sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Ur perspektiv kan det dock upplevas som ett förhandlingsspel mellan brukaren och dennes ombud å ena sidan och å andra sidan. Brukaren och dennes ombud ansöker om fler assistans- timmar än vad som motiveras av brukarens hjälpbehov för att undvika den potentiella risken att beviljas för få assistanstimmar. måste som motpart i detta förhandlingsspel motivera en annan bedömning, med utgångspunkt i sin egen utredning. Om brukaren begär det ska betala ut assistansersättningen direkt till anordnaren. har ingen laglig möjlighet att ifrågasätta detta, även om anordnaren missköter sin verksamhet. har inte heller någon direkt relation till anordnare av personlig assistans, vilket försvårar myndighetens möjligheter att kontrollera om assistansen utförs i den omfattning som beviljas. Assistansreformens konstruktion bygger på att assistansberättigade själv väljer utförare, varför det till stor del är upp till den assistansberättigade att kontrollera att den personliga assistansen faktiskt utförs. Det är även den assistans- berättigades ansvar att välja en annan anordnare om den personliga assistansen missköts. Det är mot brukaren som riktar samtliga kontroller av hur assistansersättningen används. Inga särskilda kontroller görs i förhållande till anordnarna, med undantag för kontroll av om anordnaren har F-skattesedel samt om denne är registrerad som arbetsgivare hos , som görs i samband med att en brukare väljer en anordnare. ansvarar för tillståndsgivning och tillsyn av anordnare av personlig assistans. Till skillnad från har därmed en direkt relation till anordnare av personlig assistans. Anordnare som misskött sin verksamhet ur ett ekonomiskt hänseende beviljas inte tillstånd att utföra personlig assistans. tillsyn över assistansanordnare kommer att inriktas mot kvalitet och säkerhet i utförandet av personlig assistans. Tillstånd att bedriva assistans- verksamhet gäller tills vidare och enligt uppgift från är det med nuvarande lagstiftning svårt att återkalla en assistans- anordnares tillstånd. Det krävs allvarliga missförhållanden som rör en enskild innan så kan ske. Tillsynen inriktas inte på att upptäcka Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen möjligheter att upp- täcka om assistansersättning missbrukas kommer därmed inte att förbättras i någon större utsträckning som en följd av tillsynsansvar för personlig assistans. förutsättningar att kontrollera att assistans- ersättningen används för köp av personlig assistans skiljer sig åt beroende på om en brukare själv är arbetsgivare för sina assistenter eller om denne anlitar en extern assistansanordnare. har goda möjligheter att kontrollera att brukare inte behåller delar av assistansersättningen själv, dvs. att kontrollera att all ersättning används för köp av assistans. Däremot har myndigheten svårt att kontrollera om assistansanordnare utför personlig assistans i den omfattning de fått betalt för. I de fall brukaren anlitar en extern anordnare kan inte kontrollera hur anordnarens kostnader och vinster fördelar sig. Det ställs hårdare krav på tid- redovisning och specificering av räkningar på brukare som själva är arbetsgivare åt sina assistenter än på externa assistansanordnare. För assistenter som är anställda direkt av brukaren finns det en gräns för hur många timmar assistansersättning per assistent och månad som betalar ut. För assistenter anställda av privata assistansanordnare gäller arbetstidslagen (1982:673). Enligt denna lag får den sammanlagda arbetstiden under varje period uppgå till högst i genomsnitt . Genom kollektivavtal kan undantag från lagens tillämpning göras, när det gäller den samlade arbetstiden får en avvikelse dock inte innebära än . Statskontorets intervjuer med representanter för lokala försäkringscenter visar att det är vanligt att handläggaren upptäcker att assistenter arbetar för många timmar. kan inte själv vidta några åtgärder mot anordnare vars assistenter arbetar mer än vad arbetstidslagstiftningen medger. kan bara anmäla att en assistent arbetar för mycket till och det endast om uppgifterna inte omfattas av sekretess. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Assistansersättning kan missbrukas på flera olika sätt. Det har t.ex. uppmärksammats fall där en person har beviljats assistans, utan att ha en funktionsnedsättning. Assistansersättningen kan då fördelas mellan brukaren och de som uppges arbeta som assistenter. Andra exempel på oegentligheter är när brukare och assistenter i tid- redovisningar anger att mer assistans utförts än vad som faktiskt är fallet. Enligt de intervjuer som Statskontoret har genomfört är risken för den typen av missbruk störst när föräldrar och anhöriga arbetar som assistenter eller om assistansanordnaren missköter sin verksamhet. Felaktiga utbetalningar av assistansersättning kan också bero på att brukaren, medvetet eller omedvetet, inte anmält förändringar i den dagliga livsföringen som t.ex. deltagande i utbildning eller daglig verksamhet där huvudmannen har ett ansvar för att tillgodose brukarens stödbehov. De intervjuer som Statskontoret har genomfört vid lokala försäkringscenter visar att det är svårt för myndigheten att avgöra om en sökande överdriver sin funktions- nedsättning eller sitt stödbehov. har små möjligheter att ifrågasätta uppgifter om den sökandes levnadsvanor i ansökningar om assistansersättning, då intentionerna i assistans- reformen bygger på den enskildes rätt att leva som andra. Detta inbegriper att ha möjlighet att leva ett så aktivt liv som hon eller han önskar. Av de öppna svaren till enkäten framgår det att person- liga handläggare ibland misstänker att sökande yrkar på oskäligt antal fritidsaktiviteter i förhållande till den sjukdom och/eller den funktionsnedsättning de uppger att de har. Handläggarna ställer sig i dessa fall frågande till om den sökande verkligen orkar med samtliga av de aktiviteter som man ansöker om ersättning för. Enligt de personliga handläggare som Statskontoret har intervjuat är det inte ovanligt att brukare ansöker om fler assistanstimmar i samband med att de byter assistansanordnare, ofta för att kunna ha en aktivare fritid. Av de öppna svaren framgår det även att de personliga handläggarna fattar misstankar om oriktiga uppgifter i ansökningar i de fall brukare yrkar på behov av dubbel assistans p.g.a. olika anledningar som inte kan styrkas i de medicinska under- lagen. Flera av de personliga handläggarna anger även att det förekommer att medicinska underlag inte bygger på kliniska fakta, utan på den enskildes egna beskrivningar, något som handläggarna Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen anser utgör en risk för att de sökandes funktionsnedsättning överdrivs. i har utrett flera misstänkta bedrägerier rörande assistansersättning. Myndigheten har sammanställt sina erfarenheter. Följande beteendemönster hos olika aktörer har identifierats i de bedrägerifall som har uppdagats. Brukare: Simulerar eller förstärker sin funktionsnedsättning i syfte att beviljas fler assistanstimmar. Brukaren kan ha kommit överens med anordnaren om att dela på ersättningen från , varför brukaren kan erhålla en del av pengarna som betalas ut till anordnaren. Anordnare: Anordnare tar emot pengar för verksamhet de inte bedriver, genom att medverka till ansökningar om assistans- ersättning för behov som brukaren inte har. Assistenter: arbetar i lägre utsträckning än vad som finns angivet i tidrapporterna eller inte alls. Assistenterna skriver under falska tidrapporter till och får behålla en del av ersättningen i utbyte. De får därtill möjlighet att erhålla arbets- löshetsersättning, sjukersättning och andra socialförsäkringsförmåner. Assistansersättningen betalas ut till assistansbolaget, efter avtal med brukaren. Bolaget anställer brukarens anhöriga som assistenter och betalar ut lön, sociala avgifter och skatt. De anhöriga betalar tillbaka lönen till bolaget, som i sin tur för över en del av ersättningen till brukaren . Assistenterna (de anhöriga) kan sägas upp eller bli sjukskrivna, vilket ger assistenterna rätt till arbetslöshetsersättning eller sjukersättning. Det har förekommit att assistenter har arbetat svart eller bedrivit studier som de uppgivit att de har arbetat som assistenter. Enligt lagstiftningen får inte brukaren anställa anhöriga ur det egna hushållet som assistenter. Enligt har detta lösts genom att brukaren och dennes make/maka skiljer sig. Maken/makan och deras gemensamma barn ingår därefter inte i samma hushåll. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Rapportens syfte är att granska och bedöma effektiviteten och ändamålsenligheten i den interna kontrollen av assistansersättning. Assistansersättning har av internrevisionen bedömts som ett område med hög risk med tanke på att det i varje individuellt ärende handlar om stora belopp och att möj- ligheter att genomföra kontroller är begränsade. I vägledningen för assistansersättning anges att får besluta att brukaren beviljas undantag från kravet att lämna in tidredovisning. Där anges också att uppföljning bör göras minst en gång och omfatta assistans lämnad under minst en månad i de fall undantag från att lämna tidredovisning har beviljats. Vid granskningen noterades att detta är en arbetsuppgift som normalt inte utförs på de granskade enheterna. Det noterades vidare att det är relativt många som beviljas undantag från att lämna tidredovisning. Det bör vara av särskild vikt att granskning av de som beviljas undantag sker, eftersom det är vanligt förekommande. Vid granskningen framfördes också att har små möjligheter att kontrollera den utförda assistansen med utgångspunkt i de räkningar och tidredovisningar som inkommer. Vissa handläggare kände osäkerhet kring hur mycket de kan och får ifrågasätta om de fattar misstanke om att något inte står rätt till i samband med registrering av insända tidrapporter och räkningar. Vid granskningen noterades att tre av fyra granskade LFC hade betydande eftersläpningar vad gäller tvåårsomprövning av assistans- ersättning. Arbetsbalansen för riket ligger på cirka 4 700 ärenden . En rimlig ärendebalans har bedömts till cirka 1 200 ärenden. LFC ligger därmed långt ifrån att uppnå målet. Omprövning är reglerat i lag och risk finns att assistans- ersättning utbetalas felaktigt på grund av eftersläpningen i ompröv- ningsarbetet. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Vid granskningen noterades att ansökan om förhöjd timpenning handläggs på samtliga LFC som handlägger assistansersättning. Arbetsuppgiften handlar till stor del om ekonomiska beräkningar. Då det är relativt få brukare som ansöker om förhöjd ersättning är det svårt att upprätthålla kompetensen för arbetsuppgiften. Några av de intervjuade framförde också att de ansåg att en koncentrering av arbetsuppgiften till färre handläggningsplatser skulle innebära en effektivisering av handläggningen. 6.3.4Möjligheten till medicinska utredningar Socialförsäkringsbalken ger ökad möjlighet att utreda rätten till assistansersättning genom att nu bland annat kan begära särskilt läkarutlåtande. Det finns dock inget särskilt lagstöd avseende assistansersättning som ger möjlighet att köpa försäkringsmedicinska utred- ningar i syfte att erhålla en fristående bedömning av den för- säkrades funktionsnedsättning. Vid besöken på LFC framkom att det ansågs vara viktigt att ges möjlighet att anlita oberoende experter för medbedömningar. 6.3.5Kontroll av att assistansersättningen används till kostnader för assistans kan, inom ramen för gällande lagstiftning, kontrollera om assistansersättningen används till kostnader som har samband med den personliga assistansen i de fall den assistans- berättigade själv anställer sina assistenter. Anlitas externa assistansanordnare har begränsad möjlighet att kontrollera att assistansersättningen används till kostnader för den personliga assistansen. Huvuddelen av de assistansberättigade anlitar externa assistansanordnare för att hantera den personliga assistansen. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Vissa inmatningar i Tp-systemet (utbetalnings- system), till exempel registrering av ett nytt beslut, ett ändrings- beslut eller en tilläggsutbetalning som är större än , ska dubbelattesteras. Dubbelattestering ska utföras löpande av enhetschefen på , fram till en fastställd bryttidpunkt för utbetalning. Utbetalningen verkställs emellertid vid bryttidpunkten även om dubbelattest inte skett. På direkt fråga om attestrutinens tillförlitlighet och ändamåls- enlighet ansåg såväl enhetschefer som handläggare att rutinen fångar upp de mest riskfyllda och väsentliga transaktionerna. Rutinen fångar dock inte upp fall där brukare och anordnare använder assistansersättningen på ett otillbörligt sätt. Attestrutinen bedöms av internrevisionen som tillfredsställande. Däremot anses det inte tillfredsställande att tilldelningen av attest- behörighet inte följer gällande riktlinjer utan även har tilldelats tjänstemän av lägre tjänsteställning än enhetschef. Kontrollrutinen för utbetalning till rätt betalningsmottagare bedöms enbart som delvis tillfredsställande på grund av att kontroll av att anordnare har F-skattsedel och är registrerad som arbets- givare hos inte alltid utförs. 6.4Försäkringskassans riskrapport för felaktiga utbetalningar inom socialförsäkrings- handläggningen år 20105 Rapporten ger en övergripande bild av de väsentliga risker avseende utbetalningar i socialförsäkringshandläggningen som har identifierat och hur de kommer att hanteras . Rapporten innehåller en särskild del avseende assistansersättning. Utredningens genomgång avser endast de av uppmärksammade riskerna, inte de åtgärder som avser att sätta in. Enligt rapporten är fel som orsakats av allmänheten avseende assistansersättning bland annat att behovet av personlig assistans överdrivs, att betalar ut ersättning för assistans som inte har utförts och att brukare inte anmäler att annat sam- Riskrapport för felaktiga utbetalningar inom socialförsäkrings- handläggningen . Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen Avseende förmåner i allmänhet anges att en huvudsaklig orsak till fel orsakade av allmänheten är att försäkrade inte anmäler ändrade förhållanden med en ersättning. Eftersom dessa fel sker i förmåner med löpande utbetalningar är de ekonomiska konsekvenserna ofta höga. Denna kategori bedöms vara mest kostsam när det gäller allmänhetens fel. Riskerna avser i hög grad förändringar i de grundläggande villkoren för förmånerna, såsom förändringar i hälsotillstånd, inkomster och bosättning. Fel som orsakas av är bland annat att hand- läggaren gör en felaktig bedömning om grundläggande behov eller att ersättning beviljas på otillräckliga medicinska underlag. Eftersom det inte finns några specificerade krav på de läkarutlåtanden som ska grunda sina beslut på ökar både risken för felaktiga bedömningar och möjligheterna att överdriva behovet av assistans. har även upp- märksammat en risk avseende beräkningsfel av antal timmar eller förhöjt timbelopp. 6.5Försäkringskassans svar på regeringsuppdrag om assistansersättning6 uppdrag från regeringen var att följa upp beslut om personlig assistans enligt 9 a § LSS. arbete med försäkringsstyrning har visat ett behov av att satsa på att utveckla självständiga, kompetenta och professionella handläggare. För att stärka handläggarnas kunskap i medicinska frågor och därigenom få bättre underbyggda medicinska beslutsunderlag pågår ett arbete för att i högre grad involvera de försäkringsmedicinska rådgivarna i ärenden om eko- nomiskt stöd till personer med funktionsnedsättning. Målet med utvecklingsarbetet är ett ökat antal gruppkonsultationer där försäkringsmedicinska rådgivare, specialister och handläggare deltar och där avidentifierade ärenden diskuteras i grupp. Regelverket om assistansersättningen innehåller inga krav på att den försäkrade ska bifoga ett medicinskt intyg som visar på graden av funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsningar i den dagliga livsföringen. är det av vikt, särskilt med hänsyn till den betydelse assistansersättningen kan få för den försäkrade i vardagen, att Svar på regeringsuppdrag . Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen bedömningen av hjälpbehov och stöd är av god kvalitet. finns en viss diskrepans mellan den försäkrades beskrivning av sina behov och den beskrivning som lämnas av till exempel skola eller daglig verksamhet och det kan skapa svårigheter i bedömningen av den försäkrades hjälpbehov. En utförlig medicinsk utredning som har sitt fokus på vilken hjälp en försäkrad kan vara i behov av kan också underlätta bedömningen av eventuella hjälpmedel som komplement till personlig assistans. Trots att det saknas formella krav på medicinska underlag har det blivit allt vanligare att den försäkrade eller dennes ombud/assistans- anordnare kommer in med utlåtande från läkare eller arbetsterapeut. ser tendenser till att sådana intyg inte alltid är så välgrundade som myndigheten har skäl att förvänta sig. ser därför ett uttalat behov av att få en tydlig reglering på området i syfte att kunna betala för intyg utfärdade av läkare eller arbetsterapeut eller mera ingående utredningar av teamkaraktär. Det sist nämnda gäller företrädesvis för mer svår- bedömda ärenden där konsultation har skett med den försäkrings- medicinska rådgivaren. Ett sådan medicinsk bedömning bör också vara till gagn för domstolarna vid ett eventuellt överklagande av beslutet. Regleringen bör utformas på liknande sätt som gäller inom sjukförsäkringsområdet. Risken för att osakliga faktorer ges utrymme att vägas in i beslutet minskar ju tydligare det är för handläggaren vad ett ärende om till exempel assistansersättning ska innehålla för underlag och vad som ska värderas. De standardiserade produktionsprocesser som arbetar efter bidrar till denna tydlighet. För assistansersättningen finns redan en sådan process som ska vidareutvecklas varvid fler kontroller ska läggas in. I samband med att socialförsäkringsbalken (SFB) trädde i kraft förtydligades, genom 51 kap. 2 § SFB, att portalparagraferna 5–7 §§ i LSS ska tillämpas även för personlig assistans för vilken det betalas ut assistansersättning. avser därför att inleda ett arbete med att beskriva vilka behov som avses med begreppet andra personliga behov. I detta arbete ska inriktningen vara att ta fram en måttstock för att ha något att förhålla sig till. De måttstockar som kan sägas finnas handlar om daglig livsföring, föräldraansvaret, att leva som andra i motsvarande ålder och att genom insatsen uppnå goda levnadsvillkor. ska fortsätta arbetet med att göra tvåårs- omprövningar i de ärenden där sådan omprövning inte har skett två Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen år sedan senaste beslut. Denna omprövning har tidigare inte skett i den utsträckning som lagstiftaren avsett. ska handläggningen av assistansersättningen föras över från pappershantering till ett elektroniskt ärende- hanteringssystem (ÄHS). Detta syftar till en effektivare administration med en förbättrad överblick av handlingarna i ärendet. En viktig handling ur kontrollsynpunkt utgörs av tidredovisningar över utförd assistans. I samband med övergången till ÄHS avser att ta bort möjligheten att bevilja undantag från kravet på att lämna in tidredovisningar. har uppfattningen att assistansersättningen alltmer har kommit att ta över det ansvar som finns enligt andra lagstiftningar eller insatser enligt LSS. Ett exempel är kom- munernas olika syn på insatsen korttidsvistelse när assistans- ersättning beviljats. En kommun kan dra in beviljad korttidsvistelse om assistansersättning beviljas, medan en annan kommun kan låta beviljad korttidsvistelse finnas kvar som assistans- ersättning beviljas. Exemplet illustrerar också att beviljade assistans- timmar kan bli större i en kommun med restriktiv inställning jämfört med en kommun där insatsen finns kvar. Ett annat exempel är att utvecklingen av rättspraxis tyder på att assistansersättning beviljas för långvariga och omfattande medicinska insatser som bedömts vara egenvård och inte sjukvårdande insatser. Det nuvarande dubbla huvudmannaskapet medför inte bara olägenheter för assistans- berättigade och anordnare samt onödig administration och onödigt höga kostnader för kommunerna, och för- valtningsdomstolarna, utan även olikformiga bedömningar eftersom och kommunerna inte alltid bedömer de grundläggande behoven på samma sätt. 6.6Försäkringskassans rapport – förhindra felaktiga utbetalningar och uppmärksamma misstänkta brott7 Rapportens syfte är att försöka identifiera de problem och svårigheter som finns kring handläggningen av assistansersättning med perspektiv på att förhindra att ersättning utgår felaktigt samt , – förhindra felaktiga utbetalningar och uppmärksamma misstänkta brott. Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen att hitta hjälpmedel för att identifiera de risker som kan finnas och hitta arbetssätt för att motverka felutbetalningar. Rapportens slutsats är att i vissa fall betalar ut assistansersättning på underlag som inte är tillräckliga eller som är direkt felaktiga. Detta leder till felaktiga utbetalningar av stora månatliga belopp. Ofta rör det sig om per brukare och månad. Det medicinska underlaget och utredningarna om funktions- hindrets påverkan på livsföringen måste förbättras för att undvika att personer som inte ingår i personkretsen av olika anledningar hamnar i den. Några av de fall som granskats visar att det sannolikt varit ganska enkelt att få ett läkarutlåtande som öppnar möjligheten att ges socialförsäkringsförmåner på miljonbelopp . Ett exempel är en person som erhållit läkarutlåtande på att han var blind, men som sedan blev tagen av polisen för fortkörning. Det finns också flera exempel där det finns utlåtanden som visar på ett gravt psykiskt eller fysiskt funktionshinder men där det i efterhand kunnat konstateras att personerna spelat sjuka. I några av exemplen är det ganska tydligt att det varit en nära anhörigs subjektiva berättelse som legat till grund för utfärdandet av läkar- utlåtandet. I ett ärende har en kvinna diagnosen sannolik mental retardation och schizofreni. Läkarintyget grundar sig på dotterns uppgifter vid läkarbesöket. Kvinnan beviljades 40 timmars assistans- ersättning . fick sedan en impuls från kriminalvården att kvinnan inte behövde någon hjälp för sin personliga omvårdnad hon var intagen på anstalt. Kvinnan var dömd för snatteri och grov stöld och dottern hade lämnat tidrapporter även för tiden som kvinnan satt i fängelse. Det saknas i dessa fall tillräckliga medicinska underlag som beskriver funktionsnedsättningens inverkan på den dagliga livsföringen och hjälpbehovet. I vissa fall finns det misstanke om köpta läkarutlåtande. Det finns fall där samma läkare figurerar inom särskilda diagnoser och inom väl utbredda släktförhållanden eller grupper med mycket starka familjeband, där lika eller likartade, ofta diffusa, diagnoser förekommer. För att förhindra oriktiga läkarutlåtanden och Andra utredningar rörande fusk m.m. inom assistansersättningen bedömningar bör det finnas en möjlighet att göra och bekosta större funktionsutredningar. 6.6.2Assistansanordnare, närstående och kvaliteten på utförd assistans Kvaliteten på utförd assistans är i vissa fall mycket bristfällig. Det finns exempel där assistenterna arbetar dygnet runt i sträck, vilket får anses helt orimligt. Kartläggningen visar att det är mycket frekvent förekommande att assistenter har långa arbetspass som sträcker sig över i sträck, eller att assistenter arbetar . Det finns också ärenden där assistenten är ålderspensionär. Kvaliteten på assistansen kan ifrågasättas om det är långa arbetspass utan vila eller om assistenten är väldigt gammal. Det finns exempel på ärenden där hela familjen/släkten är involverade som assistenter.