sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — Några andra sanktioner än återkrav behövs inte, men det bör övervägas att låta återkrävt olagligt statsstöd tillfalla staten och inte kommunen, om kommunen lämnat statsstödet uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. bör hantera frågor om kontroll och sanktioner. Frågan om kontroll och sanktioner av statsstödsreglerna bör inte reg- leras isolerat för de kommunala bostadsaktiebolagen. Frågan om ett nytt regelverk om kontroll och sanktioner med generell giltighet för alla politikområden bör i stället ses över i särskild ordning. Det följer vidare av sakens natur att man knappast kan undgå att diskutera frågan om tillsyn m.m. i samband med vårt förslag om att man i bör införa ett särskilt regelsystem för statsstödsfrågor, eftersom det är viktigt att se till att ett sådant system på bästa sätt ska kunna fungera effektivt både i fråga om tillämpning och efter- levnad. Det kan aktualisera behovet av att ge en central myndighet uppgiften att ha hand om tillsynen och kontrollen beträffande stats- stödsreglerna. Vi kommer först att behandla hur man i EU-sam- manhang ser på dessa frågor (avsnitt 7.2) och därefter de förslag och synpunkter som framförts i svenska utredningar och i den rätts- vetenskapliga doktrinen (avsnitt 7.3). 1 s. 309. Tillsyn, kontroll och sanktioner ning av gällande regler om tillsyn m.m. inom marknadsrätten och angränsande rättsområden lämnas i avsnitt 7.4. Avslutningsvis redo- visas våra överväganden i avsnittet 7.5. 7.2Kontrollmekanism i ett EU-perspektiv EU-rättsligt gäller principen om institutionell autonomi när det gäller tillsyn och kontroll som utövas av ett offentligt organ inom en medlemsstat. slog fast denna princip , då domstolen uttalade att det är en fråga för varje medlemsstat att bestämma om det ska finnas ett nationellt övervakningsorgan som utövar tillsyn av att staten följer fördragets bestämmelser och gäll- ande förordningar samt korrekt implementerar de EU-rättsliga regel- verken2. Generaladvokaten har framhållit att i av- saknad av tillämpliga EU-rättsliga regler har medlemsländerna det fulla ansvaret att i enlighet med sina nationella rättssystem genom- föra och tillämpa EU-reglerna, med reservation för de inskränk- ningar som kan följa av den effektivitetsprincip som utvecklats av EU-domstolen3. 7.2.2Särskilt om tillsyn m.m. av presenterade Europeiska kommissionen sina planer på en reform av reglerna för statligt stöd. I en handlingsplan4 föreslog kommissionen bland annat att oberoende myndigheter borde eta- bleras i medlemsstaterna för att underlätta kommissionens upp- gifter på statsstödsområdet. Det konstaterades i studien att i alla medlemsländer gäller principen att återkrav av otillåtet och ofören- ligt stöd ska initieras och genomföras av den myndighet som beviljade stödet. Det påpekades också att vissa medlemsstater har gett ett centralt organ uppgiften att kontrollera och följa återkravsprocessen. Dessa organ har normalt regelbunden kontakt med kommissionen. Man ansåg att förekomsten av ett sådant centralt organ föreföll bi- 2EU-domstolens dom i de förenade målen 51–54/71, , 1971, s. 1107, punkterna 3–4. 3Förslag till avgörande i mål C-394/02, kommissionen mot . 4Handlingsplan för statligt stöd – Mindre men bättre riktat statligt stöd: en plan för reform av det statliga stödet 2005–2009 (KOM(2005)107 slutlig). Tillsyn, kontroll och sanktioner dra till ett mer effektivt genomförande av beslut om återkrav. Det föreslogs vidare att man borde inrätta ett nätverk av statsstödsmyn- digheter eller s.k. kontaktpunkter för ömsesidigt utbyte av infor- mation och erfarenheter av den bästa tillämpningen. I handlingsplanen betonades behovet av att beslut om återkrav verkställs effektivt. I artikel 14.3 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget anges bland annat att återkravet ska verkställas utan dröjsmål enligt den berörda medlemsstatens nationella förfarande- regler, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedel- bart och effektivt verkställa kommissionens beslut. I det syftet ska medlemsstaten vid förfaranden inför den nationella domstolen vidta alla nödvändiga åtgärder som står till buds, inbegripet interimistiska åtgärder, utan att unionsrätten påverkas. 7.3Förslag om inrättande av en svensk tillsynsmyndighet Den s.k. föreslog i sitt betänkande Närings- livet och förtroendet (SOU 2004:47) att upp- gifter borde utvidgas till att omfatta även tillsyn av reglerna för stat- ligt stöd.5 Den främsta anledningen till förslaget var att det enligt kommissionen fanns en risk för sammanblandning av roller, om regeringen både beslutar om statligt stöd och har tillsynsansvaret för den offentliga stödgivningen. Med hänsyn härtill föreföll det från förtroendesynpunkt olyckligt att inte någon fristående myn- dighet ansvarar för att för statsstöd uppfylls i . Kommissionen ansåg att ett samlat tillsynsansvar över den offent- liga stödgivningen hos skulle öka trovärdigheten och slagkraften för denna del av konkurrenspolitiken. Utredningen om allmännyttans villkor hade enligt tilläggsdirektiv uppgiften att överväga behovet av och, om det behövdes, att lämna förslag på sådana kontrollmekanismer och sanktioner som kunde vara nödvändiga för att det regelverk som föreslogs skulle efter- levas. Utredningen framhöll att det behövdes antingen någon myn- dighet som skulle kunna fatta ett beslut om återkrav eller i domstol föra talan om återbetalning eller en annan fysisk eller juridisk per- son som skulle i domstol kunna föra en sådan talan. 5 s. 360. Tillsyn, kontroll och sanktioner överlåtas åt en kommun, påpekade utredningen, att själv föra talan om att stöd ska återbetalas till kommunen, eftersom det kan före- komma fall där kommunen uppsåtligen betalat otillåtet statsstöd och inte är intresserad av att medverka till en sådan process. Utredningen, som inte fann tillräckliga skäl för att införa en nyordning i svensk rätt i form av att en talan om återkrav förs till förmån för tredje man, nämligen kommunen, förordade i stället att en statlig myndighet, som borde vara , skulle kunna föra talan om att olagligt stöd återbetalas till det allmänna.6 I en forskningsrapport , benämnd i nationell tillämpning och författad av och på uppdrag av , frågar sig författarna om det behövs effektivare tillsyn och kontroll i . Vid den sam- lade bedömning som görs7 anför författarna att en central myndig- het, naturligen , borde finnas tillgänglig med ett särskilt ansvar att informera om statsstödsreglerna. Kunskaps- och informationsfunktionen borde också förenas med en tillsynsfunk- tion för att bli trovärdig. Myndigheten borde sålunda, anförs det vidare, kunna ta emot anmälningar från enskilda personer och före- tag om att olagligt stöd har förekommit eller avses lämnas. Den borde vidare, framhålls det, ha befogenhet att utreda om olagligt stöd har förekommit och i förekommande fall ha möjlighet att kräva att olagligt stöd återbetalas till det allmänna. har i sin rapport benämnd Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4) föreslagit att man genomför en effektivare natio- nell tillsyn av statsstödsreglerna. Ett förslag i rapporten är att en myndighet ges ansvaret för information och övervakning över den nationella tillämpningen av statsstödsreglerna för att dessa ska få bättre genomslag. Som motiv för förslaget med en sådan inriktning anses att det kan finnas ett värde i att samla kompetens kring frågor som rör statsstöd i en expertmyndighet. I praktiken skulle tillsynen kunna bedrivas genom både anmälningar från aktörerna på olika marknader och en egen uppsökande och utredande verksamhet. Ett införande av nationella statsstödsregler förutsätter, framhålls det vidare, att reglerna förenas med en effektiv tillsyn. För att åstad- komma det krävs både möjligheter till god insyn i verksamheterna samt verktyg i form av sanktionsmedel.8 I sitt remissyttrande över departementspromemorian Allmännyttiga kommunala bostadsaktie- 6SOU 2008:38 s. 309 ff. 42–44. 8Rapporten s. 171 och 175. Tillsyn, kontroll och sanktioner bolag – överväganden och förslag (Ds 2009:60) har uppmärksammat detta förslag i rapporten om bland annat en natio- nell tillsynsmyndighet. I den rättsvetenskapliga doktrinen har frågan om tillsyn m.m. också behandlats. har framhållit att det klart behövs en nationell statsstödsmyndighet som kan fungera som ett kompetent centralt och allmänt tillsynsorgan. Till stöd för det åbe- ropas främst att har ett stort antal offentliga organ som måste uppmärksamma statsstödsreglerna i sin dagliga verksamhet (statliga myndigheter, 21 länsstyrelser, 290 kommuner, 21 landsting och över 1 500 statliga och kommunala bolag). har erinrat om att givetvis har att tillse att vi har en nationell ordning på statsstödsrättens område som fullt ut tillgodoser krav10. som det är angeläget att pri- vata aktörer fortsätter att kämpa inom ramen för nuvarande rätts- regler för att söka uppnå sin rätt när det gäller negativa effekter av otillåtna stöd, har han vidare anfört, räcker inte detta utan det krävs också aktiva lagstiftningsåtgärder från regeringens och sida. Enligt borde ges en tydlig ställ- ning som nationell kontrollmyndighet. 7.4Tillsyn och kontroll inom marknadsrätten och angränsande rättsområden Det är ett genomgående drag inte bara i utan även i de andra nordiska länderna att kontroll och sanktioner som regleras i olika marknadsrättsliga lagar sköts av statliga myndigheter. Uppgiften att utöva den regelmässiga tillsynen förenas ofta med en möjlighet för myndigheten att föra talan i domstol när myndigheten anser att bestämmelser i lagarna överträtts. Talerätten finns vid sidan av de möjligheter att väcka domstolstalan som enskilda aktörer har. Ingår det i ett käromål yrkanden om sanktioner i form av t.ex. avgifter (vanligast) måste det normalt vara en myndighet som för talan. Konkurrenslagen (2008:579) innefattar varierande slag av rättslig reglering med ett syfte som närmast anknyter till gällande stats- stödsbestämmelser. har en hel del uppgifter som 9Ingeborg : State Aid Supervision and Enforcement in , i Europarättslig tidskrift 2006, s. 626 och 637 f. 10Ulf : Statsstödsrätten och : hög tid för lojal implementering, i Europa- rättslig tidskrift 2007, s. 508 f. Tillsyn, kontroll och sanktioner anges i konkurrenslagen. Det gäller bland annat olika åtgärder mot konkurrensbegränsningar och företagskoncentrationer som myndig- heten kan initiera. kan också se till att konkur- rensärenden utreds på ett tillfredsställande sätt. har verket fått en ny tillsynsuppgift till följd av att bestäm- melser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet förts in i konkurrenslagen. Enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. har olika tillsynsuppgifter när lagen tillämpas (se kapitel 8). Verket får t.ex. vid vite ålägga ett företag att upprätta öppen eller separat redovisning och lämna ut uppgifter eller hand- lingar till verket. har tillsynsansvar beträffande åtskillig mark- nadsrättslig och konsumenträttslig lagstiftning, bland annat mark- nadsföringslagen (2008:486). I fråga om rättsområden som ligger nära marknadsrätten kan nämnas att har ansvaret att utöva kontroll och tillsyn samt initiera sanktioner när det gäller lagen om offentlig upp- handling (2007:1091) och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (2007:1092). Nämnda lagar har det gemensamt med statsstödsreglerna att tillsyn och kontroll enligt de olika regelsystemen endast kan avse statliga och kommu- nala myndigheter samt andra offentligrättsliga organ. Vår bedömning: bör inte någon myndighet ges i uppdrag att utöva tillsyn över att EUF-fördragets statsstödsreg- ler efterlevs i . EUF-fördragets statsstödsregler är en del av fördragets konkurrens- regler, som förutom statsstödsreglerna består av förbuden i artik- larna 101 och 102 mot konkurrensbegränsande samverkan och miss- bruk av dominerande ställning. Alla dessa regler syftar till att möj- liggöra en rättvis konkurrens mellan företag och därmed en effektiv produktion och resursanvändning. I utövar tillsyn beträffande förbuden i artiklarna 101 och 102 och motsvarande förbud i konkurrenslagen. Det finns emellertid inte någon myndig- het som utövar tillsyn av att EUF-fördragets statstödsregler följs. Tillsyn, kontroll och sanktioner Som framgått ovan har det även på andra rättsområden som ligger nära statsstöds- och konkurrensområdena valts ordningar där en statligt myndighet har i uppdrag att utöva tillsyn av att regel- verken på områdena följs. Som också framgått ovan har bland annat offentliga utredningar, och rättsvetenskapsmän föreslagit att en myndighet ges en tillsynsuppgift på statsstöds- området, varav de flesta tagit för givet att uppgiften bör ges till . Även kommissionen har förespråkat att det in- rättas sådana myndigheter i medlemsstaterna. Om en svensk myn- dighet ska få i uppdrag att utöva tillsyn av att iakttas i , ligger det nära till hands att uppgiften ges till . Vi erinrar därför inledningsvis kort om Kon- kurrensverkets tillsynsroll på konkurrensområdet. Enligt sin instruktion är förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor och den offentliga upphandlingen. I instruk- tionen anges att ska verka för en effektiv kon- kurrens i privat och offentlig verksamhet och en effektiv offentlig upphandling. uppgifter regleras närmare i olika lagar där verket ges verktyg för att kunna sköta sina uppgifter. I konkurrenslagen anges vissa åtgärder mot konkurrensbegränsningar som verket får vidta. får bland annat ålägga före- tag att upphöra med överträdelser av artiklarna 101 och 102 i EUF- fördraget och motsvarande bestämmelser i konkurrenslagen, dvs. att upphöra med konkurrensbegränsande samverkan och missbruk av dominerande ställning. Verket får också väcka talan mot staten, en kommun eller ett landsting om förbud mot konkurrensbegräns- ande offentlig säljverksamhet. ska inte agera endast när konkurrenslagen eller någon upphandlingslag är på väg att eller har överträtts utan ska också arbeta förebyggande. Enligt sin in- struktion ska i lämplig omfattning informera om tillämpningen av konkurrenslagen och upphandlingslagarna och främja ett konkurrensinriktat synsätt. Om skulle få en tillsynsroll på statsstöds- området skulle denna ha många likheter med verkets roll på kon- kurrens- och upphandlingsområdena. Verket skulle på motsvarande sätt som på dessa områden ha till uppgift att informera om – främst informera dem som kan vidta åtgärder som omfattas av genomförandeförbudet – och främja en medvetenhet om dessa regler. Som framgått av kapitel 5 har svenska domstolar i flera fall konstaterat att stöd lämnats i strid med genomförande- förbudet i . En bidragande orsak till att förbudet överträtts Tillsyn, kontroll och sanktioner har sannolikt i vissa fall varit dålig kännedom om statsstödsreg- lernas innebörd och tillämpningsområde och svårigheter att avgöra om en viss åtgärd innebär statligt stöd. En viss informationsuppgift hos skulle kunna bidra till att en del framtida överträdelser undviks. skulle också kunna få rätt att föra talan vid allmän domstol om förbud att lämna olagligt stöd och om åter- betalning eller återkrav av stöd som lämnats i strid med genom- förandeförbudet. skulle vidare kunna ha till ut- trycklig uppgift att se till att eventuella kommissionsbeslut om åter- krav verkställs utan dröjsmål i enlighet med unionsrättens krav. I frågan om bör ges en tillsynsroll på stats- stödsområdet gör vi följande bedömning. Det kommer att lämnas olagligt stöd även framöver och det är möjligt att det kommer att uppstå situationer där återkrav drar ut , även om den av oss föreslagna lagen införs. Orsaken till att genomförandeförbudet överträds kommer även framöver i vissa fall att vara bristande medvetenhet om statsstödsreglernas innebörd och betydelse. Om skulle få en tillsynsroll på stats- stödsområdet skulle verket bidra till att en del fall med olagligt stöd undviks och till snabbare återbetalning av olagligt stöd som trots allt lämnats. Om utgångspunkten är att olagligt stöd trots allt kommer att lämnas även framöver, kan flera invändningar göras mot en ordning som bygger på att det är konkurrenter till stödmottagare som ska reagera mot stödet. För det första är det möjligt att konkurrenter till stödmottagare väljer att inte ta strid om ett olagligt stöd vid domstol. Även om en vinnande part i en rättegång vid allmän dom- stol har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader tar en rätte- gång tid och kraft i anspråk. Detta kan leda till att även företag som med rätta kan agera mot ett stöd inte gör det. Den snedvridning av konkurrensen som detta leder till drabbar inte bara konkurrenterna utan även konsumenterna, som är de som vinsterna av en effektiv konkurrens i slutändan kommer till godo. För det andra kan det ifrågasättas om det är riktigt att ordningen ska bygga på att enskilda ska reagera när överträdelserna begås av det allmänna. Konkurrenter till stödmottagare är dock inte utlämnade till att själva väcka talan vid domstol, eftersom kommissionen redan har en tillsynsroll på statsstödsområdet. Den som anser att det lämnas olagligt stöd kan göra en anmälan om detta till kommissionen. En sådan anmälan kan göras på svenska, och på kommissionens hem- Tillsyn, kontroll och sanktioner sida finns ett formulär på svenska för ändamålet. Formuläret mot- svarar det formulär som tillhandahåller dem som vill tipsa verket om konkurrensproblem. Det är inte bara konkurrenter till stödmottagare som kan göra anmälningar till kommissionen utan det kan även andra göra. Genomförandeförbudet har gällt i . För- budet förefaller emellertid ha hamnat i större fokus . Som framgått av kapitel 5 har flera mål avseende hävdat olag- ligt stöd avgjorts . Detta har enligt vår uppfattning lett till en större medvetenhet om tillämpningsområdet för och inne- börden av . Ett av huvudsyftena med den lag som vi har föreslagit är att det ska tydligt framgå vilka möjligheter som enskilda har att reagera mot olagligt stöd genom talan vid allmän domstol och att en sådan talan ska utgöra ett effektivt rättsmedel. Om lagen införs kommer den emellertid att ha betydelse i fler avseenden. Genom lagen kommer det att stå klart att den som har lämnat olagligt stöd ska återkräva stödet och att den som har fått stödet är skyldig att betala tillbaka det. När det väl konstaterats, exempelvis genom ett svenskt dom- stolsavgörande, att olagligt stöd har lämnats, kan återkrav och åter- betalning förväntas ske mer effektivt än . I en del fall med kommunalt olagligt stöd – både fall som vi har redogjort för i kapitel 5 och andra fall – har återkrav och återbetalning inte skett trots att en svensk domstol slagit fast att ett kommunalt beslut medfört olagligt stöd. Ett ofta förekommande skäl till att stödet inte har återkrävts har varit att kommunen, i överensstämmelse med gängse uppfattning om hur 10 kap. 15 § kommunallagen ska förstås, ansett sig sakna möjlighet att återkräva stödet när det varit en följd av ett bindande avtal. Genom den föreslagna lagen kommer det att göras tydligt att det inte finns något sådant hinder. Enligt vår uppfattning kan lagen också förväntas leda till en större med- vetenhet och kunskap om genomförandeförbudet. Den föreslagna lagen kan alltså antas medföra ett bättre iakttagande av genom- förandeförbudet och effektivare återkrav när förbudet trots allt över- trätts. Dessa förhållanden talar mot att ge Konkurrens- verket en tillsynsroll på statsstödsområdet. har uppskattat att om verket får en tillsyns- roll på statsstödsområdet så kommer detta att medföra extra kost- nader om 14–. Enligt våra direktiv ska vi föreslå finansiering inom det berörda utgiftsområdet för eventuella budgetära konsekvenser av våra förslag. En tillsynsroll för Kon- Tillsyn, kontroll och sanktioner kurrensverket på statsstödsområdet skulle behöva finansieras genom omfördelning av medel inom utgiftsområdet. Enligt vår uppfatt- ning kan det ifrågasättas om en sådan omfördelning är motiverad. Sammanfattningsvis gör vi följande bedömning. Den lag som vi har föreslagit kan förväntas leda till ett bättre iakttagande av genom- förandeförbudet och effektivare återkrav om förbudet trots allt överträds. Kommissionen har redan en tillsynsfunktion på stats- stödsområdet. Det kan därför ifrågasättas om det är motiverat att omfördela medel inom utgiftsområdet för att möj- liggöra en tillsynsroll på statsstödsområdet för . Mot denna bakgrund anser vi att inte bör ges en tillsynsroll på statsstödsområdet. Om det skulle visa sig att det trots allt behövs en svensk till- synsmyndighet på statsstödsområdet, bör i det sammanhanget över- vägas om möjligheter till sanktioner av det slag som allmännytto- utredningen resonerade kring bör införas. REVISORSINTYG ENLIGT LAGEN (2005:590) OM INSYN I VISSA FINANSIELLA FÖRBINDELSER M.M. 8Revisorsintyg enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. I lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen) finns bestämmelser som syftar till att ge Euro- peiska kommissionen insyn i de finansiella förbindelserna mellan framför allt det allmänna och offentliga företag. För att uppnå detta syfte föreskrivs i transparenslagen vissa krav på sådana företags redovisning. I lagen föreskrivs också att de aktuella företagens revi- sorer ska granska om lagens bestämmelser om redovisning har följts. I våra direktiv anges att det har visat sig vara svårt att praktiskt tillämpa transparenslagens bestämmelser om revisorsintyg. Enligt direktiven har det uttalats stor tveksamhet inför att utfärda sådana intyg. Den huvudsakliga anledningen till detta har uppgetts vara att de materiella bestämmelserna i lagen är mycket komplicerade och svårtolkade i olika hänseenden. I direktiven påpekas att det har an- förts att detta medför att det saknas tillräckligt stringenta regler att företa revisionen mot. Vi har mot denna bakgrund fått i uppdrag att pröva om det finns skäl att avskaffa kravet på revisorsintyg eller att på annat sätt ändra de nuvarande bestämmelserna. Det står oss fritt att pröva om den nuvarande ordningen bör ersättas av något annat kontrollsystem eller om det är tillräckligt med närmare föreskrifter om vad revisorns granskning ska innefatta. Det har även stått utredningen fritt att pröva om tillämpningsproblemen kan åtgärdas genom ytterligare föreskrifter om vad redovisningar enligt lagen ska innehålla och hur de ska utformas. Om vi finner att nuvarande bestämmelser bör änd- ras eller kompletteras, ska vi lämna författningsförslag. Revisorsintyg enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. Transparenslagen bygger på det s.k. transparensdirektivet från 19801. Direktivet har ändrats och kompletterats och finns numera i en konsoliderad version, kommissionens direktiv /111/EG av om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekono- miska verksamhet2. Transparensdirektivets övergripande syfte är att Europeiska kom- missionen ska kunna få tillgång till ekonomisk information som be- hövs för att kontrollera att företag inte får statligt stöd eller andra fördelar av en medlemsstat som strider mot EU:s konkurrensreg- ler. Direktivets föreskrifter och termer är generellt mycket allmänt hållna och bygger på konkurrensrättsliga begrepp. Tolkningen av direktivet påverkas av utvecklingen inom EU:s konkurrensrätt. Trans- parenslagens bestämmelser ansluter nära till direktivets ordalydelse. Direktivet utgör ett minimidirektiv, vilket innebär att det är möj- ligt för varje medlemsland att ställa strängare krav. För att undvika att viss offentlig företagsverksamhet får stöd från det allmänna utan att det blir känt finns, som ett led i EU:s stats- stödsregler, i transparenslagen särskilda bestämmelser om redovis- ning av sådan verksamhet. Enligt lagen ställs krav på redovisning i framför allt offentlig verksamhet.