sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — Det bör noteras att urvalsgruppen är långt ifrån så stor som krävs för att svaren ska vara statistiskt säkerställda. Svaren kan emellertid trots detta ge en föreställning om kommunens roll i processerna som rör undersökningstillstånd och arbetsplaner. Kommunernas erfarenhet av undersökningstillstånd och arbetsplaner 8.3Tillfälle att yttra sig över ansökan om undersökningstillstånd Enligt 3 § tredje stycket mineralförordningen har kommunen rätt att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd som avser alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant. Kommunerna tillfrågades om de brukade utnyttja sin möjlighet att avge yttrande och vilken typ av information yttrandet i så fall brukar innehålla. Fyra av de tillfrågade kommunerna svarade att de inte har fått någon sådan ansökan för yttrande. Två av kommunerna svarade att de inte brukar avge något yttrande och tre kommuner uppgav att de brukar göra det. En av kommunerna hade fattat ett principbeslut att de inte vill ha någon uranbrytning inom kommunen. Kommunen hade därför yttrat sig och försökt avstyra uranprospekteringen med olika argument som emellertid inte har hörsammats. En kommun svarade att kommunen gavs möjlighet att yttra sig när det gällde prospektering efter gas. Eftersom möjligheten att yttra sig över ansökan om undersökningstillstånd kom i ett väldigt tidigt skede visste inte kommunstyrelsen som skrev yttrandet vad undersökning efter gas enligt minerallagen innebar. Kommunen framförde därför ingen erinran mot ansökan. En annan kommun anförde att de brukar yttra sig när de får möjlighet. Kommunen svarade att de generellt ser positivt på gruvexploatering, men att det ibland kan finnas motstående intressen som bör uppmärksammas i sammanhanget. Det kan till exempel röra sig om bebyggelse eller annan utveckling som kommunen planerat som kan komma i konflikt med eventuellt undersökningsarbete. 8.4Bör kommunens möjlighet att yttra sig över ansökan om undersökningstillstånd utökas? Kommunerna tillfrågades om kommunen borde ges tillfälle att yttra sig över ansökan om undersökningstillstånd även avseende övriga koncessionsmineral, och i så fall varför. Två av kommunerna ansåg att det inte finns något sådant behov. Sju av de tillfrågade kommunerna ansåg att det vore lämpligt. Som skäl anfördes att det kan finnas motstående allmänna intressen som borde komma fram. En kommun anförde att kommunen borde få yttra sig eftersom det kan finnas planer för det eventuella undersökningsområdet som framgår av en översiktsplan. Kommunens största tillgång och varu- Kommunernas erfarenhet av undersökningstillstånd och arbetsplaner märke är den vackra, orörda naturen och den är därför viktig för turistnäringen. Det vore förödande för kommunen om naturen förstördes. Den största näringen är rennäringen, och denna kommer att bli kringskuren om gruvverksamheten växer, men det är oklart hur mycket. Det finns således andra näringar i kommunen som kan komma att påverkas negativt av en gruvverksamhet. Kommunen borde därför få möjlighet att yttra sig i ett tidigare skede i processen, innan miljöprövningen. En annan kommun framförde att det är viktigt att kommunen kan yttra sig å invånarnas vägnar, som en del av en demokratiprocess. Kommunen kan också bidra med information till prospekteringsföretaget som det kan ha nytta av att få reda på i ett tidigt skede, och som underlättar undersökningsarbetet . En kommun ansåg vidare att det vore praktiskt om kommunen, i likhet med fastighetsägare och innehavare av särskild rätt, fick en underrättelse när en ansökan om undersökningstillstånd kommit in till Bergsstaten. Det skulle underlätta planeringen att få information om vad som händer i kommunen i ett tidigt skede. 8.5Dialog mellan prospekteringsföretagen och kommunen Kommunerna tillfrågades hur dialogen fungerar mellan prospekteringsföretagen och kommunen i samband med ansökan om undersökningstillstånd. Två av de tillfrågade sa att de bolag som varit med länge brukar ta kontakt med kommunen för att informera politiker och tjänstemän om sina planer. En av kommunerna svarade att det är möjligt att bolagen kontaktar kommunledningen, men det är inget de på avdelningarna vet något om, och att det hade varit önskvärt med en bättre dialog. De anställda på kommunen får ofta frågor från allmänheten och samebyar som de inte kan svara på. Samebyarna säger ibland att de uppfattar det som att kommunen inte företräder dem. Tre kommuner svarade att det inte finns någon dialog alls mellan prospekteringsföretagen och kommunen. Tre av kommunerna svarade att viss kommunikation skett mellan bolag och kommun, men att de inte vet hur det har fungerat. Kommunernas erfarenhet av undersökningstillstånd och arbetsplaner 8.6Skyldighet att informera allmänheten Kommunerna tillfrågades om det borde införas en skyldighet för den som ansöker om undersökningstillstånd att under ansökningsprocessen informera berörd allmänhet om det planerade arbetet. Tre kommuner besvarade frågan nekande. En av kommunerna anförde som skäl att de har ett stort antal undersökningstillstånd och att gruvverksamheten inte är något som oroar befolkningen i kommunen. Allmänheten reagerar inte på att det beslutas om ett undersökningstillstånd. Sex av kommunerna var positiva till ett sådant förslag. En kommun förklarade att det hade varit bra med någon typ av samråd. När ett nytt undersökningstillstånd har meddelats kan det bli mycket diskussioner och spekulationer bland kommuninvånarna. Rykten sprids utan grund, och större öppenhet och mer information hade minskat risken för eventuella konflikter. Det skulle bidra till att avdramatisera undersökningsarbetet och öka medvetenheten om vad som pågår. Det kan finnas fler än fastighetsägarna som är intresserade av sådan information, t.ex. husköpare. Osäkerheten medför en ovilja att bygga hus, fastän det är bostadsbrist i kommunen. Osäkerheten bromsar således utvecklingen. En kommun svarade att det hade varit bra med ett sådant krav eftersom kommuninvånarna ofta vänder sig till kommunen med sina frågor om undersökningsarbetet och kommunen vanligtvis inte vet någonting om det. kan ett undersökningstillstånd röra upp heta känslor, och i sådana fall är det bra med kommunikation. En kommun anförde att det vore bra med någon typ av information, men att det i så fall måste framgå tydligt att det bara rör sig om information och att det vanligtvis inte går att påverka Bergsstatens beslut i fråga om undersökningstillstånd. Annars kan det hända att kommuninvånarna upplever att de blir överkörda i frågan om undersökningstillstånd. Hela undersökningstillståndsprocessen samt hur och i vilket skede kommuninvånarna kan påverka den måste framgå av informationen. Kommunerna tillfrågades om innehållet i de arbetsplaner det fått och om deras möjligheter att påverka undersökningsarbetet genom att göra invändningar mot arbetsplanen. Sju av de tillfrågade kommuner- Kommunernas erfarenhet av undersökningstillstånd och arbetsplaner na ägde inte någon mark som varit aktuell för undersökning och hade därför inte fått några arbetsplaner. En kommun hade tagit del av ett flertal arbetsplaner. Företrädaren för denna kommun ansåg att arbetsplanerna innehöll all nödvändig information och var lätta att förstå. Kommunen hade inte haft någon anledning att göra invändningar mot någon av arbetsplanerna. En kommun anförde att kommunen i det fall den fått möjlighet att yttra sig i egenskap av markägare i ett fall avseende uranprospektering invänt mot arbetsplanen. Det blev ingen undersökning av marken eftersom prospekteringsbolaget efter invändningen undantog kommunens mark från arbetsplanen. Företrädaren för kommunen uppgav att de hade önskat att det inte förekom någon prospektering efter uran över huvud taget i kommunen, men konstaterade att det inte går att påverka i de fall kommunen inte äger marken. Tre av kommunerna anförde att de hade haft nytta av att få del av arbetsplanerna även om kommunen inte äger fastigheten där arbetet ska utföras. Att få tidig information om vad som händer i kommunen underlättar planeringen menar kommunerna. 8.8Övriga frågor med koppling till undersökningsarbete enligt minerallagen Kommunerna tillfrågades avslutningsvis om det i deras arbete kommit upp andra frågor med koppling till undersökningsarbete enligt minerallagen. kommun tog upp frågan om vem som gör den övergripande samhällsekonomiska analysen innan ett undersökningstillstånd meddelas. Kommunen behöver fler ben att stå på, inte bara gruvverksamheten. Kommunen vill kunna satsa på turism och på rymdraketbasen , och måste även ta hänsyn till rennäringen. Dessa näringar konkurrerar med gruvverksamheten. Bergsstaten kan ge tillåtelse till undersökningsarbeten i områden där kommunen vill bevara naturen orörd för turism eller i eventuella utvecklingsområden för . Kommunen ifrågasätter om det är samhällsekonomiskt försvarbart att tillåta prospektering på mark som sedan inte kommer att kunna användas för utvinning av . Kommunernas erfarenhet av undersökningstillstånd och arbetsplaner Företrädarna för kommun ställer sig också frågan hur länge det är samhällsekonomiskt försvarbart att flytta staden för att gruvan ska kunna utvecklas. Gruvbolagen tar inte med hela kostnaden för flytten i sina utvecklingsanalyser och överlåter en del av kostnaden för utvecklingen av gruvan till staten, såsom kostnader för ny järnväg och nya vägar eller till kommunerna som får stå för gator, ledningar och nya hus. Villapriserna i har stigit . De som måste flytta för att gruvan ska kunna utvidgas får ersättning i enlighet med expropriationslagens bestämmelser, men ersättningsbostäderna kommer att kosta mer än de får i ersättning. Vem ska betala mellanskillnaden? Frågan om tillämpningen av expropriationslagens bestämmelser tas i betänkandet upp i avsnitt 17.2. En kommun anförde att det i kommunen finns ett stort motstånd mot prospektering. Kommunen är belägen i en jordbruksbygd som skulle påverkas starkt av en gruva. Alla andra näringar skulle tvingas stå tillbaka. Kommunen har ingen möjlighet att hjälpa medborgarna. Kommunen föreslog därför att det alltid borde finnas en möjlighet för kommunen att säga nej till undersökningsarbete inom kommunen, eller i vart fall begränsa undersökningarna. 8.8.2Ställande av säkerhet vid undersökningsarbete En kommun anförde att det uppkom vissa problem i samband med gasprospektering i kommunen. Undersökningsarbetet blev ett anmälningsärende hos kommunen, eftersom det endast rörde sig om undersökning och inte utvinning av . Undersökningsarbetet skulle utföras i närheten av en vattentäkt och kommuninvånarna var oroliga för att vattentäkten skulle kunna förstöras under undersökningsarbetet. Den säkerhet bergmästaren hade krävt för att undersökningsarbetet skulle kunna påbörjas ansågs inte tillräckligt hög för att täcka ersättning för skadan vid ett allvarligt fel, t.ex. en förstörd vattentäkt. Det ställdes krav på kommunen att den skulle begära att bolaget skulle ställa en högre säkerhet. Eftersom ärendet var ett anmälningsärende och inte ett tillsynsärende hade kommunen emellertid inte möjlighet att begära att bolaget skulle ställa säkerhet för eventuella skador. 9Prospektörernas erfarenhet av arbetsplaner I utredningsdirektiven anförs att det är viktigt att det etableras en tidig och väl fungerande dialog mellan företag, fastighetsägare, sakägare och kommuner, och att företagen har ett stort eget ansvar för hur deras verksamhet uppfattas och tolereras bland kringboende. Det konstateras vidare att en dialog innebär både möjligheter, utmaningar och ansvar för samtliga inblandade. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren mot denna bakgrund kartlägga och analysera hur kommunikation sker mellan företag, mark- och sakägare samt kommuner i samband med undersökningstillstånd. Utredningen har i detta syfte intervjuat företrädare för ett antal prospekteringsbolag och konsultbolag som arbetar på uppdrag av prospekteringsbolagen. Nedan följer en sammanställning av svaren från företagen. 54 olika bolag har lämnat in arbetsplaner till bergmästaren . Några av dessa bolag ingår i samma koncern med en gemensam administration för undersökningstillstånd och arbetsplaner. Utredningen genomförde intervjuer per telefon med 26 personer som representerade sammanlagt 32 av de 54 bolagen (se förteckning i bilaga 6). Ett antal bolag hade lagt ut administrationen av arbetsplanerna på konsultbolag och hänvisade således till dessa för svar på frågor om arbetsplaner. Utredningen intervjuade tre representanter för två olika konsultbolag, som representerade 12 av de 54 bolag som lämnat in arbetsplaner till bergmästaren (se förteckning i bilaga 6). Prospektörernas erfarenhet av arbetsplaner Representanterna för bolagen tillfrågades inledningsvis hur delgivningen av arbetsplanerna har fungerat. I de fall det inte hade fungerat ombads de också att förklara vad som inte hade fungerat. Tio av de 26 representanterna för gruvbolagen var övervägande positiva och framförde inte något som inte fungerade med systemet. 16 av de 26 representanterna för företagen framförde saker som inte fungerar med delgivningen. Av dem uppgav elva att systemet med delgivning av arbetsplanen var tidskrävande, i vissa fall mycket tidskrävande. Elva uppgav att det var svårt att få tag på mottagarna och att få dem att skicka tillbaka delgivningskvittot. Två av dem svarade att de varit tvungna att ta hjälp av polis eller stämningsman vid delgivningen. Tre av företrädarna för företagen sa att det kan vara svårt att få fram adresserna till de som ska delges arbetsplanen, särskilt när det gäller samfälligheter. Tre av representanterna för företagen svarade att det är svårare att delge personer som bor i södra delen av landet än de som bor längre norrut. Förklaringen som angavs var att personer som bor i de norra delarna av landet är mer vana vid undersökningsarbeten och därför inte motsätter sig medverkan i lika hög grad. Två av de tre konsulterna var övervägande positiva, men samtliga uppgav att delgivningen tar mycket tid. De lägger mycket tid på att påminna och jaga mottagarna och det är svårt att hitta adresserna till fastighetsägarna och kontaktpersonerna. 9.4Synpunkter från fastighetsägare och innehavare av särskild rätt Företagen tillfrågades om de, sedan arbetsplanen skickats ut, fått förslag och synpunkter från fastighetshavare och innehavare av särskild rätt som har lett processen framåt. Sex av representanterna för gruvbolagen uppgav att de inte fått några sådana förslag. Fem svarade att det händer sällan eller inte händer så ofta. Tio representanter för företagen svarade ja på frågan och fem uppgav att det händer ganska ofta eller för det mesta. Av konsulterna svarade två ja och en av dem förklarade att det är vanligt att bolaget kontaktas av fastighetsägare, men att de då vanligtvis vill meddela dem att de vill bli kontaktade före arbetet sätter igång. Prospektörernas erfarenhet av arbetsplaner Företagen tillfrågades om de ansåg att systemet med arbetsplaner hade skapat förutsättningar för en god dialog mellan parterna. 13 av representanterna för bolagen ansåg att systemet hade skapat förutsättningar för en dialog mellan parterna. Två svarade att det är en god dialog mellan parterna, men att de inte visste om det kunde förklaras med systemet med arbetsplaner. En svarade att frågan inte var så aktuell eftersom företaget mest haft med stora skogsbolag att göra. Sex representanter för bolagen uppgav att det inte är någon skillnad i förhållande till hur det var innan systemet med arbetsplaner infördes. Fyra representanter besvarade frågan nekande. Av konsulterna svarade en nej på frågan, en hade ingen uppfattning och en ansåg att dialogen fungerade även innan systemet med arbetsplaner infördes och att det därför inte var någon skillnad jämfört med hur det var tidigare. Företagen tillfrågades om det har kommit in invändningar mot de arbetsplaner de skickat ut, och om det i så fall varit svårt att nå en överenskommelse. Åtta representanter för företagen uppgav att de inte fått några invändningar och 18 svarade att de fått det, i varierande utsträckning. Samtliga konsulter svarade att det händer, men sällan. Av de 18 bolag som fått invändningar mot arbetsplanerna uppgav fem att det var svårt att komma överens med fastighetsägaren/innehavaren av särskild rätt. 13 av de 18 svarade att det inte var svårt att nå en överenskommelse om arbetsplanen. Av konsulterna svarade två nej och en angav att hon brukade rekommendera bolaget att själva ta över ärendet när det kom en invändning mot arbetsplanen, och att hon därför inte visste om det brukade vara svårt för parterna att komma överens. 9.7Hur har systemet med arbetsplaner fungerat? Företagen tillfrågades hur systemet med arbetsplaner har fungerat, och om det inte fungerat bra, vad som borde förändras. Fyra av representanterna för bolagen var generellt negativa till systemet med arbetsplaner och fem var generellt positiva till sys- Prospektörernas erfarenhet av arbetsplaner 15 representanter ansåg att systemet har fungerat bra, men att det bör förändas i vissa avseenden. Två tyckte att det inte var så stor skillnad jämfört med hur det var innan systemet med arbetsplaner infördes. Samtliga konsulter tyckte att systemet har fungerat ganska bra, men två ansåg att det finns saker som bör förändas. Som framgått av tidigare avsnitt vänder sig många av företagen mot att systemet med arbetsplaner är mindre flexibelt jämfört med hur det var tidigare, att det tar tid och medför mer administration. Många ställer sig dock positiva till systemet eftersom det förbättrar informationen till fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs. Det är svårt att göra en tydlig sammanställning av svaren. Här följer istället ett urval av åsikter som framförts. En av dem som var negativa till systemet anförde att systemet innebär mycket arbete och tar . Hälften av undersökningstiden går åt till administration av arbetsplaner. Hans förslag var att avskaffa systemet. En tyckte att systemet har fungerat bra, men att dialogen fanns redan innan systemet med arbetsplaner infördes. Flera av företagen framförde att det råder osäkerhet om hur detaljerade arbetsplanerna ska vara och att det hade varit bra om det fanns någon typ av riktlinjer för vad som ska tas upp i arbetsplanen. Någon föreslog att det skulle finnas ett färdigt formulär att fylla i. Vissa tyckte också att det borde finnas ett dokument om fastighetsägarnas rättigheter och skyldigheter som kan skickas ut som arbetsplanen. En av representanterna för prospekteringsbolagen föreslog att man, för att spara tid och pengar, borde kunna skicka arbetsplanerna per mail istället. Flera av de personer som intervjuats påpekade att bestämmelserna om arbetsplaner främst är utformade för mer ingripande undersökningsarbete, t.ex. borrning. De menar att enklare undersökningar, som moränprovtagning, borde kunna göras utan arbetsplan. Flera av de tillfrågade ansåg att bergmästaren har en alldeles för passiv roll i arbetsplaneprocessen och någon ansåg att bergmästaren borde ta starkare ställning för prospektören i tvisterna mellan prospektör och fastighetsägare/innehavare av särskild rätt. En av konsulterna ansåg att det inte var någon skillnad från hur det var tidigare. I de områden det finns motstånd mot undersökningsarbete räcker det inte med en arbetsplan, menade han. Prospektörernas erfarenhet av arbetsplaner Företagen tillfrågades om det varit möjligt att genomföra arbetet enligt arbetsplanen. I de fall företagen svarade att det inte varit möjligt ombads de att förklara varför. En av representanterna för företagen svarade att det inte varit möjligt att utföra arbetet i enlighet med arbetsplanen. Två svarade att det gått för det mesta och 23 angav att det gått att utföra arbetet i enlighet med arbetsplanen. Av de 23 som angav att det gått att genomföra arbetet enligt arbetsplanen förklarade elva att det varit möjligt på grund av att arbetsplanen var mycket generellt eller flexibelt formulerad. En konsult svarade att det är möjligt för det mesta, en svarade att det inte gick att besvara frågan eftersom hon lämnade över ansvaret till bolaget sedan arbetsplanen blivit gällande. En av konsulterna uppgav att det har hänt oftare att de inte får tillgång till vissa områden . Som förklaring till varför arbetet inte utförts i enlighet med arbetsplanen har angetts att man inte hunnit eller att arbetet inte hunnit komma igång som planerat på grund av invändningar från fastighetsägare eller renägare. En del undersökningsarbete kan endast utföras när det är tjäle i marken. Blir arbetet försenat hinner tjälen gå ur marken och man får vänta . Mer än hälften av representanterna för företagen framförde saker som inte fungerar med delgivningen. De vanligaste kommentarerna var att delgivningen tar tid, att det blir dyrt och tungt att administrera, att det är svårt att få tag på adresser och att företagen måste jaga folk för att få dem att skriva under delgivningskvittona. Det tycks vara vanligt att fastighetsägare och andra mottagare av arbetsplanerna kontaktar prospektören när arbetsplanen skickats ut. Hälften av representanterna för företagen tycker att systemet skapat förutsättningar för en bättre dialog. Majoriteten säger att det fått invändningar mot arbetsplanen, men av dem säger de flesta att det inte var svårt att komma överens. De flesta tycker att systemet med arbetsplaner har fungerat bra, men att det finns saker som bör förändras. Prospektörernas erfarenhet av arbetsplaner De flesta säger att det har gått att genomföra arbetet som planerat, och av dessa säger knappt hälften att det berott på att arbetsplanen varit väldigt flexibel och generell. 10Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen Enligt utredningsdirektiven är utredningens huvudsakliga syfte att utveckla regelverket så att markägare, sakägare och kommuner med ökat tydlighet och effektivitet ska få tidig information om vad som avses med en undersökning enligt minerallagen. I utredningsuppdraget ingår bland annat att kartlägga och analysera hur kommunikationen fungerar mellan företag, markägare, sakägare och kommuner i samband med undersökningstillstånd och vid behov föreslå en ändring av regelverket så att det ger stöd för en god dialog mellan dessa. För att kunna utreda denna fråga krävs det att de i direktiven angivna aktörerna är klart definierade. Vad gäller företag, markägare och kommuner medför detta vanligtvis inte något problem. När det gäller sakägare är det emellertid inte oproblematiskt. Definitionen av begreppet sakägare finns i 17 kap. 1 § andra stycket minerallagen. Där anges att bestämmelserna i minerallagen om sakägare inte gäller innehavare av fordran för vilken fastigheten svarar. Av förarbetena framgår att med uttrycket innehavare av fordran för vilken fastigheten svarar avses i första hand borgenär som har panträtt i fastigheten genom inteckning.1 Definitionen av begreppet sakägare är således negativ på det sätt att den endast uppger vem som inte ska anses utgöra sakägare i lagens bemärkelse. Det har framkommit att det framstår som otydligt vem som ska anses tillhöra gruppen sakägare vid tillämpning av minerallagen och dess förordning. Minerallagen har också kritiserats för att den krets som anses utgöra sakägare är för liten. Det har framförts att det finns en grupp som, trots att de inte räknas till sakägarkretsen enligt dagens tillämpning av minerallagen, 1974:32 s. 226. Sakägarbegreppet i minerallagen och mineralförordningen berörs av undersökningsarbetet men på grund av den snäva definitionen av sakägarbegreppet saknar möjlighet att påverka de olika processerna. Jag kommer i följande avsnitt redogöra för begreppet sakägare i de bestämmelser som rör undersökningstillstånd och arbetsplaner i minerallagen och dess förordning. Jag kommer också att diskutera vem som bör anses utgöra sakägare enligt minerallagen när det gäller bestämmelser avseende undersökningstillstånd och arbetsplaner.