sou · H0B361 · 2012-10-02 00:00:00 — Som Utredningen om expropriationsersättning konstaterade står det klart att det handlar om ett ersättningssystem som bygger på att ersättningen i vissa fall innefattar en särskild ändamålsrelaterad ersättningspost, som alltså är beroende av den ekonomiska nytta som förvärvaren kan tillgodogöra sig av egendomen. I sitt författnings- förslag använde utredningen uttrycket särskild ersättning i vissa fall (3 § expropriationslagen). Som framgått av föregående avsnitt har i andra sammanhang begreppet ändamålsberoende kompensation an- vänts. Detta begrepp är emellertid vidare. Det innefattar ersättning utöver vad markförlusten i sig kan uppskattas till av fastighetsägaren och relaterar till ändamålet med förvärvet. Vinstintresse kan vara en del i denna bedömning, som även kan innefatta exempelvis allmän- intresset, vem förvärvaren är, publicitet etc. 17Thomas Kalbro, Legitimitetsfrågor vid tvångsförvärv av mark och rättigheter, SOU 2004:7, bilaga 5, s. 272. 18Ibland används i stället begreppet vinstdelning. 20Se SOU 2008:99 s. 202 samt särskilt yttrande av med instämmande av , SOU 2004:7 s. 238. Frågan om vinstfördelning har varit föremål för ut- redningsarbete och rättspolitisk diskussion. Utredningen har i upp- drag att överväga frågan ytterligare och, med beaktande av det förslag som Utredningen om expropriationsersättning har lagt fram och remissynpunkterna på förslaget, föreslå en ordning för vinstfördel- ning. Nedan följer en sammanställning av principerna bakom expro- priationslagens ersättningsregler (avsnitt 6.2), krav på förändrade ersättningsregler (avsnitt 6.3), statliga utredningar (avsnitt 6.4), prin- ciperna bakom ersättningsreform (avsnitt 6.5) samt den rättspolitiska diskursen (avsnitt 6.6). Framställningen tar sikte på synen på ersättningsprinciperna i allmänhet och vinstfördelning i synnerhet. 6.2Principer bakom expropriationslagens ersättningsregler Vid tillkomsten av expropriationslagen som trädde i kraft hade flera lagändringar genomförts i syfte att mot- verka en tillämpning av ersättningsreglerna som skulle leda till över- kompensation. Trots detta anfördes från flera håll att expropria- tionsersättningarna även med tillämpning av regler ofta bestämdes till högre belopp än vad som ansågs skäligt. Bl.a. från kommunalt håll fanns en utbredd uppfattning att expropriation var en ekonomiskt ofördelaktig förvärvsform. I vissa fall ledde detta till att kommunerna inriktade sin planering på områden som kunde för- värvas utan expropriation, trots att andra områden skulle vara lämp- ligare från plansynpunkt. Med anledning härav gjordes vid 1972 års reform en genomgripande översyn av ersättningsreglerna i expro- priationslagen. Syftet med reformen var att dämpa markvärdesteg- ringen och hindra att kommunerna vid expropriation för tätbebyg- gelseändamål skulle behöva ersätta sådana värden som hade uppstått till följd av samhällets egna insatser och som hade samband med tät- bebyggelseutvecklingen. Reformen syftade också till att mer generellt göra det möjligt för den exproprierande att själv få tillgodogöra sig värdestegring som berott på hans egna insatser. Det föredragande statsrådet anförde som bakgrund till reformen vissa allmänna syn- punkter på hur ersättningsreglerna borde utformas. Han anförde inledningsvis följande angående ändringar i expropriationslagen.1 Som utgångspunkt för behandlingen av frågor om ersättningen vid expro- priation har i förarbetena till Expropriationslagen uppställts den principen att expropriatens förmögenhetsställning efter expropriationen bör vara densamma som om någon expropriation inte hade ägt rum. Å ena sidan kan expropriaten i enlighet härmed med fog kräva att inte bli drabbad av ekonomisk förlust till följd av att hans egendom behöver tas i anspråk för att tillgodose ett allmänt intresse. Å andra sidan har den exproprieran- de ett lika befogat anspråk på att inte behöva betala för sådana värden som tillskapats genom hans egna insatser. Det finns inte någon anled- ning att tillämpa så generösa ersättningsregler att expropriaten genom expropriationen och expropriationsändamålets genomförande gör eko- nomisk . Statsrådet anförde vidare följande angående målsättningen för ersätt- ningsreglernas utformning.2 Höga expropriationsersättningar är ogynnsamma från allmän synpunkt inte bara därigenom att de medför stora påfrestningar på den expropriera- des ekonomi och leder till ovidkommande hänsyn i planeringssamman- hang. De får också återverkningar i fråga om den allmänna prisnivån på mark och bidrar till att skruva upp denna på ett från samhällsekonomisk synpunkt olyckligt sätt. I den mån höga markvärden grundas på spekula- tion i ökad avkastning på grund av förväntad ändrad markanvändning försvåras också ett rationellt utnyttjande av marken för jord- och skogs- bruk eller liknande ändamål . Markvärdestegringen, särskilt i och i närheten av tätorterna, har länge utgjort ett allvarligt problem som det har varit svårt att komma till rätta med. Mot bakgrund härav är det minst sagt otillfredsställande om ersättningar vid expropriation bestäms på ett sätt som innebär att denna värdestegring inte bara godtas utan t.o.m. uppmuntras. Det finns i stället anledning att försöka utforma ex- propriationsreglerna så att de dämpar markvärdestegringen. Denna beror till stor del på förväntningar om sådan ändring i fråga om markens använd- 1971:122 s. 165. 1971:122 s. 166. ning som leder till att dess avkastning ökar. Dessa ändringar är till stor del avhängiga av det allmännas insatser med planering o.d. Stora för- delar skulle vinnas om ersättningsreglerna kunde ges sådan utformning att möjligheterna att få ersättning för detta slags förväntningsvärde går förlorade. Över huvud taget är det ett angeläget önskemål att den expro- prierande vid expropriation för allmänt ändamål inte skall behöva ersätta värden som har uppstått till följd av samhällets egna insatser. Statsrådet pekade också på betydelsen av kommunernas markpolitik och anförde följande.3 En förutsättning för att ersättningsreglerna i expropriationslagen skall ge expropriaten full ersättning utan att kommunen för den skull tvingas ersätta några förväntningsvärden är att reglerna får ett starkt inflytande på prisbildningen i den fria marknaden. För detta fordras i sin tur att ex- propriation vid en realistisk bedömning framstår som ett alternativ man måste räkna med. Härför krävs att kommunerna bedriver en framsynt och effektiv markpolitik. En sådan politik bör givetvis i första hand genomföras genom frivilliga förvärv. Expropriationsmöjligheten bör dock tillgripas när det inte går att på annat sätt komma över marken till ett pris som svarar mot den ersättning som skulle bli bestämd vid tillämpningen av de föreslagna ersättningsreglerna. Mot bakgrund av här återgivna synpunkter vidtogs väsentliga för- ändringar i förhållande till tidigare bestämmelser om expropriations- ersättning. Efter expropriationslagens tillkomst framfördes i flera olika sam- manhang förslag om en närmare samordning mellan de på skadeprin- cipen grundande ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen och vinstfördelningsreglerna i fastighetsbildningslagen.4 Ännu i sam- band med en revidering av fastighetsbildningslagen uttalade regeringen sitt stöd för expropriationslagens skadeprincip.5 Vid revi- deringen knöts ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen närmare motsvarande regler i expropriationslagen. Att ersättningsreglerna i expropriationslagen är utformade efter en skade- princip ter sig naturligt mot bakgrund av reglernas syfte att ersätta för- lorad egendom. En vinstfördelningsprincip i expropriationslagen skulle inte bara vara oacceptabel från rättspolitisk synpunkt. Den skulle också skapa praktiska värderingsproblem av en omfattning som knappast kan godtas. 1971:122 s. 167. 4Se t.ex. Uppföljande översyn av fastighetsbildningslagstiftningen, Ds Ju 1977:12, Fastig- hetsbildning 2, Ersättningsfrågor, Delbetänkande av , SOU 1983:38, Markåtkomst och ersättning, 1988:28, och Ersättning vid fastighets- reglering m.m., Ds 1988:41. 5Prop 1991/92:127 s. 41 f. 6.3Krav på förändrade ersättningsregler ledde samhällsutvecklingen till att antalet tvångs- förfoganden över mark som genomfördes av privata aktörer ökade. I skrivelser till framförde () och att ersättningsregler- na i expropriationslagen inte ledde till rimliga resultat och därför borde ses över. I LRF:s Markersättningskommittés betänkande Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, 1998, framfördes upp- fattningen att ersättningsreglerna i expropriationslagstiftningen inte hade följt med samhällsutvecklingen och att det därför fanns tungt vägande skäl för att införa generösare ersättningsregler. Kommittén pekade bl.a. på att kommersiella ändamål i ökad utsträckning kommit att ligga bakom tvångsförvärv. hade expropriationslagens ersättningsbestämmelser förblivit oförändrade. I betänkandet före- slogs flera förändringar av expropriationslagen. Utgångspunkten för förslagen var att man vid ersättningens bestämmande borde anlägga samma betraktelsesätt som vid frivilliga överenskommelser. Kom- mittén ansåg att ersättningen borde grundas på fastighetsägarens individuella värde i stället för på marknadsvärdet, att en ordning för vinstfördelning borde införas samt förordade förbättrad ersättning för transaktionskostnader. När det gällde vinstfördelning föreslogs att ersättningen, när expropriationsföretaget sker för ändamål med affärsmässiga lönsamhetskrav, skulle bestämmas med hänsyn till det särskilda (individuella) värde som företaget har för den expropri- erande. Vinstberäkningen borde ske utifrån schabloner och normer, grundade på de rättstillämpande organens praxis samt fördjupade studier av vinstförhållanden och alternativkostnader i den expro- prierandes verksamhet. Vinstfördelningen skulle vanligen kunna ske utifrån alternativvinstmetoden eller projektvinstmetoden, se av- snitt 12.4.1. Expropriationslagens ersättningsregler uppmärksammades även i – finns förutsättningar för rätt ersättning?6 6 RiR 2005:15. hade i uppgift att utvärdera den s.k. presumtionsregeln, se avsnitt 2.3.5. Utredningen skulle bl.a. upp- märksamma om det faktum att verksamhet som tidigare bedrivits av det allmänna i ökad omfattning anförtrotts privaträttsliga organ gav anledning att ompröva presumtionsregelns utformning.7 Utredningen konstaterade i betänkandet Presumtionsregeln i expro- priationslagen att det inte var självklart att privata rättssubjekt skulle få åberopa presumtionsregeln och åtnjuta samma förmån som ett all- mänt rättssubjekt. Med motiveringen att expropriationslagen inte i övrigt innehöll någon särreglering av de fall där ett privat rättssubjekt exproprierar, utan även andra för den exproprierande förmånliga reg- ler även gällde enskilda expropriatörer, fann utredningen emellertid att det inte vore en bra idé att bara ändra presumtionsregeln i detta hänseende. Utredningen föreslog därför ingen ändring i denna del.8 6.4.2Utredningen om minerallagen, markägarna och miljön Utredningen om minerallagen, markägarna och miljön hade bl.a. till uppgift att göra en översyn av om markägarnas rättigheter behövde utvidgas och hur detta på lämpligt sätt skulle balanseras mot explo- atörens behov och samhällets krav. Utredningen skulle särskilt ta ställning till om ersättningen till markägare borde bestämmas på annat sätt än som var fallet.9 Utredningen föreslog i betänkandet Minerallagen, markägarna och miljön bl.a. att ersättning skulle utgå till berörda markägare i form av andel i det brutna mineralets värde,10 samt uttalade sig på ett principiellt plan om vinstfördelningsprincipen. Huruvida expropriationslagens regler om ersättning i allmänhet kan anses skäliga vid tvångsvisa ingrepp i privat äganderätt för olika slag av privat och vinstgivande verksamhet, där det allmänna intresset inte är särskilt tydligt, kan ifrågasättas. Argument kan anföras för att den som till- tvingar sig rätten att ta i anspråk annans fastighet för att där bedriva en lönsam affärsverksamhet, skäligen borde vara skyldig att utge ett högre belopp till den som fått avstå marken än ren expropriationsersättning. 8SOU 1996:45 s. 93 f. 10SOU 2000:89 s. 249 ff. Detta är emellertid en komplicerad fråga av stor vidd som det ligger utan- för utredningens uppdrag att bedöma. Utredningens förslag kom i modifierad form att ligga till grund för ändringar i minerallagen, se avsnitt 2.5.10. ledningsrättsutredning, som hade i uppgift att utreda be- hovet att utvidga ledningsrättslagens tillämpningsområde till att om- fatta andra slag av ledningar än de som tidigare angavs i lagen, skulle även överväga vilka principer som borde gälla när ersättningen för nya slag av upplåtelser bestämdes.11 I slutbetänkandet Ledningsrätt konstaterade utredningen att det mot bakgrund av senare års tvångsförvärv av mark för delvis privata och kommersiella ändamål under utredningsarbetet hade framkom- mit starka önskemål om generösare ersättningsregler. Utredningen gjorde emellertid bedömningen att det var olämpligt att införa andra ersättningsprinciper enbart för det utvidgade området.12 Ett tillskapande av särlösningar för utvidgningsfallen skulle enligt utredningen leda till gränsdragningsproblem och omotiverade skillnader mellan likartade ledningsrättsupplåtelser. Utredningen menade att införandet av någon annan form av ersättningsprincip i ledningsrättslagen var en reform som krävde betydligt mera ingående överväganden än som rymdes inom ramen för uppdraget, och att det fanns starka skäl för en övergripande översyn av reglerna om ersättning vid expropriativa ingrepp.13 Med anledning av nämnda påpekanden om behovet av en översyn av expropriationslagens ersättningsregler, tillsatte regeringen Utredningen om expropriationsersättning.14 I utredningens uppdrag 12SOU 2004:7 s. 167 ff. 13Utredningens ställningstagande kritiserades av i ett till betänkandet fogat särskilt yttrande, SOU 2004:7 s. 237 ff. Enligt yttrandet borde utredningen ha föreslagit en partiell reform avseende de ersättningsregler som gällde vid upplåtelse av ledningsrätt. Med hänsyn till ledningsrättslagens nära släktskap med fastighetsbildningslagen och anläggnings- lagen borde en vinstfördelningsprincip även införas i ledningsrättslagen. Även hade gett till känna att det fanns anledning att göra en utvärdering av hur ersättningsreglerna i expropriationslagen fungerade och om de, ingick att undersöka hur bestämmelserna tillämpades i praktiken och att bedöma om de ledde till rimliga resultat och var lämpligt utfor- made. Utredningen konstaterade i sitt delbetänkande Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser?15 att andelen offentliga aktörer hade minskat väsentligt, se avsnitt 7.7. Under- sökningen visade också att förändringar i samhället, exempelvis av- regleringen inom vissa områden och den tekniska utvecklingen, på olika sätt hade påverkat expropriationslagens ersättningsbestämmel- ser. Mot bakgrund av dessa iakttagelser preciserades utredningens uppdrag.16 Utredningen skulle analysera hur de ersättningar som fast- ställs vid olika slag av ianspråktaganden förhöll sig till marknads- värdet på egendomen och analysera orsakerna till vissa slag av skill- nader i ersättningsnivåer. På grundval av analysen skulle utredaren ta ställning till om det fanns anledning att ändra ersättningsreglerna. En del av uppdraget bestod i att överväga om det var möjligt och lämpligt att i expropriationslagen införa regler om någon form av vinstfördelning mellan den exproprierande och den vars egendom tas i anspråk. För att stärka skyddet för den enskilda äganderätten föreslog utredningen i slutbetänkandet Nya ersättningsbestämmelser i expro- priationslagen, m.m.17 att ersättningen, utöver marknadsvärdet, skulle innefatta kompensation för fastighetens individuella värde för fastig- hetsägaren. Detta värde skulle bestämmas som ett schablontillägg uppgående till av marknadsvärdet (eller marknadsvärde- minskningen vid expropriation av del av fastighet). Förslagen inne- bar vidare att den s.k. presumtionsregeln skulle upphävas. I fråga om den s.k. influensregeln föreslog utredningen att skador till följd av ändamålet (liksom miljöskador i allmänhet) skulle ersättas fullt ut – och inte som tidigare reduceras med hänsyn till vad som måste tålas av andra fastighetsägare. Vidare borde det fulla marknadsvärdet ersättas även om detta värde hade ökat till följd av expropriations- ändamålet. I fråga om vinstfördelning föreslog utredningen att ersättningen vid markåtkomst för sådana ändamål som bedrevs på i huvudsak allmänt sett, ledde till rimliga resultat för den enskilde, se 2003/04:BoU5 och rskr. 2003/04:151. marknadsmässiga villkor dessutom skulle innefatta en särskild ända- målsrelaterad ersättningspost. Den sålunda tillkommande ersättningen skulle bestämmas efter vad som var skäligt i det enskilda fallet med hänsyn till egendomens särskilda värde för förvärvaren. Under remissbehandlingen fick utredningens förslag om vinst- fördelning ett blandat mottagande.18 Av de 43 remissinstanser som uttalade sig om förslaget om vinstfördelning ställde sig ungefär hälften i huvudsak positiva och hälften i huvudsak negativa. Mest positiva var man från markägarhåll, medan IT&Telekomföretagen, , och i var mest nega- tiva. Bland allmänna domstolar, statliga myndigheter och verk, kom- muner samt tekniska högskolor fanns såväl övervägande positiva som negativa uppfattningar. I den proposition som föregick ersättningsreform anförde regeringen:19 Regeringen instämmer i den principiella grundtanken bakom utred- ningens förslag. Ersättningen till fastighetsägaren bör bestämmas på ett sätt som är rättvist – även ur fastighetsägarens perspektiv. Det inne- bär att det är önskvärt att det vid ersättningsbestämningen kan tas hänsyn till om fastigheten är avsedd att generera vinst i expropriandens verk- samhet. Avsikten är att fastighetsägaren i sådana fall ska kunna få del av expropriandens ekonomiska nytta av att använda fastigheten. Mot bakgrund av remissinstansernas kritik fann regeringen skäl att komplettera underlaget genom att ge en utredning i uppdrag att ytterligare överväga frågan. I den proposition som föregick ersättningsreform uttalade regeringen att de då gällande reglerna om expropriationsersättning präglades av återhållsamhet, eftersom det ansetts angeläget att fastig- hetsägare inte gynnas på ett sådant sätt att ersättningarna medför alltför negativa konsekvenser för exproprianden och samhället.20 Regeringen betonade att detta naturligtvis fortfarande gäller och att för höga ersättningsnivåer kan få följder som inte är eftersträvans- värda. framhölls att expropriation och liknande tvångs- åtgärder utgör inskränkningar i äganderätten av extraordinärt slag. 18En remissammanställning finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Ju2008/9147/L1). 2009/10:162 s. 70. 2009/10:162 s. 47 ff. Åtgärdens ingripande karaktär bör i hög grad avspeglas vid den avväg- ning mellan expropriandens, fastighetsägarens och det allmännas intres- sen som måste göras när lagstiftningen utformas. Detta gäller än mer med beaktande av den värderingsosäkerhet som alltid föreligger när expropriationsersättning bestäms och den risk som finns för att osäker- heten går ut över fastighetsägaren. En utgångspunkt för en ändrad er- sättningsreglering bör därför vara att skyddet för äganderätten stärks, dock enbart så långt detta är möjligt utan att ersättningsnivåerna ger upphov till beaktansvärda negativa konsekvenser för samhällsutveck- lingen. Enligt regeringen medför även samhällsförändringarna behov av att ompröva den syn på fastighetsägarnas ställning som underbyggde de tidigare ersättningsreglerna. Det allmänna är i mindre utsträckning än tidigare aktör i de sam- manhang där ianspråktagande av mark med tvång blir aktuellt, låt vara att vissa av de privata rättssubjekt som har trätt i det allmännas ställe helt eller delvis ägs av det allmänna. Grundtanken med expropriation och liknande åtgärder kvarstår, nämligen att olika angelägna samhälls- intressen ska tillgodoses. Det finns emellertid i ökad utsträckning pri- vata vinstintressen bakom expropriationsföretagen. Lagstiftningen är utformad utifrån att det allmänna som huvudregel är expropriand, och den innehåller därför särlösningar för att ta till vara allmänna intressen och undvika överkompensation av enskilda med all- männa medel. Detta har bidragit till att exproprianden, oavsett om denna utgörs av det allmänna eller av någon enskild, i ersättningshänseende har tillerkänts en stark ställning []. En sådan utformning av regleringen framstår inte som lika godtagbar när samhällsutvecklingen har lett till att bägge parter i allt fler fall utgörs av enskilda. I synnerhet är detta fallet när expropriandens verksamhet är vinstdrivande. Mot denna bakgrund borde enligt regeringen en utgångspunkt för en ändrad reglering vara att ersättningsreglerna utformas så att de avspeglar nutida partssammansättningar vid expropriationer och lik- nande åtgärder samt det vinstsyfte som ligger bakom tvångsförvärv av mark. Med anledning av att förslagen om höjda ersättningsnivåer hade väckt farhågor att dessa nivåer skulle innebära att det blev svårare att genomföra angelägna expropriationsföretag, konstaterade rege- ringen följande. Enligt regeringens mening kan man emellertid inte utan vidare ställa ersättningsnivåerna i relation till möjligheterna att genomföra olika expropriationsföretag. Vid utformningen av ersättningsreglerna måste särskild hänsyn tas till att expropriation innebär ett tvångsvis ingrepp i fastighetsägarens äganderätt. För förvärvaren däremot utgör kostna- den för markförvärv i allmänhet en av flera faktorer att beakta inför ett beslut om en exploatering. Och ofta är kostnaden för markåtkomsten en mindre del av den totala investeringskostnaden. De ökade kostnaderna för dem som exproprierar får hanteras på gängse sätt genom t.ex. om- prioriteringar, lägre ambitionsnivå eller intäktsökningar. Regeringen konstaterade vidare att en väsentlig utgångspunkt för ut- formningen av den då gällande ersättningsregleringen hade varit att dämpa prisnivåerna på mark.21 Markvärdestegringen, särskilt i och i närheten av tätorterna, upplevdes tidigare som ett allvarligt samhällsekonomiskt problem. Som utredningen (Utredningen om expropriationsersättning, utredningens anm.) påpekar kan ambitionen att motverka markvärdestegring kopplas till den då- varande bostadspolitiken och framför allt de statliga stöd som tidigare utgick för bostadsbyggande. Efter avregleringen av bostadsmarknaden är målsättningen att skapa en väl fungerande bostadsmarknad utan kon- kurrenssnedvridande inslag. En dämpning av markvärdestegring är där- med inte längre en självklar utgångspunkt för utformningen av regle- ringen om tvångsvisa förvärv av mark. Inte heller är förhållandena på fastighetsmarknaden i övrigt sådana att förändrade ersättningsnivåer vid expropriation kan antas leda till beaktansvärda negativa konsekvenser för prisbildningen på mark. Samhällsutvecklingen har även i dessa av- seenden medfört att den gällande restriktiva hållningen i fråga om kom- pensation till fastighetsägare, vars mark tas i anspråk, är bärande. Propositionen försågs med övergångsbestämmelser. Enligt vad ut- redningen erfarit infördes många av dessa för säkerhets skull. Sålunda ansågs det i vissa fall svårt att förutse om ersättningssituationer skulle kunna uppkomma som medförde behov av övergångsbestämmelser, och därför föreskrevs att äldre rätt skulle tillämpas Frågan om ersättning utöver skadeprincipen har varit föremål för flitig debatt. Professor väckte i en uppmärksammad artikel frågan om ersättningen vid en expropriation kunde anses rim- lig och skälig med hänsyn till dels de grundläggande skälen bakom 21 Se bl.a. prop. 1971:122 s. 166 f. förekomsten av en expropriationslagstiftning, dels hur fastighets- ägaren själv värderar sin egendom vid ett expropriativt ingrepp.22