sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — 2.Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säker- heten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Enligt första stycket skyddar bestämmelsen mot ingrepp i yttrande- friheten från offentliga myndigheter. Som för många andra fri- och rättigheter enligt konventionen anses dock bestämmelsen även medföra en positiv förpliktelse för konventionsstaterna att skydda yttrandefriheten från ingrepp av enskilda personer eller andra institu- tioner som det allmänna inte svarar för. Det kan t.ex. innebära att en stat måste vidta åtgärder som förhindrar att spridningen av en viss åsikt inte hindras av politiska motståndare under en demonstration (se , a.a., s. 367). Av andra stycket framgår att yttrandefriheten kan begränsas. Det uppställs här tre grundläggande krav för att en inskränkning ska vara förenlig med konventionen. För det första ska begränsningar ske i lag (a). Det andra kravet (b) innebär att inskränkningen ska avse att tillfredsställa något av följande ändamål: statens säkerhet, den terri- toriella integriteten eller den allmänna säkerheten, förebygga oordning eller brott, skydda hälsa eller moral eller annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Vidare ska (c) inskränkningarna vara i ett demokratiskt samhälle nödvändiga för att tillgodose något av de ändamål som anges i (b). Ett problem som ofta diskuteras när det gäller skyddet för fri- och rättigheter rör vad som ska gälla om olika rättigheter riskerar att kollidera. Det kan då bli aktuellt att göra avvägningar mellan olika intressen som behöver skyddas. aktualiseras frågeställningen inte sällan i relation till skyddet för privatlivet. I artikel 8 stadgas följande om rätt till skydd för privat- och familjeliv. Artikel 8 - Rätt till skydd för privat- och familjeliv 1.Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. 2.Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rätt- ighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säker- heten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Bestämmelsen har ett mycket brett tillämpningsområde och kan beröra så skilda företeelser som fysiska kränkningar av enskilda och utformningen av familjerättslig lagstiftning. I sammanhanget är det dock i första hand vissa delar av skyddet för privatlivet som är rele- vanta och som aktualiserar en avvägning mot yttrandefrihetsintresset. Här avses bl.a. skyddet enligt praxis för angrepp på en persons rykte (t.ex. mot förtal eller andra nedsättande uttalan- den) och mot alltför närgången uppmärksamhet (t.ex. viss foto- grafering och avlyssning samt publicering av uppgifter av privat karaktär), se vidare slutbetänkande Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2008:3 s. 74 f.). Begränsningar av rätten till skydd för privat- och familjelivet är tillåtna enligt de förutsättningar som anges i andra stycket. Även i dessa fall gäller således ett krav på lagstöd, att begränsningar ska ske för att tillgodose vissa angivna ändamål samt att inskränk- ningen ska vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att till- godose det aktuella ändamålet. Frågan om innebörden av har relevans för kommitténs uppdrag att överväga om skyddet för enskildas integri- tet och privatliv i TF och YGL bör stärkas. I kap. 19 (En straff- bestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?) återkommer vi till konventionen och praxis i fråga om avvägningen mellan yttrandefriheten och skyddet för privatlivet. III.ÖVERVÄGANDEN – SKIFTE ELLER INTE? 8 Vägvalet – några utgångspunkter I detta kapitel redogörs för några av de utgångspunkter som kommittén anser väsentliga för frågan om TF och YGL bör ersättas med en ny yttrandefrihetsgrundlag. Här beskrivs också kommitténs arbete med att ta fram ett så allsidigt underlag som möjligt inför vägvalet mellan att behålla TF och YGL och att införa en ny yttrandefrihetsgrundlag. Det gäller främst den skiss till en ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL) som kommittén har arbetat med samt de regleringsmodeller som presenterades i debattbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? presenterar tre modeller (SOU 2010:68). 8.2Yttrandefrihetens betydelse och ändamål Betydelsen av en vid och tillåtande tryck- och yttrandefrihet har formulerats på många sätt. har skrivningarna varit rakt på sak, ibland närmast poetiska och ibland torrt juridiska. Men hur orden än har fallit utgör alla dessa deklarationer och formuleringar mer eller mindre välfunna varianter av ingressen till den av antagna Förordning, angående Skrif- och Tryckfriheten. M. eftersinnat den stora båtnad, allmänheten av en rätt- skaffens skrif- och tryckfrihet tillflyter, i det en obehindrad inbördes upplysning uti hvarjehanda nyttiga ämnen icke allenast länder till vetenskapers och goda slöjders uppodling och utspridande, utan ock gifver en hvar av undersåtarna ymnigare tillfälle, att dess bättre känna och värdera ett visligen inrättadt regeringssätt, äfvensom och denna frihet bör anses för ett af de bästa hjelpmedel till sedernas förbättring och laglydnadens befrämjande, då missbruk och olagligheter genom trycket blifva för allmänhetens ögon ådagalagda Vägvalet – några utgångspunkter Här finns i sak det som än utgör själva kärnan i tryck- och yttrandefriheten. Den utgör en förutsättning för samhällets vetenskapliga, ekonomiska, politiska och sociala utveckling. Den öppnar för insyn och ger utrymme för kritik av hur myndigheter förvaltar gemensamma angelägenheter samt av hur beslut bereds och fattas. Ändamålet med tryckfriheten är formulerat i TF:s inledning (1 kap. 1 §), där det heter att den ska säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Formuleringen återkommer i YGL men något utökad till att ändamålet med grundlagen är att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Bestämmelserna i har förändrats . har rättigheterna kringskurits så att de i princip upphört att gälla. Sådana perioder av inskränkningar har följts av ändringar för att återställa och befästa de grundbultar, t.ex. meddelarfriheten och ensamansvaret, vilka utgör yttrandefrihetens kärna och tillsammans säkerställer att syftet med grundlagarna uppnås. Men det är inte bara det materiella innehållet i grundlagarna som har förändrats utan även deras formella tillämpningsområde, dvs. vilka massmedier som omfattas. De båda grundlagar som reglerar den särskilt starka yttrande- friheten innehåller som har nämnts ett par bestämmelser som anger deras ändamål. De finns i 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Grundlagarnas tillämpningsområde bestäms i huvudsak utifrån vilken teknik som har använts för ett yttrande. Utgångspunkten är att t.ex. TF inte gör någon skillnad mellan en samhällskritisk bok och en läkemedelsförpackning. Båda omfattas av det särskilt starka grundlagsskyddet. I speciella fall får dock ändamålet med ett yttrande betydelse även i TF och YGL eftersom det kan ligga till grund för s.k. materiella undantag från grundlagarna. Den bärande principen bakom grundlagarnas tillämpningsområde är dock klar; ändamålet med yttrandena är underordnat tekniken. Vägvalet – några utgångspunkter TF och YGL består tillsammans av 17 500 ord. Det kan jämföras med första tillägget i där yttrande- friheten regleras på konstitutionell nivå med 45 ord. Den svenska traditionen innebär att grundlagsstiftaren inte lämnar något större utrymme för lagstiftaren, och än mindre till domstolarna, att dra gränserna för tryck- och yttrandefriheten. En nackdel med detta är att TF och YGL relativt ofta har behövt ändras. Det har skett för att det grundlagsskyddade området ska utökas i takt med att nya vägar för spridning av yttranden har etablerats. På motsvarande sätt har nya samhällsföreteelser som ansetts böra förbjudas lett till att grundlagarna har ändrats. Ett sådant exempel är barnpornografi som faller utanför tillämpningsområdet för TF och YGL. Ett annat exempel är kreditupplysningsverksamhet, där grundlagen medger att regler införs i vanlig lag för att skydda enskildas integritet. Ändringarna av främst TF men även YGL har skett relativt ofta och ibland varit omfattande. Ändringarna har inte bara gällt språket och strukturen utan även det materiella innehållet. Den som önskar utnyttja sina rättigheter och tar del av lagen ska genom läsningen i huvudsak kunna förutse följderna av sina handlingar. Grundlagars informativa betydelse poängterades av , vars arbete ledde till en partiell grundlagsreform och föregick det utredningsarbete som resulterade regeringsform. Enligt utredningen ska grundlagen vara skriven på ett sådant sätt att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av envar allmänintresserad medborgare. Utredningen framhöll i sitt betänkande statsskick (SOU 1963:17) också att i skolundervisningen bör författningstexten kunna utnyttjas och ge upplysning om grunderna för hur vårt land styrs. Denna tillgänglighet var enligt utredningen ingalunda oväsentlig för det demokratiska statsskickets förankring i folket. Vägvalet – några utgångspunkter Tydligheten och överskådligheten är två andra kriterier som är väsentliga för en grundlagsreglering av yttrandefriheten. Det ska vara möjligt för enskilda att förstå sina rättigheter och skyldigheter. På motsvarande sätt ska det inte råda några tvivel om vilka åtgärder myndigheter får vidta inom det grundlagsskyddade området. TF och YGL i sina nuvarande skepnader brister i tydlighet och överskådlighet. Ett antal av bestämmelserna främst i TF är ålder- domliga och delvis obsoleta. I YGL finns ett antal bestämmelser som är krångliga att förstå och tillämpa. Det gäller t.ex. den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Ytterligare en brist med YGL när det gäller överskådlighet är att grundlagen inte står på egna ben. I ett antal fall hänvisas i YGL till bestämmelser i , vilket försämrar tillgängligheten. Förekomsten av två grundlagar som skyddar olika massmedier bidrar också till oklarheter. Det leder ibland till att yttranden som är identiska till sitt innehåll ges olika skydd beroende på vilken teknik som har använts för att sprida dem. 8.4Teknikutvecklingen tycks tala för ett skifte Som framgår av kap. 4, Tekniken och lagstiftaren, omfattade TF enbart skrifter framställda i en boktryckarpress. Det var inte bara logiskt utan framstod förmodligen då som ett bestående och säkert sätt att grundlagsskydda skrifter. Några andra mekaniska sätt att mångfaldiga skrifter fanns inte. Detta teknikberoende skapade problem vad gäller grundlagens tillämpningsområde. Andra sätt att mång- faldiga skrifter, som t.ex. koppartryck, hamnade utanför grund- lagen. Men genom en vid tolkning av begreppet under tryck gavs även sådana skrifter grundlagsskydd. Mot den bakgrunden hade det varit logiskt om man hade försökt finna ett övergripande begrepp för det som åsyftades, nämligen massframställning av yttranden riktade till allmänheten. Men den teknikutveckling som vi nu kan betrakta i backspegeln var omöjlig att förutse och därmed är det orimligt att begära att grundlagsstiftarna skulle ha varit mer framsynta. Vem hade ens kunnat förutse att en stor del av sprid- Vägvalet – några utgångspunkter ningen av yttranden och informationsinhämtningen skulle utföras elektroniskt via internet? På samma sätt får det betraktas som omöjligt att förutse hur yttranden kommer att spridas och information inhämtas . Utvecklingen och ovissheten om vad som väntar framöver vad gäller tekniken talar för en ändrad avgränsning av grundlagarnas formella tillämpningsområden. Ambitionen bör vara att försöka hitta ett eller några få begrepp som är bestående . Det bör vara begrepp som inkluderar inte bara nu kända massmedier utan också tekniker som vi kanske inte ens anar konturerna av . Men även om teknikutvecklingen kan anses tala för en ändring av de begrepp som används för att avgränsa det grundlagsskyddade området finns det tungt vägande skäl för att inte göra en sådan förändring. Vi återkommer till detta i våra överväganden och slutsatser i kap. 10. 8.5TF:s och YGL:s tillämpningsområde Skrifter framställda i tryckpress, genom stencilering och foto- kopiering samt ljudradio, radioprogram, filmer, databaser, över- föringar, videogram och television är några av de massmedier och tekniker för mångfaldigande och spridning av yttranden som nämns i TF och YGL. Grundlagarna innehåller, förutom en detaljerad uppräkning av olika massmedier, bestämmelser som anger vilka grupper som ges ett automatiskt skydd för vissa bestämda verksamheter. Till exempel nämns i YGL att en redaktion för en periodisk skrift eller ett radioprogram, en nyhetsbyrå eller ett företag som yrkesmässigt framställer tryckta skrifter under vissa förutsättningar har ett automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. De som inte omfattas av denna uppräkning måste söka utgivningsbevis för att få ett motsvarande skydd för sina databaser, vanligen webbplatser. Med denna ordning kan det vara svårt för den enskilde att överblicka om en webbplats omfattas av grundlagsskyddet eller inte. Vilket i sin tur kan ge en oförutsebarhet vad gäller t.ex. meddelarskyddet. Skiktningen av grundlagsskyddet baserat på vem man är liksom vilken teknik som används kan ifrågasättas från principiella Vägvalet – några utgångspunkter utgångspunkter eftersom grundlagarna reglerar medborgerliga rättigheter och kan anses böra vara blinda för vem som yttrar sig och hur detta sker. Teknikutvecklingen har inneburit att nya former för att sprida yttranden har fallit utanför TF och . För att slippa räkna upp och återkommande ta in nya massmedier i lagtexten har lagstiftaren valt att införa flera samlingsbegrepp. Det kan sägas ha börjat , då lagtexten tolkades så att allt som hade framställts under tryck omfattades och inte bara det som hade tryckts i boktryckarpressen. I de bägge grundlagarna anges specifika massmedier, t.ex. stencilerade skrifter och videogram. Dessa kan ses som exemplifieringar eftersom de åtföljs av bestämmelser som är mer allomfattande. Till exempel anges i den bestämmelse i TF som möjliggör grundlagsskydd för stencilerade skrifter att även skrifter framställda med ett liknande tekniskt förfarande under vissa förutsättningar skyddas av grundlagen. På samma sätt är i YGL videogram exempel på teknisk upptagning och radioprogram exempel på överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det går som har sagts ovan inte att förutse teknikutvecklingen och vilka massmedier som kommer att finnas på marknaden inom kanske bara . Det kan därmed givetvis inte uteslutas att det kommer att krävas justeringar av grundlagarna för att inkludera nya sätt för masskommunikation på samma sätt som skedde t.ex. när digital bio gavs grundlagsskydd. I debattbetänkande (SOU 2010:68) angavs utöver de svårigheter som är förknippade med tillämpnings- området ett antal andra problem med TF och YGL. Ett problem som har bärighet på teknikberoendet gäller svårigheten att avgöra om t.ex. ett flygblad är framställt i tryckpress eller inte. Problemet har påtalats av JK, som ibland konsulterar () för att få klarlagt hur en trycksak har framställts och därmed kunna avgöra om JK är behörig åklagare eller inte. Svårigheten att bestämma fram- ställningssättet kan leda till kortslutningseffekter i fråga om vilken processordning som ska tillämpas och att brottsliga yttranden därmed inte kan lagföras. Enligt uppgifter inhämtade från JK har denne –2011 anlitat SKL i 51 fall. rör det sig om inget till två fall . Det finns dock fall som aldrig kommer till JK liksom fall som JK väljer att inte föra vidare till SKL. Vägvalet – några utgångspunkter stort detta mörkertal är går inte att säga. När det gäller de fall JK väljer att inte föra vidare till SKL rör det sig oftast om fall där det bedöms att något brott inte har begåtts. I debattbetänkandet anfördes också att även om TF och YGL innehåller ändamålsbestämmelser fyller dessa inte någon funktion vid konkreta tillämpningssituationer. En effekt blir att tolkningen försvåras och att identiska yttranden ibland bedöms olika beroende på vilket massmedium som har använts. Regeringens huvuduppdrag till kommittén har varit att undersöka om det är möjligt att behålla en teknikberoende grundlagsreglering. Enligt direktiven ska kommittén i sökandet efter en mindre teknikberoende lagstiftning försöka finna en reglering som ger de traditionella medierna ett grundlagsskydd som i allt väsentligt motsvarar det de har . Enligt direktiven ska grundprinciperna, t.ex. ensamansvaret, meddelarskyddet och jurysystemet, ligga fast. Utredningen har även i uppdrag att se om andra sätt att sprida yttranden än via traditionella medier behöver skydd av grund- lagarna. Om kommittén finner att det inte är möjligt att införa en teknikoberoende grundlag ska den göra en allmän översyn av TF och YGL med inriktning att göra lagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Kommittén kom under sitt arbete fram till att det inte är möjligt att införa en grundlag för alla yttranden och bevara alla grundbultarna intakta. Arbetet bedrevs därefter med inriktningen att hitta modeller för en reglering som förutsätter att yttranden framförs i massmedier för att grundlagsskydd skulle uppkomma. Begreppet massmedier användes för att avgränsa tillämpningsområdet på ett sådant sätt att existerande och framtida tekniker kunde omfamnas av grundlagen. Massmediekravet var däremot enligt kommittén inte tillräckligt för att avgränsa den särskilt starka yttrandefriheten. En sådan vid definition skulle göra det nödvändigt att göra omfattande och mindre lämpliga undantag från skyddet och därmed rasera det Vägvalet – några utgångspunkter starka skyddet för yttranden framförda i bl.a. tryckta skrifter. Ytterligare krav behövde uppställas för grundlagsskydd. I debattbetänkandet SOU 2010:68 presenterade kommittén tre modeller för hur en sådan mer teknikoberoende reglering skulle kunna utformas. De tre modeller som kommittén presenterade – Ansvarsmodellen, Verksamhetsmodellen och Ändamålsmodellen – ger uttryck för lika många huvudvägar för att avgränsa tillämpningsområdet. Gemensamt för samtliga modeller är kravet att yttrandena måste framföras i ett massmedium för att grundlagsskydd över huvud taget ska kunna uppstå. Ansvarsmodellen kräver att någon tydligt träder fram och tar ansvar. Ett sådant ansvar kan antingen tas genom att det finns ett utgivningsbevis för massmediet, varvid en utgivare utses, eller genom att ansvarsuppgifter anges. Med ansvarsuppgifter menas att namn och hemort ska anges för den som har tagit på sig ansvaret. Den modellen ansåg kommittén vara enkel och tydlig men ha den huvudsakliga bristen att inga medier skulle få ett automatiskt grundlagsskydd. Verksamhetsmodellen betonar betydelsen av yrkesmässig fram- ställning och spridning av yttranden. Sådan verksamhet ska enligt modellen ges ett automatiskt grundlagsskydd. Främst avsågs ett skydd för etablerade medier vilket motiverades med den särskilda betydelse som de anses ha för informationsspridningen och opinionsbildningen. De aktörer som enligt modellen ges detta skydd benämns massmedieföretag. Kommittén konstaterade i betänkandet att begreppet rymde tolknings- och tillämpnings- problem. Dessa skapar osäkerhet för dem som på olika sätt använder sin yttrandefrihet, t.ex. för att lämna meddelanden. Ändamålsmodellen ger grundlagsskydd för yttranden som har ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt syfte. Modellen betraktades som den mest förenliga med av de tre. Svagheten med modellen ansåg kommittén bestå främst i att tillämpningsområdet var oskarpt och att det vid prövningen av ett yttrandes ändamål inte skulle gå att bortse från yttrandets innehåll. Meddelarskyddet skulle inte heller gälla inom hela Vägvalet – några utgångspunkter tillämpningsområdet utan bara för massmedier med en registrerad utgivare. Ett 60-tal remissinstanser yttrade sig över kommitténs debatt- betänkande. Av dem som yttrade sig vad gäller en generell yttrandefrihetsgrundlag för alla yttranden instämde samtliga i kommitténs slutsats att det inte är ett möjligt alternativ för en framtida reglering av yttrandefriheten. I ett antal yttranden framhölls att TF och YGL trots de problem som finns har fungerat väl . Enligt dessa remiss- instanser saknas övertygande skäl för mer ingripande förändringar av den nuvarande ordningen. Flera remissinstanser menade också att problemen med TF/YGL hade överdrivits och att betänkandet fått en negativ slagsida eftersom förtjänsterna med det nuvarande systemet inte beskrivits tillräckligt. Flera av dessa remissinstanser ansåg att arbetet med modellerna borde avbrytas och krafterna riktas in på att förändra och förbättra TF och YGL. När det gällde införandet av ett massmediebegrepp drog åsikterna bland remissinstanserna åt lite olika håll. Det fanns dock en övervikt för åsikten att införandet av ett sådant begrepp kunde bidra till att göra systemet enklare och mer flexibelt. varnade flera remissinstanser för att massmediebegreppet skulle skapa tillämpningsproblem. Det skulle göra systemet mer oförutsebart och leda till ökad rättsosäkerhet. Gränsdragningarna skulle därmed lämnas över till domstolarna. Av de tre modellerna fick Ansvarsmodellen störst stöd av de remissinstanser som förespråkade någon av modellerna. Den ansågs tydlig och ett stort antal instanser anslöt sig till tanken att ge ett särskilt starkt skydd åt yttranden där någon träder fram och tar ansvar. såg flera instanser en brist i att modellen till skillnad mot TF och YGL inte ger något automatiskt grundlags- skydd. Åsikterna om Verksamhetsmodellen var som regel kritiska. Tidningsutgivarna med flera uttryckte skepsis mot att modellen skulle ge ett automatiskt skydd för vissa och därmed ses som ett privilegiesystem för de etablerade medierna. Flera instanser framhöll också att begreppet massmedieföretag kunde ge upphov till tolkningssvårigheter. Vägvalet – några utgångspunkter Men det fanns även remissinstanser som menade att Verksamhetsmodellen vore att föredra framför de övriga två eftersom den hade stora likheter med dagens reglering. Denna tanke borde därför enligt dessa remissinstanser tas tillvara under kommitténs fortsatta arbete. Den tydligaste tendensen i remissvaren var det entydiga motståndet mot Ändamålsmodellen. En vanlig ståndpunkt var att grundlagsskyddet med denna modell blev beroende av en prövning av yttrandets innehåll och att den därmed var oförenlig med svensk rättstradition. Inriktningen ansågs därmed strida mot det som sägs i kommitténs direktiv om att grundlagsskyddet inte ska baseras på yttrandenas innehåll. Vidare anfördes att den bedömning av yttrandet som skulle göras öppnade upp för godtycke. Modellen kunde leda till att yttrandefriheten inskränktes genom att t.ex. kontroversiella yttranden hamnade utanför det grundlagsskyddade området. Det framhölls att de valda ändamålskriterierna medförde tolknings- svårigheter och problem att förutsäga rättsläget. Vissa riktade kritik mot kommitténs definitioner av de aktuella ändamålskriterierna, bl.a. när det gällde yttranden för vetenskapliga ändamål och i fråga om underhållning. Kommitténs slutsatser och det fortsatta arbetet