sou · GZB336d5 · 2012-01-01 00:00:00 — Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövningar Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövningar – bakgrund 110127 I och med detta PM har PwC avrapporterat det uppdrag som FSK och PwC kom överens om . Uppdrag innebar följande: PWC åtar sig att skriva en sammanfattande beskrivning I SOU-format (cirka 15–20 sidor) över uppdraget och dess genomförande, att översiktligt beskriva utgångspunkter för statlig bolagiseringsprövning samt lämna en översiktlig redogörelse för de värderingskriterier som tillämpats och finansiella förutsättningar som framkommit i respektive bolagiseringsprövning. PWC lämnar en sammanfattande bedömning av PWC om förutsättningar för bolagisering i varje fall. I detta avsnitt redogör vi för regeringens kriterier samt ett antal andra omständigheter som kan påverka förutsättningarna för att överföra verksamhet som bedrivs inom myndigheterna till bolagsform. Vi gör även en bedömning av i vilken utsträckning dessa kriterier och omständigheter kan försvåra genomförandet av en bolagisering. Vidare för vi ett resonemang om syftena bakom regeringens kriterier och en gör bedömning av huruvida kriteriernas syfte kan sägas vara uppfyllda. Kriterierna som regeringen har tillämpat i samband med bolagiseringsprövningar har delvis varierat över åren. Regeringen har från fall till fall lyft fram vilka kriterier som har varit av störst betydelse. Valet av de andra omständigheterna är bl.a. baserade på PwC:s tidigare erfarenhet vid bolagiseringar och på observationer under arbetets gång. Andra hänsynstagande, som t.ex. säkerhetspolitisk hänsyn har vi inte berört och därmed lämnat till den fortsatta beredningen av underlag inför eventuella beslut om att gå vidare med förslag till bolagisering av de aktuella verksamheterna. Den analys som legat till grund för PwCs bedömningar baseras bl.a. på tidigare insamlat underlag (Är-beskrivningen), möten och intervjuer, men även på erfarenheter från medverkan i tidigare statliga utredningar där lämplig verksamhetsform för statlig verksamhet har analyserats. Våra bedömningar bygger på att den information vi tagit del av är korrekt. Det kan också noteras att vi har erhållit information från enskilda individer inom respektive myndighet, och information behöver nödvändigtvis inte avspegla myndighetens uppfattning i frågan. Det kan inte heller uteslutas att det kan finnas relevant information som vi av sekretesskäl inte har möjlighet att ta del av och som skulle kunna förändra våra bedömningar. Vår bedömning av möjligheter till och förutsättningar för bolagisering av de aktuella verksamheterna har gjorts med utgångspunkt från de kriterier som regeringen har redovisat vid de bolagiseringar som gjorts . Vi har inte gjort någon bedömning av om det kan finnas ytterligare motiv för respektive emot bolagisering som kan vara aktuella med hänsyn till karaktären hos de nu aktuella verksamheterna. Denna del av vår leverans till FSK belyser frågeställningen om och utifrån vilka kriterier de aktuella verksamheterna kan överföras till bolagsform, jämte en prövning av vilka förutsättningar som en sådan överföring vilar på. Uppdraget och dess genomförande PwC har på uppdrag av utredningen bistått med underlag, bl.a. för bedömning om aktuella verksamheter vid stödmyndigheterna kan bedrivas i bolagsform. PwC har granskat de aktuella verksam- heterna utifrån ett antal kriterier som statsmakterna har fastställt. Dessa kriterier har använts vid tidigare utredningar av myndigheters verksamhet inför beslut om ev. bolagisering. Vidare har PwC analyserat finansiella förutsättningar som underlag för en bedömning om det finns affärsmässig grund för de olika verksamheterna i bolagsform. I arbetet har PwC inhämtat underlag från de berörda myndigheterna bl.a. genom intervjuer, skriftliga frågor och svar samt tidigare upprättad dokumentation. I enlighet med uppdraget har utredningsarbetet bedrivits i nära samarbete med myndigheterna. Översiktlig beskrivning av utgångspunkter för statlig bolagiseringsprövning Ett 25-tal bolagiseringar av verksamheter i statliga myndigheter har ägt rum Ett stort antal bolagiseringar genomfördes . Av de bolagiserade verksamheterna var en handfull affärsverk och resten statliga myndigheter eller delar av myndigheter. har även bolagisering av statlig verksamhet skett avseende , , , Projektering och flygplatsverksamheten inom . förbereds bolagiseringen av viss affärsverksamhet vid enheten Metria inom Lantmäteriet. Ett mindre antal av de tidigare bolagiserade verksamheterna har i ett senare skede helt eller delvis övergått till privat ägande. De flesta statliga bolag förvaltas av en särskild enhet i , enheten för statligt ägande, som finns inom . För en mindre del av företagen ligger förvaltningsansvaret på andra departement. Vad innebär det att en myndighets verksamhet övergår till att bedrivas i aktiebolagsform? En bolagisering av en statlig verksamhet innebär att verksamheten får status av egen juridisk person och omfattas av aktiebolagslagen (2005:551). I juridisk mening är en myndighet ett organ för den juridiska personen staten. Det innebär att formellt sett har en myndighet inte vare sig tillgångar eller skulder utan är bara förvaltare av statens egendom. I den utsträckning en myndighet i sin verksamhet drar på sig förpliktelser av olika slag är det legalt sett staten som är den förpliktigade och inte myndigheten själv. Detta förhållande ändras när verksamheten vid en myndighet bolagiseras och övergår i aktiebolagsform. Ombildningen från myndighet till bolag innebär i princip att staten mot betalning av aktierna överför organisationen med dess tillgångar och skulder till aktiebolaget. En bolagisering innebär en överföring av verksamheten från en offentligrättslig till en privaträttslig sfär För statliga förvaltningsmyndigheter gäller vissa regler. Myndigheter är t.ex. underställda regeringens direktivrätt, förvaltningslagens jävs- och besvärsregler och tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip. Myndigheterna är också ålagda ett allmänt krav på saklighet och opartiskhet och omfattas av lagen om offentlig upphandling. När verksamhet i en myndighet övergår till bolagsform ändras detta förhållande i grunden eftersom verksamheten överförs från en offentligrättslig sfär till en privaträttslig sfär. De grundläggande reglerna om aktiebolag finns i aktiebolagslagen (2005:551). En övergång från myndighetsform till aktiebolagsform ändrar de ekonomiska villkoren för verksamheten En överföring av en verksamhet från myndighetsform till aktiebolagsform innebär vidare andra ekonomiska villkor. Finansieringen av en myndighets verksamhet sker antingen genom anslag från staten eller i form av avgifter. Under vissa omständigheter får myndigheter ta upp lån i Riksgälden. Ofta utgörs en myndighets finansiering av både anslag och avgifter. Kommersiell verksamhet inom en myndighet bedrivs ofta som uppdragsverksamhet. Verksamheten i ett aktiebolag finansieras helt och hållet av bolaget, antingen i form av intäkter eller i form av lån som bolaget tar upp. Ett aktiebolag ansvarar således för finansieringen av sina kostnader. En bolagisering av en myndighets affärsverksamhet innebär ett tydligare fokus på att verksamheten ska drivas i vinstsyfte Aktiebolagslagen utgår från att ett aktiebolags verksamhet drivs i vinstsyfte och att vinsten ska komma aktieägarna till del. Detta förhållande innebär i sig att en bolagisering av en myndighets affärsverksamhet skapar en ökad tydlighet på att verksamheten ska drivas med inriktning mot ekonomisk effektivitet. Bolagsordningen kan dock uttrycka att bolaget ska ha någon form av samhällsuppdrag eller ta särskilda hänsyn. Vidare kan en verksamhet med stöd av lag ha kvar uppgifter som innebär myndighetsutövning efter en bolagisering. En bolagisering är ofta en process i flera steg Bolagisering är en åtgärd som renodlar det statliga åtagandet och därmed även får effekter på styrningen och kontrollen av den aktuella offentliga verksamheten. En viktig förberedande aktivitet inför genomförande är därför vanligen att beställarkompetensen utvecklas, t.ex. genom att en s.k. beställar-utförarmodell införs. En part blir då ansvarig för att formulera mål och den andra för utförandet. Renodlingen av rollerna förväntas bidra till ökad specialisering och högre produktivitet. Det andra steget i förändringsprocessen är typiskt sett att den interna utförarenheten konkurrensutsätts genom att myndighetens beställardel börjar upphandla tjänster i konkurrens från även externa utförare. Detta kan förväntas bidra till ytterligare effektivisering. En myndighet som både är beställare av vissa tjänster och utförare av tjänsterna ifråga kommer ofrånkomligen att sitta på två stolar. Å ena sidan har myndigheten ett intresse av att dra nytta av konkurrens för att kunna köpa de varor och tjänster den behöver till så låga priser som möjligt, då detta skapar ett mervärde för medborgarna givet att kvaliteten på de levererade tjänsterna upprätthålls. Då får den egna utförarenheten inte ha några fördelar eftersom detta kommer att minska konkurrensen av skäl som redovisas nedan. Å andra sidan har myndigheten ett intresse av att den egna affärsenheten är framgångsrik och genererar avkastning till ägaren, dvs. Den beställande myndigheten har då ett intresse av att på olika sätt gynna den egna enheten. Det finns således en inneboende konflikt mellan dessa båda intressen. Genom en bolagisering av utförarenheten renodlas myndighetens verksamhet till att enbart beställa varor och tjänster så prisvärt som möjligt med följd av målkonflikten upphör att existera. Det sista steget innebär därför att utförarenheten bryts ut från myndigheten och bildar ett fristående aktiebolag, ofta helägt av staten. Bolagiseringar har historiskt skett utifrån en blandning av delvis överlappande motiv Grovt sett kan följande tre olika och delvis överlappande grupper av motiv identifieras: förvaltningspolitiska, konkurrenspolitiska samt ekonomiska motiv. Den statliga verksamheten styrs av vissa förvaltningspolitiska riktlinjer och värderingar. En central del i de förvaltningspolitiska riktlinjerna är en renodling av det statliga åtagandet. I detta ligger att uppgifter som inte tillhör statens kärnverksamhet bör avvecklas eller överföras till någon annan huvudman. En bolagisering av en statlig produktionsverksamhet kan således motiveras utifrån förvaltningspolitiska överväganden genom att verksamheten ifråga inte befinns tillhör den statliga kärnverksamheten och därför heller inte bör bedrivas i myndighetsform. En bolagisering innebär då en renodling av det statliga åtagandet. En viktig åtgärd för att åstadkomma konkurrensneutralitet är separation av myndighetsutövning och affärsverksamhet. För att åstadkomma en större grad av konkurrensneutralitet kan ett flertal åtgärder vidtas (2009:4). Den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden är att organisatoriskt och redovisningsmässigt avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten. Därigenom minskar risken för korssubventionering och otillbörligt gynnande av den egna affärsverksamheten. Bolagisering är ett effektivt sätt att åstadkomma en tydlig organisatorisk och redovisningsmässig avgränsning. En omvandling av en affärsdrivande enhet vid en myndighet till ett aktiebolag kan i sig förväntas bidra till högre kostnadseffektivitet. Den interna styrningen mot affärsmässighet kan förväntas bli bättre i ett aktiebolag än i en myndighet. Konkursrisken, risken för övertagande och den större fokusering på vinst – faktorer som alla är relativt starkare i en verksamhet som drivs som bolag än en verksamhet som drivs inom ramen för en myndighet – skapar incitament för kostnadseffektiv produktion i aktiebolagsform som är betydligt svårare att skapa i en myndighet. En översiktlig redogörelse för de värderingskriterier som tillämpas Statsmakterna har lagt fast ett antal kriterier som bör vara uppfyllda för att en statlig verksamhet ska anses vara lämplig att bolagisera I arbetet med att bedöma om bolagisering kan ske för de aktuella kandidaterna har PwC utgått från fem kriterier som används vid statens bedömning inför en ev. bolagisering (prop. 1992/93:100 bil 1, bet. 1992/93: F, U 10 respektive F, U 20, rskr 1992/93: 189). Sammanfattningsvis kan man säga att om uppdragsverksamheten vid en myndighet vid en granskning befinns uppfylla alla dessa fem kriterier så bedöms förutsättningarna för en bolagisering vara goda. En verksamhet som inte uppfyller något av kriterierna bedöms vara en mer tveksam bolagiseringskandidat. Ju fler av kriterierna som inte är uppfyllda desto mer olämplig bedöms en bolagisering av verksamheten vara. Konkurrensen på marknaden bör fungera De nu rådande relationerna mellan aktörerna på logistik-, FoU- och materielområdet är i starkt begränsad omfattning att beteckna som marknadsmässiga. I delar av de aktuella verksamheterna finns konkurrens och rörlighet, men det finns också relativt omfattande restriktioner som i viss utsträckning påverkar möjligheterna att bedriva verksamhet i bolagsform. Dessa begränsningar kan dock i flertalet fall kontrolleras och åtgärdas. Risken att oönskade monopoleffekter uppstår är större ju sämre konkurrensen på den aktuella marknaden är. Ett sätt att hantera denna risk är att tilldela någon myndighet ett tillsynsansvar för prissättning och avtalsbildning. Vi uppfattar dock inte, baserat på erfarenheter från flera tidigare bolagiseringar, att detta krav har varit absolut eller tvingande. Såväl Swedavia som Infranord har haft starka marknadspositioner vid bolagisering. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om (i) det finns leverantörsalternativ inom eller utom landet och att köparen fritt kan välja leverantör och (ii) det inte existerar formella eller praktiska konkurrenshinder. Verksamheten bör vara av betydande omfattning Detta kriterium utgår enligt vår bedömning främst ifrån en sammanvägning av de kostnader som en bolagisering medför (utifrån bl.a. större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter) och de nyttor som förväntas. Ett framtida bolag måste utöver nuvarande verksamhet kunna bära även dessa kostnader. Det har dock enligt vår kännedom inte förekommit att en verksamhet har varit aktuell för bolagisering men fallit på detta krav. Det finns heller inga riktlinjer om hur stor verksamhetens omfattning måste vara i absoluta eller relativa termer, inte heller några förslag till mått. En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts Verksamhet som ska bedrivas i bolagsform kräver ett kommersiellt synsätt – en välgrundad och tydlig affärsidé – och en kultur som bygger på kommersiellt agerande (t.ex. kontinuerligt sträva efter att förbättra lönsamhet). Ledningen för enheten bör ha god finansiell, strategisk och riskhanteringskompetens. Vidare bör verksamhetens lönsamhet och effektivitet vara åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen. Inte heller här finns det några mätetal eller indikatorer på affärsmässig mognad, men väl exempel på att man avvaktat med att genomföra bolagisering tills verksamheten hunnit ställas om till högre effektivitet och/eller förändrade styrningsprinciper och styrmedel. I flera fall har till exempel internstyrelser tillsatts för att accelerera omställningsprocessen. Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben För det fjärde bör verksamheten ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Kriteriet innebär att verksamheten långsiktigt ska kunna generera tillräckligt med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst. Målet för verksamheten bör vara vinst Det femte kriteriet är att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål. För att detta kriterium ska vara uppfyllt bör verksamheten i huvudsak styras utifrån företagsekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll m.m. bör vara underordnade krav. Ytterligare omständigheter, aspekter eller iakttagelser som bedöms vara relevanta vid bolagisering Informationssäkerhet och olika former av sekretess I arbetet med underlag för bedömningarna har det konstaterats att sekretessen (kommersiell, försvars- eller utrikessekretess) i sig inte är beroende av i vilken associationsform verksamheten bedrivs. Även när det gäller t.ex. möjligheterna till kontroll av informationssäkerhet och säkerhetsskydd så gäller reglerna oavsett associationsform. Ytterligare incitament för att säkerställa hantering av sekretessbelagd information i ett aktiebolag kan skapas i det avtal som reglerar förhållandet mellan beställare och utförare samt gentemot underentreprenörer. Möjligheterna att minimera risker för att känslig information hamnar i orätta händer är en viktig princip som kan påverka vilken associationsform som verksamheten bedrivs i. För att klara vissa sekretessbelagda uppgifter måste organisationen, oavsett associationsform, klara av de aktuella kraven på sekretess. Inget talar dock för att ett bolag skulle ha sämre förutsättningar att upprätthålla säkerhetsskydd för känslig information än en myndighet. Med andra ord har denna frågeställning ingen särskild koppling till valet av associationsform, och motiverar heller inga särskilda åtgärder för att möjliggöra eller förenkla bolagisering. Bolag omfattas i princip av samma lagar som myndigheter avseende sekretesskrav. Risker går att hantera genom styrning av hur ett bolag ordnar informationsskyddet samt vilka individer som ska hantera informationen. Exempel på åtgärder är styrning genom bolagsordning, avtal, SUA-upphandlingar, säkerhetsskyddsplan för uppdrag, krav på säkerhetsprövning och registerkontroll samt uppföljning och kontroll av krav etc. Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – () () – bolagiseringsprövning PriceWaterhouseCoopers (PwC) överlämnade rapporten () -bolagiseringsprövning till . Utredningen har lämnat rapporten i utkastform till FOI, som har inkommit med svar daterat . FOI har i detta svar uttalat sig om möjligheten och lämpligheten av en bolagisering av myndigheten samt lämnat ett antal kommentarer kring analysen och dess resultat. PwC har beaktat innehållet från FOI i sin rapport genom ett antal justeringar. FOI menar, liksom PwC, att det föreligger behov av ytterligare analys av vissa specifika frågeställningar. I denna bilaga redovisar PwC en sammanfattning av rapporten. I anslutning till sammanfattningen finns även FOI:s yttrande över bolagiseringsrapporten. Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – FOI 110127 FOI har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet, samt även i övrigt på uppdrag och så att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret. Verksamheten ska bedrivas med beaktande av krav på integritet, relevans och vetenskaplig kvalitet. FOI ska särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning. Verksamheten finansieras i huvudsak genom avgiftsintäkter och till en mindre del anslag. FOI har en stark marknadsposition Uppskattningsvis , motsvarande (2007), av landets totala FoU-verksamhet finansieras genom offentliga medel, varav övervägande del är statlig finansiering. Av de totala anslagen utgjorde anslag till försvarsforskning , vilket motsvarar . Försvarsmakten har i sina budgetunderlag indikerat att denna del förväntas krympa framöver. Enligt EDA:s benchmark bör av den totala försvarsbudgeten utgöra forskning och teknikutveckling, vilket skulle motsvara , baserat försvarsbudget. FOI har en stark ställning inom den försvarsrelaterade forskningen, och det är få andra aktörer som kan erbjuda den bredd som FOI har. Huvudkunderna är Försvarsmakten och FMV, som står för av intäkterna. Övriga intäkter kommer från civila myndigheter, näringsliv och utländska aktörer. FOI har delat in sin marknad i olika områden enligt nedan. Inom området Försvarsmakten med stödmyndigheter (främst FMV) är konkurrens starkt begränsad. Den främsta anledningen till detta är enligt FOI att flertalet uppdrag berör integritets- och sekretesskänsliga frågor vilket försvårar konkurrensen. I uppdrag från förekommer ingen konkurrens. Forskning för regeringens behov är policynära och sker i nära samverkan med departementets handläggare. CBRN-verksamheten har heller inga konkurrenter. Intäkterna kommer främst från anslag. Det förekommer konkurrens i uppdrag från civila myndigheter, men den kan i vissa fall begränsas beroende på uppdragens karaktär och inriktning. Inom marknadsområdena Näringsliv, Utländska kunder och Forskningsfinansiärer är det en hög konkurrens. Konkurrensen kommer från företag, institut, universitet och högskolor samt andra länders försvarsforskningsorganisationer. Uppdrag som FOI utför åt näringslivet är inte sekretesskänsliga på samma sätt som uppdrag utförda åt staten. Vi har identifierat bolag som levererar tjänster inom samtliga av vilket tyder på att det finns en fungerande konkurrens på denna del av marknaden. Även inom forskningsfinansiärer är konkurrensen kring dessa uppdrag hög. Både inom den svenska och den europeiska forskningsmarknaden konkurrerar flertalet institut, universitet och högskolor samt konsortium av forskningsaktörer om kontrakten under likvärdiga villkor. stod Försvarsmakten och övriga försvarsrelaterade myndigheter för av FOI:s intäkter. Dessa intäkter kommer att fortsätta minska . FOI har uppgett att de kommer att försöka kompensera detta intäktstapp med ökade intäkter från civila myndigheter, näringsliv och utländska kunder. Andelen intäkter från försvarsmyndigheterna beräknas av FOI gå ned till . En del av de uppdrag som FOI utför är integritets- och sekretesskänsliga, vilket gör det svårt att anlita andra aktörer. FOI har till utredningen uppgett att av FOI:s intäkter var hänförliga till s.k. hemliga projekt. Detta definieras som att rapporter, projektplaner eller del av båda dessa omfattas av sekretess (kommersiell, försvars eller utrikes sekretess). största kunder med stödmyndigheter var av intäkterna hänförliga till öppen verksamhet . Det kan inte uteslutas att det av sekretesskäl kan finnas relevant information som vi inte har haft möjlighet att ta del av. Av denna anledning bör det genomföras en fördjupad analys avseende den integritetskänsliga informationen som eventuellt kan finnas. Det är vår bedömning att det finns inga formella eller praktiska konkurrenshinder. FOI har en stark marknadsposition i kraft av sin kompetensbas, men detta utgör inget hinder för en bolagisering. Verksamheten är av betydande omfattning FOI:s totala intäkter uppgick till och har (2004–2009) i genomsnitt haft intäkter som uppgått till . Verksamhetens storlek medger också att de kan bära de eventuella omställningskostnader som kan uppstå, givet de intäkter de har. FOI uppvisar en relativt god affärsmässig mognad och har uppvisat ett positivt resultat FOI har rationaliserat sin verksamhet, då Försvarsmakten genomfört besparingar vilket har inneburit färre beställningar från Försvarsmakten. FOI har uppvisat ett positivt resultat , resultatet efter finansiella poster har legat mellan 16– . Detta motsvarar en rörelsemarginal i intervallet om till . FOI uppvisar en debiteringsgrad om på totalnivå. På forskarnivå uppgår debiteringsgraden till . Vid en jämförelse med tekniska konsulter och FMV som PwC har genomfört är debiteringsgraden något lägre än dessa bolag, där den genomsnittliga debiteringsgraden på totalnivå ligger på cirka 72–. Dessa siffror måste dock tolkas med stor försiktighet, då det inte är fullt ut jämförbara verksamheter. Jämförelsebolagen har behov av att aktivt söka uppdrag, vilket på totalnivå drar ner debiteringsgraden. FOI bedriver en forskningsverksamhet som av naturliga skäl har en annan inriktning och styrs inte för att uppnå en marknadsmässig genomsnittlig debiteringsgrad. förelsen att det bör finnas en viss potential att öka debiteringsgraden, vilket också skulle medföra ett ökat positivt resultat.