sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Utredningens bedömning är att det främst är överutnyttjande och övervältring av kostnader mellan huvudmännen som har bidragit till den största delen av kostnadsutvecklingen. Denna över- vältring och överutnyttjande kan ske både inom och utom det nu Analys och sammanfattande bedömning av . Ökningen av kostnaderna har huvudsakligen skett genom en kraftig, svårförklarad ökning av antalet ersatta assistans- timmar. Orsakerna bakom denna ökning anser utredningen bör sökas hos de starka ekonomiska drivkrafter som styr alla aktörer mot ett ökat antal timmar och har så gjort allt sedan reformen trätt i kraft. De kostnadsbegränsade insatser som vidtagits har inte haft önsk- värd effekt. Det medvetna fusket bedömer utredningen vara mindre omfattande än överutnyttjande respektive övervältring men bekymmersamt eftersom det hotar legitimiteten i ersättningen. Fusk och organiserad brottslighet inom assistansersättningen är emellertid särskilt allvarligt eftersom det ofta rör höga belopp. Fusket får även konsekvenser för andra välfärdssystem. Det finns ingen historik vad gäller fusk med assistansersättningen vilket försvårar en bedömning av vilken roll det spelat för kostnadsutvecklingen och gör det omöjligt att ange hur stor del av denna som kan förklaras av fusk. 11.1Utgångspunkter för utredningens arbete Utredningens uppdrag innebär dels att beskriva och analysera orsa- ker till fusk, oegentligheter och överutnyttjande inom assistans- ersättningen samt föreslå åtgärder för att förhindra detta och stärka möjligheterna till uppföljning och kontroll, dels att analysera grund- orsakerna till kostnadsutvecklingen inom assistansersättningen och föreslå åtgärder för att komma till rätta med denna utveckling. Utredningen ska på grundval av analysen och med utgångspunkt i och med beaktande av de mål och den allmänna inriktning som föreskrivs i 5 och 6 §§ LSS presentera förslag i syfte att säkerställa assistansreformens långsiktiga hållbarhet som den enskil- des rättigheter enligt lagen värnas. Av 5 och 6 §§ LSS framgår bl.a. att verksamheten ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och med- bestämmande över insatser som ges. Utredningen uppfattar denna hänvisning i direktiven som en viktig markering av att de förslag som läggs fram inte får inkräkta på den valfrihet och det självbestämmande som LSS-reformen är avsedd att garantera lagens personkrets. Utredningen delar upp- fattningen att detta bör vara en självklar utgångspunkt vid över- vägande av vilka åtgärder som kan komma i fråga för att stävja fusk och andra orsaker till felaktiga utbetalningar av assistansersättning. LSS-reformen har inneburit ökad frihet och självbestämmande för en grupp svårt funktionshindrade, inte minst genom insatsen personlig assistans och de förbättrade levnadsvillkor som den möj- liggjort. Det är därför särskilt beklämmande att denna viktiga reform i viss utsträckning kommit att utnyttjas för ekonomisk brottslighet. Detta äventyrar reformens legitimitet och upplevs också som besvärande av funktionshindrade som fullt lagligt upp- bär assistansersättning och känner sig misstänkliggjorda i omgiv- ningens ögon. Olika fall av fusk och felaktig användning av assistansersättning har fått stor uppmärksamhet i media, vilket självklart påverkar allmänhetens uppfattning om systemet. Av kapitlen 5, 6 och 9 framgår att dessa fall tyvärr knappast kan ses som någon iso- lerad företeelse. Det står klart att en inte obetydlig del av assistans- ersättningen går till annat än avsett ändamål, även om inte allt beror på fusk och medvetet överutnyttjande utan också kan tillskrivas tolknings- och tillämpningsproblem samt handläggningsfel av olika slag. De ekonomiska drivkrafterna i förening med bristande kon- trollmöjligheter gör att det kan antas att denna negativa utveckling kommer att fortsätta om ingenting görs. Det skulle kunna under- gräva förtroendet för systemet. Enligt utredningens mening är det för reformens legitimitet helt nödvändigt att finna åtgärder som på ett effektivt sätt kan förhindra och motverka fusk och felaktigheter av olika slag som en avvägning självfallet måste göras så att inte sådana åtgärder blir alltför långtgående och besvärande för de assistansberättigade. Eftersom det finns ett flertal orsaker som bidrar till att felaktiga utbetalningar sker kan ingen enskild åtgärd lösa problemen. Det krävs ett brett spektrum av åtgärder som rör flera områden. Utredningen vill här markera att åtgärder för att förhindra och förebygga fusk, bl.a. genom en effektiv kontroll av lämnade upp- gifter, bör prioriteras när det gäller inriktning på åtgärderna. Att ingripa i efterhand när fusk upptäcks innebär sällan att Försäk- ringskassan till fullo kan få tillbaka de medel som betalats ut fel- aktigt. Härtill kommer att många fall kommer att förbli oupp- täckta. Dessutom uppstår kostnader för rättsväsendet för polis- utredning, lagföring och eventuellt straff. 11.2Åtgärder mot fusk och andra orsaker till felaktiga utbetalningar Att fusk förekommer inom assistansersättningen står klart, även om det bara är ett begränsat antal ärenden som kunnat utre- das och föras till domstol (se inledningen till kap. 5 och avsnitt Det rör sig dock ofta om betydande belopp. Härtill kommer fall av överutnyttjande, där gränsen mot fusk inte alltid är klar. En bidragande orsak till att felaktiga uppgifter kan leda till beviljande och utbetalande av assistansersättning är vidare olika brister i För- säkringskassans utredning och handläggning (se avsnitt 7.1, 7.4 och 9.2). Utredningen konstaterar att det knappast går att dra någon klar gräns mellan fusk, överutnyttjande, oegentligheter och andra orsa- ker till att assistansersättning betalas ut felaktigt eller med för högt belopp. Olika fel förekommer ofta och det kan också vara svårt att avgöra vad som är medvetet fusk eller bara okunnig- het om vad regelsystemet innebär. Utredningen finner det inte meningsfullt att försöka definiera vad som är vad när orsakerna till de felaktiga utbetalningarna ändå är ganska tydliga. Det gäller att komma till rätta med samtliga dessa orsaker till felaktiga utbetal- ningar och – om utbetalning skett – stärka möjligheterna till upp- följning och kontroll så att felen upptäcks och medlen kan återkrä- vas. Härigenom torde de flesta fall av medvetet fusk förebyggas som risken minskar för andra misstag som leder till fel- aktiga utbetalningar. Det är i det sammanhanget viktigt att finna åtgärder som upp- fattas som förståeliga och berättigade av såväl de personer som omfattas av reformen som av en bred allmänhet utan att för den skull ge avkall på kravet att åtgärderna ska ha effekt för att före- bygga fusk och öka möjligheterna till kontroll. Normala kon- trollåtgärder, såsom att man ska kunna verifiera vem som utfört ett arbete eller till vem pengar utbetalats, synes emellertid tämligen okontroversiella. Det finns därför anledning att så långt som möj- ligt bygga på sådana åtgärder. Utredningen anser att ett väl genom- tänkt system av uppgifts- och faktakontroll kan förhindra de flesta misstag, dels genom att minska risken för att bifallsbeslut fattas på otillförlitligt underlag, dels genom att själv kan upptäcka indikationer på fusk och bli mindre beroende av anmäl- ningar utifrån. Ett antal av utredningens förslag har detta syfte. En annan grupp av utredningens förslag tar sikte på en effektivisering av myndigheternas arbete med assistansersättning, främst hos , både för att motverka fusk och överutnyttjande och för att komma till rätta med olika handläggningsfel och svårig- heter i samarbetet myndigheterna emellan. Samtliga förslag är utformade med hänsyn till att de funktionshindrades valfrihet och rätt till insatser inte ska beskäras. Utredningens förslag innebär därför bl.a. att det ska uppställas vissa formella krav för att assistansersättning ska betalas ut och att uppgifter som visar att dessa krav är uppfyllda utan anmodan ska lämnas till . får härigenom ett mera fullständigt och tillförlitligt beslutsunderlag som försök till fusk kan upptäckas på ett tidigt stadium innan några medel har betalats ut. får ett använd- bart underlag för uppföljning och kontroll. Förslagen innebär inte att de enskildas rättigheter enligt LSS inskränks, men kan självfallet medföra några praktiska svårigheter, i vart fall initialt. Utredningen föreslår dessutom skärpta tillståndskrav för bl.a. anordnare av personlig assistans i fråga om personlig och ekono- misk lämplighet samt skyldighet för anordnare att lämna uppgifter till . Utbetalning av assistansersättning ska bara få ske till anordnare med tillstånd av . I sammanhanget ska sägas något om vilken betydelse de rätts- vårdande myndigheternas ansvar för att beivra brott – däribland bidragsbrott – har för att förhindra fusk inom assistansersätt- ningen. Det har ibland framförts synpunkter som innebär att när det är fråga om brottslig verksamhet så är det en angelägenhet för polis och åklagare och inte för . Utredningen delar givetvis uppfattningen att brottsutredningar ska bedrivas av polis och åklagare. Enligt utredningens mening är det dock orealistiskt att tro att detta är tillräckligt för att komma till rätta med problemet med fusk och överutnyttjande inom assi- stansersättningen. Utredningen har tidigare konstaterat (avsnitt 7.4, 9.1.3 och 9.1.5) att regelsystemets utformning gör att det är tämligen lätt att fuska – det finns många olika sätt att göra detta – och att upptäcktsrisken är låg. Utredningen finner inte att detta är en rimlig utformning av systemet, särskilt inte med tanke på de mycket stora belopp av allmänna medel som på detta sätt kommer i orätta händer eller inte används på det sätt statsmakterna avsett. Härtill kommer det inte obetydliga antal fall där assistansersättning betalats ut med alltför högt belopp utan att brott bedöms kunna styrkas. Utredningen anser därför att vissa detaljer i regelsystemet måste ses över i syfte att skapa bättre möjligheter för till utredning och kontroll så att beslut om assistansersättning i största möjliga utsträckning blir korrekta från början. Ökade kon- trollmöjligheter innebär också en betydligt högre risk för upptäckt, vilket i sig kommer att verka avhållande på försök till fusk. sättningen bör enligt utredningens mening vara att göra fusk svå- rare att genomföra och lättare att upptäcka så att det mesta kan förhindras eller avbrytas på ett tidigt stadium. De fall – betydligt mer fåtaliga än – där assistansersättning ändå beviljas på grund- val av oriktiga uppgifter får naturligtvis överlämnas till polisen. Utredningen har ovan i kapitel 8 och 10 redovisat kostnadsutveck- lingen inom assistansersättningen och analyserat grundorsakerna till denna. I utredningens uppdrag ingår emellertid också att, med utgångspunkt i de mål och den allmänna inriktning som föreskrivs i 5 och 6 §§ LSS, föreslå åtgärder för att komma till rätta med kostnadsutvecklingen. Utredningen gör i den delen följande över- väganden. Utredningens genomgång visar att assistansersättningen är utsatt för betydande risker att medel går till icke avsett ändamål, dels genom medvetet fusk och olika varianter av överutnyttjande och övervältring av kostnader, dels genom olika brister i utredning och handläggning vilket ökar risken för felaktiga beslut av Försäk- ringskassan. De åtgärder som föreslås av utredningen i kap. 12 och 13 är ägnade att ge snabb effekt när det gäller att motverka felaktiga utbetalningar av nu nämnt slag. Dessa åtgärder torde dock vara otillräckliga för att i högre grad påverka den långsiktiga kostnads- utvecklingen inom assistansersättningen, vilken främst samman- hänger med att det genomsnittligt beviljas fler assistanstimmar per person än tidigare (se kap. 8 och 10). Utredningen anser det alltså troligt att kostnaderna kommer att fortsätta att öka, om än i lägre grad. Utredningen har vidare kunnat konstatera att det finns bety- dande regionala skillnader mellan antal ärenden där assistansersätt- ning nybeviljas m.m. (se kap. 8), skillnader som inte till fullo kan förklaras med förhållandena i befolkningen. Det skulle ha mycket stor inverkan på kostnadsutvecklingen om alla enheter tillämpade den högsta respektive den lägsta nivån. Det krävs en fördjupad analys av orsakerna till dessa regionala skillna- der för att adekvata åtgärder ska kunna föreslås. En sådan är inte möjlig att göra inom ramen för utredningens uppdrag. Utred- ningen vill dock markera vikten av att arbetet med en sådan analys skyndsamt inleds, se även avsnitt 7.3. Det kan här tilläggas att den omständigheten att ett s.k. bedöm- ningsinstrument utarbetat av och börjat användas som vägledning vid handläggning av ärenden knappast kommer att medföra någon begränsning av kostnaderna. Det troligaste är enligt utredningens mening att bedömningarna blir mer enhetliga – självklart en viktig rättssäkerhetsaspekt – men att de genomsnittligt kommer att ligga på en högre nivå . Utredningen tar i det följande upp några frågeställningar som särskilt uppmärksammats under utredningsarbetet och som kan inge tvekan om regelsystemet för assistansersättningen i alla delar fungerar på det sätt som varit avsett. Ett par av dessa – främst scha- blonbeloppets konstruktion – synes ha stor betydelse för kostnads- utvecklingen. Det rör sig dock om principiella frågor som utred- ningen bedömer falla utanför dess uppdrag och som i vart fall kräver betydligt mer ingående överväganden än vad som är möjligt att göra inom den tidsram som utredningen har att iaktta. 11.4Frågeställningar som bör utredas vidare Rätt till insats om inte behoven tillgodoses på annat sätt Bestämmelsen i 7 § LSS om att rätt till insats föreligger om inte behoven tillgodoses på annat sätt är inte utan problem. Det är inte svårt att se det goda syftet – en funktionshindrad ska inte kunna riskera att stå utan stöd och service med hänvisning till att behovet kan tillgodoses på annat sätt, vilket sedan kanske inte sker i prakti- ken. öppnar bestämmelsen för en överdriven användning av insatsen personlig assistans och därmed ökade kostnader för assistansersättning. Konflikten framträder bl.a. när en brukare före- drar att få personlig assistans framför att genomgå rehabilitering eller utnyttja hjälpmedel eller bostadsanpassning. Utredningen har även iakttagit fall där föräldrar vägrat att medverka till habilitering för barn i syfte att barnet i stället ska få personlig assistans. Utredningen ser det som självklart att lagstiftningen måste innehålla en garanti för att den enskilde inte ska stå utan hjälp medan myndigheter hänvisar till varandras insatser. Men saken ställer sig något annorlunda om det är den enskilde själv som med- vetet orsakar ett förhöjt behov av assistans. Det är visserligen rim- ligt att den enskilde ska kunna välja ett boende där han eller hon behöver assistans framför t.ex. ett boende i en gruppbostad som uppfattas som mindre attraktiv, oavsett att detta innebär en för- skjutning av kostnader från kommun till staten. Men att medverka till insatser som habilitering och rehabilitering eller till anpassning av bostaden så att den blir mera ändamålsenlig innebär knappast att den enskildes självbestämmande beskärs. Detsamma gäller utnytt- jande av hjälpmedel, t.ex. en elektrisk rullstol. Insatser av nu nämnt slag har till syfte att stärka den enskildes förmåga till ett självstän- digt liv och ligger sålunda väl i linje med de allmänna målen för LSS. Utredningen anser det principiellt tveksamt att en brukare ska kunna vägra att medverka till insatser av nu nämnt slag för att i stället få hjälp av en annan särskilt avlönad person. Det finns även en risk att funktionshindrade som inte själva kan tala för sig utnyttjas av sin omgivning. Särskilt angeläget är att lagen inte får främja att funktionshindrade barn går miste om t.ex. habilitering för att personer i deras omgivning har ett egenintresse av att få ut högre ersättning. Utredningen föreslår en särskild bestämmelse som inskärper en vårdnadshavares skyldighet att medverka till sådana insatser. Enligt utredningens mening finns dock starka prin- cipiella skäl som talar för att detsamma bör gälla alla som uppbär eller ansöker om assistansersättning. saknas dock tillräck- ligt underlag i fråga om utnyttjande av hjälpmedel, bostadsanpass- ning m.m. för att ett adekvat förslag ska kunna läggas fram.1 Utred- ningen anser att frågan bör utredas vidare. För rätt till assistansersättning krävs att den enskilde behöver per- sonlig assistans med i genomsnitt för sina grundläggande behov. Av hänvisningen till LSS följer att den enskilde i sådant fall har rätt till personlig assistans för andra per- sonliga behov om dessa inte tillgodoses på annat sätt. Vad som avses med andra personliga behov är svårtolkat och praxis synes variera. Det finns inga närmare propositionsuttalanden som belyser innebörden och inte heller några prejudicerande rätts- fall. Uppenbarligen ligger det en begränsning i insatsens karaktär och lagtextens betoning av att behovet ska vara personligt. Däremot finns knappast möjlighet att ifrågasätta uppgifter om t.ex. 1 föreslog att bostadsanpassning eller andra hjälpmedel skulle prövas innan dubbel assistans beviljades, se SOU 2008:77 s. 721 m.fl. Förslaget har bara delvis genom- förts, se 9 a § fjärde stycket LSS. tilltänkta fritidsaktiviteter även när aktiviteterna framstår som osannolikt omfattande eller tidskrävande. Utredningen anser att regleringen rymmer möjligheter till överutnyttjande och även till att assistansersättning används för annat än personlig assistans. Det finns därför ett behov av att i lagstiftningen precisera och klargöra vad som ska räknas till andra personliga behov. Detta faller emel- lertid utanför utredningens uppdrag. Av 106 kap. 24 § SFB framgår vidare att assistansersättning inte lämnas för tid när den funktionshindrade bor i gruppbostad. Det är mot den bakgrunden anmärkningsvärt att vad som är gruppbostad inte har definierats. I LSS används uttrycket bostad med särskild service för vuxna (9 § 9). I förarbetena till LSS diskuteras visser- ligen vilka egenskaper som bör utmärka en gruppbostad. Dessa uttalanden anknyter dock inte till någon specifik lagbestämmelse och deras rättsliga betydelse får anses oklar.2 I praktiken blir det praxis vid tillståndsgivning som avgör om en viss bostad är att anse som en gruppbostad enligt LSS eller inte. Om inte finner att ett boende uppfyller kraven för att vara en gruppbostad – och synes härvid tillämpa högt ställda krav – blir boendet att betrakta som privatbostäder eller eventuellt som ett boende enligt socialtjänstlagen. I sådana fall behåller de boende sin assistansersättning. För de boende spelar skillnaden i praktiken inte så stor roll. Men bedömningen blir avgö- rande för om det är kommunen eller staten som får ta kostnads- ansvaret. Utredningen noterar i det sammanhanget att Socialstyrel- sen meddelat i ett beslut att ett s.k. assistansboende för sex personer vilket startats av ett assistansbolag inte var att anse som en bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS, dvs. de boende fick behålla sin assistansersättning. Utredningen anser att ett undantag från när assistansersättning ska lämnas bör vara klart avgränsat och inte avgöras från fall till fall utan egentligt stöd i lag. Det faller dock utanför utredningens upp- drag att presentera något sådant förslag. 2 berörde frågan om definition av bostad för vuxna, se SOU 2008:77 s. 584 f. och 604 f. Kommittén föreslog dock inte någon egen definition av gruppbostad utan hän- visade bl.a. till en beskrivning i allmänna råd. Utredningen har i det föregående redovisat hur branschen med anordnande av personlig assistans vuxit och utvecklats (se avsnitt 4.8.1 och 4.8.3). Det står klart att lönsamheten är hög i vissa fall och att vinsten är knuten till det schablonbelopp som betalas . Assistansanordnarna har sålunda, som redovisas i avsnitt 4.8.4 och 10.2.4, ett ekonomiskt intresse av att öka såväl antalet brukare som varje brukares antal assistanstimmar. Anord- narna tillhandahåller ofta juridisk hjälp för att driva processer i dessa frågor (se avsnitt 4.8.4). Schablonersättningen, som också haft positiva effekter för att hålla tillbaka kostnadsutvecklingen, synes alltså ge ett betydande överskott. kan konstateras (se kap. 10) att huvuddelen av kost- nadsökningen inom assistansersättningen kan tillskrivas en ökning av antalet beviljade assistanstimmar, dvs. varje person beviljas betydligt fler timmar . Det är troligt att schablonbelop- pets konstruktion med fast ersättning driver på denna utveckling. Den allvarligaste kritiken mot schablonbeloppets nuvarande konstruktion är alltså dess allmänt kostnadsdrivande effekt. Att öka antalet beviljade assistanstimmar blir ett mål för alla aktörer – assistansanordnare som får ökad vinst, brukare som kan få ett eko- nomiskt överskott samt personliga assistenter som kan få ökad inkomst. Som utredningen tidigare påpekat finns ingen som har något ekonomiskt intresse av att hålla nere antalet assistanstimmar. Utredningen har av dessa skäl övervägt om en annorlunda kon- struktion av schablonersättningen skulle vara att föredra genom att inte ge samma ekonomiska incitament att utöka antalet assistans- timmar. En modell för detta har utarbetats. Modellen kräver dock ytterligare underlag och analys, varför utredningen inte är beredd att redan nu lägga fram den som ett formellt förslag. Den presente- ras i stället i Bilaga 2 som underlag för fortsatt beredning och remissynpunkter. 12Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande 12.1Skärpta krav för tillstånd att bedriva verksamhet med personlig assistans m.m. Utredningens förslag: Tillstånd att yrkesmässigt bedriva verksamhet enligt LSS får meddelas endast den som med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet. Skäl för utredningens förslag: gör en s.k. vandelsprövning av dem som söker tillstånd att bedriva yrkes- mässig verksamhet enligt LSS. Lagstödet för att vägra tillstånd vid bristande personlig eller ekonomisk lämplighet måste dock betecknas som osäkert. Härtill kommer att de ansökningar som behandlats av ger vid handen att branschen drar till sig ett inte obetydligt antal oseriösa företag (se avsnitt 4.5.2). Då utredningens arbete kommit att beröra villkoren för tillstånd att bedriva verksamhet med personlig assistans har uttryckt önskemål om en mera generell avfattning av tillstånds- bestämmelsen så att styrelsen ges ett klart mandat att pröva de sökandes personliga och ekonomiska lämplighet i vid mening även då det gäller andra verksamheter. Utredningen delar uppfattningen att det bör ställas tydliga krav på såväl personlig som ekonomisk lämplighet för tillstånd att bedriva yrkesmässig verksamhet enligt LSS även då det gäller annat än personlig assistans. Utredningen har utformat förslaget i enlighet härmed. Bestämmelsen har utformats efter mönster av motsvarande bestämmelse alkohollag. Att inte den nuvarande alkohol- lagen valts sammanhänger med att olika krav på tillståndshavaren Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande där spritts ut på flera bestämmelser. På alkohollagstiftningens område finns en välutvecklad praxis bl.a. i fråga om vilka krav som ska uppställas för att ekonomisk skötsamhet ska anses föreligga och i fråga om hur som ska beaktas i fråga om olika typer av anmärkningar. Vidare har utarbetat vissa hand- läggningsrutiner för den hittillsvarande prövningen av tillstånds- havares lämplighet. Dessa bör kunna utgöra grund för styrelsens fortsatta utvecklingsarbete med såväl tillståndsprövning som upp- följning och tillsyn av LSS-verksamheterna.