sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — har i en artikel i anslutning till rättsfallet NJA 2010 s. 555 diskuterat förhållandet mellan dagsböter och penning- böter.50 Borgeke konstaterar att det kan sägas att lagstiftaren tagit ställning för att penningböter rent allmänt är en lindrigare form av böter än dagsböter och att så är fallet även framgår av att dagsböter kan dömas ut på avsevärt högre belopp än penningböter. Borgeke anför att förslag om ett grundbelopp för att penningböter alltid skulle resultera i ett lägre bötesstraff än dagsböter (se ovan) var ganska elegant. Enligt Borgeke kan inte invändningarna mot förslaget vara särskilt tungt vägande. Att det skulle vara något merarbete att tala om att alltid som en grundplåt döma ut framstår enligt artikeln som nonsens. Enligt Borgeke bör dagsböter, åtminstone typiskt sett, användas vid de brott som är av något allvarligt slag. Om man strävar efter en ökad effektivitet vid lagföringen finns det dock enligt artikeln anledning att verka för att det ska bli möjligt att i fler fall än tillämpa penningböter. En modell är att man i straff- skalorna i vissa fall går över från dagsböter till penningböter. Den överlappning som finns mellan bötesformerna öppnar dock enligt artikeln också för en förändring i den angivna riktningen i vissa fall. Borgeke anför att det kan finnas anledning att ompröva olika brotts abstrakta straffvärden, såvitt avser fördelningen mellan dagsböter och penningböter. Avslutningsvis anförs i artikeln: 1990/91:68 s. 105. 50Borgeke, Förhållandet mellan dagsböter och penningböter, Juridiskt 2010/11 s. 706. I linje med detta ligger att, som HD:s majoritet har gjort i det redo- visade rättsfallet, tona ned artskillnaden mellan de olika bötesformerna och mera fokusera på vilka bötesbelopp i reda pengar som de innebär i skilda fall. Lagstiftaren har ju inte ansett det vara särskilt viktigt att hålla en klar gräns mellan penningböter och dagsböter i detta avse- ende och mycket tyder på att det är en klok linje. Detta gäller även om förslag, som sagt, var elegant. 16.2.3.1Ändringar i dagsbots- och penningbotsnivåer utifrån penningvärdets förändring Av redogörelsen i avsnitt 16.2.1.1 framgår att minimi- och maximi- beloppen för dagsböter och penningböter successivt har ökat . Av intresse kan vara hur ändringarna förhåller sig till den omfattning med vilken inflationen har påverkat penningvärdet. Nedan gjorda uträkningar är gjorda med hjälp av Prisomräknaren på hemsida . Eftersom det gjordes en genomgripande reform av bötessystemet 1992, kan det även vara av intresse att jämföra utvecklingen i förhållande till den omfattning med vilken inflationen har påverkat penningvärdet, med belopp som utgångspunkt. 16.2.3.2 Statistisk fördelning av dagsbotsbeloppen Brå har tagit fram en särskild statistik till utredningen över hur utdömda bötesstraff är fördelade utifrån dagsbotens storlek. Nedanstående uppställning visar samtliga lagföringar (domar och strafförelägganden) 2010 där dagsböter var huvudpåföljd (dvs. mest ingripande påföljd), fördelade antalsmässigt och procentuellt utifrån dagsbotens storlek. Sekretess: i = primär undertryckning (n i intervallet 0-9) Ii = sekundärundertryckning (n>9, undertrycks för att hindra identifikation av primärundertryckning) 1 Ålder vid beslutsdatum för dom och strafföreläggande. Statistiken visar på ett mycket påfallande sätt att dagsbotsbeloppet mestadels bestäms till de lägsta beloppen. I av alla lagföringar bestämdes dagbotsbeloppet till . I av lagföringarna bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än men som mest . I av fallen bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än men som mest . I av fallen bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än men som mest . I av fallen bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än . Förskjutningen mot de lägre dagsbotbeloppen är större i ålders- gruppen upp till än i gruppen . gruppen är det dock en betydande tyngdpunkt på de lägsta bötesbeloppen. Statistiken visar därtill att det är sällan som åklagarna eller domstolarna jämkar dagsboten till ett belopp . I endast av fallen bestämdes dags- boten till ett belopp understigande . 16.2.4Utgångspunkter för våra överväganden Bötessystemet är en del av systemet för straffvärdebedömning och straffmätning Som vi anger i våra allmänna utgångspunkter (se avsnitt 7.2) är begreppet straffvärde det mått som lagstiftaren har valt för att beskriva hur allvarligt ett visst brott anses vara. Straffvärdet mäts enligt en linjär skala som går från penningböter, via dagsböter och därefter fängelse till maximalt fängelse på livstid. Genom straffskalorna anger lagstiftaren det s.k. abstrakta straff- värdet för varje brott. Olika brott placeras – utifrån hur allvarliga de betraktas i relation till andra brott – i olika spann på den linjära skala som lagstiftaren förfogar över vid bestämmandet av varje enskild straffskala. Domstolen har därefter att – inom ramen för straffskalan – bestämma det konkreta straffvärdet för brottet. Även vid denna bedömning bestäms – inom ramen för straffskalan – hur allvarligt brottet är i relation till andra brott som omfattas av samma straffskala. Genom att ange en straffskala kan lagstiftaren alltså anvisa hur allvarlig en viss brottstyp anses vara. Genom påföljdsbestämningen i det enskilda fallet anger domstolen hur straffvärt och klandervärt det enskilda brottet var. Trots att påföljdssystemet har många olika inslag mäts straffvärde endast genom dessa två parametrar; böter och tid i fängelse. I de särskilda straffbestämmelserna anges också endast böter och/eller fängelse som den straffrättsliga reaktionen vid en överträdelse av bestämmelsen. Enligt 1 kap. 5 § BrB är fängelse att anse som ett svårare straff än böter. Av det följer att straffskalan är linjär och att det inte görs någon överlappning mellan böter och fängelse i svårhetshänseende. Skärningspunkten går (för ett enstaka brott) från 150 dagsböter över till 14 dagars fängelse. Vad gäller den nedre delen av skalan, torde det av lagtext och förarbeten framgå att det inte är avsett att vara någon överlappning mellan penningböter och dagsböter. Av 25 kap. 1 § BrB framgår att i de fall någon viss bötesform inte är föreskriven för ett brott så döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än trettio dagsböter, i penningböter. Denna reglering infördes genom lagstiftning som trädde i kraft . gjordes en rad andra ändringar i regleringen av bötesstraffet. Ett skäl för de nya reglerna var att det, trots att det fanns förarbetsuttalanden enligt vilka dagsböter var att anse som strängare påföljd än penningböter, inte var ovanligt att dagsböter för ett allvarligare brott kunde bli lindrigare i pengar än penningböter för ett mindre allvarligt brott. Enligt propositionen borde dagsböter i princip reserveras för brott i mera egentlig mening medan penningböter borde användas vid brott som har karaktär av ordningsförseelse eller som annars är av bagatellartad natur. Den nya regleringen syftade till att dagsböter också skulle framstå som strängare än penningböter.51 Skärningspunkten går – eller åtminstone borde gå med hänsyn till lagtexten och lagstiftarens ambitioner – från i penningböter över till 30 dagsböter. Även inom ramen för penningbotsstraffet ska straffmätningen få genomslag på botens storlek. Reglerna om straffmätning i 29 kap. BrB är tillämpliga även i förhållande till penningböter. Vilket bötesbelopp som döms ut som penningböter är alltså beroende på förhållandena i det enskilda fallet, dock utan hänsyns- tagande till den tilltalades ekonomiska förhållanden.52 Som närmare beskrivs ovan i avsnitt 16.2.1.4 lagförs dock brott för vilka endast penningböter är föreskrivet mestadels genom föreläggande av ordningsbot, varvid RÅ:s föreskrifter blir styrande för polisen och i realiteten även för åklagare och domstol. I de fall tingsrätten enligt 25 kap. 1 § BrB finner att dagsböter ska ersättas av penningböter pga. brottets låga straffvärde, finns det ett större reellt inflytande för en differentierad straffmätning. 1990/91:68 s. 99, 104 och 105–115. 52Brottsbalken, en kommentar på Internet, kommentar till 25 kap, 3 §. Se även Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 61. Överväganden gällande bötesbeloppens storlek bör utgå från en oförändrad bötesskala Den skala som beskrivs ovan (penningböter på – , dagsböter på 30–150 och fängelse – livstid) är utgångspunkten för bedömning av brottets svårhet. Oavsett om påföljden bestäms till exempelvis villkorlig dom, skyddstillsyn, ung- domsvård, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård utgår påföljds- bestämningen med nödvändighet från denna skala. För att komma till rätta med tänkbara brister vad gäller bötes- beloppen och det slutliga utfallet, vore det visserligen en möjlig väg att överväga justeringar i skalan för penningböter och dagsböter. Den linjära straffskalan har dock utgjort lagstiftarens ramverk när det abstrakta straffvärdet för olika brott har bestämts. Straffskalan har därtill varit utgångspunkten för praxisbildningen och RÅ:s föreskrifter på området. Det bör mot denna bakgrund finnas mycket bärande skäl för att ändra på denna infrastruktur för straffvärdebedömning och straffmätning. Skälen mot detta blir än tyngre i detta sammanhang, när vi föreslår en genomgripande reform gällande påföljdsvalet. Genomslaget för proportionalitet och likabehandling i bötessystemet bör om möjligt förstärkas Vår utgångspunkt är alltså att den linjära skala som beskrivs ovan inte bör ändras. En allmän utgångspunkt för vårt arbete är att proportionaliteten, ekvivalensen och förutsebarheten i påföljds- systemet ytterligare ska förstärkas. Brottets straffvärde ska alltid ha ett tydligt genomslag i ingripandenivån för den påföljd som följer. Överväganden gällande storleken på dagsbot och förhållandet mellan dagsböter och penningböter bör göras utifrån den utgångs- punkten. Dagsbotsbeloppet bör även fortsättningsvis bestämmas utifrån den enskildes ekonomiska förhållanden Det totala dagsbotsbeloppet – och därigenom i en mening ingripandegraden av påföljden – bestäms inte bara utifrån antalet dagsböter utan även genom storleken på varje dagsbot. I praktiken kan det sägas – som det uttryckts i doktrinen – att lagstiftningen i praktiken lägger tio gånger större vikt vid betydelsen av den tilltalades ekonomi (dagsbotsbeloppet) än vid brottets svårhet (antalet dagsböter).53 För exempelvis ett snatteri av egendom till ett värde av strax kan dagsbotsstraffet för en person med goda inkomster uppgå till (120*500) medan det för den som åsätts lägsta dagsbotsbelopp stannar vid (120*50). Som närmare beskrivs ovan i avsnitt 16.2.1.1 syftade dags- botssystemet till att fastställa det penningbelopp, beräknat för dag, som den tilltalade kunde antas böra avstå med hänsyn till inkomst, förmögenhet och ekonomiska förhållanden i övrigt utan att därigenom lida nöd eller brista i försörjningsskyldighet. Ett fullt genomslag för straffvärdet skulle teoretiskt kunna uppnås genom att dagsbotsbeloppet gällde enhetligt med ett fast belopp utan hänsynstagande till den tilltalades ekonomiska förhållanden. Enligt vår uppfattning är det dock inte någon framkomlig väg. Det ligger i själva begreppet dagsbot att dagsbotsbeloppet ska bestämmas – i vart fall delvis – utifrån den tilltalades ekonomiska förhållanden. Därtill kan sägas att ingripandegraden blir olika stor för ett och samma belopp, beroende på vilket ekonomiskt utrymme man har. Denna princip anser vi bör upprätthållas. Med dagens sociala trygghetssystem är dock inte behovet lika stort att försöka grunda dagsbotsbeloppet på vad den tilltalade kan tänkas ha möj- lighet att avstå räknat för dag. Det finns med andra ord utrymme för en viss schablonisering och ett mindre hänsynstagande till den tilltalades inkomstförhållanden i varje enskilt fall. Är de högsta dagsbotsbeloppen för höga utifrån rimlighet och relativ proportionalitet? Även om dagsbotsbeloppet ska återspegla den tilltalades ekonomiska förhållanden och vara ingripande utifrån dennes betalningsutrymme, kan det övervägas huruvida det kan bli orimligt höga belopp för relativt lindriga brott. För den som har en månadsinkomst på fastställs en dagsbot på . Om han eller hon begår ett snatteri av gods till ett värde av ska påföljden bestämmas till 30 dagsböter. Dagsbotsbeloppet blir då sammanlagt , vilket är 470 gånger mer än värdet av det tillgripna godset. 53 Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 1 uppl., 2008, s. 57. övergripande nivå kan man överväga om det kan anses utgöra en proportionell reaktion på brottet. Även utifrån den ordning som gäller – att straffvärdeskalan är linjär och fängelse alltid ska anses som en svårare påföljd än böter – kan det övervägas om högsta möjliga dagsbotsbelopp verkligen är väl avvägt. Ingripandenivån ska – för att den ska svara mot den linjära skalan – vara lägre för ett dagsbotsstraff än för 14 dagars fängelse. Det är visserligen svårt att jämföra förlust av pengar och ett frihets- berövande. kan man knappast avstå från att göra en sådan jämförelse, om man vill upprätthålla ambitionen att den faktiska ingripandegraden ska vara förenlig med straffvärdebedömningen och att mer straffvärda brott av rättviseskäl ska följas av mer ingripande påföljder. Utifrån detta anser vi att det går att ifrågasätta om sammanlagda bötesbelopp på kan anses mindre ingripande än 14 dagars fängelse. Än mer går detta att ifrågasätta i de fall påföljden blir ett icke frihetsberövande alternativ till fängelse, dvs. skyddstillsyn eller villkorlig dom. Till viss del kommer denna tröskeleffekt att ut om de nuvarande frivårdspåföljderna ersätts av villkorligt fängelse i enlig- het med vad vi föreslår i kapitel 9–12. Även i ett sådant system blir det dock något av en omvänd tröskeleffekt om ett sammanlagt dags- botsbelopp om 150–följs av villkorligt fängelse förenat med väsentligt lägre böter eller ett måttligt ingripande påverkansprogram. Å andra sidan kan konstateras att de riktigt höga dagsbotsbeloppen enbart bestäms för personer med mycket höga inkomster, som har goda förutsättningar att avstå även från en stor summa pengar. Trovärdigheten för bötespåföljden förutsätter att bötesstraffet uppfattas som ingripande även för den som har mycket goda eko- nomiska förhållanden. Av statistiken framgår dessutom (se avsnitt 16.2.3.2) att det förekommer ytterst sällan att dagsbotsbeloppen bestäms till mycket höga belopp. I de fall dagsböter dömdes ut som huvud- påföljd 2010 bestämdes dagsbotsbeloppet till mer än i endast omkring 250 fall (av sammanlagt omkring 51 000 lag- föringar). Problemet med att ett mycket högt sammantaget dags- botsbelopp kan upplevas som mer ingripande än en påföljd på fängelsenivå är därmed inte påfallande stort. Är minsta dagsbotsbelopp för låga för att upprätthålla trovärdigheten för dagsbotsstraffet? För den som gör sig skyldig till ett brott som renderar 30 dagsböter blir det sammanlagda betalningsansvaret , om dags- botsbeloppet bestäms till miniminivån om . Av de statistiska uppgifter som redovisas i avsnitt 16.2.3.2 framgår att dagsbotsbeloppet i två tredjedelar av alla lagföringar eller domar bestäms till (). För låga bötesstraff stannar sålunda det sammanlagda bötesbeloppet ofta på 1 500–. Utifrån flera aspekter kan det övervägas om minimibeloppet är tillräckligt högt för att upprätthålla trovärdigheten av dagsbotsstraffet. Det högsta penningbotsstraffet har bestämts till . Som vi utvecklar nedan stämmer det inte med att dagsböter anses som en svårare påföljd än penningböter, att dagsbotsbeloppet markant kan understiga detta belopp. Även med bortseende från detta kan det riskera tilltron till dagsböter som reaktion för en brottslig gärning, att bötesbeloppet kan bestämmas till ett väsentligt lägre belopp än för gärningar för vilka endast penningböter är föreskrivet och som mestadels uppfattas som ordningsförseelser. Att lägsta dagsbot ofta bestäms till ett belopp som ligger nära eller understiger administrativa sanktionsavgifter för handlingar som inte är kriminaliserade, riskerar också att undergräva tilltron till bötessystemet och den normgivande effekten av kriminaliseringen. Avgiften vid felparkering kan bestämmas till och ligger sålunda nivåmässigt inte långt under ett bötesstraff (se förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift och lagen (1984:318) om kontroll- avgift vid olovlig parkering). De sanktionsavgifter som används i många författningar i stället för en kriminalisering är mestadels på beloppsnivåer som vida överstiger dagsbotsbeloppet i det fall dagsboten bestäms till . I många fall är det visserligen fråga om sanktioner som riktar sig mot näringsidkare, varför jämförelsen inte är helt adekvat. Även när de gäller sådana avgifter som kan påföras privatpersoner, som exempelvis miljösanktionsavgifter enligt 30 kap. och förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter, kan dock avgiften ofta kraftigt överstiga minsta dagsbotsstraff.54 54 Exempelvis följer det en sanktionsavgift på för att inrätta en avlopps- anordning utan tillstånd och för att inrätta en värmepumpsanläggning utan tillstånd. Även om viten fyller en annan funktion än en påföljd eller en sanktionsavgift, syftar även sådana betalningsförpliktelser till att verka normbildande och handlingsstyrande. Det kan därför i detta sammanhang konstateras att vitesbelopp som fastställs enligt bl.a. lagen (1985:206) om viten mestadels kan utgå med belopp som väsentligen överstiger , även när de riktar sig mot privatpersoner. Utifrån att bötesstraff endast ska användas i sådana fall där lag- stiftaren använts sig av sitt starkaste styrmedel, dvs. kriminalisering, framstår det som rimligt att ingripandenivån vid bötesstraff inte bör vara väsentligt lägre än för sanktioner på områden där någon kriminalisering inte ansetts nödvändig, utan tvärtom bör den vara mer ingripande. ska enligt sina direktiv analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten.55 I direktiven påpekas att det bakom en kriminalisering ligger ett politiskt ställningstagande att ett visst beteende är så förkastligt att det bör vara straffsanktionerat. Bland de metoder som utredningen ska pröva finns möjligheten att helt eller delvis ersätta straffsanktioner med en avgift. Uppdraget ska redovisas . En utveckling där kriminalisering och straffrättsliga sanktioner på vissa områden börjar ersättas med sanktionsavgifter, accentuerar risken för att dagsbotsstraffet i vissa fall kan bestämmas till ett så lågt belopp att det uppfattas som en mindre ingripande reaktion än en sanktionsavgift. En sådan ordning skulle enligt vår mening riskera att undergräva den särskilda betydelse kriminaliseringen bör ha att kommunicera beträffande särskilt icke önskvärda beteenden. En ökad schablonisering vore önskvärd Bestämmandet av dagsbotens storlek görs utifrån uppgifter om den tilltalades inkomster, förmögenhet, skulder och försörjnings- skyldighet. För att dagsbotsbeloppet ska återspegla dessa för- hållanden förutsätts att uppgifterna är korrekta och fullständiga. Statistiken över hur dagsbotsbeloppen bestäms (se ovan avsnitt 16.2.3.2) visar att dagsbotsbeloppet i två tredjedelar av fallen bestäms till minimibeloppet och att sådana dagsbotsbelopp som 55 (Ju 2011:05), dir. 2011:31. följer för den som har en medelinkomst (i årsinkomst) förekommer i mycket liten omfattning. Visserligen är knappast inkomstförhållandena i den andel av befolkningen som döms till böter desamma som för befolkningen i dess helhet. Bland annat är underåriga lagöverträdare överrepresenterade i förhållande till befolkningssammansättningen. Oavsett detta talar den statistiska fördelningen med styrka för att det i en stor andel av fallen inte är de reella inkomstförhållandena som legat till grund för bestämningen av dagsbotsbeloppet. Rimligen måste en förklaring till att de lägsta dagsbotsbeloppen dominerar så påtagligt vara, att minimibeloppet används i många fall pga. bristande underlag och felaktiga uppgifter från den tilltalade. Det går visserligen att göra mycket för att säkerställa att underlaget blir mer korrekt och heltäckande I avsnitt 16.3 diskuterar vi sådana åtgärder. Även om underlaget för dagsbotsberäkningen kan för- bättras, bör man enligt vår mening ha i åtanke att det med nöd- vändighet är fråga om en masshantering hos åklagare och domstolar och att frågan om bestämmande av bötesbelopp och säkerställande av uppgifter inte kan ges alltför stort utrymme under förunder- sökningen eller i domstolsprocessen. Därtill kan sägas att dagsbotssystemet kan riskera att bli endast skenbart rättvist och därför tappa i trovärdighet om dagsbots- beräkningen bygger på en exakthet och fullständighet som inte går att uppnå. Enligt vår mening skulle det därför vara önskvärt med ett större inslag av schablonisering vid bestämmande av dagsbotsbeloppet. Det skulle kunna förenkla hanteringen utan att systemet behöver uppfattas som mindre rättvist och trovärdigt. Förhållandet mellan penningböter och dagsböter är inte konsekvent utformat Som ovan angivits bör straffskalan för penningböter, dagsböter och fängelse fungera som en linjär skala som kan användas för att ange brottets svårhet, såväl av lagstiftaren som av rättstillämparen. råder det dock uppenbarligen en diskrepans mellan att penningböter anses avsedda för mindre allvarliga brott än dagsböter och den faktiska ingripandegraden i vissa fall. Detta beror på att maximibeloppet för penningböter kraftigt överstiger det minimi- belopp som kan utgå för dagsböter. Konsekvensen av detta blir dels bristande ekvivalens, dels bristande proportionalitet. Genom att ange olika straffskalor för olika brott anvisar lagstiftaren hur allvarlig en viss brottstyp ska anses vara i förhållande till andra brottstyper. Utifrån detta borde ett brott med dagsböter i straffskalan anses vara allvarligare än ett brott med endast penningböter i straffskalan. Såsom skalorna och beräkningsgrunderna är konstruerade kan dock ett penningbotsbrott leda till en mer ingripande påföljd än ett dagsbotsbrott. Som anges i avsnitt 16.2.1.5 bestraffas många penning- botsbrott med penningbotsbelopp som överstiger vad i många fall kan utgå för ett brott med dagsböter i straffskalan. Av proportionalitetsprincipen bör följa att påföljden blir mer ingripande ju allvarligare ett brott inom samma brottstyp är. Som beskrivs ovan i avsnitt 16.2.1.5 är så inte alltid fallet . För exempelvis vissa otillåtna gärningar inom trafikområdet kan påföljden de facto bli mer ingripande om påföljden bestäms till penningböter för en förseelse mot trafikförordningen än om det bedöms som det allvarligare brottet vårdslöshet i trafik enligt TBL. Samma effekt kan i vissa fall uppkomma när ett brott med både penningböter och dagsböter i straffskalan bedöms vara så ringa att det ska föranleda penningböter. En tillämpning av RÅ:s riktlinjer innebär – som beskrivs närmare i avsnitt 16.2.1.5 – att ett skade- görelsebrott i vissa fall leder till en i pengar räknat mindre ingripande påföljd i de fall brottet lett till en större skada och bedöms ha ett högre straffvärde. Det inkonsekventa i den gällande ordningen tydliggörs i HD:s avgörande NJA 2010 s. 555. Målet gällde ett åtal för vissa brott med endast penningböter i straffskalan. Av förbiseende bestämde hovrätten påföljden till 50 dagsböter á . Riksåklagaren överklagade och yrkade att påföljden skulle bestämmas till penning- böter . Frågan i HD var om RÅ:s överklagande hade skett till den tilltalades förmån och om en ändring på domen på så sätt att straffet bestämdes till ett penningbotsbelopp om – vilket var i enlighet med RÅ:s föreskrifter – i så fall skulle strida mot förbudet mot reformation in pejus. HD:s majoritet anförde att RÅ hade yrkat att påföljden skulle bestämmas till penningböter, vilket är en lindrigare påföljd än dags- böter. Vidare anfördes i domskälen att RÅ hade yrkat att straffet skulle skärpas på så sätt att bötesbeloppet skulle höjas till .