sou · H0B328 · 2012-04-19 00:00:00 — En fortsatt utveckling, där allt längre arbetsliv är en förut- sättning för tillräckliga pensionsnivåer, kan då leda till ett mindre utjämnande pensionssystem och ökade inkomstklyftor. Friska och välutbildade kan arbeta vidare och skjuta upp pensioneringen, och få mycket bättre pensioner genom uppräkning av pensions- tillgångarna, lägre delningstal och högre arvsvinster. Personer med lägre utbildning har sämre arbetsförhållanden och lägre löner, de lämnar arbetslivet tidigt och har kortare medellivslängd. Ett av huvudmotiven för den offentliga välfärden, och det all- männa pensionssystemet inklusive grundtryggheten, är att om- fördela från personer med höga livsinkomster till dem med låga livsinkomster, t.ex. till följd av nedsatt arbetsförmåga och långa arbetslöshetsperioder. Denna omfördelning kan försvagas något om spridningen i medellivslängd ökar. Konstruktionen med en avgiftsbestämt pension gynnar dock personer med ett långt arbetsliv och är mindre fördelaktigt för t.ex. personer som utbildar sig länge, dvs. de som gynnades i det tidigare ATP-systemet. I takt med att en allt större andel personer betalar avgifter på inkomster över intjänandetaket förstärks pensionssystemets omfördelande effekt. Systemet med garantipension och bostadstillägg har en starkt utjämnande funktion genom att kompensera personer som har haft låga inkomster exempelvis på grund av deltid m.m. och som därför fått en låg pension. Om personer med högre utbildning fortsätter att arbeta längre bidrar det dessutom till en mer uthållig finansiering av den gene- rella välfärden, som är kraftigt omfördelande. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre Hälften av alla äldre lämnar arbetslivet visar statistiken över huvudsaklig försörjning (se kapitel 18). Den stora utmaningen när det gäller ett längre arbetsliv är enligt utred- ningens bedömning att ge möjligheter för fler äldre att kunna arbeta till . Utredningen avser i det fortsatta utredningsarbetet att uppdra till experter att analysera hur skillnader i medellivslängd och andra förändringar kan påverka det allmänna pensionssystemets omför- delande egenskaper. 19.3Därför behöver äldre arbeta längre Det finns en rad starka argument för att äldre behöver jobba längre. Utredningen anser att de samhällsekonomiska skäl som många väljer att lyfta fram kanske inte är viktigast. Det främsta motivet enligt utredningen är att ett längre arbetsliv kan höja välfärden för medborgarna, både genom att säkerställa en god ekonomisk standard efter pensioneringen och bidra till en bättre livskvalitet. 19.3.1Längre liv – längre arbetsliv De flesta inser antagligen att när vi lever måste vi arbeta längre, annars blir försörjningsbördan efterhand omöjlig för dem som arbetar. Det beror framför allt på att det allmänna pensions- systemet är ett s.k. PAYG-system, dvs. finansierar pensionsutbetalningarna för dagens äldre. Förvärvs- inkomster innebär även högre skatteintäkter jämfört med pensions- inkomster vilket bidrar till finansiering av välfärdstjänster. En vanlig föreställning är emellertid att vi i arbetar allt mer. Beräkningarna i kapitel 5 visar dock att vi arbetar en allt mindre del av våra liv. Livsarbetstiden minskar år , på grund av längre skolgång, senare inträde i arbetslivet, reformer som ger längre ledigheter, tidigare utträde och inte minst ökad medel- livslängd. Med rimliga antaganden om fortsatt ökad livslängd och sysselsättningsandelar kan man vänta sig att denna relativa livs- arbetstid kommer att fortsätta att minska om dagens pensions- beteenden inte ändras. har en relativt hög sysselsättning bland äldre. Beräknar man arbetslivets längd i olika länder med hjälp av inträdes- och Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre utträdesålder har också en relativt hög arbetslivslängd (se kapitel 18). Det är ju inte orimligt med hänsyn till att vi lever än de flesta andra folk och är relativt friska som äldre. Jämfört med har de svenska männen den fjärde högsta medellivslängden och de svenska kvinnorna den åttonde högsta. Jämför man arbetslivslängd och återstående medellivslängd vid födelsen har en ganska genomsnittlig relativ arbetlivslängd. Traditionella s.k. försörjningskvoter, där man räknar exempelvis andelen äldre i förhållande till andelen i förvärvsaktiv ålder, visar att står inför en vad som de flesta experter bedömer som en permanent förändring av befolkningens sammansättning. Det blir allt färre i förvärvsaktiv ålder som måste försörja allt fler äldre. Även om försörjningsbördan växer i finns det många länder som står inför ännu större förändringar, exempelvis och . Ökningen av medellivslängden har notoriskt under- skattats i tidigare befolkningsprognoserna. Det finns en risk att även framtida ökningar blir högre än vad SCB och andra experter räknar med . Enligt utredningens bedömning underskattar emellertid dessa demografiska försörjningskvoter de utmaningar vi står inför. har beräknat ett slags ekonomisk försörjningskvot.7 Den mäter hur många icke sysselsatta respektive som framöver ska försörjas av dem som är sysselsatta. Om syssel- sättningsgraden fortsätter att minska i samma takt som kommer 100 sysselsatta att behöva försörja 100 icke sysselsatta i åldern inklusive pensionärer om . Det är svårt att föreställa sig hur ett sådant alternativ skulle kunna bli verklighet. Utredningen bedömer att längre liv förutsätter längre arbetsliv. En fortsatt förkortad relativ livsarbetstid skulle efter hand medföra orimliga försörjningsbördor för de sysselsatta. Det medför en allvarlig risk att såväl systemen för omfördelning som vår generella välfärdsmodell hamnar i stora svårigheter. 7 (2012): Högre pensionsålder - motiv för och emot. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre Nuvarande avgiftsbestämda allmänna pensionssystem innebär att pensionernas kompensationsgrad med oförändrat pensions- beteende sänks i takt med att vi lever . Åtskilliga personer har dessutom börjat arbeta relativt sent i livet. Andra har valt deltidsarbete . Det finns fortfarande förvärvs- arbetande som inte kommer att få tjänstepensioner, eller bara erhåller blygsamma belopp. Som framgår i kapitel 16 är tillräckliga pensioner ett normativt begrepp som också innefattar bl.a. tjänstepensioner. Utredningens analyser visar att många personer behöver arbeta några extra år för att få tillräckliga pensioner. Om inte äldre arbetar längre kommer kompensationsnivåerna i det allmänna pensionssystemet att falla om 20 år.8 Analyserna i SESIM- modellen visar att med ett oförändrat pensionsbeteende kommer en växande andel av alla äldre, tjänstepensioner inräknade, efter pensioneringen att tvingas leva med en låg ekonomisk standard (se kapitel 16).9 En ökande andel pensionärer kommer dessutom att få disponibla inkomster efter pensioneringen som är väsentligt lägre än den standard de hade som förvärvsarbetande. Pensionärernas ekonomiska standard kommer att sjunka i förhållande till stand- arden bland yngre. En sådan utveckling är inte hållbar. Förtroendet för det allmänna pensionssystemet kan komma att undergrävas. Krav kommer att ställas på reformer som höjer pensionerna. SESIM-analyserna visar att längre arbetsliv förbättrar såväl pensionerna som den ekonomiska standarden för framtidens äldre. Utredningen anser att det viktigaste argumentet för ett längre arbetsliv är att det är nödvändigt för att pensionerna ska bli tillräckliga och ge en rimlig ekonomisk standard. Offentligt finansierade välfärdstjänster av hög kvalitet tillgängliga för alla oavsett inkomst och sociala förhållanden är en grundpelare i politiken för att skapa förutsättningar för en effektiv 9Kristoffer , , : Vilken ekonomisk standard får framtidens pensionärer. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre ekonomi och en rättvis fördelning. Välfärdspolitiken står inför stora utmaningar, vilket visats i en rad Långtidsutredningar och andra studier. De flesta bedömare anser att ett realistiskt antagande är att efterfrågan på välfärdstjänster även framöver kommer att öka både som följd av den ekonomiska tillväxten och den teknologiska utvecklingen, som exempelvis gör att allt fler sjukdomar kan behandlas eller rentav botas. Till ökade kostnader bidrar också att välfärdstjänster ofta är svåra att effektivisera. Ett typiskt mönster i många länder är dessutom att när ekonomin växer så efterfrågar människor välfärdstjänster med högre standard. Beräkningar för pekar på att standarden i offentliga tjänster historiskt har ökat med i genomsnitt 0,per år.10 Den stora gruppen 40-talister börjar om något årtionde närma sig den ålder då behoven ökar av vård och omsorg. En aktuell kalkyl visar att med realistiska antaganden om en fortsatt standard- utveckling inom välfärdstjänsterna uppstår ett finansieringsgap på redan 2030.11 De långsiktiga kalkylerna i den ekonomiska vårpropositionen visar att om äldre förlänger sitt arbetsliv successivt med stärks de offentliga inkomsterna med nära 2030.12 Ett viktigt skäl för ett längre arbetsliv även för äldre är att det behövs för att bidra till en uthållig finansiering av välfärden. Enligt utredningens bedömning blir det annars svårt att behålla ett offentligt finansierat välfärdssystem som det vi har . har kunnat dra nytta av en växande arbets- kraft, för att höja välståndet och möta behoven i den utbyggda välfärdssektorn. Enligt de senaste bedömningarna av bl.a. och går nu in i en ny fas då man får räkna med en i stort sett oförändrad arbetskraft för årtionden framåt. Inom åtskilliga sektorer på arbetsmarknaden uppstår det emellertid arbetskraftsbrist när 40-talisterna slutar att arbeta (se kapitel 19). Kommuner och Landsting SKL beräknar 11Den långsiktiga finansieringen – välfärdspolitikens klimatfråga 2009:1 Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre exempelvis att välfärdssektorn behöver rekrytera 420 000 nya medarbetare fram till år 2020.13 Många kommer att stå inför en liknande eller ännu värre situation, vilket kan väntas öka konkurrensen om arbetskraften. Utredningen bedömer att det borde ligga i många arbetsgivares intresse att bättre ta vara på äldre medarbetare för att förebygga en brist på arbetskraft. 19.3.5Längre arbetsliv kan höja de äldres livskvalitet Utredningens översikt visar att den senaste forskningen inte är entydig, men att det finns åtskilliga resultat som pekar på att ett fortsatt arbete för många äldre gynnsamt kan påverka hälsan, kognitiva förmågor, sociala aktiviteter, livskvaliteten osv., i synner- het för de allt fler som har inte fysiskt krävande arbeten som de dessutom trivs med. Utredningen anser att det är självklart att nuvarande pensionsregler och normer som oftast medför pensionering eller tidigare i genomsnitt innebär välfärdsvinster när allt fler äldre är friska och välutbildade. Förutsättningarna som formade nuvarande allmänna och avtalade ålderspensioner har förändrats påtagligt under de senaste årtion- dena. Bl.a. utredningens underlagsrapporter pekar entydigt på att dagens äldre i genomsnitt har goda förutsättningar att arbeta längre, även om de individuella variationerna är stora. Den punkt när ålder kan vara en mätare på arbetsförmåga har skjutits upp till runt eller äldre. 13 Här finns viktigaste jobb En rekryteringsprognos för välfärdssektorn. Kommuner och Landsting 2011 Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre 19.4.1Äldre blir allt friskare Det finns flera olika kompletterande mått på befolkningens hälsa. Alla visar på att äldres hälsa förbättras år . De stora ökningarna av den förväntade medellivslängden, också beräknat vid 50 eller , som tycks fortsätta är en robust indikator på bättre hälsa. Olika undersökningar av självrapporterad hälsa pekar på samma trend. underlagsrapport till utredningen visar att nya generationer av äldre blir allt friskare.14 Andelen i åldern 55- med god eller mycket god hälsa har ökat från , förbättringen är tydligast för män. Den själv- skattade hälsan har förbättrats mest för lågutbildade. Antalet s.k. hälsoår har ökat med 0,. Risken för allvarlig sjukdom och död har sjunkit påtagligt i åldern . Experter bedömer att trenden fortsätter även . och framhåller i sin underlags- rapport att det finns skillnader mellan yngre och äldre arbetstagare, men fördelar och nackdelar är ganska jämt fördelade mellan de två grupperna.15 I vissa yrken kan skillnaderna ha betydelse, detta gäller främst arbeten med hög fysisk belastning. Individuella skillnader är emellertid generellt sett större än skillnaderna mellan grupper. Även om risken att drabbas av allvarlig sjukdom eller att dö stiger med åldern, är de relativa riskerna ganska små fram till åtminstone 70-årsåldern. För flera svåra sjukdomar, som hjärtinfarkter, har riskerna gått ned under senare årtionden, särskilt för män. Enligt utredningen finns det goda hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv även om de individuella förutsättningarna varierar. ålder är ingen skiljelinje som markerar gränsen mellan hälsa och ohälsa. Många äldre behåller arbets- förmågan även efter . 14 : Finns det hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv - en analys av hälsoutvecklingen i den övre medelåldern. 15 , : Vad vet vi om arbete, hälsa och ålder - en kunskaps- översikt. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre Vissa kognitiva förmågor avtar med åldern, andra behålls eller till och med förbättras när man blir äldre, visar underlagsrapport till utredningen.16 I långtidstester som gjorts har det visat sig att minnet håller sig bra över tiden och att det inte påverkas så mycket av ålder som många befarar. Det episodiska minnet är det som fortast drabbas vid högre åldrar men det håller sig relativt intakt till 65–70-årsåldern. Övriga minnestyper är betydligt mindre påverkade av ålder och håller sig intakta till 70–. Äldre personer har inte svårare att lära nya saker men det tar i allmänhet lite . Resultatet på kognitiva tester förbättras i senare födelse- kohorter. Det kan bero på ökad utbildning, förbättrade levnads- förhållanden, ökad intellektuell stimulans genom ett växande informationsflöde osv. Om pensionering leder till ett mindre intellektuellt aktivt liv kan det leda till sämre kognitiva förmågor jämfört med om man fortsätter att arbeta (use it or lose it). Det kan bidra till ökade behov av äldreomsorg tidigare i livet. Utredningen anser det styrkt i forskningen att dagens äldre i allmänhet har goda intellektuella förutsättningar att arbeta längre. De så kallade 40-talisterna som går i pension är den första välutbildade generationen. Andelen män med låg utbildning har minskat från till . Bland kvinnorna är nedgången ännu mer dramatisk, från . Andelen med eftergymnasial utbildning har i det närmaste fördubblats. Äldre bevarar ofta sin produktivitet långt upp i åldern, även om också detta är beroende av arbetsuppgifterna. Detta vore knappast möjligt om inte de äldre utvecklade sin kompetens och anpassade den till t.ex. nya arbetssätt. Skillnaderna mellan yngres och äldres genomsnittliga utbild- ningsnivå kan väntas minska även framöver, dock i långsammare takt. 16 : Kognitiv hälsa och funktion under åldrandet. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre Enligt utredningens bedömning har förutsättningarna stärkts på- tagligt för äldre att arbeta längre genom bättre utbildning och att produktiviteten i många fall kan bevaras i högre åldrar. Att ta ut ålderspension är än en etablerad norm i samhället. Många fortsätter dock att arbeta efter . Bland födda valde var tionde person att ta ut ålders- pension efter 65. Även om pensionerna tas ut tidigare är det allt fler äldre som i enkäter svarar att de vill arbeta längre. Enligt Social- departementets rapport om pensionärernas levnadsförhållanden har andelen 66-åringar med löneinkomst ökat från mellan 1997 och 2009.17 Andelen äldre som uppger att man vill arbeta efter har fördubblats . Andelen sysselsatta i åldern har stigit från 2012. Utredningen anser att uppluckrandet av pensionsåldern kommer att bidra till både ökad flexibilitet och ett efterhand längre arbetsliv. Det finns inga invändningsfria metoder att mäta om arbets- förhållanden och arbetsmiljön förbättras eller försämras. Enkäter till anställda om hur man upplever olika arbetsmiljöfaktorer speglar både faktiska förhållanden på arbetsplatserna och hur förvänt- ningarna på arbetet ändras över tiden. En samlad bedömning av olika indikatorer i SCB:s ULF- undersökningar, löpande mätningar och stati- stiken över arbetsolyckor samt arbetssjukdomar pekar dock totalt sett på successivt svagt förbättrade arbetsförhållanden sedan 1980- talet. Andelen personer som uppger olika arbetsmiljöproblem är oförändrad eller minskar något över tiden för de flesta indika- torerna. Allt färre drabbas av sjukdomar och skador i arbetet. Utvecklingen kan antas bero på flera faktorer som struktur- förändringar i arbetsmarknaden, teknologisk utveckling, aktivt 17 , : Efter 65 – inte bara pension. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre arbetsmiljöarbete, regelreformer m.m. Förbättringar i arbetsmiljön tar dock tid att verka. Den ökning av andelen äldre som kan och vill arbeta längre som vi ser speglar troligen förbättringar i arbetsmiljön som inträffade för årtionden sedan. Fortsatta förbättringar av förhållandena i arbetslivet bör enligt utredningen efter hand öka möjligheterna för äldre att arbeta längre. En förbättrad fysisk och psykosocial arbetsmiljö under hela arbetslivet, som respekterar den äldre arbetskraften och tar tillvara dess kompetens, kan få fler att vilja arbeta längre. Trots alltmer gynnsamma förutsättningar ökar sysselsättnings- graden bland äldre ganska långsamt och den faktiska pensions- åldern och utträdesåldern har höjts ganska måttligt. Pensions- myndighetens enkät till äldre, och preliminära resultat från forskning18, visar att det finns ett betydande och över tiden växande intresse att förlänga arbetslivet.19 Det pekar enligt utredningen på att de finns avsevärda hinder för äldre som vill och kan jobba längre. Forskningsöversikter visar att många individuella och institu- faktorer påverkar den enskildes beslut att arbeta vidare respektive att pensionera sig. De flesta studierna handlar om tidigt utträde från arbetsmarknaden genom förtidspension. Huvud- delen av rapporterna kommer från andra länder med annorlunda arbetsmarknad och regelsystem. Forskningen och experternas bedömningar pekar på att pensionsregler och pensioneringsnormer är de viktigaste faktorerna som styr besluten att sluta arbeta och pensionera sig. Det är emellertid svårt att direkt mäta reglernas effekter så därför grundas bedömningarna på indirekta resonemang. Olika studier och enkäter till äldre indikerar att reglerna formar pensioneringsnormer, en 18Stattin M., (Forthcoming 2012) Pensionspreferenser i 2002-2011. Working paper inom Välfärdsstudier. 19Rapport från , under publicering Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre allmänt accepterad föreställning om när arbetslivet bör avslutas. Jämförelser mellan olika länders pensionsåldrar och faktisk pen- sionsålder visar tydliga samband.20 Trots att det numera är flera som stannar något längre på arbets- marknaden, så är det stora grupper äldre som lämnar arbetslivet . Ungefär hälften har som nämnts redan sin försörjning huvudsakligen från någon social ersättning. De vanligaste vägarna från arbetslivet är ersättningar på grund av arbetsoförmåga, arbetslöshetsersättning och ersättning från kollek- tivavtalade försäkringar (kapitel 18). Inflödet till förtidspension i form av sjukersättning har sjunkit kraftigt och ligger på en internationellt unikt låg nivå (under 10 000 ). Men fler äldre får numera i stället sjukpenning, eller aktivitetsstöd i samband med att de deltar i arbets- livsintroduktion vid Arbetsförmedlingen. Det är ännu inte utvär- derat i vilken grad förändringarna i regelsystemen vid sjukdom bidrar långsiktigt till att fler äldre arbetar. Det är svårt att bedöma hur stor andel av alla äldre som under allt omväxlande får sjukpenning och aktivitetsstöd som småningom kommer att beviljas förtidspension. Andelen äldre som tar ut sin allmänna ålderspension i åldern 61- har ökat påtagligt . hade i denna åldersgrupp hel eller partiell pension mot 2010. Enligt kan utvecklingen delvis bero på reformer inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkring. Tjänstepension kan tas ut i stället för livsvarigt. Det har blivit vanligt att ta ut pensionerna sekventiellt, dvs. att man finansierar tidig pensionering med enbart tjänstepension utan att ta ut allmän ålderspension, vilken man väntar med till 65-årsdagen. Det var av 64-åringarna som 2009 hade tjänstepension som huvudsaklig försörjning. Kollektivavtalade ersättningar ger även rätt till kompletterande ersättning vid inkomstbortfall som beror på t.ex. sjukdom eller arbetslöshet. En hög ersättningsnivå tenderar i sin tur att förlänga frånvaroperioden, dvs. påverka arbetsutbudet negativt. Underlagsrapport till , Internationella erfarenheter. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre Avgångspensioner, dvs. speciallösningar vid sidan av ordinarie tjänstepensionsavtalet, används framför allt för att undvika arbets- löshet bl.a. vid neddragningar och omstruktureringar, vilket leder till äldres permanenta utträde från arbetskraften. Ungefär 54 000 personer i åldern beräknas 2010 uppbära avgångspension, vilket är lägre än 1997 (60 000 personer). Sammantaget bedömer utredningen att den totala omfattningen av tidig pensionering kan ha ökat något i andel av befolkningen , framför allt genom tidigare uttag av allmän ålders- pension. Det finns dock indikationer på att en ökad andel av dessa kombinerar pension och fortsatt arbete. Kalkylen av utträdesåldern inkl. långtidssjukskrivning visar en betydande höjning av utträdes- åldern, från 2000 till nära 2011 (se kapitel 18). Ett viktigt hinder för ett längre arbetsliv är att dagens trygghets- system, både allmänna och avtalade underlättar att tidigt lämna arbetslivet. Utredningen avser att i det fortsatta utredningsarbetet ge hög prioritet till frågan om hur tidigt utträde från arbetslivet ska kunna förebyggas. Arbetsmiljöproblem bidrar till tidiga utträden En grundläggande förutsättning för att åtgärder som bidrar till längre arbetsliv och högre faktisk pensionsålder ska kunna få bred acceptans är att fördelarna av denna utveckling kommer de allra flesta till del. Därför kan det behövas bl.a. insatser för bättre arbetsförhållanden för att stärka uthållig arbetshälsa under hela arbetslivet och ökade möjligheter till vidareutbildning för äldre. Det måste också finnas en acceptabel ekonomisk trygghet för dem som inte har förmågan att arbeta längre. har en i internationell jämförelse god arbetsmiljö. Systematiskt arbetsmiljöarbete, strukturförändringar på arbets- marknaden, teknisk utveckling m.m. har medfört en successivt för- bättrad arbetsmiljö. Den fysiska belastningen i arbetslivet har totalt sett minskat. Exponeringen av kemikalier har minskat. Trots denna gynnsamma utveckling föreligger fortfarande stora behov av förbättringar. Det är alltjämt en stor andel av alla arbetstagare som har slitsamma och enformiga arbeten och som upplever brister i arbetsmiljön. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre arbetstagare upplever fortfarande fysiska arbetsmiljöbrister. Andelen personer som fått besvär till följd av fysisk belastning har dock enligt mätningar minskat påtagligt . Dessa mätningar visar också att andelen arbetstagare som fått besvär till följd av stress och andra psykiska orsaker ökade men har minskat till nästan samma nivå som 1999. Kvinnor uppger oftare än män sådana besvär men andelen har minskat snabbare bland kvinnor . Psykosociala besvär är relativt vanligare i den kommunala sektorn och inom landstingen. Kvinnor drabbas dessutom i allt högre grad av fysiska arbetsmiljöproblem, sett över tiden, såväl inom sektor som i landstingssektorn och inom privat sektor.