sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — mellan de två myndigheterna kan framför allt förklaras av att Stats- kontoret räknar forskningsbidrag som en konkurrensutsatt verk- samhet – något som FHS är mer beroende av än FOI. I samtal med representanter för de svenska försvars- och säker- hetsföretagen har det framkommit för utredningen att man upp- fattar att FOI utgör en konkurrent i vissa avseenden. Detta ska då först och främst hänföras till när FOI får intäkter från andra aktörer än t.ex. . Myndigheten skulle ibland åter- finnas som konkurrent relativt företag på området. På grund av en myndighets potentiella snedvridande effekter på marknaden så uppfattar utredningen det som olyckligt om så är fallet. PWC har identifierat flera potentiella konkurrenter på olika seg- ment där FOI verkar – främst kopplat till uppdrag som FOI utför åt näringslivet och olika forskningsfinansiärer. kon- staterar PWC att man inte har erhålligt någon affärsplan från FOI, varför analyser rörande marknad, konkurrenter och marknads- förhållanden är förknippat med stora osäkerheter. konstaterar att FOI inte förmått att presentera en långsiktig affärsplan för den framtida verksamheten under utredningsarbetet. Eftersom en sådan plan – enligt såväl konsultens som utredningens mening – utgör en nödvändig förut- sättning för en prövning av frågan om myndigheten bör omvandlas till ett industriforskningsinstitut i bolagsform kan utredningen inte ta ställning i frågan. Regeringen bör därför – för att frågan om FOI:s verksamhet på konkurrensutsatta marknader och bolagiser- ing ska kunna prövas – ålägga myndigheten att upprätta en affärsplan. I avvaktan på denna prövning saknas – enligt utred- ningen – skäl att ta ställning till om myndigheten bör pröva andra organisatoriska frågor, t.ex. om FOI bör kvarstå som en samman- hållet organisation eller inordnas i t.ex. FMV. noterar dock, efter dialoger med till utredningen knutna sakkunniga, att en omvandling av myndig- heten till ett bolagiserat industriforskningsinstitut förutsätter - för att få en önskvärd stabilitet - en grundfinansiering direkt från stats- budgeten för strategisk kompetensuppbyggnad, i likhet med stat- liga industriforskningsinstitut. Sådana institut har en basfinansier- ing motsvarande av omsättningen. Forskning och utveckling - framtida struktur plan är motsvarande nivå för FOI oklar, men en liknande nivå skulle motsvara cirka 160–2011. 13.5Effektiviseringar av FOI:s verksamhet FOI bör i effektivisera sin verksamhet motsvarande . Detta ska komma huvudkunderna till godo genom minskade medeltimpriser med i fasta priser relativt 2008. Effektiviseringen ska redovisas som en minskning av medeltimpriserna under en fördelning (fördelning) av procentandelen timmar i respektive timpriskategori som FOI använder. FOI bör vidare presentera ett förslag där prissättningen i fram- tiden baseras på utfallspriser – likt den modell som tillämpas kopplat till anslagsförbrukningen. Det är dock viktigt att en sådan prissättning beaktar och säkerställer myndighetens långsiktiga arbete och kostnadsbild. FOI bör tydligare redovisa innehållet i den s.k. forskningsnära verksamheten – företrädelsevis genom att inkludera delar av denna, såsom strategiska satsningar och dyl., i debiter- ingen. FOI bör dessutom föra en tydligare dialog om denna verksamhet med sina viktigaste uppdragsgivare. Den effektivisering som FOI har gjort tidigare är basen för att Försvarsmaktens begränsade resurser kan generera mesta möjliga nytta. I kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksam- heten, berör utredningen även att vissa delar av de förväntade reduceringarna är beroende av att de utförande aktörerna, i vilka FOI ingår, fortsatt kan effektivisera verksamheten. FOI redovisar i sin årsredovisning ett antal nyckeltal av intresse. Bland dessa har utredningen fäst speciellt stor vikt vid frågor rörande debiterings- grad och timpriser. Forskning och utveckling - framtida struktur Debiteringsgrad är i vilken utsträckning arbetad tid debiteras externa aktörer. Förutsatt att definitionerna för debiteringsgrad inte förändras så innebär en höjning av debiteringsgraden att andelen arbetade timmar som läggs utanför olika externa projekt minskar. Detta kan antingen ske genom rationaliseringar i över- gripande overhead-strukturer eller genom att de enskilda forskarna lägger mindre tid på verksamhet som inte direkt genererar intäkter – såsom administration och dylikt. Resultatet blir att olika former av kostnadspålägg, vilka måste täcka tid som inte genererar intäkter, på timpriset minskar. Alternativt så kan timpriset hållas och eventuella ekonomiska resultat öka. En ökning av debiteringsgraden kan således tolkas som att den inre effektiviteten hos FOI ökar. I utvecklas debiteringsgraden vid FOI på följande sätt: Tabell 13.3 Debiteringsgrad vid FOI Källa: FOI:s årsredovisning. FOI har ståndpunkten att även internt finansierad verksamhet av slaget strategiska satsningar som syftar till att kunna möta kunder- nas framtida behov bör ingå när analyser ska göras av debiterings- grad. Detta skulle då bero på att denna verksamhet inte ingår i administration och dylikt utan är t.ex. nödvändig forskning för framtidens behov. FOI har även i dialog med utredningen fört en diskussion huruvida dessa strategiska satsningar borde belasta beställarna direkt snarare än som indirekt. Om dessa inkluderas har debiteringsgraden utvecklats på följande sätt: SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur Tabell 13.4 Debiteringsgrad vid FOI (inklusive s.k. forskningsnära verk- samhet) Källa: FOI:s årsredovisning. i ljuset av detta så har debiteringsgraden vid forsknings- avdelningarna respektive FOI totalt ökat med 5,2 respek- tive – utan forskningsnära verksamhet är höjningen . Genom att se till skillnaden mellan debiter- ingsgraden innan och efter inkluderandet av forskningsnära verk- samhet kan utläsas att om effektiviteten har ökat så har stora delar av ökningen använts för att öka den forsk- ningsnära verksamheten. Detta kan även ses i FOI:s årsredovisning där forskningsnära verksamheten har ökat vid forskningsavdel- ningarna från av den debiterbara tiden till och från till för FOI som helhet. Till forskningsnära verksamhet räknas exempelvis satsningar på ny forskning med förväntad framtida finansiering, vilka är nöd- vändiga i en forskningsorganisation för att möta kundernas behov . Som exempel på forskningsnära verksamhet pekar även FOI ut kundkontakter, tidigt offertarbete, individuell kompetens- utveckling och strategisk kompetensuppbyggnad. Efter dialog med berörda experter har kompetenssatsningarnas andel av den forsk- ningsnära verksamheten bedömts vara (av totalt ) (av totalt ) 2010. Detta skulle då innebär att medan den forskningsnära verksam- heten har ökat med i perioden så har kompe- tenssatsningarna ökat med . Ett annat sätt att närma sig frågan om effektivitet är att se till hur timpriserna utvecklas. Under förutsättningen att principerna om debiteringsgrad inte förändras kan sjunkande timpriser tas för intäkt för att myndighetens verksamhet blir mer effektiv. Forskning och utveckling - framtida struktur kommer av att timpriserna kan sänkas främst genom att minska kostnader för infrastruktur, administration etc. Ses till utvecklingen av medeltimpriser22 så har dessa utvecklat sig på följande sätt (priser): Tabell 13.5 Medeltimpriser vid FOI Källa: FOI:s årsredovisning. Medeltimpriset har således minskat med i perioden.23 Det är svårt att ge ett exakt mått på hur effektiviteten hos FOI har utvecklats . Förändringar i lönestruktur och andra s.k. mixeffekter gör det svårt att se endast till debiteringsgrad eller timpriser för att avgöra hur effektiviteten har utvecklats. Exempelvis så kan medeltimpriserna ha sjunkit i perioden till följd av att en ökad andel av personalen befinner sig i billigare timpriskategorier – något som inte är en effektivisering utan en s.k. mixeffekt. Av underlaget går det dock att säga att debiteringsgraden har utvecklats i positiv riktning, samt att medel- timpriserna mot kund har sjunkit. Det är uppfattning att statsmakterna bör ställa fortsatta krav på en kontinuerlig effektivisering hos för- svarsmyndigheterna – så även FOI. Detta är dessutom förmodligen nödvändigt om föreslagna reduceringar i Försvarsmaktens FoU ska vara möjliga att genomföra som planerat. Ett sätt att avkräva FOI ytterligare effektiviseringar, till gagn för huvudkunderna, är att dessa ska kunna betala mindre för samma verksamhet. Utredningen anser därför att ett sätt att närma sig frågan om effektivitet är att kräva, under krav på konstanta redo- visningsprinciper, att FOI inom ramen för sin verksamhet genom- för åtgärder som ytterligare sänker myndighetens medeltimpriser. Med konstanta redovisningsprinciper avses i detta fall att FOI ska 22Medeltimpriset definieras som ett sammanvägt genomsnittligt pris av samtliga pris- kategorier, viktat med antalet timmar i respektive kategori. 23Detta motsvarar cirka 55 449 tkr av FOI:s omsättning 2010. Forskning och utveckling - framtida struktur återredovisa en förändring av medeltimpriset som vikterna för olika personal- och priskategorier (för att undvika s.k. mix- effekter) hålls konstanta. Detta innebär redovisningsmässigt att en medeltimprissänkning ska redovisas som de olika timpris- kategoriernas procentandelar i medeltimpriset hålls konstanta: Tabell 13.6 Procentandelen timmar i olika timpriskategorier hos FOI 2007- 2010 Källa: FOI:s årsredovisning 2010. Kommentar: I tabellen går priskategorierna från 1-6 med 1 som den dyraste kategorin och 6 som den billigaste. I tabellen ovan innebär det att medeltimpriset 2010 ska beräknas med vikter för de olika kategorierna. Ett sådant arbete måste dock noga följas och analyseras för att inte s.k. rena mixeffekter24 ska omintetgöra effekten. Utredningen anser därför att regeringen börnyttja någon av sina stabsmyndig- heter – förslagsvis statskontoret – för att följa upp utvecklingen rörande effektiviteten vid FOI framöver. Med utgångspunkt i utvecklingen anser utredningen det rimligt att kräva att effektiviseringen i ska kunna motsvara . Detta beräknas ge en rationaliseringseffekt på cirka 65–2012 jämfört med , spritt över FOI:s samtliga uppdrag.25 till Försvarsmaktens, FMV:s och andel (cirka 77 pro- cent av omsättning) av FOI:s intäkter så skulle detta innebära ett värde av cirka 51–för huvudkunderna. För- svarsstrukturutredningen anser, utöver det som redan har berörts, att den s.k. forskningsnära verksamheten vid FOI tydligare behöver redovisas. Mängden strategiska satsningar och annat som ingår i 24Exempel på sådana effekter är om personalens lönestruktur alternativt innehållet i beställ- ningarna radikalt förändras. 25Utredningen ser att vissa av de reduceringar som har beskrivits i kapitel 12 kan ha finansierats/möjliggjorts genom effektiviseringar av den här karaktären. Forskning och utveckling - framtida struktur den forskningsnära verksamheten måste diskuteras med FOI:s viktigaste uppdragsgivare (försvarsmyndigheterna och ) och avvägas mot annan verksamhet. Utredningen inser att FOI ser dessa satsningar som nödvändiga för att upprätthålla en långsiktig relevans, men anser ändå att verksamheten tydligare måste behandlas i huvudkundernas större sammanhang och i all väsentlighet beställas som direkta uppdrag av dem eller andra kunder. Utredningens intention är att detta ska taktas mot de åtgärder för att säkerställa långsiktighet och relevans hos de viktigaste utförarna av försvaret FoU som presenterades i kapitel 12, Den fram- tida forsknings- och utvecklingsverksamheten. Utredningen finner ytterligare tillförsikt i att det går att nå de beskrivna effektiviseringarna vid FOI när FOI jämförs med andra tjänsteproducerande aktörer. En jämförelse med ett antal konsult- företag i tekniktjänstesektorn med jämförbar omsättning per anställd som FOI uppvisar en debiteringsgrad 2008 på vilket är jämförbart med FOI. Om hänsyn tas till att dessa företag levererar en högre rörelsemarginal än myndigheter anser utredningen att det potentiellt finns utrymme för effektiviseringar hos FOI i nivån 5– . 13.6Försvarshögskolan nuvarande och framtida verk- samhet I detta avsnitt beskriver utredningen vilken verksamhet FHS utför (2008–2010) samt vilken verksamhet som FHS kan förväntas utföra (2012 och framåt). Vi beskriver även vissa krav på och särskilda förhållanden för FHS:s framtida verksamhet. Till skillnad från FOI, som har FoU och angränsande verksamhet som sin huvuduppgift, har FHS ett bredare uppdrag. Huvuduppdraget för FHS ligger i utbildning, kursverksamhet och kompetensuppbyggnad av främst Försvarsmaktens personal. FHS är dock även en utförare av FoU – skolan är bl.a. genom hög- skolelagen ålagd att genomföra såväl forskning som utbildning. FoU-verksamheten motiveras bl.a. av att den stärker FHS i huvud- uppgiften eller har en produktionsrationalitet tillsammans med verksamhet som ingår i huvuduppgiften. Forskning och utveckling - framtida struktur har dock valt, i enlighet med utred- ningens direktiv, att först och främst se till den FoU som FHS bedriver. En längre beskrivning av FHS:s verksamhet återfinns i kapitel 6, Försvarsmyndigheterna. FHS bedriver/indelar forskning i ett antal områden. Ämnesområdena som FHS verkar inom, enligt års- redovisningen , är: historia med inriktning mot militärhistoria, juridik med inriktning mot folkrätt, ledarskap under påfrestande förhållanden, statsvetenskap med inriktning mot krishantering och inter- nationell samverkan samt statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik och strategi. Ämnena krigsvetenskap och militärteknik är ämnen som i är unika för FHS, vilket innebär att högskolan på egen hand har ansvar för dessa ämnens utveckling nationellt. De övriga ämnena utgör unika inriktningar inom ämnen som återfinns på andra svenska lärosäten. Intäkterna för FHS har, enligt årsredovisningar, fördelat sig på följande sätt: Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36 Tabell 13.7 Intäkter för FHS 2008-2010 varav avgifter och andra ersättningar varav avgifter och andra ersättningar Källa: FHS årsredovisning. Stora delar av förändringarna i verksamhetsvolymer utgörs av att officersprogrammet 2008 överfördes från Försvarsmakten till FHS. 2010 fördelade sig intäkterna från aktörer till olika ämnen som FHS bedriver forskning inom enligt nedan: Tabell 13.8 Intäkter för FHS rörande ämnen som skolan bedriver forskning inom 2010 Källa: Skriftligt underlag från FHS. Kommentar: P.g.a. avrundning så kan summering av respektive finansiär och/eller ämne skilja sig marginellt från de ingående delarna. 1Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Forskning och utveckling - framtida struktur FHS har till utredningen redovisat underlag som kan liknas vid FOI:s resonemang rörande debiteringsgrader. Skolan använder sig av ett mått som innebär att debiteringsgraden mäts som antal debiterade timmar hos den externt debiterbara personalen i för- hållande till det totala antalet timmar hos samma personal. Denna debiteringsprincip är i viss utsträckning jämförbar med FOI:s debiteringsgrad vid forskningsavdelningarna. I utvecklas debiteringsgraden vid FHS på följande sätt: Tabell 13.9 Debiteringsgrad vid FHS26 Källa: FHS årsredovisning. Utöver detta nyckeltal kan även en debiteringsgrad för hela FHS, likt FOI:s totala debiteringsgrad, beräknas: Tabell 13.10 Total debiteringsgrad vid FHS27 Debiteringsgrad vid FHS totalt Källa: FHS årsredovisning och skriftligt underlag från FHS. i ljuset av detta så har debiteringsgraden för externt debiterbar personal respektive FHS totalt ökat med 12,5 respek- tive . Ses i stället till utvecklingen av medeltimpriser så har dessa utvecklat sig på följande sätt (priser): 26Skriftligt underlag från FHS. 27Egen beräkning utifrån skriftligt underlag och FHS årsredovisningar 2008–2010. Beräk- ningarna bygger på antal debiterade timmar dividerat genom antal årsarbetskrafter dividerat genom antal timmar i en årsarbetskraft: 2008 (293 073/310)/1750 = 0,54 2009 (366 704/349)/1750 = 0,60 2010 (397 748/344)/1750 = 0,66 Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36 Kalkylerade medeltimpriser vid FHS28 Källa: FHS årsredovisning. Medeltimpriset mot kund har således ökat med i perioden. Likt FOI är det svårt att ge exakta mått på hur effektiviteten hos FHS har utvecklats . För FHS är detta än svårare då utvecklingen av medeltimpriserna inte ger samma signal som utvecklingen av debiteringsgrad. Denna inkonsistens är svår att förklara men kan antas bero på olika s.k. mixeffekter. Detta innebär att ökningen av debiteringsgrad, vilket har en inneboende verkan på timpriserna i en neråtgående riktning, förmodligen har mötts genom att olika produktionsfaktorer har ökat i pris. Exempel på en sådan utveckling skulle kunna vara förändr- ingar i lönestrukturen alternativt om FHS lokaler eller andra insats- varor är förknippade med ökande kostnader. Ännu en försvårande omständighet är att medeltimpriserna grundas på förkalkyl. Detta innebär att analyser av produktivitet blir vanskliga då verklig pro- duktion påverkar hur de verkliga medeltimpriserna skulle ha sett ut i en efterkalkyl. Detsamma gäller för FOI. Underskott och överskott är båda indikationer på att medeltimpriset är satt för låg respektive högt i förkalkyl. Det som kan utläsas av årsredovisning- arna är t.ex. att FHS 2008 gjorde en förlust på cirka och att timpriset alltså var för lågt. 2010 gjorde FHS ett överskott på och timpriset därmed kan konstateras varit för högt satt. FOI gjorde överskott – vilket då skulle tala för att timpriset var för högt satt. Sammanfattningsvis är det dock uppfattning att frågor rörande hur effektiviteten har utvecklats vid FHS är mycket svåra att besvara på grund av de motsägelsefulla signalerna. 28 Skriftligt underlag från FHS samt egen omräkning till fasta priser genom deflatering med Konsumentprisindex. Det kan alltid ifrågasättas på vilket sätt som priser omräknas till fasta priser. Trenden är dock så pass tydlig att förutsätter att beskrivningen av FHS medeltimpriser inte är en effekt av en felaktig omräkning. Forskning och utveckling - framtida struktur Det är svårt att direkt se hur de förändringar i frågor rörande Försvarsmaktens FoU som tidigare beskrivits i kapitel 12. Den fram- tida forsknings- och utvecklingsverksamheten, slår mot verksamheten vid FHS. I termer av VG 3 så återfinns de verksamheter som FHS spelar en viktig roll för främst likt FOI inom Forskning, studier och konceptutveckling samt övrig koncernövergripande FoU: Inom forskning är FHS en leverantör inom vissa FoT-områden. Området krigsvetenskap är i praktiken FHS ensam leverantör av. Ledning och MSI är ett annat centralt område där FHS spelar en betydande roll (knappt ¼ av FoT-områdets totala verksamhet är förlagd vid FHS). Dessutom verkar FHS på området Organisa- tion, profession och personal. Inom studier och konceptutveckling samt övrig koncernöver- gripande FoU stödjer FHS Försvarsmakten i viss utsträckning. FHS har till utredningen redovisat hur myndigheten ser på sin kom- mande ekonomiska situation. I perioden har myndigheten planerat för intäktsminskningar på . Av dessa är cirka 13–18 miljoner reduceringar av Försvars- maktens forskningsbeställningar och 16–reducer- ingar i den forskningsverksamhet som finansieras av anslaget 1:7. Totalt förväntar sig FHS en utveckling som innebär att Försvars- departementets och Försvarsmaktens forskningssatsningar minskar med cirka 24–31 respektive 20–relativt utfallet – totalt mellan av de totala forskningsmedlen, för- utsatt att alternativ finansiering inte kan finnas. Oavsett om alternativ finansiering kan erhållas eller ej så minskar den relativa finansiella vikten hos Försvarsdepartementet och Försvarsmakten rörande FoU vid FHS – allt annat lika – från av finansieringen till mellan . Om alternativ finansiering kan finnas i samma utsträckning som intäkterna från Försvarsdepartementet och Försvarsmakten reduceras minskar den relativa vikten ytterligare till mellan . Reduceringarna innebär att samtliga ämnen och verksamheter som finansieras av Försvarsmakten och anslag 1:7 kan komma att påverkas. En intäktsminskning på cirka 100 miljoner är dessutom så pass stor del av FHS omsättning att den kan förväntas påverka verksamhetslogiken hos skolan. Forskning och utveckling - framtida struktur Allt detta sammantaget kan sammanfattas som att FHS även i fortsättningen förväntas vara en av huvudleverantörerna av FoU- relaterad verksamhet på försvars- och säkerhetsområdet. Denna bild måste dock kompletteras med att stora reduceringar genom- förs i perioden och att finansieringsfrågan för olika forsknings- ämnen kan komma att bli osäker. Kritisk massa i kunskapsproduktionen – en fråga om relevans Utredningen har tidigare redovisat resonemang rörande frågor om kritisk massa hos främst FOI. Samma frågor behöver ställas rör- ande FHS verksamhet. En reduktion av FHS verksamhet med nära eller cirka en femtedel av omsättningen påverkar förutsättningarna för skolan att upprätthålla en acceptabel nivå på forskning etc. Samtal med och underlag från berörda experter pekar på att FHS i realiteten har fler ämnen än man har medel för. För de mest unika ämnena uppfattas medel finnas för nödvändig ämnesutveckling genom särskilda medel från anslaget 1:7 – men för de övriga upp- fattas situationen som problematisk. Denna bild blir än mer problematiskt om hänsyn tas till FHS ambitioner att kunna satsa på forskningsexamina. FHS har inte rätt att utfärda forskningsexamina, utan hanterar detta i sam- arbete med andra lärosäten.29 Ett led i akademiseringen av officers- utbildningen är att åstadkomma en ämnesutveckling som kan bilda basen för en utveckling där officerarnas yrkesutövning kan baseras på både vetenskap och beprövad erfarenhet. För att lyckas med detta behöver officersyrkets unika förutsättningar definieras och grunden läggas till egen specifik högre akademisk offentlighet. Motsvarande processer har redan skett för exempelvis ingenjörer, sjuksköterskor, ekonomer m.fl. Detta kräver att akademiska ämnen som inte finns utvecklas – företrädelsevis ur de ämnes- områden som FHS har . Denna process uppfattas av Försvars- strukturutredningen vara dyrbar/kostsam, och dessutom tidskräv- ande, och kräva ny finansiering alternativt ta av existerande medel från anslaget 1:7 – vilket utredningens bedömer såsom olämpligt. 29 I kapitel 8, Internationell utblick, avsnitt 8.2.2 redogörs för situationen i . Utredningen noterar i sammanhanget att den finska försvarshögskolan, trots sin skillnad i storlek, har rätt att utfärda examen på forskarnivå. Forskning och utveckling - framtida struktur Dessutom så skulle det förmodligen krävas nya medel för att sedan driva forskarutbildningarna vidare efter att examensrättigheter har uppnåtts, vilket är osäkert – rättigheter åtföljs inte automatiskt av ökade anslag. erfar utredningen, efter samtal med berörda vid myn- digheterna och departement, att efterfrågan av den forskning som bedrivs vid FHS ofta är av en mer tillämpad natur än vad som i realiteten produceras. Denna inneboende konflikt är naturlig mot bakgrund av det ovanstående. Om FHS övergripande vision och ambition är en akademisering av officersyrket och att lägga grunden för en högre akademisk offentlighet så innebär detta att FHS behov av forskning kommer att bli mer ämnesutvecklande och teoretiskt inriktad. Detta innebär , och kommer att innebära i en ökad utsträckning , en konflikt mellan vad beställarna uppfattar sig ha behov av i närtid och vad FHS anser sig behöva . I denna iakttagelse ligger förmodligen även en del av för- klaringen till huvuduppdragsgivarnas planerade reduceringar av forskningsmedlen vid skolan. Om inte man uppfattar sig få till- räckligt tillämpad forskning från FHS för att täcka de behov upp- dragsgivarna uppfattar sig ha föreligger en uppenbar risk att dessa lägger sina beställningar hos andra. Denna utveckling ger även en fingervisning om att ytterligare reduceringar är att vänta.