sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — I vissa situationer kan alltså en enskild med rättig- heter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet genom att över- klaga ett beslut till allmän förvaltningsdomstol. När det gäller frågan om en sådan möjlighet utgör ett effektivt rättsmedel kan konstateras att enligt förvaltningslagens bestämmel- ser ska överklagande ha kommit in till den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet från den dag då klaganden fick del av beslutet. förefaller inte ha be- dömt om frister för möjligheten att hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet är förenliga med den unionsrättsliga effektivitetsprincipen. Det är möjligt att det skulle kunna ifråga- sättas om en sådan frist medför att möjligheten att överklaga brister i effektivitetshänseende. Eftersom klagotiden börjar löpa först när klaganden får del av beslutet är det emellertid sannolikt att denna begränsning kan godtas. De enskilda som det nu är fråga om delges knappast besluten, varför överklagandefristen normalt torde sakna betydelse. I övrigt anser vi att möjligheten att hindra olagligt stöd genom överklagande till allmän förvaltningsdomstol innebär ett effektivt rättsmedel när förvaltningslagens regler om överklagande är tillämp- liga och genomförandeförbudet inte överträds direkt genom beslutet utan . Talan om återbetalning och återkrav vid allmän domstol Vår bedömning: Möjligheten att vid allmän domstol föra en talan mot en stödmottagare om skyldighet för denne att betala tillbaka olagligt stöd till stödgivaren är ett effektivt rättsmedel. I den mån som det är möjligt att väcka talan mot en stödgivare om förpliktande att återkräva olagligt stöd utgör den möjlig- heten inte ett effektivt rättsmedel, eftersom en dom avseende en sådan talan inte har rättskraft i förhållande till stödmottagaren. Genom en talan mot en stödmottagare om förpliktande för denne att betala tillbaka olagligt stöd blir frågan om återbetalningsskyl- digheten rättskraftigt avgjord i förhållande till stödmottagaren. Det förhållandet att stödgivaren inte träffas av domens rättskraft inne- bär inte att rättsmedlet inte är effektivt. En talan vid allmän dom- stol mot en stödmottagare om skyldighet att betala tillbaka olagligt stöd till stödgivaren är därför ett effektivt rättsmedel. När det gäller möjligheten att vid allmän domstol föra en talan mot en hävdad stödgivare om skyldighet för denne att kräva till- baka olagligt stöd så har vi i avsnitt 6.3.3 dragit slutsatsen att svensk rätt inte erbjuder en möjlighet att föra talan om skyldighet för en stödgivare att återkräva olagligt stöd där käranden inte anger från vilka personer och med vilka belopp som stöd ska återkrävas. Om denna brist läks uppkommer frågan om man då har ett effektivt rättsmedel. De resonemang som vi har fört ovan beträffande en förbuds- doms verkningar mot någon som inte varit part i rättegången gäller även verkningarna av en dom om att en stödgivare efter talan av tredje man ska förpliktas att återkräva stöd från en stödmottagare. En dom avseende en tredje mans talan mot en stödgivare om för- pliktande för denne att återkräva stöd från mottagaren skulle alltså inte ha rättskraft mot den hävdade mottagaren. När stödgivaren i enlighet med en sådan dom riktar krav mot stödmottagaren har denne alltså möjlighet att invända mot det belopp som återkrävs och även att göra gällande att den aktuella åtgärden inte innebär statligt stöd. I de fall där det redan nu skulle vara möjligt att föra en talan om återkrav, så kan det därför ifrågasättas om effektivitets- kriteriet är uppfyllt. På samma sätt som en möjlighet att väcka talan om förbud att lämna olagligt stöd inte uppfyller effektivitetskravet är en möjlighet att föra en återkravstalan inte ett effektivt rätts- medel, eftersom en dom avseende en sådan talan inte har rättskraft i förhållande till stödmottagaren. Vår bedömning: Möjligheterna till säkerhetsåtgärder enligt 15 kap. 3 § och interimistiska beslut enligt 28 § förvaltningsprocesslagen är effektiva rättsmedel i den mån som de motsvarande yrkandena i huvudsaken är effektiva rättsmedel. I avsnitt 6.3.4 har vi redogjort för vilka rättsmedel som enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt har att tillgå när det gäller möjligheten att få till stånd interimistiska beslut. Vi har där konstaterat att i mål vid allmän förvaltnings- domstol kan domstolen förordna att ett överklagat beslut tills vidare inte ska gälla. I den mån som rättsmedlet i huvudsaken består i en möjlighet att överklaga ett beslut och det rättsmedlet är effektivt är den möjlighet till interimistiskt förordnande som förvaltningslagen erbjuder enligt vår uppfattning ett effektivt rättsmedel. När det gäller möjligheten att vid allmän domstol utverka interimistiska beslut så består dessa i de säkerhetsåtgärder som regleras i 15 kap. . I avsnitt 6.2.5 och 6.3.4 har vi redogjort för förutsättningarna för att besluta om sådana åtgärder. Inledningsvis konstaterar vi beträffande möjligheterna till interimis- tiska åtgärder att de brister i effektivitetshänseende som finns be- träffande motsvarande rättsmedel i huvudsaken också gäller för de interimistiska åtgärderna. Vad därefter gäller de förutsättningar som enligt 15 kap. måste vara uppfyllda för att säkerhetsåtgärder ska beslutas så krävs bland annat att sökanden ska visa sannolika skäl för sitt anspråk och göra antagligt att utöv- ningen av hans rätt hindras eller försvåras. Enligt vår uppfattning strider dessa krav inte mot effektivitetsprincipen. När det gäller kravet på att sökanden ska ställa säkerhet för skada som motparten kan tillfogas, kan det inte uteslutas att ett sådant krav i vissa situa- tioner skulle strida mot effektivitetskriteriet, exempelvis om det är fråga om så stora stödbelopp eller så många stödmottagare att säkerhet måste ställas för så stor skada att sökanden inte har möj- lighet att göra detta. I en sådan situation torde dock möjligheten för rätten att befria sökanden från kravet på säkerhet kunna använ- das. Sammanfattningsvis är möjligheterna till säkerhetsåtgärder enligt 15 kap. 3 § och interimistiska beslut enligt 28 § för- valtningsprocesslagen effektiva rättsmedel i den mån som de mot- svarande yrkandena i huvudsaken är effektiva rättsmedel. 6.4Hur ska unionsrättens krav på effektiva rättsmedel för vissa enskilda uppfyllas? Brister i den nuvarande ordningen I avsnitt 6.3 har vi konstaterat att det svenska regelverket brister i vissa avseenden när det gäller tillgången till effektiva rättsmedel för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt. För det första kan det när det gäller statligt stöd som är en följd av lagstiftning antas att svensk rätt inte fullt ut uppfyller unions- rättens krav på att vissa enskilda ska ha tillgång till effektiva rätts- medel. Dessa brister har sin grund i den svenska normprövnings- ordningen, som innebär att det inte är möjligt att föra en fristående talan om att en lag inte ska tillämpas eller att föra någon liknande talan. För det andra är det osäkert om enskilda kan hindra genom- förande av stöd som är en följd av riksdagsbeslut. För det tredje har enskilda när det gäller statliga förvaltnings- myndigheters beslut som innebär statligt stöd inte tillgång till något rättsmedel för att hindra stödet när genomförandeförbudet åsido- sätts direkt genom ett sådant beslut. Denna brist har sin grund i förbudet i 12 kap. 2 § regeringsformen för bland annat domstolar att hindra förvaltningsmyndigheter att fatta ett visst beslut i ären- den som rör myndighetsutövning mot enskild. För det fjärde har enskilda när det gäller stöd till följd av beslut av kommunfullmäktige eller en förvaltningsmyndighet inte tillgång till något rättsmedel för att hindra stödet när genom- förandeförbudet åsidosätts direkt genom ett sådant beslut. För det femte är en talan vid allmän domstol om förbud att lämna stöd och talan vid sådan domstol om skyldighet att återkräva stöd inte något effektivt rättsmedel eftersom en dom avseende en sådan talan inte har rättskraft i förhållande till stödmottagaren. För det sjätte finns det i svensk rätt inte tillräckliga möjligheter att föra en talan mot en stödgivare om skyldighet för denne att åter- kräva olagligt stöd. Flera parter att ta hänsyn till Svensk rätt uppfyller alltså inte unionsrättens krav på det aktuella området fullt ut. När det gäller lösningarna på problemen så är en omständighet som gör saken komplicerad att tre parter är berörda. Som vi har konstaterat i avsnitt 3.2.3 och 6.3.3 ska innebörden av rätten till effektiva rättsmedel bestämmas med hänsyn till bland annat krav på rätt till ett effektivt rättsmedel och rätt till en rättvis rättegång. Detta innebär bland annat att en lagakraftvunnen dom som ett rättsmedel utmynnar i som utgångs- punkt inte ska kunna ändras och att en sådan dom ska kunna verk- ställas genom ett ansvarigt offentligt organ. har en hävdad stödmottagare rätt till en rättvis rätte- gång i många av de situationer som kan bli aktuella. Om ett hävdat stöd är ett moment i ett avtal och den hävdade mottagaren anser att avtalet inte innebär statligt stöd utan ska följas så är det fråga om en civil rättighet avseende vilken han har rätt till en rättvis rätte- gång enligt artikel 6.1 i . Även om det inte är fråga om stöd genom ett avtal eller annan rättshandling av civil- rättslig art kan stödmottagarens rätt vara en civil rättighet i Europa- konventionens mening. Exempelvis har och i NJA 2002 s. 288 respektive RÅ 2004 ref. 122 slagit fast att rätt till presstöd är att anse som en civil rättighet i mening. Att även stödmottagarna ska garanteras ett verksamt domstolsskydd framgår av bland annat dom i kommissionen mot Frankrike60. Av detta följer att för att å ena sidan enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt och å andra sidan hävdade stödmottagare ska tillförsäkras effektiva rättsmedel respek- tive rätt till en rättvis rättegång borde frågor om förbud att lämna stöd och om återkrav av stöd prövas i en rättegång vid en nationell domstol som dessa deltar i. Av flera skäl kan ett sådant krav vara svårt att uppfylla, bland annat på grund av att det kan röra sig om ett stort antal stödmottagare. 60 C-232/05. 6.4.2Några frågor kring valet av domstolsslag Vår bedömning: Trots att statligt stöd ofta har sin grund i myndighetsbeslut och sådana beslut som utgångspunkt angrips genom överklagande till allmän förvaltningsdomstol, bör utgångs- punkten inte vara att mål om olagligt statsstöd genomgående ska prövas i allmän förvaltningsdomstol. Möjligheterna att överklaga beslut av kommuner och statliga förvaltningsmyndigheter bör varken begränsas eller utökas. Bör rättsmedlen för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt genomgående vara talan vid allmän förvaltningsdomstol? När statligt stöd lämnas har stödet normalt sin grund i ett myn- dighetsbeslut. Utgångspunkten är att sådana beslut angrips genom överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Vi har emellertid ovan konstaterat att även när det är fråga om myndighetsbeslut kan rättsmedlet för enskilda som har rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt och som vill hindra stödet vara att föra en förbudstalan vid allmän domstol, ett rättsmedel som dock inte uppfyller effektivitetskravet. Vi har också konstaterat att de aktuella enskilda har möjlighet att föra en återbetalningstalan mot stödmottagare vid allmän domstol men att det inte finns tillräckliga möjligheter att föra talan om återkravsskyldighet mot stödgivare. Eftersom stödet i en stor andel fall har ursprung i myndighets- beslut uppkommer frågan om mål om förbud att lämna stöd samt om återbetalning och återkrav av olagligt stöd bör prövas av allmän förvaltningsdomstol, i vart fall när det är fråga om stöd som har sin grund i myndighetsbeslut. Effektivitetsskäl skulle kunna tala för att frågorna läggs på ett och samma domstolsslag. Eftersom olagligt stöd ofta har sin grund i myndighetsbeslut, som angrips genom överklagande, skulle sådana skäl kunna tala för att de aktuella en- skildas rättsmedel allmänt ska bestå i möjlighet till talan vid allmän förvaltningsdomstol. En lösning som bygger på att de aktuella frågorna prövas i all- män förvaltningsdomstol har flera fördelar. En första fördel är, som redan nämnts, att målen i regel rör förvaltningsbeslut eller kom- munala beslut. Förfarandet i allmän förvaltningsdomstol är utfor- mat särskilt för att pröva talan genom vilka sådana beslut ifråga- Vidare är det vid överklaganden till förvaltningsdomstol möj- ligt att få till stånd en prövning för såväl den enskilde med rättig- heter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt som stöd- givaren och stödmottagaren, även vid fall med flera stödmottagare. Dessutom medför rättens ansvar i förvaltningsprocessen för att målet blir tillräckligt utrett och rättens processledande uppgift att det kan vara lättare för en enskild att driva en process utan juridiskt skolat ombud än det är i allmän domstol. Slutligen avhålls parter vid en förvaltningsprocess inte från att göra sin rätt gällande vid domstol av någon risk att få ersätta motpartens rättegångskostnader enligt den ordning som gäller i allmän domstol. De två sistnämnda fördelarna kan vara viktiga för mindre företag som drabbas av sned- vriden konkurrens till följd av olagligt stöd. Det finns emellertid också nackdelar med en lösning som bygger på att de aktuella frågorna prövas i allmän förvaltningsdomstol. En sådan lösning skulle kräva utökade möjligheter till överklagande av förvaltningsbeslut och kommunala beslut. Ett problem med en sådan lösning är att den blir svår att använda när stödet har lämnats av ett bolag eller en stiftelse. Det finns ytterligare skäl som talar mot en lösning där de aktuella frågorna genomgående läggas på allmän förvaltningsdomstol. Om olagligt stöd redan har lämnats kan en talan om återbetalning väckas vid allmän dom- stol. Om tredje mans rätt att hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet skulle tillgodoses genom en möjlighet till prövning vid allmän förvaltningsdomstol borde även en sådan dom- stol ha möjlighet att förplikta stödmottagaren att återbetala lämnat stöd. En sådan ordning skulle emellertid avvika från systematiken när det gäller fördelningen av uppgifter mellan domstolsslagen. Till detta kommer att det också kan bli aktuellt för tredje man att yrka ersättning för skada som han eller hon åsamkats genom det olagliga stödet. Slutligen tillgodoses rätten till effektiva rättsmedel på stats- stödsområdet i ganska stor utsträckning genom möjlig- het till talan vid allmän domstol, och en del av bristerna är möjliga att åtgärda utan några större svårigheter. Vi anser därför att utgångs- punkten inte bör vara att mål om olagligt statsstöd genomgående ska prövas i allmän förvaltningsdomstol. Bör möjligheterna till dubbla processer begränsas? Som framgått av avsnitt 6.3.2 kan i många fall ett och samma kom- munala beslut angripas med åberopande av att det strider mot EUF- fördragets genomförandeförbud dels genom överklagande enligt 10 kap. 1 § kommunallagen61, dels genom förbudstalan vid allmän domstol. Vidare kan stöd som är en följd av ett beslut av en statlig förvaltningsmyndighet i vissa fall ifrågasättas genom både ett över- klagande till allmän förvaltningsdomstol och en talan vid allmän domstol om förbud att verkställa beslutet. När det gäller kommunala beslut är möjligheten att överklaga enligt kommunallagen utesluten när det går att överklaga sådana beslut enligt särskilda bestämmelser i en annan författning. Ett skäl till att utesluta möjligheten till överklagande enligt kommunallagens regler när det finns andra möjligheter till överklagande har varit att undvika dubbla processer. Man kan ställa sig frågan om möjlig- heten till dubbla processer beträffande kommunala besluts fören- lighet med genomförandeförbudet bör begränsas genom att möjlig- heten till överklagande enligt kommunallagens regler tas bort. Möjligheten att överklaga enligt kommunallagens regler har hit- tills inte uteslutits på grund av att det går att väcka talan vid allmän domstol. När möjligheten att överklaga kommunala beslut enligt kommunallagens regler är utesluten är det i regel en följd av att det finns bestämmelser om överklagande i speciallagstiftning med mate- riella regler som kommunen tillämpar i sina beslut. Möjligheten till kommunalbesvär kan också vara utesluten genom ett uttryckligt förbud mot överklagande i en specialförfattning, exempelvis i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, där rättsmedlet i stället är begäran om överprövning till allmän förvaltningsdomstol. Möjlig- heten till kommunalbesvär är således utesluten i fall där kommunen i sina beslut tillämpar speciallagstiftning. När ett kommunalt beslut som medför att genomförandeför- budet åsidosätts kan överklagas enligt kommunallagens regler grun- das beslutet nästan undantagslöst på kommunallagen, inte på någon specialförfattning. Om möjligheten till överklagande enligt kom- munallagens regler skulle uteslutas för den som vill angripa ett be- slut under åberopande av att det strider mot EUF-fördragets genom- 61 I avsnitt 6.3.2 har vi konstaterat att inte har prövat frågan om EUF-fördragets regler är att jämställa med lag eller annan författning i den mening som avses i 10 kap. 8 § första stycket 4 kommunallagen. Vi har där förklarat att vi i detta be- tänkande har som utgångspunkt att det vid laglighetsprövning enligt kommunallagens regler är möjligt att upphäva ett beslut på grund av att det strider mot genomförandeförbudet. förandeförbud, skulle uteslutandet ske mot bakgrund av vilken grund som den missnöjde åberopar, alltså inte mot bakgrund av vilken författning som beslutet fattats med tillämpning av. Detta skulle alltså vara något nytt på kommunalrättens område. De flesta kommunmedborgare tillhör inte den krets taleberättigade som kan åberopa genomförandeförbudet. Om möjligheten att vid kommunalbesvär åberopa att ett beslut strider mot kommunal- lagens förbud mot stöd togs bort, skulle en stor majoritet av kom- munmedlemmarna gå miste om möjligheten att vid domstol an- gripa kommunala beslut med åberopande av att de strider mot genom- förandeförbudet. Möjligheten till laglighetsprövning är ett viktigt instrument för allmän medborgarkontroll över den kommunala förvaltningen. De skäl som har föranlett införandet av en möjlighet att få prövat om ett kommunalt beslut strider mot lag eller annan författning gör sig gällande även när det gäller kommunala besluts förenlighet med unionsrätten. EUF-fördragets förbud mot stöd sammanfaller till stor del med förbudet enligt 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen mot stöd till enskilda näringsidkare. Även om möjligheten att till stöd för ett överklagande enligt kommunallagens regler åberopa att ett beslut strider mot EUF-fördragets genomförandeförbud skulle uteslutas, skulle kommunmedborgarna kunna få beslutet prövat mot en rätts- regel som ofta täcker beslut som omfattas av genomförandeför- budets tillämpningsområde. Vidare torde den unionsrättsliga likvärdighetsprincipen hindra att laglighetsprövningen inte skulle få avse kommunala besluts för- enlighet med unionsrätten. Mot denna bakgrund anser vi att möj- ligheten att till grund för ett överklagande enligt kommunallagens regler åberopa att ett kommunalt beslut strider mot genomförande- förbudet inte bör tas bort. Fördelarna med att dubbla processer undviks överväger enligt vår uppfattning inte nackdelarna med en sådan begränsning av kommunmedlemmarnas möjlighet att få kom- munala beslut prövade i domstol. Inte heller bör möjligheterna att överklaga beslut av statliga för- valtningsmyndigheter begränsas av den anledningen att verkställig- het av besluten kan hindras genom talan vid allmän domstol. Sammanfattningsvis anser vi att möjligheten att till stöd för ett överklagande enligt 10 kap. 1 § kommunallagen eller för ett över- klagande av ett beslut av en statlig förvaltningsmyndighet åberopa att beslutet strider mot EUF-fördragets genomförandeförbud inte bör uteslutas, trots att den grunden kan åberopas även till stöd för en förbudstalan som väcks vid allmän domstol. Utökade möjligheter till överklagande vid allmän förvaltningsdomstol? Även om man inte har som utgångspunkt att mål om olagligt stat- ligt stöd genomgående ska prövas av allmän förvaltningsdomstol kan man fråga sig om det bör införas utökade möjligheter att över- klaga beslut som leder till olagligt statligt stöd. Vi har ovan konstaterat att det finns vissa möjlighet för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt att genom en förbudstalan vid allmän domstol hindra stöd som är en följd av ett förvaltningsbeslut eller ett kommunalt beslut. En- skilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt kan emellertid också angripa förvaltningsbeslut genom att överklaga dem om förvaltningslagens bestämmelser om klagorätt är tillämpliga. Denna klagorätt är emellertid i många fall utesluten genom specialbestämmelser. Detta är vanligt i svenska stödordningar om bidrag till viss verksamhet. När det gäller kommunala beslut så har de aktuella enskilda klagorätt endast om de är kommunmed- lemmar, genom möjligheten till laglighetsprövning enligt 10 kap. 1 § kommunallagen. Även denna klagorätt kan vara utesluten gen- om specialbestämmelser. I fall med förvaltningsbeslut där förvaltningslagens regler om klagorätt inte är tillämpliga och med kommunala beslut som över- klagas enligt kommunallagens regler kan det övervägas om möjlig- heten att föra en förbudstalan vid allmän domstol bör kompletteras med en möjlighet till överklagande enligt förvaltningslagens regler, inte minst eftersom det sedvanliga sättet att angripa sådana beslut är att överklaga dem. Som framgått av kapitel 5 har de fall om olagligt kommunalt statligt stöd som prövats av domstol ofta rört kommunala beslut som utmynnat i avtal som genomförts. Enligt 10 kap. 15 § kom- munallagen gäller att om ett beslut har upphävts genom ett avgör- ande som vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts så ska det organ som fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt. har ett upphävande av ett kommunalt beslut som lett till ett civilrättsligt bindande avtal ofta inte haft några praktiska följder, eftersom avtalet ansetts fort- sätta att gälla oberoende av att beslutet upphävts. Vi har emellertid föreslagit att det i svensk rätt införs en bestämmelse om att rätt till stöd inte kan göras gällande i strid med genomförandeförbudet och konstaterat att det finns en direkt tillämplig unionsrättslig regel om skyldighet att betala tillbaka lämnat olagligt stöd. Mot bakgrund av dessa regler skulle de aktuella taleberättigade rättsubjekten i många fall uppnå såväl ett förbud att lämna stöd som en återbetalning av lämnat stöd genom en förvaltningsdomstols dom genom vilken ett beslut upphävs på den grunden att det innebär olagligt stöd. Det finns inte något exempel på fall där möjligheten för kom- munmedlemmar att överklaga enligt 10 kap. kommunallagen kom- pletterats med en möjlighet för icke kommunmedlemmar att över- klaga ett kommunalt beslut enligt förvaltningslagens regler. De aktuella unionsrättsliga kraven kan inte uppfyllas fullt ut genom en möjlighet till överklagande enligt förvaltningslagens regler. Den nu- varande möjligheten att väcka talan vid allmän domstol måste därför under alla förhållanden finnas kvar. Trots att de aktuella besluten även fortsättningsvis kommer att kunna överklagas till all- män förvaltningsdomstol av kommunmedlemmar i vissa fall och trots att överprövning av förvaltningsbeslut i princip ska ske i för- valtningsdomstol, anser vi att det inte finns tillräcklig anledning att införa en möjlighet till överklagande enligt förvaltningslagen för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt.