sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Som konstaterats ovan kan styrning bort från vissa material vara negativt i resurseffektivitetsperspektiv, vilket gör att en mer övergripande reglering är att föredra.18 17Product-oriented Environmental Interventions. Bundling of , Tojo & Lindhqvist 2010: s. 52. 18ENV.G.4/ETU/2008/0088r. Det är viktigt att producenterna sätter sig in alla de krav som finns på utformningen av förpackningar och att ansvaret läggs på de enskilda producenterna. Även de företag som importerar förpackningar måste se till att deras leverantörer lever upp till kraven om utformning som finns i lagstiftningen. Ansvaret för produktutformningen kan, av naturliga skäl, inte läggas över på materialbolagen då dessa endast tillhandahåller insamlingssystem. Det finns inte något behov av ytterligare styrmedel för förpackningsutformning. Det finns dock stora brister i tillsynen av förpackningsförordningen. Möjligheten för producenten att helt bortse från lagstiftningen finns eftersom risken för sanktion är liten. I har tillsynsansvaret för att reglerna i förordningen följs lagts på kommunerna. Att avgöra om en förpacknings volym och vikt är begränsad till rätt nivå är svårt. Tillsynen ställer krav på stor kunskap och på att det finns resurser för att testa förpackningar som satts på marknaden. Ansvaret på kommunen som tillsynsmyndighet får i det här sammanhanget anses innebära en omöjlig situation för den enskilda kommunen. Ett annat skäl till att ett kommunalt tillsynsansvar inte är optimalt är att förpackningar är rikstäckande, i vissa fall globalt täckande, och det ger kommunen en allt för stor administrativ börda. Ansvaret för tillsynen över förpackningars utformning bör därför lyftas till en nationell myndighet. För att underlätta myndighetens arbete för tillsyn bör användandet av CEN-standard eller likvärdig standard likställas med att första punkten 1 och 4 §§ i förpackningsförordningen uppfylls. Att använda de harmoniserade standarderna är dock inte ett krav. Företag som sätter förpackningar på marknaden kan på annat sätt visa att de uppfyller kraven i första punkten 1 och 4 §§ i förpackningsförordningen. Att använda standarder ska ses som ett sätt att underlätta tillsynen för den myndighet som får ansvar för tillsynen. Standarderna ger även företaget som placerar förpackningar på marknaden ett enkelt verktyg att visa att de följer lagstiftningen. Det finns sex harmoniserade standarder som anger hur en förpackning ska utformas för att uppfylla kraven enligt förpackningsdirektivet: Förebyggande av avfall (SS-EN 13428:2004). Återanvändning (SS-EN 13429:2004). Materialåtervinning (SS-EN 13430:2004). Energiutvinning (SS-EN 13431:2004). Kompostering och biologisk nedbrytning (SS-EN 13432:2000). Anvisningar för tillämpning av nämnda standarder (SS-EN 13427:2004). Standarder kan fungera som ett konkret verktyg (teknisk bedömning) och en vägledning för prövning av direktivet. Harmoniserade standarder har presumtionsverkan, vilket innebär att om producenten följer dem så antas (presumeras) producenten även följa de aktuella bestämmelserna i direktivet. De kan därför även fungera som det yttersta verktyget vid en tolkningstvist. Dessa krav kan normalt endast följas upp individuellt hos varje enskild producent. Eftersom kravet också är ett av förordningens syften är lagstiftarens intention att alla bestämmelser i förordningen ska tillämpas så att dessa krav uppfylls. Det kan dock vara lämpligt att begära särskild information om hur kraven uppfylls för att höja samtliga producenters medvetenhet om förordningens syfte. Detta ställer dock stora krav på uppföljning. effektiv målstruktur, uppföljning och tillsyn Inom avfallsområdet finns en mängd olika miljömål, bestämmelser och andra styrmedel som alla som är verksamma inom området bör eller måste känna till. För att målen och bestämmelserna ska kunna omsättas i praktiken måste emellertid uppföljningen av dem vara effektiv. Därtill måste tillsynen över de verksamma aktörerna vara välfungerande. I det följande presenteras därför förslag till hur avfallsrelaterade miljömål kan samlas i en struktur samt till hur uppföljningen av dem kan förbättras. I kapitlet presenteras även hur den operativa tillsynen samt tillsynsvägledningen kan förbättras. Därtill presenteras de nya myndighetsuppgifterna som hör samman med de presenterade förslagen om en ny ordning för insamling av förpackningsavfall och returpapper samt för förpackningars utformning. Förslag: Det avfallsförebyggande programmet integreras med den nationella avfallsplanen. Beslut om den nationella avfallsplanen, som föreslås gälla för en fyraårsperiod, fattas av regeringen. Den myndighet som regeringen bestämmer ansvarar för att bereda planen. Återvinningsmålen i förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar, förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper samt övriga En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning författningar som anger återvinningsmål samlas i och framgår enbart av den nationella avfallsplanen. På avfallsområdet finns en mängd mål beslutade på olika nivåer och i olika former (se kap. 2). Jag har identifierat att det råder brist på samordning av de olika målen och anser därför att den nuvarande strukturen förhindrar att avfallsfrågan hanteras i ett helhetsperspektiv. Miljömålssystemet anger miljömål som ska syfta till att konkretisera begreppet hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innehåller en precisering som anger att avfallshanteringen ska vara effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och att avfallet förebyggs som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. För genomförande av miljökvalitetsmålet har två etappmål antagits; ett om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan och ett om ökad resurshushållning i byggsektorn. Vid sidan av miljömålssystemet finns ett antal insamlings- och återvinningsmål angivna i producentansvarsförordningar för bl.a. förpackningar, returpapper, elektriska och elektroniska produkter och batterier. Målen är angivna i förordningstext och de är därmed bindande för de olika producentansvarskollektiven. Även om så är fallet finns det inga reella möjligheter att utöva tillsyn över ett kollektiv. Miljömålen och etappmålen riktar sig däremot inte till någon specifik aktör, utan berör oss alla. Tillsyn kan inte utövas, men målen kan följas upp och utvärderas. Den nuvarande och något fragmenterade ordningen för avfallsrelaterade miljömål, gör det enligt min uppfattning svårt att överblicka insamlings-, återvinnings- och miljömålen på avfallsområdet. Det finns heller inte någon mening i att ange återvinningsmål i författningstext om målen enbart riktar sig till ett kollektiv som inte kan bli föremål för tillsyn. Därför bör alla återvinningsmål angivna i författning samlas i en ny ordning som beslutas av regeringen. Insamlingsmålen för returpapper bör anges som återvinningsmål i en sådan ordning. I ramdirektivet om avfall anges att medlemsstaterna ska se till att behöriga myndigheter fastställer en eller flera avfallsplaner som var för sig eller i kombination ska omfatta den berörda medlemsstatens geografiska territorium i dess helhet. En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning omfatta en analys av den nuvarande situationen när det gäller avfallshanteringen och de åtgärder som ska vidtas för att i miljöhänseende förbättra sunda förberedelser för återanvändning, materialåtervinning, återvinning och bortskaffande av avfall. Avfallsplanen ska även innehålla en utvärdering av hur planen kommer att bidra till genomförandet av målen och bestämmelserna i direktivet. Planen ska därutöver bl.a. innehålla det inom territoriet genererade avfallets typ, mängd och ursprung, avfall som sannolikt kommer att transporteras från eller till det nationella territoriet samt en bedömning av avfallsflödenas framtida utveckling. Planen får även innehålla en utvärdering av huruvida användning av ekonomiska och andra styrmedel kan vara användbara och lämpliga för att lösa olika avfallsproblem, med beaktande av vikten att upprätthålla en väl fungerande inre marknad. Av ramdirektivet om avfall framgår även att medlemsstaterna ska upprätta ett avfallsförebyggande program som, om det är lämpligt, antingen ska ingå i avfallsplanerna eller i andra miljöpolitiska program eller fungera som separat program. Om programmet integreras i avfallsplanen eller i andra miljöpolitiska program ska de avfallsförebyggande åtgärderna tydligt anges. I programmet ska mål och åtgärder i syfte att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och den miljöpåverkan som hänger samman med genereringen av avfall anges. beslutade den första nationella avfallsplanen sedan det reviderade ramdirektivets ikraftträdande. Enligt ska planen syfta till att styra avfallshanteringen mot ökad resurseffektivitet. Den innehåller mål och en beskrivning av förslag till åtgärder för ett antal prioriterade områden som ska bidra till att minska avfallets mängd och farlighet, bättre ta tillvara resurserna i avfallet, stoppa spridningen av farliga ämnen samt förbättra avfallshanteringen generellt. Avfallsplanen lyfter fram vad enskilda aktörer kan göra för att nå målen. I planen anges även att verket har för avsikt att ta fram en plan för hur utvecklingen på området ska följas upp. har valt att inte integrera det avfallsförebyggande programmet i avfallsplanen. I den nationella avfallsplanen anges emellertid att verket, inom ramen för det avfallsförebyggande programmet, kommer att arbeta vidare med flera av de prioriterade områdena som anges i planen och däri också ta fram förslag på ytterligare mål, indikatorer och åtgärder samt analysera behovet av ytterligare styrmedel. En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning Jag anser att den nationella avfallsplanen bör integreras med det avfallsförebyggande programmet. I planen bör alla legala återvinningsmål samt etappmålen för avfall anges. Detta för att det ska vara möjligt att på ett tydligt sätt kunna överblicka avfallshanteringen och vilka mål som gäller. Planen bör gälla för en fyraårsperiod och beslutas av regeringen för att klargöra dess juridiska status. Förslaget innebär att alla insamlings- och återvinningsmål angivna i författning samlas i och framgår enbart av avfallsplanen. Insamlingsmålen för returpapper bör anges som återvinningsmål i planen. Enligt min uppfattning är det även lämpligt om de nuvarande etappmålen för avfall enbart framgår av den nationella avfallsplanen. Detta för att undvika fortsatt uppsplittring av målen på avfallsområdet. Ett sådant förslag innebär dock inte att målen som de anges i avfallsplanen ska stå i konflikt med de mer övergripande miljökvalitetsmålen eller generationsmålet. Av planen bör även övriga styrmedel på avfallsområdet framgå. För att den nationella avfallsplanen ska kunna förankras på lokal och regional nivå bör den myndighet som framgent får ansvaret för att sammanställa planen verka för att kommunala och regionala avfallsplaner tas fram och används som underlag vid arbetet med den nationella avfallsplanen. Myndigheten bör i det sammanhanget använda sin föreskriftsrätt för att se till att avfallsplanerna innehåller den information som myndigheten behöver för att kunna sammanställa den nationella avfallsplanen. Myndigheten bör även vara pådrivande i att se till att de regionala avfallsplanerna de facto upprättats. Förslag: Den nationella avfallsplanen ska följas upp . Av uppföljningen ska framgå om de antagna målen i planen har nåtts samt hur pass effektiva eventuella införda styrmedel har varit. Den som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 36 § respektive 42 § avfallsförordningen ska lämna en avfallsrapport till . Rapporten ska innehålla uppgift om mängd och typ av avfall som verksamhetsutövaren transporterar samt uppgift om vart avfallet transporteras och om de metoder som används för hantering i enlighet med En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning 15 kap. 1 § . Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som kompletterar bestämmelsen om det behövs för att myndigheten ska kunna följa upp avfallsmängder och avfallsflöden på nationell nivå. får i uppgift att sammanställa avfallsrapporterna inom länet. Sammanställningen ska överlämnas till den myndighet som regeringen bestämmer. Underlaget ska användas för att följa upp avfallsmängderna och avfallsflödena på nationell nivå. 8.3.1Uppföljning av avfallsmängder och avfallsflöden i samhället Krav på uppföljningen av avfallsmängderna och avfallsflödena i samhället följer främst av internationella åtaganden, EU- lagstiftning samt av nationell lagstiftning och regeringsbeslut. är den myndighet som ansvarar för att se till att de olika kraven uppfylls. På internationell nivå finns krav på uppföljning och rapportering av avfallsmängder men då främst fördelat på utpekade flöden. Ett sådant exempel är som ställer krav på årlig rapportering av producerad mängd hushållsavfall samt producerad mängd farligt avfall, fördelat på ett antal kategorier. På EU-nivå följer ytterligare ett antal krav. Enligt artikel 37 i ramdirektivet om avfall ska medlemsstaterna underrätta EU- kommissionen om genomförandet av direktivet i form av en rapport i elektronisk form. Rapporten ska även innehålla information om i vilken utsträckning medlemsstaterna har uppnått återvinningsmålen som anges i artikel 11. Utöver kraven i ramdirektivet ställer förpackningsdirektivet1 krav på rapportering av mängd förpackningar satta på marknaden samt mängd återvunnet förpackningsavfall fördelat på glas, plast, papper, metaller och trä. Ytterligare krav på rapportering av mängder avfall finns i avfallförbränningsdirektivet2, deponeringsdirektivet3, WEEE-direktivet4 m.fl. 194/62/EG. 22000/76/EG. 31999/31/EG. 42005/369/EG. En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning Ett av de tydligaste kraven på uppföljning från EU är det som följer av avfallsstatistikförordningen. Rapportering ska ske och ange uppkomna mängder avfall preciserat på 48 olika avfallsslag, behandlade mängder avfall preciserat på behandlingstyp och avfallsslag samt kapacitetsuppgifter för behandlingsanläggningar. Utöver ovan nämnda krav ställer regeringen på vissa områden krav på uppföljning av nationellt satta miljömål. Detta gäller t.ex. etappmålen för avfall. Till detta kan även tillkomma regeringsuppdrag om t.ex. regional uppföljning av miljömålen. Insamlings- och återvinningsmålen för returpapper följer också av nationell lagstiftning. Enligt förordning (2009:1476) med instruktion för är verket förvaltningsmyndighet på miljöområdet för verksamhet som bl.a. rör kretslopp och avfall.5 Av förordningen följer att har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. Vidare ska verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna. Jag kan dock konstatera att främst genomför uppföljningar som följer av de ovan nämnda kraven. Verket befinner sig därför i läget att det tvingas vara reaktivt i förhållande till de krav som ställs på det snarare än att vara pådrivande i arbetet med att kartlägga och följa upp avfallsflödena och avfallsmängderna i samhället samt föreslå ekonomiska och juridiska styrmedel för minskade avfallsmängder och ökad resurseffektivitet. Uppföljningen av avfallshanteringen har således inte på ett tydligt sätt samlats i en ordning som kan ligga till grund för förslag om nya mål och styrmedel. I avsnitt 8.2 föreslås att alla avfallsrelaterade mål ska samlas under avfallsplanen, gälla för en fyraårsperiod samt beslutas av regeringen. Motivet till förslaget är bl.a. att råda bot på den fragmenterade bild som de uppdelade avfallsrelaterade miljömålen har skapat. Eftersom det på likande sätt råder fragmentering av uppföljning och rapportering av avfallsmängder och avfallsflöden föreslår jag att avfallsplanen följs upp , dvs. i samband med antagandet av en ny avfallsplan. Av uppföljningen bör framgå om de antagna målen nåtts och hur effektiva eventuella styrmedel har 5 1 § 1 st. En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning Detta för att skapa förutsättningar att nå ökad resurseffektivitet och miljömässighet på avfallsområdet. 8.3.2Förbättrad insamling av avfallsdata För att kunna kartlägga och följa upp avfallsflödena i samhället måste underlaget, dvs. avfallsdata, vara trovärdigt och representativt. Avfallsdata samlas in av många olika aktörer och för olika ändamål, där samordningen mellan systemen inte alltid är den bästa. De flesta av de befintliga systemen för datainsamling är dessutom bristfälliga och bygger till stora delar på uppskattningar. ser till att ha underlag för att kunna uppfylla de krav som följer av EU-lagstiftning eller internationella konventioner, de nationella krav som inte direkt följer av åtaganden inom EU eller internationellt samt krav utifrån regeringsuppdrag. ser verket till att underlätta framtagande av data för länsstyrelser och kommuner så att de ska kunna uppfylla de krav som följer av regeringsuppdrag, krav på uppföljning av miljömål på lokal nivå samt krav på data utifrån behov av tillsyn. Avfallsdata för forsknings- och utvärderingsändamål är inte utgångspunkter för men verket kan göra data tillgängliga även för detta ändamål.6 Som nämndes inledningsvis (se avsnitt 3.2) kommer underlag som senare blir representativt för avfallsmängderna i samhället främst från branschorganisationen . För underlaget för insamlade mängder av producentansvarsfraktionerna förpackningsavfall och returpapper står Förpacknings- och tidningsinsamlingen, Pressretur och Svensk glasåtervinning. Vad gäller farligt avfall är rapporteringen undermålig. Branschorganisationerna på området är alla överens om att det behövs ett bättre rapporteringssystem för sådant avfall. Av avfallsförordningen följer skyldighet för den som bedriver verksamhet för återvinning eller bortskaffande som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att för varje slag avfall som hanteras i verksamheten föra anteckningar om varifrån avfallet kommer, de metoder för återvinning eller bortskaffande som används, den 6 , Hur får vi billigare och bättre avfallsstatistik?, rapport 5530, , s. 12. En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning mängd avfall som återvinns eller bortskaffas och var avfallet lämnas när det återvinns eller bortskaffas. Därutöver finns specifika krav på hantering av farligt avfall för verksamhetsutövare, insamlare, transportörer samt handlare och mäklare.7 Vid transport av farligt avfall ställs även krav på upprättande av s.k. transportdokument.8 Trots att verksamheter för mottagande av avfall har skyldighet att föra anteckningar om mängd och metod för återvinning används inte detta som underlag för kartläggning och uppföljning. Detta beror troligen på att det inte finns några krav på hur anteckningarna ska föras, vilket gör dem svåra att sammanställa. Utöver anteckningsskyldigheten för den som bedriver verksamhet för återvinning eller bortskaffande som är tillståndspliktig, finns också ett krav enligt 26 kap. 20 § på miljörapportering.9 har gjort bedömningen att det inte är effektivt att samla in data via miljörapporterna för t.ex. krav på rapportering till följd av EU-lagstiftning. Detta p.g.a. att verket då skulle behöva hantera för många avfallsslag och branscher som dessa data inte skulle ge en heltäckande bild av avfallsflödena i samhället.10 Jag kan konstatera att det finns krav på diverse aktörer att föra anteckningar respektive rapportera mängder och slag av avfall för återvinning och bortskaffande som skulle kunna tjäna som underlag för krav på rapportering till följd av nationell och internationell lagstiftning samt för uppföljning av nationella och internationella avfallsrelaterade miljömål, men som inte går eller är lämpliga att använda för dessa ändamål. En prioriterad fråga bör därför vara att analysera datainsamlingen, utvärdera behoven av densamma samt samordna materialet på ett sätt som gör att insamlade data kan användas på ett effektivt sätt. Mot bakgrund av detta anser jag också att det vore lämpligt att ålägga tillstånds- och anmälningspliktiga transportörer en skyldighet att lämna en rapport som anger mängd och typ av avfall samt uppgift om vart avfallet transporteras och om de metoder som används för hantering i enlighet med 15 kap. 1 § . Rapporten bör lämnas till . 754–58 §§ avfallsförordningen (2011:937). 860–62 §§ avfallsförordningen (2011:937). 926 kap. 20 §, 9 kap. 6 § samt förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 10Naturvårdsverket, Hur får vi billigare och bättre avfallsstatistik?, rapport 5530, . En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning dels ska kunna använda rapporterna som underlag för tillsyn, dels kunna sammanställa rapporterna och överlämna dem till den nationella myndigheten som underlag för kartläggningen av avfallsflödena i samhället samt för uppföljning av avfallsrelaterade miljömål på regional, nationell och internationell nivå. Förslag: Tillsynen över tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter enligt 36 §, 42 §, 46 § och 47 § avfallsförordningen övertas av . Bedömning: behöver bli mer aktivt och pådrivande i sin roll som tillsynsvägledande myndighet på avfallsområdet. 8.4.1Tillsyn på och regional nivå ligger den operativa tillsynen över av hanteringen av avfall främst på kommunerna.11 Länsstyrelserna har visserligen ansvaret för tillsynen över avfallshanteringen hos verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet, under förutsättning att tillsynen inte har delegerats till kommunen.12 Därutöver har och tillsynen över läkemedelsavfall respektive animaliska biprodukter. Kommunen bär således ett tungt ansvar för att kontrollera att hanteringen av avfall fungerar tillfredsställande. Ansvaret förväntas dessutom öka ytterligare till följd av de föreslagna ändringarna om bl.a. införande av avfallshierarkin och begränsning av definitionen av hushållsavfall. Enligt avfallsförordningen prövas frågor om tillstånd för yrkesmässig transport av avfall och transport av avfall som uppkommit i yrkesmässig verksamhet av . Det är därför lämpligt att övertar tillsynen över de verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 36 §, 1126 kap. 3 § tredje stycket . 1229–30 §§ miljötillsynsförordningen (2011:13). En samlad och effektivare målstruktur, tillsyn och uppföljning 42 §, 46 § och 47 § avfallsförordningen. får därigenom ansvaret för att se till att det avfall som samlas in av avfallstransportörer och säljs av handlare och mäklare hanteras i enlighet med prioriteringsordningen i 15 kap. 1 § , dvs. Kommunen bör fortsättningsvis bära ansvaret för att se till att fastighets- och nyttjanderättsinnehavare hanterar avfall i enlighet med avfallshierarkin och gällande kommunala föreskrifter om t.ex. att visst avfall ska förvaras skilt från annat avfall. bör emellertid fortsättningsvis ha ansvaret för tillsynen över avfallshanteringen för fastighets- och nyttjanderättsinnehavare som omfattas av tillståndsplikt enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet, under förutsättning att tillsynen över dessa verksamheter inte har delegerats till kommunen. I avsnitt 8.3.2 föreslås en förbättrad rapportering av avfallsdata för avfallstransportörer. Rapporteringen ska lämnas till och ska kunna användas som underlag för tillsyn över transportörerna. 8.4.2Tillsyn på nationell nivå Som nämndes ovan följer av instruktion att verket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken samt verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna.