sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — verksamhet utefter de idéer och teorier om ledning och styrning av komplexa organisationer som man finner lämpliga (för en översikt se t.ex. 2000). En inom forskningen ofta använd beteckning för denna styr- ningsfilosofi som kommit att bli dominerande är (för svenska översikter se t.ex. 2006; 2012; Montin 2007). Denna filosofi har ett antal grundläggande drag som ofta återkommer i många kommuner. I det följande ges en kritisk reflektion kring denna samtidens styrningsfilosofi som den kommer till uttryck i kommunala och landstingskommunala miljöer. För det första; sedan tillkomsten av beställar-utförarmodeller, och motsvarande upprättande av en skiljelinje mellan politik och produktion, förefaller det betraktas allt mer kritiskt när politiker träder över gränsen. Ett illustrerande exempel kan tas från en kommun där en sådan gränsdragning gjorts, vilket bland annat innebar att produktionen fick uppdraget att självständigt utforma verksamhetens former. För barnomsorgen innebar det att barn- gruppsstorlekar och personaltäthet var något som frikopplades från politisk styrning. I samband med etableringen av denna organis- atoriska princip ansåg en majoritet i att barngrupperna var för stora i många av landets kommuner. Denna diskussion fördes också i den aktuella kommunens fullmäktigeförsamling, varvid det fattades ett beslut om att barngrupperna i förskolan borde bli mindre. Detta beslut uppfattades bland kommunens chefer stå i konflikt med den organisations- och styrmodell som etablerats. Ett annat exempel från samma kommun är då det spreds en informell norm som sa att politiker i uppdragsnämnderna inte fick prata med personal och chefer i produktionen. Frågan var bland annat föremål för diskussion i fullmäktige, men det gjordes inget tydligt klarläggande. En tolkning av de högsta chefernas förhållningssätt till denna informella norm visar att de ansåg den som rimlig utifrån de grundläggande principerna i den nya organisationen (Montin m fl. 2008; Lennqvist 2010). För det andra har det importerats och utvecklats olika system och metoder för styrning och kvalitetsutveckling som i sin logik placerar politikens domän långt från produktionen. Många styr- system har sitt ursprung inom industrin eller den privata tjänste- sektorn, t.ex. , TQM, Balanserad styrning och Resultatbaserad styrning. Det sker anpassningar till den offentliga verksamhetens specifika kännetecken, men de grundläggande dragen är de samma. Genom att styrsystem flyter omkring i olika miljöer och antas fungera överallt blir en specifik organisation i princip betraktad som vilken organisation som helst. Makten över organisationens utveckling placeras utanför organisationen genom att hänvisa till en generaliserad kund och/eller att hänvisa till externt bestämda standards eller statligt fastställda kriterier som man skall leva upp till. De kriterier som skall uppfyllas för att nå en särskild certi- fiering eller utmärkelse har ju fastställts utanför organisationen. Enligt denna logik är det inte den politiska styrningen genom systemets inflödessida som blir viktigast för verksamhets- utvecklingen utan vad medborgaren efterfrågar i utflödessidan och de olika kriterier för kvalitet som ställs av statliga organ och av externa certifieringsorganisationer. Den inomkommunala politiska styrningen blir sekundär i denna föreställningsvärld (2012). tycks det bli allt vanligare att beskriva och landstingskommunal verksamhet som om den var helt frikopplad från politisk styrning och kontroll. Ett exempel från senare tids studier av privatisering inom kommunerna kan belysa detta. För den oinvigde är det inte så lätt att förstå att verksamhet är politisk styrd när man läser t.ex. den utvärdering av konkurrens och privatisering som presenterades (red 2011) Syftet med utvärderingen anges vara att utvärdera konkurrensens konsekvenser. Tre områden ramas in, nämligen kvalitet, effektivitet och fördelning, kostnader och effektivitet samt (i den mån det ges möjlighet) hur de anställda påverkas (Ibid, s. 16). Ingenstans i rapporten finns någon antydan till att det också skulle vara intressant att diskutera tänkbara effekter för den politiska och demokratiska styrningen. Den skattefinansierade produktionen av service och omsorg som förväntas styras och kontrolleras av lokala demokratiska institutioner betraktas således som enbart en relation mellan producent och konsument (förutom när det gäller de anställdas situation). För det tredje har de högre chefernas ställning som ansvariga och utvecklingsinriktade ökat . Det pågår en successiv professionalisering av chefs- och ledarskapet. Studier av professionaliseringsprocesser i allmänhet visar att de först och främst har en funktionell sida (professionellt ledarskap), vilket i detta sammanhang handlar om kunskap för att bedriva ett effektivt och gott ledarskap i relation till anställda, medborgare och förtroendevalda. Professionalisering har emellertid också en social och politisk sida. Denna innefattar sådant som monopolisering av specifik kunskap samt utestängning av och gränsdragning gent- emot andra grupper och kunskaper. Det innebär bland annat en tendens att skapa ett avstånd mellan oss och andra som kan ta sig olika uttryck. En studie av hur ledande chefer i en kommun kollektivt bygger upp en chefs- och ledarskapsidentitet visar att det i detta sammanhang tenderar att formas ett närmast nedlåtande och ett uppfostrande förhållningssätt till förtroendevalda (Lennqvist ). Chefstjänstemännen tenderar att konstruera sig själva som professionella, medan politiker och medarbetare konstrueras som okunniga i förhållande till de normer som gäller för hur styrning av produktionen bör bedrivas. Poängen med den analysen är inte att peka ut tjänstemän som illasinnade, utan att den kollektiva maktformeringen bland ledande chefstjänstemän ses som en logisk följd av den managementmodell som införts i den aktuella kommunen. Med detta typfall av långt driven frikoppling av produktion från politik framstår det också logiskt om chefs- tjänstemän önskar en reglering av förhållandet mellan dem och politikerna. Med detta sagt bör det påminnas om att kommunernas storlek har betydelse för hur modern styrningsfilosofi tas emot och genomförs. Ett exempel är följande. Två kommuner jämfördes med avseende på hur man organiserat styrning och kontroll inom område. I båda fallen fanns starka drag av modern managementtänkande, men medan man i den stora kommunen också konsekvent följde denna tankefigur i praktiken uppvisade den mindre kommunen tydliga tecken på att behålla en traditionell styrning med mer av politisk närhet till verksamheten (2012, kommande). Sammanfattningsvis kan sägas att det utvecklats ett växande tryck på att följa den styrningsfilosofi som internationellt går under beteckningen . Framför allt har det betytt att den kommunala verksamheten, det vill säga det som oftast kallas produktionen, eller det lokala politiska systemets utflöde om man så vill, fått och tagit sig allt större handlingsutrymme. Chefer har fått ökat ansvar för att styra mot resultat vilket kan medföra att politikers inblandning betraktas som besvärande (m fl 2008). Tendensen är att produktionen inte i första hand definieras i förhållande till de valda politiska institutionerna, utan i förhållande till omgivningen, framför allt generaliserade kunder och olika kvalitetskriterier som kommer från statliga myndigheter och certifieringsorganisationer. Utvecklingen av relationen mellan politik och produktion kan därmed karakteriseras som ett successivt ökande tryck för en tydligare gränsdragning och frikoppling av produktion från politik. När upphör en kommun att vara en kommun, eller uttryckt på annat sätt: håller den kommunala självstyrelsen på att urholkas? Frågan kan vid förstone framstå som underlig. Med kommun menas en tydligt avgränsad organisation (juridisk enhet), med ett sammanhållet politiskt ansvar för offentlig verksamhet samt med en tydlig koppling till ett avgränsat demos (kommunens medlemmar). Jämförs denna idealbild med faktiska utvecklings- tendenser i många kommuner framstår inte frågan som lika bisarr. betyder enkelt uttryckt lokal politisk makt över hanteringen av lokala angelägenheter. Denna makt tenderar att förflytas uppåt, neråt och utåt. Maktförflyttningen uppåt rör dels tendenser till ökad statlig styrning och kontroll, men också ökad anpassning till . Förflyttningen neråt och inåt den kommunala organisationen betyder att allt fler frågor delegeras till anställda. Inte minst det ökade ansvaret och de ökade förvänt- ningarna på chefer på olika nivåer är ett tydligt uttryck för en sådan förflyttning. Kommunala och landstingskommunala enheter tenderar vidare att i allt större utsträckning i första hand relatera sin verksamhet till generaliserade kunder och till externa certifieringsaktörer och i andra hand till att man ingår i en politiskt styrd organisation. Maktförskjutning utåt består av dels samverkan med andra kommuner och den pågående regionaliseringen, dels att offentligt finansierade verksamheter i allt större utsträckning läggs ut på entreprenad. Interkommunal samverkan är ett sätt att samordna resurser och framtidsstrategier, men innebär det att medlemmarna i en kommun direkt påverkas av beslut som fattas av den politiska ledningen i en annan kommun. Att ingå i en regionkommun kan innebära ett inordnande i en ordning som kan verka stärkande för kommunernas utveckling i olika avse- enden, men minska självstyrelsen över lokala angelägen- heter. I takt med och att välfärdsentreprenörerna har relativt stor självständighet i att forma verksamheten blir den politiska styr- ningen alltmer distanserad. förutsätter gränser gentemot omvärlden. Gränserna mellan den kommunala organisationen och dess omvärld tunnas emellertid ut i takt med att samverkan med andra kommuner och med privata aktörer ökar. andra aktörer kan det uppstå ett ömsesidigt beroende som kan medföra såväl positiva som negativa effekter för var och en. I detta sammanhang handlar det inte om serviceorganisationer i allmänhet, utan om politiskt och demokratiskt styrda organisationer där ansvar utkrävs av medborgarna. Med många formella samverkans- former uppstår en styrningskomplexitet. Med många förgreningar i den kommunala organisationens omvärld kan det bli en utmaning att på något samlat sätt i praktiken utforma det politiska ansvaret. Sammantaget tenderar kommunens gränser att bli allt otydligare, både institutionellt, organisatoriskt och geografiskt. Den ovan kortfattat redovisade tesen om den urholkade kom- munen skall inte överdrivas och tendenserna man kan peka på omfattar inte alla landets kommuner. Dock finns det tillräckligt många tecken som tyder på en sådan utveckling att den borde utsättas för närmare granskning och värdering. , (2006), New public management – om konkur- rensutsättning, kontrakt och kontroll. Amnå, (2008), Jourhavande medborgare. : Studentlitte- ratur. , (2011), Jämställdhetsintegre- ring och lokal demokrati, i , (red), Jäm- ställdhet i verksamhetsutveckling. , (2011), Hälso- och sjukvård i privat regi, i Hart- man, (red, 2011), Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd? , (2006), Tre nyanser av grönt. Om betydelsen av kommunala miljöchefers personliga engagemang för miljön. : Förvaltningshögskolans rapporter nr 79, . & R. (2007), Svenska kommuners och regioners kanaler till . Subnationella nivåers försök att påverka EU:s policyprocess. : för europapolitiska studier. Rapport nr 7. (nedladdad från , 2009-02- 10). , , (2008), Through a Glass Darkly: Complexity in swedish Local Government, Local Goveernment Studies, 34:2, 203–220. , (2005), Borgmästarens makt, ekonomi och politik, Volym 9, Nummer 1, ss 7–36. Easton, (1953), . An inquiry into the state of political science. , (2005), En känsla av delaktighet. En studie av underifrånperspektivet i Storstadssatsningen. : Mångkulturellt centrum. Evetts, (2009), New Professionalism and New Public Mana- gement: Changes, Continuities and Consequences, Compara- tive Sociology, 8:247–266. Feltenius, , 2011, "Decentraliserad äldreomsorg under för- ändring." , 14(3– 4): 61–85. , (2000), Idéer som fängslar – recept för en offentlig reformation. : Liber Ekonomi. , (2012), Autonomy. A Governance Dilemma in Swedish Healthcare. , , (2010), Politik på hemmaplan. Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati. : Kommuner och Landsting. , (2012, kommande), Tungan på vågen, kapitel i . , (2006), samverkan och statlig nätverks- styrning. : (: Studies in Political Science nr. , (2012), Managementbyråkrati – organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning. , (2011), Förskola, i , (red, 2011), Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd? , (red, 2011), Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd? Hysing, (2012, kommande), Tjänstemän i poli- tiken. , (2012, kommande), Byråkrati och management – kon- kurrerande förvaltningsmodeller i den kommunala styrningen av skolan. , (2011), Vägen till en väg. , (2006), Den svenske . Kommunsty- relsens ordförande i den lokala demokratin. universi- tet: Förvaltningshögskolans rapporter nr 36. (1950), Who Gets What, When, How? Lennqvist , (2010), Att lägga politiken tillrätta. Kommunala chefers professionalisering. : univer- sitet. Studies in Political Science 28. , (2006), Utvärderingsmonstret: Kvalitets- och resul- tatmätning i den offentliga sektorn. , (red, 1998), Organisation och välfärdsstat. Lipsky, (1980), Street-Level Bureacracy – dilemmas of the individual in public services. Montin, (1989), Från demokrati till management. Decentrali- sering inom kommunerna, Statsvetenskaplig , 1989:2. Montin, (1990), Den kommunala multiorganisationen. Om nya normer och institutioner i kommunerna , Statsvetenskaplig , 1990:3. Montin, (1992), Privatiseringsprocesser i kommunerna, Statsvetenskaplig , 1992, årg 95, nr 1. Montin, (1998), Lokala demokratiexperiment – exempel och analyser. Skrift nr 9. Montin, (2007), Moderna kommuner. Montin, , , , (2008), Mellan kontinuitet och förändring. Utvärdering av den nya nämndorganisationen i kom- mun. : , och Regionala Studiers skriftserie, Rapport nr 62. Montin, (2009), Governance som interaktiv samhällsstyrning – gammalt eller nytt i forskning och politik? Governance på svenska. : Santérus Academic Press. (2010), EU i lokalpolitiken. En undersökning av dagord- ningar från kommuner, landsting och regioner. : Sveri- ges Kommuner och Landsting. Proposition 2001/02:80. (2011), Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. En kvalitativ studie. SOU 2000:1 En uthållig demokrati SOU 2001:48, Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kom- muner och landsting. (2011), Tillsynsrapport . Hälso- och sjukvård och socialtjänst. (Nedladdad 2011-11- 15). (2008), Förtroendevalda i kommuner och landsting 2007. En rapport om politikerantal och representativitet. Demokratistatistisk rapport 7. (2009), SCB:s Demokratidatabas 1998- 2008. Beskrivning av Demokratidatabasens innehåll och utveck- ling 1998-2008. Statskontoret (2003), Hur styr staten kommunerna? Ett förslag till kartläggnings- och analysmodell. Statskontoret (2006), På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor. : Statskontoret, Rapport 2006:13. , (2003), , i , ), Svensk författningspolitik. , (red. 1983), De nya kom- munerna. Kommuner och Landsting (2005), Makten och möjligheten i kommunpolitiken. En enkätstudie om förtroendevalda i 17 kommuner. : Kommuner och Landsting. Kommuner och Landsting (2008), Medlemmarnas inter- nationella engagemang. (, ). Szebehely, (2011), Insatser för äldre och funktionshindrade i privat regi, i , (red, 2011), Konkurrensens kon- sekvenser. Vad händer med svensk välfärd? Tahvilzadeh, Nazem (2011), Representativ byråkrati. En studie om ledande kommunala minoritetsadministratörers företrädarskap. : Förvaltningshögskolan, . (2009), Lärande inom territoriellt samarbete. Rap- port 0040. Wergenius, Hans (1966), Förvaltningsstruktur och maktfördel- ning, i , , Hans G. , Kommunerna i förvandling. Vlachos, (2011), Friskolor i förändring, i , (red, 2011), Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd? Wijkström, (2001), Socialt kapital och civilt samhälle i Nor- den, i , (red), Frivillighe- dens udfordringer – nordisk forskning om frivilligt arbejde of fri- villige organisationer. Odens: Universitetsforlag. , (2011), Individ- och familjeomsorgens välfärds- tjänster, i , (red, 2011), Konkurrensens konse- kvenser. Vad händer med svensk välfärd? Wörlund, (2011) Lokalpolitikens återkomst, i , , (red), Kommunala folkhemmet. Uppbyggnad, de gyllene åren, nedmontering. : Santérus Academic Press. Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands Denna rapport behandlar arbetstagares rätt till ledighet för full- görande av politiska uppdrag på lokal och regional nivå. Nuvarande reglering av sådan ledighet omfattar bara uppdrag i det egna landet. Detta kan leda till problem för personer som arbetar i ett annat land än det där de bor och utövar sina lokalpolitiska uppdrag. Om exempelvis en förtroendevald Malmöbo börjar arbetspendla till , kan hon inte utan vidare kräva att få ledigt från sitt arbete för att fullgöra politiska uppdrag i . Rapporten utgör redovisningen av ett utredningsuppdrag som jag har fått från Kommittén om förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt. Kommittén har formulerat uppdraget på detta sätt: Uppdraget innebär att i en rapport belysa vilka regeländringar som krävs för att en person som bor i och har ett sådant för- troendeuppdrag som avses i 4 kap. 1 § och 4 kap. 11 § KL men som arbetar i ett annat land ska kunna få rätt till ledighet från sitt arbete för att fullgöra sitt förtroendeuppdrag. Uppdraget omfattar också att i rapporten belysa hur de svenska reglerna skulle kunna ändras så att de även omfattar personer bosatta och med förtroendeuppdrag i annat land men med arbete i . Jag har inriktat min undersökning på den rättsliga reglering som har närmast samband med rätten till ledighet. Det behöver emeller- tid inte vara enbart denna reglering som gränspendlande lokal- politiker upplever som besvärande. Av kommitténs enkätunder- sökning framgår inte minst att bristande koordinering mellan ländernas socialförsäkringssystem kan ställa till problem.1 Ramarna för mitt uppdrag har vidare inneburit ett ganska snävt juridiskt perspektiv, men det krävs naturligtvis också politiska bedömningar för att avgöra i vad mån nuvarande reglering bör förändras. Undersökningen behandlar inledningsvis de nu gällande reg- lerna. Utgångspunkten är svensk rätt (avsnitt 2). Det är denna som har mest kontroll över. I svenskt perspektiv är regleringen också den mest naturliga introduktionen till ämnet. Därefter presenteras motsvarande regler i , och (avsnitt 3). Ur svensk synvinkel är dessa regler inte lika lättillgäng- liga och på detta stadium är det inte heller nödvändigt att göra lika djupgående studier. Därför presenteras reglerna något mer över- 1 Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen har behandlat försäkrings- systemens funktion vid gränspendling i betänkandet SOU 2011:74. siktligt än de svenska. utgör en ram för rättsystemen i såväl som övriga nordiska länder, låt vara att den har mer indirekt påverkan på genom EES. Den är särskilt relevant för gränsöverskridande förhållanden. Därför ges också en översikt över EU-rättsliga förutsättningar (avsnitt 4). Mot denna bakgrund kan sedan undersökas vilka möjligheter det finns att utvidga rätten till ledighet till politiska uppdrag utomlands. Först behandlas det utrymme som staterna har att agera på egen hand eller i samverkan med varandra (avsnitt 5). Därefter ges några hållpunkter för utformningen av en eventuell ny reglering (avsnitt 6). Sist ges några sammanfattande och avslutande kom- mentarer (avsnitt 7). De svenska reglerna om rätt till ledighet för kommunpolitiska upp- drag utgör en naturlig utgångspunkt för denna undersökning. För ett ge en konkret introduktion till ämnet presenteras därför reg- lerna närmast nedan (avsnitt 2.1). Som bakgrund ges därefter en översikt över de motiv som fördes fram i samband med att reg- leringen infördes (avsnitt 2.2). Grunden för rätten till ledighet enligt svensk rätt är 4 kap. 11 § kommunallagen (1991:900), som har följande lydelse: Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag. Ledigheten skall omfatta tid för 1.möten i kommunala organ, 2.andra möten som är nödvändiga för uppdragen, 3.resor till och från mötena, och 4.behövlig dygnsvila före eller efter mötena. Rätt till ledighet enligt första stycket skall gälla även av fullmäktige utsedda styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevi- sorer eller motsvarande andra revisorer och deras suppleanter i sådana juridiska personer som avses i 3 kap. 17 och 18 §§. Rätten till ledighet infördes genom kommunallag. Då anfördes att rätten skulle omfatta en vidsträckt krets av uppdrag. Där ingick uppdrag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, lands- ting, nämnd, beredning, arbetsgrupp, utredning eller motsvarande som kunde betraktas som en följd av uppdraget. Även partigrupps- möten som förberedelse för ordinarie sammanträden i fullmäktige och nämnder skulle omfattas. Däremot skulle sammankomster som inte hade direkt med kommunala sammanträden att göra – såsom allmänna partimöten – inte ge rätt till ledighet.2 Rätten till ledighet utvidgades till uppdrag i kommunala bolag, när paragrafens andra stycke lades till.3 Vid ändringen av paragrafen infördes också de punkter i första stycket som preciserar vad ledigheten ska omfatta. Redan tidigare var det klart att ledigheten skulle omfatta tid för omkläd- nad och resa från arbetsplatsen till sammanträdet.4 Lagändringen gav dock exempelvis förtroendevalda med oregelbunden arbetstid rätt till ledighet från nattskift för att de ska vara utvilade till sam- manträden som börjar morgonen därpå.5 Tid för inläsning av hand- lingar inbegrips dock inte.6 Paragrafen reglerar enbart ledighet från anställning, inte till exem- pel värnpliktstjänstgöring. Ledighet från studier innefattas inte heller, men studerande anses ha möjlighet att få ledigt med stöd av före- skrifter och praxis inom högskoleområdet.7 Deltagare i självförvaltningsorgan omfattas inte direkt av para- grafen. I 7 kap. 21 § kommunallagen har därför införts en särskild bestämmelse som ger motsvarande rätt till ledighet: De ledamöter och ersättare som företräder nyttjarna har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdraget och de eko- nomiska förmåner som fullmäktige bestämt för de förtroendevalda i kommunen eller . Liknande bestämmelser för att tillförsäkra förtroendevalda möjlig- het att utöva sina uppdrag finns i 4 kap. 10 § regeringsformen och 2 kap. 3 a § sametingslagen (1992:1433). fanns också rätt till ledighet för förtroendevalda inom , men denna 1975/76:187 s. 230. Regleringen av rätten till ledighet fanns först införd i flera paragrafer, men samlades i en paragraf i den nuvarande kommunallagen 1991. Se även m.fl.: Kommunallagen. Med kommentarer och praxis, 5 uppl., 2011, s. 285 f. 3Lagen (2002:249) om ändring i kommunallagen (1991:900). hade det klargjorts att sådana uppdrag inte omfattades. 1975/76:187 s. 356 och prop. 1990/91:117 s. 168. 1975/76:187 s. 230. 2001/02:80 s. 84 och 139. 1975/76:187 s. 230. 7Se 2001/02:KU14 s. 68, där det hänvisas till 2001/02:KU13. rätt avskaffades när kyrkan skildes från staten (12 kap. 10 § kyrko- lagen [1992:300] och 8 § lagen [1998:1592] om införande av lagen [1998:1591] om ). Rätten till ledighet för riksdags- uppdrag är något mer vidsträckt formulerad än övriga bestäm- melser genom att den inte är begränsad till anställning utan om- fattar tjänsteuppgift eller annan sådan skyldighet.8 Härutöver finns arbetsrättsliga lagar som i olika situationer ger arbetstagare rätt till ledighet, bland annat för utbildning och vård av närstående.9 Kommunallagen slår endast fast att det finns en rätt till ledighet.