sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — I artikel 14.3 i för- ordningen föreskrivs att återkravet ska verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lag- stiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedel- bart och effektivt verkställa kommissionens beslut. Medlemsstat- erna ska därvid vid förfaranden inför nationella domstolar vidta alla nödvändiga åtgärder som är tillgängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet interimistiska åtgärder. Som påpekats i avsnitt 3.4.3 har kommissionen i sitt tillkännagivande om verkställighet av kommis- sionsbeslut om återkrav förklarat att den i sina återkravsbeslut anger två frister: en första , inom vilken medlems- staten ska informera kommissionen om de åtgärder som den planerar att vidta eller har vidtagit, och en andra frist , inom vilken kommissionens beslut ska verkställas. I detta avsnitt ska vi bedöma om det behövs några ändringar i det svenska regelverket för att ska kunna uppfylla sin skyl- dighet att återkräva olagligt stöd. Vi ska också ta ställning till vilka lagändringar som i så fall bör göras. Vem ska ansvara för att återkrav sker? Vårt förslag: Den som har lämnat olagligt stöd ska återkräva stödet, om inte återkrav kan underlåtas enligt . När stöd har lämnats av en statlig myndighet ansvarar den myndig- het som har beslutat om stödet för att detta återkrävs. Medlemsstaterna är alltså fria att bestämma vilka rättssubjekt och vilka organ inom dessa som ska återkräva stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet. Det finns alltså ingen unionsrättslig regel om att den som har lämnat stöd ska återkräva stödet. Det har inte heller i svensk rätt införts någon sådan regel. Vidare finns det inget svenskt organ som har rätt att återkräva stöd som lämnats av något annat rättssubjekt. Det måste därför regleras vem det ska an- komma på att återkräva stöd som lämnats i strid med genomför- andeförbudet. Enligt vår uppfattning bör återkravsfrågan i regleras på det sättet att skyldigheten ligger på det rättssubjekt som har lämnat stödet. De rättssubjekt som kan komma i fråga är således staten, landsting, kommuner, offentligt ägda bolag och andra rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former och vars medel anses som statliga i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Omfattningen av uppgiften för den som ska återkräva ett olag- ligt stöd kan variera. Om kommissionen har meddelat ett återkravs- beslut och i beslutet angett vilket belopp som ska återkrävas består uppgiften endast i att kräva in detta belopp. Om återkrav aktuali- seras exempelvis med anledning av att kommissionen fattat ett åter- kravsbeslut utan att ange något belopp, av att ett beslut upphävts av en förvaltningsdomstol på grund av att det strider mot genom- förandeförbudet eller av att stödgivaren på annat sätt blivit på det klara med att den lämnat olagligt stöd, kommer stödgivaren däremot att behöva beräkna stödbeloppet. Detta kan vara en svår uppgift. Uppgiften bör trots detta ligga på stödgivaren. När stödgivaren är ett offentligt ägt bolag eller ett annat rätts- subjekt av privaträttslig karaktär kommer återkravet att ske genom att stödgivaren, utan att behöva iaktta något formkrav, riktar ett krav till stödmottagaren. Om betalning inte sker får stödgivare väcka talan om återbetalning vid allmän domstol. Om stödet däremot har lämnats av ett landsting eller en kom- mun måste återkravet ske med iakttagande av kommunallagens regler. Det är inte nödvändigt att meddela särskilda föreskrifter för hur återkravsskyldigheten ska hanteras inom kommunen eller lands- tinget. När det väl finns en i lag föreskriven skyldighet att återkräva olagligt stöd följer av kommunallagens regler hur en kommun ska hantera denna skyldighet, t.ex. vilket kommunalt organ som ska an- svara för återkravet och vilken formalia som ska iakttas. Några kompletterande regler behövs alltså inte för att återkrav ska kunna ske och återbetalning komma till stånd. När det gäller stöd som lämnats av staten – genom exempelvis regeringsbeslut eller beslut av en statlig förvaltningsmyndighet – följer inte av någon befintlig reglering vilket statligt organ som ska åter- kräva stödet. En möjlig lösning skulle vara att centralisera återkravs- hanteringen till en myndighet. Eftersom det finns kompetens på stats- stödområdet inom skulle uppgiften kunna läggas på regeringen. Enligt vår uppfattning bör ansvaret för att återkräva olagligt stöd läggas på den som fattat ett beslut som medfört stöd i strid med genomförandeförbudet att återkräva stödet. Det är den myndigheten som har bäst tillgång till den information som behövs för att ta reda på vem som har fått olagligt stöd och med vilka belopp. Kommer de som ska återkräva olagligt stöd att kunna uppfylla denna skyldighet? Vårt förslag: Möjligheten att hindra verkställighet av en icke lagakraftvunnen dom avseende återbetalning av olagligt statligt stöd genom att ställa säkerhet på de sätt som anges i 3 kap. 6 § första stycket 2 och 3 utsökningsbalken tas bort. Vår bedömning: Den som är skyldig att återkräva stöd som ska återkrävas enligt ett beslut av kommissionen kan göra detta i enlighet med föreskrifterna i kommissionens beslut om vårt för- slag genomförs. Som nämnts ovan föreskrivs i artikel 14.3 i procedurförordningen att återkravet ska verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att och effektivt verkställa kommissionens beslut. I sina beslut anger kommissionen en frist inom vilken ett återkravsbeslut ska verk- ställas. ska stödet ha betalats tillbaka för att kraven enligt kommissionens beslut ska vara uppfyllda. Ett kommissionsbeslut är inte en exekutionstitel i den mening som avses i 3 kap. 1 § utsökningsbalken. Beslutet är riktat till en medlemsstat och innehåller inte något åliggande för stödmottagaren. I beslutet anges inte heller alltid det belopp som ska återkrävas. Mot denna bakgrund är det inte lämpligt att i utsökningsbalken föreskriva att ett kommissionsbeslut i vilket fastställs att ett olag- ligt stöd är oförenligt med den inre marknaden och ska återkrävas är en exekutionstitel. Återkrav kommer att ske på det sättet att det rättssubjekt eller den statliga myndighet som ska återkräva stödet riktar ett åter- betalningskrav till mottagaren. Om beloppet då inte betalas tillbaka kommer myndigheten att behöva väcka talan vid allmän domstol, vars dom kommer att utgöra en exekutionstitel. Som framhållits ovan föreskrivs i artikel 14.3 i procedurförordningen att medlems- staterna vid återkrav ska vidta alla nödvändiga åtgärder som är till- gängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet interimistiska åt- gärder. Vi ska nu bedöma om det är möjligt för allmän domstol att fatta ett interimistiskt beslut om återbetalningsskyldighet. Möjligheter till interimistiska beslut I 15 kap. finns bestämmelser om det provisoriska rättsskyddet i tvistemål. Beträffande dessa civilprocessrättsliga säker- hetsåtgärder framhålls ofta att det huvudsakliga syftet är att trygga verkställigheten av en kommande dom.10 Institutet kan emellertid också användas för att låta sökanden genast komma till sin materiella rätt och för att provisoriskt ordna ett tvistigt rättsförhållande.11 10Se exempelvis Per , och : Rättegång III, 2006, s. 12. 11Peter : Det provisoriska rättsskyddet i tvistemål, Bok 1, 2004, s. 77. menar att dessa tre syften kan sammanfattas under ett överordnat syfte, nämligen att säkerställa en meningsfull dom. Den bärande tanken bakom det provisoriska rättsskyddet är att ett beslut om säkerhetsåtgärd ska följas av en dom, inte ersätta den. En begäran om säkerhetsåtgärd kan därför som utgångspunkt inte vara identisk med innehållet i sökandens yrkande om dom. Först om det saknas möjlighet att skydda sökanden genom en åtgärd som inte innebär förtida verkställighet, kan det finnas skäl att skydda sökan- den på ett sätt som innebär att hans eller hennes huvudanspråk verkställs på förtida sätt.12 När det gäller de olika säkerhetsåtgärder som allmän domstol kan förordna om så är det främst den som regleras i 15 kap. 3 § som är relevant i det aktuella sammanhanget. I denna paragrafs första stycke föreskrivs att om någon visar sannolika skäl för att han mot någon annan har ett anspråk som är eller kan antas bli föremål för rättegång och det skäligen kan befaras att motparten genom att ut- öva viss verksamhet eller företa eller underlåta viss handling eller på annat sätt hindrar eller försvårar utövningen av sökandens rätt eller väsentligt förringar dess värde så får domstolen förordna om lämplig åtgärd för att säkerställa sökandens rätt. Som framgår av lagtexten är bestämmelserna om säkerhetsåtgär- der fakultativa. När rätten prövar ett yrkande om säkerhetsåtgärd ska den göra en proportionalitetsbedömning. I rättsfallet NJA 1993 s. 182 uttrycktes denna princip beträffande säkerhetsåtgärder i tviste- mål så, att en domstol kan avslå ett yrkande om säkerhetsåtgärd med hänvisning till att åtgärden skulle få oproportionerliga skade- verkningar i förhållande till de skäl som talar för ett förordnande av säkerhetsåtgärd. När det gäller möjligheten för en stödgivare att utverka ett för- ordnande om att stöd ska betalas tillbaka innan talan om återbetal- ning prövats genom dom så är alltså utgångspunkten att en begäran om säkerhetsåtgärd inte kan vara identisk med innehållet i sökan- dens yrkande om dom. En sådan säkerhetsåtgärd är dock inte ute- sluten. Detta framgår av bland annat NJA 2003 s. 613. I det målet hade käranden yrkat att svaranden skulle förpliktas att utge en last- bil och även yrkat att svaranden enligt 15 kap. 3 § skulle förpliktas att utge lastbilen. förklarade att när ett förordnande enligt 15 kap. 3 § blir aktuellt så rör tvisten ofta en förpliktelse som innefattar ett 12 , a.a. s. 69, 77 och 82 ff., samt NJA 2005 s. 764. kontinuerligt beteende från motpartens sida. påpekade att bestämmelsen emellertid även är tillämplig när för- pliktelsen fullgörs genom en engångsprestation. Enligt Högsta dom- stolen är 15 kap. 3 § avsedd att tolkas så, att mot- parten kan anses hindra eller försvåra utövningen av sökandens rätt genom att utöva den rätt som han i målet gör gällande att han har och att en åtgärd för att säkerställa sökandens rätt kan bestå i att han erhåller den prestation som han yrkar i målet. Den aktuella bestämmelsen är alltså tillämplig även när huvud- förpliktelsen fullgörs genom en engångsprestation. Särskilt med hänsyn till nationella domstolars skyldighet att tolka nationella be- stämmelser fördragskonformt är det enligt vår uppfattning möjligt för en domstol att förordna om återbetalning av olagligt stöd till dess att återbetalningsfrågan avgjorts genom dom. Enligt andra stycket i 15 kap. 3 § får en åtgärd enligt paragrafens första stycke innebära ett förordnande av sysslo- man. Den möjligheten har använts i NJA 1965 s. 356 beträffande en man som väckt talan och yrkat att domstolen skulle förordna att han inte längre skulle betala underhållsbidrag enligt en tidigare meddelad dom till sin före detta hustru och även begärt ett interim- istiskt förordnande. ansåg att i avvaktan på målets slutliga avgörande borde bidragen överlämnas till god man, på vilken skulle ankomma att göra medlen räntebärande och att efter målets slutliga avgörande utbetala medlen jämte ränta till part som finnes berättigad därtill. förordnade jämlikt 15 kap. 3 § om detta. Nämnas kan att ett förordnande om syssloman ursprungligen var rättsligen begränsat till att avse andra slags anspråk än krav på betalning av fordran eller krav på bättre rätt till viss egendom men att det numera är möjligt för en domstol att förordna om syssloman beträffande alla slags anspråk.13 Trots att fall rör en annan situation än den som vi behandlar förefaller det enligt vår uppfattning vara möjligt att interimistiskt förordna att en stödmottagare ska betala mottaget olagligt stöd till en sysslo- man. Frågan om interimistiska beslut om återbetalning uppkommer också när det gäller tillgång till effektiva rättsmedel för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt. Vi kommer i det sammanhanget in på frågan om det bör göras änd- ringar i regleringen av möjligheten att meddela sådana beslut. 13 Se : Det provisoriska rättsskyddet i tvistemål, Bok 2, 2004, s. 95 f. resonemangen kommer även att gälla stödgivares talan om åter- betalning (se avsnitt 6.4.6). Som vi har konstaterat i avsnitt 3.5.3 finns det en direkt på unions- rätten grundad skyldighet för den som har tagit emot olagligt stöd att betala tillbaka stödet. Om kommissionen i ett återkravsbeslut har fastställt det belopp som ska återkrävas, kan stödmottagaren inte göra några invändningar mot detta belopp i ett nationellt förfarande om återkrav.14 Om stödgivaren agerar skyndsamt kommer skyldigheten enligt kommissionens beslut enligt vår uppfattning därför att kunna uppfyllas. Om det belopp som ska återkrävas däremot inte är fastställt i kommissionens beslut kommer stödmottagaren att kunna göra in- vändningar mot beloppet i ett förfarande vid allmän domstol. I ett sådant fall är det möjligt att stödbeloppet inte kommer att vara återbetalat inom den frist som anges i kommissionens beslut. I kommissionen mot Frankrike15 hänvisade till behovet av att garantera stödmottagaren ett verksamt domstolsskydd. I arti- kel 6.3 i föreskrivs att de grundläggande rättighet- erna, såsom de garanteras i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och så- som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrättens allmänna principer. En hävdad stödmottagare har alltså rätt till en rättvis rättegång i den mening som avses i artikel 6.1 i när den påstådda stöd- åtgärden utgör en civil rättighet i den mening som avses i den konventionsartikeln. Den försening av återkravsprocessen som stöd- mottagarens invändningar mot det framräknade stödbeloppet kan medföra kan enligt vår uppfattning motiveras med stödmottagarens rätt till ett verksamt domstolsskydd. Mot denna bakgrund erbjuder den svenska rättegångs- och verk- ställighetsordningen på det stora hela enligt vår uppfattning möjlig- heter att verkställa kommissionens beslut om återkrav och effektivt i den mening som avses i unionsrätten. Om de be- stämmelser som vi har föreslagit ovan och en del andra bestäm- 14Se avsnitt 3.5.5 och det där redovisade målet TWD Textilwerke Deggendorf. 15EU-domstolens dom i mål C-232/05, kommissionen mot , 2006, s. I-10071, punkt 55. melser som vi kommer att föreslå längre fram i vårt betänkande föreskrivs i svensk lag, kommer dessa möjligheter att tydliggöras. I ett avseende är dock författningsändringar nödvändiga. Enligt 3 kap. 1 § utsökningsbalken är domstols dom eller beslut en exekutionstitel som får verkställas under de förutsättningar som anges i utsökningsbalkens 3 kapitel. I 3 kap. 3 § första stycket före- skrivs att en dom får verkställas utan särskilda villkor när den har vunnit laga kraft. Av 3 kap. 6 § utsökningsbalken följer att en dom om återbetalning som inte har vunnit laga kraft skulle få verkställas genast om inte den återbetalningsskyldige 1.sätter ner pengar till belopp som svarar mot betalningsskyl- digheten den dag då nedsättningen sker jämte förrättningskost- nader, 2.som pant ställer ett motsvarande tillgodohavande hos bank eller kreditmarknadsföretag jämte den ränta som belöper på tillgodo- havandet för tiden därefter, eller 3.när beslutet meddelats av underrätt ställer annan säkerhet för betalningsskyldigheten jämte förrättningskostnader. Om den återbetalningsskyldige hindrar verkställighet av en dom gen- om att ställa säkerhet på något av de sätt som avses i punkterna 2 och 3 är det möjligt att återkravsskyldigheten inte är uppfylld. Dessa möjligheter att hindra verkställighet av en dom om återbetalnings- skyldighet som inte vunnit laga kraft bör därför uteslutas. Bör det finnas en central myndighet som säkerställer att olagligt stöd verkligen återkrävs? Vår bedömning: Om det inte ska finnas en myndighet med ett bredare uppdrag att utöva tillsyn över att genomförandeförbudet iakttas, bör inte någon myndighet ges i uppdrag att kontrollera att återkrav sker när kommissionen eller svensk domstol har slagit fast att olagligt stöd har lämnats. I kap. 7 kommer vi att diskutera frågan om det i behövs en central myndighet som utövar tillsyn av att genomförandeförbudet iakttas och av att stöd som trots allt lämnas i strid med förbudet återkrävs. Oavsett om en myndighet ska ges ett sådant brett till- synsuppdrag eller inte, kan man ställa sig frågan om en myndighet bör ges i uppdrag att kontrollera och eventuellt se till att olagligt stöd återkrävs när kommissionen beslutat om återkrav eller när det av en svensk domstols dom – t.ex. en förvaltningsdomstols dom om att upphäva ett kommunalt beslut efter ett överklagande enligt 10 kap. 1 § kommunallagen – framgår att stöd har lämnats i strid med genomförandeförbudet. Om de förslag som vi har lämnat ovan genomförs, kommer det att stå klart dels att ett rättssubjekt eller en statlig myndighet som har lämnat olagligt statligt stöd ska återkräva stödet, dels att mot- tagaren är skyldig att betala tillbaka stödet. För fall där kommis- sionen eller en svensk domstol har slagit fast att genomförande- förbudet åsidosatts bör man kunna utgå från att återkravsskyldig- heten kommer att fullgöras. Om det inte ska finnas en myndighet med ett bredare uppdrag att utöva tillsyn över att genomförande- förbudet iakttas, bör därför enligt vår uppfattning inte någon myn- dighet ges i uppdrag att kontrollera att återkrav sker när kommissionen eller svensk domstol har slagit fast att olagligt stöd har lämnats. Ett sådant uppdrag bör övervägas först om det konstateras att de nya reglerna inte följs. I detta sammanhang vill vi nämna att regeringen – med anledning av ett tillkännagivande från riksdagen16 – uppdrog åt Statskontoret att undersöka i vad mån kommuner och landsting inte rättar verkställda beslut som upphävts av domstol vid laglighetsprövning. Uppdraget ska redovisas . Befintliga bestämmelser om återkrav Vårt förslag: 22 § förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet och 7 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler ska upphöra att gälla. Bestämmelser om återkrav av olagligt stöd finns i för- ordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet och i lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstöds- regler. I 22 § förordning föreskrivs följande. 2010/11:KU24, rskr. 2010/11:165. Vid statligt stöd ska som villkor gälla att stödåtgärderna får upphävas eller ändras och stödet återkrävas om Europeiska kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller Europeiska unionens domstol har funnit att stödet strider mot artikel 107 i EUF-fördraget. Beslut om upphävande eller ändring av stödåtgärder fattas av rege- ringen. Därvid fastställs i varje enskilt fall villkoren för återbetalning av stöd. I 7 § lag föreskrivs följande. Har Europeiska kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller Europeiska unionens domstol funnit att en kommun eller ett landsting lämnat stöd som står i strid med artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, får regeringen upphäva kommunens eller lands- tingets beslut att lämna stödet. I fråga om rättelse av verkställighet när ett beslut upphävs ska regeln i 10 kap. 15 § kommunallagen (1991:900) gälla. Vi har ovan konstaterat att det finns en direkt på unionsrätten grundad skyldighet för den som har tagit emot olagligt stöd att betala tillbaka stödet. För att det ska stå klart att en stödmottagare inte mot denna återbetalningsskyldighet kan göra gällande att stödet följer av exempelvis ett bindande avtal eller ett förvaltningsbeslut med negativ rättskraft har vi av tydlighetsskäl föreslagit att det införs en lagbestämmelse om att rätt till stöd inte kan göras gäll- ande i strid med genomförandeförbudet. Mot denna bakgrund är bestämmelser motsvarande de redovisade lag förordning och lag inte nödvändiga. Dessa bestämmelser bör därför upphöra att gälla. Återkrav vid stöd genom selektiv skattelagstiftning I det ovan i avsnitt 5.2 redovisade energiskattefallet gjorde vid kommissionen gällande att ett återkrav skulle utgöra retroaktiv beskattning, som är olaglig enligt svensk grundlag. Kommissionen bemötte inte detta argument särskilt, men konstaterade att återkrav inte stred mot någon allmän princip i gemenskapsrätten. Det svenska förbud mot retroaktiv skattelagstiftning som den åberopade i energiskattefallet återfinns i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen. I den bestämmelsen föreskrivs följande. Skatt eller statlig avgift får inte tas ut i vidare mån än som följer av föreskrifter som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Finner att det finns särskilda skäl för det, får en lag dock innebära att skatt eller statlig avgift tas ut trots att lagen inte hade trätt i kraft när omständigheten inträffade, om regeringen eller ett riksdagsutskott då hade lämnat ett förslag om det till . Med förslag jämställs ett meddelande i skrivelse från rege- ringen till om att ett sådant förslag är att vänta. Vidare får föreskriva undantag från första meningen, om finner att det av särskilda skäl krävs i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris. har i kommissionen mot Grekland17 uttalat sig om möjligheten för en medlemsstat att åberopa ett nationellt förbud mot retroaktiv skattelagstiftning som försvar för att inte ha följt ett åliggande enligt ett kommissionsbeslut att återkräva ett stöd som lämnats i form av ett undantag från skatt. I det målet anförde Grek- land att återkrav inte var möjligt eftersom ett sådant återkrav skulle ta formen av en retroaktiv skatt, vilket skulle strida mot den grekiska konstitutionen. Enligt uppfattning gav det grekiska för- budet mot retroaktiv beskattning uttryck för allmänna principer som gällde i såväl den grekiska som gemenskapens rättsordning, i synner- het rättsäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. ansåg emellertid att detta argument höll varken för en slutsats att kommissionens återkravsbeslut skulle vara rätts- stridigt eller för en slutsats att det skulle finnas ett godtagbart hinder för att verkställa återkravsbeslutet. Domstolen förklarade att det inte var korrekt att resonera som gjorde, nämligen att återkravet av stödet med nödvändighet skulle ta formen av en retroaktiv skatt och därmed skulle vara absolut omöjligt att genom- föra med hänsyn särskilt till gemenskapsrättens allmänna principer. Enligt domstolen behövde endast förplikta företag som hade mottagit stödet att återbetala belopp som motsvarade det skatteundantag som de rättsstridigt beviljats. slog därför fast att hade underlåtit att uppfylla sina skyldig- heter enligt EEG-fördraget genom att inte genomföra kommissionens beslut. har senare med hänvisning till denna dom för- klarat att det av fast rättspraxis följer att avskaffandet av ett rätts- 17 dom i mål C-183/91, kommissionen mot , 1993, s. I-3131. stridigt stöd genom återkrav är en logisk följd av att det slagits fast att stödet är rättsstridigt och att denna följd inte kan vara beroende av den form i vilken stödet beviljas.18 har alltså underkänt en invändning från Grek- land sida att återkrav av olagligt statligt stöd skulle strida mot det grekiska förbudet mot retroaktiv beskattning. Frågan om relationen mellan och det svenska förbudet mot retro- aktiv beskattning har emellertid inte prövats av . Vi har ovan föreslagit att det i svensk rätt införs bestämmelser om hinder att göra gällande en rätt till statligt stöd i strid med gen- omförandeförbudet, skyldighet att betala tillbaka olagligt stöd jämte ränta, preskriptionsavbrott för fordringar avseende återbetalning av olag- ligt stöd, och skyldighet för en stödgivare att återkräva olagligt stöd.