sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — En ytter- ligare konsekvens av detta är att beslutsfattare på olika nivåer inte heller får tillgång till de data och analysmöjligheter som kan vara behövliga när det gäller assistansersättningen. De problem som utredningen noterat och som har betydelse för förekomsten av fusk och felaktiga utbetalningar samt bidrar till att det kan fortgå är främst: Regelverket och det initiala beslutet Handläggaren har att hantera ett svårt ärendeslag med ett regel- verk som innebär tolkningsproblem som kan leda till olika bedömningar. Det finns stora konstaterade skillnader i bedömningar mellan olika LFC och regioner. Organiseringen av handläggningen skiljer sig åt mellan olika LFC, graden av Handläggningsfel och felaktiga beslut . specialisering skiljer sig mellan handläggare. Av Statskontorets enkät framkommer att de mest erfarna handläggarna efterfrågar mer stöd och utbildning i handläggningen. Det första beslutet innehåller inte i alla fall en ordentlig utred- ning som inkluderar en prövning av att villkoren är uppfyllda. Besluten är inte tillräckligt rättssäkra och väldokumenterade för att kunna användas i olika rättsprocesser. Tvåårsompröv- ningen får av handläggarna inte uppfattas som en möjlighet att rätta till felaktiga första beslut och att det initiala beslutet därigenom inte handläggs tillräckligt noggrant. saknar resurser som ger möjlighet att anlita extern, oberoende expertis för svårbedömda ärenden där exempelvis sökanden saknar en väldokumenterad medicinsk historia. En sådan möjlighet skulle försvåra för sökande som simulerar eller överdriver sina stödbehov, något som handläg- garna i Statskontorets enkät uppger är vanligt. Fler än hälften av handläggarna (62,) anger att det händer . Handläggaren har tidspress vid handläggningen och det finns styrsignaler om snabb genomströmning av ärenden som kan motverka en noggrann prövning av att villkoren är uppfyllda. De centrala riktlinjer som finns för ärendehandläggningen konkurrerar med den lokala chefens prioriteringar och syn på kontroll av villkor och kvalitet i handläggningen. I de fuskfall som studerats har inte de centrala riktlinjerna följts och doku- mentationen är i flera fall bristfällig. Kontrollinsatser har inte alltid initierats. Handläggaren hamnar i en svår utredningssituation genom att vara ensam när stödbehoven ska utredas. Det kan finnas starka intressenter som har egna intressen av att påverka beslutet mot många beviljade timmar. Handläggare uttrycker i Statskon- torets enkät att uppdraget att utreda stödbehov som inkluderar integritetskänsliga behov ifrågasätts. Det finns exempel bland fuskfallen på att handläggaren i utred- ningen nöjt sig med anhörigas uppgifter om brukarens stöd- behov och att anhöriga, med eget intresse i saken, också fått tjänstgöra som tolk. Handläggningsfel och felaktiga beslut . Styrningen och organiseringen av handläggningen Som tidigare nämnts är det Lokala försäkringscenter (LFC) som ansvarar för handläggningen och ytterst är det handläggaren och särskilt den lokala chefen som avgör kvaliteten på denna. Assistansersättningen är en komplicerad ersättning men styrs med samma mål som andra ärenden av mer standardiserad natur i . Assistansersättningen omfattas också av det så kallade serviceåtagandet. Det innebär att kraven på hand- läggningen är att den ska vara snabb, rätt och enkel och att kunden eller den sökande också ska vara nöjd med handlägg- ningen. Hur dessa mål uppfylls får också betydelse för hand- läggarens personliga löneutveckling. Det finns inte ett tydligt övergripande ansvar inom Försäk- ringskassan när det gäller assistansersättningen. Ansvaret är splittrat mellan många olika delar av organisationen vilket kan försvåra att de centrala riktlinjerna får genomslag vid handlägg- ningen, att kontrollfrågor prioriteras och att nödvändiga utveck- lingsinsatser genomförs. 8Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Utredningens iakttagelser i korthet Sedan starten har kostnaderna för assistansersätt- ningen ökat kraftigt. Det gäller särskilt ökningen av antalet assistanstimmar per person. Ökningen av antalet personer som beviljats assistansersätt- ning har till stor del varit den förväntade. Undantaget är antalet barn i åldern 0–där den ursprungliga uppskatt- ningen var betydligt lägre än vad det faktiska utfallet blev. De äldres rätt att behålla assistansersättningen har bidragit till ökningen av antalet personer men den har varit förväntad. Insatser enligt LSS eller enligt socialtjänstlagen som ges till personer med assistansersättning har minskat med undantag för daglig verksamhet, korttidstillsyn och annan särskilt anpassad bostad. Antalet timmar per person har ökat kraftigt liksom antalet personer med fler än och perso- ner med förhöjd ersättning. Ökningen är svår att förklara utifrån objektiva kriterier Det finns stora regionala skillnader i samtliga faktorer, i vissa fall mycket kraftiga skillnader. De kan inte förklaras av strukturella skillnader. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Den fastställda schablonersättningen har i stort sett inte för- ändrats i fast prisnivå men konstruktionen och beloppets storlek har varit kostnadsdrivande. Ekonomiska drivkrafter har lett till övervältring av kostnader från kommuner och landsting till staten. Omfattningen har inte kunnat fastställas. I detta avsnitt ges en översiktlig bild av hur kostnaderna för assi- stansersättningen har utvecklats –2010. Utvecklingen av de tre faktorerna; antal personer, antal assistans- timmar per person och ersättningsnivån, bidrar till kostnaderna och redovisas. Även andra förhållanden som kan ha påverkat kostnads- utvecklingen beskrivs i detta kapitel t.ex. förekomsten av över- vältring av kostnader mellan huvudmännen. Redovisningen utgår från befintlig statistik men en del av de uppgifter som utredningen hade velat redovisa har inte varit möjliga att få fram. Till exempel finns i statistik inga uppgifter om hur många timmar som avser grundläggande behov respektive andra personliga behov och i statistik går varken att få fram antalet platser i gruppboende eller hur dessa förändrats utan bara hur många som beviljats plats i särskilt boende enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller bostad med särskild service enligt LSS. En mer utvecklad och detaljerad statistik skulle ha kunnat ge en bättre bild av utvecklingen och dess orsaker än vad som är möjligt att redo- visa. De uppgifter som används för att beskriva assistansersättning- ens kostnadsutveckling är hämtade från sta- tistik. –2005 återanvänds uppgifter som Socialstyrel- sen inhämtade till rapporten om assistansersättningens kostnadsutveckling1. Utredningen har kompletterat dessa uppgifter direkt från för åren 2006–2010. Det finns små skillnader i uppgifterna för de två olika inhämtningstillfällena men dessa förändrar inte bilden av kostnadsutvecklingen. På grund av datatillgången görs i vissa fall jämförelser mellan kortare tids- perioder, då har uppgifterna som utredningen inhämtat direkt från Kostnader för assistansersättningen (). Analys av utvecklingen – 2005. : ; 2007. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Utredningen har också genomfört en samkörning av uppgifter mellan statistik avse- ende assistansersättning och över insatser enligt LSS för oktober månad och insat- ser enligt socialtjänstlagen för . Uppgifter om insatser enligt LSS och enligt socialtjänstlagen har också hämtats från officiella statistik som publicerar. Kostnadsutvecklingen redovisas med hänsyn till inflation m.m. genom att använda SCB:s konsumtionsindex för kommunernas verksamheter för äldre och personer med funktionsnedsättning. Detta index följer utvecklingen för löneprisindex för yrkeskatego- rin vårdbiträden, personliga assistenter m.fl.2 I kapitel 10 redovisas utredningens sammanfattande analys av de faktorer som bidragit till assistansersättningens kostnadsutveck- ling. Analysen baseras på de uppgifter som presenteras i detta kapi- tel. 8.1Totala kostnader för assistansersättningen Utredningen har valt att använda betän- kande3 som utgångspunkt i analysen av kostnadsutvecklingen då det låg till grund för införandet av assistansersättningen. Kostna- derna för assistansersättningen beräknades av Handikapputred- ningen uppgå till och öka succesivt i takt med institutionsavvecklingen till . föreslog att assistansersättning inte skulle beviljas för barn eller under dygnsvila men att däremot äldre kunde få behålla sin ersättning efter fyllda . I den proposition4 som följde utredningen föreslogs att assistans- ersättning skulle kunna ges till barn med mycket svåra vårdbehov och under dygnsvila men däremot skulle äldre inte kunna få behålla assistansersättningen efter fyllda . I propositionen föreslogs en högre ersättning än vad föreslog samt att färre personer, totalt sett, skulle beviljas ersättning. I pro- positionen beräknades kostnaderna för assistansersättningen till för . Därtill bedömdes att cirka 0,7 miljar- 3SOU 1991:46 Handikapp – Välfärd – Rättvisa, se även avsnitt 2.1 1992/93:159 Stöd och service till vissa funktionshindrade. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling der kronor skulle tillkomma för att täcka kostnaderna för en efter- frågeökning. uppgick kostnaderna till . Sedan införandet har kostnaderna ökat prisnivå5. Det är betydligt mer än vad både och propositionen beräknade. Det har gjorts flera försök att dämpa kostnadsutvecklingen. gjordes de första förändringarna men kostnaderna har fortsatt att öka. Införandet av äldres rätt att få behålla assistansersättningen efter fyllda har naturligtvis ökat kostnaderna vilket även prognostiserades vid införandet. Men även om hänsyn tas till införandet av äldres rätt till assistansersätt- ning har kostnaderna ökat mer än förväntat. Källa: , SOU 1991:46, Prop. Det finns också stora regionala skillnader i kostnaderna och kost- nadsutvecklingen. Den genomsnittliga kostnaden per person upp- gick till 2010. Bland länen varierade kostnaderna mellan 1,1–2,per person i genom- snitt. Mellan åren 2002–ökade kostnaden per person i genomsnitt för riket. Bland länen har ökningen varierat mellan 8–. 5 Enligt SCB:s konsumtionsindex för kommunernas verksamheter för äldre och personer med funktionsnedsättning. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling 8.1.1Kostnadernas fördelning per ålder, personkrets och kön Kostnaderna för assistansersättningen har ökat för samtliga åldrar, personkretsar och kön. Utvecklingen skiljer sig dock mellan olika åldersgrupper och mellan personkretsarna. Däremot finns det ingen skillnad i kostnadsutveckling när det gäller könen. Den åldersgrupp som har ökat mest är 45–som mellan åren 1994–2010 har ökat prisnivå. har kostnaderna ökat för ålders- gruppen 0–, vilket är den lägsta kostnadsökningen. Övriga åldersgrupper, 16–och 30–, har ökat . Kostnaderna för åldersgruppen har ökat kraftigt sedan införandet . Mellan åren 2001–2010 har kostnaderna för den åldersgruppen ökat . Övriga åldersgrupper har ökat med 73–. Äldres andel av kostnaderna uppgick år som kan jämföras . Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Mellan åren 1994–ökade kostnaderna för personkrets 1. Det är den personkrets där kostnaderna har ökat mest och den stod för av de totala kostnaderna. Fram var det dock personkrets 2 som hade den högsta kostnadsökningen. Personkrets 2 är den minsta personkretsen och den stod för av de totala kostnaderna. Person- krets 3 stod för av kostnaderna och har haft den lägsta kostnadsökningen. I likhet med personkrets 2 avtog kost- nadsökningen i personkrets 3 . Ökningen mellan åren 1994–2010 var för personkrets för personkrets 3. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling 8.1.2Tre faktorer bestämmer kostnaderna Assistansersättningens kostnadsutveckling beror på utvecklingen av: antal personer som beviljas assistansersättning antalet assistanstimmar som beviljas per person vilken ersättning som lämnas. Det genomsnittliga antalet assistanstimmar per person har ökat liksom antalet personer som beviljas assistansersättning. Däremot har den genomsnittliga ersättningsnivån6 minskat något prisnivå. 6 Inkluderar även förhöjd ersättning och skiljer sig något från den fastställda schablon- ersättningen. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling 8.2Utvecklingen av antal personer var det 16 895 personer som fick assistansersättning . Antalet personer med assistansersättning har ökat kraftigt. Mellan åren 1994–ökade antalet personer . Till viss del finns det naturliga förklaringar till ökningen. Bland annat förväntade att antalet personer skulle öka . Andra faktorer som skulle kunna bidra till förändringar i antalet personer är befolkningsutvecklingen och förändringar i förekomsten av funktionshinder. 8.2.1Förväntad utveckling och befolkningsutveckling Införandet av LSS och assistansersättningen innebar en ambitions- höjning där fler personer med funktionsnedsättningar skulle få insatser . beräknade att assistans- ersättningen inledningsvis skulle beviljas för totalt 8 000 personer. Cirka 4 000 personer som tidigare haft hemtjänst mer än , 1 000 personer som arbetade eller deltog i utbildning och 3 000 personer som hade anhörigvårdare som skulle kunna över- föras till denna ersättningsform. Ytterligare 3 000 personer beräk- nades beviljas assistansersättning som resultat av utflyttning från institutioner. Av dessa förväntades cirka 2 000 personer komma från vårdhem för utvecklingsstörda och cirka 1 000 från psykiatriska enheter. Totalt förväntades att cirka 11 000 personer skulle beviljas assistansersättning . Assistansersättning skulle beviljas personer i åldern 16–enligt förslag. Utredningen föreslog också att personer som hade beviljats assistansersättning skulle få behålla ersättningen även efter att de fyllt och uppskattade detta till ytterligare 500 personer.7 I den proposition som lades fram hade uppskattningarna om antalet personer reviderats. I propositionen uppskattades att totalt 7 000 personer skulle beviljas assistansersättning. I denna upp- skattning ingick barn men inte personer eller 7 SOU 1991:46 Handikapp Välfärd Rättvisa. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Antalet barn som skulle beviljas assistansersättning uppskat- tades till 200 barn och avsåg barn som var mycket vårdkrävande.8 Det var ekonomiska skäl som låg bakom att de som fyllt inte skulle få behålla sin assistansersättning då ersättningen inför- des . Men var det ekonomiska läget bättre och rätten att få behålla sin assistansersättning även efter fyllda infördes. Propositionen uppskattade att 632 personer skulle beviljas assistansersättning , 761 per- soner och 896 personer . Någon längre prognos gjordes inte avseende antalet personer däremot uppskattades kost- naderna att öka fram för att därefter stabiliseras.9 Befolkningsutvecklingen har också bidragit till ökningen av antalet personer i assistansersättningen, men i en mycket liten utsträckning. Skulle ökningen av antal personer med assistans- ersättning följa befolkningsutvecklingen skulle antalet personer med assistansersättning 2010 ökat med 1 641 personer vilket är av ökningen av antalet personer med assistansersättning mellan 1994–2010. Med genomsnittliga antal timmar upp- går kostnaderna för dessa personer till eller av de totala kostnaderna. Utvecklingen av antal personer med assistansersättning i åldern 16–har understigit den förväntade utvecklingen fram till och med . uppgick antalet personer i åldern 16–till 11 960 personer vilket förhållandevis väl motsvarar den uppskatt- ning som gjordes om 11 000 personer plus befolkningsökningen. När det gäller barn i åldrarna 0–är skillnaden mellan den förväntade utvecklingen och den faktiska stor. Redan under assi- stansersättningens första år hade 1 191 barn beviljats assistans- ersättning, dvs. betydligt fler än de cirka 200 barn som förväntades. Genom äldres inträde ökade antalet personer med assistansersättning. Det var till stora delar en förväntad ökning även om beräkningen före införandet var något lägre än det faktiska utfallet för de som antalet personer pro- gnostiserats. Mer om betydelsen av barnens utveckling och äldres inträde beskrivs senare i detta kapitel. 1992/93:159 Stöd och service till vissa funktionshindrade. 2000/01:5 Personlig assistans till personer . Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Andelen personer med assistansersättning av befolkningen uppgick till 2010. Andelen varierar bland länen mellan 1,5–3,. Mellan åren 2002–ökade andelen personer mellan 15–bland länen. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling 8.2.2Utveckling av antal personer efter ålder, personkrets och typ av anordnare Förändringen av antal personer med assistansersättning är betydligt större jämfört med hur befolkningen som helhet har förändrats. Mellan åren 1996–2010 har antalet personer med assistansersätt- ning ökat i samtliga åldrar, undantaget personer i åldern som minskat. För befolkningen som helhet ser utvecklingen annorlunda ut. I åldrarna 2–, 25–och 48–har antalet i befolk- ningen minskat medan antalet har ökat i övriga åldrar. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Assistansersättningens åldersprofil har förändrats. var antalet personer med assistansersättning relativt jämnt fördelat mellan åldrarna. I de allra yngsta och äldsta åldrarna var antalet personer färre. åldersprofil liknade profil med undantag för att antalet personer i åldrarna 50–till antalet var högre än i övriga åldrar. Detta höga antal personer har fort- satt uppåt i åldrarna med en topp vid . är det också många personer med assistansersättning i åldrarna 10–. Det är fler och fler personer som får assistansersättning i varje ålder med undantag för åldrarna 52–58 som legat på samma nivå mellan åren 2001–2010. Andel personer med assistansersättning av befolk- ningen visar på samma mönster, dvs. att ungdomar, unga vuxna och personer är överrepresenterade alternativt att de övriga åldrarna är underrepresenterade. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Personkrets 2 är den minsta personkretsen med 906 personer , men är den personkrets som procentuellt sett har ökat mest . Personkrets 3 med 9 329 personer är den största personkretsen. I personkrets 1 fick 6 186 personer assistans- ersättning . Den procentuella utvecklingen i personkrets 1 Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling och 3 har varit lika fram då ökningstakten för person- krets 3 minskade. har antalet personer i personkrets 3 inte ökat alls i samma takt som . Antalet personer med assistansersättning som anlitar kommu- nen som anordnare har varit relativt –2010. Antalet har varierat mellan 7 800–8 600 personer. Utvecklingen har sett helt annorlunda ut för de privata assistans- anordnarna där antalet personer har ökat kraftigt. Mellan åren 2002–ökade antalet personer . Antalet perso- ner som är egna arbetsgivare har ökat och uppgick till 436 personer. Även för brukar- kooperativ har antalet personer med assistansersättning ökat. Ökningen uppgick till mellan åren 2002–2010. 8.2.3Har förekomst av funktionsnedsättning förändrats? Förändringar i förekomst av funktionsnedsättningar i befolkningen kan också påverka hur många som är berättigade till assistans- ersättning och därmed även antalet som beviljas assistansersättning. Det krävs uppgifter från flera olika källor och en omfattande analys för att få en bild av hur förekomsten har utvecklats. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling har använt de resultat som redovisade i rapporten . studie visar att antalet barn som föds för tidigt och har en födelsevikt under har ökat. Dessa barn har ökad risk för funktionsnedsättning men stora förändringar och kontinu- erliga förbättringar i omhändertagandet har minskat risken. Med- födda funktionsnedsättningar som cerebral pares (CP), Downs syndrom och medfött ryggmärgsbråck verkar inte öka i omfatt- ning. Autism är också en medfödd funktionsnedsättning som ofta förekommer tillsammans med andra funktionsnedsättningar. Det finns inget som tyder på att antalet personer med autism eller aut- ismliknande symtom har ökat. Däremot har antalet personer som diagnostiserats med diagnoser som autism och Aspergers syndrom ökat11. Den ökade diagnostiseringen skulle kunna tänkas innebära att fler personer har beviljats assistansersättning och därmed ökat antalet personer med assistansersättning i personkrets 1. Olyckor kan ge upphov till allvarliga funktionsnedsättningar. tittade närmare på olyckor där det finns en högre risk för allvarliga skador. Mellan åren 1994–ökade antalet olyckor med motorcyklister, mopedister och personer i motortra- fik liksom vid ridning och annan färd dragen av djur. Däremot minskade olyckor med cyklister och fotgängare i trafiken. Social- styrelsen använde vårdtid på sjukhus som en grov indikator på ska- dornas omfattning även om det inte går att dra slutsatsen att ska- dorna har lett till kvarstående funktionsnedsättning. För de utvalda olyckstyperna hade antalet vårdtillfällen med en vårdtid längre än en månad minskat 1994–2004 med undantag för olyckstypen dyk- ning och hopp i vattnet. Utredningen konstaterar att varken antalet personer med funktionsnedsättning eller de grundläggande behoven på gruppnivå har förändrats i en sådan grad att det har påverkat ökningen av antalet personer med assistansersättning –2010 i någon större omfattning. Personlig assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. : ; 2008. Daglig verksamhet enligt LSS – en kartläggning. : ; 2008. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling Rätten till assistansersättning utgår ifrån det behov av hjälp med sina grundläggande behov som en person med funktionsnedsätt- ning har. För rätt till assistansersättning krävs ingen diagnos men en diagnos avgör vilken personkrets personen tillhör. Personkrets 1 och 2 är diagnosbaserade och personer som tillhör dessa har även rätt till daglig verksamhet enligt LSS i motsats till personer till- hörande personkrets 3. Det kan vara intressant att se vilka diagnoser som personer med assistansersättning har och om det har skett någon förändring över tiden. I statistik över assistansersättningen finns inte några diagnoser redovisade. genomförde tillsammans med en aktstudie och antecknade uppgift om huvuddiagnos där sådan fanns angiven. Underlaget från aktstudien användes också av i en rapport om per- sonlig assistans12. Rapporten visar förändringen av andel personer med olika diagnoser som nybeviljats assistansersättning mellan perioderna 1994–1999 och 2000–2006. Neurologiska sjukdomar är den största gruppen även om ande- len har minskat mellan de granskade perioderna. En stor del av minskningen står diagnosgrupperna cerebral pares m.m. och multi- pel skleros för. Den näst största diagnosgruppen är utvecklings- störning. Andelen med utvecklingsstörning har minskat liksom andelen med förvärvade hjärn- och ryggmärgsskador. För diagnos- grupperna stroke, medfödda missbildningar, led-, rygg- och mus- kelsjukdomar samt tumörsjukdomar har andelen ökat. Särskilt för tumörsjukdomar som ökat från till . Även demenssjukdomar och ämnesomsättningssjukdomar har ökat men andelen personer är relativt liten för dessa diagnosgrupper. 12 , Personlig assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. : ; 2008. Beskrivning av assistansersättningens kostnadsutveckling 8.2.5Barn i åldern 0–med assistansersättning I propositionen utgick man från när antalet barn som skulle komma att få assistansersättning uppskattades. Det är vårdnadshavaren som ska se till att barnets behov blir tillgodosedda liksom sörja för den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter enligt föräldrabalken.13 De 200 barn som propositionen uppskattade skulle beviljas assi- stansersättning var en kraftig underskattning jämförd med vad som blev det faktiska utfallet.