sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Båda försäkringarna ska även i fortsättningen ha karaktär av omställningsförsäkringar, som den som har en permanent avsaknad av arbets- förmåga ska ha en tryggad inkomst, som . Försäkringarna ska ha en principiell uppbyggnad som medför att det alltid ska löna sig att arbeta. Sjukförsäkringen ska även i fortsättningen vara allmän och obligatorisk. Kommittén ska i sitt arbete ta sin utgångspunkt i de reformer regeringen genomfört inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Det är centralt att försäkringarna är transparenta med tydliga tidsgränser för att alla aktörer kring individen ska kunna ge ett gott stöd för återgång till arbete. Kommitténs arbete ska slutredovisas i sin helhet . Alla som arbetar riskerar att under kortare eller drabbas av sjukdom eller arbetslöshet. Därför behövs trygghets- system av olika slag, både offentliga och andra. I de offentliga systemen utgör sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen viktiga delar av denna trygghet. För personer som inte har kva- lificerat sig för dessa försäkringar och som inte kan försörja sig på annat sätt finns rätten till kommunalt ekonomiskt bistånd. Utgifterna för de båda försäkringarna utgör en stor del av de offentliga utgifterna. Det är därför viktigt att de är ekonomiskt hållbara på lång sikt, både i goda och dåliga tider. I ökar medellivslängden. Detta är naturligtvis en positiv utveckling men den innebär att befolkningen kommer att bestå av relativt sett färre personer i arbetsför ålder. Den demografiska utvecklingen ökar därför i hög grad belastningen på de offentliga finanserna. Ett problem är att alltför många av den arbetsföra befolkningen står utanför arbetsmarknaden på grund av hälsoproblem eller arbets- löshet. Detta medför att den ekonomiska politiken även i fortsättningen måste vara inriktad på att stimulera arbetskraftsutbudet och öka sysselsättningen. Nivån på sjukfrånvaron och arbetslösheten påverkas av hur för- säkringarna vid sjukdom och arbetslöshet utformas. Dessa försäkringar påverkar även arbetsmarknadens funktionssätt, löne- bildningen och prisutvecklingen. Förutsättningarna för den ekonomiska utvecklingen kan därigenom förändras. Sjukfrånvaron har minskat väsentligt . Trots detta står fortfarande många människor utanför arbets- marknaden på grund av hälsoproblem. Dessutom kan struktur- omvandling eller en vikande internationell eller nationell kon- junktur leda till ökad arbetslöshet. Arbetsmarknaden har ändrat karaktär. Den som förvärvsarbetar har varit antingen löntagare eller företagare, i regel med heltidsarbete. har det dock blivit allt vanligare med växling mellan olika anställningsformer och företagsformer samt med kombinationer av dessa former. Regeringens reformer inom sjukförsäkringen och arbets- marknadspolitiken 2007–2010 har genomförts mot bakgrund av dessa förhållanden. Det övergripande syftet med dessa reformer är att stärka möjligheterna och drivkrafterna att försörja sig genom eget arbete. Nuvarande trygghetssystem vid sjukdom och arbetslöshet En sjukförsäkringsreform genomfördes . En rehabi- literingskedja med fasta tidpunkter för prövning av arbetsförmågan gäller fr.o.m. . För att kunna uppmärksamma sjukfall som riskerar att bli långvariga ska senast efter pröva om den sjukskrivne kan återvända till andra arbetsuppgifter hos arbetsgivaren eller på övriga arbets- marknaden. Den försäkrade har ett eget ansvar att försöka komma tillbaka till arbete, men ska också kunna räkna med stöd att klara detta, bl.a. från Arbetsförmedlingen. För att stärka drivkrafterna att återgå till arbete och undvika passiviserande långa sjuk- skrivningsperioder kan sjukpenning betalas ut med nivån . För försäkrade som lider av allvarliga sjuk- domar finns dock ingen begränsning av antalet dagar med sjukpenning på denna nivå. Om arbetsförmågan är nedsatt , kan förlängd sjukpenning med nivån beviljas som längst . I vissa undantagsfall kan sjukpenning betalas ut för ytterligare dagar. Utöver åtgärder från och Arbetsförmedlingen för att stödja sjukskrivna att återgå till arbete innehåller sjukförsäkrings- reformen även en rehabiliteringsgaranti för medicinsk rehabilitering. Dessutom har ett statsbidrag införts för företagshälsovårdsenheter som har en särskild inriktning mot att stärka den anställdes möjlig- heter att återgå i arbete. Personer som inte kan få ytterligare dagar med sjukpenning erbjuds möjlighet att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program, arbetslivsintroduktionen. Inom programmet kartläggs individens behov av rehabilitering. Det finns möjligheter att gå vidare till andra program inom Arbetsförmedlingen, t. ex. inom jobb- och utvecklings- garantin. Personer som efter avslutat introduktionsprogram saknar arbetsförmåga och inte kan delta i fortsatta arbetsmarknads- politiska insatser kan påbörja en ny sjukperiod. Vid en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan kan sjuk- ersättning (tidigare förtidspension) beviljas. till försäkrade i åldrarna 30–. Försäkrade i åldrarna 19–kan beviljas aktivitetsersättning om arbetsförmågan är nedsatt under . Aktivitetsersättning är tidsbegränsad till längst i taget. Arbetslöshetsförsäkringen består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Ersättning enligt grundförsäkringen lämnas till den som uppfyller ett arbetsvillkor men som inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller vars tid som medlem är kortare än . Ersättning enligt inkomstbortfallsför- säkringen lämnas till den som uppfyller ett arbetsvillkor och som varit medlem i en arbetslöshetskassa . För både grundförsäkringen och inkomstbortfallsförsäkringen gäller att grundvillkoren ska vara uppfyllda, vilket bl.a. innebär att personen ska vara arbetslös, anmäld hos Arbetsförmedlingen och beredd att ta erbjudet lämpligt arbete. Arbetslöshetsförsäkringen omfattar både arbetstagare och företagare. En arbetslöshetskassa ska ta ut medlemsavgifter som i förening med andra inkomster får antas täcka kassans förvaltningskostnader samt betalningen av finansieringsavgift och arbetslöshetsavgift. Dessa avgifter ska kassan betala in till staten. Nivån på dessa avgifter är beroende av den genomsnittligt utbetalade dag- penningen i kassan och kassans utbetalningar av inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. För en person som är arbetslös och som har fått arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd eller viss social- försäkringsersättning betalas inte någon arbetslöshetsavgift om personen inte har haft någon inkomst av arbete under den månad som avgiften skulle avse. Arbetslöshetsförsäkringen hanteras av ett antal ekonomiska föreningar (arbetslöshetskassor), som utgör privaträttsliga subjekt, och som försäkrar förvärvsarbetande inom i stort sett alla yrken och branscher, både företagare och anställda. finns 32 arbetslöshetskassor. Medlemskapet i en arbetslöshetskassa är frivilligt och öppet för alla som kan styrka ett arbete inom arbets- löshetskassans verksamhetsområde. En av dessa kassor är Alfa- kassan som är öppen för alla förvärvsarbetande. Alfa-kassan lämnar inkomstrelaterad ersättning till den som är ansluten till kassan och grundbelopp till den som inte är med i någon arbetslöshetskassa. Aktivitetsstöd utbetalas från till en person som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Om personen upp- fyller villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning beräknas aktivitetsstödet på ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen. Om personen inte har rätt till arbetslöshetsersättning får personen en lägsta nivå av aktivitetsstöd. Dagar med aktivitetsstöd samordnas med dagpenning enligt arbetslöshetsförsäkringen. Det kommunala ekonomiska biståndet är avsett att vara ett yttersta skyddsnät för personer med tillfälliga försörjningsproblem. Biståndet ska garantera en skälig levnadsnivå. Rätten till bistånd regleras i socialtjänstlagen och prövas i varje enskilt fall. Storleken på ett beviljat bistånd är kopplad till hushållets försörjningsbörda. För att bli beviljad ekonomiskt bistånd ska en person så gott som helt ha avyttrat sina ekonomiska tillgångar, såväl de egna som de som finns i det hushåll som personen lever i. Målet med biståndsinsatser är att den enskilde så snabbt som möjligt ska försörja sig själv. En allmän försäkring har ambitionen att utjämna avgifterna mellan personer med olika risker, s.k. riskgruppsutjämning. Alla personer betalar i princip samma avgift som andel av inkomsten och får i regel en ersättning som motsvarar samma andel av inkomsten. Det innebär att personer med låg risk för sjukdom eller arbetslöshet kommer att subventionera personer med hög risk. Grundtanken är att inte någon ska nekas försäkring på grund av för hög risk. I en allmän försäkring sker därför en omfattande ekonomisk omfördelning mellan olika riskgrupper, vilket skiljer den från en privat försäkring. En privat försäkring förutsätter att premierna motsvarar ersätt- ningarna, både på system- och individnivå. Varje person ska betala en premie som speglar den individuella risken att skadas. Det innebär att premierna kan variera väsentligt beroende på beräknad risk. På samma sätt ska de samlade premierna på systemnivå mot- svara de sammanlagda försäkringsersättningarna. i en privat försäkring är därför att det ska ske en ekonomisk omfördelning mellan personer med samma risk. För kollektiva privata försäkringar sker dock riskbedömningen enligt delvis andra principer. Ett sätt att upprätthålla försäkringsmässigheten i en försäkring är att införa självrisker. Därigenom motverkas ett överutnyttjande av förmånerna. En försäkringstagare kan ha drivkrafter att ändra sitt risk- beteende när en försäkring är tecknad (moral hazard). Exempelvis kan en alltför generös arbetslöshetsförsäkring ge drivkrafter för en person att endast söka arbeten som kan vara mycket svåra att få. I en privat försäkring får försäkringstagaren ofta stå för en del av kostnaden. Motivet för detta är att främja drivkraften att und- vika den händelse som är försäkrad. I en allmän försäkring används i stället olika former av administrativa regler och kontroller för att motverka ett överutnyttjande. I sjukförsäkringen krävs t.ex. läkar- intyg för att styrka arbetsförmågans nedsättning. Inslag av självrisk finns emellertid också, t.ex. karenstid samt viss begränsning av kompensationsnivån. Åtgärderna för att skydda en försäkring mot överutnyttjande innebär en avvägning mellan trygghet och effektivitet. Självrisker försämrar det skydd en försäkring är tänkt att ge. Administrativa regler och olika kontroller innebär ökade kostnader samt vissa olägenheter för den försäkrade. kan ett överutnyttjande till följd av otydliga regler eller bristfällig tillämpning av dessa inne- bära kraftiga kostnadsökningar. Detta kan hota försäkringens lång- siktiga hållbarhet. En ökad försäkringsmässighet skulle även kunna uppnås genom en från statsbudgeten fristående försäkring som måste balansera inkomster och utgifter inom systemet. Det har framförts argument för att en sådan modell skulle innebära en mer hållbar försäkring och även drivkrafter till minskat skadeutfall. Det görs t.ex. tydligare att avgifter och förmåner har ett nära samband. Om avgifterna inte motsvarar förmånerna kan de höjas. Villkoren i försäkringen kan även för- sämras, t.ex. genom fler karensdagar eller lägre kompensationsnivå. Ett överskott skulle i stället kunna innebära förbättrade villkor. En möjlighet att undvika att tillfälliga under- eller överskott får direkt genomslag i avgifter och förmåner är att successivt bygga upp en fond vid sidan om statsbudgeten. Denna skulle därigenom bli en buffert för att undvika sådana tillfälliga förändringar. Sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen utgör viktiga och grundläggande delar av de sociala trygghetssystemen. Centrala principer är att ge ekonomisk trygghet vid sjukdom och arbetslöshet men underlätta deltagande och omställning i arbetslivet. Sjukförsäkringen är i huvudsak tänkt att vara en inkomstförsäkring och en omställningsförsäkring, men inte en sjukdomsförsäkring eller yrkesförsäkring. Vid kort sjukfrånvaro är den i huvudsak en inkomstförsäkring. Inslagen av en omställningsförsäkring ökar med längden på sjukfrånvaron. ska den som har en permanent avsaknad av arbetsförmåga ha en tryggad inkomst, som . Grundläggande principer är att sjukförsäkringen är allmän och obligatorisk. En annan princip är att försäkringen innebär en omfattande riskdelning där avgifterna, som andel av inkomsten, är enhetliga. Försäkringsersättningen bygger på inkomstbortfalls- principen, vilket innebär att ersättningen lämnas som en enhetlig andel av inkomsten. I den allmänna sjukförsäkringen har de ekonomiskt omfördelande inslagen stor betydelse. Sjukförsäkringen ska ge god ekonomisk trygghet vid arbets- oförmåga på grund av sjukdom. Sjukförsäkringen behöver sam- tidigt vara utformad så att den ger drivkrafter att återgå i arbete och att motverka oskäligt långa sjukskrivningstider. Sjukförsäkringen ska ge ekonomisk trygghet för dem som inte kan arbeta på grund av sjukdom. Vissa personer skulle kunna arbeta, men först efter byte av arbetsuppgifter eller anställning. Det ska ställas krav på omställning för dessa personer, men det ska även ges stöd i denna omställning. Sjukförsäkringens utformning har stor betydelse för möjligheterna att förkorta sjukskrivningstiderna och för att underlätta återgången i arbete. Hur ansvaret och uppgifterna för aktörer som arbetsgivare, hälso- och sjukvården, och Arbetsförmedlingen utformas är också betydelsefullt i sammanhanget. En väl fungerande allmän sjukförsäkring som ger ett gott skydd vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom har stor betydelse för tryggheten på arbetsmarknaden och för upprätthållandet av arbets- linjen. Sjukförsäkringen fick dock i sin tidigare tillämpning en karaktär av allmänt försörjningsstöd i stället för sjukförsäkring. Tillämpningen av reglerna var i många fall godtycklig. Åtskilliga personer fick ersättning från sjukförsäkringen i stället för att tas om hand inom andra mer ändamålsenliga förmånssystem. Dess- utom fick arbetsmarknadsskäl oproportionerligt stort utrymme vid tillämpningen av reglerna. Sjukförsäkringen präglades även av alltför långa sjukskrivnings- tider. Dessa var i regel väsentligt längre än i andra jämförbara länder. Att andelen förtidspensionärer i befolkningen tredubblades , utan motsvarande försämring av folk- hälsan, visar också att sjukförsäkringen tilläts vara mer än bara ett ekonomiskt skydd vid arbetsoförmåga till följd av sjukdom. De stora skillnaderna i sjukfrånvaro mellan olika delar av landet var ett ytterligare tydligt tecken på att försäkringen inte fungerade på ett rättssäkert och samhällsekonomiskt försvarbart sätt. En väl fungerande sjuk- försäkring måste i stället ha starka drivkrafter för minskad långtids- frånvaro från arbete. Den måste vara mer förutsägbar samt ha en hög grad av stabilitet dels , dels mellan olika delar av landet. fattade den dåvarande regeringen beslut om direktiv (dir. 2004:129) som gav en särskild utredare i uppdrag att göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv. Utredningen antog namnet . gav kort därefter regeringen som sin mening till känna att en parlamentarisk utredning om socialförsäkringarna borde tillsättas. lämnade sitt slutbetänkande Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86) . De genomförda reformerna av sjukförsäkringen 2008-2010 har delvis haft utredningens betänkande som underlag. Betänkandet utgör också ett av flera underlag för den parlamentariska kommitté som tillsätts. Sjukfrånvaron har minskat betydligt . Trots detta har många personer fortfarande hälsorelaterade problem som medför att de står utanför arbetsmarknaden. Detta är mycket otillfredsställande ur ett mänskligt perspektiv men det är även ett hot mot den framtida ekonomiska utvecklingen och därmed mot välfärden. Det måste därför vara en högt prioriterad uppgift att få tillbaka människor i arbete i de fall detta är möjligt. Arbetslinjen innebär att de som kan arbeta och försörja sig själva också ska göra det. Den solidaritet som välfärdssamhället bygger på ger alla människor rätt till trygghet i livets olika skeden. innebär den också skyldigheter för individen att ta till vara eller utveckla sin arbetsförmåga, även i de fall detta innebär ett byte av yrke, att arbeta på annan ort eller att flytta. Regeringens arbete med att förändra och reformera sjuk- försäkringen syftar till att göra den mer hållbar – både i rättsligt och administrativt hänseende. Detta ska leda till en sjukfrånvaro som är på en långsiktigt låg och stabil nivå. De förändringar som har genomförts medverkar i hög grad till detta. Det finns dock fortfarande skäl att se över sjukförsäkringen för att stabilisera sjukfrånvaron samt för att skapa en långsiktigt hållbar försäkring. De förändringar som kan bli aktuella ska även bidra till långsiktigt hållbara statsfinanser. Sådana förändringar förutsätter dock en bred parlamentarisk enighet om vilka principer som en modern sjukförsäkring ska bygga på. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ska lämna ekonomisk ersättning vid ofrivillig arbetslöshet av omställning mellan arbeten. Utformningen av ersättningen och finansieringen av arbets- löshetsförsäkringen påverkar hur arbetsmarknaden och löne- bildningen fungerar. En generös försäkring vid tillfälliga perioder av arbetslöshet kan bidra till en god matchning genom att personer söker och accepterar arbeten som de har rätt kvalifikationer för. visar erfarenheten att ersättningens varaktighet påverkar arbetslöshetstiderna och att utflödet ur arbetslöshet ökar då ersätt- ningen är på väg att upphöra. Mot denna bakgrund är det viktigt att arbetslöshetsförsäkringen inte utformas så att ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen blir en långsiktig försörjningskälla som minskar arbetslösa personers drivkrafter att söka och acceptera arbete. I en arbetslöshetsförsäkring som främjar sysselsättning bör kompensationsgraden minska med arbetslöshetstidens längd. Det bör även finnas krav på aktivt arbetssökande i kombination med kontroll och sanktioner. Arbetsmarknadspolitiken bör dessutom användas för att främja arbetsviljan. De negativa effekter som en generös arbetslöshetsersättning har på incitament till arbetssökande samt på lönebildningen får vägas mot de välfärdsvinster som tillgången till en försäkring mot inkomst- bortfall innebär. En samhällsekonomiskt optimal arbetslöshets- försäkring utgör en avvägning mellan dessa välfärdsvinster och de kostnader som uppstår när individer och företag anpassar sig till försäkringen. En generös försäkring tidigt i arbetslöshetsperioden kan behöva kompletteras med karenstid för att motverka ett för stort inflöde i arbetslöshet. Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen har stor betydelse för hållbarheten i denna. En stark koppling mellan avgifterna och arbetslöshetsnivån kan dämpa lönekraven och därigenom höja syssel- sättningen. Arbetskraften uppgick till nära 4,9 miljoner personer som 3,4 miljoner var medlemmar i eller anslutna till en arbetslöshetskassa. Även om antalet medlemmar har minskat kraftigt har en majoritet av arbetskraften rätt till inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. Det finns emellertid en relativt stor grupp som inte har rätt till mer än grundbelopp vid arbetslöshet. Ersättningens nivå skiljer sig åt mellan dem som är medlemmar i eller anslutna till en arbetslöshetskassa och dem som står utanför. Det avgörande är inte anknytningen till arbetsmarknaden utan tillhörigheten till en arbetslöshetskassa. Frågan om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring har utretts vid ett flertal tillfällen. överlämnade utredning om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring två betänkanden, dels del- betänkandet Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:54), dels slutbetänkandet Avgifter inom arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2008:83). Regeringen angav i budgetpropositionen att den inte har för avsikt att gå vidare med de förslag som utredningen lämnat eftersom den föreslagna lösningen skulle innebära ett alltför tekniskt komplicerat system. Regeringens uppfattning är dock fortfarande att det finns skäl att eftersträva att alla som arbetar och uppfyller villkoren för försäkringen ska omfattas av en arbetslöshetsförsäkring med rätt till inkomstrelaterad ersättning i händelse av arbetslöshet. Det nuvarande systemet bör därför ses över och förändras så att alla som har förvärvsarbetat och uppfyller arbetsvillkoret har rätt till en inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. Villkoren för ekonomiskt skydd vid arbetslöshet och grunden för bestämmande av nivån på ersättningen bör vara densamma för alla förvärvs- Som utgångspunkt för om och med vilket belopp arbets- löshetsersättning ska lämnas bör anknytningen till arbetsmarknaden vara avgörande, t.ex. hur mycket avlönat arbete som har utförts under förutsättning att grundvillkoren i försäkringen är uppfyllda, vilket bl.a. innebär att personen ska vara arbetslös, anmäld hos Arbetsförmedlingen och vara beredd att ta erbjudet lämpligt arbete. Samspelet mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna samt aktivitetsstöd och ekonomiskt bistånd Reglerna i ett förmånssystem och deras tillämpning kan påverka regler och tillämpning i andra förmånssystem, liksom beteendet hos de personer som omfattas av systemen. De förändringar som genomförs i ett förmånssystem får därför inte alltid de samlade effekter som avsetts. Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och även andra för- månssystem bör inte innehålla motstridiga drivkrafter. Det före- kommer att de nuvarande reglerna i vissa fall motverkar varandra. Det kan därför finnas drivkrafter att anpassa sitt beteende för att röra sig mellan systemen på ett sätt som inte varit avsikten. Kopplingar finns också mellan sjuk- och arbetslöshets- försäkringen och aktivitetsstödet med anledning av de reformerade reglerna i sjukförsäkringen som trädde i kraft . Arbets- löshetsförsäkringen och aktivitetsstödet är två olika system som till vissa delar är samordnade. Kopplingar finns även mellan de båda försäkringarna och det ekonomiska biståndet. Personer som inte kommit in på arbets- marknaden och därför inte kvalificerat sig för sjukförsäkringen eller arbetslöshetsförsäkringen kan bli beroende av ekonomiskt bistånd för sin försörjning vid sjukdom eller arbetslöshet. Detta gäller särskilt unga och personer födda utomlands. Exempelvis var 2007 en tredjedel av biståndsmottagarna arbetslösa utan arbets- löshetsersättning. var omkring en femtedel av bistånds- mottagarna sjuka och saknade sjukpenninggrundande inkomst och därmed rätt till sjukpenning. Kommittén ska överväga förändringar som kan leda till mer håll- bara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet. Dessa förändringar ska bidra till långsiktigt ökad sysselsättning och därmed långsiktigt hållbara statsfinanser. Kommitténs översyn ska göras mot bak- grund av den demografiska utveckling som kan förutses. Sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen ska ge god ekonomisk trygghet och utformas så att arbetslinjen understöds. Försäkringarna ska ha en principiell uppbyggnad som medför att det alltid ska löna sig att arbeta. Båda försäkringarna ska även i fort- sättningen ha karaktär av omställningsförsäkringar, som den som har en permanent avsaknad av arbetsförmåga ska ha en tryggad inkomst, som . Försäkringarna ska även i fortsätt- ningen innehålla omfattande inslag av ekonomisk omfördelning och baseras på riskdelning. Sjukförsäkringen ska även i fortsätt- ningen vara allmän och obligatorisk. Kommittén ska i sitt arbete ta sin utgångspunkt i de reformer regeringen genomfört inom sjuk- försäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Det är centralt att för- säkringarna är transparenta med tydliga tidsgränser för att alla aktörer kring individen, såsom arbetsgivare, , och hälso- och sjukvården, ska kunna ge ett gott stöd för återgång till arbete. Kommittén ska i sitt arbete beakta och utforma sina förslag även från ett företagarperspektiv.