sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Naviair har också full frihet att agera i andra länder och ingå samarbeten med andra aktörer. Bolaget stöds inte heller av några statliga garantier.38 Den ekonomiska handlings- friheten möjliggör bl.a. samarbeten på internationell nivå för att nå kostnadseffektivisering. omfattas verksamheten av lagen om offentlig förvaltning. måste kvartalsvis under- rätta om händelser av väsentlig betydelse, 38 Navairs årsrapport , s. 8. inklusive ekonomisk rapportering och skriftlig verksamhetsrapport och svara på frågor som ministeriet efterfrågar.39 Den bakomliggande bedömningen var att Naviairs tidigare orga- nisationsform och dess knytningar till det statliga budget- och beslutssystemet förväntades utgöra en begränsning och ett hinder jämfört med andra internationella leverantörer av flygtrafiktjänst. Omorganisationen betraktades som en åtgärd för att säkerställa en ökad effektivisering av civil flygtrafiktjänst, och ett tillfredsställ- ande tillvaratagande av försvarets behov såväl i fredstid som i händelse av kris eller krig. I likhet med har Naviair organiserat sin verk- samhet i affärsområden där en route-tjänster och lokal flygtrafik- tjänst organiseras i separata enheter. Dessutom har Naviair ett affärsområde som hanterar tekniskt underhåll, men till skillnad från saknas omfattande utvecklings- eller konsultverk- samhet. Naviair äger och underhåller sin egen CNS-infrastruktur. Flygplatsmarknaden liberaliserades 1989. Flygplatshavare är fria att välja vilken certifierad leverantör de vill – utan formella krav på upphandling – men Naviair är den enda inhemska certifierade leverantören av lokal flygtrafiktjänst. Det finns heller ingen aktiv utmanare som driver marknadsöppningen i , vilket medför att Naviair har ett slags tillfälligt de facto-monopol. Det finns således en möjlighet för flygplatserna att när som helst välja att bjuda in andra aktörer och konkurrensutsätta t.ex. lokal flyg- trafikledningstjänst. Det gäller även flygtrafiktjänst för TMA, som är ett s.k. samfällt terminalområde där även ingår. Militära flygledare finns på två flygstationer och det danska för- svaret förfogar över ett fåtal egna flygledarresurser. I den dagliga verksamheten är dock de militära flygledarna helt integrerade med den civila verksamheten och både civil och militär personal kan hantera såväl civil som militär trafik. De militära flygledarna arbetar under civilt befäl, och samtliga flygledare utbildas vid Entry Point North. Det finns inga krav på medborgarskap men i händelse av krig kommer Naviairs ledning att tas över av militär personal. 39 Governo, Varför affärsverk? Tillbakablick och nordisk utblick, , s. 18. I har verksamhetens organisation . 2006 överfördes myndighetsuppgifterna från Luftfarts- verket till ett separat ämbetsverk, (numera , TraFi). bytte namn till Finavia. Finavia ansvarade för flygtrafiktjänst, flygplatser och luftfart , då verket bolagiserades. I samband med bolagiseringen stiftades en rad nya lagar och föreskrifter togs fram, bl.a. om aktiebolagets grundläggande uppgifter, om ett riksomfattande flygplatsnätverk och om prissättningen på militär luftfart. Det statliga bolaget har ansvaret för 25 flygplatser och flygtrafiktjänst i . Finavia ansvarar själv för utbildningen av all sin operativa per- sonal. Flygledarutbildningen ges vid det helägda , som finns vid flygplatsen i . Flygtrafiktjänsten är funktionellt organiserad, vilket innebär en liknande struktur som Avinors med en tjänste-/driftenhet och en teknisk enhet. All infrastruktur (förutom meteorologisk) ägs och underhålls av Finavia. Den finska marknaden är liberaliserad när det gäller flyginfor- mationstjänst, men inte för flygkontrolltjänst. Två flygplatser har valt att anlita privata leverantörer av flyginfomationstjänster. Finavia har uttryckt att man förväntar en avreglering inom flygtrafiktjänst och att kostnadsreduceringsprogram pågår för att vara kon- kurrenskraftig när det händer. I förstatligades samtliga flygplatser som då hade linje- trafik. Flertalet var kommunala. De kom att förvaltas av det dåvarande norska luftfartsverket, som ansvarade för flyg- trafiktjänst och flygplatser. Det finns fortfarande ett mindre antal icke-statliga flygplatser, varav Torp är den största. var det norska luftfartsverket även övervakningsmyndig- het för den civila luftfarten. 2003 bolagiserades och blev Avinor, som övertog ansvaret för flygplatser och flygtrafik- tjänst. Avinor är ett av staten helägt aktiebolag som finansierar den egna verksamheten, men är underställt Samferdselsdepartementet. Bolaget äger och driver de 46 flygplatserna och ansvarar för civil och militär flygtrafiktjänst vid dessa. Avinor ansvarar för utbild- ningen av all sin operativa flygledningspersonal. Den grundläggande flygledarutbildningen har utkontrakterats till UNDAF i , , men Avinor är även delägare i flygledarskolan Entry Point North som levererar uppdateringskurser till Avinor. Regelgivning och tillsyn över flygsäkerhet och luftrum sker genom övervakningsmyndigheten . Ekonomisk reglering hanteras av Samferdselsdepartementet. Inom Avinor organiseras flygtrafiktjänsten i en teknisk systemenhet med ansvar för installa- tion och drift av infrastruktur, medan en tjänsteenhet ansvarar både för de tre kontrollcentralerna och för lokal flygtrafiktjänst. Den norska marknaden för lokala flygtrafiktjänster är inte avreglerad. Avinor är ensam leverantör av flygtrafikledningstjänst vid 21 flygplatser och flyginformationstjänst vid ytterligare 25 flyg- platser. Tre mindre flygplatser har dock valt att själva driva flyg- informationstjänst. Avinor har även ansvar för driften av de tre kontrollcentraler där en route-tjänster produceras. är en av största marknader och omfattar totalt cirka 2,1 miljoner rörelser. Den del som avreglerades omfattade cirka 700 000 rörelser. Den spanska nationella flygplats- och flygtrafiktjänstaktören AENA bedriver verksamhet vid cirka 40 flygplatser. Efter en upphandling lämnade AENA över flygtrafiktjänst- verksamheten vid tio flygplatser till FerroNats, ett samriskbolag med 50/50-ägande mellan NATS och spanska (bygg- och anläggningsföretag). Den lokala flygtrafiktjänsten vid tre flygplatser på övertogs av SAERCO, en spansk teknik- konsult. hade långtgående planer på att lämna in en offert på driften av lokal flygtrafiktjänst i AENA:s upphandling. Dessa planer fullföljdes emellertid inte. Avregleringen i förväntas fortsätta med upphandling av ytterligare flygplatser . Upphandlingarna i om- fattar enbart kontrollzonerna, dvs. luftrummet i omedelbar anslut- ning till flygplatserna. Utvecklingen i kommer att innebära konkurrens- utsättning på samtliga flygplatser förutsatt att regeringen fullföljer nuvarande planer. Marknaden i är konkurrensutsatt. Det upphandlade luftrummet omfattar enbart kontrollzonerna som i vid mindre regionala flygplatser ofta är mycket små cirkulära områden med cirka åtta kilometers omkrets. Terminal- områden utgör delar av NATS monopol. NATS har dock rätten att upphandla underleverantörer till dessa områden om man så önskar. I finns två stora aktörer; NATS delägd av staten till och med en golden share som ger majoritet i vissa beslutssituationer och Serco, en börsnoterad tjänstekoncern. Serco är en liten aktör i , med en marknadsandel på , men stor på de utomeuropeiska marknaderna. Därut- över finns ett 50-tal certifierade operatörer för flygtrafiktjänst vid flygplatser. Nästan samtliga är flygplatshavare som arbetar i egen regi men som inte erbjuder tjänster till andra. Dessa representerar sammantaget av marknaden mätt i antalet flygrö- relser. NATS levererar tjänster till de 15 största flygplatserna, bland annat till de fem stora trafikflygplatserna i . Det finns ingen utländsk aktör verksam i . Den engelska marknaden omfattar cirka tre miljoner rörelser och är den största flygmarknaden i . NATS har med sina 15 flyg- platser en marknadsandel mätt i antal rörelser som motsvarar cirka Den näst största leverantören har mindre än 75 000 rörelser vid de sex flygplatser (varav två militära) där man har verksamhet. Som jämförelse omfattar verksamhet ca 900 000 rörelser på svenska flygplatser, inklusive den militära trafiken. Totalt finns i mer än 70 flygplatser med flygtrafiktjänster. NATS har relativt omfattande affärsrelationer mellan dotter- bolaget för en route-tjänster och dotterbolaget för lokala flyg- trafiktjänster. NSL (flygtrafiktjänstbolaget) får av sina intäkter från tjänster till NERL (en route-verksamheten). Dessa affärsrelationer är dock föremål för ingående löpande gransk- ning av den brittiska tillsynsmyndigheten . Det statligt helägda bolaget , Deutsche Flugsicherung, skapades 1993. Ett viktigt skäl var att regeringen inte längre kunde finansiera förnyelse och modernisering av infrastrukturen för flyg- trafiktjänst. Ett annat skäl var att rekrytering av flygledare var be- tydligt svårare i myndighetsform, och regeringen förutsåg svårig- heter i att i myndighetsform kunna tillgodose användarnas, dvs. flygbranschens behov av kapacitet, säkerhet och modern infra- struktur. DFS strävar nu efter att identifiera andra delägare som kan förvärva en del av aktierna från den tyska staten. Den tyska staten har gjort bedömningen att flygtrafiktjänster är ett offentligt åtagande, och att staten kan anförtro ett privaträttsligt aktiebolag alternativt en statlig myndighet att utföra detta åtagande efter egen bedömning. DFS ansvarar för 16 större flygplatser i . Dessa flygplatser betecknas som tyska internationella flygplatser, även om flera regionala flygplatser också har internationell trafik. DFS kommer inte att utsättas för kon- kurrens avseende flygtrafiktjänst på de internationella flygplats- erna. DFS flygtrafiktjänstverksamhet omfattar cirka 1,9 miljoner rörel- ser eller av det totala antalet flygrörelser i landet. Den konkurrensutsatta marknaden representerar således en liten del av rörelsevolym; av totala antalet rörelser. Regionala flygplatser är konkurrensutsatta och kan upphandla lokal flygtrafiktjänst. DFS vann endast nio av de 22 regionala kontrakten. Den österrikiska statligt helägda flygtrafik- tjänstleverantören lyckades komma in på den tyska marknaden i kraft av ett kostnadseffektivt erbjudande och vann tio kontrakt. Vid resterande tre flygplatser drevs lokal flygtrafiktjänst i egen regi av flygplatshavaren. Som en reaktion på Austro Controls framgångar skapade DFS ett helägt dotterbolag benämnt , som med lågkostnadsprofil fokuserar på den regionala marknaden för lokal flygtrafiktjänst. flygtrafiktjänster vid tio regionala flygplatser. Bolaget driver även egen utbildningsverksamhet. avregleras vissa flygplatser. Den schweiziska flygtrafik- tjänstleverantören behåller monopolet på och flygplatser samt de militära flygplatserna. Ingen annan aktör finns i landet. Den totala marknaden omfattar 5–7 flygplatser, de flesta av allmänflygkaraktär. Totalt utgör trafiken vid dessa cirka 200 000 rörelser. är en av de största avreglerade marknaderna för lokala flygtrafiktjänster. Totalt finns cirka 12–15 flygplatser i staterna utmed som normalt upphandlar flygtrafiktjänster. Marknaden är av ungefär samma storlek som den svenska och omfattar cirka 800 000 rörelser, dock fördelad på färre men större flygplatser. Generellt är britterna mycket starka som leverantörer i . Ingen annan aktör finns ännu etablerad, förutom NATS och Serco. är på väg att utvecklas till en av de större transferflyg- platserna i regionen genom emiratets satsning på att utveckla . Flygplatsen är passagerarmässigt jämförbar med största flygplats, , men har färre rörelser då flyg- planstorlekarna är betydligt större. Trafikvolymen är cirka 140 000 rörelser likvärdigt med , en av större flyg- platser. har länge varit en av de större transfer- och bränsle- stoppen för flygningar till och . Flygplatsens kommersiella betydelse har minskat något , men den är fortfarande en betydande regional infrastruktur. Flyg- platsen omsätter cirka 110 000 rörelser . Serco har kontraktet för flygtrafiktjänst i landet. Kontraktet omförhand- las under konkurrens med jämna mellanrum. Marknaden i omfattar fem emirat och 10 flygplatser. Trafiken är betydande på två flygplatser, och Dessa två har tillsammans cirka 450 000 rörelser. Totalt är trafiken på de tio flygplatserna cirka 550 000 rörelser. Serco har kontrakten i både och . En upp- handling pågår i , och har prekvalifi- cerats. Det finns också en lokal aktör, som bedriver utbildning och underhåll av utrustning samt mili- tär flygtrafiktjänst för militära flygplatser. Upphandlingen omfattar fem flygplatser med cirka 140 000 rörel- ser, mest kommersiell luftfart. , , bedriver och har ansvaret för flyg- trafiktjänsten vid samtliga flygplatser. Dock har man valt att nyttja underleverantörer i vissa fall, och då särskilt vid de mindre flygplatserna. 233 flygplatser i 46 stater (av alla flygplatser) omfattas av Tower Program. Verksam- heten är ett mellanting mellan flygtrafikledningstjänst och flyg- informationstjänst. Det finns fyra aktörer på marknaden och Serco är störst med 64 torn. 4.10Marknaden för flygtrafiktjänst i 4.10.1Allmänt om den svenska marknaden var ensam leverantör av flygtrafik- tjänster i , förutom ett antal kommunala flygplatser som drev flyginformationstjänst i egen regi och att Försvarsmakten till- handahållit vissa kommunikations-, navigations- och övervaknings- tjänster samt flygvädertjänster för främst militär luftfart. Vid års- skiftet 2004/2005 genomförde ett antal icke-statliga flygplatser upphandling av flyginformationstjänst. regionala flygplats- förbund (SRFF) drev aktivt frågan om en avreglering av den lokala flygtrafikledningstjänsten. Ett svenskt bolag inom flygtrafikledning och flygplatstjänst, (), bildades . ACR () vann upphandlingen av flygtrafiktjänst på , och flygplatser. skulle ACR överta driften på de tre flygplatserna, men utbildad personal till saknades.41 och tecknade ett avtal för flygtrafik- ledningstjänst på där som under- leverantör åtog sig att bedriva flygtrafikledningstjänst för och utbilda ACR:s personal för att de senare ska kunna överta driften. Avtalet löpte och är nu avslutat. ACR bedriver nu verksamheten med vissa kapacitetsbegränsningar. övertog ACR även driften av flygtrafik- tjänsten vid Trollhättan-Vänersborgs flygplats. Swedavia, som har ett tillsvidareavtal med som löper med uppsägning, påbörjade en upphand- ling av flygtrafiktjänst till bolagets flygplatser . Swedavia har enligt lag skyldighet att genomföra upphand- lingen. meddelade dock Swedavia att upphand- lingen av flygtrafiktjänster försenas, eftersom förutsättningarna för upphandlingen och omfattningen av konkurrensutsättningen av lokal flygtrafiktjänst var oklar. En oklarhet var bland annat utform- ning och ikraftträdande av Transportstyrelsens föreskrifter om vilket luftrum som avregleringen faktiskt omfattar. Transportstyrelsen beslutade om omfatt- ningen av det luftrum i svenskt luftrum där flygtrafikledningstjänst är utsatt för konkurrens. Beslutet överklagades av och Försvarsmakten. Förvaltningsrätten inhiberade Transport- styrelsens beslut med bedömningen att utgången i målet framstår som ovisst och för att målets karaktär är sådant att det får anses medföra betydande olägenheter om de överklagade besluten ska gälla . Transportstyrelsen överklagade i sin tur inhibi- tionen. Kammarrätten upphävde förvaltningsrättens beslut om inhibition med motiveringen att inte anses kunna överklaga beslut av en annan statlig myndighet utan särskilt författ- ningsstöd. Mot denna bakgrund avvisade förvaltningsrätten Luft- fartsverkets talan. Processen har därefter fortsatt och rättsläget får därför i skrivande stund betecknas som oklart. oktober/tecknade tre flyg- platser, Airport, och Norr- avtal med om flygtrafiktjänster. ACR begärde överprövning av tilldelningsbeslutet gällande Airport till förvaltningsrätten i , och gjorde gällande att upphandlingen inte genomförts i enlighet med lagen (2007:1092) 41 Flygledarna i och accepterade erbjudandet om ny anställning hos ACR, vilket flygledarna i inte gjorde. om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUV). Eftersom flygplatsens huvudägare, och Swedavia, omfattas av regler för offentlig upphand- ling fattade rätten beslut som innebär att upphandlingen måste göras om. Storleken på marknaden för flygtrafiktjänst i är svår att uppskatta och beror av hur olika delområden för tjänster definieras. Flygtrafiktjänster upphandlas av flygplatshavaren, vilket i i princip innebär kommuner/kommunägda bolag, Swedavia eller För- svarsmakten. Dessa tre grupper har kraftigt skilda förutsättningar att kravställa och förhandla med sina leverantörer. Vissa kommu- nala flygplatser bedriver flyginformationstjänst i egen regi, och de kommunala flygplatsernas huvudmän har drivit frågan om att lokala flygtrafiktjänster bör konkurrensutsättas för att få högre kostnads- effektivitet. Bedömningen av marknadens storlek beror av vilka avgräns- ningar som görs geografiskt och produktmässigt. Den samlade marknadens storlek för flygtrafiktjänst vid icke-statliga flygplatser uppskattades 2005 av Luftfartsstyrelsen till mellan 50–. Även om denna marknad har ett begränsat värde är den mycket betydelsefull för de flygplatser som berörs. Som jämförelse uppskattades den samlade marknaden för flygtrafiktjänst vid samt- liga svenska flygplatser till . 4.10.2Konkurrenspåverkande egenskaper hos den svenska marknaden Även om ett antal konventioner och regelverk är gemensamma för flertalet länder så finns det också av historiska skäl ett betydande utrymme för variationer och anpassning till nationella och lokala förhållanden. Det gör att de delar av flygtrafiktjänsten som kan anses präglas av marknadsmässiga förutsättningar (köpare och säljare förhandlar och överenskommer leveransvillkor i en konkurrens- utsatt miljö) skiljer sig väsentligt åt i olika länder. De svenska förutsättningarna är i några avseenden närmast unika i en inter- nationell jämförelse, och i andra avseenden ovanliga. Dessa omstän- digheter kan försvåra inträde för nya leverantörer på marknaden, och därmed påverka hur väl den nationella konkurrensen fungerar. Ett särdrag inom det svenska systemet för flygtrafiktjänst är att flertalet flygtrafiktjänster i regel tillhandahålls även på flygplatser med mycket begränsad trafik. Detta har sin bakgrund i ett utpräglat säkerhetsmedvetande som gjort att man valt att föreskriva att instru- mentflygplatser42, där antalet flygrörelser är mycket lågt, antingen ska ha flygkontrolltjänst eller flyginformationstjänst. För att för- bättra kostnadseffektiviteten kan samma person bedriva flygkon- trolltjänst i såväl kontrollzon som i det ovanvarande terminal- området, vilket inte tillåtet i t.ex. brittiska flygledartorn. Ett annat särdrag är den civil-militära integrationen som medför specifika kompetens- och behörighetskrav för den personal som levererar integrerade flygtrafiktjänster. Dessa krav skiljer sig åt mellan olika flygplatser beroende på de militära behoven avseende respek- tive flygplats. Vid en vunnen upphandling av lokal flygtrafiktjänst erhåller den vinnande parten, beroende på omfattningen av det luftrum utnäm- ningen avser, ersättning både från den upphandlande flygplatsen och ur systemet för undervägsavgifter. Ersättningssystemets utform- ning försvårar konkurrensen på marknaden genom att kontraktsperioder för lokal flygtrafiktjänst inte ligger i fas med prestationsplanens referensperioder, vilket ställer krav på likvidi- teten hos en tillträdande aktör. Systemet för undervägsavgifter administreras gemensamt för medlemsstaterna av Eurocontrol som även svarar för fakturering och indrivning av avgiften från flygföre- tagen. Det innebär mellan tre och fem månaders fördröjning innan en ny aktör erhåller ersättning för en given period. Detta påverkar likviditetsbehovet hos leverantören, och innebär således att framför allt mindre leverantörer behöver säkerställa en tillräcklig kapitali- sering. Även om den ekonomiska regleringen således kompenserar för trafikrisk så uppstår ett ekonomiskt glapp mellan nuvarande avtalsperioder och prestationsplanens referensperioder, vilket sanno- likt är ett större problem för nya aktörer och därmed snedvrider konkurrensen. Vidare är den europeiska flygtrafiktjänsten ekonomiskt reglerad i nationella prestationsplaner där varje medlemsstat åtar sig att successivt minska sin undervägsavgift. Detta sker genom att ålägga leverantörerna ett kostnadstak. En ny leverantör kan beroende på tidpunkt för tillträde få ärva det kostnadstak som den tidigare leve- rantören har varit åsatt. 42 Med instrumentflygplats (Instrument aerodrome) avses flygplats där godkänd personal utövar flygtrafikledning. Flygtrafikledningen ska minst utgöras av flyginformationstjänst för flygplats (AFIS) i vilken viss meteorologisk observationstjänst ska ingå. 4.11Drivkrafter och trender på den internationella marknaden Leverantörer av flygtrafiktjänst står inför utmaningar rela- terade till bl.a. osäkra trafikprognoser, en betydande andel fasta kostnader, ökande konkurrens och reglerade presta- tionskrav om kostnadseffektivitet och trafiksäkerhet. Ett fåtal aktörer är aktiva på internationella marknader. Möjligheterna att finansiera sin verksamhet och agera fram- gångsrikt beror av förmågan att realisera stordriftsfördelar. Nya aktörer på en konkurrensutsatt marknad har goda möj- ligheter att konkurrera kostnadsmässigt. Efterfrågan för flygtrafiktjänst är nära förknippad med antalet flyg- rörelser. Flygtrafiken i bedöms komma att dubbleras , i ett luftrum där det finns ett stort antal flask- halsar. Europeiska leverantörer har en utmanande uppgift utifrån sina kunders behov och gemensam reglering att bibehålla och förbättra flygsäkerhet, öka luftrummets kapacitet markant, öka kostnads- effektivitet, tillgodose miljömål och säkerställa flexibelt nyttjande för civila såväl som militära behov. I det fåtal länder (, , och ) som valt att konkurrensutsätta delar av flygtrafiktjänsten uppstår en kamp om marknadsandelar. Detta kan innebära ett reellt hot mot tidigare monopolister när lokala flygtrafiktjänster på deras hemmamarknad konkurrensutsätts. Prispress och minskade mark- nadsandelar på hemmamarknaden medför ett behov och en möj- lighet att uppnå storskalighet och samordningsvinster genom att finna avsättning för kompetens på andra marknader. De aktörer som är aktiva i flera länder är framför allt befintliga eller tidigare statliga monopolister som NATS och DFS. Det råder på internationell nivå betydande osäkerhet kring den framtida branschomvandlingen, och fortsatt relativt begränsade marknadsmässiga incitament för effektivisering och förbättring. De huvudsakliga incitamenten baseras på ekonomisk reglering. lering av tidigare monopol är ytterligare ett sätt att skapa nya förut- sättningar och incitament, t.ex. inom lokal flygtrafiktjänst. Möjligheterna för en leverantör av flygtrafiktjänst att finansiera sin verksamhet och agera framgångsrikt på en i utgångsläget natio- nell marknad beror starkt av möjligheterna att absorbera variationer i efterfrågan . Detta innebär tillsammans med de betydande infrastruktur- och systemmässiga investeringar som behövs för tjänsterna att konkurrensförmågan starkt beror av möjligheten att realisera stordriftsfördelar, t.ex. inom administration och stödtjänster. Det uppstår dessutom genom prestationskraven ytterligare starka incitament för internationell samverkan och ökad storskalighet. Möjligheten att överta driften av flygtrafiktjänst från tidigare leverantör genom verksamhetsöverlåtelse underlättar för en ny aktör att komma in på marknaden. Utöver certifierings- och utnämnings- kraven, som reglerar vilka kompetenser som är nödvändiga för att bedriva lokal flygtrafiktjänst vid den ifrågavarande flygplatsen, be- hövs endast några få personella resurser från egen verksamhet för att kunna konkurrera.