sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — De upp- giftsskyldiga bör vara desamma som enligt gällande lagstiftning och rätt att begära in uppgifter bör alltjämt tillkomma de statistik- ansvariga myndigheterna. Som konstaterats ovan behöver inte innehållet i uppgiftsskyldig- heten regleras i lag så som är fallet . Jag anser därför att rege- ringen ska bemyndigas att bestämma innehållet i uppgiftsskyldig- heten. Vilka uppgifter som ska omfattas av uppgiftsskyldighet bör i förordningen vara så tydligt angivet att den uppgiftsskyldige kan överblicka vilka uppgifter som kan komma i fråga. Det finns flera exempel i annan lagstiftning på att man valt en mera öppen regle- ring av uppgiftsskyldigheten och ansett denna ändå vara tillräckligt preciserad. Eftersom de statistikansvariga myndigheterna själva bestämmer vilken statistik som ska vara officiell, låt vara att det sker inom de områden som regeringen pekat ut, kan tillräcklig precision inte uppnås genom en hänvisning till någon annan reg- lering där det framgår vilka uppgifter som avses. En viss uppräk- ning av uppgifter måste därför ske. Jag anser egentligen att kravet på specificering torde bli tillräckligt tydligt genom att den anges med något mer allmänt hållna formuleringar än vad som är fallet enligt gällande rätt. Dock har jag inte haft tillräckligt underlag för att kunna ge förslag på sådana mer generella formuleringar då det är av yttersta vikt att de fortfarande omfattar detsamma som enligt gällande rätt. Jag har därför valt att behålla den uppräkning som finns i gällande rätt, dock att den ska framgå av förordningen. Genom att regleringen av vilka uppgifter som ska omfattas av uppgiftsskyldig- heten anges på lägre normgivningsnivå uppnås ändå att det blir en mera flexibel reglering som lättare kan anpassas till förändrade krav på statistikens innehåll. SCB har framställt önskemål om kompletteringar av uppgifts- skyldigheten. Som nämnts ovan anser jag att de önskemål som hän- för sig till krav i får anses tillgodosedda genom det EU- bemyndigande som jag föreslår att regeringen ska ges. Kvarstår gör då önskemål om att kommunsektorn även ska ge in följande upp- gifter med uppgiftsskyldighet; årsvis budget och plan, utfall av kommunernas och landstingens resultaträkning per tertial 1 samt årsprognoser vid tertial 1, kommun- och lands- tingsägda företag samt alternativa utförare av kommun- och lands- tingsfinansierad verksamhet. Som jag konstaterat i avsnitt 10.6.3 anser jag att övervägande skäl talar för att föreslå en utvidgad upp- giftsskyldighet på sätt som SCB har önskat. Uppräkningen av uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldighet gällande kommuner och landsting bör därför kompletteras på motsvarande sätt. Som nämnts ovan måste föreskrifter om trossamfund, och grunderna för som trossamfund, meddelas genom lag. Bakgrunden till att regleringen av trossamfunden inte får dele- geras till regeringen är att ge ett konstitutionellt skydd för alla trossamfunds rättsliga ställning. Genom regleringen ansågs enligt förarbetena skapas stabilitet i fråga om de rättsliga förutsättning- arna för trossamfunden utan att de ges en rättslig särställning i andra avseenden. Att uppgiftsskyldigheten måste slås fast i lag när det gäller de registrerade trossamfunden framstår som klart. Frågan om huruvida även de uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldig- heten måste anges i lag framstår som något mindre självklar. med regleringen i 8 kap. 3 § RF verkar egentligen vara att skydda trossamfundens rättsliga ställning. Jag har dock valt att behålla regleringen i lag när de gäller de registrerade trossamfunden. 10.7Ett samlat system för automatiserad datafångst Enligt utredningsdirektiven ska jag analysera det förslag om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken, som lämnades av översyn av kom- munal statistik i betänkandet Samordnad kommunstatistik för styr- ning och uppföljning (SOU 2009:25). I det följande redogörs först översyn av statistik i allmänhet och förslaget om ett system för automatiserad datafångst i synnerhet (10.7.1). Därefter redovisas mina överväg- anden (10.7.2). 10.7.12008 års översyn av statistik Den fråga jag har att analysera är alltså det förslag om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken, som lämnades i SOU 2009:25. Inledningsvis bör dock nämnas att översyn av statistik hade ett betydligt mer omfattande uppdrag än bara denna fråga. Enligt sina direktiv (dir. 2007:146) skulle utredningen göra en översyn av insamling och publicering av statistik om ekonomi, personalför- hållanden och vissa verksamheter inom kommunsektorn. I betänkandet pekas på vissa institutionella förhållanden, bl.a. sektoriseringen av samhället, som sägs lägga hinder i vägen för kon- tinuerliga förbättringar av statistiken i ett tvärsektoriellt perspektiv. Mot denna bakgrund lämnade utredningen förslag avseende ökad samverkan och samordning mellan kommunstatistikens intressenter i form av regeringen, de statistikansvariga myndigheterna och Kommuner och Landsting. Utredningen framhöll också att statlig statistik för styrning saknade enhetlig rubri- cering och lanserade därför samlingsbegreppet Kommunstatistik för den statistik som följer av och återverkar på beslut och aktivi- teter i kommuner och landsting. I betänkandet redovisades också förslag om förbättringar av den ekonomiska statistiken, av stati- stiken om alternativa utförare av kommunalt finansierad verksam- het, av personalstatistiken samt om införande av modern teknik för datafångst (se nedan). I sammanhanget kan också nämnas att utredningen jämförde situationen i med hur kommunstatistiken hanteras i . Enligt betänkandet skiljer sig den norska statliga myndighetsstruk- turen i det kommunala perspektivet från den svenska genom att det finns ett samlat Kommunal- og Regionaldepartement som på rege- ringsnivå håller ihop statens uppföljning och styrning av kommun- sektorn. Enligt betänkandet är också den statliga kommunstatistiken sammanhållen av Statistisk sentralbyrå och kommuner och fylken (landsting) företräds gentemot staten av Kommunernes Sentral- forbund. Enligt betänkandet är den norska kommunstatistikens intressenter härigenom institutionellt väl samlade i form av dessa tre huvudaktörer. I betänkandet beskrivs också ett utvecklingsarbete som inleddes avseende den norska statistiken över kommun- sektorn under rubriken (KOmmune-STat-RApporte- ring). Det är ett nationellt informationssystem som tillhandahåller styrningsinformation om och fylkeskommunal verksam- het. KOSTRA, som varit i drift , är obligatoriskt att använda för kommuner och fylkeskommuner. Statistisk sentralbyrå sköter hela kedjan insamling – bearbetning – publicering. En av målsättningarna med KOSTRA var att förenkla rapporteringen från kommuner och fylkeskommuner till staten genom att data endast ska behöva inrapporteras en gång, för att sedan kunna användas för olika ändamål. Jag besökte Statistisk sentralbyrå och tog då del av erfarenheter kring KOSTRA. Därvid framkom bl.a. att datainsam- lingen omfattar såväl räkenskapsdata som rapportering om indi- vider. Kommuners och fylkeskommuners rapportering är enhetlig (vilken information och i vilket format), men deras underliggande system kan skilja sig. Den bild jag fick var att all rapportering till Statistisk sentralbyrå visserligen sker med hjälp av elektroniskt datautbyte, men att det inte handlar om helt automatiserad data- fångst av det slag som här diskuteras. Förslaget om ett samlat system för automatiserad datafångst Enligt SOU 2009:25 sker insamlingen av uppgifter från kommuner och landsting med elektroniska blanketter, filförsändelser över internet och, i allt mer sällsynta fall, med pappersenkäter. De elektroniska metoder som används har både rationaliserat insam- lingen och ökat kvaliteten i insamlade uppgifter. Trots ett stort elektroniskt inslag i insamlingsarbetet kan det enligt SOU 2009:25 ändå inte ses som en automatiserad datafångst; elektroniska blanketter fylls i huvudsakligen manuellt och filer ställs i ordning med manu- ella ingrepp. Mot denna bakgrund menade utredningen att uppgiftslämnar- bördan för kommuner och landsting skulle kunna minskas radikalt om datoriseringen skulle kunna ta steget förbi formuläret, så att ifyllandet av formulär blir onödigt. Enligt SOU 2009:25 skulle detta kunna ske om ett datainsamlande system kan ansluta direkt till de lokala administrativa systemen. Genom att upprätta ett dataflöde direkt från de system där händelseregistreringar görs i kommuner och landsting och förse flödet med möjligheter att lägga informa- tionen till rätta, skulle en automatiserad datafångst kunna ersätta dagens rutiner. Enligt SOU 2009:25 talar mycket för att automatiserad uppgifts- insamling kraftigt skulle minska kommunernas och landstingens uppgiftslämnarbörda, öka de inlämnade uppgifternas tillförlitlighet och göra insamlingen avsevärt snabbare. Utredningen menade också att de rent tekniska förutsättningarna för automatisering av data- fångsten finns i stor utsträckning. I kommuner och landsting används administrativa datorbaserade system där händelser och åtgär- der löpande registreras. Internettekniken gör att avstånd mellan datorsystem inte är något problem i sig, vilket innebär att en cen- tral dator skulle kunna samla in uppgifter direkt från de lokala sys- temen runt om i landet utan att uppgifterna hanteras manuellt. Inom ramen översyn av statistik gjordes en förstudie om hur en automatiserad datafångst i teknisk mening skulle kunna åstadkommas. Med utgångspunkt i förstudien redo- visades i betänkandet en översiktlig skiss på hur ett sådant system skulle kunna se ut; med utredningens ord handlade det om en konceptuell systembeskrivning. I SOU 2009:25 pekas också på flera hinder som måste över- kommas för att den automatiserade datafångsten ska kunna bli verklighet. De tekniska frågorna sades kunna utgöra en komplika- tion i sammanhanget. Den datagivande sidan i flödet omfattar mer än 300 kommuner och landsting, vilka i princip kan ha lika många olika lösningar för sina lokala system. Dessutom innefattar den datamottagande sidan i princip samtliga statistikansvariga myndig- heter. Den avgörande tekniska problematiken torde därför enligt utredningen ligga i hur långt ett fungerande flöde förutsätter tek- nisk standardisering både lokalt och hos de statliga myndigheterna. Enligt SOU 2009:25 är dock inte hindren för att automatisera datafångsten i första hand tekniska, utan ekonomiska, organisa- toriska och även i någon mån ideologiska. De ekonomiska hindren handlar om att inrättandet av nya stora system kräver betydande resurser. De organisatoriska sammanhänger enligt betänkandet med den stora mängd huvudmän på statlig, regional och lokal nivå som berörs av en samlad lösning för automatiserad datafångst. Enligt utredningen har de olika huvudmännen skilda intressen och behov att ta ställning till, vilket leder till lösningar som sinsemellan går isär vad gäller val av system, mättidpunkter i statistiken, definitioner m.m. och även insamlingsteknik. Enligt utredningen består de ideo- logiska hindren dels i att statistikinsamling sker med en etik som går ut på att uppgiftslämnaren ska ha kontroll över vad som lämnas in och att automatisering ibland ses som ett hot mot denna kontroll, dels i en svårighet att betrakta, och praktiskt agera, som om den offentliga sektorn var en koncern. Utredningen bedömde visserligen att samtliga dessa hinder var överkomliga, men att genomförandet av den automatiserade data- fångsttekniken fick ses som en större förändring på . I betänkandet lämnades ingen närmare precisering om tidshorisonten. Enligt SOU 2009:25 måste utvecklingen och implementeringen av ett automatiserat system för datafångst av kommunstatistik ske stegvis. I ett första steg behöver de olika intressenterna – stati- stikmyndigheter, kommuner och landsting – närmare precisera de egenskaper som det i betänkandet konceptuellt skisserade systemet ska ha. I ett andra steg behöver den konceptuella systembeskriv- ningen utvecklas till en funktionell kravspecifikation för det system som ska byggas, vilket innefattar att fastställa termer och begrepp för systemet. I ett tredje steg ska systemet upphandlas och byggas i praktiken. I ett avslutande fjärde steg ska systemet implementeras i statistikproduktionen. Utredningen bedömde att det inte finns någon given en- skild huvudman bland kommunstatistikens intressenter för att driva denna process från första till sista steg. Mot denna bakgrund redo- visade utredningen följande förslag: En delegation, som ges formen av en kommitté, bildas för att realisera ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken. I delegationen ges regeringen, statistikmyn- digheterna, kommuner, landsting, Kommuner och Landsting (SKL) och personer med särskild kompetens representation. Delega- tionen ska ha ett beredande kansli. Delegationens uppdrag är att precisera de egenskaper som det sam- lade systemet ska ha med avseende på statistikmyndigheternas och uppgiftslämnarnas behov, att formulera behoven i en funktionell krav- specifikation för teknisk upphandling med utgångspunkt från den här presenterade konceptuella systembeskrivningen, samt att föreslå huvud- mannaskap för systemets upphandling, utveckling, implementering, drift och förvaltning.25 Utredningens bedömning: Idén om ett samlat system för auto- matiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstati- stiken är i grunden vettig. Det synes dock föreligga stora osäkerheter om systemets genomförbarhet i praktiken och om vilka kostnader och andra konsekvenser det skulle medföra. Mot denna bakgrund ter sig förslaget i SOU 2009:25 – att tillsätta en delegation för att realisera ett samlat system för automatiserad datafångst – alltför långtgående. Det kan däremot finnas skäl för regeringen att tillsätta en särskild utredning med uppgift att i detalj analysera förutsättningarna för att införa ett sådant sys- tem. Jag har diskuterat förutsättningarna för att införa ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommun- statistiken med olika intressenter, bl.a. , SCB och Kommuner och Landsting. Dessa diskussioner har sammantaget visat att det inte har hänt så mycket i frågan sedan betänkandet SOU 2009:25 avlämnades. Till exempel har det inte tillsatts någon delegation av det slag som utredningen föreslog. 25 SOU 2009:25, s. 166. Enligt min mening är det lätt att se de fördelar ett system för automatiserad datafångst skulle innebära, i form av bl.a. minskad uppgiftslämnarbörda, ökad tillförlitlighet till lämnade uppgifter och snabbare informationsinsamling. Det kan också antas att det har skett en viss teknisk utveckling och att det därför torde vara något enklare att realisera ett system för automati- serad uppgiftsinsamling, än vid tiden översyn av kom- munal statistik. finns dock – som också konstaterades i SOU 2009:25 –betydande hinder mot att realisera ett system för automatiserad datafångst. En svårighet är att den konceptuella systembeskriv- ning, som presenterades i SOU 2009:29, är av översiktlig karaktär, varför systemets genomförbarhet är svår att bedöma. Vidare torde de ekonomiska, organisatoriska och tekniska hinder som redo- gjordes för i avsnitt 10.7.1 alltjämt vara vid handen. Utöver vad som där nämndes måste också betonas att det kommunala självstyret har betydelse i sammanhanget, vilket bland annat innebär att det kan vara komplicerat att få till stånd standardiserade lösningar. I likhet med vad som i avsnitt 9.6.1 sades beträffande ny teknik för spridning av statistik, bör också påpekas att behovet av insam- lingsteknik av det slag som här diskuteras knappast är unikt för statistikområdet, utan även kan finnas i andra delar av statsförvalt- ningen. Många av de frågor som aktualiseras i sammanhanget, av- seende t.ex. juridik och teknik, torde därför ha bäring på hela stats- förvaltningen och kan behöva hanteras samordnat och på ett likartat sätt för hela förvaltningen. Som framgått av avsnitt 1.5.3 arbetar dessutom flera utredningar med frågor om att genom- föra insatser för att möjliggöra ett framtida förenklat och minskat uppgiftslämnande. Även om dessa utredningar i första hand behand- lar företagens uppgiftslämnande, så är det inte otänkbart att deras slutsatser kan få betydelse även för hur uppgifter kan hämtas in från kommuner och landsting. Sammantaget gör jag bedömningen att idén om ett samlat sys- tem för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kom- munstatistiken, som presenterades i SOU 2009:25, i grunden är vettig. synes det dock i flera avseenden föreligga stora osäker- heter både om systemets genomförbarhet i praktiken och om vilka kostnader och andra konsekvenser det skulle medföra. Mot denna bakgrund ter sig förslaget i SOU 2009:25 – att tillsätta en dele- gation för att realisera ett samlat system för automatiserad datafångst –alltför långtgående. Det kan däremot finnas skäl för regeringen att tillsätta en särskild utredning med uppgift att i detalj analysera förutsättningarna för att införa ett sådant system. Att göra en så- dan detaljerad analys av förutsättningarna har inte rymts i mitt ut- redningsuppdrag. 11Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Regeringen har uttalat att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Jag ska analysera hur uttalandet påverkar statistikområdet. Därvid ska belysas vilka konsekvenser uttalandet kan få för dels SCB och systemet för den officiella stati- stiken, dels de marknader där myndigheterna är verksamma. Vidare ska jag enligt utredningsdirektiven analysera hur man bör hantera de målkonflikter som kan ligga i SCB:s tre olika roller i det statistiska systemet, dvs. en ansvars-, en produktions- och en förvaltningsroll. Då dessa två frågeställningar har vissa inbördes kopplingar har jag valt att behandla dem i ett sammanhang. Den första delen av kapitlet ägnas åt regeringens uttalande om säljverksamheter. Först redogörs för uttalandet och dess bakgrund (avsnitt 11.1). Av intresse i samman- hanget är även vissa konkurrensrättsliga bestämmelser och tillämp- ningen av dessa, vilket jag redogör för i avsnitt 11.2. Därefter analy- seras frågan om säljverksamhet på statistikområdet (avsnitt 11.3) och redovisas min bedömning av uttalandets betydelse för statistik- området (avsnitt 11.4). Därefter behandlas SCB:s tre roller och min bedömning av eventuella målkonflikter (11.5). Kapitlet avslutas med sammanfattande överväganden och förslag (avsnitt 11.6). 11.1Ett säljförbud för myndigheter? Att myndigheter bedriver verksamhet på en konkurrensutsatt mark- nad är inte ovanligt. Regeringen uttalade att myn- digheter som huvudregel inte bör sälja varor och tjänster på mark- naden. Regeringens bedömning delas av . Nedan redogörs för regeringens uttalande och bakgrunden till och avsikten med detta. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller , som lämnade sitt betänkande , tog upp frågan om myndigheters konkurrensutsatta verk- samhet. Kommittén föreslog att det i lag skulle införas en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en kon- kurrensutsatt eller potentiellt konkurrensutsatt marknad. Regeringen föreslogs dock i enskilda fall kunna besluta om undantag från huvudregeln utifrån vissa kriterier. Vidare framhöll kommittén att all uppdragsverksamhet som myndigheter bedriver inte är konkur- rensutsatt och att olika verksamheter med hänsyn till detta kan be- höva identifieras, analyseras och skiljas åt. Om det inte finns särskilda skäl att bedriva konkurrensutsatt verksamhet bör denna enligt kom- mittén antingen säljas, bolagiseras eller avvecklas. 11.1.2Regeringens uttalande om myndigheternas säljverksamhet I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, redovisade regeringen bedömningen att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. En majoritet av remissyttrandena över betänkande var positiva till förslaget om en huvudregel med inne- börden att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på marknaden. Flertalet statliga myndigheter åberopade dock undantag för egen del. anförde i sitt remissvar att kon- kurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform, utan bör – om den förekommer – bolagiseras eller föras över till annan huvudman. Flera remissinstanser såg svårigheter i att definiera och avgränsa konkurrensutsatt verksamhet.3 Skälen för regeringens bedömning att myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden hänger ihop med synen på marknaden. Effektiv konkurrens är enligt regeringen en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi. Enligt propo- sitionen är det därför angeläget att i högre grad undvika situationer som innebär att statliga myndigheter ägnar sig åt att sälja varor och 1Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2009/10:175, s. 62. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller tjänster som snedvrider konkurrensen på marknader och därmed tränger undan privat näringsverksamhet. Regeringen anför vidare att flera förändringar har genomförts för att komma till rätta med dessa problem.4 I den aktuella propositionen behandlades även frågan om införan- det av PSI-lagen (se avsnitt 9.5), vilken har vissa beröringspunkter med frågan om säljverksamheter. Enligt propositionen kan vidare- utnyttjande av offentlig information medföra ett särskilt konkurrens- problem mellan statliga myndigheter och privata aktörer. Flera remissinstanser föreslog enligt propositionen att myndig- heter bör förbjudas att tillhandahålla information på ett sätt som kon- kurrerar med privata företag. Enligt regeringen hänför sig denna synpunkt till viss del till myndigheternas affärsverksamhet som be- drivs i konkurrens med privata företag. Denna fråga bör dock enligt regeringen inte avgöras särskilt för PSI-området, varför det inte ansågs lämpligt att ha med ett sådant förbud i . Enligt regeringen krävdes det inte heller för att på ett korrekt sätt genom- föra direktivet. Regeringen påminde i anslutning till detta om att förbuden i konkurrenslagen (2008:579) mot konkurrensbegrän- sande samarbete och missbruk av dominerande ställning har kom- pletterats5 med regler som innebär att på talan av får förbjuda staten, en kommun eller ett lands- ting att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller om det hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens (se vidare avsnitt 11.2 nedan).6 Enligt regeringen står dess politik för en tydlig och överskådlig statlig förvaltning och däri ingår att renodla myndigheternas upp- drag. En utgångspunkt i detta arbete är enligt vad som sägs i propo- sitionen att statliga myndigheter inte ska ägna sig åt säljverksamhet. framförs i propositionen att regeringen utifrån ett sam- hälleligt perspektiv emellanåt måste kunna ge en myndighet möjlig- heten att sälja en vara eller tjänst på marknaden. Universitetens och högskolornas uppdragsutbildning och uppdragsforskning är exempel på sådana verksamheter. Det kan också handla om att säkerställa att 4Som exempel kan nämnas försäljning av kartförlagsrörelsen vid Lantmäteriet, bolagisering av vissa delar av och och begränsningar i uppdragsverk- samhet. Sedan regeringens uttalande har Lantmäteriets uppdragsdivision Metria överförts till aktiebolagsform . 2008/09:231, bet. 2009/10:NU8, rskr. 2009/10:84. 2009/10:175, s. 62 f. och s. 157 f. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller en viss tjänst tillhandahålls över hela landet eller en viss myndighets möjlighet att ha lokal förankring och god geografisk täckning.7