sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Dagens dokumentation torde i huvudsak uppfylla behoven för användare som främst använder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av de summerade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet. Störst problem med dokumentationen torde finnas bland använ- dare – ofta forskare – som har större behov av att själva bearbeta statistiken och de bakomliggande datamaterialen för olika vidare- användningar och analyser. De förslag som lämnades i utred- ningens delbetänkande torde dock förbättra situationen för de mer avancerade användarna. Ambitionen bör vara att dokumentationen så långt möjligt ska ge berörda intressenter de svar de behöver, vilket inte sällan torde kräva en mer omfattande och djupgående dokumentation än vad som ges av dagens författningsreglerade krav. bör man inte ha en övertro på möjligheterna att reglera fram en fullständigt heltäckande dokumentation. I särskilt komplicerade fall torde det vara ofrånkomligt att dokumentationen måste kompletteras med individuell rådgivning eller information från den statistikansvariga myndighetens sida. Utredningen lämnar inga förslag på författningsändringar beträffande dokumentation. Frågan om dokumentation behöver dock diskuteras vidare, vilket lämpligen kan ske inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Vidare bör SCB ges i upp- drag att närmare utreda vilka förutsättningar som finns för att i ökad utsträckning ge allmän spridning åt metoder och verktyg som utvecklas för allmänna medel. Enligt utredningens direktiv är god dokumentation av statistiken grundläggande för att förbättra tillgängligheten. Jag ska därför ana- lysera hur dokumentationen kan förbättras. Det enda formella krav som finns avseende dokumentation av den officiella statistiken är att de statistikansvariga myndigheterna ska upprätta aktuella beskrivningar av statistiken, enligt en form som SCB anger. Det kan konstateras att myndigheterna i huvudsak lever upp till detta krav. Som framgått fanns nämligen vid slut dokumentation av den föreskrivna typen framtagen för 95 pro- cent av den officiella statistiken, låt vara att kravet på aktualitet uppfylldes i lägre grad och att naturligtvis inte är . till i vilken grad de formella kraven uppfylls, tycks således dagens dokumentationsarbete i huvudsak fungera väl. Även om det formella kravet endast omfattar beskrivningar av statistiken, så visar utredningsarbetet att de statistikansvariga myn- digheterna ofta tar fram även annan, mer fördjupande dokumen- tation. Detta gäller i synnerhet för SCB, som regelmässigt tar fram mer utförlig dokumentation än de beskrivningar av statistiken som är föreskrivna. Som framgått av avsnitt 9.2.2 gäller det dock även för flera andra av de statistikansvariga myndigheterna. Den bild som getts av utredningsarbetet är också att dokumen- tationen med tiden har förbättrats. SCB har gjort särskilda satsningar för att åtgärda brister som har funnits. Detta tycks ha haft effekt. Dokumentationen förefaller vara mer komplett och mer aktuell. Enligt vad fram- för i sin rapport till utredningen har SCB också etablerat en ända- målsenlig organisation för dokumentationsarbetet. bedömer att det allra mesta av den information om den officiella statistiken och de processer som hänger ihop med statistiken täcks in av de dokumentationsmallar som SCB använder , dvs. beskrivningar av statistiken, processdokumentation enligt SCBDOK samt meta- datasystemet MetaPlus. Som framgått av avsnitt 9.2.2 har även flera andra statistikansvariga myndigheter utvecklat sitt dokumentations- arbete , t.ex. i samband med att de har gjort, eller övervägt att göra, en s.k. utfästelse om tillräcklig kvalitet. Som under- lag för att kunna göra en sådan utfästelse behöver myndigheten göra ett omfattande internt arbete med att gå igenom statistik- verksamheten, produkt för produkt, och granska kvalitet, rutiner, m.m. Inom ramen för utredningsarbetet har jag inte haft möjlighet att i detalj granska kvaliteten på den dokumentation av den officiella statistiken som föreligger. Det finns dock vissa indikationer på att åtminstone den föreskrivna typen av dokumentation i stort håller önskvärd kvalitet. Till exempel har vid mina möten med de statistikansvariga myndigheterna framkommit att det är ovanligt att användare framför klagomål på bristande dokumentation. I sin rapport till utredningen bedömer vidare , efter en över- siktlig granskning, att den dokumentation som finns publicerad på Internet verkar vara av god kvalitet och bygga på goda ambitioner. En brist i dagens dokumentationsarbete – vilket delvis torde kunna förklara varför den föreskrivna typen av dokumentation inte alltid lever upp till kravet på aktualitet – är att dokumentationen ofta tycks ske i efterhand, efter att processer har genomförts och produkter har framställts. Enligt min mening är det viktigt att myndigheterna strävar efter att integrera dokumentationsarbetet i produktionsprocessen och göra dokumentationen löpande i stället för i efterhand. bör dock framhållas att myndigheterna tycks vara väl medvetna om de brister som finns i detta hän- seende, att döma av vad som exempelvis har framkommit i remiss- behandlingen av rapport. Det bör betonas att behoven av dokumentation, till såväl inrikt- ning som omfattning och djup, varierar mycket mellan olika aktörer. Beträffande användarna av statistiken torde dessa variationer i huvud- sak följa den indelning som – beträffande den allmänna nivån på tillgängligheten – pekades på i avsnitt 9.1. Det tycks alltså gå en skiljelinje mellan å ena sidan användare som i huvudsak använder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av de sum- merade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet och å andra sidan användare som har större behov av att själva bearbeta statistiken och de bakomliggande data- materialen för olika vidareanvändningar och analyser. Dagens doku- mentation torde i huvudsak uppfylla behoven för användarna i den förstnämnda kategorin, men inte alltid för de mer avancerade an- vändarna i den andra kategorin. Beträffande de mer avancerade användarna kan dock antas att de förslag som lämnades i delbetänkandet (se avsnitt 9.2.4) skulle för- bättra situationen. Bör kraven förstärkas? Som framgått av redogörelsen ovan är dagens författningsreglerade krav på dokumentation relativt begränsade och i huvudsak av över- gripande karaktär. Utöver de formella kraven ges också stort ut- rymme för de statistikansvariga myndigheterna att självständigt ut- tolka vilken nivå på dokumentation som är lämplig. Mot denna bakgrund finns skäl att överväga om dagens formella krav är till- räckliga eller om de bör utvidgas i något avseende. Dokumentation av vilken statistik som finns, hur den är fram- ställd och vad den innehåller är en förutsättning för att statistiken ska vara tillgänglig och användbar. Enligt min mening bör ambi- tionen vara att dokumentationen så långt möjligt ska ge berörda intressenter de svar de behöver, vilket inte sällan torde kräva en mer omfattande och djupgående dokumentation än vad som ges av dagens författningsreglerade krav. Nya tillämpningar av statistisk information kan också ställa nya krav på dokumentation. bör man inte ha en övertro på möjligheterna att reg- lera fram en fullständigt heltäckande dokumentation. Förhållan- dena kan variera mellan olika sektorer, för olika aktörer och för olika typer av behov. Mot denna bakgrund har, som framgått, flera statistikansvariga myndigheter framfört att de formella kraven bör ge utrymme för anpassning till olika myndigheters skilda förutsätt- ningar. Som framgått har inte heller det faktum att dagens författ- ningsreglerade krav är relativt begränsade förhindrat de statistik- ansvariga myndigheterna från att i många fall ändå ta fram annan, mer fördjupande dokumentation än de föreskrivna beskrivningarna av statistiken. Vidare är det knappast heller rimligt att förvänta sig att dokumentationen ska kunna ge svar på allt. För vissa särskilt avancerade användare, t.ex. forskare, kan dokumentationsbehoven vara så omfattande och/eller specialiserade att de är svåra att fullt ut formalisera. I särskilt komplicerade fall torde det också vara ofrån- komligt att dokumentationen måste kompletteras med individuell rådgivning eller information från den statistikansvariga myndig- hetens sida, kanske till och med i flera omgångar. Slutligen kan man heller inte bortse från att ökade dokumentationskrav också är kost- nadsdrivande. Mot denna bakgrund kan jag inte definitivt avgöra om det be- hövs starkare formella krav än eller, framför allt, vilken krav- nivå som i sådana fall vore den rätta. Jag lämnar därför inga förslag på författningsändringar beträffande dokumentation. Däremot lämnades, som framgått, vissa förslag avseende dokumentation i delbetänk- andet. Frågan om dokumentation behöver dock enligt min mening dis- kuteras vidare. Dels tycks det finnas behov av ökad samsyn mellan de statistikansvariga myndigheterna, att döma exempelvis av de del- vis ganska disparata synpunkter som framkommit i remissbehand- lingen av rapport. Dels anser jag – i likhet med vad framför i sin rapport – att det behöver göras fler och mer djupgående granskningar av kvaliteten på dokumentationen. Båda dessa behov bör kunna hanteras inom ramen för det arbete som sker i Rådet för den officiella statistiken och dess arbetsgrupper. I åtminstone det senare fallet krävs dock även nära kontakter med företrädare för dem som är målgrupper för dokumentationen. Som framgått redovisar ett flertal förslag i sin rapport till utredningen, varav jag återkommer till frågan om uppföljning i samband med att jag i kapitel 12 diskuterar samordningen av sys- temet för den officiella statistiken. Vad beträffar hans övriga för- slag har jag allmänt sett inga större invändningar. Till exempel delar jag synen att det torde finnas behov såväl av ständig vidareutveck- ling av kunskap, metoder och generella verktyg som av att det i statistiksystemet sker ett systematiskt införande av best practices beträffande såväl dokumentation som systemets övriga delar. Vidare föreslår att alla metoder och verktyg (program, databaser, register, metadata, dokumentation m.m.), som tagits fram med allmänna medel för produktion av officiell statistik bör göras fritt tillgängliga för alla aktörer och potentiella aktörer inom det svenska statistiska systemet. Som framgått har flera statistikansvariga myndigheter understött detta förslag i remissbehandlingen av rapport, medan däremot främst SCB har framfört ett flertal invändningar. Enligt min mening framstår det i och för sig som en rimlig tanke att metoder och verktyg som utvecklas för allmänna medel om möjligt bör ges allmän spridning, men sam- tidigt kan man inte bortse från de svårigheter som SCB pekar på. Jag anser därför att kunskapsläget behöver förbättras och förut- sättningarna ytterligare klargöras. Jag föreslår att regeringen ger SCB i uppdrag att mer i detalj utreda vilka förutsättningar som finns för att i ökad utsträckning ge allmän spridning åt metoder och verktyg som utvecklas för allmänna medel. I ett sådant uppdrag bör bl.a. ingå att redogöra för vad som egentligen finansieras med allmänna medel och att närmare analysera för- och nackdelar med den av förordade modellen. I utredningens direktiv anges att rationell, transparent och enhetlig prissättning är ett strategiskt område för att förbättra tillgänglig- heten till den officiella statistiken. I mitt uppdrag ingår därför att utifrån kostnads- och tillgänglighetsperspektiv analysera för- och nackdelar med olika prissättningsmodeller, varav marginalkostnads- prissättning ska vara en. Vidare ska jag bl.a. överväga om det finns skäl att införa ett undantag från det ekonomiska målet om full kost- nadstäckning i avgiftsförordningen när det gäller officiell statistik. Som underlag för övervägandena har jag gett Ekonomistyr- ningsverket (ESV) i uppdrag – efter att utredningen och ESV kom- mit överens om detta – att analysera olika prissättningsmodeller avseende statistik. I uppdraget ingick bl.a. att identifiera tänkbara prissättningsmodeller avseende statistik, att analysera för- och nack- delar med de olika modellerna och dessas ekonomiska och andra konsekvenser samt att analysera modellernas genomförbarhet med avseende på såväl praktiska omständigheter som förenlighet med olika regelverk, t.ex. avgiftsförordningen och konkurrenslagen. ESV:s uppdrag redovisades till utredningen , i rapporten av statistik – rapport till (ESV 2012:5). Rapporten finns tillgänglig via ESV:s hemsida. I det följande redogörs först, i avsnitt 9.3.1, för dagens situation avseende prissättning; därvid behandlas avgiftsförordningens regler, vilken prissättning myndigheterna tillämpar samt problem som iakttagits. Redogörelsen bygger i hög grad på ESV:s rapport till utredningen. Därefter redovisas ESV:s genomgång av tänkbara prismodeller (9.3.2) samt mina överväganden och förslag (9.3.3). Enligt direktiven ska jag alltså analysera olika prissättningsmodeller avseende den officiella statistiken. Så som frågeställningen är for- mulerad i direktiven, och av den bakgrundsbeskrivning som där ges, kan man möjligen få intryck av att den officiella statistiken är avgiftsbelagd . Så är dock inte fallet. Som framgått av avsnitt 9.1 är det helt gratis att från de statistikansvariga myndigheternas hem- sidor ladda ner de summerade sammanställningar – i form av 356 statistikprodukter – som utgör den egentliga officiella stati- stiken. var det visserligen förenat med avgifter att använda Statistikdatabasen på SCB:s webbplats, men är detta gratis.18 I framför allt fyra fall kan det dock vara förenat med avgifter att beställa statistik eller mikrodata från de statistikansvariga myndig- heterna. Det första fallet är när SCB mot avgift utför hela statistiska undersökningar på uppdragsbasis åt externa kunder. Som framgått av kapitel 4 är det t.ex. av de statistikansvariga myndigheterna som har valt att anlita SCB för att producera hela eller delar av sin officiella statistik. I dessa fall finansierar alltså myndigheterna sina köp av statistik från med anslagsmedel och tillhandahåller sedan den officiella statistiken gratis via sina hemsidor. Det andra fallet, som i princip kan gälla samtliga stati- stikansvariga myndigheter, är när användarna tvingas betala en av- gift till den berörda myndigheten om de vill ha specialbearbetningar av den officiella statistiken, t.ex. andra geografiska skärningar än som finns i den egentliga officiella statistiken. Det tredje fallet, som i hög grad berör SCB men även gäller för andra statistikansvariga myn- digheter, är när användare tvingas betala en avgift vid uttag av mikrodata från register. Sådana uttag kan avse dels mikrodata som bl.a. forskare kan få tillgång till, dels data i offentliga register som SCB har i särskilt uppdrag att föra. Det senare handlar främst om företagsregistret, som listar samtliga företag, organisationer och deras arbetsställen i . Det fjärde fallet, som inte behandlas närmare i det följande, handlar om att det kan vara förenat med avgifter när myndigheterna använder varandras data, t.ex. som er- sättning för det arbete som åtgår i sammanhanget. Som utgångspunkt för den fortsatta redogörelsen för dagens situa- tion bör inledningsvis påpekas att förutsättningarna för statistik- verksamheten, och prissättningen i denna, i vissa avseenden skiljer 18 (2004): Uppdrag statistik – insyn i SCB:s avgiftsbelagda verksamhet. sig mellan SCB och övriga statistikansvariga myndigheter. SCB:s hela verksamhetsområde avser statistik och inom ramen för detta har myndigheten i sin instruktion bemyndigats att bedriva avgifts- finansierad uppdragsverksamhet.19 De övriga statistikansvariga myn- digheterna har, till skillnad från SCB, inte statistikverksamhet som huvudsyssla. Det innebär att de specialbearbetningar som dessa myndigheter gör – och som kan vara förenade med avgifter för avnämaren – kan betraktas som en bisyssla för myndigheten. För detta gäller en annan grund för avgiftsuttaget än i den uppdrags- verksamhet som SCB bedriver. I avgiftsförordningen (1992:191) finns generella regler för statlig avgiftsbelagd verksamhet som ska tillämpas om inte något annat följer av en annan förordning eller av ett särskilt beslut av rege- ringen. Avgiftsförordningen, AF, gäller för statliga myndigheter under regeringen. I det följande redogörs för de regler som är av störst relevans i detta sammanhang. Förordningens innehåll i övrigt framgår av den redogörelse som har lämnats i avsnitt 3.6. Rätten att ta ut avgifter För att en myndighet ska få ta ut avgift krävs författningsstöd. Så- dant ges normalt i ett bemyndigande från regeringen. Det sker van- ligtvis i en förordning, t.ex. myndighetens instruktion. För de varor och tjänster, exempelvis utbildning och rådgivning, som är angivna i 4 § AF får myndigheterna emellertid ta ut avgift utan särskilt bemyndigande. Förutsättningen är att verksamheten är av antingen tillfällig natur eller mindre omfattning. Detta gene- rella bemyndigande infördes för att regeringen inte skulle behöva ta ställning till varje förslag till mindre avgiftsuttag. Innan en avgift tas ut måste myndigheten pröva om tjänsten är förenlig med myn- dighetens uppgift och om tjänsten går utöver den service som ska utföras avgiftsfritt enligt 4 och 6 §§ förvaltningslagen (1986:223). När en myndighet vill ta betalt för bearbetning av statistik kan det generellt göras med stöd av 4 § AF, punkt 4 rådgivning eller 19 Förordning (2007:762) med instruktion för . annan liknande service. Det gäller under förutsättning att uttaget inte sker med stöd av offentlighetsprincipen enligt tryckfrihetsför- ordningen eller går utanför serviceskyldigheten enligt förvaltnings- lagen. Enligt 4 § förvaltningslagen ska varje myndighet lämna upplys- ningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhet. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Myndigheten ska vidare an- passa sin service till aktuell arbets- och resurssituation, dvs. till arbetets behöriga gång enligt 6 kap. 4 § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400). Enligt 6 § förvaltningslagen ska varje myn- dighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Det är viktigt att myndigheten bestämmer omfattningen av den hjälp som ska tillhandahållas gratis enligt förvaltningslagen. Myndig- heter brukar bedöma att denna hjälp omfattar mellan en och fyra timmar.20 För en arbetsinsats därutöver kan myndigheten välja att ta betalt. Det ekonomiska målet talar om hur stor del av kostnaderna för en viss verksamhet som ska täckas av intäkter. Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt ska gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Om ett annat ekonomiskt mål ska gälla, t.ex. viss kostnadstäckningsgrad eller täckning enbart av vissa an- givna kostnader, ska regeringen besluta särskilt om detta. Full kostnadstäckning innebär att avgiften ska beräknas så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Samtliga direkta kostnader för verksamheten ska täckas liksom en så rättvis andel som möjligt av de kostnader som är gemensamma med andra verksamheter. Vid avgiftssättningen ska i regel också hänsyn tas till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten. Ett motiv för undantag från full kostnadstäckning är om ett sådant avgiftsuttag skulle motverka syftet med verksamheten. När det gäller avgifter som tas ut enligt 4 § AF är det ekono- miska målet upp till full kostnadstäckning, vilket innebär att myn- 20 (2002): Alla myndigheter får ta betalt, men En handledning om möjligheter och begränsningar i 4 § avgiftsförordningen. digheten själv får bestämma om avgiften ska täcka hela självkost- naden eller kanske bara särkostnaden. Denna frihet motiveras av att avgiftsnivån inte får motverka syftet med verksamheten. Om det t.ex. är viktigt att informationen i en publikation eller viss statistik sprids bör inte priset sättas så högt att spridningen hindras. Enligt 7 § AF ska myndigheterna samråda med ESV om de avgifter som de tar ut. I de fall regeringen bestämmer avgiftens storlek ska samråd ske med ESV innan förslag lämnas till rege- ringen om avgiften. Syftet med samrådsfunktionen är i första hand att kontrollera att avgifterna är beräknade utifrån det ekonomiska mål som gäller för verksamheten, att regler och riktlinjer på avgifts- området följs och att enhetliga och vedertagna principer för pris- sättning tillämpas. De statistikansvariga myndigheternas prissättning Uppdragsverksamhetens omfattning och inriktning uppgick SCB:s totala intäkter till 1 . Av detta stod anslag för och avgifter och vissa övriga intäkter för . SCB har anslag för den officiella statistik som myndigheten ansvarar för samt för att täcka kostnader för internationell rapportering av statistiken och samordning av stati- stiksystemet. Uppdragsverksamhetens intäkter (exklusive publikationsintäkter) uppgick till . Uppdragsverksamheten består av olika tjänster och produkter, allt från enkla tabeller till komplexa informationssystem och stora statistiska undersökningar omfattande alla moment från datainsamling till färdig rapport. Vidare genomför SCB ett stort antal bearbetningar av olika register baserade på befintlig statistik. SCB bedriver även konsultation och tjänsteexport. Statliga myndigheter utgör SCB:s största kundkategori och stod för ungefär tre fjärdedelar av uppdragsintäkterna. Statistik- ansvariga myndigheter svarade för , varav närmare tre fjärdedelar avsåg produktion av officiell statistik, och staten i övrigt för . Resterande intäkter härrörde från kommuner och landsting (), privat sektor () och utrikes kunder (). I årsredovisningen redovisas den avgiftsfinansierade verksamheten i följande sex uppdragskategorier, med uppgift om intäkterna inom parentes: Datainsamling/total statistisk undersökning (251,) Statistisk bearbetning av befintliga register (73,) Nominella uttag (26,) Konsultation m.m. (41,) Tjänsteexport (59,) Övrigt (13,) I det följande behandlas endast de tre förstnämnda kategorierna, då dessa avser de typer av tjänster vars prissättning jag enligt direk- tiven ska analysera. Som tidigare nämnts framgår SCB:s bemyndigande att ta ut av- gifter av myndighetens instruktion. Där anges, i 4 §, att SCB i mån av resurser ska utföra uppdrag inom sitt verksamhetsområde åt en myndighet och får åta sig uppdrag även från andra uppdragsgivare. Vidare framgår, i 24 §, att SCB ska ta ut avgifter för sådana upp- drag.21 Eftersom inget annat ekonomiskt mål har angetts av rege- ringen gäller full kostnadstäckning enligt 5 § andra stycket avgifts- förordningen. Av regleringsbrevet för , och även tidigare regleringsbrev, framgår att inkomsterna disponeras av SCB och att avgifternas storlek bestäms av myndigheten. Enkelt uttryckt tillämpar SCB full kostnadstäckning för all verk- samhet som inte anslagsfinansieras. Det ekonomiska målet full kost- nadstäckning innebär att ska samtliga med verk- samheten förenade kostnader, direkta såväl som indirekta, täckas av avgiftsintäkter. Det betyder i princip att den som beställer tjänster från SCB fullt ut får betala för dem. Avgiften ska därmed täcka de direkta och indirekta kostnader som uppkommer till följd av en uppdragsgivares beställning. 21 Förordning (2007:762) med instruktion för . Utöver vad som nämns ovan anges i denna också (2 §) att SCB får bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde. De olika kategorier av uppdrag som här behandlas ställer i olika hög grad krav på att SCB samlar in ny information.