sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Personal som lärt sig samma metoder är, menar man, den bästa förutsättningen för jämförbarhet. Det föreslås därför att en europeisk forsknings- och utbildningsanläggning för statistik ska skapas. Som framgått är visionen för nu gammal och en hel del av de idéer som förs fram i dokumentet har omsatts i konkret utvecklingsarbete. 5.3.2Mot en effektiv kvalitetsledning för den europeiska statistiken Mot bakgrund av problemen med den grekiska statistiken och finanskrisen har kommissionen, som nämnts, utarbetat ett med- delande till och rådet – Mot en effektiv kvalitets- ledning för den europeiska statistiken (KOM (2011) 211 slutlig). Inledningsvis anförs att syftet med meddelandet är att utforma en strategi som ska ge EU ett kvalitetsledningssystem för statistik. Samordningen av den ekonomiska politiken måste förbättras genom mekanismer som säkrar hög kvalitet på de statistiska indikatorerna. Statistiksystemet för offentliga finanser har inte räckt till för att reducera risken för att de uppgifter som rapporteras in till inte håller tillräckligt hög kvalitet. För att åtgärda detta har kom- missionen framhållit behovet av att ge utökade befogen- heter när det gäller statistiken över de offentliga finanserna. Rådet gav dessa befogenheter . Även effekterna av den ekonomiska krisen och finanskrisen har belyst behovet av att stärka strukturen för den ekonomiska styrningen för euroområdet och EU i sin helhet. Om de uppgifter som medlemsstaterna lämnar inte är av till- räckligt hög kvalitet inverkar det givetvis negativt på den euro- peiska statistiken. För att förhindra att detta inträffar behövs en effektiv kvalitetsledning för ESS. Den ändrade produktionsmetoden för den europeiska statistiken kommer att gagna detta systemiska förhållningssätt till kvaliteten, eftersom den förväntas effektivisera hela produktionskedjan. Styrningen av ESS har förbättrats på senare Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen år, särskilt efter antagandet av riktlinjerna avseende europeisk stati- stik . I samband med den senaste finanskrisen har det dock konsta- terats brister i den nuvarande statistikstyrningen. Det påverkar de nationella statistiksystemens, och hela det europeiska statistik- systemets, trovärdighet. Det finns därför starka skäl att förstärka den befintliga rättsliga grunden när det gäller ESS-medlemmarnas yrkesmässiga oberoende. Skäl finns också att successivt övergå från ett huvudsakligen korrigerande till ett förebyggande förhållnings- sätt i kvalitetsledningen av den europeiska statistiken överlag, och statistiken över de offentliga finanserna i synnerhet. Kommissionen kommer att vidta två typer av åtgärder: dels kraftfullare styrning av det europeiska statistiksystemet, dels förebyggande åtgärder för att kontrollera statistiken över de offentliga finanserna (inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott). Kommissionen anger att den i enlighet med förpliktelserna i fördraget kommer att fortsätta att följa den strategi som läggs fram i meddelandet. När det gäller den närmaste utvecklingen anger kommissionen vissa åtgärder. Dessa rör EU:s statistikförordning, riktlinjerna för europeisk statistik och beslut 97/281/EG om institutio- nella uppgift. EU:s statistikförordning vill man ändra för att stärka bestämmelserna om ESS-medlemmarnas oberoende, att kräva att de nationella statistikbyråerna spelar en aktiv roll när det gäller att utforma kvalitetskraven för administrativa datakällor och att upp- rätta ett regelverk för utformning och genomförande av de nya åtagandena om att skapa förtroende för statistiken. 5.3.3Föreslagna förändringar i EU:s statistikförordning Det grundläggande om statistik är, som konsta- terats i avsnitt 5.2, EU:s statistikförordning. Inom EU pågår ett arbete med att se över denna. antog kommissionen ett förslag till förordning om ändring i EU:s statistikförordning, KOM (2012) 167 slutlig. Samtliga medlems- stater gavs före tillfälle att lämna synpunkter på för- slaget. Kommissionens förslag skickades på bred remiss i , bl.a. till samtliga statistikansvariga myndigheter. Regeringen tog efter remissomgången fram en promemoria med prelimi- Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen Enligt denna stödjer regeringen inriktningen i förslaget, men bedömer att vissa delar kan behöva modifieras efter- som de rör centrala principer för den svenska statsförvaltningen. En första diskussion rörande kommissionens förslag skedde . Förslaget har behandlats i och rådet. Behandlingen var ännu inte avslutad när detta betänkande lämnades till tryck och följaktligen fanns inte heller något beslut om ändringar i EU:s statistikförordning. Vad jag har haft att förhålla mig till är därför det förslag som kommissionen lämnade . Nedan redogörs först mer översiktligt för innebörden av de före- slagna ändringarna. Därefter redogörs för dessa, artikel för artikel, och analyseras vilka förändringar i nationell rätt som dem kan komma att leda till om de antas. invändningar mot förslaget, som de framkommer i den refererade faktapromemorian, redovisas i sam- band med respektive föreslagen förändring. Genom förslaget till ändring av EU:s statistikförordning vill kom- missionen införa kraftfulla åtgärder för att garantera EU-stati- stikens kvalitet och trovärdighet. Huvudmålet med de föreslagna ändringarna är tudelat: dels att ytterligare stärka styrningen av ESS, för att skydda systemets trovärdighet, dels att möta behovet av till- förlitliga uppgifter som följer av den förstärkta samordningen av den ekonomiska politiken inom EU. Förslaget har två huvudinriktningar: 1.att stärka de nationella statistikinstitutens (NSI:s), och särskilt respektive NSI:s myndighetschefs, oberoende ställning, och 2.en förpliktelse för medlemsstaterna att underteckna åtaganden om att skapa förtroende för statistiken, som på högsta politiska nivå bekräftar skyldigheten att fullt ut respektera riktlinjerna för europeisk statistik. Förslagets fokus ligger alltså på NSI:s oberoende och i synnerhet en oberoende ställning för respektive NSI:s högsta chef. Chefen för en NSI måste utses enbart enligt yrkesmässiga kriterier (dvs. 16 Faktapromemoria 2011/12:FPM144 Förordning om europeisk statistik. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen utan några politiska motiv), i ett helt transparent förfarande och ska vara helt oberoende i sin yrkesutövning. Det betonas att chefen ska ha friheten att besluta om processer, statistiska metoder, stan- darder och förfaranden samt om statistikens innehåll och tidsplaner för offentliggöranden och publikationer vad gäller all europeisk statistik. Chefen (i SCB:s generaldirektör) bör dock inte bara ha stor självbestämmanderätt, utan bör även vara ansvarig för NSI:s resultat både vad gäller statistiska produkter och budget- genomförande. självständiga ställning, i egenskap av central samord- nare och övervakare av hela det europeiska statistiksystemet, under- stryks också i förslaget. Förslagets andra huvudinriktning är att medlemsstaterna blir skyldiga att underteckna åtaganden om att skapa förtroende för statistiken. Därmed förbinder de sig på högsta politiska nivå att fullt ut respektera riktlinjerna för europeisk statistik, bevara NSI:s oberoende och upprätta nationella ramverk för kvalitetssäkring. Dessa åtaganden måste undertecknas av de nationella regeringarna och kontrasigneras av kommissionen. Förslaget innehåller slutligen en rad bestämmelser som utökar och säkerställer statistikmyndigheternas tillgång till administrativa uppgifter som grund för framtagandet av europeisk statistik. Enligt förslaget bör NSI vid behov delta i beslut om utformning, utveck- ling och avslutande av administrativa register som kan användas vid framställningen av statistiska uppgifter. Genom att fokusera på myndighetscheferna vid respektive NSI önskar kommissionen sätta minimistandarder för professionellt obe- roende. NSI är SCB och med förslaget stärks dess roll i systemet, särskilt avseende samordning. Även SCB:s generaldirek- tör får med förslaget en starkare ställning. Mycket av det som krävs för att garantera chefernas professionella oberoende enligt förslaget finns redan i svensk rätt. Genom att stärka SCB:s samordnande roll, och myndighetens rätt att meddela föreskrifter, bör kommande EU-krav kunna uppfyllas. En fråga som kan resas är om ett så decentraliserat system som det svenska kan uppfylla krav. Kommissionen föresprå- kar dock enligt vad som har framkommit vare sig ett centraliserat eller ett decentraliserat statistiksystem. Det ankommer på varje medlemsstat att själv bestämma hur den vill organisera sitt natio- nella statistiksystem. Fokus i förslaget ligger visserligen på NSI och dess myndighetschef, men handlar om dessas övergripande ansvar i Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen det nationella systemet för den europeiska statistiken. Om det skulle uppstå problem i det nationella systemet är det NSI som ska lösa dessa gentemot EU. torde inte behöva genomföra särskilt omfattande för- ändringar för att kunna uppfylla även de nya kraven i EU:s statistik- förordning, om dessa träder i kraft. Nedan redogörs mera i detalj för hur detta kan ske. Innebörden av de föreslagna ändringarna ur ett svenskt perspektiv Artikel 2, punkten 1 (a) I gällande artikel 2, punkten 1a, står följande: yrkesmässigt obe- roende: att statistiken ska utvecklas, framställas och spridas på ett oberoende sätt, utan några påtryckningar från politiskt håll eller från intressegrupper, särskilt när det gäller val av vilken teknik eller vilka definitioner, metoder eller källor som ska användas, tidsplanen för spridning av uppgifter och uppgifternas innehåll, vara fri från varje påtryckning från politiska grupperingar, intressegrupper, gemenskaps- institutioner eller nationella myndigheter, utan att detta påverkar institutionella krav såsom institutionella bestämmelser eller budget- bestämmelser på gemenskapsnivå eller nationell nivå eller bestämning av statistiska behov. Kommissionens förslag innebär att stycket utan att detta påverkar institutionella krav såsom institutionella bestämmelser eller budgetbestämmelser på gemenskapsnivå eller nationell nivå eller bestämning av statistiska behov utgår. Innebörden av förslaget torde vara att det yrkesmässiga obe- roendet blir starkare. Enligt gällande lydelse ges en möjlighet att frångå huvudregeln om yrkesmässigt oberoende i vissa fall. Den möjligheten försvinner om ändringen träder i kraft. Genom EU- rättens företräde och en förordnings direkta tillämplighet blir inne- börden att det inte på något sätt går att frångå huvudregeln om yrkesmässigt oberoende om lydelsen skulle bli den föreslagna. Detta torde inte medföra någon större förändring för svenskt vid- kommande då den föreslagna förändringen befäster en redan viktig princip i den svenska statsförvaltningen. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen Artikel 5, punkten 1 Här föreslås dels att NSI ska fungera som enda kontakt- punkt för statistikfrågor, dels att sista meningen i gällande artikel Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som behövs för att se till att denna bestämmelse tillämpas ska utgå. Sedan föreslås ett nytt andra stycke med lydelsen NSI:s samordningsansvar ska omfatta alla andra nationella myndigheter med ansvar för utveckling, fram- ställning och spridning av europeisk statistik. NSI ska i synnerhet ha ansvaret på nationell nivå för att samordna statistisk program- planering och rapportering, kvalitetsövervakning, metodik, överföring av uppgifter samt information om ESS:s statistikåtgärder. Av 2 § andra punkten förordning (2007:762) med instruktion för framgår att SCB, utöver det som följer av förordningen om den officiella statistiken, har till uppgift att samordna överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Något annat utpekande av att det är SCB som är NSI finns inte. Trots detta verkar ingen i praktiken ifråga- sätta att det är SCB som är NSI. För tydlighetens skull och för att stärka SCB:s ställning i systemet, inte minst gentemot EU, kan det dock finnas skäl att göra ett tydligare utpekande av SCB som NSI. Var ett sådant utpekande/bemyndigande lämpligen ska placeras utreder jag närmare i kapitel 12. Från att NSI har varit kontaktpunkt för statistikfrågor poängteras det nu att de ska vara enda kontaktpunkt för statistikfrågor. Till detta kommer ett nytt stycke enligt vilket NSI:s samordningsansvar ska omfatta alla andra nationella myndigheter med ansvar för utveckling, framställning och spridning av euro- peisk statistik. För svensk del innebär detta att SCB:s samordnings- ansvar ska omfatta alla statistikansvariga myndigheter. Så är redan fallet , i 2 § tredje punkten i SCB:s instruktion stadgas att myndigheten har till uppgift att samordna det statliga statistik- systemet. Här ska också nämnas att Rådet för den officiella stati- stiken enligt instruktionen ansvarar för att sammanställa en årlig pub- liceringsplan (8 § andra stycket). Vad som delvis är nytt gentemot den ordning som gäller är att NSI ska ha ansvaret på nationell nivå för att samordna statistisk programplanering och rapportering, kvalitetsövervakning, metodik, överföring av uppgifter samt infor- mation om ESS:s statistikåtgärder. Somligt av detta ligger på SCB, som att SCB samordnar rapporteringen till EU, men Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen det är varje statistikansvarig myndighet som själv väljer t.ex. metodik. En fråga är huruvida SCB kan sägas ha samordningsansvar även för myndigheter som inte är statistikansvariga myndigheter om dessa ansvarar för utveckling, produktion och spridning av europeisk statistik. SCB:s instruktion kan läsas som att det är fallet, men i praktiken är det knappast självklart för berörda parter. Som fram- gått av avsnitt 4.9 är således några av de myndigheter som lämnar uppgifter till den europeiska statistiken inte statistikansvariga myn- digheter, t.ex. och . SCB får anses ha samordningsansvar även gentemot dessa myndigheter när det gäller den europeiska statistiken. SCB ansvarar enligt 1 § i sin instruktion för officiell statistik och annan statlig statistik. Enligt 2 § i instruk- tionen stadgas att SCB har vissa uppgifter utöver de som följer av förordningen om officiell statistik. En av dessa är som nämnts att samordna överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer. verkar dock, enligt vad som framkommit, reg- leringen i praktiken inte utnyttjas på detta sätt. En förklaring kan vara att det är svårt för SCB att ha fullständig överblick över vilka myndigheter som överlämnar statistiska uppgifter till internatio- nella organisationer. Slutsatsen blir att gällande reglering möjligen är tillräcklig i teorin för att uppfylla statistikförordningens krav, men att det i praktiken kan krävas förtydliganden. Man kan t.ex. tänka sig att regeringen i berörda myndigheters instruktioner lägger ett ansvar på dem att hålla SCB informerad. Med ett sådant för- farande skulle SCB ha större möjligheter att utöva sitt samord- ningsansvar. Den föreslagna lydelsen av EU:s statistikförordning innebär att SCB på nationell nivå ska vara ansvarig för att samordna kvalitets- övervakning, metodik osv. Detta innebär dock inte per se att SCB har bestämmanderätt över hur de statistikansvariga myndigheterna utför sitt arbete. SCB har föreskriftsrätt över de övriga statistikansvariga myndigheterna när det gäller tillgängligheten, även om denna har utnyttjas restriktivt. Av 13 § förordningen om den officiella statistiken framgår att SCB får meddela närmare föreskrif- ter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. Att SCB ska höra de andra myndigheterna innebär inte att det måste råda konsensus för att SCB ska kunna meddela föreskrifter. Rätten att meddela föreskrifter tillkommer endast SCB. Möjligen kommer utvecklingen inom EU att innebära att SCB i större utsträckning än vad som sker behöver utnyttja sin föreskriftsrätt. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen lingen kan också innebära att SCB bör få en vidgad föreskriftsrätt, som inte är begränsad till tillgängligheten. När det gäller EU-reg- lerad statistik är de statistikansvariga myndigheterna starkt bundna av . SCB:s stärkta samordningsroll torde därför inte få så stor praktisk betydelse för övriga statistikansvariga myndigheter som den föreslagna förordningstexten i förstone kan ge intryck av. En relevant fråga är vad det innebär att SCB får ett samord- ningsansvar för kvalitetsövervakningen och hur detta ska utövas. Detta ansvar för SCB bör påverka de andra statistikansvariga myn- digheterna även när det gäller den officiella statistik som inte är EU-reglerad eftersom kvalitetskraven bör vara desamma för all statistik som produceras av dessa myndigheter. Man kan överväga att införa tydligare kvalitetskrav i lag eller förordning snarare än i SCB:s föreskrifter. När det gäller kvalitetsövervakning kan artikel 12 i EU:s statistikförordning eventuellt tjäna som inspirationskälla. Liknande krav borde ganska enkelt kunna införas i svensk rätt. Jag överväger denna möjlighet i kapitel 12. Artikel 5a – en ny artikel Den nya artikeln har följande lydelse. Chefer för nationella statistikbyråer 1.Inom det nationella statistiksystemet ska cheferna för ensamma ansvara för att besluta om processer, statistiska metoder, standarder och förfaranden samt om statistikens innehåll och tidsplaner för offentliggöranden och publikationer vad gäller all europeisk stati- stik. De ska ha behörighet att besluta om alla frågor som rör NSI:s interna förvaltning. De ska samordna statistikarbetet i alla natio- nella myndigheter som medverkar till att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik. När cheferna för utför dessa upp- gifter ska de agera oberoende. De ska inte begära eller ta emot in- struktioner från någon regering, någon institution, något organ eller någon byrå. De ska avhålla sig från varje handling som är oförenlig med utförandet av dessa uppgifter. 2.Förfaranden för rekrytering, omplacering och avskedande av chefer för ska vara transparenta och baseras endast på yrkesmässiga kriterier. 3.Cheferna för ska ansvara för NSI:s statistikarbete och budget- genomförande. De ska offentliggöra en årsrapport och får fram- föra synpunkter som rör budgetanslaget för NSI:s statistikarbete. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen 4.Cheferna för ska företräda sina nationella statistiksystem inom ESS. Genom artikeln ges cheferna för , i SCB:s general- direktör (), en mycket framträdande roll. Detta är något nytt. Enligt gällande lydelse ligger ingen makt hos cheferna för . Regleringen påminner dock mycket om den i Code of Practice, riktlinjer för europeisk statistik (se avsnitt 5.2.5). Riktlinjerna är visserligen inte bindande utan är ett självregleringsinstrument som har tagits fram och godkänts av de nationella statistikinstituten. I riktlinjerna talas det om cheferna för the statistical authority. Princip 1 i riktlinjerna reglerar yrkesmässigt oberoende. Här stadgas att statistikmyndigheternas oberoende gentemot andra myndigheter och organ inom politik, lagstiftning eller förvaltning och gentemot aktörer inom den privata sektorn säkerställer den europeiska statistikens trovärdighet. Till varje princip i riktlinjerna finns ett antal indikatorer. När det gäller det yrkesmässiga obe- roendet är dessa åtta stycken. Här sägs att den statistiska myndig- hetens oberoende från politisk och annan extern påverkan när den utvecklar, framställer och sprider statistik ska fastställas genom lagstiftning. Chefen för statistikmyndigheten, och om tillämpligt för andra statistikansvariga myndigheter (nedan den berörda grup- pen), ska ha den ställning som krävs för kontakt på högsta nivå med politiska organ och offentliga förvaltningsorgan. De ska ha kompetens på högsta professionella nivå. Den berörda gruppen ska ha ansvar för att europeisk statistik utvecklas, framställs och sprids på ett oberoende sätt. Den berörda gruppen har ensamma ansvaret för att fatta beslut om statistiska metoder, standarder och förfaran- den samt om vad statistiken ska innehålla och när den ska offentlig- göras. Ytterligare en indikator på yrkesmässigt oberoende är att de statistiska arbetsprogrammen publiceras och att det läggs fram periodiska lägesrapporter. Vidare skiljs statistisk information tydligt, och offentliggörs separat, från politiska uttalanden. Den nationella statistikbyrån, och om tillämpligt, andra statistikansvariga myndig- heter, kommenterar statistiska frågor offentligt, i den mån det anses lämpligt, även när det gäller kritik eller felanvändning av statistik. Utnämningen av chefen för statistikmyndigheten, och om tillämp- ligt, andra statistikansvariga myndigheter, grundar sig enbart på yrkesmässig kompetens. På vilka grunder chefen kan fråntas sin befattning specificeras i lagstiftningen. Det får dock inte handla om Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen grunder som äventyrar det yrkesmässiga eller vetenskapliga obe- roendet. Här kan man tydligt se att den första punkten i förslaget till änd- ring är hämtad från riktlinjerna. Även enligt riktlinjerna, som de statistikansvariga myndigheterna bör följa, är det alltså chefen för statistikmyndigheten som ensam har ansvar att besluta om statistiska metoder, standarder och förfaranden, och om innehållet i statistiken och tidpunkten för offentliggöranden. Låt vara att ansvaret enligt riktlinjerna delas med cheferna för andra statistikansvariga myndig- heter om det finns sådana. Skillnaden jämfört med riktlinjerna är alltså att man nu stärker NSI:s – SCB:s – ställning gentemot de övriga statistikansvariga myndigheterna och att den delen av rikt- linjerna lyfts upp på förordningsnivå och blir bindande för med- lemsländerna. Enligt första punkten ges chefen för den nationella statistikmyndigheten även rätt att samordna statistikarbetet i alla nationella myndigheter som medverkar till att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik. Att de ska samordna verksamheten mellan de nationella statistikmyndigheterna är i linje med den roll som SCB redan har i det svenska systemet. Dock tillämpar SCB en mjuk samordning, bl.a. genom Rådet för den officiella statistiken. SCB har viss föreskriftsrätt, men den är som sagts ovan snävare än vad som förutsätts om de föreslagna ändringarna i EU:s statistikförordning träder i kraft. Till det kommer att SCB inte i någon större utsträckning har utnyttjat detta bemyndigande. I EU:s statistikförordning är det dessutom chefen för som pekas ut som ansvarig. SCB:s GD är visserligen ordförande i för den officiella statistiken, men för att SCB verkligen ska kunna ta på sig den roll som är tänkt i EU-förslaget behövs det troligen ett vidgat bemyndigande. Andra punkten gäller chefernas tillsättning, i med andra ord hur SCB:s GD tillsätts och avsätts. Här stadgas att rekrytering och avskedande av cheferna för ska vara transparenta och baseras endast på yrkesmässiga kriterier. Även denna punkt finns i huvudsak även i riktlinjerna. Detta krav är nytt i statistikförord- ningen, och även i riktlinjerna där det infördes . Grundläggande bestämmelser om tillsättning av statliga anställ- ningar finns i 12 kap. 5 § RF. Arbetstagare vid förvaltningsmyndig- heter som lyder under regeringen anställs av regeringen, eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Regeringen har i budgetpropositionerna Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen lagt fast riktlinjer för hur rekryteringen av myndighetschefer ska genomföras.17 Det är regeringen som an- ställer myndighetscheferna. Anställningsförfarandet är – med undan- tag för vad som gäller för anställning av rektorer – formlöst.