sou · GZB35 · 2012-01-01 00:00:00 — Utredaren ska också, enligt kommittédirektivet, belysa förhållandet mellan det s.k. utstationeringsdirektivet2 å ena sidan och bemanningsdirektivet å andra sidan och överväga om det föreslagna genomförandet av bemanningsdirektivet kräver ändringar i gällande rätt när det gäller arbetstagare som utstationeras till av bemanningsföretag som är stationerade i någon annan av EU:s medlemsstater. Om ändringar krävs ska utredaren lämna förslag på sådana ändringar. Utöver den likabehandlingsprincip som kommer till uttryck i artikel 5 i bemanningsdirektivet ska utredaren också analysera hur reglerna i artikel 6 i bemanningsdirektivet om tillgång till anställning, gemensamma inrättningar och yrkesutbildning stämmer överens med svensk rätt. Dessutom ska utredaren analysera hur bemanningsdirektivets regler om representation för arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag och bestämmelserna om information till arbetstagarrepresentanter i kundföretaget förhåller sig till gällande svensk rätt. För det fall ändringar i den svenska rätten bedöms nödvändiga ska utredningen lämna förslag på sådana ändringar. Av artikel 4 i bemanningsdirektivet följer att medlemsstaterna ska göra en översyn av eventuella begränsningar eller förbud mot att anlita arbetskraft som hyrs ut av bemanningsföretag. Av kommitté- direktivet följer därför att utredaren ska göra en översyn av eventuella begränsningar eller förbud mot att anlita arbetskraft som hyrs ut av bemanningsföretag som följer av lag, förordning eller praxis. Om sådana hinder uppmärksammas av utredaren ska denne bedöma om dessa har stöd i artikel 4.1 i direktivet och bör bestå eller, om så inte är fallet, lämna förslag till ändringar. I kommittédirektivet föreskrivs vidare att det till stöd för utredarens arbete ska finnas en referensgrupp med representanter för arbetsmarknadens parter och eventuellt andra organisationer med intresse i frågan. 2 och rådets direktiv /71/EG av om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandhållande av tjänster, EGT L 018, 21.1.1997 s. 1, (Celex 31996L0071). Utredningens uppdrag och arbete Det åligger utredaren att hålla sig underrättad om hur genomförandet av bemanningsdirektivet sker i andra länder samt hur andra medlemsstater och kommissionen ser på förhållandet mellan bemanningsdirektivet och utstationeringsdirektivet. Utredaren ska slutligen göra en bedömning av effekterna av förslagen i de avseenden som omfattas av 14–15 a §§ i kommittéförordningen och särskilt belysa förslagets konsekvenser för mindre företag. Kommittédirektivet finns i sin helhet i bilaga 1. Enligt detta direktiv och meddelade tilläggsdirektiv ska utredningen redovisa uppdraget . Utredaren och sekreteraren har haft åtta sammanträden med experterna och ledamöterna i referensgruppen. Sekreteraren har bevistat fyra expertmöten i rörande det aktuella direktivet. Utredaren och sekreteraren har vidare besökt Arbetslöshetskassorna och har där träffat kanslichef och utredaren . har vi deltagit i ett seminarium som hölls av Arbetslöshetskassornas . Vi har också besökt Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen och sammanträffat med generaldirektör , chefsjurist och försäkringsjurist . Vid besök på LO har vi samtalat med ombudsman och hos Bemanningsföretagen har vi överlagt med förhandlare/rådgivare . Vi har också haft ett möte med förbundsdirektör som förestår och med som är förhandlingschef vid . Vid besök på Arbetsförmedlingen har vi träffat och diskuterat med verksjurist och med enhetschefen för enheten Kundrelationer och varsel, . Kontakter har också förekommit per telefon med och Sjöfolk. Vi har haft ett sammanträde med professorerna . har vi sammanträffat med forskningsredaktör , professor och forskaren i nationalekonomi vid . Därutöver har korrespondens per mail förekommit med processförare hos Diskriminerings- Utredningens uppdrag och arbete Kontakter har även tagits med chefsjuristen vid . I har utredaren och sekreteraren sammanträffat med ordförande vid Arbetsdomstolen. I har vi träffat hovrättsassessorn som arbetat med . För att kunna kartlägga rättsläget i andra länder har utredaren och sekreteraren inhämtat information både via personliga kontakter och via e-mail. Såvitt gäller har uppgifter lämnats av chefskonsulent som tjänstgör vid det danska beskæftigelseministeriet. Uppgifter om genomförandet i har lämnats av counsellor for Labour and Social Affairs som tillhör den norska EU-delegationen och av professor . genomföringsåtgärder har utredningen fått belysta av administrator som är anställd vid finska Arbets- och , professor och lektor . Guðrún och på den isländska arbetsgivarföreningen har hjälpt oss med uppgifter om uthyrning av arbetskraft på . När det gäller har senior policy advisor på bidragit med uppgifter om den lag som införts för att genomföra bemanningsdirektivet. I övrigt har uppgifter i stor utsträckning inhämtats från respektive lands officiella internetsidor. Sekreteraren har också bevistat ett i . Utredaren har samrått med när det gäller utredningsförslagets konsekvenser för företag. 2Något om bemanningsarbete i och EU Den svenska arbetsmarknaden har genomgått stora förändringar . I början av århundradet var de flesta arbetstagare sysselsatta inom jordbruks- eller industrisektorn men med tiden har antalet arbetstagare inom dessa sektorer minskat. Istället har den privata tjänstesektorn ökat kraftigt, främst . Det ställs också högre krav på arbetstagarnas flexibilitet, vilket i sin tur lett till att anställningsformerna förändrats. Den traditionelle industriarbetaren var som regel heltidsanställd och utförde sitt arbete på bestämda arbetstider mot en vecko- eller månadslön. Anställningsskyddslagstiftningen utgår från att tillsvidareanställning är det normala och begränsar möjligheterna till tidsbegränsade anställningar. Allt eftersom arbetsmarknaden förändrades och efterfrågan på arbetskraft ökade inom tjänstesektorn uppkom dock krav på anställningsformer som bättre passade arbetsmarknadens krav; förekomsten deltidsanställningar och tidsbegränsade anställningar ökade. Många företag har valt att arbeta med en liten fast personalstyrka och att i stället anlita tillfällig arbetskraft. Härigenom har uppkommit en marknad för uthyrning av arbetskraft som utför arbete under viss längre eller i ett inhyrande företag. Uthyrning av arbetskraft (nedan även kallat bemanningsarbete) var i princip förbjudet i –1991. Inte heller var det tillåtet att driva privata arbetsförmedlingar. Något om bemanningsarbete i hade sin grund i den från 19331 som slog fast att arbetsförmedlingar som drevs i vinstsyfte skulle avskaffas . förbjöds arbetsförmedlingar som drevs i vinstsyfte genom reglering i lag. Genom ett tillägg till denna lag jämställdes visst bemanningsarbete med arbetsförmedlingsverksamhet och kom därigenom att bli förbjudet. Utvecklingen ändrade emellertid på inställningen till bemanningsarbete. Redan före förbudet hade det förekommit vissa ambulerande arbetstagare. Bland annat uppstod s.k. skrivbyråer som anställde maskinskriverskor som sedan kunde hyras ut till olika företag. Denna verksamhet balanserade på gränsen till vad som var lagligt, framför allt efter införandet av lag. Det var emellertid inte många fall som drogs inför domstol vilket förefaller ha berott på att man trots allt tyckte att skrivbyråerna fyllde ett behov. ersattes med en ny konvention2. En stat som tillträdde denna konvention fick välja om staten ville ansluta sig till del II i konventionen, som innebar att vinstdrivande arbetsförmedlingar skulle avskaffas , eller om man ville ansluta sig till del III som innebar att vinstdrivande arbetsförmedlingar skulle vara föremål för viss övervakning och kontroll. Innehållet i denna konvention var således uppluckrat i förhållande till konvention och gav större möjligheter för respektive nation att välja hur man ville förfara3. Vartefter tiden led blev man i mer benägen att luckra upp förbudet mot privata arbetsförmedlingar och mot bemanningsarbete. ändrade man ånyo lag och tillät vinstorienterade arbetsförmedlingar för musiker och artister. började man alltmer diskutera om förbudet mot privata arbetsförmedlingar och bemanningsarbete skulle bestå. lyckades man enas om en ny lagreglering som tillät uthyrning av arbetskraft. Genom lagen legaliserades i princip bemanningsarbete medan vinstorienterade privata arbetsförmedlingar alltjämt förblev förbjudna. Genom lagen gjordes det emellertid möjligt för vissa byråer att bedriva s.k. head-hunting. Vinstdrivande byråer som ville ägna sig åt head-hunting (eller som ville hyra ut musiker och artister) kunde nu få licens av . 11933 Convention, No. 21949 Convention (Revised), No. , ; Bemanningsarbete, flexibilitet och likabehandling, Juristförlaget i , s. 50. Något om bemanningsarbete i Även om inte var medlem i dåvarande EG hade man tagit intryck av dom i målet Höfner och Elser4 angående frågan om monopol för statliga arbetsförmedlingar. Då tillkom lagen om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft.5 I denna lag, som genomfördes av en borgerlig regering, togs de sista restriktionerna för privata arbetsförmedlingar och bemanningsarbete bort. Detta medförde att var tvunget att frånträda ILO- konventionen . I lagen om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft föreskrivs dock alltjämt att en privat arbetsförmedling eller den som hyr ut arbetskraft inte får ta betalt av arbetssökande eller arbetstagare. Även reviderade sin syn på privata arbetsförmedlingar och bemanningsarbete. ändrade man konventionen och det tillkom en ny konvention, nr 181, om privata arbetsförmedlingar.6 Syftet med denna konvention är att tillåta den verksamhet privata bemanningsföretag utför och att skydda de arbetstagare/arbetssökande som begagnar sig av företagens tjänster.7 har inte tillträtt denna konvention. Mellan genomfördes i en utredning för att utvärdera vilka effekterna blivit av att monopolet för offentliga arbetsförmedlingar avskaffats, den s.k. Rosengrenutredningen.8 Ut- redningen konstaterade att mycket få privata arbetsförmedlingar hade startats sedan 1993 års lag trädde i kraft men att några negativa erfarenheter av dessa i vart fall inte kunde iakttas, med undantag för privata arbetsförmedlingar för artister.9 Utredningen föreslog dock att det skulle inrättas en nämnd som skulle utöva tillsyn över personaluthyrningsbranschen och att företag som ville bedriva personaluthyrningsverksamhet skulle vara registrerade hos nämnden. För att reglera nämndens verksamhet och förutsättningarna för personaluthyrning föreslog utredningen en lag om personaluthyrning. Regeringen meddelade dock att man inte hade för avsikt att lägga fram ett förslag om en ny lag för personaluthyrning eftersom kollektivavtal användes alltmer inom branschen och då frivillig auktorisation förekom.10 4C-41/90 Höfner och mot . 61997 Convention, No. 7Berg, ; a.a., s. 54. 8SOU 1997:58 Personaluthyrning. 1997/98:150 s. 105. Något om bemanningsarbete i hade bemanningsbranschen ca 5 000 anställda. Bemanningsverksamheten ökade därefter och var antalet anställda 42 300 personer.11 Under den därefter kommande lågkonjunkturen sjönk antalet anställda och först började branschen återhämta sig. bildades även arbetsgivarorganisationer. tillkom som bytte namn till (). Denna organisation inledde bl.a. arbetet med att utforma etiska regler. gick SPUR samman med bemanningsföretagen i . Den nya organisationen fick namnet Bemanningsföretagen och verksamheten omfattar både bransch- och arbetsgivarfrågor. Bemanningsföretagen har utformat ett frivilligt auktorisationssystem. Ett bemanningsföretag som vill ansluta sig Bemanningsföretagen måste numera uppfylla kraven för auktorisation. 2.3Något om EU och bemanningsarbete12 EU har arbetat med att få till stånd regler för uthyrda arbetstagare. presenterade kommissionen ett första förslag till direktiv.13 Kommissionen angav i detta att syftet med förslaget vara att skapa regler som förhindrade tidsbegränsade anställningar inom uthyrningsbranschen och att se till att tillsvidareanställda skyddades från excessive use of agency work. Eftersom enighet inte kunde uppnås i rådet, drog emellertid kommissionen tillbaka sitt förslag. Arbetet med att skapa regler för uthyrda arbetstagare fortsatte emellertid. Uthyrning av arbetstagare blev också alltmer accepterat vartefter tiden led. antog EU ett direktiv om hälsa och säkerhet.14 Detta direktiv syftade till att ge uthyrda arbetstagare samma villkor i fråga om säkerhet och hälsa som arbetstagarna i användarföretaget. Även det s.k. Utstationerings- 11Bemanningsbranschen – personal som handelsvara? utgiven av Unionen . 12Uppgifterna i detta avsnitt huvudsakligen hämtade från artikel A of Failure- But Also of Success, s. 191 ff i Transnational Labour Regulation – A case study of temporary agency work, av K.Ahlberg, B. Bercusson, N. Bruun, H. Kountouros, C. Vigneau och L. Zappalá, , , 2008. 13COM (82) 155 final, senare ändrad till COM (84) 159 final. 14Rådets direktiv /383/EEG om komplettering av åtgärderna för att främja förbättringar av säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare med tidsbegränsat anställningsförhållande eller tillfälligt anställningsförhållande, EUT L 206, 29.7.1991, s.19 (Celex 31991L0383). Något om bemanningsarbete i direktivet15 som kom omfattade uthyrda arbetstagare. Dessa tillförsäkrades i direktivet samma rättigheter som andra utstationerade arbetstagare. Direktivet öppnade också en möjlighet för medlemsstaterna att behandla utstationerade uthyrda arbetstagare förmånligare än andra utstationerade arbetstagare, jfr 3 kap. 9 § utstationeringsdirektivet. Om kommissionen avser att lägga fram ett förslag på det sociala området måste den först konsultera de europeiska arbetsmarknadsparterna. Kan parterna enas innebär detta ofta att någon EU-rättslig lagstiftning inte blir nödvändig. hade de europeiska arbetsmarknadsparterna lyckats enas i olika frågor och man utgick från att så skulle bli fallet även när det gällde uthyrning av arbetskraft. Så blev det emellertid inte utan förhandlingarna bröt slutligen samman . Detta ledde till att EU fick återuppta sina försök att komma fram till ett direktiv om bemanningsarbete. kom ett nytt förslag från kommissionen.16 Arbetet som sedan följde blev långdraget och blockerades länge av . Först lyckades man enas om det bemanningsdirektiv som utredaren nu fått i uppdrag att genomföra. Direktivet föreskriver bl.a. att uthyrda arbetstagare som hyrs ut till ett kundföretag ska ha rätt till samma grundläggande arbets- och anställningsvillkor som de skulle ha haft om de anställts direkt i kundföretaget för att utföra samma arbete. I direktivet finns emellertid en möjlighet för en medlemsstat att förordna om en kvalificeringsperiod under vilken de uthyrda arbetstagarna inte ska vara berättigade till likabehandling. Denna undantagsregel tillkom på begäran och det var först sedan denna bestämmelse intagits i direktivet som det kunde antas. 2.4Vad är bemanningsarbete? Det förekommer ofta att en arbetsgivare har behov av hjälp från tillfällig arbetskraft. Sådan arbetskraft kan anlitas på flera olika sätt. Arbetsgivaren kan t.ex. kontraktera ett utomstående företag att utföra visst arbete för honom. Han kan också hyra in eller låna enskilda arbetstagare. Om inhyrningen sker från ett bemanningsföretag är det fråga om sådan uthyrning som faller under beman- 15Europaparlamentets och rådets direktiv /71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster; EUT L 18, 21.1. 1997, s.1 (Celex 31996L0071). 16COM (2002) 149 final. Något om bemanningsarbete i Bemanningsföretagen i driver dock även annan verksamhet än ren uthyrningsverksamhet. Bemanningsdirektivet omfattar således bara en del av bemanningsföretagens verksamhet. Nedan ska kortfattat redogöras för på vilka sätt en arbetsgivare kan anlita tillfällig arbetskraft i och i vilken utsträckning dessa faller under bemanningsdirektivets tillämpningsområde. 2.4.1Uthyrning av arbetskraft och entreprenadverksamhet Om en arbetsgivare är i behov av tillfällig arbetskraft kan denne hyra in arbetskraft från ett bemanningsföretag. Bemanningsföretagen, som samlar arbetsgivare inom bemanningsbranschen, har uppskattat att av bemanningsföretagens verksamhet består i uthyrning av arbetskraft. Med uthyrning av arbetskraft avses att ett företag hyr ut sina arbetstagare till ett annat företag för att arbetstagaren ska arbeta där under det företagets ledning. Det uthyrande företaget, nedan kallat bemanningsföretaget, tar betalt av beställaren, nedan kallat kundföretaget, för att man tillhandahåller arbetskraft och avlönar också den uthyrde arbetstagaren. Från uthyrning av arbetskraft ska man skilja s.k. entreprenadverksamhet. Sådan verksamhet består i att ett företag skickar arbetskraft till ett annat företag för att där utföra visst arbete. Arbetsledningen ligger dock alltjämt kvar hos entreprenadföretaget. En särskild variant av entreprenadarbete är s.k. outsourcing som innebär att en viss del av ett företags verksamhet permanent lämnas över till ett annat företag; t.ex. bemanningen av en reception. En variant av outsourcing är s.k. callcenter. I ett callcenter arbetar arbetstagare hos callcenterföretaget med att bemanna andra företags telefonväxlar. Callcenterverksamheten kan placeras på annan plats än där det outsorcande företaget har sin verksamhet. Det blir därför billigare för ett företag att anlita callcenterföretaget än att själv bemanna sin telefonväxel eller sin kundtjänst. Som framskymtar ovan kan det ibland vara svårt att avgöra vad som är personaluthyrning och vad som är entreprenad, se närmare avsnitt 6.2.1. Utredaren konstaterar dock att det bara är personaluthyrningsverksamhet som omfattas av bemanningsdirektivet eftersom detta förutsätter att den uthyrde står under kundföretagets arbetsledning. Inga former av entreprenad faller därför under bemanningsdirektivets regler. Något om bemanningsarbete i Det förekommer att en arbetsgivare har arbetstagare som han har svårt att sysselsätta med bibehållen lönsamhet. Detta kan t.ex. bero på en tillfällig nedgång av antalet order. För att slippa säga upp arbetstagare och stå utan personal när konjunkturen vänder förekommer det att arbetsgivare i sådana situationer lånar ut sin personal till andra företag som lider av personalbrist, t.ex. på grund av sjukdom. På detta sätt hjälper företagen varandra igenom de problematiska tiderna. har förekommit att företag gått samman och skapat s.k. personalpooler av arbetstagare som kan lånas ut. Detta brukar populärt kallas för en arbetsgivarring. Arbetsgivarringarna och annan utlåning av arbetskraft faller inte in under bemanningsdirektivets regler eftersom arbetstagarna inte anställs i syfte att hyras ut till ett kundföretag.17 Bemanningsföretagen i , liksom vissa andra företag, arbetar också med rekrytering. Med detta begrepp avses att ett (bemannings)företag anvisar en person för anställning i ett kundföretag. (Bemannings)företaget utför då i praktiken hela rekryteringsprocessen och sköter således både intervjuer och urvalsprocess åt kundföretaget. Slutligen presenterar (bemannings)företaget sitt förslag för kundföretaget. Inte heller denna form av verksamhet kan inordnas under bemanningsdirektivets regler. Skälet till det är att det inte föreligger något anställningsförhållande mellan bemanningsföretaget och den föreslagne arbetstagaren i kundföretaget. Det förekommer att bemanningsföretag medverkar då personalsammansättningen hos ett kundföretag ska ändras. Om ett kundföretag t.ex. avser att omplacera personal inom det egna företaget kan ett bemanningsföretag bistå vid denna omplacering. På samma sätt kan ett bemanningsföretag vara behjälpligt i samband med uppsägning av arbetstagare. Bemanningsföretaget kan då hjälpa till att 17 Jfr ; Hur ska bemanningsdirektivet genomföras i ? ; 2010:2, s. 9. Något om bemanningsarbete i placera dessa arbetstagare i annat företag. Denna verksamhet förefaller närmast vara att betrakta som arbetsförmedling. Inte heller sådan verksamhet omfattas av bemanningsdirektivet eftersom det inte föreligger något anställningsförhållande mellan bemanningsföretaget och den utplacerade arbetstagaren. 2.4.5Andra former av kompetensförsörjning Utöver de varianter för tillhandahållande av flexibel arbetskraft som nämnts ovan finns det även andra tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag. Som exempel på sådan verksamhet kan nämnas s.k. arbetsförmedling. I detta fall hjälper bemanningsföretaget arbetssökande att få arbete och denna verksamhet utgör ett komplement till arbetsförmedlingarnas verksamhet. Det förekommer också att bemanningsföretagen hjälper till att förbereda en arbetstagare inför ett nytt arbete. Detta kallas normalt coachning. Bemanningsföretag kan vidare syssla med personlig utveckling och utbildning. Inga av de ovannämnda verksamhetsformerna faller under bemanningsdirektivets tillämpningsområde. på bemanningsområdet och kollektivavtal i branschen I är bemanningsföretagen i huvudsak organiserade i organisationen som inte bara är en arbetsgivarorganisation utan även branschorganisation när det gäller tjänsteområdena personaluthyrning, rekrytering, entreprenad, omställning och arbetsförmedling. Bemanningsföretagen ingår tillsammans med , Tjänsteförbunden, Tjänsteföretagen, IT & Telekomföretagen, Medieföretagen och Vårdföretagarna i som är en organisation för tjänsteföretagare. En arbetsgivare som vill vara eller bli medlem i Bemanningsföretagen måste uppfylla vissa krav. Arbetsgivaren måste t.ex. ha tecknat kollektivavtal och ha en fastställd jämställdhetsplan. Om bolaget haft verksamhet inom bemanningsområdet måste arbetsgivaren även uppfylla förbundets krav för auktorisation och åta sig att följa Bemanningsföretagens etiska regler. Även nystartade företag kan bli medlemmar i , men Något om bemanningsarbete i får då inte ansöka om auktorisation förrän efter tolv månaders verksamhet inom bemanningsbranschen. På arbetstagarsidan finns ett flertal svenska arbetstagarorganisationer representerade. Bemanningsföretagen har således ingått kollektivavtal med alla i LO ingående medlemsorganisationer, t.ex. , , , m.fl. Därutöver finns ett kollektivavtal mellan Bemanningsföretagen och Unionen samt Akademikerförbunden. Inom vårdområdet återfinns två avtal, ett som specifikt avser läkare och ett som avser övrig vårdpersonal. Representerade arbetstagarorganisationer i det sistnämnda avtalet är bl.a. , och . Avtalet som avser läkare har träffats med . Utöver de ovannämnda kollektivavtalen föreligger vissa specialavtal, t.ex. kollektivavtalet mellan och . 2.6Bemanningsbranschens struktur och omfattning I har Bemanningsföretagen löpande samlat in information från sina medlemsföretag för att kartlägga bemanningsarbetet i . sker insamlingen av data i samarbete med (). Statistiken avser visserligen bara de 35 största bemanningsföretagen som är medlemmar i organisationen men dessa svarade för av bemanningsbranschens totala omsättning. Bemanningsföretagens statistik förefaller mot bakgrund härav kunna ge en rättvisande bild av bemanningsbranschen. Av statistiken kan också utläsas att även om Bemanningsföretagens verksamhet omfattar såväl rekrytering som arbetsförmedling, entreprenad och omställning, så är uthyrning av arbetskraft den dominerande verksamheten bland organisationens arbetsgivare. stod således uthyrningsverksamheten för av omsättningen. Utredaren har också tagit del av den kartläggning av bemanningsbranschen som gjorts av Något om bemanningsarbete i ()18. Nedan ska redogöras för vad som framkommit vid genomgång av detta material och annan statistik. Av Bemanningsföretagens statistik framgår att var av den sysselsatta befolkningen anställd av ett bemanningsföretag. hade bemanningsbranschen 58 850 årsanställda. Totalt har dock 122 400 personer erhållit kontrollbesked från ett bemanningsföretag , vilket innebär att så många personer varit sysselsatt i ett bemanningsföretag.