sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — uppgick de statliga myndigheternas avgiftsintäkter till totalt ca . Av detta utgör intäkter för avgifter i offentlig- rättslig verksamhet och intäkter i uppdragsverk- samhet. I jämförelse med minskade de totala avgiftsintäkter- na med . Minskningen hänför sig till intäkter för affärsverken, medan intäkterna för övriga myndigheter ökade något. 24Statskontorets rapport 2008:1, s. 9 ff. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Avgiftsintäkterna delas in i interna och externa. De interna av- gifterna betalas av en statlig myndighet till en annan statlig myn- dighet och de externa av andra än statliga myndigheter. För statliga myndigheter exklusive affärsverken var ungefär hälften av avgifts- intäkterna externa och hälften interna. För affärsverken var 97 pro- cent av avgiftsintäkterna externa. Medan de externa avgifterna har en direkt statsfinansiell effekt utgör de interna omflyttningar av resurser inom staten. Att myndigheter köper tjänster av varandra motiveras bland annat med flexibilitet och att det kan underlätta kostnadskontrollen i myndigheterna. De statistikansvariga myndigheterna och uppdragsverksamheten Jag har i avsnitt 9.3.1 redogjort för omfattningen av och inrikt- ningen på SCB:s uppdragsverksamhet. Som där konstaterats be- driver SCB uppdragsverksamhet gentemot staten, kommuner och landsting, utrikes och till den privata sektorn. Uppdragsverksam- hetens totala intäkter uppgick till ca 470 miljoner kronor27, vilket utgjorde av SCB:s totala intäkter. Enligt årsredo- visningen utgjorde statliga myndigheter, liksom tidi- gare år, den största kundkategorin och stod för ungefär tre fjärde- delar av uppdragsintäkterna. Uppdrag som SCB utför åt andra stati- stikansvariga myndigheter utgjorde av den totala uppdragsverksamheten. Av SCB:s totala uppdragsvolym avser produktion av officiell statistik på uppdrag av 14 statistikansvariga myndigheter. Staten utom statistikansvariga myn- digheter stod för av uppdragsintäkterna, kommuner och landsting för , den privata sektorn för och ut- rikes för 2 procent.28 I SCB:s remissyttrande över betänkande (Dnr 2009/342, ) framförde SCB en hel del synpunkter på förslaget om en omprövning av omfattningen och inriktningen av myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter, dessa redovisas i avsnitt 11.3.4. Nedan redogörs för SCB:s syn på dess avgiftsfinan- sierade verksamhet. Texten bygger (om inget annat anges) på det 26Informationen är, om inte annat anges, hämtad ur SCB:s remissvar över SOU 2008:118, och från vad som framkommit vid utredningens möten med SCB. 27Statistiska centralbyråns årsredovisning 2011. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller nämnda remissvaret och på vad som framkommit i mitt utrednings- arbete. Enligt SCB har avgiftsfinansierad verksamhet varit en del av myndighetens hela verksamhet. Formellt styrs innehåll och planerad omfattning av SCB:s instruktion och regleringsbrevet. Efter införandet av statistikreformen kom den avgiftsfinan- sierade verksamheten successivt att omfatta av SCB:s omsättning. Även enligt årsredovisningen står den alltså för strax . Av uppdragsverksamhetens intäkter bedömer SCB att ca 40 pro- cent kommer från områden som är åtminstone potentiellt konkur- rensutsatta. Enligt SCB finns det ingen given koppling mellan kund- kategori och grad av konkurrens, t.ex. bedömer myndigheten att mycket av intäkterna från privata kunder kommer från bearbetningar av register som bara SCB har. Regeringen har pekat på betydelsen av att SCB ytterligare satsar på att öka användningen av tillgängliga data. En målsättning är att SCB ska ta fram objektiv statistik som är efter- frågestyrd utifrån olika intressenters behov. SCB anser att det är viktigt att ha statsmakternas inställning i minne när man funderar över myndighetens uppdragsverksamhet. Statsmakterna ser statistikens roll i samhället som en demokratifråga. Inom SCB är den avgiftsfinansierade verksamheten organisato- riskt integrerad med den anslagsfinansierade. Anledningen till detta är att framställningen av statistiken ska kunna bedrivas effektivt, t.ex. genom att underlag till den officiella statistiken även ska kunna användas för tillkommande statistikändamål och därmed bidra till ett minskat uppgiftslämnande. SCB har inga problem med att i den ekonomiska redovisningen särskilja anslags- och uppdragsverksam- heten. Enligt myndigheten finns det väl ut- vecklade rutiner och regler för detta. Dessutom har SCB ett nära samarbete med ESV i dessa frågor. Den helt dominerande delen av intäkterna i SCB:s avgiftsfinan- sierade verksamhet kommer från den statliga sektorn. Detta är en- ligt SCB en effekt av statistikreformen. Den avgiftsfinansierade verksamheten består av ett stort antal olika tjänster och produkter, allt från enkla tabeller till komplexa informationssystem och stora statistiska undersökningar omfattande alla moment från datainsam- ling till färdig rapport. SCB har många återkommande uppdrag. Ett uppdrag föregås alltid av en dialog med kunden. Det som kan sägas generellt är att basen för den avgiftsfinansierade statistikproduk- Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller tionen är återanvändning av redan insamlat material och att den omfattas av statistiksekretess. När det gäller tjänsteexporten innefattar denna såväl svenska bi- ståndsprojekt som annat arbete. Förutsättningarna kan variera. Vissa EU-projekt är bara öppna för nationella statistikbyråer i medlems- och ansökarländer. Andra uppdrag är öppna för alla anbudsgivare (s.k. call for tender). SCB deltar i båda dessa typer av uppdrag. Prioriteringen av hur SCB:s resurser ska användas sker i tre steg: 1) egen anslagsverksamhet, 2) uppdrag till statistikansvariga myn- digheter, men även till andra myndigheter (i synnerhet om deras önskemål baseras på regeringsuppdrag), 3) övriga uppdrag. Uppdrag enligt punkterna 1 och 2 utför SCB i stort sett alltid. Beträffande uppdrag under punkt 3 händer det däremot att SCB säger nej till upp- drag, främst av resursskäl men också om ett visst uppdrag bedöms vara olämpligt för SCB. Som framgår av redogörelsen ovan bedömer SCB att mycket av myndighetens uppdragsverksamhet inte är konkurrensutsatt. Detta beror enligt Statskontoret29 på att myndigheten gör en mycket snäv tolkning av sin konkurrensutsatta verksamhet. Enligt SCB omfattar den konkurrensutsatta verksamheten i princip endast den verksam- het där myndigheten med säkerhet kan säga sig ha deltagit i en upp- handling och i det enskilda fallet konkurrerat med andra aktörer. Detta framstår enligt min mening som en allt för snäv tolkning. Som nämnts bedömer SCB själva att området som är potentiellt konkurrensutsatt är betydligt större. I den genomgång som Statskontoret gjorde av myndigheter som bedriver verksamhet på en konkurrensutsatt marknad fanns, som framgått, förutom SCB ytterligare tio statistikansvariga myndig- heter. Dessa myndigheter har dock en annan kärnverksamhet än statistikproduktion, varför man kan misstänka att den verksamhet som de bedriver på marknaden är av annat slag än statistikframställ- ning. Det som är intressant ur utredningens perspektiv är just stati- stikområdet och inte den övriga verksamhet myndigheten bedriver. De specialbearbetningar som myndigheterna gör – och som kan vara förenade med avgifter för avnämarna – kan betraktas som en bisyssla. 29 Konkurrensutsatt eller inte? – En kartläggning av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet, Statskontoret 2008:1, s. 16 f. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Vid mina möten med de statistikansvariga myndigheterna har de som överhuvudtaget yttrat sig i frågan uppgett att de inte anser sig bedriva någon säljverksamhet på marknaden och att regeringens ut- talande därför inte kommer att få några konsekvenser för dem. Enligt vad som framkommit producerar övriga statistikansvariga myndig- heter inte heller statistik för någon annans räkning. Jag har i avsnitt 9.3 beskrivit i vilka fall och hur de övriga statistik- ansvariga myndigheterna tar betalt för statistik. Som konstaterats där rör det sig i huvudsak om att man tar betalt för att tillhandahålla specialbearbetningar av den officiella statistik som myndigheten ansvarar för. Med marknaden, eller statistikområdet, avses, som konstaterats ovan, marknaden för produktion av statistik. All statistikproduktion sker dock inte på en marknad. Vid mina kontakter med de statistikansvariga myndigheterna har synpunkten framförts att det är tveksamt om man kan tala om en fungerande marknad för produktion av officiell statistik, dels på grund av SCB:s dominerande position, men dels också därför att inte all officiell statistik är av den arten att den kan eller bör upp- handlas. Vissa statistikprodukter bedöms vara så samhällsnödvän- diga att man inte kan tolerera den risk för tidsseriebrott som skulle kunna uppstå om man byter leverantör. Marknadsundersökningsbranschen i omsätter , varav SCB:s uppdragsverksamhet står för ca . Av de som ligger utanför SCB står medlemmarna i föreningen ningsföretag (SMIF)30 för ca 60–och övriga företag för ca 30–40 procent31. Det finns exempel på statistikansvariga myndig- heter som anlitar privata aktörer för att producera myndighetens officiella statistik. Min slutsats blir därför att det finns en viss mark- nad, om än inte så stor, även när det gäller produktion av officiell statistik. 30Svenska marknadsunderökningsföretag, , är branschorganisationen för undersök- ningsföretag som är verksamma i . SMIF har 21 medlemmar (enligt hemsidan 2012- 11-06) och enligt vad som sades vid utredningens möte med SMIF ingår samtliga stora och medelstora företag i branschen. SCB är dock inte medlem. 31Enligt SMIF:s hemsida . Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller ESV har i sin rapport till utredningen översiktligt beskrivit mark- nadsförutsättningarna. Enligt rapporten finns det när det gäller totala statistiska undersökningar32 redan en viss begränsad konkurrens. När det däremot gäller statistiska bearbetningar av register och uttag av uppgifter ur register har SCB en monopolliknande ställning varför det saknas en marknad. En sådan kan dessutom enligt ESV knappast uppstå vid nuvarande organisering och reglering. Jag har under utredningsarbetet haft kontakter med såväl SCB som SMIF och statistikkonsultföretaget delvis i syfte att få dessas syn på marknaden för statistikproduktion. De privata aktörerna har framfört att anslagsfinansierad statistik i större ut- sträckning borde konkurrensutsättas. Som nämnts finns det exempel på att statistikansvariga myndigheter har lagt ut sin produktion av officiell statistik på privata företag. Ett av dessa företag är Statisticon. Det har från privat aktörshåll även hävdats att kvaliteten i stati- stikproduktionen skulle kunna höjas med ökad konkurrensutsätt- ning. Man har också menat att SCB har en fördel jämfört med de privata företagen genom att statliga myndigheter kan köpa SCB:s tjänster utan offentlig upphandling. När det gäller frågan om det finns en fungerande marknad avse- ende officiell statistik kan således situationen sägas variera mellan olika segment. Det finns många företag som arbetar med ren data- insamling, men när det gäller att producera en total statistisk under- sökning finns det ingen väl fungerande marknad, även om den är under utveckling. Någon tydlig bild av hur stor denna marknad är och hur många uppdrag som skulle kunna utsättas för konkurrens är svårt att få. Däremot kan konstateras att det i vissa fall saknas förutsättningar för en marknad då endast SCB har tillgång till viss information. Detta är en följd av gällande regelsystem som innebär att SCB i vissa fall är förhindrad att lämna ut uppgifter med iden- titet. Detta styrs av t.ex. personuppgiftslagen och offentlighets- och sekretesslagen (se kapitel 3). Enligt vad som framkommit är det i huvudsak denna typ av bearbetningar som SCB gör som upp- drag åt den privata sektorn. En synpunkt som har framförts är att det största hindret mot marknadens fortsatta expansion är det faktum att de statistikansva- riga myndigheterna inte behöver upphandla produktionen av sin 32Med totala statistiska undersökningar avser ESV ett uppdrag från ax till limpa, dvs. som innehåller hela kedjan design-genomförande-rapport-etc. 33Statisticon, som inte är medlem i SMIF, är ett av de privata företag som verkar på marknaden. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Om de tvingades upphandla tjänsterna skulle mark- naden ha en bättre chans att utvecklas. Även privata aktörer medger dock att det finns vissa basfunk- tioner som SCB med största sannolikhet måste stå för även om statistikproduktionen i högre grad skulle utsättas för konkurrens. Den ekonomiska statistiken och nationalräkenskaperna är exempel på sådana produkter som ingen annan kan göra eller ta ansvar för. Däremot anser de det vara mera tveksamt om SCB bör ägna sig sådan verksamhet som befolkningsprognoser på uppdrag av kommuner eller mätningar av nöjdkundindex åt företag, myndigheter m.fl. 11.3.4Eventuella konsekvenser för statistikområdet Regeringens uttalande om att myndigheter som regel inte bör bedriva säljverksamhet på en konkurrensutsatt marknad ska inte likställas med författningsreglering. Ett uttalande från regeringens sida uttrycker hur regeringen ser på frågan, och i detta fall står också bakom. Uttalandet innebär inte att all säljverksam- het ska upphöra utan avsikten är att lägga fast riktlinjer för hur regeringen och myndigheterna ska agera. Min tolkning är dock att regeringen eftersträvar en åtstramning av den relativt omfattande säljverksamhet som bedrivs av svenska myndigheter, inte sällan i konkurrens med privata aktörer. framförde som tidigare nämnts att i de fall en myndighet bedriver konkur- rensutsatt verksamhet och det saknas särskilda skäl för att just myn- digheten ska bedriva den så bör den säljas, avvecklas eller bolagiseras. Att avgöra hur man ska förfara med en icke önskad säljverksam- het är dock sista ledet i prövningen. Först ska en verksamhet identi- fieras som konkurrensutsatt. Sedan ska det konstateras att det inte finns särskilda skäl för myndigheten att bedriva verksamheten. Och först därefter kommer frågan om huruvida den ska avvecklas, säljas eller bolagiseras in. Mitt uppdrag är att analysera betydelsen av rege- ringens uttalande för SCB och systemet för den officiella statistiken. Som jag har beskrivit i kapitel 2 är en bra statistisk infrastruktur en grundläggande förutsättning för en modern demokrati och för olika samhällsfunktioner. Det handlar om underlag för beslut, forsk- ning och den allmänna samhällsdebatten. Statistiken måste vara lättillgänglig, täcka olika politikområden och vara jämförbar i olika avseenden. Behovet av en statistisk infrastruktur för samhällets infor- mationsförsörjning framfördes bl.a. i betänkan- Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller de (SOU 2007:10). Systemet officiella statistik är en viktig del av en bra statistisk infrastruktur. Behovet av en pålitlig officiell statistik torde vara väl så stort framöver och även det internatio- nella arbetet, särskilt inom ramen för EU, tyder på ett fortsatt stort behov av pålitlig statistik av hög kvalitet. I analysen över vilken på- verkan regeringens uttalande får för statistikområdet utgår jag från att det även fortsättningsvis ska finnas officiell statistik och att denna ska tillhandahållas av ett antal olika myndigheter som ska vara statistikansvariga myndigheter. SCB har i sitt yttrande över betänkande uttalat sig om vilken påverkan myndigheten tror att ett beslut om säljförbud skulle kunna få för SCB och statistiksystemet. Visserligen går förslag längre än regeringens uttalande, men SCB:s synpunkter i yttrandet är ändå av intresse. SCB har ut- tryckt oro över förslaget att myndigheter inte skulle få sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Ett sådant beslut skulle enligt SCB på flera sätt påverka förutsättningarna för bra officiell statistik och hela samhällets informationsförsörjning och kunskaps- uppbyggnad. Några av de problem som enligt SCB skulle kunna uppstå är påverkan på det internationella statistiska samarbetet, för- sämrad tillgång till de statistiska basregistren34 och komplikationer för forskningens tillgång till data. Andra effekter som skulle kunna uppstå enligt SCB avser företagen som uppgiftslämnare. Det skulle bli svårare att återanvända tidigare insamlat material. Det skulle kunna leda till en ökad uppgiftslämnarbörda. Enligt SCB finns även risk för att det skulle uppstå vissa rättssäkerhetsproblem. Förtroen- det från enskilda och företag för myndigheterna och den officiella statistiken skulle kunna försämras. Även de ekonomiska fördelar som finns med samproduktion av vissa tillägg till SCB:s anslagsfinan- sierade statistik skulle försvinna vilket skulle kunna leda till ökade kostnader för kunder och uppgiftslämnare. SCB ser också att det kan uppstå negativa konsekvenser med flera aktörer, t.ex. sämre tillgäng- lighet, integritetsproblem, sambearbetningsproblem, sämre tillgång till långa tidsserier, besvärliga ansvars- och avgränsningsfrågor samt risk för sämre statistikutbud genom att privata aktörer bara satsar på lönsamma produkter och tjänster. Den officiella statistiken utgör enligt SCB en viktig bas för de krav som ställs på öppenhet och tillgänglighet till samhällsinfor- mation genom PSI- och Inspire-direktiven. SCB är här en viktig 34 Registret över totalbefolkningen, Företagsdatabasen och . Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller aktör för att tillgängliggöra statistik för olika tjänster inom övriga sektorer. Staten har ett särskilt ansvar för att säkerställa kontinuitet och kvalitet i den officiella statistiken. En viktig skillnad i förhållande till privata institut är det lagskydd som insamlade uppgifter åtnjuter hos SCB och andra statistikprodu- center inom systemet för officiell statistik. För de statistikansvariga myndigheterna finns alltså en särskild för statistikområdet avpassad författningsreglering till skydd för den personliga integriteten. Någon sådan finns inte för privata aktörer. SCB anser att de författnings- reglerade skyldigheterna och rättigheterna är av avgörande betydelse för att upprätthålla ett gott statistiskt system som ger möjlighet till samhällets informationsförsörjning under trygga förhållanden. Detta behöver beaktas vid en begränsning av myndighetens avgiftsfinan- sierade verksamhet. Ytterligare negativa konsekvenser skulle enligt SCB vara risken för tidsseriebrott (som alltid finns vid byte av leverantör) och att arbetet med SCB:s egen officiella statistik i vissa fall skulle riskera att försämras om man inte fick göra uppdrag åt andra statistikansva- riga myndigheter, t.ex. skulle uppgiftsinhämtningen inte kunna ko- ordineras på samma sätt som . Vid mina kontakter med de övriga statistikansvariga myndig- heterna har flera av dem framfört att om det skulle införas ett sälj- förbud på statistikområdet, så skulle det få konsekvenser för SCB, statistiksystemet och därmed indirekt för myndigheten själv. I allmänhet har man därvid talat om negativa konsekvenser, främst i form av att ett sådant förbud skulle kunna medföra svårigheter för myndigheten att fullt ut tillgodose sina statistikbehov och riskera att leda till ett oönskat underutnyttjande av viss statistik. Det senare har av några myndigheter beskrivits som en risk för försämrad till- gänglighet. Någon enstaka myndighet har framfört att om staten – då främst i form av SCB – helt avstod från att produ- cera åt andra myndigheter så skulle det kanske växa fram privata alternativ som skulle kunna tillgodose vissa av myndighetens statistikbehov, men en del av den statistik myndigheten efterfrågar är av så speciell art att den sannolikt inte skulle komma att erbjudas på en helt privat marknad. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller 11.4Överväganden om uttalandets påverkan på statistikområdet 11.4.1Vilka myndigheter kan sägas bedriva uppdragsverksamhet på statistikområdet? Utredningens bedömning: Av de statistikansvariga myndighete- rna är det endast SCB som kan anses bedriva uppdragsverksam- het på statistikområdet. Vid mina kontakter med de statistikansvariga myndigheterna har, om man bortser från SCB, drygt hälften svarat på frågan huruvida de tror att ett säljförbud skulle få några inverkningar på deras verk- samhet. Deras bedömning är att det skulle få liten om ens någon inverkan. I den mån de tar betalt för sin statistik är det för special- bearbetningar och avgiften baseras då ofta på en timtaxa. Skulle den verksamheten förbjudas skulle tillgängligheten till statistiken bli sämre eftersom det förmodligen skulle saknas privata alternativ för dessa uppdrag. Om sådana skulle finnas skulle de sannolikt bli mer kostsamma. Den begränsade form av avgiftsbelagd verksamhet som myndig- heterna bedriver kan inte anses vara uppdragsverksamhet i egentlig mening. Jag ser inga skäl att ifrågasätta de statistikansvariga myn- digheternas uppgifter i detta avseende. SCB däremot bedriver, enligt vad som framgår av avsnitt 11.3, en omfattande uppdragsverksamhet. Min bedömning av om uttalandet får konsekvenser görs därför med utgångspunkten att detta endast berör SCB. Frågan är således om SCB kan sägas bedriva sådan säljverksamhet som avses med rege- ringens uttalande. 11.4.2Bedriver SCB sådan säljverksamhet som regeringen anser att myndigheter inte bör bedriva? Utredningens bedömning: Delar av den uppdragsverksamhet som SCB bedriver är sådan säljverksamhet som regeringen uttalat att myndigheter som huvudregel inte bör bedriva. Säljverksam- heten återfinns i huvudsak inom den uppdragsverksamhet som SCB bedriver mot den statliga sektorn. Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller Huruvida SCB bedriver sådan säljverksamhet som regeringen anser inte ska bedrivas är inte helt enkelt att svara på. Vad regeringen har uttalat och som jag har att analysera är att myndigheter som huvud- regel inte ska sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Ovan (avsnitt 11.2) har framgått att uppdragsverksamhet inte alltid är konkurrensutsatt och att handel mellan myndigheter inte alltid är fri från konkurrens. Det går därför inte att dra slutsatsen att den uppdragsverksamhet som SCB bedriver inom staten automa- tiskt skulle vara fri från konkurrens. Det är inte heller säkert att den uppdragsverksamhet som riktar sig mot privata sektorn är kon- kurrensutsatt. SCB har gjort bedömningen att knappt hälften av den uppdragsverksamhet som myndigheten bedriver är potentiellt konkurrensutsatt. Min utgångspunkt när det gäller frågan om säljverksamhet är att SCB måste anses bedriva viss sådan säljverksamhet som träffas av regeringens uttalande. Denna består i vart fall, enligt SCB:s egen bedömning, av den del av uppdragsverksamheten som myndigheten har vunnit i konkurrens med andra. En del av den verksamheten bedrivs inom systemet för den officiella statistiken. Där produceras även viss statistik, som SCB har producerat, men som produceras av privata aktörer. Även i fall där statistikansvariga myndigheter upphandlar direkt från SCB utan konkurrensut- sättning skulle upphandling i konkurrens potentiellt kunna ske. När det gäller de uppdrag som SCB utför för privata sektorn har SCB själv uppgett att det främst handlar om registerbearbetningar där SCB i det närmaste har monopol på tillgången till registerdata och att det därför inte kan ses som en sådan säljverksamhet som rege- ringen uttalat sig om. Inget har framkommit som gör att jag har anledning frångå den bedömning som SCB gör av denna uppdrags- verksamhet. När det gäller exportverksamheten har SCB uppgett att en del av uppdragen är vunna i konkurrens med privata sektorn. Andra är sådana där endast nationella statistikbyråer (i SCB) får delta och i vissa fall har uppdragen mer karaktären av att bistå ett land att bygga upp ett nytt system. SCB bedriver således säljverksamhet på marknaden.