sou · H0B377 · 2012-11-29 00:00:00 — På ett övergripande plan har den internationella terrorismen alltså förändrats kraftigt de senaste 10–15 åren. handlade det främst om mindre organisationer som agerade mot enskilda länder med nationella konflikter som drivkraft. De flesta terroristnätverk agerar nu över nationsgränserna och uppfattar sina motståndare som en kultur, en samhällsstruktur eller som en världsomspännande konspiration. Det gör att terrorism inte bara berör det land där ett attentat sker.18 Terrorhotet mot är också högre än det var och hotbilden mot påverkas alltmer av vad som händer i omvärlden. finns det personer i som sympatiserar med eller direkt stödjer terrorism i olika delar av världen. Det finns också personer som reser utomlands för att delta i träning kopplad till terrorism och för att delta i olagliga våldshandlingar. I de fall de återvänder till tar de med sig kunskaper och kontakter som kan göra det lättare för dem själva eller andra att stödja terroristbrott.19 Mot bakgrund av den bild som framkommit i NCT-samarbetet höjde Säkerhetspolisen hotnivån ett steg, när det gäller terrorism riktad mot , från låg till förhöjd nivå. inträffade ett terroristattentat i när en bil exploderade på och, kort därefter, en bomb exploderade på . redovisade regeringen en nationell strategi för att förebygga uppkomst av terrorism, förhindra terroristattentat och förbereda för det fall ett terroristattentat ändå inträffar. I strategin lade regeringen fram sin syn på utgångspunkterna, målsättningarna och inriktningen för svensk bekämpning av terrorism.20 Regeringen uttalade i strategin att bekämpande av terrorism ska präglas av tydlighet. Utgångspunkterna för terrorismbekämpningen i ska bl.a. vara att skapa trygghet genom effektivitet och rättssäkerhet, arbeta enbart efter de mål och med de medel som är godtagbara i ett öppet demokratiskt rättssamhälle samt samverka och samarbeta nationellt och internationellt.21 Regeringen betonar särskilt i skrivelsen att ingen enskild myndighet ensam kan svara för allt som behövs för att behålla ett öppet och fritt samhälle.22 Regeringen har markerat vikten av samverkan för att 19Säkerhetspolisens årsbok 2011, s. 20. 2011/12:73. Samverkan och samarbete med andra aktörer uppnå effektiv förmåga att förhindra, upptäcka och utreda terroristattentat i och mot svenska intressen. Alla myndigheter och andra samhällsaktörer är skyldiga att samarbeta och samverka för att effektivt kunna nå de mål regeringen och bestämmer.23 I det förebyggande arbetet har alla ett ansvar för att inte terrorister eller våldsbejakande extremister ska lyckas i sina uppsåt. I säkerhetsunderrättelseverksamheten samarbetar Säkerhetspolisen främst med försvarsunderrättelsemyndigheterna genom utbyte av information. I andra delar av arbetet krävs en effektiv samverkan med den övriga polisen. Samverkan behövs exempelvis för att det ibland kan vara oklart, särskilt i ett tidigt skede av ett brottsligt angrepp, om det är fråga om terroristbrott eller någon annan form av allvarligt brott, inklusive gränsöverskridande organiserad brottslighet.24 Regeringen har uttalat att även om det finns tydliga begränsningar för vad Säkerhetspolisen och den övriga polisen kan åstadkomma har dessa organisationer en central roll i det förebyggande arbetet mot terrorism. Verksamhet för att skapa förtroende och kontakt är ett naturligt inslag i polisiärt brottsförebyggande arbete och har förekommit inom polisen . Säkerhetspolisen och den övriga polisen genomför ett flertal åtgärder för att förebygga olika former av våldsbejakande extremism.25 Det finns också en strävan från regeringens sida att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen, övriga polisen, andra myndigheter och andra aktörer för att förhindra terrorism.26 En central funktion för hotbedömningar avseende terrorism med bäring på eller svenska intressen utgörs av en permanent arbetsgrupp under benämningen Nationellt NCT). Den består av representanter från Säkerhetspolisen och representanter från två av försvarsunderrättelsemyndigheterna. NCT analyserar terroristhotet mot och svenska intressen och gör löpande bedömningar baserade på samlad relevant information. Bedömningarna presenteras för Regerings- Samverkan och samarbete med andra aktörer kansliet och andra berörda i syfte att ge tidig förvarning om förändringar som kan påverka hotbilden och kräva åtgärder. NCT analyserar också händelser, trender och omvärldsutveckling med koppling till terrorism. är NCT samlokaliserade i . mot terrorism är ett forum för samverkan och kunskapsutbyte som samlar 14 myndigheter vilka har olika roller innan, under och efter ett terroristattentat. Rådet har till uppgift att bättre koordinera myndigheternas verksamhet och samordna deras informationsutbyte för att därigenom stärka förmåga att hantera terrorism. Säkerhetspolisen är sammankallande i och rådet leds av säkerhetspolischefen. I rådet deltar cheferna för , , , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , genom , , , , och . Rådet har bl.a. genomfört utbildningar, övningar och tagit fram handlingsplaner med konkreta åtgärder för att effektivisera arbetet mot terrorism. Till samverkansrådet finns ett antal arbetsgrupper knutna. 4.4.2Den nationella mobiliseringen mot grov organiserad brottslighet får leda polisverksamhet mot grov organiserad brottslighet om verksamheten är av riksomfattande karaktär eller har internationell anknytning. samordnar kampen mot den grova organiserade brottsligheten. Denna typ av brottslighet har ofta förgreningar över hela landet och kopplingar internationellt. Inom svensk rätt finns inte någon legaldefinition av begreppet grov organiserad brottslighet.27 De brottsbekämpande myndigheterna utgår i sin bedömning av vad som inom svensk rätt kan anses utgöra grov organiserad brottslighet främst från EU:s kriterier samt därutöver från myndigheternas 27 SOU 2011:80, kapitel 2 Begreppet grov organiserad brottslighet, s. 69 f. Samverkan och samarbete med andra aktörer egna rapporter med i vissa fall utarbetade tolkningar av dessa kriterier. Vidare hänvisar flertalet myndigheter till att bedömningarna i detta sammanhang även grundas på Brottsförebyggande rådets rapporter.28 EU:s definition av organiserad brottslighet tjänar som utgångspunkt för Säkerhetspolisens arbete.29 I Säkerhetspolisens rapport, Den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på det demokratiska statsskicket – en första nationell hotbild, anges att Säkerhetspolisen av regeringen har fått ett nationellt huvudansvar för att förebygga, kartlägga och motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på viktiga samhällsfunktioner, dvs. den del av den grova organiserade brottslighetens verksamhet som riktas direkt mot det demokratiska statsskicket och därmed utgör ett hot mot rikets inre säkerhet. Myndighetssamarbete – mobiliseringen mot grov organiserad brottslighet tog regeringen initiativ till en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. Ett antal experter fick i uppdrag att lämna förslag till åtgärder som skulle lägga grunden till en mer effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten. Experterna redovisade sina förslag i promemorian Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38). Med promemorian som underlag beslutade regeringen (Ju 2008/5776/PO) att ge tillsammans med , , , , , och i uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten. Dessa myndigheter samt , som senare tillkom till satsningen, samarbetar i en gemensam satsning mot grov organiserad brottslighet. Syftet med satsningen är att på ett effektivt sätt utnyttja expertkompetens och resurser från olika delar av samhället för att för- 28SOU 2011 :80 s. 76. s. 69 och 84. Samverkan och samarbete med andra aktörer svåra för de kriminella nätverken.30 Arbetet är inriktat mot att förhindra rekrytering till nätverken och att försvåra för grov organiserad brottslighet att verka i . Organisationen kring satsningen består av mot grov organiserad brottslighet och operativa rådet, ett kansli, ett nationellt underrättelsecenter (NUC), åtta regionala underrättelsecenter (RUC) och åtta aktionsgrupper. De regionala underrättelsecentren utreder behov och förutsättningar för insatser i regionerna. Deras verksamhet samordnas av det nationella underrättelsecentret (NUC), vid , som skapar underlag till Operativa rådet och samverkansrådet. Myndigheterna i satsningen samlar kontinuerligt in information om brottslig verksamhet. Förslag om insatser sammanställs till det Operativa rådet som beslutar vilka insatser som ska genomföras mot den grova organiserade brottsligheten med resurser från aktionsgrupperna och myndigheternas dagliga verksamhet. Ett viktigt verktyg är att spåra, säkra, återföra och förverka brottspengar och annan egendom som skaffats med vinster från kriminell verksamhet. Inom satsningen finns åtta särskilda aktionsgrupper, som arbetar på uppdrag av Operativa rådet. Aktionsgrupperna är polisiära men kan tillfälligt förstärkas med medarbetare från de andra myndigheterna. Insatser kan även beslutas och genomföras med personal från andra myndigheter som exempelvis , , och . De åtta aktionsgrupperna arbetar nationellt med insatser i hela landet och stödjer varandra så att arbetet kan bedrivas effektivt . har utvärderat den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet. I rapporten beskriver satsningen som på många sätt unik då en så bred och långsiktig myndighetssamverkan har genomförts.31 30I rapporten av resultatet av den särskilda satsningen mot den grova organiserade brottsligheten 2009 – Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten gjordes en uppskattning av satsningens mervärde. I rapporten gjordes bl.a. bedömningen att satsningen har gett flera positiva synergieffekter (s. 15). 31Brottsförebyggande rådets rapport 2011:20, Bekämpning av organiserad brottslighet, Utvärdering av den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet. Samverkan och samarbete med andra aktörer Särskilt om regeringsuppdraget till Säkerhetspolisen Säkerhetspolisen har av regeringen fått ett nationellt huvudansvar för att förebygga, kartlägga och motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på viktiga samhällsfunktioner. Säkerhetspolisen arbetar med de fall då den grova organiserade brottsligheten riktas mot det demokratiska statsskicket och därmed utgör ett hot mot rikets inre säkerhet. Otillåten påverkan är ett samlingsnamn för trakasserier, hot, våld, korruption och infiltration som syftar till att påverka förtroendevalda, myndighetsföreträdare eller journalisters myndighets- eller yrkesutövning.32 I begreppet otillåten påverkan ingår även fall där förtroendevalda eller myndighetsföreträdare missbrukar sin tjänsteställning genom att i samband med sin yrkesutövning begå brott för att vara den grova organiserade brottsligheten behjälplig. Regeringens uppdrag till Säkerhetspolisen har följande sex delar. 1.Bedriva underrättelsearbete i syfte att motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på politiker, myndighetsföreträdare och journalister. 2.Ta fram och till berörda myndigheter delge nationella hotbildsbedömningar över omfattningen, karaktären, skadeverkningarna och utvecklingen av den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan. 3.Delge berörda myndigheter operativ information till stöd för deras arbete mot den grova organiserade brottsligheten. 4.Genomföra säkerhetsanalyser och säkerhetsrådgivning hos organisationer som systematiskt utsätts för otillåten påverkan. 5.Bistå polismyndigheterna i det lokala personsäkerhetsarbetet bl.a. genom att erbjuda utbildning i livvaktsarbete. 6.Inom organisationens kompetensområde ge rådgivning och stöd i övrigt till såväl polismyndigheterna som andra berörda myndigheter när det gäller otillåten påverkan på viktiga samhällsfunktioner.33 Vad skiljer och Säkerhetspolisens uppdrag åt i kampen mot den grova organiserade brottsligheten? Säkerhetspolisen och har i grunden olika ansvar i arbetet mot grov organiserad brottslighet. Till viss del överlappar dock uppdragen varandra. Säkerhetspolisen har ett nationellt huvudansvar för att motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på viktiga samhällsfunktioner. 32SOU 2011:80 s. 114. 33Regeringens beslut , Ju2008/5775/PO. Samverkan och samarbete med andra aktörer Säkerhetspolisen arbetar med den del av den grova organiserade brottsligheten som genom hot, trakasserier eller våld syftar till att påverka myndighetsföreträdares, journalisters eller förtroendevaldas yrkesutövning.34 Verksamheten hos är bl.a. inriktad på narkotikabrott, illegal invandring, människosmuggling, penningtvätt, miljöbrott, barnpornografi, korruptionsbrott, it-brott, mordutredningar och gängkriminalitet. har ett samordnande ansvar på övergripande nivå i arbetet mot grov organiserad brottslighet. får dock leda polisverksamhet mot grov organiserad brottslighet om verksamheten är av riksomfattande karaktär eller har internationell anknytning.35 Säkerhetspolisen ska när det gäller grov organiserad brottslighet – liksom andra myndigheter – komplettera arbete. arbetar med att minska den grova organiserade brottslighetens kapacitet generellt sett. Det är ett dynamiskt arbete där kraven på lagföring och förverkande av ekonomiska resurser är höga. Säkerhetspolisens uppdrag att arbeta förebyggande med att kontinuerligt skydda viktiga samhällsfunktioner har ett annat fokus då det inte har samma betoning på lagföring och förverkande. Istället har regeringens uppdrag till Säkerhetspolisen fokus på inhämtning, bearbetning och analys av uppgifter till stöd för andra myndigheters åtgärder. Vad gäller sammansättningen av personal har Säkerhetspolisen och rört sig i olika riktningar. Medan Säkerhetspolisen i allt högre utsträckning rekryterar personal med civil kompetens36, har av naturliga skäl fortfarande en hög andel anställda poliser. Dessa skillnader i personalgrupperna har sin förklaring i organisationernas olika uppdrag och verksamhetsinriktning. Det finns dessutom en grundläggande skillnad i Säkerhetspolisens och arbetssätt och metoder. Inom kärnområden arbetar man förebyggande och mycket långsiktigt. De brott som Säkerhetspolisen har till uppgift att förhindra och avslöja kan få stora konsekvenser för samhället och för 34I begreppet otillåten påverkan ingår även brott som en samhällsföreträdare begår för att vara den grova organiserade brottsligheten behjälplig i samband med sin yrkesutövning, utan att ha utsatts för tvång eller hot. Se Säkerhetspolisens rapport, Den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på det demokratiska statsskicket – En första nationell hotbild, s. 3. 356 § p 2 förordning (1989:773) med instruktion för . 362010 var det av de anställda vid som hade polisutbildning. 2011 hade den siffran minskat till . Samverkan och samarbete med andra aktörer Syftet med arbetet är att förhindra att brott överhuvudtaget begås, medan den brottsutredande verksamheten är mycket liten. Säkerhetspolisen måste därför ha en synnerligen flexibel verksamhet med hög förmåga att arbeta uthålligt. uppdrag har ett bredare anslag med ett mångfacetterat traditionellt operativt polisarbete som ligger väl i linje med den verksamhet som bedrivs av länspolismyndigheterna. 4.4.3Förhindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen När det gäller att förhindra spridning av massförstörelsevapen samarbetar Säkerhetspolisen med , , , och Försvarsmakten. Det blir allt svårare att skilja nationell och internationell säkerhet åt. Den gemensamma sårbarheten och de gränsöverskridande hoten innebär att svenska och internationella intressen ofta sammanfaller. internationella agerande för att möta de globala hoten är centralt för att stärka landets samlade säkerhet. är gränsöverskridande flöden av information, människor, varor och tjänster en förutsättning för välstånd och säkerhet.37 Internationella kontaktytor är därför viktiga för Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisens internationella arbete har i kölvattnet efter vuxit kontinuerligt och har särskilt påverkats av utvecklingen inom EU. Den svenska terroristlagstiftningen är exempelvis ett direkt utflöde av ett rådsbeslut i EU. Tillgången till utländsk underrättelseinformation är avgörande för att Säkerhetspolisen ska kunna bedriva sin verksamhet. Säkerhetspolisens internationella samarbete sker framför allt med säkerhets- och underrättelsetjänsterna i de nordiska och europeiska länderna. Säkerhetspolisen är vidare beroende av en regelbunden samverkan med andra säkerhetstjänster och underrättelsetjänster i andra delar av världen. Med undantag för de nordiska länderna är det icke-polisiära myndigheter som Säkerhetspolisen 37 Ds 2006:1 s 11. Samverkan och samarbete med andra aktörer Relationerna med de andra säkerhets- och underrättelsetjänsterna har byggts upp och är grundade på ett ömsesidigt förtroende. För att underlätta samarbetet har Säkerhetspolisen också sambandsmän stationerade utomlands. I den brottsutredande verksamheten sker ett omfattande samarbete med andra polisiära myndigheter inom ramen för en begäran om internationell rättslig hjälp. Säkerhetspolisen stödjer och får hjälp av andra länder i olika utredningar och insatser. Säkerhetspolisen deltar, som nämnts i avsnitt 3.2, vidare i ett antal multinationella organ. 4.6Samverkan och samarbete med den övriga polisen Som inledningsvis nämnts i detta kapitel ingår det i kommitténs uppdrag att identifiera det samarbete som Säkerhetspolisen har med dels de nuvarande polismyndigheterna, dels Rikskriminalpolisen.38 Nedan redovisas Säkerhetspolisens huvudsakliga samverkan med den övriga polisen. Beskrivningen utgår från Säkerhetspolisens kärnverksamhet och den samverkan som sker med polismyndigheterna. Därefter beskrivs den operativa samverkan som Säkerhetspolisen och har utvecklat inom vissa verksamhetsområden. Avslutningsvis finns tre separata avsnitt som behandlar spaningsarbete, samarbete inom teknikområdet samt administrativt och övrigt samarbete. Säkerhetspolisens samarbete med polismyndigheterna fungerar i allt väsentligt väl. Samarbetet bygger på långsiktigt upparbetade relationer och kontakter. För att kunna arbeta uthålligt och förhindra sådan kriminalitet som faller inom uppdrag finns det också en lokal förankring ute i landet. Säkerhetspolisen har fem regionala enheter med regionkontor i , , , och . De regionala enheternas huvud- 38 Dir 2012:13 s. 7. Samverkan och samarbete med andra aktörer uppgifter är säkerhetsunderrättelseverksamhet och säkerhetsskyddsupplysning. När det gäller underrättelseverksamheten har enheterna täta kontakter med polismyndigheterna inom samtliga verksamhetsområden. Enheterna deltar även i t.ex. arbetet med att skydda den centrala statsledningen. I arbetet med att motverka terrorism arbetar Säkerhetspolisen förebyggande och öppet i dialog med andra myndigheter och andra viktiga samarbetspartners.39 Samarbetet med polismyndigheterna är en del i detta. Exempelvis har dialogverksamheten med närpolisen i vissa förortsområden utvecklats påtagligt. Säkerhetspolisen samarbetar också med Gränspolisen40 som ansvarar för bevakningen av gränser vid gränskontrollstationerna. Gränspolisen utför i första hand inre utlänningskontroller, inresekontroller och spaning mot efterlysta utlänningar. En stor del av Gränspolisens verksamhet är att medverka vid verkställighet av utvisning. Verksamheten inom kontraspionage syftar till att förebygga och avslöja brott mot rikets yttre säkerhet. Arbetet är i första hand inriktat på att förebygga och avslöja spioneri och olovlig underrättelseverksamhet mot och svenska intressen, se avsnitt 3.1. Samarbetet mellan Säkerhetspolisens verksamhet inom kontraspionage och den övriga polisen är betydligt mindre omfattande än det polisiära samarbetet på övriga verksamhetsområden. Den övriga polisen står här bara för en blygsam del av underrättelseinflödet. Ett visst samarbete sker dock med Gränspolisen i enskilda ärenden samt med kriminalunderrättelsetjänsten vid i . Vid tillslag eller liknande åtgärder inom ramen för förundersökningar är dock den övriga polisen en viktig samarbetspartner för Säkerhetspolisen. 39Se Att bekämpa terrorism i avsnitt 4.1 och Myndighetsövergripande samarbeten i avsnitt 40Gränspolisen är inte en nationell resurs utan varje polismyndighet har sin egen Gränspolis. Samverkan och samarbete med andra aktörer Inom området författningsskydd arbetar Säkerhetspolisen med att förhindra brott riktade mot förtroendevaldas, myndighetsföreträdares och journalisters yrkesutövning samt enskilda medborgares grundlagsfästa fri- och rättigheter, se avsnitt 3.2. Säkerhetspolisen har i denna del av verksamheten ett omfattande och intensivt informationsutbyte med den övriga polisen. Myndigheten behöver få information från polismyndigheterna om händelser och brottsliga företeelser som ska följas upp. Inför valrörelser och andra större evenemang är polismyndigheterna, för att kunna planera sina insatser, i sin tur helt beroende av att få information från Säkerhetspolisen. När det gäller uppföljningen av extremiströrelserna är Säkerhetspolisen mer givare av information än mottagare. Här finns ett utvecklat samarbete med bl.a. Gränspolisen och närpolisen. Säkerhetspolisen har i uppdrag att bistå myndigheter och vissa företag så att dessa har ett väl anpassat säkerhetsskydd för den skyddsvärda verksamhet som de bedriver. I det arbetet har Säkerhetspolisen ett begränsat samarbete med den övriga polisen. Inom verksamhetsområdet finns dock ett utvecklat samarbete rörande itsäkerhet mellan Säkerhetspolisen och försvarsunderrättelsemyndigheterna. Samarbetet med polismyndigheterna är däremot begränsat främst till förundersökningar rörande it-brott. Säkerhetspolisen svarar för inhämtning av nationell och internationell information om händelser med bomber och explosiva ämnen. Det sker vid det s.k. bombdatacentret (BDC). Informationen sammanställs och delges sedan polismyndigheterna. Bombskyddsverksamhet leds av den öppna polisen enligt ett särskilt inriktningsbeslut. Vidare finns det i frågor om flyg-, hamn- och kärnteknisk säkerhet en regelbunden samverkan med . Säkerhetspolisen ansvarar för den centrala statsledningens säkerhet och för det särskilda personskydd som det har fattats beslut om. Alla större insatser, som särskilda evenemang, öppna möten m.m., Samverkan och samarbete med andra aktörer planeras och genomförs i samråd med berörd polismyndighet. Medan polismyndigheten bl.a. ansvarar för distansskydd har Säkerhetspolisen ansvar för skyddspersonens närskydd. Den aktuella polismyndigheten underrättas normalt om och när en skyddsperson vistas inom ett polisdistrikt.41 För att verksamheten med personskydd ska fungera väl finns det ett utbyggt underrättelsesamarbete mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen. All samordning av säkerhetsarbete vid statsbesök m.m. sker i samråd med Säkerhetspolisen. Vid sådana besök svarar den öppna polisen för vissa arbetsuppgifter som exempelvis särskild bevakning av flygplatser. Gemensamma rutiner har också utarbetats som gäller vid utländska stats- och regeringschefers besök i . Inför utländska besök av personer som kräver livvaktsskydd bedömer Säkerhetspolisen säkerheten utifrån mötets karaktär, plats och person. Diskussioner förs med den öppna polisen, arrangören, och den gästande delegationens säkerhetsansvariga. Normalt träffas överenskommelser om säkerhetsarrangemangen mellan den aktuella polismyndigheten och Säkerhetspolisen. I Säkerhetspolisens verksamhet med framtagande av hotbildsbedömningar informeras vid behov den del av den öppna polisen som berörs av bedömningen. Säkerhetspolisen samverkar och samarbetar med i olika omfattning beroende på verksamhetsområde.