sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — För att kunna samordna och sammanställa skriftliga underlag avseende erfarenheter och iakttagelser till insynsrådet från region- polisråden föreslår kommittén att insynsfunktionen förstärks En ny organisation för polisverksamheten ytterligare genom att det ska finnas en gemensam samordnings- funktion på nationell nivå. bör till regeringen lämna en redogörelse för den verksamhet som bedrivits enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. Redogörelsen bör vara offentlig. Redogörelsen kan jämföras med den redogörelse som polisen i samverkan med lämnar till regeringen avseende tillämpningen av bestämmelserna i rättegångs- balken om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hem- lig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål. Denna redogörelse lämnas till regeringen en gång , före maj månads utgång för att kunna utgöra underlag för regeringens skrivelse till i samma ämne. Den särskilda redogörelsen bör innehålla t.ex. grunduppgifter om verksamhet, resultat och ekonomi motsvarande vad som nor- malt framgår av en årsredovisning. Den bör vidare innehålla en del som redovisar adekvat statistik med utveckling . Avslut- ningsvis bör en del av redovisningen innehålla iakttagelser och analys av frekvent återkommande ärendetyper, t.ex. anmälan om stöld av beslagtagen egendom, som ger anledning att ändra arbets- rutiner eller andra iakttagelser som kräver kompetenshöjande åtgärder. För att regeringen ska få en samlad bild av verksamheten borde, enligt kommittén, även lämna en motsva- rande särskild redovisning för verksamheten vid Riksenheten för polismål. Det ligger dock inte inom kommitténs uppdrag att lämna förslag i den delen. Verksamheten med att utreda anmälningar om brott begångna av polisanställda har ett särskilt behov av att även i regel- bundet uppmärksammas och att bli föremål för debatt och dis- kussion. Kommittén föreslår därför att regeringen ska lämna en årlig skrivelse till med en redovisning av verksamheten på samma sätt som regeringen lämnar en skrivelse till riks- dagen med en redogörelse över tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning.19 En sådan skrivelse kan bygga på innehållet i den skrivelse som ska lämna 19 lämnade regeringen skr. 2011/12:39 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål . En ny organisation för polisverksamheten till regeringen och innehålla relevant statistik och beskrivning av verksamheten samt relevanta analyser, bedömningar och slutsatser. I ett senare betänkande kommer kommittén överväga och före- slå hur ett fristående granskningsorgan för tillsyn över Polismyn- dighetens och Säkerhetspolisens verksamheter särskilt ska granska verksamheten med särskilda utredningar (dir. 2012:13). Några utgångspunkter för ett sådant granskningsorgan redovisas i kapitel 10. Det är viktigt att i övrigt utvecklar metoder som stärker det arbetsrättsliga arbetet med ärenden där det inte inleds förundersökning efter anmälan mot polisanställda eller där ärenden läggs ner för att brott ej kan styrkas. Kommitténs samlade bedömning är att med de föreslagna kon- trollåtgärderna och de andra föreslagna åtgärderna, samt med utö- kad insyn i verksamheten, kommer avdelningen för särskilda utredningar att vara så obunden som det är möjligt gentemot övrig operativ polisverksamhet vid . Detta som verksamheten kan bedrivas med stor noggrannhet, hög kvali- tet och rättssäkerhet vilket är nog så viktigt för att allmänhetens och de polisanställdas förtroende för denna integritetskänsliga verksamhet ska kunna bibehållas och förstärkas. Kommitténs förslag till en ny polisorganisation medför ändringar i förundersökningskungörelsen (1947:948) och i förord- ningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. I bestämmelserna klargörs bland annat att det krävs medverkan från en annan del av polismyndigheten än avdelningen för särskilda utredningar, t.ex. i situationer när ett för- hör inte utan olägenhet kan skjutas upp. Då får förhöret hållas av en polis som tjänstgör vid en annan del av än avdelningen för särskilda utredningar. Den som håller förhöret i ett sådant fall ska enligt huvudregeln tjänstgöra vid en annan del av och ha högre tjänsteställning än den som hörs. Vidare ändras reglerna avseende att och polisstyrelserna ska utse ledamöter som särskilt ska följa dylika ärenden till att insynsråd och regionpolisråden har denna uppgift. En ny organisation för polisverksamheten Kommittén föreslår att ett insynsråd ska inrättas vid Polismyndig- heten, se avsnitt 9.4.4, och vad avser den regionala nivån ska det inrättas särskilda regionpolisråd, se avsnitt 9.6.1. Kommittén anser att det är viktigt att det finns en länk mellan insynsråd och regionpolisråden och att det utbyts kunskap och erfarenheter dem emellan. Framför allt gäller detta de områden som insynsrådet och regionpolisråden har i uppgift att särskilt följa. Kommittén bedömer att en samordningsfunktion som stöd för insynsrådets och regionpolisrådens verksamhet kan stärka utbytet av kunskap och erfarenheter och därmed hela insynsfunktionen i . En sådan funktion bör t.ex. samordna och sammanställa skriftliga underlag till insynsrådet avseende erfaren- heter och iakttagelser inom de områden kommittén har föreslagit att regionpolisråden och insynsrådet särskilt ska följa. Samord- ningsfunktionen ska även administrera och utveckla gemensamma arbetssätt för regionpolisråden. Det är viktigt att denna samordningsfunktion finns i nära anslutning till den högsta polisledningen och insynsrådet för att den medborgerliga insynen och kontrollen ska ges allra bäst förut- sättningar för sitt arbete. 9.3.8Allmänhetens kontaktpunkt för högre kvalitet i polisverksamheten Som beskrivits ovan är det inte bara anmälningar om brott som överlämnas till åklagare vid Riksenheten för polismål utan även andra påståenden om fel begångna av polisanställda i tjänst. Avsik- ten med regelsystemet – att polisen inte själv prövar om påståendet är brott eller inte – är att polisen inte ska kunna undanhålla, och inte heller kunna misstänkliggöras för att undanhålla, påståenden om brott för rättslig prövning. Av de inkomna ärendena till Riksenheten för polismål avskrivs en stor andel. Motiveringen är i flertalet av ärendena att anmäl- ningsuppgifterna inte ger anledning att anta att något brott har förövats. Det är inte ovanligt att den som anmäler framfört klago- mål på polisanställdas agerande, uppträdande eller bemötande. Hur polisanställda agerar och uppträder i sina kontakter med medborgarna i olika situationer påverkar i hög grad allmänhetens En ny organisation för polisverksamheten uppfattning av polisen som organisation och dess förmåga att utföra sitt uppdrag, agera professionellt och därmed skapa förtro- ende. Polisen har tagit fram en gemensam värdegrund som fastställdes , där ledorden är: Engagerade – med ansvar och respekt. Vi tar ansvar för vår upp- gift och värnar om allas lika värde Effektiva – för resultat och utveckling. Vi är fokuserade på resul- tat, samarbete och ständig utveckling. Tillgängliga – för allmänheten och för varandra. Vi är hjälp- samma, flexibla och stödjande. Målet är att värdegrunden ska genomsyra hela polisens verksamhet och användas som utgångspunkt i dialoger om attityder och värde- ringar inom organisationen och på arbetsplatser. För att kunna utveckla verksamheten i dessa delar krävs att har kunskap om och tar tillvara de synpunkter och klagomål som medborgarna har på organisationen och på enskilda polisanställdas agerande. Det kan avse synpunkter på hur kan arbeta smartare eller att en polisanställd uppträtt olämpligt. Det kan också avse att allmänheten vill fram- föra att polisanställda gjort ett utmärkt arbete, varit ett stöd och visat stor medmänsklighet i svåra situationer m.m. Det sistnämnda, vilket inte är ovanligt, är också viktig kunskap för att utveckla verk- samheten och inte minst ge positiv återkoppling till enskilda indi- vider. Allmänhetens synpunkter på verksamheten är viktig kunskap för att utveckla . Kommittén anser att möjlighet- erna att ta tillvara allmänhetens synpunkter kan förbättras genom att internt utvecklar nationella rutiner och arbetsmetoder samt utvecklar möjligheterna för allmänheten att framföra såväl positiv som negativ kritik. Kommittén lämnar inga förslag i denna del men i kapitel 11 utvecklar kommittén sina utgångspunkter för hur allmänhetens återkoppling på verksam- heten kan tas om hand. En ny organisation för polisverksamheten inrättades 2004 vid . Rådet består av högst sju ledamöter som utses av regeringen. får använda rådet för etiska överväganden. Rådet ska belysa etiska frå- gor där integritetsaspekten är viktig eller frågor som rör arbetsme- toder och som har anknytning till i första hand våldsanvändning, men även andra områden som kräver etiska överväganden. Genom ett sådant råd kan erfarenheter från andra samhällsområden tillföras . Det kan också bidra till att etikfrå- gor i allmänhet får större uppmärksamhet inom . är således ett rådgivande organ och har inte några beslutsbefogenheter. Det kan inte heller agera på eget initiativ. Rikspolischefen bedömer och beslutar vilka frågor som ska prövas av rådet. Uppgifter som hanterats av rådet är t.ex. granskning av hjälp- medel vid polisens våldsanvändning, författningsförslag i 13 a– 13 e §§ polislagen avseende avvisning vid offentlig sammankomst, synpunkter avseende förslag om fotfängsel, frågan om ammunition till polisens förstärkningsvapen samt polisens värdegrundsarbete. Kommittén anser att ska vara kvar i sin nuvarande form. ansvarar för polisutbildningen. Denna genomförs dels vid , som utgör en del av Rikspolis- styrelsen, dels såsom uppdragsutbildning vid och Linnéuniversitet i . bereds betänkandet Framtidens polisutbildning (SOU 2008:39) där frågor om grund- och vidareutbildning liksom den därtill hörande frågan om Polis- högskolan ingår. Kommittén väljer därför att inte närmare beröra frågor om . En ny organisation för polisverksamheten 9.4Ledningsform för den nya myndigheten Vårt förslag: ska vara en enrådighetsmyndig- het och ledas av en myndighetschef. Vid ska det finnas ett insynsråd (insynsråd). 9.4.1Utgångspunkt för val av ledningsform och polismyndigheterna har styrelser med begränsat ansvar. Redan i budgetpropositionen 2007 uttalade rege- ringen sin inställning att styrelser med begränsat ansvar inte ska förekomma. Skälet för detta angavs vara att varje myndighetsled- ning ansvarar för verksamheten inför regeringen. Det måste därför klart och tydligt framgå om det är myndighetschefen eller styrelsen som utgör ledningen.20 Av myndighetsförordningen21, som trädde i kraft , framgår att en myndighet leds av antingen en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), en styrelse (styrelsemyndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). För och polismyn- digheterna gjordes dock undantag från myndighetsförordningens bestämmelser om ledningsformer och de behöll sina styrelser med begränsat ansvar. Mot bakgrund av de förvaltningspolitiska bedömningar reger- ingen gör om styrning, ledning och organisation av statlig verk- samhet i den förvaltningspolitiska propositionen är kommitténs utgångspunkt att myndighetsförordningen ska vara tillämplig för och att ledningsformen styrelse med begränsat ansvar därmed inte längre ska finnas inom polisen.22 Något annat alternativ än nämndmyndighet, styrelsemyndighet eller enrådig- hetsmyndighet står således inte till buds. Kommittén konstaterar att nämndmyndighetsformen redan på grund av polisorganisationens storlek inte är en tänkbar lednings- form för . Frågan är därmed om Polismyndig- heten bör vara en styrelsemyndighet eller en enrådighets- myndighet. 2006/07:100, bilaga 1 till utgiftsområde 2, s. 7. 21Myndighetsförordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen om det inte finns en författningsbestämmelse som avviker från myndighetsförordningen, då gäller den bestämmelsen. Myndighetsförordningen är m.a.o. subsidiär till andra författningar. 22I våra kommittédirektiv uttalas också att en utgångspunkt för kommitténs arbete är att myndighetsförordningen ska vara tillämplig för polisen. En ny organisation för polisverksamheten 9.4.2Polismyndigheten som styrelsemyndighet? I avsnitt 8.2.2 beskrivs ledningsformen styrelsemyndighet och att denna ledningsform bland annat är lämplig för myndigheter med stora anslag eller verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner och landsting samt att myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) som regel bör ledas av en styrelse eftersom internrevisionen då ges bäst förut- sättningar att verka. Kommittén konstaterar att ledningsformen styrelsemyndighet, rent principiellt, skulle kunna vara ett alternativ för Polismyndig- heten i och med att flera av kriterierna för att välja denna led- ningsform stämmer in på polisverksamheten. omfattas av internrevisionsförordningen och som ovan nämnts bör en sådan myndighet i regel ledas av en styrelse för att internrevis- ionen ska ges bäst förutsättningar. har ett stort anslag. verksamhet påverkar – i vart fall i viss utsträckning – näringsliv, kommuner och landsting. En fördel för med att ha denna ledningsform skulle vara att styrelsen skulle kunna tillföra värdefulla kompetenser. Styrelsen skulle också kunna fungera som ett strategiskt, policyskapande och kontrollerande organ i myndigheten, vilket skulle vara gynnsamt för verksamheten. Ledningsformen styrelsemyndighet har förutom sina fördelar också vissa inbyggda svårigheter. Ett departements löpande dialog med en styrelsemyndighet sker i huvudsak genom myndighetsche- fen, som denne fortlöpande har att rapportera till styrel- sen och verkställa dess beslut. Detta kan ibland medföra att en myndighetschef i sin verksamhetsutövning har två uppdragsgivare som kanske inte alltid har samma uppfattning. Styrelsen kan också bli uppbunden av ställningstaganden från regeringen i frågor som normalt ligger inom styrelsens beslutsområde. Polisverksamhetens särskilda karaktär kräver att regeringen i många fall styr polis- organisationen på ett rakt och effektivt sätt. Ett grundläggande element i en styrelsemyndighet är att det tillförs ett kollektivt beslutsfattande organ mellan regeringen och myndighetschefen. Ett sådant organ skulle för del sannolikt inne- bära en ineffektiv och otydlig styrning. Som exempel skulle en sty- relse vara formellt ansvarig inför regeringen men de flesta dialoger, och därigenom den informella styrningen, skulle med nödvändig- het behöva ske med myndighetschefen. Det finns ett naturligt En ny organisation för polisverksamheten behov av många och täta kontakter mellan och den part som har bäst kännedom om verksamheten, dvs. Vi har tidigare beskrivit de svårigheter som finns med otydliga ansvarsförhållanden och oklara ansvarskedjor i den nuvarande ledningsstrukturen inom polisorganisationen. Dessa svårigheter har inneburit att ansvarsutkrävandet har komplicerats. Om Polis- myndigheten görs till en styrelsemyndighet är risken stor att flera av dessa otydligheter i ansvarsförhållanden och oklarheter i ansvarskedjan skulle kvarstå, om än i ny skepnad.23 Mot denna bak- grund gör kommittén bedömningen att styrelseformen skulle bygga in sådana otydligheter i ansvarskedjan att denna lednings- form inte ger tillräckliga förutsättningar för regeringen att styra . Ledningsformen styrelsemyndighet är därför inte en ändamålsenlig styrform för polisorganisationen. 9.4.3Polismyndigheten som enrådighetsmyndighet? I avsnitt 8.2.1 beskrivs ledningsformen enrådighetsmyndighet och att denna ledningsform bland annat lämpar sig väl för verksamhet som i hög grad är styrd av lag, som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, verksamhet av främjande karaktär eller för myndigheter med ett litet finansiellt ansvar. Flera av de största enrådighetsmyndigheterna omfattas av internrevisionsförord- ningen. Många av de nämnda myndigheterna har också stora för- valtningsanslag. Några av myndigheterna, t.ex. CSN och Försäk- ringskassan har ansvar för verksamheter som hanterar bidrag och transfereringar av omfattande storlek. Att internrevisionen bedöms ha bäst förutsättningar att verka i en styrelsemyndighet har således inte hindrat dessa myndigheter från att vara enrådighetsmyndig- heter. Inom rättsväsendet är de stora myndigheterna enrådighets- myndigheter. Ledningsformen lämpar sig enligt den förvaltnings- politiska propositionen i regel väl för verksamhet som i hög grad är styrd av lag, vilket verksamheterna inom rättsväsendets myndig- heter är. För att regeringen ska kunna styra mot väsentligt förbättrade verksamhetsresultat och även i övrigt mot en 23 I detta sammanhang drar kommittén lärdom av erfarenheterna från byte av ledningsform från styrelsemyndighet till enrådighetsmyndighet, vilka finns beskrivna i avsnitt 8.3. En ny organisation för polisverksamheten effektivare och mer kvalitativ verksamhet har regeringen behov av att kunna styra myndigheten på ett effektivt och verksamt sätt. En renodlad och rak ansvarskedja inom är därför särskilt viktig. Det är vidare av stor betydelse att kontakterna mel- lan regeringen och är tydliga, att kommunika- tionen är god och att ansvaret för verksamheten tydligt åvilar myndighetsledningen. Med hänsyn såväl till de otydliga ansvarsför- hållanden som rått som till den brist på helhetssyn som funnits inom polisorganisationen är det särskilt viktigt att styrkedjan genom den föreslagna omorganisationen förtydligas och att det i en ny organisationsstruktur skapas förutsättningar för reellt ansvarsutkrävande. Korta och effektiva beslutsvägar och en tydlig ansvarskedja är angelägna under alla omständigheter men kommer att vara särskilt framträdande vid den nu förestående omstruktureringen av polisorganisationen och även för tiden där- efter. Av regeringens ställningstaganden i den förvaltningspolitiska propositionen framgår tydligt att det är regeringens behov som ska vara vägledande för valet av ledningsform. Kommittén anser att, av de tre ledningsformer som står till buds i myndighetsförordningen, enrådighetsmyndighet är den mest ändamålsenliga modellen för . Detta utifrån polisverksamhetens särskilda karaktär, politiska prioriteringar och regeringens behov av att kunna styra på ett rakt och effektivt sätt. verksamhet har stor betydelse för medbor- garnas trygghet och säkerhet. har också breda kontaktytor mot många olika grupper och verksamheten är i många avseenden integritetskänslig. Detta gör att insyn i verksamheten från medborgare och politiker är särskilt angelägen. Det finns inga skäl som talar mot att inrätta ett insynsråd. Kommittén gör mot denna bakgrund bedömningen att ett insynsråd på nationell nivå i skulle gagna verksamheten. Ett insynsråd bör därför inrättas i enrådighetsmyndigheten . En ny organisation för polisverksamheten 9.4.4Polismyndighetens insynsråds sammansättning och uppgifter Vårt förslag: insynsråd ska bestå av högst 15 ledamöter. Utöver ett insynsråds sedvanliga uppgifter ska Polis- myndighetens insynsråd särskilt följa verksamheten med särskilda utredningar, som bedrivs enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. insynsråd ska också särskilt följa verksam- heten vid regionpolisråden. På nationell nivå ska det finnas en funktion för samordning av insynsrådets och regionpolisrådens verksamhet. Bestämmelsen i 7 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) gällande att undersökningsledaren på begäran bör låta utsedd leda- mot av polisstyrelsen respektive få närvara vid förhör upphävs. I avsnitt 8.2.1 beskrivs myndighetsförordningens reglering av insynsråd och att insynsrådets uppgift är att utöva insyn i verk- samheten och att ge myndighetschefen råd. Myndighetschefen å sin sida ska hålla rådet informerat om verksamheten. har inga beslutsbefogenheter. Insynsråd kan förekomma exempel- vis då insyn i verksamheten av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontakt- ytor mot många olika grupper. En huvuduppgift för insynsråd kommer lik- som för andra insynsråd vara att få ta del av information om verk- samheten och ställa frågor. ska aktivt utöva insyn i polisverksamheten som bedrivs på nationell nivå genom att granska information som i ett medborgarperspektiv kan vara av särskilt värde att företrädare för allmänheten ges insyn i. Informationen kan avse sådana förhållanden och sådan verksamhet som allmän- heten inte på annat sätt kan ges insyn i av sekretesskäl, men där medborgerlig insyn och demokratisk kontroll kan krävas för verk- samhetens legitimitet. Det kan t.ex. vara fråga om att löpande ta del av information om användning av olika tvångsmedel, omfattningen av våldsanvändning och polisiär användning av skjutvapen. Det kan också röra sig om granskning av hur tar tillvara allmänhetens synpunkter i kontaktpunktsverksamheten. En ny organisation för polisverksamheten I myndighetsförordningen finns en bestämmelse om att leda- möter i insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid.24 Det är vanligt att i myndigheters insynsråd finns både politiker och chefer eller motsvarande från andra myndigheter vars verksamhet på ett eller annat sätt har samband med myndigheten ifråga. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla att det för del är särskilt viktigt att de ledamöter som utses är personer som i vid mening representerar allmänheten utifrån det angelägna intresset av medborgerlig insyn och demokratisk kontroll. De personer som utses bör alla ha partipolitisk erfarenhet och breda kontaktytor i samhället. Ledamöterna i insynsråd bör nomi- neras av samtliga i representerade partier. Kommitténs bedömning är att insynsrådet bör bestå av högst 15 ledamöter. Det viktiga arbetet med samarbetspartners inom rättsväsendet och statsförvaltningen i övrigt kan bedrivas i andra former och i andra sammanhang. Det står naturligtvis fritt att skapa olika typer av samarbetsorgan och samverkansråd. Särskilda uppgifter för insynsråd Inom polisverksamheten finns områden som är särskilt integritets- känsliga och där den medborgerliga insynen följaktligen är av sär- skild vikt. Framför allt gäller det verksamhet som rör brottsanmäl- ningar mot polisanställda. Kommittén bedömer att ett insynsråd skulle fylla en viktig roll i detta avseende. insynsråd bör därför få särskilda uppgifter att följa den verksamhet som bedrivs enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. bör också få i uppgift att särskilt följa verksamheten vid regionpolisrå- den, se vidare nedan. Bestämmelsen i 7 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) – gällande att undersökningsledaren på begäran bör låta utsedd ledamot av polisstyrelsen respektive få närvara vid förhör – används aldrig och bedöms vara obsolet. Den bestämmelsen bör därför inte överföras och omformuleras för insynsråd och regionpolisråden utan istället upphävas. Däremot bör bestämmelsen i samma paragraf, om att undersökningsledaren bör tillgodose önskemål från ledamöter om att särskilt få följa förundersökningar i ärenden om anmälda brott 24 22 § myndighetsförordningen (2007:515). En ny organisation för polisverksamheten som har samband med arbetet, vara kvar. Även bestämmelsen om att undersökningsledaren fortlöpande till ledamöter får lämna upptagningar av utsagor och andra handlingar som tillförs ärendet bör vara kvar.25 Kommittén har i avsnitt 9.3.7 beskrivit att det vid huvudkon- toret ska finnas en funktion för samordning av insynsrådets och regionpolisrådens arbete. Våra förslag: Myndighetschefen för benämns rikspolischef.26 Regeringen anställer chefen för avdelningen för särskilda utredningar. Andra anställningar beslutar Polismyndig- heten om. –Vid ska det finnas en tjänsteförslagsnämnd.