sou · H0B322 · 2012-05-02 00:00:00 — Ytterligare vargar har vandrat in i norra men dessa har inte nått den mellansvenska vargpopulationen bl.a. på grund av omfattande problem för renskötseln. Denna mycket begränsade invandring har inneburit att den höga graden av inavel som finns inom den skandinaviska vargstammen inte har minskat i tillräcklig omfattning. Regeringen förbereder olika åtgärder för att påtagligt minska inavelsgraden i populationen bl.a. genom att aktivt plantera in vargar med östligt ursprung . Sådan inplantering får dock ses som en engångsåtgärd. För att efter genomförd inplantering bevara vargstammens genetiska status och säkra att vargstammen är långsiktigt livskraftig bedömer forskare att efter genomförd inplantering så behöver en till två nya vargar per femårsperiod komma i kontakt med den skandinaviska vargpopulationen och reproducera sig. För att säkerställa detta är det nödvändigt att antingen vidta åtgärder så att naturligt invandrade vargar kan passera renskötselområdet utan att orsaka skador eller att vidta åtgärder som säkerställer att eventuella skador för renskötseln minimeras och kompenseras. Det kan t.ex. röra sig om tillfälliga korridorer för att underlätta att varg vandrar ner till . Det kan även vara frågan om höjd ersättning till en sameby där en varg uppehåller sig eller icke återbetalningsbart bidrag för förebyggande åtgärder, exempelvis flyttning av en renhjord när en varg befinner sig i en sameby. Utredaren ska analysera och föreslå åtgärder för att underlätta att naturligt invandrade vargar med östligt ursprung når den mellansvenska vargpopulationen med minimerad skadenivå för renskötseln. Utredaren ska redovisa samhällsekonomiska konsekvensanalyser av förslagen. För eventuella förslag med statsfinansiella konsekvenser ska även finansieringsförslag lämnas. Samråd ska hållas med berörda myndigheter och organisationer, särskilt företrädare för rennäringens intressen. Förslagen ska redovisas i slutbetänkandet . (M 2010:02) Förkortad tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om att utvärdera målen för rovdjursstammarnas utveckling (dir. 2010:65). Uppdraget ska i stället redovisas . Acceptans genom medbestämmande? En analys av regional rovdjursförvaltning 2007–2011 /2008 genomförde vi intervjuer med tjänstemän och representanter för naturvårds- och jaktintresset1 i de regionala rovdjursgrupperna (RRG) i 11 län, till övervägande del belägna i det mellansvenska området. genomfördes en uppföljande studie i vilken tjänstemän samt naturvårds- och jaktintressets delegater i de inrättade viltförvaltningsdelegationerna (VFD) intervjuades enligt i stort sett samma frågemall. studie kompletterades med en e-enkät till samtliga delegater i viltförvaltningsdelegationerna i de 11 län som ursprungligen ingått i studien. Med reservation för att förflutit sedan 2010 års reform ger detta underlag goda möjligheter att jämföra de regionala rovdjursgrupperna med de viltförvaltningsdelegationer som inrättades i deras ställe, och kan på så sätt användas för att dra slutsatser om reformens effekter. Enkätundersökningen möjliggör dessutom vissa generaliseringar angående förhållandena inom viltförvaltningsdelegationerna, även om urvalet av län är begränsat. Utifrån detta material har vi av rovdjursutredningen (M 2010:02) ombetts 1) analysera huruvida syftet med viltförvaltningsdelegationerna har uppnåtts samt 2) utvärdera styrkor och svagheter med den nuvarande institutionella konstruktionen. Vi har därtill ombetts diskutera eventuella alternativa institutionella lösningar för rovdjursförvaltningen om syftet ej skulle anses uppnått. Vi tolkar inrättandet av viltförvaltningsdelegationer som ett led i en strävan att öka acceptansen för rovdjuren genom att stärka rovdjurspolitikens legitimitet på lokal nivå. En ny rovdjursförvaltning (Prop. 2008/09:210) kan huvudsyftet med viltförvaltningsdelegationerna därför sägas vara att åstadkomma en utökad regionalisering av ansvar samt möjliggöra lokalt inflytande genom deltagande i och inflytande över förvaltningen. I relation till dessa målsättningar visar vår undersökning att: Jämfört med de regionala rovdjursgrupperna finns inga markanta förbättringar vad gäller den sammanlagda graden av upplevd legitimitet, men heller inga försämringar. Det finns däremot vissa tecken på kvalitativa skiftningar i legitimitetsgrunden. Inom VFD tycks legitimiteten ha ökat för rovdjurspolitiken i allmänhet, men däremot har implementeringen av 1 Jakt- och viltvårdsintresset är i denna rapport förkortat till jaktintresset. VFD-reformen lett till besvikelse över delegationernas begränsade mandat och därmed också till en legitimitetsförlust för rovdjurspolitikens regionala organisering samt för centrala förvaltningsorgan inom detta område. Det finns tecken på att VFD-reformen medfört en professionalisering av den regionala vilt- och rovdjursförvaltningen, dels i bemärkelsen att intresserepresentanter i högre grad än tidigare uppfattar sig själva som myndighetsutövare, dels i att delegater i större utsträckning än har en etablerad anknytning till de intresseorganisationer de representerar. Jämfört med de regionala rovdjursgrupperna erbjuder VFD sämre möjligheter till dialog och deliberation2 mellan olika intressen i rovdjursfrågan, vilket delvis kan ha sin grund i den ökande professionaliseringen. Därtill tycks respondenterna uppfatta intensiteten i rovdjurskonflikten som högre än vid det tidigare mättillfället. Denna ökning i upplevd konfliktintensitet kan dock ha andra orsaker än VFD-reformen. Sammanfattningsvis tycks de problem med VFD-reformen som ges uttryck för i studien till stor del stå att finna i dess implementering snarare än i den institutionella konstruktionen som sådan. Sammantaget innebär dessa resultat att genomförandet av VFD-reformen inte har uppnått målsättningen om ökad acceptans genom utökat deltagande, men att det trots allt finns tecken på gynnsamma tendenser som skulle kunna uppfylla målsättningarna på . Mot bakgrund av dessa resultat föreslår vi därför att rovdjursutredningen beaktar följande justeringar av VFD-reformen: Givet en spridd upplevelse av besvikelse bland många av VFDs medlemmar bör man vara försiktig med större reformer av rovdjursförvaltningen . Reformutrymmet är helt enkelt begränsat, och drastiska omorganisationer riskerar att omintetgöra den legitimitet som trots allt återstår inom den regionala rovdjursförvaltningen. 2 Inom forskningslitteraturen används begreppet deliberation med många och skiftande betydelser, men i detta sammanhang avses i vilken mån debatt och diskussion förs under öppna och jämlika former och med en ömsesidig respekt för motpartens rätt att inta en ståndpunkt, samt en beredskap att lyssna på motpartens argument utan att för den skull acceptera dem. En hög grad av deliberativ kvalitet i ett forum anses underlätta konflikthantering och kompromisser mellan motstridiga intressen. Professionaliseringen är en positiv tendens som bör förstärkas inom VFD. Detta kan bäst uppnås genom att utöka VFDs ansvarsområde och beslutskompetens till att omfatta mer konkreta uppgifter inom t.ex. konfliktlösning, informationsinsatser, och förebyggande åtgärder mot rovdjursangrepp inom länet. Likaså bör den deliberativa funktionen hos VFD förstärkas, då detta är den kanske viktigaste kvaliteten hos RRG som gått förlorad genom reform. Här är det viktigt att vid sidan av VFDs myndighetsfunktion också vidmakthålla dess funktion som diskussionsforum. Det finns skäl att se över representationsordningen inom VFD, särskilt vad avser politikerrepresentanter. Vad som upplevs som en skev intresserepresentation inom VFD undergräver möjligheterna till konstruktiv dialog och överenskommelser, och det är viktigt att vidta åtgärder mot detta . Som policyområde präglas rovdjursförvaltningen av omfattande reglering som syftar till att upprätthålla rovdjurspopulationer. Däremot saknas nästan helt incitament för att tolerera rovdjursetablering inom ett förvaltningsområde. Utredningen bör därför överväga om det på går att finna konstruktioner som utöver befintlig reglering också medför positiva konsekvenser för berörda grupper av att ha rovdjur inom förvaltningsområdet. Exempel på sådana konsekvenser kan vara extra medel till viltvård, skadeersättningar, eller föreningsverksamhet som kopplas till nyetablering av rovdjursbestånd. Sådana positiva konsekvenser av rovdjursetableringar kan antas ha en gynnsam inverkan på acceptansen för rovdjurspolitiken. Enligt internationella åtaganden och avtal som utgör en av grundstenarna för svensk rovdjurspolicy ska hysa livskraftiga stammar av de inhemska rovdjursarterna. Dessa ska också tillåtas sprida sig till sina naturliga hemområden. Utifrån denna biologiska målsättning kan den svenska rovdjursförvaltningen betraktas som tämligen lyckad (SOU 2007:89), detta eftersom rovdjuren har ökat såväl i antal som i utbredning sedan införandet av den första sammanhållna rovdjurspolitiken. Även genomförda attitydundersökningar riktade till allmänheten visar att det finns ett fortsatt starkt stöd för rovdjurens existens, även om vissa regionala skillnader framträder (och 2009a; och 2009b). Men som bekant består rovdjurspolitiken av dubbla målsättningar: livskraftiga rovdjursstammar i sina naturliga utbredningsområden och en ökad acceptans för rovdjuren och för rovdjurspolitiken, särskilt på lokal nivå. Det är upplevda brister i den senare målsättningen som har lett till att behovet av en översyn av förvaltningen har identifierats. Den förra rovdjursutredningen skrev Hittillsvarande rovdjurspolitik har inte förmått skapa stabila relationer i förhållandet mellan människa och rovdjur. Konflikterna har fördjupats i de områden där de stora rovdjuren har sin största förekomst. () Rovdjurens existens och överlevnad måste säkras genom att man i rovdjursförvaltningen blir mer aktiv och närvarande än . () Hela förvaltningsprocessen måste kännetecknas av öppenhet och dialog med intressenter och övriga medborgare. Sammantaget kan det skapa förutsättningar för en högre acceptans och tolerans av de stora rovdjuren. (SOU 2007:89, sid. 37). Detta citat belyser tre viktiga grunder för rovdjurspolitiken, såsom den utvecklats . För det första framhålls att ökande konflikter rörande rovdjur ses som ett huvudproblem som hittillsvarande rovdjursförvaltning inte förmått lösa. För det andra påpekas att lokal acceptans för rovdjur och legitimitet för politiken och förvaltningen ses som en förutsättning för att nå de biologiska målen. Slutligen understryks att ett ökat deltagande i förvaltningen ses som en möjlig mekanism för att uppnå detta. Den svenska rovdjurspolitikens dubbla målsättningar är ett tydligt ställningstagande att rovdjurens ökande antal inte ska ske på bekostnad av allmänhetens förtroende för vare sig rovdjuren, politiken eller förvaltningen. Det ställer i sin tur stora krav på hur politiken och förvaltningen är utformad och genomförs. Alltsedan den första sammanhållna rovdjurspolitiken 2001 har regionalisering och ökat medborgerligt deltagande setts som viktiga mekanismer för att nå dessa mål. Stöd för en sådan ansats finns dessutom bland allmänheten (och 2005; och 2009b), samt inom samhällsvetenskaplig forskning om naturresursförvaltning i allmänhet (e.g. Agrawal och 1999) och samförvaltning i synnerhet (och Berkes 2005). I och med den nya rovdjursförvaltningen som trädde i kraft förstärktes denna satsning på deltagande och medinflytande ytterligare. I propositionen står att läsa: Ökningen av rovdjurens antal i kombination med bristande medborgarinflytande i den tidigare rovdjurspolitiken har skapat bristande förtroende för politiken och förvaltningen. 2008/09:210, sid. 8). Genom att öka det regionala ansvaret och det lokala inflytandet anses rovdjurspolitiken kunna göras mer trovärdig och långsiktig. För att uppnå detta syfte inrättades viltförvaltningsdelegationer i alla län. Regeringen skriver vidare Det har stor betydelse för acceptansen för rovdjursförvaltningen att det finns möjligheter till ett verkligt inflytande över förvaltningens riktlinjer och principer (). Ett viltförvaltningsråd med endast en rådgivande funktion ger dock inte något reellt inflytande. 2008/09:210, sid. 25–26). Att genom viltförvaltningsdelegationerna möjliggöra reellt deltagande i beslut till skillnad från de regionala rovdjursgruppernas rådgivande funktion innebär ett tydligt steg upp på samförvaltningsstegen (och Berkes 2005) och har alltså setts som en central del i den institutionella reformen. Sammantaget kan den nya rovdjursförvaltningen och inrättandet av viltförvaltningsdelegationer ses som ett led i en strävan att öka den samhälleliga acceptansen för rovdjur och stärka legitimiteten för rovdjurspolitiken och förvaltningen. Konkret syftar viltförvaltningsdelegationerna till att möjliggöra lokalt inflytande och fungera som en kommunikationsväg både till och från myndigheter och intresseorganisationer. Mot bakgrund av denna ambition kommer vi i denna rapport att fokusera på tre frågeställningar rörande viltförvaltningsdelegationerna: 1.Har viltförvaltningsdelegationernas målsättning – ökad acceptans genom deltagande – uppnåtts? 2.Vilka styrkor respektive svagheter har viltförvaltningsdelegationerna i egenskap av organ inom den statliga förvaltningen? 3.Om syftet inte har uppnåtts, vilka alternativa lämpliga lösningar finns? Studien på vilken nedanstående resultatredovisning är baserad på kombinerar kvantitativ och kvalitativ metod och syftar till att besvara frågor om deltagande, medbestämmande och konflikthantering inom naturresurshantering. Utifrån detta perspektiv har vi i första hand inriktat undersökningen på att förstå RRGs och senare VFDs roller, funktioner och arbetssätt. empiriska underlaget är inhämtat via telefonintervjuer med representanter för naturvårds- och jaktintresset samt tjänstemän på länsstyrelserna. När studien inleddes genomfördes ett antal pilotintervjuer med tjänstemän på länsstyrelser runt om i landet. De regionala rovdjursgrupperna var en ny företeelse i många län (och fanns endast i län med fast rovdjursstam). På grund av att studier redan pågick i nordliga svenska län (se t.ex. och 2006) samt att län med året-runt- marker för rennäringen delvis hade en annan struktur begränsades vårt urval till elva län (, , , , , , , , , och ). Som synes ligger en majoritet av de undersökta länen i det mellansvenska förvaltningsområdet och endast ett län återfinns i det norra förvaltningsområdet. Detta begränsar givetvis möjligheterna att uttala sig om viltförvaltningsdelegationerna generellt och framförallt finns inget underlag när det gäller VFD i rennäringsområdet. I de utvalda länen genomfördes intervjuer med två medlemmar i varje RRG samt en tjänsteman på . Eftersom sammansättningen i RRG var löst specificerad jämfört med VFD och ett intresse därmed kunde representeras av ett flertal organisationer så baserade vi urvalet av intresserepresentanter för naturvårds- och jaktintresset enligt snöbollsmetoden; rovdjurshandläggare alternativt rovdjursansvarig på respektive länsstyrelse fick rekommendera lämpliga medlemmar att intervjua för vardera intresse. På grund av svårigheter att komma i kontakt med samtliga initialt rekommenderade intervjupersoner så intervjuades i ett fall en representant för LRF och i ett fall en representant för som representanter för naturvårdsintresset, båda på rekommendation. Övriga respondenter representerade antingen eller Riksjägarna, alternativt eller . genomfördes på nytt telefonintervjuer med tjänstemän samt representanter för naturvårds- och jaktintresset. Urvalet baserades på intresserepresentationen enligt VFD- förordningen (det vill säga, i enlighet med förordningen sitter i VFD endast en representant för naturintresset och en representant för jaktintresset). Totalt genomfördes 34 intervjuer (två intervjuer med tjänstemän på samma länsstyrelse på grund av intern omorganisering). Intervjuerna innehöll såväl öppna frågor som frågor med stängda svarsalternativ där respondenterna ombads ta ställning till olika påståenden utefter en skala på 1–10 (stämmer inte alls, stämmer helt och hållet). I bägge intervjuomgångar varade intervjuerna i genomsnitt (den kortaste var och den längsta 1 lång). Som ett komplement till telefonintervjuerna genomfördes också 2011 en e-enkät baserad på i stort sett samma formulär som använts vid telefonintervjuerna. skickades till alla medlemmar i viltförvaltningsdelegationerna i de 11 länen (totalt 125) av vilka 87 personer eller hade svarat efter tre påminnelser som skickades ut via e-post och brev. 3.Har syftet med viltförvaltningsdelegationerna uppnåtts? Som framgår av den tidigare sammanfattningen är det tydligt att man i utformningen av den rovdjurspolitik som lanserades i propositionen En ny rovdjursförvaltning lägger stor vikt vid deltagande genom medbestämmande. Tanken är att mildra konflikter, stimulera till dialog, och öka rovdjurspolitikens legitimitet genom att skapa arenor för medbestämmande och representation för organiserade intressen inom området. I ett förvaltningshistoriskt perspektiv påminner detta mycket om den för så kännetecknande korporativistiska modellen där representanter för organiserade samhällsintressen integrerades i policyprocessen och i vissa fall gavs långtgående ansvar för politikens genomförande (1992). Denna designprincip ligger också väl i linje med rekommendationerna från samtida forskning kring hur naturresurshantering bör bedrivas för att uppnå social acceptans (et al. Forskning från och har vidare visat att konflikter kring rovdjur inte alltid är grundade i faktiska rovdjursangrepp eller populationers storlek. Snarare utgör rovdjur ofta en symbolfråga där motstånd kan baseras på känslor av utanförskap och marginalisering (Skogen 2003) eller i värnandet om lokal identitet och lokala traditioner (2008). Även i har återetablering av varg lett till ökade konflikter och forskare där har betonat nödvändigheten av att angripa frågan utifrån ett värdebaserat snarare än intresse- eller sakfrågemässigt synsätt (Nie 2002). Det har att göra med att till skillnad från intressegrundade konflikter som till viss mån anses kunna lösas genom förhandling, visar fallstudier inom naturresursförvaltning att konflikter som baseras på motstridiga värderingar och där oenighet råder kring själva problemformuleringen är deliberativa3, öppet resonerande och dialoginriktade metoder nödvändiga, framför allt initialt (et al. 2003; Sidaway 2005). Aktuell forskning från kring samförvaltning av skyddade områden pekar i samma riktning (2009). Även om viltförvaltningsdelegationsreformen är väl förankrad i såväl forskning som i svensk förvaltningstradition finns det ändå skäl att ställa frågan om i vilken utsträckning reformen har fått det avsedda resultatet, dvs. lett till ökad deliberation mellan berörda intressen och förvaltningen, ökat legitimiteten och acceptansen för rovdjurspolitikens institutioner, samt minskat intensiteten i de sociala konflikter som finns i rovdjursfrågan. Vi kommer att försöka besvara dessa frågor genom att analysera och jämföra intervju- och enkätdata på jakt efter eventuella effekter av VFD- reformen på fyra områden: 1) legitimitet, 2) deliberation och beslutsfattande, 3) konfliktintensitet och konflikthanteringsmekanismer, och 4) intresserepresentation och rolluppfattningar. Då det i forskningslitteraturen saknas allmänt accepterade och entydiga sätt att mäta abstrakta kvaliteter såsom legitimitet, deliberation och konfliktintensitet har vi valt att med utgångspunkt i ett flertal enkätfrågor konstruera indikatorer för dessa begrepp samt komplettera detta med en kvalitativt orienterad analys baserad på de öppna intervjufrågorna. Legitimitet handlar om huruvida en politisk auktoritet eller institution uppfattas som en rättmätig eller rättfärdig normkälla av dem som omfattas av dess maktutövning. En tillräcklig grad av legitimitet brukar ofta framhållas som en nödvändig (om än inte tillräcklig) förutsättning för styrning i ett demokratiskt samhälle. I denna undersökning har vi intresserat oss för hur pass legitima de regionala rovdjursgrupperna och senare viltförvaltningsdelegationerna uppfattas av de representanter för organiserade intressen som ingår i dessa. Det är viktigt att betona att vi således inte har 3 Inom forskningslitteraturen används begreppet deliberation med många och skiftande betydelser, men i detta sammanhang avses i vilken mån debatt och diskussion förs under öppna och jämlika former och med en ömsesidig respekt för motpartens rätt att inta en ståndpunkt, samt en beredskap att lyssna på motpartens argument utan att för den skull acceptera dem. En hög grad av deliberativ kvalitet i ett forum anses underlätta konflikthantering och kompromisser mellan motstridiga intressen. mätt legitimiteten för den nationella rovdjurspolitiken eller förvaltningsorganisationer på högre nivå (t.ex. ). I denna undersökning har vi bara intresserat oss för hur rovdjursförvaltningen har utvecklats på den regionala nivån, och våra legitimitetsskattningar avser således enbart de regionala rovdjursgrupperna och senare viltförvaltningsdelegationerna. Ett index för att skatta graden av upplevd legitimitet hos RRG och VFD har konstruerats genom att slå samman respondenternas svar på fyra olika frågor i enkäten som berör olika aspekter av legitimitet. Specifikt har vi använt oss av följande frågor Hur pass väl beskriver följande påståenden länets viltförvaltningsdelegation? : 1) Viltförvaltningsdelegationen/den regionala rovdjursgruppen har stort inflytande över utformningen av länets förvaltningsplaner (gällande rovdjur), 2) Viltförvaltningsdelegationens/den regionala rovdjursgruppen åsikter får genomslag i myndigheternas arbete, 3) Viltförvaltningsdelegationens/den regionala rovdjursgruppen samlade kompetens är god, 4) Viltförvaltningsdelegationen/den regionala rovdjursgruppen bidrar till en bättre rovdjursförvaltning inom länet. Svaren angavs på en skala som löpte från 1= stämmer inte alls till 10=stämmer helt. Som framgår av Figur 1 ovan finns enbart mycket små skillnader i skattningen mellan RRG och VFD i hur pass legitima de uppfattas av tjänstemän och representanter för naturvårds- och jaktintressena. Utifrån detta index tycks VFD-reformen alltså inte ha lett till vare sig ökad eller minskad legitimitet för rovdjursförvaltningens institutioner på regional nivå. Medelskattningarna för flertalet intressegrupper ligger strax över skalans mittpunkt (5,5–7,9), vilket kan ses som en indikation på att VFD åtminstone inte uppfattas som illegitim. Ett undantag finns dock: representanter för skogsbruk och yrkesfisket ger uttryck för en markant lägre (3,7) grad av upplevd legitimitet. En möjlig förklaring skulle kunna vara att yrkesfiskets frågor endast berörts i mycket begränsad utsträckning och att representanterna därmed har svårt att finna sin roll samt se relevansen av institutionen. Dessutom är yrkesfisket ett nytt intresse, övriga fanns representerade antingen i viltvårdsnämnder alternativt RRG och därmed kan startsträckan tänkas bli längre. Det är tänkbart att skogsbruket upplever en minskad påverkansgrad och representativitet i jämförelse med de tidigare viltvårdsnämnderna där frågor gällande vilt- och framförallt älgförvaltning behandlades. Detta är dock spekulativa tolkningar och eftersom antalet respondenter från dessa intressekategorier är begränsade i antal så bör resultaten beaktas med viss försiktighet. Sammantaget blir dock slutsatsen av den kvantitativa skattningen att den sammanlagda graden av upplevd legitimitet är relativt hög och att VFD-reformen inte tycks ha påverkat denna i vare sig positiv eller negativ riktning. Om man däremot ser till den kvalitativa analysen av intervjumaterialet framträder en del intressanta resultat som delvis skiljer sig från vad som framkom av den kvantitativa analysen. Även om graden av legitimitet inte tycks har förändrats nämnvärt, så har det skett förändringar i sak.