sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — De förslag som kan leda till nya eller ändrade regler är förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter samt förslaget om samråds- skyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. Beträffande förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter ger EU-reglerna möjlighet till mer omfattande undantag än vad som har utnyttjat . Om nya regler föreslås, och vad de avser, beror på resultatet av den översyn som utredningen föreslår att ska göra. Problembilden är att reglerna om insamling, transport och spårbarhet innebär en administrativ börda för företagen. Som exempel kan nämnas att ett handelsdokument ska upprättas i tre exemplar och sparas av den driftansvarige, transportören och mottagaren av materialet. Alternativa lösningar som diskuteras i avsnitt 2.7.3 är t.ex. kombinerade blanketter för krav i olika lagstiftningar. Om någon reglering inte kommer till stånd blir den administrativa bördan oförändrad. När det gäller tidpunkten för ett ikraftträdande av eventuella föreskrifter finns inte behov av någon särskild hänsyn. Information om eventuella ändrade regler kan ske inom ramen för den ökade vägledning som utredningen föreslår. Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket innebär endast att förfarandet vid framtagandet av föreskrifter ändras genom att behöver samråda med både och Havs- och vattenmyndigheten. Ändringen är en följd av att största delen av havs- och vatten- relaterade arbete gått över till den nya myndigheten och vattenmyndigheten . Förslaget innebär således att bemyndigandet uppdateras med hänsyn till myndighetsförändringen avseende ansvar för vattenrelaterade miljökvalitetsmål. Eftersom förslaget endast avser bemyndigandet och inte materiella regler går utredningen inte närmare in på de krav som ställs i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I övrigt har de krav på innehållet som ställs i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning vävts in under relevanta Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel I det följande anges således vilka som berörs av förslagen och vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser som förslagen medför. Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning bör leda till att tillsynen ökar i omfattning och riktas till de områden där risken för negativa effekter för miljön är störst. Därmed bör tillsynen kunna leda till positiva miljöeffekter i större utsträckning än tidigare, genom att åtgärder för att minska näringsläckaget av kväve och fosfor vidtas. Det bedöms vara positivt för miljö- kvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och de ekosystemtjänster som gynnas av att målen nås. Det bedöms också vara positivt för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. Länsstyrelsernas återrapportering kan framöver användas som underlag för bedömning av miljökonsekvenserna av att hästhållning utanför jordbruksföretag inte är reglerad i specifika generella förskrifter. Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket innebär att den ansvariga myndigheten för de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen även ska vara samrådspart, vilket är positivt för miljön. När det gäller animaliska biprodukter får undantagen från reglerna om insamling, transport och spårbarhet samt ökad vägledning om reglerna inga konsekvenser för möjlighet att nå miljökvalitetsmålen. Reglerna om animaliska biprodukter syftar nämligen till att minimera risker för smittspridning. Genom utökad vägledning om avfallsfrågor blir reglerna enklare att förstå för såväl prövnings- och tillsynsmyndigheter som jord- brukare. Det borde öka förutsättningarna för att reglerna efterlevs i situationer då något utgör avfall, vilket är positivt för miljön. Förslaget bedöms främst vara positivt för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och luft när det gäller deponering och förbränning av avfall, Giftfri miljö beträffande avloppsslam och God bebyggd miljö beträffande hållbar avfallshantering. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel 2.8.2Konsekvenser för staten och kommuner Konsekvenser för Havs- och vattenmyndigheten, Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning påverkar inte Havs- och vattenmyndigheten, och i någon större utsträckning. Eventuellt kan behovet av central tillsynsvägledning öka något. Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket innebär en ökning av arbetsinsatsen för Havs- och vattenmyndigheten. Det är dock fråga om en marginell ökning som inte påverkar myndig- hetens resursbehov. Förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter innebär att får visst arbete med föreskriftsändringar. Arbetet förutsätts dock kunna ske i det löpande arbetet med ändringar av föreskrifterna. Förslaget innebär även att information om undan- tagen kommer att behövas. När det gäller förslaget om ökad vägledning om regler om animaliska biprodukter arbetar redan med väg- ledning, men arbetet behöver utvecklas och informationen behöver bli mer lättillgänglig eftersom det är ett komplext regelverk. Initialt kommer ökade resurser behöva läggas på vägledning, men efter- hand bör det minska i takt med att material tas fram. Enligt en grov uppskattning från bör det vägledande arbetet inledningsvis ta och därefter en personvecka . Arbetet bedöms kunna bedrivas inom ramen för befintliga resurser. De nationella myndigheterna arbetar redan med vägledning på olika områden, men något specifikt vägledningsarbete om när stallgödsel och andra biologiska produkter är avfall och vad som gäller då har inte bedrivits tidigare. Arbetet bör kunna ske genom en omprioritering av innehållet i det vägledande arbetet om miljö- balken. Arbetet bedöms således kunna bedrivas inom ramen för befintliga resurser. Resursåtgången bedöms vara störst initialt och bör behovet av vägledning minska när mer material och rutiner har tagits fram. Enligt en grov uppskattning från bör det vägledande arbetet inledningsvis ta . Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Beträffande förslaget om samordnad och riktad tillsyn av häst- hållning bedriver länsstyrelserna tillsynsvägledning mot kommunerna. Att uppmärksamma behovet av samordnad och riktad tillsyn av hästhållning bedöms kunna ske inom ramen för den befintliga tillsynsvägledningen. Det finns redan visst underlag, främst en framtagen riskvärderingsmall för näringsläckage vid hästhållning, som kan vara till hjälp i arbete. Den har tagits fram av , i samarbete med representanter från kommunen, och näringen. Kravet på åter- rapportering är nytt, men bedöms kunna genomföras inom ramen för det löpande arbetet med tillsynsvägledning. Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket berör inte länsstyrelserna. Länsstyrelserna berörs av förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter i sin offentliga kontroll över insamling, omlastning och transport. Om undantag från kraven görs kan kontrollen förenklas. I vilken utsträckning det sker beror på hur undantagen utformas. Förslaget om ökad vägledning om animaliska biprodukter kan vara till hjälp för länsstyrelserna att tolka reglerna i den offentliga kontrollen. För länsstyrelserna underlättar central tillsynsvägledning om avfall länsstyrelsernas vägledningsarbete mot kommunerna och deras eget tillsynsarbete, i den mån de inte har delegerat tillsynen till kommunen. Det underlättar också vid länsstyrelsernas prövning av tillståndspliktig verksamhet, främst beträffande biogasanläggningar. Det borde leda till att handläggningen effektiviseras eftersom det är svårt att bedöma hur en verksamhet ska kategoriseras. Det främjar också förutsebarheten och likabehandlingen. Detta förut- sätter att den vägledning som ges är relevant och tydlig. Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning bedöms inte leda till några ökade kostnader eftersom länsstyrelsernas arbete bör kunna ske inom ramen för den befintliga tillsynsvägledningen. Förslaget innebär endast att omprioriteringar om vad vägledningen bör avse sker . Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket bedöms inte leda till några ökade kostnader för staten, eftersom samrådet sker i det löpande arbetet och ryms inom ramen för befintliga resurser. Förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter bedöms inte leda till några ökade kostnader, eftersom föreskriftsarbetet och information bör kunna ske inom det löpande arbetet hos . Inte heller förslaget om ökad vägledning om regler om animaliska biprodukter bedöms innebära några ökade kostnader för staten, efter- som arbetet bedöms kunna bedrivas inom ramen för befintliga resurser. Förslaget om vägledning om regler om avfall innebär att och behöver lägga mer resurser än tidigare på vägledande arbete. Det bedöms dock kunna finansieras genom omprioritering inom myndigheterna. Resursåtgången bedöms vara störst initialt och bör behovet av vägledning minska när mer material och rutiner har tagits fram. Förslaget bör resultera i en mer effektiv prövning för länsstyrelserna och kommunerna. Kommunerna bedriver miljötillsyn över hästhållning och förslaget om samordnad och riktad tillsyn innebär en hjälp vid bedömningen av inriktningen på tillsynen. Förslaget borde leda till att en omprioritering av tillsynen görs. Det skulle även kunna leda till att tillsynen över hästhållning ökar i omfattning. Det borde dock inte leda till ökade kostnader för kommunen, eftersom tillsynen är avgiftsfinansierad. Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket berör inte kommunerna. Förslagen om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter och ökad väg- ledning om animaliska biprodukter kan underlätta för kommunerna att bedriva offentlig kontroll över bl.a. förvaring av animaliska biprodukter och befattning med naturgödsel i primärproduktionen samt användning av andra organiska gödningsmedel och jordför- bättringsmedel än naturgödsel. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Förslaget om vägledning om regler om avfall underlättar för kommunernas tillsynsverksamhet och vid prövningen av anmäl- ningspliktig verksamhet, främst beträffande biogas. 2.8.3Konsekvenser för enskilda och näringslivet Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästar, som inte finns på jordbruksföretag, innebär att hästhållare som har sina hästar i områden där risk för negativ miljöpåverkan är stor i större utsträckning än tidigare kan bli föremål för tillsyn. Det kan leda till ökade kost- nader för tillsynsbesök för dem. Å andra sidan kan kostnaderna minska för hästhållare utanför dessa områden. Det totala antalet hästar uppskattas till 362 700 stycken och antalet platser med hästar till 77 800 stycken. Av dessa är det cirka 250 000 hästar som inte befinner sig på ett jordbruksföretag. (Det statistiska meddelandet JO 24 .) Hur många av hästhållarna som befinner sig i områden där risk för negativ miljöpåverkan är stor är svårt att säga. För hästhållning som omfattas av anmälningsplikt eller som varken är tillstånds- eller anmälningspliktigt har kommunerna rätt att ta ut en avgift för tillsynen. Den kan antingen tas ut i form av en fast årlig avgift eller en timavgift. Avgifterna varierar stort mellan kommunerna (Näringslivets regelnämnds rapport verksamhet – tillsyn och avgifter, ). I de fall en årlig avgift tas ut är det inte säkert att en ökad omfattning av tillsynen direkt leder till att avgiften höjs. Det är därför svårt att säga om, och i sådana fall hur, avgifterna kommer att påverkas. Det beror således på hur de är konstruerade och om kommunerna väljer att höja dem till följd av förslaget. För tillståndspliktig hästhållning tas en årlig avgift ut av länsstyrelserna. Den påverkas inte av förslaget. Om tillsynen har överlåtits till kommunen kan den kommunala avgiften påverkas. Beroende på utfallet av tillsyns- besöket kan hästhållarna föreläggas att vidta olika typer av försiktighetsmått till följd av de allmänna hänsynsreglerna. Det är dock en kostnad för något som hästhållarna redan borde ha gjort för att uppfylla krav. Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket berör inte enskilda och näringslivet utan gäller endast förfarandet för hur föreskrifter ska tas fram. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter blir en förenk- ling för jordbrukare, transportörer och driftsansvariga vid biogas- anläggningar och andra anläggningar dit naturgödsel transporteras. När det gäller hur många som kan beröras av förslaget var det totala antalet jordbruksföretag som håller djur cirka 35 2011 (Jordbruksstatistisk årsbok 2012). Det fanns, enligt uppgift från , 26 transportörer av naturgödsel/rötrest registrerade . Beträffande biogasanläggningar fanns det 19 stycken på gårdsnivå (Produktion och användning av biogas , ES 2012:8). Enligt statistik från , avseende läget , hade 49 företag beviljats stöd till nya biogas- anläggningar. Vidare fanns tre komposterings- anläggningar registrerade hos . Alla jordbruksföre- tagare som transporterar gödsel kommer att beröras av eventuella undantag från reglerna om fordon och behållare, medan en eventuell utvidgning av omfattningen av undantagen främst berör transport till andra än slutanvändare, t.ex. biogas- och kom- posteringsanläggningar. Förslaget syftar till att minska den administrativa bördan. Även andra kostnader kan minska, t.ex. om det görs lättnader i kravet på rengöring av transporter. I vilken utsträckning förenkling sker beror således på vilka undantag som görs och hur de utformas. Det borde vara särskilt positivt för små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga, eftersom ökad administrativ börda drabbar dem hårdare än större företag som har mer administrativa resurser. I databas finns inga uppgifter om tidsåtgång och storleken av de administrativa kostnaderna för kraven på insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter. Ökad vägledning om reglerna om animaliska biprodukter och avfall underlättar för enskilda att ta reda på vilka regler som gäller, eller kommer att gälla, för verksamheten. Förutsebarheten ökar således, vilket är positivt för investeringar åtminstone för biogas. Det borde även främja en enhetlig behandling. När det gäller avfall bedöms likabehandlingen vid prövning och tillsyn öka. Vägledningen om avfall borde även underlätta prövningen av tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet, främst av biogasanläggningar, och förhoppningsvis för- korta handläggningstiderna. Bra vägledning är särskilt betydelsefullt för små företag eftersom de ofta har mindre resurser att sätta sig in i kom- plicerade regler. Osäkerhet om vilka regler som gäller kan tänkas Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel påverka små företag mer negativt än större företag. Detta förutsätter att den vägledning som ges är relevant och tydlig. 2.8.4Konsekvenser för samhället i övrigt Förslagen bedöms inte leda till några konsekvenser för den kom- munala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning bedöms inte heller leda till några konsekvenser för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. 2.8.5Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s inre marknad Förslagen om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning och om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket bedöms inte få några konsekvenser för EU:s inre marknad. Beträffande animaliska biprodukter är det positivt för kon- kurrenskraften att utnyttjar möjligheterna till nationella undantag fullt ut. Det står inte i strid med . Eftersom det gäller undantag från EU-gemensamma tekniska regler torde det vara nationella särregler som ska anmälas som tekniska regler. Även lättnader i befintlig lagstiftning ska anmälas. Tydligare information om vilka regler som gäller och när de ska tillämpas strider inte mot om en inre marknad. Hur väg- ledning om regler om animaliska biprodukter och avfall påverkar konkurrenskraften beror på innehållet i den. 2.8.6Sammanvägning av de samhällsekonomiska konsekvenserna Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning bedöms minska näringsläckaget av kväve och fosfor till vatten, därmed minskar risken för övergödning och förslaget bidrar således till att uppnå de Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel vattenrelaterade miljökvalitetsmålen och stärka flera ekosystem- tjänster. Förslaget kommer inte leda till ökade kostnader för staten. För kommunerna kan det i vissa fall räcka med en omprioritering av tillsynsobjekten. I de fall förslaget innebär att tillsynen ökar i omfattning finns möjlighet för kommunerna att ta ut avgifter och justera avgiftsnivån. I vilken mån hästhållarna drabbas av ökade avgifter är svårt att säga eftersom det är beroende på hur kommunerna kon- struerat dem och om någon höjning kommer att göras. Länsstyrelsernas återrapportering kan framöver användas som underlag för bedömning av miljökonsekvenserna av att hästhållning utanför jordbruksföretag inte är reglerad i specifika generella förskrifter. Utredningen anser att nyttan för samhället med förslaget överväger nackdelarna. Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket innebär att bemyndigandet uppdateras med hänsyn till myndighetsförändringen avseende ansvaret för de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. För- slaget innebär en marginell ökning av arbetsinsatsen för Havs- och vattenmyndigheten och är positiv för miljökvalitetsmålen. Förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter borde leda till en förenkling och minskning av den administrativa bördan för verk- samhetsutövare, vilket borde gynna branschen på ett positivt sätt. De positiva effekterna av förslaget bedöms överväga de negativa. Det är dock viktigt att reglerna inte utformas så att risk för smittspridning ökar, vilket kan få negativa samhällsekonomiska konsekvenser. Beträffande förslaget om vägledning om regler om animaliska biprodukter och avfall borde större förutsebarhet av tillämpningen av reglerna underlätta för branschen. Vägledning om avfall borde också underlätta för prövnings- och tillsynsmyndigheter och leda till en effektivare och enhetligare tillämpning av reglerna. Ökad vägledning bör också leda till ökad efterlevnad av reglerna, vilket är positivt för smittspårning respektive för miljön och människors hälsa. Det förutsätter att vägledningen görs på ett bra sätt och är tydlig och ändamålsenlig. Förändringen innebär att och behöver lägga mer resurser än tidigare på vägledande arbete. Det bedöms dock kunna finansieras genom omprioritering inom myndigheterna. Resursåtgången bedöms vara störst initialt och bör myndigheternas arbete underlättas eftersom vägledning bör minska belastningen av frågor och går att revidera när ändring sker. Utredningen bedömer att de positiva effekterna av ökad vägledning överväger de negativa. 3Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning av djurhållande verksamheter I uppdraget anges att utredningen ska analysera vilka för- och nackdelar som finns med generella bestämmelser i föreskrifter respektive enskilda villkor i de tillstånd som utfärdas för tillstånds- pliktiga djuranläggningar och i samband med anmälningsplikt enligt 9 kap. . Analysen ska även innefatta inom vilka specifika områden generella bestämmelser kan vara lämpliga och lämna förslag på avgränsningen av dessa specifika områden. I vilken mån generella bestämmelser kan vara lämpliga utifrån de allmänna hänsynsreglerna ingår också som en del i analysen. IED-direktivet och vad som anges i de s.k. BAT-referensdokumenten som gäller för dessa verksamheter ska beaktas i analysen liksom vad som tillkännages i det s.k. MKB-direktivet. Behovet av likartade regler för djurhållande verksamheter oberoende om dessa är att betraktas såsom jordbruk eller inte ska även ingå i analysen. Om lämpligt ska förslag på lagändringar och förutsättningar för säkerställande av tillräcklig skyddsnivå presenteras. Vidare ska möjligheterna till att utveckla och förbättra de nationella regelverk som gäller för större djuranläggningar utredas, särskilt verksamheter som omfattas av tillstånds- och anmälningsplikt. Utredningen ska analysera om det är lämpligt att ställa krav på försiktighetsmått för större djuranläggningar enligt 9 kap. miljö- balken i generella bestämmelser eller i enskilda villkor. Dessutom har utredningen möjlighet att föreslå andra förändringar som säkerställer ett korrekt genomförande av EU-direktiv, ett högt Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning miljöskydd samt kan bidra till förenklingar. Utredningen bör särskilt beakta vad som framkommer i (kommittédirektiv 2010:113). Vid sin analys ska utredningen beakta att en förutsättning för att överträdelsen av föreskrifter ska kunna vara sanktionerade med fängelse i straffskalan är att före- skrifterna meddelas av regeringen. Utredningen bör särskilt beakta vad som framkommer i (kommitté- direktiv 2011:31). 3.2Internationella krav och åtaganden Helsingforskonventionen gäller miljö och har behandlats i kapitel 2.2.2. Här behandlas de krav på tillstånds- och anmälningsplikt som ställs i konventionen. Genom Helcoms aktionsplan för förtydligades reglerna om tillståndsplikt för stora djuranläggningar med gränser för när en djuranläggning ska omfattas av tillståndsplikt (regel 4, del II bilaga III till Helsingforskonventionen). De införda gränserna för svin- och fjäderfäanläggningar är 40 000 platser för fjäderfä, 2 000 platser för slaktsvin avsedda för produktion eller 750 platser för suggor. Gränserna är desamma som gränserna i IPPC-/IED-direktiven. För nötkreatur preciseras gränsen för tillståndsplikt till 400 djurenheter. Vad som utgör 1 djurenhet skiljer sig något från de svenska reglerna. En mjölkko utgör 1 djurenhet förutom för rasen som är 0,9 djurenheter (Helcom recommendation 24/3, ). Tillståndet ska beakta hela företagets miljöpåverkan och bl.a. omfatta utsläpp till luft, vatten och mark, generering av avfall och förhindrande av miljöolyckor. Villkoren i tillståndet ska baseras på bästa tillgängliga teknik. Vid bedömningen av vilka villkor som krävs får den behöriga myndig- heten beakta företagets tekniska förutsättningar, dess geografiska läge och lokala miljöförhållanden. Det anges även att dessa stora djuranläggningar ska ses som punktkällor. För anläggningar med mer än 100 djurenheter ska generella föreskrifter eller ett förenklat tillståndsförfarande införas. De nya kraven ska vara uppfyllda . I är gränserna för tillstånds- och anmälningsplikten i överensstämmelse med konventionen, även om definitionen av djurenheter skiljer sig något åt.