andra är statlig kärnverk- samhet som av praktiska skäl bedrivs i bolagsform. Ett par bolag har legalt monopol på sin marknad medan andra verkar under full konkurrens. En del bolag är anslagsfinansierade. Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning 10.1.3Ett av dagens problem är strävan att förvalta bolagen Ägandet i de flesta av bolagen med statligt ägande förvaltas i och för övriga bolag sker ägarförvaltningen av ansvarigt fackdepartement. Vissa skillnader föreligger mellan och fackdepartementens ägarförvaltning där fackdepartementen tenderar att använda sig mer av ägardirektiv. Strävan efter enhetlighet har enligt utredarens mening lett till att bolag med övervägande ekonomiska mål (med eller utan uttalade eller implicita sektorpolitiska eller andra politiska mål/restrik- tioner) ibland drivs utan tillräckligt systematiska krav på eko- nomiskt värdeskapande eller tillvaratagande av förvaltningssyn- ergier. Bolag med övervägande sektorpolitiska mål har ekonomiska restriktioner uttryckta som mål eller krav på effektivitet men drivs ibland med svag precisering, mätning och uppföljning av sektors- politiska mål och prestation, men med nästan samma fokus på den ekonomiska restriktionen som för bolag med värdeskapande som övervägande mål. Som utredarens kartläggning visat finns dock ingen best practice för ägarförvaltning av alla typer av bolag utan möjligen enbart för förvaltning av rimligt homogena grupperingar av bolag med någorlunda likartade ägarmotiv. Erfarenhetsgrunden för att det är ändamålsenligt att eftersträva en gruppering av bolagen med statligt ägande för differentierad ägarförvaltning är stark. Detta innebär givetvis inte att all strävan mot enhetlighet ska upphöra eller att differentiering inte går att uppnå inom en i stort samlad förvaltning. 10.2Parametrar för gruppering av bolagen Direktiven framhåller flera omständigheter och syften att överväga vid en analys av bolagen för gruppering. En utgångspunkt är strävan att renodla arbetsuppgifter och lyfta ut uppgifter av icke-styrande karaktär. De stora skillnaderna mellan bolag som ägarförvaltas genom betonas. Utredaren uppdras att överväga att kategorisera företagen och välja olika organisationsformer för olika kategorier och i detta arbete Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning utgå från statens perspektiv och belysa konsekvenser för och regeringen samt för de förvaltade företagen. 10.2.2Tidigare och nuvarande kriterier och aspekter i ägar- förvaltningen Fram gjorde regeringen en uppdelning av bolagen i två grupper i den årliga verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande: Företag som verkar under marknadsmässiga villkor på en marknad med full konkurrens och med marknadsmässiga krav på resultat, avkastning och finansiell balans baserat på företagens riskprofil Företag med särskilda samhällsintressen där ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt och företagen verkar på en marknad med särskilda förbehåll. I näringsutskottets betänkande 2010/11:NU7 behandlas regeringens verksamhetsberättelse . I en bilaga till betänkandet redovisar bolagen uppdelade efter parametrarna: om bolagen har resultatkrav eller ej. Utredaren konstaterar att de kriterier och grupperingar som har beskrivits ovan har utformats för uppföljningen och utvärderingen av förvaltningen. Syftet har inte varit att de ska ligga till grund för själva inriktningen och organiseringen av förvaltningen. I Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2010 som ingår i regeringens årliga skrivelse om de statligt ägda företagen1 belyses följande parametrar som kan beaktas vid indelning av bolagen i ändamålsenliga grupper för analys men möjligen också för ägarförvaltning: 1 Jfr skr. 2009/10:140, bet. 2010/11:NU7, rskr.2010/11:190 Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning I direktiven till utredaren framhålls flera principer för styrning av företag med statligt ägande, vilka kan ha betydelse för en grupp- ering av bolagen: Respekt för öppenhet och demokratisk kontroll Stabilitet och kontinuitet i förvaltning Bara frågor som kräver politiskt ställningstagande underställs regering och riksdag. Vidare klargörs i direktiven övergripande mål och riktlinjer för samtliga företag med statligt ägande, vilka också ska beaktas. För vissa bolag är huvuduppgiften långsiktig värdeutveckling Andra bolag ska utföra särskilt beslutade uppdrag Alla bolag ska vara föredöme inom socialt och miljömässigt ansvar (hållbarhetsredovisningar) och följa statens ägarpolicy med bl. a. riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare och rapportering. 10.2.3Parametrar använda i underlagsrapport I en omfattande kartläggning av de statligt ägda bolagen som genomförts på utredarens uppdrag har 2 en genomgång gjorts av samtliga bolags bolagsordningar, relevanta riksdagsbeslut rörande varje bolag samt bolagens och ägarförvaltningen årsredovisningar. I rapporten analyseras bolagen efter en följande parametrar: Ägarförhållanden (statens andel) Balansräkning, omsättning, resultat (storlek) 2 , se bilaga 2. Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning Kartläggningen illustrerade att det på flera punkter kan vara svårt att tillämpa dessa parametrar. Vad som är en uppgift i samhället ett samhällsuppdrag eller övervägande samhällsuppdrag kräver både klara distinktioner och djup analys samt, givetvis, att fattade beslut rörande bolagen innehåller de upplysningar som behövs för att göra en bedömning. Utredaren återkommer till detta senare i detta kapitel. Faktorn nationellt intresse är än svårare att härleda och används inte i kartläggningen som en parameter för gruppering. Även begreppet fungerande marknad kan i hög grad proble- matiseras. För ett par bolag, och Systembolaget finns som nämnts legala monopol och i övrigt de regler och den konkurrens som råder på respektive marknad. I kartläggningningen rekommenderades följande parametrar för en indelning av bolagen med statligt ägande i grupper för differentierad och specialiserad ägarförvaltning: 1.Storlek – behovet att säkerställa fokus på de mest värdefulla bolagen 2.Professionell ägarmiljö – undvik fragmentering 5.Synliggör och målsätt samhällsuppdrag. Som anförts tidigare är den första faktorn, storlek, av den arten att en handfull bolag svarar för av värdet i den statliga bolagsportföljen. Förhållandet varierar något mellan mått på värde, omsättning och resultat men i alla dessa avseenden finns några bolag med en sådan betydelse att de bör ägnas stor och högt kvalificerad uppmärksamhet i ägarförvaltningen. Faktorerna 2–4 utgör snarare välmotiverade riktlinjer för indelning och förvaltning än för gruppering som sådan. Den sista faktorn, att synliggöra och målsätta samhällsuppdrag, får ses som ett konstaterande av att de ägaruppdrag av olika karaktär, som är dominerande för vissa bolag och underförstådda för andra bolag, bör tydliggöras både för en gruppering av bolagen och för en professionell ägarförvaltning av dem. Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning 10.2.4Analys av parametrars betydelse för gruppering av bolag och inriktning av ägarorgan Flera av de identifierade parametrarna bör övervägas vid val av ändamålsenliga grupper av bolag att förvalta professionellt. Andra parametrar handlar mer om hur sådana grupper bör förvaltas. Här görs en kort genomgång. Samhällsuppdrag/övervägande samhällsuppdrag Många bolag har viktiga uppgifter i samhället eller tydliga samhälls- uppgifter som affärsdefinition. Men vissa har ett ägaruppdrag med specifik sektorpolitiska uppdrag som också utgör bolagets över- vägande mål. Detta bör vara en faktor av avgörande betydelse för hur ägandet i bolaget förvaltas och därmed för en gruppering som kan utgöra grund för specialiserad ägarförvaltning. Synliggör och målsätt samhällsuppdrag Utredaren har i flera sammanhang kunnat konstatera att begreppet samhällsuppdrag kan användas i många betydelser. För en indelning i grupper med denna parameter som en av de avgörande behöver samhällsuppdragen vara explicita och målsatta. Detta gäller både för bolag som klassificeras som företag med särskilda samhällsintressen och för sådana som inte gör det. inget särskilt samhällsintresse att ta hänsyn till bör även detta framgå. Som konstaterats är detta ett begrepp som inte återfinns i nuvarande bolagsordningar/ägardirektiv och som det ligger utanför utredarens uppdrag att konstruera. Bolag med övervägande och betydande samhällsintressen kan sägas ha ett nationellt intresse. Huruvida med sin betydelse för och med sin vikt för landets energiförsörjning kan klassificeras med begreppet nationellt intresse är en politisk fråga utanför ut- redarens uppdrag. Men om det i ägarens behandling av dessa bolag, vilket då och då har framförts i den allmänna debatten, skulle förekomma inslag av implicita begränsningar på grund av ett Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning samhällsintresse som inte återspeglas i dessas bolagsordningar eller ägardirektiv bör detta givetvis klargöras. För varje ägarförvaltare är det närmast en självklarhet att de största bolagen – räknat i värde, omsättning, balansräkning, resultat – måste ägnas särskild uppmärksamhet. Härvid utgör staten som ägare inget undantag. Det övergripande målet är att skapa värde och resultatet av detta har betydelse för statens inkomster och förmögenhet. Utdelningarna från främst de allra största bolagen påverkar statsbudgeten och bedömt reformutrymme. Värdet kan också – om så beslutar – realiseras och reducera statens skuld. Det är således synnerligen angeläget att ägarförvaltningen av de allra största bolagen, vilka står för huvuddelen av värde- skapandet i statens bolagsportfölj, präglas av fokus, hög affärs- kompetens och gott allmänpolitiskt omdöme. Detta torde bäst säkerställas genom att bolagen ses som en grupp som kan ägnas särskild uppmärksamhet. I statens bolagsportfölj återfinns anslagsberoende bolag inom områden som näringspolitik och kultur. Detta är ofta bolag i gränslandet mellan förvaltning och reglering och de tillhör den grupp som nämnts ovan av bolag med tydligt uttalade sektor- politiska uppgifter som ett övervägande ägaruppdrag. Inom en sådan grupp kan anslagsfinansieringen vara en viktig faktor att ta med i bedömningen i ägarförvaltningen och möjliga val av under- grupper. Konkurrensutsatt/fungerande marknad I den statliga bolagsportföljen finns en något disparat grupp som verkar på marknader med ofullständig konkurrens eller med ingen legal konkurrens. Till de förra hör t.ex. vissa bolag med närings- politiska uppgifter och de senare utgörs av och Systembolaget. Samtliga tillhör den grupp av bolag där specifika samhällsuppdrag är tonvikten i bolagens ägaruppdrag. Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning därmed en fråga att bedöma vid indelningen av en sådan grupp i eventuella undergrupper och för ägarförvaltningen av sådana bolag. Även bolag där staten är delägare är av skiftande karaktär. Det gäller statens ägande i tre börsbolag, samt några mindre verksamheter med sektorpolitiska uppgifter. Detta är således en faktor av betydelse inom de grupperingar av bolag som kan ske med utgångspunkt i vilket ägaruppdrag bolagen egentligen har. Som nämnts utgör många angivna parametrar faktorer att beakta vid ägarförvaltningen av identifierade grupper av bolag. Professionell ägarmiljö – undvik fragmentering Detta är givetvis ett centralt allmänt övervägande som pekar på professionalisering och specialisering men på att det bör finnas en övre gräns för antalet företagsgrupper för särskild ägar- förvaltning. Också detta är en given utgångspunkt för all ägarförvaltning. Där förvaltningssynergier kan skapas i termer av specialistkunskap om t.ex. typ av företag ska de tillvaratas. Dock gäller inom ägar- förvaltning av rörelsedrivande bolag inte generella stordrifts- fördelar i meningen att det skulle vara rationellt att låta samma förvaltare ägna sig åt ett mycket stort antal bolag. I enlighet med kommentaren till professionell ägarmiljö och funktionella förvaltningssynergier är bolagens branschtillhörig- het och ägarförvaltarnas branschkunskap viktiga framgångsfaktorer i en professionell förvaltning. Där branschkunskap kan samordnas i ägarförvaltningen bör så ske men faktorn bransch torde inte vara Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning avgörande för en övergripande gruppering av bolag i en förvaltning som inte ska fragmenteras i för många organ. 10.3Val av parametrar för gruppering av bolagen Som framgått av analysen är mycket få av de parametrar som använts och diskuterats för en indelning av bolag med statligt ägande, ägnade att ge både en klar indelning där inga eller få bolag kan sägas vara diskutabelt placerade och att utgöra en grund för ändamålsenlig förvaltning enligt de krav som bör ställas på en förvaltning som differentieras efter bolagsgruppers särart. 10.3.2Huvudsakliga parametrar för gruppering Ett bolags ägaruppdrag, ibland benämnt enbart uppdrag, utgörs av de riktlinjer ägaren fastställt för bolagets verksamhetsinriktning och meddelat bolagets styrelse. Professionella ägare utarbetar ägarstrategier och ägarplaner för bolag de förvaltar ägande i och på denna grund bestäms ägaruppdraget, ofta bara uttryckt som uppdraget för bolaget. För ett enskilt bolag uttrycks detta vanligt- vis i bolagsordning och ägardirektiv. Uppdraget anger i regel övergripande mål för verksamheten, dvs. vad bolaget ska utvecklas till, hur man mäter framgång över tiden, affärsdefinition, dvs. vilken verksamhet bolaget ska syssla med och ofta vad det inte får ägna sig åt, samt grundläggande värderingar, som bolaget har att efterleva. Uppdraget utgör den ram inom vilken styrelsen kan utveckla bolagets affärsstrategi och dess affärsplaner. Utöver mer långsiktiga ägaruppdrag fastställs ofta vid bolags- stämmor finansiella mål om avkastning, utdelning, m.m.. Den avgörande skiljelinjen för en indelning av bolagen med statligt ägande i grupper är, som utvecklas vidare nedan i detta kapitel, övervägande ägaruppdrag och därmed förenliga mål. (Se även avsnitt 9.5 för en behandling av ägaruppdrag.) Detta kan uttryckas som att skapa ekonomiskt värde eller att skapa samhälls- nytta. I båda fallen förekommer som utvecklas nedan för de flesta av bolagen – implicit eller explicit – motsvarande restriktion Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning avseende samhällsnytta respektive ekonomiskt värde. Det är, som framhållits, viktigt att säkerställa professionellt ägande både för bolag med ekonomiskt värdeskapande som övervägande mål och för bolag med samhällsnytta som övergripande mål. Som underlag för förvaltningen bör ägaruppdrag och mål/restriktioner vara tydliga och kvantifierbara. Den andra mycket betydelsefulla parametern för gruppering är storlek. En ändamålsenlig ägarförvaltning måste som konstaterats säkerställa fokus på de bolag som svarar för av värdet och medge specialisering och professionalisering av dessas ägar- förvaltning, inklusive nödvändig kompetens för att förvalta betydande poster i noterade bolag. Huruvida detta kräver en egen förvaltningsenhet återkommer utredaren till. Den tredje huvudfaktor utredaren vill använda vid en gruppering av bolagen är vad som kan inbegripas i förvaltningssynergier. Häri ingår de tidigare analyserade parametrarna professionell ägarmiljö – undvik fragmentering, funktionella förvaltningssynergier och bransch/branschkompetens. I överväganden om förvaltnings- synergier bör t.ex. skillnaden beaktas mellan att äga och följa upp å ena sidan stora mer självgående bolag med möjlighet att rekrytera omfattande egen kompetens och å den andra sidan att som ägare medverka till att utveckla små eller unga bolag. Faktorerna statens ägarandel, konkurrensutsatt/fungerande marknad samt anslags- finansiering blir viktiga att ta hänsyn till inom grupper och vid tydliggörande av uppdrag samt mål/restriktioner. Eftersom övervägande ägaruppdrag är den mest grundläggande parametern för en uppdelning i grupper fördjupas i 10.3.3. – vissa frågor rörande mål respektive restriktioner, olika dimensioner av begreppet samhällsuppdrag samt utredarens överväganden be- träffande övervägande uppdrag. Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning Flera av bolagen med statligt ägande har mer detaljerade mål medan andra bolag har få och otydliga mål. För både tydligt angivna och mer otydliga förväntningar gäller dock att mål måste hänga samman för undvikande av målkonflikter. Utredaren vill härvid uppmärksamma att när ägaren i ägar- uppdrag och andra sammanhang anger mål bör hänsyn som kan strida mot dessa beskrivas som restriktioner. När det överordnade uppdraget är ekonomiskt värdeskapande och målen för detta är fastställda bör beslutade mål av annan karaktär, t. ex. av samhällskaraktär, anges som begränsningar för hur värdeskapandets ekonomiska mål får förverkligas. På motsvarande sätt bör för företag med sektorpolitiska uppgifter som övervägande uppdrag, målen inom dessa områden kompletteras med restriktioner av- seende ekonomisk effektivitet (mätt som t.ex. kapitalavkastning, produktivitet eller kostnadsnivå) för hur den avsedda samhälls- nyttan får skapas. 10.3.4Olika dimensioner av begreppet samhällsuppdrag I begreppet samhällsuppdrag ryms som nämnts många olika innebörder, vilka kan avse både mål och restriktioner. Alla företag kan sägas fylla en uppgift i samhället men i normalt språkbruk sägs de inte därför ha ett samhällsuppdrag. För vissa statligt ägda bolag gäller emellertid att deras verksamhet är be- gränsad till att utföra en specifik samhällsuppgift, t.ex. att förvalta och utveckla järnvägsstationer. Dessa bolag har en samhällsuppgift som affärsdefinition men det övervägande uppdraget kan ändå vara att skapa ekonomiskt värde. Vissa statliga bolag har entydigt sektorpolitiska mål som huvudmål för verksamheten. Ägaruppdraget anger att detta är huvudsyftet bakom bolaget och att det är inom detta som bolaget målsätts och mäts. är ett sådant exempel. Bolagets över- vägande uppdrag är inte att skapa ekonomiskt värde i form av ut- delning till staten utan att skapa samhällsnytta för medborgarna genom att hjälpa personer ut på arbetsmarknaden. De flesta statliga bolag har till huvuduppgift att skapa ekonomiskt värde. Det är vad deras ägaruppdrag anger och det är sådana mål som är styrande. Men sådana företag kan även ha mer Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning eller mindre tydliga begränsningar för sin verksamhet, som utgörs av samhällshänsyn inom områden som begränsningar ifråga om möjligheter till avyttringar eller förvärv. har t. ex. som övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde. Detta torde inte innebära att ägaren eller bolaget kan bortse från den samhällsnytta i vid mening bolaget står för i en hel landsända även om detta inte är uttryckt i bolagets ägaruppdrag utan kan sägas vara implicit. Med begreppet övervägande ägaruppdrag att skapa samhälls- nytta menar således utredning att bolag av har fått en sådan uppdragsbeskrivning och styrande mål inom ett sektor- politiskt område men i regel vissa restriktioner avseende ekonomi och effektivitet. Med ett övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde menar utredaren att detta är ägaruppdragets överordnade mål som det i vissa fall kan förekomma vissa samhällsmotiverade restriktioner för detta. Med utgångspunkt i ägaruppdrag och huvudsakliga mål/restriktio- ner för bolagen har utredaren identifierat fyra schematiska typfall av ägaruppdrag: 1.Bolag med renodlat ekonomiskt värdeskapande uppdrag: ekonomiska mål utan uttalade restriktioner avseende sektor- politik, ägande eller allmänna politiska hänsyn 2.Bolag med värdeskapande som huvuduppdrag men med inslag av samhällsuppdrag med konsekvenser för styrningen av bolaget: ekonomiska mål med restriktioner avseende sektor- politik, ägande eller allmänna politiska hänsyn 3.Bolag med huvudsakligen samhällsuppdrag men också väsentliga ekonomiska mål/restriktioner med konsekvenser för styrningen av bolaget: sektorpolitiska mål med uttalade restriktioner av- seende företagsekonomisk effektivitet 4.Bolag med samhällsuppdrag utan krav på att generera ekonomiskt värde till staten men grundläggande krav på ekonomisk effektivitet: sektorpolitiska mål utan uttalade företagsekonomiska restrik- tioner. Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning Dessa fyra huvudtyper kan i en matris kompletteras med be- tydelsen av bolagens ekonomiska värdeskapande respektive vikten av deras skapade samhällsnytta. Utredarens analys visade att vatten- delaren går vid vad som är övervägande ägaruppdrag, dvs. om det övervägande ägaruppdraget är att skapa ekonomiskt värde eller samhällsnytta. På denna grundval kan bolagen delas in i två huvudkategorier: