sou · H0B356 · 2012-08-29 00:00:00 — Skyldigheten att meddela föreskrifter följer av som anger att det för varje kommun ska finnas en renhållningsordning.63 Renhållningsordningen ska innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen. I renhållningsordningen bör det klart framgå hur kommunen avser att fullgöra sina skyldigheter. Av den ska också framgå under vilka förutsättningar fastighetsinnehavare och nyttjanderättsinnehavare själva får ta hand om sitt avfall. Med stöd av avfallsförordningen kan kommunen meddela föreskrifter om hur utrymmen, behållare och andra anordningar för hantering av avfall ska vara beskaffade och skötas.64 Förordningen ger även möjligheten att föreskriva att vissa slag av avfall ska förvaras och transporteras skilt från annat avfall.65 Vidare får kommunen meddela ytterligare föreskrifter om hanteringen av hushållsavfall. Som nämndes ovan (se avsnitt 2.1.10) har kommunen även ansvar för att upprätta en avfallsplan som ska omfatta allt slags avfall inom kommunen och visa vilka åtgärder som behövs för att hantera avfallet. Kommunernas rätt att meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som kommunen ansvarar för anges i 27 kap. miljöbalken.66 27 kap. ger också kommunen utrymme att ta ut avgifter på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller 6315 kap. 11 § . 6474 § avfallsförordningen. 6574 § avfallsförordningen. 6627 kap. 4–6 §§ . Gällande regelverk och förutsättningar annan miljöanpassad avfallshantering främjas.67 Kommunerna har således möjligheten att använda taxan för att premiera en mer miljöanpassad avfallshantering. Därtill finns en möjlighet för regeringen att ge kommunerna eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg. Avgiften får även avse kostnader för information om hantering.68 Beslut om undantag från renhållningsföreskrifter eller är myndighetsutövning. Ärenden handläggs av kommunen eller de nämnder som kommunen beslutar. Myndighetsutövning kan inte fullgöras av ett kommunalt bolag. När det är fråga om ren verkställighet av t.ex. en av kommunen beslutad taxa kan detta utföras av den som är operativt ansvarig för renhållningen i kommunen. Även om underlag för de ovan nämnda besluten kan tas fram av en konsult eller ett kommunalt bolag bereds ärendet inom kommunen. Kommunens roll som utförare När kommunen är utförare innebär det att kommunen har ett operativt ansvar för att se till att någonting utförs. På avfallsområdet följer ett sådant ansvar för att samla in, transportera bort och återvinna eller bortskaffa hushållsavfall som har uppkommit inom kommunen av den kommunala renhållningsskyldigheten.69 Omhändertagandet av avfallet utförs på det sätt som kommunen bestämmer, genom egen förvaltning, eget bolag, kommunalförbund eller genom en eller flera upphandlade entreprenörer. Det operativa ansvaret omfattar så väl insamling som drift av avfallsanläggningar och i många fall utförs de olika uppgifterna av olika aktörer. Här är det viktigt att poängtera att kommunens roll som utförare inte får sammanblandas med kommunens roll som beslutsfattare. Huvudmannaskapet för den kommunala renhållningsskyldigheten kan därför inte överföras till ett bolag. 6727 kap. 5 § . 6827 kap. 7 § . 6915 kap. 8 § . Gällande regelverk och förutsättningar Det kommunala renhållningsansvaret innebär i praktiken att kommunerna anordnar särskild insamling av hushållens utsorterade farliga avfall, såsom färgrester, oljerester m.m. Det sker genom olika metoder för fastighetsnära insamling, mobila insamlingsenheter eller vid kommunernas återvinningscentraler. Flertalet kommuner erbjuder särskilda insamlingssystem för utsorterat matavfall. Det sker genom separata insamlingspåsar i papper eller plast som mellanlagras vid fastigheten i avvaktan på bortforsling till återvinning. Efter utsortering av farligt avfall och matavfall återstår dels en fraktion brännbart avfall (t.ex. kasserade diskborstar o.dyl. samt en fraktion icke brännbart avfall t.ex. porslin) som mellanlagras i behållare vid fastigheten för bortforsling till återvinning eller deponi. Hushållens större avfall som inte kan hanteras tillsammans med brännbart avfall tas vanligtvis emot vid kommunens återvinningscentraler. Det rör sig exempelvis om kasserade möbler, träavfall, trädgårdsavfall, jord- och stenrester, metallskrot m.m. Upp till ett tjugotal olika fraktioner tas om hand och transporteras vidare till avsedd återvinning och ibland deponering (bortskaffande). Sådant avfall, ibland också kallat hushållens grovavfall, kan också hämtas vid fastigheten genom mobila insamlingsenheter eller på annat sätt. Systemen för den fastighetsnära insamlingen varierar från kommun till kommun. Det kan röra sig om hämtning av grovavfall från särskilda grovsoprum som fastighetsägaren inrättat, eller om s.k. kampanjhämtning som innebär att särskilda insamlingsbilar uppsöker bostadsområden eller orter en eller . Det förekommer även att kommunen erbjuder hämtning efter beställning eller budning. Vissa kommuner tillåter emellertid inte budning eller beställning i orter där återvinningscentral finns. Kommuner är upphandlande myndigheter och ska tillämpa upphandlingsreglerna vid köp av varor och tjänster externt, dvs. när de låter en extern aktör utföra det operativa ansvaret. Vanliga tjänster inom avfallsområdet är avfallshämtning, transporter av avfall, behandling och transport av farligt avfall, behandling genom förbränning och biologisk behandling av avfall som t.ex. kompostering och rötning. Även kommunala bolag räknas som upphandlade myndigheter och ska tillämpa upphandlingsreglerna. gäller nya lagar för upphandling. Det är dels en lag för upphandling inom den så kallade klassiska sektorn () och dels en lag för upphandling inom försörjningssektorerna (LUF), det vill säga vatten, energi, transporter och Gällande regelverk och förutsättningar Den klassiska lagen ska tillämpas vid upphandling av varor och tjänster inom avfallsområdet (A-tjänst enligt bilagan). träder ett nytt s.k. in house-undantag från kravet på upphandling permanent i kraft.70 Det nya undantaget innebär att avtal som sluts mellan en upphandlande myndighet och en juridisk person eller en gemensam nämnd inte anses utgöra ett kontrakt enligt . Undantaget gäller endast under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriterierna, de s.k. Teckal-kriterierna, är uppfyllda. Villkoren innebär dels att den upphandlande myndigheten måste utöva en kontroll över den juridiska personen eller den gemensamma nämnd som motsvarar den som den utövar över sin egen förvaltning, dels att den juridiska personen måste bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som kontrollerar den. Om dessa villkor är uppfyllda anses relationen mellan parterna som intern, varför upphandling enligt inte behöver ske. träder även nya bestämmelser som rör de kommunala bolagen i kraft. Bestämmelserna innebär bl.a. att det kommunala ändamålet och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten ska anges i bolagsordningen för helägda aktiebolag. Bestämmelserna innebär vidare en förstärkt uppsiktsplikt för kommun- och landstingsstyrelser.71 Kommunen erbjuder ibland tjänster för omhändertagande av sådant avfall som kommunen inte har ansvar för. Kommunen blir då en marknadsaktör. För att skapa förutsättningar för att offentliga och privata aktörer som agerar på samma konkurrensutsatta marknad ska ha likartade villkor, har i konkurrenslagen införts regler som ska hindra orättvis konkurrens mellan offentliga och privata företag. Reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet trädde i kraft och ger möjlighet att ingripa när kommuner, landsting och staten i sin säljverksamhet hindrar en sund konkurrens. Detta eftersom förutsättningarna för privata och offentliga företag på många sätt är olika. En myndighet eller en kommun kan t.ex. inte gå i konkurs. Det finns också en finansiell styrka och garantier hos en kommun eller en myndighet som väldigt få privata företag har. 702 kap. 10 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. 71Se bl.a. 3 kap. 17 § kommunallagen (1991:900). Gällande regelverk och förutsättningar Kommunens roll som tillsynsmyndighet Kommunen har genom 15 kap. fått operativa tillsynsuppgifter som ska hanteras av den nämnd som har tillsynsansvaret, dvs. en annan nämnd än den som har ansvaret för renhållningen.72 Som tidigare nämndes (se avsnitt 2.1.5 och 2.1.6) finns förordningar som pekar ut producenters ansvar för att se till att förpackningsavfall och returpapper samlas in och tas om hand. I förordningen om producentansvar för förpackningar anges att en producent ska se till att det finns ett lämpligt insamlingssystem för de förpackningar som är hänförliga till producenten.73 Systemet ska vara utformat så att det ska kunna ta omhand allt förpackningsavfall som uppkommer och är hänförligt till producenten. Insamlingssystemet ska genom ständig utveckling säkerställa att alla förpackningar som hushållen och andra förbrukare väljer att sortera ut från annat avfall omhändertas. Även i förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper anges att en producent ska se till att det finns ett lämpligt insamlingssystem för returpapper som är hänförligt till producenten.74 Vad som i de båda förordningarna anses vara ett lämpligt system bedöms efter samråd med berörd kommun.75 Producenterna har därutöver en skyldighet att se till att det insamlade förpackningsavfallet och returpappret transporteras bort samt materialåtervinns eller tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. För att producentansvaret ska fungera måste emellertid hushåll och andra förbrukare eller konsumenter uppfylla sin skyldighet att sortera ut förpackningar och returpapper från hushållsavfall och annat avfall för insamling i det insamlingssystem som producenterna tillhandhåller.76 Producentansvaret har lösts praktiskt genom att några producenter har gått samman och bildat bolag fördelat på olika materialslag (s.k. materialbolag). Materialbolagen tar hand om det praktiska genom- 723 kap. 5 § andra stycket kommunallagen. 735 § förordningen om producentansvar för förpackningar. 744 § förordningen om producentansvar för returpapper. 755 a § förordningen om producentansvar för förpackningar. 768 § förordningen om producentansvar för förpackningar samt 5 § förordningen om producentansvar för returpapper. Gällande regelverk och förutsättningar förandet av enskilda företags producentansvar. Insamlingen av förpackningar finansieras av s.k. förpackningsavgifter medan insamlingen av returpapper finansieras gemensamt av pappersproducenterna. Materialbolagen organiserar insamlingen från hushåll främst genom obemannade insamlingsenheter s.k. återvinningsstationer som är placerade ute i samhället vid köpcentra, parkeringsplatser och liknande. Där kan de olika förpackningsslagen i papper (kartong), plast, metall och glas (färgat och ofärgat), samt returpapper (tidningar, trycksaker) lämnas. Det förekommer också insamling vid s.k. singelstationer för endast returpapper och/eller glasförpackningar. Vanligtvis kan samtliga förpackningsfraktioner och returpapper också lämnas vid kommunernas återvinningscentraler. Systemet bygger alltså på att innehavaren av förpackningsavfall och returpapper lämnar avfallet för borttransport i de insamlingssystem som producenterna tillhandahåller.77 Genom samarbete med kommuner och privata entreprenörer erbjuds ibland insamling av en eller flera förpackningsfraktioner och eller returpapper vid fastigheten. är i några fall direkt sammanlänkad med kommunernas insamling av exempelvis matavfall och brännbart avfall. Insamlade förpackningar och returpapper transporteras vidare för sortering, återvinning och bortskaffande. Mindre verksamheter använder ofta den insamlingsstruktur som finns för hushållens avfall. Det förekommer också mottagningsplatser som drivs av privata aktörer för verksamheternas avfall. När det gäller förpackningar och returpapper ordnar verksamheter med större avfallsflöden ofta insamling med en entreprenör, utanför producenternas insamlingssystem. De större verksamheterna får ofta ihop så pass stora och rena fraktioner att insamlingsentreprenörer betalar ut en ersättning till verksamhetsutövaren för att få hämta förpackningsavfallet. För tidningar har producentansvarslagstiftningen allt sedan starten tolkats så att den enbart omfattar avfall som passerat konsumenten, s.k. postconsumer-waste. Det innebär att osålda dags- och veckotidningar, icke distribuerade andra trycksaker eller konverteringsspill och kassationer från tryckerier inte anses 77 Se 8 § förordning (2006:1273) om producentansvar för förpackningar, 5 § förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper. Gällande regelverk och förutsättningar omfattas av förordningen om producentansvar för returpapper. Kraven på tillhandhållandet av lämpliga insamlingssystem gäller alltså inte för denna typ av avfall. Samma förhållande gäller spill och kassationer av förpackningar som inte nått konsumenten. Många avfallsentreprenörer erbjuder och medverkar till att utveckla kundanpassade lösningar och servicetjänster till såväl kommuner som producenter som är beroende av avfallsentreprenörer för den dagliga verksamheten att samla in och behandla avfall för återanvändning, återvinning, energiutvinning och deponering. I det nuvarande systemet sköts t.ex. insamlingen av förpacknings- och tidningsavfall till största delen på entreprenad på producenternas uppdrag. Många återvinningsföretag kan erbjuda olika tjänster i form av behållare och fordon samt sorterings- och återvinningsanläggningar. I anges att den som innehar avfall ska se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Bestämmelsen är inte begränsad till en särskild krets av avfallsinnehavare, utan tar sikte på alla som innehar avfall.78 Enligt förarbetena till framgår innebörden av ansvaret när bestämmelsen läses tillsammans med andra bestämmelser om avfallshantering och mot bakgrund av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.79 Bestämmelsen riktar sig således mot alla som innehar avfall. Läses bestämmelsen tillsammans med andra bestämmelser om avfallshantering innebär den för hushåll att de ska lämna avfallet till kommuners eller producenters insamlingssystem. För en verksamhetsutövare innebär det att verksamhetens hushållsavfall ska lämnas till kommunen samt att förpackningsavfallet ska lämnas till det insamlingssystem som producenterna tillhandahåller. Då producenterna endast i begränsad utsträckning tillhandahåller lämpliga insamlingssystem för verksamheter blir det 2002/03: 117, s. 94. 2002/03: 117, s. 49. Gällande regelverk och förutsättningar emellertid verksamhetsutövarens ansvar att se till att allt avfall som inte är hushållshållsavfall, hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Övrigt avfall har verksamhetsutövaren som avfallsinnehavare själv ansvaret för att se till att det tas omhand på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Paragrafen ger även den som transporterar och behandlar avfall en skyldighet att se till att det tas om hand på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. 3 En gemensam målbild 3.1Mot det hållbara samhället – en gemensam målbild för avfallshanteringen Bedömning: Avfallshanteringen ska vara utformad för att möta krav på miljömässighet, enkelhet och marknadsanpassning. Miljön – Miljömässig och resurseffektiv –Produkter och avfall utnyttjas effektivt. –Behandling sker på så hög nivå som möjligt i avfallshierarkin för minimal påverkan i ett livscykelperspektiv. –Infrastrukturen för insamling, återanvändning och återvinning är utformad för att minska resurs- och energianvändning i hela kedjan. –Matavfallet utgör en resurs. Medborgaren – Enkel och lättillgänglig –Infrastrukturen för insamling, återanvändning och återvinning är utformad på ett sätt som är enkelt, tydligt och lätttillgängligt för dem som vill göra sig av med produkter och avfall. –Hushållen kan enkelt bidra med insatser och förstår att avfallet utgör en resurs. Marknaden – Effektiv för samhället och ekonomiskt försvarbar –Samarbete ger hållbarhet. –Konkurrens ger innovation, utveckling och effektivitet. 3.1.1Mål och målsättningar på internationell och nationell nivå Målbilden har utarbetats i interaktion med olika initiativ, visioner och mål. Avfallsfrågan är aktuell på såväl internationell, europeisk och nordisk som nationell nivå. Vid den internationella konferensen – for Sustainable Development som anordnades till minne av om den mänskliga miljön i , presenterades ett antal övergripande mål. Konferensen enades om ett dokument med en rad villkor för hållbar utveckling inom tre huvudteman: hållbara innovationer, hållbar produktion och hållbara livsstilar. Ett av villkoren är att det fordras en helhetssyn på stadsplaneringen som inkluderar transporter, energiförsörjning, avfallshantering och annan gemensam infrastruktur.1 Ur avfallshanteringsperspektiv innebär det att vi måste skapa ett system som i allt större utsträckning ger möjlighet att ta tillvara den resurs som avfallet utgör. Begreppet Hållbara städer, med kretsloppsmodeller som grund, där avfalls-, spillvatten-, och energiflöden samordnas för att ge en effektivare resursanvändning skapas . Ett exempel på en sådan kretsloppsmodell utvecklades inför uppförandet av i . Målet var hållbar resursanvändning där energianvändningen och avfallet minimeras som hushållning och återvinning maximeras.2 För att nå längre behöver nu nya modeller skapas som inte bara omfattar staden utan samhället i stort. Ambitionerna för avfallshantering på europeisk nivå framgår i Färdplan för ett resurseffektivt Europa3. Det finns t.ex. en stor potential för ökad insamling av återvinningsbara material.4 Ökad återvinning och utnyttjande av denna potential leder också till tydliga miljövinster.5 På nordisk nivå har i ett utkast till nytt miljöhandlingsprogram för perioden –2018 presenterat mål för avfallshanteringen som innebär att resursanvändningen ska vara frikopplad från den ekonomiska tillväxten genom ökad resurs- 1Partnerships for Sustainable Development – The Call for Action M2012.07. Delegationen för hållbara städer – erfarenheter (2011). 3Roadmap to a resource efficient Europe. COM (2011) 571 final. 4Nationell kartläggning av plockanalyser av hushållens säck- och kärlavfall. 5Ambell, C., , A. och , M (2010) Potential för ökad material- återvinning av hushållsavfall och industriavfall, TRITA-INFRA-FMS 2010:4, KTH. effektivitet, förebyggande av avfall samt återanvändning. Miljöpåverkan från produktion av varor och uppkomsten av avfall i ett livscykelperspektiv ska minimeras. En prioritering är att fokus ska läggas på avfallsförebyggande, återanvändning, material- och resurseffektivitet, att återanvändning av material som innehåller potentiella miljögifter undviks samt att kretsloppet så långt det är möjligt är fritt från farliga ämnen. Både ökad återvinning och förberedelse för återanvändning är i linje såväl med avfallshierarkin som med de svenska miljömålen. Regeringens förnyade mål för avfallshantering framgår i följande precisering till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som beslutades . –infrastruktur för energisystem, transporter, avfallshantering och vatten- och avloppsförsörjning är integrerade i stadsplaneringen och i övrig fysisk planering samt att lokalisering och utformning av infrastrukturen är anpassad till människors behov, för att minska resurs- och energianvändning samt klimatpåverkan, som hänsyn är tagen till natur- och kulturmiljö, estetik, hälsa och säkerhet, –avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och att avfallet förebyggs som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Som framgår i preciseringen ska avfallshanteringen vara en integrerad del av infrastrukturen och anpassad till människors behov. Den ska vara effektiv för samhället och enkel att använda för konsumenterna. Vidare ska uppkomsten av avfall förebyggas som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt. Slutligen ska avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Det finns en stor potential att öka återvinningen. Det innebär att det avfall som uppstår inte tas till vara i så hög grad som vore önskvärt. En ökad återvinning skulle alltså kunna leda till en ökad uppfyllelse av miljökvalitetsmålet. Ett förbättrat avfallshanteringssystem, med ökad återvinning, beräknas därmed också leda till minskad miljöpåverkan.6,7 6Ambell, C., , A. och , M (2010) Potential för ökad materialåtervinning av hushållsavfall och industriavfall, TRITA-INFRA-FMS 2010:4, KTH. 7Björklund, A. and , . (2007): Life cycle assessment of a national policy proposal – The case of a proposed waste incineration tax. management, 27, 1046-1058. Förutom God bebyggd miljö, berör avfallshanteringssystemet flera andra miljökvalitetsmål. Utsläpp från avfallshanteringen påverkar till exempel Begränsad klimatpåverkan, luft och I den senaste utvärderingen av miljökvalitetsmålen konstateras att inte når dessa miljökvalitetsmål om inte ytterligare åtgärder och styrmedel sätts in. Avfallshanteringen är därmed ett område där ytterligare styrmedel och åtgärder kan bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Avfallshanteringen står enligt uppskattningar8 för av de totala utsläppen av växthusgaser i . Den största delen av dessa utsläpp utgörs av metangas från deponering av nedbrytbart avfall. Även förbränning av plast, transporter av avfall och biologisk behandling av avfall bidrar till utsläppen. har dagens avfallshantering inneburit att de totala utsläppen av växthusgaser har minskat. Ökad materialåtervinning har ersatt nyproduktion av t.ex. plast. På så vis minskar utsläppen av växthusgaser som resurserna utnyttjas mer effektivt. Vidare kan förbränning av avfall ersätta fossila bränslen, vilket också minskar utsläppen av växthusgaser.9 Resursförbrukningen kan även minska genom hela produktionskedjan från framställningen av råvaran till den färdiga produkten genom att matsvinn minskar. Trots möjligheter till rötning och produktion av biogas är resurs- och miljövinsterna stora vid förebyggande av matsvinn. Återvinning av matavfall genom biogasproduktion och näringsåterföring innebär enbart en mindre kompensation för resursförbrukningen vid livsmedelsproduktion. Produktion av biogas från matavfall beräknas kompensera för endast tio procent10 av den klimatpåverkan som produktionen av maten orsakat. IVL har bedömt miljöpåverkan från olika avfallsströmmar utifrån den avfallsstatistik som rapporteras till EU. Bedömningen visar att av olika avfallsslag ger blandat avfall från bl.a. hushållen och byggsektorn störst utsläpp av växthusgaser räknat på samlade utsläpp från produktion, utvinning och 8Sundqvist J-O (2010) Miljöpåverkan från avfall – miljöpåverkan från avfallssystemet. 9Från avfallshantering till resurshushållning. avfallsplan 2012–2017 Rapport 6502. 10Hanssen OJ (2011)Food waste in in a value chain perspective, Østfoldforskning, . Att förebygga och materialåtervinna dessa avfallsslag har potential att ge betydande miljövinster.11 Avfallshanteringen är som beskrivs ovan ett område som lyfts i ett flertal sammanhang, alla med liknande visioner och mål om minskade mängder avfall och bättre resursutnyttjande. Min bild skiljer sig inte från detta, men jag vill trycka på behovet av enkelhet för den enskilde medborgaren att bidra och att göra rätt. Målbilden kopplar till preciseringen för avfall under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och bygger på att det uppnås , att vi då har en god hushållning med naturresurserna och att vår konsumtion av varor och tjänster då orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt, även utanför gränser.