sou · H0B328 · 2012-04-19 00:00:00 — Dessa och andra regler bedöms bidra till tidig pensionering och motverka ett längre arbetsliv. Det är arbetsmarknadens parter som träffar överenskommelser i kollektivavtal om villkoren i anställ- ning. Avtalsfriheten utgör en viktig del i den svenska modellen på arbetsmarknaden. finns det ett växande intresse och ökad förmåga bland många äldre att arbeta längre. Det bör finnas ett gemensamt intresse mellan staten och arbetsmarknadens parter att ömsesidigt och på olika sätt bidra till att underlätta ett längre arbetsliv för äldre. Utredningen avser i det fortsatta arbetet fördjupa samtalet med de avtalande parterna om förutsättningarna att anpassa reglerna för tjänstepensionerna och informationen om pensionerna för att underlätta ett längre arbetsliv. Utredningen avser också att överväga åtgärder vad gäller förbättrad tillsyn och information samt förutsättningarna för att staten kan gå före med förhandlingar som kan leda till bättre villkor för äldre som vill arbeta längre. Svaga ekonomiska incitament för vissa att arbeta längre Utredningens analyser visar att det ekonomiska utbytet av att arbeta längre är ganska avsevärt. extra arbete och uppskjuten pension kan höja den disponibla inkomsten under resten av pensionärslivet . Utredningen anser att de ekonomiska incitamenten att arbeta längre och skjuta upp uttaget av pension i det allmänna pensionssystemet inklusive effekter av skatter och bidrag på det hela taget är ändamålsenligt utformade och tillräckliga. För vissa grupper är dock incitamenten svaga. Många bland den tredjedel av alla pensionärer som har låga pensioner och uppbär garantipension och bostadstillägg till pensionärer () skulle kanske vilja förbättra sin ekonomi genom arbete. De flesta av dem befinner sig dock i en fattigdomsfälla. Den disponibla inkomsten resten av livet ökar obetydligt eller inte alls om de arbetar längre. Ett svagt ekonomiskt utbyte gäller också många äldre med högre inkomster, som följd av bl.a. marginalskatter och att till tjänstepensionern normalt inte betalas . Utredningen ska fortsättningsvis undersöka om incitamenten ytterligare kan förstärkas, i synnerhet för de grupper som har ett svagt ekonomiskt utbyte av att arbeta längre. Utredningen avser också att prioritera förslag som kan bidra till att öka äldres kunskaper om fördelarna för den ekonomiska standarden resten av livet med att jobba längre och skjuta upp uttaget av pensionen. Negativa attityder bland arbetsgivare Äldre som vill arbeta längre möts ofta av ointresse från arbets- givaren, oförstående kollegor och undrande kamrater. Pensions- myndighetens enkätundersökning visar att arbetsgivare i allmänhet har en relativt negativ inställning till den äldre arbetskraften. Det finns fortfarande en cementerad föreställning att äldre bör ge plats till ungdomarna bl.a. för att minska ungdomsarbetslös- heten. av fackliga representanter och bland tillfrågade arbetsgivare anser att de äldre borde gå i pension tidigare för att lämna plats för de yngre. Ett tecken på arbetsgivarnas inställning är att det är ytterst ovanligt att personer får fortsätta sin anställning. De flesta arbetsgivare har som policy att avsluta en persons anställning . Utredningen bedömer att bristande kunskaper om äldres förbättrade förutsättningar att arbeta längre bidrar till en negativ inställning hos många arbetsgivare till att anställa eller behålla äldre arbetskraft. Utredningen avser att fortsätta samtalen med bl.a. parterna på arbetsmarknaden hur man effektivare ska kunna sprida kunskaperna om äldres ökande arbetsförmåga. Nyare forskning visar att diskrimineringen av äldre i arbetslivet i är omfattande och t.o.m. kraftigare än etnisk diskri- minering. I enkäter till äldre uppger mer än var fjärde arbetstagare att man har blivit diskriminerad på arbetsmarknaden på grund av sin ålder och så många som åtta av tio menar att deras ålder är ett hinder om de vill byta jobb. Den som diskriminerar löper egentligen ingen risk att straffas, ytterst få ärenden leder till böter. Utredningen bedömer att s.k. ålderism hör till de viktigaste hindren för äldre att arbeta längre. Utredningen anser att den främsta vägen att motverka negativa attityder och diskriminering är med åtgärder som bidrar till att öka andelen äldre på arbetsplatserna. Utredningen avser också att inleda en dialog med ansvariga myndigheter och experter om behoven och förutsättningen för en effektivare lagstiftning mot åldersdiskriminering. Brister i de äldres kunskaper och kompetens Nyare generationer äldre är relativt sett välutbildade. Deras kunskaper kan dock efter hand förlora i värde i förhållande till de högre krav som ställs i arbetslivet. Äldre ställs ofta utanför kompetensutveckling på jobbet och har i praktiken inte tillgång till samhällets vuxen- eller arbetsmarknadsutbildningar. Enligt SCB är det bara någon tiondels procent i som höjer sin formella utbildningsnivå. Den viktigaste orsaken till urholkad kompetens kan dock vara åldersreglerna och pensionsnormerna som gör att äldre och deras arbetsgivare inte satsar på fortbildning eftersom de är inställda på en tidig pensionering. Utredningen avser i det fortsatta utredningsarbetet bedöma om ytterligare åtgärder behövs för att göra utbildning tillgänglig och ekonomiskt realistisk för äldre arbetstagare, inklusive frågan om kompetenskonton. Mycket talar för att lagen om anställningsskydd, LAS, bidrar till att sysselsättningsgraden bland äldre är högre i än i de flesta andra länder. Höjningen av åldersgränsen i lagen om anställnings- skydd LAS till sammanfaller i tiden med en ökad sysselsättningsgrad bland personer , vilket kan tyda på att regeländringen kan ha påverkat benägenheten att arbeta längre. Det finns dock enligt utredningens bedömning inget som talar för att 67-årsregeln har haft en betydande effekt på de äldres arbetsutbud. En strikt 67-årsregel för anställningsskyddet kan dessutom bidra till att försvåra för äldre att arbeta längre. Biologisk ålder, upp till eller ännu högre, är inte en användbar mätare på fysisk, psykisk och social förmåga. Skill- naderna mellan individers förmåga ökar med åldern. Utredningen avser i det fortsatta arbetet ta fram förslag till ändrade regler av 67- årsgränsen så att fler äldre kan fortsätta sin anställning . Kostnaderna att behålla eller anställa äldre personer är dryga bl.a. beroende på höga för tjänstepensioner. Tjänstepensions- kostnaden för att anställa en person kan inom vissa förmånsbaserade avtalspensioner vara fyra gånger högre än kost- naden att anställa en 40-åring. Nästan var femte arbetsgivare inom avtalsområdet för privatanställda tjänstemän och av arbetsgivare inom avtalsområdet SAF-LO anger att tjänstepensions- utgör ett hinder för att anställa och behålla äldre arbetskraft. Det tycks finnas en tumregel att den genomsnittliga arbets- produktiviteten avtar någonstans . års forskning pekar dock i annan riktning. Äldre bevarar ofta sin produktivitet långt upp i åldern. Utredningen bedömer att förhållandet mellan de äldres prestationer och arbetskraftskostnaderna kan vara ett viktigt hinder för äldres möjligheter att arbeta längre. Utredningen anser att åldersberoende tjänstepensionspremier utgör ett viktig hinder för äldre arbetskraft. Den svenska ekonomin är dålig på att ta tillvara en ökad förmåga och vilja bland äldre att arbeta längre. Det behövs därför breda och ömsesidigt förstärkande justeringar inom en rad olika system för att underlätta för äldre att arbeta längre. Utredningen anser att regelsystem och institutioner så långt möjligt bör anpassas till de äldres förbättrade förutsättningar och deras växande intresse att jobba längre, oavsett när och hur man vill ta ut sin allmänna pension och tjänstepension. Parterna på arbetsmarknaden har en avgörande roll för de äldres möjligheter att arbeta längre genom avtalen om tjänstepensioner, anställningsskydd, arbetstider m.m. En viktig fråga i det fortsatta utredningsarbetet är om parterna kan ta ett ökat ansvar för att minska de hinder som finns för äldre att arbeta längre. Utredningen vill framhålla att myndigheter, parterna på arbets- marknaden, pensionsförvaltare m.fl. bör sträva efter att bli mer åldersblinda. Information som mer eller mindre direkt signalerar att nu är det för pension och regler som föreskriver vad som är normal pensionsålder borde ses över. Den som går i pension ska uppfatta övergången som mer självvald och inte påtvingad. Enligt uppdraget ska utredningen göra en översyn av pensions- relaterade åldersgränser och möjligheter till ett längre arbetsliv (direktiv, se bilaga 1). Översynen ska göras mot bakgrund av en ökande medellivslängd och ett förestående ökande antal äldre i förhållande till antalet förvärvsaktiva. Utredningen ska analysera åldersgränserna samt de hinder och möjligheter som finns för ett längre arbetsliv. Utredningen ska ta fram förslag och alternativa strategier för hur de pensionsåldersrelaterade åldersgränserna ska hanteras. Utred- ningen ska vidare lämna förslag till åtgärder inom arbetsmiljö eller andra områden som ger bättre förutsättningar för att arbeta längre upp i åldrarna. Analysen ska redovisas . Uppdraget ska slutredovisas . Uppdraget berör arbetsmiljöfrågor, arbetstidsfrågor och tjänste- pensioner och har därmed en direkt koppling till arbetsmarknaden och dess organisationer. En särskild referensgrupp har därför enligt direktivet inrättats för löpande dialog och samråd med företrädare för dessa organisationer. , f.d. generaldirektör och statsråd, är samman- kallande i referensgruppen, dessutom rådgivare till utredningen. Utredningen får ett omfattade stöd från bl.a. Pensions- myndigheten, Inspektionen för socialförsäkringen, Arbetsmiljö- verket, samt experter på social-, finans- och . uppdrag spänner över vittom- fattande och komplexa områden, från pensionsregler och lång- siktiga prognoser till arbetsmiljö och de äldres hälsa. Utredningen behöver därför konsultera experter med olika inriktning och kom- petens. En bred panel av experter har accepterat att biträda utred- ningens arbete med rådgivning, granskning av material och i vissa fall med underlag i särskilda frågor. Utredningstiden för detta delbetänkande har varit kort. Utred- ningen har haft stor nytta av de analyser och kunskapsöversikter som presenteras av bl.a. , och . Utredningen har beställt 10 underlagsrapporter från forskare och experter som har presenterats på seminarier. Rapporterna har publicerats på utredningens hemsida. Underlagsrapporterna ligger bl.a. till grund för utredningens analyser i olika kapitel. I arbetet med analyserna av de avtalade tjänstepensionerna har utredningen fått omfattande stöd och hjälp av sakkunniga på de institutioner som förvaltar tjänstepensionerna. , , , , , , , , , och har hjälpt utredningen med textunderlag och analyser till olika kapitel. har biträtt utredningen med redak- tionell granskning. Utredningen har under arbetet haft möten och samtal med bl.a. chefsekonomer, personalchefer, analytiker och konsulter på arbets- marknadens organisationer, arbetsplatser, intresseorganisationer, företag som bedriver rådgivning om äldres arbetsmarknad osv. Utan medverkan från referensgruppen, myndigheter och departement, experterna och andra skulle uppdraget inte kunna utföras. Myndigheter och sakkunniga stödjer utredningens arbete på olika sätt men de ska inte ta ansvar för utredningens analyser och slutsatser. ska enligt direktivet ha ett utåtriktat arbetssätt. Utredningen har därför bl.a. löpande publicerat analyser, underlag och intressant forskning på en blogg/hemsida som används av både experter, intresserade och media (se . En förteckning av deltagarna i referensgruppen, expertpanelen och andra som på olika sätt medverkat i detta delbetänkande redovisas i bilaga. En central fråga är, om den faktiska pensionsåldern förlängs, kommer detta att minska eller öka välfärden? Frågan om ålderspensioneringens välfärdseffekter har egentligen aldrig ägnats något större intresse, de positiva effekterna har an- tagligen tagits för givna. Hur effekterna ska beskrivas och mätas är inte heller självklart, varför redovisningen i detta kapitel utgår från en ganska pragmatisk ansats. Här ges en kortfattad översikt hur pensionering påverkar ekonomi, livsstil, hälsa och dödlighet, kogni- tiva förmågor samt tillfredsställelsen med livet, allt enligt senare års forskning. Studierna brottas med åtskilliga metodproblem, främst selektionen av vilka personer som går i pension respektive fort- sätter att arbeta. Utredningens korta arbetstid har inte medgett en fullständig kunskapsöversikt. Ambitionen är mer att ställa frågor och ge exempel från forskningen, snarare än att ge ett uttömmande svar. När liberalen 1884 motionerade i om en ålderdomsförsäkring för arbetare var försörjningsproblemen bland äldre akuta. Livlinan mellan barn och föräldrar i det gamla jord- brukssamhället hade brutits sönder för den nya industriarbetar- klassen. Arbetare som hade turen att bli gamla var normalt utslitna och orkeslösa och kunde inte försörja sig. De blev alltför ofta fattighjon och fick avsluta sina liv utan värdighet.1 De som inte 1 ., Från ättestupa till ATP. En fyrk per daler: pensioner i ett historiskt perspektiv, SPV, 2003. kunde försörja sig fick lita till kommunernas fattigvård, vilket blev en stor börda för många små kommuner. När den allmänna pensionsförsäkringen beslutades fram- gick detta tydligt i andra paragrafen, som sa: Rätt till pension in- träder vid varaktig oförmåga till arbete och senast vid fyllda , även om varaktig arbetsoförmåga då ännu icke är för handen.2 Den första ålderspensionen var i princip en sjukpension, den som då hade nått den aktningsvärda åldern kunde antas vara orkeslös. Annat är det 2012. kunde en nybliven pensionär vid vänta sig 7 pensionärsår. Dagens pensionär kan vid hoppas på närmare 18 pensionärsår. Många lämnar arbets- marknaden ännu tidigare, genom förtidspension, avtalspension eller särskilda avgångspensioner, varför de arbetsfria åren blir ännu fler. Kanske har ålderspensionen under de gångna hundra åren omed- vetet omvandlats från en slags sjukpension till något som liknar det romarna kallade otium. De rika romarna lämnade tidigt yrkeslivet, drog sig tillbaka till landet eller bergen, för att som sa, kunna få: Otium cum dignitate – ledighet med värdighet. Där kunde man förverkliga sig själv.3 Så har de rika gjort . är arbetsbefrielse en social rättighet för alla äldre oavsett hälsa och arbetsförmåga. Denna välfärdsambition för äldre kontrasterar mot hur sam- hället ser på arbete för personer i förvärvsaktiv ålder. Ett viktigt argument för arbetslinjen är att arbetet betyder så mycket mer än pengar och ekonomisk tillväxt. Det kan uttryckas så här: Ett meningsfullt arbete är viktigt för individens självbestämmande, vår upplevelse av livskvalitet och delaktighet. Att ha ett arbete handlar inte bara om att klara sin försörjning, utan handlar lika mycket om att kunna känna trygghet och vara en del av en arbetsgemenskap.4 Det är en grundläggande värdering som omfattas av de flesta politiska partier och parter på arbetsmarknaden. Frågan är dock om arbetets betydelse upphör runt . Om arbetet är så viktigt, hur påverkas dagens ofta friska och välutbildade äldre av att förlora sin delaktig- het? Politiker, arbetsmarknadens parter och medborgare i allmänhet har länge i stort varit överens om att ålderspensioneringen ökar väl- färden. Övertygelsen om pensionernas goda effekter har inneburit att vi använt en betydande del av det ökade ekonomiska välståndet nr 126, 1913. 3Christina , 2003. 2006/07:1. under till att förkorta den del av livet som vi förvärvsarbetar. Så övertygade har man varit att forskning för att utvärdera pensionernas välfärdseffekter knappast har genomförts. Först har forskarna börjat bygga upp inne- hållsrika databaser där äldres hälsa, ekonomi m.m. följs för indi- vider över . Det började i med Health and Retirement Study, HRS, som sedan följts av liknande undersökningar i (Survey of Health, Ageing and Retirement in , SHARE). börjar forskare främst i andra länder ställa sig frågan, är väl- färdsvinsterna lika entydigt positiva när de flesta runt är friska, välutbildade och kan väntas leva kanske till? Hur på- verkas ekonomin, hälsan, sociala aktiviteter, livskvaliteten osv. av att sluta arbeta och hur påverkar pensionsreglerna behovet av vård och omsorg? Vad händer med äldres välfärd och livskvalitet om pensioneringen skjuts upp och arbetslivet förlängs? 4.2Den ekonomiska standarden efter pensionering Ett centralt mål för välfärdspolitiken är att pensionerna ska vara tillräckliga (adequate). Pensioner som är otillräckliga är inte ut- hålliga utan kommer efterhand att skapa ett politiskt tryck på kompenserande reformer. Vad som är en tillräcklig pension är omöjligt att definiera och beror bl.a. på medborgarnas varierande preferenser och politikens ambitioner. Man brukar tala om att pensionerna bör säkerställa att äldre inte riskerar fattigdom eller behov av socialbidrag. De äldre ska kunna behålla en rimlig del av sin levnadsstandard efter pensioneringen, utan att det sker på be- kostnad av kommande generationer. Pensionärerna anses klara sig på lägre inkomster för att de inte behöver spara till pensionen, arbetsrelaterade utgifter försvinner, försörjningsbördan är lägre och de flesta har betalat av stora delar av sina skulder. Ofta mäts tillräcklighet i den sammanlagda kompensationsnivån av allmänna och avtalade pensioner efter skatt (net replacement rate). Det finns inga accepterade metoder att räkna ut vad en till- räcklig pension är. Studier av pensionärers inkomster före och efter pensionering brukar visa ersättningsnivåer i olika länder på runt 70–men variationerna är betydande.5 På liknande nivåer ligger ofta pensionärernas inkomster i genomsnitt i förhållande in- 5 Pensions at a in Countries, , 2011. komsterna bland dem som arbetar. Vad som är en rimlig standard bestäms också av priserna för de tjänster äldre ofta använder, som vård och hemtjänst. Hur indexeringen av pensionerna utformas får betydelse för hur den ekonomiska standarden utvecklas som pen- sionär. I takt med ATP:s utbyggnad har pensionärernas ekonomiska standard i genomsnitt närmat sig standarden för personer i för- värvsaktiv ålder, visar SCB:s inkomststatistik. Pensionärernas in- komster utvecklades relativt gynnsamt också mellan 2007 och 2009.6 En förklaring till detta är att pensionerna inte påverkades direkt av den ekonomiska krisen utan med en viss eftersläpning. Pensionerna påverkades först när pensions- systemets automatiska balansering aktiverades. publicerar regelbundet rapporter om pensio- närernas levnadsvillkor och ekonomiska situation. Den senaste rapporten visar bl.a. att nyblivna pensionärer i genomsnitt har en ekonomisk standard som i stort sett är lika hög som före pensio- nen.7 Den som är har disponibla inkomster som motsvarar av inkomsterna de hade i åldern 61–men spridningen är stor. För de 66-åringar som förvärvsarbetade blev inkomsterna efter pension . De relativa inkomsterna efter pensio- nering jämfört med före pensionstidpunkten har varit ganska oför- ändrade . En bidragande förklaring till den mycket höga relativa eko- nomiska standarden efter är att allt fler äldre fortsätter att arbeta. Enligt rapporten har andelen 66-åringar med löne- inkomst ökat från till . Arbetsinkomsterna utgör dock endast en mindre del av in- komsterna, för alla och för 66-åringarna. Analyserna tyder på att ersättningsgraden även från- räknat arbetsinkomster i genomsnitt ligger . Det höga genomsnittet förklaras också delvis av att många äldre får en garantipension inklusive bostadsstöd som är väsentligt högre än inkomsten före pensioneringen. 2010/11:100. 7Örnhall , , Efter 65 – inte bara pension. , Ds 2011:42. Om man tänker på att pensionärer ofta kan minska sina utgifter och dra fördel av olika pensionärsrabatter m.m. är det inte uteslutet att den ekonomiska standarden efter pensioneringen för många faktiskt är lika hög eller högre än standarden före pensionen. Äldre är också mer förmögna än yngre, de har den högsta nettoförmögenheten. Inkomstskillnaderna bland pensionärerna är dock betydande. För många äldre sjunker pensionerna markant när avtalspensionerna upphör eller minskas. För personer i 75–80- årsåldern är inkomsten väsentligt lägre jämfört med tidigare in- komster och i förhållande till inkomsterna bland yngre som arbetar (se kapitel 16). Även skillnaderna i förmögenhet är betydande bland pensionärerna. Få pensionärer är ekonomiskt utsatta utmärker sig i internationella jämförelser med att ha en låg andel äldre som faller under olika mått på fattigdom. jämförelse visar att andelen ekonomiskt utsatta äldre (med inkomster av medianinkomsten) är i genomsnitt i , mot i Sverige.8 I de flesta länder är ekonomisk utsatthet betydligt mer utbredd bland pensionärer än bland alla i befolkningen, med undantag för i länder som bl.a. , och . 8 Pension at a Glance. beräkningar i visar att pensionerna utvecklats särskilt gynnsamt för personer med garantipension. Man har beräknat ålderspension efter skatt för typfall med ogifta pensionärer med olika nivå på in- komstpensionen. Beräkningarna visar att personer utan inkomst- grundad pension har fått de största förbättringarna sedan det nya pensionssystemet infördes, den reala pensionen efter skatt har ökat med . Andelen ekonomiskt utsatta , med inkomster av medianinkomsten, har ökat sedan mitten av 2000- talet enligt SCB:s beräkningar i (diagram 4.2). De äldre har visserligen i genomsnitt fått en ökad standard, men inte i samma takt som de yngre i befolkningen. Den s.k. relativa fattigdomen för äldre ökade när ökade reallöner och jobbskatteavdrag höjde de disponibla inkomsterna för yngre mer än inkomsterna för äldre. minskar andelen ekonomiskt utsatta. Förändringarna är givetvis beroende av den allmänna ekonomiska utvecklingen. Källa: (Ds 2011:43): Efter 65 – inte bara pension. Ett annat sätt att försöka mäta ekonomisk sårbarhet görs i ULF- undersökningarna. SCB har frågat hushåll om de har svårt att klara löpande utgifter. Mätningarna visar att äldre i betydligt lägre grad svarade att de har svårt att klara sig än genomsnittet för alla svarande (diagram 4.3). Andelen som uppger svårigheter ökade för både äldre och samtliga i befolk- ningen under 1990-talskrisen, men har sedan gått ner igen. Källa: ULF-undersökningen, SCB Även i arbetar de äldre allt oftare längre. Både andelen sysselsatta och medelarbetstiden har ökat (se kapitel 10). Frågan är om äldre fortsätter att arbeta för att pen- sionen inte räcker. har dock visat att det främst är välutbildade män och egenföretagare som fortsätter att arbeta.9 Personer med högre inkomster arbetar oftare vidare, ett basbelopp högre inkomst minskar sannolikheten att sluta förvärvs- arbeta med . 4.3Pensioneringens effekter på livsstilsfaktorer En viktig fråga för att bedöma pensioneringens välfärdseffekter är hur övergången till pension påverkar livsstilsfaktorer som i sin tur inverkar på hälsa, kognitiv förmåga och livslängd. Pensioneringen är en genomgripande livshändelse som kan antas påverka en rad beteenden. Den kan påverka livsstilsfaktorer som alkoholkonsum- tion, fysisk aktivitet, rökning och kostvanor. Vem arbetar efter ? En statistisk analys. faktorer samspelar också med naturliga förändringar som följer med åldrandet, som efter hand minskad fysisk kapacitet. Tyvärr är våra kunskaper om pensioneringens effekter på alkohol- konsumtionen begränsad. I tidigare studier har man jämfört alkoholkonsumtionen bland pensionärer och personer som arbetar, men inte funnit några större skillnader. och följde personer 51–och rapporterade att alkohol- konsumtionen ökade efter pensioneringen.10 I en ny studie har professor vid vid tillsammans med utländska forskare visat att pensioneringen medför en ökad andel med mycket hög alkoholkonsumtion runt pensionstillfället.11 För män sjönk sedan konsumtionen efter hand, men vissa grupper av kvinnor hade oförändrat högre konsumtion man följde dem.