sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — Studien finner att områden som utpekades till EZ upplevde en minskning av ansökningar för arbetslöshetsersättning med i genomsnitt jämfört med vad de skulle haft utan de åtgärder som EZ medförde. Arbetet med EZ i inleddes . Kraven för att ett område skulle utses till EZ baserades på befolkningsmängd, fattig- dom, tillväxt av inkomster, och arbetslöshet.73 Systemet innebar en rad skattelättnader, främst inriktat på företag, arbetstagare och potentiella investerare. Stödet gavs i form av bl.a. skattelättnader rörande investeringar, anställning av kvalificerad personal och stöd för lån till företag i 71Hela detta avsnitt baseras på Papke (1994) om inget annat sägs. 72Papke (1994). 73Bostic (1996). 74Bostic och Prohofsky (2006). Systemet har utvärderats i ett flertal studier i vilka man kommit till olika slutsatser kring effekterna.75 Tidiga studier har lidit av svagheter i såväl datatillgång som metodik. En senare studie76 använder dock mer detaljerad data än de tidigare. Studien finner att EZ har en positiv effekt på sysselsättningen i de aktuella områdena, men att denna effekt avtar . Det är som de positiva effekterna uppstår, då sysselsättningen stiger med mer än i snarlika områden. övergår dock effekterna till att bli negativa istället för positiva. Positiva effekter fanns också på företag i , då dessa fanns växa fortare än företag i snarlika områden. Inga signifikanta effekter på löner kunde påvisas. En annan studie fokuserade på inkomst och lön i EZ och fann att inkomsterna ökade snabbare för arbetare i EZ än för jämförbara grupper. Denna effekt fanns vara störst för de arbets- tagare som hade lägst inkomst inledningsvis. En del av stödet före- faller alltså övervältras till arbetskraften i form av löneökningar.77 5.6Utländska system som förebild för svenska nystartszoner Utredningen konstaterar att det är svårt att jämföra de olika utländska system som studerats med varandra och att dra slutsatser inför skapandet av ett svenskt system med nystartszoner. Detta har flera orsaker. Ländernas företagsskattesystem uppvisar till att börja med stora skillnader, vilket försvårar jämförelser av åtgärderna och deras effektivitet. Vidare är de problem som man avser att råda bot på med hjälp av systemen av olika karaktär och målgrupperna för systemen olika. Detta leder sannolikt till att de effekter som vid införande av en viss åtgärd uppstår i ett land inte nödvändigtvis kommer att uppstå vid införande av samma åtgärd i ett annat land. Det brittiska systemet avser, både i sin nuvarande form och , att ge förutsättningar för företag att etablera sig i områ- den där det finns behov av ekonomisk utveckling. Generellt sett rör det sig dock inte om stadsdelar med problem i form av utanför- skap hos invånarna utan om områden som lämpar sig för etablering av industri eller annan omfattande verksamhet. 75Se exempelvis Dardia (1998), State Auditor, Trade and (1995), Dowall m.fl. (1996) eller och (1993). 76OKeefe (2004). 77Bostic och Prohofsky (2006). systemet kombineras också lättnader ofta med infrastruktursats- ningar och avsikten är att locka företag till investeringar i syfte att stärka en större region. Det tidigare systemet är inte prövat enligt statsstödsreglerna och som utredningen uppfattat utformningen av de nu återinförda Enterprise Zones så kommer det inte heller nu att ske någon notifiering hos kommissionen av systemet som helhet. I skiljer sig systemen i olika stater väsentligen åt. I de stater som utredningen valt att studera, och , har man framför allt arbetat med skattelättnader för företag. De skattelättnader som införts avser skatt på delstatsnivå och svårig- heter att jämföra skattesystemen med det svenska gör sig här gällande. Åtgärderna i dessa stater är ägnade att lösa problem av en delvis annan karaktär än de som utredningen ser framför sig. I har man av naturliga skäl inte heller beaktat regler om statligt stöd av den typ som gäller inom EU. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att det brittiska och de amerikanska systemen inte i särskilt hög utsträck- ning kan tjäna som förebilder för ett svenskt system med nystarts- zoner. Det kan dock vara intressant att observera vilka effekter systemen fått och att försöka dra slutsatser utifrån detta. Utred- ningen återkommer i kapitel 9 till slutsatser av de redovisade effekterna av det brittiska och de amerikanska systemen. I har man, vid tillskapandet av till stor del tagit efter det franska systemet. Det italienska systemet är för nytt för att utredningen ska kunna dra några slutsatser om dess effekter. Det är emellertid i sig intressant att valt att införa ett system efter fransk modell. Det tyder på att man i bedömt att systemet kan ge positiva effekter där. Det system som utredningen anser främst kan tjäna som inspi- ration till ett system med nystartszoner är det franska systemet med Zones Franches . Det franska företagsskattesystemet är det av de nu studerade som uppvisar flest likheter med det svenska. Systemet med Zones Franches är vidare skapat för att komma till rätta med ekonomiska och sociala problem i städernas förortsområden vilket överensstämmer med det syfte som följer av utredningens direktiv. har slutligen beak- tats vid inrättandet av systemet, som har notifierats hos kommis- sionen . I kapitel 9 kommer utredningen att dra slutsatser av det franska systemets utformning och dess effekter. Det franska systemet är vidare det system med skattesubven- tionerade områden som genomgått flest prövningar av kommis- Det är därför främst av kommissionens behandling av det franska systemet som slutsatser kan dras beträffande vilka krav kommissionen kommer att ställa på ett svenskt system. Även prövningen av det italienska systemet bör analyseras. De kriterier som framstår som viktigast för att kommissionen ska anse systemet möjligt att undanta från statsstödsreglerna ska därefter appliceras på svenska förhållanden. I avsnitt 10.2.2 kommer utredningen att dra slutsatser avseende kommissionens prövning. har en lång tradition av aktiv arbetsmarknadspolitik. I detta kapitel kommer utredningen att gå igenom några åtgärder som, utöver de regionala åtgärder som redovisas i nästa kapitel, erbjuds inom ramen för närings-, arbetsmarknads- och integrationspoliti- ken.1 Det säger sig självt att det inte här finns utrymme för eller anledning till en beskrivning av alla de insatser som finns tillgäng- liga. Bara inom området företagsstöd erbjöds ungefär 100 olika typer av stöd i form av bidrag, lån och garantier.2 När det gäller olika former av subventionerade anställningar har antalet deltagare ökat kontinuerligt det . var antalet 66 157. uppgick anta- let personer med subventionerad anställning, exklusive anställda av , till 127 800.3 Utöver insatser inom ramen för de statliga politikområdena som nämnts finns också ett stort antal kommunala åtgärder. Långtids- utredningen påpekar i sitt huvudbetänkande 2011 att avsaknaden av såväl översikter över denna verksamhets omfattning som utvärde- ringsstudier är slående.4 De insatser som valts ut till detta kapitel är de som kan tänkas ha flest beröringspunkter med ett system med nystartszoner och som utredningen därför anser vara de viktigaste att studera. I avsnitt 6.10 redogör utredningen för hur befintliga stöd som beskrivs här kan kombineras. I avsnitt 11.7 föreslås närmare hur ett stöd i nystartszon bör samordnas med arbetsmarknadsstöd. Utred- ningen bedömer att behovet av samordning mellan befintliga insat- 1Källorna för detta kapitel är, då inget annat anges, information på regeringens webbplats , , samt i publikationer som finns tillgängliga där. Se t.ex. (2010). 2ITPS (2003b), s. 19 f. 3Statskontoret (2011). 4SOU 2011:11, bilaga 4. ser och nystartszoner framför allt gäller åtgärder inom arbetsmark- nadspolitiken som innebär subventionerad sysselsättning och stöd till start av näringsverksamhet. I detta kapitel fokuseras därför på sådana stödformer. Här utelämnas alltså vissa, säkert nog väl så viktiga åtgärder, t.ex. satsningen på nystartskontor och stöd i form av vägledning och utbildning. De aktuella politikområdena interagerar och de olika insatserna har ofta flera syften. Framför allt integrationspolitiken verkar i hög utsträckning genom andra politikområden. I de fall utredningen funnit någon information om vilka erfarenheter som finns beträf- fande en viss insats redovisas denna information i anslutning till redogörelsen för insatsen i fråga. I de fall det är aktuellt anges också de EU-rättsliga förutsättningarna för stödet. Kapitlet avslu- tas med en beskrivning av vad som enligt utredningen bör upp- märksammas beträffande de nu beskrivna stöden vid införandet av ett system med nystartszoner. 6.2Stöd till start av näringsverksamhet Den som bedöms ha goda förutsättningar att driva näringsverk- samhet med tillfredsställande lönsamhet och som genom verksam- heten kan få en varaktig sysselsättning kan få stöd till försörjning under inledningsskedet av näringsverksamheten. Liksom för övriga arbetsmarknadspolitiska program som omfattas av förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program gäller som huvud- regel att en person, för att komma ifråga för stöd, ska vara , vara eller riskera att bli arbetslös och söka arbete genom arbetsförmedlingen. För personer som är bosatta i stödområde A eller B gäller dock inte kravet att personen ska vara eller riskera att bli arbetslös, se avsnitt 7.9. Den av Tillväxtanalys beräknade nettokostnaden för stödet till start av näringsverksamhet var 647 miljoner kronor.5 Stöd till start av näringsverksamhet ska ges enligt förordningen om stöd av mindre betydelse6 och 18–20 §§ förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. När stöd ges enligt detta regelverk krävs övervakning för att stödtaket inte ska överskridas, se avsnitt 4.4.4. 5Tillväxtanalys (2011). 6Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006. I en rapport från ITPS analyserades effekterna av stödet och man fann att det inte hade någon direkt effekt på antalet nystartade företag, men att de företag som erhöll stödet uppvisade en större sannolikhet att bedriva verksamhet även efter det att stödet upp- hört7. I en senare rapport från IFAU menar man att resultat av tidigare svenska studier av stöd till start av näringsverksamhet i huvudsak pekar på positiva effekter.8 ansåg 2008 att stöd till start av näringsverksamhet haft bättre sysselsättnings- effekter för individen än det allmänna anställningsstödet som avskaffades , vilket enligt har likheter med det nuvarande stödet i form av nystartsjobb (se avsnitt 6.6 nedan). konstaterar att stödet är förenat med vissa negativa effekter. Stödets dödviktseffekter är enligt . Man anser inte att man kunnat göra någon till- förlitlig skattning av stödets effekter på konkurrensen men det finns indikationer på att stödet i vissa fall kan medföra sned- vridande effekter på konkurrensen på lokal nivå. Sammantaget är bedömning att stödet har positiva effekter och att det förefaller vara ett framgångsrikt program, även om det också är förenat med vissa negativa effekter. anser att stödet i högre utsträckning bör prioriteras bland de arbetsmarknads- politiska programmen, med fortsatt hänsyn till att stödet riktar sig till lämpliga personer.9 6.3Kapitalförsörjning och rådgivning genom ALMI10 Det statliga bolaget () ansvarar för kapitalförsörjning till små och medelstora företag i syfte att bidra till en god tillgång på marknadskompletterande kapital för företag i alla delar av . erbjuder olika typer av finan- siering och riskkapital. ALMIs verksamhet styrs av förordningen (2009:41) om statlig finansiering genom och bolag som ingår i dess koncern samt av regeringens ägardirek- tiv. kan man bevilja s.k. mikrolån till ett maximalt belopp av utan krav på medfinansiering. Vid hand- läggning av dessa lån ska kvinnor och ungdomar prioriteras särskilt. 7ITPS (2003). 8Calmfors m.fl. (2002). 9Riksrevisionen (2008). 10Beträffande hela detta avsnitt, se och publikationer som finns tillgängliga där. Av ALMIs ägardirektiv framgår bl.a. att utlåning avse- ende antal lån till kvinnor och invandrare ska vara högre än den procentuella andel som gäller för företagsstocken och nyföretagan- det bland dessa grupper11. ökade också utlå- ningen från till företagare med utländsk bakgrund och 2008 lånades ut till företagare inom denna grupp. av de som beviljas sådana mikrolån som nämns ovan är födda utomlands. Vart femte lån från går till en företagare med utländsk bakgrund. Vidare erbjuder rådgivning för företagare. erhöll man ökade anslag för att kunna förstärka sin rådgivnings- verksamhet i invandrartäta områden, främst i de tre storstadsområ- dena. 6.4Program för företagare med utländsk bakgrund12 –2010 drev ett program för att stärka företagandet bland personer med utländsk bakgrund. Vissa projektmedel utbetalades också . Programmet bestod av fem insatsområden: attityder och kunskap inom det finansiella systemet, nätverk som stöd för utveckling, bättre rådgivning till företagare med utländsk bakgrund och kunskap om företagare med utländsk bakgrund. Huvudmålgruppen för programmet var före- tagare med utländsk bakgrund och bjöd in offentliga och privata aktörer att söka medel för rådgivnings- och nätverks- aktiviteter bland dessa. Programmet beviljades sammanlagt 60 mil- joner kronor. I en utvärdering som beställt görs bedömningen att programmet var en lyckad insats sett till genom- förande och resultat.13 har en intern budget på 5 mil- joner kronor för fortsatt arbete med frågor rörande företagare med utländsk bakgrund. Av dessa går till stiftelsen för att arbeta riktat mot målgruppen för att främja företagande. 11Näringsdepartementet (2008). 12Se angående hela detta avsnitt, (2011). 13Kontigo (2011). Lönebidrag innebär ekonomiskt stöd till arbetsgivare åt personer som har funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och som anvisats anställning hos arbetsgivaren. Stödet är ett bidrag till arbetsgivarens lönekostnad för den anställde. Lönebidragets storlek fastställs med hänsyn till graden av nedsättning i arbetsför- mågan hos arbetstagaren och till hur stor del av arbetsgivarens lönekostnad som är bidragsgrundande. Lönebidrag ges enligt förordningen (SFS 2000:630) om sär- skilda insatser för personer med funktionshinder som medför ned- satt arbetsförmåga. Det ska enligt 5 § denna förordning lämnas i enlighet med de villkor som anges i kommissionens förordning om sysselsättningsstöd14, vilken numera upphävts och ersatts av bestäm- melser i den allmänna gruppundantagsförordningen15. Lönebidragsanställning var fram till den vanligaste formen av subventionerad sysselsättning men har sedan införandet av ny- startsjobben minskat. Trygghetsanställning har också kommit att användas i större utsträckning.16 Nystartsjobb infördes och riktar sig till dem som stått utanför arbetsmarknaden . Syftet som fram- går av 2 § förordningen (2006:1481) om nystartsjobb är att stimu- lera arbetsgivare att anställa personer som varit utan arbete . Stödet ges som individen varit borta från arbetslivet, dock längst för personer som är eller äldre, alternativt för personer . För perso- ner gäller dubbelt så lång stödperiod. För vissa nyan- lända invandrare kan stöd ges efter det att uppehållstillstånd beviljats. Vid införandet 2007 motsvarade stödet arbetsgivaravgiften, men höjdes den ekonomiska kompensationen för arbets- givaren avseende personer till ett belopp som motsvarar den dubbla arbetsgivaravgiften. Ekonomisk kompensation ges även till arbetsgivare som anställer personer som fått 14Kommissionens förordning (EG) nr 2204/2002. 15Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008. 16Statskontoret (2011). sjukpenning, rehabiliteringspenning, sjuk- eller aktivitetsersättning på heltid. Stödet beslutas av Arbetsförmedlingen och tillgodoförs arbetsgivaren genom kreditering på dennes skattekonto.17 Nystarts- jobb för ungdomar, i kombination med halverade socialavgifter, innebär att av lönekostnaden kompenseras. När det gäller personer innebär stödet att lönekostnaden för ett nystartsjobb praktiskt taget halveras. påbörjade 46 700 personer nystartsjobb, vilket var en kraftig ökning i förhållande , då antalet var 24 600. Andelen utrikes födda var 38 procent.18 Nystartsjobben är den typ av subventionerad anställning som ökat mest och var den form av subventionerad sysselsättning som hade flest deltagare, nästan 50 000.19 framförde i en rapport att nystarts- jobben enligt deras uppfattning framstod som en relativt välmoti- verad åtgärd.20 pekade i sitt huvudbetänkande 201121 på att systemet för kvalificering till nystartsjobb skapar en mycket tydlig tröskel som innebär att arbetsgivare får starka inci- tament att välja personer som just kvalificerat sig framför personer som har ett tag kvar till kvalificering, vilket kan leda till ineffektiv matchning. Det kan också uppstå situationer där en anställning skjuts upp i avvaktan på subvention. Den utredningen menar att det är subventionsgraden snarare än varaktigheten som borde växa med den kvalificerande arbetslöshetstiden. () har analyserat nystartsjobbens effekt och funnit att nystartsjobben gör att de arbetslösa lämnar arbetslösheten fortare än de annars hade gjort. Inflödet från arbetslöshet till sysselsätt- ning ökar alltså i och med nystartsjobben. Rapporten finner ingen dramatisk nedgång i sysselsättning när subventionen tar slut. Effekten kan därför till stor del sägas vara bestående.22 2006/07:7. 18Arbetsförmedlingen (2011b). 19Statskontoret (2011). (2008). 22Liljeberg m.fl. (2012). Det särskilda anställningsstödet är avsett för arbetslösa som är inskrivna i jobb- och utvecklingsgarantin och kan lämnas till både privata och offentliga arbetsgivare. Det lämnas enligt förordningen (1997:1275) om anställningsstöd av lönekostnaden, dock högst per dag. Stödet baseras på kontant brutto- lön och avgifter enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Stödformen särskilt anställningsstöd har utvecklats från pro- grammen allmänt anställningsstöd och förstärkt anställningsstöd som infördes , då som en ersättning för det individuella anställningsstödet vilket i sin tur ersatte programmen beredskaps- arbete, rekryteringsstöd och utbildningsvikariat. knöts det särskilda anställningsstödet till den s.k. jobb- och utvecklings- garantin. Kvalifikationskravet ändrades då från deltagande i aktivi- tetsgarantin till avslutad fas ett i jobb- och utveck- lingsgarantin. En studie visar resultat av det särskilda anställnings- stödet som enligt författarna tyder på att det bidragit till en signifi- kant förkortad arbetslöshetstid för deltagarna. Detta resultat står enligt studien i linje med resultaten i tidigare utvärderingar av svensk arbetsmarknadspolitik. Det är också konsistent med resul- taten i utvärderingar av arbetsmarknadspolitiken i andra OECD- länder.23 Antalet personer med särskilt anställningsstöd har varierat åtgärden varit i kraft. Åren efter införandet var antalet mellan 1 500 och 2 000 men i och med att åldersgränsen sänktes från 57 till ökade antalet – 2005 till 11 000. Minskningen sammanföll med att inflödet till de då tillskapade plusjobben ökade kraftigt. har antalet deltagare gått ned ytterligare, vilket sammanfaller med en kraftig ökning i nystartsjobben (se avsnitt 6.6 ovan). har antalet deltagare legat på mellan 3 000 och 4 000.24 23Forslund m.fl. (2004). 24Statskontoret (2011). 6.8Särskilt anställningsstöd i form av instegsjobb Instegsjobb infördes i syfte att underlätta för nyan- lända invandrare att få arbete. Det är ett av de särskilda anställ- ningsstöden som erbjuds enligt förordningen (1997:1275) om anställningsstöd. Instegsjobb får anvisas en person som har fyllt , är arbetslös och anmäld hos arbetsförmedlingen och som beviljats uppehållstillstånd. Personen måste vidare studera Svenska För Invandrare (SFI) eller mot- svarande utbildning vid folkhögskola som går att kombinera med arbetet. Stödet ges i form av ersättning till arbetsgivaren av lönekostnaden inklusive socialavgifter och allmän löneavgift, dock högst per dag. har drygt 7 000 personer haft ett instegsjobb under någon del av året, vilket innebär en ökning i förhållande till före- gående år. Antalet deltagare uppgick i genomsnitt till 2 700 personer . Även detta innebär en ökning jämfört med . Enligt hade hälften av deltagarna fått arbete efter att instegsjobbet avslutats och andelen i arbete har ökat successivt sedan programmet infördes.25 6.9Sänkta arbetsgivaravgifter för ungdomar och äldre infördes en nedsättning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för dem som har anställda eller anställer personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte . Denna nedsättning gäller även egenavgifter för egenföretagare i samma åldersspann. gäller nedsättning på så sätt att hela ålderspensionsavgiften men bara en fjärdedel av de övriga arbets- givaravgifterna betalas. Insatsen utvidgades till att omfatta personer som vid årets ingång inte har fyllt . En sammanfattning av äldre studier beträffande åtgärder för ungdomar kom till slutsatsen att det finns viss anledning att ifråga- sätta de ungdomsåtgärder som där studerades, eftersom individ- effekterna tycks vara tveksamma och undanträngningseffekterna stora.26 bedömde att sänkningen av 25Arbetsförmedlingen (2011). 26Calmfors m.fl. (2002). arbetsgivaravgifter för ungdomar var mindre lyckad. Rådet menade att långt ifrån alla ungdomar har svårt att komma in på arbetsmark- naden och att sänkta arbetsgivaravgifter förmodligen är ett ganska ineffektivt sätt att öka sysselsättningen för denna grupp.27 Det har från flera håll framförts att åtgärdens kostnadseffektivitet kan ifrågasättas och att en grundlig utvärdering måste ske.28 Långtids- utredningen har rekommenderat ett avskaffande av den generella nedsättningen av arbetsgivaravgifter för unga. I sitt huvudbetän- kande framför man uppfattningen att det är tveksamt om man bör rikta en sänkt arbetsgivaravgift mot en så stor grupp som de unga generellt sett. Även om ungas inträde på arbetsmarknaden inte fungerar speciellt väl i anser man att målgruppen för denna nedsättning är alldeles för bred. Många unga klarar sig trots allt väldigt bra på arbetsmarknaden och det finns en uppenbar risk att subventionen därmed tränger undan äldre personer med en svagare anknytning till arbetsmarknaden. Nedsatta arbetsgivaravgifter bör enligt riktas mot mer väldefinierade grupper med en tydlig svag ställning på arbetsmarknaden.29 Hos IFAU pågår f.n. ett projekt där man undersöker effekterna av sänkta arbetsgivaravgifter för unga. sänktes löneskatten för personer som fyllt från till . fick denna ålders- grupp mer generösa regler rörande jobbskatteavdraget. En beskri- vande analys visade att denna reform hade positiva effekter på sysselsättningen i denna åldersgrupp. Sysselsättningen beräknades ha ökat , eller . Man betonar dock att detta inte är någon slutgiltig värdering av reformens effekter, utan att ytterligare forskning krävs på området.30 6.10Kombinationer av befintliga stöd De arbetsmarknadsstöd som redogjorts för i detta kapitel kan kombineras. I vissa fall kompenseras arbetsgivaren då dubbelt medan lagregleringen i andra fall inte medger dubbel kompensa- tion. (2008). 28von (2008) och (2008). 30Pirttilä och (2011). Den lönekostnad som läggs till grund för anställningsstöd är enligt 19 § förordningen (1997:1275) om anställningsstöd kontant bruttolön inklusive sjuklön och semesterlön och avgifter som ska betalas enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Alla åtgärder som direkt påverkar de avgifter som ska betalas enligt de nämnda lagarna kommer alltså att påverka anställningsstödet så att detta blir lägre. Detta gör att negativ löne- kostnad inte kan uppstå. Särskilt anställningsstöd för unga kan dock innebära mycket låga lönekostnader. Ungdomar kan enligt beräkningar anställas med t.ex. en bruttolön på för en lönekostnad på cirka 2 900 kronor.31