sou · H0B339d3 · 2012-06-14 00:00:00 — Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Mindre och medelstora entreprenadföretags åsikter om den offentliga sektorns upphandlingar av entreprenadtjänster ska enligt dir. 2009:92 följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Bakgrunden till uppdraget är regeringens bedömning i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag. Kommitténs arbete ska präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer i syfte att tillvarata och sprida kunskap om åtgärders effekter och de iakttagelser som kommittén gör i sin uppföljning och analys. Anläggningsbranschens aktörer har inom ramen för det av och initierade projektet i anläggningsbranschen () etablerat olika forum och arenor för dialog. Dessa forum och arenor bör kommittén använda i sin dialog med branschens aktörer. Kommittén bör även se till att mindre företags och potentiella konkurrenters åsikter blir särskilt belysta. Kommittén ska utgå från de förslag till handlingsprogram som lämnats av i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). konstaterar i sitt ovan nämnda betänkande att konkurrensen kan förbättras genom att transaktionskostnaderna sänks. Vid höga transaktionskostnader skapas höga trösklar för marknadstillträde. För att få in mindre och medelstora företag krävs att upphandlingsunderlagen förenklas och att antalet krav begränsas till enbart sådana som är av vikt för att entreprenaden ska kunna genomföras på ett korrekt sätt med hänsyn till gällande lagstiftning och att den levererade slutprodukten ger avsett resultat och fungerar tillfredställande för dem som ska nyttja den. Det finns anledning att i ökad utsträckning standardisera förfrågningsunderlagen för att underlätta anbudsgivningen för de mindre företagen. Som ett led i arbetet att fånga de mindre och medelstora företagens åsikter i frågor som rör de statliga beställarnas agerande i samband med upphandlingar av entreprenadtjänster av företag inom anläggningsbranschen har en särskild enkät genomförts. Enkäten har riktats till de mindre och medelstora entreprenadföretagen i anläggningsbranschen. 2.Enkätens upplägg och utformning Enkäten har genomförts i form av riktade frågor till medlemsföretag inom branschorganisationen som verkar i anläggningsbranschen. Enkäten har riktats endast till entreprenadföretag och alltså inte till teknikkonsultföretag eller materialleverantörer inom anläggningsbranschen. Frågorna har anpassats med hänsyn härtill. En (statlig) beställare av anläggningstjänster har en rad instrument för att påverka effektiviteten i framdriften av ett anläggningsprojekt. De viktigaste verktygen återfinns i nedanstående figur. Relationerna mellan beställarna och entreprenörerna sker via direkta beställningar – kundorder. Den styrning som äger rum via dessa är stark och rör omfattning och avgränsning av uppdrag, tidpunkter för upphandling jämte start- och färdigställande av projekten, produktions- eller byggtider samt ansvars- och uppgiftsfördelning i projekten. Vidare upprättas beskrivningar av vad som ska göras eller åstadkommas i projekten och vad slutresultatet ska kännetecknas av och hur ersättningen är utformad. Slutligen bestäms i vilken grad och i vilka former som samverkan kan äga rum mellan parterna när väl kontrakt har tecknats. Det händer inte sällan att formen för samverkan aviseras redan i upphandlingsunderlaget. De frågor som finns upptagna i enkäten kretsar kring beställarens agerande och hur pass väl det svarar mot de önskemål som mindre och medelstora entreprenadföretag ger uttryck för. Frågorna tar sikte på tidsaspekter, ansvarsfördelning, storlek på uppdrag och beskrivningar i tekniskt och administrativt avseende. Syftet med enkäten var att få kunskap eller ökad kunskap om viktiga frågor vars svar kan möjliggöra eller initiera förändringar i beställarens agerande som innebär att konkurrensen på marknaden förbättras. I bilaga till denna rapport redovisas frågorna i enkäten. Svarsfrekvensen i enkäten har varit låg eller . Av totalt 135 företag har endast 19 svarat på frågorna i enkäten. Svar har inte heller alltid getts på samtliga frågor. Svaren kan därmed inte ge ett tillförlitligt värde av vad de mindre och medelstora förtagen i allmänhet hyser för åsikter om de offentliga beställarnas agerande i upphandlingar av entreprenader inom anläggnings- Det finns trots det tillräckligt goda skäl för att publicera resultatet av enkäten och måhända dra några försiktiga slutsatser eller – i vart fall – formulera väsentliga frågeställningar att gå vidare med i det fortsatta arbetet med att utveckla en ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen genom en ökad konkurrens från mindre och medelstora företag. 3.2De svarande företagen – storlek, m.fl. egenskaper Av de 19 företag som svarat ägnar sig 15 företag åt byggande. Hälften av företagen ägnar sig åt underhåll och 6 företag åt drift av anläggningsinfrastruktur. Det betyder att flertalet företag ägnar sig åt inte enbart byggande utan också underhåll och drift av anläggningar. Fyra företag håller inte på med byggande utan är inriktade på antingen drift och underhåll eller en kombination av dessa verksamheter. Åtta (8) av företagen är etablerade . Tre av företagen har varit verksamma , medan de resterande företagen har funnits i branschen och drygt det. Ett par av företagen har omsättning . Drygt 10 företag har en omsättning mellan 5–, ett par företag . Fem (5) av företagen har fler än 10 anställda. Huvudparten av övriga företag har mellan 5–10 anställda och några enbart 1 anställd. De svarande företagen finns över hela landet, några i storstadsområden men i övrigt finns i stort sett alla landsdelar representerade. Tre av företagen verkar över hela landet. Några av företagen är lokalt verksamma, vilket innebär den egna kommunen jämte de angränsande kommunerna. Övriga företag verkar inom det egna länet resp. den egna regionen. Två tredjedelar av företagen verkar som huvudentreprenör i mer än hälften av sina uppdrag, några enbart som huvudentreprenörer. Övriga företag verkar som huvudentreprenör i cirka en tredjedel av uppdragen. är aldrig huvudentreprenör. 3.3Svaren till följd av beställarens agerande Två tredjedelar av företagen uppger att de deltar i offentliga upphandlingar, vilket innebär att en tredjedel inte gör det. Ett skäl för att inte delta kan vara att företagen inte får tillräcklig eller inte har möjlighet och tid att söka information om de offentliga upphandlingarna. För att få lite bättre kunskap om detta ställdes frågor om hur företagen fått information om förestående upphandlingar. De som svarat övrigt har angett ombud och bevakningstjänster. Det är uppenbart att kunskap om förestående upphandlingar inhämtas från flera källor. Direktkontakt från upphandlande enhet är mest frekvent följt av annonsering i annonsdatabaser. Ombud och bevakningstjänster används i begränsad utsträckning bland de enkätbesvarande företagen. En viktig del i de offentliga upphandlingarna är om det ges tillräckligt med tid för att utarbeta och lämna anbud utifrån det förfrågningsunderlag som återfinns i upphandlingen. av företagen svarar ja på denna frågeställning. Medan inte anser att man får tillräckligt med tid för anbudsgivningen. En viktigt inslag i möjligheterna att få en effektivt användning av såväl egna som inhyrda resurser är att det finns tillräckligt tidsutrymme för en bra produktionsplanering mellan tilldelningsbeslut och planerad starttidpunkt och tilldelningsbeslut och planerad sluttidpunkt för entreprenaden. I tabell 2 framgår resultatet av enkätsvaren. Hälften av enkätföretagen anser att det föreligger ett tillräckligt utrymme för produktionsplanering och resursanskaffning, m.m. inför påbörjandet av entreprenaden. Lika stor andel anser motsatsen. När det gäller sluttidpunkten i förhållande till tilldelningsbeslutet anser två tredjedelar att tiden inte är tillräcklig. En annat viktigt inslag i de offentliga upphandlingarna rör möjligheterna att begripa och förstå de tekniska och administrativa beskrivningarna i förfrågningsunderlagen och möjligheterna att få förtydliganden från upphandlande enhet. I tabell 3 redovisas resultatet av enkäten i denna del. Som framgår av enkätsvaren går åsikterna isär. De administrativa beskrivningarna är för flertalet företag begripliga. Företagen uppger till lika stor andelar att de tekniska beskrivningarna är svåra att begripa som att de är begripliga. Även när det gäller frågan om med vilken lätthet som företagen kan få förtydliganden delar sig företagen på motsvarande sätt i två lika stora grupper som tycker olika. I varje upphandling ställs särskilda krav som företagen måste uppfylla för att överhuvudtaget ha en möjlighet att få uppdraget i fråga, s.k. skall-krav. Det finns ibland olika uppfattningar om dessa skall-krav – huruvida de alltid är relevanta för uppdraget eller att de är för högt satta. Om så skulle vara fallet kan de vara begränsande för konkurrensen. I tabell 4 redovisas enkätsvaren på ett par frågor som rör de s.k. skall-kraven i anbudsunderlagen. Knappt hälften av företagen anser att skall-kraven är rimliga i ljuset av vilka uppdrag det är fråga om. kan konstateras att det är en större andel av företagen som inte kan åta sig uppdragen till följd av skall-kraven än den andel som anser kraven rimliga. Skallkraven synes göra det svårt eller omöjliggöra för en stor andel av företagen att åta sig uppdrag. Förutom de ovan nämnda skall-kraven kan anskaffningsvärdet av eller storleken på de kontrakt som erbjuds vid upphandlingar och ansvarsfördelningen mellan beställaren och entreprenören verka mer eller mindre hämmande för mindre och medelstora företag. Svaren på enkätfrågorna ger vid handen att högsta kontraktsvärdet står i en relation till den årliga omsättning som företaget har. Som tidigare nämnts representerar de svarande företagen ett relativt vitt spektrum i fråga om årlig omsättning från till nästan . Det högsta kontraktsvärdet synes ligga runt en tredjedel av den årliga omsättningen hos företagen. Det finns en föreställning om att mindre och medelstora företag skulle missgynnas av ett starkare inslag av totalentreprenader inom anläggningsbranschen. Svaret på denna fråga tyder på något annat. av de som svarat är beredda att åta sig totalentreprenader. Övriga svarar att de inte är det. Samtliga svarande företag är beredda att åta sig utförandeentreprenader under förutsättning att storleken på uppdraget är rimlig med hänsyn till det enskilda företaget. I det sammanhanget har också fråga ställts om det egna företaget enbart agerar som underentreprenör vad skulle krävas för att agera som huvudentreprenör. Som tidigare framgått är det bland de svarande få som enbart agerar som underentreprenör. handlar dels om kompetensbrist för att åta sig ett huvudansvar dels om handlingarnas tydlighet. S.k. kombinatoriska upphandlingar och serieupphandlingar har förespråkats och förts fram för att ge företag möjlighet att få ett effektivare resursutnyttjande och med hjälp av upprepning ge både bättre priser och öka lönsamheten i det egna företaget. I tabell 5 redovisas svaren på de frågor som ställts om upphandlingar som handlar om möjligheter att välja en eller flera kontrakt och om upphandlingar av ett kontrakt som rör flera uppdrag och där kontraktsinnehavaren själv kan planera in när de olika enskilda uppdragen i kontraktet ska genomföras. Av tabellen framgår att de svarande företagen är övervägande positiva till upphandlingar som gör det möjligt för företagen att få större inflytande över var och när uppdragen ska genomföras. Svarsfrekvensen i enkäten har varit låg. Det gör att analysen av enkätsvaren av nödvändighet måste bli mycket försiktig. Risken att dra fel slutsatser är stor. Däremot synes det möjligt att formulera en del hypoteser som kan bli föremål för framtida undersökningar och i det sammanhanget antas eller förkastas. Det finns också anledning att upprepa denna typ av undersökningar om åsikterna hos de mindre och medelstora företagen inom anläggningsbranschen. De är många och kan bidra till en bättre konkurrens och också till förnyelse genom innovativa processer och metoder om de får förutsättningar härför. Entreprenadverksamhet är regelmässigt kund-order-styrd. För företagen i branschen innebär det att inte i särskilt stor utsträckning kan påverka efterfrågan, särskilt som anläggningsbranschen har ett mycket högt inslag av offentliga upphandlingar och offentliga budgetar. Hur den offentlige beställaren agerar får stort genomslag på marknaden och bestämmer i hög grad villkoren för företagen, särskilt dem som är starkt knuten till just anläggningssektorn. Branschens struktur påverkas av detta förhållande. Vanliga inslag i denna struktur är att företagen både uppträder som huvudentreprenör och underentreprenör, att de flesta företag undviker att ha egna fasta resurser utan nyttjar inhyrda resurser både vad gäller arbetskraft och maskiner samt att företagsstrukturen innehåller några stora och ett stort antal små företag. Samtliga dessa inslag är uttryck för den ryckighet som kännetecknar branschen. har i ökad utsträckning uppmärksammats de offentliga och särskilt de statliga beställarnas agerande när det gäller påverkan på konkurrens, produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. De branschprogram som tagits fram och rekommenderats rymmer åtgärder som tar sikte på möjligheterna att åstadkomma ett effektivare resursutnyttjande och ett ökat industriellt tänkande och arbetssätt i branschen. Dessa program har tagits fram utan att i sig haft någon särskild grupp av anläggningsföretag för ögonen. Programmen har formulerats för att vara neutrala i förhållande till företagens storlek på marknaden. Särskilt har påpekats från olika håll att branschprogrammens betoning på ett ökat inslag av totalentreprenader skulle missgynna de mindre och medelstora företagen på marknaden och särskilt gynna de stora. Det finns väldigt lite i de svar som lämnats i denna enkät som direkt stödjer ett sådant påstående. De mindre och medelstora företagen som svarat på denna enkät är till betydande delar positivt inställda till totalentreprenader och åtar sig gärna sådana uppdrag. Företagen är också positivt inställda till åtgärder som innebär att de på ett bättre sätt än kan påverka sitt eget resursutnyttjande. S.k. serieupphandlingar och kombinatoriska upphandlingar välkomnas. Dessa åtgärder välkomnas också av större företag. Det är mot den bakgrunden förståeligt att de mindre och medelstora företagen i relativt stor utsträckning anser tiden för knapp mellan tilldelningsbeslut och planerad byggstart resp. byggslut. Det finns skäl att närmare undersöka om denna iakttagelse som här görs är generellt giltig för de mindre och medelstora företagen. Om så skulle vara fallet finns starka skäl att låta marknaden få och ha ett större inflytande över var i meningen i vilken ordning kontrakterade uppdrag ska genomföras och på motsvarande sätt exakt när inom den kontrakterade perioden uppdragen skall påbörjas och slutföras. Det är också ett skäl att ha betydligt större framförhållning i upphandlingarna av objekt som passar väl för mindre och medelstora företag. I en tidigare utredning1 konstaterades att underhållsarbeten och mindre objekt synes upphandlas sent in på verksamhetsåret och med starka krav på att uppdragen skall fullgöras inom just det aktuella verksamhetsåret. Det normala risktagande ett företag är berett att göra handlar mera om storleken på åtagandet och den egna förmågan att hantera de risker som finns i resp. uppdrag. Varje företag måste ha en portfölj av kontrakt och uppdrag för att hantera den samlade riskbilden och få ett någorlunda effektivt resursutnyttjande. Därmed sätts en övre gräns för varje företag vilka kontrakt den är berett att bjuda på. Det är det samlade risktagandet som bestämmer möjligheterna att åta sig uppdrag. Däremot synes förfrågningsunderlagets tekniska och administrativa föreskrifter och skall-kravens innehåll och kvantitet utgöra mera påtagliga hinder för de mindre och medelstora företagens vilja och förmåga att delta i konkurrensen om uppdragen och kontrakten. Förfrågningsunderlagens omfattning har ökat och antalet skall-krav synes också ha växt i omfattning. Det finns en risk att omfattningen och beskrivningarna av de tekniska och 1 Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i och , Rapport till , . administrativa föreskrifterna samt innebörden och mängden skallkrav begränsar konkurrensen så mycket att förmodade vinster av föreskrifterna och skall-kraven kan gå förlorade genom minskad konkurrens. Det finns anledning att närmare undersöka vad som framstår som hinderligt i föreskrifterna och skall-kraven för att få kunskap om förhållandena och om den risk som här har identifierats är av betydelse eller ej. Den analys som gjorts på grundval av enkätsvaren reser ytterligare frågor, men ger också stöd för några tidigare formulerade hypoteser. (Dir. 2008:90)föreslog att de statliga beställarna som en åtgärd skulle förenkla och standardisera upphandlingsunderlagen för att minska transaktionskostnaderna i syfte att stimulera flera mindre och medelstora företag att lämna anbud. Den rekommendationen bör kunna upprepas med stöd av de svar som de besvarande enkätförtagen lämnat. I övrigt skulle rekommendationerna mera handla om att skaffa kunskaper om de mindre och medelstora företagens åsikter om offentliga upphandlingar. Mot den bakgrunden föreslås följande: Gör årliga undersökningar om de inom anläggningsbranschen mindre och medelstora företagens åsikter som rör offentliga upphandlingar, Komplettera dessa med undersökningar om de stora företagens åsikter, Följ särskilt upp deras åsikter om förfrågningsunderlagens begriplighet och ändamålsenlighet, Fördjupa kunskapen om enkätresultaten med djupintervjuer av ett urval företag, Låt också företrädare för de stora beställarna inom den offentliga sektorn jämte ett urval av företrädare kommuner och kommunala bolag att analysera och kommentera enkätresultaten. Undersökningarna bör göras av någon oberoende instans, som är fri från partsintressen. Enkätfrågor till mindre och medelstora företag inom anläggningsbranschen Enkätobjekten: Entreprenadföretag i anläggningsbranschen Frågor om statliga och kommunala upphandlingar av entreprenadtjänster inom anläggningsbranschen: Kännedom om förestående upphandling 1.Hur får ni huvudsakligen reda på att upphandling ska ske? (Annonsering i annonsdatabaser, tillkännagivande via hemsidor, direktkontakter från upphandlande enhet, övrigt) 1.Får ni tillräckligt med tid för att lämna anbud vid offentlig upphandling? (Ja, nej) 2.Är det tillräckligt med tid mellan tilldelningsbeslut och planerad byggstart? Ja, nej) 3.Är det tillräckligt med tid mellan tilldelningsbeslut och beslutat sluttidpunkt? (Ja, nej) 1.Är den tekniska beskrivningen av objekten begriplig och lätt att hantera i anbudsgivningen? (Ja, nej) 2.Är det lätt att få förtydliganden av upphandlande enhet ? (Ja, nej) 3.Är de administrativa föreskrifterna begripliga och lätta att hantera i anbudsgivningen? (Ja, nej) 4.Är de skall-krav som ställs rimliga i ljuset av vilka uppdrag det handlar om? (Ja, nej) 5.Anser ni att skall-kraven gör det möjligt för företag av er storlek att åta sig uppdragen? (Ja, nej) 1.Vid vilken övre gräns på objektets storlek ligger förmågan att ta uppdrag med hänsyn till risk? (Ange belopp i kr) 2.Vid vilken nedre gräns på objektets storlek är det värt att lägga ett anbud? (Ange belopp i kronor) 1.Är ert företag berett att åta sig en totalentreprenad? (Ja, nej) 2.Är ert företag berett att åta sig en utförandeentreprenad som har en omfattning som är rimlig med hänsyn till ert företags storlek? (Ja, nej) 3.Om ert företag enbart agerar som underentreprenör. Vad krävs för att ert företag skulle ta steget till att vara huvudentreprenör? (Ange de tre viktigaste kraven) 1.Skulle det underlätta för er om upphandlande enhet gjorde s.k. serieupphandlingar (flera likartade objekt som sträcker sig ), där företaget själv kan påverka när exakt i tiden objekten ska genomföras? (Ja, nej) 2.Är det en fördel för ert företag om upphandlingarna enbart rör ett objekt i taget? (Ja, nej) 3.Är det en fördel för ert företag om Ni kan välja att lägga anbud på enstaka eller en kombination av objekt som är ute för räkning? (Ja, nej) Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor För att säkerställa att får maximalt utbyte av sina stora årliga anslag för att bygga nya vägar och banor och för att underhålla de existerande väg- och bannäten kan man följa verksamhetens produktivitet. Detta innebär att en mätning görs av hur mycket som produceras med de insatsvaror som förbrukas. I infrastrukturbranschen ger produktiviteten ett mått på hur mycket arbetskraft och maskiner (och andra insatsvaror) som används för att tillhandahålla en viss mängd vägar eller banor. Det finns en nära koppling mellan mätningar av produktivitet och mätning av kostnader för att genomföra en verksamhet eftersom kostnad per producerad enhet kan sägas vara ett omvänt uttryck för produktiviteten: Medan styckkostnad mäter kostnaden per producerad meter etc., mäter produktiviteten hur många meter man får för pengarna. Produktivitets- och kostnadsanalyser är därför två tillvägagångssätt som leder fram till samma slutsats om den verksamhet som följs upp. I denna promemoria formuleras ett förslag om att analysera infrastruktursektorns produktivitets- och kostnadsutveckling genom att utgå från de kontrakt som infrastrukturhållaren ingår med kommersiella utförare. avtal innebär att en uppdragstagare bygger väg eller bana av viss kvalité eller ges ansvaret för att ta hand om väg- eller banunderhållet inom ett avgränsat område mot en förutbestämd ersättning. Eftersom numera upphandlar all produktion i konkurrens är det möjligt att på ett heltäckande sätt mäta produktiviteten i det samlade tillhandahållandet av infrastruktur via dessa kontrakt. Sådana mätningar kommer att resultera i ett antal nyckeltal i form av kostnader per kilometer färdig väg, kostnaden för att underhålla ett vägnät etc. Närmare bestämt registreras kostnaden för var och en av ett antal prestationer – byggande av motorväg, två-plus-ett-väg, gång/cykelväg (), beläggningar eller driftåtgärder i vägnätet, byggd bana av olika typ, inläggning av växlar eller driften av en del av bannätet – och hur mycket man får ut av varje prestation. På så sätt får man ett antal observationer av kostnaden per meter, per kvadratmeter eller per någon annan mängd för att genomföra respektive typ av åtgärd. Detta gör det möjligt att jämföra kostnaden för samma typ av åtgärd i olika regioner och för att observera om utvecklingen över tiden går i rätt riktning eller inte. Nyckeltalen gör det möjligt att mäta temperaturen i verksamheten och ger på så sätt möjligheter att fånga upp negativa trender. Det är däremot inte möjligt att med stöd av endast detta underlag ge en diagnos, dvs. att förklara varför utvecklingen ser ut som den gör.