sou · H0B361 · 2012-10-02 00:00:00 — Innebörden av vinstfördelningsregeln behandlas utförligare i avsnitt 2.5.3 och 12.2. I fråga om ersättning och löseskilling enligt minerallagen gäller enligt 7 kap. 4 § minerallagen expropriationslagens skadeståndsrätts- ligt inriktade regler i tilllämpliga delar. Enligt bestämmelserna i 7 kap. 7 § minerallagen, som tillkom , ska emellertid koncessionshavaren vid gruvbrytning betala en särskild ersättning – mineralersättning – till fastighetsägare inom koncessionsområdet och till staten. Ersättningsregeln har utformats med den tidigare jordägaravgälden enligt gruvlag som före- bild. Ersättningen ska motsvara av det beräknade värdet av mängden brutet och uppfordrat koncessionsmineral . Beräkningen ska ske på grundval av mängden uppfordrad malm, malmens halt av koncessionsmineral och genomsnittspriset för mine- ralet eller ett motsvarande värde. Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna och en fjärdedel staten. Mineral- ersättningen ska fastställas i efterskott för varje kalenderår och betalas inom en månad från det att ersättningsbeslutet har vunnit laga kraft. Vid införandet av regeln anfördes följande i propositionen.11 Det måste å andra sidan beaktas att ett liknande ersättningssystem har förekommit tidigare och således inte är ett nytt inslag i den svenska minerallagstiftningen. Återinförandet av en rätt till särskild ersättning för som tas i anspråk skulle, tillsammans med nu föreslagna övriga ändringar i minerallagen till sakägarnas förmån, på ett påtagligt sätt kunna bidra till en bredare acceptans av att vissa fastigheter tas i anspråk 1991/92:127 s. 45. 2004/05:40 s. 62 ff. En sådan acceptans är ägnad att förbättra förutsättningar- na för en fortsatt framgångsrik gruvnäring i landet. Därigenom uppnås fördelar för såväl fastighetsägarna som gruvnäringen. Ett annat skäl som kan anföras till stöd för en sådan ersättning är att denna skulle kunna motverka negativa effekter på fastighetspriser- na inom ett undersökningsområde. Det har ibland framförts att redan det förhållandet att ett undersökningstillstånd eller en bearbetnings- koncession har beviljats medför att priset på fastigheter inom området sjunker. Trots vad som anförts ovan går det inte heller att bortse från att fastighetsägaren enligt minerallagen har en rätt av särskilt slag till koncessionsmineral. Denna rätt innebär bl.a. att fastighetsägaren utan koncession kan bryta för husbehov, något som i viss utsträck- ning gäller även efter det att koncession har beviljats annan (5 kap. 2 § minerallagen). Regeringen anser att det vid en samlad bedömning nu finns övervägan- de skäl för att åter införa ett särskilt ersättningssystem vid gruvbrytning. Ersättningen till fastighetsägare bör utgå vid sidan av den ersättning för skada och intrång som utgår enligt nu gällande bestämmelser. Mineralersättningen ska ses som en ersättning för att naturresurser- na får tas i anspråk. Att staten ges en andel i en sådan ersättning är naturligt sett i ett historiskt perspektiv. Den del av mineralersätt- ningen som ska betalas till staten ska användas till forskning för håll- bar utveckling av mineralresurser. Åtgärder inom detta område ska ge positiva effekter både för samhället och för industrin, t.ex. genom bättre prospekteringsmetoder. Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet Lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (restvattenlagen) innehåller särskilda regler om s.k. andelskraft. En- ligt 2 kap. 8 § första stycket får den som råder över mer än hälften av vattenkraften i en fallsträcka med flera ägare tillgodogöra sig hela vattenkraften. I sådant fall är den vars vattenkraft tas i anspråk i vissa fall berättigad till andel i kraftproduktionen (andelskraft) och skyldig att bidra till kostnaderna för kraftanläggningens utförande och drift, allt i förhållande till sin andel i den vattenkraft som skall tillgodogöras vid anläggningen. Motsvarande gäller i vissa fall den vars strömfall tas i anspråk enligt 2 kap. 9 § (8 kap. 1 § första stycket). Bestämmelsen om andelskraft tillkom då de ersatte tidigare regler om s.k. ersättningskraft, se avsnitt 4.3.1. Förändringen med- förde en inskränkning i möjligheterna till ersättning i form av kraft. Medan det i den tidigare vattenlagstiftningen var en huvudlinje i ersättningssystemet, är denna typ av kompensation nu endast aktuell till förmån för andra kraftproducenter och storförbrukare, såsom industrier och kommuner. Utformandet av en ordning för vinstfördelning ställer flera rättseko- nomiska frågor på sin spets. Rättsekonomi (law and economics) är en inriktning inom nationalekonomi och rättsteori som tillämpar nationalekonomiska analysverktyg på juridiska frågor för att förklara hur olika rättsregler leder till skilda ekonomiska effekter. Ställnings- taganden till vilka fall av markåtkomst som bör omfattas av vinst- fördelning samt hur vinsten eller nyttan bör beräknas och fördelas kan svårligen göras utan viss rättsekonomisk begreppsbildning.1 Nedan följer en redogörelse för motiv för tvångsförvärv (av- snitt 5.2), rättsekonomiska förutsättningar för tvångsförvärv (av- snitt 5.3 och 5.4) samt för begreppen individuellt värde och reserva- tionspris (avsnitt 5.5). Slutligen diskuteras begreppet vinstfördelning (avsnitt 5.6). Professor analyserade i en uppmärksammad artikel de motiv som ligger bakom en expropriationslagstiftning.2 Resonemanget tar sin utgångspunkt i att äganderätt till fast egen- dom är speciell, eftersom egendomen är oflyttbar, lägesspecifik och därmed unik. kan olika förehavanden vara sådana att de förutsätter att just ett specifikt markområde tas i anspråk. I avsaknad av en expropriationslagstiftning skulle markägaren kunna förhindra 1Ämnet rättsekonomi har flera olika inriktningar. Framställningen tar upp några av de vink- lingar som är användbara vid en diskussion om hur en vinstfördelningsordning bör utformas, men gör inte anspråk på att ta ett helhetsgrepp om den rättsekonomiska kontexten. 2Lars , Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grund- principer, SvJT 1978, s. 81. Teoretisk kontext och begreppsbildning ett ianspråkstagande genom att vägra att avstå från marken. Ett första motiv till expropriationsinstitutet – vetomotivet – är att förhindra sådan obstruktion. Utan ett expropriationsinstitut är fastighetsägarens förhandlings- position utomordentligt god. Han kan utnyttja sin strategiska posi- tion och gå med på försäljning till ett mycket högt pris. Om pris- kravet är fantasibetonat högt blir effekten densamma som om han hade utövat sitt veto. Om priskravet i stället ligger på en mer realistisk nivå kan markägaren ändå tillgodogöra sig sin monopolställning. Även monopolmotivet kan alltså anföras för en expropriationslag- stiftning. Det kan tänkas att markägaren, utan att utnyttja sin monopol- ställning, begär ett högre pris än markens marknadsvärde. Anled- ningen härtill kan vara att hans reservationspris, dvs. det pris han begär vid en frivillig uppgörelse, se avsnitt 5.5, är högre än marknads- värdet. Lagstiftaren kan vilja dra ner köpeskillingen under den nivå den annars skulle ligga på och låta vissa köpare få en sådan fördel. Detta har benämnts omfördelningsmotivet. Lagstiftaren kan därutöver ha en önskan att förhindra säljaren från att göra kapitalvinster, dvs. tillgodogöra sig oförtjänt värdestegring, och därmed att köparen ska slippa bekosta dessa. kan då även grundas på ett markvinstmotiv. I andra sammanhang nämns ytterligare motiv för expropriations- institutet. Ett sådant motiv kan vara en strävan att hålla nere trans- aktionskostnaderna.3 Anledningen till detta motiv är att det förhand- lingsutrymme som finns mellan säljarens reservationspris och det totala värdet för förvärvaren att få till stånd köpet kan vara stort och därmed tendera att leda till utdragna förhandlingar. Det kan vidare vara så att köparen vill förvärva mark från ett stort antal markägare, vilket också skulle kunna medföra tidsutdräkt och förhandlings- kostnader. Det kan då vara ett allmänt intresse att reducera trans- aktionskostnaderna. Ännu ett motiv kan vara att lagregleringen ska medföra att alla fastighetsägare i princip ska kunna behandlas lika. Lagstiftningen ska dessutom vara handlingsdirigerande och därmed utgöra spelregler, som ger förutsebarhet och stabilitet när det gäller ersättningen.4 Resonemanget kan illustreras på följande sätt.5 3Thomas Kalbro och , Ersättning vid fastighetsreglering, 1993, s. 28. 4Eije m.fl., Markåtkomst och ersättning, 2011, s. 15. Teoretisk kontext och begreppsbildning 5.3En första förutsättning för tvångsförvärv: effektivitet6 Äganderätten har en stark historisk förankring och är allmänt erkänd. För enskilda medför äganderätten frihet, då de utan godtycklig in- blandning från det allmänna tillförsäkras beslutanderätt över sin egen- dom. En stark äganderätt stimulerar handel och utgör en garanti för en fungerande och stabil marknadsekonomi. Som framgått av föregående avsnitt är äganderätten inte någon absolut rättighet, utan den måste med nödvändighet förses med för- behåll i syfte att tillgodose angelägna allmänna intressen. Olika rätts- system innehåller olika långtgående möjligheter för det allmänna eller enskilda att gripa in i andras rätt till egendom. Möjligheten till åtkomst av mark har betydelse för planeringen och utvecklingen av samhället. 5Efter , Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper, SvJT 1978, s. 88. Begreppet reservationspris diskuteras i avsnitt 5.5. 6Framställningen utgår bl.a. från , Property, utility and fairness: Com- ments on the ethical foundations of Just Compensation law, , vol. 80, 1967, s. 1165 ff. och och , Äganderätten i , 1993. Teoretisk kontext och begreppsbildning Expropriation är ett av flera markpolitiska medel för att åstad- komma en samhällsekonomiskt lämplig markanvändning. De ända- mål för vilka expropriationen eller annan tvångsvis markåtkomst sker, bör alltså vara samhällsekonomiskt lönsamma. Ett tvångsförfarande måste, liksom varje samhälleligt beslut, i princip leda till en effekti- visering. Det innebär att fördelarna (intäkterna) totalt sett bör över- stiga nackdelarna. Enligt ett strikt effektivitetsresonemang skulle alltså kollektivet kunna berika sig på den enskilde. Effektivitetskrite- riet måste därför kompletteras med ett krav på rättvisa, se avsnitt 5.4.7 De ekonomiska effekterna av ett samhällsbeslut kan delas in i tre olika poster: Nettonyttan är den värdeökning, fördelar minus nackdelar, som själva åtgärden skapar. I det fall kompensation betalas uppkommer transaktionskostna- der för förhandlingar, domstolsarbete etc. Om kompensation inte lämnas uppstår i stället missnöjeskostnader i första hand för den som kräver kompensationen, men även för andra som kan tänkas bli missnöjda över att ersättning inte be- talas. Utifrån dessa begrepp kan regler ställas upp för när en åtgärd bör genomföras. Om sålunda både transaktionskostnaderna och missnöjes- kostnaderna är större än nettonyttan bör åtgärden inte genomföras, eftersom den är totalt sett olönsam. För att genomföra åtgärden krävs att antingen transaktionskostnaderna eller missnöjeskostnaderna är lägre än nettonyttan. Begreppsbildningen kan också användas vid en bedömning om kompensation bör lämnas. Detta avgörs av förhållandet mellan trans- aktions- och missnöjeskostnaderna. Är transaktionskostnaderna hög- re än missnöjeskostnaderna bör ersättning inte betalas. Motsatsvis gäller att om missnöjeskostnaderna är högre än transaktionskostna- derna bör ersättning betalas. Det innebär att ersättning vanligen inte bör betalas när de negativa följderna av en åtgärd drabbar många, vilket normalt sett också medför att kostnaderna för att bestämma kompensationen blir höga. Ersättning bör inte heller betalas om förlusten för en person är väldigt låg. 7 Jfr kravet i 2 kap. 15 § regeringsformen på allmänt intresse samt avvägningsbestämmel- serna i 2 kap. 12 § expropriationslagen och 6 § ledningsrättslagen. Teoretisk kontext och begreppsbildning Den samhällsekonomiska lönsamheten är i princip oberoende av själva expropriationsersättningen. Storleken på ersättningen bestäm- mer i en marknadsekonomi bara hur expropriationsföretagets vinst fördelas mellan den exproprierande och fastighetsägaren. På vilken nivå ersättningen bör ligga är alltså primärt en ren fördelningsfråga. Vid sidan av flera andra faktorer utgör den ersättning som lämnas för sådana ingrepp en värdemätare på hur starkt skyddet för ägande- rätten är. 5.4En andra förutsättning för tvångsförvärv: rättvisa Begreppet rättvisa kan användas i många skilda sammanhang och ges olika innebörd. Vinstfördelning handlar om s.k. distributiv rättvisa, eftersom det rör fördelning av värden. Motsatsen är retributiv rättvisa, dvs. hur människor ska bestraffas. Rättvisa avser dels utfallet/resul- tatet av en fördelning, dels själva fördelningsprocessen. 5.4.2Rättvisa utifrån utfallet av fördelning Det finns flera allmänna rättviseteorier som i större eller mindre utsträckning har bäring på den ordning för vinstfördelning som här diskuteras.8 Likabehandling: Principen att lika individer ska behandlas lika kan ha olika innebörd. Ett alternativ är att alla får lika mycket, antingen objektivt eller subjektivt sett. Fördelning kan också ske proportionellt eller enligt en viss ordningsföljd. En annan möjlighet är att individerna ges lika stor chans att uppnå något. Likafördelningen kan knytas till relevanta faktorer hos indivi- derna, exempelvis behov, duglighet, förtjänst, status (rang, ålder, kön etc.) och placering (exempelvis i en kö). Proportionell fördelning: Proportionell fördelning bygger på att individer som förhåller sig på ett visst sätt till varandra vid en fördelning tilldelas utifrån denna relation. Fördelningen kan utgå från förtjänstkriterier, exempelvis meriter, begåvning, moraliska 8 Redogörelsen baserar sig på , Fördelning av exploateringsvinst mellan fastig- hetsägare. En analys av fördelningssystem mot bakgrund av rättvisa och ekonomisk effekti- vitet, 1988, s. 33 ff., som innehåller en utförligare översikt över moralfilosofiska teorier. Teoretisk kontext och begreppsbildning värden, skicklighet, prestation, insats, uppoffring, risktagande och ansvar, eller från behovskriterier. Jämlikhet, likadelning: Om man anser att det inte finns några relevanta skillnader mellan individer kan jämlikhet eller likadel- ning ses som en följd av proportionalitet. Innebörden av jämlik- het beror emellertid på en rad faktorer, nämligen vem som ska omfattas, när ska det gälla och vad som ska fördelas. Minimi- och maximinivåer, intervall: Rättvisa kan utgå från en fördelning som knyts till en viss nivå, en miniminivå, som alla måste uppnå eller en maximinivå, som ingen får överskrida. En kombination av minimi- och maximinivåer innebär att fördel- ningen ligger inom ett intervall. Utilitarism: Utilitarismen omfattar flera olika strömningar. Gemensamt för dessa är att de ger rekommendationer om hur man bör handla, vilket också har bäring på fördelningsrättvisa. Ett centralt problem är dock hur nyttan ska definieras. Rawls´rättviseteori: rättviseteori9 utgår från tanken om ett socialt kontrakt och ställer frågan vilken samhällsordning människor skulle välja om de befann sig i en hypotetisk ursprung- lig, försocial situation, okunniga om vilka villkor de skulle komma att leva under. Enligt Rawls´ skulle en rationell och egoistisk person välja den samhällsordning som maximerar hans välfärd om han skulle få den sämsta samhällspositionen. Det innebär att en jämlik fördelning skulle väljas om inte en ojämlik fördelning vore mer förmånlig för alla. Nozicks rättighetsteori: rättviseteori10 utgår från den individuella friheten. Ett förvärv är rättvist om det inte på- verkar någons rättigheter negativt. Frivilliga förvärv är därför rättvisa, medan förvärv som skett genom hot, stöld etc. inte är det. Staten bör därför korrigera orättfärdiga förvärv. I övrigt avvisar Nozick i princip tanken att staten ska uppnå ekonomisk rättvisa genom lagstiftning. Välfärdsekonomi: Välfärdsekonomi är en gren inom national- ekonomisk mikroekonomi, som diskuterar hur en optimal fördel- ning av resurser bör ske. Samhällsresurserna kan i princip för- delas på ett oändligt antal sätt. En första fråga är att teoretiskt 9John Rawls, A Theory of , 1971. 10Robert Nozick, Anarch, State and Utopia, 1974. Teoretisk kontext och begreppsbildning belysa olika fördelning av nytta mellan individer då resurser an- vänds på ett sätt som är samhällsekonomiskt effektivt. En andra fråga är vilken fördelning av nytta som bör väljas. Detta val speglar samhällets värderingar av rättvisa. Social Choice: Beslut om ekonomisk fördelning berör en grupp, samhället etc. En utgångspunkt för beslutet kan vara berörda individers egna preferenser. Teorier om s.k. social choice disku- terar förhållandet mellan individuella värderingar och beslut som kan sägas representera en grupp. Rättviseaspekter har inte bara betydelse för fördelningens resultat utan även för hur fördelningsprocessen sker. Rättvisa berör alltså såväl mål som medel. Målet är att fördelningsmetoden ska ge det resultat som verkligen är rättvist. Fördelningssystemen kan delas in i tre grupper. Det finns ett bestämt rättvisekriterium för fördelningen. För- delningsmetoden garanterar det önskade resultatet. Det finns ett bestämt rättvisekriterium för fördelningen, men metoden ger inte med säkerhet detta resultat. Det finns inget bestämt rättvisekriterium för fördelningen. Man får lita till kriterier för en rättvis process. Hur rättvis en fördelningsprocess är anses kunna utvärderas utifrån fem faktorer, nämligen konsistens (fördelningsregeln tillämpas på alla likartade fall), objektivitet, precision, korrigerbarhet och repre- sentativitet (beslutsfattaren omfattas av de allmänna värderingar som gäller för de individer han beslutar för). 5.5Individuellt värde och reservationspris Två begrepp som är centrala när man diskuterar vinstfördelning är individuellt värde och reservationspris. Med individuellt värde avses det lägsta pris som en ägare själv är beredd att acceptera för att frivilligt avyttra sin fastighet. På mot- svarande sätt har varje köpare en egen uppfattning om till vilket pris Teoretisk kontext och begreppsbildning denne högst kan tänka sig att förvärva fastigheten. Vilka värden som fastighetsägaren i det enskilda fallet tillmäter vikt går dock knappast att bedöma objektivt. Det kan vara fråga om affektionsvärden eller andra värden i form av en stark koppling till fastigheten eller för- väntningar om att kunna sälja fastigheten till ett högre pris i ett annor- lunda marknadsläge än det rådande. En frivillig försäljning kommer till stånd endast om köparen betalar ett pris som minst uppgår till säljarens individuella värde. är köparen inte beredd att be- tala mer än vad denne själv värderar fastigheten till. Det innebär att en överenskommelse måste ligga någonstans mellan säljarens och köparens individuella värden. Genom ersättningsreform infördes ett 25-procentigt schablonpåslag avsett att kompensera fastighetsägarens individuella värde, se avsnitt 4.2.2. Ett begrepp som är nära besläktat med individuellt värde är reser- vationspris. , som först förde fram begreppet, definierade reservationspriset som det lägsta pris till vilket en ägare av en viss fastighet kan tänka sig att vilja sälja fastigheten i öppna förhandlingar utan expropriationshot.11 Benämningen syftar på att ägaren reser- verar – förbehåller – fastigheten för egen del såvida ägaren inte erbjuds minst detta pris. Även om grunddefinitionerna av individuellt värde och reserva- tionspris alltså i princip sammanfaller, har begreppen preciserats och samordnats. delar upp reservationspriset i tre delar:12 1.ägarens individuella värde, 2.transaktionskostnader, dvs. utgifter, arbete och annat besvär som uppkommer för ägaren i samband med en överlåtelse, och 3.säljarens krav på en viss del av den vinst som uppkommer för köparen genom förvärvet. Begreppen har även utvecklats av , som delar upp reser- vationspriset i fyra komponenter:13 11Lars , Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grund- principer, SvJT 1978, s. 81 f. 12Thomas Kalbro, Legitimitetsfrågor vid tvångsförvärv av mark och rättigheter, SOU 2004:7, bilaga 5, s. 271. 13Leif , Skälig eller objektiv expropriationsersättning? SvJT 2007, s. 305 f. Jfr Det är skillnad på sjukhus och mobiltelemaster, Lantmätaren 1/06. Teoretisk kontext och begreppsbildning Detta grundbelopp innefattar marknads- värdet och övriga ekonomiska skador (inkomstbortfall och ut- gifter orsakade av expropriationen). I beloppet ingår även vissa s.k. transaktionskostnader, t.ex. ersättningsgilla flyttningskost- nader.14 Fastighetsägaren kan drabbas av ekonomiska skador som inte är ersättningsgilla enligt gällande rätt, exempelvis utgifter för kontakter med markför- värvaren samt utgifter och inkomstbortfall i samband med in- ställelse vid domstol eller lantmäteriförrättning.15 Till denna post hänförs det belopp som fastig- hetsägaren själv värderar förlusten till – utöver vad som ingår i de två föregående posterna – och oberoende av ändamålet med markåtkomsten och vem som är förvärvare, däribland affektions- värden eller icke-monetära nyttor liksom andra individuella värden som psykiskt lidande (av själva markåtkomstprocessen) och s.k. frustrationsskador.16 Sedan 2010 års ersättningsreform ersätts denna post helt eller delvis med det 25-procentiga schablonpåslaget, se avsnitt 4.2.2. Ändamålet med förvärvet kan ha betydelse för reservationsprisets storlek. Markägaren kan t.ex. tänkas väga in allmänintresset, vem som är förvärvare och medias bevakning. För en enskild fastighetsägare kan det exempelvis vara skillnad om marken avstås för ett sjukhus, en kraftledning eller en 3G-mast. Även en vinstandel kan sägas ingå. Vid frivilliga överenskommelser sker någon form av vinstfördelning. Vinsten utgörs av skillnaden mellan säljarens och köparens indi- viduella värden, se figur 3, avsnitt 12.4.2. Exempelvis är begreppet vänskapspris en indikation på att en säljare kan ha olika reserva- 14Före ersättningsreform betalades ersättning för enbart detta belopp. 15Sedan 2010 års ersättningsreform kan dock det 25-procentiga schablonpåslaget anses kompensera för denna typ av kostnader, se avsnitt 4.2.2. 16Frustrationsskador uppkommer när fastighetsägaren inte kan dra nytta av kostnader som han/hon har lagt ner på fastigheten. Kostnaden för en anlagd exklusiv trädgårds- anläggning på en villafastighet slår kanske inte igenom i marknadsvärdet och anses därför inte vara ersättningsgill enligt gällande rätt. Teoretisk kontext och begreppsbildning tionspris – eller snarare vinstkrav – beroende på vem som är för- värvare och under vilka omständigheter förvärvet sker.17 Begreppet vinstfördelning18 används även i diskussioner rörande tvångsförvärv av mark och torde då vara hämtat från förarbetena till fastighetsbildningslagen.19 Enligt utredningens direktiv avses med vinstfördelning en särskild ersättning till den fastighetsägare vars fastighet tas i anspråk för vinstdrivande verksamhet. Vad som avses med vinstdrivande verksamhet diskuteras i avsnitt 9.2.2. Begreppets lämplighet har emellertid ifrågasatts, eftersom det kan ge den felaktiga associationen att det handlar om fördelning utifrån de inblandade aktörernas räkenskaper.20 Med hänsyn till att begrep- pet har använts flitigt och synes väl etablerat, kommer ut- redningen i den löpande framställningen att använda sig av begreppet. Det bör dock redan nu påtalas att vad det egentligen handlar om är en förhöjd ersättning som ska utgå till följd av att en ekonomisk nytta ska fördelas.