sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — Det kommer sannolikt att öka tillgången till praktikplatser för nyanlända som har ett större behov av stöd och handledning under praktiken. I budget- propositionen föreslås även att ett praktiskt basår ska införas för nyanlända inom etableringsuppdraget. I basåret ska arbetsträning kombineras med yrkesinriktad sfi och teoretisk utbildning inriktad mot behoven på den arbetsplats där arbetsträningen bedrivs. Det kvarstår dock fortfarande hinder för parallella insatser. är ansvaret för att stödja nyanländas etablering fördelat mellan olika aktörer, vilket skapar logistiska problem. Ytterligare ett hinder för parallella insatser är bristande samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen och ett regelverk som inte tillräckligt tydligt anger att Arbetsförmedlingen får ingå överenskommelser med kom- muner om anordnande av insatser eller aktiviteter för nyanlända invandrare. För att den nyanlände ska få bästa möjliga stöd för sin etablering är det viktigt att samtliga insatser, oberoende av vem som är huvudman för insatsen, kan komma till användning. Det finns därmed behov av att på olika sätt stärka förutsätt- ningarna för parallella insatser. I synnerhet är detta viktigt för nyanlända med kort tidigare utbildning. Utredningens förslag och bedömningar 7.3.1Ökad samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna Förslag: Förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska pro- gram ska tydliggöras så att det framgår att Arbetsförmedlingen får ingå överenskommelse med en kommun om anordnande av insatser eller aktiviteter för nyanlända invandrare utan att överens- kommelsen föregås av ett upphandlingsförfarande. En effektiv etableringsprocess förutsätter att nyanlända invandrare kan delta i parallella insatser där språkinlärning varvas med praktik, andra arbetsförberedande insatser, komplettering av baskunskaper etc. Arbetsförmedlingen och kommunen är de två aktörer som ansvarar för merparten av aktiviteterna i etableringsplanen för nyanlända som omfattas av etableringslagen. På samma sätt är en fungerande samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen en förutsättning för att övriga anhöriginvandrare som deltar i den föreslagna introduktionsgarantin ska få tillgång till parallella insatser som kan förstärka varandra på ett sätt som bäst gynnar den nyan- ländes etableringsprocess. Utredningen har identifierat ett antal goda exempel på verk- samheter där aktiviteter kombineras i sammanhållna lösningar och där en av huvudmännen tar ett övergripande ansvar för att sam- ordna och driva verksamheten. De logistiska problemen med resor mellan olika aktiviteter minskar och kvalitén ökar i de samlade insatserna. Sådana lösningar förutsätter att Arbetsförmedlingen får ingå överenskommelse med kommuner om anordnande av insatser som ingår i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget, eller omvänt, att Arbetsförmedlingen kan ansvara för att samordna även aktiviteter som är ett kommunalt ansvar. Inom ramen för en sådan överenskommelse kan sedan respektive aktör bidra med sina resurser och sin kompe- tens till en sammanhållen lösning. Förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program anger att myndigheten får ingå överenskommelse med kommuner om insatser som ingår i jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar. Vad gäller insatser för nyanlända invandrare, kan för- ordningen dock tolkas som att Arbetsförmedlingen endast får ingå överenskommelse med en kommun om det efter ett Utredningens förslag och bedömningar upphandlingsförfarande visar sig att det inte finns någon annan lämplig aktör för insatserna. Oklarheten i nuvarande skrivning bromsar samverkan och minskar utbudet av samordnade, effektiva helhetslösningar som med hög kvalitet kan möta den nyanländes behov av rätt stöd för etableringen i arbets- och samhällslivet. En tydliggjord möjlighet att teckna överenskommelse om att anordna insatser för nyanlända invandrare kan också bidra till att de i många fall bra verksamheter som kommuner har byggt upp för nyanlända invandrare kan komma till användning också i Arbetsförmed- lingens etableringsuppdrag och inom den introduktionsgaranti som utredningen föreslår. 7.3.2Komplettera studieväg 1 i sfi med baskunskaper Förslag: En särskild utredare ska ges i uppdrag att ta fram ett förslag till hur kursplanen för kurs A och B på studieväg 1 i utbildning i svenska för invandrare (sfi) kan tillföras moduler från ett begränsat antal kurser på grundläggande nivå. Modul- erna/delkurserna ska vara praktiskt orienterade och syfta till att ge en korttidsutbildad person de baskunskaper som han eller hon behöver för att kunna ta ett första arbete samt fungera i det svenska samhället. Modulerna/delkurserna ska kunna tillgodo- räknas vid fortsatta studier inom den kommunala vuxenutbild- ningen. Det är sällan realistiskt att en nyanländ invandrare som helt saknar tidigare utbildning ska läsa in full grundskolekompetens. Men även för arbeten utan särskilda kvalifikationskrav behövs normalt vissa grundläggande kunskaper i ämnen som matematik, naturorientering, samhällsorientering och datakunskap. Exempel på sådana kunskaper är hur man läser en tidtabell eller en karta, söker information på internet, samt enkel addition och subtraktion, konkretiserat i hur man beräknar tid, förstår priser och hanterar räkningar. Den kommunala vuxenutbildningen spelar en viktig roll för kort- tidsutbildades möjligheter att tillägna sig kunskaper som är självklara för den vuxna befolkningen i övrigt. I den grundläggande vuxen- utbildningen följer undervisningen nationella kursplaner vars inne- håll och upplägg ligger i linje med kursplaner. Många korttidsutbildade nyanlända har dock som ett första steg behov av Utredningens förslag och bedömningar mer praktiskt orienterade kunskaper som tar sin utgångspunkt i vardagssituationer. Det är dessutom en förhållandevis låg andel nyanlända med kort utbildning som deltar i den kommunala vuxen- utbildningen. Bland skyddsbehövande och anhöriginvandrare med förgymnasial utbildning som kom till har var fjärde studerat på komvux. Sannolikt påbörjade de flesta nyanlända i denna grupp studierna först i landet. För att möta behoven hos elever med olika utbildningsbakgrund finns tre studievägar inom utbildningen i svenska för invandrare (sfi). vänder sig till elever som har en mycket kort tidigare utbildning. En komplettering av kurs A och B på studieväg 1 med moduler/delkurser för baskunskaper ger fler korttidsutbildade möjlighet att ta del av grundläggande kunskaper som en vuxen per- son behöver för att kunna delta i arbets- och samhällslivet i . Eftersom majoriteten av alla nyanlända börjar läsa sfi i , innebär en utbyggd sfi att korttidsutbildade tidigt får möjlighet att tillägna sig dessa kunskaper. Det blir också lättare att säkra en sammanhållen lösning när språkundervisningen kombineras med undervisning i baskunskaper. Det ger i sin tur bättre förutsättningar för hög kvalitet, bland annat genom att språkinlär- ningen kan stärkas. Det är enklare att lära sig ett nytt språk om man förstår innebörden av olika begrepp och hur de ska tillämpas. kommun har tagit fram en lokal läroplan för ett utbild- ningspaket kallat basis, vilket erbjuds utrikes födda kommun- invånare med kort eller ingen tidigare utbildning. Basis utgör en kombination av norskundervisning och grundläggande kunskaper från låg- och mellanstadiet inom ämnena matematik, samhälls- orientering, naturorientering och datakunskap. Undervisningen anpassas till deltagarnas norskkunskaper och kursinnehållet baseras på elevernas behov för att kunna delta i samhälls- och arbetsliv. Språkutbildningen står i centrum i alla ämnen, som eleverna tillägnar sig baskunskaper. Erfarenheter från kommuns arbete med basis samt liknande verksamheter i svenska kommuner bör tillvaratas i upp- draget att utforma en ny kursplan för kurs A och B på studieväg 1 i sfi. Inriktningen på kursplanen bör vara en kombination av sfi och baskunskaper där eleverna parallellt också har möjlighet att delta i praktik. Utredaren bör även överväga om det finns skäl att låta samhällsorienteringen för vissa nyanlända invandrare enligt förord- ningen (2010:1138) ingå som en del i en utökad kursplan för kurs A och B på studieväg 1 i sfi. Utredningens förslag och bedömningar Ett alternativ till att komplettera kurs A och B på studieväg 1 i sfi skulle kunna vara att Arbetsförmedlingen i ökad utsträckning täcker behovet av grundläggande baskunskaper genom upphandling av förberedande insatser med denna inriktning. Både sfi och grund- läggande vuxenutbildning är emellertid kommunala ansvars- områden. Med förberedande insatser blir nyanländas tillgång till undervisningen villkorad av att de är inskrivna på Arbetsför- medlingen samt att de anvisas till insatsen av en arbetsförmedlare. Dessutom innebär en sådan lösning att dubbla utbildningssystem byggs upp. Dubbla system motverkar möjligheten för nyanlända att tillgodoräkna sig utbildningen vid fortsatta studier inom den kom- munala vuxenutbildningen. Dubbla system är dessutom ineffektivt ur resursallokeringssynpunkt. Enligt utredningens mening bör därför korttidsutbildade nyanländas behov av grundläggande kunskaper mötas genom att studieväg 1 i utbildningen i svenska för invandrare byggs ut med moduler/delkurser för ett begränsat antal basämnen. 7.3.3Ersättning till kommuner för utökat språkstöd inom studieväg 1 i sfi Förslag: Ersättningen till kommuner som tar emot flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga för bosättning enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar ska höjas med från dagens till för vuxna. Höjningen syftar till att nyanlända med kort tidigare utbild- ning snabbare ska tillägna sig grundläggande kunskaper i det svenska språket genom att kommunerna ges finansiella resurser för ett utökat språkstöd inom studieväg 1 i utbildningen i svenska för invandrare. Nyanlända med förgymnasial utbildning behöver i regel för att lära sig svenska jämfört med dem som har en längre utbild- ning. har andelen korttidsutbildade ökat bland dem som tagits emot som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och anhöriga till dessa. Drygt hälften av de flyktingmottagna som har fått en etableringsplan upprättad har högst grundskola som tidigare utbildning. För de allra flesta per- soner är grundläggande kunskaper i svenska språket en förutsätt- Utredningens förslag och bedömningar ning för etablering på arbetsmarknaden. Det är därför viktigt att kommunerna kan möta behovet av en effektiv språkinlärning bland elever med kort tidigare utbildning. Forskning visar att stöd på deltagarnas modersmål i hög grad kan bidra till att effektivisera inlärningsprocessen för personer med svaga svenskkunskaper och kort tidigare utbildning (Skolinspektionen, 2010). Många kommuner har också uppmärksammat språkstödets värde för en effektiviserad språkinlärning. I försöksverksamheten med sfi-bonus som föregick införandet på nationell nivå, använde var femte av de 28 försökskommunerna bidraget för kvalitets- höjande insatser till modersmålsstödjare (, 2011b). Språkstödjare fyller en viktig funktion både för att effektivisera den klassrumsbaserade undervisningen och språkinlärningen som sker via praktik. Enligt Skollagen (2010:800) ska kommunerna verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet. Erfarenheter från bland annat Stad visar att deltagare i språkpraktik och deras handledare ofta har behov av stöd för att kunna kommunicera med varandra. Genom språkstöd på deltagarnas modersmål minskar risken för missförstånd och oklarheter, vilket i sin tur ökar värdet av praktiken. Staten har tagit ett särskilt ekonomiskt ansvar för flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga. Detta ansvar är avgränsat till efter att en nyanländ har tagits emot i en kommun, och ersättningen till kommunerna är utformad som en schablon beräknad per mottagen person. I för- ordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar anges vilka kostnader som schablonersättningen avser, bland annat kostnader för sfi och samhällsorientering. Genom schablonersättningen till kommuner för flyktingmottagandet tar staten det ekonomiska ansvaret för att nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga får tillgång till insatser som kan underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet. Mot bakgrund av den höga andelen med mycket kort tidigare utbildning bland dem som tas emot som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga och det därmed ökade behovet av språk- stöd för en effektiv språkinlärning bland elever på studieväg 1 i sfi föreslår utredningen att schablonersättningen till kommunerna för flyktingmottagandet förstärks med per vuxen som tas emot i en kommun. Utredningens förslag och bedömningar 7.3.4Komvux och folkhögskolor viktiga för kompetensuppbyggnaden Förslag: Nyanlända invandrare som anvisas till introduktions- garantin ska kunna delta i förberedande insatser i form av utbildning på grundskole- eller gymnasienivå inom det offent- liga skolväsendet eller motsvarande. Bedömning: Arbetsförmedlingen bör vid upprättandet av etableringsplaner för dem som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare uppmärk- samma den nyanländes behov av att komplettera sina baskun- skaper. forskning visar att kompetenshöjande insatser på grund- läggande och gymnasial nivå har en signifikant positiv effekt på del- tagarnas långsiktiga inkomster. I synnerhet gäller detta för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden (och , 2008). Också för personer som invandrat har komvuxstudier visat sig ha betydelse för arbetsmarknadsutfallet. Särskilt nyanlända kvinnor som deltar i komvux-studier har påvisats nå högre inkomster (, 2003). Många nyanlända invandrare har behov av att komplettera sina kunskaper så att deras kompetens bättre matchar arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft. Ju starkare den enskildes bas kan byggas i landet desto mindre blir risken för att falla tillbaka i arbetslöshet vid förändringar i efterfrågan på arbets- kraft. I förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program anges att den som är långtidsinskriven invandrare kan anvisas till utbildning på grundskole- eller gymnasienivå som en förberedande insats. I syfte att motverka risken för långtidsarbetslöshet bland nyanlända invandrare föreslår utredningen att möjligheten att komplettera kunskaper på grundläggande och gymnasienivå inom den kommunala vuxenutbildningen ska finnas även för nyanlända invandrare som deltar i introduktionsgarantin. vuxenutbildning utgör en av de aktiviteter som kan ingå i etableringsplanerna för nyanlända som omfattas av etablerings- lagen (prop. 2009/10:60, s. 68–69). Nyanlända med en etableringsplan har därmed möjlighet att finansiera deltagandet i studierna med etableringsersättningen i stället för att ta studielån. Utredningens förslag och bedömningar ingår som en aktivitet i etableringsplanen kan också studierna påbörjas tidigare, vilket i sin tur minskar risken för en utdragen etableringsprocess. var det av de nyanlända som hade haft en etableringsplan som hade komvux- studier inskrivet i sin etableringsplan. Andelen planer med komvux-studier var ännu lägre, , bland dem som hade en utbildning kortare än . Detta är anmärkningsvärt lågt sett i relation till behoven av komplettering av baskunskaper bland flykting- mottagna som är inskrivna i etableringsuppdraget. Drygt hälften av dem har högst en utbildning som motsvarar grundskola. Det är också mycket lågt i jämförelse med att mellan av de skyddsbehövande och deras anhöriga som invandrade 2000 respek- tive 2005 studerade på komvux i . Utredningen anser därför att Arbetsförmedlingen i ökad utsträckning bör uppmärksamma behovet av komplettering av utbildning på grundläggande- och gymnasienivå bland nyanlända med en etableringsplan så att komvux i betydligt större utsträck- ning än ingår i etableringsplanerna för nyanlända invandrare. Andelen utrikes födda elever på grundläggande nivå inom den kommunala vuxenutbildningen har ökat kraftigt . är cirka nio av tio elever födda utanför , vilket kan jäm- föras med sex av tio elever 1995 (, 2012). Utredningens analys påvisar behov av att vidareutveckla den kommunala vuxen- utbildningen för att i högre grad möta behoven bland dagens elever (avsnitt 6.5.2). Denna fråga bör därför uppmärksammas i över- synen av den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå som regeringen har tillsatt. Den särskilde utredaren har i uppdrag att kartlägga i vilken grad utbildningen lever upp till nationellt fastställda mål och syften när det gäller anpassning efter individers behov och förutsättningar samt vid behov föreslå åtgärder för att förbättra utbildningen (dir. 2011:92). Utredningens förslag och bedömningar 7.3.5Studier vid folkhögskola som ett alternativ till komplettering av grundkunskaper inom komvux Förslag: Nyanlända invandrare som deltar i introduktions- garantin eller har en etableringsplan ska kunna anvisas till för- beredande insats i form av kortare folkhögskoleutbildning. Arbetsförmedlingen ska lämna ett bidrag till Folkbildnings- rådet för utbildningar vid folkhögskolor som riktas till nyanlända invandrare. Utbildningen ska omfatta och innehålla sfi, baskunskaper, samt orienterande och arbetsförberedande insatser. Utbildningen ska kunna tillgodoräknas vid fortsatta studier på folkhögskola eller inom den kommunala vuxenutbild- ningen. Låg utbildning är ett hinder för arbetsmarknadsetablering bland många nyanlända invandrare, och Arbetsförmedlingen saknar i stor utsträckning verktyg att möta behoven av kompetenshöjande och motiverande insatser. Folkhögskolornas form av pedagogik kan för vissa nyanlända utgöra ett bra alternativ till den kommunala vuxen- utbildningen. Verksamheten utgår från deltagarnas skilda för- utsättningar och behov utifrån målsättningen att ge den enskilda individen ökade möjligheter att påverka sin livssituation. Folk- högskolorna är därför särskilt lämpade att arbeta med nyanlända med kort tidigare utbildning, vilka har behov av en bred kunskaps- och kompetenshöjning för att kunna delta i det svenska arbets- och samhällslivet. Det som ytterligare talar för att erbjuda utbildning på folkhögskola är att folkhögskolemiljön ger ytterligare möjligheter att främja språkinlärningen. I många fall erbjuds internatboende vilket skapar naturliga kontaktytor med andra, svensktalande, elever utanför undervisningen. Arbetslösa ungdomar upp till som varken har grund- läggande högskolebehörighet eller har gymnasieexamen kan enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ges möjlighet att delta i en tre månaders studiemotiverande kurs på folkhögskola som en förberedande insats. Utredningen anser att även nyanlända invandrare med ofullständig grundskoleutbildning ska kunna erbjudas möjligheter att bygga på sin kompetens med studier vid folkhögskola inom ramen för etableringsplanen respektive introduktionsgarantin. Utredningens förslag och bedömningar Anvisningen till studier på folkhögskola bör för nyanlända invandrare omfatta . En längre anvisning riskerar att leda till inlåsningseffekter och därmed ökade trösklar till arbets- marknaden. Anvisningen bör dock heller inte vara kortare än . Många nyanlända har svaga språkkunskaper, vilket med- för att undervisningen kan behöva genomföras i ett långsammare tempo. Vidare är utbildningsnivån bland nyanlända som kommer som skyddsbehövande och anhöriginvandrare generellt lägre än bland ungdomar. Behovet av kompletterande utbildning är därför större i denna grupp. Utbildningen ska kunna tillgodoräknas vid fortsatta studier på folkhögskola eller komvux och bör därmed inte begränsas till en förberedande eller orienterande kurs. Detta är också i överens- stämmelse med regelverket för etableringsplanen och utredningens förslag om introduktionsgarantin. Nyanlända med en etablerings- plan har möjlighet att studera nationella kurser på komvux. Folkhögskolornas verksamhet bedrivs i regel på heltid. Det betyder att det oftast inte är möjligt att kombinera studier på folk- högskola med deltagande i andra insatser. För att öka förutsätt- ningarna för en snabb etablering på arbetsmarknaden ska utbildningen därför även innehålla arbetsförberedande aktiviteter, exempelvis arbetslivskunskap, intervjuträning och praktik. Ett 40-tal folkhög- skolor erbjuder en liknande kombination av baskun- skaper och arbetsförberedande insatser inom ramen för sitt ordinarie kursutbud. De flesta folkhögskolekurser kräver minst godkänt i sfi C eller D för att en sökande ska kunna antas till kursen. Nyanlända med kort skolunderbyggnad kan ha svårt att nå upp till denna språknivå i . Utbildningen som Arbetsförmedlingen anvisar till bör därför vara tillgänglig även för nyanlända med svagare språkkunskaper. Utredningens förslag innebär att både nyanlända med en etableringsplan och övriga anhöriginvandrare som deltar i intro- duktionsgarantin får ökade möjligheter att tillägna sig grundlägg- ande kunskaper. Utredningen bedömer att folkhögskolesatsningen bör omfatta 1 000 heltidsstuderande personer . Utredningens förslag och bedömningar 7.4Incitament och stöd för både kvinnor och män 7.4.1Familjebaserade ersättningar leder till lägre arbetskraftsdeltagande bland kvinnor Bedömning: Mottagande av försörjningsstöd i landet ökar risken att fastna i ett långvarigt bidrags- beroende. Kvinnors arbetskraftsdeltagande är särskilt känsligt för ekonomiska incitament. Både individualiserade ersättningar och individuellt utformade jobbstimulanser bör därför efter- strävas. Det är viktigt att kommuner riktar sina aktiveringskrav till både kvinnan och mannen i familjer som har behov av eko- nomiskt bistånd. Individualiserade ersättningar stärker kvinnors deltagande Kvinnors arbetsutbud är särskilt känsligt för ekonomiska incita- ment. Det främjar därför inte nyanlända kvinnors arbetskrafts- deltagande om nyanlända familjer hänvisas till ekonomiskt bistånd för sin försörjning. I en familj med försörjningsstöd leder varje inkomstökning till en lika stor reducering av det ekonomiska biståndet, dvs. marginaleffekterna uppgår till . En utvärdering av effekterna på arbetsutbudet av reformeringen av bostadsbidraget 1997 visar att införandet av individuella inkomst- gränser för hushåll med två vuxna ledde till ett kraftigt ökat arbets- utbud i förhållande till det tidigare systemet. Huvuddelen av för- ändringen återfanns för kvinnorna (Inspektionen för socialför- säkringen, 2012). Resultaten från utvärderingen visar tydligt vikten av individualiserade ersättningar och individualiserade beräkningar av såväl bidrag som särskilda stimulanser för att uppnå effekter för kvinnors deltagande i arbetskraften. Utredningens förslag om introduktionsgarantin för nyanlända anhöriginvandrare som inte omfattas av etableringslagen möjliggör en individuell ersättning till deltagare i garantin. Aktivitetsstödet som utgår vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program ger kvinnor som deltar en egen inkomst, vilket ökar incitamenten att delta i arbetskraften. Utredningens förslag och bedömningar Viktigt att aktiveringskrav riktas till både kvinnan och mannen i en familj Kommuner har enligt socialtjänstlagen (2001:453) rätt att kräva att den som uppbär försörjningsstöd ska stå till arbetsmarknadens för- fogande, vara anmäld till Arbetsförmedlingen och delta i kompe- tenshöjande aktiviteter som kan öka möjligheterna till självförsörj- ning. Tidigare studier har emellertid visat att socialtjänst- och arbetsmarknadshandläggare tenderar att ålägga kvinnor ett lägre aktiveringskrav än män, vilket leder till att de i praktiken erbjuds färre insatser jämfört med männen (Hedblom, 2003; , 2012).