sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — I kapitel 11 redovisades mina bedömningar avseende regeringens uttalande att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden samt om hur man bör hantera de mål- konflikter som kan ligga i SCB:s tre olika roller i det statistiska systemet, dvs. en ansvars-, en produktions- och en förvaltnings- roll. Min slutsats var att SCB:s uppdragsverksamhet fortsatt bör bedrivas tillsammans med myndighetens övriga verksamhet, dvs. att myndigheten även fortsättningsvis ska samlat utöva ansvars-, produktions- och förvaltningsrollerna. Detta innebär dock att risken för att det kan förekomma problem till följd av roll- konflikter inte helt kan elimineras. Vidare pekade jag på att det finns skäl att förtydliga och strama upp uppdragsverksamheten i instruktionen, som ett led i att bättre anpassa denna till rege- ringens uttalande om säljverksamheter. I kapitel 5 har jag redogjort för gällande EU-rätt på statistik- området och den pågående utvecklingen. Som där framgått inne- bär kommande förändringar av EU:s statistikförordning bl.a. att de nationella statistikbyråerna (NSI, av engelskans ) ska ges en förstärkt roll, exempelvis av- seende samordning av de nationella statistiksystemen. Mot denna bakgrund har jag i kapitel 12 föreslagit att SCB dels explicit ska utpekas som NSI, dels ska ges en förstärkt roll i upp- följningen av bl.a. kvaliteten i den officiella statistiken. Beträffande statistikens kvalitet har jag också, i kapitel 8, kon- staterat att den officiella statistiken generellt sett håller god kvalitet och att de statistikansvariga myndigheterna – inte minst SCB – arbetar på ett seriöst sätt med kvalitetsfrågor. Visserligen menar jag att det är väsentligt att SCB, och övriga statistikansvariga myndigheter, även fortsättningsvis bedriver ett aktivt kvalitetsarbete, eftersom god kvalitet är av avgörande betydelse för den officiella statistikens tillförlitlighet och tro- värdighet. Men enligt min bedömning finns inget som talar för att SCB:s nuvarande kvalitetsarbete skulle ha några besvärande luckor eller felaktig inriktning, givet de utmaningar myndigheten står inför. I sammanhanget bör också nämnas att vissa av de övriga förslag som lämnats i tidigare kapitel bör bidra till att förbättra SCB:s förutsättningar att producera statistik av god kvalitet; ett exempel är det förslag om utvidgad uppgifts- skyldighet som har redovisats i kapitel 10. I kapitel 9 analyserades användarnas tillgänglighet till den offi- ciella statistiken. Av betydelse i det här sammanhanget är fram- för allt de överväganden som där gjordes avseende SCB:s pris- sättning. Således förordade jag att full kostnadstäckning även fortsättningsvis ska gälla som ekonomiskt mål i SCB:s uppdrags- verksamhet. Detta främst med tanke på konkurrensneutrali- teten. Om statsmakterna vill stimulera vissa användargruppers, t.ex. forskares, tillgång till de data som finns i SCB:s register, så bör det hellre ske genom anslag till den som köper data än till den som tillhandahåller dem. Vidare pekade jag på att det i ut- redningsarbetet har framförts kritik om att SCB:s prissättning brister i transparens. Här finns utrymme för förbättringar från SCB:s sida. Mycket torde vara vunnet om SCB söker utveckla en mer aktiv kunddialog, inkluderande tydligare information om hur priserna sätts. Jag har alltså valt att ta dessa överväganden som utgångspunkt för min översyn av SCB. När jag diskuterar SCB:s uppgifter och mål, sker det således inom en ram där det bland annat förutsätts att SCB även fortsättningsvis ska utöva dagens tre roller, dvs. en ansvars-, en produktions- och en förvaltningsroll. I övrigt har jag utgått från dagens verksamhet, organisation m.m. Det bör dock noteras att det har lagts fram några utred- ningsförslag som – i varierande grad – kommer att påverka förut- sättningarna för SCB:s verksamhet om de genomförs. Jag har valt att i detta sammanhang endast beakta sådana förslag om det för när- varande med betydande visshet kan sägas att de kommer att genom- föras. Detta innebär att jag inte har beaktat ett förslag, som har lagts av en särskild utredare, om att SCB:s ansvar för att föra det allmänna myndighetsregistret ska upphöra och uppgiften i stället överföras till . Detta mot bakgrund av att myndighets- registret föreslås utvecklas till att även ge säker och uppdaterad information om behöriga företrädare för statliga myndigheter.1 1 Behöriga företrädare för myndigheter (Ds 2012:35). Arbetet med det allmänna myndighetsregistret är dessutom en liten del av SCB:s samlade verksamhet. Vidare har jag heller inte beaktat de förslag som redovisades i utredningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36). Visserligen har regeringen, som framgick av avsnitt 9.2.4, i den ny- ligen lämnade forsknings- och innovationspropositionen2 anammat huvudtankarna från delbetänkandet och i propositionen föreslagit att det ska inrättas en funktion med uppgift att förbättra tillgäng- ligheten till och underlätta användningen av registeruppgifter för forskningsändamål (låt vara att regeringen föreslår att detta uppdrag bör ges till och inte till en ny myndighet som föreslogs i delbetänkandet). Men de närmare detaljerna om vad uppgift kommer att omfatta framgår inte av propositionen. Eventuella förändringar som kan komma att påverka SCB får bedömas när uppdrag preciserats. Som framgått av kapitel 1 pågår även annat ut- redningsarbete, som eventuellt kan komma att påverka förutsätt- ningarna för SCB:s verksamhet. Det handlar bl.a. om 2011 års utred- ning om finansmarknadsstatistiken (Fi 2011:07) som har analyserat om det finns skäl att flytta över ansvaret för den officiella stati- stiken för finansmarknaden från till SCB. Detta arbete kommer att redovisas , efter att föreliggande betänkande lämnats till tryck. Vidare arbetar flera utredningar med frågor om att genomföra insatser för att möjliggöra ett framtida förenklat och minskat uppgiftslämnande (se avsnitt 1.5.3). Slutligen bör sägas att jag har tolkat utredningsuppdraget som att det – beträffande såväl statistiksystemet som SCB – bör handla om en översyn på relativt övergripande nivå. En ytterligare ut- gångspunkt för detta kapitel är därför att frågor om SCB:s inre organisation i första hand ankommer på myndigheten själv, och i synnerhet dess generaldirektör, att hantera och därför inte disku- teras närmare i detta sammanhang. Det innebär exempelvis att jag inte behandlar sådana effektiviseringar i verksamheten som är av typen vardagsrationalisering, dvs. förbättringar av processer och metoder m.m., utan anser att sådant främst är en intern fråga för SCB. 2012/13:30, Forskning och innovation. SCB är en myndighet under , som enligt sin instruktion4 ansvarar för officiell statistik och för annan statlig stati- stik. Utöver det som följer av förordningen om den officiella stati- stiken (se kapitel 3) har SCB enligt instruktionen till uppgift att utveckla, framställa och sprida statlig statistik, samordna överlämnandet av statistiska uppgifter till internatio- nella organisationer, samt samordna det statliga statistiksystemet. Vidare framgår av instruktionen att SCB i mån av resurser ska utföra uppdrag inom sitt verksamhetsområde åt andra myndigheter och får åta sig sådana uppdrag från andra uppdragsgivare. Enligt instruktionen får SCB också bedriva tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde. Vidare anges i instruktionen att SCB särskilt ska svara för att fastställa konsumentprisindex och göra långsiktiga prognoser och analyser enligt särskilda beslut av regeringen. I instruktionen reg- leras också uppgifter för och sammansättning av vissa särskilda organ som ska finnas vid SCB, nämligen ett råd för den officiella statistiken (detta har beskrivits i kapitel 12), ett vetenskapligt råd samt nämnder för konsumentprisindex respektive byggnadsindex. De mål som regeringen har fastställt för verksamheten anges i SCB:s regleringsbrev. mål återges i faktaruta 14.1 nedan.5 3Beskrivningen är tänkt att vara översiktlig. Vissa delar av verksamheten har beskrivits mer i detalj i tidigare kapitel, t.ex. SCB:s kvalitetsarbete (se kapitel 8) och myndighetens arbete med att samordna det statliga statistiksystemet (se kapitel 12). 4Förordning (2007:762) med instruktion för . 5I regleringsbrevet anges målen under rubriken mål och återrapporteringskrav. I fakta- rutan har den senare typen av instruktioner utelämnats. Faktaruta 14.1 SCB:s mål enligt regleringsbrev för Målet för den anslagsfinansierade verksamheten är att producera officiell statistik av god kvalitet som är lättillgänglig för an- vändarna. Målet för den avgiftsfinansierade verksamheten är att, genom att utföra uppdrag utifrån olika användares behov, öka möjlig- heterna att utnyttja det statistiska materialet och den statistiska kompetensen som finns inom myndigheten. Uppdrag rörande officiell statistik ska prioriteras före annan avgiftsfinansierad verksamhet. Arbetskraftsundersökningen, hushålls- och bostadsstatistiken samt förbättringen av kvaliteten i den ekonomiska statistiken, särskilt nationalräkenskaperna och konsumentprisindex, är prio- riterade uppgifter. Produktiviteten ska öka med i genomsnitt . Det kvalitetsarbete som påbörjats ska fullföljas och väsent- liga kvalitetsförbättringar ska kunna redovisas. Den statistiska informationen ska göras mer tillgänglig och användbar samt underlätta förståelse och tolkning av statistiska resultat och samband. Kostnaderna för uppgiftslämnandet till statistiken ska minska. Myndigheten ska se till att de regelverk och rutiner som myn- digheten disponerar över är samordnade, kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företagare. Samordning av den officiella statistiken Samordningen av den officiella statistiken ska stärka det svenska statistiska systemet, bidra till hög statistikkvalitet och öka använd- barheten av den officiella statistiken. Myndigheten ska samråda med viktiga användare innan väsent- liga förändringar av statistikens innehåll och omfattning genom- förs. I enlighet med myndighetens instruktion leds SCB av en myndig- hetschef (generaldirektören). I instruktionen anges också att det vid myndigheten ska finnas en överdirektör och ett insynsråd bestående av högst tio ledamöter. hade SCB 1 347 anställda (1 165 årsarbets- krafter). Av de anställda var 529 lokaliserade till och 670 till myndighetens kontor i . Därtill fanns 148 fältinter- vjuare med placering runt om i landet. Könsfördelningen var kvinnor och män.6 Vid SCB finns 14 avdelningar, som var och en har ett avgränsat ansvarsområde. Avdelningarnas årliga prioriterade uppgifter preci- seras i . Myndighetens arbetsordning reg- lerar fördelningen av ansvar och uppgifter. Som framgått av kapitel 4 har SCB strävat bort från den s.k. skorstensmodellen, mot en högre grad av samordning och standardisering av myndighetens statistikproduktion.7 ansvarade de olika enheterna vid SCB:s s.k. ämnesavdelningar för statistikproduktionen från ax till limpa. Ansvaret innefattade bland annat val av statistisk metod och IT-stöd, datainsamling, bearbet- ning och analys samt publicering. Detta medförde en stor variation mellan produkterna vad gäller arbetssätt, produktionssystem och tekniska lösningar. Sannolikt fanns det nästan lika många produk- tionssystem som det fanns statistikprodukter. Variationen upp- fattades vara ineffektiv och bidra till höga kostnader och bristande central överblick. har SCB tagit flera steg mot en processbaserad statistikproduktion. Ett första steg var att successivt överföra och koncentrera datainsamlingen till två avdelningar – datainsamling från individer och hushåll respektive datainsamling från företag och organisationer. Syftet var främst att förbättra förutsättningarna för datainsamlingen och att minska uppgiftslämnarbördan för företagen. Ett andra steg var att införa ett processorienterat sätt att arbeta samt att utveckla och införa gemensamma (standardiserade) verktyg och arbetssätt för alla delar i produktionskedjan och för alla statistikprodukter – oavsett hur de finansieras. Detta har också understötts av att en ny organisation har införts, i vilken den abso- 6Statistiska centralbyrån (2012): Årsredovisning 2011. 7Utvecklingen är här refererad från Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikproduktion. En granskning av SCB:s kvalitetsarbete. luta merparten av myndighetens kompetens inom IT och statistisk metod, som tidigare fanns fördelad på de olika ämnesavdelningarna, har lagts samman till koncentrerade verksgemensamma resurser. Vidare utvecklar SCB gemensamma, standardiserade verktyg som ska stödja samtliga steg i processerna för statistikproduktion. Exempel på sådana verktyg är IT-system eller applikationer och statistiska metoder som kan användas för flera statistikprodukter. Standardiseringen syftar också till att skapa gemensamma arbetssätt i organisationen. Fastställda rutiner, checklistor eller manualer ska stödja de olika processtegen. Enligt myndighetens årsredovisning stödjer och avspeg- lar dagens organisation det processbaserade arbetssätt som SCB tillämpar. Som framgår av figur 14.1 nedan är verksamheten orga- niserad i två insamlings- och fyra ämnesavdelningar, en process- avdelning samt avdelningar för kommunikation, IT, utveckling, internationellt konsultarbete, personal och administration. Vidare finns en stab till stöd för myndighetens ledning. Vid denna finns bl.a. sekretariatet till Rådet för den officiella statistiken. Figur 14.1 () Källa: SCB:s hemsida I SCB:s årsredovisning redovisas verksamheten utifrån en indelning i tre områden: Utveckla, framställa och sprida statistik, Samordning och internationellt statistiskt samarbete samt Tjänsteexport. Stor- leken varierar kraftigt mellan de tre områdena. Av SCB:s totala in- täkter (1 ) stod således området Utveckla, framställa och sprida statistik för , området Samordning och internationellt statistiskt samarbete för 0,4 pro- cent och området Tjänsteexport för . Inom området Utveckla, framställa och sprida statistik sker SCB:s statistikproduktion. Ansvaret för olika statistikområden är tematiskt fördelat mellan de fyra ämnesavdelningarna Befolkning och välfärd, Nationalräkenskaper, Ekonomisk statistik samt Regioner och miljö. Vilken statistik som respektive avdelning ansvarar för framgår till stor del av organisationsskissen ovan. Det kan också illustreras med följande citat ur en presentationsbroschyr från SCB8: Vad gör SCB? är en myndighet som tar fram statistik. Stati- stiken kan användas som underlag för beslutsfattande, debatt och forsk- ning. Vi har också en samordnande roll för officiella statistik. SCB:s statistik delas in i fyra breda områden: Social och ekonomisk välfärd, befolkningsutveckling regionalt och natio- nellt, arbetsmarknad, utbildning och valstatistik med bland annat parti- sympatiundersökningen. Industri och tjänstenäringar, utrikeshandel och industriindikatorer, inve- steringar, forskning och informationsteknik, betalnings- och finans- marknad, priser, löner och arbetskostnader, företags- och registerbaserad sysselsättning samt företagsregistret med adressuppgifter över samtliga företag. Nationalräkenskaper för och regionala räkenskaper för län och kommuner. Här finns statistik över den offentliga sektorns ekonomi och möjligheter att göra simuleringsmodeller för hushållen. Inom av- delningen görs analyser utifrån olika statistikområden. Byggande och bebyggelse, bostäder och fastighetsekonomi, regional planering och områdesindelningar, miljövård, miljöekonomi och natur- resurshushållning, jordbruk, skogsbruk och fiske, energi, turism och transporter. Som framgått av kapitel 11 bedrivs anslags- och avgiftsfinansierad statistikproduktion organisatoriskt integrerat inom SCB, dvs. en enskild handläggare kan arbeta såväl med anslags- som avgifts- finansierad produktion. Syftet med integrationen är att öka effek- tiviteten i statistikframställningen, t.ex. genom att underlag till den officiella statistiken även ska kunna användas för tillkommande stati- stikändamål och därmed bidra till minskat uppgiftslämnande. SCB anser sig inte ha några problem med att i den ekonomiska redovis- ningen särskilja anslags- och uppdragsverksamheten. Den anslagsfinansierade statistikproduktionen avser i huvudsak officiell statistik som SCB ansvarar för. Det finns dock vissa stati- stikprodukter – såväl engångs- som återkommande undersökningar – som finansieras av anslag, men som inte är officiell statistik. 8 SCB – din källa till kunskap. Därtill används en mindre mängd anslagsmedel för annat än stati- stikproduktion, framför allt finansieras området Samordning och internationellt statistiskt samarbete helt via SCB:s anslag. I den år- liga arbetsplanen, som regeringen i regleringsbrevet ställer krav på att SCB ska ta fram, ges en översiktlig beskrivning av den planerade anslagsfinansierade verksamheten och planerade större föränd- ringar av statistiken . För uppdragsverksamheten finns en specifik uppdragspolicy som anger inriktning och avgränsningar för verksamheten. I samband med statistikreform gavs SCB statistikansvar för officiell statistik som griper över flera sektorer, som saknar en entydig huvudanvändare eller där det påtagligt gagnar förtroendet för stati- stiken.9 Som framgått av kapitel 4 är SCB den statistikansvariga myndighet vars officiella statistik är klart mest omfattande. Vid slut ingick således 127 statistikprodukter i SCB:s officiella statistik, medan ingen av de övriga myndigheternas officiella stati- stik omfattade fler än 30 statistikprodukter och många myndig- heters endast omfattade en eller några enstaka produkter. Det finns stora storleksvariationer även inom SCB:s anslags- finansierade statistikproduktion. Detta framgår av figur 14.2 nedan, som visar hur kostnaderna för SCB:s anslagsfinansierade produk- tion (totalt ca ) fördelade sig mellan olika ämnesområden. Det kan också noteras att de fem enskilt största statistikprodukterna – arbetskraftsundersökningarna, nationalräken- skaperna, undersökningarna av levnadsförhållanden, konsument- prisindex och utrikeshandel med varor – tillsammans står för av kostnaderna för SCB:s officiella statistik.10 1992/93:101, s. 6. 10Detta framgår av för . Figur 14.2 Kostnader per ämnesområde i SCB:s anslagsfinansierade statistik ()11 Källa: SCB:s årsredovisning I kapitlen 9 och 11 har jag beskrivit omsättning, kundstruktur m.m. i SCB:s uppdragsverksamhet. Som där framgått uppgick intäkterna (exklusive publikationsintäkter) i den avgiftsfinansierade uppdrags- verksamheten till . Uppdragsverk- samheten består av olika tjänster och produkter, allt från enkla tabeller till komplexa informationssystem och stora statistiska under- sökningar omfattande alla moment från datainsamling till färdig rapport. Vidare genomför SCB ett stort antal bearbetningar av olika register baserade på befintlig statistik. SCB bedriver även konsultation och tjänsteexport. Statliga myndigheter utgör SCB:s största kundkategori i upp- dragsverksamheten och stod för ungefär tre fjärdedelar av dess intäkter. Statistikansvariga myndigheter svarade för 33 pro- cent, varav närmare tre fjärdedelar avsåg produktion av officiell statistik, och staten i övrigt för . Resterande intäkter härrörde från kommuner och landsting (), privat sektor () och utrikes kunder (). 11 Figuren bygger på uppgifter ur SCB:s årsredovisning (tabell 5, s. 15); den post övrigt som där finns har här fördelats mellan övriga områden i proportion till deras respektive kostnader enligt årsredovisningen. I årsredovisningen redovisas den avgiftsfinansierade verksamheten i följande sex uppdragskategorier, med uppgift om intäkterna inom parentes: Datainsamling/total statistisk undersökning (251,) Statistisk bearbetning av befintliga register (73,) Nominella uttag (26,) Konsultation m.m. (41,) Tjänsteexport (59,) Övrigt (13,) uppgick SCB:s totala intäkter till 1 . Av detta stod anslag för och avgifter, bidrag och vissa övriga intäkter för . SCB har anslag för den statistik som myndigheten ansvarar för samt för att täcka kostnader för internationell rapportering av stati- stiken och samordning av statistiksystemet. Större delen av anslags- medlen (520,) kom från SCB:s ramanslag. Resterande i anslagsintäkter härrörde från särskilda satsningar från olika departement, som gavs i form av anslagsmedel.12 Ett exempel är att , inom ramen för en särskild satsning på stimulansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken, gav SCB för statistikutveckling inom äldreområdet. Ett annat exempel är att dåvarande Integrations- och jämställdhetsdepartementet, inom ramen för en satsning på in- satser för den ideella sektorn, gav SCB för fram- tagande av en rapport med statistik om det civila samhället. SCB kan även få särskilda medel från i form av bidrag för att finansiera särskilda uppdrag som myndigheten ges, t.ex. att undersöka förutsättningarna för att utveckla statistik inom ett visst område. I praktiken får SCB sådana bidrag, uppgick de till . Enligt vad SCB har uppgett till utredningen behöver inte de verksamheter som sker via anslag respektive bidrag innehållsligt skilja sig så mycket från varandra. Det är inte ovanligt att produktionen av en viss statistikprodukt börjar som ett särskilt regeringsuppdrag, för vilket SCB får bidrag, 12 Sådana särskilda anslagsmedel erhöll SCB från Arbetsmarknads-, Finans-, Integra- tions- och jämställdhets-, Social- och Utbildningsdepartementen. och sedan övergår till mer permanent verksamhet som finansieras med anslag. Hur dessa bidrag bör betraktas är inte helt givet. Redovisnings- mässigt ska de anges som bidrag. Men då det handlar om finan- siering av enskilda uppdrag har den berörda verksamheten också klara likheter med uppdrag som görs i SCB:s uppdragsverksamhet. Enligt uppgift från SCB betraktas därför bidragen i myndighetens interna redovisning och styrning som uppdragsintäkter. Bidragen räknas också med när SCB i sin årsredovisning beskriver uppdrags- verksamhetens omsättning, dvs. , exklusive publikationsintäkter (dessa uppgick till ). Härmed är uppdragsverksamhetens omsättning i praktiken större än de avgiftsintäkter SCB har rent redovisningsmässigt; dessa uppgick till totalt 451,0 miljoner kronor.13 I figur 14.3 nedan visas hur SCB:s totala intäkter, och dessas fördelning på anslag, avgifter samt bidrag m.m., utvecklades i reala termer mellan åren 1999 och 2011.14 I bidrag m.m. ingår, förutom de ovan nämnda bidragen från , bl.a. bidrag från EU (s.k. EU-grants), lönebidrag, anställningsstöd och finansiella intäkter. har bidragen från ut- gjort den klart största av dessa poster. Under vissa år i figuren, t.ex. 2005–2007, har dock EU-grants varit störst. 13Uppdragsverksamhetens större omsättning förklaras i viss mån även av att vissa myndig- hetsgemensamma intäkter, bl.a. finansiella intäkter, fördelas mellan anslags- och uppdrags- verksamheten. Detta sker med en procentsats som baseras . 14Värdena har omräknats till prisnivå med hjälp av årsmedelvärden för konsument- prisindex. Figur 14.3 Utveckling av SCB:s intäkter åren 1999–2011 (, priser) Källa: SCB:s årsredovisningar 2000–2011 samt hemsida (KPI) Som framgår av figuren har SCB:s intäkter i reala termer legat på en stabil nivå – strax – under de senaste 7–8 åren. till hela perioden, som figuren speglar, har anslag och avgifter stått för i stort sett lika stora andelar av SCB:s finan- siering. har dock anslagsfinansieringens andel ökat; stod anslag för av de totala intäkterna och av- gifter för . En tydlig tendens är också att såväl anslagen utöver ramanslaget som bidragen från ökar . stod dessa finansieringskällor för mindre än en procent av SCB:s totala intäkter, att jämföra med . SCB:s kostnader utgörs till stor del av lönekostnader. Av totala kostnader () stod löner, inklusive sociala avgifter o.d., för . De största kostnadsposterna i övrigt var IT (), övriga köpta tjänster () och lokaler (7 pro- cent). Vidare stod resor, transporter, tele, porto m.m. för 5 pro- cent, maskinhyror och avskrivningar för och övrigt för .