sou · H0B335 · 2012-05-24 00:00:00 — 20Andra åtgärder än lagstiftning – uppdraget och förändringsbehovet I denna del av betänkandet (kap. 20-22) tar vi oss an det som kan ses som den tredje delen av vårt uppdrag, nämligen att föreslå åtgärder utöver lagstiftning för att motverka tvångsäktenskap och barnäktenskap. Vissa sådana åtgärder har diskuterats i kap. 7–19. Utredningen är enligt direktiven fri att föreslå åtgärder också mot äktenskap som inte har föregåtts av tvång men som ändå har ingåtts mot en parts vilja, t.ex. genom påtryckningar såsom hot om uteslut- ning ur familjesamhörigheten. Som vi har konstaterat är det en mänsklig rättighet att inte behöva gifta sig annat än med sitt fria och fulla samtycke. Det kan inte anses att samtycket är fullt och fritt om det har drivits fram genom olika påtryckningar, oavsett om dessa är att anse som tvång i straffrättslig mening eller inte. Våra åtgärdsförslag i den här delen tar därför inte sikte enbart på äktenskap som har föregåtts av tvång i straffrättslig mening, eller som omfattas av vårt förslag till straff- bestämmelse, utan även på andra äktenskap mot någons vilja. Vi gör i det följande inte alltid någon tydlig uppdelning mellan barnäktenskap och äktenskap mot någons vilja. Orsaken är att det enligt vårt synsätt är svårt att, i den här kontexten, dra en skarp skiljelinje mellan dessa två begrepp. Det finns med all säkerhet barn som gifter sig i enlighet med sin egen innersta vilja. Men det finns också en gråzon där vi finner barn som inte har verktyg för att ut- trycka någon egen vilja eller som medvetet eller omedvetet anpassar sig till vuxnas önskningar. Det förekommer exempelvis arrange- rade förälskelser, där ett barn mer eller mindre manipuleras till att tro att han eller hon är förälskad i en person som familjen har valt ut och som familjen intensivt marknadsför till barnet. Det finns också barn som fruktar eller vet att de kommer att bli tvingade om Andra åtgärder än lagstiftning – uppdraget och förändringsbehovet de inte självmant går med på äktenskapet, vilket i sin tur gör att några påtryckningar inte behövs. I många fall finns det dessutom skäl att ifrågasätta om barnet, oavsett sin egen känsla, är moget att ta ställning till det stora åtagande som ett äktenskap innebär. Dessa och andra skäl ligger bakom utredningens förslag om att möjlig- heten för underåriga att få äktenskapsdispens slopas (se kap. 7) och om en kriminalisering av barnäktenskap (kap. 13). När vi i det följande talar om t.ex. hot och våld är det naturligtvis inte relevant för unga som själva väljer att gifta sig, som inte är utsatta för detta slags påtryckningar och som inte heller riskerar att bli det om de vill skilja sig. Direktiven lyfter fram vissa särskilda uppgifter för utredningen när det gäller åtgärder utanför lagstiftningsområdet. Vi ska sålunda bl.a. överväga hur medvetenheten om tvångsäktenskap och barn- äktenskap kan höjas hos dem som i olika sammanhang kommer i kontakt med barn och ungdomar som riskerar att drabbas. Det kan handla om t.ex. lärare, ledare inom föreningslivet och företrädare för trossamfunden. En annan särskild uppgift är att överväga om det finns behov av att förbättra samverkan mellan olika myndigheter och att överväga om ytterligare åtgärder kan vidtas för att förbättra denna sam- verkan.1 Utredningen ska också överväga hur attitydförändringar i för- hållande till tvångsäktenskap och barnäktenskap kan åstadkommas. Det kan gälla attitydförändrande arbete riktat till föräldrar och ung- domar eller andra grupper. En särskild fråga kan enligt direktiven vara hur man ser på ekonomiska förbindelser mellan blivande makars familjer i fråga om villkorad hemgift eller andra villkor. Därutöver får utredningen, som vi tolkar direktiven, föreslå andra åtgärder som behövs för att förebygga och förhindra äktenskap mot den egna viljan och barnäktenskap. 1 har på regeringens uppdrag varit sammankallande i ett myndighets- nätverk kring utredningens frågor. Det har ingått i vårt uppdrag att följa nätverkets arbete. Regeringen beslutade att ge i i uppdrag att genomföra insatser för att förebygga och förhindra att unga mellan blir gifta mot sin vilja eller utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck. I detta uppdrag ingår bl.a. att vara sammankallande för ett nätverk av nationella myndigheter. i har alltså övertagit uppdrag. Andra åtgärder än lagstiftning – uppdraget och förändringsbehovet Vi har i tidigare kapitel föreslagit ett antal lagändringar som på olika sätt kan stärka skyddet mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Vi ser dock att det finns åtskilligt som inte kan åstadkommas med lagstiftning. Detta förutses också som sagt i våra direktiv. Det är knappast möjligt för en utredning av detta slag att, annat än möjligen när det gäller några särskilt viktiga frågor, på detaljnivå söka slå fast hur olika myndigheter och andra verksamheter bör arbeta med den aktuella problematiken. Vi har därför koncentrerat oss främst på frågan om det finns någon eller några mera övergrip- ande åtgärder som kan ge särskilt stora vinster. Parallellt med vårt arbete har olika aktörer bedrivit arbete som berör området barnäktenskap och tvångsäktenskap. Bland dessa finns bl.a. , och i , men också andra myndigheter och verksamheter. Diskussion och förslag i flera statliga utredningar har berörings- punkter med problemfältet barnäktenskap och tvångsäktenskap, däribland betänkande Lag om stöd och skydd för barn och unga (SOU 2009:68), Utredningen om utsatta barn i skolans betänkande Se, tolka och agera – allas rätt till lik- värdig utbildning (SOU 2010:95) och Delegationen för jämställd- het i skolans betänkande Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan (SOU 2010:99). Också den pågående utredningen om kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning (dir. 2011:44) är naturligtvis av intresse. Det ligger i sakens natur att många av de flickor och kvinnor som kommer till på grund av ett äktenskap mot den egna viljan sedermera far illa i sitt äkten- skap. Vi har således tagit del av ett omfattande material och av många förslag som berör vårt uppdrag. Materialet har beaktats när vi har tagit fram våra egna förslag och gjort våra bedömningar i övrigt. En nödvändig förutsättning för att en person som är utsatt för press att gifta sig mot sin vilja, eller som löper risk att ingå ett barn- äktenskap, ska kunna få den hjälp som han eller hon behöver, är att personens utsatthet uppmärksammas. Flera studier tyder på att skolan, Andra åtgärder än lagstiftning – uppdraget och förändringsbehovet och andra aktörer inte i tillräcklig grad uppmärk- sammar att unga är utsatta för hot om att bli gifta mot sin vilja eller för hedersrelaterat våld och förtryck. Det verkar dessutom finnas en tendens till bagatellisering av det våld och förtryck som offren utsätts för.2 har pekat på att inte alltid uppmärksammar sambandet mellan barns utsatthet för hot och våld och riskerna att de blir gifta mot sin vilja.3 Det finns exempel på mycket unga flickor som har gift sig och fått barn utan att sam- hället har reagerat med åtgärder. De utsatta får inte alltid det skydd och stöd som de är i behov av.4 Detta leder i sin tur till att en polisanmälan som följs av ett agerande från rättsväsendet kan göra situationen för den utsatta svårare och i värsta fall livsfarlig. Erfarenheten visar nämligen att hotet från förövarna kan intensifieras när den utsatta personen söker hjälp och samhället kopplas in. Här finns ett tydligt och viktigt samband mellan det stöd och skydd som erbjuds den enskilde å ena sidan och den straffrättsliga regleringen å den andra. Ett straffrättsligt ingripande kan leda till svåra konsekvenser för målsäganden om han eller hon inte sam- tidigt får den hjälp och det skydd som behövs. Införande av särskilda straffregler om barnäktenskap och tvångsäktenskap förutsätter alltså att det finns garantier för att samhällets aktörer tar sitt ansvar och effektivt ingriper till den enskildas skydd. I annat fall bidrar straff- reglerna inte till en förbättrad situation för individerna. Det kan t.o.m. bli tvärtom. Dessutom finns en tydlig tendens till att det är svårt för de utsatta att orka stå fast vid sina uppgifter genom en förundersökning och en rättegång. Risken är uppenbar att den måls- ägande som inte effektivt skyddas från att bli utsatt för påtryck- ningar från förövarna tar tillbaka sin berättelse. Detta kan natur- ligtvis leda till att det blir svårt att väcka åtal och få till stånd en fällande dom. Det kan alltså inte nog understrykas hur viktigt det är att ett straffrättsligt ingripande kombineras med de åtgärder som behövs för att stödja och beskydda den utsatta personen. Det stöd och skydd som erbjuds de utsatta måste alltså vara effektivt och tillräckligt såväl i det akuta skedet som på lång sikt. Det framgår av olika rapporter att inte minst det långsiktiga stödet 2Socialstyrelsen (2011), Personer utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck samt barn och unga som blir gifta mot sin vilja. Analys av behov inom socialtjänst och hälso- och sjukvård, s. 14. 3Ungdomsstyrelsen (2009:5), Gift mot sin vilja, s. 311. 4Länsstyrelsen i (2011:14), En vägledning för skydd, stöd och rehabilitering av unga som utsatts för hedersrelaterat våld och förtryck och/eller som riskerar att bli gifta mot sin vilja eller som har blivit gifta mot sin vilja, s. 11 f. Andra åtgärder än lagstiftning – uppdraget och förändringsbehovet Erfarenheten från både och andra länder visar att en hel del av de utsatta återvänder till sina familjer efter ett samhällsingripande. Man vet inte säkert hur stor denna andel är i , men det är ställt utom tvivel att vissa återvänder och att många andra i varje fall försöker återuppta kontakten med sina familjer.5 Det finns med all sannolikhet flera orsaker till detta. En kan vara sorg och smärta över att behöva lämna och bryta med sin familj. Många unga som är utsatta har dessutom levt med inskränkningar i sitt livsutrymme och har inte fått tillfälle att lära sig att fatta egna beslut eller att orientera sig i samhället. Det blir då särskilt svårt att klara ett liv på egna ben. Man bör också vara medveten om att hotet och pressen från familjen kan finnas kvar efter det att offret har lämnat familjen och att också detta starkt kan spela in i beslutet att återvända. Det sagda visar hur viktigt det är att samhällets stöd- och skydds- åtgärder inte upphör efter det akuta skedet utan anpassas till offrets verkliga behov . Som kommer att utvecklas i det följande pågår , i regi av i , ett arbete med det långsiktiga stödet till unga som har placerats i skyddat boende på grund av äktenskap mot den egna viljan. Detta arbete kan förhoppningsvis leda till förbättringar avseende såväl de akuta som de långsiktiga insatserna för målgruppen. Att många utsatta återvänder till sina familjer accentuerar ett annat förhållande, nämligen att det finns en brist på kunskap när det gäller möjligheterna att påverka förövarna och hur ett sådant arbete eventuellt kan bedrivas.6 måste understrykas att försök till familjearbete kan innebära stora risker för den utsatta personen. Om familjearbetet involverar gruppsamtal eller liknande kan det bli en ny arena för familjen att sätta press eller uttala hotelser. Vi diskuterar frågan om familjearbete i avsnitt 22.4. En grundförutsättning för att berörda aktörer ska kunna upp- märksamma någons utsatthet och agera riktigt är att det finns med- vetenhet och kunskap om problematiken. Att lämna förslag om hur man kan åstadkomma en medvetenhetshöjning ingår i vårt upp- drag. Till stor del sammanfaller frågan om medvetenhet med frågan om kunskap, eftersom en ökad kunskap också innebär en större 5Se t.ex. i , i & Läns- styrelsen i län (2011), Skyddat boende för hedersvåldsutsatta personer – slutrapport av en nationell kartläggning, s. 28 f. 6Se bl.a. (2011), Viljan att förebygga äktenskap mot någons vilja, s. 20, och (2011), s. 14. Andra åtgärder än lagstiftning – uppdraget och förändringsbehovet Dessutom måste det antas att en höjd medvetenhet kan skapa ett intresse för inhämtande av kunskap. Lika viktigt är att det finns väl fungerande arbetsformer såväl inom olika verksamheter som när det gäller samverkan. Praktiker på den lokala nivån saknar i stor utsträckning konkret och kun- skapsbaserad vägledning om vilka arbetsmetoder som fungerar bäst för att åtgärda problem i ärenden som rör målgruppen. Många aktörer har påtalat att det saknas metoder, rutiner och riktlinjer för såväl förebyggande arbete som arbete för att stödja och hjälpa och för att bedriva förändringsarbete i familjer.7 Det finns visserligen en hel del manualer och metodmaterial, men det är oklart hur detta används och i vilken mån det är till praktisk nytta i arbetet. Klart är att de insatser som görs i praktiken inte alltid är tillräckliga för att stödja och skydda den utsatta personen. Konsekvenserna av detta har vi berört ovan. Under utredningens gång har vissa steg tagits mot utvecklandet av goda arbetsformer och förbättrad samverkan. Ett av dessa är den vägledning som i på regeringens upp- drag har tagit fram avseende stöd och skydd för samt rehabilitering av unga som har placerats i skyddat boende på grund av äktenskap mot den egna viljan eller hedersrelaterat våld och förtryck och som (–2013) vidareutvecklas genom att omsättas i praktiken i sex pilotkommuner.8 En förutsättning för att bra arbetsmetoder ska kunna utvecklas och spridas är att det sker en strukturerad uppföljning och doku- mentation av insatser som görs såväl inom ramen för myndigheters ordinarie arbete som i det arbete som sker inom olika projekt. Det framgår av flera rapporter att det finns brister när det gäller just uppföljning och utvärdering. En särskild fråga för utredningen är om det finns behov av att förbättra samverkan mellan myndigheter. I de olika rapporter som finns på området framträder en tämligen samstämmig bild av att det finns ett sådant behov, och att det dessutom behövs en funge- rande samverkan mellan myndigheter och ideella organisationer som verkar inom fältet. lyfter i rapporten egen vilja (2010:15) fram ett behov av samarbete mellan socialtjänst, polis, ungdomsmottagningar, barn- och ungdomspsykiatrin, fritids- verksamheter och ideella organisationer för att förebygga att unga 7Brå rapport 2010:18 s. 29 och (2011), s. 14. 8Länsstyrelsen i (2011:14) samt regeringens uppdrag åt i , . Andra åtgärder än lagstiftning – uppdraget och förändringsbehovet blir gifta mot sin vilja. Också har pekat på behovet av samverkan, även över kommun- och länsgränser, liksom Läns- styrelsen i Östergötland.9 Det framstår som uppenbart att en lyckad insats för att hjälpa en utsatt person regelmässigt kräver en väl fungerande samverkan mellan olika aktörer. Polis och socialtjänst kan behöva samverka när det gäller riskbedömningar och behov av skydd för den utsatta personen, inte minst i samband med en polis- utredning av brott som har begåtts mot honom eller henne. Social- tjänsten behöver ha en väl utvecklad samverkan med den aktör, t.ex. en kvinnojour, som anordnar det skyddade boende där offret placeras. Det kan också behövas en väl fungerande samverkan mellan t.ex. och psykiatrin i de fall då den utsatta personen behöver traumabehandling eller har andra psykiska problem som kräver behandling. Skola och andra myndigheter som har anmäl- ningsplikt behöver ha ett förtroendefullt förhållande till för att man ska våga lita på att de åtgärder som vidtas blir till den utsattas bästa. Flera exempel finns som illustrerar vikten av sam- verkan. I behovet av samverkan ligger också att ansvarsfördelningen mellan olika aktörer måste vara tydlig. Det får inte inträffa att någon faller mellan stolarna eller nekas insatser på grund av att han eller hon exempelvis har både en social och en psykiatrisk problematik. För att det ska komma till stånd en långsiktig förbättring när det gäller äktenskap mot någons vilja och barnäktenskap är det inte tillräckligt att man ingriper när ett allvarligt problem har uppstått eller ett barn har gift sig. En verkligt genomgripande förändring kräver också att attityder förändras. Attitydförändring är, tillsammans med stärkt stöd till och skydd för utsatta, ett av regeringens två huvudspår när det gäller arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck. Frågan om attitydförändringar tas dessutom upp särskilt i våra direktiv. Attitydförändringar måste vara en central del av det förebyggande arbetet. Det är mycket viktigt att arbetet mot tvångsäktenskap och andra äktenskap mot någons vilja och mot barnäktenskap bedrivs med uthållighet och långsiktighet. Detta har även (Brå) konstaterat när det gäller arbetet med att förebygga våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och att hjälpa dem som 9 Se rapporter Gift mot sin vilja (2009:5) och Av egen vilja (2010:15), (2011) och (2007) Frihet och ansvar – om gymnasieungdomars upplevda frihet att själva bestämma över sina liv och Frihet och familj – en uppföljning av skyddade boenden för personer som hotas av hedersrelaterat våld. Se även i (2011:14). Andra åtgärder än lagstiftning – uppdraget och förändringsbehovet har utsatts (Brå rapport 2010:18 s. 29). Liksom när det gäller annat våld och förtryck är tvångsäktenskap inte en problematik som man kan komma till rätta med genom enstaka insatser eller projekt, och än mindre genom enbart lagändringar. Detsamma gäller barnäkten- skap. Sådana åtgärder är enbart en del av det arbete som måste be- drivas. Av det sagda följer att arbetet inte kan bedrivas endast i projektform eller genom punktvisa utbildnings- och informations- insatser, utan måste inkorporeras i myndigheters och andra verk- samheters långsiktiga verksamhet. Som Brå har framhållit är det en stor utmaning att säkerställa att kunskaper, arbetssätt och verksam- heter överlever och utvecklas (se Brå 2010:18 s. 29). Slutligen vill vi betona vikten av att det finns en helhetssyn på frågor om våld och andra övergrepp i nära relationer. Det behöver finnas särskilda insatser för personer som riskerar att bli gifta mot sin vilja eller som barn, eller som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck. Men arbetet mot dessa företeelser måste vara en självklar del av det ordinarie arbetet för jämställdhet och mot våld. Det är hög tid att frågorna betraktas, inte som special- frågor som berör några få särskilt intresserade, utan som ordinarie frågor som angår oss alla. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det som är särskilt viktigt när det gäller att stärka skyddet mot barnäktenskap och äktenskap mot den egna viljan är följande. -Höjd medvetenhet och ökad kunskap om problematiken bland praktiker inom alla de verksamheter där man kan möta de utsatta, förövarna och de utsattas barn. -Bra arbetsmetoder när det gäller såväl förebyggande arbete som akut och långsiktigt arbete med stöd, skydd och rehabilitering. -Särskilt behövs bättre kunskap kring frågan om och i så fall hur det går att arbeta med de utsattas familjer. -Dokumentation och spridning av arbetsmetoderna. -Samverkan och tydlig ansvarsfördelning mellan alla berörda akt- örer, såväl myndigheter som verksamheter i det civila samhället. -Arbetet måste bedrivas långsiktigt och uthålligt samt inkorpo- reras i myndigheters ordinarie verksamhet. 21 Ett nationellt kompetensteam Utredningen har koncentrerat sitt arbete när det gäller åtgärder utanför lagstiftningsområdet på frågan om det finns någon eller några mera övergripande åtgärder som kan ge särskilt stora vinster. I denna kontext har vi övervägt om det vore lämpligt att inrätta någon form av nationellt resurs- eller kompetensteam. Tanken är inte ny. gjorde i sitt betänkande bedömningen att det borde inrättas ett resurscentrum dit personer som behöver inhämta kunskap skulle kunna vända sig.1 Man tänkte sig att det inom ramen för en sådan lösning också skulle vara möjligt att utforma utbildnings- och informations- insatser som är anpassade efter myndigheternas behov. Ungdoms- styrelsen har varit inne på ett liknande spår och har föreslagit att myndigheten får i uppdrag att inrätta ett metodutvecklingscentrum med uppgiften att kartlägga och samla utvärderingar från olika pro- jekt, ta del av forskning, identifiera metodutvecklingsområden och sprida erfarenheter av olika metoder.2 och läns- styrelserna gjorde i rapporten stöd för social- tjänst och andra verksamheter i arbetet mot hedersrelaterat våld (2005) bedömningen att det fanns ett behov av en konsultativ funktion för och skolans personal avseende hedersrelaterat våld, inom vilket begrepp man i rapporten inrymde vad som då be- nämndes ofrivilliga äktenskap. Man föreslog i rapporten att ett nationellt konsultativt stöd för och andra verksam- heter skulle bedrivas inom ramen för ett av föreslaget Nationellt Riskbarncentrum. Förslaget ledde inte till inrättande av något nationellt . 1SOU 2008:41, s. 299 f. 2Ungdomsstyrelsen (2011), Viljan att förebygga äktenskap mot någons vilja, s. 35 f. har länsstyrelserna i uppdrag att lämna konsultativt stöd åt främst när det gäller frågor om hedersrela- terat våld. Intressant är att både och , som tidigt uppmärksammade tvångsäktenskapsproblematiken, har särskilda team som arbetar med frågan. Det norska teamets uppdrag är formellt inriktat mot stöd åt professionella aktörer, men i praktiken har man också många kontakter med utsatta enskilda.3 Brittiska Forced Marriage Unit arbetar stödjande i förhållande till både utsatta personer och yrkesverksamma. En viktig skillnad mellan de två teamen är att man i tar sig an även andra former av hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive könsstympning, medan man i hanterar sådana frågor inom andra team.4 Erfarenheterna från dessa två länder av att arbeta i särskilda team är övervägande positiva. Vår uppfattning är att båda länderna har kommit längre än i sitt arbete och att detta delvis hänger ihop med de särskilda teamen. Särskilda nationella finns på andra områden, däribland på området prostitution och trafficking samt inom äldre- området (anhöriga och demens). har vidare lämnat förslag om att regeringen skapar förutsättningar för ett samordnat nationellt kompetensstöd för interkulturellt socialt arbete.5 I sammanhanget kan nämnas att har i uppdrag av regeringen att genomföra en kartläggning av verksamheter som har kunskap om våld mot barn, vilka verksamheter som har behov av sådan kunskap och vilka kunskapsbehov verksamheterna då har (se S2012/275/FST). Utifrån kartläggningen ska göra en analys av behovet av att peka ut en aktör med ett samlat natio- nellt ansvar för kunskapsspridning på området, ytterligare samord- ning av myndigheters och andra aktörers verksamheter samt att förtydliga ansvarsfördelningen mellan statliga verksamheter på om- rådet. Uppdraget ska redovisas . Vidare kan nämnas att regeringen har utsett en nationell samordnare som ska åstadkomma en kraftsamling för att motverka våld i nära relationer. I samordnarens uppdrag ingår att - samla och stödja berörda myndigheter, kommuner, landsting och organisationer för att öka effektiviteten, kvaliteten och lång- 3Enligt uppgift vid studiebesök . 4Enligt uppgift vid studiebesök . 5Socialstyrelsen (2010), Interkulturellt socialt arbete, s. 60 f. siktigheten i arbetet mot våld i nära relationer; särskilt fokus ska läggas på rättsväsendet, -aktivt verka för att förbättra samverkan mellan berörda aktörer och bidra till en ökad samsyn kring hur våld i nära relationer bäst ska förebyggas och bekämpas, -särskilt överväga hur förebyggande insatser mot våld kan ut- vecklas och genomföras, -i samråd med berörda aktörer bidra till att sprida och förbättra genomslaget av befintlig kunskap på området, -överväga hur skyddet för och stödet till brottsoffren kan utvecklas och i detta sammanhang särskilt överväga hur kvinnojourers och andra berörda ideella organisationers verksamhet kan förstärkas,