sou · H0B339 · 2012-06-14 00:00:00 — Standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen till både form och innehåll och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer, särskilt med tanke på att ge mindre företag tillträde till marknaden. Fortsatt uppföljning av agerande behövs Förnyelsearbetet inom pågår. Flera initiativ har tagits för att åstadkomma: God framförhållning vad gäller planering och upphandling så att företagen kan utföra uppdragen på ett rationellt och kreativt sätt, ökad andel totalentreprenader samt ett mer industriellt anläggningsbyggande. Inriktningen ställer krav på ändrade arbetssätt såväl hos som hos entreprenad- och teknikkonsultföretag. har en handlingsplan utarbetats för Renodlad beställarroll inom . Ett trettiotal aktiviteter pågår i syfte att ge ökad kunskap, verktyg och planering som stödjer målet med Renodlad beställarroll; att bidra till ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Det har inte varit möjligt för kommittén att fullt ut bedöma olika initiativ eftersom en rad målsättningar lagts fast. Det gör att kommittén i detta betänkande inte kan genomföra en analys av måluppfyllelsen och av om arbetet får genomslag i . bör ge hög prioritet åt uppföljningen av arbete med att främja produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen samt utvecklingen av verkets beställarroll. De delar av kommitténs direktiv som gäller uppföljning av agerande bör förlängas att gälla . 1Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete Kommitténs uppdrag (dir. 2009:92) är att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Bakgrunden till uppdraget är regeringens bedömning i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag. Kommitténs arbete ska präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer i syfte att tillvarata och sprida kunskap om åtgärders effekter och de iakttagelser som kommittén gör i sin uppföljning och analys. Kommittén ska utgå från de förslag till handlingsprogram som lämnats av i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). Kommitténs analys och förslag till åtgärder ska slutredovisas . Det ska framgå av slutredovisningen hur uppföljningen och analyserna ska utföras . Varje halvår med början ska delrapporter lämnas till (). Kommittédirektiven återges i sin helhet i bilaga 1. Enligt regeringens direktiv till kommittén är uppdraget att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande. Efter regeringens beslut om kommitténs direktiv har bildats och och har avvecklats. Därför har kommittén tolkat formuleringen de statliga beställarnas som att det är agerande som ska följas upp. Kommittén har kartlagt aktiviteter som pågår inom . Kommittén har också samlat in synpunkter från entreprenad- och teknikkonsultföretag. Ett antal studier har genomförts för att få underlag dels för analyser, dels för seminarier. Dessa seminarier har i sin tur gett ytterligare underlag genom medverkan från företag, och andra myndigheter. De har också varit ett forum för dialog mellan branschens aktörer. Kommittén har också deltagit vid ett stort antal möten, seminarier och konferenser som arrangerats av andra aktörer. För att skapa uppmärksamhet för de frågor som kommittén arbetar med skrev kommittén en artikel som publicerades i i . Kommitténs ordförande och sekreterare undertecknade en artikel som publicerades i Byggindustrin nr 3 2012. Kommitténs ordförande har därutöver blivit intervjuad i flera tidningar. Kommittén har bjudit in företrädare för , andra myndigheter och utredningar till kommittémöten. Kommittén har haft ett stort antal andra kontakter med . Kommittén har genomfört fem egna seminarier. Dessutom har två sessioner arrangerats vid Transportforum. Dessa aktiviteter har delvis baserats på de studier som beskrivs i nästa avsnitt. I kapitlet Referenser finns en förteckning över kommitténs aktiviteter och kontakter. I betänkandet behandlas frågor som i de flesta fall har betydelse för både investerings- och underhållsverksamheten. Kommitténs arbete har omfattat både investeringar (inkluderande reinvesteringar) och underhållskontrakten. En viss tyngdpunkt har legat på investeringar, som är den mest omfattande delen i verksamhet. 1.2.1Genomförda uppdrag och studier för att ta fram kunskapsunderlag Nedan beskrivs kortfattat ett antal studier och uppdrag som kommittén beställt. Rapporterna finns som bilagor till betänkandet. Enkät till mindre företag i anläggningsbranschen har i samarbete med organisationen gjort en enkät till mindre företag i anläggningsbranschen. (Se bilaga 2.) Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor och , , , utarbetade en rapport som användes av Statskontoret som underlag till Statskontorets rapport Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen. (Se bilaga 3.) har genomfört ett uppdrag som omfattar jämförelser mellan och när det gäller hur respektive agerar som beställare av entreprenader och teknikkonsulttjänster. (Se bilaga 4.) Projekteringsupphandling i nya former , VTI, har tagit fram en rapport om hur formen för ersättning till projektörer kan påverka produktiviteten i anläggningsbranschen. Uppdraget redovisas i rapporten i nya former. (Se bilaga 5.) Internationell jämförelse om hur produktiviteten kan förbättras , i , har utfört studien – an international comparison concerning roads. Studien har inriktats på länder som kommit relativt långt när det gäller användande av totalentreprenader i vägsektorn. Trafikanalys har genomfört en motsvarande studie om järnvägssektorn. (Se bilaga 6.) har gjort en uppföljning av elva av de totalentreprenader som upphandlats av 2009–2011. Prolog har intervjuat projektens beställare, projektörer och entreprenörer. (Se bilaga 7.) Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande Kommittén gav i uppdrag till och till att genomföra studier som belyser hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande. I rapporterna redovisas fallstudier, en enkät samt resultat från forskning på området. (Se bilaga 8 och 9.) , , har på kommitténs uppdrag lett en genomgång av fem av framtagna produktivitetsprogram, ur ett utförar-/beställarperspektiv. I arbetet har följande experter deltagit: , NCC; , Tyréns; , Infranord; , och , LTU. (Se bilaga 10.) , , har utarbetat ett underlag till kommittén om – ByggnadsInformationsModellering. (Se bilaga 11.) 1.2.2Dialog med marknadens aktörer I dialogen med marknadens aktörer har kommittén avgränsat sig till entreprenadföretag och teknikkonsultföretag. Skälet är att kommittén inte haft möjlighet av resursskäl att föra en dialog med en bredare krets aktörer. Då har det fallit sig naturligt att avgränsa sig till den kategori som som beställare främst har avtal med. De som deltagit vid seminarier och möten har företrätt stora företag. Med ett undantag har det varit svenska företag. Kommittén inbjöd inledningsvis flera utländska företag, men enbart ett norskt företag anmälde intresse att delta. Kommittén genomförde och samtal med inbjudna entreprenad- och teknikkonsultföretag. Samtalen handlade om vilka åtgärder som är viktigast för att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. De elva företag som deltog inbjöds till ett uppföljningsmöte . I kapitel 2.5 finns en redogörelse för vad som kom fram vid samtalen. Kommittén har inhämtat synpunkter från mindre företag genom en enkät som skickats ut via organisationen . 1.2.3Uppföljning och analys av arbete Kommittén har haft ett stort antal kontakter med . Företrädare för har medverkat vid kommittémöten och seminarier. Kommittén har lämnat förslag till och ställt frågor. Det har gjorts muntligt men även i fyra skrivelser; , , och . I skrivelsen ställde kommittén frågor till om uppföljningen av verksamheten. Skrivelsen innehöll även frågor om planering av upphandlingarna, om hur agerar för att främja förnyelsen i anläggningsbranschen och vad verket gör för att implementera FIA:s rekommendationer1 om effektivare anläggningsbyggande. I en kompletterande skrivelse ställdes frågor om de fleråriga underhållskontrakten och vad gör för att implementera på detta område. 1 Projektet , Förnyelse i anläggningsbranschen, beskrivs i kapitel 2.4. Därutöver har kommitténs sekreterare inhämtat och analyserat information från och haft ett stort antal kontakter med företrädare för . Kommittén har 2010–2011 lämnat fyra delrapporter till (). Kommittén tolkar regeringens uppdrag så att det yttersta syftet är att få ut mer väg och järnväg för pengarna. Därför måste produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen öka. Om produktiviteten och innovationsgraden ökar kan verksamhetens styckkostnader sänkas. Det innebär att mer väg och järnväg kan byggas eller underhållas för varje satsad skattekrona. Regeringen betonar i direktiven till kommittén att staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. Beställarens agerande är av stor betydelse för marknadens funktion. är en dominerande beställare av underhålls- och investeringsentreprenader på anläggningsmarknaden. Därför är det viktigt att analysera hur beställaren i upphandlingsförfaranden kan bidra till en förbättring av anläggningsmarknadens funktion och skapa förutsättningar för ökad produktivitet och innovation. Inriktningen att betona beställarens roll framgår i regeringens uppdrag till (se avsnitt 2.2). Vidare lämnade ett stort antal förslag i syfte att utveckla de statliga beställarfunktionerna (se avsnitt 2.3). Ett väsentligt underlag för och för kommitténs arbete är också de program och rekommendationer som tagits fram inom ramen för projektet , Förnyelse i anläggningsbranschen (se avsnitt 2.4). Kommitténs arbete ska enligt regeringens direktiv präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer. Kommittén har fört en sådan dialog och tagit fasta på många synpunkter som förts fram. Det finns i anläggningsbranschen en vilja till förnyelse. Kommittén uppfattar att detta grundar sig i ett behov av att säkra kompetens- och resursförsörjningen till Det måste vara attraktivt för en ung generation att arbeta i anläggningsbranschen. Dessutom står anläggningsbranschen inför ett ökande utländskt konkurrenstryck. En effektivare planering av vägar och järnvägar kan spara betydande belopp, dels genom minskade planeringskostnader för staten, dels genom minskade kostnader och tidigarelagda nyttoeffekter till följd av kortare byggtid. Genom regeringens proposition Planeringssystem för transportinfrastruktur 2011/12:118) genomförs flera förenklingar av planeringen. Det är dessutom viktigt att staten agerar tydligt och konsekvent i sin planering och i den kommunala planläggningens olika skeden. Då minskar risken för att konflikter mellan stat och kommun. Ett väl fungerande samarbete mellan och kommunen är en självklar framgångsfaktor i planeringsarbetet. Då avvecklades , och . startade också Trafikanalys. I instruktionen från regeringen1 (1 §) läggs uppgifter fast. ska med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. ska verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektivtrafiken. ska med utgångspunkt i ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem. ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. ska (2 §) också i sin roll som beställare särskilt verka för att produktivitet, innovation och effektivitet på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar. 1 Förordning (2010:185) med instruktion för . Enligt instruktionen (4 §) ska till regeringen redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet. I regeringens proposition Ny myndighetsstruktur på transportområdet (prop. 2009/10:59) beskrevs uppdrag. En del i uppdraget är att ansvara för beställning och upphandling av teknikkonsulttjänster och entreprenader. Hur beställarrollen avseende såväl upphandling som projektstyrning utövas har stor betydelse för utvecklingen av marknaden, produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen och därmed för hur mycket infrastruktur som kan åstadkommas med de resurser som ställs till förfogande. Vidare slås fast att en systematisk uppföljning och analys av beställarrollen ska ske kontinuerligt. Vidare framgår av regleringsbrevet2 att ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. Dessutom ingår i myndighetens ansvar enligt Myndighetsförordningen (2007:515) att myndigheten ska hushålla väl med statens medel. har identifierat sex strategiska utmaningar som visar inom vilka områden man i ett längre perspektiv ser ett gap mellan önskvärt tillstånd och förväntad utveckling. En av de strategiska utmaningarna är Mer nytta för pengarna. En utförligare beskrivning av utmaningar, mål och strategier finns i kapitel 5. 2.3De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden har, i enlighet med regeringens direktiv, utgått från delbetänkande De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). förslag tog sikte på dels att skapa förutsättningar för en ökad produktivitet och innovation genom möjligheter till upprepning, specialisering och stordrift, dels att föra in nya drivkrafter (korta störningstider vid produktion och tidigare idrifttagning av anläggningar premieras) så att de förutsättningar som skapas utnyttjas på rätt sätt. 2 Regleringsbrev för avseende (regeringsbeslut ). Ett likalydande uppdrag fanns i regleringsbrevet för . Nya förutsättningar och nya drivkrafter ska ses i ett sammanhang och föras in . Då skapas, tillsammans med de åtgärder som föreslås för att öka konkurrensen, rejäla förutsättningar för att produktiviteten och innovationerna kan öka. betonade vikten av ett systematiskt arbete, noggrann uppföljning och analyser av effekterna av olika ageranden. Det hittillsvarande anekdotiska sättet bör ersättas med ett systematiskt arbetssätt. I delbetänkande beskrivs ett förslag till grundläggande syn- och förhållningssätt att implementera hos de statliga beställarna: Beställarna ska fokusera på anläggningarnas funktionalitet och egenskaper för de ändamål de ska betjäna. Utförarna ska fokusera på produkter, produktutveckling, produktion och produktionsutveckling för att i tävlan erbjuda och ta ansvar för och leverera de anläggningar som bäst uppfyller beställarnas krav på funktionalitet, egenskaper och pris. Beställarna ska skapa de förutsättningar som krävs så att marknaden kan utnyttja stordrift, upprepning och specialisering för att öka produktiviteten. Beställarna ska genom att ställa krav på funktionalitet och egenskaper hos den slutliga anläggningen skapa förutsättningar för att nya och förbättrade befintliga anläggningar utvecklas. Beställarna ska etablera sådana drivkrafter som medför effektivare resursutnyttjande och kortare bygg- och underhållstider. Beställarna ska i princip inte tillhandahålla resurser eller insatsvaror. Utförarna bör ha fullständigt resursansvar. Beställarna ska tydliggöra när undantag förekommer och orsakerna härför. Undantagen ska vara så få som möjligt och kunna motiveras. Verken bör utarbeta strategier i frågan. Kommittén framhöll detta grundläggande syn- och förhållningssätt i sin delrapport . Att anlägga detta syn- och förhållningssätt kan göras omgående men att implementera det är ett långsiktigt arbete. inriktar sig nu på att utveckla beställarrollen i denna riktning, vilket beskrivs i detta betänkande. 2.4Förnyelse i anläggningsbranschen – Projektet i anläggningsbranschen startade på initiativ av och generaldirektörer. Medlemmar i har varit allt från beställare (och många kommuner) till enskilda företag (entreprenörer, teknikkonsulter, materialleverantörer). (tidigare och ) har varit ekonomisk finansiär i projektet, medan övriga medlemmar bidragit med personella resurser och kompetenser. FIAs medlemsskara har arbetat mot FIAs uppsatta mål för förnyelse i anläggningsbranschen: Högre effektivitet som ger högre kvalitet, lägre kostnader och ökad lönsamhet. Bättre samspel och samarbete mellan branschens aktörer. Bättre incitament för satsning på forskning och kompetensutveckling. av den kunskap och kompetens som redan finns. Nyrekryteringen säkras genom att förnyelsearbetet ger en mer positiv bild av branschen i allmänhetens ögon. Syftet har varit att få markant mer väg och järnväg för pengarna och möjlighet till stabil och god lönsamhet hos leverantörerna. var från början avsett att vara ett tidsbegränsat projekt och därför har avvecklats . har tagit på sig rollen att förvalta de program och verktyg som tagits fram inom ramen för . generaldirektör är ordförande i en branschgrupp som tillsatts för att arbeta med frågan hur arvet efter ska förvaltas på bästa sätt. Ett beslut har tagits, att genomföra en konferens/FIA-dag . Kommittén har tagit del av FIA:s program och även ställt frågor till om hur verket kommer att implementera rekommendationer som tagits fram i FIA-samarbetet. Det gäller i första hand rekommendationerna i programmen Effektivare anläggningsbyggande och Effektivare drift och underhåll. svar på kommitténs frågor har gett en del av underlaget till detta betänkande. 2.5Dialog med marknadens aktörer 2011 genomfördes möten med inbjudna entreprenad- och teknikkonsultföretag. Totalt deltog elva företag. De hade i förväg blivit ombedda att förbereda svar på frågan Vilka åtgärder är viktigast för att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen? Samtalen präglades av ett stort engagemang från de inbjudna företagen och av en samstämmig uppfattning om att det behövs förändringar i beställarens arbetssätt. Företagen efterfrågade en tydlig spelplan med kontinuitet och lika spelregler för lika förutsättningar oavsett beställarrepresentanter. Kommittén noterade att flera företagsrepresentanter tog upp att det nu finns en stor helt dominerande beställare och att det är viktigt att man inom är lyhörda med anledning av sin dominans. Entreprenadrespektive teknikkonsultföretagen lade, av naturliga skäl, något olika tyngd vid olika åtgärder, när de svarade på kommitténs övergripande fråga. Entreprenadföretagen framhöll att det behövs fler totalentreprenader. Rätt hanterade driver totalentreprenader på utvecklingen och sätter fart på branschen. Upphandling av totalentreprenader måste dock utformas så att det finns väsentliga möjligheter att påverka. Man måste vidare beakta att totalentreprenader har en hög anbudskostnad och att de inte ska användas för att övervältra risk till utföraren. Här pekades på möjligheten att ersätta företag för lämnade anbud. Flera företag tog också upp att upphandlingar bör göras med ett livscykelperspektiv och inkludera drift och underhåll . Vidare menade man att det är viktigt att använda incitament (bonus/vite) och bonussystem som skapar driftkraft och engagemang hos entreprenören, att mer vikt bör läggas på mjuka faktorer vid upphandling och att sidoanbud måste få lämnas vid utförandeentreprenader. Tekniska krav behöver omvärderas utifrån ett produktivitetsperspektiv. Både entreprenad- och teknikkonsultföretag tog upp betydelsen av mer industriellt tänkande. Branschen måste gå mot industrialisering genom standardisering, upprepning och stordrift. Beställaren måste skapa utrymme för specialisering, prefabricering och repeterbarhet. Det måste också vara möjligt att arbeta med företagsunika lösningar. Exempel gavs på konstruktioner och arbetssätt vid brobyten som både minimerade störningarna för trafiken, genom snabbt genomförande, och som gav betydligt lägre kostnader än de ursprungligt budgeterade. Aktiv design3 vid teknisk komplexitet lyftes också fram. Många betonade betydelsen av god samverkan mellan aktörerna och utveckling av samverkansformerna. Bättre framförhållning och planering av upphandlingarna efterlystes. Det är viktigt med en jämn beläggning och en sådan tillströmning av jobb att teknikkonsultföretagen kan behålla sin kompetens. Användande av BIM4 togs upp. Man framhöll att det är viktigt att tydliggöra nyttan i alla skeden och att kunden bör ställa krav på 3D/i upphandlingen. Teknikkonsultföretagen hade starka synpunkter på affärsmodellen vid konsultupphandling som man menade inte gynnar produktivitet och innovation. Timpriset är helt avgörande vid upphandling. Företagen vill ha mer fastprisuppdrag och ersättningsmodeller som premierar kvalitet och att man är duktig. Låt varje part göra det man är bra på och samverka i gränssnitten, var ytterligare en synpunkt. genomfördes ytterligare ett möte med de elva företagen. Företagen såg positivt på den förändringsprocess som inlett. En synpunkt som framfördes var att företagen mer vill konkurrera med annat än pris, t ex teknisk lösning, projektets sluttidpunkt, mindre störningar och förmåga att genomföra. Det är också angeläget att lämnar mer frihet till leverantörerna vid totalentreprenader. Teknikkonsultföretagen konstaterade att entreprenörer handlar upp konsulterna på kvalitet, vilket är intressant för konsulten. Värdet av att beställare, konsult och entreprenör samarbetar tidigt i projekten framhölls. I komplicerade projekt är förmågan till snabba avgöranden betydelsefull. Därför är det viktigt att har erfarna projektledare och att man behåller en hög kompetens. 3Aktiv design innebär att man under projekteringen förbereder olika alternativa lösningar för att hantera naturlig variation eller svårförutsägbara förhållanden i byggskedet så att tid, kostnad och kvalité för anläggningen kan optimeras. 4BIM är ett sätt att hantera information som skapas och tas fram under design-, konstruktions- och förvaltningsprocessen, dvs. hela vägen från idé via konstruktionsfasen, byggnationen och förvaltningen. Modellering innebär att det finns en struktur för hur och var informationen sparas. Ytterligare synpunkter var att företagen vill ha bättre information om när upphandlingarna kommer samt att mer bör använda FIA-programmen i sitt förnyelsearbete. Vissa faktorer ligger utanför och leverantörernas påverkan men har betydelse för produktivitetsutvecklingen. Regeringen lämnade propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) till . Regeringens förslag innebär att den fysiska planeringen av transportinfrastruktur sker i en sammanhållen planeringsprocess i stället för dagens process i flera steg samt att en förberedande studie görs inom ramen för den långsiktiga ekonomiska planeringen. Regeringen föreslår även förenklade förfaranden på flera områden i planeringssystemet och att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vissa vägar och järnvägar enligt 17 kap. avskaffas. Dessutom föreslås att bygglov ska krävas i färre fall och att fastighetsägare ska få större möjligheter att få sin fastighet inlöst tidigare i planeringsprocessen. Propositionen innehåller också en modell för hur de ekonomiska delarna av planeringssystemet kan vara uppbyggda och regeringens bedömningar om hur systemet kan knytas fastare till den statliga budgetprocessen. Dessa förslag berörs i kapitel 5 i detta betänkande. Propositionen baserades på betänkandet från ; Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57). bedömde att de förslag till förenklingar man lämnade skulle kunna minska planeringskostnaderna för staten med .