sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Eftersom nämnda bestämmelser gäller för lån, garantier och kapitaltillskott som meddelas av offentligrättsliga subjekt kommer bestämmelserna inte att vara tillämpliga på förvaltningsbolagen, som i dessa delar istället ska följa regleringen i ABL. I likhet med vad som gäller för lån, garantier och krediter som lämnats av offentligrättsliga subjekt torde villkoren för lån, garan- tier och krediter som lämnats av privaträttsliga subjekt vara ut- formade med hänsyn till bl.a. portföljbolagets kreditvärdighet, som i sin tur torde påverkas av kreditvärdigheten m.m. hos bolagets ägare. Mot denna bakgrund måste utgångspunkten vara att ut- redarens förslag kan komma att påverka de lån, garantier och krediter från privaträttsliga subjekt som finns hos portföljbolagen. Här hänvisas även till vad som anförts ovan om finansiella instru- ment. I likhet med vad som anförts ovan vid behandlingen av ägarförändringsklausuler bör det dock beaktas att det här är fråga om en särskild form av ägarförändring. Utredarens bedömning: Utredarens förslag innebär att bankaktie- bolag formellt byter ägare, vilket innebär att förvaltningsbolagens förvärv av dessa portföljbolag bara får ske efter tillstånd från . avyttringar och förvärv av aktier i portfölj- bolag som är bankaktiebolag ska anmälas till i enlighet med bestämmelserna i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. För de portföljbolag som är bankaktiebolag21 är lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse tillämplig. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om prövning av ägares lämplighet. Enligt be- stämmelserna får ett direkt eller indirekt förvärv av aktier i ett kreditinstitut, som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav, endast ske efter tillstånd av Finansinspektionen.22 Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet beräknat på visst sätt representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.23 Tillstånd ska inhämtas före förvärvet, och ansökan om tillstånd ska göras skriftligt. Tillstånd ska ges till förvärv om vissa närmare angivna förutsättningar är uppfyllda, bl.a. att förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande 2214 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse 231 kap. 5 § 14 över ledningen av ett kreditinstitut och att det kan antas att det tilltänkta förvärvet är sunt.24 I lagen finns också bestämmelser om att den som har beslutat att avyttra ett kvalificerat innehav i ett kreditinstitut skriftligen ska underrätta om detta och att ett kreditinstitut som får kännedom om att aktier förvärvats eller avyttrats i enlighet med de nu aktuella bestämmelserna genast ska anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen.25 Slutligen finns bestämmelser om att en juridisk person som har ett kvalificerat innehav av aktier i ett kreditinstitut ska anmäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning till Finansinspektionen.26 Skäl för utredarens bedömning: Eftersom statens nuvarande innehav i såväl Nordea som torde utgöra s.k. kvalificerade innehav blir bestämmelserna i bank- och finansieringsrörelselagen om prövning av ägares lämplighet tillämpliga, vilket bl.a. innebär krav på tillstånd för förvaltnings- bolagets förvärv av aktierna i nämnda bolag. Vidare torde be- stämmelserna om underrättelse till vid av- yttring och anmälan till vid kännedom om av- yttring respektive förvärv bli tillämpliga. 13.4.9Lagen om offentlig upphandling Utredarens bedömning: Förutsatt att förvaltningsbolagens verk- samhet, dvs. ägarförvaltning avseende portföljbolagen, tillgodoser behov som är av industriell eller kommersiell karaktär i den mening som avses i lagen om offentlig upphandling, är lagen inte tillämplig på förvaltningsbolagen. Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () gäller för offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt av byggkoncessioner.27 Med offentlig upphandling avses de åt- gärder som vidtas av en upphandlande myndighet i syfte att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller 2414 kap. 2 § 2514 kap. 3 och 4 §§ 2614 kap. 5 § 271 kap. 2 § byggentreprenader.28 Med upphandlande myndighet avses statliga och kommunala myndigheter.29 Vid tillämpningen av lagen ska med myndighet jämställas bl.a. offentligt styrda organ.30 Med offent- ligt styrda organ avses bl.a. sådana bolag som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Vid bedömningen av om en viss verksamhet är av industriell eller kommersiell karaktär ska hänsyn tas till samtliga faktiska och relevanta omständigheter, så- som t.ex. konkurrensförhållanden och vinstsyfte. Skäl för utredarens bedömning: Enligt utredaren måste utgångspunkten rimligen vara att den verk- samhet som ska bedrivas av förvaltningsbolagen, dvs. förvaltning av ägandet i portföljbolagen, anses vara verksamhet av kommersiell karaktär i den mening som avses i lagen om offentlig upphandling. Detta är dock ytterst en fråga för bolagets styrelse och rätts- tillämpningen att ta ställning till när samtliga faktiska och relevanta omständigheter är kända. 13.5Behov av författningsändringar i övrigt Utredarens bedömning: I den nya lagen bör det tas in be- stämmelser som säkerställer att får granska även portföljbolag i vilka förvaltningsbolagen har bestämmande in- flytande. Något behov av författningsändringar i övrigt med anledning av utredarens förslag bedöms inte finnas. Av 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår det att får granska verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. För att säkerställa att får granska portföljbolag i vilka 282 kap. 13 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () 292 kap. 19 § första stycket 302 kap. 19 § andra stycket 2 31Mål nr 6937–09, Kammarrätten i (AB ). 2006/07:128 s.148. förvaltningsbolagen har ett bestämmande inflytande bör det i den nya lagen tas in särskilda bestämmelser om detta. När det sedan gäller behovet av författningsändringar i övrigt gör utredaren följande bedömningar. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen samt offentlighets- och sekretesslagen (OSL) kommer att vara tillämpliga på de hand- lingar och uppgifter om förvaltningsbolagen och portföljbolagen m.m. som hanteras inom ramen för den del av den statliga ägar- förvaltningen som kommer att finnas kvar hos . De i huvudsak relevanta bestämmelserna om sekretess i förhållande till uppgifter om statligt ägda bolag finns i 19 kap. 1 och 3 §§, 30 kap. 23 § och 31 kap. 17 § OSL. Utredarens förslag bedöms inte föranleda behov av ändringar i dessa regler. Utredarens förslag bedöms inte heller föranleda något behov av ändringar i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella för- bindelser m.m. Lagen bedöms bli tillämplig även på de två för- valtningsbolagen. 13.6Konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning I detta avsnitt redovisas en konsekvensutredning enligt för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (Förordningen). Utredaren föreslår bl.a. att grundläggande bestämmelser för styrningen av förvaltningen av statens ägande av bolag regleras i en ny och fristående lag. De som omfattas och påverkas av för- fattningsförslaget är regeringen och de två föreslagna för- valtningsbolagen samt indirekt även portföljbolagen. I avsnitt 11.5.3 redogörs för bakgrund och motiv för lagreglering och i Kapitel 12 redovisas författningskommentarer. Enligt 6 § i Förordningen ska en konsekvensutredning innehålla redogörelser för ett antal olika frågeställningar, vilka redovisas nedan (kursiv). I den mån det har varit möjligt har i första hand referenser lämnats till avsnitt i betänkandet som belyser fråge- ställningarna. En beskrivning av problemet och vad man vill uppnå I Kapitel 9 lämnar utredaren en utförlig beskrivning av de problem som finns i den nuvarande ägarförvaltningen och vilka effekter de leder till. Utredarens mål och förslag till åtgärder i syfte att nå målen redovisas i Kapitel 11. En beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd Utredarens förslag innebär att den operativa förvaltningen av statens ägande av portföljbolag flyttas från till två helägda förvaltningsaktiebolag (se avsnitt 11.3). Innebörden är att ägarstyrningen överförs från ett offentligrättsligt subjekt till ett privaträttsligt. Enligt utredaren torde en sådan förändring av för- valtningsorganisationen i sig medföra ett ökat behov av en samlad reglering. Avsaknaden av en reglering av nu aktuella frågor skulle enligt utredaren kunna leda till en minskad tydlighet och öppenhet samt även begränsa möjligheterna att utveckla ett samlat ägar- politiskt ramverk (se avsnitt 11.5) för denna förvaltning. En jäm- förelse kan även göras med annan statlig medelsförvaltning som representerar stora ekonomiska värden, som t.ex. statsskulds- förvaltningen och AP-fondernas verksamhet, vilka är reglerade i lag. En jämförelse kan också göras med den lagreglering som finns i och som gäller statens bolagsinnehav och ägarstyrning. Uppgifter om vilka som berörs av regleringen De som berörs av regleringen är regeringen och de två föreslagna förvaltningsbolagen samt indirekt även portföljbolagen. I avsnitt 11.4.1 finns förteckningar över portföljbolagen. Portföljbolagen berörs dock inte i sak av regleringen. Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen I Kapitel 13 redogör utredaren för olika kostnader och andra konsekvenser som uppkommer till följd av förslaget. Enligt utredarens bedömning är det i första hand själva överlåtelsen av statens aktier, dvs. att förvaltningen av statens ägande av port- följbolag flyttas från till två helägda förvaltnings- aktiebolag, som medför kostnader och konsekvenser. Den före- slagna regleringen bedöms inte i sig medföra några mer betydande kostnader för berörda bolag. En bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går ut- över de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen Utredaren har i avsnitt 13.4 redovisat sina bedömningar av hur den föreslagna regleringen förhåller sig till aktuella delar av EU- regeleringen. Utredaren gör bedömningen att regleringen är förenlig med EU-regleringen. En bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tid- punkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Utredaren har i avsnitt 11.4 gjort en bedömning av lämplig tidpunkt för genomförande av förslaget och i Kapitel 14 redovisas vilka förberedande åtgärder som behöver vidtas. Utredaren be- dömer inte att det finns behov av speciella informationsinsatser. Enligt 7 § i Förordningen ska en redogörelse lämnas för vissa ytterligare frågeställningar, dvs. om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Enligt utredarens bedömning kommer den föreslagna regleringen inte i sig medföra andra sådana effekter av betydelse som torde avses i 7 § utöver vad som har redovisats i Kapitel 13. Utredaren bedömer inte att förslagen leder till några konsekvenser av betydelse för miljön. Enligt utredarens bedömning har inte förslagen heller betydelse för de olika områden som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), nämligen den kommunala självstyrelsen, brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 14 Förslag till genomförande Av direktiven framgår att en handlingsplan ska presenteras för genomförande av förslaget. Nedan redovisas en plan som består av några viktiga processer och aktiviteter som behöver genomföras innan de två förvaltningsbolagen påbörjar sin verksamhet. Handlingsplanen berör både och förvaltnings- bolagen. Utredarens utgångspunkten har varit att förvaltnings- bolagen ska starta sin verksamhet . har det genomförts ett flertal bolagi- seringar av delar av verksamheter som har bedrivits i myndighetsform. De utredningar som har föregått dessa har i lik- het med haft i uppdrag att redovisa handlings- planer. Vid en jämförelse kan konstateras att förslaget att föra över ägarförvaltningen från till förvaltningsbolagen inte är lika komplicerat som flera av dessa bolagsbildningar i många avseenden. Anledningen är att det i detta fall mer handlar om en nybildningsprocess och en överföring av relativt begränsade för- valtningsresurser. Överföringen av ägarförvaltningen från till de två förvaltningsbolagen omfattar ett antal olika processer. Viktiga processer är: regerings- och riksdagsbehandlingsprocessen, ägarstyrning och styrelsefrågor, avgränsningsförberedelser (ekonomi, IT-stöd, avtal, dokument, namn, logotype m.m.) bolagiseringstransaktioner och olika bolagsformalia, samt TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget Nedan redovisas mer i detalj vilka aktiviteter som ingår i respektive process. Processen skulle kunna se ut på följande sätt. Utredningen lämnar sitt betänkande till regeringen . Efter komplettering av vissa konsekvenser för de enskilda portföljbolagen (se avsnitt 13.3) och därpå följande remissbehandling, som normalt uppgår , kan de delar av förslagen som får effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser redovisas i budget- propositionen . I budgetpropositionen anmäler regeringen även att man avser att återkomma till med en särskild proposition med de övriga förslagen. fattar sedan be- slut om propositionerna . För att skapa god framförhållning kan vissa förberedelser göras parallellt med riksdagsbehandlingen, t.ex. så att regeringen kan tillsätta en organisationskommitté (eller två) som kan påbörja sitt arbete direkt efter beslut. Utredarens utgångspunkt är att de två förvaltningsbolagen bör kunna bildas och inleda sin verksamhet . Noterade bolag och vissa delägda eller mindre bolag bör kunna föras över relativt omgående. Därefter bör de större bolagen föras över. Processen bör medge en bedömning av konsekvenserna för vart och ett av bolagen, varvid eventuella oförutsedda konsekvenser kan hanteras effektivt. är det viktigt att den totala tids- utdräkten för genomförandet inte blir för lång, då detta skulle kunna skapa osäkerhet för de enskilda bolagens planering och verk- samhet. Utformningen av ägarstyrningen innefattar ett antal moment som måste hanteras i samband med en bolagisering, t.ex. ägaruppdrag, styrelsenominering och bolagsordning. Det är viktigt att redan i ett tidigt skede börja arbeta med dessa frågor för att säkerställa ägar- inflytandet över bolagsbildningen. TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget Ägaruppdraget omfattar beskrivning av vision, mål och väsent- liga uppgifter för förvaltningsbolagen. Som redovisats tidigare i be- tänkandet kommer Förvaltningsbolag 1 att förvalta portföljbolag med övervägande ekonomiskt värdeskapande uppdrag och för- valtningsbolag 2 portföljbolag med övervägande samhälleligt värde- skapande uppdrag. I ägaruppdraget finns också de övergripande målen beskrivna. Utredningen har i tidigare avsnitt lämnat förslag till mål och kapitalstruktur (se avsnitt 11.4.1 och 11.4.3). Efter beslut om inrättandet av förvaltningsbolagen bör även styrelserna – och särskilt styrelseordförandena - i bolagen tillsättas så fort som möjligt för att kunna medverka i upp- byggnadsarbetet. Det är viktigt att dessa utses innan bo- lagen startar sin verksamhet så att de får möjligheter att utöva inflytande över förberedelsearbetet. I detta arbete kommer ett stort antal strategiska frågor att behöva hanteras. Erfarenheter från andra bolagiseringar visar även på betydelsen av detta. Det är också viktigt att styrelserna kommer på plats tidigt så att de kan stödja förvaltningsbolagsledningarna under den känsliga avskiljnings- perioden från moderorganisationen . Några av de tilltänkta styrelseledamöterna bör således knytas till organisationskommittén så att de kan medverka i för- beredelserna och därmed också utgöra en balans i diskussionerna med . En viktig del i förberedelsearbetet i samband med bolagiseringar av offentlig verksamhet är avgränsningsförberedelser. Avgränsnings- förberedelser blir särskilt viktiga om den kvarvarande organisa- tionen och det nybildade bolaget kommer att ha framtida affärs- relationer med varandra. För att kunna genomföra bolagiseringar på ett strukturerat och effektivt sätt krävs en utförlig bakomliggande avtalsstruktur. Här- igenom minskar risken för framtida tvister och det säkerställs att det blir en korrekt fördelning av de olika tillgångarna mellan parterna. Avtalsstrukturen byggs ofta upp med ett övergripande ramavtal till vilket man kopplar underliggande överlåtelseavtal. På ramavtalsnivå etableras övergripande principer för bolagiseringen och frågor regleras som har betydelse för såväl den kvarvarande organisationen som för den bolagiserade verksamheten. TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget strukturens utformning skiljer sig åt från fall till fall eftersom den är beroende av de särskilda omständigheter och förutsättningar som gäller för den aktuella verksamheten. Jämfört med andra bolagiseringar som har genomförts bedöms frågor kring just avgränsningsförberedelser inte vara lika omfattande och komplicerade i detta fall. Här torde det främst handla om frågor kring överföring av kompetens och strukturkapital från till förvaltningsbolagen, dvs. att identifiera och särskilja detta. Med strukturkapital avses t.ex. kunskap om arbetsprocesser (och dokumentationen av dessa), på- gående ärenden, originalhandlingar och arkiv i både fysisk och elektronisk form. I ramavtal mellan och förvaltningsbolagen kan det alltså vara lämpligt att reglera frågor kring behov av samverkan och förberedelser inom olika områden. Exempel på detta kan vara hur parterna i ett övergångsskede ska samverka i personalfrågor, överföring av strukturkapital, dokument och arkiv samt möjlighet för förvaltningsbolagen att få stöd och hjälp av innan de egna organisationerna är helt uppbyggda. 14.1.4Bolagiseringstransaktioner och olika bolagsformalia För att förvaltningsbolagen ska kunna bildas måste en bolags- transaktion göras med staten. Bildande av aktiebolag regleras i 2 kap. ABL. Transaktionen gäller tillgångarna, dvs. statens aktier i de portföljbolag som ska ingå i förvaltningsbolagens portföljer. Dessa tillgångar sammanfattas i den konsoliderade balansräkningen för staten som finansiell anläggningstillgång under posten Andelar i dotter- och intresseföretag. Innehavet kommer även fortsättnings- vis att redovisas under den posten, oavsett om ägandet av port- följbolagen flyttas till förvaltningsbolagen. I enlighet med 2 kap. ABL kan transaktionen genomföras enligt följande princip i.de två förvaltningsbolagen emitterar aktier till staten ii.som likvid för dessa aktier erhåller förvaltningsbolagen statens aktier i de bolag som ska ingå i resp. förvaltnings- bolags portfölj. I en ev. organisationskommittés uppdrag bör ingå att göra en ut- redning kring den detaljerade bolagiseringstransaktionen och hur TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget de finansiella mellanhavandena mellan staten och de båda förvalt- ningsbolagen ska hanteras. I ett sådant arbete kan även bolagi- seringstransaktioner som genomförts i samband med tidigare bo- lagiseringar utgöra ett viktigt underlag. EU-processen består av en anmälan till Kommissionen och är bara tillämplig i de fall då staten som ägare tillskjuter kapital till ett bolag och tillskottet kan anses utgöra statligt stöd. Som tidigare redovisats bedömer inte utredningen att inrättandet av de två förvaltningsbolagen innefattar något statligt stöd. För att säker- ställa denna bedömning kan ta underhands- kontakter med Kommissionen. innan de två förvaltningsbolagen påbörjar sin verksam- het bör alltså ett underlag tas fram (som vid behov kan överlämnas till Kommissionen) som visar att bolagiseringen uppfyller om statsstöd. I avsnitt 13.4 om rättsliga konsekvenser framgår att i den fortsatta beredningen av förslaget även bör låta göra genomgångar av vilka ägarförändringsklausuler samt eventuella garantier och krediter som finns i portföljbolagen. Vidare bör even- tuellt behov av anmälan till om företags- koncentration klarläggas. Nedan redovisas ett antal aktiviteter som efter beslut måste genomföras och som bedöms som särskilt viktiga inför över- föringen av ägarförvaltningen från till förvalt- ningsbolagen. För del handlar det främst om att förbereda och anpassa organisationen för nya och förändrade ansvarsområden och arbetsuppgifter. Detta gäller särskilt utformningen av den nya ägarrollen och styrningen av förvaltningsbolagen (se avsnitt 11.5.1). När det gäller uppbyggnadsarbetet av förvaltningsbolagen bör följande aktiviteter prioriteras utarbeta affärsidé, vision, strategier och affärsplan TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget fastställ organisation och genomför bemanning utifrån förvalt- ningsbolagens krav på kompetensprofil förankra förhandlingsprocess för personalavtal förbered kollektivavtal och arbetsgivartillhörighet upphandla IT-stödsystem (både program- och hårdvara) för verksamheterna anskaffa lokaler och inventarier (utred möjligheter till sam- lokalisering av förvaltningsbolagen) upphandla bank- och försäkringslösningar tillstånd från för de portföljbolag som är bankaktiebolag Utredaren menar att regeringens förvaltning av det statliga bolagsägandet är en verksamhet som är lämplig att bedriva i bolagsform. Motiven är bl.a. att bolagsformen är den gängse organisationsformen hos privata ägare, och att bolagsformen skulle underlätta rekrytering av lämplig personal. Enligt min mening har dock den ägarförvaltning som staten bedriver andra grundläggande förutsättningar än vad som gäller för den bolagsförvaltning som privata ägare bedriver. Regeringens ägarförvaltning sker på uppdrag av som är den yttersta företrädaren för ägaren. Det innebär att regeringen i sin ägarförvaltning måste ta hänsyn till en mycket bred målbild som innehåller en mängd samhällspolitiska mål, som bolagen ska leva upp till affärsmässiga mål. Detta förhållande innebär att samhällspolitiska mål i mindre eller större utsträckning oftast utgör en av grunderna för statens ägarförvaltning. Det innebär i sin tur enligt min mening att en myndighet, genom att en myndighet har en nära, men fristående relation till regeringen och formellt utgör en del av staten, är en mer lämplig organisation än ett aktiebolag för att bedriva regeringens ägarförvaltning. Styrningen av en myndighet genom instruktion, regleringsbrev och särskilda uppdrag bidrar också till att öka transparensen i regeringens styrning. Som framhålls förvaltningspolitiska proposition bör principen vara att myndighetsformen som huvudregel ska användas då det gäller styrande och policyinriktade uppgifter. Däremot kan operativt genomförande av tjänster som faller inom ramen för det allmännas ansvar överföras till privaträttsliga organ. Statens ägar- förvaltning har dock enligt min mening så tydliga inslag av styrande- och policyinriktad verksamhet att den bör bedrivas i myndighetsform. Det är därmed enligt min mening inte tillräckligt utrett hur en myndighet med ansvar att förvalta det statliga bolagsägandet skulle kunna motsvara , regeringens och bolagens behov.