sou · GZB375d4 · 2012-01-01 00:00:00 — 2001/02:93 att sådana personer visar, oberoende av förseelsernas svårighetsgrad, en påtaglig brist på respekt för djuren och att det därför finns en stor risk att de gör sig skyldiga till liknande gärningar igen. Skärpningen motiverades också med att det tidigare gjordes alltför optimistiska framtids- bedömningar om huruvida sådana personer skulle sluta att upprepa det förbudsgrundande beteendet. Regeringen anser att dessa skäl fortfarande har en stor aktualitet. Bestämmelserna har dock, enligt vad regeringen har erfarit, kommit att tolkas på ett sätt som innebär att kontrollmyndigheten regelmässigt beslutar om omhändertagande eller djurförbud i samband med att en person meddelas ett föreläggande eller ett förbud en tredje gång. Det finns en risk att en sådan tilllämpning av bestämmelserna kan leda till onyanserade eller oönskade konsekvenser om beslutet om omhändertagande eller djurförbud inte står i proportion till de förseelser som djurhållaren i det enskilda fallet gör sig skyldig till. Detta kan antingen leda till att kontrollmyndigheten drar sig för att meddela förelägganden eller förbud, trots att de i sig är motiverade, eller till att djurhållaren tvingas leva med ett beslut som vid en helhetsbedömning synes väl strängt. Ett annan synpunkt som förts fram är att ett djurförbud, enligt 29 § andra stycket djurskyddslagen, inte ska meddelas om det är uppenbart att ett upprepande av det otillåtna beteendet inte kommer att inträffa. Motsvarande reglering saknas däremot i de bestämmelser i djurskyddslagen som reglerar omhändertagande av djur. Vidare har det, från kontrollmyndigheters sida, framförts att det bör övervägas om det ska införas en möjlighet för personer med djurförbud att under vissa förutsättningar få hantera djur. En sådan möjlighet skulle t.ex. kunna införas genom att införa en rätt för att meddela partiella djurförbud eller att besluta om en möjlighet för en person att få hantera djur under vissa villkor. Även i övrigt finns det anledning att se över möjligheterna att förtydliga utformningen av bestämmelserna om djurförbud och omhändertagande och deras inbördes relation. Mot bakgrund av de nämnda förhållandena och med hänsyn tagen till att beslut om omhändertaganden och djurförbud är mycket ingripande för den enskilde anser regeringen att bestäm- melserna bör ses över. Användning av djur för sexuella ändamål I den allmänna debatten har frågan om användning av djur för sexuella ändamål fått stor uppmärksamhet. I 2 § djurskyddslagen slås fast att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Att använda djur på ett sådant sätt att de utsätts för ett lidande är med stöd av denna bestämmelse förbjudet och detta gäller oavsett vilket motiv den som utsätter ett djur för lidande har. Någon straffbestämmelse är dock inte kopplad direkt till 2 § djurskyddslagen. Straffansvar föreskrivs i stället enligt bestäm- melsen om djurplågeri i 16 kap. 13 § . Även andra straffbestämmelser kan vara tillämpliga, t.ex. bestämmelserna om skadegörelse och förargelseväckande beteende. har, på uppdrag av regeringen, undersökt i vilken omfattning som djur används för sexuella ändamål (, dnr Jo2005/1146 samt dnr Jo2007/202). I redovisningen till regeringen av det ena uppdraget föreslog myndigheten bl.a. att det ska införas ett uttryckligt förbud i djurskyddslagen mot sexuellt umgänge med djur samt andra handlingar där djur används av människor för sexuella ändamål. Vilka typer av handlingar som skulle kriminaliseras övervägdes dock inte närmare. I den absoluta majoriteten av de fall som Djurskydds- myndighetens utredningar redogör för är det helt uppenbart att djuret i fråga har utsatts för ett lidande och att gärningarna därmed är straffbara enligt straffbestämmelsen om djurplågeri i . I några av de exempel som myndigheten redovisar är det dock inte helt tydligt att så är fallet. Det kan också vara svårt att bevisa att ett lidande har förekommit. Dessa svårigheter gäller främst i fall där det saknas tecken på fysiska skador på djuret. Regeringen anser att det finns ett behov av att se över vilka åtgärder inom ramen för djurskyddslagstiftningen som kan vara lämpliga för att förtydliga och stärka skyddet för djur i detta avseende. Bestämmelser om straff för den som bryter mot bestämmelser i djurskyddslagstiftningen finns såväl i som i djur- skyddslagen. Enligt 16 kap. 13 § döms någon som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, genom misshandel, över- ansträngning eller vanvård eller på annat sätt otillbörligen utsätter djur för lidande för djurplågeri till böter eller fängelse i högst . Enligt 36 § djurskyddslagen döms, till böter eller fängelse i högst , den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot vissa i lagen uppräknade paragrafer eller mot en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen. Detsamma gäller den som underlåter att följa föreläggande, eller bryter mot ett beslut, om djurförbud. Till samma straff döms, enligt 36 a §, den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. Om ett brott enligt djurskyddslagen har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskydds- synpunkt ingår inte böter i straffskalan. I sådana fall ska dömas till fängelse i högst . För ringa brott döms inte till ansvar enligt djurskyddslagen. Till ansvar döms inte heller om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i . har uttalat att regeringsformen inte tillåter att blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan fylls ut med föreskrifter från förvaltningsmyndigheter och kommuner på ett sådant sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i väsentliga delar i dessa föreskrifter (NJA 2005 s. 33). Det finns mot denna bakgrund anledning att se över straffbestämmelserna i djurskyddslagen i syfte att identifiera och utmönstra otillåtna blankettstraffstadganden. I sammanhanget finns det även ett generellt behov av att se över bestämmelserna i djurskyddslagen om straff och påföljd. Härvid ska särskilt beaktas att straff- bestämmelserna ska vara ändamålsenliga och effektiva. Andra myndigheter eller aktörer än de som ansvarar för den ordinarie kontrollen av efterlevnaden av djurskyddslagstiftningen kan ibland, i samband med olika kontakter med eller kontroller hos djurägare, upptäcka tecken på djurskyddsproblem. Det kan exempelvis handla om personal från hemtjänst, vård eller social- tjänst som vid hembesök hos vårdtagare eller personer med olika hjälpbehov observerar att djur far illa. Sekretesslagen (1980:100) gäller för myndigheter och vissa organ som enligt 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen är att jämställa med myndigheter vid tillämpningen av lagen. Som huvudregel gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom såväl hälso- och sjukvården som om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller närstående till denne lider skada (7 kap. 1 c och 4 §§ sekretess- lagen). Tystnadsplikten för personal inom enskilt bedriven hälso- och sjukvård regleras i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Enligt 2 kap. 8 § får sådan personal inte obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Den som är eller har varit verksam inom enskild verksamhet som avser insatser inom socialtjänstområdet får inte röja vad han eller hon har fått veta om enskildas personliga förhållanden (15 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453)). Det finns dock tillfällen när sekretessen och tystnadsplikten får brytas. När det gäller uppgifter om brott har det i förarbetena till lagstiftningen uttalats att det ligger inom en myndighets verksamhet att se till att misstanke om brott blir utredd. Som exempel har nämnts att ett fall av barnmisshandel kommer till en socialnämnds kännedom. För uppgifter som omfattas av bl.a. hälso- och sjukvårdssekretess gäller att sekretess får brytas endast om det finns misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Bl.a. i det fall ett brott riktar sig mot någon som är och avser brott av typen misshandel, mord, ofredande, kränkningar eller sexualbrott gäller dock inte denna regel. För brott mot djurskydds- lagen samt för djurplågeri är föreskrivet böter eller fängelse . Detta innebär att det inte är möjligt att bryta sekretessen eller tystnadsplikten vid djurskyddsärenden, vilket medför att djurskyddsproblem i sådana här fall kan få fortgå utan att någon åtgärd vidtas. De stränga sekretessregler som gäller för socialtjänst, hälso- och sjukvård beror bl.a. på att sekretessen tjänar som ett medel för att människor ska kunna känna förtroende för . För vissa fall har man emellertid ansett att intresset av skydd för särskilt utsatta och skyddslösa personer ändå väger tyngre än intresset av sekretess, bl.a. har det ansetts orimligt att barn- och kvinno- misshandel ska kunna fortgå utan att ska kunna underrätta polisen. Mot bakgrund av att dagens regler innebär att djurskyddsproblem kan få fortgå utan åtgärd, anser regeringen att det bör utredas vilka åtgärder kan vidtas för att lösa detta problem, med beaktande av vikten av att värna den personliga integriteten. Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer I en krissituation kan det uppstå behov av att utfärda särskilda djurskyddsbestämmelser eller av att frångå vissa djurskydds- bestämmelser. Det skulle exempelvis kunna vara olämpligt eller till och med omöjligt att hålla djur på bete i händelse av en natur- eller miljökatastrof. I djurskyddslagen och djurskyddsförordningen finns det inte angivet hur man ska agera i krissituationer. Inte heller finns det bemyndiganden att utfärda särskilda bestämmelser eller ge dispens från bestämmelser i krissituationer. I en proposition om samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158, s. 131) har regeringen gjort bedömningen att det kan finnas behov av att se över vissa bemyndiganden i djurskyddslagstiftningen så att man vid radioaktiva nedfall kan göra avvikelser från vad som i övrigt gäller. Någon sådan översyn har emellertid inte gjorts. Regeringen anser att en möjlighet att kunna utfärda särskilda bestämmelser eller att kunna frångå gällande djurskyddsbestämmelser i händelse av en krissituation ska utredas. Utredaren ska genomföra en nulägesanalys och probleminventering som grund för utredningen. I denna analys och inventering ska även eventuella luckor i djurskyddslagstiftningen eller mot- sättningar mellan djurskyddslagstiftningen och annan lagstiftning uppmärksammas. Utredaren ska därefter, med utgångspunkt i genomförd nuläges- analys och probleminventering, genomföra en bred översyn av den samlade djurskyddslagstiftningen. De förslag som lämnas ska -syfta till att uppnå minst samma djurskyddsnivå som , -liksom dagens lagstiftning utgå från de enskilda djurens behov samt verka förebyggande, och -bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Under dessa förutsättningar ska utredaren analysera hur den samlade lagstiftningen kan moderniseras och förenklas samt förändras så att den blir mera flexibel och målinriktad. I samband med den breda översynen ska utredaren särskilt -överväga vilka åtgärder som behöver vidtas för att komma till rätta med problem med övergivna och förvildade djur, – utreda hur 4 § djurskyddslagen kan förtydligas, -utreda vilka åtgärder som behöver vidtas för att vända utvecklingen inom aveln så att målet i första hand är att avla mot fysiskt och mentalt friska och sunda djur, -utreda om dagens olika särskilda krav kopplade till olika former av djurhållning är ändamålsenliga och anpassade till dagens behov, -se över djurskyddet i samband med tävling och träning av djur, -se över om det finns skäl att göra vissa ändringar i bestäm- melserna om omhändertagande av djur och om djurförbud, -se över vilka åtgärder som inom ramen för djurskydds- lagstiftningen kan vara lämpliga för att förtydliga och stärka skyddet för djur mot att användas för sexuella ändamål, -se över straffbestämmelserna i djurskyddslagen i syfte att identifiera och utmönstra otillåtna blankettstraffstadganden samt göra en generell översyn av djurskyddslagens bestämmelser om straff och påföljd i syfte att åstadkomma ett väl fungerande regelverk, -utreda möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter när annan myndighet eller aktör än den djurskyddsansvariga stött på tecken på djurskyddsproblem eller liknande, med beaktande av vikten av att värna den personliga integriteten, -utreda möjligheten att kunna utfärda särskilda bestämmelser eller att kunna frångå gällande djurskyddsbestämmelser i händelse av en krissituation. Utredaren ska lämna förslag till en ny djurskyddslag och förordning samt ge exempel på hur andra föreskrifter på området kan utformas. I uppdraget ingår även att lämna förslag till andra författningsmässiga ändringar och övriga åtgärder som bedöms behövas. I sitt arbete ska utredaren beakta de skyldigheter som följer av medlemskap i , bl.a. att har att följa den gemensamma lagstiftningen om djurskydd samt bestämmelser kopplade till principerna om fri rörlighet av varor och tjänster. Utredaren ska även följa utvecklingen av denna lagstiftning och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EG- lagstiftningen samt till EG-rätten i övrigt. Som exempel kan nämnas att förhandlingar pågår om ett förslag till ny EG-förordning om skydd av djur i samband med slakt samt om ett förslag till nytt EG-direktiv om skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål. Utredaren ska följa utvecklingen inom avseende djurskydd. Utredaren bör även följa utvecklingen av samt ta del av djurskyddslagstiftningen i andra länder med en hög ambitionsnivå för djurskyddet. Utredaren ska i sitt arbete ta del av resultaten från regeringens tre uppdrag till om systemet med förprövning av byggnader från djurskyddssynpunkt, djuromsorgs- program samt riskbaserad och likvärdig djurskyddskontroll (dnr Jo2008/2922). Utredaren ska också ta del av resultaten från arbetet med en översyn av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar m.m. (dir. 2007:175). Utredaren ska tillämpa ett utåtriktat arbetssätt och genomföra uppdraget i nära dialog med berörda myndigheter och organisa- tioner. Utredaren ska beakta regeringens mål om och arbete med regelförenkling och minskning av företagens administrativa kostnader. Utredningen ska redovisas till regeringen . Betänkandet ska innehålla konsekvensanalyser av lämnade förslag. Utredaren ska bl.a. analysera såväl de samhällsekonomiska och finansiella konsekvenserna som eventuella konsekvenser för uppfyllelsen av miljömålen. Kostnader och intäkter för staten, kommuner och andra berörda ska redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten och kom- munerna ska utredaren presentera förslag till finansiering enligt gällande finansieringsprinciper. Vad gäller redovisning av förslagens konsekvenser för företag, ska utredaren samråda med och . Tilläggsdirektiv till utredningen av innehåll (Jo 2009:02) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav chefen för en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll. Enligt direktiven skulle utredaren ha slutfört sitt arbete . Uppdraget ska i stället redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll (Jo 2009:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om en översyn av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll. Enligt tidigare tilläggsdirektiv skulle utredaren ha slutfört sitt arbete . Utredningstiden förlängs nu ytter- ligare. Uppdraget ska i stället redovisas . Utredningen ska göra en bred översyn av den samlade djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll. Vilka är enligt er åsikt de största problemen i nuvarande djurskyddslagstiftning? 2.Djurskyddslagstiftningen behöver moderniseras, uppdateras och skärpas 3.Djurskyddslagstiftningen efterlevs inte, kontroll och tillsyn fungerar inte 4.Djurskyddsreglerna bör harmoniseras inom EU och internationellt 5.Djurskyddslagstiftningens natur, syfte och omfattning bör ses över 6.Djurskyddslagstiftningen är inte konsekvent 7.Djurskyddslagstiftningen måste bli tydligare 8.Problem i djurskyddslagstiftningen: Djurhälsa 9.Problem i djurskyddslagstiftningen: Omhändertagande av djur 10.Problem i djurskyddslagstiftningen: Försöksdjur 11.Problem i djurskyddslagstiftningen: Övrigt Ett flertal instanser har ansett att djurskyddslagstiftningen är i det stora hela bra och funktionell (Försvarsmakten, ICA, SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, ()i , LST i , LST län, LST , LST ). Som exempel anges den djurskydds- lagstiftningen som omger försöksdjurs vara omfattande och täckande () och medför ur djurförsökssynpunkt inga allvarliga problem (). Det påpekas också att värderingarna i nu gällande djurskydds- lag(1988:534) har starkt stöd hos medvetna svenska konsumenter och därför även i fortsättningen bör utgöra grundprinciperna i lagstiftningen (konsumenter, Svenskt Sigill). Djurskyddslagstiftningen behöver moderniseras, uppdateras och skärpas Ett antal instanser är positiva till att en översyn görs av lagstiftningen. Som skäl anges bl.a. att införa ny kunskap och beprövad erfarenhet i regelverket, modernisera och aktualisera lagstiftningen (Djurskyddet , , konsumenter, Svenskt Sigill). Vissa instanser undrar om dagens lagstiftning och uppbyggnaden av den så ändamålsenlig och effektiv som den behöver vara och pekar på att behoven av regler för att skydda djur från lidande troligtvis förändrats över tiden (). Ett bäst före datum efterfrågas på föreskrifter så att regelbundet uppdaterar dessa. är vissa tydligt föråldrade. (Djurens rätt). Som ett exempel på ett område där lagstiftningen behöver moderniseras anges kastrering av gris utan bedövning mot bakgrund av aktuell forsk- ning och kunskap på området (LST ). Det påpekas att lagen behöver utvärderas löpande och det upp- ges att på vissa områden har inte lagstiftningen genomförts som den borde. Ett exempel är där att pälsdjursnäringsutredningen (2003) slog fast att vare sig ansvariga myndigheter eller näring har gjort tillräckligt för att anpassa denna djurhållning till djurskydds- lagens krav(Djurens rätt). Ett antal instanser anser också att djurskyddslagstiftningen bör skärpas som exempelvis skett i och (LST ) och så att undermålig djurhållning upphör (LST ). Vissa delar av lagstiftningen är för svaga för att på ett effektivt sätt skydda djuren mot onödigt lidande (). Exempel på lämpliga skärpningar är avel med djur på ett sätt som medför lidande för moderdjur eller avkomma (veterinär- förbund), sexuellt utnyttjande av djur (, Djurskyddet ), förvildade katter (Djurskyddet , Katthem) och 5 § lydelse om att djur får inte över- ansträngas (LST ). Det har också framförts att ekonomiska intressen och sekretess- bestämmelser väger tyngre och de facto sätter djurskydds- lagstiftningen ur spel så att djuren inte får det skydd som var tänkt (). Även om det verkar finnas konsensus om att vetenskap och beprövad erfarenhet ska vara grunden för djurskyddsreglerna så anses ofta nyvunnen veten- skapligt grundad kunskap vara omöjlig eller svår att bygga in i regelverket på grund av kostnader för djurhållarna. Exempel på detta är att det är tillåtet med obedövad lekmannakastrering av smågrisar, helspalt till vissa kategorier nötkreatur, onaturlig begränsning av rörelsefrihet (LST Ö. ). Att hänsyn till produktionsteknik och ekonomi ställs före lagens paragrafer har JO tidigare konstaterat i dnr 2676-1989 där JO yttrade att ansvarig myndighet, på eget bevåg, låtit faktorer som rör produktionsteknik och ekonomi fått gå före genomförandet av djurskyddslagen (Djurens rätt). Det har också ifrågasatts om vissa av de föreskrifter som har meddelats med stöd av djurskyddslagen verkligen lever upp till djurskyddslagen (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). Exempel på detta är: att helspalt tillåts för ungnöt, att tranportfordon i flera plan som omöjliggör lättillgänglig inspektion av djuren tillåts, att sugreflex inte tillgodoses, att griskultingar tillåts kastreras obedövade innan 7 dagars ålder trots att det finns bevis för att detta är ett smärtsamt ingrepp, att det är tillåtet att hålla kor permanent uppbundna utan möjlighet till daglig motion trots deras stora behov att få röra på sig, att det är tillåtet att endast ge hästar vatten trots risk för att den ej får i sig tillräckligt med vatten, att storlekskraven på hästars hagar är för små för att tillse hästars naturliga beteende, att det av EG:s direktiv framkommer det att svin ständig ska ha tillgång till tillräckligt med material som de kan undersöka och sysselsätta sig med men den svenska föreskriften lämnar utrymme för tolkningen huruvida det ska vara ständig tillgång eller inte. Det påpekas också att lagen bör anpassas mer till dagens situation. Exempel på detta är att den bör ta hänsyn till dagens situation i produktionsjordbruket med större mängd teknik och automatik () och beteslagstiftningen måste anpassas till praktisk nutida djurhållning (LDM Mjölkbönder). Lagstiftningen anses inte vara anpassad till föränd- rade djurhållningsbetingelser och nya sätt att nyttja djur, såsom nya eller förändrade tävlingsgrenar som westernridning med flera (). På försöksdjursområdet på- pekas att de detaljerade föreskrifter för hållande inte är uppdate- rade till dagens förutsättningar och nyare rön (). Det påpekas även att djurskyddslagstiftningen behöver anpassas till nya uppfödningsformer för t.ex. kaniner, harar, fasaner, rapp- höns, sällskapsfåglar m.m. men även till nya djurarter som tas in i landet (LST V. ). Vidare har lättnader i kraven på djurhållning såsom den ökade möjligheten att hålla utegångsdjur skapat ett behov av nya bestämmelser såsom exempelvis förbud mot kalvning utomhus utan klimatskydd (LST V. ). Djurskyddslagstiftningen efterlevs inte, kontroll och tillsyn fungerar inte Ett antal instanser har påpekat att det stora problemet med befintlig lagstiftningen är att den inte efterlevs (veterinär- förbund, , LST ) och att tillsynen av den inte fungerar (ICA, Försvarsmakten, Agria Djurförsäkring, , , SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, , SLU Inst. för anatomi, fysiologi och biokemi, LST , LST län, LST , , Lantbrukarnas riks- förbund, Djurens rätt, Veterinärer i , ). Djurskyddskontrollerna har varit föremål för kritik sedan djur- skyddslagen kom och kritiken har inte minskat i och med överflyttningen av det lokala ansvaret till länsstyrelserna utan snarare eskalerat (Djurens rätt). Ett av de vanligaste skälen som angetts till att kontrollen inte fungerar är bristande resurser hos kontroll myndigheten. Det anges vara för få personer som arbetar med kontrollbesök, det behövs fler och tätare oannonserade besök, bara akutfall som handläggs medan allt förebyggande arbete och all rutinmässig kontroll ligger nere på grund av tidsbrist. konkluderar att om det inte tillförs erforderliga resurser för tillsynen hjälper det inte att justera i lagen, om djurskyddet ska hålla en tillfredsställande nivå. Även anser att det största problemet inte är själva djurskyddslagstiftningen utan den bristande tillsynen över djur- skyddet med de svårigheter att upptäcka brott som detta medför. Det framkommer regelbundet fall där mer allvarliga överträdelser av djurskyddslagsstiftningen inte har upptäckts i tillsynsverk- samheten. anser därför att det är av lika stor vikt att se över tillsynsverksamheten, och de resurser som finns för denna verksamhet, som att se över djurskyddslagstiftningen. Att ha mer tvingande inslag i de regler som styr tillsynsmyndigheternas verksamhet bör också övervägas. Ett förslag för att lösa problemen med de bristande resurserna är att återinföra avgiftsbelagd djurskyddskontroll. Om inte detta görs behövs en ökning av länsstyrelsernas anslag och en mera rättvis fördelningsnyckel.