sou · H0B352 · 2012-08-24 00:00:00 — Dessa är att föredragning inför skattenämnd innebär en kvalitets- säkring eftersom nämndens ordförande granskar besluten, lekmanna- ledamöterna står för sunt förnuft och medborgarinsyn, deras in- flytande motverkar kåranda och fartblindhet inom , bedömningsfrågor och skälighetsuppskattningar lämpar sig för lek- mannanämnder och slutligen att skattenämnderna ensamt står för insynen i verksamheten på grund av skattesekretessen, SOU 2009:58, s. 659 ff, prop. 2010/11:165, s. 582. Regeringen ansåg i förarbetena till SFL ändå att allmänheten bör ha insyn i och inflytande på verksamhet, prop. 2010/11:165, s. 587. Detta kan, enligt regeringen, tillgodoses på ett betydligt bättre sätt genom sådana samverkansformer som t.ex. . finns vid huvud- kontor och där ingår representanter från näringslivet. Men även andra samverkansformer genom informella organ kan öka insynen och dialogen med medborgare och företag. Sådana organ kan på be- gäran få generell information om hur hanterar en viss rättsfråga och härigenom kan allmänheten, utan att delta i hand- läggningen av enskilda ärenden, få insyn i verkets rättstillämpning. Regeringen ansåg att det bör lämnas till att i samarbete med representanter för olika organisationer och andra sammanslut- ningar bestämma formerna för samverkan. Det krävs, enligt regeringen, inte någon lagstiftning för att ska kunna vidareutveckla dessa samverkansformer. Om regeringen bedömer att det finns skäl att styra arbete i detta avseende kan det ske genom förordning eller regleringsbrev, prop. 2010/11:165, s. 588. När det gäller fastighetstaxeringen ska det, enligt 19 kap. 2 § FTL och 6 kap. 1 § andra stycket fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199) (FTF) under förberedelsearbetet vid finnas referensgrupper bestående av förtroendevalda ledamöter i just skattenämnderna. håller härutöver ett referensgruppsmöte i samband med förberedelsearbetet inför varje allmän och förenklad taxering där representanter intresse- organisationer och Lantmäteriet ingår. Dessutom finns en expert- grupp verksam vari ingår sakkunniga på värdering, tjänstemän från Lantmäteriet, m.fl. I förarbetena till SFL ansågs att det fanns skäl att delvis lagreglera hur ska organisera sitt beslutsfattande. Detta gällde i fråga om tvistiga omprövningsärenden. I 66 kap. 5 § SFL har därför tagits in en bestämmelse enligt vilken en särskilt kvalificerad be- slutsfattare ska avgöra tvistiga omprövningsärenden i de fall de omständigheter och bevis som åberopas inte redan har prövats vid tidigare omprövning av särskild kvalificerad beslutsfattare. Det gällde dock inte för ärenden som inte ska prövas i sak och inte heller om prövningen är enkel. I dessa fall ansågs att den enklaste besluts- formen, det vill säga att handläggande tjänsteman själv fattar beslut, borde gälla, prop. 2010/11:165, s. 590. Bestämmelsen motiverades med att det är rimligt att bygga in ett kvalitetsstärkande moment när den enskilde är missnöjd med ett beslut och begär omprövning eller överklagar. Fördelarna med denna ordning var också, enligt för- arbetena, att både hög kompetens tillförsäkrades och att en annan tjänsteman än den som fattat grundbeslutet kopplades in. Det sist- nämnda ansågs vara av betydelse för legitimiteten, a. a. s. 589. Utredningens förslag: Skattenämnderna vid fastighetstaxe- ringen ska avskaffas. Allmänhetens behov av inflytande och insyn i verksamhet avseende fastighetstaxering tillgodoses genom expert- grupper med representanter för intresseorganisationer och Lant- mäteriet, expertgrupper och andra organ. Beslut i ärenden som tidigare fattats av skattenämnd ska i fort- sättningen fattas av tjänstemän. Ett omprövnings- ärende ska normalt avgöras av en särskilt kvalificerad besluts- fattare som inte har prövat de frågor som ärendet avser. Regler om kvalificerade beslutsfattare införs i 20 kap. 3 § FTL. Som en följd av att skattenämnderna avskaffas ska även de under förberedelsearbetet verksamma referensgrupperna bestå- ende av ledamöter i skattenämnd avskaffas. I likhet med vad som anfördes vid införandet av skattenämnderna inom fastighetstaxeringen, se prop. 1993/94:1, s. 42, är utredningen av den uppfattningen att det ligger ett egenvärde i att hanteringen hos så långt det är lämpligt och möjligt följer samma regler oavsett vilken typ av ärende som avses. Det ger allmänheten möjlighet att känna igen vad som kommer att möta dem och vad som förväntas av dem, oberoende av om de kommer i kontakt med myndigheten i egenskap av skattskyldig i olika sammanhang eller som fastighetsägare. Ett enhetligt förfarande kan också antas inne- bära samordningsvinster för på så sätt att rutiner och praxis som utvecklas inom förfarandet kan tas till vara inom hela hantering. I och med införandet av den kommunala fastighetsavgiften har antalet tvistiga omprövningsärenden inom den största gruppen av fastigheter, småhusenheterna, minskat avse- värt. Att med hänsyn till dessa omständigheter behålla ett särskilt förfarande inom för fastighetstaxeringsärendena är enligt utredningen inte rimligt. För fastighetstaxeringens del skulle den lokalkännedom som lekmannaledamöterna stått för i skattenämnd möjligen i högre grad än vad gäller inom övrig beskattningsverksamhet kunna åberopas som ett skäl för att nämnden ska behållas. Med hänsyn till de för- ändringar i organisationen hos där fastighetstaxerings- ärenden kommer att handläggas endast vid fyra orter gäller detta argument inte längre. Med en sådan organisation kan det inte antas annat än att lokalkännedom endast gör sig gällan- de slumpmässigt i en ytterst liten del av de ärenden som hanteras i nämnden. ansåg det till och med tveksamt om ledamöterna ens borde bidra med person- och lokalkännedom eftersom en förskjutning skett till en allt större betoning av vikten av objektivitet i beslutsfattandet. upp- fattning var att information om lokala förhållanden vid behov ska tillföras ärendet som en del av utredningen och inte vid besluts- fattandet. I annat fall finns det risk att irrelevanta subjektiva fak- torer får betydelse och att lika fall inte bedöms på samma sätt vilket är negativt ur rättssäkerhetssynpunkt och inte stärker allmänhe- tens tilltro till myndighetens objektivitet, SOU 2009:58, s. 663 f., prop. 2010/11:165, s. 586. Regeringen gjorde samma bedömning som gjort och ansåg att motiveringen att lekmän tillför person- och lokalkännedom var överspelad samt att värdet av den insyn allmänheten får inte var tillräckligt stort för att motivera skattenämndernas existens, prop. 2010/11:165, s. 587. Enligt utredningens mening kan dessa argument även göras gällande vid fastighetstaxering. Vi föreslår därför att skattenämn- derna ska avskaffas även vid fastighetstaxering. I 20 kap. 3 a § andra stycket FTL finns en bestämmelse som ger fastighetsägare möjlighet att lämna muntliga upplysningar inför skattenämnden. I förarbetena till SFL ansåg regeringen, med hän- visning till den generella bestämmelsen i 14 § första stycket förvalt- ningslagen (1986:223), att möjligheten att lämna uppgifter muntligt inte skulle minska. Den som ville lämna muntliga uppgifter kunde i fortsättningen i stället göra det till tjänstemän, prop. 2010/11:165, s. 591. Enligt 14 § första stycket förvaltningslagen ska en sökande, klagande eller annan part som vill lämna uppgift muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning få tillfälle till det om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Andra sätt att tillgodose allmänhetens behov av insyn och inflytande När det gäller fastighetstaxering finns vid förberedelsearbetet inför varje allmän och förenklad taxering vid en referensgrupp där representanter för intresseorganisationer och Lantmäteriet ingår. Referensgruppens uppgift är att före beslut diskutera och lämna synpunkter på de förslag om värderingsregler m.m. som läggs fram för gruppen, se Handledning förberedande åtgärder inför förenklad fastighetstaxering 2009 s. 10. har också en expertgrupp som i samband med förberedelsearbetet hjälper att samordna metod- frågor, frågor om köpeskillingsanalyser och andra värderingsfrågor. I expertgruppen ingår sakkunniga på värdering, tjänstemän från Lantmäteriet, m.fl. I referensgruppen ingår bland annat representanter för intresse- organisationer vilket gör den till en mycket lämplig samverkansform inom fastighetstaxeringens område. Detsamma kan sägas om expert- gruppen. Detta utesluter dock inte att det kan utvecklas andra sam- verkansformer eller att det sker en vidareutveckling av befintliga referens- och expertgrupper eller att det tillkommer ytterligare in- formella organ. Den referensgrupp som det stadgas om i 19 kap. 2 § FTL och i 6 kap. 1 § andra stycket FTF ska avskaffas i och med detta förslag, eftersom den består av ledamöter från skattenämnderna som ska av- skaffas. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att frågan om allmän- hetens insyn och inflytande när det gäller verksamhet inom fastighetstaxeringen får en motsvarande lösning som inom övriga beskattningsverksamhet. Vid införandet av SFL ansågs det vara viktigt av rättssäkerhetsskäl att de kvalitetsstärkande inslagen som prövningen av sig, inte gick förlorade när nämnderna avvecklades. Rege- ringen bedömde därför att det fanns skäl för en lagreglering av Skatte- verkets beslutsfattande när det gällde tvistiga omprövningsärenden, prop. 2010/11:165, s. 590. Den ordning som infördes i 66 kap. 5 § SFL för dessa beslut var att vid omprövningsbeslut, initierade av den enskilde, som innebär en prövning i sak av en tvistig fråga ska frågan prövas av en särskild kvalificerad beslutsfattare hos Skatte- verket som inte har prövat frågan. Härutöver krävs för sådan prövning att de omständigheter och bevis som åberopas, inte redan har prövats vid en sådan prövning och att prövningen inte är enkel samt att det inte är fråga om en första omprövning av skatteavdrag, arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt och punktskatt. Regeringen ansåg att, förutom att hög kompetens tillförsäkra- des, förfarandet att tvistiga omprövningsbeslut fattas av en erfaren och kvalificerad tjänsteman efter föredragning, hade den fördelen att en annan tjänsteman än den som har fattat det grundbeslutet kopp- las in. Detta ansågs även vara av betydelse för beslutens legitimitet, a. a. s. 589. Att ärenden som inte ska prövas i sak och enkla pröv- ningar inte omfattades av den nya beslutsordningen motiverades av effektivitetsskäl. Regeringen ansåg beträffande sådana ärenden att den enklare beslutsformen borde gälla, dvs. att handläggande tjänste- man själv fattade beslut, a. a. s. 590. Grunden för undantaget i 66 kap. 5 § andra stycket SFL där om- prövning av beslut om skatteavdrag, arbetsgivaravgifter, mervärdes- skatt och punktskatt, först vid en andra omprövning ska göras av en särskilt kvalificerad beslutsfattare är att de är beslut som görs maskinellt/automatiskt i enlighet med deklaration eller, om dekla- Förenkling av fastighetstaxeringen SOU 2012:52 ration inte lämnats, bestäms till noll kronor, prop. 2010/11:165, s. 1078. Första gången en tjänsteman vid är involverad i dessa beslut är därför vid en första omprövning. När det gäller fastighetstaxering föreligger i stor utsträckning motsvarande förhållanden som för beslut om skatteavdrag, arbets- givaravgifter, mervärdesskatt och punktskatt. Den största andelen beslut vid allmän och förenklad fastighetstaxering fattas nämligen automatiskt av utan att någon handläggare prövar upp- gifterna. De beslut som då avses är beslut som fattas helt i enlighet med ett taxeringsförslag med eventuellt tillkommande ändringar till ett förslag. Det gäller också för beslut som tas i överensstämmelse med de uppgifter som fastighetsägaren lämnat i fastighetsdeklara- tion. På samma sätt som för de skatter som avses i 66 kap. 5 § andra stycket SFL, skatteavdrag, arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt och punktskatt, är det i flertalet beslut om fastighetstaxering först i samband med den första omprövningen som en tjänsteman gör en bedömning av ärendet. Dessa beslut som fattas i enlighet med läm- nade uppgifter vid allmän och förenklad fastighetstaxering ska därför, på motsvarande sätt som enligt SFL gäller för beslut om skatte- avdrag, arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt och punktskatt, först vid en andra omprövning prövas av en särskilt kvalificerad beslutsfattare. Förfarandet med särskild kvalificerad beslutsfattare kommer vid fastighetstaxering därför främst att tillämpas i samband med en andra omprövning av ett automatiskt databehandlat grundläggande beslut, vid överklagande av tidigare omprövningsbeslut och vid om- prövning av beslut om särskild fastighetstaxering. Som tidigare nämnts finns det, enligt utredningens mening, så- väl ett egenvärde som effektivitetsvinster då ärendehanteringen är så enhetlig som möjligt inom en myndighet, i detta fall . Dessutom gör sig de skäl som anförts i förarbetena till SFL för att bygga in ett kvalitetsstärkande moment vid tvistiga omprövnings- ärenden av samma orsaker som inom verkets övriga verksamhet gällande även inom fastighetstaxeringen. Med hänvisning till vad som ovan anförts om grunderna för att införa en särskild beslutsordning i SFL samt att ett enhetligt för- farande inom är en fördel såväl för myndigheten som för dem som kommer i kontakt med densamma föreslår utredningen att en särskild beslutsordning motsvarande den som stadgas i SFL införs även i 20 kap. 3 § FTL. Fastighetsägarens skyldighet att lämna allmän och förenklad dekla- ration och möjlighet att lämna påpekanden med anledning av för- slag till fastighetstaxering regleras i 18 kap. fastighetstaxeringslagen (1979:1152) FTL. Huvudregeln enligt 18 kap. 1 § första stycket FTL är att dekla- rationsskyldighet föreligger för ägare till alla fastigheter. Från huvud- regeln finns två undantag. Det första undantaget är knutet till de fastighetsägare som året före taxeringsåret fått ett registerbaserat förslag till fastighetstaxering. För dessa fastig- hetsägare upphör skyldigheten att lämna fastighetsdeklaration. Fastig- hetsägaren är inte heller skyldig att godkänna eller rätta de för- tryckta uppgifter som framgår av förslaget till fastighetstaxering. Det andra undantaget gäller för de fastigheter som är uppräknade i lagrummet. Enligt sista stycket samma lagrum blir dock en fastig- hetsägare efter föreläggande deklarationsskyldig även om han eller hon inte omfattas av den generella deklarationsskyldigheten enligt första stycket. För de fastighetsägare som fått ett förslag till fastighetstaxering har deklarationsskyldigheten upphört. De har dock en möjlighet att lämna påpekanden med anledning av de förtryckta uppgifterna i förslaget, 18 kap. 9 § FTL. Enligt 1 kap. 6 § FTL ska fastighetstaxering ske på grundval av fastighets användning och beskaffenhet vid taxeringsårets ingång. Innehållet i huvuddrag i den allmänna och den förenklade fastig- hetsdeklarationen liksom i förslag till fastighetstaxering återfinns i 18 kap. 4 § FTL. Av paragrafen framgår att allmän och förenklad fastighetsdeklaration ska, om annat inte sägs i 5 §, innehålla uppgifter om namn, postadress och personnummer eller samordningsnummer eller, för juridisk person, organisationsnummer för fastighetens ägare, kommun och församling där fastigheten ligger, fastighetens gatu- adress eller på orten bruklig benämning samt fastighetens officiella beteckning. Det ska vidare lämnas uppgifter om fastighetens areal av olika ägoslag, användning och byggnader, hyror och därmed jäm- förlig avkastning av fastigheten samt särskilda förmåner och för- pliktelser som hör till fastigheten. Den allmänna och förenklade fastighetsdeklarationen ska också innehålla uppgifter om sådana för- hållanden beträffande fastigheten som om fastigheten har olika ägare till skilda delar av marken och om fastigheten innehas med tomträtt. I deklarationen ska även i övrigt lämnas uppgifter om sådana för- hållanden som behövs för att bestämma de värdefaktorer som taxe- ringen enligt bl.a. 8–15 kap. ska grunda sig på. Förslag till fastighets- taxering ska grundas på av kända uppgifter och innehålla uppgifter som är nödvändiga för fastighetstaxeringen. Uppgiftsskyldigheten sådan den preciserats i den allmänna och den förenklade fastighetsdeklarationen har bestämts med utgångs- punkt i de regler för taxering och värdering som gäller för fastighets- taxeringen. För att en fastighets marknadsvärde ska kunna fastställas krävs kännedom om de faktiska förhållandena beträffande fastighe- ten i en lång rad hänseenden såsom byggnadstyp, markförhållanden, användningssätt, byggnadernas beskaffenhet, etc. Av 18 kap. 6 § FTL framgår att en fastighetsägare utöver upp- gifter enligt 4 § bör lämna de upplysningar som är av betydelse för taxering av fastigheten. Vad som sägs om skyldighet för fastighets- ägare att lämna deklaration eller annan uppgift ska för omyndig, dödsbo m.fl. fullgöras av den som i 18 kap. 2 § FTL anges som upp- giftsansvarig. Efter föreläggande är en fastighetsägare skyldig att till ledning vid fastighetens taxering lämna upplysningar också om andra förhållanden än dem som anges i deklarationsformuläret eller förslaget till fastighetstaxering. Upplysningarna ska lämnas skrift- ligen om annat inte har sagts i föreläggandet. Av 18 kap. 10 § FTL framgår att om en fastighet överlåts efter det att allmän eller förenklad fastighetsdeklaration har lämnats men före taxeringsårets ingång, är såväl den förutvarande som den nye ägaren skyldiga att göra anmälan om över- låtelsen till . Har fastigheten blivit uppdelad i samband med överlåtelsen ska överlåtelsehandlingen företes i huvudskrift eller bestyrkt avskrift. Utredningens förslag: Upplysningarna om inom vilken tid deklarationen och övriga uppgifter ska lämnas tas bort. Även be- stämmelser om tidsfristernas minsta längd samt bestämmelser om konsulenter för fastighetstaxering tas bort. Detta innebär att 18 kap. 23 § FTL utgår helt. I 18 kap. 15 § FTL anges att den som förelagts att lämna allmän eller förenklad fastighetsdeklaration och annan uppgift eller upp- lysning till ledning för sin egen taxering ska lämna dessa inom den tid som anges i föreläggandet. Deklaration behöver dock inte lämnas tidigare än vad som hade varit fallet om föreläggande inte lämnats. Enligt 18 kap. 23 § FTL ska den som förelagts att lämna fastig- hetsdeklaration eller annan uppgift göra det inom viss efter omstän- digheterna lämpad tid om minst efter mottagandet. Vidare anges att deklaration eller annan uppgift ska lämnas till den som utfärdat föreläggandet. Det uppges därför i paragrafen att föreläg- gandet ska innehålla uppgift om postadress för den som utfärdat föreläggandet. Bakgrunden till detta framgår av paragrafens andra stycke samt av 18 kap. 22 § FTL, nämligen att konsulent för fastig- hetstaxering får utfärda vissa förelägganden och ta emot uppgifter som lämnas myndigheten efter föreläggande. Utredningen föreslår i detta betänkande, i avsnitt 4.3.15, att bestämmelserna om konsu- lenter för fastighetstaxering tas bort ur FTL. Av 26 kap. 2 § andra stycket FTL framgår att den som förelagts att lämna särskild fastighetsdeklaration ska lämna den inom den tid som anges i föreläggandet. Sluttiden får inte bestämmas till tidigare dag än tionde dagen efter mottagandet av föreläggandet och slut- tiden får inte heller bestämmas till tidigare dag än under taxeringsåret. När det gäller de ovan angivna lagrummen 18 kap. 15, 22 och 23 §§ samt 26 kap. 2 § FTL föreslår utredningen följande ändringar. Upplysningarna om inom vilken tid deklaration och övriga upp- gifter ska lämnas tas bort. Att efterfrågat material ska lämnas inom den tid som anges i föreläggandet kan inte anses som annat än uppen- bart. Något behov av att i lagstiftningen ha kvar bestämmelser om tidsfristernas minsta längd finns inte, enligt utredningen. Någon så- dan motsvarighet finns inte heller i skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL. Att vid föreläggande om deklaration inte ska kunna kräva att denna lämnas jämfört med ordinarie deklarations- tidpunkt bör dock stå kvar i 18 kap. 15 § och 26 kap. 2 § FTL. Detta innebär att 18 kap. 23 § FTL utgår helt. 4.3.3Deklarationsförslag baserat på registeruppgifter Att det vid fastighetstaxering ansetts möjligt att ha ett förfarande där en mycket stor andel av de annars deklarationsskyldiga undantas från deklarationsskyldigheten beror på att fastighetstaxeringen är register- baserad. Det betyder att taxeringen utgår från uppgifter som redan finns tillgängliga i fastighetstaxeringsregister. Dessa uppgifter rör dessutom sådana förhållanden som inte ändras utan fastighetsägarens medverkan eller kännedom. Avsikten med ett registerbaserat fastighetstaxeringssystem anges i förarbetena, prop. 1994/95:53, s. 76, vara besparingsmöjligheter- na. Där anges bl.a. följande. Med registerbaserad fastighetstaxering avses i detta sammanhang en taxe- ring som baserar sig på uppgifter i befintliga register. Registerbaserad fastighetstaxering innebär inte att något helt nytt register måste byggas upp utan att redan befintliga register skall kunna utnyttjas mer ratio- nellt. Komponenter skall således kunna hämtas från olika register med därav följande förenklingsvinster för både enskilda och myndigheter. hantering skall kunna undvikas i allt större utsträckning. Ett väsentligt syfte med registerbaserad fastighetstaxering är besparings- möjligheterna. Målsättningen är att det arbete som lagts ned bl.a. inför tidigare allmänna fastighetstaxeringar skall kunna återanvändas. Förfarandet vid registerbaserad fastighetstaxering innebär att fler- talet fastighetsägare får ett förslag till fastighetstaxering där taxe- ringsvärdet och delvärdena redovisas liksom samtliga relevanta uppgifter/faktorer som leder fram till det slutliga taxeringsvärdet. Detta gäller såväl vid den allmänna som vid den förenklade fastig- hetstaxeringen. Förfarandet med förslag till fastighetstaxering tillämpades första gången vid den allmänna fastighetstaxeringen (AFT) 1996 avseende småhus. Samma tillvägagångssätt användes därefter vid AFT 1998 avseende lantbruk och vid AFT 2000 avseende industrier. Det är således länge sedan samtliga ägare till dessa fastighetskategorier var deklarationsskyldiga. För småhus inträffade detta vid AFT 1990, för lantbruk vid AFT 1992 och för industrier vid AFT 1994. Vid den förenklade fastighetstaxeringen (FFT) 2010 avseende hyreshus tillämpade förslag till fastighetstaxe- ring även för denna typ av taxeringsenhet. Det var dock bara hyres- husenheter som enbart bestod av tomtmark och bostäder, eller enbart obebyggd tomtmark, som kunde få ett förslag till fastighets- taxering. Detta var möjligt eftersom förtryckt genom- snittshyran för bostäder och därmed även beräknat byggnadsvärde för bostäder. Antalet förslag till fastighetstaxering som skickades ut uppgick till knappt 38 000 stycken vilket motsvarade cirka 30 pro- cent av samtliga hyreshusenheter. Andelen fastighetsägare som får ett förslag till fastighetstaxering i stället för deklaration är betydande. Av landets drygt 3 miljoner taxeringsenheter utgörs , ca 2,3 miljoner, av små- husenheter, småhusenheter, och av industrienheter. Vid FFT 2006 av småhusenheter fick av fastighets- ägarna förslag till fastighetstaxering och vid FFT 2009 var motsva- rande procenttal 95 samt vid FFT 2012 var motsvarande procenttal 97. Vid FFT lämnades i av fallen inte något påpekan- de på förslagen till fastighetstaxering. Vid AFT 2007 som avsåg hyreshusenheter, industrienheter, elproduktionsenheter och special- enheter skickades förslag till fastighetstaxering ut till av alla avkastningsvärderade industrienheter. De avkastningsvärde- rade industrienheterna utgör av de industrienheter för vilka taxeringsvärde bestäms. Huvudregeln i 11 kap. 1 § FTL är att industribyggnader ska värderas med ledning av avkastningsberäk- ning.