sou · H0B312 · 2012-05-30 00:00:00 — Som redan har antytts menar vi att en sådan tolkning framstår som rimlig och det är med största sannolikhet också så bestäm- melsen är avsedd att läsas. Vi har dock inte kunnat finna något tydligt stöd för att artikeln nödvändigtvis har denna innebörd. Om artikeln ska ges denna mer vidsträckta tolkning är det dock ganska klart att inte uppfyller de krav som ställs. För att de straff- processuella tvångsåtgärderna för att säkerställa verkställighet – beslag samt kvarstad och förvar – ska kunna användas krävs näm- ligen en konkret misstanke om ett brott, samt – när det gäller förvar och kvarstad – att någon är skäligen misstänkt för brott och att det skäligen kan befaras att han eller hon kommer att undandra sig en framtida betalningsskyldighet. då en trans- aktion begärs av en kund har normalt inte en så konkret brotts- misstanke uppkommit, vilket medför att dessa straffprocessuella tvångsåtgärder inte är möjliga att tillgripa. 7.7Det behövs en möjlighet att tillfälligt hålla kvar egendom vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism Bedömning: Det finns ett behov av att kunna hålla kvar egendom som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för terrorismfinansiering i större utsträckning än vad som är möjligt . Redan den förra fick i uppdrag att under- söka om reglerna om förverkande, kvarstad och beslag är tillräck- liga i penningtvättsärenden eller om det borde införas en möjlig- het att frysa tillgångar hos en verksamhetsutövare (dir. 1995:132 s. 8 f.). I utredningsdirektiven angavs att frysning kunde definieras som en möjlighet att stoppa eller senarelägga en transaktion. Där uttalades vidare att om möjligheten till frysning infördes skulle ett institut kunna ta emot pengar trots att det fanns skäl att anta att transaktionen avsåg brottsutbyte och därefter frysa tillgångarna. Frysning skulle även kunna innebära att institutet stoppade en trans- aktion med pengar som redan fanns hos institutet. Penningtvätt- utredningen bedömde att det fanns anledning att införa en möjlig- het att besluta om att stoppa transaktioner avseende medel som redan fanns hos verksamhetsutövaren. Det förslag till frysning som lades fram fick dock kritik av remissinstanserna. Som framgått av avsnitt 7.3.2 ansåg vissa remissinstanser att något frysningsinstitut alls inte borde införas. Det var emellertid långt fler remissinstanser som ansåg att det fanns ett behov av en sådan åtgärd för att effektivt kunna motverka penningtvättsförfaranden. har krav på ett frysningsinstitut framförts på nytt. I departementspromemorian Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten (Ds 2008:38, s. 385) anförde dåvarande generaldirektören för , , att avsaknaden i svensk rätt av en möjlighet att frysa penning- transaktioner och under vissa förhållanden innebär ett hinder för en effektiv brottsbekämpning. Hon ansåg att det finns ett tydligt behov av en säkerhetsåtgärd i tiden före det att för- undersökning kan inledas. Skälen för en frysningsåtgärd efter den modell som föreslog (SOU 1997:36) har enligt promemorian genom de senare årens utveckling vuxit i styrka varför en sådan åtgärd framstår som än mer angelägen. Även har i remissyttrande (dnr Fi2007/2472) över betänkandet Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet (SOU 2007:23) framfört önskemål om en möjlighet till frysning av misstänkta transaktioner enligt den modell som föreslogs av . Sedan lämnade sitt förslag kan man se en skillnad i fråga om hur den organiserade brottsligheten bekäm- pas. har såväl den nationella som den internatio- nella bekämpningen av organiserad brottslighet kommit att inriktas mer på att förverka och återföra brottsvinster (se t.ex. Ds 2008:38 s. 308 f.). Skälet för att tillämpa detta angreppssätt är att förver- kande av brottsvinster kan antas ha en inte obetydlig brottspreventiv effekt. Dessutom kan man genom att återföra brottsvinster också uppnå en reparativ effekt. Denna strävan att i högre grad komma åt brottsvinster medför ett behov av verkningsfulla åtgärder för att i ett tidigt skede säkra att brottsvinsterna blir åtkomliga för för- verkande. För att de straffprocessuella tvångsmedlen kvarstad och beslag ska kunna beslutas måste det föreligga en konkret misstanke om brott. I de situationer då en bank eller annan verksamhetsutövare anser att det finns skäl att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism är emellertid misstankarna sällan så konkreta att det finns förutsättningar att inleda förundersökning och besluta om tvångsmedel. En annan komplikation är att när det gäller egendom som är föremål för penningtvättsbrott så är det sällan fråga om så konkret egendom som föremål. I stället rör det sig oftast om pengar på konton och dylikt, dvs. värden, som inte kan tas i beslag. De säkerhetsåtgärder som kan tillämpas på sådana värden är förvar och kvarstad. Dessa åtgärder förutsätter inte att det är just den egen- dom som ska bli föremål för förvar eller kvarstad som misstänks utgöra brottsutbyte. Däremot är det en förutsättning för ett för- varsbeslut (och senare beslut om kvarstad) att någon är skäligen misstänkt för brott och att det skäligen kan befaras att denna person undandrar sig att betala exempelvis värdet av förverkad egendom. Det är alltså inte tillräckligt att det finns en misstanke om brott, utan misstanken måste dessutom kunna knytas till en viss person. I detta avseende kan noteras att det råder en viss diskrepans mellan de regler som avser konkreta föremål (beslag) och de regler som avser värden (förvar och kvarstad). De förslag som vi lämnar till ändringar i straffbestämmelserna och förverkandereglerna innebär visserligen i någon utsträckning att beslag eller förvar/kvarstad kan beslutas på ett något tidigare stadium än . Vi har i kap. 5 föreslagit en uppluckring av kravet på bestämt förbrott i den nya straffbestämmelsen om penning- tvättsbrott. Den egendom som kan vara föremål för penningtvätt ska således härröra från brott eller brottslig verksamhet. Efter- som det i praktiken anses vara nödvändigt att misstänkta till- gångar kan hänföras till ett bestämt brott, kommer den föreslagna ändringen att innebära att åklagare bedömer att det på ett tidigare stadium än finns skäl att inleda förundersökning om penning- tvättsbrott. I någon utsträckning kommer lagändringen därmed att medföra att det i ett tidigare skede än nu kan antas att ett föremål är förverkat på grund av brott, och att därmed förutsättningar för beslag föreligger (jfr 27 kap. 1 § ) eller att någon kan anses skäligen misstänkt för ett brott och att övriga förutsätt- ningar för beslut om kvarstad eller förvar är uppfyllda. I kap. 6 har vi dessutom föreslagit att bestämmelser ska införas som ger möjlighet att förverka egendom som har varit föremål för penningtvättsbrott hos den som utför penningtvättsbrottet, oavsett om egendomen tillhörde denne. Även denna lagändring kommer att förbättra möjligheterna att på ett tidigt stadium ta egendom i beslag eller förvar, eller att belägga egendom med kvarstad. En jäm- förelse kan göras med införandet av en särskild utvidgad möjlighet till förverkande i lagen om terrorismfinansiering. Regeringen gjorde i det sammanhanget följande bedömning (prop. 2001/02:149 s. 50). Regeringen vill också påpeka att en utvidgad möjlighet till förverkande på sätt som föreslås även innebär att det skapas möjligheter att på ett tidigt stadium ingripa mot och förebygga genomförandet av ter- roristdåd. Enligt 27 kap. 1 § får bl.a. föremål som skäligen kan antagas vara genom brott förverkat tas i beslag. Om sak- förverkande inte är möjligt kan tillgångarna i stället beläggas med kvar- stad enligt 26 kap. 1 § samma balk. Kvarstad får förordnas om någon är skäligen misstänkt för ett brott och det kan skäligen befaras att han eller hon genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller annorledes undandrar sig att betala bl.a. värdet av förverkad egendom. Införandet av en utvidgad möjlighet till förverkande kommer så- ledes att innebära att det på straffprocessuell grund skapas möjligheter att spärra tillgångar som är tänkta att användas för att begå terrorist- brott och därigenom förebygga sådan brottslighet. Spärrande av tillgångar för att förebygga terroristbrott har varit möjligt endast efter beslut av EU inom ramen för systemet med internationella sanktioner. Genom den nu föreslagna regleringen skapas en möjlighet att föregripa ett sådant beslut i fall där det föreligger en konkret brottsmisstanke. På motsvarande sätt som gäller för de utvidgade möjligheterna till förverkande vid brott enligt lagen om finansiering av terrorism innebär de förändrade reglerna i fråga om förutsättningarna för straff- ansvar och förverkande vid penningtvättsbrott att det på ett något tidigare stadium kan vara möjligt att ta egendom i beslag eller förvar. Alltjämt saknas emellertid en möjlighet att tillfälligt frysa medel som kan misstänkas utgöra brottsutbyte men som inte kan knytas till en person som kan sägas vara skäligen misstänkt och det finns därför en risk för att brottsutbyte hinner förflyttas eller skaffas undan på ett sådant sätt att det inte senare kan bli föremål för för- verkande. Framför allt framstår som tydligt att det kan finnas situ- ationer då det finns misstankar kopplade till en transaktion, men där det – framför allt beroende på kravet vid förvar och kvarstad på en skäligen misstänkt person – saknas möjlighet att vidta straffpro- cessuella säkerhetsåtgärder avseende egendomen. Om man strävar efter att komma åt brottsutbyte framstår detta som olyckligt. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att det finns ett behov av att kunna hålla kvar egendom som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för terrorismfinansiering i större utsträckning än vad som är möjligt . I det följande redo- visar vi våra överväganden i fråga om hur en sådan möjlighet bör kunna utformas. 7.8Den närmare utformningen av en åtgärd för att hålla kvar egendom Vid bedömningen av hur en möjlighet att hålla kvar egendom som kan misstänkas vara eller ha varit föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism bör utformas måste det göras avvägningar mellan brottsbekämpningsintresset och den enskildes intresse av att fritt kunna förfoga över sina tillgångar. Av grundläggande betydelse är att en åtgärd måste utformas på ett sådant sätt att det ingrepp den innebär, för såväl den enskilde som samhället i stort, står i rimlig proportion till den nytta den med- för för brottsbekämpningen och andra samhälleliga intressen. Som en allmän utgångspunkt bör vidare gälla att den åtgärd som föreslås ska innebära ett så litet ingrepp som möjligt i de allmänna betalningsströmmarna. Vidare framstår det som angeläget att inte i orimlig utsträckning öka den administrativa bördan för verksamhets- utövare. Det är också betydelsefullt att en ny åtgärd inte medför ökad risk för att personalen hos verksamhetsutövarna utsätts för hot eller andra påtryckningar i sitt arbete. Ytterligare en viktig utgångspunkt är att en åtgärd bör passa in i det system av kontroller och andra åtgärder som före- skrivs i penningtvättslagen. Det är nämligen viktigt att det arbete och de resurser som har lagts ned av såväl enskilda som det allmän- na på att få till stånd fungerande rutiner i enlighet med penning- tvättslagen tas tillvara och att olika delar av systemet inte drar i olika riktningar. 7.8.2En möjlighet bör införas att belägga egendom med dispositionsförbud Förslag: Det ska införas en möjlighet att belägga egendom som misstänks vara eller ha varit föremål för penningtvätt eller av- sedd för finansiering av terrorism med ett tillfälligt förbud för kunden att disponera den, s.k. dispositionsförbud. Som en utgångspunkt bör gälla att verksamhetsutövare även fort- sättningsvis bör granska transaktioner och rapportera misstänkta fall av penningtvätt och terrorismfinansiering till (Finanspolisen). Det är också verksamhetsutövarna som på eget ansvar ska avgöra om en begärd transaktion kan genomföras eller om man bör avstå från att utföra den på grund av att det finns skälig grund att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism. På så sätt hindras brottspengar från att komma in i det finansiella systemet och motverkas att systemet används för att tvätta brotts- pengar eller förflytta pengar som är avsedda för att finansiera ter- rorism. Utöver intresset av att motverka att brottsligt åtkommen egen- dom förs in i det finansiella systemet finns som tidigare framhållits ett intresse av att i ett tidigt skede se till att brottsutbyte inte blir otillgängligt för straffprocessuella åtgärder. I en misstanke om att en transaktion utgör ett led i penningtvätt ligger också en misstanke om att den egendom som transaktionen avser utgör utbyte av brott eller brottslig verksamhet. De medel som på detta sätt misstänks kan enligt nuvarande regelverk säkras endast genom användning av straffprocessuella tvångsmedel, i första hand beslag respektive förvar och kvarstad. Som vi har konstaterat kräver en tillämpning av dessa tvångsåtgärder att det föreligger en konkret brottsmisstanke. För förvar och kvarstad, som är de tvångsmedel som kan komma i fråga när egendomen i fråga inte är ett konkret föremål utan ett värde på t.ex. ett bankkonto, fordras dessutom att det finns en skäligen misstänkt person. De tradi- tvångsmedlen är med andra ord inte möjliga att tillgripa i ett tidigt skede av en utredning, exempelvis när en verksamhets- utövare har rapporterat till (Finanspolisen) och det finns skäl att misstänka att det är fråga om penningtvätt. För att i större utsträckning kunna komma åt brottsutbyte behövs en möjlighet att i vissa fall kunna förhindra att egendom försvinner utom räckhåll för de brottsbekämpande myndigheterna. Det gäller även om det inte finns skälig misstanke mot egendomens ägare men det finns skäl att anta att egendomen är eller har varit föremål för penningtvätt. Således bör det vara tillräckligt att miss- tanken är knuten till viss egendom, t.ex. att det finns vissa konkreta omständigheter som talar för att egendomen har en koppling till brott eller brottslig verksamhet. Det handlar alltså i realiteten om att fatta ett beslut som har samma verkan som ett beslut om kvarstad/förvar eller beslag men på ett tidigare stadium och därmed en lägre eller i vart fall annorlunda misstankegrad än den som normalt tillämpas vid beslut om sådan tvångsåtgärd. I någon mening aktualiserar införandet av en ny tvångsåtgärd frågan om förutsättningarna för användning av tvångsmedel inom ramen för en förundersökning. Det kan nämligen diskuteras om det inte rent allmänt sett är för stor skillnad mellan förvar och kvarstad å den ena sidan och beslag å den andra när det gäller för- utsättningarna för att tillämpa respektive åtgärd. Denna fråga är emellertid alltför omfattande för att den ska vara möjlig att utreda inom ramen för vårt uppdrag. Just i penningtvättssammanhang är det emellertid enligt vår mening motiverat att utöka möjligheterna att frysa tillgångar. När det gäller bekämpning av penningtvätt finns en etablerad orga- nisation och inarbetade rutiner för granskning av transaktioner och anmälningar av misstankar, liksom etablerade informationskanaler från verksamhetsutövare till (Finanspolisen). Mot denna bakgrund anser vi att det är motiverat att skapa en sär- lösning i anslutning till regelverket mot penningtvätt för att hålla kvar egendom i större utsträckning än vad en tillämpning av de nuvarande tvångsmedlen medger. Vi föreslår därför att det införs en möjlighet att besluta om att egendom, som misstänks vara eller har varit föremål för penningtvätt, inte får disponeras av kunden under en viss begränsad tid. Vi föreslår, men hänsyn till intresset av att undvika termen frysning (som används i delvis andra betydelser i annan lagstiftning), att åtgärden benämns dispositionsförbud. Bestämmelser om åtgärden bör tas in i 3 kap. penningtvättslagen. Till skillnad från vad som gäller vid penningtvätt måste inte pengar eller annan egendom som är föremål för en transaktion som misstänks utgöra ett led i finansiering av terrorism nödvändigtvis vara olagligt åtkomna. Sådan egendom kan dock bli föremål för för- verkande enligt finansieringslagen. Det finns ett starkt intresse av att förhindra att pengar eller andra tillgångar som misstänks vara avsedda för finansiering av terrorism försvinner vidare och kommer till användning för terrorändamål. Med hänsyn härtill och med hänsyn till att regelverken avseende penningtvätt och finansiering av terrorism är integrerade med varandra bör ett dispositionsförbud kunna beslutas även beträffande egendom som misstänks vara av- sedd för finansiering av terrorism. 7.8.3Beslut om dispositionsförbud ska fattas av genom Finanspolisen Förslag: genom Finanspolisen ska fatta beslut om dispositionsförbud. Beslutet ska under- ställas åklagare som skyndsamt har att ta ställning till om åtgär- den ska bestå. Dispositionsförbud kommer att utgöra ett förstadium till tvångs- medlen beslag eller förvar/kvarstad. Även om det inte föreligger en brottsmisstanke som är tillräcklig för att inleda förundersökning, är således syftet att – om misstankarna kvarstår – åtgärden ska kunna övergå i ett beslut om förundersökning och sedvanliga straffproces- suella tvångsåtgärder. Med hänsyn härtill bör beslut om disposi- tionsförbud fattas av en myndighet som är väl förtrogen med straffrättsliga och straffprocessuella frågor. En annan fördel med detta är den tidsbesparing som görs, om den som ska fatta beslut om tvångsåtgärder redan är förtrogen med ärendet. De myndigheter som ligger närmast till hands för att besluta om dispositionsförbud är således genom Finans- polisen, åklagare eller domstol. Av rättssäkerhetsskäl skulle – med hänsyn till de intresseavvägningar som måste göras – domstol kanske vara att föredra som beslutsfattare. Domstolsprövning är dock förenad med vissa nackdelar, framför allt i fråga om att få till stånd en prövning inom . För att den föreslagna åtgärden ska bli effektiv är det av största vikt att ett beslut kan fattas mycket snart efter det att en rapport har kommit (Finans- polisen) till handa. Detta krav på snabbhet talar enligt utredningens mening med styrka för att beslutet bör fattas av genom Finanspolisen. Det övergripande ansvaret för rapportering av misstänkta trans- aktioner vilar på genom Finanspolisen, som också har att granska de inkomna rapporterna och analysera materialet. Finanspolisen har i egenskap av underrättelseenhet därutöver till- gång till information från andra håll som kan läggas samman med de uppgifter som kommer fram genom rapporterna enligt penning- tvättslagen. Vidare är det Finanspolisen som har övriga kontakter med verksamhetsutövare. Det är t.ex. inte ovanligt att en verksam- hetsutövare kontaktar Finanspolisen per telefon för att diskutera hur en specifik situation ska hanteras. Finanspolisen är på detta sätt kontaktmyndighet för samtliga verksamhetsutövare. Genom uppdraget att fungera som nationell underrättelseenhet för penningtvätt och finansiering av terrorism finns hos Finans- polisen en samlad kompetens kring frågor om penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt den tidigare förslag till frys- ningsåtgärd skulle beslut fattas av åklagare. Det viktigaste skälet för detta var att man därmed fick ett förfarande som kunde jämföras med det som gäller för tvångsmedel enligt (vissa tvångsmedel får emellertid vid fara i dröjsmål beslutas av polisman på egen hand, såsom förvarstagande av lös egendom och beslag i vissa situationer). Om beslut ska fattas av åklagare kommer dock tid att gå förlorad genom att Finanspolisen måste rapportera över till åklagaren. Detta skulle således sannolikt leda till att beslut kom att fattas . Om inte egendomen beläggs med automatisk dis- positionsspärr (se avsnitt 7.8.6.4) finns därmed en risk för att egendomen är tillgänglig när beslut har fattats. Även om åklagare skulle fatta beslut om dispositionsförbud kommer detta att ske i samråd med Finanspolisen eftersom Finanspolisen kom- mer att utföra de praktiska utredningsåtgärderna. Vi menar sam- mantaget att övervägande skäl talar för att beslut om disposi- tionsförbud bör fattas av genom Finanspolisen. Det bör dock föreskrivas att ett sådant beslut ska underställas åklagare, som då har att skyndsamt ta ställning till om åtgärden ska bestå. På så sätt kommer också en från Finans- polisen fristående prövning till stånd inom . Finanspolisen är, mätt utifrån antalet anställda (ca 30 personer), en relativt liten sektion inom . Utöver ansvaret för frågor om penningtvätt och finansiering av terrorism har Finans- polisen flera andra ansvarsområden. Det finns inte någon jourberedskap hos . Hur effektiv den föreslagna åt- gärden kommer att bli är i praktiken i hög grad beroende av vilka resurser Finanspolisen har och hur arbetet organiseras. På ett allmänt plan kan, på samma sätt, sägas att effektiviteten i rapporterings- systemet är beroende av att Finanspolisen verkligen kan hantera och analysera alla de rapporter som verksamhetsutövare lämnar. Det framstår som tveksamt om denna förutsättning är uppfylld . En teknisk uppgradering av systemet för att lämna rapporter skulle öka möjligheterna att hantera rapporterna på ett rationellt och effektivt sätt. Om den föreslagna åtgärden ska få beaktansvärd praktisk betydelse krävs emellertid enligt vår bedömning att det finns tillräckliga resurser. Det kan diskuteras om även åklagare skulle ha befogenhet att på eget initiativ, och vid sidan av Finanspolisen, besluta om disposi- tionsförbud. Misstankar om penningtvätt och finansiering av ter- rorism kan uppkomma i samband med andra brottsutredningar och behov uppstå av att hålla kvar viss egendom till dess misstanken kunnat utredas närmare. Vi anser dock att detta skulle föra för långt. Det har inte framkommit att det finns något särskilt behov av en sådan möjlighet för åklagare. Det vanligaste är i stället att misstankar om penningtvätt och terrorismfinansiering först upp- kommer hos i anslutning till en eller flera misstänkta transaktioner. När denna koppling till misstänkta transaktioner inte finns bör det ofta vara möjligt att inleda förundersökning och använda de tvångsmedel som är tillgängliga inom ramen för en sådan. Skulle det finnas behov av det finns det naturligtvis heller inget som hindrar att det förs en dialog mellan åklagare och Finanspolisen. Vi har mot denna bakgrund valt att inte föreslå en rätt för åklagare att på eget initiativ fatta beslut om dispositions- förbud. 7.8.4De närmare förutsättningarna för ett beslut om dispositionsförbud Förslag: Dispositionsförbud får beslutas när det finns skäl att misstänka att egendom är eller har varit föremål för penning- tvätt eller avsedd för finansiering av terrorism och det dessutom skäligen kan befaras att egendomen annars kommer att undan- skaffas. En sådan åtgärd får dock beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär. Om de nu angivna förutsättningarna är uppfyllda ska Rikspolis- styrelsen genom Finanspolisen få fatta beslut om dispositions- förbud även på begäran av en utländsk finansunderrättelseenhet. Syftet med att införa en möjlighet att besluta om dispositions- förbud är att egendom som kan misstänkas vara föremål för pen- ningtvätt eller terrorismfinansiering på ett tidigt stadium ska kunna hindras från att göras oåtkomlig för straffprocessuella tvångsåtgär- der. Åtgärden ska således kunna tillämpas i tiden före beslag och förvar/kvarstad, vilket innebär att misstankegraden måste tillåtas vara låg. får åtgärden inte uppfattas som godtycklig. Det är därför nödvändigt att fastställa kriterier för när den ska få be- slutas. En första förutsättning för ett beslut om dispositionsförbud bör vara att genom Finanspolisen bedömer att det finns skäl att misstänka att egendom är eller har varit föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism. Det anges inte någon särskild grad av misstanke i lagtexten.