sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — Bättre miljö - minskande utsläpp Bättre miljö – minskade utsläpp SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. lämna förslag till hur och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (omarbetning), det s.k. industriutsläppsdirektivet (IED) ska genomföras i svensk rätt. förordnades hovrättsrådet som sär- skild utredare för detta uppdrag. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. advokaten , , länsjuristen , i , miljöutredaren , Kommuner och Landsting, professorn , , juristen , , bolagsjuristen , , bolagsjuristen , , departementssekreteraren , , , Mark- och miljödomstolen i , civilingenjören , , , Mark- och , hov- rättsrådet , Mark- och , departementssekreteraren , , dåvarande länsassessorn , i , departementssekreteraren , , kanslirådet , , departementssekreteraren , Landsbygdsdepartementet och miljörättsjuristen , . ent- ledigades med verkan fr.o.m. . förordnades kanslirådet , , som expert i utredningen. , förordnades som expert i utredningen fr.o.m. . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. tf. hovrättsassessorn och fr.o.m. tf. hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet . Särskilda yttranden har lämnats av samt gemen- samt av och . Utredningen överlämnar härmed betänkandet. Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Genomförande av direktiv....................................................... Utvecklingen av EU:s reglering av industriutsläpp ............... Principen om BAT........................................................ Det nya direktivet, IED........................................................... Svenska anläggningar under IPPC-direktivet och IED......... Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt .................. Definitioner vilka inte har ändrats jämfört med Definition av generella bindande regler Definition av ny teknik Definition av farliga ämnen Definition av mark och grundvatten 3.3.10 Definitioner av BAT-referensdokument, BAT- slutsatser och utsläppsnivåer som motsvarar BAT 3.3.11 ........................................Definition av statusrapport 3.4.1 Ett tillstånd för flera anläggningar som drivs av 3.4.2 Ett tillstånd för delar av en anläggning som drivs Meddelande ..........................................................av tillstånd Koppling till MKB - direktivet Generella ......................................................bindande regler Tillbud ................................................................och olyckor 3.7.1 ...............................Krav på omedelbar underrättelse 3.7.2 Krav på vidtagande av åtgärder för att 3.7.3 Krav på vidtagande av de kompletterande åtgärder den behöriga myndigheten anser nödvändiga för att begränsa miljökonsekvenserna 3.8.1 Åtgärder för att säkerställa att tillståndsvillkoren 3.8.2 Åtgärder om tillståndsvillkoren inte följs ................. Utsläpp av växthusgaser ........................................................ Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt............... 4.2Allmänna principer för verksamhetsutövarens Ansökan om tillstånd............................................................. 4.3.2 Hänvisning i tillståndansökan till redan inlämnat 4.4 Framtagande av BAT-referensdokument och BAT- 4.4.1 Användning av BAT-referensdokument som antagits under IPPC-direktivet vid kommande Fastställande av tillståndsvillkor ........................................... 4.5.1 Fastställande av begränsningsvärden för utsläpp och andra skyddsåtgärder i tillståndsvillkor.............. 4.5.2 Fastställande av villkor om utsläppskontroll ............ 4.5.3 Krav på rapportering av utsläppskontroll ................. 4.5.4 Underhåll och periodisk kontroll.............................. 4.5.5 Andra förhållanden än normala 4.5.7 Villkor för bedömningen av efterlevnaden av 4.5.8 Fastställande av tillståndsvillkor utifrån BAT- 4.6Fastställande av begränsningsvärden för utsläpp, likvärdiga parametrar och tekniska åtgärder ........................ Utvecklingen av BAT............................................................. Verksamhetsutövarens ändring av anläggningen.................. 4.11.1 System för miljötillsyn................................................ 4.11.2 Tillträde för att fullgöra en tillsynsmyndighets 4.11.4 Frekvens av tillsynsbesök ........................................... 4.11.5 Icke-rutinmässig miljötillsyn ..................................... 4.11.7 Miljötillsyn måste prioriteras ..................................... Tillgång till information och allmänhetens deltagande i 4.12.1 Allmänhetens deltagande............................................ 4.12.2 Tillgång till information ............................................. Rätt till rättslig prövning ....................................................... Genomförande av kapitel VII IED i svensk rätt ............. 5.7.1 Övergångsbestämmelser enligt IED.......................... 5.7.2 Övergångsbestämmelser till följd av utredningens 5.7.3 BAT-slutsatser som antas före de svenska Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet......... Krav på omprövning och översyn enligt IED ...................... Allmänt om tillståndsbeslut enligt svensk rätt..................... 6.3Befintliga EU-rättsliga krav på fortlöpande uppdatering 6.4Tillståndets rättskraft och omprövningsmöjligheter enligt svensk rätt .................................................................... 6.4.1 Rättspraxis avseende omfattningen av tillstånds Begränsningar i rättskraften....................................... 6.4.3 Brister i det svenska omprövningssystemet.............. 6.4.4 Vilka åtgärder krävs för att komma till rätta med bristerna i det svenska omprövningssystemet?......... 6.5 Begränsningsregeln i 24 kap. 5 § ....................... 6.6 Genomförande av art. 21 IED i svensk rätt ......................... 6.7 Översyns- och omprövningsprocess .................................... 6.7.1 Ansvaret att bevaka offentliggörandet av nya 6.7.2 Ansvaret att meddela verksamhetsutövare att ny BAT-slutsats har offentliggjorts................................ 6.7.3 Verksamhetsutövarnas ansvar att redovisa om behov av omprövning föreligger................................ 6.7.4 Tillsynsmyndigheternas ansvar att avgöra behovet av omprövning.............................................. 6.7.5 Verksamhetsutövarens skyldighet att begära Skäl för omprövning................................................... 6.7.7 Ingen skyldighet vid generella föreskrifter ............... 6.7.8Vad menas med den huvudsakliga verksamheten? 6.7.9Behov av lagfästa tidsgränser för översyns- och 6.7.10 Sanktioner för att säkerställa att översyn och 6.7.11 Allmänhetens deltagande ........................................... 6.7.12 Rätten att överklaga.................................................... 6.7.13 Flödesschema för översyns- och 6.8 Utökad användning av generella föreskrifter ....................... 6.8.1Generella föreskrifter om miljöfarliga verksamheter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § Generella föreskrifter för jordbruket meddelade med stöd av 12 kap. 8–10 §§ .................. Användning av generella föreskrifter i stället för Alternativa förslag för genomförande av IED...................... Ökad användning av tidsbegränsade tillstånd? Ersättningsrätt vid återkallelse eller ändring av Förslag till ändringar i svensk rätt för att underlätta genomförandet av IED .......................................................... 6.10.1 Ett förenklat ändringsförfarande ............................... Ansvar för miljöskador............................................... Ansvar för miljöskador vid nedläggning enligt IED............ Ansvar för miljöskador enligt svensk rätt............................. 7.2.1 Ändrade regler i 10 kap. från och 7.2.3 Reglering av frågor om avhjälpande av miljöskada Kretsen av ansvariga.................................................... 7.2.6 Vad gäller om flera är ansvariga?................................ 7.2.8 Ansvarets begränsning i tiden .................................... Skillnader mellan art. 22 IED och 10 kap. ........ 7.4Behov av ändringar i svensk rätt för genomförande av art. 22 IED .............................................................................. 7.4.1 Krav på statusrapport ................................................. 7.5Behov av ändringar för att förtydliga 10 kap. 7.5.1 Förhållandet mellan 10 kap. 4 och 6 §§ ..................... 7.5.2 Förfaranderegel vid talan om obehörig vinst enligt 10 kap. 9 § .................................... Kort om genomförande av IED i vissa andra länder ...... 8.1.2 Genomförande av art. 21 IED ................................... 8.1.3 Genomförande av art. 22 IED ................................... 8.2.2 Genomförande av art. 21 IED ................................... 8.2.3 Genomförande av art. 22 IED ................................... 8.3.2 Genomförande av art. 21 IED ................................... 8.3.3 Genomförande av art. 22 IED ................................... 8.4.2 Genomförande av art. 21 IED ................................... 8.4.3 Genomförande av art. 22 IED ................................... Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt ............. 9.1Tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig Tillstånd utan tillståndsplikt ................................................. Förslag till ändringar.............................................................. 9.4.1 Tillstånd för verksamheter som varit tillståndspliktiga jämställs med frivilliga tillstånd..... Ändring av en verksamhet som inte är Upphävande av tillstånd på tillståndshavarens Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens Förslag och konsekvenser för genomförande av IED ......... 10.2.1 Ökade kontrollkrav avseende mark och 10.2.2 BAT-slutsatsernas nya roll vid 10.2.3 Översyn och omprövning........................................... 10.2.4 Utökad klagorätt för miljöorganisationer................. 10.2.5 Ansvar för miljöskador............................................... 10.2.6 Ändringar i miljötillsynsförordningen ...................... Förslag och konsekvenser utöver IED ................................. 10.3.1 Ändringar i 10 kap. ................................. 10.3.2 Minskad tillståndsplikt vid ändringar av 10.3.3 Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt......... Förslaget till lag om ändring i ........................... Förslaget till industriutsläppsförordning.............................. Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. 2010/75/EU...................................................................... Rådets direktiv /43/EEG av av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 22.07.1992 s. 7) Förordningen (2002:1060) om Best available techniques, bästa Levels, begränsningsvärden för utsläpp som motsvarar BAT förordning (EG) nr 1272/2008 klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, 31.12.2008, s. 1) direktiv /81/EG av den 23 luftföroreningar (EGT L 309, 27.11.2001, s. 22) Förordningen (1998:901) om officiella tidning (numera de mänskliga rättigheterna och FN/ECE:s konvention om skydd för de mänskliga tidning (tidigare EGT) direktiv /147/EG av den bevarande av vilda fåglar, 79/409/EEG av 1979 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 26.1.2010, Förordningen (2007:667) om Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt Förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Förordningen om miljösank- tionsavgifter Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt Förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter Industrial Emissions Directive (IED) Article 75 Committee Rådets direktiv /68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen (upphör att gälla i enlighet med artikel 22.2 tredje strecksatsen i direktiv /60/EG) (EGT L 020, 26.01.1980 s. 43) och rådets direktiv /118/EG av om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring (EUT L 372, 27.12.2006, s. 19) och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32. Senast ändrat genom direktiv /29/EG (EUT L 140, , s. 63) direktiv /75/EU av den 24 åtgärder för att förebygga och (omarbetning), (EUT L 334, 17.12.2010, s. 17) direktiv /2/EG av den 14 en infrastruktur för rumslig gemenskapen (Inspire) (EGT L 108, 25.4.2007, s. 1) direktiv /1/EG av den 15 åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EUT L 24, 29.1.2008, s. 8) upphörde i och med att direktiv /80/EG av den 23 av utsläpp till luften av vissa (EGT L 309, 27.11.2001, s. 1) direktiv /35/EG om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EUT L 143, 30.4.2004, s. 56) direktiv /4/EG av den 28 och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG (EUT L 41, , s. 26) 2001 om införande av (2001/331/EEG) (EGT L 118, Rådets direktiv /337/EEG av bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt, EGT L 175, , s. 40 (ändrat genom direktiv /11 och 2003/35) (EGT L 175, , s. 40) Förordning (1998:905) om direktiv /676/EEG av den 12 att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, 31.12.1991, s. 1) sekretesslagen (2009:400) Lagen (1998:811) om införande direktiv /98/EG av den 19 om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3). direktiv /60/EG om upprättande av en ram för (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1) förordning (EG) nr 1907/2006 registrering, utvärdering, av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk av direktiv /45/EG och förordning (EEG) nr 793/93 (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv /769/EEG och 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 30.12.2006, s. 849) (senast konsoliderad Rådets direktiv /82/EG av åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga ämnen ingår (EGT L 010 , s. 13). 2003/105/EG (EUT L 345 31.12.2003 s. 97) Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa Rådets direktiv /176/EEG av från titandioxidindustrin (EGT L 054, 25.2.1978, s. 19) Rådets direktiv /883/EEG av kontroll och övervakning av miljöer som påverkas av avfall från titandioxidindustrin (EGT L 378, 31.12.1982, s. 1) Rådets direktiv /112/EEG av åtgärder för harmonisering av programmen för att minska och titandioxidindustrin (EGT L 409, 31.12.1992, s. 11) direktiv /11/EG av den 15 genom utsläpp av vissa farliga vattenmiljö (EUT L 064, 04.03.2006 s. 52) Rådets direktiv /13/EG av begränsning av utsläpp av förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar, (EGT L 85, 29.3.1999, s. 1) direktiv /76/EG av den 4 av avfall, (EGT L 332, 28.12.2000, s. 91) FN/ECE:s (Förenta konventionen om tillgång till och tillgång till överprövning i Utredningen ska enligt kommittédirektivet (dir. 2010:113) föreslå åtgärder för att genomföra och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (sam- ordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (omarbetning), det s.k. industriutsläppsdirektivet (IED). ska större delen av de nationella författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet träda i kraft. Av kom- mittédirektivet framgår vidare att utredningen i samband med genomförandet av IED särskilt ska analysera de svenska reglerna om omprövning av miljöfarlig verksamhet i 24 kap. och reglerna om avhjälpande av miljöskador i 10 kap. . Regelsystemet vid omprövning av miljöfarliga verksamheter i några andra EU-länder ska också studeras. Utredningen ska vidare analysera om det är lämpligt att be- gränsa ett tillstånds rättskraft med föreskrifter för jordbruket med- delade med stöd av 12 kap. 8–10 §§ . Slutligen ska utredningen analysera om bestämmelserna för verk- samheter som har tillstånd enligt men som inte är till- ståndspliktiga behöver ändras. Industriell verksamhet är av stor betydelse för ekonomiska välstånd. Industriutsläpp orsakar dock miljöföroreningar och indu- striutsläppen utgör en stor del av totala utsläpp till luft, vatten och mark. För att uppnå hälso- och miljövinster för EU:s medborgare finns behov av reglering av industriell verksamhet på EU-nivå. 1996 antogs det s.k. IPPC-direktivet (Rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). Detta direktiv ersattes av Europa- parlamentets och rådets direktiv /1/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa för- oreningar. IPPC-direktivet genomfördes i svensk rätt genom miljö- balken och dess förordningar. IPPC står för integrated pollution prevention and control. Direktivet är inriktat på att säkerställa att EU:s medlemsländer inför system för att förebygga och begränsa föroreningar genom att anta en integrerad ansats vid reglering av miljöaspekter. Det inte- grerade synsättet för miljöhantering som introducerades inom EU genom IPPC-direktivet innebar ett avsteg från det tidigare domine- rande sektoriella synsättet där man behandlade varje sektor för sig. IPPC-direktivet omfattar verksamheter med hög förorenings- potential vilka tas upp i bilaga I till direktivet. Ca 52 000 anlägg- ningar inom EU omfattas av IPPC-direktivet. Ca 1 070 av dessa finns i . IPPC-direktivet tar sikte på såväl drift som tillståndsgivande. Det baserar sig på flera grundläggande principer. En av dessa är principen om bästa tillgängliga teknik (BAT, av engelskans Best Available Techniques). BAT utgör ett viktigt beslutskriterium i prövningen för att bestämma olika begränsningsvärden för utsläpp. De begränsningsvärden som fastställs i ett tillstånd ska bygga på BAT, dock utan att användning av en specifik teknik eller tekno- logi föreskrivs. För uttolkningen av BAT har EU utarbetat sär- skilda tolkningsdokument för olika industrisektorer (BAT-refe- rensdokument). BAT-referensdokumenten är ofta komplicerade och omfattande dokument på engelska, men sammanfattningarna finns även på svenska. I dokumentet redovisas vad som anses vara BAT för industrisektorn generellt sett vid publiceringstillfället. I BAT-referensdokumenten beskrivs BAT med hjälp av värden för utsläpp, s.k. BAT-AELs (BAT Associated Emission Levels). Det nya direktivet, IED För att förbättra gemenskapspolitiken för industriutsläpp föreslog (kommissionen) en översyn av den gällande lag- stiftningen. Detta resulterade i en omarbetning av IPPC-direktivet och sex befintliga sektorsdirektiv, som rör industriverksamhet och energiproduktion, till ett enda direktiv om industriutsläpp, IED. En av de viktigaste förändringarna av regleringen genom IED är att BAT-konceptet får en mer framskjuten roll än i det nuvarande IPPC-direktivet. BAT-referensdokumenten blir i och med IED mycket centrala i tillståndsprövningen, eftersom slutsatserna i dessa dokument (BAT-slutsatser) nu kommer att utgöra ett mer obliga- toriskt underlag för tillståndsprövningen. Genom att begreppet BAT förstärks är förhoppningen att obalanserna inom EU i fråga om industriella verksamheters utsläppsnivåer kan begränsas. För svenskt vidkommande är det de nya och striktare tidskraven på översyn och omprövning som utlöses av offentliggörandet av nya BAT-slutsatser som främst kommer att kräva förändringar i vår nationella lagstiftning. För att förebygga, minska och i möjligaste mån eliminera för- oreningar från industriella verksamheter, i enlighet med principen om att förorenaren ska betala och principen om förebyggande åtgärder mot föroreningar, förstärks genom IED även åtgärderna för kontroll, övervakning och tillsyn. IED anger miniminormer men överlåter åt medlemsstaternas behöriga myndigheter att bestämma på vilket sätt bestämmelserna ska genomföras i den nationella lagstiftningen. Flertalet av artiklarna i IED har inte ändrats jämfört med IPPC- direktivet och kräver inte någon ändring av svensk rätt. När det gäller definitioner anser utredningen att endast de nya begreppen BAT-referensdokument, BAT-slutsatser och statusrapport bör in- föras i svensk rätt. Nedan följer en kortfattad genomgång av utredningens förslag för att genomföra IED i svensk rätt. Förstärkt tillämpning av BAT Två av de centrala nyheterna i IED är att BAT-slutsatser ska ligga till grund för fastställande av tillståndsvillkoren (art. 14) och att gränsvärden för utsläpp under normala driftsförhållanden som huvud- regel inte får sättas högre än de nivåer som anges i BAT-slutsatserna (art. 15). Den uttryckliga skyldigheten för prövningsmyndigheterna att ta hänsyn till BAT-slutsatserna är en nyhet som måste komma till uttryck i svensk lagtext. Utredningen föreslår att en bestämmelse om prövningsmyndighetens skyldighet att ta hänsyn till BAT-slut- satserna införs i 16 kap. . Vidare föreslår utredningen nya bestämmelser som anger hur begränsningsvärden för utsläpp ska fastställas samt i vilka fall mindre stränga värden får fastställas. Dessa bestämmelser föreslås placeras i en ny förordning vars tillämp- ningsområde begränsas till IED-anläggningar (industriutsläpps- förordningen). Enligt IED ska hänsyn tas till utvecklingen av BAT, vilket innebär att tillståndsvillkoren måste kunna ses över regelbundet och vid behov uppdateras, och detta särskilt om nya eller uppdaterade BAT- slutsatser antas. I IED uppställs krav på att den behöriga myn- digheten efter offentliggörandet av nya BAT-slut- satser avseende en anläggnings huvudsakliga verksamhet tillser att alla tillståndvillkor för den berörda anläggningen bedöms på nytt och vid behov uppdateras för att säkerställa att direktivet följs (art. 21). Det nya ökade kravet i IED på omprövning av villkor för miljö- farliga verksamheter kommer att sätta det svenska miljöprövnings- systemet under hård press. IED kommer att omfatta ca 1 100 anlägg- ningar i . Det kommer att finnas ca 30 BAT-referensdokument, varav ca fyra kan komma att offentliggöras . Detta innebär att i genomsnitt ca 150 anläggningar kan bli aktuella för villkorsuppda- tering i . Med det nuvarande systemet för omprövning av verksamheter skulle det krävas stora resurser hos myndigheterna för att klara av den omprövningsfrekvens som direktivet kräver. Om myndigheterna ska driva omprövningsprocesser riskerar det också att inverka på myndigheternas möjligheter att fullgöra andra uppgifter, t.ex. tillsyn eller att företräda allmänna miljöintressen i tillståndsprocesser. För att klara av att genomföra omprövningar inom de tidsramar och i den omfattningen direktivet kräver fordras justeringar i det svenska systemet. För att uppfylla direktivets krav på uppdatering av tillstånds- villkor föreslår utredningen att i första hand generella föreskrifter bör meddelas när detta är möjligt. Generella föreskrifter är mest samhällsekonomiskt och minskar bördorna betydligt för framför- allt verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter. För de fall gene- rella föreskrifter inte meddelas och individuell prövning måste ske föreslår utredningen ett nytt översyns- och omprövningssystem omfattande IED-verksamheter. Huvudtanken med förslaget är att processen delas upp i två delar; en översynsdel och en omprövningsdel. För att inte tynga prövningssystemet i onödan ska inledningsvis göras en översyn av de tillstånd vars huvudsakliga verksamhet omfattas av en ny BAT- slutsats.