sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — Vi konstaterade att flertalet aktörer eller berörda finns inom grupperna statliga myndigheter, kommunala organ, intresseorganisationer med representanter för civilsamhället samt universitet och Drygt femtio aktörer bedömdes som berörda av kartläggningen. Tidigt konstaterade vi att tvåpartssamtal med kvalitet inte var möjligt att genomföra av resurs- och tidsskäl. En hearing med upp till ett femtiotal inbjudna aktörer bedömdes inte vara tillräcklig för att uppnå direktivets höga krav på kartläggningen och behovet av underlag för efterfrågade analyser. Vid en heldagshearing skulle inte alla berörda aktörer kunna erbjudas möjlighet att både presentera och försvara sina synpunkter. En bred enkät med relativt öppna frågor bedömdes som en lämpligare form för kartläggningen. Enkäten utformades för att så nära som möjligt följa direktivets uppdrag. Enkäten och sändlistan för enkäten upprättades efter samråd med utredningens experter. Enkäten Hur ska kulturmiljöområdet utvecklas? sändes ut till 52 aktörer. Åtta statliga myndigheter, samtliga länsstyrelser, fem länsmuseer, sju intresseorganisationer eller motsvarande samt sju universitet och högskolor har fått del av enkäten. En förteckning över samtliga instanser som gavs tillfälle att svara på enkäten redovisas i bilaga 3. Sammanlagt har 47 enkätsvar lämnats. För att komplettera enkäten sändes även en skrivelse ut med frågor om hur bestämmelserna om skydd mot utförsel och återlämnande av kulturföremål i kulturminneslagen fungerar. Skrivelsen sändes till fem organ med myndighetsuppgifter samt två företag och en intresseorganisation på området. Bestämmelserna om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål (5 kap. kulturminneslagen) respektive återlämnande av olagligt bortförda kulturföremål (6 kap. kulturminneslagen) berörs enligt vår preliminära bedömning i första hand av den redaktionella översynen. En förteckning över instanser som gavs tillfälle att svara på skrivelsen redovisas i bilaga 4. Sju svar har lämnats med anledning av skrivelsen. Enkäten innehåller en kort introduktion av vårt uppdrag och tre frågor eller frågeområden för att tydligt anknyta till vårt uppdrag. Frågorna är öppna med några underfrågor. Avsikten var att ge de berörda aktörerna relativt fritt utrymme att utveckla sina synpunkter, även om redigering och analys av materialet kan bli mer tidskrävande för utredningen. Följande frågor med undertexter gick ut i enkäten: –Fråga 1. Ökade möjligheter att leva i, bruka och utveckla kulturskyddade fastigheter och miljöer I kulturminneslagen slås fast att ansvaret för att skydda och vårda kulturmiljön delas av alla. I den kulturpolitiska propositionen understryks att en viktig förutsättning för detta är att det är möjligt att ta del av, använda och utveckla kulturarvet och kulturmiljön. I utredningens uppdrag ingår att kartlägga vilka intressekonflikter som kan finnas mellan skyddet och brukandet av kulturmiljön. Utredningen vill därför veta vilken er uppfattning är i denna fråga. Formulera gärna era svar utifrån vad som gäller för fornlämningar respektive byggnader. a.Uppfattar ni att det finns intressekonflikter mellan skyddet och brukandet av kulturskyddade fastigheter och miljöer? Om ja: Vilka kategorier av konflikter förekommer? Vilka aktörer är inblandade? I vilka situationer uppkommer konflikter? Hur bedömer ni eventuella konflikters art och omfattning? b.Vilka möjligheter ser ni att bruka/tillgängliggöra kulturmiljöer med nuvarande kulturskydd? Finns det hinder för en sådan utveckling? Om ja: Vilka intressekonflikter kan hänföras till lagen och/eller dess tillämpning? Hur och med vilka medel kan eventuella konflikter överbryggas? –Fråga 2. Redaktionell översyn av kulturminneslagen Utredningsuppdraget innefattar att göra en övergripande redaktionell översyn av kulturminneslagen. I direktivet anges att utredaren också får lämna förslag om mindre justeringar i sak som innebär modernisering eller regelförenkling. a.Vilka behov av modernisering och regelförenkling ser ni i kulturminneslagen? b.Behöver kulturminneslagen bli mer överskådlig och lättillgäng- c.Finns det tillämpningsproblem som man kan åtgärda genom smärre justeringar av kulturminneslagen? –Fråga 3. Hur kan de särskilda nationella målen för arbetet med kulturmiljön utvecklas för att bättre stödja ett offensivt kulturmiljöarbete som aktivt bidrar till ökad livskvalitet och att humanistiska perspektiv ges utrymme att påverka samhällsutvecklingen? Resultat och synpunkter vad gäller nationella mål presenteras i kapitel 5 medan resultaten som berör intressekonflikter och redaktionella frågor redovisas i detta kapitel. Utredningen ställde tre frågor i den kompletterande skrivelsen. Vilka behov av modernisering och regelförenkling ser ni när det gäller 5 och 6 kap. kulturminneslagen? Anser ni att det finns tillämpningsproblem när det gäller 5 och 6 kap. kulturminneslagen som man kan åtgärda genom smärre justeringar av lagen? Behöver kulturminneslagen i vid mening bli mer överskådlig och lättillgänglig? 4.2Resultat och synpunkter med anledning av enkät om kulturmiljöområdets utveckling 4.2.1Några allmänna synpunkter om definitioner En generell synpunkt som tas upp av flera aktörer i enkätsvaren rör en osäkerhet om aktuella begrepps innebörd t.ex. begrepp som kulturarv, kulturmiljö och kulturminnesvård. Osäkerheten märks i olika sammanhang när dessa begrepp används i kulturmiljöarbetet. Man pekar på riskerna för missförstånd och att man pratar förbi varandra när man inte är överens om definitionerna. Utredningen redovisar sin syn på användningen av begreppen i avsnitt 2.2. 4.2.2Intressekonflikter mellan skydd och brukande Synpunkter med anledning av enkätfråga 1a På fråga 1a uppfattar ni att det finns intressekonflikter mellan skyddet och brukandet av kulturskyddade fastigheter och miljöer har ett brett spektrum av synpunkter lämnats. Till frågan finns underfrågor om man valt att svara ja på frågan: Vilka kategorier av konflikter förekommer? Vilka aktörer är inblandade? I vilka situationer uppkommer konflikter? Hur bedömer ni eventuella konflikters art och omfattning? Vad är skyddat ? Den finns ca 1,7 miljoner kända fornlämningar och övriga kulturhistoriska lämningar på närmare 600 000 platser i landet. Mer än 2 000 anläggningar och miljöer är skyddade som byggnadsminnen enligt 3 kap. kulturminneslagen och 260 byggnader och miljöer är statliga byggnadsminnen enligt förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. Närmare 3 100 kyrkobyggnader är skyddade enligt 4 kap. kulturminneslagen. Totalt finns 39 kulturreservat enligt 7 kap. 9 § , varav fyra är beslutade av kommuner. Ett världsarv är ett kulturminne eller naturminne som är så värdefullt att det är en angelägenhet för hela mänskligheten. I finns 14 objekt som är upptagna på . Världsarven är som regel skyddade enligt kulturminneslagen, förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. och/eller . Dessutom finns 1 700 beslutade områden av riksintresse för kulturmiljövården enligt 3 kap. 6 § . I finns möjlighet att skydda kulturhistoriska värden genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Flertalet länsstyrelser framhåller att endast ett fåtal fastigheter i förhållande till det totala antalet fastigheter i landet omfattas av skydd enligt kulturminneslagen. Även om antalet fornlämningar är stort upplever länsstyrelserna att konflikterna i praktiken är begränsade. Enligt flera myndigheter finns det problem rörande skydd av fornlämningar och skogsbruk. uppskattar att 56– av det totala antalet fornlämningar som berörs av skogsbruksåtgärder skadas främst vid slutavverkning och markberedning inför föryngring, men fornlämningar skadas även i samband med gallring och andra åtgärder. Skogsbrukets företrädare anser att skogsbruk försvåras av t.ex. kostsamma krav på skonsamma avverkningsmetoder och krav vid markberedning men även på grund av bristande information om förekomsten av fornlämningar och andra kulturlämningar enligt skogsvårdslagen. Synliga fornlämningar i anses utgöra måttliga hinder. I jämförelse med t.ex. bestämmelserna om generellt biotopskydd (7 kap. 11 § första stycket ) framstår problemet med skyddet av fornlämningar (2 kap. 1 § kulturminneslagen) i jord- brukslandskapet som ringa i ett brukarperspektiv, enligt myndighetsföreträdare och berörda intresseorganisationer. Enligt förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. har samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag angivits som biotopskyddsområden. Det gäller områden företrädesvis i jordbruksmark, såsom alléer, pilevallar, källor med omgivande våtmark, småvatten och våtmarker, odlingsrösen, stenmurar och åkerholmar. För de generellt utpekade biotopskyddsområdena får meddela dispens om det finns förutsättningar för det. Skyddet är dubblerat t.ex. när en fornlämning ligger på en åkerholme. I ett sådant fall är fornlämningen skyddad enligt kulturminneslagen och åkerholmen skyddad som biotop enligt . Det dubblerade skyddet för samma område och företeelse kan ge upphov till informationsproblem i relation till såväl markägare som allmänhet, men även problem i tillämpningen av gällande bestämmelser. Företrädare för markägarorganisationer anser att det finns tydliga konflikter mellan skyddet och brukandet av kulturskyddade fastigheter och miljöer. I områden med mycket fornlämningar medför skyddet ett omfattande brukningshinder, särskilt för skogsbruket. Hindret består såväl i fysiska brukningshinder som en administrativ börda. Alla fornlämningar är inte som många förväntar sig registrerade i fornminnesinformationssystem FMIS, vilket skapar osäkerhet kring vad som är skyddat. Ett annat exempel på en intressekonflikt eller ett problemområde är arbetet med återställande av vattendrag för att återskapa en naturlig vattenregim och underlätta för vandrande fisk. I bäckar, åar och älvar kan det finnas fornlämningar, i form av dämningar och flottningsrensningar. Fornlämningarna är skyddade enligt kulturminneslagen och naturvården har i uppdrag att återställa vattendragen för fisket och i många fall finns också vattendomar som anger områdets utformning och som kan beröra fornlämningar. Planerings- och beslutsprocesserna för stora projekt, där olika allmänna intressen berörs, tenderar allt oftare att bli en diskussion eller förhandling inom staten mellan olika statliga myndigheter eller mellan stat och kommuner. Såväl synpunkter från allmänhet, intresseorganisationer som sakägare tenderar att få mindre betydelse i samråden kring dessa stora projekt trots höga krav på insyn och medverkan enligt gällande regelverk. Dialogen är av avgörande betydelse i ett modernt kulturmiljöarbete där humanistiska perspektiv förväntas påverka den fysiska planeringen och samhällsutvecklingen. Bruk av byggnadsminnen och kyrkor När ett beslut om byggnadsminnesförklaring tas enligt 3 kap. kulturminneslagen av utgår skydd och bevarande från det aktuella objektets kulturhistoriska värde. Bevarandet formuleras i respektive objekts skyddsbestämmelser vilka utformas i samförstånd med fastighetsägaren och övriga berörda varvid ägarens synpunkter och byggnadens framtida användning beaktas. I den utsträckning skyddsföreskrifter innebär betydande hinder eller svårigheter att bruka mark eller byggnad, kan ägaren få ekonomisk kompensation. Endast två gånger har beslut om inrättande av byggnadsminne fattats mot ägarens vilja. 1982 byggnadsminnesförklarades i och 1989 byggnadsförklarades Ljungs slott i , i båda fallen mot ägarens vilja. Berörda myndigheter har vid uppföljning av beslut enligt 3 kap. kulturminneslagen och uppföljning av sådana ärenden i domstol rörande kulturminneslagen inte kunnat se att det finns några stora intressekonflikter mellan skyddet och brukandet av skyddade byggnader. Vid tillståndsgivningen är det oftast inte fråga om en åtgärd kan utföras, utan hur den ska utföras. Diskussionen gäller främst moderna installationer eller annan anpassning till moderna krav. Däremot anses brett att formerna för den löpande förvaltningen av de kulturhistoriska värdena kan utvecklas som verksamheter i fastigheterna också ska kunna utvecklas. Konflikter anses vara vanligare vid ägarbyten, såväl vid köp som vid generationsskiften. Att förvalta och bruka en kulturminnesmärkt byggnad upplevs av vissa fastighetsägare som administrativt betungande, tidsödande och dyrt bl.a. mot bakgrund av krav på arkeologisk förundersökning, antikvarisk medverkan och kontroll av genomförande, dokumentation och övrigt uppföljningsarbete. Även krav på visst byggnadstekniskt utförande och specifikt materialval upplevs som fördyrande trots att det är möjligt att få bidrag för en stor del av de merkostnader som uppstår. Flera som kommenterat frågan pekar på att i skyddet av bebyggelsens kulturvärden ligger en problematik i att bevarandet kommer i konflikt med andra krav som ställs på byggnader. I (2010:900) finns ett antal krav vid ändring av byggnad. I ett antal andra lagar ställs det krav på den verksamhet som bedrivs i en byggnad, vilket kan leda till krav på byggnaden som står i konflikt med förvaltningen av byggnadens kulturvärden. Det generella skyddet av kyrkliga kulturminnen är av samma karaktär som det generella skyddet av fornlämningar. För kyrkliga kulturminnen finns en huvudman, , som i första hand ser brister i tillämpningen av kulturminneslagen bl.a. genom en oenhetlig tolkning av bestämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen. Dessutom anses det oklart vad det generella skyddet av de kulturhistoriska värdena innebär när skyddsbestämmelser inte behöver tas fram för respektive objekt. anser att det i alla sammanhang, utom i kulturminneslagen, uttrycks att det traditionella bruket av kyrkorna har ett stort kulturhistoriskt värde. Vissa kyrkor riskerar att bli övertaliga och behöver enligt få utomkyrklig användning. Därmed menar att samtliga kyrkor, även de som omfattas av tillståndsplikt, behöver bedömas efter värde och förändringskänslighet. 4.2.3Förutsättningar för att överbrygga eventuella intressekonflikter Synpunkter med anledning av enkätfråga 1b På fråga 1b har många synpunkter lämnats. Vilka möjligheter ser ni att bruka/tillgängliggöra kulturmiljöer med nuvarande kulturskydd? Finns det hinder för en sådan utveckling? Vilka intressekonflikter kan hänföras till lagen och/eller dess tillämpning? Hur och med vilka medel kan eventuella konflikter överbryggas? Några generella synpunkter när det gäller möjligheterna att överbrygga intressekonflikter Att ta till vara kulturlandskapet innebär i praktiken att bevara dess mångformighet, dess historiska dimension och dess rikedom på betydelsebärande element. De behov av åtgärder som kan uppstå vid brukandet av skyddade kulturmiljöer, liksom andra miljöer, berör ett flertal lagar och regelverk utöver lagstiftningen på kulturmiljöområdet. Därmed berörs också en rad olika intressen som ska beaktas. Lagstiftning som berör kulturmiljövården ger uttryck för det allmänna intresset av att bevara kulturmiljöer, vilket givetvis kan innebära inskränkningar av vad som är möjligt att göra avseende varje enskilt objekt. Åtgärder som kräver tillstånd enligt kulturminneslagen eller annan lag prövas efter ansökan genom avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Möjligheterna till relevanta avvägningar kan försvåras genom exempelvis skilda förutsättningar för förvaltningen och bruket mellan olika typer av skyddade landskap, områden eller egendomar men även mellan olika geografiska områden i landet och lands- eller glesbygd jämfört med stadsmiljöer. I vissa fall uppstår konflikter som en följd av ett stort förändringstryck och ekonomiska förväntningar. I andra fall saknas förutsättningar för bruk eller skötsel av vissa typer av kulturmiljöer, p.g.a. låg produktionsförmåga eller begränsat ekonomiskt utbyte av aktuell verksamhet. I några enkätsvar konstateras att det mot denna bakgrund kan föreligga problem att uppnå målen med lagstiftningen på kulturmiljöområdet. Dessa problem kan endast till viss del hänföras till lagen och dess tillämpning. Fornlämningar och möjligheterna att överbrygga konflikter Förvaltningsmetoderna i skogen bör enligt och länsstyrelserna utvecklas för att hantera en långsiktigt hållbar utveckling med större möjligheter till anpassning av brukningsmetoder och brukningssätt. Ett skonsamt skogsbruk som utvecklas med ett hänsynstagande till fornlämningar och kulturlämningar för att uppnå ett hållbart skogsbruk gagnar såväl en biologisk mångfald som det biologiska kulturarvet och ökar som regel möjligheterna att leva i, bruka och utveckla fastigheter och miljöer. Det är viktigt att den arkeologi som bedrivs inom ramen för kulturmiljövårdens regelverk, innefattande såväl skydd av fasta fornlämningar som prövning av tillstånd för ingrepp i fast fornlämning, har möjlighet att utvecklas som vetenskap och kan pröva nya perspektiv och metoder. Grunden för kulturmiljövården är att fornlämningen bevaras i sitt sammanhang för kommande generationers möjlighet att få ta del av och forma nya berättelser. Ett annat perspektiv som lyfts fram är att arkeologin som vetenskap ska ha möjlighet att utvecklas genom ingrepp i fast fornlämning. Arkeologiska resultat bör också diskuteras på ett sådant sätt att arkeologin kan bidra med berättelser som är relevanta och angelägna för samhället. efterfrågar allt fler medborgare och politiker angelägna resultat, delaktighet och tillgänglighet. Därför bör tillämpningen stödja att fler arkeologiska synteser kan göras SOU 2012:37 Kartläggning av intressekonflikter samt stödja utvecklad interaktion med allmänheten. Begreppet användbar är i sammanhanget ett nyckelord. För att kunna föra en bred diskussion om arkeologins samhällsroll är det nödvändigt att välja en begriplig begreppsapparat. I praktiken används ofta begreppen kunskapsvärde och upplevelsevärde. I vissa sammanhang, till exempel i FMIS och i rapporter från , har det gjorts försök att skapa mer sammanhållna begreppsapparater med fler värdekategorier för att täcka in ett bredare fält som bör beaktas vid värdering. Utifrån vad som framgått av flera enkätsvar uppfattar vi att det finns ett allmänt behov av sådana definitioner och att de begrepp som används varierar något i olika sammanhang. I diskussionen om värden diskuteras även synen på och värderingen av kända respektive okända fornlämningar. Det kan konstateras att mer framkomna fornlämningskategorier som t.ex. skärvstenshögar och boplatslämningar, som regel inte värderas lika högt av arkeologer i undersökningssammanhang som de mer traditionella kategorierna t.ex. gravar och gravhögar. Lämningar kan vara mer eller mindre svåra att upptäcka och läsa av i landskapet. Svårupptäckta eller svårtolkade lämningar, s.k. diffusa lämningar, har självfallet inte samma förutsättningar att ha ett stort upplevelsevärde i jämförelse med mer monumentala lämningar. De lämningar som har lägre upplevelsevärde eftersom de inte syns kan ha ett betydligt högre kunskapsvärde (arkeologiskt undersökningsvärde) än väl synliga lämningar. En torplämning kanske inte alltid har ett stort vetenskapligt värde, i det att den ger mycket information om en historiskt okänd företeelse, men i stället ett mycket stort värde som minne för allmänheten i lokalsamhället. Några intressenter utanför kretsen av antikvariska myndigheter och intresseorganisationer efterlyser för sin del en tydligare värdering och prioritering av olika typer av skyddade kulturmiljöobjekt. Detta skulle stärka skyddet av det som verkligen ska vara prioriterat. Tydligare kriterier och värderingar kan också främja diskussionen inom branschen för att hålla ett levande engagemang för bevarandet. Markägarna efterfrågar i första hand bättre information om förekomsten av fornlämningar och ett system som är mer förutsebart och rättssäkert. Byggnader och möjligheterna att överbrygga konflikter När ett beslut om byggnadsminnesförklaring tas av utgår skydd och bevarande från det aktuella objektets kulturhistoriska värden. Bevarandet formuleras i respektive objekts skyddsbestämmelser vilka utformas i nära samförstånd med fastighetsägaren och övriga berörda varvid ägarens olika synpunkter och byggnadens kommande användning beaktas. I den utsträckning skyddsbestämmelserna innebär betydande hinder eller svårigheter att bruka mark eller byggnad, kan ägaren få ekonomisk kompensation. Vid sidan av engagemang för kulturarvet och dess bevarande är de två viktigaste skälen till att en ägare accepterar en byggnadsminnesförklaring möjligheter att få ekonomiskt stöd samt möjligheten att få kvalificerad rådgivning i komplicerade byggnadsvårdsfrågor. I ett stort antal svar tar man upp frågan om begränsade ekonomiska resurser till länsstyrelserna för att kompensera berörda fastighetsägare. Vid uppföljning av länsstyrelsernas beslut enligt 3 kap. kulturminneslagen och ärenden i domstol har det inte framkommit att det finns en intressekonflikt mellan skyddet och brukandet. Allmänt påpekas att formerna för den löpande förvaltningen av de kulturhistoriska värdena kan utvecklas. Byggnadsminnen är komplexa till sin natur. Ett vårdprogram där skyddsföreskrifter för ett byggnadsminne har tolkats har visat sig vara ett användbart stöd både för fastighetsägaren och för i tillståndsärenden. Vårdprogrammen för statliga byggnadsminnen underlättar också kontakterna mellan och i tillståndsärenden. konstaterar att medlems- och strukturutveckling innebär att det i allt färre kyrkor som är skyddade enligt 4 kap. kulturminneslagen kommer att bedrivas kyrklig verksamhet . I många församlingar minskar också de ekonomiska förutsättningarna för att bedriva verksamhet och förvalta fastigheter. Detta innebär att användningen av vissa kyrkor minskar. Dessutom behöver förutsättningarna för att bedriva och utveckla verksamheten i skyddade kyrkor breddas. Det är troligt att allt fler funktioner, som finns i församlingshem och kanslilokaler, kommer att behöva inrymmas i högre utsträckning i äldre kyrkor . 4.3Redaktionell översyn av kulturminneslagen Synpunkter med anledning av enkätfråga 2 om behovet av redaktionell översyn av kulturminneslagen Utredningsuppdraget innefattar att göra en övergripande redaktionell översyn av kulturminneslagen. I direktivet anges att utredaren också får lämna förslag om mindre justeringar i sak som innebär modernisering eller regelförenkling. Vi ställde tre frågor på området: Vilka behov av modernisering och regelförenkling ser ni i kulturminneslagen? Behöver kulturminneslagen bli mer överskådlig och lättillgänglig? Finns det tillämpningsproblem som man kan åtgärda genom smärre justeringar av kulturminneslagen? Flera organ vill att begreppet kulturminneslag förnyas så att det bättre knyter an till kulturmiljöbegreppet. Begreppet kulturminnen används endast i samband med kulturminneslagen. De som kommenterar saken anser att kulturminne bör ersättas med kulturmiljö eller kulturarv. efterlyses en bättre samstämmighet och konsekvent användning av begrepp så som exempelvis kulturmiljö och kulturarv. Även andra begrepp som används i andra lagar med en annan betydelse bör uppmärksammas vid vår översyn av kulturminneslagen. Översynen bör enligt många enkätsvar sikta till större enhetlighet i principer för tillståndsprövning, överklagande och ansvar. Varje kapitel bör ha en likartad struktur och om det är lämpligt inledas med definition av vad som omfattas. Utredningen bör enligt några enkätsvar diskutera en eventuell sammanföring av kapitel 3 och 4 i kulturminneslagen. Kulturminneslagen anses ge ett ojämnt skydd. I ett enkätsvar beskrivs ojämnheten i skyddet i kulturminneslagen på följande sätt: 2 kap. ger ett starkt skydd, 3 kap. ger ganska dåligt skydd, 4 kap. ger starkt skydd och 5 kap. ger ett nästan obefintligt skydd. Man bör enligt flera svar överväga att samordna påföljderna av regelbrott i 2–4 kap. kulturminneslagen så att de blir mer enhetliga. är påföljderna svaga vid regelbrott i 3 kap. kulturminneslagen och endast vid få tillfällen har länsstyrelserna agerat i denna typ av ärenden.