sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — Även frågor om service och bemötande har tagits upp som förbättringsområden. Utredningen har valt att som belysande exempel ta upp den ärendehantering som aktualiseras av kulturmiljöer i skog. 7.8.1Exemplet kulturmiljöer i skogsmark Skogsägarnas myndighetskontakter utreddes av . Utredningen byggde på intervjuer och enkätsvar av vilka det bl.a. framgick att skogsägare upplever det som krångligt när flera myndigheter blandas in i en och samma skogliga åtgärd. Det ansågs vidare svårt att få en helhetsbild över dels vilka regler som gäller, dels vilka restriktioner som gäller på en enskild fastighet. I princip är alla skogliga åtgärder som innebär maskiningrepp på en fornlämning eller inom ett fornlämningsområde tillståndspliktiga enligt kulturminneslagen. vidarebefordrar avverkningsanmälan till i de fall kända fornlämningar kan beröras. bedömer därefter om åtgärden är tillståndspliktig. I samband med beslut om tillstånd kan ange villkor för vilka åtgärder som får respektive inte får utföras inom fornlämningsområdet. Ett sådant villkor kan exempelvis vara att markberedning eller körning med maskiner sker på ett sådant sätt att fornlämningen inte skadas eller påverkas på sätt som anges i 2 kap. 6 § kulturminneslagen. Föryngringsavverkning, röjning, gallring och uttransport av virke får dock utföras utan tillstånd så länge det inte innebär skada eller annan förbjuden verksamhet. fick tillsammans med , och ett antal länsstyrelser ett regeringsuppdrag om att genomföra en förstudie om fördjupad myndighetssamverkan för att förenkla skogsägarnas myndighetskontakter. redovisade uppdraget 2011 i två rapporter En dörr in för skogsägare, del 1 och 2. Förslaget innebar att myndigheterna skapar en gemensam inlämningsfunktion för anmälningar och ansökningar i frågor som är kopplade till skötsel av skog. pågår inom ett arbete med att genomföra en rättslig analys av förslaget. Det är framförallt frågor om offentlighet, sekre- tess, behandling av personuppgifter samt arkiv- och registerfrågor som analyseras. pågår projektet som syftar till att förenkla och effektivisera hanteringen av avverkningsanmälningar som berör fornlämningar. Projektet bedrivs av , och länsstyrelserna i , och och kommer att pågå . Projekt innebär att i förväg, med hjälp av , lämnar information till markägaren så att han eller hon kan vidta nödvändig hänsyn i samband med föryngringen. Denna kunskap gör att skador på fornlämningar minskar. specificerar via broschyrer hur de vanligaste skogsbruksåtgärderna kan genomföras utan att det leder till ingrepp och skador på fornlämningen. Markägaren ska alltså själv anpassa sina planer så att ingrepp i fornlämningarna kan undvikas och behöver därmed inte ansöka om tillstånd enligt 2 kap. 12 § kulturminneslagen hos . Denna försöksverksamhet har ännu inte utvärderats. Det går därför inte att säga om arbetssättet är att rekommendera. Det kan dock konstateras att det tycks finnas behov av kunskapsöverföring gällande kulturmiljöfrågor inom och mellan myndigheterna, liksom gentemot allmänheten. 8Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet Utredaren bör enligt direktivet pröva olika möjligheter till regelförenkling och ökad tydlighet avseende begreppet fast fornlämning (fornlämning). Direktivet nämner olika exempel som kan prövas av utredaren. Ett av alternativen innebär att utreda en reglering av selektivt urval och skydd inom vissa kategorier av lämningar. Det andra går ut på att pröva möjligheten att införa en reglering som gör att det krävs ett särskilt beslut för att yngre kulturlämningar ska klassas som fornlämningar. Vidare framgår av direktivet att utredningens förslag ska medföra ökade möjligheter att leva i, bruka och utveckla kulturskyddade miljöer. Någon försämring av skyddet för fornlämningar är inte avsedd. Förslagen till lagändring ska vidare innebära regelförenkling och ökad tydlighet. Direktivet anger även att utredningen bör beakta att det finns ett egenvärde i att makten över besluten förs närmare den enskilda människan. Enskildas ansvar för kulturmiljön är en central utgångspunkt för kulturminneslagen. För att lagen ska vara relevant för alla medborgare krävs det därför i fråga om fornlämningar att den är tydlig i fråga om vilka lämningar som skyddas av kulturminneslagen och vad skyddet innebär. Av utredningens enkätsvar framkommer att kulturminneslagens fornlämningsbegrepp i vissa sammanhang upplevs som otydligt och att tillämpningen av lagen uppfattas som oförutsägbar. Detta har skapat osäkerhet om vilka lämningar som enligt lagens mening utgör fornlämningar. Utredningen konstaterar att enskilda ägare och brukare av mark har ett ansvar för kulturmiljön och att detta innebär att de behöver ges förutsättningar för delaktighet. Utredningen ser det som sitt uppdrag att lämna förslag som underlättar enskildas ansvarstagande och därmed möjligheterna att leva i, bruka och utveckla kulturskyddade miljöer. Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet En annan del av problematiken kring fornlämningsskyddet utgörs av att det kan vara svårt för den enskilde att i landskapet utläsa vad som är en fornlämning och att han eller hon riskerar att ådra sig ett straffrättsligt ansvar för att ha försummat sin undersökningsskyldighet. Utredningen återkommer i avsnitten 9.5 och 12.3 till frågan om myndigheternas roll att i detta avseende bidra med information och kunskap. I detta kapitel beskrivs inledningsvis den otydlighet som i flera avseenden präglar det nuvarande fornlämningsbegreppet och dess tillämpning. Vidare redogörs för de utgångspunkter som bör vara gällande för ett fornlämningsbegrepp i tiden. Utredningen presenterar därefter de överväganden och förslag som syftar till att nå ökad klarhet kring vad begreppet fornlämning inrymmer samt åtgärder för att nå en konsekvent, förutsägbar och enhetlig tillämpning. 8.2Frågor kring tillämpningen av fornlämningsbegreppet Utredningen har genom enkätundersökningen och kontakter med kulturmiljövårdande myndigheter samt intresseorganisationer funnit att regleringen av fornlämningar i stort sett är ändamålsenlig och att tillämpningen i allt väsentligt motsvarar syftet med lagen. pekar man från flera håll på att fornlämningsbegreppet är otydligt och framför allt brukarintressena uppfattar tillämpningen av lagen som oförutsägbar. Beträffande vissa lämningskategorier görs ett urval som inte i alla delar motsvarar innehållet i lagen, men som har utvecklats till etablerade principer och kommit att uppfattas som tolkning av lagen. I detta avsnitt lyfter utredningen fram de erfarenheter och konsekvenser som har att göra med tillämpningen av lagen. Vidare redovisas skilda aspekter på otydlighet i lag och begreppsanvändning gällande olika slags lämningar med kulturvärden. 8.2.1Olika begrepp och reglering Som framgått i avsnitt 7.2 förekommer i nuvarande tillämpning olika begrepp för lämningar, vilket i de enskilda fallen skapar oklarhet kring tillämplig lagstiftning. I fråga om fornlämningar anges och definieras dessa i kulturminneslagen. Övriga i tillämpningen förekommande begrepp för lämningar saknar legaldefinitioner. Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet ningar i skog som omfattas av hänsynsregler till skydd för kulturmiljövärden benämns kulturlämningar i 17 § föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7). Begreppet definieras inte men exemplifieras i allmänna råd till bestämmelsen. Det förekommer även att myndigheterna använder andra, synonyma begrepp för kulturlämning. Vid registreringen i FMIS förekommer exempelvis uttrycket övrig kulturhistorisk lämning. En annan omständighet som bidrar till otydlighet utgörs av att det finns lämningstyper som inte generellt kan hänföras till den ena eller andra lagstiftningen. Sådana lämningar kan omfattas av olika regelverk beroende på den s.k. antikvariska bedömningen i det enskilda fallet. Då det gäller lämningar i skog kan det exempelvis förekomma att lämningstyper som kolningsanläggningar och tjärframställningsplatser vid registrering ibland bedöms som fornlämningar och i andra fall som kulturhistorisk lämning, se bilaga 5. Det är uppenbart att olika begrepp och regleringar medför oklarhet gällande vilka lämningar som omfattas av vilken lagstiftning. Ett tydligare fornlämningsbegrepp skulle bidra till renodling av begreppen samt i flera avseenden tydlighet kring relevant lagstiftning i de enskilda fallen. 8.2.2Fornminnesregistreringens roll för fornlämningsbegreppet Utvecklingen av tillämpningen kommer till tydligast uttryck genom de ställningstaganden som görs vid registrering i fornminnesregistret. Vid registreringen bedöms varje enskild lämning antikvariskt av en handläggare. Bedömningen sker utifrån lämningstypslista. Denna definierar förekommande lämningstyper samt anger hur de ska registreras i fornminnesinformationssystemet FMIS. De fornlämningar som är registrerade i FMIS kan sägas spegla den praxis som vuxit fram genom lämningstypslistan. FMIS är inte reglerat i lag eller annan författning och registreringen av en lämning som en fornlämning eller övrig kulturhistorisk lämning (kulturlämning) har inte i sig någon rättsverkan. Det är endast i de fall lämningen uppfyller lagens villkor för en fornlämning som kulturminneslagens allmänna skydd gäller för lämningen. Registreringen kan emellertid uppfattas ha innebörden av ett formellt beslut som medför att en lämning ges fornlämningsskydd. Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet Den bedömning som görs vid registreringen har således i praktiken betydelse för frågan om en lämning kommer att hanteras som fornlämning enligt kulturminneslagen. Detta innebär bl.a. att det förekommer att lämningar som uppfyller lagens kriterier för fornlämningar inte registreras. Dessa lämningar har utifrån bestämda kriterier bedömt sakna sådant kulturhistoriskt värde att skyddet normalt inte skulle kunna hävdas gentemot andra motstående intressen. Förarbetena till lagen ger visst utrymme för sådana bedömningar inom ramen för lagen. Tillämpningen av kulturminneslagen avseende vissa lämningstyper skiljer sig åt mellan olika länsstyrelser. Detta är bl.a. en följd av att det inom professionen råder osäkerhet kring den antikvariska bedömningen av olika lämningstyper. Beträffande vissa typer av lämningar finns också delade meningar i fråga om deras status som fornlämningar. Skillnaderna kan grundas på regionala särdrag men även ha vetenskaplig grund. Vidare förekommer att länsstyrelserna utifrån olika förutsättningar avseende en lämningstyp hanterar ärenden om tillstånd till ingrepp i en fornlämning på olika sätt. Detta kan vara styrt av hur lämningstypen i fråga inventerats i länet. Markägare på skilda sidor om en länsgräns kan därmed få erfara olika tillämpning av lagen. Den icke enhetliga tillämpningen kan också hänföras till hur rekvisiten för fornlämningsbegreppet tolkas av de tillämpande myndigheterna. Då det gäller övergivenhetsrekvisitet tillämpas inte detta på ett för alla fornlämningskategorier konsekvent sätt. Exempelvis är äldre stadslager som regel skyddade medan fornlämningsbegreppet inte tillämpas med samma konsekvens då det gäller andra bebyggelselämningar. 8.2.4Otydlighet kring den enskildes ansvar Utredningen har i sitt arbete mötts av uppfattningen att det är svårt för den enskilde att utifrån kulturminneslagen göra en bedömning av vad som åligger denne och vilka handlingar som kan leda till straffansvar. Det råder även en stor osäkerhet kring frågan om vad som är en fornlämning. Många typer av lämningar som omfattas av det Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet allmänna skyddet är svåra att identifiera och kräver specialistkunskap för att tolka. Det måste därför finnas goda möjligheter för den enskilde att informera sig om enskilda lämningars rättsliga status via främst . Myndigheternas aktiva roll för tydliggörande är därför en förutsättning för att den enskilde ska kunna ta ansvar. Tydliga definitioner bidrar till att de kulturmiljövårdande myndigheterna kan ge entydiga besked till allmänheten. Behovet av en tydlig definition som avgränsar fornlämningar från andra lämningar i miljön blir särskilt uppenbart i fråga om det straffrättsliga ansvaret i kulturminneslagen. Av straffbestämmelsen i 2 kap. 21 § kulturminneslagen följer bl.a. att den som av uppsåt eller oaktsamhet skadar en fornlämning kan dömas för fornminnesbrott. Brottsbestämningen knyter således an till bestämmelsen om vad som utgör en fornlämning. Vilka lämningar som utgör fornlämningar förutsätts därvid vara entydigt och klart så att den enskilde av lagen kan utläsa när han eller hon kan komma att bli föremål för straffrättsliga åtgärder. I detta avseende ligger det en svårighet i att det i vissa fall kan vara svårt för den enskilde att informera sig om vilka lämningar som utgör fornlämningar. Den straffrättsliga ansvarsbestämmelsen ska ses mot bakgrund av vad som följer av 2 kap. 10 § kulturminneslagen, där det framgår att den som avser att uppföra en byggnad eller en anläggning eller genomföra ett annat arbetsföretag bör ta reda på om någon fornlämning kan beröras av företaget och i så fall samråda med . Ansvarsfrågan prövas med andra ord bl.a. utifrån vilka åtgärder som den enskilde vidtagit innan arbetet inleddes. Fornlämningar är en för kulturhistorien central företeelse och inte främst ett juridiskt begrepp. Utifrån ett sådant perspektiv måste den juridiska bestämningen vara förankrad i det som allmänt sett anses utgöra en fornlämning. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det emellertid viktigt att det i lagen tydligt anges vad som avses med en fornlämning. Närmast beskrivs vilka principer som bör vara styrande för lagens utformning av begreppet fornlämning. Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet Värden som ska vara styrande för skyddet Kunskapsvärdet har kommit att hävdas som det tyngsta och tydligaste argumentet för vilka lämningar som ska bedömas som fornlämningar. Fornlämningars värde kan emellertid för många utgöras av främst ett upplevelsevärde. Det är därför nödvändigt att lagen är formulerad så att den medger värdering utifrån olika aspekter och för att ge tolkningsutrymme i tillämpningen. För vidare diskussion om värden, se avsnitt 2.2.2. Betydelsen av kulturarvets utveckling Nya arkeologiska forskningsresultat har inneburit att fornlämningsbegreppet har skiftat innehåll genom tiderna. Lämningar som inte har kunnat beskrivas på ett adekvat sätt har inte heller betraktats som skyddsvärda. Med växande kunskap har nya lämningstyper kommit att omfattas av lagskyddet. Fornlämningsbegreppets utveckling speglar den successivt ökande kunskapen om historien och dess lämningar. Lika viktigt för en relevant lagstiftning är emellertid att fornlämningsbegreppet tar sin utgångspunkt i vad allmänheten uppfattar som skyddsvärt. Skyddet och vården av kulturarvet kan inte inskränkas till att avse det som uppfattas som det mest värdefulla eller omistliga. Främjande av en mångskiftande och innehållsrik kulturmiljö förutsätter ett brett perspektiv på kulturarvets olika yttringar och att skyddet avser såväl kulturmiljöns mera exklusiva som dess mera vardagliga innehåll. Utredningen menar att en selektionsmöjlighet ska komma till uttryck i lag genom de rekvisit och avgränsningar som där görs av fornlämningsbegreppet. definieras fornlämningar av tre allmänt gällande urvalskriterier. Ett av dessa är ålderskriteriet forna tider. Detta är ett kriterium som utan att fastställa en åldersgräns i princip innebär att de skyddsvärda fornlämningarna ska vara mycket gamla. I praktiken har begreppet forna tider getts en vid tolkning och förutom de allra äldsta lämningarna även kommit att omfatta lämningar från senare delar av vår historia. Detta är en tolkning som snarare utgår från lagens förarbeten än från lagens formule- Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet Tolkningen av fornminneslagen innebar enligt vad som framgår av förarbetena till kulturminneslagen (DsU 1987:9 s. 70) att anläggningar som i och för sig enligt lagens bokstav rymdes inom fornlämningsbegreppet inte nödvändigtvis behövde betraktas som en fornlämning i det enskilda fallet. I nämnda promemoria angavs att en anläggning av trivialt slag, som inte tillmättes något bevarandevärde, föll utanför fornlämningsbegreppet. Denna tillämpning är alltjämt gällande med stöd av förarbetena till nu gällande kulturminneslag. Utredningen anser att nu gällande tillämpning i sina huvuddrag bör formaliseras i lag. Utredningen har funnit att det i den praktiska tillämpningen använda fornlämningsbegreppet är mycket svårdefinierat och att tillämpningen och urvalet inte grundas på i alla delar allmängiltiga, tydliga och definierade kriterier. Utredningen har även pekat på olika konsekvenser av ett otydligt fornlämningsbegrepp. Bristerna riskerar medföra att lagen inte tillämpas på ett enhetligt sätt. Det finns i detta sammanhang särskild anledning att uppmärksamma FMIS roll för att peka ut vilka lämningar som omfattas av fornlämningsskydd. Utredningen menar att en bidragande orsak till den osäkerhet som råder utgörs av att FMIS innehåller uppgifter om såväl fornlämningar som lämningar av annat slag. Detta skapar osäkerhet hos dess användare. I praktiken är det registreringen i FMIS som avgör lämningars status och informationen kan då också uppfattas styra lämningens lagenliga skydd. Det egentliga syftet med registrering i FMIS är emellertid att signalera fornlämningsförekomst och inte att beskriva lämningens rättsliga status. FMIS tydliggör var olika lämningar är belägna men lämnar även detaljerad information från i första hand ett antikvariskt perspektiv. Mycket av informationen riktar sig främst till professionen och kan därför vara svår att tolka för lekmän. Informationens omfattning och tillgänglighet utgör enligt utredningens uppfattning en betydande tillgång för att klargöra fornlämningsförekomst, men bidrar även till den osäkerhet som råder kring fornlämningsbegreppet i allmänhet och enskilda lämningars legala status i synnerhet. Det kan därför finnas behov av att synliggöra Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet FMIS roll som verktyg vid tillämpningen av lagen. Utredningen återkommer till detta i kapitel 12 gällande roll. Enligt utredningens uppfattning bör en förändring av lagen gällande fornlämningars skydd bygga på de principer som redovisats i föregående avsnitt och som varit gällande på området. Det saknas därför skäl att på något mer genomgripande sätt ändra det materiella innehållet i reglerna om vad som ska definieras som fornlämning. 8.5Överväganden gällande olika modeller för tydlighet och urval Utredningens uppdrag att dels åstadkomma tydlighet avseende fornlämningsbegreppet, dels pröva möjligheterna till selektion innebär att olika lagstiftningsåtgärder aktualiseras. Från ovan angivna utgångspunkter har utredningen bedömt olika lösningar. En avgränsning av fornlämningsbegreppet bör utgå från ett av lagstiftaren bestämt ställningstagande kring vad som huvudsakligen ska omfattas av det allmänna fornlämningsskyddet. Det kan vara fråga om lämningar av viss ålder eller typ. Av tydlighetsskäl bör det inte införas en kvalifikationsgrund för de allmänt skyddade fornlämningarna. Detta utesluter att man i definitionen av fornlämningsbegreppet inför värderingskriterier, såsom att fornlämningen t.ex. ska ha ett visst kulturhistoriskt värde. Samtliga modeller som har prövats av utredningen har dock varit betingade av en möjlighet att ge skydd för lämningar med kulturhistoriska värden efter en prövning i det enskilda fallet. Ett sådant förfarande (fornlämningsförklaring) föreslår utredningen i avsnitt 8.9. Vissa lämningstyper vållar återkommande diskussion i den praktiska tillämpningen. Diskussionen har i flera fall sin grund i osäkerhet gällande lämningens status som fornlämning. Utredningen har prövat olika modeller för att i lagen ange vilka lämningar som ges ett allmänt skydd respektive vilka lämningar som inte omfattas av det allmänna skyddet. Utredningen har gjort följande bedömning då det gäller möjligheten att på detta sätt peka ut lämningstyper som undantas från det allmänna skyddet. Av tydlighetsskäl anser utredningen att det är väsentligt att begreppet fornlämning anges genom positiv reglering och inte utifrån vilka lämningar som är undantagna från det allmänna skyddet. De lämningar som av olika skäl inte har ett skyddsvärde hanteras lämpligen genom prövning i det enskilda fallet. Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet gällande vissa lämningstyper varierar sannolikt över tiden och har skilda orsaker. Att i författning peka ut lämningstyper som vållar tillämpningsproblem skulle innebära betydande svårigheter då det gäller att definiera och avgränsa lämningstyper samt att på kulturhistorisk grund peka ut de lämningstyper som inte ska omfattas av allmänt fornlämningsskydd. Avgränsningen riskerar också att bli mycket detaljerad. Vidare skulle listan snabbt kunna bli inaktuell med hänsyn till den kunskap som efterhand växer fram kring fornlämningar. Det vore av dessa skäl olämpligt att i lag införa generella undantag för vissa specifika lämningstyper. Utredningen har funnit att en avgränsning som anknyter till en tidsgräns ger förutsättningar för långsiktighet och konsekvent hantering. Förslaget i följande avsnitt beskriver modellen för ett sådant urval. Inte heller den beskrivna modellen är fri från nackdelar, men utredningen anser att den i högre grad tillgodoser kravet på tydlighet än andra alternativ. 8.6Överväganden kring behovet av att tydliggöra fornlämningsbegreppet genom åldersrekvisit Forna tider utgör ett av rekvisiten för vad som enligt lag utgör en fornlämning. Begreppet är avsett att uttrycka en historisk dimension, men saknar särskild betydelse då det gäller att definiera en lämning som fornlämning. Forna tider är i sig ett oprecist tidsbegrepp och tillämpningen motsvarar inte vad som enligt vanligt språkbruk innefattas i forna tider. Kravet på att lämningen ska ha tillkommit genom äldre tiders bruk beskriver att lämningens tillkomst och funktion är att hänföra till förfluten tid. Även detta är ett vagt tidsbestämmande rekvisit. I följande avsnitt behandlas frågan om behovet av att tydliggöra fornlämningsbegreppet med utgångspunkt från lämningars ålder. Kulturminneslagens ålderskriterium avseende fornlämningar innefattar att lämningen ska vara från forna tider och tillkommen genom äldre tiders bruk. Vidare ska lämningen vara varaktigt övergiven och inrymmas i uppräkningen av olika lämningskategorier. Lagstiftaren har överlåtit åt den antikvariska verksamheten att inom Förslag till avgränsning av fornlämningsbegreppet ramen för lagtexten utveckla fornlämningsbegreppet utifrån dessa rekvisit. Genom länsstyrelsernas tillståndsprövning vid olika typer av ingrepp är det också myndigheten som i det enskilda fallet avgör vilka fornlämningar som omfattas av bestämmelserna och vilka som ska bevaras. Därigenom ges utrymme för att ta bort eller ändra en fornlämning som medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till dess betydelse. Begreppet forna tider användes fornminneslag och infördes senare även kulturminneslag. Detta var ett kriterium som ansågs som tidsneutralt och som gav möjligheter till utveckling av fornlämningsbegreppet. Uttrycket har inneburit att tidsdimensionen kommit att tolkas flexibelt och att någon preciserad åldersgräns i praktiken inte existerar annat än för skeppsvrak. I uppsatsen – begrepp och begriplighet, utgiven av , skriver att det aldrig har existerat några absoluta gränser för hur gammalt något måste vara för att vara forntida. skriver att det har aldrig handlat om kalenderår utan om upplevelsen av tid, om att t.ex. uppfatta något som spår av en avslutad epok. I lagens allmänna definition av fornlämning tillkommer kravet på att lämningen ska ha tillkommit genom äldre tiders bruk. Detta är ett rekvisit som enligt vad som framgår i prop.