sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Det finns arbetslöshetskassor för företagare, och deras familjemedlemmar, som arbetar i små- och medelstora företag och som vill försäkra sig mot inkomstbortfall vid arbetslöshet. Ersättningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen är begränsad till en viss andel av den arbetslöses tidigare dagsförtjänst (eller vid hög eller låg dagsförtjänst till ett visst max- respektive minimi- belopp). En företagare kan om det är förmånligare välja att få dags- förtjänsten beräknad enligt en huvudregel eller enligt den förmån- ligaste av två alternativregler. För företagare grundas enligt huvudregeln dagsförtjänsten på den inkomst från verksamheten som framgår av senaste beslut om slutlig skatt. Någon uppräkning av inkomsten med hänsyn till löneförhand- lingar, penningvärdesförändringar eller annat görs inte vid fast- ställande av dagsförtjänsten. För den som bedrivit verksamheten under hela inkomståret beräknas dagsförtjänsten till 1/260 av årsinkomsten. Företagaren kan, om det är mer förmånligt, i stället låta dags- förtjänsten grundas på den genomsnittliga inkomsten från verk- samheten som föregår beskattningsåret i senaste beslut om slutlig skatt. Inte heller vid tillämpning av denna regel görs det någon uppräkning av inkomsten med hänsyn till löne- förhandlingar, penningvärdesförändringar eller annat vid fast- ställande av dagsförtjänsten. Däremot verkar det enligt uppgift i praxis ske en omräkning av fastställd dagsförtjänst under en pågående ersättningsperiod. Bakgrunden till denna genomsnittsregel är att man har velat skapa incitament för företagare att driva företag vidare även när företaget tillfälligt går sämre. Till skillnad från arbetstagare skulle nämligen företagare, som driver vidare en verksamhet med dålig lönsamhet, annars riskera att få en lägre dagpenning än om han eller hon lägger ned verksamheten på ett tidigare stadium. Genomsnittsregeln innebär i praktiken att eventuella låga inkomster under innevarande och närmast föregående inkomstår kan bortses från vid beräkningen. En företagare kan således få en dagpenning, som överstiger grundbeloppet, som är högre än vad företagaren haft i inkomst i genomsnitt per dag. En företagare som upphör att driva näringsverksamhet från det att verksamheten startade kan få dags- förtjänsten grundad på sin tidigare anställningsinkomst. Detta innebär att tiden som företagare ska bortses från och i stället görs bedömningen av om arbets- och medlemsvillkoren är uppfyllda baserat i anställningen. Ramtiden ska, om denna regel används, vara de som närmast föregått den månad när företagaren startade sin verksamhet. Syftet med anställningsinkomstregeln är att stärka skyddet under uppstart av en verksamhet så att den som prövar att driva en verksamhet och därmed förverkligar en affärsidé inte ska riskera att hamna i ett sämre ekonomiskt läge än om han eller hon inte hade valt att göra det. Anställningsinkomstregeln kan inte användas av personer som har kombinerat anställning och företagande när inkomster från anställningen och verksamheten läggs samman, i vart fall inte om dessa bedrivits parallellt. Det gäller t.ex. den som har gått ned från en heltidsanställning till en halvtidsanställning och startat ett företag på halvtid som bedrivits parallellt med anställ- ningen, men sedan lagt ned företaget . En kombinatör är en person som har inkomst både som arbets- tagare och företagare. Antalet personer som kombinerade anställ- ning och företagande uppgick till ca 150 000 personer, vilket utgör en relativt liten andel av samtliga sysselsatta. I förhållande till samtliga personer som driver företag antingen som huvud- eller bisyssla är det däremot en relativt stor andel. Skatterättsligt räknas inkomsterna från anställning och av aktiv näringsverksamhet ihop för att avgöra skattskyldighet. Sammanlagda inkomster ska inkomstdeklareras (). Vid beräkning av SGI ska, enligt nuvarande regelverk, inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete beräknas var för sig och avrundas till närmast lägre hundratal kronor. Vid beräk- ningen bortses från inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete till den del summan av dessa överstiger 7,5 pbb. I första hand ska bortses från inkomst av annat förvärvsarbete. 10.6Möjlig utformning av ett inkomstunderlag för egenföretagare baserat på historiska (faktiska) inkomster Kommittén föreslår att förvärvsinkomsten ska utgöra inkomst- begrepp (se kapitel 4). förslag innebär att det kommer finnas månadsuppgifter i inkomstslaget tjänst, inte i inkomstslaget näringsverksamhet. För en egenföretagare kommer uppgift om inkomst, precis som , endast finnas tillgänglig i den årliga deklarationen. För det fall inkomstunderlaget för dagersättningarna inom socialförsäkringen skulle baseras på historiska (faktiska) inkomster skulle inkomstunderlaget kunna motsvara den deklarerade inkomsten, dvs. det överskott av aktiv näringsverksamhet egenföretagaren haft under beskattningsåret och ska beskattas för. Ett sådant inkomst- underlag skulle då motsvara inkomstbegreppet för egenföretagare. Ett inkomstunderlag baserat på deklarerad inkomst skulle innebära att underlaget inte skulle finnas tillgängligt förrän långt efter intjänandet. Eftersom även den som utför arbete i eget företag ska ha tillgång till dagersättningar som baseras på historiska (faktiska) inkomster av arbete, behövs således någon annat sätt att definiera inkomstunderlaget under ett upp- byggnadsskede. infördes en ny bestämmelse (se ovan) där upp- byggnadsskedet preciserades från den månad då den försäkrade har gjort eller borde ha gjort anmälan för registrering enligt 7 kap. 2 § SFL. Regeln innebär att den ersättningsgrundande inkomsten under uppbyggnadsskedet ska beräknas så att den minst motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Det finns inga regler som definierar skälig avlöning vilket innebär att den ersättningsgrundande inkomsten för egenföretagare under ett uppbyggnadsskede inte går att enkelt bestämma eller förutse. Varje ärende kräver individuell bedömning. Ett förändrat inkomstunderlag baserat på faktiska inkomster innebär inte att denna bestämmelse behöver ändras. Inte heller den ovan nämnda regel som finns i RFFS skulle behöva ändras. Regeln innebär bl.a. att för en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning som under en följd av år i särskild självdeklaration redovisat lägre skatterättslig netto- intäkt än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning, ska den ersättningsgrundande inkomsten av detta arbete beräknas med ledning av de tre senaste årens taxeringar. För det fall inkomstunderlaget skulle baseras på historiska (faktiska) inkomster skulle de inkomster som omfattas av månads- uppgifter finnas från en mer aktuell period än inkomstunderlaget för egenföretagare med inkomst av näringsverksamhet. Hur den slutliga utformingen av kombinatörers inkomst- underlag ska se ut är beroende av hur detta utformas för de med inkomst av anställning respektive annat förvärvsarbete. beräknas inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvs- arbete var för sig och den del av summan av respektive inkomst som överstiger 7,5 pbb ingår inte i underlaget. I första hand bortses från inkomst av annat förvärvsarbete. Med ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster skulle de inkomster som omfattas av månadsuppgifter finnas från en mer aktuell period än inkomstunderlaget för egen- företagare med inkomst av näringsverksamhet. Inkomsterna skulle alltså ha intjänats . I det fortsatta arbetet behöver således en analys göras exempelvis om inkomst av anställ- ning även fortsättningsvis ska vara den inkomst som i första hand ingår i inkomstunderlaget eller om någon annan särreglering för kombinatörer är nödvändig. I ett fortsatt arbete med harmonisering av sjuk- och arbets- löshetsförsäkringarna finns det anledning att se över möjligheten att harmonisera reglerna under en verksamhets uppbyggnadsskede på så sätt att arbetslöshetsförsäkringens anställningsinkomstregel och regel om genomsnittsberäkning förs in för beräkning av inkomstunderlaget för dagersättningar inom socialförsäkringen. Det finns också anledning att se över möjligheten att ge fåmans- bolagsdelägare rätt att använda SGI från tidigare anställning som alternativ regel under ett uppbyggnadsskede. 11 Behovet av översyn Arbetslöshetsförsäkringen berörs av delar av de uppdrag som kom- mittén har enligt direktiven. Kommittén ska utforma en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring i vilken alla som förvärvsarbetar och upp- fyller arbetsvillkoret omfattas av den inkomstrelaterade ersättningen. Kommittén har därutöver i uppdrag att analysera en ökad harmoni- sering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna samt att specifikt se över möjligheten att skapa ett enhetligt inkomstbegrepp för de olika trygghetssystemen. Dessutom ska kommittén se över balan- sen mellan å ena sidan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och å andra sidan de kompletterande försäkringarna. Enligt direktiven ska kommittén vidare beakta förslag. Vad gäller arbetslöshetsförsäkringen behandlar detta delbetänkande vissa aspekter av det deluppdrag som innefattar en ökad harmoni- sering och möjligheten att skapa ett enhetligt inkomstbegrepp samt analyser med anledning av förslaget att införa månadsuppgifter. Övriga delar kommer att redovisas i kommitténs slutbetänkande. I arbetet med de frågeställningar som tas upp i detta delbetänk- ande, har kommittén utgått från det gällande regelverket för arbetslöshetsförsäkringen. Kommittén bedömer dock att de analyser som redovisas i delbetänkandet är förenliga med uppdraget att utforma en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. I betänkande föreslogs kortfattat att kontrolluppgifter avseende intäkter i inkomstslaget tjänst ska läm- nas . En mer utförlig beskrivning av dessa förslag ges i kapitel 2. Av framgick att möjlig- heterna att effektivisera handläggningen vid myndigheter och uppnå snabbare och enklare myndighetskontakter för såväl enskilda som arbetsgivare skulle tillvaratas. I detta sammanhang avsågs uttryck- ligen även arbetslöshetskassorna. Arbetad tid ingår inte i förslag till vilka uppgifter som ska samlas in. Som skäl för att inte inkludera arbetad tid angav att nyttan av uppgift- erna inte uppväger det alltför omfattande uppgiftskrav detta skulle medföra för uppgiftslämnarna. skrev också att den utgår från att den parlamentariska socialförsäkringsutredningen kommer att överväga om uppgift om arbetad tid behövs, hur begreppet i sådana fall ska definieras och hur uppgiften kan hämtas in. Vidare framgår av betänk- andet: Man kan också ifrågasätta om det är rimligt att utöka uppgifts- lämnarbördan innan möjligheterna att förenkla regelverket kring arbetslöshetsförsäkringen har prövats. Eftersom en sådan prövning nu görs av den parlamentariska utredningen om hållbara försäkringar bör denna utrednings resultat inväntas.1 Sammantaget gjorde detta att inte fann någon anledning att föreslå att inkludera arbetad tid i månadsuppgiften. 11.1.1Remissynpunkter avseende arbetslöshetsförsäkringens administration betänkande har remitterats och kom- mittén har tagit del av remissinstansernas synpunkter (se kapitel 2). I detta avsnitt redovisas särskilt synpunkter som lämnades vad gäller arbetslöshetsförsäkringens administration och behovet av uppgifter om arbetad tid. Många remissinstanser har, av naturliga skäl då de inte är involverade i hanteringen av arbetslöshetsförsäkringen, valt att inte kommentera betänkandet i dessa delar. I remissvaren framkom emellertid att månadsuppgifterna inte kommer att kunna användas som beslutsunderlag för prövning av rätt till ersättning eller ersättningens storlek (IAF, SO, Alfa-kassan samt Hotell- och restauranganställdas, Ledarnas, Lärarnas, Småföretagarnas och ST:s a-kassa). Några remissinstanser menade dock att månads- uppgifterna kommer att kunna förbättra kontrollen i vissa avseenden (SO, Alfa-kassan samt Akademikernas erkända, , och a-kassa). I några av svaren angavs att månads- 1 SOU 2011:40, s. 180. uppgifterna kommer att innebära en ökad administration hos arbets- löshetskassorna (Lärarnas, Småföretagarnas och Ledarnas a-kassa). Ett antal remissinstanser framhöll behovet av uppgifter om arbetad tid och att månadsuppgiften bör utökas till att även inne- hålla dessa. Skälen till att vilja inkludera uppgifter om arbetad tid varierade dock. Ett skäl var att det skulle ge stora administrativa lättnader för arbetsgivare och korta arbetslöshetskassornas hand- läggningstider (LO, TCO, , , , Alfa-kassan samt Hotell- och restauranganställdas, , Ledarnas och ST:s a-kassa). Ett annat skäl var att det vore värdefullt för statistikproduktion, utvärdering, forskning etc. (ISF, politisk utvärdering (IFAU), (), SCB, Tillväxtanalys, SIMSAM vid , och ). Ytterligare ett skäl var att det vore till nytta i socialförsäkrings- administrationen (, , och ). Datainspektionen var, av integritetsskäl, positiv till att arbetad tid inte ingår i förslaget. Vidare framfördes att det är rimligt att arbetad tid inte ingår i månadsuppgiften eftersom behovet av uppgifter om arbetad tid bör ses över och att denna kommittés översyn därmed bör avvaktas (och Småföretagarnas a-kassa). Slutligen kan nämnas att vissa remissinstanser framförde att över- vägandet av att inkludera arbetad tid inte bör försena införandet av månadsuppgifter enligt förslag, eftersom de är av nytta i andra sammanhang även utan uppgifter om arbetad tid (IFAU och KI). Om arbetad tid inte ingår från början, bör t.ex. it- systemet för att hantera månadsuppgifterna konstrueras så att det är möjligt att lägga till uppgifter om arbetad tid i efterhand (ISF, IFAU, KI och Tillväxtanalys). 11.2Alternativa handlingsstrategier utifrån förslaget att införa månadsuppgifter Kommittén har, som nämnts ovan, i uppdrag att beakta Månads- uppgiftsutredningens förslag vilket innebär att endast inkomstuppgifter – inte uppgifter om arbetad tid – ska samlas in i månadsuppgiften. Arbetad tid är dock en mycket central uppgift i arbetslöshets- försäkringens nuvarande regelverk som används både för att fast- ställa om en person har rätt till ersättning och i sådana fall ersätt- ningens storlek. En handlingsstrategi är att acceptera att månadsuppgiften, med föreslagen utformning, i stort sett inte kommer till användning i administrationen av dagens arbetslöshetsförsäkring, annat än i viss utsträckning för att kontrollera uppgivna inkomstuppgifter. Att så skulle bli fallet bekräftas av de synpunkter som lämnades då betänkande remitterades. Det skulle betyda att de arbetslösa och arbetslöshetskassorna även i fortsätt- ningen behöver inhämta uppgifter om arbetad tid direkt från arbetsgivarna med hjälp av det s.k. arbetsgivarintyget. I detta fall skulle den sammanlagda administrativa bördan öka eftersom arbetsgivarna skulle vara tvunga att lämna dels inkomstuppgifter till , dels uppgifter om arbetad tid på arbetsgivarintyget till dem som ansöker om arbetslöshetsersätt- ning. De uppgifter om arbetad tid som samlas in med hjälp av arbetsgivarintygen är mycket detaljerade, vilket för- anleder att intygen ofta är felaktigt ifyllda och behöver komplet- teras (se avsnitt 11.2.1). Denna handlingsstrategi – att i stort sett inte använda månadsuppgifterna i arbetslöshetsförsäkringen – skulle därför kunna kompletteras med en översyn av försäkringens regelverk i syfte att förenkla reglerna som bygger . Detta skulle vara ett sätt att underlätta administrationen och uppgiftsinsamlandet via arbetsgivarintygen. I sammanhanget kan nämnas att IAF, på uppdrag av regeringen och i samråd med SO, har analyserat arbetsgivarintygets ändamåls- enlighet. I uppdraget ingick att vid behov föreslå regelförändringar för att komma till rätta med arbetsgivares och arbetslöshetskassors svårigheter med arbetsgivarintygen. Analysen utgick från nuvar- ande regelverk och resulterade i ett antal förslag till förändringar av såväl arbetsgivarintyget som försäkringens regelverk. Bland annat diskuterades en förändrad innebörd av begreppet arbetad tid, möj- ligheten att låta arbetsgivare slippa specificera frånvaro, mertid och övertid samt möjligheten att införa elektroniska arbetsgivarintyg.2 SO har i en underlagspromemoria till kommittén pekat på att en lagändring som trädde ikraft försvårade beräk- ningen av den sökandes normalarbetstid (dvs. den genomsnittliga arbetade tiden ). Lagändringen innebar att normalarbetstiden alltid ska beräknas på ett genomsnitt av . kunde beräkningen göras utifrån ramtidens senaste 2 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2010). eller ramtidens samtliga beroende på vad som var mest fördelaktigt för den sökande. I samband med denna lag- ändring upphävde IAF en föreskrift om den s.k. hjälpregeln som syftade till att förenkla arbetslöshetskassornas beräkning av normalarbetstiden. I korthet innebar hjälpregeln att arbetslös- hetskassan kunde bortse från frånvaro på grund av sjukdom eller vård av sjukt barn när normalarbetstiden beräknades. kunde arbetslöshetskassan för en heltidsanställd som varit sjukfrånvarande fastställa normalarbetstiden till utan vidare beräkning. ska beräkningen göras utifrån faktisk arbetad tid, dvs. frånvaro ska räknas bort samt över-, mer- och fyllnadstid läggas till3. Även den regel som infördes och som återinförde en möjlighet att i normalarbetstiden tillgodoräkna tid med socialförsäkringsförmåner resulterade, enligt SO, i mer detaljerade beräkningar. Sammanfattningsvis konstat- erade SO att beräkningen av normalarbetstid numera kräver både fler och mer detaljerade uppgifter . Själva beräkningen tillsam- mans med inhämtandet av underlag för den har blivit mycket admini- strativt betungande för involverade parter. Enligt SO har detta också medfört att det nu är svårare för den enskilde att förutse ersättningens storlek vid arbetslöshet.4 Den ovan beskrivna handlingsstrategin innebär med andra ord att månadsuppgifterna i stort sett inte används i administrationen av arbetslöshetsförsäkringen, men att andra åtgärder vidtas för att förenkla nuvarande regler om och hantering av uppgifter om arbetad tid. Kommittén har emellertid i sina överväganden att utgå från förslag till månadsuppgifter. Att föreslå åtgärder som i allmänhet förenklar reglerna om arbetad tid, utan koppling till månadsuppgifternas införande, ligger utanför denna kommittés uppdrag. Av dessa anledningar kommer kom- mittén inte fördjupa sig ytterligare i denna handlingsstrategi. Den bakomliggande tanken redan när tillsattes var att månadsuppgifterna skulle användas i administra- tionen av välfärdssystemen samt att de skulle effektivisera och påskynda handläggningen vid myndigheter och arbetslöshetskassor. Men, som konstateras ovan, utan några anpassningar av regelverket kommer de föreslagna månadsuppgifterna inte till någon större användning i arbetslöshetsförsäkringen. Se även kapitel 3 för diskus- 3Över-, mer- och fyllnadstid ingick i beräkningen av normalarbetstid även , men då endast om den var regelmässigt förekommande. 4Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO) (2011). sioner om kommitténs syn på månadsuppgifternas potential som beslutsunderlag i arbetslöshets- och socialförsäkringarna och det behov av periodiserade inkomstuppgifter som detta medför. Utifrån förslaget att inte inkludera arbetad tid i månadsupp- giften diskuterar kommittén i detta delbetänkande två andra hand- lingsstrategier vad gäller administrationen av arbetslöshetsför- säkringen: 1.En förändring av arbetslöshetsförsäkringens regelverk så att det bygger på inkomstuppgifter som kommer att vara tillgängliga i månadsuppgiften. 2.En förändring av månadsuppgiftens innehåll så att även upp- gifter om arbetad tid samlas in. Dessa beskrivs vidare nedan och framför allt i de två kommande kapitlen. Även om uppgifterna om arbetad tid är de mest centrala i dagens regelverk används även inkomstuppgifter när arbetslöshets- kassornas fastställer ersättningens storlek. I arbetslöshetsförsäk- ringen används historiska (faktiska) inkomster som beslutsunderlag. Kommittén har i uppdrag att föreslå nya regler för det inkomstunderlag som används vid beräkning av olika dagersätt- ningar inom socialförsäkringen. Utgångspunkten för detta ska vara att underlaget baseras på historiska (faktiska) inkomster. Kom- mittén har också i uppdrag att analysera en ökad harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och att specifikt se över möjligheten att skapa ett enhetligt inkomstbegrepp för försäk- ringarna (se kapitel 4). Med tanke på båda dessa uppdrag finns det skäl att använda månadsuppgifterna när historiska (faktiska) inkomster används i arbetslöshetsförsäkringen. Om regelverken för de båda försäkringarna ska baseras på historiska (faktiska) inkom- ster är det önskvärt att det så långt som möjligt är samma historiska (faktiska) inkomster som avses och att de inhämtas från samma källa. Det är i sammanhanget viktigt att betona att en förutsättning för att inkomstuppgifter i månadsuppgiften ska kunna användas i arbets- löshetsförsäkringen är att uppgifterna är periodiserade på intjänande- månad, åtminstone om nuvarande grundläggande principer för försäk- ringen ska bibehållas (se kapitel 3). Förutom att uppnå en ökad harmonisering skulle användandet av inkomstuppgifter från månadsuppgiften medföra en ökad rätt- säkerhet i arbetslöshetsförsäkringen eftersom de inkomstuppgifter som används av arbetslöshetskassorna inte alltid kontrolleras. Dessutom skulle inkomsterna från månadsuppgiften bättre motsvara de faktiskt utbetalda inkomsterna än vad som är fallet då en enstaka inkomstuppgift kan användas utan att hänsyn tas till att lönen kan ha förändrats som utgör ramtiden. 11.2.1En arbetslöshetsförsäkring som bygger på inkomstuppgifter Den första handlingsstrategin som kommittén fördjupar sig i är att undersöka om det går att anpassa arbetslöshetsförsäkringens regel- verk till den information som enligt förslaget kommer att finnas i månadsuppgiften och till den konkretisering av dessa som kom- mittén förespråkar i kapitel 3. Detta skulle innebära att stora och centrala delar av regelverket ändras så att det bygger på inkomst- uppgifter tillgängliga i månadsuppgiften, i stället för att som i dags- läget bygga på uppgifter om arbetad tid. I detta fall behöver det analyseras om det går att bygga arbetslöshetsförsäkringen på inkomstuppgifter utan att dess funktion och effektivitet förändras. Denna handlingsstrategi behandlas i kapitel 12. Men en översyn av behovet av uppgifter om arbetad tid och möjligheten att i ökad utsträckning använda inkomstuppgifter i arbetslöshetsförsäkringen i stället, är inte bara berättigad utifrån förslag. Arbetslöshetsförsäkringen har ett mycket komplext regelverk och de senaste årens regelför- ändringar har ökat komplexiteten. Arbetslöshetskassornas admin- istrationskostnader påverkas av regelverket. För att renodla från konjunkturvariationer i kostnaderna redovisas i figur 11.1 Arbetslöshetskassornas totala administrationskostnad per ersätt- ningstagare. Av figuren framgår att kostnaden ökade kraftigt , vilket till stor del berodde på att arbetslöshetsavgiften infördes, men även på övriga regelförändringar som trädde i kraft då. har administrationskostnaden per ersättningstagare fördubblats. Figur 11.1 Arbetslöshetskassornas totala administrationskostnad per ersättningstagare, 2001–2010 Källa: Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO). Komplexiteten i regelverket märks även i arbetslöshetskassornas s.k. genomströmningstider (handläggningstider), särskilt då arbetslösheten stiger. , när arbetslösheten var hög, tog det hälften av de sökande fick ersätt- ning enligt grundförsäkringen (grundbeloppet). För den inkomst- relaterade ersättningen tog det . Det är dock stora variationer mellan de olika arbetslöshetskassorna. hade genomströmningstiderna minskat för grundbelopp och för inkomstrelaterad ersättning.5 När genomström- ningstiderna är hinner i vissa fall sökande inte få arbetslöshetsersättningen utbetalad förrän de fått nya arbeten.