sou · H0B346 · 2012-06-19 00:00:00 — Dammsäkerhet, Tydliga regler och effektiv tillsyn Tydliga regler och effektiv tillsyn Betänkande av Utredningen om översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Omslag: © . Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över de statliga insatserna för dammsäkerhet. förordnades hovrättsrådet som särskild utredare för detta uppdrag. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. ämnesrådet , , ämnessak- kunnige , , teknologie licentiat , , klimatexperten , , dåvarande handläggaren , Kommuner och Landsting, utredaren , Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap, departementssekreteraren , Försvars- departementet, departementssekreteraren , Miljö- departementet, civilingenjören , vid förordnandet SveMin, civilekonomen , , läns- rådet , i och civil- ingenjören , . var förordnad till . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. civilingenjören och fr.o.m. länsassessorn . Särskilt yttrande har lämnats av . Utredningen överlämnar härmed betänkandet. Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Så har vi arbetat ........................................................................ 1.5Pågående utredningar med betydelse för denna Dammar och dammsäkerhet i ........................... Orientering om dammar .............................................. Dammar för vattenkraftproduktion ............................ Dammar inom gruvindustrin ....................................... Dammsäkerhet – vad är det?.................................................... Dammbrott – orsaker och konsekvenser................................ Orsaker till dammbrott ................................................ Konsekvenser av dammbrott........................................ 2.4.4 Dammbrott i andra länder ............................................ 2.5Dammanläggningar med konsekvenser för samhället i händelse av dammbrott ............................................................ Geografisk fördelning av dammanläggningar.............. Dammanläggningar fördelade på ägare och Dammar där dammbrott skulle innebära stor påfrestning på samhället ............................................... 2.6 Kort historik ............................................................................. Skydd av dammar i händelse av krig ............................ Kraftindustrins gemensamma anvisningar, forskning och utveckling .............................................. Dammbrott och förtydligat tillsynsansvar för Dammbrott och utredning ........................................... Dimensionerande flöden för dammanläggningar........ Höga flöden, utredningar och ................. Ny myndighet och kraftindustrins riktlinjer för 2.6.10 Dammbrott i gruvdamm och riktlinjer för säkerhet vid gruvdammar.............................................. 2.6.11 Kompetensbrist uppmärksammas................................ 2.6.12Riksrevisionen och Klimat- och sårbarhetsutredningen rekommenderar översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet ................. 2.6.13 Klimatfrågans betydelse för dammsäkerhet 2.6.14 Svenska kraftnäts översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet........................................ – förtydliganden avseende dammsäkerhet Regler om dammar och dammsäkerhet .................................. Övergripande regler i .......................................... Tillstånds- eller anmälningsplikt.................................. 3.3.3 Dammägarens ansvar vid dammhaveri ...................... 3.4.1 Särskilt om säkerheten vid prövningen ..................... Prövning i efterhand................................................... Ett tillstånds rättskraft ............................................... Äldre tillstånds rättskraft ........................................... 3.4.8 Tekniska krav enlig .................. Tillsyn och tillsynsvägledning enligt MB ............................. 3.5.1 , operativ tillsynsmyndighet för 3.5.2 Skyldigheter för en tillsynsmyndighet ...................... 3.5.3 , tillsynsvägledande myndighet ...... Tillsynsåtgärder enligt 26 kap. MB ....................................... 3.6.1 Rätten att överklaga ett beslut av Adressater för tillsynsåtgärder................................... 3.6.3 Föreläggande eller förbud enligt 26 kap. 9 § MB...... 3.6.4 Brådskande förelägganden eller förbud..................... 3.6.5 Föreläggande om upplysningar enligt 26 kap. 21 § 3.6.6 Föreläggande om undersökning enligt 26 kap. 22 § MB ....................................................................... 3.6.7 Föreläggande eller förbud vid vite ............................. Rätt till tillträde .......................................................... Möjligheten att förelägga om sänkning av vattennivån Föreläggande i brådskande fall ................................... Föreläggande vid icke akuta situationer .................... Vilka dammar omfattas av egenkontroll.................... Egenkontrollens utformning och omfattning........... Förordningen (1989:901) om Förordningen om utvinningsavfall – särskild reglering 3.10.2 Krav på riskanläggningar ............................................ 3.10.4 Kommunens skyldigheter........................................... 3.10.5 Tillsyn och egenkontroll............................................. Internationell utblick och reglering för jämförbara Regelverk för dammsäkerhet...................................... Egenkontroll och myndighetsrapportering............... Säkerställande av kompetens ...................................... Reglering för jämförbara verksamheter ................................ Regleringen för kärnkraftverk.................................... Reglering för Seveso-anläggningar............................. Svenska kraftnäts och länsstyrelsernas – främjar dammsäkerheten i landet .......... 5.2.1 Utveckling av tillsyn och egenkontroll ..................... 5.2.2 Främjande av kunskapsutveckling och Främjande av beredskapsutveckling .......................... 5.2.4 Samråd med berörda myndigheter och 5.2.5 Rapportering och särskilda satsningar....................... 5.3.1 Tillsyn av dammsäkerhet är en del av Rutin för årsrapportering ........................................... Uppföljning av tillsynen............................................. Samverkan och utvecklingsprojekt ....................................... 5.4.2 Samordningsgruppen för information vid höga Krisberedskapssamverkan mellan länen .................... 5.4.4 Samordnad beredskapsplanering för dammbrott ..... 6.2.1 RIDAS – Kraftföretagens riktlinjer för 6.2.2 GruvRIDAS – Gruvindustrins riktlinjer för 6.2.3 Riktlinjer för bestämning av dimensionerande 6.2.4 System för bedömning av 6.4.1 Utvecklingsarbete inom ICOLD och Utvecklingsarbete inom kraftindustrin ..................... Utredningens kontakter med dammägare ............................ Utgångspunkter för utredningen .......................................... 7.1.1 Samhället är mer säkerhetsmedvetet och ställer höga krav på säkerheten.............................................. 7.1.2 Dammar medför både nytta och risk för 7.1.3 Ett specifikt och samlat regelverk för dammsäkerhet finns inte i ............................. 7.1.4 Tillsynen av dammsäkerheten är otillräcklig ............. 7.1.5 Dammarna måste ha tillräckliga säkerhetsmarginaler för tänkbara händelser och ansvarsfull förvaltning och relevant kompetens........ Klassificeringssystem och styrande principer ............... Begrepp som används i betänkandet ..................................... Dammägare, verksamhetsutövare eller 8.1.2 Dammar som tillsammans innehåller en vattenvolym utgör en dammanläggning .................... Dammbrott, dammhaveri och frisläppt Styrande principer för dammar grundade på 8.3 Utformningen av ett klassificeringssystem .......................... Bedömning av ett dammbrotts konsekvenser........... Vilka konsekvenser ska bedömas?............................. Alternativa sätt att klassificera dammar .................... Process för dammsäkerhetsklassificering ............................. Vattenanläggningar som innehåller eller utestänger vatten ska omfattas av Vilka dammar ska konsekvensutredas? Konsekvensutredning av nya dammar....................... Ägaren upprättar konsekvensutredning.................... Konsekvensutredning för dammar med oklara ägarförhållanden (herrelösa dammar) ....................... beslutar om dammsäkerhetsklass ..... Finansiering av dammsäkerhetsklassificering ........... 8.5Antal dammanläggningar som omfattas av krav på Regleringen om klassificering i ......................... Jämförelser mellan klassificeringssystem ............................. Egenkontroll och rapportering .................................... Egenkontroll och rapportering ............................................. Säkerhetsledningssystem och övergripande mål .................. 9.2.1 Organisation och personal ......................................... 9.2.2 Identifiering och bedömning av allvarliga risker ...... 9.2.3 Drift, tillståndskontroll och underhåll ...................... Hantering av förändringar.......................................... Planering för nödsituationer ...................................... Revision och översyn .................................................. Helhetsbedömning av en dammanläggnings säkerhet ......... Miljösanktionsavgift för rapportering ....................... Särskilt om gruvdammar ........................................................ Motivering till förtydligande av krav .............. Uppgifternas användning i annan reglering.......................... Elberedskapslagen – Risk- och sårbarhetsanalys....... Lagen om skydd mot olyckor – Riskanalys............... Säkerhetsskyddslagen – Säkerhetsanalys ................... Tillsyn av dammsäkerhet ........................................... 10.1.1 Utredningsuppdraget och kort bakgrund ................. 10.1.2 kvar som tillsynsmyndighet................ 10.1.3 Dammsäkerhetshandläggare på länsstyrelser i län med dammar i dammsäkerhetsklass A....................... 10.1.4 Vilka län ska ha en dammsäkerhetshandläggare? 10.1.5 Nätverk för dammsäkerhetshandläggare och 10.1.6 Koncentration av dammsäkerhetstillsyn ................... 10.1.7 Översyn av den regionala statliga förvaltningen ....... 10.2.1 Tillsyn av dammsäkerhet ............................................ 10.2.2 Vilka dammar kräver särskild 10.2.3 Dammsäkerhet som eget tillsynsområde................... 10.2.4 Planering och uppföljning av 10.2.5 Pågående utvecklingsarbete för dammar med särskilt stora konsekvenser......................................... Kompetensprofil för dammsäkerhetshandläggare ............... En central dammsäkerhetsmyndighet med tillsynsansvar Jämförelse mellan de olika alternativen ................................ Tillsynsvägledning och främjande av dammsäkerhet..... En myndighet för tillsynsvägledning för och främjande 11.2.1 Nuvarande roll och verksamhet................................. 11.2.2 Överväganden och förslag.......................................... Andra centrala myndigheter som övervägts......................... 11.3.1 Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap ...... 11.3.2 Havs- och .................................. Tillsynsvägledning och främjande av dammsäkerhet........... 11.4.1 Ny lydelse avseende dammsäkerhet i 11.4.2 Utveckling av tillsyn och egenkontroll ..................... 11.4.3 Övriga arbetsuppgifter ............................................... 11.4.4 System för dammsäkerhetsrapportering ................... 11.4.5 Remissinstans och partsställning vid tillståndsprövningar i domstol ................................... 11.4.6 Meddela föreskrifter avseende dammsäkerhet.......... 11.4.7 Kompetens- och resursbehov .................................... Samverkan mellan statliga myndigheter ............................... 11.5.1 Samverkan inom ............................. 11.5.2 Samverkan med MSB .................................................. 11.5.3 Samverkan med HaV .................................................. 11.5.4 Samverkan med länsstyrelserna ................................. 11.5.5 Samverkan med ............................................... 11.5.6 Samverkan med ............................. Beredskap för dammbrott.......................................... Lagen om skydd mot olyckor ............................................... 12.1.1 och räddningsinsats ........................ 12.1.2 Enskildas skyldigheter................................................ 12.1.3 Kommunens skyldigheter .......................................... 12.1.5 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ....... 12.1.6 Tillsyn enligt LSO....................................................... 12.2 Särskilt om farlig verksamhet enligt LSO............................. 12.2.1 Beredskap och andra åtgärder .................................... 12.2.3 Varning och underrättelser vid olycka....................... 12.3.1 Ansvarsprincipen, likhetsprincipen och 12.3.2 Geografiskt områdesansvar ........................................ 12.3.3 ansvar för krisberedskap.................... 12.3.4 Anslag 2:4 krisberedskap ............................................ 12.3.5 – RAdioKommunikation för Effektiv 12.3.6 Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ..................................................... 12.3.7 Förhållandet mellan LSO och lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd 12.4 Utvecklingen av samordnad beredskap för dammbrott....... 12.4.2 Älvgruppernas roll bör utvecklas ............................... 12.4.3 Kommunens ansvar..................................................... 12.4.4 En särskild plan för räddningsinsatser....................... 12.4.6 Dammägarens ansvar .................................................. 12.4.7 MSB:s och Svenska kraftnäts ansvar .......................... 12.5 Beredskapsåtgärder enligt 2 kap. 4 § LSO ............................ 12.5.1 Vilka åtgärder är lämpliga? 12.5.2 Vem kan ställa krav på beredskapsåtgärder enligt 2 kap. 4 § LSO? 12.5.3 Beslut om farlig verksamhet, en förutsättning för Skydd, säkerhet och elberedskap ............................... Säkerheten i elförsörjningen.................................................. Skyddslagen och skyddsförordningen.................................. 13.2.3 vägledning om skyddsobjekt ....... Säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen... 13.3.5 Säkerhetsprövning och registerkontroll.................... 13.3.8 Svenska kraftnäts förstudie om 13.3.9 Pågående utredning om säkerhetsskyddslagen......... 13.4.2 En mer omfattande elberedskapslag .......................... Offentlighets- och sekretesslagen......................................... 13.5.1 Allmän handling.......................................................... 13.5.3 Tystnadsplikt och meddelarfrihet.............................. Svenska kraftnäts workshop om dammars skydd mot sabotage och terrorism .......................................................... 13.7.1 Anläggningar som bör vara skyddsobjekt................. 13.7.2 Anläggningar som bör omfattas av 13.7.3 Säkerhetsanalys och fysiskt skydd............................. 13.7.5 Sekretesshanteringen hos myndigheter..................... Finansiering av tillsyn och klassificering .............................. 14.1.1 Övergripande om avgifter enligt MB......................... 14.1.2 Avgift eller skatt.......................................................... regeringens skrivelse om tillsyn ................................. 14.1.4 Utredningens förslag om tillsynsavgifter .................. 14.1.5 Utredningens förslag om finansiering av Finansiering av tillsynsvägledning......................................... 14.2.1 Dagens finansiering..................................................... 14.2.3 Svenska kraftnäts elberedskapsanslag ........................ 14.2.4 Utredningens förslag .................................................. Konsekvenser av utredningens förslag ......................... Övergripande om utredningens uppdrag.............................. Förslag om klassificeringssystem .......................................... Förslag om rutiner för egenkontroll och Förslag om förstärkt dammsäkerhetstillsyn ......................... Förslag om tillsynsvägledning ............................................... Förstärkt beredskap för dammbrott ..................................... Skydd och säkerhet ................................................................ Förslaget till lag om ändring i ........................... Förslaget till dammsäkerhetsförordning .............................. Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Manual för drift, tillståndskontroll och Förordningen (1998:901) om verksamhetsut- Förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt Förordningen (2003:789) om skydd mot Gruvindustrins riktlinjer för dammsäkerhet International Commission on Large Dams - forum för att främja utbyte av kunskap och erfarenhet inom planering, projektering, byg- gande, skötsel och underhåll av höga dammar. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser Myndigheten för Samhällsskydd och Bered- Miljötillsynsförordningen (2011:13) Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Plan- och byggförordningen (2011:338) Radiokommunikation för effektiv ledning Kraftindustrins riktlinjer för dammsäkerhet Lagen (1999:381) om åtgärder för att före- bygga och begränsa följderna av allvarliga Förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga nationalkommittén för höga dammar Förordningen (2008:722) om utvinningsavfall Vattenlag (1983:291) FN/ECE:s (ekonomiska Kommission för ) konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till Vattenlag (1918:523) Utredningen ska lämna förslag till ett förtydligat regelverk för dammsäkerhet som komplement till de övergripande bestämmelser som finns i bl.a. . Regelverket ska stödja en utveckling av dammsäkerhetsarbetet hos dammägarna, en samordnad bered- skap för dammbrott, samt en stärkt tillsyn av dammsäkerheten, särskilt avseende de dammar som i händelse av dammbrott förutom fara för många människors liv och hälsa, skulle kunna förorsaka allvarliga störningar i samhällsviktiga verksamheter. Utredaren ska bl.a.: lämna förslag till utformning av ett obligatoriskt klassificerings- system för alla dammanläggningar utifrån de konsekvenser som ett dammbrott skulle kunna orsaka, lämna förslag till lagstiftning och andra åtgärder som krävs för att möjliggöra en strukturerad rapportering från dammägare till tillsynsmyndigheterna vars omfattning ska anpassas efter vilken kategori dammarna tillhör, utreda om tillsynsvägledningen för dammsäkerhet och åtgärder för att främja dammsäkerheten i landet sker i tillräcklig omfatt- ning och genom lämplig organisation eller om den bör inordnas i någon annan myndighets organisation. I finns uppskattningsvis 10 000 dammar av varierande storlek och ålder. Av dessa utgör 190 vattenkraftdammar som man internationellt betecknar som höga dammar, dvs. de är högre än 15 m. Utöver de 190 höga vattenkraftdammarna finns det cirka 15 gruv- dammar som är högre än 15 m. Dammarna är till stor del belägna i De flesta byggdes – 1970 men det finns dammar som är äldre. Ett dammbrott i en damm med stor indämd volym kan orsaka mycket stora konsekvenser. Människor kan omkomma och viktiga samhällsfunktioner såsom vägar, järnvägar, el-, tele-, vatten-, och avloppssystem kan slås ut eller allvarligt förstöras. Drygt 500 av dammarna i landet skulle medföra betydande konsekvenser för samhället och dammens omgivning vid ett dammbrott. En vanlig dammbrottsorsak är överströmning av dammkrönet. Andra orsaker till dammbrott kan vara läckage eller otillräcklig stabilitet. Det finns inte någon särskild lag om dammsäkerhet i . Dammsäkerheten regleras i flera regelverk där (MB) och lagen om skydd mot olyckor (LSO) är de mest centrala. Enligt dessa regelverk är verksamhetsutövaren skyldig att skaffa den kun- skap som behövs, undersöka och bedöma riskerna med verksam- heten från hälso- och miljösynpunkt, utarbeta och följa rutiner för egenkontroll samt i övrigt vidta erforderliga åtgärder och ha beredskap för att undvika skador. Regelverkens mer generella karaktär innebär dock att tillämpningen av bestämmelserna varierar. Gruvdammar omfattas av bestämmelserna i förordningen (2008:722) om utvinningsavfall. Förordningen ställer uttryckliga krav på verksamhetsutövaren att bl.a. upprätta ett säkerhetsledningssystem och en intern beredskapsplan. Dammsäkerhet utgör en del av tillsynsområdet vattenverk- samheter enligt MB för vilket är tillsynsmyndighet. Länsstyrelsernas tillsyn över dammsäkerhet har skett i begränsad omfattning, med ingen eller mycket liten tid till egeninitierad tillsyn. Uppgiften att främja dammsäkerheten i landet, vilket även omfattar att vara tillsynsvägledande för länsstyrelserna, åvilar . Förslag om system för dammsäkerhetsklassificering För samhället är det viktigt att ha kännedom om sådana objekt som kan utgöra en risk för omgivningen eller samhället i stort. Damm- anläggningar kan vid ett haveri utgöra en sådan risk med stora konsekvenser för samhället som följd. För att identifiera dessa dammar har utredningen föreslagit att bestämmelser om ett klassificeringssystem för dammar införs i MB. Som grund för klassificeringssystemet bör följande styrande principer gälla för dammar där dammbrott kan orsaka konsekvenser för samhället, dvs. mer än små lokala konsekvenser: Sannolikheten för dammbrott ska hållas på lägsta rimliga nivå med hänsyn till föreliggande kunskaper och tillgänglig teknik. Konsekvenserna av dammbrott ska så långt möjligt reduceras eller förhindras. Beroende på de konsekvenser som ett dammbrott skulle kunna förorsaka ska principerna tillämpas olika. Utöver att utgöra grund för klassificeringssystemet utgör tillämpningen av principerna en grund för den differentiering av såväl dammägarens säkerhetsarbete och rapportering som den myndighetstillsyn som föreslås. Klassificeringen ska utgå från en bedömning av ett dammbrotts sammanlagda konsekvenser. Med konsekvenser på omgivningen innefattas bl.a. förlust av människoliv, förstörelse av bostäder, kulturmiljö och byggnader, förstörelse av eller störningar på samhällsviktiga funktioner och infrastruktur såsom elförsörjningen, dammanläggningar, vatten- och avloppsanläggningar, broar, vägar, järnvägar, telekommunikation m.m., miljöskada och ekonomisk skada. Systemet ska innehålla tre dammsäkerhetsklasser, A till C, där klass A är de dammar som bedöms ha störst konsekvenser vid ett dammbrott. Dammanläggningar där dammbrott inte bedöms ha mer än små lokala konsekvenser ges ingen dammsäkerhetsklass och några särskilda dammsäkerhetskrav ställs inte på dessa. Vattenanläggningar som innehåller eller utestänger vatten, bland- ningar av vatten och annat material, t.ex. anrikningssand ska omfattas av det föreslagna klassificeringssystemet. Kraftverksdammar, reglerings- dammar, gruvdammar, slussar och skyddsvallar utgör exempel på vad som ska omfattas av klassificeringssystemet. Såväl nya som befintliga anläggningar ska omfattas av klassificeringssystemet.