sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Man skulle kunna säga att kom- munen eller då genom fullmäktige har kvar en fungerande företrädare, men saknar en tillräckligt välfungerande nämndorga- nisation som kan leda och utöva förvaltningen av de kommunala angelägenheterna. För att komma till rätta med denna typ av problem skulle den kommunala nivån kunna behöva mer handfast hjälp från staten än rådgivning. En lösning av krisen torde i vissa lägen kunna under- lättas genom att förvaltningen tillförs beslutsfattare och tjänstemän utifrån. Exempelvis kan nedläggning av en viss verksam- het vara en nödvändig åtgärd vid en styrningskris orsakad av ekonomiska problem. Känsliga beslut av denna art kan vara svåra fatta också när en kommun eller ett landsting befinner sig i en stabil situation. I ett läge där det råder instabilitet och politiska låsningar i nämndorganisationen kan ett nödvändigt men impopulärt ned- läggningsbeslut visa sig vara i stort sett omöjligt att få till stånd. Överlämnande av beslutanderätten till ett externt statligt organ kan då utgöra en lösning. Det kan därför diskuteras om inte fullmäktige bör ges möjlighet att delegera vissa delar av sin beslutanderätt till ett statligt organ. Fullmäktige skulle vidare kunna ges möjlighet att överföra delar av den beslutanderätt som normalt ligger hos styrelsen och andra nämnder. Det är i princip inte möjligt för fullmäktige att delegera någon del av sin beslutanderätt till ett statligt organ. Det finns inte heller någon möjlighet att överföra beslutanderätten i styrelse och nämnder till sådant organ (se avsnitt 12.8). När det gäller delegering av fullmäktiges beslutanderätt har kom- mittén tidigare konstaterat att regeringsformen sätter vissa gränser. I 14 kap. 1 § regeringsformen anges att beslutanderätten i kom- munerna utövas av folkvalda församlingar. Den beslutanderätt som avses gäller beslut av grundläggande karaktär eller av generell räck- vidd. Fullmäktiges grundlagsfästa beslutanderätt beskrivs närmare i 3 kap. 9 § första stycket kommunallagen. Den beslutanderätten kan inte överföras på något annat organ. När det gäller fullmäktiges Kommuner och landsting i kris beslutanderätt i övrigt och beslutanderätten i styrelse och nämnder innehåller regeringsformen dock inte några tydliga begränsningar. Kommittén konstaterar att skapandet av en möjlighet för kommuner och landsting att överföra viss beslutanderätt till ett statligt organ därför torde kunna ske genom reglering i vanlig lag. Överföring av beslutanderätt på detta sätt till ett statligt organ med tillgång till kompetens inom olika områden, skulle enligt kommitténs uppfatt- ning kunna utgöra ett medel för att avhjälpa styrningskriser som har sin grund i problem inom den kommunala förvaltningen och nämndorganisationen. Det centrala organet i den kommunala själv- styrelsen, direktvalda fullmäktige, behåller med en sådan lagstift- ning sin fulla beslutanderätt enligt regeringsformen. En regel om att fullmäktige ska ha möjlighet att delegera vissa uppgifter skulle dock behöva utformas så att fullmäktige tillåts att överföra beslutanderätt när styrningskrisen når en viss nivå. Det får anses vara förenat med stora svårigheter att uppställa lämpliga kri- terier för när denna krisnivå ska anses föreligga. Vidare kan det förväntas bli mycket svårt för fullmäktige att i praktiken slå fast när kriterierna är för handen. Oenighet inom den kommunala organisa- tionen i frågan om överföring av beslutanderätt skulle enligt kom- mitténs uppfattning kunna leda till interna konflikter som gör krisen allvarligare än den annars hade varit. Sammantaget finner kommittén att det även utan särskilda lag- regler är möjligt för staten att bistå kommuner och landsting med rådgivning, medling m.m. Kommittén kan dock ur ett allmänt perspektiv se vissa fördelar med att i lag bestämma hur styrnings- kriser på den kommunala nivån ska hanteras. En lagreglering som är klar och lätt att tillämpa kan innebära att det blir enklare för kommuner och landsting att förutse vilka möjligheter till hjälp som kan bli aktuella i en krissituation. Kommittén anser också att det är sannolikt att statliga hjälpåtgärder kan vidtas med mindre fördröj- ning om ett regelverk redan finns på plats. anser kom- mittén att det inte föreligger något sådant behov att en lagstiftning är motiverad. Möjligheterna att förutse vilken typ av kris en even- tuell lag skulle tillämpas på är också mycket små varför det är svårt att föra fram förslag om lagstiftning. Fördelarna med att införa ett regelverk överväger således inte nackdelarna som kom- mittén ser det. Kommittén väljer därför att inte lägga fram ett förslag till lagstiftning, men väl ett förslag till regelverk som pre- senteras i avsnittet nedan och som kan utgöra en utgångspunkt för diskussioner och analyser bland kommuner och landsting, berörda Kommuner och landsting i kris organisationer och institutioner samt den stats- och rättsveten- skapliga forskningen. Därigenom kan problemområdet lyftas upp till diskussion och kunskaperna om behovet inom området utökas. 12.10Diskussionsförslag till lag om statligt biträde åt kommuner och landsting i kris Kommitténs bedömning: Kommittén anser att det är värdefullt att diskutera frågan om lagstiftning om statligt biträde åt kommuner och landsting i kris varför kommittén väljer att presentera ett förslag till regelverk som kan utgöra en utgångspunkt för diskussioner och analyser bland kommuner och landsting, berörda organisationer och institutioner samt inom den stats- och rättsvetenskapliga forskningen. Kommittén bedömer att behovet av lagstiftning om kommunala styr- ningskriser inte är så stort att ett lagförslag bör läggas fram. Förhållandena i kommuner och landsting kan emellertid med tiden komma att utvecklas i en riktning som innebär att behovet av en krislagstiftning hamnar i ett annat ljus. Kommittén anser det därför vara viktigt att redan nu lyfta upp frågan om hur en sådan lagstiftning skulle kunna utformas till diskussion. För att skapa en konkret utgångspunkt för dessa resonemang har kommittén utfor- mat ett diskussionsförslag om hur en framtida krislagstiftning skulle kunna se ut. Tanken är att synpunkter på förslaget från kommuner, landsting och andra remissinstanser ske ge en bred och välför- ankrad bild av hur en eventuell framtida lagstiftning bör utformas. Diskussionsförslaget reglerar formerna för statligt biträde för kommuner och landsting i kris. I detta avsnitt behandlas den när- mare utformningen av regleringen. 1 § Statligt biträde enligt denna lag syftar till att kommuner och landsting som befinner sig i allvarlig styrningskris ska uppnå en långsiktigt stabil förmåga att styra sin verksamhet. Kommuner och landsting i kris 2 § Med allvarlig styrningskris avses i denna lag en situation där brister i kommunens eller förmåga att styra sin verk- samhet allvarligt har försämrat förutsättningarna att upprätthålla grundläggande samhällsservice. 3 § I denna lag avses med fullmäktige: kommunfullmäktige och styrelse: kommunstyrelse och landstingsstyrelse 4 § Kommuner och landsting som befinner sig i allvarlig styrnings- kris kan efter ansökan hos regeringen beviljas statligt biträde enligt denna lag. 5 § Ansökan om statligt biträde ska innehålla redogörelse för situa- tionen i kommunen eller . Kommunen eller ska på begäran lämna regeringen ytterligare upplysningar. Om innehållet i ansökan och lämnade upplysningar inte är till- räckligt för en prövning av ansökan ska denna avvisas. 6 § Regeringen får bevilja statligt biträde om kommunen eller lands- tinget befinner sig i allvarlig styrningskris och är beroende av bi- träde från staten för att ta sig ur denna. 7 § För att stödja en kommun eller ett landsting som beviljats stat- ligt biträde kan regeringen tillkalla en kriskommitté. För kriskommittén ska tillämpas bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). 8 § Fullmäktige får efter överenskommelse med kriskommittén uppdra åt denna att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som enligt 3 kap. 9 § första stycket kommunallagen (1991:900) ska avgöras av fullmäktige får dock inte delegeras till kriskommittén. Fullmäktige får efter överenskommelse med kriskommittén till denna även överlämna uppgifter vars handhavande åligger styrelse och nämnder. De uppgifter som ska övertas av kriskommittén bör i första hand vara sådana som avses i 6 kap. 1–8 §§ kommunallagen (1991:900). Kommuner och landsting i kris Till kriskommittén får dock inte överlämnas styrelsens uppgift enligt 8 kap. 6–10 §§ kommunallagen (1991:900) att upprätta för- slag till budget för nästkommande kalenderår. 9 § Om revision av kriskommitténs förvaltning med stöd av beslut enligt 8 § beslutar regeringen. 10 § Regeringens beslut enligt denna lag får inte överklagas. Bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1990:900) om laglig- hetsprövning av fullmäktiges och nämnders beslut gäller också vid överklagande av beslut som kriskommittén fattat efter delegation från fullmäktige och vid utövande av styrelsens eller nämndernas funktioner. 12.10.2 Huvudpunkterna i diskussionsförslaget Kommitténs diskussionsförslag utgörs av en lag om statligt biträde åt kommuner och landsting i kris. Kommuner och landsting som befinner sig i styrningskris får genom lagen möjlighet att erhålla hjälpinsatser från staten. Fullmäktige ges rätt att överföra viss beslutanderätt på ett av staten utsett organ. Förslaget bygger på att statligt biträde kan ges endast efter att fullmäktige har lämnat sitt samtycke till det. Den centrala inne- börden är att kommuner och landsting som befinner sig i en allvar- lig styrningskris, efter egen ansökan hos regeringen kan beviljas biträde av regeringen, anpassat efter behoven i den enskilda situa- tionen. För att biträda en kommun eller ett landsting som beviljats stat- ligt biträde kan regeringen tillkalla en särskild kriskommitté. Kris- kommitténs uppgifter bör väsentligen bestå i att analysera krisens orsaker och föreslå lämpliga åtgärder. Kommittén kan vidare bistå kommunen eller vid genomförandet av föreslagna åtgärder och förse regeringen med information om krisens förlopp m.m. Det är ytterst regeringen som beslutar vilka hjälpinsatser som är aktuella och om insatsernas utformning och omfattning. Hjälpinsatser inom ramen för kriskommittén kan därför sägas kräva enighet mellan den kommunala nivån och regeringen. Fullmäktige får efter överenskommelse med kriskommittén upp- dra åt kommittén att i fullmäktiges ställe besluta i vissa ärenden. Genom en sådan överenskommelse får fullmäktige även överlämna Kommuner och landsting i kris vissa uppgifter vars handhavande enligt kommunallagen åligger styr- else och nämnder. Möjligheterna till delegation och annan överföring av beslutanderätt är i första hand avsedda att användas när problem inom förvaltningen kan antas bidra till styrningskrisen och enbart rådgivning inte är tillräcklig. 12.10.3Kommentarer till författningsbestämmelserna i diskussionsförslaget 12.10.3.1 Lagens syfte och tillämpningsområde (1 §) Lagen syftar till att kommuner och landsting som befinner sig i all- varlig styrningskris ska uppnå en långsiktigt stabil förmåga att styra sin verksamhet. Med allvarlig styrningskris avses i lagen en situa- tion där brister i kommunens eller förmåga att styra sin verksamhet allvarligt har försämrat förutsättningarna att upprätt- hålla grundläggande samhällsservice. Utgångspunkten för lagstiftningen är att kommunen eller lands- tinget ska återfå förmågan att styra sin verk- samhet. Vid en förbättring av läget bör emellertid åtgärderna fort- sätta till dess den förbättrade situationen bedöms vara långsiktigt stabil. Hjälpåtgärder inom ramen för kriskommittén kan avbrytas efter beslut av fullmäktige eller regeringen. Kommunen eller lands- tinget har alltså rätt att när som helst avbryta sådana åtgärder. Det är dock också möjligt att regeringen bedömer läget vara så stabilt att kriskommitténs arbete ska upphöra, medan kommunen eller vill att insatserna ska fortsätta. Den kommunala nivån kan i den situationen inte åberopa någon rätt till statliga hjälp- åtgärder. 12.10.3.2 Allvarlig styrningskris (2 §) Styrningskriser kan utgöras av politiska eller akuta ekonomiska kriser. Om sådana situationer utvecklas till allvarliga styrnings- kriser eller ej beror på hur de påverkar förutsättningarna att upp- rätthålla grundläggande samhällsservice i kommunen eller . Det kan inte sägas att det finns något allmänt mått på vad som utgör grundläggande samhällsservice. Med begreppet avses den miniminivå av samhällsservice som får anses gälla för hela riket och som kommuner och landsting inte får understiga. Kommuner och landsting i kris mitténs uppfattning vilar det yttersta ansvaret för rikets invånare på staten. Staten har därför ett intresse att kunna vidta vissa åtgärder när denna miniminivå av samhällsservice inte kan upprätthållas i en kommun eller ett landsting. Med samhällsservice avses samtliga insatser i förhållande till in- vånarna som det åligger kommuner och landsting att ombesörja. Det kan t.ex. avse samhällsplanering, sjukvård, barnomsorg, utbild- ning, säkerhet och miljö. På många områden är kommunernas och landstingens skyldigheter gentemot invånarna reglerade i speciallag. Lagarna kan alltså sägas slå fast en miniminivå på den kommunala servicen inom ett visst område. Detta gäller t.ex. , servicetjänster åt äldre, stöd och service till funktionshindrade, hälso- och sjukvård och skolväsendet. På flera av dessa områden har staten ett tillsynsansvar och kan slå larm om kom- muner och landsting inte levererar vad som krävs av dem. Att miniminivån i en speciallag inte uppnås i ett enskilt fall eller ett antal fall innebär inte i sig att det föreligger en allvarlig styr- ningskris. Det är först när styrningsproblemen medför att förut- sättningarna att generellt uppfylla minimikraven inom området är allvarligt försämrade, som en allvarlig styrningskris är för handen. Allvarlig styrningskris torde normalt förutsätta att styrnings- problem visar sig inom flera olika verksamhetsområden. Det kan dock inte uteslutas att styrningsproblem inom ett enskilt verksam- hetsområde av mycket stor betydelse, exempelvis , kan resultera i en situation som är att betrakta som allvarlig styrnings- kris. Det är problemens samlade inverkan på förutsättningarna att upp- rätthålla en miniminivå av samhällsservice som ska bedömas. För att en allvarlig styrningskris ska föreligga krävs också att de försäm- rade förutsättningarna inte är enbart tillfälliga. En prognos av läget i kommunen eller ska därför utvisa att en stabilisering av situationen och återupprättandet av en godtagbar nivå av sam- hällsservice, inte kan förväntas . Om man däremot tydligt kan se att en lösning av situationen kommer att nås bör även betydande sänkningar av servicenivån kunna accepteras . Tolkningen av begreppet allvarlig styrningskris bör inte vara alltför restriktiv, utan göras utifrån ändamålet med reglerna. Enligt kommitténs uppfattning vore det olyckligt om en alltför snäv tolk- ning skulle förhindra att biträdet sattes in . Kommuner och landsting i kris 12.10.3.3 Initiativ och beslut (4–6 §§) Beslut om statligt biträde fattas av regeringen. Biträdet bygger på samtycke från den kommunala nivån. Utgångspunkten är därför att initiativet till ett ärende om biträde väcks genom att kommunen eller ansöker om detta hos regeringen. Ansökan om statligt biträde ska innehålla en skriftlig redo- görelse för situationen i kommunen eller som tydligt anger varför sökanden anser sig vara i allvarlig styrningskris. Efter ansökan kan en dialog förväntas inledas mellan sökanden och rege- ringen. Regeringen kan då begära in den ytterligare information som kan behövas för att ta ställning till ansökan. Det åligger sökan- den att förse regeringen med sådan information. Om ansökan uppvisar sådana brister att regeringen inte kan fatta ett välgrundat beslut, och sökanden inte heller kompletterar ansökan med de upp- lysningar som regeringen behöver, kan regeringen avvisa ansökan. Regeringen får bevilja statligt biträde om sökanden befinner sig i allvarlig styrningskris och är beroende av biträde från staten för att ta sig ur denna. Att en kommun eller ett landsting befinner sig i all- varlig styrningskris torde i de allra flesta fall innebära att det behövs hjälp från staten för att lösa situationen. Det skulle dock kunna finnas fall där regeringen bedömer att en lösning på krisen inte kan nås genom statligt biträde. Statligt biträde bör då inte beviljas. 12.10.3.4 Statligt biträde och kriskommitté (7 §) För att stödja en kommun eller ett landsting som har beviljats stat- ligt biträde kan regeringen tillkalla en kriskommitté. utgör regeringens verktyg för att förmedla statligt biträde till den kommunala nivån. En kriskommitté kan tillföras de kompetenser som behövs i det specifika fallet. Den har, som extern part, också möjlighet att be- trakta en krissituation ur ett utifrånperspektiv och agera oberoende av lokal- och regionalpolitiska kopplingar och andra lojalitetsband som kan hindra en lösning. uppdrag och budget fastställs av regeringen och kommittén ska tillämpa reglerna i kommittéförordningen (1998:1474). Enligt förordningen ska en kommitté bestå av en ordförande som leder arbetet och en eller flera andra ledamöter. Den kan biträdas av bl.a. sakkunniga, experter och sekreterare. Kommuner och landsting i kris entledigar ordförande och andra ledamöter och beslutar om sak- kunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittéer. Uppdraget redovisas i ett eller flera betänkanden. Kommittén är en statlig förvaltningsmyndighet. Hos kom- mittéerna ska dock förvaltningslagen (1986:223) tillämpas endast vid deras handläggning av administrativa ärenden och ärenden om utlämning av allmänna handlingar. Sekretessfrågorna och frågorna om allmänna handlingars offentlighet torde knappast vålla några sär- skilda problem. Eftersom kriskommittéerna utgör myndigheter blir 2 kap. tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) fullt ut tillämpliga. Kriskommittéernas uppgift är allmänt sett att förse den kom- munala nivån med stöd som är anpassat efter behoven i den en- skilda situationen. Det är inte möjligt att i förväg detaljerat beskriva vilka åtgärder en kriskommitté kan vidta. Uppgifterna torde dock alltid i någon mån bestå i att analysera krisens orsaker och föreslå lämpliga åtgärder. Förslagen kan vara riktade både till regeringen och den kommunala nivån. Kommittén kan vidare på olika sätt bi- stå kommunen eller vid det praktiska genomförandet av föreslagna åtgärder. En grundläggande uppgift torde vidare vara att förse regeringen med information om krisens förlopp m.m. Kommittén beslutar på egen hand om åtgärder som omfattas av regeringens uppdragsbeskrivning. Om den önskar föreslå åtgärder som inte ryms inom uppdraget har regeringen möjlighet att vid behov utöka detta genom att besluta om tilläggsdirektiv. Ytterst är det alltså regeringen som bestämmer vilka hjälpinsatser som är aktu- ella samt insatsernas utformning och omfattning. Statligt biträde ger emellertid inte staten några utökade möjligheter att besluta på det exklusivt kommunala beslutsområdet. Många åtgärder som kom- mittén föreslår torde därför vara sådana som det ankommer på full- mäktige att besluta om. För att kriskommitténs åtgärdsförslag ska få genomslag och accepteras av fullmäktige torde det ofta krävas att förslagen utarbetas i nära kontakt med kommunen eller . Åtgärder inom ramen för kriskommittén som kan sägas inkräkta det kommunala beslutsområdet kräver därför enighet mellan den kommunala nivån och regeringen. Kommuner och landsting i kris 12.10.3.5Extern delegation och överföring av beslutanderätt (8 §) Kommittén föreslår att fullmäktige efter överenskommelse med kriskommittén får uppdra åt kommittén att i fullmäktiges ställe fatta beslut i ett visst eller en viss grupp av ärenden. Som i fallet med intern delegering från fullmäktige ges uppdraget att fatta be- slut i fullmäktiges ställe. Detta innebär att kriskommittén får en egen ställning som beslutsfattare inom ramen för det aktuella uppdraget. Det innebär vidare att fullmäktige avhänder sig egen möjlighet att fatta beslut i frågan, om inte delegationen återtas. Sådant återtag- ande kan dock ske när som helst. Kommitténs förslag innefattar också en rätt för fullmäktige att efter överenskommelse med kriskommittén överlämna uppgifter vars handhavande åligger styrelse och nämnder. Det bakomliggande syftet med bestämmelsen är att fullmäktige, om det bedöms att nämndorganisationen inte kan fullgöra sin del av uppdraget att ta kommunen eller ur krisen, ska ha möjlighet att överlämna vissa centrala beslutsfunktioner i den kom- munala förvaltningen. Detta kan betraktas som en möjlighet för det folkvalda fullmäktige att i ett mycket utsatt läge besluta om ett slags tvångsförvaltning av nämndorganisationen. Överlämnandet av styrelsens och nämndernas beslutanderätt kan inte anses utgöra delegering i strikt mening. Sådan anses nämligen normalt förutsätta att någon som innehar en beslutanderätt överför denna till någon annan. Den beslutanderätt som tillkommer nämnd- organisationen innefattar väsentligen förvaltningsuppgifter. Det råder dock ett principförbud för fullmäktige att besluta i ärenden som rör förvaltning40. Den beslutanderätt som fullmäktige får överlämna enligt lagförslaget härrör därför inte från fullmäktige genom dele- gation utan möjliggörs först genom att rätten till överföring fast- slås i lagen. Lagförslaget innebär som huvudregel att alla delar av styrelsens och nämndernas beslutanderätt kan överlämnas. Undantag gäller för styrelsens uppgift enligt 8 kap. 6–11 §§ kommunallagen att upprätta förslag till budget för nästkommande kalenderår. Enligt kommittén bör denna uppgift alltid ligga kvar hos styrelsen, dels för att denna inte ska avskärmas helt, dels för att understryka att överlämnandet av beslutanderätt endast är tillfälligt. 40 , Intern kompetensfördelning, s. 106. Kommuner och landsting i kris Avsikten med möjligheten att överlämna beslutanderätt är främst att kriskommittén ska kunna överta styrelsens ledande roll i nämnd- organisationen och ledningen av verksamheten inom nämndernas respektive områden. Bestämmelsen anger därför att det i första hand är uppgifter som avses i 6 kap. 1–8 §§ kommunallagen som ska övertas av kriskommittén. Kommittén bedömer att beslutsfattandet enligt speciallagstiftning, och särskilt i ärenden inne- fattande myndighetsutövning mot enskilda, normalt inte är uppgifter som bör ankomma på en kriskommitté. Sådana beslut kan för- väntas bäst skötas av den vanliga nämndorganisationen, även då kommunen eller befinner sig i kris. Med hänsyn till svårigheterna att bedöma hur styrningskriserna kan yttra sig i ett enskilt fall bör emellertid fullmäktige inte sakna möjligheten att överlämna beslutanderätt även i sådana situationer. Kommittén anser att det bör ankomma på fullmäktige att be- sluta om hur rollfördelningen mellan nämndorganisationen och kriskommittén ska se ut. Vilka arbetsformer fullmäktige väljer kan tänkas variera mycket beroende bl.a. på hur stor del av beslutande- rätten som överförs. Om i stort sett all beslutanderätt överförs och fullmäktige i ett extremt fall upplever att nämndorganisationen mot- arbetar eller rent av saboterar kriskommitténs arbete, kan fullmäk- tige tänkas anse det lämpligast att nämndorganisationen blir vilande och att arbetet, sammanträdesrutiner m.m., helt övertas av kris- kommittén. I fall där enbart en mindre del av beslutanderätten överförs kan det i stället framstå som lämpligt att kriskommitténs arbete utgår från nämndernas normala arbetsformer och samman- trädesrutiner. kan då tänkas sitta med vid nämndernas sammanträden, även om man i vissa frågor ensamt innehar beslut- anderätten. Överföringen av beslutanderätt medför dock inte någon upplösning av styrelsen och övriga nämnderna.