sou · H0B324 · 2012-04-10 00:00:00 — Kompensation för elever folkbokförda i värdkommunen Det kan dock finnas anledning att kompensera anordnande kom- muner om de får omotiverat höga kostnader på grund av att en oproportionerligt hög andel elever som tillhör utbildningens mål- grupp bor i kommunen, om detta bedöms vara en konsekvens av att den riksrekryterande utbildningen är förlagd till orten. Tydligast är detta för kommun. var 80 elever inskrivna vid RGD/RGH folkbokförda i kommunen. I förhållande till kommuns storlek var enligt utredningens beräkningar ett statistiskt förväntat antal fem elever. Bakgrunden till att så många elever är folkbokförda i kommun är att många familjer som har barn med dövhet eller hörselskada flyttar till kommun redan tidigt, för att eleven ska kunna gå på den statliga specialskolan Birgittaskolan och sedan få sin gymnasie- utbildning vid RGD/RGH. Andra elever skriver sig i i slutat av tiden vid RGD/RGH. Av det avtal9 som slöts mellan staten och kommun 2001 angående verksamheten vid RGD/RGH framgår att finansieringen av utbildningen ska ske genom förhöjd interkommunal ersättning samt statligt verksamhetsstöd10. Det finns inte några särskilda vill- kor för kommun vad gäller finansieringen av egna elever vid RGD/RGH. I anslutning till avtalets bestämmelse om dimen- sioneringen av utbildningen finns emellertid en anmärkning om hur stort antal elever vid RGD/RGH som ska räknas som folkbokförda i kommunen11. Med stöd av denna anmärkning har kommunen kom- penserats för det oproportionerligt höga antalet elever vid RGD/ RGH. Kommunen har i praktiken finansierat utbildningen för cirka tio elever av de cirka 85 elever som –2011 i 9U2001/277/G, Godkännande av avtal mellan kommun om den gymnasiala utbildningen i för döva och hörselskadade samt dövblinda ungdomar (regerings- beslut). 10Det statliga verksamhetsstödet ska enligt 4 och 5 §§ (U2001/277/G) utgå med ett visst belopp per elev för de första 380 eleverna vid utbildningen, och ett lägre belopp per elev (av det för de första 380 eleverna) för elever upp till 450 elever. 11Som elev folkbokförd i kommun ska enligt 3 § (U2001/277/G) anses det antal som utgör av antalet 16–19-åringar i kommunen närmast före- gående läsår. genomsnitt varit folkbokförda i kommun och gått på RGD/RGH. På grund av att antalet elever har sjunkit så mycket inför innevarande läsår är situationen nu en annan och kommunen svarar för programkostnaderna för i stort sett samtliga sina folk- bokförda elever. Enligt utredningens uppfattning är avtalet mellan staten och kommun synnerligen otydligt när det gäller finansieringen av elever folkbokförda i kommun och lämnar många tolk- ningsmöjligheter. Vi anser dock att en rimlig tolkning är att kom- munen ska kompenseras för kostnader för elever som överstiger statistiskt förväntat, men anser inte att staten då ska stå för kost- naden fullt ut, inklusive programkostnaderna. Det kommunala utjämningssystemet kompenserar för barn- och ungdomar i skol- åldern. En riksgymnasieverksamhet innebär vidare inte bara kost- nader utan också arbetstillfällen för kommunen. Om elevernas hemkommuner i princip ska stå för hela utbildningskostnaden blir situationen en annan. Kostnaderna för en elev vid RgT kommer vara väsentligt högre än för andra ele- ver i kommunens gymnasieskola. Det innebär att det kommer att finnas ett större behov av att kompensera kommun för kostnader med anledning av den höga andelen elever skrivna i kom- munen vid RgT än . Avtalet12 för Rgsär D/H innehåller inga uppgifter om statistiskt förväntat antal elever för kommun. I likhet med för RGD/ RGH framgår att verksamheten ska finansieras med statligt verk- samhetsbidrag och interkommunal ersättning. Inga särskilda villkor för finansieringen framgår för kommun. Kostnaderna för utbildningen vid Rgsär D/H är med knappt 470 000 inte heller sär- skilt hög om man jämför med utbildning på individuellt program i gymnasiesärskolan generellt. Som jämförelse kan nämnas att den interkommunala ersättningen för en elev på gymnasiesärskolans individuella program vid i , som tar emot många elever från andra kommuner, är närmare 360 000 kro- nor, inklusive grundläggande elevassistans13. 12U1998/4354/G, Godkännande av avtal mellan staten och kommun om utbildning inom kommuns gymnasiesärskola för döva/hörselskadade utvecklingsstörda elever från hela landet (regeringsbeslut). 13För en elev med omfattande behov av assistans utgår liksom vid Rgsär D/H en extra individuell ersättning. /10 var åtta elever folkbokförda i inskrivna vid Rgsär D/H, varav två fick sin utbildning vid Mo Gård14. Det förväntade antalet från kommun var enligt utredningens beräkningar en elev. Om utredningens förslag att utbild- ningen vid Rgsär ska bli en rättighet kan det vara rimligt att kommun kompenseras för vissa kostnader på grund av att elever och deras familjer söker sig till kommunen. Det är emellertid inte lika självklart vad som ska vara utgångspunkten för kompensa- tionen. Det bör enligt utredningens uppfattning i första hand vara de extra kostnader som är en följd av att eleverna utöver utveck- lingsstörning också har en dövhet, hörselskada, språkstörning eller dövblindhet, dvs. skälet till att de tas emot vid den riksrekryterande utbildningen. Det kan dessutom finnas skäl att även ta hänsyn till om det uppstår en kraftig överrepresentation av elever i gymnasie- särskolan. För den Rh-anpassade riksrekryterande gymnasieutbildningen (RgRh) finns inga avtal avseende utbildningen och inte heller några särskilda ekonomiska villkor för anordnande kommuner. Det skulle slå olika för de olika orterna med RgRh om hemkommunen som i vårt förslag ska står för hela utbildningskostnaden. och framför allt hade /11 ett högre antal elever vid den Rh-anpassade utbildningen än statistiskt förväntat. De skulle således drabbas av extra kostnader till följd av att de är värdkom- muner för den riksrekryterande utbildningen om kommunerna. Sammantaget anser utredningen att det är rimligt att de anord- nande kommunerna kompenseras i de fall det uppstår påtagliga extra kostnader på grund av att antalet elever från den anordnande kommunen överstiger vad som är statistiskt förväntat15. Utred- ningen menar dock att samtliga anordnande kommuner bör svara för programkostnaden för samtliga sina elever. Exakt hur stor kompensationen ska vara är en fråga för SPSM och de anordnande kommunerna att avtala om. 14Örebro kommun har tidigare placerat elever med särskilt omfattande behov av anpassning på Mo gård i , en verksamhet med anpassad utbildning och boende. Eleverna skrevs in vid och finansierades via Rgsär D/H. har Mo Gård tillstånd att bedriva fristående gymnasiesärskola, varför behovet av att vara inskriven vid Rgsär D/H nu har upphört. Enligt uppgift ska den enda återstående eleven, som skrevs in innan Mo Gård fick sitt tillstånd, nu skrivas ut från Rgsär D/H. 15En modell för att uppskatta vad som är statistiskt förväntat är att utgå från hur stor andel av samtliga ungdomar i riket i åldersgruppen 16–som studerar och är folkbokförda i kommunen och multiplicera detta med det totala antalet elever vid RgRh, RgT respektive RgsärT. är multiplikatorn 0,044 för , 0,008 för , 0,069 för , 0,012 för samt 0,014 för . Regleringen av hur utbildningen vid RgRh, RGD/RGH respektive Rgsär D/H ska finansieras är otydlig med nuvarande bestämmelser och avtal. För den Rh-anpassade utbildningen och för utbildningen vid RGD/RGH framgår av gymnasieförordningen att den anord- nande kommunen har rätt till ersättning från elevens hemkom- mun16. För RGD/RGH framgår dessutom genom avtal att verk- samheten ska finansieras genom förhöjd interkommunal ersättning och statligt verksamhetsstöd17. Något sådant avtal finns inte för RgRh. Statens bidrag framgår dock av regleringsbrev. För Rgsär D/H saknas reglering, men finns ett avtal av vilket fram- går att finansiering sker genom statligt verksamhetsbidrag och inter- ersättning18. Storleken på statens bidrag framgår även här av regleringsbrev. Generellt regleras frågor om interkommunal ersättning för ut- bildning i gymnasieskolan respektive för gymnasiesärskolan i skol- lagen. Utredningen föreslår därför att det liksom för RgRh även för RgT och Rgsär ska framgå av skollagen att hemkommunen ska betala interkommunal ersättning för utbildningen till den kommun som enligt avtal med staten svarar för verksamheten. Där ska också framgå att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela förskrifter om sådana ersättningar. Den ersättning som hemkommunerna betalar för utbild- ning vid de riksrekryterande utbildningarna omfattar programkost- naden för det program eleven valt samt utifrån elevens individuella behov eventuell kostnad för elevassistent. Utredningen ser ingen anled- ning att ändra principen bakom denna ordning, dvs. att finansieringen av utbildningskostnaderna utgår från programkostnaden och elevens individuella kostnader. Elevernas behov varierar för mycket för att det ska vara rimligt att schablonisera den interkommunala ersätt- ningen för utbildningskostnaderna. Det är inte heller lämpligt att en kommun ska utjämna kostnader mellan andra kommuner. Med utredningens förslag kommer dock ersättningen i fram- tiden utöver av programkostnad och ersättning för elevassistans (för Rgsär ersättning för eventuell elevassistans utöver grund- bemanning) också bestå bland annat av ersättning för elevens behov av pedagogiskt stöd m.m. Även denna tillkommande ersätt- 1611 kap. 8 § och 10 kap. 10 § gymnasieförordningen (2010:2039). 175 § (U2201/277/G). 185 § (U1998/4354/G). ning kommer att variera, bland annat beroende på om eleven går i stor grupp, med eller utan extra stöd, eller om eleven går i liten grupp med hög personaltäthet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela förskrifter om sådana ersättningar. SPSM bör kunna ge rikt- linjer till hur den interkommunala ersättningen ska fastställas. Utredningen föreslår som en konsekvens av sina övriga förslag att bestämmelsen19 om extra ersättning för vissa elever med funk- tionsnedsättning vid studier i gymnasieskolan tas bort. Bestämmel- sen används endast av vissa berörda huvudmän och gäller inte för Rgsär. Dessutom har beloppet, per termin, inte ändrats . Det framstår vidare som oklart vilka kostnader beloppet ska ersätta. Dessutom fyller den ingen funktion i kombination med bestämmelser som slår fast att hem- kommunen ska svara för elevens kostnader. Med dagens system är det den anordnande kommunen som debiterar elevernas hemkommuner den interkommunala ersättning- en. Utredningen föreslår att detta är en modell som ska tillämpas även . Utredningens förslag: Kostnaderna för habilitering vid RgRh ska finansieras av elevens hemlandsting eller, i förekommande fall, hemkommun. Det ska därför framgå av skollagen att hem- eller, i förkommande fall, hemkommunen ska betala interkommunal ersättning till den huvudman som enligt avtal med staten svarar för habiliteringsverksamheten. SPSM föreslås få meddela föreskrifter om ersättningar för habilitering. Utredningens bedömning: Ersättningen från elevens hem- landsting ska anpassas till den faktiska kostnaden för elevens habilitering, men kunna fastställas utifrån schabloner i förslags- vis tre behovsnivåer. 19 Förordning om extra ersättning för vissa handikappade elever vid studier i gymnasieskola, SKOLFS 1992:44. Finansieringen av habiliteringen berör endast den Rh-anpassade utbildningen (RgRh). Hemlandstinget eller, i förekommande fall, hemkommunen betalar ersättning för kostnader för habilite- ring till den huvudman som enligt avtal med staten svarar för verk- samheten20. Ersättningen motsvarar en tredjedel av de genomsnitt- liga kostnaderna för insatserna per elev21. I det fortsatta används för enkelhets skull begreppet landsting även för det fall det handlar om en landstingsfri kommun. Hemlandstingen bör stå för kostnaderna för habiliteringen Statskontoret föreslår i en rapport22 att hemlandstinget ska ta det fulla ansvaret för habiliteringskostnaderna. Myndigheten anser inte att det finns några egentliga merkostnader för habilite- ringen till följd av att eleverna går på ett riksgymnasium och anser därför att hemlandstinget skulle behövt finansiera elevernas habili- tering även om de bott kvar i hemkommunen. Utredningen kan konstatera att habiliteringen vid RgRh i de flesta fall är mer omfattande än den habilitering eleverna skulle fått om de gått i hemkommunens skola, och därmed även kostnaderna. Det är till och med så att det av dagens avtal mellan staten och utbild- ningsanordnarna framgått att den habilitering som ska ges vid RgRh ska vara mer omfattande än vad eleven får på sin hemort. Utredningen anser att denna formulering ska tas bort. Den habilitering som ska ges vid RgRh ska utgå från elevens behov och därför, som Statskontoret redan föreslagit, vara ett ansvar för landstingen att finansiera. De elever som studerar vid RgRh ska enligt vårt förslag ha ett omfattande behov av habilitering. Ur ett likvärdighetsperspektiv är det viktigt att insatsen inte styrs av studieort utan av det faktiska behovet, oberoende av om eleven valt att gå på RgRh eller studera i hemkommunens skola. Det är dock utredningens erfarenhet att elever inte alltid efterfrågar habilitering i samma utsträckning när de studerar hemma som när de studerar vid RgRh. Det innebär inte att behovet inte finns eller att inte skulle ha tillgodosett det om eleven efterfrågat det. Eleverna har ofta en stark önskan att inte avvika från sina klasskamrater. Det kan ibland leda till att de 2015 kap. 40 § skollagen (2010:800). 2111 kap. 7 § gymnasieförordningen (2010:2039). 22Statskontoret (dnr 2009/113-5) Kostnadsfördelning för elever vid riksgymnasierna och prin- ciper för statens ersättning till de anordnande kommunerna, s. 20 ff. avstår från hela eller delar av den habilitering de faktiskt har behov av. När eleven studerar vid RgRh finns inte samma motstånd mot att efterfråga habilitering. Elevernas faktiska behov blir mer utslags- givande. Elever med svåra funktionsnedsättningar har ofta behov av habilitering i grupp. Vid RgRh är det möjligt att tillgodose dessa behov på ett annat sätt än vad som är möjligt i elevens hemkommun. Det handlar bland annat om möjligheter till gruppträning, socialt sam- spel och gemensamma förberedelser för vuxenlivet. Detta är möj- ligheter som, när de uppstår, bör tas tillvara och som ger positiva effekter för ungdomarna. Utredningen anser att denna typ av grupp- aktiviteter har ett värde även för elever som studerar i hemkommunen och lämnar därför i kapitel 8 förslag till statliga stimulansåtgärder för att stödja att sådana kommer till stånd i ökad omfattning även för elever som inte går på RgRh. Utredningen föreslår således att elevernas hemlandsting eller, i förekommande fall, hemkommun ska finansiera habiliteringen vid RgRh samt att omfattningen av habiliteringen ska utgå från elever- nas behov. Detta med undantag för vissa overheadkostnader som inte har att göra med själva verksamheten, dvs. ledning, admi- nistration och samordning som helt kan knytas till riksgymnasie- verksamheten (se vidare kapitel 7). I och med att elevernas hemlandsting föreslås få ansvaret att finan- siera habiliteringen fullt ut är det inte lämpligt att som ska betala en schabloniserad ersättning för kostnaderna för habilitering. Utredningen anser att ersättningen från elevens hem- landsting så långt möjligt ska utgå från den faktiska kostnaden för elevens habilitering. För att minska den administrativa insatsen kan dock kostnadsberäkningen ske utifrån schabloner i förslagsvis tre behovsnivåer. Utredningen föreslår att SPSM ska få utfärda före- skrifter om ersättningar för habilitering. Trots att det framgår av skollagen att interkommunal ersättning för kostnader för habilitering ska betalas till den huvudman som enligt avtal med staten svarar för verksamheten, dvs. anordnande huvudman, är det till Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) som ersättningen går. Denna betalar sedan ut både det statliga bidraget och den interkommunala ersättningen till anord- Modellen är ändamålsenlig när, som , den interkommunala ersättning elevernas hemlandsting ska betala är densamma för samtliga elever och när den kostnad staten respek- tive hemlandstinget ska betala utgörs av en fastställd andel. Utred- ningens förslag till finansieringsmodell förutsätter dock att hem- eller, i förekommande fall, hemkommunen betalar er- sättningen till den huvudman som enligt avtal med staten svarar för verksamheten. Utredningens förslag: Staten ska fortsatt svara för merparten av kostnaderna för boende och eventuell omvårdnad i boendet för elever som bor tillfälligt på studieorten. Eleverna eller elevernas vårdnadshavare ska betala en avgift för kost, som inte ska ersättas med bidrag. Kommunerna ska som betala inackorderingsbidrag för elever som har behov av tillfälligt boende vid RgT. Staten ska även fortsatt bidra till övriga kostnader för boendet vid RgT genom det s.k. Rg-bidraget som betalas av CSN. Formuleringen att Rg-bidrag ska lämnas för kost och logi på utbildningsorten ska ändras till att stödet ska avse boende och fördyrat uppehälle. För elever som har rätt till boende och omvårdnad i boendet vid RgRh och Rgsär ska kommunerna undantas från skyldig- heten att betala inackorderingsbidrag. I stället ska de betala in- terkommunal ersättning på en nivå som för RgRh motsvarar, och för Rgsär högst motsvarar, en kommuns maximala kostna- der för personlig assistans på fritid under terminstid, dvs. mot- svarande assistans (). För boende elever med rätt till elevboende och omvårdnad i boendet vid RgRh respektive RgsärT ska statens bidrag i sin helhet betalas ut som verksamhetsbidrag av Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). SPSM föreslås få meddela föreskrifter om avgifter för kost och logi för elever vid RgRh och Rgsär samt för kost vid RgT. SPSM föreslås också få meddela föreskrifter om interkommunal ersättning för kostnader för boende och omvårdnad i boendet för RgRh och Rgsär. Finansieringen av boendet för berörda elever skiljer sig mellan RgRh, RGD/RGH och Rgsär D/H, både som system och vad gäller kostnadernas fördelning mellan huvudmännen. Olikheterna gör att även villkoren för eleverna och deras vårdnadshavare skiljer sig åt. Liksom för finansieringen av elevernas utbildning är utred- ningens ambition att det sätt på vilket boendet finansieras ska vara så likvärdigt som möjligt för de olika verksamheterna. För RgRh gäller att hemkommunen ska betala ersättning för kost- nader för boende och omvårdnad i boendet till den huvudman som enligt avtal med staten svarar för verksamheten23. Ersättningen ska motsvara en tredjedel av de genomsnittliga kostnaderna för insat- serna per elev24. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) får dessutom meddela föreskrifter om elevavgifter för kost och logi25. är avgiften per elev – för logi och för kost – dock högst per läsår26. Eleven blir ersatt för detta med genom det så kallade Rg-bidraget27 som betalas ut av Centrala studiestödsnämn- den (CSN). Avgiften för kost kan anpassas till om eleven väljer att stå för måltiderna själv. Staten står för två tredjedelar av boende- kostnaderna. Elever som bor i kollektivboende eller veckohem i anslutning till RGD/RGH betalar en boendeavgift till kommun per läsår. Inackorderingsbidraget28 från elevens hemkom- mun täcker vissa av dessa kostnader. För den del som inte täcks av inackorderingsbidraget (eller av eventuell aktivitetsersättning) ut- går Rg-bidrag från CSN. Det innebär att hemkommunen står för och staten för av kostnaderna. För Rgsär D/H saknas särskild reglering. Av avtalet29 mellan staten och kommun framgår inte heller hur elevernas bo- ende och omvårdnad i boendet ska finansieras. Enligt praxis finan- sieras boendeomsorgen med statsbidrag, interkommunal ersättning 2315 kap. 40 § skollagen (2010:800). 2411 kap. 7 § gymnasieförordningen (2010:2039). 2511 kap. 6 § gymnasieförordningen (2010:2039). 26SKOLFS 2009:24 Specialpedagogiska skolmyndighetens föreskrifter om avgifter för kost och logi för vissa elever som bor i elevhem. 27Förordning (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan. 2815 kap. 32 § skollagen (2020:800). 29U 1998/4354/G. De senare bestod /11 av en boende- avgift på och en avgift för mat på . kommun fakturerar elevens hemkom- mun för elevavgifterna, som i sin tur får ta ställning till om eleven ska faktureras dessa kostnader. Det är således svårt att avgöra exakt hur finansieringen fördelas. Staten står för av de genomsnittliga kostnaderna och hemkommunen för minst ungefär en tredjedel. Återstående andel betalas av antingen eleverna eller deras hemkommuner. Staten bör ta ett fortsatt stort ansvar för boendekostnaderna Elevboendet vid den riksrekryterande gymnasiala utbildningen inne- bär sådana merkostnader som enligt utredningens uppfattning staten även fortsatt ska stå för. Dock ska kommunerna svara för en viss andel av kostnaderna. Även elever och deras vårdnadshavare bör svara för vissa kostnader. Dessutom finns behov av att förenkla systemet. Avgift för kost för alla Utredningen anser att principerna för och nivåerna på elevavgifter bör vara mer likvärdiga för boendena vid de olika riksrekryterande utbildningarna än . Framför allt bör boende elever vid RgsärT inte behöva stå för så stora avgifter som de kan få betala . Enligt utredningen ska en avgift utgå för kost för elever i samt- liga elevboenden, en avgift för vilken det inte ska utgå bidrag. Detta då eleverna eller elevernas vårdnadshavare hade haft kostnader för elevernas måltider om de bott kvar hemma. Dessa kostnader är inte att betrakta som fördyrat uppehälle. Avgiften för kost ska vara den- samma oberoende av på vilken riksrekryterande utbildning eleven går. Avgiften för mat är för elever vid RgRh och för boende elever vid Rg-sär D/H medan boende elever vid RGD/RGH debiteras , mindre om de handlar och lagar mat själva. Utredningen föreslår att ansvarig myndighet, i det här fallet SPSM, ska fastställa avgiften. En rimlig nivå motsvarar dagens lägsta nivå på . beräknar matkostnaderna för en 18-åring som äter alla måltider i hemmet utom lunch till i snitt Utredningens skattning utgår från att eleven tillbringar vissa i hemmet. Anordnande huvudman bör minska elevavgiften eller helt avstå från att ta ut den för elev som helt eller delvis svarar för sin egen mathållning. Det bör observeras att elevavgiften inte har något samband med kostnaderna för mat i verksamheterna. Matkostnaderna styrs av de kvalitetskrav som ställs på verksamheten. För boende elever vid RgRh respektive vid RgT eller deras vård- nadshavare innebär förslaget en utgift för vilken de erhåller ersättning. Om man jämför med villkoren för andra elever i gym- nasieskolan som bor tillfälligt på studieorten är förslaget rimligt. Inackorderingsbidraget från hemkommunen som bland annat läm- nas för boende och fördyrat uppehälle täcker knappast deras totala kostnader för elevboende. Det är i sammanhanget värt att notera att vårdnadshavarna har ansvar för barnets försörjning fram till dess barnet fyller eller ingår äktenskap eller, om bar- net går i eller gymnasieskolan och annan jämförlig utbildning efter denna tidpunkt, som skolgången på- går, dock längst intill dess barnet fyller 21 år30. Enligt utredningens uppfattning finns ingen anledning att debi- tera elever vid RgRh eller Rgsär elevavgifter för logi, annat än om eleven uppbär aktivitetsersättning. Elevavgifter för logi skapar bara en onödig rundgång i systemet eftersom utredningen föreslår att boende och omvårdnad i boendet ändå ska ersättas med verksam- hetsbidrag från kommunen och staten. För elever vid RgT föreslås ingen ändring annat än att avgiften för kost inte ska ersättas av Rg-bidraget. För att åstadkomma detta föreslås att Rg-bidragets formulering att bidrag lämnas för kost och logi på utbildningsorten ska anpassas till inackorderingsbidragets formulering att stödet ska avse boende och fördyrat uppehälle.