sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Därtill förutsätts att myndigheterna, ytterst med utgångspunkt i de försvarspolitiska målen och kraven på Försvarsmaktens opera- tiva förmåga, utvecklar ändamålsenliga och effektiva samverkans- former. I detta ligger också möjligheterna att teckna särskilda sam- verkansavtal för specifika ändamål. Försvarslogistik – en ny struktur Nära förknippad med tilliten och förtroendet för försvarslogistiken hör frågan om i vilken utsträckning nödvändig militär kompetens kan tillföras försvarslogistiken . Enligt utredningens upp- fattning är det av central betydelse att en ökad betoning av affärs- förmågan inte får ske på bekostnad av Försvarsmaktens operativa förmåga. Det innebär att kraven på erforderlig militär kompetens inom såväl beställar- som utförarledet är högt ställda. Den nuva- rande växeltjänstgöringen mellan Försvarsmakten och FMV bör därför kvarstå och även utvecklas vid behov. Renodling av ansvar och uppgifter En mer långtgående ansvars- och uppgiftsfördelning mellan För- svarsmakten och FMV förväntas medföra ett antal positiva effek- ter. Ytterst rör det förutsättningarna för Försvarsmakten att kon- centrera verksamheten till de områden som är kopplade till de ope- rativa kraven, dvs. omvärldsbevakning, genomförande av insatser och utveckling av insatsorganisationen. I detta ligger också För- svarsmaktens förmåga att utvecklas i rollen som en kvalificerad be- ställare av försvarslogistik. kan FMV utvecklas i sin roll som kompetent utförare med hög affärsförmåga inom ramen för den samlade försvarslogistiken. En tydligare rollfördelning bidrar tillsammans med tydligare och färre gränssnitt till att antalet överlappningar och dubblerade kom- petenser kan minimeras. En klarare ansvarsfördelning klargör dess- utom utgångspunkterna för utvecklingen av ändamålsenliga sam- verkansformer mellan myndigheterna. En sammanhållen materiel- och logistikförsörjning De förslag som redovisas i detta betänkande svarar i hög grad upp mot kravet på en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. Det innebär att den bakre logistiken inom Försvarsmakten, inklu- sive FMLOG, integreras med FMV nuvarande verksamhet inom ramen för FMV organisation. Ju närmare operationsområdet logis- tiken verkar desto högre är kraven på militära funktioner. Enligt de förslag som i det föregående redovisats svarar Försvarsmakten även framgent för den främre logistiken. Genomförandet av den bakre Försvarslogistik – en ny struktur försvarslogistiken hålls således i hög grad samman som Försvarsmakten upprätthåller förmågan att säkerställa den främre logistiken. I den utsträckning den främre logistiken bedöms vara underdimensionerad är det utredningens uppfattning att denna kapacitetsbrist inte kan lösas genom att flytta resurser från den bakre till den främre logistiken inom ramen för insatsorganisatio- nen. Ett sådant förfarande medför enbart att kapacitetsbrister i stället uppstår i den bakre försvarslogistiken. Därtill utgår För- svarsstrukturutredningen vid sina bedömningar och förslag från den av regeringens beslutade och gällande insatsorganisationen. ansvarsförhållanden grundad på en renodlad beställar- och utförarrelation mellan Försvarsmakten och FMV skapar förutsätt- ningar för en effektivare och mer ändamålsenlig och styrning av försvarslogistiken. Därtill bidrar den ökade samordningen och integrationen mellan teknikkontoren, överförda verksamheter från nuvarande FMLOG och FMV anskaffningskontor till att styr- ningen av dessa verksamheter kan förbättras. Förbättrad ekonomisk redovisning även i ett koncernperspektiv Kravet på en rättvisande redovisning av försvarslogistikens kostna- der tillgodoses i ökad grad till följd av att försörjningskedjans samtliga kostnader fördelas ut på produkter enligt FEM-modellens principer. Detta förutsätter att FMV rapporterar ekonomisk information enligt Försvarsmaktens anvisningar. Livscykelperspektivet förstärks och tydliggörs med ansvaret förlagt till FMV. Affärsförmågan bedöms öka till följd av att ansvaret för genom- förandet av försvarslogistiken, inklusive inköp och upphandlingar samt OPS-verksamheten, förläggs till FMV. Försvarslogistik – en ny struktur Försvarsmakten har, senast i budgetunderlaget för 201152, föreslagit inrättandet av FMTIS. Förslaget innebär bl.a. att dagens FMTM, FMLOG Ledningstekniska enhet (LedTekE) och delar av Systemförvaltningsenheten (SystförvE) slås samman och insats- organiseras. Omfattningen av Försvarsmaktens förslag begränsas genom förslag att föra hela System- förvaltningsenheten från dagens FMLOG till FMV. Effekter (steg 3) De förslag som redovisas i detta betänkande bör i ett första steg genomföras . Därutöver har utredningen under sitt arbete behandlat frågor rörande försvarslogistikens utformning, styrning och effektivitet i ett något längre tidsperspektiv. Det rör främst eventuella möjligheter till bolagisering, kapitel 18 Statligt bolag inom försvarslogistiken?, av hela eller delar av försvarslogistikens verksamhetsområden, en mer utvecklad industrisamverkan samt införandet av nya former för finansiering av Försvarslogistiken, kapitel 17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken. 16.7.4Särskilt om Försvarsmaktens bedömda rationaliseringseffekter (Alternativ 1) I en skrivelse till redovisar Försvarsmakten bedömd besparings- och rationaliseringspotential med utgångspunkt i redovisade förslag. Bedömningarna framgår av följande tabell. 51Försvarsstrukturutredningen har mottagit information och fört diskussioner med företrädare för försvarsmakten i frågor rörande FMTIS. 52Försvarsmaktens budgetunderlag (HKV 23 383:51394). 53Försvarsmaktens redovisning med anledning av SOU, . Begäran om uppgifter (HKV 23 250:51330). Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36 Av Försvarsmakten bedömd besparings- och rationaliseringspotential enligt Alternativ 1 Omhändertaget i förhållande till utfall Alternativets kärna (FMLO min); summa besparingar Reducering av personalramar m.m. i HKV Hårdare prioritering av internationellt samarbete Rationaliseringsåtgärder och verksamhetsförändringar FMV * Beräkningsgrund, erhållen av , framgår av avsnitt 4 Regeringens ambition för kost- nadsminskningar inom stödverksamheten i FM skrivelse daterad och med bet. Enligt omfattar Försvarsmaktens samlade kalkyl ovan en summering av vitt skilda åtgärder. Tabellens punkter 1, 3–4 och 7 har inte direkt koppling till försvarslogistiken såsom den presenteras i detta kapitel. Enligt utredningens bedömning utgörs cirka hälften av den be- dömda rationaliseringen enligt punkt 2, alternativets kärna, av verksamhetseffektivisering inom FMV, FMLOG och förband. Enligt uppfattning föreligger risk för dubbelräkningar. När det gäller bedömda rationaliseringsåtgärder inom FMV (punkt 6) föreligger också svårigheter att bedöma och förstå val av kalkylbas. Risken för att rationaliseringar har beräknats utifrån samma kalkylbas kan inte uteslutas. När det gäller bedömd nyttohemtagning med anledning av införande av PRIO skiljer sig förutsättningarna åt mellan Alternativ 1 och 2. I Alternativ 2 föreslås att PRIO Införande 3 och 4 avbryts, vilket innebär att kalkylen för Alternativ 2 inte omfattar några effekter av ett fortsatt systeminförande. De direkt strukturrelaterade rationaliseringarna i Försvarsmak- tens alternativ uppgår, så vitt kan be- döma, till uppskattningsvis 150 miljoner54 av totalt . I denna bedömning har de kostnadsökningar som upp- kommer till följd av Försvarsmaktens föreslagna utbyggnad av insatsorganisationen inte beaktats. 54 Efter avräkningar av effekter av Försvarsmaktens interna avvecklingsarbete med avseende på bl.a. organisationsförändringar i Högkvarteret och inrättande av FMTIS. Försvarslogistik – en ny struktur I det av förordade alternativet (Alternativ 2) uppgår motsvarande strukturrelaterade rationaliser- ingar till av totalt . I avsnitt 16.3.1 har tidigare sammanfattats Försvarsmaktens be- dömda rationaliseringseffekter för vart och ett av de alternativ som tidigare redovisats av Försvarsmaktens projekt för- svarslogistik55. konstaterar att de olika lösningsförslag som presenterats ger förutsättningar för totala kostnadsreduceringar mellan totalt och . Av dessa kostnadsreduceringar utgör mellan 400–minskade personalkostnader. I Alternativ 2 uppgår de minskade personalkostnaderna till 415 miljoner kro- nor. Enligt uppfattning förefaller de antaganden och bedömningar som gjorts i anslutning till det av utredningen förordade Alternativ 2 korrespondera tämligen väl med den, enligt utredningens bedömning, gedigna analys som För- svarsmaktens projekt försvarslogistik lagt till grund för sina bedömningar, i synnerhet vad gäller alternativet FMLO Min (av Försvarsmakten senare benämnt enbart FMLO). Att För- svarsstrukturutredningens bedömda totala kostnadsreduktioner hamnar på en jämförelsevis högre nivå, trots att en försiktighets- princip har lagts till grund för utredningens bedömningar, är en konsekvens av att utredningen tar ett bredare strukturgrepp jäm- fört med Försvarsmaktens projekt . Dagens finansiering av de verksamheter som omfattas av begreppet försvarslogistik sker via Försvarsmaktens anslag 1:1 Förbandsverk- samhet och beredskap, 1:3. Anskaffning av materiel och anläggningar samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anlägg- ningar. FMV nuvarande verksamhet inom försvarslogistiken är avgifts- finansierad och belastar anslagen 1:3 och 1:4. 55 Slutrapport (HKV 02311:63983). Försvarslogistik – en ny struktur belastar i likhet med övriga förband förbandsanslaget 1:1. Kostna- derna för FMLOG verksamhet täcks av avgifter. De förslag utredningen redovisar kan föranleda att ändamålen för nuvarande anslag ses över och anpassas till nya förhållanden. 16.8.2En utvecklad form för finansiering En ny struktur för framtida försvarslogistik öppnar nya möjligheter för en utveckling av finansieringsformerna med tillhörande klargöranden vad gäller styrning, incitamentsstruktur och riskfördelning mellan myndigheterna. Dessutom aktualiseras behovet av en tydligare koppling mellan anslag och myndigheternas verksamhetsindelning, främst Försvarsmaktens verksamhetsgrenar (VG 1–6). Riskfördelningen tydliggörs genom att Försvarsmakten tar den operativa risken medan FMV tar den finansiella risken för för- svarslogistiken. För Försvarsmaktens del innebär detta ett ansvar för att systemkrav vid materielbeställningar är korrekta, relevanta och i övrigt svarar upp mot operativa förmågekrav. ska beställningarna utformas så att de möjliggör för FMV att inhämta konkurrerande anbud från flera leverantörer. För FMV omfattar ansvaret att leverera avtalad tillgänglighet med avseende på volym, kvalitet och tidsförhållanden. I de fall FMV inte fullföljer sina åtaganden kan detta regleras genom de avgifter som tas ut från Försvarsmakten. En mer långtgående ansvarsfördelning medför ökad flexibilitet i Försvarsmaktens materielanvändning med möjligheter att även lös- göra sig från kostnader för materiel i samband med t.ex. förändrade behov. I sådana fall svarar FMV för avyttring eller avveckling mate- rielen. Genom att FMV övertar ansvaret som ägarföreträdare skapas vidare förutsättningar för ett sammanhållet materielansvar i ett livscykelperspektiv och därmed ökad effektivitet i resursanvänd- ning. får Försvarsmakten i egenskap av beställare helt nya möjligheten att påverka sina kostnader för materiel genom ersättningen till FMV för Försvarsmaktens utnyttjande av materiel. Denna roll- och riskfördelning myndigheterna emellan förut- sätter dock att en ny finansieringsmodell införs, kapitel 17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken. Försvarslogistik – en ny struktur konstaterar att FMV redan i dags- läget har ett liknande ansvar för tillhandahållandet av JAS 39 till försvarsmakterna i och . I enlighet med upprättade avtal avser betalningarna till FMV tillhandahållen stridsflygförmåga till fasta delbelopp, inklusive support och driftsunderhåll. Enligt utredningens bedömning bör dessa erfaren- heter tas tillvara. 16.9Nya verksamhetsformer, OPS och utvecklad industrisamverkan Möjligheterna till effektivisering är i betydande utsträckning bero- ende av hur verksamheten är organiserad och styrs. Allmänt sett kan hävdas att en verksamhet som mer entydigt styrs utifrån krav på kostnadseffektivitet och marknadsmässig avkastning inte bedrivs optimalt i myndighetsform. Tvärtom pekar regeringens ställningstaganden i den förvaltningspolitiska propositionen56 på att sådana verksamheter som huvudregel inte bör bedrivas i myndighetsform. Olika alternativ och former kan övervägas såsom bolagisering av hela eller delar av verksamheter, mer eller mindre långtgående OPS-lösningar eller andra former för ett ökat industriellt åtagande. Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag genomfört bola- giseringsutredningar med avseende på FMV i sin helhet, FMV T&E (Test och evaluering) samt hela FMLOG, kapitel 18 Statligt bolag inom försvarslogistiken? Även FOI har varit föremål för mot- svarande utredning, kapitel 13 Forskning och utveckling – framtida struktur. Frågor rörande fortsatt bolagiseringsprövning hanteras i genomförandesteg 3. OPS-prövningar sker inom Försvarsmakten med egna resurser, i flertalet fall med resurser från den verksamhet som är föremål för prövningen. Detta medför, enlig utredningens uppfattning, att incitamenten för OPS därmed skiljer sig från en situation där motsvarande analys genomförs med stöd av professionella externa aktörer och utifrån ett strikt effektivitets- perspektiv. Enligt uppfattning finns det skäl att anta att antalet prövningar som också leder till utkon- 2009/10:175. Försvarslogistik – en ny struktur traktering kan öka om OPS-prövningar sker i samverkan med externa aktörer. 16.10.1 Verksamhetsövergångar och minskat personalbehov har i likhet med förslag och FMV remissvar, övervägt en lösning som innebär att en ny försvarslogistikmyndighet inrättas. Mot bakgrund av de förslag som redovisas i detta betänkande är det dock utredningens upp- fattning att en sammanhållen försvarslogistik kan åstadkommas genom verksamhetsövergångar inom ramen för redan befintliga myndigheter. En sådan lösning bedöms dessutom underlätta ett genomförande av förslagen i närtid. Överföringen av verksamheter från en myndighet till en annan innebär att reglerna enligt Lagen (LAS) om anställningsskydd 6 b § och Lagen (MBL) om medbestämmande 28 § ska beaktas. Reglerna innebär att anställningsavtalen förs över till den nya arbetsgivaren om inte arbetstagaren motsätter sig detta. För den personal inom Försvarsmakten som vid en verksam- hetsövergång förs över till FMV kvarstår således de anställnings- villkor som gäller inom Försvarsmakten. Det minskade personalbehov som uppstår efter genomförda verksamhetsövergångar och rationaliseringar motsvarar i storleks- ordningen 648 årsarbetskrafter. Det absoluta flertalet av dessa utgörs av civilt anställd personal. Enligt utredningens bedömningar finns det goda möjligheter att möta detta minskade personalbehov inom försvarslogistiken med det rekryteringsbehov av civil personal som finns inom såväl FMV som Försvarsmakten. Detta rekryteringsbehov har sin grund i dels behov av ersättningsanställningar för uppkomna vakanser, dels behov av ökad kapacitet inom vissa områden som en direkt följd av Försvarsmaktens nya uppgiftsställning . konstaterar att Försvarsmakten i budgetunderlaget anger personalrekryteringsbehovet när det gäller civila till 250 personer för vart och ett av , dvs. totalt 750 personer varav hälften bedöms avse FMLOG. Därtill kommer FMV rekryteringsbehov. Underhands- kontakter med Försvarsmakten visar på svårigheter att begränsa Försvarslogistik – en ny struktur rekryteringsbehovet till det som prognostiserats. Exempelvis tillsvidareanställde Försvarsmakten 456 civila varav cirka hälften inom FMLOG. kan noteras att personal- omsättningen för civilanställd personal uppgick till 8 pro- cent 2011 uppgå till beräknade 11,6 procent57. Sammantaget bedömer utredningen att Försvarsmaktens behov av rekrytering av civil personal, den bedömda omfattningen av kommande års pensionsavgångar och andra naturliga avgångar samt den förhållandevis höga personalomsättningen pekar på en hög efterfrågan på civil personal . Därmed finns det också goda möjligheter för den personal som berörs av rationaliseringar inom försvarslogistiken att få annan sysselsättning inom FMV och Försvarsmakten. För den övertalighet som inte kan mötas med naturlig avgång eller annat arbete kan uppsägning bli aktuellt. I sådana fall ankom- mer det på FMV att upprätta turordning58. Turordningskretsar upprättas med utgångspunkt i jämförbara arbetsuppgifter. De direkta omställningskostnader som blir aktuella vid över- talighet till följd av en verksamhetsövergång omfattar främst pen- sionsersättning (14 §) och eventuella för särskild pensionsersättning (15 §). Även lön under uppsägningstid utgör en omställningskostnad i samband med uppsägning på grund av arbetsbrist förutsatt att de berörda inte deltar i produktionen. I de fall omställningskostnader uppkommer ska dessa tas ur det ekonomiska utrymme som skapas genom de förslag som lämnas i detta betänkande. Det statliga trygghetssystemets alla möjligheter och resurser ska tas tillvara för individuella lösningar. Såväl arbetsgivaren som arbetstagarorganisationerna förutsätts medverka till att så sker. Sammanfattningsvis är inriktningen att det minskade personal- behov som utredningens förslag medför i så stor utsträckning som möjligt ska mötas av dels naturlig avgång, dels de rekryte- ringsbehov av civilanställda som föreligger inom FMV och För- svarsmakten. 57Försvarsmaktens uppgifter till . 58Avtal om turordning för arbetstagare hos staten (TurA-S, SAV cirkulär 1984 A11). Försvarslogistik – en ny struktur Utgångspunkten för genomförandet av de förslag som redovisats i detta betänkande är att det ankommer på Försvarsmakten och FMV att planera, genomföra och följa upp omställningen var för sig och i samverkan. Ett genomförande av förslagen ställer särskilda krav på FMV som mottagare av nya verksamheter med tillhörande personal och med ansvar för att uppmärksammade rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter tas tillvara. Det talar för att FMV bör ges ett tydligt mandat och handlingsutrymme i arbetet med att utforma och dimensionera verksamheten utifrån de nya för- utsättningar som ges samt att genomföra erforderliga effektiviserings- och rationaliseringsåtgärder. Med tanke på det förestående förändringsarbetets omfattning och komplexitet vill utredningen understryka behovet av en väl fungerande samverkan mellan . Till detta ska läggas behov av styrning och uppföljning av arbetet. Enligt bör formerna för ett genomförande i så stor utsträckning som möjligt tillgodose FMV behov av handlingsutrymme inom ramen för ett tydligt mandat från regeringen. Ett genomförande av utredningens förslag förutsätter bl.a. föl- jande beslut. Regeringens proposition till med förslag till en ny struktur för försvarslogistiken m.m. (budgetpropositionen ), inklusive förslag till förändrade ägarföreträdarförhållan- den beträffande materiel och anläggningstillgångar, förändringar av nuvarande anslagsstruktur och nya finansieringsformer. Beslut om nya instruktioner för Försvarsmakten och FMV (regeringen). Om så erfordras kan därtill föreslagna förändringar rörande FMLOG organisation blir föremål för riksdagsbeslut. De förslag till förändringar som redovisats ovan är sammantaget av sådan omfattning att de inte låter sig genomföras i ett samman- hang. För ett stegvist genomförande talar främst det omfattande Försvarslogistik – en ny struktur förändringsarbete som redan pågår inom inte minst Försvarsmak- ten samt FMV behov av förberedelser som mottagare av nya och omfattande verksamheter. Genomförandet bör planeras och genomföras i följande steg: Steg 1: Verksamhetsövergång. Överföring av befintliga verksam- heter med tillhörande personalövergångar. Steg 2: Konsolidering och rationalisering. Konsolidering och anpassning av överförd verksamhet i mottagande organisation. Realisering av identifierade rationaliserings- och effektiviserings- möjligheter. Steg 3: Ytterligare strukturförändringar. Framtagande av affärs- planer och annat underlag för fortsatt och fördjupad bolagiserings- prövning och prövning av möjligheterna till ökad industriell sam- verkan. Införande av nya finansieringsformer. Det förutsätts att Försvarsmakten och FMV var för sig och i samverkan medverkar i det förestående genomförandearbetet. De förslag som redovisats i det föregående förutsätter vissa författ- ningsändringar. Det rör särskilt den föreslagna verksamhetsöver- gång som innebär att huvuddelen av den verksamhet som i dags- läget bedrivs inom FMLOG överförs till FMV som ny huvudman. Se särskild sammanställning rörande behov av författnings- ändringar. De förändringar som föreslås i detta betänkande vad gäller den framtida försvarslogistiken och därmed berörda myndigheters upp- gifter bör, enligt utredningens uppfattning, motivera ett namnbyte av nuvarande FMV till Försvarslogistikmyndighen (FLM). Ett genomförande av de förslag som redovisas i detta betänkande är inte minst tidsmässigt beroende av när erforderliga beslut kan fat- tas. Förutsatt att sådana beslut kan fattas bedöms flertalet åtgärder, inom såväl Försvarsmakten som FMV, kunna Försvarslogistik – en ny struktur påbörjas innan utgången av för att därefter fullföljas . Beroende på åtgärdernas karaktär bedöms besparingar generellt kunna börja falla ut –2014, med hänsyn tagen till bl.a. ledtider för aktuella personalförändringar, kapitel 19 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning. 16.11Särskilt om evaluering och certifiering av IT- säkerhetsprodukter m.m. Regeringen har i ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:104, bilaga 2) gett i uppdrag att lämna förslag på lokalisering av CSEC (certifieringsorgan för IT-säkerhet). Utredaren ska i sitt arbete beakta de förslag som Informations- säkerhetsutredningen (dir. 2009:110) lämnat avseende lokaliseringen av CSEC. Utredaren ska även ta hänsyn till den nya organisations- struktur som blir resultatet av huvuduppdrag. Inriktningen är att minska antalet aktörer på informationssäkerhetsområdet. Utredningen ska även lämna förslag på hos vilken myndighet signatärskapet för internationella organet CCRA (Common Crite- ria Recognition Arrangement) ska ligga. Common Criteria är en internationell standard (ISO/IEC 15408) för att ange krav på IT-säkerhet i IT-produkter på ett konsistent och standardiserat sätt. Common Criteria är resultatet av ett lång- varigt samarbete mellan flera länders säkerhetsmyndigheter i nära samverkan med ISO/IEC. Det finns över 1 200 certifikat utgivna enligt Common Criteria, vilka accepteras av 26 länder. Sådana cer- tifikat är ett obligatoriskt krav för IT-produkter i kritisk infra- struktur i flera länder och tillämpas inom flera samhällssektorer, bl.a. försvar, finans, sjukvård, transport och kommunikation. Vid en certifiering tillhandahåller utvecklaren av en produkt tekniska underlag och dokumentation till ett evalueringsföretag som licensierats av certifieringsorganet. Försvarslogistik – en ny struktur serar dokumentationen och testar produkten mot ställda krav. Arbetet omfattar bland annat sårbarhetsanalyser, penetrationstes- ter, verifiering av krypto, kontroll av produktleverantörens utveck- lingsmetodik, analys av design-, test och användardokumentation, egna funktionstester samt användning av automatiska analysverk- tyg. Certifieringsorganet granskar och övervakar evalueringsföreta- gets arbete och utfärdar ett certifikat om produkten bedöms mot- svara de krav som angivits i dess säkerhetsmålsättning. Arrangement on the Recognition of Common Criteria Certifi- cates in the field of är en internationell överenskommelse för ömsesidigt erkännande av certifieringar av IT-säkerhetsprodukter enligt Common Criteria. Överenskommelsen brukar vanligen benämnas Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA).