sou · H0B377 · 2012-11-29 00:00:00 — Kommitténs förslag: Säkerhetspolisen ska samarbeta med andra myndigheter än i den omfattning som är lämplig med hänsyn till respektive myndighets arbetsuppgifter. Som kommittén beskrivit bl.a. i avsnitt 4.3 har Säkerhetspolisen en betydelsefull samverkan med andra myndigheter än de som återfinns inom polisväsendet. Exempel på sådana myndigheter är försvarsunderrättelsemyndigheterna. I Säkerhetspolisens instruktion bör det därför anges att Säkerhetspolisen ska samarbeta med andra myndigheter än i den omfattning som är lämplig med hänsyn till respektive myndighets arbetsuppgifter. En sådan bestämmelse motsvarar 13 § andra stycket i Säkerhetspolisens nuvarande instruktion. Kommitténs förslag: Säkerhetspolisen ska samarbeta med andra länder, utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer i den utsträckning som behövs för myndighetens verksamhet och som regeringen närmare bestämmer. Säkerhetspolisen ska få ingå överenskommelse om samarbete med en utländsk brottsbekämpande myndighet eller utländsk gränskontrollmyndighet i länder som är medlemmar i unionen eller som har slutit avtal enligt konventionen om tillämpning av av om samarbete med konventionsländerna. Detta gäller dock inte om överenskommelsen kräver eller medverkan. Innan en sådan överenskommelse ingås ska () underrättas. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet I 15 § Säkerhetspolisens nuvarande instruktion anges att Säkerhetspolisen ska samarbeta med andra länder i den utsträckning som behövs för Säkerhetspolisens verksamhet. För att säkerhetstjänst ska fungera väl bör det även fortsatt finnas krav på att Säkerhetspolisen samarbetar med andra länder. Sådant arbete avser också samverkan med utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. Detta bör ske i den utsträckning som behövs för myndighetens verksamhet och som regeringen närmare bestämmer. Säkerhetspolisen bör också under särskilt angivna förutsättningar – liksom – få ingå vissa överenskommelser om samarbete med utländska myndigheter. 8Konsekvenser av kommitténs förslag I detta betänkande har kommittén lämnat förslag som tar sikte på Säkerhetspolisens organisation på en övergripande nivå. Kommitténs organisatoriska överväganden ligger i linje med de ställningstaganden som och regeringen gjort när det gäller att en myndighet så långt som möjligt själv bör fatta beslut om utformningen av den egna organisationen. Den föreslagna ombildningen av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet inom polisväsendet leder, enligt kommitténs uppfattning, till flera positiva effekter. Rikspolischefens makt över polisväsendet begränsas och ansvarsförhållanden, regelverk samt beslutsmandat blir tydligare. Förslagen får också en rad konsekvenser, vilka dessa är beskrivs nedan. Säkerhetspolisen i en egen struktur – inget stort förändringsarbete Kommittén har i avsnitt 6.2.1 redogjort för att en ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet i praktiken inte innebär någon egentlig förändring av regeringens styrning av verksamheten på Säkerhetspolisens område. har Säkerhetspolisen en självständig ställning och i praktiken är det inte något större förändringsarbete som krävs för att skapa en enrådighetsmyndighet av Säkerhetspolisen. Konsekvenser av kommitténs förslag 8.2Konsekvenser i ett medborgarperspektiv I avsnitt 7.3.3 har kommittén redogjort för att det är angeläget att medborgare och politiker har insyn i Säkerhetspolisens verksamhet. Ledamöter i ett insynsråd kan också tillföra ledningen kunskap och kompetens. Kommittén har mot denna bakgrund föreslagit att det ska finnas ett insynsråd vid . Insynen måste bygga på kännedom om och förståelse för den verksamhet som bedrivs. Kommittén har i det nämnda avsnittet beskrivit att en huvuduppgift för Säkerhetspolisens insynsråd kommer att vara att på nära håll följa hur Säkerhetspolisen inriktar och prioriterar i sin verksamhet. bör aktivt informera sig om sådan verksamhet som allmänheten på grund av sekretesskäl inte på annat sätt kan ha insyn i. Därigenom kommer den demokratiska insynen och kontrollen i Säkerhetspolisens verksamhet att stärkas. I detta sammanhang bör också nämnas att har ett tillsynsuppdrag och granskar bl.a. Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter samt utövar tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter. I tilläggsdirektiven har kommittén fått i uppdrag att ta ställning till om ett fristående organ ska granska polisens, inklusive Säkerhetspolisens verksamhet (dir. 2012:13). I SOU 2012:13 gjorde kommittén bedömningen att ett fristående granskningsorgan för tillsyn över polisverksamheten bör inrättas och att ett sådant organ skulle bidra till att regeringen, och i förlängningen medborgarna, får bättre kontroll över att regler och lagar följs i polisens verksamhet.1 Frågan om tillsyn över polisens, inklusive Säkerhetspolisens, verksamhet ska kommittén ta slutlig ställning till i nästkommande betänkande. Allmänhetens kontakter med Säkerhetspolisen Kommittén har bl.a. redogjort för att genom en ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet blir det tydligare gentemot allmänheten att Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet har en annan inriktning än den övriga polisens (avsnitt 6.2.6). 1 SOU 2012:13 s. 307 och 340. Konsekvenser av kommitténs förslag Tonvikten på Säkerhetspolisens arbete är inte traditionell handläggning av ärenden som rör den breda allmänheten. Säkerhetspolisen har därför – till skillnad mot den övriga polisen – relativt begränsad kommunikation med allmänheten, och den sker i allt väsentligt via telefon och e-post. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet kommer, enligt kommitténs mening, inte att påverka medborgarnas möjlighet att ha kontakt med Säkerhetspolisen. De kontakter allmänheten har med Säkerhetspolisen är också fortsatt viktiga för att Säkerhetspolisen ska kunna bedriva ett förtroendefullt arbete. Konsekvenser utifrån ett demokratiskt perspektiv I avsnitt 6.2.6 har kommittén uttalat att det torde finnas ett betydande demokratiskt värde för den enskilde att regeringen har möjlighet att av Säkerhetspolisens ledning tydligt kräva ut ansvar för hur verksamheten bedrivs. En renodling av ansvarsförhållanden, goda förutsättningar för demokratisk insyn samt oförändrade möjligheter för allmänheten att ha kontakt med Säkerhetspolisen bidrar till ett gott förtroende mellan myndigheten och medborgarna. 8.3Konsekvenser i ett rättskedjeperspektiv Säkerhetspolisen skyddar och demokratin. Säkerhetspolisen är en nationell säkerhetstjänst med två huvudsakliga verksamheter; att bedriva säkerhetsunderrättelseverksamhet och att vidta säkerhetsåtgärder. Säkerhetspolisens uppdrag gör att organisationen är unik i det svenska polisväsendet. Säkerhetspolisen är dock fortfarande en del av polisen (se 4 § första stycket förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)) och en polisiär myndighet. I SOU 2012:13 uttalade kommittén följande. Polisen utgör en del av en kedja av flera myndigheter som hanterar brottslig verksamhet. Hela rättskedjans effektivitet och förmåga att lösa sina uppgifter i enlighet med de förväntningar och krav som allmänheten och regeringen ställer är beroende av hur väl polisen utför sina uppgifter.2 2 SOU 2012:13 s. 343. Konsekvenser av kommitténs förslag Kommitténs bedömning är att förutsättningarna för Säkerhetspolisen att bidra till rättskedjans effektivitet och att samverka med myndigheter i rättsväsendet efter en ombildning till en fristående myndighet kommer att vara fortsatt god. Grunden för vårt förslag att ombilda Säkerhetspolisen till en fristående myndighet är att det är en fråga om att i formell mening betona den självständighet som Säkerhetspolisen i praktiken redan har. En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet medför dock en rad konsekvenser för verksamheten. Dessa beskrivs nedan. Tydligare styr- och ansvarskedja Kommittén har föreslagit att Säkerhetspolisen själv ska besluta sin organisation. En konsekvens av detta förslag är att det för myndighetsledningen, och ytterst säkerhetspolischefen, skapas organisatorisk flexibilitet för att driva verksamheten. Möjligheterna för regeringen att utkräva ansvar av myndighetsledningen blir tydligare om myndigheten själv har fått bestämma över sin organisation. Att Säkerhetspolisen i organisatorisk mening frikopplas från den övriga polisen och blir direkt underställd regeringen innebär att säkerhetspolischefen på ett tydligare sätt kan utkrävas ansvar för Säkerhetspolisens verksamhet och att lednings- och ansvarsförhållandena klargörs (se avsnitt 6.2.3). Bättre förutsättningar för strategisk ledning och styrning De förslag som kommittén lämnat ger myndighetsledningen och ytterst säkerhetspolischefen möjlighet att ta ett helhetsansvar för verksamheten hos och för de resultat som uppnås. Detta hänger samman med att rikspolischefen inte längre kommer att ha något beslutsmandat på Säkerhetspolisens område och att ledningen för Säkerhetspolisen – när verksamheten är en del av – ges goda förutsättningar att ta sitt fulla ansvar för verksamheten. Konsekvenser av kommitténs förslag Samverkan och samarbete med den öppna polisen och dess operativa verksamhet I avsnitt 7.5 har kommittén beskrivit att om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet kommer i praktiken inte möjligheten att samverka och samarbeta med den övriga polisen att förändras. Kommittén har föreslagit att Säkerhetspolisen ska samarbeta med i den utsträckning som behövs för verksamheten. I nämnda avsnitt har kommittén också betonat att Säkerhetspolisen måste sträva efter att finna goda former för att samverka med den nya nationella operativa avdelningen inom . En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet innebär, enligt kommitténs bedömning, inte att nuvarande bestämmelser om sekretess behöver förändras för ett fungerande uppgiftsutbyte mellan myndigheterna. Det är angeläget att de båda organisationerna tillsammans identifierar områden där det finns utvecklingspotential vad gäller samverkan och samarbete. Kommittén har i sitt arbete fått exempel på några sådana områden. Ett exempel är samarbetet när det gäller särskild teknisk inhämtning. Ett annat är verksamheten för personskydd där det kan finnas anledning att se över förutsättningarna för bättre bryggor mellan Säkerhetspolisens och den övriga polisens verksamhet. Önskemål om mer gemensamma insatser mot korruption har också förts fram. Ytterligare ett exempel är behovet av att se över polisens förmåga att agera och samverka före, under och efter ett terroristattentat. Säkerhetspolisens beslut att flytta huvudkontoret till en egen fastighet fattades innan kommittén fick tilläggsdirektiv att analysera konsekvenserna av att ombilda Säkerhetspolisen till en fristående myndighet. Att Säkerhetspolisens huvudkontor flyttar in i egen fastighet bör, enligt kommitténs mening, inte påverka förutsättningarna för Säkerhetspolisen att samarbeta med den öppna polisen. Det finns dessutom en regional samlokalisering i polisens lokaler som underlättar de lokala kontakterna och som inte förändras om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet. För att samverkan och samarbete ska fungera krävs förtroende mellan verksamheterna. Detta är särskilt viktigt för underrättelsearbetet. Det förtroende som har byggts upp mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen knyter bl.a. an till att det finns upparbetade personliga kontakter. Genom att hitta mötes- och kon- Konsekvenser av kommitténs förslag taktpunkter, t.ex. genom olika typer av samarbetsforum säkerställs att nya personliga kontakter knyts och gamla kontakter bevaras. Samverkan och samarbete med andra myndigheter samt internationellt samarbete Kommittén bedömer att en ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet inte påverkar förutsättningarna för Säkerhetspolisen att även fortsättningsvis ha ett gott samarbete med såväl andra myndigheter som internationellt. Särskilt om tekniskt biträde Som beskrivits i avsnitt 4.6.4 finns ett väl utvecklat samarbete mellan samtliga brottsutredande myndigheter inom teknikområdet. I 3 § 3 p Säkerhetspolisens instruktion anges att Säkerhetspolisen ska lämna tekniskt biträde åt polisväsendet i den utsträckning som det är lämpligt med hänsyn till verksamhetens art. Kommittén föreslår ingen saklig ändring av bestämmelsen. En ombildning av Säkerhetspolisen påverkar därför inte Säkerhetspolisens förutsättningar att lämna tekniskt biträde till andra myndigheter. I avsnitt 3.3 beskriver kommittén betydelsen av diskretion i Säkerhetspolisens verksamhet. Med den nuvarande organisationsformen, där Säkerhetspolisen formellt är en del av , är i vissa sammanhang möjligheten att uppge som arbetsgivare ett sätt att undvika oönskad exponering av Säkerhetspolisens verksamhet och dess anställda. När Säkerhetspolisen ombildats till en fristående myndighet försvinner denna möjlighet. Trots den utveckling mot ökad öppenhet som Säkerhetspolisen gått igenom anser kommittén att det finns ett fortsatt behov av sekretess och diskretion för vissa delar av verksamheten och för vissa anställda. Dessa frågor kräver dock noggranna överväganden där både verksamhets- och säkerhetsskäl beaktas. Hur Säkerhetspolisen ska hantera frågor om diskretion bör, enligt kommitténs mening, inte regleras i lag eller annan författning utan lämpligen tas Konsekvenser av kommitténs förslag om hand av Säkerhetspolisen eller av Säkerhetspolisen i överenskommelse med annan myndighet. Föreskrifter för Säkerhetspolisens verksamhet Som beskrivits i avsnitt 6.2.4 finns det vissa oklarheter om och i vilken utsträckning föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet, s.k. FAP:ar, är rättsligt bindande för Säkerhetspolisen. Vid en ombildning kommer det för Säkerhetspolisen initialt att krävas vissa resurser för att inventera och ta fram de bestämmelser som behövs för att bedriva verksamheten i en egen myndighetsstruktur. Det merarbete som detta innebär kommer dock i förlängningen att medföra mer anpassade bestämmelser för verksamheten. Vidare kommer arbetet att bidra till rättslig tydlighet eftersom Säkerhetspolisen måste ta ställning till om och i så fall vilka av föreskrifter som ska gälla för den nya myndigheten. I sammanhanget kan noteras att Säkerhetspolisen har ett särskilt ansvar för vissa FAP:ar, som t.ex. föreskrifter och allmänna råd för hemlig teleavlyssning (FAP 171-1), föreskrifter och allmänna råd om polisverksamhet rörande bevaknings- och säkerhetsarbete avseende den centrala statsledningen, statsbesök m.m. (FAP 224-2) samt föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för polismyndigheter att underrätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. (FAP 403-3). En ombildning förutsätter viss ytterligare kompetens En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet behöver inte innebära att Säkerhetspolisen på nytt måste omorganiseras internt. När och om Säkerhetspolisen behöver omorganiseras styrs huvudsakligen av andra förhållanden t.ex. omvärldsförändringar och önskemål om att uppnå bättre effektivitet i vissa verksamhetsgrenar. Vissa funktioner och kompetenser kan dock behöva tillföras organisationen efter en ombildning. Det kan exempelvis avse arbetsrättslig kompetens. är den part som håller i de lokala löneförhandlingarna. Detsamma gäller vissa andra arbetsrättsliga lokala avtal, t.ex. det om arbetstid. Det finns också möjlighet för Säkerhetspolisen att genom få råd och stöd i arbetsrättsliga angelägenheter, även om detta är en Konsekvenser av kommitténs förslag möjlighet som sällan utnyttjas. Om Säkerhetspolisen blir en fristående myndighet gör kommittén bedömningen att ytterligare kompetens inom HR måste byggas upp i den egna verksamheten. Här kommer följaktligen Säkerhetspolisen att behöva ny personal. Ett annat exempel är upphandlingsområdet. har en omfattande upphandlingsfunktion och Säkerhetspolisen, som en del av , använder de ramavtal som träffar. Den föreslagna organisationslösningen med två polismyndigheter, och Säkerhetspolisen, hindrar inte att dessa båda nya myndigheter samverkar och samarbetar i upphandlingar av vissa varor och tjänster. Det är, enligt kommitténs mening, tvärtom önskvärt med ett sådant samarbete. Om Säkerhetspolisen blir en fristående myndighet måste dock organisationen i högre utsträckning än ha sådan bemanning att den kan genomföra vissa egna offentliga upphandlingar. För detta kan ytterligare kompetens behövas. Delaktighet från personal på alla nivåer Personalen måste involveras och känna delaktighet i arbetet som följer med ombildningen. Det är nödvändigt att tidigt inte bara involvera chefer utan personal på alla nivåer i organisationen. Vidare är det viktigt att ledningen lyfter fram de fördelar som följer av att organisationen anpassas till strukturen för en enrådighetsmyndighet. Det är väsentligt att de anställda får en god information av ledningen om vad ombildningen innebär, d.v.s. att det är fråga om en för Säkerhetspolisens självständighet nödvändig strukturförändring på ett mer övergripande plan. I avsnitt 2.6 har kommittén beskrivit möjligheterna till utbildning för de anställda vid . Vid en ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet kommer i praktiken inte de anställdas tillgång till utbildning vid eller inom att förändras. Däremot kan det bli aktuellt för myndigheterna att på ett mer formellt sätt än vad som sker lösa kostnadsfrågorna för de gemensamma delarna av utbildningsverksamheten. Enligt kommitténs bedömning är det inte osanno- Konsekvenser av kommitténs förslag likt att kostnaderna för utbildning av Säkerhetspolisens anställda kommer att öka. 8.5Konsekvenser som rör arbetsgivaransvaret och det personalpolitiska området God framförhållning i rekryteringsarbetet God rekrytering är en förutsättning för att det praktiska arbetet inom ska kunna bedrivas. För att matcha en alltmer komplicerad omvärld måste Säkerhetspolisen ständigt utvecklas och se över vilka kompetenser som är nödvändiga för att fullgöra uppdraget. I det ingår att ha personalpolitisk framförhållning i rekryteringsarbetet. En betydande andel av Säkerhetspolisens personal är inte polisutbildad. När det uppstår behov av att rekrytera personal med erfarenhet från den övriga polisen är det dock viktigt att Säkerhetspolisen har en god framförhållning och en löpande dialog med . I övrigt bedömer kommittén att en ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet inte påverkar rekryteringsarbetet. Regler om tidsbegränsade anställningar och förflyttningsrätt ur arbetsgivarens perspektiv När Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet är det viktigt att säkerställa att de naturliga förutsättningarna för personalrörlighet består. Det är särskilt angeläget för att Säkerhetspolisen ska kunna anställa livvakter och spanare tidsbegränsat. Kommittén har i avsnitt 7.4.4 därför föreslagit att när fråga är om att Säkerhetspolisen ska anställa en polisman som är anställd tills vidare vid , får hans eller hennes anställning – om det är befogat med hänsyn till arbetsuppgiften – gälla för bestämd tid eller tills vidare, dock längst till en viss tidpunkt. Motsvarande reglering finns i instruktion. Som kommittén beskrivit i avsnitt 7.4.5 påverkar en ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet inte Säkerhetspolisens behov av att i vissa undantagssituationer, med hänsyn till verksamheten, kunna förflytta en arbetstagare till en annan anställning. Konsekvenser av kommitténs förslag Ansvarsärenden som rör personal vid prövas av vid . En konsekvens av att ombilda Säkerhetspolisen till en egen myndighet är att förhållandet mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisens personalansvarsnämnd behöver ses över (se dir. 2012:13). Kommittén har övervägt olika alternativ för hur de ansvarsärenden som rör Säkerhetspolisens anställda ska handläggas efter en ombildning. Här har kommittén föreslagit en lösning som innebär att det skapas en ny , se avsnitt 7.4.7. Mot bakgrund av de få ärenden som rört Säkerhetspolisens anställda behövs i detta avseende inte en fast organisation. I nämnden ska, i enlighet med förslaget i nämnda avsnitt, säkerhetspolischefen vara ordförande och nämnden i övrigt bestå av personalföreträdarna, de tre företrädare som säkerhetspolischefen bestämmer samt två särskilt förordnade ledamöter. Förslaget bör inte föranleda några merkostnader för Säkerhetspolisen. En konsekvens av att Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet är att personalorganisationerna (SACO-S, ST, och ) får byta lokal förhandlingspart, från till Säkerhetspolisen. I praktiken innebär det att Säkerhetspolisen tydligare går in i rollen som arbetsgivare, och att personalorganisationerna får en ny motpart. De lokala kollektivavtal som slutits mellan och personalorganisationerna gäller tills vidare och till dess att nya avtal har träffats. När det gäller de lokala avtalen finns det dock vissa oklarheter vid tolkningen av om Säkerhetspolisen, genom , är part i dessa avtal. Det är en fråga som måste utredas ytterligare i arbetet med att förbereda ombildningen av Säkerhetspolisen. När ledningen för Säkerhetspolisen har beslutat om hur verksamheten ska organiseras är det viktigt att beslutsnivåerna tydliggörs för personalorganisationerna och att det klart framgår vilka beslut som fattas på vilken nivå. Konsekvenser av kommitténs förslag I arbetsmiljölagen finns regler om det systematiska arbetsmiljöarbetet. Kommittén bedömer att en ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet inte får några konsekvenser för det systematiska arbetsmiljöarbetet inom . I 6 b § LAS sägs bl.a. att vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången på den nya arbetsgivaren. Detta gäller även arbetstagare i allmän tjänst. Frågan är om ombildningen av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet är att anse som en verksamhetsövergång där personalen flyttas över från en arbetsgivare till en annan. I har det statliga arbetsgivarbegreppet alltmer kommit att präglas av ett funktionellt synsätt, där varje myndighet har hand om flertalet arbetsgivaruppgifter i förhållande till de anställda som arbetar vid myndigheten.3 Säkerhetspolisen beslutar om anställning av personal med stöd av vad som anges i 10 § Säkerhetspolisens instruktion. Säkerhetspolisen hör visserligen till , men i Säkerhetspolisens instruktion är det tydligt reglerat att det är Säkerhetspolisen som tar hand om anställningsförfarandet. I personalens anställningsbevis anges att det är Säkerhetspolisen som är anställningsmyndighet. Säkerhetspolisen utövar även viktiga arbetsgivaruppgifter i förhållande till arbetstagarna. Ett exempel är att Säkerhetspolisen får fatta beslut om förflyttningsskyldighet för en arbetstagare (11 § Säkerhetspolisens instruktion). Ett annat exempel är att Säkerhetspolisen får fatta beslut om att bevilja tjänstledighet. Ytterligare ett exempel är att vid nedläggning av regional verksamhet har det varit Säkerhetspolisen som beslutat om uppsägning eller omplacering på grund av arbetsbrist. 3 Lunning, Toijer, Anställningsskydd – en lagkommentar (, Zeteo), kommentaren till 6 b § under Tillämpningsområdet för 6 b §. Konsekvenser av kommitténs förslag Å andra sidan är det som prövar ärenden som rör personal vid . Det är en naturlig konstruktion eftersom Säkerhetspolisen i formell mening inte är en egen myndighet. Vidare är det som är förhandlingspart i vissa avtalssituationer (se avsnittet ovan). Det är också som enligt 8 § första stycket instruktion får tillkalla anställda från polismyndigheterna för verksamhet som bedrivs vid styrelsen. Nyss nämnda bestämmelse tar bl.a. sikte på Säkerhetspolisens behov av att rekrytera livvakter och spanare.