sou · GZB336 · 2012-01-01 00:00:00 — Denna syn men även tillämp- ningen av begreppen skiljer sig något från , som definierade stödverksamhet efter organisatoriska ramar. analyser och slutsatser kommer av denna anledning därmed inte att i alla delar att sammanfalla med . Skillnad i omfattningen av utredningsuppdragen uppdrag omfattar även färre verk- samheter än . Exempelvis omfattas inte officers- utbildning, vissa frågor rörande Högkvarterets ledning och inter- nationellt samarbete, vilket utgör en grundläggande skillnad mellan utredningarna.15 har därför att som utgångspunkt ta förslag på kostnadsreduceringar för kvarstående verksamheter, vilka uppgår till . Skillnader i myndigheternas olika underlag Försvarsmyndigheterna har i sina remissvar på olika förslag framfört att det finns oklarheter i den ekonomiska redovisningen i utredningens underlag. har mot denna bakgrund och med stöd av berörda myndigheter försökt klarlägga och uppdaterat kost- 15 De besparingsförslag om totalt (Tabell 1) som lade kan helt eller delvis reduceras med (HKV), (Officers- utbildningen) samt (Prövning och uttagning av militär personal). Myndigheternas underlag till utredningen är dock inte alltid överensstämmande med de uppgifter som redovisas i . Skillnaderna beror främst på olika definitioner och avgränsningar av verksamheter med tillhörande kostnader. I synnerhet gäller detta utvecklingsverksamheten i vid mening, vars kostnader belastar olika anslag. noterar att i direktiven anges att utredningen ska utgå från de förslag som redovisats av och att föreslagna kostnadsreducer- ingar ska uppgå till . Utredningen konstaterar mot bakgrund av det ovan angivna att förslag på kostnadsreduceringar enligt den fördelning på områden som tillämpat är mycket svår att genomföra och inte blir rättvisande. Frågan om insatsorganisationens omfattning och innehåll Under utredningsarbetet har uppkommit frågan om den närmare avgränsningen mellan insatsorganisationens logistikverksamhet och övrig materiel- och logistikverksamhet inom Försvarsmakten och . Utredningen tolkar uppdraget som att i detta inte kan anses ingå att ta ställning till den framtida insatsorganisa- tionen och dess innehåll i de delar som berör stödverksamheten, bl.a. vad avser logistikverksamheten. Ett eventuellt framtida behov av att se över omfattningen av och innehållet i insatsorganisationen i de delar som kan anses beröra utredningens uppdrag är – enligt utredningens mening – en fråga för regeringen och att ta ställning till. En ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete har därför varit att endast lämna sådana förslag som medför att den nu fastställda insatsorganisationens omfattning och innehåll inte påverkas. Detta innebär att utredningen inte närmare prövar vilken materielförsörjningsverksamhet eller logistikverksamhet som insats- organisationens olika logistikförband eller övriga förband bör inne- hålla. har ett antal utredningar haft i uppdrag att kart- lägga och lämna förslag till ändringar avseende försvarets forsk- nings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistik- försörjning. I detta kapitel behandlas några av de utredningar som har genomförts och som har berört försvarets stödverksamheter eller delar av dessa verksamheter. Den s.k. förslag behandlas i andra delar av betänkandet och tas inte upp i det följande. I kapitlet redogörs översiktligt för utredningarna och de olika förslag som lämnats av respektive utredning.1 3.22001 års materielförsörjnings- och forskningsutredningar hade till uppgift att kartlägga nuläge och förändringsfaktorer inom materielförsörjningen och att föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. Resultatet av arbetet redovisades i två betänkanden, Det militära försvarets materiel- försörjning – Delbetänkande från Materielförsörjningsutredningen2 och Försvarsmateriel på nya villkor3. Utredningen hänvisade i sitt slutbetänkande till att villkoren för det militära försvarets materielförsörjning har förändrats i ett antal grundläggande avseenden . 1 Detta kapitel bygger på underlagsrapporten beslut och utredningar vad gäller försvarets stödverksamheter framtagen på utredningens uppdrag. Rapporten återfinns i sin hel- het som bilaga 3 till betänkandet. konstaterade bl.a. att har förändrat sin försvarspolitik mot ett insatsförsvar med uppgifter både nationellt och internationellt, att det internationella försvarsmaterielsamarbetet har utvecklats starkt samt att den tekniska utvecklingen har haft stor betydelse för sättet att bedriva militär operativ verksamhet. Utredningens förslag hade en rätt principiell karaktär. Man föreslog att materielprocessen skulle ändras så att större vikt skulle läggas vid tidiga faser i arbetet, att regeringens ledning av materiel- försörjningen borde bli mer aktiv och att Försvarsdepartementets kompetens och kapacitet inom detta område borde förstärkas. Dessutom borde ansvarsfördelningen och samarbetsformerna mellan olika aktörer inom materielförsörjningen utvecklas och för- tydligas. Utredningen ansåg även att man borde lägga ned mer arbete på tidiga faser i materielprocessen och att nya upp- handlingsformer borde tas fram inom materielförsörjningen. Man underströk också att det är viktigt att stärka det internationella samarbetet inom materielförsörjningsområdet och att samverka med försvarsindustrin i syfte att skapa goda förutsättningar för en konkurrenskraftig industri som kan hävda sig i det internationella samarbetet. redovisade också två betänkanden, Forsk- ning och utveckling för totalförsvaret - Kartläggning och problem- inventering4 och Forskning och utveckling för totalförsvaret – Över- väganden och förslag till åtgärder5. redovisade sitt slutbetänkande nästan som Materielförsörjnings- utredningen och hade även ett visst samarbete med denna. konstaterade i sitt slutbetänkande att FoU-verksamheten har en central betydelse i ett läge då det råder stor osäkerhet om framtiden. Utredningen föreslog att regeringen borde besluta om en FoU-strategi på statsmaktsnivå för försvars- forskningen och att ambitionsnivån inom området borde höjas väsentligt. I detta syfte föreslog utredningen att anslagen till FoU- verksamhet borde utökas med . Utredningen föreslog även att Försvarsmakten och dåvarande skulle utarbeta en gemensam strategi avseende fyra forskningsområden (internationella insatser, skydd av samhällsviktig infrastruktur, informationsoperationer och Vidare föreslog att det borde inrättas en FoU-beredning för Beredningen borde ledas av försvars- ministern. –2004 genomfördes tre organisationsöver- syner av stödmyndigheter av externa utredare på regeringens upp- drag. Den första av dessa var som avsåg ()6. De övriga var FOI-utredningen7 och Försvarshögskoleutredningen8. hade till uppgift att genomföra en översyn av FMV i syfte att belysa verkets resursutnyttjande och organisation. Utredningen ansåg att insyn i frågor om försvarets materielförsörjning borde förbättras och att regeringen borde fastställa den tioåriga materielplanen i sin helhet. Dessutom föreslog utredningen att ett nytt beredningsorgan – Materiel- beredningen – borde inrättas i Försvarsdepartementet. Enligt utredningen borde Försvarsdepartementet dessutom inrätta en materielenhet med uppgift att handlägga materielfrågorna inom departementet. Beträffande FMV föreslog utredningen att materielprojekten borde bli styrande för verksamhetens ledning, dimensionering och utveckling. I konsekvens härmed föreslog utredningen att FMV borde införa en projektorganisation. I syfte att stärka Försvars- makten som beställare av materiel föreslog utredningen dessutom att man borde tillsätta en Funktionsdirektör inom Försvarsmakten med uppgift att beställa materiel och att följa upp pågående materielprojekt. uppdrag var att utvärdera styrningen av Total- (), myndighetens effektivitet och organisation, dess samverkan med civila aktörer och internationella forskningsorgan samt utnyttjandet av FOI:s forskningsresultat. Utredningen konstaterade att det fanns vissa problem vid över- föringen av forskningsresultat till användarna men att de undersök- ningar av kundnytta som genomförts visade att FOI:s verksamhet över tiden blivit mer relevant ur kundernas perspektiv. STYROM - Översyn av . styrningen av verksamheten ansåg att avgifts- finansiering även fortsättningsvis borde vara huvudprincipen för FOI:s finansiering. Dialogen mellan beställarna och FOI ansågs fungera väl. hade ett uppdrag som liknade FOI- utredningens. Utredningens uppgift var att utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av Försvarshögskolan (FHS), granska skolans organisation och effektivitet samt belysa uppdrags- givarnas värdering av FHS kompetens och forskningsresultat. ansåg att FHS uppgifter samt uppgiftsfördelningen mellan skolan och andra myndigheter inte borde ändras. Avgiftsfinansiering borde enligt utredningen också i fortsättningen vara den huvudsakliga finansieringsformen. I övrigt ansågs regeringens övergripande styrning av FHS behöva förtyd- ligas något. De utvärderingar som initierat visade att FHS uppdragsgivare i allmänhet var nöjda med kvaliteten på såväl utbildningen som på forskningen. Utredningen konstaterade vidare att FHS har ett gott samarbete med flera universitet och högskolor men att detta samarbete borde utvecklas ytterligare. Detsamma ansågs gälla utbytet med andra länders för- svarshögskolor. uppdrag var att genomföra en över- syn av lednings- och myndighetsorganisationen inom det militära försvaret. I uppdraget ingick att föreslå kostnadsreduceringar i stor- leksordningen . Utredningen lämnade ett betänkande, En effektiv förvaltning av insatsförsvaret9. Beträffande Försvarsmaktens centrala ledning föreslog utred- ningen att högkvarterets organisation borde ses över och att antalet tjänster borde reduceras med 150–200 relativt den organisation som gällde . Utredningen föreslog även att det reducerade högkvarteret skulle samlokaliseras med FMV i Tre Vapen . Vad gäller materielförsörjningen föreslog utredningen att denna verksamhet i ökad utsträckning borde inriktas mot utnyttjande av befintlig materiel och – vid nyanskaffning – materiel som finns på den internationella marknaden eller som utvecklas i samverkan med 9 SOU 2005:96. Inslaget av egenutvecklad materiel förutsattes därigenom kunna minska. Utredningen såg även en integrerad ledning av materiel- processen som en förutsättning för att den nya materielför- sörjningsstrategin skulle kunna förverkligas. Med detta avsåg utredningen ett nära samarbete mellan Försvarsmakten och FMV i tidiga skeden av materielprocessen. Detta skulle göra det möjligt att eliminera dubbelkompetenser vid myndigheterna och att för- korta ledtiderna vid anskaffning av materiel. Utredningen föreslog dessutom att statens ansvar inom materielförsörjningen skulle förskjutas mot åtgärder på högre systemnivåer medan industrins åtagande skulle utökas på lägre systemnivåer. Detta skulle resultera i en överföring av uppgifter till industrin. Utredningen bedömde att det fanns en betydande potential för kostnadsminskningar inom FMLOG:s verksamhetsområde och att överföring av verksamhet från FMLOG är en förutsättning för att man ska kunna etablera systemhus vid industrin. Utredningen preciserade dock inte storleken på de kostnadsminskningar som skulle kunna uppnås. Vad gäller försvarsforskningen konstaterade utredningen att forsk- nings- och utvecklingsverksamheten vid FOI och FHS expanderat kraftigt –2004. Efter en jämförelse med övriga nordiska länder konstaterade utredningen att den svenska försvars- forskningen är den i särklass mest omfattande. Utredningen föreslog att verksamheten vid FOI skulle renodlas till teknisk och naturvetenskaplig forskning samt teknikutveckling medan forsk- ningen vid FHS skulle renodlas till att omfatta samhällsveten- skaplig och beteendevetenskaplig forskning. Utredningen föreslog kostnadsreduceringar om totalt 2 110 mil- joner kronor i förhållande till utfallet . Av detta belopp hänförde sig till kostnadsreduceringar inom områdena materielförsörjning och logistik samt forskning och utveckling. Däremot föreslog utredningen inga förändringar i myndighetsstrukturen. Beträffande denna fråga framhöll man att strukturfrågorna är viktiga men att samarbetet mellan myndig- heterna är väl så viktigt. Man fäste också stor vikt vid en förändrad ansvarsfördelning mellan myndigheterna och industrin. Fördelningen av utredningens besparingsförslag på anslag och myndigheter framgår av tabellen nedan: Belopp (Mkr) Forskning, utveckling och stöd, m.m. Forskning, teknikutveckling, utveckling, m.m. Statskontoret genomförde tre granskningar av det omställnings- arbete som följde efter det att regeringen hade tagit ställning till utredningens förslag. Slutrapporten från granskningsarbetet kom . Statskontorets övergripande slutsats var att resurser mot- svarande hade frigjorts inom stödverk- samheterna. De åtgärder som hade genomförts omfattade både minskade myndighetskostnader och en anpassning till förändrade beställningar från Försvarsmaktens sida. Därmed hade regeringens ursprungliga mål vad gäller kostnadsreduktioner och beställnings- minskningar totalt sett överträffats något. Statskontoret framhöll särskilt att FMV hade reducerat sina kostnader i större utsträck- ning än vad som följde av regeringens uppdrag och att detta dessutom hade skett än vad regeringen beslutade. uppdrag var att analysera och värdera styrnings- och finansieringsformerna inom försvaret. Utredningen omfattade hela styrkedjan från via regeringen till för- svarets myndigheter. Statskontoret och genomförde flera utredningar på uppdrag av Försvarsstyrnings- utredningen. Dessa utredningar redovisades i fristående Utredningen lämnade ett betänkande, Styrning av insatsförsvaret11. gjorde en omfattande genomgång av styrningen av försvaret och konstaterade att styrningen är komplex och att det finns oklarheter i roll- och ansvarsfördel- ningen. Utredningen fann dock ingen anledning att ändra på de grundläggande formerna för finansieringen av försvaret. Beträff- ande uppdragsstyrningen konstaterade att kritik har riktats mot denna styrform men att utred- ningen inte funnit någon bättre modell för styrningen av stödet till Försvarsmakten. I syfte att underlätta styrning av försvaret föreslog att regeringen skulle överlämna en årlig resultatskrivelse till . Utredningen ansåg också att budgetpropositionen borde kortas ned och enbart ta upp informa- tion som är relevant för beslut. ansåg vidare att regeringens styr- ning och uppföljning av försvaret borde stärkas. Utredningen framhöll att Försvarsdepartementet borde leda försvarsplaneringen. Detta förutsatte i sin tur att Försvarsdepartementets analys-, planer- ings- och styrförmåga förstärks. före- slog också att regeringens detaljstyrning av Försvarsmakten borde minska i vissa avseenden, bl.a. vid tillsättningen av befattningar i Högkvarteret. Vad gäller Försvarsmaktens interna styrning pekade utred- ningen på konflikter som uppstår mellan de båda styrmodeller som tillämpas (centraliserad uppdragsstyrning respektive intern- debitering inom ramen för en beställar-/utförarrelation). FMLOG redovisades som ett exempel på en verksamhet där konflikter av detta slag anses ha uppstått. Som nämnts såg Försvarsstyrnings- utredningen dock ingen anledning att ifrågasätta den avgifts- baserade uppdragsstyrningsmodellen. och regeringens styrning av försvaret, Statskontoret; PM 2005. Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet, Statskontoret (Dnr 2004/431-5); samt ESV 2005:10. Styrningen av försvaret. försvarsbeslut medförde att besparingsperspektivet kom att bli dominerande i det förändringsarbete beträffande försvarets stödverksamheter som initierades från statsmaktsnivå och framåt. De utredningar som genomfördes utgick därför från andra förutsättningar än vad som senare kom att gälla. var den första av de besparingsutredningar som tillsattes beträffande stöd- verksamheterna försvarsbeslut. Utredningen föreslog kostnadsreduktioner i försvarets lednings- och stödverksamheter om totalt . Försvarsförvaltningsutred- ningens förslag genomfördes till stora delar. Omställningsarbetet kunde genomföras enligt plan och de föreslagna reduktionerna och effektiviseringarna bedömdes ha realiserats i planerad utsträckning. Omställningen innebar att personalstyrkan vid stödmyndigheterna minskade med sammanlagt 1 100 årsarbetskrafter . Detta bedömdes dock inte ha påverkat myndigheternas leveransförmåga12. behandlade försvarets styrnings- och finansieringsformer generellt. Hela styrkedjan från via regeringen till försvarets myndigheter analyserades. Stöd- verksamheterna berördes indirekt på så sätt att uppdragsstyrningen vad en av de styrningsformer som omfattades av utredningens uppdrag. föreslog dock inte några förändringar i denna styrningsform. Varken Försvarsstyrnings- utredningen eller andra utredningar som genomfördes beträffande styrningen av försvaret medförde några långtgående ändringar av den grundläggande styrmodellen. Däremot genomfördes mindre ändringar som syftade till att ytterligare renodla användningen av anslags- och avgiftsfinansiering inom ramen för modellen. Ingen av de utredningar som behandlats i detta kapitel har före- slagit några större förändringar i myndighetsstrukturen inom stöd- verksamheterna. De första förslagen till långtgående förändringar i myndighetsstrukturen inom stödverksamheterna redovisades av Försvarsberedningen i den rapport som kom . Som framgår av kapitel 2 redovisade även långtgående förslag till strukturförändringar inom stödverksamheterna. En följd av blev att inrättades 2010 med ansvar för exportstöd och försäljning av övertalig materiel. Omställning av det militära försvaret. 4Forsknings- och utvecklings- verksamheten Forskning och utveckling (FoU) för försvarets behov utgör en del av den vidare processen att forma en säkerhets- och försvarspolitik, att utforma försvarets olika delar, att skapa funktioner, enheter och förband samt utveckla försvarsförmåga. FoU bidrar i olika grad till utvecklingen inom angivna delar. Det är i detta sammanhang därför nödvändigt att beskriva kopplingen mellan FoU och utformning av funktioner, förband och system inom det militära försvaret samt de funktioner som stödjer samhällets krisberedskap. Denna koppling sker inom det militära försvaret främst genom den doktrin- och strategiutveckling samt studie- och planerings- process som Försvarsmakten bedriver i samverkan med försvars- sektorns övriga myndigheter och i viss utsträckning även industrin. Inom området för samhällets krisberedskap har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) motsvarande roll som För- svarsmakten har inom det militära försvaret. I detta kapitel redovisas en kartläggning av innehållet i dagens FoU samt hur FoU leds, inriktas och nyttiggörs för olika ändamål inom det militära försvaret. Kartläggningen baseras på styrande dokument och underlag som inhämtats från berörda myndigheter samt den konsultrapport som lämnats till utredningen av konsultföretaget ()1. 1 I konsultrapporten framhålls att beskrivningen i rapporten utgår dels från skriftligt under- lag som lämnats av berörda myndigheter, dels från observationer i samband med arbets- möten, föredragningar och intervjuer. Beskrivningen utgår från formella styrdokument och gemensamma underlag och kan inte anses vara heltäckande när det gäller informell styrning eller faktisk tillämpning av gällande riktlinjer eller processbeskrivningar. Vidare anges genom intervjuer med berörd personal samt av tillgängliga utvärderingar, rapporter och annan doku- mentation, att det finns exempel på felaktig eller ineffektiv tillämpning av gällande riktlinjer för forsknings- och utvecklingsverksamheten. Det finns även tecken på att styrande doku- ment inte har synkroniserats med samordningsavtal. Konsultens rapport har även kvalitets- säkrats genom granskning av till utredningen knutna myndighetsexperter. kan beskrivas ur olika perspektiv och värderas från olika utgångspunkter. FoU ska inriktas så att den stödjer utveck- lingen inom berörda delar av statsbudgetens utgiftsområde 6. FoU spelar en roll i ett säkerhetspolitiskt, försvarspolitiskt såväl som ett näringspolitiskt perspektiv. Detta kan sägas handla om tre aspekter: för det första så utgör resultat från FoU på försvars- och säkerhetsområdet, genom sin karaktär av framåtblickande och kun- skapsgenererande, en viktig del av grunden för svensk försvars- och säkerhetspolitik i vid mening; för det andra så utgör FoU på för- svars- och säkerhetsområdet en kunskaps-, kompetens- och tek- nikgenererande resurs som innebär att Försvarsmakten och andra aktörer på området bättre kan lösa sina uppgifter och stå redo för framtidens utmaningar; och för det tredje så genererar FoU inno- vationer och näringspolitiska effekter. 4.3FoU på försvarsområdet – syfte med verksamheten Det övergripande syftet med Försvarsmaktens FoU är att både stödja den fortsatta realiseringen av ett flexibelt och tillgängligt insatsförsvar. Pågående och planerade insatser ska stödjas genom tidig och effektiv avtappning av resultat från FoU. FoU ska bidra till att ge Försvarsmakten den handlingsfrihet som krävs för att kunna möta framtida osäkerheter, förändrade förmåge- behov samt de möjligheter och risker som nya teknologier skapar. Ett problem i sammanhanget är att de flesta myndigheter inte skiljer mellan FoU eller andra närliggande verksamheter.2 Samma situation föreligger för Försvarsmakten. Därmed existerar det svåra gränsdragningsproblem inom ramen för det som Försvarsmakten väljer att definiera som FoU rörande vad som verkligen kan sägas vara FoU respektive exempelvis analys och utvärdering. Vi har i vår definition av forskning respektive utvecklingsverk- samhet valt att utgå från de definitioner som har presente- rats i kapitel 2, Utgångspunkter. Inom Försvarsmakten finns oftast en bestämd militär tillämp- ning i sikte för forskningssatsningar. 2 SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, avsnitt 2.6.3. motiverad forskning vilket i myndighetens fall innebär att forsk- ningens frågeställningar ska vara relevanta för den aktuella tillämp- ningen genom att spårbarhet finns mellan operativa behov eller krav och forskningsfrågan. Med begreppet utvecklingsverksamhet avses primärt kunskaps- utveckling i en vid bemärkelse, som underlag för förmågeinriktning och/eller materielförsörjning. FoU för Försvarsmaktens behov bedrivs i varierande omfattning vid förband, skolor och centra samt via externa beställningar, främst till (), Försvarshögskolan (FHS), () och (FortV) samt industri/företag. Med den definition som vi har valt av forskning respektive utveckling är det analys- och metodstöd som FOI lämnar i formen av t.ex. direktstöd inne i Försvarsmaktens högkvarter alternativt tekniska undersökningar i nära anslutning till Försvarsmaktens insatser verksamheter som befinner sig i ett gränsland mellan FoU och annan verksamhet. Dessa verksamheter spelar viktiga roller för Försvarsmaktens strategiska kompetens- och kunskapsförsörjning, men de definitioner av FoU som vi har valt fångar inte all relevant verksamhet. En vägledande princip för att lyckas fånga in det som kan inkluderas i FoU-verksamhet har därför varit att beakta de verksamheter som återfinns inom ramen för våra definitioner av FoU alternativt använder forskningsbaserad kunskap för att lösa ställda uppgifter. Det är utredningens bedömning att denna syn täcker in merparten av den verksamhet som återfinns inom ramen för vad Försvarsmakten väljer att redovisa som FoU samt de FoU- beställningar som Försvarsmakten lägger på FOI, FHS och FMV. Utredningen återkommer till frågan om FoU relativt annan verksamhet, och potentiella problem med dagens sätt att hantera FoU-begreppet i Försvarsmaktens, i avsnitt 4.9.2. FOI redovisar i sin årsredovisning en syn där myndigheten pekar på FoU som den kunskapsuppbyggande delen av verksamheten, vilken syftar till att säkerställa att relevanta kompetenser finns tillgängliga i fram- tiden.