sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — I förarbetena anfördes vidare att socialnämnderna naturligtvis blir skyldiga att lämna yttranden inom den angivna tiden på samma sätt som om det fanns en bestämmelse i författning. Eftersom man kan räkna med att det i vissa fall inte är möjligt att hålla tidsfristen, borde det vara möjligt att med åklagarens eller rättens medgivande lämna yttrandet . I författningskommentaren angavs att social- 1994/95:12 s. 70. nämnden sällan torde få till sitt förfogande att avge ett yttrande än de som dittills hade gällt.64 För att spara tid och arbete borde åklagaren och domstolen, om det är lämpligt, enligt förarbetena kunna ge socialnämnden upp- lysning om hur yttrandet kan begränsas. Genom reform föreskrevs i 11 § LUL att social- tjänstens yttranden skulle ha ett utförligare innehåll genom en vårdplan som angav arten, omfattningen och varaktigheten av de föreslagna åtgärderna. Flera remissinstanser hade påpekat att tidsfristen (från delgivning av skälig misstanke om brott till beslut om åtal) i det sammanhanget kunde komma att utgöra problem. Tidsfristen hade kritiserats bl.a. på grund av att det kunde vara svårt för socialnämnderna att få fram yttranden inom den tid som stod till deras förfogande. Det konstaterades i för- arbetena att förslaget gällande yttrandenas utformning skulle ställa ökade krav på socialtjänsten.66 Regeringen anförde att det borde finnas goda möjligheter för socialnämnden att förbereda ett yttrande redan innan en begäran kom in, genom att nämnden genast ska underrättas om någon är misstänkt för brott och därtill en företrädare för ska närvara vid förhör. Därtill pekade regeringen på att det i många fall oberoende av någon begäran från åklagaren åligger att inleda en utredning enligt socialtjänstlagen. Oaktat detta och den utvärdering som regeringen avsåg att göra, fann regeringen att det förelåg ett behov av att förlänga fristen enligt 4 § LUL för beslut i åtalsfrågan efter delgivning av brottsmisstanke . Detta är den frist som gäller . Brå:s utvärdering av reform gav vid handen att social- tjänsten i praktiken hade på sig efter som innan reformen för att upprätta yttranden och att någon förbättring sålunda inte hade skett. Det gavs nämligen regelmässigt som mest 2–för att inkomma med yttrande enligt 11 § LUL.67 Genom reform vidtogs därför ytterligare en lagstift- ningsåtgärd för att ge erforderligt med tid för att upprätta yttranden. Regeringen anförde att det är av stor betydelse att får skäligt rådrum för att upprätta yttranden och ungdomskontrakt eller vårdplaner.68 I syfte att ge socialnämnden 1997/98:96 s. 146.. 67SOU 2004:122 s. 302. 2005/06:165 s. 62. tillräckligt med sådan tid tidigarelades tidpunkten då åklagaren ska inhämta yttrande, genom att det föreskrevs att åklagarens begäran om yttrande, om möjligt, i de fall förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa ska lämnas till senast i samband med delgivning av misstanke om brott. I allmänmotiv- eringen angavs att åklagaren och socialnämnden bör kunna ha en sådan kontakt att kan bedöma om personutred- ningen bör inledas eller när förundersökningen kommit längre. I sådana fall innebär den nya regleringen enligt regeringen främst att socialnämnden får bättre möjligheter att planera och prioritera i sitt arbete.69 I förarbetena angavs inte direkt i vilka fall det inte kan anses möjligt att begära in ett yttrande . I författningskommentaren anfördes att det givetvis inte är möjligt för åklagare att efterkomma detta krav om det är en polisledd förundersökning och åklagaren inte delges information om att delgivning av misstanke har skett.70 Enligt författningskommen- taren ger vidare uttrycket senast i samband med delgivning ut- rymme för att framställa en begäran efter det att delgivning av misstanke skett. Mycket talar för att ofta har på sig att upprätta yttranden Enligt Brå:s utvärdering av reform har ambitionen att för- länga den tid får för att upprätta yttranden inte fått något genomslag.71 Kommunernas uppskattning i den generella enkäten är att den genomsnittliga tiden för att sammanställa ett yttrande som begäran inkommer till dess att ytt- randet ska vara hos åklagaren uppgår . Enligt enkätundersökningen är det ytterst sällan som en handläggare har på sig att skriva ett yttrande. angav att de hade på sig, angav att de hade på sig, angav att de hade på sig, angav att de hade på sig och en procent angav att de hade på sig.72 71Brå-rapport 2011:10 s. 29. 72Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från av Brå. En liknande bild framkom vid det seminarium med socialsekre- terare som utredningen anordnade73. Den uppfattning som fram- fördes var att åklagare mer eller mindre slentrianmässigt begär in yttrande , även i de fall det inte brådskar med åtal. Vid seminariet framfördes att det uppfattas som ett stort problem bland socialsekreterarna att tidsfristen för att inkomma med yttrande är så kort. Som det är nu hinner handläggaren bara träffa den unge före det att yttrandet ska ges in. Möjligheterna att identi- fiera den unges problem och att motivera denne och dennes vårdnadshavare till att medverka i vård och andra åtgärder skulle – enligt de uppfattningar som framfördes – öka om hade på sig att upprätta ett yttrande. Vid det seminarium med ungdomsåklagare (vid åklagarkammare i och ) som utredningen anordnade74 gavs en delvis annan bild. Gällande dessa kamrar uppgavs vid seminariet att det regelmässigt ges en frist för social- tjänsten för att inkomma med yttrande. Det uppgavs att anstånd ofta kan beviljas i de fall begär detta. Vidare angavs att tiden för att utarbeta ett yttrande ibland kan inskränkas av interna rutiner på så sätt att det tar från det att en begäran om yttrande kommit till socialnämnden till dess ärendet tilldelats en handläggare. Att får erforderlig tid på sig för att utarbeta yttranden och åtgärdsförslag är mycket viktigt. Att den unge får den insats som är mest lämplig för honom eller henne innebär en effektivisering av samhällets resurser. I de fall det initialt kan iden- tifieras en tydlig problembild är det uppenbart att det kan behövas för att göra en grundlig utredning, motivera den unge och dennes vårdnadshavare att medverka samt utarbeta ett tydligt åtgärdsförslag. I sådana fall torde det ofta krävas att hand- läggaren vid sammanträffar med den unge mer en än gång innan yttrandet sammanställs och ges in till åklagaren. I många andra fall, när det tidigt kan konstateras att det inte föreligger något särskilt vårdbehov och yttrandet främst ska inrik- tas på att ange en lämplighetsbedömning för ungdomstjänst, torde det däremot inte föreligga några problem att avge ett yttrande . Då borde det också som regel vara tillräckligt att handläggaren i sådana fall träffar den unge . behov av tid för att utarbeta ett yttrande är sålunda mycket olika i olika fall. Enligt vår bedömning skulle mycket vara vunnet om fick på sig än , i de fall omständigheterna påkallar ett mer omfattande utrednings- arbete och arbetet syftar till att utmynna i ett förslag till ungdoms- kontrakt eller vårdplan. Vissa av dem som döms till ungdoms- tjänst skulle förmodligen istället kunna erbjudas ett tillräckligt ingripande ungdomskontrakt och istället dömas till ungdomsvård. Brå:s utvärdering talar för att ungdomstjänst delvis överut- nyttjas och att ungdomar med behov av insatser inte döms till ungdomsvård.75 Om det ges mer tid att utarbeta åtgärder kan det därtill bli mer omfattande och därigenom ingripande åtgärder, vilket kan minska behovet av kombinationspåföljder. Som utvecklas i avsnitt 24.3.4 skulle det vara en önskvärd utveckling. En konsekvent tillämpning av regeln när yttrande senast ska inhämtas Att tiden mellan brott och lagföring blir så kort som möjligt är en av de viktigaste målsättningarna gällande hanter- ingen av unga lagöverträdare. Vi instämmer att detta måste till- mätas stor vikt. utredningsarbete bör därför så långt möjligt – enligt den inriktning som valdes 1994 – ske parallellt med förundersökningen och då avslutas innan beslut fattas i åtals- frågan. För att tidsfristen för ska kunna bli så lång som möjligt bör arbetet med yttrandet igångsättas så snart det är tänkbart. Som påpekats i tidigare lagstiftningsärenden har social- nämnden möjlighet att förbereda ett yttrande redan innan en formell begäran kommer in, bl.a. genom att socialnämnden enligt 6 § LUL ska underrättas så snart någon är skäligen misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa. Oberoende av det torde dock åklagarens begäran om yttrande utgöra ett viktigt startskott då utredningsåtgärder kan igångsättas och ärendet prioriteras. Om förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa ska enligt 11 § LUL, om möjligt, yttrande begäras senast i samband med delgivning av brottsmisstanke. Enligt vår mening finns det 75 2011:10 s. 35. inte utrymme för att ytterligare tidigarelägga den tidpunkten, dvs. att begäran skulle göras redan innan delgivning av skälig misstanke sker. Däremot kan det övervägas – i ljuset av vad som framgår av Brå:s rapport om att yttrandefristen inte förefaller ha blivit längre i flertalet fall – om dagens reglering alla gånger tillämpas konsekvent. I de fall åklagaren är förundersökningsledare finns det inga praktiska hinder mot att tillställa socialnämnden en begäran om yttrande senast i samband med delgivning av skälig misstanke om brott. De kontakter som utredningen har haft med åklagare visar att bestämmelsen inte i alla fall tillämpas på ett så konsekvent sätt. I många fall där en person delges skälig misstanke leder aldrig utredningen så långt som till åtal eller åtalsunderlåtelse, främst pga. att bristande bevisning gör att utredningen läggs ned. I vissa fall förekommer det att åklagaren i samband med delgivning av skälig misstanke gör bedömningen att förundersökningen sannolikt kom- mer att läggas ned eller att detta inte framstår som alls osannolikt. I syfte att bespara socialnämnden onödigt arbete avvaktar då åklag- aren med att begära in ett yttrande till dess det finns en tydligare bild av bevisläget. Det är visserligen ett rimligt syfte bakom att avvakta med att begära in yttrande och därigenom försöka undvika ett onödigt merarbete hos . Lagstiftningen ger därtill – som utvecklas ovan – ett visst utrymme att avvakta något med att inhämta yttranden. Enligt vår bedömning finns det dock starka argument för att tillämpa bestämmelsen så konsekvent som möjligt på det sätt lagstiftaren uppenbarligen har avsett. För att reglering ska få genomslag och ska få på sig, är det delvis oundvikligt att arbetet med att upprätta yttranden i vissa fall kommer att igångsättas i sådana fall där det inte blir något åtal. Om åklagarna avvaktar med att inhämta yttranden till dess bevisläget är mer eller mindre klart, torde ändringen i 11 § LUL inte få något större genomslag. Detsamma gäller om det är en polisledd förundersökningen och beslutet om att inhämta yttrande ankommer på polismyndigheten. I de fall det finns en mer påtaglig osäkerhet hos förundersök- ningsledaren kan denne – som antyds i förarbetena – i stället för att avvakta med begäran om yttrande ta kontakt med under hand i samband med att begäran görs och resonera om huruvida personutredningen bör inledas när förundersökningen kommit längre. kan då anpassa sina åtgärder men har en kortare startsträcka eftersom ärendet tidigt blir initierat. I de fall förundersökningen läggs ned är det därtill viktigt att blir informerad. Det är sålunda flera överväganden som måste göras av åklagaren eller polismyndigheten. Delvis är det en fråga om att balansera det starka intresset att säkerställa kvaliteten på yttrandena mot att inte initiera ett onödigt merarbete hos kommunernas socialtjänst. Även om vår uppfattning är att bestämmelsen i 11 § andra stycket LUL bör tillämpas så konsekvent och enhetligt som möjligt, finns det situationer som kräver särskilda överväganden och lösningar. Lämp- ligen bör det ankomma på Riksåklagaren att i riktlinjer ange närmare hur bestämmelsen ska tillämpas, så att den får det tänkta genom- slaget. Tidsfristen för yttranden kan anpassas till utredningsbehovet i det enskilda fallet vilket kan kräva ett aktivt agerande från Som anförts ovan skulle det vara önskvärt att fick på sig än , i de fall där omständigheterna påkallar ett mer omfattande utredningsarbete och arbetet syftar till att ut- mynna i ett förslag till ett ungdomskontrakt eller en vårdplan. Inom ramen för sexveckorsfristen borde det rimligen i de allra flesta fall vara möjligt att medge en längre yttrandetid än . Vi har övervägt huruvida en sådan längre frist skulle kunna säkerställas genom att det föreskrivs att socialnämnden alltid ska få tre eller möjligen på sig av åklagare för att inkomma med yttrande. Flera skäl talar emellertid mot en sådan ordning. För det första skulle den bli oflexibel. Det finns därtill i många fall inte skäl för en så lång utredningstid för . Att redan från början ge kan minska incitamenten att prioritera ärendet och färdigställa yttrandet . Enligt vår mening måste det i stället ankomma på socialnämn- den att söka tillse att det ges erforderlig tid i de fall det verkligen behövs, även om det innebär än vad som angetts i den ursprungliga begäran. Det anges i 12 § LUL att den som begärt yttrandet får medge att yttrandet lämnas senare, om det inte kan lämnas inom föreskriven tid. I förarbetena anges att det får förutsättas att polismyndighet vid behov kontaktar åklagare innan ett eventuellt medgivande om förlängd tid för yttrande lämnas, i de undantagsfall då det kan bli fråga om att en polisledd förunder- sökning har avslutats utan att ett begärt yttrande har kommit in.76 I de fall socialnämnden tidigt kan uppmärksamma att det kan behövas för att utarbeta exempelvis ett omfattande ungdomskontrakt, bör detta anmälas till den som begärt in yttran- det. Enligt kontakter med socialsekreterare och erfarenheter från domare kan dock ibland helt anpassa sig till den förelagda tiden, och i yttrandet endast ange att det visserligen finns ett vårdbehov men att det inte hunnit utredas tillräckligt vilka åtgärder som behövs. För att tydliggöra för handläggarna på social- tjänsten det nödvändiga samspelet mellan socialnämnd och åklagare och de anståndsmöjligheter som finns, bör det enligt vår mening anges redan i begäran om yttrande att en sådan anståndsmöjlighet kan finnas när skäl föreligger. Om det finns skäl bör sålunda åklagaren eller polismyndigheten i många fall kunna medge att får på sig att färdigställa yttranden. Det handlar om att de olika aktörerna ska ha förståelse för de behov som finns och vilka möjligheter det finns att utnyttja tiden fram till rättegången. Detta är frågor som bör behandlas vid samverkansmöten. Skyndsamhetskravet bör i vissa fall stå tillbaka om det krävs för att ett yttrande ska kunna färdigställas De behov hos den unge som kan uppdagas vid en utredning enligt 11 § LUL och som kan föranleda åtgärder enligt SoL eller LVU, kan inte ensamt styra handläggningstiden. Som anges ovan är skyndsamheten en av de viktigaste komponenterna gällande hand- läggningen av ungdomsmål. Enligt den allmänna regleringen i 23 kap. 4 § RB ska en förundersökning alltid bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. I 4 § LUL finns en särskild skynd- samhetsregel för utredningar som gäller unga lagöverträdare. Enligt den regeln ska en förundersökning mot den som inte fyllt och som gäller brott på vilket fängelse kan följa bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen ska avslutas och beslut i åtals- frågan fattas så snart det kan ske och senast för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket RB. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till 1) att den misstänkte ska delta i medling enligt 2011/2012:10 s. 28. lagen (2002:445) om medling med anledning av brott eller 2) utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. Åklagaren har således att iaktta att beslut om åtal eller åtals- underlåtelse måste fatta så skyndsamt som möjligt. I vissa fall kan detta skyndsamhetskrav komma att ställas mot socialnämndens behov av , på så sätt att ärendet är klart för beslut om åtalsunderlåtelse eller åtal, som socialnämnden inte är färdig med sitt yttrande. I de fall sexveckorsfristen kan hållas, bör enligt vår mening åklagaren kunna medge ytterligare tid för social- nämnden i de fall det behövs för att färdigställa yttrandet. Det bör dock förutsätta att det pågår arbete med att ta fram vårdinriktade åtgärder. Eftersom det kan handla om åtgärder som läggs till grund för ett beslut om åtalsunderlåtelse enligt 17 § första stycket LUL, bör dock inte arbetet uteslutande behöva syfta till att ta fram ett ungdomskontrakt eller en vårdplan. I många – säkerligen de flesta – fall medges anstånd förutsatt att sexveckorsfristen kan efterlevas. Enligt vår mening ryms det inom lagstiftningen att medge sådana anstånd. Att det finns en angiven frist när beslut senast ska fattas i åtals- frågan, utgör ett viktigt instrument för att lagföringen av unga lagöverträdare ska kunna ske så snabbt som möjligt. Utrymmet för att överskrida fristen bör därför vara så litet som möjligt. finns det inget direkt lagstöd för att överskrida fristen med hänsyn till socialnämndens behov av tid för att utarbeta yttrande. I förarbetena anges att bestämmelsen får överskridas i undantagsfall, varvid det endast exemplifieras att det behövs pga. svårutredd brottslighet eller tekniska undersökningar.77 Visserligen kan bestäm- melsen i 11 § LUL om att yttrande ska inhämtas innan beslut i åtalsfrågan kan väckas, ge åklagaren lagligt stöd att avvakta med att väcka åtal för färdigutredda brott då det saknas ett yttrande.78 Åtalsfristen och de snäva undantagsmöjligheterna torde dock kunna innebära att tidsfristen för sätts mycket kort eller åklagaren i många fall inte medger något anstånd och att det yttrande som inges från socialnämnden därför blir bristfälligt. Enligt vår mening bör socialnämnden få ytterligare tid på sig i de fall det behövs för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan, även om anståndet kan innebära att sexveckorsfristen 1994/95:12 s. 96 f. 78I den åtgärdsplan för hanteringen av ungdomsbrott som har givit ut anges att åklagaren bör överväga att väcka åtal trots att yttrandet inte inkommit, i de fall yttrandet inte krävs för beslut om åtal (Nationell åtgärdsplan för riktade insatser mot ungdomsbrott, Utvecklingscentrum , s. 20). Intresset av kvalitativa och tillräckligt ingripande åtgär- der bör här vinna företräde framför ambitionen att minimera tiden från brott till lagföring. Det bör därför anges i 4 § LUL att tidsfristen för beslut om åtal får överskridas om det är nödvändigt med hänsyn till att socialnämnden behöver ytterligare tid för att färdigställa ett ungdomskontrakt eller en vårdplan inför en huvud- förhandling. Även om sexveckorsfristen på detta sätt något bör kunna överskridas, kvarstår det allmänna skyndsamhetskravet och ambi- tionen att lagföringen ska ske . Det innebär att fristen endast bör kunna överskridas , någon eller några enstaka veckor. I de fall det påkallas mer omfattande utred- ningsåtgärder– exempelvis inför ett LVU-ingripande – får det med nödvändighet ske vid sidan om och efter den rättsliga processen. Genom en kommunikation mellan åklagare, socialtjänst och dom- stol kan därtill tiden mellan åtals väckande och huvudförhandlingen i vissa fall utnyttjas av färdigställa yttrandet. 24.3.9Kunskaper om vilka åtgärder som kan vidtas inom ungdomsvård bör tillgängliggöras bättre Våra bedömningar: De åtgärder som sätts in inom ramen för ungdomsvård bör så långt möjligt bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Detsamma gäller programverksamhet och liknande som utgör särskilt anordnad verksamhet inom ramen för ungdomstjänst. Det är av stor vikt att det bedrivs ett aktivt metodutvecklings- arbete och att de metoder och åtgärder som används utvärderas och följs upp. Det bör ske ett kontinuerligt arbete med att sprida kunskap till i de olika kommunerna om vilka verkningsfulla metoder det finns i arbetet med unga lagöverträdare. Det är särskilt ansvar att verka för att sådana kunskaper sprids på ett användarvänligt sätt och att kunskaps- nivån hålls aktuell. De metoder som används bör utvärderas utifrån svenska för- hållanden. Även detta bör anses ligga inom ansvarsområde. Vid sidan av centrala roll som kunskaps- förmedlare kan det finnas behov av en bättre regional samverkan mellan kommunerna för att sprida goda exempel och ta vara på varandras erfarenheter och kompetens. Det bör övervägas att ge i uppdrag att – i samverkan med andra aktörer – göra en utvärdering av vilka effekter olika metoder, program och påföljder som tillämpas för unga lagöverträdare har för att motverka återfall i brott. Det bör också övervägas att ge i uppdrag att arbeta fram verkningsfulla modeller för kunskapsöverföring och verka för att en kunskapsöverföring sker till i de olika kommunerna. I uppdrag ingick att analysera hur behovet av en nationell samordning av kompetens- och metodut- veckling och spridande av allmän information och kunskap kan till- godoses när det gäller ungdomsbrott och det allmännas ingripande med anledning därav.79 Utredningen gick igenom kompetens- och metodutvecklingen inom , metoder i socialt arbete inom (), , för arbetsliv och socialvet- enskap (FAS), universitet och högskolor, Brå, RMV, kommunerna, EU, samt vissa andra myndigheter och frivilligorg- anisationer.80 konstaterade att såväl nationell som internationell forskning visat att en del av den vård som ges till barn och ungdom med asocialt beteende inte har några påvisbara positiva effekter och att vissa åtgärder till och med har negativa effekter. Utredningen konstaterade att det finns flera utvärderade och evidensbaserade metoder för socialt arbetet med barn och unga som visat sig minska barns och ungas asociala beteende. I betänkandet anfördes att kompetensen på området är fördelad på många olika aktörer och att mycket medel och resurser satsas på flera håll. Utredningen fann det angeläget att finna en ordning som medför att resultaten av den forskning och de satsningar som görs sprids till dem som har användning av resultaten. 80SOU 2004:122 s. 596 ff. föreslog att skulle få i uppdrag att samordna kompetens- och metodutveckling och sprida allmän information och kunskap gällande ungdomsbrott och de allmännas ingripanden. Uppdraget skulle enligt utredningen främst gälla gentemot och skulle inte innebära något ansvar för att informera samhället i stort.81 I betänkandet anfördes att såväl den utvärdering som Brå, och SiS hade gjort som vad utredningen i övrigt hade erfarit, påvisade att den praktiska verksamheten hade behov av ökat stöd för att kunna erbjuda verkningsfulla insatser. Utredningen fann det angeläget att det skulle finnas någon aktör med en helhetssyn och med ansvar att bevaka den forskning som bedrivs och den verksamhet som pågår. Utredningen fann att var det naturliga alternativet, inte minst mot bakgrund av det då inrättade IMS inom . I förarbetena till reform tog regeringen upp vikten av att grunda arbetet med unga lagöverträdare på vetenskap och beprövad erfarenhet.82 Enligt regeringen fanns det behov av något organ som kan utgöra den sammanförande länken mellan den teo- retiska och praktiska världen, varvid enligt regeringen fyllde en viktig funktion. delade i sitt remissvar uppfattningen att det var lämpligt att någon aktör tar ett mer samordnat ansvar för dessa frågor. Enligt inrymdes det av utredningen föreslagna arbetet redan i myndighetens upp- drag, genom det arbete som då bedrevs inom eget institut . Regeringen delade uppfattning att det inte krävdes någon förordningsändring för att åstadkomma det utred- ningen hade föreslagit. I stället gav regeringen i uppdrag att, inom ramen för IMS:s arbete, samordna och sprida kunskap om verkningsfulla metoder. Uppdraget att inventera metoder sammanfattades i rapporten Insatser för unga lagöverträdare.