sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Statskontoret bedömer att kompetensområdet visserligen skulle kunna vara intressant för en djupare analys, men också att det inte på något avgörande sätt skiljer sig från de tre tidigare nämnda kompetensområdena i de aspekter som här är intressanta. Den fort- satta diskussionen förs därför utifrån de tre områden som FOI och FHS båda nämnt. Kompetenserna och deras tillämpning skiljer sig åt Förutom att såväl FOI som FHS nämnt samma kompetens- områden delar de också bilden av att det som görs i respektive organisation under dessa benämningar inte är exakt samma sak. I två av fallen handlar det om skilda grundkompetenser. Under rubriken militärteknik sysslar FHS med utnyttjandet av teknik i militära sammanhang, medan FOI bedriver en omfattande rent tek- nisk forskning. På samma sätt kan skillnaden avseende lednings- forskning beskrivas som att FHS har fokus på teori och metoder för ledning, medan FOI även här har en teknisk tyngdpunkt58. Inom det tredje området – säkerhetspolitik – är grund- kompetensen mer lik mellan organisationerna, men där finns ändå markanta skillnader i verksamheternas inriktning och utförandet av projekten. Enligt den bild Statskontoret fått i samtalen med 56Möte referensgrupp FoU, . Särskilt sett mot FOI:s bredd kan då konstateras att det är få områden och en begränsad del av myndighetens verksamhet som alls bedöms intressanta för denna diskussion. 57Möte, FHS, . 58Möte referensgrupp FoU, . representanter för respektive organisation, kan detta översiktligt beskrivas som att FOI bedriver en mer behovsmotiverad, policy- nära och dagsaktuell forskning, medan FHS forskning är mer inom- vetenskaplig och mer orienterad mot ämnesutveckling. Denna bild av skillnaden mellan FOI och FHS delas också av Försvarsmakten, som uppger att man därför lägger olika typer av uppdrag till de två organisationerna59. Slutligen ska noteras att FOI framhåller den anknytning som myndighetens säkerhetspolitiska forskning har till forskning inom myndighetens övriga ämnesområden, inte minst de tekniska. Skilda uppfattningar om möjliga synergier FHS bedömer det fördelaktigt att föra över verksamhet från FOI till FHS. Två områden där man ser detta som lämpligt är ledning samt den beteendevetenskapligt inriktade forskningen inom MSI- området. FHS anser att överförande av denna forskning från FOI till FHS skulle medföra att FHS kunde omfatta en större del av ledningsproblematiken än vad man gör . Det skulle också ge en större personell bas60. Vidare ser FHS att en överföring av analysstöd samt forskning inom säkerhetspolitik från FOI till FHS skulle stärka forskningen vid FHS. Detta framför allt genom att FHS då kan repliera på det mer dagsaktuella som ligger i den forsk- ning FOI genomför åt . Det skulle också, hävdar FHS, ge analysstödet till regeringen en bättre forskningsbas61. FHS ser att dessa överföringar av verksamhet ger nya möjlig- heter inom såväl utbildning som forskning. Statskontoret har dock fått uppfattningen att FHS viktigaste argumentet för en överföring av vissa verksamheter från FOI är att högskolans verksamhet där- igenom skulle få en större bredd och volym. Den större volymen skulle även kunna öka FHS möjligheter att beviljas rätt att utfärda examen på forskarnivå. FOI, å andra sidan, betraktar de två organisationernas verksam- het som så skilda att en överföring knappast skulle stärka FHS i deras uppdrag inom något av de diskuterade kompetensområdena. Dessutom, och viktigast, hävdar FOI att en eventuell överflyttning av framför allt den säkerhetspolitiska forskningen till FHS skulle 59Intervju, Försvarsmakten, . medföra en serie nackdelar för den egna myndighetens verksamhet och för dess avnämare. Primärt handlar detta om att de synergier som finns mellan det säkerhetspolitiska området och övriga kompetenser vid FOI skulle gå förlorade. Detta skulle i sin tur inverka menligt på FOI:s möjligheter att utföra delar av det upp- drag man har, t.ex. rollen som underrättelsemyndighet och upp- draget att lämna stöd till . I viss utsträckning skulle också stödet till Försvarsmakten tappa i kvalitet om de ämnesöver- gripande synergieffekter som FOI kan uppnå i den egna verksam- heten gick förlorade. Myndigheternas syn på organisationsform Frågan om i vilken form verksamheten ska bedrivas har inte varit en huvudfråga för detta arbete. Den är ändock av visst intresse eftersom ett realiserande av eventuella synergieffekter kan komma att beröra en diskussion om i vilken form verksamheten bör bedrivas. Statskontoret har i den mån denna fråga berörts i förda diskus- sioner fått uppfattningen att FOI förordar myndighetsformen för sin verksamhet så länge man inte vet huruvida andra organisa- tionsformer kan agera på liknande sätt som myndigheten . Ett bärande skäl för denna ståndpunkt är möjligheterna att kunna arbeta med underrättelsematerial och andra sekretessbelagda upp- gifter. Rollen som oberoende expertmyndighet utan egna vinst- intressen ses av FOI också som viktig. Ett annat avgörande skäl är den trovärdighet myndighetsformen ger i internationella samman- hang. FOI bedömer att andra organisationsformer kan försvåra eller omöjliggöra mycket av det internationella samarbete man har – man skulle helt enkelt inte bli insläppt på samma sätt. I för- längningen skulle detta kraftigt försämra FOI:s möjligheter att lösa sitt uppdrag, särskilt avseende det stöd man lämnar åt men också delar av de uppdrag som utförs åt Försvars- makten. FHS verksamhet, baserad på akademisk utbildning och därtill knuten forskning, kan inte bedrivas i annan form än högskolans. FHS ser inte heller behovet av något annat eller ytterligare organisatoriskt arrangemang. Högskolan ser som framgått ovan gärna en överflyttning av viss verksamhet från FOI till FHS men man menar att detta i så fall lämpligen sker genom att den över- förda verksamheten inordnas i FHS nuvarande verksamhet och struktur. Myndighet respektive högskola även framledes Statskontoret noterar inledningsvis att det visserligen föreligger ett antal likheter mellan FHS och FOI. Dock är skillnaderna så många och av sådan art att Statskontoret bedömer att den totala verksam- heten även framledes bör bedrivas i nuvarande former62. Detta under förutsättning att dagens palett av uppgifter är den som ska gälla även . Högre akademisk utbildning bör/kan enbart bedrivas av en högskola medan högskoleformen å andra sidan inte förefaller ändamålsenlig för sådant som försvarsunderrättelseverk- samhet eller exportrelaterad verksamhet. Ingen verksamhetsöverföring från FOI till FHS Med detta konstaterat, noterar Statskontoret vidare att de två organisationerna är överens om att det finns ett mindre antal områden där kompetenserna potentiellt kan överlappa varandra. De är dock också överens om att de inte gör samma saker inom dessa områden, trots att benämningarna är lika. Den exakta kompetensen skiljer sig åt och det gör också uppdragens karaktär och det sätt på vilket man arbetar. Att det förhåller sig så styrks även av Försvars- makten, den mest betydande kunden för båda organisationerna. FHS argumenterar för en verksamhetsöverföring från FOI, framför allt för att den egna verksamheten därigenom kan breddas, vilket stärker utbildningen och ökar möjligheten att FHS beviljas en utökad examensrätt. FOI bedömer däremot att en eventuell över- föring av den verksamheten till FHS inte skulle ge några synergier. Dessutom skulle det vara direkt skadligt för den egna verksamheten, särskilt avseende stödet till men också för det arbete man utför åt Försvarsmakten. Statskontoret konstaterar att det inte tycks finnas något direkt överlapp i kompetenser samt att den aktuella verksamheten vid FOI till mycket liten del – om alls – är finansierad via bidrag. 62 Statskontoret vill här också erinra om att Regeringen förvaltningspolitiska pro- position skriver att statlig verksamhet huvudsakligen bör bedrivas i myndighetsform. kontoret drar av detta slutsatsen att det inte föreligger någon eko- nomisk besparingspotential vid en överföring, om bredden i den samlade verksamheten ska bibehållas. Statskontoret konstaterar vidare att en överföring av vissa verk- samheter förvisso kan skapa nya möjligheter vid FHS, men att detta då kommer att ske på bekostnad av att redan existerande synergier inom FOI går förlorade. Detta, i kombination med de risker för den eventuellt överförda verksamheten som kan följa av de tidigare nämnda problemen vid FHS, gör att Statskontoret bedömer att inga verksamheter bör föras över från FOI till FHS. Det skulle inte spara några pengar, verksamhetsvinsterna är osäkra och det skulle medföra att en, såvitt Statskontoret kan bedöma, väl fungerande och redan integrerad verksamhet inom FOI gick förlorad. Andra former för stärkt samverkan Denna bedömning utesluter dock inte att ett närmare samarbete mellan FOI och FHS kan stärka båda organisationerna, liksom öka utbytet för uppdragsgivarna. Därför anser Statskontoret att olika vägar för stärkt samverkan, som inte innebär en överföring av kom- petenser från den ena till andra, bör prövas. En väg för detta är att säkerställa ett bättre fungerande nätverk mellan FOI och FHS samt deras primära uppdragsgivare , och eventuellt MSB. Detta kan ske t.ex. genom att regelbundna möten införs, i syfte att diskutera samverkan och för att säkerställa dels att samma sak inte görs av båda organisa- tionerna, dels att det som görs på ömse håll är så koordinerat som möjligt. Genom detta bör man kunna identifiera gemensamma program där specifika frågeställningar och/eller områden belyses i delprojekt, ur olika synvinklar och utifrån respektive organisations styrka. Det kan handla om ett visst geografiskt område, en viss typ av konflikt, en grupp av aktörer, eller något annat. En väg att gå för att säkerställa ett bättre nätverk kan vara att FOI och FHS etablerar en gemensam centrumbildning inom det säkerhetspolitiska området. Inom såväl FOI som FHS finns flera exempel på sådana centra inom andra områden och det bör därför finnas gott om erfarenheter att hämta. I en sådan eventuell centrum- bildning skulle också andra aktörer inom det säkerhetspolitiska området kunna bjudas in. För att stärka FHS möjligheter till examensrätt på forskarnivå bedömer Statskontoret att frågan om ytterligare utvecklat sam- arbete med ett eller flera andra lärosäten bör prövas. Den genom- gång Statskontoret gjort av de beslut som fattade om tillstånd att utfärda examina på forskarnivå, visar att i ett flertal fall har välutvecklade samarbeten med andra universitet och högskolor kunnat kompensera en bristande egen volym och forskarmiljö hos det sökande lärosätet. Slutligen bör noteras att Statskontorets bedömningar och förslag i denna del utgår från de uppdrag och uppgifter respektive organisa- tion har . Om detta förändras på något avgörande sätt kan naturligtvis andra bedömningar bli aktuella. Detsamma gäller om de samlade resurserna till FOI och FHS, främst i form av uppdrag och anslag från Försvarsmakten och , förändras på ett avgörande sätt framöver. Med tanke på vad som ovan sagts om olikheter i kompetenser, arbetsformer med mera, så måste dock en i så fall förnyad diskussion om synergier utgå från vilken typ av kompetens och uppdrag beställarna i det fallet vill prioritera. I syfte att klargöra förutsättningarna för tillämpandet av en KI- modell, i betydelsen bildandet av ett holdingbolag för att kommersial- isera gjorda upptäckter, inom ramen för FOI:s och/eller FHS verk- samhet, diskuteras i detta avsnitt först vilka paralleller som finns med KI. Här tas också väsentliga skillnader mellan KI och FOI/FHS upp. Därefter följer en kort diskussion om upphandling, då det bedöms beröra juridiska aspekter av betydelse för ett eventuellt holdingbolags verksamhet. Detta följs av en genomgång av FOI:s respektive FHS uppfattning, samt av en avslutande diskussion med Statskontorets bedömningar och slutsatser. Det finns vissa paralleller mellan å ena sidan KI och å andra sidan FOI och/eller FHS, men det finns också stora skillnader. På ett övergripande, principiellt plan finns likheter i det att det handlar om forskning, utbildning och uppdragsverksamhet i båda fallen. Vidare finansieras KI, liksom FOI och FHS, endast till en mindre del med direkta statliga anslag (KI hade anslag, FOI och FHS ). Dock kan noteras att de övriga intäkt- erna i KI:s fall till huvuddelen är bidrag, medan det för FOI respek- tive FHS huvudsakligen är uppdragsintäkter. Statskontoret har inte haft möjlighet att studera detta närmare, men en möjlig tolkning är att detta indikerar att KI driver en större andel mer grundläggande forskning medan andelen mer tillämpad forskning är större hos FOI och FHS. En uppenbar skillnad är naturligtvis verksamhetsområdena och den struktur som finns i och kring dessa områden i det omgivande samhället. En annan skillnad är verksamheternas storlek, där KI omsatte jämfört med FOI:s och FHS sammanlagda omsättning på . För att ytterligare illustrera de skilda förutsättningarna kan noteras att KI hade 328 professorer, bara något mindre än antalet anställda vid (374 stycken), samt att KI mottog donationer på , bara mindre än vad FOI totalt erhöll i anslag från staten. Här kan också noteras att KI:s programutbildningsverksamhet har en tyngdpunkt på utbildningar som leder till yrkesexamen, precis som FHS. Stora delar av dessa utbildningar är verksamhets- förlagda, vilket också är en likhet. Dock har KI 40 programutbild- ningar, medan FHS har en. Ytterligare en likhet är att det i båda fallen finns en dominerande samverkansaktör, för FOI och FHS är det Försvarsmakten och för KI (). Det bör dock noteras att KI har en helt annan bredd i sin finansiering och att även om SLL är viktiga för KI ur finansiell synvinkel är de inte tillnärmelsevis så dominerande som Försvarsmakten är för FOI och FHS. Den diskussion om upphandling som förts i kapitlet om KI och i anslutning till , sätter fokus på frågan om vad ett av en myndighet eller lärosäte ägt holdingbolag egentligen kan erbjuda för tjänster, till vem och under vilka villkor. Statskontoret har inte haft möjlighet att genomföra någon mer omfattande juridisk analys inom ramen för uppdraget, men kan notera att det finns ett omfattande regelverk att följa när en offentlig aktör ska upphandla en produkt eller tjänst. Till följd av den ovan nämnda domen i Regeringsrätten och det därpå följande införandet av det så kallade Teckal-undan- taget i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (), har förutsättningarna utökats för att en myndighet ska ha rätt att upp- handla från ett eget bolag. Dock ska noteras att detta undantag är tidsbegränsat samt att det inte medför Försvarsmakten eller annan offentlig aktör fritt får upphandla av ett bolag som ägs av en annan myndighet. FOI har som framgått prövat ett antal vägar för att kom- mersialisera de upptäckter som myndighetens forskning leder till. I detta sammanhang kan särskilt noteras att man har visat ett intresse för holdingbolagsmodellen och besökt just KI för att diskutera detta63. säger man sig dock ha sett allt färre fördelar med en sådan modell. FOI bedriver enligt egen utsago i begränsad utsträckning sådan forskning som genererar kom- mersialiserbara upptäckter. Verksamheten är huvudsakligen tillämpad och endast i liten utsträckning att karakterisera som grundforsk- ning. De upptäckter som trots allt görs kan hanteras inom ramen för myndigheten och på det sätt som i det enskilda fallet bedöms effektivast. Ett eget holdingbolag skulle därmed, enligt FOI, få en mycket begränsad egen verksamhet, riskera att låsa myndigheten till ett gemensamt tillvägagångssätt för alla upptäckter samt vara oekonomiskt sett till de ekonomiska medel som skulle behövas för verksamheten64. FHS anser sig inte ha någon sådan verksamhet som – annat än möjligen i sällsynta undantagsfall – ger upphov till resultat av den 63Intervju, KIHAB, . 64Intervju, FOI, . art som kan kommersialiseras via ett holdingbolag av den typ som finns vid KI. Man ser därför inte något behov av ett särskilt holding- bolag65. Stora skillnader i relevant forskningsvolym Statskontoret noterar inledningsvis att KI bedriver väsentligt mer forskning än FOI och FHS sammantaget. Dessutom är en större andel av forskningen vid KI finansierad med bidragsmedel och Statskontoret anser det sannolikt att detta indikerar en större andel grundforskning. Statskontoret har inom ramen för uppdraget inte funnit oberoende belägg för vilka typer av (kommersialiserbara) resultat som olika typer av forskning, det vill säga grundforskning eller mer tillämpad forskning, kan förväntas generera. Det kan dock konstateras att KIHAB huvudsakligen arbetar med just resultat från grundforskning. Vidare konstaterar att det finns ett flertal olika sätt att kommersialisera forskning och att de vägar som är vanligast/lämp- ligast kan variera beroende på typ av forskning och typ av aktör. Ett exempel av särskilt intresse kan vara de så kallade industri- forskningsinstituten, eftersom FOI ibland nämns i samma sam- manhang som dessa66. Vad gäller dessa institut hävdar t.ex. att deras viktigaste roll för kommersialisering av forsknings- resultat utförs i deras dagliga arbete som främst avser problem- lösning i form av FoU för medlemmar och kunder. Generellt sett baseras arbetet på befintlig kunskap som vidareutvecklas av instituten och förädlas, kombineras på nytt sätt eller tillämpas i ny situation, på nytt problem. hävdar också att avknopp- ningar är ovanligt vid flertalet industriforskningsinstitut67. Två ytterligare noteringar kan göras avseende volym. För det första utnyttjas KI:s innovationssystem till stor del också av andra universitet, inte bara i utan också i i övrigt. Detta driver upp volymerna av projektförslag och ökar möjligheterna till en rationell verksamhet. 66Se t.ex. , S. (2006), En ny institutssektor, regeringsuppdrag, redovisat . 67Vinnova (2003), VINNFORSK, förslag till förbättrad kommersialisering och ökad avkastning på forskningsinvesteringar vid högskolor, Policy VP 2003:1, . För det andra är det en förhållandevis liten andel av de projekt- förslag som prövas i KI:s innovationssystem som bedöms kvali- ficerade nog för att gå vidare mot ens tidiga steg av kommersialiser- ing. KI är förvisso verksamma inom en annan vetenskaplig sfär än FOI/FHS men Statskontoret ser ingen uppenbar anledning att anta att motsvarande andel skulle vara väsentligt högre för de projekt- förslag som kan uppstå i FOI:s eller FHS forskning. För forskarna vid gäller det så kallade lärarundantaget. Mot- svarande individuell äganderätt till de resultat som framkommer i forskningen finns inte för forskarna vid . Därmed har FOI sämre möjligheter att arbeta med individuella incitament i kom- mersialiseringen av gjorda upptäckter, något som enligt KI är av stor betydelse för möjligheterna till framgång. Vad som gäller avse- ende lärarundantaget för FHS är inte helt klarlagt men på grund av forskningens karaktär också av mindre betydelse. Som framgått ovan finns flera aspekter på lärarundantaget. Statskontoret har inom ramen för uppdraget inte haft möjlighet att helt belysa denna fråga, utan utgår här från den bild av lärarundan- tagets betydelse som förmedlats av KI. Detta eftersom KI-modellen så tydligt står i fokus för uppdraget. En annan faktor som i något fall kan komma att ha betydelse för FOI:s möjligheter att kommersialisera en upptäckt är att kunskap om upptäckten, om den bedöms försvarshemlig, inte får spridas utan regeringens tillstånd. Sannolikheten att en upptäckt från KI klassas som försvarshemlig är rimligen mindre än att en upptäckt från FOI klassas på motsvarande sätt. Därmed är FOI:s möjlig- heter till kommersialisering i teorin något sämre än KI:s. Stats- kontoret bedömer dock att denna klassning inte blir aktuell isär- skilt många fall, ens i FOI:s verksamhet, varför detta i praktiken inte utgör ett stort hinder. Mot bakgrund av dessa iakttagelser och bedömningar finner Stats- kontoret det troligt att endast ett litet antal projektförslag kan genereras i FOI/FHS samlade verksamhet och anses lämpliga för kommersialisering via ett holdingbolag på det sätt som ligger i KI- modellen. Statskontoret gör därför bedömningen att det inte vore rationellt och kostnadseffektivt att starta en egen sådan verksamhet inom FOI/FHS ram. Statskontoret föreslår i stället att FOI etablerar ett nära sam- arbete med någon befintlig innovationsverksamhet vid annan hög- skola, förslagsvis (). FOI har redan ett visst samarbete med affärsinkubatorn STING som ingår i KTH:s innovationssystem och detta samarbete skulle even- tuellt kunna utvecklas ytterligare. kan en ökning av de pre-kommersiella aktiviteterna (av den typ som i KI-fallet hanteras inom universitetsramen) inom FOI prövas, för att eventuellt öka den mängd upptäckter som går vidare till kommersialisering i den form som ligger i holdingbolags- tanken. Om de antaganden som görs ovan kring skillnaden mellan grundforskning och tillämpad forskning samt kring lärarundan- tagets betydelse, till del visar sig felaktiga kommer då rimligen omfattningen av denna typ av kommersialisering att öka. Skulle denna ökning bli tillräckligt stor kan frågan om bildandet av ett eget holdingbolag aktualiseras på nytt. Den diskussion som här har förts har utgått från den över- enskomna beskrivningen av KI-modellen, det vill säga att arbeta med ett holdingbolag för att patentera och kommersialisera de upptäckter som görs i forskningsverksamheten. Vad som skulle hända om någon annan/ytterligare verksamhet skulle läggas i holding- bolaget har inte undersökts inom ramen för föreliggande uppdrag. Statskontoret kan därför inte överblicka vare sig hur avgränsningarna mellan bolaget och myndigheten/lärosätet i så fall skulle definieras, eller vilka konsekvenser ett sådant förfarande skulle få för de verk- samheter som fortsatt skulle försäljas och/eller genomföras via FOI/FHS. För en eventuellt vidare diskussion kring detta behöver också rättsläget först klarläggas ytterligare, inte minst genom att resultatet av utredningen (Dir. 2009:81) om kommunala företag avvaktas. I detta kapitel sammanfattas de slutsatser och förslag som pre- senterades i föregående diskussionskapitel. En uppdelning görs mellan de två delarna i uppdragsformuleringen, det vill säga dels behandlas vilka synergier som kan finnas att vinna i utbildning och forskning, dels om uppnådda resultat kan nyttiggöras i större utsträckning. Vad gäller ökade synergier mellan forskning och utbildning kan konstateras att FOI och FHS har delvis delade meningar om vad som kan åstadkommas. Statskontorets bedömning i denna del är att det för FHS del kan finnas vissa vinster att göra genom en över- flyttning av verksamheter från FOI. Dock är det osäkert hur stora – om några – dessa vinster skulle bli i praktiken samt hur väl FHS skulle förmå att ta emot och integrera dessa delar från FOI. Vidare gör Statskontoret bedömningen att en överflyttning dels inte skulle generera några ekonomiska vinster (eftersom argumenten i övrigt för en överflyttning förutsätter en bibehållen total kompetens- bredd), dels skulle bryta redan befintliga synergier mellan kom- petensområden inom FOI:s verksamhet. Det senare skulle enligt Statskontorets bedömning inverka menligt framför allt på FOI:s möjligheter att utföra det uppdrag man har från regeringen, men också på det arbete som utförs åt Försvarsmakten. Statskontorets sammanfattande bedömningen blir mot denna bakgrund därför att ingen verksamhet bör föras över från FOI till FHS. De synergimöjligheter som kan finnas kan enligt Stats- kontoret i stället utvecklas dels genom skapandet av ett starkare nät- verk mellan FOI och FHS som utförare och framför allt och Försvarsmakten – samt eventuellt även MSB – som primära beställare. Ytterligare en möjlighet att åstadkomma större synergier kan vara att FOI och FHS samverkar i en gemensam centrumbildning inom det säkerhetspolitiska området.