sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — ningsgruppen, där chefen för den nationella operativa avdelningen och operativa chefer från polisregionerna ingår, ska omsätta dessa beslut i de delar som avser gemensam operativ verksamhet, t.ex. samordning över polisregiongränser. Ordföranden i nationella operativa ledningsgruppen måste ha mandat att fatta bindande beslut som avser alla polisregioner och andra operativa funktioner på nationell nivå inom de områden där sådant behov föreligger. Huvudinriktningen för en nationell operativ avdelning ska vara att leda och samordna viss operativ verksamhet samt att inom vissa områden upprätthålla specialistkompetens med dels eget verksam- hetsansvar, dels för att kunna biträda polisregionerna. Kommittén anser att samordningen är det som särskilt behöver utvecklas. Genom att tydliggöra gränssnittet mellan polisregionerna och den nationella operativa avdelningen kommer samordningsvinster att kunna göras. Ett exempel på behovet av sådan samordning är att viss specialistverksamhet bedrivs såväl på som vid storstadsmyndigheterna. I den nya organisationen krävs att den nationella nivån får ett avgörande inflytande över det operativa polisarbetet inom specifika områden där behovet av nationell ledning och samordning är sär- skilt framträdande. Som exempel kan nämnas seriebrottslighet genom såväl grov organiserad brottslighet som seriebrottslighet av mängdbrottskaraktär. Den nationella operativa avdelningen bör också leda samverkansarbetet med andra myndigheter som ett led i satsningen mot grov organiserad brottslighet. För att kunna uppnå flexibilitet både ska den nationella nivån under vissa förutsättningar kunna besluta om personalförflyttningar och tillfälliga förstärkningar. En nationell operativ avdelning bör ge tydligare anvisningar av prioriteringar för vilken typ av brottslighet som ska bekämpas nationellt. För att kunna leda och samordna den operativa verksamheten finns behov av en samlad nationell under- rättelseverksamhet som har ett helhetsperspektiv, dvs. en nationell lägesbild över såväl den grova organiserade brottsligheten som för mängdbrottsligheten. Inom vissa områden bör den operativa avdelningen ta fram beslutsunderlag om vilken operativ förmåga och kapacitet som ska upprätthålla för att kunna utföra sitt upp- drag utifrån de strategier och inriktningar som ordföranden i nationella strategiska ledningsgruppen beslutar. Verksamheten utförs sedan i polisregionerna och i de fall det krävs, samordnas Som exempel kan nämnas polisiärt under- rättelsearbete på internet och bombskyddsverksamheten.8 Internationaliseringen och globaliseringen kommer att kräva att svensk polis kan agera i en internationell miljö och att samarbetet med polis från andra länder utvecklas. Den internationella verk- samheten måste ses som en naturlig del av den totala polisverksam- heten. En operativ nationell avdelning är den naturliga gemen- samma kontaktpunkten som samordnar verksamheten för Polis- myndigheten. bör få i uppdrag att ta fram en tydlig beslutsstruktur för att leda den operativa verksamheten, som bygger på polisens underrättelsemodell. Ett annat uppdrag för genomförandeorganisationen är att utveckla den nationella opera- tiva avdelningens roll och uppgifter i enlighet med den inriktning som kommittén beskrivit ovan. Särskild vikt bör läggas på en tydlig och effektiv beslutsstruktur, vilka specifika områden som ska ledas och samordnas nationellt samt inom vilka områden den nationella operativa avdelningen ska upprätthålla specialistkompetens dels med eget verksamhetsansvar, dels för att kunna biträda polis- regionerna. 11.2.9Funktionsindelning för annan verksamhet än polisoperativ verksamhet Utgångspunkt: har behov av en fortsatt funktionsindelad organisation för viss annan verksamhet än polisoperativ verksamhet. Det finns ett behov av att identifiera vilka övergripande strukturreformer som krävs inom Polismyn- digheten. Kommittén har i avsnitt 2.3 beskrivit hur genom Polisens verksamhetsstöd (PVS) har ett ansvar för bl.a. drift och utveckling av polisens it-system, förvaltning av lokaler, upphand- ling, intern och extern kommunikation samt administrativa tjänster inom ekonomi- och personaladministration. Verksamheten vid Polisens administrativa center och Polisväsendets it-service har också beskrivits i avsnitt 2.7.4 och 2.7.5. 8 Planering för att genomföra samordnad nationell bombskyddsverksamhet pågår och avsikten är att genomföra beslutet . genomförandeorganisationen bör vara att de stödverksamheter och andra verksamheter som fått en för hela landet gemensam och funktionsindelad organisation genom bl.a. Polisens verksamhets- stöd ska lösas på ett för verksamheten kostnadseffektivt och rationellt sätt. Bildandet av en myndighet ger möjligheter att genomföra ytterligare nödvändiga övergripande strukturreformer. Det handlar om förändringar inom vissa områden där uppgifter kan lösas mer effektivt om det görs i ett samlat regionalt eller nationellt perspektiv. Övergripande strukturreformer som skapar förutsättningar för att uppnå enhetlighet, rättssäkerhet och kostnadseffektivitet för den sammanhållna bör därför beslutas på nationell nivå. Exempel på beslut som kommittén anser bör fattas på nationell nivå är antalet och placeringen av kommunikations- centraler, Polisens kontaktcenter och växeltelefonifunktioner. Dessa verksamheter skulle därmed kunna bedrivas både med högre kvalitet och betydligt mer kostnadseffektivt. En koncentra- tion till färre orter förbättrar möjligheten att uppnå en gemensam standard och likartade arbetsrutiner. Det skulle också begränsa teknikkostnaderna och innebära en mer enhetlig styrning av verk- samheten. För medborgarna ökar möjligheten att komma i kontakt med och tillgänglighet genom en mer ändamålsenlig personalbemanning under dygnets alla timmar. Även möjligheten att samordna arbetet vid särskilda händelser eller vid hög arbetsbelastning ökar. Medarbetarna som arbetar inom dessa funktioner ges dessutom möjlighet att bredda sin kompetens, vilket ger utvecklingsmöjligheter för dem och i förlängningen påverkar möjligheten att nå goda verksamhets- resultat. Samtliga tre funktioner som nämns ovan hanteras med stöd av elektronik och telefoni, varför den geografiska närheten till med- borgarna inte i alla delar är av avgörande betydelse. får inte heller den geografiska avståndsproblematiken underskattas. God lokalkännedom är och förblir en hörnsten i kontakter med allmänheten och måste kunna säkerställas för att förtroendet för organisationens kompetens och förmåga att lösa sina uppgifter inte ska gå förlorad. En koncentration av denna art kräver därför att polisiära arbetsmetoder anpassas till behovet av kunskap om lokala förhål- landen, möjligheten att prioritera uppdrag m.m. Färre kommuni- kationscentraler som ska stödja större geografiska områden med ökad samtalsfrekvens från såväl medborgarna som polisanställda kräver vissa särskilda överväganden. Detta gäller t.ex. behovet av att delegera beslutsbefogenheter till polisbefäl som arbetar lokalt i den yttre verksamheten. Även frågan om hur brott- samordning ska hanteras är avgörande för att ska kunna klara upp fler brott. En koncentration till färre orter och utvecklade polisiära arbetsmetoder som tar tillvara kontakten med medborgarna lokalt bidrar till såväl högre kvalitet som kostnadsef- fektivitet. När det gäller stödverksamhet och administrativ verksamhet finns anledning att ytterligare utnyttja möjligheten att koncentrera verksamheter. Positiva erfarenheter finns från andra myndighets- sammanslagningar bl.a. vad gäller en mer kostnadseffektiv perso- nal- och ekonomiadministration. Andra områden som lämpar sig för en nationell hantering är it-utveckling, kompetensutveckling och lokalförsörjning. Polisen har redan tagit flera steg i en centrali- serande riktning men en myndighet ger enligt kommitténs upp- fattning förutsättningar till ytterligare strukturreformer. Utgångspunkt: roll ska framför allt vara att ansvara för den kriminaltekniska verksam- heten och kvalitetssäkring samt metodutveckling av verksam- heten på olika nivåer inom . Laboratoriet ska ha resurser för att bedriva såväl forensisk forskning som utvecklingsverksamhet. Den kriminaltekniska verksamheten får en allt större betydelse för möjligheten att klara upp fler brott. behöver effektivisera brottsutredningsprocessen så att förutsättningar att lagföra fler personer ökar. Möjligheten för att klara detta ökar vid ombildande till en myndighet bl.a. genom att myndigheten kan utveckla en sammanhållen nationell strategi för det kriminaltekniska området. Genom att ta tillvara Statens krimi- naltekniska laboratoriums unika kompetens i frågor av såväl opera- tiv som strategisk art kan både behovet av uppgiftsanpassad verk- samhet och nationell samordning tillgodoses. Laboratoriet har en naturlig roll att ansvara för bl.a. kvalitetssäkring och metodut- veckling av den forensiska processen på olika nivåer inom Polis- myndigheten. Laboratoriets nära samverkan i detta avseende med ledning innebär att möjligheterna att driva en kvalitativ och kostnadseffektiv kriminalteknisk verksamhet förbätt- ras jämfört med dagens förutsättningar. Med polisregioner som är bärkraftiga och med likvärdiga resurser förbättras möjligheterna att nationellt besluta om på vilken nivå undersökningar ska genom- föras och vilken kompetens och certifiering olika funktioner ska ha inom den forensiska processen. För att verksamheten också ska kunna bedrivas på en hög veten- skaplig nivå fordras att laboratoriet har resurser för att såväl bedriva forensisk forskning och utvecklingsverksamhet som att ta tillvara erfarenheterna från annan nationell eller internationell forskning av relevans för verksamheten. En genomförandeorganisation bör närmare beskriva och utveckla hur detta ska kunna genomföras fullt ut. 11.2.11Allmänhetens kontaktpunkt för högre kvalitet i polisverksamheten Utgångspunkt: Det ska finnas en av allmänheten väl känd och lätt tillgänglig kontaktpunkt vid där enskilda personer på ett enkelt sätt kan framföra såväl positiva som negativa synpunkter. ska utveckla nationella rutiner och arbetssätt för att ta till vara allmänhetens syn- punkter samt för att ge återkoppling i enskilda ärenden. Polis- myndigheten ska sedan med hjälp av erfarenheterna från kon- taktpunkten kunna göra ständiga förbättringar av verksamheten utifrån medborgarnas behov. Allmänhetens synpunkter är viktig kunskap för att Polismyndig- heten ska kunna bedriva ett förtroendefullt arbete nära medbor- garna. Kommittén ser behov av att stärker enskildas möjlighet att föra fram såväl positiva som negativa syn- punkter på verksamheten som på enskilda polisanställdas agerande och bemötande. Det bör därför finnas en av allmänheten väl känd och lätt tillgänglig kontaktpunkt vid där med- borgare och andra på ett enkelt sätt kan framföra synpunkter. Det ska vara meningsfullt för enskilda att kontakta med sina synpunkter och det är viktigt att enskilda kan känna trygghet i att myndigheten omhändertar synpunkterna. Det finns ett stort behov av att internt utvecklar nationella rutiner och arbetssätt för att ta till vara allmänhetens synpunkter samt ge återkoppling i enskilda ärenden. För att uppnå detta anser kommittén att bör införa en funktion såväl på polisregionnivå som på nationell nivå. Funktionen bör ligga direkt under regionpolismästaren i polis- regionerna och på nationell nivå nära den högsta polisledningen för att ge funktionen de bästa förutsättningarna för arbetet. Uppgiften på nationell nivå är bl.a. att omhänderta erfarenheter och kunskap från polisregionnivån och omsätta dessa i nya arbetsmetoder och rutiner, som underlag för behov av kompetensutveckling och i övrigt för det strategiska arbetet. På polisregionnivå bör det finnas en funktion och organisation som säkerställer möjlighet för allmänheten att kontakta Polismyn- digheten för att delge sina synpunkter. Förutsättningarna ska vara likartade för enskilda att kontakta oavsett var i polisregionen de bor. De erfarenheter och kunskaper som framkommer genom arbe- tet är mycket viktigt ur ett medborgarperspektiv. Kommittén anser därför att regionpolismästaren kontinuerligt bör beskriva arbetet och redovisa erfarenheter för regionpolisrådet. Erfarenheterna bör sedan sammanställas och redovisas till rikspolischefen som redovisar erfarenheter och vunnen kunskap för insynsrådet. Den samordningsfunktion som kommittén, i avsnitt 9.3, före- slagit ska finnas på nationell nivå för insynsråd och polisregionrådens verksamhet kan med fördel utnyttjas för att sammanställa erfarenheter från polisregionerna även i denna del. Den särskilda utredaren bör få i uppdrag att utveckla och införa en sådan nationell arbetsmodell som stöder allmänhetens möjlig- heter att framföra positiva och negativa synpunkter samt utvecklar möjligheten för att arbeta med ständiga förbätt- ringar utifrån medborgarnas behov och statsmakternas krav. Utre- daren bör ta tillvara sådana goda exempel på arbetsmetoder och rutiner som finns vid polismyndigheterna. 11.2.12 Medborgerlig insyn och demokratisk kontroll Utgångspunkt: Medborgerlig insyn och demokratisk kontroll i polismyndighetens verksamhet på såväl nationell som regional nivå är viktig. Sådan insyn och kontroll är angelägen för polisens legitimitet i samhället. Kommittén har i kapitel 9 beskrivit behovet av demokratisk insyn och kontroll i polisverksamheten samt lämnat förslag på instru- ment för att förverkliga denna. Kommittén har genom förslagen om insynsrådet med särskilda uppgifter och regionpolisråden – som kan beskrivas som insynsråd på regional nivå – gått längre än vad t.ex. myndighetsförordningen föreskriver vad gäller demokra- tisk insyn och kontroll i en myndighet. Som beskrivits i avsnitt 9.6.1 bygger förslagen dels på behovet av medborgerlig insyn och demokratisk kontroll på polisregionnivå och vikten av att region- polisråden består av förtroendevalda, dels på att behovet av med- borgerlig insyn och demokratisk kontroll är särskilt framträdande inom vissa delar av polisverksamheten, därav de särskilda uppgif- terna för insynsråd. Att den demokratiska insynen och kontrollen i polisens verksamhet fungerar effektivt är grundläggande för polisens legitimitet i samhället. Den särskilda utredaren bör få i uppdrag att närmare utveckla arbetsformerna för insynsrådet och regionpolisråden. Utredaren bör också ges i uppdrag att utveckla samordningsfunktionens upp- drag, roll och bemanning som stöd till insyns- råd och regionpolisråden. Kommittén föreslår också att utredaren får en referensgrupp för uppdraget, som bör bestå av förtroendevalda med intresse av och kunskap om polisverksamhet. 12Konsekvenser av kommitténs förslag en del av ett större förändringsarbete Kommitténs förslag till ny är av mer övergripande karaktär, vilket är i linje med de ställningstaganden som och regeringen gjort när det gäller att en myndighet så långt som möjligt själv bör fatta beslut om sin egen organisations utformning. Den föreslagna förändringen av polisens organisation leder enligt kommitténs uppfattning till flera positiva effekter ur såväl ett med- borgarperspektiv och rättskedjeperspektiv som ur ett verksamhets- perspektiv. Förslagen får en rad konsekvenser, vilka beskrivs nedan. De konsekvenser som följer av kommitténs förslag om att Säker- hetspolisen ombildas till en fristående myndighet beskrivs och analyseras i sin helhet i kommitténs kommande betänkande (dir. 2012:13). En organisationsförändring och en ökad tydlighet när det gäller ansvarsförhållanden i enlighet med förslagen och de preciseringar som genomförandeorganisationen kan komma att besluta undan- röjer inte alla hinder för en kvalitativ, kostnadseffektiv och flexibel polisverksamhet, men skapar avsevärt bättre förutsättningar än dagens organisation. När den nya organisationen är på plats kom- mer ett omfattande fortsatt förändringsarbete att krävas inom organisationen innan de positiva effekterna kan realiseras fullt ut. Samhällsutvecklingen, och i lika hög grad den tekniska utveck- lingen, kommer att medföra behov av successiva och fortlöpande anpassningar av verksamhetens inriktning och organisation. Det krävs framförallt fortsatt utveckling av metoder och arbetssätt för att uppnå bästa möjliga resultat inom ramen för tillgängliga Konsekvenser av kommitténs förslag personella och ekonomiska resurser. Andra frågor som i stor omfattning påverkar polisens effektivitet är exempelvis utveckling av ett modernt ledarskap och kompetensutveckling anpassat till pågående förbättrings- och utvecklingsarbete. 12.1.2Mycket kraft för själva förändringsarbetet Erfarenheterna av tidigare omorganisationer när flera verksamheter sammanfogats till en myndighet visar att mycket kraft övergångsvis går åt till själva förändringsarbetet och att detta sker på bekostnad av verksamhetens effektivitet och kvalitet. Det kan inte uteslutas att organisationsförändringen av polisen på samma sätt kommer att medföra effektivitetsförluster och andra negativa konsekvenser. De förändringar som kommittén föreslår tar i första hand sikte på ledningsstrukturen för polisverksamheten och en renodling av ansvarsförhållanden på nationell och regional nivå. De största för- ändringarna kommer därmed främst att avse ombildningen av som central förvaltningsmyndighet till ett huvudkontor samt verksamheten vid de orter där länspolismästarna och myndighetsgemensamma specialistfunktioner är place- rade. De orter som blir huvudorter i den nya polisregion- indelningen kan förväntas att få ett utökat uppdrag medan verk- samheten begränsas på andra orter. Polisverksamheten som bedrivs nära medborgarna på t.ex. kommunnivå berörs inte i lika stor omfattning av omstruktureringen i ett initialt skede. Avsikten med den nya organisationen och ledningsstrukturen är emellertid att förändringarna efter hand ska ge bättre förutsättningar för en utjämning av nuvarande skillnader i resultat mellan olika polis- distrikt. Därutöver kommer införandet av nya och bättre arbetssätt och metoder till gagn för en ökad kvalitet och effektivitet i det operativa polisarbetet att underlättas. Att polisens reguljära verksamhet fungerar är nödvändigt för samhället. För att begränsa de negativa konsekvenserna, som en stor omstrukturering av polisen övergångsvis kan innebära för medborgarna och de polisanställda samt verksamheten i övrigt, är det avgörande att förändringarna verkställs med god planering och inom kortast möjliga tid. Den särskilda genomförandeorganisa- tionen för att förbereda och genomföra förändringen har här en viktig funktion. Konsekvenser av kommitténs förslag 12.2Konsekvenser i ett medborgarperspektiv 12.2.1Ökad enhetlighet och rättssäkerhet Statskontoret har i sin utvärdering av tidigare enmyndighets- reformer pekat på att förutsättningarna för ökad enhetlighet har förbättrats genom reformen. noterar Statskontoret att det inte finns underlag för att bedöma om handläggning och regel- tillämpning verkligen har blivit mer enhetlig och håller högre kva- litet än tidigare.1 Kommitténs bedömning är att förändringen av polisorganisa- tionen med ett tydligt beslutsmandat för den högsta polisledningen ger möjlighet att uppnå en högre rättssäkerhet i verksamheten. Förutsättningarna för en i hela landet enhetlig och förutsebar handläggning av ärenden och enhetlig bedömning t.ex. inom utred- ningsverksamheten och vid beslut i tillståndsärenden förbättras i en polismyndighet. Den demokratiska insynen och kontrollen Den demokratiska insynen och kontrollen i polisverksamheten bedrivs i huvudsak genom sty- relse och polisstyrelserna vid de 21 polismyndigheterna. Kommit- téns förslag innebär att dessa styrelser ersätts av insynsråd och ett regionpolisråd i varje polisregion med förtroen- devalda ledamöter samt att en samordningsfunktion inrättas på nationell nivå. Samordningsfunktionens uppgift är bl.a. att stödja ledamöterna i regionpolisråden och insynsrådet med underlag och sammanställningar så att erfarenheter från polisregionerna och den nationella nivån kan tas tillvara. insynsråd och regionpolisråden har enbart en kontrollerande och rådgivande funktion och kommer att sakna de beslutsmandat som nuvarande styrelser inom polisorganisa- tionen har. Konsekvensen av kommitténs förslag är att färre för- troendevalda än kommer att delta i arbetet med insyn och kontroll och att förtroendemannainflytandet sammantaget minskar 1 Statskontoret, 2010. När fler blir en-om nyttan med enmyndigheter. Konsekvenser av kommitténs förslag genom att beslutsbefogenheterna tas bort. Kommitténs förslag innebär dock att förtroendemännens roll och uppdrag tydliggörs i förhållande till nuvarande system. Kommittén bedömer att förslaget med samordningsfunktionen kommer att göra polisverksamheten i såväl polisregionerna som nationellt lättare att överblicka och därmed innebära att insyns- funktionen blir mer påtaglig och effektiv än vad som annars hade blivit fallet. och regionpolisrådens roll som rådgivande organ till ledningen kan därmed bli mer verkningsfull. Kommitténs förslag att insynsrådet och regionpolisråden får i uppgift att särskilt följa verksamheten med särskilda utredningar och att chefen för avdelningen ska lämna en redovisning till regeringen avseende verksamheten stärker den demokratiska insy- nen och kontrollen i denna del. Kommittén har därutöver föreslagit att regeringen ska lämna en skrivelse till med en redovisning av verksamheten på samma sätt som gäller för hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervak- ning vilket ytterligare förstärker den demokratiska insynen och kontrollen av denna verksamhet. Den tillsyn av regelefterlevnad som ett fristående gransknings- organ för tillsyn över polisverksamheten kommer att utföra gör att regeringen, och i förlängningen medborgarna, kommer att ha bättre kontroll över att regler och lagar följs i polisens verksamhet. Granskningar kan också tjäna som underlag för insynsråd och regionpolisrådens verksamhet och ge redskap i insyns- och rådgivningsarbetet. Kommitténs bedömning är att organisationsförändringen skapar goda möjligheter att fördjupa den lokala samverkan och det lokala engagemanget. För att uppnå detta krävs en geografisk underin- delning av polisregionerna, långtgående delegation när det gäller operativt polisarbete och en beslutsstruktur inom polisen som stö- der lokal samverkan. Dessutom krävs att beslutsbefogenheter och uppgifter finns på lägsta ändamålsenliga nivå. Kommittén utvecklar detta närmare i avsnitt 11.2. Om endast delar av kommitténs förslag genomförs och de beskrivna utgångspunkterna (i kapitel 11) för att stärka det lokala polisoperativa arbetet inte beaktas, finns risk för att organisations- Konsekvenser av kommitténs förslag förändringen istället leder till bristande lokalt engagemang. Poli- sens samverkan med kommunerna och övriga lokala aktörer riske- rar då att försvagas, vilket kan leda till bristande förtroende för förmåga att bekämpa brott och ordningsstör- ningar i lokalsamhället. Kommittén vill framhålla betydelsen av att övergången till en myndighet inte får leda till centralisering av det operativa arbetet utan att det tvärtom är angeläget att utveckla den lokala samverkan. Om kommitténs förslag genomförs och utgångspunkterna beaktas främjas delaktighet och engagemang hos såväl personal som olika lokala aktörer. Nya former för lokalt inflytande mellan polis och kommun Det lokalpolitiska inflytandet i polisverksamheten förändrades i och med att länspolismästarmodellen var fullt genomförd 1998. Det innebar att det blev svårare att uppfylla kravet på att alla kom- muner i polisdistriktet skulle vara representerade i polisstyrelsen. Polisen har – i många fall tillsammans med kommunerna – utvecklat nya former för samverkan. De samver- kansavtal som finns upprättade, mellan i princip alla kommuner och respektive polismyndighet, bidrar till ökad delaktighet och lokalt inflytande för kommunen och andra aktörer i det lokala polisarbetet.