sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — 8.7.1Ekonomistyrningsverkets förslag till momskompensationsmodell fick () i uppdrag av regeringen att ta fram förslag på alternativa modeller för kompensation för ingående moms för programföretagen. Förslagen skulle utgå ifrån nuvarande finansieringsmodell med radio- och tv-avgifter. I stället för momsbeläggning av radio och tv-avgiften, som hade utretts tidigare (se SOU 2005:2 och SOU 2008:64) utgick ESV ifrån befintliga momskompensationsmodeller för statliga myndig- heter respektive den kommunala sektorn. På basis av dessa model- ler utformade ESV tre förslag, varav två skulle hanteras på stats- budgeten. ESV förordade modell 1. I syfte att underlätta förstå- elsen av våra resonemang i dessa frågor har vi valt att inleda med en redogörelse för ESV:s förslag och den beredning som därpå följde. Modell 1: Momskompensationskonto i Modellen innebär att man skapar ett särskilt konto (momskompensa- tionskonto) i . RIKAB betalar en andel av avgifts- medlen direkt till momskompensationskontot och resterade del sätter RIKAB, precis som , in på rundradiokontot i Riksgälds- kontoret. Programföretagen får rekvirera belopp motsvarande bok- förd ingående moms från momskompensationskontot. Modellen liknar det tidiga kommunkontosystemet. För att skapa en kompensationsmodell måste de medel som till- delas programföretagen direkt från rundradiokontot nettoberäknas med avseende på moms. För att kunna göra omräkningen måste man först göra en uppskattning av de tre programföretagens sam- lade kostnad för ingående moms och sätta denna i relation till de totala kostnaderna för bolagen (X procent). För att kunna få en någorlunda stabil modell bör uppskattningen av kostnaden för ingående moms i relation till de totala kostnaderna göras på ett genomsnitt av , med antaganden om hur utvecklingen kommer att se ut framåt i tiden. När man kommit fram till en rimligt rättvisande procentsats, räknas varje programföretags fördelningsnyckel om för att mot- svara en nettotilldelning för kostnader exklusive moms från rund- radiokontot. Den nya fördelningsnyckel som beslutar om kommer efter omräkningen att bestå av fyra komponenter, dvs. den andel som ska tillföras respektive programföretag från rundradiokontot och den totala andel som ska överföras till momskompensations- kontot. Medel motsvarande de belopp som har räknats ned genom nettotilldelningen, dvs. lika med uppskattningen av programföre- tagens samlade kostnad för ingående moms, placeras på ett eget konto, momskompensationskonto, i . Det är viktigt att den procentuella andel (X procent) som ska tillföras momskompensationskontot i ligger fast . Om andelen som tillförs momskompensa- tionskontot t.ex. skulle omprövas blir kopplingen mellan faktiskt uttag och inbetalning till systemet tydligare vilket kan leda till att programföretagen försöker hålla ner kostnaderna för ingå- ende moms genom att välja att producera i egen regi. Det vill säga just den effekt som man vill försöka motverka med hjälp av modellen. Avsikten med systemet är att det ska vara självfinansierat, dvs. att inbetalningar till kontot ungefär motsvarar uttagen från det. Det kan därmed vara rimligt att vid jämna mellanrum göra avstäm- ningar av behållningen på kontot. Detta skulle t.ex. kunna göras i samband med att regeringen, inför en ny tillståndsperiod, lämnar förslag till en ny fördelningsnyckel för fördelning av medel från rundradiokontot till respektive programbolag. I samband med att RIKAB överför radio och tv-avgiften till rundradiokontot bör RIKAB även sätta in belopp motsvarande den andel som ska tillföras momskompensationskontot på kontot i . När programföretagen rekvirerar belopp mot- svarande bokförd ingående moms betalas dessa pengar ut till respek- tive programbolags bankkonto från momskompensationskontot. Tanken är att det bör finnas medel på momskompensationskontot som täcker programföretagens uttag i form av rekvisitioner som kompensation för bokförd ingående moms. För att systemet ska kunna fungera måste dock uttag medges även om det tillfälligt inte skulle finnas pengar på kontot. Det blir därmed nödvändigt att koppla en kreditmöjlighet till momskompensationskontot. måste därmed besluta om en kreditram för detta ändamål. Programföretaget får rätt att rekvirera ett belopp motsvarande bokförd ingående moms tidigast månaden efter den månad då de har bokfört momsen. En särskild blankett tas fram för rekvisitioner från momskompensationskontot. En myndighet får i uppgift att administrera utbetalningarna från momskompensationskontot till programföretagen efter insänd rekvisition. Myndigheter som har erfarenhet av sådan administration är , när det gäller kommuner och landsting samt statliga myndigheter, respek- tive Kammarkollegiet, när det gäller stiftelsehögskolorna. Program- företagens rätt till kompensation för ingående moms från moms- kompensationskontot samt med vilka villkor denna rätt eventuellt är förknippad bör anges i anslagsvillkoren till respektive program- företag. En momskompensationsmodell i form av ett nytt moms- kompensationskonto i innebär endast, enligt ESV, mycket små tillägg i och regeringens styrning av public service i form av beslut som rör programföretagen. Riks- dagen skulle behöva fatta beslut om dels en fördelningsnyckel med fyra komponenter i stället för tre, dels en kredit kopplad till moms- kompensationskontot. Regeringen skulle behöva reglera förutsätt- ningarna för momskompensation till programföretagen, t.ex. som ett tillägg i anslagsvillkoren. För- och nackdelar med modellen enligt ESV En fördel med modellen, enligt ESV, är att det är ett system som kan hanteras helt inom , vilket gör att det blir enkelt att följa upp och lättöverskådligt. En annan fördel är att systemet är relativt enkelt att utforma och att det bygger på en modell som har tillämpats. Modellen innebär inte heller någon större administrativ börda för stats- förvaltningen. Den marginellt ökade administrationen i staten består framförallt av att en myndighet får i uppgift att administrera utbetalningarna från momskompensationskontot enligt program- företagens rekvisitioner. En ytterligare fördel är att systemet inte heller kan anses påverka programföretagens oberoende ställning i förhållande till riksdag och regering. Den största nackdelen med modellen är att om kostnaden för ingående moms i programföretagen successivt ökar kan det uppstå ett underskott på momskompensationskontot som kan bli svårt att betala av. För att täcka ett sådant underskott kan man inför en ny tillståndsperiod öka den andel som ska tillföras momskompensa- tionskontot i förhållande till de totala medel som tillförs program- företagen (dvs. höja X). Detta skulle drabba programföretagen på så sätt att de får mindre medel från rundradiokontot för att täcka övriga kostnader. Alternativt skulle statsmakterna behöva besluta om en smärre, extra höjning av radio- och tv-avgiften för att under- skottet ska kunna elimineras. Det skulle innebära att avgiftsbetalarna skulle få betala en något högre radio och tv-avgift än vad som annars skulle vara fallet. En annan nackdel med systemet är att eftersom det omfattar så få bolag blir det lättare att se en koppling mellan ett enskilt bolags uttag och insättning i systemet, än vad som t.ex. var möjligt i det tidiga kommunkontosystemet. Det kan i viss mån påverka program- företagens beteende när det gäller ingående moms. Denna effekt kan dock minskas, enligt vad som har redogjorts för ovan, genom att den andel som tillförs momskompensationskontot ligger fast . Modell 2: Momskompensation via statsbudgeten Modellen innebär att en andel av influtna radio och tv-avgiftsmedel redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Resterande del sätter RIKAB in på rundradiokontot i . Program- företagen får, genom den myndighet som administrerar systemet, rekvirera belopp motsvarande bokförd ingående moms från stats- budgeten. Modellen har likheter med den tidigare åttaprocentsregeln som gällde för vissa statliga myndigheter med betydande extern bidrags- finansiering. Nettoberäkning av medel som tilldelas programföretagen direkt från rundradiokontot görs på samma sätt som beskrivs i modell 1. Den enda skillnaden är att medel motsvarande det belopp som för- delningsnyckeln räknas ned med (X procent) i stället redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. En myndighet, t.ex. , måste utses att administrera redovisningen mot inkomsttitel. Programföretagen får rätt att rekvirera belopp motsvarande bokförd ingående moms från statsbudgeten. Detta kan ske på två alternativa sätt, antingen via anslag på statsbudgeten (bruttometod) eller via en inkomsttitel (nettometod). Modell 2 a: Momskompensation brutto via statsbudgeten Bruttometoden innebär att inbetalningen av den andel av influtna radio och tv-avgiftsmedel som ska motsvara programföretagens kost- nad för ingående moms redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Den rekvisition av belopp motsvarande ingående moms som pro- gramföretagen begär avräknas löpande från ett särskilt anslag på statsbudgeten. Ett särskilt anslag anvisas och tilldelas på statsbudgeten för pro- gramföretagens momskompensation. Eftersom endast myndigheter kan disponera anslag på statsbudgeten ställs anslaget till den myn- dighets disposition som ska administrera utbetalningen av rekvirer- ade belopp till programföretagen. Myndigheten som administrerar utbetalningen till programföretagen och därmed löpande avräknar anslaget bör för enkelhets skull vara samma myndighet som sköter om avräkning mot inkomsttitel av den andel av influtna radio och tv-avgiftsmedel som ska tillföras statsbudgeten för att finansiera momskompensationssystemet. Beloppet som anvisas och tilldelas på anslaget bör överensstämma med det belopp som redo- visas mot inkomsttiteln för att finansiera systemet. Den myndighet som administrerar utbetalningen till programföretagen bör ges möjlighet att disponera allt eventuellt anslagssparande på anslaget som kvarstår för att tillförsäkra att alla inbetalda belopp kommer systemet till godo. Programbolaget får rätt att rekvirera ett belopp motsvarande bokförd ingående moms enligt samma förfarande som beskrivs i modell 1. En momskompensationsmodell i form av momskompensation brutto via statsbudgeten innebär att riksdag och regering även kommer att fatta beslut om anvisning respektive tilldelning av anslag för programföretagens momskompensation. I likhet med modell 1 kommer riksdag och regering behöva fatta beslut om en fördelningsnyckel med fyra komponenter i stället för tre. Regeringen skulle i regleringsbrev till den myndighet som ges i uppdrag att administrera utbetalningen av momskompensation till program- företagen behöva ange de villkor som är kopplade till anslaget. Dessutom behöver regeringen, på samma sätt som enligt förslaget i modell 1, även ange förutsättningarna för programföretagens moms- kompensation som ett tillägg till anslagsvillkoren till respektive programföretag. För- och nackdelar med modellen enligt ESV En fördel med modellen, enligt ESV, är att den bygger på brutto- redovisningsprincipen, vilket gör att inbetalningar och utbetalningar till staten blir tydliga på statsbudgeten. Modellen är dessutom relativt lätt att införa och administrera, varför den administrativa bördan i staten endast ökar ytterst marginellt. Jämfört med en modell med nettohantering på statsbudgeten, är det lättare att få överblick på eventuella överskott mellan inbetalningar och utbetalningar i systemet. Detta förutsätter dock att regeringen medger att den myndighet som ska administrera utbetalningarna till programföretagen får rätt att disponera allt anslagssparande som eventuellt uppstår mellan åren och dessutom har möjlighet till att tillfälligt ta i anspråk en anslagskredit. De anslag som anvisas på statsbudgeten ska rymmas inom det utgiftstak som beslutar om i taget. I synnerhet i tider med ansträngda statsfinanser finns det en risk för att anslags- medel kan komma att dras in till staten. Osäkerheten i medelstill- delningen kan således vara en nackdel med modellen. Modell 2 a innebär vidare att ytterligare ett beslut som rör programföretagen, nämligen om anvisning och tilldelning av anslag för momskompensa- tion, behöver fattas av riksdag och regering. Prövning av dessa medel kommer att ske . Genom ett ytterligare beslut från stats- makterna om programföretagens medelstilldelning kan man anse att bolagens oberoende i förhållande till staten i viss mån minskar, vilket är en nackdel med modellen. Genom att inbetalningen för att finansiera kompensa- tionsmodellen sker på statsbudgetens inkomstsida och uttag i form av rekvisition sker från statsbudgetens utgiftssida, kan en nackdel vara att modellens självfinansierande syfte inte blir särskilt tydligt för den som inte är insatt i modellen. Eftersom statsbudgeten är ett ettårigt beslut kan det dessutom vara svårare att motivera de svängningar som modellen förutsätts kunna hantera. Modell 2 b: Momskompensation netto via statsbudgeten Nettometoden innebär att inbetalningen av den andel av influtna radio och tv-avgiftsmedel som ska motsvara programföretagens kostnad för ingående moms redovisas mot inkomsttitel på stats- budgeten. Den rekvisition av belopp motsvarande ingående moms som programföretagen begär avräknas också löpande från inkomst- titel. Bruttoredovisningsmetoden är visserligen huvudregel när det gäller redovisning på statsbudgeten. Syftet är att synliggöra inkomster och utgifter på statsbudgeten och underställa utgifterna och regeringens prövning bl.a. i förhållande till utgiftstaket. Tanken med kompensationsmodellen är dock att inbetalningen till systemet över tiden ska motsvara utbetalningarna från systemet. Kompensationssystemen för statliga myndigheter och för kom- munerna hanteras på statsbudgetens inkomstsida genom särskilda undertitlar till inkomsttiteln för mervärdesskatt respek- tive särskild inkomsttitel för kompensation för mervärdesskatt till kommuner och landsting. Modellen innebär att inbetalningar av den andel som motsvarar programföretagens momskostnader och som RIKAB betalar från influtna radio och tv-avgiftsmedel via en myndighet betalas in mot inkomsttitel på statsbudgeten. När programföretagen begär utbe- talningar av rekvirerade belopp motsvarande kompensation för bok- förd ingående moms görs även denna utbetalning från inkomsttitel på statsbudgeten. För att inte i onödan skapa extra administration bör samma myndighet sköta om redovisningen mot inkomsttitel av både in- och utbetalningar i systemet. Programföretaget får rätt att rekvirera ett belopp motsvarande bokförd ingående moms enligt samma förfarande som beskrivs i modell 1. En modell i form av momskompensation netto via stats- budgeten innebär att , i likhet med modell 1 och 2 a, kommer att behöva fatta beslut om en fördelningsnyckel med fyra komponenter i stället för tre. Regeringen kommer, på samma sätt som enligt förslaget i modell 1 och 2 a, att behöva ange förutsätt- ningarna för programföretagens momskompensation som ett tillägg i anslagsvillkoren till respektive programbolag. För- och nackdelar med modellen enligt ESV En fördel med modellen, enligt ESV, är att den bygger på samma principer för redovisning på statsbudgeten som kompensations- systemen till statliga myndigheter respektive kommuner och lands- ting. Modellen är dessutom relativt lätt att införa och administrera, varför den administrativa bördan i staten endast ökar ytterst mar- ginellt. En annan fördel med modellen är att den i mindre utsträckning än modellen med bruttobudgetering kan anses påverka program- företagens fristående ställning i förhållande till riksdag och regering, eftersom den inte innebär att ytterligare beslut behöver fattas av statsmakterna om programföretagens medelstilldelning utan det räcker med preciseringar i befintliga beslutsunderlag. Uppföljning sker dock av vilka medel som har redovisats mot berörda inkomst- titlar på statsbudgeten. En nackdel med modellen är att eftersom statsbudgeten är ett ettårigt beslut kan det vara svårare att motivera de svängningar som modellen förutsätts kunna hantera. Om uttaget från systemet ett enskilt år är högre än insättningen kan det tolkas som att staten subventionerar programföretagen. ESV kunde inte se att någon av modellerna uppenbart strider mot . ESV betonade dock, när det gäller kravet på proportionalitet, att det är viktigt att den verksamhet som består i att tillhandahålla radio och tv i allmänhetens tjänst särskiljs från annan verksamhet som programföretagen bedriver (som kan vara konkurrensutsatt). Kostnader för respektive del av verksamheten bör på ett rättvisande sätt fördelas mellan dessa verksamheter, så att det endast är ingå- ende moms hänförlig till inköp till den del av verksamheten som består i att tillhandahålla radio och tv i allmänhetens tjänst som bolagen har rätt att få kompensation för. Ingående moms hänförlig till inköp för annan verksamhet som programföretagen bedriver måste hanteras som vanligt i det ordinarie momssystemet enligt mervärdesskattelagens regler. Om det säkerställs bör inte föreslagna momskompensa- tionsmodeller kunna betraktas som ett stöd som är opropor- tionerligt stort i förhållande till uppdraget eller att annan verksam- het som programföretagen bedriver får en nettofördel av systemet. hade inget att erinra mot de föreslagna modellerna, men delade ESV:s bedömning att modell 1 var den mest lämpliga. Verket hade inte heller något att erinra mot det implicita förslaget att skulle kunna administrera den valda kompensa- tionsordningen. Även Statskontoret delade ESV:s bedömning. hade inte heller några synpunkter på vilken modell som väljs. Verket påpekade dock att det är angeläget att det råder hög transparens vad avser kostnader och intäkter för bolagens olika verksamheter (konkurrensutsatt respektive icke-konkurrens- utsatt) för att öka garantin för konkurrensneutralitet mellan berörda aktörer. Det kan bl.a. förutsätta att den icke momspliktiga verk- samheten omfattas av ett särskilt system för kostnadsredovisning och som omfattas av den årliga revisorsgranskningen. rekommenderade ESV:s modell 2 b, moms- kompensation netto via statsbudgeten, eftersom det är den mest transparenta modellen, men lyfte i sitt remissvar också fram att det blir en statlig subvention till programföretagen i det fall ett under- skott uppstår. Programföretagen var kritiska till samtliga alternativ i sina remiss- svar eftersom tanken är att de ska vara slutna, självfinansierade system. Inbetalningarna till systemet ska motsvara uttaget. Programföretagen får då i praktiken bära kostnaden för en utökad upphandling precis som . Om det uppstår ett underskott på momskompensationskontot kommer bolagens tilldelning från rund- radiokontot att minska. Detta kommer i sin tur leda till att incitamenten att öka de externa inköpen uteblir. SVT och UR förespråkade i sitt remissvar modell 2 b (moms- kompensation netto via statsbudgeten) om den ändrades så att kompensationen till programföretagen kan öka utan att det påverkar medelstilldelningen i övrigt. En sådan modell skulle alltså inte längre vara självfinansierad. SVT och UR hänvisade i sitt remissvar till tidigare utredningar (SOU 2005:2 och SOU 2008:64) som föreslog att avgiften skulle göras momspliktig. I deras förslag ställdes inga krav på avstämning av utgående och ingående moms. SR angav i sitt remissvar att SR:s grundinställning är att bolaget vill bli mer affärsmässigt och mindre styrt av statliga regelverk. Det var därför bolaget bejakade direktfinansiering och moms. Den skatte- konsult som SR anlitade för en analys av ESV:s förslag påpekade att ett helt självfinansierat system inte ökar incitamenten att öka upp- handlingarna. Konsulten hävdade också att ökad upphandling från programföretagens sida skulle leda till ökade intäkter för staten i form av ökade momsintäkter. Det saknades därför skäl att täcka fram- tida underskott i momskompensationssystemet genom minskad till- delning till programföretagen eller höjning av radio- och tv-avgiften. 8.7.2En modifiering av ESV:s förslag till momskompensationsmodell Förslag: En del av avgiftsmedlen placeras på ett särskilt moms- kompensationskonto utan kredit i . Program- företagen rekvirerar ingående moms från kontot. Outnyttjade medel får användas kommande år. Kammarkollegiet ansvarar för förvaltningen av kontot och utbetalningarna till programföre- tagen. I ESV:s modell drabbas programföretagen (genom minskad medels- tilldelning för kostnader exklusive moms) och/eller avgiftsbetalarna (genom att radio- och tv-avgiften höjs) om krediten som kopplas till momskompensationskontot utnyttjas. I det kommunala momskompensationssystemet, som omfattar ett mycket större antal aktörer, finns ingen sådan direkt koppling. Utvecklingen av momsersättningarna vägs enbart in som en faktor i samband med bedömningen av nivån på statsbidraget till kom- munerna. Det gör att det kommunala momskompensations- systemet leder till avsedd effekt även om det också ska vara själv- finansierat . Ett system som inte är helt självfinansierat, som SVT och UR förespråkar, skulle leda till ökad konkurrensneutralitet men är problematiskt i och med att ett eventuellt underskott skulle leda till en direkt belastning på statens budget. Det är troligt att den typ av dynamiska effekter som SR hänvisar till i sitt remissvar, dvs. att ökad upphandling leder till ökade momsintäkter för staten, kommer att uppstå, men de utgör inte något egentligt förslag till finansiering. I stället för ordningen i ESV:s modell, där ett eventuellt under- skott på momskompensationskontot drabbar programföretagen och/eller avgiftsbetalarna i efterhand, föreslår vi en modell där stats- makterna i förväg beslutar om vilket utrymme programföretagen ska ha för sina momskostnader och vilka kostnader som därmed drabbar avgiftsbetalarna om programföretagen utnyttjar hela eller delar av detta utrymme. I övrigt liknar vårt förslag ESV:s modell 1. Ett särskilt konto (momskompensationskonto) skapas i Riksgälds- kontoret. Kammarkollegiet placerar en del av radio- och tv-avgifts- medlen på rundradiokontot (se kapitel 6) och en del på moms- kompensationskontot. Programföretagen använder medlen från rund- radiokontot för kostnader exklusive moms och rekvirerar belopp motsvarande bokförd ingående moms från momskompensations- kontot. När programföretagen rekvirerar belopp motsvarande bokförd ingående moms betalas dessa pengar ut till respektive pro- grambolags bankkonto från momskompensationskontot. Före ingången av nästa tillståndsperiod nettoberäknas de medel som tilldelas programföretagen från rundradiokontot med avse- ende på moms. Beräkningen bör göras, som ESV föreslog, på ett genomsnitt av , med antaganden om hur utvecklingen kommer att se ut framåt i tiden. Den del som motsvarar momsen placeras på det nyskapade momskompensationskontot. Därutöver beslutar statsmakterna inte om en kredit, som i ESV:s förslag, utan om hur mycket ytterligare medel som ska placeras på moms- kompensationskontot för att möjliggöra för programföretagen att öka de externa inköpen. beslutar därmed före varje tillståndsperiod hur mycket medel som ska tillföras respektive programbolag från rundradiokontot för kostnader exklusive moms och hur mycket medel som respektive bolag får rekvirera från momskompensationskontot för ingående moms. Nedanstående figurer illustrerar dagens medelstilldelning, ESV:s förslag respektive vår modifiering av ESV:s förslag. Från rundradiokontot: verksamhetskostnader inkl. moms, . Från rundradiokontot: verksamhetskostnader exkl. moms, . Från rundradiokontot: verksamhetskostnader exkl. moms, . Momskompensations- konto, , Momskompensations- konto, ex. , utan kredit. Det är viktigt att det finns tillräckligt med medel på moms- kompensationskontot, dvs. att utrymmet för respektive bolag är tillräckligt stort, så att medlen med säkerhet täcker program- företagens uttag i form av rekvisitioner som kompensation för bokförd ingående moms.