sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Det kan handla om behov av psykiatrisk vård eller livsuppehållande insatser som kräver sjukvårdskompetens. I många av de anmälningar och klagomål som handlar om brister i omsorgen är det närstående personer till brukaren som är god man, arbetsledare och personliga assistenter. En hel del klagomål avser händelser då den personliga assistenten har stulit pengar eller på eget bevåg sköter brukarens ekonomi. Flera anmälningar innehåller också uppgift om att personliga assistenter har problem med missbruk av alkohol och läkemedel. Det förekommer även anmälningar och klagomål om hot, våld och sexuella trakasserier mot personliga assistenter som brukare, dennes släkt eller sambo utövar. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) startade sin verksamhet och har som uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses gransk- ning av om egna system och kontroll säker- ställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som myndigheten ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avser ISF granskning av om verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet61. På assistansersättningens område har ISF samarbetat med (Brå) i ett projekt avseende bidragsbrott kombinerade med skattebrott. Projektet resulterade i en . Välfärdens dubbla kriminalitet där assistansersättningen ges stort utrymme mot bakgrund av förekomsten av grov, organiserad brottslig- het62. ISF genomför två granskningar inom området assistansersättning: En granskning avseende 61Information hämtad från myndighetens hemsida, , . 62Inspektionen för socialförsäkringen i samarbete med . Bidragsbrott och skattebrott. Välfärdens dubbla kriminalitet. : Inspektionen för socialförsäkringen, ; 2011. tvåårsomprövningar av assistansersättningen och ett projekt där assistansföretagen står i fokus (det så kallade ). Utredningen har underhand fått ta del av iakttagelser från granskningen av tvåårsomprövningar som kompletterat utred- ningens genomförda aktgranskning. ISF har även genomfört en granskning av styrning vilken refereras i avsnitt 4.4.363. 4.7.1Samverkan på regional och nationell nivå tog regeringen beslut om en nationell satsning mot det grova organiserade brottsligheten. Året efteråt fick i uppdrag att säkerställa en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten. Arbetet skulle bedrivas tillsammans med , , , , , , och . anslöt även till den myndighets- gemensamma satsningen och ingår numera både i och i det Operativa rådet. Myndighetssamverkan sker både i regionala underrättelsecenter (RUC) på åtta platser i landet och i ett myndighetsgemensamt nationellt underrättelsecenter (NUC). Ett centralt gemensamt mål för arbetet är att sätta in tillräckliga resurser för att bekämpa den grova organiserade brottsligheten så att den som begår brott lagförs och att utbytet av brott kan för- verkas. Assistansersättningen har inom detta organiserade samarbete mellan myndigheterna identifierats som en viktig arena för brotts- lighet och är föremål för gemensamma insatser av deltagande myndigheter. 63 Inspektionen för socialförsäkringen. : Inspektionen för socialförsäkringen; 2011. 4.7.2Riksrevisionen kritiserar myndigheternas arbete mot bidragsbrott presenterade en kritisk rapport som hävdade att arbetet med bidragsbrott inte är effektivt64. I korthet ansåg att utredningarna tar och många läggs ned. Brister konstaterades i hela den kedja som ska leda fram till att brott beivras. Det gällde exempelvis polisanmälningarna, utredningarna tar så att brottet riskerar att preskriberas på grund av att ärenden blir liggande utan åtgärd, läggs ner eller inte upp. Den viktigaste förklaringen enligt är att det är svårt att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. Viktiga åtgärder för att råda bot på dessa problem är att handläggarna måste få bättre kunskaper om bidragsbrottslagen för att veta vilka ärenden som ska polisanmälas. Polis och åklagare behöver återföra kunskap till myndigheterna så att de kan förbättra sig och vet vad som krävs för att kunna väcka åtal. En viktig slutsats drar är att hanteringen av bidragsbrott behöver förbättras i hela kedjan av myndighetssamarbete. Om inte detta sker menar finns risk för att syftet med lagen förfelas. Regeringen bör se över vilka förutsättningar de olika myndigheterna har att tillämpa lagen anser . I detta avsnitt behandlas de privata assistansanordnarna, kom- munen som assistansanordnare behandlas i avsnitt 4. De privata inslagen när det gäller omsorgstjänster generellt har ökat . var de privata inslagen särskilt framträdande för personlig assistans vid jämförelse med andra omsorgstjänster och uppgick till . Det är också en tydlig tendens att det är de vinstsyftande företagen som ökar sin andel. var denna andel och den uppgår år . anlitade kommunen som arbetsgivare för sina assistenter, anlitade ett brukarkooperativ och Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?. : ; 2011. valde att själv vara arbetsgivare. Det finns även tolv kommuner som valt att helt lägga ut verksamheten med personlig assistans på privata utförare och antalet kan förväntas öka65. För att kunna belysa hur branschen ser ut , hur strukturen bland företagen ser ut på området och kunna ge en övergripande bild av utvecklingen har utredningen begärt in upp- gifter från Vårdföretagen, personlig assistans (BPA) och . Ett annat underlag för denna beskrivning är rapporten . Vad händer med svensk välfärd66? som på ett övergripande plan behandlar utvecklingen för insatser för äldre och funktionshindrade i privat regi. Vidare har utredningen med bistånd av och fått fram en bild av anordnarnas storlek, antal anställda samt vinstnivåer utgående från registeruppgifter . 4.8.1Nuläget och utvecklingen av en privat marknad för välfärdstjänster Nuläget – hur ser branschen ut? Av svaren på den enkät ställd till branschorganisationerna som utred- ningen genomfört framgår att branschorganisationerna Vårdföretagen Branschen Personlig Assistans (BPA) sett en ökning av antalet medlemmar. Inom BPA uppgår antalet till 210 medlemmar som tillsammans har cirka 17 000 anställda. då branschorganisationen bildades har antalet ökat med 164 företag. Den andra stora arbetsgivarorganisationen, KFO, redovisar en liknande ökning av antalet medlemmar. KFO har 482 med- lemmar inom verksamhetsområdet personlig assistans. Närmare 27 000 arbetstagare (varav 24 000 är personliga assistenter) är anställda. var antalet medlemmar 400 och understeg antalet medlemmar 200. KFO påpekar också att personlig assistans är ett av de starkast växande områdena inom KFO. Strukturen bland företagen är att de små företagen med 0–50 anställda dominerar både bland BPA och KFO. 65Uppgift från branschorganisationen , möte . Insatser för äldre och funktionshindrade i privat regi, Konkurrensens konsekvenser. : ; 2011. Den personliga assistenten och brukaren Utredningen har ställt frågan om det bland medlemmarna fanns sådana som endast har en brukare och hur många assistenter en brukare har i genomsnitt. Från BPA redovisas en beräkning eftersom det saknas uppgift i deras register om antal brukare som en medlem har. Organisationen har studerat omsättningen och beräknar att medlemmar med en omsättning kring eller kan tänkas ha en eller två brukare. Baserat på denna beräkning konstateras att det kan finnas 26 företag eller av medlemskåren. BPA svarar inte på frågan om genomsnittligt antal assistenter per brukare. KFO redovisar att de har cirka 150 medlemmar som endast har en brukare och som bedriver assistans på det egna personnumret. Det genomsnittliga antalet assistenter är svårt att uppskatta men varierar normalt mellan 3 och 7 assistenter. Vid dubbelassistans stiger antalet och kan uppgå till 12. Utredningen ställde också frågan om personlig assistent är ett så kallat genomgångsyrke och vilken kännedom organisationerna hade om utbildning och timlöner. BPA och KFO är båda överens om att personlig assistent inte är ett genomgångsyrke. De som trivs med sin brukare och uppgiften stannar . Vissa vikarier studerar eller söker annat arbete och stannar av den anledningen inte länge i yrket. BPA pekar på att vilken sorts brukare det är spelar in här. Om brukare har få timmar på grund av skolgång eller mycket kvälls- och helgarbete kan de ha svårare att finna assistent än den som erbjuder heltid . Det geografiska läget spelar också in – yrket blir mer ett genomgångs- yrke i storstadsregionerna än på andra orter. Åldersspannet ligger förhållandevis jämnt i gruppen 20–medan antalet anställda över 50 är färre enligt BPA. KFO anger att den typiska assistenten är en kvinna och som stannat i yrket. Båda organisationerna hänvisar till kollektivavtalen när det gäller lönenivåer men BPA anger att medlemsföretagen har att följa den minimigräns för lön som är fastställd. Inom branschen finns dock en konkurrenssituation som medför att lönerna i realiteten ligger över eller mycket över denna undre gräns. Inom BPA finns en indikation på en genomsnittslön på för . KFO redovisar intervallen i kollektivavtalen där lönenivåerna ligger mellan 113–för . Utbildningsnivåerna är varierande och BPA har ingen exakt statistik över hur många som har vårdutbildning i botten och poängterar att personlig assistans inte handlar om vård utan om omsorg. Behoven ser olika ut hos brukaren och det påverkar också vem som anställs som assistent. Många företag har internutbildning och en egen utbildningsorganisation. KFO har ingen uppgift om utbildning och hänvisar till att anställningen baseras på brukarens behov. Utredningen har vidare inhämtat från statistik att 4 588 assistenter anställda av företag arbetar mer än . Av samma underlag framkommer att 475 företag av totalt 1 089 har minst en assistent som i genom- snitt arbetar per månad67. Utveckling på övergripande nivå En kompletterande och samstämmig bild av branschen ges i rapporten (kapitel 7)68. I rapporten redovisas att statistikläget är begränsat när det gäller tillgång till reguljär statistik om omfattningen av omsorgstjänster i privat regi och detta gäller i särskilt hög grad tjänster riktade till funktionshindrade. redovisar brukarstatistik både för äldreomsorgen och funktionshinderområdet men utan åtskillnad mellan vinstsyftande företag och ideella organisationer. Enligt denna statistik fyrdubblades andelen av äldreomsorg i privat regi . redovisar insatser enligt (numera social- försäkringsbalken) och denna baseras på brukarstatistik. Den statliga assistansersättningen är den enda verksamhet där brukar- statistiken skiljer mellan vinstsyftande och icke vinstsyftande utförare. Vid en analys av personalstatistik hämtad från Företagsdatabasen vid SCB 2003–2010 framgår att det framför allt är inom funktionshinderområdet som de privata verksamheterna har ökat i omfattning. arbetade närmare hälften () inom insatserna för personer med funktionshinder i privat regi jämfört med av personalen inom äldreomsorgen. 67Försäkringskassan, svar innehållande statistik baserad på genomgång av tidredovisningar m.m. , svar på skrivelse från utredningen, dnr. S 2011:04/2011/11. Insatser för äldre och funktionshindrade i privat regi, Konkurrensens konsekvenser. : ; 2011. sett arbetade enligt 376 000 personer med stöd till äldre eller funktionshindrade . Av dessa arbetade 36 500 personer inom vinstsyftande företag för stöd till personer med funktionshinder69. En mer detaljerad analys av alternativa driftformer inom omsorgs- sektorn visar att privat regi är särskilt omfattande inom de öppna verksamheterna för yngre funktionshindrade, det vill säga i huvudsak personlig assistans och hemtjänst, där enligt nära tre fjärdedelar () av personalen arbetar hos privata arbetsgivare. Enligt rapporten har offentligt finansierade tjänster till äldre och funktionshindrade i privat regi ökat i snabbare takt i och än i och Norge70. 4.8.2Den privata marknadens struktur – jämförelse med äldreomsorgen Inom äldreomsorgen har en omfattande ägarkoncentration skett som kan beskrivas som en tydlig oligopoltendens med få starka aktörer. Bland insatser för personer med funktionshinder, och särskilt inom personlig assistans, finns också några större aktörer men i jämförelse med äldreomsorgen är tendenserna till oligopol mindre framträdande71. Bland uppskattningsvis 500 assistans- anordnare72 finns koncernen med cirka 1 600 brukare, 6 000 personliga assistenter och en omsättning om . Bolaget ägs av det Londonbaserade riskkapitalbolaget . En annan stor aktör är med 1 600 brukare och 3 700 anställda, företaget ägs av det brittiska investmentföretaget . I likhet med utvecklingen på äldreomsorgsområdet har båda företagen växt snabbt, främst genom uppköp av mindre konkurrenter, och har tillsammans av den privata assistansmarknaden73. Det finns även som är den tredje största aktören på marknaden. En annan bild av strukturen ges av företrädare för branschorganisationerna som uppger att det visserligen finns ett antal stora aktörer men att ingen enskild aktör har större marknadsandel än och att den 69Ibid., s. 226. 70Ibid., s. 228. 71Ibid., s. 234. 72Uppgift från som anges i ovan citerade rapport från SNS. 73Ibid., s. 234. absoluta majoriteten av alla anordnare är små med cirka 10 uppdrag att sköta. Det är framförallt de mellanstora företagen som minskat74. Utredningen har också av fått information om hur företagen ser ut. Informationen grundas på uppgifter från som prövar alla företag som söker tillstånd att yrkesmässigt bedriva verksamhet som assistansanordnare och är kompletterad med uppgifter från databaser. Med detta underlag har och bidragit till att ny kunskap tagits fram om hur branschen ser ut avseende vinst- nivåer och ägarstrukturer, en bild som varit svår att få fram. Genom tillståndsprövning framkommer också hur kompetensfrågorna inom branschen svarar mot de krav som ställs och vandelsprövning ger ytterligare bakgrundsfakta om aktörerna inom branschen. Nedan visas att branschen domineras av många små företag med få anställda och några stora aktörer med många anställda. 74 Skrivelse från branschorganisationen och Privata Assistansanordnares () överlämnad till utredningen . Dessa uppger sig representera cirka 250 privata assistansanordnare och därmed av alla privata anordnare. 1-9 anställda 10-24 anställda25-99 anställda Källa: och . Källa: och . 4.8.3Vinstutveckling inom branschen personlig assistans I den ovan refererade konstateras att offentligt finansierad omsorg har blivit en attraktiv marknad för inter- nationella investerare. Vinstmarginalerna är goda, generellt sett högre än inom andra svenska företag75. Ur investerarnas synvinkel ses marknaden som en stabil och välfinansierad marknad med stor tillväxtpotential. Till det stora intresset bidrar troligen också att området är jämförelsevis i låg grad reglerat76. Till denna bild av attraktiviteten på marknaden hör också det stora intresse som visats för att söka tillstånd för att yrkesmässigt få bedriva verk- samhet inom personlig assistans. Som nämnts i avsnitt 4.5.1 fick ta emot långt fler ansökningar än förväntat. Utredningen har med stöd av och fått fram en bild av hur vinstutvecklingen ser ut inom branschen uppdelad på anordnare av olika storlek. 1 Avser bokföringsmässigt resultat. Källa: och . Av diagrammet framgår att det framförallt är höga vinstnivåer i de mindre företagen, en tänkbar förklaring är att lönekostnaderna kan vara lägre i dessa företag. Av information från framgår att lönekostnaderna är förhållandevis låga inom många företag Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg 2008. Statistiska meddelanden OE 29 . : ; 2010. Insatser för äldre och funktionshindrade i privat regi, Konkurrensens konsekvenser. : ; 2011, s. 235. Det var 400 företag av 1 200 som redovisade personalkostnader som understeg av omsättningen för , av redovisningen framgår inte storleken på dessa företag. Personalkostnaden som redovisades avsåg all personal inom företagen, inte endast personliga assistenter. Schablonbeloppet innehåller en uppskattning innebärande att utgår från att personalkostnaderna bör ligga på av ersättningen. Bland de företag som särskilt granskat i en nationell kontrollinsats fanns företag med väsentligt lägre personalkostnader. Vinstnivåerna för de större företagen belyser vinstnivåerna utifrån dessas intressen av att ha många brukare och många assistans- timmar. Bland de största företagen finns, som tidigare nämnts, riskkapitalbolag vilka har möjlighet att redovisa ett lågt bokförings- mässigt resultat genom vinstutjämning inom koncernen. 4.8.4Skattefel och överutnyttjande inom branschen har genomfört en nationell kontrollinsats där 30 företag inom branschen för personlig assistans granskats utifrån ett riktat urval. Detta innebär att det inte är möjligt att dra generella slutsatser utifrån de resultat som tagits fram men det finns överensstämmelser i till- vägagångssätt med de fuskfall utredningen kartlagt och som senare redovisas i betänkandets kapitel 5. Bland de granskade företagen fanns det endast ett företag som efter en första kontroll inte blev föremål för fortsatt granskning. De fel som hittade i granskningen bland företagen var både så kallade skattefel och de fel som består i att assistans- ersättningen använts på sätt som inte överensstämmer med innehållet i vägledning: Externa kostnader som inte ska bekostas av assistans- ersättningen hittades i bolagen. Exempel på detta var kostnader för jurister, marknadsföring av bolaget och konsultkostnader. Förekomsten av privata, ej avdragsgilla kostnader är hög i de granskade bolagen. 77 har genomfört en nationell kontrollinsats av 30 företag och har även tagit fram information om hur personalkostnadernas relation ser ut i förhållande till omsättningen för samtliga företag som hos sökt tillstånd att yrkesmässigt bedriva assistans- verksamhet. Bolag har kostnadsfört mer än vad som utbetalts , antalet assistenter som förekommer på tidrapporter överstiger antalet som fått lön enligt kontrolluppgift. Lön- och förskottsutbetalningar till assistenter som är familje- medlemmar till nya brukare som ännu inte fått assistans- ersättning beviljad förekommer. Lön- och efterskottsutbetalning till assistenter som är familje- medlemmar till brukaren eller assistansanordnaren utbetalas för assistans som utförts . Utbetalning sker som engångs- utbetalning . konstaterar efter avslutad granskning att privata kostnader var vanliga i de granskade bolagen och utgör det huvud- sakliga så kallade skattefelet i granskningen. Detta innebär att den verkliga vinsten av verksamheten är högre än vad som redovisas officiellt. anser att kunskapen hos bolagen om vad assistans- medel får användas till behöver förbättras, medlen användes till ändamål som inte är korrekta enligt vägledning. Det fanns bland de granskade bolagen exempel på att inlämnade tidrapporter inte stämde med faktiskt utbetald lön och konstaterar att kvaliteten på tidrapporter och granskning behöver höjas för att försvåra fusk. noterar också att den utbetalade schablon- ersättningen räcker till mycket mer än bara assistans, exempel fanns på både höga löner och hög utdelning i de granskade bolagen. 5Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Utredningens uppdrag inbegriper att redogöra för hur fusket, oegentligheterna och överutnyttjandet ser ut och redovisa dess del i kostnadsutvecklingen. Såsom förklarats i avsnitt 1.2 kan termino- login vålla onödiga förvecklingar, utredningen kommer därför i detta kapitel att använda termen fusk för att täcka in såväl fusk och oegentligheter som överutnyttjande. För att få en grund för redogörelsen av fusket och dess del i kostnadsutvecklingen inledde utredningen sitt arbete med att kart- lägga kända och dokumenterade ärenden där fusk, oegentlig- heter och överutnyttjande förekommer. Utredningens kartläggning omfattar 9 domar om bidragsbrott/bedrägeri (varav en är frikän- nande och en är ett strafföreläggande), 7 stämningsansökningar avseende bidragsbrott/bedrägeri, 35 polisanmälningar/pågående utredningar (där ett ärende kan avse flera personer, dvs. såväl bru- kare, assistenter och assistansanordnare), 5 ärenden (flera domar i varje ärende) från allmänna förvaltningsdomstolar och 115 åter- kravsakter om assistansersättning. Utredningen har också fått underhandsinformation om pågående revisioner av 30 bolag som anordnar assistans. Såsom påpekats i avsnitt 1.2 är det i alla ärenden som utred- ningen granskat någon annan än utredningen som gjort bedöm- ningen att fusk föreligger; i återkravsakterna är det Försäkringskas- san, i domarna är det domstolarna och i polisanmälningarna och granskningsärendena är det , eller polisen. Utredningen har således inte gjort en självständig bedöm- ning av att fusk föreligger. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen Utredningen begärde i samband med att arbetet inleddes att få ta del av samtliga polisanmälningar som avser fusk med assistansersättningen. Utredningen har löpande under utredningens gång fått information från och denna har sammanställts och analyserats. Utredningen begärde vid utgången av in Försäkringskas- sans statistik över de polisanmälningar som gjort och det framkom då att statistik inte överensstämmer med de siffror som utredningen kan räkna fram från de uppgifter den fått ta del av. Den största delen av skillnaden i antal ärenden som redovisas beror på att räknar varje polisanmäld person som en polisanmälan, medan utredningen har räknat ett polisanmält ärende (som kan inkludera flera perso- ner) som en polisanmälan. Med utgångspunkt i det av utredningen framräknade beloppet (se avsnitt 5.4) förefaller utredningen också helt sakna information om vissa polisanmälningar. Det kan finnas flera förklaringar till detta, t.ex. att uppgiften att plocka fram anmälningarna fallit mellan stolarna på de lokala försäkrings- centren. Utredningen har även begärt in alla domar som finns avseende bidragsbrott/bedrägeri och assistansersättning från de allmänna domstolarna, det vill säga åtta stycken1 samt fått information om pågående granskningsärenden från såväl , som och polisen. Utredningen har även tagit del av fem ärenden från allmän förvaltningsdomstol. Totalt har utredningen fått ta del av 56 ärenden. Av dessa 56 ärenden återfinns 11 ärenden även i återkravsakterna (se nedan) och de 5 ärendena från allmän förvaltningsdomstol avser upplägget om återbetalning till brukaren av skattefria medel, något som inte längre ska vara möjligt efter lagändringen . I kart- läggningen ingår ett fåtal fall med grov organiserad brottslighet som till exempel innefattar människohandel. 1Här är inte strafföreläggandet medräknat. 2Se utförligare beskrivning om detta upplägg i avsnitt 5.1.2. Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom assistansersättningen I kartläggningen ingår också en granskning av alla pågående åter- kravsärenden om assistansersättning som fanns i , det vill säga 85 stycken3. Återkravsärenden inom assi- stansersättning inkluderar rena återkrav4 där pengar återkrävs på grund av att någon felaktigt fått assistansersättning, men även vissa slutavräkningar5. I slutavräkningarna ska i normalfallet inte förekomma något fusk. Slutavräkning görs i slutet av varje tidsperiod för vilken assi- stansersättning beviljats, det vill säga oftast , för att stämma av de preliminärt utbetalade assistanstimmarna mot de assistanstimmar som faktiskt utnyttjats. Om slutavräkningen resulterar i en skuld till dras vanligtvis beloppet av från brukarens nästa preliminära utbetalning av assistansersätt- ning, men bland återkravsärendena hamnar de slutavräkningar där brukaren inte vill att det ska dras av från nästa period, eller där bru- karen inte ska få assistansersättning framöver. Att brukaren inte längre ska få assistansersättning kan till exempel bero på att bruka- ren har avlidit, flyttat till en gruppbostad eller inte längre uppfyller villkoren för att få assistansersättning.