sou · H0B315 · 2012-03-30 00:00:00 — 9Delmålen återfinns i sin helhet i bilaga 3. Förlusten av naturliga miljöer, inklusive skogar, ska ha halverats och där det är möjligt ha närmat sig noll. Områden som används till jordbruk och skogsbruk ska hanteras hållbart och den biologiska mångfalden garanteras. av land- och sötvattenytan liksom av kust och områden ska skyddas eller bevaras. Om- råden som ska skyddas eller bevaras ska vara av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. De områden som skyddas eller bevaras ska vara ekologiskt representativa och väl sammanhängande. Skyddet ska vara effektivt och rättvist hanterat. I delmålet anges inte hur skydd och skötsel av landområden närmare ska utformas i länderna, vilka naturtyper som ska skyddas eller bevaras eller hur stor andel av olika naturtyper som bör skyddas, eller vad som är ett tillräckligt skydd eller bevarandeåtgärd. Enligt uppgift från Konventionen om biologisk mångfalds sekretariat förbereds råd och goda exempel här som stöd till länderna inför deras nationella implementering. Utrotandet av kända hotade arter ska ha upphört. Ekosystem som tillhandahåller viktiga ekosystemtjänster och bidrar till hälsa, uppehälle och välmående ska vara bevarade och säkrade. Ekosystemens resiliens och den biologiska mångfaldens bidrag till kolinlagring har ökat för att bidra till att möta klimatförändringarna och hindra ökenspridningen. Konventionen om biologisk mångfalds mål om tillgång till genetiska resurser och rättvis fördelning av vinster från genetiska resurser ska vara konsistent med ländernas lagstiftningar . Överenskommelsen ger en stor flexibilitet när det gäller nationella åtgärder. Miljömålsberedningen uppgift blir därför att ta ställning till vad målen kan innebära för , samt tolka och anpassa målen till svenska förhållanden så att de internationella åtaganden som skrivit under kan nås. Vad ska göra utifrån överenskommelsen i Beredningens analys och ställningstaganden behöver utgå från att upprätthålla biologisk mångfald i landskapet. Möjligheter att begränsa vår klimatpåverkan och anpassa oss till kommande klimatförändringar behöver även vara utgångspunkter. En strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning bör bl.a. innehålla förslag när det gäller inriktning, utformning och omfattning av det svenska arbetet med skydd och skötsel av landområden. Mot bakgrund av överenskommelsen i finns det anledning att se över hur arbetar med skydd och skötsel av landområden för att säkerställa att vi skyddar de områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. I detta ingår att analysera vilket behov av skydd som behövs av olika naturtyper, exempelvis den produktiva skogsmarken. Enligt överenskommelsen ska de områden som skyddas eller bevaras även vara väl sammanhängande i landskapet. Detta är ytterligare en utgångspunkt för utredningsarbetet. Skydd av landområden är ett viktigt medel för att upprätthålla biologisk mångfald. Trots de åtgärder som vidtagits fortsätter förlusten av biologisk mångfald.10 Det finns därför behov av att se över hur vi i arbetar med skydd och skötsel av landområden. Det handlar om att analysera inriktningen, utformningen och omfattningen av olika skydd och bevarandeåtgärder samt, utifrån detta, hur styrmedel och åtgärder kan utformas på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. I en sådan analys behöver även samspelet med andra instrument som syftar till att bevara biologisk mångfald beaktas, exempelvis miljöåtgärder inom skogsbruk och jordbruk. Skydd och skötsel av landområden som ett medel att upprätthålla biologisk mångfald måste även vägas mot andra miljömål och samhällsintressen. Särskilt skogen är föremål för många anspråk. Det klimatmotiverade målet att ersätta fossila bränslen med förnybar energi leder till krav på att skogen (och jordbruket) ska kunna producera mer bioenergi än . står biobränsle för omkring en femtedel av energitillförseln i . Skogsindustrin svarar för 10–av den svenska industrins omsättning, förädlingsvärde och sysselsättning. Regionalt är denna andel högre, särskilt i , , , och . Skogsindustrin står även för en stor del av den svenska exporten; av den totala varuexporten består av skogsprodukter. är det angeläget att upprätthålla värden för kulturmiljö, rekreation och friluftsliv. skydd av landområden är i jämförelse med andra länder relativt strikt.11 Ett sådant skydd blir därför i internationell jämförelse kostsamt för den som står för avsättningen (staten eller markägaren beroende på formen för skyddet). Staten använde för områdesskydd (exklusive kostnader för skötsel). nyförvärvades för naturreservat och nationalparker av staten.12 Det är naturligtvis viktigt 2009/10:155 s. 232. 11Se avsnitt 2.2 ovan. sammanställer statistik över ländernas skyddade områden, där varje lands skyddade områden sorteras in i IUCN:s sex olika kategorier av skydd. Se flik 3B i tabellen. 12Källa: årsredovisning 2010. Det är av tillgänglig statistik svårt att bedöma hur statens kostnader för skydd av landområden har utvecklats . Det beror bl.a. på att en ny indelning av anslagsposterna för skydd och skötsel av landområden infördes . Omfattningen av de områden som köps in av staten för att skyddas varierar också ganska mycket mellan åren. att skydds- och bevarandeåtgärder är så kostnadseffektiva som möjliga. Det finns även anledning att studera vad kan lära från andra länder vad avser olika skydds- och bevarandeåtgärder. Utifrån internationella jämförelser väcks frågan om det finns former för skydd av landområden i skulle kunna minska målkonflikterna mellan biologisk mångfald, klimatmotiverade mål för bioenergi, näringspolitiska mål och mål för regional utveckling. Det svenska skyddet av landområden har i relativt stor utsträckning berört områden som historiskt sett varit relativt obrukade och opåverkade. Det är områden där värdena för biologisk mångfald och ekosystemtjänster ofta upprätthålls genom icke-skötsel och icke-brukande. Det har inneburit att vissa naturtyper skyddats i större utsträckning än andra, t.ex. s.k. urskogar. Det finns därför anledning att särskilt se över utformningen och omfattningen av skydd i områden som historiskt sett varit brukade eller som kräver skötsel för att upprätthålla biologisk mångfald och ekosystemtjänster, t.ex. ängs- och hagmarker. I detta sammanhang bör även belysas om de nuvarande skyddsformerna är effektiva när det gäller att skydda landområden som både har höga värden av biologisk mångfald och som har höga ekonomiska värden vid brukande, t.ex. produktiv skogsmark. Möjligheter till samspel och synergier med andra former av skydd av landområden, framför allt skydd av kulturmiljöer, behöver här uppmärksammas. Mot bakgrund av överenskommelsen i är det särskilt angeläget att analysera hur vi skyddar olika naturtyper på ett ändamålsenligt sätt. Formerna för skötsel och restaurering av naturområden behöver också analyseras. Utgångspunkter bör vara att upprätthålla biologisk mångfald i landskapet, liksom möjligheterna att begränsa vår klimatpåverkan och anpassa oss till kommande klimatförändringar. Som en grund för detta finns det anledning att kartlägga hur nuvarande skydds- och bevarandeåtgärder fördelar sig på olika naturtyper. I detta bör ingå att kartlägga utformningen och omfattningen av skötselåtgärder inom olika naturtyper. Det finns även anledning att kartlägga ägandeförhållanden till olika skyddade områden, eftersom det kan ha betydelse för hur skötsel av sådana områden bör utformas. Staten äger mark både direkt och genom . På dessa marker kan staten direkt bidra till att landområden skyddas och sköts på ett ändamålsenligt sätt. ersättningsmark till staten mot marknadsmässig ersättning i samband med bildandet av naturreservat och liknande markaavsättningar. En analys av hur staten kan agera genom sitt eget markinnehav behöver därför göras. Enligt överenskommelsen i ska de områden som skyddas eller bevaras även vara väl sammanhängande i landskapet. De svenska skyddsformernas inriktning och utformning behöver ses över utifrån detta. Samspelet med det omgivande brukade vardagslandskapet är här centralt. Formerna för skötsel och restaurering är också av betydelse. Följande frågor ska utredas vidare: Vilken inriktning, utformning och omfattning bör det svenska arbetet med skydd och skötsel av landområden ha samt, utifrån detta, hur kan styrmedel och åtgärder utformas på ett så verkningsfullt och kostnadseffektivt sätt som möjligt? Hur fördelar sig nuvarande skydds- och bevarandeformer på olika naturtyper och deras värden för biologisk mångfald? Hur ser ägandeförhållandena ut för skyddade områden? Vad kan lära från andra länder vad avser olika skydds- och bevarandeåtgärder? Behöver tillämpningen av befintliga former för skydd, skötsel och restaurering utvecklas, alternativt behöver nya former utvecklas? Behöver vi utveckla nya skyddsformer eller öka tillämpningen av nuvarande skyddsformer för naturvärden i brukade områden? Hur kan staten genom sitt eget markinnehav agera, t.ex. genom brukande, skötsel och byten av mark? 5.3Hur kan miljöhänsynen i skogsbruket utvecklas? Den nuvarande skogspolitiken bygger på två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål. Produktionsmålet innebär att skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att de ger en uthålligt god avkastning. Miljömålet innebär bl.a. att den biologiska mångfalden bevaras och den genetiska variationen Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska även värnas. Skogsbruket har också att leva upp till regionalpolitiska mål och klimatmotiverade mål för bioenergi. Skogsägarna har i betydande utsträckning getts frihet att under ansvar bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk. Skogsbruket har tillsammans med myndigheterna ett gemensamt ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att bevara skogslandskapets natur- och kulturmiljövärden. Den lagstadgade miljöhänsyn i skogsbruket regleras närmare i 30 § skogsvårdslagen (1979:429). har fastställt sektorsmål för skogen som är en tolkning av den statliga skogspolitiken och de övergripande miljömål som beslutat. För att nå dessa mål behövs en högre hänsynsnivå än vad staten via lag kan kräva. Av redovisningar framgår att den lagstadgade miljöhänsynen inte fungerar på ett tillfredsställande sätt, framför allt vad avser skydd av biologisk mångfald. I samband med föryngringsavverkning ska enligt skogsvårdslagen 30 § hänsyn tas till natur- och kulturmiljövårdens intressen. Hänsyn till natur- och kulturvärden i skogsbruket och skydd av skogsmark i olika former utgör grunden för bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i det svenska skogslandskapet. I föreskrifter till 30 § beskrivs vilken natur- och kulturmiljöhänsyn som ska tas i samband med skogliga åtgärder. Några exempel på sådan hänsyn är att lämna hänsynskrävande biotoper och skyddszoner mot vattendrag, sjöar, skogliga impediment och . Andra exempel är att lämna äldre träd, högstubbar och död ved. I en bedömning av miljöhänsyn vid föryngringsavverkning som låtit genomföra framkom att vid av avverkningarna säsongen 2007/2008–2009/2010 hade otillräcklig hänsyn tagits. Detta är en försämring jämfört med tidigare år.13 har dock visat att det – inom ramen för de s.k. polytaxinventeringarna – görs olika bedömningar av miljöhänsynen av olika inventerare på en och samma avverkningsplats.14 Enligt en undersökning som låtit göra så framkom även att skogsbruket och har olika målbilder för vad som är god miljöhänsyn. 13Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning – resultat från polytaxinventering (P1), avverkningssäsong 1998/1999–2009/2010. 2011/1993. 14Skogsstyrelsen, 2011, Resultat från kontrollinventeringen av P1- objekt 2011, PM 2011- 11-14. att det inom skogsbruket saknas tillräckliga kunskaper om de miljömål och krav som berör skogsbruket. Många i skogsbruket anser att målen är otydliga, för många och dåligt kommunicerade.15 Det svenska skogsbruket domineras av trakthyggesbruk.16 En alternativ brukningsmetod är det hyggesfria skogsbruket. Kunskapen om det hyggesfria skogsbruket är enligt begränsad men den kan, i jämförelse med trakthyggesbruket, ha fördelar för den biologiska mångfalden. Trakthyggesbruket ger dock enligt vissa beräkningar högre tillväxt av skog än det hygges- En betydande del av den svenska biologiska mångfalden finns i skogslandskapet och är beroende av att en tillräckligt god miljöanpassning av skogsbruket sker. Myndigheterna och skogsbruket har ett gemensamt ansvar för att bevara skogslandskapets natur- och kulturmiljövärden. Dagens skogsvårdslag kritiseras ibland i debatten för att vara otydlig i sina miljökrav och för att någon egentlig praxis kring lagens krav inte har utvecklats eftersom sanktioner är sällsynta och lagen inte har prövats i domstol. Eventuella brister kan även bero på tillämpningen av lagen snarare än lagen som sådan. Mot denna bakgrund finns det enligt vår bedömning skäl att utreda hur miljöhänsynen i skogsvårdslagen kan utvecklas. Det finns även i övrigt skäl att se över styrningen av skogsbruket för att säkerställa att de miljöpolitiska målsättningarna för skogsbruket uppnås på bästa sätt. Den skogspolitik som beslutades syftade bl.a. till att genom avregleringar för skogsägarna få ett mer mångfacetterat och varierat skogsbruk.18 I debatten har röster framförts om att skogsvårdslagen försvårar andra brukningsformer än trakthyggesbruk, bl.a. hyggesfritt skogsbruk.19 Det finns därför skäl att analysera om 15Skogsstyrelsen, 2011, Skogs- och miljöpolitiska mål - brister, orsaker och förslag på åtgärder. 16Trakthyggesbruk kännetecknas av skötselåtgärder som går ut på att skapa enhetliga bestånd. 17Skogsstyrelsen, 2010, Policy för hyggesfritt skogsbruk, , , 2010, Hyggesfritt skogsbruk. 1992/93:226. 19Se t.ex. , Skogsbruk utan hyggen. skogsvårdslagen försvårar specifika skogsbruksmetoder som kan bidra positivt i miljöarbetet. Det finns även skäl att se över lagen i ljuset av klimatförändringarna och behovet att begränsa vår klimatpåverkan; något som inte diskuterades vid senaste revideringen av lagen 1993. Möjligheter till sampel och synergier med andra former av hänsyn i skogsbruket, framför allt till kulturmiljö och rennäring, behöver här uppmärksammas. Utredningsarbetet ska bedrivas i nära samarbete med det arbete att se över föreskrifter och allmänna råd till 30 § skogsvårdslagen om hänsyn till naturvården i skogsbruket som redan pågår inom . Följande frågor ska utredas vidare: Hur kan den lagstadgade miljöhänsynen i skogsbruket utvecklas? Finns det behov av förändringar av nuvarande styrning av skogsbruket för att bättre nå de miljöpolitiska målen? Försvårar den nuvarande skogsvårdslagen andra former av skogsbruk än trakthyggesbruk? 5.4Hur kan en hållbar användning av jordbruksmark åstadkommas? Jordbruket har stor näringspolitisk betydelse och spelar en viktig roll för den svenska regionala utvecklingen. Jordbruket och jordbrukslandskapet ger upphov till flera ekosystemtjänster. Det handlar dels om mat, foder, bränsle m.m. Dels om s.k. reglerande tjänster t.ex. pollinering och vattenhushållning men även om kulturella ekosystemtjänster i form av t.ex. upplevelsevärden och turism. Jordbruket bidrar positivt till, och är en förutsättning för att uppnå ett antal miljökvalitetsmål såsom Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. Vad gäller jordbrukets negativa miljöpåverkan är övergödningsproblematiken central. Övergödning uppstår när tillförseln av näringsämnen till naturen blir alltför stor. Källor till övergödningen är t.ex. gödsel från jordbruket, utsläpp av avloppsvatten eller ned- fall av luftburna kväveföreningar. Övergödning av havsmiljön är ett stort problem och är särskilt drabbat. Övergödningen leder bl.a. till algblomningar, försämrade syrgasförhållanden i vattnet och bottendöd. För att nå miljömålet Ingen övergödning måste tillförseln av fosfor och kväve minska. Eftersom utsläppen kommer från flera länder krävs insatser på såväl nationell som internationell nivå. , Helcom, har kommit överens om en handlingsplan för : Baltic Sea Action Plan, BSAP där det bl.a. finns mål om den maximala belastning som ska gälla för . Målet är även kopplat till genomförandet av EU:s direktiv och målen i havsmiljöförordningen. Eftersom vår jordbrukspolitik är en del av EU:s gemensamma jordbrukspolitik måste för att nå miljömål som berörs av jordbruket påverka utformningen av denna politik inom EU. Ur miljösynvinkel finns det skäl till förbättringar av den gemensamma jordbrukspolitiken när det gäller bl.a. jordbrukets påverkan på biologisk mångfald, klimat och övergödning. Miljömålsberedningens strategiarbete kommer dock inte att kunna påverka den gemensamma europeiska jordbrukspolitiken för perioden –2020, eftersom ett förslag till sådan politik har presenterats och snart ska implementeras inom EU. Däremot kan Miljömålsberedningens arbete bidra till att identifiera frågor som är särskilt angelägna att jobba med i för att åstadkomma en långsiktigt hållbar jordbrukspolitik. Utöver detta bör strategiarbetet rikta in sig på vilka frågor som bör driva inför beslut om jordbrukspolitiken efter 2020. I detta arbete bör frågor som hanteras inom EU, och särskiljas. I vårt delbetänkande SOU 2010:101 föreslår vi att Miljömålsberedningen ges i uppdrag att ta fram en strategi för en sammanhållen vattenpolitik. Övergödningsfrågan blir central i ett sådant strategiarbete. Om regeringen ger oss i uppdrag att ta fram en strategi för en sammanhållen vattenpolitik senast kommer det vara möjligt att behandla övergödningsproblematiken inom ramen för denna strategi som övriga frågor kopplade till jordbrukslandskapet hanteras inom strategin för långsiktigt hållbar markanvändning. Vi utreder därför inte över- gödningsfrågan inom ramen för en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning utan avser att ta upp frågan i strategin för en sammanhållen vattenpolitik. Klimatförändringarna reser frågan om vilka framtida utmaningar som kommer att möta vad gäller produktion av mat, foder, bränsle och andra produkter. Flera aktörer anser att man kan se en ökande användning av jordbruksmark.20 Detta föranleder en analys av behovet av för framtida produktion och hur produktiv kan bevaras för framtiden. Dessa frågor kan hanteras nationellt. Frågorna har bl.a. utretts tidigare av (SOU 2009:45). Mot bakgrund av klimatförändringarna finns det dock anledning att genomföra en fördjupad analys. Följande frågor ska utredas vidare: Vilka frågor är särskilt angelägna att arbeta med i –2020 för att åstadkomma en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark? Vilka frågor är särskilt angelägna att driva inför beslut om EU:s gemensamma jordbrukspolitik efter 2020 för att åstadkomma en hållbar användning av jordbruksmark? Hur kan produktiv och dess bördighet bevaras för framtiden? 5.5Hur kan styrningen av markanvändningen utvecklas för ökat helhetsperspektiv? Planering och styrning av markanvändning regleras i flera olika lagstiftningar.21 Den fysiska planeringen, miljöpolitiken och planeringen av trafik och transportinfrastruktur är vidare ofta djupt invävda i varandra. Kommunerna ska i sin planering beakta ett flertal nationella intressen och regelverk. Kommunernas planering ska ske med hänsyn till bl.a. natur- och kulturvärden, miljö och klimataspekter. Det har i tidigare utredningar framförts kritik mot 2009/10:155. har även behandlat frågan i ett förslag till ny precisering för Ett rikt odlingslandskap. Se , 2011: Miljömålen på ny grund. Rapport 6420, s. 340. 21Se kapitel 3 för en närmare beskrivning av de olika regelverken. hur planeringen och styrningen av markanvändningen fungerar. Det har bl.a. hävdats att de olika regelverken i många fall är svåra att förena och i vissa fall är direkt motstridiga (SOU 2007:13). De olika lagstiftningarna bygger på olika utgångspunkter och synsätt. Miljö-/naturvården utgår exempelvis från ett mer naturvetenskapligt förhållningssätt medan den fysiska planeringen bygger på att användning av mark- och miljö ska vila på avvägningar mellan olika legitima, men inte nödvändigtvis förenliga intressen.22 Ett problem som lyfts fram är en bristande samordning mellan olika lagstiftningar. Många markanvändningsåtgärder kräver tillstånd enligt såväl plan- och bygglagstiftningen och en eller flera andra lagstiftningar. Det innebär att det ofta är flera olika intressen och aktörer som är involverade i planeringen av markanvändningen. Enligt har länsstyrelserna till uppgift att företräda och samordna de statliga intressena i planprocessen. Från kommunalt håll framförs ibland kritik mot att denna samordning inte fungerar och att det kommunala planmonopolet naggas i kanten av annan planering som kommunen har begränsade möjligheter att styra, t.ex. olika statliga riksintressen, buller- och luftkrav och planering av infrastruktur.23 Klimatförändringarna kan komma att ställa ökade krav på styrningen av markanvändningen. Klimat- och sårbarhetsutredningen hävdade att det planerings- och kunskapsunderlag som ska ligga till grund för kommunernas översiktliga planering, ofta var alltför bristfälliga och otillgängligt för att kommunerna ska kunna ta hänsyn till risker för naturolyckor i dagens klimat, liksom i framtida klimat. Utredningen menade att det fanns ett behov av utökat och tydligare stöd i planeringsprocessen från länsstyrelser och andra myndigheter (SOU 2007:60). har frågor kring sammanhang i landskapet eller s.k. grön infrastruktur uppmärksammats allt mer.24 I Nagoyaöverenskommelsen om biologisk mångfald påtalas behovet av att skyddade områden ingår i ett sammanhang i landskapet. Detta har bl.a. betydelse för spridningsmöjligheterna för djur och växtliv inom och mellan skyddade områden och vardagslandskap. 22Emmelin, L. och , P. (2006), Styrning av markanvändning och miljö. 23Se Kommuner och Landsting, Stärk den kommunala planeringen, har en myndighetsförstudie om s.k. grön infrastruktur redovisats till regeringen och det pågår utvecklingsprojekt med landskapsstrategier vid länsstyrelserna, , 2011, Förslag till plan att skapa och behålla en grön infrastruktur, NV4042-10. handlar om att inte isolera populationer i öar utan se till att utbyte av genetiska resurser sker. Sammanhanget i landskapet påverkar därmed både den biologiska mångfalden och ekosystemens resiliens. I detta sammanhang kan även den europeiska landskapskonventionen nämnas. Syftet med konventionen är att främja skydd, skötsel och planering av europeiska landskap och organisera det europeiska samarbetet inom landskapsområdet. En hållbar markanvändning förutsätter avvägningar mellan olika anspråk och intressen. I den ekosystemansats som beredningen utgår från poängteras att alla berörda i samhället bör vara med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras. Även i den europeiska landskapskonventionen betonas att alla får en aktiv roll i beslutsfattandet när det gäller hur landskapet utformas, sköts och bevaras. Detta förutsätter att det i styrningen av markanvändningen finns möjligheter att beakta alla relevanta intressen och att former för att väga samman dessa och göra helhetsbedömningar innan beslut om olika slags markanvändning fattas. Förändringar av klimatet kommer troligen innebära att behovet av att göra den här typen av helhetsbedömningar när beslut om markanvändning fattas kommer att bli större. Det kan exempelvis handla om att beakta klimataspekter när beslut om infrastruktursatsningar fattas. Sådana satsningar tar dels markutrymme i anspråk och kan även långsiktigt påverka transportbehoven och samhällsplaneringen i stort. Värden för kulturmiljö, rekreation och friluftsliv kan också påverkas. Detsamma kan gälla urban planering. Be- hovet av att skapa sammanhang i landskapet s.k. grön infrastruktur, och landskapsplanering enligt landskapskonventionen reser även frågor om dagens regelverk för styrningen av markanvändningen är ändamålsenligt utformat.