sou · H0B361 · 2012-10-02 00:00:00 — Det finns också enligt fjärrvärmeförordningen (2008:526) en möjlighet att ansöka om medling vid vid Statens energi- myndighet om någon överenskommelse om tillträde inte kan träffas. är tillsynsmyndighet även för fjärr- värmeverksamheten. Även området elektronisk kommunikation lyder under relativt långtgående offentligrättsliga regleringar. Sådana bestämmelser finns i lagen om elektronisk kommunikation. En säker och effektiv mark- nad ska uppnås främst genom att konkurrensen på området främjas. ska samhällsomfattande tjänster alltid finnas tillgängliga på för alla likvärdiga villkor i hela landet till överkomliga priser. Till- stånd att använda radiosändare får förenas med olika typer av villkor, exempelvis täcknings- och utbyggnadskrav. Företagen omfattas av vissa allmänna skyldigheter i fråga om bl.a. god funktion och tek- nisk säkerhet. Om det inte råder effektiv konkurrens, ska företag med betydande inflytande på marknaden identifieras och åläggas en eller flera skyldigheter ur en särskild katalog. Denna innefattar bl.a. samtrafikskyldighet och skyldighet att lämna andra former av till- träde samt priskontroll gentemot slutkund. Om det behövs för att samhällsomfattande tjänster ska finnas tillgängliga till överkomliga priser, får den som bedöms lämplig för det förpliktas att till över- komligt pris tillhandahålla dessa. Det kan exempelvis innebära att uppfylla rimliga krav på anslutning till det allmänna telefonnätet eller tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjänster till en fast nätanslut- ningspunkt. Utifrån exemplifieringen ovan kan de offentligrättsliga regle- ringarna hänföras till främst följande punkter. organisatoriska och redovisningsmässiga begränsningar koncessionsplikt och andra former av tillståndsplikt anslutningsplikt, samtrafik, samlokalisering och andra former av tillträde restriktioner i fråga om vilka avgifter och tariffer som får tas ut, intäktsramar etc. Grupp 2: Samverkan mellan enskilda och det allmänna Svenska investeringar i infrastruktur har traditionellt skett genom att den offentliga sektorn har handlat upp en entreprenör på ut- förandeentreprenad med anslagsfinansiering över statsbudgeten. har även andra finansieringslösningar börjat använ- das. I propositionen 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt redovisade regeringen förslag till in- riktning av åtgärder i transportinfrastrukturen för perioden – 2021. Regeringen framhöll att den stora efterfrågan på och nyttan av infrastruktur och de ständigt växande förväntningarna på kapacitet och funktion kräver nya lösningar och att många intressenter har uttryckt intresse för att finansiera utveckling av infrastrukturen tillsammans med staten. Byggande av infrastruktur baseras på att nyttan med investe- ringen ska överstiga den uppoffring eller kostnad som man har för projekten under dess livslängd. Nyttan kommer olika aktörer till del: Trafikanter kan få tidsvinster, ökad komfort, säkerhet och trygghet samt lägre kostnader för fordonsunderhåll och drift. Boende kan få en bättre tillgänglighet till service och arbete. Näringsidkare kan få bättre tillgänglighet och logistikförutsättningar. bättre förutsättningar för framtida exploatering för boende, handel och industri. Miljöstörningar kan reduceras. Finansiering via statliga bolag och är exempel på projekt som har finan- sierats med statlig upplåning via särskilda statliga bolag. ägs av , som också var bygg- herre. Det är ett dansk-svenskt företag som ägs till lika delar av den svenska och danska staten. Bron finansieras med hjälp av lån på den in- och utländska kapitalmarknaden. Lånen betalas tillbaka efterhand genom intäkter som kommer från de avgifter som kunderna betalar för att passera bron. Merparten av intäkterna ska komma från brukar- avgifter, i första hand av vägfordon. Intäkterna från järnvägstrafiken påverkas inte av trafikvolymen utan räknas upp med prisindex. Målsättningen är att lånen för bron ska vara betalda från brons öppnande. När det gäller betalar staten stöd till det statliga bolaget så att det kan betala av lånet. har det blivit vanligare med samverkan mellan det offentliga och det privata vid genomförande av projekt i större och mindre skala. Exempelvis har i flera kommuner privata subjekt upp- fört och bekostat idrottsanläggningar som är tillgängliga för allmän- heten och som kommunen sedan hyr i stället för att äga. När det är fråga om upphandling av större projekt talar man ibland om s.k. offentlig-privat samverkan, OPS (eng. Public Private Partner- ship, PPP). Sådan samverkan har förekommit relativt sällan i men är vanlig i bl.a. . OPS är en upphandlingsform där ett privat företag eller konsortium får i uppdrag att finansiera, bygga och driva en offentlig nyttighet, exempelvis en infrastruktur- investering. Syftet kan vara att genom privat kapital möjliggöra tidi- gare igångsättande av prioriterade projekt med samhällsekonomiska vinster. OPS kan ske på olika sätt. Samarbetet innebär i grunden att den privata sektorn genom ett långsiktigt åtagande, vanligen 20– , tillhandahåller en offentlig tjänst. Projektbolaget tillför en del riskkapital. Resterande belopp lånas från banker och finansiella Ersättningen till projektbolaget kan utformas på olika sätt, exempelvis utifrån trafikrisk. Det innebär att betalningarna är beroende av trafikanternas utnyttjandegrad av vägen eller järnvägen. Vid OPS bär normalt staten risker som har att göra med myndighets- utövning, däribland tillstånd och marklösen. Projektbolaget förut- sätts bära risker relaterade till finansiering, byggande, drift och under- håll. Vid avtalstidens slut lämnas vanligen projektet över till den offentliga sektorn utan extra betalning. Ett exempel på en variant av OPS är upphandlingen av Arlanda- banan förbi . Bakgrunden var att ett utsläppstak innebar krav på att vägtrafiken till och från skulle avlastas. För att kunna bygga en tredje landningsbana och ändå klara kraven behövdes ett nytt resealternativ till och från . Staten bildade ett bolag som fick till uppgift att svara för samordningen av statliga intressen. Upphandlingen vanns av ett konsortium bestå- ende av tre svenska bolag och två brittiska. Konsortiet bildade sedan ett projektbolag. Projektbolaget hade ansvar för att projektera, finan- siera, bygga och driva . När banan var klar över- lämnades anläggningen till staten. I gengäld leasar nu projektbola- get tillbaka med en exklusiv koncession, dvs. rätt att köra tågtrafiken fram . Ett antal internationella stor- banker var långivare med framtida biljettintäkter som garanti. Staten har bidragit till finansieringen och lämnat ett villkorslån. Trafikrisken ligger på projektbolaget. Verksamheten drivs helt på marknads- mässig grund. Ett annat exempel på OPS är byggandet av ett nytt universitets- sjukhus, Nya , i . Detaljplanen för området beslutades av . Ett tilldelnings- beslut fattades i OPS-upphandlingen av landstings- fullmäktige , varefter och projektbolaget ingick avtal. förväntas pågå t.o.m. . Medfinansiering innebär att en annan part helt eller delvis finansierar statlig infrastruktur och medför alltså tillkommande medel utöver statliga anslag för utveckling av transportsystemet. Fyra mycket om- fattande projekt står för en stor andel av den totala medfinansiering- en, nämligen Förbifart , och i samt Västsvenska infrastrukturprojektet. Medfinansiering kan också avse ban- och vägavgifter eller trängsel- skatt, som trafikanterna betalar när de använder infrastrukturen. Väg- avgifter tas ut på och Svinesundsförbindelsen. har emellertid ett flertal möjliga fall med vägavgifter aktualiserats.4 Trängselskatt infördes permanent i och införs i . Även staten kan – genom s.k. statlig medfinansiering – medfinansiera infrastruktur som ägs av någon annan än staten, exempelvis resecentrum5 eller enskilda vägar. beskrivs närmare i avsnitt 7.4.5. Genom trafikpolitiska beslut skapades möjlighet för olika intressenter att via förskottering av medel bidra till att genomföra vägobjekt som annars inte skulle kunna förverkligas inom rimlig tid. medgav regeringen tidigareläggningar av investeringar i både vägar och järnvägar om utgifterna förskottera- des av kommuner eller landsting. får tidigare- lägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järnvägs- anläggningar där förskottering sker från kommuner, landsting eller enskilda under förutsättning att avtalet inte innehåller sådana villkor som innebär indexuppräkning av eller räntor på förskotterat belopp. Viljan att förskottera kan även bero på nya omständigheter och behov utifrån företagsetableringar, exploatering av nya bostadsområden eller stora idrottsevenemang. Förskottering innebär i praktiken ett räntefritt lån till staten.6 De sammanlagda förskotteringarna får inte överstiga visst belopp. Förskottering av objekt vars byggkostnad överstiger ska underställas regeringens prövning.7 4 vägtullsutredning har i uppdrag att lämna förslag på uttag av avgifter för använ- dandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, och , dir. 2011:47. 5Förordningen (2009:237) om statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafik- anläggningar m.m. 6Förskottering har vid domstolsprövning ansetts utgöra ett sådant bidrag för byggande av väg som avsågs i nu upphävda 9 § väglagen (1971:948), även om det kan göras gällande att bidraget endast utgörs av den kostnad som kommunen eller i slutändan har i form av räntekostnader eller uteblivna ränteintäkter. 7Regleringsbrev för avseende . Avgränsningsproblematiken rörande grupp 1 är hänförlig till varje aktör som sådan, dvs. om den ska kategoriseras som vinstdrivande eller inte. När det gäller grupp 2 rör avgränsningsproblem i stället hur olika aktörer ska skiljas från varandra. En sådan avgränsning har betydelse, eftersom frågan om vilka fall som ska omfattas av en ordning för vinstfördelning inte bara bör avgöras av själva verksam- heten, utan även av andra kommersiella och icke-kommersiella inslag som berörs. Diskussionerna om vinstfördelning tycks vanligen ha utgått från att finansiär, förvärvare och verksamhetsutövare sammanfaller. Exem- pelvis utgick förslaget till vinstfördelningsordning från Utredningen om expropriationsersättning från vilken förvärvsverksamhet som expropriationen skedde för. Vem som finansierar ett markförvärv, vem som förvärvar marken och vem som sedan bedriver verksamhet där behöver emellertid inte sammanfalla. Ett exempel på en situation då varken finansiär, förvärvare eller verksamhetsutövare är identiska är när en kommun medfinansierar en allmän väg för vilken staten är huvudman, för att därigenom främja en eller flera privata verksamhetsutövare. Det behöver inte finnas någon omedelbar koppling mellan för- värvare och verksamhetsutövare. I nämnda exempel finns det således inget avtalsförhållande mellan väghållare och dem som nyttjar infrastrukturen, dvs. Delaktighet i ett markåtkomstförfarande kan ske i olika utsträck- ning. Ett exempel härpå är medfinansiering som kan involvera ett stort antal intressenter, men också innebära att en enskild part bekostar hela projektet. I det senare fallet blir alltså begreppet medfinan- siering något missvisande. Medfinansieringsprojekt består i många fall, särskilt i storstadsområdena, av en blandning mellan statliga och kommunala anordningar. Rent juridiskt hanteras då endast den stat- liga delen enligt väglagen respektive lagen om byggande av järnväg.8 Samverkan över de olika aktörsgränserna (främst finansiär, för- värvare och verksamhetsutövare) involverar i många fall kommu- nerna, som – med de begränsningar som följer av kommunallagen – 8 Ett exempel härpå är Lindholmsmotet, väg E6 på i . ska där bygga om motet. Projektet – bl.a. ritningar och upphandlingar av entreprenörer – omfattar hela ombyggnaden, av vilken den statliga vägen med statliga väganordningar endast är en del. Endast denna del regleras av väglagen. Kommunen finansierar delvis den del av projektet som kan hänföras till utbyggnad av de kommunala anordningarna, men inte till fullo, eftersom ombyggnaden sker på initiativ, se /Privat/Projekt/Vastra- Gotaland/E621-Lindholmsmotet/ i flera situationer och i olika egenskaper kan komma att ta del i markåtkomstförfaranden. I exemplet ovan var kommunen finansiär. Det är också vanligt att kommuner förvärvar mark för vidare försälj- ning eller annan upplåtelse till någon enskild. I sådana fall aktualiseras ytterligare en gränsdragningsproblematik, nämligen en tidsmässig avgränsning, se grupp 6 nedan. Kommuner kan slutligen själva vara verksamhetsutövare. När en kommun helt eller delvis (exempelvis genom medfinan- siering) finansierar ett markförvärv sker det efter kommunekono- miska överväganden. De nettofördelar som förvärvet kan förväntas generera kan vara av olika slag, exempelvis arbetstillfällen, inflyttning, ökad företagsetablering och ökade skatteintäkter. Som framgått får kommuner genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det, se avsnitt 7.2.2. Om – och i så fall i vilken utsträckning – syftet med finansieringen är att främja vinstdrivande verksamhet kan vara svårt att avgöra. När ett företag helt eller delvis finansierar ett markförvärv bör man i allmänhet kunna utgå från att företaget avser att använda marken för vinstdrivande verksamhet. Bakom förvärvet ligger normalt före- tagsekonomiska kalkyler och förhoppningar om att verksamheten ska generera vinst. Företagets ledning ska kunna motivera inför sina ägare att förvärvet är lönsamt. Att företaget finansierar markförvär- vet för vinstdrivande verksamhet behöver emellertid inte med nöd- vändighet innebära att företaget också är den aktör som förvärvar marken eller kommer att råda över den på annat sätt. Exempelvis till- kommer vid medfinansiering av allmänna vägar vägrätten staten eller kommunen, se nedan. Ett exempel på när ett finansierande företag varken förvärvar marken eller driver verksamhet på denna är när en bank eller ett telekomföretag bekostar en arena. Ett annat exempel kan vara att en hamburgerkedja bidrar med pengar vid byggandet av ett barn- sjukhus. Såvida ett sådant bidrag inte sker anonymt bör det vara att betrakta som sponsring ägnat att ge företaget good-will och är därmed kommersiellt betingat. Hamburgerkedjans verksamhet är ändå väsensskild från den verksamhet som i övrigt bedrivs på sjuk- huset, dvs. Bedömningen kan bli annorlunda om hamburger- kedjan öppnar en restaurang i sjukhusets lokaler. Det kan då bli fråga om parallell vinstdrivande och icke-vinstdrivande verksamhet, se grupp 3 nedan. Även om verksamheterna är väsensskilda, kan det då hävdas att marken i vart fall delvis tagits i anspråk för vinstdri- vande verksamhet. Grupp 3: Parallella verksamheter Grupp 2 omfattade samverkan mellan enskilda och offentliga aktörer. Samverkan har då avsett exempelvis finansiering och riskfördelning. Man kan emellertid även tänka sig att två eller flera verksamheter bedrivs i mer eller mindre renodlad form men i nära fysisk anslut- ning till varandra. Ett exempel härpå är att en kommun uppför ett badhus, som även ska inrymma kioskverksamhet. Kiosklokalen hyrs ut av kommunen till en enskild näringsidkare på kommersiella villkor. Ett mer komplext exempel kan vara anläggandet av ett rese- centrum, som kan antas bli en knutpunkt för olika trafikslag, inter- regionaltåg, pendeltåg, bussar, bilar, taxi och cyklar. Anläggningen kan förutsätta omfattande förändringar i stadmiljön, såsom nya gator, torg, parker, passager, parkering och byggnader. Byggnaderna kan omfatta såväl hotell, butiker och kontor som bostäder.9 Till denna grupp kan även hänföras byggandet av vägar, järnvägar, hamnar och annan trafikinfrastruktur som kan nyttjas av såväl kom- mersiella aktörer som av privatpersoner. Parallella verksamheter kan finnas även enligt ledningsrättslagen. Så är fallet vid andrahandsupplåtelser inom utrymmen som upplåts för ledningar enligt 11 a § ledningsrättslagen. Sådana upplåtelser inne- bär att lantmäterimyndigheten under vissa omständigheter får för- ordna att ledningsrättshavaren har rätt att låta någon annan dra fram och använda ytterligare ledningar inom det upplåtna utrymmet. Även reglerna om samlokalisering i lagen om elektronisk kom- munikation innebär att två eller flera verksamheter kan bedrivas parallellt. Regler om samlokalisering finns bl.a. i 4 kap. 14 §. Bestäm- melsen innebär att en operatör, efter ansökan av en annan operatör får förpliktas att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla sökan- den samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnytt- jande av egendom eller annat, om det är av betydelse för att skydda 9 Jfr anläggandet av , som är ett gemensamt projekt för , kommun och . miljön eller för att uppnå mål för fysisk planering, eller krävs för att skydda folkhälsa eller allmän säkerhet. När mark tas i anspråk för två eller flera verksamheter – som var för sig kan vara att betrakta som vinstdrivande eller icke-vinstdrivande – kan verksamheterna utövas av samma eller skilda subjekt. Dessa subjekt kan även vara finansiärer och förvärvare, men behöver inte vara det. Tyngdpunkten kan totalt sett ligga antingen på vinst- drivande eller icke-vinstdrivande verksamhet. I exemplet då en kommun förvärvar mark för att bygga ett badhus och hyr ut en del av lokalen till en kioskägare, är badhusverksamheten, som kommunen bedriver enligt självkostnadsprincipen att betrakta som icke- vinstdrivande. Kioskverksamheten är däremot vinstdrivande. Kommunen är såväl finansiär som förvärvare och verksamhetsutövare, medan kiosk- ägaren endast är verksamhetsutövare. Kioskinnehavaren står då i avtals- rättsligt förhållande till kommunen men saknar direkt koppling till fastighetsägaren som avstått marken. Avgränsningen mellan de båda verksamheterna är i detta fall tämli- gen enkel. Den icke-vinstdrivande badhusdriften är väsensskild från den vinstdrivande kioskverksamheten genom olika verksamhetsinriktning. Verksamheterna har dessutom olika huvudmän. Kioskverksamheten är rimligen även rent rumsligt skild från övrig verksamhet. Även enkla exempel kan varieras på många sätt. Antag att mark tas i anspråk för byggande av en allmän väg. Redan den omständigheten att vägen, utöver privata trafikanter, sannolikt kommer att användas av näringslivet i olika sammanhang, innebär att ianspråks- tagandet av marken – i viss utsträckning – sker för vinstdrivande verk- samhet, även om sambandet inte är tydligt. Om vägen byggs i anslutning till ett industriområde, torde vägen i stor utsträckning användas av aktörer från näringslivet, vilket innebär en tydligare koppling till vinstdrivande verksamhet i allmänhet. Om vägen byggs i anslutning till en ensam industri, blir däremot sam- bandet med en specifik vinstdrivande verksamhet påtagligt. Nyss nämnda exempel kan förenklat illustreras på följande sätt. Nämnda exempel tydliggör även svårigheter att avgränsa olika verk- samheter från varandra. Enskilda trafikanters nyttjande av vägen bör normalt kunna betraktas som enskilda icke-vinstdrivande verk- samheter. Svårare blir det att skilja den vinstdrivande specifika verk- samheten (industrin) från näringslivet i övrigt. Till den specifika verksamheten bör räknas industrins egna och anställdas transporter. När det gäller näringslivet i övrigt bör däremot de transporter som varje enskild näringsidkare utför räknas som enskilda vinstdrivande verksamheter. Transporter som andra näringsidkare än industrin – exempelvis en grossist eller ett självständigt logistikföretag – utför till och från industrin kan däremot inte med självklarhet hänföras enbart till den specifika verksamheten eller näringslivet i övrigt. Frågan är om en ordning för vinstfördelning endast ska rikta in sig på specifika vinstdrivande verksamheter som, genom exempelvis finansiering är direkt knutna till markåtkomsten, eller om den ska avse näringslivet i vidare bemärkelse. Var gränsen ska gå mellan verk- samheter som lätt kan knytas till markåtkomsten och andra närings- idkare som i större eller mindre utsträckning drar nytta därav är emellertid svårt att avgöra och kan dessutom variera från tid till annan. Det framstår inte som ändamålsenligt att en enskild fastighets- ägare, vars mark tas i anspråk, ska peka ut en vidare krets av aktörer som i någon mån drar nytta härav. Grupp 4: Verksamheter med direkt och indirekt syfte I vissa fall kan markförvärv ha både ett direkt och ett indirekt syfte, eller i vart fall en indirekt bieffekt. Enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen får således expropriation ske för att försätta eller hålla fastighet i tillfredsställande skick, när grov vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma. Det direkta syftet med expropriationen är då att försätta eller hålla fastigheten i tillfredsställande skick. Ett indirekt syfte kan emellertid vara att bedriva någon form av vinstdrivande verksamhet på fastigheten, exempelvis fortsatt uthyrning av bostäder. Här kan också nämnas expropriandens möjligheter att, utan att utge särskild ersättning, tillgodogöra sig grusfyndigheter och andra naturalster på den ianspråkstagna fastigheten. Det handlar då inte om fall där expropriationsföretaget huvudsakligen består av utvinning av naturtillgångar (t.ex. i fråga om ianspråkstagande av mark för gruv- drift), utan om mindre vanliga situationer där utvinningen är en bi- effekt av expropriationsföretaget eller ett led i förverkligandet av detta. Det kan vara fråga om t.ex. utvinning av schaktmassor vid ett vägbygge. En väghållare kan då, genom att schakta bort grus, komma att tillgodogöra sig ett övervärde. I dessa fall bidrar alltså fastigheten indirekt med resurser som kan ge vinst utan att ha någon omedel- bar koppling till syftet med förvärvet, dvs. anläggandet av väg (30 § andra punkten väglagen). I ett sådant fall är grusförsäljning ett exem- pel på vinstdrivande verksamhet, medan en väg (eller snarare trafike- randet av denna) närmast är att betrakta som icke-vinstdrivande.10 Ett annat exempel på en bieffekt är då mark tas i anspråk enligt lagen om byggande av järnväg. Ändamålet med förvärvet är då kom- munikation/järnvägstrafik. Till järnvägsanläggningen hör även bl.a. anläggningar för elektronisk kommunikation. har ett stort utbud av informations- och kommunikationstjänster. På grund av den överkapacitet som finns i verkets optokabel (en fiberoptisk kabel som löper längs järnvägen och som transporterar datatrafik för järnvägens behov) säljer trafikverket ungefär en tredjedel av dessa tjänster till såväl privata som offentliga externa aktörer på marknads- mässiga villkor. Denna bieffekt är i och för sig ringa i förhållande 10 Vid tillgodogörande av sådana övervärden utgår ersättning när en fastighet med en befintlig täktverksamhet tas i anspråk. I vad mån ersättning betalas för expropriandens utvinning i övrigt av naturalster avgörs främst utifrån en bedömning av om utvinningen är en företags- nytta eller inte. Om så bedöms vara fallet, tillämpas influensregeln. Sedan presumtionsregeln upphävts, kan fastighetsägare även i större utsträckning ersättas för de förväntningar som kan föreligga på exploatering av naturtillgångar på deras fastigheter. till järnvägsverksamheten men är ändå av stor omfattning; verksam- heten har således ca 600 medarbetare och omsätter ca 1,4 miljarder kronor.11 Ett annat exempel är att markförvärv sker för att en kommun ska uppföra ett vattentorn. På vattentornet kan sedan kommunen och andra aktörer placera antenner. Antennerna kan tänkas tjäna kommer- siella (exempelvis som radiolänkslösningar som fiberförlängare för bredbandsnät) eller icke-kommersiella syften (exempelvis för rädd- ningstjänst). På motsvarande sätt kan man tänka sig att ändamålet med mark- förvärv är uppförandet av en mobilmast. På denna kan sedan utrust- ning för exempelvis bevakning, belysning eller vindmätning inplaceras. Grupp 5: Samband mellan förvärv och verksamhet