sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — En utvidgning av grundlagens tillämpningsområde till sådana skrifter skulle därmed ha stor praktisk betydelse och ge fler medborgare än möjlighet att få del av grundlagsskyddet. Avgränsningen av ett sådant grundlagsskydd skulle enligt utredningen inte göras beroende av antalet exemplar som hade framställts. Det skulle leda till två olyckliga nivåer för grundlags- skydd och dessutom skapa bevisproblem. Tankarna från remiss- behandlingen av utredning att införa ett system med utgivningsbevis avfärdade utredningen. Det sågs som onödigt omständligt i synnerhet för den som bara tänkte ge ut en skrift vid ett enstaka tillfälle. Utredningen föreslog i stället att grundlagsskyddet skulle omfatta skrifter framställda genom t.ex. stencilering under förut- sättning att det av skriften framgick vem som låtit mångfaldiga den samt var och när det hade skett. När det gällde att ge radio och tv grundlagsskydd var utred- ningens utgångspunkt att grundlagsskyddet endast skulle gälla sändningar riktade till allmänheten. De senaste årens utveckling pekade enligt utredningen på att grundlagen till skillnad mot radiolagen inte borde ge vissa företag ensamrätt att bedriva sändningar eftersom det hämmade konkurrensen och framväxten av alternativ. Däremot var det enligt utredningen inte möjligt att införa en helt fri etableringsrätt. Det begränsade antalet frekvenser gjorde det nödvändigt att fördela utrymmet i etern. Enligt utredningen borde även filmer avsedda att visas för allmänheten omfattas av grundlagen. Om undantag från förbudet mot förhandsgranskning skulle gälla för offentliga visningar borde det enligt utredarna krävas mycket goda skäl. bereddes i en särskild arbetsgrupp inom regeringen valde de att inte ta ställning. I sin motivering (s. 199 f.) förklarade utredningen att yttrande- friheten skulle omfatta tryckt skrift, radio, television och film. Utredningen menade också att även enstaka exemplar som framställts i tryckpress skulle omfattas av grundlagen. som mångfaldigats genom stencilering, ljus- kopiering eller liknande tekniskt förfarande skulle ges grundlags- skydd. Men till skillnad mot skrifter som framställts i tryckpress skulle det inte räcka med ett enda exemplar för att få grundlags- skydd. Utredningen menade att i den mån det med en kopierings- metod var möjligt att framställa 30–40 exemplar borde den kunna inkluderas i begreppet liknande tekniskt förfarande. Kommitténs distinktion gjordes för att utesluta bl.a. genomslagskopior framställda i en vanlig skrivmaskin även i de fall samma text skrevs . Utredningen ansåg att ambitionen måste vara att alla grundlags- skyddade medier ska behandlas lika (s. 210). Men utredningen konstaterade: Eftersom de olika medierna i tekniskt hänseende är väsensskilda, fordras emellertid särskilda, formella regler för varje medium. Liksom i fråga om tryckta skrifter är det för radions del nödvändigt med vissa definitioner och avgränsningar. Utgångspunkten för definitionerna och avgränsningarna hämtade utredningen från radiolagen och radioansvarighetslagen. Utred- ningen valde att i begreppet radio inkludera ljudradio och television. Något behov att särskilja radiosändning och trådsändning fanns inte enligt utredningen, eftersom sändning med hjälp av elektromagnetiska vågor kan ske i etern men även i tråd eller kabel. Utredarna införde begreppet radioprogram i lagen. Med det avsåg de innehållet i sändningen. Men förutsättningarna för grundlagsskydd var att sändningen skulle kunna tas emot direkt för avlyssning av allmänheten. Sändningen fick inte vara riktad till en sluten krets vars medlemmar förenas av en påtaglig gemenskap som sträckte sig längre än intresset att se på tv eller lyssna på radio. Rätt att sända radioprogram borde enligt utredningen fordra tillstånd av regeringen. Sådana kunde ges till företag. Verksamheten skulle drivas enligt de riktlinjer som angavs i tillstånden och verksamheten utövas sakligt och opartiskt. Den som beviljades tillstånd skulle också hävda grundläggande demokratiska värden. Programföretagen skulle ha rätt att avgöra vad de skulle sända. Men enligt utredningen borde lagen öppna för att regeringen i avtalen kunde föra in en skyldighet att förmedla vissa program, bl.a. nyheter och kulturdebatt. Att villkoren uppfylldes skulle övervakas av en myndighet som angavs i lag. utförs granskningen av och tv som är ett beslutsorgan inom Myndigheten för radio och tv. Även med utredningens förslag till avgränsning av vad som skulle räknas som ett radioprogram kunde det inte uteslutas att verksamheter som inte lämpade sig att reglera kunde komma att inkluderas i begreppet. Därför menade utredningen att vidare- sändning av radioprogram, sändning för undervisningsändamål eller direktsändning av dagshändelser i stället borde falla under vanlig lag. Remissinstanserna och regeringen om Regeringen tog fasta på utredningens förslag att vidga TF:s tillämpningsområde till stencilerade skrifter och skrifter framställda på likartat sätt. kunde få grundlagsskydd under förutsättning att det fanns ett utgivningsbevis eller att ursprungs- uppgifter hade satts ut. Utredningen fick också gehör för att utvidga meddelarfriheten. Däremot valde regeringen och att inte gå fram med ett förslag till en utvidgad och samlad massmediegrundlag. Regeringen konstaterade att remissinstanserna varit tveksamma till förslaget. Flera remissinstanser menade att fler medier än radio, tv och film borde inkluderas. I remissvaren nämndes bland annat fonogram, videogram, utställningar och demonstrationer. Andra remissinstanser framhöll att en massmediegrundlag borde utredas ytterligare och att man borde avvakta förslag från den pågående radioutredningen. Trots att regeringen inte gjorde utredningens förslag till sitt ville den inte avvisa idén om en mer omfattande yttrande- frihetsgrundlag. Tvärtom hade skälen för en sådan grundlag enligt regeringen efter hand snarare vunnit i styrka (prop. 1975/76:204 s. 38). Ett regeringsförslag måste dock föregås av ytterligare utredning i en parlamentariskt sammansatt kommitté. skulle enligt regeringen inriktas på en grundlag som omfattar flertalet medier i opinionsbildningens tjänst som den behåller TF:s allmänna karaktär. Den nya lagen skulle enligt regeringen få ställning som en yttrandefrihetsgrundlag och ersätta TF. Den aviserade utredningen tillsattes av regeringen och tog namnet . I direktiven (dir. 1977:71) till anförde regeringen: Den tekniska utvecklingen har resulterat i att vi har fått ytterligare medier för yttrandefrihetens utövande med en genomslagskraft jämförbar med eller ibland t.o.m. överlägsen det tryckta ordets. Regeringen var mån om att i direktiven poängtera att en yttrandefrihetsgrundlag måste omfatta medier som är centrala för opinionsbildningen. Av särskild vikt var det enligt regeringen att medier som endast krävde obetydliga ekonomiska insatser skulle inkluderas. Utställningar var enligt regeringen ett viktigt sätt att förmedla information och känslomässiga upplevelser. Svårigheterna med ett ansvarsutkrävande för utställningar kanske kunde gå att lösa menade regeringen. Däremot var bekymren, enligt regeringen, betydligt större för att grundlagsskydda teaterföreställningar, konserter, demonstr- ationer och andra sammankomster. Eventuellt kunde ett grundlags- skydd vara möjligt för teaterföreställningar om någon tog på sig ansvaret för hela framställningen eller om var och en av de medverkande svarade för sina yttranden. Regeringen menade att en samlad yttrandefrihetsgrundlag som vidgas till fler områden inte fick innebära att det yttrandefrihets- rättsliga skyddet försvagades. Utredningen föreslog i betänkandet yttrandefriheten (SOU 1983:70) att det borde införas en yttrandefrihetsgrundlag som skulle verka parallellt med tryckfrihetsförordningen. Den nya grundlagen (YGL) skulle omfatta fem kategorier av uttrycks- former: program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder, sceniska framställningar och utställ- En förutsättning för att de två sistnämnda skulle omfattas var att det hade utsetts en ansvarig utgivare för verksamheten. De olika formerna för att offentliggöra yttranden gav utred- ningen olika regler bl.a. vad gällde möjligheten att kräva tillstånd och utöva tillsyn över verksamheten. Regeringens förslag till yttrandefrihetsgrundlag Regeringen inledde sin proposition om en ny yttrandefrihets- grundlag (1990/91:64 s. 28) med att förklara att grundlagen byggde på samma grundsatser som TF och att principerna om bl.a. censurförbud skulle gälla för hela det moderna massmedieområdet. Vid sidan om tryckta skrifter samt radio, TV och andra liknande elektromagnetiska sändningar finns många sätt att förmedla upplysningar, tankar, åsikter och känslor till allmänheten. Två fram- ställningsformer som har fått särskilt stor betydelse är ljud- upptagningar och upptagningar av rörliga bilder. Framställningar i de mest skiftande ämnen kan spridas med sådan teknik. Marknaden för skivor, band, filmer och videogram m.m. är mycket betydande. torde det vara övervägande konstnärliga och under- hållningsbetonade framställningar som har spritts i form av ljud- eller bildupptagningar. Men tekniken utvecklas snabbt. Framställnings- formerna kan komma till användning på fler områden. Några särskilda lagfästa garantier för yttrandefriheten finns dock inte i fråga om ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder. Den nya lagen skulle därför enligt regeringen bli tillämplig på ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljud- upptagningar. På två punkter var det enligt regeringen nödvändigt att göra avsteg från TF:s grundprinciper. För andra överföringar än genom tråd måste det krävas tillstånd eftersom det var nödvändigt att fördela det trots allt begränsade utrymmet i etern. Vad gällde filmer som var tänkta att visas offentligt skulle förhandsgranskning även i fortsättningen vara tvingande menade regeringen. I förslaget fanns det som skulle komma att kallas databasregeln. Enligt den skulle YGL tillämpas även när vissa bestämda aktörer tillhandahöll uppgifter till allmänheten ur register med upptagningar för automatisk databehandling. De aktörer som nämns är redaktioner för tryckta periodiska skrifter eller radio- program, nyhetsbyråer eller företag som framställer filmer och ljudupptagningar. Vad gällde utställningar och teater menade regeringen att ett grundlagsskydd vore önskvärt inte minst för att förhindra myndighetsingripanden i kristider. Det saknades enligt regeringen inte exempel på hur myndigheter hade vidtagit hindrande åtgärder mot sådant som ansetts förgripligt. Regeringen erinrade också om att förhandsgranskningen av teaterföreställningar avskaffades först . Men trots det angelägna i att skydda dessa former av opinionsbildning var det enligt regeringen förknippat med så stora svårigheter att det inte var möjligt. Regeringen menade att den konstnärliga friheten skulle kunna hotas. Med en ansvarig utgivare för en teater skulle kanske de egentliga konstutövarnas möjligheter att påverka repertoaren minska. Det framstod enligt regeringen som betänkligt att ha en ansvarig utgivare för sådan verksamhet och i synnerhet i de fall den bedrivs av det allmänna. Samma invändning anförde regeringen också mot att grundlagsskydda utställningar. Ett annat problem var att med tillräcklig pregnans ringa in, begränsa, vad som skulle omfattas av grundlagsskyddet. Det var enligt regeringen inte givet vad som menades med en scenisk framställning eller utställning. Det kunde också bli problem att vid en rättegång fastställa vad som hade yttrats. Det som sägs från en teaterscen är flyktigt och kunde avvika från manus. Domstolarna skulle därför, till skillnad mot bedömningen av en skrift, tvingas göra en bevisprövning. Regeringen ställde också frågan om en utgivare verkligen skulle vara ansvarig även för avvikelser från manuskriptet. Kritiken riktade också in sig på att oklarheter om vad som sagts skulle kunna leda till vidlyftiga utredningar som kunde hota anonymitetsskyddet. Visserligen skulle de sannolikt inte bli vanliga, men enligt regeringen skulle det bli svårt att vidmakthålla förtroendet för en yttrandefrihetsrättslig reglering om det visar sig att den har svagheter som t.ex. kan ställa en uppgiftslämnare utan det skydd som gjort det möjligt att lämna uppgiften. Ett frivilligt ensamansvar för utställningar och sceniska framträdanden skulle enligt regeringen skapa osäkerhet för meddelaren eftersom denne inte med bestämdhet kunde veta om det skulle komma att finnas en utgivare. Regeringens samlade bedömning blev att de många svagheterna innebar att värdet av ett grundlagsskydd för sceniska framställ- ningar och utställningar kunde ifrågasättas. Därför lämnades de utanför grundlagens tillämpningsområde. tillsatte regeringen en utredning som kom att anta namnet . Under rubriken för nya medier i direktiven (dir. 1994:104) uppdrog regeringen åt kommittén att analysera i vilken omfattning nya medieformer omfattas av TF och YGL samt utreda behovet av ett grundlags- skydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för yttrande- friheten i nya medieformer som används till att förmedla yttranden och annan information till allmänheten. För de moderna medierna skulle kommittén eftersträva att tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för grundlags- skyddet. Men gick det enligt regeringen inte att bortse från att effektiviteten i ett grundlagsskydd för friheten att yttra sig i nya massmedier kan vara beroende av att skyddet avser användningen av en mer eller mindre definierad teknik. förklarade i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) att den hade diskuterat frågan om en teknikoberoende grundlagsreglering. Dess slutsats var att en sådan reglering inte nu bör övervägas. Förändringen borde i stället ta sikte på att utvidga området för grundlagsskyddet enligt TF och YGL. Men en förutsättning för att ta in nya former för mass- kommunikation skulle vara att de kunde inordnas i de befintliga bestämmelserna utan alltför stora komplikationer. När det gällde videogram, filmer och andra upptagningar av rörliga bilder, ljudupptagningar m.fl. som räknas upp i lagtexten föreslog kommittén att de skulle samlas under begreppet tekniska upptagningar. Därmed skulle förstås upptagningar som innehåller text, bild eller ljud som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Det nya begreppet skulle innebära en utvidgning av grundlagsskyddet i TF och YGL till medieformer som inte har ett sådant skydd. Lagen skulle därmed bli mindre teknikbunden hävdade kommittén. Det skulle därmed bli tydligt att en sådan bärare kan innehålla såväl stillbilder som rörliga bilder och text. Genom samlingsbegreppet teknisk upptagning skulle även dator- och videospel ges grundlagsskydd. Visserligen skiljer sig innehållet på sådana fysiska bärare från många andra genom att användaren kunde åstadkomma oändliga variationer av innehållet. Men kommittén ansåg sig inte ha kommit på något juridiskt acceptabelt sätt att särskilja och därmed ha särskilda regler för dataspel. Enligt kommittén skulle internet inte betraktas som ett eget medium. Det skulle i stället klassificeras som ett system för överföring och kommunikation av data. Internet hade enligt kommittén knappast funnit sina former på ett sådant sätt att det nu finns anledning att överväga särskilda regler för just Internet till skydd för yttrandefriheten på nätet. Kommittén ville också utvidga databasregeln i YGL så att även andra än massmedieföretag skulle kunna få sina databaser, främst webbplatser, grundlagsskyddade. Enskilda skulle ges samma rättigheter och skyldigheter som de i YGL uppräknade aktörerna under förutsättning att de skaffade ett utgivningsbevis. lade regeringen fram sin proposition 1997/98:43 baserad på betänkande. Regeringen konstaterade att även om YGL endast hade funnits hade den precis som TF redan blivit föråldrad i formellt hänseende. Vissa nya medieformer hade trots att det inte varit avsikten hamnat utanför grundlagsskyddet. Som exempel nämnde regeringen optiskt avläsbara lagringsmedia. Dessa cd-romskivor används bl.a. för att ge ut böcker och filmer och även för tidningsutgivning. Men någon teknikoberoende grundlag kunde regeringen mot bakgrund av beredningsunderlaget inte föreslå. Regeringen ifrågasatte dock om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den teknikberoende regleringen. I stället valde regeringen att vidga TF:s och YGL:s tillämpnings- områden enligt förslag om tekniska upp- tagningar. Begreppet inkluderade upptagningar som innehåller text, bild eller ljud som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Alla fysiska databärare skulle behandlas på samma sätt enligt regeringen. de särskilda reglerna för otillåten utlämning och förledande av ungdomar uttryckligen omfatta dataspel. Någon möjlighet för enskilda att grundlagsskydda sina data- baser, webbplatser, föreslog inte regeringen. Vad gäller skräddar- sydda videogram, som varit ett problem för JK, infördes en särskild presumtionsregel. Om det av omständigheterna framgick att ett sådant videogram var avsett att spridas till allmänheten skulle det falla inom grundlagens tillämpningsområde. beslutade regeringen direktiv till en parlamentarisk kommitté med uppdrag bl.a. att närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén antog namnet Mediegrundlags- utredningen och presenterade sitt betänkande Yttrande- frihetsgrundlagen och Internet, Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28). anser att grundlagen med de föreslagna ändringarna på ett tillräckligt sätt uppfyller kraven på teknikoberoende som grundlagsregleringen ges ett lämpligt materiellt innehåll. Så summerade utredningen sina överväganden med förslag till förändringar av TF och YGL (s. 23). Utredningen föreslog att databasregeln (1 kap. 9 § YGL) skulle utökas. Den skulle omfatta överföringar av direktsändningar som sker på begäran och framställningar av enstaka exemplar av en skrift eller teknisk upptagning som sker på beställning, s.k. print on demand. Den krets som skulle få ett automatiskt skydd för sådana verksamheter vidgades till att omfatta även företag som yrkes- mässigt framställer skrifter som faller inom TF:s tillämpnings- område, främst bokförlag och tryckerier. lanserades en möjlighet för användare att via internet få tillgång till sammanställningar av information enligt de önskemål som beställaren specificerade. Den s.k. push-tekniken ansåg utredningen ha en alltför vag innebörd. torde det enligt utredningen betyda att användarna abonnerade på skräddarsydda sammanställningar av information. Samman- ställningarna sändes till beställaren utan att han eller hon behövde begära det vid varje enskilt tillfälle. Det fungerade som att prenumerera på en dagstidning men med skillnaden att prenumeranten inte skulle få hela tidningen utan bara de artiklar eller avdelningar i tidningen som han eller hon beställt. Överföringar med push-tekniken där avsändare sammanställer information från egna och andras källor och aktiverar överföringen omfattades inte av databasregeln. Om överföringen däremot startades av mottagaren, ibland kallad pull-teknik, gällde databasregeln eftersom användare själv då söker upp och väljer ut den information som ska laddas ned till den egna datorn. Kommittén föreslog att YGL skulle utökas till att omfatta även push-teknik där alltså avsändaren startar överföringen. För webbsändningar som sker direkt och där mottagaren startar överföringen förelåg det enligt utredningen en viss osäkerhet om databasregeln var tillämplig. Kommittén menade att sådana direktsändningar trots allt krävde en lagring av information på väg till mottagaren. Men eftersom lagringen bara skedde under delar av en sekund torde det inte vara fråga om en lagring enligt databasregeln. Därmed var det enligt kommittén tveksamt om sådana direktsändningar omfattades av grundlagen. I sin proposition 2001/02:74 konstaterade regeringen inledningsvis att för att grundlagsskyddet inte ska urholkas måste det anpassas så att det fångar upp de nya formerna av skyddsvärd kommun- ikation. Regeringen konstaterade att vissa av de nya formerna av masskommunikation faller utanför grundlagarna. Det var särskilt tre nya typer av tjänster – webbsändningar, pushteknik och print on demand – som saknade skydd eller där det fanns tveksamheter om de skyddades eller inte. Regeringen ansåg det otillfredsställande att pushtekniken saknade grundlagsskydd i de fall avsändaren startar sändningen och det inte handlar om ett likalydande yttrande som sänds till en större och öppen krets av personer. Det ständigt ökande informationsutbudet kommer att leda till en större efterfrågan av sorterings- och bevakningstjänster menade regeringen. Push- tekniken blir därför viktig från informationsfrihets- och yttrande- Enligt propositionen borde därför databasregeln utökas enligt utredningens förslag. Även vad gällde print on demand gick regeringen på utredningens förslag. Grundlagsskyddet skulle uppnås genom att databasregeln utvidgades för massmedieföretag som på kundens begäran framställer enstaka exemplar av skrifter, bilder eller upptagningar ur en databas. fastslog regeringen att i begreppet massmedieföretag borde även företag som yrkesmässigt framställer tryckta skrifter, t.ex. bokförlag och tryckerier, ingå. Även enskilda som gör yttranden tillgängliga via internet skulle efter att ha erhållit ett utgivningsbevis för sin databas omfattas av grundlagen. I propositionen tog regeringen också upp frågan om tryckta skrifter. Bakgrunden var att () i sin remiss över utredningen framhållit att det i skenet av nya tekniker borde övervägas att göra begreppet tryckpress mera teknikneutralt. Den tekniska utvecklingen med mer avancerade kopiatorer och skrivare hade enligt regeringen gjort det svårt att avgöra om en skrift har framställts i tryckpress eller inte. Det hade också kommit maskiner som regeringen ansåg kunde ses som ett mellanting mellan traditionella tryckpressar och kopiatorer/skrivare. Regeringen valde, precis som , trots detta att inte föreslå någon ändring av bestämmelserna. Syftet med TF är att skydda skrifter som har framställts i stora upplagor menade regeringen och ansåg därför att det inte var lämpligt att ge alla skrifter oavsett framställningsteknik ett automatiskt grundlags- skydd. Alternativet att införa en stencilregel för alla skrifter, även de som har framställts i tryckpress, avvisades av regeringen. Det skulle försvaga skyddet för skrifter framställda i tryckpress. Inte heller en regel om att grundlagsskydda alla skrifter oavsett hur de har framställts var lämpligt enligt regeringen. Även det skulle innebära en försvagning av skyddet för tryckta skrifter. Vad gäller svårigheterna att avgöra hur en skrift har framställts ansåg regeringen att det var ett problem som framstod som begränsat. Regeringen valde därför att inte föreslå någon utökning av begreppet tryckt skrift i TF. 4.9Tryck- och yttrandefrihetsberedningen och tillsatte regeringen en stående beredning för att bl.a. följa teknikutvecklingen och föreslå förändringar av TF och YGL. Enligt sina direktiv skulle beredningen också överväga om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering och om det finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag. Regeringens utredare, justitierådet , lämnade debattbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). I det redogjordes för de nya tekniker som sett dagens ljus, t.ex. e-böcker, läsplattor och digital bio. Enligt beredningen var det helt klart att offentlig uppspelning ur databaser, digital bio, inte föll inom det grundlagsskyddade området.