sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — Syftet med översynen av de nationella målen för arbetet med kulturmiljön är att skapa goda grundförutsättningar för ett offensivt kulturmiljöarbete som aktivt bidrar till ökad livskvalitet och att humanistiska perspektiv ges utrymme att påverka samhällsutvecklingen. Utredningens utgångspunkt är att målen för kulturmiljöarbetet är viktiga för att samordna och styra det offentliga kulturmiljöarbetet. Utredningen ska när det gäller målen samråda med andra berörda utredningar, t.ex. Miljömålsberedningen (M 2010:04). En utgångspunkt är att de särskilda målen för arbetet med kulturmiljön måste förhålla sig på ett tydligt sätt till miljökvalitetsmålen och systemet med miljömål. Målen har även diskuterats med representanter för och länsstyrelserna. Totalt har utredningen haft sju sammanträden med experterna, varav ett internat. Det har varit viktigt att bedriva arbetet med öppenhet och i dialog. Utredningen har deltagit i olika former av möten med , , Kommuner och Landsting, Länsmuseernas samarbetsråd, Kungl. Vitterhets Historie och Antikvitets samt ICOMOS (). Utredare och experter har dessutom träffat flera av de berörda myndigheterna såsom länsstyrelserna och på olika nivåer och i olika konstellationer. Vi har samrått med Miljömålsberedningen (M 2010:04) och haft kontakter med Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (S Fi 2009:07). I vårt uppdrag ligger att kartlägga vilka intressekonflikter som kan finnas mellan skyddet och brukandet av kulturmiljön och analysera hur dessa eventuella konflikter kan överbryggas. Vi ska också lämna förslag till förändringar av lagstiftningen inom kulturmiljöområdet. Vi har övervägt olika alternativ för att skaffa oss ett brett och samlat underlag från berörda aktörer. Vi övervägde tre olika sätt att göra kartläggningen: samtal med respektive aktör, någon form av hearing eller en enkät för att samla in ett underlag. Drygt femtio aktörer bedömdes som berörda av kartläggningen. Tidigt konstaterade vi att samtal med kvalitet inte var möjligt att genomföra av resurs- och tidsskäl. En hearing med upp till ett femtiotal inbjudna aktörer bedömdes inte vara tillräcklig för att uppnå direktivets krav på kartläggningen och behovet av underlag för efterfrågade analyser. En bred enkät med relativt öppna frågor bedömdes som den lämpligaste formen för kartläggningen. Enkäten utformades för att så nära som möjligt följa direktivets uppdrag. Enkäten och sändlistan för enkäten upprättades efter samråd med utredningens experter. Enkäten sändes ut . Enkäten och resultaten redovisas i kapitel 4 och instanser som fått möjlighet att svara på enkäten redovisas i bilaga 3. Bestämmelserna om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål (5 kap. kulturminneslagen) respektive återlämnande av olagligt bortförda kulturföremål (6 kap. kulturminneslagen) berördes enligt vår preliminära bedömning inte av den redaktionella översynen. Eftersom enkäten visade på vissa problem även vad gäller tillämpningen av bestämmelserna i 5–6 kap. kulturminneslagen sändes en skrivelse ut med frågor om hur bestämmelserna om skydd mot utförsel och återlämnande av kulturföremål fungerar. Skrivelsen sändes till fem organ med myndighetsuppgifter samt två företag och en intresseorganisation på området. En förteckning över instanser som gavs tillfälle att svara på skrivelsen redovisas i bilaga 4. Sju svar har lämnats in. Utredaren, sekretariatet och experterna har träffat den norske riksantikvarn för erfarenhetsutbyte i . Utredaren och sekretariatet har dessutom besökt och på Värmlandsnäs i kommun med som värd. Vid besöket i fält studerades den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om fornminnen i 2 kap. kulturminneslagen vid utveckling av brukningscentrum samt vid användning eller bruk av jordbruksmark och skogsmark. Några myndigheter, organisationer och enskilda har skrivit till utredningen utan att ha direkt anknytning till den ovan nämnda enkäten och pekat på problem eller föreslagit förändringar i gällande bestämmelser. Skrivelser har inkommit från länsstyrelserna i , län, län och , , Statens maritima museer, och Skogsindustrierna. Förutom de inledande allmänna delarna inklusive författningsförslag innehåller betänkandet en redovisning av en kartläggning av intressekonflikter (kapitel 4), förslag till nationella mål för arbetet med kulturmiljön (kapitel 5), utredningens förslag rörande gällande bestämmelser i de första fyra kapitlen i kulturminneslagen och skälen för utredningens förslag och bedömningar (kapitel 6–11) samt utredningens förslag kring roll (kapitel 12). Dessutom redovisas ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kapitel 13), konsekvenser av förslagen (kapitel 14) och författningskommentarer (kapitel 15) samt ett antal bilagor. 2 Allmänt om kulturmiljöarbetet 2.1Allmänt om kulturmiljöarbetet och lagstiftningen I detta betänkande görs ingen systematisk genomgång av regelverkens historiska framväxt. I slutbetänkande Skyddet av kulturmiljön (SOU 1996:128 s. 339 ff.) och i slutbetänkande K-märkt Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (SOU 2004:94 s. 59 ff.) finns redovisningar av lagstiftningens utveckling . Skyddet för bebyggelse och kulturmiljö är beroende av flera olika lagkomplex, bl.a. kulturmiljöområdets och naturvårdens speciallagstiftning, numera , samt byggnads- och planlagstiftningen. Samhällsutvecklingen under de senaste århundrandena med stark urbanisering, allt effektivare metoder att exploatera naturtillgångar samt välståndsökning har inneburit att det behövs gemensamma regler för planering och hushållning med mark och vatten. Detta har successivt kommit till uttryck i lagstiftning. Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen), (2010:900) och innehåller de centrala bestämmelserna för skyddet av kulturmiljön, miljöhänsyn och fysisk planering (se kapitel 3). Förutom dessa regler finns andra bestämmelser för att reglera förvaltning och bruk av mark- och vattenområden inklusive kulturmiljöer och landskap. Dessutom finns olika stödsystem för att stimulera bruk och inriktning på förvaltning av t.ex. byggnader och jordbruksmark med särskilda värden. Den moderna kulturmiljövården eller kulturmiljöarbetet tog fart i samband med de kulturpolitiska och förvaltningspolitiska besluten . skulle bli en modern förvaltningsmyndighet med egen styrelse. byggdes länsstyrelsernas kulturmiljöfunktioner upp med en länsantikvarie i varje län. styrelsen och med landsantikvarien lades fast. Mer om ansvarsfördelning på den regionala nivån finns i avsnitt 2.3 nedan. ansvarar för frågor om kulturmiljön och kulturarvet. I 1 kap. 2 § kulturminneslagen föreskrivs att har överinseende över kulturminnesvården, dvs. kulturmiljöarbetet, i landet samt att har tillsyn över kulturminnesvården i länet. Mer om ansvarsfördelningen redovisas i avsnitt 2.3 nedan. Med kulturminnesvård avses i dessa sammanhang arbetet med kulturmiljön eller kulturmiljöarbetet. Mer om definitioner av begrepp finns i avsnitt 2.2. 2.2.1Begreppen kulturarv och kulturmiljö Utredningen kan konstatera att i propositionen Kulturarv – kulturmiljöer och kulturföremål (prop. 1998/99:114, bet. 1999/2000:KrU7, rskr. 1999/2000:196) redovisas vissa kulturarvsbegrepp. I detta betänkande ansluter sig till propositionens definition av de aktuella begreppen. Begreppen definieras på följande sätt i propositionen (s. 21): Kulturarvet kan sägas utgöras av de traditioner och värden som vi medvetet eller omedvetet övertar från tidigare generationer. Det är både materiellt och immateriellt. Dess innehåll är öppet och dynamiskt och påverkas ständigt av tidsmässigt och socialt skiftande värderingar. Det inbegriper sådant som enskilda kulturminnen, kulturmiljöer, konstnärliga verk, myter och bruk - faktorer som vittnar om människans villkor och civilisationer. Kulturmiljön kan beskrivas som det samlade uttrycket för människans materiella och immateriella påverkan på den omgivande miljön. Kulturmiljöer är områden där det finns historiskt och geografiskt samband betingat av den mänskliga påverkan och prägling som utformat eller bidragit till att utforma platsen eller på annat sätt ge den en mening. Kulturmiljöarbete eller kulturmiljöverksamhet är den verksamhet som bedrivs för att främja kulturmiljöns värden. Det innefattar således såväl vård och levandegörande som nyttjande, dvs. sådana aktiviteter som syftar till att kulturmiljövärdena tas till vara och integreras i samhällsutvecklingen. I budgetpropositionen 1987 (prop. 1986/87:100 bil. 10 s. 386) anmäldes för ett arbete som inletts inom med att se över möjligheterna att effektivisera och bredda insatserna inom kulturminnesvården. Utgångspunkten för arbetet var att öka medvetenheten om att kulturkvalitet i vid mening i den av människan skapade miljön behöver tas till vara. Arbetet omfattade den mer traditionella vården av kulturminnen i form av t.ex. byggnadsminnen och fornlämningar, men också åtgärder för att ta till vara värden i kulturlandskapet och i den stora mängden icke exklusiva bebyggelsemiljöer. I propositionen Kulturmiljövård (prop. 1987/88:104) med bl.a. förslag till lag om kulturminnen m.m. presenterades dessutom förslag till förändringar i inriktningen av kulturminnesvården med betoning på vidgade ambitioner. Förändringen innebar att benämningen kulturminnesvård ersattes av det mer moderna och breda begreppet kulturmiljövård. används begreppet kulturmiljöarbete lika ofta och synonymt med begreppet kulturmiljövård. Den senaste diskussionen kring kulturarvet finns i den kulturpolitiska propositionen Tid för kultur (prop. 2009/10:03 s. 25) under rubriken för framtiden: En av regeringens kulturpolitiska prioriteringar är att värna kulturarvet för framtiden. I det ligger att skapa förutsättningar för att kulturarvet ska kunna bevaras och göras tillgängligt, men också att verka för att medborgarnas engagemang och intresse för kulturarvet ökar. Kulturarvet är en kraft i samhället som ständigt behöver omtolkas, utvecklas och användas på nya sätt. Det ger perspektiv på samhällsutvecklingen och speglar dagens samhälle, som präglas av kulturell mångfald och nya uttrycksformer. Samtida konst- och kulturyttringar tar sin utgångspunkt i det kulturella arvet, såväl det materiella som det immateriella. Att kulturarvet är angeläget och levande är en förutsättning för att det ska bevaras för kommande generationer. Den nya tekniken har inneburit ökade möjligheter att vårda kulturarvet, men också att göra det tillgängligt för medborgarna. Under rubriken politikens inriktning i budgetpropositionen 2011/12:1 Utgiftsområde 17 s. 20 uttalar regeringen: Ett levande och tillgängligt kulturarv är viktigt för att vi ska kunna förstå vår samtid och vårt ursprung. Kulturarvet ger oss perspektiv på samhället och dess utveckling och våra liv. Genom att använda ny teknik kan tillgängligheten till kulturen och kulturarvet öka. Ett levande kulturarv är en viktig grund för utvecklingen av besöks- och upplevelsenäringen i alla delar av och bidrar till eko- När offentlig sektor, ideell verksamhet och privata företag samverkar blir fler delaktiga och kulturen och kulturarvet tar plats på fler ställen i samhället. Det är viktigt att det tydligt framgår att kulturarvsområdet omfattar mer än kulturmiljöområdet. Kulturarv berör enligt regering och riksdag flera områden i kulturpolitiken eller områden inom utgiftsområde 17. I första hand berörs områdena arkiv, kulturmiljö samt museer och utställningar. Inom utredningen har frågor om kulturmiljöns värden belysts utifrån olika utgångspunkter och exempel. Bl.a. har diskuterats att använda en begreppsapparat med fyra definierade värden som används inom arkeologin och vid värdering av kulturlandskap inklusive kulturvärden i bebyggda miljöer: kunskaps-, upplevelse-, bruks- och existensvärde. I kunskapsvärdet ingår både vetenskapliga aspekter och det som ibland kallas för dokumentations- eller preparatvärde, samt fornlämningens eller kulturmiljöns relation till andra källor som ger kunskap om (för)historien. Det arkeologiska undersökningsvärdet är också en del av kunskapsvärdet. Upplevelsevärdet är relaterat till känslor, till exempel människors anknytning till en plats och historien i området. Det handlar också om människors behov av att leva i goda miljöer samt att genom kulturarvet förstå andra sätt att leva och få större kunskap om olika kulturer och rum. Även turistiska värden ingår i upplevelsevärdet. Bruksvärdet kan vara både direkt och indirekt. Det inkluderar samhällsrelevanta aspekter och frågor om kulturmiljön som social, ekonomisk och miljömässig resurs. En del av bruksvärdet kan betraktas som ett optionsvärde, det vill säga en bedömning av hur värdet kan utvecklas för framtida generationer. Existensvärdet utgår från det värde som samhället lägger i existensen av fornlämningar och kulturmiljöer utan att göra anspråk på att kunna definiera den konkreta nyttan i samtiden. I existensvärdet ryms argument för bevarande till exempel därför att människor respekterar att det kan finnas ett värde för andra i samtiden eller . Myndigheten för kulturanalys överlämnade rapporten 2012 till regeringen. I rapporten finns resonemang om kulturens samhällsekonomiska värde (s. 41 f.). Användarvärdet baseras på det värde konsumtion av en viss kulturvara skapar för den som konsumerar. Användarvärdet kan delvis speglas i marknadspriset för att exempelvis gå på teater eller köpa en bok. Olika kulturupplevelser skapar olika användarvärden för olika personer, även om den monetära kostnaden för upplevelsen är densamma för alla. Konsumentöverskott visar då skillnaden mellan upplevelsens värde och kostnaden för detsamma, som delvis anges av marknadspriset. Myndigheten för kulturanalys har hämtat teoriramen från miljöekonomin där de indirekta användarvärdena är relativt lätta att beskriva. Det handlar om de icke marknadsprissatta ekosystemtjänster som möjliggör liv och produktion, som till exempel pollinerande insekter, vattenrening, naturliga skadedjursbekämpare och bördiga jordar. I kulturekonomiska termer skulle detta enligt Myndigheten för kulturanalys kunna kopplas till exempelvis uppbyggnad av humankapital och socialt kapital. Icke-användarvärdena saknar i huvudsak marknadspriser och syns inte vid mätningar av finansiella flöden. Dessa kan indelas i optionsvärden, existensvärden och arvsvärden. Optionsvärde är ett upplevt värde som härrör från blotta vetskapen om att det finns möjlighet att till en viss kulturupplevelse, även om man faktiskt inte besöker platsen eller köper en viss vara. Existensvärde är ett upplevt värde som härrör från att platsen eller kulturvaran finns, även om man aldrig tänkt besöka den eller på annat sätt konsumera varan. Slutligen finns vad som kan benämnas som arvsvärde, det vill säga det har ett värde att bevara möjligheter till olika upplevelser för kommande generationer. Enligt utredningens sammanfattande bedömning är det inte ändamålsenligt att i vårt utredningsarbete relatera till en begreppsapparat med många relativt komplicerade värderingssteg, även om både arkeologins och Myndigheten för kulturanalys värdeskalor i fyra steg kan bidra till en tydligare diskussion om värden och vårt sätt att värdera. Utredningen har sammanfattningsvis kommit fram till en enkel värdeskala i två steg kan tydliggöra det kulturhistoriska värdet på ett tillfredsställande sätt. Kunskapsvärde och upplevelsevärde kan tillsammans anses omfatta de aspekter som är mest angelägna att definiera för att värdera ett kulturminne eller en kulturmiljö. Med kunskapsvärde menar vi både vetenskapliga aspekter och det som ibland kallas för dokumentations- eller preparatvärde, samt kulturmiljöns relation till andra källor som ger kunskap om historien. Upplevelsevärde definierar vi som de värden som är relaterat till känslor, till exempel människors anknytning till en plats och historien i området. Upplevelsevärdet inkluderar aspekter om kulturmiljön som social, ekonomisk och miljömässig resurs inklusive turistiska värden. I upplevelsevärdet ryms argument för bevarande till exempel därför att människor respekterar att det kan finnas ett värde för andra i samtiden eller . 2.2.3Skydd, bruk och ansvar Begreppen skydd och brukande är viktiga för utredningens arbete. Begreppet skyddad förknippas med att någon gör något aktivt, dvs. beslutar om eller vårdar för att skydda ett objekt eller företeelse. Verbet bruka kan definieras som använda, odla eller bearbeta. Olika aktörer och intressenter kan ha olika ingångar eller associationer till begreppet bruka. Enligt våra direktiv bör vi ta utgångspunkt i att regelverken bör främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas. Bevara innebär att behålla något åt eftervärlden medan använda handlar om att bruka. Enligt den kulturpolitiska propositionen är det angeläget att främja ett arbete som bidrar till att kulturarvet används och utvecklas, och därigenom är levande. Det framhålls vidare i samma proposition att det är angeläget att verka för att människor i ökad utsträckning har möjlighet att ta del av, använda och vidareutveckla kulturarvet. Vidareutveckling av kulturarvet torde syfta på att medborgarnas engagemang och delaktighet är en viktig förutsättning för att kulturarvet ska leva vidare och att utveckla möjligheterna för att kulturarvet ska vara till glädje för fler. I den gällande kulturminneslagen slås fast att ansvaret för att skydda och vårda kulturmiljön delas av alla. I den kulturpolitiska propositionen understryks att en viktig förutsättning för detta är att det är möjligt att ta del av, använda och utveckla kulturarvet och kulturmiljön. Begreppet ta del av kulturarvet syftar som regel på var och ens möjligheter att ta aktiv del av kulturarvet. Det kräver i sin tur någon form av tillgänglighet, fysisk eller virtuell. Virtuell tillgänglighet kan skapas via moderna medier som webbplatser och olika sociala medier eller genom att kartor, film m.m. visas från en arkeologisk fyndplats i anslutning till en utställning med föremål från samma plats. Ofta uttrycks en önskan om att vi ska kunna röra oss fritt i kulturarvet genom en form av kulturell allemansrätt, som kan vara såväl fysisk som virtuell, men också handla om tillgången till kunskap om kulturarvet. Den hävdvunna allemansrätten gör vårt land unikt i ett internationellt perspektiv. Allemansrätten ger oss under vissa förutsättningar rätt att gå på annans mark för att ta del av kulturvärden i natur- och kulturmiljön. I de sammanhang när man uttalar att kulturarvet ska eller kan utvecklas brukar man ofta tala om att ta till vara den resurs eller möjlighet som kulturarvet utgör. Ett levande kulturutbud samt underhållna kulturmiljöer kan vara av stor betydelse för besöksnäringen och annat näringsliv både lokalt, regionalt och nationellt. Utveckling av något förknippas med en i huvudsak positiv syn på användningen och hanteringen av i detta fall kulturarvet. När olika beslut som rör kulturmiljön tas är det lämpligt att tillämpa försiktighetsprincipen för att ha möjlighet att beakta eventuella skador eller olägenheter som kan uppkomma i bruket. Olika beslut i bruket av kulturarvet och kulturmiljön, som tas av såväl ägare eller förvaltningsansvarig som myndigheter, innebär alltid att risker av olika åtgärder prövas och konsekvenser bedöms. De miljöer som bedöms som kulturhistoriskt värdefulla har i de flesta fall succesivt utvecklats som ett resultat av människors utnyttjande av naturresurser och av att olika verksamheter bedrivits i gångna tider. Syftet har oftast inte varit att skapa kulturellt värdefulla miljöer, utan dessa har formats av livsvillkoren för olika människor på olika platser och vid olika tider. Delar av kulturarvet i form av gravar, monument, kyrkor och olika offentliga byggnader har tillkommit genom gemensamma ansträngningar och är i många fall fortfarande i gemensam eller offentlig förvaltning. Att acceptera dynamik och förändring i förvaltningen av kulturarvet är viktiga förutsättningar för att kulturmiljön ska kunna bevaras och vara levande. Ur ett markägarperspektiv syftar bruka som regel på att få fortsätta att bruka sina mark- och vattenområden. Den som äger eller förvaltar mark- och vattenområden kan bruka dessa genom att t.ex. odla skog och grödor eller bedriva djurhållning. Sådant brukande har ofta stor betydelse för vården av landskapet i stort och för kulturmiljöerna. Bruket förändras i takt med att behov, brukningsmetoder och maskiner m.m. utvecklas, men även ekonomiska och sociala villkor förändras. I miljöer innebär det bruk eller användning för boende samt näringsverksamheter eller som offentliga miljöer och platser. Inom ramen för brukande och förvaltning av landskapet sker vissa förändringar i knappt märkbar takt. Bruket kan även innebära att marken börjar användas på ett nytt sätt. När man ändrar markanvändning vidtas ofta åtgärder som påverkar landskapets kulturmiljövärden. Vid ändrad markanvändning kan intressekonflikter uppstå mellan allmänna och enskilda intressen men också mellan olika allmänna intressen. spelar jordbrukspolitikens utformning i och inom EU, liksom villkoren i världshandeln, en viktig roll för vården av kulturlandskapet. Det är nödvändigt att jordbruksnäringen och de enskilda företagen anpassar brukandet till ändrade förutsättningar. Genom ratificering av den europeiska landskapskonventionen, som syftar till att slå vakt om och erkänna betydelsen av det omgivande landskapet, att förbättra skydd, förvaltning och planering av europeiska landskap samt att stärka allmänhetens och lokalsamhällets delaktighet i det arbetet har landskapsfrågorna fått stor aktualitet. Konventionen innefattar alla typer av landskap, såväl agrara som . Konventionen har tagits fram inom och har ratificerats av de flesta europeiska länder. För del trädde konventionen i kraft utan några särskilda författningsändringar. Det innebär bl.a. att har åtagit sig att utveckla en helhetssyn på landskapets värden och en hållbar förvaltning av värdena. 2.3Aktörerna och deras roller inom kulturmiljöområdet Grundsynen på ansvarsfördelningen för kulturmiljön mellan det offentliga och enskilda kommer till uttryck i 1 kap. 1 § kulturminneslagen: Det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö. Ansvaret för detta delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter skall visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. Den som planerar eller utför ett arbete skall se till att skador på kulturmiljön såvitt möjligt undvikas eller begränsas. Människors syn på landskapet påverkas av samhällsutvecklingen. Genom omflyttningen från land till stad förändras människors syn på landsbygdens landskap. För allt färre är det landsbygdens land- skap som är vardagslandskapet. Landskapet blir allt oftare ett upplevelselandskap och en kuliss för besökaren som delas upp för olika slags upplevelser. Medborgarna kommer att i allt högre grad delta i sociala medier där information, kunskap och budskap skapas, prövas och delas i oöverskådlig omfattning. Lärandet blir allt mer nätverksbaserat och allt fler kommer att ha synpunkter på samhällsutvecklingen. Den enskildes syn på ansvar och ansvarsfördelningen i kulturmiljöarbetet kommer också att påverkas på lång sikt enligt omvärldsanalys , se avsnitt 5.3.2. Exempel på verksamma företag på kulturmiljöområdet finns på det uppdragsarkeologiska området, där det enligt en redovisning från PricewatherhouseCoopers AB1 finns ca 40 utförare av arkeologiska undersökningar. Den största är uppdragsverksamhet av marknaden. Länsmuseer och kommunala museer svarar för av marknaden. Även några universitet deltar i den uppdragsarkeologiska verksamheten. Därutöver finns det enskilda aktörer som är organiserade som aktiebolag, enskilda firmor eller stiftelser. Andra exempel på berörda företag i kulturmiljöverksamheter är bostadsföretag och fastighetsförvaltande företag i olika former, liksom företag som erbjuder tjänster eller material inom byggnadsvårdsområdet.