sou · H0B382 · 2012-12-04 00:00:00 — Eftersom den hyresrättsliga och i viss mån kanske även den arrenderättsliga lagstiftningen är en social skyddslagstiftning får det anses som en självklarhet att samhället ser till att allmänheten förses med nödvändig information för att kunna tillvarata sin rätt. Utred- ningen konstaterade vidare att medlemmar i organisationer på hyres-, arrende- och bostadsrättsområdena i och för sig kan få information och bistånd av organisationerna. Enligt utredningen kan samhället dock inte undandra sig sitt ansvar genom att kräva eller förutsätta medlemstillhörighet. Utredningen gjorde bedömningen att den största delen av all- mänhetens berättigade krav på information skulle kunna tillfredsställas genom tingsrättens möjlighet och skyldighet att lämna information om innehållet i lagstiftningen och om förfarandet i domstol. Därtill finns möjlighet för den enskilde att mot viss kostnad få hjälp enligt bestämmelserna om rådgivning i rättshjälpslagen. Mot denna bak- grund ansåg utredningen att begränsningen i domstolens möjlighet att lämna upplysningar i materiella frågor inte motiverar att en sär- Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet skild upplysningsverksamhet läggs över på en annan myndighet. Utredningen föreslog därför att upplysningsverksamheten i den form den hade skulle upphöra vid en integrering och att någon sär- reglering i frågan alltså inte skulle införas. utredare konstaterade i rapporten för vissa hyres- och arrendenämnder att upplysningsverksamheten i vissa fall syntes gå längre än vad som följer av serviceskyldigheten enligt 4 § förvaltningslagen. Utredaren ifrågasatte om det är för- enligt med domstolens rättskipande roll att erbjuda en service med starka inslag av ren rådgivning men framhöll att den allra största delen av upplysningarna höll sig inom ramen för vad som med hänsyn till rättsområdets speciella karaktär kunde anses rimligt även om nämnderna ombildades till domstolar. Utredarens bedöm- ning var att den upplysningsverksamhet som nämndsekreterarna utför borde kunna fortgå men att rådmän endast mer undantagsvis borde delta. Vidare uttalade utredaren att man borde överväga att inrätta en för hela riket gemensam särskild upplysningscentral. I budgetpropositionen uttalade regeringen dock att det vid det tillfället inte var lämpligt att i någon större utsträckning föra in upplysningsverksamheten i domstol (prop. 2004/05:1, utg. omr. Frågan om den framtida organisationen av nämndernas upplys- ningsverksamhet diskuterades också vid ett möte med de lagmän och hyresråd som skulle komma att beröras av den före- stående omorganisationen av hyres- och arrendenämnderna. Det uttrycktes ett klart intresse för att nå en enhetlig lösning i frågan. Cheferna för hyres- och arrendenämnderna i , och åtog sig därefter att presentera ett förslag på en organisa- tionsmodell som på bästa och mest kostnadseffektiva sätt kunde lämna allmänheten upplysningar (, beslut 2005-05- 25, dnr 671-2005). I en promemoria , Riksupplysning – en gemensam telefonupplysning för hyresnämnderna, föreslog cheferna att skulle initiera en försöksverksamhet med en Riks- upplysning, dvs. en gemensam telefonupplysning för samtliga hyres- och arrendenämnder. Enligt förslaget skulle allmänheten kunna ringa till nämnderna för att få upplysningar, under ett gemensamt telefonnummer. Man räknade med att upp- lysningen skulle besvara cirka 1 000 samtal . Cirka 30 nämnd- sekreterare skulle, inom ramen för de ordinarie arbetsuppgifterna, delta i upplysningsverksamheten enligt ett visst schema, där verk- samheten skulle bemannas med sex sekreterare . Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet förslaget skulle upplysningsverksamheten motsvara tre heltidstjänster. Vidare skulle en för nämnderna gemensam informationsansvarig förestå Riksupplysningen och också ha ansvar för nämndernas webb- sida och övrig information. Chefernas bedömning var att en riksupplysning skulle effektivi- sera upplysningsverksamheten och skapa goda förutsättningar för god tillgänglighet, korrekt information och korrekt bemötande. Det kan nämnas att en variant som man övervägde inom ramen för uppdraget var att inrätta en helt fristående modell för upplysnings- verksamheten. Ett alternativ var då att knyta den till någon form av s.k. helpdesk inom eller . Ett annat alternativ var att nämndpersonal – frivilligt och mot visst löne- tillägg – skulle bemanna verksamheten. Man kom dock fram till att det inte fanns tillräckligt starka skäl att övergå till en sådan fristå- ende modell så länge nämnderna var kvar som förvaltningsmyndig- heter (a. promemoria s. 8). I remissförfarandet avstyrkte några remissinstanser förslaget. Försöksverksamheten genomfördes inte utan arbetet fortsatte i Dom- stolsverkets projekt om hyresnämndernas arbetsformer (se Dom- stolsverket, beslut , dnr 671-2005). I rapporten avseende erfarenhetsutbyte och verksamhetsutveckling för hyresnämn- derna konstaterade utredarna att personalen vid de mindre nämnder- na överlag ansåg att en gemensam riksupplysning ytterligare skulle bidra till den sårbarhet i verksamheten som man redan upplevde. Vidare framkom att även medarbetarna vid nämnderna i och var generellt nöjda med nuvarande lösning medan där- emot i var mycket positiv till en gemen- sam riksupplysning (s. 9). Skäl som talade för att inrätta en riksupplysning var, enligt ut- redningen, att denna på ett lättillgängligt sätt skulle kunna tillhanda- gå allmänheten med enhetliga och kvalificerade svar på likartade frå- gor. Nämndernas samlade kunskaper skulle därmed kunna utnyttjas på ett mer effektivt sätt. Skäl som talade emot var bl.a. att det kunde vara svårt att uppnå den kontinuerliga samordning mellan myndig- heterna som skulle komma att krävas. En riksupplysning riskerade också att styra de mindre nämndernas verksamhet på ett för den egna verksamheten olyckligt sätt. Det noterades också att det i uppdraget inte ingick att överväga t.ex. att inrätta en fristående organisation. Projektet lade därför inte fram något förslag i denna fråga men ut- talade att det var nödvändigt att kvalitetssäkra samtliga nämnders upplysningsverksamhet (s. 10). Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet Inom hyres- och arrendenämnderna bedrivs som framgått kva- litetsarbete, bl.a. av en inrättad kvalitetsgrupp. lämnade Hyres- och arrendenämndernas kvalitetsgrupp i rapporten ling av hyres- och arrendenämndernas arbetsformer och webbplats, m.m. i 41 punkter förslag till och till nämnderna om förbätt- ringar i verksamheten för medarbetarna och för medborgarna. En företeelse som behandlades i rapporten var upplysningsverksam- heten. Inom ramen för projektet genomfördes –intervjuer med i princip samtliga medarbetare i hyres- och arrendenämnderna. En översiktlig sammanställning över intervjuerna finns intagen i bilaga A till rapporten. Där är antecknat att med- arbetarna på flera nämnder ansåg att nämnderna kunde ge mer infor- mation. är följande antecknat beträffande medarbetarnas syn på nämndernas tillgänglighet (bilaga A s. 1): Åtskilliga medarbetare anser att nämnderna är väldigt tillgängliga; kanske mer tillgängliga än vad som behövs för brukarna och att vi borde kunna begränsa upplysningsverksamheten. I syfte att kvalitetssäkra nämndernas upplysningsverksamhet föreslog kvalitetsgruppen att samtliga nämnder skulle enas om upplysnings- verksamhetens syfte och tydliggöra detta för alla medarbete (punkt 6, s. 7). Ett annat förslag, med samma syfte, gick ut på att alla med- arbetare som arbetade med upplysningsverksamheten skulle genomgå en metodutbildning i konsten att ge upplysningar och alltså inte råd samt i att avsluta samtal (punkt 8, s. 7). Vidare föreslog kva- litetsgruppen att den skulle skapa en lathund i syfte att ge stöd och struktur till medarbetarna vid upplysningssamtalen (punkt 9, s. 8). Samtliga av dessa förslag hade framförts av medarbetare under inter- vjuerna. Kvalitetsgruppen tog också upp förslag som syftade till att uppnå en samverkan mellan nämnderna i fråga om öppethållande och tele- fontider. I detta sammanhang konstaterades följande (a. rapport s. 8): Upplysningsverksamheten är ur medborgarsynpunkt, en gemensam ange- lägenhet för nämnderna och utgångspunkten är att alla nämnder ska bidra till denna verksamhet efter sin förmåga. Det finns inte heller någon an- ledning för nämnderna att ha olika öppet- och telefontider. Det är en organisations- och arbetsledningsfråga att det går att genomföra detta även på de mindre nämnderna. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet Kvalitetsgruppen föreslog mot denna bakgrund att upplysnings- verksamheten på visst sätt skulle göras enhetlig och samordnas. En- ligt förslaget skulle alla nämnder lämna upplysningar minst varje vardag och mellan samma klockslag. Vidare innehöll förslaget en lösning för det fall en nämnd i visst fall saknade möjlighet att lämna upplysningar (punkten 11, s. 8). Kvalitetsgruppen föreslog också att den skulle få i uppdrag att dels undersöka möjligheterna till ett gemensamt telefonnummer för samtliga nämnder avseende upplysningsverksamheten, dels utreda förutsättningarna för en gemensam organisation för denna verksam- het (punkt 12, s. 8 f.). Frågan om att på nytt överväga en riksupp- lysning hade väckts av medarbetare under intervjuerna. Frågan om gemensamma öppettider för upplysningsverksamheten har också diskuterats i olika omgångar inom , senast vid ett möte . Då konstaterade ledamöterna att det sak- nades förutsättningar att besluta om gemensamma öppettider och frågan skrinlades. Med upplysningsverksamhet avser vi i detta sammanhang upplys- ningar som nämnderna, muntligen eller skriftligen, lämnar enskilda i frågor som rör deras verksamhet och som inte gäller pågående ären- den. I sistnämnda ärenden kan parterna naturligtvis alltid kontakta respektive nämnd med frågor. Hyres- och arrendelagstiftningen är komplicerad och delvis svår- tillgänglig. Vidare är den i stora delar en social skyddslagstiftning som berör väldigt många människor. Det är därför angeläget att behålla en upplysningsverksamhet i någon form. Enligt vår bedömning bör det även inom ramen för en domstols- organisation finnas utrymme för en upplysningsverksamhet. Sådan förekommer i viss utsträckning , exempelvis i mål som gäller gemensam ansökan om äktenskapsskillnad. En förutsättning är dock att det rör sig om upplysningar på en generell nivå och att verksamheten utformas på ett sådant sätt att den inte riskerar att komma i konflikt med kravet på domstolarnas opartiskhet. Här ska framhållas att ett opartiskhetskrav även gäller för den upplysnings- verksamhet som hyres- och arrendenämnderna bedriver. Vår bedömning är dock att formen för upplysningsverksamheten bör reformeras och att verksamheten bör samordnas. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet ligen, precis som framfördes i rapporten – en gemen- sam telefonupplysning för hyresnämnderna, att en samordnad upp- lysningsverksamhet skulle effektivisera upplysningsverksamheten och skapa goda förutsättningar för god tillgänglighet, korrekt in- formation och korrekt bemötande. Detta gäller oavsett om hyres- och arrendenämndernas verksamhet förs över till domstol eller om nämnderna kvarstår som förvaltningsmyndigheter. Ett argument som anförts mot en samordnad upplysningsverk- samhet är att det skulle krävas lokal geografisk förankring för att kunna besvara frågor av detta slag. Enligt vår uppfattning är detta dock inte ett hållbart argument. Nämndernas verksamhetsområden är så stora att någon lokal förankring inte heller alltid borde vara möjlig. Vidare bör de upplysningar som lämnas vara av så allmän natur att gränsen mot rådgivning inte överträds. Enligt vår bedömning bör basen i upplysningsverksamheten fram- över utgöras av webbplatser med fyllig och uppdaterad information om handläggningsfrågor och upplysningar om materiell rätt på hyres-, arrende- och bostadsrättsområdena. finns en webbplats för hyresnämnden och en motsvarande sida för arrendenämnden är under framtagande. Webbplattformen bör, liksom , utformas av . Den rättsliga informationen på webbplatserna bör nämnderna eller domstolarna dock huvudsakligen stå för. Webbplatserna måste kompletteras med en möjlighet för allmän- heten att personligen få svar på ställda frågor. Det anses nämligen normalt inte tillräckligt att besvarandet av frågor om t.ex. hand- läggningsrutiner sker genom att hänvisa frågeställaren till att ta del av information på internet. Skälet för detta är bl.a. att alla inte har tillgång till internet (se JO 2003/04 s. 447). Detta skäl bör i och för sig med tiden göra sig allt mindre gällande. Enligt vår bedömning bör allmänheten nå upplysningen på ett för hela landet gemensamt telefonnummer och under en och samma e-postadress. Genom detta upplägg bör också, enligt vår uppfatt- ning, risken för att parterna uppfattar upplysningar som rådgivning från en enskild nämnd minska. Vår bedömning är att en funktion – precis som – bör ansvara för att bygga ut och kontinuerligt uppdatera webbplatserna. Samma funktion bör också tillsammans med hyres- och arrendenämnderna ansvara för samordningen av upplysningsverksamheten. Denna funk- tion bör ha ett nära samarbete med och finnas på någon av nämnderna. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet Hur upplysningsverksamheten i övrigt ska organiseras bör vara en fråga för hyres- och arrendenämnderna. Enligt vår bedömning bör dock utgångspunkten vara att frågor i första hand besvaras av nämndsekreterare (eller personer med motsvarande befattning) och att hyresråd (eller domare) deltar endast i mindre utsträckning. Upp- lysningsverksamheten är förvisso resurskrävande men ger mycket tillbaka till verksamheten. Genom verksamheten blir man medveten om bl.a. nya problemområden och trender i samhället. Sekreterare från samtliga nämnder (eller domstolar) bör därför delta i verksamheten som en del av de ordinarie arbetsuppgifterna. Att lösa detta tekniskt bör inte vara något problem. 3.7Den förenklade processen vid hyres- och arrendenämnden I avsnitt 2.3.4 behandlar vi förfarandet i hyres- och arrendenämn- derna. I detta avsnitt pekar vi översiktligt på vad som utmärker den förenklade processen där. Det finns både likheter och skillnader mellan processen vid hyres- och arrendenämnden och vid allmän domstol. Förfarandet vid nämnderna är mer flexibelt jämfört med rättegången i tvistemål. Handläggningen delas inte in i skilda faser som är fallet för tviste- mål och det finns inget som hindrar att parterna under processens gång anför nya omständigheter. Nämnderna saknar möjlighet att ut- färda s.k. stupstocksföreläggande. , som tillämpas i tvistemål, bygger på bl.a. koncentrations- och omedelbarhetsprin- cipen. Ingen av dessa principer tillämpas vid handläggningen i nämn- derna. Däremot påminner förfarandet vid nämnderna i ganska stor utsträckning om den handläggning av domstol som följer ärende- lagen. Förfarandet vid hyres- och arrendenämnden är i stor utsträck- ning muntligt. Så är också fallet för de tvister vid tingsrätt som följer . Medling och förlikning är mycket centrala inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet. Tingsrätterna ägnar sig också i stor utsträckning åt förlikningsverksamhet. Om- loppstiden är för många ärendetyper vid hyres- och arrendenämn- den förhållandevis kort. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet Nämnderna har ett långtgående materiellt processledningsansvar. Hyresråden kan med sina specialistkunskaper i förening med intresse- ledamöternas kompetens ge den materiella processledningen ett djupt innehåll. Utgångspunkten är att en part ska klara av att utföra sin talan vid nämnden utan ombud eller biträde. Vanligen beviljas en part inte rättshjälp för tvister i hyres- och arrendenämnden. Ofta täcker inte heller rättsskyddet i hemförsäkringen tvister vid nämn- den. Vardera parten står sina kostnader i nämnderna. Även dom- stolarna bedriver materiell processledning. Omfattningen av process- ledningen varierar utifrån målets karaktär och går vanligen längre i indispositiva mål än i dispositiva. Hur långt en domare är beredd att gå i den materiella processledningen kan också variera. Även om det från vissa håll framförts önskemål om att förutsebar- heten i förfarandet vid nämnderna bör öka är vår uppfattning att det finns starka skäl som talar för att utgångspunkten bör vara att behålla den flexibilitet som finns . Förfarandet vid handlägg- ningen av hyres- och arrendetvister bör alltså även fortsättningsvis vara enkelt. En part ska som utgångspunkt i de flesta ärenden klara av att utföra sin talan själv. Här spelar nämndens eller rättens mate- riella processledning en stor roll. Förfarandet bör även fortsättnings- vis vara billigt för parterna. Det är också viktigt att bevara snabb- heten i förfarandet. Medling och förlikning bör även framöver vara centrala inslag vid handläggningen av hyres- och arrendetvister. Enligt vår bedömning finns det inte något hinder mot att behålla en process med de ovan angivna grunddragen även om verksamheten förs över till domstol. Dessa särdrag är på inget sätt främmande för domstolarna. Det gäller bara att utforma förfarandereglerna så att kraven kan tillgodoses. Frågan är här om det finns behov av en sär- skild förfarandelag eller om någon av de processlagar som dom- stolarna tillämpar också skulle kunna användas vid handläggningen av hyres- och arrendetvister. Vi återkommer med våra övervägan- den i den frågan i kapitel 7. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet Hyres- och arrendenämnderna är som sagt förvaltningsmyndigheter men har domstolsliknande funktioner. Hyresrådens arbetsuppgifter påminner därmed i stora delar om de uppgifter som ankommer på en domare vid tingsrätt. Frågan om hyresrådens ställning – om de ska anses vara domare eller inte – har varit föremål för diskussion. Beträffande vem som kan komma i fråga som hyresråd uttalade departementschefen i samband med hyresnämndernas inrättande följande: Med hänsyn till att en rättslig prövning inför nämnden skall äga rum i vissa hyrestvister och till nämndens uppgift att även vara skiljenämnd i sådana tvister bör till ordförande utses någon som har erfarenhet som domare. I undantagsfall bör emellertid annan kvalificerad lagfaren person kunna komma i fråga. 1967:171 s. 15). I senare lagstiftningsärende har konstaterats att det saknas formellt krav på att den som tjänstgör som ordförande i en arrende- eller hyresnämnd ska vara eller ha varit ordinarie domare men att tjänsten anses jämställd med en domartjänst (prop. 1987/88:69 s. 36). I för vissa hyres- och arrendenämnder uttalade utredaren att hyresråd inte är domare (s. 32). Detta påstående ifrågasattes från hyresrådshåll (Gerleman, , Är hyresråd domare? Ett bidrag till tolkningen av 11 kap. 5 § RF, ur för 2003/1 s. 27 ff.). I en anmälan till begärde en riksdagsledamot att utskottet skulle granska om det ålegat regeringen att enligt dåvarande 11 kap. 5 § tredje stycket regerings- formen se till att berörda hyresnämndschefer fick en jämställd domar- tjänst vid de organisationsförändringar som skedde /2006. Utskottet, som inledningsvis pekade på skillnaden mellan domare och ordinarie domare, fann vid sin granskning inte visat annat än att gällande rätt hade gett utrymme för regeringen att göra den bedömning som hade gjorts (2006/07:KU20 s. 147–162). Vilka befattningar som är att anse som ordinarie domare anges numera i 1 § lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare. Hyresråd omfattas inte av uppräkningen och betraktas därmed inte som ordinarie domare. Liksom ordinarie domare utnämns hyresråd tillika chef för arrendenämnden och hyresnämnden i , respek- tive samt övriga hyresråd av regeringen (3 § andra stycket Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet respektive 6 § andra stycket nämndlagen). Genom hänvisning tilläm- pas lagen om utnämning av ordinarie domare även vid utnämning av hyresråd. Utnämningsärendena bereds av en statlig nämnd, , som lämnar motiverade kandidatförslag till regeringen. Det råder delvis olika anställningsvillkor för hyresråd respektive rådmän och andra ordinarie domare vid tingsrätt. Ordinarie domare har enligt bestämmelse i grundlag en mycket långtgående anställnings- trygghet. Grundregeln är att en ordinarie domare i princip ska vara oavsättlig. Den som har utnämnts till ordinarie domare får nämligen skiljas från anställningen endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen, eller om han eller hon är skyldig att avgå med pension eller på grund av var- aktig förlust av arbetsförmågan. Om det krävs av organisatoriska skäl, får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domaranställning (11 kap. 7 § regeringsformen). Bestämmelsen, som ska garantera självständigheten i dömandet och markera domstolarnas oberoende ställning, utgör en viktig rätts- säkerhetsgaranti. Den syftar alltså inte primärt till att skydda den enskilde domaren. Hyresråden saknar motsvarande grundlagsfästa anställningstrygghet. Ordinarie domare utnämns med fullmakt. Beträffande hyresråden har det varierat om befattningen varit en fullmaktsanställning eller inte. Från hyresnämndernas inrättande till lagen (1994:261) om fullmaktsanställning trädde i kraft anställdes hyresråd med fullmakt. Därefter anställdes hyresråden under ett tiotal år utan fullmakt. Genom ändringar i hyresnämndsinstruktio- nen, som trädde i kraft , föreskrevs det i 25 och 26 §§ att hyresråd anställdes med fullmakt. har bestämmelserna nya lydelser och föreskrifter om att hyresråd anställs med fullmakt saknas numera. I praktiken utnämns dock hyresråden med fullmakt. Genom anställningen med fullmakt har hyresråden ett anställ- ningsskydd som går längre än vad som följer av lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), om än inte lika långtgående som för ordi- narie domare. Hyresråd kan skiljas från anställningen bara med stöd av lagen om fullmaktsanställning (4 §). Ett hyresråd kan därmed av- skedas enligt föreskrifter i LAS, dvs. om han eller hon grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren (7 § första stycket lagen om fullmaktsanställning). Vidare är ett hyresråd skyldigt att avgå från anställningen vid viss uppnådd ålder och kan också under vissa Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet förhållanden entledigas på grund av sjukdom. Uppsägning kan där- emot inte ske med stöd av 7 § LAS (saklig grund för uppsägning). Ett hyresråd får förflyttas till en annan statlig anställning med full- makt. En förflyttning till en anställning hos en annan myndighet får dock bara ske om arbetsuppgifterna är likartade eller om arbets- tagaren med hänsyn till sin utbildning är lämpad för anställningen (8 § lagen om fullmaktsanställning). Hyresråd och andra anställda vid hyresnämnden är skyldiga att, i den utsträckning som arbetsuppgifterna tillåter det, tjänstgöra vid en tingsrätt på samma ort som hyresnämnden. För hyresnämnder- na i , och fattar den hovrätt, inom vars domkrets hyresnämndens kansliort ligger, beslut om sådan tjänst- efter samråd med hyresnämnden. Motsvarande skyldighet för ordinarie domare vid tingsrätt att tjänstgöra vid hyresnämnden finns inte (se 14 § lagen om fullmakts- anställning). utredare föreslog i rapporten för vissa hyres- och arrendenämnder att tjänsterna som hyresråd skulle avskaffas och ersättas av rådmanstjänster i samband med ombildan- det till domstolar. Utredaren konstaterade att det inte finns något i anställningsförhållandena som hindrar att hyresråden i stället utnämns till rådmän i tingsrätt (s. 39). Som vi tidigare konstaterat rör hyres- och arrendenämndernas verk- samhet i relativt stor utsträckning rättskipning. Ur ett oberoende- och självständighetsperspektiv är det av värde att den som utövar rättskipning har ställning som ordinarie domare.