sou · H0B384 · 2012-12-18 00:00:00 — Den som har blivit kallad till samtal ska vara skyldig att inställa sig. 10 Se 36 kap. 6 § första stycket . Kallelsen ska kunna förenas med vite. Om den som har kallats inte inställer sig personligen, ska kunna döma ut vitet och förordna om polishämtning. – ska kunna avstå från kallelse till samtal genom personlig inställelse om det finns särskilda skäl. Som ovan har framgått har som praxis att kalla dem som har fått näringsförbud till ett inledande samtal. Enligt handläggare hos fyller detta samtal en viktig funktion genom att de som har fått närings- förbud därvid får information om innebörden av förbudet. På så sätt kan risken för missförstånd minskas liksom risken för att någon bryter mot förbudet av okunnighet. Vidare har samtalet en bevissäkrande funktion; en person som senare överträder förbudet kan inte freda sig med påståenden om att han eller hon inte kände till dess innebörd. Enligt handläggare hos har samtalet även en annan viktig funktion, eftersom det förser myndigheten med ett underlag för en bedömning av risken för att en person kommer att bryta mot förbudet. Det är bl.a. utifrån denna riskbedömning som det fortsatta tillsynsarbetet organiseras. Vi drar av detta slutsatsen att det inledande samtalet fyller en viktig funktion i tillsynsarbetet och att detta samtal därför bör vara en obligatorisk del av tillsynen. Så är fallet även om myndigheten inte har någon möjlighet att tvinga den som har kallats till samtalet att svara på frågor. En förutsättning för att ett system med inledande samtal ska fylla sin funktion är givetvis att det regelmässigt kommer till stånd sådana samtal. Som tidigare framhållits är den som har näringsförbud inte skyldig att medverka vid det inledande samtalet hos . Visserligen hörsammar ändå flertalet av dem som har fått näringsförbud kallelse; enligt en uppskattning från myndigheten infinner sig sålunda av dem som har fått näringsförbud till det inledande samtalet. De övriga är emellertid svårare att komma i kontakt med och vissa lyckas myndigheten över huvud taget inte nå. För att förbättra möjligheter att få till stånd ett inledande samtal föreslår vi att det införs en skyldighet för personer som har fått näringsförbud att inställa sig personligen till ett sådant samtal hos myndigheten. En sådan ordning skulle under- stryka för den som har fått näringsförbud att förbudet måste tas på allvar, att han eller hon står under viss tillsyn och att samhället tillmäter denna tillsyn stor betydelse. En författningsenlig skyldig- het för den som har fått näringsförbud att inställa sig personligen till torde också leda till att myndigheten snabbare än kan få underlag för sin riskbedömning och sin planering av det fortsatta tillsynsarbetet. handläggare har framför allt framhållit vikten av att det inledande samtalet görs obligatoriskt. Emellertid visar de uppgifter som myndighetens handläggare har lämnat under vårt utredningsarbete att samtal ibland även kan vara ett viktigt inslag i den fortlöpande tillsynen. Det är framför allt när det, av olika skäl, görs bedömningen att det föreligger en ökad risk för överträdelse som kallar till ytterligare sammanträffande. Men det är tydligt att ytterligare samtal kan vara av värde även i fall, där någon ökad risk inte säkert kan identifieras men ett samtal ökar myndighetens möjlighet att göra en riskbedömning. Det talar för att den som har näringsförbud i viss utsträckning även bör vara skyldig att inställa sig till för samtal under hela den tid då näringsförbudet gäller. I sammanhanget kan kon- stateras att det i finns en allmän bestämmelse om att en person som har näringsförbud är skyldig att inställa sig hos polis- myndigheten för samtal (se avsnitt 2.3.1). En bestämmelse som ger en obegränsad möjlighet att kalla den som har näringsförbud till återkommande samtal hos myndigheten framstår emellertid som alltför långtgående. Erfarenheterna från myndighetens nuvarande tillsynsverksamhet visar, som har nämnts, att myndigheten framför allt kallar till samtal om man gör bedömningen att det finns en ökad risk för över- trädelse. En ordning där myndigheten rutinmässigt kallar till åter- kommande samtal torde inte heller fylla något verkligt behov. Möjligheten att kalla till ytterligare samtal – och att, som vi åter- kommer till nedan, framtvinga ett sådant samtal med vitesföre- läggande eller polishämtning – bör därför begränsas till de fall där myndigheten mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet ser ett särskilt behov av ett sådant samtal. Bestämmelserna om detta bör lämpligen utformas så att myn- digheten får kalla till ytterligare samtal, om det finns särskilda skäl. Vi återkommer i författningskommentaren till vad som kan utgöra särskilda skäl. Redan här bör dock sägas att det inte handlar enbart om situationer där myndigheten kan se en förhöjd risk för att näringsförbudet överträds, utan även om t.ex. situationer där myn- digheten behöver komma till tals med den som har näringsförbud för att över huvud taget kunna bedöma om det finns risk för överträdelser. Möjligheten att avstå från kallelse till samtal Vi anser att inledande samtal av det ovan angivna slaget bör vara ett stående inslag i tillsynen över meddelade näringsförbud. Det bör alltså i princip åligga att kalla till ett sådant samtal. Det kan emellertid förekomma situationer där myn- digheten bör kunna avstå från att hålla samtal i form av ett personligt sammanträffande. Så kan exempelvis ibland vara fallet om den person som har näringsförbud befinner sig utomlands och det inte framstår som proportionerligt att begära att han eller hon ska ta sig till för ett personligt sammanträffande. I sådana fall bör kontakten mellan myndigheten och den aktuella personen i stället kunna ske per telefon eller via videokonferens hos en utlands- myndighet. Detsamma gäller i enstaka fall i fråga om personer som bor i en avlägsen del av . I dessa fall kan dock i de flesta fall problemet med långa resor lösas genom att S-teamen tar hjälp av andra kronofogdekontor för att genomföra samtalen. Det bör alltså finnas ett utrymme för att i enstaka fall, när det föreligger särskilda skäl för det, avstå från att kalla till samtal. Det bör dock betonas att detta undantag inte innebär att skyldigheten för att informera om innebörden av näringsförbudet faller bort, utan endast att informa- tionen inte måste lämnas i samband med ett personligt samman- träffande. har möjlighet att i utsökningsmål kalla gäldenären till förhör hos myndigheten vid vite av högst . Syftet med förhöret är att utreda gäldenärens tillgångar. Gäldenären är skyldig att vid förhöret lämna de uppgifter om sina tillgångar som behövs i målet. Uteblir gäldenären från förhöret, har myndigheten rätt att döma ut vitet och kan även besluta om polishämtning. I vissa fall kan gäldenären även häktas.11 Möjligheten att hämta en person till förhör har i den bakom- liggande propositionen motiverats med att det är en nödvändig förutsättning för att förfarandet ska bli tillräckligt effektivt i fall då gäldenären eller annan svaranden tredskas. Enbart det förhållandet att myndigheten har getts sådana befogenheter skulle enligt det föredragande statsrådet bidra till att förmå ovilliga svarande att hörsamma en kallelse. Det förutsattes dock att möjligheten till hämtning skulle användas med stor försiktighet.12 Enligt vår mening finns det av samma skäl anledning att tro att möjligheter till vitesföreläggande och polishämtning i lagen om närings- förbud skulle kunna effektivisera tillsynen. faktiska möjligheter att komma till tals med dem som har närings- förbud skulle sannolikt öka avsevärt. I synnerhet bestämmelser om hämtning bör visserligen användas med stor försiktighet. Hämt- ning utgör en sådan begränsning i rörelsefriheten som enligt 2 kap. 8, 20 och 21 §§ regeringsformen endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Av 2 kap. 21 § regeringsformen följer också att en sådan begränsning inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Frågan måste därför ställas om en åtgärd av detta slag står i proportion till ändamålet, dvs. att effektivisera tillsynen. Vi anser att den frågan bör besvaras jakande. Som vi redan har konstaterat fyller bestämmelserna om näringsförbud en viktig funktion genom att de skyddar samhället mot missbruk av närings- friheten. En förutsättning för detta är dock att meddelade närings- förbud efterlevs, något som i sin tur kräver en effektiv tillsyn. Intresset av en effektiv tillsyn är därmed så starkt att det motiverar införandet av bestämmelser om hämtning i samband med tillsynen. Av betydelse i sammanhanget är också att polishämtning enbart utgör en kortvarig begränsning av rörelsefriheten. 11Se 2 kap. 10, 12 och 16 §§ samt 4 kap. 14 § utsökningsbalken. 1980/81:8 Del 1 s. 236. Vi föreslår därför att ska ha möjlighet att förena en kallelse till ett samtal med vite. Myndigheten bör också, om den som har kallats till ett sådant samtal vid äventyr av vite trots detta uteblir, kunna besluta att han eller hon ska hämtas till ett samtal. Det är givet att möjligheten till hämtning bör användas med urskiljning så att åtgärden i det enskilda fallet inte framstår som oproportionerlig. Det bör understrykas att den nu föreslagna regleringen tar sikte enbart på att förmå den som har näringsförbud att inställa sig till samtal. Vi föreslår däremot inte att genom vitesföreläggande, hämtning eller på annat sätt ska kunna tvinga personen att lämna vissa efterfrågade uppgifter vid samtalet. I det avseendet skiljer sig den föreslagna regleringen från vad som gäller enligt utsökningsbalken. Det sammanhänger med att ett framtvingande av uppgifter sannolikt inte skulle vara förenligt med åtaganden enligt artikel 6 i (se vidare om detta avsnitt 8.4.2). Sammanfattningsvis innebär det nu sagda att bör ha möjlighet att förena en kallelse till ett samtal – vare sig det är fråga om det ovan beskrivna obligatoriska inledningssamtalet eller ett senare samtal som myndigheten har funnit att det finns särskilda skäl att hålla – med ett vitesför- läggande. Det bör – på samma sätt som enligt utsökningsbalken – ankomma på att pröva om det förelagda vitet ska dömas ut. Uteblir den kallade, trots förelagt vite, bör också ha rätt att besluta om att den kallade ska kunna hämtas genom polisens försorg. Möjlighet till förtida omhändertagande m.m. Bestämmelser om hämtning finns även i . Såväl vittne som part kan hämtas till sammanträde eller rättegång i dom- stol.13 I 9 kap. 10 § finns bestämmelser om hur hämt- ning ska gå till. Enligt dessa bestämmelser får den som ska hämtas – till skillnad från vad som gäller enligt utsökningsbalkens regler om hämtning – under vissa förhållanden omhändertas före själva hämtningen (i det följande benämnt förtida omhändertagande).14 13Se exempelvis 36 kap. 20 §, 44 kap. 3 § tredje stycket och 45 kap. 15 § . 14Av 9 kap. 10 § följer att den som ska hämtas inte får omhändertas tidigare än vad som är nödvändigt för att han ska kunna inställas till samman- trädet. Enligt andra stycket samma paragraf följer att om ett hämtningsförsök tidigare miss- Att införa en liknande bestämmelse i fråga om hämtning till samtal hos skulle sannolikt öka myndig- hetens möjligheter att komma i kontakt med personer som inte har infunnit sig hos myndigheten. måste det framhållas att ett förtida omhändertagande enligt utgör ett frihetsberövande. I rättsfallet NJA 1992 s. 555 uttalar domstolen bl.a. följande: Förtida omhändertagande enligt 9 kap. 10 § 2 st RB innebär ett frihets- berövande utöver vad som följer av själva hämtningsförfarandet. Sådant omhändertagande blir särskilt ingripande om det vid verk- ställigheten förenas med inlåsning eller annan liknande åtgärd. Beaktas bör också att beslut i frågan fattas utan föregående kommunicering med berörda parter, i följd varav det lätt kan inträffa att underlaget är bristfälligt, samt att beslutet går i verkställighet. Bestäm- melsen är i och för sig generellt tillämplig och gäller alltså även t ex en tilltalad person beträffande vilken frihetsstraff inte kommer att bli aktuellt. Mot bakgrund av det anförda är det tydligt att befogenheten att förordna om omhändertagande måste användas med stor restriktivitet (jfr 2 kap 8 § regeringsformen). Justitiekanslern () har bedömt hämtning till förhör som en frihetsinskränkning.15 Oavsett om man ser ett förtida omhändertagande som ett fri- hetsberövande eller enbart en frihetsinskränkning, innebär en sådan möjlighet att en myndighet ges rätten att på ett högst påtagligt sätt, utan någon egentlig prövning, begränsa en persons frihet. Detta har relevans även då man överväger införa en liknande bestämmelse i lagen om näringsförbud. Till bilden hör att möjlig- heten till omhändertagande enligt har motiverats med att en persons utevaro kan orsaka inställda förhandlingar med stora kostnader och olägenheter som följd. Dessa skäl gör sig inte gällande på samma sätt i tillsynsärenden; de negativa effekterna av ett inställt samtal torde regelmässigt bli mycket mindre än de negativa effekterna av att en domstols- förhandling, med åtskilliga personer inblandade, ställs in. lyckats eller om det annars på grund av vad som är känt om den som ska hämtas finns sär- skild anledning till det, får rätten eller polismyndigheten besluta att personen får om- händertas tidigare än vad som följer av första stycket. Omhändertagande får i sådant fall ske högst eller, om rätten beslutat, högst arton timmar tidigare än vad som följer av första stycket. Vid beslut om omhändertagande ska enligt samma stycke särskilt beaktas vilka olägenheter det kan antas medföra att den som ska hämtas inte är närvarande vid sam- manträdet inför rätten. 15 Se bl.a. JK:s beslut i dnr 5163-05-41. därför inte tillräckliga skäl att förena bestämmelserna om hämtning med bestämmelser om förtida omhändertagande inför hämtning. Redan den föreslagna möjligheten att hämta en person till samtal kommer att innebära ett visst frihetsberövande. Av den anledningen bör det i lagen anges – i likhet med vad som anges i – att den som ska hämtas inte får omhändertas tidigare än vad som är nödvändigt för att han eller hon ska kunna inställas till samtalet. Bör möjligheten att förelägga vid vite begränsas? En del av de personer som har svårt att komma i kontakt med är sådana som befinner sig utomlands. Frågan inställer sig därför vilken effekt de föreslagna bestäm- melserna får i fråga om dessa personer. Här måste 3 § andra stycket delgivningslagen (2010:1932) beaktas. Enligt denna paragraf får en kallelse av en målsägande, ett vittne, en sakkunnig eller någon som avses i 36 kap. 1 § andra och tredje styckena och som ska delges utomlands, inte ske vid vite, om inte annat följer av lagen (1974:752) om nordisk vittnesplikt. Som paragrafen är utformad hindrar den emellertid inte att t.ex. en tilltalad i brottmål som befinner sig utomlands delges kallelse med vitesföreläggande. Därmed bör det inte heller finnas något som hindrar att man i tillsynsärenden delger sådana kallelser med personer som befinner sig utomlands. En annan sak är dock om det är lämpligt att kalla någon som befinner sig utomlands vid äventyr av vite.16 Det bör därför vara möjligt att för att avstå från att förena en kallelse med vite. 16 Bestämmelsen i 3 § andra stycket delgivningslagen har införts som ett svar på åtagande enligt den europeiska konventionen av om inbördes rättshjälp i brottmål och tillämpningskonvention till (se Ds 2009:28 s. 131). Vid införandet av den nu gällande delgivningslagen uttalade regeringen att den anser att det finns anledning att överväga i vilken utsträckning vitesföreläggande över huvud taget bör kunna riktas mot en person som befinner sig på ett annat lands territorium. Emellertid konstaterades att denna fråga inte rymdes i det lagstiftningsärendet och att bestämmelsen i det nämnda lagrummet därför tills vidare utan ändring i sak borde föras över i den nu gällande delgivningslagen (se prop. 2009/10:237 s. 97). Även om det inte finns något som hindrar att en part som befinner sig utomlands kallas vid vite kan en sådan ordning ändå ge upphov till problem. I kommentaren till uttalas följande. Man kan numera hävda att det är en huvudregel att utländska myndigheter inte medverkar till delgivning av viteskallelser och att de kan reagera mot att sådana kallelser sänds över direkt med post till en person som befinner sig på deras territorier. Mot denna bakgrund bör domstolar, när något annat inte tillåts genom en konvention, normalt avstå från att ge ett vitesföreläggande i en sådan kallelse som skall delges utomlands (se P. Fitger m.fl., I, s. 9:14 a, supplement 32, ). 8.4.4Inhämtande av uppgifter från personer med näringsförbud Förslag: ska kunna begära att den som har näringsförbud lämnar uppgift om inkomst- och anställ- ningsförhållanden och övriga omständigheter av betydelse för tillsynen. Som har framgått finns det inte någon skyldighet för en person som har näringsförbud att uppge till hur han eller hon försörjer sig. Enligt vår mening är det naturligt att ska kunna begära in sådana uppgifter. Det gäller även andra uppgifter som kan vara av betydelse för tillsynsarbete, t.ex. uppgifter om ägar- anknytning till näringsverksamhet. En bestämmelse med liknande innebörd finns i den finska lagen om näringsförbud.17 Vi har tidigare behandlat frågan om en bestämmelse av detta slag bör utformas så att den enskilde är skyldig att lämna de begärda uppgifterna och förenas med sanktioner för det fall att uppgifts- skyldigheten inte fullgörs. Vi har emellertid gjort bedömningen – framför allt med hänvisning till fallet Kansal och rättsfallet NJA 2001 s. 563 – att det inte är förenligt med åtagande enligt att straffsanktionera en bestämmelse, som gör att en person mot sin vilja tvingas avslöja att han eller hon har gjort sig skyldig till brott (se avsnitt 8.4.2). Det bör alltså inte införas några bestämmelser som ålägger den som har näringsförbud att svara på frågor. Redan en uttrycklig bestämmelse om att får begära in uppgifter av de aktuella slagen torde emellertid komma att underlätta myndighetens arbete. En sådan bestämmelse tydliggör också att har rätt att efterforska allt slag av information som har betydelse för myndighetens tillsyn. 17 Se 21 a § andra stycket lagen om näringsförbud 13.12.1985/1059. 8.4.5Uppgiftsskyldighet för tredje man Förslag: Om det är av betydelse för tillsynsverksamhet, ska myndigheten kunna förelägga tredje man att lämna uppgift om ett ekonomiskt mellanhavande med en person som har näringsförbud. Ett sådant föreläggande ska kunna förenas med vite. Lagen om näringsförbud ger inte någon uttrycklig rätt att begära in upplysningar från tredje man. Det hindrar dock inte att myndigheten i många fall kan få in uppgifter från tredje man. Om tredje man är en myndighet, kan givetvis alltid begära att få ut sådana uppgifter som är offentliga. Om det råder sekretess för uppgifterna enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), kan i viss utsträckning få ut uppgifter med stöd av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § första stycket nämnda lag. Därtill framgår av 10 kap. 24 § att sekretess inte hindrar att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Annorlunda förhåller det sig om tredje man inte är en myndighet, utan exempelvis en privatperson eller en bank. När det i det följande talas om tredje man avses den senare kategorin av subjekt. Avsaknaden av bestämmelser som ger rätt att infordra uppgifter från tredje man kan i viss utsträckning kompenseras genom bestämmelserna i 4 kap. 15 § utsöknings- balken. Enligt denna paragraf är tredje man skyldig att uppge huruvida en gäldenär har en fordran på eller annat mellanhavande med honom, som kan vara av betydelse för bedömningen av om gäldenären har utmätningsbar egendom. Tredje man är också skyldig att lämna uppgift om den närmare beskaffenheten av mellanhavandet. Denna uppgiftsskyldighet är begränsad till situationer då det föreligger ett rättsförhållande av ekonomisk betydelse i vilket gäldenären och tredje man har del.18 Den som inte fullgör uppgiftsskyldigheten kan tvingas betala vite eller, i sista hand, häktas. har som rutin att handlägga utmät- ningsärenden tillsammans med tillsynsärenden. På så sätt kan de uppgifter som har hämtats in med stöd av utsökningsbalken även användas vid tillsynen. Enligt handläggare hos har uppgifter som hämtas in i samband med utmätning betydelse i tillsynsverksamheten. Genom exempelvis bankkontoutdrag kan man kontrollera om det har förekommit transaktioner som talar för att en person med näringsförbud fortfarande driver en näringsverk- samhet. Handläggarna upplever det emellertid som mindre till- fredsställande att de inte har någon rätt att begära in uppgifter från tredje man, när den som har näringsförbud inte förekommer med skulder hos myndigheten. Behovet av nya regler Som vi har konstaterat är det viktigt att tillsyns är effektiv och trovärdig. Det är uppenbart att myndighetens arbete skulle underlättas väsentligt om myndigheten i det inledandet skedet av tillsynen kunde få tillgång till uppgifter om banktillgodohavanden och liknande uppgifter. Därmed skulle det på ett helt annat sätt än bli möjligt att kontrollera och analysera de övriga uppgifter som myndigheten har tillgång till. Detta skulle i sin tur ge bättre förutsättningar för myndighetens riskbedömningar och därmed också för planeringen av det kommande tillsynsarbetet. Lika klart är att en möjlighet att få in upplysningar från tredje man skulle vara av värde om det under det åtföljande tillsynsarbetet framkommer tecken som tyder på att näringsförbudet överträds. I den situationen är hänvisad till att själv utföra enklare spaningsåtgärder, begära att polisen biträder med mera omfattande spaning eller, om misstankarna är av någon styrka, göra en brottsanmälan. En möjlighet att få in upplysningar från tredje man – t.ex. en bank eller annan näringsidkare – skulle utan tvivel göra det möjligt för att avse- värt enklare och snabbare få klargjort om misstankarna har någon grund eller ej. Adekvata åtgärder kan då vidtas på ett avsevärt 18 Se prop. 1980/81:8 Del 1 s. 415. tidigare stadium än vad som är möjligt. Myndighetens kostnader skulle också minska. I och för sig får i många fall tillgång till de uppgifter som myndigheten behöver genom reglerna om tillgångsundersökning i samband med utmätning. Det framstår emellertid som principiellt tveksamt att myndighetens möjligheter att utöva sin tillsyn är beroende av vilken information som myndigheten har erhållit för annat ändamål. Till detta kommer att en förhållandevis stor grupp av personer med näringsförbud inte före- kommer i några utmätningsärenden, varför i fråga om dessa personer står helt utan möjligheter att infordra upplysningar från tredje man. Det har även betydelse att de upp- lysningar som får in med stöd av utsökningsbalken – t.ex. uppgifter om behållningen på ett visst konto – inte alltid är av det slag som behövs i ett tillsynsärende. Införandet av en särskild bestämmelse om uppgiftsskyldighet för tredje man i lagen om näringsförbud skulle därmed generellt öka möjligheter att få tillgång till just den information som tillsynsarbetet kräver. Vi föreslår därför att ges rätt att begära in sådana upplysningar från tredje man som har betydelse för myndighetens tillsynsverksamhet. behov av att kunna kontrollera uppgifter med tredje man kan uppstå i en rad olika situationer. Enligt vår mening bör det därför inte finnas någon begränsning i fråga om vem som myndigheten kan hämta in uppgifter ifrån. Det avgörande för om det finns en uppgifts- skyldighet bör vara huruvida tredje man har ett ekonomiskt mellan- havande med den som har näringsförbud och att mellanhavandet har betydelse för tillsynen.