sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — På stora flygplatser med flera banor kan tornet ha flera flygledare som hanterar olika banor samt ytterligare fler för taxande flygplan på marken. Den direkta kunden för flygledningstjänster är flygplanet som ut- nyttjar dem och det flygbolag som betalar för tjänsterna. Slut- konsumenten är givetvis den enskilde passageraren som reser med flyg och som betalar biljettpris till flygbolaget (eller de som köper godstransport av fraktflyg). För utbudet av flygtrafiktjänster hade tidigare monopol på dessa. har marknaden för lokal flyg- ledning öppnats för konkurrens med stöd i den nya Luftfartslagen (2010:500). har driften för flertalet flygplatser, men det privata företaget har vunnit upphand- lingen vid fyra flygplatser. Vid en av dessa har man dock senare anlitat som underentreprenör. Flera upphandlingar kommer att göras innevarande år och även utländska operatörer kan komma att lägga anbud på svenska flygplatser. Marknaderna i och har konkurrens- utsatts och därtill har flera tidigare statliga flygledningsoperatörer helt eller delvis privatiserats med bibehållet monopol. Det finns sålunda utländska operatörer som skulle kunna konkurrera på den svenska marknaden . Kännetecknande för utbudssidan är att de lokala flyglednings- operatörerna i stort sett inte äger det realkapital som används i Den lokala flygledningen utnyttjar lokalen i form av torn och teknisk utrustning som ägs av flygplatsen. Därtill utnyttjar man också information i form av radar- och radiosignaler som kommer från det nationella systemet för undervägskontroll. Huvud- sakligen tillhandahåller man sålunda arbetskraft och kan närapå be- traktas som bemanningsföretag. sköter områdeskontrollen och äger den tekniska utrustning som ger den nödvändiga informationen. Verksamheten bedrivs i egna lokaler, där också terminalkontrollen för och är lokaliserad. De andra samfällda terminalkontrollerna är samlokaliserade med flygplatserna i och . Priset som kunden betalar för flygtrafiktjänsterna består av två delar. Dels betalar man en undervägsavgift. Denna betalar flygbolaget till Eurocontrol som sedan fördelar den till de länder som berörts av flygningen. Avgiften baseras på distans utanför flygplatsområdet, samt flygplanets vikt. Den senare faktorn påverkar inte kostnader- na, utan är ett sätt att prisdiskriminera, precis som exempelvis sjöfartsavgifter gör. Dels betalar man en flygplatsavgift direkt till berörd flygplats. Denna ska täcka samtliga kostnader vid flyg- platsen, varav flygledning bara utgör en mindre del. För flygled- ningen i flygplatsens område, där flygledningen utförs från tornet, får flygplatsen en del av undervägsavgiften enligt en fördelnings- modell som bestämts av Transportstyrelsen. I praktiken leder den till en viss omfördelning mellan stora och små flygplatser. är enda flygplats som inte erhåller någon del alls av undervägs- avgifterna medan flertalet småflygplatser får av kostnaden för flygledningen täckt av undervägsavgifter och sålunda själva bara skjuter till av kostnaden från flygplatsavgiften. Förutom efterfrågan och utbud karaktäriseras marknader av dess institutioner i form av lagar, förordningar och särreglering. Flyget är omgärdat av ett omfattande regelverk av säkerhetsskäl; dessa lämnas i stort sett utanför analysen här om de inte direkt har betydelse för den samhällsekonomiska bedömningen av konkurrensutsättning. Likaså behöver flygplatserna miljötillstånd av främst bullerskäl, vilket begränsar de möjliga flygvägarna till och från flygplatserna. har legalt monopol på flygledningen över 9500 fot och det kommer inte att beröras av nuvarande marknadsöppning. Omfattningen av beslutet om konkurrensutsättning av lokal flyg- ledning har varit ifrågasatt. Transportstyrelsen har tolkat det som att terminalområdena ingår, något som överklagat. finns också en civil-militär integration som dels innebär att hela luftrummet kan utnyttjas av civil trafik och därmed kan flygvägarna kortas utom när militära aktiviteter gör anspråk på vissa luftrumsblock. Dels sköter flygledare även den militära flygledningen även vid förhöjt beredskapsläge. Denna ordning anses effektiv och skall fortgå men konsekvenserna av marknadsöppningen av lokal flygledning ger nya förutsättningar för integrationen. En flygledningsoperatör måste ha en egen drifthandbok som fastställer rutiner för verksamheten, och den ska godkännas av Transportstyrelsen. Flygledarna måste förutom generell behörighet också ha lokal behörighet för den aktuella platsen, en sådan tar normalt 4–6 månader att få men kan ta be- roende på flygplatsens komplexitet. Flygledarna måste också kunna tala svenska. Kommunikationen med alla kommersiella flyg sker visserligen på engelska men flygledarna behöver också göra sig förstådda hos privatflyg och personal på marken. Marknaden i är relativt liten i en europeisk jämförelse. skedde i totalt 706 417 flygrörelser i kontrollerat luftrum, enligt LFV officiella uppgifter. I genomsnitt blir det 1 935 per dag, med ett maximum på 2 476 den mest trafikerade dagen. Det kan jämföras med som har över 8 000, 7 500 och Förenade ca 6 000, enligt Eurocontrol. I det svenska luftrummet hade ACC i genomsnitt 1 296 flygrörelser per dag med ett max på 1 658 medan ACC hade 1 021 i genomsnitt och ett max på 1 444. Ett antal flygningar passerar emellertid båda luftrummen. Flygrörelserna fördelade sig på inrikes , internationella ankomster och avgångar samt överflygningar . För den största delen står alltså inter- nationellt flyg, bland annat trafik på och långdistansflyg mellan och . summerar antalet starter och landningar i till totalt 566 056, vilket ger i genomsnitt 1 551 per dag. Till dessa siffror ska läggas ett antal flygningar under enklare former (VFR) av typen privatflyg och de militära flygningarna. De förra upp- skattar LFV till ca 25 000, vilket gör 70 per dag i genomsnitt, dock utförs de flesta under bra väder . Militärflyg- verksamheten bedöms till ytterligare 25 000 , huvudsakligen förlagda till arbetsveckan. Kostnaderna för tillhandahållandet av enroutetjänster var totalt . De fördelar sig på arbetskraft 780 miljoner, kapitalkostnader och avskrivning 165 miljoner samt övriga operativa kostnader 692 miljoner. Undervägsavgiften baseras som nämnts på en kombination av sträcka och flygplansvikt, från detta konstrueras en avgiftsbas, service unit, SU. producerades 2,9 miljoner SU i det svenska luftrummet. Det gav en enroutekostnad på per SU. har undervägsavgifterna varit helt kostnadsbaserade, så att olika länder har fått full kostnadstäckning för de faktiska kostna- derna. I dessa ingår inte bara direkta kostnader för flygledningen utan även sådant som flygledarutbildning och teknisk utveckling. Eurocontrol har beslutat om en treårig sänkning av enrouteavgifterna. 2012 är enhetspriset per SU, det ska sänkas till 2013 och 2014. Enligt prestationsplanen kommer sänkningarna av avgifterna fortsätta även , allt för att sätta press på en icke konkurrensutsatt bransch att sänka sina kostnader. Den internationella flygtrafikmarknaden är i viss långsiktig tillväxt, men utvecklingen är konjunkturberoende. Det traditionella passagerarflyget dominerar fortfarande men tappar marknadsandelar till lågkostnadsflyget. svarade enligt Eurocontrol den traditionella trafiken för med en minskning på från föregående år. Lågprisflyg svarade för av trafiken med en ökning på medan affärsflyget utgjorde med en ökning på . Ekonomisk-teoretiska grunder för marknadsanalysen Av föregående kapitel framgår att flygledningstjänsten ur kundens synvinkel är helt integrerad. Visserligen kan ett flygplan från A till B passera ett flertal olika luftrumsblock och sektorer och ha kon- takt med ett antal olika flygledare på olika radiofrekvenser. Var dessa är lokaliserade och vilka företag som tillhandahåller tjänsten är dock inte relevant för kunden, som ju betalar genom undervägs- och flygplatsavgiften. En viktig utgångspunkt är att tjänsten ska uppfattas som en verti- kal produktionskedja, såsom visades i figur 2.1. I varuproduktionen kan denna traditionellt bestå av råvaruproduktion – framställning av halvfabrikat – sluttillverkning – distribution – försäljning. För tjänster kan förädlingskedjan vara mer komplex, för exempelvis postdistribution består den av uppsamling – sortering – transport – spridningssortering – utdelning. Den ekonomisk-teoretiska frågeställningen gäller vilken mark- nadsstruktur som är effektivast. De tre huvudformer som finns för en vertikal produktionskedja är: 1.totalt fristående produktionsled som har fristående transaktioner med varandra på (spot-)marknader, 2.vertikal kontroll som innebär långsiktiga kontrakt mellan före- tag i olika vertikala produktionsled, 3.total vertikal integration som innebär att samma företag utför samtliga produktionsled. För att förklara strukturen används transaktionskostnadsteorin, vilken utvecklas i avsnitt 3.1. Konkurrensutsättning har som syfte att öka effektiviteten på en marknad. Förutsättningarna för att detta ska vara framgångsrikt utvecklas i avsnitt 3.2. Transaktionskostnadernas betydelse för vertikal integration Transaktionskostnadsansatsen skapad av Coase och utvecklad av framförallt (, Perloff 2008) analyserar förut- sättningarna för om en produktionskedja blir vertikalt integrerad eller inte främst utifrån vilken marknadsstruktur som ger de lägsta transaktionskostnaderna. Privata företag kan antas vinstmaximera och välja att vertikalt integrera om det är kommersiellt bäst för dem att Ett företag i produktionskedjan köper upp ett annat tidigare eller senare i kedjan. Det går dock inte att enkelt avgöra om sådana beslut är effektiva ut samhällsekonomisk synvinkel. Å ena sidan är grunden ofta att sammanslagningar kan leda till stor- driftsfördelar och sänka transaktionskostnader, även om samman- slagningskostnader också finns. Då leder det till en vinst även för samhället. Å andra sidan kan besluten också motiveras med att det skapar en ökad marknadsmakt och försvagat konkurrenstryck. I så fall kan effektiviteten i ett samhällsperspektiv försvagas: produk- tionsvolymerna blir för små vilket ger välfärdsförluster, och före- tagen vinner på konsumenternas bekostnad. För dominerande företag måste ibland ge sitt godkännande och då väga specialiseringsvinster mot ökad marknadsmakt. Man kan då lägga på restriktioner utöver vad som följer av de allmänna konkurrens- reglerna, exempelvis som vid Postens integrering bakåt i produk- tionskedjan genom köpet av printföretaget . Gäller frågan den offentliga verksamheten gäller inte samma kommersiella logik för vertikal integration. I stället kan staten välja den effektivaste lösningen och hantera de eventuella effektivitets- problem som uppstår med andra metoder än reglering av privata företag. Föreliggande analys handlar just om det mest effektiva sättet för staten att organisera produktionskedjan för flyglednings- tjänster. Enligt transaktionskostnadsteorin är det graden av specifika tillgångar som är den mest betydelsefulla faktorn som avgör hur den vertikala produktionskedjan organiseras. Sådana tillgångar an- vänds för produkter som kräver mycket specialiserade produk- tionsfaktorer. De specifika tillgångarna kan vara fysiska: byggnader, maskiner och utrustning för unika ändamål, platsspecifika kopplade till en viss nödvändig lokalisering av produktionen, eller human- kapital som är högt specialiserad för en viss produktion. Med specifika tillgångar ökar risken för opportunistiskt beteende om verksamheten inte är integrerad inom samma företag. Om parterna i produktionskedjan köper och säljer direkt på marknader eller etablerar mer långsiktiga kontrakt så är det i praktiken omöj- ligt att förutse vad respektive part kan tänkas göra när väl kon- traktet är slutet. Dessutom kan förhållandena på marknaden ändras på ett sätt som inte förväntades för kontrakts- skrivandet. Opportunistiskt beteende har av beskrivits som self-seeking interest with guile. Man söker alltså inom ramen för Bilaga 2 SOU 2012:27 kontrakt tillskansa sig själv förd elar för egen . Ju högre grad av specifika tillgångar en bransc h har, desto mer ökar risken för att dessa ut nyttjas till egen fördel på bekostnad av an dra parter i kedjan oc h den total a effektiviteten minskar. Figur 3.1 Effektiv m arknadsstruktur beroende av grad av spe cifika tillgångar Betydelsen av grad n av specifika tillgångar för mest effektiva marknad sstruktur visas i figur 3.1. Där vi sas transaktionskostna- derna (Tr) för tre o lika marknadsstrukturer. Kurvan C(M) visar kostnaderna för att använda marknaden. Vid låg grad av specifika tillgångar är marknaden överlä sen på gru nd av dess låga trans- aktionsk ostnader, men kostnaden stiger snabbt vid hö gre grad av sådana tillgångar då den som innehar de specifika tillgångarna enkelt kan agera opportunistiskt. Kurvan C(K) visar på mots varande sätt kostnader na för lång- siktiga kontrakt. Den formen h ar högre st artkostnad r, eftersom parterna ska finna varandra, förhandla fram kontrakt som sedan ska övervakas och sanktioner utfärdas vid överträdelser. D äremot ökar transakti onskostnad erna långsa mmare än f ör marknaden, då kon- trakten kan förebygga opportun stiskt beteende till viss del. Slutlig en visar k urvan C(I) transaktion skostnaderna (Tr) för vertikal integration. Initialkost naderna är här ännu h ögre då all verksamhet ska integreras i en enda organisation, men när väl detta är gjort så medför kontroll genom intern hierarki och övervakning inom företaget/organisationen små ytterligare transaktionskostnader. Slutsatsen blir att marknadslösningar är effektivast när graden av specifika tillgångar understiger S1, kontrakt att föredra mellan S1 och S2 medan integration ger lägst kostnad vid hög grad av spe- cifika tillgångar utöver S2. Det finns fler faktorer än graden av specifika tillgångar som kan påverka transaktionskostnaderna. Transaktionernas frekvens på- verkar på det enkla sättet att ju fler transaktioner, desto större blir transaktionskostnaderna om de beror av antalet transaktioner. Risk och osäkerhet talar också för vertikal integration då sådan oftast lättare hanteras inom ett företag. Höga transaktionskostnader för att erhålla information är en tredje faktor som talar för vertikal inte- gration. Slutligen kan hanterande av komplex koordination också ge stigande transaktionskostnader om det ska hanteras mellan företag i stället för inom ett enda. Samtliga fyra dessa faktorer skulle skifta kostnadskurvorna för marknadslösningar och kontrakt uppåt rela- tivt kurvan för integration i figur 3.1. Genom att bedöma graden av specifika tillgångar tillsammans med övriga fyra faktorer har man en grund för att avgöra om flygledningen ska vara helt vertikalt integrerad eller kan delas upp utan ökade transaktionskostnader. Grundtanken med konkurrensutsättning är att produktionen ska ske med mindre resursåtgång och samhället vinna på att andra viktiga ändamål får större tillgång till de samlade resurserna. I den här analysen antas output vara givet, det vill säga de volymer i form av antal flygplan som ska hanteras och de säkerhetsnivåer som är fastställda. Det handlar sålunda då om det mer begränsade begrep- pet kostnadseffektivitet, dvs. att åstadkomma en viss produktion till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Vinsterna kan åstadkommas på flera sätt. Om en ökad volym leder till lägre genomsnittskostnader kan det ha två förklaringar. Ett sätt är att genom samordning av verksamheter uppnå ökade volymer om det råder stordriftsfördelar. Om produktionen i utgångs- läget kännetecknas av fallande genomsnittskostnader (kostnad per enhet) ökar effektiviteten om ett företag kan öka sin produktion. Bilaga 2 SOU 2012:27 En näraliggande vins t består i samproduktionsfördelar, economies of scope. Ett an nat sätt är att, exemp elvis genom konkurrensutsättning, öka prod uktiviteten. Företag s m inte utsatts för konkurrens kan ten dera att få svag kostna dskontroll p å kort sikt, bli okänsliga för ku ndernas behov och kra v på kvalité och service samt int e heller i ett långsikti gt perspektiv utveckla teknik och organisation för att vässa verksamheten. De stigande kostnaderna kan komma ägarna till del geno m höga vinster eller materiella sido- förmåner, arbetskraf ten till del genom lö ner över de mässiga (wage prem ium), sem ester, pensionsvillkor kan de ocks å komma kunderna till del genom en service- och kvalitetsnivå som överstige r vad de är beredda a tt betala fö r (som i det traditionell a flyget). De bå da principerna visas i figur 3.2, d är den vänstra figuren visar lägr e genomsnittskostnad r genom utnyttjade s ordriftsför- delar och den högra genom ökad produktivitet. Figur 3.2 Sänkta genomsnittskostnader (AC) genom (a) stordriftsfördelar (b) ökad produktivitet De effektivitetsvinster som erhålls genom upphandlin g är i första hand av typ (b). Genom att upphandla större mängder kan even- tuellt även vinster av typ (a) uppnås. M an skiljer här mellan anläggningsspecifika o ch företagss pecifika stordriftsfördela r. De först- nämnda finns i den enskilda produktionsa nläggningen genom att exempelv is fasta kostnader slås ut på fler enheter. De n andra exi- SOU 2012:27 Bilaga 2 sterar på företagsnivå och kan b estå i gemensam företa gsledning och administration, li ksom att d et kan finn as stordrifts fördelar i själva anbudsgivandet för stora företag som lä gger många anbud. Figur 3.3 Effektivitetsvinster som motverkas av tr ansaktionskostnader och externa effe kter Effektivite tsvinsterna kan dock helt eller delvis motver kas av två anledningar. Det första är transaktionskostn aderna för att uppnå vinsterna. Anbudsprocessen tar esurser för både den upphand- lande och de anbudsgivande parterna. Kostnader kan d ärtill upp- komma i samband me d att arbetsk raft måste byta arbetsgivare eller realkapital bytas ut (switching c osts). Den andra är eventuella externa effe kter, i det här fallet om det med för försämringar för kunderna i form av e xempelvis f örseningar och väntetid er, sämre service eller säkerhet. De effektivi etsvinster som erhölls i (b)-fallet i form av l ägre produktionskostnader per enhet motverkas av såväl transaktion skostnader, som i huvudsak kan ligga i de fasta kost- naderna, oc h externa effekter som ligger i de rörliga. Där med gäller i stället AC 3 och då erhålls inte punkten B u tan C, som teoretiskt tom. kan ligga högre än A. Konkurrensutsättningen leder i så fall till en totalt sett lägre e ffektivitet. Man kan tänka sig att transaktionskostnaderna i må nga fall är engångsko stnader som uppkommer främst första året, medan pro- duktivitetsvinsten kan bestå i fram tiden. I fallet med att man väljer att driva v erksamheten i egen regi bortfaller helt tra nsaktions- kostnaderna för uppha ndling, me dan vissa ko stnader i f orm av att bygga upp kompetens fortfarande finns. Å andra sidan kan små flygplatser med flygledning i egen regi merutnyttja sina flygledare även för andra arbetsuppgifter. De internationella erfarenheterna av konkurrensutsättning är ännu begränsade. McDougall och (2008) har analyserat pri- vatisering av flygledning i tio länder . De finner att kostnaderna i flertalet fall sjunkit med 5–. har säkerheten förbättrats, teknologin ut- vecklats, servicen förbättrats och förseningarna i flera fall reducerats. I de flesta länderna har relativlönerna för flygledare stigit. Det bör dock tilläggas att storleken av effekter av marknadsöpp- ning beror på situationen i utgångsläget. Författarna drar slutsatsen att privatiseringen varit framgångsrik, främst vad gäller anpassning till kundernas behov, men att en tydlig roll för staten vad gäller säkerheten, ekonomisk kontroll, miljö- och konsumenthänsyn samt regelverk behövs. Steuer (2010) har studerat det nya systemet i med offentligt-privat partnerskap och är betydligt mer reserverad vad gäller de positiva effekterna. Visserligen kan förbättringar ses i bland annat produktiviteten, men forskaren menar att det på inget sätt säkert kan tillskrivas delprivatiseringen utan bättre teknik och andra faktorer som kunde inträffat ändå. Skälen var att det skulle bli lättare att finansiera investeringar vid sidan av statsbudgeten. so far it is hard to make a case for any great advantage for the or the owners due to the partial commercialisation of UK ATC. Comendador, och (2012) skriver om planerna för den spanska liberaliseringen av marknaden att det har sin bakgrund i den låga effektiviteten i landets flygledning. Man har fyra gånger så hög kostnad som genomsnittet i . Framförallt är flygledarlönerna högre än genomsnittet som produktiviteten är lägre än det europeiska genomsnittet och förseningarna näst störst i . Kommande analyser av utveck- lingen i bör sålunda ses mot bakgrund av det dåliga utgångs- läget och inte tjäna som referenspunkt för . Figur 4.1 Genomsnittskostnader per landning för 27 flygplatser Figuren visar genomsnittskostnaden för 27 flygplatser som LFV sköter. Den är uttryckt som totalkostnad för den aktuella platsen, exklusive LFV overheads och eventuella kostnader för militär verk- samhet, dividerad med antal landningar inklusive alla flyg- ningar, inte enbart IFR. Överflygningar inom området, dvs. flygplan som flyger igenom luftrummet men inte landar, ingår inte. I kost- naden ingår i flertalet fall även TMA-tjänsterna, men för de flyg- platser som ingår i något av de fyra samfällda TMA ingår dessa kostnader inte. Den största flygplatsen visas inte i figuren då den har över 100 000 landningar. Genomsnittskostnaden är först fallande men i intervallet 20– 30 000 landningar når den sitt minimum. En statistisk analys ger följande resultat (Q=antal landningar , t-värden i parentes): (1,58) (2,10) (9,86) (-0,42) Resultaten får tolkas så att för den typiska flygledningsfunktionen vid en flygplats med TMA-tjänster finns en fast kostnad på drygt 1,5 miljoner och att totalkostnaden tilltar något med ökat volym (eftersom det finns en positiv Q2-term). Genomsnittskostnaden är sålunda fallande i början då de fasta kostnaderna slås ut på fler en- heter, men stiger småningom då stordriftsnackdelar visar sig. Den ökade genomsnittskostnaden vid högre volymer skulle alternativt kunna förklaras av språngkostnader exempelvis genom dubblering av antalet flygledare om mer än en bana används när man når över en viss volym. Dummyvariablen för de flygplatser där tornet även utför terminal- kontrollen har överraskande fel tecken: minustecknet säger att kostnaden skulle vara lägre här. Variabeln är dock inte signifikant och tolkningen är att det inte gör någon skillnad. Om vari- abeln utesluts ur analysen för konstanten i stället värdet 1 463 (t- värde 2,62) vilket torde styrka tolkningen. Sannolikt uttrycker det just de förmodade samdriftsfördelarna, dvs. att i de torn där man även sköter terminalkontrollen ökar inte kostnaden eftersom man har tillräcklig kapacitet att utföra också dessa tjänster. Notera att analysen gäller lokal flygledning och kostnads- sambandet inte helt säkert kan appliceras på flygledning i terminal- eller områdeskontroll. På grund av den likartade verksamheten torde dock kostnadsstrukturen vara likartad. Slutsatsen av analysen blir att flygledning i ett visst luftrums- block är ett naturligt monopol ur ekonomisk synvinkel. Upp till en flygplats av medelstor storlek är genomsnittskostnaden fallande, annorlunda uttryckt är marginalkostnaden mindre än genomsnitts- kostnaden, vilket implicerar stordriftsfördelar: vinster av typ (a) i teoriavsnittet. Dessutom kan det betraktas som ett tekniskt natur- ligt monopol, eftersom koordinationen är nödvändig och man inte kan ha flera operatörer som leder flygplan i samma luftrum. Men det tekniskt nödvändiga monopolet är sålunda ekonomiskt moti- verat. Det innebär inte att flygledning är ett naturligt monopol över hela landet eller att samma företag ska driva alla flygledning. Lika lite som om en viss järnvägslinje eller brevbärarrutt är ett naturligt monopol behöver samma företag driva alla linjer eller rutter.