sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — 21Med upphandlande myndighet avses enligt 2 kap 19 § statliga och kommunala myn- digheter och med myndighet jämställs offentligt styrda organ som avses enligt 2 kap 12 § d.v.s. sådana bolag, föreningar, delägarförvaltningar, särskilt bildade samfällighetsföreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och 1.som till största delen är finansierade av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, 2.vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, eller 3.i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet. Verksamhetsföreträdare inom upphandlande myndigheter bör vara en målgrupp för upphandlingsstödet. En upphandling syftar till att varor eller tjänster kan nyttjas i viss verksamhet som en upphandlande myndighet ansvarar för. Upp- handlingsarbetet kräver oftast ett samspel mellan å ena sidan tjänstemän som företräder verksamheten och därmed har känne- dom om de krav och villkor som måste uppställas i en upphandling, och å den andra sidan upphandlare som är behjälplig med specifik upphandlingskunskap. Utredningen har, i likhet med Innovations- upphandlingsutredningen22 kunnat konstatera att detta samspel är helt avgörande för hur upphandlingar genomförs och vilket resultat som erhålls. Gruppen verksamhetsföreträdare23 är mycket stor och omfattar personer på olika nivåer inom upphandlande myndigheter. Kun- skaperna om offentlig upphandling varierar mycket inom denna grupp. En del har stor upphandlingserfarenhet och är mycket väl förtrogna med det upphandlingsjuridiska regelverket liksom andra aspekter. Andra har bristande kunskaper om både lagstiftning och de mera övergripande frågorna. Sådana brister kan ibland resultera i konflikter mellan verksamhetsföreträdare och upphandlare, kon- flikter som t.o.m. kan resultera i att verksamhetschefer sanktionerar otillåtna direktupphandlingar eller andra former av felaktigheter. har företrädare för olika verksamheter en alltför förenklad bild av och kan därmed komma att planera upphandlings- processer och upprätthålla strukturer för upphandling som inte är ändamålsenliga. Gruppen är mycket stor, omfattar 1 000-tals personer till över- vägande del inom den kommunala sektorn. Vilka personer inom en verksamhet, t.ex. en kommuns fastighetsförvaltning som har ansvar för att planera en upphandling går inte att avgöra genom tjänste- titlar eller likande. Det kommer oftast inte vara möjligt för ett framtida upphandlingsstöd att nå direkt till dessa personer, utan 22Innovationsupphandling, SOU 2010:56. 23Hur dessa personer skall benämnas är inte enkelt. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet använder i sin nu gällande kommunikationsplan ordet linjechefer. Ordet överensstämmer med benämningar i många organisationsstrukturer, men i många verksamheter kan det reella arbetet med en upphandling givetvis utföras av en person underställd en s.k. linjechef. Utredningen har valt det måhända något diffusa ordet verksamhetsföreträdare. man måste använda sig av olika kanaler, som ledningarna i de upp- handlande myndigheterna, upphandlare, fackpress och profes- sionella föreningar. Det är viktigt att mottagarna uppfattar att de har konkret nytta av den information eller de erfarenheter som förmedlas. Målet måste vara att få dessa personer att bättre förstå offentlig upphandling och veta var de kan få fördjupad information. Syftet är att dessa kan medverka till att göra bättre affärer åt sina arbetsgivare. Leverantörer till upphandlande myndigheter skall vara en målgrupp för upphandlingsstödet. Med leverantörer avses här företag som redan har deltagit i offent- lig upphandling. Målgruppen är individer inom dessa företag som medverkar i beslutsprocessen där företaget tar ställning till att lägga anbud i offentlig upphandling.24 Det anses att det är mindre och medelstora företag som är i behov av vägledning för att kunna delta i offentlig upphandling. Detta återspeglas också i regeringens uppdrag till Upphandlingsstödet vid Kammakollegiet och till . I arbetet med att nå denna målgrupp är det således de mindre och medelstora företagens intressen och frågeställningar som bör stå i centrum. Att dessa företag är leverantörer i den betydelsen att de har del- tagit i anbudsgivning vid offentlig upphandling och kanske även vunnit kontrakt betyder inte att de inte behöver information och vägledning. Upphandlande myndigheter byter strategier och utvecklar sina krav. Därför behöver företagen ofta fördjupa sina kunskaper. Inte minst så kan det förväntas att många traditionella leverantörer kommer att behöva vägledning för att kunna delta i upphandlingar där miljö- och sociala krav ställs på varor eller tjänster. Även på andra områden kan mindre och medelstora företag behöva ökad kompetens för att t.ex. kunna utvärdera olika avtalsvillkor. Att hitta företag som deltagit i offentlig upphandling kräver en del arbete men det bör gå att identifiera dessa företag. Men arbetet måste vara bredare. För att uppnå sådan bredd i insatser mot mål- 24 Inom LOV är handlar det om att företaget lämnar en ansökan om att leverera tjänster i enlighet de villkor som föreligger för en LOV upphandling. gruppen leverantörer är det nödvändigt att det framtida upphand- lingsstödet drar nytta olika organisationer som t.ex. bransch- föreningar. I avsnitt 5.4.6 föreslår utredningen att i upphandlingsstödets roll bör ingå att främja framtagandet av partsförhandlade bransch- standarder, avtalsmallar och liknande. Upphandlingsstödet bör i det arbetet sträva efter medverkan från små och medelstora företag. Företag som har förutsättningar att bli leverantörer till statlig och sektor skall vara en målgrupp för upphandlingsstödet. Denna målgrupp står ofta i centrum för diskussioner om upp- handlingsstödets insatser för företag. Det finns en vision om att ett öka antalet företag deltar i offentlig upphandling. Den bakom- liggande tanken är att det bland cirka 420 000 småföre- tagare finns ett stort antal företag, som utifrån sina förutsättningar skulle kunna delta som anbudsgivare i offentlig upphandling, men som avstått. Utredningen delar detta antagande, även om det kan konstateras att det kan finnas väl överlagda skäl för att företag, även i branscher där offentlig upphandling är aktuell, väljer att avstår från att lägga anbud. Det kan handla om kompetens men kanske i än högre utsträckning om resurser och risktagande. Utredningen gör bedömningen att det finns potentiella leverantörer inom i stort sätt alla områden där små och medelstora företag är aktiva, men de huvudsakliga möjligheterna torde ligga inom tjänstesektorn. Att arbeta mot en så vid och diffus målgrupp som potentiella leverantör är givetvis en svår utmaning för det framtida sam- ordnade upphandlingsstödet. Det kommer att vara svårt att nå fram till företagen. Svårigheten att nå små företag är inte unik för upp- handlingsstödet. Andra myndigheter kan också ha svårt att få i genom budskap till små företagare, särskilt om det handlar om möjligheter för företagen. Det finns ingen samordnad rådgivnings- struktur till småföretag i . har ett över- gripande ansvar och skall enligt sin instruktion på ett enkelt och samordnat sätt erbjuda myndighetsinformation som är relevant för företagen och vägleda blivande och redan etablerade företagare till andra myndigheter, organisationer och aktörer som främjar före- tagsutveckling. På det regionala planet arbetar bl.a. med rådgivning till företag. Det finns även olika lokala/regionala strukturer som , småföretagarnätverk o dyl. som har medarbetare som ger råd till företag hur dessa bör utvecklas. Några statliga verk25 har förenats kring en gemensam internet- portal (). Genom denna portal går det på olika sätt att finna information om offentlig upphandling Utredningen kommer i avsnitt 7.6 diskutera insatser för små och medelstora företag och gränsdragningen mellan det samordnade upphand- lingsstödet och . Utredningen bedömer att det kommer att bli nödvändigt för det samordnade upphandlingsstödet att nyttja en rad olika kanaler för att komma i kontakt med potentiella leverantörer. Olika närings- livsorganisationer som Företagarna, inom , Handelskammare och företagsföreningar är exempel på möjliga privata samarbetspartners. Det är väsentligt att olika offentliga organ som ger information kring offentlig upphandling drar nytta av upphandlingsstödets arbete.27 Olika slags rådgivare till upphandlare och leverantörer bör ingå bland det samordnade upphandlingsstödets målgrupper. Det finns personer som inte är upphandlare men som i sitt arbete behöver tillgång till kvalificerad information om upphandling. Till den gruppen hör rådgivare såsom myndigheters upphandlings- jurister, advokater, upphandlingskonsulter samt jurister hos intresse- 25Bolagsverket, och . Information som är knuten till portalen hjälper nystartade företag genom registrering hos och . Där finns också viss vägledning kring skatter. bidrag till portalen består av information kring en rad frågor av intresse för företag och länkar till olika strukturer där företag under vissa förutsättningar kan ansöka om stöd eller få vägledning. 26Organisationen har en del information kring offentlig upphandling riktad till sina medlemmar och erbjuder även sina medlemsföretag juridisk rådgivning. Även arbetar aktivt med rådgivning till sina medlemsföretag. 27Det är också väsentligt att det inte finns cyberskrot på olika aktörers internetsidor, d.v.s. information som är aktuell. Även domstolsjurister behöver tillgång till sådan information. Som utredningen konstaterar i avsnitt 5.1 kommer upphand- lingsjuridiken alltid vara av central betydelse för det samordnade upphandlingsstödet men ökad insikt och bättre kunskaper behövs dock både om de moment i upphandlingsprocessen som regleras i lagstiftningen och om de överväganden och åtgärder som i övrigt behövs för att kunna genomföra upphandlingar på ett ändamåls- enligt sätt. Den information som den här målgruppen och erfarna upp- handlare efterfrågar är information om tolkningar och ändringar av lagen, rättsfall från och vägledande nationell rätts- praxis, uttalanden i principiella frågor och i återkommande frågor av allmänt intresse. I avsnitt 5.4.4 föreslår utredningen att det samordnade upp- handlingsstödet ger ut ett nyhetsbrev med information av det slaget. För den uppgiften och för att målgruppen och erfarna upp- handlare ska uppleva det samordnade upphandlingsstödet som en informationskälla med tyngd och trovärdighet kommer det sam- ordnade upphandlingsstödet att behöva förstärkningar resurs- och kompetensmässigt både när det gäller upphandlingsjuridiken som i frågor av ekonomisk natur. Utredningen återkommer om beman- ningen i kapitel 8. Relationsgrupperna omfattar dels grupper som på eget initiativ söker sig till upphandlingsstödet, dels grupper som behöver ta del av övergripande information men där upphandlingsstödet måste förlita sig på att något annat organ förmedlar informationen till en sådan relationsgrupp. Upphandlingsstödet måste relatera till dessa grupper och kan vid tillfällen rikta sig till dessa grupper med information, före- trädesvis genom att samarbeta med andra organ. Förtroendevalda i kommuner och landsting Förtroendevalda i kommuner och landsting är en viktig relations- grupp för upphandlingsstödet. Det finns cirka 14 000 personer som är valda till kommun- och och ytterligare cirka 30 000 personer som är förtroendevalda ledamöter i nämnder, styrelser och andra kom- munala organ. Många av dessa kommer i sin egenskap av politiker i kontakt med offentlig upphandling. Ofta beslutas de övergripande frågorna kring upphandlingar i olika kommunala organ, i en del fall kan även en nämnd eller kommunstyrelsen godkänna förfrågningsunderlag och/eller fatta tilldelningsbeslut. Många kommunalpolitiker har behov och vilja att bättre förstå såväl de övergripande strategiska aspekterna kring upphandling som en del av de mera specifika aspekterna. De förtroendevalda företrädarnas syn på offentlig upphandling är givetvis mycket viktig och avspeglas också i olika övergripande beslut. Det är väsentligt att kommunala politiker vet var de kan inhämta mera kunskaper. Inte minst är det viktigt för den kommunala demokratin att de över- gripande upphandlingsstrategiska aspekterna kan bli föremål för en lokal politisk debatt. Det är enligt utredningens bedömning mest effektivt att kom- muner och landsting förmedlar information och utbildar sina för- troendevalda. Det samordnade upphandlingsstödet bör kunna bidra genom att tillhandahålla utbildningspaket, introduktionsmaterial och dylikt. I arbetet med denna relationsgrupp är det nödvändigt att samarbeta med Kommuner och Landsting. Förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting bör betraktas som en relationsgrupp för upphandlingsstödet. Även auktoriserade revisorer som har kommuner, landsting eller dess bolag som upp- dragsgivare kan vara en relationsgrupp. En särskild grupp förtroendevalda i kommuner och landsting är revisorerna. Dessa genomför en granskning av verksamheten inom respektive kommun/landsting. Revisorerna prövar om verksam- heten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomiskt synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Revisorerna kan sedan rikta kritik mot t.ex. bristande målupp- fyllelse, ohörsamhet till mål och riktlinjer fastlagda av fullmäktige, olagliga beslut, bristande styrning, ledning, uppföljning och kontroll, obehörigt beslutsfattande, och otillräcklig beredning av ärenden. Revisionen berör all verksamhet inklusive offentlig upp- handling. Kommuner upphandlar normalt även revisionstjänster från revi- sionsbyråer. Deras granskning görs i enlighet med det uppdrag som de förtroendevalda revisionerna fastställt. Både förtroendevalda kommunala revisorer och upphandlade revisorer bör ha goda kunskaper kring offentlig upphandling så de kan göra välgrundade bedömningar. Upphandlingsstödet kan bidra till detta. I arbetet med denna målgrupp är det naturligt att samarbeta med Kommuner och Landsting och FAR.28 Fackliga företrädare i upphandlande myndigheter Fackliga företrädare i upphandlande myndigheter bör betraktas som en relationsgrupp för upphandlingsstödet. Många upphandlingar är givetvis rutin och uppmärksammas i ringa omfattning. Emellertid finns det i de flesta upphandlande myndig- heter upphandlingar som är kontroversiella internt eller externt. En typ av kontroversiella upphandlingar gäller sådana som resulterar i avtal med leverantörer med dåligt förtroende hos den upphand- lande myndighetens anställda. kan anställda uppleva att deras intressen av att påverka viktiga aspekter i deras yrkesroll, t.ex. skyddsutrustning, instrument eller kvaliteten i supporttjänster inte beaktats i upphandlingsprocessen. Oavsett om den upphandlande myndigheten gjort en dålig upp- handling eller inte så kan missnöje över upphandlingen bidra till missnöje och en försämrad upplevd arbetsmiljö. Därför bör det vara viktigt för upphandlande myndigheter att deras anställda och i 28 FAR är branschorganisationen för revisorer och rådgivare. synnerhet de fackliga företrädarna får en bättre förståelse för vilka begränsningar och möjligheter som upphandlingslagstiftningen ger. Det borde kunna öka förutsättningar att både skapa bättre upp- handlingsunderlag men även att vinna acceptans för resultatet av upphandlingar. Därför bör även fackliga företrädare betraktas som en relations- grupp. Upphandlingsstödet kan förväntas samarbeta både med fackliga centralorganisationer och med Kommuner och Landsting och statliga myndigheter för att nå ut med information. Som anges i avsnitt 5.3 kan det för relationsgrupperna vara motiverat att göra specifika men resursmässigt begränsade informa- tionsinsatser. Ett exempel på det är en vägledning om fackliga organisationers medverkan vid upphandling. Enligt utredningens bedömning finns ett behov av ökad kunskap om detta både hos målgrupperna och hos de fackliga företrädarna. Stora företag är otvivelaktigt en relationsgrupp för upp- handlingsstödet, men normalt bör insatserna utformas utifrån de små och medelstora företagens förutsättningar. Upphandlingsstödet bör normalt inte aktivt arbeta med att nå ut specifikt till stora företag. Många stora företag har kompetens och erfarenhet att arbeta mot offentlig sektor, både i och ofta även på andra marknader. Men givetvis kan stora företag ta del av information och medverka i olika slags aktiviteter som det sam- ordnade upphandlingsstödet genomför. Det förekommer givetvis också att nya arbetstagare börjar arbeta med anbud inom ramen för offentlig upphandling och då är det material och de verktyg som det samordnade upphand- lingsstödet utarbetat åt målgruppen leverantörer relevanta även för stora företag. Men de stora företagen är i andra sammanhang en viktig relations- grupp för det samordnade upphandlingsstödet. Ett exempel gäller upphandlingsstödets roll att främja framtagandet av partsför- handlade branschstandarder och liknande (se avsnitt 5.4.6 nedan) där givetvis medverkan från såväl stora som små aktörer är väsent- lig. Utländska företag är en relationsgrupp för upphandlingsstödet, och grundläggande information bör finnas på tillgänglig på engelska. Offentlig upphandling skall givetvis göras i enlighet med åtaganden både inom ramen för Europeiska Unionen och inom WTO. Det finns i ett brett politiskt stöd för frihandel och att inom EU aktivt skall arbeta för att undanröja olika handelshinder. Det kan finnas fördelar för en upphandlande myndighet att upp- muntra anbud från utländska leverantörer, men varje upphandlande myndighet beslutar själv om den vill ge information (förutom annonsering i ) på andra språk än svenska och om anbud kan lämnas på andra språk. Det är naturligt att det samordnade upphandlingsstödet har grundläggande information om svenska regler för offentlig upp- handling tillgängligt även på engelska. I övrigt får antas att utländska leverantörer själva får finna vägar att tillgodogöra sig ytterligare information. Som ovan omnämnts la fram förslag till nya upphandlingsdirektiv. I dessa förslag finns ganska långtgående stadganden29 om information till utländska företag. En mindre del tillhandahålls genom principen om Point of Single Contact i tjänstedirektivet.30 Om åläggs att sådan generell information ska tillhandahållas på andra språk än svenska (och engelska) torde det behövas någon slags gemensamt euro- peiskt system för att göra informationen tillgänglig, t.ex. en EU- gemensam informationsdatabas. Utredningen kan inte föregripa de pågående förhandlingarna. Först när resultatet föreligger blir det möjligt att ta ställning till hur 29I förslag till direktiv om offentlig upphandling KOM(2011) 896 slutlig stadgas i artikel 87 (3): Medlemsstaterna ska se till att berörda ekonomiska aktörer lätt kan få tillgång till lämplig information om skyldigheter i fråga om skatt, miljöskydd, social lagstiftning och arbetsmarknadslagstiftning som gäller i den medlemsstat, region eller ort där bygg- entreprenaden ska utföras eller tjänsterna tillhandahållas och som kommer att vara tillämpliga på byggentreprenaden på plats eller på de tjänster som tillhandahålls under kontraktets genomförande. Utredningen bedömer att det slutliga direktivet inte fullt ut kommer att överensstämma med den av kommissionen framlagda förslaget till artikel 87. 30Direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. information till leverantörer med gränsöverskridande handel ska utformas och vilka myndigheter som bör ha ansvar. Regeringen skriver i utredningens direktiv: Med allmänt upphandlingsstöd avses verksamhet som syftar till att underlätta, stärka kvaliteten i och effektivisera offentlig upphandling för upphandlande myndigheter eller enheter och leverantörer, t.ex. verksamheter som utvecklar och tillhandahåller allmän information, hjälpmedel, verktyg, metodik, system och statistik m.m. Utredningen har funnit det ändamålsenligt att gemensamt beteckna de ovan nämnda verksamheterna som verktyg. Verktyg för att nå upphandlande myndigheter eller enheter och leverantörer och att därigenom hjälpa dessa att stärka kvaliteten i och effektivisera offentlig upphandling. Dock avser inte utredningen att redovisa någon uttömmande lista över verktyg som det samordnade upphandlingsstödet bör nyttja. Det är i första hand en fråga för myndigheten själv, även om regeringen naturligtvis kan ge det samordnade upp- handlingsstödet i uppdrag att arbeta med ett specifikt verktyg. För dimensionering av det samordnade upphandlingsstödet redo- visar utredningen nedan likväl ett antal olika verktyg som utredningen bedömer är lämpliga för det samordnade upp- handlingsstödet att använda. Det samordnade upphandlingsstödets huvuduppgift är att ge vägledning och sprida information kring bättre offentlig upphand- ling. Denna uppgift kräver att verksamheten har en hög grad av synlighet i förhållande till de olika målgrupperna. Synlighet handlar om teknik, men i stor utsträckning handlar det också om att väcka intresse. Den bästa förutsättningen för att det samordnade upphandlingsstödet skall få genomslag för sin verksamhet är att de olika verktygen har ett sådant sakligt innehåll att målgrupperna blir intresserade och nyfikna. Det samordnade upphandlingsstödet skall ha en webbplats med aktuell och relevant information om upphandlings- lagstiftningen och länkar till vägledningar, exempel, nyhetsbrev m.m. Webbplatsen är ett mycket viktigt instrument för att sprida information. Som framgår av kapitel 2 har Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet och webbplatser med bl.a. information om upphandlingsförfarandet, länkar till publikationer, lagar och förordningar, ordlistor, Frågor och Svar samt länkar till andra webbplatser med upphandlingsinformation. Det är självklart att det samordnade upphandlingsstödet att ha en överskådlig och lättillgänglig webbplats med aktuell och relevant information utifrån det breda synsättet som ovan diskuterats. Webbplatsen ska ge möjlighet att hämta vägledningar, exempelsamlingar och annat informationsmaterial. Vägledningar är ett mycket viktigt verktyg som bör utvecklas ytter- ligare. Det samordnade upphandlingsstödet bör fortsätta att arbeta med vägledningar. Innehåll och format behöver utvecklas för att anpassas till olika målgrupper. Vägledningar bör avse hela upp- handlingsprocessen utifrån det breda synsättet. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har som framgår av avsnitt 2.1.3 /12 tagit fram 19 olika vägledningar. Några av dessa finns även i en kortversion. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet uppger att man under det pågående avser att ta fram ytterligare fem vägledningar. Därtill kommer man att regelbundet stämma av behovet av att uppdatera framtagna vägledningar. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet uppger att vägled- ningarna huvudsakligen är skrivna utifrån den ovane upphandlarens och småföretagen behov. Några vägledningar har tagits fram i två olika versioner; såväl för upphandlande myndigheter som för leverantörer. I förorden till vägledningarna anges att de är generellt utformade och att det därför alltid är nödvändigt att identifiera de unika förutsättningarna i den enskilda upphandlingen. Vidare anges att vägledningen inte ersätter att upphandlande myndigheter och leverantörer vid behov inhämtar kompetens för att genomföra upp- handlingar på ett rättssäkert och effektivt sätt. I flera av vägled- ningarna anges också att avsikten med dessa inte är att ge svar på oklara rättsfrågor. Utredningen bedömer att det är en grundläggande uppgift för ett samlat upphandlingsstöd att ge ut vägledningar och att det kommer att finnas ett behov av ett antal ytterligare sådana.