sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Informations- eller autonomibrister kan motivera ett offentligt åtagande. Om effektiviteten ska kunna garanteras får det inte vara svårt för nya producenter att ta sig in på marknaden. Svårigheter kan bero antingen på särskilda egenskaper hos de varor och tjänster som er- bjuds eller på institutionella förhållanden. Om det exempelvis finns starka stordriftsfördelar i produktionen kommer producenter som redan finns på marknaden att ha ett försteg gentemot potentiella konkurrenter. Naturliga monopol kan uppstå. Staten har en fördelnings- och stabiliseringspolitisk roll som moti- verar statliga ingrepp, till exempel att påverka fördelningen inom ekonomin eller att stabilisera tillfälliga konjunktursvängningar. Det offentliga kan exempelvis omfördela resurser från den produktiva åldern till behov som kanske finns före och efter yrkeslivet, som till exempel barnomsorg, utbildning och äldreomsorg. Vidare kan det offentliga exempelvis genom investeringar eller på andra sätt för- söka kompensera för konjunktursvängningar, vilket kan kallas sta- biliseringspolitik. Ett offentligt åtagande kan också motiveras av att staten genom internationella överenskommelser av olika slag har åtagit sig att se till att vissa uppgifter utförs. Ansvaret för att internationella åtag- anden kan fullföljas bör åligga staten.3 3 Styra rätt! (SOU 2008:53), s. 77 ff. Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt åtagande 6.3Åtaganden inom flygtrafiktjänsten genom internationella överenskommelser 6.3.1Vad är en konvention? En konvention är en överenskommelse mellan stater men även inter- nationella organisationer, exempelvis EU, kan vara parter. Genom att ansluta sig till konventionen blir staten eller organisationen bunden av avtalets bestämmelser. För att bestämmelserna i en konvention ska bli juridiskt bindande för staten, och till exempel kunna åberopas i domstolar, krävs normalt att reglerna har inför- livats i nationell rätt, eller om EU är part att de regler i konven- tionen som faller inom EU:s kompetensområde har införlivats i . Detta sker genom att staten, eller EU, utfärdar de be- stämmelser som krävs enligt konventionen.4 6.3.2Internationella civila luftfartsorganisationen – Den internationella civila luftfartsorganisationen, , har som uppgift att främja utvecklingen av internationell civil luftfart, särskilt genom att ta fram internationella standarder och rekom- mendationer på luftfartens område. Medlemsstaterna åtar sig att genomföra de standarder och rekommendationer för den inter- nationella civila luftfarten som har fastställts och som finns i bi- lagor (annex) till Chicagokonventionen. I har dessa imple- menterats genom EU-förordningar, luftfartslagen, luftfartsförord- ningen och Transportstyrelsens föreskrifter.5 För flygtrafiktjänsten har som stat och medlem i förbundit sig att se till att flygtrafiktjänst tillhandahålls i i den omfattning som krävs för att trygga och underlätta luftfarten.6 Närmare bestämt innebär det att vi lovat passage över med flygtrafiktjänst (inklusive flygräddningstjänst) för andra ICAO- medlemmars flygplan samt att de svenska flygplatser som har inter- nationell trafik ska ha flygtrafiktjänst.7 Ytterligare ett åtagande är att staten enligt Chicagokonventionen åtar sig att ta vederbörlig hänsyn till säkerheten för den civila internationella luftfarten när 4Transportstyrelsens publikation Flygtendenser 03/2010, s. 8. 5Ibid, s. 3 ff. 6Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 139 ff. 7Chicagokonventionen, 11, 2.1 ff. Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt åtagande man utfärdar föreskrifter för statsluftfartyg, exempelvis militära luftfartyg.8 6.3.3EU-lagstiftningen Single European Sky – Det gemensamma europeiska luftrummet EU-lagstiftningen inom flygtrafiktjänstområdet behandlas i förord- ningarna tillhörande Single European Sky. I analysen av det offent- liga åtagandet handlar det främst om åtaganden inom nationell tillsyn, EU:s prestationssystem och det gemensamma avgiftssystemet för flygtrafiktjänster. Enligt ramförordningen9 ska medlemsstaterna utse en nationell till- synsmyndighet som ska vara oberoende av leverantörer av flyg- trafiktjänst. I har Transportstyrelsen utsetts som nationell tillsynsmyndighet och är därmed ansvarig för övervakningen av ett säkert och effektivt tillhandahållande av flygtrafiktjänster och kon- trollen av att leverantörer av flygtrafiktjänster följer de gemen- samma bestämmelser som har fastställts på gemenskapsnivå. Den nationella tillsynsmyndigheten ska utfärda certifikat till leverantörer av flygtrafiktjänster om de uppfyller de gemensamma krav som fastställts i förordningen10. Ett utfärdat certifikat till en leverantör av flygtrafiktjänster medför att dessa har möjlighet att erbjuda sina tjänster till andra leverantörer av flygtrafiktjänster, luftrumsanvändare och flygplatser i gemenskapen. De nationella tillsynsmyndigheterna ska övervaka att de gemensamma kraven och de villkor som är knutna till certifikaten uppfylls. Medlemsstaterna ska erkänna alla certifikat som utfärdats i en annan medlemsstat. Medlemsstaterna ska se till att flygtrafikledningstjänster tillhanda- hålls med ensamrätt inom särskilda luftrumsblock avseende det luftrum som de ansvarar för. Medlemsstaterna ska även vidta nödvändiga åtgärder för att se till att det mellan behöriga civila och militära myndigheter upp- rättas skriftliga överenskommelser eller likvärdiga juridiska överens- kommelser avseende förvaltningen av särskilda luftrumsblock. 8Chicagokonventionen, artikel 3d. 9Förordningarna (EG) nr 549/2004 samt (EG) nr 550/2004. 10Artikel 6 förordningen (EG) nr 550/2004. Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt åtagande De nationella tillsynsmyndigheterna ansvarar för att nationellt, eller på nivån för funktionella luftrumsblock, utarbeta prestationsplaner samt utöva tillsyn över flygtrafiktjänstleverantörer, inbegripet gransk- ning av prestationsplaner och prestationsmål. Prestationssystemets första referensperiod ska omfatta kalender- åren 2012–2014. Medlemsstaten ska anta prestationsplanen med bindande prestationsmål för säkerhet, kostnadseffektivitet, kapa- citet och miljö.11 I omfattas och av prestationskraven. Gemensamt avgiftssystem för flygtrafiktjänster Avgiftssystemet ska grundas på de beräknade kostnader för flyg- trafiktjänster som tjänsteleverantörerna har. De fastställda kost- naderna för flygtrafiktjänster en route ska finansieras genom under- vägsavgifter som påförs användare av flygtrafiktjänster. De fast- ställda kostnaderna för terminaltjänster ska finansieras genom ter- minalavgifter som påförs användare av flygtrafiktjänster. Medlems- staterna får besluta att inte tillämpa avgiftssystemet på flygtrafik- tjänster som tillhandahålls vid flygplatser med mindre än 50 000 kommersiella rörelser . Medlemsstaterna ska inrätta avgiftszoner i det luftrum som faller under deras ansvarsområde där flygtrafiktjänster levereras till luft- rummets användare. Medlemsstaterna ska se till att enhetsavgifter fastställs för varje avgiftszon per årsbasis. Enhetsavgifterna för referensperiodens första år ska beräknas utifrån den prestationsplan som medlemsstaten meddelat kommissionen. En avgiftszon för undervägsavgifter ska sträcka sig från marken upp till och med det övre luftrummet. Medlemsstaterna får inrätta en särskild zon i komplexa terminalområden inom en avgiftszon.12 11Förordning (EU) nr 691/2010. 12Förordning (EU) nr 1191/2010. Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt åtagande Sammanfattningsvis har jag konstaterat att har åtagit sig att tillhandahålla flygtrafiktjänst i enlighet med Chicagokonventionen och . Dessutom har i enlighet med EU- lagstiftningen åtagit sig att utse en nationell tillsynsmyndighet som ansvarar för övervakningen av ett säkert och effektivt tillhanda- hållande av flygtrafiktjänster samt för att utarbeta och övervaka den prestationsplan och de prestationsmål som har antagit. Dessa åtaganden anser jag vara av karaktären offentliga åtaganden som staten bör ansvara för. 6.4Åtaganden inom flygtrafiktjänsten genom nationella uppgifter Enligt luftfartslagen13 ska det finnas flygtrafiktjänst för att trygga och underlätta den civila och den militära luftfarten. Verksamheten inom flygtrafiktjänst ska vara godkänd från flygsäkerhetssynpunkt av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om flygtrafiktjänsten. Flygtrafikledningstjänst för luftrummet i anslutning till en flyg- plats får ombesörjas av den som driver flygplatsen eller den som fått ett sådant uppdrag av den som driver flygplatsen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om om- fattningen av detta luftrum. Den som utför flygtrafiktjänst för luft- rummet i anslutning till en flygplats får lämna tillstånd i form av klarering och anvisningar om färdväg för luftfartyg. 6.4.1Flygtrafiktjänsten är en samhällsviktig verksamhet Transportsektorn är en av de samhällssektorer inom vilken viktiga samhällsfunktioner kan identifieras.14 Transportsektorn represen- terar dessutom en sådan funktion som är en förutsättning för att samhällsviktiga verksamheter i alla andra sektorer i samhället ska fungera.15 En samhällsviktig verksamhet eller funktion definieras som en samhällsfunktion av sådan betydelse att ett bortfall av eller 136 kap. 13 § luftfartslagen (2010:500). 14Ett fungerande samhälle i en föränderlig värld, MSB publikation nr 266, s. 21. 15Ibid, s. 25. Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt åtagande en svår störning i funktionen skulle innebära stor risk eller fara för befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet eller sam- hällets grundläggande värden.16 Flygtrafiktjänsten som verksamhet och funktion utgör en förut- sättning för flygtransporter inom den svenska flyginformations- regionen. Med utgångspunkt i definitionen av samhällsviktig verk- samhet kan det konstateras att ett bortfall av eller en svår störning i flygtrafiktjänsten skulle få menlig inverkan på samhällets funktio- nalitet. Flygtrafiktjänsten bör därför också definieras som en sam- hällsviktig verksamhet. Detta innebär bl.a. att det bör bedrivas ett systematiskt och långsiktigt arbete med att motverka störningar inom flygtrafiktjänsten. Exempelvis kan privata aktörers incitament för att arbeta systematiskt med säkerhet utifrån ett samhällsper- spektiv behöva klargöras. I detta arbete kan olika stimulansåtgärder behöva kombineras med krav i lagstiftning.17 Att en verksamhet är att beteckna som samhällsviktig, förstärker enligt min bedömning motiven för att verksamheten omfattas av ett nationellt offentligt åtagande. 6.4.2Flygtrafiktjänsten är en del av ett militärt nationellt offentligt åtagande Det militära försvaret utgör en av samhällsorganisationens kritiska kärnverksamheter. Det kan därför ses som ett nationellt offentligt åtagande. kan det militära försvaret betraktas som en s.k. kollektiv nyttighet. Det är dessutom en verksamhet med lång tids- horisont, som är beroende av statlig finansiering och styrning över tiden. Målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja säkerhet.18 Syftet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och förmågan att upprätthålla grundlägg- ande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.19 Flygtrafiktjänst är ett offentligt åtagande med hänvisning till de internationella åtaganden som gjort. 16Ibid, s. 10. 17Ibid, s. 28. 18Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140), s. 33. 19Ibid, s. 14. Flygtrafiktjänsten i – motiv för offentligt åtagande tjänsten i är civil-militärt integrerad, utgör den även en del av det nationella offentliga åtagande som det militära försvaret representerar. Min bedömning är, mot bakgrund av detta, att den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten långsiktigt bör utformas för att även möta de krav som följer av målet för det militära för- svaret och svensk säkerhetspolitik i övrigt. 6.4.3Sammanfattning av det nationella offentliga åtagandet När det gäller ett nationellt offentliga åtagande för flygtrafiktjänsten kan jag konstatera att det enligt luftfartslagen ska finnas flyg- trafiktjänst för att trygga och underlätta den civila och den militära luftfarten. Dessutom utgör flygtrafiktjänsten enligt min bedöm- ning en samhällsviktig verksamhet, vilket stärker motiven för ett offentligt åtagande. Vidare gör jag bedömningen att flygtrafik- tjänsten är en del av det nationella åtagandet som det militära för- svaret representerar. Av detta drar jag slutsatsen att flygtrafiktjänsten även av dessa skäl bör vara ett offentligt åtagande. 7Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden skapades som självständig myndighet genom beslut av och gavs ställning som affärsverk . har enligt instruktionen i huvuduppgift att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Uppgiften kan överlåtas till någon annan, men endast med Försvarsmaktens samråd för det fall att verksamheten rör militära förhållanden.1 Enligt instruktionen ska vidare verka för att de transportpolitiska målen uppnås.2 Det övergripande transport- politiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och närings- livet i hela landet3. De transportpolitiska målen består av funktions- mål, som behandlar tillgänglighet samt hänsynsmål som behandlar säkerhet, miljö och hälsa. Därutöver ska inom och utom landet tillhanda- hålla flygtrafiktjänster samt service- och konsulttjänster som är knutna till verksamheten samt nationellt och internationellt främja forskning, utveckling och införande av ny teknik av betydelse för verksamheten.4 ska se till att regelverk och rutiner som verket disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare, företag och myndigheter.5 Verket ska även upprätta avtal med Försvarsmakten om drift och utveckling av flygtrafiktjänst som rör 11 § första och andra stycket förordningen (2010:184) med instruktion för . 21 § tredje stycket förordningen (2010:184) med instruktion för . 3Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93), s. 14. 42 § första stycket förordningen (2010:184) med instruktion för . 53 § förordningen (2010:184) med instruktion för . militär luftfart samt utbildning av flygledare för behov.6 får enligt förordningen bedriva utbildning av flygledare samt direkt eller genom till verket knutna bolag bedriva tjänsteexport inom sitt verksamhetsområde.7 7.2Affärsidé och ekonomiska mål affärsidé är att vara en säker, miljöeffektiv och prisvärd leverantör av flygtrafiktjänster för sina kunder. I regleringsbrev för 20128 fastställs att verkets långsiktiga ekonomiska mål avseende räntabilitet är att resultatet efter skattemotsvarighet ska uppgå till av eget kapital. Det långsiktiga soliditetsmålet är minst femton procent. Det bör noteras att detta avkastningskrav fastställdes utifrån dåvarande situation med förhållandevis låga risker, full kostnadstäckning för en stor andel av kostnadsmassan (med viss eftersläpning) för undervägskostnader och utan konkurrens på den nationella marknaden för lokal flygtrafikledning. Den nivå som fastställdes och som låg till grund för avkastningskravet innebar att avkastningskravet implicit förväntades öka till sex pro- cent av eget kapital . Rekommendationen innebar vidare att kravet skulle ses över utifrån effekterna av framtida prestationskrav för en route-verksamheten, konkurrensutsätt- ningen av den lokala flygtrafiktjänsten samt möjligheterna att lösa in delar av pensionsskuld.9 I affärsplanen för perioden –2016 formuleras verkets övergripande strategiska mål. För perioden är målen att effek- tivisera verksamheten för att säkerställa en solid ekonomisk bas samt att verka för en bevarad marknadsandel på den svenska mark- naden och att öka omsättningen från internationella marknader. 64 § förordningen (2010:184) med instruktion för . 72 § andra stycket förordningen (2010:184) med instruktion för . 8N2011/7181/TE. 9ANS Finansiell analys och förslag på kapitalstruktur, PwC, dat. Luftf artsverkets verk samhet och an varsområden 7.3O rganisatio n och styrning är ett affärsverk som bedriv er flygtrafiktjänst för civila och militära kun der vid 35 torn i samt vid två kon- trollcentraler. Verket leds av en styrelse som utses av regeringen och som är kollektivt ansvarig för verksamheten. Styrelsen ansvarar för att statens intressen som ägare tas tillvara i affärsverkskoncernens företag oc h i andra företag där v erket förvaltar statens aktier och andelar utses av regeringen. Verk ets generaldirektör ingår i styrel- sen och ut ses av regeringen. Generaldirektören svarar för den löp- ande verksamheten enligt de riktlinjer och beslut som styrelsen fattar. Koncer nen består av affärsverket, det he lägda holdingbolaget , det av holding bolaget helägda aktiebolaget , samt intresseför etagen till och till . 7.4A ffärsområden och dotterbolag Luftfartsverkskoncernen utgörs av affärsverk et med int ressebolag och dotterbolag i B. Verksam heten omfattar flyg- trafiktjänster samt ser vicefunktioner och består av följande fyra affärsområden: Affärsstöd tillhandahåller administrativt stöd och strategisk upphandling till . samord- nas servicefunktionerna med . Produktion Terminal bedriver lokal flygtrafiktjänst på 35 civila och militära flygplatser för både civil och militär flygtrafiktjänst på 37 orter i . Infrastruktur och lokaler som nyttjas av affärsområdet ägs av respektive flygplats, civila eller militära. Produktion En Route leder flygtrafiken i det övre luftrummet från två kontrollcentraler, Airport och – . I verksamheten ingår även , som ansvarar för registrering av färdplaner. Produkter och tjänster bedriver operativt och tekniskt utveck- lingsarbete samt konsulttjänster. Affärsområdet ansvarar för drift och underhåll av infrastruktur för kommunikations-, naviga- tions- och övervakningstjänst. Andra tjänster som tillhandahålls är flygmätning, produktion av flyginformation och utbildnings- verksamhet. 7.4.2LFV Holding och dotterbolagen bildades för att samordna och förvalta bolagsverksamhet. uppgick omsättningen till . består av moderbolaget, dotterbolaget samt intressebolagen . utser representanter för att företräda ägaren vid bolagsstämma i respek- tive bolag. bildades och är ett helägt dotterbolag till . Bolaget tillhandahåller konsult- tjänster inom civil luftfart till svenska och internationella kunder. Regeringen fick i samband med beslutet om statens budget bemyndigande av att samordna tjänsteexporten inom väg och luftfart. Enligt regleringsbrev för budgetår 2011 ska samtliga aktiebrev i överföras till Kammarkollegiet då bolaget framöver ska förvaltas av Regerings- kansliet.10 Bolaget har ännu inte övertagits utan är fortfarande ett helägt dotterbolag till . Enligt budgetpro- position bereds frågan i . 2009 beslutade och att ingå i ett samarbete för att etablera ett gemensamt funktionellt luftfartsblock i det dansk- svenska luftrummet. Syftet med det gemensamma luftrumsblocket är att maximera funktionalitet och effektivitet. NUAC bildades för att driva de tre kontrollcentralerna i , och . kommer NUAC att bedriva all operativ verksamhet i det övre luftrummet, inklusive en route-verksamheten, givet att NUAC har erhållit certifikat. Centralerna kommer även fortsättningsvis att ägas av sina moderbolag och personalen lånas ut till NUAC. NUAC ägs till lika delar av , via , och danska Naviair. driver tillsammans med verkets danska och norska motsvarigheter Naviair och Avinor skolan Entry Point North för utbildning av flyglednings- och flyginformationspersonal. Verk- samheten startade och bedrivs i bolagsform. äger genom av bolaget. sysselsätter drygt 1 300 medarbetare och har cirka 1 140 årsarbetare.11 Produktion En Route har cirka 500 med- arbetare, varav omkring 450 är flygledare och flight data ope- rators. Produktion terminal har cirka 430 medarbetare och Pro- dukter och tjänster sysselsätter omkring 240 personer. Till Affärs- stöd har cirka 30 medarbetare tillkommit från , för verksamheter som /2012 ingår i Luftfarts- 10Regeringsbeslut III 10 av (N2010/8025/TE). 11Fjärde kvartalet 2011. Samlad personalstyrka i den gemensamma servicefunktionen uppgår till drygt 100 medarbetare. Av totalt antal medarbetare har flygledar- kompetens och det råder en balans mellan tillgång och efterfrågan på flygledare. har drygt 30 flygledarelever som är i olika behörighetsskeden av sin utbildning. Genom ökad samord- ning med Entry Point North hoppas realisera ytterligare synergier för att effektivisera sina utbildningskostnader. har en årlig omsättning om . Intäkterna består till av undervägsavgifter, dvs. kostnadsbaserade avgifter för nyttjande av flygtrafiktjänst en route.12 tillämpas ett prestationsbaserat avgiftssystem som ersätter det tidigare kostnadsbaserade avgiftssystemet. Det nya avgiftssystemet har förändrat verkets ekonomiska förutsätt- ningar och ska –2014 enligt planerat ersättningsutrymme reducera sina enhetskostnader. intäkter består även av ersättning för lokal flyg- trafiktjänst. Efter avregleringen som trädde ikraft bedrivs lokal flygtrafikledningstjänst på en konkurrensutsatt mark- nad. Försvarsmakten, som är en av verkets större kunder, har för avsikt att även fortsättningsvis använda sig av som leverantör av dessa tjänster vid de militära flygplatserna. Kommersiella intäkter, exklusive lokala flygtrafiktjänster, utgör av den totala omsättningen och består främst av försäljning av konsulttjänster, både inom affärsverkets egna verk- samheter samt via . De kommersiella intäkterna omfattar även hyresintäkter samt intäkter för flygmät- ning och andra tekniska uppdrag. Verksamheten är personalintensiv, kostnader för personal inklu- sive pensionsskuldens räntedel utgör av de totala rörelsekostnaderna. präglades av lågkonjunktur vilket bidrog till att antalet flygrörelser i svenskt luftrum minskade med . ökade flygrörelserna med . Den största volymökningen kan hänföras till utrikesflygningar som 12 Budgetproposition , prop.2011/12:1, utgiftsområde 22. ökade med , följt av inrikes- och överflygningar vilka ökade med vardera. affärsplan för perioden –2016 avspeglar de krav som ställs på prestationer, besparingar och effektiviseringar till följd av den gemensamma prestationsplan som och har utvecklat. Effektiviseringsprogrammet som inleddes innefattar bland annat ökade kommersiella intäkter, strukturella och organisa- toriska förändringar samt ett fortlöpande effektiviseringsarbete i alla delar av verksamheten. –2014 genomförs effektivi- seringar motsvarande . Även investeringarna har begränsats –2016. Investeringen i det pågående internationella samarbetsprojektet avseende utveckling av flygledningssystemet (COOPANS) ligger på en lägre nivå och framåt . –2016 har investeringsnivåerna reducerats till . Omsättningstillväxten förväntas öka marginellt från till . Intäktsmässiga förutsättningar avseende en route-verksamheten återfinns i prestationsplanen och baseras på en fastställd unit rate (avgift per service unit). har budgeterat enligt denna avgift och egen trafikprognos. Trafikprog- nosen uppskattar lägre intäkter än presta- tionsplanens trafikprognos –2014. Pensionskostnaderna ökade med vilket följer av att , efter beslut av , har sänkt realräntan från till . Pensionskostnader, inklusive pensionsskuldens räntedel, förväntas öka med 2016 jämfört med . eftersträvar en ändrad finansieringsform för sina pensionsåtaganden. Inlösen av delar eller hela pensionsskulden medför en mer förutsägbar utveckling av pensionskostnaderna och minskar den finansiella risken. Sammanfattningsvis kan sägas att ekonomiska förutsättningar präglas av den ekonomiska regleringen. I stor utsträckning garanteras intäkterna genom ersättning från under- vägsavgifter.