sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Delegation och överföring av beslutanderätt till kriskommittén ska upphöra så snart den allvarliga styrningskrisen upphört, d.v.s. när kommunen eller uppnått en långsiktigt stabil för- måga att styra sin verksamhet. Liksom vid delegering från full- mäktige kan överföringen av beslutanderätt till kriskommittén när som helst återkallas av fullmäktige. Fullmäktige kan alltså ensidigt bestämma när detta ska ske. Regeringen har å andra sidan också möjlighet att slå fast att styrningskrisen har upphört och att det statliga biträdet, och därmed delegationen och överföringen till kris- kommittén, ska upphöra. Kommuner och landsting i kris 12.10.3.6 Revision (9 §) Bestämmelserna i kommunallagen om revision kan inte tillämpas på revision av kriskommitténs förvaltning i kommuner och landsting. Föreskrifter härom torde få ankomma på beslut av regeringen. 12.10.3.7 Överklagande (10 §) Kommunallagen innehåller i 10 kap. bestämmelser om överklagande av kommunala beslut. Klagorätten tillkommer kommunmedlem- marna. Av 10 kap. 2 § framgår att endast beslut av vissa kommunala organ får överklagas. Ett beslut av kriskommittén efter delegation eller överföring från fullmäktige blir alltså inte automatiskt över- klagbart. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen om laglighetsprövning av fullmäktiges och nämnders beslut också ska gälla vid överklagande av beslut som kriskom- mittén fattat efter delegation från fullmäktige och vid utövande av styrelsens eller nämndernas funktioner. Fullmäktiges beslut att ansöka om statligt biträde och beslut om delegation m.m. till kriskommittén kan dock i vanlig ordning över- klagas genom kommunalbesvär. Utrymmet för att besluta om in- hibition i ett sådant fall får enligt kommitténs uppfattning anses vara mycket begränsat. Någon möjlighet för kommunen eller annan att överklaga rege- ringens beslut enligt denna lag ska inte finnas. Med stöd av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa rege- ringsbeslut, rättsprövningslagen, får en enskild ansöka om rätts- prövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. enskild avses inte endast enskilda individer utan även juridiska personer som företag och organisationer. Ett allmänt organ, t.ex. en kommun, kan däremot inte erhålla rättsprövning.41 Någon möj- lighet till rättsprövning på ansökan av kommun eller landsting finns därför inte. Talerätt enligt rättsprövningslagen tillkommer en- skild. I används begreppet var och en och det är irrelevant om den enskilde har intagit en formell partsställ- ning. Det kan således inte uteslutas att t.ex. en kommunmedlem 41 RÅ 2009 not. Kommuner och landsting i kris eller en juridisk person som verkar inom kommunen skulle kunna få till stånd en prövning av regeringens beslut enligt den föreslagna lagen. Ansökningar om rättsprövning prövas av Högsta förvalt- ningsdomstolen. Om domstolen finner att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna, ska beslutet upphävas. Om regeringens beslut inte upphävs, står det fast. Kommunen eller torde emellertid kunna ansökan om resning av regeringens beslut.42 12.11 Det statliga behovet av en krislagstiftning Kommitténs bedömning: Kommittén anser att det är osäkert om en möjlighet för staten att besluta om extra val kan förenas med regeringsformens regler om kommunalt självstyre. I vart fall skulle en sådan regel komma att grunda sig på en mycket långt- gående tolkning av statens handlingsutrymme enligt regerings- formen. För det första bedömer kommittén att det inte finns några sådana behov som skulle kunna motivera så stora in- skränkningar av den kommunala självstyrelsen. För det andra bedömer kommittén att så stora förändringar av legitimitetsskäl behöver ske genom ändringar i grundlagen, även om det for- mellt sett inte är nödvändigt. Bedömningen av det statliga lagstiftningsbehovet bör göras utifrån situationer där kommunen eller inte kan eller inte vill söka hjälp utifrån för att lösa en allvarlig styrningskris. Om en kommun eller ett landsting i en krissituation inte kan hantera uppkomna problem och inte heller söker hjälp utifrån skulle detta kunna innebära en kränkning av kommuninvånarnas rätt till acceptabel samhällsservice och väl fungerande demokratifunktioner. Föreligger tydliga sådana kränkningar kan det anses finnas behov av statligt ingripande även utan uttryckligt samtycke från den kom- munala nivån. Kommittén ställer sig dock mycket tveksam till om sådana ingripanden är rättsligt möjliga. För det fall de skulle vara möjliga måste det också övervägas om de är lämpliga. 42 Warnling-Nerep, Statsrättens grunder, tredje uppl., s. 127 f. Kommuner och landsting i kris En möjlig åtgärd är att staten ges rätt att gå in och tvångsförvalta krisdrabbade kommuner och landsting. Emellertid anges i 14 kap. 1 § regeringsformen att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Detta innebär som kommittén sagt att staten inte kan överta styrelsen av en kommun eller ett landsting som saknar tillräcklig beslutsförmåga. kan inte heller i vanlig lag ge staten sådan rätt. Ett regelverk om statligt tvångsövertagande av krisdrabbade kom- muner och landsting förutsätter alltså ändringar i regeringsformens bestämmelser om hur beslutanderätten i kommunerna får ske. Frågan om grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen har dock varit föremål för en översyn som lett till vissa förändringsförslag.43 Regeringen ansåg därför i direktivet till kom- mittén att det inte var aktuellt att nu föreslå ytterligare föränd- ringar i regeringsformens reglering av den kommunala självstyrelsen. Kommittén ser därför inte anledning att vidare utreda möjlig- heterna för staten att överta beslutanderätten på den kommunala nivån. Kommittén konstaterar att det inte synes finnas några rättsliga möjligheter, inom ramen för regeringsformen, för staten att tvångsförvalta kommuner och landsting. Andra åtgärder utan samtycke från den kommunala nivån Regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen omöjliggör ett statligt övertagande av fullmäktiges centrala beslut- anderätt. En reglering som sätter exempelvis en statlig kriskom- mitté i fullmäktiges ställe är därför inte möjlig. Beslutanderätten hade nämligen i ett sådant fall inte utövats av en församling som valts av folket för att utföra den uppgiften. Den ställning som full- mäktige har i regeringsformen synes dock avse institutet full- mäktige snarare än fullmäktige i en föreliggande sammansättning. Vad regeringsformen slår fast är att den centrala beslutanderätten i kommuner och landsting ska utövas av folkvalda församlingar. Några regler t.ex. för hur den folkvalda församlingen ska vara sammansatt, hur och när den ska väljas, när den är besluts- för, valperiodens längd o.s.v. finns inte i regeringsformen. 2009/10:80. Kommuner och landsting i kris När det gäller den nationella nivån regleras uttryckligen i 3 kap. regeringsformen hur valet till ska ske. Bland annat reg- leras när val ska äga rum, vem som får rösta och vem som är valbar, valperiodens längd, hur extra val ska ske. Vidare finns grundlägg- ande regler om arbete i 4 kap. regeringsformen. Mot- svarande regler för kommuner och landsting saknas helt i grund- lagarna. Regleringen av dessa frågor faller i stället in under bestäm- melsen i 8 kap. 2 § regeringsformen av vilken det framgår att före- skrifter om grunderna för kommunernas organisation och verk- samhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kom- munernas befogenheter i övrigt och deras åligganden ska meddelas genom lag. Regeringsformens skydd för den kommunala självstyrelsen kan därför inte sägas innebära något tydligt hinder mot lagstiftning som bestämmer hur och när fullmäktige ska väljas. Av det skälet kan det inte helt uteslutas att införandet av exempelvis möjligheter för rege- ringen att i visst fall besluta om extra val till fullmäktige skulle kunna ske i vanlig lag. Extra val på statligt initiativ Om den kommunala styrningskrisen väsentligen beror på motsätt- ningar eller politiska låsningar inom fullmäktige omöjliggör rege- ringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen ett statligt övertagande av fullmäktiges beslutanderätt. En reglering som sätter exempelvis en statlig myndighet i fullmäktiges ställe är alltså inte möjlig. I några fall där problemen härrör från fullmäktige skulle emellertid krisen kunna avhjälpas eller mildras genom att med- lemmarna i kommunen eller på initiativ från regeringen får möjlighet att genom extra val välja fullmäktigeledamöter mellan ordinarie val. Som sagts utesluter regeringsformen inte tydligt införandet av lagregler med sådan innebörd. En möjlighet för regeringen att besluta om extra val kan tänkas utgöra ett medel exempelvis när styrningskrisen beror på att full- mäktige till följd av avhopp eller av någon annan anledning är beslutsför. Styrningskriser på grund av att kommunen eller står utan legal företrädare skulle alltså i några fall kunna lösas genom införandet av möjlighet till extra val. Beslut om extra val kan också vara ett handlingsalternativ när fullmäktige drabbats av starkt nedsatt beslutsförmåga som fått långt- Kommuner och landsting i kris gående negativa effekter för kommunmedlemmarna, och fullmäktige trots detta inte vill ta emot hjälp från staten. Införandet av en lagregel som tillåter regeringen att i visst fall besluta om extra val till fullmäktige innebär enligt kommitténs mening en mycket stor förändring av den relation som råder mellan staten och den kommunala nivån. Regeln tillåter ytterst regeringen att göra egna bedömningar av vad som i ett visst läge är bäst för en kommun eller ett landsting. Utifrån dessa bedömningar får rege- ringen sedan möjlighet att underkänna den kommunala styrelse som tillsatts av väljarna genom ett allmänt val. Även om en lagregel om extra val inte tydligt utesluts genom regeringsformen får en sådan bestämmelse enligt kommitténs uppfattning anses sträcka det statliga handlingsutrymmet i förhållande till kommuner och lands- ting mycket långt. En ordning där staten så att säga underkänner fullmäktige kan vidare antas i hög grad strida mot den allmänna uppfattningen om hur ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån ska vara utformad. Reglerna om extra val kan om de anses grundlagsenliga visser- ligen fylla en funktion för att lösa styrningskriser på den kommu- nala nivån. En eventuell bestämmelse skulle emellertid behöva ställa upp kriterier som gör det möjligt att avgöra när krisläget är så all- varligt att den kommunala självstyrelsen genom fullmäktige inte längre ska gälla. Kommittén bedömer att det i många fall kan bli synnerligen svårt för staten att göra dessa bedömningar på ett så- dant sätt att ingripandet framstår som legitimt. Osäkerhet om när staten kan ingripa utan samtycke innebär risk för att kommuner och landsting som befinner sig i en ansträngd situation känner misstänksamhet och minskad vilja till öppenhet mot staten. Detta kan tänkas få en negativ inverkan på möjligheterna att tidigt identi- fiera och avhjälpa kommunala kriser. Sammantaget får det anses osäkert om en möjlighet för staten att besluta om extra val kan förenas med regeringsformens regler om kommunalt självstyre. I vart fall skulle en sådan regel komma att grunda sig på en mycket långtgående tolkning av statens hand- lingsutrymme enligt regeringsformen. Kommittén bedömer att så stora förändringar av den kommunala självstyrelsen av legitimitets- skäl endast bör ske genom ändringar i grundlagen även om det for- mellt sett inte är nödvändigt. Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att beakta att styr- ningskriser i direktivets mening mycket sällsynta. Kommittén kan inte ge något exempel på en kris som har gått så långt Kommuner och landsting i kris att det uppstått svårigheter att upprätthålla en fungerande styrning över den kommunala verksamheten. De allvarligaste situationerna har varit av ekonomisk natur och har kunnat lösas utan lag- stiftning genom tillsättandet av tillfälliga statliga hjälporgan. Kom- mittén kan således inte se att det finns några behov som skulle kunna motivera en så stor inskränkning i den kommunala självstyrelsen som en ensidig rätt för staten att ingripa skulle innebära. 13.1Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Förslaget har behandlats i avsnitt 11.12. I första stycket görs enbart redaktionella ändringar. I paragrafen har införts ett nytt andra stycke som reglerar gränserna för fullmäktiges befogenhet att utge partistöd. Liksom tidigare får partistöd bara ges till de politiska partier som är repre- senterade i fullmäktige för politisk verksamhet med anknytning till utgivande kommun eller landsting. Andra stycket klargör att ett parti är representerat i fullmäktige som fått mandat i fullmäktige för vilket vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen (2005:837). Enligt reglerna i 14 kap. vallagen ska , i fråga om val till landstings- och kommunfullmäktige, på grundval av resultatet av den slutliga rösträkningen fördela mandaten mellan partierna och för varje valkrets fastställa vilka kandidater som har valts till ledamöter och ersättare. Kravet på representation anknyter alltså direkt till resultatet av valet till fullmäktige. Representation kommer att föreligga så snart ett parti efter valet fått mandat i fullmäktige för vilket ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen. För att behålla representationen krävs att åtminstone ett av partiets mandat fortsätter att ha en ledamot fastställd. Om ett partis enda fullmäktigeledamot avgår under val- perioden och det inte finns någon ersättare som kan träda in i stället kommer partiets representation att upphöra från tiden för avgången. Enligt tredje stycket får stöd ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter att Den ettåriga perioden börjar alltså löpa då partiet inte längre har någon fastställd ledamot. Det nya representationskravet är inte avsett att förhindra att ett parti kan få behålla partistöd för hela den period som stödet har utbetalats för oberoende av om partiet varit representerat hela eller endast delar av . Förslaget har behandlats i avsnitten 11.14 och 11.15. Ändringen i första stycket sista meningen anger att fullmäktige vid bestämmandet av partistödets omfattning och former får be- sluta om att endast mandat med fastställd ledamot enligt 9 § andra stycket ska beaktas. En sådan föreskrift utgör alltså inte ett otill- börligt gynnande eller missgynnande av ett parti. Ett representerat parti kan för utbetalning av partistöd ha mandat i fullmäktige som saknar fastställda ledamöter. Den föreslagna regeln om årliga partistödsutbetalningar (se före- slagna 11 §) ger fullmäktige möjlighet att stämma av vilka mandat som har fastställda ledamöter och beräkna stödet utifrån detta. Enligt förslaget är det upp till fullmäktige att bestämma hur mandatbundet stöd respektive grundstöd ska utgå i situationer där ett mandat inte har någon fastställd ledamot. Möjligheten för fullmäktige att beakta endast mandat som har fastställd ledamot eller ersättare är frivillig. Bestämmelsen hindrar inte fullmäktige från att beakta även icke besatta mandat. En ledamots övergång till ett annat parti eller till verksamhet som politisk vilde innebär inte att ursprungspartiets mandat står utan fastställd ledamot. Situationer där fullmäktigeledamöter anger att de upphör att företräda de partier för vilka de valts in, utan att avgå från uppdraget, påverkar därför inte beräkningsunderlaget vid fastställandet av partistöd. har beträffande fördelningen mellan grundstöd och mandatbundet stöd uttalat att partistödet normalt delas upp i dessa två delar och att inget parti som är företrätt i full- mäktige bör kunna uteslutas helt när det gäller vare sig grundstöd eller mandatbidrag (RÅ 1994 ref. 104). Förslaget avser inte att ändra denna fördelning. I de fall där partistöd utgår måste stödet därför även fortsättningsvis som regel delas upp i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. Representerade partier har alltså rätt till någon form av grundstöd även om ett antal av partiets mandat är obesatta. Representerade partier har vidare åtminstone ett mandat med fast- ställd ledamot som de får tillgodoräkna sig vid bestämmandet av mandatbundet stöd. I första stycket har även redaktionella ändringar gjorts. Andra stycket utgår ur paragrafen. Förslaget kommenteras i av- snitt 11.15. Förslaget har behandlats i avsnitten 11.13 samt 11.16–11.18. Paragrafen är ny. Första stycket första meningen anger att full- mäktige ska fatta beslut om utbetalning av partistöd en gång . Årliga utbetalningar av partistöd möjliggör en anpassning av stödet efter ändrade förhållanden som inträder . Partistöd får bara ges till partier som är representerade i fullmäktige för utbetalningsbeslutet. En kontroll av partiernas representation måste därför alltid göras inför det årliga utbetal- ningsbeslutet. Det årliga utbetalningsbeslutet bör genom hänvisning uppta de eventuella regler om partistödet som kan ha beslutats i ett regle- mente för partistödet eller i liknande beslut. Utöver fastställandet av det kontanta partistöd som ska utgå till respektive parti, ska ut- betalningsbeslutet utvisa i vad mån partierna får stöd i form av fria lokaler och annat icke-kontant stöd. I första stycket andra meningen anges att partistöd enbart kan utbetalas till juridiska personer. Med juridiska personer avses också ideella organisationer. Det finns dock inget krav på att den juri- diska personen ska ha sitt säte i den utbetalande kommunen. Det kan förekomma att en juridisk person administrerar lokalorganisa- tioner för flera kommuner. Redovisningskravet i andra stycket inne- bär dock att en sådan juridisk person måste kunna redovisa att partistödet använts i enlighet med sitt syfte för de olika kommunerna. Andra stycket anger att en juridisk person som fått partistöd ska ge in en skriftlig redovisning till fullmäktige. Något formellt krav ställs emellertid inte på formen i redovis- ningen. Även en mycket kortfattad redovisning uppfyller alltså i formell mening redovisningskravet. Däremot måste redovisningen visa att partistödet har använts för politisk verksamhet med anknyt- ning till kommunen eller . I tredje stycket anges att redovisningen ska avse perioden 1 janu- ari – och att den ska ges in till fullmäktige senast sex månader efter räkenskapsårets utgång. Redovisningen av parti- stödet ska granskas av en revisor. Det är tillräckligt att gransk- ningen görs av en lekmannarevisor. En granskningsrapport från revisorn ska ges in tillsammans med redovisningen. Fullmäktige är inte tvingad att utge partistöd till partier som överhuvudtaget inte lämnar någon redovisning. Av fjärde stycket framgår att fullmäktige i förväg kan föreskriva att partistöd inte ska ges till ett parti som underlåter att komma in med redovisning. Ett parti som har gett in en skriftlig redovisning och en granskningsrapport från revisorn ska dock inte kunna för- lora sin rätt till partistöd med hänvisning till omständigheter som har att göra med sakinnehållet i redovisningen. Detta utgör dock inget hinder mot att en kommun eller ett landsting, i enlighet med allmänna civilrättsliga och offentligrättsliga principer, tar in före- skrifter om rätt till återkrav i reglementet för partistödet. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.5. I paragrafen har införts ett nytt tredje stycke. Tredje stycket anger att en förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, lands- tingsråd, oppositionsråd eller annan benämning som fullmäktige bestämmer. Förslaget innebär att de vanligt förekommande begreppen kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd omnämns uttryck- ligen i kommunallagen, men ger inte någon legal definition av kom- munalrådsinstitutet. Regleringen lyfter fram de aktuella begreppen i kommunallagen och anknyter till den indirekta beskrivning av kommunalrådsinstitutet som ges i kommunallagens regler om eko- nomiska förmåner i 4 kap. 12 och 15 §§. Förslaget innebär inte någon förändring av det rättsläge som gäller beträffande kom- munal-, landstings- och oppositionsråden. Friheten för kommuner och landsting att utforma kommunalrådsinstitutet utifrån egna ut- gångspunkter kvarstår därför oförändrad. Förslaget är inte avsett att hindra att en förtroendevald som är verksam i mindre omfattning än vad som avses med begreppet betydande del av heltid benämns exempelvis kommunalråd. En förtroendevald som är verksam på heltid kan vidare ges annan benämning än kommunalråd, landstings- råd och oppositionsråd. Förslaget har behandlats i avsnitt 2.3. I första stycket görs en redaktionell ändring. I andra stycket ändras de latituder som reglerar minsta tillåtna antal ledamöter som fullmäktige ska ha i kommuner och landsting. Det införs en ny latitud på minst 21 fullmäktigeledamöter i kom- muner med upp till 8 000 röstberättigade invånare. De två därpå följande latituderna utökas så att kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska ha minst 31 fullmäk- tigeledamöter samt så att kommuner med över 16 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare ska ha minst 41 fullmäktigeleda- möter. Övriga latituder är oförändrade. I tredje stycket görs en redaktionell ändring. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.5. Ändringen i första stycket innebär att inledningen av mandat- perioden för ledamöter och ersättare i fullmäktige flyttas från till valåret. Mandatperioden för leda- möter och ersättare i fullmäktige kommer därmed att inledas i landets samtliga kommuner och landsting. I första stycket har även gjorts en redaktionell ändring. I andra stycket görs en redaktionell ändring. Som följd av ändringen i första stycket utgår den särskilda regle- ringen för i tredje stycket. Förslaget har behandlats i avsnitt 2.7. Ändringen i första stycket innebär att fullmäktiges ordförande och vice ordförande(n) tillsammans utgör fullmäktiges presidium. Förslaget innebär att fullmäktiges presidium numera omnämns som ett organ i kommunallagen och att presidiet kan ges särskilda upp- gifter. Förslaget har behandlats i avsnitt 4.9. I paragrafens första stycke har införts en ny andra mening. Andra meningen slår fast att närvaro kan ske på annat sätt än genom fysisk närvaro på den plats som angivits i kungörelse respektive kallelse till mötet. Vad som avses med deltagande på distans fram- går av författningskommentaren till 5 kap. 64 § kommunallagen. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.10.2. I första och andra styckena görs redaktionella ändringar. Paragrafen utökas med ett nytt tredje stycke. Regleringen i tredje stycket innebär att ledamöter i geografiska nämnder under vissa förutsättningar kan utses utan beaktande av reglerna om propor- val. Förslaget innebär att sådana nämnder som avses i 3 kap. 4 § första stycket 2 kommunallagen inte behöver tillsättas med proportionellt valsätt. Förutsättningarna för denna särställning är att nämnden har inrättats genom att två tredjedelar av de närvarande ledamöterna i fullmäktige har röstat för att nämndens ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk, d.v.s. att ledamöterna inte företräder de i fullmäktige representerade partierna. Förslaget har behandlats i avsnitten 2.7 och 4.9. I första stycket tas två nya bestämmelser in under punkterna 10 och 11. I stycket görs även redaktionella ändringar. Den nya punkten 10 innebär att fullmäktige i sin arbetsordning närmare ska beskriva vilka uppgifter presidiet ska ha. Den nya punkten 11 anger att fullmäktiges arbetsordning alltid ska innehålla föreskrifter om rätten att delta på distans i fullmäk- tiges sammanträden.