sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Avvägningar angående vilka brott som bör omfattas av regleringen och hur denna i övrigt bör utformas finns i avsnitt 8.3.3.5 och 12.2. 7.5.3.3Tvångsmedel för att förhindra brott (utom ramen för en förundersökning) Vi har bedömt det finns att ett påtagligt behov för Säkerhetspolisen att – även utom ramen för en förundersökning – kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa brott. Behovet har inte bedömts lika starkt inom den öppna polisens verksamhet som inom . Ett påtagligt behov har dock ansetts föreligga även för den öppna polisen att utom en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa Nytta, behov och integritetsintrång – utgångspunkter Vi har bedömt att beaktansvärd nytta har förekommit när preventivlag har tillämpats. Eftersom lagen tillämpats i ett mycket begränsat antal fall är den samlade mängd personlig information som åtkommits genom tvångsmedel enligt lagen också begränsad. Tvångsmedlen är desamma som enligt 27 kap. och utredningslag. Vad gäller integritetsintrångets karaktär i enskilda fall kan således hänvisas till det närmast föregående avsnittet. I samband med att preventivlag infördes bedömde regeringen att medborgarnas berättigade krav på trygghet och skydd mot terrorism och annan samhällsfarlig brottslighet vägde tyngre än integritetsintresset hos de som tvångsmedelsbesluten skulle komma att riktas mot. Behovs- och effektivitetsskälen på området ansågs också väga så tungt att tredje mans integritets- intresse i viss mån måste stå tillbaka. Möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel i förundersökningar om osjälvständiga brott var inte tillräckliga, och det påpekades med avseende på resultatet att även om detta endast skulle bli en måttlig ökning av antalet förhindrade brott på det aktuella området, så kunde detta vara av synnerligen stort värde för samhället och dess invånare. Det bedömdes därför att en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott borde ges (prop. 2005/06:177 s. 42 ff.). Vi gör utifrån det empiriska underlag vi nu har samma avvägning mellan intressena i detta hänseende. Möjligheten att i vissa fall använda preventiva tvångsmedel bör sålunda finnas kvar. Utredningens bedömning beträffande hur förutsättningarna för användning av sådana tvångsmedel bör utformas, och närmare överväganden i anslutning till denna, finns i avsnitt 8.4.2.3, 8.4.3.5 och 8.4.4.4. 8Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Enligt direktiven ska utredaren, med beaktande av de slutsatser som dragits vid utvärderingen, vid en avvägning mellan å ena sidan det behov av tvångsmedelsanvändning som bedöms finnas och å andra sidan skyddet för enskildas personliga integritet analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör justeras i något eller några avseenden. Därvid ska – utöver de frågor som redan berörts i betänkandet – analyseras bl.a. -om det finns skäl att särreglera Säkerhetspolisens respektive den öppna polisens tillgång till hemliga tvångsmedel på underrättelse- stadiet eller under förundersökning, -om det finns skäl till förändringar av tillämpningsområdet för tvångsmedlen, exempelvis när det gäller för vilka brott som tvångsmedlen får tillämpas, och -om det finns skäl att förändra gällande beslutsordning i något eller några avseenden, inklusive om det finns behov av en särskild beslutsordning i brådskande fall. Det bör enligt direktiven finnas förutsättningar att samlat ta slutlig ställning till de tillfälliga lagarnas fortsatta giltighet och därmed till hur en framtida reglering av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör utformas. Det betonas att det är angeläget att åstadkomma en så klar och överblickbar tvångsmedelsreglering som möjligt. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen De nämnda frågorna rörande tillämpningsområdet behandlas i detta kapitel. Frågorna om beslutsordning och eventuell permanentning – samt vissa närliggande frågeställningar – behandlas längre fram (se kap. 12–13). 8.2Finns det skäl att särreglera Säkerhetspolisens respektive den öppna polisens tillgång till tvångsmedlen? Bedömning: Tvångsmedlens tillämpningsområde bör inte bestämmas genom en direkt hänvisning till Säkerhetspolisen eller dess verksamhetsområde. I stället bör regleringen utformas med anknytning till vilken brottslighet det är fråga om och beroende på om användningens syfte är utredande eller preventivt. Frågan om en eventuell särreglering av Säkerhetspolisens tillgång till tvångsmedlen är nära knuten till andra frågeställningar kring tvångsmedlens tillämpningsområde. Framför allt tangerar den frågorna om vilken brottslighet de olika tvångsmedlen ska få riktas mot och om vilka övriga kriterier som ska gälla för preventiv tvångsmedelsanvändning. Det skäl som kan anföras för en särreglering av Säkerhets- polisens tvångsmedelsanvändning är främst att Säkerhetspolisens uppdrag skiljer sig från den öppna polisens och att Säkerhetspolisen möter andra hot (se ovan avsnitt 3.1.2). Säkerhetspolisen kan redan av detta skäl anses ha särskilda behov av tvångsmedel (se t.ex. Ulväng i SvJT 2007 s. 4 och 14 och i SvJT 2007 s. 57). Att behoven ser olika ut hos och den öppna polisen står i och för sig klart (se avsnitt 7.5.2). Det är dock varken principiellt riktigt eller ändamålsenligt att bestämma tvångsmedels tillämpningsområde genom en direkt hänvisning till en viss organisation eller dess verksamhetsområde. I stället ska regleringen kopplas till tvångsmedlens ändamål och vilken brottslighet det är som ska bekämpas. Tillämpningsområdet skulle annars kunna påverkas t.ex. av förändringar i arbetsfördelningen mellan olika organisationer (se t.ex. Ds 2005:21 s. 188). Gränsen mellan Säkerhetspolisens och den öppna polisens ansvarsområden är Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen dessutom inte i alla avseenden glasklar (se t.ex. prop. 2005/06:177 s. 41). Tillgången till tvångsmedlen bör alltså regleras med utgångs- punkt från vilken brottslighet det är fråga om och beroende på om användningens syfte är utredande eller preventivt, och inte utifrån vilken aktör inom rättsväsendet som är ansvarig. Redan nu kan dock konstateras att en sådan lösning i praktiken kommer att medföra att förutsättningarna för att använda hemliga tvångsmedel kommer att skilja sig mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen. 8.3Tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel under förundersökningen Det hemliga tvångsmedel under förundersökning vars reglering i sin helhet omfattas av utredningsuppdraget är hemlig rums- avlyssning. De övriga hemliga tvångsmedlen omfattas av uppdraget endast i den mån de avser särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet. De regler som därvid ska utvärderas är de som återfinns utredningslag. Vad gäller förutsättningarna för att använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse är det därmed främst intressant om en särreglering – jämfört med reglerna i 27 kap. – bör finnas för vissa brott.1 I detta avsnitt behandlas följande frågeställningar avseende hemliga tvångsmedel under förundersökning. -Vilka tvångsmedel bör få användas? -Beträffande vilka brott bör vart och ett av tvångsmedlen få användas? -Vilka krav bör i övrigt vara uppfyllda för att tvångsmedlen ska få användas (skäligen misstänkt person, synnerlig vikt för utredningen, viss anknytning till teleadress eller plats m.m.)? 1 Viss särreglering finns utredningslag även beträffande möjligheterna till beslag (dvs. ett tvångsmedel som inte kan räknas till de hemliga). Denna särreglering – som avser beslag av meddelanden mellan den misstänkte och närstående i vissa fall – behandlas i avsnitt 12.2. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen 8.3.2Tvångsmedel som bör få användas Bedömning: Beträffande sådan särskilt allvarlig eller samhälls- farlig brottslighet som utredningens uppdrag avser bör – vid sidan av de hemliga tvångsmedel som är tillåtna enligt 27 kap. – även hemlig rumsavlyssning fortsatt få användas av de brottsbekämpande myndigheterna. Hemliga tvångsmedel som enligt permanent reglering i 27 kap. får användas under förundersökning är alltså hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Även kvarhållande av försändelse beskrivs ibland som ett hemligt tvångsmedel (se avsnitt 3.4.2). Utredningen har inte att ta ställning till förekomsten av dessa tvångsmedel i sig, utan endast till om användningen bör särregleras beträffande vissa allvarliga eller samhällsfarliga brott (se de nästföljande avsnitten). Beträffande sådan särskilt allvarlig eller samhällsfarlig brottslighet som utredningens uppdrag avser finns emellertid möjlighet att använda även hemlig rumsavlyssning. En inledande fråga är om det finns skäl att fortsatt tillåta detta tvångsmedel. Det är främst detta som behandlas här. Avsnittet är inte särskilt omfattande eftersom den grundläggande frågan av betydelse för detta ställningstagande – avvägningen av behov, nytta och effektivitet mot åtgärdens integritetsintrång – har behandlats i kapitel 7. Det bör i detta sammanhang nämnas att de brottsbekämpande myndigheterna har framhållit att det finns behov av ett nytt tvångsmedel, nämligen hemlig dataavläsning. Införandet av hemlig dataavläsning som ett nytt hemligt tvångsmedel är en ansenlig och grannlaga fråga som faller utanför det som utredningen har möjlighet att behandla inom ramen för sitt uppdrag (se dock avsnitt 14.2 beträffande behovet av att överväga frågan). Frågor om nytta, behov och effekter på den personliga integriteten av hemlig rumsavlyssning har alltså analyserats i kapitel 7. Utredningen har, bl.a. mot bakgrund av den kartläggning som skett Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen av tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning, funnit att de brottsbekämpande myndigheterna (såväl den öppna polisen och tullen som Säkerhetspolisen) har ett påtagligt behov av att i vissa situationer använda hemlig rumsavlyssning och att användningen kan förväntas medföra beaktansvärd utredningsnytta. Det har dock även konstaterats att tvångsmedlet i vissa situationer kan medföra ett betydande integritetsintrång. Vi har bedömt att en rimlig balans mellan effektivitets- och integritetsintressena medför att användning av hemlig rumsavlyssning fortsatt i vissa fall bör få ske, men att särskild restriktivitet måste iakttas när tillämpningsområdet för tvångsmedlet bestäms (se avsnitt 7.5.3.1).2 De slutsatser som utredningen kommit till vid sin analys – och det relativt omfattande material som dessa baserats på – innebär att utredningen anser att det finns ett tillräckligt underlag för ståndpunkten att hemlig rumsavlyssning under vissa förutsättningar ska få användas av de brottsbekämpande myndigheterna. Dessa förutsättningar, dvs. avgränsningen av den brottslighet som användningen ska få avse samt de övriga rekvisit som ska ställas upp för användningen, behandlas i de följande avsnitten. 8.3.3På vilka brott ska tvångsmedlen få tillämpas? I detta avsnitt behandlas frågan vid om vilka brott som de aktuella hemliga tvångsmedlen ska få tillämpas. Utöver hemlig rums- avlyssning omfattas hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning av framställningen, eftersom viss särreglering finns för tvångsmedlen vid samhällsfarlig brottslighet. Däremot berörs inte kvarhållande av försändelse här eftersom någon särreglering av tillämpningsområdet inte finns och inget sådant behov heller har kommit fram. Se dock beträffande interimistiska beslut om detta tvångsmedel i avsnitt 12.1.3. Inledningsvis anges i det följande något om den gällande regleringen och dess bakgrund. Därefter berörs synpunkter från de brottsbekämpande myndigheterna och andra. Slutligen gör utredningen sina analys och sina bedömningar. 2 Användningen av tvångsmedlet måste också hänföra sig till ett väl avgränsat område och även i övrigt tillgodose berättigade rättssäkerhetskrav (se kapitel 9). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen 8.3.3.2Den gällande regleringen och dess bakgrund Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning Enligt 27 kap. gäller följande. Hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning får användas vid förundersökning angående brott med straffminimum samt brott vars straffvärde kan antas överstiga (se 18 § andra stycket respektive 20 a § andra stycket). Hemlig teleövervakning får användas vid brott med straffminimum samt vid vissa brott med lägre straffminimum, nämligen dataintrång, barnpornografibrott som inte är ringa, narkotikabrott och narkotikasmuggling (19 § andra stycket). Samtliga tre tvångsmedel får användas även vid försök, förberedelse eller stämpling till de omfattade brotten. Huvudregeln är sålunda att de brott som kan föranleda hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. avgränsas med hjälp av deras straffminimum. En sådan avgränsning har ansetts utgöra en garanti för att tvångsmedlen används endast vid misstanke om särskilt grova brott. Den straffvärdeventil som tillämpas för hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning syftar främst till att undvika den inkonsekvens som kan följa av att brott som straffvärdemässigt är helt likvärdiga kan få olika behandling i tvångsmedelshänseende beroende på straffskalorna (se t.ex. prop. 2002/03:74 s. 32 ff.). Endast för hemlig teleövervakning har undantag gjorts från anknytningen till straffminimum eller straffvärde. Detta har gjorts beträffande (ett fåtal) särskilt uppräknade brott. Som skäl för detta har angetts att de uppgifter som kan erhållas genom hemlig teleövervakning typiskt sett är av stor betydelse vid utredningen av dessa brott (a. prop. s. 35). Beträffande vissa brott som faller inom verksamhetsområde gäller emellertid särreglering enligt utredningslag. Av dess 3 § framgår att tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning får meddelas beträffande brott som lagen omfattar, även om brotten inte uppfyller de krav på straffminimum eller straffvärde som beskrivits ovan. Flera av de brott som utredningslag omfattar har straffminima som uppfyller kraven i 27 kap. för samtliga tvångsmedel. Detta gäller grovt sabotage, mordbrand Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen (som inte anses mindre allvarlig), grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse (inte mindre allvarlig), uppror, väpnat hot mot laglig ordning, högförräderi, krigsanstiftan, grovt spioneri och terroristbrott. Beträffande dessa brott fyller utredningslag främst en funktion genom den möjlighet till interimistiska beslut som den erbjuder (se avsnitt 12.1.3). Mer intressant i nu aktuellt avseende är att lagen omfattar även följande brott: -olovlig kårverksamhet, -brott mot medborgerlig frihet, -obehörig befattning med hemlig uppgift och grovt sådant brott, -olovlig underrättelseverksamhet, -företagsspioneri, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning (s.k. statsstyrt företagsspioneri), -brott enligt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. (s.k. terrorismfinansiering), samt -brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Också följande brott omfattas, under förutsättning att dessa innefattat en sabotagehandling som uppfyller rekvisiten i 13 kap. 4 § : -mordbrand (även mindre allvarlig), -allmänfarlig ödeläggelse (även mindre allvarlig), -sjö- eller luftfartssabotage, samt Slutligen omfattas straffbelagt försök, förberedelse eller stämpling till samtliga brott ovan. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen utredningslag ersatte som bekant lag. De brott som räknades upp lag hade valts för att de ansågs vara för landets säkerhet särskilt allvarliga brott, en bedömning som ansågs stå sig under de år lagen tillämpades (se prop. 1952:22 s. 44 samt t.ex. prop. 2003/04:74 s. 8). Med vissa undantag omfattades brotten utredningslag också av den tidigare lagen. De brott som lades till i katalogen i och med lag var brott mot medborgerlig frihet, statsstyrt företagsspioneri och terrorismfinansiering. I samband med att lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet infördes, , lades även brott enligt den lagen till katalogen. Brotten som innefattas i katalogen utredningslag bedömdes av regeringen vara av särskilt samhällsfarligt slag. Med särskilt samhällsfarlig brottslighet avsågs brottslighet som direkt eller indirekt hotade vitala samhällsintressen. Beträffande flertalet av dem framhölls även att de regelmässigt var svårutredda. (Se prop. 2007/08:163 s. 39 samt 50 ff.) Om de brott som var nya lag anförde regeringen bl.a. följande. Brott mot medborgerlig frihet är ett systemhotande och samhällsfarligt brott av ett slag som ett demokratiskt samhälle måste kunna skydda sina medborgare mot. Det är väsentligt att de grundlagsfästa rättigheter som upptas i straffbestämmelsen skyddas. Erfarenheten visar att denna typ av brott ofta begås av personer som ingår i slutna grupperingar eller nätverk vilket gör att brotten regelmässigt är svåra att utreda (a. prop. s. 51). Behovet av utvidgad tvångsmedelsanvändning vid statsstyrt företagsspioneri är i huvudsak detsamma som vid utredningen av spioneri. Det statsstyrda företagsspioneriet kan få allvarliga ekonomiska konsekvenser för svenska företag. I förlängningen kan viktiga svenska samhällsintressen som är avgörande för vårt välstånd drabbas. Brottsligheten kan även försämra förutsättningarna för att utveckla och bibehålla skyddet för landets säkerhet. I praktiken är det också svårt att dra en gräns mellan sedvanligt spioneri och statsstyrt företagsspioneri (a. prop. s. 55). Ändamålet med terroristbrottslagen, finansieringslagen och lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet är i stort detsamma, nämligen att bekämpa terrorism. På ett tidigt stadium av en brottsutredning kan det vara svårt att avgöra om det är fråga om ett Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen terroristbrott eller ett brott mot någon av de andra två lagarna. Till detta kommer att det givetvis är mycket viktigt att all form av terroristanknuten verksamhet kan stoppas i ett så tidigt skede som möjligt. Ett sätt att förebygga fullbordade terrorattentat är att tidigt ingripa mot dem som på något sätt deltar i terroranknuten verksamhet, exempelvis genom finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering eller utbildning (a. prop. s. 57 samt prop. 2009/10:78 s. 53 f.). Ett annat brott som gavs mycket uppmärksamhet när utredningslag infördes var olovlig kårverksamhet. Regeringens särskilda utredare föreslog att detta brott inte skulle omfattas av den nya regleringen. Hon framhöll främst två skäl för detta; dels brottets ganska låga straffskala, dels risken för att myndigheterna skulle tillämpa bestämmelsen extensivt i syfte att förebygga brott. Därtill angavs att brottet var otidsenligt och därför borde ses över (Ds 2007:2 s. 179 ff.). Regeringen konstaterade att straffskalan för olovlig kårverksamhet innehöll böter, samt att det fanns anledning att fråga sig som brottets rekvisit i alla delar var helt anpassade efter dagens förhållanden. Det kunde därför finnas anledning till tveksamhet när det gällde att knyta bestämmelser om hemliga tvångsmedel till brottet. Regeringen framhöll dock följande (prop. 2007/08:163 s. 53). Bestämmelsen om olovlig kårverksamhet har, enligt regeringens mening, ett mycket viktigt syfte. Sammanslutningar som faller in under straffbestämmelsen kan lätt utvecklas till hot mot det demokratiska samhället. Det är angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna kan ingripa mot sådana sammanslutningar på ett tidigt stadium och innan allvarligare brott begås. Utredningssvårigheterna vid förundersökningar som rör denna typ av brott är också betydande. Användning av tvångsmedel är ett mycket effektivt verktyg – och i viss mån också en direkt förutsättning – för utredande och lagföring av författningshotande brottslighet. Risken för att tvångsmedel skulle missbrukas är begränsad, dels därför att numera har stramat upp sin hantering av detta slag av ärenden, dels därför att numera utövar tillsyn över tvångsmedelsanvändningen. Vid en samlad bedömning ansåg regeringen att möjligheten till utvidgad tvångsmedelsanvändning vid förundersökning som rör olovlig kårverksamhet inte skulle tas bort.3 3 Regeringen anmärkte i sammanhanget att det kunde finnas skäl att överväga om straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet hade en i alla delar ändamålsenlig utformning utifrån dagens förhållanden samt att regeringen avsåg att utreda den frågan. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Även beträffande hemlig rumsavlyssning valdes att som huvudregel använda minimistraffet för att avgränsa de brott avseende vilka tvångsmedlet skulle få användas (2 §). Hemlig rumsavlyssning får sålunda användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Därtill finns en straffvärdeventil som dock tillämpas tillsammans med en brottskatalog. Tvångsmedlet får sålunda användas avseende vissa brott, om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . -grovt sexuellt tvång, -våldtäkt mot barn, -grovt sexuellt övergrepp mot barn, -grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, -grovt koppleri, -grov utpressning, -grovt barnpornografibrott, -grovt övergrepp i rättssak, -grovt narkotikabrott, och -grov narkotikasmuggling. Därtill får hemlig rumsavlyssning användas vid straffbelagt försök, förberedelse eller stämpling till samtliga brott ovan (även de med föreskrivet straffminimum), förutsatt det kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse . Regeringen betonade att det med hänsyn till tvångsmedlets särskilt ingripande karaktär fanns anledning att vara synnerligen restriktiv vid utformningen av reglerna. Skälet till att ett straffminimum fängelse krävs enligt huvudregeln var att de allvarligaste brotten skulle omfattas av tillämpningsområdet. Som exempel på sådana brott nämndes mord, dråp, människorov som inte är mindre grovt brott, grovt rån, grov mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse som utgör grovt brott (prop. 2005/06:178 s. 51). inte skett, och det ärende som inleddes hos i frågan lades ad acta. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Det ansågs att en straffvärdeventil behövdes för att brott med mycket högt straffvärde, där behovet av hemlig rumsavlyssning kunde göra sig starkt gällande, inte skulle falla utanför tillämpningsområdet. Som exempel nämndes grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling. Att på samma sätt som vid hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning införa en generell straffvärdeventil skulle dock – med beaktande av den restriktivitet som borde iakttagas beträffande användningen av detta typiskt sett mera integritetskränkande tvångsmedel – innebära att tillämpnings- området blev för omfattande. Straffvärdeventilen begränsades därför till att avse vissa mycket allvarliga brott, där det finns ett beskrivet och känt behov [utredningens kursivering] av att kunna använda hemlig rumsavlyssning. Ett sådant behov fanns när det gällde grov organiserad brottslighet, särskilt sådan som omfattade systemhotande verksamhet. Det framhölls beträffande sådan brottslighet också att kriminaliseringen motiverades av starka allmänna eller enskilda skyddsintressen (a. prop. s. 52 ff.). Straffvärdeventilens brottskatalog utformades mot den bakgrunden.