sou · H0B367 · 2012-10-09 00:00:00 — De särregler som utredningen föreslår omfattar där- med i princip enbart förvaltare av sådana AIF-fonder som vänder sig till icke-professionella investerare samt specialfonder. Utredningen föreslår att en ny lag införs där förvaltning av AIF- fonder i vissa fall blir förenat med tillståndsplikt, medan övriga AIF- förvaltare blir föremål för registrering hos . Det innebär att förvaltare av AIF-fonder som inte står under tillsyn måste ansöka om tillstånd eller registrera verksamheten hos . Det gäller exempelvis riskkapitalbolag, eller motsvarande aktörer på riskkapitalmarknaden, samt förvaltare av fastighets- och infrastrukturfonder. Tillstånd kommer enligt för- slagen att krävas om de förvaltade AIF-fonderna överstiger de gräns- värden som framgår av artikel 3 i AIFM-direktivet, om förvaltaren förvaltar specialfonder eller AIF-fonder som marknadsförs till icke- professionella investerare eller om förvaltaren vill erhålla ett mark- nadsföringspass enligt AIFM-direktivet och fritt kunna marknads- föra aktier eller andelar i de AIF-fonder förvaltaren förvaltar till professionella investerare utanför . För övriga AIF-förval- tare kommer registrering att krävas. De AIF-förvaltare som enligt de föreslagna reglerna blir tillstånds- pliktiga, eller frivilligt väljer att ansöka om tillstånd, kommer att omfattas av de kapitalkrav och de verksamhets-, informations- och rapporteringsregler som föreslås införas i den nya lagen. De mer- kostnader som detta kommer att medföra varierar beroende på i vilken utsträckning verksamheten motsvarar kraven. För de AIF-förvaltare som blir tillståndspliktiga, eller frivilligt väljer att ansöka om tillstånd, är det rimligt att anta att de nya reglerna kommer att medföra både initiala kostnader för tillståndsansökan och anpassning av verksamheten till de nya kraven samt löpande kostnader för att uppfylla de krav som ställs i den föreslagna nya lagen. Dessa AIF-förvaltare kommer även att påföras avgifter från för tillståndsprövning och löpande tillsyn. För AIF-förvaltare som enbart blir föremål för registrering hos bedöms kostnaderna för implementering av de föreslagna nya reglerna att bli begränsade. För förvaltning av sådana AIF-fonder som är specialfonder krävs tillstånd för fondverksamhet enligt LIF. Fondbolag som förvaltar specialfonder kommer dock att behöva omvandla detta tillstånd i enlighet med den nya lagen. som enbart förvaltar värdepappersfonder bedöms konsekvenserna av utredningens förslag att bli begränsade, då det nuvarande tillståndet kommer att omvandlas automatiskt i och med den nya innebörden av begreppet fondverksamhet i LIF, se av- snitt 16.3.1. kommer dock att behöva anpassa fondbestämmelser, informationsbroschyr och annat material avseende de förvaltade fonderna till den föreslagna nya terminologin i LIF. En sådan anpassning torde dock kunna ske successivt i takt med att andra ändringar och justeringar görs i dessa handlingar, och därför inte medföra några större merkostnader för de berörda bolagen. Enligt gällande rätt kan värdepappersbolag och svenska kredit- institut erhålla tillstånd från för fondverksamhet som avser specialfonder. AIFM-direktivet medger emellertid inte att en AIF-förvaltare ägnar sig åt annan verksamhet än förvaltning av AIF-fonder, förvaltning av UCITS-fonder samt vissa sidoverk- samheter (se avsnitt 5.1.3). Förslagen innebär därför att värdepap- persbolag som har erhållit tillstånd från för fondverksamhet avseende specialfonder, och vars verksamhet i öv- rigt överensstämmer med villkoren för att få auktorisation som AIF-förvaltare, behöver ansöka om omauktorisation hos Finans- inspektionen för att fortsätta verksamheten. bedrev dock samtliga 21 värdepappersbolag som hade tillstånd för fondverksamhet av- seende specialfonder även annan tillståndspliktig verksamhet som inte är förenlig med den verksamhet en AIF-förvaltare får bedriva.1 Dessa värdepappersbolag måste därför omorganisera verksamheten t.ex. genom att fondförvaltningen förs över till ett bolag som uppfyller villkoren för att erhålla tillstånd som AIF-förvaltare. En sådan omorganisation medför konsekvenser i form av bl.a. admini- strativa kostnader och kostnader till följd av kapitalkrav. som förvaltar specialfonder kommer att behöva söka tillstånd som AIF-förvaltare under de föreslagna nya reglerna. Fondbolag kan dock kombinera verksamhet som AIF-förvaltare med övrig fondverksamhet i ett och samma bolag. Av de 81 fond- bolag som hade tillstånd från Finansinspek- tionen för fondverksamhet förvaltade 65 fondbolag specialfonder, varav 40 enbart förvaltade specialfonder. För dessa bolag förväntas utredningens förslag att medföra kostnader i samband med över- gången till de föreslagna reglerna och hanteringen av tillstånd. Kost- nader för förvaltare av specialfonder uppstår även till följd av kravet på ansvarsförsäkring alternativt utökat kapitalkrav på grund av att ansvarsförsäkring inte går att teckna. Vad avser verksamhets- och informationskraven i övrigt bedöms utredningens förslag i allt väsentligt motsvara gällande regelverk. Bestämmelserna i direktivet om högsta nivå på finansiell hävstång samt utredningens förslag om lättnader i kraven vad avser specialfonder som vänder sig till professionella investerare, förväntas dock ge konsekvenser i fråga om begränsningar för vilka investeringsstrategier som är möj- liga att tillämpa för en specialfond, se vidare avsnitt 17.4. Gränsöverskridande förvaltning och marknadsföring av AIF- fonder underlättas av gemensamma europeiska regler. Förslagen innebär därför också positiva konsekvenser för förvaltare av AIF- fonder genom möjligheten att erhålla marknadsföringspass för mark- nadsföring av fondandelar till professionella investerare inom EES. har sådan marknadsföring varit avhängig av nationell lag- stiftning i respektive medlemsstat. Förfarandet för svenska AIF- förvaltare som marknadsför andelar i AIF-fonder till professionella 1 Bedömningen är gjord mot bakgrund av de tillstånd som beviljats. I vilken utsträckning de ifrågavarande bolagen i praktiken utnyttjar samtliga tillstånd har inte undersökts. Inget kreditinstitut hade vid den nämnda tidpunkten erhållit tillstånd för förvaltning av special- fonder. investerare utanför kommer med de föreslagna reglerna därmed att bli enklare och mindre kostsamt. Några tillförlitliga uppgifter om hur många övriga svenska företag som antingen blir tillståndspliktiga AIF-förvaltare eller själva frivilligt ansöker om tillstånd som AIF-förvaltare under den före- slagna nya lagen finns inte att tillgå. Hur många svenska företag som träffas av tillämpningsområdet för den nya lagen avgörs av vilka företag som träffas av definitionen av AIF-fond respektive AIF- förvaltare och i vilket land dessa företag är baserade. Som tidigare nämnts omfattas exempelvis många riskkapitalbolag och riskkapital- fonder av den föreslagna nya lagen. Förvaltningen av riskkapital- fonder är emellertid ofta organiserad genom gränsöverskridande avtal, vilket gör att frågan om var förvaltaren ska anses vara etable- rad måste avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Antalet AIF-förvaltare som kommer att ansöka om tillstånd under den föreslagna nya lagen beror även på beräkningen av direktivets tröskelvärden samt på hur många som väljer att frivilligt ansöka om tillstånd. För att få en uppfattning om konsekvenserna av AIFM-direk- tivet för genomförde inspektionen en förstudie. I samband med denna gjordes en grov uppskatt- ning av antalet AIF-förvaltare som kan komma att stå under Finans- inspektionens tillsyn under det nya regelverket. Uppskattningen baserades på intervjuer med större institutionella investerare, infor- mation från branschorganisationer och aktörer på riskkapitalmark- naden, egna register m.m. Resultaten redo- visas i följande tabell. Tabell 1 Företag som kan komma att stå under tillsyn Av tabellen framgår en uppskattning av antalet företag som kan komma att ansöka om tillstånd som AIF-förvaltare hos Finans- inspektionen till följd av det nya regelverket. I kolumnen Över- stiger tröskelvärden anges svenska förvaltare som förvaltar fonder som överstiger direktivets tröskelvärden. I kolumnen Möjliga AIF-förvaltare redovisas förvaltare som på grund av legal struktur eller gränsöverskridande avtal kan komma att bli tillståndspliktiga i ett annat land än . I kolumnen Självvalt tillstånd anges förvaltare som understiger tröskelvärdena, men som ändå kan komma att välja att ansöka om tillstånd och på så sätt få möjlighet att erhålla s.k. marknadsföringspass. I kolumnen Ej definierade an- ges övriga förvaltare som inte kunnat indelas i någon av de övriga kategorierna. Uppgifterna skall betraktas med stor försiktighet. Det antal företag som i slutändan kommer att bli tillståndspliktiga i eller frivilligt ansöka om tillstånd kan skilja sig väsentligt från de uppgifter som redovisas här. Antalet förvaltare med säte i tredjeland som kan komma att ansöka om tillstånd i i enlig- het med artikel 37 i AIFM-direktivet har inte uppskattats. Enligt utredningens förslag kommer fonder, som enligt gällande lagstiftning regleras i LIF, i stället att omfattas av bestämmelserna om förvaringsinstitut i den nya lagen om AIF-förvaltare. Det innebär bl.a. att den krets företag som kan vara specialfond utökas till att även omfatta värdepappersbolag med tillstånd för sidotjänsten förvaring av finansiella instrument för kunders räkning (se avsnitt 10.1.1). Vad avser de uppgifter som ett special- fond ska sköta, motsvarar de föreslagna bestämmelserna i stort sett de befintliga bestämmelserna i . De föreslagna bestämmelserna är dock, som framgår av avsnitt 10.5.1, bättre anpassade till för- varingsinstitutens faktiska verksamhet, eftersom de bl.a. även om- fattar den situation då fondens tillgångar i praktiken inte kan för- varas av förvaringsinstitutet. De bestämmelser i som rör intressekonflikter och att förvaringsinstitut ska agera i fondens och investerarnas bästa intresse innebär ett visst förtydligande för svenska förvaringsinsti- tut. Dessa är banker eller kreditinstitut, vilket innebär att be- stämmelserna om intressekonflikter i lagen om värdepappersmark- naden är tillämpliga på verksamheten. Genom AIFM-direktivet införs en reglering som innebär ett stort ansvar för förvaringsinstitut. Ansvaret omfattar skador som i vissa fall ligger utanför förvaringsinstitutens kontroll och möjlighet att undvika. Detta gäller i synnerhet situationen när ett förvarings- institut måste anlita en utländsk aktör för förvaringstjänster. Det är inte säkert att ett förvaringsinstitut vill acceptera ett sådant ansvar för investeringar på vissa marknader eller i vissa typer av tillgångar. Det skulle få konsekvenser i form av att vissa marknader och tillgångstyper i praktiken inte blir tillgängliga för AIF-fonder. Ett utökat ansvar innebär också en ökad ekonomisk risk vilket kan få effekter på prissättningen av förvaringsinstitutstjänster och därmed i förlängningen ökade kostnader för AIF-fonder och dess investerare. För de AIF-fonder där det nu inte finns något krav på att anlita ett externt förvaringsinstitut, bl.a. riskkapitalfonder och fastighets- fonder, ansvarar i praktiken AIF-förvaltaren för en stor del av de uppgifter som förvaringsinstitutet enligt AIFM-direktivet ska an- svara för. Under det nya regelverket kommer dessa AIF-förvaltare att behöva se över sin organisation och identifiera de verksamheter som ska handhas av ett förvaringsinstitut samt anlita ett förvarings- uppgifter. Med hänsyn till att tillgångarna i bl.a. riskkapitalfonder som regel inte kan depåförvaras, blir den främsta uppgiften för ett förvaringsinstitut till en sådan AIF-fond att kon- trollera äganderätten till tillgångarna samt att föra ett tillgångsregister. finns det inte någon aktör på den svenska mark- naden som utför dessa tjänster. Avsaknad av svenska förvarings- kan innebära att det blir svårare att etablera sådana fonder här i landet. De konsekvenser som uppstår för andra företag än fondförvaltare och förvaringsinstitut av utredningens förslag bedöms som begrän- sade. Förslagen innebär dock nya förutsättningar för investeringar på riskkapitalområdet, som inte tidigare omfattats av någon reg- lering. Tillståndsplikt, administrativa krav och utökade kapitalkost- nader för riskkapitalverksamhet kan indirekt komma att påverka möjligheterna till finansiering, tillväxt och utveckling för små och medelstora företag, vilket i sin tur medför konsekvenser för sam- hällsekonomin i stort. Som tidigare beskrivits skiljer sig riskkapitalverksamhet på många sätt från den fondverksamhet som bedrivs enligt bestämmelserna i , se avsnitt 2.5.3. Riskkapitalfonder vänder sig i princip enbart till professionella investerare, fonderna är stängda och illikvida, och investeringarna utgörs av tillgångar som inte är föremål för allmän handel och därför är svåra att värdera. Trots olikheterna skapas genom AIFM-direktivet en gemensam reglering för riskkapitalfonder och andra fonder. I de avseenden som det bedömts vara nödvändigt har utredningen tagit riskkapitalfondernas särskilda investerings- struktur i beaktande och understrukit vikten av flexibilitet vid exempelvis bedömningar av när tillståndsplikten inträder för en sådan fond. Av särskild vikt i det sammanhanget är att inte försvåra gränsöverskridande verksamhet genom olikheter i tillsynsmyndig- heternas praxis. En ytterligare omständighet att beakta är, som nämnts ovan, tillgången till . I AIFM- direktivet nämns revisorer och advokater som möjliga aktörer vilka skulle kunna tillhandahålla denna tjänst till riskkapitalfonder. Det är dock inte säkert att dessa aktörer är villiga att ta på sig denna uppgift. Med hänsyn till kravet på att ett förvaringsinstitut ska vara etablerat i samma land som AIF-fonden kan tillgången på förvarings- institut i praktiken bli avgörande för var riskkapitalfonder kan eta- bleras efter ikraftträdandet av AIFM-direktivet. Som en följd av de föreslagna reglerna kommer tillståndspliktiga AIF-förvaltare att omfattas av krav på att agera i investerarnas bästa intresse samt att i övrigt övervaka, hantera och undvika intresse- konflikter. För exempelvis riskkapitalbolag och fastighetsfonder har några motsvarande bestämmelser inte funnits tidigare. Investe- rarna ges därmed ett visst stärkt skydd med de föreslagna reglerna. Bestämmelserna om kapitalkrav och riskhantering ökar också inve- sterarskyddet i fråga om sådana fonder som varit oregle- rade. Informationskraven säkerställer dessutom en miniminivå för den information om en AIF-fond som ska tillhandahållas och ökar på så sätt jämförbarheten mellan olika investeringsalternativ. En konsekvens av utredningens förslag blir därmed att investerar- skyddet generellt sett ökar. Med hänsyn till att bestämmelserna i främst tar sikte på sådana fonder som vänder sig till professionella investerare är emellertid inslaget av rena konsument- skyddsregler begränsat. Utredningen föreslår därför att AIF- fonder som är tillgängliga för icke-professionella investerare ska omfattas av mer omfattande informationskrav än sådana som vänder sig till professionella investerare. föreslås att det befint- liga regelverket för specialfonder differentieras och att vissa lätt- nader genomförs vad avser specialfonder som vänder sig till pro- fessionella investerare, bl.a. en möjlighet att få undantag från kravet på att fonden ska vara öppen för inlösen minst en gång . Detta ger vissa möjligheter att anpassa investeringsstrategier och fonder utifrån investerarnas behov. införs begränsningar för de investeringsstrategier som en AIF-fond får använda sig av genom bestämmelserna om en högsta nivå för finansiell hävstång. Vissa investeringsstrategier kan därmed i praktiken komma att bli svårare att tillämpa. Ett ökat utbud och konkurrens på marknaden för AIF-fonder till följd av ökade möjligheter till gränsöverskridande marknads- föring och förvaltning av AIF-fonder torde öka förutsättningarna för fler och bättre investeringsalternativ och därmed gynna inve- sterarnas intressen. Kapitalkrav och ökade administrativa kostnader för AIF-förvaltare och AIF-fonder till följd av den nya regleringen riskerar å andra sidan att negativt påverka både antalet investe- ringsalternativ och investerarnas möjlighet till avkastning. Som nämnts tidigare förenklar AIFM-direktivet och utredningens förslag förutsättningarna för gränsöverskridande verksamhet för AIF-förvaltare. Enligt de föreslagna bestämmelserna ska AIF-för- valtare med tillstånd få ett s.k. marknadsföringspass som efter ett enkelt underrättelseförfarande ger rätt till marknadsföring av andelar i AIF-fonder till professionella investerare inom EES. På europeisk nivå skapar genomförandet av AIFM-direktivet således förutsätt- ningar för en gemensam marknad för marknadsföring av andelar i AIF-fonder till professionella investerare. Någon sådan marknad har inte funnits tidigare utan gränsöverskridande regler har varit helt avhängigt nationell rätt i berörda länder. nad borde rent allmänt ha en positiv effekt på den fria rörligheten för kapital och investeringar i . innebär de nya bestämmelserna krav på bl.a. tillstånd, kapital, organisation och verksamhet m.m. vilka krav tidigare inte omfattat alla AIF-förvaltare. Sådana etableringshinder kan i viss mån sägas hämma konkurrensen på fondmarknaden och leda till att antalet aktörer begränsas. AIF-förvaltare vars förvaltade fonders sammanlagda tillgångsvärden inte överstiger tröskelvärdena för tillståndskrav kan visserligen välja att avstå från att underkasta sig regelverket med tanke på de ökade kostnader och den ökade admi- nistrativa börda som detta medför. Det innebär emellertid också att möjligheten till gränsöverskridande marknadsföring av fondandelar försvinner. På nationell nivå kommer det genom de föreslagna reglerna att bli lättare att marknadsföra andelar i utländska AIF-fonder till pro- fessionella investerare i . Enligt gällande regelverk får sådana fonder marknadsföras i efter tillstånd från Finansinspek- tionen, vilket medges om fonderna i huvudsak uppfyller de krav som ställs på en svensk specialfond (jfr 1 kap. 9 och 10 §§ LIF).2 Det innebär att villkoren för att marknadsföra svenska och utländska fonder på den svenska marknaden i princip är likvärdiga. Det har- moniserade regelverket innebär emellertid att en medlemsstat inte får ställa högre krav på en AIF-fond som marknadsförs till pro- fessionella investerare i den medlemsstaten under marknadsförings- pass än vad som framgår av AIFM-direktivet. Utländska AIF- fonder kommer därmed inte att behöva uppfylla de krav som ställs på svenska specialfonder för att marknadsföra sig till professionella investerare i . Som nämnts ovan föreslås därför lättnader vad avser informationskrav och krav på inlösen i det befintliga regel- verket för specialfonder som vänder sig till professionella investerare. Utredningen har med den begränsade tid som stått till förfogande emellertid inte haft möjlighet att ta fram förslag till en helt igenom konkurrensneutral reglering för specialfonder. 2 Fonder som inte uppfyller kraven i LIF kan, som alternativ, marknadsföras under regel- verket om prospekt, om förutsättningarna i det regelverket är uppfyllda. Förslagen innebär att får utökade uppgifter som tillsynsmyndighet för AIF-förvaltare. ska, ut- över handläggning av tillstånd för AIF-förvaltare, utöva tillsyn över AIF-förvaltare i enlighet med den föreslagna nya lagen. Det inne- bär bl.a. övervakning av rörelseregler såsom uppföranderegler, bestämmelser om intressekonflikter, riskhantering och värdering samt efterlevande av informations- och rapporteringskrav. Det innebär även ansvar för övervakning av systemrisker samt internatio- nellt samarbete i tillsynsfrågor. De nya uppgifterna kan förväntas ge upphov till ett ökat resursbehov för . Inför ikraftträdandet av den föreslagna nya lagen och därefter kommer att få en ökad arbetsbörda till följd av hantering av omauktorisationer av fond- bolag och värdepappersbolag samt nya auktorisationer eller regi- strering av nya AIF-förvaltare. För att möjliggöra för berörda före- tag att på rätt sätt förbereda sig på det nya regelverket krävs vidare särskilda informationsinsatser från sida. Det gäller inte minst att nå ut till och hitta de befintliga aktörer som inte står under tillsyn. Vad avser de tillståndsärenden som rör bolag som har tillstånd för fondverksamhet har tillgång till väsentliga delar av den information och de handlingar som krävs för att ärendet ska kunna prövas. Förfarandet för fondbolag och värdepappersbolag som behöver nya eller omvandlade tillstånd torde därmed kunna förenklas och göras mindre resurskrävande i jäm- förelse med hanteringen av tillståndsprövning för sådana AIF-för- valtare som inte redan står under tillsyn. De sistnämnda förvaltarna bedöms dock vara färre till antalet än de tillståndspliktiga företag för vilka omauktorisation eller tillståndsomvandling krävs. Utredningens förslag innebär även konsekvenser för Finans- inspektionens löpande ärendehantering under de föreslagna nya reglerna. Ett större antal tillståndspliktiga företag innebär en ökad arbetsbelastning eftersom den ordinarie ärendehanteringen blir mer omfattande. Ärendehanteringen till följd av AIFM-direktivet för- väntas särskilt utökas inom områdena gränsöverskridande verk- samhet, uppdragsavtal och ägar- och ledningsprövningar samt med anledning av anmälningsförfarandet vid väsentliga ändringar av läm- nade uppgifter. Även inom området fondtillsyn får ett ut- ökat ansvarsområde i jämförelse med det nuvarande. Fondtillsynen har inte heller tidigare varit inriktad på övervakning av system- risker, vilket är ett uttalat syfte med AIFM-direktivet. Genom de föreslagna nya bestämmelserna kommer inspektionen även att få tillsyn över nya typer av företag, främst riskkapitalbolag och före- tag som förvaltar fastighetsfonder. Kompetens och resurser behöver anpassas till de nya uppgifterna. Vidare behöver systemstöd och analysresurser för att kunna hantera den rappor- tering från tillståndspliktiga AIF-förvaltare som direktivet innebär. kommer därutöver att behöva delta i det inter- nationella samarbete som AIFM-direktivet förutsätter. Detta sam- arbete gäller dels hantering av gränsöverskridande tillståndsärenden, dels övervakning av systemrisker på överstatlig nivå. Enligt egen bedömning kommer de nya löpande tillsynsuppgifter som AIFM-direktivet medför, utöver befint- liga resurser, att ta cirka 5–6 ytterligare årsarbetskrafter i anspråk. Därutöver kommer den utökade ärendehanteringen på rättsavdel- ningen enligt uppskattning att innebära att befintliga resurser behöver utökas med motsvarande ca 5–6 års- arbetskrafter. verksamhet finansieras via anslag från stats- budgeten och genom de avgifter som tas ut för prövning av till- ståndsansökningar och anmälningar från tillståndspliktiga företag. tar därutöver ut årliga avgifter av de företag som står under inspektionens tillsyn. Avgifterna är i princip pro- portionella mot inspektionens kostnader för tillsynen av företagen. Dessa avgifter levereras dock direkt in till statsbudgeten. Även om det därmed i praktiken är de tillståndspliktiga företagen som be- kostar verksamhet, så kommer Finansinspek- tionens behov av anslag inom ramen för statsbudgeten att öka som en konsekvens av förslagen. De ökade kostnader som kommer att få för hantering av tillståndsärenden kan, enligt be- dömning, till ca nittio % finansieras direkt genom de avgifter som tas ut för prövning av tillståndsansökningar. Avgifternas storlek be- stäms i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ären- den hos och ska täcka inspektionens kostnader för prövning av ansökningar och anmälningar enligt principen om full kostnadstäckning. tar exempelvis ut en avgift på för ett svenskt aktiebolag som ansöker om tillstånd för att bedriva fondverksamhet. Motsvarande avgift för värdepappersbolag och är .