sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Historik och tidigare utredningar får assistansersättning måste kunna redovisa hur ersättningen har använts och på heder och samvete kunna intyga vem som utfört denna och kostnaderna för tjänsten. Regeringen föreslog även att om brukaren inte använt hela assistansersättningen för att köpa assistans eller betala kostnader för assistans ska den delen betalas tillbaka till senast vid slutavräkningen. Flera remissinstanser var kritiska till detta förslag från kommittén och menade att brukaren kunde hamna i problem och att tillsyn och tillstånd i stället borde lösa de problem som finns. En annan syn- punkt från remissinstanserna var att återkravet i stället borde riktas mot anordnaren om ersättningen gått direkt dit. Regeringen före- slog också en informationssatsning om vilka regler som gäller för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning. Satsningen borde också innehålla information om syfte och mål med assistansersättningen och vilka krav som ställs på arbetsgivare vid anställning av personliga assistenter. Regeringen gjorde bedöm- ningen att de presenterade förslagen skulle säkerställa att brukare väljer assistansanordnare utifrån kvalitet och inte utifrån ekono- miska förmåner. Hur stora de ekonomiska effekterna beräknades bli av återbetalningskravet var svåra att bedöma och ingen upp- skattning gjordes i propositionen. Den nya lagen trädde i kraft . hade i uppdrag av regeringen att göra en bred över- syn av LSS och förmånen personlig assistans. Den centrala frågan var hur LSS – inklusive personlig assistans – fungerade som redskap för att uppnå de handikappolitiska målen. redovisade i sitt slutbetänkande flera förslag syftande till att stärka och förtydliga lagstiftningen inom området och tog även ställning till att en fortsatt rättighetslagstiftning var nödvändig för att tillvara målgruppens intressen20. Kommittén föreslog att en ny lag skulle ersätta LSS, bestämmelserna om assi- stansersättning i dåvarande skulle inarbetas i denna nya, före- slagna lag. Tillsynen skulle stärkas och tillståndskrav skulle införas för enskilda som bedriver yrkesmässig verksamhet med personlig assistans. Ett annat förslag var att barnperspektivet skulle stärkas i 20 , Möjlighet att leva som andra – Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionshinder (SOU 2008:77). Historik och tidigare utredningar lagstiftningen och flera förslag lades fram syftande till att förstärka skydd för barn och stärka deras rätt till inflytande. Kommittén föreslog även ett samlat statligt huvudmannaskap för personlig assistans och assistansersättningen. Kommitténs argumentation när det gäller huvudmannaskapet utgick ifrån att det delade huvudmannaskapet för personlig assi- stans hade medfört vissa problem. Ett sådant var att kommunernas ansvar omfattade vissa inslag som de inte hade kontroll över. De måste till exempel bidra till finansieringen av assistansersättning även åt personer som de själva inte har utrett och de måste också i vissa fall bidra med vikarier eller sjuklöneersättning åt enskilda assi- stansanordnare. Till detta kom risker för administrativt dubbel- arbete hos stat och kommuner. Kommitténs förslag blev att staten skulle ha ett samlat huvudmannaskap för beslut om och finansie- ring av insatsen personlig assistans. Ett annat förslag var att reger- ingen borde, vid uppföljningen av den nationella handlingsplanen 2010, särskilt uppmärksamma den delade ansvarsfördelningen med olika huvudmän inom och utom LSS- området och att regeringen borde följa upp och utvärdera effek- terna av statligt huvudmannaskap för personlig assistans. Regeringens förslag om förstärkt tillsyn och införande av tillståndsplikt Regeringen lade fram propositionen 2009/10:176 och hänvisade där till förslag men även till tidigare rapport från som bl.a. föreslog åtgärder både som skulle kunna förbättra möjligheterna till kontroll21. Regeringen behandlade i propositionen endast vissa av kommitténs förslag och hänvisade till att den lågkonjunktur som inträffat påtagligt förändrat förutsättningarna för genomförande av reformer. Bland de förslag regeringen gick vidare med märks kommitténs förslag om tillståndsgivning och förbättrade förutsättningar för tillsyn i syfte att stärka kvaliteten i den personliga assistansen. Vidare lade regeringen fram flera förslag syftande till ett förstärkt barnperspektiv och kostnadsdämpande förslag gällande handläggning av dubbel assistans. Regeringen fast- slog även i propositionen att det fanns skäl att fortsatt uppmärk- samma kostnadsutvecklingen för bl.a. den personliga assistansen så Personlig assistans till funktionshindrade. : Riks- revisionen; 2004. Historik och tidigare utredningar att inte dess långsiktiga hållbarhet hotas. Regeringen gick inte vidare med kommitténs förslag till förtydliganden av rätten till per- sonlig assistans för andra personliga behov men gav Försäkrings- kassan i uppdrag att rapportera om enhetligheten i sina beslut. gavs ansvar för såväl den utökade tillsynen och till- ståndsgivningen och ett uppdrag att ta fram ett instrument för bedömning av behoven av personlig assistans. Statskontoret fick i uppdrag att utreda säkerheten i utbetalningen av assistansersätt- ningen. Propositionen innehåller även förslag gällande kommunala insatser. Med de förslag som presenterades i propositionen har förslag delvis behandlats, övriga förslag bereds inom . 2.2Fusk, oegentligheter och överutnyttjande Redovisningen tar här sin utgångspunkt i fusk, oegentligheter och överutnyttjande i välfärdssystemet i allmänhet och i personlig assi- stans i synnerhet. Regeringen tillkallade en delegation (Delegationen mot felaktiga utbetalningar, FUT-delegationen) med uppdrag att utgöra ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetal- ningar från de offentliga försäkrings- och bidragssystemen. Upp- draget innehöll också att lämna förslag till enhetliga metoder för att på en övergripande nivå mäta omfattningen av oegentligheter samt lämpliga mål och resultatindikatorer för arbetet med att minska sådana företeelser. I arbetet har 16 myndigheter, däribland , deltagit. Delegationen redovisade sina slutsatser i betänkandet Rätt och riktigt. Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74). Delegationen har även pro- ducerat 10 rapporter som belyser olika aspekter av fusk och oegentligheter22. 22 FUT-delegationen producerade sammanlagt 10 rapporter: Rapport 1: Från risk till mål och resultat, 2: Orsaker till felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd från kommunen, 3: Riskhantering inom trygghetssystemen – vägledning från FUT-delegationen, 4: Anmälan vid misstanke om brott mot trygghetssystemen – vägledning från FUT-delegationen, 5: Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, 6: Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i , 7: Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, 8: Hur tryggar vi trygghetssystemen i ? Orsaker, omfattning, attityder och kontroller – en jämförelse mellan de nordiska länderna, 9: Hur tryggar vi trygghetssystemen? Kontroller och kontrollmetoder och 10: Varför söks inte anvisad plats? Historik och tidigare utredningar Regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att utreda behovet av en mer modern och ändamålsenlig straffrättslig reglering i fråga om oegentligheter vid utbetalningar från välfärds- systemen. I utredningsuppdraget ingick också att införa en anmäl- ningsskyldighet för berörda myndigheter och arbetslöshetskassor vid misstanke om brott rörande ersättningar och bidrag. Utred- ningen () överlämnade betän- kandet Bidragsbrott (SOU 2006:48). Regeringen lade härefter fram förslag om en lag med straffbestämmelser som är anpassade till de särskilda förutsättningar som råder vid utbetalningar av bidrag och andra ekonomiska förmåner från välfärdssystemen. Syftet med lagen angavs vara att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemen. Bidragsbrottslagen (2007:612) trädde i kraft . Regeringen tillsatte en utredning (2005:års informationsutbytesutredning) med uppdrag att pröva om det är lämpligt att vissa utökade möjligheter till elektroniska informa- tionsutbyten mellan myndigheter införs. Utredningen presenterade betänkandet Utökat elektroniskt informationsutbyte (SOU 2007:45) och regeringen lade fram propositionen Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (prop. 2007/08:48) . Förslaget var att det i en särskild lag införs bestäm- melser om underrättelseskyldighet för vissa myndigheter. Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen i trädde i kraft . Regeringen gav i uppdrag åt 11 myndigheter, däribland , att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Ekonomistyr- ningsverket (ESV) gavs en samordnande roll i arbetet och det har överlämnats en gemensam skrivelse till regeringen i februari åren 2010 och 2011. Myndigheternas arbete ska rapporteras till regeringen. överlämnades den senaste rapporten till reger- ingen. Där redovisades en riskbedömning för assistansersättningen när det gäller felaktiga betalningar23. Ett osäkerhetsintervall redo- visades som var framtaget av de experter som gjorde bedömningen. De redovisade att felet kunde ligga mellan 1,8–27,av de utbetalade medlen. I pengar skulle detta motsvara ett intervall mel- 23 I arbetet med riskbedömningar används en metod, Expert Elicitation som kommer fram till en procentsats av felaktiga betalningar. Historik och tidigare utredningar Experternas sammanvägda bedömning av storleken på för mycket utbetald assi- stansersättning är av totalt utbetalt belopp (vilket uppgick till ) eller . Av denna summa bedöms bestå av avsiktliga fel från allmänheten, oavsiktliga fel från allmänheten och oavsiktliga fel från myndigheten24. publicerade en effektivitetsgranskning där myndigheternas insatser mot bidragsbrott granskades. Myn- dighetens slutsats är att arbetet som bedrivs inte är effektivt och att det inte heller skett någon tydlig förbättring sedan bidragsbrotts- lagen infördes . I denna granskning ingick även Försäkrings- kassan.25 2.3Övervältring av kostnader mellan huvudmän hade redan vid reformens ikraftträdande i uppdrag att följa och utvärdera reformen och publicerade tidigt flera rap- porter. Myndigheten uttalade sig om kostnadsför- skjutningar mellan kommunen och staten. Myndigheten skulle för- klara varför antalet assistanstimmar ökat mer än förväntat26. En viktig förklaring ansågs vara svårigheterna att avgränsa personlig assistans mot insatser enligt annan lagstiftning. Personlig assistans kan ersätta bland annat hemtjänst, vårdartjänst och resurspersoner i barnomsorgen. pekade också på vikten av att den enskilde brukaren gavs information om samtliga insatser som finns att tillgå för att tillgodose behoven av stöd genom LSS och annan lagstiftning. såg också problem med det delade huvudmannaskapet och ansåg att det fanns skäl att överväga ett samlat finansiellt ansvar för kommunerna för assistansersätt- ningen27. Framförallt kritiserades reformens konstruktion som inte gav ett samlat ansvar för beslut, verkställighet och finansiering. Gemensam skrivelse, Samverkansuppdrag om felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen 2010. : ; 2011, s. 89–90. Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?. 26Socialstyrelsen, Den statliga assistansersättningen – varför så många timmar?. följer upp och utvärderar 1995:3. Assistansreformen – en granskning av den statliga assistansersättningen till funktionshindrade. RRV 1995: 57. : ; 1995. Historik och tidigare utredningar så vore fallet skulle det finnas incitament för en god kostnadskon- troll och för den framtida kostnadsutvecklingen. konstaterade i sitt betänkande att kom- muner i vissa fall hade agerat så att svårt funktionshindrade sökt och fått assistansersättning i stället för en annan insats som kom- munen borde ha stått för28. Utredaren gjorde dock den bedöm- ningen att detta ännu inte fått någon stor betydelse för kostnads- utvecklingen men såg att det fanns en avsevärd risk för att det skulle kunna bli stora kostnadsförskjutningar från kom- muner till staten. Som skäl angavs regelsystemets konstruktion, svaga instrument och bristfälliga incitament för kontroll av bevil- jade medel och att de användes på rätt sätt. ansåg sig också kunna konstatera att vissa förskjutningar i ansvars- och kostnadsfördelning mellan staten och kommunerna hade skett. Exempel som gavs var att vissa kommuner anpassade eller gjorde om boenden för funktionshindrade främst i syfte att erhålla statlig assistansersättning. Andra exempel utskottet redovisade var att personliga assistenter utnyttjades i den kommunala och att medel för assistans utnyttjades på ett felaktigt sätt29. Regeringen berörde frågan om övervältring och konstaterade att det är kommunerna som ska bära det grundläggande ansvaret för personlig assistans och att det är viktigt att den enskildes önskemål om och inflytande över det stöd och service han eller hon behöver får styra vilken insats som ska ges. Regeringen ansåg dock att det är mer troligt att enskildas önskemål om just personlig assistans låg bakom ökningen än att kommunerna medvetet sökt omdefiniera behovet och därmed insatsen30. behandlade frågan om kostnadsförskjutningar mellan olika huvudmän i sitt slutbetänkande Möjlighet att leva som andra (SOU 2008:77). Inledningsvis påpekade kommittén att regelverkets utformning i LSS är utformat så att en person som uppfyller vissa kriterier har rätt till en viss insats om behovet inte tillgodoses på annat sätt. Formuleringen skiljer sig från vad som gäller för insatser enligt socialtjänstlagen där individen har rätt till stöd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Av detta följer att den som uppfyller kriterierna för assistansersättning i praktiken har valfrihet mellan personlig assistans och andra alternativa insat- ser. Att det förekommer kostnadsförskjutningar är därför inget 28Assistansutredningen behandlas under avsnitt 1.1.5, s. 29Socialutskottets betänkande SoU 1995/96: SoU 15, s. 28–29. 30Ibid., s. 3 där utskottet refererar proposition 1996/97:146. Historik och tidigare utredningar anmärkningsvärt om den beror på att enskilde själv väljer att ansöka om assistansersättning. Sådana kostnadsförskjutningar, menade kommittén, är helt i linje med reformens intentioner. Pro- blem uppstår när det handlar om avsiktliga överskjutningar av kostnader. Sådana är svåra att belägga och kvantifiera framhöll kommittén, men pekade på möjligheten att närmare studera hur alternativa stödinsatser utvecklats. Kommittén genomförde en samkörning av LSS- och LASS-registren i syfte att se om det fanns samband dem emellan. Tanken var att om en kommun hade höga kostnader för LSS så borde samma kommun ha få personer med personlig assistans och omvänt. Samkörningen visade på ett svagt positivt sådant samband men utredningen betecknade det som nästan försumbart. Viktigt var dock att sambandet gick i motsatt riktning; en kommun med höga kostnader för LSS hade även höga kostnader för . Kommittén tog också upp problemet med vård i livets slutskede. I stället för vård på ett vårdhem eller i hem- met med hemsjukvård står den personliga assistansen för insatser som läkare definierar som egenvård. gjorde en databearbetning för att se om detta var fall med kostnadsförskjut- ningar men fann få personer som haft personlig assistans än innan de avlidit. kom fram till att det är tydligt att när det handlar om kostnadsförskjutningar öppnar regelverket för att den som uppfyller kriterierna för personlig assistans har rätt till denna när behovet inte tillgodoses på annat sätt. Det innebär att den enskilde har rätt till assistans även när andra huvudmän inte upp- fyller sina skyldigheter. hävdade också att ett fak- tum som kan ha betydelse är att kommuner har hårdare budget- restriktioner än ; detta framfördes även av Riks- revisionen när myndigheten granskat assistansersättningen.31 Kom- munen har stora krav på att uppnå en budget i balans medan För- säkringskassans restriktioner är mer indirekta. har kom- munerna helt andra handlingsmöjligheter än , eftersom kommunerna kan avstå från att utveckla och erbjuda alternativa stödformer. analyserade kostnadsutvecklingen inom ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och menade att det går att urskilja omfördelningar av kostnader mellan olika huvudmän i den officiella statistiken. Assistansersättningen föreföll ha ersatt Personlig assistans till funktionshindrade. : Riks- revisionen; 2004. Historik och tidigare utredningar den kommunala enligt socialtjänstlagen, för både yngre och äldre personer med funktionsnedsättning. Antalet personer med personlig assistans enligt LSS hade också minskat. Detta var också delvis en förväntad utveckling som förutsattes vid införandet av . Myndigheten drog slutsatsen att de restriktioner som gäller för beviljande av personlig assistans föreföll tillämpas. Men pekar på ett litet antal kommuner som i statistiken skiljde ut sig. I sju kommuner hade 22–av dem som bodde i bostad med särskild service assistansersättning. Som jämförelse nämndes att i nära 50 av de kommuner som hade motsvarande lösning var det högst som kombinerade särskilt boende med assistansersättning. En svårbedömd fråga när det gäller övervältring av kostnader är om resurser och utbud till andra insatser inom kommuner och landsting har minskat och att detta bidragit till en ökning av per- sonlig assistans. De kompletterande stödinsatserna som kunde vara ett alternativ erbjuds inte alls eller har bristande resurser vilket gör dem oattraktiva att välja. pekade i rapporten på att det i officiell statistik finns signaler om att antalet serviceboenden har minskat och att resurser för rehabilitering och habilitering har minskat kraftigt. Den slutsats som drogs var att mycket talade för att ett förändrat utbud av insatser från kommun och landsting har bidragit till kostnadsökningen för assistansersättningen32. Frågor om kostnadsutjämning har utretts vid ett flertal tillfällen . tillsattes en arbets- grupp inom med uppgift att utforma ett för- slag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostna- der för verksamhet enligt LSS. Arbetsgruppen såg inte någon grund för kostnadsutjämning som utgick från strukturella faktorer då kostnadsskillnaderna i första hand beror på individuella behov och på att verksamheten har koncentrerats till vissa kommuner. Även nytillkommande verksamhet var ojämnt fördelad eftersom det inte finns underlag att bygga upp specialresurser i varje kommun. Personlig assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. : ; 2008, s. 89–115. Historik och tidigare utredningar Regeringen tillsatte en parlamentarisk kom- mitté för att utreda hur utjämningen skulle ske för kostnadsskill- nader mellan kommuner avseende verksamhet enligt LSS. De för- slag som lades fram i betänkandet Utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:13) innebar att en grundläggande strukturkostnad skulle beräknas för varje kommun med vissa justerande inslag. Två finansieringsmodeller presenterades, en genomsnittsmodell och en bruttomodell. Efter ytterligare beredningsarbete infördes en nationell kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS. Majoriteten av remissinstanserna förordade inte den modell som regeringen beslutade sig för att lägga fram, den s.k. genom- snittsmodellen. Remissinstanserna hade även synpunkter på syste- mets utformning som skulle kunna leda till en minskad effektivitet och vara möjligt att påverka (personalkostnadsindex). Regeringen tillsatte en ny utredning (LSS-utjämningskommit- tén) ; utredningen fick tilläggsdirektiv . Uppdra- get var att följa upp och se över kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt. Utredningen publicerade ett delbetän- kande Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS- verksamhet (SOU 2006:69) och slutbetänkandet Utjämning av kommunernas LSS-kostnader – översyn och förslag (SOU 2007:62). Utredningen föreslog vissa justeringar av systemet utifrån den uppföljning som genomförts men fastslog att underlaget för LSS- beräkningarna är påverkbara eftersom det utgörs av beslut om insatser som kommunerna själva beslutat om och beräkningarna av varje kommuns personalkostnadsindex baseras på de kostnader som kommunen rapporterat in till SCB i räkenskapssammandraget. Utredningen föreslog mot denna bakgrund att LSS-utjämningen inte bör överföras som en delmodell till kostnadsutjämningssyste- met men bör bli föremål för löpande uppföljning och utvärdering. Detta kapitel är en genomgång av nu gällande bestämmelser om personlig assistans och assistansersättning. Personlig assistans är en av tio insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, medan assistansersättning avser det eko- nomiska ansvaret som staten, genom , har för viss assistans. Grundbestämmelserna om insatsen personlig assistans finns i LSS, medan bestämmelserna om assistansersättning finns i socialförsäkringsbalken, SFB. Utöver dessa två huvudförfattningar finns även förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förordningen (1993:1091) om assistansersättning och dåvarande före- skrifter (RFFS 1993:24) om assistansersättning. Dessutom finns flera lagar som indirekt har betydelse för assistansersättningen och utredningens uppdrag, såsom bidragsbrottslagen (2007:612), lagen (1970:943) om arbetstid i husligt arbete, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), personuppgiftslagen (1998:204) och lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemen. har i vissa avseenden utfärdat allmänna råd. Dessa råd är inte bindande, men eftersom de används av handläggare får de ändå konsekvenser vid tillämpningen av lagarna. Det övergripande syftet och målet med reformen har redogjorts för i avsnitt 2.1. Dessa mål och syften ska vara vägledande för all verksamhet enligt LSS, således även när det gäller personlig assistans och assistansersättning. Verksamheten ska enligt 5 § LSS främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet och målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Verksamheten ska enligt 6 § LSS vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Den ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet och den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras och i verksamheten ska det finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad ska kunna ges. När personlig assistans lämnas åt barn så ska enligt 6 a § LSS barnets bästa särskilt beaktas. Enligt 7 § LSS ska den enskilde genom de insatser som beviljas tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. 3.1Förutsättningar för att få personlig assistans och assistansersättning 3.1.1Vem har rätt till personlig assistans? För att få personlig assistans måste den sökande tillhöra någon av de tre personkretsar som anges i 1 § LSS.