sou · H0B362se · 2012-09-28 00:00:00 — Om arbetsgivaren inte vänder sig till rådet i förväg är uppsägningen respektive avskedandet ogiltigt. En arbetstagare som anser sig ha blivit uppsagd på felaktiga grunder kan stämma arbetsgivaren och begära att domstolen ska besluta om återinsättning i anställningen. Om den första instansen beslutar om återinsättning har arbetstagaren i princip rätt att stå kvar i anställning under den fortsatta domstolsprocessen. Om ett fortsatt fungerande samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare inte kan förväntas, kan domstolen på yrkande av arbetsgivaren, men även av arbetstagaren, förklara anställningen upplöst trots att uppsägningen inte var socialt berättigad (Kündigungsschutzgesetz 9 §). Arbetsgivaren är då skyldig att betala en ekonomisk ersättning till arbetstagaren. Det högsta beloppet som kan dömas ut är som huvudregel 12 månadslöner. För en arbetstagare som är gammal och har varit anställd är dock maximibeloppet 15 månadslöner och den som är gammal och har varit anställd kan tillerkännas upp till 18 månadslöner (Kündigungsschutzgesetz 10 §). När domstolen bestämmer ersättningsbeloppet beaktar den alla omständigheter i det enskilda fallet. Att domstolen upplöser anställningen på det viset, dvs. genom en dom, förekommer dock ganska sällan. Rättsskipningen ställer höga krav på förutsättningen att ett fortsatt fungerande samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare inte kan förväntas. Det har sin grund i att den tyska anställningsskyddslagen främst syftar till att säkra själva anställningen. När en arbetstagare sägs upp av ekonomiska skäl kan arbetsgivaren erbjuda arbetstagaren en rätt till en halv månadslön som han eller hon har varit anställd under förutsättning att arbetstagaren inte vänder sig till domstol och att arbetsgivaren har informerat arbetstagaren om de ekonomiska skälen för uppsägningen samt om möjligheten att få ekonomisk ersättning i stället för att vända sig till domstol (Kündigungsschutzgesetz 1 a §). Trots att den tyska anställningsskyddslagen främst syftar till att säkra själva anställningen är praktiken i huvudsak en annan. Även i de fall då arbetstagaren har väckt talan mot arbetsgivaren är det mycket vanligt att tvisten avslutas genom en ekonomisk uppgörelse mellan parterna. I måste en arbetsgivare som vill säga upp en arbetstagare normalt få uppsägningen granskad i förväg antingen genom att Centrale Organisatie voor Werk en Inkomen () godkänner uppsägningen eller att en domare upphäver anställningskontraktet (Buitengewoon besluit arbeidsverhoudingen art. 6).5 För att en uppsägning ska godkännas måste den grundas på arbetstagarens oförmåga, övertalighet eller andra betydande skäl, t.ex. en mycket dålig relation mellan arbetstagaren och arbetsgivaren, vilket framgår av en förordning utfärdad av socialministern (het Ontslagsbesluit). Om begäran om att få uppsägningen godkänd avslås av fortsätter anställningen. Arbetsgivaren har inte möjlighet att överklaga beslutet men kan vända sig till en domare för att få anställningskontraktet upphävt alternativt återkomma till med en ny begäran om godkännande. Om begäran godkänns har arbetsgivaren på sig att utnyttja godkännandet. Arbetstagaren har i sin tur möjlighet att begära domstolsprövning av beslutet om att godkänna uppsägningen (art. 7:681 nederländska civillagen). Om domstolen anser att uppsägningen är uppenbart orimlig kan den antingen förpliktiga arbetsgivaren att återinsätta arbetstagaren i arbete (vilket sker förhållandevis sällan) eller tillerkänna arbetstagaren en ekonomisk kompensation. Om arbetsgivaren motsätter sig att arbetstagaren ska återinsättas i arbete kan domstolen öka den ekonomiska kompensationen. Det finns ingen lagstadgad minimiersättning eller maximiersättning och domstolen kan bl.a. beakta arbetstagarens ålder och möjligheter att få en ny anställning samt anställningstiden. Om en arbetsgivare säger upp en arbetstagare utan föregående granskning är uppsägningen en nullitet under förutsättning att 5 Se till det följande t.ex. , Labour in the . arbetstagaren väcker talan mot arbetsgivaren (Buitengewoon besluit arbeidsverhoudingen art. 9). Det är dock vanligare med domstolsförfaranden efter avskedanden. Vid avskedande krävs ingen föregående granskning och det finns inte heller något krav på uppsägningstid. Avskedande kan endast vidtas av tvingande skäl såsom grov misskötsamhet från arbetstagarens sida. I detta kapitel ges en övergripande bild av den diskussion som har förts och förs beträffande anställningsskyddsregleringen med fokus på regleringen kring uppsägningstvister. I avsnitt 5.2 ger vi en sammanfattande bild av den tidigare diskussionen kring frågorna och framåt. I avsnitt 5.3 övergår vi till att behandla den nuvarande diskussionen kring dagens reglering och utgår främst från de synpunkter som har förmedlats till utredningen genom referensgruppen. skedde en omfattande reformering av arbetsrätten som bl.a. syftade till att öka arbetstagarnas inflytande på arbetsplatsen och deras anställningstrygghet. antogs den första lagen om anställningsskydd1 som ersattes av den nu gällande anställningsskyddslagen2. Den nya lagen motsvarade i stora drag den äldre. Lagen har alltsedan den trädde ikraft varit föremål för livliga diskussioner och kritik har riktats mot regleringen både från arbetstagar- och arbetsgivarhåll.3 Diskussioner har bl.a. förts i arbetsrättsliga tidskrifter såsom Lag & Avtal. Där har man, såvitt här är av intresse, t.ex. diskuterat skadeståndsnivåerna i mål om uppsägningar och avskedanden samt möjligheten att köpa ut 1Lagen (1974:12) om anställningsskydd. 2Lagen (1982:80) om anställningsskydd. 3För en översyn av diskussionen, se t.ex. Nycander, Sist in först ut: LAS och den svenska modellen och samme författare, Makten över arbetsmarknaden. arbetstagare enligt 39 § LAS.4 Det har också framförts förslag på hur man ska kunna förkorta domstolsprocesserna i samband med uppsägningar och avskedanden.5 Det har gjorts ett antal utredningar på området. Bland annat överlämnade arbetsrättskommitté ett delbetänkande som innehöll ett förslag till ny anställningsskyddslag.6 Betänkandet ledde till vissa ändringar i LAS och MBL, som dock återställdes 1994. I har frågor som rör LAS varit återkommande. Sedan 1982 års LAS trädde ikraft har det lagts fram motioner där riksdagsledamöter har begärt att lagen ska förändras på olika sätt eller att en total översyn av anställningsskyddet ska göras. Debatten om anställningsskyddsskyddslagen har varit starkt polariserad. En position har tagit fasta på lagens förmåga att skydda arbetstagare. Denna position har – såvitt är av intresse här – hävdat att lagens sanktioner är otillräckliga och att det är alltför lätt och billigt att köpa ut anställda. En annan position har som utgångspunkt att anställningsskyddet skapar svårigheter för företagen. Den kritik som riktats mot LAS från denna position har dock i första hand handlat t.ex. om turordningsreglerna och reglerna om tidsbegränsade anställningar och inte primärt de frågor som behandlas av utredningen. 5.3Parternas syn på uppsägningstvister Utredningen har samtalat med arbetsmarknadens parter, bl.a. genom referensgruppen, i syfte att få del av deras syn på uppsägningstvister. I det följande kommer vi att redovisa de synpunkter på den nuvarande regleringen som har förmedlats till oss vid dessa möten. Representanterna för arbetsgivarsidan lyfter fram den tid det tar att gå hela vägen till en domstolsprövning som ett av de största problemen med den nuvarande regleringen eftersom det leder till höga kostnader för arbetsgivarna. Att tidsaspekten är problematisk hänger samman med regeln om att anställningen består under tvisten om arbetstagaren yrkar att uppsägningen ska ogiltigförklaras. Lag & Avtal nr 1983 s. 7–10, nr 1987 s. 11–12, nr 1988 s. 4–12, nr 2011 s. 38, nr 2011 s. 40 och nr 6–2011 s. 36. 5Lag & Avtal nr 2005 s. 41. Många arbetsgivare, särskilt mindre sådana, har inte råd att ta risken att behöva betala lön till arbetstagaren under en tvist som i värsta fall kan hålla på , för att därefter eventuellt behöva betala ett (högt) skadestånd. Till saken hör att det enligt arbetsgivarsidans uppfattning är mycket ovanligt att arbetsgivaren under tvisten får ett utbyte av att arbetstagaren står kvar i anställningen som motsvarar lönen. Ofta blir lönen en ren kostnadspost för arbetsgivaren. För att undvika risken för en utdragen och kostsam process upplever arbetsgivarna att de är tvungna att ingå en förlikning i ett tidigt skede och då ofta med ett högt ersättningsbelopp. Även arbetstagarsidan har gett sin bild av i vilken utsträckning arbetstagarna utför arbete under pågående tvist. Inom de flesta av Saco-förbunden är det ovanligt att arbetstagaren utför arbete under pågående tvist när det rör sig om en uppsägning av personliga skäl. Även inom TCO-förbunden verkar det vara relativt ovanligt att arbetstagaren utför arbete vid tvist om en uppsägning av personliga skäl men betydligt vanligare vid arbetsbristuppsägningar. De olika uppskattar att allt mellan av arbetstagarna utför arbete under pågående uppsägningstvist. Arbetstagarsidan har påpekat att det i de flesta fall där arbetstagaren inte utför arbete beror på att arbetsgivaren har valt att arbetsbefria arbetstagaren samt att det inte innebär en kostnad förrän arbetsgivaren eventuellt anställer en ny arbetstagare för att utföra arbetsuppgifterna. Arbetsgivarsidan har invänt dels att arbetsgivaren ofta hamnar i en situation där det inte finns något annat val än att arbetsbefria arbetstagaren, t.ex. för att det inte finns några arbetsuppgifter i en arbetsbristsituation eller för att arbetstagaren är olämplig för arbetsuppgifterna vid en uppsägning av personliga skäl, dels att det krävs en överenskommelse mellan parterna i det enskilda fallet för att arbetsgivaren ska få arbetsbefria arbetstagaren. För att arbetsgivaren ensidigt ska kunna avstänga arbetstagaren krävs särskilda skäl (34 § andra stycket LAS). Arbetsgivarnas uppfattning är vidare att arbetstagarna ofta yrkar ogiltighet även om de inte har för avsikt att återgå till arbetet, i syfte att få lön under tvisten och att hamna i ett bättre förhandlingsläge. Bl.a. kan det röra sig om en arbetsbristuppsägning vid en stor arbetsplats där arbetstagaren väljer att ifrågasätta omplaceringsutredningen i syfte att kunna yrka ogiltighet och kvarstå i anställningen under tvisten. Arbetstagarorganisationerna framhäver å sin sida att de bara rekommenderar arbetstagarna att yrka ogiltighet om de vill ha tillbaka arbetet. Det kan även förekomma att ogiltighetsyrkanden framställs om motiveringen och underlaget från arbetsgivaren är så bristfälligt att det inte går att avgöra om det föreligger saklig grund för uppsägning inom den tidsgräns som gäller för ogiltighetsyrkanden. Från arbetsgivarnas sida framförs uppfattningen att arbetstagarens rätt till lön under pågående tvist gör att arbetstagaren inte har tillräckligt incitament att få till stånd en snabb process. Detta drabbar dels arbetsgivaren vars kostnader ökar, dels arbetstagaren själv. I de fall då tvisten löses genom en samförståndslösning driver regeln om att anställningen består under tvist, liksom nivån på skadestånden i 39 § LAS, upp nivån i den ekonomiska ersättningen. Arbetsgivarrepresentanter pekar ut tre faktorer som de största problemen i samband med uppsägningstvister, nämligen den tid det tar att lösa tvisten, de kostnader den är förknippad med och arbetstagarens rätt att närvara på arbetsplatsen. Dessa problem kan ge arbetsgivaren incitament att avskeda arbetstagaren i stället för att vidta en uppsägning. Arbetstagarsidan menar att det har blivit allt vanligare att arbetsgivare väljer att avskeda arbetstagare för att slippa betala lön under tvisten och för att hamna i ett bättre förhandlingsläge. De arbetsgivarorganisationer som varit representerade i utredningens referensgrupp menar att arbetsgivare endast avskedar arbetstagare om de bedömer att det föreligger tillräckliga skäl för det, bl.a. eftersom de riskerar mycket höga skadestånd om de felaktigt avskedar någon. Enligt andra arbetsgivarorganisationer förekommer det i enstaka fall att arbetsgivare väljer att avskeda en arbetstagare trots att den egna bedömningen är att det finns skäl för en uppsägning av personliga skäl men inte för ett avskedande. Syftet i de fallen är att anställningen inte ska bestå under tvisten och att arbetsgivaren ska hamna i ett bättre förhandlingsläge. Konsekvenserna av de kostnader som arbetsgivarna riskerar att drabbas av vid en eventuell uppsägningstvist påverkar enligt såväl som Företagarna anställningsviljan hos arbetsgivarna. Den undersökning bland Svenskt Näringslivs medlemmar som utredningen hänvisade till i avsnitt 3.3.1 visade på att av företagen betraktade kostnaderna i samband med uppsägningstvister som ett tillväxthinder. När företagen tillfrågades om de skulle bli mer villiga att anställa om kostnaderna sänktes svarade att de skulle bli det i hög utsträckning och svarade att de skulle bli det i viss utsträckning. I genomsnitt önskade företagen att kostnaderna skulle sänkas för att det skulle påverka viljan att anställa. Från arbetstagarsidan har det anförts att sambandet mellan nivåerna på skadestånden enligt 39 § LAS och anställningsviljan hos arbetsgivare är svagt. Om det finns ett samband grundar det sig på en felaktig uppfattning om vad LAS egentligen innebär och man bör inte göra ändringar baserade på sådana felaktiga uppfattningar. Arbetstagarrepresentanter menar vidare att det saknas skäl att ändra nuvarande regler i syfte att minska arbetsgivarnas kostnader. Snarare är problemet att skadeståndsnivåerna i 39 § är för låga och bör höjas. Arbetstagarsidan framhåller att det nuvarande systemet är väl inarbetat och ger goda incitament för tidiga förlikningslösningar. Den balans som råder mellan arbetsmarknadens parter riskerar att rubbas om man skulle ta bort rätten att stå kvar i anställningen under tvist eller på annat sätt göra det billigare att göra sig av med arbetstagare. Maktförskjutningen skulle enligt arbetstagarsidan kunna leda till ett ökat antal domstolsprocesser. De menar vidare att ett skäl till att anställningen även fortsatt bör bestå under en uppsägningstvist är att arbetstagaren är den svagare parten i anställningsförhållandet medan arbetsgivaren är den som vidtar åtgärden att säga upp någon. Det är därför rimligt att arbetsgivaren ska stå risken för att uppsägningen är felaktig. Enligt arbetstagarorganisationernas erfarenhet vill den uppsagda arbetstagaren alltid ha en snabb lösning på tvisten eftersom det är en väldigt påfrestande situation att vara uppsagd. Det är därför i första hand arbetsgivaren som behöver incitament för att en snabb uppgörelse ska komma till stånd. Arbetstagarsidan har också påpekat att det, om det blir billigare att säga upp arbetstagare, finns en risk att arbetsgivare väljer att säga upp obekväma arbetstagare i stället för att ta itu med problemen på arbetsplatsen på ett tidigare stadium och på så sätt undvika att behöva säga upp någon. Den nuvarande lagstiftningen främjar goda arbetsplatser, med bl.a. bra arbetsmiljö och rehabilitering av arbetstagare, och bör därför bevaras. 6 Överväganden och förslag Utredningen ska enligt direktivet överväga en rad olika förslag på hur reglerna kring tvister i samband med uppsägningar kan förändras i syfte att minska arbetsgivarnas kostnader vid sådana tvister. Utredningen ska därutöver lägga fram konkreta förslag. Med utgångspunkt i hur vårt uppdrag är formulerat har vi valt att presentera de olika delarna på följande sätt. I avsnitt 6.1 redovisar vi utgångspunkterna för våra överväganden. I avsnitt 6.2 behandlar vi de åtgärder som vi har övervägt men valt att inte gå vidare med. I avsnitt 6.3 presenteras utredningens förslag. Avsikten med denna disposition är att förslagen ska läsas i ljuset av diskussionen om de åtgärder vi har valt att inte gå vidare med. En fråga för utredningen är vilka effekter de föreslagna förändringarna kan ha på anställningstryggheten. För att kunna bedöma denna fråga bör anställningsskyddets innebörd och ändamål, såsom vi uppfattar anställningsskyddsregleringen och dess tillämpning, kort beröras. Det svenska anställningsskyddet är uppbyggt kring ett krav på saklig grund vid uppsägning av tillsvidareanställda. Kravet på saklig grund kompletteras med regler som begränsar möjligheten att ingå tidsbegränsade anställningar samt regler om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och om företräde till återanställning. Vidare finns informations- och förhandlingsregler som arbetsgivaren ska iaktta inför uppsägningar. Anställningsskyddslagen och dess tillämpning ger uttryck för värderingen att anställningen inte bara handlar om arbetstagares inkomster och försörjning, utan att anställningen även är central för arbetstagarens sociala liv och ställning. Anställningsskyddet syftar till att arbetstagare inte utan objektiva skäl ska ställas utanför den sociala gemenskap och möjlighet till personlig utveckling som ett arbete ger. Kravet på saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida bärs upp av en vision om att stärka individernas ställning på arbetsplatsen och därmed motverka att arbetstagare hamnar i en alltför stark underordning och beroendeställning på arbetsplatsen. Kravet ska ge de anställda en värdig och självständig, men för den skull inte oansvarig, ställning på arbetsplatsen och bidrar därmed till att stärka demokratin. Detta synsätt ligger i linje med att anställningstryggheten i allt högre grad uppfattas som en generell grundläggande rättighet för den anställda på arbetsplatsen, en rätt som skrivits in i den Europeiska Unionens stadga om grundläggande rättigheter, som utgör en integrerad del av Lissabonfördraget. Å andra sidan beaktar anställningsskyddslagen på olika sätt företagens behov av fortsatt effektiv drift och resursanvändning. Det viktigaste i denna del är att arbetsbrist i princip utgör saklig grund för uppsägning. Anställningsskyddslagen och dess tillämpning utgår så gott som uteslutande från att domstolarna inte ska göra någon överprövning av arbetsgivarens ekonomiska och organisatoriska bedömningar. Lagen syftar inte till att motverka strukturomvandling eller omorganisationer, även om dessa är till nackdel för arbetstagarna. LAS är inte ett instrument för att rädda jobben i nedläggningshotade företag. Lagen anger att arbetsgivaren vid uppsägning pga. arbetsbrist ska följa vissa turordningsregler där längre anställningstid ger företräde till fortsatt anställning vid tillräckliga kvalifikationer. Enskilda arbetstagare är dock inte garanterade sin plats i turordningen utan denna kan, inom relativt vida ramar, avtalas bort genom kollektivavtal. Inte heller sträcker sig anställningsskyddet i lagen så långt att arbetstagaren med rättsordningens hjälp kan tvinga sig tillbaka till anställningen om det inte föreligger saklig grund. I stället kan arbetsgivaren frigöra sig från anställningen genom att betala ett normerat skadestånd. LAS ger alltså inte arbetstagarna en verkställbar rätt till anställningen ens när en uppsägning saknar saklig grund. Mot denna bakgrund är det klart att anställningsskyddslagen inte innebär en rätt till anställningen. I stället är kärnan i anställ- ningsskyddsregleringen, enligt vår mening, att ge arbetstagarna ett skydd mot osakliga eller godtyckliga uppsägningar. Ytterst upprätthålls detta skydd genom ekonomiska sanktioner. Synen på vad som är anställningsskyddets kärna påverkar vilka ändringar som kan göras utan att anställningsskyddet blir satt ur funktion. Om kärnan i anställningsskyddet hade varit en ovillkorlig rätt för arbetstagaren att behålla sin anställning skulle möjligheten att få en osaklig uppsägning ogiltigförklarad vara central. För att säkerställa ett skydd mot godtycklig behandling är det i många fall godtagbart att i stället få en ekonomisk kompensation. Den ekonomiska kompensationen måste vara tillräckligt hög för att ge arbetsgivaren starka incitament att följa bestämmelserna i . Å andra sidan bör regleringen inte skapa onödiga kostnader för arbetsgivare när saklig grund för uppsägning föreligger. I utredningens direktiv anges att det finns en risk för att arbetsgivare avhåller sig från att anställa nya arbetstagare om inte regelverket kring uppsägningstvister är rimligt och förutsägbart. Ett av målen med de förändringar som utredningen föreslår ska vara att främja nyanställningar och därmed gynna en hög sysselsättning i landet. En förutsättning för att en sådan effekt ska kunna uppnås är att det finns ett samband mellan anställningsskyddsregleringen och sysselsättningen. Vi ska därför kort behandla frågan om ett sådant samband finns och hur det i så fall ser ut.1 Frågan om den arbetsrättsliga regleringens effekter för arbetsmarknaden funktionssätt har i vart fall varit föremål för en stundtals intensiv vetenskaplig debatt. Fokus har huvudsakligen legat på anställningsskyddsregleringen. En teoretisk utgångspunkt för analyserna har ofta varit att arbetsrättslig reglering griper in i de marknadslösningar som annars spontant skulle uppstå. Sådana ingrepp kan, med denna utgångspunkt, motiveras som medel att motverka marknadsmisslyckande, men leder i övrigt till en ineffektiv resursfördelning och samhällskostnader i form av t.ex. arbetslöshet. Företag har ett starkt 1 För översikter av forskningsläget, se t.ex. Deakin & Sarkar, 2008 s. 453 ff, , , 2005 s. 129 ff, Skedinger, Employment Protection Legislation: Evolution, Effects, Winners and Losers samt betänkande SOU 2010:93 Bilaga 6. intresse av att snabbt och billigt kunna anpassa arbetskraftens storlek och sammansättning till varierande behov och utgångspunkten för analyserna är att anställningsskyddsregleringen ökar kostnaden för att genomföra sådana omställningar. De ökade kostnaderna medför att arbetsgivare drar sig för att säga upp och blir mindre benägna att anställa, eftersom man redan vid anställningen beaktar kostnaderna för att säga upp arbetstagare. Internationellt har det genomförts många studier där man empiriskt har försökt belägga vissa generella effekter av regler om anställningsskydd. Det har bl.a. utförts undersökningar där anställningsskyddet i olika länder jämförs med hur arbetsmarknaden i dessa länder fungerar i vissa avseenden, t.ex. i fråga om sysselsättning och arbetslöshet. För att möjliggöra jämförelser har man byggt upp olika stränghetsindex, där man klassificerar olika länders lagstiftning om anställningsskydd efter hur sträng den är och jämför detta med hur sysselsättning, arbetslöshet eller omsättningen på arbetstillfällen varierar mellan länderna. De skillnader i sysselsättning etc. som kan iakttas antas – starkt förenklat – vara orsakade av skillnader i anställningsskyddet. De undersökningar som har gjorts har fått viss kritik, bl.a. för att de inte fullt ut beaktar skillnaderna i hur anställningsskyddet är utformat och hur den praktiska tillämpningen ser ut. Det finns inte några klara belägg för att anställningsskyddet påverkar arbetslöshetens totala nivå. I detta avseende leder såväl teoretiska antaganden som empiriska undersökningar till skilda resultat. Empiriska studier baserade på disaggregerade data tyder dock på att ett striktare anställningsskydd i vissa länder kan medföra en lägre sysselsättning och produktivitet.2 Andra undersökningar pekar å andra sidan på att förstärkningar av anställningsskyddet i och tvärtom haft positiva effekter på sysselsättning och produktivitet.3 Däremot råder en utbredd enighet om att reglerna om anställningsskydd har effekter på hur arbetslösheten och sysselsättningen varierar över en konjunkturcykel – ju restriktivare lagstiftning, desto mindre blir variationerna i arbetslöshet och sysselsättning. Det torde vara relativt oomstritt att anställningsskyddet påverkar arbetsmarknaden för skilda grupper av arbetstagare olika. Män gynnas, medan unga människor, kvinnor och andra grupper med svagare anknytning till arbetsmarknaden förefaller att missgynnas.