sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Det ger alltså viss möjlighet att ta emot ytterligare substrat till anläggningen och ända behålla djurhållningen och biogas- produktionen inom gränsen för anmälningsplikt. Utredningens bedömning är att eventuella miljöproblem är mer beroende av anläggningens utformning samt hanteringen av substrat och rötrest än gasproduktionens storlek när främst gårdens egen gödsel rötas och endast mindre mängder andra substrat förs in till gården. Risken för ökad negativ miljöpåverkan vid en höjning till den föreslagna nivån jämfört med konventionell gödselhantering bedöms som hanterbar. Klimatrisker i form av metanläckage från en anläggning kan ställas mot att totalt sett har rötad gödsel lägre växthusgasutsläpp än obehandlad gödsel (, Lantbruk och industri nr 402, Växthusgaser från stallgödsel, s, 31). I avsnitt 3.8.1 föreslår utredningen att ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av lagrings- behållare för rötrest, krav på nedmyllning och metoder för sprid- ning av rötrest i vissa geografiska områden i syfte att minska för- luster av ammoniak. Alternativet att i stället för individuell prövning ta fram en föreskrift som behandlar miljöfrågor utöver täckning och spridning av rötrest har behandlats i avsnitt 4.8.3 och bedömningen är att det inte är lämpligt. Förändringen av gränsen för tillståndsplikt bör genomföras genom att dela upp verksamhetskoden 40.20, som gäller anmälningsplikt för framställning av gasformigt bränsle, och införa ett eget tröskelvärde för anläggningar där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverk- samhet och djurhållning. Motivet till förslaget om en egen underpunkt inom 40.20 är att en generell höjning av gränsen i 40.10 även berör andra typer av processer för produktion av gasformiga Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Dessa konsekvenser behöver i så fall utredas i särskild ordning, men bör inte få försena den här föreslagna höjningen. Eftersom övriga verksamhetskoder av gasformigt bränsle anger tröskelvärdet i kubikmeter gasformigt bränsle anser utredningen att även den nya punkten bör ha samma enhet. I det fall prövningsmyndigheten finner att anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan finns möjligheten att förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd till anlägg- ningen. Beträffande avgifter för prövning och tillsyn beslutar kom- munen om dem för anmälningspliktiga anläggningar. Avgifterna berörs därför inte av förslag om ändringar av vissa avgifter för tillståndspliktiga anläggningar (remiss M2012/1800/R). Vidare kan en biogasanläggning även vara tillståndspliktig enligt prövningsgrunden biologisk behandling av avfall. Om avfalls- mängden överskrider per kalenderår blir anläggningen tillståndspliktig på grund av avfallsmängden, (verksamhetskod 90.160). Mottagning av sådana mängder avfall medför ökade transporter, risk för luktproblem, behov av mottagnings- och lagringsutrymmen för avfallet m.m. Utredningen anser därför inte att gränsen för tillståndsplikt för biologisk behandling av avfall bör höjas. Det kan uppstå olägenhetsproblem för närboende vilket motiverar att gränsen behålls oförändrad. I vilken mån stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruk anses vara avfall behandlas i avsnitt 2.6. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en ny undergrupp till 40.20 är den mest ändamålsenliga förändringen i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd. I samband med genomförandet av IED-direktivet kommer troligen bestämmelser om prövning och vad som är tillstånds- och anmälningspliktigt i bilagan brytas ut ur förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd och läggas i en helt ny för- ordning om miljöprövning. Den nya undergruppen 40.20 får i sådana fall införas i den nya förordningen. I den mån biogas- anläggningar på gårdsnivå blir tillståndspliktiga omfattas de av förslaget om koncentration av prövningen i avsnitt 3.8.3. Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå 4.9.2Tydligare information om animaliska biprodukter och utnyttja det nationella utrymmet Utredningens förslag: bör ges i uppdrag att förtydliga sin information om möjligheterna att använda animaliska biprodukter för biogasproduktion. har som behörig myndighet möjlighet att bevilja undantag från krav på hygieniseringsanläggning om verket anser att det inte medför risk för spridning av allvarliga överförbara sjukdomar, vilket utgör det s.k. nationella utrymmet (se avsnitt 4.4.4). Med tanke på det goda smittskyddsläget i är det angeläget att detta läge bibehålls och att risken för smittutbrott hålls låg. Det goda smittskyddsläget bör dock även ses som en möjlighet för att kunna godkänna samrötning. Riskbedömningen för att smittad gödsel kan nå en biogasanläggning är en central fråga. Det är önskvärt att riskbedömningen, som görs i det enskilda fallet, förtydligas på ett mer generellt plan så att presumtiva biogasproducenter i förväg kan bedöma möjligheten för den planerade verksamheten. Frågeställningarna ur den enskildes perspektiv rör främst bedömningen av möjligheter att ta emot naturgödsel från andra gårdar, föra bort rötrest till andra gårdar samt ta emot matavfall från närbelägna storkök. Även riskerna för den enskilde om anläggningen drabbas av smittad gödsel behöver belysas. Naturgödsel från andra gårdar har alltså möjlighet att godkänna rötning utan hygienisering av naturgödsel från den egna gården och naturgödsel från andra gårdar. Den riskbedömningen, som görs i det enskilda fallet när samrötning godkänns, behöver förtydligas på ett mer generellt plan så att presumtiva biogasproducenter i förväg kan bedöma möjligheten att få ta emot naturgödsel från andra gårdar till den planerade anläggningen. Det finns ett intresse från jord- brukare som avser att bygga en biogasanläggning att kunna ta emot gödsel från andra gårdar men de vill av lönsamhetsskäl inte investera i en hygieniseringsanläggning. Motivet till att ta emot gödsel utifrån är att processen kan förbättras med lämplig substrat- blandning och därmed ett ökat gasutbyte. Företagsekonomiskt är det också bättre att en anläggning byggs i stället för fler anlägg- Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå ningar i närheten av varandra. En, eller en grupp, jordbrukare som planerar att bygga en biogasanläggning har ett stort behov av att tidigt få vägledning i den frågan. Föra bort rötrest till andra gårdar Det bör även tydliggöras i vilka situationer en rötrest kan spridas på annan mark än egen areal. En biogasanläggning som tar emot substrat utifrån får en större mängd rötrest än den flytgödsel som kommer från gårdens egna djur. I de fall där naturgödseln kommer från flera olika gårdar kan rötresten återföras till dessa gårdar för gödsling av . I andra fall är det lämpligt att rötresten tas emot av t.ex. en jordbrukare som enbart bedriver växtodling. Röt- resten är en bra produkt för att återföra växtnäring till växt- odlingen. I djurtäta områden skulle detta kunna underlätta att finna spridningsareal för gårdens naturgödsel. För omgivningen är det också en fördel om rötrest, som luktar mindre, sprids jämfört med obehandlad gödsel. Om beslut om godkännande av biogasanlägg- ning innehåller restriktionen att den obehandlade rötresten endast får spridas på de jordbruksföretag som lämnat gödsel till anlägg- ningen innebär det en minskad möjlighet att använda växtnäringen i rötresten optimalt på på närliggande jordbruksföretag. Utredningen har även erfarit att det finns ett önskemål att nyttja matavfall från närbelägna storkök och restauranger som substrat i en biogasanläggning. Med matavfall avses i detta sammanhang inte sorterat hushållsavfall. Matavfall är ett energirikt substrat som är väl lämpat att blanda med naturgödsel för att få en bra rötnings- process. Det ger även möjligheter att skapa lokala kretslopp. Det nationella utrymmet att ge undantag för att använda matavfall från storkök tillsammans med exempelvis naturgödsel i en biogas- anläggning utan hygienisering bör användas. har i ett allmänt råd (NFS 2003:15) angett att matavfall och livsmedels- relaterat verksamhetsavfall bör behandlas så att avdödning kan ske av patogener. De metoder som anvisas är antingen hygienisering före rötning eller termofil rötning. har tidigare haft detta allmänna råd som en bindande föreskrift i föreskrifterna Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå (SJVFS 2006:84) om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur, men paragrafen togs bort genom ändringen av föreskriften (SJVFS 2011:21) . finns ingen nationell reglering utöver EU-förordningarna om animaliska biprodukter, dvs. har dock möjlighet att godkänna alter- parametrar där metoden är validerad och garanterar att de biologiska riskerna reduceras i samma omfattning som hygien- isering (kapitel III, avsnitt 2 punkt 1 i bilaga V till förordning (EU) nr 142/2011). Eftersom den möjligheten erbjuds i bl.a. bör det förtydligas under vilka omständigheter det även kan ske i . Om undantagsmöjligheten inte utnyttjas bör information om motivet till hygieniseringskrav tydliggöras för att få förståelse för den riskbedömning som gör. Utredningen har informerats om att det pågår en dialog mellan och avseende riskbedömning av bl.a. spridning av salmonella vid samrötning av gödsel från flera gårdar. Resultatet av arbetet planeras vara färdigt . Risker där stallgödsel tas in från flera gårdar till en biogas- anläggning finns både för verksamhetsutövaren och för samhället. Verksamhetsutövaren löper risken att biogasanläggningen kan medföra att den egna gården blir spärrad om salmonellasmittad gödsel förs in till anläggningen från annan gård. Ur ett sam- hällsperspektiv finns risken att en biogasanläggning kan bli nav för smittspridning om smittad gödsel från en gård kommer in i anläggningen och därmed kontaminerar annan gödsel. Sådan smittad biogasanläggning kan behöva saneras med medföljande kostnader. När det gäller djursjukdomar i form av epizootier kan saneringskostnaden drabba staten till . Det inträffar när saneringsåtgärderna har fastställts i saneringsplan eller har beslutats av en veterinär som utsett. Bestämmelser om ersättningens storlek och grunderna för ersättningen finns i 15 § epizootilagen (SFS 199:657) samt i föreskrifter (SJVFS 1999:105) om ersättning på grund av beslut med stöd av epizootilagen (1999:657). När det gäller sjukdomar som smittar Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå mellan människor och djur (s.k. zoonoser), exempelvis salmonella, är det inte säkert att ersättning utgår för sanering av en bio- gasanläggning. Situationen har ännu inte uppkommit på gårdsnivå och har därför inte ställts inför frågan om en bio- gasanläggning behöver saneras om salmonellasmittad gödsel har kommit in i biogasanläggningen. Reglerna finns i zoonoslagen (1999:658), zoonosförordningen (1999:660) och föreskrifter (SJVFS 1999:104) om ersättning på grund av beslut med stöd av zoonoslagen (1999:658). Om rötresten innehåller salmonella behöver anläggningen saneras och särskilda restriktioner kring hur den smittade rötresten ska hanteras behöver upprättas. Detta gäller även för icke-rötad stallgödsel som är smittad med salmonella. Om sådan gödsel tagits emot och spritts innebär det dock inte nödvändigtvis spärr av besättningen på den mottagande gården. En risk är att kostnaderna för sanering av biogasanläggningar kan öka om samrötning sker i ökad omfattning och anläggningen behöver spärras och saneras med statliga medel. Denna risk ska dock ställas mot de positiva effekter en utbyggnad av biogas från jordbruket ger i form av miljövinster för samhället samt möjlighet till gynnsam utveckling för landsbygdsföretag. Utredningens bedömning är att det är lämpligast att utforma ett informationsmaterial som beskriver de överväganden som ligger till grund för godkännande av en biogasanläggning utan hygieniserings- steg. Regelverket för användning av animaliska biprodukter i en biogasanläggning är svårt att förstå. Informationsmaterialet behöver därför vara i lättillgänglig form så att en företagare kan se vilka faktorer som beaktas vid bedömningen. Utredningen anser att det är lämpligast att ett informationsmaterial av vägledande karaktär tas fram. Direkta krav och rättigheter som riktar sig till den enskilde ska ske i föreskriftsform. 4.9.3Främja erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad Utredningens förslag: bör ges i uppdrag att främja erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad om biogas- Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå anläggningar på gårdsnivå. bör främst rikta sig till handläggare som hanterar investeringsstöd respektive miljö- prövning. Ökat erfarenhetsutbyte och ökad kunskapsuppbyggnad främjar likabehandlingen i landet och bör leda till en mer enhetlig, effektiv och snabbare prövning. Eftersom biogasanläggning på gårdsnivå är en relativt ny bransch finns ett stort behov av erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad hos de handläggare som hanterar frågor om biogas. Det gäller frågor om investeringsstöd inom landsbygdsprogrammet, miljöprövning samt godkännande enligt reglerna om animaliska biprodukter. Verksamhetsutövaren behöver ha kontakt med olika myndigheter och kommunala nämnder och det är därför angeläget att även hand- läggarna har en helhetsbild över de olika aspekterna som kan finnas vid investeringen i en biogasanläggning. De olika prövningarna kan även påverka varandra då villkor vid miljöprövning kan påverka möjligheten att ansöka om olika former av miljöersättning, vilket behandlas i kap. 5. Förslaget är i linje med uppdrag att bl.a. arbeta med landsbygdsutveckling för en hållbar utveckling och ett kon- kurrenskraftigt näringsliv i hela landet (förordningen [2009:1464] med instruktion för ). har även ett vägledningsansvar utifrån (3 kap. 13 § miljö- tillsynsförordningen[2011:13])och är behörig myndighet enligt reglerna om animaliska biprodukter (10 § förordningen [2006:814] om foder och animaliska biprodukter). Därutöver är förvaltningsmyndighet för landsbygdsprogrammet och har ett nära samarbete med länsstyrelserna i dessa frågor. Utredningen anser därför att det är rimligt att samordnar erfarenhetsutbyte som ett led i att främja utvecklingen av biogas på gårdsnivå med ett helhetsperspektiv. Utredningen föreslår således att ska ges i uppdrag att främja sådant erfarenhetsutbyte. Vid den närmare utformningen av erfaren- hetsutbytet och kunskapsuppbyggnaden bör samverkan ske med andra myndigheter såsom , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt . Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Vilka krav som ställs på konsekvensbeskrivningen, hur den är upplagd och vad som avses med småföretag framgår i avsnitt 2.8. I detta kapitel föreslår utredningen följande: höj gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion, tydligare information om reglerna om animaliska biprodukter och utnyttja det nationella utrymmet, och främja erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad. Det förslag som kan leda till nya eller ändrade regler är förslaget om att höja gränsen för tillståndsplikten. Biogasproduktion på gårdsnivå har potential att öka i omfatt- ning och på så sätt både bidra till en hållbar utveckling och att utveckla företag på landsbygden. Etablering av en biogasanläggning på gårdsnivå berörs av många olika regelverk och det kan vara svårt för en blivande verksamhetsutövare att överblicka de möjligheter och krav som finns inom området, särskilt för anläggningar som inte har ett hygieniseringssteg. En effekt av dagens regler är att en anmälningspliktig djurhållning blir tillståndspliktig även om enbart gårdens egen gödsel rötas i en biogasanläggning. Utredningen har vid möten med branschen uppmärksammats på att det är betydande skillnad för företagaren om en biogasanläggning prövas som ett tillståndsärende eller ett anmälningsärende. Skillnaden avser dels behov av konsultstöd för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning, dels är kalendertiden för tillståndsprövning längre eftersom det är en mer omfattande process. Det har även framförts synpunkter på att informationen bör förtydligas om möjligheterna att röta stallgödsel från flera gårdar, att använda matavfall från storkök samt hur rötresten kan spridas. Lönsamheten för en biogasanläggning är omvittnat låg och de årliga avgifterna upplevs som väldigt höga. Utredningens förslag innebär att gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion höjs gasformigt bränsle per kalenderår för anläggningar där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djur- hållning. Förslaget medför att en anmälningspliktig djuranläggning som i huvudsak rötar gårdens egen gödsel förblir anmälnings- pliktig. Om gårdens egen djurhållning inte når den föreslagna gränsen ger det även viss möjlighet att ta emot gödsel från andra Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå gårdar samt till biologisk behandling av avfall. Utredningen har övervägt om tillståndsgränsen för biologisk behandling av annat avfall än farligt avfall bör höjas men funnit att det kan uppstå olägenheter för omgivningen som motiverar att nuvarande gräns för tillståndsprövning behålls. Utredningen har även övervägt möjligheten att ta bort tillstånds- och anmälningsplikten för biogasanläggningar på gårdsnivå och istället reglera det som krävs ur miljösynpunkt i generella föreskrifter. Bedömningen är dock att det inte är lämpligt eftersom det är en ny bransch där kunskap och erfarenhet är under upp- byggnad. En föreskrift riskerar att bli teknikkonserverande där teknisk och kunskapsmässig utveckling pågår, vilket inte skulle gynna utvecklingen av biogasproduktion på gårdsnivå. I avsnitt 3.8.1 föreslår utredningen att täckning och spridning av rötrest ska regleras i föreskrifter. Om utredningens förslag om ändring av nivån för tillståndsplikt inte genomförs underlättas inte den möjliga utvecklingen av biogas- produktion på gårdsnivå gasformigt bränsle per kalenderår. När det gäller tidpunkt för ikraftträdande av förslaget om att höja gränsen för tillståndsplikt föreslår utredningen att det ska träda i kraft . Några särskilda informations- insatser, utöver uppdatering av befintligt informationsmaterial, behövs inte. I övrigt har de krav på innehållet som ställs i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning vävts in under relevanta rubriker nedan. I det följande anges således vilka som berörs av förslagen och vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser som förslagen medför. Förslagen, som innebär att biogasanläggningar på gårdsnivå främjas, beräknas få följande positiva effekter för miljön. Rötning till biogas leder till minskad avgång av klimatgaser från gödseln och till att fossila bränslen kan ersättas av biobränslen, vilket är positivt för miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Rötresten har samma näringsinnehåll som orötad gödsel, förutom att kvävet är mer växttillgängligt eftersom ammoniuminnehållet är högre. Det bör leda till ett effektivare växtnäringsutnyttjande och därmed gynna Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vatten- drag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det bedöms också vara positivt för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. Förutom ovanstående miljö- effekter kan olägenheter för omgivningen minska eftersom rötresten luktar mindre. Det kan också leda till ökade förutsättningar att skapa lokala kretslopp om produkter och avfall i närområdet rötas, vilket leder till minskade transporter och gynnar miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö och luft. Förslagen bidrar även till att uppfylla det nationella målet att andelen förnybar energi ska vara av den totala energianvändningen (prop. 2008/09:163, s. 38, 2008/98:NU25, rskr. 2008/ 09:301). Förslagen kan dock få negativa effekter för miljön i form av risk för ammoniakförluster vid olämplig lagring och spridning samt risk för utsläpp av växthusgaser i form av metanläckage från anlägg- ningen vid till exempel driftstörningar, om utrötningen är otillräcklig eller om anläggningen har tekniska brister. Totalt sett har dock rötad gödsel lägre växthusgasutsläpp än obehandlad gödsel (, Lantbruk och industri nr 402 Växthusgaser från stallgödsel, s 31.) I avsnitt 3.8.1 föreslår utredningen att ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av lagrings- behållare för rötrest, krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest i vissa geografiska områden i syfte att minska förluster av ammoniak. Att främja erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad bör bidra till att de negativa effekterna för miljön minimeras och att ändamålsenliga krav ställs i samband med myndigheternas prövning av verksamheten, oavsett om det gäller investeringsstöd eller miljö- prövning. 4.10.2Konsekvenser för staten och kommuner berörs inte av förslaget om att höja gränsen för tillståndsplikt. behöver initialt lägga mer resurser på att ta fram ett lättillgängligt informationsmaterial om animaliska biprodukter. När informationsmaterialet är känt bör belastningen från företagare Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå som ställer frågor om regelverket bli mindre. Det gäller inom de områden där informationsmaterialet kan göras tillräckligt väg- ledande för att företagaren ska kunna se vilka möjligheterna är och vilka krav som ställs. Ärendehanteringen och godkännande av anlägg- ningen är densamma. Enligt en grov uppskattning av tidsåtgången för detta från kommer att krävas initialt och . Att främja erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad om bio- gasanläggningar är en uppgift som ligger i linje med uppdrag att arbeta med landsbygdsutveckling för en hållbar utveckling och ett konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet. uppskattar grovt att det inledningsvis krävs för detta arbete. Utredningen föreslår ingen särskild finansiering, utan det bör kunna rymmas inom befintliga resurser. Förslaget att höja gränsen för när tillstånd krävs för en bio- gasanläggning minskar arbetet för länsstyrelserna eftersom färre samråds- och tillståndsärenden behöver behandlas. För ett enskilt ärende uppskattas resursåtgången för samrådsförfarandet till 2,5 effektiva arbetsdagar och resursåtgången från det att ansökan inkommer till det att beslut fattats till 15 effektiva arbetsdagar (Undersökning av genomförandetider och framtida resursbehov för projekt med miljöpåverkan, , , s. 25). Det är svårt att uppskatta hur många ärenden det kan handla om där endast biogasanläggningen prövas och i hur många fall tillstånd till biogasanläggning behandlas i samband med prövning av utökning av djurhållning. Totalt har 49 företag fått stöd till en biogasanläggning via landsbygdsprogrammet, vilket ger en bild av storleksordningen av verksamheten. Länsstyrelserna kan dock komma att behöva ta fram yttranden till kommunen i anmälningsärendena. En tydligare information om animaliska biprodukter kommer att underlätta för handläggarna att få en helhetsbild av krav och möjligheter för biogasproduktion på gårdsnivå. Det ökar kvalitén i handläggningen och underlättar diskussionen med sökande vid miljöprövningen. På de länsstyrelser som även fortsättningsvis kommer att hand- lägga ärenden om tillstånd till biogasanläggning underlättas arbetet Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå vid utformandet av särskilda villkor om ett erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad för handläggare av såväl investeringsstöd som miljöprövning anordnas. Tiden för deltagande i erfarenhets- utbyte kompenseras av ökad effektivitet i handläggningen. Efter- som olika delar av länsstyrelserna berörs i biogasärenden ökar förståelsen inom myndigheten för olika aspekter i ett ärende och höjer kvalitén i handläggningen, oavsett om det gäller yttrande till kommunen i ett anmälningsärende eller beslut om investeringsstöd.