sou · GZB356d2 · 2012-01-01 00:00:00 — 4 Tillgång till data och information Detta kapitel tar upp frågor av betydelse för tillgången till data och information. Inledningsvis beskrivs införandet av EU-direktivet Inspire samt det svenska geodatasamarbetet. Därefter tar vi upp de viktigaste regionala organisationers betydelse för kunskapsunderlag om havet. Det gäller dels de regionala havsmiljökonventionerna, Helcom för och Ospar för Nordostatlanten, dels internationella havsforskningsrådet, ICES. I det sista avsnittet redovisar vi olika initiativ på internationell och EU-nivå för att göra kunskaper om havet och havsmiljön tillgängliga. Bland annat analyseras det europeiska nätverket för havsdata (Emodnet) som är under uppbyggnad och hur det förhåller sig till andra initiativ. Begreppet tillgänglighet kan behöva diskuteras kort. För det första avses datamässig tillgänglighet; om olika datamängder har rätt kvalitet och form. Därutöver avgörs tillgängligheten även av att olika aktörer gör datamängder tillgängliga för varandra och för allmänheten. Dessa två aspekter håller i huvudsak Inspire och Geodatasamarbetet på att ta hand om. Ytterligare en avgörande faktor är kostnaden för att få tillgång till data; om priset är för högt kan tillgängligheten hindras, trots att de tekniska och organisatoriska förutsättningarna finns. 4.1EU-direktivet Inspire och det svenska geodatasamarbetet Flera tidigare frågeställningar om tillgänglighet har lösts, eller kommer att lösas, genom det pågående datasamarbetet mellan ett stort antal myndigheter, genom att EU:s Inspire-direktiv (2007/2/EG) tillämpas och samarbete om geodata genomförs. Rollfördelning och prissättning har inte minst lösts genom Tillgång till data och information Även många gränsöverskridande frågor får sitt svar genom Inspire. Inspire ställer inte några krav på att nya data ska samlas in, men data som finns ska göras tillgängliga för andra att använda. 23 myndigheter är ansvariga för att genomföra Inspire. som Inspire-direktivet genomförs i utvecklas den nationella infrastrukturen för geodata ytterligare genom den nationella geodatastrategin. Detta beskrivs i nästa avsnitt om Geodatasamarbetet. Inspire står för Infrastructure for Spatial Information in Europe och är ett EU-direktiv som lägger grunden för långtgående harmonisering av geodata inom EU.1 Direktivet, som trädde i kraft , har sin grund i sjätte miljöhandlingsprogram och är tillämpligt inom områden för gemenskapens miljöpolitik samt för politik och verksamhet som kan påverka miljön. Direktivet skapar en rättslig ram för de mjuka delarna i en informationsinfrastruktur och bidrar till att lösa flera problem som geodata förknippas med , bl.a. svårigheten att få tillgång till informationen, bristande kvalitet, problem vid datadelning mellan myndigheter m.m. Inspire bygger på ett antal grundläggande principer: -data ska samlas in en gång, förvaltas på den nivå där det kan genomföras mest effektivt och delas mellan alla nivåer, -det ska gå att kombinera geodata sömlöst från olika källor och dela data mellan många användare och applikationer, -geodata som är nödvändig för ledning och styrning ska vara tillgängliga på villkor som möjliggör frekvent användning, och -det ska vara lätt att se vilka geodata som är tillgängliga, att utvärdera om data är lämplig för en viss användning, samt de villkor som gäller för användning. Direktivet påverkar inte immateriella rättigheter; myndigheters upphovsrätt till insamlad information inskränks således inte. Direktivet ställer heller inga krav på att ny information ska byggas upp. Information som samlas in av kommuner omfattas bara av 1 och rådets direktiv /2/EG om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Tillgång till data och information direktivet i de fall det finns nationella bestämmelser om insamling eller spridning av en specifik informationsmängd. Direktivet ger möjlighet att begränsa tillgången till information med hänvisning till bl.a. säkerhet, sekretess, upphovsrätt och skydd för personlig integritet. De datamängder som omfattas av Inspire är fördelade på tre olika bilagor och 34 olika teman. I tillämpningsreglerna beskrivs de ingående datamängdernas struktur och innehåll för respektive tema. Verksamheten inom HaV träffas direkt av flera av dessa teman, t.ex. havsområden och biogeografiska områden, men även innehållet i flera övriga teman torde vara av stort intresse, t.ex. för analyser av terrestra påverkansfaktorer. Inför den första statusrapporteringen till kommissionen upprättades en förteckning över de datamängder som mest sannolikt berörs av Inspire, i samarbete med de myndigheter som har data inom ett eller flera av de 34 temana. innehåller förteckningen runt 170 datamängder från ett antal svenska myndigheter. Förteckningen är tillgänglig på . Inspire i svensk rätt Inspire infördes i svensk rätt genom lagen (2010:1767) och förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation (se även avsnitt 5.7.2). I sin nuvarande form pekar förordningen ut 23 myndigheter som informationsansvariga. Regeringen har i förordningen även utsett Lantmäteriet som samordningsansvarig för det sammanhängande systemet och för att detta hänger samman med motsvarande system inom EU. Kommunerna är inte utpekade som informationsansvariga myndigheter. Lagen ålägger de informationsansvariga myndigheterna att göra geografisk miljöinformation (geodata) och geodatatjänster tillgängliga för alla. Det innebär bland annat att allmänheten ska kunna söka, titta på och ladda ned geodata via Internet samt att informationsansvariga myndigheter ska tillhandahålla metadata och geodata till varandra genom så kallad datadelning. Söknings- och visningstjänster ska vara kostnadsfria. är enligt förordningen utpekat som informationsansvarig, liksom , vilket gör att även HaV kommer att inneha datamängder som träffas av Inspire och kraven att miljöinformation och geodatatjänster ska göras tillgängliga. Tillgång till data och information Regeringen har gett Lantmäteriet i uppgift att utveckla och förvalta den nationella infrastrukturen för geodata och att samordna arbetet med den nationella geodatastrategin.2 Myndigheten gör det utifrån sin samordningsroll för geodata, tillsammans med kommunerna, länsstyrelserna samt andra myndigheter och organisationer. Arbetet är ett led i det svenska genomförandet av Inspire. Lantmäteriet bistås av det av regeringen utsedda som behandlar frågor av principiellt och gemensamt intresse. Det består av ledamöter från tolv myndigheter och organisationer. Syftet med geodatastrategin är att öka samarbetet mellan producenter och användare av geodata, vad avser utveckling och användning av standarder och specifikationer, metadata och metadatatjänster, tjänster för spridning av information, åtkomst och användning, forskning och utbildning samt organisation och former för samarbete. Arbetet har lett till att en verksamhetsmodell för geodatasamarbete inom har tagits fram. Modellen innebär att flera parter och flera datateman än dem som omfattas av Inspire kan ingå samt att användningen inte begränsas till miljöändamål. Modellen består av två huvuddelar, en samarbetsmodell som beskriver hur berörda parter ska organisera samarbetet, styras och förvaltas samt en affärsmodell för att utbyta geodata mellan myndigheter och kommuner samt för att nyttja data hos slutanvändare. Informationsansvariga myndigheter erbjuder varandra sina geodata för offentlig användning till en fast årsavgift som bestäms i förväg utifrån ett antal överenskomna parametrar. Myndigheternas utbud av geodata finns i en produktkatalog som samlat beskriver vilka geodata och tjänster som ingår i samverkan. Katalogen tjänar flera syften, bl.a. att tydligt beskriva vilka geodata som ingår i datadelningen. De parter som överväger att delta i samarbetet får klart besked om vilka data som ingår i årsavgiften, hur dessa data levereras, villkor rörande användningen m.m. Produktkatalogen ingår som en bilaga till samverkansavtalet och är tillgänglig på . En samlad redovisning av vilka data som ingår i geodatasamarbetet ger också slutanvändare och vidareförädlare information om vilka data som ställs till förfogande, hur de levereras, 2 Nationell geodatastrategi, Lantmäteriet, 2009:3. Tillgång till data och information villkor för användningen osv. En viktig utgångspunkt är att skapa ett tjänstebaserat utbyte av geodata. Kommuner, statliga myndigheter och organisationer som har myndighetsuppgifter, men inte informationsansvar enligt Inspire, kan ingå som part. Det innebär att de för offentlig användning får nyttja de informationsansvarigas samlade utbud av geodata till en fast årsavgift. () omfattar samarbetet 16 statliga myndigheter och organ med informationsansvar enligt Inspire, tre övriga statliga myndigheter och ett växande antal kommuner (se tabell 4.1 nedan). Parterna i geodatasamarbetet deltar i att utveckla och förvalta infrastrukturen för geodata bl.a. genom s.k. partssammanträden. Där hanteras strategiska och för parterna gemensamma frågor samt fattas beslut om verksamheten. Geodataportalen är den samlade ingången till geodata och tillhörande tjänster i den svenska infrastrukturen och även den svenska noden i geodataportal. Portalens innehåll av metadata, geodata och tjänster uppfyller de krav som ställs enligt Inspire-direktivet. Den tekniska lösningen bygger på ett distribuerat synsätt, dvs. geodata och tjänster som nås via portalen är lagrade hos respektive producent. I portalen ser användarna vilka geodata och tjänster som finns och ges möjlighet att utvärdera geodata och tjänster baserat på de metadata och visningstjänster som är tillgängliga i portalen. Alla organisationer som har informationsskyldighet inom Inspire åläggs enligt direktivet att ta fram metadata och göra denna tillgänglig via nättjänster. Målet är att samla alla metadata för geodata och tjänster samt att publicera dessa i en nationell metadatakatalog, enligt beslutade standarder, där Geodataportalen utgör gränssnittet mot metadatakatalogen. Viktiga poster i metadata är namn på produkt, vem som levererar, restriktioner och kvalitet. Som stöd för att tillhandahålla data och tjänster finns ett tekniskt ramverk, som beskriver vilka krav som ställs på de metadata och geodatatjänster som ingår i den svenska infrastrukturen för geodata och som görs åtkomliga via Geodataportalen. I ramverket anges bl.a. de krav som kommer från Inspire-direktivets tillämpningsbestämmelser om metadata, datamängder och tjänster. Tillgång till data och information SOU 2011:56 Tabell 4.1 Myndigheter och organisationer som har tecknat avtal inom ramen för geodatasamarbetet (läget ) Myndighet eller organisation med informationsansvar Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Övriga myndigheter och organisationer med avtal Inspire och geodatasamarbetet tillgodoser huvuddelen av kraven på en informationsstruktur som pekas ut i om tillgång till information för havets planering.3 Bland annat är informationsansvariga myndigheter utpekade, data och tjänster är 3 (RU11/2006): kunskaps- och planeringsunderlag för havet, med inventering av havsmiljörelaterad data samt behovs- och bristanalys hos tolv nationella myndigheter. Tillgång till data och information tillgängliga till en fast årsavgift och den tekniska infrastrukturen är samordnad och standardiserad. Modeller har tagits fram för tillgång till det samlade utbudet av information från samtliga deltagande myndigheter och kommuner. I samarbetsavtalet hanteras även vissa rättsliga hinder för myndighetsöverskridande samarbete. , , SGU och länsstyrelserna är några av de nyckelmyndigheter som ingår och som hanterar information av intresse för havsplanering. Ambitionen är att även kommunerna ska delta i samarbetet. För havsplaneringens syfte är kustkommunerna självfallet intressanta i sammanhanget. Geodataportalen utgör en samlad ingång för att söka och utvärdera data från alla samarbetande myndigheter. Portalen kan utgöra den geografiska komponenten av en sektorsportal som även innehåller icke-geografisk information av intresse för en verksamhet, t.ex. dokument, vägledningar, instruktioner m.m. Inspire lägger även grunden till gränsöverskridande samarbeten, exempelvis genomförandet av det direktivet som ålägger medlemsstaterna att samordna arbetet mellan medlemsstaterna. Direktivet ålägger även medlemsländerna att tillhandahålla resultat från genomförande i enlighet med de krav som ställs i Inspiredirektivet. 4.2Regionala organisationers betydelse för att göra kunskapsunderlag tillgängliga Att data samlas in, sammanställs och bearbetas i internationellt samarbete, är nyckeln till god datatillgång. På så vis underlättas betydligt att alla staternas datainsamling och rapportering, åtminstone till en viss lägstanivå, stämmer överens och är jämförbara. I huvudbetänkandet (SOU 2010:91, s. 303 och 304) ger utredningen en kort övergripande beskrivning av de regionala havsmiljökonventionerna Helcom och Ospar. Helcom täcker och , medan Ospar omfattar bland annat inklusive och . Inom ramen för dessa två konventioner samlas data om havsmiljön in från medlemsstaterna, ställs samman, analyseras och görs Tillgång till data och information tillgänglig i sammanställd och bearbetad form. Deras roll för havsmiljödirektivet behandlas i avsnitt 1.2. En av konventionernas huvudsakliga roller är således som regional knutpunkt för havsmiljön, genom att tillhandahålla information om tillståndet och trender i havsmiljön, liksom om vilken verkningskraft olika åtgärder har för att skydda havet. har Helcom allt mer börjat använda geografiska informationssystem (GIS) för att analysera data och åskådliggöra komplex vetenskaplig information, såväl med statiska kartor som med interaktiva Internetbaserade. Helcoms inriktning vad gäller data och information är att göra det möjligt att bedöma miljöbelastningen från föroreningar och vilka effekter som de får på havsmiljö. Arbetet ska också ge bättre underlag för medlemsstaternas beslutsfattande och göra miljöinformation tillgänglig för allmänheten. Helcoms kart- och datatjänst ger intresserade användare tillgång till data om aktiviteter och miljöbelastning som påverkar , även information om övervakningsinsatser och regional beredskap för olyckor. Användarna kan se på, skapa och spara eller skriva ut egna kartor. De kan också ladda ned dataset och skapa fasta länkar till Helcoms GIS-webbsida. Ospar arbetar enligt en strategi för undersökning och utvärdering av miljötillståndet med särskilt fokus på EU:s havsmiljödirektiv. Nuvarande strategi gäller för perioden –2014. Ett resultat av arbetet med strategin är återkommande statusrapporter som täcker konventionens ansvarsområde. Den senaste heltäckande rapporten presenterades 2010. 4.2.2Internationella havsforskningsrådet (ICES) ICES samordnar och främjar havsforskning inom oceanografi, havsmiljö, ekosystem och om levande resurser i . Medlemmar är alla kuststater längs hela det havsområdet och även runt . Dessutom finns anknutna medlemsländer runt och på södra halvklotet. ICES är ett nät av mer än 1 600 forskare från 200 institut, som hålls samman av en mellanstatlig överenskommelse (ICES-konven- tionen). Syftet är att ge mervärde åt nationella forskningsinsatser. ICES planerar och samordnar havsforskningen genom sina Tillgång till data och information nationella delegater och ett stort antal expertgrupper, vetenskapliga seminarier och en årlig vetenskapskonferens. Forskare som arbetar genom ICES samlar information om de ekosystemen. Förutom att den fyller luckor i befintlig kunskap, utvecklas informationen till vetenskaplig rådgivning. De 20 medlemsstaterna och EU använder rådgivningen som underlag för beslut om hur och anslutande hav ska förvaltas. ICES är den främsta källan till vetenskaplig rådgivning om de ekosystemen till regeringar och internationella förvaltningsorgan i området. ICES har bland världens största databaser om havsfiske, oceanografi och havsmiljön. Dess datacentrum ingår i ett globalt nät. Inom EU är datainsamling som rör fisket reglerad i en särskild förordning. Enligt den nya ram som antogs 20084 är medlemsstaterna skyldiga att samla in, förvalta och tillhandahålla fiskeridata för vetenskaplig rådgivning, huvudsakligen som grund för beslut om fiskeriförvaltningen. Dessa verksamheter utförs inom ramen för fleråriga nationella program som medfinansieras av unionen. Medlemsstaterna måste ge tillträde till dessa data för syften som vetenskaplig rådgivning till fiskeriförvaltningen, vetenskapliga publikationer, för den offentliga debatten och för att berörda ska kunna vara delaktiga i beslutsprocessen. För att få tillgång till data, sammanställa dem på havsområdesnivå och återanvända sammanställda data i andra syften än de ovannämnda, krävs godkännande från samtliga dataägare. 4.3EU-initiativ och system för kunskaper om havet och havsmiljön5 EU:s havspolitik bygger på tre övergripande verktyg eller områden som är tvärsektoriella och därför inte kan genomföras inom något enskilt EU-politikområde: havskunskap, sjöövervakning och havsplanering. De tre verktygen är starkt knutna till varandra. 4Rådets förordning (EG) nr 199/2008. 5Detta avsnitt bygger på kommissionens olika meddelanden i ämnet samt samtal med , direktör för och medlem i kommissionens expertgrupp (MODEG). Tillgång till data och information faller de endast delvis inom EU:s befogenheter; de måste utvecklas och tillämpas såväl på EU-nivå, som av medlemsstaterna var för sig och tillsammans havsområdesvis. Rådets slutsatser om den integrerade havspolitiken efterlyste att vetenskapliga kunskaper skulle utnyttjas bättre. Bättre kunskaper om haven bidrar till målen för de två andra verktygen – bättre fysisk planering och integrerad övervakning till havs. Kunskap är nödvändig för att uppnå god miljöstatus i vatten, i enlighet med havsmiljödirektivet (2008/65/EG), miljöpelaren i den integrerade havspolitiken. 4.3.1Europeiskt nätverk för data om havet (Emodnet) Det europeiska nätverket för mätningar och data om havet (European and , Emodnet) faller inom rubriken havskunskap. Kommissionen anser att fysisk planering av haven är ett nyckelverktyg för den integrerade havspolitiken.6 En stark data- och kunskapsbas ses som grundläggande för havsplanering; Emodnet avses bli EU:s huvudsakliga bidrag till att tillhandahålla denna kunskap. Kommissionen föreslog att Emodnet skulle byggas upp i sin grönbok om havspolitiken (KOM[2006] 275). Eftersom gensvaret var positivt bland dem som yttrade sig, åtog sig kommissionen i den s.k. (KOM[2007] 575), som ställde sig bakom , att arbeta vidare med Emodnet. Kommissionen tog som ett första steg fram en handlingsplan.7 Följande grundprinciper sattes upp tillsammans med en särskild expertgrupp om undersökning och data (and , MODEG): -samla data en gång och använd dem , -utveckla standarder övergripande såväl som inom disciplinerna, -bearbeta och validera data på olika nivåer (strukturer utvecklas nationellt men behövs på havsområdes- och europeisk nivå), -ge tillräcklig finansiering på EU-nivån för att få största möjliga nytta av insatser som medlemsstaterna gör, 6se kommissionens meddelanden om havsplanering, KOM(2008) 791 och KOM(2010) 771 7Commission Staff Working Document: a European knowledge infrastructure; Roadmap for a European and , SEC(2009) Tillgång till data och information -bygg på befintliga insatser där datagemenskaper (communities) redan har bildats, -utveckla en beslutsprocess som ger användardrivna prioriteringar, -förse data med uppgift om ägarskap och tillförlitlighet, samt -erkänn att havsdata är en gemensam nyttighet och motverka kostnadsbaserad prissättning hos myndigheterna. Kommissionen drar i ett meddelande upp riktlinjer för insamling och sammanställning av data.8 Tre mål sätts upp: Det första är att minska driftskostnaderna och tidsåtgången för användare av havsdata, för att främja näringsverksamhet, förbättra beslutsunderlagen på alla nivåer samt stärka havsforskningen. Vidare ska konkurrensen och innovationen stärkas bland användarna av havsdata och osäkerheten minska för kunskapen om haven, för att skapa en fastare grund för att hantera förändringar. Kommissionen gör en försiktig uppskattning av vinsterna med ett integrerat nätverk i stället för det nuvarande splittrade systemet för havsdata, som landar på . Dessutom förväntas rationellare användning av havsdata förbättra för de nuvarande användarna och öppna nya möjligheter till nyskapande och tillväxt. Emodnet har testats genom olika förberedelser; portaler för ett antal havsområden har byggts för hydrografiska, geologiska, biologiska och kemiska data, liksom kartor över funktionella livsmiljöer (habitat). Portalerna ger tillgång till havsdata i standardformat med känd kvalitet och tydliggör luckor i täckningen. finns alltså en Emodnet-prototyp, kallad ur-Emodnet. Kommissionen har föreslagit en förordning om fortsatt finansiering för den integrerade havspolitiken –2013. Utbyggnaden av Emodnet ska finansieras enligt den förordningen. 4.3.2Global övervakning för miljö och säkerhet (GMES) GMES (Global Monitoring for Environment and Security Initiative) är ett brett program som täcker land, atmosfären och havsmiljön.9 Det levererar tjänster inom miljö och säkerhet och bygger huvud- 8Meddelande från kommissionen till och rådet: Kunskap i havsfrågor 2020 – data och marin övervakning för smart och hållbar tillväxt, KOM(2010) 461. 9http://ec.europa.eu/gmes/index_en.htm Tillgång till data och information sakligen på satellitmätningar och på produkter baserade på dessa mätningar. Under uppbyggnaden har en stark in situ-komponent tillkommit. Genom projektet testas olika GMES-tjänster som rör havet. Det finns produkter för alla typer av användning, även kommersiella verksamheter i senare led. Initiativet ska tillhandahålla tjänster som stöder tillämpningen av EU:s miljö- och säkerhetspolitik, liksom fylla behov hos andra användare som nationella myndigheter, forskare, företag och medborgarna. GMES består av två huvuddelar, tjänster och infrastruktur för undersökningar. Även här rör det sig om information om globala undersökningar, varför GMES ska följa samma principer som det europeiska miljöinformationssystemet (, SEIS) och GEO-initiativet. Enligt kommissionen är Emodnet och GMES ömsesidigt förstärkande, eftersom bättre överblick och tillgänglighet för undersökningsdata som uppnås genom Emodnet kommer att bidra till att uppnå GMES krav för indata. GMES är således tyngre än Emodnet i och med att det handlar om att ta fram data från grunden, inte endast att göra dem tillgängliga. Vikten av de regionala miljökonventionerna för att förse GMES och därmed Emodnet med data är väsentlig och bör framhållas. GMES kommer att bygga på internationellt samarbete, t.ex. inom GOOS och GEOSS (se nedan), för att uppfylla behoven. På så vis skulle tillgänglig information genom Emodnet också kunna öka, enligt kommissionen. Europeiska miljöbyrån (EEA) arbetar med in-situsamordning inom GISC (GMES In Situ Coordination), ett projekt som finansieras inom sjunde ramprogrammet. Målet är att stimulera fri tillgång till all relevant in-situdata för operationella tjänster inom GMES. Olika hinder ska hanteras för att uppnå kostnadseffektivitet och hållbar datatillgång. Projektet ska ge operationella ramar för in-situdata inom GMES fyra kärntjänster: land, hav, atmosfär och katastrofberedskap. GISC huvudsakliga projektaktiviteter är: -dokumentera behovet av in-situdata och kraven på data, -samarbeta med användare, intressenter och tjänsteleverantörer, -utreda metoder för att nätverken ska tillhandahålla de insitudata som behövs i GMES, samt Tillgång till data och information -utreda hur in-situtillgångar och nätverk kan integreras i långsiktigt hållbara GMES-tjänster.