sou · H0B388 · 2012-12-19 00:00:00 — 1 I och på några andra håll har man skapat modeller för att i hyressättningen beakta de standard- och lägesfaktorer som bostadskonsumenter värderar. Givet bruksvärdesystemet är detta givetvis högst vällovliga initiativ, men det är något annat än de värderelationer som skulle komma till uttryck på en marknad. Sådana administrativa priser har heller inte den förändringskänslighet som är en av prissystemets centrala egenskaper. värden har endast kunnat realiseras genom omvandlingar av hyresbostäder till bostäder med bostadsrätt. Detta har inneburit en begränsning av nybyggnationen av hyresbostäder och ett stort antal omvandlingar. Utbudet är vidare tillbakahållet i områden med efterfrågeöverskott genom att personer som annars kanske skulle valt ett ägt boende stannar i hyresboendet för att tillgodogöra sig värdet av en låg (subventionerad) hyra. Med blicken framåt och bättre investeringsförutsättningar blir också dagens frånvaro av ägarlägenheter en hämmande faktor för utbudet av hyresbostäder. Det har inte varit och är inte möjligt för privatpersoner att investera i enstaka lägenheter för uthyrning. Ungefär halva hyresbostadsbeståndet ägs av kommunala bostadsföretag och andra halvan i huvudsak av privata företag. Utredaren menar vidare att ju större antal producenter och prissättare på en hyresbostadsmarknad, desto bättre torde förutsättningarna vara för en efterfrågeanpassad och spridd hyresbild. Sammantaget menar utredaren att främst följande faktorer varit och är utbudshämmande: 1.Efterfrågeöverskott och -underskott speglas inte i prisrelationer, dvs. 2.Osäkra hyresintäktsförutsättningar har kylt av investeringsbenägenheten i hyresrätter. 3.Andra investeringsalternativ som byggande av bostadsrätter framstår som mer fördelaktiga. 4.Ombildning till bostadsrätter har blivit förhållandevis intressant för både hyresvärdar och hyresgäster, vilket minskat beståndet av hyresbostäder. 5.Privatpersoner har inte möjlighet att äga och hyra ut enskilda bostadslägenheter. 6.Bytesrätten begränsar utbudet på öppna marknaden. Punkterna 1–5 innebär enligt utredaren att privat investeringskapital i alltför begränsad utsträckning söker sig till investeringar i hyresbostäder i områden med efterfrågeöverskott. I sammanhanget kan också uppmärksammas att den snedvridna hyresmarknaden kan ha fört med sig fler investerare som siktat in sig på kortsiktigt ägande och transaktionsvinster, än vad som skulle varit fallet på en mer långsiktigt stabil marknad. Enligt några företag har kraven på hyresförhandlingar för kompenserande intäkter vid genomgripande renoveringar verkat dämpande på renoveringsbenägenhet och köp av bestånd för långsiktig förvaltning. En konsekvens av det kan ha blivit att köpare av bestånd av hyresbostäder i vissa fall snarare varit sådana som är inriktade på transaktionsvinster än på långsiktig förvaltning. Å andra sidan förekommer också påståenden om att det varit vanligt med mer omfattande renoveringar – än vad bostadskonsumenterna efterfrågar – för att få grund för hyreshöjningar.2 I den mån det är en rättvisande beskrivning har hyressättningssystemet bidragit till att konservera vissa bostadsområden som mindre attraktiva. Sammanfattningsvis konstaterar utredaren att utbudet av hyresbostäder inte matchar efterfrågan. Utredaren menar att den centrala förklaringsfaktorn är att prismekanismen i betydande utsträckning är satt ur spel. Efterfrågeöverskott motsvaras inte av påtagligt högre hyresnivåer och utbudsöverskott kommer inte till uttryck genom påtagligt lägre hyresnivåer. Andra investeringsalternativ framstår i flera fall som mer fördelaktiga för potentiella aktörer. Därtill begränsas utbudet av att enskilda privatpersoner inte kan äga och långsiktigt hyra ut enstaka lägenheter. Regleringen av hyresmarknaden handlar om en avvägning mellan producent- och konsumentintresse eller med andra ord mellan hyresvärdens och hyresgästens förutsättningar. Såväl hyresgäst som hyresvärd efterfrågar trygghet och kontroll. En hyresgäst efterfrågar trygghet, vilket i mycket handlar om rätten att bo kvar i ett långsiktigt hyresboende, kvalitet på den köpta bostadstjänsten och att hyresutvecklingen är under kontroll. På en fungerande marknad blir hyresgästens ställning förhållandevis stark genom att det finns ett utbud och en möjlighet att kunna 2 Ett exempel på ett sådant fall kan vara Pennygången i , där fastighetsägaren aviserat hyreshöjningar på efter renoveringar. I en kommande rapport från (utkast hösten 2012) The Private Rented Sector in the New Century anges rörande (sid. 190): On the other hand, rent regulation has had a positive effect on the quality of private rented housing. Because rents can be increased substantially when units are renovated, many private landlords have been investing in their properties. Utbud och valmöjligheter är på så sätt också av värde för befintliga hyresgäster – och inte bara för presumtiva. Hyresvärden å sin sida efterfrågar också trygghet, vilket även rör hyresutvecklingen som för denne handlar om intäktssidan. En presumtiv hyresvärd lockas inte av osäkerheten rörande om ingångna avtal kommer att gälla eller inte. En hyresvärd med ett långsiktigt förvaltningsperspektiv på en fungerande konkurrensmarknad kan förväntas leverera en bostadstjänst av god kvalitet. En hyresvärd kan däremot av sig själv knappast förväntas tillgodose hyresgästkollektivets efterfrågan på att ha rätt att bo kvar i ett långsiktigt boende i det hypotetiska fallet med en helt oreglerad marknad. Konsumentens intresse måste skyddas – och därför också producentens. Marknadsförutsättningar som motverkar ett utbud av hyresrätter är inte av godo för konsumenterna, åtminstone inte för de potentiella konsumenter som drabbas och tvingas till andra val. Goda villkor för uthyrning av bostäder innebär att värde skapas för konsumenterna. Däremot får balansen inte tippa över till producenternas sida så att konsumenterna istället drabbas. En hyresvärd på en helt oreglerad marknad skulle ha en alltför stark ställning i förhållande till sina hyresgäster så att dessa inte skulle känna trygghet i sitt boende eller beträffande sina kommande hyreskostnader. Skrupelfria hyresvärdar skulle kunna missbruka sådana marknadsförutsättningar. En hyresvärd och en hyresgäst kan i grunden inte betraktas som jämbördiga parter. kan en reglering förse hyresgästen med en väl stark ställning i förhållande till hyresvärden. En hyresgäst behöver ha rättigheter avseende kvarboende. bör hyresvärdar ha möjligheter till uppsägning t.ex. när hyran inte betalas eller grannarna störs kraftigt. Hyresgästen behöver också skydd mot alltför kraftiga hyreshöjningar. Ett alternativ till dagens, i huvudsak kollektivförhandlade hyresförändringar, är ur den synvinkeln indexrelaterade hyresvillkor i de enskilda kontrakten. Ett annat alternativ är den tyska modellen där hyreshöjningar tillåts upp till genomsnittsnivån i marknadssegmentet. Det är viktigt med ett välavvägt konsumentskydd. De två faktorer som lyfts fram här som centrala för konsumenten är rätten att bo kvar, eller med andra ord besittningsskyddet, och tryggheten i en kontrollerad hyresutveckling.3 Vidare innebär förekomsten av 3 Jämför motsvarande resonemang i Tenancy rent control av . 10 (2003) sid. 89 – 121. ett utbud, tillsammans med en kort uppsägningstid, trygghet och en starkare ställning för konsumenten. Hyresnivån i nya kontrakt är givetvis något som en presumtiv hyresgäst vill hålla ner. är det här som den centrala avvägningen mot utbudssidan kan sägas ske. Hyresintäkter som är förhållandevis höga och som kan förutsättas vara stabila, och icke nedjusteringsbara i efterhand, lockar till satsningar i hyresbostäder. Hyresnivåer som speglar efterfrågeöverskott och alltså konsumenternas värderingar är viktiga för utbudssidan. Genom hyresreform infördes att avtalsfrihet skulle gälla för förstagångshyror, utom i bristorter där hyrans skälighet alltid skulle kunna prövas. Den grundläggande principen med avtalsfrihet kan förutsättas ha inneburit en förväntan om differentierade hyror. En beskrivning av att bruksvärdesystemet ursprungligen avsetts ge utrymme för differentierade hyror, dvs. hyror som avspeglar utbud och efterfrågan, ges i en departementsstencil . Hyrorna kan inom bruksvärdesystemets ram lättare komma att differentieras efter den efterfrågan och utbud som finns. Bruksvärderegeln kan få mer av den flexibilitet lagstiftaren en gång avsåg men som det kollektiva förhandlingssystemet medverkat till att ta bort. Mindre eftertraktade lägenheter kan relativt sett komma att kosta mindre vilket ger mer rättvisa åt hyressättningssystemet. Hyresnivåerna på en ort kan komma att bli mer anpassade efter den större eller mindre balans på hyresmarknaden som råder där. I Ds 1993:30 diskuteras att det kollektiva förhandlingssystemet tar bort den flexibilitet som bruksvärdesystemet i sig har. I det sammanhanget poängteras just betydelsen av en utbuds- och efterfrågerelaterad prissättning (a.a. sid. 37–38): Således kan detta efter hand leda till sjunkande hyror på orter och inom områden med bostadsöverskott På motsvarande sätt kommer hyrorna i områden med god efterfrågan att kunna höjas successivt Att hyrorna blir mer flexibla på detta sätt motverkar att bostadsföretag drar på sig kostnader genom att producera lägenheter på orter eller områden där efterfrågan är svag eller där det redan finns ett bostadsöverskott. På motsvarande sätt stimuleras de att producera lägenheter på orter eller inom områden där efterfrågan finns. 4 : Ändringar i hyresförhandlingslagen m.m. Ds 1993:30. sid. 28-29. Hyressättningssystemet och förutsättningarna för allmännyttan förändrades . Förändringarna utgjordes i huvudsak av att de kommunala bostadsbolagens roll blev affärsmässig och att deras framförhandlade hyror inte längre blev normerande vid skälighetsprövningar. Normerande blev istället alla kollektivt framförhandlade hyror. Förändringarna trädde i kraft . Regeringen betonade i prop. 2009/10:185 att frågan om vilken betydelse det geografiska läget och andra bruksvärdefaktorer bör ha vid fastställande av skälig hyra inte bör anges i lag utan hanteras av hyresmarknadens parter. Regeringen framförde i sammanhanget att en av förutsättningarna för en väl fungerande hyresmarknad är att hyresstrukturerna återspeglar bostadskonsumenternas värderingar. Vidare att bruksvärdet i praktiken i stor utsträckning avgörs genom de kollektiva förhandlingar som sker mellan hyresmarknadens parter. Parterna i dessa förhandlingar har därför, fortsätter regeringen, stora möjligheter att göra sådana justeringar av hyresstrukturerna som kan vara motiverade. För att få en fungerande hyresmarknad krävs enligt utredaren dels att prissystemet förmår signalera var efterfrågan är hög respektive låg och att privata investerare har förutsättningar för att välja långsiktig förvaltning av hyresbostäder. Den senare punkten handlar dels om att de som driver uthyrningsverksamhet befrias från sådan intäktsrisk som följer av hyressättningssystemet, dels om förutsättningarna för att äga enskilda lägenheter för uthyrning. Det förtjänar att upprepas att konsumenternas besittningsrätt och hyresutveckling behöver ett starkt skydd. Utredaren menar att avtal om en indexrelaterad hyresutveckling respektive statistiskt grundat tak enligt tysk modell innebär förhållandevis trygga förutsättningar för såväl hyresgäst som hyresvärd. Utredaren ser, mycket genom att snegla på den tyska hyresmarknaden, en övergång till helt nya marknadsförutsättningar som alldeles central för att åstadkomma en fungerande hyresmarknad. Det finns emellertid ett antal åtgärder inom ramen för nuvarande regelsystem som redan på kort sikt skulle ge förutsättningar för den befintliga bruksvärdemodellen att bättre spegla konsumenternas värderingar av läge m.m. och ge säkrare investeringsförutsättningar vid nyproduktion av hyresbostäder. Dessa åtgärder specificeras i nästa avsnitt. Utredaren förslår att de åtgärderna genomförs omgående. Skulle dessa förändringar förhållandevis omgående visa sig ge ett avläsbart genomslag i termer av hyresrelationer, investeringsbenägenhet och faktiska investeringar blir ju också behovet av en genomgripande reformering något mindre akut. Utredaren vill lyfta fram spänningen mellan bruksvärdesystemet och det kollektiva förhandlingssystemet (se kapitel 4). Båda systemen utgör betydande hämsko på hyresspridningen. De förslag som redovisas nedan i avsnitt 6.4.1 rör dock endast bruksvärdesystemet. Som nämns ovan ansåg regeringen i prop. 2009/10:185 att det är upp till förhandlingsparterna att utnyttja möjligheterna till justeringar av hyresstrukturerna. Utredaren bedömer det dock som osannolikt att förhandlingssystemet skulle kunna leda fram till en hyresdifferentiering mellan regioner, städer, stadsdelar, kvarter, enskilda fastigheter och enskilda lägenheter som motsvarar efterfrågestrukturen och alltså konsumenternas värderingar. Utredaren vill i sammanhanget vidare understryka att den allmänna inriktning som föreslås här inte står i motsatsställning till särskilda riktade insatser för t.ex. studentbostäder.5 Dylikt riktat stöd kan vara synnerligen väsentligt i sig och kräva förberedelser genom utredningsarbete. Här i denna utredning är dock fokus på hyresmarknaden generellt. Utredaren vill därför också påminna om att det skulle kunna finnas möjligheter till särskilda stödinsatser under rubriken tjänster av allmänt ekonomiskt intresse – och att kategoriboende som studentlägenheter och äldreboenden skulle kunna rymmas där. 6.4Vägen fram – utredarens förslag I avsnitt 6.4.1 presenteras utredarens förslag till åtgärder på förhållandevis kort sikt. Dessa förslag tar sin utgångspunkt i de förändrade reglerna för allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och för hyressättning som gäller . I avsnitt 6.4.2 föreslås inriktningen för en mer genomgripande reformering för att främja långsiktigt goda och förutsägbara villkor så att hyresboendet utvecklas som ett attraktivt boendealternativ och att fler vill investera i, äga och förvalta hyresbostäder. 5 Ett exempel på ett sådant stöd är att staten erbjuder subventionerade garantier för nybyggnation av studentlägenheter i utbyte mot ett hyrestak under . Sådant stöd till en ekonomiskt svag grupp skulle troligen kunna definieras som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. 6.4.1Åtgärder på kort sikt Utredaren föreslår fem åtgärder i ett första steg: 1.Ge uppdrag om utvidgad hyresstatistik. 2.Betona lägets betydelse och använd sammanhängande bostadsmarknad som referensram för bruksvärde i stället för kommun. 3.Öka toleransen för hyresskillnader i hyresnämndernas prövningar. 4.Utvidga och förtydliga presumtionshyror och möjliggör indexreglering av dessa hyror. 5.Hyresreduktion vid upprustnings- och åtgärdsföreläggande till följd av eftersatt underhåll. Vid sidan av dessa fem åtgärder bör en fördjupad uppföljning av utvecklingen på hyresmarknaden genomföras . Den uppföljningen ska då visa i vilken utsträckning genomförda åtgärder får ett genomslag i ett ökat utbud i områden med efterfrågeöverskott. Därtill vill utredaren poängtera vikten av att privat kapital i ökad utsträckning attraheras till investeringar i hyresbostäder. Utredaren menar att investeringar underlättas om privatpersoner har möjlighet att investera i enskilda lägenheter för uthyrning och vill därför betona betydelsen av dels de åtgärder regeringen föreslår i budgetpropositionen avseende möjligheterna att ta ut hyra i paritet med värde och kostnad, dels att den utredning regeringen tillsatt rörande ägarlägenheter lämnar förslag som möjliggör en sådan utveckling. Ge uppdrag om utvidgad hyresstatistik Det behövs en bättre konsumentinformation om hyresbilden i olika områden inte minst eftersom hyresrelationerna mellan olika områden och objekt bör motsvara efterfrågeförhållandena. Marknaden behöver bli transparent. En sådan statistik ska också utgöra grund för en bättre uppföljning av i vilken utsträckning vidtagna åtgärder har effekter på hyresrelationer och utbudet av hyresbostäder. På de olika hyresmarknaderna i är hyresbilden transparent genom hyresinformation under beteckningen hyresspeglar. Sådan hyresspegelinformation ger möjlighet att jämföra hyresförhållandena mellan olika städer och mellan olika lägen i en stad. Där framgår också hyresskillnader mellan hyreslägenheter av olika beskaffenhet och ålder. I ett uppdrag att utveckla och fördjupa den allmänna svenska hyresinformationen bör exempel på den tydliga tyska marknadsavspeglingen biläggas som riktmärken (se avsnitt 3.2.1). Utredaren vill också påminna om den hyresdatabas som region refererar till i sin rapport från november 2012.6 På liknande sätt som i bör det alltså finnas allmänt tillgänglig information om hyresnivåer i olika städer och hur hyresbilden skiljer sig åt mellan olika kvarter och distrikt inom städer liksom mellan hyreslägenheter av olika beskaffenhet. Information som i tillhandahålls dels genom samverkan mellan lokala myndigheter och intresseorganisationer, dels av mäklare m.fl. Ett uppdrag är ett första steg i den riktningen. Det kan handla om ett utvidgat uppdrag till SCB, ett uppdrag till marknadens parter eller till någon annan som kan bedömas ha möjlighet att producera efterfrågad information. Betona lägets betydelse och använd sammanhängande bostadsmarknad som referensram för bruksvärde i stället för kommun Utredaren menar att det behöver förtydligas att bruksvärden i olika – mer eller mindre efterfrågade – lägen ska återspegla konsumenternas lägesvärderingar. Utredaren föreslår därför att det ska förtydligas i hyreslagens 55 § 1 st. att jämförelsen ska göras med hänsyn till läge och standard, dvs. I en kommenterande text bör det framgå att med standard avses samtliga gängse standardfaktorer. Utredaren konstaterar att begreppet ort i bruksvärdesammanhang tolkats som en kommun även om det i lagtexten aldrig definierats vad som menas med ort. Det var kanske en naturlig tolkning då kommuner var mindre integrerade liksom då de kommunala bostadsföretagen hade sin normgivande roll. Situationen är emellertid annorlunda . Det finns ett kommunalt ansvar för bostads- 6 region : Vad är rätt hyra i ?. försörjningen i en kommun, men den omständigheten bör inte ha någon betydelse för hyresrelationerna mellan områden med mer eller mindre attraktiva lägen. Det finns rättsfall som pekar på en uppluckring av kopplingen till kommun. konstaterade att det förekommit väl snäva tolkningar av ortsbegreppet och menade i det aktuella ärendet att det inte ska föreligga hinder mot att åberopa jämförelseobjekt i näraliggande kommuner i bedömningen av skälig hyra (se avsnitt 4.1.1). Utredaren anser ändå, mot bakgrund av de förekommande kopplingarna mellan ort och kommun, att det är värdefullt med ett klargörande. Ett sådant klargörande ska ge förutsättningar för att konsumenternas värderingar av olika lägen mer kan komma till uttryck. Att få bort knytningen av ortsbegreppet till en kommun är en sådan förutsättning. Utredaren föreslår därför att det ska tydliggöras att kommungränser inte ska ses som marknadsavskiljande, utan att referensramen istället ska utgöras av den sammanhängande bostadsmarknaden. Med sammanhängande bostadsmarknad ska då avses en naturlig pendlingsregion. T.ex. så att och ingår i en sammanhängande bostadsmarknad.7 Utredningen om allmännyttans villkor (SOU 2008:38) gav uttryck för samma uppfattning vad gällde att kommungränser inte bör ses som marknadsavskiljande. I det betänkandet (sid. 476) anförs: Särskilt i de fall där vad som i praktiken är en tätort anses utgöra olika orter, eftersom tätorten är indelad i olika kommuner, kan det leda till egendomliga konsekvenser om ortsbegreppet, såsom varit fallet, alltid ska vara liktydigt med en kommun. Om hyran ska prövas för en lägenhet på ena sidan av en gata, blir det egendomligt om inte hyran för en i stort sett likvärdig lägenhet på andra sidan gatan beaktas, bara för att det går en kommungräns i gatan. Utredaren föreslår således: Att begreppet ort ska ersättas av sammanhängande bostadsmarknad – alternativt att den avsedda tolkningen av begreppet ort förtydligas. Att det förtydligas i hyreslagen att bruksvärdet uppkommer genom hänsyn till läge och standard. 7 Ett exempel på klassificering i funktionella arbetsmarknadsregioner kan hämtas från (FA-regioner och delregioner). Öka toleransen för hyresskillnader Även på denna punkt handlar det om att konsumenternas värderingar mer ska kunna komma till uttryck i termer av hyresrelationer. I hyreslagen anges att en hyra inte är att anse som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Påtagligt har kommit att tolkas som att en avvikelse på eller mer inte är skälig och således inte kan tolereras. användes istället termen väsentligt som då tolkades som en avvikelsetolerans om . Utredaren menar att en ökad avvikelsetolerans skulle ge utrymme för vidgade hyresskillnader i enlighet med vad som en gång avsågs med bruksvärdesystemet. Utredaren konstaterar att den alldeles övervägande delen av prövningar i hyresnämnder utgörs av s.k. allmänna skälighetsprövningar som innebär att skönsmässigheten ligger i själva prövningsförfarandet. Utredaren anser ändå att en ändring på denna punkt bör göras för att bereda vägen för vidgad hyresdifferentiering. Utredaren föreslår därför ett återinförande av begreppet väsentligt i stället för påtagligt i hyreslagens 55 §. Utvidga och förtydliga presumtionshyror och möjliggör indexreglering av dessa hyror Syftet med en särreglering för vissa nyproduktionshyror, s.k. presumtionshyror, har varit att stimulera produktionen av nya hyresbostäder. Särregleringen ger utrymme för en ökad spännvidd i hyressättningen. finns nyproduktionshyror på nivåer som är avsevärt högre än de hyror som gäller i övrigt i beståndet. Det är emellertid endast ett fåtal nyproduktionshyror som är presumtionshyror innebärande att de är undantagna från att kunna prövas av hyresnämnd under (enligt prop. 2012/13:1). De avtal med presumtionshyror som tecknats har i huvudsak kommunala bolag som en part. Utredaren har bibringats uppfattningen att några värdar på den privata sidan som tecknat avtal för uthyrning av nyproduktion har gjort så i tron att hyrorna inte är prövningsbara – utan att vara medvetna om de krav som ställs i hyreslagens 55 c §. Utgångspunkten i hyreslagen är att en hyresvärd och en hyresgäst fritt ska kunna komma överens om hyran för en lägenhet om den inte är reglerad genom det kollektiva förhandlingssystemet. För att öka genomslaget av den möjlighet till ökad hyresspridning som presumtionshyror i sig innebär föreslår utredaren att sådana individuellt avtalade hyror vid sidan av det kollektiva förhandlingssystemet också ska kunna utgöra presumtionshyror.8 Det innebär således att avtal med presumtionshyror ska kunna ingås mellan hyresvärd och hyresgäst även då hyresgästorganisation inte är part. För presumtionshyror gäller att hyran får ändras i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten sedan överenskommelsen träffades. Utredaren föreslår vidare att det som ett alternativ till denna möjlighet ska gå att teckna indexrelaterade hyresavtal för de som så önskar. Indexrelaterade hyror ska då innebära en stabil planeringsförutsättning för såväl hyresvärd som hyresgäst i det att hyran helt styrs av utvecklingen av till exempel konsumentprisindex.9 Utredaren vill även peka på möjligheten att ge en myndighet, t.ex. hyresnämnderna, i uppgift att registrera presumtionshyresavtal för att reducera osäkerheten rörande vad som gäller. Utredaren vill även peka på möjligheten att ytterligare förlänga den tidsperiod ett undantag gäller, dvs. utöver de som anges i befintligt förslag. När bruksvärdesystemet infördes angavs ingen bortre tidsgräns (se avsnitt 4.4 fotnot 15). Undantagsperioden bör åtminstone korrespondera mot kalkylperioden i sådana investeringsprojekt.10