sou · GZB356d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla . I 4 § OSF har regeringen meddelat tillämpningsregler: Om det i en allmän handling förekommer uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), gäller sekretessen i högst Offentlighet och sekretess för data och information -landskapsinformation om militärgeografiska förhållanden, -rikets fasta försvarsanläggningar för krigsbruk, -underhållsanläggningar som kan röja försvarets grupperingar, -planerade försvarsanläggningar i form av mineringar och andra hinder () Försvarssekretessen täcker en inte obetydlig del av verksamheten hos snart sagt alla landets myndigheter på alla nivåer genom att sekretesskyddet avser totalförsvaret, alltså inte bara det militära försvaret utan även civilförsvaret och andra myndigheters verksamhet att trygga bl.a. samhällets säkerhet och folkförsörjning i händelse av krig eller krigsfara. Totalförsvaret definieras i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som verksamhet som behövs för att bereda för krig. Totalförsvaret består av militärt försvar och civilt försvar. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Regeln i 15 kap. 2 § OSL kan och, i förekommande fall, ska tillämpas av alla myndigheter och organ som faller under OSL. Som exempel på uppgifter som faller under regeln nämns i lagkommentaren bl.a. uppgifter om förhållanden i naturen som är av betydelse från försvarssynpunkt. Eftersom så många verksamhetsområden berörs har regeln utformats med s.k. rakt skaderekvisit; sekretess gäller (underförstått: bara) om det kan antas att ett röjande av uppgifter skadar landets försvar eller på annat sätt utgör fara för rikets säkerhet. En bedömning av risk för skada i ett enskilt fall kan alltså få olika utfall beroende på uppgift och sammanhang. Den långa sekretesstiden för bl.a. landskapsinformation om militärgeografiska förhållanden (4 § första st. p.1 OSF) ger dock en anvisning om att sådana uppgifter anses ha högt skyddsvärde och rättspraxis pekar i samma riktning. Enligt 2 kap. 14 § TF kan det föreskrivas i lag att en annan myndighet än förvaringsmyndigheten ska pröva en begäran att få ta del av en allmän handling. TF avser prövning av begäran från enskild. Ifråga om handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan genom förordning föreskrivas att endast vissa myndigheter får pröva fråga om utlämnande. Av 15 kap. 4 § OSL framgår att begäran att få ta del av en handling som upprättats av Lantmäteriet eller och som innehåller kart- eller flygbildsmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur myndighetens geodetiska arkiv vid tillämpningen av 15 kap. 2 § Offentlighet och sekretess för data och information OSL ska prövas av den myndighet som upprättat handlingen, dvs. oavsett hos vilken myndighet handlingen befinner sig. Frågan behandlas även i avsnittet om lagen (1993:1442) och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation. Meddelarfrihet gäller inte för uppgifter som faller under förvarssekretessen (15 kap. 6 § OSL). Tvärtom kan att röja hemliga uppgifter på detta område innebära inte bara brott mot tystnadsplikten utan allvarligare brott (av olika svårhetsgrad) som spioneri eller obehörig befattning med hemlig uppgift. Skyddslagen (2010:305) och säkerhetsskyddslagen (1996:627) innehåller bestämmelser om den konkreta hanteringen av handlingar bl.a. till skydd för uppgifter som omfattas av sekretess och rör rikets säkerhet, se vidare under avsnittet nedan. 5.5Försvarsintressets särställning i lagstiftningen i övrigt Inte bara ifråga om sekretess har rikets säkerhet och försvar en särställning i lagstiftningen. I fråga om skydd för och tillgång till geografiska områden framstår försvarsintresset som särskilt gynnat. Expropriationslagen 2 kap. 6 § anger det militära försvaret och totalförsvaret som expropriationsändamål. Planeringslagstiftningen gynnar försvarsintresset på olika sätt. I det följande ska särskilt den senare aspekten uppmärksammas genom en kort genomgång av försvarsintresset i . Vidare presenteras två lagar som avses skydda den offentliga verksamheten och vissa objekt mot allvarliga angrepp av olika slag, särskilt som hotar rikets säkerhet. Redan i 1 kap. 5 § (MB) möter en undantagsregel som ger regeringen möjlighet att under vissa förhållanden meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från balken. Också ifråga om hänsynsreglerna i 2 kap MB framkommer i 7 § att ifråga om totalförsvarsverksamhet ska särskild hänsyn tas vid den i paragrafen föreskrivna rimlighetsavvägningen. Riksintresseskyddet enligt 3–4 kap. MB privilegierar totalförsvarsintresset. Enligt 3 kap. 9–10 §§ ska mark- och vattenområden Offentlighet och sekretess för data och information som har betydelse för totalförsvaret så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Om- råden av riksintresse för totalförsvarets anläggningar ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra att utföra eller nyttja anläggningarna. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål och området behövs för en anläggning för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde. På samma sätt framgår av 4 kap. 1 § MB, som anger att vissa geografiska områden i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till natur- och kulturvärden, att det angivna riksintresset inte hindrar utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Försvarsanläggning utgör dispensskäl från strandskydd enligt 7 kap 18 a § MB. 5.5.2Skyddslagen (2010:305) Skyddslagens (2010:305) 1–2 §§ innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, områden och andra objekt mot bl.a. sabotage, spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Vidare innehåller lagen bestämmelser till skydd för allmänheten mot skada till följd av militär verksamhet. Ett instrument enligt lagen är beslut om skyddsobjekt, som kan utgöras av byggnader, anläggningar och områden enligt lagens 4– 6 §§, exempelvis vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret (5 § p. Det är regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer som beslutar ifråga om skyddsobjekt (18 §). Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet och kan förenas med förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet (7 §). Brott mot förbud är straffbart (30–31 § §). Sådana beskrivningar eller mätuppgifter som tillkommit genom brott mot lagen ska förklaras förverkade (32 §). Lagen innehåller vidare regler om bevakning och tvångsbefogenheter. Skyddsförordningen (2010:523) anger närmare föreskrifter till lagen, bl.a. att beslut att visst vattenområde ska vara skyddsobjekt tas av Försvarsmakten (2 §). Som exempel på hur ett skyddsobjekt kan utgöra rättsligt hinder för annan verksamhet ger 3 kap. 6 § minerallagen (1991:45) som bland andra hinder mot undersökningsarbete med stöd av minerallagen nämner skyddsobjekt och viss radie omkring. Offentlighet och sekretess för data och information 5.5.3Säkerhetsskyddslagen (1996:627) Säkerhetsskyddslagen (1996:627) gäller i princip för all offentlig verksamhet (1 §), dock i högre eller lägre grad. Med säkerhetsskydd enligt 6 § säkerhetsskyddslagen (1996:627) avses skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet samt skydd mot terroristbrott. Säkerhetsskyddet ska enligt 7 § framförallt förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet), att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sådana uppgifter eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning) att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning). Säkerhetsskyddsavtal enligt 8 § ska träffas med anbudsgivare och leverantörer i upphandling där uppgifter som skyddas av sekretess med hänsyn till rikets säkerhet förekommer. Vid utformningen av informationssäkerheten ska behovet av skydd vid automatisk informationsbehandling beaktas särskilt (9 §). Säkerhetsprövningen innefattar registerkontroll och särskild personutredning; anställningar säkerhetsklassas i tre klasser (11–17 §§). Säkerhetsklassade anställningar i stat eller kommun får innehas endast av svenska medborgare (29 §). Säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) ger närmare bestämmelser till lagen, bl.a. ifråga om begreppsdefinitioner, såsom att hemlig uppgift åsyftar uppgift som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet (4 §). Av 5 § förordningen framgår att myndigheter m.fl. som förordningen gäller ska undersöka vilka uppgifter i deras verksamhet som ska hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet och vilka anläggningar som kräver säkerhetsskydd med hänsyn till rikets säkerhet eller skyddet mot terrorism. Resultatet av denna säkerhetsanalys ska dokumenteras. Förordningen gäller enligt bilagan för bl.a. , , , , och . Hemliga handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet ska inventeras minst en gång , medan andra hemliga Offentlighet och sekretess för data och information handlingar ska inventeras i den omfattning som anges i särskilda föreskrifter (9 § förordningen). Om register som förs med hjälp av automatisk databehandling säger 12 § förordningen att myndigheten, innan sådant register inrättas som kan förutses komma att innehålla sådana uppgifter att utlämnandet av dem var för sig eller sammanställda kan skada totalförsvaret, ska samråda med Försvarsmakten och, om uppgifternas natur ger anledning till det, . Om uppgifter av betydelse för rikets säkerhet i övrigt ska i motsvarande fall samråd genomföras med . Ett system för automatisk informationsbehandling av hemliga uppgifter, som ska användas av flera, ska vara försett med funktioner för behörighetskontroll och registrering av händelser i systemet som är av betydelse för säkerheten. Systemet får inte tas i drift förrän det från säkerhetssynpunkt har godkänts av den för vars verksamhet systemet inrättas. Enligt 13 § förordningen gäller vidare att myndigheter och andra som förordningen gäller ska förvissa sig om att det för uppgifterna finns en fullgod informationssäkerhet innan de sänder hemliga uppgifter i ett datanät utanför deras kontroll. Hemliga uppgifter får krypteras endast med kryptosystem som har godkänts av Försvarsmakten. 14 § förordningen ger regler för säkerhetsprövningen av personer. Med stöd i 2 kap. 14 § TF gäller vid tillämpning av 15 kap. 2 § OSL om utlämnande av sådan handling som upprättats av Lantmäteriet eller och som innehåller kart- eller flygbildsmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur myndighetens geodetiska arkiv, att den myndighet som upprättat handlingen pröva frågan om utlämnande och inte, som annars enligt OSL, den myndighet som förvarar handlingen (15 kap. 4 § OSL). Enligt lagkommentaren avser regeln begäran från enskild, inte när en myndighet efterfrågar materialet, men rekommendationen är att Lantmäteriet respektive tillfrågas även i sådana fall. Kartor nämns särskilt i tryckfrihetsförordningens (TF) 6 kap., som handlar om rätten att sprida tryckta skrifter. Regeln i 6 kap. 2 § sista st. TF om kartor utgör en undantagsregel från grundregeln i 1 § att rätten att själv eller med biträde av andra till saluhålla, försända eller annorledes sprida tryckta skrifter ska tillkomma varje Offentlighet och sekretess för data och information svensk medborgare eller svensk juridisk person. För kartor gäller i stället att det, beträffande spridning av kartor över eller del därav som innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar, eller av därmed jämförlig ritning eller bild, ska meddelas närmare bestämmelser i lag. Sådana bestämmelser finns i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation och i skyddslagen (2010:305). Också i ett annat avseende utgör skyddet för kartor ett undantag från en huvudregel, nämligen ifråga om upphovsrätten. Upphovsrätt innebär enligt 2 § upphovsrättslagen (1960:729, URL) en exklusiv rätt att förfoga över ett verk som faller under lagen. Enligt 9 § första st. URL gäller inte någon upphovsrätt till författningar, myndighetsbeslut, yttranden av svenska myndigheter samt officiella översättningar av dessa slag av alster, men för bl.a. kartor som ingår i sådana, gäller upphovsrätt enligt 9 § andra st. Inte heller får man återge kartor som hör till myndighetshandlingar, ens om dessa är allmänna, offentliga handlingar enligt TF och därför annars i allmänhet fritt får återges (26 a §). 5.6.1Lagen (1993:1442) och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation som ger grunden för lagstiftningen har angetts ovan. Lagen (1993:1442) om skydd för landskapsinformation innehåller bestämmelser om krav på tillstånd för sjömätning, för fotografering och liknande registreringar från luftfartyg samt för att upprätta databaser med landskapsinformation (1 §). Vidare gäller krav på tillstånd för spridning av flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, av kartor samt av andra sammanställningar av landskapsinformation. Med landskapsinformation avses lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på eller under sjö- och havsbotten (2 §). Det är alltså i korthet fyra slags förfaranden som lagen och förordningen handlar om; sjömätning, fotografering och registrering från luftfartyg, datalagring och spridning av landskapsinformation. Regelverket anger vilka organ som får företa sådana åtgärder direkt med stöd i reglerna eller efter tillstånd samt vem som prövar tillståndsfrågan. Offentlighet och sekretess för data och information Med undantag för insjöar, vattendrag och kanaler får sjömätning enligt lagens 3 § inte utföras inom Sveriges sjöterritorium utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd kräver synnerliga skäl. Enda undantaget är sjömätning inom allmän hamn som företas av den som svarar för hamnen. Enligt förordningens 2 § får Försvarsmakten, och geologiska undersökning utföra sjömätning. Fråga om tillstånd till sjömätning prövas av Försvarsmakten. ska lämna upplysningar till Försvarsmakten. Fotografering och liknande registrering från luftfartyg får inte utföras utan tillstånd inom eller av vissa närmare angivna restriktionsområden, när det råder höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap (4 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd endast om det finns särskilda skäl. Vid krig eller krigsfara och andra utomordentliga förhållanden gäller särskilda regler. Befälhavare på luftfartyg åläggs att tillse att fotografering m.m. inte utförs i strid med bestämmelserna. Enligt förordningens 3 § får Försvarsmakten, , , , , , samt polismyndigheterna utföra fotografering m.m. enligt 4 § lagen. Frågor om tillstånd i övrigt prövas av Försvarsmakten. 4 § förordningen förtydligar vad som avses med särskilda skäl för sjömätning och fotografering etc. Hänsyn ska tas till om det föreligger ett starkt allmänt eller enskilt intresse av åtgärden. Lagens 5 § anger att en databas med landskapsinformation över svenskt territorium inte får inrättas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om databasen ska föras med hjälp av automatisk databehandling. Tillstånd ska ges om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Tillstånd krävs inte för en databas som framställs enbart med hjälp av material som får spridas enligt 6 eller 7 § eller annars Offentlighet och sekretess för data och information får spridas utan hinder av lagen. Undantag från tillståndskravet får medges av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Försvarsmakten, Lantmäteriet, , och får inrätta databaser med landskapsinformation enligt 5 § förordningen. Tillståndsfrågor prövas av Lantmäteriet. Om databasen kommer att innehålla sådana uppgifter som är av betydelse för totalförsvar, såsom information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna, närmare detaljer om anläggningarnas funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för att planera ett fientligt angrepp mot , får tillstånd lämnas endast om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvaret, då innehållet ska användas endast för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Förbehåll om ändamål och säkerhetsåtgärder får ställas i ett tillstånd (8 §). Lantmäteriet får enligt 6 § förordningen bevilja en rad angivna myndigheter och vissa andra undantag från tillståndskravet, men endast om det inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Försvarsmakten, MSB och i vissa fall ska lämna de upplysningar som Lantmäteriet behöver för att kunna bedöma risken för skada för totalförsvaret (7 §). Enligt lagens 6 § får flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor i större skala än 1: 100 000 samt andra sammanställningar av landskapsinformation över svenskt territorium inte spridas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd ska ges, om spridning kan tillåtas utan att det kan antas medföra skada för totalförsvar. Undantag från kravet på tillstånd får medges. Förordningens 9 § ger Försvarsmakten, Lantmäteriet och rätt att sprida flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor i större skala än 1: 100 000 samt andra sammanställningar av landskapsinformation enligt lagens 6 §. Frågor om tillstånd i övrigt till spridning prövas av Försvarsmakten när det gäller flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, när det gäller sjökartor och andra sammanställningar av landskapsinformation som endast avser Sveriges sjöterritorium Offentlighet och sekretess för data och information samt Lantmäteriet när det gäller andra slags sammanställningar av landskapsinformation. Tillstånd att sprida en sammanställning av landskapsinformation får enligt 10 § förordningen ges, endast om den kan spridas utan att det kan antas medföra skada för totalförsvar. Här avses information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna och närmare detaljer om anläggningarnas funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för planeringen av ett fientligt angrepp mot . Tillstånd får förenas med förbehåll (13 § förordningen). De myndigheter som ska pröva tillståndsfrågor får medge uppräknade myndigheter och vissa andra undantag från kravet på spridningstillstånd. Försvarsmakten får också meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd för spridning av flygbilder m.m. av ett visst geografiskt område (11 § förordningen). MSB ska lämna Försvarsmakten, Lantmäteriet och de upplysningar som behövs för bedömningen (12 § förordningen). Lagens 8–11 §§ innehåller bestämmelser om straff: Den som uppsåtligt eller av oaktsamhet utför flygfotografering eller liknande registrering från luftfartyg i strid med lagen döms till böter eller fängelse . Till böter eller fängelse i högst döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utför sjömätning i strid med lagen eller inrättar databas utan tillstånd eller sprider flygbilder eller liknande registreringar eller kartor eller andra sammanställningar av landskapsinformation i strid med lagen. Bestämmelserna gäller om inte gärningen är belagd med straff enligt . Material som anges i 12 § ska förverkas. 5.6.2Lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation Sekretessen enligt 19–40 kap. OSL hindrar enligt 10 kap. 5 b § OSL inte att en myndighet fullgör samarbete om geografisk miljöinformation, informationshanteringstjänster och metadata med stöd av föreskrifter i en förordning som meddelats i anslutning till lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation (LGM). Offentlighet och sekretess för data och information Om LGM säger 10 kap. 5 a § OSL att annan sekretess än den som följer av 15 kap. OSL samt 18 kap. 1–3, 8, 11 och 13 §§ OSL inte hindrar att metadata om geografisk miljöinformation eller informationshanteringstjänster görs tillgängliga genom en informationshanteringstjänst som gör det möjligt att elektroniskt söka i metadata om geografisk miljöinformation och informationshanteringstjänster. I klartext betyder det att uppgifter som skyddas av utrikes- eller försvarssekretessen, sekretessen för säkerhets- och bevakningsåtgärder med avseende på bl.a. den civila sjöfarten och hamnar samt risk- och sårbarhetsanalyser med avseende på fredstida krissituationer utgör hinder för sådan informationstjänst.2 Angående sekretess hänvisar 10 § LGM till OSL för det allmännas verksamhet (jfr ovan om 10 kap. 5 a § OSL). För de enskilda organ som har uppdrag i sammanhanget föreskriver 11 § andra st. LGM på liknande sätt sekretess bl.a. för information som kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller totalförsvaret. 2009/10: 224 till LGM uppehåller sig vid sekretessen till skydd för rikets säkerhet och totalförsvaret under kap. 7.2. Till bemötande av Försvarsmaktens framförda farhågor att den nya lagen skulle undergräva skyddet för landskapsinformation enligt lagen 1993:1442, anför regeringen att lag ställer rättsliga krav på bl.a. databaser som hanterar sådan information och att lagen vidare hindrar spridning av vissa kartor m.m. samt att den nya LGM inte påverkar detta. Det erinras också om de säkerhetskrav som säkerhetsskyddslagen (1996:627) ställer på informationsansvariga myndigheter enligt LGM. Om LGM i övrigt se avsnitt 4.1.1. 2 Definitionen av metadata är upplysningar i elektronisk form som beskriver den geografiska miljöinformationen och de informationstjänster som hör samman med informationen (6§ LGM.) Utredningens förslag är inriktade på det som är relevant för regeringens ställningstaganden när havsplaneringen införs. De ska ses som komplement till förslagen i huvudbetänkandet (SOU 2010:91). Fokus har legat på förslag till regeringen på åtgärder för att skapa ett system för att försörja havsplaneringen med kunskapsunderlag, de författningsändringar som utredningen har identifierat behöver genomföras, ytterligare myndighetsstyrning (t.ex. uppdrag) som utredningen bedömer behövs samt förslag till finansiering vid behov. Förslagskapitlet delas in enligt strukturen: samla, tillhandahålla och använda kunskapsunderlag (data och information). Underförstått i denna indelning är att momentet bearbetning ingår i vart och ett av kunskapsstegen (se figur 6.1). Figur 6.1 Schematisk bild över kunskapsförsörjningen Dessa tre steg kompletterar den planeringsprocess i sex steg, eller skeden, som föreslås i utredningens huvudbetänkande (beskrivs även kort i avsnitt 6.1 i detta betänkande). hållande av kunskapsunderlag (data och information) utgör en del av förberedelserna och underlagen för planeringsprocessen. De används sedan i själva processen för att ta fram planeringsunderlagen för de två första stegen – program- och planeringsskedena. Planeringsunderlagen följer sedan med som beslutsunderlag i hela processen – i gransknings- och beslutsskedena (steg tre och fyra), såväl som i tillämpningsskedet (steg fem). Det sjätte steget – uppföljningsskedet – blir sedan också underlag för en ny vända i kunskapsprocessen; den visare på inriktning och behov för fortsatt insamling och nya krav på data och information (se figur 6.2). Figur 6.2 Kunskapsförsörjningen i planeringsprocessen