sou · H0B362se · 2012-09-28 00:00:00 — Innehållet i denna konsekvensutredning styrs dels av vad som har angetts i direktivet angående dess innehåll, dels av reglerna i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vi redovisar de särskilda effekter som förslagen bedöms få för företag respektive offentliga arbetsgivare separat (se avsnitt 7.3 och 7.4). De konsekvenser som redovisas i avsnitt 7.5 och framåt gäller för såväl privata som offentliga arbetsgivare. Utredningens uppdrag är att se över reglerna kring tvister i samband med uppsägningar och lämna förslag på hur arbetsgivarnas kostnader i samband med sådana tvister kan begränsas i syfte att främja nyanställningar. Vid bedömningen av förslagens effekter ska vi särskilt analysera hur förslagen påverkar privata arbetsgivare, i synnerhet mindre sådana. Med dagens system är det en mycket stor andel av tvisterna, sannolikt , som löses genom en överenskommelse mellan parterna innan tvisten når en domstol (se avsnitt 3.3.1). Det är av betydelse både för parterna och för det övriga samhället att hanteringen av uppsägningstvister även fortsättningsvis främjar sådana lösningar. är det viktigt att de tvister som förs till domstol hanteras på ett sätt som är ändamålsenligt och effektivt. En faktor som ska påverka de förslag som utredningen presenterar är därför hur förslagen påverkar den tid det tar att få en tvist prövad av domstol. Vidare är förändringarnas påverkan på regelverkets förutsägbarhet av betydelse. En utgångspunkt för utredningen är enligt direktivet att det inte finns skäl att genomföra några större förändringar av anställnings- skyddet men att balansen mellan arbetsgivarens och arbetstagarens intressen i samband med uppsägningstvister bör ses över. Utredningen föreslår följande tre förändringar av reglerna i LAS (se vidare avsnitt 6.3): att anställningen under en uppsägningstvist med ogiltighetsyrkande inte ska bestå från uppsägningen (ny 34 a §), att det normerade skadeståndet i 39 § ska sänkas för arbetsgivare med färre än 50 anställda genom att skadeståndet reduceras i förhållande till antalet anställda, och att det inte längre ska gå att ogiltigförklara arbetsbristuppsägningar på grund av att arbetsgivaren brustit i sin omplaceringsskyldighet (34 §). Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning bl.a. innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. I följande avsnitt, där utredningen analyserar konsekvenserna av de föreslagna förändringarna, jämför vi därför med två andra alternativ. Vi jämför dels med hur utvecklingen skulle se ut om ingen förändring genomfördes (nollalternativet), dels med effekten om man i stället skulle förändra reglerna så att anställningen över huvud taget inte består efter uppsägningstidens utgång under en uppsägningstvist med ogiltighetsyrkande (se avsnitt 6.2.5) och att beloppen i 39 § LAS halveras för alla arbetsgivare (avsnitt 6.2.7). De två senare förslagen i förening alternativ 2. Andra möjliga förändringar som utredningen har övervägt är bl.a. en förändring av de tidsfrister som gäller enligt LAS (se avsnitt 6.2.1), införande av en ny förutsättning för ogiltigförklaring (avsnitt 6.2.4), ett sänkt beviskrav för interimistiska beslut (avsnitt 6.2.6) och införande av ett lagreglerat avgångsvederlag (se avsnitt 6.2.7). Dessa alternativ har utredningen valt att inte föreslå av de anledningar som har anförts i respektive avsnitt. Ett av de huvudsakliga skälen är att de riskerar att göra regelverket mer komplicerat och därmed mindre förutsägbart. 7.2Berörda parter och processer Utredningens förslag berör såväl privata som offentliga arbetsgivare och arbetstagare. Vidare berörs de domstolar som handlägger uppsägningstvister. Utredningen bedömer att de föreslagna ändringarna inte bara kommer att få en effekt på de uppsägningstvister som prövas i domstol utan även indirekta effekter på de tvister som löses utanför domstol (se bl.a. avsnitt 7.3.2). Även arbetsgivarnas anställningsvilja bör komma att påverkas av förslagen (se avsnitt 7.5). 7.3.1Vilka företag påverkas? Utredningen föreslår förändringar av vilka uppsägningar som kan ogiltigförklaras, hur länge anställningen består under en pågående tvist angående ogiltigförklaring av uppsägning samt en differentiering av beloppen i 39 § LAS i förhållande till antalet anställda hos arbetsgivaren. De föreslagna ändringarna kommer att ha effekt för alla företag som har anställda som omfattas av LAS. Det gäller således den stora merparten av alla företag i . Företag som enbart har anställda som tillhör arbetsgivarens familj faller dock utanför (1 § andra stycket LAS). Särskilt stor betydelse kommer förändringarna att ha för företag med färre än 50 anställda som får större kostnadslättnader än de stora företagen. Ju mindre företag det rör sig om, desto större blir förändringen. Enligt uppgift från SCB finns det omkring 1 100 000 privata företag i varav knappt 5 000 har 50 anställda eller fler.1 Den stora merparten av de företag som hamnar i en uppsägningstvist påverkas således av den sänkning av skadestånden i 39 § som utredningen föreslår. Långt ifrån alla företag hamnar dock i uppsägningstvister. Det är, som redovisats i avsnitt 3.2.2, uppskattningsvis cirka 600 upp- 1 SCB, 2012. sägningstvister som förs till domstol . Arbetsgivaren är inte alltid ett företag. Det är således en mycket liten andel av de svenska företagen som påverkas direkt av de föreslagna förändringarna. Utredningen bedömer emellertid att förändringarna kommer att ha indirekta effekter på de uppsägningstvister som löses utanför domstol (se bl.a. avsnitt 7.3.2) och att de bör ha en effekt på företagens vilja att anställa (se avsnitt 7.5). Dessa effekter ökar den totala mängden berörda företag. 7.3.2Kostnader i samband med uppsägningstvister I domstolstvister där arbetstagaren yrkar ogiltighet kommer arbetsgivarens kostnad för lön typiskt sett att minska till följd av utredningens förslag om att anställningen ska bestå i högst från uppsägningen. Vid förlust i målet kommer små arbetsgivares kostnader för ekonomiskt och/eller normerat skadestånd i många fall att minska till följd av utredningens förslag om att skadestånden enligt 39 § ska reduceras i förhållande till antalet anställda hos arbetsgivaren. Även förslaget om att det inte ska gå att ogiltigförklara en uppsägning på grund av att arbetsgivaren har åsidosatt sin omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS kommer att minska arbetsgivares kostnader i vissa fall eftersom anställningen inte längre kommer att bestå under sådana tvister. Enligt direktivet ska utredningen uppskatta hur stora kostnadsminskningar förslagen kan antas leda till för arbetsgivare när tvisten löses i domstol eller genom en enskild överenskommelse. Dessa beräkningar redovisas i detta avsnitt. Det bör poängteras att det inte rör sig om kostnader som alla företag drabbas av eller kostnadsminskningar som kommer alla företag tillgodo. Av över en miljon företag är det inte mer än några hundra som är inblandade i en domstolstvist med anledning av en uppsägning (se avsnitt 7.3.1). Minskade kostnader för domstolstvister Beräkningen nedan utgör ett exempel på vilka kostnadsminskningar som kan uppkomma till följd av förslagen i en tvist angående uppsägning av personliga skäl som prövas i sak av domstol i en instans. Det rör sig om uppskattningar och beräkningarna gör inte anspråk på att gälla generellt för uppsägningstvister utan ska endast ses som ett exempel på hur det kan se ut i ett enskilt fall. Om arbetstagaren yrkar ogiltighet ska arbetsgivaren betala lön under tvisten. Om målet stäms direkt till AD tar det från uppsägningen till dess dom meddelas. Med de nya reglerna består anställningen . Det innebär att arbetsgivaren i ett typfall slipper betala sex månaders lön. Baserat på den genomsnittliga lönen för samtliga sektorer och yrken i enligt SCB:s statistik, , jämte arbetsgivaravgiften på 31,42 procent2 ger det en sparad lönekostnad på för arbetsgivaren. Det bör påpekas att arbetstagaren är skyldig att stå till arbetsgivarens förfogande för att utföra arbete under tvisten. Om arbete utförs kan lönekostnaden inte ses som en kostnad på grund av tvisten. Enligt arbetsgivarsidan är det dock ovanligt att arbetstagaren utför ett arbete som motsvarar lönen under tvisten vid uppsägning av personliga skäl. I dessa beräkningar beaktas därför lönen som en kostnad. Andra kostnader som kan minska med utredningens förslag är rättegångskostnaderna. Om arbetsgivaren är medlem i t.ex. en arbetsgivarorganisation som tillhör har den normalt möjlighet att företrädas av ett juridiskt ombud utan kostnad. Skulle arbetsgivaren förlora tvisten måste den dock normalt stå för motpartens rättegångskostnader. Bland de direktstämda uppsägningstvister som AD prövade i sak fick arbetsgivarna som förlorande part i genomsnitt ersätta motparten för dess rättegångskostnader med jämte ränta. En oorganiserad arbetsgivare eller en arbetsgivare som är medlem i en organisation som inte står för ombudskostnaden vid tvist måste betala ett arvode till sitt ombud om ett sådant anlitas. Vid vinst i målet bärs denna kostnad normalt av motparten men vid förlust måste arbetsgivaren betala sina egna rättegångskostnader. Bland de direktstämda uppsägningstvister som AD prövade i sak 2 Här avses den normala arbetsgivaravgiften och inte den reducerade avgiften som gäller för t.ex. ungdomar. Inte heller beaktas eventuellt lönepåslag som kan följa av kollektivavtal, t.ex. angående pension. där arbetstagarsidan förlorade målet fick dessa i genomsnitt ersätta arbetsgivaren för dess rättegångskostnader med jämte ränta, en kostnad som alltså får bäras av arbetsgivaren själv om denne förlorar målet. Båda parternas rättegångskostnader bör bli lägre om tvistetiden blir kortare. Visserligen läggs den största delen av ombudets arbetstid sannolikt ner på de inledande skrifterna i målet samt förberedelser inför och deltagande i muntlig förberedelse och huvudförhandling. Dessa kostnader kommer inte att förändras. Viss minskning av kostnaderna kommer dock att uppstå om t.ex. skriftväxlingen begränsas och förkortas. I våra beräkningar uppskattar vi denna kostnadsminskning till . Sammantaget innebär det sagda att en arbetsgivare som vinner en uppsägningstvist med ogiltighetsyrkande som prövas i sak i en instans typiskt sett kan spara upp till i lönekostnader beroende på i vilken utsträckning arbetstagaren utför arbete under tvisten. En arbetsgivare som förlorar tvisten kan typiskt sett spara mellan och i rättegångskostnader beroende på om arbetsgivaren är medlem i en arbetsgivarorganisation som står för den egna ombudskostnaden eller inte (se tabell 7.1). I dessa beräkningar ingår dock inte sådana kostnader som kan drabba arbetsgivaren på grund av att dess egna företrädare behöver ägna sig åt tvisten i form av tid, inkomstbortfall etc. Sådana kostnader kan uppkomma oavsett utgång i målet. Även de kostnaderna lär minska om tvisten blir mindre långdragen. Vidare ingår inte kostnadsminskningen för det sänkta skadeståndet enligt 39 § LAS för en arbetsgivare som vägrar rätta sig efter en dom på ogiltighet eftersom ett sådant skadestånd, enligt utredningens mening, inte kan ses som en typisk kostnad. När det gäller tvister där arbetstagaren inte yrkar ogiltighet kommer kostnadsminskningen typiskt sett inte bli lika stor som vid ogiltighetsyrkande. I de fallen har arbetsgivaren ingen lönekostnad efter uppsägningstidens utgång och den tid det tar att få tvisten prövad lär inte minska för dessa tvister, i vart fall inte i samma utsträckning som för ogiltighetstvister. Således kommer inte heller rättegångskostnaderna att minska på samma sätt. Däremot kommer det högsta belopp som arbetsgivaren kan behöva betala i ekonomiskt skadestånd att begränsas för arbetsgivare med färre än 50 anställda eftersom det ekonomiska skadeståndet för tid efter att anställningen upphört högst får uppgå till det belopp som anges i 39 § (se bilaga 3 där de nya nivåerna anges i tabellform). Minskade kostnader för förhandlingstvister Många tvister löses innan de hinner föras till domstol, genom en överenskommelse mellan parterna. Det saknas statistik över vilka belopp arbetsgivarna får betala vid sådana lösningar. Enligt de uppgifter som utredningen fått del av varierar de kraftigt från fall till fall. Arbetsmarknadens parter har berättat att det kan röra sig om ett par månadslöner som ersättning, vilket motsvarar med den genomsnittliga lönen . Från den nivån kan ersättningen sträcka sig upp till nivåerna i 39 § LAS dvs. mellan 16 och 32 månadslöner eller mellan och . Naturligtvis finns varken någon undre eller övre gräns för vad ersättningen kan uppgå till. Utöver den kostnad som beslutas i överenskommelsen tillkommer kostnader för den tid arbetsgivaren får lägga ner på förhandlingarna och eventuella ombudskostnader i samband med förhandlingarna. De förändringar som utredningen föreslår innebär att den ekonomiska risken för arbetsgivare i samband med en uppsägningstvist minskar (se beräkningarna ovan). Av den anledningen kan de belopp som arbetsgivare typiskt sett får betala i samband med en överenskommelse på förhandlingsstadiet förväntas bli lägre. Effekten kan dock skilja sig åt för arbetsgivare av olika storlekar eftersom arbetsgivarens ekonomiska förutsättningar är en av de faktorer som påverkar ersättningsnivån i många fall (se vidare avsnitt 7.3.3 angående effekterna för små företag). Vidare medför de föreslagna ändringarna att det finns en yttre gräns för hur länge anställningen består under en pågående uppsägningstvist. Denna frist beräknas för uppsägningen, vilket gör att främst arbetstagarsidan har starka incitament att se till att förhandlingarna bedrivs skyndsamt. Det kan leda till att även kostnader för nedlagd tid och eventuellt ombud minskar för de tvister som löses på förhandlingsstadiet. Administrativa kostnader i samband med uppsägningstvister uppkommer främst vid informationsinlämning till domstol för de företag som är part i en domstolstvist (se avsnitt 7.3.1). Sådan informationsinlämning kan utföras av företagets företrädare eller dess ombud. Utredningen bedömer att förslagen kommer att få viss betydelse för tidsåtgången i samband med domstolstvister och därför leda till minskade rättegångskostnader (se ovan). Den största andelen av rättegångskostnaderna utgörs vanligtvis av ombudskostnader. I våra beräkningar uppskattar vi att förändringarna i ett typfall kan leda till en kostnadsminskning på av rättegångskostnaderna vilket motsvarar (se tabell 7.1). Denna kostnadsbesparing kommer normalt företagen tillgodo vid förlust i målet. Vid vinst i målet bärs rättegångskostnaden vanligtvis av motparten. Utredningen bedömer inte att förslagen medför att det uppkommer några nya administrativa kostnader för företagen. Kostnadsförändringar med de alternativa förslagen Om reglerna i stället skulle ändras så att anställningen som huvudregel upphör vid uppsägningstidens utgång även vid ett ogiltighetsyrkande skulle kostnaderna i samband med en domstolstvist bli ännu lägre än med utredningens förslag, i vart fall för arbetsgivare som vinner tvisten. I ett fall där arbetsgivaren vinner tvisten skulle denne inte ha några lönekostnader alls, utöver lön och vad det har kostat att ha annan personal som på olika sätt engagerat sig i tvisten. Däremot skulle rättegångskostnaderna inte minska på samma sätt eftersom incitamenten att bedriva tvisten skyndsamt inte skulle öka i samma utsträckning. Med nollalternativet skulle vare sig kostnaderna för en domstolstvist eller för en tvist som löses genom förhandling förändras. 7.3.3Särskilda effekter för små företag En av utgångspunkterna för utredningen är att de små privata arbetsgivarnas situation ska beaktas särskilt vid utformningen av förslagen. Effekterna för små företag har således varit centrala i samtliga utredningens överväganden. Nivåerna på ersättningen enligt 39 § LAS sänks endast för arbetsgivare med färre än 50 anställda och förändringen innebär en större lättnad för företag desto lägre antal anställda företaget har. De flesta uppsägningstvisterna avgörs genom en överenskommelse mellan parterna utan att tvisten förs till domstol. Eftersom arbetsgivarens ekonomiska förutsättningar i många fall lär vara en av de faktorer som påverkar nivån på ersättningen är det inte troligt att förändringarna av 39 § får till effekt att förlikningsnivåerna sänks lika mycket som de potentiella skadestånden för små företag. Däremot lär det sända en signal till små företag om att det är lika dyrt att hamna i en uppsägningstvist, vilket bl.a. kan påverka deras anställningsvilja. Även regeln om att anställningen bara består kan ha särskilt stor betydelse för små företag eftersom det ger större effekt på företagets ekonomi att ha en anställd som är arbetsbefriad med lön desto färre anställda arbetsgivaren har. Sammantaget finns en förhoppning att förändringarna kan bidra till att små företag i större utsträckning vågar expandera sin verksamhet genom nyanställningar, se vidare avsnitt 7.5. Det har ibland gjorts gällande att en särreglering för små arbetsgivare kan göra små företag mindre attraktiva som arbetsgivare. Om detta argument har fog för sig låter sig inte bedömas med någon säkerhet. Om nollalternativet skulle väljas skulle risken att små företag drar sig för att nyanställa på grund av en uppfattning om att reglerna i LAS gör det komplicerat och dyrt att säga upp anställda bestå. kan få negativa verkningar för de enskilda företagen och företagarna samt för samhällsekonomin och sysselsättningen (se vidare avsnitt 7.5). Om alternativ 2 skulle genomföras skulle det å ena sidan minska riskerna för alla företag i samband med uppsägningstvister mer än utredningens förslag eftersom anställningen då som huvudregel skulle upphöra vid uppsägningstidens utgång. Å andra sidan ger utredningens förslag de små företagen en fördel jämfört med de större företagen i kostnadshänseende, till skillnad från alternativ 2 som ger samma förändring för alla företag. 7.3.4Andra effekter för företag Effekter på företagens arbetsförutsättningar Utredningen bedömer inte att företagen kommer att behöva vidta några förändringar i verksamheten pga. de föreslagna ändringarna. Som framgår av avsnitt 7.5 kan dock företagens anställningsvilja komma att påverkas. I samband med uppsägningstvister bedömer utredningen att förändringarna kommer att leda till en minskad tidsåtgång för företagen, se avsnitt 7.9. Om tidsåtgången i samband med uppsägningstvister minskar leder det till färre avbrott i den ordinarie verksamheten för de företag som är parter i domstolstvister angående uppsägning. Effekter på företagens konkurrensförmåga Förslagen kommer enligt vår bedömning inte ha någon avgörande effekt på företagens konkurrensförmåga. Eftersom förändringarna får särskilt stor effekt på kostnaderna för små företag, se avsnitt 7.3.3, kan dock de nya reglerna i viss mån minska den ekonomiska sårbarhet som gör att små företag i vissa fall har svårt att konkurrera med större företag. På samma sätt kan de sänkta kostnaderna generellt för företagen i förlängningen underlätta något för svenska företag att konkurrera med företag i andra länder. 7.4Konsekvenser för offentlig verksamhet 7.4.1Staten, kommuner och landsting som arbetsgivare I egenskap av arbetsgivare påverkas både staten, kommuner och landsting om kostnaderna för arbetsgivare minskar när anställningen inte består under tvist i samma utsträckning som tidigare och om domstolstvisterna blir kortare. När det gäller kostnadernas storlek kan man för såväl staten som kommuner och landsting jämföra med uträkningen för företag, se avsnitt 7.3.2. Arbetsgivarorganisationerna SKL och har informerat utredningen om att deras medlemmar får betala ett arvode om de väljer att företrädas av ett ombud från organisationen. Kostnaderna för en enskild uppsägningstvist skulle bl.a. arvodets storlek och tvistens (beroende på i vilken utsträckning arbetstagaren utför arbete under tvisten) vid vinst i målet. Regeländringen som innebär att det inte längre går att ogiltigförklara en arbetsbristuppsägning på grund av att arbetsgivaren har brustit i sin omplaceringsskyldighet får särskilt stor betydelse för kommuner och landsting. Landsting och kommuner är normalt stora arbetsgivare med många verksamhetsområden. Vid driftsinskränkningar i kommuner och landsting måste därför en omfattande inventering av lediga platser utanför turordningskretsen genomföras. Om arbetstagarsidan yrkar ogiltighet under åberopande av brister i omplaceringsutredningen och därmed kvarstår i anställning under tvisten så fördröjs driftsinskränkningen. Utredningens förslag innebär att det blir möjligt för arbetsgivaren att under skadeståndsansvar genomföra organisationsförändringen. Domstolarna kommer att påverkas av de förändringar som föreslås genom att de förväntas bidra till att uppsägningstvister med ogiltighetsyrkande kan avgöras snabbare än . Det innebär å ena sidan att dessa tvister bör ges viss prioritet i det inledande skedet, vilket formellt gäller även . Å andra sidan kan domstolarna spara resurser om de redan på ett tidigt stadium beslutar om en tidsram där tvisten avgörs från uppsägningen och tillsammans med parterna verkar för att den tidsplanen ska hållas genom att bl.a. begränsa skriftväxlingen och att vara sparsam med beviljade anstånd. Utredningen bedömer således inte att domstolarna behöver några extra resurser för att kunna rätta sig efter de föreslagna förändringarna. Med utredningens förslag om att anställningen ska bestå i högst under pågående uppsägningstvist finns en risk att det i enskilda fall kan bli så att anställningen består under en del av tvisten och upphör vid tidsfristens utgång för att sedan fortsätta som om ingen uppsägning hade vidtagits vid eventuellt bifall till ogiltighetsyrkandet (se avsnitt 6.3.1). Det kan i så fall medföra en ökad användning av arbetslöshetsersättning under pågående uppsägningstvister. Förhoppningen är dock att parterna och domstolarna gemensamt ska sträva efter att avgöra uppsägningstvisterna inom den angivna fristen. Av de cirka 600 uppsägnings- och avskedandetvister som förs till domstol enligt utredningens undersökningar är det bara en mindre del som dels rör ogiltigförklaring av uppsägning, dels går så långt som till prövning i sak. Vid AD rör det sig om cirka nio sådana mål . Utredningen bedömer därför inte att förslagen kommer att leda till någon märkbar ökning av statens utgifter för arbetslöshetsersättning eller av arbetslöshetskassornas administrativa kostnader. Om alternativ 2 genomfördes skulle kostnaden för arbetslöshetsersättning under pågående uppsägningstvister kunna öka något mer än med det förslag som utredningen förordar eftersom anställningen då som huvudregel ska upphöra vid uppsägningstidens utgång. Det bör dock, med hänsyn till det låga antalet domstolstvister i förhållande till antalet personer som uppbär arbetslöshetsersättning, även i detta fall röra sig om en närmast försumbar förändring. Förändringarna syftar till att öka sysselsättningen. Det skulle i princip leda till ökade skatteintäkter och minskade kostnader för arbetslöshetsersättning m.m. Effekten är dock svår att kvantifiera. Utredningen bedömer inte att förslagen medför några kostnadsökningar för staten och någon finansiering föreslås därför inte. 7.5Konsekvenser för arbetsgivarnas vilja att anställa Utredningen bedömer att förändringarna främst kan påverka privata arbetsgivares vilja att nyanställa/tillsvidareanställa. Förekomsten av ett eventuellt samband mellan anställningsskyddsregleringen och sysselsättningen har behandlats i avsnitt 6.1.3.