sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om översyn av vissa frågor i minerallagen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Framsida: Borrkärnor från provborrning inom ett undersökningsområde nordväst om , . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av vissa bestämmelser i minerallagen (1991:45). Utredaren fick i uppdrag att kartlägga och analysera hur reglerna för arbetsplaner har fungerat sedan de infördes och vid behov föreslå bestämmelser som behövs för att effektivisera syftet med arbetsplanerna. Utredaren fick också i uppdrag att kartlägga och analysera kommunikation mellan företag, mark- och sakägare samt kommuner i samband med undersökningstillstånd och vid behov föreslå ändring av regelverket så att det ger stöd för en god dialog mellan dessa parter. Uppdraget innebar att utreda möjligheterna att införa en skyldighet för den som ansöker om undersökningstillstånd att under ansökningsprocessen informera berörd allmänhet om det planerade arbetet. I uppdraget ingick också att analysera behov och lämplighet av att i vissa fall efterge eller sätta ner avgifterna vid förlängning av undersökningstillstånd (Dir 2011:73). Till särskild utredare förordnades verkställande direktören . Som experter förordnades departementssekreteraren , ämnesrådet , ämnesrådet , chefsjuristen (tidigare , numera ), avdelningschefen , enhetschefen , departementssekreteraren , juristen , renägaren , advokaten och generalsekreteraren , handläggaren och ämnesrådet . ersattes av departementssekreteraren . ersattes av förbundsjuristen . Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om översyn av vissa frågor i minerallagen. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Undersökningstillstånd och arbetsplaner (SOU 2012:73). Experterna , med instämmande av , och har avgett särskilda yttranden. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ............. Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285)............................................. Sammanfattning av uppdraget ..................................... 1.1.2 Bakgrund till behovet av en översyn ........................... Nuvarande bestämmelser om undersökningstillstånd Bergsstaten och bergmästaren................................................. 2.2.1 Definition av undersökning enligt minerallagen ........ Rätt till undersökning .................................................. Ansökan om undersökningstillstånd........................... 2.2.4 Handläggningen av ansökningar om Beslut om undersökningstillstånd ............................... Villkor i undersökningstillstånd .................................. 2.2.7 Hur undersökningsarbete får bedrivas........................ Hinder mot undersökningsarbete................................ Återkallelse av undersökningstillstånd ........................ 2.2.12 Påföljd vid brott mot bestämmelserna om Arbetsplanens innehåll och upprättande ..................... Prövning av arbetsplanen vid invändning.................... Tillsyn över arbetsplaner .............................................. Skyddet för natur- och kulturmiljöer och De allmänna hänsynsreglerna....................................... Skydd av områden......................................................... Prövning av vissa verksamheter.................................... Det kommunala planmonopolet .................................. Metoder för undersökning av mineralförekomst .............. Definition av undersökning enligt minerallagen .................... Blockletning och geologisk kartläggning .................... 4.2.5 Särskilda metoder vid undersökning efter gas och 4.2.6 Påverkan på yttre miljö vid undersökning efter olja och gas .................................................................... Undersökning enligt minerallagen – en växande 5.2Ett ökat antal ansökningar om undersökningstillstånd och beviljade undersökningstillstånd...................................... Ökat intresse för förlängning av undersökningstillstånd...... Intresse för nya undersökningsområden................................ Fler berörs av undersökningsarbetet ...................................... Antalet prospektörer ökar....................................................... Intresse för nya mineraler........................................................ Ansökningar och beslut om undersökningstillstånd 2008 och 2009 ......................................................... Innehållet i ansökan om undersökningstillstånd ................... 6.3Länsstyrelsens yttrande över ansökan om Beslut om undersökningstillstånd .......................................... erfarenheter av systemet med arbetsplaner ................... Kommunernas erfarenhet av undersökningstillstånd 8.3Tillfälle att yttra sig över ansökan om 8.4Bör kommunens möjlighet att yttra sig över ansökan om undersökningstillstånd utökas? Dialog mellan prospekteringsföretagen och kommunen..... Skyldighet att informera allmänheten................................... 8.8Övriga frågor med koppling till undersökningsarbete 8.8.1 Kommunerna och samhällsplaneringen..................... 8.8.2 Ställande av säkerhet vid undersökningsarbete ......... Prospektörernas erfarenhet av arbetsplaner ................. Delgivning av arbetsplanen.................................................... 9.4Synpunkter från fastighetsägare och innehavare av Dialog mellan parterna........................................................... Hur har systemet med arbetsplaner fungerat? Sammanfattning och slutsats ................................................. Sakägarbegreppet i minerallagen och 10.3.2 Meddelande om undersökningstillstånd ................... 10.3.3 Övriga kända sakägare................................................ 10.3.4 Rätt att överklaga bergmästarens beslut om 10.3.6 Innehavare av särskild rätt.......................................... 10.1.1 Rätt att få del av och göra invändningar mot 10.3.7 Sakägarbegreppet i betänkandet ................................ Överväganden och förslag..................................................... Rättigheter i förhållande till fastighetsägaren ...................... Rättigheter i förhållande till innehavare av särskild rätt...... Rättigheter i förhållande till andra prospektörer ................. Hur undersökningsarbetet får bedrivas................................ 11.5.1 Nuvarande bestämmelser ........................................... 11.5.2 Bestämmelser före ............................ 11.5.3 Skälen till ändringarna ................................................ 11.5.4 Undersökningstillstånd och arbetsplan..................... Överväganden och förslag..................................................... 11.6.2 En förenkling av innehållet i ansökan om 11.6.3 Information till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt i samband med ansökan och beslut 11.6.4 Delgivning av ansökan om undersökningstillstånd och beslut om 11.6.5 Rätt för fastighetsägare och innehavare av särskild rätt att yttra sig över ansökan om 11.6.6 Rätt att bygga väg........................................................ 12.2.1 Resultat från undersökningen .................................... 12.2.2 Säkerhet för ersättning för skada i samband med 12.2.3 Överväganden och förslag .......................................... Ett förslag på arbetsplan ska delges även de innehavare av särskild rätt som inte är inskrivna i fastighetsregistret.... 12.3.1 Nuvarande ordning ..................................................... 12.3.2 Överväganden och förslag .......................................... Delgivning och fastställande av arbetsplan ........................... 12.4.1 Nuvarande ordning ..................................................... 12.4.2 Bakgrunden till bestämmelserna ................................ 12.4.3 Överväganden och bedömning .................................. En gällande arbetsplan ska skickas till bergmästaren ........... 12.5.1 Nuvarande ordning ..................................................... 12.5.2 Överväganden och förslag .......................................... Bergmästarens tillsyn över arbetsplanen............................... 12.6.2 Överväganden och bedömning .................................. Frågor som rör ursprungsbefolkningen ........................ 13.2.1 Renskötselrättens särskilda egenskaper..................... Skyddet för renskötselrätten................................................. 13.3.2 Renskötselrätten, grundlagen och 13.3.3 Skyddet för renskötselrätten i praxis......................... 13.3.5 Överväganden och bedömning .................................. som representant för det samiska folket........... Skyddet för allmänna intressen.................................. Nuvarande bestämmelser till skydd för allmänna Prövning av motstående intressen inför 14.3.1 Miljöprövning vid undersökningstillståndet – en 14.3.2 Förarbetena till minerallagen ..................................... 14.3.3 Förarbetena till ....................................... 14.3.4 Förarbetena till ändring i minerallagen....... 14.3.5 Överväganden och bedömning .................................. Förbättrad information till och kommuner... 14.4.2 Kommunen ges tillfälle att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd ................... 14.4.3 Gällande arbetsplaner till och Information till och kommuner ..................... Avgifter vid förlängning av undersökningstillstånd........ Bakgrunden till bestämmelserna om Bakgrunden till förslaget........................................................ Överväganden och bedömning.............................................. Skyldighet för sökanden att informera den allmänhet som kan antas bli berörd om planerat arbete ............... Överväganden och förslag ..................................................... Andra överväganden och förslag ................................. 17.1.2 Överväganden och förslag .......................................... Ersättning till fastighetsägare i samband med utvidgning Konsekvenser av förslagen ......................................... Sammanfattning av förslagen................................................. Vem berörs av förslagen?....................................................... 18.5.1 Konsekvenser för gruvnäringen ................................. 18.5.2 Konsekvenser för prospekteringsföretagen .............. 18.5.3 Konsekvenser för SGU............................................... 18.5.4 Konsekvenser för kommunen .................................... 18.5.5 Konsekvenser för .................................. 18.5.6 Konsekvenser för fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ............................................................. 18.5.7 Statsfinansiella konsekvenser ..................................... 18.6.1 Konsekvenser för det kommunala självstyrelsen ...... 18.6.2 Konsekvenser för brottsligheten och det 18.6.3 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet...................................... 18.6.4 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för de integrationspolitiska målen...... 18.6.5 Konsekvenser för de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen ............. Tidpunkten för ikraftträdande .............................................. Behov av speciella informationsinsatser ............................... Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45)........ Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285)........................................... Blankett för ansökan om undersökningstillstånd ................ Beslut om undersökningstillstånd ........................................ Svar på öppna frågor .............................................................. PM från holmgrenhanson ........................ Minerallagen (1991:45) reglerar undersökning och utvinning av de , s.k. koncessionsmineral, som är svåra att hitta och där undersökning, utvinning och återställande är långsiktiga och kostnadskrävande verksamheter med hög risk för verksamhetsutövaren. Det finns ett starkt allmänt intresse att exploatera landets mineraltillgångar, och detta intresse har historiskt sett varit så starkt att minerallagens bestämmelser att staten kan ge tillstånd att undersöka och utvinna mineralfyndigheter på annans mark har ansetts förenliga med grundlagens förutsättningar för ingrepp i bl.a. markägarens rätt. genomfördes emellertid vissa ändringar i minerallagen med syfte att bättre balansera exploateringsintresset mot enskilda sakägares behov. Utredningen har haft som uppdrag att kartlägga och analysera hur reglerna för arbetsplaner i minerallagen har fungerat sedan de infördes och vid behov föreslå bestämmelser som behövs för att effektivisera syftet med arbetsplanerna. I uppdraget har också ingått att kartlägga och analysera kommunikation mellan företag, mark- och sakägare samt kommuner i samband med undersökningstillstånd och vid behov föreslå ändring av regelverket så att det ger stöd för en god dialog mellan dessa parter. Utredningen har vidare haft att ta ställning till om det bör införas en skyldighet för den som ansöker om undersökningstillstånd att under ansökningsprocessen informera allmänheten om det planerade arbetet. Uppdraget har också innefattat att analysera behov och lämplighet av att i vissa fall efterge eller sätta ner avgifterna vid förlängning av undersökningstillstånd. Utredningen har slutligen haft som uppgift att i övrigt föreslå de ändringar av redaktionell eller juridisk-teknisk natur som uppmärksammas under utredningen, samt ta upp andra frågor som stärker syftet att effektivisera informationen om undersökningstillstånd och undersökningsarbete. Det huvudsakliga syftet med översynen har enligt utredningsdirektiven varit att utveckla regelverket så att markägare, sakägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet ska få information om vad som avses med en undersökning enligt minerallagen. Förslag som rör systemet med undersökningstillstånd Undersökningsarbete enligt minerallagen är reglerat genom två processer, ansökan och beviljande av undersökningstillstånd samt arbetsplaneprocessen. Ett undersökningstillstånd ger innehavaren tillträde för undersökningsarbete inom tillståndsområdet, ensamrätt till undersökningar inom undersökningsområdet i förhållande till andra prospektörer och fastighetsägaren samt företrädesrätt vid en eventuell ansökan om koncession. Undersökningsarbetet får emellertid inte påbörjas förrän det finns en arbetsplan som blivit gällande mellan tillståndshavare och berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt, antingen som en följd av att ingen fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt invänt mot den eller genom att den fastställts av bergmästaren. Vid prövning av om undersökningstillstånd ska meddelas sker ingen prövning av motstående intressen. Det bergmästaren tar ställning till är om det finns anledning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral och sökandens lämplighet att utföra sådana undersökningar. För att få en grundläggande uppfattning om hur processen vid ansökan om undersökningstillstånd fungerar inleddes utredningsarbetet med en översiktlig granskning av ansökningar om undersökningstillstånd som kommit in till Bergsstaten mellan , och de beslut bergmästaren meddelat i dessa ärenden. Med de slutsatser som kunde dras vid denna granskning, samt med beaktande av vad som i övrigt inkommit till utredningen , har jag kunnat konstatera att det finns ett behov av att förtydliga undersökningstillståndets syfte och arbetsplanens funktion. Det har framkommit att undersökningstillståndets roll är oklart för många fastighetsägare och innehavare av särskild rätt, och att det råder osäkerhet om vilka rättigheter och skyldigheter ett undersökningstillstånd medför. Handläggningen av undersökningstillstånden har uppfattats som bristfällig då frågan om undersökningstillstånd får avgöras utan att berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt beretts möjlighet att yttra sig. Viss oro har uttrycks för att de allmänna intressena inte bevakas i tillräcklig utsträckning i förfarandet. Vidare har företrädare för kommunerna anfört att de bör få möjlighet att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd. Minerallagen har historiskt sett varit mycket exploateringsvänlig. Detta har lett till att vissa som berörs av undersökningstillstånd och arbetsplaner känner misstro och maktlöshet. De förslag som har lagts fram har till syfte att skapa tilltro till systemet och ge förutsättningar för väl förankrade beslut, utan att åsidosätta mineralnäringens krav på snabba och enkla processer. Jag menar att ett rättssäkert system undanröjer grogrunden för misstro, vilket i längden kommer att underlätta även för gruvnäringen. Målet har varit att förtydliga undersökningstillståndsprocessen och arbetsplaneförfarandet och skapa balans mellan de enskildas, det allmännas och mineralnäringens intressen. Mot denna bakgrund lämnar jag följande förslag. Det har rått osäkerhet vem som ska anses utgöra sakägare enligt minerallagen och mineralförordningens (1992:285) bestämmelser. Jag föreslår att ordet sakägare tas bort ur minerallagens och mineralförordningens bestämmelser som avser undersökningstillstånd och arbetsplaner och ersätts med begreppet innehavare av särskild rätt. Den krets som tillåts överklaga Bergsstatens beslut om undersökningstillstånd och göra invändningar mot en arbetsplan ska inte utvidgas. Bestämmelserna om vad en ansökan om undersökningstillstånd ska innehålla ändras på så sätt att en ansökan om undersökningstillstånd endast ska innehålla sådana uppgifter som är av betydelse för bergmästarens prövning av om undersökningstillstånd ska meddelas, dvs. för frågan om mineralförekomst och om sökandens möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. Jag föreslår att bestämmelserna om att ansökningar och beslut samt förlängningsansökningar och beslut som avser alunskiffer, olja, gasformiga kolväten och diamant endast ska kungöras tas bort. Ansökningarna ska istället, i likhet med de ansökningar som avser andra koncessionsmineral, i första hand skickas till dem som berörs och besluten om undersökningstillstånd ska delges berörda fastighetsägare och kända innehavare av särskild rätt. Detta för att säkra att alla som berörs nås av informationen om ansökan och beslut. Det innebär att prospektören i alla ansök- ningar, oavsett vilket som avses, måste ange de fastigheter som berörs av ansökan samt namn och adress till fastighetsägare och kända innehavare av särskild rätt. I minerallagen finns ett undantag från kommunikationsprincipen när det gäller beslut om undersökningstillstånd. Sådana beslut kan fattas utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig. Jag föreslår att undantaget utmönstras och att fastighetsägare och kända innehavare av särskild rätt som berörs av en ansökan om undersökningstillstånd ska ges tillfälle att yttra sig över ansökan. Den information som fastighetsägare och innehavare av särskild rätt får i samband med att de bereds tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd och beslutet om undersökningstillstånd ska innehålla tydlig information om vad ett undersökningstillstånd innebär och vad en arbetsplan är. Jag föreslår att kommunen ska ges möjlighet att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd. Kommunen ska därigenom t.ex. kunna peka på eventuella konflikter mellan den av prospektören tänkta verksamheten och av kommunen planerad markanvändning. Tillståndshavarens rätt att efter tillstånd från bergmästaren ta mark eller annat utrymme i anspråk för att bygga nödvändig väg till och inom undersökningsområdet anser jag alltför ingripande. Förslaget innebär att denna rättighet för tillståndshavaren tas bort. Förslag som rör systemet med arbetsplaner Utredningen har genomfört en telefonundersökning bland de fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som har tagit emot arbetsplaner . Utredningen har vidare intervjuat ett antal företrädare för olika kommuner angående deras erfarenheter av undersökningstillstånd och arbetsplaner samt företrädare för prospekteringsföretagen avseende arbetsplaner. Vid undersökningarna framkom att det förekommer vissa brister i informationen i arbetsplanen samt att många fastighetsägare och innehavare av särskild rätt upplever att de inte har något inflytande över hur undersökningsarbetet kommer att utföras. Mot bakgrund av vad som framkommit vid undersökningarna, samt med beaktande av övrig information som inkommit till utredningen, har utredningen lämnat följande förslag och gjort följande bedömningar avseende arbetsplaner. Jag föreslår att det anges i minerallagen att arbetsplanen ska vara skriven på svenska, eller om någon berörd fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt begär det, på något av de nationella minoritetsspråken. Det ska också framgå att prospektören ska anpassa innehållet i arbetsplanen till pågående markanvändning inom det område som undersökningsarbetet ska utföras. Jag föreslår att innehållet i arbetsplanen ska bli bättre och mer detaljerat. Arbetsplanen ska, utöver vad som tidigare gällde, innehålla kontaktuppgifter till tillståndshavaren. Arbetsplanen ska innehålla en beskrivning av vad en arbetsplan är, information om att mottagaren av arbetsplanen har möjlighet att påverka innehållet i arbetsplanen genom att invända mot den, uppgift om inom vilken tid eventuella invändningar mot arbetsplanen ska ges in och vilken följden blir om någon invändning inte ges in. I arbetsplanen ska det anges vilka tillstånd och/eller vilka anmälningar enligt annan lagstiftning tillståndshavaren har eller har för avsikt att söka, göra eller har gjort i anledning av undersökningsarbetet. Arbetsplanen ska vidare innehålla en detaljerad tidsplan och uppgifter om skadereglering. Det ska också finnas en karta med fastighetsgränser och fastighetsbeteckningar som utvisar inom vilket område undersökningsarbetet kommer att utföras och de ytor som tillståndshavaren planerar att använda för transporter. Skyldigheten att i arbetsplanen ange i vilken utsträckning undersökningsarbetet kan antas påverka allmänna intressen tas bort. Ett förslag på arbetsplan ska delges även de innehavare av särskild rätt som inte är inskrivna i fastighetsregistret. Bestämmelsen om att bergmästaren i beslut om fastställande av arbetsplan ska meddela villkor som behövs för att skydda allmänna intressen avskaffas. Tillståndshavaren ska underrätta fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs om när undersökningsarbetet har slutförts. Jag bedömer att uppgiften att delge fastighetsägare och innehavare av särskild rätt arbetsplanerna inte ska flyttas från tillstånds- havarna till Bergsstaten. Det bör inte heller införas bestämmelser om att samtliga arbetsplaner ska fastställas av bergmästaren. Jag föreslår att det tydligt ska framgå att arbetsplanen ska skickas till Bergsstaten först sedan den blivit gällande mellan parterna. Tillståndshavaren ska skicka en kopia av gällande arbetsplan till och berörd kommun. Jag bedömer att tillsynen enligt minerallagen även fortsättningsvis ska utövas av bergmästaren. Bergmästarens tillsyn över undersökningsverksamheten ska utvecklas och göras mer aktiv.