sou · GZB371 · 2012-01-01 00:00:00 — En regering, som besväras af en utlämningsbegäran af halft politisk art, kommer gent emot den främmande staten i en obehaglig mellanställning, om den, i trots af att domstolen i sitt utlåtande funnit utlämning ej böra ske, likväl är befogad att medgifva densamma. Ju mera utlämnings- ärendena behandlas såsom rena rättsfrågor, desto mindre anledning föreligger för den främmande regeringen att söka utöfva tryck å den regering, till hvilken framställning om utlämning skett. I enlighet med det anförda föreskrevs att, om fann hinder möta mot utlämning, framställningen inte fick bifallas. fick emellertid inte på motsvarande sätt binda regeringen att utlämna. Att prövningen lades på , och inte på annan domstol, motiverades med att detta innebar att nödig auktoritet gentemot utlandet uppehölles och att tolkningen och tillämpningen av lagens villkor blev enhetlig (se Lagrådets ytt- rande, prop. 1913:50 s. 77 f.). förutspåddes denna uppgift inte medföra någon avsevärd arbetsbörda för , eftersom antalet utlämningsärenden var ringa och domstolen ändå skulle ha att pröva de flesta av dessa ärenden efter överklagande (prop. 1913:50 s. 77). I den departementspromemoria som föregick regeringens för- slag till ny utlämningslag (dvs. UtlämningsL) föreslogs, att den dom- stolsprövning av utlämningsärenden som skulle göras efter att Riks- åklagaren färdigställt förundersökningen, i överensstämmelse med Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering den då gällande ordningen, skulle ankomma på . Till stöd för detta anfördes att det [m]ed hänsyn till utlämnings- ärendenas ofta ömtåliga natur var angeläget att den rättsliga grunden för utlämning alltid prövas av ett organ med obestridd auktoritet och att denna uppgift, med hänsyn till att antalet utlämningsärenden var mycket litet – högst fem – inte innebar någon tyngande arbetsbelastning för (se prop. 1957:156 s. 77). Departementschefen angav inte själv närmare i förarbetena varför borde anförtros uppgiften, utan uttalade endast att förfarandet i utlämningsärenden så nära som möjligt borde an- knyta till de allmänna grunder som gäller för rättegången i brott- mål, med hänsyn till att förfarandet ingår såsom ett led i lagföring och bestraffning för brott och att , i likhet med vad som redan gällde, borde pröva huruvida hinder mot utlämning föreligger (prop. 1957:156 s. 20, 34 och 78). Enligt UtlämningsL skulle tidigare alltid höras över utlämningsframställningar, såvida det inte var uppenbart att framställningen inte borde bifallas och regeringen därmed omedel- bart avslog densamma (annorlunda dock enligt lag, vilken inte krävde domstolens prövning då den eftersökte medgav utläm- ning). Anledningen till detta var att en utlämning ansågs vara ett så allvarligt ingrepp för individen att en prövning av Högsta dom- stolen borde ske i alla ärenden, således även om den eftersökte själv inte hade något att invända mot att utlämnas (prop. 1957:156 s. 79). För att lätta på Högsta domstolens arbetsbörda och förenkla för- farandet då den som begärs utlämnad har samtyckt till åtgärden, togs, med verkan från , Högsta domstolens prövning bort i de fall då den eftersökte själv medger att utlämnas (prop. 1980/81:154 s. 13 och 34 ff.). I sammanhanget anfördes att Högsta domstolens yttrande i ärenden enligt UtlämningsL har en avgörande betydelse för den sakliga prövningen av ärendet och en stor betydelse från rättssäkerhetssynpunkt och att det där- för inte borde komma i fråga att generellt efterge kravet på att ska höras i dessa ärenden (prop. 1980/81:154 s. 35 f.). Uppfattningen att Högsta domstolens uppgift i utlämningsärenden inte medför någon större arbetsbörda och att det är av vikt att den i lagen angivna domstolsprövningen sker i , synes inte – i vart fall inte längre – delas av . Dom- stolen har i en skrivelse till justitieministern (2000/6730/BIRS) framställt önskemål om att lagstiftningen ska ändras och pröv- ningen flyttas till hovrätts- eller tingsrättsnivå. Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering , att bestämmelserna om villkoren för utlämning inte har vållat några större svårigheter i den praktiska tillämpningen och att domstolens prövning i allmänhet varit av enkel beskaffen- het som prövningen tagit förhållandevis mycket tid i an- språk. Om det finnes erforderligt, ska hålla för- handling i ärendet. Förhandling får inte vägras, med mindre tidi- gare förhandling måste anses tillfyllest eller saken finnes uppenbar. I förarbetena anges att förhandling bör anordnas vid behov, att förhandlingen lämpligen torde kunna ske i form av förhör med den person som begärs utlämnad och att sådant förhör bör hållas så snart det begärs av denne, av Riksåklagaren eller det annars finnes erforderligt samt att utredning genom vittnen eller på annat sätt i förekommande fall kan förebringas på parternas eller domstolens initiativ (prop. 1957:156 s. 87). I sin skrivelse, anger just som skäl för att prövningen av utlämningsärendena tagit så stor tid i anspråk, att de personer som varit föremål för utlämningsframställning i stor ut- sträckning har begärt muntlig förhandling. För handläggningen av ärendet i gäller – med visst undantag för tvångsmedel (se avsnitt 4.3) – allmänna regler om handläggningen av brottmål. Sedan meddelat beslut ska ärendet avgöras av regeringen. Innebär beslutet att domstolen funnit att det föreligger hinder mot utlämning enligt 1–10 §§ UtlämningsL, får framställ- ningen, som framgått, inte bifallas. I vissa fall kan frågan dock hänskjutas till internationell skiljedom (om hinder mot utlämning ansetts föreligga med hänsyn till personliga förhållanden enligt 8 § eller på grund av otillräcklig utredning i skuldfrågan enligt 9 § och träffat överenskommelse med den ansökande staten om att meningsskiljaktigheter i en sådan fråga ska kunna hänskjutas till skiljeförfarande). Såvitt kunnat utrönas har möjligheten att hänskjuta ärende till internationell skiljedom aldrig använts för svensk del. Beslut om utlämning har traditionellt fattats på politisk nivå. En förklaring till detta är bl.a. den utrikespolitiska betydelse ett utläm- ningsbeslut har ansetts kunna ha (se bl.a. prop. 1913:50 s. 22 ff.). I förarbetena till den nuvarande lagen framstår det som självklart att beslutande myndighet även framgent skulle vara regeringen (Kungl. Maj:t) och att denna fritt – med undantag för den situationen att kommit fram till att det förelåg hinder mot ut- lämning, i vilket fall regeringen skulle vara bunden att inte utlämna Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering – skulle kunna pröva framställningen, dock i förekommande fall med beaktande av eventuella utlämningsavtal eller konventioner (prop. 1957:156 s. 34). Regeringen har emellertid i senare förarbeten framhållit, att det är sällsynt att utlämningsärenden har utrikes- politiska eller säkerhetspolitiska implikationer (prop. 2001/02:118 s. 18). Genom rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och den efterföljande EAOL, har beslut i ärenden som tidigare fattats av regeringen överlåtits till rättsliga instanser – svenska domstolar. I förarbetena som föregick antagande av rambeslutet an- fördes, att utlämningsinstitutets mellanstatliga karaktär mellan EU:s medlemsstater således har ersatts av ett förfarande som går ut på att rättsliga myndigheter i medlemsstaterna, med få och enkla formali- teter, erkänner varandras bedömningar och beslut och att den rätts- liga aspekten av förfarandena därigenom framhålls framför den politiska: [v]erkställighet av en europeisk arresteringsorder är ett rättsligt förfarande och ingenting annat(prop. 2001/02:118 s. 18 f.). Ett sådant förfarande bör enligt samma förarbetsuttalanden bidra till ökad rättssäkerhet och större förutsebarhet än vad som är fallet vid utlämning (prop. 2001/02:118 s. 19). Det har i sammanhanget anförts att bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen ger rege- ringen möjlighet att även i fortsättningen, i de fall där beslut i stället ska fattas i domstol, bli underrättad i ärenden som rör utrikespoli- tiska frågor. Bifaller regeringen utlämningsframställningen ska utsättas inom vilken den ansökande staten ska hämta den som ska utlämnas. Tiden får inte utan synnerliga skäl vara längre än en månad från det att den ansökande staten har fått del av beslutet. Även enligt lag skulle den eftersökte som regel avhäm- tas inom en månad. Tiden fick dock, om särskilda omständigheter påkallade det, utsträckas till, som längst, . Vid den nu- varande lagens tillkomst ansågs med hänsyn till kommunikations- väsendets utveckling en längsta frist som alltför lång (prop. 1957:156 s. 90). Departementschefen ansåg att en längsta maximitid om en månad, utan möjlighet till undantag, borde in- föras i lagen. På inrådan av Lagrådet infördes emellertid möjlig- heten att på grund av synnerliga skäl låta tiden överstiga en månad. Lagrådet anförde till stöd för sitt förslag att man kunde befara att den angivna tidrymden om en månad under särskilda förhållanden kunde bli för kort, med följd att hela förfarandet måste göras om, vilket borde kunna undvikas (prop. 1957:156 s. 124). Beslut om utlämning verkställs av polismyndigheten. Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering Vad avser bilaterala utlämningsavtal föreskriver samtliga av dessa att framställning om utlämning ska ske på diplomatisk väg. Avtalet med har dock kompletterats med s.k. noteväxling, där och har förklarat att utlämningsframställningar och efterföljande skriftväxling kan ske mellan staternas justitie- departement. I övrigt föreskriver avtalen att till utlämningsfram- ställningen ska fogas i huvudsak samma uppgifter och handlingar som sägs i UtlämningsL: i förekommande fall dom eller häktnings- beslut, relevant lagtext och uppgifter om tid och plats för brottet samt om den eftersöktes vistelseort och medborgarskap. Enligt samt- liga avtal kan den anmodade staten vid behov begära ytterligare upplysningar från den ansökande staten (enligt avtalet med kan sådana kompletterande uppgifter begäras och lämnas direkt mellan och ) och, som tidigare nämnts, ska de handlingar som åberopas till stöd för utlämningsframställningen vara avfattade på eller översatta till den anmodade statens språk. Samtliga avtal, utom avtalet med , innehåller, vid begäran om utlämning för straffverkställighet, dessutom krav på uppgift om hur mycket av straffet som återstår att verkställa. Avtalen med (SÖ 1974:3, artikel XVI) och (SÖ 2001:42, artikel 14.1) kräver att den anmodade staten, om denna helt eller delvis avslår utlämningsframställningen, anger skälen för detta. Vad avser verkställigheten av en beviljad utlämning innebär de bilaterala utlämningsavtalen med (SÖ 1974:3, artikel XIII) och (SÖ 2001:42, artikel 14) att den anmodade och ansök- ande staten gemensamt bestämmer var den eftersökte ska avhämtas och att den anmodade staten bestämmer inom vilken tid – som ska vara skälig – detta ska ske. Avtalet med och Nord- föreskriver att den eftersökte ska avhämtas på den gränsort eller ombordstigningshamn på den anmodade partens territorium som den ansökande staten bestämmer (se SÖ 1965:19–20, artikel 16) inom viss skälig tid, som den anmodade staten bestämmer. Avtalet med innehåller inte någon verkställighetsbestämmelse; sådant som inte regleras i avtalet ska emellertid regleras av gällande lagar och föreskrifter i den anmodade staten (SÖ 1963:17, artikel XV, artikel XVIII i den konsoliderade versionen). har i några fall haft anledning att pröva frågor med viss bäring på förfarandereglerna. Genom NJA 1961 s. 124 har slagits fast att ett beslut om ut- lämning inte kan bli föremål för nåd. Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering NJA 1982 s. 830 gällde förutsättningarna för omprövning av ett tidigare meddelat beslut i ett utlämningsärende. hade tidigare ansökt om utlämning av en amerikansk medborgare som enligt amerikanska åtals- och häktningsbeslut var misstänkt för ett stort antal förmögenhetsbrott. hade i det tidigare ärendet kommit fram till att hinder mot utlämning förelåg, då det inte kunde anses föreligga sannolika skäl för att mannen begått de brott som han begärdes utlämnad för. Några månader efter att regeringen avslagit utlämningsframställningen, ansökte på nytt om utlämning av mannen för samma gärningar. Till stöd för den nya framställningen åberopades dels vad som anförts i den tidigare framställningen samt allt i det tidigare utlämningsärendet översänt material, dels visst nytt material. uttalade att frågan huruvida domstolen kan ompröva ett tidigare beslut, i vilket domstolen på grund av otillräcklig utredning i skuldfrågan funnit hinder möta mot utlämning, måste besvaras med beaktande av den i förarbetena till lag och UtlämningsL angivna bakgrunden till Högsta domstolens prövning. I fall det till hänskjutna ärendet avser en begäran om omprövning av skuldfrågan på oförändrat material måste, enligt , beaktas att en sådan omprövning skulle strida mot syftet med domstolens medverkan i utlämningsärenden, nämligen att bedömningen av skuld- frågan ska hänskjutas till domstol för ett auktoritativt avgörande så att regeringen inte ska kunna utsättas för påtryckningar från främ- mande makt. Den intressekonflikt som kan uppstå om ansökande stat har annan uppfattning i skuldfrågan än den gett uttryck åt är inte, anförde , tänkt att leda till förnyad prövning av domstolen; i stället har i UtlämningsL möj- lighet öppnats att slita sådana tvister genom internationellt skilje- förfarande. Eftersom det i bevisfrågor kan finnas skäl för olika meningar, fortsatte , skulle en konsekvens av att – i en annan sammansättning – omprövade ett utlämningsärende på oförändrat material, kunna bli att det förelåg två i sig likvärdiga beslut men med olika utgång. Att hindra upp- komsten av ett läge med likvärdiga men oförenliga beslut var, menade , ett avgörande skäl mot omprövning på samma material. Enligt var det emellertid klart att en omprövning i vissa fall kan ske om ny bevisning förebringas i skuldfrågan; vad som skapade svårigheter var fall då visserligen inte endast samma utredning åberopas, men där värdet av den nya bevis- ningen är begränsat. Principen att åberopande av ett oförändrat Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering material inte får leda till att tidigare utlämningsbeslut omprövas skulle emellertid bli illusorisk, menade domstolen, om kraven på den nya bevisningen inte ställdes ganska högt. Enligt Högsta dom- stolen fanns det här, eftersom förfarandet i utlämningsärenden företer uppenbara likheter med den allmänna brottmålsprocessen, anled- ning att göra en jämförelse med vad som gäller om förutsättning- arna för resning i brottmål till men för den tilltalade. Liksom till en friande brottmålsdom är till Högsta domstolens beslut att hinder mot utlämning i ett visst fall föreligger, anförde , knutna omedelbara och för den misstänkte betydelsefulla rätts- följder; i båda fallen gör sig av hänsyn till den misstänktes rätts- säkerhet och trygghet den grundläggande straffprocessuella principen ne bis in idem gällande med styrka. Det fanns, anförde , starka skäl att för omprövning i utlämningsfallet upp- ställa lika höga krav på den nya bevisningens beskaffenhet som i resningsfallet. Det måste alltså, slog domstolen fast, vara fråga om ny bevisning av sådan tyngd att dess förebringande i det tidigare ärendet sannolikt skulle ha lett till en annan utgång. Från de an- givna utgångspunkterna tog sedan ställning till frågan, om den i det aktuella fallet åberopade nya bevisningen var av sådan beskaffenhet att domstolen skulle ta upp ärendet till ny prövning i hela dess vidd. Sammanfattningsvis kom Högsta dom- stolen fram till att det nya material som tillförts ärendet inte var av sådan beskaffenhet att det vare sig bedömt var för sig eller sett i samband med tidigare förebragd utredning, fyllde de krav som, en- ligt vad domstolen tidigare angett, gällde för att ny bevisning skulle föranleda omprövning av domstolens tidigare beslut. Hinder mot utlämning enligt 9 § andra stycket UtlämningsL förelåg därför allt- jämt enligt . Högsta domstolens avgörande har kritiserats i doktrinen.3 Det har där ifrågasatts om det inte i ett fall som det förevarande ligger närmare till hands att göra en analogi med häktningsbestämmelserna i stället för att, som gör, analogisera med vad som gäller avseende ett lagakraftvunnet avgörande i brottmål. I det förevarande fallet var mannen häktad i sin frånvaro. Syftet med häkt- ningen var att se till att rättegång kunde genomföras mot mannen. Utlämningens syfte var detsamma och man skulle då, enligt det förda resonemanget, kunna se utlämningen som en förlängning av häktningen i den fortgående förundersökningen. 3 Se 1983, s. 248 ff. Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering till häktningsbestämmelserna skulle en ansökande stat, enligt denna uppfattning, efter att ha fått avslag på en utlämningsframställning, på samma sätt som en åklagare vars häktningsyrkande ogillats, kunna återkomma med en ny utlämningsansökan på samma material som den tidigare. Emellertid är grundtanke när det gäller anhåll- ande och häktning att anhållande inte ska pågå längre än till dess domstolen haft möjlighet att besluta om häktning. Denna grund- tanke anses medföra att åklagaren inte utan omsvep på nytt kan anhålla den som efter domstols prövning av fråga om häktning för- satts på fri fot. Enligt den praxis som utvecklats, krävs det därför att nya omständigheter tillkommit för att åklagaren på nytt ska få anhålla – och i förlängningen begära häktning av – en sådan person.4 4.3.1Tvångsmedel i avvaktan på en framställning om utlämning Enligt utlämningskonvention (artikel 16) kan den ansök- ande staten i brådskande fall hemställa om provisoriskt anhållande av den eftersökte innan någon framställning om utlämning har gjorts. En framställning om provisoriskt anhållande ska behandlas i enlighet med den anmodade statens lag. Framställningen ska ange att det föreligger en verkställbar dom eller ett häkt- ningsbeslut eller annat beslut med samma verkan och att avsikten är att en begäran om utlämning ska göras. Framställningen ska också innehålla uppgift om det brott, för vilket utlämning kommer att begäras, om tid och plats för brottets förövande samt, såvitt möj- ligt, den eftersöktes signalement. En framställning om provisoriskt anhållande kan enligt konventionen översändas till den anmodade statens behöriga myndigheter antingen på diplomatisk väg eller direkt med post eller telegraf eller genom den internationella krimi- nalpolisorganisationen () eller på vilket som helst annat sätt, som efterlämnar bevis i skrift eller annars godtas av den an- modade staten. Den som anhållits provisoriskt får friges, om den anmodade staten inte har tagit emot en utlämningsbegäran och de handlingar som enligt konventionen ska följa med en sådan, efter anhållandet. Under inga förhållanden får anhåll- 4 Se Fitger 2009, del II, s. 24:29, JO 1954 s. 139 och 2002/03 s. 67. Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering ningstiden vara längre än för anhållandet. Provisorisk frigivning får när som helst ske, men den anmodade parten ska vidta de åtgärder den anser nödvändiga för att förhindra att den eftersökte avviker. Anhållandet kan således ersättas av så- dana mindre ingripande tvångsmedel som reseförbud och anmäl- ningsskyldighet. Även lag innehöll regler om provisoriskt omhänder- tagande av den som kunde väntas bli föremål för begäran om ut- lämning. Genom UtlämningsL förenklades dessa regler något (se prop. 1957:156 s. 96). Enligt 23 § UtlämningsL får den som i främ- mande stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt UtlämningsL kan föranleda utlämning (dvs. för brottet måste vara föreskrivet fängelse ), på begäran av behörig myn- dighet i den främmande staten eller med anledning av en där utfärdad efterlysning, anhållas eller åläggas reseförbud eller an- mälningsskyldighet av åklagare enligt vad som i allmänhet gäller om brottmål. Beslag får också ske i sådant fall. När utlämning sedan beviljas får regeringen, enligt 21 § UtlämningsL, förordna att föremål som tagits i beslag överlämnas till den andra staten. Därvid kan särskilda förbehåll göras. I doktrinen har uppmärksammats att tvångsmedlen husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning, vilka kan vara en förutsätt- ning för beslag, inte finns med i uppräkningen av de åtgärder som enligt 23 § provisoriskt kan vidtas och att dessa tvångsmedel, mot bakgrund av att det enligt regeringsformen (2 kap. 25 § första stycket tredje punkten) krävs lagstöd för att få vidta sådana åtgär- der mot utländska medborgare, inte kan användas i detta skede.5 I förarbetena angavs att det inte är en framkomlig väg att tillämpa de vanliga häktningsreglerna för det provisoriska omhänder- tagandet eftersom dessa skulle innebära att anhållandet senast måste följas av en häktningsframställning. Det ansågs dock att man så nära som möjligt bör anknyta till det ordinära förfarandet och låta rätten fungera såsom kontrollorgan över hanteringen av tvångsmedel (prop. 1957:156 s. 96). Beslut om användning av tvångsmedel ska därför utan uppskov anmälas hos rätten, som skyndsamt efter förhandling enligt vad om brottmål är stadgat prövar åtgärden. Detta torde innebära att rätten normalt bör hålla förhandling inom från det att den mottog anmälan. Enligt riktlinjer ska åklagaren 5 Påle 1995, s. 165. Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering normalt som denne beslutat om personella tvångs- medel, anmäla sitt beslut till tingsrätten. Det anses dock tänkbart att avvakta med att anmäla beslutet om det föreligger särskild an- ledning, t.ex. då komplettering eller förtydligande begärts från det andra landet i något hänseende och svaret vill avvaktas innan rättens prövning begärs.6 Rätten ska inte pröva om skäl till häktning föreligger utan prövningen gäller frågan om anhållandet, reseförbudet eller anmäl- ningsskyldigheten ska bestå. Skälet för detta är att det har antagits att det på detta stadium ofta inte är möjligt att förebringa den ut- redning som krävs för att visa att häktningsskäl enligt rättegångs- balken föreligger, som det har ansetts att det bör vara möjligt att hålla kvar den misstänkte på de grunder som gäller för anhållande i väntan på utlämningsframställningen. I 23 § finns inte några bestämmelser om vilken information eller dokumentation som ska finnas för att de tvångsmedel som räknas upp ska få användas. I förarbetena förutsätts emellertid att det i detta skede av förfarandet ofta föreligger ett häktningsbeslut eller en fällande dom i den främmande staten (prop. 1957:156 s. 97). Vilket bevisvärde som ska tillmätas sådant beslut eller domslut får, enligt förarbetena, prövas med hänsyn till omständigheterna i varje sär- skilt fall. I förhållande till sådan stat, till vilkens rättsordning har fullt förtroende, sägs det, att ett häktningsbeslut eller dom regelmässigt torde kunna godtas såsom grund för anhållande utan ytterligare utredning (prop. 1957:156 s. 97). Tingsrättens beslut om provisoriskt tvångsmedel får inte över- klagas. Den som anhållits eller underkastats reseförbud eller anmäl- ningsskyldighet får dock för prövning, om åtgärden ska bestå, begära ny förhandling från det beslut senast med- delats (23 § tredje stycket UtlämningsL). Bestämmelsen skulle kunna uppfattas så, att den som underkastats tvångsmedel måste begära en omprövningsförhandling från det tidigare beslutet för att ha rätt till en sådan förhandling. En snarlik bestäm- melse har emellertid införts i EAOL (6 kap. 3 §). I specialmoti- veringen till den bestämmelsen sägs att den innebär att den som är underkastad tvångsmedel kan begära att en förhandling för pröv- ning av tvångsmedelsfrågan ska äga rum från det att beslut i den frågan senast har meddelats och att bestämmelsen givetvis inte utesluter att frågan om omprövning väcks senare än