sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer, direktiv 2011:78. utsågs till särskild utredare. Utredningen antog namnet (S 2011:09). Uppdraget skulle redovisas . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv , direktiv 2012:1. Enligt tilläggsdirektivet förlängdes utredningstiden till . Som experter i utredningen förordnades upphandlingschefen , departementssekreteraren , departementssekreteraren , juristen , utredningssekreteraren , kanslirådet juristen , förbundsjuristen , kanslirådet , departementssekreteraren och departementssekreteraren . entledigades fr.o.m. och förordnades kanslirådet . förordnades kanslirådet som expert i utredningen. entledigades fr.o.m. och förordnades departementssekreteraren . Stadsadvokaten förordnades fr.o.m. som sekreterare i utredningen. Textredigering har utförts av assistenten . Utredningen överlämnar här sitt betänkande, Upphandlings- stödets framtid (SOU 2012:32). Syftet med offentlig upphandling ........................................... Verket för högskoleservice .......................................... 1.3.3 Kammarkollegiet – upphandlingsstöd och Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet............................. Uppgifter och uppdrag................................................. Organisation och finansiering...................................... Information om upphandling ...................................... 2.1.6 Samarbete med andra myndigheter.............................. Uppgift och uppdrag .................................................... Organisation och finansiering...................................... Information på upphandlingsområdet......................... 2.2.6 Samarbete med andra myndigheter.............................. Uppgifter och uppdrag ................................................. Organisation och finansiering...................................... 2.3.5 Samarbete med andra myndigheter.............................. Uppgifter och uppdrag ................................................. Organisation och finansiering...................................... 2.4.3 och offentlig upphandling .................... 2.4.4 Samarbete med andra myndigheter.............................. 2.6.2 Utveckling av förnybar energi i EU:s Kommuner och Landsting ...................................... Upphandlingsstöd i vissa andra länder ........................ Parallella utredningar och utvecklingen inom EU ......... behovet av upphandlingsstöd..................................... 4.2Riksrevisionens rapport i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv?.... Utvecklingen inom EU ......................................................... 4.3.2 Förslag till nya upphandlingsdirektiv ........................ 4.3.3 Kommissionens förslag till förordning om tredje lands tillträde till offentlig upphandling.................... Ett bredare synsätt ................................................................. 5.2.6 Hänsyn till små och medelstora företag.................... Målgrupper och relationer..................................................... Nätverk för upphandlare ............................................ Upphandlingsstödets övriga arbetsuppgifter ................ Arbetet inom EU ........................................................ 6.1.3 Medverkan i annat internationellt samarbete ............ 6.1.4 Utredningar, utvärderingar och uppföljningar.......... Experter till förfogande .............................................. 6.1.6 Underlag för interpellations- och frågesvar .............. 6.1.7 Stöd med annat underlag ............................................ 6.2.3 Det samordnade upphandlingsstödets ansvar för Forskning om offentlig upphandling .................................... Väsentligt ökade anslag............................................... Uppgifter i förslagen till nya upphandlingsdirektiv ............. Viktiga frågor och avgränsningar ................................ Upphandling av vård och omsorg ......................................... 7.1.1 Upphandlingsstödjande insatser för upphandling av vård och omsorg..................................................... Förutsättningarna för miljö- och sociala hänsyn ................. 7.3.1 Övergripande ansvaret för information och vägledning om miljöhänsyn i offentlig 7.3.2 Eventuell notifieringsplikt enligt EU-direktivet 98/34............................................................................ 7.3.3 Informationen om AB Svenska 7.3.4 Information om olika 7.3.5 Samarbetsformer mellan det samordnade upphandlingsstödet och AB Svenska 7.4.1 Ansvaret för stöd och vägledning avseende social hänsyn i offentlig upphandling .................................. 7.5.1 Samverkan mellan och det samordnade Insatser för att öka små och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling ....................................... 7.6.1 Upphandlingsstödets insatser för att påverka 7.6.2 Upphandlingsstödets insatser för små och 7.6.3 Samverkan mellan och det 7.7Frågor om korruption och andra oegentligheter vid 7.8 Gränsdragning mot ................................ 7.9Gränsdragning mellan upphandlingsstöd och 8.1Verksamhetens omfattning vid det samordnade 8.1.4 Uppgifter i förslagen till nya Beräkning av verksamhetsökningen........................... 8.2 Olika alternativ ....................................................................... 8.2.1 Alternativ 0 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat vid Kammarkollegiet..................................... 8.2.2 Alternativ 1 – ett samordnat upphandlingsstöd 8.2.3 Alternativ 2 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat i egen myndighet........................................... 8.2.4 Alternativ 3 – ett samordnat upphandlingsstöd 8.2.5 Alternativ 4 – ett samordnat upphandlingsstöd 8.2.6 Alternativ 5 – ett samordnat upphandlingsstöd 8.2.7 Alternativ 6 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat inom Statskontoret ....................................... 8.2.8 Alternativ X – En ny myndighet omfattande Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet och 8.2.9 Sammanfattande bedömningar av de olika Jämförelse mellan två alternativ för det samordnade upphandlingsstödets framtida organisation ................. Utredningens uppdrag att jämföra alternativ....................... Utgångspunkter för jämförelsen........................................... Personalbehov oavsett organisationsalternativ ......... 9.2.2 Nuvarande kostnader för Kammarkollegiets avdelning för upphandlingsstöd................................. 9.2.4 Tillkommande kostnader som är oberoende av 9.2.5 Merkostnader om upphandlingsstödet ges ställning som fristående myndighet........................... ges ställning som egen myndighet ............................. 9.3För- och nackdelar med organisationsalternativen 2 och Utredningens slutsats och förslag......................................... Möjligheter till finansiering................................................... 9.5.2 Ändrad verksamhet vid ............... 9.5.3 Ändrad verksamhet vid AB Svenska 9.5.4 Anslaget Bidrag till folkhälsa och sjukvård............... Anslaget för Näringslivsutveckling ........................... 9.6Utredningens förslag till finansiering av en ny Behovet av resursförstärkning............................................... Skyldighet att redovisa konsekvenser................................... 10.1.1 Kommittéförordningens bestämmelser .................... 10.1.2 Utredningens direktiv ................................................ 10.2.1 Kostnaden för upphandlade varor eller tjänster ....... 10.2.3 Leverantörernas kostnader ......................................... Kostnader för staten............................................................... Konsekvenserna för berörda aktörer som lämnar över verksamhet och resurser ........................................................ Konsekvenser för personalen ................................................ Konsekvenserna för den myndighet som ansvarar för det samordnade upphandlingsstödet..................................... 10.5.1 Alternativ 2 – ............. 10.5.2 Alternativ O – Kammarkollegiet ............................... Konsekvenserna för upphandlande myndigheter på lokal, regional och nationell nivå........................................... Konsekvenser för leverantörer .............................................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen................. Konsekvenser för brottsligheten och det 10.10 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och 10.11 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ................................................................ 10.12 Konsekvenser för de integrationspolitiska målen ............... 10.13 Konsekvenser för miljön....................................................... 10.14 Konsekvenser för vård och omsorg...................................... Upphandlingsstödet bör arbeta med information och vägledning kring både upphandlingsjuridiska frågor och andra aspekter som ekonomi, miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationer, liksom strategiska frågor såsom organisation och resurser för offentlig upphandling. Verksamheten ska vända sig till både upphandlande myndigheter och leverantörer. Utredningen menar att det är helt avgörande att verksamheten blir synlig och trovärdig. Därför före- slår utredningen att det bildas en . Myndigheten som bör ha minst 25 medarbetare beräknas kosta , varav utredningen visar på finansiering för huvuddelen. uppdrag är att utreda hur upp- handlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgäng- lighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmark- nadens aktörer. Regeringen understryker att det är viktigt att de satsningar som regeringen gör inom upphandlingsområdet kommer upphandlande myndigheter eller enheter samt leverantörer, särskilt små och medelstora företag, till godo och att stödet bidrar till att stärka kompetensen hos dessa. Vidare understryks att väl fungerande upphandlingssystem kan bidra till att påskynda utvecklingen mot till exempel likabehandling, icke-diskriminering, jämställdhet och integration. Upphandlingsstödet behöver således även stödja kun- skapsbehov avseende miljö- och sociala hänsyn vid offentlig upp- handling. I första hand bör den upphandlingsstödjande verksam- heten samordnas inom ramen för en befintlig myndighet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. Därtill kan utredaren föreslå åtgärder som förbättrar möjlig- heterna att bistå med stabsstöd med t.ex. utred- ningar och framtagande av beslutsunderlag. Omfattningen av den offentliga upphandlingen m.m. Offentlig upphandling får allt större betydelse. Driften av viktiga funktioner i samhället och investeringar är föremål för offentlig upphandling. Problem vid upphandlingar och kring kontrakt mellan upphandlande myndigheter och leverantörer har fått allt mera uppmärksamhet. Det finns en bred enighet om att en väl fungerande offentlig upphandling är mycket viktig för den offentliga sektorns funktion och därmed för medborgarnas service och omsorg. Dålig upp- handling är slöseri med skattepengar och skadar allmänhetens för- troende för både offentliga institutioner och för de privata företag som är leverantörer. Ogenomtänkta upphandlingsstrategier kan negativt påverka konkurrens och utveckling inom näringslivet. Offentlig upphandling kan emellertid också medverka till att upp- fylla olika slags mål t.ex. beträffande hållbarhet och innovation, men detta kräver väl avvägda överväganden. Värdet av den totala årliga upphandlingen i uppskattas till De totala transaktions- kostnaderna för de upphandlande organisationerna som tillämpar eller LUF uppskattas till . En effektiv vägledning om offentlig upphandling leder till lägre kost- nader för enskilda upphandlande myndigheter och företag samt för samhället i stort. Upphandling under stark utveckling Offentlig upphandling är ett av EU prioriterat område som kräver aktiva åtgärder för att kunna utvecklas på ett sätt som främjar den tillväxt som är nödvändig för att förbättra den ekonomiska situa- tionen i . Den lagstiftning som reglerar upphandlings- förfarandet har utsatts för kritik på grund av dess komplexitet. Genom förslag till nya direktiv ska regelverket förenklas men även upphandlingsförfarandet förbättras genom olika åtgärder. förslag till nya upphandlingsdirektiv, som är föremål för förhandlingar i rådet och behandling i Europa- parlamentet, avser främst fem huvudområden; förenkling av och ökad flexibilitet för upphandlingsregler, strategisk användning för att möta nya utmaningar, bättre tillgång till marknaden för små och medelstora och nystartade företag, sunda förfaranden och styrning (tillsyn och vägledning). Inom området styrning föreslår kommis- sionen att varje medlemsstat ska utse dels ett nationellt tillsyns- organ, dels kunskapscentra som ska tillhandahålla professionellt stöd vid upphandlingar. Bakgrunden till detta förslag är behovet av att höja kompetensen hos upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer för att förbättra upphandlingsförfarandet. Kom- missionens förslag innehåller även regler om bl.a. utbyte av information mellan medlemsstater. En viktig åtgärd är att höja kompetensen hos upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer. De förbättringar som före- slås i regelverket på upphandlingsområdet kräver, för att effekterna ska bli de förväntade, effektiva satsningar i medlemsstaterna när det gäller tillsyn och vägledning. Upphandlingsområdet är sålunda under stark utveckling tillsattes med uppdrag att bl.a. genomföra en utvärdering av upphandlings- regelverket. Den konstaterar i sitt delbetänkande1 att det finns behov av upphandlingsstödjande åtgärder på flera områden. konstaterar även i sitt del- betänkande att kontakter med olika intressenter givit vid handen att det i särklass högst prioriterade målet är att göra goda affärer. Med den goda affären avses sammanfattningsvis att tillgodose verk- 1 På jakt efter den goda affären SOU 2011:73. samheternas behov, inklusive kvalitativa aspekter, till lägsta möjliga totalkostnad. I behovet inbegrips varornas och tjänsternas kvalita- tiva egenskaper samt att de tillhandahålls när behovet uppstår. Den goda affären inkluderar också ett medborgarperspektiv, eftersom merparten av det som upphandlas på ett eller annat sätt, syftar till att möjliggöra god service till medborgarna. Denna utredning ansluter sig till synsätt att det primära målet med en offentlig upphandling är den Det har funnits en stark strävan att göra rätt, dvs. att följa lagstiftningen. Olika intressenter efterlyser emellertid att köpa rätt, d.v.s. att inom ramen för lagstiftningens krav kunna göra just den form av goda affärer som nämns ovan. Utredningen menar att förutsättningarna för att göra goda affärer kräver upp- handlingsstödjande insatser inom hela upphandlingsprocessen. Därför finns skäl att tydliggöra att upphandlingsstödet bör arbeta utifrån det synsättet. Utredningen kallar detta det breda synsättet. Upphandlingsstödet har varit mest fokuserat på upp- handlingsförfarandet. Eftersom upphandlingsförfarandet styrs av lagstiftning och rättspraxis, och det för en effektiv upphandlings- verksamhet är nödvändigt med en korrekt tillämpning av regel- verket kommer upphandlingsjuridiken alltid vara av central betydelse för verksamheten. Det samordnade upphandlingsstödet ska ge väg- ledning för hur upphandlande myndigheter och leverantörer skall agera för att i sina upphandlingar uppfylla de upphandlingsjuridiska kraven. Upphandlingsstödet måste arbeta både med ökad bredd och ökat djup när det gäller vägledning i upphandlingsjuridiska frågor i syfte att ge information och vägledning till upphandlande myndigheter och leverantörer. Men ökad insikt och bättre kunskaper behövs både om de moment i upphandlingsprocessen som regleras i lagstiftningen och om de överväganden och åtgärder som i övrigt behövs för att kunna genomföra upphandlingar på ett ändamålsenligt sätt. Några exempel på det breda synsättet: Det samordnade upphandlingsstödet bör medverka till att upp- handlande myndigheter i högre utsträckning betraktar upphand- ling som en viktig strategisk fråga. Insatser behövs för att stödja de upphandlande myndigheternas i deras överväganden om övergripande frågor inom myndig- heten som är kopplade till upphandling såsom policies, organisa- tion, resurser, kontrollsystem m.m. Ekonomiska frågor är givetvis helt fundamentala för offentlig upphandling eftersom det handlar om att använda skatte- betalarnas pengar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Det samordnade upphandlingsstödet bör därför ge stöd och vägled- ning beträffande ekonomiska aspekter av offentlig upphandling. Det finns ett stort intresse att ta miljöhänsyn vid offentlig upp- handling. Detta kan vara ett viktigt instrument som både minskar miljöpåverkan och medverkar till att förändra för- utsättningarna på marknaderna. Upphandlingsstödet bör ha det övergripande ansvaret för att ge vägledning och stöd beträffande miljöhänsyn vid offentlig upphandling Det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta med vägledning och stöd beträffande sociala aspekter vid offentlig upphandling. har allt fler upphandlande myndigheter blivit medvetna om att de ofta har bristfälliga system för kontrakts- uppföljning. Det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta med att visa hur upphandlande myndigheter kan arbeta med sådan uppföljning. Upphandlingsstödet bör arbeta mot följande målgrupper: Företag (företrädesvis små och medelstora företag) Det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta med ett antal olika verktyg. Det finns behov av vägledningar och informationsmaterial som är anpassat till upphandlare med förhållandevis basala kun- skaper, men det är också viktigt att beakta att det finns ett behov av vägledning även i svåra frågor. Det samordnade upphandlingsstödet bör genom exempel och kommentarer visa hur särskilda situationer kan hanteras och då avseende hela upphandlingsprocessen. Sådan konkretisering bedömer utredningen efterfrågas av både mindre vana och erfarna upphandlare samt deras rådgivare. Det samordnade upphandlingsstödet bör löpande informera om utvecklingen på upphandlingsområdet. Informationen bör omfatta tolkningar och ändringar av lagen, rättsfall från EU- domstolen och vägledande nationell rättspraxis. Vidare bör nyhetsbrevet redovisa det samordnade upphandlingsstödets uppfattning i principiella frågor och i återkommande frågor av allmänt intresse. Utredningen anser att det är naturligt att det samordnade upp- handlingsstödet upprätthåller och vidareutvecklar en helpdesk- funktion som är lätt att nå för upphandlande myndigheter och leverantörer. Till det samordnade upphandlingsstödet bör knytas ett upp- handlingsråd som utgörs av personer som har erfarenhet av offentlig upphandling eller sakkunskap i upphandlingsfrågor. Rådets funktion ska vara att vid behov bistå det samordnade upphandlingsstödet med råd i frågor av principiell art och i åter- kommande frågor av allmänt intresse. I utredningens direktiv skriver regeringen att myndigheten på ett effektivt sätt ska kunna bistå regeringen med stabsstöd. Det samordnade upphandlingsstödet bör bemannas för att kunna vara behjälpligt med arbetet inom EU. Det är väsentligt att det samordnade upphandlingsstödet har kompetens och kapacitet att kunna genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar beträffande frågor som avser offentlig upphandling. Det samordnade upphandlingsstödet bör få det övergripande ansvaret för statistik beträffande offentlig upphandling. Ansvaret för forskningsfrågor är beroende av om ytterligare medel tillskjuts till forskning om offentlig upphandling Om det görs ett substantiellt tillskott av medel till forskning om offentlig upphandling förordar utredningen att det samordnade upphandlingsstödet får ta ansvar för dessa medel. Därvid behöver myndigheten tillsätta ett särskilt råd för forskning. Upphandling av vård- och omsorgstjänster är komplicerat och ställer höga krav på kompetens. Behovet av upphandlingsstödjande insatser för upphandling av vård och omsorg kommer att vara stort åtminstone . Det är viktigt att upp- handlingsstödet har adekvata resurser att arbeta med i dessa frågor. Arbetet kommer att kräva ett nära samarbete med framför allt . Andra viktiga aktörer att samverka med är Kommuner och Landsting och företrädare för branschen. Många upphandlande myndigheter vill beakta miljöhänsyn i sina upphandlingar men det råder en osäkerhet om när kraven är lämpliga och relevanta att ställa och hur de kan utformas. Det finns ett omfattande behov av upphandlingsstöd. Det finns också ett uttalat önskemål om ett sammanhållet stöd eftersom det ofta är svårt för den enskilde upphandlaren att kombinera olika upphand- lingsverktyg och vägledningar. Det samordnade upphandlings- stödet bör därför ha det övergripande ansvaret för information och vägledning om miljöhänsyn i offentlig upphandling. Sociala hänsyn kan innefatta många olika slags aspekter och kräver en vid kompetens Det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta med vägledning på detta område. Små och medelstora företag Det samordnade upphandlingsstödet bör rikta sig till upphand- lande myndighet med vägledningar och information om hur upp- handlingar kan utformas för att små och medelstora företag ska kunna lägga anbud. Genom att öka kunskaperna om offentlig upphandling hos leverantörer och potentiella leverantörer ökar de små och medelstora företagens möjligheter att konkurrera. Det samordnade upphand- lingsstödets arbete med att stödja leverantörer och potentiella leverantörer behöver bedrivas i samarbete med olika bransch- och intresseorganisationer liksom andra organ och myndigheter. Att medvetandegöra upphandlande myndigheter om vikten av att vara öppen för innovationer och nya lösningar är en naturlig upp- gift för det samordnade upphandlingsstödet. Det är väsentligt att det samordnade upphandlingsstödet kan belysa både varför det kan vara fördelaktigt för upphandlande myndigheter att beakta innova- tionsaspekterna vid sina upphandlingar och hur innovationsvänliga upphandlingar kan genomföras.. Det samordnade upphandlingsstödet bör ha huvudansvaret för information och vägledning om offentlig upphandling. ska informera om sin tillsynsverksamhet och om de ställningstaganden verket har anledning att göra utifrån denna roll. arbete med statistik bör övertas av det samordnade upphandlingsstödet. De miljökriterier som AB har i upp- drag att ta fram och förvalta avser olika produkter och tjänsters miljöpåverkan och är delvis av teknisk karaktär. Utredningen har bedömt att det är en fördel om de handläggare på som har ansvar för att förvalta kriterierna även har möjlighet att vara behjälpliga med att lämna information om dessa. AB bör därför ge information och vägledning beträffande de miljökriterier som bolaget tagit fram. Upphandlingsstödet bör överta ansvaret för information och väg- ledning beträffande livscykelkostnadsanalys och andra beräknings- metoder. Utredningens förslag innebär att AB arbete med sociala hänsyn, inklusive den s.k. CSR kompassen, överförs till det samordnade upphandlingsstödet. AB vägledningsverksamhet bör ske i nära samarbete med det samordnade upphandlingsstödet.