sou · H0B382 · 2012-12-04 00:00:00 — Mot denna bakgrund kan det vara svårt för nämnderna att bedriva ett effektivt utvecklingsarbete. Detta gäller i synnerhet för de små nämnderna som bara har ett fåtal anställda. För dessa nämnder tillkommer proble- met med att myndighetschefen inte i praktiken deltar i det löpande arbetet. Ett lyckat utvecklingsarbete förutsätter nämligen också ofta en närvarande och drivande chef. Ett sätt att läka svårigheten för varje enskild nämnd att bedriva ett effektivt utvecklingsarbete är det arbete som bedriver. En av samarbetsorganets huvudsakliga uppgifter är just att verka för ändamålsenliga rutiner vid nämnderna. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister visserligen mycket ambitiös och uppskattad av bl.a. medarbetarna. Det går dock inte att bortse från att det finns vissa begränsningar i samarbetsorganets förutsättningar att bedriva ett effektivt utveck- lingsarbete. Den kanske största begränsningen är att saknar beslutanderätt som binder nämnderna. Det krävs därför att nämn- derna är eniga för att förändringar ska komma till stånd. Som tidi- gare nämnts har det t.ex. pågått en diskussion om att göra upplysningsverksamheten mer enhetlig utan att nämnderna har lyckats komma överens. En annan brist är att utvecklingsarbetet begränsas till de möten som hålls i HASSO:s regi eller i arbets- grupper som har inrättat. Om en fråga uppkommer mellan sammanträdena får den därför i princip anstå till nästa möte. En annan begränsning med HASSO:s utvecklingsarbete är att inte samtliga medarbetare blir direkt engagerade i detta. 4.1.4Tänkbara alternativ för en framtida organisation I direktiven anges två organisationsalternativ som utredaren ska över- väga. Ett av dessa är om den verksamhet som hyres- och arrende- nämnderna bedriver bör föras över till allmän domstol. Våra över- väganden beträffande detta alternativ kommer att behandlas i av- snitt 4.2. Det andra alternativet som utredaren, enligt direktiven, ska över- väga är om den administrativa samverkan som finns mellan de fem mindre nämnderna och tingsrätten på respektive ort bör vidare- utvecklas och utvidgas till att gälla även de tre största nämnderna. Våra överväganden beträffande detta alternativ kommer att behand- las i avsnitt 4.3. Enligt direktiven ska övervägandena ske förutsättningslöst. Det står utredaren fritt att överväga också andra alternativ för den fram- tida organisationen för prövning av hyres- och arrendetvister. Här kan man naturligtvis tänka sig ett flertal olika organisationsformer. Ett alternativ skulle kunna vara att lägga samman några av hyres- och arrendenämnderna. minskades antalet hyres- och arrendenämnder från tolv till åtta. Särskilt har således inte förflutit sedan den senaste sammanläggningen. Nämndernas geo- grafiska verksamhetsområden är stora. En anställning vid nämnderna är förknippad med förhållandevis många och ibland långa tjänsteresor. Besiktning utgör ett väsentligt inslag i nämnder- nas verksamhet som även framöver, trots den tekniska utvecklingen, En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister i stor utsträckning kommer att kräva att medarbetarna reser. En sammanläggning skulle därför förmodligen förutsätta en fortsatt lokal förankring i form av filialer eller liknande. Fördelarna med en sådan organisationsform skulle därmed inte bli så stora. Vi avstår därför från att vidare överväga detta alternativ. Ett annat alternativ skulle kunna vara att ombilda varje hyres- och arrendenämnd till en egen helt fristående domstol. Som kon- staterats i kapitel 3 skulle det visserligen finnas fördelar om verksam- heten för prövning av hyres- och arrendetvister bedrevs inom ramen för en domstol. Bortsett från den verksamhet som skulle bedrivas i skulle dessa domstolar dock bli mycket små. Vidare skulle de mindre nämnderna gå miste om de fördelar som finns med en med tingsrätten gemensam administration. Sårbarheten för de mindre nämnderna skulle med detta alternativ därmed t.o.m. öka. Redan mot denna bakgrund framstår det inte som rimligt att vidare över- väga denna organisationsform. Ett alternativ som däremot känns naturligt att närmare överväga är en sammanläggning av samtliga hyres- och arrendenämnder till en rikstäckande myndighet. är en organisationsform som gäller för en hel del andra myndigheter som t.ex. och Åklagar- myndigheten. En sådan rikstäckande organisation skulle kunna inrättas i form av antingen en specialdomstol eller en förvaltningsmyndighet. Kän- netecknande för en specialdomstol är att den avgör tvister inom ett specialområde och att domstolens sammansättning återspeglar beho- vet av specialistkompetens på ett visst område. Den numera avskaf- fade Bostadsdomstolen var en specialdomstol. finns det fyra specialdomstolar i , nämligen Patentbesvärsrätten, Marknads- domstolen, Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen. De är samtliga relativt små domstolar. Genomgående för specialdom- stolarna är också att de ligger i och har en rikstäckande verksamhet. Till skillnad från övriga domstolar bygger specialdom- stolarna inte på ett instanssystem med en prejudikatinstans som tredje och sista instans. Specialdomstolarna och deras verksamhet har varit föremål för överväganden i flera sammanhang.2 I den ovan nämnda handlings- planen för reformeringen av domstolsväsendet uttalade regeringen 2 I betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i dom- stol (SOU 2010:44 s. 39–69) lämnas en utförlig redogörelse för specialdomstolarnas verk- samhet och för de tidigare utredningar, promemorior och skrivelser som har behandlat frågor om specialdomstolar. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister att det hade varit en allomfattad princip att specialdomstolar utanför de båda domstolsslagen bör undvikas. Enligt regeringen rådde det stor samstämmighet om att en lösning med fastighetsdomstolar och miljödomstolar inom de allmänna dom- stolarna i normalfallet är ett betydligt bättre alternativ än med special- domstolar. Personalförsörjning, ökad flexibilitet, minskad sårbarhet och högre effektivitet talar för en lösning med en sammanhållen organisation. Regeringen betonade dock att det kan finnas mål som bäst hanteras i en specialdomstol utanför de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna. Verksamheten vid hyres- och arrendenämnderna är inte alls olik den verksamhet som bedrivs i allmän domstol. Det finns tvärtom många kopplingar till frågor som handläggs vid allmän domstol och påfallande likheter med de uppgifter som allmänna domstolar ställs inför. Detta talar i och för sig för att verksamheten vid hyres- och arrendenämnderna bör integreras i de allmänna domstolarna. Som konstaterats ovan utgör besiktning ett väsentligt inslag i nämndernas verksamhet. Inrättande av en specialdomstol skulle där- för förmodligen förutsätta en fortsatt lokal förankring i form av filialer eller liknande. Att inrätta en specialdomstol med filialer skulle fram- stå som en främmande fågel i det svenska domstolssystemet. Vid en sammantagen bedömning framstår det därför inte som lämpligt att överväga att inrätta en specialdomstol för prövning av hyres- och arrendetvister. Övervägandena om att lägga samman nämnderna till en rikstäckande myndighet kommer därför att göras med utgångs- punkten att prövningen av hyres- och arrendetvister i så fall även fortsättningsvis kommer att ske inom ramen för en förvaltnings- myndighet. Detta alternativ kommer att behandlas i avsnitt 4.4. I avsnitt 4.5 presenterar vi den av oss förespråkade organisations- modellen och våra överväganden inför detta val. 4.2Alternativet att föra över nämndernas verksamhet till allmän domstol Enligt direktiven ska utredaren som ett alternativ överväga om den verksamhet som bedrivs i nämnderna bör föras över till allmän dom- stol. Utredaren ska i det sammanhanget ta hänsyn till behovet av organisatoriska och processuella särlösningar som bevarar fördelar- na med nämndernas verksamhet. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Innan vi analyserar för- och nackdelar med denna organisations- form måste vi överväga på vilket sätt man i så fall bör föra över hyres- och arrendenämndernas verksamhet till allmän domstol. 4.2.1Hur kan och bör hyres- och arrendenämndernas verksamhet föras över till allmän domstol? Alternativet att samtliga tingsrätter blir behöriga att pröva hyres- och arrendenämndsärenden De allmänna domstolarna utgörs, som framgått, av tingsrätterna som första instans, hovrätterna som andra instans och som sista instans. Huvudregeln är att alla allmänna domstolar har be- hörighet att handlägga alla typer av mål som hör till respektive dom- stolsslag. Av olika forumregler framgår vilken domstol som är behörig att ta upp ett visst enskilt mål till prövning. För de allmänna domstolar- nas del finns i 10 kap. forumregler för rättegången i tvistemål. Allmänt forum i tvistemål är tingsrätten på den ort där svaranden har sitt hemvist (10 kap. 1 § ). För en del områden gäller vissa exklusiva forum. Så är fallet beträffande tvist om äganderätt eller nyttjanderätt till fast egendom som prövas av tingsrätten i den ort där fastigheten är belägen (10 kap. 10 § rätte- gångsbalken). Ett överförande av verksamheten vid hyres- och arrendenämn- derna skulle alltså kunna ske på så sätt att samtliga tingsrätter får behörighet att handlägga hyres- och arrendetvister. Detta var inne- börden av hyreslagstiftningsutrednings förslag. Många re- missinstanser var dock kritiska mot utredningens förslag bl.a. efter- som det fanns en risk för att kompetensen inte i tillräcklig grad skulle gå att upprätthålla. Varje rättsområde kan visserligen sägas vara unikt i varierande grad och fordra speciella kunskaper. Det är inte ovanligt att den som ägnar sig åt ett rättsområde anser att just detta är så speciellt i för- hållande till andra områden att det även kräver en särskild ordning för domstolsprövning (se Ds 1993:34 s. 19). Självklart är det varken möjligt eller lämpligt att inrätta en domstolsspecialisering för varje enskilt rättsområde. Hyrestvisterna utgör dock en speciell typ av intressekonflikter som har vissa likheter med arbetstvister. Vår bedömning är att i vart En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister fall merparten av hyres- och arrendeärendena är så särpräglade att det finns starka skäl för en specialisering. De lagfarna som hand- lägger hyres- och arrendetvister måste ha kunskaper om ett i stora delar tvingande regelverk som i sig är komplicerat. Dessutom måste de känna till den aktuella hyresmarknaden och de villkor som van- ligen tillämpas på denna. Beträffande arrenderätten krävs kännedom om bl.a. aktuella jordbrukspolitiska frågor. I hyres- och arrende- ärenden görs också ofta skälighetsbedömningar som ofta förutsätter långtgående specialistkunskaper. Som konstaterats är intresseledamöternas deltagande i åtminstone en stor del av hyres- och arrendenämndsärendena ett centralt och värdefullt inslag som bör kvarstå. Det kan vara till stor fördel för sam- spelet mellan en intresseledamot och en lagfaren ledamot att även den senare har god erfarenhet av och goda kunskaper i det aktuella ämnesområdet. På så sätt kan man också motverka risken för att intresseledamotens uppfattning i en viss fråga alltför okritiskt god- tas av den lagfarne domaren.3 Möjligheten för de lagfarna att specia- lisera sig på hyres- och arrendeärenden är en förutsättning för att upprätthålla kvaliteten och effektiviteten i verksamheten. Vår bedömning är att ärendeunderlaget avseende hyres- och arrendetvister inte är tillräckligt stort för att kompetensen ska kunna upprätthållas om man skulle fördela dessa ärenden på samtliga tings- rätter. Detta är särskilt påtagligt vad gäller arrendeärendena, som totalt uppgår till omkring 2 000 . Det är här inte tillräckligt med en domstolsintern specialisering, dvs. att en domstol organiserar sin verksamhet så att endast vissa domare skulle handlägga hyres- och arrendeärenden. I stället krävs det särskilda åtgärder för att upp- rätthålla den särskilda sakkunskapen. Med särskilda åtgärder avses lagreglerade särlösningar, t.ex. sammansättningsregler eller särskilda domstolar.4 Som vi anfört inledningsvis bör det inte komma i fråga att inrätta en specialdomstol. Ett alternativ för att upprätthålla kom- petensen skulle vara att koncentrera hyres- och arrendeärendena till vissa domstolar. Ett annat alternativ skulle vara att föra över nämnder- nas verksamhet till allmän domstol genom att man inrättar särskilda domstolar inom de allmänna domstolarna. Nedan behandlar vi dessa båda alternativ. 3 Motsvarande resonemang fördes i regeringens proposition om domstolarna och eko- brotten (prop. 1984/85:178 s. 26) i frågan om koncentration av kvalificerade ekomål till vissa tingsrätter. 4 behandlar utförligt lagreglerade särlösningar som specialdomstolar, sär- skilda domstolar och koncentration av mål till vissa domstolar (se SOU 2010:44 s. 39–120). En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Alternativet att koncentrera hyres- och arrendenämndsärenden till vissa tingsrätter Huvudregeln är som nämnts att alla allmänna domstolar har behörig- het att handlägga alla typer av mål som hör till de allmänna domstolar- na. För vissa speciella typer av mål och ärenden finns dock särskilda forumregler som innebär att dessa mål och ärenden koncentreras till en eller vissa domstolar (10 kap. 17 § första stycket 2 och 3 rätte- gångsbalken). För de allmänna domstolarnas del är så fallet för bl.a. mål om omvandling av fängelse på livstid, sjömål, tryckfrihetsmål och utsökningsmål. En särskild koncentration gäller också för hyresmål, där är exklusivt forum och slutinstans för överprövning av hyresnämndernas beslut. överprövades hyresnämndernas beslut av Bostadsdomstolen. I förarbetena till Bo- stadsdomstolens avskaffande uttalade regeringen att avsikten var att hyresnämndernas verksamhet skulle inordnas i tings- rätterna. I linje med detta låg att Bostadsdomstolens verksamhet borde tas över av hovrätterna. Regeringen uttalade att det mest önskvärda skulle vara att de uppgifter som åvilade Bostadsdomstolen togs över av alla hovrätter. Enligt regeringen talade dock praktiska och per- sonalmässiga hänsyn för att ett sådant steg i reformprocessen borde ske med att hyresnämndernas verksamhet fördes över till tingsrätterna. Ett överförande av hyresnämndernas uppgifter till tingsrätterna förutsatte dock mer ingående överväganden. Enligt regeringens mening var det angeläget att så snabbt som möjligt börja angripa problemet med särskilda specialdomstolar utanför de ordina- rie domstolsorganisationerna på det hyresrättsliga området och sär- skilt nackdelarna i form av en splittrad processordning, vilka var sär- skilt påtagliga inom detta område. övertog därför som ett provisorium Bostadsdomstolens uppgifter (prop. 1993/94:200 s. 54 f.). Motsvarande koncentration gäller inte för arrendeärendena. överprövas arrendenämndernas beslut av hovrät- terna i stället för av fastighetsdomstolarna. I förarbetena diskutera- des frågan om det borde ske en koncentration på samma sätt som för överprövningen av hyresnämndens beslut. Regeringen ansåg dock att en koncentration av arrendeärendena till en enda hovrätt skulle medföra större olägenheter än den koncentration av överrätts- dömandet som skedde inom hyresområdet. Det är nämligen betydligt vanligare i arrendefallen än i hyresfallen att en överrätt behöver hålla En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister syn på en fastighet och närheten mellan domstol och fastighet får därmed enligt regeringen en särskild betydelse för arrendefallen. Kravet på en god prejudikatbildning tillgodoses enligt regeringen, genom att det i allmänhet skulle vara möjligt att överklaga hovrät- ternas avgöranden i arrendeärenden till . Enligt regeringen saknades det därför tillräcklig anledning att koncentrera arrendefallen till en enda hovrätt utan överprövningen skulle i stället ske av den hovrätt inom vars domkrets arrendenämnden var belägen (prop. 2005/06:10 s. 45 f.). Alternativet att inrätta särskilda domstolar Den alternativa åtgärden för att upprätthålla kompetensen vid pröv- ningen av hyres- och arrendetvister skulle vara att skapa s.k. särskilda domstolar inom de allmänna domstolarna för dessa tvister. Utmär- kande för särskilda domstolar är att de är specialiserade på en eller flera typer av mål och är exklusivt behöriga att pröva dessa. Till de särskilda domstolarna i räknas mark- och miljödomstolarna (inklusive Mark- och ) och migrationsdom- stolarna (inklusive Migrationsöverdomstolen). För särskilda dom- stolar kan också gälla en särskild i lag bestämd sammansättning. Så är fallet för mark- och miljödomstolarna där särskilda ledamöter ingår i rätten. Vid inrättandet av migrationsdomstolarna konstaterade regering- en i förarbetena att bestämmelserna om de domstolar som skulle överpröva beslut i viss utsträckning skulle skilja sig från vad som normalt gäller för länsrätt och kammarrätt i för- valtningsprocessen, bl.a. avseende instansordning och domkrets- indelning. Regeringen uttalade därvid följande (prop. 2004/05:170 s. 111 f.). Flera av de angivna avvikelserna från vad som i allmänhet gäller för läns- rätt och kammarrätt i förvaltningsprocessen är enligt regeringens mening sådana att de talar för att det bör klargöras att när länsrätterna och kam- marrätten handlägger måltyperna i den nya ordningen gör domstolarna detta i en speciell egenskap. Ett sådant klargörande görs lämpligen genom att länsrätterna och kammarrätten i den nya ordningen har särskilda benämningar, migrationsdomstol och Migrationsöverdomstol. Särskilda benämningar innebär bl.a. att regleringen för domstolarna i den nya ord- ningen blir tydligare och mer lättillämpad. Vad gäller särskilda benäm- ningar på domstolar kan jämförelser göras med dels tingsrätternas orga- En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister nisation där vissa tingsrätter är fastighetsdomstolar, miljödomstolar eller sjörättsdomstolar, dels som är miljööverdomstol. Ytterligare omständigheter som särskilt påverkar förhållandena för de domstolar som skall pröva mål enligt utlänningslagen är att antalet inkommande mål, som till stor del får bedömas vara av förturskaraktär, kan variera i hög utsträckning och i snabb takt. Det rör sig om omstän- digheter, såväl i närhet som i ett globalt perspektiv, som påverkar omfattningen av tillströmningen av invandrare och flyktingar. Dom- stolarna i den nya ordningen måste på ett snabbt och effektivt sätt kunna anpassa sig efter de beskrivna förändringarna av antalet inkommande mål. Detta behov ställer stora krav på styrningen av verksamheten i den nya ordningen. En effektiv styrning förutsätter att verksamheten i domstolar- na i den nya ordningen i viss mening kan särskiljas från länsrätternas och kammarrättens övriga verksamhet. En sådan åtskillnad uppnås genom särskilda benämningar på domstolarna i den nya ordningen. Därutöver talar även budgettekniska skäl och för domstolarna rent administrativa skäl för särskilda benämningar. Vilket alternativ – koncentration eller särskilda domstolar – bör väljas? En omständighet som talar för att en överföring bör ske genom att man bildar särskilda domstolar är att det beträffande handläggningen av hyres- och arrendenämndsärendena finns ett skyndsamhetskrav. Just snabbheten i förfarandet är en omständighet som uppmärksam- mas som positiv med nämndernas verksamhet. Man har från olika håll framfört farhågor om att det skulle finnas en risk för att hyres- och arrendeärenden, i konkurrensen med tingsrättens övriga mål och ärenden, inte skulle ges tillräcklig prioritet om de fördes över till tingsrätt utan att en särskild ordning inrättades. Det kan finnas visst fog för dessa farhågor. Att inrätta särskilda domstolar skulle kunna vara ett sätt att skapa goda förutsättningar för att ärendena ges förtur men ger i sig inga garantier för en snabb handläggning. Ytterst är detta en fråga om re- surser samt om utformningen av den inre organisationen och arbets- formerna. Ett krav på skyndsam handläggning skulle också kunna uppnås på annat sätt, t.ex. genom att ställa upp tidsfrister eller lik- nande. Skyndsamhetskravet gör sig inte heller lika starkt gällande i samtliga ärendetyper vid nämnderna. Exempel på ärenden där en snabb handläggning är särskilt viktig är ärenden om störningar i bo- endet, ärenden med ökande hyresskulder samt ärenden om tillstånd till byte och andrahandsupplåtelser. En hel del av exempelvis arrende- ärendena kräver däremot inte denna särskilda skyndsamhet i hand- En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Vi anser mot denna bakgrund att skyndsamhetskravet visserligen kan tala för att det bör skapas en särskild struktur för prövningen av hyres- och arrendetvister men att det i sig inte är tillräckligt för att motivera att det skulle bildas särskilda domstolar. Vi har tidigare konstaterat att deltagande av intresseledamöter är värdefullt och att detta inslag måste bevaras. Handläggningen av hyres- och arrendeärenden kommer alltså även fortsättningsvis att förutsätta en annan sammansättning än vad som i allmänhet gäller inom de allmänna domstolarna. Mål i allmän domstol avgörs nämligen normalt av lagfarna domare eller lagfarna domare med nämndemän. I syfte att tillföra rätten särskild fackkunskap inom ett visst område får eller ska i vissa mål i allmän domstol visserligen särskilda leda- möter delta. Så är fallet i vissa sjömål. I avgörandet av mål som hand- läggs vid specialdomstolarna och vid de särskilda domstolarna deltar däremot särskilda ledamöter i stor utsträckning.5 Detta talar alltså för att inrätta särskilda domstolar i stället för att enbart koncen- trera hyres- och arrendeärendena till vissa domstolar. Den bild vi har fått av verksamheten vid nämnderna är att den överlag är uppskattad av många medarbetare samt av parter och andra som kommer i kontakt med nämnderna. Det är därför viktigt att värna de goda inslagen i verksamheten. Den positiva bilden av nämnderna bygger till stor del på medarbetarnas specialistkunskaper och stora erfarenhet men även på att parterna upplever handläggningen som smidig. Ett sätt att bibehålla den höga kvaliteten kan vara att skapa en särskild ordning – i form av särskilda domstolar – för pröv- ningen. Som vi konstaterat i kapitel 3 bör de där identifierade inslagen, som institutet med fristående medling och upplysningsverksamheten, bevaras. Dessa inslag i verksamheten skiljer sig något från vad som förekommer vid allmän domstol. Även detta talar för att ett över- förande av verksamheten till allmän domstol bör ske genom att man inrättar särskilda domstolar. Enligt vår bedömning finns det sammantaget starka skäl som motiverar att det skapas en särskild ordning för handläggningen av hyres- och arrendetvister. Vid de fortsatta övervägandena utgår vi därför från att en överföring till allmän domstol skulle ske genom att man inrättar särskilda domstolar för prövning av dessa tvister. 5 lämnar en utförlig redogörelse för deltagande av särskilda ledamöter inom de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, specialdomstolarna och de särskilda domstolarna (se SOU 2010:44 s. 133–158). En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Den rådande ordningen för prövning av hyres- och arrendetvister är som sagt uppskattad av såväl medarbetarna som parter och andra som kommer i kontakt med nämndernas verksamhet. Vilka skäl – principiella eller praktiska – skulle då kunna motivera att det trots det görs en förändring av dagens organisation? Inledningsvis kan vi konstatera att den organisationsform som övervägs redan förekommer inom Domstolar. Mark- och miljödomstolarna respektive migrationsdomstolarna är organiserade som särskilda domstolar.