sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Att obligatoriska socialförsäkringar har växt fram är kopplat till att det finns en acceptans för att vara med och finansiera sådana, även bland dem med låga risker. Problem med socialförsäkringen som lyftes av dem som var kritiska till dess framväxt var risken för s.k. moral hazard4. I och med socialförsäkringens existens skulle inte individen drabbas fullt ut av de negativa effekterna av sitt eget handlande. Därmed skulle drivkrafter att bete sig mer oförsiktigt än annars skapas. De eko- nomiska drivkrafterna till arbete ansågs bli försvagade. Om det ska vara möjligt att upprätthålla ett brett stöd för all- männa socialförsäkringar måste de positiva effekterna, i termer av ökad ekonomisk trygghet och minskad fattigdom, bedömas som större än de negativa effekterna, i termer av minskade ekonomiska drivkrafter till arbete. 4 Termen moral hazard har sitt ursprung i en diskussion om de privata livförsäkringarnas eventuella negativa effekt. Detta fenomen blev dock en betydligt större fråga när socialförsäkringen expanderade. 1.2.1Socialförsäkringen – ett socialt kontrakt Den allmänna socialförsäkringen kan ses som ett sorts socialt kontrakt mellan landets medborgare. Regelverket är skapat för att ha så positiva effekter som möjligt för samhället som helhet. Fördelen med en allmän försäkring är att alla medborgare kan erbjudas ett försäkringsskydd oberoende av risken att drabbas av sjukdom eller arbetslöshet. Socialförsäkringens framväxt har bidragit till minskad fattigdom i utsatta grupper och en omför- delning av resurser som ökat jämlikheten samt fungerat som automatisk stabilisator med konjunkturdämpande effekt. Allt mer forskning har pekat i riktningen mot att detta bidragit positivt till hälsoutvecklingen i befolkningen, men också påverkat sådant som tillit i samhället i positiv riktning. Socialförsäkringens utformning har påverkats av ambitionen att hitta en fungerande balans mellan å ena sidan försäkringens för- måga att skapa ekonomisk trygghet för de försäkrade och de positiva effekter detta har och å andra sidan att skapa tillräckliga ekonomiska drivkrafter till arbete. Detta har på punkt efter punkt skapat skillnader mellan de frivilliga försäkringarna och social- försäkringen. Det första området gäller vilka som är försäkrade. I en frivillig försäkring är de som accepteras som försäkringstagare och betalar premien försäkrade. Vem som omfattas av en socialförsäkring bygger däremot antingen på arbete eller på bosättning i landet. Det finns i socialförsäkringen ingen direkt koppling mellan inbetalning av socialavgifter och förmåner. I svensk lagstiftning är det arbete och inkomster från detta som ger rätt till ersättning.5 Att en allmän socialförsäkring vill stimulera till arbete är inte konstigt. Bland dem som kritiserade framväxten av välfärdspolitiken lyftes risken att den skulle skapa drivkrafter bort från arbete. I socialförsäkringen, såväl som i den delvis offentligt finans- ierade arbetslöshetsförsäkringen, har emellertid ett antal andra situationer, såsom perioder av utbildning, vård av barn och vissa andra samhällsnyttiga insatser, inneburit att försäkringsskyddet bibehålls trots att den försäkrade inte arbetar och i praktiken inte är med och finansierar den gemensamma försäkringen. Skälet till dessa avvikelser från arbetslinjen handlar om att gynna beteenden som bedöms som allmännyttiga. 5 Mannelqvist, R (2003). I socialförsäkringen finns dessutom vissa bosättningsbaserade förmåner som komplement till de inkomstrelaterade. För föräldra- lediga, ålderspensionärer och dem med sjuk- eller aktivitetsersättning har det ansetts rimligt med en ersättning som inte bygger på ett tidigare arbete. Dessa innebär emellertid lägre ersättning6. Det som skiljer socialförsäkringen från de frivilliga försäkr- ingarna är att utvärderingen av de förstnämnda sker politiskt, medan de frivilliga utvärderas på en konkurrensutsatt marknad7. I den politiska utvärderingen av socialförsäkringen är det den sam- lade upplevda effekten av välfärdspolitiken och finansiering av denna som bedöms. Socialförsäkringen måste upplevas som till- räckligt bra av tillräckligt många, om det ska finnas ett folkligt stöd för att den ska finnas kvar. Regelverket i den allmänna socialförsäkringen förhåller sig till det faktum att dess uppgift inte är att skydda försäkringen i sig eller ens försäkringskollektivet. Uppgiften är i stället att bidra till så mycket samhällsnytta som möjligt genom att skapa trygghet, omfördela resurser till behövande och genom att befrämja arbete och därmed välfärdspolitikens finansiering. 1.3Utgångspunkter för kommitténs arbete Gemensamt för både frivilliga och obligatoriska försäkringar är att de bygger på ett ömsesidigt förtroende. För att den enskilde ska vilja betala till en försäkring behöver den både ge en tillräcklig trygghet om en skada uppkommer och klara sina framtida ekonomiska åtaganden. Vidare är det viktigt att den försäkrade upplever att pröv- ningen av dennes sak sker på ett rättssäkert sätt. Den försäkrade måste känna en tillit till hur försäkringen administreras och hur besluten fattas. Det är också viktigt att den försäkrade känner ett förtroende för att andra försäkrade bidrar till försäkringen och att den inte utnyttjas på ett felaktigt sätt. Den upplevda tryggheten påverkas av möjligheten den försäk- rade själv har att förutse om denne i en given situation är försäkrad 6Sjuk- och aktivitetsersättningen är något av ett undantag från denna regel. I denna ersättning innebär inte arbete så mycket högre ersättning om hänsyn tas till skatt och bostadstillägg för pensionärer (). 7Även i detta avseende uppvisar arbetslöshetsförsäkringen upp särdrag i och med att dess inkomstrelaterade del är frivillig, men trots detta offentligt reglerad och partiellt offentligt finansierad. och vilken ersättning som i sådana fall kan utfalla om en skada inträffar. Förutsättningar att skapa sådan förutsebarhet skiljer sig mellan olika försäkringar och bidrag. Till exempel pensioner och vissa bidrag kan nästan helt bygga på i förväg fastställda kriterier och kräver ingen ytterligare bedömning av den enskildes behov. Andra behöver betydligt mer av individuella bedömningar. I detta delbetänkande ska inte grundvillkoren – t.ex. huruvida arbetsförmågan är nedsatt eller den arbetssökande aktivt står till arbetsmarknadens förfogande – utredas. Det finns emellertid ett flertal andra villkor som ska vara uppfyllda för att ersättning ska utgå. Regelverken ser helt olika ut inom de två försäkringarna. Samma delar ingår emellertid i båda social- och arbetslöshets- försäkringarna. I båda finns krav på att den försäkrade ska ha en förankring på arbetsmarknaden. I socialförsäkringen krävs att den försäkrade ska ha en försäkrad inkomst och avsikt att arbeta under , i arbetslöshetsförsäkringen att arbetsvillkoret, dvs. att ha arbetat minst under en ramtid , är uppnått. Båda försäkringarna bygger på ett inkomstbortfall som ska ersättas, men bedömning av vilken inkomst som gått förlorad görs på olika sätt. I arbets- löshetsförsäkringen baseras ersättningen i normalfallet på inkomsten och den arbetade tiden under de tolv månaderna närmast innan arbetslösheten. För dagersättningarna i socialförsäkringen görs en bedömning av vilken inkomst den försäkrade skulle ha fått om den inte blivit frånvarande från arbetet. Denna bedömning baseras på ett antal olika faktorer, däribland den faktiska inkomsten innan frånvaron och eventuella avtal med arbetsgivaren. I båda försäkringarna definieras ett flertal skyddsvärda situa- tioner där den försäkrade får behålla sitt försäkringsskydd trots att denne inte arbetar, t.ex. under studier eller vid föräldraledighet. Det överordnade syftet med de förändringar som analyseras i detta delbetänkande är att skapa legitima och väl fungerande för- säkringar. En bra försäkring skapar så stor trygghet som möjlighet för de försäkrade till en så liten samhällsekonomisk kostnad som möjligt. Kommittén vill lyfta fram tre faktorer fram som är viktiga för att detta ska uppnås: förutsebarhet, rättsäkerhet samt administrativ effektivitet. Ett av försäkringens viktigaste värden är att den försäkrade vet att han eller hon är försäkrad och litar på att försäkringen kommer att täcka inkomstförluster eller kostnader som en skada föranlett. För den försäkrade är det viktigt att veta om denne har kvalificerat sig till försäkringen, vilka villkor som gäller för att få ersättning och hur stor ersättning som denne kan vara berättigad till. Det är också viktigt att den försäkrade känner ett förtroende för försäkringens ekonomiska hållbarhet. När det gäller dagersättningarna i socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen försäkrar dessa bortfall av arbete och dess inkomster. Fastställandet av den försäkrades inkomst blir där- med viktigt. För dem med regelbundna inkomster är detta inte speciellt problematiskt. Det är för dem lätt att bevisa vilken inkomst de sannolikt skulle ha fått om inte skadefallet inträffade respektive hade innan arbetslösheten inträffade. För försäkrade med varierade arbetsinkomster eller för dem som kombinerar arbete med annan sysselsättning är det svårare att avgöra vilken inkomst som ska anses vara försäkrad. är det inte alltid möjligt att veta om man är försäkrad och har rätt till ersättning, och i sådana fall storleken på denna, vid t.ex. sjukdom eller arbetslöshet. I delbetänkandet analyseras möjligheterna att i större utsträck- ning bygga regelverken på, för den försäkrade och försäkrings- givaren, tillgängliga uppgifter. Månadsuppgifter om inkomst är en viktig sådan information, men andra uppgifter kommer också att behövas för att fastställa rätt till ersättning och ersättningens storlek. I möjligaste mån bör den försäkrade och försäkringsgivaren redan innan skadefallet har inträffat veta vilken inkomst denne har försäkrad och om kravet på att vara förankrad på arbetsmarknaden är uppfyllt. Om och när det finns månadsuppgifter kommer informationen om dem vara tillgängliga för den person det berör och de myndigheter och andra som har tillgång till uppgifterna. Den berörde kommer därmed att genom att använda e-legitimation kunna gå in på en webbsida, motsvarande mina sidor, och se vilka inkomster denne har haft. Kommittén anser att denna information i möjligaste mån bör användas för att ge individen lättillgänglig information om vilket försäkringsskydd den försäkrade har om han eller hon drabbas av något som leder till att han eller hon har rätt till dagersättningar från socialförsäkringen eller arbetslöshets- försäkringen. I delbetänkandet analyseras i vilken utsträckning det skulle kunna vara möjligt att använda månadsuppgifterna och andra till- gängliga uppgifter för att förbättra både förutsebarheten och den information som den försäkrade delges om sitt försäkringsskydd. I försäkringar behövs ett regelverk som avgör om den försäkrade verkligen har rätt till ersättning och vilken ersättning denne i sådana fall har rätt till. I den försäkrades intresse ligger att dessa bedömningar är rättssäkra och görs till så låga samlade kostnader som möjligt. Dessa bedömningar bör utformas för att skapa så stort förtroende som möjligt för försäkringen. Det behöver finnas en möjlighet att följa beslutsärendet, att kunna lägga fram sin sak och att vid missnöje kunna överklaga. Den försäkrade behöver kunna lita på att försäk- ringen fungerar som den är tänkt, vilket förutsätter att myndig- heten eller arbetslöshetskassan och dess personal hanterar den i enlighet med de ambitioner som finns. Brister i rättsäkerheten kan både innebära att försäkringen över- utnyttjas, men kan också leda till att personer med rätt till ersättning inte lyckas bevisa sin rätt. Försäkrade kan, om kontrollen brister, få förmåner de inte har rätt till eller få högre ersättning än vad de har rätt till. Det kan leda till att drivkrafterna till arbete försvagas och till ett överutnyttjande av försäkringens förmåner. Om missbruket eller överutnyttjandet av försäkringen blir för stort urholkas förtroendet för denna. I obliga- toriska försäkringar kan det leda till ett politiskt missnöje med försäkringen, men kan också leda till att försäkringen hamnar i en negativ spiral som ytterligare ökar problemen. Om försäkrade anser att andra missbrukar försäkringen, kan det framstå som rationellt att försöka göra det själv också. För rigorös kontroll kan å andra sidan leda till att den försäk- rade behöver lägga ned orimligt mycket arbete på att bevisa att han eller hon har rätt till ersättning. Strikta regler riskerar leda till att försäkrade som borde ha haft rätt till ersättning inte får denna för att han eller hon inte lyckas bevisa sin sak. Slutligen kan det också innebära omfattande kontrollkostnader som får bäras av försäkrings- kollektivet. Vidare är frågorna om möjligheterna till kontroll i förhållande till den försäkrades integritet viktiga. Vilka uppgifter ska den för- säkrade vara skyldig att delge försäkringsgivaren för att få rätt till ersättning? Här finns en genuin motsättning inbyggd mellan för- säkringskollektivet som gynnas av att överutnyttjande minimeras och den enskildes rätt att inte behöva delge försäkringsgivaren uppgifter som kan anses vara känsliga. I framgångsrika försäkringar skapas kontrollmöjligheter som minimerar kostnaden och integritetskränkningen för den försäk- rade. För att uppnå detta krävs någon form av kompromiss mellan i grunden motstridiga intressen. En försäkring bör präglas av att det är lätt att göra rätt. Med så små insatser som möjligt ska de uppgifter som behövs för att bedöma den försäkrades rätt till ersättning komma försäkringen till handa. Det är viktigt att administrationen av social- och arbetslöshets- försäkringarna är kostnadseffektiva. Hur denna effektivitet uppnås har emellertid förändrats sedan försäkringarna skapades. Den stora förändringen är att kostnaderna för hantering successivt har stigit i relation till kostnaderna för datahantering. Jämfört med har beräknings- och lagringskapacitet av stora data- mängder blivit extremt mycket billigare. I viss utsträckning har administrationen av försäkringarna anpassats till denna nya verk- lighet. Ett ålderdomligt regelverk och förändringar som inte har gjorts för att förenkla, utan tvärtom syftat till att säkra en rättvis behandling av vissa mindre grupper, har dock ofta lagt hinder i vägen. Den administrativa effektiviseringspotential som den tekniska utvecklingen inneburit har inte tagits tillvara. Jämfört med den privata försäkringsmarknaden är de admin- istrativa kostnaderna i socialförsäkringen låga. Kostnaderna i de privata försäkringarna genereras däremot sannolikt i stor grad av marknadsförings- och försäljningskostnader samt kostnader kopplade till selektion och differentiering av . I detta delbetänkande är en överordnad tanke att analysera om det är möjligt att i högre grad försöka anpassa regelverket i både social- och arbetslöshetsförsäkringarna till de tekniska landvinningar som gjorts inom databehandlingsområdet under de senaste decen- nierna. I den utsträckning det är möjligt borde beräkningen av de utbetalda ersättningarna bygga på elektroniskt överförda uppgifter tillgängliga i offentliga register. Bearbetningarna som behöver göras av dessa uppgifter bör också utformas för att minimera moment i arbetet. 1.4Försäkringar med tillgång till månadsuppgifter Frågan om att bygga den sjukpenninggrundande inkomsten på historiska (faktiska) inkomster har diskuterats . Viktiga skäl som talat för att tydligare koppla samman de historiska (faktiska) inkomsterna med förmånerna har varit att huvudregeln i trygghets- systemen bör vara att de inkomster som leder till skatt och obliga- toriska avgifter, också bör vara de inkomster som generar försäkrings- förmåner. Trots flera utredningar har en övergång till att grunda social- försäkringen på historiska (faktiska) inkomster inte skett. Ett tungt vägande skäl till detta är att tillgängliga data över faktiska inkomster har varit relativt inaktuella. Det tar efter ett givet kalenderår innan det finns fastlagda inkomstuppgifter om vilken inkomst en person haft under det föregående året. Men det har också befarats att ett införande av en försäkring som bygger på historiska (faktiska) inkomster riskerar att leda till ett sämre för- säkringsskydd för nytillträdande på arbetsmarknaden och för de med varierade inkomster. I betänkande föreslogs arbetsgivare och andra som betalar ut ersättning som utgör inkomst av tjänst lämna uppgift om utbetalda ersättningar till månatligen. Ett antal länder, såsom och , har redan infört månadsuppgifter. Andra är på väg att införa dem. En del länder, såsom , har också kommit relativt långt i arbetet med att använda dessa uppgifter för att fastställa förmåner i välfärdspolitiken. Den brittiska välfärdspolitiken, som i högre grad bygger på inkomstprövade bidrag, är av en annan art än den svenska. Trots detta visar deras erfarenheter att aktuella inkomstuppgifter innebär nya möjligheter för välfärdspolitikens utformning. Månads- uppgifterna upplevs ha ett stort användningsområde, men innebär att stora förändringar av det gällande regelverket måste göras om fördelarna med inkomstuppgifter ska tas tillvara. Fram till nu har regelverken för socialförsäkringen, arbetslös- hetsförsäkringen och olika bidrag antingen fått bygga på den taxerade, och därmed inaktuella, inkomsten (t.ex. ålderspensionen, bostadsbidraget och underhållstödet) eller på manuellt insamlade inkomstuppgifter (arbetslöshets- och socialförsäkringarna). Att det inte har funnits aktuella inkomstuppgifter har inneburit att t.ex. bostadsbidraget bygger på preliminära utbetalningar, som sedan kontrolleras mot den faktiska årsinkomsten när den finns tillgäng- lig. Månadsuppgifterna kan, om de införs, öppna för nya lösningar på olika områden. Det är inte bara i social- och arbetslöshets- försäkringarna som dessa kan komma till nytta. Också när det gäller inkomstprövade bidrag och i studiemedelssystemet kan upp- gifterna komma till användning. När det gäller utvärdering av arbetsmarknadspolitik och utbildningsinsatser ger dessa uppgifter möjlighet att följa hur insatser påverkar en individs möjlighet till etablering på arbetsmarknaden på ett helt annat sätt än vad som är möjligt . Men för att detta ska vara möjligt krävs att månads- uppgifterna införs och att de utformas ändamålsenligt, att felaktigheter minimeras, att de upplevs innebära ett acceptabelt integritetsintrång och att uppgiftslämnarbördan för företagen blir rimlig. 1.4.2Innehållet i detta delbetänkande Detta delbetänkande presenteras innan det finns vare sig någon proposition från regeringen eller något riksdagsbeslut om att införa månadsuppgifter. Givet att månadsuppgifter införs, är det inte känt hur denna insamling kommer att fungera i praktiken. Trots detta är det viktigt att presentera analyser om hur dessa uppgifter skulle kunna användas i såväl social- som arbetslöshetsförsäkringarna. Dessa analyser är viktiga för att kunna utforma månadsuppgifter på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. När det gäller månadsuppgiftens utformning tar kommittén ställning till en konkretisering av denna. Vidare föreslås i delbetänk- andet att det inkomstbegrepp som används i social- och arbetslöshets- försäkringarna harmoniseras och anpassas till de uppgifter som kommer att finnas tillgängliga i månadsuppgifterna. När det gäller att förändra dagens beräkning av den sjukpenning- grundande inkomsten (SGI:n) presenteras en analys av hur beräk- ningen skulle kunna bygga på de inkomster som inrapporteras i månadsuppgifterna. Förtjänster och problem med olika modeller lyfts fram och diskuteras. Det gäller bl.a. för grupper med varierad inkomst, personer i olika skyddsvärda situationer och för nytill- trädande på arbetsmarknaden. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen presenteras två olika handlingsstrategier för hur månadsuppgifter skulle kunna användas som beslutsunderlag. I den ena strategin ersätter inkomstuppgifter de uppgifter om arbetad tid som regelverket i hög utsträckning bygger på . Den andra handlingsstrategin innebär att uppgifter om faktiskt arbetad tid samlas in i månadsuppgiften för att kunna användas i administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Slutligen presenteras en konsekvensanalys i delbetänkandet. När det gäller denna innebär det faktum att det ännu inte finns några månadsuppgifter att det inte finns tillgängliga uppgifter om hur arbetsinkomster för olika grupper fördelar sig mellan månaderna. Det gör det svårt att dra några säkra slutsatser av vad en övergång till att i större utsträckning bygga inkomstunderlagen på historiska (faktiska) inkomster skulle innebära. De analyser som görs behöver utvecklas och förfinas när månadsuppgifterna finns på plats. De förslag och analyser som presenteras bygger på existerande regelverk. Kommittén har till uppgift att utreda omfattande för- ändringar i både social- och arbetslöshetsförsäkringarna. Om sådana förändringar kommer att föreslås av kommittén får det också effekt på de analyser som presenteras i detta delbetänkande. Det betyder att kommittén också av detta skäl kan behöva återkomma med förslag på hur månadsuppgifterna ska kunna användas framöver. Analyserna i detta delbetänkande ska ses som ett första steg i en förändring av social- och arbetslöshetsförsäkringarna så att de i den utsträckning det är lämpligt använder de inkomstuppgifter som samlas in i månadsuppgifterna. Att använda dessa uppgifter i administrationen av välfärdssystemen var ett viktigt argument för att utreda och införa dem. Det är därför viktigt att månadsupp- giften utformas på ett sätt som gör den så användbar som möjligt. Av kommitténs direktiv framgår att den i sitt arbete ska ta del av och beakta det arbete som sker i . lämnade sitt betänk- ande, Månadsuppgifter – snabbt och enkelt (SOU 2011:40). I detta kapitel redogörs för bakgrunden, de viktigaste förslagen i betänkandet och de av remissinstansernas synpunkter som har betydelse för denna kommittés arbete. I kommittédirektiven Elektroniska inkomstuppgifter per individ och månad (dir. 2009:91) fick en särskild utredare i uppdrag att ta fram ett förslag om att arbetsgivare m.fl. ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå (månadsuppgift) till den myndighet som utredaren finner lämplig. Inrapporteringen skulle i första hand avse uppgifter från alla som är skyldiga att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter på ersättning för utfört arbete, dvs. förutom arbetsgivare även myndigheter och andra som betalar ut skattepliktiga förmåner. Syftet med systemet avseende inkomstuppgifter skulle enligt direktiven vara att ge och m.fl. bättre kontrollmöjligheter, att arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter effektiviseras genom att uppgiftslämnandet sam- ordnas i en inrapporteringsfunktion samt att korrekta inkomst- relaterade ersättningar lämnas från välfärdssystemen. Möjligheterna att effektivisera handläggningen vid berörda myndigheter och uppnå snabbare och enklare myndighetskontakter för enskilda såväl som arbetsgivare skulle också tillvaratas. Med myndigheter avsågs enligt direktiven även kommuner och arbetslöshetskassor. 2.1.1Nuvarande regler om kontrolluppgift i inkomstslaget tjänst Enligt nuvarande regler lämnas kontrolluppgift om intäkt i inkomst- slaget tjänst en gång . Enligt huvudregeln ska löner, arvoden, pensioner, förmåner, sjukpenning, föräldrapenning och andra inkoms- ter som erhålls på grund av tjänst tas upp som intäkt. För fysiska personer ska, med vissa begränsade undantag, kontrolluppgift lämnas av den som har gett ut ersättningen eller förmånen. Det innebär att registrerade arbetsgivare med verksamhet i , , arbetslöshetskassorna, försäkringsföretag och andra som betalar ut ersättningar som utgör inkomst av tjänst måste lämna kontrollupp- gift om utbetald ersättning. Med ersättning avses i detta samman- hang alla ersättningar som i skattehänseende utgör inkomst av tjänst, dvs.