sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna ärendena i övervakningsnämnden föredras av en kriminalvårds- tjänsteman. Vidare har en kriminalvårdstjänsteman alltid rätt att närvara när nämnden behandlar ett ärende som han eller hon hand- lägger. Även chefen för kriminalvårdsregionen har rätt att närvara vid övervakningsnämndens sammanträden. De beslut som fattas av övervakningsnämnd är s.k. förvaltnings- beslut, vilket innebär att förvaltningslagen (1986:223) tillämpas vid handläggningen. Enligt 3 § förvaltningslagen gäller dock bestäm- melser i annan lag eller i förordning, om de avviker från förvalt- ningslagens bestämmelser. Förutsättningarna för överklagande av förvaltningsbeslut regleras i 22 och 22 a §§ förvaltningslagen. Enligt 22 § får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och om det kan överklagas. Enligt 22 a § förvaltningslagen ska beslut enligt lagen som huvudregel överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Denna bestämmelse gäller dock inte såvitt avser övervakningsnämndernas beslut, som enligt brotts- balkens bestämmelser överklagas till allmän domstol, se avsnitt 12.4.2 ovan. beslut kan överklagas till tingsrätt. I och med att Kriminalvården inte är part vid övervakningsnämnden, och nämndens beslut därmed inte kan sägas gå Kriminalvården emot, har man inte rätt att överklaga nämndens beslut även om nämnden inte beslutar i enlighet med vad Kriminalvården har före- språkat. Det är med andra ord endast den dömde som har rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut. 12.8.8.3 Kritik mot nuvarande ordning Som redovisats i avsnitt 12.3 ovan har Brå i den rapport från en kartläggning av frivårdspåföljderna som presenterades 2010 riktat kritik mot nuvarande hantering av misskötsamhet vid skyddstill- syn. Den bristfälliga hanteringen har – i vart fall till viss del – ansetts bero på att Kriminalvården inte har möjlighet att överklaga över- vakningsnämndernas beslut och att det därmed inte bildas någon enhetlig praxis. Motsvarande kritik framfördes också i Kriminal- vårdskommitténs betänkande , se avsnitt 12.6.3.6 ovan. Under utredningsarbetet har Kriminalvården framfört att det förhållandet att man inte kan överklaga övervakningsnämndernas beslut har lett till brist på enhetlig praxis i ärenden om missköt- samhet. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna 12.8.8.4 Överväganden och förslag Vårt förslag: Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervak- ningsnämndens beslut i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Kriminalvården bör inte ges ställning som part vid övervak- ningsnämnden, utan rätten att överklaga ska i stället följa direkt av lag. Det bör övervägas om Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut Det är viktigt att det skapas en enhetlig praxis kring hanteringen av bristande verkställighet av villkorliga fängelsestraff. Genom att det enligt nuvarande ordning endast är den dömde som ges möjlighet att överklaga ett beslut som övervakningsnämnden meddelat i anledning av misskötsamhet vid skyddstillsyn, har det inte bildats någon sådan enhetlig praxis i misskötsamhetsärenden. Misskötsam- het kan därmed komma att hanteras på olika sätt i olika delar av landet. De olika övervakningsnämndernas benägenhet att besluta om åtgärder vid olika typer av misskötsamhet och deras bedömning av vad som ska anses utgöra misskötsamhet får betydelse för i vilken utsträckning de lokala frivårdskontoren finner det värt besväret att föra ett ärende till nämnden. Bristen på enhetlig praxis från högre instanser får därmed konsekvenser för vilka typer av ärenden som över huvud taget kommer till nämndens prövning. Det nu sagda innebär att det bör övervägas om Kriminalvården i ett reformerat system ska ges möjlighet att överklaga övervak- ningsnämndernas beslut. Exempel på beslut som i sådana fall skulle kunna överklagas av Kriminalvården är när övervakningsnämnden har avslagit en begäran om förlängd prövotid eller om byte av tilläggssanktion. Närmare om rätten att överklaga förvaltningsbeslut Som redovisats i avsnitt 12.8.8.2 innebär regleringen i 22 § för- valtningslagen att förvaltningsbeslut – i den mån de är överklagbara – får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått denne emot. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Enligt kommentaren till förvaltningslagen är det i första hand den som är part som har rätt att överklaga ett förvaltningsbeslut. Ett beslut kan dock angå också andra än parter. Allmän sett brukar det för rätt att överklaga i sådana fall krävas att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen. Beslutet ska också ha gått klagande emot, vilket innebär att det på något sätt ska ha negativa verkningar för den som vill överklaga.42 Statliga myndigheter har rätt att överklaga en annan myndighets beslut när det är särskilt föreskrivet. Särskilda föreskrifter om rätt att överklaga en annan myndighets beslut finns i flera specialför- fattningar, t.ex. för , och läns- styrelsen i 76 § väglagen (1971:948), för de statliga väghållnings- myndigheterna i 15 kap. 1 § trafikförordningen (1998:1276) och för bl.a. Transportstyrelsen i 13 kap. 14 § (2010:900). Därutöver innebär den s.k. tvåpartsprocessen vid dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut, vilken regleras i 7 a § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291), att en förvaltningsmyndighet som meddelar ett beslut som överklagas av en enskild till förvaltnings- rätten blir den enskildes motpart i domstolsförfarandet. Myndig- heten blir därmed också berättigad att överklaga domstolens avgör- ande, om domstolen ändrar det överklagade beslutet.43 Tvåparts- processen infördes och syftade framför allt till att förbättra förutsättningarna för prejudikatbildning på förvaltningsprocessens område.44 Motsvarande bestämmelse finns i 11 § lagen (1996:242) om domstolsärenden såvitt avser förvaltningsmyndighets beslut som överklagats till allmän domstol.45 I sådana fall blir alltså för- valtningsmyndigheten den enskildes motpart i den allmänna dom- stolen. Från sistnämnda bestämmelse görs dock undantag i 37 kap. 11 § första stycket BrB, där det föreskrivs att övervakningsnämnden inte ska vara part i ärenden om överklagande av nämndens beslut. Undantaget infördes i samband med att instansordningen i kriminalvårdsmål ändrades så att övervakningsnämndernas beslut överklagas till tingsrätt. Det har inte motiverats närmare i för- arbetena.46 Då inte heller Kriminalvården får partsställning i dom- 42 och , Förvaltningskommentaren – en kommentar på Internet, kom- mentaren till 22 §. 1995/96:22 s. 74 ff. 45Bestämmelsen motiveras i prop. 1995/1996:115, varvid bl.a. hänvisas till uttalandena i prop. 1995/96:22 (se föregående not). 2009/10:135 s. 104 och 208. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna stolen får den dömde därmed inte någon motpart om han eller hon överklagar ett beslut som övervakningsnämnden har meddelat. En förutsättning för att Kriminalvården ska kunna ges rätt att överklaga övervakningsnämndernas beslut är därmed antingen att Kriminalvården ges ställning som part vid nämnden eller att det särskilt föreskrivs att Kriminalvården ska ha en sådan rätt. Kriminalvården bör inte vara part vid övervakningsnämnden Ett sätt att ge Kriminalvården rätt att överklaga övervaknings- nämndernas beslut i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse är, som angetts i det föregående, att Kriminalvården får ställning som part vid nämnden. Vi har därför övervägt en sådan förändring. En partsställning för Kriminalvården skulle medföra vissa för- delar genom att övervakningsnämndernas roll som domstolsliknande organ skulle förtydligas. En ordning där Kriminalvården för talan vid övervakningsnämnden och agerar som motpart till den dömde skulle innebära att nämnden bli mer fristående från Kriminalvården än enligt dagens system. Det skulle därmed bli tydligare för den dömde att övervakningsnämnden inte är en del av Kriminalvården, utan en självständig myndighet som har att opartiskt pröva frågan om han eller hon har brustit i verkställighet av det villkorliga fängelsestraffet och vilka åtgärder som i sådana fall ska vidtas. Vad Kriminalvården yrkat vid övervakningsnämnden skulle då bilda ram för handläggningen. En sådan ordning är emellertid inte invändningsfri. En tänkbar invändning är att övervakningsnämnderna i realiteten inte är till- räckligt fristående från Kriminalvården för att det ska vara lämpligt att myndigheten uppträder som part vid nämnden. Som redovisats i avsnitt 12.4.1 hanteras övervakningsnämndernas administration av Kriminalvården. Kriminalvårdens huvudkontor sköter övervak- ningsnämndernas centrala administration, såsom mottagande av verk- samhetsberättelse, utbetalning av arvoden, registrering av uppgifter och framtagande av viss statistik. Därutöver sköts administrationen åt respektive övervakningsnämnd av särskilt utsedda tjänstemän på frivårdskontoren, i den mån inte uppgifterna hanteras av nämndens sekreterare. Övervakningsnämnderna ska dessutom enligt 5 § förordningen med instruktion för övervakningsnämnderna ge in en verksamhetsberättelse till Kriminalvården. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Varje övervakningsnämnd är dock en egen myndighet. Som be- skrivs i avsnitt 12.4.1 utses ordförande och vice ordförande i över- vakningsnämnden av , medan övriga ledamöter ut- ses av landstings- eller kommunfullmäktige. För ledamöterna gäller samma jävsregler som för domare, vilket bl.a. bör innebära att de inte får ha någon annan anknytning till Kriminalvården och dess verksamhet. Ordföranden och viceordföranden i övervaknings- nämnden är som regel domare vid tingsrätten eller i hovrätten på den ort i vilken nämnden är belägen. Nämndens sekreterare, som ansvarar för en del av administrationen, utses av nämnden och har inte heller någon koppling till Kriminalvården. Övervaknings- nämnderna torde också uppfatta sig som självständiga i förhållande till Kriminalvården. Det förhållandet att Kriminalvården handhar vissa av övervak- ningsnämndernas administrativa uppgifter och att nämnderna håller sina sammanträden i är motiverat av rent praktiska skäl. Nämnderna har inte några egna lokaler att tillgå och är inte heller tillräckligt stora för att kunna sköta sin administration helt på egen hand. Utöver administrationen och lokalgemenskapen har nämnderna inte något samröre med och dess ledamöter är helt fristående från Kriminalvården. Enligt vår bedöm- ning är övervakningsnämnderna därmed tillräckligt fristående från Kriminalvården för att det inte – utifrån den aspekten – ska anses finnas något hinder mot att Kriminalvården skulle kunna utgöra part vid nämnden. I Kriminalvårdens roll som verkställande myndighet ingår att stödja och hjälpa den dömde, för att på så sätt verka för att denne inte åter ska göra sig skyldig till brott. En invändning mot en ordning där Kriminalvården uppträder som part vid övervaknings- nämnden skulle därför kunna vara att Kriminalvården får dubbla roller i förhållande till den dömde, vilket kan rubba den dömdes förtroende för Kriminalvården. Vi har i avsnitt 11.2.1 gjort bedömningen att Kriminalvårdens huvudsakliga ansvar är att se till att den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med blir verkställd i enlig- het med domen och/eller verkställighetslagstiftningen. I den mån tilläggssanktionen inte fullgörs ankommer det på Kriminalvården att antingen vidta egna åtgärder för att sanktionen ska bli fullgjord eller, om det inte är möjligt eller tillräckligt, gå vidare till övervak- ningsnämnden med begäran om mer ingripande åtgärder. I det påföljdssystem som vi föreslår har Kriminalvården således i första Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna hand en verkställande och kontrollerande funktion. En annan sak är att Kriminalvården under verkställigheten ska arbeta på ett sätt som är inriktat på att minska risken för fortsatt brottslighet från den dömdes sida, vilket kan innefatta att den dömde erbjuds stöd och hjälp i olika avseenden. Det förhållandet att det ankommer på Kriminalvården att kon- trollera verkställigheten och att vidta åtgärder om den dömde inte fullgör de åligganden som följer av tilläggssanktionen innebär att Kriminalvården, oavsett om man är part vid övervakningsnämnden eller inte, har något av en motpartsroll i förhållande till den dömde. Redan med dagens reglering torde de som döms till en icke frihets- berövande påföljd uppfatta Kriminalvården – som ju är den som har anmält saken till nämnden – som sin motpart i ärenden om misskötsamhet vid övervakningsnämnden. Denna uppfattning kommer förstärkas i det system med villkorligt fängelse som vi föreslår, eftersom Kriminalvårdens kontrollerande funktion förstärks. Att Kriminalvården skulle få dubbla roller i förhållande till den dömde är således enligt vår bedömning inte heller det ett tillräckligt skäl för att avstå från att införa en ordning där myndig- heten är part vid övervakningsnämnden. fattar beslut om åtgärder i anled- ning av misskötsamhet dels beträffande personer som dömts till skyddstillsyn, dels för personer som frigetts villkorligt från (ovill- korligt) fängelse. Vi har inte sett som vår uppgift att ändra över- vakningsnämndens uppgifter när det gäller åtgärder beträffande personer som är villkorligt frigivna från fängelse. Inte heller anser vi att det ligger i vårt uppdrag att förändra Kriminalvårdens roll i förhållande till nämnden i sådana ärenden. Det skulle därmed kunna göras gällande att det kan uppstå tillämpningsproblem om Krimi- nalvården ges partsställning vid övervakningsnämnden såvitt avser bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, men inte ges motsvararande roll i ärenden om misskötsamhet efter villkorlig frigivning. Inte heller detta kan dock anses vara ett till- räckligt skäl för att avstå från att föreslå att Kriminalvården ska vara part vid övervakningsnämnden i ärenden om bristande verk- ställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. För det fall en sådan ordning införs, bör det i stället övervägas om motsvarande förändring bör göras såvitt avser ärenden om misskötsamhet efter villkorlig frigivning. Detta är dock, som nämnts, något vi anser ligger utanför vårt uppdrag. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna De invändningar som anförts mot att Kriminalvården ska vara part vid övervakningsnämnden kan alltså enligt vår bedömning bemötas och utgör inte tillräckliga skäl mot en sådan ordning. Trots det har vi stannat vid att inte lämna ett sådant förslag. Det avgör- ande skälet för detta ställningstagande är att en partsställning för Kriminalvården skulle få processrättsliga konsekvenser som är både svårlösta och svåröverblickbara. För det första är Kriminalvården en egen myndighet som kommer att ha att fatta självständiga beslut om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Såvitt vi har kunnat finna förekommer det inte i något annat sam- manhang att en förvaltningsmyndighet uppträder som part vid en annan förvaltningsmyndighet i ärenden som rör den förstnämnda myndighetens verksamhet. För det andra torde en förutsättning för att Kriminalvården ska kunna utgöra part vid övervakningsnämnden vara att Kriminalvården för talan vid nämnden och därvid framställer ett formellt yrkande om vilka åtgärder man anser att nämnden ska besluta om i anled- ning av den bristande verkställigheten. Väckande av talan före- kommer i domstol, där den part som vänder sig till domstolen för talan och framställer yrkande om vad han eller hon anser att dom- stolen ska besluta. Ärenden vid en förvaltningsmyndighet initieras i stället regelmässigt genom en anmälan, en ansökan eller ett över- klagande. En ordning där Kriminalvården har att väcka talan vid övervakningsnämnden skulle därmed avvika från vad som i övrigt gäller för initierande av ärenden vid förvaltningsmyndigheter. Om Kriminalvården ska framställa ett yrkande vid övervak- ningsnämnden uppstår dessutom frågan huruvida yrkandet ska vara bindande för nämnden, så att det inte får beslutas om mer ingrip- ande åtgärder än de som Kriminalvården har yrkat. Om så ska vara fallet blir det en betydande förändring i förhållande till den fria prövning som övervakningsnämnderna gör och som får anses utgöra fördelen med ett prövningsförfarande i nämnd. Handlägg- ningen kan på ett onödigt sätt komma att tyngas av processuella frågor. Enligt vår bedömning är en sådan förändring knappast moti- verad. Sammantaget gör vi bedömningen att en ordning där Kriminal- vården uppträder som part vid övervakningsnämnden får process- rättsliga konsekvenser som inte rimligen kan eller bör hanteras inom ramen för denna utredning. Vi har därför stannat vid att inte föreslå en sådan ordning. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Det bör föreskrivas i att Kriminalvården har rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut Som anförts i det föregående finns det i andra sammanhang sär- skilda föreskrifter som ger myndigheter rätt att överklaga andra myndigheters beslut. Sådana föreskrifter ger inte den myndighet som ges klagorätt ställning som part i processen vid den beslutande myndigheten, utan endast en rätt att överklaga beslutet till högre instans och därmed uppträda som part i den högre instansen. En bestämmelse som ger Kriminalvården rätt att överklaga över- vakningsnämndens beslut i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse skulle innebära att såväl den enskilde som Kriminalvården får rätt att överklaga sådana beslut. Det skulle därmed ges förutsättningar för en praxisbildning på området, utan att Kriminalvårdens roll under förfarandet vid övervakningsnämnden förändras på det sätt som skulle bli fallet om Kriminalvården ges partsställning vid nämnden. Vi föreslår därför att det införs en sådan bestämmelse. Bestäm- melsen bör lämpligen tas in i , i anslutning till de bestämmelser som reglerar möjligheten att överklaga övervaknings- nämndens beslut till domstol (se 37 kap. 11 § BrB). I enlighet med vad vi anfört ovan anser vi inte att det ligger i vårt uppdrag att förändra Kriminalvårdens roll i förhållande till nämnden i ärenden om åtgärder beträffande personer som är villkorligt frigivna från (ovillkorligt) fängelse. Vårt förslag innebär därför inte att Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervak- ningsnämndens beslut i sådana ärenden. Då problemen med brist- ande enhetlighet även torde gälla den typen av beslut, kan det dock finnas skäl att överväga om motsvarande förändring bör göras så- vitt avser ärenden om misskötsamhet efter villkorlig frigivning. Detta är dock, som nämnts ovan, något som i sådana fall får tas upp i ett annat sammanhang. Närmare om Kriminalvårdens roll vid övervakningsnämnden Vårt förslag innebär att Kriminalvården ska ha rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. Som nämnts ovan innebär det dock inte att Kriminalvårdens roll vid handläggningen av ärendet i nämnden förändras. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna vården har alltså alltjämt att initiera ärendet vid övervaknings- nämnden på det informella sätt som sker , utan att få ställning som part och utan att behöva ange något formellt yrkande vid nämnden. På samma sätt som är övervakningsnämnden inte bunden vid uppfattning om vilka åtgärder som bör vidtas i anledning av den bristande verkställigheten, utan nämnden kan besluta om såväl mer ingripande som mindre ingripande åtgär- der. Det finns inte heller något som hindrar att övervaknings- nämnden ex officio – på eget initiativ – meddelar beslut i anledning av bristande verkställighet. Dock ligger det i sakens natur att nämnden är beroende av uppgifter från Kriminalvården om hur den dömde har fullgjort tilläggssanktionen och hur Kriminalvården har agerat i anledning av brister i verkställigheten. Detta är inte någon föränd- ring i förhållande till vad som gäller i ärenden om åtgärder i anledning av misskötsamhet av skyddstillsyn eller efter villkorlig frigivning från fängelse. 12.8.9Talan vid domstol om bristande verkställighet Vi har i avsnitt 12.8.6.8 föreslagit att ett beslut om att ett villkorligt fängelsestraff till följd av bristande verkställighet ska verkställas i anstalt ska meddelas av domstol, med tingsrätten i den ort där den övervakningsnämnd som har att besluta om andra åtgärder i anled- ning av bristande verkställighet av villkorligt fängelse är belägen som första instans. Den fråga som därmed finns anledning att överväga är hur en fråga om verkställighet i anstalt ska initieras vid tingsrätten. Om den dömde allvarligt har åsidosatt sina åligganden till följd av en dom på skyddstillsyn och det kan antas att de åtgärder som övervakningsnämnden kan vidta blir utan verkan, ska nämnden enligt 28 kap. 8 § BrB begära att åklagare vid domstol för talan om att skyddstillsynen ska undanröjas. Ett beslut om att överlämna ärendet till åklagaren förutsätter att övervakningsnämnden får infor- mation från Kriminalvården om och på vilket sätt den dömde all- varligt har misskött påföljden. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna 12.8.9.3 Överväganden och förslag Vårt förslag: Talan i domstol om att ett villkorligt fängelsestraff ska verkställas i anstalt till följd av bristande verkställighet av en tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet har förenats med ska föras av Kriminalvården. Kriminalvården ges rätt att få ut uppgifter ur misstanke- registret om att åtal har väckts, om uppgifterna behövs för att avgöra vid vilken tingsrätt ett mål om verkställighet i anstalt av ett villkorligt fängelsestraff bör anhängiggöras. Kriminalvården åläggs skyldighet att underrätta Åklagarmyn- digheten när talan om att ett villkorligt fängelsestraff ska verk- ställas i anstalt har väckts, så att kan av- göra vid vilken tingsrätt ett eventuellt åtal för ny brottslighet bör väckas. Det bör övervägas om Kriminalvården ska föra talan vid domstol om verkställighet i anstalt Som vi utvecklar närmare i avsnitt 12.8.2.5 innebär nuvarande ord- ning att kraven för undanröjande av en skyddstillsyn är förhållande- vis högt ställda, något som bekräftas av Högsta domstolens beslut i rättsfallet NJA 2011 s. 511 (se avsnitt 12.2.3.2 ovan). Därtill kom- mer att beslutsvägen vid undanröjande är förhållandevis lång. Kriminalvården initierar frågan om misskötsamhet och eventuellt undanröjande vid övervakningsnämnden, som i sin tur har att be- gära att åklagaren ska föra talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas och ersättas av en annan påföljd. Därefter ska åklag- aren ta ställning till om talan ska väckas innan ärendet överlämnas till domstol för prövning. Beslutsgången skulle onekligen bli snabbare, och sannolikt även mer effektiv, om Kriminalvården får initiera mål om beslut om verkställighet i anstalt i anledning av bristande verkställighet av en tilläggssanktion direkt vid tingsrätten. Genom en sådan ordning skulle åklagarna, som inte i övrigt till någon del hanterar ärenden om bristande verkställighet och som är beroende av information från Kriminalvården för att kunna avgöra allvaret i den bristande verkställigheten och i vilken utsträckning åtgärder har vidtagits tidi- gare, inte behöva ta ställning till i vilka fall talan om verkställighet i anstalt ska väckas. Inte heller skulle det krävas något beslut i över- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna frågan om bristande verkställighet ska ini- tieras vid domstolen.