sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Frågan om att införa en påföljd inriktad på övervakning och kontroll för unga lagöverträdare har övervägts tidigare. Vissa tidigare överväganden redovisas i detta avsnitt. 27.6.1Ungdomsfängelseutredningens förslag till tillsynsdom 27.6.1.1 Bakgrunden till utredningens förslag Den numera utmönstrade påföljden ungdomsfängelse skulle i första hand tillämpas för lagöverträdare i åldern 18–. Ungdoms- fängelse skulle vara den normala påföljden för denna åldersgrupp så snart en längre tids anstaltsvård ansågs påkallad. Ungdomsfängelse kunde även tillämpas för den som inte hade fyllt eller den som fyllt men inte , förutsatt att ungdomsfängelse var uppen- bart lämpligare än annan påföljd. hade som utgångspunkt att ung- domsfängelse skulle utmönstras ur påföljdssystemet. Utredningen skulle belysa konsekvenserna av ett sådant avskaffande och över- väga vilka andra påföljder som borde komma i fråga. I betänkandet Tillsynsdom (SOU 1977:83) föreslog utred- ningen att ungdomsfängelse skulle avskaffas. Enligt utredningen kunde det antas att ungdomsfängelse skulle komma att ersättas med tidsbestämda fängelsestraff, om inte andra lagändringar vidtogs . Enligt utredningen hade skydds- tillsyn – eller åtgärder med motsvarande innehåll inom barnavården – typiskt sett redan prövats när det blev aktuellt med ungdoms- fängelse. Utredningen fann därför att förutsättningarna för att kriminalvård i frihet skulle kunna ersätta ungdomsfängelse, var att vården i frihet utformades på ett sätt som dels framstod som en mer kännbar reaktion än den nuvarande skyddstillsynen, dels blev bättre ägnad att motverka återfall i brott under påföljdstiden.38 Mot denna bakgrund föreslog utredningen som påföljd en mer intensiv övervakning. En intensiv övervakning skulle kunna för- svåra fortsatt brottslig verksamhet så länge övervakningen pågick. Det skulle därtill innefatta en väsentlig begränsning av den dömdes handlingsfrihet och borde därför kunna tillgodose även kravet på 38 SOU 1977:83 s. 104. Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning en kännbar reaktion. Detta ledde utredningen till slutsatsen att en förändring av skyddstillsyn i syfte att vidga dess tillämpnings- område närmast måste sikta på en förstärkning av dess kontroll- funktion. Enligt utredningen fanns det ett betydande utrymme för en sådan förstärkning. Ett minimikrav skulle vara att övervakaren höll sig underrättad om klientens bostadsförhållanden, sysselsättning och livsföring samt fritid. En intensiv övervakning skulle kunna ersätta frihetsstraff i de fall en kännbar reaktion var påkallad mer med hänsyn till tidigare försök till kriminalvård i frihet än med hänsyn till brottets allvarliga art. I vart fall skulle det kunna tjäna som en mellanform mellan traditionell frivård och fängelse och där- till kunna hämma fortsatt brottslighet . Utredningen föreslog att den intensiva övervakningen skulle inordnas i en självständig påföljdsform och kallas tillsynsdom. Utöver kontrollfunktionen skulle tillsynsdomen enligt utredningen tillgo- dose en hjälpfunktion, varvid frivårdens socialt stödjande verksam- het skulle utgöra ett betydelsefullt inslag. 27.6.1.2 Närmare om förslaget till tillsynsdom Enligt utredningens lagförslag skulle tillsynsdom tillämpas endast i fråga om brott för vilka fängelse kunde följa. Utredningens förslag innebar att tillsynsdom alltid skulle motsvara fängelse i minst sex månader39 Tillsynsdom skulle enligt förslaget kunna meddelas om intensiv övervakning av särskilda skäl ansågs erforderligt för att motverka att den tilltalade fortsatte sin brottsliga verksamhet och hinder mot detta påföljdsval inte förelåg av hänsyn till allmän laglydnad. Gällande den yngre åldersgruppen fann utredningen att tillsyns- dom skulle ha samma begränsade tillämpningsområde som skydds- tillsyn. Lagöverträdare under skulle enligt lagförslaget kunna ådömas tillsynsdom, endast om sådan påföljd ansågs lämpligare än vård enligt barnavårdslagen. Utredningen föreslog däremot inte någon övre åldersgräns för påföljdens tillämpningsområde40, dock att den framförallt borde tillämpas för unga lagöverträdare. Utredningen föreslog att den som meddelades tillsynsdom – om det var erforderligt för att tillgodose syftet med övervakningen – Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning skulle kunna åläggas skyldighet att visats i frivårdshem; ett hem eller institution som förestås av någon som har ett övervakaransvar för den dömde. En sådan föreskrift skulle bara meddelas om ett så allvarligt ingripande var motiverat med hänsyn till den aktuella brottsligheten. Avgörande för ett beslut om vistelse i frivårdshem skulle dock vara att risken för återfall ansågs så stor att en mycket ingripande kontroll var nödvändig. Vistelse på frivårdshemmet skulle enligt förslaget innebära en begränsad frihetsinskränkning. Vistelsen skulle uppfattas som krimi- nalvård i frihet, innebärande att det inte skulle finnas några fysiska tvångsmedel för att förhindra den dömde från att avvika från frivårdshemmet. Utredningen föreslog att en tillsynsdom även skulle kunna kombineras med en anstaltsvistelse . Detta skulle inte beslutas på individualpreventiva grunder, utan med hän- syn till allmän laglydnad. Utredningen föreslog en prövotid för den som hade dömts till tillsynsdom, räknat för domen. Övervak- ningstiden skulle uppgå . Den begränsade övervak- ningstiden hängde samman med övervakningens syfte; att försvåra fortsatt brottslighet. Risken för återfall tunnades enligt utred- ningen ut, ju som övervakningen hade pågått utan att återfall hade skett. Dessutom fann utredningen att det var förenat med svårigheter från såväl praktisk som psykologisk art och dessutom mycket resurskrävande att upprätt- hålla en mycket sträng kontroll i frihet. Övervakningstiden skulle enligt utredningens förslag kunna förlängas, med högst åt gången. Tillsynsdom skulle kunna verkställas . Planering av åtgärder från frivården skulle kunna ske i de fall den unge var häktad. Kontrollfunktionen skulle enligt förslaget få en mer framskjuten betydelse än vid en skyddstillsyn. Ingen skulle meddelas tillsyns- dom om det inte var motiverat med en ingripande kontroll för att motverka fortsatt brottslighet. Frivårdens sociala verksamhet skulle ske utan meddelade före- skrifter mot den dömde, utan insatser skulle i stället ske i samråd med klienten enligt den s.k. normaliseringsprincipen. Uppgifterna för frivården att även den bereda stöd och hjälp i personligt och socialt hänseende skulle enligt förslaget vara kvar under hela prövo- tiden. Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning Gällande kontrollfunktion föreslogs ett generellt krav att den dömde skulle upprätthålla en nära kontakt med övervakaren eller biträdande övervakaren. Vidare skulle den dömde vara skyldig att på kallelse inställa sig hos skyddskonsulenten eller övervakaren. Slutligen skulle den som stod under övervakning åläggas en viss upplysningsplikt gentemot övervakaren eller den biträdande över- vakaren, exempelvis om ändrade bostadsförhållanden eller om påbör- jad eller avslutad anställning, utbildning eller annan verksamhet. Övervakningen skulle därutöver ske enligt särskilda föreskrifter utfärdade av skyddskonsulenten. De skulle som minimum gälla upp- gift om på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde skulle upprätthålla kontakt med övervakaren; sådant som frekvens och plats för sammanträffandena. Det närmare innehållet skulle bero på vilka kontrollinsatser som bedömdes erforderliga för att motverka ny brottslighet. Grundläggande var att övervakningen skulle vara intensiv. I början av övervakningstiden skulle klienten i allmänhet åläggas att hålla daglig kontakt med övervakaren. Föreskriften skulle också kunna utformas som en skyldighet för den dömde att hålla sig anträffbar i hemmet för besök av övervakaren. Endast i undantagsfall borde kontaktskyldigheten upprätthållas genom att de dömde anmälde sig hos övervakaren på frivårdens expedition. Kontaktskyldigheten borde enligt utred- ningen alltid avse personligt sammanträffande, med undantag då klienten undergick institutionell vård. Det skulle åligga övervak- aren att bedriva uppsökande verksamhet för att övervakningen skulle kunna få någon brottsförebyggande effekt, genom hembesök hos klienten och i övrigt på fältet. Den dömde skulle genom föreskrift kunna förbjudas – i syfte att motverka återfall i brott – att byta bostad, besöka viss ort, uppe- hålla sig inom visst område eller bedriva viss verksamhet. Enligt utredningen var det dock inte lämpligt – som vid skyddstillsyn – att möjliggöra föreskrifter om att påbörja utbild- ning, ta arbetsanställning eller underkasta sig vård och behandling. Om någon gick runt och drev och inte kunde förmås att frivilligt ägna sig åt en lämplig verksamhet, ansågs det bättre att skärpa kontrollen än att försöka påtvinga denne sysselsättning eller behandling. Utredningen såg framför sig att föreskrifterna i regel kunde mildras efter hand. Å andra sidan kunde förhållandena påkalla mer ingripande åtgärder. Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning Utredningen ansåg att behovet av sanktionsmedel vid villkors- överträdelser i viss mån kunde tillgodoses redan inom ramen för kontrollsystemet; en underlåtenhet att efterkomma en föreskrift skulle kunna motivera en mer ingripande kontroll. Om det behöv- des en mer ingripande kontroll än vad som kan anordnas genom en skärpning av föreskrifterna, skulle övervakningsnämnden kunna föreskriva skyldighet för den dömde att vistas i frivårdshem. I likhet med skyddstillsyn skulle en frihetsberövande åtgärd komma i fråga som yttersta sanktionsmedel vid tillsynsdom – dock inte i alla avseenden på samma sätt som vid skyddstillsyn. Utredningen fann inte att det förelåg något behov av att kunna undanröja tillsynsdomen i andra fall än när den dömde hade begått nya brott. I stället skulle det vid misskötsamhet vara möjligt att förordna om intagning i anstalt, enligt samma regel som var till- ämpbar vid själva påföljdsbestämningen. Utredningen fann att den reglering som gällde enligt 34 kap. BrB för den som dömts till skyddstillsyn och därefter återfallit i brott innan påföljden till fullo var verkställd även skulle gälla för tillsynsdom. 27.6.1.3Reformer med anledning av förslag förslag behandlades i propositionen /79:212 (om ändring i m.m.). Departementschefen anslöt sig till utredningens förslag att utmönstra ungdomsfängelse ur påföljdssystemet. Departementschefen konstaterade att remissinstanserna över lag hade ställt sig kritiska till utredningens förslag till utformning av frivårdspåföljderna. Utöver tillsynsdom hade utredningen före- slagit att skyddstillsyn skulle utmönstras ut systemet och ersättas av två nya påföljdsformer. De skulle båda vara inordnade under villkorlig dom och benämnas villkorlig dom med stödåtgärder och villkorlig dom med övervakning. Därutöver skulle villkorlig dom såsom en påföljd av ren varningskaraktär finnas kvar. Det hade under remissomgången anförts att systemet med sex skilda fri- vårdspåföljder skulle bli onödigt invecklat och att det i praktiken skulle bli mycket svårt att åstadkomma faktiska skillnader mellan de olika påföljderna och få dem klart avgränsade mot varandra. Eftersom frivårdsorganisationen hade blivit utbyggd först under Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning efterlystes förändringar inom det dåvarande systemet. Departementschefen delade remissopinionens åsikter om förslagets brister. I avvaktan på den kommande nya översynen av frivårds- påföljderna fann departementschefen att utredningens förslag inte skulle läggas till grund för någon genomgripande lagstiftning. Även om remissinstanserna hade avvisat förslaget till tillsyns- dom hade flertalet av dem varit positiva till att inom ramen för den dåvarande skyddstillsynen göra övervakningen effektivare. Departementschefen delade den uppfattningen. För att kriminal- vård i frihet skulle kunna vara ett alternativ till fängelse krävdes det enligt departementschefen att påföljden dels innebar ett så stort ingrepp i den dömdes frihet att den tillgodosåg högt ställda allmänpreventiva krav, dels att den utformades på ett sådant sätt att den om möjligt försvårade brottslig verksamhet så länge den pågick. Inom ramen för skyddstillsynen borde det enligt propositionen gå att meddela föreskrift om främst kontakten mellan den dömde och övervakaren i huvudsaklig överensstäm- melse med det förslag utredningen hade lagt fram. Det skulle dock inte vara obligatoriskt, utan endast meddelas om det var erforder- ligt. En föreskrift skulle inte få användas för att tillföra skydds- tillsynen något moment av skärpa, utan en sådan kontaktföreskrift skulle syfta till att kontrollera den dömdes förehavanden – främst för att bryta en utveckling som skulle innebära en påtaglig risk för fortsatt brottslighet.41 27.6.2.1 Allmänt om ungdomsbrottskommitténs betänkande 1990 tillsattes en parlamentarisk sammansatt kommitté; . Kommittén avlämnade sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35). Kommittén anslöt sig till den kriminalpolitiska uppfattning som gällde överlag, ett avstånds- tagande från behandlingstanken som grund för påföljdsvalet och en betoning av principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens. Överlämnade till vård inom borde enligt kommitténs uppfattning utmönstras ur påföljdssystemet.42 Påföljds- systemet skulle enligt kommitténs uppfattning även för ungdomar 1978/79 :212 s. 57. 42SOU 1993:35 s. 282. Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning innefatta böter, villkorlig dom, skyddstillsyn och fängelse. Därtill föreslog kommittén en ny form av frihetsberövande påföljd för unga lagöverträdare som skulle verkställas på särskilda ungdoms- hem, benämnd särskild tillsyn. En avsikt hos kommittén var att ge villkorlig dom en bred till- ämpning för unga lagöverträdare. Kommittén förslog därför att villkorlig dom skulle kunna utdömas även om det fanns risk för åter- fall, om den unge var föremål för åtgärd enligt socialtjänstlagen eller LVU eller någon annan tillräckligt ingripande åtgärd. 27.6.2.2 Skyddstillsyn för unga lagöverträdare Kommittén föreslog att skyddstillsynspåföljden skulle anpassas till unga lagöverträdare, mot bakgrund av att ett slopande av överläm- nandepåföljden skulle leda till att en större andel unga lagöverträdare i stället skulle komma att ådömas skyddstillsyn. Rätten skulle, om särskilda skäl förelåg, kunna begränsa prövotiden till . Över- vakningstiden skulle enligt förslaget ligga kvar på dåvarande nivå, dvs. De åtgärder som förekom inom ramen för ett överlämnande till vård inom skulle i stället sättas in som ett led i en skyddstillsyn. Det förutsågs att föreskrifter skulle kunna meddelas om s.k. öppenvårdstvång (mellantvånget) enligt LVU. I de fall föreskriften innebar att den unge skulle beredas vård eller behand- ling genom försorg, ansåg kommittén det lämpligast att den utformades så att det framgick att det var fråga om vård eller behandling som frivården i samråd med kunde föreskriva. Kommittén föreslog att rätten, såvitt avser lagöverträdare under , skulle ges möjlighet att förena en skyddstillsyn med en före- skrift om förbud att vistas på en i domen angiven plats eller särskilt område. Denna möjlighet skulle reserveras för fall där det var uppenbart att en sådan föreskrift skulle tjäna ett bestämt syfte. Vidare skulle den plats där den dömde förbjöds att uppehålla sig vara dokumenterat olämplig och farlig för hans eller hennes hälsa eller utveckling. Som exempel på sådana platser nämnde kommittén tillhåll för missbrukare, knarkarkvartar, tillhåll för prostituerade eller tillhåll för langare. Ytterligare en förut- sättning för en föreskrift om förbud att vistas på en viss plats skulle vara att det var klart att den unge tidigare hade frekventerat platsen Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning eller haft särskilt intresse av att vistas där samt att denne riskerade att ta allvarlig skada eller att allvarligt skada andra om han eller hon uppehöll sig där. Vidare måste förutsättningar finnas för en kon- troll av att föreskriften följdes. Genom att den lokala polismyndig- heten skulle underrättas om en sådan föreskrift skulle polisen ha möjlighet att enligt 12 § polislagen ingripa genom att ta hand om den unge och överlämna denne till föräldrarna. Även socialnämn- den skulle underrättas om föreskriften. Kommittén lade fram sitt förslag med viss tvekan.43 Kommittén pekade på svårigheterna med att ordna en effektiv övervakning och att effekterna därav kunde betvivlas. Kommittén frågade sig om det, utan intensivövervakning, gick att förmå den unge att hålla sig borta från olämpliga platser. I första hand är det positiva kontakter som kan förmå den unge att komma till insikt om att han behöver undvika dåliga kontakter. Vad gäller betydelsen av en föreskrift anförde kommittén att möjligen redan vetskapen om att exempelvis övervakaren eller en polisman kunde upptäcka den unge på platsen, i vissa fall skulle avhålla denne från att vistas på platsen. En uttryck- lig föreskrift skulle kunna åberopas för att avvisa den unge från platsen och skulle i vissa fall kunna tjäna som stöd till föräldrarna. Kommittén övervägde även om det borde ges möjlighet att för unga lagöverträdare förena en skyddstillsyn med föreskrift om skyldighet att under vissa tider, t.ex. fredags– och lördagskvällar, uppehålla sig i sin bostad44. En sådan husarrest skulle enligt kommitténs bedömning kunna leda till att hindra den unge från skadligt umgänge i olämpliga miljöer. Enligt kommitténs bedöm- ning var emellertid de praktiska möjligheterna att verkställa en föreskrift om skyldighet att vistas i bostaden bristfälliga. Som exempel på detta anfördes att den unge kanske inte bodde hemma och att möjligheterna för honom eller henne att vistas där kunde vara begränsade. En husarrest ansågs också kunna leda till konflik- ter med den unges föräldrar. Dessutom måste det enligt kommittén kunna sörjas för att den unge kunde erbjudas lämplig sysselsättning om han eller hon skulle förbjudas att vistas utanför hemmet. Kommittén påpekade också att det kunde ifrågasättas om en föreskrift om skyldighet att uppehålla sig i bostaden skulle kunna genomföras utan särskild kontroll. Avslutningsvis hänvisades till uppdrag, i vilket det ingick att pröva olika former av intensivövervakning. Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning Kommittén diskuterade även möjligheten att meddela särskilda föreskrifter som reglerade den unges fritid.45 En föreskrift om användande av fritid skulle enligt betänkandet kunna fylla en viss funktion beträffande ungdomar eftersom en stimulerande och aktiv fritidssysselsättning kunde vara en brottsavhållande faktor. Den unge skulle också kunna komma i kontakt med personer utanför sitt normala sociala nätverk. En grundläggande förutsättning var dock att den unge var motiverad. Kommittén trodde inte att en före- skrift var den rätta vägen att skapa sådan motivation. Det borde i stället vinnas genom de kontakter som övervakaren kan förmedla på frivillig väg. 27.6.2.3Andra påföljdsformer som övervägde Kommittén övervägde även andra sanktionsformer. Bl.a. över- vägdes i viss mån frågan om elektronisk intensivövervakning. Kommittén konstaterade att frågan om att i någon form införa intensivövervakning hade tagits upp i flera utredningsarbeten.46 De tankar som tidigare hade väckts kring möjligheterna att införa en intensivövervakning hade varit förestavade av en önskan att minska bruket av fängelsestraff. Enligt kommittén hade lagstiftaren inte haft någon annan målsättning. Att det inte hade genomförts någon sådan lagstiftning berodde enligt kommittén på att de förslag som tidigare hade lämnats inte hade skilt sig från skyddstillsynspå- följden i tillräcklig omfattning vad gäller verkställighetsinnehållet. De föreslagna formerna för intensivövervakning hade därför enligt kommittén inte i nämnvärt större utsträckning än skyddstillsyn ansetts kunna ersätta fängelsestraff. Kommittén konstaterade att läget blivit annorlunda genom intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel, som kunde kon- strueras som en mycket kännbar påföljd. Kommittén ansåg sig inte ha möjlighet att ta upp frågan om intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel eftersom den då behandlades av . Kommittén pekade på att ungdomar generellt sett har sämre förmåga att utstå straffrättsliga ingripanden än vuxna, vilket också kan sägas gälla den press som en elektronisk övervakning kan innebära. 46Ett nytt straffsystem 1977:7), (SOU 1977:83), (SOU 1981:90), (SOU 1991:45). Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning att införa elektronisk övervakning talade enligt kommittén att man med en sådan ordning inte kunde ersätta den personliga kontakt som ska etableras mellan den unge och hans övervakare eller andra som engageras inom frivården.47 förslag gällande ungdomspåföljderna ledde aldrig till lagstiftning. I stället inleddes reformarbetet gällande ungdomspåföljderna, som lett fram till dagens system med ung- domsvård och ungdomstjänst (se om detta i avsnitt 20.5.1). 27.7Nya påföljder för ett heltäckande påföljdssystem för unga lagöverträdare I avsnitt 23.1 har vi i våra övergripande överväganden beskrivit det reformbehov vi har bedömt föreligga såvitt avser påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Vår utgångspunkt är att systemet i huvud- sak fungerar väl och att det inte finns skäl att nu överväga någon reform som ändrar strukturen i grunden. I vissa fall uppstår det dock luckor där det inte finns någon tillämplig ungdomspåföljd och dessa luckor bör täppas till. Vår bedömning är att reform- behovet skulle kunna uppfyllas genom att påföljdssystemet för unga lagöverträdare kompletteras, utan att det ändrar systemets grundläggande struktur. I avsnitt 23.2.3 anför vi att det som utgångspunkt alltid bör dömas ut en för unga särskilt anpassad ungdomspåföljd om lag- överträdaren var för brottet. I de fall den unge hunnit fylla för lagföringen kan det i vissa fall, enligt vad vi anför i avsnitt 23.2.4, vara olämpligt att döma ut en ungdomspåföljd. I vissa sådana fall bör det kunna göras avsteg från huvudregeln att en ungdomspåföljd ska dömas ut för omyndiga lagöverträdare. I övervägandena i detta avsnitt utgår vi från att en sådan ordning ska gälla. 47 SOU 1993:35 s. 449. Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning I avsnitt 29.7.4 överväger vi om ungdomspåföljderna – de befint- liga och de som vi föreslår i detta kapitel – därutöver bör kunna vara tillämpliga för personer som hade fyllt för brottet. I avsnitt 27.2 ovan har vi utvecklat vilka behov det finns för att påföljdssystemet för unga lagöverträdare ska vara tillämpligt i alla situationer. Vad som påkallas – för att omyndiga lagöverträdare helt ska hållas utanför Kriminalvården och kunna ådömas en påföljd som är särskilt anpassad för unga – är sammanfattningsvis följande. Den unges inställning till och lämplighet för oavlönat arbete bör inte vara styrande för att en adekvat påföljd ska kunna dömas ut. Det bör vara möjligt att trappa upp ingripandegraden vid återfall utan att behöva döma till en frihetsberövande påföljd. En ny påföljd bör innebära en uppoffring för den unge och på något sätt utgöra en frihetsinskränkning för att den ska framstå som tillräckligt ingripande och vara möjlig att straffmäta. En ny påföljd bör så långt möjligt ha ett behandlingsinnehåll och innehålla inslag som angriper de riskfaktorer som kan bidra till fortsatt brottslighet och understödjer de skyddsfaktorer som kan motverka återfall i brott. 27.7.2Öka förutsättningarna för mellantvång? Vår bedömning: En reform som innebär en ökad användning av institutet mellantvång i lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser omvård av unga skulle i vissa fall kunna vara till gagn för möjligheterna att välja en tillräckligt ingripande påföljd i form av ungdomsvård. Det ryms dock inte inom vårt uppdrag att göra en allmän översyn av dessa bestämmelser.