sou · GZB375d3 · 2012-01-01 00:00:00 — I fråga om sanktioner finns rättsliga krav i artikel 55 i kontroll- förordningen om att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av unionsbestämmelser om bl.a. djurskydd och vidta alla erforderliga åtgärder för att se till att dessa tillämpas. De sanktioner som föreskrivs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. I rapporten framhåller FVO bl.a. att det inte finns några förfaranden för hur länsstyrelserna ska gå till väga för att väcka åtal. Detta anges som ett problemområde för länsstyrelserna på grund av den höga graden av överklaganden och de stora resurser som dessa ärenden kräver. I rapporten sägs även att anser att påföljdsnivån för bristande efterlevnad av djurskydds- bestämmelserna är alltför låg. De senaste siffrorna för visar att åtal väcktes i 60 djurskyddsärenden och att det högsta fängelsestraff som utdömdes i tre av dessa ärenden var . Maximistraffet för brott mot djurskyddslagen är fängelse. I rapporten drar FVO den slutsatsen att den svenska lag- stiftningen innehåller en bred rättslig grund med olika möjligheter att vidta verkställighetsåtgärder vid bristande efterlevnad. Verk- ställighetsåtgärder vidtogs i allmänhet, men de var inte alltid effektiva när det gällde att rätta till bristerna. Genomförandet kan vara mycket långsamt, vilket tillsammans med den omständigheten att vite inte har särskilt stor påverkan minskar påföljdernas avskräckande effekt och inte är helt förenligt med artikel 55 i kontrollförordningen. FVO rekommenderar att den centrala behöriga myndigheten bör vida åtgärder för att se till att sanktionerna är avskräckande såsom den krävs enligt artikel 55 i förordningen. 13.5Tillämpningen av bestämmelser om fängelsestraff Den nuvarande straffskalan för brott mot djurskyddslagen innehåller, i likhet med straffskalan för djurplågeribrott, böter eller fängelse i högst . De straffskärpningar som infördes verkar enligt de poliser och åklagare samt företrädare för som utredaren har talat med inte ha haft någon större effekt på de straff som utdöms för brott mot djurskydds- lagen och fängelse döms sällan ut för brott mot djurskyddslagen. 13.5.1Straffnivåutredningens betänkande Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) I betänkande framhålls att det oberoende av vilken straffnivå som är den riktiga, innebär nackdelar om straffet regelmässigt ligger nära straffskalans minimum. Detta kan tolkas som om att domstolen har sett milt på gärningen, trots att brottet i själva verket har bedömts vara som ett normalfall. Dessutom blir det med en sådan tillämpning svårt att göra någon skillnad mellan normalfallen och de fall där det har förelegat någon förmildrande omständighet, vilket leder till att det för ett väsentligt allvarligare brott kan dömas ut en påföljd som bara är marginellt strängare än den som döms ut för ett mindre allvarligt brott. Straffnivå- utredningens utgångspunkt var att försvårande och förmildrande omständigheter bör beaktas mer vid straffmätningen, vilket bör leda till att utdömda straff sprids ut bättre över den tillämpliga straffskalan. Detta gäller generellt för samtliga brottstyper. Att det begås betydligt fler mindre allvarliga brott än mer allvarliga, innebär dock att den nedre delen av straffskalan alltid kommer att utnyttjas i större utsträckning än den övre. I rättspraxis ligger de flesta straff som döms ut nära straffskalans minimum medan den övre delen av skalan används mer sällan. Enligt den praxis som utarbetades när de nuvarande bestämmelserna i 29 kap. infördes, låg straffen som regel i straffskalans nedre del. I förarbetena (prop. 1987/88:120 s. 77 f.) anförde departementschefen att den övre delen av straffskalan utnyttjas mer sällan, eftersom denna normalt inte är avsedd för mer ordinär brottslighet utan för exceptionella fall som i praktiken sällan inträffar. I bedömningen om fängelse ska väljas ska rätten även väga in brottets art. När bestämmelsen om detta infördes i 1989 anfördes att vissa brott enligt då gällande praxis ansågs motivera fängelse av allmänpreventiva skäl, även om de inte har ett särskilt högt straffvärde. Som exempel nämndes i förarbetena bl.a. rattfylleri, vissa brott mot vapen- och jaktlagstiftningen, vissa former av misshandel, våld mot tjänsteman och skattebrott. För dessa brott borde det enligt förarbetena alltjämt finnas en presumtion för fängelse och krävas särskilda skäl för att välja en icke-frihetsberövande påföljd. Vilka brottstyper som anses vara av en sådan art att de i normal- fallet bör föranleda fängelse trots att straffvärdet understiger har framför allt slagits fast i Högsta domstolens praxis. Utöver de brottstyper som nämns i förarbetena till lagändringar finns brott som sexuellt utnyttjande av barn, narkotikabrott, vissa bokföringsbrott, mened samt övergrepp i rättsak. I avgörandet NJA 2006 s. 339 har i ett fall av djurplågeri inte ansett att brottslighetens art utgör skäl att ge fängelsestraff. uttalade bl.a. följande. Av förarbetena till bestämmelsen i 30 kap. 4 § , enligt vilken brottslighetens art kan utgöra ett skäl för att döma till fängelse, framgår att med uttrycket brottlighetens art främst avsetts sådana brottstyper som enligt då gällande praxis ansetts motivera fängelse trots att de inte har ett särskilt högt straffvärde (prop. 1987/88:120 s. 100). I de fall då någon sådan fast praxis inte finns kan bedömningen basera sig på uttalanden som lagstiftaren gjort i samband med ny lagstiftning (jfr t.ex. NJA 1995 s. 80). I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att domstolarna tar ställning till frågan om brottslighetens art oberoende av om lagstiftaren uttalat sig i frågan. Något stöd för att det skulle finnas någon fast praxis enligt vilken djurplågeri i allmänhet skulle vara ett sådant brott som skall föranleda fängelse även när det inte har ett särskilt högt straffvärde (s.k. artbrott) finns inte. Av allmänt tillgänglig statistik framgår tvärtom att villkorlig dom och skyddstillsyn är klart vanligare som påföljd än fängelse. Några uttalanden från lagstiftaren som ändå kan ge anledning att mer generellt bedöma djurplågeri som artbrott finns inte heller. Det har inte heller framkommit att djurplågeri skulle ha ökat i sådan omfattning, eller andra förhållanden inträtt, att detta skulle kunna ge anledning till en sådan bedömning. Vad som sagts utesluter inte att djurplågeri ändå under vissa omständigheter kan vara att anse som ett Så skulle kunna tänkas vara fallet om det förelegat sådana särskilda försvårande omständigheter som avses i 29 kap. 2 § , som exempelvis särskild hänsynslöshet, även om dessa inte gör att straffvärdet blir så högt att detta i sig motiverar ett fängelsestraff []. Att gärningsmannen för att tillgodose egna intressen eftersatt intresset att motverka lidande hos djur på ett sätt som visar en uppenbar likgiltighet för det senare intresset kan också tala för att brottligheten varit av en sådan art att ett fängelsestraff bör utdömas. Eftersom djurplågeri enligt NJA 2006 s. 339 inte kan ses som ett artbrott kan brott enligt 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket djurskyddslagen inte heller utgöra artbrott. Anledningen till detta är att brott mot djurskyddslagen är underordnat brott enligt , trots att fängelse ska följa i sådana fall. Enligt direktivet ska utredaren mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande NJA 2005 s. 33 se över straffbestäm- melserna i djurskyddslagen i syfte att identifiera och utmönstra, dvs. ta bort, otillåtna blankettstraffstadganden. I specialstraffrätten används ofta s.k. blankettstraffstadganden. När en straffbestämmelse utgörs av ett blankettstraffstadgande så betyder det att den inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart. I stället hänvisar straff- bestämmelsen till andra regler. Dessa regler kan vara andra regler på lagnivå eller regler på lägre nivå i normhierarkin såsom förordningar utfärdade av regeringen eller föreskrifter från bl.a. statliga förvaltningsmyndigheter. Om blankettstraffstadgandet fylls ut av regler på lägre nivå än lag innebär det i praktiken att vad som ska vara straffbart bestäms av någon annan än . Lagstiftningstekniken med blankettstraffbud har ansetts vara fördelaktig bl.a. genom att lagtexten blir mer lättöverskådlig. En annan fördel är att ansvar kan delegeras till regeringen och myndigheter och därigenom avlasta från att uppdatera straffbestämmelserna på områden där snabb utveckling sker. Det är viktigt att det straffrättsliga regelverket håller jämna steg med reglerna i övrigt och detta gäller särskilt på områden där EU- lagstiftning på ett effektivt sätt måste införlivas i svensk rätt (2002). 13.6.2Högsta domstolens avgörande NJA 2005 s. 33 Regeringsformen (RF) reglerar den offentliga makten i . Skydd mot frihetsberövande är en av de medborgerliga fri- och rättigheter som stadgas om i RF. När en straffbestämmelse innehåller fängelse i straffskalan innebär det en begränsning av detta skydd. Huvudregeln är att ska besluta om straffbestämmelser som i straffskalan innehåller fängelse. kan dock ge regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter om exempelvis näringsverksamhet, djurskydd samt natur- och miljövård. Bemyndigandet innebär dock inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter (dvs. annan verkan av brott än påföljd, t.ex. förverkande, vilket innebär att staten kan ta hand om egendom som på något sätt har haft samband med brottslig verksamhet). kan dock i lagen föreskriva att även annan rättsverkan än böter ska vara aktuellt för överträdelse av den föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Detta framgår av 8 kap. 3 § (tidigare 8 kap. 7 §) RF. () har i avgörandet NJA 2005 s. 33 prövat om blankettstraffstadganden är förenliga med RF i vissa fall. HD konstaterade att bestämmelsen i 8 kap. 3 § andra stycket RF, som tillåter blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan, till sin ordalydelse enbart omfattar föreskrifter som har meddelats av regeringen. HD fann även att det får anses att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att det gärning som på så sätt straffbeläggas anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. Därefter har frågan om blankettstraffstadganden berörts av HD i avgörandena NJA 2006 s. 293 (I och II), NJA 2007 s. 918 och NJA 2008 s. 567. Av rättsfallen framgår sammanfattningsvis att när blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan har fyllts ut av myndighetsföreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i väsentliga delar i myndighetsföreskrifter, anses inte fängelse ingå i straffskalan. En domstol kan alltså inte döma till fängelse för dessa brott. Däremot kan en domstol lägga ett blankettstraffstadgande till grund för förverkande. I djurskyddslagen finns blankettstraffstadganden i 36 § punkten 1 och 2 djurskyddslagen. Enligt denna paragraf döms den som av uppsåt eller oaktsamhet bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen till böter eller fängelse i högst . Ytterligare ett blankettstraffstadgande finns i 36 a § djurskydds- lagen. Enligt denna paragraf så döms den som av uppsåt eller oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen till böter eller fängelse i högst . Detta gäller dock inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. Om denna straffbestämmelse i det enskilda fallet träffas av förbudet att döma till fängelse beror på om regeringen har fått delegera rätten att meddela föreskrifter samt, om regeringen i praktiken har utnyttjat denna. I nuvarande djurskyddslag finns bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om lagens tillämpning. Sådan föreskriftsrätt anges i 1 a, 3–4, 6–8, 10–12, 14, 16–18, 19 a, 20–22, 25 och 25 a–b §§ djurskyddslagen. Lantbruksstyrelsen, , Centrala försöks- stöd av bemyndiganden i djurskydds- 600 paragrafer och har ett vitt skiftande innehåll. Vissa av före- skrifterna ändras även med jämna mellanrum. Stadgandet i 36 § första stycket 2 punkten djurskyddslagen innebär i praktiken att alla överträdelser av föreskrifter om begränsningar eller förbud, som följer av djurskyddslagen, är straffbelagda med fängelse i straffskalan. Enligt den nuvarande regleringen kan fängelse alltså utdömas när en straffbelagd gärning helt eller i det väsentliga anges i föreskrifter. Enligt HD:s avgörande i NJA 2005 s. 33 följer emellertid att fängelse i sådana fall inte kan anses ingå i straffskalan. Någon möjlighet att utdöma fängelsestraff till följd av överträdelser av bestämmelser i föreskrifterna finns således inte i praktiken. känner till så har det i domstolspraxis inte förekommit att fängelsestraff dömts ut med stöd av föreskrifterna. EU-förordningar är i alla delar bindande och direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Att förordningarna är direkt tillämpliga innebär att de inte behöver transformeras till svensk lag och att innehållet i förordningarna inte heller ska återges i den svenska författnings- texten. Däremot innehåller inte EU-förordningarna några direkt tillämpliga straffbestämmelser, utan det behövs svenska straff- bestämmelser för att kunna sanktionera brott mot förordningarna. Att EU-förordningarnas handlingsregler inte ska göras om eller tas in i den svenska lagtexten kommer i konflikt med de höga krav på tydlighet och förutsebarhet som gäller för straffbestämmelser. Det medför också ett behov av att utforma straffbestämmelserna som blankettstraffstadganden. Av de grundläggande bestämmelserna i om lojalitetsplikt, enligt fast rättspraxis och bl.a. artikel 55 i kontroll- förordningen ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av foder- och livsmedelslagstiftningen liksom andra unionsbestämmelser om djurskydd och djurhälsa. Medlemsstaterna ska vidta alla erforderliga åtgärder för att se till att dessa tillämpas och de sanktioner som föreskrivs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. I fråga om blankettstraffstadganden som fylls ut av EU- bestämmelser fann HD i rättsfallet NJA 2007 s. 227, bl.a. att det kunde anses vara förenligt med om normgivning att straffbestämmelsen i 8 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling såvitt gäller tullplikten fått sitt innehåll utfyllt av föreskrifter i en EU-förordning. I paragrafen har meddelats bestämmelser om straff (böter eller fängelse i högst ) bl.a. för den som, i samband med att en vara förs in i landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna (tullbrott). HD påpekade dels att någon transformering eller inkorporering till svensk lag av EU-förordningar inte krävs och inte heller är tillåten, dels att den EU-förordning som fyllde ut straffbestämmelsen borde kunna anses vara likställd med svensk lag. Därefter konstaterades att det inte är möjligt att knyta föreskrifter om straffansvar för den som lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling till någon svensk lag som innehåller de materiella bestämmelserna om tullskyldighet samt att de svenska straff- bestämmelserna därför måste meddelas fristående från den ut- fyllande materiella regleringen. HD framhöll att det inte finns något generellt konstitutionellt hinder mot att man i en svensk lag med straffbestämmelser hänvisar till det materiella innehållet i någon annan lag, ens om hänvisningen är framåtsyftande och omfattar kommande föreskrifter. Slutligen konstaterade HD att i det aktuella fallet var det inte fråga om att någon delegering hade skett av normgivningskompetens enligt 8 kap. RF till regeringen, kommun eller underlydande myndighet, utan strafföreskriften i 8 § lagen om straff för smuggling får till viss del sitt innehåll utfyllt av bestämmelser vilka beslutas av en mellanfolklig organisation som fått sin normgivningskompetens överlämnad från . Straffbestämmelsen var tillåten enligt normgivningsreglerna. har i yttrande efter Jordbruks- departementets begäran om underlag med anledning av Högsta domstolens dom om blankettstraffstadgande (i mål B 4466-02); Jo 2005/1152 bl.a. uttalat följande i frågan om möjliga åtgärder för att undvika blankettstraffstadganden m.m. Av Högsta domstolens dom följer att blankettstraffstadganden som straffbelägger författningar av lägre dignitet än förordning strider mot grundlag i den del fängelse ingår i straffskalan. Högsta domstolens dom bör tolkas så att man alltid ska behandla brott mot myndighetsföreskrifter som om fängelse inte ingick i straffskalan. Den som döms enbart för brott mot myndighets- föreskrifter kan därför heller aldrig dömas till t.ex. villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård. Preskriptionstiden för brott mot myndighetsföreskrifter blir , mot för brott mot djurskyddslagen eller – förordningen. De mest straffvärda djurskyddsbrotten torde bedömas som djurplågeri eller brott mot djurskyddslagen, och då kunna ge fängelse, villkorlig dom etc. Enligt mening är det både möjligt och rimligt att, sedan de ändringar som föreslås nedan gjorts, ta bort fängelse ur straffskalan för brott mot myndighetens föreskrifter. En sådan ändring skulle enbart innebära en kodifiering av vad som redan gäller efter Högsta domstolens dom. Enligt Djurskydds- myndighetens mening bör man vara försiktig med att överföra myndighetsföreskrifter till djurskyddsförordningen. Konstruk- tionen riskerar att äventyra den svenska ordningen med relativt självständiga expertmyndigheter. En risk är också att djurskyddsförordningen blir oöverskådlig, vilket dock kan lösas genom en uppdelning i flera förordningar. Om en överföring sker bör det som huvudregel vara de allra mest straffvärda bestäm- melserna som flyttas. När det gäller EU-förordningar så befinner sig de på en högre normgivningsnivå än myndighetsföreskrifter. Att straffbelägga brott mot EU-bestämmelser med fängelse torde därför enligt bedömning inte möta några konstitutionella hinder. 13.6.6Jordbruksverkets yttrande till utredaren Utredaren har begärt yttrande i vissa frågor gällande identifiering och utmönstring av otillåtna blankettstraffstadganden enligt vad som anges i utredarens direktiv. har redovisat sin bedömning i följande frågor ställda av utredaren. I yttrande uppger bl.a. följande. Enligt bedömning är det i och för sig är möjligt att flytta upp enskilda bestämmelser i verkets föreskrifter till förordningsnivå, men att det bör ske med mycket stor försiktighet och i så fall bara avse de mest straffvärda bestäm- melserna. Det vore mycket olyckligt om förvaltningsmyndig- heternas självständighet urholkas genom att detaljbestämmelser beslutas på regeringsnivå. En sådan ordning innebär också sanno- likt dels en tidsutdräkt, dels att regelverket blir svåröverskådligt. Beaktas måste också svårigheterna att avgöra var gränsen mellan mer respektive mindre straffvärda bestämmelser ska gå och vilka signaler en sådan uppdelning sänder ut. Enligt bedömning är det både möjligt och rimligt att ta bort fängelse ur straffskalan för brott mot verkets föreskrifter. Det skulle i praktiken inte innebära någon förändring i förhållande till vad som redan gäller efter Högsta domstolens dom 2005. Ett särskilt problem som dock kan se om fängelse utmönstras ur straffskalan för brott mot verkets föreskrifter är att preskriptionstiden för dessa brott då sänks från fem till . Sannolikt innebär högsta domstolens dom att denna förändring av preskriptionstiden redan gäller, men frågan är såvitt känt inte prövad. Det är bedömning att de mest klander- värda djurskyddsbrotten täcks av befintliga straffbestämmelser och att de därmed kan föranleda fängelse. Många av bestämmelserna i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen är ganska allmänt hållna. Vad gäller de bestämmelserna är det uppfattning att verkets detaljbestämmelser tjänar som vägledning för rättstillämpningen när de har att avgöra vari den straffbelagda gärningen består. De mest straffvärda djurskyddsbrotten torde enligt bedömning dock kunna direkt bedömas som djurplågeri enligt 16 kap. 13 § eller som brott mot djurskyddslagen. Utredaren har begärt ett kompletterande yttrande från om verket bedömer att det i de EU- förordningar som kompletteras av djurskyddslagen samt rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av om skydd av djur för avlivning (slaktförordningen) finns bestämmelser där det ur djurskyddsmässig synvinkel är motiverat att fängelse ingår i straffskalan. I yttrande uppger bl.a. att överträdelser av bestämmelser som rör själva hanteringen av djur skulle kunna medföra lidande för djuren i allvarliga fall. Fängelse skulle i sådana fall kunna vara motiverat i straffskalan, såvida inte dessa brott redan täcks av befintliga straffstadganden, exempelvis djurplågeri enligt 16 kap. 13 § . Enligt bedömning är det främst i artiklarna 6.3, 8.1 samt 9.1 i rådets förordning (EG) nr 1/2005 (transportförordningen) och artiklarna 4.1, 9.3 samt 15.1-3 i förordning (EG) nr 1099/2009 (slakt- förordningen) som det kan vara motiverat att fängelse ingår i straffskalan. I utredarens problemanalys har flera länsstyrelser framhållit att det skulle vara önskvärt med en möjlighet för kontrollmyndigheten att besluta om ekonomiska sanktioner för vissa väl definierade och lätt kontrollerbara överträdelser vid lindriga och måttliga brister i Frågan om införande av sanktionsavgifter på bl.a. djurskyddsområdet har tidigare utretts av Sanktionsavgifts- utredningens betänkande Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58). uppdrag var att göra en översyn av sanktionsbestämmelserna i djurskydds- foder- och livsmedels- lagarna och överväga om detta bör kompletteras alternativt ersättas med bestämmelser om sanktionsavgifter. I betänkandet anförs sammanfattningsvis bl.a. följande (s.11– 18). Livsmedel, foder och djur hanteras av ett synnerligen stort antal företag och personer. Av rapporter med sammanställningar över kontrollmyndigheternas inspektioner framgår att det begås ett stort antal mindre allvarliga överträdelser på aktuella områden. Regelverken är mycket omfattande och komplexiteten stor. Brister påträffas med stor frekvens vid kontrollmyndigheternas inspek- tioner. Enligt statistik från är det emellertid få personer som lagförs för brott mot djurskydds- foder- och livsmedelslagarna. Det kan således konstateras att endast en mycket liten andel av överträdelserna beivras genom lagföring. Sannolikheten för att någon som bryter mot aktuell lagstiftning bestraffas är följaktligen låg. Den straffrättsliga regleringen fungerar därmed inte som den är avsedd att göra. Flera omständig- heter talar enligt slutsatser för ett införande av sanktionsavgifter. De erbjuder ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Erfarenheterna av sanktions- avgifter har varit goda på andra områden. Eftersom sanktionsavgift fyller en likartad funktion som en straffpåföljd, kan avgiften i viss utsträckning ersätta straff. Det innebär att utredningsarbetet beträffande vissa regelbrott flyttas från polis och åklagare till kontrollmyndigheterna. Det övervägande antalet överträdelser som omfattas av den aktuella lagstiftningen upptäcks av kontroll- myndigheterna, som också i allmänhet har bättre förutsättningar att utreda dem. En sådan förändring kan få till följd att fler överträdelser än tidigare beivras. En annan fördel är att sanktionsavgift, till skillnad från straff, kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer. En betydande andel av regelbrotten begås i verksamhet som bedrivs i bolagsform. Det kan i många fall tyckas lämpligare att bolaget och inte någon i bolaget verksam person åläggs ansvar för de överträdelser som här kan komma i fråga. Det huvudsakliga skälet för att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering. Systemet bör därför bygga på kriterierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning.