sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Som anförs i föregående avsnitt skulle flera av de invändningar som finns mot förvandlingsinstitutet tappa i styrka om det ges möjlighet att förvandla böter till något annat än ett ovillkorligt fängelsestraff. Ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion utmätt i förhållande till fängelsestraffets längd skulle enligt vår bedömning utgöra en tillräckligt ingripande sanktion för att ersätta obetalda böter. Systemet med villkorligt fängelse kan dock knappast tillämpas på samma sätt vid bötesförvandling som i andra fall. Enligt våra överväganden i kapitel 9 ska ett villkorligt fängelsestraff som huvudregel förenas med dagsböter, om inte åter- fallssituationen är sådan att en mer ingripande sanktion är motiverad. Det skulle dock knappast framstå som trovärdigt, eller för den delen ens vara lämpligt, om ett obetalt bötesstraff förvandlas till villkorligt fängelse med böter som tilläggssanktion. En förutsättning för att villkorligt fängelse ska kunna utgöra förvandlingsstraff för böter är därför att böter inte kan användas som tilläggssanktion vid förvandlingsstraff. En möjlighet att förvandla böter till villkorligt fängelse är emellertid inte heller med en sådan särreglering fri från invändningar. I likhet med vad som i föregående avsnitt anförts när det gäller möjligheten att förvandla böter till någon av de övriga tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff kan förenas med, skulle en förvandling till villkorligt fängelse riskera att för- anleda ytterligare processer för att den dömde inte genomför den tilläggssanktion som beslutas. Dessutom skulle varje förvandlings- process kräva en bedömning av vilken tilläggssanktion som skulle väljas i det enskilda fallet, grundat på den bötfälldes personliga förhållanden. Om ett bötesstraff förvandlas till villkorligt fängelse uppstår därtill frågan om det ska finnas möjlighet att besluta att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt om den bötfällde återfaller i brott för det villkorliga fängelsestraffet. Systemet för bötes- förvandling skulle därmed bli dels resurskrävande, dels något tung- rott. Enligt vår bedömning är nackdelarna med en ordning där det kan beslutas att förvandlingsstraff för böter ska vara villkorliga betydande. Ordningen med bötesförvandling är därtill så särpräglad att den inte låter sig inordnas i ett system med villkorligt fängelse, Vi föreslår därför att böter bara ska kunna förvandlas till ovill- korligt fängelse. 16.4.6.7Kan verkställigheten av böter i övrigt effektiviseras genom en mer konsekvent tillämpning av dagens lagstiftning? Vår bedömning: Frågan om bötesförvandling bör kunna ges en högre prioritet hos ansvariga myndigheter. Det bör ske ett aktivt samrådsförfarande mellan Kronofogde- myndigheten och gällande förutsättningarna för bötesförvandling. Genom tydligare riktlinjer kan för- bättra processen att sålla ut ärenden där bötesförvandling kan komma i fråga. Våra överväganden har lett till bedömningen att möjligheten att förvandla obetalda böter endast bör utvidgas i begränsad omfattning, genom att det inte längre ska krävas att det är uppen- bart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna. Vidare har vi gjort bedömningen att det inte bör införas någon möjlighet att förvandla bötesstraff till någon annan sanktion än ovillkorligt fängelse. Förutsättningarna för bötesförvandling kommer därmed inte att förändras på något mer avgörande sätt. Frågan som då bör ställas är om det finns andra vägar att effektivisera verkställigheten av bötesstraff som inte har kunnat verkställas genom uppbörd eller indrivning. Regleringen i BvL innebär, även med den ändring vi föreslår, att möjligheten till bötesförvandling är begränsad och att den omfattar långt ifrån alla böter som inte kunnat drivas in. Som anförts inledningsvis i detta avsnitt kan det dock ifrågasättas om gällande lagstiftning tillämpas på ett konsekvent sätt – mot bakgrund av det mycket ringa antal ärenden om bötesförvandling som överlämnas till åklagare . Detta gäller inte bara i situationer där den bötfällde vidtar aktiva åtgärder för att indrivning inte ska kunna ske, utan även när en och samma person fortsätter att göra sig skyldig till bötesbrottslighet trots att hans eller hennes ekonomiska förhållanden är sådana att bötesbeloppen inte kan drivas in. I den första situationen – när den bötfällde av tredska underlåtit att betala böterna – föreslår vi som sagt en viss utvidgning av tillämp- ningsområdet genom att uppenbarhetsrekvisitet tas bort. I sådana situationer borde själva ändringen leda till en något större tillämpning av förvandlingsinstitutet. Enligt vår bedömning borde dock rimligen fler fall än kunna bli föremål för förvandling på grund av att det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt, även utan att det nuvarande tillämpningsområdet utvidgas. Att så många som 14 030 personer var restförda hos Kronofogde- myndigheten för tre bötesskulder eller fler varav 574 personer var restförda för tio bötesskulder eller fler,103 talar för att en konsekvent tillämpning av reglerna skulle kunna öka andelen som blir föremål för bötesförvandling. Även utan att det behöver anläggas ett mer strängt synsätt än vad dagens lagstiftning ger uttryck för vad gäller behovet av bötes- förvandling, framstår det från flera utgångspunkter som olyckligt att lagstiftningen tillämpas i mindre utsträckning än vad som synes ha varit avsikten när den infördes. För det första bör en allmän utgångspunkt vara att lagstiftningen ska få det genomslag som lag- stiftaren har avsett. Att förvandlingsinstitutet – såvitt går att bedöma – inte tolkas eller tillämpas på ett konsekvent sätt leder dessutom till en orättvis ordning, där några få personer blir föremål för bötesförvandling trots att det uppenbarligen bland det stora antalet icke verkställda böter måste finnas ett betydande antal fall där omständigheterna är liknande men där någon förvandling aldrig aktualiseras. En sådan ordning kan inte anses vara förenlig med kraven på rättssäkerhet och likabehandling. Vi har tidigare i detta avsnitt gjort bedömningen att möjligheten till bötesförvandling inte bör avskaffas. Denna bedömning grundas bl.a. på att förvandlingsinstitutet har fördelar då det är ägnat att motverka uppkomsten av en s.k. bötesimmun grupp och då det kan bidra till att öka förutsättningarna för att använda böter som påföljdsform. För att dessa fördelar ska uppstå, och systemet med bötesförvandling därmed över huvud taget ska fylla en funktion, krävs dock att regelverket tillämpas på ett mer konsekvent sätt än . Vårt förslag att utmönstra uppenbarhetsrekvisiten såvitt avser tredskande bötesgäldenärer kan sägas vara ett steg i riktning mot att åstadkomma större konsekvens i tillämpningen. Enligt vår uppfattning skulle därtill tillämpningen bli än mer konsekvent och leda till fler avgöranden, om frågan fick en högre prioritet hos de myndigheter som har att tillämpa systemet. En sådan prioritering skulle kunna uppnås t.ex. genom ett aktivt samrådsförfarande mellan och Kronofogde- myndigheten, som skulle kunna leda till en större samsyn när det gäller 103 Per enligt uppgift från , se avsnitt 16.4.6.2 ovan. frågan om i vilka situationer ett indrivningsärende bör överlämnas till åklagare. Ett samrådsförfarande mellan och skulle också öka konsekvensen och enhetligheten i tillämpningen, särskilt vad gäller de frågor som innefattar eller tangerar straffrättsliga bedömningar. Ett sådant samråd bör ske på både lokal och central nivå. Att det skulle ske ett sådant samrådsförfarande var också något som lagstiftaren förut- satte när den nuvarande regleringen infördes (se avsnitt 16.4.2.3). Därutöver gör vi den bedömningen att frågan om bötesförvandling kan ges en högre prioritet hos . Genom exempelvis tydligare riktlinjer till de handläggare som arbetar med utmätning och upprättar en utredningsrapport när det saknas förutsättningar för utmätning av bötesskulden om i vilka fall bötesförvandling kan komma i fråga, torde det kunna komma till stånd en mer konsekvent tillämpning av regelverket. Det kan naturligtvis resas invändningar mot att myndigheterna ska öka prioriteringen av frågan om bötesverkställighet. Det finns ju andra delar av och verksamheter som är av större betydelse såväl för samhällsekonomin och rättsordningen som för enskilda. Mot bakgrund av vad som sägs i våra direktiv och med hänvisning till vad som sagts om vikten av att den lagstiftning som finns också tillämpas i enlighet med lagstiftarens avsikter, finner vi dock starka skäl att förespråka en ökad prioritering av frågan. Det framstår därför som angeläget att – som vi anför ovan – frågan om bötesförvandling prioriteras högre än av ansvariga myndigheter, att det sker ett samrådsförfarande mellan Åklagar- myndigheten och samt att Kronofogde- myndigheten utarbetar tydligare riktlinjer för sin verksamhet som gör att sållningen av tänkbara förvandlingsfall sker mer i enlighet med vad lagstiftaren avsett. Det gäller såväl de s.k. tredskofallen – oavsett om uppenbarhetsrekvisitet tas bort eller inte – som de fall då förvandling av särskilda skäl kan anses vara påkallad ur allmän synpunkt. 16.5Böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse Våra förslag gällande villkorligt fängelse berör även frågan om hur obetalda böter ska hanteras Vi har i kapitel 9 föreslagit att de påföljder som enligt nuvarande lagstiftning utgör alternativ till fängelse – villkorlig dom och skyddstillsyn – ska ersättas av villkorligt fängelse. Våra förslag innebär att det ska föreligga en presumtion för att besluta att fängelsestraff som understiger ska vara villkorliga. Ett skäl att bryta presumtionen kan vara att den tilltalade har gjort sig skyldig till brott som föranlett annan påföljd än böter. Villkorligt fängelse ska förenas med en tilläggssanktion. Ingripandegraden i tilläggssanktionen ska bestämmas utifrån det villkorliga fängelse- straffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Vill- korligheten i det villkorliga fängelsestraffet ska bestå i dels att den dömde avhåller sig från att begå brott under en prövotid, dels att han eller hon fullgör eller underkastar sig den beslutade tilläggs- sanktionen. I den mån den dömde inte uppfyller dessa villkor brister det således i verkställigheten av det villkorliga fängelse- straffet. I enlighet med vad vi har föreslagit i kapitel 9.5.6 ska dagsböter väljas som tilläggssanktion, om det utgör en tillräckligt ingripande sanktion med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. Som utgångspunkt har vi angett att villkorliga fängelsestraff ska kunna förenas med dagsböter. Om den tilltalade har gjort sig skyldig till brott på ett sätt som bör beaktas i sammanhanget, förutsätts dock en mer ingripande tilläggssanktion än böter. Vi har i kapitel 12 övervägt vilka åtgärder som bör kunna vidtas om den dömde inte fullgör den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med. Hanteringen av bristande betalning av böter som tilläggssanktion har emellertid inte övervägts i det sammanhanget, då vi ansett den frågan vara så nära anknuten till frågan om bristande verkställighet av böter som självständig påföljd att den bör övervägas i samband med övriga frågor om böter. Vi har i avsnitt 12.8.2 angett som utgångspunkt att ett villkorligt fängelsestraff, på samma sätt som andra påföljder, måste verkställas fullt ut. Som beskrivits ovan består en del av verkställigheten att den dömde fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med. För att trovärdigheten för villkorligt fängelse som påföljd ska kunna upprätthållas, krävs det därför att det leder till konsekvenser för den dömde om han eller hon inte fullgör tilläggssanktionen inom prövotiden. När det gäller bristande verkställighet av andra tilläggs- sanktioner än böter, har vi i avsnitt 12.8.3.3 gjort bedömningen att det i första hand bör bli aktuellt att meddela den dömde en varning, eventuellt i kombination med en förlängning av prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Om varningen inte får till följd att tilläggssanktionen fullgörs, eller om en varning på förhand inte kan antas leda till ett fullgörande, ska det övervägas om tilläggssanktionen kan bytas ut mot någon annan sanktion. I sådana fall ska i första hand väljas en tilläggssanktion av motsvarande ingripandegrad som den som det villkorliga fängelsestraffet ursprungligen förenades med. Om det inte finns förutsättningar att ersätta tilläggssanktionen med en lika ingripande sanktion, ska den i andra hand bytas ut mot en sanktion som är mer ingripande. I sista hand, om det inte finns någon tillräckligt ingripande sanktion att tillgå, får det beslutas att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Den fråga vi nu har att överväga är vilken reaktion som bör följa för det fall att den som dömts till villkorligt fängelse i förening med dagsböter brister i verkställighet genom att inte betala bötesbeloppet. Nuvarande reglering avseende villkorlig dom och skyddstillsyn som förenats med dagsböter I dagens påföljdssystem kan såväl villkorlig dom som skyddstillsyn förenas med dagsböter. Dagsböterna är då att anse som en självständig påföljd. Ett undanröjande av den villkorliga domen eller skyddstillsynen påverkar inte skyldigheten att utge dagsböterna och underlåten betalning av bötesbeloppet anses inte innebära att den dömde missköter den villkorliga domen eller skyddstillsynen.104 Bötes- straffet är alltså helt fristående från den villkorliga domen respektive skyddstillsynen. För verkställigheten av bötesstraffet gäller regler- ingen i BvL, vilket innebär att den dömde, om han eller hon inte frivilligt betalar det bötesbelopp som dömts ut, blir föremål för indrivning. Om inte heller indrivning leder till full betalning kan böterna förvandlas till fängelse, om förutsättningarna i 15 § BvL är uppfyllda. 104 , en kommentar på Internet, kommentaren till 30 kap. 8 §. Böternas ställning när de döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse Det system som vi har föreslagit i kapitel 9 innebär att dagsböter ska kunna utgöra en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Sådana böter kommer inte att utgöra en självständig påföljd utan blir en del av det villkorliga fängelsestraffet. Om det vid återfall i brott beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt, kommer därmed skyldigheten att betala böterna, på samma sätt som skyldigheten att fullgöra andra tilläggssanktioner, att bortfalla. Om den dömde betalar bötesbeloppet har han eller hon delvis verkställt det villkorliga fängelsestraffet, vilket innebär att det endast bör kunna beslutas att en del av straffet ska verkställas i anstalt vid ett eventuellt återfall inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet. Det blir därmed inte givet att böter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska omfattas av samma verkställighetsreglering som böter som självständig påföljd. 16.5.2Obetalda böter kan inte likställas med andra tilläggssanktioner som inte fullgörs Vår bedömning: Obetalda böter bör inte hanteras på samma sätt som andra tilläggssanktioner som inte fullgörs. Med utgångspunkten att ett villkorligt fängelsestraff ska vara villkorat av att den dömde fullgör den tilläggssanktion som straffet förenas med, kan det hävdas att det vore mest följdriktigt att behandla böter som inte betalas på samma sätt som andra tilläggs- sanktioner som inte fullgörs. Med en sådan reglering skulle det förhållandet att den dömde inte betalar böterna inom kunna föranleda varning, en förlängd prövotid, ändrade tilläggs- sanktioner och i sista hand beslut om att fängelsestraffet ska verk- ställas i anstalt. För den som, trots att varning meddelats, inte betalar bötesbeloppet skulle därmed böterna kunna ersättas med t.ex. samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hem- arrest. Om inte någon annan tilläggssanktion än böter kan komma i fråga, eller om den dömde inte heller fullgör en sanktion som böterna har ersatts med, får det beslutas att det ursprungligen utdömda villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. En fråga som måste ställas är dock den dömde ska anses ha brustit i verkställighet. Nuvarande reglering i BvL innebär att betalning av böter i första hand ska ske frivilligt till RPS genom uppbörd. Om uppbörd inte leder till full betalning lämnas ärendet över till för indrivning. Huruvida betalning kan erhållas genom indrivning beror på om det finns några utmätningsbara tillgångar. Om böterna inte kan drivas in ska de, om förutsättningarna i 15 § BvL är uppfyllda, förvandlas till fängelse. Indrivningsåtgärderna avslutas – i vart fall formellt – först när böterna är preskriberade – från det att domen vunnit laga kraft. Om underlåtenhet att betala böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse helt ska jämställas med bristande verkställighet såvitt avser andra tilläggssanktioner, bör sådana böter inte rimligen omfattas av bestämmelserna om indrivning och bötes- förvandling. Böterna bör således aldrig bli föremål för indrivning, utan efter det att betalningsfristen för frivillig betalning har passerats bör RPS i stället rapportera till Kriminalvården om den bristande verkställigheten. Därefter får det ankomma på Kriminal- vården att vidta åtgärder i anledning av den bristande verk- ställigheten, på samma sätt som när andra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse inte fullgörs. Det kan finnas skäl för en ordning av det nu skisserade slaget. För det första framstår det som naturligt att behandla böter på samma sätt som andra tilläggssanktioner. Innebörden av det vill- korliga fängelsestraffet blir tydligt om det villkoras av att böterna betalas, på samma sätt som det villkoras av att t.ex. sam- hällstjänsten fullgörs. Villkorligt fängelse med böter kan därmed uppfattas som en konsekvent och förhållandevis ingripande påföljd. Som beskrivits i tidigare avsnitt i detta kapitel kan möjligheten att förvandla självständiga bötesstraff till fängelse kritiseras på den grunden att påföljden efter förvandlingen blir mer ingripande än vad brottslighetens straffvärde motiverar. Motsvarande invändning kan inte göras vid beslut om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt på grund av att de böter som utgör tilläggs- sanktion inte har betalats. Det förhållandet att det har dömts ut ett villkorligt fängelsestraff innebär att rätten har gjort bedömningen att brottslighetens straffvärde motiverar fängelse, men att det finns förutsättningar att privilegiera den dömde genom att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Om den dömde inte har betalat de böter som det villkorliga fängelsestraffet har förenas med och det föranleder ett beslut om verkställighet i anstalt, innebär det då inte att straffet blir strängare än vad straffvärdet motiverar. Det finns dock starka skäl som talar emot att bristande betalning av sådana böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse generellt leder till att böterna ersätts med en annan tilläggssanktion eller till att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Om rapportering av den bristande betalningen ska ske redan då betalningsfristen för uppbörd har passerats – dvs. utan att några indrivningsförsök har genomförts – kommer obetalda böter med största sannolikhet att leda till ett stort antal processer om bristande verkställighet. I varje sådan process måste det göras en bedömning av huruvida böterna kan ersättas med någon annan tilläggssanktion eller om det – som sistahandsalternativ – bör beslutas om verkställighet i anstalt. På samma sätt som om böter som självständig påföljd mer generellt skulle förvandlas till fängelse vid bristande betalning, riskerar ett strikt upprätthållande av en princip om att obetalda böter som tilläggssanktion måste föranleda en reaktion, i förlängningen att leda till ett stort antal korta fängelsestraff. Detta är något som vi enligt våra direktiv ska motverka. Därtill kommer att det finns en grundläggande skillnad mellan böter och andra tilläggssanktioner. Övriga tilläggssanktioner bygger i någon mån på att den dömde medverkar frivilligt vid genomförandet. För att trovärdigheten i systemet ska upprätthållas måste det därför, som yttersta konsekvens för den som vägrar medverka, finnas möjlighet att besluta om en verkställighetsform som kan genomdrivas tvångsvis, dvs. att det villkorliga fängelse- straffet ska avtjänas i anstalt. Böter avviker från övriga tilläggs- sanktioner genom att dessa i de flesta fall kan drivas in tvångsvis. Det finns ett exekutionsväsende som har till uppgift att säkerställa verkställigheten av böter då det finns tillgångar att betala dem med. Därmed framstår det som såväl onödigt som ologiskt att hantera obetalda böter på samma sätt som andra tilläggssanktioner som inte fullgörs, dvs. att inte använda sig av de goda möjligheter till tvångsvis verkställighet som finns och som i de flesta fall leder till resultat. Det kan dessutom uppfattas som förvirrande med ett system som föreskriver en ordning för hanteringen av obetalda böter som självständig sanktion och en helt annan för hanteringen av obetalda böter som tilläggssanktion vid villkorligt fängelse. Sammantaget finner vi att invändningarna mot att hantera obetalda böter på samma sätt som andra tilläggssanktioner är så tungt vägande att detta alternativ inte bör väljas. 16.5.3Böter som tilläggssanktion kan inte fullt ut likställas med böter som dömts ut som självständig påföljd Vår bedömning: Böter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse bör inte i verkställighetshänseende fullt ut likställas med böter som döms ut som självständig påföljd. Ett annat sätt att hantera obetalda böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse är att i verkställighetshänseende helt likställa sådana böter med böter som självständig påföljd. Det skulle innebära att all verkställighet av böter får hanteras enligt BvL. Bötesbelopp som inte betalas frivilligt genom uppbörd ska därmed lämnas till för indrivning och för det fall att böterna inte kan drivas in får det övervägas om förutsättningarna för att förvandla dem till fängelse är uppfyllda. Det framstår på många sätt som en logisk ordning att behandla alla typer av böter på samma sätt i verkställighetshänseende och att därvid utnyttja det system för tvångsvis verkställighet av böter som redan finns. Som framförts i tidigare avsnitt är det en mycket stor del av alla ålagda böter som flyter in genom uppbörd och indrivning. En användning av regleringen i BvL även för verkställighet av böter som utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse kan därmed antas bli mer effektivt än om det system för hantering av bristande verkställighet som gäller för andra tilläggssanktioner skulle tillämpas. En hantering enligt BvL förefaller inte heller medföra några större problem, så länge indrivningen får till följd att böterna faktiskt flyter in inom prövotiden för det villkorliga fängelse- straffet. I sådana fall leder den tvångsvisa verkställigheten till att tilläggssanktionen blir fullgjord inom prövotiden. Problem uppstår dock för det fall att böterna inte kan drivas in inom prövotiden. Nuvarande reglering i BvL och indrivningslagen innebär att indrivningsåtgärder avseende böter kan vidtas till dess att böterna preskriberas, vilket enligt regleringen i 35 kap. 7 § BrB sker fem år efter det att den dom i vilken de dömdes ut vann laga kraft. Våra förslag i kapitel 9 innebär emellertid att tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse ska fullgöras inom prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet, vilken enligt huvudregeln ska uppgå till . Om inte böterna har betalats genom uppbörd eller indrivning från lagakraftvunnen dom, brister det därmed i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet.