sou · H0B382 · 2012-12-04 00:00:00 — Uppdraget ska redovisas . Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. I utredningen har vi hållit sex expertsammanträden, varav ett tvådagarssamman- träde i internatform. Utredningsarbetet har bestått i bl.a. studier av tidigare betänk- anden, remissyttranden, propositioner, rapporter och skrivelser som berör det aktuella området. Vidare har den juridiska litteraturen beaktats. Vi har inhämtat statistiska uppgifter från , hyres- och arrendenämnderna och . Statistik har också beställts från angående de ärenden om avhysning som handläggs där. Utredaren och sekreteraren har gjort studiebesök vid i . Sekreteraren har besökt också i . Vid dessa besök har vi fått in- formation om dagens organisationsmodell. Från övriga nämnder har vi inhämtat information om organisationen per telefon eller e-post. Vi har också låtit myndighetscheferna för nämnderna i , , och besvara några frågor om hur väl den nuvarande organisationsmodellen för de mindre hyres- och arrende- nämnderna fungerar och vad som skulle kunna utgöra en lämplig framtida organisation. Utredaren och sekreteraren har deltagit i ett seminarium under Hyresrättsdagarna i . Vid seminariet behandlades ett par av de frågor som utredningen har att överväga, däribland frågan om kompetensfördelning beträffande hyres- och arrendetvister. Enligt direktiven ska utredaren samråda med Statskontoret. Detta har skett genom att Statskontoret beretts tillfälle att lämna eventuella synpunkter på våra preliminära förslag och överväganden, vilka vi delgett Statskontoret genom en skriftlig sammanfattning. Utredningens uppdrag och arbete Enligt direktiven ska utredaren även samråda med Domstols- verket samt inhämta synpunkter från intresseorganisationer på hyres- och arrendeområdet. Detta samråd respektive inhämtande av syn- punkter har skett genom utredningens experter. I kapitel 2 ger vi en övergripande bild över hur hyres-, arrende- och bostadsrättstvister prövas . Därefter identifierar och analyserar vi i kapitel 3 vissa särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet. I kapitel 4 analyserar vi fördelar och nackdelar med olika framtida organisationsmodeller för prövningen av hyres- och arrendetvister och presenterar vårt förslag i organisationsfrågan. Våra överväganden och förslag beträffande den framtida kompe- tensfördelningen för handläggning av hyres-, arrende- och bostads- rättstvister redovisar vi i kapitel 5. I kapitel 6 tar vi upp frågan om delegation. Kapitel 7 handlar om ett moderniserat förfarande för prövning av hyres-, arrende- och bostadsrättstvister. Våra överväg- anden och förslag beträffande ikraftträdande och övergångsbestäm- melser presenterar vi i kapitel 8. I kapitel 9 identifierar och analyserar vi de konsekvenser som våra förslag kan antas medföra. Författ- ningskommentaren finns i kapitel 10. Till betänkandet är också fogat tre särskilda yttranden. 2Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister 2.1.1Hyres- och arrendenämndernas inrättande En historisk redogörelse över hyres- och arrendenämndernas inrät- tande finns bl.a. hyreslagstiftningsutrednings delbetän- kande Nytt system för prövning av hyres- och arrendemål (SOU 1999:15 s. 133–135). Nedan återger vi huvuddragen i den historiska utvecklingen. Hyrestvister intog ingen särställning i pro- cessuellt hänseende utan prövades liksom övriga tvister om nyttjande- rätt till fast egendom av allmän domstol. Genom lagen (1939:366) om medling i hyrestvister fick regeringen rätt att efter framställning av kommun förordna att en nämnd, med uppgift att förlika hyrestvister, skulle inrättas i kommunen. En sådan nämnd saknade dock befogenhet att döma. trädde hyresregleringslagen (1942:429) i kraft. Anledningen var att statsmakterna, mot bakgrund av den brist på lägenheter som uppkom under , ansåg det nödvän- digt med vissa statliga ingripanden till skydd för i första hand bo- stadshyresgäster. väcktes frågan om en total avveckling av hyres- regleringen. Frågan om hyreslagstiftningen och förfarandet för pröv- ning av hyrestvisterna utreddes i olika omgångar. Hyreslagskom- mittén föreslog i betänkandet Reviderad hyreslag (SOU 1961:47) bl.a. en ny lag om medling i hyrestvister, vilken innehöll bestäm- melser om medlingsnämnd i hyrestvister, dess organisation och uppgifter samt regler om förfarandet inför nämnden. Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister tillkallades på nytt sakkunniga för att utreda hyres- lagstiftningen. De sakkunniga, som tog namnet Hyreslagstiftnings- sakkunniga, lämnade sina förslag i betänkandet Ny hyreslagstiftning (SOU 1966:14). Förslaget syftade till att ersätta hyresregleringen med en friare hyresmarknad, där en hyresgäst i bostadslägenhet hade direkt besittningsskydd och där en lokalhyresgästs besittningsskydd upprätthölls genom ersättningsregler. Enligt förslaget skulle hyres- reglerings- och besittningsskyddsreglerna ersättas av gemensamma bestämmelser i en ny allmän hyreslag. Vidare föreslog de sakkunniga att statliga medlingsnämnder skulle inrättas med en domare som ord- förande och en intresserepresentant från vardera partssidan. Enligt förslaget skulle medling vara obligatoriskt i så gott som varje hyres- tvist. Vidare skulle medlingsnämnden, efter parternas gemensamma begäran, vara skiljenämnd. De sakkunniga föreslog att tvister skulle kunna prövas av särskilda hyresdomstolar som skulle knytas till de allmänna underrätterna. Enligt förslaget skulle intresseledamöter ingå även i hyresdomstolarna. Man uppnådde vid riksdagsbehandlingen inte enighet kring för- slaget om en avveckling av hyresregleringen. En proposition med förslag om en avveckling av hyresregleringen och inrättande av sär- skilda hyresnämnder återkallades därför. föreslog den dåvarande regeringen att hyresregleringen tills vidare skulle behållas för en betydande del av hyresmarknaden. Förslaget om att inrätta statliga, regionala hyresnämnder med parts- representanter och med vissa dömande uppgifter ansåg regeringen fortfarande vara det mest lämpliga (prop. 1968:91 s. 65 f.). Rege- ringen ansåg det dock inte lämpligt att hyrestvisterna skulle kunna tas upp till slutligt avgörande av annan myndighet än domstol. Ett beslut av hyresnämnden skulle därför få klandras till tingsrätten. I förarbetena till det nya systemet med statliga hyresnämnder uttalade departementschefen vissa grundläggande synpunkter beträffande förfarandet i hyrestvister, däribland att det tillmättes stor betydelse att hyresmarknadens organisationer medverkar vid medlingen och tvistlösningen samt att något rättegångskostnadsansvar inte skulle förekomma (prop. 169–173). Departementschefen ut- talade också följande (s. 169). En annan synpunkt som bör starkt understrykas är betydelsen av att hyresmarknaden tillförs en statlig mycket kvalificerad nämndorganisa- tion som i obundna former kan vara verksam för att bilägga hyrestvister- na, innan de dras inför domstol. Det är härvid inte bara en fråga om att Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister begränsa måltillströmningen till det domstolsmässiga prövningsförfaran- det utan minst lika mycket att leda utvecklingen på området. antog förslaget och de statliga hyresnämnderna inrätta- des då lagen (1968:349) om hyresnämnder trädde i kraft. Lagen ersattes sedan av lagen (1970:998) om arrendenämn- der och hyresnämnder och av lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nedan nämnd- lagen). med inrättandet av de statliga hyresnämnderna avskaffades de kommunala hyresnämnderna. I samband med att jordabalken trädde infördes bestämmelser om att hyresnämndernas avgöranden skulle klandras vid fastighetsdomstol i stället för vid tingsrätt. Hyresregleringen kom av olika skäl inte att avskaffas fullt ut . För att få till stånd en enhetlig rättstillämpning inrätta- des Bostadsdomstolen, som en gemensam överinstans för hyresnämnderna. Domstolen avskaffades då dess uppgifter i stället togs över av . I takt med bostadspolitiska reformer, framför allt , har hyresnämnderna tillförts ett ökat antal ärende- typer. Här kan nämnas de ärendetyper som tillkom genom hyres- förhandlingslagen (1978:304), dvs. det lagstadgade kollektiva systemet för förhandling av hyror och andra hyresvillkor som är etablerat på hyresmarknaden. I övrigt kan nämnas ärendetyper enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. (numera upphävd), lagen (1970:246) om tvångsförvaltning av bostadsfastighet (numera ersatt av annan lag), bostadsrättslagen (1971:479) (numera ersatt av annan lag) samt lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt. Vi övergår nu till att beskriva inrättandet av arrendenämnderna. Deras uppgift var att hand- lägga frågor enligt lagen (1927:287) angående uppsikt å vissa jordbruk. Efter hand fick jordbrukskommissionerna nya jordbrukspolitiska uppgifter samt andra uppgifter enligt och s.k. sociala arrendelagstiftning. Deras jord- brukspolitiska uppgifter fördes över till de nyinrättade lantbruks- nämnderna. inrättades särskilda arrendenämnder som tog över i huvudsak samma dömande och administrativa funktioner som jordbrukskommissionerna hade haft. Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister Inför jordabalkens ikraftträdande avskaffades de sociala arrendereglerna och ersattes med regler om direkt besittningsskydd även för jordbruksarrende. Prövningen av förlängningstvister och tvister om arrendevillkor liksom dispensfrågor och vissa ersätt- ningstvister ankom på arrendenämnderna. 2.1.2Tidigare utredningsförslag m.m. angående prövningen av hyres- och arrendetvister Alltsedan hyres- och arrendenämndernas inrättande har frågan om nämndernas bestånd övervägts ett flertal gånger. I detta avsnitt kom- mer tidigare utredningsförslag, propositioner och skrivelser att be- handlas kortfattat i kronologisk ordning. I betänkandet Hyresrätt 3, Bruksvärde, hyresprocess m.m. (SOU 1981:77) föreslog att i princip samtliga hyres- och bostadsrättstvister skulle prövas av hyresnämnden i första instans och av Bostadsdomstolen som slutinstans. Enligt förslaget skulle alltså de hyres- och bostadsrättstvister som handlades vid fastighets- domstolarna föras över till hyresnämnderna. Utredningen föreslog vidare att en särskild hyresprocesslag skulle reglera förfarandet vid hyresnämnden. Enligt förslaget skulle hyresnämnderna i fortsätt- ningen betraktas som särskilda domstolar. föreslog i betänkandet Arrenderätt 2, Regler om investeringar i arrendejordbruket m.m. (SOU 1981:80) att den instans- och fullföljdsordning som gällde för hyrestvister skulle ut- göra förebild även för arrendetvister. Enligt förslaget skulle leda- möterna i Bostadsdomstolen kunna bilda en arrendedomstol, som andra och sista instans i arrendetvister. Utredningen föreslog även att den av föreslagna hyresprocesslagen skulle tillämpas också på handläggningen av arrendetvister. De av utredningarna framlagda förslagen föranledde endast änd- ringar i den materiella lagstiftningen. I övrigt ville man avvakta Rätte- gångsutredningens arbete med att reformera förfarandet vid de all- männa domstolarna. Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister I betänkandet Översyn av 3, Expertmedverkan och specialisering (SOU 1987:13) föreslog att begreppet fastighetsdomstol skulle avskaffas och fastighetsmålen i stället handläggas vid samtliga tingsrätter enligt vanliga forumregler. Enligt förslaget skulle hyres- och arrendenämndernas uppgifter föras över till de allmänna underrätterna. Utredningen föreslog att en stor del av nämndärendena där skulle handläggas enligt dåvarande ärende- lagen. Enligt förslaget skulle de nämndärenden som ansågs ha en utpräglad tvistemålskaraktär dock handläggas enligt rättegångsbal- ken. Utredningen föreslog vidare att Bostadsdomstolens uppgifter skulle föras över till hovrätterna och . Utredningen uttalade att det inte finns något hinder mot att låta domstolarna ta upp ärenden som enbart gäller medling. Beträffande frågan om nämndernas uppgift som skiljenämnd föreslog utredningen som ett alternativ att parterna i samband med att avtal träffades om arrende, hyra eller bostadsrätt skulle kunna utfästa sig att inte full- följa talan mot tingsrätts dom i tvist med anledning av avtalet. Förslaget ledde inte till lagstiftning. I stället utarbetades ett revi- derat förslag Fastighetsdomstolarna – Överprövningen av arrende- nämndernas avgöranden (Ds 1989:40) följt av en proposition (prop. 1990/91:32). Genom denna föreslog regeringen att de mål angå- ende hyra eller bostadsrätt som handlades av fastighetsdomstolarna skulle prövas av tingsrätterna med den sammansättning som gäller för vanliga tvistemål. Förslaget ledde till lagstiftning som trädde i kraft . I Ny hyreslag (SOU 1991:86) föreslog hyreslagskommitté att handläggningen av vissa hyresfrågor skulle föras över från tings- rätterna till hyresnämnderna (bl.a. avhysning p.g.a. att hyresrätten är förverkad). Utredningen föreslog också att regler om verkan av särskilda överenskommelser om avstående från besittningsskydd till bostadslägenhet borde slopas. Enligt förslaget skulle i stället bo- stadshyresgästs besittningsskydd kunna prövas i efterhand i en för- längningstvist. Förslaget har inte lett till lagstiftning. Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att se över domstolarnas uppgifter, arbetssätt och organisa- tion (dir. 1989:56). I direktiven nämndes bl.a. frågan om en sam- ordning av kanslierna mellan hyresnämnderna och tingsrätterna på de orter där nämnderna fanns. Genom ett tilläggsdirektiv återkallades den del av uppdraget som avsåg de organisatoriska frågorna. I stället bereddes frågorna inom i departementspromemorian Domstolsväsendet – Organisation och administration (Ds 1992:38). Pro- memorian behandlade bl.a. frågor om specialdomstolarnas framtid. Där framfördes slutsatsen att dessa frågor måste övervägas i särskild ordning inom . I departementspromemorian Specialdomstolarna (Ds 1993:34) förslogs att Bostadsdomstolen skulle upphöra och att dess funktioner under ett inledande skede skulle tas över av . Vidare föreslogs att nämnderna i ett inledande skede skulle sam- ordnas i administrativt hänseende med de tingsrätter som låg på den ort där respektive nämnd låg. I propositionen Upphörande av Bostadsdomstolen m.m. (prop. 1993/94:200) behandlade regeringen specialdomstolarna utifrån ett principiellt perspektiv. Regeringen redovisade också principerna för hur processen inom det arrende- och hyresrättsliga området i fram- tiden borde vara beskaffad. Regeringen uttalade att rättskipningen på detta område borde koncentreras till de allmänna domstolarna. Arrende- och hyresnämnderna borde alltså upphöra och huvuddelen av deras arbetsuppgifter övertas av tingsrätterna. Enligt regeringen borde målen huvudsakligen handläggas som vanliga tvistemål i tings- rättens normala sammansättning. Intresseledamöter skulle således inte delta i målens avgörande i tingsrätterna. Regeringen uttalade vidare att det allmänna i sin rättskipande verksamhet inte borde tillhandahålla annat än dömande och beslutan- de funktioner. medlingsuppgift, liksom uppgiften att vara skiljenämnd, skulle, enligt regeringen, lika gärna organisa- tionerna på hyresmarknaden kunna överta. Dessa skulle kunna skapa egna organ för medling och skiljeförfarande. Regeringen ansåg dock att nyordningen förutsatte mer ingående överväganden och att det saknades tillräckligt underlag för att, i avvaktan på en sådan förändring, genomföra den administrativa sam- ordning mellan hyresnämnderna och vissa tingsrätter som föreslogs. Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister Några lagförslag i denna del lade regeringen därför inte fram. Regeringen föreslog däremot att Bostadsdomstolen skulle avskaffas och att dess verksamhet skulle övertas av . Enligt rege- ringen skulle handläggningen där följa en ny lag – lagen om rätte- gången i vissa hyresmål i . godtog förslaget och ändringen trädde i kraft . Skrivelse till från hyresråd och ledamöterna i , avdelning 16 gav några hyresråd samt ledamöterna på den av- delning i (dåvarande avdelning 16), som handlade hyres- mål, in en skrivelse till med önskemål om förändringar av processreglerna för handläggningen av hyres- och arrendetvister. De önskemål som framfördes handlade bl.a. om att utöka möjlig- heten att avgöra mål utan sammanträde och att införa en regel om ansvar för rättegångskostnader vid vårdslös eller försumlig process- föring. En annan fråga som behandlades i skrivelsen gällde delegering av arbetsuppgifter från hyresråd till annan personal vid nämnderna. Departementet lämnade över skrivelsen till hyreslag- stiftningsutredning. Enligt direktiven till hyreslagstiftningsutredning bestod utredarens uppdrag i bl.a. följande: att utreda om hyres- och arrendenämnderna kunde integreras organisatoriskt med tingsrätterna, att utforma de regler som krävdes för detta liksom för en enhet- lig instansordning och ett mer enhetligt förfarande på det hyres- och arrenderättsliga området, att överväga om bestämmelserna att en nämnd kan medla och fungera som skiljenämnd i hyres-, arrende- och bostadsrätts- tvister kunde upphävas, Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister att undersöka om ytterligare någon eller några av de uppgifter som ålåg nämnderna kunde begränsas, undvaras eller föras över till någon annan myndighet, samt att överväga vissa materiella frågor som lokalhyresgästers besitt- ningsskydd. Regeringen angav som förutsättningar för uppdraget bl.a. att in- tresseledamöter som huvudregel skulle delta i prövningen samt att nämndprocessens principer om muntlighet och medling (förlik- ningsverksamhet) skulle behållas. Vidare uttalade regeringen att en utgångspunkt kunde vara att ärendelagen skulle gälla för de ärenden som handlades enligt nämndlagen, att parterna även i prin- cip borde stå för sina egna rättegångskostnader, att den snabbhet som kännetecknade nämndförfarandet skulle bevaras samt att den obligatoriska medlingen för lokal borde tas bort. I betänkandet Nytt system för prövning av hyres- och arrendemål (SOU 1999:15) föreslog utredningen att de flesta ärenden som hyres- och arrendenämnderna handlägger skulle föras över till tings- rätterna respektive fastighetsdomstolarna. Nämnderna skulle alltså avskaffas. Enligt förslaget skulle samtliga tingsrätter respektive fastighetsdomstolar vara behöriga att handlägga hyres- och bostads- rättstvister respektive arrendetvister. Utredningen föreslog vidare att ärenden enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. och frågor om dispenser i arrendelagstiftningen skulle hand- läggas vid liksom vissa tillsynsuppgifter enligt bostads- förvaltningslagen. Beträffande förfarandet föreslog utredningen att hyres- och arrendenämndsärendena med några undantag skulle handläggas en- ligt ärendelagen. Samtliga tvister som tingsrätten handlade skulle även fortsättningsvis handläggas enligt rättegångs- balken. Enligt förslaget skulle intresseledamöter, eller särskilda ledamöter som utredningen föreslog som beteckning, som huvudregel delta vid prövningen i tingsrätt och fastighetsdomstol av de hyres-, bo- stadsrätts- och arrendetvister som handlades enligt ärendelagen. Däremot skulle intresseledamöter varken delta i mål där handlägg- ningen följde eller vid prövning i hovrätt eller . Lagtekniskt föreslog utredningen att en hänvisning till ärende- lagen och vissa särbestämmelser för processen skulle tas in i jorda- Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister Nämndlagen och lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i skulle alltså upphävas. Bland de föreslagna särreglerna för de ärenden som skulle hand- läggas enligt ärendelagen kan nämnas att sammanträde som regel skulle hållas, att tingsrätt respektive fastighetsdomstol skulle försöka förlika parterna samt att förhör med part under sanningsförsäkran skulle få hållas. Utredningen föreslog att en ansökningsavgift skulle tas ut i samt- liga mål och ärenden. Enligt förslaget skulle parterna också betala kostnaderna för bevisning. Utredningen föreslog att i de flesta ären- den som rörde bostadslägenhet, bostadsrättslägenhet, jordbruks- arrende, bostadsarrende och fiskearrende skulle som huvudregel vardera parten svara för sin kostnad. För de tvister som skulle hand- läggas enligt skulle, enligt förslaget, den balkens bestämmelser om rättegångskostnad tillämpas. I ärenden angående lokalhyra, anläggningsarrende eller jakträttsupplåtelse föreslog ut- redningen att förlorande part normalt skulle ersätta vinnande part dennes kostnader. Enligt förslaget skulle samtliga nämndärenden som vid domstol skulle handläggas enligt ärendelagen överklagas till hovrätt och . Ett generellt krav på prövningstillstånd för över- klagande till hovrätt skulle enligt utredningen införas. Utredningen föreslog att de tvister som handlades enligt skulle följa den balkens överklaganderegler. Utredningen föreslog vidare att den obligatoriska medlingen för lokalhyrestvist och anläggningsarrende skulle avskaffas. Likaså skulle den fristående medlingen och skiljeförfarandet avskaffas. Enligt förslaget skulle upplysningsverksamheten få en mer begränsad om- fattning. Beträffande den materiella rätten föreslog utredningen att avtal om avstående från besittningsskydd till bostadslägenhet och lokal under vissa förhållanden skulle vara gällande utan nämndens tillstånd. Vidare skulle tiden under vilken hyresavtal avseende upplåtelse av bostadslägenhet i andra hand inte ska vara förenad med förlängnings- rätt utökas från två till . Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister Promemorian Alternativ till utredningsförslaget om hyres- och arrendenämnderna uppdrog åt en särskild arbetsgrupp att lämna förslag på en alternativ lösning till hyreslagstift- ningsutrednings betänkande. I promemorian Alternativ till utred- ningsförslaget om hyres- och arrendenämnderna föreslog arbetsgruppen att för det fall en integration skulle ske med tings- rätterna, det i första hand borde ske genom inrättande av särskilda hyres- och arrendedomstolar inom ramen för tingsrättsorganisa- tionen. Arbetsgruppen föreslog i andra hand att hyres- och arrende- tvisterna borde koncentreras till vissa domstolar och att särskilda sammansättningsregler skulle införas. Ett annat förslag var att hyres- och arrendetvisterna skulle hand- läggas av fastighetsdomstolarna på nämndernas kansliorter. Arbets- gruppen lade också fram alternativet att godta utredningens förslag med ändringen att intresseledamöter inte skulle delta i själva pröv- ningen av en tvist. Enligt förslaget skulle i stället tingsrätten i tvister kunna förordna en opartisk medlare och två intresseledamöter som hade till uppgift att lägga fram ett yttrande om bruksvärdeshyran som parterna fick anta eller förkasta. Detta yttrande skulle inte få frångås vid en efterföljande prövning om inte särskilda skäl förelåg. Sådan medling skulle också kunna förordnas av tingsrätten i vissa andra typer av hyres- och arrendetvister. Enligt arbetsgruppens förslag skulle de särskilda domstolarna kunna pröva samtliga tvister mellan en hyresvärd och en hyresgäst och motsvarande tvister i fråga om arrende och bostadsrätt. Arbetsgruppen uttalade beträffande upplysningsverksamheten att den inte såg några hinder mot att inom ramen för en särskild dom- stol ha en ganska omfattande sådan. Regeringens skrivelse 1999/2000:106 Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan Regeringen uttalade i den rubricerade skrivelsen, som överlämnades till , att organisationsförslagen hyreslagstiftningsutrednings betänkande inte borde genomföras. 1 BAHS är en förkortning för Bostadsdomstolens, Arrendenämndernas och Hyresnämn- dernas . Bostadsdomstolens uppgifter i BAHS togs sedan över av . ersattes BAHS med . Allmänt om prövningen av hyres- och arrendetvister stället borde arbetet inriktas på en administrativ samordning med tingsrätten på de orter där hyresnämnderna verkade.