sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att överväga bland annat förändringar i de svenska genom- förandereglerna på statsstödsområdet. förordnades f.d. hovrättsrådet som särskild utredare. Som experter i utredningen för- ordnades byråchefen , förbundsjuristen , universitetslektorn , tidigare stadsadvokaten , rättssakkunnige , departementssekretera- ren , rådmannen och docenten i europeisk integra- tionsrätt , direktören , ämnes- rådet , kanslirådet , numera justitie- sekreteraren , ämnesrådet och rådmannen . och entledigades från sina uppdrag respektive . Som experter förordnades processrådet , kanslirådet och ämnesrådet . Hovrättsassessorn var sekreterare åt utredningen från till . Hovrättsassessorn har varit sekreterare . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna, och de anslu- ter sig till de förslag som lämnas i betänkandet. Vi använder därför vi-form i betänkandet. Utredningen, som har antagit namnet , överlämnar nu sitt betänkande Olagligt statsstöd (SOU 2011:69). Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag (2012:00) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler..................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1970:417) om Förslag till lag om ändring i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. ........................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet ........................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:1094) om avgifter vid ......... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag...................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd................................ 8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:437) om statligt stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter och Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:820) om statligt stöd till kreditinstitut......................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:19) om lån till företag i fordonsindustrin .................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:41) om statlig finansiering genom och bolag som ingår i dess koncern ......48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:268) om statlig finansiering genom och dess dotterbolag............................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:689) om statligt stöd till solceller ................................. 14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:938) om statligt stöd till åtgärder för produktion, distribution och användning av biogas och andra 15Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) ........................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:192) om statsbidrag för entreprenörskap i skolan....... Utredningens uppdrag och arbete................................. Inledning i statsstödsdelen .......................................... Uppdraget i statsstödsdelen .................................................... Några EU-rättsliga principer................................................... 3.2.1 Unionsrättens förhållande till nationell rätt ............... 3.2.2 Enskildas rätt till skadestånd ....................................... 3.2.3 Skydd för enskildas rättigheter.................................... 3.2.4 EU-rättsliga krav på förfarandet vid nationella EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd..................... 3.3.2 När anses en åtgärd som statligt stöd?........................ 3.3.3 Undantag från förbudet mot statligt stöd................... Förfaranden för granskning av stöd........................................ 3.4.2 Förfaranden beträffande nytt stöd .............................. 3.4.3 Förfarandet vid olagligt stöd........................................ 3.4.4 Förfaranden rörande befintliga stödordningar ........... Undantag från anmälningsplikten ............................... 3.5EU-rättens krav på nationella regelverk vid stöd i strid Tredje mans rättsställning.......................................... 3.5.5 Det nationella förfarandet vid tvister om olagligt Några bestämmelser i kommunallagen................................. Några bestämmelser i förvaltningslagen............................... Svenska regler om normprövning ......................................... 4.6Lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska 4.7Förordningen (1988:764) om statligt stöd till Statsstödsreglernas tillämpning i svenska domstolar samt kommissionsärenden beträffande ............ Kanal mot TV4 .................................................................... Stödgivarens och stödmottagarens skyldigheter.................. 6.2.4 Möjlighet att göra gällande rätt till stöd i strid En ny lag...................................................................... 6.3Tillgodoses tredje mans rätt till effektiva rättsmedel i svensk rätt?........................................................................... 6.3.2Tredje mans möjligheter enligt svensk rätt att hindra att stöd lämnas i strid med genomförande- 6.3.3 Tredje mans möjligheter enligt svensk rätt att få till stånd återbetalning eller återkrav av stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet.............. 6.3.4 Tredje mans möjligheter till interimistiska 6.3.5 Rätt till skadestånd ..................................................... 6.3.6 Uppfyller de rättsmedel som svensk rätt erbjuder på statstödsområdet effektivitetskravet? 6.4Hur ska unionsrättens krav på effektiva rättsmedel för vissa enskilda uppfyllas? 6.4.2 Några frågor kring valet av domstolsslag.................. 6.4.3 Uttryckligt undantag från förbudet mot talan om tredje mans rätt........................................................... 6.4.4 Effektiva rättsmedel för att hindra att olagligt 6.4.5 Effektivt rättsmedel för att få till stånd återkrav av olagligt stöd ............................................................ Rätt till skadestånd ..................................................... 6.5 Rättegången i mål om olagligt stöd....................................... 6.5.1 Vilka domstolar bör handlägga mål om olagligt statligt stöd?................................................................ 6.5.5 Överklagande av beslut under rättegång 6.6En ny lag om tillämpningen av Europeiska unionens tillgång till uppgifter, m.m..................... 6.7.1 tillgång till uppgifter ................... Europeiska kommissionens kontrollbesök ............... Tillsyn, kontroll och sanktioner................................... Kontrollmekanism i ett EU-perspektiv ................................ Allmänna grundläggande principer............................ 7.2.2 Särskilt om tillsyn m.m. av ..... Förslag om inrättande av en svensk tillsynsmyndighet ....... 7.4Tillsyn och kontroll inom marknadsrätten och Revisorsintyg enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m............................. 8.3Överväganden som låg bakom införandet av kravet 8.3.1 Synpunkter som hade framkommit vid remiss- behandlingen av förslaget till transparenslagen......... 8.3.2 Regeringens överväganden ......................................... Överväganden och förslag ..................................................... Undantag från självkostnadsprincipen ........................ Regleringen av näringsverksamhet..................... Den kommunala kompetensen.................................. 9.3Överväganden som gjorts i lagstiftningssammanhang och av andra utredningar ....................................................... Synpunkter som framkom vid hearingen ............................. Förslagen i statsstödsdelen.................................................... Revisorsintyg enligt transparenslagen .................................. Förslaget till lag (2012:00) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. ...................................... Bilaga till inbjudan, Bakgrundsbeskrivning samt frågor att diskutera vid hearingen................................. Europeiska gemenskapen/Europeiska fördraget om upprättandet av tidning (numera EUT) fördraget om Europeiska unionen fördraget om Europeiska unionens domstolen vid Europeiska unionens europeiska konventionen den 4 novem- ber 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- Europeiska unionens officiella tidning (tidigare EGT) Nytt juridiskt arkiv, avd. 1 rådets förordning (EG) nr 659/1999 av skrifter för artikel 93 i EG-fördraget unionens domstol och tribunal kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget tribunalen vid Europeiska unionens kommissionens meddelande med kom- missionens tillkännagivande om natio- nella domstolars tillämpning av reglerna om statligt stöd (EUT C 85, 9.4. Vårt uppdrag har bestått av tre delar. Den första delen avser EU- rättens förbud mot statligt stöd som inte har godkänts av Euro- peiska kommissionen, den andra delen reglerna om revisorsintyg i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. och den tredje delen tillämpningen av den kommunala självkostnads- principen i vissa fall. EUF-fördragets genomförandeförbud och svensk rätt Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) innehåller bland annat regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens inom den inre marknaden. Bland dessa regler finns be- stämmelser om statligt stöd. Dessa återfinns i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget och har till syfte att förhindra att konkurrensförhål- landena inom unionen snedvrids genom att medlemsstaterna otill- börligt gynnar vissa företag eller viss produktion ekonomiskt. Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är statligt stöd som utgångs- punkt förbjudet. Det kan emellertid vara möjligt att lämna statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden. Dock får stödet i så fall som huvudregel lämnas först sedan det anmälts till Europeiska kommissionen och kommissionen har godkänt det. Detta s.k. genom- förandeförbud föreskrivs i artikel 108.3 sista meningen i EUF-för- draget. Statligt stöd som lämnas utan att det godkänts av kommis- sionen kallas för olagligt stöd. Med statligt stöd avses stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, som hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag och som påverkar handeln mellan med- Med statligt stöd avses inte endast stöd som ges av staten på central nivå, utan även kommuner, landsting och offentligt ägda bolag kan lämna statligt stöd. Det är inte bara direkta bidrag som kan vara statligt stöd, utan förbudet träffar även andra åtgärder som gynnar vissa företag ekonomiskt, t.ex. skattelättnader, försälj- ningar under marknadspris, borgensåtaganden utan någon marknads- mässig borgensavgift och kapitaltillskott utan krav på marknadsmässig avkastning. EUF-fördragets statsstödregler innebär inte endast att statligt stöd inte får lämnas om det inte först har godkänts av kommissionen. Av rättspraxis framgår att medlemsstaterna också är skyldiga att kräva tillbaka stöd som lämnats utan kommissionens godkännande och att stödmottagaren är skyldig att betala tillbaka stödet jämte ränta. Genomförandeförbudet har av ansetts ha s.k. direkt effekt, vilket innebär att det kan åberopas av vissa enskilda, i första hand konkurrenter, inför nationella domstolar. Konkurren- ter till stödmottagare ska därför ha tillgång till effektiva rättsmedel som kan säkerställa att konkurrenssituationen inte förändras genom otillåtet statligt stöd. De ska kunna hindra ett stöd som är på väg att lämnas genom att vända sig till domstol med yrkande om att stö- det stoppas. De ska också genom en talan vid domstol kunna utverka att stödet betalas tillbaka. Konkurrenter som har lidit skada av att olagligt stöd har lämnats kan också ha rätt till ersätt- ning för skadan. Kommissionens roll på statsstödsområdet består inte endast i att pröva anmälningar av planer på statligt stöd, utan kommissionen över- vakar också att det inte lämnas stöd i strid med genomförandeför- budet. Om stöd lämnas i strid med det förbudet kan kommissionen besluta att medlemsstaten ska återkräva stödet. Stödet ska emeller- tid återkrävas även utan ett sådant beslut. Vilka lagändringar bör göras? Vi föreslår att det införs en ny lag om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler. Den lagen ska innehålla regler om stöd- givares och stödmottagares skyldigheter när stöd är på väg att lämnas eller har lämnats i strid med genomförandeförbudet. Av dessa regler ska framgå att den som har tagit emot olagligt stöd ska betala till- baka stödet jämte ränta och att den som har lämnat olagligt stöd ska återkräva stödet. Den föreslagna lagen innehåller också rättegångsbestämmelser i mål om olagligt stöd. Bestämmelserna gäller dels talan som en stöd- givare väcker om att en stödmottagare ska betala tillbaka olagligt stöd, dels talan som konkurrenter till stödmottagaren väcker. När det gäller konkurrenters talan så kan det vara fråga om talan om för- bud att lämna olagligt stöd, talan om återbetalning av olagligt stöd, talan om återkrav av sådant stöd och talan om skadestånd till följd av sådant stöd. Beträffande konkurrenters talan syftar rättegångsreglerna till att komma till rätta med vissa problem som är en följd av att tvisterna rör tre intressenter, nämligen konkurrenten, stödgivaren och stöd- mottagaren. Konkurrenten ska ha tillgång till effektiva rättsmedel som en påstådd stödmottagare ska ha rätt till en rättvis rättegång. Utgångspunkten i svensk rätt är att det inte är möjligt att föra en talan om annans rätt, en s.k. tredjemansstalan. Enligt den huvudregeln är det därför inte möjligt att föra talan om att någon ska betala till en tredje person eller en talan om förbud för en annan att göra något gentemot en tredje person. Genom den föreslagna lagen görs uttryckliga undantag från detta förbud. En konkurrent kommer därför att kunna föra talan dels mot en stödmottagare om att denne ska betala tillbaka olagligt stöd till stödgivaren, dels mot en stödgivare om att denne ska antingen förbjudas att lämna stöd till en stödmottagare eller återkräva olagligt stöd från mottagaren. Vi föreslår också att en konkurrent till ett företag som är på väg att få olagligt stöd ska kunna väcka talan mot stödgivaren och stödmottagaren om förbud att genomföra stödet. Därigenom tillgodoses dessa parters rätt till en rättvis rättegång som konkurrenten får tillgång till ett effektivt rättsmedel eftersom domen får rättskraft mot alla tre parterna. Vi föreslår vidare att det ska vara möjligt för en konkurrent till en stödmottagare att föra talan mot stödgivaren om fastställelse av att stödgivaren är skyldig att återkräva olagligt stöd. Därigenom görs avkall på vanliga krav på att ett yrkande ska vara bestämt eftersom konkurrenten inte behöver ange från vem som stödgivaren ska åter- kräva stöd. Vid stödordningar som har lett till stöd till väldigt många företag kan det nämligen vara orimligt svårt för konkurrenten att ange vilka företag som har fått stöd. Om en konkurrent väcker en förbudstalan mot endast stödgiva- ren eller väcker en återkravstalan mot en stödgivare så har domen inte rättskraft mot den hävdade stödmottagaren. Eftersom domen trots detta kan ha negativa verkningar för den hävdade stödmottaga- ren föreslår vi att denne ska ha möjlighet att inträda i rättegången som medpart på svarandesidan när sådan talan väckts. Mål avseende olagligt stöd rör särpräglade juridiska frågor som kräver särskild juridisk kompetens. Sådana mål har många berörings- punkter med vissa mål enligt konkurrenslagen. Vi föreslår därför att mål avseende olagligt stöd ska prövas i samma ordning som kon- kurrensmål som prövar som första instans. Talan om förbud att lämna olagligt stöd, om återbetalning av olagligt stöd, om fastställelse av skyldighet att återkräva olagligt stöd och om er- sättning för skada som uppkommit genom att olagligt stöd lämnats ska därför väckas vid . En skadeståndstalan får även väckas vid en tingsrätt som är behörig enligt behörighetsregler. Överklagande av tingsrätts domar och beslut i sådana mål ska ske hos . tingsrätts sammansättning i sådan mål ska motsvara dess samman- sättning i konkurrensmål. Vid huvudförhandling i mål avseende olag- ligt stöd ska tingsrätten därför bestå av två lagfarna domare och två ekonomiska experter. Reglerna om revisorsintyg i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. Vi har också haft i uppdrag att pröva om kraven på revisorsintyg i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (trans- parenslagen) bör avskaffas eller ändras. Den lagen har antagits för att genomföra Europeiska kommissionens direktiv /723, det s.k. transparensdirektivet. Syftet med direktivet och lagen är att kom- missionen ska få insyn i de finansiella förbindelserna mellan det all- männa och offentliga företag. Denna insyn ska underlätta kommis- sionens tillämpning av EUF-fördragets konkurrensregler, särskilt statsstödsreglerna. För att uppnå detta syfte uppställs i direktivet och lagen vissa krav på de aktuella företagens redovisning. Bestämmel- serna innebär att företagen ska tydligt redovisa bland annat vilka offentliga medel som det allmänna har tillfört verksamheten och hur medlen har använts (öppen särredovisning). Lagen innebär också att företag som bedriver såväl ekonomisk verksamhet med ett legalt monopol eller liknande särställning som annan affärsverksamhet ska särredovisa intäkter och kostnader för de båda områdena (separat I transparenslagen föreskrivs att företagets revisor ska granska om lagens redovisningskrav har följts och utfärda ett intyg över granskningen. I transparensdirektivet föreskrivs inte ett sådant krav på granskning eller intyg. Anledningen till att vi har fått i uppdrag att utreda om revisors- kravet ska tas bort eller ändras är att företagens revisorer har uttalat stor tveksamhet inför att utfärda intygen. Vi har kunnat konstatera att det grundläggande problemet med regleringen är att det är oklart vad som menas med öppen och sepa- rat redovisning. De redovisningsskyldiga företagen vet därför inte vilka krav som ställs på deras redovisning. Eftersom det inte finns klara och detaljerade föreskrifter för hur redovisningen ska ske, är det inte möjligt att göra en revision av att redovisningsskyldigheten har fullgjorts. Det är emellertid inte lämpligt att komplettera trans- parenslagen med myndighetsföreskrifter om redovisningens utform- ning. Den granskning som revisorerna gör är alltså endast en översikt- lig granskning och kan inte vara mer ingående än så. Den översikt- liga granskningen har emellertid ett värde. Vi anser därför att kravet på revisorsgranskning och revisorsintyg inte ska tas bort. Vi före- slår emellertid att transparenslagens krav på granskning ändras så att det motsvarar den granskning som är möjlig för revisorerna att göra, nämligen en översiktlig granskning. Ett generellt undantag från den kommunala självkostnadsprincipen Vi har slutligen haft i uppdrag att utreda om det för kommunernas frivilliga näringsverksamhet behövs ett generellt undantag från den kommunala självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunal- lagen. I den bestämmelsen föreskrivs att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhanda- håller (självkostnaden). Självkostnadsprincipen innebär inte någon skyldighet att avgiftsfinansiera en verksamhet, utan kommunen har frihet att i stället låta verksamheten skattefinansieras. Självkostnads- principen innebär alltså endast en maximinivå, inte någon minimi- nivå för avgiftsuttaget. Syftet med självkostnadsprincipen är främst att skydda kommunmedlemmarna mot monopolprissättning. Frågan om ett generellt undantag från självkostnadsprincipen har utretts , av Kommunala kompetensutredningen. Dessa utredningar har kommit fram till att näringsverksamhet på konkurrensutsatta marknader som drivs enligt självkostnadsprincipen leder till sned- vriden konkurrens och därmed samhällsekonomiska förluster. De har mot den bakgrunden dragit slutsatsen att näringsverk- samhet på konkurrensutsatta marknader bör undantas från självkost- nadsprincipen. För att få fram ett kompletterande och uppdaterat underlag har vi anordnat en hearing med bland annat företrädare för näringslivsorganisationer, och Kom- muner och Landsting. Vi har konstaterat att självkostnadsprincipen syftar främst till att skydda kommunmedlemmarna mot överprissättning i kommu- nala verksamheter där kommunerna har monopol. På marknader med fungerande konkurrens finns inte denna anledning att behålla själv- kostnadsprincipen. Enligt vår uppfattning skulle den främsta anledningen att göra undantag från självkostnadsprincipen vara att närings- verksamhet som drivs enligt självkostnadsprincipen drabbar konkur- renterna på ett sätt som inte är önskvärt. Vid vår hearing har både , som ska verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet, och olika näringslivsorganisationer som företräder just de konkurrenter som skulle skyddas genom ett undan- tag förklarat att självkostnadsbaserad näringsverksamhet i viss mån är konkurrenssnedvridande men att problemet inte är så stort att det motiverar ett undantag. Enligt och näringslivsorganisationerna har de senaste årens utveckling dessutom gjort frågeställningen allt mindre relevant. De anser därför att nack- delarna med ett generellt undantag klart överväger fördelarna och att det inte bör införas ett sådant undantag. Kommuner och Landsting är av samma uppfattning, om än i viss mån av andra skäl. Särskilt med hänsyn till att och näringslivs- organisationerna är tydliga med att de anser att det inte finns något behov av ett generellt undantag från självkostnadsprincipen har vi dragit slutsatsen att något sådant undantag inte behövs. och näringslivsorganisationerna har dessutom anfört att ett sådant undantag skulle kunna få negativa konsekven- ser. Kommuner och Landsting har anfört att frågan inte kan ses isolerad. Vi anser därför att det inte bör göras något generellt undantag från den kommunala självkostnadsprincipen. Remit of the Inquiry Our remit consisted of three parts. The first part concerned the prohibition by EU law of state aid that has not been approved by Commission, the second part concerned the regu- lations on audit certificates contained in the Insight into Certain Financial Relations and Related Matters Act (2005:590), and the third part concerned application of the local government prime cost prin- ciple in certain cases. Treaty on the Functioning of Union standstill obligation and Swedish law EU law state aid rules on the Functioning of Union (TFEU) contains rules aimed at ensuring well-functioning competition in the internal market. Among these rules are provisions on state aid. These are found in Articles 107–109 of the TFEU and are intended to prevent the distortion of competition in the EU by Member States giving improper economic favours to certain undertakings or the production of certain goods.