sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Om ett upp- drag helt eller delvis bygger på data som redan tidigare – i allmänhet inom ramen för den anslagsfinansierade verksamheten – samlats in och lagrats i myndighetens databaser, så ska inte beställaren betala kostnaderna för de tidigare genomförda och finansierade arbets- momenten. Detta innebär följande för de olika uppdragskategori- erna: Totala statistiska undersökningar: I dessa fall innebär uppdraget i allmänhet att hela statistikprocessen gås igenom, från förarbete, insamling och bearbetning till extern kommunikation om denna sköts av SCB. Därmed ingår kostnaderna för samtliga dessa arbetsmoment i avgiftsunderlaget. Om undersökningen till någon del bygger på underlag som är finansierat – t.ex. registerdata som har samlats in och lagrats i databaser – ska dock inte beställaren betala kostnaderna för detta. Statistiska bearbetningar av register: Vid en statistisk bearbetning av register samkör man t.ex. uppgifter från olika register för att få fram nya data. Principen full kostnadstäckning för uttag med bearbetning innebär att avgifterna ska täcka kostnader för att göra beställda uppgifter tillgängliga för användare. Det kan exem- pelvis innebära att kostnader för bearbetningar, sammanställning eller kundanpassning ska inkluderas i avgiftsunderlaget. Myndig- hetens kostnader för insamling, registrering etc. ska inte ingå i underlaget för avgifter i den mån de redan har finansierats med främst anslag. Nominella uttag: I dessa fall krävs varken insamling eller bear- betning, varför det i avgifterna heller inte ingår några kostnader för sådana arbetsinsatser. Även dessa uttag kan dock medföra andra kostnader som t.ex. kostnader för leverans, analys eller annan kundanpassning av informationen som tillhandahålls. Principerna för prissättning är, enligt vad SCB har uppgett till ESV, desamma i hela uppdragsverksamheten. SCB utgår ifrån vilka kost- nader det finns och hur många potentiella kunder myndigheten kan räkna med. Varje uppdrag följs upp i tidredovisningssystemet. Varje enhetschef är resultatansvarig. Det är den produktansvarige och enhetschefen som gör kalkylerna inför ett uppdrag. Det finns standardiserade prislistor för vissa statistikpaket, annars görs en offert för varje uppdrag. Produkterna delas in i anslagsprodukter och uppdragsprodukter. Timpriserna, som baseras på lönekostnaden med påslag för over- headkostnader, t.ex. ledning och administration22, är beräknade så att intäkterna vid uppnådd budgeterad verksamhetsvolym i princip ger full kostnadstäckning för verksamheten.23 SCB tillämpar samma timpriser för uppdrag och anslagsverksamhet. Vid sidan av timpriset kan i uppdragsverksamheten även ett visst riskpåslag förekomma om någon del av uppdragskalkylen, t.ex. resursförbruk- ningen, bedöms vara osäker. Ett eventuellt riskpåslag kan ses som en försäkring som ska täcka oförutsedda kostnader under genom- förandet av uppdraget. Beroende på utfallet av de osäkra posterna kan det uppstå ett positivt eller negativt resultat i förhållande till kalkylen. I SCB:s uppdragsverksamhet gäller för övrigt också att kostnader för marknadsföring och produktutveckling av allmän karaktär inte räknas med i timpriset, utan ska finansieras av upp- komna kalkylvinster.24 I sammanhanget bör påpekas att de gemensamma kostnaderna alltså fördelas på ett likvärdigt sätt – på basis av rapporterad tid – på SCB:s slutprodukter, oavsett om dessa är anslags- eller uppdrags- finansierade. Dock finns vissa kostnader som inte slås ut på slut- produkter på detta sätt. Det handlar om verksamhet som avser SCB:s roll som samordningsansvarig för statistiksystemet i allmän- het, dvs. kostnader för att hålla kansliet för Rådet för den officiella statistiken och för internationell samordning. Dessa kostnader, som uppgick till totalt , finansieras helt via SCB:s anslag. Principen om full kostnadstäckning som grund för prissättningen innebär att verksamheten ska gå jämnt upp . Vidare kan vissa uppdrag medföra överuttag och andra medföra underuttag, utan att detta strider mot principen om full kostnadstäckning. Med denna flexibilitet kan i vissa fall en marknadsanpassning av SCB:s priser bli aktuell, mot bakgrund av den kunskap om marknaden som 22SCB:s gemensamma kostnader (OH-kostnader) består av tre delar: central administration (verksledning och stabsavdelningar samt gemensam verksamhet för SCB), avdelningarnas respektive egna centrala administration inklusive indirekt tid (t.ex. utbildning) samt nätdrift, lokaler och telefon. 23Statistiska centralbyrån (2010): Riktlinjer för prissättning i SCB:s avgiftsfinansierade verk- samhet. 24Av mina kontakter med ESV har framgått att begreppet kalkylvinster är vedertaget i myndigheters uppdragsverksamhet. Även om riskpåslagen i somliga uppdrag ger plus och i somliga minus, så vet myndigheterna erfarenhetsmässigt att de kan räkna med dem som finansieringskälla för insatser av nämnt slag. finns på respektive avdelning. Om produkten konkurrerar med liknande produkter på marknaden kan priset i vissa fall kortsiktigt anpassas antingen uppåt eller nedåt i förhållande till kalkylerat pris. Om det levererade materialet, eller likvärdigt material, inte kan tas fram av andra (SCB har monopol), ska i de flesta fall självkost- naden vara det högsta pris SCB kan ta ut.25 De fall där det förekommer att övriga statistikansvariga myndig- heter tar betalt för statistik handlar om när en användare vill ha specialbearbetningar av statistiken – t.ex. andra geografiska skär- ningar – som går utöver de summerade sammanställningar som ut- gör den egentliga officiella statistiken. Det handlar då alltså om statistik som baseras på samma data som den officiella statistiken, men som kräver bearbetning, kundanpassningar eller andra uttags- kostnader hos myndigheten. Som nämndes inledningsvis har övriga statistikansvariga myndig- heter till skillnad från SCB inte statistikverksamhet som huvud- syssla, utan som bisyssla. För dessa myndigheter gäller därmed andra krav på de kostnader som ska täckas vid tillämpningen av en prissättningsprincip. Utgör verksamheten en bisyssla finansieras kostnaderna inom huvudverksamheten med anslag och ofta tillkom- mer endast marginella kostnader för att tillgodose efterfrågan. Är beställningarna mer omfattande kan dock myndigheten ta betalt, i princip för att huvudverksamheten inte ska drabbas. Utgör däremot tillhandahållande av statistik huvudverksamhet måste även en andel indirekta kostnader beaktas i avgiftsunderlaget. Det finns i så fall ingen annan huvudverksamhet som finansierar dessa kostnader. När andra statistikansvariga myndigheter än SCB tar ut avgifter för statistiken sker det generellt med stöd av 4 § avgiftsförord- ningen. När avgifterna tas ut med stöd av detta generella bemyn- digande ankommer det på myndigheten att avgöra om avgifter ska tas ut, när de ska tas ut och vilka kostnader de ska täcka upp till som mest full kostnadstäckning. Utifrån mina kontakter med de statistikansvariga myndigheterna har jag fått följande bild av i vilken utsträckning andra myndigheter än SCB tar betalt för att tillhandahålla specialbearbetningar av stati- stiken. Omkring hälften av myndigheterna tillhandahåller statistik- 25 (2010): . bearbetningar gratis inom rimliga gränser av arbetsinsats. Rimliga gränser bedöms uppgå till en och i några fall . Därefter tar de betalt, vanligen full kostnadstäckning för att hantera beställningen, genom timtaxan på respektive myn- dighet. Ett par myndigheter har uppgett att de tar betalt från första timmens arbete med att tillhandahålla bearbetad officiell statistik. Vidare har några myndigheter, vars statistik produceras av SCB, uppgett att de i sådana situationer hänvisar användarna till SCB. För några enstaka myndigheter saknar utredningen uppgift. I de fall myndigheterna tar betalt tycks avgiftens storlek vanligen uppgå till ca 700–. Utredningsarbetet har inte gett underlag för att avgöra exakt hur stora intäkter myndigheterna har från denna typ av verksam- het. Utifrån vad som har framkommit vid mina kontakter med myndigheterna ter det sig dock troligt att intäkterna i allmänhet är av begränsad omfattning, ofta mindre än . Några av de myndigheter som har störst statistikverksamhet, t.ex. , torde dock ha något större intäkter; uppskattnings- vis upp till ca . Som framgår ovan tycks det inte finnas någon helt enhetlig tids- gräns för när myndigheterna börjar ta betalt för specialbearbetningar. Det kan variera såväl mellan myndigheterna som för olika fall inom en myndighet. Många myndigheter säger sig ha en generös inställning, eftersom de ser informationsspridning, t.ex. genom stati- stik, om den egna sektorn och verksamheten som en väsentlig del i myndighetens uppdrag. I vissa fall kan också frågans karaktär vara avgörande – således har vissa myndigheter uppgett att de kan vara mindre benägna att ta betalt om en specialbearbetning avser frågor som myndigheten själv bedömer som principiellt intressanta. Problem som har påtalats I det följande redovisas problem kring prissättning som har påtalats i utredningsarbetet – vid möten med olika intressenter och/eller i ESV:s rapport till utredningen. Inledningsvis bör påpekas att kritiken avseende prissättning, som jag har mött från olika intressenter, nästan helt har handlat om SCB, varför det också är sådan kritik som behandlas nedan. Enligt min mening bör detta dock inte nödvändigtvis tolkas som att SCB skulle vara sämre på att hantera dessa frågor än övriga statistik- ansvariga myndigheter, utan det torde främst avspegla de skilda förutsättningarna. Genom att SCB till skillnad från övriga myndig- heter har statistik som huvudsyssla och bedriver en stor del av verksamheten på uppdrag, så ligger det i sakens natur att myndig- heten tar betalt för sina tjänster i större utsträckning än de andra myndigheterna. Vidare är det betydligt vanligare att användare har kundrelationer, i betydelsen att man betalar för en tjänst, till SCB, som är landets dominerande statistikproducent, än till övriga stati- stikansvariga myndigheter. Mot denna bakgrund är det knappast förvånande att kritik avseende prissättning oftare träffar SCB än de övriga myndigheterna. I sin rapport till utredningen redovisar ESV – baserat på samtal med SCB och ESV:s egna erfarenheter – en sammanställning av problem som påtalats avseende SCB:s prissättning. Dessa kan i huvudsak sammanfattas i fyra punkter, vilka redovisas nedan kom- pletterat med vissa kommentarer från min sida utifrån vad som i övrigt framkommit i utredningsarbetet. Mina närmare bedömningar av relevanta problem redovisas dock i det kommande avsnitt 9.3.3. Kritik mot prisnivån i allmänhet Vid alla uppdrag ställer SCB, med hjälp av ett externt undersökningsföretag, skriftligen vissa frågor om hur kunden i uppdraget har upplevt SCB:s tjänster. Enligt ESV ges prisvärd- heten därvid ofta ett lågt betyg och SCB får också klagomål på höga timpriser. Efter att ha jämfört timpriserna vid SCB och vid liknande myndigheter har ESV dock inte funnit något som talar för att SCB:s timtaxor i kronor räknat skulle vara ovanligt höga.26 Utifrån de erfarenheter som i övrigt gjorts i utredningsarbetet finns ingenting som talar emot ESV:s bedömning i detta fall. I sin rapport pekar ESV också på – vilket jag finner rimligt – att en aspekt som kan ha betydelse i sammanhanget är det förhållandet att då tabeller och även data i statistikdatabasen publiceras avgiftsfritt, så blir det en stor skillnad att behöva betala ett uppdrag med full kostnadstäckning. Enligt ESV kan kunderna ha svårt att förstå denna skillnad. 26 I rapporten poängterar ESV att myndigheten däremot inte kan bedöma om den beräknade tidsåtgången i SCB:s enskilda uppdrag är rimlig. Kritik från statistikansvariga myndigheter mot prishöjningar I sin rapport anger ESV att vissa statistikansvariga myndigheter har klagat på SCB:s priser. Enligt ESV beror detta dock delvis på en förväntan om att skulle resultera i lägre priser. Denna synpunkt har även jag mött vid mina möten med de statistikansvariga myndigheterna. Således har några myndigheter, som använder SCB för produktionen av hela eller delar av sin offi- ciella statistik, varit kritiska mot att SCB i de senaste avtalsförhand- lingarna har begärt en prishöjning. Avtalen mellan de statistik- ansvariga myndigheterna och SCB skrivs ofta i form av fleråriga ramavtal (oftast ), vilka preciseras i ettåriga produktions- avtal. Flera myndigheter, som har förhandlat om nya ram- avtal, har framfört att SCB i den förra avtalsomgången gick med på att successivt sänka priset , med hänvisning till att SCB skulle kunna genomföra interna rationaliseringar. I den senaste förhandlingsomgången har dock SCB enligt myndigheterna begärt en prisökning, med hänvisning till att man inte har lyckats realisera den förväntade rationaliseringsvinsten. Visserligen säger sig de berörda myndigheterna kunna förstå att den begärda pris- ökningen kan motiveras med att SCB ska uppnå det ekonomiska målet för sin uppdragsverksamhet, dvs. full kostnadstäckning, men de har ändå ställt sig frågande till agerandet. Beskrivningen av sakförhållandena har i stort sett bekräftats vid mina möten med SCB:s ledning. Enligt SCB utgick myndigheten således i ett flertal stora avtal, som ingicks med andra statistikansvariga myndigheter, ifrån att det interna omorga- nisations- och rationaliseringsarbetet skulle medföra besparingar, varför man gick med på avtalspriser som avspeglade detta. SCB har dock inte () lyckats göra så stora besparingar som förutsågs. Till följd av detta har uppdragen avseende officiell statistik samman- taget gått med underskott under . När avtalen skulle om- förhandlas var SCB därför tydlig med att om inte priserna höjdes, så att full kostnadstäckning skulle kunna uppnås, var myndigheten tvungen att avstå från uppdragen. Resultatet blev att nya avtal in- gicks, med höjda priser. Att motparterna reagerade negativt på SCB:s beteende är dock enligt SCB:s ledning inte svårt att förstå. Kritik mot bristande transparens i prissättningen ESV anger i sin rapport till utredningen att myndigheten har mot- tagit klagomål på att SCB:s prissättning inte är transparent. I rappor- ten sägs också att SCB i sina offerter och fakturor normalt endast anger totalpriset för ett uppdrag. Enligt vad ESV framför anser SCB att detaljerade prisuppgifter i vissa fall kan utgöra affärshemligheter och påverka konkurrenssituationen. Motsvarande kritik framfördes också i den utvärdering som gjordes statistikreform.27 Således konstaterade utredningen att de vanligast förekommande synpunkterna från de statistikansvariga myndigheterna på SCB som producent av officiell statistik på uppdrag rörde frågor om priset på tjänsterna. Synpunk- terna gällde exempelvis att priserna var höga, att prissättningen var svår att förstå och att de prisuppgifter som lämnades var ospecifi- cerade. Även jag har från flera statistikansvariga myndigheter mottagit synpunkten att SCB:s prissättning inte är tillräckligt transparent. Dessa myndigheter uppger att de är osäkra på vad de egentligen betalar för; några säger sig misstänka att priset är satt så att myndig- heten, utöver att betala för den tjänst de beställt, får bidra till SCB:s allmänna kompetens- och infrastrukturuppbyggnad. har dock vissa andra myndigheter framfört att man efter diskussioner med SCB har förmått SCB att tämligen detaljerat specificera kost- nadsposterna i de uppdrag som utförs. Som kommentar till ovanstående kritik har SCB:s ledning till mig framfört att SCB anser sig ha en transparent prissättning, då myndigheten använder fasta prislistor, tillämpar full kostnadstäck- ning och samråder med ESV om avgifterna. Däremot menar SCB att myndigheten kanske inte har varit tillräckligt bra på att kommu- nicera till kunderna varför priserna ser ut som de gör och att det därför kan behövas en mer aktiv kunddialog. Kritik avseende uttag av mikrodata I sin rapport pekar ESV på ett par problem som iakttagits avseende uttag av mikrodata från SCB. Det ena handlar om kostnader i samband med att data tillhandahålls till forskare genom SCB:s sys- tem för fjärråtkomst till data, det s.k. MONA-systemet. 27 Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). rapporten har SCB framfört till ESV att forskare klagar på att de som de tidigare hade rätt till i gratis rådgivning har försvunnit. Enligt rapporten menar SCB också att många forskare har brist- ande förståelse för att datalagringen i MONA-systemet innebär en stor kostnad. Jag har redovisat av forskare upplevda hinder för tillgänglighet till myndigheters registeruppgifter för forskningsändamål i del- betänkandet Registerdata för forskning (SOU 2012:36). Som där framgår handlar det bl.a. om att forskare inte sällan uppfattar kost- naderna för att få tillgång till data som höga. I delbetänkandet redovisades mina överväganden och förslag avseende möjligheter att underlätta forskningens behov att kunna bedriva registerbaserad forskning på ett mer effektivt sätt än . Syftet med förslagen var bl.a. att i olika avseenden stimulera ökad registerbaserad forskning. Om förslagen vinner gehör kommer forskarna förhoppningsvis att bli mer nöjda med hur tillgängliggörandet av data fungerar, t.ex. avseende kostnadsaspekten. Det andra problemet som ESV uppmärksammar i sin rapport till utredningen handlar om att SCB tar olika betalt av olika användare av företagsregistret. Denna fråga har dock behandlats i annat samman- hang och tas inte vidare upp här – se ESV:s påpekande till SCB (ESV dnr 49-592/2008) och SCB:s svar på detta, i vilket motiven till nuvarande tillämpning finns redovisade (SCB dnr 2009/1024). 9.3.2ESV:s genomgång av olika modeller I sin rapport diskuterar ESV ett antal tänkbara modeller för pris- sättning av statistik. I analysen har ESV dels utgått från dagens decentraliserade statistiksystem, dels avgränsat sig till modeller som av myndigheten bedöms vara möjliga att tillämpa för tillhandahåll- andet av statistik från och övriga statistikansvariga myndig- heter. Det senare innebär att ESV inte har övervägt modeller som skulle innebära vare sig att all statistik tillhandahölls avgiftsfritt eller att myndigheterna kan ta ut vinst. De utgångspunkter som ESV härmed har tillämpat för sin analys är enligt min mening rimliga. Som tidigare nämnts skiljer sig förutsättningarna för prissätt- ning mellan SCB och övriga statistikansvariga myndigheter. För SCB är statistikverksamheten huvudsyssla och full kostnadstäck- ning gäller som mål, dvs. en skälig andel av de indirekta kost- naderna ska inkluderas i avgifterna. myndigheter är statistiken en bisyssla, varför en andel av indirekta kostnader inte behöver beaktas i avgiftsunderlaget. I korthet kan sägas att de modeller som ESV diskuterar avseende SCB handlar om att ställa dagens modell, full kostnadstäckning, mot alternativ som skulle innebära ett minskat krav på att avgifterna ska täcka en andel av indirekta kostnader. Enligt min mening följer denna indel- ning naturligt av hur frågan om prissättning är formulerad i utred- ningens direktiv. I det följande redogörs för de modeller som ESV diskuterar mest ingående. ESV behandlar dock även några ytterligare modeller mer översiktligt i sin rapport till utredningen. För en beskrivning av dessa hänvisas till rapporten. För en beskrivning av vad som kännetecknar denna modell och hur den tillämpas av SCB, se ovan. Här redogörs i stället för olika konsekvenser av modellen, som ESV pekar på i sin rapport. En generell fördel med principen full kostnadstäckning är, enligt ESV, att den avlastar statens budget eftersom anslag inte behöver användas. Detta förutsätter emellertid att avgifterna härrör från utomstatliga intressenter. Avlastningen på statsbudgeten motsvarar bara den del av avgiftsintäkterna som härrör från andra än statliga myndigheter. Som tidigare nämnts kommer dock huvuddelen av SCB:s avgiftsintäkter från andra statliga myndigheter, vilket innebär att avlastningen av statsbudgeten är betydligt mindre än det sam- lade avgiftsuttaget. De övriga statistikansvariga myndigheterna har ju fått anslagsmedel för att ta fram officiell statistik, vilket många har valt att – helt eller delvis – uppfylla genom produktionsuppdrag till SCB. En betydelsefull kvalitet med principen om full kostnadstäck- ning är att den inte orsakar konkurrensrättsliga snedvridningar genom någon form av underprissättning. Enligt ESV kan det även anses rättvist att den som orsakar myndigheten kostnader också betalar dessa. Vidare medför principen ett incitament för kostnadseffektivitet, under förutsättning att konkurrens föreligger. Andra prissättnings- principer som vanligen innebär en lägre kostnadstäckningsgrad kan och bör inte tillämpas då konkurrens förekommer eller då en mark- nad kan bedömas uppstå. I sammanhanget finns skäl att påpeka att det (ännu) inte har upp- stått något starkt konkurrenstryck – i betydelsen att en mångfald av statistikproducenter har tillkommit – avseende produktion av officiell statistik. Som framgått av kapitel 4 är det således ett be- gränsat antal externa aktörer som, utöver SCB, producerar officiell statistik. handlar det om ca fem-sex företag eller andra organ som har avtal att producera officiell statistik åt någon statistikansvarig myndighet. Totalt står dessa aktörer för av produktionen av den officiella statistiken, räknat utifrån antal statistikprodukter. Enligt ESV medför dock statistik- reformen, i synnerhet det faktum att myndigheterna har en frihet att välja producent, ändå vissa positiva effekter i konkurrenshän- seende. Utöver att de kan överlåta produktionen eller delar av den till någon annan producent än SCB, så kan de också välja att sköta hela eller delar av produktionen i egen regi. Som framgått av kapi- tel 4 producerar nästan hälften av de statistikansvariga myn- digheterna sin officiella statistik helt i egen regi. Enligt ESV minskar principen om full kostnadstäckning också risken för ineffektiv resursanvändning, eftersom avgifterna speglar de faktiska kostnaderna för resursutnyttjandet. Marginalkostnaden är den kostnad som uppkommer av att tillverka ytterligare en enhet av en vara. Det kan också uttryckas som för- ändringen i de totala kostnaderna av att producera ytterligare en enhet. Marginalkostnadsprissättning innebär att priset sätts lika med marginalkostnaden för den sist producerade enheten. Hur begreppet marginalkostnad ska tolkas för statistikproduk- tion är dock inte helt givet enligt ESV28, som menar att en prissätt- ningsmodell baserad på marginalkostnaden har förutsättningar som är svåra att tillämpa i praktiken. 28 Ett exempel på det är vad som sägs om marginalkostnadsprissättning i utredningens direk- tiv. Direktivens formuleringar är hämtade från en uppsats [, B. (1999): Ökad till- gänglighet till officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96] som skrevs som under- lag för den utvärdering som gjordes statistikreform. I uppsatsen före- slogs att officiell statistik ska marginalkostnadsprissättas. Enligt ESV synes marginalkost- nadsprissättning i det sammanhanget ha tolkats som att de fasta kostnaderna ska vara finan- sierade via anslag och att de rörliga kostnaderna ska debiteras användarna genom avgifter. Teoretiskt sett avses alltså med marginalkostnadsprissättning att priset ska vara lika med kostnaden för den sist producerade en- heten. Statistikproduktion kännetecknas dock av vissa speciella förhållanden. Produktionen består oftast inte av enhetliga produk- ter, utan karakteriseras snarare av många olika varianter av varan. Det blir därför inte meningsfullt att jämföra med de förhållanden som råder på t.ex. elmarknaden. Endast en mindre del av pro- duktionen består av uttag eller bearbetningar som görs på samma sätt för varje uppdrag eller beställning. Om t.ex. en statistisk under- sökning skulle beställas av två olika kunder, så skulle kostnaderna för att utföra den andra undersökningen inte vara så mycket lägre än kostnaderna för den första undersökningen.