sou · H0B371 · 2012-10-31 00:00:00 — Utgångspunkten bör givetvis vara att det även ska stå parterna fritt att träffa avtal om friköp på det sätt som de finner lämpligt. Det innebär emellertid inte att en lagreglering om inlösen av tomträttsfastighet kan göras helt dispositiv. En helt dispositiv reglering riskerar nämligen att bli utan verkan. I det följande beskrivs i vilka avseenden som avtalsfrihet respektive tvingande lag- stiftning bör gälla. Beträffande beräkningen av tomträttsavgäld avseende tomträtter för bostadsändamål är det vår bedömning att de föreslagna reglerna ska vara tvingande till förmån för tomträttshavaren (se avsnitt 6.4 och 7.4). Det innebär att parterna ska kunna komma överens om avgäldens storlek inför varje avgäldsperiod men endast i den utsträckning en sådan överenskommelse leder till en lägre avgäld än vad som följer av lagens bestämmelser. Effekterna av att en tomträttsfastighet inlöses är ju i allt väsent- ligt momentana. Konsekvenserna av en viss, mellan parterna avtalad särlösning, skulle i och för sig bli förhållandevis förutsebara och överskådliga. Det kan synas tala för att bestämmelserna om inlösen inte behöver vara tvingande till tomträttshavarens fördel utan att det helt och hållet bör överlämnas till parterna att komma överens om villkoren. En reglering som bygger på full avtalsfrihet innebär emellertid uppenbarligen att fastigheten inte kan lösas in om part- erna inte kan enas om förutsättningarna för detta, t.ex. i fråga om den ersättning som tomträttshavaren ska betala. I så fall riskerar rätten till inlösen att bli innehållslös. Fastighetsägaren kommer då att kunna hindra tomträttshavaren att lösa in tomträttsfastigheten genom att ställa villkor som är oacceptabla för denne. Lagen måste därför utformas så att den anger vissa villkor för inlösen som fastighetsägaren är skyldig att godta, dvs. dessa villkor bör vara tvingande till tomträttshavarens förmån. Det sagda gäller även tomträtter för annat än bostadsändamål (se dock avsnitt 11.7.5 angående möjligheterna att avtala bort rätten till inlösen). 11.7.4Generella regler för hela landet Förslag: Samma regler ska gälla för hela landet. Ytterligare en utgångspunkt för en lagstiftning om inlösen av tomt- rättsfastigheter bör vara att samma regler gäller över hela landet. Skälen för detta är i huvudsak desamma som skälen för att bestämmelserna om avgäldsreglering bör vara desamma över hela landet (se avsnitt 6.1, 7.1 och 8.1). Starka principiella skäl talar för en enhetlig nationell reglering. Till detta kommer att regelverket blir enklare och mera förutsebart om det utformas som generella regler, tillämpliga över hela landet. Det kan i och för sig hävdas att förutsättningarna för inlösen är olika beroende på var i landet som fastigheten är belägen. Så skiljer sig t.ex. markvärdesnivåerna och avgäldernas storlek åt mellan olika landsdelar och det kan också finnas skillnader mellan fastighetsmarknaderna på olika orter. Vi bedömer dock att sådana skillnader kommer att kunna hanteras även inom ramen för en generell reglering. 11.7.5Tidsgräns för och undantag från rätten till inlösen? Förslag: Om en rätt till inlösen införs, ska denna kunna göras gällande först sedan det har förflutit från det att fastigheten först uppläts med tomträtt. Rätten till inlösen utsläcks om fastighetsägaren säger upp tomträttsavtalet enligt 13 kap. 14 § jordabalken. Avser upplåtelsen väsentligen ett annat ändamål än bostäder ska parterna vara fria att avtala bort rätten till inlösen. En tomträtt utgör ett rättsförhållande som är avsett att gälla . Detta torde utgöra en viktig förutsättning för såväl fastighetsägare som tomträttshavare. Normalt har båda parter fördel av avtalets långsiktiga karaktär och inrättar sig också där- efter. Enligt vår mening är det angeläget att tomträttsinstitutet behåller denna karaktär. Om bestämmelserna om inlösen av tomt- rättsfastighet utformas så att tomträttshavaren kan göra gällande en rätt till inlösen när som helst efter upplåtelsen, torde detta kraftigt begränsa tomträttsinstitutets användbarhet. För den som inlösen riktas mot, dvs. fastighetsägaren, skulle detta försvåra en långsiktig förmögenhetsförvaltning. Därmed skulle också intresset av att upp- låta nya tomträtter minska. Detta ger anledning att överväga en begränsning av när tomt- rättshavaren ska kunna påkalla inlösen. Om inlösen kan utövas först sedan det har gått en förhållandevis – både i förhållande till upplåtelsetidpunkten och till tomträttshavarens inne- hav av tomträtten – är risken för att den komma att förändra tomt- rättsinstitutets långsiktiga karaktär mindre. I detta hänseende kan en jämförelse göras med de norska reglerna om tomtefeste som också utgör en långsiktig nyttjanderätt till mark.34 Inlösen av tomtefeste kan krävas först av upplåtelsetiden, eller den som har avtalats, har förflutit. Därefter kan inlösen av bostadshus påkallas och inlösen av fritidshus . I den mån en inlösenrätt motiveras med att det med tiden upp- kommer en särskild anknytning av ideell, närmast känslomässig, karaktär mellan tomträttshavaren och tomträttsfastigheten, kan det också vara naturligt att rätten till inlösen bör inträda först sedan tomträttshavaren har innehaft tomträtten under en längre tids- period. Enligt vår mening talar därför övervägande skäl för att en fastig- het med tomträtt ska kunna lösas in först när den har varit upplåten med tomträtt . Frågan är då hur lång ska vara. Det kan härvid noteras att nuvarande tomträttsregler anger att fastighetsägare kan säga upp en tomträtt, som är upplåten för bostadsändamål, att upphöra vid utgången av en första period och därefter . Dessa tidsperioder är utformade för att trygga tomträttshavarens innehav av fastigheten. Den nu aktuella rätten till inlösen får anses 34 Se, beträffande tomtefeste, bilaga 2. ha ett annat syfte. Det är alltså inte givet att en jämförelse med intervallerna för uppsägning är rättvisande. Vill man – som vi ovan har förordat – behålla tomträttsinstitutets grundläggande lång- siktiga karaktär är det emellertid naturligt att tiden innan inlösen kan ske görs förhållandevis lång. En lagreglerad rätt till inlösen bör därför bygga på att rätten kan göras gällande först har förflutit från det att fastig- heten först uppläts med tomträtt. Vi har också övervägt om inlösenrätten bör utformas så att ett påkallande av inlösen endast kan ske , t.ex. . För detta talar att det skulle leda till större förutsägbar- het, sett ur fastighetsägarens perspektiv. Med hänsyn till att ersätt- ningen enligt vårt förslag ska bestämmas så att det ekonomiska utfallet blir lika oavsett om tomträttsupplåtelsen fortsätter eller tomträttsfastigheten blir inlöst (se avsnitt 11.7.7) framstår det emellertid som onödigt att tynga regelverket med ett dylikt krav. Intresset av inlösen torde visserligen vara störst i anslutning till de tidpunkter då avgäldsunderlaget ska omprövas. Vi har därför över- vägt om inlösenrätten bör kunna utövas enbart i anslutning till dessa tidpunkter (såvitt gäller småhustomträtter skulle detta inne- bära att inlösen kan påkallas enbart ). Vi anser dock att det inte finns tillräckliga skäl för att komplicera regelverket med en sådan begränsning. Vi har också övervägt om inlösen, såvitt gäller småhustomt- rätter, bör begränsas på det sättet att den kan utövas först sedan den aktuella tomträttshavaren har innehaft tomträtten . Det kan synas vara naturligt om rätten till inlösen motiveras med den särskilda anknytning som en tomträttshavare kan komma att få till fastigheten. Vi har emellertid inte kunnat se att det finns tillräckliga skäl för en sådan begränsning. Tvärtom skulle en dylik begränsning leda till avsevärda gränsdragnings- och tolkningsproblem, exempelvis vad gäller rätten till inlösen efter en partiell överlåtelse av tomträtten eller efter en övergång av tomt- rätten genom arv eller gåva. Vi förordar därför ingen annan tidsbegränsning än att inlösen ska kunna ske först sedan det har gått från tomträttsupplåtelsen. Vi har övervägt undantagsregler enligt vilka tomträttshavaren i vissa situationer inte har rätt att lösa in fastigheten. Sådana regler skulle kunna vara befogade i situationer där en inlösenrätt skulle framstå som oskälig mot fastighetsägaren. Så torde visserligen sällan vara fallet när det är staten eller en kommun som är fastig- Man kan emellertid tänka sig den situationen att fastig- hetsägaren i slutet av upplåtelsetiden överväger att säga upp tomt- rätten med åberopande av sådana skäl som anges i 13 kap. 14 § tredje stycket jordabalken, dvs. när det är av vikt för fastighets- ägaren att fastigheten används för bebyggelse av annan art eller på annat sätt . I vart fall när dessa skäl är av det slag att de hade kunnat motivera en expropriation av fastigheten kan det synas rimligt att fastigheten inte ska kunna lösas in av tomträttshavaren. En undantagsregel av detta slag skulle t.ex. kunna anknyta till de tidsperioder som gäller för uppsägning enligt 13 kap. 15 § jorda- balken. En uppsägning ska enligt denna paragraf ske högst och före utgången av innevarande uppsägningsperiod, som är antingen sextio eller . Vill man införa en undantags- regel till förmån för fastighetsägaren, skulle den därför kunna utformas så att inlösen inte kan ske av inne- varande uppsägningsperiod. En sådan regel skulle vara förhållande- vis lätt att tillämpa. Den skulle emellertid begränsa rätten till inlösen mer än vad som är nödvändigt. Vi har också övervägt om en undantagsregel till förmån för fastighetsägaren skulle kunna utformas så att den ansluter till de i 13 kap. 14 § tredje stycket jordabalken angivna villkoren för uppsägning eller hänvisar till förutsättningarna för expropriation eller liknande tvångsförfogan- den. En sådan regel skulle emellertid bli förhållandevis komplex att tillämpa. Vi bedömer mot denna bakgrund att övervägande skäl talar mot bestämmelser av de angivna slagen. Dock bör det finnas en bestäm- melse som hindrar inlösen efter det att fastighetsägaren har sagt upp tomträttsavtalet enligt 13 kap. 14 § jordabalken. En sådan bestämmelse förhindrar att tomträttshavaren, i händelse av att fastighetsägaren säger upp tomträttsavtalet, begär inlösen av tomt- rättsfastigheten och på så sätt tvingar fram den högre ersättning som följer av expropriationslagens bestämmelser jämfört med vad som följer av 13 kap. 17 § jordabalkens regler om lösen av byggnad eller annan egendom som utgör tillbehör till tomträtten. I vad mån inlösen kan ske blir på detta sätt också beroende av att villkoren för uppsägning i 13 kap. 14 § tredje stycket jordabalken är uppfyllda. En annan fråga är om parterna ska kunna avtala bort rätten till inlösen. Redan det förhållandet att ett sådant avtal inverkar på för- hållanden som ligger långt fram i tiden talar med viss styrka mot införandet av en dylik möjlighet, åtminstone vad gäller småhus- tomträtter. Konsekvenserna av en sådan inskränkning, exempelvis i fråga om förutsättningarna för en eventuell framtida försäljning av tomträtten, kan nämligen vara svårförutsebara. En begränsning av parternas avtalsfrihet ligger dessutom i linje med våra överväganden vad gäller frågan om avgäldsregleringen ska vara tvingande eller dis- positiv, se särskilt avsnitt 6.4. En lämplig avvägning synes vara att – med förebild av vad som gäller beträffande lösenskyldigheten i 13 kap. 17 § tredje stycket – bestämmelserna om inlösen av tomt- rättsfastighet är tvingande så länge den del av upplåtelsen som avser annat än bostadsändamål inte är det huvudsakliga ändamålet. Avser upplåtelsen väsentligen ett annat ändamål än bostäder bör däremot parterna vara fria att avtala bort rätten till inlösen. 11.7.6Omfattningen av inlösen m.m. Tomträtt får inte upplåtas i en del av en fastighet, i flera fastigheter gemensamt eller i en ägarlägenhetsfastighet.35 Följaktligen är det endast hela fastigheter som är upplåtna med tomträtt. Enligt 13 kap. 9 § jordabalken får en tomträtt inte heller uppdelas på särskilda områden av den fastighet i vilken den har upplåtits. nämnda begränsningar hindrar inte att fastighetsägaren och tomträttshavaren sedan tomträtten har upplåtits sluter avtal om utvidgning eller inskränkning av det område som tomträtten avser.36 För ett sådant ändringsavtal gäller bestämmelserna i 13 kap. jorda- balken om upplåtelse av tomträtt i tillämpliga delar. Ändrings- avtalet gäller mot den som har rättighet i tomträtten endast om inskrivning av avtalet är beviljad eller ansökan om inskrivning har förklarats vilande. Avtalets giltighet är också beroende av att fastig- hetsbildning kommer till stånd i enlighet med avtalet. Mot denna bakgrund är det naturligt att inlösen endast får omfatta hela tomträttsfastigheten. Det bör alltså inte vara möjligt att genomdriva inlösen av en del av en tomträttsfastighet eller av en andel i en sådan fastighet. Om tomträtten är inskriven, gäller den till dess att inskrivningen dödas. Så är fallet även om fastighetsägaren och tomträttshavaren kommer överens om att tomträtten ska upphöra eller om tomt- rätten kommer i fastighetsägarens hand eller om äganderätten till fastigheten övergår på tomträttshavaren.37 Förutsättningarna för att 35Se 13 kap. 2 § andra stycket jordabalken. 36Se 13 kap. 21 § jordabalken. 37Se 13 kap. 22 § jordabalken. en inskrivning av tomträtt ska kunna dödas behandlas i 21 kap. 6 § andra stycket jordabalken. Där sägs att dödning inte får ske om inskrivning i tomträtten är beviljad eller sökt eller om tomträtten har utmätts, belagts med kvarstad eller tagits i anspråk genom betalningssäkring och ett ärende angående anteckning om åtgärden har tagits upp senast på den inskrivningsdag då dödning söks. Av 13 kap. 22 § jordabalken framgår vidare att även om inskrivningen av tomträtten dödas, svarar fastighetsägaren för rättighet som gäller i tomträtten oberoende av inskrivning. Innebörden i gällande rätt är alltså att tomträtten består även om fastigheten och tomträtten kommer i samma ägares hand. Det innebär också att kreditgivare m.fl. kan göra gällande den säkerhet som följer med inskrivningar i tomträtten även efter det att fastig- heten har förvärvats av tomträttshavaren. En rätt till inlösen påver- kar därför inte tredje mans rätt i tomträtten. Det kan visserligen antas att inlösen regelmässigt kommer att följas av en dödning av tomträtten. De angivna bestämmelserna – som vi föreslår ska gälla även – förhindrar emellertid att en sådan dödning leder till rättsförluster för innehavare av inskrivningar i tomträtten. Bestämmelserna om inlösen föranleder därmed inte heller något behov av ändringar i bestämmelserna om inskrivning. Förslag: Ersättningen vid inlösen av en tomträttsfastighet som är upplåten för småhusbebyggelse och taxerad som småhusenhet ska motsvara av det marktaxeringsvärde som fast- ställts vid den allmänna eller förenklade fastighetstaxering som har skett närmast före det år under vilket talan om inlösen väcks. Har det inte fastställts något marktaxeringsvärde för fastigheten, ska ersättningen i stället bestämmas till av det markvärde som kan beräknas enligt fastighetstaxerings- lagens (1979:1152) bestämmelser om bestämmande av taxerings- värde. Det relevanta marktaxeringsvärdet ska omräknas med förändringen av Statistiska centralbyråns konsumentprisindex från fastighetstaxeringen till och med kalendermånaden närmast före den tidpunkt då talan om inlösen väcks vid domstol. Ersättningen vid inlösen som avser andra tomträtter ska bestämmas efter en fri värdering av markens marknadsvärde vid den tidpunkt då talan om inlösen väcks vid domstol. Därvid ska man beakta de närmare villkor som ska gälla i fråga om fastighetens användning och bebyggelse efter det att fastigheten har inlösts. Ersättningen för fastigheter som är upplåtna med tomträtt för annat än bostadsändamål ska motsvara markens marknadsvärde och ersättningen för fastigheter som är upplåtna för flerbostadshusändamål ska bestämmas till av detta värde. Ersättningens storlek kommer förmodligen att vara den mest cent- rala frågan vid inlösen av tomträttsfastigheter. En naturlig utgångs- punkt vid utformningen av ersättningsreglerna är att det ekonomiska utfallet för båda parterna bör vara detsamma oavsett om inlösen sker eller tomträttsupplåtelsen består. Det finns två huvudalternativ för att bestämma ersättningen. Det ena innebär att ersättningen ska motsvara markens värde (eller den del av markens värde som används som avgäldsunderlag). Det andra innebär att ersättningen fastställs genom en nuvärdesberäk- ning av värdet av utgående avgälder. Dessa diskuteras kortfattat i det följande. En rätt för tomträttshavaren att lösa in fastigheten mot ägarens vilja utgör en form av tvångsförvärv av egendomen och liknar i det avseendet expropriation. Ersättning vid expropriation regleras i 4 kap. expropriationslagen (1972:719) och det har utvecklats en ganska omfattande praxis på området. En grundläggande förutsätt- ning för att någon ska ha rätt till ersättning i ett expropriationsmål är att det har uppstått en ekonomisk skada.38 När ersättningen bestäms, jämförs två olika händelseförlopp, dels genomförandet av expropriationen, dels en sannolik utveckling om expropriationen inte hade inträffat. Enligt denna s.k. differensprincipen motsvarar skillnaden mellan dessa händelseförlopp fastighetsägarens totala ekonomiska skada. Expropriationslagens ersättningsregler har betydelse även för andra situationer än just expropriation, bl.a. på tomträttsområdet. Det anses sålunda att grundläggande principer för bedömningen av 38 Se Dahlsjö m.fl., Expropriationslagen – en kommentar, 3:e uppl., 2010, s. 188 och 189. en fastighets marknadsvärde enligt 4 kap. 1 § expropriationslagen bör vara vägledande också vid bedömningen av markens värde enligt 13 kap. 11 § andra stycket jordabalken.39 Även bedömningen av fastighetens värde i samband med fastighetstaxering utgår från de grundläggande värderingsprinciper som expropriationslagen vilar på. En ordning där ersättningen grundas på en värdering av marken har den fördelen att den, åtminstone i teorin, tar hänsyn till alla förhållanden som bör påverka ersättningen. Ersättningen får antas komma att hamna på en nivå som innebär att fastighetsägaren får en ersättning som motsvarar förlusten av marken. Ersättningen får också antas motsvara förlusten av framtida avgälder, i allt fall uti- från antagandet att de framtida avgälderna står i direkt proportion till markens värde. Den främsta nackdelen med att bestämma ersättningen utifrån en värdering av marken är att en sådan värdering måste göras fastig- het för fastighet för att bli helt rättvisande och att detta kan vara resurskrävande. Tvister kring värderingen riskerar dessutom att leda till kostsamma domstolsprocesser. Likväl får en värdering i det enskilda fallet anses vara en rimlig ordning beträffande flerbostads- tomträtter och tomträtter för annat ändamål än bostäder. När det gäller småhustomträtter kan det däremot ifrågasättas om kostnad- erna för en värdering fastighet för fastighet står i proportion till nyttan av en sådan. I fråga om sådana tomträtter får det emellertid anses godtagbart att – på samma sätt som vid fastställandet av avgälden – använda marktaxeringsvärdet som en mätare av markens värde. Ersättningsfrågan blir då förhållandevis enkel att lösa. I de enstaka fall då fastigheten saknar taxeringsvärde, kommer det visser- ligen att krävas ett annat slag av värdering. Det kan dock ske på det sätt som vi har diskuterat i avsnitt 6.6.4, dvs. genom ett framtagande av ett fiktivt marktaxeringsvärde. Om utgångspunkten för ersättningen är markens värde, uppstår bl.a. frågan om ersättningen ska sättas lika med marknadsvärdet eller om detta bör reduceras till t.ex. marktaxeringsvärdet eller en ännu lägre nivå. För en reduktion av det ena eller andra slaget talar bl.a. det förhållandet att en marknadsvärdering av en fastighet som är upplåten med tomträtt i någon mån är fiktiv; i och med att fastigheten är upplåten med tomträtt finns det i praktiken endast en köpare. Men det som framför allt talar för att ersättningen bör 39 Jfr NJA 1976 s. 562. ligga på en lägre nivå än marknadsvärdet är vårt förslag om avgälds- regleringen, dvs. att avgäldsunderlaget ska bestämmas till en viss kvotdel av marktaxeringsvärdet. Starka skäl talar för att ersätt- ningen ska ligga på samma nivå som avgäldsunderlaget. Till bilden hör – som framgår i avsnitt 11.2.2.1 – att kommun- erna vanligen bestämmer friköpspriset för småhustomträtter med utgångspunkt i marktaxeringsvärdet. Det innebär i sig en reducering av värdet i förhållande till marknadsvärdet. Därutöver är det vanligt att ytterligare reducering sker. Marktaxeringsvärdet utnyttjas också av flera kommuner som friköpspris vid friköp av flerbostadstomträtt. I de fallen liksom vid friköp av tomträttsfastigheter som används för annat än bostads- ändamål är det dock vanligare att markens marknadsvärde tas som utgångspunkt vid prissättningen. 11.7.7.2 Nuvärdeberäkning av framtida avgälder Tomträtt innebär i praktiken att det upplåts en evig nyttjanderätt i fastigheten. Endast under vissa villkor och som infaller med långa mellanrum kan tomträtten bringas att upphöra på initiativ av fastighetsägaren. Denne är då normalt skyldig att lösa byggnad och egendom som utgör tillbehör till tomträtten. Tomt- rättshavaren kan över huvud taget inte säga upp tomträtten. För fastighetsägaren representerar tomträtten alltså ett värde som i stort sett enbart grundar sig på intäkterna av tomträttsavgälden. Den skada som inlösen innebär för fastighetsägaren och som där- med bör ersättas är, utifrån detta betraktelsesätt, förlusten av fram- tida tomträttsavgälder. Det talar för att ersättningen bör bestäm- mas genom en nuvärdeberäkning av framtida avgälder. En dylik lösning kräver att man tar ställning till vilken framtida tidsperiod som ska beräknas till ett nuvärde och vilken räntesats som ska tillämpas. När väl en sådan modell är fastslagen, torde beräk- ningen kunna göras förhållandevis enkel och antalet tvister bli få. En ordning som innebär att ersättningen bestäms på grundval av en nuvärdeberäkning av framtida avgälder framstår på flera sätt som tilltalande. Den är, som har sagts, enkel att tillämpa och leder till resultat som vanligen är lätta att förutse. Vidare blir det ekono- miska utfallet av en fortsatt tomträttsupplåtelse likvärdigt med inlösen. En ordning av detta slag förutsätter dock att man finner en lämplig avvägning för de ingående variablerna, antalet år att beräkna nuvärdet på och den procentsats som ska tillämpas. Svårigheten att finna en lämplig avvägning i detta avseende kan innebära att det är lättare att få acceptans för en lösning där ersättningen bestäms med utgångspunkt i markens värde i det enskilda fallet. Det har sålunda framkommit att flera kommuner som tidigare bestämde friköps- priset genom en nuvärdeberäkning av avgälderna numera har gått över till att bestämma priset utifrån en bedömning av markens värde, detta i syfte att åstadkomma en mer pedagogisk och lätt- begriplig metod. Under förutsättning att den nuvarande bostadstaxeringen i allt väsentligt bibehålls talar övervägande skäl för att ersättningen till fastighetsägaren vid inlösen som avser småhustomträtter bestäms med utgångspunkt i markens värde. Det redan fastställda marktaxe- ringsvärdet kan då tillämpas både vid avgäldsregleringen och vid bestämmandet av ersättningen, något som kan bidra till ett mer över- skådligt regelverk. Modellen är förhållandevis enkel att tillämpa och torde dessutom för den enskilde framstå som mera lättbegriplig än en modell där ersättningen bestäms genom en nuvärdeberäkning av framtida avgälder. En annan fördel är att denna lösning ansluter till den ersättningsmodell som många kommuner redan har vant sig vid.