sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — För utredningen framstod misstankegraden skälig misstanke som den nivå där såväl effektivitets- som integritetsskydds- intressen bäst kan tillgodoses. Vi ser inga skäl att nu göra någon annan bedömning. Vi ansluter oss således till och promemorians bedömning att en förutsättning för användandet av hemlig rumsavlyssning bör vara att en viss person är skäligen misstänkt för något av de brott för vilka hemlig rumsavlyssning får beslutas. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Avsteg i vissa fall från kravet om misstanke mot viss person En till misstankegraden närliggande fråga är om det i vissa fall ska gälla avsteg från kravet om misstanke mot en viss person. Sådana avsteg finns alltså enligt gällande lagstiftning för hemlig kamera- övervakning och (fr.o.m. ) hemlig teleövervakning. Syftet ska som framgått vara att fastställa respektive utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Beträffande hemlig kameraövervakning gäller vidare begränsningen att övervakningen ska avse en plats med viss anknytning, nämligen brottsplatsen eller dess nära omgivningar. – som föreslog undantag från kravet på brottsmisstanke mot viss person just beträffande hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning – slog inledningsvis fast att denna typ av undantag när det gällde så pass integritets- kränkande tvångsmedel som buggning och hemlig teleavlyssning däremot fick anses vara uteslutna (SOU 1998:46 s. 391). Därefter redogjorde för ett antal fall som exempel då det kunde finnas ett påtagligt behov av att använda hemlig kameraövervakning, trots att det inte fanns någon skäligen misstänkt. Dessa innefattade bl.a. att vapengömmor och narkotikapartier hittats i skogen, i lokaler eller i källarutrymmen samt att upprepade försök till mord skett på sjukhus där manipulation skett med respiratorutrustningar. Mot bl.a. den bakgrunden ansåg utredningen att hemlig kameraövervakning utan någon skäligen misstänkt person i vissa fall borde få ske. För att motverka de ökade integritetsriskerna föreslogs att det – i tillägg till kravet på att åtgärden är av synnerlig vikt – i fallen då det inte fanns en skäligen misstänkt skulle införas ett krav på att det av särskild anledning kunde förväntas att åtgärden ledde till att brottet klarades upp (s. 392 ff.). Samma lösning föreslogs beträffande hemlig teleövervakning avseende förfluten tid. Med avseende på detta tvångsmedel gavs förslaget mot bakgrund av utredningens samtidiga förslag att reglerna om skyldighet att lämna ut uppgifter i dåvarande telelagen och sektetesslagen skulle upphävas (a. SOU s. 395 ff.). förslag som berörde hemlig tele- övervakning kom inte att genomföras. Förslaget behandlades däremot med avseende på hemlig kameraövervakning i prop. 2002/03:74. Regeringen valde att ersätta kravet på särskild anledning till förväntat uppklarande med de krav på viss plats och Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen visst syfte som återfinns i den gällande lagstiftningen. Bl.a. följande anfördes. Möjligheten borde begränsas till den plats där brottet begåtts eller omgivningarna till en sådan plats eftersom det annars fanns en risk för att tvångsåtgärden kunde komma att användas i brottsförebyggande syfte. För att hemlig kameraövervakning skulle få komma i fråga enligt bestämmelsen skulle krävas i princip att kameraövervakningen var avsedd att leda till att gärningsmannen kunde påträffas på bar gärning (a. prop. s. 40 ff. samt 54). Vad gäller hemlig teleövervakning utan någon skäligen misstänkt person har, efter , även BRU och lagt förslag (se SOU 2005:38 s. 186–202 och SOU 2009:1 s. 113–117). Det är förslag som ligger till grund för den reglering i frågan som träder i kraft . Bestämmelsen om tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i 6 kap. 22 § LEK upphävs då och i underrättelseverksamhet tas befogenheter att inhämta uppgifter från leverantörer tas in i en ly lag (se vidare 8.4.3.1 nedan), medan uppgifter i förundersökningar ska kunna inhämtas endast efter beslut om hemlig teleövervakning. Eftersom behovet av över- vakningsuppgifter i ett tidigt utredningsskede bedöms vara av central betydelse för att effektivt kunna klara upp allvarliga brott, anses att de brottsbekämpande myndigheterna även fortsatt måste kunna få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i förundersökningar, även när det inte finns en skäligen misstänkt gärningsman. Bl.a. framhålls följande (prop. 2011/12:55 s. 71): Polisen kan bearbeta och analysera övervakningsuppgifterna och jämföra dem med andra uppgifter, t.ex. från vittnen, och på så sätt försöka utröna vilken eller vilka personer som kan misstänkas för brottet i fråga. I vissa fall kan det också vara möjligt att efter en analys av övervakningsuppgifterna komma fram till var flera gärningsmän sammanträffade, vilka flyktvägar som användes, m.m. Kartläggningen av flyktvägar kan i vissa fall leda till att de misstänktas kontakter med varandra blir utredda, att gömställen upptäcks och stulet gods påträffas, m.m. För att bestämmelserna både ska motsvara behoven och vara godtagbara från integritetssynpunkt bedöms att rekvisitet ska ställas upp att övervakningen ska syfta till att utreda vem som är skäligen misstänkt för ett brott. Detta krav är inte lika strängt som det beträffande hemlig kameraövervakning (där syftet ska vara att fastställa vem som är skäligen misstänkt) utan avses omfatta även situationer där det inte är en direkt effekt att den misstänktes Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Åtgärden bör således kunna ta sikte på att utröna var en brottsplats är belägen, om den omständigheten är av avgörande betydelse för att utreda vem som är skäligen misstänkt för brottet. Någon begränsning att åtgärden får avse endast en teleadress med viss koppling (till t.ex. en brottsplats eller en målsägande) finns inte. Däremot ska även fortsatt alltid anges i beslutet vilken teleadress som det avser.12 Det betonas av regeringen att det inte ska göras något undantag från kravet att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen (mer om detta krav nedan) och beträffande uppgifter som avser särskilda meddelanden snävas inhämtningen in till att avse endast historiska uppgifter. Därtill får hemlig teleövervakning för att utreda vem som är skäligen misstänkt ske endast för ett mer begränsat antal brott än hemlig teleövervakning under förundersökningen i allmänhet. Så får ske endast beträffande sådana brott som ger förutsättningar för det mer integritetskänsliga tvångsmedlet hemlig teleavlyssning mot en skäligen misstänkt person (dvs. brott med ett straffminimum fängelse, försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott, eller annat brott om det kan antas att straffvärdet överstiger fängelse ). (Se prop. 2011/12:55 s. 70 ff., jfr SOU 1998:46 s. 403 ff.) Kravet på synnerlig vikt för utredningen Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kamera- övervakning och hemlig rumsavlyssning får användas endast när det är av synnerlig vikt för utredningen. Detta begrepp har definierats vid ett flertal tillfällen. Regeringen anförde följande om uttrycket i samband med att förslag behandlades (se prop. 1988/89:124 s. 44 f.): Uttrycket synnerlig vikt för utredningen behöver inte nödvändigtvis avse att avlyssningen skall ge avgörande bevisning som kan leda till fällande dom. I de flesta fall har telefonavlyssning en indirekt verkan: den bidrar till att kartlägga kontaktvägar och förehavanden, ger uppslag till vidare spaning och bildar underlag för andra åtgärder. En annan, främst i fall enligt lag [numera ersatt av utredningslag, utredningens anm.] förekommande verkan är att 12 Begreppet teleadress byts dock ut. Det som ska anges är vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning som beslutet avser (se prop. 2011/12:55 s. 130 f.). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen avlyssningen kan föra en på olika sätt uppkommen misstanke till nolläget, dvs. rentvå den misstänkte. Synnerlig vikt för utredningen inrymmer ett kvalitetskrav beträffande de upplysningar som avlyssningen kan ge. Dessa får sålunda inte inskränka sig till obetydliga detaljer, som man kan både ha och mista. Uttrycket innefattar emellertid därutöver ett krav på att utredningsläget gör avlyssningen nödvändig. Vad som kan vinnas genom åtgärden får i princip inte vara åtkomligt med andra, mindre ingripande metoder. En slentrianmässig bedömning får inte förekomma i fråga om vare sig utredningsläget eller de andra förutsättningarna som gäller för tvångsmedlet. En granskning av utredningsmöjligheterna i det enskilda fallet måste alltid verkställas. Granskningen måste mynna ut i bedömningen att utredningen i princip inte kan föras framåt med andra medel och att det finns skäl att räkna med att avlyssningen – ensam eller i förening med andra åtgärder – verkligen kan få effekt. I och för sig behöver något absolut hinder inte föreligga mot att få fram information på andra vägar. Det krävs dock att hindret är sådant att det inte skäligen kan begäras att man skall avstå från teleavlyssning. Kan personlig övervakning (skuggning) eller andra åtgärder användas som alternativ, bör det ändå vara tillåtet med teleavlyssning, om alternativen skulle kräva en orimligt hög personalinsats eller vara förenade med avsevärd risk att den pågående utredningen avslöjas för . Utgångspunkten bör dock vara att i första hand pröva andra metoder. I propositionen Hemlig rumsavlyssning anförde regeringen att det ovan citerade alltjämt ägde giltighet och att rekvisitet skulle gälla också beträffande det då aktuella tvångsmedlet (prop. 2005/06:178 s. 57). Detta trots viss kritik från Lagrådet, som ansett att det beträffande hemlig rumsavlyssning borde ställas högre krav på betydelse för en brottsutredning än vid de andra tvångsmedlen, eftersom hemlig rumsavlyssning är ett mera långtgående integritets- intrång än andra hemliga tvångsmedel. Lagrådet såg också ett problem med flera alternativa tvångsmedel som står till buds och som vart och ett ska ha samma avgörande vikt från utredningssynpunkt. Enligt regeringen – som inte kunde se att kriteriet skulle ge upphov till sådana problem som Lagrådet befarade – var det dock naturligt att samma kriterium på betydelse för utredningen ställdes upp som villkor för hemlig rumsavlyssning som för de övriga hemliga tvångsmedlen (a. prop. s. 58). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Kravet på att ange viss teleadress eller plats med anknytning till den skäligen misstänkte Av tillstånden ska alltså alltid framgå vilken teleadress eller plats de avser. När övervakning, som enligt huvudregeln, avser skäligen misstänka personer ska denna teleadress eller plats ha viss anknytning till den misstänkte.13 Regeringen har i samband med att begreppet teleadress infördes uttalat att den ansåg att det inte var möjligt att reglera tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning endast genom att låta åtgärden avse telemeddelanden med viss anknytning till den misstänkte (dvs. utan angivande av teleadressen i beslutet). Detta eftersom det är nödvändigt, inte minst från integritetssynpunkt, att en bestämmelse om vad som får avlyssnas och övervakas är utformad så att domstolen kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. Dessutom ansågs det vara ett från tillämpningssynpunkt oeftergivligt krav att åtgärden konkretiserades. Annars skulle nämligen beslutet inte bli praktiskt verkställbart (se prop. 1994/95:227 s. 20–21).14 Vilket krav som ska ställas på teleadressens anknytning till den misstänkte har varit föremål för viss diskussion, särskilt i samband med att möjligheten infördes att i vissa fall avlyssna teleadresser den misstänkte ringer till eller kontaktar (se t.ex. prop. 2002/03:74 s. 37 ff.). Den diskussionen återges dock inte här. Frågan om ett beslut skulle avse den misstänktes person oberoende av var han uppehöll sig eller en viss plats som den misstänkte hade anknytning till behandlades av regeringen i samband med att hemlig kameraövervakning infördes som tvångsmedel. Därvid kom de tankegångar som återgetts ovan beträffande teletvångsmedlen mer utförligt till uttryck. Bl.a. angavs följande (prop. 1995/96:85 s. 30–31). För all tvångsmedelsanvändning gäller tre allmänna principer. De tre principerna, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsformen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. [] Frågan huruvida ett tillstånd till hemlig kameraövervakning skall ersätts dock begreppet teleadress. Se föregående not. 14BRU har därefter uttryckt en annan uppfattning i frågan om teleadressen borde behöva anges i ett beslut om teleövervakning eller teleavlyssning där det finns en skäligen misstänkt person. Beredningen ansåg att det borde vara tillräckligt att undersökningsledaren efter domstolens beslut får avgöra utifrån vad lagstiftningen tillåter, t.ex. vilka identifierade enskilda telefonnummer och e-postadresser som ska omfattas av verkställigheten (se SOU 2005 s. 198 ff.). Beredningens förslag har dock inte lett till någon lagstiftning. Se även i SvJT 2007 s. 133. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen avse en viss person eller plats hänger samman med de tre redovisade principerna. Om ett tillstånd till hemlig kameraövervakning skulle avse en viss person blir principerna svåra att tillämpa. Det skulle t.ex. i den situationen inte gå att tillämpa proportionalitetsprincipen eftersom det på förhand inte skulle vara känt vilka eller hur många platser som skulle komma att övervakas. Vid en förundersökning som avser ett viss brott skulle, beroende på omständigheterna, övervakning av en allmän plats kanske anses vara godtagbar medan övervakning av en enskild plats, t.ex. genom att kameran riktades mot ett bostadsfönster, inte skulle kunna komma i fråga. Även andra, rent praktiska, skäl talar mot att knyta övervakningen till en viss person. Om det inte på förhand kan anges vilka platser som kan bli aktuella för övervakning torde det ändå inte gå att undvara spaningspersonal på platsen. Den misstänkte måste ju bevakas och kameror skulle behöva sättas upp och monteras ned beroende på den misstänktes rörelsemönster. Det torde vara förenat med betydande svårigheter och opraktiskt att organisera en övervakning på det sättet. Det finns även en risk för att antalet kameror skulle bli mycket stort. Det nu anförda talar för att tillstånd till hemlig kameraövervakning i stället bör knytas till en viss plats. Det kan naturligtvis röra sig om flera olika platser och antalet platser bör också kunna utvidgas genom nya beslut. Av avgörande betydelse är emellertid att det finns en koppling till den misstänkte. Som tidigare redovisats får åtgärden endast avse den som är skäligen misstänkt för brott. Detta innebär nu inte att den misstänkte ständigt måste uppehålla sig på platsen och således finnas med på bild. Ett sådant krav skulle reducera användningsområdet i alltför stor utsträckning. Det bör dock kunna antas att han besöker den plats som skall övervakas. Det bör vara tillräckligt att det är fråga om ett kort besök. Om det emellertid från början står klart att den misstänkte aldrig besöker en plats som i sig är av intresse i förundersökningen, t.ex. en lägenhet i en utredning om grovt koppleri, bestående i uthyrning av lägenheten, bör användning av dolda övervakningskameror inte komma i fråga. Beträffande hemlig rumsavlyssning konstaterades att tvångsmedlet kommer att förutsätta att ett dolt tekniskt hjälpmedel placeras ut på en viss plats eller i ett visst utrymme, och att ett beslut om tvångsmedlet därför borde avse viss plats. Eftersom avsikten var att avlyssna i första hand en viss misstänkt person var det naturligt att det skulle finnas en koppling mellan den misstänkte och den plats som skulle avlyssnas (prop. 2005/06:178 s. 59, se även SOU 1998:46 s. 406 ff. som hänvisar till de ovan citerade resonemangen om hemlig kameraövervakning). Det som främst diskuterades var hur stark kopplingen skulle vara. Jämfört med hemlig kamera- övervakning (kan antas) ställdes högre krav avseende hemlig Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen rumsavlyssning (särskild anledning att anta respektive – beträffande annans stadigvarande bostad – synnerlig anledning att anta). Detta gjordes mot bakgrund av att hemlig rumsavlyssning från integritetssynpunkt är ett mycket ingripande tvångsmedel (se a. prop. 60–62, där beviskraven även exemplifieras). 8.3.4.2Synpunkter som kommit fram under utredningsarbetet De brottsbekämpande myndigheterna har under utredningsarbetet i de nu aktuella frågorna framfört synpunkter i främst två avseenden. Hemlig rumsavlyssning för att fastställa skäligen misstänkt Tullen har i sin behovsbeskrivning efterfrågat en möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning för att fastställa vem som är skäligen misstänkt för ett brott: Inte sällan sker transporter av stora mängder narkotika i containers. Tullmyndigheter i många länder har bra tekniska möjligheter att upptäcka denna grova brottslighet. Det kan dock vara svårt att komma åt brottsorganisationerna bakom denna brottslighet. Med en möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning i en container, innehållande större mängd narkotika (grovt brott), i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet ges de brottsbekämpande myndigheterna ett framgångsrikt verktyg. Kravet att ange viss teleadress/plats i beslutet Såväl öppna polisen och tullen som Säkerhetspolisen har framfört synpunkten att det är ett betydande effektivitetshinder att en viss teleadress eller plats alltid måste anges i beslut om de olika formerna av hemlig avlyssning eller övervakning. Att behöva ange plats förhindrar en effektiv verkställighet vid mer minutoperativa åtgärder, t.ex. när polisen med mycket kort varsel får reda på möten som ska äga rum i hotellrum eller fordon. Kravet att ange teleadress skapar enligt myndigheterna problem bl.a. eftersom bruket av anonyma ökar och personer i kriminella kretsar ofta byter både kort och telefon för att undvika avlyssning. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Myndigheterna har ansett att det borde vara tillräckligt att tillståndet knyts till en misstänkt person. En behovs- och proportionalitetsbedömning skulle sedan få avgöra var åtgärden ska verkställas, med de begränsningar vad gäller bl.a. platsen som i övrigt följer av lag (se t.ex. 4 och 5 §§ lagen om hemlig rumsavlyssning). I samband med detta har myndigheterna berört behovet av en utökad möjlighet för åklagaren att fatta interimistiska beslut (se vidare avsnitt 12.1.3). Bedömning: Bortsett från det som föreslås nedan bör kraven på en skäligen misstänkt person, åtgärdens synnerliga vikt för utredningen och på viss anknytning till en eller flera teleadresser15 eller platser gälla oförändrade. Även det krav som enligt gällande rätt ställs på att i beslutet ange den teleadress16 eller plats som tvångsmedlet avser bör finnas kvar. Förslag: Hemlig teleövervakning innan det finns en skäligen misstänkt person – i syfte att utreda vem som är skäligen misstänkt – bör tillåtas avseende sådana brott som avses utredningslag, även när dessa inte har ett straffminimum eller ett straffvärde som kan antas vara . I fråga om uppgifter som rör ett särskilt meddelande bör inhämtningen, som i övriga fall av hemlig teleövervakning utan en skäligen misstänkt person, få avse endast historiska uppgifter. gällande regler är alltså – såvitt avser krav på misstanke, misstankegrad och åtgärdens vikt för utredningen samt krav på anknytning till viss teleadress/plats – mycket likartade oavsett vilket tvångsmedel som avses och vilken lag som tillämpas. Utredningen har främst att ta ställning till om någon särreglering bör gälla i något av dessa avseenden beträffande vissa samhällsfarliga brott (utredningslag) eller för hemlig rumsavlyssning. 15Begreppet teleadress byts dock ut . Istället används ett telefonnummer eller annan adress eller en elektronisk kommunikationsutrustning (se prop. 2011/12:55 s. 130 f.). 16Se föregående not. Till detta kan läggas att det vid tillstånd till inhämtning av uppgifter om vilka mobila kommunikationsutrustningar som funnits inom ett visst geografiskt område i stället ska anges vilket geografiskt område som tillståndet avser (se a. prop. s. 131). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Kravet på en skäligen misstänkt person Inget har kommit fram under utredningen som ger skäl för andra ställningstaganden än de lagstiftaren tidigare gjort att de hemliga tvångsmedlen under förundersökning i de allra flesta fall ska få användas endast om någon är skäligen misstänkt för det aktuella brottet. Vissa frågor uppkommer beträffande vilka undantag som ska gälla från kravet på att det ska finnas en skäligen misstänkt person. Ett sådant undantag gäller som framgått endast beträffande hemlig kameraövervakning. Sådan får ske av en brottsplats eller dess omgivningar i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Fr.o.m. görs ett undantag även beträffande hemlig teleövervakning. Sådan får ske för att utreda vem som är skäligen misstänkt, men endast beträffande sådana brott som har ett straffminumum fängelse, försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, eller annat brott om det kan antas att straffvärdet överstiger fängelse . I fråga om uppgifter som rör ett särskilt meddelande får inhämtningen avse endast historiska uppgifter. I motiven till denna nya reglering har angetts att det för sådana brott som Säkerhetspolisen utreder kan finnas ett behov att tillåta hemlig teleövervakning innan det finns en skäligen misstänkt person, även när straffvärdet inte uppgår till fängelse . Den frågan bör enligt regeringen ses över inom ramen för denna utredning (se prop. 2011/12:55 s. 86 f.). Som framgått har utredningen bedömt att de brott som omfattas av utredningslag (utom olovlig kårverksamhet) är sådana samhällsfarliga och typiskt svårutredda brott att det är nödvändigt att – när förutsättningarna i övrigt för att använda tvångsmedel är uppfyllda – ge möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att utreda dem (se avsnitt 8.3.3.5). De omständlig- heter som gör dessa brott särskilt svårutredda, bl.a. de slutna miljöer inom vilka brottsligheten ofta förekommer, medför även att svårigheterna att bestämma vem som är skäligen misstänkt för ett visst brott i flera fall ökar betydligt. Beaktansvärda behov föreligger mot denna bakgrund att beträffande brotten utredningslag tillåta hemlig teleövervakning för att utreda vem som är skäligen misstänkt. Det integritetsintrång som tvångsmedlet medför är också begränsat. Detta dels eftersom det rör sig om hemlig teleövervakning, ett tvångsmedel som innebär att man inte Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen tar del av innehållet i några meddelanden, dels eftersom de uppgifter som får inhämtas beträffande ett särskilt meddelande har begränsats ytterligare i dessa fall, till att avse endast historiska uppgifter. Vid en avvägning mellan de olika intressena finner utredningen att hemlig teleövervakning innan det finns en skäligen misstänkt person bör tillåtas avseende sådana brott som avses utredningslag (utom olovlig kårverksamhet). Det kan i samman- hanget noteras att den lagen medför att en sådan ordning gäller beträffande hemlig kameraövervakning. Även detta är, vid en avvägning mellan behov, nytta och integritetsintresse, en rimlig ordning. Tullen har efterfrågat ett undantag också vid hemlig rumsavlyssning beträffande kravet på att det ska finnas en skäligen misstänkt person vilket skulle ge möjlighet att använda även det tvångsmedlet för att fastställa vem som är skäligen misstänkt för ett brott. Detta tvångsmedel är dock av en annan karaktär än hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Det kan ifråga- sättas om information av det slag som erhålls genom hemlig rumsavlyssning – dvs. information rörande innehållet i olika samtal