sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Departe- mentschefen uttalade att det finns flera fördelar med villkorligt fängelse, som t.ex. att utrymmet för kriminalvård i frihet blir större, att domstolen genom att sätta ut en strafftid kan göra klart för så- väl den dömde som omgivningen och allmänheten hur allvarligt man ser på den aktuella brottsligheten samt att den dömde får större press på sig att avstå från att begå nya brott. kunde han se åtskilliga problem med förslag, som att det fanns en risk för minskad överskådlighet i påföljdssystemet och att rättstillämpningen kunde bli ojämn. Dessa problem ansågs delvis bero på att förslaget utgick ifrån att villkorlig dom och skydds- tillsyn skulle finnas kvar som det infördes två varianter av villkorligt fängelse. Sammantaget gjorde departementschefen bedöm- ningen att frågan om villkorligt fängelse skulle skjutas , i avvaktan på redovisningen av och den sam- tidigt verkande kvarstående uppdrag. föreslog därefter i sitt slutbetänkande Nya alternativ till frihetsstraff (SOU 1984:32) en särskild lag om vill- korligt fängelse. Till skillnad från förslaget i delbetänkandet syftade den särskilda lagen uteslutande till att ersätta fängelsestraff med kontraktsvård. Enligt förslaget fick rätten vid dom till fängelse i högst förordna att verkställigheten av straffet skulle anstå för att den tilltalade skulle undergå kontraktsvård. Sådant anstånd skulle inte medges om verkställighet av fängelsestraffet var oundgängligen påkallat av hänsyn till allmän laglydnad eller annars. Enligt förslaget skulle ett villkorligt fängelsestraff vara förenat med en prövotid och övervakning. Vid misskötsamhet skulle den dömde kunna meddelas en varning eller det villkorligt medgivna anståndet bli förverkat. Om den dömde inom prövotiden återföll i brott för vilket han eller hon dömdes till fängelse, skulle Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet det villkorligt medgivna anståndet som huvudregel förklaras för- verkat och ett gemensamt straff dömas ut för den samlade brotts- ligheten. I betänkandet anfördes att kontraktsvård borde komma i fråga för lagöverträdare som annars skulle ha dömts till fängelse och att en av avsikterna med kontraktsvård skulle vara att förhindra att en missbrukskarriär förlängs av en anstaltsvistelse. Det ansågs ligga i kontraktsvårdens idé att ett kontraktsbrott mer eller mindre auto- matiskt skulle leda till att den egentliga straffverkställigheten – fängelsestraffet – fick ersätta vården. Att det borde finnas en nära lagteknisk koppling mellan det straff som egentligen skulle ha verkställts och den vård som lagöverträdaren i stället skulle under- kastas, ledde till slutsatsen att kontraktsvården inte borde vara en självständig påföljd utan att den i stället skulle kopplas till någon annan påföljd. Kommittén prövade om kontraktsvård skulle kunna förekomma inom ramen för föreskrift om skyddstillsyn. Den väsent- ligaste invändningen mot ett sådant system ansågs vara att det är osäkert om kontraktsvård då skulle kunna fungera som alternativ till ett fängelsestraff. På grundval av kommitténs betänkande infördes ordningen med kontraktsvård.1 Såvitt avsåg frågan om att införa konstruktionen villkorligt fängelse anslöt sig departementschefen dock till de in- vändningar som tidigare hade uttalats vid behandlingen av delbe- tänkandet.2 Departementschefen anförde vidare att det kunde ifråga- sättas om en reform av det aktuella slaget motiverade ett så pass kraftigt ingrepp i påföljdssystemet som förslaget innebar. I stället stannade departementschefen vid att kontraktsvård skulle utgöra en kvalificerad föreskrift vid skyddstillsyn och att domstolen, om den planerade behandlingen i avgörande grad har bidragit till att domstolen bestämt påföljden till skyddstillsyn, skulle ange i dom- slutet hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. Bestämmelserna om kontraktsvård inordna- des – utan sakliga ändringar – påföljdsreform.3 Det kan anmärkas att huvudbetänkan- de Påföljd för brott (SOU 1986:13–15) inte innehöll något förslag om villkorligt fängelse. 1986/87:106. 1982/83:85, se ovan. 1987/88:120. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet tillsattes som fick i uppdrag att göra en övergripande översyn av påföljdssystemet.4 I uppdraget in- gick att ta ställning till om det var lämpligt att införa villkorligt fängelse. Ett införande av villkorligt fängelse skulle enligt direk- tiven i första hand inriktas på att inordna de icke frihetsberövande påföljderna (med undantag för böter och överlämnade till särskild vård) under denna påföljd. Kommittén hade dock fria händer att även pröva andra varianter av villkorligt fängelse. överlämnade betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) till regeringen. I betänkan- det övervägde kommittén frågan om villkorligt fängelse skulle in- föras i påföljdssystemet. Kommittén ställde först upp ett antal allmänna krav som skulle vara uppfyllda för att det skulle anses lämpligt att införa villkorligt fängelse. Det första kravet var att villkorligt fängelse skulle kon- strueras genom att ett fängelsestraff döms ut, men att straffet görs villkorligt på det sättet att den dömde inte behöver avtjäna fängelse- straffet i anstalt om han eller hon följer de regler som det villkorliga straffet är förenat med. Villkorligt fängelse skulle därmed skilja sig från villkorlig dom genom att det sker en straffmätning. Det andra kravet var att den dömde skulle verkställa det utdömda straffet i anstalt om han eller hon bröt mot villkoren genom att begå nya brott eller på annat sätt allvarligt missköta sig. I detta krav ansågs även ligga att domstolen inte utan starka skäl skulle kunna döma någon till villkorligt fängelse mer än en gång. Slutligen fick ett införande av villkorligt fängelse inte leda till ett ökat bruk av fängelse. Mot denna bakgrund övervägde olika vägar för att skapa ett påföljdssystem där villkorligt fängelse ingår. Det första alternativet som prövades var den s.k. hattmodellen. Modellen kan liknas vid en hatt som träs på de olika icke frihets- berövande påföljderna (med undantag för böter och överlämnande till särskild vård), så att påföljdssystemet endast innehåller tre olika påföljder, nämligen böter, fängelse och villkorligt fängelse, eller två påföljder, böter och fängelse, där fängelse kan göras villkorligt. Inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet kan det rymmas ett antal olika inslag, allt från att endast en prövotid löper till att den dömde ska utföra samhällstjänst eller ställas under intensivövervak- ning med elektronisk kontroll. 4 Se närmare om kommittén och dess arbete i avsnitt 3.7. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet Enligt kommittén skulle villkorligt fängelse enligt hattmodellen knappast leda till någon ökad överskådlighet eller tydlighet i på- följdssystemet. Kommittén ansåg vidare att det vare sig är rimligt eller nödvändigt att faktiskt döma ut ett fängelsestraff i alla fall där inte böter är ett tillräckligt ingripande straff. Det främsta argu- mentet mot hattmodellen var dock risken för en ökad använd- ning av fängelse. Genom det av kommittén uppställda kravet att den som bryter mot villkoren för straffet ska verkställa detta i anstalt, skulle domstolarna inte sällan behöva döma till ovillkorligt fängelse redan en person ställs inför rätta, och det även om vare sig brottslighetens straffvärde eller art skulle tala för en fängelse- påföljd. Hattmodellen i dess nu beskrivna form avfärdades därför av kommittén. Kommittén övervägde också ett system med villkorligt fängelse enligt en alternativ hattmodell där det gavs möjlighet att döma till villkorligt fängelse efter varandra. Enligt denna modell skulle den dömde få vandra upp för en trappa inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet, genom att villkoren för straffet efter hand blev mer ingripande. Kommittén ansåg dock att en sådan ord- ning var oacceptabel då den stod i strid med det grundläggande kravet att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i fängelse om den dömde bryter mot villkoren. Dessutom framhölls att den tilltalade när ett ovillkorligt fängelsestraff ska dömas ut kom- mer att ha dragit på sig ett så stort antal villkorliga fängelsestraff att det straff som ska avtjänas blir orimligt långt. För att lösa detta problem skulle man tvingas att ge betydande rabatter som fick anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Ett sådant system skulle enligt kommittén vara svårt att skapa. Även en sådan variant av villkorligt fängelse avfärdades därför. Som alternativ till hattmodellen övervägde två vägar där villkorligt fängelse placeras före fängelse i anstalt i svårhetsgrad. Det ena alternativet innebar att villkorligt fängelse skulle omfatta intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV, dvs. elektronisk fotboja), som samhällstjänst och kontraktsvård blev helt självständiga påföljdsformer. Enligt det andra alternativet skulle villkorligt fängelse omfatta samhällstjänst och kontraktsvård, medan IÖV blev en verkställighetsform för ovill- korligt fängelse. Alternativet där villkorligt fängelse fick innefatta IÖV ansågs av kommittén öka tydligheten i systemet då samhälls- tjänst och kontraktsvård har givna platser i påföljdssystemet i den meningen att de är kända och accepterade inom rättsväsendet och Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet En annan fördel var enligt kommittén att en sådan ordning skulle leda till att den som missköter det villkorliga fängelse- straffet får verkställa straffet i anstalt. fanns det enligt kommittén skäl som talade för att i stället låta villkorligt fängelse omfatta samhällstjänst och kontraktsvård. Ett sådant skäl var att dessa inslag redan straffmäts genom det alternativstraff som ska anges i domen och det därför kunde vara naturligt att arbeta vidare på den linjen. Dessutom kunde det förefalla märkligt att ha dels villkorligt fängelse (i form av IÖV), dels samhällstjänst och kontraktsvård som i praktiken utgör villkorliga straff genom att man anger det alter- fängelsestraffet i domen. Vidare ansågs trovärdighetsskäl tala för att IÖV knyts nära fängelse i anstalt. Sammantaget ansåg dock att nackdelarna med ett system med vill- korligt fängelse övervägde fördelarna och att det därför saknades bärkraftiga skäl för att införa villkorligt fängelse i någon form i påföljdssystemet. Moderata samlingspartiets företrädare i kommittén, , framhöll i en reservation att kommitténs majoritet inte i tillräcklig grad hade betonat den roll fängelsestraffet och allmänpreventionen alltjämt borde spela i det svenska straffsystemet. Hon pekade på behovet av inkapacitering och straffets moralbildande effekt. Enligt hennes uppfattning borde ett system med villkorligt fängelse enligt hattmodellen införas. Den bedömningen gjordes även av experten professorn , med vilken före- trädare, , instämde. I sitt särskilda yttrande skissade på en modell för ett system med villkor- ligt fängelse enligt just hattmodellen, och konkretiserade yttrandet med ett förslag till lagtext. förslag inne- bar att villkorligt fängelse skulle kunna dömas ut , och då förses med successivt alltmer ingripande föreskrifter i form av t.ex. böter, samhällstjänst och elektronisk övervakning. Vid den fortsatta beredningen av betän- kande var remissopinionen delad i frågan om införande av villkor- ligt fängelse. Flera remissinstanser ansåg att frågan borde övervägas ytterligare och att kommittén hade överdrivit svårigheterna och nackdelarna med ett sådant system. Regeringen uttalade i den propo- sition i vilken kommitténs förslag behandlades, prop. 1997/98:96, att man inte var övertygad om att de nackdelar som obestridligen är förenade med ett system med villkorligt fängelse inte skulle kunna överbryggas. Kommitténs redovisning ansågs dock inte ge ett full- ständigt underlag i frågan och regeringen förklarade därför att man Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet avsåg att ta initiativ till en fortsatt analys av möjligheterna att skapa en reglering av särskilt de icke frihetsberövande påföljderna som är tydligare och mer lättillgänglig än dagens regler och därvid göra en fördjupad analys av möjligheterna att skapa ett system med villkor- ligt fängelse.5 Någon sådan ytterligare analys har inte gjorts innan denna utredning tillsattes. Vår bedömning: Det finns goda förutsättningar att uppnå de syften som vi har angett i kapitel 7 om villkorligt fängelse införs i påföljdssystemet. De invändningar som kan resas mot villkorligt fängelse är inte så starka att de överväger fördelarna. Vårt förslag: Vi föreslår att villkorligt fängelse införs i påföljds- systemet. Som anförts i det föregående ingår det i vårt uppdrag att överväga om en vidareutveckling av påföljdssystemet kan uppnås genom att villkorligt fängelse införs i systemet. Mot bakgrund av vad som har anförts i kapitel 6 angående påföljdssystemets problem och brister framstår också villkorligt fängelse som en naturlig utgångspunkt för våra överväganden. I kapitel 7 har vi slagit fast bl.a. följande allmänna utgångspunk- ter för en reform: Det bör finnas goda förutsättningar för att välja en icke frihets- berövande påföljd. Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas pga. att de tillhör en viss brottstyp. Möjligheterna att straffmäta de inslag som utgör alternativ till fängelse i anstalt bör öka. Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk. 1997/98:96 s. 82. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll. De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripande- graden vid återfall i brott. Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare. Vi har i det sammanhanget också uttalat en ambition om att de på- följder som döms ut i största möjliga mån ska vara brottsavhållande samt att påföljdssystemet måste vara flexibelt och ge utrymme för kriminalpolitiskt motiverade förändringar utan att själva strukturen behöver förändras. Enligt vår bedömning finns det goda förutsättningar att uppfylla de nu angivna målen genom att införa villkorligt fängelse. Skäl för att införa villkorligt fängelse Ett starkt skäl för villkorligt fängelse är att påföljden kan göras tydligare än nuvarande frivårdspåföljder. Genom att domstolen mäter ut ett fängelsestraff av viss längd även i fall där straffet inte behöver avtjänas i anstalt, görs det klart för såväl den dömde som allmänheten hur allvarligt samhället ser på den begångna gärningen. Den utdömda påföljden signalerar därmed på ett tydligt sätt det som samhället vill förmedla. Även om villkorligt fängelse helt får ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn, så behöver inte de inslag som ryms inom dessa påföljder eller som kan föreskrivas inom ramen för dem, som t.ex. böter, övervakning, pro- gramverksamhet, samhällstjänst och kontraktsvård, avvaras i påföljds- systemet. De olika inslagen kan i stället användas som tilläggssank- tioner till villkorligt fängelse och därmed förstärka det villkorliga fängelsestraffets innehåll. Även intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV eller elektronisk fotboja), som utgör en verk- ställighetsform för kortare fängelsestraff, skulle kunna inordnas under det villkorliga fängelsestraffet och utgöra en sådan tilläggssanktion. Det skulle också kunna ges möjlighet att föra in nya inslag i på- följdssystemet som tilläggssanktioner, utan att systemets grund- läggande struktur därmed behöver förändras. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet I och med att det mäts ut ett fängelsestraff av viss längd ger ett system med villkorligt fängelse bättre möjlighet att anpassa inne- hållet i påföljden till den begångna brottslighetens allvar. Detta kan åstadkommas genom att ett kortare villkorligt fängelsestraff förses med en tilläggssanktion vars innehåll är mindre strängt än innehållet i den tilläggssanktion som väljs vid ett längre sådant straff. Som exempel skulle ett kortare villkorligt fängelsestraff kunna förenas med böter, medan ett något längre straff förenas med t.ex. samhälls- tjänst.6 Ett system med villkorligt fängelse skulle inte behöva leda till att antalet faktiskt möjliga påföljdskombinationer ökar i förhållan- de till vad som gäller . Vår ambition är tvärtom att kombina- tionsmöjligheterna bör minska. Domstolen skulle dock kunna ges bättre möjligheter att i varje enskilt fall döma ut en påföljd som är tillräckligt, men inte alltför, ingripande i förhållande till den be- gångna brottsligheten. Därmed skulle principerna om proportiona- litet mellan brott och straff få genomslag även när det döms ut en icke frihetsberövande påföljd. Om påföljden ges ett trovärdigt och tydligt innehåll redan på lägre straffnivåer, skapas förutsättningar för att avvara – eller i vart fall kraftigt minska – särbehandlingen av vissa brott på grund av dess art. Användningen av ovillkorligt fängelse skulle därmed kunna begränsas till situationer där inte någon annan sanktion framstår som tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens allvar eller den tilltalades tidigare brottslighet. Därigenom skulle använd- ningen av korta ovillkorliga fängelsestraff minska, vilket skulle öka humaniteten i systemet och dessutom ligger i linje med vårt upp- drag enligt direktiven. En modell där innehållet i påföljden anpassas efter brottslig- hetens allvar skulle också leda till att skillnaden i ingripandenivå mellan ett brott som ligger nära den övre gränsen för hur höga straff- värden som bör kunna komma i fråga för en icke frihetsberövande påföljd, dvs. villkorligt fängelse, och ett brott som hamnar strax över denna gräns begränsas, genom att de brott som ligger strax under gränsen skulle föranleda ett villkorligt fängelsestraff med en förhål- landevis ingripande tilläggssanktion. Därigenom skulle de tröskel- effekter som har beskrivits i avsnitt 6.8 kunna minska. De olika tilläggssanktionerna (dvs. de inslag som ryms inom eller kan föreskrivas vid de nuvarande påföljderna villkorlig dom och 6 Vi återkommer till frågan om straffmätning inom ramen för det villkorliga fängelsestraffet genom användning av tilläggssanktioner i avsnitt 9.5. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet skyddstillsyn) skulle också kunna användas för att trappa upp in- gripandegraden i det villkorliga fängelsestraffet vid återfall i brott, så att återfall kan leda till en strängare påföljd utan att ett ovill- korligt fängelsestraff måste tillgripas. Sammanfattningsvis skulle enligt vår bedömning ett införande av villkorligt fängelse ge goda förutsättningar för att skapa ett påföljds- system som är tydligare, mindre komplext och mer förutsebart som det är mer förenligt med principerna om proportio- nalitet mellan brott och straff än det system vi har . Det finns också anledning att påpeka att påföljdssystemet i viss mån redan har närmat sig villkorligt fängelse genom införandet av kontraktsvård och samhällstjänst. Om en villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med en föreskrift om (äkta) kontrakts- vård eller samhällstjänst, ska rätten ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Såvitt avser samhällstjänst bestäms dessutom antalet timmar samhälls- tjänstarbete med hänsyn till längden på det alternativa fängelsestraf- fet, vilket innebär att påföljdens ingripandegrad beror på brottslig- hetens allvar. Ett införande av villkorligt fängelse på det sätt som skisserats ovan skulle därmed kunna sägas utgöra ytterligare ett steg på en redan inslagen väg. Det bör vidare påpekas att ett införande av villkorligt fängelse skulle innebära en större harmonisering med de påföljdssystem som finns i övriga nordiska länder och i flertalet EU-stater, vilket kan bidra till att underlätta det internationella samarbetet på det straffrättsliga området.7 Invändningar mot villkorligt fängelse som det alltså enligt vår uppfattning finns starka skäl för att införa villkorligt fängelse i påföljdssystemet finns det anledning att understryka att ett påföljdssystem som innehåller villkorligt fängelse inte är fritt från invändningar. Ett argument som ofta har framförts mot ett sådant system, och som bl.a. föranledde att avstå från att föreslå ett införande av villkor- ligt fängelse (se avsnitt 8.2.3 ovan), är att det av trovärdighetsskäl krävs att fängelsestraffet verkställs i anstalt om den dömde åter- faller i brott eller annars missköter de föreskrifter eller tilläggsank- tioner som påföljden har förenats med. Trovärdighetsskäl har också, 7 Påföljdssystemets uppbyggnad i några av dessa länder beskrivs i kapitel 5 och i bilaga 3. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet av bl.a. , angetts som argument för att dom- stolen endast om starka skäl föreligger bör kunna döma någon till villkorligt fängelse mer än en gång. Om varje återfall eller annat brott mot villkoren för det villkor- liga fängelsestraffet med nödvändighet måste leda till att detta ska verkställas i anstalt, skulle repressionsgraden i systemet onekligen öka på ett sätt som knappast kan anses godtagbart vare sig från humanitetssynpunkt eller av samhällsekonomiska skäl. Samma sak gäller om det inte ges möjlighet att döma en person till villkorligt fängelse . Dessa farhågor bör emellertid inte överdrivas. Det finns nämligen enligt vår bedömning goda förutsätt- ningar för att, med bibehållen trovärdighet, konstruera systemet på ett sådant sätt att de befarade effekterna inte behöver uppstå. Vill- korligheten i det villkorliga fängelsestraffet behöver inte innebära att återfall i brott alltid måste leda till att ett ovillkorligt fängelse- straff ska dömas ut eller att tidigare utdömda villkorliga fängelse- straff måste verkställas i anstalt. Tydlighet och förutsebarhet kan i stället uppnås om villkorligheten får bestå i dels att den dömde för att undgå en anstaltsvistelse måste fullgöra den eller de tilläggssank- tioner som det villkorliga fängelsestraffet förenats med, dels att återfall inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet alltid ska leda till konsekvenser för den dömde, i första hand genom att påföljden för den nya brottsligheten blir mer ingripande än vad som annars hade kommit i fråga. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 9.5 och 10.4. Som framgår av vad som har anförts anser vi att det finns mycket starka skäl för att införa villkorligt fängelse i påföljdssystemet. Alternativet till ett system som bygger på villkorligt fängelse är att åstadkomma de förändringar av påföljdssystemet som anges i våra direktiv inom ramen för det befintliga systemet, dvs. genom en vidareutveckling av påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. En sådan vidareutveckling skulle kunna åstadkommas genom att det skapas bättre möjligheter till straffmätning inom ramen för dessa påföljder, så att ingripandenivån blir högre ju allvarligare den be- gångna brottsligheten är. Även en större likabehandling av brott oberoende av brottstyp skulle möjligen kunna åstadkommas utan att villkorligt fängelse införs i systemet. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet Så länge grundstrukturen med två icke frihetsberövande påföljder som under vissa förutsättningar kan ersätta ett fängelsestraff består, kvarstår dock risken för att påföljdssystemet framstår som komplext, svårbegripligt och bristande i proportionalitet och förutsebarhet. Också det förhållandet att närliggande länder har valt ett system med villkorligt fängelse talar mot att bibehålla nuvarande struktur. Vi gör bedömningen att de invändningar som kan resas mot ett system med villkorligt fängelse inte är så starka att de överväger för- delarna. Vi föreslår därför att villkorligt fängelse införs i påföljds- systemet.