sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — 3.2.2Arbetsmarknadspolitiska reformer – men ännu utan genomslag i resultaten I en studie från (2003) framhölls behoven av omfattande reformer såväl inom sjukförsäkringsområdet som för personer med funktionsnedsättning för att komma till rätta med det låga arbetskraftsdeltagande och den höga andelen personer i sjukför- säkringar. drar i sin senaste rapport (2010) slutsatsen att problemen kvarstår, men att åtgärder genomförts i många länder vilka bör leda till en balans mellan arbetsmarknadspolitiska insatser och utgifter i sjukförsäkringen. Reformer har genomförts i olika takt i olika länder och inneburit att aktiva åtgärder givits företräde framför passiv utbetalning av bidrag till personer som bör kunna återgå till arbete om rätt insatser ges. Där reformtakten har varit låg, har det berott på politiska svårigheter att förändra ett välfärdssystem, som från början varit designat för en liten målgrupp med svåra funktionsnedsättningar eller allvarliga sjukdomstillstånd men som gradvis kommit att omfatta allt bredare målgrupper. har försökt mäta effekterna av olika länders reformer. Avsaknaden av resultat som visar att de genomförda reformerna har medverkat till att sysselsättningen har ökat kan delvis förklaras av att det tar tid innan reformerna ger effekt. Ett konstaterande från är dock att policyreformer som involverar såväl sjukförsäkring som arbetsmarknadspolitiska insatser har större chans att lyckas. I tematiska rapport (, 2009) framhålls de förändringar som genomförts inom sjukför- säkringen i som radikala och innovativa, samt att Försäkr- ingskassans samverkan med Arbetsförmedlingen och införandet av tidiga insatser i sjukskrivningsprocessen har potential att minska sjukfrånvaron och öka sysselsättningsgraden för personer med funktionsnedsättning. Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse I infördes ett nytt arbets- marknadspolitiskt program – Fleksjobb – i samband med förändringar i socialförsäkringssystemet. Syftet var att före- bygga förtidspensioneringar genom att erbjuda personer som hade en grav funktionsnedsättning eller sjukdom en subvent- ionerad anställning. Om arbetsförmågan är nedsatt till den nivå som berättigar till ett fleksjobb får individen med sig en check som han eller hon kan visa upp för arbetsgivaren i ett ansökningsförfarande. Individen får en avtalsenlig lön som motsvarar heltid och arbetsgivaren ett lönetillskott motsvarande hälften eller två tredje- delar av lönen beroende på hur nedsatt arbetsförmågan är. Det bidragsgrundande beloppet är en årslön som motsvarar högst 466 000 DKR. hade cirka 50 000 personer ett fleksjobb. Reformens fördel anses vara att personer som annars skulle befinna sig utanför arbetskraften har ett arbete. Fleksjobbet tar hänsyn till att personer har sjukdomar som kommer i skov och därför kan behöva viloperioder, lägre arbetstempo och ett mindre antal timmar. Nackdelen med systemet är svårigheter att säkerställa att rätt person får rätt insats, och i takt med att antalet fleksjobbare ökar har denna invändning vuxit sig starkare. (2010) har påpekat att det är bekymmersamt att antalet personer som uppbär sjukpension inte har minskat i samma takt som antalet personer i fleksjobb ökar. Den omständligheten att personer ofta arbetar deltid men har lön som motsvarar heltid kan också skapa motsättningar på arbets- platsen. Reformen har av bedömts i större utsträckning hjälpt människor att behålla ett arbete än att hjälpa människor som inte har en anställning att komma in på arbetsmarknaden. 3.3Inkludering på arbetsmarknaden ökar Särskilt organiserade arbeten (sheltered employment) vid sidan av den reguljära arbetsmarknaden har och i många länder uppfattats som en bra lösning för att trygga behovet av sysselsättning för personer med funktionsnedsättning. har ett flertal av medlemsländer tagit initiativ för att i stället i ökande grad integrera personer med funktions- Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse nedsättning på den reguljära arbetsmarknaden (, 2010). En sådan utveckling ställer stora krav på vilja och förståelse hos arbetsgivare för att personer med funktionsnedsättning ska vara delaktiga i arbetslivet på samma villkor som alla andra (och , 2011). I finns förslag om förändringar av det statligt ägda bolaget (Sayce, 2011). Förslaget innebär att ersätt- ningen till Remploy ska beräknas per anställd i stället för att utbetalas som en klumpsumma. Det ska även vara tillåtet för sociala kooperativ, anställda eller andra aktörer att ta över verksamheter inom bolaget. Den delen av det statliga bidraget som återstår efter den förändrade finansieringen till Remploy ska enligt förslaget investeras i aktiva insatser för att anställda ska hitta arbeten på den ordinarie arbetsmarknaden. I anses inte längre särskilt organiserade arbeten vara en lyckosam lösning för att fler personer med funktionsnedsättning ska komma in på arbetsmarknaden. I många delstater finns visser- ligen särskilt organiserade verksamheter kvar, men drivkrafter finns för att utveckla nya former av antällningar, närmare den reguljära arbetsmarknaden. Även i har skyddade arbeten hos minskat i omfattning. Trygghetsanställningarna infördes för att öppna möjligheter för personer med funktionsnedsättning att få en lång- varig subventionerad anställning även hos andra arbetsgivare än . Även i går utvecklingen i samma riktning. Allt- fler av de anställda i kommunala skyddade verkstäder arbetar i uthyrd verksamhet och målet är att antalet anställda i de kom- munala bolagen ska minska till förmån för arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Se vidare avsnitt 3.3.1 med fördjupad informa- tion om . I utgör skyddade verksamheter, liknande i , en stor del av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning (, 2009). Skyddade verkstäder är organiserade i bolag som ägs av kommunerna. Staten ger ett årligt bidrag till kommunerna för bolagens verksamhet. Bidraget är fastställt till och person och mot- Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse svarar lönekostnaderna enligt avtal per anställd. Omkring 90 000 personer är anställda i skyddad verksamhet inom cirka 100 kommunala bolag. En ökande andel av de anställda inom dessa verkstäder arbetar i s.k. uthyrd verksamhet vilket innebär att arbetsgivaransvaret inklusive lönen för den enskilde finns kvar i bolaget men arbetsuppgifterna utförs i andra företag som köper tjänsten som helhet från bolaget till ett pris som bestäms utifrån vilka arbetsuppgifter som ska utföras. Målsättningen är att öka andelen personer som arbetar i uthyrd verksamhet. Dels är det utvecklande för den enskilde, dels innebär det ökade intäkter för de kommunala bolagen genom att de får in avgifter från företag som de har avtal med för utförda arbets- uppgifter. I genomsnitt arbetar av de anställda i uthyrd verksamhet, men i vissa kommunala bolag ligger andelen betydligt högre (). Ett annat mål är att öka antalet över- gångar till anställning på den reguljära arbetsmarknaden. lämnar av de anställda till anställning i annat företag, vanligtvis till en subventionerad anställning. Den låga andelen övergångar beror framför allt på att lönenivån i den skyddade verksamheten är högre än den lön som betalas för att utföra liknande arbetsuppgifter i andra företag. Den holländska regeringens inriktning är att antalet anställda i de kommunala bolagen ska minska och att den verksamhet som ska vara kvar enbart ska riktas till personer som bedöms ha så svåra funktionsnedsättningar att annat arbete inte är aktuellt. Det är () som anvisar arbetslösa personer med funktionsnedsättning till de kommunala bolagen, och har striktare krav på arbetsförmågebedömning införts. pågår också ett arbete för att se över nivån på den ersättning staten ger till kommunen för finansieringen till de kommunala sheltered workshop schemes. Utgångspunkten är att den genomsnittliga ersättningen per anställd ska beräknas utifrån gällande minimilöner och att de kommunala bolagen i högre grad ska finansiera sin verksamhet via avgifter från företag som hyr personal från bolaget. Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse 3.4Profilering – ett verktyg under utveckling Profilering är ett bedömningsstöd med syfte att tidigt identifiera sökande som riskerar långtidsarbetslöshet och tidigt kunna sätta in åtgärder för att förhindra att detta sker. Profilering har uppmärk- sammats i ett flertal . klassifikationsindex som används vid inskrivningstillfället på Resultatet av profiling kan både leda till att det görs en arbetsförmågebedömning för matchning till ett arbete eller en bedömning av vilket annat stöd personen behöver för att få ett arbete. Även i infördes ett arbetsförmågeinstrument med syfte att identifiera personer som behöver extra stöd. Frågan om profilering är nära kopplad till hur arbetsförmed- lingarna ska organisera verksamheten för personer med funktions- nedsättning. (2010) pekar på att länder i allmänhet, och de nordiska länderna i synnerhet, har byggt upp en generell service utan specialisering. Synsättet är i linje med vad som gäller för funktionshinderspolitiken, dvs. att insatser inom den generella politiken alltid ska vara det främsta alternativet. Profilering ställer krav på att det finns speciell service för dem som behöver det. har löst detta genom att det vid varje arbetsförmedling finns en kontaktperson som är specialiserad på att arbeta med personer som har funktionsnedsättning. Ett special- center finns också i varje kommun där kompetens inom funktions- hinderområdet är samlat. menar att det är exempel på hur mainstreaming kan behållas som varje Arbetsförmedling kan erbjuda särskilda lösningar. Genom denna organisering kan Arbetsförmedlingen snabbare och enklare hitta vägar ut på arbets- marknaden för den enskilde. I är servicen strikt uppdelad för att säkerställa att rätt person får rätt service. ger särskilda bidrag till verksamheter som utvecklar metoder för specifika funktionsnedsättningar. Sammantaget menar att särskilda resurser måste riktas till personer med funktionsnedsättning som annars riskerar långa tider i arbetslöshet. Om det inte finns tillräckligt med personal som har kompetens inom funktionshinderområdet kommer länderna att misslyckas med uppgiften att ge rätt stöd till rätt person och i rätt omfattning. Profilering eller bedömningsstöd, som valt att benämna det, infördes i . Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse 3.5Arbetsförmågebedömning med olika perspektiv Arbetsförmåga definieras och bedöms i många länder utifrån ett medicinskt förhållningssätt (, 2010). I den medicinska arbetsförmågebedömningen har fokus varit individens funktions- nedsättning och inte den återstående arbetsförmågan. Konse- kvensen är att personer som skulle kunna ta ett arbete om deras resurser synliggjordes i stället uppbär förtidspension. Flera länder har uppmärksammat detta och skiftat fokus genom att bedöma arbetsförmåga i förhållande till en möjlig arbetsmarknad. I används en s.k. resurskartläggning där hänsyn tas till flera komponenter som hälsa, erfarenhet av arbetsmarknaden och individens sociala nätverk. I , , och används liknande verktyg. Gemensamt för de studerade länderna är att en omsvängning har skett från ett medicinskt till ett miljörelaterat synsätt. I många fall har denna förskjutning inneburit att ansvaret för arbetsförmågebedömningen flyttats från medicinsk expertis till bedömare som använder ett bredare angreppssätt för att klargöra individens möjligheter att arbeta. Den medicinska kartläggningen blir då en viktig del, men ger inte hela svaret på vilken arbetsförmåga individen faktiskt har kvar. I är det medicinska utlåtandet ett viktigt underlag för i bedömningen av hur funktionsnedsättningen påverkar förmågan till aktivitet. Bedömningen görs i förhållande till befintligt arbete eller i förhållande till den reguljära arbetsmarkna- den. Ur Arbetsförmedlingens perspektiv bedöms individens resur- ser och förutsättningar i relation till ett arbete. I den bedömningen är det miljörelativa synsättet en viktig utgångspunkt. en metod som används i många länder Supported Employment (SE) är en metod som fått stor uppmärksamhet i många länder. Metoden utvecklades redan under 1970- talet i och med syfte att underlätta inträdet på den reguljära arbetsmarknaden. Arbetssättet riktades inledningsvis främst till personer med utvecklingsstörning, men har utvecklats till att omfatta en bredare målgrupp. Den ideologiska utgångspunkten var normaliseringsprincipen, dvs. Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse en funktionsnedsättning ska ha rätt till livsvillkor som ligger så nära det normala som möjligt, vilket även innefattar rätten att få delta i ett arbetsliv. SE har i vetenskapliga studier visat sig vara mer lyckosam än metoder som tar sikte på rehabilitering och arbetsträning inför en anställning (och ,2008; Burns m.fl., 2007). SE innebär att den enskilde tillsammans med en arbetsförmedlare eller en jobbcoach arbetar för att hitta en anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Rehabilitering och arbetsträning sker sedan under anställningen med personligt stöd från jobbcoach eller för- medlare. Metodens centrala del och framgångsfaktor är det personliga stödet till såväl den anställde som arbetsgivaren för att individen långsiktigt ska kunna behålla arbetet. Forskning från såväl som (och ., 2008; Burns m.fl., 2007) visar att personer som får stödet snabbare kommer tillbaka till arbetslivet, blir mindre bidragsberoende och i större utsträckning får behålla sin anställning jämfört med motsvarande grupper som inte får detta stöd. Styrkan jämfört med andra metoder är att SE ger en koppling mellan förberedande insatser och arbetslivet, vilket bidrar till att övergången till ett arbete underlättas. 3.6.1Supported Employment sprids till spreds metoden till . I syfte att skapa en arena och utveckla kvalitetskriterier för SE bildades Union of Supported Employment (EUSE) som har 16 länder som medlemmar. De kriterier EUSE fastställt stödjer sig på den vetenskapligt beprövade metoden för SE.1 Kriterierna är utformade i fem steg och bildar ett ramverk för hur aktörer kan använda metoden utifrån det enskilda landets förutsättningar. Viktiga prin- ciper är att individen ska stå i centrum och att stödet ska utformas efter den enskildes behov. Målet ska vara ett lönearbete på den reguljära marknaden och att rehabiliteringen ska ske på arbets- platsen. Arbetsuppgifterna ska inte vara konstruerade utan den enskilde ska känna att hon eller han är en del av det arbete som utförs på arbetsplatsen. Arbetskamrater och handledare i form av jobbcoach eller arbetsförmedlare är viktiga för att individen ska 1 European Union of Supported Employment Toolkit(2010). Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse kunna behålla arbetet och stödet ska ges så att det blir en naturlig del i arbetssituationen. I en rapport (Spjelkavik, 2011) om nordiska erfarenheter av SE anges att metoden har fått en viss spridning i de nordiska länderna. Trots att internationell forskning visar att metoden ger resultat utgör den dock fortfarande en mindre andel av de arbets- marknadspolitiska aktiviteterna i de beskrivna länderna. Metoden är personalmässigt resurskrävande och enligt kan det också vara en förklaring till att metoden utnyttjas i liten grad. Dessutom finns skillnader mellan och även inom länderna när det gäller såväl terminologi som praktiskt utförande av SE (Spjelkavik, 2011). De studier som ger vetenskapligt stöd för Supported Employment är få till antalet. Det är därför angeläget att genomföra fler studier med kontrollgrupper och att analysera långtidseffekter för att få det vetenskapliga stödet generaliserbart. En svensk studie har genomförts (Germundsson m.fl., 2012). Resultatet indikerar att personer som fått stöd genom SE snabbare har fått arbete, de har högre inkomster och är mindre bidragsberoende i jämförelse med kontrollgruppen. Detta mönster gäller även för personer med psykiska funktionsnedsättningar i studien. Skillnaden är att det tagit för dem att få ett arbete än för övriga. I har SE legat till grund för SIUS-verksamheten (särskilt introduktions och uppföljningsstöd) som etablerades på . I den nämnda studien ingår dels personer som fått stöd från , dels personer från en organisa- tion som arbetar med SE. Arbetsförmedlingen genomför årliga uppföljningar av SIUS-verksamheten. Dessa visar att har ett arbete efter avslutad insats. Någon effekt- utvärdering av har emellertid inte genomförts. Det finns även andra aktörer i som arbetar enligt metoden Supported Employment, exempelvis organisationerna och . Program genomförs av upphandlade aktörer är självstyrande när det gäller utformningen av sin arbetsmarknadspolitik, men likheterna är stora med den politik som förs i . De arbetsmarknadspolitiska insatserna är Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse starkt inriktade mot att öka sysselsättningen och minska beroendet av välfärdssystemet. Stödet till personer med funktionsnedsättning är en integrerad del av den offentliga arbetsförmedlingen och erbjuds utifrån fyra olika program. 1.Job Introduction Scheme är en praktikperiod som kan omfatta högst . Arbetspraktiken gör det möjligt att pröva den enskildes arbetsförmåga. Arbetsgivaren ersätts med . 2.Access to Work erbjuder individuellt stöd för att hitta och behålla ett arbete. Det kan omfatta stöd att ta sig till och från arbetet, arbetshjälpmedel och en stödperson och i vissa fall även i en efterföljande anställning. Detta program är för personer som behöver lång- varigt stöd på grund av sin funktionsnedsättning. Stödet är individanpassat och kan innehålla en coach som assisterar den enskilde med arbetsuppgifterna på arbetsplatsen och stöd till såväl arbetsgivare som kollegor. Finansiellt stöd kan ges till utvecklingskostnader för extra utbildning eller annan träning på arbetsplatsen eller utbildning till anställda om vad en funktions- nedsättning kan innebära. 4.Pathways to Work Initiative är ett stöd för personer som är sjukskrivna och vill återgå till arbete. Stödet består av arbets- rehabiliterande tjänster och en Return to Work Credit som ger den enskilde ett bidrag utöver lönen under längst . Programmen genomförs av upphandlade aktörer och kontrakten löper normalt med möjlighet till förlängning. Kontrakten följs upp för att säkerställa kvaliteten och att de uppsatta målen för programmen följs. Aktuella utvecklingsområden var profiling som möjliggör att personer som behöver särskilt stöd snabbt identifieras för att undvika långa perioder av arbetslöshet. Ett annat aktuellt område var targeting i syfte att ge rätt insats i rätt tid till rätt person. som metod i de arbetsmarknadspolitiska programmen är en av organisationerna som är upp- handlad aktör. Organisationen är ursprungligen en föräldraförening Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse för utvecklingsstörda barn och ungdomar. De arbetar med SE utifrån de kvalitetskriterier som Union of Supported Employment (EUSE) tagit fram, och verksamheten ligger i linje med de principer som fastställts för de arbetsmarknadspolitiska programmen. För att komma till Orchardville ska man först vara anmäld på arbetsförmedlingen. Det finns inga finansiella stöd som kan ges till arbetsgivaren förutom i arbetspraktik. Orchardville ger i stället ett individuellt stöd i form av jobbcoach till såväl den enskilde som arbetsgivaren och detta stöd ges utan någon egentlig tidsgräns. Eftersom arbetsgivaren inte får något lönestöd som kompensation för nedsatt arbetsförmåga ställs det höga krav på att Orchardville i stället kan erbjuda arbetsgivaren ett professionellt stöd och i nära samarbete med arbetsgivaren utforma arbetsuppgifter som kan anpassas till indi- videns arbetsförmåga. fanns 250 personer inskrivna i organisationen varav 135 hade fått en arbetspraktik och av dem hade 16 personer fått ett arbete med lön utanför organisationen och ytterligare ett antal i de sociala företag organisationen också hade bildat. 3.7Forskning om arbetsmarknadspolitiska insatser Den senaste sammanställningen av forskning om arbetsmarknads- politiska insatser är genomförd av och (2011). Forskarna skiljer mellan i huvudsak tre typer av insatser – förstärkt förmedlingsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och subventio- nerad sysselsättning. Subventionerade anställningar som specifikt är avsedda för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga tas dock inte upp av och . kan ha effekter för lågutbildade och långtidsarbetslösa En viktig del av den svenska arbetsmarknadspolitiken är förmedlings- insatser, exempelvis vägledning, jobbcoacher, kurser att skriva CV och träning i att söka jobb. Insatserna är ofta korta och syftar till att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. Den svenska evidensen på detta område är tämligen begränsad till följd av brist på statistik. De flesta förmedlingsåtgärderna ingår i Arbets- Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse förmedlingens basutbud och ges till många arbetslösa vid många olika tillfällen. Detta gör det svårt att utvärdera insatserna. Den internationella forskningen visar dock positiva utfall för deltagaren av tätare avstämningsmöten med förmedlare. Det finns även viss evidens för att intensifierade förmedlingsinsatser särskilt kan gynna unga, långtidsarbetslösa och lågutbildade. En sannolik förklaring är att högutbildade har relativt bra kunskap om sin potentiella arbetsmarknad och därför i mindre utsträckning är hjälpta av utökat förmedlingsstöd. Studier som visar hur insatser fungerar för olika grupper av arbetslösa är dock för få till antalet för att långtgående slutsatser ska kunna dras. Det kan emellertid konstateras att personer med funktionsnedsättning relativt oftare är både lågutbildade och långtidsarbetslösa, och därmed sannolikt hör till dem som kan vara hjälpta av förstärkta förmedlingsinsatser. 3.7.2Arbetsmarknadsutbildning har effekt ibland Studier av det tidiga 1980-talets svenska arbetsmarknadsutbildningar fann positiva effekter på deltagarnas sysselsättning eller inkomster, medan studier som avsåg det sena och i all- mänhet fann negativa effekter. Mot denna dystra bild står ett antal utvärderingar av arbetsmarknadsutbildningen som alla visar på positiva effekter. En förklaring till de mer positiva effekterna kan vara ett annat arbetsmarknadsläge, en annan att volymerna skalats ner och att den genomsnittliga kvaliteten i arbetsmarknadsutbildningarna därmed har ökat. Vi vet dock inte om personer med funktionsnedsättningar omfattas av de sammanfattande resultat som nämnts ovan. Utbild- ningsinsatser, av både förberedande och yrkeskaraktär, skulle potentiellt kunna vara viktiga insatser särskilt för unga personer med funktionsnedsättning. Forskning saknas i stort sett om hur olika program i praktiken ska utformas, till exempel hur lång en förberedande insats eller praktik ska vara, och när de bör sättas in. Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse 3.7.3Forskning om subventionerade anställningar Teoretiska effekter av flera slag De effekter av subventionerade anställningar som teoretiskt sett kan uppstå kan delas in i allmänna jämviktseffekter och effekter för programdeltagarna. Allmänna jämviktseffekter handlar om effekter för andra än programdeltagarna. Det kan exempelvis handla om att lönebildningen påverkas. Subventionerna kan upplevas göra ut- rymmet för löneökningar större, vilket kan resultera i att lönerna ökar. Subventionerna kan också göra att konkurrensen om befintliga jobb ökar och att lönerna därigenom pressas nedåt. Därutöver kan en effekt vara att de subventionerade anställning- arna tränger undan icke-subventionerade anställningar, dvs. att arbetsgivare väljer att anställa en person med stöd i stället för en person där subvention inte ges. Undanträngningseffekterna kan vara direkta eller indirekta.