sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Kommittén framhöll att ett av syftena med översynen av besluts- gången och möjligheterna till överklagande av beslut inom krimi- nalvården var att försöka skapa ett enklare och mer överskådligt system. Ett sätt att åstadkomma detta, utan att för den skull minska rättssäkerheten, skulle enligt kommitténs bedömning kunna vara att begränsa antalet beslutsinstanser. ansågs det vara vik- tigt att beslut fattas och överprövas av instanser som har kompe- tens och rutiner för det. Den skiftande karaktären av beslut som fattas inom kriminalvården ansågs därför göra det svårt att skapa ett helt enhetligt system med bara en väg för eventuella överklag- anden. Som en följd av detta resonemang föreslog kommittén att övervakningsnämnderna och skulle avskaffas. Kommittén påpekade att det inte hade framkommit annat än att övervakningsnämnderna i huvudsak fungerar väl. Systemet med nämnderna framstod för kommittén som snabbt, smidigt och kost- nadseffektivt. Ledamöterna ansågs oftast ha ett särskilt intresse för de aktuella frågorna och det framhölls att de som regel är kvar i verksamheten och på så sätt förvärvar ingående kunskap på området. Den insyn i kriminalvården som nämndernas verksamhet utgör ansågs vidare vara av stor vikt. Den kritik som framförts mot nämnderna hade enligt kommittén främst gällt brist- ande enhetlighet i rättstillämpningen och avsaknaden av praxisbild- ande beslut samt osäkerheten beträffande nämndernas rättsliga ställ- ning, dvs. om de uppfyller Europakonventions krav för att betrak- tas som domstol. Kommitténs förslag att de beslut som fattas av övervak- ningsnämnderna som första instans i stället ska meddelas av Krimi- nalvården ansågs innebära en stor förändring för nämnderna, då de – även om de i stor utsträckning skulle komma att pröva samma slag av ärenden – skulle få göra en överprövning av Kriminalvårdens beslut. Med en sådan uppgift skulle det enligt kommitténs bedöm- ning vara särskilt viktigt att nämnderna har en fristående ställning i förhållande till Kriminalvården, inte minst om de ska anses vara en domstol i mening. Med den lösning som Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna kommittén valt beträffande domstolsprövning fanns i och för sig inte ett sådant krav, men enligt kommitténs mening var det mindre lämpligt att ett överklagande prövas av en myndighet som inte är fristående i förhållande till den som fattat beslutet, även om det sedan finns möjlighet att överklaga till domstol. Av än större betyd- else var emellertid enligt kommittén det krav på snabb domstols- prövning av frågor om frihetsberövande som följer av artikel 5 i . Om övervakningsnämnden skulle pröva Krimi- nalvårdens beslut om frihetsberövande och övervakningsnämndens beslut därefter skulle kunna överklagas till domstol, så skulle detta medföra en fördröjning av domstolsprövningen. En sådan fördröj- ning kunde enligt kommitténs bedömning inte anses godtagbar. hade till uppgift att pröva vissa ärenden rörande den som blivit villkorligt frigiven. Det ankom enligt bestämmelser i 26 kap. BrB på att pröva beslut av en övervakningsnämnd om att övervakning inte ska upp- höra (26 kap. 11 §), om särskilda föreskrifter (26 kap. 15 §), om varning eller förlängd övervakningstid (26 kap. 18 §), om förverk- ande av villkorligt medgiven frihet (26 kap. 19 §) samt om omhän- dertagande i avvaktan på vidare förordnande (26 kap. 22 §). Krimi- nalvårdsnämndens beslut i dessa frågor fick inte överklagas. prövade även övervakningsnämndernas beslut om upphävande av tillstånd till en särskild utslussnings- åtgärd i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad fri- gång. beslut i dessa frågor fick inte över- klagas. Vidare prövade Kriminalvårdsnämnden övervakningsnämnd- ernas beslut om särskilda föreskrifter vid verkställighet av fängelse- straff genom IÖV samt upphävande av sådan verkställighet. anförde att det genom dess förslag skulle bli än färre ärenden för att pröva än enligt dittillsvarande ordning. Därefter konstaterades att en överprövning hos övervakningsnämnderna i och för sig skulle kunna leda till att färre beslut överklagas till domstol. Enligt kommitténs uppfattning skulle emellertid antalet ärenden till domstol inte komma att bli särskilt omfattande även om övervakningsnämnden inte fick utgöra mellaninstans. Den fördel som en mellaninstans skulle medföra för förvaltningsdomstolarna ansågs därmed inte bli särskilt betydande och kunde enligt kommitténs mening inte uppväga den nackdel som följer av att en mellaninstans fördröjer domstolsprövningen. Sammantaget fann kommittén att övervakningsnämnderna och visserligen i sig fungerade bra och gav ut- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna rymme för god insyn i kriminalvårdens arbete, men att dessa fördelar inte uppvägde att domstolsprövningen fördröjs genom att en extra instans ska ta ställning till besluten. Enligt kommittén framstod det inte heller som befogat med de kostnader som en nödvändig förändring av nämndernas organisation skulle kräva. Ett enhetligt och snabbt beslutssystem med goda möjligheter till tydlig praxisbildning ansågs endast kunna gå att genomföra om Kriminal- vårdens beslut får överklagas direkt till förvaltningsdomstol. Kom- mittén fann därför att övervakningsnämnderna och skulle avskaffas. Såvitt avser undanröjande av skyddstillsyn i anledning av missköt- samhet föreslog kommittén att Kriminalvården skulle begära att åklagare för talan om omvandling av skyddstillsynen till annan på- följd. Någon förändring av de handläggningsrutiner som tillämpas vid förfarandet hos åklagare och domstol föreslogs inte. 12.6.4Propositionen 2009/10:135 En ny fängelse- och häkteslagstiftning Vissa delar av förslag ledde till lagstift- ning som trädde i kraft , däribland nya regler om utslussning från anstalt och villkorlig frigivning (prop. 2005/06:123). Regeringen tog slutligt ställning till kommitténs för- slag i prop. 2009/10:135 En ny fängelse- och häkteslagstiftning. Regeringens förslag i den propositionen ledde till lagstiftning, bl.a. i form av en ny fängelselag, som trädde i kraft . 12.6.4.1 Ingen genomgripande förändring av instansordningen Proposition 2005/06:123 Frågan om avskaffande av övervakningsnämnderna och berördes av regeringen redan i samband med att förslag till nya regler om utslussning från anstalt och villkorlig frigivning behandlades i prop. 2005/06:123. Regeringen anförde då att det är viktigt att reglerna om prövning av frågor om utslussningsåtgärder är klara, enkla och förutsebara, vilket i sin tur leder till att höga krav på rättssäkerhet uppnås. För att uppnå detta borde, enligt regeringen, samma beslutsordning i största möjliga utsträckning gälla för samtliga utslussningsåtgärder. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna om och övervakningsnämndernas existens och uppgifter ansågs dock vara komplexa frågor som kräver nog- granna överväganden. Regeringen tog därför inte ställning till en eventuell avveckling av nämnderna, utan utgick från den då gällande strukturen.24 Proposition 2009/10:135 Frågan om avveckling av nämnderna behandlades därefter i propo- sitionen 2009/10:135. Regeringen gjorde bedömningen att den gen- omgripande förändring av instansordningen i kriminalvårdsmål som kommittén föreslagit inte skulle genomföras. Regeringens anslöt sig till kommitténs bedömning att instans- ordningen i kriminalvårdsmål var splittrad genom flera parallella beslutsvägar och ansåg att förslag visser- ligen gav uttryck för en enklare och mer enhetlig instansordning. förslag att Kriminalvården ska ta över beslutsfattandet i första instans från nämndorganisationen ansågs vidare ha den fördelen att det är Kriminalvården som normalt är den instans som har bäst kunskap om hur verkställigheten i ett en- skilt fall fortskrider. Enligt regeringen ger dock instansordningen, åtminstone till viss del, uttryck för att frågor om misskötsamhet under prövotid bör prövas fristående från Kriminalvården. Rege- ringen fann skäl för en sådan ordning – i synnerhet när det gäller beslut i frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet och de inte helt kortvariga frihetsberövanden som kan bli en följd av ett omhändertagande enligt 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 § BrB. Frågor av så ingripande slag ställer enligt regeringen höga krav på kompe- tens och rättssäkerhet och bör därför prövas av domstol eller dom- stolsliknande organ. Regeringen fann att förslag att nämnd- organisationen skulle avvecklas och att all överprövning av Krimi- nalvårdens beslut skulle samlas hos allmän förvaltningsdomstol skulle innebära att allmän förvaltningsdomstol tilldelades artfräm- mande frågor som har mycket nära kopplingar till påföljdssystemet, 2005/06:123 s. 50 f. och s. 63. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna t.ex. frågor om föreskrifter under övervakning efter dom på skydds- tillsyn. Enligt regeringens bedömning var det tveksamt om en så- dan ordning skulle innebära en mer effektiv och rättssäker pröv- ning. Inte heller ansågs det möjligt att samla överprövningen hos allmän domstol, i synnerhet som allmän förvaltningsdomstol har lång erfarenhet av att hantera mål enligt bl.a. (den numera upphävda) lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. En renodling av det slag som föreslagit framstod därför, enligt rege- ringens mening, inte som ändamålsenlig. Regeringen anslöt sig vidare till vad flera remissinstanser hade anfört om att övervakningsnämnderna ger en från Kriminalvården fristående prövning, att prövningen sker snabbt och ger en rätts- säker och effektiv hantering av frågor om misskötsamhet samt att nämnderna fyller en pedagogisk funktion för den dömde. Sammanfattningsvis fann regeringen att det inte fanns skäl att avveckla övervakningsnämnderna och på så sätt onödigt tynga dom- stolsväsendet med de kriminalvårdsärenden som dittills prövats av övervakningsnämnd. Det förslag som regeringens lämnade ledde till att avskaffades samt att övervakningsnämndens beslut enligt FäL respektive IövL ska överprövas av förvaltningsrätt och dess andra beslut av tingsrätt. I propositionen gjorde regeringen bedömningen att Kriminal- vårdsnämndens uppgifter var av så begränsad omfattning att de lämpligen borde föras över till andra instanser och nämnden av- skaffas. Vid övervägande av i vilken ordning talan mot en övervaknings- nämnds beslut i ärenden rörande den som blivit villkorligt frigiven ska få föras, låg det enligt regeringen nära till hands att jämföra med den instansordning som gällde vid överklagande av motsvar- ande beslut för den som dömts till skyddstillsyn. I dessa fall var det enlig dåvarande ordning hovrätterna som prövade övervaknings- nämndernas beslut. Eftersom frågorna ligger sakligt nära varandra gjorde regeringen bedömningen att de beslut som överprövade enligt bör prövas av allmän dom- stol och, med hänvisning till instansordningen, i tingsrätt i första instans. En konsekvens av att den normala instansordningen i dom- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna stol skulle gälla vid överklagande av en övervakningsnämnds beslut var att även nämndens beslut i frågor som avser den som står under övervakning efter dom på skyddstillsyn skulle överklagas till tings- rätt (jfr 28 kap. och 37 kap. 8 § andra stycket BrB). De ändringar som infördes , innebär att beslut om att upphäva ett tillstånd till en utslussningsåtgärd i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång innan utsluss- ningsåtgärden faktiskt har påbörjats, vilka tidigare meddelades av , meddelas av Kriminalvården. Beslut om att upphäva ett sådant tillstånd när åtgärden har påbörjats fattas även fortsättningsvis av övervakningsnämnd. I propositionen anför rege- ringen att besluten i dessa ärenden ligger sakligt nära varandra samt att det på samma sätt finns ett sakligt samband mellan en övervak- ningsnämnds beslut att avbryta en IÖV och Kriminalvårdens beslut om tillstånd till och föreskrifter för sådan övervakning. Överklag- anden av övervakningsnämndernas och Kriminalvårdens beslut i dessa frågor skulle därför handläggas i samma ordning. Det innebär att en övervakningsnämnds beslut, i likhet med Kriminalvårdens be- slut, överklagas till förvaltningsdomstol. 12.7Ytterligare något om övervakningsnämndernas ställning Som beskrivits i avsnitt 12.5 innebär regleringen i artikel 5:4 i att den som berövas friheten ska ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet. Som redogörs närmare för i det avsnittet har frågan om vad som ska förstås med begreppet domstol prövats av i olika sammanhang. Frågan om en prövning i övervakningsnämnd kan anses uppfylla krav på domstolsprövning har, utöver Krimi- nalvårdskommitténs överväganden i betänkandet Framtidens krimi- nalvård (SOU 2005:54) som redovisats i avsnitt 12.6 ovan, övervägts i ett antal andra lagstiftningsärenden. I detta avsnitt redovisas inne- hållet i dessa överväganden. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna I 2 kap. 9 § regeringsformen föreskrivs följande Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av fri- hetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat. Har medborgare av annan anledning än som angives i första stycket blivit omhändertagen tvångsvis, skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är be- stämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordi- narie domare. Har prövning som avses i första eller andra stycket icke uppdragits åt myndighet som är behörig enligt föreskrifterna där, skall den ankomma på allmän domstol. När regeringsformen tillkom var utgångspunkten att de nämnder vars sammansättning bestäms i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare med hänsyn till sammansättning, utred- ningsmöjligheter och självständig ställning är att betrakta som dom- stolar i mening.25 12.7.2.11988 års lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut infördes lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvalt- ningsbeslut. Lagstiftningen – som syftade till att säkerställa att svensk rätt motsvarar åtaganden enligt – innebar att det infördes en möjlighet till överprövning i regerings- rätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter med- delar i förvaltningsärenden. Rättsprövning kunde endast gälla sådana beslut som innebar myndighetsutövning mot den enskilde, annars kunde prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Från möjligheten till rättsprövning gjordes undantag för beslut av vissa nämnder. I 2 § första stycket föreskrevs att lagen inte gällde beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och 1973:90 s. 386 f. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna vars ordförande ska vara eller har varit ordinarie domare, vilket an- sågs omfatta bl.a. . I 2 § andra stycket 1 gjordes uttryckligt undantag för beslut av en arrendenämnd, hyres- nämnd eller övervakningsnämnd. Undantagen motiverades i för- arbetena med att man – även om frågan inte prövats av Europa- domstolen – alltjämt bör utgå från att de nämnder vars samman- sättning bestäms i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare kan räknas som domstolar i mening. Detsamma ansågs kunna gälla arrendenämnderna, hyres- nämnderna och övervakningsnämnderna.26 12.7.2.2 lag om rättsprövning av vissa regeringsbeslut lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ersattes av en ny rättsprövningslag – lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Enligt den nya lagen – som alltjämt gäller – kan endast regeringsbeslut rättsprövas. Andra be- slut som ska kunna domstolsprövas enligt får i stället överklagas till allmän förvaltningsdomstol, vilket tillgodo- sågs genom att det infördes ett nytt andra stycke i 3 § förvaltnings- lagen (1986:223).27 Frågan om övervakningsnämndernas ställning som domstolar eller domstolsliknande organ övervägdes inte i det sammanhanget. tillsattes , som hade i uppdrag att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation. överlämnade utredningen slutbetänkandet Domstolarna inför 2000-talet – arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106). I betänkandet övervägdes bl.a. frågor om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning, varvid i första hand undersökte om det gick att föra över vissa uppgifter från domstolarna till förvaltningsmyndigheter men även om det fanns ärenden som kunde flyttas i motsatt riktning. I detta samman- hang föreslog utredningen att övervakningsnämnderna skulle av- skaffas. Förslaget innebar att övervakningsnämndernas uppgifter 1987/88:69 s. 22. 1995/96:56. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna när det gäller att besluta i frågor om frihetsberövande (dvs. beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av missköt- samhet enligt 26 kap. 19 § BrB och beslut om omhändertagande en- ligt 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 § BrB) skulle flyttas till allmän dom- stol, att övervakningsnämnderna befriades från uppgiften att begära att åklagare ska föra talan vid domstol om undanröjande av skydds- tillsyn och att nämndernas övriga arbetsuppgifter flyttades till andra myndigheter inom , i första hand till frivårds- myndigheterna (som då utgjorde fristående myndigheter). resonerade kring frågan om övervaknings- nämnderna kan ses som domstolar i mening. Enligt utredningens bedömning innebar förhållandet mellan kriminal- vården och övervakningsnämnderna att det var tveksamt om nämn- derna hade en så fristående ställning i förhållande till kriminal- vårdens organ att de kunde godtas som domstolar i konventionens mening. Utredningen pekade på följande omständigheter:28 -är i administrativt hänseende chefsmyndig- het för nämnderna och har att utse en tillfällig ersättare för ord- föranden vid behov. -I de allra flesta fall är det frivårdsmyndigheterna som tar initiativ till att övervakningsnämnden tar upp frågor om frihetsberövande till prövning. måste därför ses som den enskildes motpart i sådana frågor. är det personal vid frivårdsmyndigheterna som sköter övervakningsnämndernas kansligöromål. -Det är i allmänhet tjänstemän vid frivårdsmyndigheterna som är föredragande inför nämnderna i ärenden om frihetsberövanden. -En kriminalvårdstjänsteman har alltid rätt att vara närvarande när nämnden håller sammanträde för att behandla ett ärende som denne handlägger. -Chefen för kriminalvårdsregionen har rätt att närvara vid över- vakningsnämndens sammanträden, -Övervakningsnämnderna ska vare år ge in en berättelse om sin verksamhet till . 28 SOU 1991:106 s. 191 f. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna skissade på olika alternativ att lösa problemet med övervakningsnämndernas starka koppling till kriminalvårdens myndigheter. Det första alternativet innebar att övervakningsnämnderna gjordes helt fristående från kriminalvården. En sådan lösning ansågs dock kräva en väsentlig utbyggnad av nämndernas organisation, vilket dels ansågs bli kostsamt, dels stod i strid med önskemålet om att undvika specialdomstolar och särskilt sådana med ett mycket begränsat kompetensområde. Det andra alternativet innebar att övervakningsnämndernas be- slut om frihetsberövanden alltid skulle kunna överklagas till tings- rätt. Även här såg utredningen problem, eftersom de korta tider som frihetsberövandena avsåg innebar att det skulle vara svårt att hinna med en överprövning innan frihetsberövandet var avtjänat. Dessutom fann man det ologiskt att 30 övervakningsnämnders beslut som fattas av ordförande och två lekmän skulle överprövas av 97 tingsrätter med ordförande och tre lekmän. Det tredje alternativet, vilket var det som föreslogs, var att över- vakningsnämndernas befattning med frihetsberövanden övertogs av allmän domstol. Ett skäl som enligt utredningens bedömning talade för detta alternativ var att en ökad kunskap hos de allmänna dom- stolarna om verkställigheten kan antas främja en helhetssyn på för- hållandet mellan brott och straff, genom att domstolarnas ökade befattning med verkställighetsfrågor leder till att juristdomarna och lekmännen där på ett naturligt sätt får del av erfarenheter som kan vara av värde i den dömande verksamheten. Ytterligare ett argu- ment för att flytta övervakningsnämndernas uppgifter till allmän domstol var att det handlar om frågor som är av ingripande natur för den som berörs. En överflyttning till tingsrätterna skulle dess- utom enligt utredningen leda till ett mer enhetligt system, eftersom undanröjande av skyddstillsyn och förverkande av villkorligt med- given frihet vid återfall i brott beslutas av tingsrätt med möjlighet till överklagande till hovrätt. Ett förslag om avskaffande av övervakningsnämnderna och över- förande av en del av nämndernas uppgifter till domstol hade lämnats av i betänkandet Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmannamedverkan inom kriminalvården (SOU 1981:92). Det förslaget genomfördes aldrig, bl.a. av det skälet att ett avskaffande av övervakningsnämnderna skulle vålla praktiska problem när det gällde ärenden om omhändertagande (prop. 1982/83:85). Enligt bedömning hade den Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna frågan kommit i ett annat läge, genom att tingsrätterna enligt ny lagstiftning hade fått skyldighet att hålla beredskap för prövning av häktningsfrågor under helgdagar m.m. Därmed ansågs möjligheterna att snabbt handlägga frågor om omhändertagande vara tillräckliga. förslag om avskaffande av övervaknings- nämnderna och överflyttning av nämndernas uppgifter till domstol kom aldrig att genomföras. föreslog i betänkandet Ett reformerat straff- system (SOU 1995:91) att tidpunkten för villkorlig frigivning skulle kunna senareläggas om den intagne missköter sig under anstalts- tiden.29 Enligt förslaget skulle beslutet om senarelagd villkorlig fri- givning fattas av kriminalvårdsanstalten och kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid tiden för betänkande var Domstols- utredningens förslag (se föregående avsnitt) ännu inte färdig- behandlade inom . Såvitt avsåg frågan om beslutande myndighet i ärenden om senarelagd villkorlig frigivning anförde kommittén att det med hänsyn till bärkraften i Domstolsutred- ningens argument för övervakningsnämndernas avskaffande och utfallet av remissbehandlingen fanns skäl att förmoda att övervak- ningsnämnderna skulle komma att avskaffas. I det läget fanns det enligt anledning att vara återhållsam med att lägga nya uppgifter på övervakningsnämnderna, även om dessa i och för sig ansågs vara lämpliga organ för att fatta beslut om senare- läggning av villkorlig frigivning. anförde vidare att det visserligen skulle ligga i linje med förslag att lägga beslutet om senareläggning av den villkorliga frigivningen på allmän dom- stol. En sådan ordning ansågs dock innebära en alltför stor ärende- belastning på domstolarna. Dessutom skulle det föreslagna systemet inte skilja sig särskilt mycket från det av kriminalvården hanterade systemet med disciplinär bestraffning. Kommittén anförde att det skulle kunna finnas dem som menar att en senareläggning av villkorlig frigivning innebär ett frihets- berövande och att det därför skulle vara nödvändigt med domstols- prövning redan i första instans. Detta argument bemöttes dock 29 Kap. 14 i betänkandet, se särskilt s. 339 ff. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna med att den Europeiska kommissionen i ett fall, Kommissionens beslut , mål 12613/86, hade konstaterat att domstolsprövning inte är nödvändig så länge den totala strafftid som den dömde får avtjäna inte överstiger det av domstolen ut- dömda straffet.