sou · H0B354 · 2012-09-12 00:00:00 — När en hel eller partiell återvinning av ett fartyg har slutförts i enlighet med konventionens regler ska ett intyg om slutförd återvinning utfärdas av fartygsåtervinningsanläggningen och rapporteras till den behöriga myndigheten. Rapporten ska fyllas i formuläret i appendix 7. Den behöriga myndigheten ska skicka en kopia på intyget till regeringen som har utfärdat fartygets internationella återvinningscertifikat. Intyget ska utfärdas från fartygets återvinningsdatum och innehålla en rapport över eventuella incidenter och olyckor som skadat människor och/eller miljön. Konventionen innehåller också 7 appendix som räknar upp olika ämnen samt innehåller olika formulär som ska användas vid de olika intygen enligt konventionen. 3.1.1Lämpliga lagar att föreslå ändringar i När det gäller lämplig reglering att reglera de krav som uppställs på fartyg finns det huvudsakligen två lagar som utredningen skulle kunna föreslå att bestämmelser förs in i. Den ena är lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (LÅFF) och den andra är fartygssäkerhetslagen (2003:364). Utöver dessa författningar finns även med tillhörande förordningar. Fartygssäkerhetslagen (2003:364) reglerar bland annat arbetsmiljö ombord på fartyg och olika certifikat, till exempel fartcertifikat. Det finns också bestämmelser om rederiers och fartygs säkerhetsorganisation. Fartygssäkerhetslagen kompletteras av fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). När den nu gällande fartygssäkerhetslagen föreslogs genom- fördes fyra olika EU-direktiv på sjöfartsområdet. Vissa kompletterande bestämmelser med anledning av EG-förordningen 417/2002 om krav på dubbelskrov för oljetankfartyg föreslogs också. Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) har antagit en internationell konvention för kontroll av skadliga påväxthindrande system för fartyg, den s.k. , som även den medförde ändringar och kompletteringar i fartygssäkerhetslagen. Sedan ikraftträdandet har flera ändringar i fartygssäkerhets- lagen genomförts. Den senaste stora ändringen föranleddes av genomförandet av och rådets direktiv /15/EG av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed (klassdirektivet) samt och rådets direktiv /18/EG av om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv /35/EG och och rådets direktiv /59/EG (olycksutredningsdirektivet). Även vissa frågor angående och rådets förordning (EG) nr 391/2009 av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn (klassförordningen) togs upp. 3.1.3Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg LÅFF trädde i kraft . I LÅFF finns bestämmelser om åtgärder för att förebygga, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg. I ett särskilt kapitel regleras straff för olagliga utsläpp och andra överträdelser. Lagen är en miljörättslig lagstiftningsprodukt, vars syfte är att minimera sådana föroreningar som är en följd av fartygs drift. är lagen specifikt utformad för att tillämpas på sjörättsliga förhållanden. Sedan ikraftträdandet har flera ändringar av lagen skett. Bland annat är internationella konvention till förhindrande av föroreningar från fartyg och tilläggsprotokoll (MARPOL 73/78) genomförda i lagstiftningen. Vidare är ett flertal EU- rättsakter genomförda i LÅFF. Till följd av de många ändringar som gjorts i LÅFF tillsatte regeringen en utredning med bland annat i uppdrag att se över LÅFF i syfte att göra lagen mer systematisk, effektiv, användarvänlig och lättare att överblicka. Utredningen om föroreningar från fartyg (N 2010:07) lämnade i betänkande Ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg, SOU 2011:82, bland annat förslag till en ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg. Remisstiden gick ut varför utredningen har valt att i detta betänkande utgå från gällande lagstiftning och inte anpassa förslagen till den i SOU 2011:82 föreslagna regleringen. Den nu gällande LÅFF gås igenom i avsnitt 3 i det nämnda betänkandet, SOU 2011:82, varför en ny fullständig genomgång inte görs här. Bestämmelserna om förbud mot förorening från fartyg gäller enligt 2 kap. 1 § LÅFF sådana utsläpp av skadliga ämnen från fartyg som kommer från eller i övrigt står i samband med fartygens drift. I 4 kap. LÅFF anges att regeringen eller den myndighet som regeringen utser ska meddela föreskrifter om fartygs konstruktion, utrustning och drift för att förebygga eller begränsa föroreningar och om certifikat som visar att sådana föreskrifter är uppfyllda. lydelse avsåg bara att begränsa vattenföroreningar men (SFS 1996:527) är den begränsningen borttagen och avses även luftföroreningar. Förordningen om åtgärder mot förorening från fartyg I förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg (FÅFF) anges ett stort antal bestämmelser bland annat i form av förbud och undantag som kompletterar bestämmelserna i . Vidare finns ett stort antal bemyndiganden för Transportstyrelsen att utfärda föreskrifter. Transportstyrelsen utses vidare till tillsynsmyndighet. 3.2Reglering av miljöfarlig verksamhet Av 1 kap. 1 § framgår att balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. ska tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. I finns i 2 kap. allmänna hänsynsregler som alla ska följa för att skydda människors hälsa och miljön. Hänsynsreglerna gäller för all verksamhet som påverkar miljön och innebär bland annat en skyldighet att vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga skador eller olägenheter för hälsa och miljön och att den som orsakat skada eller olägenhet ansvarar för att förebygga eller avhjälpa den. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet bästa möjliga teknik användas. bestämmelser i 3 kap. om hushållning med mark och vattenområden ger skydd åt områden med höga natur- eller kulturvärden och områden som har särskild betydelse för olika ändamål som rennäring eller fiske och liknande. Riksintressanta områden har ett särskilt starkt skydd. Bestämmelser om miljökvalitetsnormer som sätter gränser för hur mycket naturen tål finns i 5 kap. . Genom miljö- kvalitetsnormerna bestäms till exempel högsta eller lägsta tillåtna halt av olika ämnen i mark, vatten eller luft i ett område. Av 9 kap. och förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd, och dess bilaga, framgår vilka typer av miljöfarliga verksamheter som måste anmäla sin verksamhet till den lokala miljö- och hälso- skyddsnämnden (C), ska prövas av länsstyrelse (B), eller ska prövas av mark- och miljödomstolen (A). Exempel på tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter är större jordbruk, större livsmedelsproducenter, garverier, massafabriker, kemikalieframställning, gummitillverkning, större värmeverk, akutsjukhus, viss avfallshantering, ytbehandlingsanläggningar och större verkstadsindustrier med mera. En anläggning för återvinning av fartyg räknas som tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet, se vidare avsnitt 5.2.6. 15 kap. innehåller bestämmelser om vad som är avfall, hanteringen av avfall, avfallsinnehavarens ansvar och Med avfall avses enligt 15 kap. 1 § varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. 3.2.2Miljöbalken och förhållandet till annan lagstiftning Reglerna i gäller enligt huvudregeln för miljö- påverkande verksamheter även om dessa omfattas av annan lagstiftning. och andra lagar gäller alltså parallellt i den meningen att regler om vad som ska iakttas vid utövande av en verksamhet kan finnas både i och i andra lagar. Vid tillkomst (prop. 1997/98:90) gjordes en genomgång av då gällande lagar med miljöanknytning. Utgångs- punkten för genomgången var att om det direkt kunde konstateras att en regel i den andra lagen inte borde gälla så skulle regeln ändras eller upphävas. Detta ansågs vara fallet när en bestämmelse enbart berör frågor som regleras i och bestämmelsen inte ställer krav utöver . I de fall regeln omfattar annat än sådant som regleras i bör den stå kvar. Om en regel omfattar miljökrav utöver vad som anges i ska den också stå kvar. Om regleringen i den andra lagen bör gälla istället för motsvarande bestämmelse i , ska en bestämmelse istället föras in som begränsar möjligheten att ingripa med stöd av . Vid valet mellan metoderna är huvudprincipen att materiella krav ska utgöra miniminivåer. Det innebär att alla verksamheter som riskerar att medföra likartad negativ påverkan på hälsa, miljön och hushållning med naturresurser omfattas av de grundläggande materiella kraven i . Regeringen anförde (prop. 1997/98:90 s. 148 f) att skillnad inte bör göras mellan verksamheter som enbart regleras i balken och verksamheter som även regleras i andra lagar. I den mån andra krav trots allt bör ställas ska detta vara sakligt motiverat, exempelvis på grund av verksamhetens art, miljöhänsynens betydelse i förhållande till andra skyddsvärda intressen som berörs eller att genom internationella åtaganden är förpliktat att ställa vissa krav. En bestämmelse om att ytterligare krav inte ska få uppställas enligt kan inte vara absolut. Vissa bestämmelser i är av en sådan art att de ska iakttas, oavsett vad som stadgas i någon Detta gäller till exempel föreskrifter för skyddade områden som är meddelade med stöd av 7 kap. . Vidare ska miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. iakttas vid all verksamhet som riskerar att överskrida . I de olika lagarna finns få bestämmelser där tillämpningen riskerar att bli en annan än enligt . Detta beror på att miljöfrågor normalt inte regleras i lagar utanför . När normkonflikter riskerar att uppkomma är det normalt i begränsade frågor. Luftfartslagen innehåller t.ex. regler om när luftfartyg ska anses vara miljövärdiga. Ytterligare miljövärdighets- krav på luftfartyg ska inte kunna ställas med stöd av bestämmelsen i 2 kap. 3 § om försiktighetsmått och bästa möjliga teknik eller med stöd av någon annan bestämmelse i . gäller på andra lagars område, oavsett om detta anges eller inte anges i olika lagar. I samband med införande anpassades LÅFF på så sätt att hänvisningarna i lagens straffbestämmelser till miljöskydds- lagen eller lagen om förbud mot dumpning ändrades till att avse då dessa lagar inarbetats i balken och därmed upphörde att gälla. LÅFF inte en del av I samband med tillkomst diskuterades vilka lagar som skulle arbetas in i balken. I SOU 1996:103 framförde Miljöbalks- utredningen bland annat att kärntekniklagen, lagen om transport av farligt gods och LÅFF inte borde ingå i då lagarna reglerar verksamheter där stränga säkerhetskrav måste upprätthållas för att minimera risken för miljöstörningar och då de nämnda lagarna utmärker sig genom den osedvanliga räckvidden av skador på miljön som kan bli följden av en allvarlig olycka i till exempel en kärnteknisk anläggning. Det framfördes också att huvudsyftet med att skapa en gemensam lagstiftning på miljöområdet är att den ska bli lättare att överblicka och tillämpa, men någon sådan sam- ordningsvinst torde inte uppnås genom att föra in bland annat kärntekniklagen i . Därefter gjordes en sammanvägning av omständigheterna och förslaget blev att kärntekniklagen, LÅFF och lagen om transport av farligt gods skulle lämnas utanför . Även tog upp frågan om LÅFF skulle arbetas in helt eller delvis i . Utredningen anförde i SOU 1998:158 bland annat att LÅFF innehåller bestämmelser om åtgärder för att förebygga, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg och innehåller ett särskilt kapitel som reglerar straff för olagliga utsläpp och andra överträdelser av lagstiftningen. Det anges att LÅFF är en miljörättslig lagstiftningsprodukt vars syfte är att minimera sådana föroreningar som är en följd av fartygs drift, som LÅFF är specifikt utformad för att tillämpas på sjörättsliga förhållanden. Mot den bakgrunden ansågs regelverket i LÅFF skilja sig väsentligt från miljöbalkslagstiftningen då det gäller att förebygga, begränsa och kontrollera miljöstörningar från landbaserade anläggningar. Eftersom LÅFF till stor del bygger på internationella konventioner ansågs det också mycket komplicerat att arbeta in den i , främst därför att merparten av bestämmelser lämpar sig mindre väl för att tillämpas på sjörättsliga förhållanden och det därför ändå borde krävas en specialreglering. Även i detta betänkande förslogs det att LÅFF inte skulle inarbetas i . Regeringen har anslutit sig till dessa bedömningar i prop. 2000/01:139 s. 71 där regeringen kom fram till att de skäl som anförde starkt talade för att LÅFF alltjämt borde vara kvar som en särskild reglering. Därefter delade regeringen uppfattning att LÅFF inte skulle arbetas in i . 4Rättsakter inom EU och utkast till en ny EU-förordning Inom EU finns det flera olika rättsakter som reglerar avfall och hanteringen av avfall. EU har också föreslagit en förordning om återvinning av fartyg för att på så sätt snabba på ikraftträdandet av konventionen.1 Nedan följer en genomgång av de EU-rättsakter som är av intresse för utredningen. om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall () är en internationell konvention som reglerar transporter över nationsgränser och hantering av farligt avfall. undertecknades 1989 och trädde i kraft . innehåller bindande regler för hur export eller import av farligt avfall ska gå till för att undvika dålig hantering i mottagarlandet. Syftet är att minimera avfallstransporter och att undvika att i- länder exporterar avfall till som inte tar hand om avfallet på ett lämpligt sätt. En konventionsstat får inte tillåta export av avfall till ett land vars nationella lagstiftning förbjuder sådan import av avfall. Exporter ska heller inte tillåtas om det finns anledning att anta att avfallet inte kommer att hanteras på rätt sätt i mottagarlandet. Varje konventionsstat ska förbjuda alla personer som står under 1 Förslag till och rådets förordning om återvinning av fartyg, , COM(2012) 118 final, 2012/0055 (COD). Rättsakter inom EU och utkast till en ny EU-förordning landets jurisdiktion att transportera eller slutligt omhänderta avfall om personen inte är auktoriserad eller på annat sätt har tillstånd att utföra sådan typ av verksamhet. Mellan konventionsstater ska det finnas skriftligt tillstånd innan en transport får påbörjas. För det fall avfallet måste passera genom andra konventionsstater på vägen till slutdestinationen måste varje transitland lämna medgivande med eller utan villkor för trans- porten, vägra tillstånd eller begära ytterligare information. Den exporterande staten får inte tillåta att den gränsöverskridande transporten påbörjas förrän skriftligt medgivande från den transiterande staten har erhållits. En gränsöverskridande transport ska alltid täckas av försäkring, borgen eller annan garanti som kan krävas av importerande eller transiterade konventionsstat. Varje konventionsstat ska ha infört lämpliga lagar för att förhindra och straffa illegal trafik med farligt avfall. EU har ratificerat och genomfört den genom och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall, avfallstrans- portförordningen. Förordningen är direkt tillämplig för EU- länderna för gränsöverskridande transporter av avfall. 1995 undertecknades en ändring av som ännu inte har trätt i kraft. Ändringen brukar kallas och förbjuder export av farligt avfall från OECD- och EU-länder till länder som inte är medlemmar av eller EU. EU-länderna har implementerat detta förbud genom beslut 97/640/EG, Rådets beslut av om godkännande på gemen- skapens vägnar av ändringen av konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall (), enligt beslut III/1 fattat av parternas samarbetskonferens, trots att konventionsändringen inte har trätt i kraft. Beslutets titel förefaller även ha blivit föremål för ett översättningsfel då det handlar om farligt avfall och inte riskavfall. Till viss del är regler tillämpbara på fartyg som ska återvinnas. Rättsakter inom EU och utkast till en ny EU-förordning 1999 undertecknades ett ansvarsprotokoll (Protocol on Liability and Compensation) som heller inte ännu har trätt i kraft. Protokollet handlar om vem som är ekonomiskt ansvarig och skadeståndsskyldig vid skada till följd av gränsöverskridande transport och slutligt omhändertagande av farligt avfall och annat avfall inklusive illegala transporter av farligt avfall. sekretariat gav ut Technical Guidelines for the of the Full and Partial Dismantling of Ships. Vägledningen behandlar främst de tekniska åtgärder som behövs för ett miljöriktigt omhändertagande av fartyg. Arbets- och hälsoaspekter berörs endast översiktligt. Inom EU har , som ovan nämnts, genomförts genom avfallstransportförordningen. EU:s avfallstransportförordning innehåller mycket detaljerade bestämmelser om ut- och införsel, respektive export och import av olika avfallsslag (farligt eller inte farligt avfall) till och från olika länder (EU:s medlemsländer, länder inom eller länder som bara är parter till ) för olika behandlingar (återvinning eller bortskaffande). Förordningen innehåller de regler om ekonomisk säkerhet och gällande kontrakt mellan avfalls- lämnare och avfallsmottagare som anges i . Här finns också en definition av olagliga avfallstransporter och bestämmelser om hur de behöriga myndigheterna ska agera vid sådana transporter. Rättsakter inom EU och utkast till en ny EU-förordning 4.4Svenska författningar till följd av och avfallstransportförordningen I (1998:808), särskilt kapitel 15 om Avfall och producentansvar, återfinns flera relevanta bestämmelser. Av 15 kap. 1 § framgår bland annat definitionen av avfall. Utöver finns det bestämmelser i avfallsförordningen (2011:927). Förordningen innehåller bl. a. definitioner, särskilda bestämmelser för vissa avfallsslag och transport av sådana avfall, främst nationella transporter, samt olika former av rapporteringar. En avdelning handlar om införsel och utförsel av avfall. Där pekas bland annat ut som behörig myndighet och kontaktorgan enligt avfallstransportförordningen (66 §). Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd reglerar också avfall. Här framgår bland annat att tillstånd behövs för mellanlagring, återvinning och bortskaffande av farligt avfall (5 §). För större anläggningar för återvinning eller bort- skaffande av farligt avfall krävs tillstånd som söks hos en mark- och miljödomstol (bilagan till förordningen). Enligt 2 kap. 28 § miljötillsynsförordningen (2011:13) är läns- styrelsen ansvarig för tillsyn över sådana transporter som regleras i EU:s avfallstransportförordning. ska samarbeta med Polisen, och gällande tillsynen. I 2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen framgår att har tillsyn över verksamheter med tillståndsplikt, det vill säga större anläggningar för behandling av avfall. I kap. 29 återfinns straffbestämmelser och för- verkanden. Otillåten avfallstransport regleras i 4 a §. Straffet för otillåten avfallstransport kan bli böter eller fängelse i högst . 4.5Gränsöverskridande transporter av avfall handlägger anmälningar rörande gränsöver- skridande transporter av avfall och kommunicerar då med berörda behöriga myndigheter i varje enskilt ärende. Ett medgivande till export eller utförsel kan ges för en specifik transport eller ett visst antal transporter av samma avfallsslag . Rättsakter inom EU och utkast till en ny EU-förordning samarbetar med tull, polis, åklagare och operativa tillsynsmyndigheter när det gäller tillsyn och kontroll av gränsöverskridande avfallstransporter. Fartyg som ska demonteras och återvinnas klassas som avfall enligt definition av avfall. Fartyg som är avfall och som inte har tömts på allt farligt material, last eller avfall är farligt avfall enligt EU:s avfallstransportförordning och den svenska avfallsförordningen (2011:927). Farligt avfall får inte exporteras från ett EU-land till ett land utanför EU eller . I finns inga anläggningar för återvinning av fartyg av den storlek som omfattar. 4.6EU:s utkast till förordning om återvinning av fartyg Inom EU pågår arbetet med att ta fram en förordning om åter- av fartyg för att påskynda ratificering och ikraftträdande av . publicerades ett förslag till och rådets förordning om åter- av fartyg.2 Den föreslagna EU-förordningen är en ad hoc-förordning för de fartyg som omfattas av konventionen och kommer att medföra ett tidigare genomförande av konventionens krav. Den föreslagna EU-förordningen går dock lite längre än konventionen och föreslår strängare miljökrav för anläggningar för återvinning av fartyg, att en europeisk lista över återvinningsanläggningar upprättas (vilket medför att fartyg flaggat med någon av EU-medlemmarnas flagg bara får återvinnas på en anläggning som är med på listan), och slutligen att ett avtal måste slutas i form av ett särskilt kontrakt mellan fartygsägaren och fartygsåtervinningsanläggningen. EU:s medlemsstater föreslås också fastställa regler för påföljder för överträdelser av förordningens regler för att förebygga kringgående av reglerna om fartygsåtervinning. 4.6.1Farliga material och ämnen I artikel 4 i förslaget till EU-förordningen tas kontroll av farliga material upp. Ny installation av material som innehåller asbest eller 2 COM(2012) 118 final, 2012/0055 (COD). Rättsakter inom EU och utkast till en ny EU-förordning polyklorerade bifenyler (PCB) ska förbjudas enligt rådets direktiv /59/EG3 på alla fartyg. Nya installationer av material som innehåller kontrollerade ämnen enligt definitionen i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1005/20094 ska förbjudas på alla fartyg. Ny installation av material som innehåller perfluoroktansulfonsyra (PFOS) och dess derivat ska också förbjudas i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 757/20105. För att uppnå detta ska alla medlemsstater förbjuda eller begränsa installation eller användning av de angivna farliga materialen eller ämnen på fartyg under sin flagg och förbjuda eller begränsa installation eller användning av nämnda material på fartyg som befinner sig i dess hamnar, varv, reparationsvarv eller offshoreterminaler. Dessutom ska medlems- staterna se till att fartygen uppfyller nämnda krav. Innan den europeiska listan över fartygsåtervinningsanläggningar offentliggörs får ett fartyg bara återvinnas på en anläggning inom EU eller ett OECD-land, eller vid en anläggning utanför EU om medlemsstaten kan säkerställa att den tilltänkta återvinnings- anläggning uppfyller de uppställda kraven enligt artikel 12. Denna skyldighet åvilar fartygsägaren enligt artikel 6. När den europeiska listan är offentliggjord ska fartygsägare se till att fartyg bara återvinns vid en anläggning som är upptagen i den europeiska förteckningen. Innan ett fartyg når återvinnings- anläggningen ska dessutom ett fartyg drivas på ett sådant sätt att mängden lastrester, återstående drivmedel och annat fartygs- genererat avfall kvar ombord minimeras. 4.6.3Kontrakt mellan fartygsägaren och en fartygsåtervinningsanläggning Enligt den föreslagna EU-förordningens artikel 9 ska ett kontrakt upprättas mellan fartygsägaren och fartygsåtervinningsanlägg- ningen för varje fartyg som ska återvinnas.