sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — En annan orsak till att fullmäktige inte uppfattas som högsta beslutande organ, är att fullmäktige, enligt kommittén, ibland uppfattas som ett transportkompani för beslut som i praktiken redan är fattade. Eventuella kompromisser mellan partierna är gjorda i nämnder och Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Det innebär att när frågan kommer till fullmäktige så är de politiska positionerna låsta. Som ett led i att stärka fullmäktiges centrala roll lade KDK bl.a. fram förslag på återremittering och lyftningsrätt (se avsnitt 2.4.2). En annan aspekt på bristande inflytande som KDK tog upp, var fullmäktiges beslutanderätt vad gäller kommunala bolag. Kommittén konstaterade att kommunerna valt att lägga en relativt stor del av sin verksamhet i bolagsform och att dessa företag hanterar förhållandevis stora ekonomiska värden.11 Kommittén ansåg att fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ måste stärkas och att det måste finnas en garanti för att fullmäktige alltid ska ha det avgörande inflytandet över frågor av stor vikt. Kommittén ansåg vidare att det inte ska spela någon roll om kommunen eller väljer att driva verksamhet i förvaltningsform eller i bolagsform. Mot denna bakgrund föreslog kommittén att fullmäktiges godkännande bör krävas när kommunala bolag fattar sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. 2.4.2Demokrati för det nya seklet – nya regler för att stärka fullmäktiges ställning I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80), konstaterades att en förutsättning för att fullmäktige i praktiken ska kunna ha den centrala roll som grundlagen förutsätter är att de centrala besluten också behandlas i fullmäktige. I propositionen framhölls att kommuner och landsting har ett ansvar att inte delegera allt för många uppgifter till sina nämnder på ett sätt som inskränker fullmäktiges kompetens. Det påpekades också att utvecklingen mot att ett stort antal viktiga kommunala beslut fattas i styrelsen, nämnder och kommunala företag kan innebära att fullmäktiges ställning som kommunens eller högsta beslutande organ successivt försvagas. När beslut i principiella frågor inte kommer under fullmäktiges prövning medför detta att möjligheten till en förutsättningslös offentlig debatt begränsas. 11 Enligt SCB:s statistik för uppgick antalet kommunala företag till 1622 och hade sammanlagt 46 055 anställda. Omsättningen uppgick till . fanns det 1 447 kommunägda företag som hade sammanlagt 44 025 anställda. Omsättningen uppgick till . uppgick antalet landstingsägda företag till 112, de hade 19 968 anställda och omsatte . var antalet företag 90, de anställda uppgick till 26 461 och omsättningen var . Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet framhölls att det måste finnas en garanti för att fullmäktige har det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller . För att stärka fullmäktigeledamöternas rätt att genom ytterligare beredning få konsekvenserna av ett ärende bättre, djupare eller mer allsidigt belysta lade regeringen fram det av KDK utarbetade förslaget om återremiss. Detta lagförslag speglade det förfarande som utvecklats i praktiken, nämligen att ett ärende som av en majoritet inte ansågs vara tillräckligt berett kunde begäras återremitterat till den nämnd som lagt förslaget. Nyheten med förslaget var att det införde en möjlighet för en minoritet i kommunfullmäktige att få ett ärende bordlagt och återremitterat. Syftet med minoritetsregleringen om återremiss var att bidra till att fördjupa demokratin och motverka kortsiktigt framhastade beslut, utan att försämra effektiviteten i berednings- och beslutsprocesserna i allt för stor omfattning. I remissomgången som föregått förslaget hade en del kritik väckts mot att förslaget skulle ge en minoritet möjlighet att fördröja beslut. Regeringen menade dock att detta måste vägas mot den demokratisering och det minoritetsskydd som en sådan rätt till skulle innebära. infördes i 5 kap. 36 § kommunallagen en möjlighet att bordlägga eller återremittera ett ärende om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna.12 Om ärendet på begäran av en minoritet har bordlagts eller återremitterats tidigare krävs dock enkel majoritet. Motiveringen till ett beslut om återremiss ska bestämmas av de ledamöter som begärt återremittering men om det finns flera motiveringar får ordföranden pröva vilken motivering som biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Förslaget som KDK lade fram i sitt betänkande om att införa en s.k. lyftningsrätt fördes aldrig fram i propositionen. Förslaget innebar att en nämnd som fått ett ärende delegerat till sig skulle ha rätt att hänskjuta ärendet tillbaka till fullmäktige för avgörande, 12 SFS 2002:249. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet förutsatt att minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i nämnden begärt det. Förslaget mötte dock stark kritik i remissomgången. Flera remissinstanser pekade på att det bl.a. inte ansågs lämpligt att en minoritet ska ges möjlighet att inskränka den beslutanderätt som fullmäktige delegerat till en nämnd samt att grundprincipen att ärenden ska delegeras så långt ut som möjligt i den kommunala organisationen skulle sättas ur spel. När det gäller kommunala bolag föreslog KDK att fullmäktiges godkännande ska krävas när kommunala bolag fattar beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, samt att en rättshandling som grundas på ett sådant beslut ska bli ogiltig om fullmäktige inte godkänt det från det att beslutet underställdes fullmäktige. I propositionen framhöll regeringen att ett sätt att öka det demokratiska inflytandet i helägda kommunala aktiebolag skulle kunna vara att ge fullmäktige större möjligheter till inflytande över beslutsfattandet i helägda bolag. Regeringen var dock inte beredd att föreslå en lagreglering i enlighet med KDK:s förslag om att fullmäktiges godkännande av kommunala bolags beslut skulle krävas. Ett sådant lagstadgat krav på fullmäktiges godkännande skulle komma i konflikt med grundläggande associationsrättsliga bestämmelser om bl.a. bolagsstyrelsens och styrelseledamöternas ansvar. I propositionen lades det därför fram ett förslag med krav på att fullmäktige ska se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i de kommunala bolagens verksamhet som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. finns det fastslaget i kommunallagen att, då en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller direkt eller indirekt innehar samtliga aktier, ska fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet för bolagets verksamhet, utse samtliga styrelseledamöter samt se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.13 13 3 kap. 17 § kommunallagen. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet 2.5Projekt inom Kommuner och Landsting –2007 drev Kommuner och Landsting, SKL, projektet . Resultatet av projektets programarbete presenterades bl.a. i rapporten politikens roll . I rapporten diskuteras behovet av en förnyelse av det demokratiska systemet i kommuner och landsting. Det framgår att man funnit att det finns ett glapp mellan de demokratiideal som motiverar utformningen av nuvarande system och hur systemet fungerar i verkligheten. Rapporten redovisar olika dilemman mellan ideal och praktik i den kommunala demokratin samt olika trender som kan förväntas påverka det demokratiska systemet framöver. Vidare diskuteras vilka möjligheter medborgarna har att utöva inflytande över förhållandena i sina kommuner och landsting samt vilka möjligheter som de politiska institutionerna har att agera så att medborgarviljan förverkligas. En utgångspunkt har varit att partierna förutsätts spela en fortsatt viktig roll i den lokala och regionala demokratin. förslag till förändringar av det demokratiska systemet i kommuner och landsting I rapporten läggs ett antal idéer fram som syftar till att öka möjligheten för kommuner och landsting att själva forma sina politiska institutioner. Syftet med förslagen är att utveckla en representativ demokrati som både kan visa handlingskraft och skapa legitimitet. Med rapporten vill man också stimulera till konkreta demokratiförsök. Bland förslagen finns bland annat att införa majoritetsstyre (se avsnitt 3), att stärka fullmäktige som högsta beslutande organ genom att ta över beredningsansvaret från styrelsen, att införa fullmäktige utan styrelse och ge fullmäktige både beredande och verkställande uppgifter, att precisera fullmäktigepresidiets roll, att ge tydligare ansvar för styrelsens ordförande och införa möjlighet till direktval. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet 2.5.2Utveckla fullmäktige – javisst, men hur! /2008 bjöd SKLs beredning för demokratifrågor in till sex regionala dialogkonferenser där utmaningar och möjligheter för framtidens lokala demokrati diskuterades. Konferenserna ledde bland annat fram till ett beslut att stödja kommuner i deras strävan att vitalisera fullmäktige. Arbetet resulterade i att SKL presenterade en idéskrift med samlade kunskaper och erfarenheter från diskussioner och praktiskt prövande. 14 Av skriften framgår att en kritisk granskning visar att fullmäktigeförsamlingarna varit dåliga på att ta tillvara de möjligheter som finns inom såväl ramen för uppdraget som gällande lagstiftning. Det konstateras att det gäller att först och främst lyfta fram de verktyg som redan existerar och utveckla kunskap och erfarenheter med hjälp av dessa om man vill vitalisera fullmäktige. I idéskriften presenteras kunskap och erfarenheter från praktiskt prövande i ett antal kommuner och landsting. Syftet är att visa hur fullmäktige kan utvecklas för att möta ändrade krav och förväntningar från omvärld, medborgare och förtroendevalda. Åtta initiativ för att vitalisera fullmäktige Ur de diskussioner och utvecklingsprojekt som genomförts i SKLs projekt har åtta initiativ för att vitalisera fullmäktige vuxit fram. De åtta initiativen är förslag och exempel på aktiviteter som kan bidra till fullmäktiges utveckling och som kan genomföras inom ramen för den befintliga lagstiftningen. 1.Ökad kunskap för de förtroendevalda om det demokratiska systemet och dess ramverk samt de enskilda ledamöternas befogenheter och ansvar. 2.Ett stärkt uppdrag för fullmäktiges ordförande och presidium. 3.Ett fullmäktige med engagerande arbetsformer som beslutas lokalt och bygger på överenskommelser mellan partierna eller reglering i fullmäktiges arbetsordning. 4.En respektfull samtalston. 5.Att fullmäktige själv bereder vissa frågor i permanenta eller tillfälliga beredningarna. 14 Utveckla fullmäktige javisst, med hur! Kommuner och Landsting, 2010. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet 6.Ett fullmäktige som ställer krav på återredovisning från nämnder och styrelse. 7.En genomtänkt process för den årliga ansvarsprövningen. 8.Ett fullmäktige som har tillgång till tjänstemannastöd och resurser. En av de åtgärder som har framförts som önskvärd är att precisera fullmäktigepresidets roll.15 Av 5 kap. 6 § kommunallagen framgår att fullmäktige bland sina ledamöter väljer en ordförande och en eller flera vice ordförande. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. Det vanligaste är att sammanfaller med mandatperioden men det finns inga formella hinder mot t.ex. ettåriga mandat. Presidiet, d.v.s. ordföranden och vice ordföranden, är inget kommunalrättsligt organ. Det innebär bland annat att ordföranden och vice ordföranden inte kan utses genom valhandling utan posterna måste besättas av fullmäktige en och en. En vice ordförande får endast inträda som ordförande då den ordinarie ordföranden inte kan närvara. Ordinarie ordförande får således inte delta i överläggning och beslut i ett ärende där vice ordförande för ordet. Av 5 kap. 8 § kommunallagen framgår att ordföranden utfärdar kungörelse om varje sammanträde med fullmäktige, efter det att fullmäktige fattat beslut om när sammanträdet ska hållas. Det är ordförandens uppgift att leda fullmäktiges sammanträden och ansvara för ordningen vid sammanträdena. Ordföranden har t.ex. rätt att visa ut en person som uppträder störande. Det ligger även i ordförandens uppgifter att se till att bara sådana ärenden som har kungjorts på ett riktigt sätt avgörs vid fullmäktiges sammanträde. Det är vidare ordförandens uppgift att lägga fram förslag till beslut. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Ordföranden har rätt att i vissa fall vägra att lägga fram ett förslag till beslut. Enligt kommunallagen har fullmäktiges ordförande tilldelats det formella ansvaret för att leda fullmäktiges arbete. Däremot finns det inga föreskrifter om presidiets roll i att föra fullmäktiges arbete framåt. Om fullmäktiges presidium ska kunna spela en mer aktiv roll i detta arbete krävs att presidiets roll preciseras. 15Se bl.a. SKLs Brytpunktsprojekt och SKLs brev till regeringen dnr Fi2010/499. 165 kap. 39–44 §§ kommunallagen. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet 2.7Kommitténs överväganden och förslag rörande fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Kommitténs bedömning: Kommittén anser att det finns stora möjligheter att i praktiken stärka fullmäktiges ställning och att det därför inte föreligger något behov av att genomföra förändringar i kommunallagen för att stärka fullmäktiges ställning. Kommitténs förslag: Det ska framgå av kommunallagen att fullmäktiges ordförande och vice ordförande(n) tillsammans utgör fullmäktiges presidium. Presidiets uppgifter ska anges i fullmäktiges arbetsordning. Kommittén kan konstatera att fullmäktiges formella ställning är stark men att den i praktiken inte alltid är lika stark. Det har i flera sammanhang förts fram önskemål om att stärka fullmäktiges ställning. Detta framgår bl.a. av tidigare demokratiutredningar och av det utvecklingsarbete som pågår inom ramen för Kommuner och Lanstings, SKL, arbete. Det har också förts fram önskemål om att såväl stärka som utveckla fullmäktiges roll som uppdragsgivare och ansvarsutkrävare. Som framgått av avsnitten ovan finns det en rad orsaker till att fullmäktiges ställning kan uppfattas som svag. Det kan handla om att den avgörande diskussionen äger rum i styrelsen i stället för i fullmäktige eller att man i vart fall redan lagt fast sina positioner i styrelsen. Fullmäktiges beslut innebär då endast att man i efterhand formellt bekräftar redan träffade överenskommelser. Det har också visat sig att det inte heller är självklart i vissa ärenden om det är fullmäktige som ska besluta eller om ärendet ska delegeras. Allt fler beslut befinner sig i en gråzon och ett stort antal viktiga frågor delegeras till styrelse och nämnder. Sammantaget har detta i praktiken minskat fullmäktiges beslutsmakt och, i en del kommuner, inneburit att fullmäktigesammanträden fått ställas in på grund av brist på ärenden. Det finns också studier som visar att en stor andel av de förtroendevalda anser att de har ett litet inflytande över kommunens politiska verksamhet och anser att deras roll ofta Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet begränsar sig till att godkänna tjänstemännens förslag.17 De verkar uppleva att de tar ställning till förslag som tjänstemän har utformat istället för att det är de själva som är med och formar förslagen. I den problembeskrivning som framträder gällande fullmäktiges ställning kan kommittén konstatera att problemen i första hand är att hänföra till arbetssätt och metoder. Kommittén delar slutsatserna i SKLs fullmäktigeprojekt, att fullmäktigeförsamlingarna i varierande grad har tagit tillvara de möjligheter som finns inom såväl ramen för fullmäktiges uppdrag som gällande lagstiftning för att vara en mer aktiv part. Kommittén anser därför att det i första hand gäller att lyfta fram de verktyg som redan existerar och utveckla kunskap och erfarenheter med hjälp av dessa om man vill vitalisera fullmäktige. Det finns en trend mot att antalet kommuner som har kommunstyrelsen som enda verksamhetsnämnd ökar i antal. I många kommuner har de borttagna verksamhetsnämnderna ersatts av bl.a. fasta fullmäktigeberedningar och utskott i kommun- styrelsen. Det finns också kommuner som har såväl fullmäktigeberedningar som facknämnder. Kommittén anser att detta visar att det finns betydande flexibilitet att organisera kommunens arbete inom ramen för gällande lagstiftning. Fullmäktige kan vara en aktiv uppdragsgivare och en aktiv part i styrningen . Det handlar om att fullmäktige måste lämna tydliga uppdrag för beredningen av ett ärende, ställa krav på att bli involverat under beredningsprocessen samt att utifrån fattade beslut begära att få återrapportering från nämnder och styrelse. Fullmäktige kan dessutom själv bereda frågor av långsiktig och strategisk karaktär. Genom att göra fullmäktige till en mer aktiv part blir de folkvalda också involverade i att ta initiativ, formulera problem samt följa upp hur besluten genomförs. I detta sammanhang kan kommittén konstatera att SKL och de projekt som genomförs i SKLs regi spelar en stor roll. De projekt som bedrivits och alltjämt bedrivs för att vitalisera fullmäktige är ett viktigt led i arbetet. De initiativ som tagits av enskilda kommuner inom ramen för detta arbete kan även ses som förslag och exempel på aktiviteter som kan genomföras och som kan bidra till fullmäktiges utveckling. Här har SKL en viktig uppgift som kunskapsspridare. Sammantaget anser kommittén att det finns stora möjligheter att i praktiken stärka fullmäktiges ställning och 17 , och , Politik på hemmaplan. Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati (2010) s. 62 ff. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet att det därför inte föreligger behov av att genomföra några förändringar i kommunallagen för att stärka fullmäktiges ställning. Av vad som framkommit ovan angående fullmäktiges möjligheter att vara en aktiv part i det kommunala beslutsfattandet finns det, enligt kommitténs mening, endast en punkt som kräver lagstiftningsåtgärder och den gäller presidiets roll. För att vitalisera fullmäktige behöver fullmäktiges presidium kunna ges en mer aktiv roll när det gäller planeringen av fullmäktigearbetet och kontakterna med styrelsen, gärna i samarbete med partiernas gruppledare. En sådan roll skulle, enligt kommitténs mening, kunna innebära att fullmäktige tidigt kan få information i ärenden liksom bättre möjligheter att styra det fortsatta beredningsarbetet. Detta är en viktig del för att fullmäktige ska kunna fungera som initiativtagare och forum för strategiska diskussioner. Eftersom presidiet inte omnämns som organ i kommunallagen, kan det inte heller ges särskilda uppgifter. Det alternativt som står till buds är att göra en fullmäktigeberedning av presidiet. Kommittén anser emellertid att det finns starka skäl för att stärka presidiets roll. Det bör därför framgå av 5 kap. 6 § kommunallagen att fullmäktiges ordförande tillsammans med vice ordföranden utgör fullmäktiges presidium. Presidiets uppgifter kan sedan närmare preciseras i arbetsordningen. På så sätt kan presidiet ges en mer aktiv roll när det gäller planeringen av fullmäktigearbetet och kontakterna med styrelsen. Kommittén anser vidare att ett vitalt fullmäktige också inkluderar partigruppernas sätt att arbeta eftersom det är i dessa grupper som besluten diskuteras och debattkulturen sätts. Här kan en aktiv dialog mellan fullmäktiges presidium och partiernas gruppledare vara en metod för att fullmäktige ska kunna utveckla sin roll som initiativtagare och som forum för strategiska diskussioner. Av direktiven framgår att förändringar i kommunallagens nuvarande ordning bör övervägas mycket noga eftersom den reglering som styr det kommunala beslutsfattandet gäller i alla kommuner och landsting. Utan starkt övertygande skäl är det svårt att föreslå ändringar. är det ofta svårt att värdera olika idéer kring förändringar utan att ha iakttagit hur de fungerar i praktiken. Kommittén bör därför generellt överväga om dess förslag först ska prövas som en försöksverksamhet i endast vissa kommuner och landsting. Av direktiven framgår vidare att kommittén är fri att överväga och föreslå förändringar i regleringen av den kommunala demokratin i syfte att stärka dess funktionssätt. 3.2Diskussioner om majoritetsstyrets för – och nackdelar Frågan om parlamentarism har varit föremål för ett antal utredningar. Betänkandet Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? publicerades i samband med grundlagsreformerna i början på 1970-talet.1 I betänkandet framhålls att majoritetsval till kommunala nämnder och styrelser var vanliga . Frågan berördes även i betänkandet demokrati. 2 Den senare utredningen avvisade dock idéen om att införa kommunalt majoritetsstyre. Skälen som fördes fram var dels att man inte ville tvinga kommunerna till en viss modell för styrelseformen, dels att man inte ville tvinga de folkvalda församlingarna att arbeta via utskott, vilket man ansåg skulle bli följden av införande av majoritetsstyre. Det tyngsta skälet var dock att man ville värna om oppositionens möjlighet till insyn. Inte minst menade man att detta var nödvändigt eftersom många kommuner hade en mycket stabil politisk majoritet och minoriteten, även på lång sikt, hade mycket små möjligheter att erövra den politiska majoriteten.3 Utredningen konstaterade också att det inom ramen för samlingsstyret fanns utrymme för olika former av majoritetsmarkeringar, vilket var ytterligare ett skäl för att inte lägga några ändringsförslag. I följdes frågan upp.4 I en expertrapport som skrevs på uppdrag av utredningen föreslogs ett system som skulle kunna tillämpas i större kommuner med minst 20 000 innevånare. I rapporten konstaterades dock att debatten om majoritetsstyre i kommunerna hade avstannat efter det att utredningen om demokrati publicerat sitt betänkande. I rapporten påpekades att ett system med renodlad parlamentarism inte skulle passa på nivå, där flertalet politiker är fritidspolitiker och antalet heltidspolitiker är begränsat. Även i betänkande hänvisade man till en expertrapport.5 I rapporten ansåg man att ett införande av majoritetsstyre skulle bidra till att informera medborgarna om de politiska skiljelinjerna och bidra till en kritisk granskning av de kommunala politikerna. Det skulle också öka konkurrensen mellan partierna och därmed ge partierna ett incitament till förändring och förbättring. Som negativa konsekvenser nämndes den möjliga försämringen till insyn för oppositionen, inte minst i kommuner med mycket stabila majoriteter. Även avstod från att lägga fram några förslag till ändring. –2007 drev Kommuner och Landsting, SKL, projektet (se avsnitt 2.5.1). En av förnyelseidéerna som lades fram i rapporten politikens roll var att skapa möjlighet för intresserade kommuner och landsting att införa majoritetsstyre. Rapporten diskuterar behovet av en förnyelse av det demokratiska systemet i kommuner och landsting. Motivet för förslaget är i första hand att tydliggöra var det politiska ansvaret ligger och att synliggöra politiska skiljelinjer så att det blir 3Bergman, Statsvetenskaplig (1999), årgång 102, nr 2, s. 182–198. 4SOU 1989:108 Förtroendevald . 5SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling. lättare för medborgare att utkräva ansvar. Ett annat motiv är att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Även inom ramen för SKLs arbete med att stärka fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ har frågan tagits upp. Arbetet handlade i första hand om behovet av att tydliggöra fullmäktiges roll som beslutsfattare, uppdragsgivare och ansvarsprövare samt att ge fullmäktige en mer aktiv roll i beredningsprocessen och att utveckla presidiets uppdrag.