sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Fr.o.m. ges åklagaren en interimistisk beslutanderätt också beträffande hemlig teleövervakning enligt 27 kap. . Regleringen är utformad som den utredningslag, med den skillnaden att rätten ska pröva åklagarens beslut även i de fall dessa upphört att gälla (s.k. obligatorisk domstolsprövning). Om rätten vid den efterföljande prövningen finner att skäl saknades för åtgärden, ska de inhämtade uppgifterna inte få användas i en brottsutredning till nackdel för den som omfattats av övervakningen. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning Den tidigare behandlingen av frågan om en generell interimistisk beslutanderätt Frågan om en generell interimistisk beslutanderätt beträffande hemliga tvångsmedel har behandlats i ett flertal tidigare lagstift- ningsärenden. lagstiftningsärende om vissa tvångsmedelsfrågor bedömdes att åklagaren inte borde ges någon generell interimistisk beslutanderätt. Departementschefen ansåg att en sådan befogenhet för åklagaren inte borde införas, om inte tvingande praktiska behov talade för det. Hon menade att det som förekommit i lagstiftningsärendet inte övertygat henne om att det förelåg något sådant påtagligt behov utan att man i de situationer där det varit nödvändigt att snabbt få ett beslut också har gått att utverka detta inom rimlig tid och utan att några mer väsentliga effektivitets- förluster uppstått (prop. 1988/89:124 s. 51 f.). I propositionen om hemlig kameraövervakning uttalade regeringen att det saknades tillräckliga skäl för att införa en generell möjlighet till interimistiska beslut avseende användningen av dolda övervakningskameror (prop. 1995/96:85 s. 33 f.). föreslog däremot att åklagaren skulle få besluta interimistiskt om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning (SOU 1998:46 s. 415–419). Frågan om behovet av en sådan ordning behandlades relativt ingående. Inledningsvis återgavs de brottsbekämpande myndigheternas behovsbeskrivningar. Av dessa framgick bl.a. följande. Det kunde mycket snabbt uppstå ett behov av att få använda t.ex. hemlig teleavlyssning. Ofta lyckades man lösa detta genom att få tag i en domare som kunde fatta beslut (se om detta även t.ex. i SvJT 1992 s. 539). Det hade dock förekommit att polis och åklagare inte hade lyckats nå någon domare vilket ibland hade varit till allvarlig skada för utredningen. Problemet var störst och . En nackdel med den nuvarande ordningen var, menade någon myndighet, att man var beroende av att den enskilde domaren vill medverka. konstaterade även att behovet av snabba beslut vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning sannolikt hade ökat vilket hängde samman bl.a. med den tekniska utvecklingen och det sätt på vilket kriminella använde den moderna teletekniken (t.ex. att den misstänkte – särskilt vid mobiltelefoni – ofta bytte teleadress). Vissa övriga frågor kring regleringens utformning bedömde sammantaget att det fanns tillräckliga skäl att införa en befogenhet för åklagaren att fatta interimistiska beslut och anmärkte följande (SOU 1998:46 s. 418). Det förhållandet att det , i de flesta fall där det har varit nödvändigt att få ett snabbt beslut, varit möjligt att utverka detta inom rimlig tid utan några mer väsentliga effektivitetsförluster, förändrar inte denna bedömning. Det är nämligen, menar utredningen, inte tillfredsställande att en fråga om t.ex. hemlig teleavlyssning skall kunna användas i en förundersökning rörande ett allvarligt brott på eller blir beroende av om polis och åklagare lyckas få tag i en domare som kan fatta beslut. Även när det gällde buggning ansåg utredningen att det kommit fram att det fanns ett behov av snabba beslut. Eftersom buggning framstod som en särskilt ingripande och integritetskänslig åtgärd bedömde utredningen emellertid att någon interimistisk beslutanderätt inte borde finnas avseende detta tvångsmedel. När regeringen behandlade buggnings- utredningens förslag om en generell interimistisk beslutanderätt för åklagaren bedömdes att någon sådan möjlighet inte borde införas beträffande något av de hemliga tvångsmedlen. Detta främst eftersom regeringen ansåg att det varken av utredningen eller av remissvaren hade kommit fram att det fanns något större behov av en särskild handläggningsordning för brådskande ärenden. Det hade således inte kommit fram sådana starka skäl som krävdes för att införa en ordning där hemliga tvångsmedel får verkställas utan rättens tillstånd. Regeringen anmärkte dock att den hade för avsikt att noga följa utvecklingen och vid behov pröva frågan på nytt (prop. 2002/03:74 s. 42 f.). I propositionen avseende hemlig rumsavlyssning hänvisades till det som återgetts ovan. Det angavs sedan att och Säkerhetspolisen hade uppgett att domstolsbeslut ibland inte kunde inväntas eftersom det kunde röra sig om en mycket kort tidsperiod från det att polisen fick kännedom om ett möte till dess mötet skulle äga rum. Den situationen var enligt t.ex. typisk för kontrollerade leveranser av narkotika. Regeringen ifrågasatte inte att det i vissa fall skulle vara värdefullt med en möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut i ärenden om hemlig rumsavlyssning. Mot detta ställdes dock att det var fråga om ett nytt hemligt tvångsmedel som typiskt sett var mycket ingripande. Var det fara i dröjsmål, anförde regeringen vidare, torde i vart fall i de flesta fall en jourdomstol kunna ta upp frågan till Vissa övriga frågor kring regleringens utformning Regeringen ansåg därför att någon möjlighet inte borde införas för åklagaren att fatta interimistiska beslut i fråga om hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178 s. 72). I samband med att de preventiva tvångsmedlen infördes hänvisade den särskilda utredaren i sin promemoria till den bedömning som regeringen hade gjort i fråga om interimistiska beslut (dvs. 2002/03:74). Det hade, enligt utredaren, inte under arbetet med promemorian kommit fram några omständigheter av tyngd som talade för att det fanns något påtagligt behov av en särskild beslutsordning i brådskande ärenden om preventiva tvångsmedel. Tvärtom hade framhållits att tvångsmedelsanvändningen skulle få störst nytta vid underrättelse- verksamhet vilken enligt utredaren präglades av långsiktighet och noggranna analyser. Utredaren bedömde därför att det inte borde införas någon möjlighet till interimistiska beslut beträffande de preventiva tvångsmedlen (Ds 2005:21 s. 228 f.). Regeringen gjorde ingen annan bedömning (prop. 2005/06:177 s. 66 f.). Bakgrunden till och tillämpningen av reglerna om interimistisk beslutanderätt beträffande vissa samhällsfarliga brott En interimistisk beslutanderätt finns däremot alltså utredningslag beträffande de samhällsfarliga brott som lagen omfattar. En sådan möjlighet till interimistiska beslut gällde enligt den lag som utredningslag ersatte (dvs. I samband med att utredningslag infördes kartlades Säkerhetspolisens användning av lag. Regeringens särskilda utredare konstaterade då att en genomgång av ärendena vid åren 2004–2006 visade att inga interimistiska åklagarbeslut hade underställts domstolen. Hon anmärkte även att möjligheten för åklagare att fatta interimistiskt beslut enligt inte hade utnyttjas över huvud taget men övervägts vid ett fåtal tillfällen. Enligt uppgift från Säkerhetspolisen hade det varit aktuellt för åklagare i att fatta interimistiska beslut. För åklagarna i hade saken kunnat lösas på annat sätt, i något fall genom samarbete med tingsrätten. hade dock bestämt framhållit att, även om möjligheten att fatta interimistiskt beslut inte hade använts, det Vissa övriga frågor kring regleringens utformning kunde tänkas uppkomma situationer då en avsaknad av denna möjlighet skulle kunna få ytterst allvarliga konsekvenser (Ds 2007:2 s. 126 f. samt 173 f.).1 Vid analysen av behovet av en interimistisk beslutsmöjlighet utredningslag lade utredaren viss vikt vid utvecklingen inom teknik och kommunikation. Hon pekade på att det sedan tillkomsten av lag hade skett en teknisk utveckling som fått betydande genomslag på många plan. Inte minst utvecklingen inom data- och teleteknik hade påverkat möjligheterna att snabbt världen över utbyta och inhämta information och att på andra sätt kommunicera. Utvecklingen, menade hon, visade sig också i förändrade tillvägagångssätt och metoder inom kriminell verksamhet. Medlemmar i kriminella nätverk kunde befinna sig på stora avstånd men ändå ha möjlighet att stå i frekvent kontakt med varandra, och kontakter medlemmar emellan präglades av ett högt säkerhetsmedvetande. Vid användning av mobiltelefon byttes systematiskt till olika oregistrerade kontantkort vilket försvårade avlyssning av samtalen. Kommunikationsmöjligheterna innebar också att planerna för attentat med kort varsel kunde ändras i fråga om tid och tillvägagångssätt. En konsekvens av utvecklingens inverkan på metoderna inom brottslig verksamhet var också att förändringar av hotbilder och säkerhetsbedömningar kunde inträda mycket snabbt (a Ds. s. 100). Mot denna bakgrund var det enligt utredaren viktigt att alla typer av utredningsåtgärder inklusive tvångsmedelsanvändning kunde sättas in så fort som möjligt. Det var också avgörande när det gällde osjälvständiga brottsformer att Säkerhetspolisen, när det var fråga om den allvarligaste brottsligheten, i akuta lägen hade åtgärder till sitt förfogande för att avvärja att brotten fullbordas. Alla tänkbara situationer kunde inte förutses, och även osannolika händelseförlopp kunde förverkligas. Ett sådant händelseförlopp kunde inträffa när som helst och således under tidpunkter då beslutsfattande domare inte fanns att tillgå. Därför var det angeläget att åklagare i brådskande fall kunde fatta beslut om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning samt att förordna om kvarhållande av försändelser. Det förhållandet att dessa beslutsmöjligheter sällan eller sett till senare år aldrig hade använts föranledde enligt 1 Det kan noteras att det vid utredningens kartläggning kommit fram att den interimistiska beslutsmöjligheten enligt utredningslag utnyttjats vid fyra tillfällen (se avsnitt 6.4.5.2). Vissa övriga frågor kring regleringens utformning utredarens mening ingen annan bedömning. Detta tydde enligt henne närmast på att de uppfattades som möjligheter att ta till i yttersta undantagsfall och att de inte användes extensivt. Även med beaktande av de integritetskränkningar det var fråga om föreslog utredaren att möjligheten att fatta interimistiska åklagarbeslut – med anmälningsskyldighet till domstol – skulle finnas kvar (a Ds. s. 175 ff.). Regeringen delade utredarens uppfattning om att det fanns ett behov att åklagare beträffande de brott som omfattas av utredningslag kunde fatta interimistiska beslut. Det underströks att det inom flera av de områden som Säkerhetspolisen ansvarar för var fråga om särskilt samhällsfarlig brottslighet, samt att det för Säkerhetspolisens del generellt sett var viktigt att utrednings- åtgärder och tvångsmedel kunde sättas in i ett så tidigt skede som möjligt. Säkerhetspolisen måste snabbt kunna vidta effektiva åtgärder för att utreda och lagföra allvarliga brott redan på förberedelse- och försöksstadierna och därigenom förhindra att allvarliga brottsplaner kan genomföras. Till exempel kunde ett terroristbrott eller en flygplanskapning inträffa när som helst , även under tidpunkter då tingsrätten inte hade expeditionstid. Även om tingsrätten i och för sig skulle vara tillgänglig för att ta ställning till en framställan om tvångsmedel- användning, kunde den tidsutdräkt som beror på att åklagaren måste ta sig till domstolen för att få framställan prövad få allvarliga konsekvenser för brottsutredningen (prop. 2007/08:163 s. 49). Därefter konstaterade regeringen att främst rättssäkerhetsaspekter tidigare hade framförts som skäl emot en interimistisk beslutanderätt för åklagare. Det måste dock beaktas, ansåg regeringen, att åklagarnas kompetens under har höjts avsevärt. Regeringen bedömde sammantaget att även lag borde innehålla en interimistisk beslutanderätt för åklagare (a prop. s. 67). Vad beträffade utformningen av regleringen ansåg regeringen att kraven lag på anmälningsskyldighet för åklagaren och skyndsam prövning av rätten borde gälla även enligt utredningslag. Det påpekades att detta inte medförde att rätten skulle pröva en anmälan, även om åklagaren beslutat om att tvångsmedelsanvändningen skulle upphöra för rättens prövning. Om det inte fanns någon bestående åtgärd att pröva, torde frågan få anses ha fallit och ärendet kunde då skrivas av från vidare handläggning. Rättssäkerhetsskäl talade dock för att Vissa övriga frågor kring regleringens utformning åklagarens beslut om tillstånd till hemlig tvångsmedelsanvändning även i dessa fall skulle bli föremål för något slag av efterhands- kontroll. Därför skulle åklagaren, i de situationer där beslutet om tillstånd att använda hemliga tvångsmedel hade upphört redan innan rätten prövat åtgärdens bestånd, åläggas att göra en anmälan till som fick beakta uppgiften inom ramen för sin tillsynsverksamhet (a prop. s. 67 f.). Bakgrunden till reglerna om interimistisk beslutanderätt beträffande hemlig teleövervakning upphör möjligheten för de brottsbekämpande myndigheterna att själva besluta att under en förundersökning inhämta uppgifter från operatörer (enligt LEK). införs alltså en rätt för åklagare att under förundersökning ge interimistiskt tillstånd till hemlig teleövervakning. Förslag om att införa en sådan möjlighet har lämnats av såväl BRU som (se SOU 2005:38 s. 200 ff. och SOU 2009:1 s. 117 ff.). Det konstateras av regeringen att flera remissinstanser betonat behovet av ett snabbt förfarande när frågor om hemliga tvångsmedel enligt regler aktu- aliseras. Snabbheten i förfarandet är ofta en avgörande faktor för ett lyckat utredningsresultat. Det gäller särskilt, anges det, eftersom de personer som är delaktiga i grov brottslighet aktivt vidtar åtgärder för att försvåra myndigheternas brottsbekämpande insatser, t.ex. genom att med regelbundenhet byta mobiltelefoner eller kontantkort. Det betonas att domstolarna i och för sig har möjlighet att ta om hand brådskande frågor om tvångsmedel, men att någon beredskap för omedelbara beslut dygnet runt inte finns. Det konstateras att det inte heller är rimligt att bygga upp en sådan organisation för att tillstånd ska kunna ges mycket snabbt under dygnets alla timmar. Eftersom det bedöms nödvändigt för en effektiv brottsbekämpning att tillstånd till hemlig teleövervakning kan ges snabbare än vad som är möjligt vid en exklusiv domstolsprövning bör åklagaren enligt regeringen ges möjlighet att interimistiskt tillåta tvångsmedlet (se prop. 2011/12:55 s. 78 ff.). Den nya regleringens utformning skiljer sig dock i vissa avseenden från den som gäller för interimistiska beslut enligt utredningslag. I båda fallen ska åklagarens interimistiska beslut Vissa övriga frågor kring regleringens utformning genast anmälas hos rätten som skyndsamt ska pröva ärendet. Beträffande hemlig teleövervakning ska dock rätten, även i de fall åtgärden upphört innan prövning hunnit ske, vidta en prövning (s.k. obligatorisk domstolsprövning). När åtgärden har upphört ska rättens prövning ske med utgångspunkt i förhållandena för åklagarens beslut. Om rätten vid den prövningen finner att skäl saknades för åtgärden, ska de inhämtade uppgifterna inte få användas i en brottsutredning till nackdel för den som omfattats av övervakningen. Som skäl för en sådan ordning anges främst att hemlig teleövervakning ofta avser historiska uppgifter. Utan en domstolsprövning i de fall åtgärden upphört skulle åklagaren därmed i praktiken ofta ha en slutlig beslutanderätt. En reglering med en sådan domstolsprövning medför däremot att domstolspraxis kan utvecklas i fråga om de närmare förutsättningarna för interimistiska tillstånd och att tillstånds- givningen alltid kommer att prövas av en från de brottsbekämpande myndigheterna fristående instans. Därigenom ges goda förutsätt- ningar för åklagarnas beslutsfattande (a. prop. s. 79 f.). 12.1.3.32009 års utvärdering av lagen om hemlig rumsavlyssning Vid utvärderingen av lagen om hemlig rumsavlyssning framhöll utredaren följande om interimistisk beslutanderätt (SOU 2009:70 s. 153 f.). Sedan domstol fattat beslut om att tillåta hemlig rumsavlyssning kan det ta innan avlyssningsutrustningen kan installeras. Det finns emellertid även exempel på där det skulle kunna vara möjligt att snabbt verkställa ett beslut om hemlig rumsavlyssning, t.ex. i det fall polisen fått kännedom om att ett möte ska hållas på ett visst hotellrum. Sådan information kan komma fram genom att de aktuella personerna redan är föremål för hemlig teleavlyssning. Möten kan bestämmas med mycket kort varsel varför domstolens beslut inte alltid kan inväntas om utrustningen ska hinna installeras. Även om domstolarna och de offentliga ombuden hade jour skulle detta inte vara tillräckligt med hänsyn till den tid det ändå tar för att få till stånd ett sammanträde. Flera företrädare för de brottsbekämpande myndigheterna hade därför till utredaren uttryckt önskemål om en ändrad reglering så att åklagaren i vissa situationer ges möjlighet att fatta interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning. Utredaren nöjde sig dock med Vissa övriga frågor kring regleringens utformning att konstatera att sådana beslut inte fick fattas beträffande hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning vilket talade mot att en sådan möjlighet infördes beträffande buggning. Samtliga brottsbekämpande myndigheter samt de domare och offentliga ombud som den utredningen hade varit i kontakt med hade också efterlyst bestämmelser som närmare reglerade domarnas och de offentliga ombudens jourtjänstgöring. Utredaren var dock tveksam till nyttan av en sådan ordning av flera skäl. Bl.a. ansåg han att det var osäkert om man genom en jourverksamhet verkligen skulle kunna tillgodose polisens krav på ett snabbt beslutsförfarande, eftersom det rörde sig om mycket korta tidsrymder innan de personer som man vill avlyssna ska träffas på en bestämd plats. I ett särskilt yttrande framhöll Säkerhetspolisens expert i utredningen att det inom Säkerhets- polisens verksamhetsområde inte var möjligt att använda jourdomstolar för att få tillstånd till tvångsmedlet, eftersom de domare och offentliga ombud som verkar där normalt inte är behöriga att ta del av information som är hemlig med hänsyn till rikets säkerhet. Utredaren ansåg sammantaget att det varken borde införas någon interimistisk beslutanderätt beträffande hemlig rums- avlyssning eller någon jourtjänstgöring som tog sikte på handläggningen av hemliga tvångsmedel. 12.1.3.4 Synpunkter från de brottsbekämpande myndigheterna Som framgått i ett tidigare avsnitt (8.3.4.2) har såväl öppna polisen och tullen som Säkerhetspolisen framhållit för utredningen att den nuvarande beslutsordningen – där ett domstolsbeslut alltid krävs och beslutet knyts till vid plats eller teleadress – medför att problem uppkommer vid minutoperativa åtgärder. Som exempel nämns att polisen med mycket kort varsel kan få reda på möten som ska äga rum i hotellrum eller fordon, samt att personer i kriminella kretsar ofta byter s.k. i sina telefoner för att undvika avlyssning. I samband med denna problematik har myndigheterna i första hand framhållit att det borde vara tillräckligt att tillståndet knöts till en misstänkt person (utan angivande av teleadress eller plats) men alternativt berört behovet av en utökad möjlighet för åklagaren att fatta interimistiska beslut.2 2 Se även Wollstad i SvJT 2007 s. 24. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning Säkerhetspolisen har beträffande de brott som omfattas av utredningslag särskilt framhållit att åklagarens möjlighet att fatta interimistiska beslut fortsatt är av stor vikt. Detta gäller exempelvis i akuta skeden i en terrorattentatplanering på tider när domstolarna inte är tillgängliga. Därutöver har de brottsbekämpande myndigheterna – eftersom utredningens uppdrag har en särskild inriktning mot hemlig rumsavlyssning – främst framfört synpunkter avseende behovet av interimistiska beslut beträffande det tvångsmedlet. Öppna polisen har hänvisat till det som ovan återgetts ur SOU 2009:70 (dvs. Tullen har påpekat att snabbheten i förfarandet kan vara en avgörande framgångsfaktor vid t.ex. kontrollerade leveranser, och myndigheten efterlyser möjligheten att göra snabba monteringar av utrustning vid t.ex. färjelägen då fordon finns inne för kontroll. Detta innebär enligt tullen att åklagare bör ges möjlighet att fatta interimistiska beslut. Även jourtjänstgöring för domare och offentliga ombud borde åter övervägas. 12.1.3.5 Utredningens analys och ställningstagande Förslag: Åklagaren bör ges en generell möjlighet att, när det kan befaras att inhämtande av ett domstolsbeslut skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse, meddela interimistiskt tillstånd – utöver till hemlig teleövervakning – också till hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning, kvarhållande av försändelse (hemlig postkontroll) och hemlig rumsavlyssning. Möjligheten bör för de olika tvångsmedel som omfattas av de respektive reglerna gälla såväl under förundersökning som beträffande preventiva tvångsmedel. Förfarandet bör väsentligen utformas enligt den ordning som fr.o.m. gäller för interimistiska beslut om hemlig teleövervakning. Inledning och utgångspunkter – En särskild beslutsordning avseende beslut i brådskande fall är nödvändig I samband med tidigare lagstiftningsärenden avseende hemliga tvångsmedel har det alltså ansetts att beaktansvärda behov kan uppstå av beslut om hemliga tvångsmedel med mycket kort varsel. Den bedömningen har i olika sammanhang gjorts inte endast Vissa övriga frågor kring regleringens utformning beträffande tvångsmedel enligt utredningslag (beträffande vilka en interimistisk beslutanderätt finns) utan även avseende tvångsmedel enligt 27 kap. (hemlig tele- övervakning) och hemlig rumsavlyssning. Det har framhållits att den utveckling som skett inom teknik och kommunikation har påverkat behoven bl.a. eftersom de förbättrade kommunikations- möjligheterna innebär att planer med kort varsel kan ändras i fråga om tid och tillvägagångssätt, samt eftersom de misstänkta snabbt och ofta kan byta teleadresser (se SOU 1998:46 s. 417 och Ds 2007:2 s. 100). De nämnda bedömningarna och iakttagelserna vinner stöd i vad som har kommit fram vid vår kartläggning (se avsnitt 5.3.2 samt 6.6-6.10). Sålunda har det t.ex. framgått att domare i ett flertal fall förmåtts att medverka – utom ramen för formaliserad jourverksamhet – för att beslut skulle erhållas , samt att tillstånd till hemlig rumsavlyssning i vissa fall inte kunnat verkställas eftersom domstolsbeslutet trots att ansträngningar gjorts dröjt för . Som konstaterade verkar det i många fall där det varit nödvändigt att få ett snabbt beslut ha varit möjligt att utverka ett sådant inom rimlig tid och utan några mer väsentliga effektivitetsförluster. Detta synes dock till en betydande del ha berott på att domare med kort varsel har medverkat även utanför ordinarie tjänstetid. Vi anser i likhet med Buggnings- utredningen att en sådan ordning inte är tillfredställande. Frågan om ett hemligt tvångsmedel ska kunna användas avseende allvarlig brottslighet under t.ex. kan inte tillåtas vara beroende av om polis och åklagare lyckas få tag på en domare som är beredd att åta sig uppgiften att meddela ett beslut (jfr SOU 1998:46 s. 418). Det är inte heller rimligt att bygga upp en jourorganisation för domstolar och offentliga ombud som ger utrymme för att tillstånd ska kunna ges mycket snabbt under dygnets alla timmar (jfr prop. 2011/12:55 s. 78). Utredningen anser därför att en särskild ordning där åklagaren i vissa brådskande fall kan fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel – även med beaktande av de integritets- kränkningar som tvångsmedlen typiskt sett medför – är nödvändig. Vissa övriga frågor kring regleringens utformning