sou · GZB336d5 · 2012-01-01 00:00:00 — Vidare kan det ifrågasättas huruvida (som redovisat) det finns en fungerande marknad (till rimliga priser för Försvarsmakten) för stora delar av verksamheten m.a.a. att denna i många fall har att hantera äldre materiel vars teknologi i vissa fall ej längre återfinns på andra delar av marknaden m.m. Sid 27 – Bolaget bedöms kunna bli lönsamt. Det kan dock ifrågasättas m.a.a. den felaktiga verksamhetsvolym som legat till grund för analysen samt beroende på vilka Sida 6 (7) avkastningskrav verksamheten åläggs, (jfr. Vidare torde risken för monopolsituation vara betydligt högre än angivet, (se även kommentaren ang. sid. 25). Sid 30 – Här anges att FMLOG inte är ett insatsförband. Det är f.n. korrekt men Försvarsmakten överväger och kommer framgent överväga att insatsorganisera väsentliga delar av dagens FMLOG för att IO ska kunna innehålla ställda krav om bl.a. uthållighet och tillgänglighet. PwC anger som skäl till sin positiva bedömning att bolag levererar samhällskritiska tjänster. Här kan jämföras med räddningstjänsten, brandförvar etc. som i flera fall avstått från att göra insatser när motverkan inträffat, (stenkastning el. Sid 31 – Kompetens- och personalförsörjningsfrågan ges alldeles för liten vikt. För Försvarsmakten är denna aspekt näst intill gränssättande för att skapa och vidmakthålla ett fungerande personalförsörjningssystem för logistiker, från lägsta nivå till chefsnivå inom hela bredden av personalkategorier. Allmänt bör också övervägas huruvida Försvarsmakten, genom främst Försvarsmaktens Tekniska Skola (FMTS), skall åläggas kompetensförsörjningen, med ev. vidhängande kostnader för det nya bolaget. Vidare måste bedömningarna om hanteringen av sjukvårdsmateriel kontrolleras djupare. Sid 31 – Av texten måste det utredas om måste tillämpas när Försvarsmakten upphandlar från statliga bolag. Det bör understrykas att detta förhållande av synnerlig vikt för den fortsatta bedömningen av möjligheterna till bolagisering. Förhållandet är också av betydande vikt vid upphandling från bolag med annan ägarform. Sid 34 – Flera av de detaljkommentarer som redovisats ovan måste inarbetas i förslagen till fortsatt arbete. Ett exempel är uppbyggnad av kundkompetens inom Försvarsmakten. Vidare kan frågan ställas, huruvida förslagen under kriterium 3 skall ses i perspektivet av PwC tidigare strukturförslag, i vilket FMLOG i sin helhet är överfört till FMV. Sida 7 (7) - o 0 o - Beslut i detta ärende har fattats av konteramiral . I den slutliga handläggningen har dessutom deltagit ekonomidirektör , generalmajor , överste , överste , överste . Föredragande har varit kommendörkapten . Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – FMV:s test- och evalueringsverksamhet (FMV T&E) PriceWaterhouseCoopers (PwC) överlämnade rapporten – bolagiseringsprövning till . Utredningen har lämnat rapporten i utkastform till (), som har inkommit med svar daterat . FMV har i detta svar uttalat sig om möjligheten och lämpligheten av en bolagisering av myndigheten samt lämnat ett antal kommentarer kring analysen och dess resultat. PwC har beaktat innehållet från FMV i sin rapport genom ett antal justeringar. FMV menar, liksom PwC, att det föreligger behov av ytterligare analys av vissa specifika frågeställningar. I denna bilaga redovisar PwC en sammanfattning av rapporten. I anslutning till sammanfattningen finns även FMV:s yttrande över bolagiseringsrapporten. Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – FMV 110127 FMV är en till största delen avgiftsfinansierad myndighet med uppgift att anskaffa, vidmakthålla, destruera och kassera materiel och förnödenheter på uppdrag av Försvarsmakten samt inom detta område biträda Försvarsmakten i fråga om långsiktig materielförsörjningsplanering och materielsystemkunskap. FMV deltar även tillsammans med Försvarsmakten i materielplanerings- och materielproduktionsdialoger. FMV ansvarar också för att under materielplaneringsprocessen ta fram ett utkast till produktionsplan. FMV har vidare i uppgift att ge ledningsstöd till Försvarsmakten. I ledningsstödet ingår koordinering av materielsystem, framtagning av förutsättningsskapande strategier för framtida system och funktioner, övergripande studier samt forskning och teknikutveckling. FMV har i livscykelperspektivet tekniskt designansvar för alla system som FMV levererar till Försvarsmakten. Myndigheten genomför, på uppdrag från Försvarsmakten, även teknisk systemledning omfattande teknik, tid och ekonomi. Vid sidan av det tekniska ansvaret bidrar FMV i materielförsörjningen med bl.a. kommersiellt stöd, utredningar/studier och internationella materielsamarbeten. FMV har en stark position på marknaden Det huvudsakliga motivet till att föreslå en bolagisering av nuvarande verksamhet inom FMV skulle vara att åstadkomma en ökad tydlighet i relationen mellan de olika aktörerna i materielförsörjningsprocessen. kommer huvuddelen av FMV:s uppdrag från Försvarsmakten medan endast en mindre del kommer från näringsliv och andra svenska myndigheter. Storleken på Försvarsmaktens andel av marknaden kan mätas utifrån de anslag som Försvarsmakten erhåller för materielförsörjning. – 2009 har anslagen (1:3 och 1:4) legat i intervallet till . –2013 beräknas anslagen vara . De civila myndigheter som FMV arbetar åt inkluderar Polisen, , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Myndigheterna anskaffade teknik för vilket utgör ett estimat för segmentets storlek. De nu rådande relationerna mellan FMV och Försvarsmakten är i starkt begränsad omfattning att beteckna som marknadsmässiga. Materielanskaffningen är huvudsakligen styrd av nationella säkerhetspolitiska överväganden. FMV är i det närmaste att betrakta som en monopolaktör gentemot Försvarsmakten. Försvarsmakten kan rent formellt anlita t.ex. till anskaffning, men det har aldrig genomförts i praktiken. På europeisk nivå finns även andra aktörer som upphandlar försvarsmateriel men de har heller aldrig prövats. För att det ska vara möjligt att använda sig av en annan aktör än FMV bedömer vi dock att Försvarsmakten behöver förbättra sin beställarkompetens och sannolikt även bygga upp egen upphandlingskompetens, med andra ord en dubblering av FMV:s kompetens vilket kan ifrågasättas ur rationaliseringssynpunkt. FMV har påbörjat ett försök till samanskaffning med . Samanskaffningen är dock fortfarande på försöksstadiet och det finns bl.a. politiska och rättsliga frågor såsom ägande- och exportfrågor att lösa. Då det finns alternativa aktörer på marknaden och det är möjligt att åtminstone rent formellt använda sig av dessa torde marknaden inte utgöra ett hinder för bolagisering. Marknaden skulle dock sannolikt även efter en bolagisering vara starkt koncentrerad. aktligen är det inte sannolikt att effektiviseringsvinster p.g.a. ökad konkurrens uppstår. Vår bedömning är således att konkurrensutvecklingen inte utgör något hinder för en bolagisering av verksamheten, men sannolikt heller inget motiv. Verksamheten är av betydande omfattning omsatte FMV och hade ett resultat efter finansnetto om , vilket innebär att FMV uppfyller målet om full kostnadstäckning. Verksamheten är av sådan storlek att den inte utgör något hinder för en bolagisering av FMV. FMV:s affärsmässiga mognad kan förbättras men är inget hinder för bolagisering Inom FMV har det funnits en vilja att få fram en ökad affärsmässig mognad genom avgiftsfinansiering. Internt bedöms T&E vara den mest affärsmässigt utvecklade enheten, men vi bedömer att det finns goda möjligheter att öka affärsmässigheten även inom övriga enheter. På projektnivå brister dock affärsmässigheten och projektledarna levererar resultat till kunden till ett överenskommet pris i stället för att styra mot kostnadseffektivitet. Enligt samtal med FMV beror detta i hög utsträckning på att det saknas drivkrafter och incitament att vara kostnadseffektiva. Delar av den bristande incitamentsstrukturen beror på statsbudgetens uppbyggnad, där budgeterade anslagsmedel i första hand förbrukas innevarande år och endast i mindre del kan sparas till kommande år. FMV framhäver även att affärsmässigheten i viss mån brister gentemot inhemska leverantörer beroende på historiska relationer. Gentemot övriga externa leverantörer finns det dock en affärsmässighet som uppges vara långtgående. Såsom beskrivet ovan hade FMV en omsättning om och ett positivt resultat om . Rörelseresultatet uppgick till vilket motsvarar en rörelsemarginal om . Verksamheten når alltså sitt mål om full kostnadstäckning med en låg marginal. Vid jämörelse av FMV:s uppnådda marginaler med andra verksamheter måste det dock beaktas att FMV:s omsättning till stor del utgörs av genomfakturering av inköpt materiel. Av FMV:s totala omsättning Verksamheten är däremot indirekt beroende av anslagen till Försvarsmakten. Utredningen har låtit PwC beräkna ett marknadsmässigt avkastningskrav samt genomföra en värdeberäkning baserat på en prognos för den fortsatta verksamheten 2010–2015. Värdeberäkningen indikerar ett positivt värde för verksamheten vilket utgör en viktig förutsättning för att en bolagisering av verksamheten ska vara möjlig. Viss känslighetsanalys har genomförts avseende årlig tillväxt och rörelsemarginal, som indikerar att även vid sämre utveckling avseende tillväxt och rörelsemarginal uppnås ett positivt värde. För att bedöma verksamhetens förmåga att uppnå en marknadsmässig avkastning och beräkna värdet på verksamheten krävs dock att en affärsplan upprättas. I affärsplanen bör även bedömda kostnader i samband med bolagiseringen prognostiseras och tidssättas. Vi bedömer att FMV har en relativt god affärsmässig mognad. Ett antal åtgärder bör vidtas för att stärka denna, men nuvarande mognadsgrad utgör i sig inget hinder för en bolagisering. Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning samt styrs inte av politiska mål FMV är avgiftsfinansierat och verksamheten utformas huvudsakligen genom beställningar från uppdragsgivarna och inte av politiska mål. Utredningen har inte kunnat identifiera att FMV bedriver någon myndighetsutövning utöver den som bedrivs i CSEC och i Patentenheten. Vår bedömning är att detta kriterium inte utgör hinder för bolagisering. Sekretess och informationssäkerhet bör kunna hanteras i ett bolag Möjligheterna att minimera risker för att känslig information hamnar i orätta händer är en viktig princip som kan påverka vilken associationsform som bedöms lämplig. För att klara vissa sekretessbelagda uppgifter måste FMV, oavsett associationsform, klara av de aktuella kraven på sekretess. Den aggregerade bilden av Försvarsmaktens materiel och därmed förmåga anses av Försvarsmakten vara synnerligen känslig. FMV har en unik helhetsbild och förståelse för systemens samverkan gällande t.ex. telenät, planläggning, ledningssystem m.m. Det finns dock även privata bolag, t.ex. och TeliaSonera, som har mycket stor insyn i delar av försvarets system. Denna känslighet har kunnat hanteras vilket visar att det är möjligt att hantera sekretess även i relationer mellan bolag och Försvarsmakten/FMV. Vi har inte identifierat något som talar för att ett bolag skulle ha sämre förutsättningar att upprätthålla säkerhetsskydd för känslig information än en myndighet. Bolag omfattas i grunden av samma regler som myndigheter avseende säkerhetsskydd, och det är möjligt att genom ytterligare avtal och regler skärpa skyddet vid behov. Exempel på åtgärder är styrning genom bolagsordning, bolagets policier och avtal, SUA-upphandlingar, säkerhetsskyddsplan för uppdrag, krav på säkerhetsprövning och registerkontroll samt uppföljning och kontroll av krav etc. Genom en tydlig styrning från ägaren torde därmed motsvarande kontrollinstrument kunna användas i ett statligt ägt bolag som i en myndighet. Försvarsunderrättelseverksamhet utövas endast i myndighetsform. Enligt lag (2000:131) ska försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer. I förordning (2000:131) konstateras att försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas av bl.a. FMV. Om verksamheten övergår i bolagsform är det vår bedömning att den verksamhet som betecknas som försvarsunderrättelseverksamhet delvis kan fortgå men då under annan beteckning och fortsatt utgöra en källa till försvarsunderrättelseverksamheten hos berörda myndigheter. Enligt FMV kan inte enheterna CSEC och Patentenheten bolagiseras då deras verksamhet kräver statliga aktörer respektive att verksamheten är en del av myndighetens uppgift. Baserat på presenterad information är det vår samlade bedömning att omständigheter rörande informationssäkerhet och sekretess inte utgör hinder för en bolagisering. Begränsningar utifrån existerande och framtida avtal Det kan utifrån internationella samverkansavtal finnas begränsningar för valet av associationsform. Det förekommer att undertecknar avtal och att en myndighet vidtar de åtgärder som Även i fråga om avtal som behöver tecknas i samband med internationella insatser kan det finnas frågeställningar kring vilken associationsform inblandade parter kan/bör/får ha. Exempel på begränsningar är relationen mellan den svenska och den amerikanska staten då har klassats som Foreign Military (FMS). Klassificeringen ger FMV tillgång till och möjlighet att köpa högteknologisk militär teknik och kunskap från amerikansk militär. Tillgången till denna teknik och kunskap bedöms som en strategisk angelägenhet för FMV och i förlängningen försvar. Eftersom relationen är mellan två stater kan inte ett bolag vara part i ett FMS-köp. Däremot är det möjligt för ett bolag att använda sig av avtalet mellan svenska och amerikanska staten om garanterar bolaget och den amerikanska staten godkänner affären. Materielen ska ägas av svenska staten även om ett bolag ligger bakom affären. har även rätt att hindra från att sälja materielen vidare. Stödmyndigheterna kan vidare ha behov av att köpa kunskap från andra länder eller tillverkare. Detta kan visa sig problematiskt då ett bolag kan betraktas som en konkurrent till en tillverkare och som en mer osäker part än en myndighet. Vid en bolagisering utesluts FMV från vissa forum, exempelvis Nato-samarbetet för standardisering, då bolag inte får medverka i dessa sammanhang. Vår bedömning är således att det inte kan uteslutas att FMS-köp är en komplicerande faktor i samband med en bolagisering. I övrigt bedömer utredningen att detta inte utgör något hinder för bolagisering. Den samlade bedömningen är att det inte föreligger några absoluta hinder för en bolagisering av FMV:s verksamhet. De ovan nämnda hindren medför behov av åtgärder vid och inför bolagisering men inga absoluta hinder finns utöver eventuella finansiella hinder som kan uppstå om verksamheten inte kan finansiera sina kostnader på affärsmässiga grunder. Ett antal identifierade omständigheter medför behov av åtgärder vid och inför bolagisering. Dessa åtgärder kommer att ge upphov till kostnader som inte har kvantifierats eller tidssatts men i hög SOU 2011:36 Bilaga 12 grad är beroende av tidsplan respektive transaktionens detaljutformning. I övrigt bör också beaktas att styrmedel ändras vid en bolagisering och att staten aktivt måste utöva ägande för att påverka verksamheten i bolagsform. Det finns dock ingen anledning att tro att möjligheterna att påverka verksamheten förändras negativt ur statens perspektiv. FMV:s test- och evalueringsverksamhet – bolagiseringsprövning PriceWaterhouseCoopers (PwC) överlämnade rapporten test- och evalueringsverksamhet – bolagiseringsprövning till . Utredningen har lämnat rapporten i utkastform till (), som har inkommit med svar daterat . FMV har i detta svar uttalat sig om möjligheten och lämpligheten av en bolagisering av myndighetens test- och evalueringsverksamhet samt lämnat ett antal kommentarer kring analysen och dess resultat. PwC har beaktat innehållet från FMV i sin rapport genom ett antal justeringar. FMV menar, liksom PwC, att det föreligger behov av ytterligare analys av vissa specifika frågeställningar. I denna bilaga redovisar PwC en sammanfattning av rapporten. I anslutning till sammanfattningen finns även FMV:s yttrande över bolagiseringsrapporten. Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – T&E 110127 FMV ska enligt SAMO FM FMV tillhandahålla en leverantörsoberoende förmåga till s.k. evaluering av på marknaden tillgängliga alternativ samt till s.k. validering av systemförmåga och sammansatta system mot nationella och internationella krav. Denna förmåga tillhandahålls av FMV:s avdelning för test och evaluering (T&E). Liksom FMV:s verksamhet i övrigt finansieras T&E- verksamheten med avgifter från kunder. En del av kostnaden finansieras via en särskild beställning från Försvarsmakten som bl.a. täcker grundkostnaden för den gemensamma infrastrukturen, den s.k. basplattan. Test- och evalueringsmarknaden är delvis subventionerad Risken att oönskade monopoleffekter uppstår är större ju mer begränsad konkurrensen på den aktuella marknaden är. De nu rådande relationerna mellan aktörerna på test- och evalueringsområdet är i vissa delar av verksamheten fullt ut redan marknadsmässiga och privatiserade, medan de i andra delar knappast är att betrakta som marknadsmässiga. Testning, evaluering och validering av försvarsmateriel på flyg-, land-, sjö- och vapenområdena genomförs bl.a. i ett flertal europeiska Inom den Europeiska försvarsbyrån, , finns ett samarbete kring test och evaluering kallat DTEB (Defense Test and Evaluation Base). En sammanställning av medlemmarnas provningsverksamhet visar att flertalet länder har en bred provningsverksamhet men att endast en mindre andel har provningskapacitet inom sjö- och rymdområdet. Även om provningsanläggningar finns menar T&E att de olika ländernas provningsenheter har olika profilering och att de därför inte helt kan jämföras eller anses konkurrera fullt ut. Även FMV anser att det finns begränsningar i lämpligheten att använda sig av andra länders provningskapacitet. Bland annat anser de att den grundläggande utprovningen som genomförs för att säkerställa flygsystems luftvärdighet inte är lämplig att genomföra utomlands eftersom transporten av flygplan till andra länders provplats blir omständig och kostsam. FMV anser vidare att vissa känsliga delsystem som är belagda med hög försvarssekretess inte är möjliga att testa och evaluera vid utländska provplatser. FMV beskriver även andra begränsning såsom svårigheter att återvinna provobjekt på andra provplatser. I har dock FMV angett att de kan köpa en ökad andel provningstjänster från inom de områden där /provplatser verkar. Utöver redan nämnda begränsningar hämmas konkurrensen mellan provplatserna av att flera länder, däribland och , förordar att testverksamhet i första hand ska ske vid det egna landets testanläggningar. Formellt finns det emellertid inget krav på att Försvarsmakten ska använda sig av T&E. Däremot får T&E alla uppdrag som Försvarsmakten vill att T&E ska göra via den ordinarie uppdragskedjan mellan FMV och Försvarsmakten. Konkurrensen kan även till viss del hämmas av att och även har en tvådelad prissättning, med en fast och en rörlig del. Den fasta kostnaden består av den s.k. basplattan som syftar till att finansiera testinfrastrukturen. Den fasta kostnaden ger ytterligare incitament för Försvarsmakten att använda sig av T&E:s tjänster då kostnaden är av väsentlig storlek. Följaktligen subventionerar vissa länder det egna landets verksamhet, i kan rabatten vara så hög som för den inhemska industrin. Vid en bolagisering kan det europeiska samarbetet komma att begränsas då bolag inte får medverka i och sexnationersinitiativet. Av detta skäl utesluts bl.a. Qinetiq från samarbete i Övriga större testverksamheter i bedrivs som myndigheter. PwC:s bedömning är att då det finns leverantörsalternativ i andra länder kan kravet avseende flera leverantörer delvis anses vara uppfyllt. Sannolikheten att konkurrenssituationen är ett problem är dock inte försumbar då subventioneringarna och långsiktiga avtal hämmar konkurrensen. Således kan en bolagisering troligen inte bidra till stora effektivitetsvinster p.g.a. konkurrensutsättning. Verksamheten är av betydande omfattning T&E:s totala intäkter uppgick till varav avsåg kunder utanför Försvarsmakten. Av intäkter från Försvarsmakten utgjordes av den så kallade basplattan som är en särskild avgift avsedd för finansieringen av grundkostnaden för testplatsernas infrastruktur. Då T&E är större än flera statliga bolag och har en stark ställning gentemot Försvarsmakten och FMV, tyder detta på att verksamheten är av sådan storlek att relevanta resurser finns, för att genomföra en bolagisering. Storleken medger att T&E kan bära eventuella omställningskostnader (under förutsättning att verksamheten i övrigt kan uppnå en marknadsmässig avkastning). T&E uppvisar en relativt god affärsmässig mognad och har uppvisat ett positivt resultat Inom T&E har det affärsmässiga tänkandet kommit relativt långt då T&E:s organisation inkluderar både marknads- och försäljningsfunktion samt en daglig diskussion kring hur verksamheten ska gå ihop ekonomiskt. Styrning sker dock mot ett nollresultat och inte mot en marknadsmässig avkastning. –2009 har rörelseresultatet för på EBIT-nivå varierat mellan -7 och , detta motsvarar en rörelsemarginal i intervallet -2,2 till . betalar T&E ett täckningsbidrag om till FMV för stödfunktioner och ledning. Utredningen har låtit PwC beräkna ett marknadsmässigt avkastningskrav samt genomföra en värdeberäkning baserat på en prognos för den fortsatta verksamheten 2010–2015. indikerar ett positivt värde för verksamheten vilket utgör en viktig förutsättning för att en bolagisering av verksamheten ska vara möjlig. Viss känslighetsanalys har genomförts avseende årlig tillväxt och rörelsemarginal, som indikerar att även vid sämre utveckling avseende tillväxt och rörelsemarginal uppnås ett positivt värde. För att bedöma verksamhetens förmåga att uppnå en marknadsmässig avkastning och beräkna värdet på verksamheten krävs dock att en affärsplan upprättas. I affärsplanen bör även bedömda kostnader i samband med bolagiseringen prognostiseras och tidssättas. Det finns ett antal åtgärder som enligt vår bedömning bör vidtas för att stärka det affärsmässiga inslaget i verksamheten. En av dessa åtgärder är att ta fram en affärsplan för den framtida verksamheten. Detta innebär dock inte något hinder för bolagisering. Det finns förutsättningar att genom avtal finansiera infrastrukturen Enheten T&E har som mål att uppnå full kostnadstäckning. Verksamheten ska finansieras genom avgifter och är inte beroende av direkta anslag. Som tidigare nämnts får T&E däremot en s.k. basplatta från Försvarsmakten om för att bl.a. upprätthålla provplatsernas infrastruktur. Basplattan regleras inte i något avtal, men vid en eventuell bolagisering bör finansieringen av infrastrukturen kunna lösas avtalsmässigt. Motsvarande avtal har genomförts i mellan försvarsdepartementet och Qinetiq. Enligt uppgift ger avtalet av Qinetiqs intäkter. –2010 uppgår bolagets sammantagna intäkter till 1 625,4 MGBP. Det finns potential till ett effektivare resursutnyttjande vid provplatserna. T&E uppger emellertid att det finns trånga resurser i form av certifierade flygprovledare som begränsar expansionspotentialen till (bedömningen från T&E är att de maximalt klarar av externa kunder för , beräknas intäkterna från externa kunder uppgå till ). Flygprovledarna lånas in från Försvarsmakten. Vid en bolagisering torde det vara möjligt att hyra in flygprovledare och eventuellt attrahera ytterligare personal. Då T&E inte får några anslag och då driften av infrastruktur m.m. bör kunna finansieras genom avtal bedömer vi inte att något hinder för bolagisering föreligger utifrån detta kriterium. Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning samt styrs inte av politiska mål T&E har en central roll i att leverera provningsverksamhet till Förvarsmakten och FMV. Verksamheten är avgiftsfinansierad och utformas huvudsakligen genom beställningar från uppdragsgivarna snarare än genom politiska mål.