sou · GZB309 · 2012-01-01 00:00:00 — – En ny modell för statlig utvärdering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att bemyndiga statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera det statliga stödet till folkbildningen (dir. 2011:93). Med stöd av bemyndigandet förordnades , professor i statskunskap vid , som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet . förordnades departementssekreteraren och departementssekreteraren som sakkunniga i utredningen. anställdes fil.dr som sekreterare i utredningen. överlämnar härmed betänkandet Folkbildningens samhällsvärden. – En ny modell för statlig utvärdering (SOU 2012:72). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Bildning för folket ................................................................... Folkbildningen som samhällskraft.......................................... Behovet av en reviderad utvärdering av folkbildningen ........ Huvudfrågor för utredningen ................................................. Staten och folkbildningen........................................................ 2.2.3 Nuvarande och framtida utmaningar för 2.3.1Folkbildningen i ett samhällsekonomiskt perspektiv – resultat av en samhällsekonomisk Statens stöd och styrning ............................................ Folkbildningsanslagets syften och verksamhetsområden...... roll och verksamhet................................ Myndighet och medlemsföreträdare............................ 3.3.1 Statligt stöd till studieförbunden ................................. 3.3.2 Statligt stöd till folkhögskolor ..................................... Justeringar inom fördelningssystemet......................... 3.4Synpunkter som framkommit på fördelningen av statligt stöd till studieförbund ............................................................. Utvärdering av folkbildningen ...................................... Vad är utvärdering? Utvärdering av offentlig verksamhet ...................................... Utvärdering av folkbildningen ................................................ 4.3.1 Statens utvärdering av folkbildningen 1996 ................ 4.3.2 Statens utvärdering av folkbildningen 2004 ................ 4.4.1 Sakkunskap eller oberoende ......................................... 4.5Synpunkter som framkommit på statens utvärdering av Regelbundenhet och fördjupning – önskemål inför kommande statliga utvärderingar ............................................ Utvärdering av statens stöd till idrotten – en jämförelse....... 4.7.1 Utvärdering och uppföljning inom idrotten ............... 4.8Några principiella riktmärken inför kommande statliga Överväganden och förslag ............................................ Syftena fungerar i huvudsak väl............................................... 5.2 Behov av en syftesorienterad utvärdering av 5.3 Indikatorer för utvärdering av folkbildningens kvaliteter..... 5.3.1 Alternativ 1: Statliga utvärderingar behålls inom kommittéväsendet, med vissa justeringar.................... 5.3.2 Alternativ 2: En oberoende forskningsinstitution får uppdraget att utvärdera folkbildningen ................. 5.3.3 Alternativ 3: Utvärderingen av folkbildningen genomförs av statliga analysmyndigheter ................... 5.4.1 Separat utvärdering av studieförbund och 5.4.2 Myndigheter som föreslås utvärdera 5.4.3 Tidsintervall för kommande utvärderingar ................. 5.4.4 Ett förtydligat uppföljningsansvar för 5.4.5 Kostnads- och konsekvensanalys .............................. Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................ har en mer än hundraårig tradition av folkbildning i form av folkhögskolor och studieförbund. Dessa upprättades självständigt av olika folkliga organisationer och har åtnjutit betydande ekonomiskt statsstöd. När folkhögskolekurser, studiecirklar och olika estetiska arrangemang fungerar som bäst har de förutsättningar att skapa öppna, demokratiska och kulturella rum för bildning. Där kan människor, var för sig och tillsammans, utveckla kunskaper, förhållningssätt, tillit och självkänsla. Utöver den kunskap och de färdigheter som förvärvas, fungerar folkbildningen även som ett socialt sammanhang av stor betydelse för många människor. Förutom nyttan för individerna kan den här typen av bildningsprocesser även resultera i en samhällsnytta i form av högre delaktighet i kulturliv, demokrati och arbetsliv. Kunskapen om hur folkhögskolor och studieförbund förmår leva upp till de förväntningar som är knutna till statsbidraget behöver emellertid fördjupas. Den statliga styrningen av folkbildningen genomgick en omfattande organisatorisk förändring, genom att lades ned och ersattes av den ideella föreningen . Staten skulle fortsättningsvis endast fastställa syftena för bidragsgivningen, medan folkbildningens egna aktörer skulle besluta om målen för verksamheten. Den stora frihet som råder med målstyrning aktualiserar behovet av utvärdering för att säkerställa att verksamheten uppfyller de syften som avsetts. Folkbildningen utvärderas på tre olika nivåer; dels av folkhögskolorna och studieförbunden själva, dels av , och dels genom statliga och ibland kommunala utvärderingar. Genom regelbundet återkommande statliga utvärderingar avses att ge en fördjupad bild av verksamheten inom folkhögskolor och studieförbund. De statliga utvärderingarna ska ta sikte på folkbildningens roll i samhället, för att därigenom bedöma om motiven för samhällets stöd till folkbildningen kvarstår.1 , då folkbildningen omorganiserades, har två omfattande statliga utvärderingar genomförts, 1996 och 2004. Regeringen har påtalat behovet av en mer begränsad, regelbundet återkommande statlig utvärdering av folkbildningen.2 Vidare bör utvärderingen genomföras av en aktör som står oberoende i förhållande till folkbildningen. Detta var också en av utgångspunkterna vid tillsättandet av . Av direktivet framgår att ska utvärdera och analysera i vilken utsträckning de syften som har beslutats för statsbidraget har uppnåtts.3 I enlighet med de avgränsningar som gjorts har utredningen i strikt mening inte genomfört någon egen utvärdering av folkbildningen. Istället har utredningen haft att bedöma i vilken utsträckning tidigare utvärderingar av folkbildningen ägnas åt denna fråga. slutsats är att hittillsvarande utvärderingar av folkbildningen inte har uppmärksammat folkbildningens syftesuppfyllelse i tillräckligt stor utsträckning. De hittillsvarande statliga utvärderingarna har genomförts alltför sällan, och tagit stora resurser i anspråk, tidsmässigt och ekonomiskt. Trots detta har utvärderingarna inte kunnat redovisa effekterna eller nyttan av folkbildningens samlade verksamhet på en övergripande nivå. Något hårdraget gör bedömningen att de tidigare utvärderingarna koncentrerat sig mer på formerna för, än på resultaten av, folkbildningens verksamhet. I förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen anges att bidraget avser att 1) stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin; 2) bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen; 3) bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället samt 4) bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. Utredningen konstaterar att de fyra syften som anges för statsbidraget uppbär ett brett stöd bland folkbildningens aktörer. Representanter för såväl studieförbund som folkhögskolor har vid möten med gett uttryck för att de syften som anges för statens stöd till folkbildningen fungerar väl. 1SOU 2004:30, s. 324. 2005/06:192, Lära, växa förändra. 2011:93, Utvärdering av det statliga stödet till folkbildningen. ningen vill därför förorda att de fyra syftena behålls i sin nuvarande form. Enligt utredningen uttrycker syftenas nuvarande detaljeringsnivå väl den styrning av områden och tema som statsmakterna åsyftar. fick ett regeringsuppdrag att lämna förslag på nya verksamhetsområden, med utgångspunkten att antalet verksamhetsområden skulle reduceras. inhämtade i samverkan med sina medlemmar synpunkter från studieförbund och högskolor, och konstaterar i sin skrivelse till regeringen att verksamhetsområdena skapat en viss otydlighet i folkbildningens arbete. Bland annat av detta skäl föreslog att verksamhetsområdena skulle avvecklas.4 Utredningen ställer sig bakom förslag, och bedömer att en förstärkt tonvikt på såväl syften som verksamhetsområden kan riskera att leda till en ökad detaljstyrning av folkbildningen. Inom ramen för fyra i förväg angivna syften kan man enligt utredningens uppfattning upprätthålla en principiellt rimlig balansgång mellan statens rättmätiga styrningsintressen och folkbildningsorganisationernas självständighet. har även fått till uppdrag att överväga hur kommande statliga utvärderingar av folkbildningen ska genomföras. Ett nytt utvärderingssystem bör enligt kännetecknas av oberoende och (fler)vetenskaplighet, samt fungera som ett relevant underlag för politiskt beslutsfattande. Det senare innebär bland annat att såväl studieförbund som folkhögskolor systematiskt ska inkluderas i studierna. föreslår att kommande statliga utvärderingar av folkbildningsanslaget bör knytas tydligare till de fyra syften som beslutat om gällande statsbidraget för stöd till folkbildningen. förordar även att kommande utvärderingar av folkbildningen genomförs av två statliga analysmyndigheter, på uppdrag av en interdepartemental arbetsgrupp. Den interdepartementala arbetsgruppen bör vara sammansatt utifrån de politikområden där folkbildningens samhällsvärden i första hand förväntas bli realiserade, såsom utbildning, arbetsmarknad, kultur, folkhälsa och civilsamhälle. De myndigheter som föreslår ska utvärdera det statliga stödet till folkbildningen är Utvärdering, IFAU, 4 (2011) Redovisning av regeringsuppdrag avseende verksamhetsområden i folkbildningsförordningen (1991:977), Dnr 212-2011-090, . samt Myndigheten för kulturanalys. Både IFAU och Myndigheten för kulturanalys har expertkompetens inom utbildningsområdet, respektive kulturområdet. Vidare har båda myndigheterna en väl uppbyggd analys- och metodkompetens. IFAU och Myndigheten för kulturanalys framstår därför som väl lämpade för uppgiften att självständigt genomföra utvärderingar av det statliga stödet till folkbildningen. vill vidare förorda att en åtskillnad görs mellan studieförbund och folkhögskolor i kommande statliga utvärderingar av folkbildningen. Detta eftersom landets studieförbund och folkhögskolor bedriver verksamhet som i stor utsträckning skiljer sig åt vad gäller deltagare och inriktning. förordar att kommande statliga utvärderingar av folkbildningen genomförs . Inom ramen för den statliga utvärderingen bör det finnas möjlighet att göra tematiska nedslag och fördjupningar vid behov. Det huvudsakliga målet med den statliga utvärderingen bör dock vara att som oberoende aktör i förhållande till folkbildningen skaffa en överblick över den verksamhet som bedrivs, och bedöma huruvida den står i överensstämmelse med de syften som anges för det statliga stödet till folkbildningen. föreslår slutligen att får ett förtydligat uppföljningsansvar, som bättre kan fungera som underlag för regeringens syftesbaserade redovisning till . Inom ramen för ett sådant ansvar bör vidareutveckla sitt arbete med den årliga skrivelsen om folkbildningens samhällseffekter, dels i förhållande till syftena för anslaget, dels med avseende på statsmakternas intentioner att folkbildningen bör nå ut till nya medborgargrupper. För att öka transparensen i den decentraliserade självstyrelsen bör rådet också redovisa sin bedömning av inkomna ansökningar om statsbidrag från nya organisationer. Vidare bör ange vilka effektiviserings- och rationaliseringsåtgärder man vidtagit för att frigöra mer resurser från administration till lokal folkbildningsverksamhet. Det som drev att våga sig upp i talarstolen var en känsla av en grundläggande orättvisa i samhället. Det är inte er mat och era kläder som vi avundas er, minns hon att en ung arbeterska en gång yttrade, det är alla de andliga njutningar, som stå er så mycket lättare till buds än oss.1 Folkbildningen i , i bemärkelsen studieförbund och folkhögskolor, engagerar ett stort antal människor i sin verksamhet.2 Dess historiska rötter sträcker sig tillbaka till 1800-talet, då folkbildningen växte fram i nära anknytning till de folkrörelser som bidragit till att forma vårt samhälle av . var, av skäl som anges i citatet ovan, en av flera dåtida namnkunniga förespråkare för folkbildningen som ett sätt att integrera landet och motverka att samhällets klasser gled isär. Fackföreningsrörelsen, , kvinnorörelsen bonderörelsen och bidrog gemensamt till att befästa demokratin som politiskt system i landet, genom att i sin föreningsverksamhet bland breda befolkningslager fungera som skolor i demokrati. Studieverksamheten, genom de folkhögskolor och studieförbund som de antingen själva ägde eller på annat sätt stod i förbindelse med, erbjöd viktiga former för deras medlems- och ledarutveckling liksom för en mer vittsyftande utbildning i kunskaper och tekniker som samhällsutvecklingen inte minst inom lantbruket påkallade. 1Ambjörnsson, (2012) – en europeisk intellektuell, : , s. 214. 2Folkbildningsrådet anger i Fakta om Folkbildning 2012 att de tio studieförbunden arrangerar ca 280 400 studiecirklar med totalt nära 2 miljoner människor, varav ca 683000 unika personer. Vidare anordnas ca 331 800 kulturprogram med nära 17 miljoner besökare/deltagare. Ca 61 000 arrangemang anordnas i s.k. annan folkbildningsverksamhet med ca 727 000 deltagare, varav ca 392 000 unika personer. I folkhögskolorna deltar 27 600 personer i långa kurser, medan 50 000 personer deltar i korta kurser varje termin. Folkbildningsbegreppet gjorde sitt inträde i den politiska diskussionen i samband med den tidiga industrialiseringen , då man diskuterade behovet av en grundläggande utbildning för landets befolkning. Till att börja med var det landsbygdsbefolkningen som ansågs ha störst behov av folkbildningen. I ett senare skede, och som en följd av den tilltagande urbaniseringen, riktades folkbildningen mot den växande arbetarklassen. I sin tidiga fas fyllde folkbildningen en viktig funktion eftersom det saknades kapacitet för att utbilda stora delar av befolkningen inom det formella utbildningssystemet. sägs folkbildningen skilja sig från den formella utbildningen bland annat genom att bygga på frivillighet och inkludera deltagare med varierande bakgrundskunskaper i sin verksamhet. Begreppet folkbildning definieras i som ett samlingsbegrepp för människors insikter och orientering på områden utanför deras egna specialiteter och yrkeskunskaper. Folkbildningen eftersträvar att vidga deltagarnas perspektiv och därigenom höja livskvaliteten för den enskilde och öka toleransen inför det obekanta inom kollektiv och samhälle. I folkbildningspropositionen definierades folkbildning som folkets fria kunskapssökande.3 I föreliggande utredning avses med begreppet folkbildning den utbildning och verksamhet som bedrivs via landets folkhögskolor och studieförbund, som också är de som uppbär stöd för denna verksamhet genom det statliga stödet till folkbildning. Ett nyckelbegrepp för folkbildningen sägs vara att den är fri och frivillig, något som myntades redan av folkbildningsutredning och som har kommit att få stor betydelse för relationen mellan staten och folkbildningen. Att folkbildningen är fri och frivillig innebär att staten inte utformar utbildningen, utan att detta görs av folkbildningen egna aktörer. Detta synsätt var även en utgångspunkt då den statliga styrningen av folkbildningen 1991 genomgick en omfattande organisatorisk förändring, genom att lades ned och dess styrsystem ersattes av den ideella föreningen . Staten skulle fortsättningsvis endast fastställa syftena för bidragsgivningen, medan folkbildningens egna aktörer skulle besluta om målen för verksamheten. Det statliga anslaget till folkbildningen uppgår till . Drygt hälften av anslaget (1,) går till landets studieförbund, medan knappt hälften (1,6 miljarder 1990/91:82, Om folkbildning. kronor) fördelas till landets folkhögskolor. Storleken på anslaget för stöd till folkbildningen kan förstås utifrån ett folkrörelseperspektiv, men även utifrån ett jämlikhets- och demokratiperspektiv. Utöver det statliga anslaget för stöd till folkbildningen skjuter även landets kommuner och landsting till medel till folkbildningsverksamhet. Ett av de främsta motiven till statens stöd till folkbildningen är antagandet om att folkbildningen bidrar till en demokratisk grundsyn och utveckling i samhället. Politiskt har det funnits en medvetenhet och samstämmighet kring folkbildningens värde. Därutöver är ju också de politiska partierna och närstående folkrörelser i hög grad själva gynnade, genom att delar av deras studie- och kulturverksamheter erhåller en delfinansiering genom anslaget för stöd till folkbildningen. Inom folkbildningen framhålls ofta den särart som man menar sig kunna erbjuda i förhållande till det formella utbildningsväsendet. Genom att vara öppen för alla och erbjuda undervisning som organiseras på alternativa sätt, jämfört med det formella utbildningsväsendet, eftersträvar folkbildningen att nå ut brett, också till dem som av olika skäl valt att inte ta del av det formella utbildningsväsendet. Diskussionen kring de påstådda särdragen har kommit att bli något av ett varumärke för folkbildningen, och möjligen även ett sätt att lyfta fram sin egenart i förhållande till såväl det formella utbildningssystemet som privata aktörer.4 har folkbildningens roll ändrats , genom att det formella utbildningssystemet övertagit allt fler av de uppgifter som folkbildningen tidigare ansvarat för och även pedagogiskt tagit intryck av folkbildningens metoder. Så, de faktiska skillnaderna mellan folkbildningens olika studie- och kulturverksamheter jämfört med andra privata och offentliga utbildningsanordnare kan inte utan vidare sammanfattas så enkelt, varken när det gäller dess innehåll, former eller effekter. När det gäller vilka förutsättningar som föreligger för folkbildningens samhällsroll vill utredningen först uppmärksamma några viktiga faktorer i folkbildningens omvärld. På olika sätt illustrerar de nämligen både de svårigheter och de potentialer som är för- 4 Von , (2012): Från folkrörelse till kartell i , och , (red) En mosaik av mening. Om studieförbund och civilsamhälle. knippade med folkbildningens nuvarande organisering och dess politiska inbäddning. Utredningen menar att ett nytt utvärderingssystem bör utformas med beaktande av de delvis förändrade förutsättningar som gäller för folkbildningen och dess möjligheter att vara ett prioriterat politiskt projekt för att fördjupa demokratin, förstärka bildningen, samt motverka den utbildningsmässiga och kulturella ojämlikheten. För det första påtalas från flera håll ett växande behov av bildningsprocesser för enskilda, för sammanslutningar och för samhället i sin helhet.5 Bildningens särart i förhållande till annan utbildning handlar om att utveckla en personlig, rentav sinnlig relation till kunskap där till och med fantasin kan rymmas. Det sker genom en process som tidigare utbildningsminister hävdar har byggt på erövrandets kultursyn, att det fanns värden utanför den egna personen och den egna samhällsklassen att erövra.6 Karakteristiskt för sådana bildningsprocesser är att där överkorsas de traditionellt upprätthållna gränserna mellan akademi och samhälle, teori och praktik samt mellan humaniora och andra vetenskapsfält. Visdom, allmänbildning och klokskap har använts som beteckningar på detta slags insikter och perspektiv som en person kan förvärva. Det är kvaliteter som människor liksom företag och andra organisationer kanske särskilt söker i tider av oöverblickbarhet, komplexitet, kulturell mångfald och högteknologiska innovationer. De kan behövas som beslutsunderlag eller ha sin mening i blotta glädjen i att förstå och till och med finna förklaringar på dittills gåtfulla samband. Mot denna bakgrund är det desto allvarligare att, för det andra, de stora kunskapsinstitutioner som byggts upp för bland annat dessa ändamål tycks brottas med problem att nöjaktigt tillgodose dessa behov. Kritiken gör gällande att universitet och högskolor i allt mindre utsträckning förmår att tillmötesgå studenternas sökande efter sådana bildningsprocesser för att på ett djupare plan bli förtrogna med den här typen av sammanhang. Visserligen studerar allt fler på högskolenivå. Det ligger i linje med det politiska kunskapsekonomiska projektet om det livslånga lärandet. Försöken att skola om de gamla trögrörliga akademierna till strategiska aktörer för att skapa regional tillväxt och global 5Avsnittet bygger bl.a. på , : Bildning ; Om bildningens möjligheter och villkor . (: 1996), , : Ett oändligt äventyr (: 2001); och , : Bildning i tolkningens tid. : Santérus förlag 2012). 6Göransson, (2012): Om mina möten i Ilshammar, (red) ABF – och sedan? konkurrenskraft tycks ha medverkat till att försätta universitet och högskola i en identitetskris. Informationssökning ersätter basfakta och retorik väl underbyggd argumentation.7 Inte bara på svenska lärosäten upplever lärarna en växande klyfta mellan å ena sidan ekonomiska och organisatoriska realiteter, å andra sidan ständigt stegrade förväntningar om att bidra till landets och konkurrenskraft. I en sådan miljö är det inte ägnat att förvåna att bildningsuppdraget, tvärtemot mångas professionella önskan, måste prioriteras ned, bland annat i brist på en förmåga att presentera dessa värden: Om man inte kan formulera sina bidrag också i samhällsrelevanta dimensioner så kan man inte heller utveckla dem eller få till stånd en infrastruktur som systematiskt värderar och gynnar också insatser på dessa områden. Det är en säker strategi för att inte utveckla vare sig humaniora eller samhället på det sätt som vore möjligt med en mer öppen strategi för att utveckla värden.8 Den tredje faktorn som i hög grad är en del i folkbildningens yttre sammanhang är den svenska skolans problem att fullgöra sitt basuppdrag. Allt fler unga människor lämnar grundskola och gymnasium utan slutbetyg eller behörighet att läsa vidare. Här är inte platsen att analysera orsakssambanden, utan bara att konstatera två saker. En växande andel av befolkningen får inte de elementära kunskaper som vi menat att var och en som bor i landet har både en rätt och en skyldighet att förvärva. Om de utbildningspolitiska målen ska gälla, påkallar denna utveckling institutioner som kan ge dessa ungdomar en andra chans till utbildning – men i former som har bättre förutsättningar att anpassas efter deras individuella behov. pågår, för det fjärde, ett slags omförhandling av var gränserna ska dras för statliga, privata och ideella driftsformer inom olika välfärdsuppdrag. Så kallade överenskommelser sluts mellan offentliga huvudmän och ideella organisationer inom bland annat socialt arbete, utbildning och integration. Givet att särarterna kan säkerställas öppnar politikens nya inriktning möjligheter för folkhögskolor och studieförbund att engagera sig, om än på andra villkor, för att lösa samhällsproblem delvis utanför sina upparbetade verksamhetsformer, ibland till priset av en begränsning av deras 7Brattström, (2012) I högskolan har bildningen försvunnit, i , och Rebas, (red) Bildningsresan, : , s. 19. 8Brändström, , (2011) Humaniora utan värde, Universitetsläraren nr 17.