sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — För denna grupp kan speciella bestämmelser behövas, se resonemang i kapitel 12. Hur många som står utanför arbetslöshetsförsäkringen kan kvalificera in med ett inkomstvillkor? Från den underlagspromemoria som kommittén beställt från Arbetsförmedlingen kan konstateras att av de öppet arbetslösa och av dem som deltar i arbets- marknadspolitiska program, saknar aktivitetsstöd eller arbets- löshetsersättning vid arbetslöshet.15 Omräknat till antal personer uppskattar kommittén att det rör sig om knappt 150 000 personer av de öppet arbetslösa eller programdeltagarna som saknar ersätt- ning vid arbetslöshet. Hur inkomstsammansättningen ser ut för individer som inte kvalificerar sig för arbetslöshetsersättning finns ingen tillgänglig statistik över. Det är därmed svårt att veta hur många av dem som inte har rätt till ersättning som skulle kunna ha det med ett inkomstvillkor. Ett rimligt antagande är dock att många av de som inte kvalificerar sig för ersättning från försäkringen helt enkelt inte har arbetat i tillräcklig omfattning. Dessa personer kommer i de flesta fall inte heller att kvalificera sig för ersättning i ett system med ett inkomstvillkor som ska upp- fyllas under . För vissa personer på arbets- marknaden torde dock ett inkomstvillkor kunna förbättra möjlig- heterna att kvalificera sig till ersättning. Det kan t.ex. vara personer som arbetar obekväma tider där OB-tillägg medför att inkomsten blir relativt hög även om antalet arbetade timmar inte räcker för att kvalificera sig enligt dagens villkor. Ett exempel på en yrkesgrupp där regelförändringen kan vara betydelsefull är undersköterskor med timanställning. Någon exakt bedömning av det totala antalet personer som kan komma att kvalificera in i försäkringen vid ändrade villkor kan dock inte göras utifrån det datamaterial som kommittén haft tillgång till. Kommitténs uppfattning är dock att ett förändrat kvalificeringsvillkor, på det sätt som diskuteras i kapitel tolv, till viss del gör försäkringen mer generös än . I avsaknad av exakta uppgifter av hur många ytterligare personer som skulle kunna kvalificera sig för ersättning från arbets- löshetsförsäkringen görs i tabell 14.5 en uppskattning av vad ytter- ligare 10 000 ersättningstagare innebär för försäkringens kostnader. Kalkylen bygger på uppgifter om genomsnittlig ersättning och arbetslöshetstid i försäkringen 2011. Under förutsättning att de som tillkommer i försäkringen fördelar sig mellan inkomstrelaterad ersättning och grundbelopp på samma sätt som kommer 15 Arbetsförmedlingen (2012). 10 000 ytterligare personer i arbetslöshetsförsäkringen att innebära en kostnadsökning med . Tabell 14.5 Kostnad vid ett ökat antal personer i försäkringen, Källa: IAF, egna beräkningar. 14.3.3Konsekvenser av förändrad grundersättning Om arbetslöshetsförsäkringen görs om så att den bygger på inkomstuppgifter i stället för uppgifter om arbetad tid behöver beräkningen av grundbeloppets storlek förändras. I detta avsnitt analyseras de fyra olika alternativ till hur grundbeloppet kan beräk- nas som presenterades i kapitel 12: två inkomstrelaterade alternativ och två fasta belopp, lika för alla oavsett inkomst eller arbetad tid. De inkomstrelaterade grundbeloppen är av den fastställda dagsförtjänsten medan de fasta beloppen är respektive för alla. Det första alternativet har valts eftersom det är det högsta grundbeloppet i dagens försäkring och det senare är det genomsnittliga grundbeloppet 2009. Det senare alternativet utgör ett kostnadsneutralt alternativ som inte förändrar den aggregerade kostnaden för grundbeloppet. Uppskattad dagsförtjänst för personer med grundbelopp För personer med grundbelopp i arbetslöshetsförsäkringen finns ingen koppling mellan den underliggande dagsförtjänsten och den utbetalda ersättningen. Ersättningen utgår från högsta grundbelopp på per dag och korrigeras sedan utifrån normal- arbetstidens storlek. Avsaknaden av koppling mellan dagsför- tjänsten och ersättningen gör att uppgiften om dagsförtjänst inte samlas in av arbetslöshetskassorna för personer med grundbelopp i För att kunna utvärdera konsekvenserna av en inkomstbaserad grundnivå behövs således en uppskattning av dagsförtjänstens storlek hos personer med grundbelopp. En metod att uppskatta dagsförtjänsten hos personer med grundbelopp är att utnyttja informationen om dagsförtjänsten för personer med inkomstrelaterad ersättning (se tabell 14.4). Detta kan göras genom att i en regressionsmodell skatta dagsförtjänsten hos personer med inkomstrelaterad ersättning, där dagsförtjänsten förklaras av åldersstrukturen, normalarbetstidens längd, köns- sammansättningen och a-kassetillhörigheten.16 Genom att använda uppgifter om dessa storheter för personer med grundbelopp i den skattade modellen kan en approximativ dagsförtjänst uppskattas för denna grupp.17 Av tabell 14.6 framgår dagsförtjänsten för personer med grund- belopp och inkomstrelaterad ersättning som beräknats från regres- sionsekvationen. För såväl dem med grundbelopp som med inkomst- relaterad ersättning stiger den genomsnittliga dagsförtjänsten med normalarbetstiden. I genomsnitt är dagsförtjänsten högre för dem med inkomstrelaterad ersättning än de med grundbelopp. Den genomsnittliga dagsförtjänsten är något högre 2010 än 2009 men på det stora hela är skillnaderna mellan åren inte särskilt stora, vare sig för dem med inkomstrelaterad ersättning som för dem med grund- belopp. Modellens träffsäkerhet kan utvärderas utifrån hur väl dags- förtjänsten för dem med inkomstrelaterad ersättning stämmer med den verkliga ersättningen i tabell 14.4. Avvikelsen uppgår i genom- snitt till . Prognosfelet är större för personer med låg och hög normalarbetstid än för personer med en normal- arbetstid i intervallet 20–. På det stora hela tycks dock modellen ge en relativt god prognos av dagsförtjänsten för personer med inkomstrelaterad ersättning. Under antagandet att sambandet mellan de skattade storheterna ser likadant ut för personer med grundbelopp torde modellen kunna ge en approximativ beskrivning av dagsförtjänsten hos denna grupp. 16Dagsförtjänst = + Ålder + Ålder2 + Kön + A-kassenr + normalarbetstid. 17Detta bygger på antagandet att sambandet mellan dagsförtjänsten och förklarings- faktorerna är de samma för personer med grundbelopp och inkomstrelaterad ersättning. Skattad dagsförtjänst (kronor per dag) för personer med grundbelopp och inkomstrelaterad ersättning 2009 Källa: IAF, egna beräkningar. Hur många vinner och förlorar på ett förändrat grundbelopp? Antalet vinnare och förlorare i de olika alternativen framgår av tabell 14.7. De två inkomstrelaterade alternativen innebär att det stora flertalet kommer att få en högre ersättning än i dagens system. Om den inkomstrelaterade ersättningen sätts till 50 pro- cent av dagsförtjänsten blir andelen förlorare . Om nivån i stället sätts till av dagsförtjänsten blir det av de som har grundersättning som för- lorar på reformen. De fasta beloppen ger olika bilder, således har valet av belopp stor betydelse för utfallet. Att sätta ett fast belopp utifrån det högsta grundbeloppet i dagens försäkring () innebär att ingen kommer förlora på reformen. Om beloppet i stället sätts utifrån den genomsnittliga ersättningsnivån () kommer ungefär hälften av dagens ersättningstagare att vinna och hälften att förlora på reformen. Tabell 14.7 Andel vinnare och förlorare vid förändrat grundbelopp i arbetslöshetsförsäkringen Källa: SCB, egna beräkningar. Kostnad vid förändrat grundbelopp De inkomstrelaterade förslagen till nytt grundbelopp innebär ökade bruttokostnader för arbetslöshetsförsäkringen med ca 130– . Förslaget med en ersättning motsvarande av dagsförtjänsten beräknas kosta 230 miljoner brutto medan en 40-procentig ersättning ökar kostnaden med . De ökade utgifterna i arbetslöshetsförsäkringen innebär dock att statens skatteintäkter ökar och utgifter för inkomstprövade trans- fereringar som bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd minskar. Nettokostnaden för den offentliga sektorn av förslagen blir därmed 150 miljoner i 50-procentsalternativet och 85 miljoner vid 40-pro- centsalternativet. Förslagen där grundbeloppet utbetalas som ett fast belopp innebär i ena fallet ett kostnadsneutralt alternativ och i det andra en utgiftsökning med 340 miljoner brutto. Nettokostnaden i detta alternativ uppgår till , se tabell 14.8. Tabell 14.8 Kostnad vid införande av inkomstrelaterad grundersättning i arbetslöshetsförsäkringen, Källa: SCB, egna beräkningar. De fördelningsmässiga effekterna av reformen kan beräknas genom att implementera de skisserade ersättningsprinciperna i simulerings- modellen FASIT. Nedan följer fördelningseffekterna av de fyra olika alternativ till grundbelopp som diskuteras ovan. Grundbelopp – av dagsförtjänsten Ökade utgifter för den offentliga sektorn innebär mer pengar till individer och hushåll. Fördelningsmässigt gynnar reformen framför allt dem längst ner i fördelningen, se figur 14.6. den disponibla inkomsten för dem med de allra lägsta inkomsterna. Det är också denna grupp som får de största inkomstförstärkningarna i reda pengar. I genomsnitt ökar den disponibla inkomsten med ca för denna grupp. Motsvarande ökning bland dem med de högsta inkomsterna är ca eller . Den familjetyp som gynnas mest av förslaget är ensamstående utan barn där den disponibla inkomsten ökar med . Kvinnor får en något större genomsnittlig ökning än män. Åldersmässigt är ökningen av den disponibla inkomsten störst bland de yngre.18 I åldersgrupperna 20–24 och 25–34 är den pro- centuella förändringen som störst. Eftersom alternativet har mer gynnsamma effekter för de med låga inkomster blir konsekvensen att den genomsnittliga inkomst- ökningen är större för personer som arbetar deltid än för de som arbetar heltid. För de som arbetar kort deltid ökar inkomsterna med och för de som arbetar lång deltid blir ökningen . Detta kan jämföras med de heltidsarbetande där den disponibla inkomsten ökar med . Många av de som har låga dagsförtjänster i arbetslöshets- försäkringen har också haft sjukpenning och/eller ekonomiskt bistånd , vilket i sig kan vara ett av skälen till att dags- förtjänsten är låg. Resultatet av detta blir relativt stora inkomst- förbättringar för personer som haft dessa inkomstslag. Igenomsnitt ökar den disponibla inkomsten med för dem som haft sjukpenning under mer än halva året och med för dem som haft socialbidrag. I kronor räknat innebär det en ökning av den disponibla inkomsten med ca för dessa grupper. Grundbelopp – av dagsförtjänsten Alternativet med en ersättning som motsvarar av dags- förtjänsten gynnar också de längst ner i fördelningen. Effekten blir dock något lägre än i fallet ovan. Av figur 14.6 framgår att den disponibla inkomsten ökar för de med de allra 18 Av figuren framgår att ökningen är störst bland de . Dessa individer är dock så få, varför dessa inte berörs närmare. Beräkningarna avser effekter på hushållsnivå och indel- ningen i olika kategorier görs efter den s.k. hushållsföreståndarens karakteristika, därför finns hushåll med personer med i figuren. I dessa hushåll är det dock en yngre person som fått arbetslöshetsersättningen. I kronor räknat innebär det en ökning med ca , vilket är ungefär lika stort som hos dem med de med de högsta inkomsterna. I procentuella termer är dock ökningen betydligt lägre hos dem med höga inkomster, ca 0,4 pro- cent. I övrigt är fördelningseffekterna relativt likartade dem som ges av det alternativ där dagpenningen beräknas som av dagsförtjänsten. Effekternas storlek är dock mindre. Således är det även här ensamstående utan barn som får den största ökningen av den disponibla inkomsten. Kvinnor får en större genomsnittlig ökning än män och yngre gynnas mer än äldre. För deltidsarbetande ökar inkomsterna mer än för heltidsarbetande. Ökningen för dem som arbetar kort deltid blir , för dem som arbetar lång deltid och för heltidsarbetande. Grundbelopp – fast belopp per dag Ett förslag där grundbeloppet sätts till per dag, oavsett tidigare inkomst eller arbetad tid, innebär ett kostnadsneutralt alternativ till de inkomstrelaterade grundersättningar som tidigare beskrivits19. Förslaget innebär att de som har en dagpenning får en sänkt dagpenning medan de som har dag- penning får en höjd ersättning. De fördelnings- mässiga effekterna framgår av figur 14.6. I genomsnitt är effekterna betydligt mindre än i de två förslagen med inkomstrelaterad ersätt- ning. För de med de högsta inkomsterna minskar den disponibla inkomsten med eller . För de med de allra lägsta inkomsterna ökar den disponibla inkomsten med eller . till olika familjetyper gynnas ensamstående föräldrar mest i detta alternativ, där inkomsterna i snitt ökar . Åldersmässigt sker en ökning av inkomsten i åldersgrupperna 20– 24 och 25–medan inkomsterna försämras för övriga ålders- grupper (de bortses ifrån då de endast är några få personer). De som arbetar kort deltid får en liten positiv inkomst- ökning medan inkomsterna sjunker för de som arbetar lång deltid och heltid. I övrigt fås likartade effekter för sjuka och social- bidragstagare som i exemplen med inkomstrelaterat grundbelopp. 19 Valet av år har betydelse för vilket belopp man ska välja för at det ska bli kostnadsneutralt, utgör ett kostnadsneutralt alternativ 2009. Grundbelopp – fast belopp per dag Ett förslag där grundbeloppet fastställs till innebär att ingen kommer att få lägre ersättning än vad de har i dagens system. Fördelningsmässigt betyder en höjning av grundbeloppet, till för alla, mest för dem med låga inkomster och dem som arbetar deltid. För dem med högre inkomster blir skillnaden mellan detta förslag och förslagen med inkomstrelaterad grundersättning relativt liten. Många av dessa har redan maxbeloppet , vilket inte innebär att dagpenningen inte förändras. För dem med låga inkomster innebär förslaget dock en relativt stor förbättring av den disponibla inkomsten. I genomsnitt blir ökningen eller ca . Detta kan jämföras med en ökning på eller för dem med högst inkomster. Figur 14.6 Fördelningseffekter, inkomstgrupper, familjetyper, ålder och övriga, procent Inkomstgrupp (decil) -0,5 Ensam m Sambo , ej Sambo, 1 Sambo, 2 Sambo, 3+ -1,0 -0,5 Arbetar ej Kort deltid Lång deltid -0,5 Källa: SCB, egna beräkningar. Kommittén har i detta delbetänkande presenterat ett antal olika alternativ till hur ett nytt grundbelopp i arbetslöshetsförsäkringen kan utformas. I detta avsnitt redogörs för hur dessa alternativ påverkar incitamenten till arbete och arbetsutbudet i ekonomin. Incitamentsanalyser genomförs för samtliga fyra alternativ medan arbetsutbudsberäkningar endast görs för alternativet med en ersättning motsvarande av dagsförtjänsten. Skillnaden mellan de fyra alternativen är allt för små för att det ska ge något tydligt utslag i den modell som ligger till grund för skattningarna, varför endast beräkningar görs för alternativet där ersättningen beräknas som av dagsförtjänsten.20 I tidigare avsnitt har det konstaterats att det förändrade grund- beloppet i tre av fyra alternativ leder till en viss förbättring av den disponibla inkomsten för de allra flesta individer med grundbelopp i arbetslöshetsförsäkringen. Högre ersättning innebär att den inkomst individen har vid arbetslöshet ökar i förhållande till den inkomst individen har när den arbetar. I denna bemärkelse kommer incitamenten att arbeta försämras i förhållande till dagens situation. Enligt kommitténs beräkningar kommer den genomsnittliga ersätt- ningsgraden öka då grundbeloppet uppgår till av dagsförtjänsten. Skillnaden mellan hur ersättnings- graden förändras är inte särskilt stor i de olika alternativen. Störst förändring fås i alternativet med ett fast grundbelopp på , där ersättningsgraden bedöms öka . Att arbete blir något mindre lönsamt än innebär också att arbetsutbudet minskar på marginalen. Totalt sett bedöms antalet årsarbetstimmar i ekonomin minska . Minskningen är större för kvinnor än för män. Uttryckt i antalet heltidsarbeten motsvarar denna minskning drygt 1 000 personer. Åldersmässigt är det framför allt i åldersgruppen 24–som denna minskning sker. Förändringar i välfärdssystemen är alltid en avvägning mellan å ena sidan försämrade incitament till arbete och å andra sidan individens möjlighet till egen försörjning. Med de nivåer som gäller i dagens arbetslöshetsförsäkring torde den förbättrade ekonomiska situation som detta innebär för dem med den allra lägsta arbets- löshetsersättningen vara ett tyngre argument än de försämrade incitament som detta skapar för dessa grupper. 20 Skattningen är utförd med FASIT:s arbetsutbudsmodell. Tabell 14.9 Förändring i ersättningsgrad och årsarbetstimmar vid förändrat grundbelopp i arbetslöshetsförsäkringen Källa: SCB, egna beräkningar. I kommittéförordningen (1998:1474) redogörs för vilka konsekvens- analyser som generellt ska genomföras. Kommittén har ovan redogjort för fördelnings- sysselsättnings- och incitamentseffekter samt för den offentliga sektorns samlade budgetkonsekvenser av de alternativ som kommittén analyserar. I delbetänkandets avsnitt 3.5 redogörs för konsekvenserna för företagens uppgiftslämnarbörda, där speciell vikt läggs vid de mindre företagens situation. I avsnitt 3.6 diskuteras hur den personliga integriteten påverkas av kom- mitténs konkretiseringar av månadsuppgiften. Vidare kan det kon- stateras att ett införande av månadsuppgifter ger ökade kontroll- möjligheter i såväl social- som arbetslöshetsförsäkringen. Ett genomförande av denna reform ökar också förutsättningarna för minskad brottslighet genom förbättrade möjligheter att bekämpa svartarbete. Det kan också konstateras att kommitténs förslag rörande månadsuppgiftens utformning endast är en konkretisering av det förslag som tidigare lämnats av . Kom- mittén gör därför ingen annan bedömning av de administrativa konsekvenserna för myndigheter och organisationer än vad den utredningen tidigare gjort. Kommittén gör bedömningen att de administrativa besparingarna i arbetslöshetskassorna kan bli större än vad som anges i . Kommittén gör denna bedömning oavsett vilken av de handlingsstrategier som presenteras i kapitel 11–13 som genomförs. Om ett inkomstvillkor inför i arbetslöshetsförsäkringen kan administrationsvinster göras genom avskaffandet av arbetsgivarintygets uppgifter om arbetad En liknande vinst bedöms även kunna göras vid en förenkling av regelverket i den handlingsstrategi där arbetad tid fortsatt samlas in. I övrigt bedömer kommittén att de förändringarna inom social- och arbetslöshetsförsäkringarna som diskuteras i detta del- betänkande inte påverkar det kommunala självstyret eller möjlig- heten att uppnå de integrationspolitiska målen. 14.5Harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna I kommitténs uppdrag ingår att redovisa och analysera samspelet mellan samt konsekvenserna av en ökad harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Utgångspunkten för detta ska, enligt direktiven, vara de skilda förutsättningar som gäller för respektive försäkring. Effekterna av olika grader av ökad harmonisering – däribland full harmonisering – av sjuk- och arbetslöshets- försäkringarna ska redovisas. Kommittén ska vidare noga pröva om det finns övervägande skäl som talar för att en full harmonisering skulle bidra till att fler personer kan försörja sig av eget arbete, leda till varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet eller leda till en effektivisering av verksamheten. Dessutom ska kommittén beakta samspelet mellan sjukförsäkringen, arbetslöshets- försäkringen, aktivitetsstödet och det ekonomiska biståndet. Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har historiskt varit och är med nuvarande regelverk två skilda försäkringar med olika syften och målgrupper. Alla som arbetar riskerar att under kortare eller drabbas av sjukdom eller arbetslöshet. Därför behövs trygghetssystem av olika slag. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ska lämna ekonomisk ersättning vid ofrivillig arbetslöshet av omställning mellan arbeten. Den ersätter inkomstförlust för den som har en viss för- ankring på arbetsmarknaden, men för tillfället är utan arbete. Sjuk- försäkringen ska ge ekonomisk trygghet för den som inte kan arbeta på grund av sjukdom. Den ersätter ofta inkomstförlust vid frånvaro från ett arbete som individen fortfarande har, men inte kan utföra på grund av bristande arbetsförmåga. Med den utgångspunkten är det inte orimligt att försäkringarnas konstruktioner, åtminstone delvis, ser olika ut. Utifrån vad för- säkringarna förväntas åstadkomma kan det finnas motiv för olik- Men en ökad harmonisering kan ha ett värde i sig och det finns också skillnader i försäkringarna som inte nödvändigtvis har sitt ursprung i olika grundläggande principer. Vissa olikheter, som kan vara av större eller mindre natur, är det svårare att hitta en saklig grund för. De kan i stället ha historiska förklaringar eller helt enkelt förklaras av att försäkringarna hanteras separat utan full- ständig samordning i regelgivningen. Vilka likheter respektive olik- heter som det finns fog för varierar sannolikt också i takt med att försäkringarnas mål och regler förändras. Ett annat av kommitténs uppdrag enligt direktiven är att se över balansen mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna å ena sidan och de kompletterande försäkringarna å andra sidan. Denna aspekt är relevant att beakta även i harmoniseringssammanhang eftersom de kompletterande försäkringarna kan ha förhållandevis stor betydelse för den försäkrades samlade försäkringsskydd. De kompletterande försäkringarna kan vara såväl kollektivavtalade som privata och regleras således inte av staten. Detta innebär att inte ens om staten skulle besluta om en fullständig harmonisering av regelverken för sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna, dvs. i förlängningen att slå ihop dem till en och samma försäkring, är det säkert att utfallet skulle bli helt harmoniserat. Det skulle bero på utformningen av de kompletterande försäkringarna och om skillnaderna dem emellan skulle bestå. Uppdraget som berör samspelet med de komplet- terande försäkringarna kommer att redovisas i kommitténs slut- betänkande. Även harmoniseringsuppdraget kommer i huvudsak att redo- visas i slutbetänkande. Det finns ett stort antal beståndsdelar i för- säkringarna som är relevanta att analysera i harmoniseringssamman- hang. Det kan gälla allt från hur försäkringarna är organiserade (obligatorium eller frivilligt medlemskap, statlig eller privat admin- istration etc.) och finansierade (via skattsedeln, sociala avgifter eller medlemsavgifter) till hur många dagar som ersättning betalas ut, ersättningsgrad eller antal karensdagar. Andra exempel är ersättningsperiodens längd, vad som ingår i den ersättnings- grundande inkomsten och kvalifikationskrav för att omfattas. Den övergripande analysen vad gäller harmoniseringen av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och de eventuella förslag som blir följden av denna återkommer kommittén till i det fortsatta arbetet. Eftersom kommittén endast lämnar ett fåtal konkreta förslag i detta delbetänkande är det svårt att dra några slutsatser om hur graden av harmonisering förändras. Nedan följer dock en genom- gång av vad de förslag och analyser som kommittén redovisar i föregående kapitel innebär ur ett harmoniseringsperspektiv. 14.5.1Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen I kapitel 3 analyseras ingen förändring av vare sig sjuk- eller arbets- löshetsförsäkringen, utan de bedömningar och analyser som kom- mittén redovisar i kapitlet handlar om hur månadsuppgifterna kan komma till användning i administrationen av försäkringarna. Att diskutera direkta effekter vad gäller harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna är därför inte relevant vad gäller detta kapitel. Indirekt kan däremot harmoniseringen sägas öka om båda för- säkringarna skulle använda samma beslutsunderlag, nämligen månads- uppgifter.