sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — I debatten märks också de som understryker att kärnan i public service fort- farande är tv- och radiosändningar och de som menar att public service bör få utnyttja alla de möjligheter som den nya tekniken ger och därmed verka fritt på mediemarknaden, oavsett distributions- plattform och media.1 I ett protokoll till Amsterdamfördraget gav stats- och regeringschefer sitt stöd för public service. konstaterade att systemet med radio och TV i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna har ett direkt samband med de demo- kratiska, sociala och kulturella behoven i varje samhälle och med behovet att bevara mångfalden i medierna (EGT C 340, 10.11.1997, Ingen annan institution har en sådan särställning i fördraget. gav Europeiska unionens råd i resolutionen om radio och TV i allmänhetens tjänst ett starkt stöd för public service med ett brett uppdrag och stora möjligheter att dra nytta av den tek- niska utvecklingen: en nödvändig förutsättning för att den sär- skilda skyldigheten att tillhandahålla radio och TV i allmänhetens tjänst ska kunna fullgöras är att allmänheten, utan diskriminering och på grundval av lika möjligheter, har tillgång till ett brett utbud av kanaler och tjänster. Vidare måste radio och tv i allmänhetens tjänst ge allmänheten möjlighet att dra nytta av fördelarna med de nya audiovisuella tjänsterna, informationstjänsterna och den nya tekniken samt svara för utveckling och diversifiering av verksam- heten i den digitala tidsåldern (EGT C 30, , s. 1). Europeiska kommissionen har också tydligt uttalat att det ligger inom medlemsstaternas kompetensområde att själva definiera public service-uppdraget och kommissionen har tagit relativt stor hänsyn till de speciella omständigheter och villkor som är förknip- 1 För litteratur om public service i , se Donders 2012, Trappel et al (red.) 2011, och Steemers (red.) 2011, Iosifidis (red.) 2010 och Iosifidis 2012. Public service och framtiden pade med varje medlemsstats system i tillämpningen av statsstöds- reglerna. som EU gett detta tydliga stöd för public service har kommissionen understrukit vikten av ett tydligt formulerat uppdrag, transparent redovisning, oberoende kontroll och en väl avvägd finansiering. Detta bekräftades åter i kommis- sionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (EUT C 257, 27.10.2009, s. 1). Kommissionen har därmed satt press på medlems- staterna att förbättra sin styrning av public service-företagen och ta ansvar för de krav som ställs i en ny tid. Medlemsstaterna, i sin tur, har, enligt Donders (2012, s.191), tagit statsstödsreglerna i beakt- ande när man uppdaterat sina styrdokument för public service- företagen.2 Radio och tv är medier med stor genomslagskraft. Vi menar att det finns ett stort egenvärde i att det i ett demokratiskt samhälle finns en eller flera aktörer inom dessa områden som är fri/fria från stat- liga, ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Händelser i andra länder visar hur de kommersiella intressena ibland har blivit så starka att både moraliska och juridiska hinder har överskridits i jakten på nyheter och där det politiska etablissemanget ibland påverkar mediebevakningen av vissa frågor. Allmänheten har visserligen ett eget ansvar att värdera det material den tar del av, men i ett allt större och snabbare informationsflöde finns det ett stort värde i att som individ få hjälp av en opartisk och saklig aktör. Det finns också ett egenvärde i att allmänheten har tillgång till ett programutbud som är fredat från reklam, produktplaceringar och, så långt det är möjligt, direkt och indirekt sponsring. Public service-utbudet är vidare en garant för mångfalden i utbudet. Framväxten av kommersiell tv och radio och den enorma mängd av audiovisuellt utbud som finns tillgängligt via internet har medfört en mycket stor ökning av utbudets omfattning. Mång- falden har dock inte ökat i motsvarande omfattning utan det är fram- för allt utbudet av underhållning som har ökat (se vidare kapitel 3). 2 För en analys av och public service, se Wheeler 2010. Public service och framtiden Vi menar att public service har ett demokratiskt, kulturellt och socialt värde och att programföretagen därmed inte primärt har som uppgift att fylla det tomrum som kommersiella programföre- tag lämnar. Det skulle därför vara principiellt fel att i allt för stor utsträckning anpassa programföretagens uppdrag efter vad andra aktörer på mediemarknaden gör och hur den rådande konkur- renssituationen för tillfället ser ut. Som en konsekvens av detta för- hållningssätt anser vi att programföretagen även i fortsättningen bör ha ett brett uppdrag och därmed en mångfald i det egna utbudet och inte enbart i relation till det samlade tv- och radioutbudet. Ett annat skäl till behovet av ett brett uppdrag är att program- företagens verksamhet finansieras med en generell avgift. Avgifts- medlen används uteslutande för programföretagens verksamhet. Avgiften betalas således specifikt för det programutbud program- företagen erbjuder. Programföretagen har därför den grund- läggande uppgiften att se till hela publikens behov och intressen. Om public service hade finansierats genom att en del av statens samlade inkomster avsattes för verksamheten genom ett anslag på statsbudgeten hade logiken kunnat vara en annan. Då hade det tett sig mer naturligt att avdela en del av statens utgifter enbart till de delar som marknaden inte lyckas tillgodose på samma sätt som skattebetalarna subventionerar besök på t.ex. Kungliga Dramatiska Teatern. Ytterligare ett skäl till varför utbudet bör fortsätta att vara brett är att program av hög kvalitet och nyskapande form behövs inom alla genrer. Programföretagen har som krav i sina sändnings- tillstånd att hög kvalitet och nyskapande form och innehåll ska utmärka programverksamheten. Utöver det breda uppdraget anser vi emellertid att program- företagen även i fortsättningen ska ha ett särskilt ansvar för de områden de kommersiella bolagen inte täcker. På dessa områden är det särskilt viktigt att programföretagen lever upp till sina åtaganden. Med utgångspunkt i programföretagens demokratistärkande uppdrag följer ett särskilt ansvar för att bidra till ett inkluderande samhälle genom att bedriva verksamheten enligt folkrätts- liga åtaganden, bl.a. vad gäller personer med funktionsnedsättning, barn och språkliga minoriteter. Det ligger i allmänhetens intresse att programföretagen bidrar till ett inkluderande samhälle där alla Public service och framtiden har möjlighet att ta del av utbudet. Det samhällsansvaret utgör, menar vi, en av grundvalarna för public service. Vi anser vidare att grunden i programföretagens verksamhet även bör utgöras av själva programverksamheten. Anledningen till det är att programföretagen bildades för att pro- ducera och sända radio- och tv-program, inte som ett alternativ till dagspressen. De tjänster och det utbud som erbjuds utöver det marksända programutbudet bör därför även fortsättningsvis ha en nära koppling till detta. För oss är det självklart att programföretagens programutbud ska kunna tillgängliggöras på det sätt som behövs för att nå publiken. Det är också självklart att programföretagen bör ta tillvara de möjligheter den nya tekniken ger när det gäller att öka interaktiviteten med publiken, öka det demokratiska samtalet, stimulera till debatt och faktiskt få medborgarna att ta ställning i stället för att bara, som det står i sändningstillstånden , ge den information som medborg- arna behöver för att ta ställning i samhälls- och kulturfrågor. Att verksamheten i programföretagen präglas av oberoende och stark integritet samt bedrivs självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället är centralt för programföretagens trovärdig- het. Med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen har programföretagen ett starkt skydd för sitt redaktionella oberoende i relation till det allmänna. Vi värnar programföretagens oberoende och tycker att det bör hanteras med omsorg. Vi menar att statsmakternas roll i relation till programföretagen framför allt är att vara tydlig i gränsdragningen mellan staten och programföre- tagen, ge programföretagen tydliga uppdrag, ge programföretagen de finansiella resurser som krävs för att genomföra uppdragen, utforma styrningen/regleringen så att den täcker den verk- samhet programföretagen ska bedriva, ge programföretagen och därmed andra aktörer långsiktiga och stabila förutsättningar, samt att Public service och framtiden följa upp att programföretagen fullgjort sina uppdrag i allmän- hetens tjänst och att avgiftsmedlen använts effektivt. SVT, SR och UR är inte statliga bolag utan äganderollen utövas av en stiftelse, . är det staten, som representerar den allmänhet som programföretagen har att tjäna, som anger ramarna för företagens uppdrag och finansiering. Det är som beslutar om användningen av statens medel, hur mycket och till vilket ändamål. Det bör inte råda någon tvekan när det gäller vilka beslut och regeringen kan fatta och på vilket sätt, t.ex. med hänvisning till yttrandefrihetsgrundlagen. Att programföretagen ska ha stora möjligheter att utveckla sin verksamhet är inte samma sak som att de på egen hand fritt kan utöka sin verksamhet. Det är därför viktigt, menar vi, att den s.k. förhandsprövningen blir en väl fungerande institution i besluten om var ramarna för programföretagens verksamhet ska sättas och därmed hur uppdragen ska formuleras. Det bör vara lätt för utomstående att bilda sig en uppfattning om vad uppdragen till programföretagen är. Tydliga uppdrag är avgörande för att i efterhand kunna bedöma om programföretagen har fullgjort sina uppdrag och om kostnaderna står i paritet med uppdragen. Tydliga uppdrag är dock inte detsamma som detaljerade uppdrag. Programföretagen bör vidare få en ekonomisk ram utan krav på användning av vissa medel till viss verksamhet. Det bör vara program- företagen som, utifrån sina uppdrag, t.ex. avgör i vilken utsträckning medel ska användas för att tillgängliggöra olika typer av program och hur stor del av produktionen som bör läggas ut på externa pro- ducenter. Oförutsägbarhet när det gäller uppdragen och de finansiella för- utsättningarna riskerar att skapa oro och minskad effektivitet och kan leda till minskat oberoende gentemot statsmakterna. Det är även negativt för andra aktörer på marknaden. Staten bör därför efter- sträva största möjliga långsiktighet både i uppdragen och finansier- ingen. Statsmakterna har slutligen en skyldighet att följa upp och utvärdera verksamheten. Det är en skyldighet primärt i förhållande till allmänheten som står för finansieringen av programföretagens verksamhet men också till övriga marknaden. För att kunna ta det ansvaret krävs det att statsmakterna har de redskap som krävs, med Public service och framtiden de befogenheter, den kapacitet och de resurser som behövs, för att genomföra granskningen. Allmänheten ger, genom sina representanter i och genom regeringen, programföretagen deras uppdrag och sätter gränserna för var de börjar och slutar och statsmakterna beaktar i dessa beslut under lagarna vilka faktorer de så önskar. har program- företagen ett stort ansvar att värna sitt oberoende och sin integritet i verksamheten gentemot statsmakterna. Programföretagen har också ett ansvar att värna sitt oberoende och sin integritet gentemot andra aktörer. Vi menar att program- företagen bör iaktta försiktighet i dessa relationer till och sam- arbeten med olika typer av aktörer, så att de inte skadar program- företagens trovärdighet. Programföretagen ansvarar också för att leverera sitt utbud utifrån sina respektive uppdrag och sin kunskap om publiken och inte utifrån en upplevd konkurrens från kommersiella bolag om marknadsandelar (se t.ex. 2011). I betänkandet Kontinuitet och förändring (SOU 2008:64 s. 64), beskrivs det på följande sätt: Public service är mer än programmen. Det är resultatet av en strävan att tjäna allmänheten utan att jaga tittarsiffror. Det är resultatet av en kreativ och nyskapande verksamhet som kännetecknas av stark integri- tet och yrkeskunskap. Det är resultatet av en programpolitik som ger ett angeläget, provocerande, intresseväckande, underhållande och informativt utbud, fritt från reklamavbrott, extern påverkan och otillbörligt gyn- nande, distribuerat och tillgängliggjort för alla invånare i hela . Ett sådant förhållningssätt leder till att det blir viktigt med flera olika typer av mått på hur väl man har lyckats med uppdragen och att man bejakar möjligheten att delta i den tekniska utvecklingen av produktions- och distributionsteknik på ett sätt som även andra bolag kan dra nytta av. Programföretagens primära ansvar är att alltid sträva efter att ha ett så bra utbud som möjligt utifrån sina uppdrag och sina finansi- ella förutsättningar. Vi menar att en väl fungerande konkurrens mellan olika programidéer är bra för utbudet och att program- företagen därför bör uppmuntra framväxten av nya idéer även utanför företagen. Public service och framtiden Som vi nämnde ovan anser vi att staten även fortsättningsvis endast ska ange ramarna för programföretagens verksamhet. Upp- dragen ska vara tydliga men inte präglas av detaljer. Även när det gäller finansieringen bör den utgöras av en ramfinansiering utan öronmärkning av vissa belopp. Ett sådant förhållningssätt från statsmakternas sida lägger ett stort ansvar på programföretagen att redogöra för hur man har tolkat uppdragen, vilken verksamhet man har bedrivit och till vilken kostnad. En bra redovisning är en förutsättning för att allmänheten, olika intresseorganisationer, andra programbolag, externa producenter, med flera ska kunna granska programföretagens verksamhet och delta i en öppen, välinformerad och konstruktiv debatt om programföre- tagens verksamhet och var de yttre gränserna för denna bör gå. Det är också en förutsättning för att statsmakterna ska kunna följa upp att programföretagen fullgjort sina uppdrag i allmänhetens tjänst och vilka ekonomiska ramar programföretagen behöver för att fullgöra sina uppdrag. För att externa parter ska kunna granska verksamheten måste informationen i redovisningarna vara lättillgänglig. Den måste pre- senteras på ett relevant och systematiskt sätt, i former som ger möjlighet till överblick både vad avser verksamheten som helhet och dess olika delar. Centrala begrepp måste definieras och operationali- seras och resultaten kopplas till kostnaderna. Vi är väl medvetna om att den verksamhet programföretagen bedriver inte alltid låter sig fångas i trubbiga effektivitetsmått. Kvalitet går inte alltid att mäta i pengar. Å andra sidan måste man alltid ställa verksamheten i relation till kostnaderna när det rör sig om verk- samhet som finansieras av allmänheten. I , liksom i många andra länder, går offentlig verksamhet mot än mer av transparens och öppenhet. Den grundlagsfästa offent- lighetsprincipen, som bygger på att allmänheten måste efterfråga material, kompletteras i vissa delar av statsförvaltningen med en mer modern offentlighetsprincip där staten aktivt tillhandahåller de all- männa handlingar som inte är sekretessbelagda. Vi menar att pro- gramföretagen bör låta sig inspireras av den utvecklingen även om de inte i formell mening omfattas av offentlighetsprincipen. Den del av den tredje statsmakten som finansieras med allmänna medel och som bl.a. har till uppgift att granska andra bör själva utgöra goda exempel på öppenhet och transparens i fråga om redo- visning av sin verksamhet. I längden menar vi att ett sådant förhåll- ningssätt stärker programföretagens oberoende. 3Ändrade förutsättningar på radio- och tv-marknaderna Som vi konstaterade i föregående kapitel har det skett stora för- ändringar på de svenska radio- och tv-marknaderna, precis som i resten av , det . Vi ska längre fram i betänkandet gå in på vilka förändringar i public service-uppdraget som vi anser att denna utveckling föranleder. För att sätta in för- slagen i ett sammanhang behövs emellertid först en närmare analys av förutsättningarna för olika aktörer inom radio och tv, vilket inne- håll de erbjuder och hur detta konsumeras. I detta kapitel redogör vi också för vilka effekter internets ökade betydelse har för aktörernas intäktsmöjligheter och konkurrenssituation. SVT:s monopol på tv-marknaden bröts , i samband med starten av det satellitsända TV3. Kanalutbudet har därefter ökat i snabb takt. hade 20–av befolkningen till- gång till åtta kanaler, vilket ökade till 40–senare.1 dominerar fyra programbolag tv-marknaden i . SVT har fyra kanaler: SVT1, SVT2, SVT24, Barnkanalen och Kunskaps- kanalen (som sänds gemensamt med UR).2 TV4-gruppen, som ägs av , driver ett tjugotal kanaler, bl.a. TV4, Sjuan (tidigare TV4 Plus), TV4 Fakta och TV4 Sport. Även Group (MTG), som ingår i Stenbecksfären, erbjuder ett tjugotal 1För en närmare beskrivning av utvecklingen från monopol till konkurrens på radio- och tv- marknaderna, se SOU 2008:64 kap. 2. 2SVT24 och Barnkanalen delar programplats. UR sänder också utbildnings- och folkbild- ningsprogram i SVT:s övriga kanaler. Ändrade förutsättningar på radio- och tv-marknaderna kanaler på den svenska marknaden. I utbudet finns både kanaler som till största delen är reklamfinansierade, som TV3, TV6, TV8 och TV10, samt betal-tv-kanaler, även kallade premiumkanaler, som TV1000 och Viasat-kanaler som är nischade mot olika ämnen som sport, historia, natur och vetenskap. Den fjärde stora aktören på den svenska marknaden är det tyska tv-bolaget . förvärvade bolaget som driver Kanal och Canal+-kanalerna. Canal+ såldes senare till (2011b, s. 25). till tittartidsandelar är SVT störst av tittartiden följt av TV4-gruppen (30,5), MTG/Viasat (17,6) och /ProSiebenSat.1 (8,7) (tabell 3.1). Inget av de övriga programbolagen når var för sig mer än av tittarna. Anm.: Tittartidsandel är andelen av den totala tittartiden som ägnats åt respektive kanal. I Medieutveckling har de senaste uppgifterna om antal mätta kanaler hämtats , medan uppgifter om tittartidsandelar för dessa kanaler har hämtats . Källa: , s. 44 och Medieutveckling , s. 28. Kommitténs bearbetning av siffror avseende utveckling . Om man i stället ser till kanalernas räckvidd, dvs. hur stor andel av befolkningen som sett något på någon av respektive bolags kanaler en genomsnittlig dag, uppgår andelen tv-tittare 9–en genom- snittlig dag till för SVT:s kanaler, för TV4:s kanaler, för Viasats kanaler och för SBS kanaler (Mediebarometer 2011, s. 56). Ändrade förutsättningar på radio- och tv-marknaderna Som tabell 3.1 visar har de tre största kommersiella aktörerna ökat sina tittartidsandelar och svarade 2011 för av det totala tittandet. SVT/UR har däremot minskat kraftigt från 2011, vilket förvisso var en viss ökning jämfört med . De fem största kanalerna (SVT1, SVT2, TV3, TV4 och Kanal ) har minskat sin andel av den totala tittartiden från 2011. SVT1 är den enda av de fem stora kanalerna som har lyckats öka sin tittartidsandel , bl.a. till följd av kanalomläggningen 20083 (se diagram 3.1). Det är framför allt de s.k. nischkanalerna, dvs. kanaler som riktar sig mot ett visst ämnes- område eller en viss målgrupp, som växer. Många kommersiella programbolag har etablerat sådana kanaler för att minska beroendet av reklamintäkter (2011b, s. 25). Även SVT och UR har följt denna utveckling genom etableringen av nischkanalerna SVTB, SVT24 och Kunskapskanalen. Källa: , s.25. 3 lanserade SVT en ny kanalprofil som bl.a. innebar att SVT1 blev en familjekanal med brett utbud och SVT2 en fördjupande kanal med inriktning på fakta-, kultur- och sam- hällsprogram (SVT:s public service-redovisning 2008, s. 3). Ändrade förutsättningar på radio- och tv-marknaderna Medan tillbakagången för de stora kanalerna inom och har kompenserats genom ökad konsumtion av bolagens övriga kanaler har ProSiebenSat.1, som inte driver några nischade kanaler, minskat sin totala tittartidsandel något (se tabell 3.1). Med etableringen av de kommersiella programbolagen skapades en ny marknad i . Till skillnad från SVT hade de andra programbolagen ingen egen produktion av program utan behövde köpa sitt utbud av andra, fristående bolag. Entre- prenörer med bakgrund i tv-branschen startade produktionsbolag för att möta efterfrågan. De större bolagen köptes snabbt upp av olika mediekoncerner som , och , som ville komma in på den nya marknaden. har flera av de stora produktionsbolagen förvärvats av bolag baserade utanför (2011b, s. 26). domineras den svenska marknaden för tv-produktion av tre stora bolag: Metronome , Strix och . Metronome ägdes tidigare av men övertogs 2009 av det brittiska bolaget . ingår Shine, med bland annat produktionsbolagen och en omsättning 2009 på i , i . Strix, som ägs av , har lyckats sälja formaträttigheterna för flera av sina program på den internationella marknaden. Zodiak ingår i den italienska mediekoncernen de . I drivs verksamheten i två dotterbolag, och Mastiff (a.a.). skapades en ny stor aktör på den nordiska tv-produk- tionsmarknaden när det finländska riskkapitalbolaget för- värvade och sammanförde bolag från hela i . I driver gruppen och med en sammanlagd omsättning på (a.a.). har flera stora utländska mediekoncerner etablerat sig på den svenska tv-produktionsmarknaden genom att förvärva eller starta bolag. Några exempel är brittiska ITV:s ITV Studios Nordic (tidigare Silverback), tyska Bertelsmanns Freemantle, Ändrade förutsättningar på radio- och tv-marknaderna Banijays Nordisk Film samt holländska Endemols nystartade Endemol (a.a.). Utöver dessa stora produktionsbolag finns en rad mindre svenska produktionsbolag på den svenska marknaden. Dessa arbetar främst med dokumentärer och kulturprogram. Exempel på sådana produktionsbolag är ATMO, och . Utöver detta finns ett stort antal mindre bolag, ofta enmansbolag, som är medlemmar i . De svenska hushållen tittar på tv via marknät, satellit, kabel-tv-nät och bredbandsnät4 (s.k. iptv eller bredbands-tv). Marknät och satellit täcker i princip hela landet men är vanligast som mottag- ningsform i enfamiljshus. Kabel-tv-nät är mycket vanliga i fler- familjshus och i tätbebyggda områden och det är även där den största delen av dagens utbyggnad av fasta bredbandsnät äger rum. När kabel-tv-näten byggdes ut monterades många centralantenner för mottagning av marksänd tv ner från taken på flerfamiljshus och det är därför ofta inte möjligt att ta emot tv via marknät i denna typ av hus.5 Iptv via xDSL distribueras via nät för fast telefoni och finns utbyggt över hela landet.6 När det gäller skillnaden i konkurrensvillkor mellan de olika s.k. distributionsplattformarna kan man göra en uppdelning mellan de plattformar som främst når boende i enfamiljshus och de som främst når boende i flerfamiljshus (PTS 2010, Marknadsutvecklingen för trådbunden tv, s. 41). I flerfamiljshus är det ofta fastighetsägaren eller bostadsrätts- föreningen som beslutar om infrastruktur för att ta emot tv, medan det för boende i enfamiljshus är det enskilda hushållet. Marknät och satellit är helt digitala distributionsplatt- formar. Digitaliseringen har inneburit en möjlighet att öka antalet 4Detta sker via tekniken xDSL i accessnätet för telefoni och genom fiber eller fiber-LAN. av de som bor i flerfamiljshus kan ta emot marknätssändningar med bords- antenn (MRTV 2011,Vidaresändningsplikt för tv-sändningar genom tråd, s. 24). 6Möjligheten att få tillgång till tv via detta nät genom tekniken xDSL är beroende av avståndet till telestationen, men 60–av hushållen skulle kunna teckna avtal om tv (PTS 2012, Samrådsdokument, Grossistmarkanden för fri-tv via marknät, s. 27). Ändrade förutsättningar på radio- och tv-marknaderna tv-kanaler och förbättra bildkvaliteten. När det gäller kabel-tv- näten är de flesta digitaliserade men det sker fortfarande parallell distribution av analoga tv-kanaler och många kabel-tv-anslutna hushåll tar fortfarande endast emot analog tv.