sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — övergick myndighetsuppgifterna till Luftfartsstyrelsen, vars upp- gifter togs över av den nybildade Transportstyrelsen. Året därpå bolagiserades de statliga flygplatserna, som ägs av beslutade att konkurrensutsätta luftfarts- verkets civila flygledningstjänst (prop. 2009/2010:95). Det betyder att flygplatsägarna, om de vill, kan upphandla flygledningstjänster på marknaden. Möjligheten gäller alla flygplatser; statliga, kommu- nala, privata och militära. har flygtrafiktjänsten vid fyra privata flygplatser upphandlats från annan aktör än . De kommunala AFIS-flygplatserna driver tjänst själva via kom- munen eller kommunala bolag eller l efter upphandling. Försvars- makten, som äger och driver nio militära flygplatser, kommer sannolikt inte att vilja konkurrensutsätta dem. Liknande konkurrensutsättning av den civila flygtrafiktjänsten förekommer i andra länder, exempelvis . Inget land har – till skillnad från - konkurrensutsatt den militära flyg- ledningen. Tre myndigheter har delat ansvar för den militära flyg- trafikledningstjänsten i . Transportstyrelsen som luftfarts- myndighet, som är ansvarig för bl.a. säkerhet och beredskap och Försvarsmakten som är brukare av flygledartjänster Transportstyrelsen har som huvuduppgift att svara för regel- givning, tillståndsprövning och tillsyn inom hela transportområdet. Transportstyrelsen är den meningen överordnad myndighet för luftfarten i , under . Transport- styrelsen har emellertid inte regleringsrätt för beredskapsfrågor. Den tillkommer regeringen. Transportstyrelsen utnämner flygtrafiktjänstleverantörer och ska upprätta avtal med Försvarsmakten om den praktiska tillämp- ningen av myndighetsansvaret för flygtrafiktjänst, som berör mili- tär luftfart. har ingen beslutsrätt över utnämning av leverantör och bör i egenskap av konkurrent på marknaden rim- ligtvis inte ha det. ska tillhandhålla en säker, effektiv och miljö- anpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart, tillhandahålla flygtrafiktjänst samt servicetjänster som är anknutna till verksam- heten, främja forskning och utveckling och utbilda flygledare. ska upprätta avtal med Försvarsmakten om drift och utveckling av flygtrafiktjänst. instruktion beskriver verkets ansvar med ordet tillhandhålla. Det framstår som något oklart vilken grad av ansvar som avses med tillhandhålla och hur detta ansvar kan komma att förändras till följd av de strukturella förändringar av luftfarten och marknaden för luftfartstjänster som du pågår. Det är också kan också indirekt utläsas av instruktionen att ansvar - hur det än definieras – gäller alla beredskapsgrader och krig. Det är en princip som vedertagen i svensk förvaltning. Myndigheter ska ha samma ansvar i fred som i krig. Men det står inte uttryckligen i instruktion att ansvaret gäller i alla beredskaps- grader och var detta ansvar börjar och slutar. Försvarsmakten har som grundläggande uppgift att försvara i händelser av angrepp. Det är en uppgift som är av helt annan natur än andra myndigheters. Det militära flyget är inte ett av flera trafikslag. I rollfördelningen mellan de här berörda myn- digheterna är försvarsmakten efterfrågare, demandeur, av tjänster. Den civil-militära integrationen kan beskrivas som en integration mellan i vissa avseenden relativt ojämlika parter; det civila flyget och det militära. Det civila flyget styrs av en i hög grad kon- kurrensutsatt och internationaliserad marknad. Det militära flyget styrs av nationella försvarsbehov, inte av marknadsbehov. Till stöd för Försvarsmaktens särskilda behov finns därför ett regelverk och ett avtalsförhållande som säger att Försvarsmaktens krav på olika sätt ska tillgodoses. I och i Transportstyrelsens instruktioner ges Försvarsmakten en särskild roll och ett inflyt- ande. Vid behov ska militär trafik ges företräde. Transportstyrelsen kan på kort varsel stänga delar av luftrummet för civil trafik. Vid utseende av leverantörer av flygtrafiktjänster ska transportstyrelsen samråda med försvarsmakten och följa försvarsmaktens kravlistor för den integrerade flygtrafiktjänsten. På lokal nivå ska det finnas avtal mellan militära och civila flygfält om användandet av an- gränsande luftrum. Fler exempel på samråd och samarbete mellan försvarsmakten och transportstyrelsen i dessa avseenden kan nämnas. Men försvarsmakten har inte givits någon vetorätt i utseendet av flygtjänstoperatörer när marknaden nu blivit konkurrensutsatt. Så länge svenska staten genom mer eller mindre hade monopol på all flygtrafiktjänst ansågs det sannolikt inte nödvändigt att ge försvarsmakten ett mer uttalat inflytande över beslut som gällde flygtrafikledningstjänsten. Säkerhets- och försvarspolitiska bedömningar Mot den bakgrund som tecknats i det föregående blir den centrala säkerhets- och försvarspolitiska frågan för denna promemoria: Finns det en risk för att säkerhet skulle kunna påverkas negativt genom ett överlåtande av den militära flygledningstjänsten till icke-statliga operatörer även i krislägen? En liknande fråga kan ställas vad gäller : Behöver det göras några för- svarspolitiska överväganden om helt eller delvis bo- lagiseras? Militär flygledning är en del av försvarspolitik. Försvars- politiken är i sin tur en del av den svenska säkerhetspolitiken. En brist i försvarspolitiken blir också en brist i säkerhetspolitiken. Försvarspolitiken är den del av säkerhetspolitiken som i särskilt hög grad är ett statligt ansvar och ett uttryck för statssuveräniteten. Om vitala delar av militära försvar anförtros icke statliga operatörer kan det hävdas att ett avgörande steg tas. Det är ett rimligt synsätt. Staten har det yttersta ansvaret för suve- ränitet och säkerhet och förväntas ha en egen kontroll över de resurser som behövs för att garantera denna säkerhet. I bedöm- ningen av riskerna med en konkurrensutsättning av flygtrafik- ledningstjänsten måste eventualiteten av att flygledningen hamnar i orätta eller inkompetenta händer finnas med. En enskild operatör kan ha bristande förståelse för militära krav, kan upphöra att fungera pga krig eller kris, kan köpas upp och genomgå ägarbyte, kan gå i konkurs och kan i värsta fall visa sig vara köpt av fientliga krafter. Något motsvarande kan naturligtvis gälla även om leve- rantören är en statlig myndighet, men då är statens styrmöjlighet mer omedelbar. Farhågor av detta slag kan te sig konstruerade men är högst legitima för den som har ansvar för försvar. Ännu mycket mer gäller detta i lägen av kris. En fungerande militär flygtrafiktjänst är en av många förutsättningar för luftför- svarets insatsberedskap. I den svenska hotbildsbedömning som görs har just flygvapnet blivit allt viktigare. Försvarsmakten, och i ytterst det svenska folket, måste därför kunna lita på att den myndighet, som har ansvar för att tillhandhålla flygtrafiktjänst i alla beredskapslägen, har den kapaciteten även på flygplatser för vilka den inte själv har ett operativt ansvar. är det inte självklart att har den kapaciteten. är det viktigt att erinra sig att både den svenska säker- hetspolitiken i stort och försvarspolitiken genomgått mycket stora förändringar . Det har blivit alltmer uppenbart att är del av ett större säkerhetspolitiskt sammanhang. I ökande grad måste den trygghet som består i att själv äga, driva och tillverka vägas mot den kostnadseffektivitet som ligger i att köpa på Materielförsörjningen ett tidigt sådant exempel. På logistikområdet finns andra. Försörjningstrygghet får istället upp- nås genom val av leverantörer och genom att det i upphandlingen ställs krav på långsiktig leveranssäkerhet. Samarbete mellan den svenska försvarsmakten och icke-statliga operatörer i och utomlands är alltså ett faktum. Det yttersta syftet är öka försvarets operativa förmåga inom givna ekonomiska ramar. Senast i inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140) anges att materialsamarbetet bör fortsätta. Därvid hade regeringen uppen- barligen bedömt att de försvarspolitiska fördelarna överväger eventuella risker och nackdelar. Som en följd av EU-medlemskapet – och kanske oavsett det - har vårt säkerhetspolitiska samarbete med andra länder breddats ytterligare och motiveras numera med att har sin del i ansvaret för säkerheten i vårt närområde. Ett uttryck för detta är en s.k. solidaritetsförklaringen. Också detta är en utveckling som innebär att fler aktörer agerar tillsammans och att både regelverk och förmågor behöver utformas med inriktning på den situationen. Perspektivet av ett allt närmare säkerhetspolitiskt samarbete med andra länder kommer sannolikt att ställa inför ett fortsatt behov av avvägningar som liknar dem som görs ifråga om den civilmilitära flygtrafikledningstjänsten. Men regeringens ansvar för det egna landets säkerhet finns alltid kvar. Ingen annan har det ansvaret. har med godkännande av proposition 2009/2010:95 beslutat att konkurrens ska råda på marknaden för flygtrafiktjänst och ansett att den civil-militära integration som haft ska bestå. Propositionen innehöll inte några egentliga överväganden om de försvarspolitiska implikationerna av denna fråga men beslutet gäller och det är utifrån det som regelverk och praxis måste utformas. Den fråga som ska ställas blir då: Hur ser vi till att minimera eventuella risker? I syfte att säkerställa att den integrerade flygledartjänsten fungerar tillfredsställande i alla beredskapslägen, även efter den beslutade konkurrensutsättningen och även efter andra eventuella föränd- ringar av luftfartsverket organisation är det enligt min mening tre faktorer särskilt avgörande, nämligen ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, metoderna för att utse flygtrafiktjänstoperatörer och planeringen för höjda beredskapslägen. 1 Ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter Det är ett försvarspolitiskt intresse, i och i relationen till andra länder, att ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som är närmast berörda av den militära och civila flygledningstjänsten är klarlagd och uppfattas på samma sätt av alla, särskilt i lägen av höjd beredskap. Transportstyrelsen är tillsyns- och tillståndsmyndighet för lufttrafiktjänsten och är i den meningen överordnad myndighet för viktiga delar av den flygtrafikverksamhet som är av särskild be- tydelse för försvarsmakten. Vid sidan av Transportstyrelsen har ett något otydligt formulerat ansvar för viktiga delar av helheten när det gäller den militära beredskapsplaneringen, flygsäkerhet, utbildning och flygtrafiktjänsten. konkurrerar på marknaden med företag vars verksamhet har ett slags övergripande nationellt ansvar för. Rollfördelningen mellan Transportstyrelsen och behöver förtydligas, särskilt om luftfartsverket helt eller delvis bolagiseras. Transportstyrelsens utnämningsrätt för i en ny kon- kurrenssituation med sig ett vidare försvarspolitiskt ansvar än det som gäller . Detta bör förmodligen också förtydligas i in- struktionen. Försvarsmakten bör ges en tydligare roll och ges möjlighet att finns med i hela processen för urval och upphandling av flygtrafik- tjänstoperatörer. Transportstyrelsen måste å sin sida ta till sig för- svarsmaktens krav och använda dem i sin kravprofil mot och dialog med flygplatsägaren/upphandlaren och med den upphandlade tjänste- leverantören. Flygplatsägaren bör i sin upphandlarfunktion få en bättre kunskap om beredskapsplanering och andra militära krav. Till en del är detta en fråga om vanor och samarbetskultur inom och mellan berörda förvaltningar. Till en del är det emellertid en fråga om ansvarsfördelning såsom den uttrycks i instruktioner och regelverk. Det är regeringens uppgift att bedöma och besluta hur ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i en delvis ny situation bör se ut. och försvarsdepartementet har här ett gemensamt ansvar, som inte kan överlåtas på myndigheterna ensamma. 2 Utseende och utnämning av flygtjänstoperatörer Riksdagsbeslutet om konkurrensutsättning av flygtrafiktjänsten omfattar alla svenska flygplatser; statliga, kommunala, privata och militära. Det är flygplatsägaren som beslutar om upphandling av flygplatsens tjänster, inkl. flygtrafiktjänsten. Enligt gällande kon- kurrensregler måste upphandlingen vara offentlig. Leverantörer av flygtrafiktjänster ska tillhandahålla flygtrafiktjänster på ett öppet sätt. Villkoren för tillgång till tjänsterna ska offentliggöras, och det ska finnas ett fast remissförfarande för regelbundet samråd med dem som använder flygtrafiktjänsterna. Samråd ska hållas minst en gång och kan ske individuellt eller kollektivt. Leverantörer av flygtrafiktjänster får enligt EU-beslut /2011 inte diskriminera någon användare eller grupp av användare på grundval av nationalitet eller identitet i enlighet med tillämplig unionsrätt. Medlemsstater som har beslutat att tillhandahållandet av specifika flygtrafikledningstjänster ska konkurrensutsättas får vidta alla lämpliga åtgärder för att hindra leverantörerna av sådana specifika tjänster från att med eller utan avsikt hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen, eller att agera på ett sätt som enligt nationell rätt eller unionsrätt utgör missbruk av dominerande ställ- ning. Försvarsmakten kan i egenskap av ägare av sina flygplatser dock direktupphandla av en annan statlig myndighet – exempelvis luftfartsverket – utan hinder av nationella regler eller EU-regler. Om emellertid luftfartsverket bolagiseras torde inte försvarsmakten utan vidare kunna upphandla därifrån. Efter genomförd upphandlingsprocess utnämner Transport- styrelsen flygtrafiktjänstoperatörer i enlighet med gällande före- skrifter (TSFS 2011:72). Däri heter det i par 3 att leverantören av flygtrafikledningstjänst ska kunna visa att denne 1.innehar ett [europeiskt] certifikat som är utfärdat i enlighet med förordning (EG) nr 550/2004, 2.har som uppdrag att tillhandahålla flygtrafikledningstjänst inom ett särskilt luftrumsblock, 3.uppfyller tillämpliga krav för att tillhandahålla flygtrafiklednings- tjänst, 4.har säkerställd samordning med andra flygtrafikledningstjänstenheter och fördelningen av ansvar för luftrummets tidsmässiga nyttjande i förhållande till dessa, 5.utöver den civila luftfarten kan hantera förekommande militär luft- fart, och 6.har rutiner för samverkan med Försvarsmaktens stridsledning och luftbevakning. I par 4 står att Leverantören ska se till att personalen har fördjupad kompetens för hantering av militär luftfart för att kunna utnämnas för luftrum i anslutning till följande flygplatser: 2.Linköping/Malmen, 4.Luleå/Kallax, Vad som avses med tillämpliga krav i par 3:3 framgår av Trans- portstyrelsens föreskrifter för flygtrafikledningstjänst, TSFS 2012:6. Innebörden av förteckningen över flygplatser i par 4 är att vissa flygplatser har särskild militär betydelse. Det gäller i första hand flygflottiljerna och andra av Försvarsmakten ägda flygplatser men även civilt ägda flygplatser. Så länge Försvarsmakten kan direkt- upphandla flygtrafiktjänster för de av Försvarsmakten ägda flyg- platserna från LFV kan Försvarsmakten för de flygplatserna själv ställa de krav den önskar. Dit hör dock inte den försvarspolitiskt viktiga flygplatsen i som är ägd av Swedavia. Det framgår inte tydligt av de föreskrifter som här återgivits vilken roll försvars- makten har gentemot transportstyrelsen före och under upphand- lingen. Transportstyrelsen krav bygger bl.a. på ett avtal mellan Trans- portstyrelsen och Försvarsmakten, i vilket det står att transport- styrelsen ska inhämta samråd från försvarsmakten innan utnämning (av leverantör) sker. Försvarsmakten har dock inte någon vetorätt vid utnämning av leverantör när upphandling genomförts. Transportstyrelsen måste enligt gällande regler utnämna den leverantör som uppfyller de i förväg specificerade kraven, inkl. försvarsmaktens krav. och rådets förordning 550/2004 ger enligt Transportstyrelsens mening inte möjlighet att därutöver vägra utnämning med hänvisning till allmänna försvars- politiska bedömningar. Här finns enligt min mening en brist. Det kan finnas situationer då av försvarspolitiska skäl skulle vilja avstå från upphandling eller avstå från utnämning av en leve- rantör som i och för sig uppfyller alla yrkesmässiga krav i Trans- portstyrelsens föreskrifter men som av försvarspolitiska skäl bedöms olämplig. Sådana skäl kan vara svåra eller omöjliga att i förväg indikera i en kravlista. Icke desto mindre bör det finnas möjlighet för ett land att göra bedömningar av vad som krävs för att skydda egna försvarspolitiska intressen. I EU-förordningen 549/2004 om inrättande av det gemensamma europeiska luftrummet, artikel 13, finns dock ett allmänt stadgande som säger att medlemsländerna inte kan hindra medlemsländerna att tillämpa sådana åtgärder som behövs för att skydda väsentliga säkerhets- och försvarspolitiska intressen. Huruvida denna artikel skulle kunna användas för att undanta försvarspolitiskt viktiga flygplatser från en konkurrensutsatt upphandlingsprocess eller särbehandla dem i den, är en tolkningsfråga som i sista hand kan komma att behöva avgöras av . har ansvar för flygtrafiktjänsten i alla beredskaps- grader. Detta är inte uttryckligen utsagt i instruktionen. men eftersom begränsningen i fred i ett tidigare skede togs bort ur instruktionen får ansvar nu anses omfatta alla be- redskapsgrader. Detta är också luftfartsverkets egen uppfattning. anser sig i ett beredskapsperspektiv inte ha rådighet över den flygtrafikledningstjänst man inte själv bedriver. Detta torde betyda att luftfartsverket bara kan säkerställa tillhandhållandet av tjänster när verket är utnämnt av transport- styrelsen. Om konkurrensutsättningen av flygledartjänsten leder till att ett betydande antal flygledartjänster inte bemannas av luft- fartsverket, finns det risk för att efter hand kommer att gå miste om den volym som gör det möjligt att stå för de uppgifter i form av utbildning, långsiktigt utvecklingsarbete, internationell kontaktverksamhet och beredskapsplanering som anges i verkets instruktion och att i ett beredskapsläge tillhandhålla flygledare och vad som i övrigt krävs i en krissituation. Om det finns en sådan risk är det viktigt att statsmakterna överväger hur man i en fortsatt konkurrensutsättning ser till att ansvarig myndig- het, luftfartsverket, på annat sätt bibehåller nödvändig kom- petens för denna del av sina uppgifter. Behovet av ett sådant klarläggande förutskickades redan i propositionen 2009/2010:95. Det behöver också fastställas vilka åligganden nyutnämnda leveran- törer har i beredskapshänseende och hur genomförandet av dessa åligganden i praktiken kan säkerställas. Det kan ske genom lag- stiftning som ålägger leverantören att hålla en viss beredskaps- kapacitet eller genom avtal mellan ansvarig myndighet och leve- rantören. Det är uppgift att lämna förslag som syftar till att säkerställa beredskapskraven för flygtrafik- tjänsten i dessa frågor. Till ämnesområdet hör också utbildning av flygledare för civil- militär flygledning. Enligt en uppgift är det oklart vilken den militära kravbilden är för utbildning av civil-militära flygledare och hur den offereras på dagens konkurrensutsatta marknad. Tydliga och förutsägbara utbildningskrav är också en beredskapsfråga av försvarspolitiskt betydelse. En försvarspolitisk fråga är självfallet också själva tillgången på flygplatser. Den faller utanför ramen för denna promemoria men det kan ändå erinras om att de militära flygplatserna har blivit färre och att de statliga, kommunala och privata alla arbetar under mark- nadsvillkor, vilket i ett längre perspektiv kan riskera att slå ut mindre lönsamma men i ett beredskapsläge viktiga flygplatser. 1.Ansvarsfördelningen mellan Transportstyrelsen, och Försvarsmakten i frågor som gäller den civil-militära inte- grerade flygtrafikledningstjänsten behöver förtydligas i regeringens instruktioner. 2.Huvudansvaret för flygtrafiktjänsten och ansvaret för utnäm- ning av operatörer bör ligga hos Transportstyrelsen. Innebörden och omfattningen av detta ansvar, även i försvarspolitiskt hän- seende, bör förtydligas i instruktionen och i transportstyrelsens interna föreskrifter. 3.Försvarsmakten bör ges större möjlighet att ställa sina krav på upphandlare och flygtrafiktjänstoperatörer i ett tidigt skede av upphandlingsprocessen. 4.Transportstyrelsen bör ges möjlighet att i samråd med försvars- makten göra en försvarspolitisk bedömning före och under upp- handlingsprocessen. 5.Flygplatsägarens ansvar för militära behov som ska beaktas i upphandlingsprocessen bör förtydligas. 6.Det bör fastställas vilken myndighet som har huvudansvaret för flygtrafiktjänstens beredskapsorganisation. Innebörden och om- fånget av detta ansvar bör förtydligas. 7.Enskilda flygtrafiktjänstoperatörer bör exempelvis genom lag- stiftning eller avtal få sin del av ansvaret för beredskapsorga- nisationen fastställd. 8.Om luftfartsverket har kvar ett ansvar för beredskapsorganisa- tionen och helt eller delvis bolagiseras bör det klar- läggas hur lagstiftning och regelverk bör utformas för att tilldela ett bolag sådana uppgifter. LFV – Executive Summary Finansiella analyser och indikativa värderingar PwC har fått i uppdrag av kommittén för utredningen N 2011:07 Utredning av verksamhetsform och förutsättningar för flygtrafiktjänst i (Kommittén) att undersöka frågan om LFV i nu- varande form och med nu gällande marknadsförutsättningar har affärsmässiga förutsättningar att i sin helhet eller i delar ombildas till fristående statligt ägt bolag. Detta dokument utgör en samman- fattning av rapporten, framtagen av PwC, LFV – finansiella analyser och indikativa värderingar daterad . Huvudinriktningen för vårt arbete är att, ur ett finansiellt per- spektiv, bedöma förutsättningar för samt konsekvenser av bolagi- sering av: 1.Hela LFV, alternativt 2.Affärsområdet (Terminal) (för definition av Terminal, se sidan 7). Vid analysen av Terminals förutsättningar för en bolagisering har vi gjort antagandet att verksamheten bildar ett separat bolag utanför . Huruvida ett alternativ där Terminal bolagiseras som ett dotterbolag till medför skillnader i slutsatser besvaras inte i föreliggande analys. Det är dock inte orimligt att anta att t.ex. skalfördelar inom vissa områden skulle kunna påverka ett Termi- nalbolag inom . En sådan analys bör dock genom- föras tillsammans med en analys av juridiska aspekter vad avser bl.a. Lagen om Offentlig Upphandling (LoU). Syftet med uppdraget är att utgöra underlag för satser och rekommendationer avseende bl.a. lämplig verksamhets- form och organisering av flygtrafiktjänst i LFV. Framtagandet av underlaget har krävt att LFV, , har behövt göra ett stort antal ställningstaganden och bedömningar utöver vad som behövs i den dagliga verksamheten. Mot bakgrund av detta är levererat material förknippat med osäkerhet och gjorda antaganden kan komma att förändras under en eventuell fortsatt process mot en bolagisering. Bedömda indikativa värden i rapporten representerar vår kvalifi- cerade bedömning baserat på tillgängligt material samt tillvägagångs- sätt beskrivna i denna rapport. Vi vill dock understryka att vär- dering inte är en exakt vetenskap utan har inslag av subjektiv be- dömning, varför olika aktörer kan komma till olika slutsatser om marknadsvärdet av ett bolag. Vi har inte inkluderat analys av konsekvenser av att samfällda TMA:n konkurrensutsätts, då osäkerheten kring denna utveckling är hög. LFV har meddelat att de inte, på ett tillräckligt trovärdigt sätt, kan beräkna de ekonomiska effekterna. De gör dock bedöm- ningen att en konkurrensutsättning av samfällda TMA:n kan få stora konsekvenser för LFV oavsett organisationsform. Prognos av flygrörelser i svenskt luftrum –2011 har antalet flygrörelser i svenskt luft- rum ökat från 404 422 till 706 417 rörelser, motsvarande en genom- snittlig årlig ökning (CAGR, Compound Average Growth Rate) om . LFV bedömer att antalet flygrörelser –2016 kommer att öka med en CAGR om vilket är i linje med ut- vecklingen . LFV framhåller att osäkerheten avseende utvecklingen är hög och att utfallet kan bli såväl högre som väsentligt lägre än huvudscenariot.