sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — I den problembeskrivning som träder fram gällande fullmäktiges ställning kan kommittén konstatera att orsaken till att fullmäktige uppfattas som svagt i första hand är att hänföra till arbetssätt och metoder. Kommittén anser att fullmäktigeförsamlingarna i varie- rande grad har tagit vara på de möjligheter som finns inom ramen för fullmäktiges uppdrag och gällande lagstiftning för att kunna vara en mer aktiv part. Kommitténs bedömning är att dessa brister inte kan botas genom lagstiftningsåtgärder utan att det i första hand gäller att lyfta fram de verktyg som redan existerar och ut- veckla kunskap och erfarenheter med hjälp av dessa om man vill vitalisera fullmäktige. I detta sammanhang kan kommittén konsta- tera att de projekt som genomförs i regi av och spelar en stor roll för att vitalisera fullmäktige. Även sådana initiativ som tagits av enskilda kommuner kan ses som en inspirationskälla för andra. Kommitténs övergripande uppgift är att förbättra den kommunala demokratins funktionssätt och har inom ramen för direktivet läm- nats möjlighet att föreslå försökslagstiftning. Kommittén har tolkat direktivet så att försök med att införa majoritetsstyre ryms inom uppdraget. Kommittén föreslår att det införs en lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommun- och landstingstyrelser –. Syftet med majoritetsstyre är att skapa en mer aktiv roll för full- mäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Majoritetsstyre kan tydliggöra var det politiska ansvaret ligger och var de politiska skiljelinjerna går. På så sätt kan det bli lättare för medborgarna att utkräva ansvar. En av de största skillnaderna med att införa majoritetsstyre är att oppositionen förlorar den naturliga insyn i styrelsens arbete som dagens system ger. Kommittén betonar därför vikten av att oppositionens arbetsformer och tillgång till adminstration och utred- ningsresurser hanteras på ett tillfredställande sätt. Styrelsens formella uppgifter kommer att vara oförändrade. Ett införande av majoritetsstyre innebär dock sannolikt vissa föränd- ringar för styrelsens ledamöter. Med majoritetsstyre blir fullmäktige den politiska arena där majoritet och opposition möts i öppen debatt. Detta kan leda till att medborgarna får ökade möjligheter till insyn i politiken. En ny uppgift för fullmäktige blir att hantera eventuella frågor om misstroende mot styrelsen. Kommittén föreslår att det ska krävas att minst hälften av fullmäktige bifaller en talan om misstroende. Om styrelsen inte längre har förtroende från en majoritet av fullmäktige ska styrelsens uppdrag återkallas och fullmäktige ska utse ny styr- else. För att möjliggöra att en fråga om misstroende ska kunna komma upp för beslut i fullmäktige föreslår kommittén att fråga om misstroende inte ska omfattas av beredningstvång. En viktig del av ett försök med majoritetsstyre är, enligt kom- mitténs mening, att försöket följs upp genom en eller flera utvär- deringar. Utvärderingarna bör inriktas dels på hur oppositionens insyn har tillgodosetts, dels vilka effekterna har blivit för fullmäk- tige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Kommittén har haft i uppdrag att ta ställning till om det finns be- hov av att införa en möjlighet att närvara på distans, så att en per- son som inte är fysiskt närvarande på platsen för sammanträdet ska kunna anses som närvarande och ha möjlighet att delta i besluts- fattandet på samma villkor som de som befinner sig i samman- trädeslokalen. Av de ställningstaganden som gjorts i tidigare utredningar samt i viss juridisk doktrin har formuleringarna i kommunallagen ansetts omöjliggöra att en person som inte närvarar på den plats som anges i kallelsen, ska kunna anses som närvarande. Kommittén kan konstatera att den tekniska utvecklingen har inneburit att direkt ljud- och bildöverföring får anses vara allmänt tillgänglig teknik. Detta medför att det uppstår en rad nya frågor kring begrepp som närvaro och plats. Sammantaget kan kommittén konstatera att det finns flera olika skäl som talar för att det skulle vara värdefullt att införa en möj- lighet att närvara på distans för att förbättra de förtroendevaldas situation. Möjligheten kommer dock inte att innebära någon ändring av kommunallagens regler gällande votering, krav på enighet, dokumen- tation och behandling av sekretessbelagda ärenden. Kommittén föreslår därför att fullmäktige ska besluta i vilken typ av möten som deltagande på distans ska kunna vara möjligt. Med deltagande på distans avses sådan ljud- och bildöverföring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Tjänstledighet för förtroendeuppdrag från tjänst i annat land Enligt direktivet ska kommittén kartlägga behovet av nya regler för tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag i ett land men som arbetar i ett annat. Kommittén har samlat in uppgifter som visar att antalet förtroendevalda som direkt berörs av frågan är litet. Ett större problem är, enligt kommitténs mening, att uppskatta hur stort antalet är som inte ställer upp för nominering på grund av arbete i annat land. Av kommitténs undersökning framgår att det finns kända fall men att det sannolikt också finns ett mörkertal. Enligt kommitténs mening är det dock inte antalet berörda som är den springande punkten, utan hur man bör ställa sig till frågan utifrån en principiell utgångspunkt. Kommittén kan konstatera att andelen pendlare över rikets gränser ökar. Mot bakgrund av att merparten av de svenskar som arbets- pendlar över pendlar till något av våra nordiska grann- länder dvs. , och samt att det finns lik- nande regler om ledighet i dessa länder, anser kommittén att det primära behovet av att införa en rätt till ledighet för svenska för- troendevalda som arbetar i ett annat land finns inom de nordiska länderna. Kommittén anser vidare att det borde införas en motsvarande rätt för förtroendevalda från , och som arbetar i . Att införa en nordisk reglering skulle också ligga helt i linje med arbete med att undanröja gränshinder i . Kommittén anser därför att frågan är principiellt viktig och att behovet är så stort att det finns skäl att ytterligare utreda möjlig- heten att införa en ömsesidig rätt till ledighet för förtroendevalda, primärt mellan de nordiska länderna. Formerna för maktskifte i kommuner och landsting Kommittén anser att det är betydelsefullt att majoriteten i nyvalda fullmäktige ges möjlighet att påbörja genomförandet av eventuella politiska förändringar efter valet. Fördelarna med ett snabbare genomslag måste emellertid vägas mot de nega- tiva effekter som kan tänkas uppkomma till följd av en sådan reg- lering. Kommittén anser att de stora tidsvinsterna möjliggörs genom ett tidigareläggande av tillträdet för de politiska organen fullmäktige, styrelse och nämnder. Ett sådant samordnat tillträde kan dock inte anses vara praktiskt genomförbart eftersom arbetet med nomine- ringar till kommunalråds-, presidie-, nämnds- och styrelseposter skulle behöva bedrivas så snabbt att medlemmarnas inflytande i den lokala partiorganisationen skulle inskränkas. Kommittén utgår från att nomineringsprocessen är olika i olika delar av landet och att det varierar hur den tar i anspråk. Den nuvarande lagstiftningen får i det avseendet anses vara utfor- mad på ett lämpligt sätt eftersom den ger enskilda kommuner och landsting stor frihet att bestämma tillträdestidpunkten för styrelse och nämnder. Kommittén anser vidare att arbetet med att bilda styrande majo- riteter är av stor betydelse. Detta arbete får inte försvåras av snäva tidsfrister. Kommittén anser därför att kommuner och landsting bör få behålla möjligheten att inom vissa gränser själva bestämma tillträdestidpunkten för styrelse och nämnder. Möjligheterna att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandat- period beror i hög grad på tidsåtgången för röstsammanräkningen. Av kommitténs utredning framgår att rösträkningen numera av- slutas tidigare än vad som var fallet 1975 då underlaget för be- stämmelsen om den nuvarande tillträdesdagen för fullmäktige lades fram. Denna utveckling, samt den omständigheten att valdagen är tidigarelagd , talar för att det finns utrymme att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandat- period. Kommittén föreslår därför att inledandet av fullmäktiges mandat- period tidigareläggs till valåret. Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser Kommittén har haft i uppdrag att se över behovet av att införa en möjlighet att återkalla uppdrag i nämnder och styrelser. Av kommitténs utredning framgår att en nybildad politisk majoritet i fullmäktige, som redan återspeglas i nämnder och styrelser, inte har någon möjlighet inom ramen för den nu gällande lagstiftningen att byta ut presidierna i styrelse och nämnder för att spegla majoritetens politiska inriktning. Kommittén konstaterar att det lätt kan uppstå problem i den kommunala organisationen i de fall en ny majoritet inte får tillsätta ordförandeposterna. Spänningen mellan den nya majoriteten och de gamla presidierna kan innebära att möjligheten att styra kom- munen eller försämras. Eftersom detta kan tänkas leda till allvarliga störningar i den kommunala verksamheten anser kom- mittén att det finns skäl att införa en regel som innebär att presi- dieposterna ska kunna bytas ut när dessa genom ett maktskifte har kommit att tillhöra den gamla majoriteten. Kommittén anser däremot inte att styrelsens och nämndernas presidier ska kunna väljas tills vidare eftersom ett sådant system skulle utöka möjligheterna för fullmäktige att återkalla nämndupp- dragen på ett sätt som kommittén inte anser vara önskvärt. Kommittén har haft i uppdrag att undersöka om det finns något behov av att inför en möjlighet att ha direktvalda geografiska nämnder. I sin utredning har kommittén konstaterat att det finns ett antal argument både för och emot direktvalda geografiska nämnder. Kom- mittén kan också konstatera att efterfrågan efter direktvalda organ inte är särskilt stor. Kommuner kan överlåta åt invånarna i en kommundel att i praktiken själva välja vilka som ska representera dem i nämnden. Detta sker genom att fullmäktige fattar beslut om att fastställa invånarnas val av ledamöter till nämnden. Kommittén anser att det är värdefullt att ta vara på det lokala engagemanget på detta sätt och vill underlätta för de kommuner som vill införa en indirekt vald geografisk nämnd. Eftersom reg- lerna om proportionella val är tillämpliga vid tillsättandet av en indirekt vald nämnd kan dock en mycket liten minoritet hindra fullmäktige att besluta enligt det utfall de utlovat att följa. Kom- mittén föreslår därför att reglerna om proportionella val inte ska vara tillämpliga när fullmäktige med tvåtredjedels majoritet beslutat att tillsätta en geografisk nämnd vars ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk. Samverkan utgör ett viktigt verktyg för kommuner och lands- ting i deras strävan att möta de många krav som ställs på dem. Kommittén bedömer att trenden med ett ökat behov av samverkan sannolikt kommer att fortsätta, framförallt när det gäller de mindre kommunerna i glesbygd. När det gäller formerna för samverkan anser kommittén att det inte finns några tydliga behov av nya reglerade samverkansformer med politisk överbyggnad. Intresset gäller istället enkla och flexibla samverkansformer utan krav på politisk överbyggnad. Upphandlingsreglernas betydelse för samverkan samverkan innebär i många fall att avtalsförhållanden uppstår mellan samverkande kommuner/landsting eller mellan sam- verkande kommuner/landsting och något helt eller delvis fristående samverkansorgan som samarbetsparterna etablerat. De uppkomna avtalen utgör i många fall upphandlingsrättsliga kontrakt som faller under tillämpningsområdet för reglerna om offentlig upphandling. Upphandlingslagstiftningen gör alltså i grunden inte något prin- cipiellt undantag för situationer där kommuner och landsting skaffar varor och tjänster från offentligrättsliga organ för sam- verkan eller hel- eller delägda kommunala bolag. Denna utgångs- punkt i det upphandlingsrättsliga systemet innebär enligt kommitténs mening att reglerna i mycket hög grad sätter gränser för i vilken utsträckning kommuner och landsting fritt kan välja vilken aktör som ska leverera en viss vara eller en viss tjänst. Undantag för verksamhet som är förenad med offentlig makt och annan icke-ekonomisk verksamhet Enligt kommitténs uppfattning framstår undantaget från upphand- lingsskyldighet för icke-ekonomisk verksamhet, särskilt verksam- het som innefattar utövande av offentlig makt, som en värdefull möjlighet för kommuner och landsting som vill samverka med var- andra. När det gäller verksamhet som innefattar myndig- hetsutövning – t.ex. beslutsfattande som innebär ett ensidigt be- stämmande av enskildas rättigheter och skyldigheter – skulle sam- verkan kunna ske utan att upphandling behöver ske. och landsting som saknar beslutskompetens rörande ett sällan före- kommande ärendeslag skulle genom sådan samverkan kunna utnyttja kompetens som finns tillgänglig inom andra kommuner och lands- ting. Samverkan som innebär att kommuner och landsting kan ut- nyttja varandras kompetens är också enligt kommitténs bedömning en av de saker som det finns störst behov av. Kommittén anser det därför vara mycket angeläget att möjligheterna till ökad samverkan inom ramen för detta undantag från upphandlingsreglerna utreds vidare. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Kommittén konstaterar att inte har utnyttjat möjligheten att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i någon större utsträckning. Kommittén gör bedömningen att flera av de tjänster som hör till det traditionella kommunala uppdraget skulle kunna definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan dock inte sägas innebära några klara och lättillämpade undantag från upphandlingsreglerna som kommuner och landsting kan dra nytta av när de samverkar. Framtida domar från EU- domstolen och nya EU-regleringar kan dock tänkas klargöra under vilka förutsättningar allmännyttiga verksamheter kan undantas från reglerna om offentlig upphandling. Behovet av nya lagreglerade samverkansformer Kommittén anser att kommunalförbund och gemensamma nämnder tillgodoser behovet av formaliserad samverkan med politisk överbyggnad och god demokratisk kontroll. Dessa samver- kansformer har ibland uppfattats som komplicerade men kom- mittén anser att regelverken i stort är nödvändiga för att tillgodose kommunernas behov av att styra, påverka och kontrollera samver- kansorganen. Att dessa behov kan tillgodoses är av stor betydelse ur demokratisynpunkt. Kommittén gör bedömningen att det ur ett upphandlingsrätts- ligt perspektiv inte finns några direkta fördelar med att skapa nya offentligrättsliga samverkansformer. Förslaget om gemensam styrelse Kommittén har fått i uppdrag att analysera Kommunala kompe- tensutredningens förslag om gemensam styrelse och då särskilt om det är förenligt med upphandlingslagstiftningen. Kommittén kan konstatera att den föreslagna modellen med gemensam styrelse organisatoriskt är detsamma som en gemensam nämnd. Enligt kommitténs bedömning framstår det inte som klart att samverkan i gemensam styrelse skulle innebära några väsentligt ökade möjligheter till samverkan jämfört med de som finns . Kommittén anser vidare att de upphandlingsrättsliga konsekvenserna av samverkan i en gemensam styrelse i allt väsent- ligt är desamma som vid samverkan i en gemensam nämnd. Avtals- samverkan och extern delegation i ärenden som innefattar myndig- hetsutövning mot enskilda, som utgör en del av förslaget om gemen- sam styrelse, torde enligt kommitténs bedömning vara undantagen från upphandlingslagstiftningen enligt undantaget för verksamhet som innefattar utövande av offentlig makt. Om denna bedömning är riktig innebär det att kommuner och landsting kan samverka utan upphandlingsrättsliga konsekvenser. Denna möjlighet är dock inte beroende av att parterna samverkar i samma gemensamma styrelse. Sammantaget anser kommittén att en lagstiftning om gemensam styrelse inte bör införas. Kommittén har fått i uppdrag att utreda reglerna om kommunalt partistöd för att söka undanröja den osäkerhet som råder både från kommunerna och partiernas sida när det gäller utrymmet för att använda stödet och för att uppnå en högre grad av öppenhet i utbetalningarna. Enligt kommitténs bedömning ger det nuvarande systemet för kommunalt partistöd ett betydande utrymme för olika tolkningar. Detta gäller bl.a. frågan om vad som inryms i partistödet, den närmare tillämpningen av kravet på fullmäktigerepresentation och frågan om vilka ändamål som stödet får användas för. Vidare har från flera håll anförts att den bristande insynen i hur stödet an- vänds och misstankar om att kommunala medel används för att finansiera politik på riksnivå, riskerar att försvaga demokratin på lokal och regional nivå. Av utredningen framgår att det råder osäkerhet kring vad som menas med representation i 2 kap. 9 § kommunallagen. Kravet på representation är dock helt avgörande för om fullmäktige över- huvudtaget har rätt att besluta om utbetalningar av partistöd. Kom- mittén anser att den rådande osäkerheten om hur detta grundlägg- ande krav ska tillämpas inte är godtagbar och måste rättas till genom ett förtydligande i kommunallagens partistödsregler. Kommittén föreslår därför att representationskravet knyts till det resultat av valet till fullmäktige som fastställs av enligt 14 kap. vallagen. På så sätt kan representation fastslås genom valresultatet och utan att fullmäktige behöver ge sig in i några gränsdragningar. För att behålla representationen krävs att åt- minstone ett av partiets mandat fortsätter att ha en ledamot fast- ställd. På detta sätt bör det inte uppstå någon osäkerhet om huru- vida ett parti är representerat eller inte. Utbetalning av kommunalt partistöd För att uppnå en tydligare struktur i systemet med kommunalt partistöd föreslår kommittén att beslut om utbetalning av partistöd ska fattas en gång och att mottagarna ska vara juridiska personer. Årliga utbetalningar av partistöd ger enligt kommitténs uppfatt- ning större möjligheter till anpassning av stödet efter ändrade för- hållanden som inträffar . De föreslagna reglerna om nytt representationskrav och årliga utbetalningsbeslut utgör tillsammans en möjlighet för kommunen att undvika att betala ut stöd till partier som förlorat representationen i fullmäktige. Partistödets utformning och partiernas närvaro i fullmäktige Föreskrifter om att ett parti kan förlora delar av sitt partistöd på grund av utevaro i fullmäktige kan inte på något självklart sätt anses rymmas inom det utrymme som 2 kap. 10 § kommunallagen ger. Kommittén anser därför att bestämmelser som innebär att rätten till partistöd görs beroende av partiernas närvaro i fullmäktige bör regleras i lag. Ett partis frånvaro i fullmäktige kan bero på att partiet har ett eller flera obesatta mandat, d.v.s. att det inte finns någon fastställd ledamot eller ersättare för utbetalningsbeslutet. Frånvaron kan också bero på att en ledamot som besätter ett mandat uteblir från fullmäktiges sammanträden helt eller delvis. Båda dessa situationer kan sägas leda till att det uppkommer s.k. tomma stolar i fullmäktige. Kommitténs grunduppfattning är att partiernas från- varo i fullmäktige ska få påverka rätten till partistöd. Kommittén föreslår därför att ska framgå av kommunallagen att fullmäktige får besluta att partistöd enbart ska beräknas utifrån mandat som har fastställd ledamot eller ersättare vid det årliga utbetalningsbeslutet. Kommittén anser dock inte att lagregler som tillåter att rätten till partistöd påverkas av fastställda ledamöters närvaro vid full- mäktiges sammanträden bör införas, eftersom de riskerar att leda till skönsmässiga bedömningar. När en ledamot förklarar sig agera utan kopp- ling till något parti (s.k. politisk vilde) har det usrprungliga partiet i formell mening kvar sin fastställda ledamot på mandatet. Situa- tioner där fullmäktigeledamöter anger att de upphör att företräda de partier för vilka de valts in påverkar därför inte dessa partiers rätt till stöd. Av kommunallagen framgår att begreppet politiska sekreterare av- ser en särreglerad anställningsform som är inriktad på att ge för- troendevalda biträde i det politiska arbetet. Enligt kommunallagen ska anställningen av en politisk sekreterare beaktas när partistödet bestäms. Kommitténs utredning visar att det råder osäkerhet i kom- muner och landsting om huruvida kostnaderna för politiska sekre- terare utgör partistöd eller inte. Den allmänna utgångspunkten är att kommunalt stöd som riktar sig till de förtroendevalda inte utgör partistöd. Enligt kommitténs uppfattning bör gränsdragningen som regel ske utifrån en bedöm- ning av om insatsen huvudsakligen avser kommunala frågor eller sådana som rör de politiska partierna. När det gäller stöd till de förtroendevalda i form av politiska sekreterare har det framkommit att många kommuner och landsting betraktar sekreterarna som en naturlig och nödvändig del av den kommunala förtroendemanna- organisationen snarare än ett stöd riktat till de politiska partierna. Enligt kommitténs uppfattning får de politiska sekreterarna an- ses stötta de förtroendevalda i deras förtroendeuppdrag och de får anses ha utvecklats till en del av det samlade stödet till förtroende- mannaorganisationen som är nödvändig för att den kommunala förvaltningen ska fungera effektivt. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att tillsättandet av politiska sekreterare inte längre ska ses som partistöd utan som ett stöd till de förtroendevalda. Partiernas användning av partistödet i förhållande till dess syfte Av kommitténs utredning framgår att kommunalt partistöd bara kan ges i syfte att stärka de politiska partiernas ställning i den kom- munala demokratin och för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medbor- garna. Stödet avser enbart partiverksamhet som är knuten till utgiv- ande kommun eller landsting. Det framstår dock som osäkert om stödet används i enlighet med lagstiftningens syfte. Kommittén an- ser därför att det finns skäl att understryka att stödet ska användas för politisk verksamhet med anknytning till kommunen eller lands- tinget och förtydliga vad detta krav innebär. Kommittén kan konstatera att överföringar av partistöd mellan olika nivåer inom partiorganisationerna inte är förenliga med parti- stödets syfte om de inte motsvaras av motprestationer som främjar politisk verksamhet i utbetalande kommun eller landsting. Enligt kommitténs uppfattning måste utgångspunkten vara att mottagaren av kommunalt partistöd ansvarar för att se till att över- föringar av stöd till andra partinivåer motsvaras av godtagbara mot- prestationer. Någon mer detaljerad skrivning av hur och till vad partistödet ska användas är inte önskvärd eftersom partierna inom ramen för syftet bör tillåtas maximal flexibilitet. Kommittén anser sammantaget att det inte finns behov av någon lagstiftning för att förtydliga syftet. Uppföljning av partistödets användning För att kunna iaktta att stödet används i enlighet med sitt syfte finns det enligt kommittén skäl att införa krav på någon form av åter- rapportering till fullmäktige om stödets användning. Ett sådant krav ökar också transparensen när det gäller användningen av skattemedel och borde därför även kunna stärka legitimiteten i det kommunala partistödssystemet. Kommittén bedömer att otillåtna överföringar inte kan förväntas upphöra enbart genom att understryka vad som är partistödets syfte. Kommittén anser därför att det bör införas ett krav på att mottagarna ger in en redovisning som visar att partistödet har använts i enlighet med sitt syfte. Några formella krav ställs dock inte på formen.