sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Inte heller dessa betraktas som massmedier. Detta utesluter inte att förpackningar och kläder etc. ibland kan vara massmedier, dvs. att de enbart eller i huvudsak är framställda för att ge offentlighet åt yttranden. I de fall den som använder något som skulle kunna vara ett massmedium även har andra avsikter än att i första hand sprida yttranden till allmänheten, ska enligt NYGL det huvudsakliga syftet med framställningen avgöra om det rör sig om ett mass- medium. Om avsikten i huvudsak bedöms vara att sprida yttranden, är grundförutsättningen för att erhålla grundlagsskydd uppfylld. Detsamma gäller om en informationsbärare används som normalt inte betraktas som ett massmedium. Det är oundvikligt att det med begreppet massmedier ibland uppkommer en osäkerhet om var gränsen för det grundlags- skyddade området går. Det blir nödvändigt att göra en bedömning från fall till fall när det inte är uppenbart vad som gäller. Ytterst kommer det att falla på domstolarna att dra gränserna och fastställa praxis. Jämfört med de gränsdragningsproblem som finns i TF och YGL framstår de problem som uppkommer med begreppet mass- medier enligt NYGL som svårare och mer bekymmersamma. Även begreppet massmedieföretag i leder till oklarheter och gränsdragningsproblem. Av 1 kap. 4 § NYGL framgår att med massmedieföretag avses både sammanslutningar och enskilda. Uttrycket sammanslutningar anses – när uttrycket förekommer i RF (se 2 kap. 1 § första stycket 5) – inrymma i princip alla situationer då någon sluter sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften. Även mera löst eller temporärt sammansatta grupper kan omfattas, t.ex. en aktions- grupp som har bildats för att driva opinion i en specifik fråga. Stiftelser är liksom andra juridiska personer sammanslutningar i den mening som begreppet används i NYGL. Det är endast sammanslutningar eller enskilda vilkas huvud- sakliga verksamhet består i att framställa eller sprida massmedier som kan vara massmedieföretag. Det innebär att företag, politiska partier och föreningar som främst sysslar med andra verksamheter än att framställa eller sprida massmedier inte ges ett automatiskt grundlagsskydd för sina tidskrifter, tekniska upptagningar, foldrar m.m. För att de ska få det extra starka grundlagsskyddet krävs att de skaffar utgivningsbevis eller anger ansvarsuppgifter på mass- mediet. I de fall enskilda eller företag sysslar både med spridning och produktion av massmedier och med annan verksamhet inställer sig frågan när kravet på huvudsaklig ska anses vara uppfyllt. I sådana situationer får bl.a. massmedieverksamhetens omsättning och antalet sysselsatta i förhållande till de andra verksamheterna avgörande betydelse. För att det automatiska grundlagsskyddet ska uppkomma krävs också att verksamheten bedrivs på yrkesmässiga grunder. Det innebär att det ska röra sig om en verksamhet som framstår som professionell, t.ex. genom att de personer som bedriver massmedie- verksamheten har det till yrke. Även denna avgränsning skapar ett flertal problem i den praktiska tillämpningen. Definitionen av massmedieföretag är som framgår för- hållandevis snäv. Begreppet är avsett att framför allt omfatta den egentliga mediebranschen, dvs. den professionella utgivningen av massmedier. Kraven enligt NYGL att det ska röra sig om ett yrkesmässigt framställt massmedium som tas fram av någon som har det som huvudsaklig sysselsättning innebär att många aktörer förlorar det automatiska grundlagsskydd de åtnjuter enligt TF och YGL genom att sprida yttranden med någon av de tekniker som anges i grundlagarna. Det gäller t.ex. den omfattande tidnings- och tidskriftsutgivning som många fackförbund, ideella organisationer, partierna och andra politiska organisationer bedriver . Deras sammanlagda upplagor på flera miljoner exemplar skulle enligt vår bedömning inte kunna inkluderas i det automatiska grundlags- skyddet. Även det automatiska grundlagsskydd enligt databas- regeln som gäller för de webbplatser som är knutna till sådana periodiska skrifter skulle bortfalla med NYGL. För att få grundlagsskydd enligt NYGL måste de alltså skaffa sig utgivnings- bevis eller ange ansvarsuppgifter, se nedan. När det gäller TF kan även skrifter som stencileras eller har framställts med liknande metoder få grundlagsskydd. En förutsättning för att på detta sätt få skydd är att ursprungs- uppgifter anges på skriften eller att det finns ett utgivningsbevis för den. Det innebär att den som önskar kan få grundlagsskydd även i de fall t.ex. en skrift inte har framställts enligt någon av de metoder som ger ett automatiskt skydd. Också NYGL ger förutsättningar för ett frivilligt grundlags- skydd. Den som inte anses uppfylla kraven för att klassas som ett massmedieföretag kan få grundlagsskydd genom att skaffa utgivningsbevis eller sätta ut ansvarsuppgifter på massmediet. Även om både gällande rätt och NYGL på olika sätt ger utrymme för ett frivilligt grundlagsskydd, är det uppenbart att det grundläggande tillämpningsområdet är mer avgränsat i gällande rätt än i NYGL. Gränsdragningsfrågorna blir fler med NYGL och tillämpnings- området för det särskilda grundlagsskyddet blir konturlöst och mer svårförutsebart. Skillnaden är betydelsefull inte bara för den som sprider yttranden utan även för den som anonymt önskar lämna uppgifter för offentliggörande och andra som på olika sätt med- verkar vid framställningen av massmedier. Meddelarfriheten liksom meddelarskyddet i övrigt är av central betydelse för regleringen av tryck- och yttrandefriheten. Den är också unikt stark i . Meddelarfriheten tillkommer alla och avser en rätt att lämna uppgifter för offentliggörande. För den krets som tar emot upp- gifterna gäller tystnadsplikt under straffansvar. Meddelarens ställning förstärks vidare genom att han eller hon i förhållande till det allmänna skyddas av ett efterforskningsförbud och ett förbud mot repressalier. Detta får normalt särskild betydelse för anställda vid myndigheter och andra allmänna organ där det förekommer uppgifter som omfattas av tystnadsplikt enligt offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Skyddet infördes för att även sekretesskyddade uppgifter av allmänt intresse skulle kunna nå offentligheten. Lagstiftaren motiverade skyddet med att det behövs en säkerhetsventil för de fall intresset av att en uppgift offentliggörs är större än intresset av att den hålls hemlig. Meddelarskyddet skulle därmed parera en sekretessreglering som med nödvändighet har utformats för normalfallet och därmed inte kan ta hänsyn till de speciella omständigheter som kan finnas i det enskilda fallet. Den som lämnar ut uppgifter eller på annat sätt utnyttjar sin yttrandefrihet löper alltid en risk. Utlämnandet av sekretessbelagda uppgifter eller uttalanden i kontroversiella frågor kan leda till utfrysning på arbetsplatsen eller andra kanske mer långtgående former av repressalier. Därför är det centralt från ett meddelarperspektiv att en uppgiftslämnare inte bara vet vilka uppgifter som kan lämnas. Han eller hon ska också enkelt och entydigt kunna försäkra sig om till vem uppgiften kan lämnas utan att anonymitetsskyddet bryts. Det ska vara möjligt att förutse följderna av och riskerna med att lämna ut sekretessbelagda uppgifter. Ju mer distinkt grundlagens tillämpningsområde har avgränsats, desto bättre förutsättningar ges meddelaren att i förväg veta vilket skydd han eller hon har. Det är också centralt med en stor tydlighet för att myndigheterna ska veta var gränserna går för vilka åtgärder de kan vidta när uppgifter, såväl offentliga som sekretessbelagda, har lämnats till medierna. Att lämna uppgifter t.ex. till en reporter vid en etablerad daglig morgontidning torde inte innebära några större frågetecken vad gäller anonymitetsskyddet vare sig enligt NYGL eller enligt gällande rätt. Men lämnas uppgifterna till någon på ett företag som både bedriver massmedieverksamhet och annan verksamhet uppstår frågan om det verkligen rör sig om ett massmedieföretag enligt NYGL:s definition. Att med gällande rätt ha lämnat uppgifter till en författare innebär som regel att meddelarskydd inträder. Men med NYGL uppstår en ovisshet eftersom grundlagsskydd förutsätter att för- fattaren i de fall han eller hon inte betraktas som ett massmedie- företag antingen skaffar utgivningsbevis eller sätter ut ansvars- uppgifter i boken. Ytterligare osäkerhet i fråga om meddelarskyddet inträder genom NYGL:s avgränsning av den krets till vilka uppgifter kan lämnas. Enligt 1 kap. 6 § NYGL definieras mottagarkretsen som företrädare för massmedier till vilka uppgifter kan lämnas om avsikten är att de ska bli offentliga. Tanken är att i princip samma krets av personer ska omfattas som i TF och YGL. Men även personer som utåt representerar t.ex. en dagstidning ska enligt författningskommentaren till NYGL inkluderas i mottagarkretsen som därmed utökas. Som en följd av oklarheterna kring mass- mediebegreppet och när ett massmedium får grundlagsskydd kan det också uppstå osäkerhet om företrädaren egentligen företräder ett massmedium med grundlagsskydd. Lagtexten i NYGL, företrädare för massmedier, får därtill anses kunna inkludera fler än den mottagarkrets som specificeras i TF och YGL. Enligt gällande bestämmelser får uppgifter lämnas till några specifikt angivna personer, t.ex. författare, redaktionen för en skrift eller dess utgivare samt upphovsman till framställning i skriften. Mottagarkretsen avser personer som innehar en sådan position att de själva kan ombesörja en publicering. Det ska alltså finnas en mer direkt koppling mellan meddelaren och någon av dem som deltar i framställningen av t.ex. ett radioprogram för att meddelarskyddet ska gälla för meddelaren. Ägare, verkställande direktörer och informatörer som i olika sammanhang företräder ett massmedieföretag utåt inkluderas alltså inte i mottagarkretsen i dessa sina egenskaper. Med NYGL framstår det som oklart om meddelanden kan lämnas även till just dessa. Avsikten med avgränsningen i TF och YGL är att minimera riskerna för att sekretessbelagda uppgifter sprids för brett vilket skulle kunna minska tilltron till och stabiliteten hos meddelarskyddet. En s.k. godtrosregel för meddelare Under arbetet med NYGL har en s.k. godtrosregel för meddelare arbetats in i lagtexten. Det har gjorts för att parera den osäkerhet som följer av problemen kring de objektiva kriterier som måste vara uppfyllda för att meddelarskydd ska gälla. Bestämmelsen återfinns i 1 kap. 6 § NYGL, där det anges att uppgifter kan lämnas till någon som kan förväntas offentliggöra eller låta offentliggöra dem i ett massmedium. Kombinerat med repressalieförbudet i 3 kap. skyddas därmed den som lämnar uppgifter för publicering men som misstar sig ursäktligt om behörigheten hos mottagaren. Det kan bl.a. röra fall då mottagaren inte uppfyller grundlagens krav på att vara företrädare för ett massmedium eller då kraven för att ett mass- medium ska ha grundlagsskydd inte är uppfyllda. I sådana situationer ska en godtroende meddelare kunna skyddas mot straff och andra repressalier. Införandet av en godtrosregel för meddelare skulle innebära en förstärkning av meddelarskyddet. Skyddet för meddelare enligt en godtrosregel blir dock inte lika fullständigt som enligt huvudregeln, eftersom anonymitetsskyddet inte kan säkerställas. Risken är att meddelarskyddet i realiteten går förlorat till följd av att efter- forskning inleds mot en publicering i ett massmedium utanför grundlagens tillämpningsområde. Leder det till att uppgifts- lämnarens identitet röjs, är sannolikt den största skadan redan skedd. Då kan det spela mindre roll att meddelaren kan gå fri från repressalier genom att göra troligt att han eller hon trodde att publiceringen av uppgifterna skulle skyddas av grund- lagen. Det finns också en fara i att utredningsåtgärder måste vidtas för att klarlägga hur en meddelare har uppfattat situationen. Ett röjande av identiteten kan inte bara få allvarliga sociala följder för den enskilde utan också negativt påverka tilltron till meddelarfriheten överhuvudtaget och meddelarskyddets håll- fasthet. Det kan därmed befaras leda till att viljan att lämna uppgifter som bör nå offentligheten minskar. Även i de nuvarande bestämmelserna tas hänsyn till uppgifts- lämnarens avsikter och hur han eller hon har uppfattat situationen. Det kommer till uttryck i TF och YGL genom bestämmelsen att uppgifter får lämnas för offentliggörande. Med det förstås att även om en uppgift inte publiceras gäller skyddet, liksom om meddelaren misstagit sig om grundlagsskyddet (se prop. 1975/76:204 s. 130). Sammantaget finner vi att trots införandet av en godtrosregel i NYGL har förslaget påtagliga och besvärande brister när det gäller meddelarskyddet jämfört med TF och YGL. Med NYGL blir det svårare för meddelaren att förutse när skyddet gäller och risken ökar för att identiteten hos den meddelare som önskar vara anonym röjs. 10.5Några frågor som har beaktats En viktig aspekt av skyddet för tryck- och yttrandefriheten är att det detaljerade regelsystemet har placerats på grundlagsnivå. Det innebär att TF och YGL i konfliktsituationer alltid ska ges företräde framför författningar längre ned i normhierarkin. Av särskild betydelse blir här den s.k. exklusivitetsgrundsatsen, som innebär att TF och YGL är exklusiv straff- och processlag på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Det får inte tillgripas några andra sanktioner mot innehållet i ett grundlagsskyddat medium än de som har stöd i dessa grundlagar. Vad gäller personuppgiftslagen (1998:204) är den inte tillämplig på det grundlagsskyddade området. Detta följer i och för sig direkt av TF, men det framgår också av 7 § första stycket, där det anges att bestämmelserna i den lagen tillämpas inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt NYGL gäller delvis en annan ordning. I 1 kap. 14 § NYGL anges att för massmedier som utges av andra än massmedieföretag gäller personuppgiftslagen för publiceringar av personuppgifter som inte uppfyller grundlagens ändamåls- bestämmelse. Ambitionen med att införa en sådan bestämmelse har varit att söka anpassa grundlagen till och därmed minska konfliktytan mellan de två rättssystemen. Bestämmelsen i NYGL innebär att den som har skaffat utgivningsbevis för sin verksamhet är skyldig att följa person- uppgiftslagen om spridningen av personuppgifter inte omfattas av NYGL:s ändamålsbestämmelse. Detsamma gäller för den som väljer att sätta ut ansvarsuppgifter på massmediet. Regeln medför en ökad osäkerhet om grundlagsskyddets tillämplighet eftersom fler fall måste avgöras genom en tolkning av innehållet i det som yttras. Bestämmelsen förutsätter också en bedömning av yttrandets karaktär och inriktning som typiskt sett får anses främmande för svensk tryck- och yttrandefrihetstradition. Det kan t.ex. bli aktuellt inför beslut om beslag eller andra tvångsmedel enligt NYGL. Även om massmedieföretag inte berörs av det s.k. PuL- undantaget anser vi att det innebär en inte obetydlig begränsning av yttrandefriheten. En sådan skiktning av nivån på yttrande- frihetsskyddet inger också betänkligheter från ett principiellt perspektiv. Förskjutning av makt från lagstiftaren till domstolarna När det gäller regleringen av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågorna har en tradition av att så detaljerat och noggrant som möjligt ange hur lagarna är tänkta att verka. I jämförbara länder – bl.a. i , och – förekommer inte alls denna detaljerade grundlagsreglering av tryck- och yttrande- friheten. Här kan den norska ordningen nämnas som exempel. Den innebär att yttrandefriheten på grundlagsnivå behandlas i en enda bestämmelse (§ 100 i Grunnloven, se vidare Medieansvarsudvalgets . Det är uppenbart att om gränserna för tillämpningsområdet för det särskilda grundlagsskyddet görs mindre tydliga behöver fler och mer omfattande frågeställningar avgöras av domstolarna. En förskjutning av makt från lagstiftaren har tidigare, i synnerhet när det gällt TF och YGL, inte ansetts önskvärd. Rätt eller fel har lagstiftaren funnit det tryggare att själv sätta gränserna än att överlåta den uppgiften till domstolarna. Det kan på goda grunder hävdas att NYGL, där tillämpnings- området avgränsas av de svårdefinierade begreppen massmedier och massmedieföretag, kommer att skapa en osäkerhet om gränserna för tillämpningsområdet. Det kommer med nödvändighet att bli en fråga för myndigheter och domstolar vid t.ex. beslut om beslag att avgöra var gränserna ska dras. Sådana gränsdragningsproblem uppstår också när publiceringar av personuppgifter ska prövas mot NYGL:s ändamålsbestämmelse. Visserligen kommer det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefriheten alltid att ge upphov till gränsdragningsfrågor som behöver avgöras av domstolarna. Men med NYGL kommer dessa problem att bli betydligt mer omfattande och göra grundlags- systemet mer beroende av domstolspraxis. Med NYGL förskjuts makt från grundlagsstiftaren till domstolarna. Rätten att ge ut skrifter anonymt TF:s och YGL:s avgränsning av tillämpningsområdet innebär att det är möjligt att med bibehållet grundlagsskydd anonymt ge ut t.ex. en skrift. I lugnare tider kan det framstå som mindre betydelsefullt att kunna sprida yttranden utan att författaren, förläggaren eller andra som har bidragit till framställningen behöver träda fram. Men i ett skymningsläge, när motsättningarna i samhället har hårdnat eller trycket från andra stater blivit stort, kan denna möjlighet till anonymitet med bibehållet grundlagsskydd och därmed meddelarskydd vara betydelsefull. Detta bidrar till att ge TF och YGL karaktären av beredskapslagstiftning. För att grundlagsskydd ska uppstå med NYGL krävs att massmediet ges ut av ett massmedieföretag eller att någon träder fram och ikläder sig ansvaret. Med det sättet att avgränsa tillämpningsområdet bortfaller möjligheten att anonymt ge ut t.ex. en skrift eller dvd-inspelning med bibehållet grundlagsskydd. En rättighet för alla Tryck- och yttrandefriheten är rättigheter som ska tillkomma alla medborgare. I såväl NYGL som kommitténs reviderade versioner av TF och YGL anges att dessa rättigheter tillkommer var och en. Visserligen innehåller YGL:s databasregel bestämmelser som ger vissa, t.ex. redaktioner för periodiska skrifter, ett automatiskt grundlagsskydd för deras webbplatser. Det finns också en bestämmelse som ger utrymme för tillståndskrav för etersänd- ningar, vilket öppnar för att endast ett begränsat antal företag ska kunna bedriva sådana sändningar. Men utöver sådana särbestäm- melser för delar av massmedieföretagens verksamhet är utgångs- punkten för YGL och TF att yttrandefriheten respektive tryck- friheten är till för alla. NYGL däremot har som huvudregel, grundstomme, att ge ett automatiskt skydd åt massmedieföretag medan övriga måste vidta olika åtgärder för att erhålla motsvarande skydd. nivåer på yttrandefriheten inom NYGL genom att de som inte uppfyller kriterierna för massmedieföretagen måste ta hänsyn till personuppgiftslagen när det gäller publiceringar som inte omfattas av grundlagarnas ändamål. Från ett principiellt perspektiv kan det anses tvivelaktigt att en grundlag som reglerar medborgerliga rättigheter har som huvud- regel att enbart ge vissa ett automatiskt skydd. Att skapa ett sådant verksamhetsberoende samt införa en nivågruppering av yttrandefriheten är inte något kommittén vill föreslå. Indirekt skydd för yttranden utanför grundlagarna TF och YGL ger ett indirekt skydd för yttranden utanför grund- lagarnas tillämpningsområde. skrev i betänkandet yttrandefriheten (SOU 1983:70 s. 79) att TF indirekt ger skydd åt andra uttrycksformer eftersom det var meningslöst att förbjuda uppförande av en teaterpjäs, om dess innehåll straffritt kan spridas genom tryck. TF fyller med andra ord en funktion som ett paraply för den allmänna yttrandefriheten. Detta indirekta skydd uppkommer visserligen också med NYGL. Men en påtaglig skillnad är att det för många aktörer inte är tillräckligt att ge ut t.ex. en pjäs i bokform eller i form av en teknisk upptagning för att få grundlagsskydd. Den eller de som inte uppfyller kriterierna för att utgöra ett massmedieföretag – vilket en teater med stor sannolikhet inte skulle göra – måste skaffa utgivningsbevis alternativt ange ansvarsuppgifter på skriften eller den tekniska upptagningen. Med TF och YGL är det lättare att uppnå denna paraplyeffekt än med NYGL. Nedan berörs ytterligare några frågeställningar som har väckts i direktiven eller uppkommit under kommitténs arbete. De tas upp här eftersom de får anses påverka helhetssynen på TF/YGL och NYGL och därför har betydelse för vilken väg som ska väljas för den framtida regleringen. Införandet av en s.k. stencilregel för webbplatser I direktiven till kommittén framhåller regeringen att det synes märkligt att nya sätt för opinionsbildning, t.ex. webbplatser, inte omfattas av samma skydd som de traditionella medierna. Skillnaden framstår som märklig inte minst eftersom TF ger skydd för mindre betydelsefulla sätt att bilda opinion som t.ex. tryck på t-shirts. Denna skillnad är en följd av definitionen av tillämpnings- området i TF och YGL. För att ge enskilda en möjlighet att skaffa grundlagsskydd för sin databas t.ex. i form av en blogg är det möjligt för var och en att skaffa utgivningsbevis för en webbplats och därmed erhålla samma skydd som de traditionella medierna. Enligt NYGL ska det utöver möjligheten att skaffa utgivnings- bevis bli möjligt att få grundlagsskydd genom att sätta ut ansvars- uppgifter på massmediet, t.ex. en webbplats. Det skulle motsvara den möjlighet som TF:s s.k. stencilregel öppnar för stencilerade skrifter och som beskrivs i kap. 4. En sådan utökning av möjligheten att erhålla det extra starka grundlagsskyddet innebär en långtgående utvidgning av yttrande- friheten. Det framstår som en rimlig tanke i tiden mot bakgrund av teknikutvecklingen. Framstegen har gjort det möjligt för enskilda att till låga kostnader och utan alltför avancerade kunskaper med enkla medel via internet sprida yttranden till andra på bloggar och andra webbplatser. En sådan utökning av grundlagsskyddet rymmer dock även vissa frågeställningar, som uppmärksammades i proposition 2001/02:74. Regeringen avstod från att lägga ett förslag om införandet av en stencilregel för databaser. Enligt regeringen skulle ett sådant frivilligt skydd skapa viss osäkerhet för meddelare och andra medverkande om grundlagsskydd verkligen skulle gälla för webb- platsen. Regeringen befarade också att sådana ansvarsuppgifter lätt skulle kunna ändras, vilket kunde leda till bevissvårigheter om vem som var ansvarig . Även berörde frågan i debatt- betänkandet i anslutning till den s.k. Ansvarsmodellen (SOU 2010:68 s. 162). I betänkandet framförde vi betänkligheter med anledning av vad en stencilregel för webbplatser skulle få för konsekvenser för skyddet av den personliga integriteten. Vidare framhölls risken för att sekretessbelagda uppgifter skulle spridas på ett sätt som inte var önskvärt. En sådan radikal utökning av det grundlagsfästa området i YGL kräver en ingående utredning av konsekvenserna. Inte minst behöver det analyseras om en sådan utökning skulle riskera att rubba stabiliteten och tilltron till det yttrandefrihetsrättsliga systemet, bl.a. vad gäller meddelarskyddet. Någon sådan konsekvensanalys har kommittén inte gjort. Vi har heller inte övervägt andra vägar för att underlätta för enskilda att skaffa grundlagsskydd genom utgivningsbevis, t.ex. vad gäller frågan om registreringsavgiften. Kommittén har mot den här bakgrunden också avstått från att lägga något förslag om att införa en stencilregel för databaser i YGL. Om införandet av en begränsningsregel, distributionsplikt m.m. En tanke i NYGL är att utvidga dagens distributionsplikt för postverksamhet till att omfatta alla som har tillstånd enligt lag att bedriva verksamhet som innefattar distribution av massmedier.