sou · GZB356d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Att målgruppen är bred märks också genom att data och kartor tillhandahålls i välkända format för visning och vidare bearbetning i vanlig programvara för kalkylblad och bildbehandlingsprogram och geografiska informationssystem. Utvecklingen av informationssystemet understöds av att användare enkelt kan föreslå nya informationsprodukter och att det finns ett system för att granska och tillhandahålla användarutvecklade tillämpningar. finns mer än 200 sådana. Diskussionsfora om data, sammankoppling av data från olika sektorer samt utveckling av nya applikationer bidrar ytterligare till att informationssystemet blir användardrivet. Den brittiska regeringens hemsida för samhällsdata bygger i allt väsentligt på samma grundidé som sin amerikanska motsvarighet.11 En dataportal har byggts ut med applikationer, system för att föreslå nya data och informationsprodukter, diskussionsfora, bloggar m.m. De ovan beskrivna systemen för samhällsinformation visar att det finns teknik både för att tillhandahålla information och skapa samspel mellan många olika aktörer. Det går att utveckla databassystem och portaler till informationsarenor, där olika intressenter kan agera och samverka. Det går vidare att göra systemen användarstyrda i den bemärkelsen att ett och samma informationssystem kan tillhandahålla såväl myndighetsutvecklade informationsprodukter som användarutvecklade tillämpningar. Med hanteringen av stora komplexa datamängder följer alltid en risk för mer eller mindre allvarliga fel i de datamängder och informationsprodukter som tillhandahålls. Väl utvecklad metodik för kvalitetssäkring kan minska risken för fel, men en ytterligare 10Official Web Site of the Government () garanti för att fel upptäcks och sedan åtgärdas är att data används flitigt. Detta talar för att skapa en arena som utan kostnad är tillgänglig för både yrkesutövare och allmänheten, som kan bygga på de grundprinciper som har satt upp (se avsnitt 4.3.1). 6.4.2Beskriva ekosystemen, naturvärden samt värdefulla och sårbara områden Utredningens förslag: HaV ska ges i uppdrag att i samarbete med kustlänsstyrelserna och utveckla ett nationellt system för att bedöma de ekosystemens naturvärden. Systemet ska ha ett ekosystemtjänstperspektiv, varför utveckling av kriterier för bedömning av effekter av mänsklig påverkan på ekosystemens funktion också ska ingå. Resultaten ska kunna tillämpas i havsplaneringsprocessen. Ett långsiktigt program genomförs som beaktar kraven i relevanta EU-direktiv och internationella konventioner. Utredningens bedömning: Kunskap om naturvärdena samt ekosystemens struktur och funktion är grundläggande för havsplaneringen. I saknas ett enhetligt system för att bedöma miljöers naturvärden som baseras på fältdata. Det behövs också system för att omsätta dessa till underlag för fysisk planering av havet. Etablerade kriterier för naturvärdesbedömning av miljöer som har utvecklats inom Konventionen för biologisk mångfald (CBD) bör utgöra grunden och utvecklas i det svenska systemet. Havsplaneringen ställer nya krav på geografiska underlag som inte finns systematiskt framtagna . Den biologiska kunskapen är begränsad till vissa områden; inom stora områden saknas data helt. är data för att bedöma värdefulla och sårbara områden i havet bristfälliga. För att havsplanerna ska kunna tas fram, behövs ekologiskt hållbara avvägningar mellan nyttjande och bevarande av havsområden. För att kunna genomföra detta krävs att kunskapsunderlagen förbättras och att ett system för att bedöma naturvärden baserat på empiriska data utvecklas. Utöver fältinventeringar kan grundläggande information om batymetri (djupförhållanden) och geologi m.m. utgöra basen i modeller som översiktligt beskriver utbredning av olika livsmiljöer. Internationellt samordnade system för att bedöma naturvärden och ekosystemets sårbarhet behöver utvecklas och användas i planeringsprocessen. Syftet är inte enbart att på ett klassiskt sätt rödlista arter eller helt stänga vissa begränsade områden. Vad som behövs är ett planeringsverktyg för hela havet. Vi måste röra oss från att skydda vissa områden till att förvalta havet som helhet, en utvecklad syn på naturvärden utifrån ekosystemansatsen (jämför även förslagen i avsnitt 6.4.3om havsrelaterade samhällsanalyser). Eftersom havsområdena har mycket varierande karaktär, med olika förutsättningar för arter och livsmiljöers sammansättning och utbredning, behövs metoder för att bedöma deras värden, utifrån såväl potential för nyttjande av resurser som biologiska värden, samt bedöma hur känsliga miljöerna är för mänsklig påverkan. För att områden ska kunna jämföras mellan varandra, ur både bevarande- och nyttjandeperspektiv, behövs ett nationellt system för bedömningar av naturvärde och sårbarhet som bygger på fältundersökningsdata snarare än subjektiva bedömningar. För att kunna göra avvägningar mellan att skydda eller nyttja ett område måste man också känna till konsekvenserna av ett visst nyttjande, dvs. effekter av mänsklig påverkan inkl. kumulativa effekter. Naturvärdesbedömningar måste därför i enlighet med ekosystemansatsen kompletteras med bedömningar av de ekosystemtjänster som påverkas vid exploatering. Det handlar om att ha fokus på hela ekosystemet, dvs. att bibehålla eller vid behov återställa dess struktur och funktion. Därigenom ska ekosystemets förmåga upprätthållas att förse människan med de varor och tjänster som hon är beroende av. Behovet av heltäckande underlag för bedömningar överutnyttjas flera av havens resurser, inte minst vissa biologiska resurser som fisk och skaldjur. Annan påverkan, framför allt från sjöfart och energiutvinning (oljeborrning, vind- och vågkraft), som mottagare (recipient) av närsalter, organiskt material och gifter samt nyttjandet av haven för rekreation och friluftsliv förväntas fortsatt vara omfattande eller växa i omfattning. Flera intressen kolliderar med varandra. Framför allt är vissa av dem inte långsiktigt hållbara, varför det krävs havsplanering som bygger på fullgoda och heltäckande kunskapsunderlag. Fältundersökningar, som olika typer av inventeringar och provtagningar, utförs av praktiska och ekonomiska skäl över begränsade ytor och med hjälp av små redskap. Därför observeras bara en liten del av området direkt, vilket endast ger punktvis information i såväl tidsskala som rumslig skala. I arbetet med havsplanering och havsförvaltning behövs dock mer yttäckande uppskattningar av biologiska komponenter. Erfarenheter från senare år visar att art- och habitatmodellering är en praktisk och kostnadseffektiv väg för att utveckla geografiskt täckande underlag av arter och habitat användbara som underlag för havsplanering. Dataunderlagen från fältstudierna bör därför användas i prediktiv (förutsägande) modellering (se avsnitt 3.5.2). Resultaten av modelleringarna kan presenteras i GIS-kartor som ger en överblick av havsbottnarnas potentiella art- och habitatsammansättning. Detta underlag kan till viss del användas direkt som planeringsunderlag på en övergripande skala, men vid fördjupad planering krävs noggrannare fältstudier. Regeringens program för att kartlägga havslandskapet Som nämnts i tidigare avsnitt (se 6.3.2 om sjömätningar) gjorde regeringen i havspolitiska propositionen (prop. 2008/09:170, s. 71) bedömningen att kartläggningen av det landskapet skulle fortsätta och förstärkas, för att få fram den information som är nödvändig för samhället i arbetet med att ta fram underlag för skyddade områden och för att olika samhällssektorer ska kunna nyttja havet på ett hållbart sätt (se även utredningens förslag i avsnitt 6.4.3 havsrelaterade samhällsdata). Regeringen framhöll att kartläggning och utvärdering av havsmiljön är en del av genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv och att införa havsplanering. Regeringen bedömde att havsplanering kommer att ställa krav på information av hög kvalitet om bl.a. djup, havsbottnarnas beskaffenhet, naturresurser, samt natur- och kulturvärden i havsmiljön. I propositionen anges vad som ska ingå i den fortsatta nationella kartläggningen, vad gäller naturmiljön: För det första framhålls sammanställning av biologiska data om naturtypers utbredning samt habitatmodellering. Syftet är att få heltäckande underlag om utbredningen av livsmiljöer och arter. För det andra räknar rege- ringen upp flera former av kompletterande inventeringar av naturtyper eller habitat och arter (prop. 2008/09:170, s.73). Regeringen hänvisar till tidigare uppdrag till . Det rörde sig om inventering av utsjöbankar (se 6385, ), inventering av arter (ArtDatabanken), inventering av 2000-områden och övriga skyddade områden (5990, ). Sammanställningen av biologiska data om naturtypers utbredning antogs kunna ge besked om kunskapsluckorna och om behov av kompletterande inventeringar. Propositionens ställningstaganden i detta avseende har dock, vad utredningen har kunnat utröna, inte följts upp ännu som helhet. I rapporten av utsjöbankar, inventering, modellering och naturvärdesbedömning (6385, ) hänvisar till de riktlinjer för värdering av havsmiljöer som har beslutats inom Konventionen för biologisk mångfald (CBD, 2008)12. Där beskrivs det lämpligaste urvalet av kriterier för naturvärdesbedömningen. Riktlinjerna omfattar en rad vetenskapliga kriterier för att identifiera ekologiskt och biologiskt betydelsefulla havsområden samt vetenskapliga riktlinjer för att välja ut skyddade områden och områden lämpliga för olika typer av resursutnyttjande (se tabell 6.4). Dessa kriterier överensstämmer till stor del med dem som har tagits fram i övrigt både internationellt (exempelvis Ospars konvention om marint områdesskydd) och nationellt av (Vägledning för skydd av miljöer, rapport 5739, och Undersökning av utsjöbankar, rapport 6385, ), vilket visar på samsyn om vad som utgör värdefulla miljöer och vilka indikatorer som kan användas för att identifiera dem. Bedömningssystemet hjälper alltså beslutsfattare och planerare att utifrån en ekologisk bas välja ut områden för nyttjande och exploatering, liksom peka ut skyddsvärda områden. 12 CBD, 2008: Decision adopted by the conference of parties to the convention on biological diversity at its ninth meeting, IX/20 and biodiversity. Utredningens förslag SOU 2011:56 Kriterier med definitioner för värdering av havsmiljöer Biologisk diversitet (mångfald) Område med stor mångfald av arter eller Raritet/unikhet (sällsynthet) Område med unika/sällsynta arter, bio- toper eller geomorfologiska egenskaper Hotade/minskande arter Området är habitat eller livshistoriskt viktigt för hotade/minskande arter eller har riklig tillgång till sådana arter. Området är viktigt som reproduktions-, födosöks- eller uppehållsområde för en viss population av en rörlig art. Område med arter/habitat med hög Område med jämförelsevis hög grad av naturlighet som ett resultat av låg eller Sårbarhet, känslighet, långsam Områden med en hög andel känsliga arter/habitat, eller arter/habitat med Eftersom naturvärdesbedömningen ska bygga på verkliga data snarare än subjektiva bedömningar, kan det uppstå begränsningar i möjligheten att täcka in alla kriterier. Vissa kriterier kräver särskilda undersökningar med tät frekvens eller insatser inom grundläggande forskning. Med ökade krav på kunskap i havsmiljödirektivet kommer successivt kunskapsbasen att öka. När de olika havsområdenas värden har bedömts, bör resultaten ge jämförbar information mellan undersökta områden, vilket underlättar val av områden för antingen skydd, förvaltning eller nyttjande. Således bör systemet utgöra ett väsentligt underlag i planeringsprocessen. 6.4.3Program för havsrelaterade samhällsanalyser Utredningens förslag: Regeringen ger HaV i uppdrag att, tillsammans med och i samarbete med SCB och andra berörda, utveckla och föreslå ett program för att försörja havsplaneringen med havsrelaterade samhällsdata och analyser. Utredningens bedömning: De samhällsvetenskapliga och tvärvetenskapliga underlagen för havsplanering behöver utvecklas, liksom även metoder och samarbeten. Kunskaperna om verksamheterna och anspråken behöver förbättras betydligt, för att möjliggöra samhällsekonomisk analys. Möjligheterna till nordiskt och europeiskt samarbete bör tas till vara och utvecklas. Ett grundläggande hinder för effektiv havsplanering är svårigheten att skapa en samlad bild av såväl nuvarande och framtida intressen, som anspråk och nyttjande. Det finns ofta stora luckor i underlaget för att bedöma verksamheternas och anspråkens nuvarande och framtida värde, ekosystemtjänsternas värde samt kostnaderna för påverkan på miljön. Det är också allmänt svårt att värdera olika former av skydd och restriktioner i samhällsekonomiska termer. Därför är det angeläget att utveckla de samhälls- och tvärvetenskapliga underlagen för havsplanering (se avsnitt 3.10 och 3.11). Utredningen finner det troligt att man genom riktade insatser väsentligt kan minska de uppräknade bristerna i planeringsunderlagen. I många fall kan det räcka att sammanställa data som redan finns i olika handlingar och databaser, men det finns också behov av metodutveckling och fördjupade analyser. Det gäller särskilt bedömningen av havsplanernas inverkan på samhället samt kartläggning och analyser av institutioners, individers och sektorers aktiviteter och deras påverkan på havet. Utredningen föreslår därför att HaV och tillsammans ska ta fram ett program för försörjning av havsrelaterade samhällsdata och analyser för havsplanering. Det handlar inte bara om att beakta befintliga metoder, perspektiv och data, utan även att utveckla nya. har havsrelaterade samhällsanalyser främst haft miljöekonomisk inriktning, men en rad andra samhällsvetenskapliga fack är betydelsefulla. Att programmet får internationell förankring är av yttersta vikt, eftersom andra EU-länder och de omgivande länderna har en betydande påverkan på haven. De styrmedel som finns måste analyseras och förslag på nya styrmedel dessutom utvecklas som kan fungera på landsövergripande nivå (inte minst havsområdesvis). Uppdraget bör genomföras i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer. SCB är en självklar samarbetspart, liksom olika näringar och branschföreträdare. I tabellen avsnitt 3.10 nämns exempel på en rad berörda myndigheter och statistikkällor inom olika samhällssektorer och verksamheter. Behov att sammanställa befintliga data Befintliga verksamheter är inte så väl kartlagda och kända som man skulle kunna förvänta sig. Ett exempel på detta är de tillstånd som SGU hanterar, bland annat enligt lagen (1966:314) och förordningen (1966:315) om kontinentalsockeln. Denna ärendehantering ger fortlöpande information om verksamheter i och anspråk på svenska havsområden, men informationen har inte sammanställts och systematiserats, utan finns enbart knuten till enskilda ärenden. Vidare finns en rad installationer eller föremål i havet som inte är tillräckligt kända och kartlagda. Exempelvis är det inte fullständigt karterat hur elkablar har dragits. Kabeldragning är helt fri i den ekonomiska zonen och därför inte föremål för tillståndsprövning. Dessutom räknar man med att det finns ett stort antal historiskt värdefulla vrak på , liksom fornlämningar i bland annat , som till största delen ännu inte har lokaliserats och som därmed är oskyddade. Slutligen har krigsmateriel av olika slag dumpats på bottnen, vilket påverkar möjligheterna att bedriva verksamheter. Behov av ny information SOM-institutet13 ställer ett fåtal havsrelaterade frågor i sina undersökningar; svaren på dessa indikerar att befolkningens och myndigheternas syn inte stämmer överens när det gäller vilka hot mot havsmiljön som är allvarligast. Eftersom information om samhällets påverkan på haven och vilka åtgärder som kan minska den påverkan inte är särskilt väl tillgodosedda, så är det knappast förvånande. I övrigt har enskilda studier genomförts, men inga regelbundet återkommande undersökningar görs av t.ex. attityder och handlande i havsmiljöfrågor. En rad nya anspråk på utrymme och resurser i havet kan förväntas . Det gäller energiutvinning i form av vind- och vågkraft, såväl som planer på framtida koldioxidlagring. Olika former av utvinning kan bli intressanta. Sjöfarten har ökat kraftigt och förväntas ytterligare tillta i omfattning. Antalet tankfartyg ökar kraftigt i , som de blir allt större. Riskerna är inte tillräckligt utvärderade och beredskapen grundar sig på föråldrade bedömningar, inte minst vad gäller oljeutsläpp. Behov att utveckla metoderna Den havsmiljörelaterade samhällsanalysen bör särskilt ta sig an samhällets behov av och anspråk på havet och dess resurser, liksom dess samlade effekter på havet. Förvaltningssystemets styrning av havsresursernas nyttjande och hantering av effekter på havet behöver också analyseras. I avsnitt 3.10 tas ett antal relevanta kunskapsområden upp och var kunskapen kan finnas. Utifrån detta kan slutsatser dras i förhållande till organisationsstruktur och ansvarsfördelning för mer systematisk insamling och analys. Samhällets behov av och anspråk på havet och dess resurser kartläggs i allt väsentligt sektor för sektor. I områden med liten konkurrens om utrymmet kan sådan information utnyttjas för att tilldela olika verksamheter utrymme i havet. När konkurrensen om utrymmet är större, handlar det snarare om att bedöma hur 13 är en undersökningsorganisation vid () som arbetar tillsammans med forskare inom en rad olika forskningsfält för att belysa opinioner och för att förstå svensk samhällsutveckling. svarar mellan 9 000 och 14 000 svenskar på frågor om allt från politik och massmedier till ämnen som livsstil, hälsa och fritidsvanor. Enkätundersökningarna har genomfört , för att kunna belysa hur det svenska samhället förändras. olika verksamheter kan samsas. Det kräver tvärsektoriell analys av behov och anspråk. Samhällets effekter på havet bestäms långsiktigt av processer på flera olika nivåer. Värderingar, incitament och institutionella ramar skapar beteenden som är avgörande för hur stort tryck havsmiljön utsätts för. Trycket påverkar i sin tur havsmiljöns status, vilket leder till behov av åtgärder. För att kunna överblicka och bedöma sådana orsakskedjor krävs tvärvetenskaplig analys av såväl nuvarande tillstånd som utvecklingstendenser på flera olika plan. För fysisk planering är samhällsekonomiska underlag av stor betydelse. I samhällsekonomisk analys bedöms och, i möjlig mån värderas, alla relevanta effekter för samhället för att se om en åtgärd kan bidra till samhällsekonomisk effektivitet. Samhällsekonomisk effektivitet utgår från individernas värderingar och kan således ses som ett människocentrerat begrepp. Men även ekologiska aspekter kan omfattas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt genom att ta hänsyn till människors värderingar om existens- och bevarandevärden för djur och växter samt natur- och kulturmiljöer, t.ex. i termer av ekosystemtjänster. Den samhällsekonomiska bedömningen kan därför indirekt innehålla såväl biologiska som sociala effekter och värden, tillsammans med värderade effekter för individer, företag och de offentliga finanserna. arbetar i hög grad med sådana underlag och analyser i infrastrukturplaneringen och tillämpar standardiserade metoder. Även exempelvis () samt (Kungl. tekniska högskolan) bedriver intressant forskning inom området. Likaså har det för att vägleda tillämpningen av havsmiljödirektivet bildats en expertgrupp på EU-nivå för ekonomisk och social bedömning.14 Vi bör påpeka att samhällsekonomiska beslutsunderlag kan vara av olika karaktär. Underlagen kan vara kvantitativa och ange mätbara effekter som kan värderas och prissättas i enhetlig skala. De kan också innehålla icke-prissatta och kvalitativa effekter, med resonemang om för- och nackdelar där storleksordningar eller värderingen är mer obestämd. Ofta ingår element av båda formerna i samhällsekonomiska beslutsunderlag. Man bör därför i den samhällsekonomiska analysen se skillnaden mellan den samhällsekonomiska kalkylen som innehåller de kvantifierade effekterna 14 Se bl.a. miljödirektorats webbplats om hur havsmiljödirektivet tillämpas: och den samhällsekonomiska bedömningen som dessutom eller enbart innehåller bedömningar av de icke prissatta effekterna och eventuella olika relevanta faktorer och risker som man kan beskriva men inte klarar att bedöma. Ju fler relevanta delar analytikern lyckas beräkna, värdera eller bedöma ju mer användbar blir den samhällsekonomiska analysen som beslutsunderlag. Analysen kan vara ett viktigt underlag, men den är dock endast en del av beslutsunderlaget som beslutsfattarna ska väga samman med sina politiska värderingar. Ekosystemtjänsternas värde och behov av ekonomisk värdering I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete 2009/2010:155, s. 78) gör regeringen bedömningen att det krävs större medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster samt att styrmedel kan behöva utvecklas för att hantera ekosystemtjänsternas ekonomiska värden. Ett fungerande ekosystem har en förmåga att klara av förändringar bättre och har god kapacitet att producera varor och tjänster. Biologisk mångfald anses bidra till ekosystemens motståndskraft och återhämtningsförmåga (resiliens) vid ändrade förutsättningar och utgör på så sätt ett slags naturlig försäkring mot påfrestningar. Även om detta är svårt att mäta, måste även försäkringsvärdet av välfungerande ekosystem beaktas. Försiktighetsprincipen dikterar bland annat att den biologiska mångfalden bör bevaras som ett sätt att bibehålla ekosystemets återhämtnings- och anpassningsförmåga samt förmåga att leverera ekosystemtjänster också . Ekosystemen måste därför förvaltas inom ramen för dess kapacitet att producera ekosystemtjänster och genom att tillämpa försiktighetsprincipen. Samhället kan, genom att bättre beakta det samhällsekonomiska värdet av ekosystemtjänsterna och integrera dessa värden i beslutsfattande, skapa bättre förutsättningar för att hållbart nyttja naturresurserna. I propositionen meddelar regeringen att den avser tillsätta en utredning med uppdrag att utveckla en strategi med verktyg för att synliggöra värdet av ekosystemtjänsterna och deras relevans för olika sektorer och näringar. En sådan utredning har inte tillsatts . Arbetet med havsrelaterade samhällsdata bör få betydelse för en sådan utredning, vad gäller havets ekosystemtjänster. Ansvaret för fortlöpande datainsamling och samhällsanalyser Det föreslagna programmet för att kartlägga befintliga verksamheter, liksom nuvarande och framtida anspråk samt för att följa upp och konsekvensanalysera dessa kan initialt ge viktiga bidrag till havsrelaterade samhällsanalyser. Behovet av sådana analyser kommer dock att kvarstå . Utredningen föreslår därför att det utreds närmare hur havsmiljörelaterad samhällsanalys skulle kunna utvecklas och utformas som en fortlöpande verksamhet. Uppdraget bör bygga på HaV:s roll som beställare av underlag för havsplanering (se förslag i avsnitt 6.3.1). Det är inom den myndigheten som avgörande beslut kommer att fattas om insamlingens omfattning och prioritering, liksom vilka underlag som bör tas fram utifrån behoven. Den praktiskt tillämpbara metodiken inom området, liksom dataunderlagen behöver dock utvecklas och underhållas. I det utvecklingsarbetet bör både och de universitet som samarbetar inom institutet kunna bidra med väsentlig kunskap. Det är väsentligt att de metoder som tas fram gör det möjligt att använda internationellt harmoniserad statistik. Ekonomiska aktiviteter länkas samman med miljöpåverkan i miljöräkenskapssystemet, som tillämpas i EU. Genom att vidareutveckla dessa kan man dra nytta av att de statistiska indelningarna och det ekonomiska grundmaterialet blir lättare att samutnyttja. Regeringen bedömde i havspolitiska propositionen (prop. 2008/09:170, s. 84) att bör vara en aktiv aktör inom havsmiljöarbetet genom att samordna havsmiljöforskningen och vara ett stöd för regeringens, myndigheters och andra intressenters arbete med att förbättra havsmiljön.