sou · H0B339d3 · 2012-06-14 00:00:00 — I det pågående forskningsprojektet kommer sådana kostnader att flyttas och karaktäriseras som produktionsstöd. redovisas kostnader mot ett mycket stort antal objektnummer och prestationer i Agresso, och genom att summera dessa kostnader fås den totala belastningen på varje objekt. Beskrivningen ovan reser vissa frågor avseende vad som ska innefattas i ett objekt, framför allt om man ska räkna in såväl produktionsstöd som själva entreprenadkostnaden. Det som torde vara mest betydelsefullt för att genomföra produktivitetsmätningar är emellertid att följa en enhetlig definition. Medan sätt att använda Agresso ger god grund för att följa upp kostnader för varje produkt som levereras ger ekonomiredovisningen inte utrymme för att beräkna den prestation som utförts. För detta ändamål måste man i stället utnyttja andra system för informationsinsamling, och då närmare bestämt den information som ingår som en del i de upphandlingar som genomförs. Upphandlingar av entreprenadåtgärder baseras på ett förfrågningsunderlag som beskriver den verksamhet som ska utföras. För de upphandlingar som genomförs som utförandeentreprenader utgör en mängdbeskrivning av den typ som beskrevs i tabell 1 en central komponent. Där framgår också implicit eller explicit omfattningen av det uppdrag som ska utföras. Detta kan exempelvis vara kvadratmeter eller löpmeter väg för de prestationer som avser vägbyggnad i tabell 3, kvadratmeter cirkulationsplats eller parkeringsficka etc. För varje prestation måste man därför slå fast vilket kvantitetsmått som är relevant. Det är också möjligt att koppla samman upphandlingar med kostnadsutfallet från Agresso. Detta görs via objektnumret. Samtliga upphandlingar ska således diarieföras och av diariet framgår vilket objekt som en upphandling avser. sätt är det alltså möjligt att skapa en specifikation av prestationen som därefter kan kopplas till kostnaderna för att genomföra projektet. Det finns åtminstone två principproblem att ta ställning till i detta arbete. Det första är att det projekt som slutligen kommer att genomföras inte fullt ut överensstämmer med den beskrivning som görs i samband med upphandlingen. Allt som oftast beställs således fler arbetsuppgifter än vad som framgår av det ursprungliga förfrågningsunderlaget. En väg som ursprungligen skulle vara kanske efter en tilläggsbeställning i stället blir . Det leder då fel att i beräkningen av produktivitet ta en kvot mellan hela objektkostnaden och den ursprungliga kvantiteten. använder sig emellertid av ett projektledningssystem där sådana förändringar löpande registreras. Det är därför möjligt att inom ramen för arbetet med att samla information om objekten registrera också de förändringar som görs av omfattningen av de arbetsuppgifter som slutligt kommer att genomföras. Ett andra principproblem har att göra med att två projekt som tillhör samma prestationskategori ändå kan skilja sig åt. Två lika långa mötesfria landsvägar av typ 1 (prestation 22251) – dvs. så kallad två-plus-ett-vägar av den typ som byggs mycket ofta – kan exempelvis skilja sig åt med avseende på antalet trafikplatser eller beroende på i vilken typ av terräng de byggs. Kostnaden för de två lika långa mötesfria landsvägarna kan också skilja sig åt beroende på när och hur de upphandlades. För att på ett rättvisande sätt kunna följa produktivitetsutvecklingen, och framför allt för att undvika att man observerar en positiv eller negativ utveckling som egentligen beror på slumpmässiga variationer i dessa avseenden, finns det ett behov av att kunna registrera egenskaper av denna art. Det går emellertid för långt för att här klargöra på vilken ambitionsnivå man ska lägga sig i dessa avseenden. Mycket talar också för att kostnadsuppföljningar inom ramen för de prestationer som använder utgör en god utgångspunkt för produktivitetsmätningen. I bilaga A beskrivs det arbete som utförs i ett av VTI:s bakomliggande forskningsprojekt, specifikt vad avser väginvesteringar. Ett syfte är att i detta arbete försöka koppla samman den kostnad som kontrakteras i samband med en upphandling med det faktiska kostnadsutfallet. Objektnumret är då – på det sätt som beskrivits – det instrument som används för att koppla samman de olika observationerna. Av bilagan framgår också den information som registreras om de upphandlade projekten och om de anbud som lämnas. Med stöd av denna information är avsikten bland annat att försöka finna förklaringar till de skillnader som kan visa sig uppstå mellan kontrakterad ersättning och faktisk utbetalning. Det har inom ramen för detta projekt inte funnits utrymme för att detaljstudera det sätt på vilket registrerar kostnader för byggentreprenader. Också använder sig emellertid av ekonomisystemet Agresso. Även om kodningen görs på ett annorlunda sätt talar därmed det mesta för att principresonemangen är överförbara från vad som sagts om olika system. I arbetet med det bakomliggande projektet har det emellertid visat sig att inte använts sig av någon motsvarighet till objektnummer. Det tycks därför inte vara möjligt att koppla samman kostnader med de prestationer som utförs. Detta förhindrar givetvis inte att man på ett förhållandevis smidigt sätt kan utveckla en sådan informationsinsamling om detta befinns lämpligt. 5.2 Drift- och underhållsåtgärder I ett annat av de bakomliggande forskningsprojekten har användning av Agresso för att analysera kostnadsutfall för drift och underhåll studerats ingående. Detta görs mot bakgrund av den konkurrensutsättning av drift och underhåll som påbörjades . Huvudsyftet med konkurrensutsättningen var att effektivisera utförandet och fram till har ett femtiotal entreprenader handlats upp i konkurrens. För att få en rimlig struktur på verksamheten är dessa kontrakt så stora att utförarna kan tillgodogöra sig stordriftsfördelar i verksamheten och likaså sträcker sig kontrakten för att skapa stabilitet. Upphandlingsformerna och konkurrenstrycket varierar och rum, vilket förmodligen påverkar de kostnader som får betala för utförandet. På det sätt som behandlas i avsnitt 4 ovan finns också en uppdelning mellan reglerbara (R) och oreglerbara (OR) mängder som påverkar kostnadsanalysen. R- och OR- mängder är i princip rörliga respektive fasta delar i ett kontrakt. OR-mängderna är kopplade till funktion och är en fast ersättning som betalas ut oberoende av utfört arbete. Tilläggsbeställningar förekommer och hanteras i särskild ordning. SOU 2012:39 Bilaga 3 Från diskussioner med handläggare framgår att den fasta kostnaden (OR-delen) schablonmässigt har fördelats ut på bandelsnivå, utan direkt koppling till utfört arbete. Principen i konkurrensutsättningens inledande skede var att man i början av ett kontrakt gjorde en bedömning av vilket arbete som förväntades på olika delar och sedan fördelade kostnaderna efter den bedömningen alternativt efter antal spårmeter per bandel. har den principen förändrats och sker fördelningen i stället. Man tar också entreprenören till hjälp på den punkten vilket bör ge en mer korrekt fördelning av OR-mängderna. Bedömningen är att perioden kan innehålla regionspecifika allokeringslösningar. Totalt omfattar OR-delen cirka 1/3 av hela budgeten för drift, underhåll och reinvestering som allokeras till bandelsnivå. En förändring gjordes 2008 som innebar att redovisning konsoliderades till att avse ett enda företag. var det en uppdelning i fem regioner och ett huvudkontor som sedan grupperades till en koncern. Allt som inte är funktionsstyrt är rätt redovisat på bandelsnivå , men det är en annan förändring som påverkar nivån på redovisade kostnader. redovisas bara rena entreprenadkostnader. fanns även en del av förvaltarens interna kostnader med i redovisningen (enligt uppgift med varierande omfattning och totalt ). Således är det en generell nivåsänkning . En viktig detalj är att man kan identifiera underhållskontrakten direkt i Agresso, vilket förenklar ett eventuellt kostnadsuttag på kontraktsnivå. En ytterligare komplikation som vi har noterat är att kontraktsområden kan ha ändrats mellan två upphandlingar, d v s bandelar har lagts till och dragits ifrån. Kontrakten löper även över perioder som inte sammanfaller med kalenderåret, vilket gör att årsvis information blir svårare att använda. Lägg därtill en ny kontoplan som följde med förändringen 2008 och ytterligare svårigheter kan skönjas. Den samlade bilden är att det är relativt enkelt att ta fram kostnadsdata på bandelsnivå ur Agresso. VTI har gjort detta för omkring 2000-talets början, dvs. VTI har även data , men dessa är inte nyttjade . Problemet förefaller inte vara tillgången, utan den bristande konsistensen i data där man gått från eget utförande till upphandling av utförande, schablonmässigt allokerat kostnader ut i nätet och bytt redo- är det inga problem att köra ut kostnadsdata baserat på olika verksamhets- och finansieringskoder, men då kvarstår problemen med upphandlingarna. är det andra indelningar som gäller och vi har inte lyckats reda ut hur jämförbarheten över tiden ska kunna säkerställas. I forskningsprojektet studeras möjligheten att hämta ut information för att matcha den mot de kontraktstider som gäller. Alternativt ska analyserna bedrivas på kontraktets hela omfattning, men då är antalet observationer begränsade till ett femtiotal upphandlingar som genomförts sedan konkurrensutsättningen. Det finns med andra ord en stor statistisk fördel om kontraktsinformationen kan kopplas till bandelsnivån för efterföljande analyser. För att kartlägga tillgången på information som direkt eller indirekt kan ha betydelse för kostnads- och prestationsmätningar har ett antal datasystem inventerats med fokus på innehåll och tidsfönster. Den beskrivning som finns i bilaga B syftar inte till att vara heltäckande, men de olika systemen utnyttjas inom sektorn mer eller mindre regelbundet i det vardagliga arbetet. Egna reflektioner görs i anslutning till respektive system. Följande system beskrivs: Trafikdata B1, infrastrukturdata B2, spårläges- och kontaktledningsdata B3, besiktningsanmärkningar B4, felrapportering B5, förseningsdata B6, ett analyssystem för drift och underhåll där data från olika system förts samman i B7 och avslutningsvis möjligheten att koppla väderinformation från till den information som har B8. Strategi för produktivitets- och kostnadsuppföljningar En utgångspunkt för arbetet med att mäta produktivitet och att göra kostnadsanalyser är att man så långt som möjligt bör använda den information som redan samlas in. Ett uppenbart skäl är att detta sparar (administrations-) kostnader. Väl fungerande rutiner innebär dessutom att man slipper ställa nya krav på verksamhetsutövarna att registrera uppgifter. Ett fortsatt arbete med löpande mäta produktivitetsutvecklingen bör därför inriktas mot att säkerställa att de olika systemen ska kunna prata med varandra. De inventeringar som genomförts pekar på ett antal praktiska frågor som måste lösas för att utnyttja information ur de olika system för informationsinsamling som används i väg- och banhållningen. Det är emellertid uppenbart att har tillgång till en stor mängd information som är relevant för att följa upp verksamheten och för att mäta produktivitet. användning av objektnummer pekar också på de möjligheter som finns att koppla samman kontrakterade kostnader med kostnadsutfall. Som framgått av den tidigare framställningen ger produktivitetsmätningen inga indikationer på vad som kan förklara positiva eller negativa trender. Fortsättningsvis hanteras detta genom att i avsnitt 6.1 behandla den löpande registreringen av nyckeltal medan djupare analyser av orsakssamband och åtgärdsanalyser, i synnerhet när detta avser förändringar över längre tidsperioder, behandlas i avsnitt 6.2. Huvudslutsatsen av de tidigare resonemangen är att styckkostnad kan användas som en indikator på produktivitet. Denna styckkostnad byggs upp av de grundläggande byggstenarna i verksamhet, dvs. de kontrakt som reglerar de olika arbetsuppgifter som ska genomföras. Arbetsuppgifternas natur varierar emellertid, varför man också måste göra en åtskillnad mellan styckkostnadens natur för respektive typ av uppdrag. Styckkostnaden för investeringar respektive DoU byggs därför stegvis upp enligt följande principiella gång: 1.För varje kontrakt för en investering eller ett DoU-uppdrag registreras tre uppgifter: a.Kostnad för kontraktet. b.Vilken typ av åtgärd som uppdraget avser. Begreppet prestation har exempelvis av använts för att ange om det är en motorväg, två-plus-ett väg, gång-och cykelväg etc. som byggs. Mycket talar för att antal kvadratmeter beläggning som läggs ut utgör en bra första approximation på hur stort ett uppdrag är, men denna fråga bör studeras ytterligare. d.Styckkostnaden utgörs av kvoten mellan kostnad och kvantitet för varje prestation. 2.För varje prestation viktas observationen från de enskilda kontrakten samman, exempelvis med kontraktets relativa storlek som vikt, till en enda styckkostnad för prestationen. På detta sätt får man en observation av den samlade produktiviteten/styckkostnaden för varje prestation. 3.Om man så önskar kan man också vikta samman styckkostnaden för samtliga prestationer till en enda styckkostnad. Steg 1 ovan resulterar alltså i en kostnad per kvadratmeter6 för de olika kontrakt som har ingåtts för att bygga gång- och cykelvägar. Denna kostnad kan användas för jämförelser mellan olika regioner. På motsvarande sätt kan man studera hur styckkostnaden för samtliga kontrakt av denna art utvecklas över tiden. Principerna kan också tillämpas för uppföljningen av drift- och underhållsåtgärder. Också i detta fall registreras den årliga kostnaden för varje kontrakt. Kontraktet omfattar åtgärder i ett väg- eller järnvägsnät med någon viss storlek. Man behöver således bestämma sig för hur detta mäts och eventuellt också hur man ska kunna hantera kvalitetsvariationer över tiden. På samma sätt som tabell 4 gör en åtskillnad mellan olika prestationer kan det finnas anledning att hålla isär drift- och underhållskontrakt som skiljer sig åt i substantiell bemärkelse. Tabell 4 ger en principiell beskrivning av hur produktiviteten i infrastrukturhållningen kan mätas. Utgångspunkten är den sammanlagda kostnaden för varje objekt ( Kij ) och den prestation som arbetet inneburit ( qij ). Detta ger sammantaget ett mått för produktiviteten eller kostnader per meter etc. för just detta objekt som genomförts som prestation j. För samtliga objekt av typ j är det möjligt att väga samman de enskilda måtten till en sammanvägd produktivitet, Pj. I exemplet i tabellen har objekten vägts samman med den relativa storleken på de kostnader som lagts ner (Ki/K). På motsvarande sätt kan samtliga projekt, adderade över samtliga prestationer, vägas samman till ett enda värde för produktiviteten. 6 Utgångspunkten här är att antalet kvadratmeter beläggning ger en rimlig approximation av hur stor en anläggning är. I det fortsatta utvecklingsarbetet finns det anledning att undersöka om det finns andra kvantifieringar som bättre fångar storleken på de olika åtgärderna. Man bör emellertid notera värdet av att kunna använda ett och samma kvantitetsmått för samtliga typer av åtgärder/prestationer; detta gör det möjligt att i den statistiska resultatanalysen närma sig förklaringar till den utveckling som observeras. K j q j P j K j / q j q j P j K j / q j P j P j * (K j / K) – kostnad för projekt i, prestation j; – kvantiteten av varje projekt i för prestation – produktivitet för projekt i som genomförs som prestation j;Pj – genomsnittlig produktivitet för samtliga projekt som genomförts med prestation j: P – genomsnittlig produktivitet för samtliga projekt. 6.2 Analyser av orsakssamband Som tidigare framhållits ger produktivitetsanalysen ett underlag för att observera om utvecklingen går i positiv eller negativ riktning. Det är däremot inte möjligt att med enbart ett sådant material förklara trender. De nyckeltal som skisserats ovan är därför den grundläggande information som behövs för att genomföra löpande temperaturmätningar medan diagnoser kräver mera systematiska analyser. Ett första steg för den djupare analysen är att löpande, dvs. år , uppdatera databasen med nyckeltal. Man kommer på så sätt att successivt få allt fler observationer, något som gör det möjligt att analysera materialet statistiskt. Förekomsten av allt fler projekt av delvis disparat natur innebär att mycket specifika förhållanden för enskilda projekt kommer att utgöra endast en mindre del av helheten. Ju fler observationer som finns, desto bättre är därför förutsättningarna för att med ekonometrisk metod försöka förstå om, och i så fall hur olika bakomliggande variabler påverkar den utveckling man observerar. En sådan analys bör också utformas för att testa hypoteser av betydelse för den framtida hanteringen av upphandlingar, avtals- och projektutformning och andra variabler som i sin roll som köpare av tjänster och produkter förfogar över. För att möjliggöra sådana analyser är det angeläget att systematiskt sammanställa information om projekten och dess egenskaper. Ju mer fullständig bild man kan ge av de olika projekten, desto bättre möjlighet har man att i den statistiska analysen kontrollera för dessa egenskaper och på så sätt avgöra om sådana förklaringar påverkar kostnadsutfallet. En central mekanism för att åstadkomma detta är att göra det möjligt att länka samman information om projekt mellan de olika system som används. I bilaga C presenteras en önskelista på information som är värdefull för att analysera kostnaderna för vidmakthållande av järnväg. Det är inte möjligt eller ens lämpligt att här detaljredovisa vilka analyser av nu angiven art som bör genomföras. Utformningen av analyserna bör i stället utgå från de problem man noterar i den löpande uppföljningen. Det visar sig dessutom ofta att när arbetet med en analys påbörjas så växer tänkbara problemställningar och lösningsansatser fram så att säga av sig själv. Det är emellertid möjligt att peka på några olika typer av frågeställningar som kan besvaras i den djupare analysen. Hur påverkas kostnaderna för att genomföra en verksamhet av olika yttre omständigheter? Som redan framhållits är det angeläget att registrera så mycket information om projekten som möjligt för att kunna avgöra hur sådana förhållanden påverkar kostnaderna. Förutom att ha mått på projektens omfattning kan också de geotekniska förutsättningarna – dvs. om projekt byggs på berg, sand eller över sankmarker – påverka kostnadsutfallet. Likaså torde mängden konstbyggnader (broar, kulvertar etc.) och trafikplatser på större investeringar påverka kostnadsutfallet. Den statistiska analysen kan avslöja om sådana variabler påverkar kostnaderna på ett systematiskt sätt och, om svaret är jakande, hur betydelsefull påverkan är. Hur påverkas kostnaderna av olika sätt att utforma upphandlingarna? Det är möjligt att använda sex olika upphandlingsformer i LOUs bemärkelse och man kan upphandla över eller under tröskelvärdet; är detta något som påverkar kostnadsutfallet? Är det möjligt att se något samband mellan antalet anbudsgivare i upphandlingen och kostnadsutfallet? Om svaret är jakande, är det möjligt att identifiera under vilka omständigheter det inkommer fler eller färre anbud och på så sätt dra slutsatser om hur upphandlingen bör genomföras för att påverka kostnaderna för framtida upphandlingar? Hur påverkas kostnaderna av valet mellan olika entreprenadformer? För att testa hypoteser om entreprenadformens betydelse behöver man jämföra projekt som upphandlas som total- och utförandeentreprenad liksom andra avtalsformer som prövas. I en sådan jämförelse är det också angeläget att registrera kostnaderna för den projektering som föregår utförandeentreprenaden eftersom projekteringskostnaden ingår som en del av totalentreprenaden. En komplementär analys, som egentligen följer naturligt från den informationsinsamling som diskuterats i avsnitt 5, är att jämföra kostnadsutfallet med det avtal som ursprungligen tecknades för ett projekt. Tabell 2 innehåller två objekt som båda genomförts av till en kostnad av 1,9 respektive . Det kan vara intressant att jämföra detta med de avtal som ursprungligen tecknades för att bedöma om utfallet skiljer sig från den ursprungliga tanken. Det är självfallet viktigt att i sådana jämförelser endast jämföra den delen av objektkostnaden som avser entreprenörens ersättning med det avtal som ursprungligen tecknades. En förklaring till betydande kostnadsöverskridanden kan vara att beställaren gjort tilläggsbeställningar, dvs. att man köpt fler tjänster än vad som var tanken då avtalet ursprungligen skrevs under. har använt ett projektledningssystem som bland annat redovisar sådana avvikelser. Genom att följa upp ett större antal projekt som slutförts och jämföra detta med den ursprungliga projektkostnaden är det möjligt att fördjupa analysen av de avvikelser som förekommer mellan kostnader ex ante och ex post. Information som registreras om Den information som bedömts relevant för att analysera genomförande av upphandlingarna härrör från två olika dokument. Det ena är det protokoll som upprättas i samband med att en utvärdering offentliggörs, dvs. som pekar ut den vinnande anbudsgivaren. Det andra dokumentet är den mängdförteckning som åtföljer huvuddelen av de projekt som upphandlas. I den följande beskrivningen av det insamlade materialet görs en distinktion mellan om informationen härrör från protokoll (VV) eller om vi i projektet själva har gjort klassificeringen (P). baseras klassificeringen på material från som vi själva har tolkat (VV/P). Inledningsvis beskrivs egenskaperna hos det projekt som upphandlas varefter den registrerade informationen om lämnade anbud specificeras. Upphandlings-ID; Region, Årtal, Diarienummer (VV/P): Varje upphandling ges ett upphandlings-ID som består av region (1 Norr, 2 Mitt, 3 , 4 , 5 Väst, 6 Sydöst, 7 ), årtal (t.ex. ) och ett diarienummer (ett löpnummer). 72000375 är således en specifik upphandlings-ID för ett projekt som genomförts i med löpnummer 375. I det följande används denna upphandling som exempel. Benämning (VV): beskriver varje projekt med några enkla ord. Upphandlings-ID 72000375 avser Väg E22 mellan Gårdstånga – Hurva. Objektnummer (VV): När en entreprenad upphandlas utgör detta i princip slutet av en mer eller mindre lång planerings- och beslutsprocess. Första gången en projektidé formuleras och en förstudie påbörjas tar man ut ett objektnummer. Förstudien ges ett diarienummer men detta och alla kommande analyser och upphandlingar av just denna fråga har ett och samma objektnummer. Upphandlings-ID 72000375 har objektnummer 1088. Övriga noteringar (P): Här görs noteringar av förhållanden som avviker från vad som i övrigt sägs. Framför allt avser detta om valet av utförare har baserats på annat än pris. I det specifika exemplet har av värderingen baserats på någon kvalitetsaspekt. Typ av upphandling (VV): Enligt finns sex olika upphandlingsformer; öppen, förenklad, selektiv, direkt, förhandlad och urvalsupphandling. Upphandlings-ID 72000375 är en selektiv upphandling. Typ av entreprenad (VV): Trafikverken kan använda sig av olika typer av entreprenader för att upphandla projekt. Dessa skiljer sig åt med avseende på hur uppdraget definieras (om man köper input/aktiviteter eller output/en färdig anläggning), ersättningsform, (fast pris eller styckpriskontrakt), och avtalsinnehåll och - längd (projektering, byggande, drift och underhåll). Följande kategorier finns: Utförandeentreprenaden (UE, gick tidigare under benämningen generalentreprenad, GE) avser genomförande av ett byggprojekt och baseras på ett pris för varje aktivitet som utförs; före det att man tecknar avtal med en byggare om en utförandeentreprenad har man upphandlat en projektering. Totalentreprenad (TE) avser både genomförande av projektering och byggnation och baseras på ett fast pris.