sou · H0B386 · 2012-12-11 00:00:00 — Genom att inte längre vara överklagandeinstans frigörs arbetskapacitet som kan tillgodogöras nya roll och arbetsuppgifter. Utredningen har även tagit hänsyn till att förslaget innebär en begränsning vad gäller instanserna för överklaganderätt då tas bort. Denna begränsning kan dock försvaras genom att det blir en domstolsprövning och då mark- och miljödomstolens prövning även omfattar bestämmelser om muntlig förhandling, sammanträde, bevisupptagning och syn tillförs moment för en mer omfattande prövning än vad som varit möjlig i . Förslag: Mark- och miljödomstolen blir första överklagandeinstans vad avser detaljplaner. Dessutom får mark- och miljödomstolen och Mark- och nya uppgifter att pröva beslut avseende den formella planprocessen, planbestämmelsers lagstöd och ogiltigförklaring av genomförandeavtal. 13 , S. 2012. Processrättsliga frågor i mål enligt – analys av . Överklagande av detaljplaner och områdesbestämmelser En stor förändring för mark- och miljödomstolen är att de ska vara första instans vid överklagande av detaljplan och områdesbestämmelser i stället för enligt dagens regelverk. får dock under hela processen med detaljplan och områdesbestämmelser en tydlig rådgivande roll och kan även överpröva planen och bestämmelserna på vissa formella grunder, dvs. har redan varit aktiv i arbetet och även granskat planen och områdesbestämmelserna. Detaljplanerna och områdesbestämmelserna bör på detta sätt bli mer formellt korrekta. Detta bör bidra till att minska antalet överklagade planer och områdesbestämmelser. Omfattningen av överinstansernas arbete med prövningen bör bli mindre omfattande för varje överklagad plan och områdesbestämmelse i jämförelse med arbete med motsvarande prövningen . Hur många överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser kan domstolen förväntas belastas med? Uppgifter till länsstyrelserna om överklagade beslut om detaljplan och områdesbestämmelser har sammanställts av . var antalet sådana ärenden cirka 400 stycken. Mark- och miljödomstolarna inrättades . Under det senaste brutna året () inkom till mark- och miljödomstolarna 291 planärenden. Tillskottet av mål till mark- och miljödomstolarna kan om utredningens förslag genomförs mot denna bakgrund uppskattas till omkring drygt 100 mål (400-291=109). Överklagade beslut om ogiltigförklaring av genomförandeavtal Utredningen föreslår att ska kunna ogiltigförklara genomförandeavtal. beslut att ogiltigförklara kan överklagas endast av parterna, dvs. kommunen eller byggherren/fastighetsägaren, till mark- och miljödomstolen och efter prövningstillstånd till Mark- och . Utredningen bedömer att antalet sådana överklaganden inledningsvis kommer att vara begränsat till ett fåtal för att därefter minska ytterligare till något enstaka mål när tillsyns- och prövningssystemet verkat . beslut att inte ogiltigförklara genomförandeavtal får inte överklagas. Har domstolen rätt kompetens och dimensionering? Det nya med vårt förslag innebär att domstolen ska granska lagstödet för genomförandeavtalens krav vad gäller byggnadernas tekniska egenskapskrav och plangenomförande. Domstolen ska även som första överklagandeinstans pröva kommunens beslut att anta detaljplaner och pröva beslut om överprövning av kommunens formella hantering av detaljplaner och dess bestämmelser. Mark- och miljödomstolarna är väl förtrogna med PBL och dess tillämpning. En viss ovana med genomförandeavtalens konstruktion kommer att finnas men bör inte vara ett större problem än då domstolar i andra sammanhang får olika avtal för bedömning. En kunskapslucka uppstår, på samma sätt som för personal, avseende genomförandeavtal och BBR eftersom de är nya frågor att hantera. Denna kunskapslucka torde dock kunna undanröjas genom vidareutbildning varvid en kostnad för detta uppstår (se avsnitt 9, Konsekvensanalys). Domstolens roll i plan- och byggprocessen ändras genom utökade eller nya uppgifter. Domstolen ska vara första överklagandeinstans i stället för andra instans vad avser detaljplaner och områdesbestämmelser. Kommunens beslut att godkänna genomförandeavtal och beslut att överpröva kommunens formella hantering av detaljplaner och dess bestämmelser ska kunna överklagas till domstolen. Utredningen bedömer att domstolens resurser bör förstärkas genom ett visst tillskott av personal och vissa utbildningsinsatser. 8.6Samordning av aktörer inom området byggnaders energianvändning Bedömning: Utredningen gör bedömningen att ett Råd bör inrättas med representanter för de berörda parterna , , bostadsproducenterna och kommunerna. Rådets arbetsuppgifter bör vara att i första hand långsiktigt arbeta med att ta fram underlag för framtida krav baserade på statliga regler. Rådet organiseras som en fristående enhet inom och finansieras genom omfördelning av befintliga medel. En särskild utredning bör klarlägga Rådets närmare organisation. Utredningen lämnar i denna del endast en bedömning. För att kunna lägga fram ett färdigt förslag erfordras svar på ett flertal frågor rörande organisation, ekonomi, administration m.m. Dessa frågor måste utredas särskilt. En utgångspunkt är regeringens skrivelse 2011/12:231 av 2012, Vägen till nära-nollenergibyggnader PMII N2011/7477/E, vilken även genom beslut ställde sig bakom. Skrivelsen har även berörts i avsnitt 8.1.2 i denna utredning. Av särskilt stor betydelse har följande text i regeringens skrivelse. Det finns inte tillräckligt underlag för att ange en kvantifierad riktlinje för hur långtgående skärpning som skulle kunna bli aktuellt, utan detta ska bedömas på ett gediget underlag baserat på bl.a. utvärdering av befintliga lågenergibyggnader, vissa demonstrationsprojekt av nya energieffektiva byggnader ekonomiska analyser m.m. Endast skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade ska genomföras. En andra utgångspunkt är att byggkostnader enligt utredningens bedömning ökat med i genomsnitt orsakat av kommunernas särkrav utöver BBR. Det som i första hand påverkat byggkostnaden på detta sätt är skarpare energikrav men även i mindre utsträckning ökade krav vad gäller bostäders tillgänglighet. En tredje utgångspunkt är att kommunernas särkrav utöver BBR hindras genom en stoppbestämmelse i PBL. Kommunernas arbete med att på olika sätt stimulera lågenergibyggande måste därmed inordnas i en nationell strategi. Det är fyra viktiga parter som i första hand är aktiva i arbetet med att utveckla lågenergibyggnader. Det är mycket viktigt att detta arbete inte stannar av. Parterna måste dock förändra sina inbördes roller, förbättra samarbetet och dra åt samma håll. I detta arbete har en nyckelroll som föreskrivande myndighet, dvs. den myndighet som fastställer landets byggregler, BBR. har en mycket bred och central roll i samhället vad gäller samtliga energifrågor där lågenergibyggnader och bostäder är en begränsad men viktig del. Myndigheten bedriver ett aktivt arbete med att främja arbetet med framtagande lågenergibyggnader. deltar i och delfinansierar en rad samarbetsprojekt såsom LÅGAN, Bebo, Belok och Cerbof. kompetens är viktig för Rådets arbete. Bostadsproducenterna har till uppdrag att uppföra bostadshusen och sälja/hyra ut bostäderna till bostadskonsumenterna. Den kunskap de har att uppföra husen med ett tekniskt och ekonomiskt bra resultat är därför viktig. Därigenom har de också den direkta marknadskontakten och vet vad kunderna efterfrågar och är beredda att betala för. Kommunerna har arbetat med bostäder och lågenergibyggnader och det är viktigt att detta arbete fortsätter men i annan form. Genom sitt planmonopol och sitt stora markägande har de också en mycket viktig roll. Det är således i första hand fyra viktiga parter som tillsammans ska utveckla lågenergibyggnader i landet. De berörda parterna driver dock olika linjer vad gäller bostäders energianvändning. SKL och anser att kommunerna ska gå före och driva på utvecklingen, ofta med ekonomiskt stöd De anser också att BBR kan skärpas vad gäller energikraven. däremot anser att underlaget för att skärpa BBR inte finns och framför att det saknas tillräcklig utvärdering och uppföljning av genomförda projekt att det inte heller finns grund för att skärpa kraven med fastighetsekonomiska eller samhällsekonomiska argument. inställning sammanfaller därmed med den inställning som företräds av regeringen och . Bostadsproducenternas inställning är att det kan finnas skäl att skärpa BBR men att det förutom BBR:s anpassning till skilda klimatförhållanden ska vara lika regler för bostadsbyggandet oavsett i vilken kommun detta sker. Av detta framgår att staten ger ett dubbelt budskap till byggföretagen, kommunerna och bostadskonsumenterna. Detta är inte bra. Det skapar en osäkerhet för samtliga parter. I detta osäkra läge har kommunerna drivit på utvecklingen och infört lokala krav vad gäller byggnaders energianvändning. Detta arbete har främjats av . Inrättande av ett samarbetsorgan – Rådet Utredningen bedömer att ett samarbetsorgan bör inrättas för samordning av parternas arbete, här benämnt Rådet. Detta Råd ska arbeta med fem huvudsakliga uppgifter enligt följande. -Det långsiktiga arbetet med byggande och energikrav 2020 och , dvs. framförhållning och att ta ut kompassriktningen. -Utvärdera och följa upp genomförda projekt. -Ta fram och delfinansiera demonstrationsprojekt som driver utvecklingen framåt. -Fortlöpande ta fram underlag för ställningstaganden till eventuella revideringar av BBR:s föreskrifter om byggnaders energianvändning, dvs. ge underlag till för deras beslut. -Stödja och följa forskning vad gäller byggnaders energianvändning. Utredningen bedömer att Rådet på ett bättre, kraftfullare och mera samordnat sätt än vad som sker kan driva utvecklingen Rådets inriktning och arbete kommer inte att motverka arbete med främjande av effektiv energianvändning och ny teknik, t.ex. genom teknikupphandling, då detta arbete går ut på att få ny vetskap om nya energieffektiva produkter och tekniska lösningar, kostnadseffektiva eller inte. Sådan ny kunskap behöver nödvändigtvis inte leda till ändrade kravnivåer på energihushållning i byggregler. Kraven på energihushållning är utformade som funktionskrav och tillåter byggherren att använda olika tekniska lösningar för att optimera sin byggnad. En avvägning måste också göras mot politiska ställningstaganden och övriga tekniska egenskapskrav som ställs på byggnader, innan kan besluta om nya kravnivåer. uppgift är just att sätta energikraven i ett större perspektiv och beakta alla tekniska egenskaper. Det resultat som kommer fram via arbete kan utgöra en delmängd av underlaget till Rådets arbete. Inrättandet av Rådet kan medföra att ett utökat samarbete utvecklas mellan myndigheterna. Kommer ett demonstrationsprojekt att komma i konflikt med För att driva utvecklingen framåt måste nya demonstrationsprojekt tas fram som stoppbestämmelsen gäller. Framtagande av demonstrationsprojekt är viktigt i sig. Utredningens förslag hindrar inte att någon kommun eller byggherre/fastighetsägare går före med egna demonstrationsprojekt eller sådana projekt som understöds av Rådet. Tvärtom, detta är nödvändigt för utvecklingen men ska ske på frivillig basis utan kommunala krav i avtal eller annan reglering – enligt stoppbestämmelsens syfte. För framtagandet av ett demonstrationsprojekt krävs vanligtvis att bidrag utgår för att täcka merkostnaden i projektet. Kommunen får då med byggherren/fastighetsägare teckna ett rent avtal, dvs. ett rent exploateringsavtal eller markanvisningsavtal, utan särkrav utöver BBR. Mellan Rådet och byggherren/fastighetsägaren tecknas ett bidragsavtal om det ekonomiska bidraget och de villkor som där föreskrivs. Om byggherren/fastighetsägaren väljer att inte genomföra projektet på sätt som utlovats blir denne återbetalningsskyldig. Rådets organisation och ekonomi Utredningen gör bedömningen att ett Råd bör inrättas med representanter från , , bostadsproducenterna och kommunerna. Finansieringen av Rådets verksamhet bör ske genom omfördelning av befintliga medel från och till förmån för Rådet. Rådet bör organisatoriskt inordnas som en fristående enhet inom . Rådets närmare organisation bör klarläggas i en särskild utredning mellan berörda parter. Rådet ska inte medföra några merkostnader för eller För att inte det ska uppstå ett temporärt stopp i arbetet med bostäder och lågenergibyggnader är det viktigt att Rådet inrättas i väl avvägd tid i förhållande till införandet av utredningens förslag i övrigt. För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting eller företag eller enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Enligt 15 a § ska ett betänkande som innehåller förslag till nya eller ändrade regler redovisa förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Även enligt utredningens direktiv ska kostnader och andra konsekvenser redovisas. 9.1Kort sammanfattning av utredningens direktiv, arbete och förslag Inledningsvis redovisas en kort sammanfattning av utredningens direktiv, arbete och huvudsakliga förslag. -Utredningens syfte är att underlätta för byggandet, att kartlägga skillnader i kommunernas tillämpning av de tekniska egenskapskraven och hur detta påverkar byggkostnaderna. -Som underlag för utredningens bedömning vad gäller byggkostnaderna föreligger i första hand en kartläggning som utredningen gjort med hjälp av SCB genom en enkät till 150 kommuner och 162 byggbolag, 2011:31 om energianvändning och kostnadskonsekvenser i nya byggnader och en kompletterande studie utförd av vid KTH. -Utredningens samlade bedömning är att den direkta merkostnaden för byggandet p.g.a. kommunala särkrav uppgår till , vilken till helt övervägande delen beror av särkrav vad gäller bostäders energianvändning. -Utredningen föreslår att en stoppbestämmelse införs i PBL med innebörd att en kommun inte får ingå ett genomförandeavtal som innehåller krav avseende tekniska egenskaper på byggnader som går utöver vad som gäller enligt PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av PBL. -Genomförandeavtal med särkrav utöver BBR föreslås helt eller delvis kunna förklaras ogiltigt av . -föreslås inte längre vara första överklagandeinstans vad gäller detaljplaner och områdesbestämmelser. Denna uppgift flyttas till mark- och miljödomstolen. -Utredningen gör bedömningen att ett Råd inrättas mellan , , bostadsproducenterna och kommunerna. Rådet ska i första hand ta fram underlag för revidering av BBR och arbeta med det långsiktiga arbetet med byggande och energikrav i tidsperspektivet 2020 och 2050. 9.2Vad händer med byggandet om inga regler ändras? Om inga av utredningens föreslagna lagändringar genomförs, vad kommer att hända då? med kommunernas ambition att tillämpa särkrav utöver BBR? Sannolikt kommer fler och fler kommuner att välja att tillämpa särkrav utöver BBR i genomförandeavtal. utredningen arbetat, dvs. , har vi fått vetskap om att fler kommuner anslutit sig till detta synsätt. Detta skulle teoretiskt kunna innebära att särkrav utöver BBR tillämpas för all bostadsproduktion på åtminstone mark och att bostadspriserna generellt ökar i hela landet (se avsnitt 8.1). med byggandet och byggkostnaderna? Utredningen har kommit fram till att byggkostnaden har ökat med i genomsnitt orsakat av särkrav utöver BBR. Detta innebär en prisökning på till för en normalvilla eller en normallägenhet. På kort sikt kommer denna ökning av byggkostnaden att hålla i sig. För den byggherre/fastighetsägare som uppför hus för försäljning av bostäderna, dvs. bostadsrätt eller äganderätt, kommer dessa hus endast att uppföras om byggherren/fastighetsägaren får täckning för sina kostnader och kan få en godtagbar vinst. Detta kan komma att ske på starka marknader och då vältras den ökade byggkostnaden i sin helhet över på bostadsköparen, sannolikt genom att hela prisökningen tas ut genom att grundavgiften/köpeskillingen ökar. Även på normalt starka marknader finns dock en osäkerhet och även ett sjunkande bostadsbyggande. På mindre starka marknader där byggherren/fastighetsägaren inte får täckning för sina kostnader kommer husen initialt inte att säljas (eventuellt säljs de med rabatter) eller påbörjas. För den byggherre/fastighetsägare som uppför hus för att hyra ut bostäderna ser scenariot annorlunda ut. Finns det utrymme i bruksvärdesystemet kan hyran, efter förhandling, eventuellt komma att höjas för att täcka byggkostnaden. Det vanligaste torde dock vara att det inte finns utrymme i bruksvärdesystemet att ta ut en högre hyra för att täcka den ökade byggkostnaden och då blir inte bostaden uthyrd eller inte påbörjad. Byggkostnadsökningen på 200 000 till kan för en hyresrättslägenhet med tre rum och kök på 70 kvm omräknas till en hyreshöjning på 600– . Allmänt sett kan man säga att det är svårare för hyresrättsbyggare att uppföra byggnader med särkrav utöver BBR och därmed högre byggkostnad än vad som gäller för byggare för bostadsrätt eller äganderätt då möjligheterna att få täckning för sina kostnader är större i det senare fallet. I båda dessa fall, dvs. hyresrättsfallet och bostadsrätts-/ägande- rättsfallet, kommer byggherren/fastighetsägaren att vara försiktig att gå in i nya projekt, dvs. vi får en avstannande effekt. Vad gäller byggande på mark via markanvisning kan följande resonemang föras. På och under förutsättning att kommunernas särkrav är tydliga, dvs. kalkylerbara, gentemot byggherren/fastighetsägaren då köpeskillingen på marken överenskoms och att marknaden fungerar med tydlig information, bör priset på marken sjunka. Detta förutsätter dock en perfekt fungerande marknad. Byggherren/fastighetsägaren har då kalkylerat med en ökad byggkostnad och försöker då sänka köpeskillingen på marken i motsvarande utsträckning. Detta innebär att skattebetalarna i kommunen får en lägre intäkt vid försäljningen av marken, vilket innebär att skattebetalarna i stället för bostadskonsumenten får ta kostnaden. Ovanstående kommer sannolikt inte att ske på samma sätt i samband med att exploateringsavtal på privat mark träffas. Om byggherren/fastighetsägaren förvärvat marken har köpeskillingen för marken redan betalats och då drabbas byggherren/fastighetsägaren fullt ut av merkostnaden i byggandet. Om byggherren/exploatören har för avsikt att förvärva mark av annan markägare än kommunen kan köpeskillingen komma att reduceras helt eller delvis p.g.a. merkostnaden i byggandet, men endast under förutsättning att kommunens särkrav är tydliga och kalkylerbara för byggherren/exploatören. med uppdelning av byggmarknaden i delmarknader? Genom att olika kommuner har olika krav kommer landet att delas upp i delmarknader. En bostadsproducent ger sig inte i en kommun/delmarknad där han vet att han måste ändra huset på visst sätt och merkostnaden för ändringen inte kan täckas av en ökad intäkt, dvs. en ökad kostnad för bostadskonsumenten. Detta försvårar för konkurrensen mellan bostadsproducenter och för mindre företag i förhållande till större, till nackdel för bostadskonsumenten. Det försvårar även för utländska bostadsproducenter att etablera sig i landet eftersom de då har att möta olika särkrav i olika kommuner, vilket även detta försämrar konkurrensen. med det industriella byggandet? Utredningen har tagit del av /Ikeas koncept BoKlok och koncept Kombohuset. Koncepten redovisas i utredningens bilagor 9 och 10. Tanken bakom dessa projekt är att genom ett industriellt byggande åstadkomma bra bostäder, dvs. enligt BBR, till relativt låga boendekostnader. För båda dessa koncept kan problem uppstå i de fall kommunerna ställer upp särkrav utöver BBR. Sådana särkrav kan avse energikrav eller krav på ökad tillgänglighet. Enligt utredningens uppfattning står det klart att i de fall kommunerna ställer upp särkrav utöver BBR så försvåras eller omöjliggörs ett byggande enligt koncepten BoKlok och Kombohuset. Ett boende till relativt låga boendekostnader försvåras till nackdel för konsumenten och även för konkurrensen på marknaden. , KTH har även i sin promemoria Kostnader för kommunala särregler, utredningens bilaga 7, pekat på en indirekt långsiktig effekt, dvs. det utvecklas inga nya industriella koncept, det kommer inget BoKlok II eller Kombohuset II. Vilka risker finns med det nuvarande arbetet med särkrav utöver BBR? Det är inte klarlagt att de hus som uppförs som lågenergihus till alla delar har det funktionssätt som bostadskonsumenten långsiktigt kan kräva. Avsteg har gjorts från BBR utan att beakta att dagens nivå i BBR avseende energianvändning är balanserad mot kraven vad gäller hygien, hälsa och miljö. Med dessa avsteg från byggreglerna ökar risken för problem med fukt, ventilation och mögel. Antag följande scenario: En bostadsproducent köper mark från en kommun där det i markanvisningsavtalet föreskrivs särkrav utöver BBR. Företaget uppför bostadshuset i enlighet med avtalet. En bostadskonsument köper sin bostad av samma företag. Efter uppstår problem i huset med dålig luft, dålig lukt, fukt och mögel. Husköparen har köpt sitt hus av bostadsproducenten som har uppfört huset i enlighet med kommunens krav. Bostadskonsumenten får då förutom ett dåligt eller obeboeligt hus, en mycket besvärlig rättslig tvist med bostadsproducenten, att jämföra med de tvister som varit aktuella rörande enstegstätade fasader. Om bostadsproducenten i stället bygger på privat mark och tecknar ett exploateringsavtal med kommunen med motsvarande energikrav kan aktualiseras skadeståndsansvar för felaktig myndighetsutövning. Det kan även påpekas att försäkringsbranschen som ställer ut byggfelsförsäkringar noterat denna fråga som ett eventuellt framtida problem. 9.3Vad händer med byggandet om reglerna ändras enligt utredningens förslag? Flera av de negativa effekterna som beskrivits i föregående avsnitt undviks. Sammanfattningsvis innebär detta följande. Genom att stoppbestämmelsen införs och möjlighet att ogiltigförklara genomförandeavtal med särkrav utöver BBR kommer nyttjandet av särkrav att försvinna eller åtminstone minska markant. Därigenom kan byggkostnaden minskas vilket medför att möjligheten finns att sänka priserna på bostäder. Detta kan förväntas öka bostadsbyggandet, givet alla andra förutsättningar för bostadsbyggandet lika. Konkurrensen mellan bostadsproducenterna kan förväntas öka genom att det underlättas för industriellt byggande och uppdelning i delmarknader orsakade av olika särkrav i olika kommuner försvinner. Regeländringen kan även underlätta för utländska bostadsproducenter att komma in på den svenska byggmarknaden. Arbetet med avtal torde underlättas genom att omtvistade särkrav inte kan ställas, vilket i sin tur kan ge snabbare detaljplaneprocess och påskynda byggstart. Även omständigheten att instansordningen vid överklagande av detaljplan ändras genom att en instans utgår bör bidra till kortare tidsutdräkter i de fall planen överklagas. 9.4Hur påverkas kommunens befogenhet och ställning som markägare? Av 1 kap. 1 § tredje stycket Regeringsformen framgår att den offentliga makten utövas under lagarna. I 8 kap. 1 § ges bestämmelser för lagar och föreskrifter innebärande att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrift ska alltid ges i lag eller förordning. Bemyndigande att meddela föreskrifter enligt PBL har givits . Av regeringens förordning med instruktion för (SFS 2012: 546) framgår under § 1 att är förvaltningsmyndighet i frågor om bl.a. byggande och förvaltning av bebyggelse, boende och bostadsfinansiering. Kommunerna har inget bemyndigande enligt PBL att meddela föreskrifter.