sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — Även i andra delar av landet, såsom exempelvis i norra , vet man att det förekommer många fornlämningar men det har inte gjorts någon heltäckande inventering och det totala beståndet av fornlämningar är därför i praktiken okänt. Det juridiska skyddet för fornlämningar är i princip lika starkt, vare sig fornlämningarna är kända eller okända, t.ex. överodlade och osynliga i jordbruksmark eller synliga i annan mark. Man kan dock konstatera att myndigheterna har valt olika sätt att hantera de båda kategorierna. Medan inventeringsresurser har satsats på de mer synliga fornlämningarna, till exempel i skogsmark, är förutsättningarna för kunskap om de diffusa, överodlade och kanske skadade fornlämningarna i helt annorlunda. I dessa fall krävs vanligen någon form av undersökning för att överblicka fornlämningsförekomst. Kunskapen om sådana fornlämningar är därför fortfarande bristfällig. För den enskilde brukaren innebär det bristande kunskapsläget osäkerhet i fråga om vad som kan utgöra en fornlämning och i vad mån en sådan berörs av planerade arbeten eller av jordbruksmarkens skötsel. Fornlämningsbegreppet har förändrats över tiden vilket hänger samman med att man fått ökad kunskap om lämningars värden, förändrad syn på upplevelsevärden och inte minst nya kulturpolitiska inriktningar. Skyddet av fornlämningar går tillbaka till 1600-talet. Tendensen har allt varit att listan med lämningskategorier som bedömts värda att bevara successivt har ökat. Ökningen märktes , men framförallt . 7.3.1Äldre bestämmelser om fornminnen första författningsreglering gällande skydd för fornminnen fanns fornminnesplakat, Placat och påbudh om gamble monumenter och antiquiteter. I denna gjordes en uppräkning av de lämningskategorier som omfattades av regleringen. Exempelvis nämndes lämningskategorier som , skansar, runstenar, grifter, jordhögar och kyrkor. Denna uppräkning utgjorde den första egentliga definitionen av lagskyddade fornlämningar. 1828 beslutades om en fornminnesförordning som innehöll en lista över skyddade minnesmärken. Listans innehåll motsvarade 1666-års fornminnesplakat. hade riksantikvarien även sammanställt ett cirkulär och kungörelse till landets landshövdingar med en förteckning över de lämningskategorier som man ansåg borde fredas och bevaras. Nästa fornminnesförordning kom 1867 och innehöll då en i förhållande till förordning mycket detaljerad lista över lagskyddade lämningskategorier. Listan angav dels ett ålderskriterium, dels ett övergivenhetskriterium. senare del kom intresset för fornlämningarnas vetenskapliga värde att öka vilket bl.a. kom till uttryck genom tillägg till förordningen. Regleringen innebar att övergivna boplatser och bildningar i dess närhet kom att få skydd enligt lag. Därigenom kom intresset för sådana fynd- och boplatser att öka och med hjälp av nya undersökningsmetoder upptäcktes och formulerades nya lämningskategorier. I förslag till lag angående kulturminnesvården föreslog (SOU 1922:12) i stort sett oförändrade regler för fornlämningar. I betänkandet föreslogs en rikstäckande inventering och en skärpning av straffen för fornminnesbrottslighet. Utredningen ansåg att den gällande lagen var otydlig i fråga om vad som egentligen avsågs med en fast fornlämning och att det var viktigt att göra en klar distinktion mellan kända och okända fornlämningar. arbete resulterade inte i någon ny lag. Ett nytt förslag lades fram i betänkandet (SOU 1938:60) med förslag till reviderad fornminneslagstiftning m.m. Även i detta betänkande föreslogs att de gällande principerna skulle bestå, men kulturskyddet stärktes i förhållande till markägare, vars ersättningsrätt inskränktes. Förslaget innebar att lagens uppräkning av lämningskategorier skulle utökas, vilket betydde en utvidgning av begreppet fast fornlämning. Man lade vidare fram ett förslag om skydd för området närmast fornlämningen. Utredningen föreslog även att lagen skulle innehålla ett ålderskriterium som var neutralt och använde uttryck som från äldre tider och från avlägsen tid. Utredningens förslag kom i flera avseenden att ligga till grund lag om fornminnen. Regleringen i den lagen har därefter i sina huvuddrag förts in i 2 kap. kulturminneslagen. 7.3.3Lagen (1942:350) om fornminnen Av förarbetena till lagen (1942:350) om fornminnen (fornminneslagen) (prop. 1942:8 s. 34) framgår att vägledande för bestämningen av fornlämningsbegreppet i första hand skulle vara en strävan efter anpassning till vad som kan anses vara den gängse uppfattningen om vad som är en fast fornlämning. I propositionen avvisades tanken att definiera fornlämningsbegreppet genom en tidsgräns. I det sammanhanget anfördes också att det är av vikt för uppfattningen om vad som är en fast fornlämning att anläggningen inte längre brukas eller att den har mist sin användbarhet. Fornminneslagen delade in fornlämningarna i åtta olika fornlämningskategorier. Anläggningar som hade brukats eller anlagts under forna tider utgjorde fasta fornlämningar. De kategorier som omfattades (gravrösen, gravhögar, domarringar, skeppssättningar samt stenar och bergytor med inskrifter etc.) var inte av sådant slag att de fortfarande brukades eller användes. Dessa lämningstyper var sådana att de enligt vanligt språkbruk kunde anses som övergivna. För anläggningar och byggnadsverk från forna tider, exempelvis boplatser, , slott, och vallgravar krävdes ett övergivenhetskriterium för att de skulle betraktas som fasta fornlämningar. Dessa anläggningar skulle därigenom särskiljas från sådana som ännu användes och som därför inte var att betrakta som fasta fornlämningar. Dessutom krävdes enligt fornminneslagen att ruiner efter vissa byggnader måste vara märkliga för att betraktas som fasta fornlämningar. Andra byggnader och bebyggelselämningar bedömdes som fornlämningar endast om de var fordom övergivna, dvs. även tidpunkten för övergivandet skulle vara hänförbart till en äldre tid. Även beträffande anläggningar såsom broar och vägar uppställdes ett märklighetsrekvisit. inleddes ett arbete med att se över möjligheterna att effektivisera och bredda insatserna inom kulturminnesvården. Som en del av översynen utarbetades en samlad kulturminneslag. Detta arbete inleddes av en arbetsgrupp inom som presenterade sina förslag i promemorian Kulturminneslagen – sammanförd och bearbetad lagstiftning om kulturminnen (DsU 1987:9). I arbetsgruppens förslag samlades bestämmelserna om fornminnen, byggnadsminnen och om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål i en lag. Arbetsgruppen utarbetade vidare ett förslag till allmän definition av fornlämningsbegreppet. I promemorian angavs att en inledande definition bör kunna ange den grundläggande utgångspunkten för hur fornlämningsbegreppet bestäms, men att den närmare preciseringen måste göras genom en uppräkning av fornlämningskategorierna. Man behöll därvid fornminneslagens principer för vilka typer av lämningar som skulle betraktas som fornlämningar. Beträffande den allmänna definitionen konstaterades att de centrala rekvisiten för bestämning av fasta fornlämningar är att det är fråga om anläggningar eller lämningar från forna tider och att det som regel är anläggningar som är övergivna eller inte längre används eller brukas. Utgångspunkten för arbetsgruppens resonemang kring fornlämningsbegreppets utformning var att skydda sådana minnesmärken från forna tider som representerar kulturhistoriska värden eller minnen som har betydelse för allmänheten. Man konstaterade i det sammanhanget att fornlämningsbegreppet måste ha en förankring i allmänhetens medvetande och i dess uppfattning om vilka minnesmärken som representerar sådana värden. Arbetsgruppens överväganden utmynnade i ett förslag om att fornlämningar skulle definieras som märken efter människors verksamhet under forna tider, som kan antas ha varit övergivna . Tolkningen av begreppet övergivna skulle utgå från förhållandena och omständigheterna kring den enskilda fornlämningstypen. Ett riktmärke angavs vara att märket ifråga varit övergivet . Även kortare tidsrymder borde emellertid enligt arbetsgruppen kunna komma ifråga för anläggningar såsom exempelvis broar och andra byggnadsverk som snabbare erhållit en allmän karaktär av minnesmärken och som uppfattas som sådana av allmänheten. Beträffande denna fornlämningskategori föreslogs vidare att märklighetsrekvisitet skulle ersättas med ett allmänt gällande övergivenhetsrekvisit. I den efterföljande propositionen Kulturmiljövård (prop. 1987/88:104) föreslogs en kulturminneslag med ett i allt väsentligt likalydande innehåll som det som hade föreslagits av arbetsgruppen. Gällande fornlämningsbegreppet föreslog regeringen som ytterligare ett krav på lämningen att den skulle ha tillkommit genom äldre tiders bruk, vilket angavs svara mot utveckling av praxis i fråga om fornlämningsbegreppets tillämpning. Be- träffande vissa typer av lämningar bedömdes det nödvändigt att genom ett sådant funktionsrekvisit avgränsa vad som ska betraktas som fornlämning. I propositionen nämndes som exempel övergivna odlingslämningar, gruvor, fångstanordningar och bebyggelselämningar från . I följande avsnitt presenteras kort hur en fornlämning definieras i våra nordiska grannländers lagstiftning. Redovisningen är tänkt att ge en översiktlig redovisning av olika modeller för att avgränsa det allmänna skyddet för fornlämningar. lov om kulturminner skiljer på automatiskt skydd och skydd genom beslut i särskilda fall. Automatiskt skyddade är ett antal angivna kategorier arkeologiska och andra kulturlämningar från forntid och medeltid som är tillkomna . I lagen (§ 4) nämns bl. a. följande lämningstyper: boplatser, byggnader av alla slag och rester av dessa, arbetsplatser, lämningar efter jordbruk, färdvägar, befästnings- och försvarsanläggningar, platser för rättskipning, ristningar, resta stenar, kors, stensättningar och gravar. Till en automatiskt fredad lämning hör ett skyddsområde inom från lämningen intill dess ett särskilt beslut har fattats (§ 6). Även samiska kulturminnen som är äldre än omfattas av det automatiska skyddet. Detsamma gäller skeppsvrak som är äldre än (§ 14). som har förklarats härröra –1649 omfattas också av nämnt skydd om inte särskild dispens lämnats i det enskilda fallet. Kulturminnen från tiden kan fredas genom särskilt beslut om de har kulturhistoriskt värde (§ 15). Det är som fattar sådana beslut. Departementet kan också enligt samma bestämmelse ge dispens för ändringar. Vissa i lagen angivna fornlämningskategorier är automatiskt skyddade enligt museumsloven (§ 29 e och bilaga 1) om de är synliga i landskapet, s.k. fredade fornlämningar. Tio lämningskategorier räknas upp i bilagan. Bland annat nämns rösen, gravar, gånggrifter, försvarsanläggningar, ödekyrkogårdar, ruiner, runstenar, hällristningar och kors. Några av dessa lämningar är även skyddade genom bygningsfredningsloven. Dolda fornlämningar åtnjuter motsvarande skydd genom museumloven sedan ägaren delgetts information om lämningens existens. I en bilaga till lagen räknas 17 lämningskategorier upp som skyddas efter delgivning. Bland annat nämns dammar, broar, stenmurar och boplatser. Även området runt nämnda lämningar skyddas i regel enligt lag. I lag om fornminnen finns en uppräkning av vad som är fasta fornlämningar (2 §). Bestämmelsen upptar nio punkter. Lämningstyper som nämns är bl. a. stenhögar, rösen, gravar, stenar med inskrifter, bo- och arbetsplatser, kors och färdvägar. Beträffande vissa av dessa lämningstyper anges särskilda kriterier för att de ska bedömas som fasta fornlämningar. Exempelvis ska färdvägarna vara anmärkningsvärda och gravar och gravfält ska vara att hänföra till hednatid. Till fasta fornlämningar hör också ett jordområde som behövs för att lämningen ska kunna bevaras. har enligt 1 kap. 2 § andra stycket kulturminneslagen överinseende över kulturminnesvården i landet. Det innebär bland annat att är det centrala expertorganet i frågor kring kulturminneslagen. Myndigheten ger stöd till kunskapsuppbyggnad samt förvaltar och förmedlar kunskapen om landets fornminnen. Det innebär bland annat att utveckla metoder för att finna, tolka, dokumentera och övervaka kulturhistoriska spår i landskapet. Inventering av landets fornlämningar och utvecklingen av fornminnesregistret, nu i det digitala informationssystemet FMIS, är viktiga verktyg för denna överblick. lämnar också rekommendationer till länsstyrelserna om hur lämningar bör bedömas ur antikvarisk synvinkel. Detta sker genom riktlinjer om vilka värderingsgrunder som ska vara styrande för bedömning av fornlämningar. Vidare kommer myndighetens uppfattning till uttryck genom handledningsdokument för registreringen i FMIS. Syftet är att skapa enhetlighet då det gäller tillämpningen och att utifrån den antikvariska bedömningen göra en selektion inom vissa lämningstyper. Av 3 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion framgår att bl.a. har uppgifter i fråga om kulturmiljön. Enligt kulturminneslagen har länsstyrelserna tillsyn över kulturminnesvården i länet. Länsstyrelserna fattar förvaltningsbeslut i de angelägenheter som anges i kulturminneslagen. Till uppgifter hör att bedöma om en fornlämning berörs vid exploatering samt att handlägga och fatta beslut i ärenden om ingrepp i fornlämningar och därmed sammanhängande frågor, bl.a. frågor om Det är också länsstyrelserna som har det huvudsakliga informationsansvaret då det gäller att besvara förfrågningar om fornlämningar. Enligt 2 § förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. ska länsstyrelserna vid sin tillsyn över kulturminnesvården i länet samverka med kulturminnesvårdande organ i länet. Genom tiderna har människans brukande format skogen som kulturlandskap. Skogen och skogsmarken rymmer därför många kulturhistoriska värden som måste tas hänsyn till vid skogens fortsatta bruk. Av de forn- och kulturlämningar som har registrerats i digitala fornminnesinformationssystem (FMIS) ligger cirka tre fjärdedelar på skogsmark.1 Det förekommer stora variationer mellan olika bygder. I län och regioner med anknytning till bergsbruk och långvarigt skogsbruk är exempelvis flottningsanläggningar, kolbottnar, tjärdalar och gruvhål rikligt förekommande. Andra lämningar som förekommer i stor mängd i skogens kulturlandskap över hela landet, är bebyggelselämningar och röjningsrösen från yngre tid. Skogens kulturmiljövärden kan bestå av fornlämningar och kulturlämningar. Kulturlämningarna omfattas av hänsynsbestämmelsen i 30 § skogsvårdslagen. Även det biologiska kulturarvet har uppstått genom människans bruk av skogens resurser. Fornlämningar finns spridda över i stort sett all skogsmark, men utgör endast en begränsad del av landets skogbevuxna yta. I en rapport från nr 3, 2012 Hänsyn till kulturmiljöer – resultat från P3 2008–2011 redovisas resultatet från en inventering som påbörjades med syfte att följa upp vilken hänsyn som tas till kulturmiljövärden i samband med föryngringsarbete i skog. I rapporten redovisas förekomsten av fornlämningar och kulturlämningar i skog. Det framgår att landets kända fornlämningar på produktiv skogsmark omfattar uppskattningsvis ca och att sammantaget med ett tänkt fornlämningsområde om berörs ca skog av fornlämningsförekomst. Det innebär att det förekommer registrerade fornlämningar på 0,2–0,av den produktiva skogsmarken. 1 slutbetänkande Mervärdesskog Del 2 Utredningens underlag A (SOU 2006:82 s. 267). dock kontinuerligt och har gjort en uppskattning av hur stor man tror den verkliga fornlämningsförekomsten i skogsmark är. Myndigheten bedömer att knappt en procent av ytan täcks av fornlämningar, inklusive fornlämningsområden. Vad gäller den ytmässiga utbredningen av kulturlämningar uppskattar att den uppgår till . Uppgifterna i rapporten visar att sammantaget täcks 3–av landets skogsareal av fornlämningar och kulturlämningar. påpekar vidare att skillnaderna är stora mellan olika landsdelar vilket delvis förklaras med att inventeringar har skett i olika omfattning och . Ägare och brukare av mark, allmänheten, exploatörer samt myndigheter har av olika skäl behov av information om förekomst av fornlämningar. Informationsbehovet grundas bl.a. på att det enligt 2 kap. 10 § kulturminneslagen framgår att var och en som avser att utföra ett arbetsföretag är skyldig att ta reda på om en fornlämning kan beröras. Fornminnesinformationssystemet (FMIS) förvaltas av och finns tillgängligt på myndighetens hemsida. Registeruppgifterna ligger till grund för olika former av kartmaterial och digitala tjänster. Många av de uppgifter som finns i FMIS har inhämtats genom myndigheters satsningar på inventeringar eller genom enskildas anmälningar till . Fornlämningar blir också, till en icke obetydlig del, kända till följd av myndighets beslut om utredning eller undersökning enligt 2 kap. 11 och 13 §§, eller till följd av och undersökning enligt 2 kap. 8 §. Fornminnesinformation används inom miljö- och samhällsplanering men utnyttjas även inom utbildning och forskning samt av allmänheten. Den utgör ett för markägare viktigt verktyg genom att synliggöra fornlämningsförekomst i skog och mark. Därigenom ges information som påverkar planering och markanvändning. Som framgår i följande avsnitt har information om fornlämningar samlats och kan numera hämtas via olika kanaler. Inventering av lämningar har en lång historia i . Den första nationella fornminnesinventeringen gjordes . Den moderna fornminnesinventeringen startade sedan hade beslutat att alla kända fornlämningar ovan mark skulle registreras och utmärkas på den ekonomiska kartan. Denna inventering pågick till 1977. I stort sett hela landet hade då inventerats. Under förstagångsinventeringen registrerades främst sådant som man på goda grunder kunde hänföra till och medeltid. Det rörde sig om gravar, runstenar, hällristningar, stensträngar, fornborgar, husgrunder och vissa typer av ruiner.2 Genom en därpå följande revideringsinventering kom antalet kända fornlämningar att öka avsevärt. Åren 1995–2007 bedrev i samarbete med och projektet och Historia. Regionalt har projektet bedrivits tillsammans med länsstyrelser och länsmuseer och omfattat inventeringar av kulturmiljövärden på skogsmark i stort sett i hela landet. Syftet var att få bättre kunskapsunderlag för skydd av kulturlämningar på skogsmark eftersom skador på dessa ofta beror på att lämningarna inte är kända av markägare och entreprenörer. hade av skogsmarken inventerats, vilket resulterade i att 200 000 nya lämningar registrerades i Skog och Historia-register enligt till kulturmiljöer – resultat från P3 2008–2011. Det pågår alltjämt ett arbete med granskning och kvalitetssäkring av inventeringsresultatet från Skog och Historia. Enligt rapporten har 80 000 lämningar granskats och tillgängliggjorts, medan 120 000 återstår att kvalitetssäkra. pågår ett samverkansprojekt mellan och för att möjliggöra en fortsatt kvalitetssäkring. Detta är i en första etapp tänkt att resultera i att ytterligare ca 50 000 lämningar kan kvalitetssäkras för registrering i FMIS och Skog- och . Från kulturmiljövårdens sida finansieras arbetet till stor del genom det kulturmiljövårdsanslag som fördelar till länsstyrelserna. 2 Fornlämningsbegreppets historia. En Exposé , , 2006, . 7.7.2Fornminnesregistrering och digitala tjänster Uppgifterna från fornminnesinventeringar, beskrivningarna av de registrerade lämningarna och kartmarkeringarna på den ekonomiska kartan, har samlats av i fornminnesregistret. återspeglar således en utveckling av fornlämningsdokumentation . 1985 har ett löpande arbete pågått vid för att digitalisera informationen ur fornminnesregistret. har hela det analoga fornminnesregistret ersatts av ett digitalt informationssystem för fornminnen (FMIS). Utöver fornlämningar innehåller FMIS lämningar som vid en antikvarisk bedömning inte anses som fornlämningar enligt kulturminneslagen. Dessa benämns övriga kulturhistoriska lämningar i FMIS och inbegriper huvudsakligen kulturlämningar i skog. I de fall man inte kan fastställa lämningens status utan vidare utredning registreras lämningen som ett bevakningsobjekt. Med hjälp av söktjänsten Fornsök når man uppgifter om fornlämningar och kulturlämningar från hela landet. Fornsök är tillgänglig för alla och nås från . I FMIS finns ca 1,7 miljoner fornlämningar och övriga kulturhistoriska lämningar registrerade på ca 600 000 platser. Av dessa utgörs ca 270 000 platser med fornlämningar och ca 330 000 är platser med övriga kulturhistoriska lämningar.3 Kulturhistoriska lämningar i skogsmark som inte bedöms som fornlämningar är skyddade genom skogsvårdslagstiftningen. har beräknat att av alla lämningar, såväl fornlämningar som kulturlämningar ligger i skogsmark. har utvecklat ett verktyg för att digitalt dokumentera fornlämningar i fält med hjälp av en handdator och GPS (FältGIS). Med hjälp av FältGIS går det att beskriva lämningarna samt markera deras position och utbredning på en digital karta. Till följd av fornminnesregistrets digitalisering är det numer lättillgängligt och fyller en viktig funktion för kulturmiljövård och samhällsplanering, men även för allmänheten. Ökad kunskap om lämningars lokalisering bidrar till att minska antalet skador på fornlämningar och kulturlämningar. Digitaliserad information om lämningarna har även tagits fram av som hjälpmedel i planeringen av skogsbruk med god miljöhänsyn. karttjänster visar värdefulla miljöer i skogen, bl.a. 3 Rapport nr 3, 2012 Hänsyn till kulturmiljöer – resultat från P3 2008–2011. Uppgifterna om fornlämningar och kulturhistoriska lämningar har hämtats från FMIS. Den närmare tolkningen (antikvariska bedömningen) av vad som ska bedömas som fornlämning har utvecklats över tiden. har sammanställt en s.k. lämningstypslista, som består av en förteckning över de lämningstyper som används för registrering i FMIS. Förteckningen innehåller benämningar och definitioner samt myndighetens syn på hur olika lämningar bör bedömas antikvariskt. Med utgångspunkt från lämningstypslistan kan länsstyrelserna få vägledning i hur enskilda lämningar ska bedömas. Lämningstypslistan utgör även utgångspunkt för registrering i FMIS. För att få registrera i FMIS krävs viss utbildning, som tillhandahålls av . Nyregistrering av fornlämningar sker dels efter arkeologiska utredningar eller undersökningar som beslutats av , dels efter inventeringar. Inventeringar har som nämnts skett och utifrån olika uppdrag. Detta innebär att instruktioner vad gäller bl.a. dokumentation har varierat vilket fått som konsekvens att vissa typer av lämningar är dokumenterade i mindre utsträckning inom vissa geografiska områden men även att äldre uppgifter inte i alla avseenden är kvalitetssäkrade. FMIS kan av naturliga skäl aldrig bli fullständigt eftersom nya fornlämningar ständigt påträffas. Informationen i FMIS är tillgänglig via internet och en sökapplikation benämnd Fornsök. Den internetsida som möter besökaren upplyser om att tjänsten inte ska användas som enda informationskällan inför markingrepp och att den enskilde bör kontakta för information om fornlämningsförekomst och om vilka åtgärder som ska vidtas innan markingrepp. I de fall det gjorts en gränsbestämning avseende en fast fornlämning (fornlämningsområde) sker även en registrering i FMIS. 200– 300 sådana registreringar har gjorts i FMIS. Även Lantmäteriets redovisning av fornlämningsförekomst i fastighetsregistret grundas på uppgifter från FMIS. ska enligt 4 § kulturminnesförordningen löpande underrätta Lantmäteriet om nya fornlämningar som inte tidigare införts i fastighetsregistret. Lantmäteriet för in informationen om fornlämningar i fastighetsregistret eftersom fornlämningar genom sitt lagskydd utgör en restriktion i markanvändningen. Informationen om fornlämningar överförs även till Lantmäteriets databaser för vidare publicering i olika kartprodukter. Under utredningens arbete har framkommit att brukare av mark ser behov av ett förbättrat samarbete mellan olika myndigheter liksom mellan myndigheter, skogs- och jordbrukare och övriga aktörer.