sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Utöver att det alltså i vissa fall är en gammal tradition, har flera av de myndigheter som producerar sin officiella statistik helt i egen regi framfört att de ser detta som en naturlig ordning, eftersom de som en del av sina reguljära verksamheter ändå tar fram i stort sett all den information som ligger till grund för statistiken. I utvärderingen efter statistikreformen lyftes Brottsföre- byggande rådet (Brå) fram som i stort sett den enda av de nytill- komna statistikansvariga myndigheterna som aktivt valt att från SCB ta över hela statistikproduktionen i egen regi och att inte utnyttja SCB för någon del av produktionen av sin officiella statistik. Brå är än det tydligaste exemplet på detta. Vidare framgår av tabell 4.2 att (11 av 27) av de stati- stikansvariga myndigheterna har valt att antingen anlita SCB för att producera hela myndighetens officiella statistik eller låta SCB stå för vissa av myndighetens statistikprodukter och hantera resten i egen regi. Grunden för dessa strategier är rimligen att berörda myn- digheter betraktar SCB som en stor och kompetent statistikprodu- cent, som kan tillgodose deras behov. Utöver detta har dock även vissa andra motiv framförts vid kontakterna med dessa myndigheter. Flera myndigheter – bl.a. och – har t.ex. uppgett att man har valt att inte bygga upp en så stor statistik- verksamhet som skulle krävas för att kunna hantera statistikansvaret helt på egen hand, utan i stället valt att förlita sig på samarbete med landets centrala statistikresurs, SCB. För vissa myndigheter tycks SCB också vara det enda tänkbara alternativet för det fall man väljer att lägga ut produktionen på en extern aktör. Till exempel har Riks- banken – vars statistik i och för sig inte ingår i den officiella stati- 24Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96), s. 108. 25Pensionsmyndigheten bildades efter en sammanslagning av den tidigare och delar av . stiken, men som har liknande status (se avsnitt 4.5) – framfört till utredningen att det för (delar av) myndighetens statistik sannolikt skulle vara svårt att få EU/ECB att acceptera någon annan producent än en statlig myndighet. Andra skäl som framförts för att exklusivt välja SCB är att SCB förvaltar, och därmed antas ha bättre tillgång till, vissa för statistiken centrala register samt att en myndighet kan anlita SCB utan att behöva göra en offentlig upphandling. Det senare har av några myndigheter uppgetts vara en fördel om man t.ex. be- höver få ett uppdrag utfört snabbt, och inte anser sig ha möjlighet att genomföra en tidskrävande upphandling. Tabell 4.2 visar att det endast är tre av de statistikansvariga myndigheterna som anlitar någon annan extern producent än SCB. Samtliga dessa myndigheter producerar dock även delar av sin offi- ciella statistik i egen regi eller genom uppdrag till SCB. Antalet externa aktörer som, utöver SCB, producerar officiell statistik är begränsat. handlar det om ca 5–6 företag eller andra organ som har avtal att producera officiell statistik åt någon statistikansvarig myndighet. Totalt står dessa aktörer för av produktionen av den officiella statistiken, räknat utifrån antal statistikprodukter. Som jämförelse kan sägas att SCB totalt producerar av officiella statistik räknat som andel av antalet statistikprodukter, fördelat ca 55/45 mellan sta- tistikprodukter som SCB själv är ansvarig för och sådana som man producerar på uppdrag av andra statistikansvariga myndigheter. Med hänsyn till att SCB:s statistikansvar och produktion omfattar några av de mest resurskrävande statistikprodukterna i den officiella statistiken – såsom arbetskraftsundersökningarna, nationalräken- skaperna, undersökningarna av levnadsförhållanden, konsumentpris- index och utrikeshandel med varor26 – är SCB:s andel dessutom ännu större om man mäter som andel av kostnader för statistik- systemet. Även om det alltså är få av de statistikansvariga myndigheterna som anlitar någon annan extern producent än SCB, så är det ett tiotal myndigheter som har erfarenheter av att ha genomfört eller förberett – men inte slutligt genomfört – upphand- lingar av delar av sin statistikproduktion. Den tjänst som upphandlas kan avse såväl att ta fram hela stati- stikprodukten (från design och datainsamling, till färdig rapport e.d.) som att utföra någon del i produktionskedjan, t.ex. datainsam- 26 Av för framgår att dessa fem produkter tillsammans står för av kostnaderna för SCB:s officiella statistik. De erfarenheter av upphandlingar som redovisats pekar bl.a. på att antalet anbudsgivare brukar vara relativt begränsat, sällan fler än fem. Vidare har flertalet av de berörda myndigheterna framfört att priset i allmänhet har tenderat att sjunka relativt kraftigt – inte sällan upp till flera tiotals procent – första gången en viss tjänst har upp- handlats. Flera myndigheter har framfört att de har uppnått pris- sänkningar även i situationer där de har haft SCB som producent och SCB antingen har vunnit upphandlingen eller kvarstått som producent efter att myndigheten valt att i slutändan inte genomföra upphandlingen. Beträffande hur statistikens kvalitet har utvecklats efter genomförda upphandlingar ger myndigheterna en mera varierad bild. Flertalet myndigheter som har uttalat sig om detta säger sig visserligen vara i huvudsak nöjda, men några myn- digheter har gett exempel på att produktion som upphandlats från andra leverantörer än SCB har visat sig hålla icke-godtagbar kvali- tet. I sammanhanget kan också sägas att flera av de statistikansvariga myndigheter som anlitar SCB för produktionen av hela eller delar av sin officiella statistik har uppgett till utredningen att de i huvud- sak är nöjda med detta samarbete. ska sägas att ett flertal myndigheter som använder SCB också har uttryckt kritik mot SCB i olika avseenden, exempelvis att prissättningen inte alltid är helt transparent eller att de material man får från SCB kan innehålla fel. 4.6.4Hur arbetar myndigheterna med kvalitet? De krav på statistikens kvalitet som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken är relativt knapphändiga och allmänt be- skrivna. Som framgått av kapitel 3 gäller enligt lagen (3 §) att statisti- ken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Vidare anges i förord- ningen (13 §) att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras. I vissa avseenden anges mer detaljerade krav och rekommenda- tioner i föreskrifter från SCB och olika riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Därtill spelar rättsutvecklingen inom EU en ökande roll för det svenska statistiksystemet, inklusive vad gäller kraven på kvalitet. EU-utvecklingen redovisas närmare i kapitel 5. Som framgått av avsnitt 2.2 ses statistikkvalitet inom systemet för den officiella statistiken – vilket också avspeglar den rådande synen internationellt – inte som något absolut begrepp, utan de kvalitetskriterier som tillämpas avser till stor del förhållanden som är relativa och som användaren själv måste bedöma. Kvalitetssynen är alltså användarorienterad och kvaliteten avser alla egenskaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl den tillfredsställer användarens informationsbehov och förväntningar.27 Kvalitetsbegreppet för officiell statistik har fem huvudkompo- nenter: (1) Innehåll, som avser vad statistiken beskriver med avse- ende på t.ex. objekt och variabler. (2) Tillförlitlighet, som avser osäkerhetskällor och deras effekter på statistiken. (3) Aktualitet, som omfattar tidsaspekter som spelar roll för hur väl statistiken be- skriver nuläget. (4) Jämförbarhet och samanvändbarhet, som avser möjligheter till jämförelser över tiden och mellan grupper, respektive till att använda statistiken tillsammans med annan statistik. (5) Till- gänglighet och förståelighet, som avser statistikens fysiska tillgäng- lighet och dess begriplighet. Till dessa fem huvudkomponenter finns även underkomponenter. Därtill finns även andra aspekter av betydelse, vilka mer gäller produktionsprocessen än slutprodukten. Hit hör t.ex. sekretessregler och hur hänsyn tas till uppgiftslämnare. En utgångspunkt i systemet för den officiella statistiken är vidare att den statistik som tas fram ska kvalitetsdeklareras, vilket innebär att statistikens kvalitetsegenskaper ska beskrivas. Utifrån dessa kva- litetsdeklarationer ska en användare kunna avgöra om statistiken är relevant och hur den i så fall kan användas. fastställde Rådet för den officiella statistiken vissa rikt- linjer och kriterier för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken.28 Rådet har också rekommenderat att alla statistikansvariga myndig- heter ska arbeta i enlighet med dessa. De statistikansvariga myndig- heterna kan också välja att göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik, vilket innebär att arbeta i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet och att uppfylla samtliga tillämpliga kriterier för samtliga statistikprodukter. Det handlar om rutiner för kvalitets- arbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken. Rådet för den officiella statistiken följer upp i vilken mån de statistikansvariga myndigheterna arbetar i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet. har två myndigheter (och ) gjort en kvalitetsutfästelse på sin webb- 27 Kvalitetsbegreppet för den officiella statistiken presenteras i (2001): Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelan- den i samordningsfrågor, MIS 2001:1. Den beskrivning som här görs är också delvis citerad från (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Rikt- linjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. 28 Se referens i föregående fotnot. plats i enlighet med en särskild text som överenskommits av rådet. var det därtill ytterligare 15 myndigheter som sade sig arbeta med kriterierna för tillräcklig kvalitet.29 Formerna för, och omfattningen av, myndigheternas kvalitets- arbete varierar. SCB, som bedriver ett omfattande och systematiskt kvalitetsarbete, står i detta fall – liksom i många andra avseenden – i en särställning i statistiksystemet. En väsentlig del i SCB:s arbete för förbättrad kvalitet har varit strävan bort från den s.k. skorstensmodellen och mot en processbaserad statistikproduktion. Denna utvecklingsprocess har beskrivits i av- snitt 4.6.1. Som där framgått har det bl.a. handlat om att införa ett processorienterat sätt att arbeta samt att utveckla och införa gemensamma (standardiserade) verktyg och arbetssätt för alla delar i produktionskedjan och för alla statistikprodukter. Bland andra inslag i SCB:s kvalitetsarbete finns skäl att särskilt nämna att myndigheten arbetar med att anpassa be- rörda rutiner i statistikproduktionen så att ISO-standarden 20252 kan följas, för att därefter ansöka om certifiering. ISO 20252 är en internationell branschstandard för marknads-, opinions- och sam- hällsundersökningar. Om standarden följs ska detta säkerställa att delmomenten i en undersökning genomförs enhetligt samt på ett strukturerat och verifierbart sätt. SCB bedömer att myndigheten kommer att vara certifierbar enligt ISO 20252 vid slut.30 SCB har också tilldelats extra anslagsmedel för åtgär- der avseende statistikens kvalitet och regeringen har aviserat att sådana medel även kan komma att ges år 2013.31 Även flera andra statistikansvariga myndigheter har gjort omfattande kvalitetsgranskningar av sina statistikverksamheter – i allmänhet handlar det då om myndigheter som har relativt stora statistikverksamheter, såsom exempelvis , Skogs- styrelsen, , , Statens jord- bruksverk och . Dessa granskningar har i flera fall skett i samband med att myndigheterna har gjort, eller övervägt att göra, en utfästelse om tillräcklig kvalitet. Enligt flera myndigheter kräver detta nämligen att man gör ett omfattande internt arbete 29Statistiska centralbyrån (2012): officiella statistik – årlig rapport . 30Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport . Dnr 2012/1040. 31De extra medlen uppgick till , och . 2012/13:1 kvarstår också extra för åtgärder avseende statistikens kvalitet . med att gå igenom statistikverksamheten, produkt för produkt, och granska kvalitet, rutiner, m.m. Bland övriga myndigheter har många gjort mera översiktliga analyser av de formella kvalitetskravens betydelse för den egna verk- samheten. Motiv som uppgetts för att stanna på denna nivå är t.ex. att myndighetens officiella statistik i princip har sett likadan ut och att kvalitetskraven därför är etablerade , att de personer som arbetar med statistiken har gjort det och därför baserat på sin erfarenhet har god känsla för kvalitet, eller att kvalitetskraven i lagen, förordningen m.m. är mindre relevanta i myndighetens verksamhet. På det senare finns framför allt två exem- pel, dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskraven i deras statistik är hårt styrda av internationella krav från t.ex. EU, dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskriterierna från framför allt Rådet för den officiella statistiken är mer anpassade till urvalsundersökningar än till statistik, som är helt baserad på admini- strativa registerdata. Det bör dock noteras att de myndigheter som sagt sig ha gjort mer översiktliga analyser av de formella kvalitets- kravens betydelse för den egna verksamheten, överlag också har framfört att de bedömer att de utan större svårigheter lever upp till kvalitetskraven i lagen, förordningen, m.m. I sammanhanget bör också påpekas att ett flertal myndigheter har framhållit att dagens kvalitetskrav i lagen, förordningen m.m. håller på att tappa i relevans i och med den utveckling som sker på EU-nivå, där riktlinjerna för europeisk statistik (den s.k. Code of Practice) förväntas få en mer formell status. Det bör dock noteras att dagens svenska kvalitetskriterier i hög grad motsvarar de krav som finns, respektive är på gång, på EU-nivå. Enligt en analys som gjordes inom ramen för Rådet för den officiella statistiken finns således åtminstone en 85-procentig överensstämmelse mellan dagens svenska kvalitetskriterier och EU:s Code of Practice.32 Riktlinjerna för europeisk statistik beskrivs närmare i kapitel 5. 32 Se promemorian Europeisk uppförandekod avseende statistik – en jämförelse med tillräcklig kvalitet. I denna jämförs kraven i den ursprungliga uppförandekoden med de av rådet fast- ställda kvalitetskriterierna avseende tillräcklig kvalitet i officiella statistik. Bland de avvikelser som tas upp i PM:n – dessa tycks i och för sig inte följa något systematiskt mönster – kan t.ex. nämnas krav på personalens kompetens och fortbildning samt krav på verksam- hetens (främst interna) kostnadseffektivitet. Som nämndes ovan anges i förordningen om den officiella statistiken att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras. Närmare regler för detta framgår av SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.33 Där anges bl.a. att officiell statistik ska doku- menteras i sådan omfattning att framtida användning av bevarade datamaterial underlättas. Den typ av dokumentation som en statistikansvarig myndighet är skyldig att upprätta avser aktuella s.k. beskrivningar av statistiken. Dessa ska innehålla en kvalitetsdeklaration samt allmänna uppgifter om statistiken. Beskrivningarna ska offentliggöras och hållas allmänt tillgängliga med och i anslutning till den officiella stati- stiken. Av de allmänna råden till föreskrifterna framgår bl.a. att beskrivningarna bör utformas enligt en mall som SCB tillhanda- håller. Enligt omfattar de kvalitetsdeklarationer och admi- nistrativa uppgifter för statistikprodukterna. Kvalitetsdeklarationen i beskrivningarna av statistiken bygger på det kvalitetsbegrepp med riktlinjer för kvalitetsredovisning som beskrivits ovan (MIS 2001:1). Av de allmänna råden framgår också att SCB svarar för att en samlad sammanställning av alla beskrivningar av officiell statistik offentliggörs och hålls allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Rådet för den officiella statistiken följer upp hur myn- digheterna efterlever ovanstående krav. uppföljning om- fattade totalt 268 statistikprodukter som offentliggjordes , varav många avsåg regelbundet återkommande undersökningar. En aktuell beskrivning fanns vid slut för av de undersökta statistikprodukterna. I av fallen var beskriv- ningen gammal. I av fallen var beskrivningen äldre och i av fallen saknades en beskrivning.34 33 föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16). 34 (2012): officiella statistik – årlig rapport . Upp- följningen avsåg de beskrivningar som var tillgängliga på SCB:s webbplats för statistikprodukter tillhörande den officiella statistiken för vilka offentliggörande skett . I förordningen om den officiella statistiken (13 §) anges att den officiella statistiken av de statistikansvariga myndigheterna utan av- gift ska offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Tillgängligheten i elektronisk form anses hanterad genom att den officiella statistiken finns tillgänglig via myndigheternas och/eller SCB:s webbplatser. Vidare anges i samma paragraf att officiell statistik som även publiceras i tryckta publikationer ska tillhandahållas länsbibliotek, universitetsbibliotek, statliga högskolebibliotek och bibliotek utan avgift. Vissa närmare regler avseende tillgängligheten till officiell statistik anges i SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.35 Av dessa framgår bl.a. följande: Officiell statistik som publiceras i tryckt form ska innehålla en sammanfattning av beskrivningen av statistiken. Officiell statistik ska offentliggöras så snart den är framställd. Officiell statistik ska innehålla uppgift om tidigare publicering, om det inte är uppenbart att detta är onödigt. Officiell statistik ska innehålla en översättning till engelska i sådan utsträckning att engelsktalande användare kan bilda sig en upp- fattning om statistikens huvudinnehåll. Hos en myndighet som ansvarar för officiell statistik ska det finnas en årlig publiceringsplan för den officiella statistik som myn- digheten ansvarar för. Planen ska löpande uppdateras. Vidare fram- går av SCB:s instruktion36 att Rådet för den officiella statistiken ska sammanställa en årlig publiceringsplan avseende den officiella statistiken. Rådets sekretariat svarar för att denna publicerings- plan för all officiell statistik ställs samman och hålls allmänt till- gänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk; publice- ringskalendern finns på SCB:s webbplats. 35 föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16). 36 Förordning (2007:762) med instruktion för . De statistiksidor som finns på de statistikansvariga myndigheternas webbplatser bildar tillsammans med några sidor på SCB:s webbplats (Statistik efter ämne och produktsidorna) det allmänna nätverk via vilket den officiella statistiken sprids. Information om den offi- ciella statistiken finns tillgänglig på SCB:s webbplats under länken officiella statistik och innehåller länkar till de statistik- ansvariga myndigheternas webbplatser sorterade efter ämnes- och statistikområden. Samtliga statistikansvariga myndigheter gör den statistik de har ansvar för tillgänglig på sina webbplatser. Hur statistiken därvid presenteras varierar i viss mån mellan myndigheterna. I stort sett samtliga myndigheter har en särskild statistiksida där den officiella statistiken finns samlad. För att underlätta för användarna att hitta statistiken har många myndigheter också en länk som benämns Statistik eller liknande på webbplatsens ingångssida som går till statistiksidan. var det 18 myndigheter exklusive SCB som hade en sådan länk.37 På myndigheternas statistiksidor redovisas i allmänhet rapporter, statistiska meddelanden m.m. om de olika stati- stikprodukterna i PDF-format, ofta kompletterat med tabeller o.d. i Excel-format. På presenteras varje statistikprodukt inom den officiella statistiken på en s.k. produktsida och användarna kan välja att söka statistik efter ämnesområden och statistikområden, efter publiceringsform eller via några specialingångar. Det finns en special- ingång för regional statistik tillgänglig på webbplatsen som avser att ge en samlad bild av den regionala statistiken oavsett vilken myn- dighet som ansvarar för den. I Statistikdatabasen på SCB:s webbplats publiceras statistik från nästan alla statistikprodukter som SCB svarar för samt produkter från 14 andra statistikansvariga myndigheter, vilka har valt att presen- tera en eller flera av sina statistikprodukter där. Vid slut fanns av statistikprodukterna inom den officiella statisti- ken i Statistikdatabasen på SCB:s webbplats.38 Vid uttag ur denna databas, som är gratis att använda, skapas tabeller utifrån de val som användaren gör, t.ex. en viss region, efterfrågade bakgrundsvariabler och tidsintervall. Även några andra myndigheter, bl.a. Brottsföre- byggande rådet, , , och , har skapat egna, liknande databaser på sina hemsidor. 37Statistiska centralbyrån (2012): officiella statistik – årlig rapport . Som nämndes ovan ska den officiella statistiken av de statistik- ansvariga myndigheterna utan avgift offentliggöras och hållas all- mänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Att ladda ned den officiella statistik som offentliggörs via myndigheter- nas hemsidor är i samtliga fall gratis, med andra ord uppfylls kravet i detta hänseende. Däremot kan användarna tvingas betala en avgift om de vill ha specialbearbetningar av statistiken – t.ex. andra geo- grafiska skärningar – som går utöver den officiella statistiken. Vilka principer som då tillämpas återkommer jag till i samband med mina överväganden om prissättning (se avsnitt 9.3). 4.7.2Användning och användarnas synpunkter statistikreform syftade bl.a. till att öka användarnas in- flytande över den officiella statistiken. De myndigheter som tilldela- des statistikansvar var i allmänhet själva stora användare av statistiken på sina områden. Som framgått av avsnitt 4.3 ligger i rollen som statistikansvarig myndighet att bl.a. utifrån såväl eget som andra användares statistikbehov avgöra vilken statistik som ska tas fram inom det berörda området. Kretsen av användare kan variera i storlek mellan olika statistik- produkter. I vissa fall utgör antalet användare en relativt liten och lättidentifierad skara, i andra fall kan gruppen användare vara både heterogen och omfattande till antalet. De statistikansvariga myndig- heterna förefaller överlag ha en god bild av vilka (typer av) aktörer som i huvudsak använder deras officiella statistik. I allmänhet gör myndigheterna också bedömningen att användningen av statistiken ökar – ett tecken på detta sägs ofta vara att antalet nedladd- ningar av statistik från myndigheternas hemsidor tenderar att öka. För att skaffa sig kunskap om användarnas statistikbehov tillämpar myndigheterna flera olika metoder. En vanlig metod är att inrätta användarråd e.d. för statistik (mer om dessa nedan). Sådana finns vid av de statistikansvariga myndigheterna. Bland andra metoder som tillämpas för att få kunskap om användarnas behov kan t.ex. nämnas att användare som också är undersökningsobjekt i myndighetens statistik hör av sig med synpunkter, att myndigheten får andra typer av spontana synpunkter via sin hemsida, telefon och e-post, att myndigheten möter statistikanvändare i olika samman- hang kopplade till myndighetens reguljära verksamhet (t.ex. referens- grupper i utredningar) samt att synpunkter indirekt kanaliseras via media. De statistikansvariga myndigheterna anser genomgående att de har god kunskap om användarnas behov. Detta gäller alltså även för de myndigheter som inte har användarråd. Överlag hävdar den senare typen av myndigheter att övriga metoder för att inhämta användar- synpunkter är tillräckliga för myndighetens behov.