sou · H0B365 · 2012-09-27 00:00:00 — skulle det även kunna innebära att banden mellan folkbibliotek och studieförbund stärks. Det är viktigt att det föreslagna stödet inte ersätter de många viktiga litteratur- och läsfrämjande insatser som får statsbidrag och genomförs av studieförbunden, exempelvis läsecirklar och kulturarrangemang i form av författarsamtal osv. Statsbidraget till folkbildningen fördelas i efterhand, dvs. stödet ges för genomförda insatser. Vi föreslår att detta stöd ska ges som ett projektbidrag för planerade insatser vilket vi tror kan innebära att studieförbunden blir mer benägna att satsa på ny verksamhet. Vi anser att bör fördela dessa medel då de i myndighets ställe fördelar statsbidrag till folkbildningen. För att statens resurser till läsfrämjande ska fungera effektivt anser vi att bör samverka med i strateg- iska frågor om läsfrämjande. Stöd till evenemang i bokhandeln Förslag: Det stöd till evenemang i bokhandeln som införts på prov bör fortsätta och vidareutvecklas genom att omprioriteras för ändamålet inom anslag 3:1. Den miljon som avsatts tillfälligtvis för detta stöd bör också under kommande användas för ändamålet. Som påpekats ovan finns det för att främja läsandet ett stort värde i att ett brett urval böcker är synliga i offentliga rum där människor ofta vistas. Biblioteken har en viktig roll i detta avseende, men bokhandeln är också för många en naturlig plats att möta litteratur- en som det finns skäl att värna. Många bokhandlar har även en viktig roll som arrangör av evenemang kring litteratur och läsning. Som visats i kapitel 8 är den fysiska bokhandeln inne i en svår omställningsperiod där både små bokhandlar på mindre orter och större välsorterade kulturbokhandlar gör svaga resultat. Utvecklingen beror bl.a. på konkurrens från internethandeln och, vad gäller bästsäljare, från varuhus och dagligvaruhandel. Det stöd till evenemang i bokhandeln som på utredningens förslag införts på prov , har visat sig vara efterfrågat och stödet har fått en god spridning över landet. Förhoppningen är att detta stöd, trots att det är litet, ska kunna bidra till affärsutveckling i branschen och fungera stödjande för bokhandlar som arbetar aktivt med författarbesök och evenemang. Relativt sett få aktörer har dock kunnat få del av stödet då resurserna varit begränsade. Mot denna bakgrund föreslår vi att stödet fortsätter och vidare- utvecklas genom att omprioriteras för ändamålet inom anslag 3:1 på det sätt som föreslagits ovan (se s. 409). Den miljon som avsatts tillfälligtvis för detta stöd bör också under kommande användas för ändamålet. Möjligheter för folkbiblioteken att arbeta aktivt med e-böcker Bedömning och förslag: Det är viktigt att biblioteken kan hantera avtal om nyttjande av upphovsrättsligt skyddad littera- tur i elektroniska format. Enskilda folkbibliotek saknar sådana resurser och vår bedömning är att huvudmännens sam- arbetsorganisation, Kommuner och Landsting, är bäst lämpad att träda in som avtalspart gentemot rättighetshavarna. Staten bör kunna bistå i en sådan utveckling. Förslaget är även att Kungl. ges i uppdrag att möjliggöra för externa distributörer att tillhandahålla e-resurser via den nationella katalogen Libris och att säkerställa att upphovsrättsligt fri e-litteratur finns tillgänglig denna väg för förmedling via det allmänna biblioteksväsendet. Det är viktigt att folkbiblioteken i ökad utsträckning kan tillhandahålla elektronisk litteratur. För biblioteken är det en central utvecklingsfråga i ett alltmer digitaliserat samhälle. Ur med- borgarnas synvinkel är det av betydelse att biblioteken kan bidra med fri och opartisk tillgång till information och t.ex. erbjuda lagliga alternativ till illegal fildelning. Det är dock viktigt att de modeller för arbetet med elektronisk litteratur som tas fram gör att SOU 2012:65 Bedömningar och förslag biblioteken också kan bidra till andra mervärden än gratis tillgång. Enligt vår mening bör elektroniska system och tjänster utformas på ett sådant sätt att enskilda biblioteks särdrag och kunskap kan komma till större uttryck i bl.a. presentation och urval av titlar. Som vi ser det är det centralt att biblioteken i arbetet med elektronisk litteratur kan bidra med alternativ till det utbud som marknaden tillhandahåller, presentera det på ett annat sätt och använda sig av e-litteratur i t.ex. läsfrämjandeaktiviteter. Denna typ av aktivt arbete med det elektroniska materialet skapar mervärden som är unika för det allmänna biblioteksväsendet. Om fokus enbart läggs på att tillhandahålla elektroniskt material utan avgift är det inte otänkbart att kommersiella tjänster – ett framtida Spotify för böcker eller liknande – kan komma att utgöra ett mer attraktivt alternativ för många. Mot bakgrund av denna allmänna bedömning har vi formulerat våra förslag. Vi menar också att skillnaderna mellan upphovs- rättsligt skyddad och fri litteratur måste beaktas i högre utsträck- ning än . Åtgärder behöver vidtas för att stärka bibliotekens möjligheter vad gäller båda typerna av litteratur, om än på olika sätt. Avtal om tillgängliggörande av e-litteratur Vad gäller upphovsrättsligt skyddad litteratur är det viktigt att beakta att övergången till elektroniska format innebär en stor förändring i hur skyddet fungerar. Exemplar av fysiska böcker får fritt spridas vidare om de gjorts tillgängliga på marknaden, t.ex. genom att säljas i handeln. Det innebär att biblioteken efter att ha köpt in ett exemplar fritt kan låna ut det. För e-böcker, eller andra typer av e-litteratur, inträder inte denna s.k. konsumtion av upphovsmannens spridningsrätt efter tillgängliggörandet eftersom e-litteraturen rättsligt sett inte sprids i exemplar (vilket även gör att offentligrättslig biblioteksersättning inte är lämplig i detta fall, se nedan). E-böcker är alltså att jämställa med elektroniska tjänster där det krävs tillstånd för olika typer av nyttjande så länge det upphovs- rättsliga skyddet gäller. Att införa bestämmelser som för digitala filer imiterar den inskränkning i spridningsrätten som gäller för fysiska exemplar, är knappast tänkbart då det inte finns något hinder för i hur många exemplar en digital fil kan spridas. En rätt att fritt låna ut/sprida elektronisk litteratur skulle på ett helt annat sätt än den fria vidarespridningen av fysiska exemplar underminera förutsättningarna för en marknad. Förhållandet mellan antalet köpta och antalet utlånade böcker ser i helt annorlunda ut för fysiska böcker än för elektroniska böcker (se kapitel 7). Proportionerna för digitala böcker är grovt sett en försäljning per åtta utlån, att jämföra med fysiska böcker där relationen är i storleksordningen ett till ett. I längden är denna skillnad inte hållbar. som utlåning bl.a. är en viktig inkörsport till e-bokskonsumtion är det viktigt att hitta en balans mellan försäljning och utlåning som gör det lönsamt för förlagen ge ut digitala böcker för privatmarknaden. Den inbyggda tröghet som fysiska exemplar skapar försvinner i övergången till det digitala, vilket ger en helt ny situation som måste beaktas. I det läget kommer även biblioteken troligen behöva acceptera vissa inskränkningar i tillgängliggörandet för att marknadsstörningarna inte ska bli för stora. Förändringarna mot digitalt tillgängliggörande för också med sig en situation som på andra sätt är annorlunda än för fysiska böcker och i vissa avseenden mer komplicerad. Nya frågor kring tillgången till information uppstår t.ex. eftersom rättighetshavarna har möjlighet att hindra lån av e-böcker trots att de finns till försäljning eller tidigare till och med varit tillgängliga via bibliotek. Vidare uppstår helt nya möjligheter att kartlägga vad som läses och av vem.4 För att hantera denna nya situation krävs ett ofta komplicerat arbete med att sluta avtal om användning. Forskningsbiblioteken, som arbetar med stora mängder digitala resurser, har kunnat hantera denna utveckling med sina relativt stora förvärvs- anslag och genom att skaffa ny kompetens inom förhandlings- teknik och juridik. Forskningsbiblioteken samverkar också kring upphandlingen av licenser för att få bättre villkor vad gäller både pris och användningsvillkor.5 Vid Kungl. (KB) finns det nationella konsortiet Bibsam som sluter centrala avtal med KB som avtalspart gentemot leverantörerna. De högskole- och special- 4För ett utförligare resonemang om denna nya situation, se , Boken, författaren och läsaren – en upphovsrättslig reflektion, i Läsarnas marknad, marknadens läsare (SOU 2012:10). 5Jfr redogörelse för forskningsbibliotekens arbete med e-resurser i bilaga 8. bibliotek som ingår i konsortiet lämnar en fullmakt som ger KB rätt att sluta avtal för deras räkning men de kan själva välja om de vill gå med i ett enskilt avtal. Om det i vissa avseenden varit problematiskt för de jämförelse- vis stora forskningsbiblioteken att hantera de förhandlingar som krävs för digitala resurser är situationen naturligtvis än svårare för folkbiblioteken – som både är betydligt fler och oftast betydligt mindre. Det är inte realistiskt att tro att enskilda folkbibliotek, möjligen bortsett från några av de större stadsbiblioteken, skulle kunna bygga upp den kompetens som krävs för att utgöra en inflytelserik avtalspart. Inte heller är de enskilda bibliotekens budget tillräckligt stor för att de ska kunna påverka villkoren på egen hand. Risken är istället att enskilda bibliotek ställs inför färdigpaketerade erbjudanden som man har att acceptera som de är för att inte bli helt utan (kommersiella) e-böcker. För att folk- biblioteken ska kunna hantera de avtalsförhandlingar som är nöd- vändiga är vår bedömning att de behöver samverka för att skapa sig reell förhandlingsförmåga. KB kan vara part i de avtal som sluts för forskningsbibliotekens räkning eftersom dessa är statliga. Samma roll kan KB inte ha vad gäller de kommunala folkbiblioteken. Vår bedömning är i stället att Kommuner och Landsting (SKL) bör vara lämplig att ta på sig denna roll. I princip bör detta inte vara ett problem eftersom SKL samordnar upphandlingen av varor och tjänster för kommunernas räkning på flera områden. Det ligger även i linje med de målsättningar och åtaganden som gjorts inom ramen för arbetet med det SKL kallar e-samhället.6 Det kommer dock att krävas särskild kompetens i just denna fråga eftersom de avtalsvillkor som måste förhandlas delvis är specifika för biblioteksvärlden. Att i likhet med KB inrätta en referens- och styrgrupp med företrädare för biblioteken förefaller vara ett sätt att säkra denna kunskap i förhandlingsarbetet. Det finns också ett nationellt intresse av att stödja arbetet i denna del och KB bör kunna bistå SKL i uppbyggnaden av en förhandlings- organisation för detta och i inrättande av ett eventuellt konsortium. 6 Den samordnade upphandlingen sker via bolaget . För prioriteringarna vad gäller e-samhället, se skrivelsen SKL:s arbete för e-samhället bidrar till genomförande av Digital agenda för som är tillgänglig via Tillgängliggörande av e-litteratur via Libris En typ av elektroniskt material som utnyttjas i allt för liten utsträckning vid framför allt folkbiblioteken, är den litteratur som inte är upphovsrättsligt skyddad. Det finns både via frivilligprojekt, kommersiella tjänster och offentliga insatser bl.a. äldre litteratur fritt tillgänglig i elektronisk form. Böcker har tillgängliggjorts via projekt som och , men också genom nyare projekt som Litteraturbanken. Till detta ska läggas all den äldre litteratur som tillhandahålls via t.ex. Google Books. I har även offentliga kulturinstitutioner, bl.a. större folkbibliotek, i viss utsträckning digitaliserat äldre litteratur. Det som är tillgängligt denna väg håller inte alltid hög teknisk kvalitet och filerna kan behöva vidare- förädlas för att vara attraktiva för allmänläsare. Icke desto mindre är det en viktig materialkälla som biblioteken borde kunna arbeta aktivare med att förmedla till en litteraturintresserad allmänhet. Den upphovsrättsligt fria litteraturen, eller för all del även den litteratur som sprids under t.ex. Creative Commons-licens, är normalt inte svår att hantera avtalsmässigt och juridiskt. Problem kan i och för sig uppstå när det handlar om att bedöma verk där upphovsmannen är okänd (s.k. föräldralösa verk). Generellt sett är dock problematiken snarare teknisk och resursmässig än juridisk. Därför är det bl.a. viktigt att resurser kan frigöras för att öka utbudet av digitaliserad äldre litteratur, något som biblioteken saknar möjligheter att göra. En väg som prövats på flera håll i för att finansiera detta är partnerskap mellan offentliga och privata intressenter. Enligt vår mening är det också viktigt att det finns enkla sätt för lokala bibliotek att arbeta med att förmedla denna typ av litteratur. Det kan därför behövas gemensamma elektroniska tjänster för att presentera och låna ut den fria litteraturen, tjänster som även mindre bibliotek kan ansluta sig till. Sådana bör med fördel kunna integreras i eller på annat sätt samordnas med den gemensamma katalogen Libris. I vidareutvecklingen av Libris som nationell katalog finns det, enligt uppgifter från KB, potential att låta olika externa leverant- örer tillhandahålla elektroniska filer kopplade till katalogposterna. Att vidareutveckla dessa möjligheter skulle dels kunna ge biblio- teken enklare tillgång till fri litteratur, men det skulle också kunna bidra till att bryta upp den dominans som en distributör av kommersiell elektronisk litteratur (Elib) har och ge utrymme för flera konkurrerande distributörer. Att utveckla de tjänster som beskrivits bedömer vi ligger inom ramen för det nya uppdrag om samverkan som getts till KB. I det anges bl.a. att KB ska verka för utveckling och samordning av digitala tjänster nationellt. Vi föreslår dock att regeringen förtyd- ligar uppdraget i den del som handlar om Libris och anger att KB via den nationella bibliotekskatalogen Libris ska göra litteratur i elektronisk form tillgänglig för förmedling via det allmänna biblioteksväsendet. Förslag och bedömning: Förslaget är att det i förordningen (1962:652) om bl.a. tydliggörs att nyttjande av litterära verk i elektronisk form inte ska ligga till grund för biblioteksersättning. Vidare bör förordningen enbart reglera författarfondens verksamhet och de belopp på vilka biblioteksersättningen beräknas utgå. Därtill lämnas bl.a. förslag om att fondstyrelsen minskas i storlek. Vad gäller den s.k. förhandlingsordningen är vår bedömning att parterna bör sluta en ny överenskommelse som bl.a. tydlig- gör att beslut ska fattas för längre tidsperioder än och att ersättningen däremellan ska räknas upp enligt systemet med pris- och löneomräkning i staten. Vidare är vår bedömning att det är motiverat att fortsätta undersöka möjligheterna att införa en ersättningsordning för inläsare av litterära ljudböcker. I arbetet bör effekterna av den pågående övergången till digital distribution av ljudböcker särskilt beaktas. Biblioteksersättningen är en av staten finansierad ersättning till upphovsmän för utlån av litterära verk vid folk- och skolbibliotek i (se kapitel 6). Ersättningens totalbelopp beräknas , förenklat sett, som ett visst belopp per utlån. Motivet till ersätt- ningen är kulturpolitiskt och bygger på den inskränkning i sprid- ningsrätten som medför att upphovsmännen inte har någon rätt till ersättning enligt upphovsrättsliga regler för den utlåning av exemplar av litterära verk som sker genom bibliotek. till de litterära upphovsmännens ofta ansträngda villkor (kapitel 5) är det tydligt att denna ersättning fyller viktiga kulturpolitiska syften. För att förenkla systemet och för att minska behoven av detalj- styrning från regeringens sida lämnar vi ett förslag till revidering av förordningen (1962:652) om (se författ- ningsförslaget). Utgångspunkterna för de ändringar vi föreslår är att systemet ska bli lättare att förstå, särskilt för enskilda upphovsmän, att det ska bli mindre detaljstyrande och att det ska bli mer robust i den bemärkelsen att det inte ska behöva ändras . som dessa förslag minskar detaljregleringen är det viktigt att påpeka att det inte innebär att karaktären av ersättning överges. Syftet ska fortsatt vara detsamma som . För det första har en generell språklig revidering av, den ofta ålderdomliga, förordningen genomförts. Vi föreslår bl.a. att termerna författarpenning och översättarpenning genomgående ersätts av termen individuell ersättning (till författare respektive översättare). Vårt förslag är vidare att förordningen skrivs om så att den enbart reglerar fondens verksamhet och ramarna för fördel- ningen av medel från fonden till upphovsmännen. De belopp på vilka anslaget beräknats bör alltså utgå (4 §). Detta gör det bl.a. möjligt att undvika ändringar i förordningen varje gång ersättnings- nivån förändras, dvs. Detta innebär också en delegering av beslut från regeringen till fondstyrelsen. Vilken exakt ersättning varje lån eller referens- exemplar ska ge den enskilda upphovsmannen får med vårt förslag bestämmas av fondens styrelse utifrån den totala summa som avsatts för ändamålet (6 §). Den så kallade avtrappningsregeln vid mycket höga totala ersättningsbelopp menar vi dock bör behållas för att värna systemets legitimitet. Bestämmelsen bör däremot utgå från prisbasbelopp istället för krontal för att den inte ska behöva ändras löpande (6 §). Vi föreslår också att det till fondstyrelsen delegeras att avgöra proportionerna mellan ersättning för original- verk och översättningar. Som en följd av att beloppen inte längre anges på förordnings- nivå kan också vissa andra förändringar göras i regleringen för att förenkla det nuvarande systemet och göra det lättare att förstå. Hur mycket som ska användas totalt för individuella ersättningar (penningar) och hur mycket som ska användas för annan verksamhet, föreslår vi regleras genom att regeringen som ett anslagsvillkor anger hur stor andel av anslaget som ska användas för det förstnämnda samt organisationsbidrag till upphovsmanna- organisationer.7 Regeringen kan t.ex. ange att av anslaget ska användas till individuella ersättningar och organisa- tionsbidrag (vilket ungefär motsvarar vad som varit fallet ) och att resterande medel ska användas till administration, stipendier, särskild författarpenning och olika understöd. Författarfonden får utifrån anslagets storlek, angivna andelar till olika ändamål och uppgifter om antalet lån och referensexemplar beräkna den individuella ersättningen per lån/referensexemplar. Genom denna reform blir det tydligare att det inte finns en överföring av medel mellan den individuella ersättningen (penningarna) och fondens fria del. På så vis kan den i debatten ibland förekommande – och missvisande – kritiken om att vissa upphovs- män med hög utlåningsfrekvens subventionerar stipendiegivningen undvikas. Den ökade tydligheten gör också att frågan om hur omfattande olika delar av verksamheten ska vara lättare kan övervägas, t.ex. inom ramen för de överläggningar som föreslås nedan. Styrelsen för är osedvanligt stor (totalt 28 personer). Detta beror till viss del på att både regeringen och företrädare för flera olika intressentgrupper ska vara represen- terade. Vidare är det en följd av att styrelsen är tänkt att inom sig kunna utse de personer som ska delta i olika beredningsgrupper. Styrelsens storlek gör dock att det bör vara svårt att arbeta strateg- iskt med verksamhetsutveckling. I linje med resonemangen ovan bör systemet kunna förenklas genom ökad delegering. Ett förslag är därför att fondstyrelsen minskas i storlek och i stället i högre utsträckning anlitar sakkunniga utanför styrelsekretsen. Vi föreslår att proportioner mellan olika parter i styrelsen kvarstår men att suppleanterna avskaffas (11 §). Biblioteksersättningen bör inte innefatta ersättning för elektron- iska utlån. Skälet till det är att det inte finns någon inskränkning i spridningsrätten att kompensera i detta fall. 7 Det bör också tydliggöras att bidrag till särskilda ändamål som avser litterär verksamhet numera i praktiken innebär bidrag till organisationer på upphovsmannaområdet. Se 7 § förslaget till förordning om ändring i förordningen (1962:652) om . är ur rättslig synvinkel att jämställa med elektroniska tjänster och det finns inga exemplar som fritt får spridas vidare sedan de sålts på marknaden. Det innebär att biblioteken måste avtala om det kontinuerliga användandet med rättighetshavarna (oftast förlag) och upphovsmännen då bör få ersättning för nyttjande denna väg. Vi föreslår mot denna bakgrund också att det förtydligas i 1 och 5 §§ förordningen (1962:652) om att nyttjande av elektroniskt material inte ska ligga till grund för biblioteks- ersättning. där alltmer av utlåningen sker elektroniskt blir underlaget för biblioteksersättning alltså mindre.8 Det är i sig inte ett problem utan följer logiken om ersättning för nyttjande: upphovsmännens rättigheter har stärkts i den digitala miljön och nya möjligheter till ersättning för nyttjande har uppstått. Hur den samlade digitala marknaden kommer utvecklas är dock högst osäkert och mycket pekar på att det kan komma att bli svårt att bibehålla intäktsnivåerna för litterära verk generellt. Mot den bakgrunden bör regeringen, för det fall att nivåerna i biblioteks- ersättningen kan motiveras av utlånen, i stället överväga att förstärka de andra bidrags- och stipendieanslag som också finns på området. Som beskrivits i kapitel 6 har regeringen i avtal åtagit sig att, som ett led i beredningen av sitt förslag till statsbudget, förhandla med upphovsmannaorganisationerna om biblioteksersättningens grund- belopp. I avtalet anges dock att om ingen överenskommelse nås bestämmer regeringen om det förslag till grundbelopp som ska föreläggas . Detta blev också resultatet i den näst senaste förhandlingsomgången då parterna inte kom överens. Detta är således en ordning som i praktiken innebär att reger- ingen, och i förlängningen naturligtvis , ändå ytterst sett bestämmer beloppet. Att så är fallet är ofrånkomligt då det inte rör sig om ett vanligt avtalsförhållande utan en kulturpolitiskt motiv- erad ersättning och det inte finns någon möjlighet för upphovs- 8 Jfr debattartikel Författarstödet måste utvecklas, , . mannasidan att säga nej till utlåning.9 För att spegla denna situation är det enligt vår mening tydligare att kalla förfarandet reglerade överläggningar snarare än förhandlingar. Det senare ger sken av att det rör sig om två jämbördiga parter som kan välja att erbjuda respektive köpa en tjänst eller ej, vilket alltså inte är fallet. Biblioteksersättningens storlek handlar, liksom omfånget av andra stöd och ersättningar, om vilka politiska prioriteringar som görs i regering och riksdag. Enligt vår bedömning bör dock den typ av överläggningar som förekommer inom ramen för förhandlingsordningen ha ett värde för parterna: för upphovsmannagrupperna för att de får möjlighet att formulera sina krav och lyfta fram hur de ser på utvecklingen och för regeringen genom att dess representanter får underlag för de avvägningar som måste göras. Vårt förslag är därför att denna typ av överläggningar fortsätter men att de förändras på ett antal punkter för att de ska återspegla de verkliga förutsättningarna att förhandla och för att de ska bli mer effektiva. Vårt förslag är, för det första, att överläggningarna tar sikte på ersättningens totala nivå snarare än det s.k. grundbeloppet och de kompletterande parametrar som förhandlats fram. Utgångspunkten bör naturligtvis fortfarande vara utvecklingen av nyttjandet vid folk- och skolbiblioteken (av fysiska exemplar). Däremot kan beslut om den exakta ersättningen till enskilda för t.ex. referens- exemplar delegeras till fondstyrelsen. Vi föreslår vidare att över- läggningarna sker med sikte på beslut med längre tidsintervall än vad som normalt är fallet . Det skulle skapa större stabilitet, bättre förutsättningar för regeringen att planera för budgetarbetet och minskad arbetsbörda för parterna generellt.