sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — I vissa fall kommer dessa ersättningar utbetalas av annan än arbetsgivaren, t.ex. försäkringsbolag, och då ingår inte ersättningen i inkomst av tjänst betalad av arbetsgivaren. Om överenskommelsen innebär att arbetsgivaren betalar den kompletterande ersättningen ingår beloppet i den i månadsuppgiften redovisade kontanta bruttolönen. För det fall sådan kompletterande ersättning från arbetsgivaren skulle ingå i inkomstbegreppet för de som får ersättningen direkt från arbetsgivaren, men inte för de som får ersättningen utbetald från försäkringsbolag, skulle det innebära bristande likabehandling. Kommittén föreslår därför att dessa kompletterande ersätt- ningar inte ingår i inkomstbegreppet. Eftersom det inte heller avse- ende kompletterande ersättningar föranledda av frånvaro, är möjligt att göra antaganden om framtiden, kommer dessa inte finnas med i inkomstunderlaget för beräkningar av dagersättningar inom social- försäkringen. 4.4.3Innebörden av att ändra inkomstbegreppet i arbetslöshetsförsäkringen Bedömning: Ett förändrat inkomstbegrepp innebär att även de inkomster som inte har utgått regelmässigt kommer att ingå. Sjuklön utöver lagstadgad period liksom kompletterande ersätt- ningar kommer inte att ingå. Om kontant bruttolön m.m. och skattepliktiga förmåner från arbetsgivaren utgör inkomstbegrepp innebär det att en större del av den inkomst som lämnas för eget arbete ingår i beräknings- underlaget för dagpenning. För inkomstbegreppet i arbetslöshetsförsäkringen innebär detta endast en mindre förändring. Även kostnadsersättningar som mil- ersättningar etc. räknas in i inkomstunderlaget till den del de beskattas som inkomst av tjänst, förutsatt att ersättningarna har utgått regelmässigt. Ett riktmärke för regelmässigt utgående är att de har lämnats inom ramtiden. Inkomst- begreppet i arbetslöshetsförsäkringen förändras också genom att sjuk- lön utöver lagstadgad period liksom kompletterande ersättningar inte kommer att ingå. Någon definition av förvärvsinkomst finns inte i , utan vad som ingår i förvärvsinkomst regleras i en föreskrift15. Det för- ändrade inkomstbegreppet föranleder därför ändring av denna föreskrift. 4.4.4Konsekvenser av ett förändrat inkomstbegrepp Att ändra inkomstbegreppet till de inkomster som lämnas av en arbetsgivare och som på blankett KU 10 upptas som kontant brutto- lön m.m. jämte skattepliktiga förmåner innebär en förändring av inkomstbegreppet för såväl socialförsäkringen som arbetslöshets- försäkringen. 15 IAFFS 2009:1. är inkomst av tjänst det inkomstbegrepp som används i arbetslöshetsförsäkringen, med den begränsningen att det endast är ersättning som utgår regelmässigt som ingår i beräk- ningsunderlaget. Förslaget att låta även ersättning som inte utgår regelmässigt ingå i inkomstbegreppet skulle således påverka arbets- löshetsförsäkringens inkomstunderlag. På aggregerad nivå är kom- mitténs bedömning att den samlade effekten av förslaget är mycket begränsad och att kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen endast påverkas i liten omfattning. I socialförsäkringen har det ändrade inkomstbegreppet större betydelse. I och med att fler inkomster som lämnas från en arbets- givare ingår i inkomstbegreppet kommer fler inkomster ingå i beräkningsunderlaget för dagersättningar inom socialförsäkringen. Kommitténs bedömning är att genom att låta de inkomster som ligger till grund för uttag av skatter och avgifter också utgöra beräk- ningsunderlag för beräkningar av dagpenning i arbetslöshets- försäkringen, blir reglerna enklare och mer överblickbara för den enskilde individen. Vilka påverkas av ett förändrat inkomstbegrepp i socialförsäkringen? Av de knappt 5 miljoner människor som hade en löne- inkomst var det omkring 1,2 miljoner som hade skattepliktiga förmåner. Hälften av dessa hade inkomster som låg över taket på 7,5 prisbasbelopp, dvs. För denna grupp kommer det nya inkomstbegreppet inte påverka den utbetalda ersätt- ningen. För de med inkomster under taket kommer inkomst- underlaget öka, vilket innebär att den utbetalda ersättningen blir högre. Av figur 4.1 framgår den genomsnittliga skattepliktiga förmånen för individer i olika inkomstintervall, givet att de har haft en skatte- pliktig förmån. I genomsnitt är den skattepliktiga förmånen ca eller . De skattepliktiga förmånerna ökade med stigande inkomst. För personer med inkomster var värdet av de skatte- pliktiga förmånerna ca medan för personer med inkomster var värdet ca . För de med inkomster under taket i socialförsäkringen var den genomsnittliga skattepliktiga förmånen ca eller . Antalet individer med skattepliktiga förmåner framgår också av figur 4.1. Störst antal finns i inkomstintervall kring , där antal individer med skattepliktiga förmåner uppgår till ca 450 000 individer. Relativt många finns även bland dem med inkomster , där omkring 120 000 individer finns. Figur 4.1 Genomsnittliga skattepliktiga förmåner för dem som haft skattepliktiga förmåner samt antal personer med skattepliktiga förmåner Källa: SCB, FASIT. Alla med skattepliktiga förmåner har dock inte ersättning från sjuk- eller föräldraförsäkringen. Omkring 170 000 personer upp- skattas beröras av den förändring av inkomstunderlaget som kom- mittén föreslår. Antalet är fler i föräldraförsäkringen än i sjukför- säkringen. Av figur 4.2 framgår den genomsnittliga skattepliktiga förmånen för dem som 2011 hade sjuk- eller föräldrapenning och inkomster under taket16. För denna grupp är det genomsnittliga värdet för skattepliktiga förmåner . Värdet av de skattepliktiga förmånerna är störst för dem med inkomster i intervallet 50 000–och för dem med inkomster . Störst antal personer med skatte- 16 Givet att de haft skattepliktig förmån. pliktiga förmåner, ca 50 000 personer, finns bland dem med inkomster mellan 250 000–. Figur 4.2 Genomsnittliga skattepliktiga förmåner för dem med sjuk- eller föräldrapenning och som haft skattepliktiga förmåner samt antal personer med skattepliktiga förmåner som har sjuk- och föräldrapenning, 2011 Källa: SCB, FASIT. Vad kostar det att förändra inkomstbegreppet? En förändring av inkomstbegreppet så att även skattepliktiga för- måner inkluderas i inkomstunderlaget beräknas kosta ca brutto. Den största ökningen ligger på föräldra- försäkringen där omkring 130 miljoner av ökningen ligger. Detta eftersom både antalet nyttjade dagar i försäkringen och antal individer med skattepliktiga förmåner är större i föräldraförsäkringen än i sjukförsäkringen. I och med att dagersättningarna ökar, ökar också skatte- intäkterna. Ökningen kan uppskattas till ca , vilket innebär att nettokostnaden av förslaget beräknas kosta ca . Det förändrade inkomstbegreppet påverkar endast försumbart ersättningarna i de andra trygghetssystemen. Individer i hushåll med inkomstrelaterade transfereringar som bostadsbidrag och eko- nomiskt bistånd har endast i mycket begränsad omfattning skatte- Ersättningen från dessa system bedöms därför inte påverkas av det förändrade inkomstbegreppet. 4.5Nuvarande inkomstbegrepp för egenföretagare Kommittén har i uppdrag att se över möjligheten att skapa ett enhetligt inkomstbegrepp även för egenföretagare. Det är endast för den som har inkomst av tjänst som månadsuppgifter kan komma att lämnas. Införandet av månadsuppgifter kan därför inte motivera förändringar av inkomstbegreppet för egenföretagare. Däremot kan ett ändrat inkomstbegrepp för arbetstagare med tydligare koppling till de inkomster som framgår av månadsuppgiften och ligger till grund för uttag av socialavgifter motivera en motsvarande ändring för egenföretagare. 4.5.1Vem är egenföretagare? Näringsverksamhet kan bedrivas i olika företagsformer. I skatte- rättslig mening föreligger näringsverksamhet då någon bedriver yrkesmässig och självständig förvärvsverksamhet, oavsett i vilken företagsform detta sker. Näringsverksamhet kan bedrivas i aktiebolag, ekonomisk förening eller som enskild näringsverksamhet. Avgörande för hur inkomsten av enskild näringsverksamhet, handelsbolag eller enkelt bolag ska beskattas är om verksamheten bedrivs yrkesmässigt, dvs. varaktigt och med vinstsyfte, och självständigt. I socialförsäkringen räknas den som driver egen verksamhet i enskild firma, handelsbolag eller kommanditbolag som egenföretagare. Det är de som har en SGI baserad på inkomster för eget arbete på annan grund än av anställning, dvs. inkomst av annat förvärvsarbete. För dessa kommer det inte finnas någon månadsuppgift, eftersom deras inkomster av det egna arbetet i den egna verksamheten inte beskat- tas som inkomst av tjänst, utan som inkomst av näringsverksamhet. När begreppet egenföretagare används i väg- ledning avses en person med inkomst av annat förvärvsarbete, dvs. SGI-B (till skillnad mot inkomst av anställning, SGI-A). konsekvens härav ingår i gruppen som har SGI-B den som har inkomst av näringsverksamhet på grund av eget arbete, som vi traditionellt ser som företagare, men även den som skatterättsligt deklarerar för inkomst av tjänst utan att vara anställd, t.ex. en upp- dragstagare. Observera att den som driver verksamhet i form av aktiebolag eller ekonomisk förening är anställd i bolaget eller föreningen och därför har inkomst av tjänst. Inkomsten är därför inkomst av anställning i socialförsäkringen (SGI-A). En person som bedriver verksamhet i aktiebolagsform anses således inte som egenföretagare i socialförsäkringshänseende, ens om bolaget ägs och drivs av en person. I arbetslöshetsförsäkringen har företagsformen ingen betydelse för att betraktas som företagare. Det avgörande är i stället i vilken mån personen haft inflytande över verksamheten.17 Med företagare avses enligt 34 § en fysisk person som bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229), och som han eller hon personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över. Kopplingen till IL innebär att den näringsverksamhet som bedrivs ska vara varaktig, självständig och drivas med vinstsyfte. 4.5.2Socialförsäkringen – Inkomst av annat förvärvsarbete (SGI-B) Uttrycket "har inkomst av annat förvärvsarbete" innebär att inkomsten vilar på annan grund än anställning. Denna gränsdragning har utmejslats av allmänna rättsgrundsatser och rättspraxis. I 25 kap. 8 § SFB slås fast att inkomst av näringsverksamhet ska räknas som inkomst av annat förvärvsarbete. Detsamma ska gälla sådan inkomst av arbete för egen räkning som utgör inkomst av tjänst. Detta innebär att inkomst av annat förvärvsarbete kan omfatta inkomster som skatterättsligt betecknas som både inkomst av näringsverksamhet och inkomst av tjänst. 17 Med företagare avses enligt 34 § en fysisk person som bedriver sådan näringsverk- samhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket IL, och som han eller hon personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över. Kopplingen till IL innebär att den närings- verksamhet som bedrivs ska vara varaktig, självständig och drivas med vinstsyfte. SGI-beräkning för försäkrad som har inkomst av näringsverksamhet Även för den som har inkomst av annat förvärvsarbete ska SGI enligt definitionen i 25 kap. 2 § SFB vara den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete. I förarbetena har ansetts att i första hand får bygga SGI-beräkningen på de uppgifter som den egna företagaren själv lämnar om sitt förvärvsarbete och om sina beräk- nade förvärvsinkomster. Av 25 kap. 6 § SFB framgår att , där för- hållandena inte är kända, kan göra beräkningen av SGI utifrån den uppskattning av den försäkrades inkomster som gjorts vid inkomst- beskattningen. Eftersom det kan vara svårt för den egna företagaren att beräkna framtida inkomster fastställs ofta företagarens SGI utifrån en upp- skattning med hänsyn till tidigare inkomstbeskattning. För en försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete och som bedriver näringsverksamhet bestäms SGI:n som regel utifrån näringsverksamhetens beräknade nettointäkt. Med nettointäkt avses företagets resultat efter avdrag för kostnader, eventuella avsättningar och avgifter, men före skatteavdrag. Om företagaren valt att göra dispositioner inom systemen för periodiseringfond och expansionsfond ska dessa inte beaktas vid beräk- ning av SGI. Detta slogs fast genom en dom från Regeringsrätten meddelad i (mål nr 2231-08). Frågan i målet var om inkomsten av näringsverksamhet till följd av åter- föring av periodiseringsfond kunde läggas till grund för SGI, när en kvinna för tillfället arbetade deltid, men hade för avsikt att lång- siktigt fortsatt ha sin huvudsakliga försörjning från inkomster från sin enskilda firma. Regeringsrätten fann att de skatterättsliga disposi- tioner som den försäkrade vidtog inom ramen för periodiserings- fondssystemet inte skulle beaktas eftersom SGI utgörs av den för- säkrades beräknade framtida inkomst i pengar. Kammarrätten i har i en dom (mål nr 6681-09) gjort bedömningen att inte heller expansionsfond ska beaktas vid beräkning av SGI. Det finns särskilda bestämmelser i om hur SGI ska beräknas i ett uppbyggnadsskede för försäkrade som har inkomst av annat förvärvsarbete och som bedriver näringsverksamhet. Dessa hjälpregler innebär dels att SGI:n från uppstart kan beräknas till minst vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning, dels att i vissa fall får beräkna SGI till ett högre belopp än vad som framgår av den försäkrades skatterättsliga nettointäkt.18 4.5.3Arbetslöshetsförsäkringen – Företagares dagsförtjänst i arbetslöshetsförsäkringen Vid ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen baseras dagpen- ningen på tidigare förvärvsinkomster19. Det finns arbetslöshets- kassor även för företagare och deras familjemedlemmar som arbetar i små- och medelstora företag och som vill försäkra sig mot inkomstbortfall vid arbetslöshet. Ersättningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen är begränsad till en viss andel av den arbetslöses tidigare dagsförtjänst (eller vid hög eller låg dagsförtjänst till ett visst max- respektive minimi- belopp). En företagare kan välja den förmånligaste av några alternativa regler för beräkning av dagsförtjänsten. Det finns en huvudregel och två alternativregler. Huvudregeln - inkomst från verksamheten som framgår av den senaste inkomstbeskattningen För företagare grundas enligt huvudregeln dagsförtjänsten på den inkomst från verksamheten som framgår av senaste beslut om slutlig skatt20. Det är överskottet av aktiv näringsverksamhet som utgör förvärvsinkomst. 1825 kap. 9 § SFB samt föreskrift (RFFS 1998:12) om sjukpenning- grundande inkomst. Någon uppräkning av inkomsten med hänsyn till löneförhand- lingar, penningvärdesförändringar eller annat görs inte vid fast- ställande av dagsförtjänsten. För den som drivit verksamhet under hela inkomståret beräknas dagsförtjänsten till 1/260 av årsinkomsten. Företagaren kan, om det är mer förmånligt, låta dagsförtjänsten i stället grundas på den genomsnittliga inkomsten från näringsverk- samheten som föregår beskattningsåret i senaste beslut om slutlig skatt21. I särskilda fall kan tidigare inkomst av tjänst läggas till grund för en egenföretagares dagsförtjänst. 4.6Nytt inkomstbegrepp för egenföretagare Kommittén föreslår att det inkomstbegrepp som ska vara väg- ledande för att bedöma vilka inkomster en egenföretagare kan antas komma att få ska vara överskottet i en aktivt bedriven närings- verksamhet. I arbetslöshetsförsäkringen tillämpas ett historiskt inkomst- underlag. Enligt huvudregeln är det inkomsterna från näringsverk- samheten, dvs. överskottet i en aktivt bedriven näringsverksamhet, som framgår av senaste beslut om slutlig skatt som utgör underlag för dagersättningen. I socialförsäkringen används det deklarerade överskottet av näringsverksamhet som en uppskattning av vilka inkomster som den försäkrade kan antas komma att få. SGI justeras därför om över- skottet innehåller en återföring av t.ex. periodiseringsfond. Kommitténs förslag innebär en harmonisering med arbetslöshets- försäkringen på så sätt att någon korrigering av återförda skatte- rättsliga dispositioner inte ska ske. Inkomstbegreppet kommer på så sätt att motsvara de inkomster som ligger till grund för uttag av egenavgifter. Det förändrade inkomstbegreppet innebär inga för- ändringar av de särskilda hjälpreglerna för beräkning av SGI eller dagsförtjänsten. 21 37 § . En kombinatör är en person som har inkomst både som arbets- tagare och egenföretagare. För kombinatörerna sker förändringar i inkomstbegreppet för såväl arbetstagare som egenföretagare. Konsekvensen för kombina- törer blir därför att respektive inkomstbegrepp leder till att andra inkomster kommer ingå i inkomstunderlaget. De förändrade inkomst- begreppen föranleder inga andra, särskilda, förändringar för kombina- törer. Nytt inkomstunderlag i socialförsäkringarna 5Vad ska ersättas? Kommittén har i uppdrag att ta fram förslag till nya regler för beräkning av SGI baserad på historiska (faktiska) inkomster. Kommittén presenterar i detta delbetänkande ett antal olika alternativ till hur ett sådant regelverk skulle kunna utformas. Kommittén tar dock inte ställning för eller emot en eventuell reform av nuvarande SGI och inte heller till de olika alternativ som analyseras i denna del. Det främsta skälet till att kommittén inte tar ställning är den osäkerhet som finns kring de fördelningsmässiga effekter som ett förändrat inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster kan komma att få. Omfattningen av dessa effekter och vilka åtgärder som kan mildra dessa är inte möjliga att utreda, då det saknas uppgifter om hur individers månatliga inkomster varierar. Kommittén vill därför invänta införandet av månadsuppgifter och de mer full- ständiga konsekvensanalyser som då kan genomföras, innan ett slutligt ställningstagande görs. I delbetänkandets första del beskrivs hur de av Månadsupp- giftsutredningen föreslagna inkomstuppgifterna kan konstrueras för att vara användbara i trygghetssystemen, inte minst inom socialförsäkringen. Med tillgång till månadsuppgifter skapas nya möjligheter att utveckla inkomstunderlagen för ersättningar i trygg- hetssystemen. I denna del av delbetänkandet analyseras dessa möj- ligheters betydelse för socialförsäkringen, dvs. reglerna om SGI. SGI är det inkomstunderlag som ligger till grund för beräk- ningen av sjukpenning och ett antal andra dagersättningar i Vad ska ersättas? socialförsäkringen, så som föräldrapenning och närståendepenning. baseras dessa ersättningar på ett antagande om en framtida inkomst. För en person med jämna inkomster kan den senaste lönespecifikationen ofta relativt enkelt ligga till grund för antagandet, medan det i andra fall kan vara mer osäkert. I denna del analyseras möjligheter och svårigheter med att i stället för detta antagande om en inkomst använda sig av historiska (faktiska) inkomster i form av tidigare beskrivna månadsuppgifter. Ett sådant inkomstunderlag som använder sig av historiska (faktiska) inkomster skulle kunna kallas EGI (ersättningsgrundande inkomst), för att markera att dessa historiska inkomster är ett nytt sätt att räkna och att det omfattar mer än sjukpenning. Dagens begrepp, SGI, är delvis missvisande eftersom det även ligger till grund för andra ersättningar, t.ex. föräldrapenning. Det finns inte något enkelt svar på frågan om vad som är det bästa inkomstunderlaget för dagersättningar i socialförsäkringen. Svaret beror på vad som upplevs vara mest angeläget att betona i försäkringen, men det är också genuint svårt att konstruera en beräkningsmetod som på ett önskvärt sätt hanterar alla tänkbara önskemål som finns gällande en socialförsäkring. I analysen pre- senteras ett antal olika problem som kan komma att uppstå när SGI baseras på historiska (faktiska) inkomster och vilka möjliga lösningar som finns för att hantera dessa. Kapitlet inleds med en analys där begreppen flexibilitet, förut- sebarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet används för att illustrera de avvägningar som ligger till grund för konstruk- tionen av ett inkomstunderlag för socialförsäkringens dagersätt- ningar. Baserat på den analysen skisseras fyra exempel på hur ett inkomstunderlag som i skiftande grad bygger på historiska (faktiska) inkomster skulle kunna se ut. Beroende på vilka egen- skaper som prioriteras i socialförsäkringen kan historiska (faktiska) inkomster komma till användning med allt ifrån marginella för- ändringar i dagens regelverk, till att utgöra grunden för en större omläggning av regelverket om så önskas. Efter denna inledande analys följer en genomgång av de slutsatser och förslag som har förts fram i tidigare utredningar inom socialförsäkringsområdet. Vad ska ersättas? Avslutningsvis presenteras en översiktsbild av hur ett antal andra europeiska länder har löst frågan om inkomstunderlag för sina kontantförmåner vid sjukdom. 5.1Olika perspektiv på inkomstunderlaget Legitimiteten hos ett socialförsäkringssystem vilar på vetskapen om att den försäkrade har en god inkomsttrygghet i händelse av sjukdom eller föräldraledighet. Inkomsttryggheten implicerar att individen får ersättning i relation till den arbetsinkomst som går förlorad då individen inte arbetar. Därmed kan den ekonomiska standarden upprätthållas vid sjukdoms- eller föräldraledighets- perioder. Om inkomstbortfallsprincipen ska vara den ledande principen i socialförsäkringssystemet behöver dock ersättningen från socialförsäkringen kunna anpassas om inkomstförhållandena förändras. I annat fall kan ändrade inkomstförhållanden medföra en oskälig ersättning från socialförsäkringen i förhållande till lev- nadsvillkoren innan försäkringsfallet inträffade. Dagens socialförsäkringssystem hanterar i teorin detta upp- drag, då det alltid är den förväntade inkomsten under frånvaron som ersätts. Ett av huvudsyftena med att ha en ersättning som grundar sig på den förväntade framtida inkomsten är att det har bedömts vara en bra approximation för den arbetsinkomst som förväntas gå förlorad under frånvaron. I praktiken kan dock den förväntade årsinkomsten vara svår att uppskatta. Det är t.ex. svårt att veta vilken inkomst individen skulle ha haft om han eller hon arbetat och ju längre sjukdomsperioden är desto svårare blir det. Trots de praktiska problem som finns med att hantera de ambitioner dagens socialförsäkringssystem har, kan den flexi- bilitet som nuvarande system medger ses som en tillgång och till viss del uppväga de negativa aspekter som regelverket skapar. Med flexibilitet avses här att det finns stort utrymme för bedömning utifrån rådande förhållanden i det enskilda fallet och Vad ska ersättas? Inget självklart svar SOU 2012:47 möjlighet till en nära koppling till den aktuella inkomst- situationen. Flexibiliteten är dock inte den enda viktiga egenskapen hos ett väl fungerande välfärdssystem. Kommittén argumenterar i inledningen till delbetänkandet för vikten av egenskaper som förutsebarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet. Kom- mitténs utgångspunkt är att diskutera hur dessa olika principer kan tas tillvara vid olika sätt att beräkna inkomstunderlaget. Kommitténs slutsats är dock att det inte finns något enkelt svar på vad som är det bästa inkomstunderlaget för beräkning av dag- ersättningar i socialförsäkringen. I stället är det viktigt att betona att hur ett inkomstunderlag i socialförsäkringen ska utformas, i mångt och mycket, beror på vilka egenskaper som prioriteras högst. I detta avsnitt är syftet att utan värderande inslag beskriva hur historiska (faktiska) inkomstuppgifter kan användas i social- försäkringen oavsett vilken av de vägledande principerna som värderas högst. Såväl flexibiliteten, den administrativa effektivi- teten, rättssäkerheten som förutsebarheten skulle kunna öka genom att historiska (faktiska) inkomster införs i inkomstunder- lagets beslutsprocess. Nedan följer fyra hypotetiska exempel där historiska (faktiska) inkomster i olika hög utsträckning används i besluts- processen.