sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — I de fall där enskilda med rättigheter till följd av genomför- andeförbudets direkta effekt kan överklaga ett beslut av en statlig förvaltningsmyndighet är domstolen skyldig att iaktta EUF-för- dragets genomförandeförbud. Om det olagliga stödet är en följd av lagstiftning har domstolen möjlighet att uppfylla denna skyldighet inom ramen för den svenska ordningen med konkret normpröv- ning (se avsnitt 4.5). Sammanfattningsvis kan alltså enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt hindra stöd som är en följd av ett beslut av en statlig förvaltningsmyndighet om vissa förutsätt- ningar är uppfyllda. För det första måste förvaltningslagens be- stämmelse – eller en motsvarande bestämmelse – om överklagande vara tillämplig. För det andra får genomförandeförbudet inte åsido- sätts direkt genom beslutet utan först . Om genomförande- förbudet åsidosättas direkt genom beslutet eller om de aktuella en- skilda saknar rätt att överklaga beslutet, har de inte möjlighet att hindra att planerat stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet genom en talan vid allmän förvaltningsdomstol. Möjlighet att vid allmän domstol hindra en statlig förvaltnings- myndighet att fatta beslut som medför att statligt stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet Vår bedömning: Förbudet i 12 kap. 2 § regeringsformen inne- bär att allmän domstol inte får pröva en talan om förbud för en förvaltningsmyndighet att fatta ett beslut som strider mot genom- förandeförbudet. Nästa fråga är om det är möjligt att genom en förbudstalan vid allmän domstol hindra att stöd som är en följd av ett beslut av en statlig förvaltningsmyndighet lämnas i strid med genomförande- förbudet. För den frågan är bestämmelsen i 12 kap. 2 § regerings- formen av intresse. Den bestämmelsen har följande lydelse. Ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Domstolar är myndigheter. Förbudet gäller alltså även dem. En dom- stol får alltså inte bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska be- sluta i ett särskilt fall i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpning av lag. När det gäller den närmare innebörden av detta förbud i förhållande till domstolar så anges i rättsvetenskaplig litteratur att i ärenden som rör myndig- hetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpning av lag så innebär förbudet att en domstol inte får ålägga eller för- bjuda en förvaltningsmyndighet att besluta på visst sätt.24 Bestäm- 24 och : Allmän förvaltningsrätt, 24 uppl. 2009, s. 225, samt : Kompetensfördelningsproblemet i nyare rättspraxis i Skrifter tillägnade , 1984, s. 64–65. melsen innebär emellertid inte något hinder för en domstol att ändra ett beslut som överklagats till domstolen. Domstolar får alltså inte förbjuda förvaltningsmyndigheter att fatta ett visst beslut. Allmän domstol får därför inte pröva en talan om förbud för en förvaltningsmyndighet att fatta ett beslut som strider mot genomförandeförbudet. Möjlighet att vid allmän domstol hindra att en statlig förvaltningsmyndighets beslut som innebär olagligt stöd verkställs Vår bedömning: Enskilda med rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt kan väcka talan vid allmän dom- stol om förbud att verkställa ett beslut av en statlig förvaltnings- myndighet som innebär olagligt stöd när det verkställs. En förut- sättning är dock att talan inte är utesluten på grund av att den endast går ut på att en författningsbestämmelse inte ska tillämpas på grund av att den strider mot genomförandeförbudet. När det gäller fall med statliga förvaltningsbeslut där genomför- andeförbudet åsidosätts först när ett sådant beslut verkställs och där det inte finns någon möjlighet för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt att hindra stödet gen- om att överklaga beslutet så uppkommer frågan om dessa enskilda kan hindra stödet genom att väcka talan vid allmän domstol. En sådan möjlighet skulle förutsätta att talan inte innebär en begäran om abstrakt normprövning. Som vi har konstaterat ovan är abstrakt normprövning inte tillåten enligt svensk rätt. I 10 kap. 17 § första stycket 1 föreskrivs att ej vare på grund av vad i detta kapitel stadgas rätten behörig att upptaga tvist som skall upptagas av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol. Denna bestämmelse gäller avgränsningen av de allmänna domstolarnas kompetens i förhållande till förvaltnings- myndigheter och särskilda domstolar, t.ex. allmänna förvaltnings- domstolar. Bestämmelsen ger ingen vägledning i frågan under vilka omständigheter som en förvaltningsmyndighets eller förvaltnings- domstols beslutanderätt utesluter allmän domstols kompetens. Kom- petensfördelningen framgår i stället av bestämmelser i andra författ- ningar än eller av allmänna principer. allmän domstols kompetens är utesluten när en myndighet eller särskild domstol har fått exklusiv behörighet att pröva en viss fråga. När det gäller funktionsfördelningen mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar går skiljelinjen inte främst mellan dessa utan mellan å ena sidan allmänna domstolar och andra sidan förvalt- ningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Detta beror på att för- valtningsdomstolarna handlägger frågor av samma slag som förvalt- ningsmyndigheterna.25 Kompetensfördelningen mellan de allmänna domstolarna och för- valtningsdomstolarna beror i första hand av uttryckliga bestämmel- ser i författning. För förvaltningsdomstolarna gäller som princip att de fall anges i författning då en sådan domstol är behörig att ta upp mål till prövning. De allmänna domstolarnas kompetens bestäms inte med hjälp av en motsvarande uppräkning. Även om dessa dom- stolars kompetens kan vara bestämd genom särskilda lagstadganden, saknas oftast specialbestämmelser i ämnet. Man får i stället söka ledning i den allmänna princip som ligger till grund för och som anger att alla tvistemål ska avgöras av allmän domstol, om inte annat särskilt stadgas.26 Principen är alltså att allmän domstols behörighet att pröva en viss fråga är utesluten om en förvaltningsmyndighet har fått exklu- siv behörighet att pröva frågan. Den främsta svårigheten när det gäller kompetensfördelningen ligger i att det i de författningsbe- myndiganden som utgör grunden för förvaltningsmyndigheternas kompetens nästan aldrig uttryckligen sägs om myndigheternas beslutanderätt utesluter allmän domstols kompetens eller inte. Tvistemål i vilka staten eller en kommun uppträder som part gäller i regel ekonomiska prestationer. Om det framställs yrkande om utförande eller underlåtenhet av en faktisk handling är för all- mäns domstols behörighet av betydelse i första hand vilka rättsreg- ler som åberopas i målet: allmänna civilrättsliga regler eller sådana offentligrättsliga regler som en viss förvaltningsmyndighet har till särskild uppgift att tillämpa. Om en talan i tvistemål grundas på offentligrättsliga regler vars tillämpning har anförtrotts åt en för- valtningsmyndighet behöver detta i och för sig inte utesluta allmän domstols behörighet. Avgörande blir om förvaltningsmyndighetens beslutanderätt ska anses exklusiv eller inte. Om de författnings- bemyndiganden som beslutanderätten grundar sig på inte ger något uttryckligt svar på frågan om förvaltningsmyndighetens behörighet 25Strömberg & , s. 223. 26Strömberg & , s. 224. är exklusiv, avgörs frågan med användning av principen att allmän domstols kompetens är utesluten så snart det genom ett författ- ningsbemyndigande anförtrotts åt ett förvaltningsrättsligt organ att allsidigt, objektivt och slutgiltigt pröva en viss fråga. Det avgörande blir om lagstiftaren har avsett att ge en förvaltningsmyndighet defi- nitiv beslutanderätt i ett visst slag av ärenden.27 Bestämmelser som förbjuder överklagande av en myndighets beslut säger i och för sig ingenting om möjligheten till domstols- prövning.28 Ett beslut- och besvärsförfarandes utformning kan in- verka på bedömningen av frågan om en förvaltningsmyndighets beslutanderätt är avsedd att vara exklusiv eller inte. Det har en viss, men inte helt avgörande betydelse om en fråga genom överklag- ande enligt förvaltningslagens regler kan komma under förvaltnings- domstols prövning.29 Vi ska nu ta ställning till vad det redovisade innebär för frågan om allmän domstol är behörig att pröva en talan som syftar till att hindra verkställighet av ett beslut av en statlig förvaltningsmyn- dighet som medför olagligt stöd när beslutet verkställs. En förut- sättning för den ställda frågan är, som redan framhållits, att talan inte är utesluten på grund av att den innebär en begäran om ab- strakt normprövning. Ett fall som frågeställningen skulle kunna vara tillämpligt på är fallet med en myndighet som inom ramen för en allmän behörighet kan besluta att lämna kreditgarantier utan någon kreditavgift men inte måste lämna sådana. En allmän domstol kan inte hindra myndigheten att fatta ett beslut att ställa en sådan ga- ranti, men kan den hindra att beslutet verkställs? Statligt stöd skulle alltså kunna bli följden av ett beslut av en statlig förvaltningsmyndighet. Vissa sådana beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol av den som beslutet angår enligt förvaltningslagens bestämmelser. Beträffande vissa andra beslut av statliga förvaltningsmyndigheter finns bestämmelser om att de kan överklagas endast av en snävare personkrets eller om att de inte kan överklagas alls. När en statlig förvaltningsmyndighet fattar beslut så tillämpar den offentligrättsliga regler. När någon överklagar ett sådant myn- dighetsbeslut är grunden för överklagandet i regel att myndigheten har tillämpat de offentligrättsliga reglerna fel. 27Strömberg & , s. 226 ff, samt : Vem dömer i gråzonen? Domstols- prövning i gränslandet mellan offentlig rätt och privaträtt, 2009, s. 265 f. och 289. 28Strömberg & , s. 224. 29Strömberg & , s. 229. redogörelsen ovan är allmän domstols behörighet att pröva en fråga utesluten om en myndighet har exklusiv behörighet att besluta i en fråga. Om det inte framgår av en uttrycklig bestämmelse om en förvaltningsmyndighets behörighet beträffande en viss fråga är exklu- siv eller inte, så får frågan avgöras med användning av principen att allmän domstols kompetens är utesluten så snart det genom ett för- fattningsbemyndigande anförtrotts åt ett förvaltningsrättsligt organ att allsidigt, objektivt och slutgiltigt pröva en viss fråga. Om en myn- dighet har behörighet att göra en sådan prövning är allmän domstol alltså inte behörig att pröva en talan avseende frågan. Detta gäller oavsett om beslutet kan överklagas till förvaltningsdomstol eller inte. När den statliga förvaltningsmyndigheten fattar beslut är den bunden inte endast av de offentligrättsliga regler som reglerar den fråga som ska prövas utan även av direkt tillämpliga unionsrättsliga regler. Den får därför inte fatta ett beslut som strider mot unions- rättens regler om statligt stöd. Den som kan överklaga förvalt- ningsbeslutet kan som grund för sitt överklagande åberopa även att det strider mot dessa regler. Den fråga som då uppkommer för vår del är om det förhållandet att en förvaltningsmyndighet som har exklusiv behörighet att pröva en viss fråga och tillämpa vissa offent- ligrättsliga regler också är skyldig att beakta unionsrättens regler om statligt stöd innebär att allmän domstol saknar behörighet att pröva en talan genom vilken ett beslut av förvaltningsmyndigheten ifrågasätts på den grunden att det strider mot unionsrättens stats- stödsregler. har i NJA 2009 s. 625 förklarat att allmän domstol i allmänhet är behörig att pröva en tvist som gäller skade- stånd eller tvist med syfte att förhindra ytterligare skada. Den i det målet förda talan syftade enligt till att förhindra att käranden drabbades av ytterligare skada genom att svarandena gjorde utbetalningar i strid med genomförandeförbudet i nuvarande artikel 108.3 i EUF-fördraget. I avsaknad av lag eller annan författ- ning som utpekar annan myndighet än domstol eller särskild dom- stol som ensam behörig att uppta en sådan tvist ankom det enligt på allmän domstol att pröva kärandens talan. Den definition som gjorde av tvisten avgörande – att talan syftade till att förhindra att käranden drabbades av skada – är tillämplig även när talan skulle avse ett be- slut av en statlig förvaltningsmyndighet. Som redan framhållits ska en sådan myndighet beakta även EUF-fördragets genomförande- Det finns emellertid inte någon annan myndighet än allmän domstol som ensam anförtrotts att pröva tvister som grundas på påstående om stöd i strid med genomförandeförbudet. Allmän dom- stols behörighet är därför inte utesluten av den anledningen. Detta gäller oavsett om en kärande vid allmän domstol skulle ha kunnat överklaga förvaltningsbeslutet till allmän förvaltningsdomstol eller inte. Vi har ovan konstaterat att bestämmelsen i 12 kap. 2 § regerings- formen innebär att domstol inte får förbjuda en förvaltningsmyn- dighet att fatta ett visst beslut. I den rättsvetenskapliga litteraturen förefaller denna bestämmelse ges en vidare betydelse än så. Enligt och får en allmän domstol inte utan stöd i lag upphäva eller ogiltigförklara en förvaltningsmyndighets beslut. En- ligt deras uppfattning skulle ett sådant agerande innebära att dom- stolen tog sig befogenheter som normalt tillkommer överordnad förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol. Även Lavin31 har förklarat att bestämmelsen också innebär att en domstol inte får pröva en talan som går ut på att domstolen ska förklara ett förvalt- ningsbeslut ogiltigt. Enligt hans uppfattning har en sådan prövning ansetts kunna ske endast om domstolen enligt uttryckliga författ- ningsbestämmelser utrustats med rätt att upphäva det slags förvalt- ningsbeslut som domstolstalan avser. När det gäller innebörden av bestämmelsen i 12 kap. 2 § regerings- formen förefaller och samt Lavin anse att be- stämmelsen innebär inte endast att en domstol i de aktuella situationerna inte kan ålägga eller förbjuda en förvaltningsmyndighet att besluta på visst sätt. De förefaller anse att genom bestämmelsen förbjuds domstolar även att upphäva eller förklara beslut ogiltiga men att detta förbud kan frångås genom uttryckliga lagbestäm- melser. En sådan uppfattning kan dock ifrågasättas. I regeringsformen ges nämligen ingen möjlighet att genom lag göra undantag från bestämmelsens förbud. Bestämmelser om behörighet för en dom- stol att efter överklagande upphäva ett beslut av en förvaltnings- myndighet är därför inte en bestämmelse om undantag från den aktuella bestämmelsen. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsformen innebär ett förbud för en domstol att ålägga eller förbjuda en för- valtningsmyndighet att fatta ett visst beslut. Bestämmelsen innebär dock inte något förbud för domstol att upphäva ett beslut efter överklagande. Den innebär inte heller något hinder för allmän 30Strömberg & , s. 225. 31Lavin 1984, s. 65 domstol att pröva en talan som går ut på att ett beslut som en för- valtningsmyndighet har fattat inte får verkställas. Om en förvalt- ningsmyndighet har fattat ett beslut som kräver verkställighets- åtgärder och genomförandeförbudet kommer att överträdas när beslutet verkställs, torde inte bestämmelsen i 12 kap. 2 § regerings- formen hindra allmän domstol från att pröva en talan om förbud att verkställa beslutet. Sammanfattningsvis anser vi att bestämmel- sen ska tolkas enligt dess ordalydelse och innebär – i förhållande till domstolar – endast att domstolar är förhindrade att ålägga eller förbjuda förvaltningsmyndigheter att fatta ett visst beslut. Allmän domstol är alltså behörig att pröva en talan om förbud att verkställa en statlig förvaltningsmyndighets beslut som kommer att innebära att genomförandeförbudet åsidosätts, i vart fall på den grunden att talan syftar till att hindra att käranden drabbas av skada. Det kan inte uteslutas att även någon som inte riskerar att drabbas av skada av ett stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet omfattas av genomförandeförbudets direkta effekt och därmed ska ha tillgång till effektiva rättsmedel. Enligt vår uppfattning är allmän domstol behörig att pröva även en talan av aktuellt slag som förs av en sådan person, eftersom det inte heller i en sådan situation finns någon annan myndighet som är ensam behörig att pröva frågan. När det gäller stöd genom beslut av statliga förvaltningsmyndig- heter så innebär våra slutsatser ovan sammanfattningsvis att enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt inte har tillgång till något rättsmedel för att hindra stöd som är en följd av ett beslut av en statlig förvaltningsmyndighet när genom- förandeförbudet åsidosätts direkt när ett sådant beslut fattas eller meddelas. Dessa enskilda kan emellertid hindra sådant stöd genom överklagande till allmän förvaltningsdomstol, om förvaltningslagens regler om överklagande är tillämpliga och genomförandeförbudet inte överträds direkt genom beslutet utan först senare när beslutet verkställs. Om genomförandeförbudet överträds först när beslutet verkställs, kan de dessutom genom talan vid allmän domstol hindra sådant stöd under förutsättning att talan inte innebär en begäran om abstrakt normprövning. Stöd genom beslut av kommun eller landsting Vår bedömning: Enskilda med rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt har inte tillgång till något rätts- medel när genomförandeförbudet åsidosätts direkt genom ett be- slut av kommunfullmäktige eller en förvaltningsmyn- dighet. Vid fall där genomförandeförbudet åsidosätts först när ett kommunalt beslut verkställs, kan dessa enskilda hindra stödet genom en förbudstalan vid allmän domstol. Om de är kommun- medlemmar kan de vid sådana fall hindra stödet även genom överklagande enligt 10 kap. 1 § kommunallagen. När det gäller beslut av kommun eller landsting förekommer två sätt att överklaga sådana beslut, nämligen genom laglighetspröv- ning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och genom över- klagande enligt förvaltningslagen (1986:223). Genom laglighetspröv- ning kan en medlem av en kommun eller ett landsting få lagligheten av kommunens eller beslut prövad genom att överklaga det hos förvaltningsrätten (10 kap. 1 § kommunallagen). Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där (1 kap. 4 §). Medlem av landsting är den som är medlem av kommun inom (1 kap. 4 §). Vid laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen ska ett överklagat beslut upphävas bland annat om beslutet strider mot lag eller annan författning (10 kap. 8 § första stycket 4). En fråga som uppkommer är om EUF-fördragets regler är att jämställa med lag eller annan författning. I rättsvetenskaplig litteratur påpekas att den prövningsgrunden torde aktualiseras företrädesvis i fall då kom- munen brutit mot någon bestämmelse av offentligrättslig karaktär men att den enligt sin ordalydelse är tillämplig även på beslut som strider mot civilrättslig lagstiftning.32 Den unionsrättsliga likvärdig- hetsprincipen talar för att den ska vara tillämplig även på EUF- fördragets regler. Som framgått av avsnitten 5.3, 5.5, 5.7 och 5.8 har också olika kammarrätter vid laglighetsprövning ansett att EUF- fördragets genomförandeförbud är att anse som lag eller annan för- 32 : Kommunalrättens grunder, 6 uppl. 2011, s. 284 f. fattning i den mening som avses i 10 kap. 8 § första stycket 4 kom- munallagen och upphävt det överklagade beslutet. förefaller emellertid inte ha upp- hävt något kommunalt beslut på grund av att det stridit mot uni- onsrätten. I sin dom i det i avsnitt 5.4 redovisade Årjängsmålet – där överklagandet av det kommunala beslutet avslogs – konstaterade inledningsvis att vad klaganden gjorde gällande var att beslutet stred mot . I domen redogjorde för dessa regler och be- dömde om bevisbördereglerna i mål om laglighetsprövning upp- fyller unionsrättens krav på förfaranden vid nationella domstolar. Dessa omständigheter talar för att i målet prövade om det kommunala beslutet stred mot genomför- andeförbudet och således för att detta förbud är att anse som lag eller annan författning. I domen hänvisade emellertid Högsta för- valtningsdomstolen även till kommuners skyldighet enligt 6 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstöds- regler att lämna upplysningar till regeringen om stöd som planeras och domstolen konstaterade också att denna skyldighet inte upp- fyllts. Det kan därför inte uteslutas att den prövning som gjorde var om upplysningsskyldigheten enligt lag åsidosatts. Det finns således inte något avgörande från av vilket klart framgår att EUF-för- dragets regler utgör lag eller annan författning i den mening som avses i 10 kap. 8 § första stycket 4 kommunallagen. När det gäller frågan om det vid laglighetsprövning är möjligt att få prövat om ett kommunalt beslut strider mot genomförande- förbudet har vi i detta betänkande som utgångspunkt att det är möj- ligt, men vi konstaterar också att frågan om EUF-fördragets regler utgör lag eller annan författning inte prövats av Högsta förvaltnings- domstolen och att frågan inte heller har behandlats i förarbetena till den aktuella bestämmelsen. Föreskrifterna i 10 kap. gäller inte om det i lag eller annan för- fattning finns särskilda bestämmelser om överklagande (10 kap. 3 §). När ett kommunalt beslut fattas med stöd av bestämmelser i spe- cialförfattning är det vanligt att beslutet, enligt en föreskrift i spe- cialförfattningen, får överklagas i förvaltningsdomstol i vanlig ord- ning. I så fall kan alltså överklagande inte ske enligt kommunal- lagens regler. När det finns möjlighet till laglighetsprövning av ett kommunalt beslut, är det emellertid inte möjligt för icke-kommun- medlemmar att överklaga beslutet. Förbudstalan vid allmän domstol Kommunallagens möjlighet till lagprövning skulle i vissa fall kunna vara ett rättsmedel för enskilda med rättigheter till följd av genom- förandeförbudets direkta effekt. Då krävs emellertid att den enskilde är kommunmedlem och att genomförandeförbudet inte överträds direkt genom det kommunala beslutet. För de fall där lagprövningsinstitutet inte erbjuder ett rätts- medel för de aktuella enskilda uppkommer frågan om de kan väcka talan vid allmän domstol om förbud för kommunen att lämna visst stöd. De fall med kommunalt stöd som vi har redogjort för i kapi- tel 5 har rört stöd som varit en följd av avtal som godkänts av kom- munfullmäktige. I flera fall har det varit fråga om ingångna avtal som villkorats med att kommunfullmäktige skulle godkänna dem. I fall där ett avtal blir fullbordat genom kommunfullmäktiges senare godkännande och kommunens avtalspart får stöd genom avtalet utan några ytterligare verkställighetsåtgärder, skulle den enskilde behöva väcka talan om förbud för kommunfullmäktige att godkänna avtalet för att kunna hindra stödet. En sådan talan är inte möjlig att föra. Vid dessa fall har de enskilda alltså inte tillgång till något rättsmedel för att hindra att stöd lämnas. Detsamma gäller fall där stöd lämnas direkt genom ett beslut av en förvaltningsmyndighet. Förbudet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för bland annat domstolar att bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett särskilt fall gäller även i förhållande till kommunala förvaltningsmyndigheter. När stöd blir ett resultat av ett beslut av en förvaltnings- myndighet kan alltså allmän domstol inte pröva en talan om förbud för förvaltningsmyndigheten att fatta beslutet. För fall där stöd inte är ett resultat av ett beslut av kommunfullmäktige eller en förvaltningsmyndighet utan det krävs verkställighetsåtgärder är frågan om det är möjligt att föra en talan om förbud att verkställa besluten. I detta sammanhang måste ställning tas till betydelsen av Högsta domstolens avgörande NJA 2009 s. 625.