sou · H0B339d4 · 2012-06-14 00:00:00 — En skillnad är emellertid att marknaden för sådana produkter levererar en fungerande kontrollmekanism till följd av att missnöjda kunder kan vända sig till andra leverantörer. Det rykte eller varumärke som en leverantör bygger upp kan för kunden signalera att man normalt levererar en produkt som inte är förenad med systematiska kvalitetsproblem. I offentliga upphandlingar är det inte möjligt att på detta sätt lita till leverantörernas goda rykte. Lagen om offentlig upphandling innebär i stället att valet av utförare måste baseras på egenskaper som är rimligt möjliga att mäta och verifiera.2 Det faktum att man har haft ett bra samarbete med ett företag är då inte möjligt att åberopa när ett nytt avtal ska tecknas. Bygg- och anläggningsprojekt skiljer sig från många andra produkter i så måtto att arbetet innehåller ett betydande behov av anpassning av genomförandet till den situation som föreligger på projektplatsen. Även om många delar av en väg eller järnväg kan massproduceras är andra delar skräddarsydda för att hantera de 2 är i sin tur tillkommen för att säkerställa att alla anbudsgivare behandlas på ett likvärdigt sätt och också för att begränsa risken för att samhällets medel används på ett medvetet slösaktigt sätt, dvs. för att försvåra för korruption. specifika utmaningar man ställs inför. Detta försvårar möjligheten att följa upp kvalitén på den färdiga anläggningen.3 I samma andetag är det viktigt att framhålla att varje anläggning innehåller många återkommande arbetsmoment, dvs. det finns en underliggande bank av komponenter som fogas samman till en helhet. Problemet med att bedöma kvalitén i anbuden återkommer också när det gäller upphandlingar av projekteringskonsulter. Det är inte uppenbart att den som lägger det lägsta anbudet också är den som också tillhandahåller projekt med låg totalkostnad om man i detta begrepp också innefattar kvalitetsaspekter. Om en aspekt i upphandlingar av såväl projektering som entreprenader är kvalité så handlar den andra återkommande frågan om risk och hur denna risk ska fördelas mellan parterna. Varje uppdrag är förenat med osäkerhet om vad som kommer att vara de faktiska omständigheterna när uppgiften ska utföras.4 Vissa risker är generella, dvs. oavsett vem som får ett kontrakt så finns osäkerheten. Det bästa exemplet är de geotekniska osäkerheter som alltid finns fram till dess att en spade satts i marken eller en sprängning har inletts. En geoteknisk undersökning leder fram till de bästa tänkbara slutsatserna givet de hål som borrats och de prover som tagits. Därutöver finns en osäkerhet som kommer att lösas upp först när arbetet påbörjats. Det finns också företagsspecifika risker. Varje entreprenör har en egen maskinpark och personalsammansättning och olika företag kan välja att använda delvis olika produktionsmetoder. Detta har i sin tur konsekvenser för hur utfallet av ett projekt kan komma att bli. Olika avtals- och ersättningsformer fördelar risken mellan beställare och utförare på olika sätt. Vi kommer att ge flera exempel på detta i den fortsatta genomgången. 3Den fysiska planeringen för byggande av vägar och järnvägar5 Planeringsprocessen innebär att man omvandlar en preliminär tanke kring hur ett problem ska hanteras till en faktisk aktivitet som resulterar i att en byggnad eller anläggning färdigställs. 3Mycket talar för att det är lättare att i denna bemärkelse massproducera byggnader än anläggningar eftersom en fastighet i mycket större utsträckning kan massproduceras. 4Man brukar definiera risk som en osäkerhet som det är möjligt att kvantifiera i termer av sannolikhet för att en situation ska uppträda. 5Avsnittet baseras på den beskrivning som ges i SOU 2010:57. fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). En målsättning med de två lagverken är att koppla planering och genomförande av väg- och järnvägsbyggen till övrig samhällsplanering. En del av syftet med den långa processen är att förankra planeringen av vägar och järnvägar i den regionala och kommunala planeringen samt till att ge goda möjligheter till insyn och påverkan för dem som berörs. Vidare syftar processen till att göra avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen samt till att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plangenomförande. Den fysiska planeringen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet från ett skede ger utgångspunkterna för nästa. Processen inleds med en förstudie vars syfte är att klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen; se figur 1. Utifrån befintligt kunskapsunderlag beskrivs vilka problem som föreligger i det existerande väg- eller järnvägsnätet och olika tänkbara åtgärder för att komma åt problemen analyseras. Avsikten är att identifiera och pröva tänkbara alternativ för att få fram vilka som verkar genomförbara och därför intressanta att studera vidare. Ju tidigare i en planeringsprocess som arbetet med att utforma en anläggning för att minimera livscykelkostnaderna kan påbörjas, desto större möjligheter finns det att påverka slutresultatet. Det är därför nödvändigt att redan i förstudieskedet ha tillgång till åtminstone översiktlig kunskap om de olika tekniska lösningar som sedermera kan komma att detaljstuderas. På så sätt är det möjligt att bidra till att behålla flexibilitet i de successiva ansträngningarna att hitta en lösning som är kostnadseffektiv. Arbetet med att ta fram underlag för beslut om sträckning, plan och profil samt andra för anläggningen väsentliga villkor är betydelsefulla i detta perspektiv. Personalens kompetens och erfarenhet liksom de resurser i övrigt som avsätts för ändamålet har stor betydelse för kvalitén på underlagen och därmed anläggningens livscykelkostnader. Kompetens och erfarenhet omfattar såväl plan- och miljöfrågor som produktion, produktionsteknik och produktionsekonomi. Det måste också finnas goda kunskaper vad gäller utformningen av krav på kvalité och liksom vad gäller sambandet mellan nyinvesteringsstandard och framtida kostnader för drift- och underhåll. Förstudien ger underlag för att ta ställning till om projektet ska drivas vidare eller inte. I en vägutredning eller en järnvägsutredning ska därefter de alternativ som bedöms som genomförbara efter förstudien analyseras och utvärderas. Särskilda inventeringar och utredningar görs för att ge tekniskt och miljömässigt underlag för valet av korridor. Alternativen och deras konsekvenser ska redovisas så att de kan jämföras med varandra och med att inte genomföra någon utbyggnad alls. Det tredje planeringsskedet innebär att en arbetsplan eller en järnvägsplan ska upprättas. En sådan plan krävs för alla projekt som innebär att man behöver utöka eller förändra markanvändningen. Planen ska redovisa väg- eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark som behöver tas i anspråk. Dokumentet ska också innehålla en bedömning av de förväntade kostnaderna för att genomföra projektet. En fastställd arbetsplan eller järnvägsplan en systemhandling6 – pekar ut vilken mark som krävs för projektet och är det dokument som ger tillgång till marken. I och med att arbetsplanen respektive järnvägsplanen fastställts är den fysiska planeringsprocessen avslutad. Av beskrivningen framgår att respektive dokument innebär att man lagt in restriktioner på utformningen av den anläggning som ska byggas. Linjedragningen ligger fast vilket innebär att senare tankar kring alternativa dragningar som skulle kunna minska byggkostnaderna kan prövas. Sådana restriktioner kan vara nödvändiga i bebyggda områden där hänsyn måste tas till existerande bebyggelse etc. Däremot finns åtminstone i princip inte motsvarande behov för linjedragning i obebyggd mark, men planen innebär trots detta restriktioner också där. Likaså lägger planen med relativt stor detaljeringsgrad fast den specifika höjden etc. på den nya anläggningen. 6 I järnvägssammanhang avses med systemhandling ett dokument som fastställer vilken järnvägsteknik som ska användas och kostnaderna för mark, geoteknik, konstbyggnad liksom ban-, el-, signal- och tele-teknik. De järnvägstekniska delarna kostnadsberäknas inte i järnvägsplanen utan i systemhandlingen. Språkbruket inom detta område är något oklart, men här används begreppet systemhandling för att beteckna det dokument som är slutprodukten av den fysiska planeringsprocessen. De observationer som fortsättningsvis görs är oberoende av när, mera precist, som dokumentet föreligger. 4 Val av affärsform Med utgångspunkt från de ställningstaganden som gjorts under den fysiska planeringsprocessen ska beställaren välja vilken affärsform man vill använda sig av. Begreppet används av för att karaktärisera fyra val som måste göras, nämligen val av upphandlings-, entreprenad- och ersättningsformer samt verktyg för samverkan. Dessa moment beskrivs fortsättningsvis i avsnitt 4.1–4.4. Framställningen baseras på riktlinjer vad gäller val av affärsform för entreprenader (, 2010) respektive för val av projekteringsuppdrag (, 2011). Myndighetens avsikt är att med ett medvetet val av affärsform skapa ett gemensamt arbetssätt och tydliggör beslutsbefogenheter inom organisationen. Avsikten är att på så sätt öka möjligheterna att genomföra projekt inom beslutad budget, och till rätt kvalitet. Avslutningsvis görs i avsnitt 4.5 några sammanfattande reflexioner om riktlinjerna. Valet mellan olika upphandlingsformer styrs av det offentliga regelverket i form av Lagen om offentlig upphandling (, bland annat för väginvesteringar) och Lagen om upphandling i försörjningssektorn (LUF; järnvägsinvesteringar). Syftet med lagstiftningen är att på bästa sätt ta till vara konkurrensen på marknaden och också att behandla alla anbudsgivare på ett enhetligt sätt. Reglerna gör åtskillnad mellan konsultuppdrag över respektive under ett tröskelvärde som för är och för LUF . För upphandlingar över tröskelvärdet kan tre förfaranden tillämpas. I det öppna förfarandet görs kvalificering och anbudsvärdering , dock som två skilda moment. I kvalificeringsdelen kontrolleras att anbudsgivarens förmåga stämmer överens med ställda krav och övriga parametrar värderas i utvärderingsdelen. Med ett selektivt förfarande kvalificeras leverantörer som ansöker om att få delta i upphandlingen separat. De kvalificerade anbudssökandena inbjuds sedan att lämna anbud. Ett förhandlat förfarande innebär att den upphandlande enheten bjuder in utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. För konsultuppdrag under tröskelvärdet ska förenklat förfarande respektive urvalsförfarande tillämpas. Förenklat förfarande kan sägas motsvara öppet förfarande och urvalsförfarande kan sägas motsvara selektivt förfarande. Vid upphandlingar under tröskelvärdet finns inga minimitider för anbudsräkning såsom det gör vid förfaranden över tröskelvärdet. Beställaren kan också använda en projekttävling både för upphandlingar enligt och . Detta kan vara aktuellt för tekniskt komplicerade uppdrag, arkitektonisk utformning eller där gestaltningen ska ligga till grund för bedömning. Upphandlingsförfarandet konkurrenspräglad dialog kan användas både över och under tröskelvärdet men endast för upphandlingar i enlighet med . Förfarandet är tillämpligt när kontraktet är särskilt komplicerat och där traditionella upphandlingsförfaranden inte medger tilldelning av kontrakt. Konkurrenspräglad dialog ställer högre krav på resurser och kompetens hos deltagande aktörer samt omfattande förberedelser och planering. Ingen av dessa upphandlingsformer har prövats i någon större omfattning inom . Valet av entreprenadform avgör i stor utsträckning ansvars- och därmed riskfördelningen mellan beställare och utförare. Entreprenadformerna har definierats av , BKK7, en organisation gemensamt ägd av beställare och utförare. Det finns två dokument som kodifierar innebörden av entreprenadformen, Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive för Totalentreprenad (ABT06). Det finns skäl att betona att dessa anvisningar avgör både formerna för den kommande entreprenaden och för projekteringens genomförande. Närmare bestämt visar figur 2 att utförandeentreprenaden (UE) ger beställaren dvs. ansvar för projekteringen och vilken teknisk lösning som ska användas med avseende på konstruktion, material och varor och framför allt utförande. I en totalentreprenad (TE) ges i stället entreprenören ansvar för projekteringen, dvs. tekniska lösningen som ska uppfylla de funktions-/prestandakrav som anges i beställarens tekniska specifikation. En totalentreprenad kan emellertid vara mer eller mindre styrd beroende på hur beställaren valt att ange sina krav. Det vanligaste förfarandet tycks vara att använda styrda totalentreprenader där den tekniska specifikationen är relativt långtgående och delvis beskriver vilken teknisk lösning som ska väljas. Detta innebär att beställaren behåller en betydande del av sin kontroll över projektets utformning. Inriktningen är emellertid att utforma totalentreprenader på ett sätt som ger större frihet och ansvar till entreprenören. riktlinjer anger att valet av entreprenadform ska avgöras av vilka egenskaper projekten har och av förhållandena på leverantörsmarknaden. I bilaga D redovisas en bedömning av när utföranderespektive totalentreprenad torde vara mest lämpade. Valet mellan olika former för ersättning utgör ett val mellan hur starka drivkrafter beställaren vill ge utföraren för att denne ska anstränga sig för att hålla nere kostnaderna. Ersättningar till fast pris ger per automatik en drivkraft för entreprenören att utföra arbetet till så låg kostnad som möjligt för att därigenom öka sin marginal mot offererat pris. Beställaren får emellertid inte del av eventuella besparingar i förhållande till den ersättning man kommit överens om, åtminstone på kort sikt. I ett längre perspektiv kan kostnadsbesparingar i ett projekt innebära att nya lösningar kan 8 Beskrivningen i detta avsnitt utgör en blandning av texten i TRV 2010 och TRV 2011. Karaktäristiken av incitamenten avviker delvis från vad som sägs i dessa dokument. utnyttjas också i senare projekt och på så sätt komma beställaren till del i form av lägre framtida anbudspriser. Mängdreglerade avtal eller avtal med a-pris dominerar då man upphandlar utförandeentreprenader. Utgångspunkten för denna ersättning är den mängdförteckning som tas fram under projekteringen, dvs. den beskrivning som görs av de aktiviteter som ska genomföras; se vidare beskrivningen i avsnitt 5 nedan. Ett anbud består i att entreprenören anger ett pris för varje sådan aktivitet och totalkostnaden erhålls genom att multiplicera mängder med pris. Den entreprenör som vinner upphandlingen får betalt för faktiska mängder upp till det tak som framgår av mängdförteckningen.9 Incitamenten för besparingar av mängder försvinner med denna konstruktion och i själva verket skapas incitament att argumentera för större mängder än i det ursprungliga avtalet. bär entreprenören risken för att de styckpriser som ingår i offerten är tillräckliga för att täcka de egna kostnaderna för verksamheten. Samma förfarande tillämpas också i stor utsträckning i samband med projekteringsupphandlingar. Löpande räkning är mindre vanligt men kan förekomma när ett uppdrag är så komplext att arbetsinsatsen är svår att beräkna i förhand. Löpande räkning enligt självkostnadsprincipen innebär att projektören får betalt mot verifierade kostnader. Ett separat arvode och overhead tillkommer som en fast del eller som en procentsats på de verifierade kostnaderna. Löpande räkning innebär att uppdragstagaren inte tar någon risk utan att hela risken för fördyringar bärs av beställaren. Detta ger utföraren utrymme för att lägga ner extra tid för att hitta innovativa lösningar på de utmaningar denne ställs inför. försvinner utförarens incitament att effektivisera sitt eget genomförande. Beställaren måste därför vara aktiv för att säkerställa att projektören arbetar effektivt och man bör skapa en väl fungerande administration för dess hantering. Ett kompletterande sätt att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad är att utnyttja någon form av incitamentsmodell. Ett exempel på en sådan modell är att avtalet fördelar eventuell förtjänst eller ökad kostnad mellan beställare och entreprenör i förhållande till ett mål, exempelvis ett riktpris. Ett andra, eventuellt kompletterande tillvägagångssätt är att skapa incitament för att nå 9 I själva verket finns tumregler som innebär att man utan omförhandling kan få betalt för upp till 25 procents mängdöverskridanden under förutsättning att det finns argument för att detta är motiverat. olika precisa projektmål, exempelvis för att klara del- eller sluttider eller för att nå trafiksäkerhets-, arbetsmiljö- eller miljömål. Oavsett vilken entreprenadmodell som tillämpas kan beställaren, efter det att ett anbud accepteras, finna att det ursprungliga förfrågningsunderlaget var felaktigt eller ofullständigt. Man kan därför vilja (Ä)ndra, man kan vilja göra (T)illägg till eller ibland (A)vdrag från den ursprungliga överenskommelsen, något som går under samlingsbeteckningen ÄTA. Sådana förändringar kan ha stor betydelse för entreprenörens resultat och för det samlade kostnadsutfallet, dvs. en ÄTA innebär för det mesta att kostnaderna ökar jämfört med den ursprungliga överenskommelsen. Utfallet av sådana ÄTA påverkas också av att förhandlingssituationen mellan beställare och utförare är annorlunda då man ska teckna ett tilläggsavtal jämfört med då man konkurrerade om att få det ursprungliga avtalet. Utökad samverkan är ett begrepp som används för att beskriva umgänget mellan parterna i ett entreprenadkontrakt. Förenklat kan man beskriva samverkan som en moralisk påbyggnad på kontraktet. Samverkan i sin mest omfattande form innebär att utföraren också är med och påverkar kontraktsförhållandena. Av särskild betydelse för denna promemoria är de försök som görs att också innefatta projektören i arbetet med genomförandet av ett projekt. Samverkan innebär då ett trepartsförhållande där projektörens tankar på ett handgripligt sätt påverkar genomförandet. Detta innebär självklart att kostnaden för projektören ökar vilket kan vara motiverat om informationsöverföringen i genomförandefasen kan medverka till minskade kostnader, se vidare Samverkan kan ge ett värdefullt bidrag till att under genomförandet av ett projekt verkligen identifiera de lösningar som medverkar till att hålla nere byggkostnaderna. Trots en sådan samverkan kommer självfallet oväntade situationer att kunna inträffa och kostnaderna kommer att kunna öka på ett icke planerat sätt. I sådana situationer hjälper inte det faktum att man har samverkat, åtminstone så länge man inte kodifierat detta i tilläggsavtal. I stället är det formuleringarna i det ursprungliga kontraktet som kommer att vara avgörande för vilken av parterna som kommer att få betala för kostnadsökningarna, se vidare (2007). Redan i ett tidigt skede av den fysiska planeringen finns det anledning för konsult och beställare att bilda sig en uppfattning om vilken entreprenadform som kan komma att bli aktuell och därmed om projektering upphandlas som en del av entreprenadupphandlingen (TE) eller som en aktivitet som föregår entreprenadupphandlingen (UE). anvisningar slår också fast att affärsform ska övervägas i inledningen av arbetsplanerespektive järnvägsplaneskedet och senast vid upprättandet av en systemhandling. Den som på är ansvarig för ett projekt, dvs. projektledaren, ansvarar för den analys som föregår valet av affärsform. Detta ska redovisas i en s.k. motivbilaga anpassad efter projektets särart. Beslut om affärsform fattas av den chef som har delegering att fatta beslut om detta. En särskild motivbilaga ska alltid upprättas för större entreprenadprojekt och för samtliga upphandlingar av projektörer. De refererade dokumenteten – dvs. (2010) och (2011) – syftar till att tydliggöra befogenheter. Det är inte uppenbart vad detta innebär i termer av faktisk hantering av besluten. Det är dessutom väl känt att den regionala organisationen och i synnerhet beställarens projektledare har stor rådighet över formerna för att genomföra verksamheten. Konsekvenserna av de dokument som tagits fram för hur verksamheten kommer att genomföras är därför inte uppenbar. Däremot finns tydliga indikationer på att man fortsättningsvis inte bara ska dokumentera de ställningstaganden som görs utan att man också ska genomföra systematiska uppföljningar. Detta har inte gjorts tidigare och kan – med ett konsekvent genomförande – ge viktiga erfarenheter med konsekvenser för framtida beslut om utformning av upphandlingar av såväl projektering som entreprenader. 5 Genomförande av en utförandeentreprenad (UE) I tre avsnitt har formerna för den fysiska och den ekonomiska planeringen redovisats. Valet av affärsform innebär bland annat att man väljer mellan en utförande- och en totalentreprenad. I det här avsnittet ges en beskrivning av hur utförandeentreprenader genomförs. I bilaga C görs en beskrivning av uppläggningen av en total- entreprenad medan bilaga D i korthet behandlar vilka aspekter som bör påverka valet av entreprenadform. Bilagorna syftar till att göra det möjligt att se formerna för en UE i perspektivet av hur en TE kan genomföras, men tillför ingenting direkt för huvudsyftet med promemorian, dvs. att behandla formerna för projekteringsupphandlingar. Som framgår av figur 2 måste beställaren i en UE genomföra två separata upphandlingar. Inledningsvis beskrivs därför upphandlingen av en projektör (avsnitt 5.1) medan avsnitt 5.2 innehåller en beskrivning av hur man upphandlar genomförandet av själva projektet. För att kunna upphandla en entreprenad krävs en bygghandling (jfr figur 1), dvs. en samling tekniska dokument som redovisar alla detaljer i anläggningen och vilka vägmarkeringar, skyltar och trafiksignaler och annan utrustning som ska finnas inom det fastställda vägområdet. Om beställaren har för avsikt att genomföra ett projekt som en UE, och om man inte har egna resurser för projektering, måste även uppdraget att utforma bygghandlingen upphandlas i konkurrens. Detta är alltså upphandlingen av en projektering. För detta ändamål upprättas en uppdragsbeskrivning som tillsammans med ett antal andra dokument utannonseras. För att illustrera förfarandet återges här delar av en sådan beskrivning för ett specifikt projekt i som upphandlades . Uppdragsbeskrivning: Bygghandling objekt 83245792, väg E4 Myre–Skönsberg, delen vid Skönsmon. Objektet avser framtagande av bygghandling för tillfälliga trafiklösningar och ombyggnad av , delen vid Skönsmon. Vägavsnittet passerar strax väster om oljehamn och berör ett område inom oljehamnen där det pågår en sanering av oljeföreningar och där grundvattenytan ligger . Vid projekteringen måste hänsyn tas till befintliga pump- /grundvattenrör som finns inom området. Projekteringen ska ske så att byggnationen av ny E4 inte påtagligt förhindrar eller försvårar den pågående saneringen. Objektet innebär att följande aktiviteter behöver genomföras: ny port över industrispår för anslutning till oljehamnen stödmur längs mot industrispår. Tänkt lösning skall minimera schakt i oljeförorenad mark cirkulation, /Landsvägsallén inkl. anslutningar/ramper gång- och cykelväg parallellt med söder ut gång- och cykelväg från bron till Landsvägsallén lokalväg () från , under bron och fram till Landsvägsallén samt () projektera schaktnivåer för m.h.t. tänkta pålnivåer. Hantering av förorenade massor inarbeta tillhandahållen detaljprojektering av spont i banvall kompletterande terrestermätning för entreprenadområdet. Syftet med uppdraget är att ta fram en bygghandling som ska ligga till grund för en förberedande entreprenad inom projektet samt omhänderta förorenade massor. Uppdraget innebär att projektören ska ta fram färdiga konstruktionsritningar för port över industrispår.