sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Om återfallssituationen är sådan att det finns skäl att döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff, eller om det fängelsestraff som ska dömas ut är längre än (vilket undantagsvis bör kunna bli fallet för per- soner som uppfyller förutsättningarna för överlämnande till vård enligt LVM), finns det enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.4.3 och 10.4.7 möjlighet att trots allt besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, om ett ovillkorligt fängelsestraff framstår som uppen- bart oskäligt på grund av den tilltalades personliga förhållanden eller andra tungt vägande skäl. Ett sådant skäl bör kunna vara att den tilltalade undergår vård enligt LVM, eller att socialnämnden har ansökt om eller står i begrepp att ansöka om sådan vård, och verk- ställigheten av ett ovillkorligt fängelsestraff riskerar att påverka den pågående eller planerade vården negativt. Om det finns förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt, bör de som uppfyller förutsättningarna för överlämnande till vård enligt LVM i många fall kunna dömas till Överlämnande till vård enligt LVM villkorligt fängelse i förening med en vård- eller påverkanssanktion. Det närmare innehållet i vård- eller påverkanssanktionen och förut- sättningarna för att förena ett villkorligt fängelsestraff med en sådan sanktion framgår av avsnitt 11.8 och 9.5.9. Om den tilltalade redan är föremål för vård enligt LVM eller om socialnämnden har ansökt om eller står i begrepp att ansöka om sådan vård, kan genomförandet av tvångsvården – om det med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet inte är tillräckligt att det villkorliga fängelsestraffet förenas med dagsböter – innebära att han eller hon inte har förutsättningar att verkställa någon tillräckligt ingripande tilläggssanktion. I en sådan situation är det knappast lämpligt att förena det villkorliga fängelse- straffet med en vård- eller påverkanssanktion, eftersom behovet av vård avses bli tillgodosett genom tvångsvården. Då tvångsvården, i vart fall inledningsvis, innebär intagning på LVM-hem eller sjuk- husvistelse, torde det i de allra flesta fall inte heller vara möjligt för den tilltalade att fullgöra samhällstjänst eller att underkasta sig sådana åtgärder som en övervaknings- och kontrollsanktion innebär. Där- med skulle det saknas förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Även i sådana situationer bör det dock finnas möjlighet att trots allt döma ut ett villkorligt fängelsestraff, med hänvisning till att den pågående eller planerade vården annars riskerar att påverkas negativt, se våra förslag i avsnitt 9.4.3 och 10.4.7 samt författningskommentaren, avsnitt 1.2 (se kommentaren till 31 kap. 12 § BrB). Det villkorliga fängelsestraffet får då förenas med dags- böter, som bör kunna verkställas trots att den dömde är föremål för tvångsvård. I undantagssituationer bör det även kunna komma i fråga att döma ut ett villkorligt fängelsestraff helt utan tilläggssanktion. Om det trots denna möjlighet inte anses finnas förutsättningar för ett villkorligt fängelsestraff, vilket kan vara fallet om det fängelse- straff som ska dömas ut är alltför långt eller om återfallssituationen är så graverande att ett ovillkorligt fängelsestraff blir oundvikligt, bör den dömdes behov av missbruksvård kunna tillgodoses under verkställigheten av det ovillkorliga fängelsestraffet. Att personer som har grava missbruksproblem döms till fängelse förekommer i stor utsträckning . Kriminalvården har alltså erfarenhet av hur klienter med sådan problematik bör hanteras samt rutiner för hur de kan erbjudas vård under anstaltsvistelsen och slussas ut till fortsatt vård efter frigivningen. Överlämnande till vård enligt LVM Vårt förslag: Den särskilda åtalsprövningsregeln i 46 § LVM upphävs. Som redogjorts för i avsnitt 13.3 ovan finns det i 46 § LVM en särskild åtalsprövningsregel såvitt avser personer som undergår vård med stöd av LVM. Bestämmelsen innebär att åklagaren, om någon som har beretts vård med stöd av LVM är misstänkt för brott för vilket inte förskrivs strängare straff än fängelse och som hör under allmänt åtal och om brottet har begåtts innan vården på- börjades eller , ska pröva om åtal lämpligen ska ske. Som också anförts i avsnitt 13.3 har åtalsprövningsregeln moti- verats bl.a. av att det kan vara olämpligt att avbryta ett väl funge- rande vårdprogram för att missbrukaren ska undergå straff. Av våra överväganden i föregående avsnitt framgår att det förhållandet att den tilltalade undergår vård enligt LVM i det påföljdssystem som vi föreslår ska kunna beaktas både genom att det beslutas att fängelse- straffet ska vara villkorligt och genom valet av tilläggssanktion till det villkorliga fängelsestraffet. I det av oss föreslagna systemet finns det således goda möjligheter att ta hänsyn till den pågående LVM- vården vid påföljdsbestämningen och därmed avstå från att döma ut en påföljd som innebär att vården måste avbrytas. Ett annat skäl som anförts till stöd för åtalsprövningsregeln är att det kan uppfattas som orättvist mot den som just har avslutat en längre tids vård enligt LVM och som anstränger sig för att medverka till frivillig vård att det inte tas hänsyn till det. Enligt vår bedömning bör för vuxna lagöverträdare inte den misstänktes vilja att genomgå vård vara tillräckligt för att åklagaren ska avstå från att väcka åtal för ett brott. Pågående frivilliga vårdinsatser bör i stället, på samma sätt som pågående tvångsvård, kunna beaktas vid påföljdsbestäm- ningen, både som skäl för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och vid valet av tilläggssanktion till ett villkorligt fängelse- straff. Sammantaget finner vi därmed att det i det påföljdssystem som vi föreslår inte finns skäl att behålla den särskilda åtalsprövnings- regeln i 46 § LVM. Vi föreslår därför att bestämmelsen upphävs. 14Kostnadsansvaret för vård och behandling I detta avsnitt behandlas frågan om kostnadsansvaret för åtgärder som kan ingå i en icke frihetsberövande påföljd men som inte bedrivs inom egen regi. Det anges i våra direktiv att vi ska utreda och överväga frågan om kostnadsansvaret vid kontraktsvård. Vidare anges i direktiven att det ska prövas hur det kan säkerställas att den som uppfyller förutsättningarna för kontraktsvård också får sådan vård. Frågan om kostnadsansvar för vårdinsatser som utförs utanför Kriminal- vårdens egen verksamhet påverkas också av vårt förslag att ersätta dagens icke frihetsberövande påföljder med ett system med vill- korligt fängelse. Vi föreslår i kapitel 9–11 att villkorligt fängelse ska förenas med en tilläggssanktion som ska vara tillräckligt ingripande med hänsyn till det utmätta fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Om den tilltalade är i behov av och har förutsättningar för att genomgå vård eller behandling för missbruk av beroendeframkallan- de medel eller något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till att brottet har begåtts, eller om han eller hon har behov av och förutsättningar för att genomgå brotts- eller missbruksrela- terad programverksamhet, får det villkorliga fängelsestraffet för- enas med en vård- eller påverkanssanktion (se närmare om detta i avsnitt 9.5.9 och 11.6). En sådan sanktion ska kunna innehålla sådant som har ingått i en skyddstillsyn genom särskilda föreskrifter. Det innebär att den ska kunna innehålla exempelvis missbruksvård och psykiatrisk behandling. Även sådana inslag som i vissa fall tidigare ingått i skyddstillsyn med föreskrift om Kostnadsansvaret för vård och behandling kontraktsvård kommer att kunna ingå i en vård- eller påverkans- sanktion. Vi föreslår också att kontraktsvård ska vara en tilläggssanktion som villkorligt fängelse kan kunna förenas med (se avsnitt 9.5.10 och 11.9). Enligt vårt förslag är kontraktsvård som tilläggssanktion förbehållet sådana situationer då det annars inte finns något alter- nativ till ovillkorligt fängelse med hänsyn till att fängelsestraffet uppgår till eller då återfallssituationen är sådan att det annars inte hade gått att undvika ovillkorligt fängelse. Innehållet i kontraktsvården ska i huvudsak motsvara det utmätta fängelse- straffet i ingripandegrad. i detta kapitel blir i korthet hur kostnads- ansvaret för en vård- eller påverkanssanktion eller kontraktsvård ska fördelas i de fall åtgärderna är sådana att de 1.enligt normaliseringsprincipen bekostas av kommunen (eller annan myndighet som har det sedvanliga ansvaret för att tillhandahålla sådan vård) när de sker inom ramen för en skyddstillsyn med föreskrifter eller en s.k. oäkta kontraktsvård och 2.bekostas av Kriminalvården till och med tänkt villkorlig frigiv- ning och därefter av kommunen vid s.k. äkta kontraktsvård. Den allmänna utgångspunkten för kostnadsansvaret för påföljder är att Kriminalvården som huvudman verkställer och står för kost- naderna för de s.k. kriminalvårdspåföljderna; fängelse, skyddstillsyn och villkorlig dom. Detta gäller dock som huvudregel bara de in- satser som sker inom ramen för Kriminalvårdens egen verksamhet. I den mån påföljden innefattar åtgärder som normalt bekostas av andra myndigheter och aktörer, följer det av den s.k. normali- seringsprincipen att det är de ordinarie myndigheterna som primärt ansvarar för de behov den dömde har. Det kan gälla t.ex. syssel- sättningsfrämjande åtgärder eller hälso- och sjukvård när sådana åtgärder ingår i en kriminalvårdspåföljd. I samband med kriminalvårdsreform slogs det fast att Kriminalvårdens arbete ska bedrivas enligt denna s.k. normaliserings- princip. Normaliseringsprincipen innebär i huvudsak att Kriminal- vårdens klienter har samma rätt till samhällets stöd och hjälp som andra medborgare och att Kriminalvården normalt inte ska åta sig Kostnadsansvaret för vård och behandling uppgifter som åvilar andra huvudmän i samhället. Denna princip fick genomslag inte bara inom anstaltsvården utan även såvitt avser kostnadsfördelningen mellan Kriminalvården och andra aktörer för den vård eller behandling som kan bedrivas inom ramen för en skyddstillsyn. kan en skyddstillsyn (utöver kontraktsvårdsfallen som be- handlas nedan) innehålla en föreskrift om deltagande i vård och behandling utanför Kriminalvårdens regi. Det regleras i 26 kap. 15 § BrB (genom en hänvisning i 28 kap. 6 § BrB). Det föreskrivs i den bestämmelsen att domstolen får meddela föreskrifter om läkar- vård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling i eller utanför sjukhus eller annan dylik inrättning. En föreskrift om vård eller behandling kan i praktiken exempel- vis innebära att den dömde ska delta i missbruksavvänjande behand- ling på en beroendemottagning eller i psykiatrisk behandling. För denna vård kan antingen kommunen (genom ) eller vara huvudman. Det förekommer även att en skydds- tillsyn innehåller föreskrifter om annan behandling som sker utanför Kriminalvårdens regi. Det kan gälla spelberoende, sexualrelaterad problematik eller våldsbenägenhet. Inriktningen har varit att sådana åtgärder ska inkluderas i Kriminalvårdens egen programverksamhet. Till allt större del handlar därför åtgärder som kan inrymmas i en skyddstillsyn – men som inte utförs och be- av Kriminalvården – om missbruksbehandling eller behand- ling mot psykisk ohälsa inom kommunens eller regi. När det gäller föreskrifter om att den dömde ska genomgå vård inom psykiatrin eller av kommunen bedriven missbruksvård, inne- bär normaliseringsprincipen att vården eller behandlingen ska be- av den huvudman som tillhandahåller den, dvs. det landsting eller den kommun inom vilken den dömde är bosatt. Vad det i realiteten kan bli för innehåll beror därför på vilken vård som finns tillgänglig genom försorg (och hos andra vårdgivare såsom psykiatrin). Det är fråga om dels vilken vård eller annan behandling som är tillgänglig, dels om huvudmannen är beredd att ta på sig kostnadsansvaret. Kostnadsansvaret för vård och behandling Som ett särskilt skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse kan rätten enligt 30 kap. 9 § andra stycket 3 BrB beakta om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställigheten. Om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skydds- tillsyn ska enligt 28 kap. 6 a § BrB rätten i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse hade valts som påföljd (ett s.k. alternativstraff). I de fall ett alternativstraff sätts ut av domstolen brukar på- följden benämnas kontraktsvård (eller äkta kontraktsvård). Om ett sådant alternativstraff inte sätts ut kallas den för oäkta kontrakts- vård. I praktiken är det ingen skillnad mellan skyddstillsyn med föreskrift om behandling som meddelas med stöd av 28 kap. 6 § BrB och oäkta kontraktsvård, annat än att det i det senare fallet framgår tydligare i domen vad som åligger den dömde och att denne ut- tryckligen måste ha förklarat sig villigt att genomgå behandlingen. De särskilda regler som finns för kontraktsvård gäller bara i sådana fall då ett alternativstraff har angetts enligt 28 kap. 6 a § BrB. I de fall domstolen angett ett alternativt fängelsestraff, och det alltså är fråga om äkta kontraktsvård, anses normaliseringsprin- cipen leda till ett uppdelat kostnadsansvar. Den del av vården som belöper före det att den dömde skulle ha blivit villkorligt frigiven om han eller hon i stället hade dömts till fängelse – vilket blir efter två tredjedelar av det alternativa fängelsestraffets längd men alltid minst en månad – bekostas av Kriminalvården. Vård som bedrivs därefter bekostas av den dömdes kommun (genom social- tjänsten), i de fall det är fråga om vårdåtgärder utanför Kriminal- vårdens egen regi. Det är därför en förutsättning för kontraktsvård att det vid tid- punkten för lagföringen finns en ansvarsförbindelse från kommunen beträffande de kostnader som uppstår efter tidpunkten för den tänkta villkorliga frigivningen, förutsatt att det är fråga om vård eller annan behandling med annan huvudman än Kriminalvården. Om det är fråga om s.k. oäkta kontraktsvård gäller normali- seringsprincipen fullt ut. I de fall det är fråga om vård utanför Kriminalvårdens regi, exempelvis missbruksbehandling, står kom- Kostnadsansvaret för vård och behandling munen för hela kostnaden. Även i dessa fall måste det vara klart för huvudförhandlingen att det finns en finansiering av vårdåtgärderna. Enligt 11 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) kan den som dömts till fängelse såsom en utslussningsåtgärd beviljas vårdvistelse. Vård- vistelse innebär att den intagne är placerad i ett sådant hem som av- ses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen. Vårdvistelse får beviljas en intagen som har behov av vård eller behandling mot missbruk av beroende- framkallande medel eller mot någon annat särskilt förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet, om det inte finns någon beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig. Vårdvistelse ersatte den tidigare s.k. § 34-placeringen enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Enligt normali- seringsprincipen ska Kriminalvården stå för kostnaden för vården till och med tidpunkten för villkorlig frigivning medan kostnaden därefter – om vården ska fortsätta – ska bestridas av kommunen. I de fall hela vårdvistelsen inte kan genomföras före den villkorliga frigivningen behövs det därför en ansvarsförbindelse av kommunen att den tar över kostnadsansvaret. 14.6Närmare om normaliseringsprincipens behandling i olika lagstiftningsärenden m.m. Frågorna om normaliseringsprincipen och kostnadsansvaret för sådant som ligger utanför Kriminalvårdens egen verksamhet aktua- liseras, som berörs ovan, vid skyddstillsyn, vid skyddstillsyn med särskild behandlingsplan (kontraktsvård), vid vårdvistelse (tidigare § 34-placering) och vid allmänna överväganden gällande Kriminal- vårdens inriktning och ansvar. Ställningstagandena gällande dessa olika delar berör varandra och är delvis beroende av varandra. I detta avsnitt redovisas vissa överväganden som gjorts i olika utredningar Kostnadsansvaret för vård och behandling och lagstiftningsarbeten gällande dessa kostnads- och ansvarsför- delningsfrågor. Kriminalvårdsberedningen lämnade 1972 betänkandet Kriminalvård (SOU 1972:64). Förslagen behandlades statsverks- proposition (Prop. Beredningen anförde att de som dömts till en påföljd har samma rätt till samhällets stödåtgärder och vårdinsatser som andra män- niskor. Det förhållandet att Kriminalvårdens klienter har begått brott och har särskilda problem gällande anpassning till samhället – exempelvis fysiska eller psykiska handikapp – fick enligt bered- ningen inte medföra att andra samhälleliga stöd- och vårdorgan från- känner sig ansvaret för dem.1 Kriminalvårdens organ ska sålunda i första hand kartlägga klientens behov av stöd eller vård och för- medla kontakterna mellan klienter och de organ som har ansvar för att åtgärderna vidtas, t.ex. fysisk eller psykisk hälsovård. Endast när sådana förhållanden föreligger som sammanhänger med Kriminal- vårdens andra uppgifter, nämligen att skydda samhället från brott, måste Kriminalvården ta det primära ansvaret även för åtgärder av sådant slag. Departementschefen anförde att han till fullo delade bered- ningens ståndpunkt.2 Vidare anfördes att endast i de fall då den dömde omhändertagits på sådant sätt att det förhindrar andra myn- digheters medverkan eller när stödinsatserna uteslutande har sin grund i kriminalvårdens rehabiliterande uppgift får ansvarsfrågan en annan grund och kriminalvården måste ta det primära ansvaret även för uppgifter som normalt åvilar andra huvudmän. Enligt departementschefen skulle en annan ordning ofrånkom- ligen leda till att samhällets totala resurser onödigtvis splittras och används på ett orationellt sätt som kriminalvårdsklientelets sociala isolering ytterligare markeras. Vidare anfördes att det inte är fråga om några nya behov, och att klientelets behov av stöd och hjälp i regel inte grundar sig på deras speciella situation som lag- överträdare utan på deras allmänna sociala förhållanden som arbets- lösa, sjukvårdsbehövande eller dylikt. 4 s. 83 f. Kostnadsansvaret för vård och behandling Några remissorgan hade uttryckt farhågor för att Kriminalvår- dens klienter skulle riskera att särbehandlas när det gällde samhällets stöd- och vårdinsatser. Departementschefen framhöll den intensi- fierade samverkan som skulle möjliggöras genom den föreslagna anstaltsorganisationen och underströk vikten av de överläggningar mellan och andra statliga och kommunala organ som hade inletts. På grundval av Kriminalvårdsberedningens betänkande infördes lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Departements- chefen anförde i förarbetena bl.a. att man måste utgå från att det föreligger en uppenbar skyldighet för andra samhällsorgan att vara verksamma även för kriminalvårdens klientel.3 Det kunde dock i vissa fall krävas särskilda överenskommelser mellan företrädare för sådana organ och Kriminalvården i syfte att lösa speciella problem. I KvaL föreskrevs att i den mån ett förverkligande av vårdens syfte kräver insatser av andra samhälleliga organ ska erforderlig sam- verkan ske med företrädare för sådant organ. Av relevans för kostnadsfrågan är även den möjlighet som inför- des för den som undergår fängelse, att i vissa fall få vistas utanför anstalt redan före tidigaste dagen för villkorlig frigivning (eller övergång till vård utom anstalt), s.k. § 34-placering. I 2 kap. 34 § KvaL föreskrevs att om en intagen genom vistelse utanför anstalt kan bli föremål för särskilda åtgärder som kan antas underlätta hans anpassning till samhället, kan medgivande att för sådant ändamål vistas utanför anstalten lämnas honom , om särskilda skäl föreligger. I propositionen togs inte frågan upp om finansieringen av vistel- sen utanför anstalt. Genom en överenskommelse 1974 mellan och lades prin- ciperna för kostnadsansvaret fast.4 Enligt överenskommelsen står Kriminalvården för kostnaden för villkorlig frigiv- ning. Därefter ansvarar i den intagnes hemkommun för kostnaden i form av bistånd enligt socialtjänstlagen. 1974:20 s. 86. 4SOU 1995:91 s. 323. Kostnadsansvaret för vård och behandling 14.6.3Behandlingen av normaliseringsprincipen vid socialtjänstreformen Genom proposition 1979/80:1 (proposition om ) genomfördes en stor socialtjänstreform. lagar om barna- vård, nykterhetsvård och socialhjälp ersattes av en ny socialtjänst- lag som skulle vara gemensam för hela vårdområdet. Departementschefen framhöll i propositionen att ansvaret för att behövliga vårdinsatser i § 34-fallen kommer till stånd av natur- liga skäl inte primärt kunde åvila utan att initiativet i övervägande fall får antas komma från kriminalvårdsmyndigheter- na.5 När en framställning görs om placering av detta slag och kom- munen finner att den intagne är i behov av de föreslagna insatserna, tedde det sig självklart enligt propositionen att kommunen har samma ansvar för att en adekvat placering sker som för andra vårdbehö- vande. Det fanns enligt departementschefens mening ingen anledning att då förorda någon ändring i den principöverenskommelse som hade ingåtts mellan och Svenska kommun- förbundet. 14.6.4Frivårdskommitténs behandling av normaliseringsprincipen behandlade i sitt delbetänkande Frivårdspåfölj- der (SOU 1981:90) normaliseringsprincipen. Enligt kommittén måste den omständigheten att frivården överhuvudtaget har en hjälpande hand ses som en kompromiss mellan normaliseringsprin- cipen och de faktiska förhållanden som anses göra särskilda hjälp- åtgärder ofrånkomliga för kriminalvårdens klienter.6 I den mån kriminalvården anser att samhällets service inte är tillräcklig eller på tillfredsställande sätt åtkomlig för klienterna, åligger det den att åstadkomma bättre förhållanden antingen genom påtryckningar på andra myndigheter eller genom att själv tillhandahålla komplette- rande service. Därutöver har frivården enligt betänkandet att tillgodo- se de hjälpbehov som kan sägas sammanhänga med verkställigheten av en påföljd. 1979/80:1 s. 149 ff. 6SOU 1981:90 s. 119. Kostnadsansvaret för vård och behandling Kommittén anförde att normaliseringsprincipen även fortsätt- ningsvis borde stå fast och att kriminalvårdsklienternas samtliga behov i princip borde tillgodoses av de samhällsorgan som normalt svarar för social service till medborgarna.7 Enligt betänkandet var normaliseringsprincipens tillämpning ojämn mellan kommunerna och samarbetet mellan frivården och andra samhällsorgan inte helt tillfredsställande i vissa kommuner. Enligt kommittén uppstod proble- men framför allt i samband med att frivården skulle förmedla kontakt med andra samhällsorgan. Enligt kommittén handlade det i praktiken ofta om intensiv övertalning för att få andra samhälls- organ att ta sig an kriminalvårdsklienterna. För denna övertalnings- verksamhet erfordrades enligt betänkandet ändamålsenliga rutiner av både formell och informell art. Hur dessa rutiner skulle se ut bedömdes enligt betänkandet bäst av administrerande och verk- ställande myndigheter. I den mån frivården anser att samhällets allmänna service till följd av brister i normaliseringsprincipens förverkligande inte är tillräcklig eller på tillfredsställande sätt åtkomlig för klienterna, borde den enligt betänkandet gå in med egna hjälpresurser för att åstadkomma bättre förhållanden.8 betänkande behandlades i prop. 1982/83:85 (proposition om ändring i m.m.).