sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Emellertid har uppfattningen förts fram att fullmäktige behöver kunna utkräva ansvar mot styrelser och nämnder. föreslog i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) att nämnderna skulle väljas tills vidare så att deras sammansättning kunde anpassas till eventuella majoritetsförändringar i fullmäktige. Förslaget innebar att en majoritet i fullmäktige i ett slag skulle kunna byta ut samtliga förtroendevalda i en nämnd. En nämnd med en politisk sammansättning överensstämmande med den i fullmäktige skulle då, även om detta inte berördes i förslaget, kunna bytas ut, t.ex. av det skälet att fullmäktige inte var nöjd med hur nämnden utförde Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser Utredningen såg som ett problem med förslaget att de partier som innehade en s.k. vågmästarställning i fullmäktige i än högre grad än vad som redan var fallet skulle kunna få ett inflytande som inte återspeglade valresultatet. Man ansåg dock inte att problemet skulle få sådana konsekvenser att förslaget inte borde läggas fram.31 I den efterföljande propositionen32 påpekade regeringen att det borde skapas vissa möjligheter att under löpande mandatperiod göra förändringar nämndernas sammansättning så att dessa avspeglade den politiska majoriteten i fullmäktige även då majoriteten hade skiftat. Regeringen redogjorde för kommitténs förslag och konstaterade sedan kort att det var en bättre lösning att fullmäktige fick rätt att med majoritetsbeslut entlediga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden inte längre var den samma som i fullmäktige. Regeringens förslag, som sedermera lagfästes i 4 kap. 10 a § första stycket 1 kommunallagen, kan sägas ha skalat bort den möjlighet för fullmäktige att utkräva ansvar mot nämnderna som ingått i kommitténs förslag. Det fördes emellertid inga resonemang om varför man inte valde den föreslagna möjligheten till ansvarsutkrävande. Från senare tid kan nämnas ett förslag om att fullmäktige ska tillåtas rikta en förklaring om misstroende mot en nämnd eller delar av en nämnd.33 En sådan förklaring borde enligt förslaget kunna riktas när som helst på initiativ av en viss andel av fullmäktige. Ett naturligt tillfälle att initiera en eventuell misstroendeförklaring skulle vara i samband med att resultatet av revisorernas granskning presenteras för fullmäktige. Kommittén förespråkar emellertid inte införandet av en ordning där fullmäktigemajoriteten, genom någon form av misstroende- förklaring, alltid har möjlighet att upplösa nämnderna. Ett sådant system skulle väsentligen utöka möjligheterna för fullmäktige att återkalla nämnduppdragen i förhållande till vad som gäller. förstår finns det inte någon bred efterfrågan efter en så genomgripande förändring. När det gäller nyval av presidier i styrelser och nämnder anser kommittén att man i sammanhanget också måste överväga om det 31SOU 1993:90 s. 437 f. 1993/94:188 s. 44 f. 33Lundin, Revisionen reviderad – en rapport om en angelägenhet, Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2010:6 s. 100 f. Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser ska införas en sådan möjlighet även i situationer då fullmäktige av andra skäl än majoritetsskifte vill byta ut presidiet. Enligt kommitténs uppfattning skulle fullmäktiges möjlighet att välja om presidierna inte nödvändigtvis behöva begränsas till situationer där det har skett ett maktskifte i fullmäktige. Om presidierna valdes tills vidare skulle fullmäktige få möjlighet till ansvarsutkrävande i förhållande till de betydelsefulla presidierna. En fullmäktige- majoritet som efter valet utsett en viss nämndordförande skulle senare, utan att behöva uppfylla några särskilda krav, kunna avsätta densamma från ordförandeposten genom att upplösa presidiet. Nämnden i övrigt skulle kvarstå oförändrad och de tidigare ordförandena skulle i en sådan situation kvarstå som ledamöter i nämnden. Nya ordförande, som alltid måste vara ledamöter i nämnden, skulle därefter utses ur den befintliga gruppen nämnd- ledamöter. Kommittén anser att det finns skäl som talar för att fullmäktige fritt ska få ändra sammansättningen i nämnd- och styrelsepresidier. En sådan ordning skulle understryka fullmäktiges ställning som ledande politiskt organ och utöka fullmäktiges möjligheter att utkräva ansvar i förhållande till de inflytelserika nämndpresidierna. Kommitténs anser dock att det endast är i undantagssituationer som det inte går att lösa eventuella konflikter med presidierna. De enstaka fall då det har uppstått behov av att kunna tvinga fram en ändring, är när en nämndordförande inte självmant frånträder sin post trots att denna på grund av en majoritetsförändring inte längre har fullmäktigemajoritetens stöd. Att tillgodose detta begränsade behov genom att välja presidierna tills vidare uppväger inte nackdelarna med en sådan reglering jämfört med en reglering som enbart avser majoritetsförändringar. Som sagts finns det en tanke om att nämndnivån ska ha en viss arbetsro i förhållande till fullmäktige och att nämnderna inte ska behöva ta hänsyn till tillfälliga svängningar i opinionen i fullmäktige. En tillämpning av detta synsätt stärker nämndernas möjligheter att arbeta långsiktigt och självständigt under ledning av en viss ordförande. Att nämndpresidiet ges arbetsro kan också antas bidra till att arbetsförhållandena för ordförandena framstår som attraktiva och underlätta rekryteringen av lämpliga personer till ordförande- uppdragen. De negativa effekter för nämndernas arbetsvillkor som här berörts kan inte helt undvikas vid införandet av en möjlighet att byta ut presidiet. Kommittén bedömer emellertid att stabiliteten i Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser ordförandeuppdraget blir större om presidiebytet bara kan ske vid majoritetsskiften. Kommittén anser därför att behoven som kommuner och landsting uttryckt i denna fråga bäst tillgodoses genom den lagreglering som föreslagits ovan. Mot den bakgrunden finner kommittén inte skäl att lägga fram något förslag om att nämndernas presidier ska väljas tills vidare. Som kommittén tidigare påpekat (se avsnitt 8.7) kan dock fullmäktige utöva viss kontroll över nämndpresidierna genom att utse dem för kortare tidsperioder, exempelvis . Av direktiven framgår att det i olika sammanhang har diskuterats om ledamöterna i kommundelsnämnder borde kunna utses direkt av väljarna. I betänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1) förordas att kommunerna ska ha möjlighet att utse ledamöterna i kommundelsnämnderna genom direkta val. Det är möjligt för fullmäktige att utse ledamöter som i sin tur har föreslagits av någon annan, exempelvis i ett lokalt val. I finns den s.k. där ledamöterna utses av fullmäktige genom att invånarnas särskilda val av ledamöter bekräftas. En sådan ordning kräver dock att i princip alla partier i fullmäktige är överens om att inte tillsätta ledamöterna på traditionellt sätt. Ett annat exempel kan hittas i Åre kommun. Där finns den så kallade områdesnämnden i Kall som till hälften består av direktvalda ledamöter från området och till hälften av ledamöter tillsatta av fullmäktige. Behovet av särskilda regler kring direktvalda geografiska nämnder och möjligheten till direktval på valdagen är några av de reformer som Kommuner och Landsting har begärt att regeringen ska överväga (dnr Fi2010/499). I begäran framgår att det finns flera kommuner som är intresserade av att utveckla ett sådant koncept, men att de bl.a. vill se en stabilare ram för direktvalda områdesstyrelser genom särskilda regler. Det kan finnas fördelar med direktvalda områdesstyrelser om det skapar större närhet mellan beslutsfattare och medborgare och om det skapar lägre trösklar till lokalpolitiskt engagemang. Dessa eventuella fördelar måste vägas mot de nackdelar som kan finnas i form av otydlighet i ansvarsutkrävandet om majoritet- erna i fullmäktige och i dessa styrelser skiljer sig åt. För- och nackdelar när det gäller representation, t.ex. en jämn fördelning av kvinnor och män, ska också belysas. Kommittén ska därför analysera för- och nackdelar med direktvalda geografiska nämnder och, om fördelarna anses överväga nackdelarna, föreslå de författningsändringar som anses nödvändiga. Kommitténs tolkning av direktiven Kommittén tolkar direktivet så att det som efterfrågas är för- och nackdelar med direktvalda geografiska nämnder ur ett deltagardemokratiskt perspektiv. Kommittén analyserar därför vilka för- och nackdelar det finns med att ge medborgarna möjlighet att genom direktval tillsätta ett gemensamt organ som företräder dem i lokala frågor och som kan medverka till en tydligare samordning av behov och intressen i området. Syftet med utredningen är således att se om det finns behov av att införa en organiserad form för medborgerligt inflytande på den lokala nivån, inte att utreda för- och nackdelar med att införa en ny sub-kommunal beslutsnivå. 9.2Regeringsformen och val till kommuner Av 1 kap. 7 § regeringsformen framgår att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. Av 14 kap. 1 § regerings- formen framgår att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Av 3 kap. 1 § kommunallagen framgår att det i varje kommun och landsting finns en beslutande församling – fullmäktige. Av 3 kap. 1 § regeringsformen framgår att utses genom fria, hemliga och direkta val samt att det vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst. Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Vad gäller kommuner och landsting finns inte något sådant direkt stadgande om att direkta val sker genom röstning på parti. Av 14 kap. 6 § vallagen framgår emellertid att mandaten i kommunfullmäktige ska fördelas mellan partier som fått röster i kommunen samt att mandaten i ska fördelas mellan partier som fått av rösterna i landstinget.1 Av detta framgår att det endast är partier som kan kandidera till fullmäktige. Detta har i sin tur betydelse för hur fördelning av platser sker i styrelser och nämnder. 9.3Kommunallagens regler gällande inrättande av nämnder Kommuner och landsting har enligt kommunallagen i princip fullständig frihet att organisera nämnder och styrelser på det sätt som passar enskilda kommuner och landsting bäst. Enligt 3 kap. 3 § kommunallagen ska fullmäktige tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter. används kommunalrättsligt för att beteckna ett organ som har beredande och verkställande uppgifter samt vissa beslutsfunktioner. Nämnder inrättas således för att ansvara för en viss verksamhet. 1 Vallag (2005:837). har det i kommunerna funnits en möjlighet att införa nämnder som ska ha hand om en eller flera verksamheter inom ett visst geografiskt område.2 Ledamöterna i dessa nämnder väljs av fullmäktige och utses oftast proportionellt i enlighet med mandatställningen i fullmäktige. I ett antal kommuner finns således, förutom nämnder som hanterar viss verksamhet, även geografiska nämnder s.k. kommundels- eller stadsdelsnämnder. Sedan möjligheten att införa geografiskt avgränsade nämnder infördes har antalet kommuner som infört denna typ av nämnder varierat. Sammantaget kan man säga att antalet kommuner som har någon form av geografisk nämnd stadigt har minskat. Källa: SCB. 9.3.2Hinder mot att tillsätta nämnder med ledamöter tillsatta på annan grund än politisk Vanligtvis är ledamöterna i en nämnd tillsatta på politisk grund men fullmäktige kan inom ramen för kommunallagen besluta att nämndernas ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk. Ledamöter i en sådan s.k. opolitisk nämnd måste dock uppfylla 2 Lag (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna, upphävd genom kommunallagen (1991:900). Stadgandet återfinns numer i 3 kap. 4 § 2 kommunallagen. de valbarhetsvillkor som lagen ställer upp d.v.s. att de ska vara folkbokförda i kommunen och ha fyllt vid valtillfället. Fullmäktige kan också besluta att utse ledamöter som föreslagits på annat sätt, t.ex. personer som nominerats genom särskilda val bland invånarna i ett berört område. Gällande lagstiftning tillåter inte direktval men det finns inget som hindrar att en kommun låter kommuninvånarna i en kommundel rösta fram vilka de vill ska representera dem i kommundelsnämnder, varefter kommunfullmäktige konfirmerar valresultatet genom att utse ledamöter och ersättare i enlighet med hur väljarna har röstat. Ett hinder mot en sådan direktvalsliknande tillsättning av opolitiska nämnder är reglerna om proportionella val i 5 kap. 46 § kommunallagen och lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Om ett visst antal ledamöter begär det ska lagen tillämpas, vilket innebär att ledamöterna ska utses proportionellt i enlighet med mandatställningen i fullmäktige. Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Detta innebär att en relativt liten minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. Hur stor minoriteten måste vara för att driva igenom proportionella val avgörs både av antal ledamöter i fullmäktige och av hur många ledamöter som ska väljas, det vill säga nämndens storlek. Ju större fullmäktigeförsamling och ju mindre nämnd, desto större minoritet krävs. I en fullmäktigeförsamling bestående av 31 ledamöter kan, vid val till en nämnd som ska bestå av sju ledamöter, fyra fullmäktigeledamöter driva igenom att valet görs proportionellt. I en fullmäktigeförsamling med 101 ledamöter är motsvarande antal 13 stycken. Vid val till större nämnder krävs något färre fullmäktigeledamöter. Om fullmäktige har beslutat att tillsätta en opolitisk nämnd och att utse ledamöter som föreslagits på annat sätt än genom förslag i fullmäktige, så innebär det i praktiken att fullmäktige måste vara enigt om att frångå principen om proportionella val. Det räcker annars med en minoritet på i fullmäktige för att i praktiken förhindra en ordning som innebär att fullmäktige utser ledamöter och ersättare i nämnder t.ex. i enlighet med hur kommundelsinvånarna har röstat. 9.4Exempel på indirekt valda nämnder samt andra former av rådgivande församlingar ligger i nordvästra hörnet av . är ett glesbygdsområde som har fått vidkännas kraftiga befolkningsminskningar de senaste 30–40 åren, i hög grad beroende på rationaliseringar inom skogsbruket. Utflyttningen har varit stor, vilket inneburit att befolkningens medelålder har stigit. Flertalet förvärvsarbetande pendlar till arbeten utanför . Dessutom medför den höga genomsnittsåldern och det vikande befolkningsunderlaget att samhällsservicen undermineras. Kommunstyrelsen tillsatte en utredning, Samhällsservice i . Utredningsgruppen bestod av kommunala politiker och chefstjänstemän. Utredningen var klar . Den handlade huvudsakligen om underlaget för skolan i den norra delen av dalgången. Utredningen förordade en nedläggning av Brännås skola och föreslog en koncentration av all samhällsservice (kommun- och landstingsservice) till Ängebo i en gemensam anläggning. Tanken var att en sådan anläggning hade möjlighet att bryta sektorstänkandet och därmed bidra till samordningsvinster. Kommunstyrelsen beslutade att överlämna utredningen till dellenbygdens nyinrättade . En ledningsgrupp för projektet tillsattes och hade därmed kommit igång. blev utsedd till en av landets tre framtidsbyar inom ramen för ett pilotprojekt som drevs av Glesbygdsdelegationen. att byinvånarna skulle ta utvecklingen i egna händer, snarare än att bli föremål för glesbygdspolitik. Byinvånarna skulle definiera vilka åtgärder som behövdes för att göra den egna byn till en attraktiv plats att bo i. beslöt att inrätta en partiopolitisk nämnd i . Nämndens ledamöter väljs utifrån personligt förtroende. Nämnden förvaltar skattemedlen för området och ansvarar för skola, barnomsorg, äldreomsorg samt kultur och fritid. De sju ledamöterna och deras ersättare utses av invånarna i genom ett eget lokalval. Valet genomförs efter det allmänna valet och de som har fått flest röster utses därefter som nämndledamöter av . Konstruktionen vilar på en överenskommelse mellan partierna i fullmäktige. har intresset för varierat och valdeltagandet har sjunkit. Inför ett förstående hot om nedläggning steg dock valdeltagandet igen vid val. 9.4.2Kall, Åre kommun Kallbygden utgörs av ett antal byar nordväst om kommuns centralort . I finns ca 500 invånare. Som ett försök genomfördes det första valet av ledamöter i samband med ordinarie val. Valet föregicks av ett nomineringsförfarande där samtliga mantalsskrivna i bygden fick lämna förslag på lämpliga personer. De föreslagna tillfrågades därefter om de stod till förfogande. Alla som sa ja sattes upp på en lista i bokstavsordning som utgjorde valsedel. Väljarna fick sedan kryssa för fem namn. De fem personer som fick flest röster utsågs sedan formellt av kommunfullmäktige att ingå i områdesstyrelsen. Efter utvärdering beslutade kommunfullmäktige att permanenta verksamheten varvid nytt val genomfördes . minskades antalet ledamöter i de kommunala nämnderna vilket innebär att områdesstyrelsen nu utgörs av tre partipolitiskt valda ledamöter och tre ledamöter valda direkt av Kallborna på det sätt som beskrivits ovan. För områdesstyrelsen finns ett reglemente som antagits av fullmäktige som innebär att den har ansvar för förskola, skola upp till årskurs 6, fritidshem och hemvård i bygden. Områdesstyrelsen är en del av kommunens verksamhetsförvaltning. Budgeten ligger på och verksamheten leds av en områdes- chef med kontor i . och ligger i . Runt öarna finns med en mängd skär och . På öarna finns ca 200 fastigheter med 320 fastboende och ca 500 fritidsfastigheter. inrättades ett öråd. Örådet utgörs av ett stormöte . Vid örådet växte idén med ett representativt forum fram. Forumet skulle främst hantera övergripande frågor och kontakter med myndigheter. Lösningen blev en direktvald nämnd utan koppling till . Den s.k. har nio ledamöter och det första valet skedde . Valet är lokalt anordnat och helt frikopplat från de allmänna valen. Det går till så att en lista med samtliga mantalsskrivna på ön från sätts upp i åldersordning. Listan distribueras till samtliga hushåll. Ingen nomineringslista förekommer och inte heller någon personvalskampanj. På den lokala valdagen går man till vallokalen och lämnar sin lista med nio förkryssade namn. De nio personer som fått flest röster utgör sedan nämnden. De som valts har möjlighet att säga nej men det har bara skett i ett fåtal fall. har man skapat ett lokalt representativt organ vars syfte är att ha kontakt med olika myndigheter. Verksamheten bedrivs helt utan kommunala Man har dock fått tillgång till EU-medel genom projektet Lokal mobilisering på ca . Enligt gällande lagstiftning utgör kommunallagen och vallagen hinder mot att införa direktvalda nämnder. Frågan om att flytta ned den representativa demokratin och införa direktvalda geografiska nämnder har debatterats och utretts vid ett antal tillfällen då de stora kommunsamman- slagningarna skedde.3 De former av direktvalda nämnder som har framförts som förslag är områdesstyrelser i bostadsområden, bygder eller kommundelar. 4 Förslagen bygger på att en kommun genom beslut i fullmäktige och med utgångspunkt i ett uttalat önskemål från invånarna i området ska kunna besluta om att införa direktvalda nämnder. Syftet med att införa någon form av direktvald nämnd anges oftast vara att medborgarna ska få ett gemensamt organ som företräder dem i lokala frågor gentemot kommunen och andra externa aktörer och medverkar till en tydligare samordning av behov och intressen i det avgränsade geografiska området. Tanken är att de direktvalda nämnderna får en starkare legitimitet genom att invånarna väljer sina företrädare direkt genom allmänna val. För att kunna införa en möjlighet till direktvalda nämnder krävs förändringar i kommunallagen och i vallagen. I de förslag som framförts är avsikten inte att införa en ny sub-kommunal nivå. Det ska fortfarande vara fullmäktige som beslutar om geografisk indelning och som upprättar ett reglemente som klargör organisation, ansvarsområden, befogenheter, beslutsvägar, resurser och hur förhållandet till 3SOU 1996:162 På medborgarnas villkor s 115 f. 4Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas? Diskussionsunderlag från SKLs Brytpunktsprojekt s 59 f. kommunfullmäktige och förvaltning ska fungera. Anslag ska också fördelas så att det lokala organet tilldelas medel för sin verksamhet, eftersom en kommundel aldrig kan ha beskattningsrätt. En möjlighet enligt förslagen är att reglera att fullmäktige kan träffa avtal med områdesstyrelsen om särskilda åtaganden och resurser. En sådan nämnd skulle, i likhet med andra nämnder, omfattas av den kommunala revisionen utifrån dess uppdrag från fullmäktige. Ledamöter i en direktvald nämnd utses antingen genom partilistor eller genom renodlade personval. 9.6Direktvalda lokala råd i I finns en nivå av lokala organ som kallas community councils (i den fortsatta texten kommer de att kallas lokala råd). I kan de utgöras av formella organ, ungefär motsvarande en nämnd, inrättade i enlighet med Local Government and Public Involvement in Health Act eller så kan de vara informella råd. I och är det alltid fråga om formellt tillsatta lokala råd. De lokala råden är det absolut mest lokala skiktet i det representativa styret i . Råden utgör en kanal för att medvetandegöra offentliga organ om lokalsamhällenas åsikter och behov. Rådens primära syfte är att uttrycka sina synpunkter till kommunerna men de deltar också i en lång rad aktiviteter som t.ex. lokala miljö- och undervisningsprojekt. Det finns ungefär 1 200 lokala råd. Ett lokalt råd kan bara existera om det finns lokala kandidater som är villiga att ställa upp i valen. De lokala råden är inte partipolitiska. I en utvärderingsrapport framhölls de lokala rådens unika karaktär.5 Det framgår att råden har en formell ställning men att de till skillnad från t.ex. medborgarpaneler inte är en del 5 The McIntosh Commission Report: Moving forward - Local Government and the Scottish Parliament (1999). av den kommunala organisationen. som det är frivilligt att införa ett lokalt råd kan kommunen inte, när ett råd väl existerar, välja att bortse från deras synpunkter eller deras beslut. Till skillnad från lokala råd i och , så har de skotska råden inte rätt att uppbära lokal skatt. De är beroende av finansiering från den kommun de tillhör och budgeten uppgår normalt endast till de administrativa kostnaderna för råden. I de lokala råden sitter lokalt invalda ledamöter. Hur valen ska gå till och antalet ledamöter regleras i det lokala reglementet. Ungdomar mellan kan väljas in särskilt som lokala ungdomsföreträdare. Det finns också en möjlighet att sänka rösträttsåldern från 18 till för den lokala råden. De lokala rådens huvudsakliga uppgift är att vara en kanal för lokalsamhället. Uppgifterna varierar beroende på vilka frågor som är aktuella för det enskilda samhället. När det gäller frågor om fysisk planering är kommunerna skyldiga att underrätta och ta emot synpunkter från de lokala råden. 9.7En uthållig demokrati och andra utredningar 9.7.1En uthållig demokrati! tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté med uppgift att belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyret skulle möta inför 2000-talet. I sitt betänkande betonade kommittén att den lokala självstyrelsen borde vidgas för att göra det politiska deltagandet mer meningsfullt. En vidgad självstyrelse skulle bl.a. kunna återskapa den lokala nivån som en vital bas för att bedriva nationell och europeisk politik. Kommittén menade också att det borde skapas större möjligheter att ge utrymme för andra demokratiska organisationer att självständigt lösa konflikter och ordna sina gemensamma angelägenheter på ett sätt som gynnar