sou · GZB336 · 2012-01-01 00:00:00 — Det är framför allt besparingar i form av beställningsminskningar inom forskning och utveckling som bedöms kunna realiseras 2012, medan effektiviseringarna inom försvarslogistiken i huvudsak kommer att vara uppnådda 2014. Detta beror på att förändringar i processer och arbetssätt samt personalförändringar tar att genomföra och att effekten av besparingarna därmed uppnås senare än vid beställningsminskningar. Olika risker för att besparingarna inte uppnås Utredningen bedömer att besparingsförslagen är förknippade med olika osäkerheter, risker och behov av arbetsinsatser. I ett genom- förandeperspektiv bedöms besparingsförslagen inom forsknings- och utvecklingsverksamhet ha lägst risk, medan utredningens förslag om strukturförändring inom försvarslogistiken har den högsta. Användningen av frigjorda medel Utredningens direktiv anger inte att utredningen ska föreslå hur frigjorda medel ska användas för att göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar i enlighet med beslut möjligt. Utredningen menar dock att de ekonomiska resurser som frigörs i och med utredningens förslag, bör fördelas efter Försvars- maktens samlade behov. Utredningen kan konstatera att önskad effekt, i form av användbara förband, endast kan uppnås genom att förbanden är såväl personal- som materieluppfyllda och att det finns ekonomiska medel till utbildning, övning, beredskap och ytterst till insatser. I sin redovisningen av framtida behov anger Försvarsmakten till utredningen att den personella och materiella uppfyllnaden av IO 14 genomförs samordnat och att full uppfyllnad uppnås först . Inom ramen för de områden som utredningen har haft att hantera redovisar myndigheten att behoven inom materiel- och logistik- försörjning ökar. I det fall de samlade behoven för materielanskaffning och vidmakthållande, tillsammans med erforderliga medel för personal- kostnader m.m. inte ryms inom den totala tillgängliga ekonomiska ramen för Försvarsmakten så måste ytterligare prioriteringar göras. Betydande verksamhetsmässiga konsekvenser uppstår konstaterar att satsningar inom FoU ytterst handlar om att stärka förmågan att hantera framtida osäkerheter. Medvetna ambitionsminskningar inom området, till förmån för satsningar på ett mer tillgängligt och användbart för- svar, kan förväntas minska den mer långsiktiga och strategiska handlingsfriheten för statsmakterna och/eller Försvarsmakten. Detta kan leda till funktionella brister och en minskad framtida relevans hos det framtida försvaret alternativt ökade kostnader på andra områden. Utredningen konstaterar att de föreslagna förändringarna när det gäller försvarslogistiken är betydande. Med de omfattande verksamhetsövergångar som blir aktuella ställs stora krav på FMV som mottagare av nya verksamheter med tillhörande personal. Det är enligt utredningen angeläget att formerna för Försvarsmaktens och FMV:s samverkan anpassas och utvecklas med utgångspunkt i en mer långtgående beställar- utförarrelation. Liten statsfinansiell påverkan av förslagen Utredningens förslag har till syfte att möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar. Därmed förutsätts frigjorda medel omfördelas inom utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap till förmån för Försvarsmakten och således inte innebära någon signifikant statsfinansiell påverkan. Undantaget från det ovanstående är om statsmakterna skulle välja att gå vidare med någon form av strukturell förändring av FHS. Detta bedöms vara förknippat med behov av vissa resursinsatser för omorganisation alternativt avveckling. Utredningen har dock inte gjort en närmare bedömning av storleken på dessa. Minskade beställningar av forskning och utveckling, men nya möjligheter för privata aktörer genom förändringarna i försvarslogistiken Utredningen ser att föreslagna reduceringar inom forskning och utveckling till stor del kan komma att realiseras genom minskade beställningar till näringslivet. så öppnas nya möjligheter upp för privata aktörer genom ökade inslag av s.k. offentlig-privat samverkan (OPS), förändrade gränssnitt och mer långtgående åtagan- den från industrin i samband med anskaffning och vidmakthållande av materiel. Närings- och forskningspolitiska konsekvenser genom utpekade reduceringar De samhällsekonomiska konsekvenserna bedöms främst utgöras av att närings- och forskningspolitiska effekter som kommer av sats- ningar inom forskning och utveckling minskar i takt med redu- ceringarna inom detta område. Föreslagna förändringar rörande försvarslogistiken innebär inledningsvis främst att befintliga verk- samheter får ny huvudman med ökade möjligheter för större åtaganden från privata aktörer . De regionalpolitiska kon- sekvenser som kan förutses är begränsade men kan röra lokaliseringen av vissa verksamheter som bedrivs på flera orter i landet. Övriga konsekvenser är begränsade Utredningen bedömer att de lämnade förslagen medför begränsade, små eller inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen, den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan män och kvinnor samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte heller med- föra några negativa konsekvenser för miljön. Regering beslöt vid regeringssammanträde att en särskild utredare ska lämna förslag på hur reduceringar kan genom- föras av det stöd till Försvarsmakten som (), Försvarshögskolan (FHS) och Totalförsvarets forsknings- institut (FOI) lämnar när det gäller forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning. I regeringens direktiv till utredaren anges att föreslagna kostnadsminskningar ska uppgå till jämfört med utfallet . I direktiven anges vidare att utredaren särskilt ska se över försvarets logistikverksamhet och föreslå åtgärder som kan effektivisera och rationalisera verksamheten för att öka besparingarna utöver det ovan angivna beloppet. I uppdraget ingår därutöver att pröva vilken stödverksamhet som ska utföras av vilken aktör (myndighet eller privat aktör) och i vilken omfattning. Utredaren ska även se över hur en sammanhållen materiel- och logistikförsörjningen kan ut- formas samt beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en ändamåls- enlig styrning av den. Utredaren ska också ge förslag på finansierings- principer för forsknings- och utvecklingsverksamheten. Förslagen ska frigöra ekonomiskt utrymme för att göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar med anställda och kontrakterade soldater och sjömän möjlig, i enlighet med beslut.2 Utredaren ska, enligt direktiven, i sitt arbete utgå från de förslag som redovisats av den s.k. i rapporten användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten samt beakta samtliga remissyttranden över utredningen. 1Ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (dir 2010:45). 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. förslag ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter. Genom tilläggsdirektiv3 till utredningen utvidgades uppdraget till att omfatta att den särskilde utredaren även ska lämna förslag på fortsatt lokalisering av certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) samt vilken myndighet som ska ansvara för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA). Förslagen ska beakta gällande regler kring teknisk kontroll och principen om kontrollordningar i öppna system. Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1 och 2. Vi påbörjade arbetet . Utredningen har inledningsvis bedrivit arbetet i kommittéliknande former. Utredningen har slutligen antagit arbetsnamnet Försvarsstruktur- utredningen. Vi har analyserat, planlagt och genomfört utredningsarbetet med utgångspunkt i direktiven till utredningen. Enligt dessa direktiv ska vi genomföra en allsidig genomlysning av stöd- verksamhetens olika aktörer och verksamheter (processer) för att därefter lämna förslag på en sammanhållen och kostnadseffektiv framtida stödverksamhet. Den föreslagna stödverksamheten ska åstadkommas genom effektivisering och rationalisering av berörda myndigheters verksamheter som i direktiven angiven kostnadsreducering ska uppnås. Inom de områden som utredningen haft att utreda har en stor del av utredningsarbetet bedrivits inom ramen för till utredningen kopplade referensgrupper avseende forskning – och utveckling, materielförsörjning och logistikförsörjning. I referensgrupperna har ingått myndighetsexperter inom respektive område. Utredningsarbetet har genomförts etappvis. I inledningen av utredningsarbetet har vi inhämtat underlag i form av tidigare utredningar, propositioner, riksdagsbeslut, regleringsbrev, budget- underlag, årsredovisningar, olika studier, m.m. Vi har därefter med stöd av berörda myndigheter och PriceWaterhouseCoopers (PWC) i en första etapp genomfört en verksamhetsanalys av berörda stödverksamheter. 3 Tilläggsdirektiv till utredningen om ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (Fö 2010:01) (dir 2010:104). genomfört utredningar av möjligheten att bolagisera hela eller delar av verksamheter hos berörda försvarsmyndigheter. har även gett uppdrag till andra konsulter och myndigheter. har lämnat rapporten beslut och utredningar vad gäller försvarets stöd- verksamheter. Statskontoret har lämnat rapporterna KI-modellens tillämpbarhet på forskning och utveckling inom försvarssektorn (dnr 2010:221-5) och Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan (dnr 2011/29-5). Statskontoret har även bistått utredningen i form av stabsbiträde. ESV har lämnat rapporten – Försvarsmakten. Konsekvenser för budget och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning (ESV 2011:14). har lämnat rapporten för systemstödet vid genomförandet av förslag. I en andra etapp har vi med stöd av verksamhetsanalysen, inkomna rapporter och till utredningen knutna sakkunniga och experter analyserat olika förslag till effektivisering och rationalisering av stödverksamheten och därmed sammanhängande fråge- ställningar. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med sak- kunniga och experter. Utredningen har sammanträtt åtta gånger med de sakkunniga och 25 gånger med referensgrupperna. Under utredningsarbetet har vi haft nära kontakt och samverkat med berörda försvarsmyndigheter, vilka löpande tagit fram beskriv- ningar, uppgifter och sammanställningar för utredningens arbete. Utredningens myndighetsexperter har varit kontaktpersoner för den omfattande informationsinsamling som skett från myndighet- erna. Vi har i utredningsarbetet även inhämtat uppgifter genom samtal med ytterligare ett antal berörda befattningshavare inom försvarsmyndigheterna. Vi har under hela utredningsarbetet efter- strävat att träffa och intervjua personer med kunskap och insikter om den nu aktuella stödverksamheten och därmed samman- hängande frågeställningar för att skaffa oss en relevant och aktuell bild av verksamheten. Vi har intervjuat chefer och representanter för stödverksamhetens olika delar och besökt ett flertal av de berörda arbetsställena. Därutöver har vi haft löpande kontakt med ledningarna för berörda försvarsmyndigheter och övriga berörda myndigheter samt med företrädare för näringslivsorganisationer och företag för information och diskussion. En internationell utblick har genomförts rörande utvecklingen och erfarenheter från effektivisering och rationalisering av stödverksamhet på försvarsområdet i några jämförbara länder. Vi har haft möten med representanter för företag inom försvars- industrin och i detta sammanhang erhållit underlag med förslag på offentlig-privat samverkan inom stödverksamheten på försvars- området. Möten har också hållits med intresseorganisationerna SME-D och SOFF. Den information som lämnats till utredningen vid dessa besök utgör i viss utsträckning sekretesskyddade upp- gifter. Av den anledningen redovisar vi inte i betänkandet någon mer detaljerad information från besöken och lämnade underlag. Vi har hållit informationsmöten och informerat berörda centrala arbetstagarorganisationer om utredningsarbetet och berett dem tillfälle att framföra synpunkter. Inom ramen för arbetet har vi även samverkat med Fastighets- utredningen som lämnat sitt betänkande . Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt: I kapitel 2 redogörs för generella utgångspunkter och avgräns- ningar i det fortsatta utredningsarbetet. I kapitel 3 redogörs för tidigare utredningar av stödverksamhen på försvarsområdet. I kapitel 4 lämnas en beskrivning över den nuvarande forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvarsområdet. I kapitel 5 lämnas en beskrivning över den nuvarande materiel- försörjningen respektive logistikförsörjningen inom försvaret. I kapitel 6 redogörs för försvarsmyndigheternas uppgifter och organisation i de delar som berör forsknings- och utvecklings- verksamheten respektive materiel- och logistikförsörjning inom försvaret. I kapitel 7 lämnas en översiktlig beskrivning av marknaden för försvarsmateriel, m.m. I kapitel 8 görs en internationell utblick, bl.a. redogörs för stöd- verksamheten inom försvarsområdet i , och . I kapitel 9 beskrivs och analyseras – med utgångspunkt i utredningen uppdrag – den nya försvarspolitiska inriktningen som statsmakterna fastställt, bl.a. genom försvarspolitiska inriktningsbeslut. I kapitel 10 analyseras – mot bakgrund av Försvarsmaktens nya uppgifter – myndighetens behov av stödverksamhet. I kapitel 11 analyseras framtida behov av och krav på forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistikförsörjning på försvarsområdet. I kapitel 12 analyseras och lämnas förslag avseende den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvars- och säker- hetsområdet. I kapitel 13 analyseras och lämnas förslag på den framtida strukturen inom forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvarsområdet. I kapitel 14 analyseras och lämnas förslag på en sammanhållen försvarslogistik, bl.a. vad avser ändrade gränssnitt mellan försvars- myndigheterna och industrin inom materiel- och logistikförsörj- ning, m.m. I kapitel 15 redogörs för nya regler för upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. I kapitel 16 analyseras olika alternativ för struktur på materiel- och logistikförsörjningsområdet samt lämnas förslag på en framtida struktur för sammanhållen försvarslogistik. I kapitel 17 analyseras och lämnas förslag på en sammanhållen styrning av och former för finansiering av den framtida försvars- logistiken. I kapitel 18 redogörs för möjligheter att bolagisera verksamheter inom försvarsområdet. I kapitel 19 lämnas en sammanfattning över de olika besparings- förslag som utredningen redovisar i betänkandet. I kapitel 20 redovisas en konsekvensanalys av utredningen olika förslag. Avslutningsvis lämnas en sammanställning över de olika författningar som utredningen bedömer berörs av de olika förslag som lämnas i betänkandet. 2 Utgångspunkter, m.m. uppdrag är omfattande och berör ett antal grundläggande begrepp och verksamhetsområden på försvars- området. Enligt utredningen finns det skäl att närmare redogöra för de utgångspunkter som legat till grund för utredningens arbete och de olika begrepp som utredningen använder i betänkandet. Försvarsmaktens nya uppgifter och krav på operativ förmåga, m.m. har beslutat den nya försvarspolitiska inrikt- ningen i enlighet med regeringens proposition Ett användbart försvar1. I propositionen betonar regeringen att insatsverksamheten ska sättas i fokus. Regeringen anger därvid nya mål och uppgifter samt ställer nya krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. Försvars- makten ska vidare inta en ny insatsorganisation och införa ett nytt personalförsörjningssystem. Regeringen anger vidare att förbanden ska vara användbara i , i närområdet och utanför närområdet och att uppdelningen mellan en nationell insatsorganisation och särskild utlandsstyrka ska upphöra. Regeringen betonar att användbarhet också kräver en hög operativ tillgänglighet. Ökad tillgänglighet ska prioriteras, som det svenska försvaret också ska vara uthålligt. Samtliga för- band ska vara rätt utrustade, utbildade och övade. Försvarsmakten ska ha förband som är gripbara för att värna och närområdet samt för insatser utanför närområdet. 2008/09:140, bet.2008/09:FöU10, rskr.2008/09:292. Det nya kravet på Försvarsmaktens operativa förmåga innefattar att myndigheten ska kunna genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Detta ska uppnås enskilt och tillsammans med andra. Det nya personalförsörjningssystemet kommer att vara grunden för bemanningen av insatsorganisationen. Arméstridskrafterna ska i huvudsak bestå av kontraktsförband medan marin- och flygstrid- krafterna i huvudsak ska utgöras av stående förband. Behovssammansatta fördefinierade bataljonsstridsgrupper blir den huvudsakliga operativa enheten bland arméstridskrafternas insatsförband. Istället för särskilda förband och särskilt uppsatta stridsgrupper för internationella insatser ska förband inom insats- organisationen användas och personal i förbanden omsättas individvis. På så sätt kommer erfarenhet att behållas inom förbandet. De enheter som ska verka i tillsammans i insatser kommer också att utbildas och övas tillsammans. Delar av hemvärnet utvecklas till nationella skyddsstyrkor med ökade krav på användbarhet och tillgänglighet. Dessa skydds- styrkor ska kunna användas som förband även i fred. Efter beslut om höjd beredskap bör huvuddelen av insats- organisationens förband vara tillgänglig . Inget förband bör vid ett sådant beslut ha en beredskapstid som över- stiger . Sammanfattningsvis innebär detta bl.a. att den framtida insats- organisationen kommer att bestå av stående förband och kontrakts- förband samt ett kvalificerat hemvärn med nationella skyddsstyrkor. När den nya insatsorganisationen är intagen ska insatsförbanden vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara. Försvarsmaktens behov av stödverksamhet konstaterar att den inriktning som regering och riksdag nu har beslutat om för det militära försvaret innebär en tydlig förändring i förhållande till tidigare försvarsbeslut och försvarspolitiska inriktning. Den angivna inriktningen ställer nya krav på Försvarsmakten och dess förmåga. Inom ramen för de förändrade kraven på Försvarsmakten uppfattar utredningen tre förändringar som centrala: En insatsorganisation där samtliga förband ska ges en utform- ning och beredskap som innebär att alla insatsförband bör vara tillgängliga för uppgifter utan föregående beslut om beredskap eller mobilisering En ökad ambition rörande insatser bl.a. avseende antal insatta personer En ökad ambition att samverka med andra i syfte att kunna ge och ta emot militärt stöd av och till andra länder och organisa- tioner kan konstatera att angivna för- ändringar innebär ökade krav på Försvarsmakten. Utredningen bedömer att detta medför att även myndighetens behov av stöd- verksamhet förändras för att möta bl.a. de nya uppgifterna, kraven på operativ förmåga och det nya personalförsörjningssystemet. ska enligt sina direktiv lämna förslag på en ändamålsenlig och kostnadseffektiv materiel- och logistikförsörjningsprocess med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov av stödverksamhet. En grundläggande utgångspunkt för utred- ningen i detta sammanhang är därför att söka klarlägga myndighetens behov av stödverksamhet med anledning av de nya uppgifterna, kraven på operativ förmåga och nytt personalförsörjningssystem. Försvarsmakten har därför under utredningsarbetet anmodats att närmare beskriva hur myndigheten bedömer det framtida stöd- behovet. kan konstatera att Försvarsmakten har omsatt de nya uppgifterna och kraven på operativ förmåga till styrande dokument och målsätt- ningar inom myndigheten. Så kallade preliminära taktiska organisa- toriska ekonomiska målsättningar (PTOEM) för förbanden i den beslutade insatsorganisationen (IO 14) fastställdes i Försvarsmakten och ska utvecklas vidare med målsätt- ningen att de kan beslutas som slutliga . Myndig- heten har också angivit att resultatet av pågående arbete med för- svarsplanering föreligger vid utgången av 2012. Detta har medfört att som utredningen har arbetat med att finna en ända- målsenlig och kostnadseffektiv materiel- och logistikförsörjnings- 2 I Försvarsmakten har en ny målsättningsarbete fastställts att gälla från 2011-01-01 vilket innebär att begreppet TOEM kommer att utgå och i stället kommer begreppen Förbandsmålsättning samt Krigsförbandsspecifikation att användas i målsättningsarbetet. verksamhet – vilka ska utgå från Försvarsmaktens behov – så är målsättningar och kravdokument föremål för analys och värdering i myndigheten.3 Angivna förhållande medför att utredningens för- slag grundas på osäkra antaganden om det framtida stödbehovet. Frågan om kostnadsreduceringar i stödverksamheten ska utöver att lämna förslag på en mer ändamålsenlig- och kostnadseffektiv stödverksamhet även föreslå hur kostnaderna för denna verksamhet ska kunna reduceras med 2012 i jämförelse med motsvarande kostnadsutfall . Utgångspunkten är därvid att de kostnadsreduktioner som utredningen föreslår i första hand ska göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar med anställda och kontrakterade soldater och sjömän möjlig i enlighet med riks- dagens beslut. vill i detta sammanhang framhålla att det finns skäl att noga beakta konsekvenserna för den framtida stödverksamheten av de förslag som syftar till att kostnadsreduktioner och besparingar skapas, särskilt vad gäller de tre utpekade verksam- hetsområdena, forskning och utveckling samt materielförsörjning och logistikförsörjning. Användningen av de frigjorda medel på , som utredningens förslag till minsk- ningar i årskostnadsnivån 2012 i förhållande till utfallet ska leda till, bör därför redovisas. Försvarsmakten har i sitt inlämnade budgetunderlag för 20124 föreslagit en fördelning mellan de olika anslagen och där gjort antagandet att frigörs som ett resultat av Försvarsstruktur- utredningen. 3Försvarsmakten har beskrivit detta förhållande närmare och de antaganden som myndig- heten har gjort om det framtida stödbehovet i sitt svar på utredningens begäran om underlag avseende det framtida behov av stöd, se vidare kap 10. Försvarsmaktens behov av stöd. 4Försvarsmaktens underlag (HKV bet 23 383:63426), s 7.: 2.3Begreppet stödverksamhet, m.m. ska enligt direktiven – och inom ramen för arbetet med att lämna förslag om en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet – lämna förslag över vilka verksamheter som av effektivitetsskäl eller andra skäl, på kort eller långsikt, bör utföras av statliga eller privata aktörer utanför de aktuella myndigheterna. Frågan om i vilken form en viss verk- samhet med allmänintresse ska bedrivas berör frågor om det offentliga åtagandet samt vad som utgör kärn- respektive stöd- verksamhet. Utredningen noterar att dessa begrepp har behandlats i olika sammanhang, bl.a. i den försvarspolitiska propositionen, men att ingen entydig definition av begreppet har lämnats av statmakterna. Utredningen kan konstatera att vad statsmakterna anger beträffande dessa frågor ligger till grund för och utgör utgångs- punkter för utredningens arbete. Statsmakternas syn på angivna frågeställningar redovisas översiktligt nedan. överväganden och förslag tar sin utgångspunkt i den svenska förvaltningsmodellen och de förvalt- ningspolitiska ställningstaganden som regeringen har gjort i den förvaltningspolitiska propositionen5 samt i budget- och inrikt- ningspropositioner rörande det militära försvaret. Dessa ställnings- taganden berör i flera avseenden frågeställningarna i utredningens direktiv, bl.a. statligt åtagande, formen för statlig verksamhet, styr- ning, konkurrensutsatt verksamhet, m.m. I korthet kan stats- makternas ställningstaganden på området sammanfattas enligt följande:6 Renodlingen av det statliga åtagandet bör fortsätta varvid upp- gifter som inte tillhör kärnverksamheten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman.