sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — Utrymmet bör vara så stort att risken för att programföretagen ska utnyttja hela utrymmet är mycket liten. Om ett programföretag utnyttjar hela ramen och behöver göra ytterligare inköp vid slutet av året får de kostnaderna i sin helhet belasta de medel som ska användas för kostnader exklusive moms. SVT har uppgett att andelen moms har upp- gått till , respektive . SVT gör den preliminära bedömningen att andelen moms kommer att uppgå till vilket, vid en antagen ökning av medelstilldelningen på , skulle motsvara 2014. SVT anger preliminärt att medlen på momskompensationskontot, för SVT:s del, skulle behöva öka med för att SVT skulle få det utrymme som krävs för att valet mellan intern produktion och externa inköp skulle bli helt konkurrensneutralt. SR anger preliminärt att det finns en potential för ökade inköp och utläggningar på med , vilket resulterar i ökade momskostnader med och UR anger preliminärt att utrym- met skulle behöva öka med . Sammantaget betyder det att programföretagen gör den mycket preliminära bedömningen att momskompensationskontot skulle behöva öka med utöver den nivå program- företagen i genomsnitt har haft . Samtliga bolag har understrukit att de inte har haft kunskap om hur andra förslag i betänkandet eventuellt påverkar deras bedömning. Ett förändrat upp- drag och/eller en förändrad medelstilldelning ändrar naturligtvis programföretagens behov av utrymme för momskostnader. är en stor kostnad för avgiftsbetalarna att bära. Man ska dock komma ihåg att avgiftsbetalarna står för programföretagens momskostnader, att momsen blir en intäkt för staten som kan användas för andra ändamål, och att det är troligt att ökade inköp leder till ökad aktivitet i samhällsekonomin vilket i sin tur leder till ytterligare momsintäkter för staten. Avgifterna går med andra ord tillbaka till allmänheten som betalar avgifterna, om än i form av statliga utgifter för andra ändamål. Om beslutar att medelstilldelningen till program- företagen ska öka i enlighet med vårt för- slag, bör medlen som tillförs momskompensationskontot också öka . Medel på momskompensationskontot som inte utnyttjas kan utnyttjas som kompensation för ingå- ende moms kommande år. Ingen överföring görs mellan moms- kompensationskontot och rundradiokontot. Programföretagens rätt till kompensation för ingående moms från momskompensationskontot samt med vilka villkor denna rätt eventuellt är förknippad bör anges i anslagsvillkoren till respektive programbolag. Avstämningar av behållningen på kontot bör göras i samband med att regeringen, inför en ny tillståndsperiod, lämnar förslag till medelstilldelning från rundradiokontot till respektive bolag samt i samband med den halvtidsöversyn som föreslås i kapitel 4 (avsnitt 4.1.5). Om behållningen på kontot har vuxit kan det finnas anled- ning att sänka avgiften något kommande period. Om program- företagen i stället uppger att utrymmet på kontot bör öka för att möjliggöra fler inköp av varor och tjänster får regering och riksdag ta ställning till om det finns anledning att höja avgiften för att till- godose önskemålet. I och med att modellen är ny bör en större utvärdering av modellen göras i samband med halvtidsöversynen. Den största fördelen med denna modell i jämförelse med ESV:s modell är, som vi ser det, att det inte kan uppstå något underskott på momskompensationskontot som i efterhand måste täckas av antingen programföretagen eller avgiftsbetalarna. I vår modell är det avgiftsbetalarna som står för kostnaden men de gör det till en i förväg bestämd maximal nivå. Genom att ett maxbelopp speci- ficeras för respektive bolag kan inte heller ett bolag utnyttja ett annat bolags utrymme på momskompensationskontot. Modellen förbättrar konkurrensneutraliteten mellan tjänster utförda i egen regi och tjänster som upphandlas på marknaden vilket är syftet. Det faktum att programföretagen preliminärt har uppgett att utrymmet på momskompensationskontot bör öka med för att uppnå konkurrensneutralitet mellan interna och externa varor och tjänster indikerar att det finns en möjlighet att de externa inköpen kommer att öka. ESV kunde inte se att någon av de modeller ESV föreslog uppen- bart strider mot (se ovan). Vi instämmer i den bedömningen och anser inte att vårt förslag till modifiering av förslaget föranleder någon förändring av den bedömningen. 9Regleringen av programföretagens verksamhet I det här kapitlet bedömer vi om nuvarande regleringsform i sänd- ningstillstånd och anslagsvillkor är ändamålsenlig eller om den bör omformas. Kapitlet inleds för denna bedömning med en beskriv- ning av regleringsformens konstitutionella grund i regeringsformen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det starka skydd som finns för yttrandefriheten genom grundlagen innebär begränsningar för hur verksamheten kan regleras. För en bättre förståelse av de över- väganden som görs senare i kapitlet redogör vi för bl.a. bestäm- melserna om etableringsfrihet för sändningar i tråd, redaktionellt oberoende och efterhandsgranskning samt förbudet mot censur. För den med särskilt intresse för den rättsliga bakgrunden finns även en redogörelse för innehållet i radio- och tv-lagen (2010:696). I kapitel 4 togs, i anslutning till frågan om begreppen kärn- och kompletterande verksamhet, upp hur avgiftsmedlen också bör få användas till verksamhet som kompletterar och utvecklar den verk- samhet som regleras i sändningstillstånden. Vidare framhöll vi i kapitel 5 betydelsen av att programföretagen tillgängliggör sitt pro- gramutbud via nya distributionsformer och utnyttjar den potential dessa har. I det här kapitlet redogör vi närmare för förhandspröv- ningen och vikten av att den införda ordningen blir väl fungerande. I analysen av regleringsformens ändamålsenlighet bedömer vi också frågor kring roll och arbetssätt, t.ex. när det gäller ägarstyrning, och tillsättning av ledamöter i stiftel- sens styrelse. Vidare lämnar vi förslag på hur den sidoverksamhet som finansi- eras på annat sätt än genom radio- och tv-avgiften kan regleras tydligare. Det gäller t.ex. SVT:s sändningar via satellit (SVT World), försäljning av program och andra tillgångar samt uthyrning av lokaler och personal. Regleringen av programföretagens verksamhet Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på all- män och lika rösträtt. Fri åsiktsbildning förutsätter bl.a. yttrande- och informationsfrihet. Dessa friheter tillförsäkras var och en gentemot det allmänna enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF). Yttrandefrihet definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet definieras som en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. En närmare reglering av friheten att yttra sig i tryckta skrifter finns i tryckfrihetsförordningen (TF) och i yttrandefrihets- grundlagen (YGL) när det gäller friheten att yttra sig genom radio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tek- niska upptagningar. Yttrande- och informationsfriheten får begränsas genom lag i viss angiven utsträckning (2 kap. 20 § första stycket 1 RF). Enligt 2 kap. 21 § RF får sådana begränsningar göras endast för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Inte heller får begränsningen göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Yttrandefriheten och informationsfriheten får enligt 2 kap. 23 § RF begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får sådana begräns- ningar göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandens innehåll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden anses inte som en begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten. Regleringen av programföretagens verksamhet Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna, , med de ändringar och tillägg som gjorts genom ändrings- och tilläggsprotokoll gäller som svensk lag. Lag eller annan föreskrift får enligt 2 kap. 19 § RF inte meddelas i strid med åtaganden på grund av kon- ventionen. Enligt konventionens artikel 10.1 har var och en rätt till yttrande- frihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Det anges vidare att artikeln inte hindrar en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. Eftersom utövandet av yttrandefriheten också med- för ansvar och skyldigheter, får det enligt artikel 10.2 underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att för- troliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Bestämmelsen i artikel 10 är relativt all- mänt hållen och får sitt närmare innehåll genom praxis. Vilka medier som omfattas YGL tillförsäkrar varje svensk medborgare rätt att fritt yttra sig i de medier som omfattas av grundlagen. Yttrandefriheten enligt grundlagen gäller bara yttranden som framförs i vissa medier. YGL omfattar radio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga upp- spelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Med vissa liknande överföringar förstås andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor, t.ex. överföringar från vissa databaser på internet. Med tekniska upptagningar avses upptagningar som Regleringen av programföretagens verksamhet innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Yttrandefriheten vid användningen av dessa medier skyddas av grundlagen för att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Radioprogram används i grundlagen som en samlingsbeteckning på radio- och tv-program och innehåll i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt för innehåll i vissa offentliga uppspelningar ur en databas. YGL är enligt 1 kap. 6 § första stycket YGL tillämplig på sänd- ningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med kravet att sändningen ska vara riktad till allmänheten menas att sändningen ska vara riktad till vem som helst som önskar ta emot den utan särskild begäran från mottagaren. Som sändningar av radioprogram anses också tillhanda- hållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren (den s.k. webbsändningsregeln). För att andra överföringar från en databas än de som avses i bestämmelsen ska omfattas av grundlagsskyddet krävs enligt den s.k. databas- regeln i 1 kap. 9 § YGL bl.a. att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten. Vidare krävs att den som driver verksamheten antingen är ett sådant massmedieföretag som anges i regeln eller att den som driver verksamheten har utgivnings- bevis för den. För att utgivningsbevis ska utfärdas krävs bl.a. att utgivare har utsetts och att överföringarna utgår från . Vad som föreskrivs i grundlagen om radioprogram i allmänhet gäller också för radioprogram som förmedlas genom satellitsänd- ning som utgår från . Sändningen anses utgå från om upplänkningen sker från svenskt jurisdiktionsområde eller från utlandet efter programtransport från genom tråd eller radiolänk. Efter omständigheterna bör sändningen också kunna anses ha utgått från om programtransporten avser ett färdig- inspelat program i form av en upptagning som inte är avsedd för mångfaldigande eller annars för spridning i annan form än genom upplänkningen och den efterföljande utsändningen (prop. 1990/91:64 s. 110). Regleringen av programföretagens verksamhet YGL bygger på samma grundläggande principer som tryckfrihets- förordningen. Dessa är etableringsfriheten, förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder, ensamansvaret med meddelarskydd, en särskild brottskatalog och en särskild rättegångsordning med juryprövning. Regeln om etableringsfrihet för trådsändningar finns i 3 kap. 1 § YGL. I första stycket anges att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Med sändning genom tråd avses en sändning genom en särskilt anordnad ledare. Exempel på trådnät är telefonnätet för fast telefoni och kabel-tv-nätet (prop. 2009/10:115 s. 85). Etableringsfriheten omfattar både vidaresändningar, dvs. samtidig och oförändrad vidare- förmedling av en annan sändning, och andra sändningar (prop. 1990/91:64 s. 89). Ingen skillnad görs således mellan att sända i betydelsen att bedriva egen programverksamhet och att distribuera andras program. Etableringsfriheten för trådsändningar innebär att inga krav på tillstånd kan ställas på sådana sändningar och att möj- ligheten att bedriva verksamheten i princip inte får begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. Av förarbetsuttalanden till TF framgår att näringsrättsliga bestämmelser som t.ex. om firma- registrering och bokföringsskyldighet inte behöver innebära en inskränkning av etableringsfriheten. Detsamma har ansetts gälla beträffande YGL. Etableringsrätten för trådsändningar är inte helt oinskränkt. I andra stycket anges under fem punkter vilka undantag som får göras i lag. I en första punkt anges att det får meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Den s.k. vidaresändningsplikten innebär en skyldighet för nätinnehavare att tillhandahålla utrymme i nätet för dels vissa sändningar som sker med tillstånd av regeringen, t.ex. SVT:s sändningar, dels sändningar från lokala kabelsändar- företag. Den andra punkten ger möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av kon- kurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar. Det kan avse tillträde till och s.k. samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät, t.ex. för teletrafik enligt lagen (2003:389) om elektronisk kom- Regleringen av programföretagens verksamhet Genom den tredje punkten ges möjlighet till regler om skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet. I en fjärde punkt ges möjligheter till regler om skyldighet för den som sänder program i tv att utforma sändningarna på ett sådant sätt att program- men genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Den femte punkten ger möjlighet till ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Bestämmelsen i den fjärde punkten trädde i kraft Med den som sänder program avses den som står bakom programmet, dvs. programföretaget, och inte den som medverkar enbart genom att ställa sändningskapacitet till förfogande. Undan- taget ger enbart medgivande till regler för att förse sändningarna med hjälpmedel som gör dem tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Det ger således inte något medgivande till regler som rör innehållet i sändningarna, t.ex. regler om skyldighet att göra program vilkas innehåll är anpassat till personer med kognitiv funktionsnedsättning. Med ordet tolkning avses i lag- texten teckenspråkstolkning eller syntolkning. För bakgrunden till bestämmelsen och de överväganden som gjordes inför införan- det se prop. 2009/10:81 s. 35 f. Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL regleras genom lag som inne- håller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns i radio- och tv-lagen (2010:696). Av tekniska skäl har det ansetts nödvändigt att reglera användningen av det begränsade sändningsutrymme som finns i etern (prop. 1990/91:64 s. 79). Enligt andra stycket samma lagrum ska det allmänna dock efter- sträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Beträffande sådana begränsningar i sändningsrätten som avses i 3 kap. 1 och 2 §§ YGL gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ RF. Förbudet mot censur innebär enligt 1 kap. 3 § första stycket första meningen YGL att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. I andra stycket görs undantag för bl.a. rörliga bilder i filmer som ska visas offentligt. Det innebär att all eventuell granskning av Regleringen av programföretagens verksamhet radio- och tv-program ska ske i efterhand. Förbudet mot hindrande åtgärder i första stycket andra meningen innebär att det inte är tillåtet för det allmänna att utan stöd i YGL, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptag- ning, förbjuda eller hindra offentliggörandet eller spridningen. Ensamansvaret innebär att bara en person är straffrättsligt ansvarig för ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Med det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för periodiska tidskrifter som förebild är huvudregeln att ansvaret ska bäras av en utgivare. Utgivaren ska ha befogenhet att bestämma över innehållet så att inget införs mot hans eller hennes vilja. Meddelarskyddet omfattar meddelar- och anskaffarfriheten, rätten till anonymitet, efterforsknings- och repressalieförbuden. Gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§ TF ska anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en i YGL skyddad framställning och är straffbara enligt lag. Det innebär att tryckfrihetsbrotten och yttrandefrihetsbrotten sammanfaller. Exempel på yttrandefrihetsbrott när de begås i medier som omfattas av grund- lagen är hets mot folkgrupp, olaga våldsskildring och förtal. Straff- ansvaret enligt YGL när det gäller brottet olaga våldsskildring är något mera omfattande än det enligt TF. Redaktionellt oberoende och efterhandsgranskning Den som sänder radioprogram avgör självständigt vad som ska för- komma i programmen (3 kap. 4 § YGL). Bestämmelsen om redaktionellt oberoende innebär att det allmänna inte får ställa några krav på innehållet i vad som ska sändas annat än i konsti- tutionellt tillåtna former. Genom bestämmelsen ges program- företag som sänder med stöd av tillstånd ett skydd i förhållande till tillståndsgivaren, dvs. staten, men deras oberoende värnas också gentemot andra, som t.ex. annonsörer (prop. 1990/91:64 s. 117). Enligt 7 kap. 4 § YGL får i lag föreskrivas att en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare ska granska om radioprogram, som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sänd- ande att följa föreskrifterna eller villkoren. Bestämmelsen ger stöd åt den efterhandsgranskning av radioprogram som utförs av gransk- Regleringen av programföretagens verksamhet I lagen får föreskrivas att ett före- läggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om utdömande av vite prövas av domstol. Förbud och villkor för kommersiell reklam eller villkor för sådan reklam eller annan annonsering Enligt 1 kap. 12 § andra stycket YGL kan föreskrifter meddelas om förbud mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam. Det får vidare i lag ges föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver program- verksamheten. Radio- och tv-lagen (2010:696) trädde i kraft (prop. 2009/10:115, bet. 2009/10:KU25, rskr. 2009/10:331). Lagen innebär bl.a. att och rådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster (AV-direktivet) genomförts i svensk lagstiftning. Tillämpningsområdet för den nya lagen har utökats att omfatta också beställ-tv. Förändringar av särskilt intresse för kommitténs uppdrag är bl.a. att tillstånds- plikten minskat för sändningar av ljudradio och tv-program, t.ex. krävs inte längre sändningstillstånd för mobil-tv i mobiltelenät, och att en tillståndsplikt införts för att sända sökbar text-tv. Det är inte heller längre möjligt att förena sändningstillstånd med villkor om skyldighet att utforma tjänsterna på ett sådant sätt att de blir till- gängliga för personer med funktionsnedsättning, utan i stället kan tillstånden förenas med villkor om att programmens innehåll ska vara särskilt anpassat. Radio- och tv-lagen tillämpas på tv-sändningar och beställ-tv som kan tas emot i någon stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-stat), om leverantören av Regleringen av programföretagens verksamhet medietjänsten är etablerad i enligt definitionen i artikel 2.3 i AV-direktivet eller alternativt använder sig av en satellitupplänk belägen i eller en satellitkapacitet som tillhör . Lagen är vidare tillämplig om leverantören av medietjänsten är etablerad i enligt artiklarna 49–54 i EG-fördraget. Med leverantören av medietjänsten avses den som har det redaktionella ansvaret för valet av innehåll i en ljudradio- eller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv och avgör hur innehållet struktureras. Bestäm- melserna i radio- och tv-lagen om tillståndskrav, tillståndsvillkor som inte är direkt programrelaterade, tillsyn och återkallelse av tillstånd är tillämpliga även om den som levererar medietjänsten står under en annan EES-stats jurisdiktion. Lagen gäller också för sändningar av ljudradioprogram över satellit som kan tas emot i , om den som bedriver sändningsverksamheten har sin hem- vist i eller sändningen till satellit sker från en sändare här i landet. Registrering och tillstånd för tv-sändningar och sökbar text-tv Den som bedriver en sändningsverksamhet som det inte behövs tillstånd för eller som tillhandahåller beställ-tv ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för radio och tv. Detsamma gäller för den som för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (satellitentreprenör). I 4 kap. radio- och tv-lagen finns bestämmelser om krav på till- stånd för tv-sändningar och sökbar text-tv.