sou · GZB336 · 2012-01-01 00:00:00 — De nyckelobservationer som identi- fierats utifrån genomförda kartläggningar av dagens verksamheter värderas och utredningen konstaterar att de är giltiga och har relevans även utifrån de förändrade kraven. Statsmakternas styrningar och krav, tillsammans med bl.a. EU- gemensamma regler för upphandlingar är ytterliggare ingångs- värden som ligger till grund för den fortsatta utformningen av utredningens förslag och utredningen redovisar överväganden och bedömningar kring frågor om renodling, spårbarhet och uppfölj- ning samt styr- och finansieringsmodeller. I enlighet med utredningens direktiv beskrivs faktorer att beakta vid förändrade gränssnitt och större åtagande från privata aktörer samt frågor kring försörjningstrygghet och internationellt samar- bete. Utredningen konstaterar att frågor kring försvarsupphandling nu och , både utifrån regeringens inriktningar samt EU- regelverk medför att kraven kan sägas skärpas vilket leder till behov av tydliggjorda ansvar och samlade kompetenser. Utredningen fördjupar sig i dessa förhållanden i ett särskilt kapitel i betänkandet. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten förändras Ingen forsknings- eller utvecklingsverksamhet bör avvecklas Försvarets behov inom forskning och utveckling förändras , men inte på något område bedöms dock behovet upphöra. bedömer att behovet av nuvarande verksamhetsområde kvarstår varför det – trots före- slagna reduktioner – inte bedöms föreligga förutsättningar för att helt avträda något verksamhetsområde eller avveckla någon verk- samhet inom forskning och utveckling. Kostnaderna för forsknings- och utvecklingsverksamheten kan reduceras ytterligare Utredningen bedömer att det är möjligt att reducera kostnaderna för försvarets forsknings- och utvecklingsverksamhet. Som en följd av Försvarsmaktens nya uppgifter, regeringens inriktning av materiel- försörjning samt genom ambitionsminskningar bedöms reduktionen av Försvarsmaktens kostnader för forskning och utveckling uppgå till 2012 jämfört med utfallet . Utredningen kan konstatera att den föreslagna resurs- tilldelningen för forskning och utveckling utgör ett kalkylerat risktagande. Det får enligt utredningens bedömning anses osäkert om statsmakterna och Försvarsmakten säkerställer myndighetens behov på lång sikt då kostnadsreduceringen på området primärt är ett uttryck för en ambitionsminskning av forskning och utveckling och inte minskade behov. Utredningen pekar i betänkandet på ett antal osäkerheter som statsmakterna och Försvarsmakten behöver ta ställning till. Helhetssynen och långsiktigheten i försvarets och samhällets försvars- och säkerhetsrelaterade FoU-verksamhet behöver stärkas Behovet av en helhetssyn Utredningen konstaterar att en av de viktigaste trenderna på forsknings- och utvecklingsområdet är ett allt större överlapp mellan det militära och det civila samhället behov. Dessutom ökar vikten och betydelsen för Försvarsmakten av omvärldsanalys och förmågan att integrera försvarsbetonade domänkunskaper med civila landvinningar, snarare än egen utveckling och strikt militära analyser. Utredningen konstaterar att FoU-verk- samheten på försvars- och säkerhetsområdet är allt för fragmen- terad för att fungera på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Det föreligger betydande risker för s.k. marknads- misslyckanden, där olika aktörer tillsammans har behov som motiverar FoU-insatser, men ingen enskild aktör ser tillräckliga behov för att ensam finansiera insatsen. I sådana situationer behövs det särskilda samhälliga initiativ för att få till stånd verksamhet som, ur en helhetssynvinkel, är både önskvärda och kostnads- effektiva. Ett råd för försvars- och säkerhetsforskning inrättas Utredningen föreslår därför att ett råd för försvars- och säkerhets- forskning inrättas under Försvarsdepartementet, med uppgift att säkerställa en helhetssyn och långsiktighet inom området för forskning- och utveckling på försvars- och säkerhetsområdet. Utökat samarbete med civila aktörer Utredningen gör vidare bedömningen att Försvarsmakten, med stöd av eller genom de övriga Försvarsmyndigheterna, bör söka utökade samarbetsformer med civila aktörer på FoU-området. Ökat fokus på det korta perspektivet konstaterar att Försvarsmakten i en ökad utsträckning fokuserar sina satsningar inom FoU på verk- samheter som levererar i korta perspektiv. Försvarsmaktens avväg- ningar mellan olika behov tycks för tillfället inte omhänderta mer långsiktiga behov. För att stärka statsmakternas kontroll och säker- ställa att dessa behov omhändertas, vilket annars bedöms riskera försvarets långsiktiga relevans, föreslås därför att en ny anslagspost införs under anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling. Denna har till syfte att säkerställa särskilt långsiktiga perspektiv. Forskning och utveckling – en ny framtida struktur Inga hinder för bolagisering Utredningen ska enligt sitt direktiv pröva om () kan bolagiseras. Enligt de underlags- rapporter som utredningen har låtit ta fram finns det inga absoluta hinder för att bolagisera verksamheten vid FOI. Utredningen konstaterar dock att underlag för en allsidig bedömning saknas, bl.a. i formen av en långsiktig affärsplan för myndighetens framtida verksamhet på konkurrensutsatta marknader, samt att viktiga analyser rörande marknadsförhållanden och säkerhetspolitiska aspekter kvarstår. Utredningens slutsats är därför att en fullständig bedömning inte har kunnat göras . Utredningen föreslår att FOI ges i uppdrag att ta fram en affärsplan vilken skulle kunna ligga till grund för att pröva myndighetens verksamhet på konkurrensutsatta marknader. Först därefter kan en fullständig prövning av lämpligheten att förändra myndighetens associations- form genomföras. Krav på fortsatt effektivisering Utredningen bedömer att FOI:s verksamhet bör kunna effektiviseras med , vilket ska komma myndighetens beställare till del genom lägre timpriser hos myndigheten. Som ett led i detta föreslås FOI:s s.k. forskningsnära verksamhet – där bl.a. olika strategiska satsningar ingår – ses över tillsammans med myndighetens viktigaste beställare (försvarsmyndigheterna och ). Utredningen föreslår vidare att FOI bör presentera ett förslag där prissättningen baseras på utfallspriser. Försvarshögskolans verksamhet kräver ytterliggare finansiering Utredningen konstaterar att FHS står inför en omfattande intäkts- minskning med cirka en femtedel av omsättningen. noterar utredningen att skolans ambitioner, bl.a. rörande en fortsatt akademisering av officersyrket och strävan efter rätten att utfärda examen på forskarnivå, kräver en säker och stabil FHS ambitioner kräver forskning och medel för ämnesutveckling som huvudbeställarna (Försvarsdepartementet och Försvarsmakten) i en allt högre utsträckning tycks vara mindre benägna att finansiera. Utredningen gör bedömningen att nu tillgängliga medel inte räcker till för de ambitioner som finns för skolan. Skolan uppfattas, av utredningen, bedriva en sådan bredd av verksamheter att flertalet ämnen dras med en verksamhetsvolym som skapar en låg ekonomisk ratio- nalitet i verksamheten. Dessutom dras skolan med stora kostnader för produktionen bl.a. på grund av ett, jämfört med andra läro- säten, högt kostnadsläge. Denna trend kommer förmodligen att stärkas om intäkterna minskar som krav på bredd kvar- står. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att fram- tiden för FHS inte är helt säker. Med risker för att s.k. kritisk massa i verksamheten underskrids med därpå följande brister i forskningskvalitén så innebär detta en inte acceptabel risk för Försvarsmakten. Bedömningen som utredningen gör är att en fort- satt akademisering av FHS, med en fortsatt bred roll rörande samhällets säkerhet, kräver en direkt grundfinansiering i form av anslag från huvudmannen. Om en sådan inte kan erhållas bör stats- makterna, enligt utredningens bedömning, förändra FHS uppdrag och ambitioner alternativt genomföra omfattande strukturella förändringar av verksamheten, såsom inordning i annat lärosäte eller avveckling av skolan. Ingen verksamhet inom materiel- och logistikförsörjningen kan eller bör avvecklas. konstaterar att försvarets behov av materiel- och logistikförsörjning förändras i och med den nya inriktningen för det militära försvaret, men inte på något område bedöms behovet upphöra. Utredningen finner därför inte anled- ning att dra slutsatsen att någon av dagens verksamheter inom materiel- och logistikförsörjningen kan eller bör avvecklas. Utred- ningen ser inte heller det som möjligt att avträda något verk- samhetsområde inom materiel- och logistikförsörjningen. Materiel- och logistikförsörjningsverksamheterna slås samman till försvarslogistik En sammanhållen materiel- och logistikförsörjningsverksamhet Utredningen gör bedömningen att materiel- och logistikförsörj- ningen till del är fragmenterad och inte svarar mot de krav som ställs på försörjningen av varor och tjänster till Försvarsmaktens förband i insatsorganisationen. Ledtiderna inom de båda försörj- ningskedjorna behöver kortas, en ökad samordning behöver komma till stånd och samspelet mellan aktörerna behöver föränd- ras för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt och rationellt sätt. Sambanden mellan investering i materielsystem och kostnaderna för de nödvändiga logistiktjänster som krävs för att upprätthålla materielsystemens användbarhet och tillgänglighet över tiden behöver tydliggöras. På så sätt skapas förbättrade möj- ligheter att samordna och effektivisera de olika verksamheterna. Utredningen föreslår därför att materielförsörjningen och logistikförsörjningen slås samman till en verksamhet, benämnd försvarslogistik, där krav på beredskap och tillgänglighet är sty- rande ingångsvärden för verksamhetens bedrivande. Med utgångspunkt i utredningens bedömning kan den samman- hållna verksamheten åstadkommas genom såväl verksamhets- förändringar som genom en förändrad struktur som förutsättningar för försörjningstrygghet måste säkras. Rationalitet och effektivitet i en sammanhållen försvarslogistik Utredningen bedömer att försvarslogistiken, för att kunna bedrivas rationellt och vara effektiv, grundas på i vart fall tre drivkrafter. Den första är integrationen av materiel och materielrelaterade tjänsteleveranser som tillsammans levererar operativt användbara materielsystem över tiden. Den andra är en renodling av och mellan aktörerna och därmed tillskapande av en entydig fördelning mellan beställare och utförare. Detta leder till tydliga uppgifter, tillvara- tagande av varje aktörs kärnkompetenser samt genomförande och leverans utifrån respektive roll och ansvar. Den tredje drivkraften är ekonomiskt betingad och innefattar realiseringen av möjliga effektivitets- och rationalitetsvinster. Dessa bedöms kunna uppnås genom konkurrensutsättning av verksamheter och att möjliga gränssnittförskjutningar mellan staten och privata aktörer kommer till stånd. Behov av en försörjningsstrategi och försvarslogistikplan Utredningen föreslår att en samlad materiel- och logistikförsörjnings- strategi tas fram vilket bl.a. leder till att försörjningstrygghet blir en faktor av vikt att värdera vid val av försörjningslösning. Försörj- ningsstrategin bör baseras på en helhetssyn och innefatta värderingar av systemens och funktionernas prestanda, interope- rabilitet, tillgänglighet, livscykelkostand och möjligheter till vidare- utveckling. Relevanta delar av dagens strategi avseende offentlig- privat samverkan (OPS) bör inarbetas i försörjningsstrategin. Försvarsmaktens materielplan, med tillhörande investeringsplan föreslås utvecklas till en försvarslogistikplan där den samlade bilden av anskaffning av såväl varor som tjänster och den totala livscykelkostnadsbilden framgår. Utredningen anser att försvars- logistikplanen, likt försörjningsstrategin, utgör en nödvändig del av en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. Det är utifrån en sådan plan som olika åtgärder, beställningar samt varu- och tjänsteleveranser sammanfogas till en helhet, vilket krävs för att insatsorganisationens förband ska kunna svara mot kraven på användbarhet och tillgänglighet över tiden. En samlad försvars- logistikplan är också central för såväl myndigheternas som stats- makternas möjlighet att bedöma den samlade kostnaden över tiden för de olika förbandens mer komplexa materielsystem. Tydligare beställar- respektive utförarroller skapas bedömer att rådande uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV inte är ända- målsenlig och dessutom begränsande vad gäller möjligheter till besparingar enligt regeringens direktiv till utredningen. Den sammanhållna försvarslogistiken föreslås därför organiseras inom ramen för en beställar- och en utförarmodell med en renodlad uppgifts- och ansvarsfördelning myndigheterna emellan. Beställningar bör ske på högre systemnivåer jämfört med dagsläget med ökad uppmärksamhet på rationalitet och effektivitet i ett livscykel- perspektiv. En ny verksamhetsstruktur för försvarslogistiken växer fram Den sammanhållna försvarslogistiken är en förutsättning för att frigöra resurser i enlighet med regeringens direktiv till utredningen. Mot denna bakgrund föreslås att en ny struktur införs för de verksamheter som omfattas av begreppet försvarslogistik. Det innebär att flertalet av nuvarande tjänsteområden inom Försvars- maktens logistik (FMLOG) och huvuddelen av verksamheten i överförs till (). Verksamheter och kompetenser som är knutna till insatsnära logistik kvarstannar i Försvarsmakten. Förslagets bärande idé är att tillvarata de betydande ratio- naliserings- och effektiviseringsmöjligheter som ligger i den sam- lade och sammanhållna försvarslogistiken. Genom att förlägga huvuddelen av försvarslogistikens utförande på en myndighet och i samband därmed genomföra rationaliseringar och effektiviseringar kan, enligt utredningens bedömning, försvarslogistikens kostnader minskas med i storleksordning , varav genom minskade personalbehov (648 årsarbets- krafter)och genom effektiviseringar i berörda verksamheter. Tydligare ansvars- och uppgiftsfördelning i den nya strukturen Utredningen bedömer att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna renodlas i den föreslagna nya strukturen med Försvarsmakten som beställare och FMV som utförare av den bakre försvarslogistiken. Försvarsmaktens uppgifter och ansvar koncentreras till myndighetens huvuduppgifter och krav på operativa förmåga. Försvarsmaktens beställarfunktioner för- stärks . FMV uppgifter och ansvar koncentreras till till- handahållande av försvarslogistik och utveckling av affärsförmågan med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov och kraven på opera- tiva förmåga. Utredningen bedömer vidare att marknadens möjligheter i ökad utsträckning bör tas till vara, bl.a. i linje med regeringens principer för materielförsörjningen. Möjligheterna till ytterligare effektivitets- och rationalitetsvinster bedöms kunna realiseras genom konkurrens- utsättning av verksamheter och genom möjliga gränssnitt- förskjutningar såväl mellan myndigheterna som mellan myndig- heterna och privata aktörer. Försvarsmaktens beställningar föreslås, jämförts med dagsläget, ske på högre systemnivåer i syfte att öka FMV affärsmöjligheter ur ett livscykelperspektiv. Gränssnitten mellan användare och leverantörer förändras Förändrade gränssnitt mellan staten och marknaden föreslås fortsätta att utvecklas. Mer omfattande och längre tillgänglighets- åtaganden bör upphandlas av staten och levereras av marknadens aktörer. Utredningen har funnit att försörjningssäkerheten kräver förtroendefulla och goda avtalslösningar. Detta kan bl.a. ske genom att avtal kommer till stånd eller genom att nya koncept för bl.a. underhållsåtaganden inom försvarslogistikförsörjningen utvecklas. Ett nytt forum för informations- och erfarenhetsutbyte För att planeringen inom försvarslogistikområdet ska bli mer transparent och för att de privata aktörerna ska kunna ta ett utökat ansvar för tillgänglighetsåtaganden bör formerna för dialog och information utvecklas. Med god marknadskunskap inom staten och genom god kännedom om statens behov hos de privata aktörerna skapas förutsättningar för att parterna ska få tillgång till nödvändig information för att kunna värdera olika handlingsvägar och bidra till uppfyllelsen av statens mål och ambitioner inom försvars- logistikområdet. Detta kan med utredningens utgångspunkter ske utan att det skulle innebära någon konflikt vad avser objektivitet och konkurrensneutralitet. Utredningen föreslår att ett nytt forum för informations- och erfarenhetsutbyte inrättas. FMV bör få i uppdrag att förbereda, inbjuda till och leda detta forum. Styrningen och uppföljningen förändras Försvarsmaktens högt ställda krav på styrning och uppföljning tillgodoses i den nya föreslagna strukturen genom en instruktionsenlig uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV, genom myndigheternas generella skyldighet att samverka samt ytterst genom Försvarsmaktens direktivrätt gentemot FMV vid höjd beredskap. Därutöver kan samverkansformerna mellan För- svarsmakten och FMV, liksom , regleras i form av särskilda avtal mellan myndigheterna. Regeringens krav på en rättvisande och heltäckande redovisning tillgodoses genom att försvarslogistikens samtliga kostnader för- delas i enlighet med Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM). Därtill föreslås att Försvarsmakten ges ansvaret för redovisningen av försvarslogistikens samlade resultat och kostnader. Införandet av system PRIO avbryts Utredningen föreslår att en grundläggande analys rörande utform- ningen av det framtida systemstödet för resursledning av försvars- logistiken bör genomföras. I avvaktan på resultatet av en sådan genomlysning av ändamålsenlighet, säkerhet och kostnader avbryts införandet av Försvarsmaktens system PRIO. Det innebär att pågående arbete med Införande 3 och 4 avbryts och att handlingsalternativ med tillhörande investeringsbedömningar ut- formas. Ett genomförande av en ny struktur för försvarslogistiken i enlig- het med utredningens förslag är av sådan art och omfattning att det motiverar ett namnbyte för FMV. Utredningen föreslår att nu- varande () benämns (). Utredningen föreslår att genomförandet av förslagen sker stegvist. De inledande två stegen omfattar föreslagna verksamhetsöver- gångar och i anslutning till dessa genomförande av ratio- naliseringar. Därefter föreslås att möjligheterna till och lämpligheten i en bolagisering av hela eller delar av nuvarande verksamheter prövas. Kostnaderna för omställningen ska täckas av det besparingsutrymme som skapas genom de förslag som lämnas. Personalreduceringar ska i möjligaste mån ske genom naturlig avgång och i övrigt mötas med de rekryteringsbehov som föreligger inom Försvarsmakten och FMV. Utredningen föreslår att nya finansieringsformer införs efter genomförda verksamhetsövergångar och rationaliseringar inom de berörda verksamhetsområdena. Certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) och för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA) I frågan om lokalisering av certifieringsorgan för IT- säkerhet (CSEC) samt för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA) finner Försvarsstrukturutred- ningen ingen anledning att, utifrån de frågor utredningen har att hantera inom ramen för sina direktiv och de förslag som utred- ningen lämnar, ha någon annan uppfattning än Informations- säkerhetsutredningen (SOU 2010:25). Sammanhållen styrning, m.m. Styrningen behöver utvecklas ur ett helhetsperspektiv De förslag som utredningen lämnar avseende en förändrad verksamhetsstruktur på försvarslogistikområdet leder till ett behov av att ytterligare utveckla regeringens styrning och uppföljning. Den utvecklade styrningen bör enligt utredningen utgå från ett helhetsperspektiv och inkludera samtliga berörda myndigheter. anser att Försvarsmakten bör få utökad möjlighet att utöva kontroll över den verksamhet som de andra myndigheterna genomför för Försvarsmaktens räkning. Utredningen menar också att regeringen i ökad utsträckning bör begära in motpartsavstämda budgetunderlag från myndigheterna. En koncernredovisning föreslås upprättas Utredning föreslår att det införs en koncernredovisning för försvarsmyndigheterna där verksamhet och ekonomi kan redovisas konsoliderat. Genom koncernredovisningen bedöms Försvars- makten ges en ökad möjlighet att utverka sin styrning och kontroll över verksamheter eftersom myndigheten får en ökad inblick i vilken verksamhet de andra myndigheterna har genomfört och på vilket sätt. Koncernredovisningen skulle också kunna utgöra ett underlag att utgå från om regeringen finner det lämpligt att utveckla en särskild resultatskrivelse för utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap. En särskild utvärderingsmyndighet föreslås inrättas Utredningens bedömning är att en helhetsstyrning av försvaret kräver en fördjupad förståelse av områdets samlade verksamhet och effektivitet. För att möjliggöra detta behövs olika utvärderingar och uppföljningar, bl.a. som en följd av den fortsatt omställningen med tillhörande höga krav på verksamheten och samtidiga krav på att statens resurser används effektivt. Försvarets särskilda organisation och styr- och finansierings- modell för därutöver med sig ett behov av oberoende analyser av såväl helheten som gränssnitten mellan myndigheterna. Regeringen bör därför överväga att en särskild utvärderingsmyndighet på försvarsområdet inrättas för att svara mot detta behov. En ny finansieringsmodell införs föreslår också att en ny finansierings- modell införs för anskaffning och vidmakthållande av materiel för att fullt ut möjliggöra rationaliseringarna inom försvarslogistikområdet. En ny finansieringsmodell ska kunna redovisa både den fullständiga kostnadsbilden för Försvarsmaktens nyttjande av materielsystemen och den totala ekonomiska omslutningen som FMV ansvarar för. De ekonomiska drivkrafterna som en ändrad finansieringsmodell medför, kommer att innebära effektiviseringar genom fokus på livscykelkostnader och genom ett mer relevant beslutsunderlag för såväl Försvarsmakten som och regeringen. Statliga bolag inom försvarslogistiken Inga hinder för bolagisering av verksamheter På uppdrag av utredningen har konsultföretaget () genomfört bolagiseringspröv- ningar, dvs. bedömningar av förutsättningar för och möjligheter till bolagisering av Försvarsmaktens logistik (FMLOG ) samt vid För- svarets materielverk och särskilt myndighetens test- och evaluerings- verksamhet. Baserat på de bolagiseringsprövningar som genomförts kon- staterar utredningen att några hinder mot en bolagisering av respektive verksamhet inte har identifierats. Däremot pekar PWC på att det finns frågor, inklusive säkerhetspolitiska aspekter, som måste analyseras och besvaras innan en bolagisering kan äga rum. Utredningen bedömer att nästa steg därför är en politisk bedöm- ning av lämpligheten att bolagisera dessa verksamheter. Leder denna bedömning till att arbetet med eventuell bolagisering ska fortsätta, så erfordras att berörda myndigheter, alternativt för ändamålet särskilt bildade organisationskommittéer, får i uppdrag att utarbeta affärsplaner, genomföra förberedelser och ta fram komplett beslutsunderlag. olika förslag summerar till en kostnadsminskning på 2014 jämfört med utfallet . Huvuddelen av dessa, bedöms kunna vara uppnådda . I tabellen nedan redo- visas besparingsnivåerna fördelat på anslag och berörda verk- samheter. Bedömda besparingar i årsnivå 2012respektive 2014 i förhållande till utfallet till följd av beställnings- minskningar och effektiviseringar (i -Drift och underhåll -Inköp av förnödenheter -Organisations-, metod- och -Organisations-, metod- och -Vidmakthållande av materiel -Organisations-, metod- och Anm.: I tabellen redovisas löpande priser då förutsättningarna för fastprisberäkning varit olika på FoU- respektive försvarslogistikområdet.