sou · H0B371 · 2012-10-31 00:00:00 — Delbetänkande av Tomträtts- och arrendeutredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att utreda vissa tomträtts- och arrendefrågor. Hovrättspresidenten förordnades som särskild ut- redare . Som sakkunniga i utredningen förordnades departementssekreteraren , ämnessakkunnige, numera hovrättsrådet, samt kansli- råden , och . Som experter i utredningen förordnades chefsjuristen , professorn och f.d. justitierådet , , förbundsjuristen , chefen för juridisk avdelning , tf. chefsjuristen , specialisten, numera adjungerade professorn, och förbundsjuristen . entledigades från sitt uppdrag. förordnades departementssekreteraren som sakkunnig i utredningen. Dag Feurst entledigades från sitt uppdrag . Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare . Utredningen har antagit namnet Tomträtts- och arrendeutred- ningen. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med utred- ningens sakkunniga och experter. Med anledning härav har detta del- betänkande i väsentliga delar skrivits i vi-form. Tre av utredningens experter har emellertid i särskilda yttranden framfört avvikande meningar i vissa delar. I dessa delar har vi undvikit att använda vi-form. Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Tomträtts- avgäld och friköp, SOU 2012:71. ändamål och utveckling ........................ Översikt över de nuvarande reglerna om tomträtt ................ Förekomsten av tomträtter ..................................................... Fördelningen över landet ............................................. 1.3.4 Fastighetstaxering och avgäldens storlek .................... lagförslag om tomträtt .............................................. Principer för avgäldsbestämningen ......................................... Allmänt om avgäldsbestämningen ............................... Tomträttsmål i hovrätterna...................................................... Några statistiska anmärkningar.................................... Analys av hovrättspraxis ............................................... 2.4Målstatistik från fastighetsdomstolar/mark- och Jämförelse med utländsk rätt................................................... Kommunernas tillämpning av reglerna om 3.2Analys av kommunernas tillämpning av reglerna om 3.2.2 Villkor vid tomträttsupplåtelse som påverkar 3.2.3 Bostadssocial och andra hänsyn ................................... 3.2.4 Avgäld vid ny upplåtelse ............................................... Omprövning av avgäld.................................................. Förändringar i tomträttspolitiken................................ 3.2.9 Tillämpningen av tomträtt jämfört med försäljning av obebyggd tomtmark .............................. 3.3 Sammanfattning och slutsatser................................................ När är en åtgärd att betrakta som stöd? Bestämmelser om förfarandet ............................................... Behovet av nya bestämmelser för avgäldsreglering ....... Tomträtter för småhus .............................................. Generella regler för hela landet ............................................. 6.2Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en 6.3 Årliga justeringar av avgälden ............................................... 6.4Bör regleringen av avgäldens storlek vara tvingande eller 6.5.2 Det behövs en tydligare och enklare reglering av 6.5.3 Avgäldsräntan bör bestämmas med ledning av den långsiktiga realräntan........................................... 6.5.5 Räntan bör anges i lag................................................. 6.5.6 Hur bör avgäldsräntan förhålla sig till den 6.6 Hur avgäldsunderlaget ska bestämmas ................................. 6.6.1 Avgäldsunderlaget bör anknyta till 6.6.2 Hur bör avgäldsunderlaget förhålla sig till 6.6.3 Årlig omräkning av avgäldsunderlaget ...................... Fastigheter utan marktaxeringsvärde ........................ 6.7 En spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar? 6.8Bestämmandet av avgäld vid ett avskaffande av Tomträtter för flerbostadshus ..................................... Generella regler för hela landet ............................................. 7.2Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en 7.3 Årliga justeringar av avgälden ................................................ 7.4Bör regleringen av avgäldens storlek vara tvingande eller Hur avgäldsunderlaget ska bestämmas ................................. 7.6.1 Avgäldsunderlaget bör inte anknyta till 7.6.2 En värdering av marken i varje enskilt fall................. 7.6.3 Hur bör avgäldsunderlaget förhålla sig till 7.6.4 Årlig omräkning av avgäldsunderlaget....................... En spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar? Tomträtter för andra ändamål än bostäder ................... Generella regler för hela landet ............................................. 8.2Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en 8.3 Årliga justeringar av avgälden................................................ 8.4Bör regleringen av avgäldens storlek vara tvingande eller Hur avgäldsunderlaget ska bestämmas ................................. Tillämpningen i praktiken .......................................... Avgäldsunderlaget kan inte anknyta till En värdering av marken i varje enskilt fall ................ Årlig omräkning av avgäldsunderlaget ...................... En spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar? Förfarandet vid avgäldsregleringen ............................. Underrättelse om avgäldsändring ......................................... Utgångspunkter för ändrade förfaranderegler.......... Tiden och sättet för begäran om avgäldsändring ...... Innehållet i en begäran om avgäldsändring ............... Verkan av underrättelse respektive underlåten Tidsfrist för väckande av talan ................................... Domstolens handläggning av avgäldsmål ............................. Användande av skiljeförfarande i avgäldstvister .................. Frågor om inskrivning och dödning............................. Inskrivning av ändrad avgäld ................................................. Anmälan av mål om omprövning av avgäld.......................... Dödning av tomträtt.............................................................. Kommunernas nuvarande tillämpning av friköp.................. 11.2.1 Förändringar i tomträttspolitiken och omfattningen av de avtalade friköpen ....................... Olika kategorier av ägare till tomträttsfastigheter............... Överväganden om grundlagsenligheten av en friköpsrätt ... 11.5.1 Tomträttsfastigheter i allmän ägo .............................. 11.5.2 Tomträttsfastigheter i enskild ägo ............................. Enhetliga friköpsregler i stället för en friköpsrätt?.............. Inlösen av tomträttsfastighet – en reglering av en 11.7.1 Förhållandet till avgäldsregleringen ........................... 11.7.2 Inlösen endast av småhustomträtter? 11.7.3 Avtalsfrihet eller tvingande regler? 11.7.4 Generella regler för hela landet .................................. 11.7.5 Tidsgräns för och undantag från rätten till 11.7.6 Omfattningen av inlösen m.m. .................................. 11.7.9 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser.............. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. 13.2.1 Finansiella konsekvenser ............................................ 13.2.2 Konsekvenserna för tomträttshavare......................... 13.2.3 Administrativa och samhällsekonomiska 13.3.1 Finansiella konsekvenser ............................................ 13.3.2 Administrativa och samhällsekonomiska Förslaget till lag om ändring i jordabalken (nya bestämmelser om avgäld) ...................................................... 14.2 Förslaget till lag om inlösen av tomträttsfastigheter ........... Bilaga 3 – rapporter ................................... Bilaga 4 – graf, utvecklingen 1995–2011......................................................................... Beräkning av avgäld per kommun för Bilaga 6 Beräkningar avseende spärr- och golvregel för Beräkning av avgäld per kommun för Bilaga 8 Skillnaden för tomträttshavare mellan nuvarande och föreslaget avgäldsuttag, bakomliggande tabeller till diagram 13.1–13.8....................................................... Tomträtts- och arrendeutredningen har i uppdrag att utreda vissa tomträtts- och arrendefrågor.1 I detta delbetänkande redovisar vi våra överväganden och förslag angående tomträttsavgäld och friköp av tomträttsfastigheter. Tomträtt utgör en särskild form av nyttjanderätt till fast egendom. Genom en tomträttsupplåtelse får tomträttshavaren en i de flesta avseenden med äganderätt jämförlig rätt att nyttja marken. Tomt- rätten löper tills vidare och kan endast under speciella förhållanden sägas upp till upphörande. Tomträttshavaren förutsätts betala en avgift, en tomträttsavgäld, till fastighetsägaren. Tanken är att fastig- hetsägaren genom avgälden ska tillförsäkras en del i markvärdesteg- ringen. Avgälden bestäms därför vanligen som en ränta på ett av- gäldsunderlag, grundat på markens värde. finns det cirka 62 300 tomträtter i . Av dessa är cirka 49 100 avsedda för småhusbebyggelse, 6 300 för flerbostads- bebyggelse och 6 800 upplåtna för annat ändamål, t.ex. kontor eller industri. Det alldeles övervägande antalet fastigheter som är upp- låtna med tomträtt ägs av kommunerna. Kommunernas samlade av- gäldsintäkter är betydande och uppgick till cirka 2,8 mil- jarder kronor. De nuvarande bestämmelserna om tomträttsavgäld har emeller- tid ansetts förenade med problem. Vi har under arbetet fått dessa problem bekräftade. Ett problem är att reglerna ger ut- rymme för flera olika sätt att beräkna avgälden och ibland nöd- 1 Dir 2011:60, se bilaga 1. vändiggör komplicerade beräkningar. En särskild komplikation vid avgäldsbestämningen är att den sker med tioåriga eller längre inter- vall. Otydligheten och komplexiteten i regelverket leder till att parterna och domstolarna belastas av svårlösliga, tidsödande och kostnadskrävande tvister om tomträttsavgäldens storlek, i synner- het i kommersiella sammanhang. Ett annat problem är att reglerna ibland uppfattas som orättvisa och obilliga. En orsak till det är av- gäldens koppling till markvärdet, vilken i tider av kraftig mark- värdesökning medför att avgälderna kan öka påtagligt. En annan or- sak är att det nuvarande systemet med tioåriga eller längre avgälds- perioder kan leda till mycket kraftiga avgäldsökningar vid ingången av en ny avgäldsperiod. Det är inte ovanligt att fastighetsägaren och tomträttshavaren kommer överens om att tomträttshavaren ska få köpa fastigheten. Lagen ger dock inte tomträttshavaren någon rätt att förvärva fastig- heten mot fastighetsägarens vilja, dvs. vad som ibland brukar kallas en friköpsrätt. I utredningsuppdraget har ingått att ta ställning till om det bör införas en sådan rätt och under vilka förutsättningar som det i så fall ska kunna ske. I vårt uppdrag har legat att vi under alla förhållanden ska utarbeta nödvändiga författningsförslag om villkoren för friköp, särskilt friköpspriset. I det följande sammanfattas de viktigaste förslagen och bedöm- ningarna i betänkandet. En ny modell för avgäldsregleringen De problem som vi har konstaterat när det gäller tomträttsavgäld har föranlett oss att lämna en rad olika förslag till förändringar. Vi har emellertid uppfattat våra direktiv så att vi bör utgå från de prin- ciper och grunddrag som kännetecknar det nuvarande regelverket och den praxis som har utvecklats i anslutning till detta. Vi har alltså inte sett det som vår uppgift att föreslå regler som skulle ändra tomträttsinstitutets ändamål och syften eller mera generellt stärka den ena partens ställning på bekostnad av den andra parten. Det innebär bl.a. att avgäldsutvecklingen även i det nya system som vi föreslår kommer att vara beroende av markvärdeutvecklingen. Vi har kunnat konstatera att tomträtter grovt sett kan delas in i tre kategorier; småhustomträtter (avsedda för småhus), flerbostads- tomträtter (avsedda för flerbostadshus) och tomträtter för andra ändamål än bostäder (t.ex. kontor och industri). Vi har föreslagit en reglering som i sina huvuddrag är gemensam för alla tre slagen av tomträtter. I några viktiga avseenden har vi emellertid, såsom fram- går av det följande, funnit att skilda slag av tomträtter bör regleras på olika sätt. Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta I praxis brukar avgälden bestämmas som en ränta (avgäldsränta) på ett underlag som står i visst förhållande till den upplåtna fastig- hetens markvärde (avgäldsunderlag). Detta bör enligt vår mening gälla även och vi föreslår att det kommer till uttryck i lagen. Enligt nuvarande bestämmelser ska avgälden vara densamma om (avgäldsperiod). Såsom redan har nämnts kan detta ge upphov till kraftiga språngvisa avgälds- höjningar vid ingången av en ny avgäldsperiod. Det medför också beräkningstekniska komplikationer vid bestämmandet av avgälden. Vi föreslår därför att avgälden i fortsättningen ska kunna justeras , dvs. avgäldsperioderna ska vara ettåriga. Vårt förslag, liksom gällande praxis, innebär att avgäldsunder- laget ska stå i visst förhållande till markens värde. Detta förutsätter något slag av återkommande markvärdering. Vårt förslag bygger på att denna värdering inte ska behöva göras inför varje avgäldsperiod utan först med längre intervall (värderingsintervall). För småhus- tomträtternas del kommer värderingsintervallen att vara treåriga. Beträffande övriga tomträtter föreslår vi tioåriga värderingsinter- vall, med möjlighet för parterna att i vissa fall avtala om längre inter- vall. Mellan värderingen och ingången av en ny avgäldsperiod ska avgäldsunderlaget kunna räknas om med förändringen av Statistiska centralbyråns konsumentprisindex. Innebörden i gällande rätt är att avgälden ska motsvara en skälig ränta på markvärdet. I rättspraxis förekommer flera metoder för att bestämma vad den skäliga räntan är. Det vanligaste sättet att be- stämma avgäldsräntan är att utgå från den s.k. långsiktiga realräntan, vilken domstolarna, fram till , regelmässigt har upp- skattat till . Vi har funnit att det behövs en tydligare och enklare reglering av avgäldsräntans nivå och föreslår därför att det i lagen pekas ut en generell avgäldsränta. Vid valet av räntenivå har vi ansett att det är rimligt att – såsom normalt har skett i praxis – utgå från den lång- siktiga realräntan. har på vårt uppdrag gjort en bedömning av realräntans nivå och funnit att den korta lång- siktiga realräntan ligger på , medan den långa lång- siktiga realräntan ligger i spannet 2,4–3,. Utredaren före- slår mot den bakgrunden att avgäldsräntan i lagen bestäms till . Den räntenivån ska enligt vårt förslag gälla för samt- liga tomträttskategorier. När det gäller bestämmandet av avgäldsunderlaget föreslår vi skilda regler för de tre slagen av tomträtter. Merparten av tomträttsupplåtelserna avser småhus. I fråga om dem bedömer vi att det markvärde som tas fram vid allmän och förenklad fastighetstaxering (marktaxeringsvärdet) relativt väl åter- speglar markens verkliga värde. Vi föreslår därför att avgäldsunder- laget för småhustomträtter ska bestämmas med utgångspunkt i det marktaxeringsvärde som fastställts vid den allmänna eller förenklade fastighetstaxering som har skett närmast före det år då den nya av- gäldsperioden inleds. Det innebär att markvärdet kommer att om- prövas . När det gäller övriga tomträtter, dvs. flerbostadstomträtter och tomträtter för annat ändamål än bostäder, föreslår vi att avgälds- underlaget i stället ska bestämmas med ledning av en fri värdering, inriktad på att ta fram markens marknadsvärde. Vid bedömningen av markvärdet ska, på samma sätt som , hänsyn tas till ända- målet med upplåtelsen och de närmare villkor som ska tillämpas i fråga om fastighetens användning och bebyggelse. Som vi redan har nämnt ska det konstaterade markvärdet kunna omprövas med tio- årsintervall. Enligt utredningsdirektiven ska vi eftersträva att den nya ord- ningen medför i huvudsak oförändrade avgäldsintäkter för fastig- hetsägarna och oförändrade kostnader för tomträttshavarna. Det har föranlett oss att föreslå att avgäldsunderlaget för småhustomträtter och flerbostadstomträtter ska uppgå endast till en viss kvotdel av det konstaterade markvärdet. Utredaren föreslår att avgäldsunderlaget för småhustomträtter ska motsvara av tomträttsfastig- hetens marktaxeringsvärde och att avgäldsunderlaget för flerbostads- tomträtter ska motsvara av markens marknadsvärde. Med ledning av de beräkningar som på vårt upp- drag har gjort bedömer utredaren att dessa förslag, när den nya regleringen träder i kraft, kommer att innebära att det totala avgälds- uttaget för respektive tomträttskategori väsentligen kommer att mot- svara tidigare faktiska avgäldsuttag. När det gäller tomträtter som är upplåtna för annat ändamål än bostäder föreslår vi att avgäldsunderlaget ska vara lika med markens marknadsvärde. Såsom ovan har nämnts innebär förslaget att avgäldsunderlaget mellan värdetidpunkten och ingången av den nya avgäldsperioden ska kunna räknas om i enlighet med förändringarna i konsument- prisindex. Vi har i enlighet med direktiven övervägt om det bör införas ett särskilt skydd mot avgäldshöjningar i händelse av kraftiga mark- värdestegringar. Vi har kommit fram till att något slag av spärregel i och för sig vore önskvärd. Utredaren har emellertid funnit att det inte är möjligt att konstruera en spärregel som ger ett rimligt resultat och lägger därför inte fram något förslag till spärregel. Tvingande eller dispositiv reglering? Vad gäller småhustomträtter föreslår vi att avgäldsbestämmelserna i väsentliga delar ska vara tvingande. Inför varje särskild avgälds- period ska parterna i och för sig kunna avtala om att avgälden för den perioden ska bestämmas på annat sätt än det som lagen anger. Ett sådant avtal ska dock inte få medföra en högre avgäld än den som följer av lagen; i så måtto kommer regleringen att vara tving- ande till tomträttshavarens fördel. I fråga om av en tomträttsupplåtelse ska det emellertid alltid råda full avtalsfrihet mellan parterna. När det gäller övriga tomträtter föreslås också en i väsentliga delar tvingande reglering. Parterna ska emellertid ha möjlighet att inför en ny avgäldsperiod komma överens om att avgälden för den perioden ska regleras på annat sätt än som följer av lagen. I dessa fall ska parterna också ha vissa möjligheter att träffa avtal om hur avgälden ska bestämmas för hela det förestående värderingsinter- vallet. Vi föreslår nya bestämmelser om förfarandet vid ändring av avgäld. Den som vill få till stånd en avgäldsändring ska tidigast och senast före ingången av den nya avgäldsperioden skriftligen underrätta motparten om den begärda ändringen. En part som inte gör detta förlorar sin rätt till ändring av avgälden för den nya avgäldsperioden. Särskilda regler föreslås för småhustomträtter. Om det är fastig- hetsägaren som begär avgäldsändring, ska underrättelsen till tomt- rättshavaren innehålla uppgift om hur den begärda avgälden har beräknats, uppgift om den tid inom vilken tomträttshavaren måste göra invändning mot avgälden och information om följden av att någon invändning inte framställs. Om tomträttshavaren inte skrift- ligen invänder mot den begärda avgälden från det att underrättelsen skickades, ska han eller hon i princip vara bunden av det belopp som angetts i underrättelsen. Tomträttshavaren ska dock ha möjlighet att, om fastighetsägaren har begärt ett högre belopp än vad lagen medger, i efterhand få rättelse. Gör tomträtts- havaren invändning inom den föreskrivna tiden eller är det tomt- rättshavaren som har begärt ändring, ska avgälden bestämmas genom överenskommelse eller dom. I fråga om övriga tomträtter föreslår vi att det nya avgälds- beloppet alltid ska bestämmas genom skriftlig överenskommelse, dom eller – såvitt gäller tomträtter för annat ändamål än bostäder – skiljedom. Den som vill ha till stånd ändring ska då väcka talan eller påkalla skiljeförfarande efter den nya avgälds- periodens början. Vi föreslår vidare att mål om avgäld ska handläggas som disposi- tiva tvistemål. måste alla ändringar av avgälden skrivas in i fastighetsregistret för att få verkan mot tredje man (t.ex. inteckningshavare). Vi föreslår att ändringar av avgäldens storlek som huvudregel ska gälla mot tredje man oavsett inskrivning. När det gäller tomträtter för annat än bostadsändamål ska det dock fortfarande krävas inskriv- ning av vissa avtal som förändrar villkoren för hur avgälden ska bestämmas (ändringsavtal). ska emeller- tid inte längre göra någon prövning av om avtalet kan vara till skada för tredje man. Vi föreslår att de nya bestämmelserna om avgäld ska träda i kraft . I fråga om tomträtter som har upplåtits före ikraft- trädandet ska dock de nya bestämmelserna börja tillämpas först vid den första avgäldsregleringen som inträffar eller senare efter lagens ikraftträdande. De nya bestämmelserna ska inte tillämpas på tomträtter som fortfarande omfattas av den tomträttslagstiftning som gällde intill . Förslagen om nya modeller för avgäldsregleringen för småhus- och flerbostadstomträtter har utformats så att några finansiella konse- kvenser inte ska uppstå när de nya bestämmelserna börjar tillämpas. Vid en jämförelse med nuvarande förhållanden innebär förslagen beträffande tomträtter för bostadsändamål att fastighetsägarna – huvudsakligen kommunerna – kan ta ut en avgäld som samman- taget något överstiger dagens faktiska uttag. När det gäller tomt- rätter för andra ändamål än bostäder, kommer dock de föreslagna bestämmelserna att leda till att kommunerna inte kommer att kunna ta ut lika höga avgälder som de vanligen tar ut. Generellt bedöms dock minskningen av kommunernas avgälds- intäkter inte vara större än den minskning som kan förväntas ske vid en fortsatt tillämpning av de principer som ligger till grund för nuvarande avgäldsuttag. För av innehavarna av småhustomträtter för- anleder enligt vår bedömning förslagen inte någon ändrad avgäld, jämfört med dagens avgäldsuttag, eller en ändrad avgäld med som mest +/- . av flerbostads- tomträtterna får inte någon ändrad avgäld eller en ändrad avgäld med som mest +/- och lägenhet. I fråga om tomt- rätter för annat än bostadsändamål leder förslagen generellt sett inte till några kostnadsökningar för tomträttshavarna. Förslagen förväntas inte få några mätbara administrativa eller samhällsekonomiska konsekvenser för parterna. Domstolarna kan förväntas få ett minskat resursbehov motsvarande en årsarbetskraft. Förslagen kan också förväntas minska statens avgiftsintäkter med och medföra viss ökad kredit- administration för bankerna. Bör det införas en friköpsrätt för tomträttshavare eller enhetliga villkor för friköp? Fastighetsägare och tomträttshavare har möjlighet att avtala om att tomträttshavaren ska få förvärva fastigheten. Sådana friköp är också förhållandevis vanliga. Enligt vår bedömning bör denna möjlighet till avtalade friköp inte kompletteras med någon rätt för tomträttshavaren att förvärva fastigheten mot fastighets- ägarens vilja, dvs. Vad gäller enskilt ägda tomträttsfastigheter skulle en friköpsrätt strida mot egendomsskyddet i regeringsformen. Flertalet tomträtts- fastigheter i allmän ägo ägs av kommuner. I fråga om dessa tomt- rätter anser vi att skälen för en friköpsrätt inte väger tillräckligt tungt för att motivera den betydande begränsning av den kommunala självstyrelsen som friköpsrätten skulle innebära.