sou · GZB375d4 · 2012-01-01 00:00:00 — En myndighet får inte i ett enskilt fall besluta om undantag från det som den själv har meddelat föreskrifter om, såvida inte myndigheten har gett sig en sådan rätt genom en särskild regel i föreskrifterna. Ett sådant exempel är 1 kap. 39 § första stycket SJVFS 2010:15, som stadgar att Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer , om det finns särskilda skäl, kan medge undantag från bestämmelserna i denna författning. Enligt 1 kap. 39 § andra stycket gäller detta dock inte sådana bestämmelser där djurhållning får ske på annat sätt i enlighet med ett kontrollprogram som är i drift. Från sådana bestämmelser kan endast medge undantag om det är nödvändigt som en följd av oförutsedda extraordinära omständigheter. 15.6Utredarens överväganden och förslag Utredaren kan konstatera att det finns extraordinära händelser som t.ex. olyckor och natur- eller väderkatastrofer där undantag från djurskyddslagstiftningen kan behöva göras. Som utredaren ser det kan det uppstå situationer där det till följd av extraordinära händelser är omöjligt att följa djurskyddslagstiftningen i alla delar. För att öka respekten för lagstiftningen och dess trovärdighet anser utredaren att lagstiftningen även måste ta hänsyn till de konse- kvenser som extraordinära händelser kan innebära. Konsekvenserna av sådana händelser kan i högsta grad beröra djurhållningens villkor, vilket erfarenheterna från kärnkraftsolyckan i Tjernobyl och stormen 2005 har visat. Krissituationer kan vara av högst skiftande slag som t.ex. stora olyckor, naturkatastrofer eller andra extraordinära händelser. Krissituationerna kan beröra hela eller stora delar av samhället, eller endast lokala områden. Även tidigare okända typer av kris- situationer kan inträffa som kan innebära att gällande djurskydds- bestämmelser inte kan tillämpas. Ett exempel på detta är nedfallet av aska från den isländska vulkanen utbrott vilket föranledde höjd beredskapsnivå hos Jordbruks- verket. Enligt utredarens bedömning kan krisbegreppet definieras som en händelse som innebär akuta och svårförutsägbara hot mot liv och hälsa hos människor och djur, för miljön eller stora ekonomiska värden. Vidare kan begreppet definieras på så sätt att situationen innehåller ett inslag av osäkerhet och tidspress där de skyddssyften som gäller under normala omständigheter kan behöva åsidosättas för . Det finns dock olika definitioner av krisbegreppet i olika sammanhang. I hanteras civila krissituationer normalt inom det handlingsutrymme som ges i vanlig lagstiftning. I vissa fall finns Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer exempel på sådan reglering som tar sikte på krissituationer, t.ex. i 32 a § hälso- och sjukvårdslagen. Som framhålls i utredarens direktiv finns det inga bestämmelser i djurskyddslagen som anger hur man ska agera i krissituationer. Enligt nuvarande djurskyddslag har Jordbruks- verket inget bemyndigande att meddela bestämmelser föranledda av krissituationer med generell verkan. Som anförts ovan utgörs utrymmet för att i en krissituation grundlagsenligt göra avsteg från gällande regelverk av regeringens och möjlighet att i enskilda fall meddela dispens från bestämmelser i förordning respektive föreskrifter. Utredaren konstaterar att enligt gällande bestämmelser om krishantering förväntas i egenskap av sektors- ansvarig myndighet ha en organisation som ska kunna hantera en uppkommande krissituation. har också väl utarbetade planer och rutiner för sin krisorganisation. Utredaren bedömer därför att har en god beredskap för hur de ska agera i en krissituation. Utredaren föreslår därför att ett bemyndigande tas in i djur- skyddslagen med innebörd att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter eller fatta beslut som innebär undantag från djurskyddsbestämmelserna i händelse av en krissituation. Enligt utredarens uppfattning bör de flesta djurskydds- bestämmelser vara möjliga att följa även i en krissituation men att det bör finnas en möjlighet att göra undantag i krissituationer. Exempel på sådana undantag kan vara kravet på betesgång, vissa transportbestämmelser osv. Eftersom krissituationer till sin natur är svåra att förutse är det enligt utredarens syn dock inte lämpligt att begränsa bemyndigandet till att endast avse vissa bestämmelser i djurskyddslagen. En invändning mot en undantagsbestämmelse är att ett sådant bemyndigande skulle kunna innebära en osäkerhetsfaktor ur djurskyddsperspektiv. Utredaren anser att befogenheten givetvis bör tillämpas på ett sådant sätt att djurskyddsintresset så långt som möjligt beaktas i förhållande till vad krissituationen medger. Detta har även framhållits av flera instanser i utredarens problem- inventering. Som utredaren ser det har djurhållare allt i den mån som är möjligt skyldighet att följa djurskyddsbestämmelserna. För att undantag ska ges bör förutsättningarna vara att en djurhållare inte har några faktiska möjligheter att följa bestämmelserna. Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer Tillämpningsområdet bör förbehållas situationer som typiskt sett ligger utanför djurhållarens kontroll. För att undvika oklarheter och särskilt markera att det är fråga om tillfälliga undantagsbestämmelser anser utredaren att giltig- heten av föreskrifter och beslut som fattas med stöd av bemyndigandet ska vara tidsbestämda. Det är dock inte möjligt att på förhand säga hur länge en krissituation kan komma att bestå. I en specifik kris finns bättre förutsättningar att bedöma sådana tidsperspektiv. Utredaren lämnar därför inget förslag till be- myndigande som innebär någon på förhand fastslagen tids- begränsning. har som ovan redovisats i en kärnkraftsövning haft i uppdrag att föreslå förändringar i lag- stiftningen för att hantera kärntekniska olyckor på ett effektivare sätt. bedömde att det finns ett eventuellt behov av kompletterande regelverk på djurskyddsområdet. Det framhölls av verket att det saknades tillräckligt underlag för att bedöma behovet av särregler på . Ett sådant behov av särregler kan enligt utredarens bedömning finnas även i fall av andra krissituationer än kärntekniska olyckor, t.ex. stormar, översvämningar eller energi- brist. Det kan exempelvis även finnas behov av att överväga vilka gränsdragningar som i en krissituation ska gälla mellan djurskydds- bestämmelserna och andra lagstiftningsområden. Vidare kan det finnas behov av särskilda bestämmelser för djurhälsopersonal eller olika typer av djurhållning där speciella regler för verksamheten kanske inte kan följas i en krissituation. bör därför få i uppdrag att inventera detta behov och om så anses befogat ta fram föreskrifter för krishanering. Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer , E., Stjernquist, N. Vår författning, 13 uppl. (juridik 2003) 16 Utredarens övriga överväganden Djurägarens ansvar och kompetens Det förs in i lagen att det är djurägaren eller den som på annat sätt förfogar över ett djur som är ansvarig för djurets välfärd. Det anges även att den som har huvudansvaret för djuret ska vara . Det föreslås att obedövad kastrering av smågrisar ska fasas ut efter att lagen trätt i kraft. Definitionen av djurförsök och försöksdjur Definitionen av djurförsök begränsas till att avse sådan forsk- ning, undervisning m.m. där djur utsätts för lidande. Avlivning av djur enbart för att deras organ ska användas för forskning, undervisning m.m. ska inte längre utgöra ett djurför- sök. Djur som avlivas för att t.ex. deras organ eller vävnader ska användas för forskningsändamål, ska dock fortsatt anses vara försöksdjur. Tillstånd för att använda, föda upp, förvara eller tillhandahålla försöksdjur (verksamhetstillstånd) ska prövas av . ska även förpröva försöksdjurslokaler. Den fysiska person som är ytterst ansvarig för en försöks- djursverksamhet bör benämnas ytterst ansvarig. Djur ska hållas lösgående I lagen införs krav på att alla djur ska hållas lösgående. Ett tillägg görs till förbudet att göra operativa ingrepp i andra fall än när det är befogat av veterinärmedicinska skäl. Tillägget innebär att det även blir förbjudet att förbjudet att penetrera hud eller slemhinnor på djur om det inte är motiverat av veteri- närmedicinska skäl. Det föreslås också att reglerna för djurhälsopersonal ses över. Det föreslås att resurser bör tillföras så att de kan ge personalen den kompetensutveckling som de behöver. För att länsstyrelserna ska utnyttja sin kompetens på bästa sätt föreslås att de samordna sin verksamhet inom och mellan sig. ska skriva en vägledning om vilken kompe- tens som är lämplig för kontrollhandläggare enligt förslaget. Det föreslås att ska styra länsstyrelsernas kontroll till mer systemkontroll än vad som görs . Utredaren föreslår att biträde av polismyndigheten endast ska kunna begäras av kontrollmyndigheten när det kan befaras att polisens befogenhet att använda våld behövs eller om det annars finns synnerliga skäl. Utredaren föreslår att det införs en bestämmelse i djur- skyddsförordningen om att Generalläkaren ska vara behörig myndighet att utöva offentlig kontroll enligt djurskyddslagen avseende djur som används inom Försvarsmakten. Utredaren föreslår att djurhälsopersonal i sin yrkesutövning ska ha skyldighet att anmäla till kontrollmyndigheten om de finner det sannolikt att djur inte hålls eller sköts i enlighet med lagen. Sådan skyldighet omfattar även veterinär eller expert som i sin yrkesutövning deltar i verksamhet med försöksdjur. Anmäl- ningsskyldigheten gäller om inte bristen är lindrig och rättas till omgående. Skyldigheten omfattar även underlåtelse att rätta sig efter de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Utredaren ska enligt kommittédirektivet genomföra en nuläges- analys och probleminventering som grund för utredningen. I denna analys och inventering ska eventuella luckor i djurskyddslagstift- SOU 2011:75 Utredarens övriga överväganden ningen eller motsättningar mellan djurskyddslagstiftningen och annan lagstiftning uppmärksammas. Utredaren ska därefter, med utgångspunkt i genomförd nuläges- analys och probleminventering, genomföra en bred översyn av den samlade djurskyddslagstiftningen. De förslag som lämnas ska syfta till att uppnå minst samma djurskyddsnivå som och liksom dagens lagstiftning utgå från de enskilda djurens behov samt verka förebyggande, och bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Under dessa förutsättningar ska utredaren analysera hur den samlade lagstiftningen kan moderniseras och förenklas samt för- ändras så att den blir mera flexibel och målinriktad. I Nulägesbeskrivning med analys har en rad företeelser och pro- blem uppmärksammats. En del av dessa kommer att tas upp och belysas närmare i detta kapitel. Även problemställningar som har uppmärksammats i samband med avsnitten Omhändertagande av djur och djurförbud och Sekretessfrågor och informationsutbyte åter- finns här. Dessa gäller frågor om handräckning av polismyndighe- ten vid offentlig kontroll, Generalläkarens befogenheter som kontrollmyndighet, anmälningsplikten för djurhälsopersonal och sekretess hos . 16.1Krav på kompetens och utbildning Utvecklingen har inom många områden gått mot en ökad speciali- sering och det finns många djurhållare som är mycket kun- niga, professionella och verkligen ligger i kunskapsfronten inom sitt område. Det har ändå i olika avsnitt av nulägesanalysen fram- kommit att det finns ett behov av kunskapsuppbyggnad hos djur- hållarna. Det har exempelvis pekats på att många lammproducenter är relativt nya inom näringen och ofta har liten erfarenhet av traditionell livsmedelsproduktion inräknat djurskötsel. Många pro- ducenter har dessutom inte någon kontakt med de rådgivnings- eller producentnätverk som finns. Denna okunskap kan i vissa lägen leda till djurskyddsproblem och detta resonemang kan i prin- cip överföras på alla nya djurhållare som börjar med någon slags djurhållning utan att ha så mycket erfarenhet från området. finns det inte några direkta krav inskrivna i djurskyddslagen (1988:534) eller djurskyddsförordningen (1988:539) om utbildning eller kompetens för den som håller djur eller på annat sätt hanterar I några av djurskyddsföreskrifter finns dock krav införda när det gäller kompetens och/eller utbildning om att hålla de djuren som man ansvarar för. Dessa har sitt ursprung i EU- direktiv eller Europarådskonventioner. Det finns även utbildnings- krav på dem som handlar med sällskapsdjur i zoobutiker och för försöksdjurspersonal. Såväl slakteribranschen som LRF, olika branschorganisationer och Svenska Djurhälsovården är dock engagerade i kompetensför- sörjning i olika former till djurhållare av lantbruksdjur. Även de olika organisationerna som verkar på sällskaps- och hobbysdjurssi- dan, inklusive hund och hästsektorerna, visar stort engagemang inom sina verksamhetsområden för informations- och utbild- ningsfrågor. I nulägesanalysen framkommer också att något kunskapskrav aldrig har funnit knutet till möjligheten att få förvärvstillstånd för köp av jordbruksfastigheter till skillnad från t.ex. i . De flesta etableringar , liksom tidigare, sker utan prövning enligt jord- förvärvslagen (1979:230) genom släktförvärv, arrenden och förvärv av fysisk person i s.k. friområden. Den förändring av lagen som skett har gått från styrning genom önskemål om rationaliserings- moment inom jordbruket till betoning av sysselsättning och bosättning. Det har lämnats till näringen själv att lösa rationaliser- ingsbehoven. Detta kan i viss mån ha öppnat för att fler som inte har någon anknytning alls till lantbruksproduktion har förvärvat fastigheter och startat olika former av produktion av lantbruksdjur eller andra former av djurhållningar. Den anknytning som förvärv genom släktskap kan ge till den som förvärvar en lantbruksegen- dom är givetvis inte heller någon garanti för att förvärvaren är kun- nig nog eller lämpad för att vara djurhållare. Däremot kan det antas att anknytningen i många fall medför ett socialt skyddsnät med insikt i dessa frågor runt den nyblivne företagaren. Avsaknad av detta ställer alltså högre krav på företagaren och att det finns tyd- liga och lätt tillgängliga regler för vilka krav som en djurhållare måste uppfylla när det gäller djuromsorg. Ett antal instanser har framfört till utredaren att det är ett pro- blem att inte några förkunskaper om lantbruksproduktionen eller andra garantier krävs när ett sådant företag startar. Som har nämnts ovan så finns det vissa utbildnings- eller kompe- tenskrav i dagens djurskyddsföreskrifter. När det gäller lantbruks- djur finns det allmänna krav i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om djurhållning inom lantbruket m.m. (SJVFS 2010:15)(lantbruksdjursföreskrifterna) på att de personer som handhar djur ska ha tillräckliga kunskaper och färdigheter. Där finns det även krav på att personerna ska vara tillräckligt många för att föreskrifter ska kunna följas. En del av dessa krav på kompetens och utbildning för personer som har hand om lantbruksdjur djur styrs av EU-lagstiftningen. De övergripande bestämmelserna finns i rådets direktiv /58/EG av om skydd av animalieproduktionens djur (animalie- produktionsdirektivet). I detta anges att djur ska skötas av en till- räckligt stor personal som besitter lämpliga färdigheter och kun- skaper samt yrkesskicklighet. När det gäller gris finns det i artikel 6 i rådets direktiv /120/EG av om fastställande av lägsta djurskyddskrav vid svinhållning (grisdirektivet) krav på att med- lemsstaterna ska säkerställa att personer som anställer eller anlitar personer för att sköta svin ska se till dessa personer har fått råd och anvisningar om de relevanta bestämmelserna i direktivet. Medlems- staterna ska även säkerställa att det finns lämpliga utbildningar till- gängliga och att dessa särskilt ska inriktas på välbefinnandeaspek- terna. För den som har hand om slaktkyckling finns det preciserade kunskapskrav i artikel 4 i rådets direktiv /43/EG av om fastställande av minimiregler för skydd av slaktkyckling (slaktkycklingdirektivet). Av direktiven framgår bl.a. att medlemsstaterna ska se till att personer som hanterar kyckling ska ha tillräckliga kunskaper för att utföra sitt arbete och att lämplig utbildning ska finnas att tillgå. Dessa utbildningar ska vara inriktade på aspekter som rör djurens välbefinnande och ska vara godkända. Utbildningarna ska bl.a. innehålla fysiologi, vätske- och foderbehov, djurens beteende och stress. Den ska även innehålla de praktiska aspekterna av varsam hantering av kycklingar samt infångning, lastning och transport samt akutvård av kycklingar, nödslakt, avlivning och förebyggande smittskyddsåtgärder. För hållande av struts samt fisk i fiskodlingar finns kompetens och utbildningskrav i respektive föreskriftsamlingar. För struts anges i föreskrifter om hållande av struts- fågla (DFS 2004:11)(strutsföreskriften) 1 kap. 6 § att den som ansvarar för hållande av strutsfåglar ska med godkänt resultat ha genomgått en av godkänd utbildning. För fisk anges bl.a. i föreskrifter om odling av fisk (DFS 2006:8)(fiskföreskriften) 2 kap. 8–10 §§ att det vid varje fiskodling ska finnas en ansvarig person och att denna ska ha tillräcklig kompetens för att sköta arbetet i enlighet med djur- skyddslagstiftningen. Det anges även att denna person ska ha rele- vant teoretisk utbildning i fiskodlingsteknik och praktisk erfaren- het av fiskodlingsarbete. Personen ska även bl.a. ha kompetens att bedöma fiskens hälsotillstånd och betydelsen av onormala beteen- den som observeras hos fisken. För hållande av chinchilla finns motsvarande krav som för lant- bruksdjur i Statens jordbruksverks föreskrifter om hållande av chin- som föds upp eller hålls för produktion av skinn eller på annat sätt hålls i farm (SJVFS 2003:45)(chinchillaföreskriften) som ännu inte trätt i kraft i1 kap. 6§ . regleras chinchilla för pälsuppfödning i lantbruksdjursföreskriften. Förutom detta finns det också olika kompetens- och utbild- ningskrav i rekommendationer för olika lantbruks- djur som har antagits under konventionen om skydd av djur som hålls för produktionsändamål (ETS 87) (produktionsdjurs- konventionen). I denna finns rekommendationer för nötkreatur, får, get, struts, värphöns, gås, anka, myskanka, pälsdjur, kalkon, gris och fisk. För nötkreatur samt för får och get ställs krav på teo- retiska och praktiska kunskaper i den grad det krävs beroende på arbetsuppgifter. Dessa utgör de äldsta rekommendationerna. För de övriga djuren krävs adekvat kunskap och träning utifrån de uppgifter man utför. Undantag från detta är att det för struts dessutom krävs att det ska vara en av myndigheterna godkänd utbildning som ska genomgås. Enligt samtliga rekommendationer ska kompetensen vara sådan att bedömningar av ohälsa, beteendeförändringar och miljöns lämplighet ska kunna göras. 16.1.3Transport och slakt av djur Det finns också utbildningskrav för den som yrkesmässigt trans- porterar djur i Statens jordbruksverks föreskrifter om transport av levande djur(SJVFS 2010:2)(transportföreskriften) som komplette- rar EU-lagstiftningen. 2 § Den utbildning som avses i bilaga IV till förordning (EG) nr 1/2005 ska godkännas av . Till ansökan om godkän- nande ska bifogas uppgifter om En utbildning som har godkänts i ett annat land i enlighet med förordning (EG) nr 1/2005 ska anses godkänd av . 3 § utser efter ansökan examinator och godkänner den examination som avses i bilaga IV till förordning (EG) nr 1/2005. Examinator utfärdar det kompetensbevis som avses i artikel 17.2 i för- ordning (EG) nr 1/2005. För dem som hanterar djur på slakteri finns även där utbildnings- krav i Föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om slakt och annan avlivning av djur (SJVFS 2007:77)(slaktföreskrifterna). 1 § Personer som hanterar djur i samband med slakt eller annan avliv- ning ska ha goda kunskaper om djurskydd och tillräckliga färdigheter för att kunna följa bestämmelserna i dessa föreskrifter. De ska även ha kunskaper och färdigheter i praktisk djurhantering. 2 § Den som ska bedöva eller avliva ett djur ska vara väl förtrogen med den bedövnings- respektive avlivningsmetod som ska användas. 3 § Företag eller organisationer som bedriver verksamhet med slakt eller annan avlivning av djur ska se till att personal som är sysselsatt med hantering, bedövning, slakt eller annan avlivning har genomgått utbildning som ger de kunskaper som anges i 1 och 2 §§. Genomgången utbildning ska dokumenteras. Allmänna råd till 2 kap. 3 § På slakteri bör den officiella veterinären vid slakteriet medverka vid planeringen och genomförandet av utbildningen. Vid övriga företag eller organisationer bör en veterinär medverka vid planläggningen och genomförandet av utbildningen. Utbildningen bör innehålla en teoretisk del och en praktisk del. Utbildningen bör anpassas till det eller de djurslag som hanteras vid företaget eller organisationen. Innan en person själv ska ansvara för bedövning, slakt eller annan avlivning bör denne ha arbetat parallellt med en person som behärskar de aktuella metoderna. Utbildningen för transportörer ska vara godkänd av Jordbruksver- ket medan utbildningen för personal på slakterier ska vara doku- menterad och slakteriveterinären bör vara med och utforma den. En del av kraven på kompetens och utbildning för personer som transporterar djur yrkesmässigt eller hanterar djur på slakteri styrs också, precis som den gällande EU-lagstiftningen, genom förord- ningar och direktiv. För transport anges i rådets förordning (EG) nr 1/2005 av om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven /432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97 vilka kompetenskrav som finns (transportförordningen) Allmänna villkor för transport av djur e) Personer som hanterar djuren skall vara utbildade eller ha vederbör- lig kompetens för sin uppgift och utföra sitt arbete utan att använda våld eller andra metoder som i onödan kan skrämma djuren eller till- foga djuren skada eller lidande. 3.Transportörer skall transportera djur i enlighet med de tekniska föreskrifter som anges i bilaga I. 4.Transportörer skall anförtro djurhanteringen till personal som har fått utbildning om tillämpliga bestämmelser enligt bilagorna I och II. 1.Fordonsförare och skötare som avses i artiklarna 6.5 och 17.1 skall ha slutfört den utbildning som föreskrivs i punkt 2 och skall ha genomgått examinering som godkänts av den behöriga myndigheten, vilken skall säkerställa att examinatorerna är oberoende. 2.Den utbildning som avses i punkt 1 skall som minimikrav innefatta de tekniska och administrativa aspekterna av gemenskapens lagstift- ning om skydd av djur vid transporter, särskilt följande: a) Artiklarna 3 och 4 samt bilagorna I och II. b)Djurfysiologi, särskilt behov av foder och vatten, djurs beteende samt begreppet stress. c)Praktiska aspekter av djurhantering. d)Körsättets påverkan på de transporterade djurens välbefinnande och på köttets kvalitet. e)Akutvård för djur. f)Säkerhetsaspekter för den personal som handhar djuren. När det gäller slakt föreskrivs det i den EU lagstiftning som gäller i rådets direktiv /119/EG av om skydd av djur för slakt eller avlivning (slakt- direktivet). Förflyttning, uppstallning, fasthållning, slakt eller avlivning av djur får endast utföras av personer som har nödvändiga kunskaper och yrkes- skicklighet för att utföra arbetet humant och effektivt i enlighet med kraven i detta direktiv. Den behöriga myndigheten skall säkerställa att personer som arbetar med slaktning har nödvändig yrkesskicklighet och yrkesmässigt kun- nande. Från kommer detta krav att ändras och i stället kommer följande regel att gälla (rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av om skydd av djur vid tidpunk- ten för avlivning)(slaktförordningen)