sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — Utredningen konstaterar därför att det kom- mer att vara nödvändigt med ett nära samarbete med . och dess efterträdare har tidigare uppfattats som lämpliga att arbeta med upphandlingsfrågor i förhållande till företag, något som också återspeglas i det arbete på området som utfört . Därför kan frågan ställas om det skulle finnas sådana synergier mellan verksamheterna att skulle kunna ta ansvar för ett samordnat upphandlingsstöd. 12Tillväxtverket arbetar förutom med vanliga företag även med arbetsintegrerande sociala företag, Det kan vara ideella föreningar, eller personalkooperativ som bedriver verksamhet som aktiebolag, ekonomiska föreningar, ideella föreningar eller stiftelser. 13Inom ramen för arbetet med LOV har dock även anordnat seminarier för kommuner. arbetar i likhet med det samordnade upphand- lingsstödet med information, men arbetar även med bidrag. Med få undantag är inte offentlig sektor egentliga målgrupp. arbetar med många olika sam- arbetspartners och ger ofta bidrag till dessa för olika insatser som avser mindre företag. har redan en omfattande portfölj med uppgifter. Ett samordnat upphandlingsstöd inom ramen för skulle bli en av ett stort antal uppgifter som arbetar med. Utredningen bedömer att detta inte skulle öka synligheten eller möjligheten till genomslag för verksamheten utom möjligen i förhållande till målgrupperna leverantörer och potentiella leveran- törer. Med tanke på hur viktigt det är att nå de övriga målgrupperna som till stor del är personer i upphandlande myndigheter bedömer utredningen att även om det skulle kunna finnas ett antal effek- tivitetsvinster beträffande administration, ekonomi, IT, informa- tion och liknande så väger det inte upp risken för att behovet av synlighet och genomslag för offentlig upphandling inte kan till- godoses. Utredningen bedömer därför att det inte är lämpligt att placera det samordnade upphandlingsstödet i . Alternativ 4 är inte en lämplig struktur Utredningen bedömer att målet om ett synligt Upphandlingsstöd inte skulle kunna förverkligas inom ramen för . Alternativ 4 är således inte en lämplig struktur. Däremot är det mycket viktigt att bygga vidare på det nuvarande goda samarbetet mellan Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet och i syfte nå ett nära och varaktigt samarbete i första hand kring leverantörer. Hur utredningen anser att detta samarbete bör utvecklas finns beskrivet i avsnitt 7.6.3. 8.2.6Alternativ 5 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat inom Utredningens bedömning: Det är inte lämpligt att förlägga upp- handlingsstödet till är en central förvaltningsmyndighet under . utvecklar den eko- nomiska styrningen för statliga myndigheter samt gör analyser och prognoser för statens ekonomi. Verket har drygt 180 anställda placerade i . Myndigheten svarar för god redovisningssed och samordnar internrevisionen i staten, samt utvecklar och förvaltar det statliga koncernredovisningssystemet . utvecklar det ekonomiadministrativa regelverket och ger ut föreskrifter och allmänna råd och verket ansvarar också för metod- utveckling och rådgivning kring konsekvensutredningar i samband med regelgivning. genomför en ekonomiadministrativ värdering av samtliga myndigheter. En annan av verkets uppgifter är att samla in och tillhandahålla uppgifter om myndigheters köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster från andra än statliga myndigheter. och bedriver en utbildnings-, stöd- och konsultverksamhet inom sina verksamhetsområden. Dessa verk- samheter riktar sig till statliga myndigheter och . har även ansvar för samordnade statliga ramavtalsupphandlingar av ekonomisystem, med tillhör- ande tjänster för driftservice och underhåll, liksom löne- och PA- system, rapporterings- och analysverktyg samt budgetsystem och även projektstyrnings- och tidsrapporteringssystem. Alternativ 5 är inte en lämplig struktur Utredningen kan konstatera att genom att både ställa upp redovisningsnormer och samla in ekonomisk informa- tion har en mycket stark roll inom statlig förvaltning. Samtliga statliga myndigheter har således kontakt med . Däremot har myndigheten en begränsad roll i förhållande till den kommunala sektorn. I sig finns det för de statliga myndigheterna vissa kopplingar mellan verksamhet och upphandlings- stödet. strävar efter enhetlig tillämpning, god redovisningssed och effektiv budgetprocess inom alla statliga myndigheter. Upphandlingsstödet ska ha som mål att all upphand- lings ska göras på ett korrekt sätt. Men utredningen har ovan tydligt visat behovet av att Upphandlingsstödet arbetar med ett brett synsätt. Både och denna utredning har understrukit vikten av att upphandlingsfrågorna betraktas som strategiska frågor inom upphandlande myndigheter. har en mycket stark kultur som kännetecknas av att säkerställa god kontroll på hela den statliga ekonomin. Utredningen bedömer att detta skulle finnas risk för en besvärlig kulturkonflikt mellan detta synsätt och upphandlingsstödets breda synsätt. Att göra till ansvarig för upphandlingsstödet skulle knappast gagna det breda synsättet. har förutom ramavtalsupphandling av ekonomisystem, och myndighetens egna upphandlingar begränsade kontakter med privata företag. mellan ramavtalsuppgiften och en upphand- lingsstödsuppgift är begränsad, eftersom roll är begränsad till några få ramavtal och berör ett fåtal leveran- törer. Myndigheten har upphandlingskompetens för de ovannämnda statliga ramavtalen och för att genomföra myndighetsspecifik upphandling. Eventuella synergieffekter ifråga om kompetens skulle inte uppväga det faktum att den upphandlingsstödjande verksamhet som utredningen föreslår skulle vara artfrämmande i förhållande till myndighetens roll i övrigt. Beträffande myndighets- styrningen skulle denna likna den som föreligger beträffande styrningen av Kammarkollegiet, dock med skillnaden att inte såsom Kammarkollegiet har en hel portfölj av uppgifter. Utredningen slutsats är att det inte innebär några fördelar att för- lägga det samordnade upphandlingsstödet till . 8.2.7Alternativ 6 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat inom Statskontoret En placering av det samordnade upphandlingsstödet inom Statskontoret skulle inte vara fördelaktigare än om verksamheten bildar en egen myndighet. I nuvarande läge anser inte heller utred- ningen att det finns tillräckliga skäl att flytta upphandlings- stödsverksamheten från Kammarkollegiet till Statskontoret. Statskontoret är en myndighet med cirka 80 anställda på i Stockholm.14 Dess viktigaste uppgifter är att bistå regeringen med utredningar och utvärderingar av statlig och statligt finansierad verksamhet. Kostnadsmässigt svarar utredningarna för av verksamheten. arbetade myndigheten med 91 utredningar varav 52 färdigställdes . Statskontoret arbetar mycket nära regeringen och lämnar också förslag på utredningar, utvärderingar och uppföljningar. Statskontoret har också ett förvaltningspolitiskt uppdrag som bl.a. omfattar att följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. Statskontoret tar inom ramen för detta uppdrag också fram skrifter inom det förvaltningspolitiska området och anordnar seminarier om viktiga förvaltningspolitiska frågor. Vidare följer och analyserar Statskontoret den strategiska kompetensförsörjningen i staten samt bevakar vissa kvalitets- och verksamhetsutvecklingsfrågor. Myndigheten svarar också för att följa upp systemet för kom- munalekonomisk utjämning. 14 I samma lokaler som Statskontoret finns för utveckling i staten (), en liten stabsmyndighet som bistår regeringen i vissa frågor som rör strategisk kompetens- försörjning i statsförvaltningen. arbetar med tre regeringsuppdrag: Offentligt etos – utveckling av den statliga värdegrunden. Ett uppdrag med syfte att tydliggöra, anpassa och utveckla den statliga värdegrunden och rollen som statstjänsteman. Ett uppdrag som har som mål att uppnå en jämn fördelning av kvinnor och män på chefsnivå och i expertfunktioner. Privat på jobbet? Kompetenssatsning i statsförvaltningen för att förebygga porrsurfning och köp av sexuella tjänster i samband med tjänst. tillhandahåller också information och träning för svensk medborgare som vill göra ett uttagningsprov, s.k. concour, för att kunna söka anställning vid en EU:s institutioner. arbetar med en slags vägledningsverksamhet men dess nuvarande verksamhet saknar den trovärdighet som är nödvändig för upphandlingsstödet. finns inte några synergieffekter. I anslutning till finns även SIEPS – för europa- politiska studier, en statlig myndighet som tar fram forskningsbaserade analyser i europa- politiska frågor. Statskontoret arbete utgår bl.a. från den förvaltningspolitiska propositionen 2009/10:175. där målet för förvaltningspolitiken anges: En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. För- och nackdelar med alternativ 6 arbetar inte Statskontoret med vägledning till statliga eller kommunala befattningshavare. Statskontoret arbetar till stor del med projekt i form av granskningar och studier men även viss kompetensutveckling i form av skrifter och seminarier. Statskontorets personal består till största delen av statsvetare, nationalekonomer och jurister. Verksamheten präglas av att myn- dighetens anställda förväntas har förmågan att sätta sig in i förhåll- anden inom olika samhällssektorer. Detta skulle i sig kunna vara en fördel för upphandlingsstödsverksamheten. Statskontoret har dock inte någon specifik upphandlingskom- petens. Inte heller torde Statskontoret med nuvarande bemanning kunna erbjuda expertis inom för upphandlingsstödet viktiga områden som hälso- och sjukvård eller miljö. Det finns således fördelar ur kompetenssynvinkel, men utredningen bedömer dessa som relativt begränsade. Vad avser möjligheten att rekrytera personer med upphandlingserfarenhet torde det inte vara någon fördel att förlägga upphandlingsstödet till Statskontoret jämfört med alternativ 0. Myndigheten ger stöd till genom att medverka i EUPAN15 och projekt at a Glance. Upphandlingsstödet behöver utveckla en kompetens att biträda vid Europeiskt och internationellt samarbete kring offentlig upphandling. 15 EUPAN – för förvaltningsfrågor – är ett informellt nätverk för myndig- hetschefer och generaldirektörer i EU:s medlemsstater. Samarbetet sker på tre nivåer: Politisk nivå: Ministrar och den EU-kommissionär som är ansvarig för offentlig förvaltning. Chefsnivå: Generaldirektörer och förvaltningschefer. Sakfrågor: Arbetsgrupper som arbetar med personalfrågor, nyskapande offentliga tjänster och e-förvaltning. Utredningen bedömer att en fördel med att låta Statskontoret ta hand om upphandlingsstödsuppgifterna avser myndighetsstyr- ningen. Den skulle underlättas om en myndighet med inriktning på statlig förvaltning fick ansvaret för verksamheten. Eftersom myndigheten inte har så många skiftande arbetsupp- gifter som Kammarkollegiet är det möjligt att synligheten för upphandlingsstödet skulle kunna öka något. Men även inom Statskontoret skulle det vara svårt att tydliggöra upphandlings- stödsrollen. Myndigheten har också en inriktning på statliga myn- digheter vilket kan inverka negativt på synliggörandet av upphandlingsstödet i förhållande till kommuner och landsting. En annan nackdel är att Statskontoret inte har kontaktvägar till leverantörer. Med tanke på Statskontorets utvärderingsroll kan det vidare finnas en risk att statliga myndigheter kan ha en benägenhet att vara mindre öppna i sina kontakter vilket skulle kunna vara negativt för den upphandlingsstödjande verksamheten. Utredningen menar att det också kan finnas en intressekonflikt mellan Statskontorets roll att utvärdera myndigheter och arbetet med upphandlingsstöd. Givetvis är offentlig upphandling en viktig uppgift för många statliga myndigheter. Om Statskontoret skulle arbeta med upphandlingsstöd så kan det vara svårt för myndigheten att förutsättningslöst utvärdera en myndighets arbete med offentlig upphandling. I detta avseende är det således mindre lämpligt för Statskontoret att också åläggas en upphandlingsstödjande roll. Alternativ 6 är inte en lämplig struktur Utredningens sammantagna slutsats är att en placering av det sam- ordnade upphandlingsstödet på Statskontoret inte skulle vara fördel- aktigare än om verksamheten bildar en egen myndighet. I nuvarande läge anser inte heller utredningen att det finns tillräckliga skäl att flytta upphandlingsstödsverksamheten från Kammarkollegiet till Statskontoret. 8.2.8Alternativ X – En ny myndighet omfattande Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet och Statens inköpscentral Alternativ X ligger inte inom ramen för utrednings uppdrag och utredningen överväger därför inte detta alternativ. Utredningen finner emellertid att det är motiverat att upplysningsvis kortfattat beskriva alternativet X. Under utredningens arbete har rests frågan om att det alternativ som Statskontoret förordade i sin utredning16, dvs. en som kombinerar Statens inköpscentral och upphandlingsstödsverksamheten, borde bli föremål för utredning- ens överväganden. Utredningen finner dock att den knappast skulle kunna lägga fram ett sådant förslag, eftersom det skulle innebära att flytta uppgifter från Kammarkollegiet som inte kan betecknas som uppgifter kopplade till upphandlingsstöd. Inte heller skulle en sådan ny ha som huvuduppgift att arbeta med upphandlingsstöd – den dominerande arbetsuppgiften vore rollen som Statens inköpscentral. Fördelar med alternativ X Det finns dock flera argument för att samordna Upphandlingsstödet och Statens inköpscentral i en ny myndighet. Statens inköpscentral har mycket stor praktisk erfarenhet av att genomföra ramavtals- upphandlingar och ger viss vägledning till upphandlande statliga myndigheter som deltar i ramavtalen. Båda verksamheter har sin kompetens inom samma område- offentlig upphandling. Därför borde de två verksamheterna kun- skapsmässigt kunna stärka varandra. Det kan finnas synergieffekter mellan Inköpscentralens praktiker och Upphandlingsstödets teore- 16 I Statskontorets rapport ny upphandlingsmyndighet 2010:23 föreslogs att en ny myndig- het för både upphandlingsstöd och statlig inköpssamordning skulle inrättas. Enligt Statskontorets bedömning skulle förslaget leda till en rad positiva effekter, bl.a. en ökad synlighet, tydlighet och enhetlighet. Statskontoret menade att organisationsalternativet skulle öka förutsättningarna för kompetensutveckling och ge regeringen bättre möjligheter att styra och följa upp verksamheten. Ett stärkt upphandlingsstöd bedöms sammantaget bidra till en mer effektiv och rättssäker offentlig upphandling. tiker.17 Det skulle också kunna medföra intressanta möjligheter för personalen att växla mellan verksamheterna. Det kan vara lättare att rekrytera personal till en större myndighet än om verksamheten ligger i en liten myndighet. För upphandlande myndigheter inom den statliga sektorn kan det vara naturligt att det finns en myndighet för upphandlings- frågor, oavsett om det gäller vägledning eller möjligheten att avropa från någon av statens ramavtal. En ny myndighet kan göra upphandlingsfrågorna mer synliga och få mer genomslag än om verksamheterna ligger kvar i Kammarkollegiet. En gemensam myndighet skulle bli en myndighet med cirka 75– 90 medarbetare. En sådan större myndighet är mindre sårbar per- sonellt och ekonomiskt än en myndighet som endast omfattar upphandlingsstödet (alternativ 2). Som en del i större myndighet bör overheadkostnader för upphandlingsstödets del kunna sänkas något jämfört med alternativ 2. Men är det sannolikt att overheadkostnaderna är ännu lägre i alternativen 0 och 1 samt 3–7 där upphandlingsstöds- verksamheten inordnas i befintliga myndigheter. Även i övrigt bör noteras att fördelarna med alternativ X till del bör kunna uppnås inom ramen för alternativ 0. Ur myndighetsstyrningssynvinkel är det en fördel att skapa en egen myndighet. Nackdelar med alternativ X Den principiella intressekonflikt som föreligger mellan upphand- lingsstödet och Statens inköpscentral har beskrivs ovan under alternativ 0. Alternativ X, en lösning med en , skulle i än högre grad än alternativ 0 ge intrycket att upphandlings- stödet är en verksamhet för upphandlande myndigheter. Om samma myndighet som förvaltar mer än 1 100 statliga ramavtal som omfattar över med 700 leverantörer ska ge vägledning till leverantörer är det svårt att inför företag framstå som en opartisk aktör. 17 drar verksamheterna nytta av varandra bl.a. genom att Inköpscentralens ibland medverkar i referensgrupper för Upphandlingsstödets arbete med att ta fram vägledningar. Det bör också noteras att, oaktat finansieringen av verksam- heten vid Statens inköpscentral och möjliga intressekonflikter, finns även risken att Inköpscentralen, som kommer att ha avsevärt större personalstyrka än upphandlingsstödet, kommer att över- skugga upphandlingsstödsverksamheten. Detta reser frågor om en gemensam upphandlingsmyndighet skulle kunna skapa synlighet för upphandlingsstödets frågor. 8.2.9Sammanfattande bedömningar av de olika alternativen Utredningens uppdrag ger vid handen att utredningen ska bedöma om någon befintlig myndighet skulle kunna utgöra en lämplig placering för den aktuella uppgiften. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig kan utredaren överväga inrättandet av en ny myndighet. Utredningens bedömning är att alternativ 0, dvs. att det samord- nade upphandlingsstödet placeras inom Kammarkollegiet, inte är ett lämpligt alternativ. Utredningens slutsats är att det inte heller finns någon annan befintlig myndighet som framstår som lämplig för uppgiften. Utan att ta hänsyn till kostnadsaspekten förordar utredningen alternativ 2, dvs. att det samordnade upphandlingsstödet placeras i en egen myndighet, som det mest lämpliga alternativet. De alternativ som framstår som möjliga alternativ till egen myn- dighet är i första hand Alternativ 0 och Alternativ 6 (Statskontoret) Dessa är dock inte lämpligare än alternativet egen myndighet. Det ingår inte i utredningens uppdrag att överväga andra lösningar än egen myndighet eller befintliga myndigheter. Utredningen har därför inte tagit ställning till Alternativ X eller övervägt att från olika myndigheter samla in i sig helt olika arbets- uppgifter som i något avseende företer vissa likheter med upphand- lingsstödet för att skapa någon ny organisation. 18 I sig finns det en del verksamheter som är spridda på flera olika myndigheter som företer vissa likheter med den verksamhet som ska bedrivas vid Upphandlingsstödet. Det gäller verksamhet som syftar till kompetens- och metodutveckling för främst statlig sektor men i viss utsträckning även för verksamhet. Ett exempel är E-delegationen som arbetar med , Delegationen har åtta anställda och ger ut kortare vägledningar. Delegationen ska avsluta sitt arbete . Ett annat exempel är ovannämnda . Det kan eventuellt finnas synergier mellan dessa olika verksamheter. är det viktigt att upphandlingsstödet som arbetar med mycket mer konkreta frågeställningar än de flesta andra verksamheterna kan vara en synlig verksamhet i förhållande till sina målgrupper. 9Jämförelse mellan två alternativ för det samordnade upphandlingsstödets framtida organisation 9.1Utredningens uppdrag att jämföra alternativ I utredningens direktiv står att: I första hand ska utredaren undersöka möjligheten att samordna upp- handlingsstödet inom en befintlig myndighet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig, kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. I båda fallen ska frågor om vilka verk- samheter som berörs, konsekvenser, kostnader m.m. utredas. Föreslår utredaren en ny myndighet ska utredaren redovisa de kostnader som uppstår för staten . Vidare står det att: Utredaren ska redovisa . [] - eventuella kostnader som det innebär att bilda en ny myndighet. Utredaren ska föreslå i vilken befintlig myndighet frågorna om upp- handlingsstöd bör samlas. Utredaren ska beakta behovet av att upp- handlingsfrågorna kan inordnas på ett bra sätt och får en framträdande roll i myndighetens verksamhet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig kan utredaren överväga inrättandet av en ny myndig- het. Vid ett sådant övervägande ska en analys redovisas jämte såväl de ekonomiska som personella konsekvenserna. Utredningen uppfattar uppdraget att i det fall utredningen förordar inrättandet av en ny myndighet skall konsekvenser och kostnader jämföras med alternativet att upphandlingsstödet finns inom en befintlig myndighet. Jämförelse mellan två alternativ . I kapitel 8 har utredningen konstaterat att de två alternativ som utredningen finner anledning att jämföra är: Alternativ 0 – Att det samordnade upphandlingsstödet förblir en avdelning inom Kammarkollegiet. Alternativ 2 – Att det samordnade upphandlingsstödet utgör en egen . Utredningen anser att alternativ 0, den nuvarande ordningen där upphandlingsstödet är en del av Kammarkollegiet, inte är lämplig. Det finns i stället starka skäl för det senare alternativet. Utred- ningen återkommer till detta i avsnitt 9.3 nedan. Men utredningen har att väga de fördelar som finns med en sådan förändring mot de kostnader som kan förknippas med att organisera verksamheten som en egen myndighet. De kostnadsuppgifter som redovisas beträffande Kammarkollegiets avdelning för upphandlingsstöd är huvudsakligen hämtade års budget för avdelningen. Såväl direkta kostnader som over- headkostnader redovisas. Med overheadkostnader avses i det följande kostnader som till följd av odelbarheter eller av andra skäl inte direkt kan kopplas till avdelningens verksamhet utan måste fördelas med hjälp av ett schablonmässigt påslag på de direkta kost- naderna. De bedömningar som görs av merkostnader om upphandlings- stödet ges ställning som självständig myndighet bygger främst på en konsultrapport till utredningen1 och på rapporter som har fram- tagits av Statskontoret och ESV. Det bör dock redan nu betonas att det är svårt att kvantifiera många av de merkostnader som uppstår om en mindre verksamhet ges ställning som fristående myndighet jämfört med om den är en del av en större myndighet. 1 Utredningen har anlitat för att göra uppskattningar om kost- nader för att bedriva upphandlingsstödsverksamheten i egen myndighet. Jämförelse mellan två alternativ Utredningens ekonomiska kalkyler utgår från behovet att öka verksamhetens kapacitet som kan beräknas leda till ett personal- tillskott om cirka 10 personer. Personalstyrkan kan behöva öka ytterligare beroende på tillkommande uppgifter som inte kan uppskattas. Utredningen beräknar att personalstyrkan, med hänsyn till de arbets- uppgifter som det samordnade upphandlingsstödet bör ha, kan komma att uppgå till cirka 25 årsarbetskrafter i det förstnämnda alternativet och några fler om man skapar en fristående myndighet. Beroende på vilka uppgifter som de nya direktiven ålägger kan personalstyrkan behöva öka ytterligare. Likaså kan ansvaret för statistikfrågorna och forskning också komma att kräva ytterligare personal. Det kan innebära att verksamheten kan behöva en personal- styrka upp till cirka 35 personer. Utredningens ekonomiska kalkyler nedan utgår dock från ett personaltillskott om cirka 10 personer. Utredningen ser det inte som sin uppgift att göra en detaljerad organisationsplan för det samordnade upphandlingsstödet. De arbetsuppgifter som diskuterats i ovanstående kapitel ställer dock vissa krav på organisationen varför det kan vara meningsfullt att illustrera en övergripande struktur för de olika kompetenserna inom det samordnade upphandlingsstödet oavsett vilket organisatoriskt alternativ som väljs. Bilden beskriver kompetensområden, inte nödvändigtvis verk- samhetsgrenar2 eller enheter. Men utredningen har i avsnitt 8.1 redovisat en bedömning om behovet av att förstärka kompetensen inom det samordnade upphandlingsstödet.