sou · H0B328 · 2012-04-19 00:00:00 — Det kan också noteras att effekten av de olika indexerings- alternativen blir betydligt större på andelen med låg ekonomisk standard än på den relativa ekonomiska standarden. Detta beror på att grundskyddet totalt sett utgör en begränsad andel av pen- sionärernas totala inkomster som det i de grupper som är mest ekonomiskt utsatta i genomsnitt utgör en betydande del. Andelen män och kvinnor med låg ekonomisk stan- dard ökar kraftigt i alternativet med ett prisindexerat grundskydd (diagram 16.10). Nivåerna ökar från dagens för kvinnor och för män till . Som tidigare visats blir ökningen betydligt Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? mindre i scenariot med inkomstindexerat grundskydd. Minskningen av andelen med låg ekonomisk standard vid ett inkomstindexerat grundskydd är något större för kvinnor än för män beroende på att fler kvinnor uppbär dessa förmåner. En starkt bidragande orsak till att äldre pensionärer har en högre andel ekonomiskt utsatta än yngre pensionärer, är att den årliga uppräkningen av pensionsförmånerna är lägre än medianinkomstens utveckling. Härigenom kommer inkomsterna för en enskild pen- sionär att successivt närma sig gränsen för ekonomisk utsatthet. För att närmare belysa denna effekt visas i diagram 16.11 andelen pensionärer med låg ekonomisk standard för olika generationer. Genom att följa generationer renodlas effekten av den årliga omräkningen genom att skillnader som beror på födelseår huvud- sakligen elimineras. Över tiden uppkommer det även samman- sättningseffekter inom en enskild generation, t.ex. genom att an- delen kvinnor ökar med stigande ålder, men dessa har sannolikt något mindre effekt. Andelen ekonomiskt utsatta beräknas öka framöver inom samt- liga generationer, särskilt med antagandet om prisindexerat grund- skydd. Den initialt minskande andelen inom varje generation för- av att de individer som pensioneras tidigt får livsvarigt lägre Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? inkomster och därmed högre risk för ekonomisk utsatthet. När generationen fylls på med individer som pensioneras vid högre ålder ökar de genomsnittliga inkomsterna och andelen ekonomiskt ut- satta sjunker. Vid ett inkomstindexerat grundskydd höjs ersättningsnivån i samma takt som de förvärvsaktivas inkomster och därmed median- inkomsten. Trots det ökar andelen ekonomiskt utsatta över tiden inom varje generation. Anledningen är att den årliga omräkningen av de olika inkomstgrundade pensionsförmånerna är något lägre vilket skapar successivt sjunkande relativinkomster inom genera- tionerna. Detta förflyttar i förlängningen även en viss del av dem som har inkomstgrundade förmåner under gränsen för låg eko- nomisk standard. Vid en bibehållen pensionsuttagsålder kommer också antalet år med årlig omräkning successivt att öka för varje ny generation varpå denna effekt förstärks. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? 16.4Pensionärernas inkomster vid höjd pensionsuttagsålder Det finns som nämnts i kapitel 5 starka samhällsekonomiska skäl till att ett längre arbetsliv, inte minst de försörjningsproblem som uppstår då ett växande antal äldre ska försörjas av ett stagnerande antal förvärvsarbetande. Om en stigande medellivslängd inte följs av ett längre arbetsliv innebär det att givet en viss pensionsbehållning (pensionsförmögenhet) kommer den månatliga pensionen bli allt lägre när pensionärstiden ökar och den samlade pensionsbehåll- ningen ska fördelas på allt fler år. För att belysa effekterna av en senarelagd pension för pensio- närernas ekonomiska standard har därför modellsimuleringar gjorts där pensionsuttagsåldern förskjuts så att det genomsnittliga del- ningstalet för dem som går i pension ett visst år hålls oförändrat efter 2012.18 I beräkningarna antas inte personer som är arbetslösa, har sjukersättning eller har en svag arbetsmarknadsanknytning skjuta upp sitt pensionsuttag. De övergår i ålderspension vid 65. Tillsam- mans utgör dessa grupper av varje årskull. 18 Detta motsvarar ungefär den s.k. behövliga pensionsåldern som presenteras av i de orangea kuverten. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? I tabell 16.2 visas beräknad genomsnittlig pensionsuttagsålder för de personer som skjuter upp uttagen av pension. Den genom- snittliga pensionsuttagsåldern antas öka från dagens 64,7 till 2060, dvs. Anm: I beräkningen undantas individer som var arbetslösa eller som uppbar sjuk - ersättning. Den senarelagda pensionsuttagsåldern antas inte motsvara någon särskilt politisk åtgärd och inte heller av någon regelförändring i socialförsäkrings- eller pensionssystemet. 16.4.1Högre pensionsuttagsålder ger livsvarigt högre inkomster Den genomsnittliga individuella disponibla inkomsten stiger varak- tigt med en höjd pensionsuttagsålder både före pensionsuttag och efter. Skälet till att inkomsterna i genomsnitt stiger före pensions- uttaget är att sysselsättningen före 65 ökar något. Effekten blir mindre i alternativet med inkomstindexering. I vissa avtalspensionssystem betalas avtalspensionen ut . Detta ger en tydlig effekt på den genom- snittliga individuella disponibla inkomsten. Därefter sjunker den disponibla inkomsten något. Detta gäller oavsett indexeringsprincip. Scenariot med prisindexering ger generellt sett lägre nivåer på den genomsnittliga disponibla inkomsten än vad inkomstindexering av grundskyddet ger. Vidare är ökningen större vid inkomstindexering (diagram 16.12). Över tid har indexeringsmetoden större effekt än den antagna ökningen av pensionsuttagsåldern. är in- komsterna vid inkomstindexering av grundskydd. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? 16.4.2Ersättningsgraderna ökar vid höjd pensionsuttagsålder De genomsnittliga ersättningsgraderna ökar vid höjd pensions- uttagsålder men är fortfarande lägre för senare generationer (dia- gram 16.13).19 Som nämnts bedöms det framför allt bero på den förändrade sammansättningen av befolkningen och på arbetsmark- naden som följer av antagandena. Jobbskatteavdraget (dvs. lägre beskattning av arbetsinkomster än andra inkomster) bidrar vid längre arbetsliv till en lägre ersätt- ningsgrad. För dem som är är jobbskatteavdraget extra förmånligt för arbetsinkomster. Det förhöjda jobbskatteavdraget ökar skillnaderna i disponibel inkomst före och efter pensionering för den som arbetar efter . 19 Som tidigare definieras ersättningsgraden som genomsnittsinkomsten efter pensioneringen jämfört med genomsnittsinkomsten före pensioneringen för respektive generation. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Pensionsreformen kan också ha viss betydelse eftersom tilläggs- pensionerna (dvs. det gamla ATP-systemet) är fullt utfasat för alla som är födda . 16.4.3Pensionerna ökar långsammare än arbetsinkomsterna – även med en höjd pensionsuttagsålder Ett förlängt arbetsliv och uppskjuten pensionering medför en högre genomsnittlig ekonomisk standard för pensionärerna (dia- gram 16.14). I alternativet med prisindexering höjs den genomsnitt- liga ekonomiska standarden med jämfört med scenariet med oförändrad pensionsuttagsålder. Om grundskyddet i stället antas inkomstindexeras blir höjningen . Höjningen av den ekonomiska standarden är i dessa kalkyler något lägre än vad som brukar beräknas för den allmänna pensionen brutto vid ett längre arbetsliv. Det har flera förklaringar, främst är det en effekt av det förhöjda jobbskatteavdraget. En annan faktor är att ett längre arbetsliv i allmänhet in höjer de avtalade pensionerna. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Den positiva effekten av den högre pensionsuttagsåldern blir mindre i gruppen eftersom de inkomstberoende pensionerna svarar för en mindre del av inkomsterna i denna grupp. I denna grupp är beroendet av grundskyddet större, och nivån på detta är inte beroende av hur länge man har arbetat. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? 16.4.4Högre pensionsuttagsålder medför färre garantipensionärer Ett längre arbetsliv och högre ålder vid pensionsuttaget minskar andelen pensionärer med garantipension (diagram 16.15). Detta gäller vid både pris- och inkomstindexering av grundskyddet. Antalet garantipensionärer minskar i antagandet med prisindexering eftersom inkomsterna ökar snabbare än den prisindexerade gränsen för garantipension. Långsiktigt bedöms även antalet ålderspensio- närer med bostadstillägg minska då allt fler har en inkomstgrundad pension som bostadskostnaderna realt hålls oförändrade vid prisindexering. Vid antagande om inkomstindexering ökar i stället andelen med garantipension kraftigt. Ett förlängt arbetsliv innebär att garantipension växlas mot inkomstrelaterade pensioner i båda indexeringsalternativen. För de äldsta pensionärerna () ökar andelen med garantipension kraftigt vid antagande om inkomstindexering, från dagens till strax 2060. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? indexering faller i stället andelen med garantipension allt eftersom den minskar i förhållande till inkomstpensionen. Resultaten påverkas mer av hur man väljer att indexera grund- skyddet än av antagandet om pensionsuttagsåldern. Vid oförändrad pensionsuttagsålder och inkomstindexerat grundskydd beräknas av pensionärerna i åldern 65–få garanti- pension 2060 jämfört med i scenariot med pris- indexering. Motsvarande andelar i scenarierna med senarelagd pen- sionsuttagsålder beräknas bli respektive . Andelen äldre pensionärer med garantipension beräknas på lång sikt genomgående bli högre än andelen yngre pensionärer. Om grundskyddet inkomstindexeras ökar andelen kraftigt med tiden och av de äldre pensionärerna beräknas få garantipension 2060 vid oförändrad pensionsuttagsålder jämfört med 2012. De kraftiga förändringarna av andelen garantipensionärer vid ett inkomstindexerat grundskydd beror på att garantipensionen då ökar snabbare i värde i förhållande till andra inkomster. Viktigast i sammanhanget är inkomstpensionens följsamhetsindexering som innebär ett årligt avdrag medan garantipensionen antas växa med hela den nominella inkomstförändringen. Detta innebär att vissa individer som inte haft garantipension då de gick i pension ändå kan komma att bli garantipensionärer . Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Den genomsnittliga relativa ekonomiska standarden för män och kvinnor utjämnas något framöver (se diagram 14). är skillnaden mellan könen. Vid prisindex- ering av grundskyddet och uppskjutet pensionsuttag minskar denna skillnad till och vid inkomst- indexering . Den minskade skillnaden mellan könen förklaras bland annat av kvinnornas ökande förvärvsfrekvens. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Med stigande medellivslängd ökar den förskjutning av pensions- uttagsåldern som krävs för att konstanthålla delningstalet. Detta medför att effekten av en förskjuten pensionsuttagsålder blir större för de senare generationerna (se diagram 15a och 15b). Relativ- inkomsternas minskning över tiden beror på pensionernas relativa utveckling jämfört med de förvärvsaktivas inkomster. I scenariot med inkomstindexerat grundskydd beräknas utvecklingen likna den vid prisindexering förutom att den genomsnittliga relativa ekonomiska standarden inte sjunker lika mycket som vid pris- indexering (jämfört ). Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? 16.4.5Liten effekt på andelen pensionärer med låg ekonomisk standard Vid ett prisindexerat grundskydd ökar andelen med låg ekonomisk standard kraftigt. Ett uppskjutet pensionsuttag förefaller inte ha någon betydande effekt (diagram 16.18). Även med antagandet om inkomstindexerat grundskydd ökar andelen med låg ekonomisk standard. Detta resultat beror på att de personer som inte antas ha möjlighet att höja sin pensionsuttagsålder, , i genomsnitt har låga inkomster och därmed en högre risk för låg ekonomisk standard. Ett längre arbetsliv för övriga inne- bär en ökning av medianinkomsten, vilket höjer nivån på gränsen för låg ekonomisk standard.20 20 Anledningen till att detta syns tydligare vid inkomstindexering än vid prisindexering är att garantipensionärernas ekonomiska standard sannolikt ligger något närmare gränsen för låg ekonomisk standard i detta alternativ än vid prisindexerat grundskydd då de antagligen ligger betydligt under. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Andelen män och kvinnor med låg ekonomisk standard ökar i samtliga alternativ. Andelen kvinnor med låg ekonomisk standard är cirka högre än andelen 2012. Över tiden sett minskar denna skillnad till en och en halv gånger dagens nivå och detta oavsett indexeringsprincip och ett eventuellt uppskjutet uttag av pensionen. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard ökar för senare årskullar i alla scenarierna. Vid ett prisindexerat grundskydd ökar andelen från dagens nivåer kring (för 40-talisterna) till det dubbla, dvs. kring (för 60- och 70-talister), se diagram 16.19. Över tiden ökar andelen med låg ekonomisk standard successivt till nivåer kring för 40-talisterna och strax för 60- och 70-talisterna. I scenariot med uppskjuten pensionsålder ger en mindre effekt. Vid inkomst- indexering av grundskyddet blir nivåerna fortfarande något högre än för 40-talisterna men nivåerna avtar sjunker till för att därefter öka . Detta förklaras av sammansättningseffekter i övergången till ålders- pension då de som inte kan skjuta upp sitt pensionsuttag också är de som har störst sannolikhet för att få låg ekonomisk standard och för en tidig ålderspension (dvs. Även de högsta nivåerna bli lägre i fallet med inkomstindexering (25–). Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Vid ett förlängt arbetsliv ökar andelen med låg ekonomisk standard i de senare årskullarna då dessa uppnår en högre ålder vid inkomstindexering av grundskyddet. Detta är en effekt av att median- inkomsten ökar snabbare för andra grupper. Framskrivningarna i SESIM-modellen är inte en prognos, snarare en konsekvensberäkning som visar hur olika regler i det allmänna pensionssystemet samspelar med avtalade pensioner, skatter och bidrag. De visar också det komplexa samspelet mellan regelsystemen och vad som antas hända med befolkningen vad gäller medel- livslängd, nettoinvandring, studier, arbetsmarknadsdeltagande osv. Det är stiliserade scenarier där flera faktorer har förenklats kraftig, t.ex. hur avkastningen på pensionssparande varierar. Framskrivningen visar tydligt att vid oförändrat pensionsbeteende ökar pensionärernas inkomster långsammare än de förvärvsaktivas. Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer? Resultatet blir att pensionärernas relativa standard sjunker över tiden. Den disponibla inkomsten efter pensioneringen räknat i procent av disponibla inkomsten före, den s.k. ersättningsgraden, beräknas minska för senare generationer. Med stigande medellivslängd och gjorda antaganden om arbets- marknaden kommer också fler personer med låga pensionsrätter att få lägre inkomstrelaterade pensioner. Detta leder till att allt fler kommer att bli beroende av pensionssystemets grundskydd. An- delen med låg ekonomisk standard beräknas öka. Det är en utveckling som kan leda till ett ifrågasättande av det allmänna pensionssystemet. En utveckling där ersättningsgraden faller, om än från en hög nivå, och pensionärernas standard sjunker i förhållande till yngre är förmodligen inte långsiktigt uthållig. Beräkningarna visar att ett längre arbetsliv och en uppskjuten pensionering ger varaktigt högre ekonomisk standard för pensio- närerna. Detta sker trots antagandet att ingen av de av varje årskull som har sjukersättning, är arbetslösa eller har en svag arbetsmarknadsanknytning har någon möjlighet att arbeta längre. Ett längre arbetsliv ger en tydligt högre ersättningsgrad för pen- sionärerna. Dessutom förbättras pensionärernas relativa standard i förhållande till yngre som förvärvsarbetar. Effekterna är dock komplicerade och ibland oväntade. Det för- höjda jobbskatteavdraget som utformats för att stimulera ett längre arbetsliv ger högre inkomster vid arbete men sänker ersättningsgraden när man pensioneras. En högre pen- sionsuttagsålder medför en något högre andel med låg ekonomisk standard. Orsaken är att inkomsterna för dem med låga pensioner påverkas marginellt, medan medianinkomsten ökar när fler arbetar. Simuleringarna pekar slutligen på att regelsystemens utformning, både allmänna och avtalade pensioner, både sociala transfereringar och skatter, har en större betydelse för hur den ekonomiska stan- darden utvecklas för kommande generationer av pensionärer än en förlängning av arbetslivet med något eller . har i uppdrag att analysera hur den genomsnittliga pensionsåldern och antalet arbetade timmar bland äldre kan höjas. I det arbetet utgör frågan om de åldersrelaterade gränserna en kärnfråga. De olika argumenten för ett längre arbetsliv sammanfattas i kapitel 4. Det finns regler om olika åldersgränser som försvårar för äldre att arbeta längre och regler som ger signaler om när det är dags att lämna arbetslivet. Pensionsreformen medförde flera för- ändringar av olika lagfästa åldersgränser. Den lagstadgade pensions- åldern vid togs bort ur den allmänna inkomstgrundande ålderspensionsförsäkringen. Den lägsta åldern för uttag av pension höjdes från 60 till . Den lägsta åldern för när grundskyddet1 kan tas ut höjdes från 60 till . Åldern för avgångsskyldighet i Lagen om anställningsskydd (LAS) höjdes från 65 till 67 år.2 I samband med införandet av rätten att kvarstå i arbete till ändrades inte olika åldersgränser i socialförsäkringslagstiftningen. Rätten till flera ersättningar upphör och andra försörjningssystem gäller från den åldern. Därmed finns en bristande samordning i regelsystemen . Det gäller till exempel för förmåner och rättigheter inom arbets- löshets- och socialförsäkringen, kollektivavtalade ersättningar och andra privata, till socialförsäkringen kompletterande, försäkringar. 1Tidigare folkpension och det särskilda grundavdraget, och garantipension. 2Åldersgränsen för avgångsskyldighet i LAS höjdes från till . Detta var en återgång till den ursprungliga åldersgränsen som hade sänkts till den Höjningen till 1991 var dock dispositiv, vilket innebar att avtal kunde slutas om en lägre pensionsålder. De flesta hade som pensionsålder i sina kollektivavtal och fortsatte att ha det även efter . En lagändring från innebar att avtal om avgångsskyldighet inte ska gälla. För dem som täcktes av ett kollektivavtal som tecknats före detta datum gällde dock att den avtalade åldern om avgångsskyldighet fick gälla tills avtalet löpt ut, dock längst till . Detta innebar att i praktiken höjdes åldern för avgångsskyldighet för merparten från till först Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Pensionsrelaterade åldersgränser kan påverka den faktiska pensionsåldern och andelen äldre i sysselsättning på flera sätt. Åldersgränserna kan vara helt styrande, som t.ex. när det gäller rätten till garantipension. De kan påverka det ekonomiska utbytet av fortsatt arbete, exempelvis genom att göra det mer eller mindre lönsamt att arbeta efter en viss ålder. Den viktigaste effekten kan dock vara normerande. Som nämnts har forskningen visat att förmögenhet, pensionsbesparingar, hälsa, familjeförhållanden m.fl. faktorer påverkar den enskildes beslut om pensionering (se kapitel 12). Sådana faktorer visar sig dock bara kunna förklara en liten del av pensionsbeteendet. Det mesta talar enligt forskarna för att det är reglerna i pensionssystemen som framför allt styr den faktiska pensionsåldern. Kunskaperna om hur olika åldersgränser påverkar pensions- beteendet är begränsad. Forskarna talar om att pensionsreglerna och reglerna i kringliggande system efterhand skapar pension- eringsnormer, en allmänt accepterad föreställning om när arbets- livet bör avslutas. Forskningen kan dock inte säga särskilt mycket om vilka pensionsrelaterade åldersgränser som spelar en stor roll för normerna. Vilken roll spelar exempelvis reglerna för allmänna pensioner jämfört med tjänstepensionerna? Hur stor roll spelar pensionsregler i förhållande till andra kringliggande system, som skattesystem och arbetsrättsregler. Framför allt saknas kunskaper om på vilket sätt och efter hur ändrade regler kan väntas slå igenom i nya normer. Inte heller vet man mycket om hur ålders- gränser påverkar beslutet att ta ut pension respektive beslutet att fortsätta att arbeta längre. Regler och normer kan påverka dessa beslut på olika sätt. Bedömningen av tänkbara effekter av olika åldersgränser får därför göras efter schabloniserade kriterier. Det är t.ex. troligt att åldersgränser som omfattar många personer och har en stor ekonomisk betydelse för den enskilde påverkar normerna mer än regler med begränsad räckvidd. Det är rimligt att tänka sig att åldersgränser för allmänna pensioner är viktigast för normbild- ningen, bl.a. eftersom de formas efter öppna politiska processer och förhandlingar som medför en stor medial uppmärksamhet. Även informationen om pensionens storlek är god genom det kuvertet som skickas ut av . Tjänstepensionen står för en viktig del av pensionen och för de Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? med inkomster över intjänandetaket är andelen av den totala pensionen allt högre ju högre inkomst man har. För äldre med lön över intjänandetaket kan inkomsten från tjänstepensionen vara lika hög eller högre än från det allmänna systemet. Tjänstepensionernas åldersgränser och de pensionsåldrar som uttrycks i kollektivavtalen bör därför antas ha en ganska stor betydelse för pensionsbesluten. Goda skäl finns också att anta att fasta åldersgränser, som exempel- vis den lägsta åldern man kan ta ut allmän eller avtalad pension, åldersgränsen för garantipension, rätten att kvarstå i arbete till m.m. har en påtaglig effekt på förväntningar och normbildning. samverkar olika åldersgränser på ett komplicerat sätt. Åldersgränserna i de allmänna systemen har successivt anammats inom kompletterande kollektivavtalade försäkringar. Effekten av flexibla åldersgränser i ett system kan antas motverkas om regler i andra system inte är samordnade. Om många regelsystem använder 65-årsgränsen kan det försvaga den normerande effekten av flexibilitet i andra system. I detta avsnitt redovisas olika ålders- regler och görs en bedömning av vilka regler som främst kan utgöra hinder för ett längre arbetsliv. Rätt att kvarstå i Sjukersättning, BTP till personer med S/A, inträder för sjukpenning. Garantipension, BTP, Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? 17.1Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? 17.1.1Bidrar åldersgränser i kringliggande system till att konservera pensionsåldern? Trots att det inte finns en formell pensionsålder betraktar de flesta som för när man ska lämna det förvärvsaktiva livet. I diagram 17.1 redovisas andel personer födda –1942, som tog ut allmän ålderspension före, vid eller efter . Statistiken avser 2009, dvs. då dessa årskullar var eller äldre. av de som fyllde 2009 tog ut sin allmänna pension under . Andelen är något lägre än för äldre årskullar men minskningen tenderar bero på tidigareläggning av pensio- neringsbeslut, det är fler som tar ut ålderspension än de som väntar till . Den genomsnittliga åldern för uttag av allmän ålderspension är och i princip lika för kvinnor och män. Genomsnittsåldern har legat mycket stabil under de senaste 10 åren.3 Har ej tagit ut ÅP 3 ., Medelpensioneringsålder och utträdesålder, . Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv? Det finns anledning att tro att detta pensionsbeteende fortsätter . I en enkät genomförd av Pensions- myndigheten tillfrågades personer gamla om sin inställning till pensionsbeslut och längre arbetsliv. På frågan om när de tillfrågade planerar att gå i pension svarar att de planerar gå i pension . Åldersgränsen 65 etablerades 1976 när pensionsåldern sänktes från 67 till .