sou · GZB375d3 · 2012-01-01 00:00:00 — bakom, bör följande faktorer föreligga för att en kriminalisering ska vara befogad. 1.Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. 2.Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. 3.Straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. 4.Straffsanktion ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. 5.Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Enligt utredarens mening bör det generellt anläggas en skärpt syn på brott mot djurskyddslagen. Dessa brott ses som allvarliga och stötande av många i samhället. Dessutom kan bristande efterlevnad av djurskyddsbestämmelserna ha en negativ inverkan på för- troendet för såväl djurhållning i allmänhet som lantbruksnäringen och dess relaterade näringar. Det är därför viktigt att respekten för djurskyddsbestämmelserna upprätthålls. Enligt utredarens förslag överförs de bestämmelser som är straffsanktionerade med böter eller fängelse i högst i nu- varande djurskyddslag till den nya lagen och blir straffbara även i fortsättningen. Vidare föreslås att vissa av de nya bestämmelserna i lagen straffsanktioneras, vilket innebär nykriminalisering. Utredaren föreslår även att ett grovt brott mot lagen införs med en höjning av straffskalan. Detta bör kunna tjäna som en viktig signal om att denna brottslighet ses allvarligt av samhället och för att höja statusen av bekämpningen. Utredaren ställer sig kritisk till att föreslå alternativa metoder till lagföring och avvisar därför införandet av administrativa sanktioner. Detta skulle förflytta fokus från polis, åklagare och domstolar till kontrollmyndigheter och skulle i praktiken innebära en avkriminalisering av vissa brott mot djurskyddsbestämmelserna. Detta skulle även komma att ta resurser i anspråk från kontrollmyndigheterna som är behövliga i verksamheten med djurskyddskontroll. Vid en sammantagen bedömning framstår straffsanktioner som det mest effektiva sättet att bekämpa brott mot djurskyddslagen. Antalet brott mot djurskyddslagen som lagförs är enligt tillgänglig statistik lågt. De förslag som utredaren lämnar kan komma att innebära att fler personer kommer att lagföras. Med hänsyn till att andelen brott mot djurskyddslagen är liten i jämförelse med andra typer av lagförda brott, bör dock detta enligt utredarens uppfattning inte innebära någon nämnvärd ökning av belastningen på rättsväsendet. De faktorer som regeringen föreslog i propositionen 1994/95:23, Ett effektivare brottmålsförfarande bedöms därför vara uppfyllda, dels för att brott mot djurskyddslagen även i fortsättningen ska vara kriminaliserade i samma omfattning som , dels för den nykriminalisering som utredaren föreslår. Generell översyn av djurskyddslagens straffbestämmelser Utredarens uppdrag innefattar enligt direktiven att göra en generell översyn av djurskyddslagens straffbestämmelser och särskilt beakta om straffbestämmelserna är effektiva och ändamålsenliga. saknas någon mer samlad kunskap om brott mot djur- skyddslagen, t.ex. vilka gärningsmännen är eller vilka motiv som ligger bakom brotten. Enligt uppgifter från har så vitt känt inte någon kriminologisk eller straffrättslig forskning bedrivits inom området. Det förs inte heller någon specificerad statistik av över anmälda och uppklarade brott. Någon särskild statistik över brott mot djurskyddslagen förs inte heller av eller Åklagar- myndigheten. Utredarens slutsatser grundas därför till stor del på de uppgifter som olika aktörer har lämnat till utredaren om sina iakttagelser. Djurskyddsbrott betraktas i samhället som alltmer allvarliga och förkastliga, inte minst genom att synen på djur har blivit mer utvecklad och nyanserad. Dessa brott framstår ofta som mycket stötande och strider mot de grundläggande värderingar om en hög djurskyddsnivå som har en lång tradition i . Djur som omfattas av djurskyddslagens tillämpningsområde befinner sig typiskt sett alltid i en skyddslös ställning och är beroende av att djurhållaren tar sitt ansvar enligt djurskyddsbestämmelserna. Till detta ska även läggas att , exempelvis genom artikel 55 kontrollförordningen, ställer krav på att sanktioner vid överträdelser av lagstiftning om bl.a. djurskydd och djurhälsa ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Enligt utredarens mening bör synen på brott mot djurskydds- lagen skärpas. Detta är även ett önskemål som har framförts av många instanser i utredarens probleminventering. För att åtgärda de problem som identifieras och göra straffbestämmelserna mer effektiva föreslår utredaren inom ramen för direktivets uppdrag om en generell översyn av straffbestämmelserna följande lagändringar och övriga åtgärder. Grova brott mot djurskyddslagen Flera instanser har framfört att det inte är tillfredsställande att grova och mindre grova brott mot djurskyddslagen hanteras likartat och efterfrågar en uppdelning av brotten i olika grader. har särskilt framhållit att det bör införas straffbestämmelser för grova brott mot djurskyddslagen och i konsekvens med detta bör det även föras in ett grovt djurplågeri- brott i . I djurskyddslagen finns en tregradig uppdelning av brott; brott av normalgraden (36 § första stycket punkten 1 och 36 a § första stycket) grövre brott (36 § andra stycket och 36 a § andra stycket), och ringa (straffria) brott (36 § tredje stycket och 36 a § tredje stycket). Tillsammans med det överordnade djurplågeribrottet i finns i praktiken en gradindelning av djurskyddsbrott i fyra grader. Om ett brott mot 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket djurskyddslagen har begåtts med uppsåt och gällt något som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt ska påföljden bli fängelse i högst . I förarbetena (prop. 2001/02:93 s. 23) nämns att t.ex. djurlidande under transporter och långvarig misskötsel som bristande utfodring och vattning av djuren måste anses som allvarliga brott mot lagen. Den nuvarande bestämmelsen i 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket djurskyddslagen syftar alltså på grova brott. Detta framgår enligt utredarens uppfattning inte tillräckligt tydligt. För att markera att de brott som avses i bestämmelsen är grova och allmänt bör betraktas strängare i rättspraxis än vad som sker så anser utredaren att ett grovt brott uttryckligen bör instiftas i djurskyddslagen. Någon förändring i sak är inte avsedd i denna del, se dock nedan angående straffskalan. Enligt utredarens mening bör särskilt brott där någon allvarligt har åsidosatt sina skyldigheter som djurhållare bedömas strängare än vad som är fallet . Detta bör speciellt gälla fråga om allvarliga överträdelser av djurskyddslagen och när handlandet kan anses ligga nära djurplågeri, dvs. brott som i nuvarande lagstiftning omfattas av 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket djurskydds- lagen. Gradindelning av brott är vanligt förekommande i svensk rätt. I vissa fall anges omständigheter som särskilt ska beaktas vid placeringen i svårighetsgrad, medan det i andra fall inte ges några vägledande exempel för bedömningen. I nuvarande djurskyddslag anges inte några exempel på när ett brott ska anses vara grövre eller ringa. Enligt utredarens mening finns behov av att i bestämmelsen ge exempel på vad som särskilt bör beaktas för att brott ska anses vara grovt. Enligt utredarens mening bör sådana brott som medfört eller kunnat medföra omfattande djurlidande betraktas som grova. Vidare bör brott som medfört eller kunnat medföra betydande ekonomisk för gärningsmannen även kunna betraktas som grova. Enligt utredarens mening kan riskerna för djurlidande vara större i verksamheter som drivs i syfte att ge ekonomisk . Sådan verksamhet bedrivs ofta i större omfattning och vinstsyftet kan i vissa fall motivera ett ökat risktagande. Särskilt i verksamhet som drivs med s.k. bidragsoptimering som huvudsyfte kan riskerna vara stora att djurskyddsinteresset eftersätts. Vidare bör gärningar som har utförts organiserat, systematiskt eller med förslagenhet (dvs. på ett utstuderat sätt) bedömas som grova brott mot djurskyddslagen. Som grova brott bör även kunna bedömas brott som i övrigt avsett en förpliktelse som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt. Straffskalor för brott mot djurskyddslagen I utredarens probleminventering har många instanser framfört att straffskalan för brott mot djurskyddslagen bör skärpas. Det anförs att sådana brott räknas som lindriga brott med lågt straffvärde och att det vanligen endast utdöms bötesstraff, vilket i många fall uppfattas som för lindrigt. Att det kan ifrågasättas om de svenska sanktionerna vid överträdelser av djurskyddslagen är avskräckande såsom krävs enligt artikel 55 i kontrollförordningen framkommer även i den kritik som har framförts av EU:s kontor för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO), se ovan. Den nuvarande straffskalan för brott mot djurskyddslagen är böter eller fängelse i högst . Maximistraffet för brott mot djurskyddslagen är samma som maximistraffet för djurplågeri Enligt 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket djurskyddslagen döms, om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskydds- synpunkt, till fängelse i högst . Detta innebär att böter inte kan komma i fråga för uppsåtliga och mer allvarliga överträdelser av djurskyddslagens eller EU-förordningarnas bestämmelser. Det kortaste fängelsestraffet som kan utdömas är enligt den allmänna bestämmelsen i 26 kap. 1 § . Enligt vad som har framkommit i utredarens arbete har den höjning av straffskalan för brott mot 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket som infördes inte inneburit någon märkbar förändring i tillämpningen av bestämmelserna. Några fängelsestraff i straffskalans övre hälft har såvitt känt inte dömts ut efter det att straffbestämmelserna ändrades. Detta är dock inte något unikt för denna brottstyp utan överensstämmer med rättspraxis eftersom de flesta straff som döms ut ligger nära straffskalans minimum medan den övre delen av skalan används mer sällan. Uppsåtliga eller grovt oaktsamma brott som har inneburit djurlidande ska i första hand bestraffas som djurplågeri enligt . Enligt utredarens mening är det dock angeläget att anlägga en allmänt skärpt syn på grova brott mot djurskyddslagen. En höjning av straffskalan för grova brott bör därför göras. Detta är enligt utredarens mening i överensstämmelse med den höga djurskyddsnivå som eftersträvas och det fokus på djurhållarens ansvar som bör prägla djurskyddsbestämmelserna. Tillräckligt avskräckande straff är av avgörande betydelse för respekten för djurskyddsbestämmelserna och att efterlevnaden av regelverket kan upprätthållas. Utredaren föreslår därför att straffskalan för grova brott sätts till fängelse i maximalt och att straffskalan böter eller fängelse i maximalt för brott av normalgraden bibehålls. Förhållandet mellan djurplågeri och brott mot djurskyddslagen I utredarens probleminventering har många instanser framfört att även straffskalan för djurplågeri enligt bör skärpas. har även uppmärksammat utredaren på att allvarliga former av djurplågeri ökar, och att man har noterat att det blivit vanligare att sådana brott har sadistiska förtecken. Som ett exempel på detta kan nämnas det i media mycket uppmärksammade fallet i där några ungdomar brände en kanin till döds (dom i mål nr B 4110-10). Det ligger utanför utredarens uppdrag att göra en översyn av och lämna några förslag i fråga om bestämmelser om djurplågeri. Mot bakgrund av vad som har framkommit så anser utredaren dock att det finns ett behov av en allmän översyn även av bestämmelser om djurplågeri. Djurplågeri och brott mot djurskyddslagen är åtskilda t.ex. i fråga om krav på uppsåt och djurlidande. Inom ramen för den översyn som utredaren förordar bör därför frågor om det inbördes förhållandet mellan djurplågeri- brottet och brott mot djurskyddslagen utredas. Överväganden om eventuella konsekvenser kan även behöva göras bl.a. i förhållande till djurskyddslagens förebyggande syfte och att brottsbalks- bestämmelsen inte endast omfattar djur som hålls av människan utan även omfattar vilda djur. Inom ramen för en översyn av djurplågeribrottet kan exempelvis övervägas om det skulle vara mer fördelaktigt att överföra bestämmelsen om djurplågeri till djur- skyddslagen i syfte att samla straffbestämmelserna till samma specialstraffrättsliga lag på motsvarande sätt som t.ex. i jaktlagen och . I det fall som djurplågeribestämmelsen ska finnas kvar i bör övervägas om straffskalan ska höjas och om en indelning av grova brott och brott av normalgraden bör införas även i fråga om djurplågeribrottet. Det bör även övervägas om djurskyddsbrott i fortsättningen ska bedömas som artbrott, dvs. att sådana brott ska föranleda fängelse även när det inte har ett särskilt högt straffvärde. Straffskalan för brott mot föreskrifter som har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer och EU-bestämmelser – frågor om s.k. blankettstraffstadganden I de fall som hela eller delar av regleringen har delegerats till och verket har utnyttjat möjligheten att meddela föreskrifter kan problem med otillåtna blankettstraffstadganden förekomma. Om den straffbelagda gärningen helt anges i före- skrifter tillåter inte grundlagen att fängelse ingår i straffskalan. Samma sak gäller om den straffbelagda gärningen i det väsentliga framgår av föreskrifter. Vad som i praktiken menas med i det väsentliga är en bedömningsfråga. Straffbestämmelserna i nuvarande djurskyddslag är konstruerade på så sätt att vissa av djurskyddslagens paragrafer är belagda med straff. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . Samma straffskala gäller även för brott mot samtliga föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, dvs. samtliga bestämmelser i såväl djurskyddsförordningen som i de föreskrifter som med stöd av bemyndigande har meddelats av . Enligt utredarens förslag kommer den huvudsakliga delen av djurskyddsbestämmelserna även fortsättningsvis att meddelas i föreskrifter av med stöd av bemyndiganden. Samma struktur som den nuvarande kommer alltså att bibehållas i det nya regelverket. Enligt utredarens förslag till ny djurskyddslag kommer vissa av lagens bestämmelser som tidigare att vara straffbelagda med böter eller fängelse. Emellertid får fängelse inte ingå i straffskalan för överträdelser av bestämmelser som helt eller i det väsentliga framgår av föreskrifter. Enligt bedömning är det både möjligt och rimligt att ta bort fängelse ut straffskalan för brott mot verkets föreskrifter och det skulle i praktiken inte innebära någon förändring av vad som redan gäller efter Högsta domstolens dom 2005. Vidare är det bedömning att de mest klandervärda djurskyddsbrotten täcks av befintliga straff- bestämmelser och att de därmed kan föranleda fängelse och de mest straffvärda djurskyddsbrotten torde direkt kunna bedömas som djurplågeri enligt 16 kap. 13 § eller som brott mot djurskyddslagen. Denna uppfattning stöds även av Riks- åklagarens Utvecklingscentrum. Enligt utredarens mening har samtliga föreskrifter som med- delats med stöd av djurskyddslagen till uppgift att förklara hur syftet med lagen ska uppfyllas. Samtliga regler syftar till att undvika djurlidande och överträdelser av varje enskild bestämmelse kan ytterst innebära att djurlidande uppstår. Vad som framgår av föreskrifterna är förtydliganden och konkretiseringar av djur- skyddslagens bestämmelser. Vad den straffbara gärningen inne- fattar anges enligt utredarens mening dock helt eller väsentligen i de paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt djur- skyddslagens straffbestämmelser. Det bör därför enligt utredarens bedömning inte möta något hinder mot att även i fortsättningen döma till fängelse i de fall som en gärning står i strid med djurskyddslagens övergripande straffbara bestämmelser, t.ex. bestämmelsen i djurskyddslagen om att djur ska ges tillräckligt med foder och vatten. Att bryta mot en föreskrift även ett brott mot den straffbara bestämmelsen i djurskyddslagen. I den mån bestämmelser i föreskrifterna inte skulle inrymmas som förtydliganden av djurskyddslagens straffbestämmelser bör det enligt utredarens bedömning vara fråga om sådana gärningar som inte heller har ett högre straffvärde än att det är ändamåls- enligt att sanktionera dessa med bötesstraff. En bestämmelse bör därför införas enligt vilken brott mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen bestraffas med böter om inte samma eller strängare straff kan utdömas enligt andra bestämmelser i djurskyddslagen eller . har enligt vad som redogörs för i detta avsnitt funnit att RF inte hindrar blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan när det gäller EU-förordningar. Blankettstraff- stadganden är således inte i sig otillåtna enligt RF när det gäller straffsanktionering av EU-rätt. När det gäller djurskyddslagens straffsanktionering av EU-bestämmelser torde det vidare vara nödvändigt, särskilt mot bakgrund av den omfattande materiella regleringen på EU-nivå, att utforma straffbestämmelsen som ett blankettstraffstadgande. Denna typ av straffstadganden är alltså nödvändig för att kunna straffsanktionera överträdelser av EU- förordningar. Det kan dock ifrågasättas om en allmänt hållen hänvisning till EU-bestämmelserna på det sätt som finns i djurskyddslagen kan anses uppfylla grundläggande krav på tydlighet i fråga om straffbestämmelser. Som exempel kan nämnas att det i görs en uppdelning i olika straffskalor som bör tillämpas i fråga om EU-bestämmelser. Utredaren har inhämtat yttrande från om det i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen finns särskilda bestämmelser där det är särskilt motiverat att fängelse ingår i straffskalan. De bestämmelser som särskilt utpekas är artiklarna 6.3, 8.1 samt 9.1 i transportförordningen och artiklarna 4.1, 9.3 och 15.1-3 i slaktförordningen. Enligt utredarens mening bör det tydligt framgå av lagtexten i de fall någon kan dömas till frihetsstraff och föreslår därför att dessa bestämmelser uttryckligen anges i 12 kap. 1 §. (Ju 2011:05) ska enligt kommittédirektivet (dir 2011:31) kartlägga det straffsanktionerade området och ta ställning till vissa principiella frågor på området. Enligt direktiven ska bl.a. kartlägga på vilka områden det finns blankettstraffbud som kan antas stå i strid med RF och lämna förslag på en lösning. Uppdraget ska redovisas . Vid samråd med utredarens sekretariat har uppgett att utredningsuppdraget omfattar principiella frågor om hur problematik med otillåtna blankettstraffbud bör lösas. Några förslag på detaljnivå i enskilda lagar kommer sannolikt inte att lämnas. Utredaren erinrar dock om att de förslag som Straffrätts- användningsutredningen kan komma att lämna om otillåtna blankettstraffbud kan ha annan principiell inriktning än de förslag som utredaren nu lämnar. Enligt nuvarande bestämmelser i 36 § tredje stycket och 36 a § tredje stycket ska det inte dömas till ansvar för brott mot djurskyddslagen om gärningen är att anse som ringa. Både i propositionen till djurskyddslag och i för- arbetena till den straffskärpning som infördes framhålls att de gärningar som omfattas av djurskyddslagens straffbestämmelse är av mycket varierande art. De enskilda gärningarnas inbördes straffvärde blir därför växlande. Enligt utredarens mening är en bestämmelse om undantag för ringa brott nödvändig, eftersom det är orimligt att varje överträdelse av djurskyddslagens bestämmelser ska vara straffbar. I dagens rättstillämpning förekommer det att djurlidande vägs in vid bedömning av vad som är ringa brott mot djurskyddslagen. Detta stämmer inte överens med djurskyddslagens förebyggande syfte och att det inte behöver visas att djur har utsatts för lidande för att lagens straffbestämmelser ska vara tillämpliga, jfr prop. 1987/88:93 s. 71. Bedömningen av om gärningar ska ses som ringa brott bör enligt utredarens mening göras med bortseende från om gärningen har betytt någon effekt i form av djurlidande. I stället bör bedömningen göras med utgångspunkt i det intresse eller det konkreta syfte som bestämmelsen är avsedd att skydda, oavsett om någon effekt har uppstått. En bestämmelse om ringa brott finns i 29 kap. 11 § första stycket . Enligt den bestämmelsen är en gärning att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen. I förarbetena (prop. 1997/98:45 del 1 s. 530) anförs följande: Vid bedömningen huruvida en överträdelse är att bedöma som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt förenad med straffansvar saknar det betydelse för bedömningen av om gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder vidtas. Överträdelsen kan därför anses vara ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit obetydligt. Enligt utredarens mening bör det även på djurskyddslagens område vara överträdelsen av det konkreta syftet med bestämmelsen och inte den eventuella effekten av handlandet som ska vara avgörande för om gärningen är ringa eller inte. Detta överensstämmer även med djurskyddslagens förebyggande syfte och att något styrkt djurlidande inte krävs för att straffbestämmelserna ska vara tillämpliga. Utredaren föreslår därför att det i den nya djurskydds- lagen införs en bestämmelse med förebild i definition på ringa brott. Bestämmelsen bör införas i förtydligande syfte för att skapa en mer enhetlig och förutsägbar rättstillämpning kring vad som är ringa brott. Sanktionsavgifter, strafförelägganden och företagsbot Flera instanser har framfört önskemål om att skilja ut mindre allvarliga överträdelser mot djurskyddsbestämmelserna och beivra dessa genom sanktionsavgifter. Vissa instanser har uppgett att detta bör gälla för överträdelser av mer administrativ art. Flera läns- styrelser har påtalat att de överträdelser som skulle kunna bli aktuella för sanktionsavgifter är sådana som är lätt definierade och kontrollerbara överträdelser vid lindriga eller måttliga brister i djur- hållningar. I reglerna om förprövning av djurstallar i nuvarande djurskydds- lag finns en sanktionsavgift för underlåten förprövning. I lagen finns dock inte några särskilda bestämmelser, t.ex. om förfarandet, på motsvarande sätt som i annan lagstiftning där sanktionsavgifter Det bör dock noteras att det i sådana situationer inte finns någon omedelbar risk för att djurlidande skulle kunna uppstå. Som utredaren ser det skulle införandet av ytterligare sanktions- avgifter på djurskyddslagens område kunna innebära vissa fördelar. Det skulle t.ex. kunna bli enklare och effektivare att beivra mindre förseelser. Ett större antal överträdelser skulle kunna beivras och detta skulle i förlängningen kunna leda till en bättre efterlevnad av djurskyddsbestämmelserna. Enligt utredarens mening skulle ett införande av sanktions- avgifter även på andra områden i djurskyddslagstiftningen kunna innebära nackdelar, bl.a. i form av minskad rättssäkerhet för djurhållarna. Även mindre överträdelser av bestämmelserna kan ofta innefatta svåra bedömningsfrågor. Av rättssäkerhetsskäl bör dessa enligt utredarens mening göras av polis, åklagare och domstol. Risken är även stor för olikheter i tillämpningen mellan olika kontrollmyndigheter och enskilda djurskyddsinspektörer. Som har nämnts ovan så föreslog att sanktionsavgifter skulle införas i djurskyddslagen. Som skäl för förslaget angavs bl.a. att en sanktionsavgift fyller en liknande funktion som en straffpåföljd och kan i viss utsträckning ersätta straff. Detta skulle innebära att utredningsarbetet för vissa regelbrott flyttas från polis och åklagare till kontrollmyndig- heterna.