sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Vad som talar för en sådan förändring är inte minst att det kan ifrågasättas om ett sådant förbud verkligen är lika ingri- pande som att verkställa ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt. Undersökningar som har genomförts av indikerar att personer som har verkställt fängelsestraff genom IÖV generellt sett upplever att verkställigheten visserligen är sträng, men att den inte motsvarar en anstaltsvistelse i ingripandegrad.23 Även bland allmänheten torde uppfattningen vara att intensivöver- vakning i hemmet är mindre ingripande än ett fängelsestraff som verkställs i anstalt. Till detta kommer att många människor synes tro att fotbojan faktiskt är en annan, mindre ingripande, påföljd än fängelse. Intensivövervakningen leder därmed sannolikt inte till samma sociala stigmatisering som ett fängelsestraff som verkställs i anstalt. Dessutom behöver den som verkställer ett fängelsestraff genom IÖV inte drabbas av inkomstförluster till följd av att han eller hon inte kan arbeta under verkställigheten, eller kanske till och med förlorar sin anställning på grund av anstaltsvistelsen. Den dömde kan också upprätthålla kontakter med familj och vänner i betydligt större utsträckning än vad som är möjligt vid verkställig- het i anstalt. Det nu anförda innebär enligt vår bedömning att det inte med fog kan hävdas att ett förbud att lämna bostaden annat än på särskilt angivna tider och för särskilt angivna ändamål är en lika ingripande sanktion som verkställighet av ett fängelsestraff i kriminalvårds- anstalt. Vi bedömer i stället att ett sådant förbud i ingripandegrad utgör ett mellanled mellan en icke frihetsberövande påföljd och ett ovillkorligt fängelsestraff. Lagstiftaren bör då inte heller behandla anstaltsvistelse och IÖV som lika ingripande sanktioner. I stället bör ett förbud att lämna bostaden, av oss benämnt hemarrest24, kunna användas som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse i situationer där det annars inte finns någon tillräckligt ingripande sanktion att ta till. Vad som ytterligare kan anföras som skäl för att låta ett förbud att lämna bostaden utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att ett sådant förbud enligt de internationella instrument som 23Utökad användning av elektronisk fotboja inom kriminalvården. Delrapport 2, Brå rapport 2007:1. 24Se närmare om begreppet hemarrest och om hemarrest som tilläggssanktion till villkorligt fängelse i avsnitten 9.5.8 och 11.7. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse har förbundit sig att följa anges som exempel på en icke frihetsberövande åtgärd.25 En annan omständighet som talar för att låta IÖV som verk- ställighetsform för kortare fängelsestraff övergå till att utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är vår ambition att avskaffa, eller i vart fall kraftigt minska, den påföljdsmässiga särbehandlingen av vissa brott eller brottstyper på grund av att dessa är av viss art. utgör en stor del av de fängelsestraff som verkställs genom IÖV påföljd för s.k. artbrott. I den mån särbehandlingen av artbrotten försvinner, försvinner också en stor del av tillämpningsutrymmet för IÖV som verkställighetsform för (ovillkorliga) fängelsestraff. Om det i stället ges möjlighet att använda hemarrest som tilläggs- sanktion i situationer där det annars hade saknats förutsättningar att besluta om villkorligt fängelse, t.ex. på grund av den tilltalades tidigare brottslighet, uppnås motsvarande effekt som , nämligen att det intensivövervakade förbudet att lämna bostaden blir ett alternativ till ett förhållandevis kortvarigt fängelsestraff i anstalt. Mot den i förarbetena befarade risken för att en s.k. net widening-effekt ska uppstå genom att domstolarna dömer till hem- arrest även för brott som annars skulle ha föranlett en icke frihets- berövande påföljd kan invändas att en sådan effekt med all sannolik- het har uppstått i någon utsträckning även med nuvarande ordning. Det kan nämligen inte uteslutas att domstolarna vid påföljdsvalet ibland tar hänsyn till att den dömde har möjlighet att verkställa ett kortare fängelsestraff genom IÖV. Som exempel kan nämnas rättsfallet NJA 2001 s. 913, där som ett skäl för att bestämma påföljden för en 18-årig flicka som gjort sig skyldig till mened till fängelse i stället för sluten ungdomsvård anförde att ett kort fängelsestraff torde kunna bli verkställt utan de nackdelar med fängelse som påföljd för unga lagöverträdare som annars anses finnas.26 Att domstolarna tar sådana hänsyn är enligt vår bedöm- ning mer betänkligt än risken för att IÖV ska komma att tillämpas i alltför stor utsträckning, eftersom domstolarna med nuvarande ordning faktiskt inte vet om den dömde kommer att ansöka om IÖV och om ansökan i sådana fall kommer att beviljas. Om ett för- bud för den dömde att lämna bostaden i stället blir ett fristående inslag i påföljdssystemet som beslutas av domstol, får domstolen 25Se regel 8.2 i United Nations Minimum Rules for Non-custodial Measures (the Rules). En beskrivning av reglerna finns i bilaga 4. 26Se dock rättsfallet NJA 1997 s. 862, där inte beaktade IÖV som verkställighetsform vid påföljdsvalet. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse större kontroll över innehållet i och ingripandegraden hos den utdömda påföljden. Den befarade risken för en net widening-effekt grundas dessutom på att intensivövervakningen skulle utgöra en helt fristående påföljd, som i svårhetsgrad placeras mellan å ena sidan villkorlig dom och skyddstillsyn och å andra sidan fängelse. I det av oss förespråkade systemet skulle hemarrest inordnas under det villkorliga fängelsestraffet och därmed per automatik komma till användning som ett alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff. Ett skäl som kan anföras för att bibehålla IÖV som en verkstäl- lighetsform för korta fängelsestraff är att det är enkelt att ingripa om den dömde missköter verkställigheten. Enligt nuvarande ordning meddelas visserligen beslut om upphävande av verkställighet av fängelsestraff genom IÖV av övervakningsnämnd, men Kriminal- vården kan, bl.a. om den dömde åsidosätter de regler som gäller för verkställigheten, med omedelbar verkan bestämma att beslutet om verkställighet genom IÖV inte längre ska gälla. Ett sådant beslut innebär att den dömde genast överförs till verk- ställighet av fängelsestraffet där. Om hemarrest får utgöra en tilläggs- sanktion vid villkorligt fängelse torde det, i enlighet med vad vi föreslår i avsnitt 12.8.6, krävas att domstol fattar beslut om att det utdömda fängelsestraffet ska verkställas i den dömde ska kunna överföras dit. En sådan prövning kan antas ta i anspråk och det kan inte uteslutas att verkställighetstiden i vissa fall hinner löpa ut innan frågan avgjorts. Sistnämnda problem bör dock inte överdrivas. Enligt vår be- dömning kan det lösas genom att Kriminalvården ges möjlighet att omhänderta den som åsidosätter villkoren för hem- arresten. Beslutet om omhändertagande kan därefter prövas tämligen omgående av övervakningsnämnd, varefter Kriminalvården får väcka talan vid domstol om att det villkorliga fängelsestraffet ska verk- ställas i anstalt. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 12.8.5 och utvecklar den i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommen- taren till 27 kap. 13 § BrB. Sammantaget gör vi bedömningen att övervägande skäl talar för att låta hemarrest utgöra ett självständigt inslag i påföljdssystemet som beslutas av domstol. Vi föreslår därför att IÖV som verk- ställighetsform för kortare fängelsestraff ska övergå till att vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, s.k. hemarrest. Förslaget utesluter inte att elektronisk övervakning tillämpas i andra sammanhang, t.ex. som del av en mindre ingripande tilläggs- sanktion än hemarrest, se avsnitt 9.5.7 och 11.6.8. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse inte heller någon förändring av möjligheten att använda elektronisk övervakning vid utslussningen från ett längre (ovillkorligt) fängelse- straff. I våra direktiv anges att vi ska undersöka om det finns möjlighet att utveckla nya icke frihetsberövande inslag i påföljdssystemet. Vi kommer att redovisa våra överväganden i denna fråga i kapitel 11. Som utgångspunkt bör dock gälla att de eventuella nya inslag som föreslås ska inordnas under det villkorliga fängelsestraffet och således utgöra tilläggssanktioner eller del av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Vår bedömning: Tilläggssanktionerna bör rangordnas i ingri- pandegrad utifrån hur mycket de – typiskt sett – kan antas in- verka på den dömdes normala livsföring. I ett system där villkorligt fängelse ska förenas med tilläggssank- tioner som är mer ingripande ju längre fängelsestraffet är bör det, för att principerna om proportionalitet och ekvivalens ska kunna upprätthållas samt för att likabehandling och enhetlig rättstillämp- ning ska kunna uppnås, finnas tydliga riktlinjer för hur de olika tilläggssanktionerna ska rangordnas i ingripandegrad. Vi vill i detta sammanhang åter påpeka att de överväganden som görs i detta kapitel avser påföljdssystemets struktur och uppbyggnad. Det närmare innehållet i sanktionerna kommer att övervägas i kapitel 11 och de olika inslag som nämns får därför ses som exempel på sanktioner som skulle kunna komma i fråga. Den fråga som först bör ställas är vilka kriterier som ska vara avgörande för ingripandegraden hos en straffrättslig sanktion. En- ligt vår bedömning bör ingripandegraden rimligen bero på hur mycket sanktionen inverkar på den dömdes normala livsföring. Ju mer en sanktion inkräktar på den dömdes liv, desto mer ingripande bör den anses vara. Vilken inverkan sanktionen har i det enskilda fallet beror naturligtvis på den dömdes personliga egenskaper och hans eller hennes egen uppfattning om vad som är en begränsning Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse En person med missbruksproblem kan t.ex. upp- fatta en sanktion som innebär skyldighet att genomgå missbruks- vårdande behandling och att lämna drogtester som mer ingripande än ett fängelsestraff i anstalt. Rangordningen av tilläggssanktioner inom ramen för villkorligt fängelse bör emellertid avgöras utifrån en mer generell bedömning av vad som är inkräktande på människors livsföring. Vid bedömningen av i vilken utsträckning en viss sanktion in- verkar på livsföringen vållar det minst bekymmer att rangordna de sanktioner som kan mätas eller pengar. Såvitt avser dessa kan graden av ingripande sägas bero av tre faktorer; anspråkstagande av ekonomiska tillgångar, anspråkstagande av tid och anspråkstagande av rätt att vistas fritt i samhället. Böter innebär att samhället tar i anspråk en del av den dömdes ekonomiska tillgångar. Den dömde kan dock fortsätta att använda sin tid på det sätt som han eller hon själv önskar och har också kvar sin rätt att vistas fritt i samhället. Vid samhällstjänst tas en del av den dömdes tid och arbetsförmåga i anspråk. Den dömde har dock fortfarande kontroll över den del av tiden under vilken samhällstjänsten inte utförs och han eller hon tillåts att vistas helt fritt i samhället. Hemarrest innebär att sam- hället tar en större del av den dömdes tid i anspråk och också att han eller hon hindras från att vistas fritt i samhället som tas i anspråk. Fängelse i anstalt, slutligen, innebär att all den dömdes tid och frihet, med undantag för eventuella permissioner eller andra lättnader i verkställigheten, tas i anspråk av samhället. Utifrån de nu angivna kriterierna får intagning i kriminalvårds- anstalt, dvs. ovillkorligt fängelse, anses utgöra den mest ingripande straffrättsliga sanktion som kan komma i fråga. därunder hamnar hemarrest, vars ingripandegrad på samma sätt som fängelse naturligtvis är beroende av sanktionen ska pågå. På nivån under hemarrest hamnar samhällstjänst. Längst ned i in- gripandenivå kommer böter, eftersom den sanktionen inte inkräktar på den dömdes möjligheter att disponera sin tid eller på dennes rörelsefrihet. I nuvarande påföljdssystem är böter en mindre ingripande på- följd än både fängelse och de påföljder som kan ersätta fängelse, dvs. villkorlig dom och skyddstillsyn. Detta är en rangordning som vi vill behålla, även inom ramen för straffmätningen av det villkor- liga fängelsestraffet (se vidare om våra överväganden såvitt avser böter i kapitel 16). För att denna rangordning ska kunna tillämpas, kan böter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse inte vara så höga och innebära ett så stort ingrepp i den dömdes ekonomiska utrymme att de uppfattas som mer ingripande än de tilläggssanktioner som inskränker den dömdes frihet. Vi återkom- mer till denna fråga i avsnitt 11.4.4 i samband med att vi överväger böternas storlek. Som antytts i det föregående och utvecklas ytterligare i avsnitt 11.6 bör också övervakning och kontroll av den dömde som är mindre ingripande än hemarrest kunna utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Även sådan övervakning och kontroll kan graderas utifrån i vilken utsträckning den dömdes tid och rätt att vistats fritt i samhället tas i anspråk. En sanktion som endast inne- bär skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en övervakare eller annan kontaktperson med viss regelbundenhet får därmed anses mindre ingripande än en sanktion som innebär att den dömde förbjuds att uppsöka vissa platser eller som begränsar den dömdes rörelsefrihet genom att han eller hon endast får uppehålla sig inom ett visst område eller på en viss plats. Av betydelse blir givetvis också intensiteten i övervakningen eller kontrollen; om den dömdes tid och rörelsefrihet endast tas i anspråk någon eller är sanktionen mindre ingripande än om övervakningen innebär att han eller hon ska uppehålla sig på en viss plats under stora delar av verkställighetstiden. Sanktioner med ett mer behandlingsinriktat innehåll är svårare att gradera. För sådana åtgärder är det ofrånkomligt att graden av ingripande till viss del styrs av omständigheter hänförliga till den dömdes person. En utgångspunkt bör dock kunna vara att kon- traktsvård, som ju innebär att den dömde åläggs att följa en särskild upprättad plan där han eller hon i vart fall inlednings- vis får underkasta sig institutionsvård, innebär ett sådant anspråks- tagande av den dömdes tid och frihet att den utgör den mest in- gripande av de behandlingsinriktade sanktionerna. Även i övrigt finns det möjlighet att tillämpa mer generellt tillämpliga kriterier vid bedömningen av ingripandegraden hos en sanktion som innebär vård eller behandling. Ett sådant kriterium är längden på insatsen, exempelvis ett behandlingsprogram eller en vårdinsats ska fortgå. Ett annat är frekvensen, som t.ex. antalet till- fällen som den dömde ska delta i en programverksamhet eller upp- söka beroendemottagningen. Graden av kontroll bör också tillmätas betydelse, t.ex. om sanktionen innefattar regelbundna drogtester eller om den förutsätter att den dömde underkastar sig regelbunden medicinering eller terapeutiska inslag av mer ingripande natur. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 9.5.4Allmänna utgångspunkter för valet av tilläggssanktion Vår bedömning: Som utgångspunkt bör gälla att villkorligt fängelse ska förenas med tilläggssanktioner på ett sådant sätt och i en sådan omfattning att den sammantagna ingripandegraden står i rimlig proportion till det utmätta fängelsestraffets längd. Inom ramen för kraven på proportionalitet och att lika allvarliga brott ska leda till en lika ingripande påföljd bör dock valet av tilläggssanktion vara reglerat på ett sådant sätt att domstolen ges goda möjligheter att välja den i det enskilda fallet mest ända- målsenliga sanktionen. Som utvecklas i avsnitt 7.1 utgör utdömandet av en straffrättslig påföljd en av de mest ingripande formerna av myndighetsutövning som staten kan företa mot enskilda medborgare. En utgångspunkt för påföljdssystemet bör därför vara att den straffrättsliga sanktionen aldrig ska vara mer ingripande än vad som kan anses nödvändigt. Påföljdssystemet ska med andra ord vila på humanitet. Detta talar för att hålla tilläggssanktionerna vid villkorligt fängelse på en så låg ingripandenivå som möjligt. Något som ytterligare talar i denna riktning är att det, som vi återkommer till i kapitel 10, bör finnas möjlighet att tillgripa mer ingripande tilläggssanktioner vid återfall i brott. Ett visst utrymme bör således sparas för att kunna an- vändas för en successiv upptrappning av det villkorliga fängelse- straffet vid återfall. Tilltron till systemet kräver dock att tilläggssanktionerna redan vid förstagångsbrottslighet är tillräckligt ingripande för att det villkorliga fängelsestraffet på ett trovärdigt sätt ska kunna ersätta det fängelsestraff i anstalt som annars skulle ha dömts ut. Dess- utom bör de vara utformade på ett sådant sätt att tröskeleffekterna vid den straffnivå där ett ovillkorligt fängelsestraff anses uteslutet inte blir för stora. En rimlig avvägning mellan de nu angivna principerna och om- ständigheterna kan enligt vår bedömning uppnås, om det villkorliga fängelsestraffet i varje enskilt fall förses med tilläggssanktioner på ett sådant sätt och i en sådan omfattning att den sammantagna ingripandegraden står i rimlig proportion till det utmätta fängelse- straffets längd. Ett krav på rimlig proportionalitet mellan tilläggs- sanktionens ingripandegrad och det villkorliga fängelsestraffets längd innebär inte att tilläggssanktionen ska vara lika ingripande som Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse ett ovillkorligt fängelsestraff. Tvärtom bör ett villkorligt fängelse- straff alltid innebära en privilegiering av den dömde i förhållande till det fängelsestraff i anstalt som annars hade dömts ut. Kravet på proportionalitet ska i stället innebära att tilläggssanktionen ska vara mer ingripande ju längre straffet är. Det bör alltså inte vara till- räckligt att förena ett villkorligt fängelsestraff med böter eller deltagande i programverksamhet som endast om- fattar ett fåtal tillfällen. Å andra sidan kan det inte anses motiverat att förena ett villkorligt fängelsestraff om någon enstaka månad med en mycket ingripande tilläggssanktion, som t.ex. en kvalificerad övervakning eller en missbruksbehandling av mycket ingripande karaktär (här bortses från eventuell påföljdsmässig särbehandling till följd av brottslighetens art, vilket vi återkommer till i kapitel 15, och betydelsen av den tilltalades tidigare brottslighet, som behand- las i kapitel 10). Kravet på att tilläggssanktionen ska stå i rimlig proportion till det villkorliga fängelsestraffets längd innebär också att lika långa villkorliga fängelsestraff ska förenas med tilläggssanktioner som är i princip lika ingripande. Förutsatt att inte den tilltalades tidigare brottslighet talar för en strängare tilläggssanktion, se avsnitt 10.4, ska det således råda ekvivalens – dvs. likabehandling – vad gäller in- gripandegrad mellan olika villkorliga fängelsestraff av samma längd. Det nu sagda innebär inte att det vid vissa givna straffnivåer måste väljas samma tilläggssanktion, utan som anförts i avsnitt 9.5.1 bör lika långa villkorliga fängelsestraff kunna leda till olika tilläggs- sanktioner, så länge dessa bedöms vara i huvudsak lika ingripande. Påföljden för samma eller identiska brott kan alltså för en person bestämmas till t.ex. villkorligt fängelse med samhällstjänst medan det för en annan person bestäms till villkorligt fängelse med en tilläggssanktion som har ett vård- eller behandlingsinriktat innehåll, under förutsättning att de båda tilläggssanktionerna bedöms vara ungefär lika ingripande. På så sätt skapas goda möjligheter att inom ramen för kraven på proportionalitet och att lika allvarliga brott ska leda till en lika ingripande påföljd välja den i det enskilda fallet mest ändamålsenliga och lämpliga tilläggssanktionen. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 9.5.5Som huvudregel endast en tilläggssanktion Vårt förslag: Som huvudregel ska villkorligt fängelse förenas med endast en tilläggssanktion. Endast i särskilt angivna undan- tagsfall ska det finnas möjlighet att kombinera flera tilläggssank- tioner. När frågan om valet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse övervägs finns det anledning att säga något om i vilken utsträck- ning detta val bör regleras av lagstiftaren och i vilken utsträckning domstolarna bör ges utrymme att självständigt bedöma vilken sank- tion som framstår som lämpligast. En allmän utgångspunkt för vårt arbete är att påföljdsbestäm- ningen ska bygga på principerna om legalitet, förutsebarhet och rättslig likabehandling, vilket – i enlighet med vad som utvecklas i avsnitt 7.1 – innebär att det bör finnas tydliga riktlinjer för hur på- följden ska bestämmas i olika situationer. Dessa utgångspunkter talar för att förutsättningarna för att välja mellan olika tilläggssank- tioner ska regleras förhållandevis utförligt av lagstiftaren. kan det inte bortses ifrån att omständigheterna i till synes lika svåra eller allvarliga fall kan vara mycket olika, och att det därför på goda grunder kan finnas skäl att ta olika hänsyn vid påföljdsbestämningen. Inte minst omständigheter kring den dömdes person kan leda till att vissa tilläggssanktioner framstår som mindre lämpliga trots att de står väl i proportion till brottslighetens allvar. Regelverket kan därför inte vara alltför schematiskt, utan det måste finnas visst ut- rymme för flexibilitet så att domstolen – inom ramen för vad som får anses vara en påföljd som står i rimlig proportion till det ut- dömda fängelsestraffets längd – ges möjlighet att välja den tilläggs- sanktion som bedöms vara den mest lämpliga och ändamålsenliga i det enskilda fallet. En del i den nu berörda frågan är om det ska finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med endast en tilläggssanktion eller om domstolen ska kunna kombinera flera olika sanktioner, så att dessa sammantaget innebär en ingripandenivå som är tillräcklig med hänsyn till det villkorliga fängelsestraffets längd. Vad som talar för att ett villkorligt fängelsestraff ska kunna för- enas med endast en tilläggssanktion är att det ökar förutsättningar- na för att skapa ett påföljdssystem som är förutsebart och enhetligt. Lagstiftaren kan ge tydliga anvisningar om i vilka situationer respek- Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse tive tilläggssanktion ska tillämpas, t.ex. genom att placera sanktio- nerna på olika ingripandenivåer och föreskriva eller på annat sätt ge anvisningar om hur och när de ska tillämpas beroende på det vill- korliga fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslig- het. En tydlig praxisbildning underlättas av att det finns ett begränsat antal alternativa tilläggssanktioner att ta till. Därmed kommer lika fall att behandlas lika, och det blir en tydlig koppling mellan valet av tilläggssanktion och brottslighetens allvar. Det förhållandet att det endast ska beslutas om en tilläggssanktion utesluter inte heller att det för lika långa fängelsestraff ges utrymme för domstolen att välja mellan olika sanktioner som bedöms vara lika ingripande. Ett skäl som kan anföras mot att endast en tilläggssanktion ska kunna väljas är att den tilltalade ofta har en komplex problembild som i vissa fall bättre kan mötas genom en kombination av flera sanktioner. Det är t.ex. svårt att göra en strikt uppdelning mellan lagöverträdare med behandlingsbehov och lagöverträdare utan så- dant behov. Som exempel kan nämnas den inte ovanliga situa- tionen att den dömde har förutsättningar att utföra samhällstjänst men har missbruksproblem eller andra problem som innebär att han eller hon är i behov av övervakning eller behand- ling. I sådana fall finns det enligt nuvarande reglering möjlighet att döma till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst, vilket inte skulle få någon motsvarighet i ett system där endast en tilläggs- sanktion kan väljas.