sou · H0B364 · 2012-09-28 00:00:00 — Kollektiv- avtalsparterna kan således tvingas ta hänsyn även till sådana lag- regler som träder ikraft efter det att ett kollektivavtal förhandlats fram och kan, i en sådan situation, tvingas omförhandla delar av avtalet – detta för att kollektivavtalet i sin helhet ska vara giltigt. Detta resonemang bekräftas av införandet i LAS av höjd ålder för avgångsskyldighet, som gäller retroaktivt. Det ska dock betonas att lagstiftaren i detta ärende motiverat behovet av införandet med det stora samhällsintresset av att en sådan möjlighet finns. I det sam- manhanget har man alltså hänvisat till motiven i såväl 11 Detta gäller naturligtvis under förutsättning att inte det i kollektivavtalet finns angivet att avvikelse är möjlig. Flytträtt – överväganden och förslag sociala stadga som som möjliggör inskränk- ningar av de rättigheter och friheter som erkänns i dessa. Vilka möjligheter som kan finnas att reglera rätten för flytt av kollektivavtalsgrundade tjänstepensionsförsäkringar kan inte endast analyseras utifrån reglerna i MBL utan hänsyn måste också tas till den ståndpunkt som lagstiftaren har avseende arbetsmark- nadens parters roll i regleringen av förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Det finns all anledning att lyfta fram betydelsen av att med stor försiktighet hantera frågan om ingrepp i gällande kollektivavtal, inte minst mot bakgrund av internationella åtaganden. ifrågasätter lagstiftaren i samband med införandet av höjd pensionsålder om avsikten med de internationella konvention- erna som finns på området är att en stat i och med ratificeringen av dessa avhänder sig möjligheten att lagstifta inom ett område som varit lämnat åt parterna att reglera. Så kan givetvis inte vara fallet. Det betonas därför att förslaget till höjd pensionsålder syftar till att införa ett utökat anställningsskydd för att arbetstagare ska ges en reell möjlighet att kunna utöka sin pension i enlighet med grunderna för det nya pensionssystemet. Angelägenheten i denna fråga och dess betydelse som en del av pensionsreformen lyfts också fram. I den promemoria som låg till grund för proposition görs sammanfattningsvis bedömningen att det måste vara möjligt att helt frånta parterna på arbetsmarknaden, men då rimligen även de enskilda parterna i ett anställningsför- hållande, möjligheten att förfoga över en fråga genom införande av en helt tvingande lagstiftning. I propositionen framgår att ett för- slag om helt tvingande lagstiftning förefaller bäst överensstämma med internationella förpliktelser (se prop. 2000/01:78 s. 27 och Ds 1999:39 s. 16).12 12 I promemorian läggs ett alternativ till tvingande lagstiftning fram. Detta skulle innebära att man inför en bestämmelse som anger att en arbetstagare har rätt att kvarstå i sin anställning till alternativt en skyldighet att sluta anställningen och att regeln görs dispositiv för parterna. Det skulle därmed vara tillåtet att i kollektivavtal avtala om annan ålder för avgångsskyldighet. Slutligen skulle dessutom i en övergångsbestämmelse föreskrivas att kollektivavtal som ingåtts före lagens ikraftträdande skulle vara utan verkan i de delar avtalet innehåller bestämmelser om avgångsskyldighet , om avtalet inte ingåtts för att göra avsteg från lagen. Den fördelen som lyfts fram med detta alternativ är att man med en sådan reglering uppnår syftet att höja åldersgränsen för avgångsskyldighet som full avtalsfrihet råder framöver. Dock görs bedömningen att det, med hänsyn till på området och tolkningen av dessa, måste anses strida mot internationella åtaganden att förfara på detta sätt. Att däremot införa en tvingande Flytträtt – överväganden och förslag Som redogjorts för har, trots de skäl som lagstiftaren motiverat bestämmelserna med, kritik på hur ärendet hanterats riktats från ett flertal håll, bl.a. av (se avsnitt 8.9). Det bör dock poängteras att lagstiftaren infört bestämmelsen med mot- villighet och med anledning av att arbetsmarknadens parter inte på egen hand sett till att få till stånd en sådan ändring. Trots att det går att hävda att reglerna i MBL, och även hur pensionsfrågan har hanterats, möjliggör reglering har lagstiftaren gjort vissa uttalanden i samband med tidigare lagstiftningsarbete som talar emot detta. Som redogjorts för har man vid ett flertal tillfällen betonat vikten av att det ramverk som lagstift- ningen på området syftar till att skapa inte ska utformas på ett sätt som stör de avtalslösningar som redan har uppnåtts. Lagstiftaren betonar således vikten av att ny eller ändrad lagstiftning inte ska leda till att bestämmelser i gällande kollektivavtal förlorar sitt värde. Visserligen har lagstiftaren också identifierat behovet av ett starkt och tydligt nationellt ramverk inom vilket arbetsmarknadens parter kan agera. har man lyft fram dess betydelse fram- för allt för att reglera områden där avtalslösningar inte kunnat nås. Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns ett antal faktorer som kan sägas begränsa möjligheterna att införa retro- aktiva bestämmelser om flytträtt, som skulle tvinga fram ändringar av nu gällande avtalslösningar, för kollektivavtalsgrundade tjänstepensionsförsäkringar. Avseende dessa försäkringsformer och hur eventuella flytträttsregler för dessa skulle kunna vara utform- ade måste hänsyn tas till att vissa av arbetsmarknadens parter i frågan om flytträtt redan tagit initiativ till att införa ett sådant system på några avtalsområden, utan ingripande från lagstiftaren. Detta kan jämföras med införandet av lagbestämmelser för höjd pensionsålder, där ett centralt motiv till införandet var att arbets- marknadens parter inte själva tagit ett sådant initiativ. Även gäl- lande lagbestämmelser i i kombination med de uttalanden som lagstiftaren gjort i tidigare sammanhang måste vägas in i bedömningen av om, och i sådana fall hur, retroaktiva regler om flytträtt skulle utformas för kollektivavtalsgrundade tjänste- pensionsförsäkringar. lagstiftning som ska gälla tills vidare i syfte att reglera en fråga med stort samhällsintresse bedöms däremot vara möjligt. Flytträtt – överväganden och förslag I sammanhanget bör dock beaktas hur stark koppling för- säkringsavtalet har till pensionsutfästelsen enligt kollektivavtalet. Mot bakgrund av vad som sagts ökar en svag koppling utrymmet för tvingande retroaktiv lagstiftning. Som nämnts finns vid förmånsbestämda försäkringslösningar arbetsgivarens åtagande kvar oavsett om den försäkrade slutar sin anställning eller om utbetal- ning har påbörjats. För premiebestämda lösningar däremot har arbetsgivaren i huvudsak fullgjort sitt åtagande när premiebetalningen upphört till följd av att anställningen har avslutats. Som nämnts gäller dock vissa regler i kollektivavtal om uttag och försäkringsform. Den för- säkrade tar däremot regelmässigt och även fortsättningsvis all risk för pensionens storlek. Detta ska balanseras av de kollektivt fram- förhandlade pensionslösningarna som gynnar arbetstagarkollek- tivet. Mot denna bakgrund kan det finnas anledning att se även en begränsad lagstadgad flytträtt för premiebestämda tjänstepensions- försäkringar ur två skilda perspektiv. En flytträtt kan ur ett konsumentperspektiv å ena sidan motiv- eras av att den försäkrade – under vissa förhållanden när arbets- givarens formella åtagande är avslutat – bör få möjlighet att flytta pensionskapitalet för att kunna anpassa sin pension efter de förut- sättningar som råder på arbetsmarknaden och de pensionsvillkor som gäller i senare anställningar. Sett ur arbetsgivarens eller snarare kollektivavtalsparternas intresse kan en flytträtt utanför en upphandlad krets av försäkringsbolag eller från ett valt bolag å andra sidan undergräva möjligheten att skapa bra förutsättningar för en god tjänstepensionslösning. En sådan rätt kan nämligen medföra att individen gör ett mindre lämpligt val, dvs. väljer att flytta sitt pensionskapital till dyrare eller på annat sätt avvikande lösningar, vilket kan leda till sämre pension. Med detta i åtanke kan tjänstepensionsavtalen även sättas in i ett större sam- manhang, nämligen som en del av det grundläggande pensions- skyddet. Det kan i sammanhanget dessutom hävdas att även en begränsad lagstadgad flytträtt skulle kunna försämra förutsättningarna för att förhandla fram gynnsamma kollektiva lösningar. Frågan om flytträtt för kollektivavtalade premiebestämda tjänste- pensioner berör många svenskar och är därmed av ett stort samhälls- intresse. Till skillnad från omfattas även tjänstepensions- området i många andra länder av det sociala trygghetssystemet och Flytträtt – överväganden och förslag där finns det även lagstiftning som reglerar hur tjänstepension får utformas. Den svenska modellen ger parterna på arbetsmarknaden en avsevärd handlingsfrihet att träffa överenskommelser. Det med- för ett betydande ansvar för utfallet av dessa överens- kommelser. Utvecklingen inom kollektivavtalad tjänstepension har genomgått stora förändringar . Inom de fyra stora avtalsområdena har man successivt infört premiebestämda pensioner, helt eller delvis. Med premiebestämda lösningar och valfrihet följer att fler försäkringsgivare blir involverade, även om de partsrelaterade försäkringsföretagen är s.k. ickevalsalternativ. I vissa planer har inträdesåldern för ålderspensionsdelen sänkts –något som innebär att fler yngre arbetstagare berörs. De yngre och medelålders arbetstagarna är rörligare . Kombinationen av premiebestämda försäkringar och en rörlig arbetsmarknad leder det till att fler tjänstepensioner tecknas och avslutas. Därmed ökar antalet fribrev vilket även innebär att allt fler arbetstagare har sin tjänstepension spridd inom flera kollektiv- avtalsområden. Att kunna samordna och flytta ihop pensions- kapital från flera avtalsområden är en viktig fråga för dessa försäkrade. Behovet av att kunna flytta samman fribrev kommer dock sannolikt att öka ytterligare i betydelse eftersom det –som nämnts – särskilt bland yngre arbetstagare att arbeta kortare perioder hos olika arbetsgivare, i många fall verksamma inom skilda kollektivavtalsområden. Frågans angelägenhetsgrad framstår i all sin tydlighet när statistiken studeras – av utredningens kartläggning framgår att hälften av alla premiebestämda kollektivavtalade tjänste- pensionsförsäkringar utgörs av fribrev (det finns ca 7,3 miljoner premiebestämda pensionsförsäkringar, varav 3,8 miljoner fribrev – se närmare i avsnitt 8.11.3). I sammanhanget bör även nämnas att för vissa fribrev av modernare typ finns det möjlighet att återuppta premiebetalning t.ex. vid byte av arbetsgivare, vilket innebär att försäkringen upp- hör att vara fribrev. Ett hinder för att minska antalet fribrev är att dagens skatteregler är oklara och förhindrar därför en flytt från flera pensionsförsäkringar till en ny sådan försäkring (se närmare i avsnitt 9.6) Det kan konstateras att parterna på den privata sidan har tagit initiativ till införande av flytträtt inom både ITP-planen och SAF- . På den offentliga sidan har parterna förhandlat fram flytträtt inom , som ska träda ikraft , medan anställda på det statliga området fortfarande saknar kollektivavtalad Flytträtt – överväganden och förslag flytträtt (PA 03-avtalet). Utvecklingen har således lett till att man på tre stora avtalsområden har förhandlat fram liknande flytträtts- regler – regler som även utnyttjas i relativt stor utsträckning på de områden som har flytträtt. Ett stort och växande problem är dock att de försäkrade enligt de flytträttsregler som finns inom dagens kollektivavtalade för- säkringar inte har någon möjlighet att flytta mellan avtalsområden (ett problem som kommer att kvarstå även om de skatterättsliga hindren för att flytta samman pensionsförsäkringar undanröjs). Det är en naturlig konsekvens av att varje kollektivavtalsområde syftar till att främja arbetsgivarnas och de anställdas intressen inom respektive kollektiv. Att ha ett antal fribrev i olika försäkrings- företag innebär svårigheter att få överblick över sin pensions- situation och kan leda till högre kostnader än om dessa fanns samlade i en försäkring. I dessa situationer är det därför av särskild vikt att den försäkrade får möjlighet att förfoga över och vid behov samordna placeringen av pensionskapitalet på det sätt som bäst gagnar den försäkrade. Med ökade krav på en mer flexibel arbets- marknad och en rörlig pensionsålder blir det viktigt både för individen och för samhället. Den en svaga kopplingen mellan pensionsutfästelsen och för- säkringsavtalet bör möjliggöra ett införande av en retroaktiv flytt- rättsregel dessa fall. En sådan regel motiveras utifrån behovet av att säkerställa ett gott konsumentskydd och är därmed kopplad till det stora samhällsintresset som finns av att införa en retroaktiv flytt- rätt för premiebestämda tjänstepensionsförsäkringar där premie- betalningen upphört till följd av att anställningen har avslutats. Retroaktiva regler av denna art förutsätter att den försäkrade ges relevant information som kan ligga till grund för välgrundade beslut. Vi återkommer till denna fråga och frågan om rådgivar- ansvar nedan. Utredningens ställningstagande i denna del kan sägas balansera individens intresse mot kollektivets – eller snarare ett samhälls- intresse mot specifika kollektiva intressen. En sådan begränsad lagstadgad flytträtt som här diskuteras torde knappast i någon märkbar omfattning försämra förutsättningarna för att även fort- sättningsvis förhandla fram gynnsamma kollektiva lösningar Detta eftersom den kollektivavtalade flytträtten och de upphandlade försäkringsföretagen sannolikt kommer att vara huvudalternativet för de försäkrade även efter en sådan reform. Flytträtt – överväganden och förslag Möjligheten till framåtverkande lagstiftning om flytträtt En naturlig följdfråga är i vilken mån ovanstående ställningstagande även påverkar möjligheten att låta kollektivavtalsgrundade tjänste- pensionsförsäkringar omfattas av mer generella regler om flytträtt som endast skulle gälla framåtverkande. Ett sådant alternativ innebär att arbetsmarknadens parter, i samband med förhandling och utformning av framtida kollektivavtal, och då specifikt vad avser tjänstepensionsfrågan, skulle behöva ta hänsyn till sådana regler om flytträtt. Gällande kollektivavtal skulle däremot kvarstå i deras nuvarande utformning. Ogiltighetsregeln i 27 § MBL är endast tillämplig för befintliga kollektivavtal, och kan därmed inte anses begränsa möjligheten att låta framtida avtalade tjänstepensionsförsäkringar inom kollektiv- avtalsområdet omfattas av flytträttsregler. Vid förhandling om nya kollektivavtal ska arbetsmarknadens parter ta hänsyn till eventuella nytillkomna bestämmelser i lagar och andra författningar på förhandlingsområdet. Det bör även kunna hävdas att kollektivavtalsparterna, i samband med omför- handling av delar av ett befintligt kollektivavtal, måste ta hänsyn till nytillkomna bestämmelser som kan komma att påverka de frågor som är uppe för omförhandling.13 Detta talar för att möjligheten finns att låta kollektivavtalsgrundade tjänstepensionsförsäkringar omfattas av framåtverkande lagstiftning om flytträtt. Som tidigare påpekats måste dock även lagstiftarens tidigare uttalanden och ställningstaganden tas i beaktande. I dessa samman- hang bör särskilt lyftas fram att lagstiftaren vid ett flertal tillfällen uttryckligen betonat vikten och värdet av arbetsmarknadens parters fria förhandlingsrätt som lagstiftaren framhållit behovet av att följa utvecklingen inom området kollektivavtalsgrundade för- säkringar. Med argumentet att det endast är arbetsmarknadens parter som har tillräcklig kännedom om arbetsmarknaden och dess förutsättningar för att inom ramen för kollektivavtalen kunna för- handla fram väl anpassade lösningar har formerna för lönebild- ningen ansetts vara en fråga för dessa parter. Även om tjänste- pensionen inte är en direkt lönefråga är den ändå en del av lönefrågan – åtminstone så länge arbetsgivarens ansvar för pensionerna kvarstår 13 Om parterna även vid omförhandling av befintliga kollektivavtal ska ta hänsyn till nytill- komna bestämmelser är det viktigt att det, för att undvika tveksamheter, i lagstiftningen och förarbetena tydligt anges vilken typ av omförhandling som ska omfattas. Flytträtt – överväganden och förslag – eftersom dessa tjänstepensionsförmåner är att betrakta som upp- skjuten lön som arbetsgivaren sätter av för att säkerställa att dennes arbetstagare får en dräglig tillvaro efter pensioneringen. Lagstift- arens ståndpunkt i frågan är en faktor som talar för att det kan vara svårt att inkludera kollektivavtalsgrundade tjänstepensionsför- säkringar, för vilka arbetsgivaren har ansvar, även i framåtverkande regler om flytträtt. Det är emellertid viktigt att i sammanhanget understryka att trots de ställningstaganden som lagstiftaren tidigare gjort har man valt att ändå införa bindande regler på vissa områden som har varit överlåtna till kollektivavtalsparterna att avtala om. Det gäller exempelvis reglerna i MBL, LAS, diskrimineringslagen, för- troendemannalagen och studieledighetslagen. Till viss del grundar sig dessa regler på bindande EU-rättslig lagstiftning som har skyldighet att införliva i nationell lagstiftning. I andra delar är dock reglerna nationellt framtagna. Det har därmed funnits en viss lagstiftningsbenägenhet, detta trots att arbetsmarknadspolitiken länge präglats av tanken att staten inte ska intervenera. För att möjliggöra att i kollektivavtal komplettera, och i vissa fall ersätta, lagstiftningen har bestämmelserna på en del områden i ovanstående lagar gjorts semidispositiva. Att vissa regler införts på området bör ändå ses som ett tecken på att lagstiftaren identifierat ett behov av att säkerställa arbetstagarens rättigheter och inflytande på vissa områden, då reglerna i de relevanta lagarna huvudsakligen är tvingande till förmån för arbetstagaren. Att reglerna är semi- dispositiva och därmed endast kan frångås genom kollektivavtal kan även sägas peka på lagstiftarens vilja att säkerställa arbetstagar- sidans inflytande i en alternativ utformning av bestämmelserna i kollektivavtalet, då båda avtalsparternas medgivande är en förut- sättning för att ett kollektivavtal ska slutas. Utifrån det som sägs ovan anser vi att det bör vara möjligt att i lagbestämmelser fastställa att arbetsmarknadens parter, i kom- mande kollektivavtalsförhandlingar som förs avseende arbets- tagares tjänstepensioner, måste ta hänsyn till vissa i lag angivna krav. Regler om flytträtt skulle exempelvis kunna göras semi- dispositiva, och parterna skulle därmed explicit behöva avtala om annat i kollektivavtalet för att inte lagreglerna ska ha effekt. Lag- bestämmelser som reglerar dessa områden skulle således bli tillämpliga även på kollektivavtalsgrundade tjänstepensionsför- säkringar, dock endast i de fallen att parterna på ett avtalsområde infört flytträtt, antingen genom att låta lagreglerna om flytträtt Flytträtt – överväganden och förslag gälla eller att utnyttja semidispositiviteten och själva förhandla fram en sådan rätt. I likhet med lagarna på arbetsrättsområdet skulle sådana lag- regler visserligen i viss mån begränsa den fria förhandlingsrätten. En sådan begränsning skulle kunna motiveras utifrån behovet av att säkerställa ett gott konsumentskydd, utifrån såväl den försäkrades behov av att fritt kunna välja och byta försäkringsform och för- säkringsföretag som behovet utifrån försäkringstagarnas gemen- samma intresse av att minska risken för otillåtna värdeöverföringar mellan olika försäkringstagarkollektiv. Motivet skulle därmed kunna kopplas till samhällsintresset av att flytträtt ska finnas, vilket också av lyfts fram som ett möjligt motiv till inskränkningar av arbetsmarknadens parters förhandlingsrätt. Att som huvudregel begränsa flytträttsreglerna till att endast gälla framåtverkande beror, som diskuterats i tidigare avsnitt, på svårigheten att med anledning av befintlig lagstiftning och lagstiftarens tidigare uttalanden införa retroaktiva regler på området. Ett ingrepp i kollektivavtalsparternas fria förhandlingsrätt behöver enligt vad som sägs ovan kunna motiveras med de kon- sumentskyddsaspekter som lagts fram tidigare och som till viss del sammanfattats kort ovan. Som redogörs för ovan kan hävdas att konsumentskyddsaspekterna skiljer sig åt beroende på vilken typ av pensionsförmån som avses. Det finns därmed skäl att analysera förmånsbestämda respektive premiebestämda tjänstepensionsför- säkringar var för sig. Som tidigare konstaterats ser utredningen sådana skillnader i premiebestämd respektive förmånsbestämd kollektivavtalsgrundad tjänstepensionsförsäkring vad avser de kon- sumentskyddsrättsliga aspekterna att en distinktion mellan dessa försäkringsformer bör göras i ett förslag om omfattningen av flytträttsreglerna. Vi menar att det kan ifrågasättas om en flytträtts- reglering bör omfatta förmånsbestämda tjänstepensionsför- säkringar. Den huvudsakliga orsaken till detta är kombinationen av dels ett begränsat konsumentskyddsvärde av flytträtt för förmåns- bestämda försäkringar, dels den risk som arbetsgivaren – som ytterst ansvarar för att arbetstagaren får den utlovade tjänste- pensionsförmånen i det fall att försäkringsföretaget inte kan upp- fylla åtagandet – skulle tvingas stå vid införandet av en flytträtt för den försäkrade. På skäl som anförts i föregående avsnitt bör det även övervägas att införa en framåtverkande lagstadgad flytträtt för premie- Flytträtt – överväganden och förslag bestämda tjänstepensionsförsäkringar där premiebetalningen upp- hört till följd av att anställningen har avslutats. Utredningen återkommer till frågan om hur lagregler om flytt- rätt för kollektivavtalsgrundade tjänstepensionsförsäkringar skulle kunna vara utformade, och vilka typer av försäkringar som bör omfattas av en sådan reglering, i avsnittet om förslag nedan. 9.5.4Vilka begränsningar avseende försäkringens art bör tas hänsyn till avseende flytträttens omfattning? För att försäkringstagaren ska ha rätt till återköp eller flytt enligt 11 kap. 5 § FAL krävs dels att skattelagstiftningen medger ett sådant förfarande, dels att inte annat följer av försäkringens art. I analysen av vilken omfattning regler om försäkringstagarens rätt att flytta värdet av en försäkring ska ha måste hänsyn därmed tas till frågor som rör försäkringens art. Nedan redogörs för ett antal faktorer som påverkar i vilken mån en försäkring bör vara möjlig att flytta. En försäkring utan sparmoment har per definition inget värde för försäkringsföretaget att återköpa. Frågan om flytt av sådana försäkringsformer aktualiseras därmed inte. Detsamma gäller vid försäkring med sparmoment när pensionskapital saknas, vilket kan beror på att inte har inbetalats eller att värdet har minskat till noll. I sådana fall saknas positivt tekniskt återköpsvärde. Utformningen av gällande bestämmelser utgår från att det i lagtext är svårt att ange under vilka förutsättningar som ett återköp eller en flytt kan tillåtas. I förarbetena konstateras att de försäkrings- tekniska resonemang som är avgörande för en sådan analys skulle bli alltför komplicerade att uttrycka i lagtext. Det är därför lämpligt att det i lagen endast anges den allmänna principen som ska gälla, dvs. att rätt till återköp får medges om försäkringens beskaffenhet gör det möjligt. Detaljutformningen av reglerna bör i stället över- lämnas till de av försäkringsföretaget framtagna försäkringstek- Flytträtt – överväganden och förslag Återköpet kan tillåtas när det är säkert att för- säkringsfallet förr eller senare kommer att inträffa. Det betonas dock att det inte ska vara möjligt för ett försäkrings- företag att helt utesluta återköpsrätten för en viss försäkringsform, som i och för sig är lämplig för återköp, t.ex. därför att företaget anser det vara genomsnittligt klokare av försäkringstagarna att i stället avsluta premiebetalningen och begära fribrev (se prop. 2003/04:15 s. 256 och 507 samt SOU 1986:56 s. 294).