sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Särskilt viktig är den initiala bedömningen eftersom förutsättningar skapas att förebygga bidragsbrotten. Eftersom det finns en lång dokumenterad sjukvårdshistorik på personer som är födda eller som länge bott i har dessa svårare att helt konstruera ett behov av assistans. För sjukvården kan det dock vara svårt att göra riktiga bedöm- ningar när de möter brukare, familjemedlemmar, assistenter och anordnare med uppsåt att konstruera ett ersättningsbehov. Samma problem gäller för seriösa assistansanordnare. Dessutom finns med gällande regelverk få ekonomiska incitament för anordnaren att undersöka och motverka bidragsbrott. Varningssignaler för om pågående bidragsbrott är när personer undviker kontakt med sjukvård och rehabilitering för att dölja det oriktiga ersättningsbehovet. Ytterligare en varningssignal är när brukarens assistansbehov kontinuerligt ökar. När fler timmar ska beviljas medför det dock utvärderingar, besök och undersökningar från och sjukvården. Det ger möjligheter för myndigheterna att avslöja brottet. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen 6.2Statskontorets rapport om handläggning av assistansärenden3 Rapportens syfte är att kartlägga och analysera kontrollen av användningen av assistansersättning och lämna förslag som syftar till att stärka säkerheten i utbetalningarna av den. Rapporten är omfattande och utredningen kommer i detta avsnitt att redogöra för de oegentligheter som Statskontoret funnit. Utredningar om rätt till assistansersättning tillhör de mest komplicerade ärenden som ansvarar för och det förekommer att brukare och anhöriga har felaktiga förväntningar på vilket stöd som ryms inom ramen för personlig assistans, vilket försvårar handläggning. Ett personligt möte med den sökande är, tillsammans med medicinska intyg, det viktigaste underlaget för beslut om assistansersättning. Enligt väg- ledning ska handläggarna prata direkt med brukaren, men detta uppges ibland vara svårt om assistansanordnaren vill föra brukarens talan. Om assistansanordnaren därtill agerar som ombud för brukaren kan direktkontakt med brukaren för- svåras ytterligare. Även äldre barn ska enligt riktlinjerna ha möjlig- het att själva träffa handläggare inför beslut, men utredningen visar att det förekommer att föräldrar motsätter sig detta. Enligt handläggare som Statskontoret har intervjuat vid de lokala försäkringscentren försvåras utredningsarbetet också om den försäkrade saknar tidigare referenser från sjukvårdssystemet, t.ex. som en följd av att han eller hon invandrat till . Detsamma gäller om det saknas referenser från kontakter som den sökandes haft utanför hemmet, t.ex. i skola, daglig verksamhet eller yrkesliv. Enligt de intervjuer som Statskontoret har genomfört med personliga handläggare tar det att lära sig att utreda assistansersättningsärenden jämfört med andra förmåner som ansvarar för. Handläggare som ska börja arbeta med assistansersättningsärenden ska genomgå handläggning av assistansersättning. 2011: 16. : Statskontoret; 2011. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen I utbildningen ingår inte utredningsmetodik anpassad till assistansersättningsärenden. Tanken är att handledare och andra kollegor ska lära ut detta. Enligt handläggarna finns det ett behov av mer verklighetsbaserad utredningsmetodik där man får mer utbildning i hur man ska agera i utredningssamtal. Dessa kan vara mycket tuffa och krävande, då assistansanordnare med jurister och andra representanter redan kan ha informerat de sökande om vilken ersättning de har rätt till innan ärendet har prövats. handläggare har krav på sig, från sina chefer, brukare och kommuner, att utreda assistansersättningsärenden snabbare än vad som sker . Handläggarna upplever att i första hand har prioriterat genomströmningen av nya assistansärenden framför arbete med olika kontrollinsatser. Brist på tid att kritiskt pröva de uppgifter som anges i en ansökan om assistansersättning kan, enligt de intervjuade, leda till att hand- läggare väljer att godkänna stödbehov som inte är fullständigt utredda. Flera av dem som Statskontoret har intervjuat vid lokala försäkringscenter anser att det generellt avsätts för lite tid för att utreda och förbereda ett beslut om assistansersättning. Det anses också finnas jämförelsevis lite utred- ningsresurser i förhållande till de kostnader som ett beviljande av assistansersättning genererar. Utredningar som löper på utan problem anses kunna genomföras på ett genomarbetat sätt inom utsatt tid. Däremot anses det svårare att leva upp till produktions- kraven i komplicerade utredningar och i utredningar där det krävs komplettering av det beslutsunderlag som den sökande överlämnar. Statskontorets övergripande slutsats avseende styrning och uppföljning av handläggningen av assistansersättning är att myndigheten har prioriterat insatser för att åstadkomma en hög produktivitet och att uppföljningen av ärendehandläggningen i liten utsträckning har varit inriktad på kvalitet. Statskontoret bedömer att för lite tid avsätts för handläggning och kontroll av assistansersättning. En indikation på att handläggarna inte har tillräckligt med tid till sitt förfogande är att kontrollinsatser i hand- läggningen inte prioriteras. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen 6.2.2Bedömningen av rätten till assistansersättning ska bedöma den sökandes grundläggande behov av hjälp i den dagliga livsföringen, dvs. behovet av hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om personen med funktionsnedsättning. Statskontoret kan konstatera att förutsättningarna för hand- läggare att göra en rättvisande bedömning av olika grundläggande behov varierar. Detta beror bl.a. på bristen på normering från vad gäller hur olika situationer ska bedömas. Om en sökande behöver i genomsnitt mer än 20 timmars personlig assistans för sina grundläggande behov ska även bedöma behovet av assistans för andra personliga behov som inte tillgodoses på annat sätt. Statskontoret kan konstatera att det finns en osäkerhet kring vad som menas med andra personliga behov samt hur tidsåtgången för olika aktiviteter som faller inom ramen för dessa ska beräknas. Enligt årsredovisning för finns det stora regionala skillnader i vad som räknas som andra personliga behov. Vid bedömning av barns rätt till assistansersättning ska ta ställning till var gränsen går mellan grundläggande behov som ger rätt till förmånen och stöd som ligger inom ramen för normalt föräldraansvar. Statskontoret kan konstatera att det inte finns några tydliga riktlinjer som kan vägleda handläggare i vad som utgör normalt föräldra- ansvar. Detta innebär en risk för att olikartade bedömningar görs i olika ärenden. Vid Statskontorets intervjuer med personliga handläggare på lokal nivå har det framkommit att de lokala försäkringscentren (LFC) tillämpar olika rutiner vad avser bedömningar av när rätten till assistansersättning kan förenas med stöd i annan offentlig verksamhet. Det faktum att personlig assistans inte beviljas i sam- band med dessa verksamheter innebär även, enligt de personliga handläggarna, en ökad risk för isolering av brukare av assistans- ersättning i hemmamiljön. Risken för felaktiga bedömningar av om en sökande tillhör personkretsen enligt LSS är störst när det gäller grupp 3 inom personkretsen. Det beror på att personer som kan ingå i denna grupp ofta har en kombination av olika diagnoser. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Statskontorets utredning visar att det finns ett starkt önskemål hos de personliga handläggarna om att myndigheten ska göra förtydliganden i vägledningen om hur bedömningar ska göras av rätten till assistansersättning och assistansens omfattning. Störst behov av förtydliganden anses det finnas vid bedömningar av tillhörighet till personkrets 3, vad som avses med hjälp som förutsätter ingående kunskaper om brukaren, vad som avses med hjälp med kommunikation, vad som avses med omfattande behov av stöd eller service, vad som avses med betydande svårigheter i den dagliga livsföringen samt vad som avses med hjälp för andra personliga behov. Handläggare som har handlagt assistans- ersättningsärenden efterfrågar i större utsträck- ning förtydliganden i vägledningen än mindre erfarna handläggare. Det är en indikation på att önskemålen om förtydliganden inte beror på okunskap om regelverket. Den lagstiftning som har att tillämpa är inte speciellt detaljerad, vilket ställer krav på omfattande tolkning och normering på området. efterfrågar därför ändringar eller förtydliganden i lagstiftningen i flera avseenden. Det gäller bl.a. vad som ska ingå i begreppet andra personliga behov och omfattningen av de behov som ska beaktas, ett förtydligande om vad som ska ingå i beräkningen av antal assistanstimmar (3 § för- ordningen om assistansersättning) samt en tydligare reglering för att kunna begära, och bekosta, att den assistansberättigade genom- går medicinska teamutredningar. I samband med en ansökan om assistansersättning lämnar den försäkrade eller dennes ombud ofta själv in redogörelser, intyg och utlåtanden om funktionsförmåga och hjälpbehov. I många fall finns också medicinska underlag att tillgå från ärenden om t.ex. vårdbidrag, handikappersättning och sjuk- och aktivitetsersättning. Statskontorets utredning visar att det förekommer brister i de medicinska underlag som lämnas in till . Att det funnits brister i de medicinska underlagen är också gemensamt för de bedrägerier som har upptäckts inom assistansersättningen . En klar majoritet av handläggare anser att de medicinska intygen sällan eller endast ibland utgör bra underlag för Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen beslut i ärendena. Läkare anses ha svårt att tolka vad som menas med behov av stöd som berättigar till assistansersättning. Det anses vara oklart för många som utfärdar intyg vad dessa ska användas till. Ett generellt problem är att intyg beskriver brukarens funktionsnedsättning i förhållande till hans eller hennes arbets- förmåga och inte i förhållande till behovet av stöd i den dagliga livsföringen. Det förekommer att läkare eller arbetsterapeuter ibland utfärdar intyg utan att ha genomfört en grundlig under- sökning. Intygen kan i dessa fall baseras på ett samtal där brukaren har beskrivit sina symptom, utan vidare utredning. Det har även förekommit att intyg baserats på telefonsamtal där läkaren inte har träffat den sökande. bör fråga sig på vilka uppgifter som till exempel en intygsskrivande läkare grundat sin bedömning. Intyg och utlåtanden från till exempel läkare, sjukgymnast eller arbetsterapeut kan inte med automatik anses innebära att en viss funktionsnedsättning eller grad av funktionsnedsättning är styrkt. måste ha ett kritiskt och prövande förhållnings- sätt till de uppgifter som lämnas i olika medicinska intyg och det är viktigt att den medicinska kompetens som förfogar över i form av försäkringsmedicinska rådgivare utnyttjas för att värdera intyg. Vid de intervjuer som genomförts vid lokala försäkringscenter framkom det också att de intervjuade ansåg att det är viktigt att ges möjlighet att anlita oberoende experter för bedömning av funktionsnedsättningen. Enligt har ett arbete påbörjats för att för- tydliga vilka uppgifter som behövs i medicinska underlag. En mall för utformande av medicinska intyg som kan användas som under- lag inom ramen för assistansersättningen skulle, enligt Statskontorets mening, underlätta för intygsutfärdare att förstå vilka uppgifter söker i sin handläggning av förmånen. Det skulle även bidra till mer transparens i bedömningen av underlagen som ligger till grund för beslut om rätten till assistansersättning. En majoritet av de personliga handläggarna som handlägger ärenden om assistansersättning har någon eller haft skäl att tro att en ansökan om assistansersättning har innehållit oriktiga uppgifter. Misstankarna om oriktiga uppgifter är Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen vanligast när det gäller uppgifter som ligger till grund för bedömningar av behovet av stöd för grundläggande behov och stöd för andra personliga behov. Det förekommer även i relativt hög utsträckning misstankar om att den sökandes funktionsnedsättning överdrivs. En fjärdedel av samtliga handläggare som har haft skäl att tro att en ansökan innehållit oriktiga uppgifter hade någon eller valt att inte följa upp denna misstanke i enlighet med interna riktlinjer. Som orsak till att inte följa upp misstankar angavs bland annat att saknar metoder och verktyg för att kontrollera om misstankarna stämmer och att en pressad arbets- situation gör det svårt att hinna med en fördjupad utredningsinsats. Det har också framkommit att handläggarna upplever att deras chefer prioriterar en snabb ärendehandläggning framför kontroll- insatser. Enligt de öppna enkätsvaren finns det stora incitament för personliga handläggare att främja sin egen löneutveckling, eftersom denna är tätt kopplad till antal avslutade ärenden. Det finns mycket som talar för att avsätter för lite tid och utredningsresurser för att utreda och besluta om rätten till personlig assistans. Statskontorets kartläggning har visat att enklare ärenden anses kunna handläggas inom de som avsätts i processbeskrivningen för utredning. Ärenden som innebär svårare avvägningar och där det finns behov av komplet- terande underlag från t.ex. läkare och arbetsterapeuter är däremot svåra att handlägga inom ramen för den föreskrivna tiden. Tidsbrist resulterar i första hand i att kontroller av stödbehovet prioriteras ned. Myndighetens produktionsstyrning, dvs. fokuseringen på kvantiteten av beslut inom ramen för förmånen, påverkar därmed kvaliteten i besluten. Statskontoret anser därför att bör se över de angivna tidsramarna för hur utredning av assistansersättningen ska ta i anspråk. Tvåårsomprövningar av assistansersättningen har länge varit ned- prioriterade inom . Handläggning av nya ansök- ningar och ansökningar om förhöjt antal timmar har prioriterats som tvåårsomprövningarna inte genomförts. Statskontorets utredning visar att det är viktigt att tvåårs- omprövningar genomförs, i enlighet med vad lagstiftningen anger. Det är ofta det enda sättet att uppmärksamma ett förändrat stöd- Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Det förekommer olika rutiner vid lokala försäkringscenter vad gäller hembesök och inhämtande av medicinska underlag i samband med tvåårsomprövningar. Av de intervjuer som genomförts vid lokala försäkringscenter framgår att det förekommer att brukare eller dennes ombud motsätter sig att gör ett hembesök vid en tvåårsomprövning, vilket sällan förekommer vid en ny ansökan. Statskontorets enkät visar att hembesök vid tvåårsomprövningar ändå förekommer i relativt hög utsträckning. Om hembesök inte görs kan mötet i stället hållas utanför brukarens hem, men av svaren på Statskontorets enkät framgår att det ibland händer att det personliga mötet mellan och brukaren i stället utgörs av ett telefonsamtal med brukaren, eller dennes ombud. Att vara uppmärksam på oförklarliga avvikelser i tidredovisningar och/eller räkningar är det huvudsakliga sätt på vilket handläggare kan upptäcka om assistansersättningen utnyttjas på ett felaktigt sätt, fram till dess att en tvåårsomprövning genomförs. Kontroller av tidredovisningar och räkningar handlar om vad som kan benämnas som ordning och reda-kontroller, dvs. hand- läggaren granskar om summeringar stämmer och om dokumenten är undertecknade m.m. Samtliga personer som Statskontoret har intervjuat vid de lokala försäkringscentren uppger att det är svårt att kontrollera om redovisade timmar av personlig assistans faktiskt har utförts. Det beror på att de uppgifter som efterfrågas i tid- redovisningarna och räkningarna inte är av en sådan art att det går att verifiera den utförda assistansen. Ett sätt att upptäcka felaktig- heter kan enligt våra intervjupersoner vara att vara uppmärksam på oförklarliga avvikelser, t.ex. att en assistent arbetat på ett sätt som inte verkar vara rimligt; många timmar per dag eller många dagar i sträck utan ledighet. En klar majoritet () av hand- läggare har i något eller några fall misstänkt att oriktiga uppgifter har lämnats i tidredovisningar och/eller räkningar . Det är även relativt vanligt att handläggare har valt att låta bli att följa upp en sådan misstanke i enlighet med interna riktlinjer. Anledningarna till att misstankar om oriktiga uppgifter i tid- redovisningar och/eller räkningar inte följs upp är flera; en pressad Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen arbetssituation som gör det svårt att hinna med, bedömningen att misstanken inte är tillräcklig för att leda till några åtgärder från , att man kan inte bevisa att uppgifterna som ligger till grund för misstanken är oriktiga, oklarheter kring vilka metoder och verktyg har till sitt förfogande för att utreda misstankar närmare samt en uppfattning att uppfölj- ningar av misstankar inte prioriteras av cheferna. möjlighet att kontrollera hur assistansersättningen används försvåras av det faktum att myndigheten beslutat om att ge av brukarna undantag från kravet på att lämna in tidredovisning som underlag för utbetalningen av assistansersättningen. Handläggare vid flera lokala försäkringscenter som Statskontoret har intervjuat har erfarenhet av brukare som får personlig assistans utomlands, av lokalt anställda assistenter. Tidredovisningarna är då ofta bristfälliga och det förekommer bl.a. otydliga signaturer och ofullständiga personnummer. Det är därmed nästintill omöjligt att kontrollera huruvida assistansen faktiskt har genomförts i den omfattning som anges i tidredovisningarna och vem som har utfört assistansen. En uppföljning som gjorde av kontroll- utredningar visar att 229 utredningar om assistansersättning avslutades . Det motsvarar av myndighetens kontrollutredningar. Enkätundersökningen visar att av de personliga handläggarna har överlämnat ett eller flera ärenden om assistans- ersättning till en kontrollutredare , trots att de som tidigare nämnts ibland avstår från att lämna över ärenden p.g.a. att de uppfattar att kontrollhandläggarna har mycket att göra. De handläggare som Statskontoret intervjuade vid lokala försäkringscenter i , där kontrollutredarna är sam- lokaliserade med de personliga handläggarna, anser att närheten till kontrollutredarna har bidragit positivt till arbetet med att upptäcka felaktigheter i assistansersättningsärenden. Den kontinuerliga kontakten mellan de två handläggargrupperna anses underlätta informationsutbyte, lärande och ge ökade möjligheter att upptäcka felaktigheter. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Enligt de intervjuer som Statskontoret har genomfört på anses de befogenheter och metoder som myndigheten har för sitt kontrollarbete tillräckliga. Att få till stånd ett effektivt kontrollarbete anges snarare handla om att bygga upp goda rutiner och att strukturera arbetet på ett bra sätt. Även de företrädare för lokala försäkringscenter som intervjuats bedömer att myndigheten har goda möjligheter att begära in underlag från olika myndigheter för att genomföra sina utredningar. Ett hinder för kontrollutredningar som finns är dock sekretessbestämmelser. Dessa innebär att myndigheten kan ha svårt att lämna uppgifter till andra myndigheter, t.ex. polismyndigheter eller för att få hjälp med utredningar. får inte heller bedriva spaning, men kontrollutredare kan göra oannonserade hem- och arbetsplatsbesök. Behövs spaning, t.ex. för att kartlägga en impuls om att någon uppgivit en falsk funktionsnedsättning, krävs medverkan från polisen. Enligt intervjuerna är en orsak till att relativt få ärenden polisanmäls svårigheten att bedöma om det före- ligger uppsåt och polisen efterfrågar ofta ett komplett underlag från innan man tar sig an ett ärende som rör eventuella bedrägerier mot olika välfärdssystem. Enligt Statskontoret är ett nära samarbete mellan och polismyndigheterna viktigt för att motverka felaktiga utbetalningar av assistansersättning. Statskontoret anser att den s.k. Hallandsmodellen bör följas upp för att eventuellt kunna ligga till grund för utvecklade samverkans- former mellan och polisen i fler län. Säkerhetsstaben har uppgivit att deras möjligheter att via data- analyser upptäcka felaktigheter i utbetalningar av assistans- ersättning skulle kunna förbättras bl.a. genom ett effektivare utnyttjande av uppgifter i försäkringssystemet. Försäkrings- systemet är i stort sett ett terminalfönster där man kan se räkningar, beslut, slutavräkningar och jämkningar/avskrivningar i de fall en skuld uppstår. Det är endast uppgifter som behövs för att göra utbetalningar som registreras. Kontrollmöjligheterna skulle kunna förbättras om informationsmängden utökades i syfte att underlätta olika kontroller. Exempel på en sådan uppgift är de personliga assistenternas personnummer. Om samma assistenter utför personlig assistans åt flera brukare skulle man på detta sätt bl.a. kunna kontrollera om de har ett rimligt långt avstånd mellan brukarna i förhållande till den assistans de uppges utföra. Man skulle även kunna kontrollera om de uppbär andra ersättningar från Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Kontrollmöjligheterna skulle även kunna förbättras genom en regeländring som ökar möjligheterna att göra interna uppgiftssamkörningar i försäkringssystemet. Uppgifter knutna till assistansersättning får inte samköras med uppgifter om andra förmåner. Det är de enskilda handläggarnas ansvar att genomföra en kontroll mot andra förmåner i samband med beviljande av assistansersättning. Enligt säkerhetsstaben är det dock inte alltid säkert att en sådan kontroll genomförs, varför det skulle vara motiverat att i efterhand kunna genomföra sådana kontroller i ett större antal ärenden. Sedan assistansreformen genomfördes har andelen brukare som väljer att låta en privat anordnare utföra deras assistans ökat kontinuerligt. Statskontorets utredning visar att det blivit vanligare att assistans- anordnare vägleder brukare i hur de ska fylla i sin ansökan och hur de ska argumentera för att maximera antalet beviljade assistans- timmar. Detta kan delvis förklaras med att det kan finnas ett intresse från anordnare att agera för att deras brukare ska beviljas många timmars assistans. Det har också blivit allt vanligare att anordnare ges fullmakt att företräda brukare gentemot . Fullmakterna kan innehålla mycket långtgående skrivningar om befogenheter som brukaren lämnar över till anordnaren. Flera av dem som intervjuats inom har ställt sig frågande till om alla brukare förstår vidden av de fullmakter som godkänts. kan det t.ex. vara svårt att förstå hur en anordnare kunnat beskriva en sökandes hjälpbehov så utförligt och detaljrikt, utan att ha haft möjlighet att kommunicera med personen ifråga. Denna uppfattning förekommer även i ett flertal av de öppna svaren till enkäten, där personliga handläggare bl.a. anger att brukarnas beroendeställning till assistansbolagen ibland leder till att anordnarna styr brukarnas yrkanden. Genom- förandet av en korrekt bedömning i ett assistansersättningsärende ställer därmed inte bara krav på handläggarens integritet i förhållande till brukaren, utan även i förhållande till anhöriga, assistansanordnare och kommuner som också kan ha intresse i frågan. En fråga som tas upp i många öppna svar i enkäten är att hembesöken kan vara mycket krävande. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Den juridiska rådgivning inklusive hjälp att företräda brukarens intressen i förhållande till som många assistans- företag tillhandahåller kan ur brukarens perspektiv vara ett viktigt instrument för att klargöra i vilken utsträckning hon eller han har rätt till stöd i form av personlig assistans.