sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Men den har också fört med sig nackdelar, inte minst när det gäller enskildas integritetsskydd. Långt ifrån alla användare av den nya tekniken har nämligen en så ansvarsfull hållning som normalt kännetecknar de etablerade medierna. Statistik från () visar att antalet anmälda ärekränkningsbrott har mer än fördubblats . Datainspektionen har också varnat för att kränkningarna på internet har blivit både grövre och fler. Det har funnits en debatt om att sak- nar ett tillräckligt skydd för privatlivet. Det gäller i synnerhet i fråga om spridning av integritetskänsliga uppgifter. I ett internatio- nellt perspektiv har det ansetts att vårt lagstiftningsmässiga skydd En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? för enskildas privatliv framstår som relativt svagt (se bl.a. Lagrådets yttrande över remissen Kränkande fotografering). Den vanligaste förklaringen till att aldrig har infört ett sådant skydd, som har funnits i andra länder i , är den starka ställning som tryck- och yttrandefriheten har i svensk rätt. Bestämmelserna om bl.a. ärekränkning och massmediernas självsanerande verksamhet har vanligtvis ansetts tillräckliga för att skydda den enskilde mot kränkningar. De kränkningar som trots allt har förekommit har inte ansetts tillräckligt många eller grova för att ligga till grund för en ändrad inställning. Systemet med utgivare kombinerat med ansvarstagande och seriösa publi- cister har också haft betydelse för att integritetsskyddet i TF och YGL ansetts inte behöva förstärkas. Frågan om den enskildes personliga integritet har emellertid fått förnyad aktualitet och alltmer hamnat i fokus . Det beror bl.a. på den rättsutveckling som har ägt rum genom praxis. Det har i olika sammanhang ifrågasatts om svensk rätt fullt ut lever upp till krav i fråga om bl.a. rätten till skydd för privatlivet. I vårt uppdrag ingår att överväga om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas och vilka effekter detta i så fall skulle få för tryck- och yttrandefriheten. Frågor om integritetsskydd i samband med bl.a. fotografering och spridning av information har varit föremål för utredning . En kort sammanfattning av de senaste decenniernas dis- kussion och de förslag till åtgärder som har presenterats lämnas här nedan. integritetsskyddskommitté föreslog i delbetänkandet Fotografering och integritet (SOU 1974:85) en kriminalisering av olovlig respektive otillbörlig fotografering. Regeringen ville dock avvakta kommitténs ställningstagande i fråga om möjligheterna att ingripa mot spridning av fotografier och annan information om enskildas personliga förhållanden, innan åtgärder mot fotografering vidtogs. I sitt slutbetänkande Privatlivets fred (SOU 1980:8) kunde kom- mittén inte enas och presenterade därför tre olika förslag om hur skyddet för den enskildes integritet kunde förbättras; självsanerings- En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? linjen, ersättningslinjen och lagstiftningslinjen. Det mest långtgående förslaget – lagstiftningslinjen – innebar att skyddet för den personliga integriteten skulle förstärkas genom att kränkningar av privatlivets fred kriminaliserades. Kriminaliseringen skulle omfatta även de grundlagsskyddade mediernas verksamhet. Regeringen lämnade över betänkandet tillsammans med remiss- yttrandena till för vidare överväganden. avrådde i sitt betänkande ytt- randefriheten (SOU 1983:70) från att genom generell lagstiftning förstärka integritetsskyddet, och ansåg att det allmänna borde fortsätta att visa förtroende för pressens självsaneringsverksamhet. förslag ledde aldrig till lagstiftning. I departementspromemorian Skyddet för enskilda personers privatliv – En studie (Ds 1994:51) redovisades ett uppdrag att utreda vissa frågor om skyddet för enskilda personers privatliv. Uppdraget avsåg primärt att följa upp och redovisa vad som hade hänt på området sedan 1966 års integritetsskyddskommitté. Utredaren konstaterade att det föreliggande skyddet för den personliga integriteten inte allmänt uppfattades som tillfredsställande och att en särskild anled- ning till den ökande oron angående skyddet för den personliga integri- teten var den snabba utvecklingen av möjligheterna att i detalj kart- lägga varje enskild individ. Enligt utredaren fanns det anledning att på nytt närmare pröva frågan om behovet av ett bättre skydd mot bl.a. olovlig observation och fotografering. integritetsskyddskommitté föreslog i sitt slutbetänk- ande Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2008:3) att det skulle föras in en bestämmelse om ansvar för olovlig fotografering i . Tanken var att det skulle bli förbjudet att utan sam- tycke fotografera eller filma någon som befinner sig på en plats dit allmänheten inte har insyn. Kommittén fick enligt sina direktiv inte föreslå förändringar i integritetsskyddet i förhållande till de grund- lagsskyddade medierna. Mot bakgrund av bl.a. remissynpunkterna på kommitténs för- slag övervägdes frågan om straffansvar för integritetskränkande fotografering på nytt i departementspromemorian Olovlig foto- grafering (Ds 2011:1). De förslag som lades fram i promemorian behandlade regeringen i remissen Kränkande fotografering som lämnades över till Lagrådet . I denna föreslås att ett nytt brott benämnt kränkande fotografering ska införas i brotts- balken. Syftet är att kriminalisera sådan integritetskränkande foto- grafering som inte ska behöva tålas. En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? Lagrådet har yttrat sig över förslaget och då avstyrkt att ny lag- stiftning om kränkande fotografering genomförs på föreliggande beredningsunderlag. Lagrådet anser att det finns mycket starka skäl att behandla frågorna om olovlig upptagning och spridning av inte- gritetskänsliga bilder i ett sammanhang. Enligt Lagrådet bör det också kunna finnas förutsättningar för en sådan behand- ling, med hänsyn till det uppdrag och den tidsplan som gäller för vårt arbete. Slutligen kan nämnas att utskott vid åtskilliga tillfällen har behandlat och avstyrkt motionsyrkanden om ett stärkt integritets- skydd vid fotografering och användning av bilder. 19.1.2Det nuvarande svenska skyddet för den personliga integriteten Vissa lagbestämmelser om integritetsskydd Enligt 2 kap. 6 § andra stycket RF är var och en gentemot det all- männa skyddad mot betydande intrång i den personliga integri- teten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Bestämmel- sen infördes på förslag av och trädde i kraft . ansåg att integritetsskyddet rent allmänt värderades förhållandevis lågt i lag- stiftningen. Enligt kommittén var det tydligt att det på grundlagsnivå behövde ges uttryck för en större respekt än tidigare för den enskildes rätt till personlig integritet (SOU 2008:3 s. 255 f.). I svensk rätt finns emellertid inte något generellt straffskydd mot integritetskränkningar. När det gäller förhållandet mellan enskilda skyddas i stället den personliga integriteten och privatlivet i första hand av vissa bestämmelser i . Dessa bestämmelser kriminaliserar särskilda gärningar. Enligt 5 kap. 1 § är det förbjudet att lämna en uppgift om en annan om uppgiften är ägnad att utsätta denne för andras missaktning. Den som bryter mot denna bestämmelse gör sig skyldig till förtal. Vidare är det enligt 3 § i samma kapitel förbjudet att smäda någon annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende. Brott mot denna bestämmelse benämns förolämpning. Slutligen kan nämnas att det enligt 4 kap. 7 § är för- bjudet att bl.a. handgripligen antasta någon annan eller på annat En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? sätt bete sig hänsynslöst mot någon annan. Detta brott benämns ofredande. Vad som närmare kriminaliseras genom de angivna bestämmel- serna i femte kapitel är alltså att dels lämna eller sprida missaktande uppgifter om en person till någon annan än den berörde (förtal), dels smäda eller på annat sätt bete sig skymfligt mot någon genom att vända sig direkt till denne (förolämpning). Genom bestäm- melsen i 4 kap. 7 § straffbeläggs ett hänsynslöst beteende gentemot någon annan som innebär en kännbar fridskränkning (ofredande). Ärekränkningsbrotten förtal och förolämpning har sina mot- svarigheter i TF:s och YGL:s särskilda brottskatalog. Dessa brott utgör alltså tryck- respektive yttrandefrihetsbrott om de begås genom grundlagsskyddade medier. Detta gäller emellertid inte ofredande. Vid en översiktlig redogörelse för lagbestämmelser som skyddar den personliga integriteten bör man också nämna offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt personuppgiftslagen (1998:204). Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser som begränsar offentlighetsprincipen och som innebär att vissa uppgifter av betydelse för enskildas personliga integritet inte ska lämnas ut av en myndighet. Personuppgiftslagen anger hur personuppgifter får behandlas. Enligt 7 § första stycket personuppgiftslagen ska bestäm- melserna i den lagen emellertid inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL. har det i funnits en av press- branschen inrättad självsanerande verksamhet. Syftet med denna är att upprätthålla god publicistisk sed och ge den enskilde ett skydd mot publicitetsskador utöver det som lagen erbjuder. Verksam- heten är fristående från staten och bekostas av branschens organi- sationer. Den självsanerande verksamheten bedrivs genom Allmänhetens () och (). PO och kan pröva publiceringar som sker i periodiska skrif- ter men också i vissa fall publiceringar på webbplatser. Prövningen sker utifrån de pressetiska regler som har beslutats av pressens huvudorganisationer. Av en s.k. portalparagraf till reglerna framgår att En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? det vid publiceringar gäller att skydda enskilda mot oförskyllt lid- ande genom publicitet. I portalparagrafen anges också att reglerna ska vara ett stöd för en ansvarig hållning inför den publicistiska upp- giften. Flera av reglerna rör respekten för den personliga integriteten, bl.a. regel 7 som anger följande. Överväg noga publicitet som kan kränka privatlivets helgd. Avstå från sådan publicitet om inte ett uppenbart allmänintresse kräver offentlig belysning. Vidare innehåller regel 15 följande anvisning. Överväg noga konsekvenserna av en namnpublicering som kan skada människor. Avstå från sådan publicering om inte ett uppenbart allmänintresse kräver att namn anges. Till PO bör utses en person med särskilda insikter inom området för pressetik. PO utses av ett kollegium som består av chefsjustitie- ombudsmannen, ordföranden i och ord- föranden i . PO prövar klagomål från enskilda om anmälaren själv är utpekad och personligen berörd av de publicerade uppgifterna. Om PO anser att en tidning eller en tidskrift har avvikit från god publicistisk sed och tillfogat anmälaren en oacceptabel publicitetsskada, kan PO hänskjuta saken för avgörande i . Om PO skriver av en anmälan kan anmälaren överklaga avskrivningen till . består av en ordförande, tre vice ordförande och fjorton ledamöter. Ordföranden och vice ordförandena bör enligt stadg- arna för nämnden vara jurister med erfarenhet som ordinarie domare. PON:s utlåtanden kallas för opinionsuttalanden. Om en publicist har överträtt publicitetsreglerna kan denne klandras enligt en tre- gradig skala; den ansvarige har åsidosatt, brutit mot eller grovt brutit mot god publicistisk sed. En tidning som har klandrats är skyldig att publicera nämndens uttalande och att betala en expedi- tionsavgift. Särskild granskning av radio och tv Enligt 16 kap. 2 § radio- och tv-lagen (2010:696) övervakar gransk- och tv genom granskning i efterhand om program som har sänts i bl.a. tv eller ljudradio står i överensstämmelse En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? med den lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. består av en ordförande och sex andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Nämndens granskning omfattar huvudsakligen de nationella mark- sändningar som bedrivs av , , och . De tre förstnämnda program- företagen bedriver sin verksamhet med tillstånd av regeringen. För TV4 är det Myndigheten för radio och tv som lämnar tillstånd. Enligt radio- och tv-lagen får tillstånden förenas med villkor om bl.a. skyldighet att i sändningsverksamheten respektera den enskildes privatliv. Sådana villkor finns också i tillstånden för bl.a. de nämnda programföretagen. När det gäller den enskildes privatliv anges att detta ska respekteras i programverksamheten om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat. Denna villkorsbestämmelse är avsedd att ge skydd för den personliga integriteten och tillämpas även vid namnpublicering i samband med brott eller misstanke om brott. Nämnden får pröva frågor om intrång i privatlivet endast om det finns ett medgivande från den berörda personen. Av 7 kap. 4 § YGL följer att nämnden endast får uttala sin mening och förelägga den sändande att följa de föreskrifter eller villkor som gäller för sändningarna. beslut kan vara friande, fällande eller fri- ande med kritik. När ett programföretag fälls för att inte ha följt regler om innehållet i sändningarna, kan nämnden besluta att före- taget ska offentliggöra beslutet på ett lämpligt sätt. Ett beslut får inte överklagas. Däremot kan man begära omprövning hos nämnden. Rätt till skydd för privat- och familjeliv Enligt artikel 8.1 i har var och en rätt till res- pekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till respekt för privatlivet innefattar bl.a. en rätt till skydd för en persons rykte, dvs. en rätt till skydd mot förtal eller ned- sättande uppgifter, och en rätt att bli lämnad i fred, dvs. ett skydd mot alltför närgången uppmärksamhet (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 308 f.). Av denna artikel följer en skyldighet för konventionsstaterna att ha en lagstiftning som En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? skyddar enskilda mot ärekränkning. Rätten att bli lämnad i fred innefattar ett skydd mot att bli fotograferad eller avlyssnad och att få t.ex. fotografier eller ljudinspelningar av privat karaktär publi- cerade eller använda för ovidkommande syften (a. st.). Det handlar alltså här om ett skydd mot inhämtning eller spridning av privata uppgifter även om dessa inte är nedsättande. Skyddet omfattar personer när de utövar aktiviteter som hör till privatlivet oavsett var dessa aktiviteter utspelar sig. Det omfattar även s.k. offentliga personer. Artikel 8 innebär primärt att staten ska avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten. Av praxis följer emeller- tid att staten även har en positiv förpliktelse att vidta rimliga åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär i relation till andra enskilda. De rättigheter som anges i konventionen ska av konventionsstat- erna ges ett praktiskt och effektivt innehåll, inte bara ett teoretiskt eller illusoriskt sådant. De krav som ställs på staterna i det avseen- det är i princip att det finns en lagstiftning som ger ett tillfredsställande skydd för de rättigheter som anges i artikeln och att myndigheterna kontrollerar att denna lagstiftning efterlevs och respekteras. Det rättsskydd som staterna upprätthåller kan vara av preventiv eller reparativ art. I sin praxis har emellertid bet- onat angelägenheten av förebyggande åtgärder som kan förhindra uppkomsten av kränkningar och inte bara kompensera kränkningar i efterhand. Rätten till respekt för privatlivet är inte absolut utan kan inskränkas under de förutsättningar som anges i artikel 8.2. En inskränkning kan ske för att skydda andra personers fri- och rättigheter, bl.a. yttrande- friheten som skyddas i artikel 10. Enligt artikel 10.1 har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Skyddet för yttrandefriheten omfattar såväl skriftlig som munt- lig spridning av yttranden. I skriftlig spridning inkluderas även bilder och filmer. Det gäller både spridning i mer förtrolig form inom en begränsad krets och spridning till allmänheten som sker genom t.ex. böcker, tidningar, radio, tv och datorkommunikation. En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? Också i fråga om rätten till yttrandefrihet har konventionsstaterna en skyldighet att se till att det finns en ändamålsenlig lagstiftning som skyddar denna. Inte heller yttrandefriheten är absolut utan kan inskränkas under de förutsättningar som anges i artikel 10.2. Rätten till yttrandefrihet kommer inte sällan i konflikt med rätten till skydd för privatlivet. Dessa rättigheter måste då balanseras mot varandra. Vid den avvägning mellan de motstående intressen som därvid måste göras är det av avgörande betydelse i vad mån ett ifråga- satt yttrande, t.ex. en publicering av bild eller text i en tidning, utgör ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse. Om så är fallet måste normalt den enskildes rätt till skydd för privatlivet vika för yttrande- friheten. har i flera fall haft att balansera de aktuella rättig- heterna mot varandra, bl.a. i målet mot (dom , det s.k. I detta mål ansåg att en publicering av vissa foton av prinsessan av innebar en kränkning av hennes rätt till res- pekt för privatlivet. Domstolens avgörande har föranlett en hel del diskussion i . Det har berörts mera utförligt i vårt del- betänkande Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihets- rättsliga frågor (SOU 2009:14 s. 75 f.). meddelade på nytt dom i ett uppmärksammat mål mellan samma parter (det s.k. 2- målet). I detta mål hade prinsessan stämt för brott mot artikel 8. Grunden för hennes talan var att tyska dom- stolar inte hade beivrat publicering av vissa fotografier som utan hennes samtycke hade tagits av henne. Domen meddelades efter avgörande i s.k. Grand Chamber. Enligt domstolen stred det inte mot konventionens krav på respekt för privatlivet att tyska domstolar tillät den ifråga- varande publiceringen. I domskälen upprepade vad den hade anfört i tidigare avgöranden, nämligen att domstolar och myndigheter ska balansera yttrandefriheten mot skyddet för privatlivet när de båda står emot varandra. När det gäller den närmare avvägning som därvid ska ske angav domstolen fem kriterier av betydelse för prövningen (se moment 109–113 i domen). De kriterier som angavs var dessa: a)I vilken mån som den publicerade artikeln eller fotot bidrar till en diskussion av allmänt intresse. En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? b)Hur välkänd den berörda personen är och vilket ämnen publi- ceringen handlar om. c)uppträdande av den berörda personen. d)Innehåll, gestaltning och konsekvenser av publiceringen. e)Omständigheterna under vilka fotot togs. Det har hävdats att domen i 1-målet i första hand skulle ta sikte på s.k. paparazziverksamhet. Genom domen i 2-målet torde det dock stå klart att de kriterier som enligt domstolen ska beaktas vid intresseavvägningen är tillämpliga oavsett om det handlar om publicering av fotografier eller andra uppgifter av privat karak- tär. I fråga om publicering av fotografier ska man emellertid beakta under vilka omständigheter som ett fotografi har tagits. Rätt till ett effektivt rättsmedel Enligt artikel 13 ska var och en, vars fri- och rättigheter enligt kon- ventionen har kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Detta gäller även om kränkningen har för- övats av någon under utövning av offentlig myndighet. Rätten enligt denna artikel innefattar inte bara en rätt för den enskilde att få ett påstående om konventionsbrott prövat. Den inne- bär även ett krav på rättelse eller gottgörelse för det fall att påstå- endet om konventionsbrott visar sig stämma. Det är inte helt enkelt att uttala sig om vad rätten till rättsmedel närmare innebär. De kriterier som har uppställt i sin praxis har dock ansetts kunna sammanfattas under fem punkter. (Sammanfattningen återfinns i slut- betänkande SOU 2008:3 s. 89, och i SOU 2010:87, Skadestånd och , betänkande av Utredningen om det allmännas ansvar enligt , s. 157 f.). 1.Rättsmedlet ska vara tillgängligt och praktiskt möjligt för den berörda personen att använda samt erbjuda reella möjligheter till prövning av den aktuella frågan. 2.Rättsmedlet ska vara ägnat att leda till rättelse och ge rimliga utsik- ter till framgång (vilket inte innebär att det måste leda till framgång för klaganden). 3.Det prövande organets befogenheter och de garantier som gäller vid förfarandet inför det prövande organet ska vara tillräckliga. En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? Något krav på att prövningen måste ske av en domstol uppställs inte. Administrativa rättsmedel kan således vara tillräckliga för att uppfylla konventionens krav. 4.Prövningen ska leda till beslut i rimlig tid, och framför allt ska beslut fattas medan det fortfarande kan få en praktisk effekt. 5.Domen eller beslutet måste kunna verkställas. Även om ett rättsmedel sett för sig inte uppfyller kraven enligt artikeln kan flera rättsmedel sammantagna göra det. Det framgår inte av artikel 13 vad kravet på effektivt rättsmedel innebär i fråga om rätt till gottgörelse. praxis tyder på att det finns en betydande tolkningsmarginal för konvent- ionsstaterna att välja hur de uppfyller de krav som ställs i artikeln. I många fall torde det stå klart att skadestånd är den enda tänkbara gottgörelsen för en konventionskränkning. I andra fall har själva kon- staterandet att en kränkning har skett ansetts utgöra skälig gott- görelse. har i flera fall uttalat att preventiva åtgärder är att föredra framför ren gottgörelse. 19.2Vår kartläggning av behovet av en integritetsskyddsbestämmelse inom det grundlagsskyddade området Vi har undersökt innehållet i sådana databaser som har utgivningsbevis enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL. Undersök- ningarna har varit inriktade på i vilken mån det förekommer integritetskränkningar i dessa. Resultatet av den första undersök- ningen redovisades i delbetänkandet SOU 2009:14 och avsåg data- baser som hade erhållit utgivningsbevis t.o.m. . Totalt undersöktes 509 databaser. Vi fann att integritetskränk- ningar kunde bedömas förekomma i 20 av dessa, alltså i fyra pro- cent av databaserna. I sex av fallen kunde kränkningarna bedömas utgöra förtal. Resterande kränkningar bestod i vad som kunde anses utgöra brott mot personuppgiftslagen eller kreditupplys- ningslagen (1973:1173). Vårt bestämda intryck var att databasverk- samheten i allt väsentligt bedrevs på ett seriöst och ansvarstagande En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd? sätt och att innehållet i databaserna till helt övervägande del utgjorde värdefulla bidrag till ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. För en närmare redogörelse för undersökningen hänvisas till avsnitt 2.4 och 2.5 i delbetänkandet. Den andra undersökningen avsåg de databaser som fått utgiv- ningsbevis till . Sammanlagt 229 webbplatser besöktes. Enligt vår bedömning tyder allt på att antalet integritetskränkningar är mycket begränsat. De besökta webbplatserna redovisas i bilaga 8. Vi har i två omgångar gått igenom beslut från . Den första genomgången avsåg PON:s fällande beslut . Detta år avgjorde nämnden sammanlagt 114 ärenden och i 55 fall uttalade nämnden . I 41 fall ansåg nämnden att tidningen hade brutit mot god publicistisk sed medan den mildare formen av , åsidosättande av god publicistisk sed, ansågs ha förekommit i 14 fall. Inte någon tidning fälldes för att grovt ha brutit mot god publi- cistisk sed. Nämnden gör inte någon kategorisering av anmälningarna eller fällningarna. I nämndens avgöranden hänvisas aldrig heller till någon specifik punkt i reglerna. Vi har identifierat 14 fällningar som hänförliga till den enskildes personliga integritet.