sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — För avfallshanteringen innebär målbilden att den ekonomiska tillväxten inte längre ger ökade avfallsmängder och negativ påverkan på människor och miljö. Vidare kommer insatserna för att förebygga avfall att ha fört med sig att vi fått bort de farligaste ämnena från nya produkter och material. Mängden avfall som varje person ger upphov till kommer att ha minskat och vi går mot ett samhälle med mycket lite avfall. Målbilden omfattar tre huvudområden; miljön, medborgaren och marknaden. Mellan dessa tre områden kan det uppstå målkonflikter. Det kan t.ex. finnas motstående intressen och olika ambitionsnivåer. Ett mål eller en åtgärd som skulle vara den bästa för miljön kanske inte är det bästa för marknaden, eller för medborgaren. En lösning som vore den bästa för medborgaren, t.ex. insamling av avfall i materialströmmar, är utifrån dagens förutsättningar kanske inte den bästa för marknaden. En generell målhierarki är därför, enligt min mening, inte möjlig att föreslå. 11 , och (2010). Miljöpåverkan från avfall – underlag för avfallsprevention och förbättrad avfallshantering. Miljön – Avfallshanteringen ska vara miljömässig och resurseffektiv Produkter och avfall utnyttjas effektivt Målbilden kopplar dels till avfallshierarkin dels till existerande strategier om hållbar konsumtion och produktion. Produkter ska designas så att: De går att reparera. De är materialeffektiva. De går att återanvända eller materialåtervinna. De så långt som möjligt inte innehåller farliga ämnen. Produkternas förpackningar ska vara utformade för att skydda produkterna som de är materialeffektiva och giftfria. De ska vara gjorda av återvunnet material om det är möjligt. Industriprocesser ska ha slutna kretslopp där biprodukter12 används så långt som möjligt. Kretsloppen ska vara resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen. Det ska finnas information och metoder för att identifiera och sortera ut material som innehåller särskilt farliga ämnen vid återvinning. Det ska finnas väl fungerande system för återanvändning och för materialåtervinning av avfall från verksamheter, såväl offentliga som privata. Verksamheterna ska arbeta aktivt med avfallsförebyggande åtgärder. Industrier och företag ska samverka för att ta hand om restprodukter som uppkommer i deras olika processer. Förslagen i kapitel 4 om att tydligare genomföra avfallshierarkin i svensk lagstiftning syftar till att nå detta. Behandling sker på så hög nivå som möjligt i avfallshierarkin Alla verksamheter och aktörer i ska planera och arbeta efter avfallshierarkin, det vill säga att främst se hur avfall kan förebyggas. Produkter ska i första hand återanvändas och därefter materialåtervinnas. Går inte det, kan avfall gå till annan återvinning och i 12 När en vara eller en produkt tillverkas bildas ofta restprodukter. Ett exempel är sågspån vid sågverk. Restprodukterna kan anses vara avfall eller biprodukt. Vad som är att betrakta som en biprodukt regleras 15 kap. 1 §. sista hand till bortskaffande. Ett grundläggande syfte med avfallshanteringen är att avfallet samlas in för omhändertagande av miljö- och hälsoskäl. Ett väl fungerande omhändertagande av avfall är en av de nödvändiga infrastrukturerna i samhället, i stora delar jämförbar med el- och värmeförsörjning, vatten- och avloppshantering samt trafiknätet. Avfallshanteringens infrastruktur omfattar såväl insamling och transport som omhändertagande i olika former. Det är främst förslagen i kapitel 4 om förebyggande och behandling av avfall som relaterar till denna målbild. Infrastrukturen för insamling, återanvändning och återvinning är utformad för att minska resurs- och energianvändning Återanvändning av produkter och återvinning av avfall ska vara ekonomiskt lönsamma alternativ för offentliga och privata aktörer. Det ska finnas en etablerad andrahandsmarknad för råvaror, produkter och varor som kan användas igen. ska ligga i framkant inom utvecklingen av nya gröna företag inom återanvändnings- och återvinningsbranschen. Materialåtervinningen ska hålla hög kvalitet utan risk för spridning av farliga ämnen. Fokus ska ligga på material med betydande miljöpåverkan i produktions- och utvinningsledet och på råvaror av avgörande betydelse. Material som innehåller farliga ämnen ska återvinnas på ett sådant sätt att spridning av farliga ämnen förhindras. Mängden avfall som inte går att omhänderta på annat sätt än bortskaffande ska ha minskat till nära noll genom förebyggande insatser och väl utvecklad och lättillgänglig sortering. Deponering ska i princip vara avskaffad och endast det som inte lämpar sig för att materialåtervinnas återvinns som energi. Det kan röra sig om produkter och avfall som innehåller farliga ämnen som bör tas ur kretsloppet. Kapitel 4 om resurseffektiva kretslopp, men även kapitel 5 Hushållens avfall och kapitel 6 Verksamheternas avfall innehåller förslag som syftar till minskad resurs- och energianvändning. Matavfallet utgör en resurs Mängden matsvinn, det vill säga den mat som kunde konsumerats om den hanterats annorlunda, ska halveras. Matavfall från hushåll och verksamheter ska samlas in och behandlas så att rötresten kan användas i jord- och skogsbruk och biogas kan produceras. (Se 2.2.2 om etappmål för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan). Förslag om utsortering och insamling av matavfall behandlas främst i kapitel 5 Hushållens avfall och kapitel 6 Verksamheternas avfall. Medborgaren – Avfallshanteringen är enkel och lättillgänglig Infrastrukturen för insamling, återanvändning och återvinning är utformad på ett sätt som är enkelt, tydligt och lättillgängligt för dem som vill göra sig av med produkter och avfall Alla hushåll har tillgång till källsortering i nära anslutning till sitt boende. Allt hushållsavfall sorteras för förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning i lämpliga fraktioner såsom mat, glas, metall, plast, returpapper, batterier, el och elektronik, textilier och eventuella ytterligare fraktioner. Det finns säkra och lättillgängliga system för att samla in grovavfall och farligt avfall från hushåll. Hushållen kan enkelt bidra med insatser och förstår att avfallet utgör en resurs Målsättningen är att hushållen ska vara mycket nöjda med sina möjligheter att lämna avfall och produkter de inte längre vill ha till återanvändning och materialåtervinning. Det ska vara enkelt och självklart för hushållen att sälja eller skänka begagnade saker som möbler, leksaker och kläder i stället för att kasta dem som avfall. De förstår också miljönyttan med att göra så. I kapitel 5 Hushållens avfall ges förslag till hur avfallshanteringen kan förenklas för hushållen och de enskilda medborgarna. Marknad – Avfallshanteringen är effektiv för samhället och ekonomiskt försvarbar Målet är att producenter, insamlingsentreprenörer, kommunala aktörer och återvinningsindustrier ska ha ett väl fungerande samarbete där den totala miljönyttan och en hållbar utveckling är vägledande. Ett väl fungerande system för insamling och omhändertagande av avfall är en förutsättning för att ska bibehålla en ledande position inom återvinningen av avfall generellt såsom för elektriska och elektroniska produkter, returpapper, förpackningar och matavfall. Dagens system har tjänat väl och utgör en god grund för fortsatt utveckling mot ännu högre återvinningsnivåer, nya innovationer och bättre kundservice. Systemet behöver nu ta nästa steg i utvecklingen. Alla aktörer behöver bidra till denna utveckling. Tydligare regler skulle kunna bidra till att samarbetet underlättas. Förslagen till förändringar i insamlingssystemen för såväl hushållen som verksamheterna syftar till att göra ansvarsfördelningen tydlig. Möjligheten för flera aktörer att verka på marknaden genom tydligt fastställda villkor kan ge förutsättningar för ökad effektivitet. Ökad konkurrens kan även stimulera till innovations- och teknikutveckling samt till nya affärskoncept. Möjlighet för flera aktörer att agera kan även ge potential till en ökad grad av kundanpassning och kundanpassade lösningar I synnerhet förslaget om på förhand godkända system och en nationell myndighet, men även förslagen om insamling av grovavfall och att ge verksamheterna ett eget ansvar för allt avfall som uppstår i verksamheten syftar till att ge tydligare regler och ökade möjligheter för flera aktörer att agera på marknaden. 3.2Brister i dagens system Bedömning: Följande brister har lett till att dagens system inte fungerar på ett tillfredsställande sätt: Alla målen för avfallshantering nås inte. Brister i rapportering och uppföljning gör det svårt att fastställa måluppfyllelse. Avfallet behandlas för långt ned i hierarkin. Avfallet hanteras inte som resurs i tillräckligt stor utsträckning. Det saknas en gemensam målbild. Utformningen av förpackningar främjar inte återvinning. Systemet är inte tillräckligt enkelt och tydligt. Ansvarsfördelningen mellan de ansvariga aktörerna är oklar. Samverkan mellan aktörerna har brister. Insamlingssystemet för avfall har varit utsatt för kritik som framför allt riktas mot regelverket och brister i styrning, tillsyn, servicenivåer, renhållning och information13. För att ska kunna vidmakthålla och förbättra sin ställning som föregångsland inom avfallshantering krävs att bristerna rättas till och att utrymme skapas för utveckling av systemet. Om återvinningsnivåerna ska öka måste i första hand den enskilde medborgaren uppleva systemet som enkelt och lättillgängligt. De brister i avfallshanteringen som jag uppmärksammat presenteras under tre huvudområden; miljön, medborgaren och marknaden. 13 (M2011:02/2011:4), (M2011/2337/Ke), Svenska Järn (M2010/4322/Kk), Envac (M2010/4919/Kk), . Alla målen för avfallshantering nås inte. Brister i rapportering och uppföljning gör det svårt att fastställa måluppfyllelse Av generationsmålet och övergripande mål framgår att återanvändning och återvinning ska främjas så att ett kretslopp uppnås. Målen beskrivs närmare i kapitel 2. Det generella delmålet om att mängden genererat avfall inte ska öka bedömdes av miljömålsrådet14 bli mycket svårt att nå. Detsamma konstaterades för strecksatsen om återvinning av matavfall och återföring av fosfor. De strecksatser under delmålet för avfall som rörde minskningen av deponerat avfall samt ökningen av materialåtervunnet hushållsavfall bedömdes ha uppnåtts eller troligen komma att uppnås. I den senaste uppföljningen av miljömålen som presenterade anges att återvinningen av matavfall från hushåll och olika verksamheter ligger . Av livsmedelsindustrins matavfall återvanns genom biologisk behandling. Siffrorna kommer från Avfall som samlar all sin statistik genom programmet Avfall Web. Avfall Web består av två delar – en del för kommunspecifika uppgifter och en del för uppgifter om behandlingsanläggningar inklusive återvinningscentraler. I många fall är det den egna kommunen som också ansvarar för anläggningarna. I annat fall ska alla eller delar av anläggningsuppgifterna lämnas av anläggningsägaren. Uppgifterna som lämnas vad gäller biologisk behandling av matavfall avser både hushåll och verksamheter, vari t.ex. restauranger, butiker och personalmatsalar inbegrips. Matavfall från livsmedelsproduktion anges däremot separat. Fördelen med att låta behandlingsanläggningarna rapportera in avfallsmängderna är att även sådant avfall som kommunen inte ansvarar för räknas in i statistiken. Däremot skulle det vara önskvärt att i uppföljningen tydligare kunna se fördelningen mellan hushåll och verksamheter. Detta av samma anledning som statistikrapporteringen för förpackningsavfall, dvs. för att kunna identifiera om det är hushållen eller verksamheterna som bär upp återvinningsgraderna och i sådant fall kunna bedöma var det finns behov av särskilda insatser. 14 , Miljömålen – nu är det bråttom!, 2008. Ett annat problem är att begreppet matavfall tolkas på olika sätt i olika kommuner, vilket kan få till följd att visst avfall ingår i statistiken i en kommun, men inte i en annan. Beträffande uppföljning av målen i producentansvarsförordningarna redovisar uppgifter som har rapporterats in av Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI), Svensk glasåtervinning och Pressretur. Andra bolag, som liksom FTI levererar producentansvarstjänster till förpackningsproducenter, rapporterar in statistik till . Under 200915 och 201016 rapporterades att återvinningsgraden fördelat på de olika avfallsslagen som sattes på marknaden var som följer. Totalt , varav materialutnyttjande. Återvinningsmål: Totalt , varav materialutnyttjande. Pappersförpackningar – förpackningar av papp, papper, kartong och wellpapp Återvinningsmål: Totalt materialutnyttjande. Återvinningsmål: Totalt materialutnyttjande. Återvinningsmål: Totalt materialutnyttjande. Insamlingsmål: Totalt insamlingsgrad med materialåtervinning eller behandling på annat miljömässigt godtagbart sätt av det insamlade materialet. Material som av olika skäl, t.ex. orenhet, inte går att materialåtervinna går oftast till energiåtervinning. Om det rör sig om material som inte går att bränna läggs det på deponi. Av hushållsavfallet deponerades en procent 2010.17 15För tidningar är siffrorna . 16För förpackningsslagen, plast, papper, metall och glas är siffrorna . Avfall sammanställer emellanåt plockanalyser som genomförts av hushållens kärl- och säckavfall från svenska kommuner. En kartläggning som genomfördes visar att ett genomsnittligt villahushåll med utsortering av matavfall genererar hushållsavfall , av vilket ca (1,)18 utgör returpapper och förpackningsavfall. Ett villahushåll med fastighetsnära insamling för utsortering av producentansvarsfraktioner genererar i genomsnitt hushållsavfall19, varav ca (0,)20 består av returpapper och förpackningsavfall. Ett villahushåll utan någon typ av utsortering generar i genomsnitt hushållsavfall , varav (1,)21 utgör returpapper och förpackningsavfall.22 Vad gäller lägenhetshushåll redovisas enbart statistik från kommuner som infört utsortering av matavfall. I genomsnitt genererar ett sådant hushåll hushållsavfall, varav (1,)23 består av returpapper och förpackningsavfall.24 Utifrån Avfall siffror går det att ifrågasätta om målen verkligen nås. För producentansvarsfraktionerna rapporteras emellertid enbart de siffror som producentansvarsförordningarna kräver. Problemet med förordningarna är att de inte ställer krav på separat redovisning av avfallsflödena från hushåll respektive verksamheter. Detta innebär att insamling från verksamheter kan bära upp återvinningsgraderna för de olika avfallsslagen. redovisning visar inte fördelningen mellan hushåll och verksamheter varför det är svårt att se behovet av åtgärder för att öka insamling och återvinning av förpackningsmaterial. I sammanhanget bör nämnas att återvinningsgraden för glas och tidningar inte berörs av uppdelningen mellan hushåll och verksamheter. För tidningar har producentansvarslagstiftningen alltsedan starten tolkats så att den enbart omfattar avfall som passerat konsumenten, s.k. postconsumer-waste. Det innebär att bl.a. osålda dags- och veckotidningar, icke distribuerade andra trycksaker eller konverteringsspill och kassationer från tryckerier inte redovisas som insamlat eller återvunnet material, trots att så regelmässigt 18Medianvärde korrigerat för fukt och smuts. 19Hushållsavfallet består av det avfall som kommunen ansvarar för, dvs. inte de utsorterade fraktioner som producenterna ansvarar för. 20Medianvärde korrigerat för fukt och smuts. 21Medianvärde korrigerat för fukt och smuts. 22Avfall , rapport , bilaga 6. 23Medianvärde korrigerat för fukt och smuts. 24Avfall , rapport , bilaga 5. Samma förhållande gäller spill och kassationer av förpackningar som inte nått konsumenten. Däremot medräknas sådant returpapper som har samlats in genom frivilliga åtaganden för insamling av kontorspapper på kontor och andra arbetsplatser. Vad gäller glas är det i princip bara avfall som passerat konsumenten som räknas in i statistiken, då utgörs av s.k. industriglas. Industriglaset är i huvudsak flaskor som sorteras ut vid bryggerier p.g.a. skador t.ex. förslitning av returflaskor eller annat som uppkommit i tappningshanteringen. Vad gäller återvinningsgraden redovisas emellertid två siffror – en som är beräknad mot en s.k. producentmarknad och en som är beräknad mot en totalmarknad. Återvinningsgraden för producentmarknaden är beräknad mot det antal glasförpackningar som producenterna är skyldiga att omhänderta. När återvinningsgraden för totalmarknaden beräknas utökas producentmarknaden med antalet glasförpackningar som förts in till via privatimport eller smuggelverksamhet. Återvinningsgraden är då . Målnivåerna och utvärderingen av måluppfyllelsen är värdefulla som utgångspunkt i arbetet med att utforma en hållbar avfallshantering. Avfallet behandlas för långt ned i hierarkin – bättre utnyttjande av avfallet som resurs Efter samtal med diverse återvinningsaktörer kan jag konstatera att det finns en stor efterfrågan på avfall, eller s.k. sekundärråvaror, av hög kvalitet för återvinning. Detta gäller såväl matavfall som det avfall som omfattas av producentansvar. Aktörerna är därför av uppfattningen att det finns utrymme för att samla in större mängder av sådant avfall än vad som görs . Slutsatsen är att det finns en överkapacitet på materialåtervinning, vilket inte i sig är ett problem ur ett miljöperspektiv. Problemet är att en stor del av avfallet som skulle kunna materialåtervinnas inte sorteras ut utan skickas till förbränning. Studier pekar också på den potential som finns att öka återvinningen.25 25 Ambell et al, 2010. Avsaknad av en gemensam målbild Många av de upplevda bristerna har sin grund i att de olika aktörerna har olika uppfattningar om vad avfallshanteringen ska uppnå. Det kan röra sig om ökad konkurrens, ökad service till medborgarna eller att förorenaren ska betala. Ett problem med denna splittrade bild är att det ofta saknas en gemensam samsyn om vart den svenska avfallshanteringen är på väg. Detta innebär inte att de involverade aktörerna saknar visioner, men det går att konstatera att det saknas en tydlig gemensam bild. Utan en gemensam vision tenderar de upplevda bristerna bli spretiga och svåra att åtgärda, eftersom diskussionerna främst handlar om vem som har rätt eller fel snarare än alternativa sätt att uppnå en gemensam vision. Det finns även en oro för att marknaden för fastighetsnära insamling har lett till, eller kan komma att leda till, en ineffektiv planering av transporterna inom kommunen med ökad bullerpåverkan för kommuninvånarna som följd26. Underlag saknas för att avgöra vilket eller vilka insamlingssystem som är mest effektiva från transportsynpunkt. Den fastighetsnära insamlingen kan även medföra säkerhets- och arbetsmiljöproblem. Många, såväl enskilda medborgare som aktörer, påpekar också att nedskräpningen kring återvinningsstationerna är ett stort problem. Kommunerna får ofta bära skulden för nedskräpningen eftersom det inte är alla medborgare som har ansvarsfördelningen mellan aktörerna klar för sig. Kommunerna har inte verktygen att påverka utformningen av systemen så att nedskräpningen upphör. Nedskräpningen kring återvinningsstationerna består till stor del av grovavfall som kommunen har ansvar för. Dock förekommer ofta nedskräpning i form av annat avfall såsom förpackningar, delvis till följd av otillräcklig tömning av behållarna, delvis på rent missbruk (dumpning). Två parallella insamlingssystem och oklarheter i ansvarsfördelning skulle också kunna vara en orsak till nedskräpningen27. 26Personliga kontakter med företrädare för olika kommuner. 27System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar (5942). Utformningen av produkterna inklusive förpackningarna Utformningen av produkter och förpackningar kan ha en påverkan på miljön och kan leda till miljövinster i form av att varor håller bättre och inte måste kasseras eller att livsmedel inte blir dåligt innan det nått kund.28 Åtgärder för att minska avfallsmängderna måste ha detta som utgångspunkt. Utformningen av förpackningar kan i vissa fall förbättras och göras mer resurseffektiv (se kap. 7). Tydlighet i systemet – enkelhet, lättillgänglighet och service I vissa kommuner finns uppfattningen att det nuvarande systemet med återvinningsstationer inte på ett enkelt och lättillgängligt sätt tillgodoser den enskildes behov av att kunna göra sig av med förpackningsavfall och returpapper. I en enkätstudie uppger t.ex. en majoritet av kommunerna att producenternas insamlingssystem är beskaffat med omfattande brister i form av t.ex. dålig service, nedskräpning och tillgänglighet29. En del kommuner erbjuder sina kommuninvånare fastighetsnära insamling som en extra service, ofta mot en särskild avgift eftersom utsorteringen av producentansvarsfraktioner ligger utanför det kommunala renhållningsansvaret. I och med att kommunerna inte ansvarar för utsorteringen av producentansvarsfraktionerna är de förhindrade att använda renhållningsavgiften för styrning mot ökad utsortering, även om vissa kommuner i praktiken ändå gör det. Det innebär att den enskilde konsumenten betalar en avgift på respektive förpackning för insamling och omhändertagande och får sedan betala för det en andra gång när kommunen tar betalt för hanteringen. Även andra än kommunerna anser att producentansvaret för förpackningar och returpapper behöver ses över eftersom nuvarande lagstiftning inte har en tillräckligt styrande effekt för att 29Varför fungerar returinsamlingen bara i vissa kommuner? (M2011:02/2011:4). förmå producenterna att utveckla insamlingssystem så det blir enkelt att sortera för de boende. Ett antal privata och kommunala fastighetsägare har valt att erbjuda sina boende en fastighetsnära insamling av de fraktioner som omfattas av producentansvar genom att anlita olika privata eller kommunala entreprenörer. Kostnaderna för fastighetsnära insamling av förpackningar och returpapper ersätts till viss del av materialbolagen och Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI), men både kommuner och fastighetsägare har synpunkter på ersättningens storlek. Vad gäller insamlingen av grovavfall har denna de senaste två decennierna förändrats och gått från att i huvudsak vara fastighetsnära till att invånarna själva får transportera sitt avfall till någon av kommunens bemannade återvinningscentraler. Detta visar en utveckling som går i motsatt riktning avseende målen om ökad service och tillgänglighet för medborgarna. För medborgare utan bil kan transporten av avfall till ÅVC och ÅVS innebära svårigheter. Även informationen till medborgarna är i vissa fall bristfällig. Det har inte funnits ett utpekat informationsansvar i lagstiftningen. Verksamheter befinner sig i en situation där kommunen har hand om verksamheternas med hushållsavfall jämförliga avfall. Försök att ringa in vad det jämförliga hushållsavfallet består av har gjorts, men utan ett avgörande från en prejudicerande instans har tolkningarna stött på kritik.31 För verksamheterna innebär detta i praktiken att de kan anlita en avfallsentreprenör för hanteringen av det avfall som verksamhetsutövaren själv ansvarar för. De har däremot ingen möjlighet att styra eller samordna hanteringen för det med hushållsavfall jämförliga avfallet. Följden blir att verksamheterna får svårt att ta ett samlat grepp om sin avfallshantering. Situationen förvärras av den oklara definitionen av det med hushållsavfall jämförliga avfallet. Stora restaurang- och butikskedjor verksamma i flera kommuner har framfört att de vill ha möjligheten att upphandla 30Varför fungerar returinsamlingen bara i vissa kommuner? (M2011:02/2011:4). Avfall , Guide nummer 4; Innebörden av begreppet hushållsavfall, . sina avfallstjänster centralt. De kommunöverskridande verksamheterna har emellertid möjligheten att i varje enskild kommun söka dispens för att få ta över ansvaret för hantering av det avfall som kommunen egentligen ansvarar för. Denna lösning upplevs emellertid som onödig byråkrati.