sou · H0B312 · 2012-05-30 00:00:00 — en frysning av den egendom som avses med en misstänkt transaktion, varierar giltighetstiden. tillämpar , medan medger som kan förlängas till sam- manlagt . Om man jämför med de länder där frysningen tar sikte på transaktionen, och således inte omfattar annan hantering av egendomen, kan konstateras att tillämpar om van- ligen högst (ingen författningsreglerad tidsgräns) och . Spännvidden är således stor. Utgångspunkten måste vara att beslutets varaktighet ska hållas så kort som möjligt utan att syftet med åtgärden går förlorat. Vid en sådan avvägning anser vi att är den kortaste tid som kan bestämmas, om åtgärden fortfarande ska vara meningsfull. Detta överensstämmer med förslag till giltig- hetstid, som från vissa håll fick kritik för att vara alltför snålt till- tagen. Till skillnad från det förslaget har vi ansett att åtgärden bör beslutas av genom Finanspolisen, inte av åklagare, vilket gör att en viss tidsbesparing görs. Den tekniska utvecklingen har dessutom lett till att utredningar kan göras snabbare och säk- rare än vad som var fallet då den förra utredningens förslag lämn- ades. Framför allt är det då fristen infaller under veckoslut och helgdagar som det kan vara problematiskt för polis och åklagare att ta de kontakter som är nödvändiga för att föra utredningen framåt. Det finns t.ex. många verksamhetsutövare som bara har öppet på vardagar. är enligt vår mening normalt en tillräckligt lång frist. Däremot anser vi att det finns anledning att beräkna fristen på ett sätt som gör att den alltid kommer att omfatta . En sådan ordning innebär vidare att beslutet – i de fall det inte ut- mynnar i ett beslut om tvångsåtgärd – kommer att löpa ut då verksamhetsutövare normalt har öppet. Således föreslår vi att det anges att dispositionsförbudet aldrig får bestå längre än från beslut. Med arbetsdagar avses andra dagar än , annan allmän helgdag, , , eller nyårsafton (jfr 2 § första stycket lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid). När har gått sedan beslutet fattades ska det upp- höra att gälla automatiskt. Dispositionsförbudet ska upphöra att gälla (klockslag) som beslutet fattades. Det ska framgå tydligt av beslutet vilken dag och vilket klockslag det upp- hör att gälla. Har åklagare inte fattat något beslut om beslag eller förvar innan löper ut, kommer förbudet mot att dispo- nera egendomen att upphävas. Det är därefter upp till verksamhetsutövaren att avgöra hur egen- domen ska hanteras. Verksamhetsutövaren måste göra en förnyad prövning av om transaktionen kan genomföras eller om kundför- hållandet kan bestå. Denna bedömning får göras enligt de interna regler som gäller för verksamhetsutövaren. Det ska framhållas att dessa regler ofta är strängare än de straffprocessuella reglerna. Även om således åklagare inte beslutar om straffprocessuella tvångsåtgär- der avseende egendomen, kan således en verksamhetsutövare vara tvungen att vägra genomföra en transaktion enligt dess interna reg- ler. Mer allmänt kan sägas att den omständigheten att beslut inte fattas om dispositionsförbud eller om förvar inte betyder att trans- aktionen är laglig. 7.8.9Underrättelse ska ske till den vars egendom belagts med dispositionsförbud Förslag: Den vars egendom belagts med dispositionsförbud ska underrättas om beslutet, när det kan antas att syftet med be- slutad eller förutsedd åtgärd inte motverkas och den framtida utredningen inte skadas om uppgiften röjs. Åklagaren ska fatta beslut om underrättelse kan ske i det enskilda fallet. En under- rättelse behöver dock inte lämnas, om den med hänsyn till om- ständigheterna uppenbart är utan betydelse. Som huvudregel ska den som blir föremål för myndighetsutövning underrättas om detta (jfr prop. 2005/06:178 s. 74). innehåller regler om att underrättelse ska ske efter en vidtagen tvångsåtgärd. Den hos vilken husrannsakan företas ska underrättas om detta (28 kap. 7 § ). Motsvarande bestämmelse finns i fråga om beslag (27 kap. 11 § ). När det gäller beslag av försändelse hos befordringsföretag gäller dock att den från vilken beslag sker ska underrättas först så snart det kan ske utan men för utredningen. I ska den som berörs av ett beslut om att stoppa en transaktion underrättas i samband med att beslutet meddelas, medan utgångspunkten i är att den som berörs inte ska få reda på att en utredning pågår och att en transaktion har stoppats. de uppgifter vi har fått fram är detta synsätt det vanliga även i de övriga länder vi har undersökt närmare (se avsnitt 7.5). I dessa länder anses meddelandeförbudet hindra att verksamhetsutövaren informerar om varför en transaktion dröjer och verksamhetsutövaren är hänvisad till att besvara eventuella frågor från en kund på ett sätt som inte avslöjar att en misstanke har rapporterats eller att en utredning pågår. Ett beslut om dispositionsförbud innebär ett tidsbegränsat in- grepp i en enskilds möjligheter att förfoga över sin egendom. Beslutet kan få ekonomiska konsekvenser för såväl den enskilde som andra som är beroende av att en viss transaktion genomförs eller att ett belopp kan disponeras. Om den berörde i samband med beslutet underrättas om att viss egendom kommer att vara låst under som längst får han eller hon viss möjlighet att begränsa de skadeverkningar som kan uppstå till följd av beslutet. Å andra sidan måste hänsyn tas till att det finns en beaktansvärd risk för att beslut om dispositionsförbud inte blir meningsfulla, om de berörda regelmässigt underrättas. Vår avsikt är att dispositionsförbud ska användas endast i de fall då det finns klara misstankar om att det är fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Intresset av att bekämpa brott talar då för att inte informera den berörde eftersom det riskerar att försvåra eller rent av att förstöra den fortsatta utredningen. Vi bedömer att införandet av en skyldighet att regelmässigt underrätta den berörde i samband med att beslutet om dispositionsförbud meddelas, och åtgärden fortfarande pågår, skulle medföra en risk för att syftet med förbudet går förlorat. expert i utred- ningen har dock förordat att information till den berörde, av rätts- säkerhetsskäl, ska vara obligatorisk och lämnas . Man måste också beakta de svårigheter som verksamhetsutövaren kan ställas inför, om kunden upptäcker att hans eller hennes egen- dom inte kan disponeras. Detta kan föranleda den enskilde att ställa frågor till verksamhetsutövaren om vad detta beror på. Det är en- ligt vår uppfattning inte rimligt att begära att verksamhetsutövaren ska lämna vilseledande uppgifter till den enskilde för att dölja att pengar eller annan egendom har belagts med dispositionsförbud. är verksamhetsutövaren till följd av 3 kap. 4 § penning- tvättslagen förhindrad att för en kund eller någon utomstående röja att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats till (Finanspolisen) eller att en undersökning utförs eller kan komma att utföras. Som vi angett i avsnitt 7.8.6.4 ifråga- sätter vid dock om det kan krävas av verksamhetsutövare att de, på en direkt fråga från en kund, ska behöva meddela kunden att det föreligger hinder att betala ut ett begärt belopp utan att kunna göra en blank hänvisning till lag eller myndighetsbeslut. föreslog att underrättelse skulle ske på samma sätt som sker vid bland annat beslag av försändelse hos ett befordringsföretag. I sådana fall ska mottagaren underrättas så snart det kan ske utan men för utredningen. En sådan ordning skulle göra det möjligt att före underrättelse sker bedöma, om utredningen skulle komma att skadas av en underrättelse eller om de bevis som behövs för den fortsatta utredningen redan är säkrade. Underrät- telse skulle då kunna ske, när det kan antas att syftet med beslutad eller förutsedd åtgärd inte motverkas och den framtida utredningen inte skadas om uppgiften röjs. I likhet med Penningtvättutred- ningen anser vi att ett sådant beslut bör fattas av åklagare. som beslutet om dispositionsförbud gäller får alltså underrättelse till enskild lämnas, om det enligt åklagarens be- dömning kan ske utan att åtgärden eller den fortsatta utredningen skadas. Om, sedan dispositionsförbudet upphört att gälla, egen- domen har blivit föremål för en straffprocessuell åtgärd, ska under- rättelse ske till den berörde enligt de regler om detta som finns i . Upphör dispositionsförbudet utan att någon ytterligare tvångsåtgärd vidtas kan däremot diskuteras, om under- rättelse regelmässigt bör lämnas i efterhand. Utredningen mot den som berörs av beslutet kan pågå även sedan dispositionsförbudet har upphört och kan påverkas menligt av att den berörde får känne- dom om beslutet. Under alla omständigheter bör underrättelse därför, även om den lämnas sedan beslutet har upphört, få ske endast om det kan ske utan men för en eventuellt pågående utredning. I fråga om hemliga tvångsmedel gäller att den som har varit utsatt för sådant tvångsmedel alltid ska underrättas om detta. Det ligger i sakens natur att underrättelse inte kan ske som den hemliga tvångsåtgärden pågår. Underrättelse ska därför i stället lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast efter det att förundersökningen avslutades. Om det gäller sekretess för en uppgift i en underrättelse ska den dock skjutas upp till dess att sekretessen inte längre gör sig gällande. Syftet med underrättelsen vid hemliga tvångsmedel är att den enskilde ska få möjlighet att bedöma vilket integritetsintrång som åtgärden har inneburit och att reagera mot vad han eller hon kan anse ha varit en rättsstridig åtgärd. En skyldighet att lämna en sådan underrättelse kan även ha en återhållande verkan på användningen av hemliga tvångsmedel och bidra till att prövningen inför ett beslut sker på ett än mer noggrant sätt (prop. 2006/07:133 s. 30). kommer den enskilde inte att vara medveten om att hans eller hennes egendom är eller har varit belagd med dispo- sitionsförbud. Så är fallet då den enskilde inte har haft något behov av att förfoga över egendomen då förbudet har gällt. I sådana fall har beslutet om dispositionsförbud inte inneburit någon skada eller olägenhet för den enskilde. Ett dispositions- förbud kan enligt vår mening i dessa fall inte anses innebära ett sådant integritetsintrång att underrättelse till den enskilde av den anledningen, såsom gäller vid användning av hemliga tvångsmedel, alltid måste ske. Vad som talar för att underrättelse ska lämnas varje gång då dis- positionsförbud har beslutats är däremot att underrättelsen skulle kunna fylla en mer allmän kontrollfunktion. Med hänsyn till att vi förutser att den föreslagna åtgärden inte kommer att tillämpas annat än i ett begränsat antal fall , skulle en obligatorisk efterföljan- de underrättelseskyldighet sannolikt inte innebära någon större ökning av åklagarnas arbetsbörda. Det torde därför inte innebära några större kostnader att föreskriva att underrättelse alltid ska ske när det är möjligt med hänsyn till utredningsläget. Vi bedömer sammantaget att det finns skäl att föreskriva att underrättelseskyl- digheten ska vara obligatorisk. Det bör dock, på samma sätt som gäller vid underrättelse till den som varit föremål för hemliga tvångs- medel, t.ex. teleavlyssning, finnas en möjlighet för åklagaren att underlåta underrättelse, om det är uppenbart att en underrättelse skulle sakna betydelse. Så kan vara fallet exempelvis om den berörde har fått reda på beslutet på annat sätt eller om beslutets varaktighet i ett enskilt fall har varit osedvanligt kort. 7.8.10Ett beslut om dispositionsförbud får inte överklagas Förslag: Ett beslut om dispositionsförbud ska inte kunna över- klagas. Av 7 kap. 5 § följer dock att Riksåkla- garen, överåklagare och vice överåklagare alltid kan ompröva en lägre åklagares beslut. Vi har i föregående avsnitt kommit fram till att den som drabbas av ett dispositionsförbud ska underrättas om beslutet men först när det kan ske utan men för utredningen. Det torde därför mera sällan bli fråga om att underrätta den som är berörd medan beslutet fortfarande gäller. Detta innebär att en möjlighet att överklaga be- slutet i de flesta fall skulle sakna betydelse. I de fall den enskilde trots allt får kännedom om beslutet kan han eller hon vilja få till stånd en ändring av det. Det måste emeller- tid beaktas att beslutet kommer att ha en mycket kort giltighetstid. Vi anser att det inte är rimligt att utgå från att det över huvud taget är möjligt att få till stånd en domstolsprövning . Om beslutet skulle ha upphört att gälla när domstolen ska pröva målet finns det inte längre något att pröva och domstolen skulle då ha att skriva av målet från vidare handläggning. Alternativet är att straffprocessuella tvångsmedel har beslutats och då finns det möjlig- het att överklaga beslutet om förvar, kvarstad eller beslag enligt den ordning som gäller för sådana beslut. Även med hänsyn till be- slutets korta giltighetstid skulle en överklagandemöjlighet således bli betydelselös. I sammanhanget måste emellertid artikel 6 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), om rätt till en rättvis rättegång, nämnas. Var och en ska enligt denna artikel vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Ett beslut om dispositionsförbud förutsätter inte någon anklagelse mot någon för brott. Det innebär inte heller någon prövning av en persons civila rättigheter eller skyldigheter annat än under en högst begrän- sad tid. För att inskränka ägarens förfoganderätt över egendomen även efter den föreskrivna tiden måste förutsättningar finnas för förvarstagande eller beslag enligt allmänna straffprocessuella regler. Det kommer då att vara möjligt att överklaga ett sådant beslut enligt reglerna i . Om i stället ett beslut om dispo- sitionsförbud upphör att gälla utan att vidare tvångsåtgärder vidtas, kommer ägarens förfoganderätt att vara återställd. En parallell kan dras till reglerna om häktning och anhållande. Beslut om häktning fattas av allmän domstol. Om det finns skäl för häktning får en åklagare anhålla någon i avvaktan på att domstolen prövar häktningsfrågan. Framställning om häktning måste göras och häktningsförhandling måste hållas från det den anhållne greps eller anhållningsbeslutet verkställdes. Ett anhållningsbeslut är temporärt och kan inte överklagas särskilt. Däremot gäller att åklagaren måste häva anhållningsbeslutet så snart det inte längre finns skäl för häktning. Genom att (Finanspolisens) beslut ska under- ställas åklagaren kommer en förnyad prövning att ske oberoende av den enskildes begäran. Av 7 kap. 5 § följer vidare att Riksåklagaren samt överåklagare och vice överåklagare alltid får göra en omprövning av en lägre åklagares beslut. Genom denna möjlighet till omprövning tillgodoses grundläggande krav på rätts- säkerhet. Vi gör mot bakgrund av vad som ovan redovisats bedöm- ningen att det inte är nödvändigt att föreskriva en möjlighet att överklaga beslut om dispositionsförbud till domstol. Ett beslut om dispositionsförbud innebär ett tillfälligt ingrepp i en enskilds äganderätt. Enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet till har varje fysisk eller juridisk person rätt till respekt för sin egendom. Ingen får enligt denna artikel berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. En stat har dock rätt att, i den mån det är nödvändigt, i lagstiftning reglera nyttjandet av egendom bland annat för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Ett beslut om dispositionsförbud kan därför inte anses inne- bära en kränkning av en persons rättigheter enligt konventionen. I de fall ett beslut senare visar sig ha varit felaktigt skulle däremot en kränkning kunna anses föreligga. Den drabbade ska då enligt artikel 13 i ha rätt till ett effektivt rättsmedel. I nämnda artikel föreskrivs att var och en, vars fri- eller rättigheter enligt konventionen har kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rätts- medel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats var någon under utövning av offentlig myndighet. Detta krav tillgodoses genom att den som vars dispositionsrätt över sin egendom har varit tillfälligt inskränkt i efterhand kan framställa skadeståndsanspråk mot staten, se vidare avsnitt 7.9. 7.8.11Schematisk beskrivning av ett ärende om dispositionsförbud När en verksamhetsutövare lämnar uppgifter till (Finanspolisen) ska den ange, om den egendom som varit föremål för den eller de transaktioner som föranlett rapporteringen, eller motsvarande värde fortfarande finns kvar hos verksamhetsutövaren. I dessa fall ska uppgifterna lämnas till Finanspolisen och i en särskild kanal, exempelvis genom att ringa på ett särskilt telefonnummer eller skicka till en särskild e-postadress som alltid bevakas. Vi vill framhålla att i de fall en automatisk dispositions- spärr inträder i samband med rapporteringen är det mycket viktigt att (Finanspolisen) uppmärksammas på att en sådan spärrtid löper. I dessa fall bör en verksamhetsutövare således alltid ta kontakt med Finanspolisen per telefon. I de fall då en verksamhetsutövare lämnar uppgift om att den har avstått från att utföra en begärd transaktion på grund av att det förelegat skälig grund att misstänka att en transaktion utgjort ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism, och den egendom som avsetts med den nekade transaktionen finns hos verksamhets- utövaren, börjar en automatiskt dispositionsspärr att gälla från det att uppgifterna lämnas till Finanspolisen. Denna dispositionsspärr gäller på grund av lag. Spärren innebär att medel till ett belopp som motsvarar det belopp som den nekade transaktionen avsåg, inte får flyttas eller på annat sätt förfogas över . Så snart uppgifter kommer in till (Finans- polisen) och det framgår att medel finns hos verksamhetsutövaren, har Finanspolisen att skyndsamt utreda förhållandena närmare och bestämma sig för om det finns skäl att fatta beslut om disposi- tionsförbud. Sådana skäl kan föreligga när Finanspolisen efter en inledande granskning bedömer att transaktionen kan misstänkas utgöra ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism och det dessutom skäligen kan befaras att egendomen annars kommer att undanskaffas. I de fall rapportering sker efter att en misstänkt transaktion har utförts medför verksamhetsutövarens rapportering inte några in- skränkningar i kundens möjligheter att råda över egendomen. Det finns därmed inte heller någon särskild tidsfrist för Finanspolisen att iaktta innan ett beslut om dispositionsförbud fattas. Å andra sidan kan verksamhetsutövaren inte hindra kunden från att dispo- nera över egendomen (om det inte är möjligt utifrån andra regler). Det betyder att dröjsmål från Finanspolisens sida kan innebära att ett beslut blir meningslöst på grund av att det inte kan verkställas. Normalt sett bör dock riskerna för att egendomen ska undan- skaffas vara mindre i situationer då misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism uppstår utan samband med att en verk- samhetsutövare avstår från att genomföra en begärd transaktion på grund av sådan misstanke. 7.9Konsekvenser av ett felaktigt beslut I vårt uppdrag i denna del ingår även att analysera vilka kon- sekvenser förslaget om dispositionsförbud kan få för det allmänna, för enskilda och för verksamhetsutövare; inte minst följderna av felaktiga beslut. Det som ligger närmast till hands att tänka sig är att ett den vars egendom beläggs med dispositionsförbud kan drabbas av ekonomisk skada på grund av detta. Om en transaktion verkligen utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism, och således den som begärt transaktionen inte har någon rätt till den egendom som omfattas av förbudet, finns det inte något av rättsordningen skyddat intresse som kan sägas ha skadats. I dessa fall kan det således inte komma i fråga att ersätta en uppkommen skada. Om däremot ett beslut om dispositionsförbud i efterhand visar sig vara felaktigt eller i vart fall misstanken om penningtvätt eller terrorismfinansiering inte kan styrkas, uppstår fråga om en eventuell skada till följd av förbudet ska kunna ersättas. 7.9.2Något om statens skadeståndsskyldighet Allmänna bestämmelser om skadeståndsskyldighet för det allmänna finns i skadeståndslagen (1972:207). De är tillämpliga om inte något annat föreskrivits särskilt eller gäller på grund av avtal. Särskilda föreskrifter om skadeståndsansvar för staten finns t.ex. i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångs- åtgärder. I de situationer som skulle kunna uppstå till följd av ett felaktigt beslut dispositionsförbud finns det inte något avtalsförhållande mellan staten och den som berörs av åtgärden. Inte heller finns det några särskilda regler som reglerar en sådan situation. Det är så- ledes skadeståndslagens regler som gäller. I 3 kap. 1 § skadeståndslagen föreskrivs att den som har arbets- tagare i sin tjänst ska ersätta personskada eller sakskada som arbets- tagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten samt ren för- mögenhetsskada som arbetstagaren i tjänsten vållar genom brott. Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska staten ersätta person- skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Staten är också skyldig att ersätta skada på grund av att någon annan kränks genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Med kränkning avses enligt 2 kap. 3 § skade- ståndslagen att någon allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes frihet, frid eller ära. Departementschefen anförde i propositionen till skadestånds- lagen att utmärkande för utövning av offentlig myndighet är att det rör sig om beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck för sam- hällets maktbefogenheter (prop. 1972:5 s. 312). Karakteristiskt för sådana åtgärder är att de kommer till stånd och får rättsverkningar för den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur. Det råder inte någon tvekan om att ett beslut om dispositionsförbud sker i myndighets- utövning. När det gäller prövningen av om skadeståndsgrundande fel eller försummelse har förekommit från en myndighets sida har i för- arbetena uttalats att den fråga som bör ställas är vad som rimligen kan fordras av myndigheten med hänsyn till verksamhetens art och ändamål (prop. 1989/90:42 s. 14 f.). Det betyder att hänsyn tas till sådana förhållanden som att ett beslut har varit brådskande och rört en juridiskt invecklad fråga. Myndighetens handlande ska värderas ur allmänhetens synvinkel. Det avgörande blir därför de krav på rättssäkerhet, noggrannhet och korrekt handläggning som den en- skilde rimligen har kunnat ställa i den aktuella situationen. Om myndigheten har brustit i något av dessa avseenden hjälper det där- för inte att man från det allmännas sida kan åberopa särskilda för- hållanden som gör handlandet i viss mån ursäktligt, t.ex. att felet har berott på tjänstemannens bristande erfarenhet, höga arbets- börda eller hastigt påkomna sjukdom (a. prop. s. 15). Det är den skadelidande som ska bevisa att vållande föreligger. I princip lär det räcka med att den enskilde påvisar att ett fel före- kommit som är så allvarligt att det får antas bero på oaktsamhet på Han eller hon behöver således inte visa exakt vad oaktsamheten har bestått i (förbiseende av lagregel, misstag om faktiska förhållanden etc.). Om det allmänna vill åberopa att felet med hänsyn till särskilda omständigheter är ursäktligt är det det allmännas sak att utreda detta. Annars bör man kunna utgå från att oaktsamhet föreligger (Skadestånd och , SOU 2010:87, betänkande av Utredningen om det allmännas ansvar enligt , s. 84).