sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Den mest fundamentala bristen är avsaknaden av kunskap om hur individers löner varierar mellan olika månader. Kommitténs implementering av aggregerade variationsmönster på enskilda individers inkomster är en osäkerhetsfaktor som framför allt kan bidra till att den fördelningsekonomiska redovisningen kan slå fel. Att inte säkert veta hur löneinkomsterna varierar skapar också problem för de kostnadskalkyler som görs. Huruvida detta bidrar till en över- eller underskattning är dock oklart. En annan tänkbar felkälla är möjligheten att beräkningsmässigt hantera de skyddsvärda situationer som kommittén identifierat i betänkandet. Eftersom kunskap om huruvida personen befunnit sig i skyddsvärda situationer saknas i det underlag som stått till kommitténs förfoganden, har konsekvensberäkningarna gjorts genom att räkna in transfereringar i inkomstunderlaget och räkna upp dessa till motsvarande 100-procent ersättningsnivå upp till taket. Försök har även gjorts att korrigera för de inkomster som ligger över taket. Denna metod har dock i huvudsak två problem. Dels skapar de olika taken i sjuk-, föräldra- och arbetslöshets- försäkringen problem som gör att den underliggande inkomsten inte fullt ut kan återskapas utifrån transfereringsinkomsterna. Dels går det inte vid uppräkning av transfereringar att helt kompensera för situationer då transfereringarna inte fullt ut motsvarar den ute- blivna arbetstiden. Det kan t.ex. handla om situationer då individer är föräldralediga på heltid men endast tar ersättning fem eller färre dagar eller när transfereringarna inte motsvarar inkomst- bortfallet som i arbetslöshetsförsäkringens grundbelopp eller lägstanivån i föräldraförsäkringen. Kommitténs bedömning är att kostnaderna av att förändra inkomstunderlaget i socialförsäkringen underskattas eftersom de överhoppningsbara tiderna inte har kunnat beaktas fullt ut i beräkningarna. Detta torde framför allt vara ett problem i föräldraförsäkringen medan effekten av detta inte är lika tydlig i sjukförsäkringen. Ytterligare en källa till problem är att det i beräkningarna inte går att ta hänsyn till det regelverk för nytillträdande som kommittén diskuterar i betänkandet. Eftersom uppgifter om huruvida individen är att betrakta som nytillträdande på arbetsmarknaden eller ej saknas, kan detta inte beaktas i beräkningarna. Kommittén gör bedömningen att detta bidrar till att underskatta kostnaderna i socialförsäkringen och att det fördelningsmässiga utfallet för fram- för allt deltidsarbetande och personer med låga inkomster till viss del blir missvisande.1 1 Eftersom klassificeringen i såväl inkomstgrupper som sysselsättningsstatus görs utifrån års- inkomsten kommer en person som träder in på arbetsmarknaden sent att klassificeras som deltidsarbetande och få en relativt låg inkomst. Dessa underliggande problem gör att konsekvensanalyserna bör tolkas med viss försiktighet. Det finns därför all anledning att åter- komma till en mer utförlig konsekvensanalys när det finns bättre uppgifter om hur individers inkomster varierar mellan olika månader. 14.1 Underlag för kommitténs bedömning För att kunna analysera hur ett förändrat inkomstunderlag påverkar ersättningen för den enskilde individen behövs tillgång till administrativa databaser innehållandes uppgifter om de beslut som fattats i social- och arbetslöshetsförsäkringarna. För beräkning av förändringar inom arbetslöshetsförsäkringens område har kom- mittén haft tillgång till uppgifter från IAF. Inom social- försäkringens område har kommittén haft tillgång till administra- tiva uppgifter om socialförsäkringen via SCB:s databaser kopplade till simuleringsmodellen FASIT. För att kunna simulera effekten av ett införande av faktiska inkomster i socialförsäkringens inkomst- underlag behövs tillgång till individernas månatliga inkomst- uppgifter avseende såväl löner som transfereringar. Uppgifter om transfereringarnas månatliga fördelning har kommittén fått tillgång till genom administrativa register. Däremot har uppgifter om hur löneinkomsterna varierar saknats. Kommittén har dock med hjälp av statistiska metoder försökt uppskatta hur löneinkomsterna varierar från månad till månad. I detta avsnitt beskrivs på ett över- siktligt sätt det dataunderlag kommittén haft tillgång till och kom- mitténs tillvägagångssätt för att simulera löneinkomsternas månat- liga fördelning. finns inga uppgifter i den officiella statistiken om hur löner och transfereringar på individnivå fördelar sig mellan olika månader. Kommittén har dock via SCB fått tillgång till databasen som innehåller årliga administrativa uppgifter från , och . På uppdrag av kommittén har SCB kompletterat denna databas med uppgifter om hur många dagar som varje individ har haft sjukpenning, föräldrapenning, sjuk- eller aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning, aktivitets- stöd och ekonomiskt bistånd. Denna komplettering har gjorts , vilka var de vid uppdragets starttidpunkt. De skatteadministrativa uppgifterna i databasen innehåller bl.a. uppgifter om utbetalda transfereringar . Tillsammans med uppgifterna från och finns således kunskap om hur många dagar i respektive månad som individerna haft transfereringar av olika slag. Uppgifterna om individernas samlade transfereringsinkomster på årsbasis kan, med hjälp av de månatliga uppgifterna om antalet dagar med ersättning från olika trans- fereringsslag, brytas ned till månadsnivå. Därmed skapas en upp- fattning om hur transfereringsinkomsterna varierar mellan olika månader. Vad gäller löneinkomstens månatliga variation finns, som tidigare nämnts, inga administrativa uppgifter att tillgå. Från de skatte- administrativa uppgifterna i databasen finns emellertid kunskap om vilka månader som individerna varit anställda, vilket ger kunskap om vilka månader som de kan ha haft löneinkomst. Vilka dagar i respektive månad som de har haft transfereringsinkomster finns också uppgifter om, vilket innebär att det i alla fall approximativt finns uppgifter om hur stor andel av månaden som individen har haft löneinkomster. För de månader då transfereringar saknas och för dem som helt saknar transfereringsinkomster saknas dock uppgifter om hur löne- inkomsterna varierar mellan olika månader. En övergripande uppfattning om hur löneinkomsterna varierar på ett aggregerat plan kan fås från SCB:s konjunkturlönestatistik. Konjunkturlöne- statistiken innehåller genomsnittliga löneuppgifter för sektorer och branscher. Härifrån kan säsongsmönster över årets beräknas för stat-, kommun- och landstingsanställda samt för 21 branscher i privat sektor (SNI 2007) fördelade efter arbetare och tjänstemän. Konjunkturlönestatistiken säger dock ingenting om hur många i respektive bransch som har stor respektive liten lönevariation, utan ger endast en övergripande bild av variationsmönstret, i form av avvikelse från vad som är att betrakta som normallönen. För att få en uppfattning om hur löneinkomsterna varierar och vilken typ av individer som har stor respektive liten variation, har kommittén låtit NOVUS-opinion samla in inkomstuppgifter från 3 000 individer. NOVUS har följt dessa individer , och låtit dem själva uppge inkomster i form av lön och ersättningar från arbets- Utifrån detta material kan storleken på lönevariationen beräknas för individer i olika branscher, och inkomstlägen och med olika sysselsättningsgrad och kön. För att bryta ner de årliga inkomstuppgifterna i databasen till månadsuppgifter används dels konjunkturlönestatistikens säsongs- variationsmönster i olika branscher och sektorer, dels uppgifter om lönevariationens storlek i olika branscher och sektorer från NOVUS- undersökningen. Därmed kan månadsuppgifter för enskilda individer simuleras . Konsekvenserna av förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen baseras på uppgifter kommittén erhållit från IAF avseende antal personer med arbetslöshetsersättning . Uppgifterna består av dagbelopp och dagsförtjänst under dessa år. I underlaget ingår även uppgifter om kvalificeringsvillkor och huru- vida ersättningen varit inkomstrelaterad eller utgått som grund- belopp. För personer med grundbelopp saknas dock uppgifter om den underliggande dagsförtjänsten. För konsekvensbedömningen av de förändringar som skisseras avseende personer med grund- belopp används en regressionsmodell som skattar dagsförtjänsten hos personer med inkomstrelaterad ersättning givet vilken arbets- löshetskassa de är medlem i, ålder, kön och normalarbetstid. Effekterna i avsnittet om arbetslöshetsförsäkringen är beräknade under antagandet att sambandet mellan dagsförtjänsten och de ovan nämnda faktorerna är de samma för personer med grund- och inkomstrelaterad ersättning. 14.2Kostnadsberäkningar och ekonomiska konsekvenser för individer i socialförsäkringen I detta avsnitt redovisar kommittén de övergripande konse- kvenserna av de olika alternativ till hur inkomstunderlaget i social- försäkringen kan utformas. Avsnittet inleds med en principiell diskussion av hur inkomstunderlaget och den utbetalade ersätt- ningen påverkas när inkomstunderlaget baseras på historiska (faktiska) i stället för på dagens förväntade framtida inkomster. Därefter redovisas kostnads- och fördelningseffekter av olika alter- utformningar av inkomstunderlaget som analyserats i tidigare kapitel. Slutligen redovisas några reflektioner kring hur incitament och arbetsutbud kan komma att påverkas av dessa för- ändringar. 14.2.1Principiella reflektioner kring en övergång till ett inkomstunderlag baserat på faktiska inkomster Vilka effekter en övergång från dagens SGI till ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag som är bakåtblickande har, beror i hög grad på hur dessa beräkningsunderlag förhåller sig till varandra. Den principiella skillnaden mellan de båda beräkningssätten är att dagens SGI avser de arbetsinkomster man förväntas ha medan ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag avser de inkomster man faktiskt haft historiskt. Några nyckelfaktorer för hur dessa beräkningsunderlag förhåller sig till varandra är storleken på en eventuell löneökning och löneinkomstens variationsmönster mellan olika månader och år. Avgörande för den slutliga ersättningen blir också hur för- ändringen av inkomstunderlaget förhåller sig till faktorn 0,97 som reducerar ersättningen i de transfereringssystem som baseras på SGI. Faktorn 0,97 infördes i två steg . Faktorn introducerades , då som 0,989 och 2008 justerades den till 0,97. Ett av motiven till förändringen i beräkningsgrunden var att regeringen ansåg att en sjukpenninggrundande inkomst baserad på historiska inkomster var mer rättvisande och rättssäker än den förväntade framtida inkomsten.2 Eftersom inga historiska registeruppgifter fanns tillgängliga infördes faktorn 0,97 i väntan på att sådana uppgifter skulle skapas. Vid ett införande av månads- uppgifter och tillgång till faktiska inkomstuppgifter är det, mot denna bakgrund, naturligt att faktorn 0,97 slopas. Faktorn 0,97 – Ingen löneökning eller lönevariation För att förstå de grundläggande skillnaderna mellan ersättning enligt dagens system och ett system baserat på historiska (faktiska) inkomster, studeras inledningsvis det enkla fallet när individen inte 2 Prop.2007/08:1 UO 10, s. 27. har någon löneökning vare sig mellan olika månader eller olika år. Individen har således samma lön . Eftersom lönen inte varierar kommer det historiskt (faktiskt) beräknade inkomstunderlaget och den framåtblickande SGI:n att vara identiska. SGI:n justeras dock ned med faktorn 0,97. Därmed kommer ersättningen, oavsett inkomstnivå, att bli högre då den beräknas med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag än med SGI. Av figur 16.1 framgår hur stor denna skillnad är vid månads- löner . Ju högre månadslön desto större blir vinsten, i kronor räknat, av ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster. Vinsten kan dock aldrig bli högre än i sjukförsäkringen och i föräldraför- säkringen, se figur 14.1.3 Eftersom lönen i detta stiliserade exempel inte varierar över året eller , spelar det ingen roll för ersätt- ningens storlek när sjukfallet eller föräldraledigheten inträffar. Av samma skäl har inte heller antalet månader som det historiska (faktiska) inkomstunderlaget baseras på någon betydelse i detta fall. Ersättningen kommer att bli identisk oavsett hur många månader det faktiska inkomstunderlaget baseras på. 3 Beloppen varierar med taken och pbb:s storlek. Figur 14.1 Skillnad i ersättning mellan dagens SGI och ett historiskt beräknat inkomstunderlag baserat på faktiska inkomster, sjukförsäkringen. Vinst vid användandet av historiska (faktiska) inkomster som beräkningsgrund Källa: Egna beräkningar. I detta exempel fokuseras på effekten av en löneökning. Fort- farande antas att lönen inte varierar mellan olika månader, vilket innebär att lönen antas vara lika alla månader innan löneökningen och lika alla månader efter löneökningen (fast på en högre nivå). En ersättning beräknad utifrån historiska (faktiska) inkomster kommer, givet dessa förutsättningar, ge en högre ersättning än dagens system så länge löneökningen inte är större än ca tre pro- cent. Är löneökningen , kommer reduktions- faktorn 0,97 i dagens system att reducera ersättningen mer än vad löneökningen ökar ersättningen. Konsekvensen av detta blir att ersättningen blir högre när den beräknas efter historiska inkomster än i dagens system. Är löneökningen däremot större än kommer det finnas månader då ersättningen beräknad enligt ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag blir lägre än i dagens system. För dem som har inkomster över taket både i dagens system (SGI:n) och med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag, kommer en övergång till ett historiskt (faktiskat) inkomstunderlag innebära en högre ersättning i och med att faktorn 0,97 slopas. I figur 14.2 visas hur en löneökning påverkar sjukpenningen vid en övergång till ett historiskt beräknat inkomst- underlag. Figuren visar skillnaden i ersättning mellan dagens system och ett historiskt beräknat inkomstunderlag, baserat på inkomst- uppgifter bakåt. Figuren visar hur ersättningen påverkas vid insjuknanden som sker efter lönejusteringen på . Av figuren framgår att individen vinner på att inkomsten beräknas utifrån de historiska inkomsterna. Vinsten blir som störst när inkomsten slår i ersättningstaket och uppgår då till ca . Principen är den samma i föräldra- försäkringen men på grund av det högre taket blir vinsten för en individ med inkomster över taket större, ca . Vinsten kommer dock att variera beroende på i vilken månad sjukfallet inträffar. Av figur 14.2 framgår hur stor vinsten blir för individer vars sjukfall inträffar efter löne- ökningen. Om sjukfallet inträffar månaden efter lönejusteringen blir skillnaden i ersättning som minst4. Det historiska (faktiska) inkomstunderlaget kommer då till 11/12–delar beräknas efter den tidigare lönen medan SGI:n helt och hållet beräknas efter den nya lönen. Ju fler månader som går mellan sjukfallets start och löne- ökningen, desto mer kommer det historiska (faktiska) inkomst- underlaget baseras på den nya högre lönen. Därmed ökar både det historiska (faktiska) inkomstunderlaget och den utbetalade ersätt- ningen. efter löneökningen kommer det historiska (faktiska) inkomstunderlaget helt och hållet baseras på den nya lönen5. Skillnaden mellan de olika beräkningssätten blir då som störst och uppgår till ca . Om det historiska inkomstunderlaget baseras på en kortare ramtid än innebär det att det tar innan den maximala ersättningen uppnås. Om inkomstunderlaget baseras kommer den maximala ersättningen att uppnås den fjärde månaden efter att löneförändringen inträffat. Baseras inkomstunder- laget kommer den maximala ersättningen nås . 4Se den linje som i figur 14.2 benämns 1. 5Se den linje som i figur 14.2 benämns 2. Figur 14.2 Effekter av en löneökning på . Vinst vid historiskt beräknat inkomstunderlag baserat på tolv månaders inkomstuppgifter i förhållande till dagens sjukpenning Källa: Egna beräkningar. Om det i stället antas att individens löneökning är större än , innebär det att löneökningen genererar en större ökning av ersättningen än den minskning av ersättningen som reduktions- faktorn 0,97 medför. Den framåtblickande SGI:n som helt och hållet beräknas från den nya lönen blir därmed högre än det historiskt beräknade inkomstunderlaget under de inledande månaderna efter lönejusteringen. Antalet månader som det historiska inkomstunderlaget baseras på avgör tillsammans med löneökningens storlek hur många månader det tar innan det historiska (faktiska) inkomstunderlaget uppnår samma nivå som SGI:n. I figur 14.3 visas ett exempel där en löneökning antas och där inkomstunderlaget baseras på tolv månaders historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. Under dessa förutsättningar ger ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster lägre ersättning . Som lägst blir ersätt- ningen om sjukfallet inträffar efter löneökningen. Då blir ersättningen lägre per månad6. Den nionde månaden blir ersättningen relativt lik en ersättning baserad på dagens system (SGI) och den tionde månaden blir ersättningen högre än . Ersättningen blir som högst för dem vars sjukfall inträffar efter lönejusteringen och som har en inkomst över taket. För denna grupp blir sjukpenningen ca högre med ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster7. Används en kortare ramtid för det historiska (faktiska) inkomstunderlaget, blir antalet månader med lägre ersättning än färre. Används tar innan ersätt- ningen blir lika stor som i dagens system och används tar . 6Se den linje som i figur 17.2 benämns 1. 7Se den linje som i figur 17.2 benämns 2. Figur 14.3 Effekter av en löneökning på . Vinst vid historiskt beräknat inkomstunderlag med en ramtid i förhållande till dagens sjukpenning Källa: Egna beräkningar. För att studera lönevariationens betydelse för ersättningens storlek antas att grundlönen är men att lönen tillåts variera från månad till månad. Tillfälliga variationer i inkomsten ska normalt inte påverka SGI enligt dagens regler. Vi antar därför i dessa exempel att ersättningen enligt dagens regler inte påverkas av att lönen varierar mellan olika månader. Ersättningen beräknas därför utifrån den givna grundlönen som i exemplen nedan antas vara . Ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag kommer däremot påverkas av hur lönen varierar mellan olika månader. Utfallet påverkas också av om den månatliga variationen är identisk år eller om den skiljer sig mellan åren. Samma lönevariation mellan olika år I figur 14.4 beskrivs effekterna av ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster då lönen varierar enligt samma mönster alla år. I exemplet framgår lönevariationen i figur 14.4 a)8. Givet detta antagande och att grundlönen inte förändras, kommer ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster alltid anta samma värde oavsett vilken månad sjukfallet inträffar. Detta beror på att inkomsten under den månad som tillkommer och den månad som faller ifrån är identiska. Effekten av en övergång till ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster kommer då alltid vara positiv, dvs. ge högre ersättning än i dagens system. Detta förklaras av att faktorn 0,97 slopas. Vinstens storlek beror på hur hög grundlönen är. I exemplet har en månadslön på antagits, vilket ger ca högre ersättning , se 14.4 b). När det historiska (faktiska) inkomstunderlaget baseras på färre än kommer dock inkomstunderlaget att variera bero- ende på vilken månad sjukfallet inträffar. Effekten av detta blir att den utbetalda ersättningen kan var såväl lägre som högre än vad som erhålls i dagens system. Den viktiga insikten är således att hur lönen varierar påverkar den utbetalda ersättningen om ramtiden är kortare än . Vid ett inkomstunderlag beräknat utifrån en ramtid har dock variationsmönstret ingen betydelse så länge lönen varierar på samma sätt mellan åren. 8 Eftersom lönen varierar på samma sätt bägge åren visas endast det ena året i figuren. Exempel på hur lönevariationen påverkar utbetald ersättning vid övergång till historiskt beräknat inkomstunderlag. variationsmönster år 1 och år 2 a) Lönevariation år 1 och år 2 b) Vinst vid ersättning beräknad enligt historiska (faktiska) inkomster Källa: Egna beräkningar. Olika lönevariation mellan olika år Om lönevariationen är olika från till ett annat kommer det historiska (faktiska) inkomstunderlaget att variera från månad till månad, oavsett ramtidens längd. Hur effekten av en övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag blir i detta fall beror helt och hållet på hur lönen varierar. Figur 14.5 visar två tänkbara utfall under förutsättning att ramtiden baseras på tolv månaders historiska (faktiska) inkomster och taket i försäkringen beräknas på samma sätt som . Av figur 14.5 a) framgår att när variationsmönstret inte är likadant från till ett annat kan även en lägre ersättning än i dagens system erhållas vid ett inkomstunderlag baserat på tolv månaders ramtid, vilket framgår av figur 14.5 b). Om en månad är en höglönemånad och en låglönemånad nästa, kan minsk- ningen i det historiska (faktiska) inkomstunderlaget bli så stort att inkomstunderlaget blir lägre än i dagens system (SGI). Ju mindre löneskillnaden är mellan samma månad olika år, desto mindre kommer inkomstunderlaget att variera och sannolikheten för att ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag blir större än SGI:n ökar. Ett exempel på en variation som är tillräckligt liten för att ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag ska ge högre ersättning än i dagens system (SGI) ges i figur 14.5 c). I figuren är variationen mellan åren tillräckligt lika för att ett historiskt (faktiskt) inkomst- underlag baserat på tolv månaders ramtid ska ge en högre ersätt- ning än i dagens system , vilket framgår av figur 14.5 d). Figur 14.5 Exempel på hur lönevariationen påverkar utbetalad ersättning vid övergång till historiskt beräknat inkomstunderlag. variationsmönster år 1 och 2, grundlön a) Lönevariation år 1 och år 2 (Exempel 1) b) Vinst/förlust vid ersättning beräknad enligt tolv månaders historiskt (faktiskt) inkomstunderlag (Exempel 1) c) Lönevariation år 1 och år 2 (Exempel 2) d) Vinst/förlust vid ersättning beräknad enligt tolv månaders historiskt (faktiskt) inkomstunderlag (Exempel 2) Källa: Egna beräkningar. Hur en övergång till ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster påverkar den utbetalda ersättningen från sjuk- och föräldraförsäkringarna är inte helt entydigt. Utfallet beror dels på hur individens lön förändras, dels på hur lönen varierar mellan olika månader. För individer vars grundlön inte förändrats som föregår sjukfallet/föräldraledigheten eller har varierat mellan olika månader, kommer det historiska (faktiska) inkomst- underlaget och den framåtblickande SGI:n vara identiska. En ersättning baserad på ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag kommer dock att ge högre ersättning under antagandet att faktorn 0,97 slopas. För dessa individer har det heller ingen betydelse hur många månader det historiska inkomstunderlaget baseras på, ersätt- ningen kommer bli den samma oavsett vilket alternativ som väljs eftersom lönen inte varierar. En annan viktig faktor för vilken effekt ett historiskt (faktiskt) beräknat inkomstunderlag har på ersättningen är löneökningens storlek. För de individer som har en löneökning som är kommer en ersättning baserad på ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag ge högre ersättning än i dagens system. Är löneökningen däremot större än , ger dagens system högre ersättning . Antalet månader efter löne- ökningen som sjukfallet/föräldraledigheten inträffar kommer då att ha betydelse för ersättningens storlek. Ju fler månader som går mellan löneökningen och sjukfallets/föräldraledighetens inträffande, desto större kommer det historiska inkomstunderlaget att bli, vilket i sin tur innebär en högre ersättning.