sou · H0B355d2 · 2012-08-24 00:00:00 — Bestämmel- sen hämtar sin inspiration från 2 kap. 21 § andra meningen RF, som anger att en begränsning aldrig får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrel- sens grundvalar. Här hänvisas dock i stället till ändamålen med yttrandefriheten enligt NYGL (se 2 §). Ett mycket tydligt exempel på en begränsning som skulle strida mot den angivna bestämmelsen är om lagstiftaren i upphovsrättsla- gen skulle införa ett förbud mot alla yttranden som utan tillstånd av rättighetshavaren återger en del av ett upphovsrättsligt skyddat verk (jfr 11 §). Ett annat mycket tydligt exempel är om lagstiftaren skulle införa skadeståndsskyldighet för den som anskaffar infor- mation för offentliggörande genom att gå runt och tjuvlyssna. I NYGL har det vidare ansetts lämpligt att för tydlighets skull i andra stycket föra in en bestämmelse som motsvarar RF:s begräns- ningar i fråga om möjligheterna att inskränka rättigheterna i 2 kap. RF. Det sker genom en hänvisning till de ifrågavarande bestämmel- serna i RF i 2 kap. 21–23 §§. Den viktigaste begränsning i möjligheterna att inskränka ytt- randefriheten som gäller härigenom är den som framgår av den s.k. proportionalitetsprincipen (2 kap. 21 § andra stycket andra meningen RF). Den proportionalitetsbedömning som ska göras innebär i huvudsak att lagstiftaren måste överväga om den planerade begränsningen i yttrandefriheten går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranleder begränsningen. Bestäm- melsen är också avsedd att föreskriva ett särskilt krav på tydlighet vid lagstiftning som sker med stöd i grundlagen (jfr /Sterzel, Regeringsformen. En kommentar, 2010 s. 101). Det måste tydligt förklaras vad som motiverar lagstiftningen och överväganden i frågan ska redovisas. Det handlar alltså om begränsningar som görs med stöd av s.k. delegationsbestämmelser i grundlagen (bl.a. 1 kap. 11 och 13–14 §§ samt 6 kap. 5 och 6 §§). I dessa bestämmelser ges möjlighet för lagstiftaren att reglera vissa frågor i vanlig lag. Grundlagsstiftaren har med andra ord delegerat dessa frågor till stiftaren av vanlig lag när det gäller frågor som faller inom grundlagens tillämpningsom- råde. Däremot omfattas självfallet inte lagstiftning som sker utan- för grundlagens tillämpningsområde, t.ex. om barnpornografi eller om yttranden utanför medieområdet. Hur är det då med lagstiftning om frågor som till sin karaktär är sådana att de inte berör yttrandefrihetens ändamål enligt 2 §, ligger de utanför tillämpningsområdet (jfr 9 § andra stycket)? Nej, til- lämpningsområdet beskrivs i 5 § och omfattar därmed även vissa yttranden som ligger utanför ändamålsbestämningen i 2 §. I andra stycket anges också att bestämmelsen i 2 kap. 22 § RF om ett särskilt lagstiftningsförfarande ska gälla vid sådan lagstift- ning som avses i första stycket. Det innebär att ett förslag till lag som medför en begränsning av den yttrandefrihet som skyddas av NYGL ska på begäran av lägst tio riksdagsledamöter vila i riksda- gen innan det får antas. Undantag görs för det fallet att minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. 2 kap. Allmänna handlingars offentlighet I detta kapitel har gjorts språkliga ändringar i lagtexten i förhål- lande till 2 kap. TF men i stort sett inga ändringar i sak. De sakliga ändringar som har gjorts framgår av fotnoter. Därför har paragra- ferna inte försetts med några författningskommentarer. För sådana kommentarer hänvisas till förarbetena till TF. 2 kap. 1 § Offentlighetsprincipens syfte (2 kap. 1 § TF) 1 § Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar. 2 kap. 2 § Begränsningar av offentlighetsprincipen (2 kap. 2 § TF) 2 § Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det behövs med hänsyn till 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.någon myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för någon enskilds personliga eller ekonomiska förhål- landen, 7.intresset att bevara någon djur- eller växtart. Varje begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Utan hinder av andra stycket får i en sådan bestämmelse som där avses eller regeringen ges befogenhet att efter omständig- heterna medge att en viss handling lämnas ut. 2 kap. 3 § Om handlingsbegreppet (2 kap. 3 § TF) 3 § Med en handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndig- heten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatise- rad behandling anses inte förvarad hos myndigheten om sammanställ- ningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. 2 kap. 4 § Om handlingar som sänds till befattningshavare (2 kap. 4 § TF) 4 § Ett brev eller ett annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar en befattning vid en myndighet anses som en allmän handling om handlingen gäller ett ärende eller en annan fråga som ankommer på myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av någon annan ställning. 2 kap. 5 § Om och kommunala församlingar (2 kap. 5 § TF) 5 § Med myndigheter likställs i detta kapitel och beslutande kommunala församlingar. 2 kap. 6 § Om inkomna handlingar (2 kap. 6 § TF) 6 § En handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit någon behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 3 § första stycket gäller i stället att den anses inkommen till myndigheten när någon har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 3 § andra stycket. En tävlingsskrift, ett anbud eller en annan sådan handling som enligt tillkännagivande ska avlämnas i ett förseglat omslag anses ha inkommit först som har bestämts för öppnandet. En åtgärd som någon vidtar endast som ett led i teknisk bearbet- ning eller teknisk lagring av en handling som en myndighet har till- handahållit innebär inte att handlingen anses inkommen till den myn- digheten. 2 kap. 7 § Om upprättade handlingar (2 kap. 7 § TF) 7 § En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedi- erats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hör har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hör till något visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. I stället för vad som föreskrivs i första stycket gäller att en hand- ling anses upprättad, 1.diarier, journaler samt sådant register eller andra förteckningar som förs fortlöpande, när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing, 2.domar och andra beslut, som enligt vad därom är föreskrivet ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och andra handlingar i vad de hänför sig till ett sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedierats, 3.andra protokoll och därmed jämförliga anteckningar hos myn- digheter, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock inte protokoll hos utskott, kommu- ners revisorer eller statliga kommittéer eller hos en myn- dighet i ett ärende som denna endast bereder till avgörande. 2 kap. 8 § Utbyte av handlingar inom en myndighet (2 kap. 8 § TF) 8 § Har ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighet eller ett annat allmänt organ överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt en handling för sådant överlämnande, ska handlingen anses som därigenom inkommen eller upprättad endast då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. 2 kap. 9 § Om minnesanteckningar och koncept (2 kap. 9 § TF) 9 § En minnesanteckning som har tillkommit hos en myndighet och som inte har expedierats ska inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad anses som en allmän handling hos myndigheten, om den inte tas om hand för arkivering. Med minnes- anteckningar avses promemorior och andra uppteckningar eller upp- tagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet någon sakupp- gift. Ett utkast eller ett koncept till myndighetens beslut eller skrivelse och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats anses som en allmän handling endast om den tas om hand för arkivering. 2 kap. 10 § Teknisk bearbetning och lagring av handlingar (2 kap. 10 § TF) 10 § En handling som förvaras hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning anses inte som en allmän handling hos den myndigheten. Som en allmän handling anses inte en handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behand- ling av information (säkerhetskopia). 2 kap. 11 § Vad som inte utgör allmänna handlingar (2 kap. 11 § TF) 11 § Som allmänna handlingar anses inte 1.brev, telegram eller andra sådana handlingar som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet endast för befordran av ett med- delande, 2.meddelanden eller andra handlingar som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet endast för offentliggörande i ett mass- medium som ges ut av myndigheten, 3.skrifter, ljud- eller bildupptagningar eller andra handlingar som ingår i bibliotek eller som från någon enskild har tillförts ett allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studie- ändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till en myndighet uteslutande för sådana ändamål som har angetts, 4.upptagningar av innehållet i handlingar som avses i 3, om upp- tagningen förvaras hos en myndighet där den ursprungliga handlingen inte skulle vara att anse som allmän. Det som föreskrivs i första stycket 3 om handlingar som ingår i bibliotek tillämpas inte på upptagningar i en databas som en myndig- het har tillgång till enligt avtal med en annan myndighet, om upptag- ningen är en allmän handling hos den myndigheten. 2 kap. 12 § Om rätten att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 12 § TF) 12 § Allmänna handlingar som får lämnas ut ska på begäran genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas hos myndigheten utan avgift för den som önskar ta del av dem. Handlingar får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan en handling inte tillhandahållas utan att en sådan del av den som inte får lämnas ut blir röjd, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling hos sig om det finns betydande hinder för det. Inte heller när det gäller upp- tagningar som avses i 3 § första stycket finns det någon sådan skyldig- het, om sökanden utan större besvär kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. 2 kap. 13 § Rätten att få kopia (2 kap. 13 § TF) 13 § Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än en utskrift. En myndighet är inte heller skyldig att framställa en kopia av en karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som har angetts, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas hos myndigheten. En begäran att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. 2 kap. 14 § Begäran att få ta del av en allmän handling (2 kap. 14 § TF) 14 § En begäran att få ta del av en allmän handling görs hos den myn- dighet som förvarar handlingen. Begäran ska prövas av den myndighet som anges i första stycket. Om särskilda skäl finns får dock i en sådan bestämmelse som avses i 2 § andra stycket föreskrivas att prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen ska göras av en annan myndighet. I fråga om handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan även genom för- ordning föreskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. I de nu nämnda fallen ska begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet. En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han eller hon är eller syftet med begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut. 2 kap. 15 § Om överklagande av beslut om utlämnande (2 kap. 15 § TF) 15 § Om någon annan än eller regeringen avslår en begäran att få ta del av en handling eller lämnar ut en allmän handling med ett förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot ett beslut av ett statsråd ska föras hos regeringen och talan mot beslut av en annan myndighet hos domstol. I den i 2 § nämnda lagen ska närmare anges hur talan mot beslut som avses i första stycket ska föras. En sådan talan ska alltid prövas skyndsamt. Angående rätt att föra talan mot beslut av myndigheter som lyder under är särskilt föreskrivet. 2 kap. 16 § Sekretessmarkeringar på hemliga handlingar (2 kap. 16 § TF) 16 § En anteckning om hinder att lämna ut en allmän handling får göras endast på handlingar som omfattas av en sådan bestämmelse som avses i 2 § andra stycket. Av sekretessmarkeringen ska framgå vilken bestämmelse som är tillämplig. 2 kap. 17 § Om överlämnande av en handling till ett enskilt organ (2 kap. 17 § TF) 17 § I lag får föreskrivas att regeringen eller en beslutande församling får besluta att allmänna handlingar som hänför sig till en myndighets verksamhet som ska övertas av enskilt organ får överläm- nas till det organet för förvaring, om detta behöver handlingarna i verksamheten, utan att handlingarna därigenom upphör att vara all- männa. Ett sådant organ ska i fråga om de överlämnade handlingarna jämställas med en myndighet vid tillämpningen av 12–16 §§. I lag får även föreskrivas att regeringen får besluta att allmänna handlingar får överlämnas till eller någon av dess orga- nisatoriska delar för förvaring, utan att handlingarna därigenom upp- hör att vara allmänna. Detta gäller handlingar som har kommit in till eller upprättats hos 1.myndigheter som har upphört och som har haft uppgifter som hänför sig till verksamhet, eller 2.Svenska kyrkans beslutande församlingar. Vid tillämpningen av 12–16 §§ ska och dess organisatoriska delar jämställas med myndigheter i fråga om överläm- nade handlingar. 2 kap. 18 § Om gallring och bevarande (2 kap. 18 § TF) 18 § Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag. 3 kap. 1 § Rätt till anonymitet (3 kap. 1 § TF, 2 kap. 1 § YGL) 1 § Upphovsmannen till innehållet i ett massmedium eller den som framträder däri är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har lämnat uppgifter för offentliggörande enligt 1 kap. 6 §. I paragrafen stadgas det grundläggande anonymitetsskyddet. Detta innebär en rätt till anonymitet som inte får inskränkas av det all- männa genom lagstiftning eller myndighetsåtgärder. Genom andra bestämmelser i kapitlet säkras möjligheterna att vara anonym, dock med vissa i grundlagen angivna undantag. Här avses i första hand bestämmelserna om frågeförbud (2 §), tystnadsplikt (3 §) och efterforskningsförbud (5 §). I 6 § förbjuds ingripanden mot den som har medverkat i tillkomsten av ett massmedium utan att vara ansvarig enligt 8 kap. Enligt 7 § straffsanktioneras överträdelser av bestämmelserna i 3, 5 och 6 §§. Rätten till anonymitet omfattar upphovsmannen till ett mass- medium, den som framträder i massmediet och den som har lämnat uppgifter för offentliggörande i detta. Den här kretsen kan benäm- nas meddelare i vid mening. Regelverket i NYGL gör ingen skillnad mellan dessa personer i fråga om anonymitetsskyddet (se 2–5 §§, jfr även 6 § och 7 kap. 3 §). I dagligt tal brukar dock meddelare i första hand användas som en synonym till uppgiftslämnare. För att undvika missförstånd tillämpas även här den förståelsen av begreppet. I första meningen talas om upphovsmannen och den som fram- träder. Som upphovsman räknas alla som har bidragit till inne- hållet i ett massmedium. Det kan t.ex. vara den som har gjort efterforskningsarbetet eller den som har skrivit en text. Men det kan också vara den som har fotograferat eller som har redigerat innehållet. Tecknare, regissörer och scenografer kan nämnas som andra exempel på upphovsmän. Alla dessa personer har rätt att vara anonyma. I begreppet upphovsman ligger att dennes bidrag har utgjort en rimligt självständig intellektuell prestation med anknytning till innehållet i ett massmedium. Upphovsman får skiljas från utgivare eller någon annan som låter offentliggöra andras framställningar. Den som t.ex. publicerar en kopia av en text eller en allmän hand- ling räknas alltså normalt inte som upphovsman (se och i Yttrandefrihetsrätt, s. 29). Med den som framträder åsyftas personer som medvetet del- tar i ett massmedium. I de flesta fall innebär naturligtvis ett sådant deltagande att anonymiteten faller bort, men bestämmelsen kan få betydelse för t.ex. en person som låter sig intervjuas anonymt eller vars åsikter eller uppgifter återges av någon annan i tal eller text. Gränsen mellan den som framträder och den som är upphovs- man är inte alltid tydlig. Ett klart exempel är dock att fotografen anses vara upphovsman när en bild av en person publiceras i en tidning, medan den person som förekommer på bilden är den som framträder i massmediet. Båda kan ha rätt till anonymitet enligt den här bestämmelsen. I andra meningen ges en rätt till anonymitet för den som har lämnat uppgifter för publicering till någon representant för ett grundlagsskyddat massmedium. Detta är en mycket viktig del av meddelarskyddet och därmed av NYGL. Den som har lämnat upp- gifter för publicering är i princip alltid skyddad av anonymitetsrät- ten, bl.a. även om den som har tystnadsplikt senare skulle upptäcka att det är en intressant nyhet att just personen i fråga är källa till en nyhet. Av bestämmelsen framgår att anonymitetsrätten gäller om upp- giften har lämnats för offentliggörande. Det krävs alltså inte att ett offentliggörande har kommit till stånd. Det är tillräckligt att uppgiften har lämnats med ett sådant syfte. Detsamma gäller för upphovsmannen och för den som fram- träder. I dessa fall gäller rätten till anonymitet trots att en fram- ställning inte har nått allmänheten. Det kan bl.a. avse en situation då ett redan färdigt avsnitt i en tv-serie stoppas av programföreta- get. Upphovsmännen till programmet och de som medverkar däri har i det fallet rätt till anonymitet trots att avsnittet aldrig sänds. Frågan om meddelarskyddet vid sådana avsedda framställningar berörs vidare i 3 §. Anonymitetsrätten gäller även i det fallet att uppgiftslämnaren har meddelarfrihet på grund av bestämmelsen i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen, alltså då han eller hon har skäl att anta att den som uppgifterna lämnas till kommer att offentliggöra eller låta offentliggöra dem i ett grundlagsskyddat massmedium. 3 kap. 2 § Frågeförbud rörande meddelare m.m. (3 kap. 2 § TF, 2 kap. 2 § YGL) 2 § I mål som rör yttrandefrihetsbrott är det inte tillåtet att fråga vem som är upphovsman till innehållet i ett massmedium, vem som har framträtt däri eller vem som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 6 §. Om någon har angetts som den som har framträtt, är det tillåtet att pröva om han eller hon är ansvarig för sina yttranden i en sådan direkt- sändning som avses i 8 kap. 7 §. Detsamma ska gälla om någon i målet uppger sig vara den som har framträtt. Första stycket hindrar inte att det i en och samma rättegång hand- läggs både mål om yttrandefrihetsbrott och mål som avses i 7 kap. 4 eller 5 §. I första stycket uppställs ett förbud mot att i mål som rör yttrande- frihetsbrott beröra frågan om vem som är meddelare m.fl. Det innebär bl.a. att åklagaren under en rättegång inte får ställa frågor till den som ansvarar för innehållet enligt 8 kap. om vem som t.ex. har skrivit den text som åtalet avser, vem som medverkar (fram- träder) i ett massmedium eller vem som har lämnat de uppgifter som publiceringen bygger på. Frågeförbudet gäller även i relation till vittnen och andra som agerar under rättegången. Inte heller dessa får tillfrågas om meddelarens identitet. Förbudet enligt första stycket gäller alla som agerar under rätte- gången. Varken rätten, åklagare, advokater eller parter får alltså ta upp frågor som rör identiteten hos dem som skyddas av anonymi- tet. Bestämmelsen tillämpas även under förundersökningar om ytt- randefrihetsbrott. Polis och åklagare får således inte under ett för- hör med t.ex. en utgivare som ansvarar enligt 8 kap. fråga om denne även är upphovsman till den framställning som brottsmisstanken rör. Det förhållandet är för övrigt inte intressant för att bedöma hur allvarligt brottet är. Straffet för utgivaren blir inte högre om han är upphovsman. Undantaget i andra stycket från frågeförbudet gäller direktsänd- ningar som avses i 8 kap. 7 §. Den som framträder i en sådan sänd- ning kan själv få ansvara för sina yttranden. I ett sådant mål kan det bli aktuellt att pröva om en viss person verkligen är den som har framträtt under direktsändningen och därmed ansvarar för ett visst yttrande. Tredje stycket innebär att förbudet enligt första stycket inte utgör hinder mot att frågan om ansvar för brott av meddelare m.fl. eller anskaffare enligt 7 kap. 4 eller 5 § handläggs i samma rättegång som ett yttrandefrihetsbrott. I mål om meddelarbrott prövas själv- klart frågan om den åtalade för det brottet är den som har lämnat de aktuella uppgifterna. Frågeförbudet enligt första stycket lägger inte hinder i vägen för en sådan prövning. 3 kap. 3 § Tystnadsplikt avseende källor (3 kap. 3 § första stycket TF, 2 kap. 3 § första stycket YGL) 3 § Den som har tagit befattning med utgivningen av ett massmedium eller en framställning som har varit avsedd att ingå i ett massmedium får inte lämna uppgifter som kan röja vad han eller hon därvid har fått veta om vem som är upphovsman eller har framträtt eller lämnat upp- gifter enligt 1 kap. 6 §. Sådan tystnadsplikt gäller även för den som på något annat sätt har varit verksam hos ett massmedieföretag, hos den som ger ut ett massmedium för vilket utgivningsbevis gäller eller som har ansvarsuppgifter, eller hos en nyhetsbyrå.