sou · H0B320 · 2012-04-10 00:00:00 — Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter Betänkande av Utredningen om Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga den forskning och utveckling som bedrivs vid statliga myndigheter, med vissa i direktiven angivna undantag. Till utredaren uppdrogs att bl.a. jämföra myndigheternas metoder för kvalitetssäkring med de metoder som används av forskningsråden och andra berörda myndigheter. Vid behov skulle utredaren föreslå förbättrade metoder. Till särskild utredare förordnades förre generaldirektören . Som sekreterare anställdes departementssekreteraren i . Utredningsmannen svarar ensam för innehållet i betänkandet. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter (SOU 2012:20). Kom mitténs uppdrag och arbete .................................. Uppd raget och genomförand e ................................................ Kom mitténs utg ångspunkter........................................ Urval av myndig heter. definieras forskning, utv eckling och kvalitet ................. Definition av FoU ........................................................ Frågor till myndigheterna ............................................ Frågesvaren från myndigheterna .................................. 4.1Hur s tort anslag har myndig heten och hur mycket medel avsätts till forskning?.................................................... Egen forsk ning.............................................................. Egen forsk ning och u ppdragsfors kning...................... 4.2Finns FoU nämnt som uppdrag i er instru ktion/regleringsbrev eller på anna t sätt i uppdrag Egen forskning och uppdragsforskning ...................... 4.3Hur definierar myndigheten begreppet FoU? Hur ser beslutsgången ut i er myndighet när det gäller att besluta om vilka FoU-projekt som ska utföras eller Fin ns det någon utarbetad FoU-plan f ör Egen oc h uppdragsforskning........................................ 4.4Beh andlas fors kningsplan o ch/eller FoU-frågor i my ndighetens styrelse/insy nsråd? 4.5Har myndigheten något vetenskapligt råd eller mo tsvarande?............................................................................ 4.6Ve m utför den forskning som beslutas och hur sto r del av d e externa fo rskningsuppdragen utförs vid universitet Egen forskning och uppdragsforskning ...................... 4.7Hur kvalitetssäkrar myndi heterna pro jekt som initieras/finansieras?................................................................. Egen forskning och uppdragsforskning ...................... 4.8Hur balanseras behovet av FoU för myndigheten och fors kningens v etenskapliga kvalitet?....................................... Hur försäkrar sig myndigheten om att inte de FoU - projekt man initierar sker p å annat håll? my ndigheten i några EU-projekt eller andra inte rnationella nätverk? Har myndigheten disputerade forskare , som utför FoU- arb ete och i så fall hur många?................................................. Hur a nvänder my ndigheten r esultaten o ch hur sprids Analys och försla g ...................................................... Urval av myndig heter .............................................................. Defin ition av begreppet FoU .................................................. Kvali tet och kvalitetssäkring av forskning ............................. Analy s av myndi gheternas kv alitetssäkri ng............................ Egen forsk ning.............................................................. Egen forsk ning och u ppdragsfors kning...................... 5.6.5 Utvärderi ng av myndigheternas Mynd igheternas kompetensförsörjning ................................. Spridning av forskningsresultaten........................................... Samm anfattning av mina för lag ............................................. Kommittédirektiv (Dir. 2 011:83) ..................................... Enkät till vissa statliga myndigheter som bedriver o ch/eller finansierar fors kning och utveckling ................ M yndigheter som tillfrågats av myndigheten ( U .2011:06) ....................................................................... Utredningens huvuduppgift har varit att kartlägga kvalitetssäkringen av forskningsverksamheten vid statliga myndigheter och föreslå de förbättringar som kan behövas. Enligt den avgränsning som gjorts i utredningen är det 42 myndigheter som bedriver egen forskning, finansierar extern forskning eller både och. Uppgifterna har samlats in genom en enkät till dessa myndigheter och uppföljande intervjuer till ett urval av dem. Slutsatsen är att kvalitetssäkringen håller en hög eller åtminstone tillfredsställande nivå vid så gott som alla myndigheter. Mot den bakgrunden saknas det skäl att lägga fram förslag av mer genomgripande slag. De brister i kvalitetssäkringssystemen som konstaterats hos några av myndigheterna bör emellertid åtgärdas. För att kvalitetssäkringssystemen vid myndigheterna ska kunna utvecklas ytterligare föreslås ett antal åtgärder som är av mer övergripande karaktär. Ett förslag innebär att anordnar återkommande seminarier för handläggare med ansvar för myndigheternas forskningsverksamhet. Vidare föreslås ett nätverk för myndigheter med forskningsverksamhet och att en myndighet, t.ex. , utses att bygga upp och löpande administrera ett sådant. Avsikten är att på ett strukturerat sätt möjliggöra diskussioner och erfarenhetsutbyte i forskningsfrågor av gemensamt intresse, såsom utveckling av kvalitetssäkringsmetoder och frågor om kompetensförsörjning. Vidare föreslås bl.a. att det ska finnas ett vetenskapligt råd vid alla berörda myndigheter och att myndigheterna regelbundet ska låta externa experter genomföra utvärderingar av myndighetens forskningsverksamhet från såväl ett vetenskapligt perspektiv som ett relevansperspektiv. 1 Kommitténs uppdrag och arbete Utredningens uppdrag och bakgrund framgår av kommitté- direktiven (dir.2011:83), se bilaga 1. Uppdraget innebär att kartlägga omfattning och inriktning av den forskning och utveckling som bedrivs av statliga myndigheter, undantaget forskningsråd och motsvarande myndigheter samt myndigheter under försvarsdepartementet samt vid industriforskningsinstitut. Uppdraget är inriktat på två speciella områden, dels hur forskningen som bedrivs eller finansieras av dessa myndigheter kvalitetssäkras dels om det sker något dubbelarbete mellan myndigheterna och universitet och högskolor. Utredningsarbetet har bedrivits som en enmansutredning och påbörjades . har jag som utredningsman haft stöd av en sekreterare. Några konsulter har inte anlitats utan arbetet har helt utförts av oss två. Uppdraget inleddes med att kartlägga vilka myndigheter som bedriver eller finansierar forskning och utveckling (FoU). En enkät med 22 frågor sändes till de 48 utvalda myndigheterna (se bilaga 2). Frågesvaren har därefter lagts till grund för urvalet av myndigheter vid vilka en fördjupning med personliga intervjuer skulle genomföras. Vissa myndigheter har också kontaktats via telefon för uppföljande frågor. Några av frågorna är relaterade inbördes, och de redovisas gemensamt i kapitlet för frågesvaren (kap.4). 2.1Urval av myndigheter. Utredningens direktiv ger klara besked om vilken typ av myndigheter som inte skall ingå i utredningens undersökning. Av alla återstående myndigheter måste göras ett urval. För det första har jag uteslutit alla enheter som inte bedrivs i myndighetsform. Det innebär att stiftelser av olika slag inte finns med i undersökningen. För det andra så har jag begränsat mitt uppdrag till det som jag har bedömt vara forskning. FoU- begreppet är ett vitt begrepp och någon skarp gräns mellan F- benet och, U-benet finns inte. Jag resonerar mer i detalj FoU- begreppet i nästa avsnitt, men utgångspunkten för mig har varit att koncentrera mig på forskning och inte utveckling. Det innebär att myndigheter som analyserar eller inspekterar ett visst politikområde inte har medtagits. Inte heller har myndigheter som enligt min bedömning ägnar sig åt utvecklingsarbete, d.v.s. implementerar sådan forskning som bedrivs på annat håll eller som stöder kommuner eller andra organisationer för speciella projekt tagits med. Den urvalsprincip jag valt innebär att t.ex. inspektioner på utbildnings-, arbetsmarknads och socialförsäkringens område inte medtagits. Således inte heller analysmyndigheter såsom t.ex. Trafikanalys eller utvecklingsmyndigheter som . I den officiella statistiken görs ingen skillnad mellan forskning och utveckling, utan begreppet FoU omfattar båda verksamheterna. Det innebär att myndigheter som uteslutande eller i hög grad bedriver utvecklingsarbete redovisar detta som FoU i statistiken. Jag har valt att utesluta sådana myndigheter, som främst ägnar sig åt U-benet. För att gå igenom vilka myndigheter som forskar i egen regi eller som finansierar forskning eller både och har utredningens sekreterare och jag gått igenom ett antal hemsidor och budget- Det kan mycket väl vara så att genomgången inte varit heltäckande, vilket inneburit att vi kan ha förbisett någon eller några myndigheter, som borde varit med. Vi fann i vår urvalsprocess 48 myndigheter, som vi bedömde svarade mot våra kriterier. De utvalda myndigheterna sorterade under alla departement utom Försvarsdepartementet, vilket var undantaget i utredningens direktiv. Statsrådsberedningen och tio departement var således huvudmän för dessa myndigheter. 2.2Hur definieras forskning, utveckling och kvalitet Beteckningen FoU står för forskning och utvecklingsarbete. Forskning söker ny kunskap, medan utvecklingsarbete använder kunskap för att utveckla nya eller förbättrade produkter, system, processer eller metoder. Skillnaden mellan dem kan beskrivas att man upptäcker inom forskningen, medan man uppfinner inom utvecklingsarbetet. Gemensamt för forskning och utvecklingsarbete är att det handlar om kreativt arbete utförs systematiskt samt att forskaren eller en annan kvalificerad person, oavsett om det handlar om kvantitativa eller kvalitativa forskningsmetoder, utgår från olika grundläggande antaganden s.k. paradigm. Svårigheter att hitta ett paradigm där båda modellerna passar in leder ibland till att meningsskiljaktigheter om vilket synsätt som är bäst. Inom enades man om att termen forskningsverksamhet kan indelas i grundforskning, tillämpad forskning och utvecklingsarbete. Grundforskningen har ingen bestämd tillämpning i sikte utan är helt baserad på nyfikenhet, medan den tilllämpade forskningen har det. Utvecklingsarbete utnyttjar systematiskt och metodiskt tidigare forskningsresultat och vetenskaplig kunskap för att åstadkomma nya produkter, nya processer, nya system eller väsentliga förbättringar av dem som redan existerar. Kvalitetssäkring inom forskning och utveckling innebär att undersöka om en verksamhet eller produkt uppfyller en i förväg bestämd kvalitet. Vanligtvis indelas begreppet kvalitet i strukturkvalitet, processkvalitet och resultatkvalitet. Strukturkvalitet avser kvaliteten på de resurser man har till sitt förfogande. Det kan vara antal anställda och deras utbildningsnivå, lämpligheten i lokalerna samt är den tekniska utrustningen adekvat? Processkvalitet avser hur man har lyckats att nå målgruppen samt det numeriska antalet av olika ingående parametrar i undersökningen. Resultatkvalitet beskriver om man har lyckats påverka, förändra det man hade som sitt yttersta mål. Resultatmålet är viktigast men oftast svårast att mäta. I kvalitetssäkringsarbete nöjer man sig ibland med att enbart beskriva strukturkvalitet och processkvalitet. Vanliga termer för kvalitetssäkring och kvalitetsmått i allmänhet för både utförare och uppdragsgivare av forskning och utveckling är s.k. refereegranskning, även kallat peer review (engelska för granskning av likar). review är en kollegial sakkunniggranskning som innebär att bedömningen görs av forskare väl insatta i det forskningsfält som ansökan avser och i det meriteringssystem som gäller vid i bedömningen av den sökandes kvalitéer både i avseendet att utföra föreslagen forskningsuppgift samt den sökandes forskningsmeriter i ett vidare perspektiv. review förfarandet används allt oftare både av statliga myndigheter såväl som stiftelser och också andra forskningsfinansiärer. Det bedöms allmänt som det bästa sättet att granska forskningsansökningar eftersom metoden är mindre konserverande än de flesta andra metoder för att fördela forskningsmedel t.ex. bibliometri som enbart mäter tidigare forsknings verksamhet. Den finns dock en risk för att jäv ska uppstå. En jävssituation kan exempelvis orsakas av att en granskare tillhör samma institution som eller har eller har haft nära samarbete med en sökande. I , som invånarmässigt, är ett litet land anlitas allt oftare utländsk expertis i beredningsförfarandet. Det finns vidare en risk att säker forskning favoriseras på bekostnad av nyskapande och att tvärvetenskaplig forskning kan ha svårt att få gehör. Det är svårt att alltid ha tillräcklig bredd i de beredningsgrupper som gör bedömningen. Det innebär en risk att all forskning inte kan bedömas riktigt med samma sakkunskap. Det är slutligen en tidskrävande process. Bedömningen tar mycket arbetstid från framstående forskare. Det tar också från det att ansökan kommer in till dess att den sökande får svar. 3 Frågor till myndigheterna Vid uppläggning av utredningens arbete bedömde jag att det var nödvändigt att insamla uppgifterna från de utvalda myndigheterna i första hand genom en enkät. Frågorna skulle riktas till såväl de myndigheter som forskar i egen regi som de som finansierar forskning hos en utförare. Alla myndigheter fick således samma frågor. Det innebar naturligtvis att några frågor inte var relevanta för vissa myndigheter. Det var emellertid inte på förhand möjligt att i detalj känna till i vilken utsträckning som de berörda myndigheterna ägnar sig åt egen forskning, finansierar extern forskning eller både och. Enkäten (se bilaga 2) inleds med ett antal faktafrågor om myndigheten. Därefter kommer några frågor om i vilken utsträckning som FoU nämns i regleringsbrev eller motsvarande, i ett särskilt regeringsuppdrag till myndigheten eller i dialogen mellan myndighet och departement. Därefter ställs frågan om hur myndigheten definierar FoU och syftet med myndighetens FoU-insats som utförare eller beställare samt hur mycket medel myndigheten använder för FoU under några angivna år. De följande frågorna gäller hur beslutsgången ser ut inom myndigheten när det gäller vilka FoU-projekt som skall utföras internt eller finansieras, och om det finns någon FoU-plan eller motsvarande för myndigheten. Vidare efterfrågas om myndigheten behandlar FOU- frågor och – i så fall i vilka del av organisationen – samt om myndigheten har en styrelse eller ett insynsråd som behandlar FoU-frågor. Vi frågar myndigheterna även om vem eller vilka som utför den beslutade forskningen och vilka externa utförare som är de mest förekommande. Härefter följer utredningens kärnfrågor, dvs. de som bl.a. berör hur myndigheterna kvalitetssäkrar egen utförd eller finansierad FoU och hur myndigheterna skyddar sig mot dubbelarbete. Slutligen ställs frågan om hur många disputerade forskare hos myndigheten som deltar i FoU-arbetet liksom om – och i så fall hur – myndigheten använder de resultat som kommer ut av forskningen och hur resultaten sprids utanför myndigheten. 4 F rågesv aren från my ndigheterna Totalt ingi ck 22 frågor till de utvalda myndig heterna i en käten som skickades u t i början a v . Några av frågorna är i varierande grad relaterade till varandra och red ovisas därfö r gemensamt. Vidare är ett fåtal frågor av rent admi nistrativ kar aktär och redovisas sålunda på annat sätt i betänkandet. I redovisningen i detta kapitel är svaren på vissa frågor uppdelade efter om myndigheterna har enbart ege n forsknin g, enbart ha r uppdragsforskning, dvs. finansierar forskning eller har både egen forskning och uppdragsforsk ning. I gruppen med egen forskning förekom mer i vissa av de redovisade frågesvaren en up pdelning på institut, museer inklusive (KB) och övriga myndigheter. 4.1H ur stort anslag har myndigheten och hu r m ycket medel avsätts till forskning? (Frågorna 4 och 8). Utredning en omfattade ursprungligen 48 my ndigheter; sex av dem visade sig inte bedriva forskning eller finansiera sådan. Nitton av de återstående myndigheterna utför endast egen forskning. Kategorin domineras av institut och museer. Det kan no teras att alla departement har m inst en my ndighet i de nna kategori. Nio av myndigheterna i denna kategori ha r karaktär av institut. Dessa har en tydlig inriktning mo t forskning och avsätter ofta en stor andel av anslagsmedlen till detta. Föruto m medel frå n det egna ramanslaget utgör intäkter från olika forskni ngsfinansiärer ofta en stor del av de forskningsmedel som omsätts under ett budgetår. Intäkter fr ån externa forskningsfi nansiärer får således antas vara en förutsättning för en livaktig forskningsverksamhet vid instituten. Forskningsverksamheten vid instituten i utredningen liknar i hög grad hur den bedrivs vid landets universitet- och högskolor (UH). Den största skillnaden är att forskarna vid instituten oftast är tillsvidareanställda och därför inte behöver ansöka om extern finansiering för lönemedel samt att forskningen som utförs är i linje med respektive instituts regeringsuppdrag. De två största instituten med avseende på ramanslaget skiljer sig i fråga om hur medlen används. (), som har ett ramanslag på , använder 35–av sin budget för forskningsinsatser av olika slag. hydrologiska institut () däremot, som har ett bredare regeringsuppdrag har ett ramanslag på . Myndigheten använder av anslaget till olika typer av forskningsinsatser. Till skillnad från SMI baseras forskningsbudget i stor omfattning av bidrag från externa forskningsfinansiärer, såsom () och Formas. Övriga institut har betydligt lägre ramanslag men i procent avsätter de lika mycket till sin forskning, dvs. Många av verksamhetsprofilerna hos instituten kan liknas vid hur man organiserar och utför sin forskning vid UH. Detta gäller t.ex. trafikforskningsinstitut (VTI), () och (). Alla institut har också omfattande samarbete/utbyte med forskare vid olika UH. Även museerna har i varierande omfattning forskning inom sin verksamhet. En skillnad jämfört med instituten är att andelen som avsätts till forskningsinsatser är betydligt mer blygsam, även om det i absoluta tal rör sig om stora belopp. För t.ex. (NMW) rör det sig om . KB med ett ramanslag på , använder endast en liten del till forskningsverksamhet (2,). (NRM), däremot, skiljer sig från de övriga museerna i den meningen att forskningsverksamheten utgör en central del av museets aktiviteter. Hela forskningsstrukturen är uppbyggd på samma sätt som vid vilket svenskt universitet som helst. Av en totalbudget om dryg avsätts till museets forskningsverksamhet. Till detta kommer i externa medel som forskarna på museet erhåller från inhemska forskningsfinansiärer och från EU. De övriga myndigheterna med enbart egen forskningsverksamhet är (), , och . Av dessa har de tre sistnämna stora ramanslag men omsätter endast en liten del av sin budget på forskningsinsatser. BRÅ, däremot, avsätter cirka hälften av sin totala budget på cirka 70 miljoner till olika forskningsinsatser. 4.1.2Egen forskning och uppdragsforskning I kategorin myndigheter som både bedriver egen forskning och finansierar forskning hos andra utförare är variationerna stora. Detta gäller såväl i fråga om storlek på egen forskning och hur mycket forskningsmedel som anvisas till andra utförare. I denna kategori ingår 13 myndigheter, vilka representerar sju departement. med en totalbudget på , avsätter till forskningsinsatser; detta är således en liten andel av totalbudgeten men ett avsevärt belopp jämfört med många forskningsutförare. Övriga myndigheter avsätter av sitt ramanslag på forskningsinsatser. Ett undantag är () som helt ägnar sig åt egen forskning men som också delar ut forskningsmedel till andra utförare. I denna kategori återfinns några myndigheter med mycket stora ramanslag. Även om det i flera fall är en mindre del av totalbudgeten som spenderas på forskningsverksamhet är totalsumman som avsätts till detta ändamål ofta betydande. I instruktionen och regleringsbreven för myndigheterna finns inte alltid specifikt angivet att de ska bedriva forskning inom ramen för sitt uppdrag. Såsom exempel kan nämnas och i någon mån även . Forskningen som finansieras av övriga myndigheter är ofta tillämpad; syftet med forskningen är här att söka specifika problemlösningar som ska bidra till att uppfylla myndighetsmålen. (), som ansvarar för att uppfylla regeringens miljökvalitetsmål, har ofta utlysningar som kopplade till dessa mål. fo skningsinsatser finns istället så gott som uteslutande direkt angivna i myndighetens regleringsbrev. 4.2Finns Fo U nämnt som uppdr ag i er instruktion/regleringsbrev elle r på annat sätt i uppdrag från reg eringen? (Frågorna 5 och 6). För instituten anges såväl i instruktion so m i regleri gsbrev och instrukti on att de ska utföra forskningsverksamhet inom sina respektive specialområden. Museer som ju har samlingar har genom sina instruktioner regeringens u ppdrag att bl.a. veten kapligt bearbeta de sa mlingar som anförtrotts myndigh eten. Museerna har i stor utsträ ckning tillkommit genom nyfikenhet och en strävan att samla in och bygga upp kunskap inom sin respektive disciplin. Forskning har således redan frå n första b örjan varit ett viktigt incitament museernas verksamh et. För övriga myndi gheter kan konstateras att det för B RÅ finns ett tydligt regeringsuppdrag att fo rsknings- ska ingå i deras uppg ift. däremot, har inte något specifikt uppdrag, v are sig i instruktionen eller i regle ringsbreven, att ägna sig åt forskn ingsverksa mhet. Verket har dock t olkat skrivningen i instruktionen, och även i regleringsbreven, att det är n ödvändigt att bedriva en viss tillä mpad forsk ning för att kunna tillgodose de krav som ställs på myndigheten. 4.2.2Egen forskning och u pdragsfors kning För instituten i denna kategori, liksom som övriga inst itut, finns i styrdokumenten väl definierat att forskning ska utföras. Övriga myndigheter har – antingen i sina instruktioner eller regleringsbreven elle r både och – uppdrag att utföra såväl egen forskning som uppdragsforskni ng. Uppdra gen är dock olika, både när det g äller omfattning och frekvens. kontinuerliga diskussi oner med b rörda depa rtement i olika forskningsrelaterade frågor. Ett undantag utgörs av Försäkri ngskassan, som av regeringen istället har gett särskilda medel fö r externa forsknings uppdrag. Myndigheten avsätter även ordinarie budgetmedel för olika forskningsinsatser, detta tro ts att forsk ning inte explicit nä mns i myndighetens styrdokument. För de my ndigheter so m har att f ördela forskningsmedel vidare till andra utförare beslutar regeringen om hur denna förd lning ska göras med avseende på olika forskningsinsatse r; oftast anges detta i instruktionen. Vanligt är också en tydlig regle ring av resu rserna till olika utpek ade områd en i myndigheternas regleringsbrev , speciellt gäller detta Jordbruks verket och NV. Forskningsfrågorna diskuteras kontinuerligt med respektive departem ent, eller åtminstone i samband med myndighetsdialogerna.