sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — En sådan åtgärd får vidtas endast om den som uppgifterna lämnas ut till ska använda dessa för forskning eller statistik och har ett särskilt behov av att komplettera uppgifterna. I motiven framhålls att myndigheten i varje enskilt fall ingående ska pröva om förfarandet ska tillåtas med hänsyn till samtliga relevanta faktorer. Enligt den aktuella propositionen ska metoden kunna användas vid longitudinella och liknande studier så länge samhällets behov av studien är väl dokumenterat. Den ska endast tillåtas under förutsättning att sekretess- och integritetsskyddet vidmakthålls på samma nivå som hos den utlämnande myndigheten. Om det kan ske utan påvisbara nackdelar ur kvalitetssynvinkel bör det utlämnade materialet bestå av ett urval av personer. Regeringen betonade här att den förutsatte att Datainspektionen skulle se som sin uppgift att följa utvecklingen av denna typ av ärenden och vid behov föreslå erforderliga åtgärder i syfte att stärka integritets- skyddet. Utformningen av bestämmelserna i 16–18 §§ avser, enligt 2000/01:27, s. 70. 15Med detta avses mätning av utvecklingen över tiden av en och samma företeelse. motiven, att skapa en säker metod för att kunna komplettera mate- rial som i sig inte ska kunna hänföras till enskilda individer eller företag. Här ska också nämnas att det i 6 § i lagen finns ett förbud mot just olovlig identifiering. Preciseringen av ändamålet för använd- ningen är utformad för att säkerställa att uppgifterna blir omfattade av den s.k. statistiksekretessen (se vidare om denna i kapitel 9). Det ankommer på den utlämnande myndigheten att bevaka att statistik- sekretessen blir tillämplig hos mottagaren.16 I 19 § i lagen finns bestämmelser om gallring. Huvudregeln är att personuppgifter ska gallras hos de statistikansvariga myndigheterna när uppgifterna inte längre behövs för sitt ändamål. I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får föreskriva om undantag från denna skyldighet. Användning av tvångsmedel regleras i 20–22 §§ i lagen. För samt- liga uppgiftsskyldiga, förutom kommuner och landsting, gäller att den myndighet som har begärt in en uppgift har rätt att anmana den uppgiftsskyldige att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Om en uppgiftsskyldig inte följer sådan anmaning, får denne vid vite före- läggas att fullgöra uppgiftsskyldigheten. Föreläggandet om vite med- delas av den myndighet som utfärdat anmaningen (20 §). Frågor om att döma ut vite kan överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets uppgiftsskyldigheten ska fullgöras (21 §). När det gäller symbolen för officiell statistik eller beteckningen officiella statistik är annan användning av dessa, eller symbol eller beteckning som kan förväxlas med dessa, inte tillåten och allmän domstol kan vid vite förbjuda användningen av symbolen eller beteckningen. har bemyndigat regeringen att be- stämma den myndighet som ska föra talan om sådant förbud (22 §). Regeringen har i förordningen om den officiella statistiken be- myndigat SCB att fullgöra denna uppgift. 2000/01:27, s. 52 och 70 f. Bestämmelser om rättelse och om skadestånd finns i PUL, närmare bestämt i 28 respektive 48 §§ PUL. Eftersom dessa bestämmelser uttryckligen gäller personuppgifter som behandlas med stöd av PUL krävs en tydlig reglering för att de ska kunna tillämpas även om uppgiften behandlas i strid med lagen om officiell statistik eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen. Denna reglering finns i 23 § där det hänvisas till om rättelse och skadestånd. Beslut om anmaning eller vitesföreläggande samt beslut om att någon ska ingå i en statistisk undersökning får inte överklagas (24 §). Övriga beslut enligt lagen får i sedvanlig ordning överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Som huvudregel gäller att ett myndig- hetsbeslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol [jfr 22 a § förvaltningslagen (1986:223)]. När det gäller lagen om officiell stati- stik har man därför stadgat om överklagandeförbud för de beslut som inte ska kunna överklagas. Bakgrunden till detta är enligt motiven att den officiella statistiken för sin kvalitet är helt beroende av möjligheten att snabbt få in uppgifter från bl.a. näringsidkare. Detsamma gäller för beslut om anmaning och vitesförläggande. En uttrycklig eller möjlig överklaganderätt menade regeringen skulle kunna öppna vissa möjligheter att äventyra kvaliteten i de statistiska undersökningarna.17 Som sagts ovan har de statistikansvariga myndigheterna möjlighet att utöva visst tvång mot dem som är uppgiftsskyldiga. Den upp- giftsskyldige kan anmanas att fullfölja sin skyldighet och om an- maningen inte följs vid vite föreläggas att fullgöra sin skyldighet (20 §). Vitesföreläggande är den ansvariga myndighetens yttersta åtgärd för att få in de uppgifter som saknas. Att bryta mot 7–10 §§ genom att uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgöra sin upp- giftsskyldighet eller genom att lämna felaktiga uppgifter är straff- 17 a.a. s. 62. bart (25 §). Straffet är penningböter om högst . Om en statistikansvarig myndighet har valt att utfärda ett föreläggande om vite kan den som överträtt vitesföreläggandet inte dömas till ansvar för de gärningar som omfattas av föreläggandet (25 § andra stycket). Till exempel kan en uppgiftsskyldig som vid vite har förelagts att komma in med vissa uppgifter inte dömas till böter enligt 25 § för att ha underlåtit att lämna dessa uppgifter. I stället får den uppgiftsskyldige betala vitesbeloppet. Bakgrunden är att ingen ska behöva betala dubbelt för samma förseelse. Enligt motiven används vite och inte böter för att få in uppgifter som sak- nas. Regeringen menar att böter främst används när uppgiftsskyldiga lämnar felaktiga uppgifter. De statistikansvariga myndigheterna använder möjligheten att utfärda vitesföreläggande för att få upp- giftsskyldiga att lämna uppgifter i stället för att polisanmäla för- farandet. Innebörden blir därför, enligt regeringen, att bötesbeloppets storlek i princip saknar betydelse för möjligheten att få in uppgifter till den officiella statistiken.18 De uppgiftsskyldiga som straffas enligt 25 § blir därför de som lämnat felaktiga uppgifter, varför ett högre bötesbelopp inte skulle påverka möjligheten att få in uppgifter utan möjligen endast avskräcka ytterligare någon från att lämna felaktiga sådana. Allmänt åtal enligt 25 § får endast väckas efter anmälan från den statistikansvariga myndigheten. Det är också straffbelagt att bryta mot 6 § som gäller s.k. bak- vägsidentifiering. Den som gör det döms för olovlig identifiering till böter eller fängelse i högst (26 §). Detta gäller dock endast om gärningen inte är belagd med straff i eller PUL. I ringa fall döms inte till ansvar. Regler om förbud mot bakvägs- identifiering har funnits och fördes över till nu gällande lag. Lagrådet hade invändningar mot att bestämmelsen skulle föras över till lagen om den officiella statistiken och menade att det inte var givet hur bestämmelsen skulle ses i förhållande till andra lag- bestämmelser. Som exempel angavs möjligheten att utnyttja upp- gifterna i den officiella statistiken för bevisning i rättegång. Ett annat problem var, enligt Lagrådet, att uppgifter i den officiella statistiken skulle kunna avse objekt varav det egentligen endast finns ett enda i landet, t.ex. en viss typ av industri. Den som i ett sådant fall gör en sammankoppling kan knappast straffas för olovlig identi- fiering när sambandet står klart för nästan vem som helst. 18 a.a., s. 59 f. och 72. menade, mot denna bakgrund, att bestämmelserna inte borde över- föras utan mera ingående överväganden om kriminaliseringens räck- vidd. Regeringen anger i motiven att det för skyddet av enskildas integritet är nödvändigt att det även finns ett förbud mot s.k. bakvägsidentifiering. Regeringen menar att även om det av Lagrådet beskrivna problemet i princip inte ska kunna uppkomma om skyddskraven19 iakttas tydliggör påpekandet en viktig aspekt på frågan och visar på vikten av att kriminaliseringen inte får stå i strid mot det allmänna rättsmedvetandet. För att en olovlig identifiering ska framstå som straffvärd bör krävas någon form av manipulativt beteende eller andra klart klandervärda åtgärder. Genom lagen om den officiella statistiken ändrades därför straffbestämmelsen så att ansvar inte utdöms i ringa fall.20 I 27 § finns en erinran om att regeringen meddelar kompletterande föreskrifter om den officiella statistiken. 3.3Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken Förordningen om den officiella statistiken innehåller kompletterande föreskrifter till lagen om den officiella statistiken (1 §) och trädde i kraft som denna. Området den officiella statistiken tillhör regeringens restkompe- tens och det krävs därför, som nämnts, inget särskilt bemyndigade för att regeringen ska få meddela föreskrifter om denna. I lagen om den officiella statistiken finns därför endast en erinran om att det är regeringen som beslutar om vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den officiella statistiken (statistik- ansvariga myndigheter). Detta gör regeringen genom att i en bilaga till förordningen lista de områden som omfattas av den officiella statistiken och vilka myndigheter som är statistikansvariga myndig- heter (2 §). Regeringen har sedan bemyndigat de statistikansvariga myndigheterna att besluta om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde, om inte något annat följer av ett särskilt att det alltid finns minst tre enheter i en tabellcell. 2000/01:27, s. 60, 68 och 92 f. beslut av regeringen (2 § andra stycket). Innebörden av detta är att den statistikansvariga myndigheten t.ex. själv bestämmer vilka objekt och variabler som ska ingå i statistiken, vilka statistiska mått som ska användas, osv. Sådana beslut fattas av respektive statistik- ansvarig myndighet, efter samråd med viktiga användare och mot bakgrund av de krav på statistiken som finns i EU-lagstiftningen. I 3 § anges att SCB är den myndighet som ska föra talan om förbud mot fortsatt användning av symbolen för officiell statistik eller beteckningen officiella statistik om dessa i något sammanhang används för annat än den officiella statistiken. I 4–6 §§ i förordningen finns vissa bestämmelser som reglerar insamling av uppgifter. Där sägs att uppgifter för den officiella statistiken ska samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet blir så enkelt som möjligt (4 §). Regeringen har också gett de stati- stikansvariga myndigheterna rätt att besluta om ytterligare före- skrifter om verkställighet av uppgiftsskyldigheten i 7–11 §§ lagen om den officiella statistiken (5 §). Statliga myndigheter ska lämna uppgifter för den officiella stati- stiken. För att tillförsäkra statistikmyndigheterna kontinuerlig tillgång till de uppgifter som används för den officiella statistiken finns en bestämmelse om detta i förordningen. I 6 § stadgas att en statlig myndighet ska lämna de uppgifter som behövs för den officiella statistiken till statistikansvariga myndigheter. Uppgifterna ska lämnas och på det sätt som myndigheterna kommer överens om. I 7 § ställs krav på att en statistikansvarig myndighet ska lämna viss i paragrafen uppräknad information när den samlar in uppgifter för den officiella statistiken från någon annan än en statlig myndig- het. Information som ska lämnas är bl.a. ändamålet med uppgifts- samlandet, vem som samlar in och på vems uppdrag, vilka bestäm- melser om sekretess som blir gällande osv. Myndigheten ska vidare upplysa om att uppgiftslämnandet är frivilligt om så är fallet, samt på lämpligt sätt lämna information om eventuella påföljder som kan bli aktuella om uppgiftsskyldighet föreligger och inte fullgörs. I 15 § lagen om den officiella statistiken anges att vissa uppgifter endast får behandlas för statlig statistik om det följer av föreskrifter som regeringen lämnar. I 8 § förordningen hänvisar regeringen till bilagan till förordningen om den officiella statistiken och uppger att det där anges när sådana personuppgifter får behandlas. I förordningen anges också att uppgifter som behandlas för fram- ställning av officiell statistik även får behandlas för framställning av annan statistik och forskning. Detta gäller dock endast om ända- målet med behandlingen inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in (9 §). En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning av statistik ska vara organiserad så att den är avgränsad från myndig- hetens verksamhet i övrigt (10 §). Denna bestämmelse har tillkommit i syfte att säkerställa ett starkt uppgiftsskydd. Genom bestämmelsen tillses att statistiksekretessen gäller hos samtliga statistikansvariga myndigheter. I 12 § regleras gallring. Innan en statistikansvarig myndighet gallrar uppgifter enligt 19 § första stycket lagen om den officiella statistiken ska den underrätta . Bestämmelser som rör den officiella statistikens tillgänglighet finns i 13 och 14 §§. Här framgår bl.a. att statistikansvariga myndig- heter ska dokumentera, kvalitetsdeklarera och utan avgift offentlig- göra den officiella statistiken. Den ska dessutom hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. SCB får meddela närmare föreskrifter, men först efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. Om inte särskilda skäl finns emot det, ska individbaserad officiell statistik vara uppdelad efter kön. I bilagan till förordningen om den officiella statistiken anges vad som är officiell statistik, vilka myndigheter som är officiella statistik- myndigheter (27 stycken) samt när det är tillåtet att behandla känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m.De statistikansvariga myndigheterna är; Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för kulturanalys, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, 3.4Personuppgiftslagen (1998:204) En lag som har ett vidare tillämpningsområde än statistiken, men som påverkar den, är personuppgiftslagen, PUL. När myndigheter behandlar personuppgifter på helt eller delvis automatiserad väg måste en avvägning göras mellan skyddet för den personliga inte- griteten å ena sidan och centrala samhällsintressen å andra sidan. Inom unionsrätten finns också bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i det s.k. dataskyddsdirektivet21, vilket i svensk rätt har kommit till uttryck främst i PUL. Inom EU pågår för när- varande ett förändringsarbete rörande dataskyddsdirektivet (se av- snitt 5.3.4). Här beskrivs PUL endast kortfattat då det inte ingår i mitt uppdrag att titta på dataskyddsregler. PUL:s syfte är att skydda enskilda personer mot kränkningar av den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter (1 §) på helt eller delvis automatiserad väg, och vid vissa typer av behandling. Om det finns avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning så gäller i stället dessa bestämmelser (2 §). Enligt 2 § i lagen om den officiella statistiken gäller PUL vid framställning av statistik i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen om den officiella statistiken. Exempel på sådana avvikande bestäm- melser i lagen om den officiella statistiken finns i dess 14 § (rätten för en statistikansvarig myndighet att behandla personuppgifter för framställning av statistik) och i dess 15 § (undantaget från PUL:s krav på uttryckligt samtycke vid behandling av känsliga person- 21 och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. I 5 § lagen om den officiella statistiken erinras om att bestämmelser om skydd mot kränkning av enskilds personliga integritet genom behandling av personuppgifter finns i PUL. Enligt 14 § lagen om den officiella statistiken är det statistikansvarig myn- dighet som är personuppgiftsansvarig enligt PUL. I 5 a § PUL finns den s.k. missbruksregeln. I första stycket anges undantag från de viktigaste bestämmelserna i när det gäller behandling av person- uppgifter i ostrukturerat material. I andra stycket i samma bestäm- melse finns ett förbud mot att utföra sådan behandling om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet. De grundläggande kraven på behandlingen av personuppgifter anges i 9 § som innehåller nio punkter som den personuppgifts- ansvarige har att tillse att de är uppfyllda. De krav som PUL ställer gäller vid behandling av personuppgifter i alla typer av verksam- heter. Av 9 § första stycket d följer att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. I andra stycket anges dock att i fråga om första stycket d gäller att behandling av personuppgifter för histo- riska, statistiska eller vetenskapliga ändamål inte ska anses som oför- enlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. De uppgifter som samlas in ska vara adekvata och relevanta i förhållande till behandlingens ändamål. Det är inte tillåtet att behandla fler per- sonuppgifter än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Lagens uppräkning av situationer när personuppgifter får behand- las är uttömmande. I 10–12 §§ regleras när behandling av person- uppgifter är tillåten. Enligt PUL gäller särskilt stränga krav vid behandling av käns- liga personuppgifter (13 §) och uppgifter om lagöverträdelser m.m. (21 §) liksom för personnummer (22 §). I princip är det förbjudet att behandla känsliga personuppgifter, men lagen innehåller vissa undantag från förbudet. När det gäller den officiella statistiken finns föreskrifter om när känsliga personuppgifter och uppgifter om lag- överträdare får behandlas intagna i bilagan till förordningen om den officiella statistiken. I lagen finns angivet vissa undantag från förbudet mot behand- ling av känsliga personuppgifter, t.ex. för hälso- och sjukvård (18 §). I 19 § PUL finns ett undantag som gäller forskning och statistik. I 19 § andra stycket anges att känsliga personuppgifter får behandlas för statistikändamål om samhällsintresset av det statistikprojekt där behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång i den enskildas personliga integritet som behandlingen kan inne- bära. För den officiella statistiken gäller som sagts ovan speciella regler, vilka även gäller vid framställning av annan statistik hos en statistikansvarig myndighet. Detta undantag blir därför tillämpligt på den statistik som framställs av andra än statistikansvariga myndig- heter. I lagen om den officiella statistiken finns i 23 § en hänvisning till PUL vilket innebär att bestämmelsen om rättelse, 28 § PUL, är tillämplig även på personuppgifter som behandlats i strid med lagen om den officiella statistiken eller föreskrifter meddelade med stöd av den lagen. Dock måste den personuppgiftsansvarige alltid – obe- roende av bestämmelserna i 28 § PUL om skyldighet att vidta rättelse på den registrerades begäran – självmant vara aktiv för att se till att behandlingen av uppgifter är korrekt (9 §). Dessa krav, liksom andra grundläggande krav i 9 § första stycket PUL, gäller även då uppgifter behandlas enligt lagen om den officiella stati- stiken, med de undantag som framgår av den lagen. En personuppgiftsansvarig är skyldig att ersätta en registrerad för skada och kränkning av den personliga integriteten som orsakats av en behandling av personuppgifter i strid med PUL (48 §). Skade- ståndsbestämmelserna i gäller framför de allmänna bestäm- melserna om skadestånd i skadeståndslagen (1972:207). Om en fråga inte regleras i PUL ska däremot bestämmelserna i skade- ståndslagen tillämpas. Detta gäller till exempel i fråga om beräkning av skadeståndets storlek. Som framgår av avsnitt 3.2.8 är bestäm- melsen tillämplig även på personuppgifter som behandlats i strid med lagen om den officiella statistiken eller föreskrifter meddelade med stöd av den lagen. Straff regleras i 49 § PUL. Straff stadgas för vissa uppräknade handlingar om de sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Straffet är böter eller fängelse eller, om brottet är grovt, fängelse i högst . I ringa fall döms inte till ansvar. Den som överträtt ett vitesföreläggande enligt 44 § eller 45 § första stycket döms inte till ansvar för en gärning som omfattas av vitesföre- läggandet. Om en gärning som skulle kunna föranleda straff enligt 26 § lagen om den officiella statistiken är straffbelagd även enligt PUL så har bestämmelsen i PUL företräde. En registerförfattning är en författning som har till huvudsakligt syfte att reglera inrättandet och användningen av viktigare register inom den offentliga sektorn. Den bakomliggande tanken är att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och med ett känsligt innehåll ska regleras särskilt genom lag. Dessa författningar reglerar visserligen inte statistiken i sig, men då mycket statistik är baserad på register bör de ändå nämnas i sammanhanget. Registerförfattningarna reglerar myndigheternas behandling av personuppgifter. Det huvudsakliga syftet med sådan reglering är att skydda enskildas personliga integritet. Registerförfattningarna är tänkta att ge ett anpassat integritetsskydd vid myndighetens han- tering av personuppgifter då behov finns att avvika från eller kom- plettera det integritetsskydd som PUL annars ger. Det finns uppskattningsvis drygt 200 registerförfattningar med bestämmelser om behandling av personuppgifter till komplet- tering av PUL. Som framgått av avsnitt 1.5.2 tillsatte regeringen en särskild utredning22 som ska se över bl.a. register- författningarna. En utgångspunkt vid utarbetandet av registerförfattningar är att regleringen så långt som möjligt ska vara i överensstämmelse med PUL. Behovet av särregler bör övervägas noga och en särskild för- fattningsreglering ska bara tillämpas om det finns beaktansvärda skäl för det. En registerförfattning innehåller bl.a. bestämmelser om vilka uppgifter myndigheten får samla in och behandla i sina register, samt för vilka ändamål detta får ske. Registerförfattningen utgör således en reglering av hur myndigheten får och/eller ska handskas med sin information. Den behandling av uppgifter som bestämmel- serna i en registerförfattning medger ska tillgodose myndighetens behov av information, som en gräns ska sättas för rätten att behandla information bortom denna punkt. Registerförfattningarna innehåller regelmässigt bestämmelser om ändamålen med den aktuella behandlingen. Det är vanligt att ända- målen delas in i primära och sekundära. De primära ändamålen av- ser myndighetens eget behov av uppgifter. Det kan t.ex. handla om att handlägga de ärenden som ankommer på myndigheten. De sekun- dära ändamålen avser myndighetens utlämnande av personuppgifter för att tillgodose andras behov. Exempelvis kan ett sekundärt ända- mål vara tillhandahållande av information för Försäk- ringskassans pensionsberäkningar. 3.6Avgiftsförordningen (1992:191) Avgiftsförordningen, AF, beslutades och regeringen be- slutade vid regeringssammanträde om förordningsmotiv23 (1992:3). Förordningen gäller för myndigheter under regeringen och reglerar förhållanden på det statliga området (1 a §). I förord- ningen finns bestämmelser i anslutning till 3 kap. 4, 6 och 7 §§ budgetlagen (2011:203) (1 §). Genom AF regleras myndigheternas generella möjligheter att ta ut avgifter. Därutöver finns många myn- dighetsspecifika bemyndiganden. I AF finns bl.a. bestämmelser om myndigheters rätt att ta ut avgifter, grunderna för avgiftssättningen, befogenhet att besluta, samråd med () om avgifternas storlek samt storleken på vissa avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. Av AF framgår också vilka avgifter som i vissa fall ska tas ut i samband med myndigheters utlämnande av allmänna handlingar. AF ska tillämpas om inte annat följer av annan förordning eller av särskilt beslut av regeringen (2 §). Avvikande bestämmelser kan även finnas i lag.