sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Som anförde i sina över- väganden, se avsnitt 16.4.3.1, är det förenat med stora nackdelar om unga personer får betalningsanmärkningar. Enligt vår mening finns det ett samhälleligt intresse för att söka motverka att personer i alla åldrar blir föremål för utmätning och får betalningsanmärkningar. Eftersom ett så betydande antal bötesmål leder till indrivning, kan stora vinster göras om verkställigheten kan effektiviseras på upp- bördsstadiet. Förutom de sociala och ekonomiska vinster på individnivå som kan uppnås med en större andel frivilliga bötesinbetalningar genom uppbörd, skulle det även leda till en samhällsekonomisk besparing genom lägre indrivningskostnader för Kronofogde- myndigheten. Det kan därtill förekomma att en misstänkt inte godkänner ett strafföreläggande och låter prövningen gå till domstol, endast för att därigenom få till en längre betalningsfrist. Om möjligheterna till frivillig betalning förbättrades torde därför vissa domstolsprocesser kunna undvikas. Avsaknaden av uppskovsmöjligheter kan vara en anledning till att böterna inte betalas under uppbörden Det är givetvis inte möjligt att ge något entydigt svar på varför bötesbeloppen – särskilt de som döms ut i domstol – i så stor utsträckning inte betalas in frivilligt. Att de lämnas över till innebär – utöver risken för en betalnings- anmärkning och utsikten att bli föremål för utmätning – att det tillkommer en avgift för den enskilde på . således goda skäl att betala in böterna frivilligt för den som har förmåga att betala och inte medvetet vill undandra sig betalning. I vissa fall beror givetvis underlåtenheten att betala frivilligt just på en sådan bristande vilja att överhuvudtaget betala böterna. Den omständigheten att andelen frivillig betalning är som lägst vid böter som döms ut i domstol – som till skillnad från föreläggande av ordningsbot eller strafföreläggande i många fall dömts ut mot bötesgäldenärens nekande – talar för att en bristande vilja att betala förklarar en del av den låga verkställighetsgraden under uppbördsstadiet. I andra fall kan underlåtenheten att betala frivilligt bero på en bestående betalningsoförmåga som inte påverkas av om det kan medges uppskov och en möjlighet till successiv betalning. Det framstår dock som troligt att bristande betalning under uppbördsstadiet i vissa fall kan bero på att bötesgäldenären inte har möjlighet att betala hela beloppet under den frist som ges och att sålunda effektiviteten i uppbördsförfarandet skulle kunna öka om det gavs möjligheter till en successiv avbetalning och/eller en längre betalningsfrist. För det första är den tid som ges innan ärendet överlämnas till indrivning som huvudregel ganska kort; som kortast inklusive tiden efter det att betalningspåminnelse gått ut till bötesgäldenären. För det andra kan det belopp som ska betalas in ibland vara förhållandevis stort. Om den bötfällde t.ex. ålagts att betala 100 dagsböter á , har han eller hon att betala . I de flesta fall uppgår betalningsskyldigheten till högre belopp vid dagsbotsstraff än vid föreläggande av penningböter. Även strafförelägganden på dagsböter torde generellt sett gälla mindre allvarliga brott än de bötesstraff som döms ut i domstol. Att det belopp som ska betalas oftast är som störst vid böter som döms ut i domstol, kan delvis vara orsaken till att betalningsfrekvensen är lägst för domstolsböter. Det talar också för att den korta betalnings- fristen är en orsak till bristande verkställighet på uppbördsstadiet. Inom RPS handläggs uppbördsförfarandet av Polisens Verk- samhetsstöd, Serviceenheten i . Enligt uppgifter som utredningen inhämtat därifrån får Serviceenheten cirka 2 000 samtal , varav de flesta handlar om att bötesgäldenären efter- hör om det finns möjlighet till anstånd med betalningen. Det stora antalet samtal om detta talar också för att bristande förmåga att erlägga hela det utdömda beloppet kan vara orsak till att många ärenden överlämnas till indrivning. 2010 inkom det till cirka 60 000 mål om bötesskulder. Av dessa betalades cirka 7 500 efter det att tillställt gäldenären ett betalningskrav men innan någon exekutiv åtgärd vidtagits.96 Vissa inom denna grupp hade sannolikt betalningsförmåga redan under uppbörds- förfarandet men betalade först när det gick så långt som till indriv- ning. Det kan dock antas att andra inom denna grupp skaffade sig en längre betalningsfrist genom att låta ärendet gå till Kronofogde- myndigheten och hade kunnat betala redan under uppbörden om fristen där hade varit längre. Det finns möjligheter för myndigheter att ge uppskov i annan lagstiftning I de fall ärendet har överlämnats till för indrivning, kan bötesgäldenären ansöka om uppskov enligt 7–9 §§ indrivningslagen. Möjligheterna till uppskov med böter är desamma som för andra statliga fordringar som gått till utmätning, exempel- vis skattefordringar. Som beskrivs ovan är möjligheterna att bevilja uppskov uteslutande pga. gäldenärens ekonomiska förhållanden mycket begränsade. Det förekommer i annan lagstiftning att debiterande myndigheter kan bevilja uppskov innan ett ärende överlämnas till Kronofogde- myndigheten för indrivning. kan exempelvis enligt bestämmelserna i 63 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) medge anstånd med inbetalning av skatt. Möjligheterna till anstånd är främst knutna till särskilda situationer – som att den skattskyldige begärt omprövning. I 63 kap. 15 § finns en allmän bestämmelse att får bevilja anstånd om det finns synnerliga skäl. I de fall den enskilde blir återbetalningsskyldig för olika former av arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder som utbetalats, kan Arbetsförmedlingen träffa avtal med den betalningsskyldige om en avbetalningsplan (se exempelvis förordningen [2007:414] om jobb- och utvecklingsgarantin, förordningen om jobbgaranti för ungdomar samt förordningen [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska program). och kan på samma sätt bevilja avbetalningsplan vid återkrav för ersättning som betalats ut enligt socialförsäkringsbalken (2010:110). 96 Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från . Våra överväganden gällande dagsbotens storlek kan öka behovet av längre betalningsfrister Vi har i avsnitt 16.2.5 gjort den bedömningen att ett dagsbotsstraff rent faktiskt alltid bör vara mer ingripande än ett penningbotsstraff för att upprätthålla ordningen att dagsböter är en svårare påföljd och reserverad för mer straffvärda gärningar än penningböter. Vi föreslår därför att dagsbotsstraffet alltid ska uppgå till mer än . Förslaget innebär att det totala bötesbeloppet i många fall kommer att bli högre än , särskilt vad gäller de fall där antalet dagsböter är lågt och varje dagsbot bestäms till ett lågt belopp. Det lägsta totalbeloppet för dagsböter höjs enligt vårt förslag från 30 dagsböter á = till 30 dagsböter á + = . Ett genomförande av detta förslag kan därför öka behovet av att kunna ge möjlighet till uppskov med betalningen eller en längre betalningsfrist. En möjlighet till uppskov eller avbetalning bör bara gälla dagsböter Uppbördsförfarandet gäller såväl penningböter som dagsböter. Vad gäller frågan om möjlighet till uppskov eller avbetalningsmöjligheter, talar mycket för att våra vidare överväganden bara bör ta sikte på dagsböter. För det första tar våra direktiv enbart sikte på dagsbotsstraffet såvitt avser frågan om ökad effektivitet vid verkställigheten. För det andra lagförs penningböter till allra största del genom föreläggande av ordningsbot. De uppgifter om betalnings- frekvensen som inhämtats från RPS visar att frekvensen är betydligt högre vid böter som lagförs genom föreläggande av ordningsbot än vid böter som lagförs genom strafföreläggande eller dom. Att av de böter som förelagts som ordningsbot betalas in frivilligt måste anses vara ett tillfreds- ställande resultat. Det är sålunda uppenbart att problemen gäller dagsböter, det bötesslag som enbart kan lagföras genom strafföre- läggande eller av domstol. Penningböter leder dessutom i de flesta fall till ett lägre bötesbelopp än dagsböter. Det kommer gälla i än högre utsträckning om våra förslag i avsnitt 16.2.5 genomförs. Även detta förhållande talar för att möjlig- heterna till avbetalning och uppskov bara bör gälla dagsböter. 16.4.5.3 Den närmare utformningen Vår bedömning: Det är inte kostnadsmässigt realistiskt att prövar ansökningar om uppskov eller avbetalningsmöjligheter efter individuella bedömningar. Det är inte lämpligt att fristen för att betala ett bötesstraff innan ärendet överlämnas till indrivning förlängs generellt. Vårt förslag: I de fall bötesgäldenären gör en skriftlig begäran inom den frist som gäller för betalning ska medge en förlängd betalningsfrist om ytter- ligare . Bötesgäldenären ska då ges möjlighet att betala beloppet i tre separata poster eller hela beloppet genom en inbetalning. Om den förlängda fristen passeras utan att full betalning sker, tillämpas samma ordning som med betalningspåminnelse och därefter överlämnade av ärendet till för indrivning. Utifrån vad som sägs ovan finns det anledning att närmare överväga en ordning där bötesgäldenären ges möjlighet att få uppskov eller en längre betalningsfrist för frivillig betalning (uppbörd) av böter. Utredningen har samrått med när nedanstående förslag har utarbetats. Det bör inte införas någon möjlighet för RPS att bevilja uppskov och avbetalningsplan efter en individuell prövning Som beskrivits i avsnitt 16.4.5.2 ovan förekommer det i viss annan lagstiftning att den myndighet som debiterar betalning för statliga fordringar kan bevilja uppskov innan ärendet överlämnas till för indrivning. När ett ärende väl har lämnats över för indrivning kan – även då det gäller obetalda böter – under vissa förutsättningar bevilja uppskov med betalningen, ofta kombinerad med en avbetalningsplan. Möjligheterna att bevilja uppskov bygger i de flesta fall på att det görs en bedömning att ett anstånd är gynnsamt för staten med hänsyn till gäldenärens betalningsförmåga, dvs. ett hänsynstagande till de Även om detta är utgångspunkten eller om det är ömmande personliga omständigheter som kan motivera ett uppskov, förutsätts att det görs en ingående prövning av den enskildes ekonomiska situation. I någon mening skulle en individuell prövning av uppskov med att betala in böter på uppbördsstadiet vara den mest lämpliga ordningen – utifrån de syften som anges ovan. Endast i de fall där den enskildes ekonomiska förhållanden är så pass ansträngda att det inte är möjligt att utge hela bötesbeloppet, framstår det som sakligt motiverat att medge att verkställighetstiden för- längs genom ett uppskov. Om bötesgäldenärens möjligheter att betala in bötesbeloppet inte skulle förbättras genom ett uppskov och en avbetalningsplan, framstår det utifrån fiskala intressen heller inte som motiverat att bevilja något sådant. En sådan ordning skulle alltså innebära att bötesgäldenären skulle ansöka om uppskov och att RPS – såsom en borgenärsuppgift – skulle göra en individuell prövning liknande den gör om uppskov söks under indrivningen. Detta skulle förutsätta att bötesgäldenärens ekonomiska förhållanden bedöms utifrån skälighet samt betalningsförmåga. Även om sakliga skäl kan tala för en sådan ordning, skulle det dock knappast enligt vår bedömning vara kostnadsmässigt för- svarbart att införa något sådant. Uppbördsförfarandet utgör en masshantering. Exempelvis hanterades cirka 58 000 ärenden med strafförelägganden och cirka 82 000 ärenden med domstols- böter av RPS. Hanteringen sker till stor del genom datoriserade stödfunktioner. Om RPS hade att pröva ansökningar om uppskov och avbetalningsplaner, skulle det bli betydande merkostnader genom ytterligare personalbehov eftersom det skulle förutsätta individuella bedömningar. Därtill skulle de skäl som bötesgäldenären hade att anföra behöva värderas i varje enskilt fall. Att inhämta och hantera uppgifter om den enskildes ekonomiska förhållanden skulle – till skillnad från för och – vara en helt ny uppgift för polisen. En ordning där RPS får en sådan borgenärsuppgift skulle därtill vara långt från polisens kärnuppgifter och skulle motverka ambitionerna att renodla polisen verksamhet. Vi bedömer mot den bakgrunden att det inte är realistiskt med en ordning där RPS prövar uppskovs- ansökningar utifrån individuella bedömningskriterier. I de fall bötesgäldenären redan är föremål för utmätning för andra skulder kan det övervägas om uppskov bör medges Om bötesgäldenären redan är föremål för utmätning hos för någon annan skuld, kan det övervägas om det bör vara möjligt för RPS att medge anstånd. I de fall gäldenären inte betalat efter att skickat en betalningsuppmaning och han eller hon är föremål för verk- ställighet gällande den andra skulden, kan det övervägas om det är meningsfullt att bevilja uppskov med bötesskulden. I sådana fall torde gäldenären knappast ha möjlighet att betala bötesskulden. I dessa situationer kan det möjligen anses lämpligare att även bötes- skulden lämnas över till indrivning om den inte blir betald under den ordinarie fristen. Det skulle därigenom bli en viss sållning i uppskovsfrågan utan någon egentlig individuell prövning. Å andra sidan skulle en sådan ordning förutsätta att RPS gör en kontroll hos av huruvida den bötfällde förekommer i något verkställighetsärende. Även om detta kunde ske automatiserat skulle det sannolikt komplicera och betunga förfarandet. Därtill kan det tänkas att den enskilde har ett intresse av att betala av bötesskulden och därför vill ha en avbetalningsplan, även om han eller hon är föremål för exekutiva åtgärder för andra skulder, bl.a. mot bakgrund av att obetalda böter kan förvandlas till fängelse (se i avsnitt 16.4.2.3 angående detta). För att systemet ska vara enkelt och likabehandlande gör vi den bedömningen att upp- skov ska kunna beviljas utan att någon kontroll sker hos . Det bör inte införas en generellt längre betalningsfrist Som beskrivs ovan är den kortaste faktiska betalningsfristen för uppbörd av böter efter det att föreläggandet eller domen vinner laga kraft. Ett sätt att möjliggöra en successiv avbetalning än , vore att anamma det förslag som lämnade gällande unga lagöverträdare (se ovan avsnitt 16.4.3.1) och göra det generellt tillämpligt. Det skulle innebära att betalningsfristen förlängs exempelvis . Bötesgäldenären skulle då erhålla inbetalningskort på såväl hela summan som på ett antal del- betalningar. Efter det att fristen gått ut skulle en avstämning ske och bötesstraff som inte var till fullo betalda överlämnas till för indrivning. Såsom Ungdomsbrotts- utredningen konstaterade skulle däremot ett system där varje delbelopp förföll till betalning redan innan hela beloppet skulle vara betalt, leda till betydande administrativt merarbete. En ordning med en förlängd betalningsfrist för alla bötesgäldenärer och möjlighet att antingen betala av bötesbeloppet i delposter eller hela beloppet senast vid förfallodagen, skulle sannolikt vara det minst krångliga utifrån administrativa synpunkter och den förändring som skulle kräva minst merarbete och ändringar i det datoriserade uppbördssystemet. Det finns trots detta starka skäl som talar mot en sådan ordning. I likhet med andra påföljder bör ett bötesstraff verkställas . Som anförde i sitt remissvar till Ungdoms- brottsutredningens betänkande, kan en förlängd betalningsfrist riskera att uttunna kopplingen mellan gärning och påföljd. Trovärdigheten av bötesstraffet som påföljd gynnas inte av att det alltid går innan det behöver verkställas. I de fall den dömde inte har någon vilja att betala är det angeläget att verkställigheten så snart möjligt kan ske tvångsvis genom indrivning. En förlängd betalningsfrist som gäller generellt skulle skjuta på ett sådant förfarande och i vissa fall öka möjligheterna för den som vill undandra sig betal- ningsansvar genom att undanskaffa egendom. Vi gör sammantaget den bedömningen att det finns så pass starka skäl mot en ordning med en generellt gällande längre betalningsfrist än , att detta inte bör föreslås. Uppskov bör medges i de fall det begärs av den enskilde Mot bakgrund av det anförda gör vi bedömningen att den väg som bör övervägas är att bygga uppskovsmöjligheten på att bötes- gäldenären själv agerar, utan att skälen för uppskov behöver prövas i det enskilda fallet. En längre betalningsfrist kommer då dem till godo som typiskt sett har behov av och förutsättningar för att betala av beloppet under en längre frist. Sådana bötesgäldenärer som saknar intresse av att betala eller inte alls tror sig ha en sådan förmåga får inte med automatik någon längre frist och kan sålunda utan onödig fördröjning bli föremål för indrivning. Vi gör sålunda den bedömningen att det är rimligt att medge en längre betalningsfrist för den som aktivt tar initiativ och begär det, utan att betalningsförmågan prövas i det enskilda fallet. hanteras uppbörden genom ett datoriserat uppbördssystem. För att inte de ändringar vi föreslår ska medföra några betydande extrakostnader måste möjligheterna att ansöka om uppskov kunna hanteras inom detta system. Utredningen har i kontakter med RPS fått information om att det datoriserade uppbördssystemet håller på att ses över och kommer att ersättas med ett nytt system. Såvitt vi kan bedöma skulle det vara möjligt att redan under uppbyggnaden av ett sådant nytt system införa de möjligheter till uppskov som vi här föreslår, i stället för att det ska behöva ske genom kostsamma justeringar i ett senare skede. Vi bedömer att följande ordning skulle vara lämplig och genom- förbar. När den bötfällde erhåller inbetalningskort över bötesbeloppet anges att betalningsfristen är , precis som . lämnas information om att bötesgäldenären har möjlighet att ansöka om uppskov med betalningen och en avbetalningsplan, samt att en sådan ansökan i så fall måste lämnas in till RPS inom trettio- dagarsfristen. Om det inkommer en sådan begäran skriftligen (antingen på papper eller via e-post) beviljar RPS utan särskild prövning ett anstånd på . Bötesgäldenären får även möjlighet att betala av beloppet i tre delposter. Bötesgäldenären tillställs ett inbetalningskort på hela summan, med sista inbetalningsdag efter den ursprungliga förfallodagen. För att möjliggöra delbetalningar skickas det därtill ut tre inbetalningskort där summan är uppdelad i tre delposter. Om inte full betalning inkommit inom 90-dagars- fristen utgår en påminnelse. Om bötesgäldenären har betalat en del av beloppet anges i påminnelsen det delbelopp som återstår att betala. Om bötesgäldenären inte betalar resterande belopp lämnas ärendet över till för indrivning – oavsett om hela eller endast en del av bötesbeloppet är obetalt. Denna ordning kan regleras i bötesverkställighetsförordningen. 16.4.6Överväganden och förslag gällande bötesförvandling I våra direktiv anges att en förutsättning för att dagsböter ska vara ett trovärdigt straff är att verkställigheten är effektiv och att en annan reaktion normalt följer när straffet inte kan verkställas. Enligt direktiven är det inte alltid så , bl.a. för att obetalda böter i praktiken inte förvandlas till fängelse. I detta avsnitt övervägs huruvida förutsättningarna för bötesför- vandling bör öka och hur en sådan ökning i så fall kan åstad- kommas. Vidare övervägs om böter bör kunna förvandlas till någon annan sanktion än fängelse och om villkorligt fängelse bör kunna komma i fråga som förvandlingsstraff. 16.4.6.2 Böter förvandlas sällan till fängelse Vår bedömning: Böter förvandlas till fängelse i så liten utsträck- ning att det kan ifrågasättas om lagstiftningen om bötesförvandling tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. Det av lagstiftaren i samband med reform förutsatta samrådsförfarandet mellan och i frågor om bötesverkställighet har inte realiserats. Inte heller i övrigt synes det finnas någon etablerad praxis för när frågan om bötesförvandling ska aktualiseras. Dagens lagstiftning om bötesförvandling syftar inte till att alla bötesstraff som förblir obetalda efter försök till tvångsvis verkställighet ska förvandlas till fängelse. Som redovisas i avsnitt 16.4.2.3 är syftet med regleringen om bötesförvandling enligt förarbetena dels att ingripa mot bötfällda som hindrar verkställighet genom illojala transaktioner, dels att vidta åtgärder då en underlåten reaktion från samhällets sida skulle framstå som stötande för den all- männa rättskänslan. Avsikten är alltså inte att bötesstraff generellt ska förvandlas till fängelse då den bötfällde har så knappa ekonomiska resurser att det saknas utmätningsbara tillgångar eller då annan utmätning med högre prioritet gör att det saknas till- gångar att täcka bötesbeloppet med. Mål om bötesförvandling förekommer ytterst sällan. Som regel avgörs mindre än en handfull . Även om möjligheten till bötesförvandling är avsedd att tillämpas restriktivt, så kan det där- med ifrågasättas om lagstiftningen tillämpas i enlighet med lag- stiftarens intentioner. Före den reform som genomfördes och som ledde till den reglering som gäller (se avsnitt 16.4.2.3) togs ett drygt 30-tal personer in i kriminalvårdsanstalt för verkställighet av förvandlingsstraff. I propositionen till lagändringar uttalades att avsikten var att beslut om bötesförvandling enligt den nya lagstiftningen skulle meddelas i ungefär motsvarande omfatt- ning.97 Så kom emellertid inte att bli fallet. undersökte hur reglerna om bötes- förvandling hade tillämpats . Under- sökningen gav vid handen att det förekom nio mål om bötesförvandling och att beslut om förvandling meddelades i åtta av dessa fall. förekom sju mål om bötesförvandling och i sex av dessa fall meddelades beslut om förvandling.98 Därefter synes tillämpningen av förvandlingsinstitutet ha minskat ytterligare, vilket framgår av de uppgifter som vi hämtat in om antalet ärenden som överlämnat till åklagare, se avsnitt 16.4.4.4. har – med några få undantag – mellan ett och tre ärenden överlämnats från till åklagare. Denna siffra får betecknas som anmärkningsvärt låg. Det framstår enligt vår bedömning som osannolikt att förut- sättningarna för bötesförvandling endast skulle vara uppfyllda i ett så litet antal fall . Uppgifter om gäldenärer med upprepade bötesskulder som vi inhämtat från talar för att kriterierna för bötesförvandling enligt gällande rätt borde vara uppfyllda i relativt många fall. Per var det knappt 92 000 personer som var restförda hos för bötesskulder. 14 030 av dessa personer var restförda för tre bötes- skulder eller fler. 574 personer inom denna grupp var restförda för tio bötesskulder eller fler.99 Även om kriterierna för bötes- förvandling givetvis inte kan antas vara uppfyllda för alla dem med ett stort antal restförda bötesskulder, torde det bland dem finnas ett antal som träffas av något av kriterierna för förvandling. För att ett mål om bötesförvandling ska föras till domstol, förutsätts att flera steg passeras. 1982/83:93 s. 16, se även Ds Ju 1981:24 s. 44. 98SOU 1995:91 del III s. 68 f. 99Enligt uppgifter som utredningen inhämtat från . ska göra bedömningen att det kan antas föreligga skäl för bötes- förvandling. Därefter ska en beslutande kronofogde göra mot- svarande bedömning och tillställa åklagare ärendet. Slutligen har åklagaren att självständigt bedöma om det finns förutsättningar för en talan om bötesförvandling. I förarbetena till reform förutsattes att åklagar- och kronofogdemyndigheterna, särskilt i inledningsskedet, skulle samråda med varandra i principiella frågor. Därutöver förväntades åklagarmyndigheternas och domstolarnas ställningstaganden i för- vandlingsfrågor bli vägledande för kronofogdemyndigheternas praxis. Av kontakter som utredningen haft med åklagar- och kronofogdemyndigheterna framgår dock att det i vart fall inte sker något samrådsförfarande mellan myndigheterna gällande bedömningen av vilka ärenden som bör kunna aktualisera bötesförvandling. Den ringa refererade domstolspraxis som finns (se avsnitt 16.4.2.3) ger knappast heller någon stor vägledning för beslutsfattare på om i vilka situationer ett ärende bör överlämnas till åklagare.