sou · H0B339d3 · 2012-06-14 00:00:00 — Det är förmågan att hantera alla dessa delar och verktyg som effektiviserar framdriften i anläggningsprojekten och genom en samlad strategi och systematiskt arbete kan beställaren påverka marknaden i önskvärd riktning. Det är viktigt att systematiskt följa upp det samlade agerandet från beställarens sida för att få kunskap om effekterna av olika strategier för att göra nödvändiga korrigeringar i sitt agerande. Det görs i mycket begränsad omfattning och historiskt. Forskningsläget är svagt och systematisk inhämtad kunskap lyser i alltför stor utsträckning med sin frånvaro. Det material som här inhämtats vilar till stor del på kvalificerade uppskattningar, uppmätta värde till viss del och systematiskt inhämtad data till ringa del. Tidpunkten för upphandling jämte beslut om tilldelning i förhållande till start- och sluttidpunkt för projektet jämte frågor om produktions- eller byggtider har stor betydelse för produktiviteten i projektet. Genom att skapa ett tidsmässigt utrymme mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet ges möjligheter till en rationell produktions- och resursplanering (arbetsberedning) i det enskilda projektet jämte flexibilitet i byggtid. Entreprenörens anskaffning av resurser, planering av produktionen och val av produktionsmetod och logistikupplägg, m.m. kan optimeras och samordnas på ett effektivare sätt än om tidsutrymmet är snävt. Även på annat sätt är det betydelsefullt att vara ute med upphandlingarna och ha en god framförhållning i planeringen. Möjligheterna att tillåta alternativa utföranden öppnas på ett helt annat sätt än när beställaren är sent ute med upphandlingarna. I allmänhet accepteras inga alternativa utföranden vid sena upphandlingar. Innovationsmöjligheterna tas därigenom inte tillvara. Vid sena upphandlingar långt in på det verksamhetsår under vilket projektet ska genomföras tillvaratas inte heller möjligheterna att få arbetet utfört under de mest gynnsamma förhållandena såväl väderleksmässigt som från marknadssynpunkt. Produktionen fördyras och resurserna som ska nyttjas kostar mer. Är man sent ute med upphandlingarna försätter man i grunden möjligheterna att som beställare hantera de övriga beställaruppgifterna på ett optimalt sätt. Upphandlingsförfarandet kommer att helt inriktas på att bli juridiskt korrekt. Däremot kommer man inte att ha tid att på ett effektivt sätt formulera uppdragets omfattning och rum för att få en god konkurrens och ett långsiktigt bra ekonomiskt utfall. Man begränsar möjligheterna till serieupphandlingar och åtaganden som sträcker sig över flera verksamhetsår. Skalfördelar riskerar att inte tas tillvara. Entreprenadformerna och ersättningsformerna blir de traditionella till förfång för förnyelsen i branschen. I enkät till Trafikverken i och har frågor ställts dels om tidpunkten för tilldelningsbeslut dels om tidsutdräkten mellan tilldelningsbeslut och i förfrågningsunderlag eller kontrakt angiven starttidpunkt. I tabell 1 redovisas tidpunkten för slutförd upphandling för projekt/objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras under det aktuella budgetåret, dvs. det verksamhetsår för vilka regeringen i regleringsbrev medger disposition av anslagsmedel. I detta fall är . Agerandet detta år har inte avvikit påtagligt från vad som varit fallet tidigare i eller hos de myndigheter (och ) som tidigare hade ansvaret för motsvarande verksamheter. Av tabellen framgår att betydande andelar av upphandlingarna äger rum först i verksamhetsåret. Särskilt järnvägsunderhållet utmärks genom att nästa av upphandlingarna äger rum först under kvartal tre och . När det gäller Drift – väg och Avhjälpande underhåll – järnväg finns goda skäl för tidpunkt för tilldelningsbeslut eftersom entreprenaderna som ofta är fleråriga startar inför höstsäsongen och därigenom med en tillräcklig tidsutdräkt mellan tilldelningsbeslutet och starten. Det föreligger en del smärre skillnader mellan och . Generellt ligger i sina tilldelningsbeslut. I tabell 2 anges just tidsutdräkten mellan tilldelningsbeslut och i förfrågningsunderlag eller kontrakt angiven starttidpunkt eller den entreprenadtid av vilken framgår tidpunkten när anläggningen ska öppnas för trafik. Det tidsutrymme som här ges har, som nämnts, betydelse för möjligheterna till en effektiv produktionsplanering. Tiden är en mycket kritisk framgångsfaktor. Som framgår av tabellen är tidsutdräkten i många fall . Särskilt utmärkande är det för järnvägsunderhållet både i men också och i en än högre grad i . När det gäller Drift – Väg och Avhjälpande underhåll – medger utrymmet mellan tilldelningsbeslutet och starten av entreprenaden en över lång förberedelsetid och upptill 8 vad avser järnväg. En annan väsentlig aspekt som rör frågan om tid handlar om när entreprenaden ska vara slutförd, dvs. den tidpunkt åtgärden ska vara klar och att anläggningen fullt ut kan tas i anspråk och öppnas för trafik. En sen upphandling i kombination med att uppdraget ska vara genomfört under aktuellt verksamhetsår innebär att tillgängliga reala resurser riskerar att inte räcka till eller kommer att ansträngas mer än vad fallet skulle vara med en över verksamhetsåret jämnare efterfrågan på entreprenader. Riskerna för kostnadsfördyringar ökar om det dessutom är mellan tilldelningsbeslutet och byggstarten. Kontraktstiden, vanligtvis tiden mellan tilldelningsbeslut och slutförandet för drift och underhållsverksamhet redovisas i tabell 3. De i detta sammanhang mest intressanta segmenten utgörs av det förebyggande (planerbara) underhållet av vägar och järnvägar. Trots att långsiktiga planer (3–) utarbetas för underhållet av vägar och järnvägar är upphandlingarna och kontrakten i stort sett enbart inriktade på aktuellt verksamhetsår och begränsade till enskilda objekt. Det förekommer i mycket begränsad utsträckning upphandlingar som avser och omfattar ett större geografiskt område. Agerandet hos de statliga beställarna är i stort sett detsamma i och i på denna punkt. Särskilt järnvägsunderhållet utmärker sig med sena upphandlingar (av upphandlingarna i sker ), kort planeringstid () och korta kontrakt (utförandet inom aktuellt verksamhetsår). Mycket av underhållsåtgärderna kommer att genomföras och förvintern. Det blir således ett ojämnt resursutnyttjande . En väsentlig fråga i sammanhanget är också omfattningen på de underhållsobjekt som är föremålet för upphandlingen. Omfattningen kan beskrivas både i form av värdet på anskaffningen och vad objektet har för omfattning i vägresp. Om- fattningen i upphandlingen beskrivs som väg- eller bandel, stråk eller geografiskt område. Frågeställningarna har också tagit sikte på förekomsten av serieupphandlingar och kombinatoriska upphandlingar. Av tabell 4 framgår svaren. I andra och tredje kolumnen återfinns svaren från till vänster. Omfattningen av objekten mätt i form av geografisk utbredning, i form av serier eller kombinationer har betydelse för möjligheterna att nyttja stordrift och få ett jämnare nyttjande av resurser. I allmänhet är de upphandlade och kontrakterade objekten relativt små och knutna till viss bandel eller vägdel. Serieupphandlingarna förekommer, men i blygsam skala. Skillnaderna med är relativt små. I kombination med vad som kännetecknar upphandlingarna av underhållet i övrigt och som tidigare behandlats kan konstateras att de statliga beställarna har en fragmentiserad upphandling av underhållsverksamheten. Valet av entreprenadform tillskrivs en väsentlig roll när det gäller incitamenten att hitta nya tekniska lösningar i byggandet av nya anläggningar, men även i det förebyggande underhållet. I den vanligvis förekommande utförandeentreprenaden svarar beställaren för detaljprojekteringen och därmed den tekniska lösningen. I totalentreprenaden svarar entreprenören för detaljprojekteringen och således också för den tekniska lösningen. Som fram går av tabell 5 är utförandeentreprenaden i den helt dominerande entreprenadformen och har varit det också bakåt i tiden. Av tabell 6 framgår motsvarande uppgifter i Finaland. Som framgår av de båda tabellerna så synes valet av entreprenadform skilja sig väsentligt åt vad avser drift – Väg mellan och . I praktiken är skillnaderna sannolikt mycket små utan beskrivningen är mer ett uttryck för att det ibland kan vara svårt att definiera entreprenadformen just för segmenten Drift – Väg och Avhjälpande underhåll – . Entreprenadformerna är utvecklade för byggande resp. projektering och byggande av anläggningar. Det planerbara eller förebyggande underhållet är därvid att jämställa med byggande, medan drift och avhjälpande underhåll till sitt innehåll är mera likt en renodlad tjänst – skötsel. Vidare synes finnas ett större inslag av totalentreprenader i stora projekt i än i . Totalentreprenader som även inkluderar ett underhållsåtagande förekommer i mycket begränsad utsträckning även om det påbörjats ett antal sådana projekt i . Finska använder även PPP-projekt, där "vägbolaget" har ansvar för detaljerad planering, byggande samt underhåll och drift (12–). har börjat ett första projekt inom byggande av järnvägar med integrerad entreprenadform ("Allians"). Syftet med dessa nya former är att få bättre produktivitet inom investeringar. Det finns flera sannolika förklaringar till av utförandeentreprenaden har haft och har en sådan dominerande ställning. En kan just sökas i tradition och vana. Det är svårt att förändra och låta relationen mellan beställaren och entreprenören baseras på andra grunder än de man känner till. Det kan också vara att framförhållningen i upphandlingarna, såsom påpekats tidigare är bristfällig. En upphandling av en totalentreprenad är ofta mer kvalificerad och komplex än en upphandling av en motsvarande utförandeentreprenad. Utförandeentreprenaden framstår i ett sådant läge som det trygga alternativet. Särskilt gäller detta om det, som fram till nu i , varit den enskilde projektledaren som i praktiken avgjort valet av entreprenadform. I är det ledningen som bestämmer entreprenadform. Förutom valet av entreprenadform kan val av ersättningsform påverka incitamenten till förnyelse i form av andra produktionsmetoder och lösningar. Med rörligt pris avses kontrakterade á-priser (som regelmässigt är fasta) på reglerbara mängder. Det är viktigt att komma ihåg att kontrakten som tecknas för underhållsverksamheten är korta och då ofta inom det aktuella verksamhetsåret och avser ett utpekat projekt. Även mindre och medelstora investeringsprojekt drivs än 24 månader som är en normal tidsutdräkt för kostnadsreglering utifrån angivet index. I har övergått från en indexkompensation enligt entreprenadindex till att reglera utifrån nettokostnadsindex (NPI) för samtliga insatsfaktorer utom vad gäller drivmedel, bitumen, järnvägsspecifikt material och stål och annat som styrs av världsmarknadsprissättning. Mervärden vid upphandling eller bonus efter genomförande för kortare byggtider eller mindre störningar används i liten utsträckning. Undantaget utgörs av Avhjälpande underhåll – . Transaktionskostnaderna i samband med anskaffningar av varor, tjänster och entreprenader omfattar kostnader för att söka rätt leverantör, att förhandla och teckna kontrakt samt att kontrollera att man få det man träffat avtal om. Omfattningen av stickprovskontroller skvallrar till en del om vilken tillit beställaren har till sina leverantörer. Det finns således skäl att följa upp omfattningen och inriktningen på kontrollsystemen och jämföra Trafikverkens agerande i och . I tillämpas AB och ABT. Motsvarande dokument finns inte i . Det betyder att besiktningar enligt AB/ABT definitionsmässigt inte finns i . Det betyder inte att inte motsvarande besiktningar tillämpas. De sker dock i annan form och med stöd av andra bestämmelser i avtal. Kvalitetsrevisioner handlar i dett fall om beställarens revisioner av utföraren, s.k. extern revision. Interna revisioner förekommer också, dvs. då utföraren gör egna revisioner. Som framgår av tabellerna 9 och 10 skiljer sig agerandet när det gäller omfattningen av kontroller i och . Kvalitetsrevisioner förekommer inte i , men har en relativt stor omfattning i . Man kan också konstatera att kontrollen i investeringsobjekt i enbart vilar på egenkontroll kombinerat med stickprovskontroller från beställaren. Här skiljer sig agerandet åt mellan och . Kontroller i form av granskning av entreprenörernas arbetshandlingar med egna experter eller specialister tycks förkomma i betydligt mindre omfattning i . De statliga beställarna har en långtgående beslutanderätt vid upphandling av konsulttjänster och entreprenader på anläggningsmarknaden. De kan inom ramen för lagen om offentlig upphandling () och (LUF) bestämma över frågor som rör tidpunkter, entreprenadformer, ersättningsfrågor, avgränsningar av entreprenader och konsulttjänster och vilka samverkansformer som, efter kontraktering, ska tillämpas i det enskilda fallet. De råder över hur de tekniska beskrivningarna ska utformas som funktioner eller tekniska lösningar. I den meningen har beställarna mycket goda förutsättningar för att påverka utvecklingen och tillståndet i anläggningsbranschen. De möjligheter som denna långtgående frihet ger har inte nyttjats på sådant sätt som skulle innebära att entreprenörer och teknikkonsulter ges möjligheter och incitament att effektivisera produktionen genom mer förberedelsetid, tillvaratagande av stordriftsfördelar, specialisering, upprepning och utveckling av nya produktionsmetoder, tekniska lösningar och produkter. Mot den bakgrunden finns det anledning att gå vidare och söka finna orsaken eller orsakerna till agerandet med avseende på de förutsättningar i övrigt som beställarens agerande vilar på eller de restriktioner som den statlige beställaren omgärdas av. Analysen tar därvid sikte på Det statliga budgetsystemet och dess påverkan på beställarens agerande De långsiktiga planerna och dess påverkan på beställarens agerande Förtroende och tillit till marknadens aktörer Trösklar för att ändra agerande Inom anläggningsbranschen och bland beställarna förs ofta frågan fram om att skapa stabilare finansiella förutsättningar för branschen. Den årliga anslagstilldelningen skapar – anses det - i sig en osäkerhet om de mer långsiktiga finansiella förutsättningarna för framtida beställningar särskilt när det finns ett stort antal projekt som pågår över årsskiften och som kan medföra kostnadsfördyringar till följd bl.a. av avtalad indexreglering. Kostnadsfördyringar hos enstaka projekt kan också medföra att produktionstakten i andra projekt måste hållas tillbaka för att inte överskrida de anslag som disponeras för året av beställande verk. Det statliga budgetsystemet regleras i regeringsformen och budgetlagen. Regeringsformen reglerar finansmakten. beslutar om budget för det följande budgetåret eller, om det finns särskilda skäl, för en annan budgetperiod. beslutar därvid om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål. Budgeten är ettårig men för att ge förvaltningen och övriga aktörer bättre planeringsförutsättningar så presenteras även beräknade anslag för de kommande två åren utöver det år som själva statsbudgeten avser. I budgetpropositionen finns det således uppgifter om beslutade och föreslagna anslag (på tilläggsbudget) , förslag för samt beräknade anslag för två respektive framåt. Enligt budgetlagen (2011:203) får regeringen tillfälligt överskrida ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. Tillgängliga medel under påföljande år reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit. Outnyttjande medel får regeringen använda under följande budgetår. Av budgetlagen framgår vidare att för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser (beställningsbemyndigande). I gällande regleringsbrev för i uppgår beställningsbemyndigandet till . Med de instrument som budgetlagen ger tillgodoses i allt väsentligt de krav som förs fram när det gäller att säkerställa finansiella förutsättningar. Beställningsbemyndigandet ger möjligheter att beställa tjänster och entreprenader framåt och anslagskrediten ger i de flesta fall rimliga förutsättningar att parera tillfälliga svängningar i priser och oförutsedda händelser. En väsentlig förutsättning är dock att anslagskrediten inte ianspråktas med verksamhet i myndighetens budget för verksamhetsåret. Görs det går möjligheterna förlorade att hantera oförutsedda händelser. Budgetlagen ger således alla möjligheter för myndigheterna att agera ekonomiskt inom ramen för den budgetrestriktion som alltid och i alla sammanhang måste finnas. Det finns i grunden inga hinder för ett rationellt agerande. Att vara ekonomisk är att använda de resurser som finns eller står till förfogande optimalt. För en beställare handlar det om att ta vara på de resurser som finns på en marknad på bästa sätt. En del i detta handlar om att se till att anpassa sin efterfrågan till utbudet av resurser. En jämn efterfrågan är i det avseendet bättre än en ojämn efterfrågan. Det finns också skäl att utnyttja skalfördelar, möjligheterna till upprepning och ge tid och utrymme för marknadsaktörerna för en effektiv planering av resurser och produktion – allt i syfte att få ett optimalt utnyttjande av marknadens resurser och kapacitet. Det mönster som avtecknar sig när det gäller upphandlingar av det förebyggande underhållet av vägar (inklusive beläggningsunderhållet) och järnvägar kännetecknas av korta avtal inom verksamhetsåret (budgetåret), sena upphandlingar och därmed krav på att snabbt komma igång med entreprenaden. Objekten är ofta små och knutna till viss banresp. Det är således i mycket begränsad utsträckning som den statliga beställaren tillvaratar de möjligheter som det statliga budgetsystemet erbjuder i form av flerårsbeställningar. De finns också en betydande risk att inte heller den kapacitet som marknaden borde kunna erbjuda tas till vara på ett optimalt sätt. Ett ojämnt utnyttjande genom sena upphandlingar ställer särskilda krav på flexibilitet. Den flexibiliteten har sitt pris. Genom korta avtal och små objekt tillvaratas inte heller möjligheterna som rimligtvis borde finnas till upprepning och specialisering med sammanhållna arbetslag. Det finns anledning att tro att liknande förhållanden råder i fråga om mindre och medelstora investeringsobjekt och förbättringsobjekt. Tre fjärdedelar av samtliga objekt utgörs av objekt som är . Även dessa objekt handlas upp sent och ska ofta slutföras före verksamhetsårets slut även om en sådan sluttid inte är alldeles nödvändig. Endast ett av tjugo sådana objekt är föremål för en serieupphandling. Även här kan man skönja en tendens till att den kapacitet som marknaden borde kunna erbjuda inte tas tillvara optimalt. Slutsatsen är att det statliga budgetsystemet med beställningsbemyndiganden, beräknade anslag med anslagskrediter och möjligheter att behålla anslagssparande sammantaget ger mycket Bilaga 4 SOU 2012:39 goda förutsättningar att för beställaren att agera ekonomiskt rationellt i sin beställarroll. Inom (tidigare inom och ) finns långsiktiga planer för byggande, underhåll och drift av transportinfrastrukturen. Planerna omfattar numera och de senaste planerna fastställdes . de ekonomiska ramarna, strategi för drift och underhåll av det statliga väg- och järnvägsnätet, inriktningen för bärighetssatsningar på väg, strategi för övriga effektiviseringar av transportarbetet, innehåll i åtgärdsområdena (mindre åtgärder), Utifrån de långsiktiga planerna och de förutsättningar som ges i budgetpropositioner och regleringsbrev upprättar i rullande treåriga verksamhetsplaner som mer i detalj anger vad som ska genomföras för det närmaste och de båda därpå följande åren. Med dessa instrument finns förutsättningar att ha en god framförhållning i upphandlingarna. Vidare ges förutsättningar både med avseende på kontraktstider och objektens och åtgärdernas omfattning och utbredning att låta upphandlingarna avse flera verksamhetsår. Det bör vidare finnas en god uppfattning om åtgärdernas geografiska utbredning och åtgärdernas karaktär och innehåll som borde ge möjligheter till serieupphandlingar och kombinatoriska upphandlingar. Slutsatsen är att den långsiktiga planeringen med dess dokumenterade och fastställda planer tillsammans med rullande treårsplaner sammantaget ger mycket goda förutsättningar att för beställaren att agera ekonomiskt rationellt i sin beställarroll. Handel och samverkan mellan två parter handlar ytterst om förtroende och tillit. Är tilliten och förtroendet svagt tenderar man att omgärda varje affär med omfattande bestämmelser med stora inslag av beställarens kontroll och uppföljning. Man vill också ha ett kraftigt bestämmande över hur verksamheten utövas och inte bara vad som ska levereras. Det stora inslaget av utförandeentreprenader, korta kontrakt och relativt omfattande kontrollsystem skvallrar om att tilliten och förtroendet skulle kunna betraktas som lågt. För att få en uppfattning om graden av tillit har Trafikverken i och tillfrågats om hur förtroendet ser ut i de olika marknadssegmenten. Resultatet framgår av nedanstående tabeller. Det bör understrykas att de svar som lämnats baseras på centralt gjorda uppskattningar i respektive verk. Det får dock anses vara kvalificerade bedömningar. De skillnader som finns mellan och är svårtolkade i den meningen att uppfattningar om graden av förtroende inte är ett objektivt mått och det finns ingen skala som är gemensam och efter vilken man kan mäta graden av förtroende. Dock ger den en fingervisning om hur förtroendet ser ut inom resp. land inom olika marknadssegment. Generellt sett är dock förtroendet inte så lågt att det skulle kunna förklara den stora förekomsten av utförandeentreprenader, korta avtal och få serieupphandlingar. Förtroendet synes vara så högt att det inte kan anses vara ett hinder för ett annat beteende. Förklaringen måste sannolikt sökas i andra omständigheter. Trösklar för att ändra agerande Som framgått tidigare utgör utförandentreprenaden den helt dominerande entreprenadformen. Det gäller inom samtliga marknadssegment. Möjligen kan man undanta Drift – Väg och Avhjälpande underhåll – , där begreppen, som tidigare nämnts, inte passar in i bilden. Det är sällan som den typen av åtgärder innefattar en detaljprojektering. Totalentreprenaden med eller utan underhållsåtagande är nyttjad i begränsad utsträckning. Det finns f.n. starka uttalanden i att kraftigt öka andelen totalentreprenader. Det föreligger betydande skillnader i ansvarsfördelningen mellan utförandentreprenaden och totalentreprenaden i fråga om vad beställaren respektive utföraren kommer att fokusera på. I figur 3 redovisas skillnaderna. Som framgår av figuren skiftar beställarens och utförarens fokus radikalt vid en övergång från utförandeentreprenad till en totalentreprenad. Vid en utförandeentreprenad har beställaren gjort eller oftast låtit göra en detaljprojektering som resulterar i handlingar som bl.a. innehåller, ritningar, tekniska beskrivningar och mängd- Fokus och därmed affären i en utförandeentreprenad handlar således om mängder av olika aktiviteter. Det kreativa inslag som entreprenören kan och får erbjuda är litet och begränsas till själva produktionstekniken i utförandet. Fokus för utföraren och därmed affären i en totalentreprenad koncentreras till anläggningen och dess tekniska lösning. Ansvars- och därmed riskfördelningen blir annorlunda och affären får ett helt annat innehåll än i utförandeentreprenaden. I funktionsentreprenaden, som utöver projektering och byggande innefattar underhållet av anläggningen , förflyttas fokus ytterligare och affären kommer att handla om anläggningens egenskaper och funktionalitet för användaren . Det potentiella kreativa inslaget från entreprenören vidgas ytterligare.