sou · GZB375d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Då regelsystemet gås igenom gällande sak och form så bör detta i första hand ske med utgångspunkt i vad lagens egentliga skyddsintresse, djurskyddet, kräver i form av detaljreglering, kontrollsystem m.m. för att säkerställa efterlevnaden av skyddsreglerna. Vad gäller önskemålet att väga in näringens krav på ökad flexibilitet och lägre omkostnader i regelsystemet bör utredningen ta i beaktande, att den typen av krav ofta tillgodoses på det egentliga skyddsintressets bekostnad. Näringen vill ha flexiblare regler, men om det innebär att det kommer att saknas tydliga, i tillsynen enkelt kontrollerbara krav på t.ex. utrymme för djuren och förvaringsförhållanden, utfordring m.m. är risken att varje krav på en uppfödare kommer att dras i långbänk genom överklaganden, i sig kostsamma, alltmedan standarden för djuren förblir låg (). Även andra instanser framför att detaljeringsgraden bör utgå från vad som är befogat för att djurskyddslagens stadganden ska komma djuren till godo, för att djurägaren ska veta vad som förväntar sig av honom/henne samt vad som krävs för rättssäker- heten (, SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, Djurens rätt). Detaljeringsgraden bör dessutom och inte minst uppfylla det som är önskvärt för att djurskydds- kontrollanterna ska kunna utföra sitt jobb med dem som stöd. (Djurens rätt). Det framförs vara svårt att se hur kommittédirektivets förslag ska kunna ge minst samma djurskyddsnivå som . verkar det slöseri med allmänna medel att omarbeta en hel lag med förordning och föreskrifter och ha som mål att den nya minst ska vara lika bra/dålig som den ska ersätta. Om djurskyddet har ett så stort samhällsintresse i landet så borde målsättningen vara betydligt högre (LST ). Målsättningen med djurskydds- verksamheten bör inte bara vara att bibehålla dagens nivå utan att kontinuerligt arbeta för ett förbättrat djurskydd (veterinär- förbund, SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). Förvisso är det nödvändigt att ändra lagar och förordningar i takt med att nya forskningsresultat gällande djurs behov blir kända. Enligt kommittédirektivet får dock inga förändringar i djurskydds- lagen vidtagas som kan försämra nuvarande förhållanden. Detta löfte är värt att prioritera, med tanke på att det är ett krasst ekonomiskt tänkande som är det förhärskande i samhället (Föreningarna Djurens Vänners ). 1.3 Tolkningar av flexibilitet Några instanser påpekar att det är oklart vad ordet flexibel innebär i detta sammanhang. Det påpekas att begreppet flexibel ofta tolkas som att det ska finnas utrymme för att bryta lite mot föreskrifterna, så länge det inte är så mycket och så länge man inte kan bevisa att det leder till lidande hos djuren, vilket det finns flera faror med () och kan innebära att djur- skyddsnivån sänks (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). En av dessa faror är minskad rättssäkerhet och förutsägbarhet då graden av flexibilitet sannolikt kommer att skilja sig markant åt mellan olika inspektörer, kontrollinstanser och (). Vidare påpekas att lagstiftningen egentligen redan är flexibel då den endast utgör en miniminivå som måste uppfyllas. Håller man sig över denna miniminivå är lagstiftningen i princip är hur flexibel som helst (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, , LST ). Att införa mer flexibilitet måste i praktiken innebära flexibilitet åt båda hållen, d.v.s. inte bara innebära lättnader i tillämpningen av lagstiftningen utan även i lika stor utsträckning striktare tillämpningar, vilket troligen inte är det som efterfrågas (). Vidare får inte flexibilitet innebära att verbala djurhållare med starka ekonomiska resurser får en gräddfil förbi de minimiregler som rimligen måste gälla alla (). Det får inte heller innebära att lagstiftningen är så flexibel att den går tolka lite hur som helst eftersom det då är mycket svårt för både den djurägare som vill kontrollera att den uppfyller lagstiftningen och den djurskyddsinspektör som ska göra den bedömningen (). De påpekas också att det finns ytterligare flexibilitet inbyggd i dagens lagstiftning eftersom mindre avvikelser får godtas enligt vissa föreskrifter, t.ex. för häst, gris och nöt (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, LST ). Andra instanser framhåller denna inbyggda flexibilitet som ett föredöme tycker att liknande lösningar bör tillämpas även för andra djurslag (). Om sådana avvikelser ska kunna accepteras måste dock dess kunna motiveras med kompensationer för djuren i andra avseenden. Av vikt att komma ihåg är dock att när en mindre avvikelse godtas så frångås minimikraven i lagstiftningen(SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). 1.4 Svårigheter med att utforma regler utan detaljer Det har från olika håll framförts att man i lagstiftningen borde lägga mindre vikt vid detaljer och mer vikt på det enskilda djurets välfärd i den situation som djuret befinner sig i. Det finns dock stora svårigheter med att i praktiken utforma och tillämpa sådana regler påtalar Föreningen som består av de byggnadskonsulenter som utför förprövning av djurstallar och är verksamma vid länsstyrelserna och . Ett sådant problem är djurägarens investeringssäkerhet och trygghet i att veta vad som gäller vid byggnationer. Hur ska t.ex. en djurägare som står i begrepp att bygga ett djurstall kunna känna sig säker på att den lösning denne väljer kommer att uppfylla djurskyddskraven om djurskyddsreglerna är utformade med utgångspunkt på hur det enskilda djurets faktiska situation? I det skedet finns ju inga djur eller djurvälfärd att studera. Det är därför det olyckligt att ta bort nuvarande detaljnivå i lagstiftningen då de flesta djurhållare vill ha tydliga regler och svart på vitt att de bygger rätt och följer gällande regelverk. Detta gäller även de företag som tillverkar utrustning och inredning för djurhållning, projektörer m.fl. Då en större investering ska göras för att t.ex. bygga en stallbyggnad så behöver alla parter veta att investeringen leder till något som blir rätt och inte ifrågasätts i efterhand(Föreningen konsulenter). Även andra instanser som framför att det finns en risk att minskad detaljeringsgrad kan leda till att djurhållare bygger stallar på ett felaktigt sätt och att bristerna upptäcks först när stallarna har tagits i bruk. Detta kan leda till kostsamma ombyggnader. Vidare påpekas att om måttregleringen av djur- utrymmen skulle tas bort försvinner möjligheten att vid för- prövning beräkna hur många djur som får plats i stallet och därmed vilka krav som ska ställas på ventilation, utrustning för utgödsling och utfodring osv. Djurägaren vet då inte heller på förhand hur många djur som kan tillåtas i stallet och kan därigenom inte göra någon ekonomisk kalkyl för produktionen. Att istället för detaljerade regler endast använda sig av djur- baserade parametrar vid kontroll för bedömning av djurens välfärd framförs inte vara förenlig med den förebyggande delen. Det går inte att ersätta dagens resursbaserade lagstiftning med att använda välfärdsindikatorer som avläser utfallet av miljö och skötsel eftersom man tappar den förebyggande målsättningen med lagstiftningen (Djurskyddet ). Det kan finnas överhängande risker i en djurhållning som vid kontrolltillfället inte berör djuren men som snabbt kan försätta djuren i en djurskyddsmässigt ohållbar situation. Beslut om åtgärder behöver då tas trots att djuren vid kontrolltillfället uppvisade ett gott välbefinnande genom användandet av mätmetoder (LST ). En minskad detaljstyrning kan leda till att det förebyggande momentet i djurskyddslagstiftningen försvagas (). 1.5 Efterfrågan på detaljerade regler Vid kontrollverksamhet har framkommit att det finns både djurhållare som efterfrågar mer detaljerade regler och djurhållare som är av motsatt åsikt (LST ). Det påpekas också att det finns en stor tilltro och acceptans för t.ex. de måttföreskrifter som finns och dessa bestämmelser, som ibland är detaljerade, har inte tillkommit av en slump. Bestämmelserna bygger på lång erfarenhetsåterföring och i många fall på olika forsknings- /försöksprojekt där det undersökts vad som behövs för att tillgodose djurens behov. Att inte ta tillvara på sådana erfarenheter och kunskaper skulle vara egendomligt (Föreningen ). Andra instanser anser att även om man bör sträva efter att reducera detaljreglerna så måste de i någon form finnas kvar då det finns ett behov av detaljregler eller rekom- mendationer, inte minst vid ritning och projektering av stallar och vid tillverkning av inredning. Om dessa regler eller rekom- mendationer ska finnas i lagstiftningen eller på annan plats kan diskuteras (Svenska Ägg). Efterfrågan på mer detaljerade regler kommer också från kontrollmyndigheterna då de funktionskrav som finns är som svårkontrollerade. Avsaknaden av mätbara krav kan leda till motsatta uppfattningar mellan djurhållare och kontrollmyndighet som exempelvis lätt är fallet med skrivelser som att djur ska vara tillfredsställande rena (LST län). På vissa områden behövs artspecifika detaljregler (LST län) och det påtalas att för få detaljregleringar leder till att både djurhållare och kontrollpersonal endast har djurskyddslagens portalparagrafer och förarbeten att gå på (LST ). Det framförs också att även om man ska se till helheten så består helheten av detaljer. Djurskyddslagen är till för det enskilda djuret, att garantera en miniminivå för det enskilda djuret, inte för en hel grupp djur. Det räcker inte att exempelvis en grupp nötkreatur över lag har det bra, om några av djuren är alldeles för magra, har ovårdade hovar eller lider på annat sätt – en individs lidande kan på intet sätt kompenseras genom att andra djur i samma grupp har god välfärdsnivå (, SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). Den helhet man kan tänka sig förändra till är t.ex. att man i lagstiftningen tar fram ett antal kärnindikatorer (core indicators). En kärnindikator täcker upp för ett välfärdsområde och om denna brister så är det bevis på att det förmodligen finns ett flertal underliggande brister som måste tittas närmare på. Vid ett första kontrollbesök kan man då fokusera på dessa kärnindikatorer och om det finns brister i dessa måste mer djupgående kontroll genomföras. Dessa kärnindikatorer måste dock tas fram med en enorm noggrannhet för att garantera att ett gott djurskydd kan garanteras (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). Vidare framförs att samtliga djurhållningsformer kräver mätbara och lättförståeliga regler (jämför med trafikregler, det fungerar inte att ange håll lagom hastighet)och att det finns icke mätbara parametrar i lagstiftningen som tillräckligt skydd, tillräckligt med strö och tillfredsställande rena som ger utrymme för olika tolkningar (Linnéuniversitet). En ökad detaljeringsgrad efterfrågas från vissa håll då lagstiftningen innehåller många väldigt svepande formuleringar som t.ex. Fiskar ska hållas i vatten som inte innehåller för fiskarna skadliga eller giftiga ämnen. Vill man i lagstiftning ge dessa fiskar en bra miljö bör det finnas en praktisk möjlighet att kontrollera att lagen följs. En fungerande lagstiftning skulle t.ex. istället kunna ange godkända vattenvärden som att den t.ex. anger en övre gräns för halter av kvävedioxid och ammoniak.. Det samma gäller formuleringarna kring hur fiskar ska hållas där nuvarande formulering om att vattnets volym, yta och djup ska vara anpassat efter fiskarnas storlek, antal och levnadssätt, är för allmänna (Nordiska ). I samma anda påtalas att vissa regler såsom kring stallklimat- angivelserna är för dåligt specificerade för att säga något om de påverkar djurvälfärden. Dessa värden borde specificeras ytterligare med hjälp av forskning och framförallt utifrån dagens och framtida djurhållningssystem. Nuvarande värden är endast att betrakta som ett slags akutvärden. För att dessa värden ska kunna uttrycka något om hur de påverkar djurens hälsa, måste värdena specificeras per djurslag, gruppstorlek, stallsystem, var de mäts i stallet, (t.ex. finns det kanske skillnader sommar och vinter) etc. (SLU Lantbrukets byggnadsteknik). Även klimat i transportfordon är svårt att mäta då det påverkas av många faktorer, såsom utformning av bil och släp, ventil- öppningar, transportör etc., och det är även svårt att mäta djurens reaktion på klimatet då situationen i sig är en stressituation för djuren. Nuvarande klimatangivelser för transport är som ovan att jämföra med stallklimat. Forskning har visat att hur bil och släp lastat; i vilken ordning, var djuren placeras i transporten, , hur lastning och avlastning tar, hur transportör har reglerat ventilation etc. påverkar djurens välfärd till det bättre eller sämre. I nuvarande lagstiftning saknas det en detaljreglering av hur klimatet bör vara för en god djurvälfärd, samt en brist på kontroll av efterlevnad av denna. (SLU Lantbrukets byggnadsteknik). Det framförs också vara svårt att formulera en bred och allmänt hållen djurskyddslag om den ska baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet då kunskaperna förändras . Det är först när man kommer ner på detaljerade resurskrav som före- skrifterna kan anpassa efter de senaste forskningsrönen (). Andra instanser påpekar att dagens detaljföreskrifter fungerar bra genom att både ge djurhållarna och tillverkarna av inrednings- systemen goda förutsättningar för att finna bra och ekonomiskt fördelaktiga lösningar, som med säkerhet är djurskyddsmässigt korrekta, som det ger kontrollmyndigheten möjlighet till likriktade bedömningar (LST V. ). Svensk Hund- kapplöpning anger att de inte ser något större problem med djurskyddslagens detaljeringsgrad så som den ser ut även om de inte motsätter sig en mer flexibel lagstiftning. Deras verksamhet är noga reglerad och uppges skulle till och mer kunna bli mer detaljstyrd utan att verksamheten skulle bli lidande av det (Svensk Hundkapplöpning). Detaljeringsgraden bör harmoniera med den i EU regelverk Från vissa håll hävdas det att man inom EU arbetar man för en ökad målstyrning och färre detaljerade tekniska krav i lag- stiftningen (). Detta är dock inte bilden de flesta instanser har utan andra instanser har framfört att detaljeringsgraden i EU lagstiftningen är relativt hög. Det framförs t.ex. att svensk lagstiftning i hög grad följer den detaljeringsgrad som finns i EU-regleringar (LST ) och att det är förvånande att ska avstå från de mer detaljerade resurs- kraven när EU-lagstiftningen till stor del bygger på sådana (LST ). Det påpekas också att det kan bli problem att försöka minska detaljeringsgraden i då EU direktiv måste implementeras i den svenska djurskyddslagstiftningen och vissa av dessa har regler med en hög detaljeringsnivå och inte lämnar något utrymme att göra på annat sätt(Föreningen konsulenter, , SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). Ett exempel på detta är EU direktivet om skydd av försöksdjur som begränsar möjligheterna till ökade funktionskrav i svensk försöksdjurslagstiftning (). Andra instanser framhåller vikten av att söka en form i den svenska lagstiftningen som väl harmonierar med den Europa- gemensamma regelverken inom djur- och djurskyddsområdet när det gäller innehåll och detaljeringsgrad(LST Ö. ). Det kan bli märkligt och sannolikt uppfattas som ytterst inkonsekvent om exempelvis vissa delar av djurskyddsföreskrifterna för lantbrukets djur (L100) är mycket detaljerade vad gäller grisar, kalvar, värphöns och slaktkycklingar, men saknar motsvarande detaljeringsgrad vad gäller kraven för de djurslag som ännu inte täcks av EU-direktiv, så som t.ex. mjölkkor, köttdjur, får och kalkoner (, SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa). En annan aspekt är att svensk djurskyddslagstiftning, precis som EU:s djurskyddsförordningar/direktiv och konven- tioner bygger på principen att djurskyddsproblem ska förebyggas genom krav på djurens miljö och skötsel. Grunden för detta är forskning och beprövad erfarenhet och EU:s myndighet gör utvärderingar av djurvälfärdsrisker inom respektive husdjurs- hållning. Det innebär att det blir svårt för att avvika från gällande principer för EU:s lagstiftning och konventioner (Djurskyddet , Konsumenter). 1.7 Vad ställer en mindre detaljerad lagstiftning för krav? En mer målinriktad lagstiftning med fler funktionskrav ställer högre krav på kompetens hos både djurägare och kontrollanter (LST , LST , LST , LST Söderman- lands län, LST V. , LST , LST län, SLU, Nationellt centrum för djurvälfärd, Svensk Djursjukvård, Svenskt Sigill, för anatomi, fysiologi och biokemi). Det är lättare att kontrollera tydligt definierade variabler som exempelvis mått än att bedöma mer svårdefinierade parametrar som välbefinnande och lidande (LST län).Det är därför viktigt att kontrollpersonalen har en gedigen utbildning och stor erfarenhet (LST ). Det kommer att krävas en omfattande fortbildning av den egna personalen och i motsats till vad som sägs i kommittédirektivet kommer detta bli ett permanent förhållande (LST ). Kompetensförsörjningen kan bli problematisk i ett långsiktigt perspektiv (LST ). En mer flexibel lagstiftning innebär att man ser till enskilda hundars behov, vilket kräver betydligt mer kunnande och tidsåtgång hos de kontrollerande myndighetspersonerna (). Gällande djurägarnas kompetens framförs att mer målstyrd lagstiftning kommer att ställa högre krav på djurägarens och hans personals kunskaper och skicklighet (för husdjurens utfodring och vård). En djurhållare med kommersiell djurhållning bör ha en basutbildning som är lämplig för ändamålet för att få driva sin verksamhet (). Hos vissa djurhållare fr.a. vad gäller mer hobbybetonade djurhållningar, är kunskapsnivån tyvärr i många fall låg och det kan ifrågasättas om den omfattande kompetensuppbyggnad är realistisk (LST ). Svårigheter och problem med hög detaljeringsgrad och låg flexibilitet 2.1 För mycket detaljer hindrar och begränsar Det har dock också framförts att lagstiftningen på djurskydds- området har blivit så omfattande och detaljerad att den kan vara hindrande för en positiv utveckling på gårdarna. Detta gäller inte minst när det gäller djurskyddsarbetet och det finns därför behov av såväl förenkling som förändrad struktur och ökad flexibilitet i lagstiftningen. För att förbättra djurvälfärden bör djurägarnas erfarenheter och innovationskraft komma till uttryck och att trenden mot allt fler tekniska djurskyddsbestämmelser bör brytas. Ett omfattande och detaljerat regelverk är inte en garanti för ett gott djurskydd utan det bygger istället främst på djurskötarens kompetens och grundmurade intresse för djuren liksom på näringens dialog med myndigheter, djurskyddsorganisationer, konsumenter m.fl. (). Det framförs också att många lantbrukare reagerar på att det på grund av lagstiftningens uppbyggnad inte alltid är resultatet i form av gott djurskydd som räknas utan hur väl krav gällande olika tekniska detaljer är uppfyllda. Ett ökat fokus på djurens välbefinnande istället för tekniska detaljer efterfrågas och det är där viktigt att se på utvecklingen av djurskyddsindikatorer (Lant- brukarnas riksförbund). Andra instanser påpekar att en större flexibilitet inte behöver påverka djurskyddet negativt och att det är viktigt med en förändring där djurhållarens betydelse för djurens välfärd blir tydligare (). Vidare framförs att djurens välbefinnande ska bedömas utifrån ett helhetsperspektiv () och inte endast utifrån exakta måttbestämmelser (LDM Mjölk- bönder). måste vissa detaljkrav kvarstå om inga andra objektiva mått kan användas och vid en övergång mot funktionskrav måste det klart och tydligt framgå hur man löser tolkningstvister för att inte äventyra rättsäkerheten(). Det framförs också att missnöjet med vissa detaljerade regler kan vara att de inte anses vara tillräckligt bra eller avgörande för djurens välfärd () eller att det inte är tydligt vad det finns för vetenskaplig grund till vissa måttangivelser (LST län). Detta gör att vissa detaljregler kan motverka djurskyddsnyttan genom att skapa en negativ opposition och som exempel kan nämnas kravet på genombrutna mellanväggar i ensamkalvboxar och kravet på larm i kalvstallar med mekanisk ventilation (L100 samt EU lagstiftning) (LST V. Göta- lands län) Inom sällskaps- och hobbydjur hållning framförs det också var omöjligt att i regelverken i detalj beskriva varje arts behov. Därför behöver lagstiftningen kunna tolkas mera flexibelt än som är aktuellt nu för att kunna uppfylla villkoret att se till de enskilda arternas/djurens behov (, Svensk Fågel- hobby). Regelverket är alltför generaliserande i vissa delar och alltför detaljerade i andra. Olika fågelarterna kan exempelvis variera lika mycket sinsemellan som olika däggdjursarterna (Svensk Fågelhobby). En alltför detaljstyrd lagstiftning kan utgöra begränsningar för att tillgodose behoven hos olika djurarter som är aktuella som försöksdjur (). Det finns önskemål om att reglerna bör omformas till funktionskrav i stället för som bestå av resurskrav (ICA). Ett annat problem är att det finns stora diskrepansen mellan detaljeringsgraden inom olika delar av djurskyddslagstiftningen där det i vissa fall finns ett mycket begränsat utrymme för kontrollmyndigheterna att göra avsteg från bestämmelserna och i andra fall inte ges tillräckligt med vägledning (LST län, LST ). Det anförs också att den kommande lagstiftningen i för- längningen bör vara mer anpassad till EU-standard och att lagtexter gällande byggnader och djurhållning behöver vara generellt hållna. Detta för att lagtexten kan anpassas efter landets klimat/för- hållanden – dvs. mer öppen hållning till byggnaders utformning och anpassas både till djurslag och specifika klimatbehov. Detta går hand i hand med funktionskrav (SLU, Nationellt centrum för djurvälfärd). För att modernisera den nuvarande djurskyddslagstiftningen, måste djuren bedömas utifrån det sätt som de hålls i stor utsträckning, d.v.s. gruppvis. Istället för allt för mycket fokus på måttangivelser på boxar etc., bör det kanske snarare fokuseras mer på vad som är optimala gruppstorlekar, både ur smittskydds- synpunkt, men också beteendemässigt, med hänsyn till naturliga flockstorlekar, rangordning m.m. (SLU Lantbrukets byggnads- teknik). 2.2 Målinriktad lagstiftning och funktionskrav Flera instanser har framfört att målinriktad lagstiftning och funktionskrav är generellt något positivt och att det viktiga är att gott djurskydd och därmed god djurvälfärd uppnås, inte exakt hur detta görs. (, SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa, ). Strävan bör dock inte vara att ha en lagstiftning som enbart är målinriktad utan det viktiga är en tydlig och rättssäker lagstiftning som garanterar våra djur ett gott skydd och en god välfärd (SLU Inst. Exempel på mer målorienterat krav skulle vara slopa kravet på en sammanhängande betesperiod utan lägg istället nivån på ett visst antal dagar/år som de ska hållas på bete så djurägaren kan anpassa betesdriften efter hans förutsättningar (). Det påpekas också att gällande målstyrning så måste konsekvenserna övervägas noga för varje enskild fråga. För vissa typer av frågor är målstyrning olämpligt såsom exempelvis gällande krav på reservelverk i fjäderfästallar. Här kan myndigheterna antingen ha ett krav på att larm och reservelverk ska finnas eller så kan de ha djurbaserade mål och i efterhand utfärda stränga straff för den djurhållare vars 80 000 kycklingar just dött därför att han eller hon inte insett vikten av reservelverk och det var ju inget lagkrav (). Vidare finns ofta en konflikt mellan målstyrning och lagens intention att fungera förebyggande. Det går inte per definition att utvärdera ifall de uppsatta målen har uppnåtts förrän i efterhand och det gör att ett eventuell djurskyddsproblem redan har uppstått (, SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa) Som exempel kan nämnas att det finns ett resurskrav på tillgång till vatten. Om detta istället gjordes om till ett funktionskrav som sa att djuren inte ska vara törstiga så skulle detta först upptäckas då djuret verkligen är törstigt och kanske t.o.m. på gränsen till uttorkat (SLU Inst. husdjurens miljö och hälsa).