sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — I det fallet kan nämnas, att den svenska har ansett att direktivets informa- tionsplikt för leverantörer av audiovisuella tjänster går att förena med innehållet i YGL (En ny radio- och TV-lag, SOU 2008:116 s. 213 f.). I rapporten nämns vidare det s.k. marknadsmissbruksdirektivet. Även där finns i ingressen en hänvisning till nationella tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regler. Direktivet innehåller bestämmelser som kan hamna i konflikt med meddelarskyddet i olika avseenden. Regeringen har i samband med genomförandet av direktivet gjort undantag för TF och YGL. Efter en intresseavvägning – som utför- des med hänvisning till skrivningen i ingressen – ansåg regeringen att yttrandefrihetsintresset skulle gå före de intressen som direkt- ivet avsåg att skydda. Hänvisning till artikel 6 i m.m. I ett antal rambeslut finns det hänvisningar till artikel 6 i EU-för- draget om grundläggande rättigheter och grundläggande rättsliga principer. De återfinns i ingressen eller i enskilda artiklar i ram- besluten. Artikel 6 i innebar bl.a. att EU skulle respektera de grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i Europakon- ventionen och som följer av medlemsstaternas gemensamma kon- stitutionella traditioner. I motsvarande artikel hänvisas numera, dvs. efter att Lissabonfördraget har antagits, även till EU:s stadga om de grundläggande friheterna (se nuvarande artikel 6). och EU:s stadga om de grundläggande fri- heterna innehåller bestämmelser om yttrandefriheten och – såvitt avser stadgan – mediernas frihet (om stadgan se vidare avsnitt 7.2.4). I rapporten ställs frågan i vilken utsträckning hänvisningar till artikel 6 i ger en möjlighet för att undanta TF och YGL från en rättsakts tillämpningsområde. Problemet är att man i den bestämmelsen talar om gemensamma konstitutionella tradi- tioner. Två olika tolkningar av artikel 6 är här tänkbara. Den första är minimalistiskt inriktad och innebär att bara de rättigheter som verkligen är gemensamma för alla medlemsstater kan utgöra all- männa rättsprinciper. Den andra ansatsen går ut på att ge maximalt skydd för rättigheter. Den innebär att en rättighet som erkänns i enbart en enda medlemsstat erkänns som allmän rättsprincip och därmed är allmängiltig även för övriga medlemsstater. EU-dom- stolen har lutat åt det första, minimalistiska, synsättet och sålunda tagit utgångspunkt i om den aktuella rättigheten är gemensam genom att den erkänns generellt i medlemsstaternas rättsordningar. Det anförs i rapporten att tryck- och yttrandefrihet visserligen är gemensam för medlemsstaternas rättsordningar. Reglerna om en särskild processordning, ensamansvar m.m. är dock unika för och är därmed inte gemensamma för alla medlemsstater, vilket gör att det inte alls är säkert att skulle acceptera dessa som allmänna rättsprinciper. Det är således inte säkert att undantag för reglerna i TF och YGL kan godtas med hänvisning till artikel 6 i . Dubbel straffbarhet (Internationellt rättsligt bistånd) Inom ramen för det straffrättsliga EU-samarbetet finns det ett antal rambeslut som på olika sätt rör frågan om internationellt rättsligt bistånd. Det konstateras i rapporten att området är problematiskt ur tryck- och yttrandefrihetsrättslig synvinkel. Bakgrunden är, med en viss förenkling, att det inom stora delar av det här samarbetet uppställs ett krav på s.k. ömsesidigt erkännande. Det innebär att medlemsstaterna ska verkställa varandras domar och beslut (om t.ex. förverkande) utan att ifrågasätta den materiella riktigheten. Följden kan bli att svenska organ måste medverka till åtgärder som annars skulle stå i strid med TF och YGL. På vissa områden kan en medlemsstat tillämpa ett krav på s.k. dubbel straff- barhet för att den ska medverka. Det innebär att gärningen ska vara straffbelagd även inom den verkställande medlemsstaten för att den ska verkställa ett beslut. I rapporten redogörs för de olika synsätt som har funnits när det gäller möjligheter att, inom ramen för den nuvarande regleringen, delta i samarbetet på det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga området. Frågan är bl.a. vilken betydelse möjligheten att uppställa krav på dubbel straffbarhet får på TF- och YGL-området. Som en komplicerande faktor tillkommer att det svenska grund- lagsskyddet förutsätter att det finns s.k. dubbel täckning, dvs. en gärning måste vara straffbelagd i både TF/YGL och vanlig lag. Det noteras att TYB och JK har haft delvis olika synsätt i frågan. Den senare har, liksom en av experterna i TYB, ansett att inte allt inter- nationellt rättsligt bistånd omfattas av TF och YGL. TYB har haft en annan uppfattning och föreslagit vissa inskränkningar i kravet på dubbel täckning i sammanhang som rör internationellt rättsligt bistånd. Undantag för kränkningar av privatlivet eller personlighetsskyddet I II-förordningen (se ovan) och EU:s förordning om inrättande av ett europeiskt småmålsförfarande (som rör samarbete inom det civilrättsliga området) sägs att respektive förordnings tillämpnings- område inte omfattar kränkningar av privatlivet eller personlig- hetsskyddet, inberäknat ärekränkning. Den närmare innebörden av dessa undantag är oklar. Sannolikt omfattar formuleringen kränkning av privatlivet eller personlig- hetsskyddet inte alla de brott som omfattas av exklusivitetsprin- cipen enligt TF och YGL. Exempelvis lär brotten olaga hot, hot mot tjänsteman och hets mot folkgrupp falla utanför artikelns tillämp- ningsområde. Det innebär att det kan uppkomma en konflikt mellan förordningarna och grundlagarnas regler om straff, skadestånd, ensamansvar och meddelarfrihet. Det gäller de fall som inte inbegrips i undantaget kränkning av privatlivet eller personlighetsskyddet, inberäknat ärekränkning. Journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande I rapporten diskuteras undantaget i artikel 9 i EU:s dataskyddsdirek- tiv och motsvarande undantagsbestämmelse i 7 § personuppgifts- lagen (1998:204). Undantaget i artikel 9 i direktivet har följande lydelse. Medlemsstaterna skall med avseende på behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande besluta om undantag och avvikelser från bestämmel- serna i detta kapitel, kapitel IV och kapitel VI. Artikeln innehåller också ett krav på en intresseavvägning. Det sägs nämligen att undantag och avvikelser endast får ske om de är nöd- vändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrande- friheten.4 Direktivet har implementerats genom personuppgiftslagen. Första stycket i 7 § personuppgiftslagen undantar behandling av person- uppgifter i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL. Enligt 7 § andra stycket ska vissa av lagens bestämmelser inte tillämpas när det är fråga om behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Andra stycket är avsett att helt motsvara artikel 9 i dataskyddsdirektivet. har dock fått infört i ministerrådets protokoll att anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen än på kommunikationens innehåll eller dess kvalitet (se vidare prop. 1997/98:44 s. 121). I rapporten diskuteras hållbarheten hos de svenska undantagen från dataskyddsdirektivet. Frågan är om det generella undantaget i 7 § första stycket personuppgiftslagen för hela TF och YGL verk- ligen ryms inom den undantagsmöjlighet som anges i direktivet. Det svenska undantaget omfattar ju inte bara journalistisk, litterär 4 Det kan här inflikas att frågan om tillämpning av undantagen enligt artikel 9 från dataskyddsdirektivet har varit föremål för prövning. I t.ex. målet C-101/01 () fann domstolen att omständigheterna var sådana att en hemsida med bl.a. personuppgifter om anställda inom ett pastorat omfattades av direktivet och att inget av undantagen var tillämpligt. Avgörandet C-73/07 (Satakunnan) avsåg frågan om undantagen var tillämpliga på en katalogartad publicering av fysiska personers inkomst och förmögenhet. Uppgifterna tillhandahölls även med hjälp av en sms-tjänst. Domstolen uttalade bl.a. att undantaget avseende journalistisk verksamhet inte ska tillämpas endast på medieföretag utan på alla personer som är journalistiskt verksamma och att verksamhet kan anses vara journalistisk om den syftar till att sprida information, åsikter eller idéer till allmänheten oberoende av genom vilket medium det sker. Sådan verksamhet är inte förbehållen medieföretag och den kan bedrivas i vinstsyfte. Dessa två avgöranden berörs ytterligare i delbetänkande SOU 2009:14 s. 82 f. och konstnärlig verksamhet utan alla områden där direktivet kan hamna i konflikt med TF och YGL. Det konstateras att de skäl som har anförts för att motivera att 7 § personuppgiftslagen är förenlig med dataskyddsdirektivet är dels att man hänvisar till förklaring i samband med EU- inträdet och vidhåller att yttrandefriheten är odelbar (avsnitt 7.2.1 ovan), dels att man pekar på att ingår i EU- rätten såsom allmänna rättsprinciper och att det av praxis framgår att en intresseavvägning mellan skyddet för yttrande- friheten och skyddet för privatlivet ska göras. Frågan är dock om tillåter den typ av intresseavväg- ning som har argumenterat för. I rapporten påpekas att ett av dataskyddsdirektivets syften är att skydda enskildas personliga integritet vid behandling av personuppgifter. Enligt artikel 9 i dir- ektivet måste en avvägning ske mellan yttrandefrihetsintresset och intresset av skydd för privatlivet. Det är inte osannolikt att en regel som i princip helt utesluter (vilket är fallet med 7 § personupp- giftslagen) tillämpning av reglerna till skydd för integriteten till förmån för yttrandefriheten skulle underkännas av . Avslutande kommentarer m.m. i rapporten I den avslutande delen av rapporten kommenteras bl.a. de olika undantagsmöjligheter avseende TF och YGL som brukar fram- hållas från svenskt håll. Inom EU har viss kritik riktats mot den typ av ingressuttalanden som förekommer i många av de rättsakter som har diskuterats här. Uttalanden i ingresserna ska, har det anförts, endast motivera artik- larna men däremot inte avgöra vad de betyder juridiskt. De ska inte ha ett normativt innehåll. I rapporten anförs att det är svårt att avgöra hur skulle bedöma dessa uttalanden. Det är inte omöjligt att EU-dom- stolen accepterar att innehållet i en artikel i rättsakten kompletteras med vad som anges i ingressen. Övriga stater har uppenbarligen accepterat denna normativa formulering i ingressen. Vid en avväg- ning mellan medlemsstatens intresse av vad som står i ingressen och intresset av att får fullt genomslag, är det dock inte osannolikt att skulle underkänna en svensk lag- stiftning som undantar området för TF och YGL enbart med stöd av ingressen, om den svenska lagstiftningen innebär att tillämpningsområde begränsas. I rapporten diskuteras möjligheten att jämställa ingressuttalanden angående TF och YGL med ett förbehåll för ordre public. Det not- eras dock att de svenska förarbetena här inte nämner att det skulle vara fråga om ett sådant förbehåll. Dessutom kvarstår frågan om vilken tyngd argumentet kan få när grunden för det enbart kommer till uttryck i ingressen. I vissa rättsakter hänvisas det till artikel 6 i (ang. och medlemsstaternas gemensamma traditio- ner). Det avgörande blir, enligt rapporten, hur man ser på hänvis- ningen till medlemsstaternas gemensamma konstitutionella tradi- tioner. Här kan man inte slå fast (vilket görs i förarbetena) att EU- domstolen inte skulle ha några invändningar mot att ger företräde för TF och YGL med hänvisning till att de ingår i EU:s allmänna rättsprinciper enligt artikel 6. I vissa fall blir svaret på frågan om det föreligger en konflikt mellan TF/YGL och beroende av vilket perspektiv som anläggs. Ur ett svenskt perspektiv skulle, enligt rapporten, det sanno- likt anföras att rättsakterna ger stöd för att undanta TF och YGL med hänvisning till det faktum att medlemsstaterna gått med på formuler- ingar i ingresserna. Det skulle också möjligen kunna hänvisas till de uttalanden som gjordes vid EU-inträdet i fråga om vilken kom- petens som har överlämnats till EU och att det därför inte råder någon konflikt. Om man i stället antar ett EU-rättsligt perspektiv är det dock inte alls säkert att accepterar ingressuttalan- den. Frågan om vilken beslutskompetens som har överlämnats till EU samt företräde diskuteras inte i rapporten eftersom den frågeställningen inte ingick i uppdraget. De konsekvenser de olika perspektiven skulle kunna få besvaras därför inte. När det gäller de specifika undantagen konstateras det, sam- manfattningsvis, att det är tveksamt om de formuleringar som uttrycker dessa undantag i EU:s rättsakter verkligen innefattar hela området för TF och YGL. De undantag som avses är kränkningar av privatlivet eller personlighetsskyddet (II-förordningen och småmålsförordningen) samt undantag för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande (dataskyddsdirektivet). I fråga om undantaget för journalistiska ändamål m.m. förs det en diskussion om argument för att införa undantaget för TF och YGL i 7 § personuppgiftslagen. Det har anförts att artikel 9 i dataskyddsdirektivet gör det möjligt att beakta konstitutionella tradi- tioner och principer samt och praxis. I förarbetena har det framhållits att förklarat att yttrandefriheten utgör en av de viktigaste grunderna för ett demokratiskt samhälle och att en avvägning därför måste göras mellan intresset av integritetsskydd och yttrandefrihetsintresset. Enligt är det osäkert om skulle godta en reglering och tillämpning i nationell rätt som innebär ett auto- matiskt företräde för yttrandefriheten när ett av direktivets syften är just att skydda den personliga integriteten. I slutet av rapporten redogörs för två EU-rättsliga avgöranden med kopplingar till yttrandefriheten. Med ett svenskt synsätt kan domarna anses avse offentliganställdas meddelarskydd. Det ena avgörandet rör en statlig tjänsteman och det andra en anställd vid ett EU-organ. fann i fallet A.G. M mot (C-470/03) att staten kunde bli skadeståndsskyldig för uttalanden i bl.a. television som hade gjorts av en statligt anställd. Uttalandena bedömdes medföra en otillåten begränsning av den fria rörligheten av varor. , som inte har någon motsvarighet till TF och YGL, anförde yttrandefriheten i artikel 10 i som skäl för att rättfärdiga de uttalanden som hade gjorts av tjänstemannen. Det andra avgörandet, Franchet and v Commission (T- 48/05), avsåg att ett EU-organ () hade läckt information till media om en pågående utredning av två anställda. hade även lämnat ut information om de anställda till rättsliga organ och till EU-institutioner. Förstainstansrätten ansåg detta strida mot sekre- tessregler, god förvaltning och principen om oskuldspresumtion. 7.2.4 Kort om EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna Lissabonfördraget har inneburit betydande förändringar i regler- ingen av EU:s fri- och rättighetsskydd. Bakgrunden är EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Den ansågs tidig- are utgöra en politisk deklaration utan närmare rättslig verkan. Lissabonfördraget innebär att stadgan blir rättsligt bindande med samma rättsliga värde som fördragen. Den tillämpas i förhållande till EU:s institutioner och när medlemsstaterna tillämpar unions- rätten. Det främsta syftet med stadgan har varit att befästa och klargöra den skyldighet som EU redan har att respektera grundläg- I några fall innehåller stadgan dock även rättig- heter som inte tidigare förekommer i . I Lissabonfördraget anges det att EU som organisation ska ansluta sig till och därmed bl.a. kunna vara part inför . Redan nu tillämpas och med- lemsstaternas skydd för grundläggande rättigheter som allmänna principer inom gemenskapsrätten. Stadgans nya status och den planerade anslutningen till Europa- konventionen berör de rättsområden där medlemsstaterna har över- låtit beslutanderätt till . På dessa områden får stadgan och samma rättsverkan som den övriga unions- rätten, dvs. de omfattas av principerna om direkt effekt och före- träde framför nationell rätt. Dessutom blir bestämmelserna om inhämtande av förhandsavgörande från tillämpliga. Enligt en svensk genomgång av EU-stadgan återfinns rättig- heterna i RF och i stadgan med i princip samma utformning (se och i Tre rapporter till , SOU 2008:43 s. 1738). Stadgan går dock längre på vissa områden, bl.a. i frågor som rör diskriminering och vissa rättigheter på det sociala området. Yttrandefriheten behandlas i artikel 11 i EU-stadgan. Den har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. 2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras. Bestämmelsen motsvarar artikel 10 i . Punkten 2 om mediernas frihet och mångfald är dock ett tillägg. I konven- tionsbestämmelsen behandlas även staternas möjligheter att inskränka yttrandefriheten, se avsnitt 7.3.2 nedan. En motsvarande regel om möjligheterna att inskränka yttrandefriheten (liksom andra rättig- heter och friheter) finns i stadgan i artikel 52.1, som har följande lydelse. Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. bildade tio stater (däribland , och ) . En av huvuduppgifterna för var att vid- makthålla och vidareutveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Med utgångspunkt i ett förslag från en särskild expertkommitté utarbetades inom den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (). Konventionen var avsedd att bygga på FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna. Till skillnad från FN:s deklaration skulle inne- hålla regler som innebar konkreta förpliktelser för staterna. Den effekten skulle uppnås genom att det anförtroddes åt gemensamma internationella organ att kontrollera att staterna uppfyllde sina åtaganden. Konventionen trädde i kraft . innebär att de anslutna staterna åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter (artikel 1). Vilka rättigheter som avses framgår av en omfattande och relativt detaljerad katalog över fri- och rättigheter (artiklarna 2–18). Konventionen har vidare kom- pletterats med olika tilläggsprotokoll varav vissa innehåller materiella bestämmelser, t.ex. förbud mot dödsstraff enligt trettonde tilläggs- protokollet och skydd för äganderätten i första tilläggsprotokollet. För översiktliga genomgångar av materiella skyddsregler kan hänvisas till Fri- och rättighetskommitténs del- betänkande Fri- och rättighetsfrågor SOU 1993:40 Del B (s. 8 f.) och prop. 1993/94:117 (s. 29 f.). Ett viktigt inslag i är att det finns ett inter- nationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina förplikt- elser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är den rättsliga kontroll som utförs av i () och att enskilda människor kan föra talan inför domstolen (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 19 f.). Enskilda kan klaga till över att en med- lemsstat inte har respekterat de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Ett klagomål hos förutsätter bl.a. att den enskilde först har uttömt alla nationella rättsmedel. 5 Texten i det här avsnittet bygger till stor del på framställning i SOU 2008:125 s. 393 f. Om tar upp klagomålet till behandling i sak, kan prövningen utmynna i att domstolen konstaterar att den ber- örda medlemsstaten har brutit mot konventionens bestämmelser. I vissa fall har domstolen möjlighet att ålägga staten att utge skadestånd till klaganden (artikel 41). Det är möjligt för parterna i mål vid domstolen att träffa en förlikning. Medlemsstaterna har förbundit sig att rätta sig efter domstolens domar. har antalet ansökningar om pröv- ning av brott mot ständigt ökat och den s.k. målbalansen stigit kraftigt. Enligt uppgift uppgår målbalansen till runt 100 000 mål, som alltså väntar på att avgöras. Mot denna bakgrund pågår arbete med att lätta på domstolens arbetsbörda. I det här sammanhanget brukar betonas vikten av att medlemsstaterna genomför åtgärder så att konventionsbrott kan förebyggas, prövas och kompenseras redan på nationell nivå, således innan frågan når . Det dröjde till innan förklarade att landet underkastade sig kompetens. Konventionens ställning i svensk rätt präglades av en relativt försiktig och avvaktande inställning från statsmakternas sida. genomfördes endast mindre förändringar i rättsordningen för att tillmötesgå de krav som följde av . status här ändrades dock när konven- tionen i dess helhet 1995 inkorporerades i svensk rätt genom en särskild lag, lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundlägg- ande friheterna. Konventionen blev därmed direkt tillämplig av domstolar och myndigheter i enskilda mål och ärenden. med den nämnda lagen infördes ett förbud i mot konventions- stridig normgivning. Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan före- skrift inte meddelas i strid med åtaganden enligt (se vidare om konventionens ställning i den svenska rättsordningen i bl.a. SOU 1993:40, prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24 och SOU 2008:125). 7.3.2Vissa särskilt relevanta artiklar i I artikel 1 anges den övergripande grunden för konventionsstaternas skyldigheter enligt . Innebörden är att staterna åtar sig att garantera var och en som befinner sig under deras juris- diktion de fri- och rättigheter som anges i artiklarna 2–18 och i de olika tilläggsprotokollen. Staterna har således en allmän skyldighet att på nationell nivå se till att konventionen respekteras och efter- levs av lagstiftare, domstolar och myndigheter i förhållande till enskilda. Artikeln inkluderar ett krav på att staterna tillhandahåller nationella rättsmedel mot kränkningar av de rättigheter som skyddas av konventionen (se betänkandet Skadestånd och , SOU 2010:87 s. 268 f.). Artikel 1 har följande lydelse. Artikel 1 - Skyldighet att respektera de mänskliga rättigheterna De höga fördragsslutande parterna skall garantera var och en, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och rättigheter som anges i avdelning I i denna konvention. Denna skyldighet enligt artikel 1 att garantera rättigheterna enligt konventionen hänger samman med den rätt till effektivt rättsmedel som läggs fast i artikel 13. Den som har fått en fri- och rättighet enligt konventionen kränkt ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Rätten till ett effektivt rättsmedel anses ge uttryck för en subsidiaritetsprincip som syftar till att överträd- elser av konventionen i första hand ska behandlas inom ramen för de nationella rättsordningarna. Begreppet rättsmedel har enligt praxis getts en vid förståelse. Det anses kunna avse en möjlighet till rättelse, gottgörelse (t.ex. skadestånd eller straffnedsättning) eller avhjälpande (bl.a. en möjlighet att skynda på en långsam handläggning), se a.bet. s. 152 f. Artikel 13 har följande lydelse. Artikel 13 - Rätt till ett effektivt rättsmedel Var och en, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. I artikel 10 stadgas om vars och ens rätt till yttrandefrihet. Bestämmelsen lyder som följer. Artikel 10 - Yttrandefrihet 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag.