sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — För biträdande kontrollörer vid samhällstjänst eller IÖV finns inte något i författning an- givet krav på anmälan till Kriminalvården om kontrollen visar att den dömde åsidosätter sina åligganden. Som anförts i avsnitt 12.8.4.1 är det av stor vikt att den tilläggs- sanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med verkställs och att kontrollen av att verkställighet sker är tydlig och effektiv. I den mån kontrollen utförs av personer som inte är anställda av Krimi- nalvården, bör de därför åläggas skyldighet att anmäla till myndig- heten om de finner att den dömde brister i verkställigheten av tilläggssanktionen. I de fall då en tjänsteman vid förordnas som övervakare för den dömde får det anses ingå i dennes arbetsupp- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna gifter att tillse att bristande verkställighet leder till åtgärder. Om kontaktskyldighet fullgörs genom att den dömde har kontakt med en lekmannaövervakare eller om en biträdande kontrollör förord- nats för att kontrollera att den dömde fullgör samhällstjänst, helg- hemarrest eller hemarrest är situationen annorlunda. Vi föreslår därför att en lekmannaövervakare eller biträdande kontrollör som finner att den dömde åsidosätter sin skyldighet att fullgöra en tilläggs- sanktion, ska vara skyldig att anmäla det till Kriminal- vården. 12.8.4.4 Anmälningsskyldighet för externa vårdgivare Vårt förslag: Den som ansvarar för vård, behandling eller mot- svarande åtgärder vid en vård- eller påverkanssanktion eller en kontraktsvård ska vara skyldig att anmäla till Kriminalvården om den dömde allvarligt åsidosätter de ålägganden som gäller för fullgörandet av tilläggssanktionen. En vård- eller påverkanssanktion ska, i enlighet med vad som före- slås i avsnitt 9.5.9 samt 11.8.2 och 11.8.3, kunna bestå av skyldighet för den dömde att delta i av Kriminalvården bedriven brott- eller missbruksrelaterad programverksamhet eller andra åtgärder av vård- eller behandlingsinriktad karaktär, som t.ex. missbruksvård eller psykiatrisk behandling. Även kontraktsvård ska, enligt vad som före- slås i avsnitt 11.9.3, kunna innefatta sådan vård, behandling eller påverkan. Så länge vården, behandlingen eller programverksamheten be- drivs av Kriminalvården uppstår inte några särskilda problem när det gäller kontrollen av verkställigheten. Kriminalvården kontrollerar då själv, genom de tjänstemän som ansvarar för inslagen, att den dömde deltar i verksamheten på det sätt som ålagts honom eller henne. Om däremot vården eller behandlingen tillhandahålls av någon annan än Kriminalvården, vilket regelmässigt är fallet t.ex. när det är fråga om missbruksvård eller psykiatrisk behandling, för- utsätter en tillräckligt tydlig och effektiv kontroll att Kriminal- vården får information från vårdgivaren om den dömde inte fullgör de åligganden som följer av sanktionen. Enligt nuvarande reglering finns det inte någon skyldighet för en extern vårdgivare som tillhandahåller vård eller behandling inom Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna ramen för en föreskrift vid skyddstillsyn att anmäla till Kriminal- vården om den dömde inte följer åliggandena enligt föreskriften. När det gäller skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård löses frågan enligt uppgift från Kriminalvården genom att Kriminalvården i avtal kommer överens med vårdgivaren (som ofta är ett behand- lingshem eller en motsvarande institution) om att denne ska an- mäla åsidosättanden av den vårdplan som gäller för påföljden. Vid kontraktsvård kan även rätten föreskriva att den som ansvarar för behandlingen ska anmäla till Kriminalvården och åklagaren om den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden enligt vårdplanen (se 28 kap. 6 a § tredje stycket BrB). I behandlingsplanen brukar anges att vårdgivaren samtycker till att åläggas sådan anmälningsskyl- dighet. När en skyddstillsyn har förenats med föreskrift om vård eller behandling enligt 28 kap. 6 § och 26 kap. 15 § första stycket BrB finns det dock inte någon formell möjlighet att kräva an- mälningsskyldighet för vårdgivaren. Som anförts i avsnitt 12.8.4.1 är det av stor vikt att den tilläggs- sanktion som ett villkorligt fängelsestraff förenas med verkställs och att kontrollen av att sanktionen fullgörs är tydlig och effektiv. I den mån kontrollen utförs av personer som inte är anställda av Kriminalvården, bör de – i enlighet med vad som anförs i av- snitt 12.8.4.3 ovan – åläggas skyldighet att anmäla till myndigheten om de finner att den dömde brister i verkställigheten av tilläggs- sanktionen. En vårdgivare som tillhandahåller vård inom ramen för en tilläggs- sanktion kan omfattas av bestämmelserna i offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) (OSL). Enligt 25 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotill- stånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom social- tjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilda eller någon närstående till denne lider men. Enligt 8 kap. 1 § OSL får en uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL inte röjas för enskilda eller andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar emellertid inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myn- dighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Det kan inte uteslutas att information om att en dömd person inte fullgör sina åligganden enligt en kontraktsvård eller en vård- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna eller påverkanssanktion kan innefatta uppgifter av det slag som om- fattas av sekretess enligt 25 kap. 1 § eller 26 kap. 1 § OSL. Utan lagstiftning kan därmed inte vårdgivare eller åläggas skyldighet att rapportera bristande verkställighet till Kriminalvården. Då det, särskilt när det gäller vård- eller påverkanssanktionen, inte alltid för huvudförhandlingen kommer att stå klart vilken vårdgivare som kommer att ansvara för vården eller behand- lingen, kan inte frågan lösas genom att rätten ges möjlighet att be- sluta om anmälningsskyldighet på det sätt som gäller vid kon- traktsvård. Vi föreslår därför att det införs en formell skyldighet för den som ansvarar för vård, behandling eller motsvarande åtgärder vid en vård- eller påverkanssanktion eller vid en kontraktsvård att anmäla till Kriminalvården, om den dömde åsidosätter de åligganden som gäller för fullgörandet av tilläggssanktionen. Då det skulle riskera att bli alltför administrativt tungrott om vårdgivarna åläggs skyldig- het att anmäla varje mindre avvikelse från det fastställda förslaget till vård- eller påverkanssanktion eller från kontraktsvårdplanen bör anmälningsskyldigheten dock vara begränsad till att avse allvarliga åsidosättanden av tilläggssanktionen. 12.8.5Omhändertagande inför beslut om åtgärder med anledning av bristande verkställighet Vårt förslag: Om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt, att förlänga prövotiden, att byta tilläggs- sanktion eller att meddela den som dömts till villkorligt fängelse en varning, får det beslutas att den dömde ska omhändertas i avvaktan på vidare förordnande. Om det uppkommer en fråga om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med hemarrest eller kontraktsvård, får Kriminalvården besluta att den dömde omedel- bart ska omhändertas. ska senast den första arbetsdagen efter det att Kriminalvården meddelat ett sådant beslut pröva om beslutet om omhändertagande ska bestå. Om inte nämnden fastställer Kriminalvårdens beslut, upphör det att gälla. Ett beslut om omhändertagande ska omprövas så ofta det finns anledning till det. Omhändertagandet ska enligt huvud- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna regeln inte få pågå lägre än . Om det finns synnerliga skäl ska dock tiden för omhändertagande kunna förlängas i högst . 12.8.5.1 Förutsättningar för omhändertagande Som framgår av avsnitt 12.2.3.2 får övervakningsnämnden enligt nuvarande reglering i 28 kap. 11 § BrB besluta att den som kan bli föremål för åtgärder på grund av bl.a. misskötsamhet av en skydds- tillsyn ska omhändertas. Omhändertagandet är formellt en åtgärd för säkerställande av att andra åtgärder, såsom varning, förlängd övervakningstid samt undanröjande av skyddstillsynen och beslut om annan påföljd, ska kunna vidtas mot den dömde. I praktiken förekommer det dock att omhändertagandet blir en egen form av åtgärd mot misskötsamheten, eftersom vidare åtgärder inte alltid anses erforderliga. Även i ett reformerat system bör det finnas möjlighet att om- händerta den som kan bli föremål för åtgärder i anledning av brist- ande verkställighet. Särskilt angeläget är det att omhändertagande kan beslutas i situationer där den dömde inte alls inställer sig hos och det därmed inte går att etablera en kontakt för att vidta de åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till den brist- ande verkställigheten. Omhändertagande kan dock även i andra situa- tioner behöva tillgripas för att underlätta genomförandet av tilläggs- sanktionen. Möjligheten till omhändertagande bör enligt vår bedömning i huvudsak motsvara vad som gäller vid skyddstillsyn. Omhänder- tagande bör därmed kunna tillgripas om det uppkommer en fråga om verkställighet i kriminalvårdsanstalt, att förlänga prövotiden, att undanröja en tilläggssanktion och förena det villkorliga fängelse- straffet med en annan sådan sanktion eller att meddela den dömde en varning. Då det villkorliga fängelsestraffet inte innefattar något allmänt krav på skötsamhet från den dömdes sida, bör det däremot inte finnas förutsättningar att omhänderta den dömde för att han eller hon bedöms vara i behov av stöd och hjälp för att komma tillrätta med sin livssituation. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Tilläggssanktionerna kontraktsvård och hemarrest ska enligt vad vi föreslår i kapitel 9 och 10 endast kunna tillämpas i situationer där inte någon annan tilläggssanktion kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd (kontraktsvård) eller den till- talades tidigare brottslighet (kontraktsvård och hemarrest). Dessa båda tilläggssanktioner utgör därmed i någon mån sista steg på vägen mot ett ovillkorligt fängelsestraff. Enligt nuvarande reglering ska ett beslut om verkställighet av ett fängelsestraff genom IÖV upphävas bl.a. om den elektroniska kon- trollen kan upprätthållas, om den dömde åsidosätter vad som åligger honom eller henne i anledning av beslutet om sådan verkställighet eller om den dömde inte följer ett föreläggande att påbörja verkställigheten. Beslut om upphävande av verkställighet utanför anstalt meddelas av övervakningsnämnd, men Kriminalvården har möjlighet att bestämma att beslutet om verkställighet tills vidare inte ska gälla. I sådana fall ska övervakningsnämnden senast den första arbetsdagen efter den dag då Kriminalvården meddelade sitt beslut pröva om beslutet ska bestå. Om övervakningsnämnden fastställer Kriminalvårdens beslut, ska frågan om upphävande av verkställigheten utanför anstalt tas upp till slutlig prövning. Om övervakningsnämnden bestämmer att beslutet om verkställig- het genom IÖV ska upphävas eller om det bestäms att beslutet tills vidare inte ska gälla, ska den dömde direkt föras till verkställighet. Som framgår av avsnitt 12.2.5.2 tillämpas motsvarande regler vid upphävande av tillstånd till påbörjade utsluss- ningsåtgärder. Möjligheten till överförande till anstalt vid missköt- samhet har bidragit till att upprätthålla trovärdigheten för IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff. För att hemarrest ska anses utgöra en trovärdig och tillräckligt ingripande tilläggssank- tion även i förhållandevis flagranta återfallssituationer, bör det rimligen finnas motsvarande möjlighet för det fall att den dömde brister i verkställigheten av hemarrest. På motsvarande sätt bör det finnas möjlighet att frihetsberöva den som dömts till villkorligt fängelse med kontraktsvård, om denne brister i verk- ställigheten av kontraktsvården på ett sådant sätt att det kan bli aktuellt att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Då varken hemarrest eller kontraktsvård ska utgöra verkställig- hetsformer för ovillkorligt fängelse (så som IÖV gör ), finns Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna det inte förutsättningar att besluta att den dömde ska överföras till anstalt i situationer där det kan bli aktuellt med ett senare beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Vad som i stället bör kunna komma i fråga är att det ges möjlighet att besluta om omhändertagande av den dömde. Ett omhändertagande innebär att den dömde frihetsberövas. Reg- leringen i artikel 5:4 i innebär – i enligt med vad som anförts i avsnitt 12.5 – att den som berövas friheten ska ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten i frihets- berövandet. Varken denna regel eller någon annan bestämmelse i konventionen anger dock att frihetsberövanden i sig måste beslutas av domstol. Administrativa frihetsberövanden är alltså inte för- bjudna. Av den angivna artikeln följer emellertid att lagligheten av frihetsberövandet på begäran av den som blir frihetsberövad snabbt ska kunna prövas av domstol. Ett beslut om omhändertagande bör därmed kunna beslutas av Kriminalvården, under förutsättning att den dömde har rätt till omgående prövning av beslutet av ett organ som uppfyller krav på domstol. Som vi utvecklar i av- snitt 12.8.6 är det inte givet att övervakningsnämnderna uppfyller dessa krav. Enligt vår bedömning bör det dock vara tillräckligt att beslutet omprövas av övervakningsnämnd, under förutsättning att nämndens beslut i sin tur kan överklagas till domstol och där bli föremål för snabb prövning (vi återkommer till frågan om över- klagande av olika beslut i anledning av bristande verkställighet i avsnitt 12.8.7 nedan). Vi föreslår därför att Kriminalvårdens beslut om omhändertagande av den dömde ska prövas av över- vakningsnämnd senast den första arbetsdagen efter det att beslutet meddelades. Med hänsyn till att beslutet innebär ett frihetsberöv- ande bör en sådan prövning inte kräva ett överklagande från den dömdes sida, utan prövning bör ske i alla ärenden om omhändertagande. Om inte nämnden fastställer Kriminalvårdens be- slut, ska det upphöra att gälla. Ett beslut om omhändertagande innebär, som anförts ovan, att den dömde frihetsberövas i avvaktan på vidare förordnande. Ett sådant beslut bör därmed vara begränsat . Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Enligt nuvarande reglering ska ett omhändertagande i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn enligt 28 kap. 11 § BrB om- prövas så ofta det finns anledning. Vidare får den som omhändertas enligt huvudregeln inte kvarhållas längre än . Om det finns synnerliga skäl får dock omhändertagandet förlängas i högst . Enligt vår bedömning bör motsvarande bestämmelser gälla vid om- händertagande till följd av bristande verkställighet av en tilläggs- sanktion till villkorligt fängelse. Vi har i avsnitt 12.8.3 gjort bedömningen att det vid bristande verk- ställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska kunna beslutas om varning, förlängd prövotid, ändring av kontraktsvårds- plan, byte av tilläggssanktion och verkställighet i kriminalvårds- anstalt. Nästa fråga att ta ställning till är vilken domstol eller myn- dighet eller vilket annat organ som ska fatta beslut om dessa olika åtgärder. När det övervägs vilka domstolar, myndigheter eller andra organ som ska kunna fatta beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till ett villkorligt fängelsestraff finns det anledning att utgå från gällande beslutsordning i ärenden om misskötsamhet vid skyddstillsyn och IÖV. Nuvarande besluts- ordning, som beskrivs närmare i avsnitt 12.2, kan sammanfattas en- ligt följande. SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna enligt 26 kap. 15 § Vår bedömning: Nuvarande beslutsordning i ärenden om missköt- samhet av icke frihetsberövande påföljder bör behållas, om inte starka skäl talar i annan riktning. Det kan dock finnas anledning att ge Kriminalvården en något större beslutanderätt än . Beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i an- stalt och beslut om ändring av en tilläggssanktion som innefattar hemarrest eller helghemarrest eller annat motsvarande inslag är beslut om frihetsberövanden och måste därför meddelas eller kunna prövas skyndsamt av ett organ som omfattas av Europa- konventionens definition av en domstol. Med hänsyn till den osäkerhet som råder i fråga om övervak- ningsnämnderna uppfyller kraven för att anses utgöra domstolar i mening, bör beslut av ovan angivna slag fattas av allmän domstol eller förvaltningsdomstol eller i vart fall kunna överklagas till sådan domstol med krav på skyndsam pröv- ning. 35Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 36Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 37Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 38Vid överklagande av tingsrättens beslut till hovrätt krävs prövningstillstånd. 39Vid överklagande av förvaltningsrättens beslut till kammarrätt krävs prövningstillstånd. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna En utgångspunkt för våra överväganden när det gäller vilket organ som ska fatta beslut i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att den nuvarande besluts- gången i ärenden om misskötsamhet av icke frihetsberövande på- följder bör behållas, om inte starka skäl talar i annan riktning. I enlighet med vad som utvecklas närmare nedan kan det dock finnas anledning att i något avseende ge Kriminalvården en större beslut- anderätt än . För att handläggningen av ärenden om bristande verkställighet ska bli så snabb och effektiv som möjligt, bör en utgångspunkt vara att besluten ska fattas så nära den dömde som möjligt. Vi har i våra tidigare överväganden (se kapitel 11) gjort bedömningen att det bör ankomma på Kriminalvården att ansvara för verkställigheten av tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse (undantaget dagsböter). Kriminalvården kommer därmed att vara den instans som har bäst kunskap om den dömdes personliga förhållanden och om hur verk- ställigheten av tilläggssanktionen fortskrider. Det talar för att be- slutsrätten i ärenden om bristande verkställighet i största möjliga utsträckning bör läggas på Kriminalvården. Å andra sidan bör det, som regeringen påpekat i prop. 2009/10:135, se avsnitt 12.6.4.1, beaktas att den nära relationen mellan Kriminal- vården och den dömde innebär att frågor om bristande verkställig- het ibland kan behöva prövas av en instans som är fristående från Kriminalvården. Beslut av mer ingripande slag, som t.ex. beslut om byte till en mer ingripande tilläggssanktion eller beslut om verk- ställighet i anstalt, bör därför beslutas av domstol eller ett dom- stolsliknande organ. En aspekt som särskilt måste tas i beaktande är Europakonven- tionens krav på domstolsprövning av frihetsberövanden. Som redo- gjorts för i avsnitt 12.5, ska var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt enligt artikel 5:4 i Europakonven- tionen ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet. Även om krav inte inne- bär att frihetsberövandet i sig måste beslutas av domstol, innebär innehållet i den angivna artikeln att lagligheten av frihetsberövan- den snabbt ska kunna prövas av domstol, om den som blir frihets- berövad begär det. En fråga blir då vilka beslut i anledning av bristande verkställig- het som kan anses utgöra frihetsberövanden i Europakonven- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Inledningsvis kan konstateras att beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt torde vara ett så- dant beslut. Även om villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet innebär att straffet kan komma att verkställas i anstalt om inte den dömde följer de villkor som ställts upp, kan knappast den ursprung- liga påföljden (dvs. ett fängelsestraff som ska vara villkorligt) anses utgöra ett beslut om frihetsberövande. Därutöver finns det anledning att överväga i vilken utsträckning beslut om byte av tilläggssanktion kan anses utgöra beslut om fri- hetsberövande. Hemarrest medför att den dömdes rörelsefrihet be- gränsas i sådan utsträckning att det enligt vår bedömning får anses vara fråga om ett frihetsberövande. Därmed får ett beslut om att en tilläggssanktion ska ersättas av hemarrest anses utgöra ett beslut om frihetsberövande. På samma sätt måste ett beslut om att en tilläggs- sanktion som inte innefattar frihetsberövande ska ersättas av en övervaknings- och kontrollsanktion som är av sådan längd att den ska innefatta helghemarrest eller annat motsvarande förstärknings- inslag anses utgöra ett beslut om frihetsberövande. angivna beslut – beslut om verkställighet i anstalt och änd- ring till en tilläggssanktion som innefattar hemarrest eller helghem- arrest eller annat motsvarande inslag – måste därmed antingen fattas eller kunna prövas skyndsamt av ett organ som uppfyller Europa- konventions definition av en domstol. Som framgår av avsnitt 12.6 och 12.7 har det i tidigare lagstiftnings- ärenden föreslagits att övervakningsnämnderna ska avskaffas och att deras uppgifter i stället ska överflyttas till de allmänna dom- stolarna och/eller förvaltningsdomstolarna. Oavsett vilka skäl som kan anföras för och emot ett avskaffande av övervakningsnämnderna, kan det konstateras att regeringen så sent som valde att inte genomföra det förslag om avskaffande som föreslog i sitt betänkande.40 Det förefaller därmed inte meningsfullt för oss att på nytt överväga den frågan. Vår utgångs- punkt är därför att övervakningsnämnderna ska finnas kvar, och att de under alla förhållanden ska ha kvar nuvarande beslutanderätt i frågor som rör verkställigheten av ovillkorliga fängelsestraff. 2009/10:135, se avsnitt 12.6.4.1 ovan. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna När det gäller övervakningsnämndernas beslutanderätt i frågor som rör verkställigheten av villkorligt fängelse måste beaktas vilken rättslig ställning nämnderna ska anses ha och särskilt om de kan betraktas som domstolar i mening. Endast om övervakningsnämnderna uppfyller definitionen av en domstol enligt konventionen eller om deras beslut snabbt kan överklagas till domstol, finns det möjlighet att låta nämnderna meddela beslut som innebär att den dömde frihetsberövas. Av praxis framgår att även vissa myndigheter som inte faller under det nationella domstolsbegreppet kan anses vara domstolar i mening. Frågan om över- vakningsnämnderna kan betraktas som sådana domstolsliknande organ har, som redovisats i avsnitt 12.7, övervägts i ett antal olika sammanhang. I propositionen till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut uttalade departementschefen att man bör utgå från att bl.a. övervakningsnämnderna kan räknas som domstolar (se avsnitt 12.7.2). Efter detta uttalande har både Domstolsutred- ningen (se avsnitt 12.7.3) och (se av- snitt 12.6.3) ifrågasatt om övervakningsnämnderna kan anses ha en tillräckligt oberoende ställning i förhållande till Kriminalvården för att uppfylla konventionens krav. , som överläm- nade sitt betänkande så sent som (se avsnitt 12.7.7) har däremot gjort bedömningen att den ordning som gäller för bl.a. övervakningsnämnderna innebär att krav på domstolsprövning är uppfyllda.