sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — Eftersom RIKAB inte är en förvaltningsmyndighet har det i lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst särskilt angetts att förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas när bolaget handlägger ärenden enligt lagen om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst (14 §). I förarbeten till lagen anfördes som skäl för att förvaltningslagen ska tillämpas att det är lämpligt eftersom verksamheten innefattar myndighetsutövning mot enskilda och att de flesta människor berörs av verksamheten. Om en avgift inte betalas inom föreskriven tid skickas en betal- ningspåminnelse ut (12 §). För denna påminnelse erläggs en påmin- nelseavgift. Om den avgiftspliktige trots påminnelse ändå inte betalat inom rätt tid ska en tilläggsavgift betalas som uppgår till av avgiftsposten för perioden (13 §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin anmälningsskyldighet döms till böter (22 §). Om det vid avgiftskontroll framgår att en avgiftsskyldig inte betalar radio och tv-avgift och inte heller har för avsikt att göra det, gör RIKAB en polisanmälan. Efter polisens förundersökning kan åtal i dessa fall väckas av åklagaren vid tingsrätten. I vissa fall leder inte polisens förundersökning till åtal och rättegång, utan åklagaren kan meddela om böter i form av strafföreläggande. 2 SR, SVT och UR, inklusive dotterbolagen , finansieras i huvudsak med radio- och tv-avgiftsmedel som anvisas av från rundradiokontot. Framtidens radio- och tv-avgift På årsbasis gör RIKAB 30–40 polisanmälningar och antalet domar uppgår till 3–4 stycken samt 2–3 strafföre- lägganden. Enligt 15 § lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst ska RIKAB ompröva beslut om avgiftsskyldighet och om påförande av avgifter om den som beslutet rör begär det eller skäl annars föreligger. Överklagande av RIKAB:s beslut om ompröv- ning görs till allmän förvaltningsdomstol (21 §). prövades 174 sådana mål av Förvaltningsrätten i . RIKAB ska, enligt 29 §, minst föra över avgifts- medlen till ett räntebärande konto i , rundradio- kontot. RIKAB:s förvaltningsansvar innebär bl.a. likviditets- planering, redovisning samt bedömningar av rundradiokontots intäkts- och kostnadsutveckling och av hur stort avgiftsuttaget bör vara . Dessa bedömningar görs tillsammans med programföretagen. Rundradiokontot rapporteras som en del av statsverket, vilket påverkar statens nettoförmögenhet. Bland RIKAB:s uppgifter ingår att motivera hushåll, företag och organisationer att betala radio- och tv-avgiften. Bolaget använder sig av olika aktiviteter för att nå fram med information till de olika målgrupperna, bl.a. telemarketing, personliga besök, s.k. trailers i SVT och brevutskick. RIKAB skickar ut cirka 14 miljoner fakturor. RIKAB har cirka 100 heltidsanställda medarbetare. Merparten är placerade vid huvudkontoret i . Fyra heltidsarbetande kontrollanter är stationerade runt om i . Dessutom finns cirka 80 frilanskontrollanter och arbetar ett 50-tal med- arbetare i telemarketingverksamheten i . kostade verksamheten vid RIKAB (RIKAB:s årsredovisning ). räknar RIKAB med att kostnaden kommer att sänkas till 150–bl.a. på grund av nya avtal inom fysisk brevdistribution samt avse- värt sänkta kostnader för registerhållning. Även ökad faktura- hantering över internet leder till sänkta kostnader. För- och nackdelar med dagens modell Det finns, som vi ser det, både för- och nackdelar med nuvarande modell. Vi ser framför allt följande fördelar: Modellen är etablerad och fungerar relativt väl. Framtidens radio- och tv-avgift RIKAB är ett dotterbolag till programföretagen. Det gör att uppbörden indirekt sköts av programföretagen själva vilket har betydelse för att visa på oberoendet från staten. Radio- och tv-avgiften har utgjort en trygg, stabil och förutsägbar finansieringskälla. Modellen har också ett antal nackdelar: Nuvarande radio- och tv-avgift har kvar kopplingen till inne- havet av en tv-mottagare. När modellen infördes var innehavet av en radiomottagare och sedermera en tv-mottagare en för- utsättning för nyttjandet av de tjänster programföretagen levererade.3 Det fanns inga andra radio- eller tv-kanaler och inga andra möjligheter att tillgodogöra sig program- företagens utbud. Radio- och tv-avgiften utgjorde då en avgift i reell bemärkelse, dvs. man betalade för den vara eller tjänst man faktiskt erhöll eller tog del av. är situationen en annan. Man kan välja att enbart titta på andra kanaler på sin tv och ändå tvingas betala en avgift. Man kan också välja att enbart ta del av SVT:s och UR:s utbud via internet och därför inte omfattas av skyldigheten att betala. Vidare omfattas inte de som enbart tar del av SR:s utbud av avgiftsskyldighet. Kopplingen mellan innehav av en viss teknisk utrustning och utnyttjandet av en viss tjänst har därmed upphört. Den bakomliggande tanken med en avgift är att det finns ett kost- nadssamband mellan den enskilda prestationen som erhålls och den avgift som erläggs. Begreppet tv-mottagare inbegriper allt fler typer av teknisk utrustning. En mobiltelefon, som när den köptes inte var att betrakta som tv-mottagare, kan bli avgiftspliktig på grund av att den kan ta emot utsändning eller vidaresändningar av ett samlat schemalagt programutbud i form av hela program- tjänster. Cirka 476 000 hushåll, motsvarande av de hushåll som enligt lag ska betala radio- och tv-avgift, betalade inte avgiften 2011. Det innebär ett årligt bortfall om som antingen hade kunnat tillfalla pro- 3 För en kort historik om radio- och tv-avgiftens införande, se SOU 2000:55 s. 289. Framtidens radio- och tv-avgift gramföretagen eller använts för att minska avgiften för de som betalar. Hur stort avgiftsbortfallet är bland företag och andra juridiska personer är okänt. betalade cirka 44 000 juridiska personer radio- och tv-avgift, varav 36 700 företag och 1 200 myndigheter, kommuner och landsting. Det finns heller inga reella incitament att minska avgifts- skolket vare sig för RIKAB eller för programföretagen efter- som det inte finns någon direkt koppling mellan medelstill- delningen till programföretagen och avgiftsintäkterna (se avsnitt 7.1). Kostnaden för uppbörden i förhållande till intäkterna är relativt hög: 2011 vilket motsvarar av avgiftsintäkterna. Enskilda behöver anmäla och avanmäla tv-innehav samt betala radio- och tv-avgiften i särskild ordning. Den per- sonliga integriteten är också en faktor att ta hänsyn till efter- som RIKAB tar kontakt med dem som inte betalar antingen via brev eller personligt besök. I vissa fall behöver man redo- göra för sina levnadsförhållanden. Tv-handlare är ålagda att skicka in uppgifter om vem som införskaffat en tv-apparat. fick RIKAB drygt en miljon inrapporterade uppgifter på försålda tv-mottagare från drygt 600 försäljningsställen runt om i landet. Enligt uppgift från uppgår myndig- hetens merkostnad för hanteringen av gäldenärer som enbart har skulder avseende radio- och tv-avgift till cirka 21 mil- joner kronor . Den totala skulden till staten uppgick till varav avsåg obetald radio- och tv-avgift. Rester- ande del avsåg avgifter. Radio och tv-avgifterna är därmed avseende belopp den tredje största skulden till staten. Endast skattekonto och underhållsstöd är större. till antalet gäldenärer är det endast skattekonto som har fler restförda. avgjordes 174 mål vid Förvaltningsrätten i , varav 37 avgjordes med nämnd. Enligt Domstolars årsredovisning (s. 37) uppgick den genomsnittliga Framtidens radio- och tv-avgift styckkostnaden för ett mål vid förvaltningsrätterna till 2011 vilket motsvarar en sammanlagd kostnad på . Enpersonshushåll och ensamstående föräldrar betalar samma avgift som hushåll med flera vuxna, vilket kan upplevas som orättvist. Reglerna är inte enkla och transparenta. Vad som avses med begreppen tv-mottagare och hushåll får t.ex. tolkas utifrån uttalanden i lagens förarbeten. Avgiften är kopplad till innehav av tv-mottagare trots att avgiften används för att finansiera samtliga programföretags verksamhet. Sammanfattningsvis anser vi att bristerna i nuvarande finansierings- och uppbördsmodell är så tydliga att de motiverar en ändring av modellen. 6.4En individuell radio- och tv-avgift Förslag: En individuell radio- och tv-avgift införs och ersätter dagens avgift som är kopplad till innehav av en tv-mottagare. Radio- och tv-avgiften ska betalas av alla personer som har fyllt vid beskattningsårets ingång med en avgiftssats om 1 pro- cent av den beskattningsbara förvärvsinkomsten, dock högst för en inkomst som motsvarar ett visst antal prisbasbelopp. får i uppdrag att sköta uppbörden. Även om inte alla tar del av programföretagens utbud (se kapitel 3) anser vi att i princip alla ska delta i finansieringen av public service, bl.a. för att det, som vi nämnde i kapitel 2, finns ett stort värde i att det i ett demokratiskt samhälle finns en eller flera aktörer inom radio och tv, som ska vara fria från statliga, ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Detta värde finns således oberoende av att inte alla i befolkningen utnyttjar program- företagens tjänster. I stället för dagens radio- och tv-avgift föreslår vi att program- företagens verksamhet finansieras genom en obliga- torisk avgift på av beskattningsbar förvärvsinkomst upp Framtidens radio- och tv-avgift SOU 2012:59 till en viss inkomstnivå för personer som är obegränsat skatt- skyldiga och har fyllt . Vi menar att det är naturligt att utgå ifrån den beskattningsbara förvärvsinkomsten eftersom den används för nästan all annan beräkning av skatter och avgifter. Avgiften kan arbetas in i preliminär- skattetabeller för löntagare och preliminärdebitering av skatt/avgift för näringsidkare och ger därmed inte upphov till s.k. kvarskatt. Det finns inte någon anledning att undanta vissa grupper från att betala radio- och tv-avgift om de betalar inkomstskatt. Det enda undantag som vi menar kan vara rimligt att göra är att minderåriga undantas från avgiftsplikten. Med dagens utformning av radio- och tv-avgiften betalar en ensamstående förälder med en mycket låg inkomst lika mycket, , som ett hushåll som består av flera vuxna med höga inkomster. Av rättviseskäl anser vi att de som inte har någon beskattningsbar förvärvsinkomst inte ska betala någon avgift och att de med mycket låga inkomster ska betala en lägre avgift. över en livscykel torde så gott som alla vuxna på detta sätt ändå bidra till finansieringen av public service. som det är rimligt att de med låga inkomster betalar en lägre avgift är det rimligt att avgiften inte riskerar att bli alltför hög för någon oavsett inkomst. Ett sådant synsätt motiveras också utifrån intresset att behålla karaktären av en avgift. I tabell 6.2 presenterar vi två beräkningsalternativ utifrån inkomstförhållanden och utifrån de inkomster som nuvarande radio och tv-avgift inbringade , cirka 7 172 580 000 kronor.4 Alternativ A har inte någon nedre inkomstgräns för när man ska omfattas av avgiftsskyldigheten. Alternativ B har, liksom den modell som kommer att införas i , en nedre inkomstgräns. I alternativ A betalar alla personer av sin beskattningsbara förvärvsinkomst upp till maximalt . I detta alternativ betalar av alla personer full avgift och står för av intäkterna. 4 Kalkylerna utgår från fastställd beskattningsbar förvärvsinkomst för fysiska personer (exkl. dödsbon) i senaste taxeringsutfall, dvs. avser inkomster som individerna haft under . Beloppet är beräknat utifrån det antal radio och tv- avgifter, cirka 3 455 000, som anges i RIKAB:s årsredovisning . Enligt programföretagens budgetunderlag , i vilka en redovisning av RIKAB:s verksamhet ska ingå, uppgick intäkterna för radio- och tv-avgift- erna 2010 till netto. Framtidens radio- och tv-avgift Ett hushåll med två vuxna betalar som mest . I alternativ B betalar alla personer som har en lägsta beskattningsbar förvärvsinkomst på 1 pro- cent av sin beskattningsbara förvärvsinkomst upp till maximalt . I detta alternativ betalar av alla per- soner full avgift och står för av intäkterna. betalar ingen avgift. Ett hushåll med två vuxna betalar som mest . *Avser personer som fyller eller är äldre Anm.: Pbb är en förkortning av prisbasbelopp. Framtidens radio- och tv-avgift På grund av grundavdraget ligger den fastställda förvärvsinkomsten högre än den beskattningsbara förvärvsinkomsten. I alternativ A går gränsen för full avgift vid fastställd förvärvs- inkomst. I alternativ B går gränsen vid fastställd förvärvsinkomst. Detta under förutsättning att personen är och inte har några avdrag i övrigt. Fördelen med alternativ A är att det är en relativt liten andel av befolkningen som inte betalar någon avgift alls, . Det är också en hög andel som betalar full avgift, . Vi föreslår därför alternativ A. Avgiftsuttaget bör kopplas till prisbasbeloppet som räknas fram på grundval av ändringarna i det allmänna prisläget. Kopplingen till prisutvecklingen görs med viss eftersläpning och avrundningar kan medföra att förändringen i prisbasbeloppet och faktisk prisutveck- ling inte helt sammanfaller. Utjämnat över kan man säga att avgiftsintäkterna på det hela taget följer pris- utvecklingen. i relation till utvecklingen av prisbasbeloppet skulle full avgift i alternativ A uppgå till 2012. Utöver följsamhet till prisutvecklingen finns även en volym- komponent på grund av att antalet inkomsttagare ökar över tiden. Ser man utvecklingen över följer den procentuella ökningen av antalet personer med beskattningsbar inkomst i stort befolkningsutvecklingen. –2010 har antalet personer med beskattningsbar inkomst ökat med i snitt . Som jämförelse kan nämnas att antalet radio- och tv-avgifter ökade med 2011. Var gränsen för full avgift ska gå behöver anpassas efter hur mycket medel programföretagen ska tilldelas kommande tillstånds- period, hur stort utrymmet på det föreslagna momskompensations- kontot ska vara (se kapitel 8) och det föreslagna kapitaltillskottet till (se kapitel 9). Utvecklingen av prisbas- beloppet och volymförändringen kommer också att påverka det antal prisbasbelopp som ska utgöra taket för avgiftsbasen. Slutligen kommer det faktum att underskottet på distributionskontot kommer att vara avbetalat vid utgången av 2013 och det faktum att det sannolikt kommer att finnas ett överskott på rundradiokontot (se kapitel 7) att påverka antalet prisbasbelopp. bör därför få i uppdrag att göra mer noggranna beräkningar för att nivån för full avgift ska kunna fastställas och för att en ökning av intäkterna , vilket är den Framtidens radio- och tv-avgift nivå som krävs för uppräkningen av medelstilldelningen till pro- gramföretagen (se kapitel 7) ska kunna säkras. En förutsättning för att modellen ska kunna införas är att hinner ta fram det underlag som erfordras inför beredning av den proposition som behöver lämnas till 2013. Revideringar av antalet prisbasbelopp kan även behöva göras under tillståndsperioden.5 Ambitionen bör vara att intäkterna följer medelstilldelningen till programföretagen så nära som möjligt. Att det ackumuleras ett överskott på rundradiokontot på det sätt som gjordes under den förra tillståndsperioden, anser vi vara mindre lämpligt. Den nya radio- och tv-avgiften bör specificeras på upplysnings- bilagan Preliminär skatteuträkning som fogas till inkomstdeklara- tionen (på det sätt som görs beträffande begravningsavgiften). På det sättet blir det tydligt att avgiften enbart används för radio och tv i allmänhetens tjänst och den direkta kopplingen mellan avgiftsbetalarna och programföretagen, som finns och som vi ser som värdefull, består. Genom kopplingen till individ i stället för till hushåll kommer enpersonshushåll och ensamstående med barn som regel få en lägre avgift än hushåll med flera vuxna. Enligt SCB fanns det 2010 cirka 2,6 miljoner sådana hushåll. En övervägande andel av de cirka 2 mil- joner hushåll, som enligt SCB hade två eller flera personer , kommer sannolikt att få en högre avgift än idag.6 Storleken på avgiften beror, som framgår ovan, på personernas beskattningsbara förvärvsinkomst. Med ett införande av den nya radio- och tv-avgiften aktualiseras frågan om pålagan i statsrättslig mening är att betrakta som en avgift eller som en skatt. I betänkandet Radio och tv i allmänhetens tjänst – finansiering och skatter (SOU 2005:2 s. 102 ff.) ges en fyllig redogörelse för frågan om den nuvarande avgiftens karaktär i statsrättslig mening. Följande kan här nämnas. 5I dagens modell anges radio- och tv-avgiften med ett nominellt belopp i lagen om finansi- ering av radio och TV i allmänhetens tjänst. 6Uppgifterna om antalet hushåll i skiljer sig något mellan SCB (knappt 4,7 miljoner kosthushåll 2010) och RIKAB (drygt 4,4 miljoner hushåll 2011). Kosthushåll avser, enligt SCB:s definition, det hushåll som utgörs av alla personer som per ett visst år bodde i samma bostad och hade gemensam hushållning. RIKAB använder sig sedan 2010 av uppgifter som tagits fram av Lantmäteriet/avseende det lägenhets- register som byggts upp och som omfattar samtliga bostäder i landet i beräkningen av avgiftsskolket. Framtidens radio- och tv-avgift Av förarbetena till regeringsformen framgår bl.a. att skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penning- prestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90 s. 213). Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har belysts i ett flertal lagstiftningsärenden (se t.ex. prop 2003/04:145 s. 32 ff.). I nu angiven proposition sammanfattas det enligt följande. En pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit före- mål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör däremot en skatt. I litteraturen har som exempel på avgifter nämnts avgifter för prestationer som är tillgängliga för allmänheten och som inte kan tillhandahållas i det enskilda fallet utan anlitande av offentligrättsliga maktmedel (t.ex. tv-avgifter) (se 1999, s. 81). Såvitt vi kan bedöma är frågan om den av oss föreslagna avgiften i statsrättslig mening är en skatt eller en avgift inte okomplicerad. Nuvarande radio- och tv-avgift anses i statsrättslig mening vara en avgift. Med vårt förslag finns en tydlig koppling mellan betalning av avgiften och tillgång till public service-utbudet. är det klart att förslaget innebär att också den som inte har en tv-mot- tagare och inte tittar på tv eller lyssnar på radio, blir skyldig att betala. Det är fråga om en obligatorisk betalningsplikt som inte utlöser en förmån direkt kopplad till betalningen. Mot denna bak- grund är vår uppfattning att den nya radio- och tv-avgiften är att betrakta som en skatt. Oavsett hur man ser på frågan menar vi att det finns goda skäl att behålla samma namn på avgiften.7 Med begreppet avgift signalerar man bl.a. att det är medel som kommer att användas för ett specifikt ändamål. För tydlighets skull bör det nämnas att frågan om benämningen av pålagan (avgift eller skatt) i sig saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90 s. 219 f.). 7 Det finns många andra exempel på skatter som benämns avgifter, t.ex. socialförsäkrings- avgiften. Framtidens radio- och tv-avgift Genom kopplingen till uttaget av andra skatter och avgifter som relateras till personers förvärvsinkomst blir det naturligt att får ansvara för uppbörden. Någon löpande hantering av handläggare behövs inte, enligt uppgift från . Någon helt ny del i IT-systemen behövs inte och med en enkel beräknings- modell som sällan ändras blir underhållskostnaden låg. uppskattar engångskostnaden vid införandet till . Vad avser de löpande kostnaderna för uppbörden behöver närmare beräkningar göras. gör i ett underlag till kom- mittén en jämförelse med hanteringen av kyrkoavgiften för tros- samfund och kommer fram till en kostnad på per person och år, vilket för alternativ A skulle innebära en kostnad på och för alternativ B . I och med att kostnaden för RIKAB:s verksamhet upp- går till kan därmed frigöras. Som en följd kan RIKAB avvecklas. Staten bör därmed säga upp det avtal som finns mellan staten och RIKAB när RIKAB tog över ansvaret för uppbörden av radio- och tv-avgiften samt avgiftskontroll från dåvarande . Av RIKAB:s bolagsord- ning framgår att om detta avtal upphör ska bolaget, om staten så påfordrar, därefter träda i likvidation. När bolaget upp- löses ska, sedan bolagets skulder betalats och aktieägarna tillgodo- förts inbetalat aktiekapital, återstoden av bolagets tillgångar tillfalla staten. Även avtalet gällande förvaltningen av rundradiomedlen bör sägas upp. Avtalet mellan staten och RIKAB om förvaltningen av distributionskontotet skulle ändå ha sagts upp i och med avveck- lingen av distributionskontot vid utgången av 2013. 6.4.1Företag och andra juridiska personer Bedömning: Företag och andra juridiska personer bör inte omfattas av avgiftsskyldigheten. ska företag och andra juridiska personer som innehar tv-mot- tagare betala radio- och tv-avgift. uppgick avgifts- intäkterna från juridiska personer (44 000 stycken) till sammanlagt . Företagen (36 700 stycken) bidrog Framtidens radio- och tv-avgift med vilket utgjorde av de totala intäkterna. När kopplingen till innehav av tv-mottagare tas bort är det inte längre lika självklart, menar vi, att företag och andra juridiska per- soner ska betala en avgift. Radio och tv i allmänhetens tjänst är primärt just allmänhetens radio och tv och bl.a. företagare betalar redan en avgift som fysiska personer. Om man som i skulle ta ut en avgift av juridiska personer som driver näringsverksamhet utifrån omsättning skulle det, enligt , kräva ny lagstiftning som komplicerar regelverket, tvingar till stora förändringar i verkets system och ökar de administrativa kostnaderna. Det skulle i sådana fall vara bättre om avgiften beräknas på en befintlig skattebas, t.ex. underlag för arbetsgivaravgifter eller underlag för bolagsskatt, men även det leder till ett mer komplicerat regelverk och ökade administrations- kostnader. För att motivera förändringarna i regelverket och de ökade admini- strationskostnaderna skulle intäkterna, enligt vår bedömning, behöva uppgå till ett betydligt högre belopp än dagens intäkter på . I och med att företagen bidrar med en så liten del av finansieringen skulle en sådan förändring få karaktären av en företagsbeskattning och inte en direkt finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Av ovanstående skäl anser vi att företag och andra juridiska per- soner inte bör omfattas av avgiftsskyldigheten. Förslag: Avgifterna redovisas mot inkomsttitel på stats- budgetens inkomstsida och placeras på ett räntebärande konto i . Kammarkollegiet förvaltar kontot och betalar ut medlen till programföretagen i enlighet med beslut. Vi har ovan diskuterat frågan om den individuella radio- och tv- avgiften i statsrättslig mening är att betrakta som en avgift eller en skatt och gjort bedömningen att pålagan i statsrättslig mening närmast är att betrakta som en skatt. Enligt budgetlagen (2011:203) ska skatter budgeteras och redo- visas mot inkomsttitel (3 kap. 6 §). I förarbetena (prop. Framtidens radio- och tv-avgift s. 37) skriver regeringen att budgetering och redovisning av skatteinkomster vid sidan av statens budget ska inte komma ifråga även om de är avsedda för ett bestämt ändamål. På så sätt samlas information om statens skatteinkomster vilket underlättar överblicken över statens inkomster. I och med att dagens avgifts- inkomster inte redovisas mot inkomsttitel skulle detta innebära en förbättring ur transparenssynpunkt gentemot riksdag och allmän- het. Det påverkar inte heller medelstilldelningen som, enligt vår bedömning, utgör den del av finansierings- och uppbördsmodellen där det kan finnas viss risk för otillbörlig politisk styrning.