sou · GZB356d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Av regeringens beslut att inrätta institutet (dnr U2008/3167) framgår att det ska medverka i relevanta forsknings- och utvecklingsprojekt, bistå myndigheter med vetenskaplig kompetens i havsmiljöfrågor och vid utformning och utvärdering av övervakningsprogram som rör havsmiljön, ta fram kvalificerade analyser, utvärderingar och synteser samt sprida information om resultaten till stöd för regeringens, myndigheters och andra intressenters arbete med att förbättra havsmiljön. Regeringen förväntar sig att verksamhet kommer att spela en viktig roll i havsmiljöarbetet genom att samordna svensk havsmiljöforskning. Institutets viktigaste uppgift är dock att sammanställa vetenskapliga underlag i form av kvalificerade analyser, utvärderingar och synteser som behövs som stöd för det arbete regeringen, myndigheter och andra aktörer bedriver för att förbättra havsmiljön. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att och de ingående fem universiteten, i samarbete med andra aktörer, får till uppgift att utföra de beställningar som HaV lägger avseende havsrelaterade samhällsanalyser för havsplaneringen. Nordiskt och europeiskt samarbete Havsrelaterad samhällsanalys är inte bara eftersatt i , utan även i andra länder. Behovet är stort av samarbete och gemensam, standardiserad metodutveckling. De mest intressanta pågående utvecklingsarbetet har än så länge främst miljöekonomisk inriktning. Utredningen har förstått att ansvariga norska myndigheter, efter åtskilliga års erfarenhet av havsplanering, avser att vidareutveckla de samhällsekonomiska underlagen. Det gäller såväl det ekonomiska värde som de olika näringarna skapar, som att värdera olika samhällseffekter. Detta öppnar möjligheter att bedriva metodutveckling i nordiskt samarbete. Speciellt bör samarbete utvecklas mellan svenska myndigheter och institut, som HaV och , och norska motsvarigheter som bland andra Klimaog foruensningsdirektoratet och Havforskningsinstituttet. I utvecklingsarbetet för havsplanering måste man också beakta den pågående utvecklingen av metoder för att bedöma följderna av olika former av mänsklig påverkan ur ekosystemtjänstperspektiv. Särskilt måste man beakta kopplingar till EU:s havsmiljödirektiv, som innebär att medlemsländerna bör samarbeta om att ta fram kunskap om kostnaderna för miljöförstöring, värdet av olika ekosystemtjänster samt olika åtgärders kostnadseffektivitet. Likaså pågår arbete inom ramen för havskonventionerna (Helcom och Ospar) samt inom internationella havsforskningsrådet ICES. Kostnader för miljöskyddsåtgärder undersöks för vissa delar av industrin och rapporteras till EU. Liknande undersökningar skulle kunna genomföras för fler näringar med stor påverkan på havet. Utredningens förslag: Riksintressemyndigheterna ska i samråd med HaV inom sina ansvarsområden ta fram och bearbeta relevant information för att tillhandahålla underlag anpassade för havsplaneringen. Även vissa andra myndigheter ska vid behov tillhandhålla sådant underlag som är av betydelse för havsplaneringen. MSB ges i uppdrag att, i samråd med kustlänsstyrelserna samt Transportstyrelsen, , och , utarbeta risk- och sårbarhetsanalyser av berörda verksamheter och anspråk som underlag för havsplaneringen. Utredningens bedömning: Kunskapsunderlagen för hushållningen med mark- och vattenområden och för allmänna intressen och riksintressen enligt , liksom för miljömålen kan i anpassad form användas för havsplaneringens behov. Vissa andra myndigheter som SCB, , , och är ansvariga för data som är av betydelse för havsplaneringen. Risker kopplade till verksamheter och anspråk är en viktig aspekt i sammanhanget. Riksintressemyndigheterna har ansvar enligt att ha uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden antingen inom varje sektor, eller sammantaget länsvis och för hela riket. För att havsplaneringen ska kunna genomföras är det nödvändigt att kunskapsunderlaget för hushållningen med vattenområden och för allmänna intressen inom de olika sektorerna tillhandahålls fortlöpande. Utredningen beskriver i huvudbetänkandet (SOU 2010:91, s. 185–190) myndigheternas tänkta roller i havsplaneringsprocessen. Avsikten är att alla berörda myndigheter ska ingår i planeringsprocessen, varför utredningen också föreslår tillägg i de berörda myndigheternas instruktioner. Centrala för havsplaneringen är de myndigheter som ska ha uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden, de som vi har kallat riksintressemyndigheter (eftersom de också ska peka ut anspråk på områden av riksintresse enligt samma regelverk). detta sammanhang kanske den benämningen är något begränsad, eftersom vi tar sikte på hushållningsuppgiften, som kan kallas ett embryo till statlig fysisk planering (se SOU 2010:91, s. 188, 232– 233 och 246–254). Utredningens slutsats är att de kunskapsunderlag som krävs för att ha uppsikt över mark- och vattenhushållningen och som rör havet, kommer att kunna utgöra en grund för de planeringsunderlag som behövs för havsplaneringen. Likaså är det intressant att arbeta in de kunskapsunderlag som behövs inom de olika sektorerna såväl som underlag för uppsikten över mark- och vattenområden, som för att peka ut och beskriva områden av riksintresse. Sektorsmyndigheternas data och information kan dock ytterligare behöva sammanställas och bearbetas för att användas som planeringsunderlag för havet. Ytterligare ett antal myndigheter har underlag av intresse för havsplaneringen, även om de inte har något direkt ansvar enligt hushållningsbestämmelserna. Det gäller främst , och . Även och Transportstyrelsen bör vara av intresse här. Likaså kan underlag behöva kompletteras av och (se SOU 2010:91, s 189 och 254–261). Det kommer att bli upp till HaV att beställa de planeringsunderlag som behövs i förhållande till de krav som havsplaneringen ställer. Således kompletteras här rollen som beställare och samordnare för havsrelaterade data som beskrivs i utredningens förslag i avsnitt 6.3.1. HaV måste vara den myndighet som, i samråd med övriga berörda myndigheter, definierar vilka underlag som den själv och andra myndigheter behöver göra tillgängliga i havsplaneringsprocessen och som beställer dessa. Som vi har sagt tidigare omfattar det såväl att prioritera så att de underlag som är mest betydelsefulla tas fram, som att lyfta fram vilka underlag som saknas och vem som bör ansvara för dem. Se även analysen om kunskapsunderlag i avsnitt 3.11 och figur 3.13. De s.k. hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. ställer krav på att värden, kvaliteter och anspråk beaktas som är knutna till geografiska områden. I 3 kap. 1 § anges att företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. I efterföljande bestämmelser (2–9 §§) anges vilka allmänna intressen som så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön eller påtagligt kan skada övriga intressen eller försvåra nyttjande. Vissa allmänna intressen i 3 kap. kan också vara områden av riksintresse. Det innebär att lagstiftaren har infört starkare skydd; sådana områden ska skyddas. Anspråk på områden av riksintresse enligt 3 kap. pekas ut av ett antal statliga myndigheter, som bestäms i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden (hushållningsförordningen). 4 kap. reglerar uteslutande särskilt utpekade områden av riksintresse. Kapitlet ger en lista över områden som ska skyddas mot påtaglig skada. Bland de utpekade områdena finns ett antal kuststräckor och Natura 2000-områden. Övriga områden berör inte havet. Bestämmelserna om allmänna intressen i 3 kap. är allmänt hållna och förutsätter att de konkretiseras med underlag från berörda sektorsmyndigheter. Dessa f.n. tolv myndigheter har enligt 2 § hushållningsförordningen ett utpekat ansvar att, efter samråd med , och övriga riksintressemyndigheter, lämna uppgifter till om de områden som bedöms vara av riksintresse enligt 3 kap. . Myndigheternas underlag ska sedan förmedlas till bl.a. kommunerna, att läggas till grund för främst översiktsplaneringen enligt . ska samordna de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. . De centrala ämbetsverk som berörs utöver är: -(HaV) för yrkesfisket, -för naturvården och friluftslivet, -RAÄ för kulturmiljövården, -SGU för fyndigheter av ämnen eller material, -för anläggningar för energiproduktion och energidistribution, -för anläggningar för kommunikationer, t.ex. farleder, samt -Försvarsmakten och MSB för totalförsvarets anläggningar. Hushållningsförordningen innebär vidare att de utpekade sektorsmyndigheterna (riksintressemyndigheterna) var och en inom sitt verksamhetsområde har uppsikt över hushållningen med mark- och Myndigheterna ska i samarbete med länsstyrelserna följa utvecklingen av frågor om hushållningen med mark- och vattenområden. har uppsikten över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. har dessutom allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. har ansvar för uppsikten inom länet. Sammantaget anser utredningen därmed att riksintressemyndigheterna har som uppgift att ta fram kunskapsunderlag i sin sektor. För att peka ut riksintressen behöver myndigheterna veta vilka allmänna intressen (gemensamma samhällsintressen) som finns inom det egna ansvarsområdet och vilka av dessa värden som har störst skyddsbehov. Det kräver beslutsunderlag med geografisk anknytning. Utredningen anser också att uppsikten över hushållningen med mark- och vattenområden kräver att kunskaper tas fram som är möjliga att koppla geografiskt och som beskriver verksamheter, anspråk och värden. Det är därför en uppgift för riksintressemyndigheterna som dock kan behöva konkretiseras i samråd med HaV och utifrån havsplaneringens behov av planeringsunderlag. Inte minst talar effektivitetsskäl för att detta arbete bör samordnas med motsvarande underlag som rör planeringen av kusten och av land i övrigt. Utredningen föreslog i huvudbetänkandet de berörda riksintressemyndigheter ska få uppgift enligt instruktionen att medverka i havsplaneringen. Ytterligare några myndigheter är berörda av planeringsprocessen, nämligen , , , och . Även för dem föreslår utredningen att samma uppgift anges i instruktionen. Uppgift att ta fram underlag för miljömålssystemet Åtta centrala myndigheter har () enligt instruktionen ansvar för miljökvalitetsmålen: har ansvarat för tio mål, medan , , , , och har ansvar för var sitt mål. tar HaV över tre mål från (Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård). Utredningens förslag SOU 2011:56 bland annat att myndigheterna ska samla data och redovisa måluppfyllelsen. Utöver dessa åtta myndigheter, ska ytterligare ett antal myndigheter verka för att miljökvalitetsmålen nås inom sina verksamhetsområden. Dessa myndigheter ingår i den grupp som ska bistå och övriga sju miljömålsansvariga myndigheter med underlag för uppföljning och utvärdering av miljöarbetet. I gruppen ingår också fem myndigheter som har information av betydelse för miljömålsuppföljningen. Uppgiften att stödja HaV och andra miljömålsansvariga myndigheter med underlag bör få betydelse även för havsplaneringen. Ett skäl att bedriva havsplanering är att kunna identifiera risker och bedöma sårbarhet och konsekvenser. För det första kan många verksamheter innebära risker för den miljön. Det mest framträdande exemplet är riskerna för olje- och kemikalieutsläpp från sjöfarten. I har till exempel tankertrafiken ökat markant och den ökningen väntas fortsätta. Det ställer krav såväl på tankerflottans utformning och trafikseparering, som på insatsberedskap för oljebekämpning, bogserkapacitet och tillgång till nödankringsplatser. pekar i redovisningen av regeringsuppdraget om havsinformation (rapport 5937, , se även avsnitt 3.10) på att kunskaperna om vilka risker och hot som sjötransporter innebär behöver öka (oljeutsläpp, främmande arter, miljögifter m.m.), liksom även kostnaderna för oljeutsläppens inverkan på ekosystemen samt värdering av åtgärder för att minska risken för oljeutsläpp. Risk och sårbarhet kan också handla om att en verksamhet kan medföra risker för andra verksamheter, till exempel kan gasledningar eller vindkraft till havs innebära risker för yrkesfisket. Många av dessa risker går att hantera, vilket Nordstream-ärendet (gasledningen i ) visade, men det är genom risk- och sårbarhetsanalyser som olika handlingsalternativ kan identifieras. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det är väsentligt att risk- och sårbarhetsanalyser ingår som underlag för havsplaneringen och att MSB får i uppdrag att genomföra sådana analyser, tillsammans med övriga berörda myndigheter såsom . 6.5Förslag om att använda kunskapsunderlag Steg III: använda Syften: analys och syntes för att skapa en havsplan Input: information av olika slag som blir till kunskap Aktiviteter: bearbetning, analys och syntes som syftar till avvägningar, bestämmelser och riktlinjer i en havsplan; metodutveckling av analys, syntes och själva planeringsprocessen Slutligen kommer vi till steget där information ska bli kunskap, som motsvarar själva havsplaneringsprocessen. Förslagen till ett nytt planeringssystem för havet läggs i utredningens huvudbetänkande (SOU 2010:91, kapitel 3). Här kompletterar vi med ett antal åtgärder för att förbereda och underlätta genomförandet. Utredningens förslag: Regeringen ger uppdrag till att, i samarbete med andra berörda myndigheter och med Kommuner och Landsting (SKL), utvärdera tillämpningen av (PBL)15 inom planering av hav och föreslå hur arbetssätten kan utvecklas. i ska få i uppdrag att, i samarbete med övriga kustlänsstyrelser, utveckla länsstyrelsernas arbetssätt inom planering av kust och hav. HaV ska ges uppdraget att, i samarbete med och andra berörda myndigheter samt med , ta fram ett program för att utveckla dels metoderna för havsplanering, dels systemen för att följa upp och utvärdera planeringsprocessen. MSB ska få uppdraget att i samarbete med HaV, kustlänsstyrelserna och utveckla metoder för riskbaserad planering. Utredningens bedömning: Förslagen i huvudbetänkandet ger principiell inriktning och övergripande metoder för arbetet. 15 I sin nuvarande och tidigare form, SFS 2010:900 och 1987:10. Dessa behöver fördjupas och utvecklas av berörda myndigheter, med stöd av forskningen. Även det gränsöverskridande samarbetet behöver utvecklas, såväl mellan myndigheter som inom forskningen. Olika genomförda och pågående utvecklingsprojekt kan ge underlag för det fortsatta arbetet. Utredningen föreslår i huvudbetänkandet en process för havsplanering i sex steg, eller skeden (sammanfattas i avsnitt 6.1 i detta betänkande). Myndigheternas roller, uppgifter och ansvar beskrivs övergripande. Utredningen ger också förslag till ändringar i myndigheternas instruktioner som ska stadfästa dessa uppgifter. I regel föreslås bestämmelser i förordningarna med instruktion, som innebär att de berörda myndigheterna ska medverka i planeringsprocessen. Utredningen föreslår även att bestämmelser förs in i instruktionen om att lämna planeringsunderlag för de myndigheter som vi förutser berörs och som inte redan har uppgiften att ta fram sektorsvisa kunskapsunderlag enligt hushållningsförordningen16 (se förslag i avsnitt 6.4.4). Förslagen i huvudbetänkandet anger dock endast ramar för planeringen, som behöver kompletteras med rutiner och metoder. Arbetssätten måste enligt utredningens bedömning få växa fram och rollerna utvecklas efter hand, i samarbetet mellan de berörda myndigheterna och andra aktörer. Kunskap och erfarenheter från våra grannländer, i synnerhet , men även bl.a. och från den svenska PBL-processen bör kunna ge god vägledning. Uppdrag att utveckla metoderna Utredningen har identifierat utvecklingsbehov som redan nu kan börja åtgärdas. Därför föreslås regeringen ge vissa myndigheter i uppdrag att utveckla metoder och arbetssätt i flera avseenden: bör få i uppdrag att, i samarbete med HaV, länsstyrelserna och andra berörda myndigheter samt med SKL, samla, utvärdera och rapportera erfarenheter från tillämpningen av PBL i dess nuvarande och tidigare form inom planering av vatten och hav. I uppdraget bör ingå att utveckla arbetssätten för den kommunala planeringen av vatten och kustområden, för att tillämpa EU:s 16 Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. vattendirektiv och utveckla kommunernas kust- och havsplanering. I huvudbetänkandet (s. 202) föreslås att stöd ska ges kommunerna för att planera kust och hav. Länsstyrelsernas roll i planeringen av hav och kust bör också utvecklas. Regeringen föreslås ge i i uppdrag att, i samarbete med övriga kustlänsstyrelser, utveckla arbetssätten och metoderna samt identifiera förändringsbehov. Valet faller på denna länsstyrelse mot bakgrund av att den är landets största (sett både till myndighetens storlek och till antal kommuner i länet) och att den, tillsammans med flera andra länsstyrelser, har bidragit aktivt i utredningsarbetet. Utredningen förutsätter att de övriga länsstyrelser som ska samordna arbetet inom de olika havsplaneområdena, enligt utredningens förslag länsstyrelserna i och , aktivt medverkar när uppdraget utformas och genomförs. Regeringen bör vidare ge HaV i uppdrag att, i samarbete med och samt andra berörda myndigheter, ta fram ett program för att utveckla metoderna för havsplanering. Avsikten är inte minst att göra forskningsvärlden delaktig i metodutvecklingen. Vidare bör programmet, likaså med forskningens hjälp, utveckla systemen för att följa upp och utvärdera planeringsprocessen. Ekosystemperspektivet kräver att havsplanernas verkan och själva arbetsprocesserna löpande utvärderas. I arbetet med att utveckla planeringsmetodiken och utvärdera arbetsprocesserna kan bidra med värdefull forskningskunskap. Institutet föreslås också tillsammans med HaV utveckla ett system för havsrelaterad samhällsanalys (se förslaget i avsnitt 6.4.3). Riskbaserad planering framstår som ett väsentligt utredningsområde, inte minst med tanke på de ökande riskerna med tankersjöfart i . Här behövs kompetens- och metodutveckling. Regeringen bör därför ge ett uppdrag till MSB, att, i samarbete med HaV, kustlänsstyrelserna och utreda frågan samt rapportera med förslag till regeringen. Till skillnad från uppdraget i avsnitt 6.4.4, handlar detta om utvecklingsarbete för att på ett bättre sätt kunna integrera riskbedömningar i havsplaneringen. Arbetsformerna behöver även utvecklas i det gränsöverskridande samarbetet, inte minst med våra grannländer. HaV bör tillsammans med berörda myndigheter utveckla former och processer för samarbete i planeringsarbetet. Samarbetet bör bedrivas på alla nivåer, såväl mellan berörda myndigheter och institut som mellan departement och ministerier. Arbetsformerna och samarbetet bör utvecklas dels bilateralt, inte minst med norska myndigheter som har gedigen planeringserfarenhet, dels i nordiska sammanhang och regionalt för . Även planeringssamarbetet på europeisk nivå behöver utvecklas. Samarbetet mellan berörda departement och myndigheter i EU- arbetet behöver ses över så att det fungerar optimalt, så att tillgängliga resurser används för att ge bästa utfall för svenska och gemensamma intressen. Här anser utredningen att förslag bör beaktas (SOU 2008:118, s. 106). Myndigheternas instruktioner, inte minst HaV:s, måste återspegla deras roller i EU-arbetet. Även forskarvärlden har viktiga internationella kontakter. I uppgifter ingår att medverka i relevanta internationella forskningsprojekt. Havsplanering bör vara ett väsentligt gränsöverskridande samarbetsområde, inte bara för samordning mellan myndigheter utan också för metodutveckling. Att utveckla havsplaneringen bör ges prioritet inom forskningen som rör havsmiljö och havsförvaltning. Ett antal projekt har genomförts som kan ge värdefullt underlag för att fortsatt utveckla arbetssätten. Ett sådant projekt var Balance –2007 som utvecklade verktyg för att främja gränsöverskridande och tvärsektoriella arbetssätt för havsplanering. 26 partner från myndigheter, universitet och ickestatliga organisationer tog fram planeringsverktyg och –underlag för havet, bland annat landskaps- och habitatkartor, analyser av det befintliga nätverket av skyddade områden samt ett förslag till hur integrerad marin planering kan byggas upp i praktiken. I avsnitt 2.4 i detta betänkande samt i utredningens huvudbetänkande (SOU 2010:91, s. 242) beskrivs flera andra intressanta projekt och initiativ, som Plan Bothnia, gränsöverskridande regionalt samarbete i , kustzonsplanering i norra samt den delregionala utvecklingsplanen för och skärgård. Till det kan också läggas projektet för värdefulla kust- och havsområden, som har drivit tillsammans med flera länsstyrelser längs kusten, förutom i norra också i (biosfärområdet), (), och (). 6.5.2Hantera följder av sekretessen för landskapsinformation Utredningens förslag: Regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att, i samråd med HaV, SGU, och , utreda hur sekretessen för landskapsinformation ska hanteras i arbetet med havsplanerna. Andra berörda myndigheters erfarenheter och syn ska inhämtas. Utredningen ska peka ut vilka begränsningar som kan uppstå i planeringsarbetet. Utredningens bedömning: Havsplaneringen bygger på öppenhet och delaktighet, såväl för kommuner, organisationer och enskilda, som för grannländerna. Sekretessen för landskapsinformation inom delar av territorialhavet, liksom de krav som säkerhetsskyddet ställer i sammanhanget, kan komma att stå i konflikt med kravet på öppenhet som är internationellt reglerat. Detaljerad lägesbunden information avseende förhållanden på havsbotten omfattas i stor utsträckning av sekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, s.k. försvarssekretess (se avsnitt 5.4). I många fall, även i propositionstext, används termen djupinformation, men tillämpningsområdet är bredare varför vi använder lagens begrepp landskapsinformation. Utredningens redovisning i kapitel 5 av relevanta delar av regelverket för offentlighet och sekretess visar att sekretesskyddet inte innebär att HaV inte kan få del av sådan information från andra myndigheter som rör havsbottnar, vattenområden m.m. och som behövs i arbetet med havsplanering, eller för den delen havsmiljöförvaltning enligt havsmiljöförordningen (2010:1341). Lagstiftningen innebär dock att stränga sekretesskrav utåt kommer att gälla för HaV och därför krav på systemsäkerhet i hanteringen av uppgifterna enligt säkerhetsskyddslagstiftningen.17 Därför måste särskilda prövningar göras i olika avseenden enligt lagstiftningen om landskapsinformation. Begränsningar gäller också för att delge andra sekretesskyddad information, vilket inte minst berör kartor. Utredningen bedömer att tidigare ställningstaganden behöver följas upp och att det behöver utredas ytterligare hur sekretessbelagd landskapsinformation ska hanteras i praktiken när det gäller havsplanering. I uppdraget bör ingå att identifiera begränsningar som kan uppstå och föreslå hur dessa bör hanteras. Utredningen föreslår att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utreda vidare hur information som omfattas av sekretess och rör rikets säkerhet ska hanteras säkert och effektivt i planeringsprocessen. Detta uppdrag bör genomföras i samråd med HaV, SGU och samt även som ansvarar för säkerhetsskyddet. I uppdraget bör ingå att beakta kraven på öppenhet, som ställs i annan relevant lagstiftning och enligt internationella konventioner (se resonemangen om följder för havsplaneringen nedan i detta avsnitt). Uppdrag bör ges till Försvarsmakten mot bakgrund av myndighetens kompetens att bedöma det militära värdet av landskapsinformationen. Försvarsmakten har vidare god kunskap om vilket säkerhetsskydd hanteringen av djupinformation, som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och rör rikets säkerhet, kräver. Regeringens tidigare ställningstagande behöver följas upp Regeringen bedömde i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop.