sou · H0B366 · 2012-09-27 00:00:00 — aktörer missgynnas och kan också ifrågasättas ur legitimitetssynvinkel. Om ovan nämnt FoU-projekt i stället finansieras av uppkommer snedvridningar inte bara i valet mellan de två sjukhusen utan även i valet mellan att utföra FoU- projektet i egen regi i jämfört med att lägga ut uppdraget till ett företag med vinstsyfte. Om man vill rikta stödet till näringslivet är det enligt min mening mera lämpligt att utesluta FoU som finansieras med skattemedel oberoende av om utföraren har eller inte har vinstsyfte. Som nämnts ovan tolkar utredningen direktiven som att subventionen främst ska riktas till näringslivet. Denna tolkning är inte självklar. I direktivens avsnitt om subvention av FoU finns inte stöd för denna tolkning. Det grundläggande samhällsekonomiska skälet för att subventionera FoU, nämligen positiva externa effekter, gäller all FoU. Om man skulle differentiera för att i högre grad rikta stödet till FoU med förhållandevis stora positiva externa effekter skulle stödet riktas till FoU där det är förhållandevis svårt för finansiären att erhålla motsvarande inkomster genom att ta ut patent på forsknings- och utvecklingsresultatet. I så fall skulle stödet, tvärt emot utredningens förslag, riktas till icke vinstdrivande finansiärer och/eller utförare. Av förenklingsskäl samt för att hålla nere företagens administrativa kostnader är det dock önskvärt att undvika sådana gränsdragningar. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vikten av enkla och icke-sned- vridande regler bör subventionen enligt min mening omfatta all FoU oavsett vem som utför och oavsett vem som finansierar FoU. En sådan lösning skulle sannolikt också uppfattas som mera legitim eftersom den inte missgynnar t.ex. icke-vinstdrivande sjukhus jämfört med vinstdrivande sjukhus. Det subventionsbelopp som skulle tillfalla staten skulle vara begränsat, givet att staten ses som en koncern, eftersom utredningen förslår att subventionsunderlaget begränsas till per koncern och månad. En gränsdragning som främst syftar till att utesluta staten som utförare och/eller finansiär framstår mot denna bakgrund som en onödig komplikation. Detta leder enligt min mening till följande rangordning ur samhällsekonomisk synvinkel: 1.FoU-subvention oberoende av utförare och oberoende av finansiär. 2.FoU-subvention oberoende av utförare men endast vid annan finansiering än skattemedel. 3.FoU-subvention oberoende av utförare men endast om finansiären bedriver näringsverksamhet. 4.FoU-subvention oberoende av finansiär men endast om utföraren bedriver näringsverksamhet. 5.Utredningens förslag: FoU-subvention oberoende av finansiär men endast om utföraren har ett vinstsyfte. Den andra frågan där ytterligare alternativ bör övervägas i den fortsatta beredningen gäller subventionens storlek i procent av subventionsunderlaget och, vid ett givet finansieringsutrymme, det tak som följer därav. Utredningen föreslår en subvention på av subventionsunderlaget och därmed ett tak för subventionsunderlaget på . Vid en genomsnittslön på motsvarar detta 46 anställda. En avsevärd nackdel med detta alternativ är att subventionen ger incitament för ökad FoU endast för av befintlig FoU. En subvention på av subventionsunderlaget skulle däremot ge ett tak för subventionsunderlaget på motsvarande ca 600 anställda. Vid detta högre tak ger subventionen incitament för ökad FoU för av befintlig FoU. Vid en antagen s.k. semielasticitet på t.ex. 0,5 skulle FoU öka vid en subvention på samt vid en subvention på . Effekten på FoU skulle således bli större vid en lägre subvention i procent eftersom taket motsvarar 600 i stället för 46 anställda. Ett sådant högre tak innebär att subventionen i betydligt mindre utsträckning blir en förmögenhetsöverföring från staten till företagen utan att ge företagen incitament att öka FoU. En lägre subvention i procent av subventionsunderlaget och det därav följande betydligt högre taket skulle därtill leda till mindre skatteplanering genom kringgående av taket, dvs. innebär mindre snedvridningar mellan att utföra FoU med anställda i det utförande företaget jämfört med anställda i andra företag. Sådant kringgående blir mindre av två skäl. Det första skälet är att subventionen i procent av subventionsunderlaget är lägre, vilket gör det mindre lönsamt att kringgå taket. Det andra skälet är att ett högre tak innebär att färre företag ligger över taket, dvs. färre företag har incitament att kringgå taket. Slutsatsen är att en subvention på och ett tak motsvarande 600 anställda är samhällsekonomiskt bättre än utredningens förslag om en subvention på och ett tak motsvarande Kringgående av taket och därmed sammanhängande snedvrid- ningar kan undvikas helt genom att subventionen utgår utan något tak. Då skulle regelsystemet bli betydligt enklare och innebära lägre administrativa kostnader för företagen bl.a. genom att det inte skulle behövas någon beräkning av subventionsunderlaget på koncernnivå. Vid frånvaro av tak skulle subventionen, vid det givna finansieringsutrymmet, uppgå till . Vid en antagen semielasticitet på 0,5 skulle FoU öka . En subvention utan tak skulle således vid dessa antaganden ge större effekt på FoU än de två ovan diskuterade alternativen. En subvention utan tak skulle t.ex. kunna påverka i vilket land stora företag som , och förlägger sin FoU medan utredningens förslag med ett tak på 46 anställda knappast är relevant för så stora företag. De skulle i stället lockas att investera i de länder där FoU-subventioner utformas på ett sätt som är förmånligt även för stora företag. Den vid dessa antaganden större effekten på FoU samt att reglerna blir enklare och leder till lägre administrativa kostnader för företagen talar för en subvention utan tak jämfört med de två ovan diskuterade alternativen. Detta leder enligt min bedömning till följande rangordning ur samhällsekonomisk synvinkel: 1.Subvention på utan tak. 2.Subvention på och tak motsvarande 600 anställda. 3.Utredningens förslag: Subvention på och tak motsvarande 46 anställda. Den tredje frågan där ytterligare alternativ bör övervägas i den fortsatta beredningen gäller att utforma taket så att skatteplanering och snedvridningar undviks för det fall att subventionen utformas med ett tak. Utredningen föreslår att taket ska gälla för arbetsgivaren (för företag som inte ingår i en koncern). Detta skapar, som diskuterats ovan, utrymme för skatteplanering eftersom taket kan kringgås genom att utförare som ligger över taket i stället för att anställa egen personal kan rekrytera personal via ett bemannings- eller konsultföretag. Det är ganska vanligt att använda bemanningsföretag så kringgåendet är förhållandevis enkelt. Ett enligt min mening bättre alternativ är att alla som arbetar i ett visst FoU-projekt belastar subventionsutrymmet för det företag som utför . Utrymmet skulle således tas i anspråk inte bara för anställda i det utförande bolaget utan även för anställda i andra företag som t.ex. konsult- och bemanningsföretag. Därmed uppnås neutralitet mellan anställda i det egna företaget och anställda i andra företag, dvs. skatteplanering och snedvridningar elimineras. För att detta ska fungera administrativt krävs att subventionen kan beviljas i två steg. I det första steget ansöker det företag som utför eller planerar att utföra ett FoU-projekt hos om att projektet ska godkännas som subventionsberättigat. Därvid prövas om projektet avser forskning och utveckling i lagens mening. För ett utvecklingsprojekt prövas således frågan om projektet kan anses använda resultat av forskning för att utveckla nya eller väsentligt förbättrade produkter. godkänner eller avslår ansökan, där beslutet kan överklagas i vanlig ordning. Vid godkännande tilldelas projektet ett nummer som t.ex. 2014:2379. Om det utförande företaget vill att även anställda i ett konsultbolag som arbetar i ska kunna utnyttja det utförande företagets subventionsutrymme anmäler det utförande företaget konsultföretagets organisationsnummer samt maximalt belopp som konsultföretaget tillåts utnyttja. Det egna företagets subventionsutrymme blir då motsvarande lägre. I det andra steget ansöker arbetsgivare om nedsatta arbetsgivaravgifter på samma sätt som vid utredningens förslag. Därvid prövas om arbetet uppfyller de krav som gäller den enskilde som att arbetet är kvalificerat samt utgör minst ¾ av faktisk arbetstid. För det utförande företagets egna anställda utbetalas subventionen efter det att företaget redovisat berördas personnummer i skattedeklarationen precis som i utredningens förslag. För anställda i konsultföretaget utbetalas subventionen efter det att företaget redovisat berördas personnummer samt hänvisar till att de av det utförande företaget tilldelats rätt att utnyttja utrymme upp till ett maximalt belopp för i detta exempel projektnummer 2014:2379. Vid denna utformning krävs, till skillnad från den utformning som utredningen diskuterar i avsnitt 6.9, ingen samordning av de två företagens arbetsgivardeklarationer. För utförare som inte vill överlåta subventions- utrymme till andra företag kan de två stegen, om utföraren så önskar, göras varvid förfarandet blir detsamma som vid utredningens förslag. Utförare som ligger över taket har normalt inga incitament att överlåta subventionsutrymme och kan därför väntas välja att utföra de två stegen på samma sätt som vid utredningens förslag. Även sådana företag kan dock ibland komma att välja att göra ansökan i två steg eftersom man då vid ett tidigare skede kan få besked om projektet är subventionsberättigat, vilket ökar förutsägbarheten och minskar rättsosäkerheten. Vid denna utformning av reglerna förhindras således skatteplanering genom kringgående av taket, dvs. neutralitet uppnås mellan att använda anställda i det utförande företaget och anställda i andra företag. Därtill är lösningen enklare och mera rättssäker eftersom det endast är utföraren som behöver visa att projektet uppfyller det som krävs för att vara subventionsberättigat, bl.a. kravet på ny kunskap eller kravet på att projektet använder resultat av forskning för att utveckla nya eller väsentligt förbättrade produkter. Vid utredningens förslag är det i stället konsultföretaget som, med risk för skattetillägg vid felaktigheter, behöver visa att kundernas projekt uppfyller lagens krav. Detta är komplicerat och kan innebära bristande rättssäkerhet i synnerhet för konsultföretag med anställda som arbetar i många olika FoU-projekt. Företagens administrativa kostnad blir lägre om det är ett i stället för flera företag som måste visa att projektet uppfyller lagens krav. Den ovan beskrivna processen med två steg liknar det som används när organisationer i ett första steg ansöker om att bli godkända som subventionsberättigade gåvomottagare varefter privatpersoner erhåller skattereduktion i det andra steget. Den ovan beskrivna lösning där utföraren kan överlåta subventionsutrymme till andra företag löser således många av de problem som uppkommer vid utredningens förslag som möjlighet till skatteplanering genom kringgående av taket och därmed sammanhängande snedvridningar. Lösningen är därtill enklare och mera rättssäker. Genom att skatteplanering förebyggs minskar också risken för att den offentligfinansiella kostnaden för subventionen blir högre än enligt utredningens kostnadsberäkning, som inte beaktar sådan skatteplanering. Mot denna bakgrund föreslår jag att det fortsatta beredningsarbetet inriktas mot en lösning där utföraren kan överlåta subventionsutrymme till andra företag. För att underlätta remissinstansers och andras förståelse för innebörden av utredningens förslag redovisas nedan en lista med ett antal exempel där utredningens förslag leder till att subvention utgår eller inte utgår enligt min tolkning av utredningsförslaget. Jag vill betona att vissa tolkningar är osäkra och kan därför ses som tentativa. För att i största möjliga utsträckning undanröja sådan osäkerhet för skattebetalare, och domstolarna är det enligt min mening önskvärt att inkludera en lista med exempel i en kommande proposition med ett tydligt ställningstagande avseende lagstiftarens avsikt. Sådan tydlighet skulle förbättra rättssäkerheten och minska företagens administrativa kostnader. Listan utgör i detta skede endast ett pedagogiskt hjälpmedel och skulle först efter fördjupad analys och genom att ingå en kommande proposition kunna få en vägledande roll för rättstillämpningen. Om beslutar om införande av en subvention av FoU kan komma att publicera rättsliga ställningstaganden avseende hur lagen ska tillämpas enligt tolkning. Dessa ställningstaganden kommer i så fall att föregås av en fördjupad rättslig analys av den av beslutade lagen. Denna fördjupade analys kan leda till andra slutsatser än vad som framgår av nedanstående lista även om skulle besluta i enlighet med utredningens förslag. För att underlätta för läsaren används kvinnonamn i exempel där subvention utgår samt, med kursiverad text, mansnamn för exempel där subvention inte utgår enligt min tolkning av utredningens förslag. Exempel som ger samt med kursiv stil inte ger nedsättning av arbetsgivaravgifter arbetar inom ett projekt som använder resultat av forskning för att ta fram ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Arbetet är kvalificerat och klarar det bl.a. för att hon är professor i kemi. Projektet drivs av där hon också är anställd. arbetar inom ett projekt som syftar till att ta fram en generisk kopia av ett befintligt läkemedel. Arbetet är kvalificerat och klarar det bl.a. för att han är professor i kemi. av där han också är anställd. [Uppfyller ej kravet på väsentligt förbättrad produkt.] arbetar inom ett projekt som använder resultat av forskning för att ta fram ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Arbetet är kvalificerat och klarar det bl.a. för att han är professor i kemi. Projektet utförs av med finansiering från . är anställd av . [Utföraren uppfyller ej kravet på kommersiellt syfte.] arbetar med forskning inom ett projekt som använder resultat av forskning för att ta fram ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Arbetet är kvalificerat och klarar det bl.a. för att hon är professor i kemi. Projektet drivs av men är anställd av konsultföretaget och utför normalt arbetet i Quality . arbetar inom ett projekt som använder resultat av forskning för att ta fram ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Arbetet är kvalificerat och klarar det bl.a. för att han är professor i kemi. Projektet utförs av och är anställd av konsultföretaget och utför normalt arbetet i Quality . [Utföraren uppfyller ej kravet på kommersiellt syfte.] arbetar med forskning inom ett projekt för att tar fram ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Arbetet är kvalificerat och klarar det bl.a. för att hon är professor i kemi. Projektet drivs av men är anställd hos bemanningsföretaget som hyr ut henne till och arbetet utförs i . arbetar med forskning inom ett projekt för att tar fram ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Arbetet är kvalificerat och klarar det bl.a. för att hon är professor i kemi. Projektet drivs av men är anställd av som hon äger själv. hyr ut till och arbetet utförs i . arbetar med forskning inom ett projekt för att tar fram ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Arbetet är kvalificerat och klarar det bl.a. för att hon är doktor i kemi. Projektet drivs av men är anställd av som ägs av tillsammans med nio andra doktorer i kemi. hyr ut de tio delägarna till och arbetet utförs i arbetar med att blanda olika substanser i provrör inom ett projekt som använder resultat av forskning för att ta fram ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Projektet drivs av där hon också är anställd. undersöker och ansvarar för de försöksdjur som används för att som ett led i utvecklingsarbetet testa ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Projektet använder resultat av forskning. är veterinär och arbetet är kvalificerat. Projektet drivs av där hon också är anställd. [Det är något oklart om arbetet ska anses ingå som en central del i arbete som är kvalificerat och direkt utgör FoU och således subventioneras eller om det ska ses som en stödfunktion som inte subventioneras. För att uppnå största möjliga tydlighet är det önskvärt att lagstiftaren klargör detta t.ex. genom att ta med detta eller liknande exempel.] arbetar med att blanda olika substanser i provrör inom ett projekt som använder resultat av forskning för att ta fram ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Projektet drivs av men använder underleverantören för att utföra en del experiment och är anställda av . ansvarar för ekonomisk planering och uppföljning av ett projekt för att tar fram ett väsentligt förbättrat läkemedel mot åderbråck. Projektet använder resultat av forskning. är civilekonom och arbetet är kvalificerat. Projektet drivs av där är anställd. [Stödfunktioner såsom ekonomi, administration, IT-stöd och service ingår ej.] arbetar med forskning inom ett projekt finansierat av som utförs av . Arbetet är kvalificerat och klarar det bl.a. för att hon är professor i kemi. [Utföraren uppfyller kravet på kommersiellt syfte.] arbetar med forskning inom ett projekt finansierat av som utförs av . Arbetet är kvalificerat och klarar det bl.a. för att han är professor i kemi. [Utföraren uppfyller ej kravet på kommersiellt syfte.] arbetar på en kvalificerad nivå inom ett projekt som syftar till att ta fram ett väsentligt förbättrat system för uppvärmning av backspeglar som använder resultat från forskning om sambandet mellan vind och avkylning. är civilingenjör och anställd av . arbetar på en kvalificerad nivå inom ett projekt som syftar till att förbättra systemet för uppvärmning av backspeglar. använder många olika typer av kunskap men är inte baserat på forskningsresultat. är civilingenjör och anställd av . [Uppfyller ej kravet på att använda resultat av forskning.] arbetar på en kvalificerad nivå inom ett projekt som utförs av och syftar till att ta fram ett väsentligt förbättrat system för uppvärmning av backspeglar som använder resultat från forskning om sambandet mellan vind och avkylning. har enbart grundskoleutbildning men klarar denna kvalificerade arbetsuppgift då hon genom många olika och allt mera avancerade jobb inom verkstadsindustrin utvecklats till en mycket skicklig produktutvecklare. arbetar på en kvalificerad nivå inom ett projekt som tar fram ett bromssystem för tåg som låser fast parkeringsbromsen på ett sätt som inte kan ske vid nuvarande marknadssortiment. Hon använder forskningsresultat om nya material som kan användas för bromsar av detta slag. Projektet drivs av där är anställd. arbetar på en kvalificerad nivå inom ett projekt som tar fram en ny generation av en broms för tåg som blivit något omodern jämfört med konkurrentprodukterna. Den nya generationen är något bättre än nuvarande generation. Han använder forskningsresultat om nya material som kan användas för bromsar av detta slag. Projektet drivs av där är anställd. [Torde inte uppfylla kravet på en väsentligt förbättrad produkt men något oklart så önskvärt att lagstiftaren klargör genom detta eller liknande exempel.] utarbetar en forskningsrapport om hur ändringar av avdragsreglerna för ränteutgifter i olika länder påverkat huspriserna. Arbetet är kvalificerat men hon klarar det eftersom hon är doktor i nationalekonomi och skrivit sin avhandling inom området. Projektet är en beställning från Finanspolitiska Rådet till där är anställd. utarbetar en forskningsrapport om hur ändringar av avdragsreglerna för ränteutgifter i olika länder påverkat huspriserna. Arbetet är kvalificerat men han klarar det eftersom han är doktor i nationalekonomi och skrivit sin avhandling inom området. Projektet är en beställning från Finanspolitiska Rådet till där är anställd. [Utföraren uppfyller ej kravet på kommersiellt syfte.] Som framgått ovan leder utredningens förslag enligt min bedömning till betydande nackdelar genom att skattesystemet blir mera komplicerat, att företagens administrativa kostnader blir högre, att det skapas utrymme för skatteplanering samt att det uppkommer samhällsekonomiska snedvridningar dels avseende fördelning mellan anställda i det utförande företaget och andra företag och dels avseende fördelning mellan olika utförare. Gränsdragningen för vad som berättigar till subvention genom att utgöra forskning och utveckling i lagens mening innebär betydande tillämpningsproblem för såväl företagen som för och domstolarna och riskerar därför att leda till bristande rättssäkerhet. Såvitt nu kan bedömas är effekten på FoU med positiva externa effekter förhållandevis begränsad. Därtill bedömer utredningen liksom jag att förslaget inklusive dess finansiering sammantaget kan förväntas leda till en något lägre sysselsättning (avsnitt 8.5). Mot denna bakgrund är jag benägen att avråda från att utredningens förslag genomförs. En del av dessa nackdelar kan undvikas genom att subventionen utgår för FoU oberoende av vem som är utförare samt genom att subventionen utgår utan tak för subventionsunderlaget. Vid det givna finansieringsutrymmet skulle subventionen dock uppgå till högst av avgiftsunderlaget för FoU-personer, vilket kan uppfattas som alltför lågt. Även med denna enligt min mening betydligt bättre utformning av subventionen kan det ifrågasättas om fördelarna överstiger nackdelarna ur samhällsekonomisk synvinkel. Ett dynamiskt och innovativt företagsklimat som vilar på förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft är viktigt för att ska få en starkare ekonomisk utveckling, fler växande företag och en högre sysselsättning. Beskattningen av bolag är av central betydelse för investeringar och tillväxt i och för företagens konkurrensmöjligheter. Förändringar av reglerna för beskattning av bolag kan framför allt öka kapitalbestånd, produktivitet, BNP och välfärd. Dessa effekter uppkommer genom reglernas inverkan på företagens val mellan olika tillgångsslag, på hur investeringarna finansieras liksom på risktagande och entreprenörskap. Strukturomvandlingen i svensk ekonomi bör mötas genom goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar i . På så sätt tryggas sysselsättning och välstånd. Med detta som den centrala utgångspunkten får en kommitté i uppdrag att se över beskattningen av bolag. Syftet är att beskattningen utformas så att företagande, investeringar och sysselsättning gynnas. Kommitténs uppdrag tar främst sikte på aktiebolag. Kommittén ska således inte ha särskilt fokus på handelsbolag och enskilda näringsidkare, som dock kan komma att omfattas av föreslagna generella åtgärder. Kommittén ska bl.a. analysera effekterna av de skatteförändringar som kan vara aktuella i en värld med global konkurrens. I detta ligger att kommittén ska undersöka olika möjligheter att minska beskattningen av riskkapital i bolagssektorn och göra villkoren mer lika för finansiering med eget kapital och med lån. Kommittén ska också föreslå regeländringar för att skydda den svenska bolagsskattebasen i en allt mer globaliserad värld. ska dock även fortsättningsvis vara attraktivt för realinvesteringar och för lokaliseringar av moderbolag och huvudkontor samt för entreprenörer som vill starta och driva företag. Det är alltså viktigt att befintliga företag kan expandera, utländska företag etableras och nya företag bildas. Därigenom skapas goda förutsättningar för en gynnsam sysselsättningsutveckling och ett gott företagsklimat. Kommittén bör i så stor utsträckning som möjligt sträva efter att ta fram förslag som breddar bolagsskattebasen för att finansiera en sänkning av de skatter som betalas av bolagssektorn. Sådana sänkningar bör göras på ett sådant sätt att de leder till att fler investeringar blir lönsamma, vilket ökar kapitalbestånd och reallöner, vilket i sin tur leder till en ökad BNP och tillväxt samt till en högre välfärd. De föreslagna ändringarna bör sammantaget inte leda till att skattebetalningarna från bolagssektorn ökar vid en statisk beräkning av budgeteffekten.