sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — En anstaltsvistelse kan dock – trots Kriminalvårdens arbete – bidra till att den intagne anammar en kriminell identitet och själva vistelsen kan innebära kontaktskapande med andra personer som har ett sådant negativt inflytande. Som ingen annan påföljd är ett avtjänat fängelsestraff något socialt stig- matiserande. Detta innebär att ett fängelsestraff i sämsta fall i sig kan påskynda en brottskarriär och verka brottsbefrämjande. Det brottsavhållande arbete som Kriminalvården bedriver genom pro- gramverksamheten kan i många fall – enligt de forskningsresultat som finns – antas ha större framgång om den dömde inte är frihetsberövad. Det finns heller inga tydliga empiriska belägg för att fängelse- straff skulle ha någon större normbildande eller avskräckande verkan än andra påföljder. Därtill kommer att fängelse i anstalt utgör den överlägset dyraste formen av påföljd (med undantag för rätts- psykiatrisk vård och sluten ungdomsvård). Detta utesluter inte att ett frihetsberövande straff i vissa fall kan ha önskvärda brottsavhållande effekter på den enskilde, även om dessa torde vara av mer marginell än signifikativ betydelse. Ett fängelsestraff kan tillfälligt avbryta en eskalerande brottskarriär. Vid längre fängelsestraff kan det de facto uppstå en s.k. inkapaciterings- effekt, genom att den dömde under själva anstaltsvistelsen inte kan begå brott ute i samhället. Utrymmet för privilegiering hänger samman med behovet av ett trovärdigt reaktionssystem som med tillräcklig tydlighet kom- municerar gentemot regelöverträdelsen. Det innebär att utrymmet för icke frihetsberövande påföljder minskar vid höga straffvärden och vid återfall i brott. I vissa fall är därför fängelse oundvikligt. När det är fråga om allvarliga brott finns det nämligen ingen annan sanktion som är tillräckligt ingripande för att ge uttryck för brottslighetens allvar. Detsamma gäller den som återfallit i brott , särskilt om inte denne är beredd att försöka ändra sin kriminella livsstil. De avbrytande eller inkapaciterande effekterna som möjligen kan följa av ett fängelsestraff enligt vad som sägs ovan, torde i första hand gälla vid utpräglade återfallssituationer och vid längre fängelsestraff. Reformarbetet inom påföljdsområdet har varit inriktat på att skapa alternativ till fängelse i anstalt (se avsnitt 3.5 och 3.7). Detta är en utveckling som vi anser bör fortsätta. Allmänna utgångspunkter för en reform delarna med fängelse som påföljd är sådana att ett minskande av fängelseanvändningen skulle innebära stora humanitära, sociala och samhällsekonomiska vinster.4 Denna ambition – att öka förutsätt- ningarna för en privilegiering – kan dock inte uppnås om inte de icke frihetsberövande påföljderna på ett tydligare sätt än ger uttryck för hur allvarligt samhället ser på brottet och därmed kom- municerar gentemot regelöverträdelsen. I det följande ut- vecklar vi vidare hur det kan åstadkommas. 7.3Så långt möjligt bör inga brott särbehandlas p.g.a. att de tillhör en viss brottstyp En målsättning med vårt arbete är – som omnämns ovan – att öka förutsättningarna för att använda icke frihetsberövande påföljder. Dagens förhållandevis stora användning av fängelsestraff samman- hänger till stor del med den påföljdsmässiga särbehandling som tillämpas gällande brottets art. Enligt våra direktiv ska vi analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas. Vi ansluter oss till den kritik mot särbehandlingen till följd av brottets art som redovisas i avsnitt 6.3. Enligt vår mening bör ambitionen i första hand vara att konstruera påföljdssystemet på så sätt att det inte finns behov av någon påföljdsmässig särbehandling anknuten till brottstyp. Denna ambition sammanfaller med vad som anges ovan om att öka förutsättningarna för att välja icke frihets- berövande påföljder. 7.4Även icke frihetsberövande påföljder bör alltid straffmätas Som vi anfört i föregående avsnitt bör förutsättningarna för att välja icke frihetsberövande alternativ till fängelse i anstalt öka. utgör, som angetts, en icke frihetsberövande påföljd en privilegiering i förhållande till ett fängelsestraff som döms ut i enlighet med brottets straffvärde. 4 I de av antagna UN Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures anges att medlemsstaterna ska utveckla icke frihetsberövande åtgärder bl.a. för att minska användningen av fängelse. Motsvarande sägs i Recommendation No. R (92) 17 conserning Consistency in Sentencing. Se bilaga 4 angående dessa instrument. Allmänna utgångspunkter för en reform Att man mäter ut ett straffvärde är i första hand ett uttryck för en s.k. relativ proportionalitet mellan brottet och straffet; att brottet förtjänar en strängare eller mildare reaktion i relation till andra brott. Någon s.k. absolut proportionalitet är det enligt vår mening inte meningsfullt att söka efter, i den meningen att det finns någon given sanning gällande vilket straff ett visst brott förtjänar. Straff- mätningen måste dock ha som utgångspunkt att den ingripandenivå som blir aktuell i varje enskilt fall – efter att brottet har mätts proportionellt till andra brott – uppfattas som tillräckligt ingripande och trovärdig. Privilegieringen genom en frivårdspåföljd innebär ju att in- gripandenivån blir lägre än ett fängelsestraff. Även om domstolen anser att brottet har ett visst straffvärde – mätt fängelse – blir den faktiska ingripandegraden lägre än vad den hade blivit genom ett frihetsberövande i anstalt. Att den blir lägre innebär dock inte att ingripandegraden är utan intresse. I mångt och mycket ger det faktiska ingripandet, dvs. den påföljd som faktiskt döms ut, uttryck för vilket som riktas mot den dömde. Även om man avstår från att döma ut ett fängelse- straff, bör man därför genom påföljdens faktiska ingripandegrad ge uttryck för om brottet – relativt sett – var allvarligare än ett annat brott som också föranleder en frivårdspåföljd. Utrymmet att privile- giera avtar därtill – med hänsyn till behovet av trovärdighet – ju högre straffvärdet är. Detta innebär att det finns behov av att straff- mäta ingripandenivån även när det döms ut en icke frihetsberövande påföljd. är möjligheterna att straffmäta de icke frihetsberövande påföljderna i vissa fall relativt begränsade, vilket måste anses som en brist (se avsnitt 6.5). Som anförts i avsnitt 6.8 har de otillräck- liga möjligheterna till straffmätning dessutom lett till stora tröskel- effekter. Enligt vår mening bör ingripandenivån för alla frivårdspåföljder straffmätas så att påföljden bestäms i proportion till brottets straff- värde. Hur mycket privilegiering i förhållande till ett fängelsestraff i anstalt som är möjlig gällande ingripandenivån, får avgöras utifrån vad som krävs för att upprätthålla påföljdssystemets trovärdighet. Genom en sådan ordning kan såväl påföljdssystemets normbildande effekter som förutsättningarna för att använda icke frihetsberövande alternativ förbättras.5 5 I de av antagna UN Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures sägs att det ska finnas ett varierat utbud av icke frihetsberövande åtgärder, bl.a. för Allmänna utgångspunkter för en reform 7.5Rangordningen mellan olika slag av straffrättsliga ingripanden bör bli tydligare och mer realistisk I föregående avsnitt har vi anfört att det finns behov av att öka möjligheterna att straffmäta ingripandenivån för de påföljder som utgör alternativ till fängelse i anstalt. Att straffmäta icke frihets- berövande påföljder kan dock inte göras med samma exakthet som när domstolen bestämmer ett fängelsestraff eller ett bötesstraff, då straffmätningen ju kan ansluta helt till straffvärdet. Som påpekats i avsnitt 6.6 finns det svårigheter att rangordna olika påföljdsalternativ. Det hör samman med att olika straffrätts- liga sanktioner – vid sidan av fängelse – inte är tydligt graderade utifrån hur ingripande de är för den dömde. Straffmätningen av de icke frihetsberövande påföljderna förutsätter därför att dessa rang- ordnas på ett tydligare sätt. Om olika åtgärder inte är lika ingripande bör de alltid rangordnas på olika nivåer. Rättsväsendet tappar enligt vår mening i acceptans om olika alternativa sanktioner eller åtgärder anses och tillämpas som likvärdiga, trots att de uppenbarligen inte kan uppfattas som lika ingripande eller stränga.6 Hur ingripande en åtgärd upplevs för den enskilde kan givetvis variera beroende på de personliga förutsättningarna. Enligt vår mening finns det dock förutsättningar för lagstiftaren att göra en tillämpbar rangordning. En sådan bör utgå från vad som typiskt sett är mest ingripande i någons livsföring. att kunna erbjuda en större flexibilitet i förhållande till brottets natur och allvar. I Europa- rådets Recommendation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures sägs att samhällsåtgärder till sin karaktär och omfattning bör stå i proportion till både brottets allvar och beakta den tilltalades personliga förhållanden. Se bilaga 4 angående dessa instrument. 6 I Recommendation No. R (92) 17 conserning Consistency in Sentencing sägs att medlemsstaterna bör överväga att gradera de icke frihetsberövande påföljderna utifrån deras inbördes stränghet och också att straffmäta inom ramen för respektive påföljd. Se bilaga 4. Allmänna utgångspunkter för en reform 7.6De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör ha ett tydligt och förutsebart innehåll För att det, i enlighet med vad vi har anfört i avsnitt 7.2, ska kunna ges goda förutsättningar för att välja ett icke frihetsberövande alter- nativ till fängelse i anstalt, måste de alternativ som erbjuds ha ett tydligt och förutsebart innehåll. Om inte de icke frihetsberövande påföljderna ges ett tydligt verkställighetsinnehåll som kan överblickas i förhand, är risken stor att de inte anses tillräckligt ingripande och därför inte kan utgöra trovärdiga alternativ till ett fängelsestraff i anstalt. Som påpekats i avsnitt 6.7 är innehållet i de nuvarande icke fri- hetsberövande påföljderna, villkorlig dom och skyddstillsyn, i många fall inte tillräckligt ingripande i förhållande till straffvärdet hos den brottslighet som de används för. När det gäller skyddstillsyn till- kommer dessutom att innehållet i påföljden kan variera avsevärt i ingripandegrad på grund av omständigheter som inte är knutna till den begångna brottsligheten, utan till den dömdes personliga för- hållanden. Vidare står det på förhand klart för vare sig den tilltalade eller domstolen vilket innehåll en skyddstillsyn kom- mer att fyllas med i det enskilda fallet. Att innehållet i en påföljd är tydligt och förutsebart behöver inte betyda att innehållet blir detsamma för varje enskild lagöver- trädare som döms till påföljden. Däremot bör innehållet vara så väl definierat, antingen i domen eller direkt i lag, att det alltid på ett tydligt sätt står klart för den dömde (och för den verkställande myndigheten) vad han eller hon har att fullgöra eller underkasta sig för att inte brista i verkställighet av påföljden. 7.7De icke frihetsberövande alternativen till fängelse i anstalt bör på ett tydligare sätt kunna användas för att trappa upp ingripandegraden vid återfall Att det straffrättsliga ingripandet blir strängare och mer ingripande för den som återfaller i brott, är något som torde gälla i de allra flesta rättssystem. Enligt en uppfattning ökar själva klandervärdheten av den brottsliga handlingen, genom att gärningsmannen har Allmänna utgångspunkter för en reform gjort sig skyldig till brott. Synsättet kan delvis bottna i att gärnings- mannens ovilja – eller olydnad – att rätta sig efter lagen gör honom eller henne mer klandervärd. Andra synsätt är att rättsystemet genom ett strängare påföljdsval för den som återfaller i brott kan uppnå en individuell avskräckning eller större inkapaciteringseffekter. Mot dessa synsätt har invänts att det enskilda brottet är klander- värt av samma skäl som motiverar själva kriminaliseringen; gärningens skadlighet och farlighet och gärningsmannens skuld. Eftersom en gärning vare sig blir mer skadlig eller farlig därför att gärnings- mannen har gjort sig skyldig till brott, måste påföljds- bestämningen utgå från det enskilda brottets straffvärde och inte den tidigare brottsligheten. En central utgångspunkt för oss är att påföljdsbestämningen bör kommunicera allvaret i den brottsliga gärningen och att detta kan ske genom bestämmandet av ett visst straffvärde. Som vi anfört i avsnitt 7.2 ovan innebär en icke frihetsberövande påföljd då en privilegiering av den dömde i förhållande till det rätta straffet; ett fängelsestraff som sammanfaller med straffvärdet. Som vi anfört där finns det goda skäl att göra en sådan privilegiering. Att domstolen väljer en mindre ingripande påföljd än vad som följer proportioner- ligt till straffvärdet, dvs. ett fängelsestraff, hänger samman med att rättsväsendet så långt möjligt måste välja den minst ingripande och mest humana straffrättsliga reaktionen. Trovärdigheten i detta förut- sätter dock att toleransen med den som återfaller i brott successivt avtar för att helt ta slut, vilket innebär att ett fängelsestraff i enlighet med straffvärdet döms ut. Ett successivt hänsynstagande till återfall vid valet av påföljd är med andra ord nödvändigt för att kunna ha en huvudregel som föreskriver att det som utgångspunkt ska väljas ett lindrigare alternativ än fängelse. Som vi ser det utgör den avtagande toleransen vid återfall – vilken utgör en förutsättning för den privilegiering som kravet på humanitet i straffsystemet påkallar – en naturlig konsekvens av ett påföljdssystem som sätter straffvärdet i centrum. Det sagda innebär att vi inte ser att strängheten i påföljdsvalet kan motiveras utifrån att gärningen är mer klandervärd på grund av tidigare brottslighet eller att gärningsmannens bristande vilja till laglydnad i sig bör föranleda en strängare reaktion. Som anförts i avsnitt 6.7 är möjligheterna att trappa upp de icke frihetsberövande påföljderna vid återfall i vissa fall begrän- sade. Enligt vår mening bör det ske en tydligare upptrappning av ingripandegraden vid återfall i brott, innan det av trovärdighetsskäl Allmänna utgångspunkter för en reform blir oundvikligt med fängelse. Det bör också vara en ordning där en sådan upptrappning sker mer konsekvent än . En klarare rang- ordning av olika åtgärder utifrån hur ingripande de är, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 7.5 ovan, kan möjliggöra detta. Att domstolen på ett tydligt sätt skärper ingripandegraden vid återfall innebär enligt vår mening stora kommunikativa och pedagogiska vinster. Enligt vår mening bör detta i större utsträckning än kunna ske inom ramen för de icke frihetsberövande påföljderna. 7.8Konsekvenserna för den som inte följer de åligganden som en utdömd påföljd innebär bör bli tydligare Som vi anfört inledningsvis förutsätter en verkningsfull kriminali- sering att den påföljd som kan följa uppfattas som trovärdig och kommunicerar gentemot regelöverträdelsen. Möjligheterna att frångå ett fängelsestraff – det proportionerligt rätta straffet – minskar ju högre straffvärdet är och beroende på om personen tidi- gare har privilegierats genom att få förmånen av en icke frihets- berövande påföljd. Ingripandenivån måste anpassas efter det. De icke frihetsberövande påföljderna förutsätter med nödvändig- het att den dömde medverkar frivilligt. ska givetvis inte den dömde kunna undandra sig en straffpåföljd genom att motsätta sig att medverka. Ett tvångsmässigt verkställbart fängelsestraff måste därför alltid finnas med som ett alternativ för den som motsätter sig verkställigheten. Enligt vår mening bör det – i enlighet med vad som angetts i avsnitt 7.6 ovan – göras tydligare för den dömde vad som förväntas av denne. Därutöver bör det också tydligt framgå vad som kan bli konsekvenserna om den dömde inte medverkar vid verkställigheten. På ett mer pedagogiskt sätt än bör det därför klarläggas att en privilegiering villkoras av att den dömde uppfyller de åligganden som föreskrivs i domen. Som anförts i avsnitt 7.2 ovan anser vi att det bör finnas ett stort utrymme att avstå från ett fängelsestraff i anstalt, inte minst för dem som inte har begått brott. För att detta ska bli trovär- digt och vinna acceptans bör på ett tydligare sätt än förmånen av en icke frihetsberövande påföljd villkoras av att den dömde inte på nytt återfaller i brott. För att trovärdigheten i ett system med ökad privilegiering ska kunna upprätthållas måste, som en följd av detta, åsidosättanden av Allmänna utgångspunkter för en reform de föreskrivna åliggandena leda till tydliga konsekvenser för den dömde. Om det uppställs villkor måste det bli konsekvenser för den som bryter mot villkoren. Även vid hanteringen av detta krävs dock – utifrån humanitetsprincipen – att ingripandegraden vid den reaktionen inte blir kraftigare än nödvändigt. Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 8Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet Enligt våra direktiv ska vi överväga om en vidareutveckling av på- följdssystemet kan uppnås genom att villkorligt fängelse införs. Villkorligt fängelse innebär att domstolen dömer till fängelse, men att verkställigheten av straffet villkoras i något avseende. Vill- korligheten består som regel i att den dömde avstår från att begå brott under en prövotid, men den kan också vara knuten till att den dömde fullgör eller underkastar sig en eller flera föreskrifter eller tilläggssanktioner som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. I detta kapitel prövar vi på ett övergripande plan om villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet. Övervägandena görs i belys- ning av de allmänna utgångspunkter för en reform som anges i före- gående kapitel. Kan ett system med villkorligt fängelse svara mot dessa utgångspunkter? infördes en form av villkorligt fängelse, s.k. villkorlig straffdom, i det svenska påföljdssystemet. Den påföljden utmönstrades när infördes . Därefter har frågan om införande av villkorligt fängelse övervägts . I detta avsnitt beskrivs påföljden villkorlig straffdom. Dessutom redovisas och över- väganden om villkorligt fängelse. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet 8.2.11906 års lag om villkorlig straffdom Enligt strafflag var de allmänna straffen straffarbete, fängelse och böter. trädde en särskild lag om villkorlig straffdom i kraft. Lagen innebar att det i domen kunde förordnas om villkorligt anstånd antingen med straffets ådömande eller med dess verkställan- de. För den villkorliga domen fastställdes en prövotid som vanligtvis uppgick till . Som regel förenades domen även med övervak- ning. För övervakningen gällde olika bestämmelser om t.ex. sköt- samhet, föreskrifter och sanktioner. Om den dömde under prövo- tiden misskötte dessa bestämmelser eller återföll i brott kunde det villkorliga anståndet i yttersta fall förverkas. En förutsättning för att villkorlig dom skulle få dömas ut var att straffarbete eller fängelse kunde följa på brottet och att det för detta inte var föreskrivet strängare straff än straffarbete eller fängelse . Om den tilltalade hade undergått straffarbete, fängelse, ungdomsfängelse, förvaring eller internering eller dömts till villkorlig dom , fick villkorlig dom dömas ut endast om det fanns synnerliga skäl. I praxis ansågs syn- nerliga skäl föreligga om det inte fanns något samband mellan det gamla och det nya brottet, om det hade förflutit mellan brotten, om det kunde ordnas en från individualpreventiv synpunkt ändamålsenlig behandling med övervakning eller om den tilltalade var ung. Vid återfall i brott kunde det villkorliga anståndet förklaras för- verkat. Förverkande skulle ske om det nya brottet förskyllde straff- arbete eller fängelse, om det inte förelåg särskilda skäl. Särskilda skäl att inte förverka kunde vara att en mycket stor del av prövo- tiden hade förflutit, att det inte förelåg något samband mellan brotten eller att det bedömdes lämpligare att döma ut en ny villkorlig dom kombinerad med vårdinsatser. När anståndet förklarades förverkat skulle det bestämmas ett gemensamt straff för den brottslighet som omfattades av den vill- korliga domen och den nya brottsligheten. Detta kunde leda till att ett mycket långt straff dömdes ut vid återfall, även om den nya brottsligheten inte var av särskilt allvarlig karaktär. I praxis var det vanligt att domstolarna fann särskilda skäl att inte förverka anståndet och i stället dömde till en ny villkorlig dom för den samlade brotts- ligheten. Detta förekom även vid upprepade återfall, vilket ledde till att den dömde hade lagrat på sig ett mycket långt frihetsberövande när han eller hon väl dömdes till fängelse. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet Utformningen av den villkorliga domen kom att kritiseras. Kriti- kerna vände sig mot att förstagångsförbrytare dömdes till fängelse och att ett fängelsestraff mättes ut trots att det inte skulle verk- ställas. Även det förhållandet att det ovillkorliga straff som dömdes ut vid återfall kunde bli orimligt långt kritiserades. Vidare ansågs systemet brista i trovärdighet, då det tillät anstånd med fängelse- straff utan att det hot som låg i anståndet realiserades om den dömde återföll i brott eller på annat sätt misskötte sig. Vid tillkomst beaktades kritiken och den villkorliga domen kom att delas i två delar: de nuvarande påföljderna villkorlig dom och skydds- tillsyn. Dessa beskrivs närmare i avsnitt 4.2.4 och 4.2.5. , som tillsattes , hade i upp- drag att föreslå förändringar i fråga om vilka alternativ som skulle finnas till fängelse. I delbetänkandet Frivårdspåföljder (SOU 1981:90) föreslog kommittén att villkorligt fängelse skulle införas i påföljds- systemet. Förslaget innebar att villkorligt fängelse skulle vara en självständig påföljd som i stränghetshänseende skulle placeras mellan skyddstillsyn och ovillkorligt fängelse. Villkorlig dom och skydds- tillsyn skulle fortfarande finnas kvar som självständiga påföljder. Enligt förslaget skulle villkorligt fängelse förekomma i två former; med eller utan övervakning. Villkorligt fängelse utan övervakning skulle helt sakna verkställighetsinnehåll, medan villkorligt fängelse med övervakning skulle motsvara skyddstillsyn. Prövotiden skulle vara eller, om det utmätta straffets längd var sex måna- der eller kortare, . Övervakningstiden skulle alltid vara . Villkorligt fängelse med övervakning skulle enligt kommittén skilja sig från skyddstillsyn i tre avseenden. För det första skulle det villkorliga fängelsestraffet innebära att det vilade ett konkret straffhot över den dömde, vilket ansågs tillgodose allmänpreventiva krav bättre än det mer abstrakta hot som en skyddstillsyn innebär. Det tydliga och lätt realiserbara straffhotet ansågs dessutom ha ett väsentligt pedagogiskt värde. För det andra skulle det vid villkorligt fängelse fastställas en prövotid. Slutligen skulle det straff som mättes ut vid villkorligt fängelse som regel förverkas vid återfall i brott. Avsikten var att villkorligt fängelse endast skulle tillämpas en gång för varje lagöverträdare. Vid återfall skulle det villkorliga anståndet förverkas och ett ovillkorligt fängelsestraff dömas ut. Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet skulle då göra en ny påföljdsbestämning avseende både den gamla och den nya brottsligheten. Om rätten trots allt gjorde bedöm- ningen att den dömde åter skulle dömas till kriminalvård i frihet, skulle det tidigare utdömda villkorliga fängelsestraffet undanröjas och ett nytt sådant straff dömas ut. En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig över Frivårds- kommitténs förslag ställde sig positiva till tanken att införa någon form av villkorligt fängelse. Många ansåg dock att förslaget var förenat med brister. Vissa remissinstanser föreslog att skyddstill- syn och villkorlig dom skulle avskaffas och ersättas med villkorligt fängelse, medan andra helt avstyrkte kommitténs förslag. Förslaget behandlades av regeringen i prop. 1982/83:85.