sou · H0B338 · 2012-06-15 00:00:00 — I båda perspektiven är det önskvärt att fasa ut särskilt farliga ämnen och att minska användningen av andra farliga ämnen. Etappmålet förutsätter ändringar i den europeiska avfalls-, kemikalie- och produktlagstiftningen. Det finns dock en allmän acceptans inom EU att återcirkulation av farliga ämnen i kretsloppen ska undvikas8. Det bedöms som möjligt att etablera principen om likvärdiga krav på nya och återvunna material med avseende på farliga ämnen till 2016. Detta förutsätter att arbetar aktivt inom ramen för pågående processer i EU, bl.a. inom det sjunde miljöhandlingsprogrammet. Resurshushållning genom avfallsåtervinning är ett viktigt mål i såväl svensk som europeisk miljöpolitik. Ökade miljökrav när det gäller material och produkter som återanvänds eller återvinns kan synas motverka och fördyra avfallshantering och återvinning av vissa material och varor. I ett längre perspektiv bör dock regler i kombination med krav på information och utvecklade informationssystem underlätta åter- 8 Se not 6. Minska riskerna med farliga ämnen i material, varor och produkter vinningen genom att bidra till ett större förtroende och en större marknad för återvunnet material. Detta kan i sin tur bidra till att ytterligare öka återvinningsgraden. bidrar reglerna till att minska risken för exponering för farliga ämnen under hela livscykeln för material och varor. Strategiarbetet på EU-nivå syftar i förlängningen till utvecklade, mer tydliga och i vissa fall skärpta regler för återvunnet material. Reglerna kan på kortare sikt innebära ökade kostnader för företag på olika nivåer i leverantörskedjan för varor samt för företag som hanterar avfall eller sysslar med återvinning. En kostnadsdrivande faktor är behovet av att ta fram information om förekomsten av farliga ämnen i material och varor och göra den tillgänglig i leverantörskedjan. Kostnader för att substituera farliga ämnen i varor kan också uppkomma. I vissa fall kan det behövas investeringar i utrustning för behandling och separering av avfall i samband med återvinning. Det kan också uppstå kostnader för att bränna eller deponera avfallsfraktioner som inte lämpar sig för återvinning. Sådana kostnader kommer framförallt att uppstå initialt, i samband med att reglerna skärps. Kostnader för uppdatering av bl.a. informationssystem och data samt löpande kostnader bör kunna hållas på en låg nivå. Kostnaderna för insamling och hantering av information bör kunna hållas låga eller mycket låga per vara eller varugrupp i den mån de gäller lika för alla leverantörer på en marknad. Kostnaderna kommer också i stor utsträckning att överföras på köparen av varan i leverantörskedjan och på slutkonsumenterna. Såväl minskad användning av farliga ämnen i varor som förbättrad tillgång till information om sådana kan bidra till att minska affärsrisker för företagen och undvika betydande kostnader i form av exempelvis skadestånd, negativ publicitet, minskat värde hos varumärket och återtagande av redan sålda varor. Minskad förekomst av farliga ämnen och bättre information kan även motverka misstro mot återvunnet material. Minska riskerna med farliga ämnen i material, varor och produkter De kostnader som uppstår till följd av etappmålets åtgärder bedöms som förhållandevis låga. De bör i enlighet med principen om förorenarens kostnadsansvar belasta tillverkare, användare eller återvinningsindustrin. Det gäller även de kostnader som kan hänföras till bränning och deponering av miljöfarligt avfall9. Kostnaderna bedöms generellt sett bli förhållandevis låga. Etappmålet innebär därför inte några påtagliga fördelningseffekter. För att etappmålet ska kunna nås är det centralt att bl.a. via ministerrådet och genom direkta kontakter få att ta initiativ i denna riktning. Som underlag för arbetet behöver kunna presentera väl underbyggda förslag och kunskapsunderlag. Det kräver i sin tur att berörda myndigheter lägger resurser på utredningsarbete och utökat samarbete. Miljömålsberedningen bedömer att det utökade ansvaret kan ställa krav på omprioriteringar inom myndigheterna. 12.2Etappmål om att minska barns exponering för farliga ämnen Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: insatser ska bidra till att beslut fattas inom befintliga och vid behov nya regelverk som medför en betydande minskning av miljö- och hälsoriskerna för barn vid användningen av farliga ämnen, . Förslag till åtgärder: Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att, tillsammans med andra berörda myndigheter, analysera särskilda miljö- och hälsofaror för barn kopplade till specifika varugrupper, produktgrupper eller ämnen med vissa egenskaper, och utifrån detta föreslå en plan med åtgärder för hur riskerna ska 9 Många varor och produkter omfattas av s.k. producentansvar som regleras i . Med producentansvaret följer ett fysiskt och ekonomiskt ansvar för bl.a. insamling och omhändertagande av varorna när de blir avfall. Minska riskerna med farliga ämnen i material, varor och produkter Analysen bör bl.a. omfatta farliga ämnen i textilier, bygg- och inredningsprodukter, elektriska och elektroniska produkter, leksaker och andra produkter för barn, biocider i textilier samt användningen av antibakteriella ämnen i varor och produkter för barn. Analysen bör även omfatta hur Kemikalieinspektionens löpande arbete för att fasa ut särskilt farliga ämnen ska prioriteras för att särskilt minska miljö- och hälsoriskerna för barn, t.ex. med avseende på bisfenol A i livsmedelsförpackningar, dekaBDE, DEHP, DBP, BBP och DiBP. Uppdraget bör redovisas senast . Regeringen bör även ge Kemikalieinspektionen och i uppdrag att, tillsammans med andra berörda aktörer, göra en analys av hur miljö- och hälsoriskerna för barn kan minskas i barnens offentliga miljöer, och utifrån detta föreslå en plan med åtgärder för hur riskerna ska minskas t.o.m. . Uppdraget bör redovisas senast . 12.2.1 Möjligheterna att nå etappmålet En betydande minskning av miljö- och hälsoriskerna för barn vid användningen av farliga ämnen är avgörande i arbetet för att nå målet Giftfri miljö. Flera av de områden som berörs av etappmålet hanteras i EU inom ramen för Reach. Det nuvarande Reach ska vara fullt ut genomfört och nödvändiga åtgärder för att uppfylla etappmålet bör därför kunna vara genomförda senast tills dess. I arbetet med att minska riskerna med farliga ämnen är barn och ungdomar särskilt viktiga. Barn och ungdomar är mer sårbara än vuxna för påverkan från farliga ämnen, bl.a. eftersom deras utveckling är beroende av komplexa hormonella system. När vi är särskilt rädda om våra barn och ungdomar innebär det ofta att vi även skyddar vuxna från farliga ämnen i vardagsmiljön. Det finns flera skäl till att barn och ungdomar är mer sårbara än vuxna för påverkan från kemikalier. Deras kroppar är under utveckling, exempelvis när det gäller hjärna och nervsystem, fortplantnings- respektive immunsystem och olika inre organ. Minska riskerna med farliga ämnen i material, varor och produkter ningar på denna utveckling kan få stora konsekvenser. Barn är också mer sårbara än vuxna eftersom deras biologiska och fysiska aktivitet samt sociala beteende skiljer sig från en vuxen individs. Barn äter, dricker och andas mer än vuxna i förhållande till sin kroppsvikt10. De mindre barnen exponeras genom att de suger och tuggar på saker. De vistas också exempelvis nära golvet där de utsätts för kemikalier som binds till damm. Allt detta gör att barn i förhållande till sin vikt riskerar att få i sig högre halter av många kemikalier än vad vuxna får. Under barndomen och ungdomen sker exponering för kemikalier framför allt i hemmet men även i förskolan och i skolan där barnen tillbringar en stor del av sin tid. har de sätt på vilka barn och ungdomar utsätts för kemikalier kraftigt förändrats. Exponeringen för vissa särskilt farliga kemikalier, exempelvis bly, är betydligt lägre . utsätts de numer för många fler kemikalier, eftersom barn och ungdomar har ett mycket större antal leksaker, kläder och andra varor som innehåller många olika kemikalier. Dagens regler tar inte tillräcklig hänsyn till barns särskilda känslighet. Att regelverken beaktar att barn är särskilt känsliga för påverkan från kemiska ämnen ingår i det tidigare etappmålet om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper, som regeringen har beslutat efter förslag från Miljömålsberedningen. Genom det här föreslagna etappmålet pekas nu behovet att minska barns exponering för farliga ämnen ut särskilt, som en tydlig prioriteringsgrund i samhällets arbete för att minska riskerna med farliga ämnen. Vi föreslår följande åtgärder som kan bidra till att etappmålet uppnås: Plan för att minska riskerna av särskilda miljö- och hälsofaror för barn. Plan för att minska riskerna med farliga ämnen i barns offentliga miljöer. (2007) Barn och kemiska hälsorisker – förslag till åtgärder. Rapport nr 1/07. Minska riskerna med farliga ämnen i material, varor och produkter Plan för att minska riskerna av särskilda miljö- och hälsofaror för barn Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att, tillsammans med andra berörda myndigheter, analysera särskilda miljö- och hälsofaror för barn kopplade till specifika varugrupper, produktgrupper eller ämnen med vissa egenskaper, och utifrån detta föreslå en plan t.o.m. med åtgärder för hur riskerna ska minskas. Analysen bör bl.a. omfatta farliga ämnen i textilier, bygg- och inredningsprodukter, elektriska och elektroniska produkter, leksaker och andra produkter för barn, biocider i textilier samt användningen av antibakteriella ämnen i varor och produkter för barn. Analysen bör även omfatta hur Kemikalieinspektionens löpande arbete för att fasa ut särskilt farliga ämnen ska prioriteras för att särskilt minska miljö- och hälsoriskerna för barn, t.ex. med avseende på bisfenol A i livsmedelsförpackningar, dekaBDE11, DEHP, DBP, BBP12 och DiBP13. Uppdraget bör redovisas senast . Plan för att minska riskerna med farliga ämnen i barns offentliga miljöer Regeringen bör även ge Kemikalieinspektionen och i uppdrag att, tillsammans med andra berörda aktörer, göra en analys av hur miljö- och hälsoriskerna för barn kan minskas i barnens offentliga miljöer, och utifrån detta föreslå en plan med åtgärder för hur riskerna ska minskas t.o.m. . Uppdraget bör redovisas senast . De föreslagna åtgärderna innefattar framtagande av analyser och planer för att minska barns exponering för farliga ämnen. Det är en uppgift för utredningarna som ska föreslå åtgärder att närmare analysera konsekvenserna av de åtgärder som föreslås, inklusive att beräkna kostnaderna och göra lämpliga avvägningar mellan kostnad och nytta. 12DEHP, DBP och BBP räknas till de farligaste ftalaterna. Minska riskerna med farliga ämnen i material, varor och produkter 12.3Prioriterade varugrupper i det löpande arbetet med att minska risker med farliga ämnen För att samhällets insatser för att minska riskerna med farliga ämnen ska användas effektivt bör vissa varugrupper särskilt stå i fokus för insatser . Kemikalieinspektionen har i sin varustrategi14 föreslagit att vardagsvaror som många människor kommer i kontakt med ska prioriteras: byggprodukter och inredningar, elektriska och elektroniska produkter, kläder och skor samt leksaker och andra varor/produkter avsedda för barn. Miljömålsberedningen delar Kemikalieinspektionens bedömning. Den årliga importen av varor till EU har mer än trefaldigats från till mellan år 1999 till 200815. En ökande andel av varuimporten kommer från utvecklingsländer och länder som befinner sig i övergången mellan utvecklingsland och industrialiserat land. Kemikaliekontrollen i dessa länder är i många fall bristfällig eller ibland obefintlig, vilket innebär en ökad risk för att de importerade varorna innehåller ämnen som kan vara miljö- och hälsofarliga. För att samhällets insatser ska kunna användas effektivt bör vissa varugrupper särskilt stå i fokus för insatser . Kemikalieinspektionen har i sin varustrategi16 föreslagit de varugrupper som bör prioriteras i myndigheternas arbete för att minska riskerna med farliga ämnen. I första hand bör arbetet inriktas på vardagsvaror som många kommer i kontakt 14Kemikalieinspektionen (2011) Kemikalier i varor. Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen. Rapport nr 3/11. 15European , environment – State and outlook (SOER 2010). 16Se not 14. Minska riskerna med farliga ämnen i material, varor och produkter med och som kan utgöra en risk för direkt exponering av farliga ämnen, varor med potentiell exponering för känsliga grupper och varor som genererar stora avfallsmängder och/eller utgör en risk för att farliga ämnen sprids till miljön och kretsloppen. Utifrån dessa prioriteringsaspekter och nuvarande kunskap föreslår Kemikalieinspektionen att samhällets insatser bör fokusera på: byggprodukter och inredningar, elektriska och elektroniska produkter, kläder och skor samt leksaker och andra varor/produkter avsedda för barn. Miljömålsberedningen delar Kemikalieinspektionens bedömning. Vi menar att berörda myndigheter och kommunerna bör ta fasta på förslagen i Kemikalieinspektionens strategi vid val av områden för tillsyn och andra insatser. Varugrupperna bör prioriteras i samband med utveckling av regler och styrmedel, både när det gäller att fasa ut särskilt farliga ämnen samt minska användningen av farliga ämnen i varor, och när det gäller att förbättra kunskap och utveckla informationssystem om ämnen i varor. De prioriterade varugrupperna bör även kunna vara vägledande för frivilliga insatser inom branschernas egeninitierade arbete med kemikaliekontroll. Varje bransch har givetvis ett ansvar för de varor som den tillverkar, hanterar eller saluför. De generella kraven i (1998:808) och produktsäkerhetslagen (2004:451) lägger ett tydligt ansvar på företag att skaffa information och vidta den försiktighet som krävs för att skydda människors hälsa och miljön. I varustrategin konstaterar Kemikalieinspektionen att det behövs mer generella angreppssätt för att uppnå regeringens målsättning om en giftfri vardag. Myndigheten avser därför genomföra en analys av hur det går att verka för att särskilt farliga ämnen (i första hand ämnen som kan orsaka cancer, ärftliga genetiska skador eller skador på fortplantningen, s.k. CMR-ämnen) inte ska få förekomma i varor avsedda för konsumenter. Ett sådant generellt krav bör i första hand införlivas i Reach eller produktsäkerhetsdirekti- Minska riskerna med farliga ämnen i material, varor och produkter Se ovan i detta betänkande för förslag om utveckling av Reach. Vi bedömer att det inte krävs samhällsomställningar eller några regeländringar för att åstadkomma en prioritering av vissa varugrupper inom kemikaliearbetet. och andra myndigheter har de verktyg som krävs för att prioritera löpande insatser inom sina respektive ansvarsområden. 12.4Miljöpåverkan från kosmetiska och hygieniska produkter 12.4.1Fokus på hälsoaspekter i lagstiftningen I våra direktiv pekas kosmetiska och hygieniska produkter ut som en viktig produktgrupp där det finns begränsad kunskap om vilka miljörisker som användningen av produkterna kan ge upphov till. Det finns flera exempel på miljöproblem förknippade med kosmetik- och hygienprodukter. Det gäller exempelvis rapporter som tyder på att UV-filter som används i solskyddsprodukter är toxiska för vattenlevande organismer. Ett annat område av särskilt intresse är användning av konserveringsmedel och antibakteriella ämnen i kosmetika. Vissa av dessa ämnen används också som konserveringsmedel i andra typer av kemiska produkter och varor. Eftersom denna typ av ämnen är avsedda att vara biologiskt aktiva har de också potentiellt miljöskadliga egenskaper18. Eftersom kosmetik- och hygienprodukter används direkt på hud, hår och i munnen är exponeringen och därmed hälsorisken stor. Därför är hälsoaspekter centrala i lagstiftningen19. Rester av produkterna hamnar också till betydande del i avloppsvatten, t.ex. i samband med att människor tvättar sig, eller i vissa fall direkt i ytvatten t.ex. när det gäller solskyddsmedel20. Detta innebär att eventuella ämnen med miljöstörande effekter som ingår i produkterna kan komma ut i vattendrag och belasta avloppsreningsverk. 17Europaparlamentets och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet (produktsäkerhetsdirektivet). 18Läkemedelsverket (2004) Miljöpåverkan från läkemedel samt kosmetiska och hygieniska produkter. 19Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av om kosmetiska produkter ersätter EU:s kosmetikadirektiv (76/768/EEG) från . 20Results from the Screening Programme 2009 IVL report B1971, Subreport 3: UV-filters. Minska riskerna med farliga ämnen i material, varor och produkter Eftersom kosmetik- och hygienprodukter generellt sett är konsumentprodukter med en utbredd användning är det därför viktigt att utveckla kontrollen även när det gäller miljöaspekter. 12.4.2Kosmetik och hygienprodukter omfattas av Miljömålsberedningens övergripande förslag Det vanligaste exemplet på hälsoproblem som kan orsakas eller utlösas av kosmetik- och hygienprodukter är kontaktallergi och hudirritationer. Data om ämnen som framkallar allergi vid hudkontakt finns i viss mån tillgängliga genom EU:s klassificeringssystem samt genom särskilda initiativ för att kategorisera s.k. kontaktallergener inom kosmetikaområdet. kommer sannolikt sådana data att förbättras ytterligare, både vad gäller kvalitet och tillgänglighet, vilket ökar möjligheterna att prioritera utfasning och begränsning av dessa ämnen i kosmetik och hygienprodukter. Ämnen som är kraftigt allergiframkallande omfattas av etappmålet om särskilt farliga ämnen (se avsnitt 4.1). relevanta regelverk omfattas enligt vår bedömning även EU:s kosmetikalagstiftning. Det kan dock finnas anledning att göra särskilda insatser, av hälsoskäl, för att minska användningen av ämnen som orsakar allergi i kosmetiska och hygieniska produkter. Insatserna kan handla om både frivilliga åtaganden från näringslivet och ytterligare begränsningar av sådana ämnen i kosmetikalagstiftningen. Exempelvis kan det finnas behov av regelbunden och systematisk översyn av ämnesreglerna i kosmetikaförordningen21. Åtgärder med fokus på hälsoaspekter ligger dock huvudsakligen utanför Miljömålsberedningens område. Vi noterar också att EU:s nya kosmetiklagstiftning, som ännu inte har trätt i kraft, innefattar regler för bl.a. aller- 21 De s.k. ämnesregler som finns i kosmetikabestämmelserna anger vilka ämnen som får användas under särskilda villkor och begränsningar. Kommittéförfarandet som utfärdar ämnesreglerna, vilket inkluderar riskbedömning i en vetenskaplig kommitté, innebär att myndigheterna ger ett slags garanti för ämnets säkerhet. När ny kunskap tillkommer från till exempel forskare sker dock ingen omvärdering av ämnesregeln – d.v.s. godkännandet av ett ämne bygger i vissa fall inte på den senaste kunskapen. Skyddsnivån för ämnet riskerar därmed att vara otillräcklig. Därför kan det behövas regler för regelbunden omvärdering av ämnesreglerna i förordningens ämneslistor i annex III–VI. Minska riskerna med farliga ämnen i material, varor och produkter giframkallande ämnen och nanomaterial. I planerade översyner ska även hormonstörande ämnen behandlas. konstaterade i en rapport att uppgifter om ekotoxikologiska egenskaper, som nedbrytbarhet och toxicitet för vattenlevande organismer, hos ingredienser i kosmetik- och hygienprodukter i stor utsträckning saknades, eller var bristfälliga22. Problemet med brist på ekotoxikologiska data bedöms till stor del kvarstå 2012. konstaterade också att få undersökningar har gjorts av ämnenas förekomst i miljön. Inom ramen för sitt regeringsuppdrag granskade ett mindre antal potentiellt miljöfarliga ämnen med hjälp av en beräkningsmodell för miljöriskbedömningar. För en del av de ämnen där det fanns data som möjliggjorde en granskning fann man att miljöstörande egenskaper inte kunde uteslutas. föreslog i rapporten ett antal åtgärder för att förbättra förutsättningar för att hantera miljöaspekter av kosmetik och hygienprodukter. Åtgärderna inkluderar att ställa krav på företagen att ta fram miljödata. Genom Reach finns sådana krav på data för miljö- och hälsofarliga egenskaper även för ämnen som används i kosmetik och hygienprodukter. Det är dock troligt att sådana data som behövs för miljöriskbedömning fortfarande kommer att saknas för många ämnen, eftersom de hanteras i volymer under . Det finns ett tidigare etappmål som bl.a. omfattar skärpta krav i Reach på att ta fram data för s.k. lågvolymämnen (se avsnitt 4.1). Även de övriga beslutade etappmålen och det nya förslaget till etappmål i avsnitt 6.1 av detta betänkande kommer att bidra till skärpta krav även för ämnen som ingår i kosmetik och hygienprodukter. 22 Se not 18. 13Minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med livsmedel 13.1Minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med dricksvatten Åtgärder för att minska riskerna med farliga ämnen som kommer i kontakt med livsmedel ska genomföras fortlöpande inom ramen för den nuvarande livsmedels- och kemikaliepolitiken. Det finns behov av att se över riskhanteringen av material som kommer i kontakt med dricksvatten. Beredningen bedömer att detta kan ske inom ramen för nuvarande lagstiftning. Förslag till åtgärd: Regeringen bör ge , och Kemikalieinspektionen i uppdrag att tillsammans med andra berörda aktörer kartlägga riskerna med material som kommer i kontakt med dricksvatten och föreslå de åtgärder som krävs för att dricksvatten som tappas från kran är fritt från ämnen som innebär risk för människors hälsa. Åtgärderna ska vara införda . Fokus på förebyggande arbete för att minska förekomsten av farliga ämnen i miljön Många av de främmande ämnen som förekommer i livsmedel hamnar där via upptag från den omgivande miljön eller från foder, eller bildas i livsmedlet som en följd av t.ex. produktionsprocesser. Med tanke på det stora flödet av kemikalier i samhället är det angeläget att förebygga att ämnen som kan vara farliga sprids till livsmedel. Minska riskerna med farliga ämnen i kontakt med livsmedel Likaså är det angeläget att skapa förutsättningar för att tidigt upptäcka både nya och gamla faror och risker förknippade med kemiska ämnen i livsmedel. Det kan vara , eller kräva mycket omfattande åtgärder för att eliminera riskerna, när man finner för höga halter av farliga ämnen i livsmedel. Fokus i arbetet med en giftfri miljö bör läggas på förebyggande arbete och på åtgärder vid källan. Det etappmål som har beslutats om särskilt farliga ämnen (se avsnitt 4.1) samt de förslag som vi lämnar i avsnitt 6.1 i detta betänkande har en viktig roll för detta arbete. Genom att uppnå dessa mål kan risken för att farliga ämnen hamnar i livsmedel minskas. Riskerna med farliga ämnen i hanteringen av livsmedel bör minska Farliga ämnen kan tillföras livsmedlen vid råvaruförädling, distribution och tillagning. Regler och tillsyn över detta område är enligt vår bedömning i huvudsak tillfredställande. Det finns dock behov av förbättringar inom två områden för att minska riskerna med material som kommer i kontakt med livsmedel. Förpackningsmaterial innehåller en stor mängd kemiska ämnen som kan migrera från förpackningen till livsmedlet. Den omfattande europeiska lagstiftningen1 liksom den europeiska livsmedelsbranschens egenkontroll anses fungera väl och området kan betraktas som relativt säkert. Vad gäller material i kontakt med livsmedel ger kommissionen medlemsländerna möjlighet att genom artikel 5 i den s.k. ramförordningen vidta åtgärder, bl.a. att genomföra utvärderingar samt meddela förordningar avseende vissa angivna grupper av material och ämnen. har tagit fram en riskprofil för material i kontakt med livsmedel med syftet att identifiera förpackningsmaterial, husgeråd eller kemiska ämnen, som kan innebära en hälsorisk för konsumenten2. Kunskaperna om risker för kontaminering av livsmedel är ofullständiga men ökar efter hand. Det är centralt att