sou · H0B31 · 2012-01-17 00:00:00 — Krav på rättssäkerhet innebär att förvaltningen fattar materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar. Förutsägbarhet och likabehandling är också viktiga delar av rättssäkerheten. I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och skattemedel ska utnyttjas ändamålsenligt. Myndigheter ska enligt regeringen inte använda mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med tillräckligt god kvalitet. Regeringens förvaltningspolitiska proposition har också varit vägledande för utredningens direktiv. En skrivning från propositionen som återkommer i direktivet är att myndigheter som regel inte bör ha överlappande uppgifter och att rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas. I direktivet framhålls också att verksamheten i den granskande delen ska utövas med hög integritet gentemot lärosätena. har delar av verksamhet varit föremål för intensiv debatt och har Högskolesektorn riktat hård kritik mot verksamheten. Kritiken har avsett brister i den interna kvalitetssäkringen vid verket, främst avseende bristande transparens och likvärdighet i yttranden och beslut, t.ex. i examenstillståndsfrågor. Det ligger dock inte i utredarens uppdrag att närmare utreda detta. Utredaren vill emellertid framhålla att intern kvalitetssäkring av beslut måste ges stor vikt i de nya myndigheterna och att det är en självklarhet att beslut ska fattas så att de uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet, transparens och likvärdighet. och Verket för högskoleservice har sina rötter i de tidigare förvaltningsmyndigheterna (1964–1976) och Universitets- och högskoleämbetet (1976–1992). En kansler för rikets universitet fanns med bakgrund i ett betydligt äldre system med skilda kanslerer för de olika universiteten.2 upphörde Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) och myndighetsuppgifterna fördes över till sex nya myndigheter.3 Syftet med de förändringar av myndighetsstrukturen som då gjordes var att skapa en organisation som var anpassad till de krav som en från staten mer fristående högskola kräver. En renodling skulle ske där en ny myndighet med uppgift att ge service till högskolorna (VHS) bildades som ett sekretariat med huvudansvar för utvärdering av högre utbildning och forskning inrättades.4 På många sätt liknar därmed de resonemang och tankar som fanns de som utgör motiv till förändringar i myndighetsstrukturen. Den struktur som inrättades blev dock kortlivad och beslutades om relativt stora ombildningar. De utredningar som föregick detta pekade på en rad problem med de förändringar som genomförts bara : Den nya myndighetsstrukturen hade medfört att närliggande uppgifter fördelats på flera myndigheter. Därtill var den nya utvärderingsmyndigheten (Sekretariatet för utvärdering av universitet och högskolor, senare ) underdimensionerad i förhållande till uppgiften. Ytterligare ett problem som anfördes var att VHS tilldelats en dubbel roll genom att både vara anslagsfinansierad förvaltningsmyndighet och uppdragsfinansierad serviceorganisation vilket ansågs ha gett VHS en oklar ställning.5 2Den förste i det svenska universitetsväsendet som bar titeln kansler var ärkebiskop som blev kansler vid . Ytterligare en äldre förvaltningsmyndighet som kan förtjäna att nämnas är Kanslersgillet som fanns åren 1801–1809. 3Verket för högskoleservice, Rådet för grundläggande högskoleutbildning, Rådet för forskning om universitet och högskolor, och . hade beslutats att UHÄ:s arbete med planering och anslag för högskolorna skulle upphöra. 4Sekretariatets namn ändrades till . 5Ett aktiebolag för service till universitet och högskolor m.m. SOU 1995:73. Ett nytt högskoleverk. 1994/95:165 s. 8. inrättades och övertog då de uppgifter som tidigare legat på och Rådet för grundläggande högskoleutbildning samt de myndighetsuppgifter som Verket för högskoleservice ansvarade för. beslutades att skulle tillhandahålla kansliresurser för myndigheterna och . Bland de uppgifter som lades på kan nämnas att vara ett stabsorgan åt , att utöva tillsyn, att svara för kvalitetsbedömningar av utbildningar och besluta om examenstillstånd samt att vara statistikansvarig myndighet inom högskoleområdet. ansvarar för kvalitetssäkring av högskoleutbildning genom att dels utvärdera befintliga utbildningar, dels pröva ansökningar om examenstillstånd. Verket har ansvar för tillsyn över högskolor och universitet samt enskilda som bedriver utbildning på högskolenivå och som har examenstillstånd eller får statsbidrag. har vidare ansvar för uppföljning och omvärldsbevakning inom högskoleområdet, för att bedöma utländska utbildningar på högskolenivå samt för studieinformation. Myndigheten har vidare i uppdrag att främja chefsutvecklingen inom högskolan vilket sker genom ett särskilt program för rektorer. får dessutom ett förhållandevis stort antal uppdrag i regleringsbrev eller genom särskilda regeringsbeslut. Verket ska vidare inom sitt verksamhetsområde motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. är organiserat i fem sakavdelningar6, två stödavdelningar för IT respektive administration samt universitetskanslerns stab och har cirka 151 medarbetare. Verket är en enrådighetsmyndighet med ett insynsråd och leds av universitetskanslern som är myndighetschef. Regeringen har i budgetpropositionen för föreslagit ett ramanslag om för . 6 Avdelningen för bedömning av utländsk utbildning, analysavdelningen, informationsavdelningen, juridiska avdelningen och utvärderingsavdelningen. Verket för högskoleservice bildades som framgår ovan . I samband med de förändringar av myndighetsstrukturen som genomfördes beslutade att bemyndiga regeringen att lägga ned myndigheten och i stället bilda ett statligt servicebolag för verksamheten.7 Tanken var att de serviceuppgifter som VHS ansvarade för skulle föras över till ett statligt helägt bolag med ansvar för att stödja högskolorna med antagning, upphandling och juridisk service. Så blev det dock inte. Bemyndigandet att lägga ned VHS återkallades och regeringen konstaterade att antagningsverksamheten även i fortsättningen skulle bedrivas i myndighetsform.8 Verksamheten vid VHS är indelad i tre resultatområden (antagningsverksamhet, systemförvaltning och bedömning av utländska betyg) som i stora drag motsvaras av enheter med ungefär samma namn. VHS är såväl systemägare som teknisk förvaltare av antagningssystemet samt ansvarar för den tekniska förvaltningen av studiedokumentationssystemet Ladok. Dessutom förvaltar och utvecklar myndigheten ett antal egenutvecklade system såsom betygsdatabasen , Nationella Exjobb-poolen och Högskoleprovsanmälan. hanterades närmare 900 000 anmälningar i systemet som har 37 lärosäten som kunder. Dessutom hanterar VHS antagningsservice åt , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). VHS är en styrelsemyndighet med en direktör som myndighetschef som utses av styrelsen. Myndigheten har cirka 114 årsarbetskrafter. I budgetpropositionen för föreslås ett ramanslag om för VHS. För uppdragsverksamheten beräknas intäkterna uppgå till för . 2.2.3Internationella programkontoret för utbildningsområdet I samband med att blev medlem i EU uppstod ett behov av att inrätta en stödstruktur för de olika EU-programmen inom områdena utbildning och arbetsliv. Efter utredning och förberedelser startades verksamheten under 1994/95:165, bet. 1995/96 UbU17, rskr 1995/96:386. 8Prop.1995/96:184, Tillträde till högre utbildning m.m., bet 1995/96 UbU11, rskr 1995/96:264. namnet Delegationen för genomförande av vissa EU-program inom utbildning och kompetensutveckling m.m. 9 Enligt instruktionen var delegationens uppdrag begränsat till . För att skapa en mer permanent lösning för verksamheten beslutade regeringen att upphäva tidsbegränsningen och myndighetens namn ändrades till för utbildning och kompetensutveckling. var programkontoret föremål för ytterligare utredning och verksamheten kom nu att renodlas till att ansvara för internationellt utbyte inom utbildningsområdet medan ansvaret för frågor inom arbetsmarknadsområdet överfördes till Arbetsmarknadsverket.10 I konsekvens med detta ändrades också myndighetens namn till det nuvarande, Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK). I anslutning till detta överfördes också till IPK ansvar för vissa internationella program och stipendier från respektive Skolverket.11 Efter utredning åren 2005–2006 kom viss ytterligare verksamhet att tillföras IPK:s ansvarområde t.ex. ansvaret för programmet som överfördes från . För att ersätta förlorade arbetstillfällen i samband med försvarsomställning beslutade regeringen att IPK skulle omlokalisera 16 årsarbetskrafter till . I samband med förändringarna av myndighetsstrukturen inom skolväsendet fördes flera verksamheter över till IPK. beslutade regeringen att flytta programmet Den Globala Skolan från Myndigheten för skolutveckling (MSU) till IPK. överfördes arbetsplatsförlagd utbildning (APU) utomlands från och från MSU överfördes programmet eTwinning samt . IPK ansvarar för de EU-program och andra internationella program inom utbildningsområdet som regeringen beslutar. Verksamheten är inriktad mot samtliga utbildningsnivåer och omfattar framför allt EU:s program för livslångt lärande samt vissa nordiska och nationella program för främjande av internationellt samarbete. 1995:85 för ett EU-programkontor. Förordning (1995:963) med instruktion för Delegationen för genomförande av vissa EU-program inom utbildning och kompetensutveckling m.m. 10Ansvarsfördelning för internationella program på utbildnings- och ungdomsområdet. Betänkande av av ansvarsområde. Budgetpropositionen för , utgiftsområde 16, s. 200. 11Ett förnyat programkontor. SOU 2006:10, s. 11–12. Myndigheten informerar och ger råd om programmen, handlägger ansökningar, beslutar om deltagande och om bidrag för detta. I myndighetens uppdrag ingår också att analysera omfattningen och utvecklingen av programmen samt att sprida resultat och erfarenheter. Förutom regeringen har IPK Europeiska kommissionen, och Sida som uppdragsgivare och finansiärer. IPK är en enrådighetsmyndighet med ett insynsråd och leds av en myndighetschef (generaldirektör) som utses av regeringen. Verksamheten omfattade 71 årsarbetskrafter varav 55 vid huvudkontoret i och 16 vid kontoret i . Driftsbudgeten för IPK uppgår till . Finansieringen av verksamheten sker dels genom en av anslagsposterna i myndighetens ramanslag (), dels genom ersättningar från andra uppdragsgivare såsom EU, Sida, och samt andra myndigheter. I budgetpropositionen 2012 föreslås ett ramanslag om , varav avser bidragsmedel som inte får användas för drift.12 betalade programkontoret ut i bidrag samt fattade tilldelningsbeslut för projekt som löper 1–framåt i syfte att stödja internationalisering inom utbildningsområdet. har myndigheten också haft att fördela bidrag för inresande studenter motsvarande . IPK är sedan en omorganisation organiserat i tre sakavdelningar, samt stödfunktioner och stab. Myndigheten har också en internrevisor på av en heltidstjänst, som rapporterar direkt till generaldirektören. Både och Verket för högskoleservice inrättades genom riksdagsbeslut.13 En förändring av myndighetsstrukturen kräver därför att de riksdagsbindningar som finns hävs. IPK inrättades däremot genom beslut av regeringen och det saknas därför riksdagsbindningar i det fallet. 12IPK:s ramanslag består av två anslagsposter. Ap 1 om som används för drift av verksamheten och ap 2 som är ett statsbidrag för att främja internationella kontakter inom skolans och vuxenutbildningens område och som i huvudsak används för utbetalning av bidrag inom programmet . 1994/95:165, bet. 1995/96 UbU17, rskr 1995/96:386. Det ingår inte i utredarens uppdrag att i detta skede föreslå författningsförändringar. 3En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan Utredaren föreslår att en ny myndighet för kvalitetssäkring, tillsyn och analys av högskolan inrättas . Till den nya myndigheten bör överföras det ansvar som har för kvalitetssäkring och tillsyn enligt 2– 3 §§ i myndighetens instruktion. Som en tredje kärnuppgift för den nya myndigheten bör ett nytt analysuppdrag skapas med inriktning mot att inom myndighetens ansvarområde bistå regeringen med analyser och andra underlag. I detta uppdrag bör en av huvuduppgifterna vara att följa upp effektiviteten i högskolans resursutnyttjande. Myndigheten bör också ges uppgiften att vara statistikansvarig myndighet enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. För att fullgöra dessa uppgifter bör myndigheten bemannas med cirka 88 årsarbetskrafter. Myndigheten bör för tilldelas ett ramanslag om . Myndighetens namn bör vara för kvalitetssäkring och tillsyn. För att skapa tydlighet, nationellt och internationellt, och undvika framtida rollkonflikter bör den nya myndighetens chef vara generaldirektör och inte ha titeln universitetskansler. En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan 3.2Skälen för utredarens förslag 3.2.1Kvalitetssäkring av högre utbildning ansvarar enligt myndighetens instruktion för kvalitetssäkring av högskoleutbildning genom dels kvalitetsutvärdering av utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå, dels prövning av tillstånd att utfärda examina. utbildningsutvärderingar är inriktade på att utvärdera utbildningars resultat dvs. hur väl den aktuella utbildningen uppfyller kraven i högskolelagen och i examensbeskrivningarna i de förordningar som ansluter till lagen. Utvärderingarna genomförs av externa sakkunniga där såväl ämnesexperter som studenter och arbetslivsföreträdare finns representerade. Verket ska granska alla utbildningar (med vissa undantag) som kan leda till en examen på grundnivå eller avancerad nivå. har också i uppdrag att fortlöpande granska ett urval av utbildningar som inte leder till en examen och som inte omfattas av det nya systemet för utbildningsutvärdering. är full medlem i ENQA (in Higher Education). samarbetar även med de nordiska länderna inom ramen för NOQA, det nordiska nätverket för kvalitetssäkring av högre utbildning. Utredaren kan konstatera att de utbildningsgranskningar som genomför genom det nya system som genomförs har blivit mindre av traditionell utvärdering, där förklaringar till effekter söks, och har i stället kommit att närma sig tillsynsverksamhet genom att målen i högskolelagen och högskoleförordningen är i tydlig fokus. Verksamheten har varit omdiskuterad men börjar nu hitta sin form. Grunden för systemet kommer även i fortsättningen att vara kollegial granskning (peer review). beräknas 200–400 externa bedömare delta i verkets bedömningar av utbildningar. Det är därför helt avgörande att det även framgent framstår som attraktivt och legitimt att som aktiv lärare/forskare delta i dessa granskningar. Granskningen av utbildningar bör därför inte glida än mer åt inspektionshållet så att dess kvalitetssäkrings- och utvecklingsdimension helt kommer i skymundan. En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan aspekten av arbetet med nationell kvalitetssäkring bör därför värnas och betonas. har redovisat att 38 årsarbetskrafter arbetar med uppdraget kvalitetssäkring, i detta ingår dock några vakanser. Det är tydligt i utredningsdirektivet att ansvaret för nationell kvalitetssäkring av högre utbildning ska föras över till den nya granskningsmyndigheten och det saknas vidare skäl för utredaren att diskutera eller föreslå någon förändring av hur uppdraget är formulerat. Beträffande dimensionering av verksamheten vill utredaren framhålla att det sannolikt finns effektivitetsvinster att göra längre fram när det nya systemet är inkört och arbetsrutinerna är utprövade och ligger fast. Verket har varit hårt belastat med arbetet med att pröva ansökningar om tillstånd att utfärda de nya lärarexamina. Dessa insatser är dock inte återkommande. kommer det arbete som ska påbörjas med att granska forskarutbildningar att kräva resurser. Sammantaget gör detta att utredaren gör bedömningen att 35 årsarbetskrafter bör vara en rimlig dimensionering av verksamheten, vilket motsvarar dagens bemanning. ansvarar för tillsyn över verksamheten vid universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434), vid enskilda anordnare av utbildning på högskolenivå som får statsbidrag och vid enskilda anordnare av utbildning som kan leda fram till en examen som får utfärdas enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. granskar och följer tillämpningen av lagar, förordningar och andra föreskrifter som gäller för verksamheten. Syftet med tillsynen är att bidra till ökad rättssäkerhet för enskilda genom att utreda och ta ställning till oklarheter vid rättstillämpningen. Verket handlägger tillsynsärenden efter anmälningar från enskilda, gör tillsynsbesök på universitet och högskolor och tar även initiativ till fördjupande utredningar och seminarier i viktiga tillsynsfrågor som bedöms ha betydelse för studenternas rättssäkerhet och lärosätenas efterlevnad av regler. Tillsynsprojekten dokumenteras vanligen i rapporter. Verket ger också ut En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan nyhetsbrevet som behandlar frågor om studenters rättssäkerhet. Det är tydligt i utredningsdirektivet att tillsynsverksamheten ska föras över till den nya granskningsmyndigheten och det saknas vidare skäl för utredaren att diskutera eller föreslå någon förändring av hur uppdraget är formulerat. redovisar att cirka nio årsarbetskrafter arbetar med tillsyn. Utredarens bedömning är att detta är en rimlig dimensionering även i den nya granskningsmyndigheten. inrättades det svenska tabellverket under ledning av myndigheten (senare benämnd Statistiska beredningen och Statistiska tabellkommissionen). inrättades () som då övertog ansvaret för den officiella statistiken i . Statistikansvaret, som inledningsvis i huvudsak handlade om befolkningsstatistik, har i omgångar dels centraliserats till SCB (), dels överförts till andra statliga myndigheter, i synnerhet genom den statistikreform som genomfördes . Det svenska statistiksystemet betecknas därmed som decentraliserat vilket innebär att SCB ansvarar för sektorsövergripande statistik såsom arbetsmarknadsstatistik, befolkningsstatistik, ekonomisk statistik, välfärdsstatistik och viss utbildningsstatistik medan 26 sektorsansvariga myndigheter ansvarar för den officiella statistiken inom sina områden. När VHS bildades blev myndigheten ansvarig för den officiella statistiken inom högskoleväsendet och när inrättades fördes statistikansvaret över från VHS. Regeringen anförde då att tillgång till statistiska uppgifter med fullgod kvalitet, relevans och aktualitet och som medger tidsjämförelser är en absolut förutsättning för utvärderings- och uppföljningsarbetet. Ansvaret för högskolestatistiken behöver därför kopplas till verkets arbete med utvärdering och uppföljning.1 delas ansvaret för officiell statistik inom området utbildning och forskning mellan , , CSN och SCB. VHS ska enligt regleringsbrev lämna antagningsstatistik till . 1994/95:165, s. 19. En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan Utredaren ska enligt direktivet föreslå vilken myndighet som ska ansvara för den samlade högskolestatistiken och vara den statistikansvariga myndigheten inom verksamhetsområdet enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Utredaren konstaterar att det saknas en helt entydig linje från regeringens sida i frågan om vilka myndigheter som tilldelas statistikansvar. Inom skolområdet har regeringen valt att låta statistikansvaret ligga kvar på i stället för alternativet att föra över ansvaret till den nya myndigheten . Från sida påtalades att detta kunde komma att leda till problem med att få ta del av sekretessbelagd statistik som bedömdes vara nödvändig för att Skolinspektionen skulle kunna utföra de uppgifter som lagts på myndigheten ifråga om tillsyn och granskning.2 Detta problem har fortfarande inte fått sin lösning. De nya myndigheterna Tillväxtanalys och Trafikanalys har statistikansvar men däremot inte Vårdanalys. Beträffande kulturområdet har diskussioner förts om att föra över statistikansvaret till den nya Myndigheten för kulturanalys. Än så länge ligger dock ansvaret kvar på Kulturrådet.3 I de samtal som utredaren fört har vissa argument framförts för att statistikansvaret borde placeras på servicemyndigheten med anledning av myndighetens samordnande roll. Andra har förespråkat att ansvaret att vara statistikansvarig myndighet bör ligga på granskningsmyndigheten. Detta förespråkas bl.a. av samt har framförts från lärosäteshåll. Ett viktigt argument för detta har varit att det finns en tydlig koppling mellan uppdraget att granska olika aspekter av verksamheten vid högskolor och universitet och tillgången på statistik. Detta är i grunden samma argument som regeringen anförde då statistikansvaret flyttades från VHS till . Utredaren delar denna uppfattning och föreslår därför att uppgiften att vara statistikansvarig myndighet enligt förordningen (2001:100) förs över från till den nya granskningsmyndigheten. Utredaren har i denna fråga samrått med (Fi 2011:05) som ska se över () och systemet för den officiella statistiken och analysera för- och 2Slutrapport från (U2008:04), s. 8–9. 3Fristående utvärderingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend? Statskontoret 2011, s. 56-57. En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem. redovisar att cirka åtta årsarbetskrafter arbetar med uppgiften att ansvara för officiell statistik. Utredarens bedömning är att detta är en rimlig dimensionering även i den nya granskningsmyndigheten. ansvarar enligt instruktionen för att följa upp utbildning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete inom högskolan, för insamling, bearbetning och sammanställning av data om högskolan samt för officiell statistik om högskoleväsendet. Verket ska bevaka förhållanden och tendenser, nationellt och internationellt, som är av betydelse för högskolans verksamhet och lägga fram de förslag för regeringen som kan föranledas av bevakningen. Förutom uppdragen i instruktionen får ett flertal uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut. Uppdragen avser ofta utredning, uppföljning eller utvärdering av specifika företeelser inom högskolesektorn. Många av uppdragen är kopplade till verkets statistikansvar. Utredaren kan konstatera att utredningsdirektivet tydligt anger att uppföljnings- och analysarbetet i den nya granskningsmyndigheten ska ha relevans för regeringens politik och svara mot regeringens behov av beslutsunderlag. Regeringens ambition är att stärka universitetens och högskolornas autonomi. Detta leder till ökade krav på att effektivt och kvalitetssäkrat kunna följa upp den verksamhet som bedrivs. I förhållande till det uppdrag som ligger på att bedriva omvärldsbevakning och uppföljning behöver den nya granskningsmyndighetens uppdrag därför bli tydligare och renodlas för att bättre motsvara regeringens behov av beslutsunderlag. Det är därför rimligt att föreslå att den nya granskningsmyndigheten får ett nytt analys- och uppföljningsuppdrag, snarare än att de uppdrag som vilar på förs över till den nya myndigheten. I den förordning med instruktion för den nya myndigheten som regeringen beslutar bör det tydligt framgå att uppdraget i den delen är att i huvudsak fungera som en stabsmyndighet för regeringen. En av huvuduppgifterna i det nya En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan analysuppdraget bör vara att följa upp effektiviteten i högskolans resursutnyttjande. Den årsrapport med en samlad bild av högskolesektorn som lämnas av bör ingå i den nya granskningsmyndighetens uppdrag.