sou · H0B386 · 2012-12-11 00:00:00 — Utöver juridiska, ekonomiska och praktiska problem med att klassningssystem vill utredningen framföra grundläggande principiella invändningar mot ett regelsystem med olika kravnivåer. Om samhället genom nationella regler (BBR) har bedömt vad som är rimliga krav på bostäders tekniska egenskaper – med hänsyn till fastighetsekonomi, samhällsekonomi, teknik, hälsa, miljöaspekter – förefaller det märkligt att bostadsproduktionen de facto (via kommunala beslut) kan tvingas uppfylla andra högre krav. Dessa högre krav som då innebär andra avvägningar mot ekonomi, m.m. Men om även dessa senare avvägningar anses rimliga vad gäller ekonomi, teknik, hälsa, miljöaspekter m.m., varför blir då inte klassningssystemets högre klass lika med ett enhetligt nationellt krav? En följdfråga blir då också varför lägre nivåer överhuvudtaget ska I grunden kan ifrågasättas varför samhällets krav vad gäller byggnaders energianvändning skulle variera och göras föremål för lokala beslut? Jämför diskussionerna i avsnitt 8.2. Sammanfattningsvis skulle ett nationellt klassningssystem sannolikt medföra fler problem än det löser och systemets logiska konstruktion kan ifrågasättas. Om samhället har som mål att påverka byggnaders energianvändning bör detta ske på ett samlat sätt via enhetliga nationella regler. Utredningen avråder därför från införande av ett nationellt klassningssystem som ger kommunerna befogenhet att besluta om byggnaders energianvändning. Utredningens nedanstående förslag i avsnitt 8.5 innehåller lagregler kring avtal som byggherrar och kommun ingår för genomförande av större byggprojekt (genomförandeavtal). I dagens PBL finns inga lagregler som specifikt behandlar genomförandeavtal – vilket tvärtom är vanligt förekommande i vår omvärld.10 Syftet med våra förslag är att lägga fast vissa principer för avtalens tillåtna innehåll samt åstadkomma insyn och tillsyn över avtalen. Utöver det ovannämnda framförs förslag som handlar om tillsyn över dels planprocess, dels planbestämmelsers lagstöd samt förslag som rör instansordningen vid överklagande av detaljplan. Förslag: Genomförandeavtal definieras i en paragraf i PBL som ett avtal med en kommun som innehåller bestämmelser om genomförande av detaljplan. Begreppet genomförandeavtal omfattar både exploateringsavtal (privat mark) och markanvisningsavtal (mark). Genom att i PBL införa begreppet genomförandeavtal som ett samlingsbegrepp med undergrupperna exploateringsavtal och markanvisningsavtal ges en enhetlighet i benämningen av den flora av avtal som berör plangenomförande och som ofta har olika 10 Kalbro, T. Finansiering av infrastruktur. Svenska exploateringsavtal i jämförelse med , , , , , och . Rapport 4:110 från avdelningen för fastighetsvetenskap, KTH. Med exploateringsavtal avses avtal där parterna reglerar byggande på privat mark och med markanvisningsavtal avses avtal där kommunen överlåter eller upplåter mark och i avtal reglerar byggandet på den kommunala mark som överlåts eller upplåts. I det fall ett genomförandeavtal avser såväl mark som privat mark ska det i PBL:s mening likställas med exploateringsavtal. Bestämmelsen har gjorts tillämplig även på ett av kommunen helt eller delvis ägt bolag oavsett vilken ägarandel kommunen har. Bestämmelsen har däremot begränsats till att avse avtal mellan kommun och enskild, dvs. den innefattar inte avtal som en kommun tecknar med en annan kommun eller med stat eller landsting. 8.5.2Genomförandeavtalens innehåll – stoppbestämmelse införs Förslag: Genom en stoppbestämmelse i PBL får inte kommunen ingå ett genomförandeavtal som innehåller krav avseende tekniska egenskaper på byggnader som går utöver det som gäller enligt PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av PBL. Kommunen får inte heller ingå ett exploateringsavtal som innehåller krav avseende plangenomförande som strider mot PBL. Utredningen har konstaterat att kommunala särkrav vad gäller bostäders tekniska egenskaper förekommer i både exploateringsavtal (privat mark) och markanvisningsavtal (mark). Att så sker i exploateringsavtalen ska ses mot bakgrund av att kommunen i kraft av sitt planmonopol ställer upp villkor för att en detaljplan ska antas. I markanvisningsfallen ställer kommunen i egenskap av markägare upp villkor för att överlåta marken. Mot bakgrund av de konsekvenser som särkraven medför anser utredningen att de bör förhindras i bägge fallen. I fallet med privat mark är det visserligen så att det saknas lagstöd för att hävda andra krav än vad som finns i PBL och föreskrifter meddelade med stöd av PBL. Omständigheten att det ändock förekommer krav utan lagstöd är ett motiv för att i PBL tydliggöra att avtal mellan en byggherre/markägare och kommunen inte får innefatta tekniska egenskapskrav utöver BBR. Ett starkt skäl för att hindra särkrav i markanvisningsfallen är att bostadsbyggandet till övervägande del, sannolikt i storleksordningen 60–, sker på mark11 som överlåts till byggbolag. Så är fallet i flera av de större städerna vilka även i hög grad tillämpar särkrav vad gäller främst energianvändning. Om utvecklingen går mot att än fler kommuner tillämpar särkrav kan genomslaget via kommunalt markägande bli än större. Det sista ska även ses mot bakgrund av att kommunen inte kan ses som vilken markägare som helst, eftersom man som planmyndighet styr bebyggelsens lokalisering. Planmonopol och kommunalt markägande i kombination bör inte få leda till att bostadsbyggandet tvingas följa andra tekniska krav än vad som gäller enligt BBR. Stoppbestämmelsen görs tillämplig även för krav avseende plangenomförande har uppmärksammats att kommuner i exploateringsavtal på privat mark ställer krav avseende bekostande av viss infrastruktur utan att de aktuella kraven har stöd i lag.12 Dessa krav blir då olika i olika kommuner och problematiken liknar den med särkrav avseende tekniska egenskapskrav. I detta sammanhang har utredningen bedömt att det finns ett behov av att tydliggöra att de krav avseende plangenomförande (bekostande av gator m.m.) som finns i PBL inte får åsidosättas genom avtal. Utredningen föreslår därför att stoppbestämmelsen även ska göras tillämplig på krav avseende plangenomförande vid byggande på privat mark. På detta sätt tydliggörs att krav i exploateringsavtal måste ha stöd i lag (se avsnitt 8.1). Här klargörs och kodifieras i PBL den gällande principen för exploateringsavtalens tillåtna innehåll. I denna fråga har skett samråd med Utredningen om en översyn av bestämmelserna om genomförande av detaljplan (S 2011:11). Vad finns det för alternativ till stoppbestämmelsen? Skulle ett alternativ kunna vara att stoppbestämmelsen endast gäller för privat mark och att kommunen skulle kunna föra in särkrav i markanvisningsavtal? Då bör åter noteras att den övervägande delen av bostadsbyggandet sker på mark. 11Se avsnitt 8.1. 12Kalbro, T. & , P. Lagstöd, tillämpning och förslag till nya principer. Rapport 4:104 från avd. för fastighetsvetenskap, KTH. sådan begränsad stoppbestämmelse skulle således medföra att särkrav fortsättningsvis skulle kunna ställas på den största delen av landets bostadsbyggande. Skulle ett annat alternativ kunna vara att en stoppbestämmelse för särkrav vid byggande på privat mark kombineras med att särkraven i markanvisningsfallen hanteras genom en frivillig samordning mellan staten (och /eller ) och SKL, med innebörd att de berörda parterna åtar sig att hitta en gemensam syn på hur särkrav utöver BBR kan ställas? En sådan tankegång leder till många frågetecken. Först den grundläggande frågan varför särkrav vid sidan av BBR överhuvudtaget ska accepteras oavsett att det sker samordnat mellan kommuner? (Jämför avsnitt 6 om nationellt klassningssystem.) Om högre krav än BBR ändock skulle anses acceptabelt, hur får man en överenskommelse att omfatta landets samtliga kommuner? Sannolikt kommer det att finnas ett antal kommuner som väljer att ställa sig utanför. SKL har arbetat med att försöka samordna kommunernas energikrav men har inga formella styrmedel för att garantera en samordning. Om ambitionen är att undanröja möjligheterna för kommunerna att ställa särkrav utöver BBR, och därmed öka möjligheterna till sänkta byggkostnader och ett ökat bostadsbyggande, är det utredningens slutsats och förslag att en stoppbestämmelse för särkrav i genomförandeavtal införs. 8.5.3Länsstyrelsen får tillsyn över planprocessen, planbestämmelser och genomförandeavtal Förslag: får en ändrad roll på sätt att de utöver att vara rådgivande gentemot kommunen under planprocessen ska kunna överpröva detaljplanen med avseende på den formella hanteringen av planen och bestämmelsernas lagstöd. I PBL införs krav att genomförandeavtal ska redovisas under detaljplaneprocessen tillsammans med detaljplanen. ska ge råd beträffande genomförandeavtalens stöd i PBL samt ges rätt att överpröva och ogiltigförklara avtalet. Beslut om överprövning av detaljplanen med avseende på den formella hanteringen och bestämmelsernas lagstöd liksom beslut om överprövning av genomförandeavtal ska ges . Beslut om genomförandeavtals ogiltighet ska meddelas . Frågan om tillsyn över plan- och byggfrågor har bl.a. behandlats i Tydligare statligt ansvar i . I rapporten redovisas de undersökningar genomfört –2006 över hur bl.a. länsstyrelserna i olika avseenden sköter sin tillsynsuppgift på byggområdet. konstaterar att länsstyrelserna har en uppriktig vilja och i vissa fall även ett uttalat intresse av att arbeta mer och bättre med tillsyn över byggområdet. I rapporten framhålls att det är svårt med nuvarande lagstiftning att komma längre när det gäller innehållet i uppgifter och möjligheter att avsätta resurser till länsstyrelserna. De punkter som särskilt framhålls i rapporten är ansvaret för uppsiktsarbete, kunskapsförmedling och tillvaratagande av statliga intressen i planärenden. Vad gäller tillvaratagande av de statliga intressena pekar på att borde koncentrera sig på väsentliga formella brister och på planbestämmelser som saknar lagstöd. Utredningens förslag att inrätta en stoppbestämmelse innebär ett behov av kontroll och tillsyn. Utredningen föreslår att ges den rollen och att arbete för rådgivning därmed tydliggörs i lagtext. Genom utredningens förslag får en tydligare rådgivande roll under detaljplanens framtagande vad gäller den formella hanteringen och för att se till att planbestämmelse har stöd i 4 kap. PBL. Detta sker inledningsvis under samrådsskedet. ska yttra sig över planförslaget om man anser att den formella processen för framtagandet av planförslaget inte överensstämmer med bestämmelserna i 5 kap. eller planbestämmelse saknar stöd i 4 kap. Tanken bakom bestämmelsen är att på ett bättre och mer konkret sätt ska kunna vara rådgivande gentemot kommunerna vad gäller hanteringen av detaljplaner och detaljplanernas bestämmelser. Det är enbart den formella frågan vad gäller hantering, dvs. tider och handhavandefrågor, som ska ge synpunkter på och likaså är det bestämmelserna i detaljplanen sett utifrån vad en detaljplan enligt 4 kap. PBL får innehålla. Det är alltså inte tänkt att ska vara rådgivande vad gäller rena bedömningsfrågor, önskemål om vad som ska byggas eller andra rent planerande frågor som kommunen ansvarar för. Rådgivningen ska syfta till att kommunen inte träder över de bestämmelser som givits men inte inskränka på kommunens bestämmanderätt vad gäller planens innehåll. Till stöd för bl.a. rådgivning och granskning har utredningen även föreslagit en bestämmelse innebärande att kommunen för de olika planbestämmelserna vid respektive bestämmelse alltid ska ange lagstödet, dvs. vilken föreskrift som respektive bestämmelse tar stöd av i 4 kap. Vad gäller framtagandet av genomförandeavtal innebär utredningens förslag att offentlighet ges åt genomförandeavtalet redan i samband med samrådet. Ett genomförandeavtal eller förslag till sådant ska nämligen redovisas i samrådet. får alltså möjlighet att verka för att genomförandeavtalet inte går utöver vad som är tillåtet enligt den föreslagna stoppbestämmelsen i 6 kap 1 a § PBL. Utredningen är införstådd med att det för samråd sällan finns ett färdigt genomförandeavtal men däremot kan det ibland finnas ett förslag till Skyldigheten för kommunen att redovisa gäller om det finns ett genomförandeavtal eller ett förslag. Definitionsmässigt föreligger ett genomförandeavtal när det undertecknats av samtliga parter. Det förhållandet att genomförandeavtalet villkorats exempelvis av kommunfullmäktiges godkännande påverkar inte avtalets karaktär. Med förslag till genomförandeavtal avses ett avtal som är allmän handling, dvs. handling som har kommit in till eller upprättats hos kommunen eller sänts till avtalsparten. Genom att definiera begreppet utifrån av kommunen kända kriterier, dvs. allmän handling, ska det inte bli alltför svårt att avgöra när det föreligger ett genomförandeavtal. Utredningens förslag innebär inte att bestämmelserna om allmän handling i Tryckfrihetsförordningen (2003:593) eller bestämmelsen om när en allmän handling kan sekretessbeläggas enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) åsidosätts utan tvärtom är det dessa lagstiftningar som avgör handlingens karaktär. För att möjliggöra nästa steg i prövningen införs även en bestämmelse att kommunen senast den dagen kungörelse sker för granskning av detaljplanen även ska skicka genomförandeavtal eller förslag till genomförandeavtal om sådant finns till . Utöver detta ges även lagstiftning om att ett genomförandeavtal eller ett förslag till genomförandeavtal ska hållas tillgängligt som förslaget till detaljplan granskas. Under samma granskningstid som gäller för planförslaget ska även yttra sig över genomförandeavtal eller förslag till genomförandeavtal och då redovisa om avtalet innehåller bestämmelser som gör att det går utöver vad som är tillåtet enligt 6 kap. 1 a §. Nästa led i prövningsprocessen beträffande genomförandeavtal innebär att genomförandeavtal eller förslag till genomförandeavtal ska skickas till tillsammans med meddelande att detaljplanen antagits. Utredningen föreslår att även genomförandeavtal som ingås efter detaljplans antagande ska skickas till för granskning. Detta för att säkra en prövning oavsett tidpunkt för avtalets tecknande. Utredningen har valt att inte sätta någon tid för när detta kan ske då utredningen utgår från att det är endast i undantagsfall som genomförandeavtal tecknas efter detaljplanens antagande. Skyldigheten kan därmed gälla utan tidsbegränsning. På sätt som motsvarar prövning av detaljplan ska besluta om prövning av ett genomförandeavtals giltighet utifrån bestämmelserna i 6 kap 1 a §. Utredningen finner det lämpligt att ha för beslut för såväl detaljplaner som genomförandeavtal. Prövning av genomförandeavtals giltighet ska om avtalet inte endast i obetydlig grad strider mot 6 kap 1 a § ogiltigförklara avtalet. Om avtalsparterna medger det får ogiltigförklara avtalet endast i viss del. Då genomförandeavtal ofta är av avgörande karaktär för exploateringen och exploateringens genomförande finner utredningen även vara skäligt att sätta en tidsgräns för när ska ha meddelat sitt beslut beträffande genomförandeavtalets giltighet. Utredningen föreslår för beslut om ogiltighetsförklaring eftersom ett plangenomförande ofta innefattar fastighetsbildningsåtgärder vars ansökan ska inges till Lantmäteriet för förrättning . Eftersom ett genomförandeavtal ofta innehåller bestämmelser av olika karaktär kan det finnas en tolkningsmån vad gäller överensstämmelsen med 6 kap. 1 a §. Med anledning härav har i bestämmelsen införts kriterier för ogiltigförklaring att bestämmelsen inte i obetydlig grad ska strida mot bestämmelser. Detta innebär att ogiltigförklaring endast ska ske om bestämmelsen i avtalet tveklöst strider mot 6 kap. 1 a §. Avvikelsen ska dessutom ha någon materiell betydelse, dvs. påverka genomförandet ur ekonomisk eller tekniskt hänseende. beslut att ogiltigförklara hela eller delar av genomförandeavtal får överklagas av parterna. Utredningen föreslår dock att något överklagande vad gäller beslut att inte ogiltigförklara hela eller delar av genomförandeavtal inte får ske. Utredningens förslag om offentlighet och granskning av avtal bör markant minska risken för avtal där kommunen förmått någon att underteckna avtal med villkor utan stöd i lag. Mot denna bakgrund anser utredningen att klagorätten kan begränsas på nämnda sätt. Förhållandet att ett avtal helt eller delvis förklaras ogiltigt finns även i annan lagstiftning, varvid först och främst bör nämnas avtalslagens (1915:218) 3 kap. om rättshandlings ogiltighet. I många lagar, exempelvis hyreslagen (12 kap. jordabalken, JB) regleras frågan om giltigt eller ogiltigt hyreskontrakt genom tvingande regler. I 12 kap. 1 § femte stycket. JB finns bestämmelsen att förbehåll som strider mot bestämmelserna i kap. 12 är utan verkan. Avtals giltighet har även gjorts beroende av att en viss handling sker inom en i lagen given tid. I jordabalkens 4 kap. 7 § återfinns ett sådant exempel då det i den bestämmelsen angivits att ett köp av del av fastighet är giltigt endast om fastighetsbildning sökes av . Ett exempel på annan lagstiftning som reglerar ogiltighet är diskrimineringslagen (2008:567) som ger regler i dess 5 kap. innebärande möjlighet att jämka eller ogiltigförklara en diskriminerande bestämmelse i avtal. Möjligheten att få avtal ogiltigförklarade är en del avtalsrätten. Utredningens förslag skiljer sig från annan lagstiftning på det sättet att det innebär en obligatorisk prövning av genomförandeavtal utifrån vissa lagkrav. En viss parallellitet finns med reglerna om ogiltighet i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Utredningens förslag innebär dessutom att som första instans prövar avtalens giltighet, varefter sådant beslut kan överklagas till domstol. En jämförelse kan göras med hyresnämndens möjlighet att bortse från ogiltiga avtalsbestämmelser. beslut överklagas till hovrätten. Slutligen kan nämnas att i förarbetena till LOU:s ogiltighetsbestämmelse redovisades att en dylik bestämmelse inte kunde införas utan någon möjlighet till undantag beroende på omständigheterna i ett enskilt fall. Att införa ogiltighetsbestämmelsen utan undantagsmöjlighet bedömdes nämligen kunna få oproportionerliga följder. I byggkravsutredningens förslag till ogiltighetsbestämmelse uppnås proportionalitet bl.a. genom prövningens begränsning till tveklösa avvikelser från vad som stadgas och likaså att möjligheten att ogiltigförklara kan begränsas till viss del av avtalet om parterna accepterar detta. Vilka alternativ finns till överprövning av genomförandeavtal? Ett alternativ kan vara att genomförandeavtal prövas direkt av mark- och miljödomstol eller tingsrätt utan att har rätt att ogiltigförklara avtalet. I utredningens förslag har en roll som rådgivare gentemot kommunen såväl vad avser förfaranderegler för detaljplaner och lagstöd för planbestämmelser som vad gäller lagstöd för genomförandeavtal. är därmed inne i frågor kring planen och genomförandeavtalet varför deras prövning vad gäller ogiltigförklaring blir ett led i processen. kan alltså vägleda kommunen och kan även bedöma de justeringar och förändringar som skett under hanteringen fram till prövningen av avtalets giltighet. Tanken bakom detta system är att det ska vara få genomförandeavtal som verkligen behöver ogiltigförklara. Möjligheten till rättelse borde kunna aktualiseras mycket tidigare. Alternativet att låta prövning ske hos mark- och miljödomstolen i tingsrätt kommer därmed att innebära ett större arbete för den prövande instansen och tillgodogörandet av den kunskap som erhållit under hela handläggningen finns inte för domstolen. Utredningen har även föreslagit en tidsfrist för beslut om ogiltigförklaring. Det torde vara enklare i regelverket att införa en tidsfrist för hantering än vad som gäller för en domstolsprövning. En direkt domstolsprövning som avser ogiltigförklaring av genomförandeavtal är därför enligt utredningens mening inget bra alternativ. Däremot ska beslut om att ogiltigförklara hela eller del av ett genomförandeavtal kunna prövas av mark- och miljödomstolen efter överklagande. Ett annat alternativ kan vara en branschsammansatt skiljenämnd, bestående av byggbranschen och SKL, enligt lagen om skiljeförfarande. Detta alternativ skulle dock medföra att denna process inte blir offentlig vilket inte landets kommuner brukar vilja ha. Det strider även mot de förändringar som i allmänhet eftersträvas inom plan- och byggområdet med ökad öppenhet och genomlysning. utslag är inte heller prejudikatsbildande. Detta alternativ förordas inte av utredningen. Slutligen finns även alternativet att låta frågan om domstols prövning bli en partsfråga, dvs. part som anser att bestämmelserna överträtts får väcka talan om ogiltighet hos mark- och miljödomstol eller tingsrätt. Detta är emellertid ett system som utredningen inte kan förorda bl.a. mot bakgrund av den erfarenhet som föreligger utifrån den möjlighet som faktiskt finns att via skadeståndslagens regler om felaktig myndighetsutövning väcka talan mot en kommun som frångått gällande bestämmelser. Erfarenheten visar att sådana mål inte förekommer och skälet som anges är ofta att den part som ansett sig ha påtvingats en bestämmelse inte vill bråka med kommunen då den även framgent ska fortsätta att verka och bygga inom kommunens gränser. Har personal rätt kompetens och rätt dimensionering? personal har stor kunskap inom PBL-området genom sin hantering av överklagade plan- och byggärenden. Det nya med vårt förslag innebär att i sin hantering även ska pröva innehållet i genomförandeavtal mot byggregler, BBR. Genomförandeavtalen är ofta en precisering av detaljplanen med angivande av tider, reglering av genomförandefrågor samt fördelning av ansvar vad gäller utförande, finansiering och drift av anläggningar. kan därför ses som en naturlig part som rådgivare till kommunen under detaljplanens framtagande och vid framtagandet av genomförandeavtalet. Därefter prövas planen av mark- och miljödomstolen efter överklagande medan avtalen behålls för överprövning av kommunens beslut och därefter eventuell domstolsprövning. En kunskapslucka uppstår hos avseende genomförandeavtal och BBR eftersom de är nya frågor att hantera. Denna kunskapslucka torde dock kunna undanröjas genom vidareutbildning varvid en kostnad för detta uppstår (se avsnitt 9, Konsekvensanalys). 8.5.4Länsstyrelsen ska inte vara första instans vid överklagande av detaljplan eller områdesbestämmelser ska inte längre vara första överklagandeinstans vad avser detaljplaner och områdesbestämmelser. föreslås i utredningen inte längre vara första överklagandeinstans vad gäller detaljplaner och områdesbestämmelser. I stället föreslås mark- och miljödomstolen vara första instans med Mark- och som andra instans med prövningstillstånd, dvs. samma ordning som gäller vid överklagande av ärenden om detaljplaner från mark- och miljödomstol. Förändringen innebär att roll som rådgivare under processen för framtagande av såväl detaljplaner som genomförandeavtal stärks och tydliggörs. I det nuvarande systemet finns nämligen ett problem såtillvida att roll som överklagandeinstans innebär att deras roll som rådgivande myndighet begränsas. Denna problematik har bl.a. behandlats i en artikel av chefsjuristen vid i nu föreliggande system föreligger nämligen alltid en risk att kan gå över gränsen för att vara jävig i sin roll som överklagandeinstans om den i alltför stor grad varit kommunen behjälplig under själva processen att ta fram detaljplanen. Genom att nu undantas från prövningen av överklagande av detaljplan ska resurser och kunskap kunna nyttjas på ett bättre och även mer förebyggande sätt. Tanken bakom förslaget är även att nå en jämnhet i arbetsbelastningen för såtillvida att den nu genom utredningens förslag får nya arbetsuppgifter i form av överprövning av genomförandeavtal samt rådgivning och granskning av den formella planhanteringen och planens bestämmelser inom vissa givna bedömningsramar.