sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — Detta kan leda till ökad arbetskraftsefterfrågan från såväl befintliga som nystartade företag och därmed leda till ökad sysselsättning i området. I vissa länder har man stimulerat nyföretagande genom att sub- ventionera kapitalkostnader (som t.ex. investeringsbidrag). Såsom presenterats i kapitel 3 kan effekten på arbetskraftsefterfrågan delas upp i två olika delar: företagen får minskade kostnader för att utöka sina anläggningar, vilket i sin tur kan ge upphov till fler arbetstill- fällen då företagen växer (skaleffekt). Risken är dock att om möj- ligheten att byta ut befintlig arbetskraft mot realkapital (substitu- tionseffekt) är stor så kan den totala effekten bli att antalet arbets- tillfällen istället minskar. Studier i har visat på en substitu- tionselasticitiet31 på 0,432 respektive 0,8 till 1,9 inom tillverknings- industrin33 Detta innebär att en sänkning av kapitalkostnaderna med en procentenhet minskar efterfrågan på arbetskraft med mellan . Man har i internationella studier funnit skillnader mellan sub- stitutionselasticiteten för låg- och högutbildad arbetskraft.34 Den lågutbildade arbetskraften har funnits i hög grad kunna ersättas med realkapital och därför leder en kostnadsminskning för real- kapital till en minskad efterfrågan på lågutbildad arbetskraft. Den högutbildade arbetskraften ses däremot som en resurs som används tillsammans med realkapitalet. En sänkning av kapitalkostnaderna, 30Mayer och Mayneris (2011). 31Begreppet substitutionselasticitet förklaras i kapitel 3. 32Johansen och (1997). 33Alfsen m.fl. (1996). 34Se exempelvis Bentolila och (1998). Bör ett system med nystartszoner införas? som i första steget leder till ökad användning av kapital, leder där- för till en ökad efterfrågan även på högutbildad arbetskraft. I kapitel 2 redogjorde utredningen för den problematik som brukar betecknas utanförskap. Där tecknades utredningens problembild. Utredningen konstaterade att många olika faktorer har bidragit till att skapa de förhållanden som gör vissa storstadsområden särskilt utsatta. I detta avsnitt kommer utredningen att försöka klargöra vari problemen, i de delar som gäller arbetsmarknaden, består. Utredningen avser också belysa de behov som finns för att komma till rätta med dessa problem samt de eventuella svårigheter som kan vara förknippade med detta. 9.3.1Behovet av att skapa nya jobb i de utsatta områdena I sitt betänkande35 föreslog riktlinjer för en nationell storstadspolitik. Det skulle vara en politik för att betona vikten av att främja en utveckling mot mer rättvisa och jämlika livschanser i storstäderna. För att uppnå detta mål ansåg kommittén att det krävdes arbete, utbildning, en bra boendemiljö, vård och omsorg, god hälsa och möjlighet till en levande och stark demokrati.36 Man måste enligt kommittén ta tillvara de resurser som invånarna i dessa områden förfogar över. En effekt som studerats länge i men betydligt mindre i är den s.k. spacial mismatch hypotesen. Denna hypotes grundlades i där man såg att jobben flyttade ut i förorterna som den svarta befolkningen i hög grad bodde kvar i stadskärnan. I har man sett en i stort sett omvänd utveck- ling, där förorterna är invandrartäta men med få arbetstillfällen. Det kan finnas en rad olika förklaringar till att bostadssegregation leder till sämre utveckling på arbetsmarknaden. Några av dessa kan vara att den arbetslöse inte vill ta ett jobb som innebär pendling och att det är svårare att hitta jobb som ligger längre bort. Arbets- givare kan vara ovilliga att anställa personer som måste pendla 35SOU 1998:25, s. 11. 36SOU 1998:25, s. 11. Bör ett system med nystartszoner införas? eftersom det riskerar att påverka den anställdes effektivitet eller p.g.a. fördomar mot boende i vissa områden.37 En annan anledning till att bostadssegregationen kan leda till högre arbetslöshet är att information om lediga jobb ofta förmedlas genom vänner och bekanta. Om umgängeskretsen är koncentrerad till den arbetslöses eget närområde kommer boende i ett område med hög arbetslöshet ha färre vänner som är sysselsatta och därmed kan förmedla infor- mell information om lediga tjänster.38 Detta är alltså anledningar som inte direkt har med den arbetslöse att göra utan helt eller del- vis går att hänföra till det område han eller hon bor i. Effekten på arbetslöshet av att bo i ett visst område är generellt sett mycket svår att uppskatta på ett korrekt sätt eftersom valet av bostadsområde också kan påverkas av framgång eller motgång på arbetsmarknaden. En svensk analys har, genom att använda sig av datamaterial som rör de invandrare som inte själva fick välja bostadsort, kunnat analysera effekterna av lokala jobbtillfällen. Den finner att de lokala jobbtillfällena har relativt stor effekt på sanno- likheten att en individ ska hitta ett jobb. Den uppskattade effekten är till och med så stor att artikelförfattarna påpekar att den antag- ligen överskattats i deras modell.39 En hög arbetslöshet i ett område kan i sin tur leda till att möjligheterna till arbete minskar. IFAU har i en rapport40 visat på betydelsen av sociala kontakter som inkörsportar till arbetslivet. Rapporten visar att framför allt familjekontakter, men även grannar och skolkamrater är viktiga instrument i ungdomars arbetssökande. Dessa kontakter är dess- utom ännu viktigare om arbetslösheten är hög och för ungdomar med låg utbildning och dåliga studieresultat. Om en stor andel av en persons släkt och vänner är arbetslösa utgör de en mindre farbar väg in i arbetslivet. En ökad sysselsättning i ett område kan därför tänkas ge ökade möjligheter även för ytterligare individer i området att få jobb. Även om storleken på effekten av lokala jobb kan dis- kuteras gör vikten av att det finns jobb i närhet till boendet att det är särskilt viktigt att skapa jobben just i de utsatta områdena. 37Gobillon m.fl. (2007a). 38Gobillon m.fl. (2007b). 39Åslund m.fl. (2010). 40Nordström och (2011). Bör ett system med nystartszoner införas? 9.3.2Behovet av stimulansåtgärder för företag i allmänhet Vilka behov företag i allmänhet har för att utvecklas är svårt att göra några generella uttalanden om. En enkätstudie som Tillväxt- verket genomfört visar att konkurrens från andra företag är det största tillväxthindret för de medelstora företagen (50–250 anställda), medan de allra minsta företagen (färre än 10 anställda) lyfter fram brist som det största tillväxthindret. Brist på lämplig arbetskraft är det största tillväxthindret i de lite större småföre- tagen, med 10–49 anställda. har identifierat fyra tillväxthinder som man menar kan åtgärdas genom politiska beslut och initiativ: Lagar och regler, kapitalförsörjning för vissa grupper och branscher, brist på lämplig arbetskraft och speciella behov hos de lite större småföretagen med 10–49 anställda.41 Flera olika typer av beskattningar påverkar incitament för entre- prenörskap och tillväxt i företag, vilket gör skattesystemets inverkan på dessa områden ytterst komplicerat. Det finns förhållandevis lite empirisk forskning om kopplingen mellan företagande och skatte- politik. Det anses dock stå klart att utformningen av skattesystemet i hög grad påverkar incitamenten för olika ekonomiska aktiviteter.42 9.3.3Behovet av särskilda stimulansåtgärder i vissa stadsdelar Utredningen har i kapitel 2 pekat på att det finns flera olika anled- ningar till att vissa områden drabbas av högre utanförskap än andra. En anledning är att områdena har en hög andel utrikes födda med en generellt sett svagare ställning på arbetsmarknaden. Arbets- marknaden är, som också redogjorts för i kapitel 2, avgörande för hur invandrare integreras i sina nya hemländer. tillhör, till- sammans med bl.a. och en grupp länder där invandrades situation på arbetsmarknaden är jämförelsevis svag sett till förhållandena i övrigt inom OECD.43 De utrikes föddas svaga ställning på arbetsmarknaden förklaras enligt av ett antal samverkande faktorer, varav de vanligaste troligen är: brister i språkkunskaper, bristande till- 41Tillväxtverket (2011c). 42ITPS (2008). 43Integrationsverket (2007). Bör ett system med nystartszoner införas? gång till informella nätverk, höga krav för anställningsbarhet och etnisk diskriminering. framhåller att alla dessa faktorer kan påverkas av olika typer av politiskt beslutade åtgär- der.44 Ett sätt att öka sysselsättningen i utanförskapsområden är att försöka öka efterfrågan på lokal arbetskraft. Ett sätt att göra detta är att minska lönebikostnaderna vid anställning av personer i dessa områden. Ett annat sätt kan vara att stimulera nyföretagandet i dessa områden. Enligt en rapport är utrikes födda överrepresenterade bland företagare i , vilket talar för att insatser som generellt främjar småföretagande, särskilt inom servicenäringar, också kan förväntas ha god effekt för sysselsättningen bland utrikes födda.45 uppgick antalet nyetablerade företag startade av en person med utländsk härkomst till 13 078, vilket utgjorde av det totala antalet nyetablerade.46 Ett ökat nyföretagande i de utsatta områdena kan ha effekter i två steg. I det första steget kan arbets- lösa stimuleras att starta ett eget företag och därmed lämna arbets- lösheten. I ett andra steg kan framgångsrika nyföretagare komma att anställa fler i det växande företaget. Detta leder till en ökad arbetskraftsefterfrågan på den lokala arbetsmarknaden, något som ökar möjligheterna till sysselsättning. Ytterligare en faktor är att man funnit att chefer ofta anställer en individ med en bakgrund som liknar deras egen.47 Mot bakgrund av den segregation man kan se i många städer kan det därför vara en dubbel fördel ifall boende i utsatta områden stimuleras till att starta egna företag och i förläng- ningen anställa fler. I områden med utbrett utanförskap är det vanligt att de indivi- der som tar sig ur utanförskapet också lämnar området. En individ som exempelvis går från arbetslöshet till arbete kan komma att välja att flytta till ett annat område. De positiva effekterna av ökad sysselsättning kommer därmed inte att synas i statistiken över det aktuella området, som därför fortsätter att uppvisa en låg syssel- sättningsgrad. Om de som lämnar utanförskapet istället hade bott kvar hade området med största sannolikhet uppvisat en högre sysselsättningsgrad. För att området ska utvecklas positivt är det 44Eriksson (2010). 45Finansdepartementet (2011). 46Tillväxtanalys (2011b). 47Hensvik m.fl. (2009). Bör ett system med nystartszoner införas? därför viktigt att stimulera efterfrågan på arbetskraft från dessa områden, så att nya arbetstillfällen finns tillgängliga i närområdet för de boende där. Ett stöd som stimulerar ökat företagande, och därmed ökar utbudet av lokala arbetstillfällen, i området kan vara en viktig del. Även en åtgärd som stimulerar efterfrågan på arbets- kraft i utsatta områden, snarare än arbetskraft generellt, kan bidra till detta. 9.4Slutsatser av erfarenheter från utländska system Av olika anledningar, som diskuterats i avsnitt 5.6, är det svårt att dra slutsatser från erfarenheter av de utländska system som direkt kan användas vid utformningen av ett svenskt system med nystarts- zoner. Man bör dock kunna få vägledning för bedömningen om det över huvud taget är lämpligt att införa ett sådant system. Såsom också konstaterats i avsnitt 5.6 har utredningen funnit att det franska systemet är det som framför allt förtjänar utredningens uppmärksamhet i fråga om vilka slutsatser som kan dras. Av de brittiska och amerikanska systemen kan man möjligen dra vissa slutsatser av mer allmän karaktär. Frågan som utredningen kan ställa sig i detta kapitel är alltså främst om erfarenheterna från det franska systemet, ev. även med stöd av erfarenheter från och , talar för att ett system med någon form av lättnader eller stöd till företag i vissa stadsdelar, nystartszoner, kan ge önskade effekter om det införs i . Den franska myndighet som bevakar och utvärderar utveck- lingen i ZFU samt en arbetsgrupp som fått i uppdrag att utvärdera systemet har rapporterat att införandet av lättnaderna i ZFU med- fört en positiv påverkan på antalet företagsetableringar i ZFU. Även antalet arbetstillfällen har ökat. Arbetslösheten i ZFU har dock inte sjunkit till följd av införandet av lättnaderna. Detta för- delvis av en negativ samhällsekonomisk utveckling i men också med diskrepansen i fråga om efterfrågad kompetens och erbjuden kompetens i ZFU. De franska myndigheterna konstaterar att det krävs utbildningsinsatser för att komma till rätta med detta. Även i de vetenskapliga studier som utförts beträffande det franska systemet ser man en positiv utveckling i ZFU när det gäller företagsetableringar och arbetstillfällen. Utvecklingen sker efter det att systemet införs, varefter utvecklingen avstannar. Antalet etablerade företag och antalet arbetstillfällen ligger emeller- Bör ett system med nystartszoner införas? tid kvar på en högre nivå än innan området blev ZFU. Områden som utsetts till ZFU har framför allt lockat små företag; en typ av företag som särskilt attraherats är byggföretag. I det franska systemet erbjuds lättnader beträffande vinst- beskattning, särskild schablonskatt för företag, fastighetsskatt, den särskilda contribution économique territoriale och socialavgifter. Motsvarigheter i det svenska skattesystemet finns när det gäller vinstbeskattning, fastighetsskatt och socialavgifter. Det är därför främst beträffande dessa lättnader som det är intressant att dra slutsatser. Det finns dock stora skillnader mellan franska och svenska för- hållanden. I har man i vissa stadsdelar betydligt allvar- ligare sociala problem än de som förekommer i . Detta är enligt utredningens mening viktigt att betänka när man överväger vilka typer av lättnader som det svenska systemet ska inbegripa och vilka nivåer som ska gälla i . Det är inte säkert att det i är lämpligt att vidta så omfattande och därmed kostsamma åtgärder som man valt i . Ett system utformat enligt fransk modell kan mot bakgrund av resultaten från de franska utvärderingarna (se avsnitt 5.2.5) för- väntas medföra ett ökat antal företagsetableringar och ett ökat antal arbetstillfällen i de aktuella områdena. De franska erfarenheterna får dock anses visa att arbetslösheten i de områden där lättnader ges inte automatiskt går ner vid införande av ett system med skatte- lättnader. För att åstadkomma detta krävs sannolikt att man även genomför andra åtgärder, t.ex. utbildning av områdenas invånare för att kunna matcha efterfrågad kompetens mot kompetensen hos den tillgängliga arbetskraften. Utifrån utvecklingen i kan man vidare se en risk för att den utveckling som inledningsvis sker i områdena inte fortsätter i samma takt. I har man också sett en negativ utveckling på företagsetableringar i till ZFU angrän- sande områden. Det bör framhållas att de franska myndigheterna själva framfört uppfattningen att de egentliga effekterna av systemet borde kunna observeras först . Några oberoende studier av utveck- lingen har inte genomförts. Utredningens bedömning är därför att det ännu inte är möjligt att dra några säkra slutsatser avseende de långsiktiga effekterna av systemet. Studier av system kan sägas bekräfta bilden från , nämligen att ett system med lättnader för företag i vissa områden i vart fall inledningsvis medför en ökning av antalet före- Bör ett system med nystartszoner införas? tagsetableringar i dessa områden och att sysselsättningen därmed ökar. I har man sett undanträngningseffekter på så sätt att lokala åtgärder har påverkat kringliggande områden. Man har också sett att det varit svårt att åstadkomma sänkningar av arbetslöshetsnivån i områdena där lättnader givits. Den amerikanska erfarenheten är blandad men kan sägas delvis bekräfta den bild man får av och . Man har sett få effekter på arbetslöshetsnivåerna, förutom i där arbetslösheten minskat. I har man inledningsvis sett företagstillväxt och sysselsättningsökningar som dock avtagit och till och med vänt . Sammanfattningsvis drar utredningen slutsatserna att utländska system med stöd till företag i vissa områden i vart fall givit kortsik- tiga positiva effekter på företagsetableringar och på sysselsättning. Ofta har emellertid den ökade sysselsättningen orsakat undan- trängningseffekter i kringliggande områden och man ser oftast inga effekter på arbetslösheten hos boende i områdena. 9.5Slutsatser av erfarenheter från befintliga insatser När det gäller de befintliga åtgärder som utredningen beskrivit i kapitel 6 har relativt få studier utförts. De erfarenheter som finns pekar enligt utredningens bedömning på att stödåtgärder som erbjudits för att underlätta start av näringsverksamhet varit fram- gångsrika. Även program för företagare med utländsk bakgrund bedöms som en lyckad insats. Nystartsjobben har undersökts av IFAU, som kommit fram till att nystartsjobben gör att de arbetslösa lämnar arbetslösheten for- tare än de annars hade gjort och att effekten verkar vara bestå- ende.48 har lämnat synpunkter på förbätt- ringar avseende kvalificeringssystemet. Den generella sänkningen av arbetsgivaravgifter för personer har mött relativt omfattande kritik. Från flera håll anses att målgruppen för nedsättningen är alldeles för bred och att systemet medför stora undanträngningseffekter som inte kan motiveras. En utvärdering av systemet pågår hos IFAU. Den slutsats som utredningen anser att man kan dra är att lättnader avseende arbetsgivaravgifter som ges generellt eller 48 Liljeberg m.fl. (2012). Bör ett system med nystartszoner införas? avser en större del av befolkningen riskerar att ge stora undan- trängningseffekter. Det har framhållits att sådana lättnader bör riktas så att de avser grupper som annars har svårt att komma in på arbetsmarknaden. Utöver detta kan man enligt utredningens mening inte dra några avgörande slutsatser utifrån erfarenheterna av befint- liga stödåtgärder. 9.6Slutsatser av erfarenheter från regionala stödåtgärder Liksom beträffande de befintliga åtgärder som behandlats ovan finns beträffande regionala stödåtgärder relativt få oberoende utvärderingar av åtgärdernas effekter. Av de studier som gjorts kan följande anses framgå. De regionalt nedsatta socialavgifterna har haft svagt positiva effekter på företagsetablering. Däremot går det inte att visa några effekter på sysselsättningen i regionerna där nedsättningen tilläm- pas. Möjligen kan man här hitta ytterligare stöd för den slutsats som utredningen dragit av vetenskapliga studier av subventionerad sysselsättning (se avsnitt 9.2 ovan) och effekterna av systemet med sänkta arbetsgivaravgifter för unga (se avsnitt 6.9), att en lättnad avseende socialavgifter måste riktas till en grupp för vilken det finns ett reellt behov av lättnaden. Det kan dock inte uteslutas att åtgärderna haft effekt på så sätt att arbetslösheten stigit mindre än den skulle ha gjort om åtgärden inte funnits. De förhållandevis nya stödtyperna regionalt investeringsstöd och regionalt bidrag till företagsutveckling rapporteras av Tillväxt- verket ha skapat arbetstillfällen i stödområde A och B medan deras föregångare, det regionala utvecklingsbidraget, enligt ITPS inte nådde målet att bidra till tillväxt. Den effekt som sysselsättnings- bidraget kan ha haft kan troligen inte anses säkerställd. Samman- fattningsvis kan man enligt utredningen se att de undersökta regionala stöden möjligen givit ökad sysselsättning på kort sikt. tillsatte en skattekommission med syftet att visa hur skattetryck och skattesystem bör se ut för att ge bättre möjligheter i den globala ekonomin, vilket 2009 Bör ett system med nystartszoner införas? resulterade i en slutrapport.49 Förslag om ändringar i skattesyste- met lades fram på flera områden. Ägarbeskattningen framhölls som en nyckelfråga och sänkt kapitalinkomstskattesats gavs av kom- missionen hög prioritet. Riktade åtgärder, t.ex. i form av riskkapi- talavdrag nämndes som ett första steg mot mer generella sänk- ningar. Vidare lyfte man fram förslag om sänkt högsta marginal- skatt på arbete, åtgärder mot diskriminerande regler för småföre- tag, ökad tydlighet och transparens samt sänkta arbetskraftskost- nader. Ett snabbt steg kunde enligt rapporten vara att sänka egen- avgiften för enskilda näringsidkare till motsvarande ålderspensions- avgiften. genomförde 2010 en enkät bland småföre- tagare i hela angående förutsättningar för företagande.50 Man frågade bl.a. hur mycket olika förändringar skulle påverka företagaren och hans eller hennes företags vilja att anställa nya medarbetare. Den åtgärd som flest svarande () angav skulle påverka ganska eller väldigt mycket var arbetsgivaravgif- terna sänks. På utredningens uppdrag inkluderades ett antal extra frågor i en enkät som Företagarna genomförde 2011, för att få reda på vad företagarna själva tror om effekterna av olika former av ekonomiskt stöd. Bland annat ställdes frågan Hur troligt är det att någon av följande åtgärder skulle leda till att ditt företag ökar antalet anställda?. De åtgärder som räknades upp var: 1.Ett fullständigt undantag från bolagsskatten (exempelvis 5–), 2.Ett fullständigt undantag från skatt på inkomst av näringsverk- samhet (exempelvis 5–) och 3.Ett fullständigt undantag från arbetsgivaravgifter (exempelvis 5–). Av de svarande angav, när det gällde alternativ 1, tro- ligt eller mycket troligt. För alternativ 2 var motsvarande siffra och för alternativ 3 var den . Se även diagram 9.1 nedan. 49Svenskt Näringsliv (2009). 50Företagarförbundet (2010). Bör ett system med nystartszoner införas? Nästan hälften av de svarande företagen ansåg alltså att det var tro- ligt eller mycket troligt att de vid ett fullständigt undantag från arbetsgivaravgifter skulle komma att öka antalet anställda. Intressant att notera är skillnader beroende på företagens storlek. av svarande företag med 1–4 anställda ansåg att det var troligt eller mycket troligt att de skulle öka antalet anställda vid ett fullständigt undantag från arbetsgivaravgifter. Motsvarande siffror för företag med 5–19 anställda och 20–49 anställda var . Den slutsats utredningen drar av dessa uttalanden och enkäter är att den åtgärd som företagare i allmänhet föredrar är sänkta arbets- givaravgifter. Vidare förefaller sannolikheten för nyanställningar öka med företagets storlek. I samma enkät ställdes också frågor kring hur troligt det är att företagen skulle välja att flytta sin verksamhet till ett annat område för att erhålla samma lättnader som ovan. Den inbördes ordningen mellan de olika stödformerna var samma som vad gäller sannolik- heten att öka antalet anställda, men det är betydligt mindre sanno- likt att ett företag väljer att flytta sin verksamhet. Se diagram 9.2 nedan. Bör ett system med nystartszoner införas? Utredningen ska enligt direktiven föreslå ett system med skatte- incitament för företag. Om det bedöms ändamålsenligt kan utred- ningen även föreslå ett system med lättnader i annan form än som skatteincitament. Åtgärder inom ramen för ett system med nystartszoner kan således utgöra en inkomstminskning för staten, i form av nedsätt- ning av skatt, avdrag på skatt eller kreditering av skattekontot. Dessa åtgärder benämns fortsättningsvis skattelättnader även om en kreditering av skattekontot formellt sett ligger utanför skatte- systemet. Såsom tidigare nämnts omfattas även socialavgifter av begreppet skatt i detta sammanhang. Men åtgärderna kan alltså även innebära en utgiftsökning i statsbudgeten, t.ex. i form av ett bidrag helt utan koppling till skattesystemet. Den senare typen av åtgärdsmodell benämns för enkelhetens skull bidrag i den föl- jande framställningen. Oavsett vilken av dessa två former av stöd som bedöms som lämpligast ska stödet enligt direktiven lämnas på företagsnivå och ett stöd på individnivå är alltså uteslutet som huvudsakligt förslag. Bör ett system med nystartszoner införas? Systemet med nystartszoner har som primärt syfte att skapa arbetstillfällen, öka sysselsättningen och öka antalet företagsetable- ringar i de aktuella områdena.