sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — –en funktion för samordning av insynsråds och regionpolisrådens arbete. I övrigt ska bestämma sin organisation. Vår bedömning: ska finnas kvar i . 9.3.1Polismyndigheten ska själv besluta sin organisation Vid de ombildningar till enmyndigheter som har gjorts har beslutanderätten över organisationen i hög grad över- låtits på den nya myndigheten. Ett viktigt skäl till reformerna har varit att ge de nya myndigheterna just denna möjlighet att själva styra över sin organisation. Kommittén bedömer att graden av detaljstyrning från och regeringen bör minska i förhållande till vad som gäller för delar av polisens verksamhet och organisation. För att fullt ut kunna ta tillvara utvecklingspotentialen i enmyndighetsmodellen och för att ansvar ska kunna krävas ut av myndighetsledningen bör ha möjlighet att själv fatta beslut om sin egen organisation. Genom att myndighetens interna organisation – med vissa undantag – inte låses fast i lag eller förordning skapas förut- sättningar för att verksamheten blir mer flexibel och anpassnings- bar till olika typer av omvärldsförändringar. Kommittén lämnar vissa förslag om organisation. Som närmare framgår av kapitel 11 finner kommittén skäl för att en genomförandeorganisation bl.a. fastställer den geografiska regionala indelning som bör gälla för den nya myndigheten och var ledningen av polisverksamheten i regionen ska förläggas. Därefter bör det ankomma på myndigheten själv att besluta om detta. Vid bör det finnas ett nationellt huvudkontor till stöd för verksledningen i den strategiska styrningen av myndigheten. Huvudkontoret bör ha beredningsansvaret för beslut i syfte att styra polisregionerna och andra avdelningar inom En ny organisation för polisverksamheten Vid huvudkontoret bör det därför, i syfte att utveckla den strategiska styrningen, t.ex. finnas en hög förmåga inom områdena ekonomisk styrning, rättslig styrning, planering, uppföljning, utvärdering, egenkontroll och internrevision. Hur dessa områden organiseras och vilka funktioner som ska vara knutna till huvudkontoret bör avgöra själv. 9.3.3Polismyndighetens organisation ska utgå från en geografisk uppgifts- och ansvarsfördelning bör i likhet med dagens polisorganisation vara geografiskt indelad. För att skapa förutsättningar för uppgifter som t.ex. kräver specialistkompetens, särskild utrustning eller dygnet- runt-bemanning krävs ett visst verksamhetsunderlag. Kommittén föreslår därför att indelas i polisregioner. Polis- myndigheten får själv bestämma hur många polisregioner som ska finnas. I avsnitt 11.2.4 utvecklar vi vilka hänsynstaganden som bör göras inför den geografiska indelningen, t.ex. att polisregionerna ska vara bärkraftiga. Polismyndighetens lokalt bedrivna arbete ska vara basen i myn- dighetens arbete. För att ytterligare kunna utveckla det lokala engagemanget och den lokala samverkan krävs att polisregionerna i sin tur geografiskt underindelas. Resonemanget om geografisk underindelning vidareutvecklas i avsnitt 11.2.3. Ett alternativ till att dela in i geografiska polisregioner med en geografisk uppgifts- och ansvarsfördelning är att organisera nationellt efter en renodlad funktionsindelad modell. Med en sådan indelning skulle t.ex. serviceverksamhet kunna vara en nationell funktion, utredningsverksamheten en annan och den brottsföre- byggande verksamheten en tredje nationell funktion. En av förde- larna med att funktionsindela skulle vara att polisorganisationen skulle kunna samla kompetensen inom de olika verksamhetsområdena. En sådan organisation skulle också under- lätta fördelningen av resurser till av statsmakterna prioriterade områden. En annan fördel är att en sådan indelning ger förutsättningar för ännu större enhetlighet i t.ex. ärendehantering och arbetsmetoder. Således skulle vissa fördelar kunna uppnås med en nationellt funktionsindelad organisation. En sådan indelning skulle emellertid också innebära nackdelar. En ny organisation för polisverksamheten Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts i flera polismyn- digheter kan kommittén konstatera att en funktionsindelning av kraftigt skulle försämra förutsättningarna för samverkan med kommunerna och därmed möj- ligheten till lokalt engagemang. Det skulle dessutom bli svårt att samordna verksamheten på lokal och regional nivå. En funktions- indelad organisation skulle innebära att flexibiliteten inom organi- sationen försämras. Ytterligare ett skäl mot nationell funktionsin- delning är att en sådan utveckling av organisationen skulle gå i motsatt riktning i förhållande till den integrering som sker mel- lan polismyndigheternas brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet. Integreringen som sker bl.a. genom arbetet med poli- sens utredningsstöd (Pust) innebär effektivitetsvinster och kvali- tetsförbättringar. Sammanfattningsvis anser kommittén att en funktionsindelad organisation såväl i ett verksamhetsperspektiv som i ett medbor- garperspektiv innebär sämre förutsättningar för utveckling och förbättringar, bl.a. med hänsyn till de svårigheter detta skulle inne- bära för det lokala samarbetet. De försämrade möjligheterna att utveckla det lokala engagemanget väger i det sammanhanget tungt. organisation ska därför huvudsakligen bygga på en geografisk uppgifts- och ansvarsfördelning. För vissa uppgifter kan , där det bedöms lämpligt, ha en funktions- indelad organisation. I avsnitt 11.2.7 och 11.2.9 redovisar kommit- tén sin uppfattning om möjligheterna att ha en funktionsindelad organisation för vissa specifika områden. Vid bör det finnas en nationell operativ avdel- ning. Huvudinriktningen för den nationella operativa avdelningen ska vara att leda och samordna viss operativ verksamhet samt att inom vissa områden upprätthålla specialistkompetens dels med eget verksamhetsansvar, dels för att kunna biträda polisregionerna. I avsnitt 11.2.8 redovisar vi våra utgångspunkter avseende en ny inriktning för nationell operativ verksamhet. Kommittén lämnar förslag om att i instruktionen för Polismyn- digheten reglera en nationell operativ avdelning. Detta har sin grund i ett behov för och regeringen av att i vissa speci- fika fall i författning kunna peka ut en särskild enhet inom Polis- En ny organisation för polisverksamheten myndigheten där den aktuella verksamheten ska bedrivas, alterna- tivt i författning kunna begränsa tillgång till information till en viss enhet. Det kan t.ex. handla om att inrikta signalspaning, eller röra sig om annan integritetskänslig verksamhet.10 Vårt förslag: ska utgöra en del av och dess uppgifter ska regleras i instruk- tionen för samt i förordningen om kriminaltek- nisk verksamhet inom . Konstruktionen med som chefsmyndighet för Statens kriminaltek- niska laboratorium avskaffas. I vissa författningsbestämmelser byts ordet kriminalteknisk ut mot ordet forensisk. Av 1 § förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolis- styrelsen framgår att är chefsmyndighet för . I förordningen (1978:677) med instruktion för framgår vilka uppgifter som laboratoriet har. Polisen och Åklagarväsendet är uppdragsgivare till av laboratoriets ana- lysverksamhet. Frågan om den kriminaltekniska11/forensiska12 laboratorieverk- samhetens organisatoriska placering har aktualiserats i flera tidigare utredningar. I den senaste , , skulle en särskild utredare utifrån en ingående beskrivning av Rättsmedi- cinalverkets och verksam- heter överväga för- och nackdelar med att lägga samman de två myndigheterna till en myndighet.13 Utredaren ansåg att den bästa 10Jfr Ds 2011:44 Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, s. 51. 11Traditionellt har begreppet kriminalteknik avsett det arbete som görs inom polisen avse- ende brottsplatsundersökning och de undersökningar som utförs inom Statens kriminal- tekniska laboratorium. används begreppet framför allt för det arbete som bedrivs av de tekniska rotlarna. Denna gränsdragning är dock fiktiv eftersom den forensiska processen börjar redan på brottsplatsen och innefattar flera olika aktörer. 12Forensik (från Forensic Science, sv. forensisk vetenskap) har blivit ett sammanfattande begrepp på utveckling och tillämpning av metoder från olika vetenskapliga ämnesområden på frågeställningar från rättsväsendet om framför allt olika typer av fysiska spår. Begreppet innefattar bl.a. områdena kriminalteknik, rättsmedicin, rättskemi och rätts- psykiatri. Med den forensiska processen avses hanteringen av forensiska frågeställningar i sin helhet från brottsplats till domstol. 13Forensiska institutet, Ny myndighet för kriminalteknik, rättsmedicin och rättspsykiatri. Delbetänkande av RMV/(SOU 2006:63). En ny organisation för polisverksamheten och mest ändamålsenliga lösningen var en gemensam myndighet på det forensiska området. Utredaren såg inte några egentliga nack- delar med en samlad forensisk myndighet. De skäl som kunde anföras mot en omorganisation var dels att respektive verksamhet vid myndigheterna fungerade väl, dels att en omorganisation skulle innebära påfrestningar för personalen och tillfälliga negativa effek- ter för den operativa undersökningsverksamheten. Sammantaget bedömde utredaren att fördelarna vägde tyngre. Utredarens förslag kom dock aldrig att genomföras. Den främsta orsaken till detta var att motsatte sig en sådan förändring.14 I och med att kommittén föreslår att och de 21 polismyndigheterna slås samman till en myndighet krävs enligt kommitténs uppfattning en ny lösning för vidkommande. Nuvarande konstruktion med Riks- polisstyrelsen som chefsmyndighet för kan inte bibehållas. Det skulle vara oförenligt med myndighetsförordningens bestämmelser om vad en myndighets- ledning ansvarar för och regeringens krav på att statsförvaltningens organisering ska vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad.15 Alternativen är att laboratoriet görs till en avdelning inom eller bildar en fristående myndighet. Kommittén har därför övervägt vad som talar för respektive emot att laboratoriet och dess uppgifter utgör en del av . Utgångspunkten för kommitténs resonemang är vad som är bäst för polisverksamheten; att klara upp så många brott som möjligt och att laboratoriets ställning som opartiskt kan bibehållas på dagens nivå. Laboratoriets kunskap och kompetens har stor betydelse för polisens förutsättningar att utveckla en hög kvalitet i det kriminal- tekniska arbetet på olika nivåer av polisens verksamhet. Kommittén anser att behovet av täta kontakter och nära samverkan med Polis- myndigheten är avgörande för att uppnå detta. Möjligheten att stärka och utveckla en sammanhållen forensisk process från brotts- plats till laboratorium ökar genom att laboratoriet blir en del av . Därvid bör torium ges ett huvudansvar för den forensiska processen. 14Remissyttrande från , dnr SKL 2006200624. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 2. En ny organisation för polisverksamheten Om skulle utgöra en från fristående myndighet kommer det, enligt kom- mitténs bedömning, att negativt påverka förut- sättningar att effektivisera brottsutredningsverksamheten och möj- ligheten att klara upp fler brott. Det finns en risk att Polismyndig- heten börjar bygga upp motsvarande forensisk verksamhet, men med lägre kompetens och till högre kostnad. Kostnaden för verksamheten i en fristående myndighet för forensisk verksamhet skulle komma att öka eftersom laboratoriet kan nyttja polisens kompetens och resurs för såväl rent admini- strativt stöd som specialkompetens inom bl.a. it-support. Labora- har cirka 300 anställda och skulle därigenom utgöra en relativt liten myndighet. Dessutom skulle en fristående myndighet behöva bygga upp egna tekniska system vilket i sig skulle vara mycket kostnadskrävande. När det gäller laboratoriets opartiskhet är kommitténs bedöm- ning att denna främst garanteras genom att det forensiska arbetet utförs på ett kvalitetssäkert sätt. Det är dock väsentligt från rätts- säkerhetssynpunkt att laboratoriets opartiskhet och objektivitet i förhållande till och andra rättsvårdande myndig- heter säkerställs på motsvarande sätt som . Kommittén bedö- mer att detta kan uppnås dels genom att laboratoriet även fortsätt- ningsvis ansvarar för och leder forsknings- och utvecklingsverk- samhet och svarar för att verksamheten bedrivs på en hög veten- skaplig nivå, dels genom att lägga fast laboratoriets uppgifter i instruktionen för . Därutöver bidrar det system med utbyte av information och tjänster som utvecklats mellan forensiska laboratorier i till möjligheten att få undersök- ningsresultat prövade av ett annat laboratorium, s.k. second opin- ion. Härutöver ska även den nuvarande möjligheten att utföra undersökningar till andra än polis, och dom- stolar fortsättningsvis kvarstå. Kommittén anser att bör bli en del av och utgöra en avdelning på nationell nivå. bör utföra motsva- rande uppgifter som samt bör tillföras ett utökat ansvar för den forensiska processen och därvid ges ett huvudansvar för denna process. Ovanstående förslag innebär att förordningen (1978:677) med instruktion för bör upp- hävas. Vissa av bestämmelserna i förordningen bör föras över till en En ny organisation för polisverksamheten ny förordning om kriminalteknisk verksamhet inom Polismyndig- heten. I vissa författningsbestämmelser bör ordet kriminalteknisk bytas ut mot ordet forensisk för att bättre spegla dagens använd- ning av begreppen. Vårt förslag: Verksamheten med särskilda utredningar som bedrivs enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m., ska ingå i som en egen avdelning. Verksamheten får en särställning genom att: –dess chef utses direkt av regeringen och verksamheten får en egen anslagspost, –insynsråd och regionpolisråden får i uppgift att särskilt följa verksamheten med särskilda utredningar, –ska till regeringen lämna en redogörelse för den verksamhet som bedrivits enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. Redogörelsen ska vara offentlig, samt –regeringen ska lämna en årlig skrivelse till med en redovisning av verksamheten. I ett senare betänkande kommer kommittén att överväga och lämna förslag på hur ett fristående granskningsorgan för tillsyn över och Säkerhetspolisens verksamhet särskilt ska granska verksamheten med särskilda utredningar enligt förord- ningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. roll och uppgifter i samhället medför att de polisanställda och särskilt poliserna kommer i kontakt med allmän- heten i en mängd, inte sällan konfliktfyllda, situationer. Poliserna ska härvid tillämpa en omfattande och detaljerad lagstiftning av stor betydelse för de enskildas rättssäkerhet. Poliser måste, med En ny organisation för polisverksamheten utgångspunkt i denna lagstiftning, fatta beslut i hastigt uppkomna situationer som ibland utvecklas på ett tumultartat sätt. Polisens ingripanden mot enskilda får ofta betydande följder för dem som utsätts för dessa ingripanden. Polisen har av lagstiftaren utrustats med unika maktbefogenheter. Poliser kan t.ex. fatta beslut om sådana straffprocessuella tvångsmedel som gripande, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. De kan också med stöd av bestämmelserna i polislagen vidta olika tvångs- åtgärder i ordningshållande syfte. När en polis vidtar sådana åtgär- der får hon eller han, om så krävs, tillgripa våld mot såväl personer som egendom. Befogenheten att utöva våld regleras i första hand i 10 § polislagen. Även de allmänna ansvarsfrihetsgrunderna i 24 kap. gäller för poliser. Polisens befogenhet att använda tvång och våld är således omfattande. Dessa befogenheter innebär inskränkningar i med- borgarnas grundläggande fri- och rättigheter så som dessa har lagts fast i grundlag och i olika internationella överenskommelser. Polis- arbetet är till sin natur sådant att det finns en icke obetydlig risk för att det i samband med ingripanden begås fel som kan få långt- gående konsekvenser för den drabbade. Det är för allmänhetens förtroende för polisverksamheten av central betydelse att anmälda fel leder till utredning och att sådana fel som är straffrättsligt sanktionerade också leder till lagföring. Nuvarande ordning och utredningarna som ledde till denna Frågan hur samhället säkerställer att polisen inte överträder sina befogenheter är av grundläggande betydelse för medborgarnas för- troende för rättsväsendet. hand- läggs anmälningar mot polisanställda av en särskild avdelning inom . Detta gäller oavsett om brottet har samband med arbetet eller inte. Även misstankar mot polisstuderande och personer som arbetar på uppdrag av polisen handläggs vid denna avdelning. Här handlägger polisen också de ärenden som handhas av Riksenheten för Polismål inom . Det gäller t.ex. utredning av ärenden om brott av åklagare, domare och vissa andra offentliga befattningshavare. Vid avdelningen handläggs också de ärenden som handläggs av riksåklagaren, om riksåklagaren inte bestämmer annat. Avdelningen bedriver sitt utredningsarbete på sex orter i landet. En ny organisation för polisverksamheten Det nuvarande regelsystemet är utformat så att anmälningar om brott eller påstående att någon polisanställd handlat fel i tjänsten ska överlämnas till åklagare. Åklagarna tillhör en från polisen fristående organisation och är tillgängliga för beslut dygnet runt. Det är åklagare som leder brottsutredningarna och ger direk- tiv om vilka utredningsåtgärder som ska vidtas och slutligen beslu- tar i ärendet. Polisens uppgift vid särskilda utredningar är att biträda åklagarna med utredningsåtgärder. Före var verksamheten för särskilda utred- ningar, tidigare kallad internutredningsverksamheten, organiserad som en del av polismyndigheterna. Utredningsenheterna var lokali- serade till sex olika platser i landet och gemensamma för flera polismyndigheter. Frågan om de särskilda utredningarna bör ligga hos polis- myndigheterna eller hos en från polisen avskild myndighet har under en följd av år varit föremål för diskussion. Starka invändningar har framförts mot att poliser utreder poliser. För att stärka medborgarnas förtroende för dessa brottsutredningar har flera statliga utredningar haft i uppdrag att överväga om verksam- heten med de särskilda utredningarna bör brytas ut ur polisorgani- sationen. Kommittén om tillsynen över polis och åklagare föreslog i betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare att denna verksamhet skulle kvarstå inom polisorganisationen.16 Förslaget mötte kritik av bland andra Justitieombudsmannen.17 Mot bak- grund av kritiken tillsattes en ny utredning, Internutredningsut- redningen. Denna utredning föreslog i betänkandet Summa sum- marum en ordning där verksamheten genom att samlas i en organi- sation inom skulle kunna bedrivas fristående från den ordinarie polisverksamheten utan de nackdelar man menade att en fristående myndighet skulle få.18 Utredningens bedömning var att den enda egentligt påvisbara fördelen med en utbrytning av internutredningsverksamheten, till en från polisen avskild myndighet, var den förtroendeskapande effekt själva fri- ståendet kunde innebära. Den fördel från förtroendesynpunkt som bildandet av en fristående myndighet kunde utgöra bedömdes i utredningen i allt väsentligt kunna uppnås genom justeringar inom ramen för dåvarande ordning. Majoriteten av remissinstanserna instämde i denna utrednings bedömning. 17Riksdagens ombudsmän remissvar, beslutsdatum , dnr 2496-2003. En ny organisation för polisverksamheten Regeringen fann att en väl fungerande och förtroendeingivande organisation kunde skapas inom polisorganisationen om verksam- heten organiserades så att den blev tydligt avskild från den övriga operativa verksamheten. På detta sätt skulle man kunna undvika de nackdelar man menade att en fristående myndighet utanför polisvä- sendet skulle få. Regeringen gav i uppdrag att föreslå en organisatorisk lösning där ansvaret för de särskilda utredningarna samlades i en organisation hos . Sedan redovisat uppdraget beslutade regeringen att internutredningsverksamheten fr.o.m. skulle vara en avdelning inom . Avdelningen är fri- stående från övrig operativ polisverksamhet vid . Regionala enheter runtom i landet handhar det operativa utred- ningsarbetet. Dessa enheter bedriver verksamhet i lokaler som är skilda från annan polisverksamhet. Även avdelningens kansli vid bedriver sin verksamhet i egna lokaler som är åtskilda från annan verksamhet vid . Åtgärder för att säkerställa en hög kvalitet och en obunden ställning för särskilda utredningar Utgångspunkten för kommittén är att kvaliteten i verksamheten måste säkerställas som allmänhetens förtroende för verk- samheten upprätthålls. Polisanställda som blir anmälda ska också kunna känna förtroende för att utredningar mot dem genomförs med samma kvalitet som för andra medborgare. Hög kvalitet i verksamheten förutsätter tillgång till bred kompetens och erfaren- het av brottsutredningar. Detta för att kunna lösa svåra brottsut- redningar av vitt skilda slag. Kommitténs bedömning är att detta bäst garanteras genom att verksamheten finns kvar inom polisen. Kommitténs förslag att och de 21 polismyn- digheterna ombildas till en myndighet innebär nya förutsättningar för verksamheten. Enligt kommitténs uppfattning är det möjligt att genom olika åtgärder säkerställa en fortsatt obunden ställning för verksamheten med särskilda utredningar som uppväger det faktum att verksamheten bedrivs inom samma myndighet som den övriga verksamheten. Kommittén vill här särskilt framhålla att kvaliteten i utredningarna är helt avgörande för att allmänheten ska ha förtro- ende för verksamheten. En ny organisation för polisverksamheten För att uppnå en fortsatt hög kvalitet i verksamheten och upp- rätthålla allmänhetens förtroende, föreslår kommittén, att verk- samheten med särskilda utredningar ska organiseras som en avdel- ning på nationell nivå, tydligt skild från övrig operativ verksamhet. Chefen ska utses direkt av regeringen. Att regeringen utser chefen för avdelningen för särskilda utredningar innebär att det står rege- ringen fritt att pröva vilken kompetensprofil chefsbefattningen ska ha utifrån kravet att allmänhetens förtroende för verksamheten ska upprätthållas och att verksamheten ska bedrivas med hög kvalitet. Regeringen kan t.ex. utse en avdelningschef med bakgrund i dömande verksamhet eller i åklagarväsendet. På så sätt säkerställs från statsmakternas sida att chefen för särskilda utredningar har en obunden ställning i förhållande till rikspolischefen och till övrig operativ verksamhet. Brottsutredningarna ska som tidigare ledas av åklagare. Verksamheten bör tilldelas en särskild anslagspost beslutad av regeringen för att verksamheten ska ha tillräckliga resurser till sitt förfogande och inte heller i det avseendet vara beroende av riks- polischefen. Även fortsättningsvis bör verksamheten bedrivas i lokaler som är tydligt åtskilda från övrig verksamhet. För att säkerställa demokratisk insyn i och kontroll av verksam- heten ska insynsråd på nationell nivå och regionpolisråden på den regionala nivån få i uppgift att särskilt följa den verksamhet som bedrivs enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. (se avsnitt 9.4.4 och avsnitt 9.6.1). Genom att regionpolisråden särskilt följer verksamheten med anmälningar mot polisanställda i respektive polisregion och återkommande rapporterar sina erfaren- heter och iakttagelser får insynsråd en samlad kunskap om vilka anmälningar om brott som görs mot polisan- ställda samt andra påståenden om fel begångna av polisanställda i tjänst, t.ex. olämpligt beteende och bemötande. Med denna samlade kunskap kommer insynsrådet att kunna uppfatta när det finns behov av att ändra arbetsrutiner och när det finns behov av kompetensutveckling. kommer då också att kunna ge rikspolischefen råd i dessa frågor.