sou · H0B34 · 2012-02-07 00:00:00 — I Arbetsförmedlingens och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens respektive registerlagar regleras bl.a. för vilka ändamål dessa myndigheter får behandla personuppgifter, begränsningar av vilka uppgifter som får behandlas i databas, behandling av känsliga och ömtåliga personuppgifter samt vilka uppgifter som får lämna ut på elektroniskt väg till enskilda och myndigheter. För en närmare redovisning av reglerna, se avsnitt 11 och 15. 3.3.4E-förvaltning och översyn av registerlagstiftningen är en form av verksamhetsutveckling genom vilken den offentliga förvaltningen fortlöpande drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och ny kompetens för att förbättra sin verksamhet. Att kontinuerligt bli mer produktiv och effektiv är en central och naturlig del av myndigheternas uppdrag och IT är ett viktigt verktyg för att uppnå det målet. Benämningen e-förvaltning används också för att beskriva statsförvaltningens användning av IT för utbyte av information och tjänster med medborgare, företag och andra delar av förvaltningen. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter är ett prioriterat område för regeringen. tillsatte regeringen en statssekreterargrupp och som stöd till denna även en interdepartemental arbetsgrupp, i syfte att stärka styrningen av den förvaltningsgemensamma utvecklingen. Vidare tillsattes den s.k. e-delegationen med uppdrag att samordna myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning. E-dele- gationen har avgett fem betänkanden med förslag till strategier för myndigheternas arbete.11 beslutade regeringen om en ny utredning som ska se över den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor. Syftet är att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e-förvaltning, där såväl den enskildes rätt till personlig integritet som allmänhetens berättigade anspråk på insyn i den offentliga verksamheten tillgodoses. 11 SOU 2009:86, SOU 2010:20, SOU 2010:62, SOU 2011:27 och SOU 2011:67. Enligt direktiven får utredaren som ett led i genomförandet av uppdraget studera lagstiftningen i andra länder där kompletterande aktörer engagerats i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Exempel på sådana länder är , och . Utredningen har valt att studera regleringen av kompletterande aktörers verksamhet i vårt grannland och i som kan sägas vara pionjärland för privat arbetsförmedling. Enligt en dansk forskningsstudie skapades inledningsvis i dessa länder relativt fria marknader med ganska många förmedlare. verkar det ha blivit en ökad allmän reglering som inskränker den fria marknadens förutsättningar. Det finns också en trend mot en ökad koncentration av dem som tillhandahåller tjänsterna, de växer sig större och blir färre till antalet. Majoriteten av förmedlare anger att det innebär mer arbete med administration och rutiner än de hade förväntat sig.1 I startades förändringen genom att regeringen la ut en tredjedel av insatserna för långtidsarbetslösa på privata aktörer. Efter ett regeringsskifte utvidgades upphandlingarna och ersattes det gamla systemet med ett decentraliserat system för privata arbetsförmedlingar. En stor del, omkring 60 procent2, av arbetsförmedlingarna drivs av ideella organisationer som t.ex. motsvarigheten till i . 1 , , Quasi-markets in employment policy in , the and , Paper 2006:06 s. 14 2FORES Policy Paper 2010:5 s. 4 Australienmodellen, . det ingen statlig arbetsförmedling kvar utan istället tillhandahåller staten ett nationellt arbetsförmedlingssystem som kallas . Det australiensiska systemet kan beskrivas som en reglerad upphandling. Den service som ska tillhandahållas kunderna och priset för den är fastställt av staten och företagen bjuder och konkurrerar med sin beräknade kvalitetsnivå, som bygger på tidigare prestationer. Marknaden är uppdelad i ungefär 150 geografiska arbetsförmedlingsområden och vid den senaste upphandlingen tilldelades 116 olika organisationer kontrakt. De flesta av dessa är verksamma inom många olika geografiska områden. Det finns mer än 20003 arbetsförmedlingskontor i . Arbetsförmedlarna fungerar inte längre som kontrollorgan för arbetslöshetskassorna. Den uppgiften sköts istället av en separat enhet som efter vidare bedömning av den arbetssökandes behov av finansiellt stöd skickar denne vidare till arbetsförmedlaren, som fullt ut kan fokusera på att bistå i arbetet med att söka arbete. Varje arbetssökande får en jobbpeng beroende på behov, tid som arbetslös m.m. Jobbpengen kan han eller hon kan använda för att välja privat arbetsförmedling från en lista av godkända förmedlingar. Förmedlarna måste leva upp till en viss standard och följa etiska regler. De rankas enligt ett kontrollsystem, den s.k. Stjärnrankningen, som utvärderar varje förmedlares relativa prestation baserat på en stor mängd indikatorer.4 4.1.2Regler för privata arbetsförmedlare I gäller en dataskyddslagstiftning . The Privacy Act anger reglerna för hur statliga myndigheter och ett stort antal privata organisationer ska behandla personuppgifter. Lagen innehåller tio nationella dataskyddsprinciper, the NPPs, som reglerar insamling, säkerhet, användning och tillgång till personuppgifter m.m. som behandlas av de privata organisationer/företag som omfattas av lagstiftningen. Privata företag som har en årlig omsättning som är , vilket /2012 motsvarade , betraktas som småföretag och är normalt undantagna från de nat- 3 Enligt webbplatsen för departement för arbetsmarknad och utbildning; 4 FORES Policy Paper 2010:5 Australienmodellen, . Vissa av dessa småföretag måste ändå följa reglerna t.ex. om de tjänar pengar på att samla in och offentliggöra personuppgifter, om de är verksamma inom sjukvårdssektorn och om de levererar tjänster för det allmänna enligt upphandlade kontrakt. Detta innebär att de privata arbetsförmedlarna som kontrakterats av staten omfattas av samma dataskyddsregler som alla centrala offentliga myndigheter. Arbetsförmedlingarna måste följa elva grundläggande dataskyddsprinciper – the Information Privacy Principles (IPPs) – som reglerar deras personuppgiftsbehandling inom den verksamhet som utförs på uppdrag av staten. Personuppgifter får bara samlas in och behandlas om de är nödvändiga för ändamålet. Företaget ska se till att de insamlade uppgifterna är relevanta, aktuella och fullständiga samt att insamlingen av uppgifterna inte har skett på ett otillbörligt sätt. Vidare måste företaget informera den enskilde om att det samlar in personuppgifter, varför det gör detta och med vilket lagligt stöd uppgifterna samlas in och vidare till vem uppgifterna lämnas ut. Personuppgifter måste lagras på ett säkert sätt för att förhindra förlust och missbruk av dem. Företagen måste vidta åtgärder för att registrera de personuppgifter som behandlas och för att ge individerna tillgång till de uppgifter som behandlas om dem. Uppgifter ska rättas om de är ofullständiga eller felaktiga. Personuppgifterna får bara behandlas för relevanta ändamål och för andra ändamål än för vilka de samlades in endast under speciella omständigheter, t.ex. att den registrerade har samtyckt till behandlingen, om det föreligger vissa hälsoskäl och om det är tillåtet enligt lag. Ett företag får bara lämna ut personuppgifter till någon annan under speciella förhållanden, såsom att den enskilde har lämnat sitt samtycke, att det föreligger vissa hälsoskäl eller om det sker för säkerhets- eller brottsbekämpande ändamål. Utöver IPP måste arbetsförmedlingarna även tillämpa vissa av principerna i NPP (National Privacy Principles) nämligen de som reglerar behandlingen av känsliga personuppgifter.5 Arbetsförmedlingar får bara samla in känsliga personuppgifter om de har samtycke från den enskilde eller om det framgår av lagstiftningen, som t.ex. när någon söker arbete inom hälso- och sjukvården. Utöver dataskyddsreglerna gäller etiska regler6 för arbetsförmedlarna i vilka de bl.a. åtar sig att vara varsamma när de hanterar 5Information om dataskyddsprinciperna, faktablad och mycket annat finns att hämta på Australiens dataskyddsmyndighets webbplats 6Employment Services Code of Practice. personuppgifter som har samlats in. Sekretess och tystnadsplikt regleras genom avtal och inte av de allmänna dataskyddsreglerna eller i annan lag. I bedrivs arbetsförmedling såväl av statliga och kommunala myndigheter som privata intressenter. Genom reformen Flere i Arbejde blev det möjligt att använda privata arbetsförmedlare. hade privata aktörer främst använts vid utbildning och arbetsträning. används de för att bredda utbudet av arbetsförmedlingstjänster. aktörerna är inte bara privata företag utan också arbetslöshetsfonder, fackliga organisationer, utbildningsinstitutioner och andra. Arbetsmarknadens parter är starkt involverade i det danska förmedlingssystemet.7 Det är stat och kommun som ansvarar för sysselsättningsinsatserna. (ungefär sysselsättningsministeriet) mål är att en aktiv sysselsättningsinsats ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Ministeriet ansvarar bl.a. för att alla grupper på arbetsmarknaden ska få en aktiv sysselsättningsinsats. , som är en del av ministeriet, ska genomföra och följa upp sysselsättningspolitiken i den dagliga verksamheten på landsnivå. Stat och kommun samarbetar kring sysselsättningsinsatserna genom de olika jobbcenter som upprättas på nivå. Det finns 91 lokala jobbcenter. Landet är vidare indelat i fyra sysselsättningsregioner som har till uppgift att följa upp resultatet av jobbcentrens insatser och hjälpa dessa att uppnå goda resultat. Sysselsättningsregionerna har efter offentlig upphandling av tjänster ingått ramavtal med 21 olika Andra aktörer om insatser för arbetssökande. Det danska systemet är mycket decentraliserat. Enligt lagstiftningen är det kommunen som har ansvaret för att organisera sysselsättningsinsatsen för de arbetssökande inom jobbcentret och som bestämmer vilken medverkan de Andra aktörerna ska ha. Kommunen kan överlåta till Andra aktörer att utföra uppgifter enligt lagen om en aktiv sysselsättningsinsats men ansvaret för 7 , , Quasi-markets in employment policy in , the and , Paper 2006:06. insatsen vilar fortsatt på kommunledningen. Den första kontakten med de arbetslösa ska alltid skötas av det offentliga. Om kommunen överlåter ett jobbcenters uppgifter till en annan del av kommunen, som organisatoriskt är placerat utanför jobbcentret, anses denna del av kommunen också vara en Annan aktör. fick av de arbetslösa hjälp hos Andra aktörer.8 I fick under också av de inskrivna hos Arbetsförmedlingen hjälp av kompletterande aktörer (exklusive utbildningsanordnare). 4.2.2Regler för Andra aktörer Kommunen kan som nämnts överlåta till Andra aktörer att utföra uppgifter och träffa avtal men ansvaret för sysselsättningsinsatsen åvilar alltid staten och kommunledningen.9 Andra aktörer kan dras in i hela sysselsättningsinsatsen dvs. i kontakterna med CV-samtal, jobbsamtal, bistånd med att finna arbete och genomförande av arbetsmarknadsinriktade erbjudanden. Kommunen kan även överlåta till Andra aktörer att utföra uppgifter och träffa avtal om yrkesutbildande aktiviteter däribland aktiviteter som utgör ett led i rehabilitering10. Vidare kan kommunen överlåta på Andra aktörer att utföra uppgifter och träffa avtal enligt sjukpenningslagen11. Kommunen kan inte överlåta till Andra aktörer att träffa avtal om rätt till sjukdagpenning men Andra aktör kan avgöra, om en person är helt eller delvis arbetsoförmögen i de fall aktören och den sjukskrivne är överens om värderingen av hel eller delvis arbetsoförmögenhet. I samtliga dessa fall ligger ansvaret kvar på kommunen även om uppgifterna utförs av Andra aktörer. När kommunen som driver ett jobbcenter använder sig av Andra aktörer ska den enskilde kunna välja mellan de olika aktörerna, om det finns flera likvärdiga alternativ. De Andra aktörerna har samma möjligheter som jobbcentret att begära att den arbetssökande kommer till möten, samtalar och deltar i aktiviteter. Personen ska lämna den Andra aktören upplysningar om förhållanden 9§ 4 b i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats. 10Bekendtgörelse om lov om aktiv socialpolitik, § 46, § 47a, stk. 1 og 2, og § 50. 11§ 19 i sygedagpengeloven. av betydelse för den Andra aktörens möjlighet att tillvarata personens intressen.12 Förvaltningslagen och offentlighetslagen gäller i förhållande till den uppgift som utförs. När en myndighet överlåter uppgifter till en Annan aktör enligt bl.a. lagen om en aktiv sysselsättningsinsats (lov om en aktiv beskaeftigelseindsats) så omfattas aktören av reglerna i förvaltningslagen och offentlighetslagen i förhållande till den uppgift som utförs13. I samband med att uppdraget utförs omfattas då överföring och inhämtande av upplysningar rörande enskilda personer av förvaltningslagens regler om tystnadsplikt. Det innebär att de Andra aktörerna har tystnadsplikt i förhållande till det uppdrag som utförs. Den som verkar inom den offentliga förvaltningen har tystnadsplikt när en upplysning enligt lag eller annan bestämmelse kan betecknas som förtrolig eller när det i övrigt är nödvändigt att hemlighålla den med hänsyn till väsentliga offentliga eller privata intressen, såsom enskilda personers skyddade upplysningar om personliga eller interna och ekonomiska förhållanden.14 En förvaltningsmyndighet kan bestämma att en person utanför den offentliga förvaltningen ska ha tystnadsplikt beträffande förtroliga upplysningar, som myndigheten lämnar vidare utan att vara förpliktad till detta. Strafflagens regler gäller vid överträdelse av sådana regler. Upplysningar om privatpersoners rent privata förhållanden, inklusive upplysningar om ras, religion och hudfärg, politiska, föreningsmässiga, sexuella och straffbara förhållanden och uppgifter om hälsa, väsentliga sociala problem och missbruk får som huvudregel inte föras vidare till en annan förvaltningsmyndighet. Det är tillåtet endast om samtycke har lämnats, om det följer av lag, om överföringen sker för att tillvarata privata eller offentliga intressen när dessa intressen klart överstiger den enskildes intresse av att hemlighålla uppgifterna eller om det är nödvändigt att lämna upp- 12Bekendtgörelse om andre aktörer m.fl. kap 2. 13Bekendtgorelse af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (Retssikkerhedsloven) 6 kap § 43, stk. 2 och § 9 i bekendtgørelse nr. 82 af 15. januar 2010 om andre aktører m.fl. 14Bekendtgorelse af forvaltningsloven 8 kap 27 §. SOU 2012:4 Internationella jämförelser lysningen vidare för att en myndighet ska kunna genomföra kontroll- och tillsynsuppgifter.15 Den som verkar inom den offentliga förvaltningen får inte skaffa sig tillgång till förtroliga upplysningar som inte har betydelse för utförandet av uppgiften.16 Förvaltningslagens regler om tystnadsplikt hänvisar till strafflagen och som en yttersta konsekvens kan Andra aktörers anställda straffas för brott mot tystnadsplikten enligt strafflagen (152 §). IT och överföring av personuppgifter Andra aktörer omfattas av personuppgiftslagen (persondataloven) om behandling av personupplysningar.17 Här finns regler om behandling av personuppgifter motsvarande den svenska personuppgiftslagens 9 och 10 §§ (som anger de grundläggande kraven för personuppgiftsbehandling och när behandling av personuppgifter är tillåten) och särskilda regler för behandling av känsliga personuppgifter. Härutöver framgår det av styringsloven18 att de Andra aktörerna inte får använda eller utväxla de mottagna upplysningarna för något ändamål som går utöver det avtalade, eller tillfoga nya upplysningar, som rör andra ändamål. De Andra aktörerna kan få tillgång till antingen Arbejdsmarkedsportalen eller till kommunens eget IT-system, som är särskilda datasystem för behandling av arbetssökandes personuppgifter. Aktörernas tillgång ska begränsas så att de endast kan se de upplysningar som är relevanta för att kunna utföra den insats som kommunen har överlåtit på dem. Hur de Andra aktörerna får tillgång till upplysningar om de personer som hänvisas från kommunen, är beroende av om kommunens samarbete med de Andra aktörerna är IT-understött. I finns till exempel två landstäckande utbud som är IT- understödda. När Andra aktörer utför en uppgift åt kommunen efter avtal som är ingånget enligt det rikstäckande anbudet får den andra aktören tillgång till personupplysningar i en databank, Arbejdsmarkedsportalen, som staten ställer till förfogande. Om de Andra aktörerna ska få tillgång till IT-systemen förutsätter detta att kommunen såsom dataansvarig (personuppgiftsan- 15Bekendtgörelse af forvaltningsloven 8 kap 28 §. 16Bekendtgörelse af forvaltningsloven 8 kap 32 §. 17kapitel 4 (5–14 §§). 18Lov om ansvaret for og styringen af den aktive beskaeftigelseindsats § 32, stk. svarig) har träffat ett skriftligt avtal med aktörerna där dessa försäkrar att de bara handlar enligt instruktioner från kommunen och att aktörerna kan uppfylla de tekniska och organisatoriska säkerhetskraven som nämns i den danska personuppgiftslagen.19 Kommunen kan i förhållande till ett ingånget personuppgiftsbiträdesavtal (databandleraftale) överlåta upplysningar till Andra aktörer om en persons arbetslivsprofil och tidigare erfarenheter, tidigare insatser och övriga upplysningar som är nödvändiga för den andra aktörens genomförande av den avtalade sysselsättningsinsatsen.20 Personuppgiftsbiträdesavtal och avtal om tillgång till Arbetsmarknadsportalen Nedan följer en sammanfattning av det avtal som kommunen träffar med Andra aktörer som utför uppgifter för kommunens jobbcenter. De Andra aktörerna anses vara personuppgiftsbiträden åt kommunen som är personuppgiftsansvarig enligt lagen om en aktiv sysselsättningsinsats, kungörelse om Andra aktörer m.fl. regler21. Avtalet är ett tillägg till ramavtalet mellan sysselsättningsregionen och Annan aktör i dennes uppdrag för jobbcentret. Det är ett personuppgiftsbiträdesavtal enligt den danska personuppgiftslagen22 och berör även Annan aktörs anslutning till den danska Arbetsmarknadsportalen. Personuppgiftsansvaret för de uppgifter som registreras i Arbetsmarknadsportalen framgår av avtalet och i lag23. Offentliga myndigheter och arbetslöshetskassor, som lägger in uppgifter i den gemensamma IT-baserade databasen, är var och en personuppgiftsansvarig för inarbetningen, användningen av data lokalt och härutöver ansvarig för att informera de registrerade om registreringar i den gemensamma databasen. är personuppgiftsansvarig för centrala behandlingsaktiviteter. 19Persondataloven 41–42 §§ 20Enligt lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov om en aktiv socialpolitik och lov om sygedagpenge jfr. § 32, stk. 1 i lov om ansvaret for og styringen af den aktive beskæftigelsesindsats (styringsloven) 21Lov om en aktiv beskaeftigelseindsats och bekendtgorelse om anden aktör m.fl. regler 22Persondatalovens 42 § stk. 23§ 58 lov om ansvaret for og styringen af den aktive beskaeftigelseindsats. De enskilda kommunerna är var för sig personuppgiftsansvariga i relation till Andra aktörer som är personuppgiftsbiträden. Andra aktörer får endast behandla sådana personupplysningar som är nödvändiga för ändamålet med avtalet om sysselsättningsinsatsen. De enda känslig personuppgifter som Andra aktörer får behandla är uppgifter om hälsa och dessa får bara behandlas under förutsättning att det följer av noteringsplikten i offentlighetslagen och av allmän god förvaltningssed. Annan aktör får bara registrera halvkänsliga personuppgifter (vilket motsvarar det som i kallas ömtåliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser) enligt 8 § persondataloven om långvarig ledighet och frånvaro från arbetsmarknaden. Det innebär att en Annan aktör under inga omständigheter får behandla uppgifter om övriga känsliga personuppgifter (uppgifter om ras, etniskt ursprung, sexuell läggning, religiös övertygelse mm) och inte heller brottsuppgifter och upplysningar om väsentliga sociala problem eller privata förhållanden om inte dessa utgör upplysningar om långvarig ledighet eller frånvaro från arbetsmarknaden. Om det är nödvändigt för aktören att registrera känsliga och halvkänsliga personupplysningar kan det bara ske i Arbetsmarknadsportalen och under förutsättning att det följer av noteringsplikten i offentlighetslagen och av allmän god förvaltningssed. Förvaltningslagens regler om tystnadsplikt gäller som redogjorts för ovan för Andra aktörer. Alla personuppgifter (även icke känsliga) som Annan aktör får tillgång till anses vara förtroliga och får därför inte lämnas vidare till tredje man om det inte sker som ett led vid genomförandet av myndighets- eller lagkrav. Av avtalet framgår närmare instruktioner för personuppgiftsbehandlingen som Andra aktörer förpliktar sig att följa. Andra aktörer ska utarbeta en intern instruktion om behandling av personupplysningar för de anställda som har tillgång till Arbetsmarknadsportalen eller som på annat sätt behandlar personupplysningar. Upplysningar som laddas ner i Andra aktörers egna system ska tas bort senast efter det att upplysningen är tillgänglig i Arbetsmarknadsportalen och därefter om uppgiften måste lagras p.g.a. lagkrav, revision och liknande. Uppgifter i egna system ska i övrigt tas bort efterhand som uppgifterna är nödvändiga för att utföra Annan aktörs uppgifter. innehåller också datasäkerhetskrav som t.ex. att personuppgifter som behandlas i e-postsystem kräver kryptering24 vid lagring och överföring. Digital signatur ska också användas (säker e-postbox). Annan aktör ska till kommunen en gång ge in ett utlåtande från en registrerad eller auktoriserad revisor som bekräftar att aktören uppfyller personuppgiftslagen och andra säkerhetsföreskrifter i enlighet med den uppgift som utförs åt kommunen. Personuppgiftsbiträdet kan i sin tur anlita externa personuppgiftsbiträden (servicebyråer och andra underleverantörer) som då måste följa motsvarande säkerhetskrav. 24 Se avsnitt 11.3.3 Skydd för personuppgifter i e-tjänster. 5Kompletterande aktörer och deras verksamhet 5.1Vad är en kompletterande aktör? Begreppet kompletterande aktör dök upp i samband med att Arbetsförmedlingen fick i uppdrag av regeringen att använda externa jobbcoacher som en del av sitt tjänsteutbud. Uppdraget har successivt utvidgats till att omfatta kompletterande aktörer i form av jobbcoacher för fler målgrupper, etableringslotsar, jobbcoachning, arbetslivsinriktad rehabilitering och coachning över tröskeln. Vad dessa tjänster har gemensamt är att de alla utgör tjänster som även tillhandahålls av personal i Arbetsförmedlingens egen regi. 2010/11:1 anges att med kompletterande aktörer avses samtliga externa leverantörer av tjänster som på uppdrag av Arbetsförmedlingen bedriver arbetsmarknadspolitisk verksamhet eller annan verksamhet beträffande vissa nyanlända invandrare. Vidare anges att till dessa leverantörer hör exempelvis jobbcoacher, etableringslotsar och externa utbildningsanordnare.1 Syftet med kompletterande aktörer är att förbättra sammanförandet av arbetssökande med arbetsgivare, motverka utanförskap, ge möjlighet till individuellt anpassade tjänster och service och låta arbetssökande få del av andra aktörers kunskap och erfarenhet.2 De kompletterande aktörerna erbjuder tjänster som innefattar personlig handledning och stöd utifrån varje deltagares specifika behov. Ramarna för hur tjänsterna ska utföras och vilken information som den kompletterande aktören ska lämna till Arbetsförmedlingen regleras till övervägande del genom avtal. De kompletterande aktörerna har stora friheter att anpassa tjänsterna efter de arbetssökandes behov. Utbildningsanordnarna har till skillnad från andra kompletterande aktörer ett författningsreglerat uppdrag. De är anordnare av 2010/11:1, Utgiftsområde 14, s. 86. 2010/11:1, Utgiftsområde 14, s. 76. Kompletterande aktörer och deras verksamhet ett program enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.