sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Vi ser inte någon anledning att ändra den nuvarande ordningen såvitt avser Kriminalvårdens ansvar för att ordna samhällstjänst- platser. Det bör således alltjämt vara Kriminalvården som ansvarar för att en samhällstjänstplats ordnas för den dömde. Platsen behöver inte vara bestämd före det att domstolen dömer i målet. När det gäller frågan om vilka arbetsuppgifter som ska kunna komma i fråga för den som dömts till samhällstjänst, bör utgångs- punkten alltjämt vara att arbetsuppgifterna ska kunna upplevas som meningsfulla, att den dömde får ingå i någon form av arbetsgemen- skap och att arbetet inte får vara av integritetskränkande natur. Såvitt avser frågan om vilka arbetsgivare som ska kunna anlitas för samhällstjänstplaceringar, finns det anledning att beakta det problem med brist på samhällstjänstplatser som Kriminalvården har påtalat. Av de uppgifter som framgår av och som även lämnats direkt till oss framgår att det är svårt att rekrytera arbetsgivare för samhällstjänstplaceringar och att detta problem har ökat . Problemet tycks i något fall t.o.m. ha fått till följd att tjänstemännen på det lokala frivårdskontoret har känt sig förhindrade att avbryta samhällstjänst på en arbetsplats vars lämplig- het kunde ifrågasättas. Detta är naturligtvis inte någon godtagbar utveckling. Som anförts i det föregående (se avsnitt 11.5.6) kan det antas att det i det påföljdssystem som vi föreslår kommer att behövas ett något större antal samhällstjänstplatser för placering . För att möta behovet av samhällstjänstplatser, och då särskilt för placering , bör det övervägas om det område inom vilket Kriminalvården kan söka samhällstjänstplaceringar kan utvidgas. Den fråga som då faller sig naturlig att undersöka är om det bör kunna komma i fråga att anlita privata arbetsgivare för sam- hällstjänstarbete. Nuvarande lagstiftning innebär inte något formellt hinder mot att samhällstjänst utförs i privat verksamhet. Som anförts inled- ningsvis i detta avsnitt anges dock i förarbetena att samhällstjänst inte får uppfattas som att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande och att de arbetsuppgifter som väljs för samhällstjänst därför så långt det är möjligt ska vara sådana som normalt inte utförs av anställda. Dessa uttalanden har kommit att tolkas som att privata arbetsgivare inte kan komma i fråga. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse När det gäller ungdomstjänst, som också innefattar skyldighet för den dömde att utföra oavlönat arbete, anses det inte finnas någon begränsning i valet av arbetsgivare. I förarbetena betonas att det är viktigt att ungdomstjänsten består av meningsfulla arbets- uppgifter och att arbetet inte uppfattas enbart som en bestraffning. och statlig verksamhet, ideella föreningar, trossamfund och andra likande verksamheter utan kommersiella syften nämns som exempel på arbetsgivare. Vidare anges att kommunen kan anordna lämpligt arbete i egen regi om det är svårt att hitta lämpliga arbetsplatser. Privata företag nämns inte som ett alternativ, men det finns inte heller några uttalanden som utesluter att privata arbets- givare anlitas.24 Ungdomstjänst utförs i förhållandevis stor utsträck- ning hos privata arbetsgivare. Enligt en utvärdering av påföljdsreform för unga lagöverträdare som Brå genomfört förläggs en så stor andel som av ungdomstjänsten i större kom- muner till privat verksamhet.25 förläggs samhällstjänstarbete till stor del hos idrotts- föreningar, som ofta driver sin verksamhet som ideella föreningar.26 har dock idrottsföreningar i växande omfattning kom- mit att bolagiseras och bedrivas som s.k. idrottsaktiebolag.27 Enligt uppgift från Kriminalvården medför bolagiseringen – med den begränsning till ideell och offentlig verksamhet som förarbetena till dagens lagstiftning anses innebära – att samhällstjänst inte kan för- läggas vid sådana idrottsföreningar. Oavsett associationsform bedriver idrottsföreningar verksamhet som får anses lämplig för samhälls- tjänstarbete. Det bör därför inte enligt vår bedömning finnas något hinder mot att sådana arbetsplatser anlitas, även om verksamheten bedrivs i s.k. idrottsaktiebolag. Andra platser för idrottsutövning som annars brukar bedrivas som ideella föreningar, som t.ex. rid- skolor, kan ibland ägas av enskilda privatpersoner. Även sådan verk- samhet bör kunna komma i fråga för samhällstjänstarbete. En utvidgning av nu angivet slag är sannolikt inte tillräcklig för att möta behovet av samhällstjänstplatser. Det bör därför övervägas om underlaget kan utvidgas ytterligare, så att privata arbetsgivare kan användas mer generellt. 2005/06:164 s. 67 f. 25Ungdomsvård och ungdomstjänst. En utvärdering av påföljdsreform för unga lagöverträdare (2011:10), s. 60. 26Som redovisas i avsnitt 11.5.1 förlades samhällstjänsten i av de fall som Brå undersökte inom ramen för den kartläggning som utmynnade i rapporten i – En kartläggning, 2010:10, till en idrottsförening. 27Se närmare om idrottsaktiebolag i 11 kap. 3 § i stadgar. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Vad som skulle kunna tala emot en sådan utvidgning är den i tidigare förarbeten uttalade risken för att anlitandet av privata arbets- givare ska leda till konkurrens på den reguljära arbetsmarknaden på så sätt att arbetsgivare väljer att ta emot samhällstjänstdömda i stället för att anställa den arbetskraft som de har behov av. Denna risk bör emellertid enligt vår bedömning inte överdrivas. Samhälls- tjänstarbete utförs , oftast ett fåtal månader och alltid mindre än . Den dömde arbetar under ett begränsat antal timmar per dag, enligt Kriminalvårdens riktlinjer normalt högst . Arbetsvillkoren skiljer sig alltså från vad som gäller för anställda. De arbetsgivare som tar emot samhällstjänstdömda är medvetna om att arbetsuppgifterna är del av en påföljd för brott samt att mottagandet innefattar en skyldighet att hålla kontakt med Kriminalvården och en kontroll av att den dömde fullgör arbets- passen. Det kan därmed antas att de arbetsgivare som tar emot samhällstjänstdömda i vart fall delvis gör detta på grund av ett sam- hällsengagemang och inte bara för att de är i behov av arbetskraft. En annan invändning mot att anlita privata arbetsgivare för sam- hällstjänstarbete är att det kan finnas en risk för att samhällstjänst- dömda får utföra arbetsuppgifter av mindre lämpligt slag. Enligt vår bedömning bör inte heller denna risk överdrivas. Det bör ankomma på Kriminalvården i egenskap av verkställande myndighet att infor- mera sig om inte bara att verksamheten är laglig, utan också att den är lämplig för samhällstjänstarbete och att det kan kontrolleras att arbetet fullgörs. Om Kriminalvården, sedan samhällstjänst påbörjats hos en arbetsgivare, gör bedömningen att verksamheten inte är lämplig eller att kontrollen inte är tillräcklig, får verkställigheten avbrytas och en ny samhällstjänstplats väljas för den dömde. Utöver den ökade möjligheten att fylla behovet av samhälls- tjänstplatser, kan en möjlighet för Kriminalvården att söka samhälls- tjänstplaceringar inom privat verksamhet leda till andra positiva effekter. När samhällstjänst ursprungligen infördes i påföljdssystemet var en förhoppning att en del av de dömda efter fullgörandet av samhällstjänsten skulle erbjudas fortsatt arbete på arbetsplatsen. Så tycks inte ha blivit fallet i någon större omfattning. Detta torde i vart fall till viss del hänga samman med att de arbetsgivare som anlitas inom ideell verksamhet inte har ekonomiska möjligheter att anställa personal. Det kan därför antas att utrymmet för att den dömde ska ges fortsatt arbete på arbetsplatsen är större inom privat verksamhet. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att Kriminalvården bör kunna anlita privata arbetsgivare för placering av samhällstjänst- dömda. Som angetts i det föregående bör dock en förutsättning för placering i privat verksamhet, liksom för övrigt vid all samhälls- tjänstplacering, vara att verksamheten bedöms vara lämplig för sam- hällstjänst. Det bör också finnas goda möjligheter för Kriminal- vården att kontrollera att arbetet utförs enligt den arbetsplan som upprättats. 11.5.8Krav på nykterhet och drogfrihet Vår bedömning: Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit att den dömde inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel vid fullgörandet av de åligganden som följer av den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med. Det innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst ska vara nykter och drogfri vid utförandet av samhällstjänst- arbetet, eller den andra verksamhet som samhällstjänsten kan utgöras av. Han eller hon ska också vara skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje arbetspass. Vi har i avsnitt 11.3.1 föreslagit att den dömde vid fullgörandet av en tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff har förenats med inte får vara påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel samt att han eller hon inför eller i samband med fullgörande av tilläggssanktionen ska vara skyldig att på begäran lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av sådana preparat. Förslaget innebär att den som dömts till villkorligt fängelse med samhällstjänst ska vara nykter och drogfri vid utförandet av sam- hällstjänstarbetet (eller den andra verksamhet som en mindre del av samhällstjänsten kan utgöras av) samt att han eller hon är skyldig att underkasta sig prov för kontroll av nykterhet och drogfrihet inför och under varje arbetspass. Provtagningen bör kunna ske genom att Kriminalvården utför slumpvisa kontroller vid arbetsplatsen eller att företrädare för arbetsplatsen underrättar Kriminalvården vid misstanke om att den dömde är påverkad av något otillåtet pre- parat. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Vi har vid våra överväganden i kapitel 9 gjort bedömningen att det bör finnas möjlighet att förena ett villkorligt fängelsestraff med en tilläggssanktion som bygger på övervakning och kontroll av den dömde, en s.k. övervaknings- och kontrollsanktion. Avsikten är att övervaknings- och kontrollsanktionen ska kunna användas när det inte bedöms lämpligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med samhällstjänst och det inte heller finns förutsättningar att besluta om en vård- eller påverkanssanktion (se närmare om vård- eller påverkanssanktionen i avsnitt 11.8 nedan). Enligt vad vi anför i avsnitt 9.5.7 bör övervaknings- och kontroll- sanktionen i sin grundform innebära att den dömde åläggs skyldig- het att hålla kontakt med en övervakare och möjligen även anmäla sig till denne eller till Kriminalvården eller polisen med viss regel- bundenhet. Vidare bör ingripandegraden hos sanktionen kunna straffmätas i förhållande till det villkorliga fängelsestraffets längd, genom att det föreskrivs längre övervakningstid ju längre straffet är. Vid något längre villkorliga fängelsestraff bör det dessutom finnas möjlighet att skärpa ingripandegraden i sanktionen genom att den får innefatta någon form av frihetsinskränkande inslag, som t.ex. förbud att lämna bostaden eller förbud att vistas på viss plats. Sammantaget finner vi att följande grundläggande krav bör kunna ställas på en tilläggssanktion som bygger på övervakning och kontroll. 1.Den bör innefatta någon form av övervakning eller kontroll av den dömde. 2.Den ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha valts som tilläggssanktion. 3.Den ska kunna straffmätas i förhållande till fängelsestraffets längd. 4.Den bör så långt möjligt innehålla inslag som typiskt sett kan verka brottsavhållande och som gör att den kan uppfattas som meningsfull såväl av den dömde som av allmänheten. 5.Den bör inte innefatta sådana krav på lämplighet eller behov som samhällstjänst och vård- eller påverkanssanktionen gör. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse I det följande överväger vi närmare vilket innehåll övervaknings- och kontrollsanktionen bör ha. 11.6.2Övervakning i dagens påföljdssystem En tilläggssanktion som uppfyller de grundläggande krav som anges i föregående avsnitt kan innehålla olika inslag. Då ett av de krav som vi ställt upp är att sanktionen ska innefatta någon form av övervak- ning eller kontroll av den dömde, faller det sig naturligt att snegla på innehållet i den övervakning som den som döms till skydds- tillsyn ställs under. Som beskrivits i avsnitt 11.2.2 ovan är ett grundmoment i den övervakning som ingår i en skyddstillsyn att den dömde i viss utsträckning ska hålla kontakt med Kriminalvården och den över- vakare som förordnats för honom eller henne. Till övervakare kan enligt 3 § FriF förordnas antingen en tjänsteman vid Kriminal- vården, en frivårdsinspektör, eller en annan lämplig person, en s.k. lekmannaövervakare. Kriminalvården strävar efter att välja en lek- mannaövervakare för den dömde. I vissa situationer kan det dock finnas skäl att välja en tjänsteman vid som övervakare, som t.ex. om den dömde lider av en psykisk störning eller sjukdom, har grava missbruksproblem eller är så våldsbenägen att lekmanna- medverkan bedöms olämplig. Om det finns behov av stora insatser eller om den dömde har särskilda behov kan det även förordnas en eller flera biträdande övervakare.28 Av en kartläggning av frivården som Brå presenterade 2010 framgår att det förordnades en lekmannaövervakare för av de skyddstillsynsdömda vars verkställighet granskades.29 Lekmannaövervakaren ska vara ett stöd och en förebild för den dömde i det vardagliga livet och ses som ett komplement till den frivårdsinspektör som har myndighetsansvaret under verkställigheten. Den som förordnas som lekmannaövervakare bör kunna kontrollera den dömdes livsföring samt ge denne stöd och vägledning. Lek- mannaövervakaren bör inte stå i sådan relation till den dömde att ett beroendeförhållande kan uppstå. Det anses därför vara mindre 28Uppgiften är hämtad från ett utkast till handbok om övervakning inom kriminalvården som Kriminalvården låtit utredningen ta del av. 29Frivården i – En kartläggning, 2010:10, s. 25. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse lämpligt att arbetsgivare, nära släktingar eller vänner till den dömde förordnas som övervakare.30 Den dömde ska hålla övervakaren under- rättad om sin bostad, sin arbetsanställning och andra förhållanden som är av betydelse för övervakningen. Han eller hon ska inställa sig hos övervakaren på kallelse och även i övrigt hålla kontakt med övervakaren på det sätt som denne anvisar. Övervakningen kan där- med, som utvecklats i avsnitt 11.2.2 ovan, sägas ha en kontrollerande funktion. Som också beskrivs närmare i avsnitt 11.2.2 kan den dömde inom ramen för övervakningen erbjudas stödjande och moti- verande samtal samt hjälp att upprätta kontakter med andra sam- hällsorgan, vilket innebär att övervakningen även har en stödjande och hjälpande funktion. Enligt 5 kap. 3 § FrivF ska en tjänsteman vid och senast inom en månad från det att övervak- ningen börjar sammanträffa med den dömde och övervakaren. Vid mötet ska det bl. a. bestämmas på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med övervakaren och/eller Kriminal- vården. Vidare ska det undersökas i vilken utsträckning Kriminal- vården behöver medverka för att förmedla stöd eller hjälp åt den dömde i syfte att han eller hon inte ska återfalla i brott och att hans eller hennes återanpassning i samhället även i övrigt ska främjas. Kriminalvården håller () på att ta fram en särskild handbok om övervakning. Utredningen har fått ta del av ett utkast till handboken. I utkastet anges att kontaktfrekvensen och innehållet i kontakten med övervakaren ska fastställas utifrån en risk- och behovsbedömning som görs för att förebygga återfall i brott. Kontakten bör inte vara glesare än . Den bör vara tätare av övervakningstiden, för att sedan kunna glesas ut. Om risken för att den dömde ska återfalla i brott bedöms som hög, bör kontakten enligt utkastet till handbok vara tätare även under den fortsatta övervakningstiden. Som skäl för en glesare kontakt än anges att åter- fallsrisken bedöms vara låg, att den dömde har regelbunden och per- sonlig kontakt med eller att den dömde deltar i pro- gramverksamhet, har omfattande annan öppenvårdskontakt eller vistas i institution eller familjehem. Glesare kontakt kan också moti- veras av psykisk störning eller sjukdom hos den dömde, om det finns en annan vårdkontakt eller om den dömdes förmåga att sköta 30 Uppgifterna är hämtade från ett utkast till handbok om övervakning inom kriminalvården som Kriminalvården låtit utredningen ta del av. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse kontakten är kraftigt nedsatt till följd av sjukdomen. Även studier eller arbete utomlands, långa reseavstånd mellan bostadsorten och övervakaren eller att den dömde befinner sig i slutet av övervak- ningsperioden efter en längre tids skötsamhet, anges som skäl för en glesare kontakt. 11.6.3Tänkbara inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion En övervakning med ett innehåll av det slag som beskrivits i före- gående avsnitt skulle sannolikt vara tillräcklig även i ett system med villkorligt fängelse, om övervakningen alltid kombineras med en annan tilläggssanktion eller endast utgör en del av tilläggssanktionen. För det fall att övervakning ska utgöra en självständig tilläggssank- tion måste den dock, som påpekats i det föregående, kunna tillföras något ytterligare för att räcka till även vid något längre villkorliga fängelsestraff. Enligt vår bedömning bör en utgångspunkt vara att övervaknings- och kontrollsanktionen inte bara ska fylla en preventiv (återfalls- förebyggande) eller en stödjande funktion utan att den också måste bestå av någon form av kontrollerande (repressiv) åtgärd, dvs. att den dömdes förehavanden kontrolleras i något avseende och att övervakningen därigenom innebär en inskränkning av den dömdes frihet. Sanktionen bör också gå att straffmäta, så att ingripande- graden blir högre ju längre det villkorliga fängelsestraffet är. Där- utöver bör beaktas vilka kontrollerande inslag som finns inom ramen för de icke frihetsberövande påföljderna i andra europeiska länder31 och vilka övervakningsåtgärder som ska kunna verkställas inom ramen för ett europeiskt samarbete enligt rådets rambeslut (2008/947/RIF) om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder.32 Med dessa utgångspunkter skulle inne- hållet i övervaknings- och kontrollsanktionen kunna bestå av en eller flera av följande åtgärder: Anmälningsskyldighet – Den dömde åläggs skyldighet att på angivna tider anmäla sig hos den verkställande myndigheten (Kriminalvården), polisen eller annan myndighet eller person genom personligt besök eller på annat sätt. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antal veckor eller månader) under 31Påföljdssystemet i några andra europeiska länder beskrivs närmare i kapitel 5 och bilaga 3. 32Innehållet i rambeslutet framgår av bilaga 4. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse vilken anmälningsskyldigheten ska fortgå och genom intensi- teten, dvs. hur ofta anmälan ska ske. Kontaktskyldighet – Den dömde åläggs skyldighet att på angivna tider träffa företrädare för den verkställande myndigheten (Kriminalvården) eller en särskilt förordnad övervakare för stöd- jande och motiverande samtal. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilken kon- taktskyldigheten ska fortgå och genom intensiteten, dvs. hur ofta den dömde ska träffa Kriminalvården eller övervakaren. Förbud att lämna en viss plats eller ett visst område – Den dömde förbjuds att lämna en särskilt angiven plats (t.ex. bostaden) eller ett särskilt angivet område. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilken för- budet ska fortgå och storleken på det område inom vilket den dömde måste uppehålla sig. Förbudet kan också göras mindre ingripande genom att det beslutas att det endast ska gälla ett visst antal timmar per dag, ett visst antal dagar eller vissa veckodagar. Efterlevnaden av förbudet kan kontrolleras genom elektronisk övervakning. Förbud att vistas på viss plats eller inom visst område – Den dömde förbjuds att uppehålla sig på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, exempelvis i eller i närheten av målsägandens bostad eller på andra platser där risken för återfall i brott bedöms vara särskilt stor, som t.ex. på krogar och andra uteställen. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilket förbudet ska fortgå och antalet platser eller storleken på det område inom vilket den dömde inte får uppehålla sig. Förbudet kan också göras mindre ingripande genom att det beslutas att det endast ska gälla ett visst antal timmar per dag, ett visst antal dagar eller vissa veckodagar. Efterlevnaden av förbudet kan kontrolleras genom elektronisk övervakning. Kontaktförbud – Den dömde förbjuds att söka upp eller på annat sätt ta kontakt med den eller de personer som brottet riktats mot, motsvarande sådant kontaktförbud som omfattas av lagen (1988:688) om kontaktförbud. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antal veckor eller månader) som förbudet ska fortgå. Efterlevnaden av förbudet kan kontrolleras genom elek- tronisk övervakning, vilket dock torde förutsätta att det också Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse finns ett förbud för den dömde att vistas på en viss plats eller inom ett visst område. Närvarocentrum – Skyldighet för den dömde att vistas på ett av Kriminalvården bedrivet närvarocentrum under ett visst antal timmar per dag eller vecka. Ingripandegraden kan straffmätas genom den tid (antalet veckor eller månader) under vilken skyldigheten att vistas på närvarocentret ska fortgå och intensi- teten, dvs. hur ofta och hur länge den dömde ska uppehålla sig på centret. Området för olika övervakningsinslag är under utveckling. Som framgår av beskrivningen av påföljdssystemet i några andra euro- peiska länder i bilaga 3 förekommer det t.ex. i och att övervakning sker genom s.k. voice identification, dvs. att den dömde ringer till frivården från en bestämd plats vid bestämda tid- punkter och lämnar ett meddelande. Telefonen är försedd med teknik som gör att den känner av uppringarens röst och därmed kan avgöra om det är rätt person som ringer från den aktuella telefonen. Det är bara ett exempel på vilken typ av övervakningsinslag som skulle kunna komma i fråga . De ovan angivna inslagen är dock de som vi bedömer kan övervägas närmare . 11.6.4En övervaknings- och kontrollsanktion ska alltid innefatta kontaktskyldighet Vårt förslag och vår bedömning: Ett grundelement i över- vaknings- och kontrollsanktionen ska vara en skyldighet för den dömde att hålla kontakt med en av Kriminalvården utsedd över- vakare (kontaktskyldighet). Kontaktskyldigheten ska fullgöras genom att den dömde som övervaknings- och kontrollsanktionen pågår håller tät kontakt med övervakaren. Den närmare kontaktfrekvensen bör inte anges i lag. Som utgångspunkt bör dock gälla att den dömde i vart fall inledningsvis ska sammanträffa med övervaka- ren minst en gång . Kriminalvården ska kunna ersätta hela eller delar av kontakt- skyldigheten med skyldighet för den dömde att delta i brotts- eller missbruksrelaterad programverksamhet. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Kontaktskyldighet bör utgöra grundläggande inslag i en övervaknings- och kontrollsanktion