sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — En översyn av tryck- och yttrandefriheten, del 1 En översyn av tryck- och yttrandefriheten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04). Beredningen bestod av en ordförande, en sekreterare och ett antal experter. En samrådsgrupp med representanter för riksdagspartierna var också knuten till beredningen, som hade ett brett uppdrag. Den skulle följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. Beredningen lämnade två delbetänkanden: Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhandläggnings- frågor m.m (SOU 2004:114) och Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? Tryck- och yttrandefrihetsberedningen inbjuder till debatt (SOU 2006:96). ombildades beredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Före detta justitiekanslern, numera justitie- rådet förordnades till kommitténs ordförande. förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsleda- möterna (S), (M), (S) och dåvarande riksdagsledamöterna (M), (S), (KD) och (C). Som ledamöter i kommittén förordnades vidare numera hovrätts- rådet (FP), juristen (V), journalisten (C), kanslichefen (MP) och advokaten (FP). ersattes av riksdagsledamoten (S). förordnades riksdagsledamöterna (M) och (M) som ledamöter. Genom ett beslut förordnades riksdagsledamoten (SD) som ledamot med verkan fr.o.m. . Som experter i kommittén förordnades jur. kand. , numera chefsjuristen , numera professor , direktören , departementssekreteraren , numera generaldirektören , numera advokaten , avdelningschefen , byråchefen och förbundsjuristen . Genom beslut entledigades , med verkan fr.o.m. . för- ordnades departementssekreteraren och hovrätts- rådet som experter, båda besluten med verkan fr.o.m. . ersattes av numera kanslirådet . I ett beslut förordnades bolagsjuristen som expert. ersattes av numera ämnesrådet . förordnades numera rådmannen som expert. Genom ett beslut entledigades , med verkan från . förordnades doktoranden som expert. förordnades som expert rätts- sakkunniga . ersattes av rättssakkunniga . förordnades som expert . Som sekreterare åt kommittén tjänstgjorde t.o.m. . anställdes hovrätts- assessorn som sekreterare och chefredaktören . anställdes som sekreterare och hovrätts- rådet . Kommittén har antagit namnet . Vi har haft i uppdrag att fullgöra dels de uppgifter som kvarstår enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tidigare direktiv, dir. 2003:58 och dir. 2007:76, dels de uppgifter som anges i nya direktiv, dir. 2008:42. Vi har tidigare avgett delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14) och debattbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? – presenterar tre modeller (SOU 2010:68). Härmed överlämnas kommitténs betänkande En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i regeringsformen ........................ Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.......... Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ........ Förslag till lag om ändring i ............................ 5.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och Uppdraget och genomförandet................................... En uppdelad reglering av yttrandefriheten ........................... De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna ......... 2.2.2 Förbud mot censur och hindrande åtgärder.............. Särskild brottskatalog m.m......................................... 2.2.8 Annat av särskilt stor betydelse ................................. När TF och YGL blir tillämpliga........................................... 2.3.3 Territoriella krav............................................................ Innehållet i huvudavsnitt II ................................................... 3.2Principiella invändningar mot TF och YGL enligt Tekniken och lagstiftaren .......................................... Tekniken förslag till TF ........................................ Tekniken och tryckfrihetsförordning .................... 4.9Tryck- och yttrandefrihetsberedningen och Samlingsbegreppen i TF och YGL........................................ Medborgaren och tekniken ........................................ Från läsare till medaktör och redaktör ................................. Internet och politisk aktivitet ............................................... Förtroendet för medierna...................................................... Forskarna om framtiden ........................................................ Tillämpningsproblem med TF och YGL ....................... Vissa allmänna problem ......................................................... och tekniska upptagningar ......................... Olika bestämmelser för tråd- och etersändningar ............... Problem som handlar om databasregeln............................... och Europa- konventionen .......................... Överlåtelse av beslutanderätt ..................................... yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till EU- 7.2.4 Kort om EU-stadgan om de grundläggande 7.3.2 Vissa särskilt relevanta artiklar i ÖVERVÄGANDEN – SKIFTE ELLER INTE? Vägvalet – några utgångspunkter ................................ Yttrandefrihetens betydelse och ändamål............................. Krav på grundlagsregleringen ................................................ Teknikutvecklingen tycks tala för ett skifte ......................... TF:s och YGL:s tillämpningsområde .................................... Grunddragen i NYGL............................................................ betydelse för vägvalet ............................... Några allmänna utgångspunkter............................................ Vissa aspekter på en anpassning ............................................ Hur bör frågan beaktas vid vägvalet? Överväganden och slutsatser ...................................... Ett antal tillämpningsproblem ............................................... Meddelarfriheten och meddelarskyddet ............................... Några frågor som har beaktats .............................................. Kommitténs slutsatser och ställningstagande ...................... EN REVIDERING AV TF OCH YGL TF och YGL görs mer lättillämpade ............................ 11.2.2 En översyn av struktur och språk .............................. 11.2.3 Särskilt om 1 kap. YGL .............................................. 11.2.4 Vissa materiella förändringar ..................................... Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten... 12.1.2 Begränsningsreglerna i RF ......................................... 12.1.3 Hänvisningar i och YGL till begränsningsregler i RF.............................................. 12.1.4 Gäller för TF och YGL? 12.2.2 Finns det behov av att införa begränsningsregler i TF och YGL? 12.2.3 Hur kan generella begränsningsregler i TF och Nyare kanaler för distribution av yttranden ........................ Yttranden med distributionsproblem ................................... Rättegångsbestämmelserna – en översyn..................... Juryns tillkomst och reformering.......................................... Förändringar i databasregeln...................................... Arkivdatabaser och taltidningar .................................. 16.2.1 Grundlagsskydd för tidningsföretagens 16.2.2 Radio- och kassettidningar (taltidningar) ................. 16.2.3 Lagteknisk lösning ...................................................... En delegationsbestämmelse om produktinformation Andra förändringar som har diskuterats....................... Frågor som kommittén inte hunnit överväga....................... Två frågor som behandlats i särskild ordning ...................... Ett expertförslag om tvångsmedel m.m................................ V.SKYDDET FÖR PRIVATLIVET M.M. En straffbestämmelse i TF och YGL om 19.1.2 Det nuvarande svenska skyddet för den 19.2Vår kartläggning av behovet av en integritetsskyddsbestämmelse inom det Enskildas processuella skydd vid brott i medierna ....... 20.1.2 Vissa särskilda bestämmelser av betydelse för tryck- och yttrandefrihetsmål .................................... 20.1.3 Rättshjälp i tryck- och yttrandefrihetsmål................ Problem för den enskilde ...................................................... Närmare om den särskilda åtalsprövningsregeln ................. Ansvar för rättegångskostnader ............................................ Närmare om tillämpningslagens kvittningsregel ................. 20.6.2 En utvidgning av förutsättningarna för allmänt åtal vid ärekränkningsbrott i tryck- och 20.6.3 Utökade möjligheter till kvittning ............................ Internationellt rättsligt bistånd................................... 21.1.1 Om kommitténs uppdrag ........................................... 21.1.2 Internationellt rättsligt bistånd .................................. 21.1.3 Särskilt om det rättsliga samarbetet inom EU .......... Det svenska rättsläget ............................................................ 21.2.2 Det territoriella tillämpningsområdet........................ Tryck- och yttrandefrihetsberedningens betänkande 21.3.2 Vissa uttalanden från beredningen ............................. 21.3.3 Beredningens förslag................................................... 21.4.1 Nuvarande rättsläge .................................................... 21.4.2 Förhållandet till ......................................... 21.4.3 Det territoriella tillämpningsområdet........................ 21.4.4 Möjligheterna för internationellt rättsligt bistånd Genomförandet av förslagen....................................... Behovet av ändringar i andra lagar......................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ................... Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen..... Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ... 23.4 Förslaget till lag om ändring i ......................... 23.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och Tryck- och yttrandefrihetsberedningens direktiv Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tilläggsdirektiv Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tilläggsdirektiv TF:s nuvarande lydelse ........................................................... YGL:s nuvarande lydelse ......................................................... Ordlista över tekniska begrepp ............................................... PM med förslag till lagreglering av tvångsmedelsanvändning på TF- och YGL-området............. Databaser med utgivningsbevis............................................. Ny yttrandefrihetsgrundlag – Lagtext och Ny yttrandefrihetsgrundlag – Bilaga till ordförandens lagen (1998:112) om ansvar direktiv /46/EG av den enskilda personer med avseende på behandling av personupp- gifter och om det fria flödet av () om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna lagen (1974:371) om lagen (2009:400) personuppgiftslagen (1998:204) radio- och tv-lagen (2010:696) lagen (1991:1559) med Bakgrund och kommitténs uppdrag Kommittén har tidigare lämnat två delbetänkanden. Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14), låg till grund för regeringens proposition 2009/10:81 och ledde fram till ett antal ändringar av grundlagarna som trädde i kraft . Det andra delbetänkandet lades fram , Ny yttrandefrihetsgrundlag? – presenterar tre modeller (SOU 2010:68). Betänkandet var utformat som ett debatt- betänkande för att stimulera diskussionen om hur ett eventuellt alternativ till den nuvarande grundlagsregleringen med TF och YGL skulle kunna utformas. Direktiven till kommittén omfattar ett stort antal frågor där huvud- uppgiften är att försöka finna en ny teknikoberoende reglerings- modell. Enligt direktiven ska kommittén överväga om man bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrande- friheten och analysera de för- och nackdelar som en teknikoberoende reglering kan medföra. Utgångspunkten för arbetet ska enligt direktiven vara att de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna, som t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet, ska ligga fast. Kommittén har vidare haft i uppdrag att analysera om andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kan behöva skyddas av de tryck- och yttrande- påpekas det att en analys ska göras av hur en avgränsning kan åstadkommas i förhållande till de distributionsformer för vilka RF och anses ge ett tillräckligt skydd. Om kommittén skulle finna att det inte är möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd har uppdraget enligt direktiven varit att göra en allmän översyn av TF och YGL. Syftet med denna översyn skulle vara att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt, bl.a. genom att överväga om det är möjligt att flytta detalj- bestämmelser till vanlig lag. Kommittén har vidare haft i uppdrag att utreda om skyddet för enskildas integritet och privatliv borde stärkas inom det grundlags- skyddade området. I uppdraget har också ingått att utreda om möjlig- heterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihets- mål borde öka och om enskildas ställning gentemot medieföretagen borde stärkas på annat sätt. I vårt uppdrag har även ingått att överväga om möjligheterna att lämna internationellt rättslig bistånd på det grundlagsreglerade området borde utökas. Direktiven till kommittén finns i bilagorna 1, 2 och 3. I debattbetänkandet (SOU 2010:68) presenterades tre skisser till en ny yttrandefrihetsgrundlag: Ansvarsmodellen, Verksamhets- modellen och Ändamålsmodellen. Samtliga tre förutsätter att yttrandet förekommer i ett massmedium för att grundlagsskydd ska kunna uppkomma. Ansvarsmodellen förutsätter att någon tydligt träder fram och tar ansvar för yttrandet. Det kan ske antingen genom att det finns ett utgivningsbevis för massmediet eller att ansvarsuppgifter sätts ut. Verksamhetsmodellen ger ett automatiskt grundlagsskydd åt den vars verksamhet huvudsakligen består i att på yrkesmässiga grunder framställa eller sprida massmedier. Andra kan få grundlags- skydd för sina massmedier genom att ange ansvarsuppgifter på massmediet. Ändamålsmodellen tar i stället sikte på ändamålet med ett yttrande. Skyddet gäller för yttranden med ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål. I den efterföljande debatten och under remissbehandlingen fick modellerna skiftande omdömen. Ansvarsmodellen mötte störst gillande men ansågs också ha tydliga brister. Kommittén valde att inrikta sitt fortsatta arbete på att ur de tre modellerna utmejsla ett alternativ som skulle kunna ställas mot de två gällande grundlagarna på området. Arbetet med en ny yttrandefrihetsgrundlag, NYGL Den modell som kommittén tagit fram har haft arbetsnamnet Ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL). Ambitionen med NYGL har varit att göra regleringen av yttrande- friheten så teknikoberoende som möjligt. En grundförutsättning för att få grundlagsskydd enligt NYGL är att yttrandet framförs i ett massmedium. Med det förstås enligt lag- texten medier som är avsedda att sprida yttranden till allmän- heten. Till skillnad från den nuvarande regleringen knyts därmed inte tillämpningsområdet till vissa angivna massmedier eller tekniker för framställning eller distribution av medier eller yttranden. Enligt NYGL blir grundlagen automatiskt tillämplig på mass- medier som ges ut av ett massmedieföretag. avses sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksam- het består i att på yrkesmässiga grunder ge ut massmedier. Andra aktörer (t.ex. ideella organisationer och privatpersoner) har möjlig- het att få grundlagsskydd om de har utgivningsbevis eller om mass- mediet förses med s.k. ansvarsuppgifter. I likhet med dagens reglering innehåller NYGL olika undantag från grundlagsskyddet. En nyhet i NYGL är att det i vissa fall görs undantag för behandling av personuppgifter i massmedier. Det avser behandling av personuppgifter som sker för andra syften än de som anges i NYGL:s ändamålsbestämmelse. Undantaget gäller enbart massmedier som ges ut av andra än massmedieföretag. Syftet är att undvika konflikter med EU:s s.k. dataskyddsdirektiv. När det gäller de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grund- principerna (bl.a. censurförbud, meddelarskydd, ensamansvar och särskild rättegångsordning) regleras dessa i allt väsentligt som i TF och YGL. Det kan även nämnas att NYGL innehåller en generell pre- skriptionstid för väckande av allmänt åtal från pub- liceringen av yttrandet. Det betyder bl.a. att preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott på webbplatser förkortas jämfört med vad som gäller enligt YGL. NYGL beskrivs i avsnitt 8.7 och i bilaga 9. Kommittén har noggrant prövat om bestämmelserna i ger ett tillfredsställande skydd för de tryck- och yttrandefrihetsrätts- liga grundprinciperna. NYGL har också ställts mot TF och YGL i syfte att undersöka vilka eventuella fördelar som finns med en ny yttrandefrihetsgrundlag. Det stora problemet med NYGL är enligt kommittén avgräns- ningen av tillämpningsområdet. Begreppet massmedier, som är en förutsättning för grundlagsskydd enligt NYGL, kan vid en första anblick framstå som tydligt och oproblematiskt. Men som kommittén redovisar i sina överväganden finns det en gråzon. Det kan t.ex. uppstå situationer när förpackningar används för att sprida information och opinionsyttringar och inte i första hand för att förpacka en vara. Då är de massmedier med den definition som används i NYGL. Det gör tillämpningsområdet otydligt. Enligt kommittén rymmer även begreppet massmedieföretag besvärliga gränsdragningsproblem. Var ska gränserna dras vad gäller kravet på hur stor del av verksamheten som ska vara inriktad på utgivning av massmedier för att grundlagen automatiskt ska bli tillämplig? Ska frågan bedömas utifrån verksamhetens omsättning eller antalet anställda, eller kanske en kombination av dem? Även det andra kriteriet för att definiera ett massmedieföretag, yrkes- mässigheten, rymmer problematiska frågor när olika verksamheter ska bedömas. Det kan visserligen konstateras att inte heller tillämpnings- områdena för TF och YGL är helt entydiga. Kommittén gör dock bedömningen att oklarheterna blir större med NYGL än med det nuvarande systemet. De gränsdragningsfrågor som vi har identifierat i NYGL inne- bär inte bara en osäkerhet för dem som bedriver massmedieverk- samhet utan också för den som önskar lämna meddelanden för offentliggörande. Osäkerheten berör bl.a. meddelarskyddet som brukar betraktas som en av de centrala grundbultarna i tryck- och yttrandefrihetsregleringen. I det här sammanhanget har kommittén även behandlat EU- rättens betydelse för vägvalet mellan TF/YGL och NYGL. Enligt kommitténs bedömning är det av grundläggande betydelse att försvarar sin nationella reglering på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området. I det sammanhanget är det viktigt att fram- hålla att tryck- och yttrandefriheten innehåller konstitutionella kärnvärden där beslutanderätten inte har överlåtits till EU. De fördrag som styr EU-samarbetet får dessutom anses ge stöd för att hävda att de grundläggande principer som finns i TF och YGL är en del av vår nationella identitet som det ankommer på unionen att respektera. Kommitténs slutsats är därför att inte motiverar att det vidtas genomgripande förändringar av det svenska grundlags- skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Mot denna bakgrund väljer kommittén att hålla fast vid TF och YGL. Kommitténs överväganden i denna del beskrivs närmare i kap. 8–10. TF och YGL görs mer lättillämpade I stället för att ersätta dagens reglering med NYGL anser kommit- tén att yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att TF och YGL förbättras och förtydligas. I enlighet med uppdraget i direktiven har kommittén därför inom ramen för den nuvarande ordningen valt att göra en allmän översyn av TF och YGL. Syftet har framför allt varit att de båda grundlagarna ska bli så tydliga och lättillämpade som möjligt. Det har gjorts en relativt långtgående översyn av uppbyggnaden av och språket i TF och YGL. Strukturen i YGL ändras i flera avse- enden, bl.a. så att grundlagen i huvudsak kan läsas självständigt utan omfattande hänvisningar till TF. I vissa fall har bestämmelser flyttats från grundlagarna till vanlig lag, i första hand till den s.k. tillämpningslagen. Det har införts rubriker över paragraferna. Lag- texten har anpassats till ett modernt lagspråk och getts en köns- neutral utformning. Ett exempel på sådana förändringar som har nämnts är att den detaljerade regleringen av rättegångsfrågorna förenklas genom att ett antal bestämmelser flyttas till lag. Det gäller bl.a. ett antal bestämmelser om juryn. Materiella förändringar i TF och YGL Under arbetet med TF och YGL har ett antal frågor som berör det materiella innehållet i grundlagsregleringen behandlats. Förutsättningar för begränsningar av tryck- och yttrandefriheten I TF och YGL finns ett antal bestämmelser som anger att vissa frågor får regleras i lag – s.k. delegationsbestämmelser. I de flesta fallen anges inte i bestämmelserna hur långtgående begränsningar som får göras. Det kan konstateras att det i vissa delar är oklart i vilken omfattning de s.k. begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF gäller då tryck- och yttrandefriheten begränsas med stöd av dele- gationsbestämmelser i och YGL. I vissa fall görs det hänvis- ningar till dessa bestämmelser men i andra fall framgår det inte av lagtexten vad som gäller. Kommittén anser att det finns ett behov av att förtydliga under vilka förutsättningar tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL får begränsas i lag. Detta bör ske genom att nya bestämmelser införs i TF och YGL med hänvisningar till begränsningsreglerna i RF. Till det kommer en allmän bestämmelse om att begränsningar i grundlags- skyddet aldrig får gå så långt att de utgör ett hot mot grundlagarnas ändamål. Kommitténs överväganden och förslag i denna del finns i kap. 12. I TF och YGL anges en s.k. distributionsplikt som innebär att postbefordringsföretag och andra allmänna trafikanstalter inte får vägra eller ställa särskilda villkor för distribution av skrifter och tekniska upptagningar med hänvisning till innehållet. Genom ett fall av distributionsvägran av en skrift uppdagades en lucka i bestämmelsen. Det gällde ett post- befordringsföretag som vägrade att dela ut oadresserade försändelser, s.k. masskorsband, med hänvisning till innehållet. Enligt vår uppfattning bör den som bedriver postverksamhet med tillstånd inte kunna vägra att distribuera oadresserade skrifter eller tekniska upptagningar på grund av deras innehåll. Vi föreslår därför att bestämmelserna om distributionsplikt i TF och YGL ändras. Förslaget motiveras bl.a. med att det för spridning av skrifter och tekniska upptagningar bara finns ett fåtal företag som bedriver postverksamhet och bara ett som har en rikstäckande service.