sou · H0B338 · 2012-06-15 00:00:00 — EU:s lagstiftning är ett verkningsfullt instrument för att minska riskerna med farliga ämnen Kemikalieområdet kännetecknas av att handeln med varor och produkter inom EU och mellan EU och omvärlden är omfattande. För att få ett så brett genomslag som möjligt inom detta område har etappmålen för arbetet för en giftfri miljö riktats mot förändringar i EU:s lagstiftning. EU som en stark aktör på världsmarknaden kan också vara pådrivande i arbetet med överenskommelser på global nivå när sådana bedöms lämpliga. En grundläggande princip i EU:s kemikalielagstiftning är att det är den som tillverkar eller importerar farliga ämnen eller varor och produkter som innehåller farliga ämnen som har huvudansvaret för att informationen om ämnenas egenskaper är tillräckliga för användare och myndigheter. Det är också tillverkare, importörer och användare som förutsätts ersätta farliga ämnen med (nya) ämnen och/eller produktionsprocesser som är mindre skadliga för hälsa och miljö. Svenska nationella åtgärder kan vara motiverade som ett komplement till insatser på EU-nivå. Miljömålsberedningen har identifierat ett antal nationella insatser som är angelägna för att minska riskerna för folkhälsan och för miljön och därmed viktiga för att nå målet om en giftfri miljö. Insatserna kan dock göras huvudsakligen inom ramen för gällande lagstiftning och som en del av berörda myndigheters löpande arbete. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö 14.2.3Samhällsekonomiska vinster av ett genomförande av strategin Den föreslagna strategin för arbete för en giftfri miljö har som mål att dels undanröja de brister i främst EU-lagstiftningen som försvårar att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kan nås, dels se till att implementeringen av nuvarande lagstiftning fullföljs. Det finns inga fullständiga studier över de samhällsekonomiska kostnaderna av den nu otillräckliga lagstiftningen och den långsamma implementeringen. En indikation på dessa kostnader kan dock fås i en rapport som kommissionen publicerade . I rapporten uppskattas att kostnaderna för den ohälsa som beror på bristerna i implementeringen av nuvarande Reach uppgår till 4–. Det påpekas dock att kostnaderna är en underskattning eftersom de endast tar upp ohälsofall till följd av en direkt exponering av farliga kemikalier. De miljökostnader som den bristande implementeringen medför har inte heller räknats med. Den föreslagna strategin har också som mål att skärpa lagstiftningen vilket ger ytterligare en samhällsekonomisk pluspost. Den samhällsekonomiska intäkten för EU av ett genomförande av strategin kan således beräknas till mer än . Den europeiska kemikalieindustrins kostnader för ett införande av Reach har beräknats till , se vidare avsnitt 14.2.2. Den samhällsekonomiska vinsten om strategin kan fullföljas kan således antas uppgå till . I detta avsnitt behandlas frågor om rådighet över de beslut som krävs för att strategin ska kunna genomföras. Vidare behandlas strategins konsekvenser för näringslivets konkurrenskraft. 4 "The costs of not implementing the environmental acquis", COWI, 2011. Rapporten bygger sina uppskattningar på slutsatserna i den konsekvensbedömning som kommissionen gjorde 2003 med anledning av förslaget om Reach (COM(2003)644 final. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö De åtta föreslagna etappmålen avser förändringar i EU:s lagstiftning. Några av etappmålen innebär också påtagligt ökade ambitioner för kemikaliepolitiken inom EU varför målen är en än större utmaning för ett enskilt medlemsland att få genomfört. En förutsättning för att de EU-relaterade etappmålen ska kunna nås är att samarbetar med andra länder som prioriterar en aktiv kemikaliepolitik och som också önskar en utveckling av . Miljömålsberedningen bedömer att det finns medlemsländer som kan ha intresse av ett samarbete för att skärpa och ändra den europeiska kemikalielagstiftningen. Ett viktigt inledande steg i strategin för arbete för en giftfri miljö är att och berörda myndigheter identifierar lämpliga samarbetspartners och tillsammans med dessa planerar en process för att åstadkomma de i strategin målsatta förändringarna i den europeiska lagstiftningen. Ett av etappmålen kan innebära inskränkningar i medlemsländernas handlingsfrihet i förhållande till beslut på EU-nivå. Lagstiftningen på kemikalieområdet är i stort sett helt harmoniserad inom EU. Ett undantag är tillsynen. Det är medlemsländernas ansvar att kontrollera att det egna landets företag uppfyller kraven i t.ex. Reach. Etappmålet om en effektivare kemikalietillsyn inom EU innebär därmed ett ökat inflytande från EU när det gäller besluten om den nationella tillsynens omfattning och inriktning. Det gäller bl.a. gemensamma standarder för analysmetoder och tillsynens miniminivå. Det förhållandet att EU har inflytande över medlemsländernas tillsyn och att de grundläggande reglerna för tillsynen är harmoniserade är inget principiellt nytt inom unionen. Krav på medlemsländernas tillsyn förekommer inom andra regelområden, inom och utom miljöpolitiken, även om det saknas inom kemikalie- och produktlagstiftningen. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö Strategin innebär merkostnader för kemikalieindustri Ett viktigt mål för politiken inom såväl som EU är att värna och förstärka industrins konkurrenskraft. En fråga är därför om strategin för insatser för en giftmiljö kan komma i konflikt med målen om en konkurrenskraftig industri. Strategin syftar till att åstadkomma förändringar i hanteringen av farliga ämnen och produkter. Förändringarna kan, åtminstone på kort sikt, innebära kostnader för industrin. Det är i enlighet med principen om förorenarens kostnadsansvar att de aktörer som hanterar farliga ämnen ska belastas med dessa kostnader. För de företag som tillverkar, importerar och marknadsför farliga ämnen eller varor och produkter som innehåller sådana ämnen, innebär förändringarna ökade krav på information om ämnens egenskaper och produkters sammansättning. Det centrala målet för politiken för en giftfri miljö är att fasa ut farliga ämnen från marknaden, från kretsloppen och från miljön. För att målet ska nås måste antingen mindre farliga ämnen tas fram eller tekniker och tillverkningsmetoder utvecklas som onödiggör de farliga ämnena. De ökade kunskaps- och datakraven som läggs på tillverkare och importörer innebär kostnader som kan antas överföras till kemikalieanvändare bl.a. tillverkningsindustrin. Även de kostnader som uppstår som en följd av att vissa ämnen förbjuds innebär kostnader för den kemikalieanvändande tillverkningsindustrin. men dessa merkostnader är små En indikation på storleksordningen av de kostnader som uppstår för industrin till följd av strategin kan fås genom att se på de beräkningar som gjordes i samband med införandet av Reach. I den konsekvensanalys som kommissionen gjorde 2003 inför besluten om Reach5 beräknades nuvärdet för de årliga merkostnaderna för den europeiska (EU15) kemiska industrin till . Till detta ska läggas kostnaderna för den kemikalieanvändande industrin, t.ex. textilindustrin, som uppstår till följd av att 5 KOM(2003)644 slutlig. Förslag till och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv /548/EEG för att anpassa det till och rådets förordning (EG) om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö vissa kemikalier måste ersättas av mindre farliga ämnen eller nya produktionsmetoder. Dessa kostnader uppskattades ligga i ett brett intervall mellan 0,3–2,i ett beräknat nuvärde. I kommissionens konsekvensanalys konstateras att den sammanlagda merkostnaden på 2,8–5,till följd av Reach synes vara mycket begränsad i ett makroekonomiskt perspektiv. En stor del av kostnaderna faller på den europeiska kemikalieindustrin. En fråga är i vilken utsträckning kostnaderna påverkar industrins konkurrenskraft. publicerade 2004 en studie om kostnadskonsekvenserna för kemikalieindustri (EU15) av ett införande av Reach6. I studien bedömdes kostnaderna för dels Reach i dess nuvarande utformning, dels ett mer omfattande Reach i enlighet med kommissionens ursprungsförslag (Reach+). Reach+ innebär bl.a. att lägga till datakrav för nya och existerande s.k. lågvolymkemikalier (1–) och säkerhetsrapporter för alla kemikalier. De direkta kostnaderna för testning och registrering beräknades för Reach+ uppgå till räknat som ett sammantaget nuvärde, vilket motsvarar eller av försäljningsintäkterna för den kemiska industrin. Detta belopp är något högre än kommissionens uppskattning. Till detta kommer indirekta kostnader. Dessa består av dels de kostnadshöjningar som orsakas av att vissa kemikalier måste ersättas av andra, dels den minskade försäljning som kan antas följa av att kostnadsökningarna höjer priserna på industrins produkter. Enligt de modeller som används i studien skulle de totala kostnaderna för industrin, dvs. där de indirekta kostnaderna inkluderats, vara 1,5 till 2,3 gånger större än de direkta kostnaderna vilket skulle innebära sammantaget . Reach+ skulle således inneburit kostnader för den kemiska industrin som uppgår till några tiondels procent av försäljningsvärdet. En mer relevant indikation på konsekvenserna för lönsamheten är att sätta kostnadsökningarna i relation till förädlingsvärdet i den europeiska kemikalieindustrin. Förädlingsvärdet (EU15) uppgick till 107 miljarder euro7. Industrins kostnader på omkring en miljard skulle således motsvara cirka en procent av förädlingsvärdet. 6Nordic (2004), The True Costs of REACH, TemaNord 2004:557, 2004. 7Se not 5. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö I Nordiska ministerrådets studie konstateras att prisförändringar av motsvarande storlek som kostnaderna för Reach hör till vardagen inom industrin och inte lägger några hinder för fortsatt lönsam verksamhet. Förändringarna i priset på råolja på spotmarknaden brukar bli större än så nästan . Prisindex för industriella insatsvaror (som produceras av ett företag och används av ett annat) inom EU-15 gruppen visar större förändringar än dessa så gott som . De flesta etappmål som ingår i den föreslagna strategin berör Reach-lagstiftningen. De överensstämmer till stor del med Reach+ i Nordiska ministerrådets rapport, även om de i vissa avseenden går längre. Det bör dock noteras att etappmålet om att pröva ämnen gruppvis utifrån t.ex. inneboende egenskaper inte skärper kraven eller utvidgar tillämpningsområdet för Reach. Syftet med detta etappmål är att skynda på prövningen vilket tidigarelägger kostnaderna för industrin. Övriga etappmål torde knappast påverka industrins kostnader i någon större utsträckning. Den indikerade storleksordningen på industrins merkostnader till följd av strategin visar att dessa är små. Strategin kommer inte att påtagligt påverka den europeiska kemikalieindustrins konkurrenskraft. Detta utesluter dock inte att vissa produkter som exporteras från EU kan fördyras och på så sätt förlora konkurrenskraft på marknader där miljökraven är lägre än i EU. Vi har inte analyserat i vilken utsträckning detta får negativa konsekvenser för enstaka företag som är inriktade på denna typ av produkter. Konkurrensförutsättningarna för den svenska kemikalieindustrin förbättras Den strategi som föreslås avser insatser främst på europeisk nivå varav den svenska kemikalieindustrin är en del. För svensk industri är det viktigt att konkurrensförutsättningarna inte skiljer sig mellan medlemsländerna till följd av den nationella tillämpningen av EU- lagstiftningen. Kemikalielagstiftningen inom EU är harmoniserad. Tillsynen sker dock i hög grad nationellt och dess omfattning och inriktning bestäms på nationell nivå. Branschorganisationerna i har efterlyst initiativ för att skynda på EU-arbetet för ett gemensamt synsätt och en gemensam praxis hos medlemsländernas tillsynsmyndigheter för att åstadkomma mer lika villkor för kemikalieindustrin. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö effektivare kemikaliekontroll inom EU innebär ett steg i strävandena att skapa likvärdiga marknadsförutsättningar för företagen i EU:s medlemsländer. Miljömålsberedningens förslag att ge berörda forsknings- och utvecklingsfinansiärer i uppdrag att ta fram en strategi för åtgärdsinriktad forskning och innovation på kemikalieområdet har betydelse för den svenska industrins konkurrenskraft. Forskning, utveckling och innovationer är centrala förutsättningar för att farliga ämnen ska kunna ersättas. Nya ämnen och produktionsprocesser inom området har även visat sig kunna ge andra positiva effekter, exempelvis stora energibesparingar för företagen genom nya produktionsprocesser. Genom ett målmedvetet samarbete mellan forskning och näringsliv kan bli ett av de ledande innovationsländerna inom området, som ibland kallas för grön kemi. Detta skapar förutsättningar för utvecklingen av en modern innovativ svensk industri. Strategin har betydelse också för andra miljökvalitetsmål Tillförseln av farliga ämnen i miljön påverkar möjligheterna att nå flera andra miljökvalitetsmål. Det gäller framför allt de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen och särskilt Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Ett framgångsrikt genomförande av strategin för en giftfri miljö innebär viktiga steg på vägen till att nå dessa mål. Det föreslagna etappmålet om likvärdiga krav på återvunna och nyproducerade material avseende farliga ämnen kan innebära en målkonflikt med miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö. Med samma krav på återvunna varor som på nyproducerade material finns en risk för minskad återvinning. Ett viktigt element i arbetet med att begränsa klimatpåverkan är att skapa resurseffektiva kretslopp av material, varor och produkter. Återanvändning och återvinning har också betydelse för de delar av miljökvalitetsmålet om god bebyggd miljö som rör avfall. Vi bedömer dock att målkonflikten finns i ett kortsiktigt perspektiv. På finns många synergier mellan strävan att öka återvinningen och generellt minska kemikalieanvändningen. I båda perspektiven är det önskvärt att fasa ut särskilt farliga ämnen och minska användningen av andra farliga ämnen. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö och har inga påtagliga konsekvenser för andra politiska mål eller andra aktörer Strategin kan påverka små och medelstora företags konkurrensförmåga. Denna fråga behandlas senare i detta kapitel under rubriken . För övriga politikområden bedöms strategiförslaget inte ha några påtagliga konsekvenser. Givet att etappmålen nås är det viktigt att kostnaderna till följd av data- och informationskraven samt den snabbare utfasningen kan hållas på en låg nivå, dvs. att omställningen mot en giftfri miljö sker kostnadseffektivt. Strategin har några bärande grundstenar som skapar förutsättningar för kostnadseffektivitet. En första är att strategin utgår ifrån principen om förorenarens kostnadsansvar, vilken lägger ansvaret för genomförandet av de beslutade miljöskyddande åtgärderna på industrin. På så sätt skapas förutsättningar för en miljövänlig och innovativ produkt- och processutveckling i näringslivet. En annan utgångspunkt för strategin är att åtgärderna ska genomföras på EU-nivå. Vidare är strategin baserad på att föroreningarna ska åtgärdas vid källan, dvs. innan farliga ämnen kommer ut i materialkretsloppet. Konsekvenserna när det gäller de administrativa kostnaderna för företag och myndigheter för att tillgodose datakraven och för tillståndsprövningen är väsentliga. Principen om förorenarens kostnadsansvar – en kostnadseffektiv utfasning av särskilt farliga ämnen. En bärande princip i svensk och europeisk miljölagstiftning är att förorenaren ska svara för kostnaderna för de förebyggande åtgärder som krävs för att skydda miljön (Polluter Pays Principle, PPP). De etappmål som föreslås i strategin innebär ingen förändring när det gäller principen att det är företagens ansvar att vidta de åtgärder som behövs för att minimera riskerna för hälsa och miljö av farliga ämnen. En viktig del i strategin är att i kemikalieregleringen ge incitament för innovationer och självreglering hos berörda företag genom att substitutionsprincipen förstärks. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö den europeiska lagstiftningen sätter ramar som företagen har att agera inom. Det gäller kunskapskrav, tillåtlighet (förbud) och information avseende farliga ämnen. Genom att industrin ges möjlighet att inom dessa ramar göra de lämpliga vägvalen skapas förutsättningar för en kostnadseffektiv förbättring av miljösituationen. PPP ger också de enskilda företagen incitament för detta. En EU-gemensam kemikaliepolitik för att minska förekomsten av farliga ämnen i miljön är kostnadseffektiv. skulle ha stora svårigheter att på egen hand nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Giftiga och andra miljö- och hälsofarliga ämnen förs in i landet som luftföroreningar. , och Skagerak tillförs farliga ämnen inte bara från utan också från våra grannländer. Farliga ämnen förs in i genom import av produkter och varor som kan innehålla sådana ämnen. En kemikaliepolitik på EU-nivå som begränsar tillverkning och import av farliga ämnen är därför en förutsättning för en kostnadseffektiv begränsning av tillförseln av farliga ämnen till kretsloppen och miljön. EU kan också som aktör verka för att globala åtgärder för att begränsa tillverkning och handel med farliga ämnen och miljöfarliga varor och produkter kommer till stånd. Åtgärder vid källan är det effektivaste sättet att begränsa föroreningar. När ett farligt ämne hamnat i livsmedel, byggmaterial, konsumentprodukter eller andra varor är det normalt kostsamt och tekniskt svårt att förhindra att de kommer i kontakt med människor eller hamnar i miljön. Det är därför kostnadseffektivt att förebygga att farliga ämnen tillförs produkter och kommer ut i materialkretsloppen. Detta är också en av utgångspunkterna för strategin. Administrativa kostnader för företag och myndigheter bör beaktas. I ett tidigare avsnitt av konsekvensbedömningarna har vi behandlat de administrativa kostnaderna för industrin, främst med anledning av ökade datakrav. De ökade datakraven innebär ökade kostnader för industrin som en följd av att fler ämnen skulle omfattas. Vi bedömde att dessa kostnader skulle bli förhållandevis små. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö Strategin innebär att också tillståndsprövningen kommer att omfatta fler ämnen. Den ändrade inriktningen på denna prövning kan dock antas innebära en rationalisering för såväl företag som myndigheter, eftersom det enligt våra förslag kommer att vara grupper av ämnen som prövas i stället för vart ämne för sig. Strategin syftar bl.a. till att hälso- och miljöegenskaperna hos alla kemiska ämnen som tillverkas eller importeras till EU ska vara kända, dokumenterade och spridda. Vidare ska ämnen med särskilt farliga egenskaper inte tillåtas. Kostnaderna för denna omställning läggs på den kemiska industrin och dess kunder. Kostnaderna för den europeiska kemikalieindustrin kan, som tidigare redovisats, beräknas uppgå till omkring en procent av industrins förädlingsvärde. För övriga aktörer, bl.a. annan tillverkningsindustri, hushåll och servicesektorn, bedöms kostnaderna till följd av våra förslag bli försumbara. Inom den kemiska industrin kan kostnaderna för små och medelstora företag bli större än vad beräkningarna av de genomsnittliga kostnaderna indikerar. Kraven på kunskaper, information och substitution kan innebära svårigheter för ett mindre företag som inte har tillgång till en egen specialist på till exempel kemikaliefrågor. Med tanke på de stora hälso- och miljörisker som finns med en felaktig hantering av kemikalier finns dock inga skäl att undanta små och medelstora företag från de generella kraven i miljölagstiftningen. Däremot är det viktigt också från marknads- och konkurrensskäl att alla aktörer har tillgång till relevant information. Tillgången till information är en central punkt i det tidigare etappmålet om information om farliga ämnen i varor och en viktig förutsättning för små och medelstora företags konkurrenskraft inom kemikaliehanteringen. I sammanhanget bör också noteras för hantering av kemiska ämnen8 som har som ett mål att alla aktörer ska ha tillgång till den information som de behöver. Informationen ska vara användarvänlig, relevant och anpassad för aktörernas olika behov. 8 Strategic Approach to (), se även avsnitt 9.2 Framtida insatser i det globala kemikaliearbetet. Konsekvensanalys av strategin för en giftfri miljö Kostnaderna för att minska tillförseln av farliga ämnen till kretsloppen och miljön ligger på industrin. De kostnader som faller på staten hänförs till arbetet att förbereda och genomföra förhandlingar inom EU-systemet för att uppnå etappmålen. De föreslagna etappmålen förutsätter svenska insatser för att utveckla EU:s kemikaliepolitik. I några fall handlar det dessutom om att åstadkomma en förändrad inriktning för kemikaliepolitiken. Ett genomförande ställer stora krav på och berörda myndigheter i EU-arbetet för att skapa förutsättningar för långtgående beslut inom unionen. Särskilt yttrande av ledamoten Förslagen från beredningen är bra. För att de ska få en verkan är det viktigt att tillräckliga medel tillförs miljömålsarbetet. Tillsammans med en god styrning i systemet är detta avgörande för att vi ska nå miljömålen. Det är därför nödvändigt att framöver se över behoven. Det behövs till exempel mer resurser till grundforskning och tillsyn inom kemikalieområdet, både på regional och lokal nivå, för länsstyrelser och kommuner. Det är mycket positivt att substitutionsprincipen stärks och att beredningen föreslår att man ska bedöma farliga ämnen i grupp för att undvika substitution med andra farliga ämnen. Det är viktigt att inte reglerna luckras upp inom arbetet med ett innovationsdrivet Reach. Tydliga regleringar gynnar en omställning och bidrar också till en ökad innovationstakt till för människan oskadliga och miljövänligare lösningar. Att arbeta med andra incitament får inte innebära en minskad styrkraft i systemet. Särskilt yttrande av sakkunnige Ledamöterna i är återigen enade över partigränserna och lägger fram en strategi för en giftfri miljö som, om den genomförs, är ett viktigt steg på vägen till måluppfyllelse. Beredningen visar på allvarliga brister i kemikaliepolitiken och upprepar, inom ramen för strategin, sina förslag på en rad viktiga etappmål och åtgärder (avsnitt 4), däribland om lagstadgade kunskapskrav rörande nanomaterial, kombinationseffekter och lågvolymämnen; skärpt reglering av hormonstörande respektive kraftigt allergiframkallande ämnen; samt kraftigt förbättrad information till exempelvis konsumenter. Detta kompletteras nu med etappmål och åtgärdsförslag om tillsyn (avsnitt 7.1), grön kemi (avsnitt 8.1), läkemedel (avsnitt 11.1), samt gruppvis hantering av kemiska ämnen utifrån deras inneboende egenskaper (avsnitt 6) – vilket är helt avgörande för en målfokuserad och kostnadseffektiv kemikaliepolitik – och strikt innovationsdrivande substitution vid tillståndsprövning. I det senare fallet är det synd att beredningen inte vidgade förslaget och tog sikte på att göra substitution, när så är relevant, till ett rättsligt krav på EU-nivå för inte bara tillståndsprövning, utan även tillverkning, användning, registrering, utvärdering, tillsyn och restriktioner av kemikalier, och då inte bara i Reach-förordningen, utan även i andra relevanta regelverk. En sådan ansats är mer innovationsdrivande för kemiindustrin och kemikalieanvändande företag, och beredningen har sannolikt underskattat möjligheterna att på så vis stärka konkurrenskraften i näringslivet, som större miljö- och hälsovinster uppnås.