sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Utredningen har, som ovan nämnts, granskat alla pågående återkravsärenden. Att ett återkravsärende är pågående innebär att beslutat om återkrav och att det återstår för den enskilde att betala hela eller delar av skulden. Pågående återkravs- ärenden omfattar således inte återkrav som betalats tillbaka eller återkravsärenden som eftergett. För att få ytterligare underlag har utredningen även granskat 30 avslutade återkravsärenden, det vill säga ärenden som betalats till- baka eller eftergetts. Totalt har utredningen granskat 115 återkravs- ärenden. Utredningen anser att det underlag den haft tillgång till är till- räckligt omfattande för att utgöra underlag för en redogörelse av hur fusket går till (avsnitt 5.1), vilka gemensamma nämnare som möjliggjort eller underlättat för fusket (avsnitt 5.2) och hur fusket upptäcks (avsnitt 5.3). Utredningen redogör också för hur mycket det av utredningen konstaterade fusket kostat i avsnitt 5.4 och för 3Uppgift från för processjuridik. 4Se mer om återkrav i avsnitt 3.5. 5Regelverket kring slutavräkningar behandlas i avsnitt 3.3.4. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen tydlighetens skull redovisas där såväl utredningens sammanställ- ning av det underlag den fått ta del av som den statistik Försäk- ringskassan redovisar. 5.1Hur går fusket till? I kartläggningen som utredningen gjort har framkommit flera typer av fusk. I detta avsnitt redogör utredningen för de typer av fusk som återkommer i flera ärenden och som flera olika källor har uppmärksammat. Det är också viktigt att notera att ett fuskärende kan innehålla flera olika typer av fusk. 5.1.1Överdrivet eller simulerat funktionshinder och överdrivet hjälpbehov Brukare som överdriver eller simulerar ett funktionshinder är den typ av fusk som blivit mest uppmärksammad av allmänheten. Media har rapporterat om flera sådana fall och i fem av de sju domar om bidragsbrott/bedrägeri som finns6 har brukaren överdri- vit eller simulerat sitt funktionshinder. Domstolen konstaterar i ett ärende att det av den utredning som legat till grund för Socialför- säkringsnämndens beslut att bevilja assistansersättning framgår att några objektiva relevanta medicinska undersökningsfynd inte hade påträffats hos brukaren, utan brukarens sjukdomsbild grundades på hans egna uppgifter om sin funktionsnedsättning och vad läkare och arbetsterapeut ansåg sig kunna iakttaga vid undersökning av eller besök hos brukaren. Utredningen har fått ta del av uppgifter om att brukaren vid läkarbesök bara låg i sängen med täcket upp- draget, så att läkaren inte kunde göra någon ordentlig undersök- ning. Det förekommer också ärenden där funktionshindret är reellt, till exempel en utvecklingsstörning, men hjälpbehovet över- drivs och brukaren framställs som mer osjälvständig och hjälp- behövande än vad som egentligen är fallet. I dessa ärenden anges ofta psykiatriska diagnoser, eller andra diagnoser som ger ett brett spektrum av symtom och som är svåra att verifiera objektivt och det är mycket vanligt att det i ärendena inte finns någon doku- menterad sjukdomshistorik. I ett av ärendena som utredningen 6 I dessa sju är inte den frikännande domen och strafföreläggandet medräknade. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen granskat framgår att en brukare på grund av utvecklingsstörning, avskärmning och brist på kommunikationsförmåga uppges ha behov av hjälp med bland annat sin hygien, i matsituationer och med kommunikation. Efter kontroll med brottsregistret framgår emellertid att brukaren är dömd för narkotikabrott, snatteri, våld mot tjänsteman och våldsamt motstånd. Brukare som inte är så funktionshindrade som de uppger har inte det hjälpbehov som påståtts och därmed har de inte heller de kostnader för assistans som assistansersättningen är avsedd att täcka. I sådana fall blir konsekvensen att fusket genererar höga belopp. För att brukarens egentliga tillstånd och hjälpbehov ska kunna hemlighållas är det i dessa ärenden en mycket begränsad krets, ofta nästan uteslutande bestående av närstående, som omgärdar bruka- ren. De närstående anställs som personliga assistenter och de när- stående eller assistansanordnaren för brukarens talan vid besök hos läkare och myndigheter. Brukaren går oftast inte på till exempel daglig verksamhet utan håller sig i hemmet så mycket som möjligt. Som exempel kan nämnas att det av en dom framkommer att en flicka efter påtryckningar från sin far fick spela funktionshindrad och avstå från skolgång. För det mesta har bruka- ren inte heller någon regelbunden läkarkontakt och genomgår inte någon rehabilitering. Det är också vanligt att möjligheten att vara utomlands delar av året utnyttjas, eftersom risken för upptäckt då är mindre än om brukaren befinner sig i Sverige7. Som exempel på detta kan nämnas att brukaren i ett av domstolsärendena åkte utomlands och gifte sig. Under resan spelades en film in där bruka- ren, som uppgivits vara ensidigt förlamad och rullstolsburen, rör sig normalt. 7 Se mer om hur utlandsvistelser kan underlätta fusket i avsnitt 5.2.2 och mer om möjligheterna att vara utomlands med bibehållen assistansersättning i avsnitt 3.1.5. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Det förekom tidigare att assistansanordnaren öppet återbetalade assistansersättning till brukaren som skattefria fickpengar8, men det tillvägagångssättet förefaller ha försvunnit efter lagändringen som trädde ikraft som innebär att assistans- ersättning bara får användas för köp av personlig assistans eller för kostnader för personliga assistenter och att detta ska redovisas9. Problemet förefaller ha ersatts av ett mer utvecklat fusk, där assistansanordnaren betalar ut lön till assistenterna och redovisar sociala avgifter för lönerna. Assistenterna betalar sedan tillbaka hela eller delar av lönen till anordnaren och/eller brukaren. Assisten- terna blir på så sätt så kallade gångare, som används för att omvandla assistansersättningen till rena kontanter genom att de tar ut pengarna från sitt konto och går med dem till assistansanordna- ren eller brukaren10. Som exempel kan nämnas att i ett av de ärenden som utredningen granskat uppgav den ena assistenten i domstolsförhör att det sattes in lön på hennes bankkonto, men att assistansanordnaren brukade ringa och säga till hennes make att hälften av lönen skulle återlämnas till anordnaren. Om brukarens funktionshinder och behov av hjälp är överdrivet eller konstruerat kan en stor del av assistansersättningen gå tillbaka till anordnaren eftersom assistansen inte behöver utföras alls. I andra fall har brukaren det funktionshinder och hjälpbehov som anges. Då arbetar assistenten de timmar som anges i tidrapporten men får lägre timlön än vad som redovisas till myndigheterna. Det blir därmed pengar över för varje arbetad assistanstimme. Assistansanordnarnas vinst ökar i dessa fall för varje assistanstimme som beviljas en brukare som är knuten till respektive assistans- anordnare. Detta innebär att det ligger i anordnarens intresse att öka antalet brukare som anordnaren har knutna till sig och att öka 8Jfr avsnitt 2.1.10 samt i dess rapport assistans till funktions- hindrade, RiR2004:7. : ; 2004, SOU 2007:73 och . Klimes O. Kartläggning personlig assistans Riksplan 2008. Dnr 1 12 563905-08/1211. 9Se mer om lagändringen i avsnitt 2.1.10 och mer om nu gällande bestämmelser i avsnitt 10Termen gångare är hämtad från Inspektionen för socialförsäkringen i samarbete med . Bidragsbrott och skattebrott. Välfärdens dubbla kriminalitet. : Inspektionen för socialförsäkringen, ; 2011, s. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen antalet assistanstimmar för varje brukare. Även andra faktorer verkar i denna riktning, se avsnitt 4.8.3 och avsnitt 8.4.2. Denna typ av fusk kan vara till för alla deltagande par- ter. Assistansanordnaren får ut kontanta medel och kan använda dessa till att bygga upp vinster i bolaget eller till att konkurrera med genom att erbjuda brukarna kontanter eller andra förmåner, såsom resor, julfester etc11. Assistenten får en vit inkomst som kan användas för att ta del av andra inkomstbaserade förmåner såsom sjukpenning eller a-kassa, för att få krediter och lån eller för att dölja en svart inkomst. Brukaren kan få kontanta medel eller förmåner från assistansanordnaren. I de fall alla inblandade känner att de gör en på upplägget är myndigheternas möjligheter att avslöja fusket små, eftersom det ligger i alla inblandades intresse att fusket fortgår och sannolikheten att någon ska uppge vad som verkligen försiggår är liten. Det är också denna typ av fusk som lockar till sig grov organiserad brottslighet, eftersom det ekono- miska utbytet kan vara stort och risken för upptäckt är liten. 5.1.3Brukare och assistenter från annat land I ett fåtal fall kopplade till grov organiserad brottslighet har utred- ningen sett att assistansanordnare knyter brukare till sig genom att söka upp funktionshindrade i andra länder och hjälpa dem att ta sig till . Det förekommer också att assistansanordnare aktivt letar brukare på flyktingförläggningar och utnyttjar deras svaga situation. Utredningen har även fått signaler från polisen om att detta förekommer och det har uppmärksammats och problematise- rats i rapporten och skattebrott12. I dessa fall förekommer det ibland också att anordnaren lånar ut pengar till brukarens resa till och/eller uppehälle i samt hjälper till med alla myndighetskontak- ter och ansökningar. Brukaren hamnar därmed i skuld till anordna- ren och får svårt att ställa krav på kvaliteten på assistansen och att ta sig ur den uppkomna beroendesituationen. Det har också före- kommit att assistansanordnaren framställer hot till exempel om att 11Internet, hämtat från . 12Inspektionen för socialförsäkringen i samarbete med . Bidrags- brott och skattebrott. Välfärdens dubbla kriminalitet. : Inspektionen för socialförsäkringen, ; 2011, s. 61-62 som också redogörs för i avsnitt Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen brukaren kommer att utvisas om han eller hon avslöjar upplägget eller söker sig till en annan anordnare. En polis har till utredningen under en intervju uppgett att poli- sen vid sms-kontroll av en assistansanordnare sett att anordnaren i klartext i sms skrivit att han varit och hämtat funktionshindrade i ett annat land. Visst stöd för denna bild finns också i en journal- anteckning som utredningen noterat i sin aktgranskning. I journa- len har det antecknats att assistansanordnaren i ärendet uppgett att han träffade brukaren första gången på en flyktingförläggning. I ett fåtal fall med grov organiserad brottslighet har iakttagits att assistansanordnare ansöker om uppehållstillstånd och arbetstill- stånd för personer som befinner sig utanför EU och anställer dem som assistenter. Assistenterna ifråga används som gångare såsom beskrivits i avsnitt 5.1.2 och kan få permanent uppe- hållstillstånd. Innan de fått permanent uppehållstillstånd är de beroende av att ha kvar assistansarbetet för att få vara kvar i eftersom deras uppehållstillstånd är knutet till arbetstillståndet, som i sin tur är knutet till det arbete som assistansanordnaren angett i ansökan. Assistenterna är således beroende av assistans- anordnaren. Detta beroende, som ofta förvärras av assistenternas dåliga kunskaper om det svenska samhället och dess myndigheter, i kombination med att assistenterna är vana vid låga löner från hem- landet, innebär att assistenterna lätt går att utnyttja i rollen som gångare och att risken för informationsläckage till myndigheter är liten13. 5.1.4Assistenterna används för annat än utförande av personlig assistans En personlig assistent ska ge brukaren hjälp med hans eller hennes grundläggande behov och andra personliga behov14. Den personliga assistenten ska också kunna utföra vissa arbetsuppgifter som annars skulle ha utförts av , men meningen är inte att assistenten till alla delar ska ersätta . Städning, inköp och liknande uppgifter som inte görs tillsammans med brukaren 13Bilden av vissa assistenters utsatthet stöds av Inspektionen för socialförsäkringen i samarbete med . Bidragsbrott och skattebrott. Välfärdens dubbla kriminalitet. : Inspektionen för socialförsäkringen, ; 2011, s. 59. 149 a § LSS. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen som ett led i det personliga stödet till honom eller henne ska inte tas med vid beräkningen av behovet av personlig assistans.15 Det är mycket svårt att bedöma hur vanligt det är att personliga assistenter används till uppgifter som inte är förenliga med regel- verket eftersom det inte finns någon insyn i hur brukaren nyttjar sin assistent. Det finns emellertid uppgifter från flera källor om att detta förekommer. Källorna är av olika slag varav vissa, där san- ningshalten inte kan bedömas, behöver tolkas med viss försiktig- het. I kartläggningen har framkommit att vissa brukare ger sina assi- stenter sysslor som inte avser hjälp med grundläggande eller per- sonliga behov och där brukaren själv inte heller deltar i aktiviteten. Assistenterna får till exempel, utan att brukaren medverkar, gå ut med hunden, måla brukarens hus och sköta dennes trädgård, tvätta och städa åt brukarens familj eller skickas att utföra ärenden. I ett av utredningen granskat återkravsärende uppgav den personliga assistenten till att han blev anställd som allt-i- allo hos brukaren. Brukaren beordrade arbetsuppgifter såsom trädgårdsskötsel, städning, reparationer och ombyggnadsarbeten, men hjälpte aldrig till själv. Assistenten uppgav att han aldrig har hjälpt brukaren med personliga behov, utan det skötte brukarens hustru. Det förekommer också att får motta klagomål från assistenter om att de utnyttjas för annat än utförande av personlig assistans och liknande bilder ges i olika forum på Internet16. Av en avhandling om personlig assistans i praktiken framgår att det förefaller vara en viktig gräns för de personliga assistenterna att de endast utför de sysslor eller delmoment av olika sysslor som brukaren inte är kapabel att utföra då detta skiljer deras arbete från exempelvis ett hembiträde som utför även sådant som mottagaren av tjänsten själv är kapabel att göra. Flera personliga assistenter berättar att de blir irriterade och känner sig utnyttjade när brukaren exempelvis inte utför den del av städningen eller disken som de kan göra eller att de inte hjälper till med exempelvis påklädning.17 1992/93:159 s. 175 f. Personlig assistans i praktiken. Beredskap initiativ och vänskaplighet. , Dissertations In Social Work 2011:42 samt Internet, hämtad från /forum Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Fusk med tidredovisningen18 är ofta en följd av annat fusk, såsom när en brukare har överdrivit sitt funktionshinder och tidrapporter och räkningar fylls i med assistanstimmar som aldrig utförts. Se mer i avsnitt 5.2.1 om hur tidredovisningen generellt möjliggör och underlättar fusket. Det förekommer emellertid också att brukare, assistenter och assistansanordnare fuskar med tidredovisningen för att dölja att de bryter mot de regler som begränsar det antal timmar som assisten- ten får arbeta eller att de inte följer andra arbetsrättsliga regler. Det är bland de granskade ärendena vanligt förekommande att det finns en huvudsaklig vårdgivare, en närstående, som utför i princip all assistans åt brukaren och som inte har något annat arbete. Eftersom det finns begränsningar av antalet timmar som en assistent får arbeta19 kan den huvudsakliga vårdgivaren inte redovisa all assistans han eller hon lämnat på sin tidrapport till Försäkrings- kassan. Den assistans som den huvudsakliga vårdgivaren lämnat men inte kan få ersättning för redovisas istället på någon annan assistents tidrapport. Assistenten som rapporterar den huvudsak- liga vårdgivarens assistans arbetar antingen inte som assistent alls eller arbetar mindre än vad som uppges till myndigheterna. Han eller hon kan då parallellt med arbetet som assistent ha ett annat arbete eller delta i utbildning. Även de falska assistenterna är ofta närstående till brukaren, men det kan också vara någon som assi- stansanordnaren har kontakt med och som behöver en vit inkomst. För det fall det är en närstående går lönen till familjens gemensamma uppehälle och för det fall det är en utomstående age- rar assistenten gångare på det sätt som beskrivits i avsnitt 5.1.2. I ett av de återkravsärenden som utredningen granskat framkom att modern och systern tar hand om de funktionshindrade två barnen medan fadern och brodern arbetar med annat. I tidredovisningen till har dock assistanstimmarna delats upp på alla fyra. Det är också bland de granskade fuskärendena vanligt före- kommande att den som är den huvudsakliga vårdgivaren har sjuk- ersättning eller någon annan förmån som innebär att han eller hon 18För regleringen om tidredovisning, se avsnitt 3.3.2. 19Se avsnitt 3.3.3. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen inte kan redovisa sitt arbete utan att riskera att bli av med sin egen förmån. Som exempel kan nämnas ett av utredningen granskat ärende där brukaren och hans hustru, som har sjukersättning, har vistats utomlands . Brukaren har uppgett att hans båda döttrar har följt med och arbetat som assistenter, men döttrarnas kontoutdrag och en delgivning av den ena dottern visar att de befunnit sig i . 5.1.6Brukaren fullföljer inte sin anmälningsskyldighet Brukaren är skyldig att anmäla förändringar som kan påverka rätten till assistansersättning, men en sådan anmälan görs . Såsom framgår av avsnitt 3.1.4 lämnas inte assistansersättning för tid när brukaren bor i en gruppbostad, vårdas på en institution som tillhör stat, kommun eller landsting eller på en institution som drivs med bidrag därifrån eller för tid då brukaren vistas i eller del- tar i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS. Om det finns särskilda skäl kan emellertid assistansersättning läm- nas när brukaren vårdas på sjukhus eller då brukaren vistas i eller deltar i barnomsorg, skola eller daglig verk- samhet enligt 9 § 10 LSS. En brukare som får någon av ovanstående insatser beviljad är skyldig att anmäla förändringen till och om det inte finns särskilda skäl ska antalet assistanstimmar minskas utifrån hur omfattande den beviljade insatsen är. Det förekommer emel- lertid att en sådan anmälan inte görs och att brukaren fortsätter att redovisa samma antal assistanstimmar, trots att han eller hon hela eller delar av dagarna befinner sig på till exempel daglig verksamhet eller i skolan. Brukaren får därmed assistansersättning utbetald för assistanstimmar som inte utförts eller som han eller hon inte hade rätt till. I ett av utredningen granskat återkravsärende lämnade bru- karens far, som arbetade som assistent, tidrappor- ter för timmar då dottern vistats på kommunens korttidsboende. Därmed betalades mer än felaktigt ut i assistans- ersättning. Reglerna om utlandsvistelse när man har assistansersättning framgår av avsnitt 3.1.5, men kortfattat kan påminnas om att bru- karen måste vara bosatt i för att få assistansersättning och att assistansersättning får fortsätta att lämnas om en brukares utlandsvistelse varar längst . Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Det förekommer att brukare stannar utomlands längre än de tillåtna sex månaderna utan att meddela och fortsätter att rapportera assistanstimmar. Han eller hon får då assi- stansersättning utbetald som han eller hon inte har rätt till. En brukare är också skyldig att anmäla om hans eller hennes funktionshinder eller hjälpbehov förändras så att rätten till eller storleken av assistansersättningen ändras. En sådan anmälningsplikt är förenad med vissa bedömningsinslag och det är därför svårare att konstatera fusk. Utredningen har emellertid sett fall där föränd- ringen av hjälpbehovet är mycket tydlig, men där brukaren ändå inte anmält förändringen. Brukaren har då fått ut assistansersätt- ning som han eller hon inte haft rätt till. 5.2Gemensamma nämnare för fusket Utredningen har noterat att det finns några drag som är övergri- pande och gemensamma för de olika typerna av fusk. Det är fak- torer som möjliggör och underlättar fusket eller försvårar för myn- digheterna att upptäcka fusket. Nedan följer en redovisning av dessa faktorer. Fusk med tidredovisningen är, som nämndes i avsnitt 5.1.5, ofta en följd av annat fusk. I princip allt annat fusk med assistansersätt- ningen medför också fusk med tidredovisningen, eftersom det är mot bakgrund av den som assistansersättningen utbetalas. Felaktig tidredovisning finns således i så gott som alla fuskärenden som utredningen granskat. Genom kontroller av tidredovisningen och framförallt genom att jämföra tidredovisningen med andra uppgifter, såsom uppgif- terna arbetsgivaren lämnat till eller tidredovisning som lämnats hos annan arbetsgivare har fusk upptäckts i många fall. Det har emellertid varit vanligt att beviljat undantag från skyldigheten att lämna in tidrapporter20. 20 Enligt Statskontoret, handläggning av assistansersättning, 2011: 16. : Statskontoret; 2011, s. 131, medgavs av brukarna undantag från att lämna in tidredovisning. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen lämnats med stöd av RFFS 1993:24, men föreskrifterna ändrades så att undantag kan medges och tidigare medgivna undantag upphör att gälla . Enligt de gamla reglerna skulle trots medgivet undantag, som kontroll, begära in tidrapporterna med jämna mel- lanrum, men synpunkter som utredningen tagit emot från handläg- gare på under kartläggningen visar att denna kontroll ofta inte hanns med. I de fall kontrollen gjordes visade det sig ofta att tidrapporterna och redovisningen hade stora brister. rapporterar också problem med att tidrap- porter som lämnas in inte går att kontrollera för att det till exempel saknas uppgift om assistentens personnummer21 eller för att signaturen är oläslig. Eftersom det inte finns något krav på redo- visning av vilka assistenter man använder finns det inte heller något att kontrollera mot. I de fall assistenten bor och arbetar i ett land utanför EU, då brukaren rest utomlands, är det svårt att kontrollera om den uppgivna assistenten ens finns och ännu svårare att kontrollera riktigheten i de lämnade uppgifterna, se mer om detta i avsnitt 5.2.2. Det är vanligt förekommande bland fuskärendena att brukare utnyttjar möjligheten att vara utomlands22 och den möjligheten har i princip utnyttjats i alla ärenden där grov organiserad brottslighet förekommit. Risken för att fusket upptäcks av svenska myndig- heter minskar om brukare och assistenter befinner sig utomlands och de brukare som simulerar eller överdriver sitt funktionshinder kan leva mer normalt. I många länder är det också billigare att leva än i och lönerna är lägre, varför assistansersättningen kan ge ett betydande överskott. I flera fall anges att brukaren använt assistenter från det land de befunnit sig i. Kontrollmöjligheterna avseende dessa assistenter är i många länder utanför EU små eller obefintliga och det går inte att säkerställa att assistansanordnaren betalat löner, sociala avgifter och skatter eller i vissa fall att den uppgivna assistenten ens existerar. 21 Enligt uppgift från saknades assistentens personnummer i av de tidrapporter som skannats . 22 Se mer om möjligheterna att vara utomlands med bibehållen assistansersättning i avsnitt 3.1.5. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Det är vanligt förekommande i fuskfallen att brukaren enbart, eller nästan enbart, har närstående som assistenter. Ett upplägg med enbart närstående som assistenter utnyttjas till exempel för att undgå myndigheternas upptäckt när funktionshinder simuleras eller överdrivs. De närstående har i dessa fall ofta en mycket aktiv roll i utredningsfasen inför beviljandet av assistansersättning och i många fall förs brukarens talan uteslutande av närstående, både vid läkarutredningar och vid besök på .