sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Det finns inga förebilder till så långa vistelser på ett särskilt ungdomshem som skulle kunna bli aktuella om maximitiden för sluten ungdomsvård förlängs, eftersom en placering med stöd av LVU aldrig torde gälla den boendeformen . Det är därför oklart vilka effekter en så lång vistelse skulle ha på den unge. Därtill skulle det ställas stora krav på det särskilda ungdomshemmet att fylla en så långvarig vistelse med lämpligt innehåll. 17Något sådant genomslag framgår dock inte gällande statistiken för intagna 2010–2011. 18Enligt särskild statistik som Brå tagit fram till utredningen. De särskilda ungdomshemmen är avsedda att användas för just unga personer. Huvuddelen av de intagna på hemmen är placerade enligt LVU eller SoL och ingen av de ungdomarna är . Redan som påföljden sluten ungdomsvård är konstruerad kan intagna som ska avtjäna en sådan straffrättslig påföljd vara äldre än huvuddelen av dem som är placerade på ungdomshemmet. Eftersom det är åldern vid brottstillfället att den unge då är som är avgörande för om sluten ungdomsvård är tillämpbar finns det teoretiskt ingen övre gräns för hur gammal den som döms till påföljden kan vara (annat än preskriptionsbestämmelserna). Den tilltalades ålder vid lagföringen kan dock enligt 32 kap. 5 § BrB utgöra särskilda skäl mot att bestämma påföljden till sluten ungdomsvård. I praktiken döms knappast några lagöverträdare som har hunnit fylla mer än till sluten ungdomsvård. Av statistik från SiS gällande åldern på den dömde vid intagningen (– 2011) framgår att var , var , 46 pro- cent var , var , var och endast ett mycket litet fåtal hade hunnit fylla . En påföljdslängd innebär dock att den som är vid intagningen har hunnit bli i slutet av verkställigheten. Det kan även förekomma att 19-åringar tas in för verkställighet, vilket innebär att SiS kan ha att hantera personer som är vid slutet av verkställigheten.19 De argument som anfördes i förarbetena för att föreskriva en maximitid för sluten ungdomsvård att påföljden inte bör innebära att åldersstrukturen på de särskilda ungdomshemmen förändras i alltför stor inriktning20 har enligt vår mening fortfarande betydande tyngd. Om maximitiden för sluten ungdomsvård höjdes till , skulle det innebära att vissa dömda kunde vara eller i sällsynta undantagsfall till och med vid slutet av verkställigheten. Även om det skulle vara fråga om endast få personer så vore det en olämplig förskjutning av åldersstrukturen. Vår bedömning är att det kan verka menligt på behandlingsinsatserna och verksamheten i övrigt på de särskilda ungdomshemmen om vissa av de intagna är betydligt äldre än de övriga. Därtill är inte SiS verksamhet och 19Svea hovrätt har i dom (mål 7497/10) bestämt påföljden i två fall till fängelse i stället för sluten ungdomsvård med motiveringen att de tilltalade skulle vara föremål för sluten ungdomsvård till dess att de blir om den påföljden valdes och att detta inte skulle vara lämpligt. 1997/98:96 s. 162. insatser anpassade till personer som är mer att betrakta som vuxna än som ungdomar. Om det förekommer personer i åldern 23–som verkställer lika allvarlig brottslighet på särskilt ungdomshem respektive fängelse, med den enda skillnaden att de som dömts till sluten ungdomsvård begått brottet strax före 18-årsdagen medan de som dömts till fängelse begått brottet strax efter 18-årsdagen, skulle intrycket förstärkas att det finns parallella påföljdssystem för personer som i mångt och mycket kan inrymmas i samma grupp av unga lagöverträdare. En höjning av maximitiden skulle därtill kunna medföra icke avsedda effekter och få ett större genomslag i längre påföljdstider än vad som kan motiveras utifrån syftet att undvika fängelse för omyndiga lagöverträdare också vid mycket allvarlig brottslighet. Införandet av sluten ungdomsvård innebar en s.k. net widening effekt, på så sätt att fler underåriga kom att dömas till sluten ungdomsvård än som tidigare hade dömts till fängelse och att de frihetsberövande tiderna blev längre.21 På samma sätt kan det möjligen befaras att en ökning av maximitiden för sluten ungdoms- vård kan komma att leda till att påföljdstiderna blir generellt längre eftersom påföljden kan bestämmas till utan att den hamnar i det översta spannet. Därtill kan det finnas skäl att anta att domstolen ibland väljer maximitiden för sluten ungdomsvård i stället för ett fängelsestraff, även om straffmätningsvärdet efter beaktande av att det inte sker någon villkorlig frigivning något överstiger . Om maximitiden höjs kan därför påföljdstiderna även av det skälet bli längre än . En höjning av maximitiden för sluten ungdomsvård kan sålunda innebära en inte obetydlig repressionsökning och betydande ökningar av kostnaderna för verkställigheten. I de förhållandevis få fall där sluten ungdomsvård inte skulle räcka till skulle det vara fråga om personer som var relativt nära 18-årsdagen när brottet begicks. Med hänsyn till den inriktning som finns på de särskilda ungdomshemmen framstår det som lämpligare att påföljden i sådana fall bestäms till fängelse. Det bör i det sammanhanget beaktas att Kriminalvården har större resurser, erfarenhet och kompetens än att hantera så pass långa frihetsberövande påföljder. 21 Se SOU 2004:122 s. 445 f. har också särskilda ungdomsavdelningar som är särskilt inriktade och anpassade till unga myndiga lagöverträdare. Sammantaget finner vi att det inte finns tillräckliga skäl att höja maximitiden för sluten ungdomsvård. Om sluten ungdomsvård inte är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde får påföljden i stället bestämmas till fängelse Som vi anför i avsnitt 23.2.3 föreslår vi att lagöverträdare i åldersgruppen 15–som huvudregel alltid ska dömas till en ungdomspåföljd. Om maximitiden för sluten ungdomsvård inte höjs, kommer det även framgent att finnas behov av att kunna döma lagöverträdare under till fängelse, eftersom straffvärdet kan vara så högt att sluten ungdomsvård inte räcker till för att det ska bli en tillräckligt ingripande påföljd. Någon ändring i detta avseende anser vi inte bör ske. Det bör därför föreskrivas i bestämmelsen om sluten ungdomsvård att påföljden ska bestämmas till fängelse om straffvärdet är så högt att sluten ungdomsvård inte är en tillräckligt ingripande påföljd. 26.3Behov av bättre möjligheter till kontroll och stöd den efter frihetsberövandet? De ungdomar som friges efter sluten ungdomsvård har ofta betydande behov av insatser De ungdomar som döms till sluten ungdomsvård har ofta behov av behandlingsinsatser både under och efter institutionsvistelsen. Detta hänger samman med den särskilda problembilden för denna grupp av ungdomar. De ungdomar som begår mycket allvarliga brott och som åter- faller i allvarlig brottslighet har ofta stora personliga problem, såsom psykiska besvär, neuropsykiatriska funktionshinder och Därtill finns det ofta en social problematik kopplad till i första hand familjesituationen och föräldrarnas bristande förmåga att ge den unge omsorg och uppfostran. Huvuddelen av dem som döms till sluten ungdomsvård är sålunda i behov av stora insatser gällande vård och påverkan. Den personliga och sociala problembilden skapar riskfaktorer för fortsatt brottslighet som kan behöva motverkas genom insatser . Detta är förhållanden som framgår av den stora utvärdering som gjordes efter införandet av sluten ungdomsvård.22 Bilden bekräftas av den kartläggning som SiS gjorde av ungdomars behandlingsbehov efter frigivning från sluten ungdoms- vård.23 Kartläggningen bygger på en genomgång av dokumentation (utredningar, risk- och behovsbedömningar) samt institutions- personalens bedömning av den unges behov av insats, innehåll och omfattning inom nio specifika områden. Totalt femton ungdomar ingick i kartläggningen. Av kartläggningen framgick bl.a. att ung- domarnas problematik var mycket varierad. Det förekom exempel- vis olika former av neuropsykiatriska funktionshinder, depression, sexuell förövarproblematik, låg frustrationströskel, koncentrations- svårigheter, oförmåga till konstruktiv problemlösning, missbruk, kriminell identitet samt extremistiska åsikter. Några ungdomar hade en aggressiv och negativ inställning till sin omgivning samt förnekade brott och såg ingen anledning att ändra sin livsföring. Majoriteten av ungdomarna umgicks främst med antisociala kamrater och hade svårigheter att knyta nya prosociala kontakter. Några ungdomar var lättpåverkade, handlade utifrån sina impulser och hade svårigheter att förutse konsekvenser av sina handlingar. Vissa ungdomar hade exempelvis svårigheter att kontrollera sitt humör vilket kunde resultera i våldsyttringar. I några fall hade brotten begåtts under drogpåverkan. Ett fåtal ungdomar medicinerade för sina problem, t.ex. för depression. Majoriteten av ungdomarna bedömdes ha behov av individuell samtalsterapi. Nio av de femton ungdomarna ansågs behöva någon form av missbruksbehandling. Majoriteten av ungdomarna hade behov av omfattande insatser gällande utbildning/arbete. Ungdomarna bedömdes vara i behov av en kvalificerad kontakt- person som kunde ledsaga dem till skola/arbete och kontrollera att planeringen fullföljdes. Majoriteten av ungdomarna och deras 22SOU 2004:122 s. 500 ff. 23Uppgifter som inhämtats av utredningen från SiS. familjer ansågs behöva familje- och nätverksarbete. Ett fåtal ung- domar var i behov av vidare placering på familjehem. De ungdomar som friges efter sluten ungdomsvård återfaller ofta i brott Flera undersökningar visar att de ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård ofta återfaller i brott. I studien i brott bland ungdomar dömda till fängelse respektive sluten ungdomsvård24 har , docent i kriminologi vid , jämfört återfall i brott bland ungdomar som dömdes till fängelse –1998 och till sluten ungdomsvård –2003. Vad som har undersökts är lagförda återfall efter en dom på fängelse eller sluten ungdomsvård. Studien visar att återfallsfrekvensen var högre i den grupp som hade dömts till sluten ungdomsvård jämfört med den grupp som hade dömts till fängelse. Grupperna är dock inte helt jämförbara eftersom sluten ungdomsvård inte bara ersatte fängelse utan även kom att omfatta grupper som inte dömdes till fängelse. Av intresse i detta sammanhang är i första hand återfalls- frekvensen i den grupp som verkställt sluten ungdomsvård. Därtill är av intresse vilken brottsbelastning som finns hos dem som döms till sluten ungdomsvård. Av studien framgår i det avseendet bl.a. följande (gällande åren 1999–2003). Av dem som dömts till sluten ungdomsvård hade tidigare blivit lagförda, med i genomsnitt 2,4 lagföringar. hade blivit lagförda genom dom, med i genomsnitt 1,5 domar. hade lagförts för våldsbrott, för stöldbrott och för narkotikabrott. Av dem som hade dömts till sluten ungdomsvård lagfördes på nytt (dvs. återföll i brott) med i genomsnitt 2,4 lag- föringar. Andelen som lagfördes på nytt genom dom uppgick till , med 1,6 lagföringar. Andelen som dömdes till sluten ungdomsvård eller fängelse med anledning av återfallet, uppgick till . I många fall återföll den unge efter domen på sluten ungdoms- vård och dömdes till fängelse/sluten ungdomsvård på nytt innan 24 , Återfall i brott bland ungdomar dömda till fängelse respektive sluten ung- domsvård, 2/10, , 2009. den första domen hade verkställts. Andelen som återföll och dömdes till fängelse/sluten ungdomsvård efter domen på sluten ungdomsvård uppgick till . Statistik från Brå utvisar en liknande bild. Brå har åter- fallsstatistik fram till år 2004.25 Av de totalt 145 personer som dömdes till sluten ungdomsvård hade på nytt lagförts för nya brott . var andelen , för var den och för var den . Många lämnar verkställigheten av sluten ungdomsvård utan att det vidtas några ytterligare åtgärder Utifrån SiS statistik för åren 1999–2011, gällande utslussning och planering för frigivning26, framgår i vilken utsträckning det sker planering för åtgärder och därefter genomförs åtgärder efter frigivningen från sluten ungdomsvård. har en behandlingsplan upprättats för de allra flesta ungdomar (mellan ) som verkställer sluten ungdomsvård. har deltagit i behandlingsplaneringen i av fallen. Orsaken till att ibland inte deltar är bland annat att den unge inte önskat kontakt eller beroende på ointresse från . Av statistiken framgår att andelen ungdomar med planering för utslussning tenderar att minska, från . Exempel på utslussningsinsatser är praktikplats utanför institutionen, aktiviteter med kontaktman, överflyttning till öppnare boende, familjehemsboende, stödinsatser enligt LSS, obevakade permissioner och samtalskontakt med andra vårdgivare. ökade andelen igen till men återgick . har SiS arbetat med att tydligare definiera utslussning som särskilda kvalificerade åtgärder till exempel arbetspraktik, extern skolgång eller placering i HVB-hem, i stället för allmänt fri- givningsförberedande insatser. Detta försvårar en jämförelse . hade deltagit i majoriteten av utsluss- ningsplaneringarna för de ungdomar som hade en planering. 25Att det inte finns färskare statistik beror på att Brå har dels en uppföljningsperiod , dels en lika lång buffertperiod för att alla lagföringsbeslut ska komma med. 26Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från SiS. Det är vanligast (en övervägande majoritet) att ungdomarna flyttar hem till sitt föräldrahem/ ursprungshem vid frigivningen. av de äldre ungdomarna har eget boende. En större andel () av 15–17 åriga ungdomar får fortsatt vård, både enligt LVU inom SiS men även på familje-/HVB-hem. Av mätningarna framgår att en tredjedel av ungdomarna saknade planerade behandlingsinsatser vid frigivning. Ungdomarna som hade någon form av behandlande insats fick t ex psykologsamtal, missbruksbehandling eller kontakt med , vanligtvis i kombination med förordnande av kontaktman. Som omnämns nedan har det numera införts nya bestämmelser om utslussning som syftar till att förbättra planeringen i samband med och efter frigivningen. De nya reglerna om förbättrad utslussning trädde det i kraft nya bestämmelser i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård som givit SiS en större och delvis annorlunda roll vid utslussning av unga som dömts till sluten ungdomsvård (prop. 2010/11:107 Förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård). Bestämmelserna syftar till att förbättra verkställigheten och öka möjligheterna till successiv utslussning under kontrollerade former. I förarbetena konstateras att det är väl känt att övergången mellan institution och frihet är en kritisk tidpunkt då risken för återfall är hög. Vidare anförs det att ett väl fungerande samarbete mellan SiS och utgör en viktig förutsättning för att åtgärder som inleds under verk- ställigheten också följs av insatser efter frigivningen.27 Enligt förarbetena är den största utmaningen för den framtida utform- ningen av verkställigheten av sluten ungdomsvård att finna de rätta formerna för samarbetet mellan SiS och för att få till stånd ett strukturerat utslussningsarbete så att den dömdes anpass- ning till samhället främjas. Redan tidigare hade det föreskrivits i förordning att en behand- lingsplan skulle upprättas för den som döms till sluten ungdoms- vård. För att tydliggöra betydelsen av att verkställigheten och förberedelserna inför frigivningen får en utformning anpassad till den dömdes behov av åtgärder, borde enligt regeringen kravet på en 2010/11:107 s. 12. individuellt utformad verkställighetsplan anges i lag.28 Sålunda föreskrivs numera i 3 § LSU att en individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde. Regeringen anförde vidare i förarbetena att den senare delen av verkställigheten av sluten ungdomsvård bör inriktas på konkreta insatser som underlättar den kritiska övergången från institution till ett liv i frihet. Det var enligt regeringens mening inte möjligt att ange en generell tidpunkt när de olika åtgärderna ska inledas och heller inte alla de olika åtgärder som kan komma i fråga. I förberedelserna inför frigivningen bör ingå att särskilt beakta den dömdes behov av att vistas utanför ungdomshemmet. Enligt regeringens mening borde det i normalfallet innebära att det under utslussningen sker någon form av kvalificerad insats utanför det särskilda ungdomshemmet.29 Förberedelserna kan röra olika områden, t.ex. utbildning, praktik, bostad och fritidsaktiviteter. När det bedöms som en lämplig åtgärd bör det i det enskilda fallet vara möjligt att under utslussningen placera den dömde i eget boende eller i föräldrahemmet. Enligt regeringen bör dock denna möjlighet tillämpas restriktivt, så att innehållet i den frihets- berövande påföljden inte urholkas. Vid mycket korta strafftider finns det inte alltid utrymme för några längre vistelser utanför ungdomshemmet under verkställigheten. Lagregleringen som syftade till en förbättrad utslussning formulerades därför på så sätt att den dömde under den senare delen av verkställigheten genom konkreta åtgärder ska förberedas för ett liv i frihet.30 Regeringen konstaterade att det är ytterst få av dem som döms till sluten ungdomsvård som blir föremål för placeringar utanför de särskilda ungdomshemmen. Enligt regeringen var det rimligt att anta att det berodde på oklarheter i ansvarsfördelningen mellan SiS och . För att tydliggöra SiS ansvar för verkställigheten och att den myndigheten bör finansiera placeringar utanför anstalt för frigivning, föreskrivs numera genom lagändringen att verkställigheten ska planläggas och genomföras efter samråd med socialnämnden (i stället för tidigare i nära sam- arbete med socialnämnden).31 Regeringen anförde att de ungdomar som avtjänar sluten ungdomsvård har gjort sig skyldiga till mycket allvarlig brottslighet och att många av dem också har missbruksproblem. För att få till stånd ett effektivt återfallsförebyggande arbete inom ramen för verkställigheten är det enligt vad regeringen anförde inte endast viktigt att utslussningen är väl planerad och strukturerad utifrån den dömdes behov av vård och behandling. Utslussningen måste enligt propositionen ske under kontrollerade former eftersom det är nödvändigt för att verkställigheten inte ska urholkas och kravet på samhällsskydd eftersättas. Regeringen hänförde sig till de goda erfarenheter som fanns inom att använda elektronisk kontroll som alternativ till kortare fängelsestraff och vid utslussning från längre fängelsestraff. Regeringen bedömde att det finns goda möjligheter att uppnå liknande resultat gällande bl.a. minskad grad av återfall inom ramen för sluten ungdomsvård. SiS borde därför enligt regeringen få använda elektroniska hjälpmedel för att kontrollera var den dömde befinner sig under verkställigheten av sluten ungdomsvård, något som borde ge fler möjlighet att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet under kontrollerade former.32 I den departementspromemoria som låg till grund för lag- stiftningen33 hade det föreslagits att elektronisk övervakning skulle få användas för att kontrollera att den dömde befinner sig i bostaden. Regeringen konstaterade att den stationära tekniken numera kan kompletteras med positioneringsteknik, som gör det möjligt att i realtid eller i efterhand följa hur den övervakade för- flyttar sig, genom utnyttjande av GPS-systemet. Regeringen delade den uppfattning som framförts av några remissinstanser, att över- vakningen borde ha ett bredare användningsområde och inte begränsas till boendet. Vid vistelse utanför ungdomshemmet kan det enligt vad regeringen anförde finnas skäl att använda elektroniska hjälpmedel för att kontrollera villkor, t.ex. att den dömde befinner sig på en viss plats en bestämd tidpunkt. Det skulle enligt regeringen i fler fall än tidigare kunna möjliggöra placering i familjehem, utbildning eller praktikplats utanför institutionen. Regeringen framhöll att man dock inte fick ha någon övertro på den elektroniska övervakningen, bl.a. eftersom den kan fallera eller sättas ut spel, men att den borde ses som ett hjälpmedel för att få till stånd en kontrollerad utslussning. 33Ds 2009:9, Förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård och ändrade gallringsregler i belastningsregistret. Regeringen anförde vidare att avsikten inte var att den elektroniska övervakningen skulle ersätta viktiga personliga kontakter. Inför varje beslut ska därför en bedömning ske med utgångspunkt i SiS:s behov av kontroll och den dömdes individuella förutsättningar att leva upp till kraven vid vistelsen utanför hemmet. Om kontroll kan ske genom exempelvis medföljande personal eller inom skolverksamheten saknas det enligt propositionen i regel behov av elektronisk övervakning. Det kan däremot bli aktuellt t.ex. vid praktiktjänstgöring. Den elektroniska övervakningen skulle enligt regeringen uppfattas som ett riskreducerande hjälpmedel för att fler ska kunna slussas ut under kontrollerade former. Vad gäller den närmare utformningen anförde regeringen att det bl.a. mot bakgrund av den snabba teknikutvecklingen varken var möjligt eller lämpligt att i detalj reglera hur övervakningen skulle gå till.34 Lärdomar borde kunna dras både från Kriminalvårdens verk- samhet och från polisens arbete med att införa elektronisk över- vakning vid vissa kontaktförbud. Regeringen konstaterade att övervakningen måste bygga på att den dömde frivilligt sätter på sig utrustningen. Om den dömde inte vill medverka kan följden bli att han eller hon inte beviljas tillstånd att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet. Mot bakgrund av bl.a. syftena med den elektroniska över- vakningen och att det ska göras en behovsprövning i varje enskilt fall fann regeringen att den var proportionerlig med hänsyn till syftet och förenlig med regeringsformens krav på skydd för grundläggande fri- och rättigheter. I lagstiftningsärendet infördes också en lagreglering av pro- portionalitetsprincipen för att tydliggöra att en kontroll- och tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden.35 Vår bedömning: Det finns ofta behov av att fortsätta de insatser som görs vid sluten ungdomsvård även när den unge lämnat institutionen. Det gäller dels inom ramen för verkställigheten, dels när påföljden till fullo är verkställd. 2010/11:107 s. 12. Det finns två kritiska tidpunkter när behovet av kontinuitet och långsiktighet så långt möjligt bör säkerställas Utifrån ett brottsförebyggande perspektiv vore det önskvärt om lagstiftningen på något sätt skulle kunna säkerställa att de behand- lingsinsatser som igångsätts ofta med hög intensitet under verk- ställigheten av en sluten ungdomsvård kan fortsätta under en längre tidsrymd än vad de ofta förhållandevis korta verkställighetstiderna medger. Forskningen visar att behandling bör ske såväl på institutionen som utanför och att vården efter institutions- behandlingen bör inrikta sig mot samma förändringsmål som vården på institutionen.36 Om de insatser som görs under institutions- vistelsen inte får en fortsättning efter frigivningen, kan de i för- längningen riskera att bli mindre effektiva eller helt verkningslösa. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv framstår det som olyckligt att vidta kostsamma åtgärder utan att söka verka för att de genomförs fullt ut och leder till bestående positiva effekter. Långvariga frihetsberövanden främst sådana med anledning av en dom på sluten ungdomsvård kan i sig verka menligt för den unge och påkalla vård eller andra insatser i samband med och efter frigivningen, för att den unge ska ha en gynnsam utveckling. De straffrättsliga principerna sätter ramar för i vilken omfatt- ning behandlingsbehovet kan beaktas inom ramen för påföljds- systemet. den slutna ungdomsvårdens längd påverkas inte av om den unge har ett stort eller litet behov av vård eller andra insatser. Sluten ungdomsvård är en straffrättslig påföljd som döms ut som reaktion på den unges vanligtvis mycket allvarliga brottslighet. Längden på frihetsberövandet avgörs ute- slutande utifrån brottets straffvärde och den unges ålder vid gärningstillfället. Detta är en ordning som vi anser bör bestå.