sou · H0B366 · 2012-09-27 00:00:00 — Kommittén föreslår därför att nedsättning enbart erhålls för arbete med FoU som är kvalificerat och som direkt utgör FoU eller som ingår som en central del i sådant arbete. Detta innebär att visst arbete som kan anses avse FoU kommer att undantas. Främst blir det fråga om arbete med olika former av stödverksamhet som hamnar utanför. Kommittén är medveten om att sådant stödarbete är viktigt för genomförande av ett FoU-projekt men anser att behovet av att underlätta avgränsning väger tyngre. 6.7.3Arbetet ska ha ett kommersiellt syfte I syfte att begränsa stödet så att det inte går till offentlig verksamhet föreslås ytterligare ett krav på arbetet, nämligen att det ska ha ett kommersiellt syfte där det bedrivs. Skälen till varför offentlig verksamhet bör uteslutas redovisas i avsnitt 6.6. Ett förslag om att arbete med FoU utan kommersiellt syfte undantas innebär emellertid också att andra icke vinstdrivande juridiska personer än i offentlig verksamhet (till exempel stiftelser) faller utanför definitionen. Kommittén ser inga problem med detta eftersom icke vinstdrivande verksamhet (oavsett om den är offentlig eller inte) ligger utanför den grupp som stödet enligt direktiven främst ska rikta sig till, nämligen näringslivet. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU Förslag: Arbetsgivaravgifterna ska sättas ned den kalendermånad då en FoU-person hos en och samma arbetsgivare under minst tre fjärdedelar och minst av sin faktiska arbetstid har utfört FoU-arbete. Arbetsgivaravgifterna ska dessutom sättas ned för den kalendermånad då arbetsgivaren med stöd av arbetstidsvillkoret ovan erhållit nedsättning för FoU-personen under var och en av de närmast föregående fyra månaderna. Detta gäller dock inte om orsaken till att arbetstidsvillkoret inte är uppfyllt är att personen fått ändrade arbetsuppgifter. För att få rätt till nedsättning av arbetsgivaravgifterna ska FoU-personen vid ingången av beskattningsåret ha fyllt . I följande avsnitt diskuteras olika villkor för nedsättning av arbetsgivaravgifterna. 6.8.1Bedömning av arbetets omfattning För att det stöd som föreslås så långt som möjligt ska gå till FoU-arbete anser kommittén att det måste finnas ett krav på hur stor del av arbetstiden som ska bestå av sådant arbete. Vid utformningen av en sådan nivå kan jämförelse göras med vad som gällde för det tidigare särskilda forskningsavdraget som tillämpades –1983.12 Där användes en metod som innebar att den anställde under en viss minsta del av sin arbetstid måste arbeta med FoU. I underlaget för nedsättningen fick bara räknas in den del av lönekostnaden som hänförde sig till arbetet med FoU. Om arbetstiden låg under en viss gräns (hälften av arbetstiden) berättigade lönekostnaden över huvud taget inte till avdrag. Kravet på att den anställde till mer än hälften skulle arbeta med FoU ändrades senare och kvalifikationstiden sänktes till en fjärdedel. Det särskilda forskningsavdraget fick bland annat kritik för att vara synnerligen komplicerat.13 Av enkelhetsskäl anser kommittén att gränsen för hur stor del av arbetstiden som ska avse FoU-arbete ska sättas utifrån ett allt- 12Lagen (1973:421) om särskilt forskningsavdrag vid taxering till statlig inkomstskatt, se närmare härom i avsnitt 3.2. 1983/84:64 s. 15 f. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU Arbetsgivaren ska således inte, som var fallet i det tidigare särskilda forskningsavdraget, behöva göra någon individuell uppskattning av exakt hur stor andel av var och ens arbetstid som består av FoU-arbete. För den som ligger över gränsen ska nämligen avgiftsunderlaget motsvarande hela lönen omfattas av nedsättningen och inte bara den del som hänför sig till FoU-arbetet. Kommittén föreslår i 5 § i författningsförslaget ett krav på att minst tre fjärdedelar av den faktiska arbetstiden måste avse FoU-arbete. Kommittén har också övervägt om det är rimligt med ett krav på att hela arbetstiden måste ägnas åt FoU-arbete men har funnit att ett sådant krav är olämpligt eftersom det inte lämnar något utrymme för flexibilitet. Stödet kommer arbetsgivaren till del i samband med den månadsvisa betalningen av arbetsgivaravgifterna. Kommittén anser därför att kravet på att minst tre fjärdedelar av den faktiska arbetstiden ska avse FoU-arbete ska bedömas per kalendermånad. Stödet utgår således endast om den arbetstid som faktiskt avser FoU-arbete under aktuell månad utgör minst tre fjärdedelar av total arbetstid. För att nedsättningen ska bli meningsfull att hantera bör det därtill krävas att tiden med FoU-arbete uppgår till en viss lägsta nivå. Nivån kan sättas förhållandevis lågt och föreslås ligga per kalendermånad. Ovanstående innebär dock vissa nackdelar eftersom stödet inte kan utgå när personen har semester, är föräldraledig eller är sjuk under så stor del av månaden att kravet på minsta arbetstid inte kan uppfyllas. För att begränsa effekterna av detta föreslår kommittén att nedsättning ska kunna erhållas också för en kalendermånad då arbetsgivaren erhållit nedsättning för FoU-personen under var och en av de närmast föregående fyra kalendermånaderna. Vid denna utformning utgår nedsättning även av till exempel en långtidssjukskrivning, vilket kan vara betydelsefullt med hänsyn till att arbetsgivaren betalar sjuklön . Att någon nedsättning inte utgår efter denna första månad är rimligt eftersom det då inte utförs något FoU-arbete. Denna regel bör enligt kommittén inte kunna tillämpas när orsaken till att kravet på FoU-arbetets omfattning inte är uppfyllt är att den anställde fått ändrade arbetsuppgifter och därför inte längre utför FoU-arbete. Det föreslås därför ett undantag för denna situation. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU Som ett sätt att ytterligare underlätta avgränsningen av stödet har kommittén övervägt ett utbildningskrav. Detta kan utformas som ett krav på att FoU-personen ska ha högre utbildning inom ett för FoU-arbetet relevant område. En nackdel med ett sådant krav är dock att det kan uppfattas som strängt om det inte lämnar utrymme för personer vars kunskap motsvarar men inte uppfyller utbildningskravet. Ett sätt att motverka detta kan vara att komplettera utbildningskravet med en regel om att även motsvarande kvalifikationer inom området är tillräckligt. Eftersom ett viktigt syfte med ett utbildningskrav är just att göra reglerna mer förutsebara skulle en reglering som öppnar för bedömningar av det slaget motverka detta syfte. Kommittén anser sammantaget att nackdelarna med ett utbildningskrav överväger fördelarna och föreslår därför inte något sådant. 6.8.3FoU utförs av såväl anställda i det egna företaget som anställda i andra företag FoU som bedrivs av ett företag utförs inte alltid bara av anställda i det egna företaget utan också av anställda i bland annat konsultföretag. avses här företag som hyr ut arbetskraft till ett annat företag. En fråga som härmed uppkommer är om arbetsgivaravgifterna ska kunna sättas ned inte bara för anställda i det företag där FoU bedrivs utan även för anställda i bland annat konsultföretag. För att inte snedvrida företagets val mellan att utföra FoU med egna anställda och att utföra FoU med anställda i andra företag är det önskvärt att även anställda i andra företag kan ta del av stödet. Detta leder dock till andra samhällsekonomiska snedvridningar som diskuteras närmare i avsnitt 6.9 om nedsättningens storlek. Enligt kommitténs bedömning och med beaktande av de senare diskuterade snedvridningarna talar övervägande skäl för att stödet även ska omfatta FoU-arbete som utförs av anställda i andra företag. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU 6.8.4Förhållandet till andra regler om nedsatta avgifter Det måste regleras hur de föreslagna bestämmelserna ska förhålla sig till andra regler om nedsättning av socialavgifter. I socialavgiftslagen finns regler om nedsättning av socialavgifter för alla personer och under (se 2 kap. 27 respektive 28 §§ socialavgiftslagen). För de som fyllt betalas bara ålderspensionsavgiften. Som framgår av avsnitt 6.9 nedan får den nu föreslagna nedsättningen för FoU-personer inte medföra att arbetsgivaravgifterna understiger ålderspensionsavgiften, varför det inte är möjligt att sätta ned arbetsgivaravgifterna för dessa personer ytterligare. Nedsättningen för personer innebär att hela ålderspensionsavgiften men endast en fjärdedel av övriga arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift ska betalas. Den gällande nedsättningen av avgifter för personer är per anställd således mycket större än i kommitténs förslag angående FoU- personer. Om nedsättningen av arbetsgivaravgifter för FoU- personer skulle tillämpas också för de som redan har nedsatta avgifter eftersom de är skulle utrymmet för nedsättning enligt förslaget vara märkbart begränsat mot bakgrund av att ålderspensionsavgiften inte får understigas. Kommittén föreslår därför av enkelhetsskäl att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för FoU-personer bara gäller när förutsättningarna för nedsättningen enligt 2 kap. 28 § socialavgiftslagen inte föreligger. Detta innebär att nedsättning enligt förslaget, se 6 § i författningsförslaget, bara gäller om FoU-personen vid ingången av beskattningsåret har fyllt . Undantaget för denna åldersgrupp innebär inte att stödet blir selektivt enligt om statligt stöd. Anledningen till detta är att undantaget är motiverat av den generella utformningen av det svenska socialförsäkringssystemet, som redan föreskriver lägre avgifter för vissa åldersgrupper.14 Vad gäller förhållandet till reglerna om stöd till verksamhet i vissa stödområden, som finns i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen om allmän löneavgift och socialavgiftslagen, hänvisas till avsnitt 6.11. Det kan också hända att de föreslagna reglerna blir tillämpliga parallellt med reglerna om expertskatt15. 14Se beslut 07.12.2011, Statligt stöd SA.32834 (2011/N). 15Reglerna finns i 11 kap. 22–23 a §§ IL. Innehållet i dessa regler framgår närmare av avsnitt Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU skattebefrielse till bland annat vissa utländska forskare som arbetar tillfälligt i . Dessa regler innebär också lägre arbetsgivaravgifter för arbetsgivaren, eftersom den skattebefriade delen av lönen inte räknas med i avgiftsunderlaget. skulle arbetsgivaren kunna bli berättigad till nedsättning av de arbetsgivaravgifter som denne betalar för sådana forskare men underlaget för nedsättningen begränsas då till den del av lönen som ingår i avgiftsunderlaget. Kommittén ser därför ingen motsättning i att de föreslagna reglerna tillämpas parallellt med expertskatten. Den skattelättnad som expertskatten innebär gäller bara och har i första hand till syfte att locka utländska arbetstagare med viss kompetens att komma till och arbeta. Förslag: Vid beräkningen av arbetsgivaravgifterna på avgiftspliktig ersättning för FoU-personer ska summan av dessa avgifter sättas ned av avgiftsunderlaget. Sammanlagt får nedsättningen uppgå till högst per koncern och månad. Nedsättningen får inte medföra att arbetsgivaravgifterna understiger ålderspensionsavgiften. Om flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern har rätt till nedsättning ska nedsättningen i första hand göras i moderbolaget. Till den del nedsättningen inte kan utnyttjas av moderbolaget, får nedsättningen utnyttjas av dotterföretag i den ordning som moderbolaget bestämmer. avses en koncern av det slag som avses i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551). Som moderbolag räknas även andra juridiska personer än svenska aktiebolag. Kommittén har valt att utforma stödet till FoU som en nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för FoU-personer. I följande avsnitt behandlas frågor om nedsättnningens storlek. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU Kommittén föreslår att stödet utformas så att arbetsgivaravgifterna sätts ned med en viss procent av avgiftsunderlaget för FoU- personer. Nedsättningen bör i princip motsvara storleken på den externa effekten av utförd FoU. Denna nivå är dock mycket svår att bedöma. En utgångspunkt för storleken på nedsättningen har för kommittén varit att nedsättningen bör vara så stor att den i största möjliga utsträckning beaktas vid företagens dimensionering av FoU. En alltför hög subventionsnivå innebär emellertid att den offentligfinansiella kostnaden blir hög. Genom att vid en given procentuell nedsättning bestämma att varje stödmottagares nedsättning högst får uppgå till ett visst belopp (ett tak) kan de offentligfinansiella kostnaderna för stödet begränsas. Ett tak innebär i praktiken att någon nedsättning inte medges för arbetsgivaravgifter beräknat på avgiftsunderlag överstigande ett visst belopp. För en given procentuell nedsättning och en given offentligfinansiell ram uppgår taket till ett visst belopp. En hög procentuell nedsättning medför ett lågt tak och vice versa. 6.9.2Avvägning mellan procentuell nedsättning och tak Avvägningen mellan procentuell nedsättning och tak är svår. Målet att stödmottagarna ska beakta subventionen i största möjliga utsträckning talar för en hög procentuell nedsättning. Taket blir då, vid en given offentligfinansiell ram, lågt. En nackdel med ett lågt tak är dock att många stödmottagare inte får något incitament till ökad FoU. Stimulanseffekten gäller enbart företag vars avgiftsunderlag ligger under taket, medan företag med underlag därutöver inte får några incitament till ökade satsningar på FoU. Ett sätt att minska denna effekt skulle kunna vara ett system med full nedsättning upp till taket och att nedsättning med en lägre nivå gäller därutöver. Kommittén har dock avfärdat en sådan lösning till förmån för enkelhet i systemet. En annan nackdel med ett tak är att företag som slår i taket får incitament att utföra FoU via konsultföretag i stället för med egen anställd personal. Det beror på att konsultkostnaderna, under förutsättning att konsultföretaget erhåller nedsättning av arbetsgivaravgifterna för konsulterna, kan bli lägre än kostnaden för egen personal. Detta innebär en samhällsekonomisk snedvridning. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU Trots detta anser kommittén att det vid en inte alltför låg procentuell nedsättning är oundvikligt att ha ett tak för att begränsa de offentligfinansiella kostnaderna. Den samhällsekonomiska snedvridningen ovan skulle kunna undvikas genom att FoU-stödet bara gäller anställda i det företag där FoU bedrivs eller genom att konsultföretag på annat sätt utesluts från stödet. Då uppkommer emellertid en annan snedvridning, nämligen att FoU som utförs av anställda i andra företag missgynnas jämfört med FoU med egen anställd personal i företag som inte slår i taket. Kommitténs bedömning är att den senare snedvridningen är mera allvarlig och föreslår därför att stödet ska omfatta FoU som utförs av såväl anställda i det egna företaget som FoU som utförs av anställda i andra företag. Den snedvridning som uppstår i de fall då lönekostnader för konsulter subventioneras medan lönekostnader för egen personal inte subventioneras blir mindre ju högre taket är för nedsättningen, eftersom färre koncerner då överskrider taket. Snedvridningen blir också mindre ju mindre nedsättningen är i procent av underlaget. Kommitténs avvägning mellan nedsättningens procentuella storlek och taket leder till förslaget att vid beräkning av arbetsgivaravgifterna ska summan av dessa avgifter sättas ned av avgiftsunderlaget, dock högst (vilket motsvarar ett avgiftsunderlag på ) per koncern och månad. Nedsättningen får dock inte medföra att arbetsgivaravgifterna understiger ålderspensionsavgiften.16 Det inkomstgrundande ålderspensionssystemet är nämligen ett fristående försäkringssystem där ålderspensionsavgiften har till uppgift att finansiera systemet. Ålderspensionsavgiften är därför mindre lämplig att sätta ned. 6.9.3Taket gäller på koncernnivå Taket för nedsättningen föreslås sättas till per koncern och månad. Om flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern har rätt till nedsättning bör det finnas en ordning för hur stödet ska fördelas. Kommittén föreslår att nedsättningen då i första hand ska göras i moderbolaget och att det som därefter 16 Ålderspensionsavgiften uppgår till av avgiftsunderlaget. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU återstår får utnyttjas av dotterföretag i den ordning moderbolaget bestämmer. Att sätta taket så att det gäller på koncernnivå och inte på företagsnivå är enligt kommittén nödvändigt för att taket ska få avsedd effekt. En koncern skulle annars kunna dela upp en och samma verksamhet på flera olika företag bara för att vart och ett av dem ska kunna utnyttja stödet upp till taket. I inkomstskattelagen anges att med svensk koncern avses en sådan grupp av företag eller andra näringsidkare som enligt någon svensk lag bildar en koncern.17 Eftersom begreppet koncern har olika innebörd i olika lagar måste koncerner i nu aktuellt förslag definieras. Kommittén föreslår i detta avseende att begreppet koncern ska ha samma innebörd som i aktiebolagslagen (2005:551).18 Förenklat innebär detta att en juridisk person ingår i en koncern om dess moderbolag, direkt eller indirekt, innehar mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i den juridiska personen. Enligt nu aktuella regler måste dock även andra svenska och utländska juridiska personer än aktiebolag kunna vara moderbolag, eftersom reglerna annars inte skulle behandla alla stödberättigade lika och dessutom skulle bli lätta att kringgå. 6.9.4Alternativ modell för taket Ett sätt att undvika snedvridningar av de slag som diskuteras ovan i avsnitt 6.9.2 skulle kunna vara att det företag som bedriver ett FoU-projekt använder sitt utrymme för nedsättning upp till taket för FoU-arbete som utförs både av egna anställda och av anställda i andra företag (till exempel konsulter som anlitats för att arbeta i projektet). För egna anställda skulle nedsättningen ges genom redovisning i det egna företagets arbetsgivardeklaration. Om företaget vill att nedsättning ska kunna medges även för anställda i exempelvis ett konsultföretag som arbetar i får företaget anmäla detta till . Konsultföretaget skulle sedan kunna få del av nedsättningen genom att belasta utrymmet upp till taket för det företag som bedriver . Detta kräver en samordning av de två företagens arbetsgivardeklarationer i syfte att inte överskrida taket. En tydlig inriktning på kommitténs arbete är emellertid att förslaget ska präglas av enkelhet. 17Se 2 kap. 5 § IL. 18Se 1 kap. 11 § aktiebolagslagen. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU Kommittén har därför inte föredragit en modell av det här slaget och modellen har inte utretts närmare. 6.10De föreslagna reglerna förs in i ett nytt kapitel i socialavgiftslagen Förslag: De nu föreslagna reglerna förs in i ett nytt kapitel, 2 a kap., i socialavgiftslagen (2000:980). föreslagna regler rör nivån på arbetsgivaravgifterna och har därmed en direkt koppling till socialavgiftslagen. De skattelättnader via socialavgiftssystemet som finns för personer som fyllt samt för personer som inte fyllt regleras i de kapitel i socialavgiftslagen som behandlar arbetsgivaravgifter (2 kap.) respektive egenavgifter (3 kap.). Till skillnad från dessa regler så fordrar det förslag som kommittén nu lämnar ett mer omfattande regelverk med definitioner och avgränsningar för att precisera vilka som omfattas av stödet. Kommittén anser inte att det är lämpligt att föra in regler av den omfattningen i 2 kap. socialavgiftslagen, utan föreslår att de förs in i ett nytt kapitel, 2 a kap., om avgifter för personer som arbetar med forskning och utveckling. 6.11Behov av förändringar i andra lagar Förslag: Det införs ett tillägg i lagen (2001:1170) om särskilda avgifter i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980). I lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) finns bestämmelser om stöd till näringslivet och viss ideell verksamhet i särskilda stödområden. Stöd ges i form av särskilda avdrag vid avgiftsberäkningen enligt nämnda lagar. För att avdraget inte ska kunna leda till att arbetsgivaravgifterna understiger ålderspensionsavgiften finns en begränsning (i 5 § första stycket) med anledning av nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer . Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU begränsningsregeln innebär att för den del av underlaget som arbetsgivaravgifterna beräknas enligt 2 kap. 28 § socialavgiftslagen får det särskilda avdraget inte medföra att dessa avgifter understiger ålderspensionsavgiften enligt 2 kap. 26 § samma lag. Enligt gällande lagstiftning kan således särskilt avdrag för verksamhet i stödområden tillämpas som nedsättning av arbetsgivaravgifterna för personer , med den begränsningen att ålderspensionsavgiften inte får understigas. Enligt kommittén bör motsvarande gälla också för den föreslagna nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för FoU-personer. Detta kan göras genom att det införs ett tillägg för denna situation i 5 § första stycket i aktuell lag. Något behov av förändring i andra lagar har inte framkommit. I detta kapitel analyseras förslaget om nedsättning av arbetsgivaravgifter för FoU-personer utifrån det EU-rättsliga regelverket. I avsnitt 7.2 behandlas förslagets förenlighet med bestämmelserna om fri rörlighet i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). I avsnitt 7.3 behandlas hur förslaget förhåller sig till om statligt stöd. 7.2Förslagets förenlighet med om fri rörlighet trädde EU:s senaste fördrag – Lissabonfördraget – i kraft. Lissabonfördraget består av två rättsliga texter: fördraget om Europeiska unionen () och EUF-fördraget. I EUF-fördraget finns de mer konkreta bestämmelserna om upprättandet av EU:s inre marknad, bland annat i form av de regler som föreskriver att hinder för fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital inom EU ska avskaffas. I EUF-fördraget finns på den direkta skattens område inte några specifika bestämmelser om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning. Den långtgående harmonisering som genomförts på den indirekta skattens område (såväl inom mervärdesskatten som punktskatterna) saknar därför än så länge motsvarighet på till exempel bolagsskatteområdet. EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital har ändå kommit att få en mycket stor betydelse på den direkta skattens område. Det gäller särskilt etableringsrätten, som är ett utflöde av den fria rörligheten för personer. flera fall funnit att olika inslag i medlemsstaternas inkomstskattelagstiftning strider mot de grundläggande fördragsbestämmelserna. Stor betydelse för de direkta skatterna har även EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd med tillhörande förordningar, rekommendationer och meddelanden, se avsnitt 7.3. Nationella regler på den direkta skattens område kan som nämnts komma direkt i konflikt med EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital. Så är fallet om de nationella reglerna i en medlemsstat hindrar personer från en annan medlemsstat att utnyttja sina friheter i den förstnämnda staten. För att en nationell skatteregel ska anses som ett hinder krävs enligt praxis från att den behandlar en gränsöverskridande transaktion negativt i förhållande till hur en motsvarande inhemsk transaktion skulle ha behandlas, s.k. negativ särbehandling. Först om det kan konstateras att reglerna innebär att den gränsöverskridande transaktionen behandlas sämre än den inhemska, kan de nationella reglerna anses hindrande för de fria rörligheterna och således stå i strid med fördragets bestämmelser.