sou · H0B33 · 2012-01-30 00:00:00 — Såväl den låga nivån på riskkapitalavdraget som begränsningen av effekten på gränsbeloppet är i själva verket endast effekter av ofullkomligheter i den stopplagstiftning som kommittén föreslår i 43 kap. 14 § IL. Därför drabbas även de investerare, som inte avsett eller ens skulle ha möjligheter till det tänkta skattearbitraget, av sämre villkor än nödvändigt. Den föreslagna skattestimulansen är främst avsedd att uppmuntra närstående och vänner till en företagare med lovande projekt och i anledning härav ökade kapitalbehov att satsa riskkapital i dennes företag. Effekten av de föreslagna begräns- ningarna är att fördelen av och attraktionskraften hos riskkapital- avdraget blir så liten att den tänkta stimulansåtgärden knappast kommer att få någon effekt. Det är ingen optimal lösning att på grund av ineffektiva lösningar mot skattearbitrage begränsa en önskvärd stimulans- åtgärd till så låg nivå att åtgärden knappast kan medföra en effektiv skattestimulans. Det är bättre att genom effektiva stoppregler mot skattearbitrage behålla en lämplig stimulansnivå som kan uppnå det önskade resultatet. Det är också möjligt att konstruera enklare men effektivare stoppregler mot skattearbitrage än vad kommitténs Reservationer och särskilda yttranden Kommittén har dessutom genom sitt förslag till återföringsregler skapat förutsättningar härför. Genom den konstruktion av återförandet av riskkapitalavdraget till beskattning vid avyttring av de aktier som givit rätt till riskkapitalavdrag, som kommittén föreslår i 43 kap. 22 § IL, enligt vilken återföringen beskattas separat från beskattningen av den avyttrade aktien har man också gjort det möjligt att föreskriva att återföringen ska beskattas . Det naturliga torde vara att återföringen beskattas med samma skattesats som gällde för riskkapitalavdraget. Konstruktionen betyder därmed att det är möjligt att välja riskkapitalavdragsnivå oberoende av till vilken skattesats en framtida utdelning eller kapitalvinst kommer att beskattas. Genom att ersätta den föreslagna lydelsen i 43 kap 14 § IL, med den enklare modell av stoppregeln, som redovisas nedan, kan man också i allt väsentligt förhindra det skattearbitrage som den 20- procentiga beskattningen av kapitalinkomster på kvalificerade aktier skulle kunna möjliggöra. Den nedan förslagna regeln täcker arbitrageriskerna bättre och medför för det första att riskkapital- avdraget i enlighet med kommitténs utgångsidé kan höjas till att avse hela tillskjutna beloppet, det vill säga få en skatteeffekt på . Dessutom kan man avskaffa den av kommittén före- slagna begränsningen i 57 kap. 10 § IL av tillgodoräknandet vid beräk- ningen av gränsbeloppet till av det tillskjutna beloppet. Förslag till ny stoppregel i 43 kap. 14§ IL Riskkapitalavdrag får inte göras, om förvärvaren eller någon i närstående- kretsen före förvärvet eller något av de fem (alt. tre) föregående åren från bolaget erhållit utdelning som överstigit vederbörandes andel av bolagets för det året redovisade vinst eller av insatt kapital eller på annat sätt fått del i en värdeöverföring från bolaget. Om den skattskyldige eller någon ur närståendekretsen under något av de efter nyemissionen följande fem (alt. tre) åren från bolaget erhållit utdelning som överstigit vederbörandes andel av bolagets för det årets vinst, eller av insatt kapital eller på annat sätt erhållit del i värdeöverföring från bolaget, ska det erhållna riskkapitalavdraget omedel- bart återföras till beskattning. Genom den här föreslagna karenstiden före och efter nyemissions- tillfället på sammanlagt 6 alternativt , då utdelning etc. medför Reservationer och särskilda yttranden hinder mot erhållandet av riskkapitalavdrag, utplånas i de flesta fall nuvärdet av arbitragevinsten på omvandlingen av fonderade vinst- medel till nytt riskkapital helt1, eller i vart fall begränsas väsentligt. Det är vidare en allmän erfarenhet att arbitragemöjligheter, där vinsten kan uppstå först med fördröjning och endast om man då handlar på ett visst sätt, oftast upplevs som alltför osäkra för att vara attraktiva att utnyttja, om de inte är betydande. Dess- utom blir företaget och aktieägarna låsta av ett bestämt framtids- och handlingsscenario, som vid den senare tidpunkten på grund av utvecklingen kan visa sig olämpligt och kanske inte ens behåller sin lönsamhet. Sekretariatets preliminära intuitiva bedömning har också varit att den föreslagna regeln i allt väsentligt effektivt skulle stoppa förekomsten av skattearbitrage. Det kan diskuteras om en så lång karenstid som eller till och med i vissa fall 5 + verkligen är nödvändig. Förmodligen torde det räcka med karenstid på vardera sidan. Av två skäl bör utdelning av högst året vinst vara tillåten. Det innebär för det första att utdelning av gamla vinstmedel ändå omöjliggörs . Även om regeln i och för sig möjliggör visst men mycket begränsat utrymme för arbitrage med hjälp av årets vinst, dock med den begränsningen att utdelningen inte får överstiga av satsat kapital, är det för det andra nödvändigt att företagaren har möjlighet att erbjuda sina nya finansiärer en avkastning på sina tillskott redan från början. Annars minskar värdet på investeringen så mycket att ingen stimulans återstår. Det är få företag som har råd eller som anser det tillrådligt att utdela hela årsvinsten. Skulle regeln att tillåta utdelning av hela årsvinsten anses vara alltför generös, kan den tillåtna utdelnings- nivån begränsas till förslagsvis av det satsade kapitalet. vilja utdela mera föreligger knappast en sådan brist på tillgängligt kapital att nya kapitaltillskott kan anses erforderliga. Då behövs heller ingen skattestimulans för nya kapitaltillskott. 1 En enkel nuvärdeberäkning med 5 procents kapitaliseringsränta av den formella skatte- skillnaden visar att skattekostnaden på för utdelningen, har stigit till . Därtill kommer att bolaget går miste om av utdelningsbeloppet före skatt som underlag för uppräkningsräntan (statslåneräntan + ) på fonderade vinstmedel, vilket med samma kapitaliseringsprocent minskat utdelningsutrymmet efter bolagsskatt med av det utdelade beloppet. Det betyder att nuvärdet av den formella skattevinsten på på grund av skillnaden i skattesats mellan skatten på utdelningen och skattesatsen för riskkapitalavdraget, som erhålls först på grund av karenstiden, helt försvunnit och vänts i en förlust. Reservationer och särskilda yttranden Stoppregeln bör anknyta till den skattskyldige aktieägaren och inte till bolagets utdelningspolitik. Skälet härför är främst att avdragsrätten för ett kapitaltillskott från en ny aktieägare i form av en riktad nyemission inte bör vara beroende av vilka summor som bolaget utdelat till sina aktieägare innan vederbörande själv kommit in i bolaget. Så bör en ny aktieägare kunna få riskkapitalavdrag för sitt kapitaltillskott, medan avdrag vägras för äldre aktieägare som erhållit utdelning inom femårsperioden från emissionstillfället. Genom denna stoppregel torde det vara möjligt att enligt kom- mitténs ursprungliga ambitioner införa ett riskkapitalavdrag som ger en skatteminskningseffekt på av det tillskjutna beloppet inom de ramar som i övrigt gäller utan att något väsentligt skattearbitrage skulle vara möjligt. Riskkapitalavdragets effektivitet och attraktionskraft skulle härigenom förbättras betydligt. Ett avdrag med endast 20 procents skatteeffekt eller i praktiken ofta ännu mindre skulle knappast ge det extra incitament till riskkapital- bildningen i mindre företag som är lagstiftningen syfte. Därför bör riskkapitalavdraget bestämmas till , liksom den skattesats till vilken återföringen av ett riskkapitalavdrag ska beskattas. Därför bör 67 kap. 10 § IL omformuleras så att detta klart framgår. På grund av olika omständigheter blev det inte möjligt för mig att utarbeta det här presenterade alternativförslaget förrän till kommitténs sista sammanträde före delbetänkandets framläggande. Det fick till följd att kommitténs ledamöter inte fann det möjligt att vid sittande bord ta ställning till förslaget. Därför har det fått fram- läggas i form av ett särskilt yttrande till kommitténs förslag till risk- kapitalavdrag för remissinstanserna och regeringen att ta ställning till. Riskkapitalavdragets egentliga målgrupp är mindre företag där ägaren har goda idéer och visat vilja att växa men saknar tillräckliga finansiella resurser för tillväxten och inte småföretag generellt. Således saknas anledning att ägare till s.k. försörjningsföretag, där ägaren endast satt sitt eget arbete på bolag, ska kunna erhålla riskkapitalavdrag. Därför anser jag att ett företags ägare för att erhålla riskkapitalavdrag måste ha visat åtminstone någon tendens till att vilja växa utöver att försörja sig själv. Därför bör det erforderliga löneunderlaget i företaget för att ett kapitaltillskott ska kunna erhållas enligt 43 kap. 12 § IL, höjas från föreslagna till åtminstone , vilket åtminstone kan indikera att det finns ytterligare en anställd utöver företagsledaren i företaget. Reservationer och särskilda yttranden Även med dessa ändringar torde reformkostnaden väl täckas av det skattetillskott till staten som slopandet av representations- avdraget medför. Beträffande valet mellan benämningen riskkapitalavdrag eller riskkapitalkredit får jag anföra följande. Riskkapitalavdraget innebär egentligen att ett förtida avdrag för anskaffningskostnaden för andelen medges, vilket innebär att det vid en framtida försäljning inte kvarstår någon avdragsgill anskaffningskostnad. Av tekniska skäl har emellertid valts att vid avyttringen ändå medge omkostnadsavdrag vid resultat- beräkningen av avyttringen men återföra det tidigare avdraget till beskattning. Återföringstidpunkten är beroende av om och när andelen avyttras. Uppstår förlust minskar förlustavdraget den effektiva beskattningen av återföringen i motsvarande grad. Benefika överlåtelser utlöser inte återföring, varför beskattningstidpunkten kan ligga mycket långt fram i tiden. En skattekredit förutsätter i allmänhet att fråga är om en skatt som egentligen debiterats men betalningsskyldigheten uppskjutits eller att man får avdrag för en skatt som betalats. Den föreslagna emissionskrediten är också av detta slag, vilket riskkapitalavdraget inte är. Därför är benämningen riskkapitalavdrag logisk. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten Jag anser inte att de förslag som presenteras i betänkandet leder till en tillräcklig reducering av de negativa effekter som de höga svenska kapitalskatterna ger upphov till. Stimulansen av tillgång till risk- kapital blir för liten. Förslagen innebär dessutom en betydande skatteskärpning för näringslivet. Jag anser att ett riskkapitalavdrag med en definitiv skattelättnad bättre skulle leva upp till de krav som ställs i utredningsdirektivet. Jag delar därvid de synpunkter som framför i sitt särskilda yttrande. Enligt direktiven ska i ett delbetänkande lämna förslag till skatteincitament för att stimulera tillgången på riskvilligt kapital, utformade antingen på bolagsnivå eller på ägar- nivå. En naturlig utgångspunkt är de förslag som presenterades i betänkande Skatterabatt på aktie- förvärv och vinstutdelningar (SOU 2009:33). Lättnaden ska utformas så att den har en effektiv inverkan bland annat på företagande, investeringar, BNP, sysselsättning och välfärd. Riskerna för skatte- undandragande ska beaktas. Enligt direktiven ska kommittén, med beaktande av de analyser och den forskning som finns på området och som bland annat redovisats av , analysera effekterna på investeringar, tillväxt, sysselsättning, inkomstfördelning och välfärd av de skatteföränd- ringar som övervägs. Kommittén ska även analysera effekterna på villkoren för det enskilda ägandet, inhemskt som utländskt. En analys ska också göras av hur alternativa lösningar påverkar olika grupper av företag och företagsformer, till exempel avseende olika sektorer, företagens storlek och kapitalintensitet i uppstarts- skeden. Baserat på dessa analyser ska kommittén rangordna de olika alternativen i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, bland annat med avseende på företagande, sysselsättning och produktivitet. Huvudsyftet med utredningen måste således bedömas vara offensivt och tydligt i en riktning som ska främja företagande, aktivt enskilt ägande och ökade möjligheter att upprätthålla och utöka sysselsättningen i landet. Reservationer och särskilda yttranden De förslag till åtgärder för att stimulera tillgången på riskvilligt kapital som presenterar kan bara få svag effekt. Stimulansen blir svag eftersom förslagen begränsats till krediter. Förslagen innehåller inte några definitiva skattelättnader. Därför kan de föreslagna åtgärderna inte bli effektiva och de kan inte anses leva upp till direktivens krav. När det däremot gäller att beakta potentiella och befarade skatteundandraganden har sådana överväganden kommit att i alltför stor utsträckning dominera kommitténs arbete och förslag. Den föreslagna lagstiftningen har även sådana brister som medför att skulle ges diskretionär rätt att avgöra om krediten ska beviljas eller inte. Rättsosäkerheten skulle därför öka. Utredningen har inte förmått upprätthålla en balans mellan å ena sidan tillräcklig stimulans och å andra sidan riskreduktion ur kontrollperspektiv. De fiskala aspekterna har tillmätts alltför stor vikt vid den konkreta utformningen av förslagen. Det finns även brister i den bakomliggande analysen. I utred- ningen framgår inte hur målgruppen påverkas och målgruppen var inte heller klart definierad när förslagen utarbetades. Målgruppen, såsom den definieras enligt avsnitt 2.5, avser endast företag och inte potentiella investerare eller entreprenörer. Hur förslagen påverkar villkoren för det enskilda ägandet framgår inte i betänkandet. Konsek- venserna för företagens administrativa börda är knapphändigt analyserade och torde vara kraftigt underskattade, inte minst när det gäller de allvarliga risker som emissionskrediten skulle föra med sig. Någon rangordning av alternativen har inte presenterats. Förslagen är otillräckliga och uppfyller inte direktivens krav på effektivitet. Detta är olyckligt eftersom behovet kvarstår att förbättra villkoren för privat kapitalbildning i . För att stärka det enskilda ägandet och för att investeringar och sysselsättning ska kunna upprätthållas och utvecklas behövs mer kraftfulla åtgärder än vad utredningen föreslagit. Förslaget om emissionskredit bör inte genomföras. Det riskerar att leda företagare in i en skuldfälla.2 Det är dessutom inte inriktat på att öka tillgången på riskkapital. Av avsnitt 7.2, Syftet med förslaget, framgår att en modell med emissionskredit valts för att minska olikheterna i behandlingen av vinster och förluster. 2 Förslaget till emissionskredit belyser i själva verket att nuvarande regler om företrädar- ansvar är orimliga och bidrar till att företagande i är lågt. Reservationer och särskilda yttranden uppnå detta kan dock andra, mer effektiva, åtgärder föreslås. Ett exempel kan vara upphävandet av de regler i inkomstskattelagen som stadgar särskilda begränsningar för förlustföretag.3 Förslaget till riskkapitalavdrag är egentligen ett förslag till riskkapitalkredit. Denna benämning hade varit mer rättvisande. För att inte missförstås är det viktigt att kalla åtgärder vid deras rätta namn – även inom skattepolitiken. I slutskedet av utredningsarbetet har förslaget om kredit för ägarinvesteringar kompletterats med information om hur detta skulle kunna utvecklas till en definitiv skattelättnad som inträder successivt. Återföring av avdraget aktualiseras i så fall bara vid avyttring enligt en fallande skala. Med en sådan inriktning skulle åtgärden kunna leva upp till sitt namn – risk- kapitalavdrag. Denna utvidgning skulle innebära ett tydligare incitament till ökat utbud av riskkapital och därmed bli effektivare. Utredningen avstyrker förslaget om riskkapitalavdrag i form av definitiv skattelättnad. Jag delar inte denna uppfattning. De skäl som framförs – ännu fler villkor för att förhindra skatteundan- dragande samt en sämre tidsprofil på skattelättnaden – är inte välgrundade. Exempelvis har erfarenheter från andra länder, där liknande och mer generösa system tillämpas , inte ana- lyserats tillräckligt. Kontrollaspekterna är också viktiga men bör inte tillåtas helt styra hur incitament för riskkapital ska utformas. Tidsprofilen för en definitiv skattelättnad kan dessutom utformas så att den blir effektivare än en skattekredit i att reducera den reala skatteskärpning som uppstår över tiden. Jag förordar därför i stället förslaget om definitiv skattelättnad, som skulle innebära en mer effektiv utformning. De offentligfinansiella effekterna av förslaget till definitiv skattelättnad är eller någon halv promille av alla skatteinkomster. Även om en åtgärd av detta slag får en effektiv utformning kan den ur makroekonomiskt perspektiv inte väntas leda till någon mer betydande ökning av tillgången på riskkapital, så länge den storleksmässigt är så pass begränsad. 3 Se , och , , nr 2, 2010. Reservationer och särskilda yttranden En generell ökning av riskkapital behövs För att mer väsentligt öka tillgången på riskkapital krävs en generell sänkning av de internationellt sett höga svenska kapitalskatterna. En viktig bakomliggande anledning till att kommittén fått i uppdrag att lägga förslag om incitament för att stimulera tillgången på riskkapital är att den generella skattesatsen på kapitalinkomster är för hög. Även inom andra områden reses från tid till annan krav på specialregler, trots att det underliggande problemet är att den generella skattesatsen är för hög. Uppskoven med kapitalvinst- beskattning vid försäljning av permanentbostad är ett tydligt sådant exempel. Med en lägre kapitalinkomstbeskattning skulle några regler om uppskov inte behövas. En omfattande kartläggning av IBFD visar att den svenska kapitalinkomstskatten är hög i internationell jämförelse.4 Medan genomsnittet i 33 konkurrentländer är en kapitalskattesats av , är den normala skattesatsen för kapitalinkomster i . Visserligen finns vissa lindringar men samman- taget blir den svenska dubbelbeskattningen på avkastningen av eget kapital så hög att investeringar och sysselsättning är lägre än vad de skulle vara om skattesatsen sänktes. Frågan om generella lättnader jämförda med riktade sådana har diskuterats i kommittén. I kapitel 5, Alternativa förslag, behandlas frågan om en sänkt kapitalskatt men endast genom införandet av ett grundavdrag. Det skulle förvisso underlätta för visst utbud av riskkapital men inte till närmelsevis lika mycket som om den höga skattesatsen sänktes. Den låga investeringstakten och det undan- trängda svenska direktägandet av företag är ett generellt problem som borde åtgärdas genom generella åtgärder. En sänkning av den generella kapitalinkomstskattesatsen skulle dessutom ha en rad andra positiva effekter. För det första skulle en sänkt kapitalinkomstskatt lindra dubbel- beskattningen av svenskars ägande av företag, såväl i som i omvärlden. Ett ökat svenskt ägande skulle då vara att vänta och de produktivitetsvinster som uppstår i näringslivet skulle i ökad utsträckning tillfalla svenskar och bilda underlag för beskattning i . Såväl hushållens disponibla inkomster som skatteintäkt- erna skulle öka. Kapitalförsörjningen skulle underlättas, allt i linje med de kravs som ställs i direktiven. Effekten skulle bli mest påtag- 4 Ägarskatter i 34 länder – en detaljerad kartläggning (2009) . Reservationer och särskilda yttranden lig för små och medelstora företag som ofta måste vända sig till den inhemska kapitalmarknaden. Till skillnad från en sänkning av bolagsskatten skulle den nuvarande snedvridningen till nackdel för svenskt ägande minska. Utländska kapitalägarens fördel, genom att de har lägre skatt i ägarledet än svenska ägare har, skulle minska och svenska kapitalägare skulle inte längre missgynnas lika mycket. En bolagsskattesänkning uppnår inte dessa för svensk ekonomi gynn- samma effekter. För det andra skulle en sänkt kapitalinkomstskatt främja lång- siktigt ägande. Även detta är i linje med utredningens syfte. Att ha samma skattesats på kapitalvinster oavsett innehavstid innebär att långsiktiga innehav motverkas till skillnad från kortsiktiga innehav. En betydande del av vinsten vid långsiktiga innehav utgörs nämligen av en inflationsvinst som inte borde beskattas. Detta problem kvarstår även vid en lägre skattesats men får då mindre betydelse. För det tredje ökar soliditeten i hushålls- och företagssektorn om kapitalinkomstskatten sänks. Det innebär att riskerna i bankernas utlåningsstock minskar och den finansiella uthålligheten förbättras, vilket utgör ytterligare ett motiv i linje med vad utred- ningen syftar till. Den finansiella stabiliteten i svensk ekonomi främjas. För det fjärde skulle penningpolitiken bli mer effektiv. Om kapital- inkomstskatten vore lägre skulle hushållen tydligare känna av förändr- ingar i reporäntan, som därmed inte skulle behöva justeras lika mycket för att uppnå en önskvärd effekt. Investeringar och syssel- sättning skulle då kunna värnas som uppnår sitt inflationsmål. För det femte skulle incitamenten till skuldsättning i hushålls- och företagssektorerna minska. Hushållens snabbt ökade skuld- sättning (från till av disponibel inkomst )5 är oroande och kan leda till stora samhällsekonomiska och privata problem om fastighetspriserna faller snabbt. En sänkt kapitalinkomstskatt skulle minska såväl den statsfinansiella som den privatekonomiska sårbarheten.6 Vid kommitténs diskussioner av alternativet att generellt sänka kapitalinkomstskatten har man ansett att en generell åtgärd vore för trubbig för att öka tillgången på riskkapital. Jag delar inte den slutsatsen, särskilt som kapitalbildningen, liksom ägandet och tillgången på riskkapital generellt sett är för låga i . 6Flera länder har minskat eller helt avskaffat avdragsrätt för skuldräntor för hushåll. Reservationer och särskilda yttranden investeringar i endast en typ av företag; nystartade företag, till- växtföretag eller företag inom en viss bransch, skulle visserligen med samma budgetutrymme kunna framställas som mera kraftfullt för just den målgruppen, men det skulle också riskera att leda till snedvridningar och bär därtill med sig EU-rättsliga komplikationer. Av de generella åtgärderna – en sänkning av kapitalinkomst- skatten eller en sänkning av bolagsskatten – är en sänkt kapitalin- komstskatt, av de skäl som anförs ovan, att föredra. Som jag redan påpekat har utredningen funnit det svårt att identifiera vilken grupp av företag eller investerare som dess förslag ska inriktas på. Med beaktande av utredningens direktiv, och i den mån en generell kapitalinkomstskattesänkning inte bedöms kunna genomföras , bör som ett första steg förslaget om riskkapitalavdrag ytterligare förbättras och förenklas i linje med förslaget till definitiv skattelättnad. Sammantaget anser jag att utgångspunkten för förslagen borde ha varit att få till stånd en tydlig effekt på tillgången på riskkapital och att först därefter begränsningar av skattearbitragehänsyn borde övervägas. Utredningen har dock valt ett omvänt förhållningssätt vilket inte lett fram till förslag som främjar ett dynamiskt näringsliv eller de nödvändiga investeringar och sysselsättningstillfällen som behöver för att klara den internationella konkurrensen. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten Vad avser förslaget om riskkapitalavdrag i syfte att uppnå ett verkningsfullt incitament för investeringar anser jag att en definitiv skattelättnad är att föredra framför en skattekredit. Förslaget om emissionskredit bör enligt min mening inte genomföras eftersom det är ett alltför svagt incitament för investeringar samt riskerar att bli konkursdrivande. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten första uppdrag har varit att föreslå skatte- incitament som kan öka tillgången till riskvilligt kapital.