sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — För , som var den enda myndig- het utöver SCB som ansvarade för statistikprodukter inom fler än ett ämnesområde, har kostnaderna fördelats 50/50 mellan de två aktuella områdena. Slutligen bör sägas att utredningen beträffande området Kultur och fritid har valt att redovisa kostnaden för , eftersom verksamheten inom detta område var onormalt låg p.g.a. de föränd- ringar som genomfördes eller planerades avseende statistikansvaret. År 2010:s kostnader har därför bedömts vara mer representativa. utrikeshandel med varor, vilka vardera kostade . De samlade kostnaderna för den officiella statistiken har ökat . Åren 2008–uppgick kostnaderna t.ex. i tur och ordning till 791,0, 828,4 respektive , att jäm- föra med . I reala termer motsvarar detta en ökning på . Att göra jämförelser längre tillbaka i tiden är vanskligt, eftersom Rådet för den officiella statistiken beslutade att ändra den kalkylmodell som används för att beräkna kostnaderna. Flera av de statistikansvariga myndigheterna har framfört till ut- redningen att det är svårt att exakt beräkna storleken på kostnader- na för den officiella statistiken. Ett skäl är att det inte är givet hur stor del av myndighetens arbete som bör räknas med, eftersom den officiella statistiken ofta bygger på uppgifter som myndigheterna – för andra syften – tar fram i sin reguljära verksamhet. Utöver den officiella statistiken tas det också fram mycket annan statistik i , inom såväl den privata som den offentliga sektorn. Då mitt uppdrag primärt avser den officiella statistiken – som tas fram av statliga, statistikansvariga myndigheter – har detta avsnitt koncentrerats till statlig statistik. Som ett exempel på statistik från andra delar av den offentliga sektorn kan dock nämnas de öppna jämförelser – i flertalet fall med Kommuner och Landsting som huvudman – som tas fram för olika kom- munala verksamheter. Som framgått av kapitel 2 brukar man skilja på statistik med ett i huvudsak internt syfte för den organisation statistiken berör (drift- statistik) och statistik med ett allmäninformativt syfte. Det tydligaste exemplet på den senare typen torde vara den officiella statistiken, som enligt lagen om den officiella statistiken, ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. I många fall skiljer sig den övriga statliga statistiken tydligt från den som ingår i officiella statistik. Det är fallet när det t.ex. rör sig om myndigheters interna driftstatistik eller engångsvisa stati- stiska undersökningar inom ramen för en utredning e.d. Till inte ringa del handlar det dock om statistik som till sin karaktär påminner om den officiella statistiken, till såväl innehåll som spridning. på annan statlig – men alltså inte officiell – statistik, som kan sägas ha en liknande allmäninformativ karaktär, kan hämtas såväl från de statistikansvariga myndigheterna som från andra myndigheter. 4.5.1Annan statistik hos statistikansvariga myndigheter Utredningsarbetet har visat att i stort sett samtliga statistikansvariga myndigheter utöver sin officiella statistik även tar fram annan statistik av allmäninformativ karaktär och ger den i stort sett samma spridning som den officiella statistiken. Det kan handla om bearbetningar av myndighetens officiella statistik, t.ex. nedbrytningar på lägre geo- grafiska nivåer, som då inte klassas som officiell statistik. Men det kan också handla om annan återkommande statistik, som myndig- heten har valt att inte (ännu) göra till officiell statistik. I det senare fallet kan det röra sig både om statistik som producerats och om nyare statistikprodukter. Omfattningen på denna övriga statistik varierar mycket mellan myndigheterna, allt från att den är betydligt mer omfattande än den officiella statistiken, till att den utgör en klart mindre del. Det har dock inte varit möjligt att få någon exakt bild av hur omfattande denna verksamhet totalt sett är. Att myndigheterna kan ha svårt att ge en exakt siffra på den totala statistikverksamhet de bedriver kan ha flera orsaker. Det handlar t.ex. om – som nämndes i avsnitt 4.4 – att det inte är givet hur stor del av en viss arbetsinsats som bör räknas till den reguljära verksam- heten respektive till statistikverksamheten. Det kan också handla om att gränsen mellan statistikverksamhet och analysverksamhet är svår att dra eller att det inte är givet hur stor del av myndighetens IT-verksamhet som bör räknas till statistikverksamheten. En intressant iakttagelse i sammanhanget är att flertalet av myn- digheterna inte tycks göra någon skarp principiell åtskillnad mellan sin officiella statistik och annan statistik av mer allmän karaktär som de tar fram. Att viss statistik klassificeras som officiell verkar ofta mera bero på historiska traditioner än på att den innehållsligt eller kvalitetsmässigt tydligt skiljer sig från myndighetens övriga statistik. Myndigheterna har visserligen överlag poängterat att de i den offi- ciella statistiken har att leva upp till andra kvalitetskrav än i annan statistik – genom de krav som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken, vissa föreskrifter från SCB och riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken – men många av dem menar att de internt inte ställer lägre kvalitetskrav på sin övriga statistik än på den officiella. Bland övriga myndigheter bör i första hand nämnas , som tar fram viss statistik (betalningsbalans- och finansmarknadsstati- stik) av i stort sett samma slag som officiella statistik. Att statistik inte ingår i den officiella statistiken beror snarare på institutionella förhållanden – det faktum att myndig- heten lyder under – än på statistikens karaktär. För att få en bild av vilken statistikverksamhet som i övrigt bedrivs av statliga myndigheter, har två undersökningar genomförts. Med utgångspunkt i SCB:s myndighetsregister gjordes först en över- siktlig genomgång av myndigheters hemsidor. I denna studie befanns att åtminstone ett tjugofemtal myndigheter, som inte är statistik- ansvariga myndigheter, återkommande redovisar statistik av mer all- mäninformativ karaktär – låt vara att delar av denna statistik möjligen kan ingå i officiell statistik hos någon statistikansvarig myndighet. För att fördjupa bilden ställdes sedan vissa frågor skriftligen till drygt tio av de myndigheter som, att döma av deras hemsidor, före- föll ha den mest omfattande statistikverksamheten. Frågorna behand- lade myndigheternas statistikverksamhet och deras syn på systemet för den officiella statistiken. Svar inkom från 12 av 13 myndig- heter14 och baserat på dessa kan följande noteras: Med något enstaka undantag bedömer myndigheterna att deras statistik i hög grad har en allmäninformativ funktion. Flera av myndigheterna anger att de har ett, mer eller mindre ut- talat, uppdrag från statsmakterna att ta fram statistik. De kanske tydligaste exemplen på detta är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och . Den förstnämnda myndigheten anger att den visserligen inte har något explicit uttalat uppdrag som använder begreppet statistik, men att dess instruktion15 anger arbetsuppgifter som handlar om att följa upp 14Bolagsverket, , , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , och Transport- styrelsen. 15Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap. och redovisa övergripande bedömningar om utvecklingen inom den berörda sektorn och att detta kräver någon form av sta- tistik. Även pekar i sitt svar på att man ansvarar för övergripande uppföljning inom sitt område. Insti- tutet säger sig vara ett nationellt för metoder och strategier för folkhälsoarbete och med ansvar för tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena samt området hälsofarliga varor. I institutets fall nämns begreppet statistik i myndighetens instruktion16, där det anges att den ska främja till- gången på statistik av god kvalitet inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet. Omfattningen på statistikverksamheten varierar mellan de myn- digheter som har svarat. Att döma av svaren har flertalet av myn- digheterna en statistikverksamhet som kräver mellan en och fem årsarbetskrafter. , som anger att det åtgår knappt 20 årsarbetskrafter för statistikverksamheten, förefaller ha den klart största verksamheten av de tillfrågade myndigheter- na. I likhet med vad som ovan nämndes om de statistikansvariga myndigheterna, är det dock flera av myndigheterna som menar att gränsen mellan vad som är statistik- respektive analysverksam- het kan vara svår att dra. Flera av myndigheterna anger att deras statistik borde ingå i officiella statistik.17 Sådana synpunkter framförs av bl.a. , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Lotteri- inspektionen, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och . I fler- talet fall tycks myndigheterna också anse att det är naturligt att de blir statistikansvariga myndigheter om deras statistik ges ställ- ning som officiell statistik, låt vara att några av dem pekar på att en möjlig lösning också vore att ansvaret för den berörda stati- stiken läggs på någon befintlig statistikansvarig myndighet. Några myndigheter, främst , och Statens folkhälso- institut, anger dock uttryckligen att de gärna skulle vilja bli stati- stikansvariga myndigheter. 16Förordning (2009:267) med instruktion för . 17Knappt hälften av dessa myndigheter framhåller visserligen att delar av deras statistik redan ingår i någon statistikansvarig myndighets officiella statistik, men överlag anser de i dessa fall att en större del av deras statistik borde ingå i officiella statistik än vad som är fallet. Mina överväganden om den officiella statistikens inriktning och om- fattning redovisas i kapitel 7. 4.6Hur tas den officiella statistiken fram? Statistikframställning sker normalt i en viss sekvens. Denna sekvens har tidigare, i avsnitt 2.3, illustrerats med hjälp av SCB:s statistik- produktionsprocess, vilken på nytt återges i faktaruta 4.3 nedan. Processen innehåller åtta steg, vilka i sin tur rymmer ett antal del- processer. Faktaruta 4.3 SCB:s statistikproduktionsprocess18 Kundernas och användarnas behov ska identi- fieras och vägas samman. Hänsyn ska tas till regler och rekom- mendationer från internationella organ. 2.Designa och planera. Tillvägagångssätt, metoder, verktyg och fördelning av resurser planeras. I detta ingår ram- och urvals- förfarande samt val av insamlingsmetod och kontaktstrategi. 3.Skapa och testa. Mätinstrument, metoder, verktyg och produk- tionsflöde ska fungera och måste testas. Doku- menterade tester innan produktionssättning kan påvisa brister och förbättringsmöjligheter som bidrar till tidsvinster och lägre kostnader. Det praktiska arbetet att dra urval och samla in data beskrivs. Datainsamlingen ska ske med hög kvalitet och till så låg kostnad som möjligt för såväl statistikproducenten som uppgiftslämnarna. Data som samlas in och bearbetas i processen kan avse både data som ursprungligen insamlats för admini- strativa ändamål och data som samlas in enbart för statistiska ändamål. De mikrodata som samlas in ska förädlas till stati- stisk information. Här beskrivs vilka arbetssätt och metoder som ska användas för att beakta olika statistikberoenden. 18 Produktionsprocessen är här citerad ur Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikpro- duktion. En granskning av SCB:s kvalitetsarbete. Den förädlade produkten är aggregerad till makro- data som ska redovisas i tabeller. Tolkning av resultat ingår i denna process. 7.Redovisa och kommunicera. Slutprodukterna ska publiceras i olika medier, publikationer eller levereras till kund. 8.Utvärdera och återkoppla. Erfarenheterna från undersökningen, till exempel bortfallets storlek samt synpunkter från kunder och uppgiftslämnare, ska sammanställas och kommuniceras. Kostnader och tidsåtgång ska beaktas. Fel i statistik ska rättas och åtgärder ska vidtas för att säkra hela processen framöver. Det bör noteras, som framgått av avsnitt 2.3, att den redovisade sek- inte nödvändigtvis är tillämplig – åtminstone inte i alla delar – för all statistikframställning. Hos nationella statistikbyråer (SCB i ), som har ett brett ansvar för att producera statistik inom många olika områden, har statistikproduktionen traditionellt följt den s.k. skorstensmodellen. Denna innebär att för varje statistikområde är hela produktionspro- cessen – från undersökningsdesign via datainsamling och databehand- ling till offentliggörande – åtskild från övriga statistikområden, och varje område samlar in sina egna uppgifter och har egna användar- grupper. Skorstensmodellen, som är resultatet av en lång historisk process under vilken statistiken inom de enskilda områdena har utvecklats oberoende av varandra, anses ha både för- och nackdelar.19 Bland fördelarna kan nämnas att produktionen kan anpassas till respektive statistikprodukts förutsättningar, att modellen är flexibel eftersom den snabbt kan anpassas till relativt små förändringar i de under- liggande företeelser som uppgifterna beskriver, och att varje område förvaltas separat vilket innebär att ett problem i en av produktions- processerna normalt sett inte påverkar resten av produktionen. Bland nackdelarna med skorstensmodellen kan nämnas att uppgiftslämnar- bördan kan bli onödigt betungande. av uppgifter inom de olika områdena sker separat kan uppgiftslämnare tvingas att lämna samma upplysningar mer än en gång. Vidare är skorstens- modellen inte anpassad till att samla in uppgifter om samhälls- fenomen med flera dimensioner, t.ex. globaliseringen och klimat- 19 Skorstensmodellens för- och nackdelar är här i huvudsak refererade från EU-kommis- sionens meddelande till och rådet om produktionsmetoden för EU- statistik: En vision för (KOM(2009) 404 slutlig). Slutligen riskerar skorstensmodellens produktions- sätt att bli ineffektivt och kostsamt, eftersom det i allmänhet inte utnyttjar möjligheter till standardisering mellan olika områden. Överlappningar och dubbelarbete, inom såväl utveckling och pro- duktion som spridning, kan därför vara svåra att undvika. SCB har strävat bort från skorstensmodellen, mot en högre grad av samordning och standardisering av myndighetens statistikproduktion.20 ansvarade de olika enheterna vid SCB:s s.k. ämnesavdelningar för statistikproduktionen från ax till limpa. Ansvaret innefattade bland annat val av statistisk metod och IT-stöd, datainsamling, bearbetning och analys samt publicering. Detta medförde en stor variation mellan produkterna vad gäller arbetssätt, produktionssystem och tekniska lösningar. Sannolikt fanns det nästan lika många produktionssystem som det fanns statistik- produkter. Variationen uppfattades vara ineffektiv och bidra till höga kostnader och bristande central överblick. har SCB tagit flera steg mot en processbaserad statistikproduktion. Ett första steg var att successivt överföra och koncentrera datainsamlingen till två avdelningar – datainsamling från individer och hushåll respektive datainsamling från företag och orga- nisationer. Syftet var främst att förbättra förutsättningarna för data- insamling och att minska uppgiftslämnarbördan för företagen. Ett andra steg var att införa ett processorienterat sätt att arbeta samt att utveckla och införa gemensamma (standardiserade) verktyg och arbetssätt för alla delar i produktionskedjan och för alla stati- stikprodukter – oavsett hur de finansieras. Detta har också under- stötts av att en ny organisation har införts, i vilken den absoluta mer- parten av myndighetens kompetens inom IT och statistisk metod, som tidigare fanns fördelad på de olika ämnesavdelningarna, har lagts samman till koncentrerade verksgemensamma resurser. Vidare utvecklar SCB gemensamma, standardiserade verktyg som ska stödja samtliga steg i processen för statistikproduktion. Exempel på sådana verktyg är IT-system eller applikationer och statistiska metoder som kan användas för flera statistikprodukter. Standardi- seringen syftar också till att skapa gemensamma arbetssätt i organi- sationen. Fastställda rutiner, checklistor eller manualer ska stödja de olika processtegen. Statistikverksamheten vid övriga statistikansvariga myndigheter är överlag av betydligt mindre omfattning än SCB:s. 20 Utvecklingen är här refererad från Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikproduktion. En granskning av SCB:s kvalitetsarbete. av avsnitt 4.3 är det t.ex. flera av de statistikansvariga myndigheterna vars officiella statistik endast omfattar en eller några enstaka stati- stikprodukter. Av förklarliga skäl kan dessa myndigheter därför uppleva mindre behov än SCB av att samordna och standardisera sin statistikproduktion. Däremot förefaller flera av de myndigheter som har störst statistikverksamhet, t.ex. , ha liknande ambitioner som SCB i detta hänseende, att döma av vad som fram- kommit i utredningsarbetet. Vilka typer av data som används som underlag för den officiella sta- tistiken, och hur dessa data genereras, varierar mycket. Flertalet statistikansvariga myndigheter använder flera olika typer av källor, såsom administrativa data från den egna reguljära verksamheten, administrativa data från andra myndigheter och data som insamlats för statistikändamål med hjälp av enkäter. Som framgått av avsnitt 2.3 finns uppskattningar som säger att av de data som den officiella statistiken i baseras på ytterst härrör från admi- nistrativa processer.21 De administrativa data som här avses handlar i hög grad om data från verksamhetssystem som i huvudsak används för myndigheters ärendehandläggning och beslutsfattande. En arbetsgrupp tillsatt av Rådet för den officiella statistiken har sökt kartlägga vilka datakällor de statistikansvariga myndig- heterna använder för sina olika statistikprodukter. Kartläggningen gjordes med hjälp av en enkät, på vilken 25 av de statistikansvariga myndigheterna svarade. Projektets slutrapport redovisades i oktober 2011.22 Av kartläggningen framgår att många myndigheter förutom egen datainsamling använder andra datakällor i statistikproduktionen. De flesta datakällor används för en eller ett par statistikprodukter och de bedöms som viktiga för produktionen. De stora register som SCB för över befolkning, företag och utbildning, liksom Lantmäteriets fastighetsregister, används i stor utsträckning av andra myndigheter, men även data från SCB:s arbetskraftsundersökningar () an- 21Uppgiften om andelen administrativa data är hämtad från , B. (1999): Ökad tillgänglighet till officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96. Det bör noteras att sett till andelar av den officiella statistikens kostnader är fördelningen mera jämn mellan data från administrativa register respektive från traditionella statistiska undersök- ningar, eftersom den senare formen av datainsamling är betydligt mer kostsam. 22Rådet för den officiella statistiken, arbetsgruppen för uppgiftslämnarfrågor (2011): Resultat av enkäten av leveranser av data till den officiella statistiken. vänds för många produkter. De nämnda registren används av ett flertal myndigheter, t.ex. uppgav åtta myndigheter att de använder data från registret över totalbefolkningen. Vidare visar kartläggningen att avgift i vissa fall utgår för användningen av data; det uppgavs gälla för av de använda datakällorna. Slutligen kan näm- nas att data levereras på ett flertal olika sätt, allt från filöverföring via filserver o.d. till fysisk leverans i form av t.ex. CD eller USB- minne. Den bild som ges av de statistikansvariga myndigheterna är att det finns en viss variation beträffande både hur många datakällor och hur många olika typer av källor som används. Således tenderar antalet källor – föga förvånande – att öka ju fler statistikprodukter myndigheten ansvarar för. Utöver detta är det svårt att utifrån vad som framkommit i utredningsarbetet urskilja några tydliga mönster avseende vilka typer av myndigheter som använder vilka typer av data. Möjligen kan sägas att de myndigheter som har valt att pro- ducera den officiella statistiken helt i egen regi i högre grad är sådana vars statistik i huvudsak baseras på data som genereras antingen genom ärendehandläggning i myndighetens egen reguljära verk- samhet (exempel på detta är och ) eller genom att myndigheten för en viss typ av information kan sägas ha en uppsamlande eller övervakande roll gentemot andra myndigheter (exempel på detta är , och ). Överlag har de statistikansvariga myndigheterna framhållit att de data som används för den officiella statistiken i huvudsak håller god kvalitet. ska sägas att ingen myndighet har hävdat annat än att det ändå kan förekomma problem med bristande datakvalitet, t.ex. på grund av bortfall i enkätundersökningar eller inrappor- teringsfel i administrativa register. 4.6.3Vem producerar statistiken? När det gäller frågan om produktionen av den officiella statistiken kan de statistikansvariga myndigheterna välja att själva framställa statistiken, beställa den direkt från SCB eller upphandla den i kon- kurrens. I det senare fallet kan också SCB lägga anbud. Någon rättslig skyldighet för myndigheterna att i konkurrens upphandla produktionen av den officiella statistiken föreligger dock inte. Om en statistikansvarig myndighet väljer att vända sig direkt till SCB för produktionen betraktas detta som statlig egenregi, vilket inte faller under upphandlingslagen, eftersom staten som helhet utgör en juri- disk person. Den vanligast förekommande produktionsformen är att den myn- dighet som ansvarar för en viss statistikprodukt också själv produ- cerar den aktuella statistiken. (per ) gäller detta för av de statistikprodukter som ingår i officiella statistik, låt vara att detta även inkluderar de stati- stikprodukter som SCB både ansvarar för och producerar i egen regi. Att produktion i egen regi är den vanligaste formen gäller dock även om man ser till hur många av myndigheterna som har valt en viss produktionsform. Detta framgår av tabell 4.2 nedan, som visar hur valet av producent av den officiella statistiken varierar mellan de statistikansvariga myndigheterna. Beskrivning av statistiksystemet SOU 2012:83 Produktionsform för den officiella statistiken23 regi, uppdrag till SCB Helt i egen regi regi och uppdrag till och uppdrag till andra Källa: Produktförteckning från Rådet för den officiella statistiken, Som framgår av tabellen producerar nästan hälften (13 av 27) av de statistikansvariga myndigheterna sin officiella statistik helt i egen regi. Som framgått av avsnitt 4.3 hade flera av de myndigheter som fick ett formellt statistikansvar i samband med statistik- 23 I enstaka fall kan i praktiken avvikelser förekomma jämfört med tabellen. Exempelvis har uppgett till utredningen att myndigheten i den enda officiella statistik- produkt man ansvarar för (konjunkturbarometern hushåll, under statistikområdet hushållens inköpsplaner) köper datainsamlingen från ett privat företag, men sedan färdigställer den slut- liga statistikprodukten på egen hand. Vidare har SCB uppgett till utredningen att myndig- heten i en av de statistikprodukter man ansvarar för (valundersökningen, under statistik- området allmänna val) endast står för datainsamlingen, medan produkten i övrigt görs av (). reform i praktiken haft ett slags statistikansvar redan tidigare, och i flera fall även publicerat officiell statistik. Enligt den utvärdering som gjordes efter statistikreformen hade också flera av dessa myndigheter sedan gammalt producerat hela eller stora delar av sin officiella statistik i egen regi, och även fortsatt på samma sätt efter reformen. Till sådana myndigheter hörde (dvs. nuvarande ), och lant- bruksuniversitet.24 Till denna grupp kan i praktiken även Pensions- myndigheten räknas, då myndigheten har byggt vidare på den modell för statistikverksamheten som gällde när verksamheten ingick i Försäkringskassan.25