sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — I linje med tidigare utvecklingsarbete, och med beaktande av riktlinjer, bör ambitionen fortsatt vara att koncentrera resurserna till en samlad ägarfunktion i . Den nya ägarfunktionen i ska i första hand ha fokus på det strategiska ägarperspektivet, medan den operativa förvaltningen av bolagen handhas av de föreslagna förvaltnings- bolagen. Ägarfunktionen ska stödja regeringen i dess roll som före- trädare för ägaren. En central uppgift är att stödja regeringen i styrningen av förvaltningsbolagen. I detta ingår att utse styrelser och styrelseordförande i förvaltningsbolagen och utforma styr- ningen i form av bolagsordning och andra ägardirektiv som antas vid bolagsstämma i förvaltningsbolagen. En viktig uppgift för ägarfunktionen kommer att vara att stöda samordningen i som helhet och att utveckla ett gott samarbete och kunskapsutbyte mellan ägarfunktionen och fackdepartementen som stöd för regeringens strategiska ägarstyr- ning och i styrningen av förvaltningsbolagens verksamhet. I detta ingår bland annat att samordna den styrning och kommunikation som går direkt mellan ansvarigt fackdepartement och ett en- skilt bolag. Dimensionering och kompetensbehov ska bedömas med utgångs- punkt i den nya rollen och uppgiften. Som övergripande inriktning bör gälla att ägarfunktion inte dubblerar den kompetens som ska finnas i förvaltningsbolagen. som ska ägarfunktionen ha tillräckliga resurser för att kunna göra en själv- ständig analys och bedömning av rapportering och underlag från Initialt kommer arbetet med utformningen av en långsiktig strategi för statens ägande att behöva resurser. Ägarfunktionen bör kunna vara mindre mätt i antalet tjänster än nuvarande enhet för statligt ägande. behöver kompe- breddas för att avspegla det bredare samordningsuppdraget. Utöver specifik expertkompetens inom ekonomi och finansiell analys bör också finnas tjänstemän med lång erfarenhet och bred kompetens från övriga . Ökad öppenhet och information om ägarpolitiken Redovisning och information om statens ägande av bolag, rege- ringens ägarpolitik, den långsiktiga ägarstrategin och riktlinjer för förvaltningen bör göras lätt tillgängliga för allmänheten och på så sätt bidra till en ökad öppenhet och kommunikation kring det stat- liga företagandet, mål, motiv och värdegrund. Information och kommunikation är också en viktig uppgift för förvaltningsbolagen. Regeringens ägarfunktion bör ha ett övergripande ansvar att samordna information och kommunikation i ägarpolitiska frågor och tillse att förvaltningsbolagen utvecklar en fullgod information och kommunikation om sin verksamhet. 11.5.2Riksdagens inflytande och insyn Bedömning och förslag: Det behöver också säkerställas att får den insyn och information avseende förvaltningen som är nödvändig. ska ges möjlighet att ta ställning till den övergripande strategiska inriktningen av förvaltningen av statens ägande av bolag. Möjligheten för riksdagsledamöter att närvara vid bolagstämma i vissa statligt ägda bolag ska fortsatt gälla även om ett bolag förvaltas av ett förvaltningsbolag. ska ha möjlighet att granska både förvaltnings- bolagen och de portföljbolag där staten har ett betydande ägan- de. bör också få utvärderingar som underlag för gransk- ningar av förvaltningen. Skälen för utredarens förslag: Regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen sker på mandat av . Grundläggande bestämmelser för förvaltningen av de statliga bolagen finns i regeringsformen och innebär att beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar.13 Närmare bestämmelser finns i budgetlagen som anger att bemyndigande krävs i fråga om förvärv av aktier, tillskjutande av kapital till bolag, försäljning av aktier eller på annat sätt minskning av ägandet i bolag där staten äger minst hälften av aktierna och rösterna. Härutöver gäller att god- kännande vid väsentliga ändringar av bolagens inriktning.14 har flera instrument för insyn i de statliga bolagen och i förvaltningen av dessa. Regeringen lämnar en skrivelse till med en redogörelse för företag med statligt ägande. Härutöver redovisas delårsrapporter för de statliga bolagen. Riks- dagsledamöterna har som företrädare för aktieägarna vidare möjlig- het att närvara vid bolagsstämmor i de aktiebolag där staten äger av aktierna under förutsättning att bolaget eller ett rörelsedrivande dotterbolag, har minst 50 anställda.15 Härutöver har genom möjlighet att granska regeringens förvaltning av de statliga bolagen. har möjlighet att utse revisorer i bolag och stiftelser som till ägs av staten, så kallad förordnanderevision.16 Riks- revisionen kan också initiera och utföra särskilda granskningar av förvaltningen och av bolagens verksamhet inom ramen för sin effektivitetsrevision. Utredarens bedömning och utgångspunkt är att kompetens- och ansvarsfördelningen mellan och regeringen inte ska för- ändras som följd av de förslag som redovisas angående en förändrad förvaltningsorganisation. Fortsatt gäller det förhållande att rege- ringen är ansvarig inför för förvaltningen av de statliga bolagen, även om denna förvaltning handhas av förvaltnings- aktiebolag. Det behöver emellertid säkerställas att får den insyn, information och underlag som krävs för att ska kunna utöva en övergripande styrning och granskning av förvalt- 139 kap. 9 § RF. 148 kap. 3 § och 4 § budgetlagen (2011:203). 1980/81: 22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147. 162 § p 4 lag 2002:1022 om revision av statlig verksamhet m.m. ningen i sin egenskap som företrädare för ägarna och landets med- borgare. Bedömningar och förslag redovisas i det följande. bör besluta i övergripande strategiska frågor Staten äger många företag och det statliga ägandet är omfattande. Det samlade värdet på statens bolagsportfölj bedöms uppgå till ca . Utöver de ekonomiska värdena står många statligt ägda bolag för såväl viktiga samhällsfunktioner i landet som för sysselsättning. finns det till skillnad från andra stora politikområden inga tydliga krav fastlagda på vilken information eller beslutsunder- lag som behöver för sitt bemyndigande avseende förvalt- ningen av de statliga bolagen. Genom att frågorna om förvalt- ningen av de statliga bolagen bara till viss del hanteras inom ramen för budgetprocessen saknas enligt utredarens bedömning en tydlig ram eller process för hur den övergripande inriktningen av ägar- politiken ska förankras och redovisas för . sker den samlade redovisningen i den särskilda skrivelsen till med verksamhetsberättelsen för de statligt ägda bolagen som redo- gör för det senaste verksamhetsåret. Denna skrivelse har emellertid inte till syfte att utgöra ett underlag för en förankring av politikens framtida inriktning. Det kan vidare noteras att verksamhetsberätt- elsen i huvudsak är deskriptiv och därmed inte utgör någon egent- lig utvärdering eller bedömning av förvaltningen och dess verksam- het och resultat. Den kan därför inte jämföras med de utvär- deringar som görs av förvaltningen av till exempel statsskulden eller AP-fondernas förvaltning. Utredaren bedömer att det med hänsyn till politikområdets om- fattning och att de statliga bolagen ytterst ägs av landets medborg- are, är angeläget att säkerställa inflytande på övergrip- ande strategisk nivå när det gäller ägarpolitiken och förvaltningen av de statliga bolagen. För att kunna utöva inflytande måste riks- dagen få ett underlag som beskriver politikens inriktning i ett framåtsyftande perspektiv. Utredaren föreslår därför att regeringen ska redovisa sin långsiktiga ägarstrategi för med ett intervall om 3–eller en minst en gång per mandatperiod. Riks- dagen får därigenom möjlighet att regelbundet och samlat ta ställ- ning till övergripande principer och långsiktig strategisk inriktning av statens företagande, ägarstyrningen och förvaltningen och får härigenom en tydligare ägarroll. möjligheter till insyn i förvaltning Riksdagsledamöter har möjlighet att närvara vid bolagsstämmor i aktiebolag där staten har bestämmande inflytande. Denna ordning gäller och tillkom i syfte att öka och leda- möternas insyn i de statligt ägda bolagen. Av detta följer att om staten direkt äger minst hälften av aktierna i ett sådant bolag har bolaget normalt i sin bolagsordning en bestämmelse om riksdags- ledamots närvaro i bolagsstämma. Innebörden av bestämmelsen är att riksdagsledamot efter anmälan har rätt att närvara vid bolags- stämma och i anslutning till denna ställa frågor. Regeln om riksdagsledamots närvaro vid bolagsstämma gäller endast bolag där staten direkt äger minst hälften av aktierna. I den nya organisation för förvaltningen som föreslås av utredaren skulle regeln vara tillämplig endast på förvaltningsbolagen, men inte i fråga om portföljbolagen, eftersom dessa aktier ägs indirekt via förvaltningsbolagen. Utredaren bedömer att det är angeläget att riksdagsledamöters möjlighet till insyn i bolagen genom deltagande i bolagsstämma inte försämras. Tillämpningen av regeln bör därför ändras så att riksdagsledamöter ges möjlighet att närvara vid bolagsstämma även i de bolag med mer än 50 anställda där staten indirekt genom för- valtningsbolagen äger minst hälften av aktierna. Regeringen be- höver därför i styrningen av förvaltningsbolagen tillse att bestäm- melsen finns med i bolagsordning för de portföljbolag där statens ägande uppgår till minst hälften. Utredaren bedömer härutöver att det bör vara angeläget att ge och ledamöter möjlighet att få ökad kunskap och infor- mation om förvaltningsbolagens verksamhet. Lämpliga former bör utvecklas för seminarier eller informationsmöten och andra aktivi- teter som bidrar till detta. Sådana former för informationsutbyte har som exempel utvecklats i i samband med bildandet av holdingbolaget , som förvaltar delar av ägande i noterade bolag (se avsnitt 6.3.1). granskningar är ett viktigt instrument för riks- dagens kontrollmakt. Som framgått av tidigare redovisningar har möjlighet av granska statligt ägda bolag under vissa förutsättningar, bl.a. att det statliga ägandet är betydande och är reglerat i lag. Granskningen avser dels effektivitetsrevisioner men också möjligheten att förordna revisorer i de statliga bolagen. Utredaren anser att denna möjlighet för att granska de statliga bolagen inte bör försämras som följd av den organi- satoriska förändring som föreslås. Enligt utredarens bedömning medger nuvarande regler att kan granska förvalt- ningsbolagen. Däremot krävs det en lagändring för att även i fort- sättningen kunna granska de portföljbolag där staten genom för- valtningsbolagen kommer att ha ett betydande ägande. Av detta skäl föreslår utredaren en lagändring (se avsnitt 11.5.3). Förvaltningen av statliga bolag bör i likhet med annan förvaltning bli föremål för grundliga granskningar och utvärderingar som under- lag för regeringens och styrning. En modell bör därför införas där förvaltningen genomgår en utvärdering av en oberoende part som omfattar en grundlig genomgång av förvaltningens operationella beslut och verksamhet samt en bedömning av de resultat som uppnåtts. Utvärderingen bör genomföras och omfatta en tidsperiod om . Regeringen bör åläggas att redovisa utvärderingen samt en bedömning av resultaten av utvär- deringen i en särskild skrivelse till , som därigenom får ett underlag för granskning av regeringens handhavande av förvalt- ningen av bolagen. Förslag: Grundläggande bestämmelser för styrningen av förvalt- ningen av statens ägande av bolag regleras i lag. Skälen för utredarens förslag: Regeringens mandat att förvalta statens ägande i bolag regleras i regeringsformen. Där framgår vidare att beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens till- gångar. Ytterligare bestämmelser som rör förvärv och överlåtelse av aktier och finansiering av kapitaltillskott finns i budgetlagen. Härutöver finns ingen reglering i lag av regeringens förvalt- ningsmandat när det gäller statligt ägda bolag. I Statens ägarpolicy finns riktlinjer för styrningen och förvaltningen av bolag med stat- ligt ägande. Dessa riktlinjer berör dock i första hand statens roll och agerande som ägare gentemot bolagen. Ägarpolicyn berör dock inte regeringens befogenheter i förhållande till . Som framgått av utredarens redovisningar är statens ägande av bolag mycket omfattande. äger staten helt eller delvis nära 60 bolag, varav vissa är mycket stora och representerar stora eko- nomiska värden. Det kan anföras att förvaltningen av statens ägande av bolag borde vara föremål för en heltäckande eller samlad reg- lering i lag som gäller för annan medelsförvaltning i staten. En jämförelse kan här göras med andra former av förvaltning i staten som regleras i lag, t.ex. förvaltningen av statsskulden och AP- fondernas verksamhet. I finns en lag om statens bolagsinnehav och ägarstyrning. 17 Lagen tillämpas på besluts- fattande som gäller statens bolagsinnehav och på statens ägar- styrning i bolag med statlig majoritet och i statens intressebolag. I lagen regleras befogenhetsfördelningen mellan riksdag, regering och bolag i frågor som rör förändringar i statens ägande genom köp eller försäljning m.m. Statsbolagslagen anger också vilket mandat ett externt förvaltningsorgan ska ha, om denna ordning tillämpas. Utredaren förslag innebär att den operativa förvaltningen av statens ägande av bolag flyttas från regeringen och till två av staten helägda förvaltningsaktiebolag. Inne- börden är att den operativa ägarstyrningen av portföljbolagen ska utövas av aktiebolag som är juridiskt åtskilda från staten och att denna ägarstyrning överförs från ett offentligrättsligt till privat- rättsliga subjekt. Utredaren redovisar vidare bedömningen att regeringen fortsatt ska ha det övergripande ansvaret för förvalt- ningen av statens ägande i bolag, även om denna förvaltning i ope- rativa delar handhas av två förvaltningsbolag. 17 Se avsnitt 6.3. förvaltningsorganisationen kan därför bedömas medföra ett ökat behov av tydliga regler för förvaltningen. Utredaren föreslår mot denna bakgrund att grundläggande be- stämmelser för förvaltningen av de statligt ägda bolagen bör reg- leras i lag. En sådan reglering bör innehålla övergripande bestäm- melser om regeringens grundläggande ansvar för styrningen av förvaltningsaktiebolagen. I detta bör kunna ingå skyldigheten att utfärda årliga riktlinjer för förvaltningsbolagens verksamhet. Det bör vidare regleras att budgetlagens bestämmelser om köp och för- säljning samt kapitaltillskott avseende statens aktier i bolag fortsatt ska gälla och vara bindande för regeringens och förvaltnings- bolagens förvaltning, med undantag av vad som föreslås i fråga om finansiering av förvaltningsbolagens verksamhet samt mindre kapi- taltillskott (jfr avsnitt 11.4.2 och 11.4.3). Vidare föreslås en be- stämmelse om att regeringen ska genomföra utvärderingar av för- valtningen och redovisa resultat och bedömningar på grundval av dessa utvärderingar i en skrivelse till . Utredaren har övervägt frågan om en reglering lämpligast bör ske genom en ny fristående lag eller i form av en komplettering av budgetlagen. En fristående lag har bedömts lämpligast då förvalt- ningsbolagen är privaträttsliga subjekt. kan en reglering i ett särskilt kapitel i budgetlagen vara ett alternativ. Utredarens lämnar ett författningsförslag med författningskommentarer. 12.1Förslaget till lag (2012:000) om förvaltning av ägande i vissa statligt ägda aktiebolag I paragrafen anges tillämpningsområdet för lagen. Vad som avses med statens förvaltningsbolag framgår av 2 §. Med förvaltning av ägandet avses dels utövande av de rättigheter som tillkommer aktieägare enligt aktiebolagslagen (2005:551), dels andra åtgärder genom vilka staten företrädd av regeringen medverkar i styrningen av de statliga förvaltningsbolagen. Sådana andra åtgärder kan avse t.ex. beslut kring kapitalstrukturen i förvaltningsbolagen. I paragrafen finns en definition av statens förvaltningsbolag. Förvaltningsbolagen är de två aktiebolag som är helägda av staten och som bildats för att förvalta ägandet i de bolag som genom förslaget blir portföljbolag. Portföljbolagen är de bolag som före förslagets genomförande förvaltats av . Förvaltningsbolagens huvudsakliga verksamhet är förvaltning av ägande av aktier som överlåtits till bolagen från staten eller förvärvats av bolagen efter godkännande av regeringen. Det ena förvaltningsbolaget förvaltar aktieinnehav i bolag vars huvudsakliga ägaruppdrag är ekonomiskt värdeskapande. Det andra förvaltningsbolaget förvaltar aktieinnehav i bolag vars huvudsakliga ägaruppdrag är skapande av samhällsnytta. Bestämmelser om vilka principer och riktlinjer som ska gälla för förvaltningsbolagens ägarförvaltning av sina respektive aktieinne- hav finns i 3 och 4 §§. Bestämmelser om utdelningar och finansiering finns i 5 §. Bestämmelser om villkor för förändringar i förvaltningsbolagens aktieinnehav m.m. finns i 6 och 7 §§. Principer och riktlinjer för förvaltningen I paragrafens första stycke finns bestämmelser om att regeringens förvaltning av ägandet i statens förvaltningsbolag ska utövas i enlighet med dels de principer som fastställs av , dvs. långsiktiga ägarstrategi med övergripande strategiska mål för det statliga ägandet av bolag, dels bestämmelserna i 4–8 §§. Bestämmelsen är riktad till regeringen i dess egenskap av före- trädare för staten som ensam aktieägare i förvaltningsbolagen. I andra stycket finns bestämmelser om att regeringen även an- svarar för att tillse att de principer som avses i första stycket får genomslag också på den förvaltning som utövas av de statliga förvaltningsbolagen, dvs. förvaltningen av aktieinnehaven i de s.k. portföljbolagen. Regeringens möjlighet att direkt påverka den verksamhet som utövas av förvaltningsbolagen följer av regeringens mandat att företräda staten i dess egenskap av enda aktieägare i förvaltnings- bolagen. Regeringens möjlighet att tillse att något sker i förvalt- ningsbolagen beror ytterst på bestämmelserna om aktieägares befogenheter enligt aktiebolagslagen. Aktieägares rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas på bolagsstämma, och bolags- stämman är bolagets högsta beslutande organ. Även om för- valtningen av bolagets angelägenheter inte tillhör bolagsstämmans primära kompetensområde kan bolagsstämman ge bolagsledningen direktiv i förvaltningsfrågor. Förvaltningsbolagens skyldighet att iaktta de aktuella principerna förutsätts framgå av förvaltnings- bolagens bolagsordningar jämte ägardirektiv. I paragrafen finns bestämmelser om att regeringen ska fastställa riktlinjer för den förvaltning som avses i 3 §, dvs. dels den förvaltning som utövas av regeringen i förhållande till de statliga förvaltningsbolagen, dels den förvaltning som utövas av de statliga förvaltningsbolagen i förhållande till portföljbolagen. Att riktlinjerna ska vara förenliga med de principer som avses i 3 § följer av hänvisningen till 3 §. Förvaltningsbolagens skyldighet att iaktta riktlinjerna förutsätts framgå av förvaltningsbolagens bolagsordningar jämte ägardirektiv. I paragrafen finns bestämmelser om hur statens förvaltningsbolag ska hantera utdelningar som de erhåller i egenskap av ägare av portföljbolagen. Enligt bestämmelserna i första stycket ska samtliga utdelningar betalas till staten, om inte annat följer av bestämmelserna i andra stycket. I andra stycket finns bestämmelser om att regeringen efter bemyndigande av får godkänna att förvaltningsbolagen behåller en del av de utdelningar bolagen erhåller från sina port- följbolag. Dessa medel ska användas för att finansiera förvaltnings- bolagens verksamhet. En mindre del av utdelningarna ska kunna få användas för att tillskjuta kapital i portföljbolag. Sådana kapital- tillskott får endast avse investeringar inom befintlig verksamhet och befintlig strategi och i syfte att utveckla bolagets värde- skapande förmåga. Frågorna förutsätts beredas inom ramen för den årliga budgetprocessen. Detta innebär att , på för- slag från regeringen, beslutar hur stor del av årets utdelningar som föreslås få disponeras av förvaltningsbolagen för deras verksamhet och för eventuella kapitaltillskott. Om det uppstår behov av ytterligare kapitaltillskott till något bolag, förutsätts detta, liksom , föregås av beslut. Förändringar i innehav av aktier och andelar m.m. I paragrafen finns bestämmelser om krav på be- myndigande i vissa fall. Bestämmelserna i första stycket 1–3 svarar mot bestämmelserna i 8 kap. 3 § första stycket och 4 § andra stycket budgetlagen (2011:203), och klargör att dessa gäller för regeringen också när den agerar i egenskap av företrädare för staten som aktieägare i förvaltningsbolagen. Förvaltningsbolagens möjlighet att tillskjuta kapital till port- följbolagen förutsätts bli bestämt av inom ramen för den årliga budgetprocessen och med en tillämpning av 5 § andra stycket 2. Att bemyndigande krävs för förändringar av statens aktieinnehav i förvaltningsbolagen och för kapitaltillskott till dessa bolag följer direkt av de aktuella bestämmelserna i budgetlagen. I paragrafen finns bestämmelser om att förvaltningsbolagen måste inhämta regeringens godkännande i vissa fall. Av 6 § framgår att det finns begränsningar i regeringens möjlighet att ge sådant godkännande. Bestämmelserna i första stycket 1–3 har sin grund i 8 kap. 3 § första stycket och 4 § andra stycket budgetlagen (2011:203), jfr. kommentaren till 6 §. Genom krav på aktieägarens – företrädda av regeringen – god- kännande blir även de statliga förvaltningsbolagen indirekt bundna av de begränsningar i regeringens befogenheter som gäller enligt budgetlagen. Förvaltningsbolagens skyldighet att i vissa fall inhämta regeringens godkännande förutsätts också framgå av förvaltnings- bolagens bolagsordningar jämte ägardirektiv. I paragrafen finns bestämmelser som utsträcker den närvarorätt som riksdagsledamöter haft i statligt ägda bolag till att gälla inte bara i de statliga förvaltningsbolagen, utan även i av förvaltningsbolagen majoritetsägda bolag som har mer än 50 an- ställda. Med majoritetsägda bolag avses bolag i vilka förvaltnings- bolagen innehar mer än hälften av aktierna eller rösterna. I paragrafens första stycke finns bestämmelser om möjlighet att granska verksamheten inte bara i de statliga förvaltningsbolagen, utan även i vissa av förvaltningsbolagen ägda bolag. Bestämmelsen är utformad efter mönster från 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. I andra stycket finns bestämmelser av betydelse vid till- lämpningen av 9 kap. 8 § aktiebolagslagen, där det finns be- stämmelser om möjlighet att förordna en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsammans med övriga revisorer. Redovisning och utvärdering m.m. I paragrafen finns bestämmelser om den årliga resultatredovisning och redogörelse för förvaltningen som regeringen ska överlämna till . Den årliga redovisningen och redogörelsen kommer bl.a. att bygga på den redovisning och redogörelse som de statliga förvaltningsbolagen ska lämna till regeringen enligt 11 §. I paragrafen finns bestämmelser om den årliga resultatredovisning och redogörelse för förvaltningen som statens förvaltningsbolag ska överlämna till regeringen. Att statens förvaltningsbolag därut- över är skyldiga att bl.a. upprätta årsredovisningshandlingar följer av bestämmelserna i årsredovisningslagen m.m. I paragrafen finns bestämmelser om den särskilda utvärdering som ska göras av den förvaltning som utövas av de statliga förvaltningsbolagen. Bestämmelsen har utformats på samma sätt som bestämmelserna om utvärdering av statsskuldsförvaltningen i 5 kap. 7 § budgetlagen. 13 Konsekvenser av förslagen Utredarens förslag att föra över ansvar för ägar- förvaltningen av bolag med statligt ägande till två nybildade förvaltningsbolag kommer att ge upphov till en rad olika konse- kvenser av såväl ekonomisk, juridisk, organisatorisk samt praktisk natur. Även verksamhets- och personalmässiga konsekvenser kommer att uppstå.