sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — Detta är den sedvanliga definitionen av långvarigt för- sörjningsstöd. Andel med låg utbildningsnivå Det har i många studier visats att en låg utbildningsnivå är förknip- pat med en högre risk för arbetslöshet. Exempelvis hade av befolkningen högst förgymnasial utbildning . hade av de arbetslösa samma utbild- ningsnivå och bland de långtidsarbetslösa var andelen så hög som 26 procent.5 En hög andel boende med låg utbildningsnivå kan där- för leda till problem på den lokala arbetsmarknaden. Utredningen föreslår därför att även denna aspekt tas med som ett kriterium för att ett område ska bli nystartszon. Det finns olika sätt att definiera låg utbildningsnivå. Utredningen föreslår att det definieras som andelen av befolkningen i åldern 20–som inte har gymnasie- examen. Bestämning av nivåer för kriterierna För att identifiera de områden som är mest utsatta har ovanstående tre kriterier analyserats för samtliga aggregerade områden som skapats utifrån SAMS-områden på det sätt som beskrivits ovan. Målet har varit att på ett så objektivt sätt som möjligt välja ut de områden som är de mest utsatta. Utredningen har därvid valt att för respektive kriterium sätta ett gränsvärde så att av alla aggregerade områden uppvisar värden som är sämre än detta gränsvärde. Med andra ord sätts gränsvärdet vid den tredje per- centilen. som statistik avseende samtliga tre kriterier 4Se exempelvis (2011) eller m.fl. (2008). 5Se exempelvis SCB (2009) eller och (2006). Utformningen av ett system med nystartszoner finns redovisad för var 2009 och detta år har därför satts som refe- rensår för samtliga kriterier, även om senare uppgifter finns till- gängliga för vissa kriterier. För att illustrera hur förslaget till utformning kan falla ut använder utredningen kriterier som innebär att för att ett område ska ses som nystartszon måste området haft en sysselsätt- ningsgrad som understeg , en andel av befolkningen som haft långvarigt försörjningsstöd som översteg samt en andel av befolkningen utan gymnasieexamen som översteg (se tabell 11.3). Ett system baserat data även för de aggregerade områ- dena skulle omfatta 73 SAMS-områden i totalt 18 nystartszoner. Dessa områden hade 2009 cirka 138 000 invånare, vilket motsva- rade av befolkning. Utredningen bedö- mer detta vara en rimlig andel av befolkningen med hänsyn bl.a. tagen till statsstödsregler och kommissionens tidigare yttranden i samband med godkännande av de italienska och franska systemen (se avsnitt 4.4 respektive 5.2 och 5.3). För en närmare beskrivning av dessa områden, se Bilaga 3. Utredningen har som ovan beskrivits valt att omfatta de områden som är mest utsatta genom att föreslå att nystartszoner ska utgöras av de aggregerade områden som uppvisar värden som motsvarar de mest utsatta av områdena. Om man vill omfatta fler eller färre invånare än vad som blir resultatet av dessa gränsvärden bör detta göras genom att man justerar vid vilken percentil gränsen dras snarare än genom att justera själva gränsvärdena direkt. En justering av exempelvis kriteriet för enbart sysselsättning skulle Utformningen av ett system med nystartszoner leda till att ett visst mått av godtycke uppstår i valet av procent- andel som ska utgöra kriteriet. Om andra percentiler omfattas kommer systemet med nystarts- zoner att omfatta antingen fler eller färre invånare beroende på i vilken riktning kriteriet ändras, se tabell 11.4 nedan. 11.2.4Normgivning, beslut och information om nystartszoner De kriterier som utredningen ovan föreslagit kommer att be- stämma vilka områden som utgör nystartszoner. De kommer där- med att vara avgörande för huruvida ett företag omfattas av den föreslagna möjligheten till lättnad avseende socialavgifter eller inte. Utredningen bedömer att kriterierna därför måste ges i lag (jfr vad som i avsnitt 4.2 anges om normgivning på skatteområdet). Utred- ningen bedömer vidare att bör överlåta till Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, utifrån de kri- terier som anges i lag, besluta vilka områden som utgör nystarts- zoner. Utredningen anser att man regelbundet bör revidera vilka områ- den som ska utgöra nystartszoner med tillämpning av den senaste tillgängliga statistiken. framstår enligt utredningen som en lämplig giltighetstid för ett beslut om nystarts- zoner. Införandet av systemet med nystartszoner kan få viss effekt för områdets utveckling, som kan mätas och analyseras. Beslut att utse nystartszoner bör alltså enligt utredningen fattas var femte år. Det kan då inträffa att ett område som inte tidigare varit nystartszon blir det och att ett område som varit nystartszon upphör att vara det. Områden kan också komma att på nytt utses till nystartszoner. Det bör observeras att ett företags rätt till fortsatt lättnad inte är direkt beroende av att området fortsätter att vara nystartszon. Utformningen av ett system med nystartszoner har till uppgift att utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, ökad konkurrenskraft och tillväxt i företag, samt utvecklingskraft i alla delar av landet, med stärkt nationell, regional och lokal konkurrenskraft. Myndigheten har lång erfarenhet av informationstjänster för nyföretagare och före- tagare. Den har tillsammans med och utvecklat och driver webbplatsen . Utredningen anser att är den mest lämpade myndigheten för att besluta om nystartszoner och informera om dessa. Regeringen bör därför i sin tur bemyndiga att fatta dessa beslut. Det bör också ankomma på att, tillsammans med Skatte- verket, informera om nystartszonerna. Konsekvenserna för Till- växtverket till följd av detta förslag analyseras i avsnitt 20.2. beslut om vilka områden som utgör nystarts- zoner bör enligt utredningen inte kunna överklagas. Beslutet får anses ha s.k. positiv rättskraft i den meningen att det kan läggas till grund för senare beslut i fråga om rätt till lättnad och skulle därför utan särskilda bestämmelser anses överklagbart. Det måste därför enligt utredningens bedömning regleras särskilt att beslutet inte får överklagas. Talan kommer dock att kunna föras mot ett senare beslut att inte ge lättnad, se avsnitt 11.6.3. Utredningen anser att de enskilda i och med detta är tillförsäkrade tillräckliga möjligheter att få rätten till stöd prövad. Det krav på rätt till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter som följer av den europeiska kon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () anses enligt Europa- domstolen i princip inte tillämpligt på den rena skatteprocessen utan endast på frågor om sanktioner som har samband med den.6 Oavsett detta får det också anses följa av praxis att rätten till domstolsprövning är tillgodosedd när den klagande får en prövning av bestämmelsernas tillämpning på just dennes sak, även om det saknas rätt till en mer abstrakt prövning av bestäm- melsernas tillämpning.7 Ett överklagandeförbud rörande Tillväxt- verkets beslut bedöms mot den bakgrunden stå i överensstämmelse med . 6Ferrazzini mot , dom . 7Truhli mot , dom . Utformningen av ett system med nystartszoner 11.3Företag som omfattas av systemet Förslag: Alla arbetsgivare som uppfyller kraven omfattas av systemet med nystartszoner, oavsett associationsform. Vidare omfattas enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag som ska betala egenavgifter på avgifts- pliktig inkomst av näringsverksamhet. , företag som flyttar in i nystartszon och nybildade företag omfattas på lika villkor. Systemet gäller endast mikroföretag och små företag enligt den EU-rättsliga definitionen. Från systemets tillämpning undantas verksamhet som avser jordbruk, fiskeri och vattenbruk. Vilka verksamheter i övrigt som eventuellt måste undantas bör avgöras efter samråd med kommissionen. I utredningens direktiv framhålls att utredningens förslag så långt som möjligt bör vara likvärdigt oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Små företag bedrivs ofta i annan form än aktiebolag. Även t.ex. stiftelser och trossamfund kan bidra till att skapa sysselsätt- ning i en nystartszon. Att inte låta alla verksamhetsformer omfattas skulle enligt utredningens mening motverka syftet med systemet. Möjligheterna att erhålla lättnader bör därför erbjudas såväl fysiska personer som bedriver näringsverksamhet som juridiska personer i alla associationsformer. De begränsningar som utredningen anser bör förekomma följer enligt utredningens bedömning istället av de krav som föreslås avseende verksamhet och boende och som behandlas nedan. Det kan möjligen anses omotiverat att vissa typer av verksam- heter ges möjlighet att erhålla lättnad, eftersom lättnad för dessa verksamheter typiskt sett medför stor risk för att lättnader ges för personer som även utan lättnad skulle ha sysselsatts, då detta ger upphov till dödviktsförluster. Privatbostadsföretag, även kallade äkta bostadsrättsföreningar, är enligt utredningens bedömning ett exempel på en sådan företagstyp. Deras löneutbetalningar består ofta av ersättningar till anställda som måste finnas och som helt eller delvis saknar koppling till sysselsättningen i området. Att ute- sluta enstaka associationsformer skulle emellertid medföra ökad Utformningen av ett system med nystartszoner administration samt vissa oönskade effekter. När det gäller bostads- föreningar skulle t.ex. en skillnad uppkomma mellan de äkta bostadsrättsföreningarna och de oäkta, som inte är privatbostads- företag. konstaterar utredningen att dödviktsförlusterna som följer av att dessa omfattas troligen blir mycket begränsade. Utredningen stannar därför vid förslaget att alla arbetsgivare som motsvarar de krav som utredningen föreslår nedan ska kunna omfattas av systemet med nystartszoner, oavsett associationsform. Med arbetsgivare avses här och fortsättningsvis den som enligt socialavgiftslagen (2000:980, ) ska betala arbetsgivaravgifter, dvs. den som utger avgiftspliktig ersättning. Även enskilda näringsidkare och fysiska personer som är del- ägare i handelsbolag ska enligt utredningen omfattas av systemet med nystartszoner. Alla som enligt ska betala egenavgifter är dock inte enskilda näringsidkare eller delägare i handelsbolag. Vissa andra avgiftsskyldiga kan nämligen, trots att de inte är närings- idkare, också vara skyldiga att själva betala egenavgifter. Exempel på sådana personer är de som är anställda av en utländsk arbets- givare och överenskommit med denne att de själva ska betala social- avgifterna på ersättningen. Dessa personer bör enligt utredningens mening inte omfattas av systemet med nystartszoner. Definitionen av de som ska omfattas bör därför vara att de ska betala egen- avgifter på avgiftspliktig inkomst av näringsverksamhet (jfr 3 kap. 3 § ). Utredningen kommer fortsättningsvis att använda begreppet företag för att beskriva de verksamheter som kan omfattas av systemet med nystartszoner. Med detta avses även andra associationsformer enligt vad som angetts. 11.3.2Befintliga företag, nyetablerade företag och nya företag En viktig fråga är vad som ska gälla för de företag som är verksamma i de områden som blir nystartszoner. Man kan tänka sig utformningen att sådana företag inte skulle ha rätt till lättnad eller endast ha rätt till begränsad lättnad. Att inte låta dessa företag ta del av åtgärden i systemet på samma villkor som andra företag skulle dock enligt utredningens mening innebära en oönskad nega- tiv särbehandling av de företagen. För att minska dödviktseffekter kan man tänka sig att det för befintliga företag skulle gälla strängare villkor för att erhålla lätt- Utformningen av ett system med nystartszoner nad, t.ex. avseende verksamhet i zonen. Man skulle också för befintliga företag kunna tänka sig en begränsning till nyanställda. Utredningen har emellertid stannat vid förslaget att alla företag ska behandlas lika. Flera argument talar enligt utredningen för detta. Differentierade krav kan bl.a. öka risken för snedvridning av den lokala konkurrensen och motverka enhetligheten i skattesystemet. Sannolikt kan differentierade krav också leda till tillämpnings- svårigheter. 11.3.3Mikroföretag och små företag Behovet av en begränsning I avsnitt 5.6 har utredningen konstaterat att kommissionen, när det gäller de franska och italienska systemen har ställt krav på att end- ast mikroföretag och små företag ska omfattas och att detta krav sannolikt även skulle komma att gälla beträffande ett system med nystartszoner. Även i de numera upphävda rambestämmelserna för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden (se avsnitt 4.4.4) framhålls begränsningen till små företag. Det kan mot denna bakgrund betecknas som högst sannolikt att kommissionen, när det gäller ett svenskt system med nystartszoner, kommer att kräva en sådan begränsning. Begränsningen till mikroföretag och små företag föranleds dock enligt utredningens uppfattning inte enbart av kommissionens för- väntade krav. Att låta även medelstora och stora företag omfattas av systemet skulle innebära mycket stora lättnader för vissa företag, vilket i sin tur skulle medföra stora kostnader för staten. Även av denna anledning framstår det som rimligt att begränsa förslaget till att avse små företag. Definitionen av mikroföretag och små företag Definitionen av mikroföretag och små företag framgår av en rekom- mendation från kommissionen.8 I denna rekommendation uppställs trösklar för personalstyrkans storlek och finansiella trösklar. Ett mikroföretag ska sysselsätta färre än 10 personer och varken om- 8 Kommissionens rekommendation 2003/361/EG. Utformningen av ett system med nystartszoner sättning eller balansomslutning får överstiga . Små företag ska enligt definitionen sysselsätta färre än 50 personer och dess omsättning eller balansomslutning får inte överstiga . Med antal sysselsatta menas antalet års- arbetskrafter, vilket motsvarar antalet heltidstjänster i företaget eller för företagets räkning under hela referensåret. Det arbete som utförs av personer som inte har arbetat eller som arbetat deltid ska beräknas som delar av årsarbetskrafter. Företag som på olika sätt är kopplade till ett eller flera andra företag, och därmed enligt definitionen inte anses vara fristående, ska lägga till uppgifter om personalstyrka och finanser, helt beträf- fande direkt eller indirekt anknutna företag och delvis (i propor- tion till andelen av kapitalet eller rösträtten) när det gäller de före- tag som i rekommendationerna betecknas partnerföretag. kan anses fristående eller inte, beroende på hur franchise- avtalet ser ut avseende franchisegivarens inflytande över franchise- tagaren. Uppgifterna om personalstyrka och finanser ska hämtas från redovisningen avseende det senast godkända räkenskapsåret. Om uppgifterna, beräknade på årsbasis, vid datum för bokslut över- stiger eller understiger trösklarna erhåller eller förlorar företaget sin status av mikroföretag eller litet företag först om detta inträffar under två på varandra följande år (den s.k. tröghetsregeln). När det gäller nyetablerade företag som ännu inte fått bokslut godkänt ska uppgifterna grunda sig på en skälig uppskattning som görs under räkenskapsåret. Definitionen som tagits fram av kommissionen är mycket detaljerad och framgår som ovan nämnts av den rekommendation som utredningen tidigare hänvisat till9. Den har också inkluderats som bilaga i den tidigare gällande förordningen om statligt stöd till små och medelstora företag10 och den nu gällande s.k. gruppundan- tagsförordningen11. Den torde därmed ha erhållit rättslig status som en förordning. Man skulle kunna tänka sig ett förslag på en begränsning till små företag enligt en egen definition som följer kommissionens defi- nition, men utan att exakt återge de kriterier som ställs upp av kommissionen. Ett sådant förslag till definition av små företag har 9Kommissionens rekommendation 2003/361/EG. 10Kommissionens förordning (EG) nr 70/2001. 11Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008. Utformningen av ett system med nystartszoner t.ex. lämnats av företagsskattekommittén, som föreslår att denna införs i inkomstskattelagen (1999:1229).12 Fördelen med en sådan reglering är att den, i förhållande till kommissionens rekommen- dation, blir mer lättillgänglig och att man inte behöver använda sig av de delar av kommissionens definition som man inte anser til- lämpliga på det förevarande systemet. Det vanligaste torde dock vara att man i fråga om EU-rättsliga definitioner av detta slag hänvisar direkt till det EU-rättsliga käll- dokumentet. En grundläggande EU-rättslig princip är att en för- ordning varken ska eller får inkorporeras i eller transkriberas till nationell rätt för att bli gällande, såvida detta inte är särskilt stadgat i förordningen. gjorde också i samband med kompletteringar till förslaget om sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn bedömningen att det inte fanns något utrymme för att i materiellt hänseende förändra, förenkla eller på något annat sätt justera definitionen. Den svenska lagstiftningen borde enligt knytas direkt till kommissionens definition.13 En nackdel med att i förslaget införa en definition av små företag är också att den skulle tynga författningstexten med fler paragrafer. Utredningens bedömning är mot denna bakgrund att en hänvis- ning bör göras direkt till den EU-rättsliga definitionen av små företag. Frågan är då vilket dokument som bestämmelsen bör hän- visa till, kommissionens rekommendation eller bilagan till kom- missionens förordning. Utredningens bedömning är som ovan angetts att definitionen torde ha erhållit rättslig status som förord- ning i och med att den togs in som bilaga till en sådan. Rekommen- dationen har, även om den utgör den ursprungliga källan till defi- nitionen, betydligt lägre rättslig status. Hänvisning bör därför ske till förordningens bilaga. Effekter av en begränsning till små företag När kommissionen godkände den av anmälda åtgärden att sänka socialavgifterna för vissa delar av tjänstesektorn14 ställde kommissionen som villkor att nedsättningen av socialavgifterna, 13Finansdepartementet (2008). 2007/08:29. Utformningen av ett system med nystartszoner för de delar av tjänstesektorn som omfattades, bara skulle omfatta små och medelstora företag enligt den EU-rättsliga definitionen.15 Kommissionens beslut innebar att förslaget i propositionen behövde kompletteras med regler som inskränkte tillämpnings- området innan kunde fatta beslut. remit- terade en promemoria med kompletteringar till förslaget om sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänste- sektorn.16 I promemorian lämnades förslag till justeringar av det ursprungliga förslaget för att åtgärden skulle överensstämma med kommissionens beslut. Som sysselsättningseffekter av en begräns- ning till små och medelstora företag angavs bl.a. att åtgärdens effekter sannolikt skulle bli något mindre än utan en sådan be- gränsning. Begränsningen skulle också skapa en tröskeleffekt och ett incitament för företagen att hålla sig under ett visst antal anställda eller att minska antalet anställda för att komma i åtnju- tande av avgiftssänkningen. Man gjorde dock bedömningen att det i de aktuella branscherna fanns få stora företag som riskerade att uteslutas. Sammantaget bedömde man att åtgärden, även med begränsningen, skulle påverka sysselsättningen positivt. När det gällde konkurrensen gjorde man bedömningen att det i vissa branscher fanns risk för en märkbar konkurrenspåverkan och att det på lokala marknader fanns en betydande risk för konkurrens- snedvridning. En begränsning bedömdes också kunna leda till för- ändrade företagsstrukturer i vissa fall, i syfte att minska antalet anställda. Begränsningen kunde enligt också komma att motverka omstruktureringar till större enheter. Trög- hetsregeln i definitionen (se närmast ovan) kunde dock väntas motverka dessa effekter till viss del. De problem och nackdelar i form av konkurrenssnedvridning, försämrad sysselsättningseffekt och ett krångligt regelverk som i promemoria ansågs förknippade med en begränsning av förslaget till små och medelstora företag bekräfta- des av de flesta remissinstanserna. Med hänsyn till de negativa effekterna gjorde regeringen bedömningen att ett regelverk med en sådan begränsning inte var acceptabelt och beslutade därför att återkalla propositionen. Som en alternativ åtgärd aviserades istället 15Medelstora företag ska enligt definitionen sysselsätta färre än 250 personer och får inte ha en omsättnings om överstiger eller en balansomslutning som över- stiger . 16Finansdepartementet (2008). Utformningen av ett system med nystartszoner ytterligare sänkning av socialavgifterna för personer under 25 år.17 Detta genomfördes också senare.18 Denna bakgrund föranleder utredningen att överväga om en begränsning till små och medelstora företag även beträffande systemet med nystartszoner skulle orsaka sådana problem och nackdelar som regeringen lyft fram. Utredningen gör bedömningen att de slutsatser om negativa effekter av en begränsning till små och medelstora företag som drogs i den aktuella promemorian i vissa delar är aktuella även för systemet med nystartszoner, där ju begränsningen föreslås gälla små företag. Sysselsättningseffekterna blir troligen mindre med begränsning än utan och begränsningen medför en viss risk för konkurrenssnedvridning på den lokala marknaden. En begränsning medför i viss mån också ytterligare administration och risk för tillämpningsproblem. bör det lyftas fram att arbetsgivare med färre än 19 anställda uppvisat högre benägenhet att erbjuda anställningar som de erhåller subvention för,19 vilket kan innebära att de även skulle vara mer intresserade av att anställa med den lättnad som föreslås kunna erbjudas i nystartszonerna. Det bör också beaktas att systemet med nystartszoner kommer att ställa flera krav på företag för att de ska erhålla de lättnader som erbjuds. Dessa krav avser att öka systemets sysselsättningseffekter. Utredningen gör sammanfattningsvis bedömningen att en begränsning av systemet till att endast omfatta små företag inte kommer att medföra sådana negativa effekter att systemet sammantaget anses oacceptabelt. De behov av begränsningen som angetts inledningsvis i detta avsnitt kvarstår oavsett effekterna och de positiva effekterna överväger enligt utredningens mening de negativa. En begränsning till små företag är sannolikt också oundviklig med hänsyn till kommis- sionens förväntade krav. Det kan naturligtvis inträffa att ett företag kommer att överstiga det tak för antalet anställda som följer av definitionen. Med hänsyn till den s.k. tröghetsregeln som beskrivits finns dock ingen risk för att en tillfällig personalökning leder till oförutsedda konsekvenser. 17Regeringens skrivelse 2007/08:133. 2008/09:7. 19Statskontoret (2011), s. 115. Utformningen av ett system med nystartszoner Skäl för att undanta vissa verksamheter I de flesta stödordningar, såväl i som utomlands, undantas vissa branscher eller verksamhetsgrenar från möjligheten att erhålla stöd. Vilka verksamhetsgrenar som undantas varierar och defini- tionerna av olika verksamheter framstår inte alltid som enhetliga. För att avgöra om några verksamhetsgrenar ska undantas från möj- ligheten att erhålla lättnader i systemet med nystartszoner bör man enligt utredningen primärt se till den juridiska grunden för undan- tag av respektive verksamhet. Det bör redan nu påpekas att exakt vilka verksamheter som ska undantas bör avgöras slutligt efter att kommissionen redogjort för sin uppfattning i denna fråga. I all- mänhet kan dock följande resonemang föras. Vissa marknader har en särställning i den EU-rättsliga regle- ringen. Redan av artikel 38–40 FEUF framgår t.ex. att det för att uppnå en gemensam jordbruks- och fiskeripolitik upprättas en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna (vilket innefattar fiskerisektorn). De jordbruksprodukter för vilka särskilda bestäm- melser gäller räknas upp i bilaga 1 till FEUF.