sou · H0B386 · 2012-12-11 00:00:00 — Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över vissa byggfrågor. förordnades som särskild utredare. Sekreterare i utredningen har varit advokaten och universitetsadjunkten tekn. lic. . Utredningen har antagit namnet . Följande personer förordnades att som sakkunniga ingå i den s.k. interdepartementala expertgruppen, nämligen departementssekreteraren , rättssakkunnige , departementssekreteraren och kanslirådet . Som experter förordnades experten från Kommuner och Landsting, ansvarig för husbyggnadsfrågor från Byggindustrier och experten från . Till betänkandet har fogats tre särskilda yttranden. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler, (SOU 2012:86). Utredningsarbetets omfattning och genomförande ......... Avgränsning till byggkostnader för nya bostäder.................. Utvidgning till mer än tekniska egenskapskrav ..................... Kartläggning av kommunala särkrav....................................... Andra genomförda undersökningar och analyser .................. Bestämmelser om tekniska egenskapskrav – beslutanderätt och tillsyn ............................................ Förekomst av kommunala särkrav vad gäller bostäders I vilken utsträckning ställs särkrav?........................................ Varför ställs särkrav?................................................................ Hur ställs särkrav? Särkrav i avtal ................................................................ Särkrav i detaljplan........................................................ 4.3.4 Särkrav i samband med bygglovsprövning enligt 9 kap. PBL och kontroll enligt 10 kap. PBL ............... Konsekvenser av kommunala särkrav avseende Nationellt klassningssystem med olika kravnivåer vad gäller bostäders energianvändning ................................ Förutsättningar och frågetecken/vägval ................................. Utblick mot andra nordiska länder................................ Tekniska egenskapskrav på byggnader (byggregler).............. Lagreglering av genomförandeavtal......................................... Överväganden och förslag ............................................ Förekomst och konsekvenser av kommunala särkrav ........... 8.2Är det effektivt att kommuner ställer egna särkrav vad gäller byggnaders tekniska egenskaper, exempelvis 8.3 Särkrav avseende tekniska egenskaper bör hindras ................ 8.4Nationellt klassningssystem med olika kravnivåer vad gäller bostäders energianvändning .......................................... 8.5.3 får tillsyn över planprocessen, planbestämmelser och genomförandeavtal.................. 8.5.4 ska inte vara första instans vid över- klagande av detaljplan eller områdesbestämmelser....... Överinstansernas nya roll ............................................. 8.6Samordning av aktörer inom området byggnaders 9.1Kort sammanfattning av utredningens direktiv, arbete 9.2 Vad händer med byggandet om inga regler ändras? 9.3Vad händer med byggandet om reglerna ändras enligt utredningens förslag?............................................................... 9.4Hur påverkas kommunens befogenhet och ställning som markägare?........................................................................ Vad händer med arbetet för hållbar utveckling? Kostnader för kommunerna .................................................... Kostnader för länsstyrelserna.................................................. Kostnader för domstolarna ..................................................... Kostnader för bostadsproducenterna ................................... Konsekvenser för bostadskonsumenterna ........................... Frågor som inte behandlats av utredningen ................. Lagen om skydd mot olyckor ............................................... Tidsfrister vid handläggning av plan- och byggfrågor ......... Förslag till lag om ändring i (2010:900) .............................................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:100.............................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2012:88.................................................... Bilaga 3 SCB .......................................................... Bilaga 4 SCB ....................................................... Bilaga 5 Sammanställning av svar på enkät till producenter och säljare av byggmaterial och byggprodukter............... Bilaga 6 Skillnader i byggkostnad för byggnader med olika Bilaga 7 Kostnader för kommunala särregler ................................ Bilaga 8 När ska man ha regler om produktutformning? Bilaga 9 och BoKlok .......................................... Bilaga 10 SABOs Kombohus.......................................................... syfte är att underlätta för byggandet i . Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga vilka skillnader i tillämpningen och tolkningen av de tekniska egenskapskraven som förekommer i landets kommuner i samband med plan- och byggprocesserna. En viktig aspekt som behöver analyseras är vad som händer med produktionskostnaden och produktivitetsutvecklingen när kommuner ställer sinsemellan olika krav med nivåer utöver byggregler – BBR (BFS 2011:26) på tekniska egenskaper för byggnader (särkrav). I uppdraget ingår även att utreda förutsättningarna att dela upp byggherreansvaret på olika aktörer i byggprocessen. fick utredningen även i uppdrag att utreda nuvarande byggfelsförsäkring och behovet att ge konsumenter ett skydd i de fall det under den lagstadgade reklamationstiden uppträder ett fel eller skada i ett småhus och konsumenten inte får rättelse genom reklamation. Utredningen har delats upp i två betänkanden varav del I avser särkrav vad gäller byggnaders tekniska egenskaper och del II delat byggherreansvar, byggfelsförsäkring och konsumentskydd. Detta betänkande avser del I. Kartläggning av kommunernas särkrav avseende byggnaders tekniska egenskaper För att kartlägga förekomst av särkrav utöver BBR har utredningen genomfört en enkätundersökning. För genomförandet av denna anlitades SCB. Enkäten skickades ut till 150 kommuner med en svarsfrekvens på . I princip samma enkät skickades ut till 162 byggbolag, såväl byggande bolag som uppför bostadshus i egen regi som allmännyttiga bostadsföretag, med en svarsfrekvens på . Svarsfrekvensen betraktas av utredningen som mycket god. Av kartläggningen framgår bl.a. att av de 109 byggbolag () som svarat på enkäten angav att de mött särkrav. I gruppen byggbolag som bygger fler än 300 lägenheter anger 19 av 20 att de mött särkrav. De särkrav som oftast framträder är krav vad gäller energianvändning och tillgänglighet, där krav vad gäller byggnaders energianvändning är vanligast. Kraven ställs oftast i markanvisningsavtal avseende mark, i några fall som planbestämmelse men det förekommer även exempel på att krav ställs i samband med bygglov. Krav ställs även i exploateringsavtal vid byggande på privat mark. Utredningen har i egen regi genomfört en enkät till 21 producenter och säljare av byggmaterial och byggprodukter. Svar har erhållits från samtliga företag. Av dessa 21 företag anger 10 att de upplevt att kommuner ställt olika krav, så att vissa byggmaterial har kunnat nyttjas i en kommun men inte i en annan. Konsekvenser av att särkrav ställs utöver BBR Särkravens tänkbara konsekvenser och risker kan delas upp på nedanstående sätt. -Positiva konsekvenser i det specifika avseende som kravet avser, t.ex. minskad energianvändning eller ökad tillgänglighet. -Inverkan på byggnadens övriga tekniska egenskaper, t.ex. svårigheter att kombinera låg energianvändning och krav vad gäller ventilation/luftfuktighet. -Direkta merkostnader för projektering och uppförande av byggnader beroende på att byggnaden måste anpassas till kommunens särkrav. -Motverkar industriella koncept med lägre kostnader. -Indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande. -Administrativa kostnader för offentlig sektor, dvs. för kommunernas arbete med särkrav och dess uppföljning. -Administrativa kostnader hos byggherrar, projektörer och andra aktörer i byggprocessen för att hantera kommuners särkrav. -Motverkar fri rörlighet av byggprodukter. -Minskad konkurrens inom byggsektorn beroende på svårhanterliga regler. Den för utredningen mest centrala frågan har varit att bedöma hur särkraven utöver BBR inverkar på byggkostnaden. Detta har skett med stöd av SCB:s enkät, 2011:31 om energianvändning och kostnadskonsekvenser i nya byggnader samt en kompletterande studie utförd av , KTH. Utredningens samlade bedömning är att den direkta merkostnaden för uppförande av bostäder i genomsnitt uppgår till , vilken till helt övervägande del beror av särkrav vad gäller bostäders energianvändning. Nationellt klassningssystem för byggnaders energianvändning Av direktiven framgår att utredningen ska analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av ett nationellt klassningssystem. Utredningen finner en rad frågetecken för det fall ett klassningssystem ska övervägas avseende byggnaders energianvändning. Ska ett sådant system avse även byggande på privat mark, dvs. vid myndighetsutövning, eller ska systemet endast användas då kommunen via markanvisning önskar ställa högre krav? Om systemet i reell mening ska bli nationellt med sikte på bostadsbyggandet i stort, krävs att det även omfattar byggande via markanvisning. Därmed krävs en lagreglering som säkerställer att kommunen inte vid markanvisning ställer andra krav är de som finns i klassningssystemet. Andra frågor är om kommunen ska bestämma en viss kravnivå som ska gälla generellt eller om kraven ska kunna variera inom kommunen. Hur länge ska kravnivån gälla och när ska den kunna ändras? Ska kommunens beslut om energiklass kunna variera mellan olika områden/byggprojekt och kunna tillämpas på privat mark, måste sådana beslut, liksom annan myndighetsutövning, ske på ett motiverat, tydligt och rättssäkert sätt. För begränsade områden där bebyggelse sker med stöd av detaljplan, kan kommunens energikrav enligt klassningssystemet kanske anges som planbestämmelse. Alternativt kan för spridd bebyggelse kraven läggas fast inom olika delar av kommunen med områdesbestämmelser. I det fall kravet ställs som bestämmelse i detaljplan eller som områdesbestämmelse bör detta rimligtvis kunna överklagas på samma sätt som övriga bestämmelser. En konsekvens av ett klassningssystem är att regelverket blir mer komplicerat än . Det faktum att kraven skulle variera kommer dessutom att fördyra byggandet, eftersom projektering och produktion måste anpassas till flera kravnivåer, i stället för enbart till en nivå. Sammanfattningsvis ser utredningen ett flertal problem om regelverket i BBR skulle innefatta ett klassningssystem. De gällande reglerna i BBR är en balansering mellan flera olika tekniska egenskapskrav och fastighetsekonomiska och samhällsekonomiska bedömningar. Bör inte även den högsta klassen i ett sådant system vara avvägd mot krav på god byggteknik och vara samhällsekonomiskt motiverad? Frågan blir då varför ett sådant krav inte ska utgöra ett nationellt enhetligt krav? En följdfråga blir också varför lägre nivåer då skulle accepteras? Ett system där kraven kan variera ter sig därför märkligt. Utredningen avråder från att införa ett klassningssystem där kommuner kan ställa olika krav. Utredningen föreslår att det i PBL införs begreppet genomförandeavtal som ett samlingsbegrepp med undergrupperna exploateringsavtal och markanvisningsavtal. Därmed ges en enhetlighet i benämningen av avtal som berör plangenomförande. Med exploateringsavtal avses avtal där parterna reglerar byggande på privat mark. Med markanvisningsavtal avses avtal där kommunen överlåter eller upplåter mark och i avtal reglerar byggandet på den kommunala mark avtalet omfattar. Stoppbestämmelse införs och avtal kan förklaras ogiltigt Utredningen bedömer att nackdelarna med kommunala särkrav är så betydande att de bör hindras. Därför föreslås en stoppbestämmelse i PBL som innebär att kommunen inte får ingå ett genomförandeavtal som innehåller krav avseende tekniska egenskaper på byggnader som går utöver vad som gäller enligt PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av PBL. Ovanstående bestämmelse tydliggör att vid byggande på privat mark och vid markanvisning av mark får särkrav avseende tekniska egenskapskrav utöver plan- och bygglagstiftningen inte ställas. I detta sammanhang har utredningen även bedömt att det finns ett behov av att tydliggöra att de krav i PBL avseende plangenomförande (bekostande av gator m.m.) som kommunen kan ställa vid byggande på privat mark inte får utökas genom avtal. Stoppbestämmelsen är således hindret för dylika krav via avtal och utredningen föreslår att avtal som strider mot denna bestämmelse ska kunna helt eller delvis ogiltighetsförklaras. föreslås av utredningen få en ändrad roll på sätt att de utöver att vara rådgivande gentemot kommunen under planprocessen ska kunna överpröva detaljplanen med avseende på den formella hanteringen av planen och bestämmelsernas lagstöd. På motsvarande sätt föreslås även rådgivning kunna ske beträffande genomförandeavtalens stöd i PBL samt överprövning och eventuell ogiltigförklaring av avtalens överenstämmelse med PBL och föreslagen stoppbestämmelse. föreslås inte längre vara första överklagandeinstans vad avser detaljplaner. Mark- och miljödomstolen föreslås bli första överklagandeinstans vad avser detaljplaner. Dessutom får mark- och miljödomstolen och därmed Mark- och en ny uppgift att pröva beslut att ogiltigförklara genomförandeavtal. Samordning av aktörer inom området byggnaders energianvändning Många företag, organisationer, kommuner och myndigheter är aktiva i arbete med bostäders energianvändning. Inte sällan drar olika aktörer åt olika håll. Utredningen gör därför bedömningen att ett Råd bör inrättas med representanter för de berörda parterna , , bostadsproducenterna och kom- Rådets arbetsuppgifter bör vara att i första hand långsiktigt arbeta med att ta fram underlag för ställningstaganden till beslut om BBR:s innehåll. Rådet organiseras som en fristående enhet inom och finansieras genom omfördelning av befintliga medel. En särskild utredning bör klarlägga Rådets närmare organisation. Rådet ska arbeta med fem huvudsakliga uppgifter enligt nedanstående. -Det långsiktiga arbetet med byggande och energikrav 2020 och , dvs. framförhållning och att ta ut kompassriktningen. -Stödja och följa forskning vad gäller byggnaders energianvändning. -Ta fram och delfinansiera demonstrationsprojekt som driver utvecklingen framåt. -Utvärdera och följa upp genomförda projekt. -Fortlöpande ge underlag för revidering av BBR, dvs. ge underlag till för deras beslut. Vad händer med byggandet och det långsiktiga arbetet med hållbar samhällsutveckling om reglerna inte ändras respektive om reglerna ändras? Om reglerna inte ändras kommer enligt utredningens bedömning bostadsbyggandet att fördyras och försvåras p.g.a. att -sannolikt kommer fler kommuner att tillämpa särkrav utöver BBR, -byggkostnaderna i fler projekt kommer att stiga , -hyresbostäder får svårare att ta ut merkostnaden för byggandet med särkrav utöver BBR jämfört med bostadsrätter och äganderätter, -byggmarknaden kommer att fortsätta vara uppdelad i delmarknader med minskad konkurrens till följd, -det industriella byggandet försvåras och -utländska byggbolag och mindre byggbolag kommer förmodligen att få svårt att etablera sig och expandera. Ytterligare negativa effekter är enligt utredningen att -det långsiktiga arbetet med hållbar samhällsutveckling vad gäller bostäders energianvändning kommer att bedrivas på samma sätt som , dvs. utan samordning och med olika lokala kravnivåer och -det fortsättningsvis kommer att finnas en ökad risk för allvarliga fel i byggnader beroende på ensidigt fokus på ett av de tekniska egenskapskraven i BBR, nämligen energianvändning. Om reglerna ändras i enlighet med utredningens förslag förbättras förutsättningarna för ökat bostadsbyggande p.g.a. att -förutsättningar finns för att byggkostnaden ska kunna sjunka med , -konkurrensen mellan byggföretagen ökar, -utländska byggföretag och mindre byggföretag får lättare att etablera sig och expandera, -industriellt byggande underlättas, -tiden från initiering av planarbetet till lagakraftvunnen detaljplan förkortas genom en förändrad instansordning. Dessutom underlättas det långsiktiga arbetet med hållbar samhällsutveckling genom -fokus på nationella och enhetliga regler samt inrättande av ett samarbetsorgan (Rådet) varigenom arbetet kan bedrivas mer kraftfullt och samordnat än . Utredningen anser att kommunala särkrav är en ineffektiv metod för att åstadkomma hållbar utveckling. Det är bättre att finna ett samordnat arbetssätt med forskning, utveckling, uppföljning och utvärdering där kommunerna har en viktig roll. Sådan samordning bör vara ett led i utvecklingen av de nationella föreskrifterna, vilka är de effektivaste styrmedlen för utformning av bebyggelsen i hela landet. Påverkas kommunens självstyrelse? Vid byggande på privat mark Utredningens förslag innebär ett tydliggörande av att kommunerna inte ska ställa egna tekniska krav på bostäder vid byggande på privat mark. Utredningen anser att detta tydliggörande av gällande rollfördelning mellan stat och kommun inte innebär någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen utan är ett återställande av förhållanden som staten ansett ska råda. Vid byggande på mark I de situationer där kommunen är markägare innebär utredningens förslag en inskränkning i handlingsutrymmet. Inskränkningarna införs enbart i avtal som innehåller bestämmelser om genomförande av en detaljplan. Motivet är att kommunerna genom sitt markinnehav och krav vid markanvisning de facto och i betydande omfattning kan påverka bostädernas tekniska egenskaper på ett okontrollerat sätt, vid sidan av de avvägningar som gjorts i BBR vad gäller ekonomi, teknik, hälsa m.m. Utredningen bedömer att inskränkningen i kommunernas ställande av olika krav vad avser byggnaders tekniska egenskaper, via markanvisning, är nödvändig för att underlätta byggande av bostäder, vilket i sin tur är nödvändigt för landets tillväxt. Utredningen anser att förslaget är befogat och uppfyller Regeringsformens krav på proportionalitet. lag om ändring i 2010:900 Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900), dels att 1 kap. 4 §, 4 kap. 30 och 43 §§, 5 kap. 14, 20, 22 och 39 §§, 11 kap. 1 §, 13 kap. 3, 4 och 16 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas nya paragrafer, 5 kap. 13 a, 21 a, 22 a och 29 a §§, 6 kap. 1 a §, 11 kap. 12 a och 12 b §§, 13 kap. 2 a och 5 a §§ och dels att mellanrubriker närmast före 6 kap. 1 a § och närmast före 11 kap. 10 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov, bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader, byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten, byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den, : den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag, byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i exploateringsavtal: avtal mellan privat byggherre eller privat fastighetsägare och en kommun, som innehåller bestämmelse om genomförande av en detaljplan som berör enskild fastighet, genomförandeavtal: exploateringsavtal eller markanvisningsavtal, genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§, kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde, markanvisningsavtal: avtal mellan en privat byggherre eller privat fastighetsägare och en kommun, eller med ett av kommunen helt eller delvis ägt bolag, där kommunen eller bolaget överlåter eller upplåter fastighet eller del av fastighet och som innehåller bestämmelse om genomförande av en detaljplan, miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet, nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats, ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas, planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser, sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark, tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym, tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål, underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller En detaljplan ska bestå av en En detaljplan ska bestå av en karta över det område som karta över det område som planen omfattar (plankarta) och planen omfattar (plankarta) och de bestämmelser i övrigt som de bestämmelser i övrigt som Av plankartan ska det Av plankartan ska det upp för skilda ändamål och vilka upp för skilda ändamål och vilka föreskrift i 4 kap. som bestämmel- sen har stöd av ska redovisas vid Om det behövs för att planen ska bli tydlig, får reglering av frågor som avses i 18 § första stycket redovisas på en särskild Kommunen ska redovisa om- Kommunen ska redovisa om- för dem i en särskild handling. för dem i en särskild handling. Handlingen ska utformas så att Handlingen ska utformas så att det tydligt framgår hur bestäm- det tydligt framgår hur bestäm- melserna reglerar bebyggelse, byggnadsverk och miljön i övrigt. byggnadsverk och miljön i övrigt. 4 kap. som bestämmelsen har stöd av ska redovisas vid bestämmelsen. Ett beslut om att ändra eller upphäva områdesbestämmelser och skälen för det ska också redovisas i en särskild handling. Om det finns ett genomförandeavtal eller offentligt förslag till genomförandeavtal ska kommunen redovisa detta under samrådet tillsammans med planförslaget. 14 § Under samrådet ska särskilt 1.ta till vara och samordna statens intressen, 2.ge råd om tillämpningen av 2 kap., 3.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. följs och att strandskydd enligt 7 kap. inte upphävs i strid med gällande bestämmelser, 4. verka för att sådana frågor 4. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och om användningen av mark- och vattenområden som angår två vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas eller flera kommuner samordnas