sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Nämnden får alltså en egen ställning som be- slutsfattare, i stället för fullmäktige, inom ramen för det aktuella uppdraget. Nämndernas delegation innebär däremot enligt 6 kap. 33 § första stycket kommunallagen att delegaten, t.ex. en anställd, ges ett uppdrag att fatta beslut på nämndens vägnar. Formuleringen ger uttryck för att delegatens beslut i kommunallagens mening fattas av nämnden, d.v.s. delegaten fattar beslut i nämndens namn. Delegationens innebörd har betydelse bl.a. för möjligheterna att överklaga beslutet genom laglighetsprövning. Av 10 kap. 2 § kom- munallagen framgår nämligen att endast beslut av vissa kommunala organ, bl.a. fullmäktige och nämnder, får överklagas. Om t.ex. en anställd fattar beslut på en nämnds vägnar på grundval av dele- gering, är det dock rättsligt sett fråga om ett nämndbeslut.27 Fullmäktiges delegation av beslutanderätt till en nämnd innebär att fullmäktige avhänder sig egen möjlighet att besluta i frågan, om inte delegationen återtas. Ett återtagande kan ske när som helst. Ett beslut av nämnden fattat med stöd av delegation och som har bind- ande verkan för kommunen eller kan dock inte ändras i efterhand av fullmäktige. Motsvarande gäller för nämndernas dele- gation av beslutanderätt. Ett beslut som delegaten fattat med stöd av delegation kan alltså i princip inte återtas av nämnden. Däremot kan en nämnd när som helst återkalla ett uppdrag antingen 1990/91:117 s. 223. Kommuner och landsting i kris generellt eller för ett visst ärende.28 Nämnden kan även föregripa ett beslut i ett enskilt ärende genom att själv ta över ärendet och besluta. Beroende på vad saken gäller kan det också finnas möjlig- heter för nämnden att ompröva delegatens beslut. Omprövning kan dock inte ske om bundenhet uppkommit för kommunen eller landstingen gentemot annan. Vid beslut som är gynnande för en- skild finns endast begränsat utrymme för omprövning.29 Av 3 kap. 10 § kommunallagen följer att fullmäktiges möjlighet att delegera beslutanderätt är begränsad till att avse kommunens eller egna nämnder eller gemensamma nämnder för vilka kommunen eller är en av huvudmännen. Fullmäktige har alltså inte möjlighet att delegera sin beslutanderätt vare sig till andra interna organ eller till externa organ. En annan sak är att fullmäktige kan besluta att vården av kommunala angelägenheter ska överlämnas till juridiska personer eller enskilda individer enligt 3 kap. 16 § kommunallagen. Bestämmelsen gör det möjligt för fullmäktige att utforma den kommunala organisationen så att för- valtningen av ett visst verksamhetsområde sköts av ett kommunalt företag i stället för en nämnd. Vården av kommunala angelägen- heter kan också överlämnas till kommunalförbund eller ombesörjas av nämnder som är gemensamma för flera kommuner eller lands- ting. Ett visst utrymme för extern delegation av fullmäktiges beslut- anderätt synes följa av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i RÅ 1975 ref. 109. I fallet hade fullmäktige medgett ett kommunalt aktiebolag att indexreglera renhållningsavgifter. Fullmäktiges be- slut ansågs inte utgöra otillåten delegation av beslutanderätt. Dom- skälen är knapphändiga men avgörandet kan möjligen förklaras med att det inte var fråga om någon reell beslutanderättsdele- gation.30 I övrigt är extern delegation tillåten för fullmäktige endast enligt 6 kap. 3 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogen- heter.31 Bestämmelsen innebär att en kommun eller ett landsting 1990/91:117 s. 203. RÅ 2000 ref. 16. 30Kaijser och Riberdahl, Kommunallagarna II, 6 uppl., 1983, s. 250 f. 31Jfr 3 kap. 11 § kommunallagen. Kommuner och landsting i kris kan uppdra åt en arbetsgivarorganisation att reglera anställnings- villkoren för kommunens eller arbetstagare genom kollektivavtal. Den ger även möjlighet för kommunen eller lands- tinget att överlåta åt en nämnd som handlägger frågor om arbets- tagares anställningsvillkor att lämna ett sådant uppdrag. Med hänvisning till äldre rättspraxis har möjligheterna till extern delegation av fullmäktige, d.v.s. uppdrag åt utanförstående att besluta i fullmäktiges ställe, kommenterats i den juridiska littera- turen. Den slutsats som dragits är att extern delegation (frånsett sådana uppdrag som regleras i 6 kap. 3 § lagen om vissa kommunala befogenheter) inte anses tillåten ur besvärs-, offentlighets- och revisionssynpunkt annat än då uppdraget avser s.k. faktiskt hand- lande, enklare förvaltnings- och verkställighetsbestyr eller kan jäm- föras med rättegångs- eller skiljedomsuppdrag eller uppdrag att företräda en kommun vid entreprenad.32 Gemensamma nämnder kan delegera beslutanderätt till personer som är anställda av en av de samverkande kommunerna eller lands- tingen, oavsett om denna kommun eller detta landsting är värd för nämnden. Härutöver ger kommunallagen inga möjligheter för nämnder att delegera beslutanderätt till organ eller personer som inte är del av eller anställda av den egna kommunen eller lands- tinget. Viss speciallagstiftning innehåller dock regler om att be- slutanderätt kan överlämnas till anställda i andra kommuner eller landsting.33 12.8.2Beslut med stöd av fullmakt Allmänna regler om det civilrättsliga fullmaktsinstitutet finns i 10– 27 §§ lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område, avtalslagen. Avtalslagens regler inne- bär bl.a. att ett avtal som ombudet ingår med tredje man är omedel- bart bindande för huvudmannen om ombudet agerat i huvudmannens namn och inom fullmaktens gränser. Reglerna reglerar vidare bl.a. 32Kaijser och Riberdahl Kommunallagarna II, 6 uppl., 1983, s. 250. och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Kommuner och landsting i kris betydelsen av att ombudet agerat utanför sina befogenheter eller sin behörighet. Av 6 kap. 6 § första stycket kommunallagen framgår att styrel- sen får själv eller genom ombud föra kommunens eller talan i alla mål och ärenden om inte någon annan ska göra det enligt lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige. Bestäm- melsen behandlar styrelsens processbehörighet. I den juridiska litteraturen har anförts att bestämmelsen inte drar upp några klara gränser för användandet av fullmaktsinstitutet. Det har dock an- setts ligga i sakens natur att det måste vara fråga om partsärenden som är tvistiga eller där tvist kan uppstå, och att det är nödvändigt att tvisten utan onödigt dröjsmål avgörs med eller utan ingripande av domstol, myndighet eller skiljeman. I annat fall, har det ansetts, att en kommun skulle kunna avhända sig viktiga beslutsfunk- tioner.34 Det finns alltså möjligheter för kommuner och landsting att i vissa situationer använda sig av fullmakt i stället för delegering. Vid sidan av 6 kap. 6 § första stycket saknar kommunallagen bestämmelser om hur de kommunala organen kan använda sig av fullmaktsinstitutet. Det kan därför sägas vara i viss mån osäkert i vilken omfattning man på detta sätt kan gå förbi det kommunala delegationsinstitutet. I den juridiska litteraturen anges – mot bak- grund av syftet med kommunallagens delegationsbestämmelser – att det faktiska utrymmet där fullmaktsinstitutet kan tillämpas på det kommunala området troligen är begränsat och främst torde avse uppdrag att företräda kommunen/vid rättegångar och vissa förhandlingar.35 12.8.3Åtgärder av rent förberedande eller verkställande art Av kommunallagens förarbeten framgår att beslutsbegreppet i dele- gationsreglerna bara avser beslut i kommunallagens mening.36 Kännetecknande för sådana beslut anses vara bl.a. att det finns alter- lösningar och att beslutsfattaren måste göra vissa över- väganden eller bedömningar. Det konstateras vidare att det i den kommunala förvaltningen inte bara fattas beslut i lagens mening utan även vidtas en mängd åtgärder som är av rent förberedande eller verkställande art. En mycket stor del av den kommunala verk- 34Kaijser och Riberdahl Kommunallagarna II, 6 uppl., 1983, s. 494. 35Kaijser och Riberdahl, Kommunallagarna II, 6 uppl., 1983, s. 494 f. 1990/91:117 s. 204. Kommuner och landsting i kris samheten anses praktiskt sett kunna höra till området ren verk- ställighet. Som exempel på rent verkställande åtgärder anges avgifts- debitering enligt en fastställd taxa och tilldelning av daghemsplats enligt en klar turordningsprincip. Sådan verksamhet, där det alltså inte får finnas utrymme för självständiga bedömningar, anges nor- malt ankomma på de anställda. Rätten för de anställda att vidta så- dana åtgärder anses inte vara grundad på delegering utan följa av den arbetsfördelning mellan de förtroendevalda och de anställda som måste finnas för att den kommunala verksamheten ska kunna fungera. Kommunala tjänstemäns beslut av rent verkställande art kan anses vara grundade på en sorts tyst delegering.37 Gränsen mellan vad som utgör beslut i kommunallagens mening och ren verkställighet kan i praktiken vara svår att dra. 12.8.4Begränsar grundlagen överföring av beslutanderätt till extern part? Att den kommunala beslutanderätten enligt grundlagen ska utövas av folkvalda innebär att det krävs grundlagsändring för att införa regleringar som placerar den yttersta beslutanderätten i kommunerna hos något annat organ än fullmäktige. Den beslutanderätt som av- ses i regeringsformen gäller beslut av grundläggande karaktär eller av generell räckvidd, där det politiska momentet allmänt sett är dominerande. Fullmäktiges beslutanderätt i regeringsformens mening beskrivs i 3 kap. 9 § första stycket kommunallagen som beslut i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller . Att besluten enligt regeringsformen ska fattas av fullmäktige innebär att de överhuvudtaget inte kan delegeras. Att delegering inte kan ske ens till andra kommunala organ framgår också av 3 kap. 10 § kommunallagen. Undantag från fullmäktiges grundlags- fästa beslutanderätt i krigssituationer finns dock i 15 kap. 12 § regeringsformen. Fullmäktige beslutar emellertid även i andra ärenden än sådana som är av principiell beskaffenhet eller större vikt för kommunen. Med hänsyn till att fullmäktige ska besluta i frågor av stor betyd- else för den kommunala ekonomin, bör det ur ett grundlags- perspektiv kunna uppdras åt ett icke-kommunalt subjekt att besluta i mindre viktiga ekonomiska frågor. 37 , Intern kompetensfördelning, s. 152. Kommuner och landsting i kris kunna uppdra åt ett icke-kommunalt subjekt att besluta om mera rutinmässiga förvärv eller försäljningar av fastigheter, om upp- draget är begränsat till sitt omfång och förenat med lämpliga direktiv.38 Under motsvarande förutsättning bör en delegation även vara möjlig beträffande upptagande av lån, ingående av borgen och investering i byggnader. Är en taxa av mindre kom- munalekonomisk betydelse, och saknas det föreskrifter om att den ska fastställas av fullmäktige, kan beslutanderätten även där dele- geras.39 Beslutanderätten i kommunala styrelser och nämnder uppmärk- sammas inte i regeringsformen. Det finns alltså inte, som för full- mäktige, grundlagsregler som uttalar att just styrelser och nämnder ska fullgöra vissa kommunala uppgifter. Sammantaget innebär reglerna i regeringsformen att fullmäktiges centrala beslutanderätt inte kan delegeras eller på annat sätt över- föras till andra organ. Ur ett grundlagsperspektiv kan det emeller- tid inte sägas finnas några hinder mot att beslutanderätt i övrigt delegeras eller genom lagstiftning överförs till icke-kom- munala subjekt. I 12 kap. 4 § regeringsformen ställs dock krav på att överlämnandet av förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning ska ske med stöd av lag. 12.9.1.1 Krisbegreppens karaktär i lag och lagförslag Av den redogörelsen framgår att begreppet kris i ett kom- munalt sammanhang kan ha flera olika innebörder. Detta framgår också av den lagstiftning och de förslag till lagstiftning som berör frågan om kommunala kriser. Krisbegreppen definieras där ofta med utgångspunkt i de yttre omständigheter som orsakar svårigheter för en kommun. Det kan t.ex. röra sig om omständigheter såsom naturkatastrofer och ekonomiska problem, vilka utsätter kommunen för påfrestningar som kräver särskilda åtgärder av olika slag. Vid utformningen av lagstiftning med dessa krisbegrepp har ut- gångspunkten varit att kommunens demokratiska funktioner väsent- 38Se RÅ 1975 ref. 73, jfr RÅ 1991:60. 39Se Rispe, Karnov, kommentar till 3 kap. 9 § kommunallagen och 538 och RÅ 1974 A 1095. Kommuner och landsting i kris Att lagarna inte innehåller några regler om de yttre omständigheternas effekter på det politiska systemet i kommunen innebär alltså att lagstiftaren ytterst förutsätter att de folkvalda i kommunerna har möjlighet och vilja att föreslå åtgärder och fatta styrande beslut i dessa situationer. Lagstiftningen om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara utgör dock ett undantag från denna grupp eftersom den förutser politiska problem till följd av det yttre hotet. Den innehåller därför regler om de politiska organens funktion, t.ex. att kommunstyrelsen under vissa förutsättningar får besluta i full- mäktiges ställe och lättnader i beslutsförhetsreglerna för fullmäktige och styrelse. Sådana regler finns såvitt kommittén kan se inte i någon annan lagstiftning. 12.9.1.2 i direktivets mening Utmärkande för den form av kris som avses i kommitténs direktiv är att kommunen eller har svårt att upprätthålla en fungerande styrning av verksamheten. Enligt kommitténs uppfatt- ning innebär detta att beslutsförmågan i det politiska systemet har satts ur spel fullständigt eller i mycket hög grad. Vilka yttre omständigheter som ursprungligen kan ha försatt kommunens poli- tiska system i detta utsatta läge är enligt kommittén inte av någon avgörande betydelse. Med beslutsförmåga avser kommittén till att börja med förmågan att överhuvudtaget kunna fatta lagliga beslut. En grundläggande förutsättning för detta är att de beslutande organen är beslutsföra enligt kommunallagens regler. Beslutsförmåga avser vidare förmågan att fatta beslut av sådan kvalitet som krävs för att verksamheten i kommunen eller ska fungera. 12.9.2Krissituationer som omfattas av kommitténs uppdrag Kommitténs bedömning: Kommittén anser att styrningskris d.v.s. en situation där en kommun eller ett landsting får svårigheter att upprätthålla en fungerande styrning över den kommunala verksamheten, kan föreligga huvudsakligen i tre fall. Dessa fall är: 1. en politisk kris orsakad huvudsakligen av en eller flera Kommuner och landsting i kris 2.en renodlat politisk kris, 3.en akut ekonomisk kris. En kris i en kommun eller ett landsting som innebär att en fungerande styrning av verksamheten inte kan upprätthållas kan få mycket allvarliga konsekvenser för förutsättningarna att upprätt- hålla grundläggande samhällsservice. Sådan kris kan, som tidigare berörts, uppkomma av en rad olika orsaker och vara av mer eller mindre allvarlig art. Politisk kris orsakad av en eller flera yttre omständigheter I ena änden av skalan kan man placera situationer där de kommu- nala politiska organen överhuvudtaget inte kan fatta några beslut. Det kan här röra sig om lägen där allvarliga incidenter såsom natur- katastrofer, olyckor, attentat eller dylikt, medför att fullmäktige och styrelse är beslutsföra. Problem med beslutsförhet kan också uppstå om kommunen eller hamnar i en så hopplös situation att de förtroendevalda ger upp och avgår från sina uppdrag eller helt enkelt inte är närvarande vid fullmäktiges sammanträden. Utmärkande för denna grupp av situationer är att kommunen eller står utan legal företrädare. Möjlighet att fatta beslut saknas och det finns därför inte heller någon möj- lighet att få till stånd ett extra val enligt 5 kap. 5 a § kommunal- lagen. För den situationen, där beslutsförmåga helt saknas, finns det inga regler för hur kommunen eller ska styras. Allvarliga beslutsproblem kan även uppkomma när de beslutande organen formellt sett är beslutsföra. Starka motsättningar inom fullmäktige och nämnder med svårigheter att samla politiska majo- riteter för att kunna ta nödvändiga beslut kan också resultera i att kommunens beslutsförmåga blir satt ur spel. Politiska motsätt- ningar av detta slag skulle kunna vara av akut karaktär och även helt omöjliggöra beslutsfattande . Det är dock också tänkbart att problemen är av lågintensiv och långvarig karaktär och att beslut visserligen kan fattas, men det inte går att samla någon majoritet runt långsiktiga beslut som är nödvändiga. Kommuner och landsting i kris kommunen eller befinna sig i en obeståndsliknande situation som omöjliggör en fungerande styrning av den kommu- nala verksamheten. Gemensamt för dessa krissituationer är att kommunen eller lands- tinget fortfarande representeras av legala företrädare som formellt sett kan fatta beslut. Det finns därför, i vart fall teoretiskt sett, någon som kan agera i en krissituation, t.ex. genom att konstatera att en kris föreligger och framställa en begäran om hjälp utifrån. Inte heller för dessa situationer finns det några särskilda regler. Tillstånd där kommunen eller kan betala sina skulder torde enligt kommitténs uppfattning ofta innebära att de ekonomiska förutsättningarna för en fungerande styrning av verksamheten saknas. Ett obeståndsliknande läge i en kommun eller ett landsting kan alltså, trots att de politiska organen fungerar och kan fatta beslut, tänkas medföra en krissituation där en funge- rande styrning av verksamheten inte kan upprätthållas. Två grund- läggande förutsättningar för en fungerande styrning på den kom- munala nivån synes därför vara att det politiska systemet har till- räcklig beslutsförmåga och att den kommunala ekonomin inte är utslagen. Det finns inga regler som är särskilt avsedda att avhjälpa allvarliga ekonomiska kriser i kommuner och landsting. Kommittén anser sammanfattningsvis att upprätthållandet av en fungerande styrning förutsätter att kommuner och landsting dels har tillräcklig formell och politisk förmåga att fatta nödvändiga beslut, dels förmåga att betala sina ekonomiska förpliktelser. En eventuell reglering för att hantera styrningskriser bör därför göras tillämplig när någon av dessa förutsättningar brister. 12.9.3Behovet av att skapa en lagstiftning för hantering av styrningskriser Kommuner och landsting som befinner sig i allvarliga styrnings- kriser kan i många fall antas vara beroende av att få hjälp från utom- stående aktörer för att reda upp sin situation. Det får alltså ur kom- munal synvinkel anses finnas ett behov av åtgärder i sådana lägen. För att invånarna ska garanteras en grundläggande nivå av service Kommuner och landsting i kris och fungerande demokrati kan också staten, som ytterst ansvarig för landets medborgare, tänkas behöva verktyg för att hantera kriser på den kommunala nivån. Kommittén kan konstatera att dessa två behov kan sammanfalla men de kan också vara motstridiga. Typiskt sett borde kommunernas behov vara störst vid renodlade politiska eller akuta ekonomiska kriser medan statens behov borde vara störst vid politisk kris orsakad av en eller flera yttre omständigheter som innebär att det inte finns någon legal företrädare eller formell styr- ningsförmåga. Enligt direktivet ska kommittén analysera behovet för staten av nya möjligheter att hantera allvarliga styrningskriser och, om sådant behov föreligger, lämna författningsförslag. En eventuell reglering får inte innefatta några ändringar av regeringsformens reglering av det kommunala självstyret. Förslaget får inte heller utformas så att det i sig innebär ökade statliga utgifter. Att ett förslag om nya möjligheter till statlig krishantering i sig inte får innebära ökade statliga kostnader begränsar utrymmet för vad som kan omfattas av en reglering. En regleringsmodell som innefattar inrättandet av en ny permanent förvaltningsmyndighet, som i exempelvis förslaget om inrättandet av ett kommunalekono- miskt råd, kan därför inte anses vara en framkomlig väg. 12.9.4Det kommunala behovet av en krislagstiftning Kommitténs bedömning: Kommittén anser att det redan i dags- läget är möjligt för staten att bistå kommuner och landsting med rådgivning och medling, varför det inte krävs någon lagstiftning för detta. Det föreligger inte heller något behov som motiverar en lagstiftning som möjliggör att kommuner och landsting delegerar vissa uppgifter till staten. Kommittén har tidigare konstaterat att regleringar där den grund- läggande kommunala beslutanderätten övertas av staten inte ryms inom regeringsformens regler om den kommunala självstyrelsen (avsnitt 12.6.1). Eventuella åtgärder måste i stället väsentligen bygga på att kommuner och landsting lämnar sitt samtycke. Kom- mitténs utgångspunkt är att statens åtgärder i förhållande till kris- drabbade kommuner och landsting huvudsakligen måste ske genom Kommuner och landsting i kris att staten i någon form erbjuder rådgivning och annan hjälp som behövs för att krisen ska få en långsiktig lösning. Vilka åtgärder som behövs i en viss styrningskris beror på krisens karaktär. Har krisen väsentligen ekonomiska orsaker kan styr- ningsproblemen sannolikt lösas genom åtgärder inriktade specifikt på det området. Är svårigheterna att styra kommunen eller lands- tinget kopplade till problem inom de beslutande organen och det inte finns några konkreta yttre problem som kan sägas ha orsakat dessa, kan behovet av åtgärder se annorlunda ut. De åtgärder som kan behövas för att komma till rätta med styrningsproblem spänner därför över många olika områden. Vid en politisk kris kan det förväntas uppkomma låsningar mellan aktörerna i en kommun eller ett landsting som är svåra för de inblandade parterna att lösa på egen hand. Lösningarna som står de förtroendevalda till buds kan då vara begränsade av exempelvis grundläggande vallöften och överenskommelser med andra politiska partier. Föreligger det motsättningar mellan olika politiska partier eller grupper av partier skulle medling genom en utomstående part kunna vara en lämplig åtgärd. En utomstående part skulle också kunna bistå parterna i arbetet med att forma en styrande majoritet och undersöka förutsättningarna för att få till stånd ett extra val om detta skulle framstå som lämpligt. Sammantaget får behovet av åtgärder i form av rådgivning, med- ling m.m., antas vara stort bland kommuner och landsting som be- finner sig i en styrningskris. Emellertid torde staten ha stora möjligheter att hjälpa kommuner och landsting i kris på detta sätt, t.ex. genom att bilda tillfälliga hjälporgan när behovet uppstår. Kommittén menar att det inte möter några hinder att regeringen tillsätter organ liknande den tidigare Kommundelegationen för att bistå den kommunala nivån. Sådana delegationer skulle sannolikt kunna tillsättas med kort varsel och uppdraget utformas efter be- hoven i det enskilda fallet. Enligt kommitténs uppfattning kan det mot denna bakgrund inte sägas finnas något större behov av att i lagstiftningen skapa särskilda former för statlig rådgivning m.m. till kommuner och landsting i kris. Trots detta anser kommittén att det ändå finns skäl att ytter- ligare analysera för- och nackdelar med en lagstiftning. När en styrningskris är kopplad till problem i styrelser och nämnder kan fullmäktige behöva överföra beslutanderätt till ett stat- ligt organ. En möjlighet för kommuner och landsting att överföra viss beslutanderätt till ett statligt organ måste regleras i lag. Kommuner och landsting i kris I de flesta fall kan det förväntas vara så att kommunen eller , trots styrningskrisen, i hög grad har förmåga att genom- föra åtgärder som ett statligt tillsatt organ föreslår, med hjälp av sin egen förvaltningsorganisation. I fall av mycket allvarlig kris kan beslutsfattandet i förvaltningsorganisationen dock tänkas vara så försämrat att nödvändiga åtgärder inte kan genomföras med den effektivitet som krisen kräver.