sou · H0B338 · 2012-06-15 00:00:00 — Utveckla mål och indikatorer för tillsynen på EU-nivå. Introducera ett frivilligt granskningssystem för tillsynsmyndigheterna i medlemsländerna. Utöver dessa åtgärder bör kunskapen inom EU om hur tillsyn och genomförande går till inom unionen utvecklas. I samband med översyn och revidering av relevant EU-miljölagstiftning bör även tillsyn och efterlevnad, i den aktuella och angränsande lagstiftningen, systematiskt ses över och stärkas för att ge förutsättningar för en samstämmig tillsyn i EU. 1 Rekommendation om införande av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna 2001/331/EG (Rekommendationen). Första steg i genomförandet: Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att tillsammans med andra berörda aktörer ta fram en fördjupad analys och arbetsplan för hur ska driva frågan inom EU och gentemot andra medlemsstater. Uppdraget bör redovisas senast . 7.1.1Möjligheterna att nå etappmålet För att etappmålet ska kunna nås behöver prioritera insatser som syftar till att uppnå en mer formaliserad tillsynssamverkan på kemikalieområdet. Det pågår en översyn inom EU av hur miljötillsynen och implementeringen av miljörätt kan förbättras2. I det arbetet prioriterar kommissionen insatser för att stärka efterlevnaden av EU:s miljölagstiftning. Även kunskapsförsörjning om tillsyn och samverkan mellan medlemsländerna är prioriterat. I första hand gäller dessa insatser tillsyn över miljöfarliga verksamheter. Annan tillsyn, som t.ex. marknadskontroll, omfattas inte. Vi bedömer att en revidering av Rekommendationen i syfte att den även ska omfatta marknadskontroll av farliga ämnen innebär en ganska lång process. Det kan därför bli svårt att uppnå etappmålet till 2016 i denna del. Övriga insatser kräver inga policyändringar och bör kunna nås till 2016. Det bör därför vara möjligt i komma fram till beslut inom EU som är i överensstämmelse med etappmålet. 2 COM(2012) 95 final. Communication from the Commission to Parliament, the Council, Economic and and . Improving the delivery of benefits from the EU environment measures: confidence through better knowledge and responsiveness. Tillsyn3 är ett viktigt inslag i kemikalieregleringen för att den ska få ett praktiskt genomslag och därigenom en effekt på hälsa och miljö. En väl fungerande tillsyn minskar risken för ojämn konkurrens mellan företag och kan också bidra till en mer effektiv regelutveckling om erfarenheterna från tillsynen tas till vara i lagstiftningsprocessen. Lagstiftningen på kemikalieområdet är i stort sett harmoniserad inom EU, medan det ligger på respektive medlemslands ansvar att kontrollera att landets företag uppfyller kraven i t.ex. Reach. Det är angeläget att tillsynsmyndigheterna i medlemsländerna samverkar med EU:s kemikaliemyndighet för en fungerande tillämpning och utveckling av Reach. Det finns samarbeten mellan tillsynsmyndigheterna i olika inspektionsprojekt inom EU4. genomfördes ett sådant projekt som handlade om bl.a. kontroll av datablad och information till arbetstagare om de ämnen som de hanterar. Reglerna på kemikalieområdet är komplexa och det saknas ännu till stor del gemensam praxis för tillämpningen av Reach. För att säkerställa det faktiska genomslaget för EU:s kemikaliepolitik och konkurrensneutralitet anser vi att det behövs en ökad samverkan mellan EU:s medlemsländer när det gäller tillsyn inom kemikalieområdet. Det gäller såväl tillsynen över kemiska produkter som farliga ämnen i varor. I synnerhet tillsynen över varor som importeras från länder utanför EU behöver utvecklas. En utveckling av EU:s tillsynskrav kan rikta sig mot att främja systematiska och riskbaserade tillsynsinsatser. Företagens ansvar och egenkontroll kan dock inte ersättas av tillsynsåtgärder. Det finns därför ett behov av att förbättra återföringen av tillsynserfa- 3Tillsyn används här som begrepp för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektansvarige, i enlighet med regeringens definition (Skr. 2009/10:79). I detta betänkande berörs i första hand kemikalietillsyn i meningen tillsyn som bedrivs över kemiska produkter och varor eller import, export och hantering av dessa med stöd i regler som vi valt att ta upp. Främst gäller det tillsyn enligt Reach och CLP, några andra EU- förordningar, vissa produktdirektiv och . 4Forum för tillsyn (obligatoriskt för medlemsländerna i EU och EES) som behandlar genomförande och tillämpning av Reach. Samarbete sker även inom CLEEN () där europeiska tillsynsmyndigheter samråder kring gemensamma åtgärdsprojekt i syfte att samordna och förbättra efterlevnaden av EU:s kemikalielagstiftning. CLEEN är i grunden ett forum för informationsutbyte och är frivilligt att delta i för medlemsstaterna. renheter exempelvis genom att sprida goda exempel och att ge metodstöd både inom EU och nationellt. Tillsyn av farliga ämnen i varor ställer särskilda krav på grund av det komplexa regelverket och omfattningen när det gäller antalet tillsynsobjekt. Ökad samverkan mellan tillsynsmyndigheter i medlemsländerna skulle sannolikt vara en del av lösningen också för varutillsynen. Forum för informationsutbyte om verkställighet av Reach (Forum för tillsyn) är ett nätverk bestående av medlemsländernas tillsynsmyndigheter5. Målet är att samordna och utveckla kemikalietillsynen inom EU. Forum för tillsyn har statusen av en kommitté under Echa och dess arbete har bidragit till att utveckla medlemsstaternas tillsyn och samverkan kring detta. Forum för tillsyn bör kunna tjäna som förebild för tillsynssamverkan, även gällande andra regelverk. Även ökat samarbete mellan tillsynsmyndigheter, branschorganisationer och frivilligorganisationer kan bidra till en effektivare tillsyn. Möjligheten att inom EU ange någon form av miniminivå för medlemsländernas tillsyn bör övervägas. Krav på medlemsländernas tillsyn förekommer inom andra regelområden, men saknas i stort sett för kemikalie- och produktlagstiftningen. Vi föreslår fyra huvudsakliga åtgärder som kan bidra till att uppnå etappmålet om utvecklad tillsynssamverkan inom EU: Revidering av EU:s rekommendation om införande av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna (2001/331/EG). Mer systematiskt stöd till erfarenhetsutbyte och metodutveckling för effektiv tillsyn. Utveckla mål och indikatorer för tillsynen på EU-nivå. Introducera ett frivilligt granskningssystem för tillsynsmyndigheterna. Utöver dessa åtgärder bör kunskapen inom EU om hur tillsyn och genomförande går till inom unionen förbättras. I samband med att översyn och revidering av relevant EU-miljölagstiftning genomförs bör tillsyn och efterlevnad, i den aktuella och angränsande lagstift- 5 Reach, artiklarna 76f, 77.4, och 86. ningen, systematiskt ses över och stärkas för att ge förutsättningar för en samstämmig kemikalietillsyn inom EU. Revidering av EU:s miljötillsynsrekommendation EU:s rekommendation om införande av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna6 är och har inte reviderats därefter. Det betyder att den t.ex. inte beaktar det nya industriemissionsdirektivet7, nya avfallsdirektivet8 eller olika strategiska dokument som exempelvis Färdplan för ett resurseffektivt Europa9. Rekommendationen omfattar tillsyn över miljöfarliga verksamheter. En revidering bör innefatta införande av minimikriterier även för marknadskontroll enligt Reach och andra relevanta regelverk. Införande av minimikriterier för kemikalietillsynen skulle utgöra en viktig grund för en systematisk och riskbaserad tillsyn. Mer systematiskt stöd till erfarenhetsutbyte och metodutveckling Mer systematiskt stöd till erfarenhetsutbyte och metodutveckling för effektiv tillsyn kan ske t.ex. genom att främjar transnationellt samarbete inom tillsyn. Främjandeinsatser kan handla om att utveckla och främja användningen av plattformar och nätverk. En förbättrad återföring av tillsynserfarenheter och stöd till att sprida goda exempel och metodstöd kan utvecklas såväl på EU-nivå som på nationell nivå. Utveckla mål och indikatorer för tillsynen på EU-nivå Arbetet bör inriktas på att främja systematiska och riskbaserade tillsynsinsatser. 6Se not 1. 7Europaparlamentets och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (IED). 8Europaparlamentets och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (ramdirektivet för avfall). 9KOM(2011)571 slutlig. Meddelande från kommissionen till , rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt . Färdplan för ett resurseffektivt . Introducera ett frivilligt granskningssystem för tillsynsmyndigheterna Ett frivilligt granskningssystem kan bygga på samma modell som Initiative. IMPEL är ett informellt samarbete mellan miljömyndigheterna i medlemsländerna10. Nätverket har funnits och är ett viktigt forum för utbyte av erfarenheter och spridning av goda exempel. Syftet med dessa insatser är att stärka tillsynen på EU-nivå för att främja ett bättre genomförande av EU:s miljölagstiftning. Många beslut har tagits inom EU på miljöområdet men genomförandet brister såväl inom EU som i . En ökad harmonisering av tillsynen är välkommen om det leder till stora förbättringar. I ett första steg bör regeringen ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att utreda hur tillsynssamverkan inom EU kan utvecklas, med utgångspunkt i våra förslag. Myndigheten bör också lämna förslag på hur kan arbeta för att driva på arbetet inom EU. Uppdraget bör redovisas senast . I arbetet bör erfarenheter från IMPEL hämtas in. Etappmålets bidrag till miljökvalitetsmålet En fungerande, effektiv tillsyn och kontroll är central för att kemikaliepolitiken ska få praktiskt genomslag och därmed få avsedd effekt på hälsa och miljö. Den samverkan som mellan de nationella tillsynsmyndigheterna bedöms som otillräcklig leder, tillsammans med skilda, och ibland alltför låga, ambitionsnivåer i tillsynen, till brister i kontrollen av varor och produkter som innehåller farliga ämnen. 10 IMPEL (Implementation and Enforcement of Environmental ) är en informell sammanslutning av miljömyndigheter i EU:s medlemsländer, kandidatländerna och EEA- länderna. Målet för IMPEL är att driva på arbetet inom EU för en effektiv tillämpning av miljölagstiftningen. Kopplingen till andra miljömål Förekomsten av farliga ämnen påverkar möjligheterna att nå flera andra miljökvalitetsmål. Det gäller framför allt de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen, särskilt Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet samt Hav i balans samt levande kust och skärgård, men även God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan och Ett rikt växt- och djurliv. Förekomsten av farliga ämnen har även betydelse för folkhälsan. Etappmålet om en effektivare europeisk kemikaliekontroll innebär bl.a. en ökad harmonisering av medlemsländernas tillsyn. Bland etappmålets åtgärder ingår också insatser och initiativ för en ökad frivillig samverkan mellan medlemsländernas tillsynsmyndigheter. En alternativ handlingsväg är att helt förlita sig på frivilligt samarbete mellan medlemsländerna och Echa utan tvingande krav från EU-lagstiftningen. Vi har, vilket framgår av motiveringen till etappmålet, bedömt att den inriktningen inte är tillräcklig. Lagstiftningen på kemikalieområdet är i stort sett helt harmoniserad inom EU. Ett undantag är tillsynen av lagstiftningen där det är medlemsländernas ansvar att kontrollera att det egna landets företag uppfyller kraven i t.ex. Reach. Etappmålet om samverkan i medlemmarnas tillsyn av efterlevnaden av kemikalielagstiftningen innebär ett ökat inflytande från EU när det gäller besluten om den nationella tillsynens omfattning och inriktning. Det gäller bl.a. gemensamma standarder för analysmetoder och tillsynens miniminivå. Det förhållandet att EU ges ett inflytande över medlemsländernas tillsyn och att de grundläggande reglerna för tillsynen är harmoniserade är inget principiellt nytt inom unionen. Krav på medlemsländernas tillsyn förekommer inom andra regelområden. Branschorganisationerna i har efterlyst initiativ för att skynda på EU-arbetet för ett gemensamt synsätt och en gemensam praxis hos medlemsländernas tillsynsmyndigheter för att åstadkomma konkurrensneutrala villkor för kemikalieindustrin. Etappmålet om en effektivare kemikaliekontroll inom EU innebär ett steg i strävandena att skapa likvärdiga marknadsförutsättningar för företagen i EU:s medlemsländer. En väl fungerande inre marknad bidrar till att den nödvändiga omställningen av kemikaliehanteringen i kan ske effektivt och till låga kostnader för samhället. En svag nationell tillsyn kan innebära en indirekt subvention av det egna landets kemikaliehanterande industri, vilket utgör ett avsteg från inremarknadsprinciperna. En konsekvens av etappmålets åtgärder är att skillnaderna mellan medlemsländernas tillsyn när det gäller ambitionsnivå och inriktning minskar. Detta stärker den inre marknaden. Etappmålet om en effektivare kemikalietillsyn inom EU bidrar till att den nödvändiga omställningen av kemikaliehanteringen i sker kostnadseffektivt. Det bör dock understrykas att huvudsyftet är att den europeiska kemikalielagstiftningen ska få det önskade genomslaget. En väl fungerande tillsyn är en grundläggande förutsättning för att målen med den europeiska kemikalielagstiftningen ska nås. Åtgärderna som kopplas till etappmålet ska ses som insatser för att åstadkomma ett effektivt genomförande av de mål som ligger bakom Reach. I kapitel 14 bedöms fördelningseffekterna av den samlade strategin för en giftfri miljö som närmast försumbara. Etappmålet om en effektivare kemikaliekontroll inom EU gäller generellt för hela kemikalipolitiken och har därför inga specifika fördelningseffekter. En ökad samverkan mellan tillsynsmyndigheterna inom EU kommer att ställa krav på att resurser för detta ändamål avsätts inom främst Kemikalieinspektionen. Detta gäller särskilt om har ambitioner att ta en av de ledande rollerna i utvecklingsarbetet. 7.2Tydlig och strategisk styrning av kemikalietillsynen i Det omfattande och i delar komplicerade regelverket för kemikalier skapar ett särskilt behov av tydlig och strategisk styrning. Det gäller inte minst tillsynen över varor som innehåller farliga ämnen. Regeringen bör styra de statliga myndigheterna i syfte att ytterligare effektivisera varutillsynen och annan kemikalietillsyn på nationell, regional och lokal nivå. Tillsynsansvaret inom kemikalieområdet är uppdelat mellan olika statliga myndigheter och kommunerna. Kemikalieinspektionen har ansvar för den operativa tillsynen över tillverkare och importörer (primärleverantörer) och för tillsynsvägledning till kommuner och länsstyrelser. Tillsynen kan t.ex. gälla märkning, barnskydd, bekämpningsmedel, Reach, produktsäkerhet och förbjudna ämnen i varor. Myndigheter med angränsande ansvarsområden för tillsyn och tillsynsvägledning är bl.a. , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), , och . Vad avser förbjudna ämnen i varor har Kemikalieinspektionen delvis ett delat tillsynsansvar med kommunerna när det gäller detaljhandeln. Uppskattningsvis finns det 30 000 företag att bedriva varutillsyn på, men eftersom det inte finns några obligatoriska produktregister, som det gör för kemikalier, är det svårt för tillsynsmyndigheterna att avgöra vem och vad som ska bli föremål för tillsynen. påpekade i sitt slutbetänkande att det inte är rimligt att förvänta sig att flera centrala verk, 21 länsstyrelser och 290 kommuner som var för sig gör sina egna prioriteringar utifrån delvis olika utgångspunkter ska kunna samordna sig strategiskt utan en samordning av åtminstone de statliga myndigheterna11. Miljömålsberedningen delar denna bedömning. En strategisk styrning av tillsynen är viktigt också för att de samlade resurserna för tillsyn ska kunna användas så effektivt som möjligt. En ny miljötillsynsförordning (2011:13) trädde i kraft . Syftet med den nya förordningen är att förtydliga regelverket för tillsynen. Den nya förordningen innebär emellertid inte att behovet av strategisk styrning av tillsynen minskat. Det gäller särskilt för varutillsynen. Tillsyn över ämnen i varor kräver metoder som är anpassade till den mångfald av varor och verksamheter som finns på marknaden. Tillsynen över varor och produkter är grundläggande för att motverka att farliga ämnen i varor som tillverkats i andra länder inte hamnar i vårt kretslopp (se SOU 2008:73 för en utvecklad problembeskrivning). I Kemikalieinspektionens pågående uppdrag om en handlingsplan för giftfri vardag ingår att öka varutillsynen, i syfte att bidra till ökad kunskap om farliga ämnen i varor hos både leverantörer och användare. Kemikalieinspektionen har redovisat uppdraget att ta fram en strategi för tillsynen av miljö- och hälsorisker med kemikalier i varor. Strategin innehåller två huvuddelar, en som rör de varugrupper och branscher som bör prioriteras i varutillsynen och en som rör samverkan med kommunerna. Förslagen i rapporten förväntas leda till bl.a. förbättrade konkurrensvillkor inom de prioriterade branscherna och minskad förekomst av farliga ämnen i varor. Samverkan med kommunerna förväntas leda till att kommunernas kompetens inom varutillsyn ökar och att varutillsynen får en större geografisk spridning13. Kemikalieinspektionen har också tidigare föreslagit olika sätt att utveckla effektiviteten i varutillsynen, t.ex. genom strategiska prioriteringar, samverkan mellan myndigheter och genom samordning med andra styrmedel, t.ex. att återkoppla erfarenheter från tillsynen till regelutvecklingen14. Myndigheten arbetar med olika tillsynsprojekt kring exempelvis produkt- eller varutyp/bransch, 11Kemikalietillsyn – organisation och finansiering (SOU 2008:73). 12Ersätter den tidigare förordningen (1998:900) om tillsyn enligt (tillsynsförordningen). 13Kemikalieinspektionen (2011) Strategi för effektiv tillsyn över kemikalier i varor. Rapport nr 4/11. 14Kemikalieinspektionen (2011) Kemikalier i varor. Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen. Rapport nr 3/11. lagregel eller regionala inspektionsomgångar, ofta i samarbete med kommuner och länsstyrelser. har Kemikalieinspektionen ett samverkansprojekt tillsammans med , kommuner och länsstyrelser, med fokus på Reach. ska öka tillsynsmyndigheternas egen kunskap om Reach och bidra till att öka kunskaperna om Reach hos de företag som inspekteras15. 15 och Kemikalieinspektionen Reach-tillsyn 2012 (PM) . 8Åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi 8.1Strategi för åtgärdsinriktad forskning och innovation, inkl. grön kemi Det behövs mer åtgärdsinriktad forskning kring farliga ämnen, inkl. grön kemi1. Forskning och innovation är avgörande för att industrin ska öka takten i arbetet med att fasa ut och ersätta farliga ämnen. Detta bör avspeglas i kommande forskningspropositioner och innovationsstrategier. Förslag till åtgärder: I kommande forsknings- och innovationspolitiska propositioner bör regeringen lyfta fram de möjligheter som åtgärdsinriktad forskning om farliga ämnen ger, vad gäller såväl miljösom innovationsvinster. Regeringen bör även ge berörda forsknings- och utvecklingsfinansiärer i uppdrag att ta fram en strategi med ett program för åtgärdsinriktad forskning och innovation på kemikalieområdet, inklusive grön kemi. Uppdraget bör redovisas till regeringen senast . 1 Med grön kemi avses bl.a. utveckling av nya ämnen med låg giftighet och andra ur miljö- och hälsosynpunkt goda egenskaper samt utan klimatpåverkande egenskaper, användning av miljöanpassade och energieffektiva metoder och att öka användningen av ickefossila råvaror och förnybar energi vid framställningen av kemikalier. Åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi Forskning, utveckling och innovation har generellt sett en avgörande betydelse för att miljömålen ska kunna nås. Detta är särskilt tydligt för miljömålet Giftfri miljö, som avser att skydda människors hälsa och miljön från farliga ämnen. Forskning och innovation inom detta område skapar även innovationspolitiska möjligheter. Kemikalieområdet har en viktig potential för innovationer Det finns ett stort behov av att ersätta farliga ämnen och produktionsprocesser med nya ämnen och processer som är mindre farliga för hälsa och miljö. Drivande för att ersätta farliga ämnen är dels de europeiska regelverken för kemikalier, dels företag som verkar medvetet och proaktivt för att undvika farliga ämnen i sina varor och produkter. Forskning, utveckling och innovationer är centrala förutsättningar för att farliga ämnen ska kunna ersättas. Nya ämnen och produktionsprocesser inom området har även visat sig kunna ge andra positiva effekter, exempelvis stora energibesparingar för företagen genom nya produktionsprocesser. Genom ett målmedvetet samarbete mellan forskning och näringsliv kan bli ett av de ledande innovationsländerna inom området, som ibland kallas för grön kemi. bör ta tillvara och utveckla denna potential, som inte bara bidrar till en bättre miljö, utan också kan skapa förutsättningar för utvecklingen av en modern innovativ svensk industri. Forskning stärker förhandlingsarbete i EU och internationellt Mot bakgrund av att politiken inom kemikalieområdet i hög grad är harmoniserad inom EU och att mycket samarbete sker internationellt behöver verka aktivt både inom EU och internationellt för att utvecklingen inom områdena ska gå framåt. Forskningsbaserade underlag är mycket viktiga för att ståndpunkter ska få genomslag i förhandlingarna. Åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi Åtgärdsinriktad forskning ger kostnadseffektiv politik Åtgärdsinriktad forskning är viktig för att samhället ska kunna välja så verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel som möjligt i arbetet för att nå målet Giftfri miljö. Samhällets forskningsresurser bör i ökad grad användas för att åtgärda problemen och inte enbart för att beskriva de miljöproblem vi står inför vad gäller farliga ämnen. Med kemikalielagstiftningen Reach är det företagens ansvar att ta fram data om enskilda ämnen och deras potentiella miljö- och hälsoskadliga egenskaper. Regeringen har efter förslag från Miljömålsberedningen beslutat om ett etappmål om ökad kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper, som också ingår i strategin för en giftfri miljö (se kapitel 4). För att kunna hantera den särskilt uttalade bristen på data gällande miljö- och hälsoeffekter av lågvolymämnen krävs forskning och utveckling av screeningmetoder för att kunna sortera ut de ämnen som utgör en potentiell risk. I detta sammanhang är det sannolikt viktigt att utveckla datorbaserade metoder och s.k. in vitro-metoder (till exempel försök på cellodlingar) och andra alternativa testmetoder. Möjligheter för forsknings- och innovationspolitiken Miljömålsberedningen menar att inriktningen på åtgärdsforskning och innovation inom kemikalieområdet bör avspeglas i regeringens kommande forskningsproposition för de kommande fyra åren och den kommande nationella innovationsstrategin. Båda ska presenteras . Beredningen har överlämnat en skrivelse till regeringen inför den kommande forskningspropositionen med övergripande bedömningar om forskningsbehovet inom kemikalieområdet2. 2 Skrivelse från Miljömålsberedningen års forskningspolitiska proposition, 2012- 03-15. Åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi Vi föreslår två åtgärder i syfte att främja mer åtgärdsinriktad forskning och innovation, inklusive grön kemi. I kommande forsknings- och innovationspolitiska propositioner bör regeringen lyfta fram de möjligheter som åtgärdsinriktad forskning om farliga ämnen ger, vad gäller såväl miljövinster som innovationsvinster.