sou · H0B385 · 2012-12-19 00:00:00 — Den domen avsåg dock gärningar som innefattade dels att på allmän plats ha skjutit en person i benen, dels att vid ett annat tillfälle ha medfört ett avsågat hagelgevär med ammunition i en bil. Förutom grovt vapenbrott rörde det sig sålunda om grov misshandel. Den gemensamma påföljden för dessa brott bestämdes till fängelse tre år.10 Bland tingsrättsdomarna i sammanställningen finns fem fall där påföljden varit fängelse . Påföljderna avsåg dock i samtliga dessa fem fall utöver grovt vapenbrott även annan brottslighet.11 9Det bör anmärkas att det numera, efter en lagändring som trädde ikraft , i straffbestämmelsen om grovt vapenbrott uttryckligen anges vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömande av om ett vapenbrott är grovt. Sådana omständigheter är att vapnet har innehafts på allmän plats eller inom ett skolområde, att vapnet har varit av särskilt farlig beskaffenhet eller att innehavet, överlåtelsen eller utlåningen har avsett flera vapen (prop. 2011/12:109, rskr. 2011/12:221). 10Av två andra i sammanställningen refererade överrättsdomar framgår att tingsrätten hade dömt till fängelse , men att hovrätten sänkt straffet. 11Två av domarna avsåg även grov misshandel och de resterande tre även narkotikabrott av normalgraden (kokain eller heroin). Den övergripande bild som praxisgenomgång ger av domstolarnas påföljdsnivåer beträffande grova vapenbrott bekräftas väsentligen – även för tiden – av den statistik över lagförda brott som förs av Brå. Några anmärkningar bör göras. I Brås statistik redovisas antalet personer som har befunnits skyldiga till brott genom fällande dom vid tingsrätt. Uppgifterna rör endast huvudbrottet. Detta medför att det, om en person döms för flera brott, endast är det brott med strängast straffskala som redovisas i statistiken, som den redovisade påföljden kan avse fler brott än huvudbrottet. Brott mot vapenlagen och mot vapenförordningen redovisas tillsammans i en post i lagföringsstatistiken. I den mån straff utdömts som uppgår till sex månaders fängelse eller mer (dvs. minimistraffet för grovt vapenbrott) finns dock goda grunder att anta att huvudbrottet i domarna närmast uteslutande är grovt vapenbrott.12 12 Eftersom vapenbrott av normalgraden kan ge fängelse i högst kan några av domarna på mellan sex månaders och fängelse i teorin vara hänförliga till det brottet. Mot bakgrund av svensk straffmätningstradition vid överlappande straffskalor torde dock sådana påföljder för vapenbrott av normalgraden vara ytterst ovanliga. 6 Analys och bedömningar 6.1.1Utredningens uppdrag och dess begränsningar Tillämpningsområdet för de hemliga tvångsmedlen under förundersökning avgränsas – förutom av krav på en viss misstankegrad (skälig misstanke) och att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen – främst av krav på det brott misstanken ska avse. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får enligt nuvarande ordning användas dels vid förundersökning om brott som har ett straffminimum på minst fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott1, dels vid förundersökning som gäller ett brott med lägre straffminimum, om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Därtill får tvångsmedlet oavsett straffminimum och förväntat straffvärde användas mot vissa särskilt uppräknade brott som faller inom verksamhetsområde (t.ex. spioneri, olovlig underrättelseverksamhet och brott mot medborgerlig frihet). Eftersom grovt vapenbrott har en straffskala som sträcker sig från fängelse till fängelse får hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation användas mot detta brott endast om det kan antas att straffvärdet i det enskilda fallet överstiger fängelse. Det är mycket ovanligt att domstolarna ger grova vapenbrott ett så högt straffvärde (se avsnitt 5.4). Utredningen ska enligt direktiven ta ställning till om tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation bör vidgas till att omfatta fler grova vapenbrott. Därtill ska utredningen bedöma om en utvidgning bör ske till något eller några andra allvarliga brott – främst sådana som begås inom ramen för den organiserade brottsligheten – där uppgifter om innehållet i elektronisk kommunikation typiskt sett är av särskild betydelse. 1 Även det osjälvständiga brottet måste dock i dessa fall vara straffbelagt. Vårt uppdrag är sålunda inriktat på de straffprocessuella reglerna om hemliga tvångsmedel och är inom det området avgränsat till att avse tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. En ytterligare begränsning av uppdraget ligger i att det endast rör frågan om tillämpningsområdet för detta tvångsmedel bör utvidgas till vissa ytterligare brott där tvångsmedlet har särskilt stor utredningsbetydelse. Vissa följder av den senare begränsningen bör framhållas. En i och för sig intressant fråga som inte ryms inom vårt uppdrag är om tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i allmänhet bör utökas. Det vill säga om en utökning bör ske utan inriktning på brott där utredningsskälen är särskilt starka, t.ex. genom en generell sänkning av det straffminimum eller straffvärde som enligt huvudregeln krävs för att tvångsmedlet ska få användas. Inte heller frågor om hur allvaret av olika brott ska värderas och avspeglas i straffskalor och straffvärden omfattas av uppdraget. Beträffande de grova vapenbrotten har regeringen i det avseendet tillsatt en annan utredning. Den utredningen – som vi samrått med under vårt arbete – ska föreslå hur det grova vapenbrottet bör förändras för att en skärpt syn på vapenbrottsligheten ska få genomslag och för att möjligheten att göra nyanserade bedömningar av grova vapenbrott ska öka. Eftersom tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation som huvudregel är kopplat till straffminimum och straffvärde, kan eventuella förslag som läggs fram av den utredningen naturligtvis få som följd att möjligheterna ökar att använda tvångsmedlet mot grova vapenbrott.2 6.1.2Principiella och systematiska utgångspunkter Bakgrunden till vårt uppdrag framgår av direktiven. Där anges bl.a. att straffsystemet har ställts inför en alltmera sammansatt och komplicerad kriminalitet. Den grova organiserade brottsligheten har ökat. Det betonas att tillgång till skjutvapen är en förutsättning för att grova brott ska komma till stånd och även kan innebära att en uppkommen våldssituation får betydligt svårare följder än den annars skulle ha fått. Enligt polisen finns det indikationer på att våldsbenägna kriminella personers bruk av 2 Utredningen om skärpningar i vapenlagstiftningen (Ju 2012:03) ska slutföra sitt arbete . Detta är, anges det, en oroväckande utveckling som måste tas på allvar. När utvecklingen i samhället beträffande vissa brott eller viss brottslighet anses oroande är det nödvändigt att staten överväger olika åtgärder för att komma till rätta med problemet. Sådana åtgärder kan innefatta såväl skärpta påföljder som utökade möjligheter att utreda och lagföra brotten, t.ex. genom att använda hemliga tvångsmedel.3 Det kan ses som angeläget att åtgärderna vidtas snabbt. är det dock en självklar utgångspunkt att arbetet med regler om hemliga tvångsmedel inte får tillåtas bli kortsiktigt händelsestyrt på ett sådant sätt att kvalitetskraven på lagstiftningen eller dess underlag påverkas (se t.ex. i SvJT 2007 s. 165). De höga krav som gäller beträffande tillvägagångssätt och avvägningar i dessa lagstiftningsärenden måste sålunda upprätthållas. Det är också viktigt att behålla ett principiellt förhållningssätt till hur regelsystemet beträffande hemliga tvångsmedel bör vara uppbyggt. Några krav och principer som vi anser vara centrala för vårt uppdrag bör nämnas i detta sammanhang. Frågor om hemliga tvångsmedel är både viktiga och svåra. De ställningstaganden som måste göras ställer konflikten mellan en effektiv brottsbekämpning och den grundlagsskyddade rätten till personlig integritet på sin spets. Vi har i vårt tidigare betänkande mer utförligt beskrivit vilka avvägningar som måste göras i frågor om hemliga tvångsmedel och tillvägagångssättet vid dessa (se SOU 2012:44 s. 476 ff.). Vår principiella hållning i dessa frågor medför bl.a. följande. En första förutsättning för att tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska utvidgas till att avse vissa ytterligare brott är att det finns ett faktiskt och belagt behov av detta. Därvid ska beaktas bl.a. den nytta tvångsmedlet kan förväntas medföra i sådana brottsutredningar som utvidgningen kommer att omfatta. Analysen av behovet bör i den utsträckning det är möjligt grunda sig på ett empiriskt underlag. Även det förväntade integritetsintrånget på grund av utvidgningen måste analyseras. På grundval av analyserna får sedan resonemang föras där argument som talar för ett utvidgat tillämpningsområde för tvångsmedlet 3 Exempel ur nutidshistorien på att möjligheten till hemliga tvångsmedel utökats mot viss brottslighet som upplevts som problematisk är – utöver de särregler som gäller för vissa brott på Säkerhetspolisens område – de regler om narkotikarelaterad brottslighet som infördes (se avsnitt 2.3.2). prövas mot de argument som talar emot. Därvid har det naturligtvis stor betydelse hur grovt det aktuella brottet är och hur starkt intresset är att bekämpa det. I vårt tidigare betänkande fann vi att det förelåg ett faktiskt behov av vissa hemliga tvångsmedel och att en rimlig balans mellan effektivitets- och integritetsintressena medförde att de fortsatt borde få användas.4 Vi tog också ställning till hur tillämpningsområdet för dessa hemliga tvångsmedel borde avgränsas. Flera av de överväganden vi då gjorde var principiella eller systematiska. Dessa överväganden har betydelse även för de frågor vi nu har att ta ställning till. I det tidigare betänkandet framhöll vi bl.a. följande (a. SOU s. 529 f. samt 557 ff.). Av vårt empiriska material framgick att ett behov av att hämta in information genom hemliga tvångsmedel kunde uppstå i brottsutredningar beträffande brott av ett visst allvar, oavsett brottstyp eller brottsrubricering. Ett särskilt starkt behov gällde dock i allmänhet beträffande brottslighet som begicks i miljöer där medvetenhet, kunskap och erfarenheter fanns om polisens arbetsmetoder och där motåtgärder vidtogs, t.ex. inom organiserad brottslighet och vissa av de områden som Säkerhetspolisens verksamhet avser. De brott som förekom inom dessa miljöer blev ofta särskilt svårutredda. När behovet och åtgärdens nytta skulle vägas mot det integritetsintrång som tvångsmedelsanvändningen medförde fick brottets allvar – mätt genom dess straffskala eller straffvärde – ges en mycket stor betydelse. Avvägningarna kunde något förenklat beskrivas på följande sätt. Behovet och effektiviteten av ett tvångsmedel avseende ett visst brott måste, med beaktande främst av hur allvarligt eller svårutrett brottet var, nå en viss nivå för att tvångsmedlet skulle tillåtas. Hur hög den nivå var som måste uppnås berodde på den typiska integritetsinskränkning som det aktuella tvångsmedlet medförde. Vi ansåg sålunda att det var lämpligt att brottets allvar var utgångspunkten när tillämpningsområdet beträffande vart och ett av de hemliga tvångsmedlen avgränsades. Därvid borde man, som i den gällande lagstiftningen, i första hand utgå från brottens straffminimum men komplettera med en straffvärdeventil. 4 Förutom hemlig rumsavlyssning behandlades bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Det senare tvångsmedlet omfattades dock av uppdraget endast när det tillämpades enligt två särskilda lagar. Dessa lagar (utredningslag och preventivlag) avser nästan uteslutande brottslighet inom område. detta borde det kunna komma i fråga att i vissa fall låta tillämpningsområdet omfatta särskilt svårutredda brott som inte nådde upp till föreskrivet straffminimum eller straffvärde. Detta kunde ske t.ex. genom en s.k. brottskatalog. För de överväganden vi nu har att göra gäller mot den bakgrunden – enkelt uttryckt – följande grundläggande utgångspunkter. Tillgång till hemliga tvångsmedel kan i och för sig underlätta utredningar av (i stort sett) vilka brott som helst. Det kan dock, av hänsyn till främst integritetsintresset, inte komma i fråga att ge åklagare och polis generell tillgång till sådana tvångsmedel. Utgångspunkten måste vara att statens intresse av att ha särskilda hjälpmedel, här hemliga tvångsmedel, för att utreda brott bör styras av hur allvarligt brottet är. Detta anges av brottets straffskala och, i det enskilda fallet, straffvärde. Endast i undantagsfall bör tillgång till hemliga tvångsmedel kunna ges utan en direkt koppling till brottets allvar såsom det kommit till uttryck i straffskala eller straffvärde. Det bör för att sådana undantag ska komma i fråga krävas bl.a. att det belagts att särskilda utredningssvårigheter föreligger beträffande viss brottslighet och denna brottslighet kan avgränsas på ett tillfredställande sätt. I det följande analyseras först behoven av att tillämpa hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation mot sådana brott som anges i direktiven. Därefter behandlas frågan om vilka konsekvenser en utvidgning av tvångsmedlets tillämpningsområde skulle få för enskildas personliga integritet. Slutligen presenteras utredningens bedömning i frågan om tvångsmedelsreglerna bör ändras med anledning av det nu aktuella utredningsuppdraget. De tillämpande myndigheternas behovsbeskrivningar och det syfte med tvångsmedlet som rättsordningen bestämmer bör enligt våra huvuddirektiv vara utgångspunkter vid en analys av behovet av ett visst tvångsmedel. En närmare behovsanalys är vidare, anges det, alltid beroende av samhällsutvecklingen i stort. Vi har beträffande de brott som är aktuella tidigare i betänkandet lämnat redogörelser avseende syfte, relevant samhällsutveckling brottsutvecklingen i vid mening – och de brottsbekämpande myndigheternas behovsbeskrivningar (se kapitel 4). Vi har sedan redogjort för viss empiri beträffande tillämpningen av hemliga tvångsmedel (kapitel 5). Beträffande syftet med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation räcker det att här upprepa att detta – liksom beträffande andra hemliga tvångsmedel under förundersökning – ska vara brottsutredande.5 Vad gäller innehållet i de brottsbekämpande myndigheternas behovsbeskrivningar kan inledningsvis följande konstateras. En klart övervägande del av det som anförts där har rört att viss brottslighet är särskilt svår och angelägen att utreda på grund av att den förekommer inom en särskild miljö, nämligen den för grov organiserad brottslighet. Utredningssvårigheterna inom denna miljö har sedan i sin tur knutits till brott med olika rubriceringar (bl.a. grovt vapenbrott) främst genom att det angetts att dessa brott är vanliga –eller nästan uteslutande förekommer – inom den organiserade brottsligheten. Endast i begränsad utsträckning har behov anförts som inte tagit sikte på den nämnda miljön eller som på ett mer direkt sätt kopplats till vissa brottsrubriceringar. I det följande nämns först något om allvaret av olika brott och om betydelsen av detta för behovet av hemliga tvångsmedel. Därefter analyseras behovet med inriktning på särskilda utredningssvårigheter hänförliga till viss brottslighet eller vissa brott. Därvid behandlas först behovet av tvångsmedlet vid utredningar som rör organiserad brottslighet. Därefter berörs frågan i vilken mån utred- 5 Eftersom inte endast fullbordade brott är straffbelagda är dock gränsen mellan förebyggande och utredande övervakning inte är helt fast. Vid lagföring av brott redan på förberedelse- och försöksstadierna kan man t.ex. ibland förhindra att allvarliga brottsplaner kan genomföras. Det godtas därför att hemliga tvångsmedel under förundersökningen i vissa fall kan ha ett preventivt syfte (se avsnitt 4.2). ningssvårigheter kan hänföras till brott med vissa rubriceringar. Vid analysen beaktar vi det som förekommit i såväl behovsbeskrivningarna som vårt övriga underlag om brottsutveckling och tvångsmedelstillämpning. 6.2.2Allvaret av olika brott – angelägenheten att utreda dem Hur allvarligt samhället ser på ett brott ska reflekteras i brottets straffskala och straffvärde. Sådana straffrättsliga frågor faller utanför utredningens uppdrag.6 Som framgått anser vi att det är lämpligt att brottets allvar ska vara den grundläggande utgångspunkten också när tillämpningsområdet för de olika hemliga tvångsmedlen bestäms. Detta åstadkoms i de nu gällande reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation genom att tillståndsförutsättningarna är direkt kopplade till straffminimum eller straffvärde för det brott som utreds. Vi anser att detta är en lämplig huvudregel. Eftersom det inte är vår sak att bedöma straffskalor eller straffvärde för olika typer av brott så får de behovsöverväganden som vi nu har att göra i stället inriktas främst på om särskilda utredningssvårigheter kan kopplas till viss brottslighet och skulle kunna föranleda att behovet av uppgifter om elektronisk kommunikation är av särskild betydelse (se följande avsnitt). Några kortare anmärkningar ska trots detta göras om vad som under utredningen kommit fram om de aktuella brottens allvar, med fokus på dels organiserad brottslighet, dels grova vapenbrott. Vi har i vårt tidigare betänkande i samband med att vi beskrivit brottsutvecklingen konstaterat bl.a. följande om den organiserade brottsligheten. har många gäng etablerats. Det finns också en mer affärsmässig gren av den organiserade brottsligheten där den främsta handelsvaran är narkotika. Det är tydligt att det dödliga våldet med anknytning till kriminella uppgörelser har ökat. Till skillnad från affektbrott begås det dödliga våldet inom ramen för dessa uppgörelser i större utsträckning utomhus med illegala skjutvapen (SOU 2012:44 s. 212–237). Denna bild bekräftas av den kartläggning som Brå presenterat om brottslighet och trygghet i de tre storstads- 6 Regeringen har som nämnts gett i uppdrag åt Utredningen om skärpningar i vapenlagstiftningen (Ju 2012:03) att föreslå hur det grova vapenbrottet bör förändras för att en skärpt syn på vapenbrottsligheten ska få genomslag och för att möjligheten att göra nyanserade bedömningar av grova vapenbrott ska öka. Enligt Brå är andelen av det dödliga våldet som bedöms ha skett i kriminella miljöer högre i storstadslänen än i övriga län. Det pågår dock inte något gängkrig, vare sig i , eller . De konflikter som uppstår kan dock få allvarliga konsekvenser, särskilt på grund av att allt fler är beväpnade (se avsnitt 4.3.2.2). I behovsbeskrivningarna betonar de brottsbekämpande myndigheterna att innehavet av vapen i kriminella grupperingar är ett problem. En utökad möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation efterlyses för att kunna agera mot brottsgrupperingar som har beväpnat sig eller är i färd med att beväpna sig. Den olovliga handeln med vapen inom den organiserade brottsligheten uppges vara vanlig och viktig att stävja. Strängare påföljder och tillgång till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation uppges behövas mot dels till volymen ansenliga vapeninnehav, dels innehav av enstaka vapen vars enda syfte är att de ska komma till användning vid allvarliga brott (t.ex. automatvapen och andra vapen utan ett legalt användningsområde). Vad gäller vapenbrott och användningen av vapen vid vissa allvarliga våldsbrott i allmänhet (dvs. oavsett koppling till organiserad brottslighet) har vi redogjort för viss statistik. På grundval av denna kan följande konstateras. Antalet anmälda brott mot vapenlagen har ökat något (från 4 2002 till 4 2012). Ökningen har dock inte avsett olovliga innehav av t.ex. pistol, revolver, k-pist eller jaktvapen. Anmälda brott av denna typ har i stället minskat. Andelen fall av brott om dödligt våld som skett med skjutvapen har inte ökat, vare sig vad gäller anmälda brott eller konstaterade fall (andelen är ungefär en femtedel). Andelen av anmälda försök till mord och dråp som skett med skjutvapen har ökat något, men nivåerna kan ändå anses i stort sett likvärdiga (från år ). I Brås nämnda kartläggning avseende storstäderna konkluderas att den breda allmänhetens utsatthet för våldsbrott inte har ökat. Däremot poängteras att den inte särskilt oroande utvecklingen när det gäller allmänhetens utsatthet för brott inte motsäger att den organiserade brottsligheten i särskilda kriminella miljöer kan ha ökat. Tillgången på vapen uppges också vara god i samtliga tre storstäder (se avsnitt 4.3.2.1 och 4.3.2.2). Sammanfattningsvis kan konstateras att vårt underlag tyder på att varken antalet vapenbrott eller det dödliga våld där skjutvapen använts i allmänhet har ökat . utveckling går således inte att peka på i detta avseende. Däremot pekar flera omständigheter på att vissa företeelser inom den organiserade brottsligheten är ett växande problem. Det dödliga våldet med skjutvapen inom denna miljö synes t.ex. öka. Delvis kan detta bero på att tillgången till vapen inom dessa miljöer är god. Huruvida den beskrivna utvecklingen – eller något annat – bör föranleda en uppkriminalisering av grova vapenbrott ankommer alltså inte på oss att bedöma. 6.2.3Svårigheter att utreda brotten och tvångsmedlets effektivitet 6.2.3.1Behov hänförliga till brottslighet inom en viss miljö (grov organiserad brottslighet m.m.) De särskilda utredningssvårigheter som de brottsbekämpande myndigheterna pekat på som skäl för en utökad möjlighet till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation är i första hand knutna till den organiserade brottsligheten. Vårt övriga underlag ger stöd för att särskilda svårigheter ofta kan föreligga vid utredning av brott som förekommer inom denna miljö. Följande kan framhållas. När vi i vårt tidigare betänkande redogjorde för brottsutvecklingen konstaterades beträffande den organiserade brottsligheten bl.a. att en stor del av denna brottslighet är en utpräglad affärsverksamhet utan tydliga brottsoffer och där tänkbara vittnen i själva verket medverkar till brotten som säljare eller köpare. Ofta anmäls sålunda inte brott, utan polisen måste själv skaffa kännedom om dem. Till myndigheternas utmaningar kommer också att personer involverade i organiserad brottslighet har en hög kommunikationssäkerhet. Den slutsats vi drog utifrån vad som var känt om brottsutvecklingen var att organiserad brottslighet var särskilt svårbekämpad och att myndigheterna måste använda ett brett spektrum av kartläggnings- och spaningsmetoder (se SOU 2012:44 s. 526 f.). Vid den kartläggning som vi i samband med det tidigare betänkandet genomförde av tillämpningen av tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning framgick att det tvångsmedlet inom den öppna polisens område huvudsakligen hade riktats mot personer som på goda grunder hade bedömts vara verksamma inom organiserad brottslig- het.7 Det var här ofta fråga om en löpande kriminell verksamhet med ett stort kommunikationsbehov vilket ökade möjligheterna att komma åt relevant information genom avlyssning. Det stod dock också klart att de personer som utsatts för tvångsmedlen i de undersökta ärendena hade varit säkerhetsmedvetna och försiktiga. Till exempel hade detta uppvisats genom att hög kommunikationssäkerhet iakttagits, att huvudmännen undvek att ta befattning med brottsföremålen (exempelvis partier av narkotika) samt att olika personer anlitats för riskfyllda uppdrag. De nämnda faktorerna hade försvårat polisens informationsinhämtning och minskat möjligheterna att komma åt information på andra sätt än genom tvångsmedlet. De utredningssvårigheter som undersökningen av brottsutvecklingen hade visat på bekräftades sålunda.