sou · H0B343 · 2012-06-27 00:00:00 — När det gäller begreppet engagemang har definitionen varierat i forskningslitteraturen.1 En vanlig definition, och som utredningen har utgått ifrån, är att beskriva engagemang som motivation till att bearbeta information.2 3.1.1 Konsumentens behov av stöd i köpprocessen I direktivet anges som bakgrund till uppdraget att konsumenten måste ha tillgång till information som förenklar möjligheten att jämföra olika varor och tjänster med varandra utifrån kvalitet och pris. Vidare anges att konsumenten ofta befinner sig i ett kunskaps- och informationsmässigt underläge i förhållande till näringsidkaren inför ett köp. Om konsumenterna saknar tillräcklig information och inte förstår olika varors eller tjänsters funktion försvårar det i förlängningen förutsättningarna för konsumenten att göra aktiva val vilket i sin tur kan verka hämmande på konkurrensen. Inom den klassiska nationalekonomin förekommer det att det rent teoretiskt hänvisas till att marknader leder till effektiva utfall. Om marknaden å andra sidan inte på egen hand kan skapa effektivitet föreligger ett marknadsmisslyckande (market failure)(se exempelvis , Beteendeekonomi och konsumentpolitik s. 10, Integrations- och jämställdhetsdepartementet 2009). Om det föreligger bristande marknadstransparens finns det brister på marknaden när det gäller exempelvis konsumentens kunskap om säljarna, priset, kvaliteten, processegenskaperna, kontraktsvillkoren för varorna eller tjänsterna (– insight into transparency, , 2004). Saknar konsumenterna tillräcklig kunskap om en eller flera delar av utbudet föreligger bristande transparens. Orsaken till detta behöver inte vara att konsumenterna har tillgång till för lite information om utbudet utan det kan istället bero på att de inte har haft tillgång till rätt sorts information utifrån behov och intresse. 1Se exempelvis Poiesz T och C de Bont, 1995, Do We to Understand Consumer Behaviour, Advances in , F. Kardes och M. Sujan [reds. ], Provo, UT: s. 448–452. 2Se exempelvis , 1979, Involvement: A Potentially Imortant of Consumer Behaviour, i Advances in , W.L. Wilkie [red. ], Provo, UT, , s. 191–196. ekonomisk ineffektivitet uppstår om konsumenterna inte träffar de konsumtionsval de skulle ha träffat med för dem rätt och tillräcklig information. En av de faktorer som påverkar vilken information som konsumenten är i behov av är vilken vara eller tjänst som konsumenten står inför att köpa, med andra ord den specifika marknadens karaktär. Bank- och försäkringsmarknaden, liksom pensionsmarknaden, är exempel på marknader som saluför produkter som är komplicerade att överblicka. Det kan vara svårt att jämföra produkter från olika bolag på dessa marknader. Dessutom är kunskaperna om produkterna bristande hos konsumenten på grund av produkternas komplexitet (Almenberg, Räknefärdighet och finansiell förmåga s. 17 f, Ekonomisk debatt nr 5 2011). Det kan till exempel vara problematiskt att förstå relationen mellan pris och produkt, och konsumenten vet inte alltid hur mycket eller för vad han eller hon betalar. Produkter inom dessa sektorer ställer även höga krav på informationsgivarens kunskaper och förmåga att förmedla informationen på ett ändamålsenligt sätt. Det kan även förhålla sig så att konsumenterna har bristande grundkunskaper, vilket försvårar möjligheten att förstå och ta till sig information på marknaderna. Ur både ett samhällsekonomiskt och ett privatekonomiskt perspektiv kan det argumenteras för att oberoende information inom dessa marknader är särskilt viktigt, eftersom konsekvenserna av ett felaktigt val kan vara kostsamma och dessutom ofta inte uppenbaras förrän från köpet då möjligheten att reparera det misslyckade köpet har minskat eller helt försvunnit. Inom dessa sektorer kan det också finnas behov av information som möjliggör för konsumenten att göra en riskbedömning. Andra sektorer som kännetecknas av trög kundrörlighet och som bl.a. identifierat som marknader där många konsumenter har svårt att få en överblick över vilka val som finns är marknaden för telekommunikation och elmarknaden (, Rationella och hållbara val på fem marknader, Del 1:Hur konsumenter söker information[2010:14]). För att konsumenten ska kunna klaga på ett effektivt sätt behövs kunskap om rättigheter och skyldigheter, om hur reklamation och klagomålshantering fungerar och vilka möjligheter som finns om parterna inte kan komma överens på egen hand. Om näringsidkarna har bra förutsättningar att förebygga missnöje och dessutom välutvecklade metoder för att hantera de konsumenter som har problem gynnas konsumenterna. Det är därför av stor betydelse att både konsumenter och näringsidkare har goda kunskaper i konsumenträtt och reklamationshantering. Konsumentstöd ur ett hållbarhetsperspektiv En ytterligare aspekt för konsumenten att ta ställning till, och som aktualiseras mer eller mindre inom samtliga sektorer, är konsumtion ur ett hållbarhetsperspektiv. Begreppet hållbar utveckling utgår ifrån tre dimensioner; social, ekonomisk och miljömässig utveckling. De tre dimensionerna är beroende av varandra och i en hållbar utveckling ges inget område företräde framför de andra. Konsumtionsvalet får olika konsekvenser på miljö och människa och det är därför viktigt att information om konsumtionens konsekvenser ur en miljö- och etikaspekt är lättillgänglig och ändamålsenlig och ett hållbarhetsperspektiv lyfts fram. 3.1.2Vilka informationskällor använder sig konsumenter av i köpprocessen? Information finns i stort sett överallt i vårt samhälle och tillgången till information, både när det gäller oberoende och kommersiell, har ökat påtagligt genom internet. Dagens konsumenter kan således på enklare och snabbare sätt hämta information i sin köpprocess, om exempelvis varor och tjänsters egenskaper och kvalitet eller information om sina rättigheter och skyldigheter än vad som var möjligt innan internet fanns. En förutsättning för att kunna hämta webbaserad information är att ha tillgång till dator och internetuppkoppling. I är den tillgången stor hos befolkningen. Enligt hade av befolkningen i åldern 16–tillgång till dator i hemmet våren hade tillgång till internet . Uppgifterna visar även att nästan nio av tio svenskar använder internet eller minst en gång . Ökningen har skett i samtliga åldersgrupper. Unga och medelålders personer använder internet i princip . Äldre använder internet klart mindre än andra grupper. (, Privatpersoners användning av datorer och internet 2011). Den tekniska utvecklingen har således inneburit att dagens konsumenter har helt andra förutsättningar att få del av och dela med sig av information än t.ex. . En god tillgång till information är positivt för konsumenterna men det har också medfört att informationsflödet blivit mer oöverskådligt för den enskilda och torde också ha bidragit till att gränserna mellan oberoende information och kommersiell information har suddats ut. En intressant fråga för utredningens arbete är på vilket sätt konsumenterna söker information och agerar då det har uppstått problem i samband med köp. På uppdrag från regeringen (se avsnitt 4.4.3) genomfördes fördjupade studier rörande den kommunala konsumentvägledningen och där bl.a. konsumenternas informationssökning studerades i samarbete med , som redovisades i tre rapporter. I samma undersökning studerades vart konsumenter vände sig för att få hjälp (se klaga eller inte klaga – En kartläggning av missnöjda konsumenters agerande [2011:3]). I en annan rapport, Kommunernas konsumentvägledning, – bra men okänd (2010:21), redovisas bl.a. resultatet av en undersökning som studerat hur konsumenter söker information inför ett köp. Informationssökning om rättigheter och skyldigheter som konsument Resultatet av ovan nämnda undersökningar från visar på att internet var den vanligaste informationskanalen för konsumenter att hitta information om sina rättigheter och skyldigheter. Efter internet(som av respondenterna använt sig av) var kontakt med företag och butik vanligt förekommande (). Andra informationskanaler var släkt och vänner (), () och konsumentvägledning (). De kommunala webbplatserna hamnade långt ner liksom bibliotek (respektive ). (klaga eller inte klaga – En kartläggning av missnöjda konsumenters agerande s. 14 [2011:3].) Informationssökning inför ett köp Även inför ett köp var internet den vanligaste informationskanalen för konsumenter enligt undersökning. vissa branscher, exempelvis bankmarknaden, telekommunikationsmarknaden samt marknaderna för försäkring och el var det vanligt förekommande att konsumenten kontaktade säljaren direkt för information. Undersökningen visade även att en stor andel av dessa konsumenter gjorde en informationssökning på internet, i första hand på företagens webbplatser. undersökningar visade även att behovet av information var särskilt stort inom konsumentbyråernas verksamhetsområden samt när det gällde hantverkstjänster. slutsats var att de konsumenter som inför ett köp vände sig till en oberoende aktör (exempelvis någon av konsumentbyråerna eller en konsumentvägledare) i mycket liten utsträckning var missnöjda med sitt köp och enligt indikerar resultaten från undersökningen att det är företagen själva som är sämst på att ge relevant och korrekt information som det oftast är där som konsumenterna söker sin information (rapporter, Att klaga eller inte klaga – En kartläggning av missnöjda konsumenters agerande s. 44 [2011:3] och Kommunernas konsumentvägledning – bra men okänd [2010:21]). har låtit undersöka hur befolkningen handlar på nätet. Av den undersökningen framgår att internet var den vanligaste informationskanalen som konsumenter använde sig av för att söka information inför ett köp. Konsumenterna använde internet som informationskälla i mycket stor utsträckning (9 av 10 använde internet inför ett köp i butik). Den vanligaste källan var prisjämförelsewebbplatser även om de minskat i förhållande till . Butikernas webbplatser hade också minskat i betydelse. Andelen konsumenter som använder sig av sociala medier (exempelvis bloggar) har däremot ökat (, Så handlar vi på nätet – Företag och konsumenter på en global e-handelsmarknad ). En annan faktor som har betydelse för konsumentens möjlighet att inhämta oberoende information före ett köp är själva försäljningssituationen. Inom vissa marknader är det mer vanligt att konsumenten gör sina val efter att han eller hon har blivit kontaktad av en säljare. I en sådan situation minskar naturligt utrymmet för individen att själv värdera den information som ges av säljaren och att jämföra den med oberoende information. Hur vanligt det är med uppsökande säljare varierar mellan olika marknader. När det gäller bankrelaterade produkter var det en förhållandevis låg andel konsumenter som gjorde sina val på sådant sätt (), jämfört med exempelvis telekommunikationsmarknaden () och försäkringsmarknaden (). I de situationer där konsumenten blivit kontaktad av en säljare har konsumenten i regel ett mindre utrymme till eftertanke före inköpet, eftersom konsumenten inte själv hade initierat köpet (se , Rationella och hållbara val på fem marknader – Del 1: Hur konsumenter söker information s. 47 f. [2010:14]). har undersökt unga vuxnas syn på konsumtion (ungdomar mellan 18–). Enligt undersökningen söker unga vuxna oftast information på internet, vanligen direkt hos källan, exempelvis Blocket eller , i forum på internet eller på olika jämförelsewebbplatser. Gruppen inhämtar också information av sina föräldrar och av direktreklam. När unga vuxna behöver få hjälp inför ett köp är det vanligt förekommande att de vänder sig till forum på nätet, kompisar, säljaren, pratar med föräldrarna eller andra i sin närhet (, Hur handlar unga – En studie om ungas konsumtion 2011[2011:13]). Den tekniska utvecklingen har ökat möjligheten för konsumenterna att handla över internet, dels av näringsidkare men också av privatpersoner (exempelvis på eller Blocket). Statistik visar även på att handeln på internet har ökat kraftigt och enligt växer e-handeln i förhållande till övrig detaljhandel (, Så handlar vi på nätet – Företag och konsumenter på en global e-handelsmarknad ). Enligt E- barometern var e-handelns omsättning och e-handelsåret har inletts med en tillväxt på , vilket kan jämföras med omsättningsökningen i den svenska detaljhandeln som helhet som uppgick till . Prognosen är att tillväxten håller i sig , vilket i så fall skulle resultera i en omsättning på Kategorierna hemelektronik samt kläder/skor var störst omsättningsmässigt . Den snabbaste tillväxten finns inom sport/fritid och heminredning/möbler. Allt fler konsumenter väljer att handla över internet. Sju av tio av de tillfrågade i undersökningen hade handlat varor på internet (se E-barometern, Den svenska detaljhandelns utveckling inom e-handeln, 20123). Enligt E-barometern följer konsumenternas beteende vid e- handel ett särskilt mönster. Efter att konsumenten har bestämt sig för att köpa varor på internet är det vanligaste att använda sökmotorer och jämförelsewebbplatser samt att läsa omdömen på en internetwebbplats. Tryckta kataloger används också som informationskälla (E-barometern, Den svenska detaljhandelns utveckling inom e- handeln, 2011 och 2012). Även handeln på utländska e-handelsföretag har ökat. har i ovan nämnda rapport angett att var tredje svensk har handlat från ett utländskt e-handelsföretag och svenskarnas e-handlande utanför gränser uppgick till , vilket motsvarar en ökning med . 3.1.4Konsumenters beteende efter ett köp En annan aspekt är hur konsumenter agerar efter ett köp när problem har uppstått. Europeiska Kommissionen tar regelbundet fram statistiskt underlag från medlemsländerna rörande konsumentmarknaderna. Av rapporten – Consumers at home in the single market – SEC (2011) 200 framgår att av de svenska respondenterna hade klagat till en näringsidkare och att av konsumenterna ansåg sig ha anledning att klaga men utan att ha gått vidare. Samma undersökning visade på att av de som hade klagat blev nöjda. I , Att klaga eller inte klaga – En kartläggning av missnöjda konsumenters agerande (2011:3) framgår att av de respondenter som varit rejält missnöjda gått vidare med sitt klagomål. Undersökningen visade på att äldre konsumenter var mer klagobenägna än de yngre. Andra faktorer som spelade stor roll var vilken produkt det handlade om (de tre vanligaste produktkategorierna var telefoni, internet och tv-tjänster, 3 E-barometern ges ut av Posten i samarbete med Svensk Distanshandel och . hemelektronik och kläder och skor). Vanligast var att konsumenterna kontaktade säljaren för att klaga, följt av att klaga till släkt och vänner. En förhållandevis liten andel () hade kontaktat kommunens konsumentvägledning. Bland de respondenter som inte hade klagat visade undersökningen på att den vanligaste orsaken var att de inte trodde sig få någon framgång med sitt klagomål. Det oberoende konsumentstödet i är uppbyggt huvudsakligen kring en och en statlig verksamhet. Ett flertal av kommunerna erbjuder sina invånare konsumentstöd i varierad omfattning via de kommunala konsumentvägledarna. I kommunerna finns även budget- och skuldrådgivare samt energi- och klimatrådgivare. På myndighetsnivå är den centrala myndigheten. Flera andra myndigheter har i varierande grad till uppgift att ge konsumentstöd till konsumenterna inom sina respektive verksamhetsområden. Utöver dessa aktörer finns fyra konsumentbyråer som vardera inom sitt verksamhetsområde tillhandahåller konsumentstöd. De fyra konsumentbyråerna är , Konsumenternas Bank- och , Konsumenternas Energimarknadsbyrå (tidigare Konsumenternas Elrådgivningsbyrå) och Konsumenternas tele, tv & internetbyrå, telekområdgivarna . Det finns också flera frivilligorganisationer som har konsumentfrågor som huvuduppgift, exempelvis paraplyorganisationen . , pensionärsorganisationer och branschorganisationer (t.ex. , , , , och Fair Trade ) är exempel på föreningar som driver konsumentfrågor för sina medlemmar samt även i vissa fall arbetar opinionsbildande. Av direktivet framgår att utredningen ska se över det stöd som ges till konsumenter när det gäller såväl rättigheter och skyldigheter som val av produkter på konsumentmarknaderna, val av offentligt finansierade tjänster och val av produkter med hänsyn till etiska och miljörelaterade aspekter. 1 Konsumenternas tele, tv &internetbyrå,telekområdgivarna är bolagsnamnet. Byrån marknadsför sig under namnet Telekområdgivarna. Mot denna bakgrund har utredningen i detta kapitel valt att inledningsvis redogöra för tidigare utredningar på området, regeringens konsumentpolitiska mål samt kortfattat om med konsumentpolitiken. Därefter beskrivs verksamhet samt konsumentstödet på nivå. Vidare redovisas konsumentbyråernas och Konsumenters verksamhet. I kapitel 5 har vi närmare beskrivit konsumentstödet på det privatekonomiska området och i kapitel 6 stöd inför val av skola, vård och omsorg. I kapitel 7 behandlar utredningen konsumentstödet ur en miljö- och etikaspekt. För att bedriva ett ändamålsenligt konsumentstöd är det viktigt att förstå konsumenters beteende och konsumtionens betydelse och konsekvenser. Konsumentforskningen som bedrivs vid flera lärosäten i fyller en viktig funktion i detta avseende. Med hänsyn till utredningens uppdrag har utredningen inte beskrivit konsumentforskningen. 4.1Tidigare utredningar och regeringens mål med konsumentpolitiken Statlig konsumentpolitik har en lång tradition i . Från början inriktades den statliga konsumentstödsverksamheten på att hjälpa hushållen att utnyttja sina resurser ändamålsenligt. tillkom flera civilrättsliga lagar i syfte att stärka konsumentskyddet och inrättades statliga institutioner som och . inrättades (1967). antog de första riktlinjerna för konsumentpolitiken och målet angavs då vara att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden (se vidare prop. Därefter har konsumentpolitiska riktlinjer fastställts av vid sju tillfällen. tillsattes en parlamentarisk kommitté för att göra en översyn av konsumentpolitiken och betänkandet lämnades (Hushållning för välfärd, Den framtida konsumentpolitikens inriktning [SOU 1985:32]). I förarbetena /86 framhölls att definition av konsumentpolitiken alltjämt skulle gälla. Enligt den definitionen skulle konsumentpolitik avse de problem som hängde samman med konsumenternas köp och användning av varor och tjänster som bjöds ut på den privata marknaden eller på marknader som arbetade enligt likartade principer. Föredraganden framhöll att en sådan avgränsning inte hindrade att man kunde lägga konsumentpolitikiska aspekter på många andra samhällsproblem men att dessa aspekter borde bedömas inom respektive sektor inom den offentliga verksamheten (prop. 1985/86:121 s. 17). Enligt regeringen behövdes mångsidig lokal verksamhet i bred samverkan komma tillstånd mellan kommunernas konsumentverksamhet, andra kommunala organ, frivilliga organisationer, företag och övriga aktörer. beslutade att utreda möjligheterna att införa en frivillig nordisk miljömärkning. En särskild utredare tillkallades för att kartlägga fördelar och nackdelar med miljömärkning och för att utreda formerna för ett eventuellt införande av ett frivilligt svenskt miljömärkningssystem (se SOU 1988:62, Miljömärkning av produkter). tillsattes en ny parlamentarisk utredning för att se över konsumentpolitiken, vilket resulterade i betänkandet Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14). 1994/95:140 formulerades fyra nya konsumentpolitiska mål. Att hushållen ska ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt. Att konsumenterna ska ha en stark ställning på marknaden. Att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas. Att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. tillsattes en parlamentarisk kommitté som lämnade delrapporten tjänster från ett konsumentperspektiv och ett delbetänkande 1999 (Nordisk miljömärkning, det statliga engagemanget [1999:145]) samt ett slutbetänkande (Starka konsumenter i en gränslös värld SOU 2000:29). Också den utredningen hade ett klart konsumentpolitiskt uppdrag och perspektiv. 2000/01:135 lade regeringen fram en handlingsplan för konsumentpolitiken till för åren 2001–2005 (bet.2001/02:LU2, skr. 2001/02:51). De fem konsumentpolitiska målen hade följande utformning. Inflytandemålet – Konsumenternas ställning och inflytande på marknaden ska stärkas. Hushållningsmålet – Hushållen ska ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt. Säkerhetsmålet – Konsumenternas hälsa och säkerhet ska skyddas. Miljömålet – Sådana konsumtions- och produktionsmönster ska utvecklas som minskar påfrestningen på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Kunskapsmålet – Konsumenterna ska ha tillgång till god vägledning, information och utbildning. Den svenska inriktningen på EU-arbetet och miljöfrågorna inom konsumentpolitiken lämnades i separata skrivelser till (se skr. 2001/02:148 och (se skr. 2002/03:31). beslutade konsumentministern om ett projekt med uppgift att ta fram en ny konsumentpolitisk strategi (se Ds. 2004:51, Den framtida konsumentpolitiken- Ett underlag till en ny konsumentpolitisk strategi 2006). I promemorian lyftes fram att information måste anpassas efter mottagaren när det gäller såväl utformning som distributionskanaler, för att kunna nå konsumenter på ett mer effektivt sätt. Utredningen föreslog bl.a. att all konsumentinformation borde samlas på ett och samma ställe, en internetportal, som skulle administrera. I propositionen föreslog regeringen att skulle få i uppdrag att lämna förslag på hur verkets webbplats kunde byggas ut till en mer heltäckande konsumentportal. Vidare ansågs det finnas skäl att analysera möjligheten att införa en rikstäckande telefonupplysning för konsumentfrågor. Genom beslut tillkallades en särskild utredare med uppdrag att precisera begreppet hållbar konsumtion när det gäller hushållen samt föreslå en handlingsplan för åtgärder för hur en ekologisk, social och ekonomisk hållbar konsumtion skulle uppnås. Utredningen antog namnet Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen och lämnade sitt delbetänkande Hållbara laster, konsumtion för en ljusare framtid (SOU 2004:119) samt slutbetänkandet Biffen, Bilen, Bostaden, hållbara laster – smartare konsumtion . (SOU 2005:51). ersattes de tidigare konsumentpolitiska målen av ett nytt: Trygga konsumenter som handlar hållbart(prop. 2005/06:105, 2005/06: LU33, rskr. 2005/06:377) och beslutade även om en ny konsumentpolitisk strategi. beslutade att ändra det övergripande målet till Konsumenterna har makt och möjlighet att göra aktiva val (prop. 2007/08:1 utg.omr. 18 s. 60 f., bet. 2007/08:CU1, rskr. 2007/06:106). Målet inom området konsumentpolitik angavs budgetproposition vara likalydande med det mål för konsumentpolitiken som fastställdes (prop.2008/09:1 utg.omr. 18 s. 53 f, bet. 2008/09 CU1, rskr. 2008/09:118). I skälen till regeringens förslag preciserades det övergripande målet med två delmål. Ett brett konsumentskydd på en hög nivå. Att den information konsumenterna behöver är lättillgänglig och tillförlitlig. Med ett brett konsumentskydd avsågs en utökning av konsumentskyddet så att det även omfattar rättigheter vid konsumtion av offentligt producerade tjänster och harmoniseringen av regelverket inom EU. Konsumentinformationen ska utformas av näringsidkare, myndigheter och andra aktörer efter konsumenternas behov. Regeringen anförde vidare att myndigheterna genom en effektiv tillsyn tillser att lagstiftningen följs och att konsumentskyddet upprätthålls på en hög nivå (prop. 2007/08:1 utg.omr. 18 s. 60). I propositionen framhölls att det nya målet ska ta sin utgångspunkt i konsumenternas förutsättningar att vara aktiva och göra medvetna val. Vidare angavs att konsumenterna själva ansvarar för att vara aktiva och konsumentpolitikens roll är att bidra till att öka konsumenternas egenmakt genom att möjliggöra aktiva val.