sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Detta förenklar anbudsförfarandet och kan innebära fördelar för en ny leverantör, eftersom denne kan basera sitt anbud för lokala flygtrafiktjänster på marginalkostnaden för att ta i anspråk just de resurser och kompetenser som upphandlaren efterfrågar, utöver den personal man kan rekrytera om man skulle vinna upphandlingen. En aktör med redan etablerad verksamhet i ett annat land har därmed goda förutsättningar att erbjuda en kon- kurrenskraftig lösning genom låga fasta kostnader och/eller stra- tegisk prissättning i upphandlingen för att komma in, lära och till- skansa sig erfarenheter inför efterföljande anbud. 5Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling I detta kapitel redogör jag för några olika politiska perspektiv som har betydelse för vilken verksamhetsform som är lämpligast för be- drivande av flygtrafiktjänst. I senare kapitel återkommer jag till vilka perspektiv som bör vara vägledande och prioriterade för valet av lämplig verksamhetsform för flygtrafiktjänst. Utredningens bedömning: Konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten har inneburit att roll förändrats. är flygtrafiktjänstens militära funktion – och följaktligen Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänster – oförändrat. Förekomsten av ytterligare aktörer på marknaden för flygtrafikledningstjänster medför att det föreligger ett behov av åtgärder för att utveckla strukturerna för den civil-militära integrationen. Målsättningen bör vara att säkerställa en försörj- ningstrygghet. Säkerhets- och försvarspolitiska aspekter på flygtrafiktjänsten har inte dokumenterats i någon större omfattning vid tidigare genom- förda utredningar av lämplig verksamhetsform för och flygtrafiktjänsten. Jag har därför genomfört en särskild analys på detta tema.1 Det finns anledning att särskilt uppmärksamma de risker som kan uppstå för leveranssäkerhet – robustheten i samband med leve- 1 Se bilaga 4 Flygtrafiktjänst – säkerhetspolitiska överväganden. Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling ransen av tjänster – i samband med ett överlåtande av integrerade civil-militära flygtrafiktjänster till icke statliga operatörer. Hur dessa risker kan och bör hanteras beror starkt av hur konkurrensutsätt- ningen av lokal flygtrafiktjänst regleras. Potentiella konflikter mellan privata tjänsteleverantörers intressen och svenska säkerhetspoli- tiska intressen kan uppstå och konsekvenserna av sådana konflikter måste kunna hanteras gentemot samtliga leverantörer av flygtrafik- tjänst i . Om konkurrensutsättningen innebär att verk- samhet minskar i omfattning, finns det en risk att verket inte längre har kapacitet att tillgodose militära behov. I ett scenario där flyg- trafiktjänsten hamnar i orätta händer, eller bedrivs av en aktör som inte är väl förtrogen med de krav som ställs på flygtrafiktjänst för militär luftfart, kan ytterligare problem förutses. En enskild opera- tör kan dessutom upphöra att utföra tjänsten pga. krig eller kris, genomgå ägarbyte, hamna i finansiella problem eller till och med kontrolleras av fientliga krafter. Det kan finnas risker även om leverantören är en statlig myndighet eller ett statligt bolag, men då är statens ansvar och åtgärdsmöjligheter mer uppenbara. Försörjningstryggheten2 hos flygtrafiktjänsten är direkt avgörande för det militära flygets möjligheter att lösa sina uppgifter i olika beredskapslägen. Försvarsmakten saknar egna flygledare och andra nödvändiga resurser för flygtrafiktjänst. Oavsett verksamhetsform eller konkurrenssituation är det därför av central betydelse att För- svarsmakten kan förmedla sina krav på den eller de aktörer som ska bedriva flygtrafiktjänst. Det faktum att Försvarsmakten för sin verksamhet är beroende av tjänster från privata aktörer är i och för sig ingenting nytt. Så- dana beroendeförhållanden har funnits på bl.a. försvarsmaterielområdet och inom försvarslogistiken. I högre ut- sträckning måste den försörjningstrygghet som råder vid drift och produktion i egen regi vägas mot kostnadseffektiviteten som ofta är högre om verksamheten utkontrakteras på en extern aktör. En tillfredsställande grad av försörjningstrygghet måste då istället säker- ställas genom ett omsorgsfullt val av leverantörer och en kravställ- ning med ersättningsmekanismer kopplade till långsiktig leverans- säkerhet. När staten inte agerar beställare, och således inte har en affärsmässig relation till leverantören, måste andra åtgärder sökas.3 2Med försörjningstrygghet avses säkerhet av leverans med avseende och innehåll, samt möjligheten att styra och kontrollera leveranserna. 3Se vidare stycke 8.4.3 Offentliga mål och icke-statliga aktörer. Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling Sammanfattningsvis kan det konstateras att den militära luft- fartens behov av flygtrafiktjänster måste tillgodoses av civila leve- rantörer. Dessa behov kommer att kvarstå så länge Försvarsmakten inte disponerar över egna resurser för flygtrafikledning. Flygtrafik- tjänst för militär luftfart måste finnas att tillgå under alla bered- skapsskeden. Vidare ställer den militära luftfarten särkrav på tjänstens utförande som måste uppfyllas. Konkurrensutsättningen av lokala flygtrafikledningstjänster med- för att har kompletterats med alternativa aktörer. Ur ett säkerhets- och försvarspolitiskt perspektiv erbjuder detta ut- maningar utifrån de nya drivkrafter som de nya aktörerna verkar under, vilka inte alltid är förenliga med statens intressen. minskar möjligheter att självt tillgodose statens behov i den utsträckning som verkets marknadsandel minskar. Det leder till en reducerad försörjningstrygghet. Marknadsöppningen medför således att det föreligger ett behov av åtgärder för att ut- veckla formerna för den civil-militära integrationen inom flygtrafik- tjänsten.4 Målsättningen bör vara att säkerställa försörjningstrygg- het i samtliga beredskapsskeden. En viktig förutsättning för att detta ska fungera är att den militära luftfartens behov och förvänt- ningar kan formuleras och preciseras i förhållande till nya leveran- törer. Utredningens bedömning: Det är angeläget att konkurrens- neutrala förutsättningar och transparenta konkurrensvillkor kan vidmakthållas, med beaktande av de inträdeshinder och stordrifts- fördelar som präglar marknaden för flygtrafiktjänster. fattade regeringen beslut om proposition Kon- kurrenspolitik för förnyelse och mångfald5. Regeringen redovisade bland annat att man hade låtit utreda organisation. Syftet var att tydliggöra roller och utreda om en delning av verket borde genomföras. Luftfarts- verket hade en sektorsroll inom vilken bl.a. luftfartspolitik bedrevs, en säkerhetsroll med normgivning och tillsyn och en produktions- 4Se vidare i kapitel 10. 5Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling Regeringen avsåg att utveckla konkurrensen vad gällde flyg- trafiktjänsten och i samband med översynen hade problemen med monopolsituation uppmärksammats. Avgörande för en fungerande konkurrens inom flygtrafiktjänstområdet ansågs vara att flygtrafiktjänsten separerades från flyg- platsverksamhet. Privata och kommunala flygplatser som kon- kurrerade med de flygplatser som drev skulle vid en separation inte behöva köpa flygtrafiktjänster från sin störste kon- kurrent. Vidare fanns ett större incitament för de statliga flygplatserna att utnyttja den kommande konkurrensen på marknaden och anlita den leverantör som kan erbjuda bästa kvalitet till bästa pris om flygtrafiktjänsten separeras från flygplatsverksamheten. En uppdel- ning skulle även göra kostnader och intäkter mellan flygtrafiktjänst och flygplatsverksamhet transparenta och förhindra eventuella korssubventioneringar och underprissättningar av verksamheterna. Regeringen anmälde att man avsåg att återkomma till med ett förslag till ny organisation för . biföll regeringens proposition efter behandling i näringsutskottet.6 Statliga myndigheter bör som regel inte sälja varor och tjänster på marknaden I den förvaltningspolitiska propositionen7 gör regeringen bedöm- ningen att statliga myndigheter som regel inte bör bedriva säljverk- samhet på marknaden samt att möjligheten att reglera detta i lag bör övervägas. Regeringen avser också att se över myndigheternas instruktioner i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet de bedriver på marknaden och för att förbättra möjligheten till kontroll och styrning av densamma. Även myndigheternas redovisning av intäkter och kostnader bör utvecklas och bli tydligare. Omfattningen av statliga myndigheters säljverksamhet ska fortsätta att minska. Regeringen avser att i kommande omprövningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekterna på de marknader där de statliga myndigheterna är verk- samma. 2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16. 7Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling För företag som uppnår viss omsättning och som mottar medel eller andra förmåner från det allmänna, gäller särskilda regler för redovisning av finansiella förbindelser. Reglerna är uppställda för att ska kunna få insyn för kontroll av bland annat korssubventionering. En öppen redovisning ska gälla för vilka medel som tillförts och hur de används. Krav på särredovisning finns också för verksamhet som bedrivs av bland annat monopol- företag och andra företag i särställning, när dessa även bedriver konkurrensutsatt verksamhet. Reglerna finns i det så kallade trans- parensdirektivet och har införts i svensk lagstiftning genom lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. Vidare innebär lagen krav om öppen redovisning och åtskillnad mellan konkurrensskyddad och konkurrensutsatt verksamhet i myndig- heter/offentliga företag. I konkurrenslagen8 finns även ett förbud mot offentlig säljverk- samhet. Med stöd i denna bestämmelse kan för- bjuda ett konkurrensbegränsande förfarande – för kommuner en hel verksamhet – om det snedvrider eller hotar snedvrida kon- kurrensen. En viktig åtgärd för att åstadkomma konkurrensneutralitet är separation av affärsverksamhet från myndighetsuppgifter och myndighetsutövning För att åstadkomma en större grad av konkurrensneutralitet kan ett flertal åtgärder vidtas. Den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden är att organisatoriskt och redovisningsmässigt avgränsa den offent- liga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten, i synnerhet från myndighetsutövning och myndighetsuppgifter i stort. Därigenom minskar risken för korssubventionering och otill- börligt gynnande av den egna affärsverksamheten. Utredningens bedömning: Organiseringen av flygtrafiktjänsten, såväl verksamhetsform som marknadsstruktur, bör ske på ett sätt som kan bidra till uppfyllelsen av de transportpolitiska målen. 8 3 kap. 27–28 §§ konkurrenslagen (2008:579). Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling I instruktionen till anges att myndigheten ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Det övergripande trans- portpolitiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effek- tiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.9 Därutöver finns två jämbördiga funktionsmål som rör tillgäng- lighet och hänsyn. Tillgänglighetsmålet innebär att transport- systemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Därtill sägs att transportsystemet likvärdigt ska svara mot kvinnors respek- tive mäns transportbehov. Hur tillgänglighetsmålet kan uppfyllas har preciserats ytterligare i ett antal punkter. Av dessa är främst tre tillämpningsbara på flyg- trafiktjänst, nämligen att medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet, att kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften och att arbetsformerna, genomförandet och resultaten av transportpolitiken medverkar till ett jämställt sam- hälle. Tillförlitlighet handlar i detta sammanhang om att flyg- trafiktjänsten fungerar på ett sätt som gör att transporter kan ut- föras som transportören har utlovat. Med begreppet trygghet avses resenärens subjektiva upplevelse av risk. Luftfarts- verket har således en uppgift att reducera upplevelsen för flyg- resenären av att befinna sig i en riskfylld situation. Målet innebär även att har som uppgift att bidra till att effek- tivisera flygningarna och arbeta för att resor med flyg blir klimat- smartare, har lägre miljöpåverkan och blir säkrare. När det gäller preciseringen avseende jämställdhet bör genom jämställdhetsintegrering arbeta för att kvinnor och män ges samma möjligheter att påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvaltning och att deras värderingar ska tillmätas samma vikt. Hänsynsmålet innebär att transportsystemet utformning, funk- tion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Dessutom ska transportsystemet utformning, funktion och användning bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. Hänsynsmålet om säkerhet har för luftfartsområdet preciserats i att antalet omkomna och allvarligt skadade inom luft- fartsområdet fortlöpande ska minska. Hänsynsmålet om miljö och 9 Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93). Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling hälsa har preciserats i att transportsektorn ska bidra till att miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet fossil- beroende. I hänsynsmålet Miljö och hälsa inbegrips även övriga miljökvalitetsmål, som omfattar exempelvis minskade luftföroren- ingar och minskat buller. Regeringen konstaterar slutligen att ett av de viktigaste medlen för att nå de transportpolitiska målen är organisering och styrning av myndigheter. I den transportpolitiska propositionen10 anförs att [v]alet av organisering av statliga myndigheter har en stor betyd- else för transportpolitikens utformning och resultat. Nämnas bör även för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurs- effektivt transportsystem, som utgör kommissionens förslag till hur den framtida europeiska transportpolitiken ska utformas och ersätter den tidigare vitboken som sträckte sig . I vitboken föreslår kommissionen att det övergripande målet för europeisk transportpolitik ska vara att bidra till att få till stånd ett system som stöder ekonomiska framsteg, ökar konkurrenskraften och erbjuder transporttjänster med hög kvalitet som re- surserna används effektivare. Till 2050 ska utsläppen av växthus- gaser från transporterna minska . Kommissionen pekar särskilt på vikten av att skapa ett enhetligt europeiskt trans- portområde, utveckla ny teknik och nya beteenden, behovet av modern infrastruktur och att arbeta internationellt. Flygtrafik- tjänsten berörs bland annat genom att kommissionen lyfter fram att effektiviteten hos trafikledning och flygplan behöver förbättras, att flygplatsernas kapacitet behöver ökas, att resultaten av SESAR ska vara införda 2020 och att det gemensamma europeiska luft- rummet Single European Sky (SES) slutligt ska genomföras. Dess- utom understryker kommissionen att säkerhet och skydd i alla transportslag ska förbättras. 10 Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93), s. 14. Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling Statlig verksamhet ska bedrivas i myndighetsform. Kon- kurrensutsatt verksamhet ska dock i första hand bedrivas i bolagsform. Det finns inga avgörande skillnader mellan affärsverksformen och förvaltningsmyndighetsformen. Myndigheter kan tillåtas etablera verksamhet i andra länder baserat på särskilda omständigheter och en bedömning från fall till fall. En viktig förutsättning bör vara att eventuella underskott efter etablering inte behöver finansieras av myn- digheten eller får andra statsfinansiella konsekvenser. Det finns möjligheter att låta en myndighet förvalta verksam- het i aktiebolagsform utifrån särskilda omständigheter efter en bedömning av potentiella intressekonflikter och under förutsättning att statens ägarpolicy tillämpas. förvaltningspolitiska proposition11 framgår att myndig- hetsformen som huvudregel ska användas för styrande och policy- inriktade uppgifter. Däremot kan operativt genomförande av tjänster som faller inom ramen för det allmännas ansvar överföras till pri- vaträttsliga organ. Den statliga verksamheten styrs av vissa förvaltningspolitiska riktlinjer och värden. En central del i de förvaltningspolitiska rikt- linjerna är en renodling av det statliga åtagandet. I detta ligger att uppgifter som inte tillhör statens kärnverksamhet bör avvecklas eller överföras till någon annan huvudman. Till statens kärnverksamhet brukar räknas upprätthållandet av ett rättväsende, skydd mot inre och yttre fiender samt olika former av myndighetsutövning. En bolagisering av en statlig produktionsverksamhet kan således moti- veras utifrån förvaltningspolitiska överväganden genom att verksam- heten ifråga inte befinns tillhöra den statliga kärnverksamheten och därför heller inte bör bedrivas i myndighetsform. 11 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling 5.4.1Affärsverksformen är inte nödvändig för affärsverksamhet i myndighetsform har affärsverksformen fört en relativt undan- skymd tillvaro. Kunskapen om denna förvaltningsform har minskat och enhetligheten i styrningshänseende har försvunnit. Utvecklingen av affärsverket som organisationsform har främst handlat om arbetet med att pröva förutsättningar för att bolagisera verksamheter vid rätt tillfälle och under rätt omständigheter. I sam- band med översyner och utredningar rörande det förvaltningspoli- tiska ramverket respektive riktlinjer för styrning av myndigheter har affärsverken på sin höjd nämnts i förbigående. I samband med omstruktureringen av och bild- andet av Swedavia aktualiserades frågeställningar om affärsverks- formens relevans, och frågan har blivit föremål för analys från bl.a. Trafikanalys och Ekonomistyrningsverket12. Sam- manfattningsvis visar dessa analyser att tidigare generella motiv för att bedriva verksamhet i affärsverksform gradvis begränsats. Jag kan konstatera att ett affärsverk i grunden är en statlig myn- dighet som av speciella skäl förlänats vissa särregler. Dessa regler syftar bl.a. till att styra verksamheten och reglera dess beteende gentemot samhället i övrigt utifrån affärsmässiga förutsättningar. Regleringen och den affärsmässighet som ska prägla hur ett affärs- verk kan förväntas agera ändrar dock inte det faktum att affärs- verken fortfarande formellt är en del av staten. De kvarvarande affärsverken har mindre gemensamt med varandra än med andra förvaltningsmyndigheter respektive statliga bolag. Det finns några avgörande skillnader mellan verksamhet som bedrivs i affärsverksform och i förvaltningsmyn- dighetsform.13 Det finns däremot ett antal riktlinjer för vilken typ av verksamhet som bör bedrivas i bolagsform snarare än som en del av den statliga förvaltningen. En omvandling av affärsdrivande enhet vid en myndighet till ett aktiebolag kan förväntas bidra till högre kostnadseffektivitet, under förutsättning att den affärsdrivande enheten får förbättrade förut- sättningar att verka utifrån kommersiella mål. För det första är aktie- bolagsformen mer lämpad för att driva en verksamhet med kom- 12Organisering av det offentliga åtagandet för flygtrafiktjänster, Trafikanalys, pm 2011:12 och Affärsverksform eller inte för LFV:s flygtrafiktjänst, , dnr 49-1195/2009, , 2009. 13Affärsverksform eller inte för LFV:s flygtrafiktjänst, , dnr 49-1195/2009, Eko- nomistyrningsverket, 2009. Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling Den interna styrningen mot största möjliga affärsmässighet kan förväntas bli bättre i ett aktiebolag än i en myndighet. För det andra gäller att en utförarenhet vid en statlig myndighet har vad som på ekonomjargong brukar kallas för en mjuk budgetrestriktion. Ett aktiebolag är tvunget att ha intäkter som överstiger kostnaderna för att inte tvingas likvidera företaget. Budgetrestriktionen är i denna mening hård. För en utförarenhet vid en statlig myndighet gäller inte denna fundamen- tala ekonomiska lag i samma utsträckning. Finansiellt stöd kan i utsatta ekonomiska lägen erhållas från myndighetsdelen. Utförar- enheten hotas inte av konkurs, vilket försvagar drivkrafterna att vara kostnadseffektiv jämfört med ett aktiebolag. Konkursrisken, risken för övertagande och en större fokusering på vinst – faktorer som alla är relativt starkare i en verksamhet som drivs som bolag än en verksamhet som drivs inom ramen för en myndighet – skapar incitament för kostnadseffektiv produktion i aktiebolagsform som är svårare att skapa i en myndighet. Även om myndighetsformen sålunda är norm kan det ibland vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i privaträttslig verksamhetsform. I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anfördes att detta kan vara aktuellt när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen14. Som huvudprincip anges att man här bör skilja mellan å ena sidan styrande och policyinriktade uppgifter och å andra sidan ett ope- rativt genomförande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet bör myndighetsformen alltid vara huvud- regel. När det gäller utförande av operativ verksamhet kan det av effektivitetsskäl vara motiverat att utkontraktera till företag. En annan verksamhetsform än myndighetsformen ska också kunna väljas om den bedöms mer ändamålsenlig och bättre bidrar till den aktuella lösningen. I fråga om konkurrensutsatt verksamhet har vidare gällt att bolagsformen bör väljas. Verksamhetens karaktär bör vara avgörande för organisationsform, anförs det i propo- sitionen. Konsekvenser av valet av organisationsform ska dock be- dömas så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styr- ning, insyn och kontroll. 14 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175), avsnitt 12.5. Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling 5.4.2Styrning och kontroll av verksamhet i bolagsform En bolagisering av en statlig verksamhet innebär att verksamheten får status som egen juridisk person I formell mening är en myndighet en del av den juridiska personen staten. Det innebär att formellt sett har en myndighet vare sig tillgångar eller skulder utan är bara förvaltare av statens egendom. En konsekvens av detta är till exempel att myndigheter inte utan särskilt författningsstöd kan överklaga varandras beslut. I den ut- sträckning en myndighet i sin verksamhet drar på sig förpliktelser av olika slag är det legalt sett staten som är den förpliktigade och inte myndigheten själv. Detta förhållande ändras när verksamheten vid en myndighet bolagiseras och övergår i aktiebolagsform. Till skillnad från statliga myndigheter är nämligen statliga aktiebolag självständiga juridiska personer, som lyder under aktiebolagslagen. I juridisk mening förekommer heller inte någon skillnad mellan ett aktiebolag som ägs av staten eller privata ägare. Alla aktiebolag lyder under samma lagar. Ombildningen från myndighet till bolag inne- bär i princip att staten säljer eller överför organisationen med dess tillgångar och skulder till aktiebolaget. Som ersättning erhåller staten aktier i bolaget. En bolagisering innebär en överföring av verksamheten från en offentligrättslig till en privaträttslig sfär För statliga förvaltningsmyndigheter gäller vissa regler.