sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — Handläggarstöden har uppdaterats och utveck- lats för att säkerställa rättsäkerhet, enhetlighet och effektivitet. Omprövning av lönebidrag ska alltid göras av en certifierad löne- bidragshandläggare27 som inte får vara samma person som tagit det första beslutet. Enligt Arbetsförmedlingens rapport om fördjupade analyser (2011a) är hela organisationen involverad i ett syste- matiskt arbete för att minimera antalet felaktiga utbetalningar. Riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar visar att riskerna i första hand berör stöd till arbetsgivare. Stickprov genomförs och kontrollernas omfattning är större 2011 än . Ansvaret för uppföljning och kontroller finns på alla nivåer från de lokala kontoren upp till ansvariga enheter på Arbetsförmed- lingens huvudkontor. En intern granskningsrapport (Revisions- rapport /1) om processen för kvalitetssäkring av ärenden inom förmedlingsverksamheten via metoden stickprov visar emellertid att det saknas en struktur för hur man på nationell nivå arbetar vidare med de risker som identifierats vid stickprovskontroller av ärendehandläggningen på lokal nivå. Enligt internrevisionen kan det leda till att analyser av ärendekvalitet blir bristfällig om under- lag från förmedlingsverksamheten inte används. 27 Med certifierad lönebidragshandläggare avses en person som genomgått Arbetsförmed- lingens interna utbildning i handläggning av lönebidrag. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Med anledning av granskningsrapportens kritik har myndig- heten föreslagit en åtgärdsplan (Dnr Af 2011/1800097). I syfte att identifiera kritiska områden där ansvarsområden är otydliga och där stöd och rutiner är bristfälliga eller saknas har ökat fokus riktats mot: Jobb och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas Återkrav av stöd till arbetsgivare och bidrag till enskilda (exem- pelvis resor och bohagstransport) Verksamhetsområden som har påbörjats eller planeras är: Arbetsgivarstöd, beslut till utbetalning. Bidrag till enskilda. Sammanfattningsvis pågår ett utvecklingsarbete på Arbetsförmed- lingen för att minimera riskerna för felaktiga utbetalningar och säkerställa att handläggningen av ärenden är rättssäker, enhetlig och effektiv. Det finns emellertid inte någon tillförlitlig statistik eller annat rapportunderlag som visar att den kritik som och Delegationen för felaktiga utbetalningar har framfört om handläggningen av lönebidrag nu är undanröjd. Å andra sidan finns det heller inte något som motsäger det. 6.8.3Behov av ytterligare förstärkning Utredningen har på den korta tid som stått till förfogande inte haft möjlighet att på ett fördjupat sätt undersöka om styrning, upp- följning och kontroll av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga är ändamålsenligt. Vad vi kan konstatera är att de gransk- ningar som genomförts av , Statskontoret och FUT- delegationen visar att det finns brister i ärendehandläggningen när det gäller lönebidrag. Den kritiska punkten är dokumenterat underlag som verifierar den enskildes arbetsförmåga i relation till den arbetsuppgift som ska utföras. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Arbetsförmedlingen har förbättrat rutinerna för handläggningen och myndigheten har ålagts ett större ansvar när det gäller intern- revision, vilket är rimligt med tanke på att myndigheten är en stor utbetalare av bidrag. Utredningen ställer sig emellertid frågande till att myndigheten inte har initierat särskilda granskningar avseende stöd som riktas till arbetsgivare för anställning av personer med funktionsnedsättning. Dels borde det vara av intresse att följa upp tidigare granskningar på området. Dels borde det ligga i Arbets- förmedlingens intresse att följa upp om vidtagna åtgärder i form av utvecklat handläggarstöd och införandet av certifierade löne- bidragshandläggare som omprövar beslut om lönestöd har bidragit till ökad enhetlighet, rättsäkerhet och effektivitet. Utredningens uppfattning är att beslut om stöd som i hög grad bygger på bedömningar kräver extern tillsyn för att medborgarna ska vara förvissade om verksamhetens tillförlitlighet och trovärdig- het. Särskilt viktigt är detta för stöd som inte är rättighetsstyrda och där restriktionen främst är kopplad till omfattningen av medel som anvisar för ändamålet. I bestämmelserna om löne- stöd anges att det är personer med funktionsnedsättning som med- för nedsatt arbetsförmåga som kan berättigas till stödet. Ytterligare vägledning om handläggning och bedömning av arbetsförmåga finns i Arbetsförmedlingens föreskrifter och handläggarstöd. Med detta som utgångspunkt ska den enskilde handläggaren göra en bedömning och motivera varför stöd ska beviljas. Utredningens bedömning är att legitimiteten i stödet stärks av att det inte är samma person som fattar det första beslutet som sedan omprövar besluten vid en eventuell förlängning. Syftet med att omprövning görs av en annan person är att åstadkomma högre kvalitet i beslutsfattandet och säkerställa en mer rättssäker och enhetlig hantering av besluten. Eftersom förfogar över omfattande medel finns ändå risk för felaktiga utbetalningar. Risken förhöjs när handläggaren ska uppfylla målet om att andelen personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga som får en anställning ska öka, om tid saknas för att begära in alla uppgifter som behövs för att verifiera att funktionsnedsättningen faktiskt medför nedsatt arbetsförmåga. Delvis kan detta åtgärdas genom att regeringen ställer krav på löpande återrapporteringar från Arbetsförmedlingen om de iakttagelser som internrevisionen gör. De regeländringar regeringen införde 2008 som innebär strängare krav på intern styrning och kontroll hos de större myn- Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet digheterna skärper rimligtvis insyn och kontroll av att myndig- heterna hushållar effektivt med de resurser som tilldelats dem. Enligt utredningens mening finns emellertid skäl för att en oberoende myndighet utövar tillsyn när det gäller stöd som beviljas enligt förordningen (2000:630) om stöd till personer med funk- tionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Stora summor är i omlopp, inslaget av individuella bedömningar är stort och stöden riktar sig till arbetsgivare och kan därmed vid felaktiga utbetal- ningar leda till snedvridningar av konkurrensförhållandena på marknaden. Arbetsförmedlingen ansvarar enligt myndighetsförordningen för tillsynen av verksamheten förutom den delen som gäller arbetslös- hetsförsäkringen där Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har ett tillsynsansvar. Arbetsförmedlingen bedriver internt kontrollarbete för att säkerställa rättsäkerhet, enhetlighet och effektivitet. Regeringens analyser och bedömningar bygger därmed i stort på den information som myndigheten återrapporterar. Detta kan emellertid aldrig ges samma värde som information från en oberoende myndighet. En oberoende tillsynsfunktion skulle sanno- likt bidra till att kvaliteten i handläggningen av lönestöd stärks. Med vetskap om att en annan part kommer att granska handlägg- ningen ökar incitamenten att säkerställa kvaliteten i den egna verk- samheten. Att en tillsynsmyndighet får granskningsuppdrag fråntar emellertid inte myndighetens eget ansvar för kontroll och styrning. Tvärtom behövs den för att utveckla och stötta det interna arbetet. Om medborgarna och arbetsgivarna som tar emot stöden ser att stöden riktas till rätt person och att stödnivån står i relation till den arbetsuppgift som ska genomföras bedömer utredningen att legiti- miteten för de subventionerade anställningarna stärks. Vem bör utöva tillsyn? Utredningen anser inte att det bör byggas upp en ny myndighet med uppgift att utöva tillsyn av Arbetsförmedlingens verksamhet när det gäller den delen som riktas till personer med funktions- Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Det finns alter- möjligheter att i stället utöka befintliga myndighetsuppdrag för att täcka dessa behov av tillsyn. Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen (IAF) har till uppgift att utöva tillsyn av arbetslöshetsförsäkringen och handläggningen av denna på . IAF har kunskaper om Arbetsförmedlingens verk- samhet och upparbetade rutiner för att granska myndighetens handläggning av ärenden. Det talar för att de utan större svårig- heter borde ha förutsättningar att överföra denna kunskap till nya granskningsområden inom Arbetsförmedlingens verksamhets- område. Myndigheten lyder under samma departement som vilket kan innebära samordningsvinster om nya upp- gifter från samma uppdragsgivare läggs där. Ett annat alternativ är Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). I betänkandet En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen (SOU 2008:10) förs ett resonemang om vik- ten av samordning och samverkan med myndigheter som arbetar med individer som behöver stöd från flera håll. I ISF:s instruktion finns därför en bestämmelse om att de får utöva systemtillsyn och effektivitetsgranskning av verksamheter som gränsar till social- försäkringsområdet. Detsamma gäller samverkansinsatser. Exempel på det är samverkan när det gäller handlings- planssamverkan och insatsen Arbetslivsintroduktion. Det är å ena sidan helt klart att IAF redan har kompetens att utöva tillsyn av Arbetsförmedlingens handläggning även om upp- draget har varit avgränsat till arbetslöshetsförsäkringen. Myndigheten lyder också under samma departement som , vilket innebär fördelar ur styrningssynpunkt. Å andra sidan finns det samordningsvinster med att ISF får ett utökat tillsynsuppdrag. Deras uppgift omfattar tillsynsuppdrag som gränsar till arbetsmarknadspolitiken. Individen befinner sig ofta i såväl socialförsäkringssystemet som i de system Arbetsförmed- lingen tillhandahåller inom ramen för insatser för personer med funktionsnedsättning och detta är, en fördel som kan tillvaratas om ISF ges möjlighet att ta ett samlat grepp över de båda systemen. Det har inte varit möjligt för utredningen att på den korta tid som står till förfogande göra en djupare analys över vilken till- synsmyndighet som vore det bästa alternativet. Slutsatsen är dock att det är väsentligt att skapa en tillsynsfunktion när det gäller de subventionerade anställningarna för personer med funktions- Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Var denna bäst placeras överlämnar utredningen till regeringen att ta ställning till. Vad bör tillsynen avse? Någon sträng definition av vad som avses med tillsyn finns inte. Enligt regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (Skr 2009/10:79) bör begreppet tillsyn främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Den uppgift som utredningen anser att en tillsynsmyndighet ska få är att granska att Arbetsförmedlingen utifrån de lagar och för- ordningar, instruktioner och regleringsbrev och andra styrande dokument fullgör de uppgifter som statsmakterna har ålagt myn- digheten. Andra styrande dokument kan i detta fall vara före- skrifter, checklistor och handläggarstöd som syftar till att säker- ställa en enhetligt och rättssäker handläggning av de arbetsmark- nadspolitiska programmen. Myndighetens system för styrning och kontroll bör granskas. Likaså bör granskningen omfatta om bidrag hanteras utifrån gällande regelverk och om handläggningen av ärenden sker med bibehållen kvalitet och om myndigheten i övrigt utför verksamheten mot de mål som regeringen formulerat i regler- ingsbrev och förordningar. Däremot bör det inte ingå i tillsynsmyndighetens uppdrag att utöva effektivitetsgranskning av de arbetsmarknadspolitiska insats- erna för personer med funktionsnedsättning. Detta uppdrag ligger redan på (). Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Förordningen (2000:630) om stöd till personer med funktions- hinder som medför nedsatt arbetsförmåga omfattar de föreslagna stöden för utveckling och trygghet. Därutöver finns bestämmelser om arbetshjälpmedel, personligt biträde och särskilt introduktions- och uppföljningsstöd (). Förordningen saknar i många delar hanterbara regler för hur subventionsnivå vid beviljande av lönestöd ska fastställas. Bestäm- melserna lämnar således utrymme för tolkningsmöjligheter. Sam- tidigt kan det finnas skäl att inte i detalj precisera vilka regler som ska gälla. Utrymme måste finnas för individuella bedömningar i och med att bedömningen av arbetsförmåga ska göras utifrån indi- videns funktionsförmåga i samspel med arbetsmiljön och arbets- kraven för det aktuella arbetet, vilket sedan ska bestämma subven- tionsnivån på lönestödet. Arbetsförmedlingen har utvecklat en metod för Arbetsanalys som kan sägas vara det huvudsakliga instrument som ska säkerställa att individen anvisas ändamålsenlig insats. Av Arbetsförmedlingens handläggarstöd framgår att arbetsanalys ska genomföras för att ta ställning till bidragsnivå och vilka anpassningsåtgärder och utveck- lingsinsatser som ska ske i anställningen. Bidragsnivån ska spegla graden av funktionsnedsättning och hur detta påverkar arbets- förmågan i anställningen.28 Utöver bedömning av arbetsförmågan ska det enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd finnas ett läkar- utlåtande eller motsvarande samt en beslutsmotivering. Bedömningen har stor betydelse för subventionsnivån. Trots detta genomförs inte en systematisk kontroll av förutsättningarna för att beslutet stämmer med verkligheten. För att undvika fel- aktigheter i handläggningen och att rutiner följs i enlighet med interna styrdokument är det angeläget att granskningar genomförs löpande och att det görs av en oberoende myndighet som kan agera självständigt. 28 För en utförlig beskrivning av metoden Arbetsanalys se rapport (2011). 7.1Lönestöd för utveckling respektive trygghet Lönebidrag, skyddat arbete, utvecklingsanställning och trygg- hetsanställning ersätts av två former av lönestöd – lönestöd för utveckling och lönestöd för trygghet. Lönestöd för utveckling lämnas för en tidsbegränsad utveck- lingsanställning där utveckling av individens arbetsförmåga sätts i centrum. Lönestöd för trygghet lämnas om det finns ett långvarigt behov av lönestöd som kompenserar för nedsättningen av arbetsförmågan. Två huvudsyften – utveckling respektive trygghet Utredningens bedömning är att regelverket vinner i tydlighet och stringens om reglerna för lönestöd vid anställning av personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga inordnas under två huvudsyften – utveckling respektive trygghet. Villkoren för anställning hos när det gäller den nya strukturen för lönestöd beskrivs i avsnitt 7.7. Utredningen föreslår därför att lönebidrag enligt nuvarande regelverk avskaffas. Som framgår i avsnitt 6.6.3 pågår många anställ- ningar med lönebidrag . De långvariga behoven av ett lönestöd för att kompensera arbetsgivaren för en nedsättning av individens arbetsförmåga hör därmed i den nya strukturen hemma bland lönestöd för trygghet. För lönebidrag med kortare varaktighet där utveckling av arbetsförmågan är det centrala ska enligt utred- ningens förslag lönestöd för utveckling användas. mindre omfattande nedsättningar av arbetsförmågan där förutsätt- ningarna är goda att individen efter en period kan behålla ett arbete utan lönesubvention bör enligt utredningens bedömning nystarts- jobb vara ett alternativ till ett beslut om särskild insats för personer med funktionsnedsättning (avsnitt 7.5). Även skyddat arbete, såväl hos som hos offentlig arbetsgivare (), avskaffas som stödform. ska enligt utredningens förslag, på motsvarande grunder som för andra arbetsgivare, kunna beviljas individuella lönestöd för anställda med funktionsnedsättning (avsnitt 7.7). Enligt utredningens bedömning kommer det även fortsätt- ningsvis att finnas behov av de sysselsättningsmöjligheter som kommunerna kan erbjuda för de målgrupper som enligt gällande regelverk kan erbjudas offentligt skyddat arbete. Men även här ska bedömningen av vilken typ av lönestöd som bäst svarar mot indi- videns behov vara utgångspunkten. I vissa fall blir därför lönestöd för utveckling relevant, i andra är det lönestöd för trygghet som är mest tillämpligt. För de allra flesta är en möjlighet till anställning med lönestöd på den reguljära arbetsmarknaden det som bäst gynnar utveck- lingen av arbetsförmågan. I den utsträckning Arbetsförmedlingen i samråd med kommunen bedömer att vissa personers behov bäst kan mötas genom särskilt organiserad verksamhet ska ett förstärkt anordnarbidrag i samband med lönestöd för trygghet kunna beslu- tas (se vidare avsnitt 7.6). Individens behov ska styra vilken stödform som ges Det är utredningens bedömning att såväl utvecklingsanställningar som trygghetsanställningar fungerar väl. Dessa bägge stödformer föreslås därför utgöra grunden för framtida regelverk för lönestöd till arbetsgivare som anställer personer som har en funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Begreppet trygg- hetsanställning kan dock vara missledande eftersom personer som beviljas denna stödform har en ordinarie anställning, med för branschen likvärdiga anställningsvillkor som övriga anställda. Utredningens förslag innebär därmed att begreppet avskaffas, men att formen för lönestödets konstruktion kvarstår i den nya formen lönestöd för trygghet. Lönestöd för utveckling föreslår utredningen ska användas vid anställning av personer med behov av anpassat arbete och behov av olika typer av utvecklingsinsatser som kan öka arbetsförmågan. En utvecklingsanställning med lönestöd för utveckling kan beviljas under längst . Stödet ska kunna kombineras med och anordnarbidrag samt ett utvecklingsbidrag för specificerade utveck- lingsinsatser (se vidare avsnitt 7.6). Arbetsförmedlingen ska göra en ny bedömning av om nedsättningen av arbets- förmågan kvarstår. Om den är av sådan varaktighet att det är motiverat med en anställning med lönestöd för trygghet ska denna möjlighet till fortsatt stöd prövas. Även nystartsjobb kan bli aktuellt för personer där arbets- förmågan har utvecklats med utvecklingsanställning och där förutsättningarna är goda att individen efter en period kan behålla sitt arbete utan lönesubvention. Om det finns behov av personligt biträde i kombination med nystartsjobb för att möjlig- göra en fortsatt anställning ska detta prövas. Lönestöd för trygghet föreslås kunna användas för personer med mer långvarigt behov av subventionerat arbete. Lönestödet ska kunna kombineras med andra stöd och insatser, såsom anordnar- bidrag och personligt biträde (se vidare avsnitt 7.6). Bedömningen av behovet av lönestöd för trygghet ska kunna göras både efter en utvecklingsanställning och som ett alternativ till en sådan anställ- ning, om behoven bedöms vara långvariga. Avgörande för om lönestöd för utveckling eller lönestöd för trygghet är den form som ska användas är varaktigheten i behovet av lönestöd, inte graden av nedsättning av arbetsförmågan. Även vid en hög grad av nedsatt arbetsförmåga kan lönestöd för utveck- ling vara det mest lämpliga. Syftet med lönestöden är att utveckla individens resurser där personens förmåga att kunna utföra arbets- uppgiften alltid ska stå i centrum. För unga personer med funk- tionsnedsättning bör enligt utredningens bedömning alltid en utvecklingsanställning prövas i första hand. Övriga regler för de nya lönestöden Beträffande möjligheterna att kombinera lönestöd med andra insatser bör utgångspunkten vara individens behov av stöd. Med ett tydligare regelverk för personligt biträde respektive anordnarbidrag bortfaller problemet med att olika stöd kan ha delvis samma funktion och därför inte ska kunna kombineras. Särskilt introduk- tions- och uppföljningsstöd () föreslås ska utökas och är en särskild form av stöd för såväl individen som till arbetsgivaren som ska kunna kombineras med både utvecklingsanställning och löne- stöd för trygghet. För samlade förslag som rör anordnarbidrag – se avsnitt 7.6. Oavsett stödform är det Arbetsförmedlingens uppdrag att verka för att stödnivån minskar i takt med att arbetsförmågan ökar och att arbetstagaren övergår till en anställning utan stöd. Regelbunden omprövning av stöden ska därför ske. Lönestöd för utveckling ska följas upp och omprövas , medan lönestöd för trygghet omprövas minst . Omprövning ska också kunna ske tidigare om Arbetsförmedlingens bedömer att individens situation har förändrats. Vad gäller anställningsskydd bör utvecklingsanställning även fortsättningsvis undantas las. En sådan anställning pågår och kan betraktas som arbetsplatsförlagd rehabilitering under vilken också ett utvecklingsbidrag kan lämnas till arbets- givaren för insatser som ökar individens arbetsförmåga och möjlig- heter att komma vidare på arbetsmarknaden. Lönestöd för trygg- het, däremot, bör omfattas av las, eftersom anställningen pågår . Vid tillsvidareanställning innebär las regler krav på saklig grund för uppsägning, krav på tillämpning av turordnings- regler vid uppsägning på grund av arbetsbrist samt rätt till företräde vid återanställning. En arbetstagare för vilken arbetet särskilt anpassats med hänsyn till dennes särskilda behov har ett särskilt skydd vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Det nya regelverket bör införas successivt och omfatta alla nya beslut. Övriga anställningar går över i det nya regelverket i sam- band med att omprövning sker. Med den föreslagna strukturen möjliggörs en tydligare styrning och uppföljning av lönestöden. För att motverka risken för att det uppstår en stor och omotiverad överströmning till lönestöd för trygghet föreslås även att kontrollen av tillämpningen av regel- verket skärps. Det blir en uppgift för Arbetsförmedlingen att utar- beta rutiner för detta. Dessutom föreslås under avsnitt 7.16 om Styrning, kontroll och uppföljning, att en tillsynsmyndighet får i uppdrag att utöva tillsyn över de stödformer som anges i förord- ningen om särskilda insatser för personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Lönestödets storlek ska fastställas med hänsyn till graden av nedsättning i arbetsförmågan hos arbetstagaren och till hur stor del av arbetsgivarens lönekostnad som är lönestödsgrundande. Lönestödet får inte överstiga den nivå som behövs för att kompensera nedsättningen i arbetsförmågan. Den lönestödsgrundande lönekostnaden vid heltidsarbete ska högst uppgå till en bruttolön om 0,45 prisbasbelopp . Individen arbetsförmåga ska vara styrande för stödets storlek Utredningens principiella utgångspunkt är att subventionen till arbetsgivaren ska fastställas i förhållande till individens arbets- förmåga och i relation till arbetsuppgiften som ska utföras. I praktiken sker inte detta . Det beror på att endast ett fåtal personer har en lön som understiger den högsta bidrags- grundande bruttolönen på . Det får till följd att arbetsgivaren mycket sällan får den kompensation som lönesubventionen avser. Därför finns starka skäl för att höja taket för den bidragsgrundande lönekostnaden för lönestöden. Gapet mellan den bidragsgrundande lönekostnaden och de anställdas faktiska lönenivå medför att sambandet i princip är obefintligt mellan bidragets storlek till arbetsgivaren och arbetstagarens grad av nedsatt arbetsförmåga. är det av arbetsgivarna som inte med lönesubventionen får full kompensation för den nedsättning av arbetsförmågan som Arbetsförmedlingen har bedömt att den anställde har. Med stor sannolikhet har urholkningen av lönesubventionen i förhållande till individens arbetsförmåga medfört att färre personer med funktionsnedsättning har kunnat erbjudas arbete än vad som annars hade varit möjligt. Urholkningen har troligen också inne- burit att personer med funktionsnedsättning får lägre ingångslöner och sämre löneutveckling, dvs. likvärdiga anställningsvillkor har inte kunnat erbjudas dem som har en anställning med lönebidrag.