sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Det finns omfattande medborgerliga/offentliga mekanismer för kon- troll och insyn på plats för att hantera denna typ av känslig verk- samhet – inte minst därför att verksamheten ofta verkar under för- hållanden som kraftigt inskränker rätten till medborgerlig insyn i verksamheten. Exempel på sådana mekanismer är dels statsförvalt- ningens generella verktyg för offentlig insyn och kontroll i formen av regeringens direktivrätt, förvaltningslagens jävs- och besvärs- regler, tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip samt den kontroll av verksamheten som utövas av Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten (JO), Justitiekanslern () samt , och dels specifika organ och mekanismer i formen av Statens inspektion för försvars- underrättelseverksamheten och Försvarsunderrättelsedomstolen. FoU på försvars- och säkerhetsområdet är, genom sin egenskap som delmängd i det försvars- och säkerhetspolitiska området, om- gärdat av starka krav på integritet och sekretess. Om verksamheten vid () används som exempel så bedömer myndigheten att av myndighetens projekt (sett till intäkterna) 2009 omfattades och/eller producerade resultat som omfattats av främst försvars- och/eller utrikes- sekretess.10 På grund av sin roll som kunskapsproducent är det dessutom troligt att FoU-strukturer på försvars- och säkerhets- området handhar en större mängd integritets- och sekretess- relaterad verksamhet än många andra delar av försvars- och säker- hetssystemet. anser att en särskild förutsättning och särart för FoU på försvars- och säkerhetsområdet är att det finns särskilda krav på integritet och sekretess som är större än på många andra områden. Detta innebär att ett centralt krav på verk- samheten är att den kan garantera en effektiv hantering av känsliga verksamheter, under restriktioner på kunskapsspridning fullfölja sina uppgifter, som kraven på medborgerlig insyn, rätts- säkerhet och kontroll säkerställs. Särskilda behov av helhets- och samhällsperspektiv Med anledning av vad som tidigare konstaterats rörande ett s.k. vidgat säkerhetsbegrepp m.m. så anser utredningen att verksam- heten på försvars- och säkerhetsområdet, särskilt i frågan om FoU, har särskilda behov av ett helhets- och samhällsperspektiv. Även om FoU bedrivs i delmängder och adresserar skilda delar av samhällets problem så handlar frågorna ytterst om hela samhällets funktion och funktionalitet. Detta förstärks även av att den FoU som pro- duceras inom ramen för försvars- och säkerhetsområdet, till skill- nad från flertalet andra områden, syftar till att användas direkt av olika statliga aktörer i deras egna produktion. Verksamheten hand- lar således inte om en generell kunskapshöjning utan kunskapspro- 10 Totalförsvarets forskningsinstituts skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (Dnr FOI-2010-1448). Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten duktion direkt för exempelvis regeringens policybehov eller för- svarsmaktens förmågeutveckling. 12.3Försvarsmaktens syn på det framtida behovet av FoU Försvarsmakten redovisar i olika former sin syn på det framtida behovet av FoU i ett flertal olika dokument såsom Försvarsmak- tens utvecklingsplan (FMUP), Försvarsmaktens FoU-strategi, Inrikt- ningsplan för Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling såväl som i Försvarsmaktens årsredovisning. Beskrivningen rörande FoU i några av dessa återfinns i betänkandets kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten . har utöver detta, i samband med sitt arbete, begärt en specifik bedöm- ning med tillhörande ekonomiska analyser från Försvarsmakten rörande myndighetens framtida behov av FoU. Försvarsmakten har, till utredningen, som ett svar på detta redovisat en bedömning rörande myndighetens framtida behov av stöd.11 Denna redovisning berörs övergripande i sin helhet i betänkandes kapitel 10, Försvarsmaktens behov av stöd. I detta avsnitt redovisas en mer detaljeras bild av hur Försvarsmakten ser på det framtida behovet av FoU. I redovisningen avseende FoU använder sig Försvarsmaktens av sin interna indelning i s.k. verksamhetsgrenar. För försvarsmaktens forsknings- och utvecklingsverksamhet innebär detta verksamhets- gren 3 – utveckling (VG 3). Verksamhetsgrenen omfattar två s.k. produktgrupper: Produktgrupp 10 – Forskning och teknikutveck- ling samt studier, och Produktgrupp 11 – Materielutveckling. Utveck- lingen på FoU-området redovisas således i dessa termer. Försvarsmakten pekar i sitt underlag på ett antal centrala utveck- lingstrender som influerar behovet av stöd: Gränserna mellan civil och militär kunskapsframtagning har eller håller till stora delar på att suddas ut. Basen för kunskaps- framtagningen bedöms framgent att behöva bygga på den speci- ellt anpassade kompetens som har byggts upp inom försvars- sektorns myndigheter, men detta måste kompletteras i allt större 11 Försvarsmaktens skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (HKV 23 250:66026). Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten utsträckning med utökade nationella och internationella sam- arbeten. Kraven på att kunna använda, anpassa eller flexibelt kombinera olika typer av materiel och personal till nya, till en aktuell situa- tion, sammansatta enheter ökar. Till följd av ökat internationellt engagemang samt teknisk och militäroperativ hotutveckling ökar kraven på att kunskap utvecklas som kan; bistå insatsför- band i extrema och för Försvarsmakten nya miljöer; hantera ny typ av materiel samt som kan hantera ökade krav på effektivitet. Speciellt handlar detta om ett behov av att snabbt kunna avropa kunskap liksom förmåga att hantera olika typer av situationer oberoende av var insatser sker. Detta ställer krav på FoU-stöd från utförare som har en stor kunskap om Försvarsmaktens verk- samhet. Behovet av att anpassa direktanskaffad materiel till aktuella förhållanden samt behovet av värdering av systemens prestanda och förmåga till att utforma relevanta kravställningar kommer att växa med de nya principerna för materielförsörjning. Behovet av att integrera ny materiel, och därmed integrations- kompetens, bedöms vara ökande eller tillkommande behov inom Försvarsmaktens utvecklingsverksamhet. Reformeringen av Försvarsmaktens personalförsörjningssystem ställer nya krav på kunskap och analyser. antas För- svarsmakten i allt högre grad konkurrera om den attraktiva arbets- kraften, varför forskning inom Human Resources-området är av stor betydelse för den framtida förmågan. Denna typ av forsk- ning behöver utökas. Rörande frågor kopplade till materielförsörjning innebär flertalet av dessa utvecklingstendenser bl.a. att Försvarsmakten förespråkar samt arbetar för en förskjutning av kunskapsförsörjningen inom forsknings- och teknikutvecklingen mot förmåga att inhämta kun- skap om tillgänglig materiel på marknaden och de industriella och kommersiella förutsättningar som är aktuella för anskaffning av sådan materiel. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten 12.3.1Försvarsmaktens ekonomiska bedömningar rörande behovet av FoU Som tidigare redovisat indelar Försvarsmakten sin verksamhet under verksamhetsgren 3 i Forskning; Teknikutveckling; FoT-transfer; Studier och Konceptutveckling; Organisations- metod och materiel- utveckling12; samt Övrigt koncernövergripande FoU. har under utredningens gång fört en kontinuerlig dialog med Försvarsmakten och berörda experter. Detta innebär att den planerade ekonomiska ramen har justeras på marginalen i dialog med berörda experter i samband med att utfall erhölls jämfört med För- svarsmaktens ursprungliga underlag som var daterat . I diskussionerna har det framkommit att underlagen har varit något osäkra, främst rörande Försvarsmaktens interna verksamhet och anslaget 1:1. Detta bedöms bero på förändrade redovisningsprinci- per och införandet av affärsledningssystemet PRIO i Försvars- makten. I praktiken har berörda experter bedömt att reduktionerna inom anslaget 1:1 är större än vad som har redovisats, men detta har varit svårt att identifiera redovisningsmässigt. Försvarsstruk- turutredningen gör därför bedömningen att de redovisade reduk- tionerna inom verksamhetsgren 3 ska ses som den lägsta delen av ett intervall där den egentliga reduktionen kan vara större. De redovisade siffrorna bygger enligt utredningen på bästa möjliga till- gängliga bedömning.13 Omräkningen till fasta priser har skett ut- ifrån underlag från Försvarsmakten.14 vill särskilt uppmärksamma på att Försvarsmaktens inkomna underlag skiljer sig från de siffror som återfinns i årsredovisningen . I samtal med Försvarsmakten och berörda experter har än dock gjorts bedömningen att det redovisade underlaget, med vissa justeringar, är det som bäst ger en jämförbarhet över perioden –2012. Utredningen har därför valt att använda det underlag – dvs. Försvarsmaktens behov av stöd15 samt underlag från berörda 2010 har organisations- och metodförsök överflyttats till VG 2. Organisations- metod och materielutveckling benämns således Materielutveckling . I underlaget används dock benämningen Organisations- metod och materielutveckling. 13Medel för organisations- och metodförsök som redovisningstekniskt har överflyttats till VG 2 är i det justerade underlaget åter inräknade i VG 3 för åren 2010 och framåt, för att erbjuda en bättre jämförbarhet. 14Omräkningstalen som använts för FoU-relaterad verksamhet är , samt (2012 är prisläge). 15Försvarsmaktens skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (HKV 23 250:66026). Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten experter – som har tagits fram särskilt för utredningens behov. Försvarsmakten har även inkommit med vissa kompletteringar. Försvarsmakten bedömer att behoven rörande de olika områ- dena i verksamhetsgren 3 kommer att utvecklas på följande sätt: Ökande behov föreligger, utgående från Försvarsmaktens nya upp- gifter och strategi för materielförsörjning av forskning inom: Urval och rekrytering, veteranfrågor m.m. som stöd till den nya personalförsörjningen, Kulturell förståelse och andra faktorer av betydelse i nuvarande och framtida insatsområden, som stöd till planering och genom- förande av insatser, samt Generell forskning/kunskapsuppbyggnad som stöd till anpass- ning av befintlig (uppgradering) och nyupphandlad materiel, så att denna kan ingå i system-av-system inom Försvarsmakten, inte minst kopplat till integritetskritiska kunskapsområden. Utöver det ovanstående bedöms även behoven av FoU på under- vattensområdet vara ökande. Minskande behov föreligger av forskning inom: Områden där uppgörelser kan nås inom ramen för det nordiska samarbetet. Denna effekt, förutsatt att överenskommelser kan träffas, bedöms i begränsad omfattning reducera behovet av forskning inom utpekade områden. Plattformsområden som en följd av en ökad direktanskaffning. Sammanfattningsvis anses satsningarna på forskning kunna minska från 2008 till 2012. Minskningen är således i löpande priser och prisläge.16 16 Av dessa medel är dock (priser) en överföring av anslagsmedel direkt till FOI (för verksamheten på miljö- och CBRN-området). Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten Ökande behov föreligger, utgående från Försvarsmaktens nya upp- gifter och strategi för materielförsörjning av teknikutveckling inom: Teknisk systemkunskap som stöd till anpassning av befintlig (uppgradering) och nyupphandlad materiel, så att denna kan ingå i system-av-system inom Försvarsmakten. Särskilt fokus ska därvid läggas på interoperabilitet, så att Försvarsmaktens förmåga att lämna och ta emot militärt stöd säkerställs. Minskande behov föreligger av teknikutveckling inom: Lednings- och kommunikationssystem förutsatt att alternativa samarbeten som kan ge motsvarande effekt hittas. Plattformsområden som en följd av en ökad direktanskaffning. Sammanfattningsvis anses satsningarna på teknikutveckling kunna minska från 2008 till 193 miljoner kro- nor 2012. Minskningen är således i löpande pri- ser och prisläge. Försvarsmakten konstaterar att ambitionerna att öka nyttan och användbarheten av FoT i insatsorganisationen innebär ett ökat be- hov av transferprojekt i sin helhet. Sammanfattningsvis anses satsningarna på FoT-transfer behöva öka från 2008 till 2012. Ökningen är således i löpande priser och prisläge. Försvarsmakten pekar på att en successiv minskning av organisa- tionen innebär att studieverksamheten bör anpassas till lägre voly- mer. Sett mot Försvarsmaktens nya uppgifter och speciellt mot utmaningen inom personalförsörjningen bedöms dock ett ökande behov av kvalificerade studier och utredningar föreligga inom detta område, med medverkan från såväl Försvarsmaktens egen personal som externa forskningsutförare. Till detta ska läggas att Försvars- Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten strukturutredningens bedömning är att Försvarsmaktens insats- organisation, med bakgrund av det senaste försvarsbeslutet, inte förväntas minska utan istället väsentligt utökas med utgångspunkt i att samtliga förband, sett till beredskapskrav och dyl. kravsätts lika. Försvarsmakten bedömer att fokuseringen på mer närliggande utmaningar innebär att konceptutveckling har kommit att nedprio- riteras. Nuvarande nivå på externt stöd bedöms efterhand kunna reduceras genom ökad nordisk samverkan, men denna effekt be- döms dröja . Sammanfattningsvis anses satsningarna på studier och koncept- utveckling kunna minska från 2008 till 2012. Minskningen är således 31 miljoner kro- nor i löpande priser och prisläge. Organisations-, Metod- och Materielutveckling Försvarsmakten menar att strategin för Försvarsmaktens materi- elförsörjning, stora reduceringar i utvecklingsprojekt samt olika beslut om serieanskaffning sammantaget kommer att resultera i betydande minskningar i behoven av organisations-, metod- och materielutveckling. Utvecklingen inom olika plattformsområden bedöms minska då fler system ska direktanskaffas. Utvecklings- kostnaderna kommer istället att inräknas i styckpriserna för mate- riel vid köp direkt från marknaden och därmed fortsatt belasta För- svarsmakten men inom andra verksamhetsgrenar.17 Områden såsom motmedel, sensorer, målsökare, beräkningsalgoritmer och integrationskompetens uppskattas vara ökande eller tillkommande behov inom utvecklingsverksamheten i Försvarsmakten. Förstudier av sådan anskaffning sker då vanligen inom ramen för materiel- utveckling (del av organisations-, metod- och materielutveckling) och dess kostnader kommer därvid att redovisas under verksam- hetsgren 3. Sammanfattningsvis anses satsningarna på organisations-, metod- och materielutveckling kunna minska från 2008 till 2012. Minskningen är således i löpande priser och prisläge. 17 vill i detta sammanhang dock understryka att förhoppningen är att detta ska innebära att samfinansiering kan uppnås med andra. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten Försvarsmakten ser inga påtagliga förändringar i behovet av kon- cernövergripande FoU, utgående från Försvarsmaktens nya upp- gifter och strategi för materielförsörjning. Utgående från de totala behoven har verksamheten dock reducerats i perioden. Sammanfattningsvis anses satsningarna på koncernövergripande FoU kunna minska från 2008 till 129 mil- joner kronor 2012. Minskningen är således i löpande priser och prisläge. Förändringarna belastar olika anslag på följande sätt: Tabell 12.1 Sammanfattande ekonomi för Försvarsmaktens behov av utveckling inom verksamhetsgren 3 (prisläge) Org-, metod- och * Av den ovan redovisade reduceringen utgörs av en överföring av anslagsmedel direkt FOI Sammantaget redovisar således Försvarsmakten ett minskat behov på i perioden –2012 pris- läge. Av dessa bedöms av reduktionerna vara realiserade fr.o.m. utfall t.o.m. utfall och realiseras från utfall t.o.m. utfall – varav . Därefter planeras en ytter- ligare reduktion med . Om även perioden omräknas till fasta priser, genom ett antagande om att prisutvecklingen överrens- stämmer med statsbudgetens antagande för respektive anslag, så kommer reduktionen att vara cirka 978 mil- joner kronor och fram vara . Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten 12.3.2Risktaganden/osäkerheter med anledning av minskad ambition på FoU-området Försvarsmakten för i sin redovisning18 resonemang som utred- ningen tolkar som att myndigheten ger uttryck för osäkerheter och potentiella risktaganden med anledning av att ambitionerna på FoU-området minskar. Utredningen anser därför att det är viktigt att återge några av dessa. Försvarsmakten pekar på att den ekonomiska basen för kun- skapsförsörjningen (nuvarande anslag 1:5, tidigare anslag 6:3) –2011 har reducerats med . Det finns vissa områden där särskilda skäl motiverar att Försvarsmakten driver en egen stark FoU. Med särskilda skäl avses i detta samman- hang sekretess- eller integritetsskäl, behov av strategiska satsningar inom ett fåtal utpekade utvecklingsområden samt särskilda kompe- tenssatsningar. En central faktor i detta sammanhang är att kunna använda spetskunskap som en faktor för att nå viktiga överens- kommelser med strategiskt viktiga internationella samarbets- partners. Reduktionerna 2005–2011 får som konsekvens att det strategiska kapital som Försvarsmakten kan använda som bytesvara sjunker i värde och kommer så att göra . Myndigheten understryker att man lever mycket på det som genomfördes i går – reduktionerna 2005–2011 kommer få kon- sekvenser som blir uppenbara först . Omfattning och kvalitet på den kunskap som vill köpa utifrån står i direkt relation till vad man själv kan erbjuda. Försvarsmakten menar att flera av de partners som man är beroende sänder just budskapet att möjligheter att få del av kunskap är direkt beroende av vad man kan erbjuda. Försvarsmakten anser att den säkerhetspolitiska osäkerheten och dynamiken tilltar i det svenska närområdet, kopplat till såväl utvecklingen i som effekterna av en eventuell klimatförändring med nytt fokus på nordkalottenområ- det. I arbetet med att förändra organisationen för att möta olika krav bör det fortsatt ske en strukturerad analys av förmågegapet mellan nuvarande och tänkt framtida organisation. Forskning och teknikutveckling (FoT), studier och konceptutveckling utgör en centralt och viktig verksamhet i detta arbete. FoU-resurserna utgör viktiga tillgångar för att bygga kunskap som är relevant för att be- 18 Försvarsmaktens skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (HKV 23 250:66026). Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten döma utvecklingsalternativ, ta fram scenarier och analysera effekter och krav på svenska stridskrafter. Försvarsmakten är därför av upp- fattningen att FoT, studier och konceptutveckling bör viljestyras mot att ges en stabil målbild som en andel av försvarsbudgeten vars omfattning enligt Försvarsmaktens uppfattning inte bör understiga (motsvarar detta ), vilket för övrigt också är den rekommendation inom som stått bakom. Utredningen för en längre diskussion och lämnar en bedömning rörande detta i kapitel 10, Försvarsmaktens behov av stöd. Ett område där är ledande men också har nya, av reger- ing och riksdag beslutade materielsatsningar, är undervattensområ- det. Trots minskande anslag för FoT inplanerar Försvarsmakten en ökad forskning inom området. Det sker, om inte nya medel tillkommer, genom avveckling av något annat FoT-område samt förväntningar på utförarnas möjlighet att ytterligare rationali- sera inom övrig forskningsproduktion. Försvarsmakten uppfattar sig ha tillkommande behov av forsk- ning/stöd på CBRN-området då egna medel numera saknas. Om detta behov ska omhändertas måste myndigheten planera om ytterligare i förhållande till vad man redovisat för utredningen i syfte att frigöra ytterligare medel. 12.4Andra behov av FoU kopplat till försvars- och säkerhetspolitiska mål Närliggande behov hos andra aktörer än Försvarsmakten FoU på försvars- och säkerhetsområdet är bredare än de behov av FoU som Försvarsmakten har. så är flertalet av dessa behov närliggande på så sätt att de nyttjar liknande kompetensbaser eller utgör andra delmängder av samma system. Exempel på sådana behov är olika former av kunskapsbehov som har för att kunna utforma politiken på området eller FoU som Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) beställer av FOI och Försvarshögskolan (FHS). I fall så sam- manfaller inte alltid behoven av FoU med de behov som Försvars- makten har, men forskningsutförarna levererar skilda produkter med samma kunskap och kompetens som bas – exempelvis för att kunna göra olika säkerhetspolitiska analyser. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten vill därför uppmärksamma att För- svarsmaktens behov av FoU ingår i ett komplext system där mili- tära och civila behov ibland är exklusiva för respektive behov och ibland återfinns i union. På ett liknande sätt kan skilda behov ofta dela samma kunskapsbas alternativt en produktionslogik som inne- bär att det är rationellt att bedriva FoU med de två skilda behoven i en direkt relation till varandra. Exempel på aktörer med behov som återfinns i en nära relation till Försvarsmaktens behov, alternativt vars FoU ur en produktionsrationell synvinkel ibland bör utföras i nära relation till , är: (främst försvarsdepartementet och utrikes- departementet) Andra försvarsmyndigheter än Försvarsmakten – exempelvis För- svarets radioanstalt (FRA), (), Forti- fikationsverket (FortV), () etc. Andra myndigheter/organisationer med ansvar för samhällets säker- het – exempelvis MSB, Polisen, Säkerhetspolisen (), Strålsäker- hetsmyndigheten (SSM) etc. Andra länder och deras myndigheter Nationellt och internationellt näringsliv. De större utförarna av FoU på försvars- och säkerhetsområdet be- driver ofta FoU för en komplex palett av kunder och aktörer utöver Försvarsmakten. Behov där intressegemenskapen mellan Försvarsmakten och övriga samhället bedöms såsom speciellt stort I detta kapitels utgångspunkter redovisar utredningen ett antal viktiga utvecklingstrender. Det är upp- fattning att dessa trender visar på att överlappen mellan försvarets och det övriga samhällets behov är ökande. Med bakgrund mot detta och vad som har redovisats är det ett antal områden där utredningen har identifierat en speciellt stor intressegemenskap mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. Detta handlar inte främst om områden där Försvarsmakten behöver utveckla meka- nismer för att på ett effektivt sätt omhänderta den civila utveck- lingen utan snarare om områden där Försvarsmakten driver egen Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten FoU för egna behov vilka sammanfaller med det civila samhällets behov. Regeringen ger i Ett lyft för forskning och innovation19 exempel på att områden med synergier mellan civil och militär FoU t.ex. är: Metodik för utveckling av komplexa informationssystem. I samtal med berörda experter har speciellt uppmärksammats CBRN; Sensorer; IT-säkerhet; Säker kommunikation samt explosiv- ämnen, men ser även att stora delar av den samhällsvetenskapliga och multidisciplinära FoU som sker vid FHS respektive FOI:s avdelning för försvarsanalys har karaktären av att kunskapsbasen används för militära såväl som mer civila ändamål. Försvarsmakten har i betydande omfattning minskat sina investeringar i forskning. Detta innebär, på områden där en starkt intressegemenskap med det övriga samhället råder, att verksamhetsvolymen inom vissa områden har blivit underkritisk. Exempel på en sådan utveckling är på CBRN-området, vilket för- anledde att forskningsmedel hos Försvarsmakten och MSB omför- delades till FOI i formen av direkta anslagsmedel för att säkerställa samhällets sammanlagda behov av grundkompetens och långsiktighet. I detta avsnitt redovisas utredningens överväganden och förslag rörande försvarsmaktens framtida behov av FoU samt processen för försvars- och säkerhetsrelaterad FoU. 12.5.1Försvarsmaktens framtida behov av FoU anser i likhet med Försvarsmakten att kostnaderna för Försvarsmaktens FoU kan minska. Som utgångs- punkt för en sådan reducering ligger de ambitioner och behov som 2008/09:50.