sou · H0B341 · 2012-06-04 00:00:00 — Samverkan sker också i andra former, främst genom innovationskontorens uppdrag att ge service också till andra lärosäten än de till vilka resurserna för kontoren är knutna. Min bedömning är att detta samarbete är av betydelse för alla de lärosäten som berörs av det, något varierande beroende på hur samarbetet kommit att gestalta sig. Det förekommer också, i någon mån, att holdingbolag (eller deras dotterbolag), som är knutna till ett visst lärosäte, i enskilt fall ger stöd till forskare från ett annat lärosäte. Inom ett specifikt område förekommer ett mer materiellt/funktionellt samarbete, nämligen patentrådgivning. har byggt upp en mycket kompetent rådgivning, som ger service också till ett antal andra universitet såsom KTH, , och . Till följd av det samarbete som kommit till stånd genom innovationskontoren har liknande organisationer växt fram vid resp. . Min bedömning är att detta är exempel på en utmärkt utveckling jämfört med att varje universitet/högskola försöker att vara självförsörjande med detta slag av specialistkompetens. Det är sannolikt att utvecklingen skulle kunna påskyndas genom ett uppmärksammande från regeringens sida i den forsknings- och innovationspolitiska propositionen. Ett baskunnande inom det immaterialrättsliga området måste emellertid finnas hos alla som är involverade i rådgivning/utveckling i innovationsstödssystemet. Jag har berört detta i avsnitt 4.7 och återkommer till frågan i det avslutande förslagsavsnittet. I avsnitt 3.10 har jag redovisat de rekommendationer som EU- kommissionen utfärdat om en ny uppförandekod för lärosätena, innefattande principer för immateriella rättigheter, kunskapsöverföring och samverkans- och uppdragsforskning. Jag bedömer att dessa kommer att behöva processas inom SUHF som stöd för det lokala arbetet. Förbundets engagemang i dessa frågor kommer därmed att öka påtagligt. En sådan utveckling är ägnad att bidra till en integrering av denna del av samverkansuppgiften med utbildningen och forskningen och därmed en helhetssyn på lärosätenas samlade uppdrag. 7 Uppföljning och utvärdering 7.1Svårigheten att finna enkla resultatindikatorer Lärosätenas (inkl. holdingbolagens) innovationsstödjande verksamhet avser i stor utsträckning enbart en del av den samlade process som för en idé genom faser av verifiering, immaterialrättsligt skydd, organisation, affärsutveckling, kapitalanskaffning, marknadsföring och produktion till marknaden, dvs. förvandlar idén till innovation. En del lärosäten följer med idén under hela denna resa, men deras bidrag blir allt mindre och är till slut ofta mest symboliskt – man är en liten delägare, vars finansiella bidrag som sådant är oviktigt men som bidrar med lärosätets varumärke som kan öka förtroendet för den blivande innovationens lönsamhet. Många idéer som kommer till och behandlas i lärosätets innovationsfrämjande system kommer inte vidare, andra kvalificerar sig för en verifiering, som dock inte ger stöd för ett fortsatt arbete, baserat på idén. Brist på kapital eller på kompetent management kan också resultera i att innovationen aldrig realiseras. Tratten blir allt smalare för varje fas som passeras. Det går visserligen att hävda att också avbrutna processer innehåller ett värde – att man lär sig av misslyckandena. Det kan vara sant, men om en mycket stor del av de processer, som man satsat mycket arbete och kapital på, måste avbrytas, så är förhållandet att det skett ett lärande mest en tröst för tigerhjärtan. De långa ledtiderna gör också att möjligheten att bedöma en innovations genomslagskraft på marknaden är svår – , kanske mer än , är framgången osäker. Det innovationsstödjande arbetet vid utgör en god illustration till detta. Att följa upp och utvärdera det egentliga resultatet i form av tillväxt och sysselsättning som tillförts landet genom det innovationsstödjande arbete, som lärosätena deltar i, är följaktligen mycket svårt. Och ännu svårare, gränsande till meningslöshet, är att för- söka urskilja just lärosätets eget bidrag genom indikatorer. Min uppfattning är att det finns inga indikatorer som är relevanta och för en sådan uppföljning. Försök att definiera indirekta indikatorer, dvs. indikatorer som man menar har ett samband, ehuru kanske oklart exakt vilket, med målen om ökad tillväxt och sysselsättning, är mest av allt ägnade att styra den innovationsstödjande verksamheten åt fel håll, exempelvis mot medel av typ bolagsbildning och patentansökan, i stället för mot fortsatt drift av affärsutvecklingen mot målet marknadsacceptans, dvs. 7.2Årlig uppföljning med flödestal Min bedömning är att verksamheten inom lärosäten/holdingbolag bör följas upp , enligt föreskrift i regleringsbrev, med hjälp av vad som kan betecknas som flödestal, dvs. kvantitativa uppgifter som beskriver verksamheten utan att göra anspråk på att spegla vare sig mål eller resultat av slutlig natur. Talen ifråga måste också relateras till den profil som lärosätet har för sitt innovationsstödjande arbete och går alltså inte att enkelt jämföra mellan lärosäten som någon form av indikator på framgång eller effektivitet. Det är uppenbart, att om man vänder sig till både studenter och forskare med sin stödverksamhet, så får man ett mycket starkare inflöde av idéer. Man får också en betydligt högre avvisningsprocent i mycket initiala skeden, eftersom fler studentidéer än forskaridéer är tydligt orealistiska. I det avslutande avsnittet redovisar jag konkreta förslag om sådana flödestal, som enligt min mening är användbara för årlig uppföljning. Den av regeringen fastställda årliga uppgiftsredovisningen från holdingbolagens sida föreslås förändras, så att den baseras på dessa flödestal. Mot bakgrund av den vikt som regeringen (och ) tillmäter innovationssystemet, en syn som man f.ö. synes dela med regeringarna etc. också i de flesta andra jämförbara länder, så är det naturligtvis av största vikt att, trots metodmässiga svårigheter, skaffa sig så säker kunskap som möjligt om systemets effektivitet. Detta gäller både på den nationella systemnivån, dvs. innefattande alla aktörers samlade bidrag, men också på den delprocessnivå, där läro- sätena befinner sig. Jag förutsätter att regeringen tar de initiativ som behövs för att utvärdera det nationella systemet – i vart fall faller den frågan utanför mitt uppdrag att lämna förslag om. Eftersom jag inte kan se någon möjlighet att ur olika databaser generera kloka och meningsfulla slutsatser om värdet av högskolans insatser, gör jag den bedömningen, att den del av innovationsprocessen för vilken högskolan bör ansvara, bör återkommande utvärderas av expertgrupper, i princip på samma sätt som utbildningen inom högskolan. Jag återkommer till detta i mina konkreta förslag i det avslutande avsnittet. 8Övergripande problem – tillämpningen av statsstödsreglerna resp. lagen om offentlig upphandling I den senaste forskningspolitiska propositionen (prop. 2008/09:50) redovisades i ett särskilt avsnitt en sammanfattning av statsstödsreglerna inom området för forskning, utveckling och innovation. I efterföljande regleringsbrev respektive 2010 klargjordes att det ankom på varje berört lärosäte att ta det fulla ansvaret för att särskilt följa lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och statsstödsreglerna. Av nedanstående skäl anser jag inte det vara en rimlig ordning att beträffande den internaktiva samverkan mellan skilda aktörer rörande innovationsstöd lägga detta ansvar på varje enskilt lärosäte med avseende på statsstödsreglerna. Istället bör en analys göras på nationell nivå. Lärarundantaget – med avseende på de högskoleanställda lärarnas egen äganderätt till patenterbara uppfinningar – medför att lärosätena bl.a. i fråga om den samfinansierade forskningen som bedrivs med näringslivet själva inte blir ägare eller delägare till uppkomna forskningsresultat utan i den delen endast tillser att de enskilda berörda forskarna blir bundna av de forskningskontrakt som ingås i lärosätets namn. Lärosätenas innovationsstöd inriktas vidare i stor utsträckning mot de egna forskarna. Detta sker bl.a. genom särskilt riktade insatser i form av patentrådgivning, nyhetsgranskning och ansökningsstöd, fortsatt verifieringsarbete och biträde vid bolagsbildning. sker detta i en mer styrd process, där lärosätena genom sina holdingbolag också i begränsad omfattning tillför villkorat kapital till bildade bolag. Dessa bolag kan i Övergripande problem – tillämpningen av statsstödsreglerna resp. lagen om senare skede komma att vinna inträde till en företagsinkubator för fortsatt utveckling och exponering gentemot sådd- och riskkapital. Jag vill mot denna bakgrund hävda att det råder en situation vid många högskolor, där den enskilde forskaren redan vid tillkomsten av innovativa idéer får anses ha åtnjutit en offentlig finansiering. Det riktade innovationsstödet från lärosätet tillsammans med förekommande holdingbolag gentemot den enskilde forskaren eller förekommande forskarbolag representerar fortsatt offentlig finansiering, tillsammans med vad som i stödprocessen tillförs genom t.ex. , , och eller motsvarande medel som härrör från eller regional offentlig nivå. 8.2Den företagna rättsliga bedömningen Vad beträffar relationen mellan lärosätena och holdingbolagen med avseende på former för finansieringen av bolagen och deras verksamheter lät holdingbolagsföreningen – mot bakgrund av beslut rörande etableringen av innovationskontor och frigörandet av medel för särskilda kapitaltillskott till holdingbolagen – genomföra en särskild studie med hjälp av advokatfirman . I rapporten framfördes sammanfattningsvis bl.a. följande (s 2 f). tilldelningen av medel till holdingbolagen torde inte utlösa någon statsstödsproblematik såvitt holdingbolagen kan visa att tillförda medel vidarebefordras till slutmottagaren utan att holdingbolagens vinstdrivande konsultverksamhet drar av tillförda offentliga medel. Det är således avgörande att den del av holdingbolagens verksamhet som avser vidareförmedling av medel inte sammanblandas med den del av holdingbolagens verksamhet som avser försäljning av konsulttjänster eller annan verksamhet för vilken det finns en marknad. Inför varje överföring av medel bör ställning tas till huruvida överföringen kan anses utgöra statsstöd eller inte. Det är endast sådana överföringar som uppfyller samtliga villkor i artikel 107 i Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (EUF-fördraget) (tidigare artikel 87 i EG-fördraget) som är att anse som statligt stöd. Härvidlag är det viktigt att framhålla att det endast är sådana investeringar som en privat investerare inte hade genomfört som är att klassa som statligt stöd. Skulle universiteten eller holdingbolagen vid en samlad bedömning finna att det rör sig om statligt stöd finns det fortfarande för alla typer av stöd vilka understiger , per mottagare och treårsperiod, möjlighet att göra undantag från reglerna om statligt stöd Övergripande problem – tillämpningen av statsstödsreglerna resp. lagen om enligt den så kallade de minimis-förordningen. Det är först om det inte är möjligt att undanta en överföring från reglerna om anmälning av statligt stöd enligt vad som angivits ovan som det blir aktuellt att tillämpa gruppundantagsförordningen. I gruppundantagsförordningen finns en rad möjligheter till undantag vilka medför att anmälningsskyldighet inte föreligger. Bland dessa kan följande undantag framhållas vilka har relevans för forskningsutveck- lings- och innovationsverksamhet; stöd till forsknings- och utvecklingsprojekt, stöd till tekniska genomförbarhetsstudier, stöd för små och medelstora företags kostnader för industriell äganderätt, stöd till forskning och utveckling inom jordbruks- och fiskerisektorerna, stöd till nystartade innovativa företag, stöd för innovationsrådgivningstjänster och stöd för innovationsstödjande tjänster, stöd för att hyra in högkvalificerad personal samt stöd i form av riskkapitalFör det fall det inget av undantagen i gruppundantagsförordningen skulle passa den transaktion som skall göras kan det finnas anledning att undersöka huruvida det finns något annat tillämpligt undantagsförfarande som kan tillämpas. I sista hand kan det även bli aktuellt att anmäla en särskild stödordning till kommissionen. Delphis rapport innefattande vidare en belysning av under vilka förhållanden holdingbolagen lyder under lagen om offentlig upphandling (s 3): Vad avser frågan om huruvida holdingbolagen är att jämställa med upphandlande myndighet är det tydligt att argument kan anföras både för och emot en sådan slutsats. De argument som kan anföras för en sådan slutsats är framför allt att holdingbolagen kan komma att tillföras offentliga medel och därför inte fullt ut bär risken för sin egen verksamhet . Å andra sidan kan anföras att holdingbolagen bedriver verksamhet vilken tillgodoser ett behov vilket visserligen är av allmännyttig karaktär men som är av kommersiell eller industriell art Vid en sammantagen bedömning får det dock anses sannolikt att holdingbolagen är att jämställa med upphandlande myndigheter. I rapporten bedömdes det vara praktiskt svårt att på ett sätt som undanröjer eventuell statsstödsproblematik tilldela medel till holdingbolagen genom upphandlingsförfarande, (s 27). Däremot torde det vara möjligt att utse holdingbolagen till det organ som för lärosätets räkning skall distribuera medel på lämpligt sätt. Holdingbolagen kan då, i den mån detta är lämpligt med hänsyn till projektets art, välja att tilldela kontrakt avseende ett projekt genom iakttagande av upphandlingsförfarande enligt . Ett sådant förfarande undanröjer eventuell statsstödsproblematik. Det är emellertid viktigt att poängtera att detta endast gäller om annon- Övergripande problem – tillämpningen av statsstödsreglerna resp. lagen om serade förfaranden enligt används. Om ett icke annonserat förfarande, såsom förhandlat förfarande utan föregående annonsering, används är det inte uteslutet att viss statsstödsproblematik kan kvarstå. Jag vill gärna erinra om att i fråga om de minimis-reglerna verkar dessa så att samtliga stödmedel en mottagare erhåller inräknas under det angivna taket om – oavsett om stödmedel erhålls från en eller flera givare. Mot bakgrund av hur de offentliga finansiärerna grupperar sig i innovationsstödssystemen – och där lärosätena således redan i forskningsutförande skeden medverkar till att värden transfereras till enskilda forskare – är det uppenbart, att det inte är ändamålsenligt, att varje enskilt lärosäte för egen del ska göra en bedömning om den egna stödverksamheten sker inom ramen för gällande statsstödsregler. Innovationsstödssystemet måste ses i ett bredare perspektiv. Det måste därför vara en uppgift för regeringen att genomföra en närmare analys av de nationella innovationsstödssystem, som är etablerade med offentlig finansiering och vidare för lärosätenas och holdingbolagens del fastställa ramarna för stödverksamheten på samma sätt som gjorts beträffande , och . Det är f ö min uppfattning att såväl upphandlingslagstiftningen som statsstödsreglerna måste ges en utökad uppmärksamhet. Givet ett tydliggjort uppdrag till lärosätena i fråga om samverkan och nyttiggörande måste också dessa myndigheter kunna få utökad vägledning och stöd i dessa frågor. Jag vill här också framhålla att en nationell analys utifrån gällande statsstödsregler är en nödvändig förutsättning för förslagen i det följande rörande kapitaliseringsmöjligheterna av holdingbolagen från lärosätenas sida. Dessa i sin tur ar avgörande betydelse för innovationsstödssystemets funktionalitet. 9Uppdraget att analysera hur immateriella tillgångar hanteras vid universitet och högskolor 9.1Inledning och överblickande kommentarer Min bild av högskolornas innovationsstödjande arbete är som framgått av utredningen övergripande positiv. Lärosätenas redovisningar i fråga om hanteringen av immateriella tillgångar reser å andra sidan en rad frågetecken. Det råder en påtaglig obalans mellan det engagemang som karakteriserar det innovationsstödjande arbetet och den återhållsamhet som präglar beskrivningen av hur de immateriella rättigheter som uppstår i utbildnings- och forskningsverksamheten hanteras. Inte minst saknas här tydliga kopplingar till lärosätens övergripande strategier. Jag har tidigare i avsnitt 3.10 hänvisat till särskilda rekommendationer till medlemsländerna rörande förvaltningen av immateriella tillgångar i samband med kunskapsöverföringen och en uppförandekod för universitet och andra forskningsorganisationer, COM (2008)1329. Rekommendationerna innehåller en uppförandekod för lärosätena innebärande bl.a. uppgiften att varje lärosäte utvecklar en policy för immateriella rättigheter som ett led i den offentliga forskningsorganisationens långsiktiga strategi och med tydliga regler för hanteringen av äganderätten till forskningsresultat, dokumentation, hantering av intressekonflikter och interaktion med tredje part. EUs normerande betydelse – inte minst i fråga om hur förväntningarna på vad lärosätena ska bidra med i fråga om utveckling och tillväxt i samhället omsätts i villkoren för EUs forskningsfinansiering – inte bör underskattas. Efter att ha tagit del av de svar som den lämnade till 2010 rörande efterlevnaden av rekommendationerna och den rapport som senare Uppdraget att analysera hur immateriella tillgångar hanteras vid universitet och sammanställdes av en särskild arbetsgrupp () kan jag konstatera att släpar efter i för rekommendationerna väsentliga hänseenden, något som mitt utredningsarbete också bekräftar. Det är därför viktigt för vårt samspel inom EU och för vår nationella konkurrenskraft att vi lägger i en högre växel för att komma i kapp. En aktiv implementering av rekommendationer ligger väl i linje med de slutsatser jag lämnar i utredningen för lärosätenas del. Det går i sammanhanget inte att bortse från att det svenska lärarundantaget och hur detta har uppfattats påverkat högskolornas ageranden. Lärarundantaget, som enligt lag om äganderätten till arbetstagares uppfinningar enbart åsyftar en grundläggande reglering för vad som gäller för innovationer och andra kunskapsresultat vid högskolan som är patenterbara, anses i praktiken även kunna ge namn åt lärosätenas förhållningsätt till upphovsrättsligt definierade resultat i övrigt; t.ex. dokumenterade icke patenterbara forskningsresultat, vetenskapliga artiklar, dataprogram eller närstående rättigheter såsom video- och cd-upptag- ningar, fotografiska upptagningar eller databaser. För många lärosäten har lärarundantaget blivit synonymt med uppfattningen att forskarna äger resultaten av sin egen verksamhet vid högskolan. Vid , som slutfört en omfattande utredning av samverkansuppgiften med särskilt fokus på innovation och entreprenörskap (IE 2011) har en fristående bedömargrupp sammanfattat läget enligt följande: I många sammanhang när samverkansarbete och speciellt innovationsverksamhet vid svenska lärosäten diskuteras, tas det s.k. lärarundantaget upp som en hämmande faktor för nyttiggörande, särskilt i kommersiella sammanhang. Lärarna och forskarna vid statliga lärosäten har rätt till och äger sina egna resultat av utbildnings- och forskningsverksamhet såvida inte någon annan överenskommelse görs mellan den anställde och lärosätet. Bland såväl de anställda som hos ledningarna vid lärosäten finns väsentliga skillnader i synen på betydelsen av lärarundantaget. På internet driver tillsammans – regler och riktlinjer för forskning. Beträffande äganderätten till forskningsresultat anförs i Codex bl.a. följande i fråga om lärarundantaget: Vad gäller patenterbara uppfinningar finns det s.k. lärarundantaget för universitet och högskola. Forskarna undantogs från annars gällande principer lag om rätten till arbetstagares uppfinningar (SFS 1949:345). En forskare anställd på ett univer- SOU 2012:41 Uppdraget att analysera hur immateriella tillgångar hanteras vid universitet och sitet eller en högskola har därför i utgångsläget full äganderätt till sådana forskningsresultat, om inte annat överenskommits. Genom praxis har det patenträttsliga undantaget kommit att utvidgats också till det upphovsrättsliga området. Men enskilda högskolor kan ha särskilda avtal med de anställda, exempelvis beträffande rätten till datorprogram eller rätten att publicera andra upphovsrättsligt skyddade verk på Internet. Ovanstående citat använder illustrerar enligt min mening en sannolikt allmän och i vardagen oklar syn på vad som egentligen gäller för de intellektuella tillgångar lärosätena representerar. Oavsett hur lärosätena betraktat innebörden av begreppet lärarundantaget har vid återkommande tillfällen bekräftat att just lärarundantaget ska kvarstå som begrepp inom högskolan – senast vid behandlingen av regeringens forskningspolitiska proposition 2007/09:50, i sistnämnda fall oaktat de förslag rörande anmälan respektive övertagande av patenterbara uppfinningar som framförts av utredning om nyttiggörande av högskoleuppfinningar (SOU 2005:95). Dessa återkommande ställningstaganden av har inte i sig varit ägnade att driva fram en förändrad attityd. Istället synes lärosätenas förhållningssätt till de immaterialrättsliga frågorna främst varit en reaktion och anpassning till de kontraktsvillkor som växt fram i fråga om den externa forskningsfinansieringen och uppkommande meningsskiljaktigheter kring tolkningen och tillämpningen av den s.k. tumregeln, mot bakgrund av gällande upphovsrättslag. Med hänsyn till regeringens direktiv för innovationsstödsutredningen har jag valt att inte lämna några förslag i fråga om gällande regelverk i och kring lärarundantaget. Jag har dock tagit starka intryck av rådande förhållanden och kan inte undgå att påvisa de utmaningar som gällande regelverk ställer, inte minst på systemnivå, och hur detta i sin tur påverkar förutsättningarna för lärosätenas ledningar att utveckla tydligare strategier och hanteringsordningar. Jag har också, vilket även påverkat innehållet i föregående kapitel, med växande oro tagit del av uppgifter rörande ifrågasättande på forskningsprogramnivå inom , där lärarundantaget satts i fråga utifrån ett statsstödsperspektiv: Lärarundantaget skulle sålunda, i förening med gällande bisyssloregler, kunna uppfattas som att det svenska innovationssystemet innebär att högskolelärare genom offentlig forskningsfinansiering, de statliga lärosätenas kostnadsfria innovationsstöd och tillgång till Uppdraget att analysera hur immateriella tillgångar hanteras vid universitet och offentligt såddkapital i tidiga skeden personligen kan etablera sig på konkurrensutsatta marknader på ett sätt som inte är konkurrensmässigt, vilket i sig då skulle vara att anse stå i strid mot EU- fördraget. Det är för mig uppenbart att EU-rättsliga perspektiv är av avgörande betydelse för den fortsatta utvecklingen av hanteringen av de immateriella tillgångarna vid de svenska lärosätena. 9.2Sammanställning av inkomna redovisningar från lärosätena I inkomna redovisningar och genomförda dialoger med lärosätena har bl.a. följande framkommit av betydelse för redovisning och analys av hur och i vilka former universitet och högskolor hanterar immateriella tillgångar. Sammanställningen är grupperad efter universitet respektive högskolor och utifrån följande frågeställningar: Finns etablerad policy eller etablerade strategiska riktlinjer för hanteringen av uppkomna immateriella rättigheter? Vilka särskilda arbetssätt är aktuella för att utveckla hanteringen av uppkomna immaterialrätter inom utvalda forskningsområden eller inom lärosätet generellt? 9.2.2Finns etablerad policy eller etablerade strategiska riktlinjer för hanteringen av uppkomna immateriella rättigheter? anför i sitt svar till utredningen bl.a. följande: Det finns inte ett övergripande system för hantering av intellektuella tillgångar vid . Detta innebär inte att det inte finns förmåga till hantering av intellektuella tillgångar vid , eller att sådant arbete inte görs i relativt stor utsträckning.