sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Men även om detta inte är ett uttalat syfte bör kommuner och landsting klargöra vad avsikten är med samarbetet för att minska risken för att det ska ifrågasättas ur ett EU-rättsligt perspektiv. Upphandlingsskyldighet föreligger om ett visst samarbete kan få till följd att konkurrensen snedvrids. Det kan emellertid ofta hävdas att konkurrensen påverkas, t.ex. därför att någon menar att ett samarbete mellan kommuner leder till att dessa förbehåller sig verksamhet som lika gärna skulle kunna skötas av privata aktörer. Om kommunerna då kan visa att det uteslutande handlar om ett samarbete som är ägnat att uppnå mål av allmänintresse och om principen om likabehandling säkerställs genom att inget privat företag ges någon fördel i förhållande till sina konkurrenter, bör , enligt Hettnes mening, inte lägga några hinder i vägen för samarbetet. 10.7Ansvarskommitténs betänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) I sitt betänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) undersökte primärkommunernas uppdrag, förutsättningar och indelning. Kommittén konstaterade att kravet på balans i den offentliga ekonomin skulle komma att ställa den kommunala ekonomin inför nya prövningar. Vidare konstaterades att kommunernas invånare blir äldre, att flyttmönstret innebär att befolkningsökningen koncentreras till storstadsområden och andra tillväxtcentrum samt att konkurrensen om arbetskraft sannolikt kommer att öka. Förändringarna i omvärlden skulle enligt kommittén komma att förändra kraven på och behoven av kommunala tjänster. Kommittén anförde att små kommuner med vikande befolkningsunderlag ofta hade ekonomiska problem och att verksamheten där successivt behövde anpassas till de minskade intäkter som följer av färre invånare. I allt väsentligt ansågs dock systemet för kommunalekonomisk utjämning säkerställa att kommuner har likartade ekonomiska förutsättningar för att tillhandahålla invånarna likvärdig service. Kommittén såg att små kommuner skulle kunna få problem med personal- och kompetensförsörjning. Behovet av specialistkompetens kunde antas fortsätta att växa och de små kommunerna hade enligt kommittén inte samma möjlighet att möta detta behov som större. Samverkan var enligt kommittén ett sätt för mindre kommuner att möta de problem som ett mindre befolkningsunderlag för med sig. Interkommunal samverkan ansågs dock vara viktig för alla kommuner oavsett storlek och snart sagt alla kommuner uppgavs vara med i flera samverkans- konstellationer. Enligt kommittén saknades det i stort sett undersökningar av vad det alltmer utbredda samverkansmönstret betyder för möjligheterna till insyn i en kommuns arbetssätt och organisation. Kommittén fann vissa skäl för oro. kunde, menade man, förlora så mycket i tydlighet att det blir oklart för invånarna av vem de ska utkräva ansvar. Mot den bakgrunden ansåg kommittén att kommuner återkommande borde redovisa de mer formaliserade konstellationerna i vilka den samverkar, vilka resurser som berörs och hur beslutsfattandet sker. 10.8Kommunala kompetensutredningens betänkande kompetens i utveckling (SOU 2007:72) och förslaget om gemensam styrelse Den rådande ekonomiska situationen för den offentliga verksamheten kräver att kommunerna och landstingen utnyttjar sina allt mer begränsade resurser effektivt. Vidgade möjligheter till sambruk och samverkan inom den kommunala sektorn kan bidra till ytterligare effektivisering och till att bibehålla en god kvalitet i verksamheten. samverkan bör därför underlättas och stimuleras. (Kommunala förnyelsekommitténs betänkande SOU 1996:137 och gemensam nämnd, s. 71) Kommunala kompetensutredningen ansåg 2007 att detta uttalande fortfarande hade aktualitet och frågade sig vad som hade hänt . Enligt utredningen hade kommuner och landsting fått en bredare erfarenhet av att samverka, genomslag hade blivit allt tydligare och den tekniska utvecklingen hade skapat nya förutsättningar för samverkan för IT-stöd. Regeringen hade vidare gjort en mängd insatser för att främja ökad samverkan, t.ex. genom ny lagstiftning, informationsspridning och ekonomiska bidrag. Utredningen fann vidare att det hade skett en förändring i inställningen till samverkan. Inställningen hade gått från att se samverkan som en problemlösare (vi måste samverka för att spara pengar) till att vara en av flera verksamhetsformer. Syftet var inte längre enbart att bli mer effektiv och minska kostnader, utan framför allt att öka kompetensen i organisationen och skapa en bättre beredskap för framtida utmaningar. Denna förändrade inställning hade också inneburit högre krav på kvaliteten i samverkan. Det ställdes krav på att samverkan verkligen innebar effektivisering och ökad kvalitet i utförandet samt innefattade demokratiska kontrollfunktioner. Frågan om hur kommunerna skulle trygga personalförsörjningen ansågs vara central, mycket beroende på det rekryteringsbehov som förväntades uppstå när generationen av fyrtiotalister lämnar arbetsmarknaden. Behovet av personal skulle också komma att förändras, ansåg man, i takt med att befolkningens sammansättning förändrades, t.ex. genom en större andel äldre. Även den tilltagande specialiseringen i kommunala verksamheter ansågs ställa ökade krav framför allt på de mindre kommunerna. Utredningen sade sig sakna en heltäckande bild av den kommunala samverkan som förekom i . Man gjorde en översiktlig sammanfattning av det material som producerats i form av kartläggningar och rapporter som beskrev samverkan och anförde bl.a. följande. genomförde dåvarande och enkätundersökningar bland samtliga kommuner och landsting för att kartlägga och analysera samverkan i landet. Undersökningen resulterade i en sammanställning av 360 samverkansprojekt. konstaterades att det sannolikt fanns långt fler samverkansprojekt än vad sammanställningen visade. Studien drog några allmänna slutsatser av de projekt som granskades. Största delen av samverkan sker i löst reglerade former som projekt, nätverk och avtal. Det är vanligast att samverkan sker mellan både kommuner och landsting, tätt följt av samverkan endast mellan kommuner. Största delen av samverkan sker mellan angränsande kommuner inom det egna länet. Alla kommuner och landsting deltar i någon form av samverkan. Uppgifterna om de 360 projekten jämfördes med data från ett antal andra studier. Av en enkätundersökning från riktad till samtliga 33 kommuner i inrapporterades 168 exempel på formell samverkan. Enligt de skånska kommunerna var det främsta skälet till samverkan kompetensbehovet – såväl när det gällde att i allmänhet rekrytera kompetent personal, som att rekrytera specialistkompetens. I rapporten kommuner? – Om små kommuners problem och utmaningar, beskrevs förekomsten av samverkan i de 75 kommuner i som har färre än 10 000 invånare. Av rapporten framgick att 65 kommuner deltog i en eller flera gemensamma nämnder eller kommunalförbund. Fem kommuner hade valt att endast samverka genom avtal eller tjänsteköp. Det var främst inom verksamheter som har skalfördelar som samverkan skedde, t.ex. räddningstjänst och renhållning. På grund av de stora avstånden samverkade kommunerna i inland i mindre utsträckning än övriga kommuner i studien. hade gjort en kartläggning av samverkan i 22 glesbygdskommuner i norra . Kommunerna samverkade i hög utsträckning inom tekniska verksamheter. Samverkan förekom också i de fall kommunerna delade på specialistkompetens, då en ensam kommun inte själv hade möjlighet att erbjuda en heltidstjänst. Samverkan var däremot mindre vanlig inom välfärdsområdet, vilket antogs bero på de långa geografiska avstånden. Samordning av verksamhet inom skola, barn-, och äldreomsorg var vanligare inom respektive kommun. En slutsats av studie var att viljan att höja kompetensen i kommunen utgjorde ett tyngre motiv bakom samverkan än behovet av att göra besparingar. Kommuner och Landsting gjorde en mer generell analys av inom vilka verksamhetsområden samverkan var vanligast. Av studien framkom bl.a. att informell samverkan fanns på alla verksamhetsområden. Formell samverkan var inte så vanlig på välfärdsområdet, med undantag för uppgifter som fordrar specialistkompetens eller kräver en kritisk massa som underlag. Den slutsats som drogs var att välfärdstjänster levereras där människor bor, vilket gör att det inte finns några skalfördelar med samverkan på det området. Skalfördelar ansågs däremot finnas inom områdena miljö, plan- och bygg samt teknik. Enligt utredningen hade antalet kommunalförbund och gemensamma nämnder ökat och ungefär 260 av 290 kommuner deltog i något sådant samarbete. Av de 20 landstingen deltog 16 i kommunalförbund eller gemensam nämnd. Av underlag från Kommuner och Landsting framgick att det inte fanns någon koppling mellan kommunstorlek och deltagande i kommunalförbund och gemensamma nämnder. Utredningen konstaterade därför att det inte bara var de mindre kommunerna som valde att samverka i dessa former för att skapa ett större befolkningsunderlag. Det var lika vanligt att en stor och en liten kommun valde att samverka, t.ex. för att möta ökade Utredningen redogjorde vidare för ett antal exempel på samverkan med utgångspunkt i olika verksamhetsområden. Utredningen konstaterade sammanfattningsvis att det fanns en mängd dokumentation kring samverkan inom olika verksamheter som belyste den mångfald av projekt, samverkansformer och samverkanskonstellationer som är utmärkande för bilden av samverkan. Mer heltäckande, problematiserande rapporter eller studier saknades dock enligt utredningen. 10.8.1Kommunala kompetensutredningens förslag om samverkan i gemensam styrelse Kommunala kompetensutredningen presenterade i sitt slutbetänkande ett förslag om försöksverksamhet med gemensam styrelse i kommuner.97 Utredningen redovisade ett antal utgångspunkter som den ansåg grundläggande för förslaget: att samverkan ökade i omfattning och av många sågs som nödvändig utifrån föreliggande kommunstruktur, att behovet av kompetens, bl.a. specialistkompetens, var den främsta anledningen till ökningen av samverkan, att kommunala företrädare efterfrågade enkla och flexibla former för samverkan, att kommunala företrädare ogärna skapar politiska överbyggnader för samverkan kring verksamheter i liten omfattning eller uppgifter som upplevs som opolitiska (administration, viss teknisk service), att krav på enkelhet och flexibilitet måste vägas mot insyns-, kontroll- och påverkansmöjligheter där demokratin värnas, att den ökade mångfalden av samverkanslösningar och geografiska överlappningar ses både som ett demokratiskt och ett praktiskt problem, att kommunala företrädare anser att ett av de största hindren mot samverkan är , samt att näringslivet upplever att kommuner och landsting brister när det gäller tillämpning av vid samverkan som involverar köp av tjänster. 97 SOU 2007:72 s. 346 ff. En gemensam styrelse består enligt förslaget av två eller flera angränsande kommuner, som utvecklar en fördjupad samverkan kring flera uppgifter under en och samma politiska överbyggnad. Modellen innebär inte att en ny juridisk form för samverkan skapas, utan bygger huvudsakligen på kommunallagens bestämmelser för gemensam nämnd. Vid samverkan i gemensam styrelse ska alltså lokaliseringsprincipen utsträckas till att omfatta de samverkande kommunernas hela område. Samverkansformen ska även innefatta möjlighet att delegera uppgift till anställd i annan kommun. En gemensam styrelse ska enligt förslaget kunna samverka kring i princip alla kommunala angelägenheter. Förutom att ansvara för drift och förvaltning av de uppgifter kommunerna överlämnade till den gemensamma styrelsen, tänktes den gemensamma styrelsen kunna ha en mer strategisk roll för att se utvecklingsmöjligheter och nya potentiella samverkansområden. Genom modellen med samverkan i gemensam styrelse avsåg utredningen skapa tillit och förtroende mellan parterna, vilket av många hade framställts som de mest grundläggande förutsättningarna för samverkan. Tanken var att detta i sin tur skulle skapa utrymme för givande och tagande och underlätta en utvidgning och ytterligare fördjupning av samverkan. Enligt utredningen ledde mångfalden av samverkanslösningar i överlappande nätverk till svårigheter att säkra insyn och ansvarsutkrävande. Det sågs därför som önskvärt att minska antalet samverkanskonstellationer, något som utredningen bedömde att bildandet av gemensamma styrelser skulle kunna åstadkomma. En gemensam styrelse förväntades inte bara ta initiativ till ny samverkan, utan också överta ansvar från befintliga samverkansprojekt eller gemensamma nämnder som skapats för enstaka uppgifter. Utredningen gjorde bedömningen att det sannolikt inte skulle bli aktuellt med upphandling enligt mellan medlemmarna och den gemensamma styrelsen. Regeringen ansåg dock i den efterföljande propositionen det osäkert om denna att bedömning var riktig, mot bakgrund av vad uttalat i det senare tillkomna SYSAV-avgörandet. Med hänsyn till de frågetecken som således förelåg kring samverkans förenlighet med reglerna om offentlig upphandling fann regeringen att förslaget om gemensam styrelse inte kunde föras fram. Regeringen, som annars var försiktigt positiv till förslaget, ansåg därför att frågan om utvidgade möjligheter till fördjupad samverkan borde utredas ytterligare.98 10.8.1.1 Politisk organisation och representation Enligt förslaget ska varje kommun utse minst en ledamot och en ersättare till den gemensamma styrelsen. Utredningen bedömde att det i praktiken skulle bli aktuellt med fler ledamöter, så att t.ex. även oppositionen i de deltagande kommunerna blir representerad. Den gemensamma styrelsen tillsätts formellt i en av de samverkande kommunerna, värdkommunen. Fullmäktige i värdkommunen utser ordförande och vice ordförande bland ledamöterna i den gemensamma styrelsen (jfr 6 kap. 15 § kommunallagen). Detta hindrar inte att ledamot från annan kommun än värdkommunen utses. Den gemensamma styrelsen föreslås samverka kring olika uppgifter. För att kunna hantera den mångfald av verksamheter det kan röra sig om samt att kunna ta ett strategiskt och långsiktigt utvecklingsansvar kan det inrättas utskott eller beredningar under den gemensamma styrelsen. Medan utskott är politiskt sammansatta organ kan en beredning bestå av både förtroendevalda och tjänstemän. En gemensam styrelse kan enligt förslaget delegera beslutanderätt åt ett utskott, en ledamot eller ersättare eller åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna. Enligt dagens bestämmelser skulle endast ledamöter och ersättare i gemensamma styrelsen kunna väljas till utskott (6 kap. 22 § kommunallagen). Utredningen ansåg att denna grupp kunde komma att bli alltför begränsad och föreslog därför att även andra förtroendevalda skulle ges möjlighet att representera kommunerna i utskotten. Enligt 3 kap. 4 § kommunallagen kan fullmäktige besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd. Det innebär att det går att inrätta en nämnd under en gemensam nämnd. Enligt utredningen kan detta vara ett sätt för de samverkande kom- munerna att organisera sig i de fall de väljer att samverka kring många olika uppgifter. Att leda och samordna förvaltningen av de samverkande kommunernas angelägenheter kvarstår som ett ansvar för respektive kommunstyrelse (jfr 6 kap. 1 § kommunallagen). 2008/09:21 s. 75 f. gemensamma styrelsen får m.a.o. inte någon överordnad roll i förhållande till de egna kommunstyrelserna. Den gemensamma styrelsens ansvar framgår av det reglemente de samverkande kommunernas fullmäktige fattar beslut om. 10.8.1.2 Gemensam personal, rekrytering m.m. Förvaltningen inom varje samverkande huvudmans område ska enligt förslaget lyda under den gemensamma styrelsen, för att kunna omfattas av den gemensamma styrelsens beslutanderätt kring dess uppgifter. Inrättandet av en gemensam styrelse är således tänkt som ett alternativ för kommunerna att samordna förvaltningarna inom nämndens verksamhetsområden. Den gemensamma styrelsen kan även välja att för en verksamhet ha en gemensam förvaltningschef, som har sin anställning i en av kommunerna. Att anställa gemensamma förvaltningschefer kan enligt utredningen vara ett resurseffektivt sätt för mindre kommuner att tillgodose behov av kompetens och samordning. En mindre långtgående variant är enligt utredningen att den gemensamma styrelsen delegerar beslutanderätt till en förvaltningschef i någon av de samverkande kommunerna och att denne sedan ges möjlighet att vidaredelegera till anställda i de andra kommunerna. Enligt utredningen kan en gemensam styrelse planera för de verksamhetsområden där kommunen ser behov av att dela på tjänster utifrån ett mer långsiktigt och brett perspektiv. Det antogs vara särskilt kännbart för en mindre kommun om samverkan om en tjänst innebär att den egna kommunen får dra ned på sin personalstyrka. Utredningen ansåg att det ur ett mer långsiktigt perspektiv och med samverkan kring fler verksamheter framstod som mer sannolikt att alla samverkande parter skulle få bistå med tjänster till de gemensamma uppgifterna. 10.8.1.3 Den gemensamma styrelsens uppgifter En gemensam styrelse kan samverka kring i princip alla kommunala angelägenheter. Genom att bilda en gemensam styrelse kan kommunerna under en och samma politiska överbyggnad samla alla de uppgifter de vill samverka kring. Detta kan enligt utredningen jämföras med de kommunalförbund som drivs som s.k. flersaksförbund, d.v.s. när kommuner och landsting väljer att bilda ett kommunalförbund och sedan överlåter flera uppgifter till ett och samma förbund. I takt med att kommunerna vill fördjupa sin samverkan och överlåta ansvaret för ytterligare uppgifter till den gemensamma styrelsen, kan respektive fullmäktige fatta beslut om ändring i reglementet för den gemensamma styrelsen. Förutom att ansvara för drift och förvaltning av de uppgifter kommunerna överlämnar till den gemensamma styrelsen, kan den gemensamma styrelsen ha en mer strategisk roll som syftar till att se utvecklingsmöjligheter och nya potentiella samverkansområden. Den gemensamma styrelsen blir då enligt utredningen en arena för att hålla ihop samverkansarbetet mellan kommunerna. En sådan mer strategisk och utvecklingsinriktad roll antogs vidare kunna höja den gemensamma styrelsens status samt intresset bland de förtroendevalda att delta i den. Modellen med gemensam styrelse baserar sig på kommunallagens regelverk för gemensam nämnd. Uppgifter som överlämnas till en gemensam nämnd måste vara gemensamma för de samverkande kommunerna. Det kan dock finnas vissa oklarheter kring hur begreppet gemensam uppgift ska tolkas. Situationer kan uppstå när tre eller flera kommuner bildar gemensam styrelse, men där det inom någon verksamhet bara är två av kommunerna som vill samverka och överlåta ansvaret för en viss uppgift. Det föreslås därför bli möjligt att överlämna uppgifter som inte är gemensamma för alla samverkande kommuner. Uppgiften ska dock vara en gemensam uppgift för minst två av de samverkande kommunerna som bildat gemensam styrelse. För att hantera en uppgift där endast några av kommunerna har intresse av att samverka, kan kommunernas fullmäktige eller den gemensamma styrelsen besluta att tillsätta ett utskott. Det finns också möjlighet att delegera beslutanderätt till utskottet. 10.8.1.4Utvidgade möjligheter till interkommunala avtal mellan kommuner som bildar gemensam styrelse Förslaget till gemensam styrelse handlade framför allt om långsiktig och fördjupad samverkan med demokratisk förankring. Enligt utredningen kunde det dock finnas uppgifter som kommuner ville samverka kring, men där de ogärna överlät hela ansvaret för uppgiften till ett gemensamt organ. Utredningen påpekade att vid samverkan i avtalsform behåller varje enskild kommun det politiska och rättsliga ansvaret för verksamheten, även om beredning och handläggning utförs av en annan kommun. Utökade möjligheter till samverkan genom interkommunala avtal kunde enligt utredningen vara ett sätt att öka flexibiliteten och underlätta för kommuner att samverka t.ex. inom verksamheter med höga krav på specialistkompetens. Förslaget innebar att parterna i en gemensam styrelse skulle ges rätt att samverka genom interkommunala avtal kring uppgifter som innefattade myndighetsutövning mot enskild och som ålåg kommuner enligt lag, på motsvarande sätt som möjliggjordes genom vissa specialförfattningar. Uppgifterna kunde enligt utredningen avse t.ex. tillsyn, utredning och liknande. Förslaget innebar enligt utredningen inte att ansvaret för de uppgifter som kommunerna villa sluta avtal om överläts till den gemensamma styrelsen. Utredningen bedömde att det inte skulle uppkomma några konflikter med upphandlingslagstiftningen inom ramen för myndighetsutövning, eftersom sådan odiskutabelt tillhörde kommunernas kärnverksamhet. Utredningens förslagna bestämmelse byggde på motsvarande regler om avtalssamverkan i 14 § livsmedelslagen (2006:804), 26 kap. 7 § (1998:808), 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453), 7 kap. 16 § alkohollagen (1994:1738), numera 9 kap. 6 § alkohollagen (2010:1622) och 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Bestämmelsen skapade enligt utredningen utökade möjligheter till samverkan i förhållande till vad som gällde enligt dessa lagar. Den utökade möjligheten till avtalssamverkan kunde enligt utredningen därutöver bli tillämplig exempelvis inom skolans område. Vidare sades förslaget innebära möjlighet att ingå avtal om samverkan på inom plan- och byggområdet, eftersom det ansågs osäkert om sådan möjlighet inrymdes i 11 kap. 4 § , numera 12 kap. 7 § (2010:900). 10.8.1.5Utvidgade möjligheter att delegera uppgift till anställd i annan kommun för kommuner som bildar gemensam styrelse Utredningen föreslog att den utvidgade möjligheten till samverkan genom interkommunala avtal skulle förenas med utökade möjligheter för medverkande kommuner i gemensam styrelse att delegera uppgifter till anställd i annan kommun. Inte heller här skulle kommunerna behöva överlåta hela ansvaret för uppgiften till den gemensamma styrelsen. Delegeringen föreslogs istället ske genom överenskommelse om delegering i ett interkommunalt avtal. Den föreslagna bestämmelsen skulle komplettera de bestämmelser om delegering som redan fanns i livsmedelslagen, och lagen om skydd mot olyckor. Den innebar också en utvidgning av kretsen delegater i förhållande till de generella delegationsbestämmelserna i kommunallagen. I den föreliggande lagstiftningen fanns inte någon delegationsmöjlighet i samband med att kommuner slöt 5 § socialtjänstlagen (2001:435) eller 7 kap. 16 § (1994:1738) numera 9 kap. 6 § alkohollagen (2010:1622). Genom förslaget skapades enligt utredningen möjlighet att delegera uppgifter till anställd i annan kommun även på dessa områden. Utredningen såg detta som värdefullt eftersom dessa verksamheter ofta var politiskt laddade och det kunde finnas en ovilja att överlåta det politiska och rättsliga ansvaret för verksamheterna till ett gemensamt organ. Enligt utredningen fanns det t.ex. inom ett påtagligt behov av specialistkompetens i s.k. sällanärenden, vilket ansågs tala för att en utökad möjlighet till delegering till anställd i annan kommun kunde innebära ökad kvalitet och rättssäkerhet i handläggningen av enskilda ärenden. Det ansågs också kunna skapa förutsättningar för enskilda anställda att specialisera sig inom sina respektive områden. Kommitténs bedömning: Behovet av samverkan kan förväntas öka , främst i mindre kommuner som har problem till följd av en minskande befolkning. Samverkansbehovet kan förväntas bli stort framför allt för att tillgodose kommunernas och landstingens tillgång till kompetent personal och specialistkompetens inom olika områden. Några tydliga behov av nya samverkansformer med politisk överbyggnad finns inte. Intresset på nivå av enkla och flexibla samverkansformer talar i stället för att det är möjligheterna till avtalssamverkan som behöver utvecklas.