sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Regeringen uttrycker en restriktiv syn på myndigheternas sälj- verksamhet och menar att det finns en risk att marknaders expan- sion och utveckling hämmas, vilket påverkar samhällsekonomin negativt. Detta och renodling av statlig verksamhet motiverar enligt regeringen att statliga myndigheter som regel inte bör bedriva sälj- verksamhet på marknaden. Regeringen avser därför att se över myndigheternas instruktioner i syfte att tydliggöra vilken säljverk- samhet de bedriver på marknaden och för att förbättra regeringens möjligheter till kontroll och styrning av densamma. En översyn av myndigheternas redovisning av intäkter och kostnader från varor och tjänster som säljs på marknaden ska också göras. Regeringen avser även att i kommande omprövningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekt- erna på de marknader där de statliga myndigheterna är verksamma. Regeringen pekar på att det finns möjliga undantag. Det kan t.ex. handla om att säkerställa att en viss tjänst tillhandahålls över hela landet eller en viss myndighets möjlighet att ha lokal för- ankring och god geografisk teckning. Inriktningen är dock att omfattningen av statliga myndigheters säljverksamhet bör fortsätta att minska. Enligt Statskontoret (2008:1) verkade 109 myndigheter på kon- kurrensutsatta marknader 2006. Den totala volymen konkurrens- utsatt verksamhet uppskattas till . Försvarsområdets del av det var totalt , i huvudsak FMV:s upphandling och inköpssamordning. Bilaga 4 SOU 2011:36 Uppdragsforskning, FoU, uppdragsforskning, FoU, Analyser, Källa: Statskontoret 2008:1 Regeringens bedömning är att det är angeläget att kunna följa utvecklingen över tiden och mäta den eftersträvade minskningen av myndigheternas säljverksamhet. 5.2Allmän diskussion () Regeringen har till stor del utgått från förslag. Kommittén resonerar att problemen handlar om att statliga myndigheter i många fall har en klart dominerande ställning på den konkurrensutsatta marknaden eller på angränsande marknader. Andra skillnader mellan myndigheter och privata aktörer handlar om tillgången till data, finansiella villkor, tidigare monopolstatus, risk för korssubventionering, upphandlingsregler, prissättning, vinst- krav eller inte. Om myndigheten exempelvis har myndighetsutövande funk- tioner som berör området där den konkurrerar, finns det risk för att det kan uppstå intressekonflikter. Problem kan även uppstå när statliga myndigheter internt tillämpar beställar- utförarmodellen som de uppträder som både köpare och säljare på kon- kurrensutsatta marknader. Myndigheten utsätter alltså den egna utförarenheten för konkurrens i samband med beställarenhetens upphandling. Det kan uppstå intressekonflikter och jävsituationer i samband med upphandling om myndigheten agerar både som beställare och anbudsgivare för ett uppdrag. I vissa fall tilldelas den egna myndighetens utförarenhet uppdrag utan att de föregås av någon anbudsgivning eller konkurrens. I andra fall får utförar- enheten uppdrag i konkurrens med privata företag. ligger då anbuden från utförarenheten avsevärt lägre än de privata företagens anbud. Kommitténs uppfattning är att köp av varor och tjänster mellan statliga myndigheter bör omfattas av de principer som gäller för upphandling i allmänhet. Enligt kommitténs bedömning är det inte möjligt och heller inte önskvärt att forma om statliga förvaltningsmyndigheter för att uppnå konkurrensneutralitet. Det finns heller inte något externt motiv till att en statlig förvaltningsmyndighet ska fungera som ett privat företag. Syftet med att inrätta statliga förvaltningsmyndig- heter är inte att de ska vara eller sträva efter att efterlikna privata företag. Statliga förvaltningsmyndigheter ska lösa uppgifter inom ramen för det statliga åtagandet. anser att det är viktigt att skilja på de varor och tjänster inom ramen för uppdragsverksamheten som är det interna debiteringssystemet i statsförvaltningen, där varorna och tjänsterna inte är konkurrensutsatta, och den del av uppdrags- verksamheten som innebär att de statliga förvaltningsmyndig- heterna säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. konstaterar att omfattningen av myn- digheternas konkurrensutsatta säljverksamheter är stor. Köpare av dessa varor och tjänster är både privata aktörer och statliga myn- digheter. Det innebär att avgiftsintäkterna kommer både från andra statliga myndigheter och från köpare utanför statsförvaltningen. Ofta kan även inriktningen av de varor och tjänster som säljs i kon- kurrens med privata företag ifrågasättas. I många fall är dessutom varorna och tjänsterna artfrämmande för både den säljande myn- dighetens egna och även andra statliga myndigheternas kärnverk- samheter, t.ex. hotell- och restaurangverksamhet, städning, tele- fonitjänster, tryckproduktion, konferenser, uthyrning av lokaler och varuförsäljning. Avsaknaden av en regel innebär dessutom att det för t.ex. en företagare som känner sig utsatt för osund och snedvridande konkurrens inte finns någon sådan regel att hänvisa till i sina klagomål och kritik. bedömer därför att det finns ett stort behov av ett regelverk i frågan. Regeln bör klargöra statsmakternas principiella beslut och inriktning för vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter som säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Kommittén ger en definition på vad som är en konkurrensutsatt marknad (SOU 2008:118, s. 124). För befintliga och potentiella konkurrenter medför ökad öppenhet att de varor och tjänster som den statliga aktören säljer och den mark- nad eller de marknader som denne befinner sig på blir tydligare. Det blir då lättare att ta ställning till detta i det egna agerandet på marknaden eller marknaderna. Öppenhet minskar även risken för att den konkurrensutsatta verksamheten subventioneras med andra medel. 6 Analys och diskussion uppgift, i korthet, är att föreslå hur stödverksamheten ska reduceras och organiseras, hur samordning och styrning av logistik- och materielförsörjningen ska utformas samt hur forskning och utveckling kan rationaliseras. I detta avsnitt diskuteras vilka styrningsfrågor som kan bli aktuella utifrån direktiven och hur de förhåller sig till statsmakternas och de olika utredningarnas syn i de ovanstående avsnitten. Ändringar i organisationen i form av flytt av uppgifter mellan myn- digheter kan ge upphov till andra styrningsrelaterade ändringar. Exempel på sådana är ändringar i mål och finansieringsformer. I linje med resultatstyrningen principer borde Försvarsmakten ha möjlighet att fritt disponera hur de olika resurserna (personal, materiel, utveckling m.m.) ska användas för att uppnå målen med insatsorganisationen. Detta talar för ett enda anslag som tillställs För- svarsmakten, och så var också fallet efter LEMO:s omstrukturering. frångick man dock detta. Trenden har varit ett ökat antal anslag, som en följd av krav på att kunna utöva sin finansmakt. Riksdag och regering fattar dessutom beslut om anskaffning av vissa materielobjekt. finns det från statsmakternas sida ett behov av kontroll och styrning som inte bara manifesterar sig i antalet anslag, utan också i krav på redo- visning av olika andra uppgifter, exempelvis antal värn- pliktiga/kontraktsanställda, hyreskostnader m.m. Hur anslagen än delas upp och hur väl de än rimmar med verksamheten kommer redovisning av andra uppgifter i en annan ledd troligen att efter- frågas. Detta ställer stora krav på Försvarsmaktens förmåga att kunna redovisa relevant underlag. Regeringen har en grundläggande inställning att beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv och att specialisering och sektoriser- ing inte får leda till fragmentering och suboptimering. Försvars- styrningsutredningen har uppmärksammat problem med att det militära försvaret består av flera fristående myndigheter som gemen- samt ska arbeta för att uppnå målen. En alternativ organisering av försvaret hade varit att all nödvändig verksamhet inkluderats i För- svarsmakten. har regeringen uttalat sig mot att all verksamhet ska läggas in i Försvarsmakten. I och med detta är det regeringen som har ansvaret för att styra försvaret som en koncern, eftersom övriga myndigheter är självständiga i förhållande till För- svarsmakten. ÖB har ingen beslutsrätt över de myndigheter som ska leverera tjänster som behövs för produktionen av insats- försvaret. Enligt styr dock inte regeringen helheten i tillräcklig utsträckning. Ett exempel på bristen på helhetsstyrning är hur mål sätts för de andra myndigheterna och hur deras verksamhet följs upp av regeringen. Det är också oklart hur de olika myndigheternas verksamhet faller in under nuvarande anslags- och verksamhetsstrukturen. Redovis- ningsstrukturen i myndigheterna är heller inte ensad och någon konsoliderad bild av försvarsverksamheten kan därför inte ges. Ett förslag om ny organisationsstruktur kan därför också behöva ta verksamhets-, anslags- och redovisningsstruktur i beaktande. En annan del i helhetsperspektivet utgörs av att de så kallade stödmyndigheterna inte endast ger stöd åt Försvarsmakten. Även MSB, och andra myndigheter använder sig av en del av de tjänster som FOI, FMV och FHS erbjuder. I remissvaren till har detta kommit till uttryck. I direktivet till står endast att hänsyn ska tas till Försvarsmaktens behov av stöd, men förändringar kan också drabba andra beställares behov. Förslag på eventuella struktur- förändringar och rationaliseringar kommer därför att behöva bedöma konsekvenser även för andra myndigheter än de närmast berörda. Regeringens och styrningsmöjligheter kan också komma att påverkas av en eventuell privatisering av verksamhet. Regeringens syn på privatisering eller på en annan form än myndighet för statlig verksamhet är väldigt tudelad. Å ena sidan finns en stark uttalad princip om att verksamhet som inte är kärnverksamhet bör kunna privatiseras samt att myndigheter inte bör syssla med konkurrens- utsatt verksamhet. Å andra sidan finns en mycket restriktiv och försiktig hållning när det gäller privatisering av kärnverksamheten. Vad som ska ses som kärnverksamhet definieras inte, vilket inte hjälper avvägningar, men det är uppenbart att regeringen inte lättvindigt vill avsäga sig kontrollen över verksamheten. Det är många krav och kriterier som ska upp- fyllas och prickas av. Detta gäller inte bara villkor kopplade till marknadens funktion, utan även styrning och kontroll. pekar på kan det behov av styrning som staten fortsättningsvis har av sin verksamhet, oavsett om utföraren är ett företag eller en myndighet, vara densamma. Detta kan i sin tur påverka effektiviseringsmöjligheter vid en privatisering. För för- svaret gäller dessutom höga krav på säkerhet, vilket skrivningen i utredningens direktiv anger. En privatisering kan också leda till att finansmakt minskar (styrningen genom anslag). Vid en avvägning av om försvarsverksamhet ska utföras av myndighet eller bolag måste ett resonemang kring detta föras och konsekvenser beskrivas. En viktig förutsättning för att styrning ska kunna utövas är att det finns ett tillfredsställande beslutsunderlag till grund för avväg- anden. Det har i samband med utredningens arbete, likväl som i samband med tidigare utredningar, uppdagats att Försvarsmakten har problem med att leverera tillförlitliga underlag. Regeringen kan i viss utsträckning få kompletterande information från andra myn- digheter, men är det bara Försvarsmakten som kan ha hel- hetsperspektivet över det militära försvaret. Regeringen har skärpt sin kontroll över Försvarsmakten genom uppdrag till ESV och genom att utöka Försvarsdepartementets analys- och styrningsförmåga. Statskontoret har även fått en del uppdrag som handlat om att följa genomförandet av olika utvecklings- och rationaliseringsprojekt. Frågan är om det behövs ytterligare åtgärder. Här kan en diskussion om ett särskilt utvärderingsorgan bli aktuell. antyder att det med hänsyn till försvarsområdets storlek och vikt borde finnas ett sådant utvärder- ingsorgan. ville i sin tur föra särskilda resurser till Statskontoret för att utföra utvärderingar inom försvarsområdet. har det på försvarsområdet funnits en myndighet som arbetat med rationaliseringar, (). Det lades ned 1991 med hänvisning till budgetnedskärningar och att verksamheten liknade den vid en konsultfirma (lite oklart vad regeringen menar här). Försvarsmaktens förutsättningar för styrning förändras när strukturer och arbetssätt ändras. Med den nuvarande konstruktionen med en del av produktionen utanför myndigheten måste Försvarsmakten vara en god beställare av tjänster från de andra myndigheterna. Både UTFÖR och har dock pekat på att Försvarsmaktens beställarkompetens har haft brister. Exempelvis ifrågasätter Försvarsmakten sällan kostnader eller utvärderar tjänster, även om man haft möjligheter till det. Den höga per- sonalrörligheten inom Försvarsmakten har också varit ett problem, eftersom det tar tid att bygga upp beställarkompetens. Sam- ordningen och samarbetet mellan myndigheterna försvåras, som nämndes ovan, av att myndigheterna är självständiga. De har egna mål för sin produktion och hur de ska utveckla sina tjänster. I viss mån kan regeringen kompensera för detta. Men ju mer av pro- duktionen som ligger utanför Försvarsmaktens direkta kontroll, desto större krav ställs på beställarkompetensen. Frågan är också hur förutsättningarna påverkas av en eventuell bolagisering. ESV och tar upp vikten av beställarkompetens när det gäller att lägga ut verksamhet på privata aktörer. Det blir troligare ännu större behov av att Försvarsmakten har en god beställarkompetens. Med bolag som utförare är det viktigt att avtalet mellan staten och bolaget tar med alla de aspekter som är nödvändiga för att leveranserna ska hålla den kvalitet som krävs och ske på ett sätt som ger tillräcklig insyn och kontroll. Försvarsmakten kommer att stå mer ensam i ett sånt läge, eftersom regeringen inte kan gå in och styra bolaget på det sätt som de kan styra myndigheterna. Exempelvis skulle inte regeringen kunna begära att bolaget skär ner på kostnaderna på det sätt som krävdes utifrån förslag. Inom Försvarsmakten används när det gäller FMLOG:s verksam- het en interndebiteringsmodell för att få ökat fokus på kost- naderna. Problemet som uppmärk- sammat är att Försvarsmakten inte tillämpat modellen fullt ut, utan har kombinerat den med central styrning av verksamheten, och därmed har syftena med modellen heller inte uppfyllts i alla delar. Om målet med interndebiteringssystemet är effektivisering (enligt var målet oklart) är det möjligt att det är bättre att förlägga FMLOG:s verksamhet utanför myndig- heten. föreslog ett mer delegerat ansvar för de olika förbanden, exempelvis att hyror skulle förhandlas lokalt. På så sätt skulle kopplingen mellan ekonomi och verksamhet göras tydligare inom Försvarsmakten. pekar en ny rapport från (2010:20) på att det delegerade arbetssättet i samband med uppbyggandet av NBG gjorde att kostnaderna över- skreds och de centrala planerna frångicks. När uppbyggandet av en sammanhållen logistik- och materielförsörjning övervägs bör den här typen av problematik uppmärksammas. Ska styrningen vara delegerad eller centraliserad? Vilka för- och nackdelar kan respek- tive alternativ innebära? Anslags- eller avgiftsfinansiering av stödverksamheten? Regeringen har pekat på att det i en översyn av myn- dighetsstrukturen på försvarsområdet fordras en ytterligare analys av i vilka situationer och för vilka verksamheter en fortsatt avgifts- finansiering är lämplig respektive när anslagsfinansiering är det (Detta framgår dock inte av Försvarsstruktur- utredningens direktiv). Frågan om styr- och finansieringsmodell aktualiseras på försvars- området pga lösningen att organisera verksamhet som Försvars- makten behöver för sin produktion av insatsförsvaret utanför myn- digheten. Därmed behövs styr- och finansieringsformer som håller ihop de olika myndigheterna. Med dagens styrsystem, där Försvarsmakten beställer tjänster av andra myndigheter och betalar avgifter för det, har Försvarsmakten möjlighet att dimensionera hur mycket som ska läggas på dessa tjänster. Syftet med att införa denna typ av uppdragsstyrning med avgiftsfinansiering var att det skulle bli en tydligare anpassning av stödmyndigheternas tjänster och dimensionering till vad Försvars- makten behövde, en ökad kostnadsmedvetenhet (och även kostnadseffektivitet) samt en avvägning mellan kostnader och nytta hos beställaren. En anslagsfinansiering av stödmyndigheterna innebär i stället att statsmakterna tar ansvaret för hur mycket stödverksamheten får kosta totalt. Beslutet om dimensioneringen fattas då längre bort från verksamheten. Så länge uppdragsstyrningen fortfarande gäller, d.v.s. att Försvarsmakten beställer de tjänster som behövs, finns incitament för att innehållet i tjänsterna blir relevant. Samtidig blir dock stödmyndigheterna inte lika beroende av Försvarsmakten för att få intäkter. De kommer att ha sina anslag oberoende av vilka tjänster som efterfrågas och hur bra de svarar upp mot denna efter- frågan. Dessutom blir det stödmyndighetens uppgift att prioritera mellan sina beställare när ramen är begränsad. För att få en ren styrning brukar man därför oftast vilja att pengarna och beställ- ningarna kommer från samma håll. Vid organisationsförändringar behöver därför denna fråga belysas. Avgiftsfinansieringen leder även till andra incitament. I och med att stödmyndigheterna får erbjuda sina tjänster till andra, kan detta leda till att de utökar sin verksamhets omfattning och inriktning. Å ena sidan kan detta innebära att overheadkostnader minskar, vilket förhoppningsvis kommer Försvarsmakten till del. Å andra sidan kan det innebära att stödmyndigheterna börjar ägna kraft åt annat än sina kärnuppgifter och börjar konkurrera med andra utförare, statliga såväl som privata. har påpekat att det i stödmyndigheternas instruktioner funnits olika skrivningar kring till- handahållandet av tjänster till andra beställare och att regeringen bör ta ställning till vilka verksamheter stödmyndigheterna ska bedriva och hur det ska regleras i instruktionen. För Försvars- strukturutredningens kan denna fråga också bli aktuell i och med ändrade ansvarsförhållanden mellan myndigheterna. KI-modellens tillämpbarhet på forskning och utveckling inom försvarssektorn Dnr 2010/221-5 Några utgångspunkter/avgränsningar .................................. Aktörer inom universitetsförvaltningen............................... Några övriga frågor ......................................................................... Holdingbolag i anslutning till lärosäten ............................... Uppdrag och uppgifter ................................................................... Vem äger resultaten av uppdragsforskningen?..................... Hur arbetar FOI med kommersialisering?........................... Frågan om försvarspatent ...................................................... Uppdrag och uppgifter.................................................................... Analys och diskussion....................................................... Likheter och skillnader mellan FOI och FHS...................... Myndigheternas syn på möjliga synergier............................. Myndigheternas syn på organisationsform........................... Diskussion och slutsatser ...................................................... Diskussion och slutsatser ...................................................... Slutsatser och förslag ....................................................... Denna PM utgör den skriftliga avrapporteringen av ett uppdrag som Statskontoret efter överenskommelse genomfört åt Försvarsstruktur- utredningen (Fö 2010:01). Statskontoret har arbetat med uppdraget . Inom uppdraget har Statskontoret övergripande analyserat två frågeställningar. Den första handlar om hur ökade synergier mellan FOI:s och FHS verksamheter eventuellt kan uppnås. Här är Stats- kontorets slutsats att den lämpligaste vägen för att realisera de synergier som kan finnas är att ytterligare pröva olika möjligheter att stärka nätverket mellan FOI och FHS samt deras primära uppdrags- givare , Försvarsmakten och MSB. Ett sätt att i praktiken göra detta kan vara att etablera en gemensam centrum- bildning inom det säkerhetspolitiska området. Möjligheten att föra vissa verksamheter från FOI till FHS har övervägts. Statskontoret har dock bedömt att detta inte skulle leda till några ekonomiska besparingar, att verksamhetsvinsterna är osäkra samt att det skulle inverka menligt på FOI:s möjligheter att utföra sitt uppdrag. Slutligen har Statskontoret i denna del bedömt att möjligheterna att stärka FHS samverkan med andra lärosäten nationellt och inter- nationellt ytterligare bör undersökas. Detta för att öka möjlig- heterna för FHS att få utökad examensrätt. () arbetar med ett holdingbolag för att kommersialisera vissa av de upptäckter som görs i forskningsverksam- heten. Den andra frågeställningen i Statskontorets uppdrag är om denna modell kan användas för att i ökad utsträckning nyttiggöra forskningsresultaten inom försvarsområdet. Här gör Statskontoret bedömningen att det inte vore rationellt och kostnadseffektivt för FOI och/eller FHS att starta ett eget holdingbolag för att kom- mersialisera gjorda upptäckter. Statskontoret föreslår i stället att fram- för allt FOI etablerar ett samarbete med befintlig innovationsverk- samhet vid något lärosäte, förslagsvis KTH. Vidare kan en ökning av de pre-kommersiella aktiviteterna inom FOI prövas, för att eventu- ellt öka den mängd upptäckter som går vidare till kommersialiser- ing i den form som ligger i holdingbolagstanken. De huvudsakliga skälen för Statskontorets bedömning i denna del är dels forskningsvolymen och att det antal upptäckter som ett eget holdingbolag skulle ha att arbeta med skulle bli för få, dels de förutsättningar som gäller för FOI i jämförelse med ett universitet som KI. (Fö 2010:01) har hos Statskontoret hemställt om biträde, vilket Statskontoret också beslutat lämna. Denna PM utgör den skriftliga avrapporteringen inom ramen för denna överenskommelse. Under arbetets gång har flera muntliga avstämningar och en löpande diskussion skett mellan utredningen och Statskontoret. Det uppdrag Statskontoret efter överenskommelse biträtt Försvars- strukturutredningen med återfinns i sin helhet i bilaga 1. Själva uppdragsformuleringen lyder som följer: Statskontoret ska biträda med en övergripande analys av huruvida en organisatorisk modell liknande den som tillämpas vid () också skulle kunna tillämpas för den samlade forskning och utbildning som bedrivs vid FOI respektive FHS. I denna analys ska särskilt beaktas dels möj- liga synergier i forskning och utbildning, dels möjligheter för forskning att i ökad utsträckning nyttiggöras inom försvarsområdet för utbild- ning samt för kommersiella ändamål. Statskontoret började arbeta med uppdraget . I enlighet med träffad överenskommelse har Statskontoret muntligt redovisat analys och slutsatser för utredningen vid ett möte . Några utgångspunkter/avgränsningar Utöver den skriftliga formuleringen av uppdraget har Statskontoret också i dialog med utredningen kommit överens om några utgångs- punkter för uppdraget. En sådan utgångspunkt är en precisering av vad som avses med uppdragsformuleringens hänvisning till den organisatoriska modell som tillämpas vid KI – nämligen KI:s sätt att arbeta med ett holdingbolag för att patentera och kom- mersialisera de upptäckter som görs i forskningsverksamheten. Det är också detta som avses med uttrycket KI-modellen. Utredningen och Statskontoret har även kommit överens om ett antal andra utgångspunkter. Dessa kan också i mångt och mycket ses som avgränsningar, föranledda inte minst av den korta tid som stått till förfogande för uppdraget.