sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — För att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska garanteras viss grundläggande information anser jag att bestämmelserna om arbetsplanens innehåll ska ändras på ett flertal punkter. Ett av syftena med arbetsplanen är att underlätta dialogen mellan prospektör och fastighetsägare/innehavare av särskild rätt. Det är därför viktigt att prospektörens kontaktuppgifter framgår av arbetsplanen, så att parterna lätt kan komma i kontakt med varandra och att eventuella motsättningar kan lösas i ett så tidigt skede som möjligt. Arbetsplanen ska därför innehålla uppgift om tillståndshavarens namn, telefonnummer och adress samt namn telefonnummer och adress till kontaktperson om tillståndshavaren är en juridisk person. En förutsättning för att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska kunna utnyttja sin möjlighet till inflytande är att de får tydlig information om vad en arbetsplan är och att mottagaren av arbetsplanen har möjlighet att påverka innehållet i arbetsplanen genom att invända mot den. Det är också viktigt att det av arbetsplanen tydligt framgår inom vilken tid en sådan invändning ska göras och vad följden blir om någon invändning inte ges in. Om dessa grundläggande uppgifter inte anges tydligt finns det risk för att fastighetsägare och rättighetshavare inte kan tillvarata sin rätt. Arbetsplanen ska innehålla en redogörelse för det undersökningsarbete som planeras. Denna redogörelse ska, som framgår ovan, vara anpassad efter den pågående markanvändningen inom undersökningsområdet och vara så detaljerad att den är användbar för den 2004/05:40 s. 50. som ska bedöma hur arbetet kommer påverka den egna fastigheten eller verksamheten. Innehållet i arbetsplanen bör även förbättras i andra avseenden. Arbetsplanen bör ange vilka tillstånd prospektören har eller har för avsikt att söka eller vilka anmälningar enligt annan lagstiftning tillståndshavaren har gjort eller har för avsikt att göra i anledning av undersökningsarbetet. Detta för att tydliggöra för den enskilde att det inte åligger denne att bevaka de allmänna intressena. När det gäller tidsplanen föreslår jag att det ska framgå undersökningsarbetena kommer att påbörjas och när de kommer att avslutas på respektive fastighet. Hur exakt tidpunkten för arbetena på respektive fastighet ska anges bestäms i det enskilda fallet av den pågående markanvändningen. Uppgiften om tidpunkt kan således vara mer eller mindre detaljerad, beroende på behovet av exakthet i den verksamhet som bedrivs på undersökningsområdet. Särskild uppmärksamhet ska ges till säsongsberoende verksamhet såsom sådd och skörd, jakt, kalvningsperiod, vandringsperioder, turism etc. Tidsplanen ska utformas på ett sådant sätt att den är funktionell för den som ska bedöma om den verksamhet som hon eller han bedriver kommer att påverkas av undersökningsarbetet. Det bör betonas att det är möjligt att utforma en flexibel eller mer översiktlig tidsplan, så länge parterna är överens om detta. Det är viktigt att systemet för hur ersättning för skador som uppstått i samband med undersökningsarbetet framgår tydligt för fastighetsägare och innehavare av särskild rätt. Om fastighetsägare och innehavare av särskild rätt inte känner sig säkra på att de blir fullt ersatta vid en eventuell skada kan det leda till en ovilja mot undersökningsarbete på fastigheten. De belopp som framgår av Bergsstatens riktlinjer är schabloner och inte anpassade till det enskilda fallet. Jag anser att det bör framgå av arbetsplanen hur eventuella skador regleras, vilken form av säkerhet tillståndshavaren har för att fullfölja utbetalningen av ersättningen, en bedömning av hur stor skada undersökningsarbetet kommer att medföra och storleken på säkerheten. På så sätt får mottagaren möjlighet att bedöma om säkerheten är tillräckligt stor för att täcka kostnaden för eventuella skador och att invända mot arbetsplanen om den ställda säkerheten anses vara för låg. Tillståndshavaren ska vidare vara skyldig att informera fastighetsägare och innehavare av särskild rätt om när arbetet på fastigheten har slutförts. Det är en förutsättning för att de ska veta när eventuella skador på fastigheten kan regleras. För ytterligare tydlighet bör arbetsplanen innehålla en karta med fastighetsgränser och fastighetsbeteckningar som utvisar inom vilket område undersökningsarbetet kommer att utföras och de ytor som tillståndshavaren planerar att använda för transporter. Med ytor avses här inte bara markytor, utan även ytor för transport i luft och vatten dvs. luftrum och vattenytor. Jag vill i detta sammanhang betona att kravet på exakthet även här är beroende av mottagarens krav. Om parterna är överens om en mer flexibel arbetsplan är detta naturligtvis acceptabelt. Systemet med arbetsplaner infördes för att underlätta för en tidig och öppen dialog mellan prospektör och fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt.5 Målet är således att förbättra kontakten mellan prospekteringsföretag och enskilda och skapa ett sätt för dem att komma överens i frågor som rör fastigheten på vilken arbetet ska utföras. Trots detta innehåller bestämmelsen i 3 kap. 5 § minerallagen krav på att arbetsplanen ska innehålla en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen. Den enskilde har ingen skyldighet att slå vakt om allmänna intressen, även om det inte finns något hinder mot det. De allmänna intressena, till exempel om det finns ett naturreservat eller biotopskyddsområde inom undersökningsområdet, ska istället bevakas av och kan förmedlas till prospektören genom yttrande över ansökan om undersökningstillstånd enligt 3 § tredje stycket mineralförordningen. Det bör i sammanhanget dock betonas att det är tillståndshavaren som är skyldig att känna till t.ex. vilka områdesskydd eller fornlämningar som finns inom undersökningsområdet och vilka regler som gäller för arbete där. För att förtydliga syftet med arbetsplanen för de fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs av den, och för att det tydligt ska framgå att de inte har någon skyldighet att bevaka de allmänna intressena, bör arbetsplanen endast innehålla sådan information som är relevant för fastighetsägarens eller rättighetsinnehavarens bedömning av undersökningsarbetet. Kravet på att arbetsplanen ska innehålla en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen bör således tas bort. Av samma anledning bör bestämmelsen om att bergmästaren i beslut om fastställande av arbetsplan ska meddela villkor som behövs för att skydda allmänna intressen avskaffas. 2004/05:40 s. 51. 12.3Ett förslag på arbetsplan ska delges även de innehavare av särskild rätt som inte är inskrivna i fastighetsregistret Det följer av 3 kap. 5 § tredje stycket minerallagen att arbetsplanen ska delges ägaren till den mark där arbetet ska bedrivas och innehavare av särskild rätt som berörs. Delgivning med innehavare av renskötselrätt får ske genom att arbetsplanen delges den sameby som innehavaren tillhör. Enligt förvaltningsrättslig praxis ska fastighetsägare, rättighetshavare som är inskrivna i fastighetsregistrets inskrivningsdel, nyttjanderättshavare som kommit till prospektörens kännedom på annat sätt samt sameby delges arbetsplanen. Utredarens förslag: Ett förslag på arbetsplan ska delges även berörda innehavare av särskild rätt som inte är inskrivna i fastighetsregistret. Som framgår ovan är det endast de rättighetshavare som är inskrivna i fastighetsregistret och nyttjanderättshavare som kommit till prospektörens kännedom på annat sätt som ska delges förslaget på arbetsplan. Enligt den praxis som gäller ställs det inga krav på att tillståndshavaren vidtar aktiva åtgärder för att ta reda på om det finns några innehavare av särskild rätt som inte är inskrivna i fastighetsregistret som kommer att beröras av det planerade undersökningsarbetet. Jag anser att det med denna ordning finns risk för rättsförluster för en innehavare av särskild rätt vars rättighet inte är inskriven i fastighetsregistret, t.ex. innehavare av jakt- och fiskerätt eller enskild väg. Det bör därför finnas krav på att arbetsplanen ska delges även de innehavare av särskild rätt som inte är inskrivna i fastighetsregistret. Bergsstaten har ifrågasatt om det är praktiskt möjligt för tillståndshavarna att ta reda på samtliga rättighetshavare som inte är införda i fastighetsregistret. Bergsstaten har också framfört att en sådan bestämmelse i praktiken skulle medföra att tillståndshavaren måste använda sig av kungörelsedelgivning av samtliga förslag på arbetsplaner för att vara säker på att alla berörda fått del av den. har anfört att den föreslagna reglering skulle innebära ett omfattande administrativt arbete till liten praktisk nytta. Jag är medveten om att ett krav på att arbetsplanen ska delges även berörda innehavare av särskild rätt som inte är inskrivna i fastighetsregistret kommer att innebära krav på omstrukturering av delgivningsförfarandet. Delgivning med fastighetsägare, innehavare av särskild rätt som är inskrivna i fastighetsregistret eller blivit kända på annat sätt samt sameby ska ske på samma sätt som . När det gäller rättighetshavare som inte är inskrivna i fastighetsregistret bör tillståndshavaren i första hand vända sig till fastighetsägaren för att få reda på om det finns några sådana rättigheter. Besök på platsen kan leda till att det framkommer att det exempelvis finns enskilda vägar med okända sakägare som kommer att beröras av undersökningsarbetet. Vid misstanke om att det finns rättighetshavare som inte kommit fram vid denna efterforskning borde tillståndshavaren kunna tillgodose kravet genom kungörelsedelgivning av förslaget på arbetsplan. Den föreslagna regleringen kommer således att innebära en större administrativ börda för tillståndshavarna och att delgivningsförfarandet kommer att ta . Det som talar för en sådan reglering är främst kravet på ett rättssäkert förfarande. Med den föreslagna ordningen minskar risken för att någon som berörs av ett undersökningsarbete missas vid delgivningsförfarandet och därmed inte får del av informationen eller berövas möjligheten att påverka planens innehåll. Vidare bör det inte vara fastighetsägarens ansvar att uppmärksamma tillståndshavaren på att det finns rättighetshavare som inte är inskrivna i fastighetsregistret som berörs av undersökningsarbetena eller att sköta kommunikationen mellan parterna. Den föreslagna ordningen verkar således också för en bättre kommunikation mellan tillståndshavare och rättighetshavare. Det rör sig således sammanfattningsvis om en avvägning mellan bibehållen administrativ börda för tillståndshavarna och ökad rättssäkerhet för enskilda. Vid denna avvägning anser jag att skälen för den föreslagna regleringen väger tyngst. 12.4Delgivning och fastställande av arbetsplan Enligt nuvarande regler i minerallagen är det tillståndshavaren som enligt 3 kap. 5 § ansvarar för att arbetsplanen delges fastighetsägare och innehavare av särskild rätt. En arbetsplan blir gällande om ingen fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt har något att invända mot planen. Arbetsplanen blir också gällande om en fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt gör en invändning mot planen men parterna därefter kommer överens om arbetsplanen innehåll. I dessa fall blir arbetsplanen således gällande utan något särskilt myndighetsbeslut. och har framfört att hänsynen till rättsäkerheten fordrar ett nytt system för arbetsplaner innebärande att delgivningsförfarandet flyttas över till bergmästaren och att varje arbetsplan ska fastställas av bergmästaren genom ett överklagbart beslut. Bestämmelserna om arbetsplaner infördes i minerallagen . Inför införandet ifrågasatte Lagrådet det lämpliga i att en oomstridd arbetsplan kan bli gällande utan ett särskilt beslut av bergmästaren. Enligt Lagrådet kunde det inte uteslutas att även arbetsplaner som blivit gällande utan medverkan av bergmästaren kan komma att innehålla åtgärd eller markpåverkan som ger anledning till invändningar från någon berörd sakägare.6 Lagrådet anförde vidare att det endast är vid bergmästarens prövning och dennes beslut som allmänna intressen och enskild rätt uttryckligen ska beaktas. Lagrådet ansåg att det skulle medföra större klarhet och stringens som varje arbetsplan, oavsett om den är oomstridd, överenskommen eller prövad, skulle fastställas av bergmästaren och därmed omfattas av ett överklagbart beslut. Förfarandet skulle därmed bli mer enhetligt och tydligt, och allmänna intressen skulle beaktas i samtliga fall. En möjlighet skulle då även öppnas för företrädare för allmänna intressen att enligt 3 kap. 5 § framställa invändningar mot den av tillståndshavaren upprättade planen. 2004/05:40 s. 159. Enligt propositionen är syftet med arbetsplanen en tidig, öppen och fungerande dialog mellan prospektörer och fastighetsägare.7 För att uppnå detta syfte, anförde regeringen, är det nödvändigt att det finns utrymme för de inblandade parterna att komma överens om hur undersökningsarbetet ska bedrivas.8 Om även oomstridda arbetsplaner och sådana arbetsplaner vars innehåll parterna kommit överens om alltid skulle prövas av bergmästaren skulle incitamenten för tillståndshavaren att förbättra dialogen med berörda sakägare minska kraftigt. Möjligheten att komma överens om arbetsplanens innehåll skulle i många fall upplevas som en onödig omgång, särskilt om tillståndshavaren har skäl att tro att innehållet kommer att godkännas av bergmästaren. Regeringen anförde vidare att Lagrådets förslag skulle innebära att undersökningsarbeten som ingen har ifrågasatt skulle försenas. Eftersom företagens bedömning av handläggningstiderna är en viktig del av underlaget inför ett beslut om är ett lämpligt prospekteringsland är det viktigt att handläggningstiderna hålls så korta som möjligt. När det gällde skyddet för allmänna intressen avsåg regeringen att stärka detta genom att föreskriva i förordningen att bergmästaren ska kommunicera ansökningar om undersökningstillstånd med . Det anfördes också att förslaget innebar en skyldighet för bergmästaren att i undersökningstillstånden meddela de villkor som behövs till skydd för allmänna intressen. Det framfördes också att bergmästaren genom sin tillsynsverksamhet har skyldighet att bevaka även allmänna intressen. Mot denna bakgrund ansåg sig inte regeringen beredd att följa Lagrådets förslag och låta även oomstridda och överenskomna arbetsplaner fastställas av bergmästaren. Utredarens bedömning: Uppgiften att delge fastighetsägare och innehavare av särskild rätt arbetsplanerna bör inte flyttas från tillståndshavarna till Bergsstaten. Det bör inte heller införas bestämmelser om att samtliga arbetsplaner ska fastställas av bergmästaren genom ett överklagbart beslut. Som ovan anförts har det kommit invändningar mot delgivningsförfarandet och bestämmelserna avseende fastställelse av arbetsplan i minerallagen. Representanter för markägarna har anfört att starka rättssäkerhetsskäl talar för en sådan ordning som Lagrådet förordade. Det har därutöver anförts att flera av de moment som ingår i förfarandet avseende arbetsplanen är av utpräglad myndighetskaraktär. För att kunna utföra delgivningen av arbetsplanerna och bedöma vem eller vilka som ska delges krävs särskild kunskap och erfarenhet. Det gäller också vid bedömningen av invändningar mot arbetsplanen, om de har gjorts i rätt tid och om invändningens innehåll och utformning uppfyller lagens krav. Delgivningsförfarandet och förfarandet rörande invändningar är kopplade till rättsverkningar av stor vikt för enskilda människor. Det har framförts att det därför starkt kan ifrågasättas om det är lämpligt att anförtro prospektören sådan myndighetsutövning. Det bör framföras att detta inte är det enda sammanhang där enskilda rättssubjekt utför uppgifter av myndighetskaraktär. Det förekommer ibland t.ex. vid certifiering av underhållsansvariga enheter inom järnvägen samt inom bilprovningsverksamheten. Något principiellt hinder mot att låta enskilda rättssubjekt utföra uppgifter av myndighetskaraktär föreligger således inte. Hur delgivningssystemet fungerar i praktiken är det svårt för utredningen att få någon uppfattning om. Den undersökning som utredningen har genomfört riktade sig till de personer som tagit emot en arbetsplan. De som missats i delgivningen har således inte heller varit med i undersökningen. Det kan dock konstateras att utredningen inte har fått några indikationer på att det föreligger allvarliga missförhållanden när det gäller delgivningen av arbetsplanerna. Inte heller tycks det faktum att oomstridda och överenskomna arbetsplaner inte fastställs av bergsstaten ha lett till några större problem. Jag instämmer i att det kan föreligga risk för rättsförluster för enskilda om delgivningsförfarandet eller systemet med att oomstridda eller överenskomna arbetsplaner inte fungerar. Jag anser dock att risken för rättsförluster bäst motverkas genom andra förändringar i lagstiftningen. Betänkandet innehåller ett förslag på ett ökat krav på att tillståndshavaren tar reda på vem eller vilka som ska delges arbetsplanen. Utredningen föreslår också att Bergsstaten ska genomföra en systematisk tillsyn av arbetsplaneförfarandet. På detta sätt torde risken för rättsförluster för enskilda kunna minskas. 12.5En gällande arbetsplan ska skickas till bergmästaren Enligt 3 kap. 5 § tredje stycket minerallagen ska en arbetsplan, utöver att den ska delges fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs, sändas till bergmästaren. Av 3 kap. 5 a § första stycket minerallagen följer att en arbetsplan blir gällande om några invändningar inte framställs mot den. Den blir också gällande om tillståndshavaren och den sakägare som framställt sådana invändningar kan komma överens om arbetsplanen innehåll. Enligt lagtexten ska en sådan arbetsplan sändas till bergmästaren. Av förarbetena framgår att om arbetsplanen justeras i något avseende ska arbetsplanen i likhet med den ursprungliga planen också sändas till bergmästaren när den blivit gällande.9 Utredarens förslag: Det bör på ett tydligt sätt framgå att arbetsplanen ska sändas till bergmästaren först sedan den blivit gällande. Enligt uppgift från Bergsstatens jurist händer det att tillståndshavare skickar in arbetsplanen till bergmästaren som de skickar den till berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt. Om ingen av mottagarna gör några invändningar inom den föreskrivna tiden uppstår inget problem. Arbetsplanen blir då gällande enligt den lydelse som skickats in till bergmästaren. Om någon av mottagarna gör invändningar mot planen och parterna kommer överens om en ny lydelse av planen blir den arbetsplan som skickats till bergmästaren emellertid inaktuell. Den version av arbetsplanen som parterna kommit överens om är den som är gällande. För att bergmästaren ska kunna utföra sin tillsyn av arbetsplanerna krävs det att det är den gällande arbetsplanen som skickas in till bergmästaren. Arbetsplanen ska således skickas in först när parterna är överens om dess lydelse. 2004/2005:40 s. 84. Den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 5 § tredje stycket minerallagen kan tolkas som att det endast är den ursprungliga versionen av arbetsplanen som ska sändas till bergmästaren. Det är inte en lämplig formulering. Det bör istället framgå tydligt av bestämmelsens lydelse att arbetsplanen ska sändas till bergmästaren först sedan parterna kommit överens om arbetsplanens innehåll och den därmed blivit gällande. 12.6Bergmästarens tillsyn över arbetsplanen Enlig 15 kap. 1 § minerallagen har bergmästaren tillsyn över att minerallagen och de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av den efterlevs. Det innebär att det är bergmästaren som har tillsyn över att tillståndshavarna följer bestämmelserna avseende undersökningstillstånd och arbetsplaner. Om tillståndshavaren inte har fullgjort sina skyldigheter enligt bestämmelserna om undersökningstillstånd eller arbetsplaner kan bergmästaren återkalla undersökningstillståndet. Det är viktigt att tillsynen av efterlevnaden av minerallagens bestämmelser fungerar. Ett fungerande tillsynssystem, som är aktivt, självständigt och effektivt, leder till ökad tilltro till systemet. Det har ifrågasatts om det är lämpligt att Bergsstaten är både tillståndsmyndighet och tillsynsmyndighet i frågor som rör undersökningstillstånd och arbetsplaner. Enligt Bergsstatens jurist utför Bergsstaten vissa kontroller i samband med ansökan om förlängning av undersökningstillstånd. En- ligt 7 § mineralförordningen ska en ansökan om förlängning av giltighetstiden vara åtföljd av en redogörelse för utförda undersökningsarbeten. Bergsstaten brukar i samband med förlängning av ett undersökningstillstånd kontrollera om det finns en arbetsplan som motsvarar de arbeten som utförts. Om det inte finns en arbetsplan föreläggs tillståndshavaren att komma in med en sådan. Finns det inte någon gällande arbetsplan och tillståndshavaren har utfört arbete som kräver att en arbetsplan upprättas påbörjar Bergsstaten ett tillsynsärende. Utöver denna kontroll sker inte några systematiska kontroller av arbetsplaneförfarandet av Bergsstaten. När en tillståndshavare skickar in en arbetsplan till Bergsstaten sker det inte någon kontroll att delgivning genomförts på ett korrekt sätt eller att samtliga fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs har delgetts arbetsplanen. Någon regelbunden kontroll att tillståndshavaren följer arbetsplanen sker inte heller. I praktiken sker tillsyn av efterlevnaden av bestämmelserna om arbetsplaner endast efter anmälan från enskilda. Om någon t.ex. kontaktar myndigheten och berättar att arbete utförts utan att det finns en arbetsplan påbörjas ett tillsynsärende. Det har under utredningens gång framförts synpunkter på att Bergsstaten, trots att myndigheten har ett utpekat tillsynsansvar, i praktiken endast utövar tillsyn efter klagomål från enskilda. Då risken för upptäckt är liten ökar risken för att tillsynen inte fungerar förebyggande. Frågan är hur tillsynen ska vara organiserad för att skapa tilltro till systemet. Utredarens bedömning: Bergsstaten ska även fortsättningsvis utöva tillsyn enligt minerallagen. Bergsstaten ska utföra systematisk tillsyn över att bestämmelserna rörande undersökningstillstånd och arbetsplanen följs. Det finns inget principiellt hinder mot att Bergsstaten både fattar beslut om undersökningstillstånd och arbetsplaner samt sköter tillsynen av efterlevnaden av dessa. Många andra myndigheter är organiserade på liknande sätt, t.ex. Transportstyrelsen, Skolinspektionen och . Under utredningsarbetes gång har förslag lämnats att tillsynen bör flyttas till en oberoende myndighet, förslagsvis . En förutsättning för att kunna överföra tillsynen till är att det i organisation finns sådan kompetens som krävs för att utföra tillsynen. När det gäller tillsyn över förfarandet under undersökningsskedet, t.ex. att en prospektör följer en upprättad arbetsplan, bedömer jag att har den kompetens som krävs. utför tillsyn av sådan generell karaktär på många områden. När det gäller tillsynen av gruvverksamhet är situationen annorlunda. För denna verksamhet krävs särskild gruvtekniskt kunskap, något som inte kan förväntas finnas hos . Eftersom det inte är lämpligt att dela upp tillsynen över undersökningsverksamhet och bearbet- ning på olika myndigheter anser jag att Bergsstaten ska kvarstå som tillsynsmyndighet. Ett splittrat ansvar skulle göra det svårare för allmänheten att veta vem som ansvarar för tillsynen. Som anförts ovan sker Bergsstatens tillsyn över att bestämmelserna rörande arbetsplaner följs i huvudsak efter anmälan från enskilda. Jag anser att den tillsyn som utförs av Bergsstaten inte är tillräcklig. Bergsstaten bör utveckla ett sätt för systematisk granskningsarbete som inte enbart bygger på anmälan från enskilda. En aktiv tillsynsorganisation är en förutsättning för att eventuella felaktigheter ska kunna upptäckas och också förhindras .