sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — 46Se även t.ex. Per i till Hans Thornstedt, s. 483 f. 47Se prop 2005/06:178 s. 43 f. Ett annat exempel är att kort avlyssning av ett möte på ett hotellrum där en narkotikaaffär görs upp knappast innebär något avsevärt ökat integritetsintrång jämfört med om affären hade gjorts upp via en avlyssnad telefon (se SOU 2009:70, s. 159 f.). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter antalet tillstånd – inte något överväldigande antal personer som det är fråga om. I de ärenden som omfattats av vår djupundersökning har tvångs- medelsbesluten huvudsakligen riktats mot män. Vanligtvis har de varit födda på 60-, 70- eller 80-talen (se 6.6.2, 6.6.6, 6.7.2, 6.7.6 och 6.8.6). Beträffande de aktuella personerna har vissa omständigheter framhållits redan i samband med nyttoanalysen ovan. Således har framgått att personerna i sin (misstänkt brottsliga) verksamhet ofta har haft ett stort kommunikationsbehov och att de i flertalet fall har varit säkerhetsmedvetna (se 7.3.3.2). Till detta kan läggas att de oftast av de brottsbekämpande myndigheterna bedömts vara i olika grad anknutna till organiserad brottslighet eller till organisationer eller nätverk som är kända inom ramen för Säkerhetspolisens arbete mot författningshotande verksamhet, terrorism eller spionage. Den brottslighet som personerna misstänkts för eller befarats komma att utöva har i dessa fall regelmässigt också varit anknuten till nätverken eller organisationerna (6.6.3, 6.6.4, 6.7.2 och 6.8.6). Andra än de som besluten riktats mot (tredje man?) Det är dock oundvikligt att kretsen avlyssnade eller övervakade personer är större än den krets mot vilken tvångsmedelsbesluten riktats. Så är fallet redan eftersom tvångsmedlen i det stora flertalet fall ger information också om de personer med vilka den som beslutet avser kommunicerar.48 Det rör sig i viss utsträckning om personer som anses vara relevanta för utredningen eller ärendet (t.ex. medmisstänkta inom ramen för den aktuella förundersökningen). Det kan dock också vara fråga om t.ex. närstående, vänner eller affärsbekanta med vilka samtal eller möten äger rum. Dessa personer kan i sammanhanget benämnas som tredje man. I vilken mån tredje man utsätts för hemliga tvångsmedel är mycket svårt att mäta. Vissa försök till andelsmässiga uppskattningar har gjorts i och . I en tysk undersökning beträffande motsvarigheten till hemlig teleavlyssning mättes medelantalet misstänkta avlyssnade per tillstånd till 2,4 medan medelantalet icke- misstänkta beräknades till 4,8 (se 6.3.5.2). En annan tysk under- sökning avser motsvarigheten till hemlig rumsavlyssning. Trots att det konstaterades att det var svårt att bedöma vilka personer som 48 De hemliga tvångsmedlen är ju – med undantag för hemlig kameraövervakning – inriktade huvudsakligen på en viss persons kommunikation. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter omfattades av avlyssningen angavs att antalet icke-misstänkta som avlyssnats i ärendena (542 personer) översteg det antal misstänkta som identifierats i dessa (487 personer), se 6.3.5.3. I ombads aktörerna (domare, advokater, poliser och åklagare) i en enkät att beträffande motsvarigheten till hemlig teleavlyssning generellt uppskatta hur stor andel av de samtal som avlyssnades som de ville benämna som av privat karaktär (med närstående familjemedlemmar eller sambor/pojkvänner/ flickvänner). Av de svarande bedömde att över hälften av de avlyssnade samtalen var av privat karaktär. Svaren varierade dock mellan kategorierna av aktörer, och det är tveksamt om det går att dra några slutsatser av resultatet (se 6.3.2.2). När det gäller svenska förhållanden kan inledningsvis följande konstateras. Som framgått har det stora flertalet av de teleadresser som använts vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning avsett mobiltelefoner som brukats av de personer som tillstånden avsett. Teleadresser som innehafts av någon annan än den aktuella personen eller t.ex. fasta telefoner i en gemensam bostad har endast i begränsad utsträckning varit föremål för tvångsmedel (se 7.4.2.1 och 7.4.2.4 ovan). Detta torde medföra att de tredje män som berörts av tvångsmedlen i merparten av fallen varit de som på den aktuella teleadressen kontaktat eller kontaktats av den avlyssnade eller övervakade personen och endast i ett mindre antal fall varit hushållsmedlemmar eller andra.49 Vi har inom ramen för vår djupundersökning ställt vissa frågor till handläggarna om i vilken utsträckning kontakter med tredje man förekommit på teleadresserna. Sådan information bevaras dock inte, och någon grundad andelsuppskattning låter sig inte göras. Det har stått klart att brottsbekämparna oftast förväntat sig vissa (normala) sociala kontakter utanför den aktuella organisationen eller nätverket. I något fall har emellertid särskilt betonats att den avlyssnade personens livsstil inte medgav mycket socialt umgänge utanför den aktuella grupperingen och att man därför inte väntat sig detta. I vissa fall har det också varit fråga om att tvångsmedlet gällt särskilda s.k. verksamhets- eller aktivisttelefoner som inte alls förväntats användas för sociala kontakter. Det faktiska integritets- intrånget synes normalt ha motsvarat eller understigit det kalkylerade. 49 De integritetsfrågor som tycks ha ägnats störst uppmärksamhet vid domstols- sammanträden om preventiv hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning har varit de om teleadressens anknytning till den person som tvångsmedlet avsett, samt, i de fall som avsett avlyssning av fasta hemtelefoner, vilka personer som funnits i hushållet (6.8.15). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter har dock någon teleadress visat sig användas huvudsakligen av någon annan än den som tvångsmedelsbeslutet avsett. Tvångsmedels- användningen har då avbrutits (6.8.15). När det gäller hemlig kameraövervakning har tillstånden enligt de aktuella lagarna varit få, och underlaget för att bedöma påverkan för tredje man är därmed begränsat. Tillstånden har emellertid i huvudsak avsett den misstänktes bostad (med kameror monterade utanför denna) eller publika platser (se 6.4.4.3 och 6.4.5.4). Hemlig rumsavlyssning är potentiellt sett särskilt ingripande från integritetssynpunkt. Detta beror främst på typen och mängden information som kan samlas in (se vidare nedan 7.4.6). Såvitt gäller frågor som rör tredje man kan följande konstateras. I de ärenden som avser hemlig rumsavlyssning presenteras vid domstols- sammanträdet regelmässigt vilka andra – utöver den misstänkte – som kan förväntas uppehålla sig på platsen. När villkor ställs upp i tillstånden avser de som framgått ofta att avlyssning får ske endast när den misstänkte är på platsen (6.6.9, 6.7.9 och 6.7.16). Hemlig rumsavlyssning synes allmänt sett ha använts på ett sådant sätt att den i så ringa mån som möjligt ska drabba tredje man. Det är dock tydligt utifrån vår djupundersökning att vissa integritetsintrång för tredje man inte gått att undvika (6.7.16 och 6.6.18). Tillstånden till hemlig rumsavlyssning har oftast rört fordon eller bostäder. I fordon synes helt utomstående personer inte ha avlyssnats i någon större utsträckning. Med bostadsavlyssningen förhåller det sig på ett annat sätt. Bostäderna har – utom i ett fåtal fall – tillhört den misstänkte.50 Trots detta har tredje man ofta berörts. Detta gäller särskilt när den misstänkte har bott med sin familj (se 6.6.18 och 6.7.16).51 Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte går att med någon exakthet mäta i vilken utsträckning tredje man avlyssnats eller övervakats genom de aktuella tvångsmedlen. Däremot står klart att ett visst integritetsintrång för tredje man inte går att undvika vid något hemligt tvångsmedel, samt att hemlig rums- avlyssning av vissa typer av platser typiskt sett medfört en större risk för ett sådant intrång än de övriga tvångsmedlen. 50När avlyssning skett i bostad som inte tillhört den misstänkte synes detta ofta ha berott på att man – pga. mycket högt säkerhetstänkande – fått ta den plats man kommer åt och att detta kan vara en plats den misstänkte besöker (6.7.13). Inom verksamhet för kontraterrorism har det dock varit mer sällsynt att den misstänkte bott med sin familj, eftersom de bostäder som avlyssnats ofta varit s.k. möteslägenheter (avsnitt 6.7.16). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter 7.4.6Vilken typ och mängd av personlig information har de brottsbekämpande myndigheterna tagit del av Av central betydelse när integritetsintrånget värderas är vilken typ och mängd av personlig information som de brottsbekämpande myndigheterna har tagit del av. Inledningsvis är i detta sammanhang viktigt att notera att uppgifter som har karaktären av personlig information – och därmed i och för sig är integritetskänsliga – kan vara av stor betydelse för att utreda eller förhindra ett brott. Detta blir särskilt tydligt mot bakgrund av det som anförts ovan om att tvångsmedlen normalt riktas mot försiktiga och säkerhetsmedvetna personer, och att brottsbekämparna sällan kan förvänta sig att vid ett enda tillfälle eller på ett enda sätt erhålla all den information som behövs (se 7.3.3.4). Pusselbitar som brottsbekämparna inom ramen för ärendena i vår djupundersökning samlat in och i flera fall bedömt som viktiga för att utreda eller förhindra viss brottslighet har varit t.ex. information om kontakter och relationer mellan misstänkta och andra samt om olika personers förflyttningar (se t.ex. 6.7.15). Även konkreta uppgifter om viss brottslighet kan – särskilt vad gäller hemlig rumsavlyssning – hämtas från situationer som upplevs som mycket personliga (6.7.20).52 Även integritetsintrång som sker i samband med en åtgärd som också medför nytta ska naturligtvis beaktas. När integritets- intrånget värderas är det dock särskilt allvarligt om en stor mängd personlig information samlas in som är utan betydelse för utredningen eller för att förhindra brott. Brottsbekämparna har på ett allmänt plan betonat att de har ett intresse av att minimera såväl inhämtningen som den efterföljande behandlingen av den aktuella typen av kringinformation, bl.a. eftersom sådan hantering innebär ett beaktansvärt merarbete (6.10.2). Skäl saknas att ifrågasätta att så är fallet. Därtill gäller regler som medför att den aktuella typen av information endast i mycket begränsad utsträckning får bevaras och behandlas. Upptagningar och uppteckningar från tvångsmedlen ska granskas möjligt, och om de inte är av betydelse från brotts- utredningssynpunkt eller för att förhindra förestående brott ska de 52 Ett exempel som nämns i det nämnda avsnittet är att samtal som den misstänkte fört med sin fru i bostaden och som upptagits med hjälp av hemlig rumsavlyssning åberopas som bevisning vid en huvudförhandling. Se även avsnitt 6.3.2.2 beträffande en norsk enkätundersökning där de svarande bl.a. fick uppskatta hur stor del av avlyssnade samtal av privat karaktär som ledde till utredningsnytta. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter förstöras (se 3.4.4.2).53 Inte desto mindre leder tvångsmedlen oundvikligen till att viss information av detta slag inhämtas. Denna inhämtning och den inledande granskning som måste ske av materialet medför i sig ett integritetsintrång. När det gäller hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan beträffande förekomsten av rent sociala samtal i huvudsak hänvisas till det som anförts i det närmast föregående avsnittet. Sådana förekommer alltså normalt i viss utsträckning på de avlyssnade teleadresserna, men det går inte att göra några andelsuppskattningar (se även exemplen i 6.8.15.1). Beträffande hemlig rumsavlyssning blir mängden kringinformation – i vart fall när avlyssningen avser vissa typer av platser – oundvikligen större. Det förväntade integritetsintrånget är därför en viktig faktor vid domstolens bedömning av om tvångsmedlet ska tillåtas. Detta utreds noggrant i de olika ärendena (6.7.16). Det nämndes ovan att av de två vanligast avlyssnade platserna, bilar och bostäder, bostäderna var klart känsligast i tredjemans- hänseende. Även vad gäller mängden kringinformation i allmänhet torde detta vara fallet (se exemplen i 6.6.18 och 6.7.16 samt kommentarerna i 6.10.2). De brottsbekämpande myndigheterna väljer som framgått ofta att ansöka om hemlig rumsavlyssning i vissa taktiska situationer – t.ex. i anslutning till särskilda möten eller händelser – då det förväntas att samtalet ska koncentreras till för utredningen relevanta omständigheter (6.6.15 och 6.7.13). Även platserna för mikrofonerna väljs av naturliga skäl just för att få så mycket relevant information som möjligt (6.6.18), och man har valt utrymmen där man på goda grunder antar att kommunikation om brottsligheten ska äga rum (6.6.21 och 6.7.20). Den nämnda taktiken leder sannolikt sammantaget till att mängden kringinformation som samlas in minskar något. I något fall, när säkerhetsmedvetandet hos den aktuella personen varit mycket högt och hemlig rums- avlyssning använts som en sista utväg, har man dock helt enkelt tagit den plats man kommer åt (6.7.13). Sammanfattningen i denna del blir sålunda mycket lik den i det närmast föregående avsnittet. av personlig information som inte är av betydelse för utredningen eller för att förhindra brott är sålunda oundviklig vid användning av de aktuella tvångsmedlen. Den exakta utsträckning i vilket detta sker går inte att mäta, men det står klart att hemlig rumsavlyssning – i vart fall 53 En uppföljning sker också, bl.a. genom Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn, av att så faktiskt sker (se vidare avsnitt 9.3.3.2). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter av bostäder – typiskt sett har medfört att mer sådan information inhämtats än de övriga tvångsmedlen. Integritetsintrånget beträffande den aktuella typen av kringinformation består här främst i själva insamlingen och den inledande granskningen av upptagningarna och uppteckningarna från tvångsmedlen, eftersom informationen därefter ska förstöras. 7.4.7Användningen av flera metoder mot samma person 7.4.7.1Andra metoder att inhämta information än hemliga tvångsmedel kan medföra integritetsintrång Även andra metoder för att inhämta information än hemliga tvångsmedel kan medföra integritetsintrång. Några exempel på sådana metoder är (dold) fysisk spaning och nyttjandet av informatörer/källor. Dessa åtgärder utförs i hemlighet eller på så sätt att de som utsätts för åtgärderna vilseleds om åtgärdernas verkliga innebörd. De som utsätts för åtgärderna har inte möjlighet att få dessa prövade i domstol eller på annat sätt (se t.ex. SOU 2010:103 s. 84). Eftersom användningen av den nämnda typen av åtgärder såvitt känt inte har kartlagts är det svårt att bedöma vilket integritets- intrång åtgärderna typiskt sett leder till. Det måste dock antas att användningen av dem i enskilda fall kan innebära ingrepp i den personliga integriteten som kan vara lika stora som – eller överstiga – följderna av hemliga tvångsmedel. 7.4.7.2Flera metoder mot samma person I ärenden med hemliga tvångsmedel förekommer regelmässigt flera metoder för att inhämta information avseende den aktuella brottsligheten och de aktuella personerna (se t.ex. 7.3.3.4 och 7.3.3.6).54 Dels används metoder som fysisk spaning eller käll- drivning ofta i anslutning till de hemliga tvångsmedlen, dels är det inte ovanligt att det förekommer mer än ett tvångsmedel. När detta sker kan den samlade mängden information om de personer som 54 Så synes vara fallet även internationellt. I en tysk undersökning om motsvarigheten till hemlig rumsavlyssning framgår t.ex. att även hemlig teleavlyssning hade förekommit i av fallen, och att källuppgifter/vittnen funnits i samma andel fall. Spaning/övervakning förekom i av fallen (se 6.3.5.3). Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter åtgärderna riktas mot bli omfattande.55 Detta bör få betydelse för hur integritetsintrånget värderas. På samma sätt bör beaktas om ett hemligt tvångsmedel i något fall medför att andra mer integritetskränkande åtgärder kan avvaras. Sker detta, kan det samlade integritetsintrånget i praktiken minska genom tvångsmedelsanvändningen. Som exempel på detta kan nämnas att det framhållits i samband med vår djupundersökning beträffande de preventiva tvångsmedlen att en kartläggning genom hemlig teleövervakning och hemlig teleavlyssning i ett tidigt skede kan leda till att en viss person kan avskrivas eller nedskrivas som risk. Detta kan i sin tur medföra att någon vidare uppföljning beträffande personen med åtgärder som t.ex. källdrivning och spaning inte sker (se 6.8.15). 7.4.8Avslutande kommentarer om integritetsintrånget Tvångsmedel enligt de nu aktuella lagarna har – både i absoluta tal och jämfört med andra metoder att inhämta information – använts i ett mycket begränsat antal fall. Besluten om tvångsmedlen har heller inte riktats mot något stort antal personer. Sammanfattningsvis kan dock beträffande de enskilda fall där de aktuella tvångsmedlen tillämpas konstateras att personlig information samlats in i inte obetydlig omfattning. Tvångsmedlen har sålunda medfört icke obetydliga integritetsintrång. En del av den insamlade informationen har varit sådan att den rört tredje man, och viss information har varit sådan att den inte haft betydelse för att utreda eller förhindra brott. Vad gäller hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning torde i dessa hänseenden inte föreligga någon beaktansvärd skillnad jämfört med när tvångsmedlen använts med stöd av 27 kap. . Reglerna om hemlig rumsavlyssning ger utrymme för åtgärder som är mer ingripande från integritetssynpunkt än de som erbjuds genom reglerna om de övriga hemliga tvångsmedlen. Detta främst på grund av karaktären och mängden av den information som kan erhållas genom hemlig rumsavlyssning. I den praktiska tillämpningen synes såväl domstolarna som de brottsbekämpande myndigheterna på olika sätt – med viss framgång – ha sökt begränsa den mängd kringinformation som erhållits genom hemlig rumsavlyssning, och därmed även integritetsintrånget. I vart fall hemlig rumsavlyssning 55 Däremot torde en sådan omfattande kartläggningeffekt mer sällan drabba tredje män. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter som har avsett bostäder har dock typiskt sett medfört större integritetsintrång än de övriga tvångsmedlen. 7.5Om behovet av tvångsmedlen – inledande avvägningar mot integritetsintresset Den analys nu gjorts gäller vilken nytta och vilket integritets- intrång som tvångsmedel enligt de tre aktuella lagarna har medfört. Perspektivet har alltså varit tillbakablickande. När vi nu går över till frågorna om vilket behov som finns av tvångsmedlen, samt hur intresset av en effektiv brottsbekämpning bör balanseras mot integritetsintresset, blir perspektivet ett annat. Det är fråga om att blicka framåt och att på ett mer direkt sätt söka ge en grund för ställningstaganden kring hur lagstiftningen bör utformas. Vid den nämnda framåtblicken blir dock det som kommit fram om effekterna av de aktuella tvångsmedlens hittillsvarande tillämpning mycket betydelsefullt. Den nytta som tvångsmedlen haft i brottsbekämpningen blir en närmast avgörande indikation på om ett fortsatt behov finns av sådana åtgärder inom lagarnas nuvarande tillämpningsområden, och det hittillsvarande integritets- intrånget ger god ledning avseende vilka effekter för den personliga integriteten som kan förväntas.56 I detta avsnitt görs vissa grundläggande behovsbedömningar och avvägningar mot integritetsintresset. Närmare sådana måste dock ske i direkt anslutning till våra ställningstaganden om lagstiftningens utformning. Ytterligare bedömningar och avvägningar av det aktuella slaget finns sålunda i kapitel 8–12. 7.5.2.1Syfte, behovsbeskrivningar och samhällsutveckling Vid behovsanalysen ska enligt utredningens direktiv, utöver det som kommit fram vid kartläggningen, beaktas syftet med tvångs- 56 Beträffande betydelsen av tvångsmedlets effektivitet och nytta för behovsbedömningen, se t.ex. lagrådets yttrande angående ett förslag att införa hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178 s. 152). Lagrådet framhöll att [v]id bedömningen av om det föreligger ett behov av ett nytt tvångsmedel spelar frågan om effektiviteten och det praktiska värdet av buggning en stor roll. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter medlen, myndigheternas behovsbeskrivningar och samhällsutvecklingen i stort. Tvångsmedlens syfte har behandlats i samband med nytto- analysen ovan (7.3.4.1). Resonemangen upprepas inte här. Vad som kommit fram i de två övriga frågorna har behandlats i kapitel 5. Kortfattat kan följande sägas om detta. Det kan konstateras att det som myndigheterna angett när de beskrivit sina behov i mycket stor utsträckning rör sådana förhållanden som har behandlats inom ramen för vår nyttoanalys. Några exempel kan framhållas. Såväl öppna polisen och tullen som Säkerhetspolisen har framhållit att olika metoder att inhämta information är komplement – inte alternativ – till varandra. Den öppna polisen har formulerat detta så att tvångsmedlen ska ses som en mosaik, där varje bit behövs för ett lyckat utredningsresultat. Den öppna polisen och tullen har anfört att de aktuella hemliga tvångsmedlen inom deras respektive områden har sitt huvudsakliga användningsområde vid bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten. När det gäller hemlig rumsavlyssning har dock ansetts att ett behov finns även beträffande särskilt allvarliga brott i övrigt. har bedömt att det största behovet även beträffande ekonomisk brottslighet avser organiserad brottslighet. Det har framhållits att personer inom den grova organiserade brottsligheten blir allt mer säkerhetsmedvetna. Beträffande Säkerhetspolisens verksamhetsområde har myndig- heterna framhållit att samtliga brott här är sådana svårutredda brott som typiskt sett sker i lönndom. Allra starkast har detta betonats beträffande brott inom kontraspionagets område. Utöver sådant som berörts vid nyttoanalysen har den öppna polisen huvudsakligen uppehållit sig vid omständigheter hänförliga till den aktuella brottslighetens konsekvenser och till hur brottslig- heten utvecklat sig . Det har framhållits att organiserad brottslighet har en stor påverkan på samhället. Förutom allvarliga effekter på fysisk och psykisk hälsa, genom mord, misshandel, hot och trakasserier, otrygghet och social 57 De behovsbeskrivningar som de brottsbekämpande myndigheterna kommit in med till utredningen har behandlats i avsnitt 5.4. Deras synpunkter avseende hur lagstiftningen konkret bör utformas – t.ex. beträffande vilka brott som tvångsmedlen bör få användas – återfinns dock i kap. 8–12. Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter påverkan, medför den bl.a. allvarliga negativa ekonomiska effekter för enskilda och samhället. Det anges också att de senaste årens brottsutveckling har präglats av en ökad internationalisering, förbättrad teknisk kapacitet och tydligt organiserade, resursstarka, slutna kriminella grupperingar med ett allt högre säkerhetsmedverande. Brottsbekämpningens behov av hemlig rumsavlyssning har enligt den öppna polisen ökat med teknikutvecklingen och beteendet hos de kriminella. Beträffande de preventiva tvångsmedlen har Säkerhetspolisen betonat att den tvångsmedelsanvändning som preventivlag ger utrymme för inte i tillräcklig utsträckning tillgodoser behovet av att inhämta uppgifter i myndighetens arbete för att förhindra brott. Med dagens utformning har preventiva tvångsmedel främst betydelse för att i en förutredning ta fram underlag för att bedöma om en förundersökning ska inledas. Den öppna polisen har, med hänvisning främst till den grova organiserade brottslighetens karaktär av slutenhet, ansett att ett behov finns att använda preventiva tvångsmedel även beträffande sådan brottslighet. Sådana tvångsmedel har dock med den utformning lagen har blivit ett relativt bortglömt hjälpmedel i den öppna polisens under- rättelseverksamhet. Samhällsutvecklingen (brottsutvecklingen i vid mening)