sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Det exempel som innebär minst förändring innebär ett fortsatt framåtblickande inkomstunderlag baserat på individens egna uppgifter. Historiska (faktiska) inkomstuppgifter kan i ett sådant system användas för att kontrollera rimligheten i de upp- gifter den försäkrade har lämnat. Ytterligare användning av historiska (faktiska) inkomster kan också övervägas i detta alter- nativ, t.ex. att det införs bestämmelser som innebär att historiska (faktiska) inkomster används för att skapa ökad förutsebarhet för personer som har svårt att påvisa framtida inkomster. Om större förändringar av inkomstunderlaget görs, kan användandet av historiska (faktiska) inkomster vid fastställandet av inkomst- underlaget öka. Det alternativ som innebär störst förändring är att historiska (faktiska) inkomster gäller utan undantag under en fastställd ramtid. Vad ska ersättas? I detta exempel bibehålls ett framåtblickande inkomstunderlag baserat på individens egna uppgifter och exemplet ligger därmed nära nuvarande förhållanden. Faktiska inkomstuppgifter kan användas för att kontrollera rimligheten i de uppgifter den för- säkrade har lämnat. Fokus ligger på att prioritera flexibiliteten medan förutsebarhet och rättssäkerhet inte väger lika tungt. Systemet kan i viss mån sägas betona (kostnads)effektivitet i hand- läggningen eftersom det i praktiken är den försäkrades egna uppgifter som i de flesta fall ligger till grund för ersättningen. Detta exempel kan i och för sig kompletteras med vissa inslag av historiska (faktiska) inkomster, t.ex. att det införs bestämmelser som innebär att historiska (faktiska) inkomster används för att skapa ökad förutsebarhet för personer som har svårt att påvisa framtida inkomster. Historiska (faktiska) inkomster används om inte individen själv påvisar andra förhållanden I det här exemplet används alltid avtalade eller icke inrapporter- ade, men påvisbara, inkomster om de innebär ett högre inkomst- underlag än de inrapporterade historiska (faktiska) inkomstupp- gifterna. I denna modell ligger tyngdpunkten på flexibilitet och rättssäkerhet. Det kan dock vara svårt att förutse om eventuella underlag om förändrade förhållanden som inlämnas godkänns eller inte och förutsebarheten blir därför inte särskilt hög. Det är rimligt att anta att administrationskostnaderna blir ganska höga i en sådan modell eftersom det antagligen kommer att vara många som vill ompröva sin rätt till ersättning i förhållande till de inrap- porterade tidigare inkomsterna. Vad ska ersättas? Historiska (faktiska) inkomster är huvudregeln, undantag kan göras Historiska (faktiska) inkomster är huvudregeln och endast om det finns särskilda skäl fastställs inkomstunderlaget enligt de upp- gifter individen själv kan påvisa. Exempel på sådana särskilda skäl kan vara om den försäkrade kan visa att det föreligger en ny anställ- ning eller att han eller hon har gått upp i arbetstid. Den här modellen har ungefär lika stort inslag av principerna om förutse- barhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet. Historiska(faktiska) inkomster gäller undantagslöst Historiska (faktiska) inkomster gäller utan undantag. Den här modellen prioriterar tydligt rättssäkerhet, förutsebarhet och administrativ effektivitet och innehåller lite flexibilitet. Sammanfattningsvis kan det konstateras att alla dessa modeller har för- respektive nackdelar. Det finns således ingen perfekt eller objektivt bästa lösning. Vilken modell som föredras handlar i stället om vilken eller vilka egenskaper som prioriteras högst i ett socialförsäkringssystem. Om de egenskaper som är fram- trädande i ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag prioriteras högst behöver ytterligare överväganden göras, dels kring i vilken utsträckning avvikelser från historiska (faktiska) inkomster ska tillåtas, dels hur som de historiska inkomsterna ska baseras på (ramtid). Andra viktiga frågor att ta ställning till är hur skyddsvärda situationer och nytillträdande ska hanteras. En diskussion kring dess frågor återfinns i kapitel 6–9. Vad ska ersättas? 5.2Historiska inkomster – vad är det? Historiska (faktiska) inkomster kan användas vid fastställandet av inkomstunderlaget i socialförsäkringssystemet oavsett vilken eller vilka av de vägledande egenskaper som prioriteras högst. Om ett socialförsäkringssystem byggs kring dagens framåtblick- ande inkomstunderlag, där historiska (faktiska) månadsuppgifter mest används i kontrollsyfte, behövs ingen djupare analys om vad dessa inkomster, i kontexten inkomstunderlag för dagersätt- ningar i socialförsäkringen, är eller bör vara. Prioriteras i stället ett socialförsäkringssystem där inkomstunderlaget byggs kring insamlade månadsuppgifter, krävs en tydlig definition av vad som är historiska (faktiska) inkomstuppgifter. Med historiska (faktiska) inkomster menas i detta sammanhang de inkomster som en person har haft och som faktiskt kan påvisas genom att de inrapporterats i månadsuppgifterna. Därmed har såväl skatter som sociala avgifter betalats på inkomsten, vilket gör det naturligt att basera dagersättningar i socialförsäkringssystemet på ett sådant inkomstunderlag. Om inkomstunderlaget bygger på historiska (faktiska) inkomster finns det ett värde i att den avgiftsgrund- ande inkomsten ska ha inrapporteras innan den kan ligga till grund för förmåner. Eftersom premien i systemet betalas på de inkomster som individen faktiskt har haft, blir det också natur- ligt att det är den faktiskt intjänade inkomsten som förmånen grundar sig på. Poängen är således att inkomsterna ska vara intjänade och inrapporterade (faktiska), snarare än att inkomst- underlaget ska baseras på historiska uppgifter i syfte att påvisa ett arbetsmarknadsdeltagande . Historiska inkomster är inkomster som har intjänats, medan faktiska inkomster understryker att intjänade inkomster dessutom är inrapporterade i månadsuppgifterna. För att historiska (faktiska) inkomstuppgifter ska kunna upp- fylla kommitténs strävan att öka förutsebarheten, rättssäker- heten och den administrativa effektiviteten i socialförsäkrings- systemet, krävs att inkomstunderlaget utgörs av inkomster som kan påvisas på ett formaliserat sätt. För den administrativa effektivi- Vad ska ersättas? tetens skull krävs att dessa uppgifter går att bereda maskinellt. Används de månadsuppgifter som föreslagit kan ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag beräknas maskinellt. Därmed kan den administrativa effektiviteten öka. Genom en tydligt definierad ramtid kan dessutom regelverket tydliggöras samt rättssäkerheten och förutsebarheten i systemet öka. Förutsebarheten är en egenskap som kan antas öka genom att inkomstunderlaget baseras på faktiskt intjänade inkomster. Därmed kan individen lättare veta vilken inkomst som är för- säkrad. Hur bakåt i tiden de intjänandemånader som ska ingå i inkomstunderlaget ska täcka är en annan viktig fråga att ta ställning till. Beroende på vilka egenskaper som prioriteras högst i ett socialförsäkringssystem kan en sådan ramtid utformas på en rad olika sätt. I kapitel 6 återkommer kommittén till en djupare diskussion kring ramtidens utformning. 5.3Erfarenheter från tidigare utredningar av inkomstunderlaget 5.3.1Sjukpenningutredningen lade grunden för SGI Nuvarande regler om inkomstunderlag för dagersättningar i socialförsäkringen, SGI, infördes . Regel- verket kom på plats som en följd av slutbetänkande2. tillsattes 1970 med uppdraget att föreslå hur de då skattefria förmånerna sjukpenning vid sjukdom och arbetsskada, kontant stöd vid arbetslöshet samt utbildnings- bidrag vid arbetsmarknadsutbildning kunde göras skattepliktiga. Enligt utredningsuppdraget var det en förutsättning att de dåvar- ande sjukpenningbeloppen därmed höjdes. Genom att göra sjuk- penningen skattepliktig skulle den enligt direktiven bli mer Vad ska ersättas? jämförbar med sjuklön och göras pensionsgrundande. Ökad jäm- likhet skulle därigenom skapas mellan dem som hade sitt skydd mot inkomstbortfall tillgodosett genom socialförsäkringen och dem som i stället fick ersättning från sin arbetsgivare i händelse av sjukdom eller olycksfall. Det rådande systemet som hade funnits på plats sedan införandet av den allmänna och obligatoriska sjukförsäkringen 1955 var uppbyggt med sjukpenningklasser, 21 till antalet och med inkomstspann som varierade mellan ca 1 000 och inom varje klass.3 Den försäkrade placerades in i rätt klass med hänsyn till stor- leken på hans eller hennes inkomst av förvärvsarbete. Med års- inkomst av förvärvsarbete avsågs den inkomst av anställning (i pengar eller naturaförmåner) som den försäkrade kunde antas komma att få under den närmaste framtiden, vilket definierades som ett eller framåt. Inkomsten beräknades som ett genom- snitt och tillfälliga inkomstförändringar som varade bortsågs från. Denna sexmånadersregel innebar också att det krävdes minst sex månaders varaktighet4 på förvärvsarbete för att bli placerad i en sjukpenningklass, alternativt åter- kommande arbete. Den som hade inkomst av annat förvärvs- arbete än anställning placerades i sjukpenningklass med begräns- ningen att inkomsten inte fick beräknas högre än vad som mot- svarade skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. argumenterade för en mer korrekt kompensation av inkomstbortfallet vid sjukdom så att samtliga sjukpenningberättigade ersattes med en lika stor andel av den förlorade inkomsten. Modellen med sjukpenningklasser, som genom klassernas relativt stora spann innebar att ersättnings- graden varierade kraftigt mellan försäkrade, ifrågasattes. 3Införandet av sjukpenningklasser 1955 motiverades bl.a. av den administrativa fördelen med att inte varje inkomständring för den försäkrade skulle behöva leda till beslut om ändrad klassplacering eftersom varje klass omfattade relativt stora intervaller av inkomster. 4Praxis har sedan utvecklats till att det är individens avsikt med förvärvsarbetet och inte kontraktstiden som ska avgöra rätten att räkna in en inkomst i underlaget. Vad ska ersättas? Tre alternativa inkomstunderlag analyserades. Ett alternativ var ett underlag utifrån förvärvsinkomster under föregående kalenderår, dvs. senast taxerade inkomst. Ett annat alternativ var att låta underlaget bestämmas av förvärvsinkomsten vid tid- punkten för sjukfallets inträde. Det tredje och sista alternativet gick ut på att bestämma underlaget utifrån ett antagande om den försäkrades förvärvsinkomst tillsvidare. Att låta taxerad inkomst utgöra underlag ansågs emellertid leda till en sjukpenning som i många fall inte skulle ge en riktig kompensation vid sjukfall. Anledningen till detta var att den taxerade inkomsten skulle ha hunnit bli en relativt gammal inkomstuppgift när den blev tillgänglig. Betydande inslag av undan- tag skulle bli nödvändiga, förmodade utredningen och lade alternativet åt sidan. Det andra alternativet ansågs kunna leda till förhandling mellan arbetsgivare och arbetstagare om vilken som var den aktuella inkomsten och även ge drivkrafter för den enskilde att påverka de uppgifter som lämnades av arbetsgivaren. Detta alternativ ansågs inte fungera utan att ett system med fastare löneformer som t.ex. månadslön kom till större användning än vad som då var brukligt. Att använda den aktuella inkomsten ansågs även pro- blematiskt på grund av att detta alternativ endast skulle kunna fungera för anställda och inte för egenföretagare som då skulle behöva omfattas av en annan princip. Det sågs också som problem- atiskt att det skulle uppstå långa handläggningstider för att vid ett inträffat sjukfall uppskatta det förväntade inkomstbortfallet. förordade därmed det framåtblickande perspektivet med en i förväg fastställd SGI för samtliga. Sjuk- penningutredningen kom därmed till slutsatsen att det även fram- över borde vara den hos registrerade års- inkomsten som skulle ligga till grund för att avgöra förväntad framtida inkomst, dock utan tillämpning av sjukpenningklasser. 5 Som bekant övergavs sedermera systemet med en fastställd SGI för samtliga i befolk- ningen till ett system som mer liknar det system som avslogs av i det att det först vid ett försäkringsärende tas fram uppgifter om förväntat inkomst- bortfall. Vad ska ersättas? Inkomsttaket föreslogs till sju och ett halvt basbelopp med motiveringen att detta var begränsningen för årsinkomst till grund för tilläggspension. 5.3.2Riksförsäkringsverkets rapporter om översyn av sjukpenninggrundande inkomst I en rapport lämnade () 1992 förslag om nya regler för att beräkna SGI. Rapporten togs fram dels mot bakgrund av att införandet av sjuklön och slopandet av väntetid för ikraftträdande av SGI krävde anpassningar i lagstiftningen, och dels därför att verket uppmärksammat att SGI-reglerna innebar att kompensation gavs i situationer där det inte förelåg något inkomstbortfall. Med förslagen som bl.a. innebar vissa kvalifikationsvillkor ville RFV så långt det är möjligt återinföra inkomstbortfalls- principen som grund för försäkringen6. RFV föreslog kvalifikationskrav för anställdas rätt till sjuk- penning. En anknytning till lagen om sjuklön föreslogs så att den som hade rätt att få sjuklön också skulle ha rätt till sjukpenning. Den som inte hade rätt till sjuklön föreslogs kunna kvalificera sig till sjukpenning om han eller hon kunde sägas vara etablerad på arbetsmarknaden. För att anses vara etablerad på arbetsmark- naden skulle den försäkrade ha utfört förvärvsarbete under minst , minst , under en ramtid motsvarande före försäkringsfallet. Även den som uppfyllde villkoren för arbetslöshetsersättning alternativt det dåvarande kontanta arbetsmarknadsstödet skulle enligt förslaget anses kvalificerad för sjukpenning. Innebörden av förslagen om kvalifikationskrav var att en för- säkrad som inte var etablerad på arbetsmarknaden, och som enbart hade en så kort anställning att han eller hon inte hade rätt till sjuklön från sin arbetsgivare, inte skulle ha rätt till sjukpen- 6 RFV (1992). Vad ska ersättas? Inte heller arbetslösa som saknade rätt till arbetslöshets- ersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd skulle kvalificera för sjukpenning. RFV föreslog vidare att anställningstidens längd skulle vara avgörande för beräkningen av SGI. Två olika beräkningssätt föreslogs beroende på om den försäkrades anställningstid var längre eller kortare än framåt i tiden. I det först- nämnda fallet föreslogs en övergång till att använda aktuell inkomst i stället för den framåtblickande antagandeinkomsten, medan de med kortare anställning enligt förslaget skulle få sin ersättning baserad på ett genomsnitt av de sex senaste månad- ernas inkomster. 5.3.3Sjuk- och arbetsskadekommittén om aktuell inkomst som grund Sjuk- och arbetsskadekommittén (SAK) kom till 1995 genom att den tidigare tillsatta Sjuk- och arbetsskadeberedningen omvand- lades till en parlamentarisk kommitté. I kommitténs uppdrag ingick bl.a. att lämna förslag om hur försäkringsskyddet vid kort- respektive långvarig ohälsa och arbetsoförmåga borde utformas. I direktiven uppdrogs åt kommittén att pröva för- och nackdelar med två modeller för inkomstunderlaget inom sjukförsäkringen. De modeller som skulle analyseras var dels en modell med ett historiskt inkomstunderlag, dels en modell med ett underlag baserat på aktuell inkomst. Kommittén lämnade ett delbetänkande, Försäkringsskydd vid sjukdom (SOU 1995:149), samt slutbetänkandet En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113). I slutbetänkandet förordade kommittén vid kort- och medellång sjukfrånvaro en modell som byggde på aktuell inkomst. Ett historiskt inkomstunderlag ansågs medföra problem, särskilt genom ett behov av omfattande särregleringar som skulle göra regelverket svårt att överblicka för den försäkrade. Det skulle enligt kommitténs bedömning bli svårare att i förväg uppskatta Vad ska ersättas? ersättningens storlek, vilket skulle påverka förutsebarheten i för- säkringen negativt. Kommittén betonade också vikten av att sjuk- försäkringen ger inkomsttrygghet som träder i kraft direkt när en anställning påbörjas eller skulle ha påbörjats. Mot bakgrund av ett uppmärksammat behov av att samordna reglerna för beräknande av inkomst i olika bidrags- och socialför- säkringssystem tillsattes 1996 den s.k. , Utred- ningen för översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och social- försäkringssystemen. Utredningen fick i uppdrag att redovisa förslag för att så långt möjligt skapa gemensamma regler för inkomstbegreppet i de författningar som reglerar olika bidrags- och socialförsäkringsförmåner. Genom ett tilläggsdirektiv gavs utredningen därtill i uppdrag att föreslå regeländringar för att åstadkomma besparingar. I detta tilläggsuppdrag ingick att se över SGI med utgångspunkten att inkomstunderlaget så långt som möjligt skulle relateras till faktiskt inkomstbortfall. I betänkandet Förmån efter inkomst (SOU 1997:85) kon- staterade utredningen angående SGI att de fördelar som funnits med en fastställd SGI grundad på ett antagande om framtida inkomster, nämligen förutsebarhet för den försäkrade och smidig administration för , gått förlorade genom etapp- visa ändringar i reglerna samt genom att kravet på förhands- registrering av SGI tagits bort.7 Sammanfattningsvis kan man säga att nuvarande system visserligen ger ett vidsträckt försäkringsskydd, men att reglernas komplexitet och svåröverskådlighet gör det svårt för den enskilde att bedöma vilken ersättning som kommer att betalas. Utfallet blir från den för- säkrades synpunkt osäkert. Detta gör att det från rätts- 7 I samband med att sjuklöneperioden infördes togs kravet på att ha en registrerad inkomst bort eftersom antalet sjukpenningärenden sjönk dramatiskt. När det gäller sjuk- skrivna uppstod då behovet av att fastställa en SGI bara för sjukfall som översteg sjuklöneperiodens längd, till skillnad från tidigare då även de kortaste sjukfallen omfat- tades av den SGI-baserade sjukpenningen. Det ansågs inte längre vara administrativt (med den tidens teknik) rimligt att hålla registret för hela befolkningen. Vad ska ersättas? säkerhetssynpunkt finns anledning att kritisera nuvarande reglering. Även ur rättvisesynpunkt kan kritik framföras. (SOU 1997:85, s. 220) Utredningen föreslog olika beräkningsalternativ beroende på den försäkrades arbetsmarknadsstatus. Som huvudregel föreslogs att inkomstunderlaget skulle bestämmas utifrån rådande förhållanden vid bedömningstidpunkten, dvs. utifrån den aktuella inkomsten. Dock ansågs den etablerade sexmånadersgränsen för vad som ska betraktas som tillfälliga inkomstförändringar vara för lång och utredningen föreslog att den skulle kortas . Huvudregeln skulle enligt förslaget omfatta försäkrade som till- trätt en tillsvidareanställning samt försäkrade som tillträtt en tidsbegränsad anställning och som hade anställningsavtal om arbete i följd, bakåt eller framåt i tiden. Huvudregeln byggde med andra ord på en fortsatt framåt- blickande grund för inkomstunderlaget. Den alternativregel som föreslogs byggde på ett historiskt inkomstunderlag och föreslogs gälla för försäkrade som inte omfattades av ovan nämnda anställ- ningsförhållandena. Alternativregeln innebar att inkomstunder- laget skulle beräknas utifrån den inkomst den försäkrade haft under de tolv månaderna före bedömningstidpunkten, med undan- tag för överhoppningsbara tider under skyddsvärda situationer (i stort sett motsvarande de befintliga SGI-skyddade tiderna). För att lösa vissa befarade gränsdragningsproblem föreslog utredningen att alternativregeln skulle tillämpas i de fall denna gav den försäkrade ett högre inkomstunderlag än huvudregeln. Detta skulle alltså gälla även för den som uppfyllde kriterierna för att få sitt inkomstunderlag bestämt enligt huvudregeln. För egenföretagare föreslogs att inkomstunderlaget skulle bestämmas utifrån inkomsten av näringsverksamhet enligt den senaste taxeringen. Om särskilda skäl förelåg skulle det dock kunna göras med utgångspunkt i de senaste tre taxeringarna. Utredningen föreslog också särskilda skyddsregler under ett tre- årigt uppbyggnadsskede av ett företag, oberoende av vald företags- form. Vad ska ersättas? 5.3.5SGI-utredningen om en ny försäkringsstruktur Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst, , hade bl.a. i uppdrag att analysera och föreslå förändringar i SGI-skyddsreglerna. I slutbetänkandet8 pekade utredningen på omfattande negativa konsekvenser av skydds- reglerna. Utredningen menade att reglerna innebar en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften, att det hade skett en utveckling bort från inkomstbortfallsförsäkring och närmare försörjningsstöd, att gränsdragningar upplevdes som orättvisa och godtyckliga samt att regelverket är komplext och därmed krävde stora administrativa resurser. Utifrån den framförda kritiken lade utredningen fram ett principförslag om en ny försäkringsstruktur. Möjligheterna att justera i de befintliga skyddsreglerna ansågs vara uttömda, ett konstaterande som utredningen funnit stöd för i remissbehand- lingen av delrapporten vägval för framtidens sjukpenning- skydd, bygga ut eller bygga om? Förslaget om en ny försäkringsstruktur byggde på att göra en åtskillnad mellan de olika delarna av socialförsäkringen som bygger på SGI och skapa separata försäkringsstrukturer: en sjuk- försäkring som i princip utgör en renodlad inkomstbortfalls- försäkring, en fristående föräldraförsäkring, en standard- försäkring för studerande samt en fristående arbetsskade- försäkring. 5.3.6Socialförsäkringsutredningen med tre alternativ att överväga uppdrag var att göra en genom- gripande analys av socialförsäkringen i ett brett perspektiv. Syftet med utredningen var att ta fram underlag och analyser av socialförsäkringen för att dessa skulle kunna utgöra grund för 8 SOU 2003:50. Vad ska ersättas? den redan då planerade parlamentariska socialförsäkringsutred- ningen.9 Utredningen pekade i sitt slutbetänkande, Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86), på behovet av att förstärka för- säkringen, att skapa en ökad försäkringsmässighet. Som en del i detta analyserades möjligheten att förändra inkomstunderlaget SGI. Utredningen konstaterade att SGI-reglerna visserligen i teorin ligger nära ett slags försäkringsmässigt ideal i termer av att uppskatta skadefallet eftersom det är den inkomst som den för- säkrade skulle ha intjänat som läggs till grund för ersättningen. Dock konstaterades att det prin- cipiellt och praktiskt uppstår problem. Kopplingen mellan och förmåner är svag, utfallet för den enskilde kan variera kraftigt beroende på när han eller hon blir sjuk och utrymmet för förhand- ling om vilken ersättning som är den rätta blir stort. Vidare konstaterades att en person i praktiken inte behöver ha arbetat alls för att kvalificera för ersättning, att det kan räcka med att ha fått en anställning eller startat ett eget företag. Utredningen pekade också på effekten av SGI-skyddsreglerna som innebär att den som en gång fått en hög SGI fastställd kan behålla den mycket länge, utan att arbeta, bara han eller hon agerar enligt skyddsreglerna. Följande behov ansågs behöva tillgodoses med en ny modell för inkomstunderlagets fastställande: att skapa ökad tydlighet för de försäkrade, att skapa en bättre överensstämmelse med tanken om att det är betald premie som ger rätt till ersättning och att tydliggöra arbetslinjens idé om att de inkomstbaserade försäkringarna ska stimulera till arbete. Tre alternativ för att reformera inkomstunderlaget presenterades: En modell som bygger på SGI. En modell med någon form av historiskt inkomstbegrepp. En modell som bygger på principerna i sjuklönelagen. 9 beslutade om ett tillkännagivande till regeringen om att en parlamentarisk utredning om socialförsäkringarna skulle tillsättas, bet.2004/05:SfU1. Vad ska ersättas? En modell som bygger på SGI skulle vara den minst omfattande förändringen, menade utredningen och hänvisade till de förslag som tidigare lagts av (SOU 2003:50) och i departementspromemorian Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19).