sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Vad beträffar omfattningen rör uppgifterna bl.a. antalet tillstånd, antalet misstänkta, tillstånds- och verkställighetstider, vilka platser eller teleadresser som tillstånden gällt samt i vilken utsträckning tredje man omfattats. Vad gäller nyttan ska redovisningen avse bl.a. flertalet av de exempel på relevanta faktorer som angetts ovan. Flera tillvägagångssätt är möjliga Det finns flera tillvägagångssätt som skulle kunna användas vid kartläggningen. Inget av dem är oproblematiskt, och olika tillväga- gångssätt kan vara lämpliga för olika typer av uppgifter. Flertalet av de frågor som rör omfattningen och karaktären av tvångsmedelstillämpningen rör kvantitativa uppgifter (antalet tillstånd som meddelats, varaktigheten av dessa, vilka teleadresser eller platser de avsett osv.). Frågorna går att formulera på ett sådant sätt att något egentligt bedömningsutrymme inte finns när de ska besvaras. Sådana uppgifter lämpar sig därför att lämnas av de brottsbekämpande myndigheterna – t.ex. i blankettform – för vart och ett av de ärenden där de aktuella lagarna tillämpats. Beträffande frågor om effekterna av tvångsmedelstillämpningen är läget mer komplicerat. Endast vissa indikatorer kan fångas upp genom specifika förutbestämda frågor i en blankett eller ett frågeformulär (t.ex. beträffande hur många tillstånd användningen av tvångsmedlet lett till ett annat tvångsmedel eller lett till ett åtal). Spörsmålet om nytta – särskilt kvalitativ sådan – kräver dock en helhetsbedömning som ger anledning till mer öppna frågor och svar. Dessutom lämnar även specifikt ställda frågor avseende kausalitet med nödvändighet ett utrymme för bedömningar. För denna typ av frågeställningar kan det vara ändamålsenligt för en utredare att själv tränga in i grundmaterialet genom att ta del av handlingar eller intervjuer med olika aktörer. En undersökning av tillämpningen med ett sådant tillvägagångssätt har efterfrågats i doktrinen (se t.ex. i SvJT 2007 s. 96). Inte heller en sådan metod är dock problemfri. Inte minst eftersom materialet i de enskilda ärendena ofta är omfattande och svårgenomträngligt kan det vara svårt för en utomstående att skaffa sig en välgrundad uppfattning om förhållandena (se t.ex. i JT 2003-04 s. 21). Därtill kan resursskäl medföra begränsningar i det antal ärenden som kan granskas. När uppgifter om omfattning och nytta av tillämpningen av hemliga tvångsmedel tidigare samlats in i har detta nästan uteslutande gjorts genom att sammanställningar lämnats från de brottsbekämpande myndigheterna till regeringen eller dess utredare (se avsnitt 6.2.2–6.2.4).1 Även i de övriga nordiska länderna synes detta ha varit det huvudsakliga tillvägagångssättet (6.3.2–6.3.4).2 I har däremot mer ingående studier av källmaterial i tvångsmedelsärenden gjorts i samband med undersökningar av bl.a. nyttan av olika hemliga tvångsmedel (6.3.5). Utredningens kartläggning står på tre ben Utredningen har valt en kartläggningsmetod som står på tre ben. För det första har utredningen inhämtat uppgifter från de brotts- bekämpande myndigheterna om varje enskilt ärende där någon av de tre aktuella tvångsmedelslagarna har tillämpats. Detta är således en totalundersökning. Den omfattar tiden från det att respektive lag trädde i kraft till och med . Inhämtningen har gått till så att det inom utredningen utformats en blankett att besvaras för varje ärende. Blanketten har vandrat från handläggande polismyndighet till åklagare, och de har gemensamt svarat för att de uppgifter som lämnats varit korrekta. Bearbetningen av blankett- svaren har i sin helhet skett inom utredningen. Blanketten har innefattat huvuddelen av de specifika frågor om omfattning och effekter av tvångsmedelsanvändningen som berörs i utredningens direktiv. För det andra har utredningen i ett urval av ärenden där lagen om hemlig rumsavlyssning eller preventivlag tillämpats dels tagit del av källmaterial, dels hållit intervjuer med rättsväsendets aktörer. Det skriftliga material som gåtts igenom i denna djupundersökning har innefattat bl.a. ansökningarna om tvångsmedel och de promemorior som dessa grundar sig på samt domstolens beslut. Intervjuer har sedan i vart och ett av ärendena hållits med handläggande polis3 och åklagare. Beträffande ett antal ärenden har även det offentliga ombudet och beslutande domare intervjuats. Fokus har här varit att, på konkret ärendenivå, tränga djupare i frågorna om behov, nytta och integritetsintrång. 1Ett undantag är den utvärdering som gjordes års utredningslag, se avsnitt 6.2.4.2. När tillsyn sker av att myndigheternas verksamhet sker i enlighet med lag görs också inspektioner och genomgångar av material på plats, se avsnitt 9.3.3. 2I dock kompletterat med en enkät där poliser, åklagare, domare och offentliga ombud svarat på frågor om nytta och integritetsintrång utifrån sin allmänna erfarenhet av ärenden om hemliga tvångsmedel, se avsnitt 6.3.2.2. 3Hos Säkerhetspolisen har de intervjuade handläggarna dock inte alltid varit polisutbildade, utan de har ibland haft en annan bakgrund. För det tredje har utredningen – utan anknytning till enskilda ärenden – sammanträffat med aktörerna för att informera sig om deras allmänna erfarenheter av tillämpningen av de tre lagarna. Ett flertal möten har sålunda skett med poliser, åklagare, offentliga ombud och domare. Sådana möten med företrädare ur samtliga av de nämnda kategorierna har hållits i , och . I det följande berörs inledningsvis visst bakgrunds- och jämförelse- material, nämligen tidigare kartläggningar i och utomlands (de nordiska länderna och ). Sedan redogörs närmare för hur utredningens kartläggning gått till och – framför allt – för vad som kommit fram vid denna. De tre benen i kartläggningen behandlas därvid i olika avsnitt. Dessa avsnitt kommunicerar i viss mån med varandra. De slutsatser som dras utifrån kartläggningen återfinns emellertid huvudsakligen i kapitel 7, där analysen av behov, nytta och integritetsintrång görs. 6.2Tidigare kartläggning av tvångsmedel 6.2.1Beslag, husrannsakan och frihetsberövande tvångsmedel Någon statistik eller andra uppgifter som speglar hur ofta, eller för vilka ändamål, beslag eller husrannsakan används finns tyvärr inte tillgänglig (se t.ex. , Straffprocessuella tvångsmedel, 2 uppl. 2009, s. 373 och 539). Eftersom frihetsberövanden är en typ av tvångsmedel som skiljer sig betydligt från de hemliga tvångsmedlen finns inte anledning att här i detalj presentera kartläggningar som skett av gripande, anhållande eller häktning. Någon fortlöpande statistik kring de frihetsberövande tvångs- medlen har heller inte förts. Detta har medfört att varje större översyn av reglerna har föregåtts av empiriska undersökningar (se i SvJT 2007 s. 54). En sådan undersökning gjordes t.ex. av häktningsutredning (se SOU 1985:27 s. 87–100). Det är i detta sammanhang tillräckligt att anteckna följande om vad som då kom fram beträffande . -Av de som anhölls (30 400) blev tre fjärdedelar åtalade. -En tredjedel av de anhållna begärdes häktade. Tingsrätten ogillade av häktningsframställningarna. -Av de som häktades åtalades nästan samtliga (). -Totalt var det av åtalen som inte ledde till fällande domar. Endast för av de som häktades blev åtalet ogillat eller nedlagt. 6.2.2Tvångsmedel enligt 27 kap. Det kan vara av något större intresse att redogöra för vissa av de uppgifter som lämnats i regeringens återkommande skrivelse till om tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Uppgifterna om hemlig kamera- övervakning avser också tillämpningen av bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Den lagen upphörde att gälla . Redogörelsen nedan är baserad på en samman- ställning som gjort. Den sträcker sig längre tillbaks i tiden och är mer utförlig och innefattar kommentarer som utelämnats här (se SOU 2007:22 del 2 s. 141– 152).4 Uppgifter har dock här lagts till från skrivelserna avseende åren 2006–2010. Säkerhetspolisens användning av tvångsmedlen innefattas inte i redovisningen till och därmed heller inte i redogörelsen här. Det sätt på vilket uppgifter redovisats i skrivelsen till har förändrats över tiden. Detta gäller särskilt måttet för att mäta effekten/nyttan av tvångsmedlen. T.o.m. redovisningen för mättes denna med utgångspunkt från åtgärdens betydelse för förundersökningen. Innebörden av denna formulering bestämdes dock olika för olika perioder. var innebörden oklar. –2002 gällde att åtgärdens betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte skulle avse att misstanken hade bekräftats genom avlyssningen. Från och med redovisningen för skulle till fall där åtgärden haft betydelse 4 Se även den kartläggning/analys beträffande lagstiftningens tillämpning som finns i prop. 1975/76:202 s. 115–120. i stället räknas endast de fall då åtgärden hade lett till användningen av ett annat tvångsmedel. Fr.o.m. redovisningen för gav regeringen och ett mer precist redovisningsuppdrag. Den redovisning till som regeringen gett går i vissa avseenden inte att jämföra med redovisningarna (men däremot med varandra). Nyttan redovisades t.ex. i relation till antalet förundersökningar och definierades på så sätt att åtgärden skulle ha fört utredningen framåt genom att den lett till vissa utrednings- åtgärder (se skr. 2010/11:66 samt 2011/12:39). Antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning har som synes ökat . , och framåt, har mer betydande ökningar skett jämfört med de föregående åren. Mest markant är detta (en ökning respektive jämfört med ). Regeringen har lämnat vissa förklaringar till ökningarna. I fråga om ökningen anförde regeringen att denna till stor del berodde på att polisen fått bättre tekniska möjligheter till avlyssning och kunde avlyssna andra typer av telefoner (skr. 2003/04:36). I sammanhanget nämndes att ett flertal personer ofta är inblandade i samma kriminella verksamhet, särskilt när det gällde narkotikabrottslighet. Detta medförde enligt regeringen att ett stort antal tillstånd kunde meddelas inom ramen för en och samma förundersökning. Samma förklaring lämnades beträffande den betydande ökningen (skr. 2004/05:36). I skrivelsen 2006/07:28 anfördes även att grov brottslighet har en mer organiserad struktur och att det är vanligt att större grupperingar deltar i planeringen och utförandet av brott. Den nya lagstiftningen om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som trädde i kraft hade också medfört att antalet meddelade tillstånd ökat. Vad gäller ökningen har regeringen instämt i och slutsatser att denna beror dels på en förändring av telefonkulturen hos kriminella (mot användning av telefoner, teleadresser och kontantkort som ofta byts ut), dels på en nationell myndighetsgemensam satsning mot grov organiserad brottslighet (skr. 2010/11:66). Liknande slutsatser drogs beträffande ökningen (skr. 2011/12:39). Av de mer detaljerade redovisningarna framgår även bl.a. följande. Varje tillstånd till hemlig teleavlyssning hade i genomsnitt omfattat ungefär två teleadresser. Avlyssningen avsåg i flertalet fall teleadresser som innehades av den misstänkte. avsåg en knapp tredjedel av tillstånden teleadresser som avlyssnats eller övervakats innehades av annan än den misstänkte, t.ex. gemensamma telefoner i hemmet och teleadresser där en arbetsgivare innehade teleadressen. sjönk denna andel till en femtedel och sjönk den ytterligare till ungefär en tiondel. Av samtliga avlyssnade teleadresser avsåg 70 () respektive () oregistrerade kontant- kort som innehafts av den misstänkte och den misstänktes eget mobilabonnemang eller fasta telefon. Resterande andel avsåg bl.a. annans abonnemang (tre respektive en och en halv procent) eller annans abonnemang i gemensam bostad (två respektive en och en halv procent). Fem ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning avslogs och 29 avslogs . Detta var under respektive cirka en procent av det totala antalet ansökningar vilket var i nivå med vad som redovisats för . I huvudsak alla tillstånd till hemlig teleavlyssning hade verkställts. Huvuddelen av tillstånden avser misstankar om grovt narkotika- brott och grovt smugglingsbrott eller båda. Det antal av tillstånden som avsett sådan brottslighet t.o.m. framgår av tabellen ovan. En mer detaljerad redovisning för tillståndens fördelning på olika brott finns i redogörelserna : -grovt narkotikabrott eller grovt smugglingsbrott (bl.a. även dopningsbrott), år , -våldsbrott (bl.a. mord, våldtäkt, grovt koppleri och människohandel), respektive , -tillgreppsbrott (bl.a. rån, grov stöld och grovt bedrägeri), respektive , -ekonomisk brottslighet (bl.a. grovt skattebrott och grovt bokföringsbrott), respektive , och -övriga brott (bl.a. grov mordbrand och grovt vapenbrott), för vart och ett av åren. Någon tydlig trend avseende utvecklingen av den genomsnittliga avlyssningstiden vid hemlig teleavlyssning finns inte. Dock minskade denna för jämfört med det närmast föregående året. Regeringen konstaterade att tillstånden sålunda blivit fler men verkställts under . Den totala avlyssningstiden (antal timmar) hade stigit med trots att antalet tillstånd ökat . SOU 2012:44 Kartläggning av tillämpningen anknöts till den analys avseende ändrade telefonvanor hos avlyssnade som berörts ovan (skr. 2010/11:66). Betydelsen av redovisningen avseende nytta och effekt av hemlig teleavlyssning är svårbedömd, eftersom kriterierna för bedömningen ibland har varit oklara och i alla händelser har varierat över tiden (se ovan). Det kan konstateras att andelen tillstånd där användning av tvångsmedlet haft betydelse för förundersökningen ofta understigit . Det har dock ifrågasatts av praktiker om dessa siffror ger en riktig bild av verkligheten (se t.ex. Wollstad i SvJT 2007 s. 24 och i SvJT 2007 s. 136). Av den mer detaljerade redovisningen av nytta för framgår bl.a. följande (skr. 2010/11:66 och 2011/12:39). Tillstånd till hemlig teleavlyssning hade meddelats i 390 förundersökningar och 368 förundersökningar . Tvångsmedlet hade enligt myndigheternas redovisning varit till nytta i 212 respektive 263 av dessa förundersökningar vilket motsvarar . I samma förundersökning kunde den hemliga teleavlyssningen ha lett till nytta på flera olika sätt. I de förundersökningar myndigheterna hade bedömt att den hemliga teleavlyssningen hade varit till nytta redovisades detta för så här: -– uppgifterna hade lett till frihetsberövande i form av att den misstänkte gripits, anhållits eller häktats, -– uppgifterna hade lett till annat tvångsmedel såsom husrannsakan, beslag eller annat hemligt tvångsmedel, -– uppgifterna hade använts vid förhör, -12,– uppgifterna hade lett till frihetsberövande av någon annan i förundersökningen, -11,– uppgifterna hade lett till att den misstänkte avförts från förundersökningen, -– uppgifterna hade åberopats som bevisning vid huvudförhandling, och -– uppgifterna hade använts som överskotts- information enligt 27 kap. 23 a § . Den nyttofördelning som redovisades för var väsentligen densamma som för , utom beträffande uppgifter som lett till att den misstänkte avförts () och uppgifter som åberopats vid huvudförhandling (en ökning till ). Antalet meddelade tillstånd till hemlig teleövervakning ökade kraftigt . Under vart och ett av åren kan åter markanta ökningar noteras. Den största ökningen avser – som beträffande hemlig teleavlyssning – . De åren ökade antalet tillstånd . I sin skrivelse 1998/99:21 anförde regeringen att ökningen till stor del kunde förklaras med att praxis hade utvecklats så att ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning ofta kombinerades med en ansökan om tillstånd till hemlig tele- övervakning. Det ökade antalet tillstånd till hemlig teleövervakning kunde enligt regeringen också förklaras med att den snabba utvecklingen på telemarknaden, både vad avsåg trafikomfånget och de tjänster som tillhandahölls – t.ex. det system som gjorde det möjligt att använda mobiltelefon utan något abonnemang som kunde härledas till viss person – hade försvårat polisens brottsbekämpande verksamhet. Samma förklaring lämnades i fråga om t.ex. ökningarna (skr. 2003/04:36 och 2004/05:36). I det sammanhanget tillades att det hade visat sig att den tekniska informationen om telemeddelanden som de brottsbekämpande myndigheterna kunde få genom hemlig tele- övervakning var mycket betydelsefull och var ett viktigt komplement till teleavlyssning vid utredning av brott. Vad avser ökningen anförde regeringen följande (skr. 2010/11:66 och 2011/12:39). Enligt de brotts- utredande myndigheterna är det nödvändigt att få tillgång till övervakningsuppgifter i samband med hemlig teleavlyssning för att tvångsmedelsanvändningen ska vara ändamålsenlig. Samtliga tillstånd till hemlig teleavlyssning förenades därför med tillstånd till hemlig teleövervakning. Den angivna ökningen hängde således samman med antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning. var dock ökningen markant även när det gällde antalet tillstånd till enbart hemlig teleövervakning. Av det totala antalet tillstånd avsåg 475 enbart hemlig teleövervakning, vilket innebär en ökning jämfört med . var den siffran 719 tillstånd, vilket innebar en ökning jämfört med . Sex ansökningar om hemlig teleövervakning avslogs vart och ett av , vilket var mindre än en procent av det totala antalet ansökningar. Fördelningen mellan olika brottstyper i sådana fall där enbart tillstånd till hemlig teleövervakning meddelats skiljer sig något från fördelningen beträffande hemlig teleavlyssning. var fördelningen följande: -tillgreppsbrott (bl.a. rån, grov stöld och grovt bedrägeri), år , -våldsbrott (bl.a. mord, våldtäkt, grovt koppleri och människohandel), respektive , -grovt narkotikabrott och grovt smugglingsbrott (inklusive grovt dopningsbrott), respektive , -ekonomisk brottslighet (bl.a. grovt skattebrott och grovt bokföringsbrott), respektive , och -övriga brott (bl.a. grov mordbrand och grovt vapenbrott), respektive en procent. Vad gäller genomsnittlig övervakningstid och bedömningen av nytta (fram ) kan avseende hemlig teleövervakning i väsentliga delar hänvisas till det som anförts om hemlig teleavlyssning ovan. Dock kan följande noteras. Den hemliga tele- övervakningen uppvisade en sämre effektivitet än hemlig teleavlyssning så till vida att den i en lägre andel av genomförda övervakningar uppgavs ha haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte. Förhållandet ansågs då vara naturligt med tanke på tvångsmedlens olika användningsområden (se t.ex. skrivelse 1995/96:9). visar övervakningen i stort sett samma effektivitet som avlyssningen. Någon särskild förklaring till detta har inte lämnats i regeringens skrivelser. En anledning kan vara att hemlig teleavlyssning i större utsträckning än har kombinerats med tillstånd till hemlig teleövervakning (se SOU 2007:22, del 2, s. 150). I den mer detaljerade redovisningen avseende framgår följande om nytta i de fall tillstånd till enbart hemlig teleövervakning (dvs. inte även hemlig teleavlyssning) hade meddelats. Tvångsmedlet hade enligt myndigheternas redovisning för vart och ett av dessa år varit till nytta i av förundersökningarna. I en och samma förundersökning kunde den hemliga teleövervakningen ha lett till nytta på flera olika sätt. I de förundersökningar där myndigheterna bedömde att den hemliga teleövervakningen hade varit till nytta redovisades denna så här för : -– uppgifterna har använts vid förhör, -– uppgifterna har åberopats som bevisning vid huvudförhandling, och -– uppgifterna har lett till frihetsberövande i form av att den misstänkte gripits, anhållits eller häktats eller har använts som överskottsinformation i enlighet med 27 kap. 23 a § . redovisades fördelningen istället enligt följande: -– uppgifterna har lett till frihetsberövande av misstänkt, -– uppgifterna har använts vid förhör, -– uppgifterna har åberopats som bevisning vid huvudförhandling, -– uppgifterna har lett till ett annat tvångsmedel (husrannsakan, beslag eller annat hemligt tvångsmedel), -– uppgifterna har lett till frihetsberövande av annan, -– uppgifterna har lett till att en misstänkt avförts, och -en procent – uppgifterna har använts som överskottsinformation i enlighet med 27 kap. 23 a § . Jämfört med andra hemliga tvångsmedel har tillstånd till hemlig kameraövervakning meddelats i relativt få fall. Av redogörelserna för den aktuella perioden framgår att andelen fall där över- vakningen säga ha haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte varierat ganska kraftigt. Enligt regeringen har tvångsmedlet dock visat sig vara ett värdefullt verktyg i polisens spaningsarbete (se t.ex. skr. 2006/07:28). Av den mer detaljerade beskrivningen avseende framgår följande. avslogs ingen ansökan om tillstånd till hemlig kameraövervakning av domstol. avslogs en ansökan. Tillstånd till hemlig kameraövervakning meddelades i 36 respektive 52 förundersökningar. Fördelningen mellan olika brottstyper liknade för den som framgått beträffande hemlig teleavlyssning, dvs. av tillstånden avser narkotikabrott (även inkluderat bl.a. smugglings- och dopningsbrott). Tvångsmedlet hade enligt myndigheternas redovisning varit till nytta i sex respektive 18 av dessa förunder- sökningar vilket motsvarar . I samma förundersökning kan den hemliga kameraövervakningen ha lett till nytta på flera olika sätt. I de förundersökningar där myndigheterna hade bedömt att den hemliga kameraövervakningen hade varit till nytta redovisades denna för enligt följande: -– uppgifterna har lett till frihetsberövande i form av att den misstänkte gripits, anhållits eller häktats, -– uppgifterna har använts vid förhör, -– uppgifterna har åberopats som bevisning vid huvudförhandling, och -– uppgifterna har lett till frihetsberövande av någon annan misstänkt i förundersökningen. redovisades fördelningen istället enligt följande: -– uppgifterna har lett till frihetsberövande av misstänkt, -– uppgifterna har lett till ett annat tvångsmedel (husrannsakan, beslag eller annat hemligt tvångsmedel, -– uppgifterna har använts vid förhör, -– uppgifterna har åberopats som bevisning vid huvudförhandling, -– uppgifterna har lett till att en misstänkt avförts, -– uppgifterna har lett till frihetsberövande av annan, och -inte något fall – uppgifterna har använts som överskotts- information i enlighet med 27 kap. 23 a § . 6.2.3Lagen om särskild utlänningskontroll Regeringen lämnar en skrivelse till med redogörelse för tillämpningen också av lagen om särskild utlänningskontroll. Av redogörelsen framgår bl.a. antalet fall då lagen om särskild utlänningskontroll har tillämpats. Detta antal avser alla utvisningsärenden enligt lagen om särskild utlännings- kontroll (skr. 2010/11:39). Nedan framgår antalet fall per redovisnings- period (fr.o.m. ett visst år t.o.m. året därpå). Lagen tillämpas alltså i relativt få fall. Det stora flertalet av de redovisade fallen gäller ärenden avseende omprövning av utvisnings- beslut. Det senaste fall då lagen tillämpats, där också lagens tvångsmedels- bestämmelser berörts i redogörelsen, inträffade /2005. Regeringen anförde då följande (skr. 2005/06:61). (Säkerhetspolisen) beslutade att ta en person i förvar enligt 9 § lagen om särskild utlännings- kontroll. anmälde Säkerhetspolisen förvars- beslutet till regeringen samt ansökte om utvisning av personen enligt 1 § första stycket 2 nämnda lag. Ärendet gällde en person med irakiskt ursprung som suttit frihetsberövad misstänkt för medhjälp till terroristbrott. yttrade sig i ärendet. Förhandlingar i frågorna om bl.a. förvar och utvisning hölls i . Regeringen beslutade att personen skulle utvisas och förbjudas att återvända till . Regeringen förordnade vidare att verkställighet tills vidare inte fick ske (inhibition), att personen skulle fullgöra anmälningsplikt samt att de särskilda bestämmelserna om tvångsmedel fick tillämpas. 6.2.4Tvångsmedel enligt de för utredningen aktuella lagarna 6.2.4.1Lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag