sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Större vikt har enligt Rikspolis- styrelsens årsredovisningar således lagts vid olika former av förebyggande insatser bland annat genom ökad polisiär närvaro på gator och torg, liksom åtgärder för att minska våld i offentlig miljö genom t.ex. skärpt krogtillsyn. Arbete mot ungdomsfylleri och langning har intensifierats . Polisen har även genomfört satsningar för att minska trafikolyckor och ratto- nykterhet. Fler samverkansuppgifter med andra myndigheter och organisationer har tillkommit i brottsförebyggande syfte. Det svenska medlemskapet i EU och inträdet i Schengen- samarbetet har successivt medfört både nya förutsättningar och nya åtaganden för polisen. Till detta kommer demografiska förhållanden som innebär att befolkningen har ökat –2010 och att en förtätning har skett i och runt storstäderna.49 Tillgången 48Brottsförebyggande rådet (2010). 49Statistiska Centralbyrån (2011). Polisens resurser och resultat på alkohol och narkotika, inklusive narkotikaklassade läkemedel har ökat , bl.a. som en följd av ändrade införselregler, internethandel och smuggling. Dessa och andra förändringar i samhället påverkar polisens möjligheter att redovisa en ökad kostnadseffektivitet. Slutsatsen blir att i praktiken ger de ovan redovisade uppgifterna en begränsad bild av utvecklingen totalt sett när det gäller kostnadseffektiviteten inom polisorganisationen –2010. När det gäller bedömning av de uppmärksammade skillnaderna mellan olika polismyndigheterna är dock flertalet ovan uppräknade externa faktorer av underordnat intresse. Dessa faktorer är i huvudsak lika för samtliga polismyndigheter. Det kan i stället antas att de uppmärksammade skillnaderna mellan polismyndigheterna, förutom skillnader i brottslighetens omfattning och karaktär samt förekomsten av särskilt socialt utsatta områden, till betydande del är beroende av olika prioriteringar och ambitionsnivåer samt skillnader i arbetsmetoder mellan olika myndigheter. Att sådana skillnader förekommer sammanhänger nära med Rikspolis- styrelsens begränsade mandat att fatta beslut som är bindande för de 21 fristående polismyndigheterna i dessa frågor och är således av organisatorisk karaktär. Hit hör även det faktum att dessa myndigheter sinsemellan varierar påtagligt i storlek och har skiftande möjligheter att ha den varierande kompetens som krävs för ett fullödigt polisarbete. Detta diskuteras vidare i kapitel 5. Ett bestående intryck är också att tilltron till resultat- redovisningssystemets utformning och tillförlitlighet överlag är svag i polisorganisationen. Därmed saknas enligt kommitténs upp- fattning också förutsättningar att skapa en samfälld syn på vad som är bra resultat i polisens verksamhet, vilket i sin tur får allvarliga konsekvenser för möjligheten att utöva en effektiv strategisk ledning och styrning. 5Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur En huvuduppgift för kommittén är att identifiera vilka hinder som finns med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur för att kunna uppnå de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet och ökad flexibilitet samt väsentligt för- bättrade resultat i polisens verksamhet. Under arbetets gång har ett stort antal sådana hinder identifierats med koppling till polisens organisation och ledningsstruktur. Hindren redovisas i detta kapi- tel under två övergripande rubriker; otillräcklig nationell besluts- kraft och otydliga ansvarsförhållanden (5.1) samt många polismyn- digheter av skiftande storlek (5.2). Därefter analyseras vilka konse- kvenser hindren får för polisverksamheten (5.3). En koncentrerad sammanställning av problemställningar av det här slaget riskerar lätt att uppfattas som en stark kritik av hela poli- sens verksamhet. Utan att förringa betydelsen av de problemställ- ningar som blottlagts under utredningsarbetets gång, vill kommit- tén därför särskilt understryka att polisen i många avseenden också fungerar bra. Polisanställda utför , runt om i , arbete som innebär att människor får den hjälp och service de önskar och behöver, brott förhindras, brott utreds och utredningar leder till fällande domar. Som framgått av föregående kapitel åtnjuter polisen också ett stort förtroende hos befolkning. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur 5.1Otillräcklig nationell beslutskraft och otydliga ansvarsförhållanden Den nuvarande organisationen hindrar effektiv styrning av polisverksamheten. har begränsade befogen- heter att agera inom de områden som faller under dess ansvar. Ansvarsfördelningen såväl mellan och polis- myndigheterna som mellan länspolismästarna och polis- styrelserna är otydlig. Vi har i kapitel 3 beskrivit , polismyndigheternas, länspolismästarnas och polisstyrelsernas ansvar och besluts- befogenheter. Fördelning av ansvar och befogenheter mellan och rikspolischefen å ena sidan och länspolismästarna och polisstyrelserna å andra sidan är i vissa delar inte tydlig. Huvuduppgifter och ansvar definieras i olika författ- ningar (se kap. 3). Författningarnas ordalydelse innehåller dock vissa överlappningar av ansvarsområden. 5.1.1Fördelningen av ansvar och beslutsbefogenheter mellan och polismyndigheterna har begränsade befogenheter att agera inom de områden som faller under dess ansvar. Till exempel har Rikspolis- styrelsen begränsad möjlighet att fatta de beslut som krävs för att säkerställa att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som och regeringen beslutar. Trots att ett sådant säker- ställande är en av huvuduppgifter är styrelsen hänvisad till att genom en kombination av styrmedel försöka förmå polismyndigheterna att agera enligt statsmakternas vilja. Detta medför att förväntningar och krav på vad ska styra inte går hand i hand med vad den enligt instruktion och regel- verk i övrigt har möjlighet att uträtta i realiteten. Föreskrifter och allmänna råd Räckvidden för mandat att meddela föreskrifter i frågor av framför allt organisatorisk art är otydlig i förhållande till polismyndigheternas och polisstyrelsernas befogenheter och ansvar. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur Särskilt gäller detta förhållandet mellan bestämmelserna om Riks- polisstyrelsens normgivningskompetens och om polisstyrelsens uppgifter och ansvar att avgöra viktiga frågor om planeringen och inriktningen av verksamheten samt viktiga frågor som rör polis- myndighetens organisation.1 föreskrifter innehåller till viss del bestäm- melser av organisatorisk art, såsom krav på att det vid polis- myndigheterna ska finnas vissa funktioner eller enheter. I en del fall, som t.ex. beträffande Polisens kontaktcenter (se avsnitt 2.7.3), har det emellertid varit tydligt att bemyndigandet inte varit till- räckligt för att föreskriva om inrättandet och placeringen av de olika centren. För sådana fall är man hänvisad till att polis- myndigheterna frivilligt och gemensamt kommer överens om hur verksamheten ska organiseras, då dessa frågor faller inom det område polisstyrelserna har att besluta om. begränsade möjligheter att utfärda före- skrifter utgör utan tvekan ett hinder för en effektiv styrning av polisverksamheten. Ett stort antal aktörer är inblandade och gör utifrån olika aspekter anspråk på att styra verksamheten. Den gällande ordningen för bemyndiganden och befogenheter att besluta i olika frågor är mycket svåröverskådlig. Överlappande befogenheter finns på flera områden, bl.a. mellan polisstyrelserna och samt polisstyrelsen och länspolismästaren. Med detta följer också tolknings- och tillämpningsproblem. Det har också i flera sammanhang förekommit att polismyndigheter har ifrågasatt befogenheter att meddela föreskrifter på visst område. Alternativt har de underlåtit att följa föreskrifter som utfärdats.2 Dessa förhållanden får konsekvenser för styr- ningens effektivitet och har lett till att föreskrifter som styrmedel endast används i begränsad utsträckning till förmån för informella processer som förutsätter att och polismyndig- heterna kommer överens. 1Bestämmelserna återfinns i 12–13 f §§ instruktionen och i 3 kap. 1–2 §§ polisförordningen. 2Ett exempel är föreskrifter och allmänna råd om Polisens kontaktcenter (RPSFS 2008:4, FAP 150-0). Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur Nationella styrdokument och arbetsmetoder m.m. De styrdokument som beslutar har i styrhän- seende en oklar ställning.3 Dokumenten innehåller ofta rekommen- dationer i exempelvis organisatoriska frågor där polisförordningens bestämmelser ger polismyndigheterna den fulla beslutanderätten. Vidare ger styrdokumenten anvisningar som innebär att vissa upp- gifter ska utföras av personal med viss kompetens men även här tillkommer beslutanderätten polismyndigheterna. Inom det område där har befogenheter att agera, såsom att precisera och förmedla mål och riktlinjer och att verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet, är polismyndigheterna skyldiga att följa styrelsens anvisningar. följer av polisförordningens bestämmelser att polisstyrelsen och länspolismästaren är ansvariga för polis- verksamheten i länet och att polisstyrelserna har egna beslutsbefo- genheter i vissa frågor, bland annat om polismyndighetens organi- sation. Dessa till synes motstridiga förhållanden bidrar till att det råder oklarhet inom polisorganisationen i vad mån Rikspolisstyrel- sens verksamhet i dessa avseenden är bindande för polis- myndigheterna. I de delar det finns sådana oklarheter blir följden att det är svårt för att effektivt och med kraft säkerställa att nationella och enhetliga arbetssätt och metoder implementeras. Exempel på detta är riktlinjerna om Polisens underrättelsemodell (PUM), Polisens nationella utredningskoncept (PNU), metod- stödet för utredning av grova våldsbrott (PUG) och Polisens nationella trafikstrategi. I samtliga dessa fall har det handlat om att introducera nya arbetsmetoder i syfte att effektivisera och höja kvaliteten i kärnverksamheten. Förutsättningarna att lyckas ändra och utveckla inarbetade mönster och metoder i verk- samheter med en stark organisationskultur kräver erfarenhets- mässigt en stark och beslutskapabel nationell ledning. De oklarheter som finns bidrar till att påtagligt försvåra det utvecklingsarbete som pågår inom polisen. Ofta väljs mer komplexa lösningar med stort utrymme för individuella variationer i syfte att möta polismyndigheternas skiftande förutsättningar. Utvecklingen av gemensamma arbetsmetoder bygger ibland till och med uttryckligen på frivillighet, där polismyndigheterna ges möj- 3 Bl.a. rikspolischefens inriktning, planeringsförutsättningar, nationella strategier, se kapitel 3. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur lighet att avstå från att använda gemensamma metoder, it-system, blanketter eller liknande. Alternativt ges myndigheterna utrymme att göra förändringar eller anpassningar av desamma. Utöver det faktum att detta undergräver själva syftet med åtgär- derna, försvårar det därtill en gemensam nationell uppföljning och utvärdering. Oklarheterna har vid enskilda tillfällen föranlett att polis- myndigheter uttryckligen motsatt sig att följa direktiv från Riks- polisstyrelsen även i fall där anvisningarna enligt styrelsens upp- fattning varit bindande för polismyndigheterna. I planeringsförut- sättningar för polismyndigheterna angav exempelvis Rikspolis- styrelsen 2009, efter dialog med respektive polismyndighet, bl.a. mål för antalet genomförda alkoholutandningsprover för var och en av polismyndigheterna. beslutade inom ramen för sin verksamhetsplanering att halvera det av angivna målet i syfte att frigöra resurser för annan verksamhet. Beslutet kunde motiveras med att polisstyrelsen enligt polisför- ordningen ska avgöra bl.a. viktiga frågor om planeringen och inriktningen av verksamheten. Exemplet belyser den oklara status som planeringsförutsättningarna har, liksom otydligheten i polis- förordningens bestämmelser om polisstyrelsens respektive läns- polismästarens ansvar för verksamheten i länet. () har i rapporten , styr- ning och uppföljning föreslagit att det bör tydliggöras att Riks- polisstyrelsen har rätt att fatta beslut som säkerställer att verksam- heten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som och reger- ingen bestämmer. 4 ESV har också påpekat att det bör slås fast att länspolismästarna och polisstyrelserna ska utföra sitt uppdrag i enlighet med de beslut som fattar. Statskontoret har på motsvarande sätt i rapporten regeringens styrning av Polisen konstaterat att det finns brister i de grundläg- gande förutsättningarna för som gör det svårt att omsätta regeringens styrning i polisens organisation. Ett av de områden som Statskontoret lyfter fram är att regeringen måste säkerställa att har tillräckliga mandat för att styra polismyndigheterna.5 Polisen, styrning och uppföljning, 2009:6. och regeringens styrning av Polisen, 2011:20. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur fördelar i enlighet med regleringsbrevet medels- ramar till polismyndigheterna. Polismyndigheternas medel dispo- neras av länspolismästarna, vilka har det övergripande ansvaret för myndigheternas medelsförvaltning och ekonomiska redovisning. Genom fortlöpande kontakter med polismyndigheterna om det ekonomiska läget följer polismyndigheternas medelsförbrukning och gör prognoser för organisationen som helhet. Polismyndigheterna är skyldiga att bedriva sin verksamhet i enlighet med de ekonomiska ramar som satts upp. Trots möjlighet att utifrån prognoser påvisa ekonomiska risker för den enskilda polismyndigheten, har styrel- sen begränsat inflytande över medelsförbrukningen. Behöver åtgärder vidtas i verksamheten för att minska medelsförbrukningen kan sådana beslut fattas endast av polismyndigheterna eftersom detta faller inom polismyndigheternas ansvarsområde. Ordningen riskerar att försvåra såväl en effektiv ekonomistyr- ning som genomförandet av nödvändiga åtgärder för att få en eko- nomi i balans. Systemet bygger på att polismyndigheterna, läns- polismästarna och polisstyrelserna känner lojalitet mot de av fattade besluten. Konsekvenserna av att bryta mot givna medelsramar är otydliga. Den ekonomiska styrningen och uppföljningen av polismyndigheternas medelsförbrukning har skärpts. Detta har dock framför allt skett till följd av att regeringen i olika sammanhang skärpt kraven på organisa- tionens finansiella kontroll. Oklarheterna vad gäller Rikspolis- styrelsens befogenheter kvarstår dock alltjämt. har enligt polislagen och sin instruktion uppdra- get att utöva tillsyn över polisväsendet. Styrelsen ska särskilt beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de priorite- ringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller kravet på rätts- säkerhet och att förvaltningen inom polisen fungerar väl. Reger- ingen har givit tillsynsbegreppet en bredare innebörd för polisen än vad som gäller generellt. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur tillsyn bedrivs bland annat genom särskilda inspektioner som resulterar i rapporter, där kritik och påpekanden kan göras angående brister i verksamheten. Inspektionsrapporterna tillställs polismyndigheterna och publiceras. Rapporternas status uppfattas dock som oklar inom polisorganisationen och de rekom- mendationer som ges får, vad kommittén kan bedöma, ett allt för begränsat genomslag i polismyndigheternas verksamhet. Rikspolis- styrelsen har inte mandat att besluta att polismyndigheterna ska åtgärda de upptäckta bristerna. Intern styrning och kontroll Det är rikspolischefens uppgift att med polismyndigheternas underlag som grund intyga att polisorganisationen som helhet har en betryggande intern styrning och kontroll. Med hänvisning till en rapport från Statskontoret6 konstaterade rikspolischefen dock i årsredovisningen att det är komplicerat att få till stånd väl fungerande kontrollsystem inom en organisation som innefattar flera myndigheter och en central förvaltningsmyndighet, eftersom den centrala förvaltningsmyndigheten inte ansvarar för alla väsent- liga risker själv. Polisens organisation innebär att den interna styr- ningen och kontrollen utövas i flera led där rikspolischefens möj- ligheter att fullgöra sitt ansvar i hög utsträckning är beroende av på vilket sätt länspolismästarna fullgör sitt ansvar för den interna styrningen och kontrollen i respektive polismyndighet. Som beskrivits i tidigare avsnitt saknar i viktiga avse- enden mandat och befogenheter att styra polismyndigheternas verksamhet. Rikspolischefen och har bl.a. genom sin föreskriftsrätt vissa möjligheter att vidta åtgärder för att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll, men kom- mittén konstaterar att det kan ifrågasättas om det ansvar som i formell mening åvilar rikspolischefen motsvaras av tillräckliga befogenheter. Situationen belyses väl av rikspolischefens bedömning i årsredo- visningen . Av denna framgår att rikspolischefen anser att brister avseende den interna styrningen och kontrollen vid polisen som helhet föreligger i kvalitetssäkringen av resultat- och avgifts- redovisningen, då dessa inte uppfyller kraven på enhet- 6 Statskontoret 2011, Fångar FISKEN* fel?, s. 33 *FISKEN= förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur lighet och kvalitet i alla delar. Kvalitetssäkringen bedöms behöva utvecklas i såväl tidredovisningen som i rutinerna för olika it- system. Åtgärder för att rätta till dessa brister pågår men innan de får avsedd effekt är rikspolischefens bedömning att den interna styrningen och kontrollen, sett ur ett nationellt perspektiv, inte är betryggande i denna del. Rikspolischefen gör denna bedömning trots att samtliga länspolismästare har gjort bedömningen att den interna styrningen och kontrollen har genomförts på ett betryg- gande sätt i respektive polismyndighet. Att länspolismästarna och rikspolischefen gör olika bedömning beror till stor del på att läns- polismästarna har att bedöma sin respektive myndighet medan rikspolischefen gör en samlad bedömning av polisen.7 Ett genomgående problem vid tillsyn, internrevision och intern styrning och kontroll inom polisen är, som redan påpekats, att inte har förutsättningar att besluta om att polis- myndigheterna ska åtgärda identifierade brister. Det innebär att det heller inte finns några formella krav på att polismyndigheterna ska genomföra föreslagna åtgärder. I praktiken avgör respektive länspolismästare om och när en åtgärd ska vidtas. I detta avseende utgör polisens nuvarande organisationsform ett tydligt hinder. redovisar polisorganisationens resultat som helhet inför uppdragsgivaren regeringen. lämnar årsredovisning och tertialrapporter till regeringen och företräder polisorganisationen i myndighetsdialogen med regeringen. Denna ordning leder till att avståndet mellan de som bedriver polisverksamheten, dvs. polismyndigheterna, och de som utkräver ansvar av polisorganisationen, dvs. regeringen, är stort. Detta kan vara en förklaring till svårigheterna att få genomslag för en god resultatkultur inom polisen. Den polismyndighet som har stora brister i sin verksamhet ansvarar förvisso för detta inför Rikspolis- styrelsen och riskerar kritik inom ramen för utvecklingssamtal och dialoger m.m. Länspolismästaren ansvarar således inför Rikspolis- styrelsen, men har fått sitt mandat genom beslut av regeringen. 7 Även i årsredovisningen framgår att rikspolischefen på motsvarande sätt bedömer att det finns brister avseende den interna styrningen och kontrollen på några punkter även om samtliga länspolismästare har gjort bedömningen att den interna styrningen och kontrol- len har genomförts på ett betryggande sätt, Polisens årsredovisning 2011, s. 187. Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur Länspolismästarna har därtill endast ansvar för verksamheten i den egna polismyndigheten vilket kan riskera att gå ut över polis- organisationens resultat som helhet. En polismyndighet kan ställas inför valet att göra prioriteringar som gagnar polisorganisationen som helhet i exempelvis samverkansfrågor, men där den kortsiktiga nyttan i ett lokalt perspektiv är begränsad eller rentav negativ. I sådana fall saknas tillräckliga incitament att verka för hela polis- organisationens bästa. Enligt kommitténs bedömning präglas polisorganisationen således av en beslutsstruktur som innebär att tillsyns- och uppföljningsansvar inte ger det genomslag vad gäller ledning och styrning som krävs för att säkerställa effektivitet i verksamheten. 5.1.2Fördelningen av ansvar och beslutsbefogenheter mellan länspolismästarna och polisstyrelserna I kapitel 3 beskrivs ansvar och beslutsbefogenheter för polisstyrelse och länspolismästare. Kommittén kan konstatera att det råder delade meningar om t.ex. ansvarsfördelningen mellan länspolis- mästaren och polisstyrelsen vid de olika myndigheterna. En del polisstyrelseledamöter uppfattar sig som observatörer och informa- tionsmottagare, andra uttrycker att beslutsbefogenheterna är en ren chimär medan somliga uppfattar sin roll som tydliga besluts- fattare med styrande funktion i myndigheten. Några ledamöter formulerar det som att det inte är de formella beslutsbefogen- heterna som är det centrala utan att de med sin politiska tyngd har stor påverkan på myndighetens inriktning av verksamheten. Flera ledamöter ger uttryck för uppfattningen att de fungerar som en brygga mellan lokalsamhället och polisen. En del berättar att läns- polismästaren i deras myndighet använder dem som bollplank eller mer eller mindre dagliga samtalspartners och att de på detta sätt har stor påverkan på verksamheten. Vid de seminarier om för- troendemannainflytande som kommittén höll under Polisriksdagen 2011 tydliggjordes dessa skillnader i synsätt och arbetssätt mellan ledamöter från olika myndigheter. Kommittén kan konstatera att det finns stora skillnader i sättet att bedriva polisstyrelsearbete. Den nuvarande fördelningen av ansvar och beslutsbefogenheter mellan länspolismästarna och deras respektive polisstyrelser tenderar att i mycket stor utsträckning Hinder med polisens nuvarande organisation och ledningsstruktur vara beroende av vilka personer som sitter på respektive poster. I detta ligger en uppenbar organisatorisk sårbarhet. 5.2Många polismyndigheter av skiftande storlek Polisens organisationsstruktur med 21 polismyndigheter av skif- tande storlek utgör hinder för ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och högre kvalitet i verksamheten samt försvårar en tydlig och effektiv styrning av polisverksamheten. 5.2.1Alla myndigheter ska ha alla funktioner Polismyndigheterna är egna resultatenheter och förväntas därmed att i stort upprätthålla den kompetens och de funktioner som krävs för uppdraget. Kommittén konstaterar att flera polismyndigheter anser sig ha svårt att klara grunduppdraget på ett tillfredställande sätt. Detta illustreras av att polisstyrelserna i län och i en gemensam skrivelse hemställde om att skulle lämna en begäran till om att skyndsamt besluta om en sammanslagning av de två polismyndigheterna till en gemensam polismyndighet. I skrivelsen framför polisstyrelserna att de mindre myndig- heterna inte räcker till i alla sammanhang. Som exempel nämner de ett ökat specialiseringsbehov och ett ökat krav på certifiering för innehavare av vissa funktioner, ett ökat behov av specialister och spetskompetens, ökade krav på uppföljning och analys på strategisk nivå m.m. De framför vidare att länsgränserna i olika operativa sammanhang ofta blir avgörande för vilka åtgärder som vidtas. Ett gemensamt resursanvändande inom ett större verksamhetsområde skulle leda till att en större gemensam resurs fanns tillgänglig för att lösa ett större gemensamt uppdrag. Detta skulle i sin tur leda till bättre förutsättningar för samordningsvinster, större slagkraft, större flexibilitet och ökad kostnadseffektivitet.