sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — De närstå- ende som för talan kan till exempel uppge att brukaren själv inte kan tala eller inte förstår svenska. Detta innebär att läkaren och handläggare inte kan ha en egen kommunika- tion med brukaren. Ett arrangemang där närstående står för all assistans kan, för- utom att minska risken för att eventuellt fusk upptäcks av myndig- heterna, också motverka assistansersättningens syfte att öka bruka- rens möjligheter att leva ett självständigt liv. I fall där många famil- jemedlemmar är beroende av inkomst från assistansersättningen kan brukaren få avstå från aktiviteter såsom skola, daglig verksam- het etc. som skulle minska assistansersättningen. Brukaren kan också få avstå från rehabilitering och andra åtgärder som skulle få honom eller henne mer självständig, eftersom en förbättring skulle minska antalet assistanstimmar. Som exempel på detta kan nämnas att det i ett av de ärenden som utredningen tagit del av uppges att brukaren, i stället för att till exempel vara på daglig verksamhet, fick spendera många timmar inlåst i en bil medan föräldern som också var personlig assistent skötte sin andra verksamhet. Även möjligheten till kvalitetskontroll av den utförda assistansen minskar om det enbart är närstående som är assistenter.23 5.3Hur upptäcks fusket? Det som initierar en kontrollutredning brukar kallas impuls och det förekommer impulser från flera olika källor som kan leda till att fusk upptäcks. I detta avsnitt redogörs för dessa impulser. 23 Detta problem uppmärksammades även av i dess rapport assistans till funktionshindrade, RiR2004:7. : ; 2004 s. 77-79. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Assistansersättningen var fram inte IT-baserad, vilket omöjliggjorde för att upptäcka fusk genom kontrollslagningar i register på det sätt som till exempel gör. Däremot görs en riktad kontroll utifrån ett visst urval, som sedan kan leda till åtgärder. Den vanligaste impulsen inom kommer emellertid från hand- läggare, som till exempel i samband med utredning upptäcker något som inte verkar stämma. Enligt riktlinje 2009:9 ska en impuls lämnas till kontrollutredare när det finns en konkret uppgift i en utredning som visar att lämnade uppgifter inte stämmer och handläggaren bedömer att det kan röra sig om ett eventuellt medvetet försök att tillskansa sig ersättning på felaktiga grunder. Handläggaren ska alltid göra en bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet. Inom ramen för assistansersättningen finns det dock inga särskilda riktlinjer om vilka omständigheter som kan indikera att en impuls om oegentligheter i användningen av förmånen ska lämnas vidare till kontrollutredare24. 5.3.2Impulser från andra myndigheter En impuls kan också komma från en annan myndighet eller organi- sation, som i sin handläggning till exempel fått reda på att någon som utnyttjar deras insatser också har assistansersättning eller arbetar som assistent trots att detta inte är förenligt eller som läm- nar en annan bild till dem än de har lämnat till Försäk- ringskassan. , , , Krono- fogdemyndigheten, CSN, Arbetsförmedlingen och arbetslöshets- kassorna har sedan lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen trädde i kraft en skyldighet att underrätta om det finns anled- ning att anta att assistansersättning har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp25. 24Statskontoret, handläggning av assistansersättning, 2011: 16. : Statskontoret; 2011, s. 98. 25Om myndigheternas underrättelseskyldighet enligt lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, se vidare avsnitt 3.7.2 Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Även myndighetssamarbetet med regionala och nationella underrättelsecenter (RUC och NUC) leder till impulser avseende fusk med assistansersättningen. I de återkravsakter och de fuskärenden som utredningen granskat är det emellertid vanligast att impulsen kommer från någon annan utomstående, det vill säga från någon som varken tillhör Försäk- ringskassan eller någon annan myndighet. Det kan till exempel vara en granne eller bekant till brukaren som efter att ha fått reda på att brukaren har assistansersättning hör av sig till brevledes eller per telefon och berättar att brukaren ses röra sig fritt utomhus eller det kan vara någon som hört sin kollega prata om att han eller hon också arbetar som assistent, trots att han eller hon förefaller arbeta heltid på det gemensamma arbetet. Det kan också vara en assistent eller en före detta assistent, som sett fusket inifrån och inte vill medverka eller är orolig för att fusket ska gå ut över brukarens välbefinnande och rättigheter. De flesta av dessa impulser lämnas anonymt. var det totala antalet impulser avseende assistansersättning 234 stycken, av dessa var 140 stycken () från allmän- heten, 63 stycken () impulser från handläggare, 10 stycken () impulser från andra myndigheter och 21 stycken () övriga impulser inkl. rik- tade kontroll. var det totala antalet impulser 321 stycken, av dessa var 149 stycken () från allmänheten, 118 stycken (37 pro- cent) impulser från handläggare, 41 stycken () impulser från andra myndigheter och 13 stycken () övriga impulser inkl. riktade kontroll. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Impulser från andra myndigheter och myndighetssamarbete (RUC) är de impulser som oftast leder till polisanmälan. ledde 1 av 10 () myndighetsimpulser till polis- anmälan och ledde 19 av 41 () myndig- hetsimpulser till polisanmälan. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Sammantaget ledde 53 av 321 kontrollutredningar () till polisanmälan , vilket var betydligt högre än tidig- are år. 5.4Vad kostar fusket? Utredningen har som beskrevs i inledningen bland annat på grund av olika redovisningssätt svårt att verifiera egen statistik avseende fusket. Det kan inte heller säkerställas att utred- ningen haft tillgång till allt konstaterat fusk. Dels kan utredningen inte med säkerhet slå fast att den fått del av alla polisanmälningar som gjorts av , dels kan det finnas polisanmäl- ningar gjorda av andra myndigheter som inte kommit till utred- ningens kännedom, dels är viss information som utredningen fått inte fullständig. I vissa ärenden saknas till exempel uppgift om vil- ket belopp som betalats ut felaktigt. Då utredningen inte med säkerhet kan verifiera den statistik som själv lämnar, redogörs i stället separat för den statistik som lämnas av Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen och den som utredningen räknat fram baserat på sin egen kartläggning. I tabellen nedan redogörs för den statistik som lämnat. Utredningens kartläggning omfattar totalt 56 ärenden. Av dessa avser 9 domar om bidragsbrott/bedrägeri (varav en är frikännande och en är ett strafföreläggande), 7 stämningsansökningar avseende bidragsbrott/bedrägeri, 35 polisanmälningar/pågående utredningar och 5 ärenden (flera domar i varje ärende) från allmänna förvalt- ningsdomstolar. Utredningen har vid beräkningen nedan inte räk- nat med den frikännande domen, inte en polisanmälan som seder- mera blivit avskriven och inte heller de 20 ärenden där det saknas uppgift om belopp. Utredningen har också utelämnat ärendena från förvaltningsdomstolar, eftersom dessa avser skattefrågor och inte de typfall av fusk som utredningen avser att redogöra kostnaderna för. Då återstår 29 ärenden som ligger till grund för utredningens beräkning. Av de 115 återkravsakter som utredningen granskat avsåg 82 akter slutavräkningar som inte kan kopplas till fusk eller oegentlig- heter och 11 akter avsåg en dom, stämningsansökan eller polis- anmälan som redan är inkluderade i ärendena ovan. I resterade 22 akter är beloppen inkluderade i utredningens beräkning. Det som i tabellen anges som andra återkrav är således återkravsärenden där ersättning utbetalats felaktigt. Det bör här också anmärkas att valet att granska pågående återkravsärenden innebär att de återkrav som tidigare avslutats (med undantag för de 30 som granskats) inte redogörs för. Sammantaget baseras alltså utredningens egen beräkning av kostnaderna för fusket på 29 ärenden och 22 återkrav. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen ärenden uppgår de felaktiga utbetalningarna till sammanlagt , vilket motsvarar uppräknat penningvärde. Av dessa är avkunnade domar, stämningsansökningar, polisanmälningar och utredningar och återkrav. Per ärende uppgick den felaktiga assistansersättningen till i genomsnitt och varierade mellan 18 000–. Flera ärenden avser felaktig assistansersättning . I genomsnitt upp- gick den felaktiga utbetalningen till och varierade mellan 2 800–. Den felaktiga ersättningen kan också delas upp på de olika fusktyperna. Flera typer av fusk förekommer inom ett och samma ärende och eftersom det inte finns något rimligt sätt att dela upp det felaktigt utbetalade beloppet per fusktyp så har ärendets hela felaktiga ersättning förts till respektive fusktyp. I redovisningen av kostnaderna per fusktyp finns det således dubbleringar inom de olika ärendetyperna. Raden Samtliga ärenden innehåller dock inga dubbleringar. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Den beräkning som utredningen gjort är, som ovan angivits, base- rad på endast en del av det kända och dokumenterade fusket. Det finns känt och konstaterat fusk som utredningen inte tagit del av eller där omfattningen ännu inte är känd och, som utredningen redogör för i senare kapitel, finns det med största sannolikhet även oupptäckt fusk. Utredningen redogör för uppskattningar av omfattningen av det totala fusket i avsnitt 9.3.4. 6Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen I detta kapitel kommer utredningen att redogöra för relevanta delar av andra utredningar, kartläggningar och rapporter som behandlar oegentligheter i assistansersättningen. Det bör noteras att rapporterna i flera fall grundas på delar av det underlag som utredningen tagit del av i sin kartläggning. En del av de ärenden som redogörs för i detta kapitel sammanfaller således med ärenden i utredningens kartläggning (kap. 5). 6.1Rapporten bidragsbrott och skattebrott1 Rapporten är framtagen av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) i samarbete med (Brå) och handlar om de fall där enskilda personer kombinerar skattebrott och bidragsbrott. Rapporten innehåller bland annat ett särskilt kapitel som avser bidragsbrott mot assistansersättningen och Brå har pekat ut assistansersättning som ett riskområde för bidrags- brott2. 1Inspektionen för socialförsäkringen i samarbete med . Bidragsbrott och skattebrott. Välfärdens dubbla kriminalitet. : Inspektionen för socialförsäkringen, ; 2011. När olyckan inte är framme – Bedrägerier mot allmän och privat försäkring. : ; 2005. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen 6.1.1Brott mot assistansersättningen är organiserade brott Av rapporten framgår att de i särklass mest organiserade bidrags- brotten begås inom assistansersättningen. Detta eftersom assistans- ersättningen redan med ett par brukare som är beviljade ett stort antal timmar kommer upp i betydande belopp. Det innebär att vissa aktörer är villiga att dra på sig en del kostnader för att bygga upp ett nätverk som tillsammans får ut ersättning på felaktiga grunder. Omfattningen på bidragsbrottsligheten och de stora beloppen gör att assistansanordnarna bedriver minst lika omfattande brottslighet som organisatörer av storskaligt svartarbete. Assistansanordnare till- handahåller ibland anställningsbevis och lönebesked för att hjälpa svartarbetare till en god sjukpenninggrundande inkomst som ger ett hyggligt bidrag. På så sätt tar anordnaren också aktiv del i bidrags- brottsligheten. Anordnaren synes ha en varierad bakgrund i fråga om exempelvis kön och ålder. Eftersom anordnarnas inkomster styrs av assistansersättningens omfattning betonar intervjupersoner att det finns starka eko- nomiska incitament att öka antalet assistanstimmar på befintliga mottagare och knyta fler mottagare till sig. Det kan gå så långt att en anordnare mutar sig till ett assistansuppdrag. Det finns också exempel i studien på hur det förekommit konkurrens och bud- givningar mellan olika anordnare, vilket kan leda till ett ökat inslag av svarta pengar som används till mutor. Eftersom företagen som anordnar assistansen arbetar för att öka sina intäkter behöver det inte alltid ligga ett brottsligt motiv bakom uppblåsta assistans- ersättningar. I stället beror det på att företagen följer ekonomiska incitament och logiken i rådande regelverk. Följden blir att såväl seriösa som oseriösa anordnare av assistansen försöker utöka den ersättning som betalas ut. Det leder i sin tur till problem för att avgöra ifall en anordnare värnar om sin klient eller drivs av ett brottsligt uppsåt. 6.1.2Assistansersättningen ses som enkel att fuska med Gärningspersonerna i bidragsbrott intresserar sig för vilka ersättningar som är enkla att få. De tillämpar minsta motståndets lag och går på sin befintliga information om var kontrollsystemen är bäst utbyggda och undviker sådana ersättningar och utbetalande myndigheter och organisationer som har god kontroll. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen och ärenden ger bilden att organisatörerna och deras medhjälpare uppfattar att brotten mot assistansersättningen ger lätta pengar. Det medför att brottsuppläggen knoppar av sig bland de inblandade. Flera intervjuade myndighetspersoner menar att det räcker med en eller ett par mottagare med stort assistansbehov för att driva ett bolag med vinst. Omsättningen har i ett ärende uppgått till 18 miljoner för ett tiotal mottagare. Det är nivåer som nystartade företag i andra branscher har svårt att komma upp i. Likt bolag i skatte- brottshärvor dyker nya företag upp och övertar verksamheten när myndigheterna börjar granska en oseriös assistansanordnare (jfr Brå 2011:7, Brå 2007:27). Liksom vid skattebrott döljer vissa anordnare sitt ägande av bolagen genom målvakter. Ärenden innehåller exempel på hur nya bolag som anordnar assistans startas av personer som arbetat som assistenter eller på annat sätt varit i kontakt med verksamheten. Några intervjupersoner pekar på att prövningen av assistansersättning är bristfällig som den är komplicerad att utföra. Till detta kommer att det åtminstone tidigare varit brister i uppföljningen. Brå uppmärksammar att är en utbetalande myndighet snarare än en kontrollmyndighet. Intervjuade kontrollutredare uppger till Brå att en alltför vanlig reaktion bland handläggarna är att de inte har tid att fundera i kontrolltermer. Detta eftersom deras prestation mäts enligt olika variabler och handläggningen är minutiöst planerad. Det centrala i denna pinnjakt är att snabbt betala ut bidragen, något som beskrivs som svårt om man ska ha ett kontrollperspektiv. Kontrollutredarna visar enligt Brå en stor förståelse för handläggarnas situation, men tror att det i vissa fall även finns andra skäl än pinnjakt till att handläggarna inte skickar ärenden till kontrollenheterna för en bedömning. För det första är det svårt för en handläggare som ser som sin uppgift att tro på bidragstagaren och snabbt betala ut ersättningar att börja leta efter hål i personens historia och granska ärendet med kontrollglasögon. Till detta kommer en okunskap om hur man överlämnar ärenden och vad som händer sedan. Slutligen finns sannolikt, på samma sätt som kontrollutredarna värnar om handläggarna och deras arbets- belastning, en rädsla för att skicka ärenden som tar upp utredarnas tid för att det senare ska visa sig att det rörde sig om korrekta utbetalningar. Kontrollutredarna som Brå intervjuat lyfter fram att ärenden som initierats av handläggarna ofta går att arbeta vidare med. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Fördelen med handläggarnas misstankar som lyfts fram är att det i stort sett alltid finns något att utgå från och börja kontrollera. 6.1.3Myndigheternas samarbete är viktigt för att stävja brotten har haft problem att själv upptäcka brott rörande assistansersättning. Visserligen talar intervjuer och seminarier för att myndigheten blivit bättre, men de stora genom- brotten i utredningar har kommit i samarbete med andra myndigheter. Brottslighetens omfattning och komplexitet gör att har svårt att hantera utredningarna helt på egen hand. Brå betonar i rapporten att särskilt bidragsbrott mot assistans- ersättningen kräver att flera myndigheter med olika ingångar och verktyg arbetar tillsammans och konstaterar att framgång med att upptäcka bidragsbrott har nåtts i assistansärenden genom att information från flera olika myndigheter lagts ihop. Rapporten anger också att revisioner och utred- ningar är viktiga för . Uppgifter från fiskala sida och skattebrottsenheterna kan vara viktiga ingångar i ärenden som rör företagare och personer som är organisatörer, medhjälpare eller annan arbetskraft inom svartarbete. är av tradition mer intresserat av personens eller företagets inkomster, för är dock allt som kan dokumentera om personens arbetsförmåga viktig information. Intervjuade kontrollutredare misstänker att det ofta finns mer information om vilken typ av arbete och i vilken omfattning det har skett, men att inte tänker på hur väsentlig den informationen skulle vara för . Det är flera aktörer som är viktiga för att nå framgång i utred- ningar och genom att andra myndigheter tipsat om att en mot- tagare iakttagits med att gå, prata och uppträda mycket friskare än vid läkarundersökningar och hembesök har bidragsbrott avslöjats. Detsamma har skett när läkare eller arbetsterapeuter rapporterar misstankar om bidragsbrott. Brå anger att samarbetet och informationsutbytet mellan myndigheter försvåras av okunskap om sekretessregler, vilket även har diskuterats i tidigare studier (Brå 2008:10). Okunskapen gör myndighetspersoner osäkra och bidrar till att information över- lämnas först efter skriftväxling eller till och med överklagande. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen 6.1.4Brukarens och assistentens roll Genom intervjuer, seminarier och analyserade ärenden fram- kommer att brukare ibland utnyttjas. Genom att en assistans- anordnare till exempel hjälper en familj att få assistansersättning för vård av ett barn ges ett antal personer lön och tillgång till pensions- och trygghetssystemen. Familjemedlemmar, och i vissa fall utomstående assistenter, får försörjning och anordnare gör vinster. Familjemedlemmarnas inkomster och möjligheter till sjukersättning och a-kassa grundas därmed på en persons assistans- ersättning. En följd av detta kan bli att mottagarens vårdbehov blir sekundärt och att det centrala är att upprätthålla ersättningen. Det finns en risk att vården i dessa situationer blir eftersatt. I andra fall är brukaren delaktig i brotten. Ärenden och intervjuer tyder på att den vanligaste situationen i dessa fall är att mottagaren i grunden har ett behov av assistans, men att det kraftigt överdrivs. Precis som i skattebrotten utnyttjas personer i svag ställning under illusionen att alla parter tjänar på upplägget. Exempel finns i undersökningen där asylsökande i utsatt position utnyttjats för att få ut assistansersättning. Det kan röra sig om personer som övertygas att konstruera ett ersättningsbehov och bli brukare för att underlätta att få uppehållstillstånd. Intervjuade myndighetspersoner känner också till fall som liknar människohandel där funktionsnedsatta personer tagits till i syfte att utnyttja systemet med assistansersättning. Ärenden och intervjuer innehåller exempel där anordnare hotat med våld mot inblandade eller deras familjer med syftet att skrämma personer från att lämna upplysningar till myndigheter. Dessutom före- kommer fall där anordnaren initialt stöttat nyanlända flyktingar ekonomiskt i form av lån. Genom att delta i bidragsbrottet låter anordnaren de skuldsatta betala tillbaka lånet. Eftersom skulder hos Kronofogden på flera sätt är till nackdel för de skuldsatta kan organisatören därigenom kontrollera de inblandade. Intervjuer och ärenden innehåller också exempel på att anordnare eller brukare försökt att tvinga närstående personer att lämna landet eftersom de ansetts vara en fara för brottsligheten. I fall där brukarens behov har överdrivits har assistenterna i de flesta fallen inte arbetat eller arbetat mindre än vad som uppgetts i tidrapporteringen. Delar av lönen som baseras på rapporteringen lämnar därför assistenterna tillbaka i kontanter till anordnaren. Assistenternas arbete blir då att agera gångare (jfr Brå 2011:7). Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen anordnaren behåller större delen av assistenternas löner redovisas ändå den formella lönen till och . Fördelen för assistenten är att den redovisade lönen berättigar till föräldrapenning, a-kassa, pensionsgrundande och sjukpenning- grundande inkomst. Sådana assistenter får dessutom utrymme för en annan sysselsättning som kan ge mer inkomster. Vid ett flertal tillfällen har myndigheterna avslöjat personer som haft annan sysselsättning på de tider de påståtts arbeta som assistenter. I intervjuer och ärenden framkommer också att assistenter utnyttjas. Låga eller obefintliga ersättningar kan ha sin grund i skulder eller starka beroendeförhållanden till brukaren eller anordnaren. Andra orsaker kan vara dåliga kunskaper om lönenivåer och arbets- marknadens regler. Assistenterna kan vara familjemedlemmar till mottagaren eller utomstående. Men i de flesta fall har de en nära relation till mottagaren eller organisatören. Genom att organisationen runt brott mot assistansersättningen i flera ärenden är uppbyggd kring släktrelationer finns ett förtroende som underlättar brottsligheten. Anordnarna skyddar brottsligheten genom att försöka minska risken för informationsläckage till myndigheterna. I intervjuer och ärenden framgår att vissa anordnare försöker förstärka lojaliteten med hjälp av pengar från assistansersättningen genom att ge assistenterna lite extra pengar även om de inte får behålla hela lönen. Men eftersom verksamheten är vit och inte gömd för myndigheterna försöker anordnarna även med andra metoder säkerställa att ingen inblandad avslöjar brottet. I ett ärende har anordnaren skaffat sig full kontroll över assistenternas bankkonton och därmed de pengar som betalas som lön. Det förekommer också ärenden där assistenter gått samman, bildat bolag och organiserat bidragsbrott. I vissa fall har assistenterna delat på assistans- ersättningen, i andra fall har brukaren också fått del av ersätt- ningen. Brå anger att några intervjupersoner inte är rädda för att bli påkomna för bidragsbrott eller få ett återkrav eftersom de ändå inte har så mycket pengar att betala dessa med. Däremot är oron stor för att mista bidraget. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen 6.1.5Förslag på förebyggande åtgärder Brå anser att problemet med att falska och felaktiga tidrapporter för utförd assistans används undanröjs om standardiserade tid- rapporter används för assistenterna, som inkluderar uppgifter för och kontroll. och möjlighet att kontrollera att assistenterna verkligen gjort sina timmar skulle därmed underlättas. Dessutom skulle även kontrollen av organisatörernas ersättningskrav underlättas. identifierar också ett litet antal oseriösa läkare och oseriösa assistansanordnare som centrala för bidragsbrott. Bidragsbrott kan enligt Brå motverkas genom att myndigheterna riktar in sig på dessa nyckelpersoner. Genom att lägga stora resurser på att verkligen stänga av dessa läkare och få bort oseriösa assistansanordnare från branschen förhindras bidragsbrott som satts i system. Dessutom kan sådana tydliga satsningar ha en före- byggande inverkan där personer som funderat på liknande brottslighet avskräcks. Sjukvården kan, genom grundliga under- sökningar, avgöra personens behov.