sou · H0B357 · 2012-08-31 00:00:00 — Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar Betänkande av Utredningen om utlänningslagen och EES-medborgare SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga hur en klarare uppdelning kan åstadkommas mellan de bestämmelser i utlänningslagen respektive utlänningsförordningen som rör EES-medborgare och deras familjemedlemmar och de bestämmelser i lagen respektive förordningen som rör andra utlänningar (dir. 2011:53). Till särskild utredare förordnades numera kammarrättspresidenten . Som experter i utredningen förordnades rådmannen , advokaten , numera kanslirådet , docenten , numera kammarrättsrådet tillika vice ordförande på avdelning , rådmannen , numera lagmannen , handläggaren och experten . Sekreterare i utredningen har varit hovrättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om utlänningslagen och EES-medborgare, överlämnar härmed betänkandet Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar (SOU 2012:57). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om Förslag till lag om ändring i lagen (1999:353) om Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...... Förslag till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)............................................................................... Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97).......................................... 2.1Utlänningsförfattningarnas huvudsakliga innehåll och 2.2 Generella och särskilda bestämmelser..................................... Gäller de generella bestämmelserna i utlänningsförfattningarna alla utlänningar? 2.3Bestämmelser som gäller särskilt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar ................................................... 2.3.2 Inresa, vistelse och arbete............................................. 2.3.3 Avlägsnandebeslut – avvisning och utvisning ............. Regleringen i några andra länder.................................. En tydligare reglering .................................................. Behovet av en tydligare reglering ............................................ 4.2.1 Reglering i eget kapitel i nuvarande lag alternativt i en särskild lag .............................................................. 4.2.2 Reglerna förtydligas i nuvarande struktur................... 4.3.2 I vilka delar finns behov av en tydligare reglering?...100 4.3.3 De grundläggande förutsättningarna för inresa, vistelse och arbete ....................................................... Avvisning och utvisning ............................................. Konsekvenser av förslagen..................................................... 6.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om 6.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:353) om 6.3Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)............................................................................... 6.4Förslaget till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)............................................................................. 6.5Förslaget till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)........................................ 3Europaparlamentets och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (Rörlighetsdirektivet)............................................................ Bakgrund till utredningens förslag Utlänningslagen och utlänningsförordningen behandlar frågor om utlänningars rätt att resa in, vistas och arbeta i . I författningarna regleras de migrationsrättsliga förutsättningarna för alla utlänningar. För EES-medborgare och deras familjemedlemmar gäller emellertid i många avseenden andra regler på det migrationsrättsliga området än för övriga utlänningar. Författningstekniskt har detta lösts på så sätt att EES-med- borgare och deras familjemedlemmar förutom att omfattas av ett antal bestämmelser som är generellt tillämpliga på alla utlänningar också omfattas av en rad specialbestämmelser. Dessa specialbestämmelser finns inte i ett särskilt kapitel och är inte heller samlade på annat sätt utan är spridda i olika kapitel i lagen och förordningen. Utredningen ska enligt direktiven (dir. 2011:53, se bilaga 1) överväga hur en klarare uppdelning kan åstadkommas mellan de bestämmelser i utlänningslagen respektive utlänningsförordningen som rör EES-medborgare och deras familjemedlemmar och de bestämmelser i lagen respektive förordningen som rör andra utlänningar. Därvid ska utredningen ta ställning till om reglerna om EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska samlas i ett särskilt kapitel i respektive författning eller placeras i en särskild lag och en särskild förordning. Utredningens uppdrag innebär alltså en redaktionell översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen. I uppdraget ingår inte att överväga eller föreslå några sakliga ändringar i dessa författningar. Beträffande behovet av en utredning framhålls i direktiven att den författningsteknik som används i nuvarande utlänningslag och utlänningsförordning begränsar tillämparnas förutsättningar att överblicka vilka regler som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Även Europeiska kommissionen har haft synpunkter på den nuvarande regleringen. Vid sin granskning av genomförande av rörlighetsdirektivet1 har kommissionen påpekat att distinktionen mellan de bestämmelser som gäller för utlänningar i allmänhet och de bestämmelser som gäller för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar inte är helt klar. Särskilt bestämmelserna om avvisning och utvisning i 8 kap. utlänningslagen har i detta avseende varit föremål för kommissionens kritik. Utredningen har utvärderat olika författningstekniska lösningar. Bland dessa ingår de alternativ som anges i direktiven, nämligen att samla reglerna om EES-medborgare och deras familjemedlemmar i ett särskilt kapitel i utlänningslagen respektive utlänningsförordningen eller i en särskild lag och en särskild förordning. Utredningen har också övervägt en modell som innebär att de mest centrala reglerna som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar skiljs ut och placeras i ett särskilt kapitel i respektive författning alternativt i en särskild författning. Den modellen förekommer i olika utföranden i de danska, finska och norska utlänningsförfattningarna. Slutligen har utredningen behandlat alternativet att behålla nuvarande grundstruktur och att förtydliga regleringen genom mera begränsade systematiska och språkliga förbättringar. De författningstekniska lösningarna har olika förtjänster och nackdelar. Den största fördelen med att placera bestämmelserna som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar i en egen lag och förordning är att samtliga bestämmelser för dessa utlänningar samlas i två väl avgränsade författningar. Mot detta talar att en uppdelning i två regelkomplex medför behov av antingen en omfattande parallellreglering eller ett mycket stort antal hänvisningar i särregleringen till specifika bestämmelser i den allmänna regleringen. Behovet av parallella bestämmelser eller hänvisningar är så omfattande att vinsten i överskådlighet och lättillgänglighet skulle gå helt förlorad. I stället finns en risk att lösningen skulle uppfattas som mer svårtillgänglig än den nuvarande regleringen. En reglering som innebär att bestämmelserna placeras i ett eget kapitel i utlänningslagen respektive utlänningsförordningen har den 1 och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. fördelen att bestämmelserna samlas i väl avgränsade kapitel. Jämfört med alternativet med egen lag och förordning, har denna variant också den fördelen att den inte medför samma behov av hänvisningar eller parallellreglering. En nackdel med denna lösning är att kapitlet skulle bli mycket omfångsrikt. För att bli hanterbart skulle det krävas ett antal nivåer och undernivåer med tillhörande rubriker och underrubriker som avviker från nivåindelningen och rubriksättningen i lagen i övrigt. En annan avigsida med detta alternativ är att strukturen tydligt skulle bryta mot lagens struktur. Dessutom skulle det vara svårt att på ett naturligt sätt föra in all relevant reglering i ett kapitel. Vissa regler, exempelvis merparten av de processrättsliga reglerna, hör nämligen logiskt sett hemma i andra kapitel i lagen. En fördel med den systematik som används i de danska, finska och norska utlänningsförfattningarna är att de viktigaste reglerna kan samlas på en väl avgränsad plats och att regleringen blir lätt överblickbar. Eftersom man begränsar sig till den centrala regleringen, är det möjligt att hålla nere regleringens omfång. Detta alternativ innebär dock att bestämmelserna som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar systematiseras på ett sätt som tydligt avviker från lagens struktur i övrigt. Dessutom finns en inneboende svaghet i att endast vissa bestämmelser placeras i ett eget kapitel eller i en egen lag. Uppdelningen kan nämligen upplevas som inkonsekvent. Eftersom regleringen inte är uttömmande, får man också finna sig i att vissa bestämmelser som finns på andra ställen i lagen är tillämpliga på EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Utredningen anser i stället att en variant som bygger på utlänningsförfattningarnas nuvarande struktur är att föredra. Att behålla den nuvarande grundstrukturen har den fördelen att författningarna alltjämt skulle vara uppbyggda på ett enhetligt ämnesbaserat sätt. Bestämmelser som tematiskt hör ihop skulle liksom nu genomgående grupperas tillsammans på ett konsekvent sätt. Utredningen bedömer att den nuvarande regleringens brister i överskådlighet och tydlighet kan avhjälpas genom mera begränsade strukturella ändringar och pedagogiska förbättringar i form av mera tydligt avgränsade bestämmelser, tydligare rubriker och mer lättbegriplig författningstext. Områden där det behövs förändringar Utredningen har identifierat tre områden där det behövs förändringar: Bestämmelserna som reglerar de grundläggande förutsättningarna för inresa, vistelse och arbete i 2 kap. utlänningslagen samt 2 och 3 kap. utlänningsförordningen. Reglerna om behållande av uppehållsrätt i 3 a kap. utlänningsförordningen. Bestämmelserna om avvisning och utvisning i 8 kap. utlänningslagen. Förutsättningar för inresa, vistelse och arbete I 2 kap. utlänningslagen regleras de grundläggande förutsättningarna för inresa, vistelse och arbete. I kapitlet finns föreskrifter om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd samt undantag från dessa krav. I kapitlet används en lagstiftningsteknik som innebär att det uppställs en huvudregel från vilken det föreskrivs undantag i vissa angivna fall. Sättet att ange huvudregeln och undantagen liksom deras placering är dock inte konsekvent. Detta gör regleringen onödigt invecklad och svår att både överblicka och tillämpa. Utredningen föreslår därför att det införs en enhetlig struktur som innebär att huvudregeln och undantagen från huvudregeln regleras i varsin paragraf. Detta gör regleringen avsevärt mer användarvänlig. I utlänningsförordningen finns vissa undantag från kraven på pass och visering för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Undantagen är centrala i gemenskapsrätten och har också stor praktisk betydelse för den fria rörligheten för personer. Utredningen föreslår därför att dessa undantag flyttas till 2 kap. i lagen. Genom att samla de viktigaste undantagen i lagen blir regleringen dessutom mera överskådlig och lättillgänglig. Regleringen av uppehållsrätt är uppdelad på så sätt att huvudreglerna om uppehållsrätt finns i lagen, medan närmare bestämmelser om bibehållen och permanent uppehållsrätt samt bevis om uppehållsrätt m.m. finns i förordningen. Bestämmelserna om bibehållande av uppehållsrätt är betydelsefulla och av sådan tyngd att de enligt utredningens uppfattning rimligen bör återfinnas i lagen. En sådan placering bedöms också underlätta tillämpningen av bestämmelserna. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om bibehållande av uppehållsrätt flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen. Bestämmelserna om avvisning och utvisning i 8 kap. utlänningslagen hör enligt utredningens uppfattning till den mest svårtillgängliga regleringen som avser EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Europeiska kommissionen har också riktat kritik mot dessa bestämmelser. Enligt kommissionen har vissa artiklar i rörlighetsdirektivet som behandlar avvisning och utvisning (artikel 27.1, 27.2 och 28.1) inte genomförts på ett riktigt sätt. En orsak till att regleringen uppfattas som svårtillgänglig är att bestämmelserna som gäller särskilt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar inte är klart avskilda utan är insprängda bland de allmänna bestämmelserna som gäller för alla utlänningar. I många fall har dessutom särregler och allmänna bestämmelser blandats i en och samma paragraf, vilket gör regleringen ännu snårigare. Till detta kommer att en del av bestämmelserna skulle kunna utformas på ett mera belysande och utförligt sätt. För att komma tillrätta med dessa brister bör bestämmelserna som gäller särskilt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar så långt som möjligt hållas samman och skiljas från reglerna som gäller för övriga utlänningar. Utredningen föreslår därför att kapitel 8 struktureras om och delas in i tre huvudavsnitt. I det första avsnittet regleras förutsättningarna för avvisning och utvisning av andra utlänningar än EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Det andra avsnittet innehåller motsvarande reglering för EES-med- borgare och deras familjemedlemmar. I det tredje avsnittet finns vissa allmänna bestämmelser av främst processuell karaktär som i huvudsak är gemensamma för alla utlänningar. Den föreslagna strukturen har flera fördelar jämfört med nuvarande systematik. En fördel är att uppdelningen i olika avsnitt medför att det inte råder något tvivel om vilka regler som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar å ena sidan och andra utlänningar å andra sidan. En annan fördel är att bestämmelserna är lätta att hitta och att tillämparen i ett givet fall inte behöver ha överblick över hela kapitlet utan endast behöver tillämpa bestämmelser i två av kapitlets tre avsnitt. Dessutom kan flera av paragraferna göras enklare. Den nuvarande uppbyggnaden där särregler i många fall blandats med gemensamma bestämmelser i en och samma paragraf kan helt undvikas. Härigenom får man paragrafer som är både kortare och betydligt enklare att förstå. I syfte att ytterligare underlätta tillämpningen föreslås vidare att det införs tydligare rubriker samt mera belysande och lättbegriplig författningstext som ligger närmare rörlighetsdirektivets lydelse. Utredningen föreslår slutligen att betydelserna av begreppen avvisning och utvisning ändras såvitt avser EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Begreppet avvisning ska avse avlägsnande som sker i anslutning till inresan eller efter inresan. Begreppet utvisning ska avse beslut om avlägsnande som sker efter eller, liksom , utvisning pga. brott. Förslagen innebär att bestämmelserna om fri rörlighet för EES- medborgare och deras familjemedlemmar blir mer lättillgängliga, vilket underlättar för alla som har att tillämpa regleringen. Den föreslagna förändringen vad avser begreppen avvisning och utvisning medför marginella kostnadsmässiga effekter för polismyndigheterna och . Eventuella kostnadsökningar ryms inom befintliga anslag. I övrigt innebär förslagen inte några ekonomiska konsekvenser för det allmänna eller för enskilda. Författningsändringarna bedöms kunna träda i kraft . Background to the Inquirys proposals The Aliens Act and the Aliens Ordinance deal with matters relating to the right of aliens to enter, stay and work in . This legislation regulates the legal aspects of migration for all aliens. However, in the area of migration law, the rules that apply to EEA nationals and their family members differ in many respects from those for other aliens. In terms of legislative technique, this has been resolved in that EEA nationals and their family members, in addition to being covered by a number of provisions generally applicable to all aliens, are also covered by a number of special provisions. These special provisions are neither contained in a special chapter nor grouped together in any other way; instead, they are spread throughout various chapters of the Act and the Ordinance. Under the terms of reference (ToR 2011:53; see annex 1) the Inquiry is to consider how a clearer division can be achieved between the provisions of the Aliens Act and the Aliens Ordinance relating to EEA nationals and their family members and the provisions of the Act and the Ordinance relating to other aliens. In doing so, the Inquiry is to take a position on whether the rules for EEA nationals and their family members should be grouped together in a separate chapter in each piece of legislation or contained in a separate act and a separate ordinance. The Inquirys remit therefore involves an editorial review of the Aliens Act and the Aliens Ordinance. It does not involve considering or proposing any material amendments to the legislation. Regarding the need for an Inquiry, the terms of reference state that the legislative technique used in the current Aliens Act and Aliens Ordinance limits the practitioners ability to take stock of the rules that apply to EEA nationals and their family members. Commission has also commented on the current regulations. In its review of implementation of the Free Movement Directive1, the Commission has pointed out that the distinction between the provisions applicable to aliens in general and the provisions applicable to EU citizens and their family members is not entirely clear. In this respect, the special provisions on refusal of entry and expulsion in Chapter 8 of the Aliens Act have been the subject of criticism by the Commission. Basic structure of the aliens legislation The Inquiry has evaluated various legislative solutions. These include the options stated in the terms of reference, i.e. grouping together the rules applicable to EEA nationals and their family members in a separate chapter in the Aliens Act and the Aliens Ordinance or in a separate act and separate ordinance. The Inquiry has also considered a model that would separate out the key rules that apply to EEA nationals and their family members and place them in a separate chapter in each piece of legislation or alternatively in separate legislation. Various versions of this model are found in the aliens legislation of , and . Finally, the Inquiry has examined the option of maintaining the current basic structure and clarifying the regulations through more restricted systematic and linguistic improvements. The various legislative solutions have different advantages and disadvantages. The main advantage of placing the provisions applicable to EEA nationals and their family members in a separate act and ordinance is that all the provisions applying to these aliens would be collected in two well-defined statutes. The counter argument is that a division into two sets of rules entails the need for either extensive parallel regulations or a very large number of references in the special regulations to specific provisions in the general regulations. The need for parallel provisions or references is so extensive that the benefits in terms of clarity and accessibility would be completely lost. This solution would therefore risk being perceived as less accessible than the current regulations. 1 Directive 2004/38/EC of Parliament and of the Council of on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States. A regulatory solution that would place the provisions in a separate chapter in the Aliens Act and the Aliens Ordinance would have the advantage of the provisions being grouped together in a well-defined chapter. Compared with the alternative of a separate act and ordinance, this option is also advantageous in that it would not entail the same need for references or parallel regulations. A disadvantage of this solution is that the chapter would be very voluminous. To be manageable, it would require a number of levels and sub-levels with headings and sub-headings that deviate from the levels and headings in the Act in general. Another disadvantage of this option is that the structure would clearly stand apart from the general structure of the Act. Moreover, it would be difficult to include all relevant regulations in one chapter in a natural way. Certain rules, for example most of the procedural rules, logically belong in other chapters of the Act. An advantage of the system used in Danish, Finnish and Norwegian aliens legislation is that the most important rules can be grouped in a well-defined place and that the regulations are easy to grasp. Since this only concerns the central regulations, it is also possible to keep the volume of regulation down. However, this option would mean that the provisions applicable to EEA nationals and their family members would be systematised in a way that clearly deviates from the general structure of the Act. In addition, there is an inherent weakness in only certain provisions being placed in a separate chapter or in a separate act, namely that the division could be perceived as inconsistent. Since the regulations would not be exhaustive, it would have to be accepted that certain provisions contained elsewhere in the Act apply to EEA nationals and their family members. The Inquiry considers that a solution based on the current structure of the aliens legislation is preferable. Maintaining the current basic structure has the advantage that the legislation would continue to be built up in a consistent, subject-based . Provisions belonging together thematically would be grouped together in a consistent , as they are now. The Inquiry considers that the deficiencies in transparency and clarity of the current regulation may be remedied making minor structural changes and presentational improvements in the form of more clearly defined provisions, clearer headings and more easily understandable legislative text. The Inquiry has identified three areas requiring changes: The provisions regulating the basic conditions of entry, stay and work in Chapter 2 of the Aliens Act and Chapters 2 and 3 of the Aliens Ordinance. The rules on the retention of right of in Chapter 3 of the Aliens Ordinance. The provisions on refusal of entry and expulsion in Chapter 8 of the Aliens Act. Conditions of entry, stay and work Chapter 2 of the Aliens Act regulates the basic conditions of entry, stay and work. It contains provisions concerning passport, visa, permit and work permit requirements along with exemptions from these requirements. The legislative technique used in the chapter imposes a general rule and provides for exemptions in certain specified cases. However, the general rule and exemptions are neither stated nor placed in a consistent . This makes the regulations unnecessarily complicated and difficult both to grasp and apply.