sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — Om kommissionen i ett ärende om olagligt stöd kommer fram till att ett lämnat stöd inte är förenligt med den inre marknaden så ska kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren (artikel 14.1). Kommissionen ska dock inte besluta om återkrav av stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i unions- rätten. Det stöd som ska återkrävas enligt ett beslut om återkrav ska innefatta ränta med en lämplig räntesats som fastställs av kom- missionen (artikel 14.2). Återkravet ska verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att och effektivt verkställa kommissionens beslut (arti- kel 14.3). I det syftet ska de berörda medlemsstaterna vid för- faranden inför nationella domstolar vidta alla nödvändiga åtgärder som är tillgängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet inter- imistiska åtgärder, utan att unionsrätten påverkas. För kommissionens befogenheter att återkräva stöd gäller en preskriptionstid (artikel 15.1). Varje stöd för vilket pre- skriptionstiden har löpt ut ska betraktas som befintligt stöd (arti- kel 15.3). När kommissionen fattar beslut om återkrav som avser stödord- ningar kan den i regel inte i beslutet namnge alla företag som fått olagligt och oförenligt stöd. Detta får i stället göras av den berörda medlemsstaten.44 När kommissionen meddelar beslut med föreskrift om återkrav är den inte heller skyldig att fastställa det exakta be- lopp som ska återkrävas. Det är tillräckligt att kommissionens be- 44 dom i mål C-310/99, mot kommissionen, 2002, s. I-2289, punkt 9. slut innehåller uppgifter som gör det möjligt för den berörda med- lemsstaten att fastställa beloppet utan alltför stora svårigheter.45 Kommissionen har antagit ett tillkännagivande om verkställig- het av kommissionsbeslut om återkrav.46 I detta har kommissionen förklarat att den i sina återkravsbeslut ska ange två olika tidsfrister: en första tidsfrist efter ikraftträdandet av beslutet, inom vilken medlemsstaten ska informera kommissionen om de åt- gärder som den planerar att vidta eller har vidtagit, och en andra tidsfrist efter ikraftträdandet av beslutet, inom vilken kommissionens beslut ska verkställas.47 Om en medlemsstat ställs inför stora svårigheter som hindrar den från att iaktta någon av dessa tidsfrister, ska den informera kommissionen om dessa svårigheter och lämna en tillfredsställande motivering. Kommissionen kan då förlänga tidsfristen. har i en dom48 beträffande en fördragsbrottstalan uttalat sig om medlemsstaternas skyldighet att återkräva stödet utan dröjsmål. I ett kommissionsbeslut hade förklarats att stöd som beviljat ett företag var oförenligt med den gemensamma marknaden. I beslutet angavs att stödbeloppet till viss del skulle fastställas av de franska myndigheterna. Enligt beslutet skulle återkräva stödet utan dröjsmål i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gjorde det möjligt att och effektivt verkställa beslutet. skulle från delgivningen av beslutet underrätta kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits för att följa beslutet. Det län och den stad som lämnat stödet fattade var sitt beslut om återbetalningskrav /2001. Till följd av att ett materiellt fel hade begåtts vid beräkningen av stödbeloppet gjorde kommissionen en korrigering och sände en rättelse till . Besluten om återbetalningskrav upphävdes därför och nya återbetalningskrav beslutades . Stödmottagaren överklagade dessa två beslut. Sådana överklaganden ledde enligt fransk 45EU-domstolens dom i mål C-480/98, mot kommissionen, 2000, s. I-8717, punkt 25. 46Tillkännagivande från kommissionen – Effektivare verkställande av kommissionsbeslut som ålägger medlemsstater att återkräva olagligt och oförenligt statligt stöd (EUT C 272, 15.11.2007, s. 4), punkt 43. tillkännagivande, punkt 42. 48EU-domstolens dom i mål C-232/05, kommissionen mot , 2006 s. . rätt till uppskov med verkställigheten och beloppen återbetalades därför inte. I tolv skrivelser –uppmanade kommissionen att hålla kommissionen under- rättad om hur återkraven fortskred och framhöll betydelsen av att återkravet verkställdes och effektivt. I den sista skrivel- sen beviljade kommissionen den franska regeringen en sista förläng- ning av fristen . Eftersom stödet inte åter- betalades inom denna sista frist väckte kommissionen en fördrags- brottstalan mot . Vid anförde att återbetalningskrav hade riktats till stödmottagaren och att dessa skulle bli verkställbara när målet vid den franska domstolen avslutats. Enligt upp- fattning innebar kravet på ett och effektivt verkställ- ande av kommissionens beslut inte att stödet behövde återbetalas utan att medlemsstaten skulle inleda det nationella förfarande som skulle leda till återbetalning av stödet. förklarade att det nationella förfarandet inte var förenligt med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna och att den franska regeln om att överklagande av beslut om återkrav medför uppskov med verkställigheten inte borde ha tillämpats. Enligt dom- stolen kunde det inte anses vara absolut nödvändigt att ett över- klagande resulterar i uppskov med verkställigheten för att ett verk- samt domstolsskydd skulle vara garanterat. Domstolen påpekade också att kommissionens beslut om återbetalning av de aktuella be- loppen inte kunde ifrågasättas vid en nationell domstol. Mot denna bakgrund hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt kommissionens beslut. 3.4.4Förfaranden rörande befintliga stödordningar Som framgått ovan ska kommissionen enligt artikel 108.1 i EUF- fördraget i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Procedurförordningen innehåller även föreskrifter om denna granskning. Om kommissionen anser att en befintlig stödordning inte är eller är förenlig med den inre marknaden, ska den under- rätta den berörda medlemsstaten om sin preliminära uppfattning och ge den berörda medlemsstaten tillfälle att inkomma med sina synpunkter (artikel 17.2). Om kommissionen mot bakgrund av de upplysningar som medlemsstaten har gett in finner att den befint- liga stödordningen inte är eller är förenlig med den inre marknaden, ska den utfärda en rekommendation för den berörda medlemsstaten med förslag till lämpliga åtgärder (artikel 18). Om den berörda medlemsstaten godtar de föreslagna åtgärderna, är den bunden att genomföra dessa (artikel 19.1). Om den däremot inte godtar de föreslagna åtgärderna och kommissionen, efter att ha be- aktat den berörda medlemsstatens synpunkter, fortfarande anser att dessa åtgärder är nödvändiga, ska den inleda ett formellt gransk- ningsförfarande som kan utmynna i beslut motsvarande dem i de ovan redovisade granskningsförfarandena. När kommissionen antar riktlinjer för statligt stöd på olika om- råden brukar den i dessa lämna förslag på lämpliga åtgärder för med- lemsstaterna när det gäller befintliga stödordningar och uppmana medlemsstaterna att samtycka till dessa åtgärder . Där- med är de bundna att ändra befintliga stödordningar i enlighet med kommissionens förslag. Kommissionen har beslutat om vissa gruppundantag. Om villkoren i ett gruppundantag är uppfyllda är stödet undantaget från anmäl- ningsskyldigheten och därmed från genomförandeförbudet. Dessa gruppundantag består av kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse49, kommissionens allmänna gruppundantagsför- ordning50 och kommissionens beslut om ett undantag från anmäl- ningsskyldigheten för viss ersättning för allmännyttiga tjänster51. Av förordningen om stöd av mindre betydelse framgår att stöd som inte överstiger per stödmottagare om tre beskattningsår under vissa i förordningen närmare angivna förutsätt- ningar inte omfattas av anmälningsskyldigheten enligt artikel 108.3. 49Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse (EUT L 379, 28.12.2006, s. 5). 50Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning) (EUT L 214, , s. 3). 51Kommissionens beslut (2005/842/EG) av om tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som be- viljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse (EUT L 312, 29.11.2005, s. 67). Kommissionens allmänna gruppundantagsförordning är tillämplig på bland annat regionalstöd, investeringsstöd och sysselsättnings- stöd till små och medelstora företag samt stöd till forskning, ut- veckling och innovation. Vidare finns det finns undantag på vissa särreglerade områden, t.ex. transport- och jordbruksområdena. På transportområdet har kommissionen antagit en förordning om kollektivtrafik på väg och järnväg53. Kommissionen har också antagit gruppundantagsförord- ningar för stöd till små och medelstora företag som är verksamma inom produktion av jordbruksprodukter54 och för stöd till små och medelstora företag som är verksamma inom fiskerisektorn55. För primärjordbruksproduktion och för fiskerisektorn har kommissionen antagit särskilda förordningar om stöd av mindre betydelse.57 Det finns ytterligare några förordningar med undantag från anmälnings- plikten. 53Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (EUT L 315, 3.12.2007, s. 1). 54Kommissionens förordning (EG) nr 1857/2006 av om tillämp- ningen av artikel 87 och 88 i fördraget på statligt stöd av till små och medelstora företag som är verksamma inom produktion av jordbruksprodukter och om ändring av förordning (EG) nr 70/2001 (EUT L 358, 16.12.2006, s. 3). 55Kommissionens förordning (EG) nr 736/2008 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag som är verk- samma inom produktion, beredning och saluföring av fiskeriprodukter (EUT L 201, 30.7.2008, s. 16). 57Kommissionens förordning (EG) nr 1535/2007 av om tillämp- ningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter (EUT L 337, 21.12.2007, s. 35) och kommissionens för- ordning (EG) nr 875/2007 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse inom fiskerisektorn och om ändring av förord- ning (EG) nr 1860/2004 (EUT L 193, 25.7.2007, s. 6). 3.5EU-rättens krav på nationella regelverk vid stöd i strid med fördraget Som vi redan har påpekat gäller vårt uppdrag i statsstödsdelen främst frågan om det svenska regelverket uppfyller krav när statligt stöd är på väg att lämnas eller har lämnats i strid med genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen i EUF-fördra- get. En fråga som då måste utredas är om det behövs några svenska bestämmelser för att reglera stödgivarens och stödmottagarens skyl- digheter. I avsnitt 3.2.1 har vi konstaterat att vissa bestämmelser i fördraget har direkt effekt. Detta innebär att de ger upphov till individuella rättigheter som enskilda kan göra gällande inför natio- nella domstolar och myndigheter. Genomförandeförbudet har direkt effekt58 och ger alltså upphov till rättigheter för enskilda som om- fattas av den direkta effekten. Vi måste alltså även ta ställning till i vilken mån det behövs svenska bestämmelser som reglerar situationen för tredje man. Vi ska nu bedöma vilka skyldigheter och rättigheter som stöd- givare, stödmottagare och enskilda med rättigheter till följd av gen- omförandeförbudets direkta effekt har enligt unionsrätten. Vi ska då särskilt utreda vilka materiella regler om dessa parters rättsställ- ning som följer direkt av unionsrätten och som ska tillämpas av nationella domstolar och myndigheter. Därefter redovisar vi vilka krav som unionsrätten ställer på medlemsstaternas rättsordningar på området för statligt stöd. Medlemsstaterna är genom bestämmelsen i artikel 108.3 sista meningen i EUF-fördraget skyldiga i förhållande till Europeiska unionen att inte genomföra planer på stödåtgärder förrän kommis- sionen har tagit ställning till om stödet är förenligt med den inre 58 Se exempelvis dom i mål 6/64, , 1964, s. 1141, i mål 120/73, , 1973, s. 1471, och i mål C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires och Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, (fortsättningsvis kallad FNCE), 1991, s. I-5505, punkterna 11–14. Som har påpekat i bland annat FNCE59 är detta förbud direkt tillämpligt. Förbudet innebär alltså inte en- dast en skyldighet för medlemsstaterna gentemot EU att inte lämna olagligt stöd utan är en regel som ingår i de nationella rättsord- ningarna, som gäller för alla myndigheter och andra vars åtgärder kan utgöra statligt stöd och som ska tillämpas av nationella dom- stolar och myndigheter. Om stöd trots allt lämnas i strid med genomförandeförbudet gäller enligt procedurförordningen att om kommissionen i ett förfarande för granskning av olagligt stöd kommer fram till att stödet inte är förenligt med den inre marknaden så ska kommissionen besluta att medlemsstaten ska återkräva stödet (artikel 14.1). Det förhållandet att kommissionen kan besluta att en medlemsstat ska återkräva lämnat olagligt stöd ska enligt vår mening inte tas till intäkt för att det inte skulle finnas någon skyldighet återkräva lämnat stöd utan ett sådant beslut. förefaller inte ha uttalat att medlemsstaterna är skyldiga att återkräva stöd som lämnats i strid med genomförande- förbudet även utan ett kommissionsbeslut. Domstolen har emeller- tid upprepade gånger förklarat att en nationell domstol i princip ska bifalla en taleberättigad tredje mans yrkande om återbetalning av olagligt stöd. Mot denna bakgrund anser vi att medlemsstaterna är skyldiga att återkräva olagligt stöd även utan ett kommissions- beslut om detta. En fråga som uppkommer är om det är endast medlemsstaten på central nivå som är skyldig att återkräva stödet eller om skyldig- heten ligger även på stödgivaren. Kommissionens beslut är riktat till medlemsstaten som sådan, inte till det rättssubjekt som lämnat stödet eller det organ inom detta rättssubjekt som har fattat beslutet som innebär stöd. Om en stat- lig myndighet har fattat ett beslut eller på annat sätt vidtagit någon åtgärd som innebär statligt stöd är det svårt att se någon anledning till att unionsrätten skulle ställa krav på att det är just denna myn- dighet som ser till att återbetalning sker. har inte heller slagit fast att det finns en sådan skyldighet. Den har inte heller uttalat sig om att unionsrätten innebär en skyldighet för just det 59 Punkt 11. rättssubjekt som lämnat stödet, vilket skulle kunna vara en kommun eller ett offentligt ägt bolag, att kräva tillbaka stödet. I sitt tillkännagivande om effektivare verkställande av kommis- sionsbeslut som ålägger medlemsstaterna att återkräva olagligt och oförenligt statligt stöd har kommissionen förklarat att det i unions- lagstiftningen inte anges vilket organ i medlemsstaterna som bör ha ansvaret för det praktiska genomförandet av beslut om återkrav. Den förklarar också att det ankommer på den interna rättsordningen i varje medlemsstat att utse de organ som ska ansvara för genom- förandet av beslut om återkrav. Mot denna bakgrund anser vi att det står medlemsstaterna fritt att bestämma dels vilket rättssubjekt och vilket organ inom detta som ska återkräva stöd som lämnats i strid med genomförandeförbudet, dels till vilket rättssubjekt åter- betalning ska ske. Återkravsskyldigheten innebär att medlemsstaten måste se till att faktiskt återfå det olagliga stödet.60 Medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att stödet ska återbetalas, och dessa åtgärder ska vidtas utan dröjsmål. Medlemsstaterna ska exempelvis vid nationella domstolar vidta alla nödvändiga åtgärder som är till- gängliga i deras respektive rättssystem, inklusive interimistiska åtgärder.61 Skyldigheten innebär även att medlemsstaterna ska begära verkställighet av en dom som en nationell domstol meddelat med anledning av medlemsstatens talan om återbetalning mot stödmot- tagaren och om nödvändigt ansöka om stödmottagarens försättande i konkurs. Vi har ovan dragit slutsatsen att medlemsstaterna är skyldiga att återkräva olagligt stöd oavsett om kommissionen fattat beslut om detta eller inte. Kommissionens beslut om återkrav har dock viss betydelse. Om kommissionen har fattat beslut om återkrav är den enda godtagbara grunden för medlemsstaten att inte återkräva stö- det att det finns ett absolut hinder för en korrekt verkställighet av beslutet.62 Som kommer att framgå i avsnitt 3.5.3 beträffande stöd- mottagarens återbetalningsskyldighet kan stödmottagaren slippa be- tala tillbaka stöd som lämnats honom i strid med genomförandeför- budet om återbetalning vore olämplig med hänsyn till exceptionella omständigheter. Återkravsskyldigheten är således något mindre om- 60EU-domstolens dom i mål C-232/05, kommissionen mot , 2006, s. I-10071, punkt 42. 61Se artikel 14.1 och 14.3 i procedurförordningen samt kommissionen mot , C-232/05, punkt 49. 62Se exempelvis dom i mål C-261/99, kommissionen mot , 2001, s. I-2537, punkt 23. fattande när kommissionen inte har fattat beslut om återkrav. Anled- ningen till att medlemsstaterna inte får ta hänsyn till exceptionella omständigheter som gör återkrav olämpligt när kommissionen fattat beslut om återkrav är sannolikt att kommissionen ska beakta sådana omständigheter när den tar ställning till frågan om återkravsskyl- dighet. I artikel 14.1 i procedurförordningen föreskrivs nämligen att kommissionen inte ska återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i unionsrätten.63 En ytterligare fråga beträffande en stödgivares skyldigheter är om det skulle finnas en skyldighet att upphäva beslut om stöd i strid med genomförandeförbudet. I Deutschland64 förklarade EU- domstolen nämligen att en myndighet som i strid med genomfö- randeförbudet lämnat ett stöd som kommissionen därefter anser vara oförenligt med den inre marknaden ska återkalla beslutet om att bevilja stödet. Målet avsåg två belopp som en tysk delstat beviljat , ett aluminiumframställningsföretag, som kom- pensation för höjda elpriser. Kommissionen fick kännedom om stödet och beslutade att det var oförenligt med den inre marknaden och skulle återbetalas. Drygt efter kommissionens beslut åter- kallade delstaten sina beslut att bevilja stödet och beslutade att be- loppen skulle återbetalas. väckte talan mot be- slutet. Den nationella domstolen begärde förhandsavgörande från EU- domstolen och konstaterade därvid att besluten om att bevilja stöd hade vunnit laga kraft, att det enligt nationell rätt trots detta skulle ha varit möjligt för myndigheten att återkalla besluten från det att myndigheten fick kännedom om kommissionens beslut men att denna frist löpt ut när återkallelsebeslutet fattades. Natio- nell rätt utgjorde därför hinder för den återkallelse som hade gjorts. Den nationella domstolen frågade om den myndig- het som fattat stödbesluten var skyldiga att återkalla dessa, i enlig- het med ett lagakraftvunnet beslut av kommissionen om återbetal- 63Se : Vem dömer i gråzonen? Domstolsprövning i gränslandet mellan offent- lig rätt och privaträtt, 2009, s. 122 f. 64EU-domstolens dom i mål C-24/95, , 1997, ningsskyldighet, även då myndigheten låtit den frist för återkallelse som i rättssäkerhetens intresse föreskrevs i nationell rätt löpa ut. svarade att myndigheten som lämnat stöd var skyldig att återkalla sina beslut att bevilja rättsstridigt stöd. Moti- veringen vara att principen om rättssäkerhet inte kunde utgöra hinder för återbetalning av stöd. i domen hade emellertid hänvisat till bestämmelsen i nuvarande artikel 108.2 i EUF-fördraget om att kommissionen, om den finner att stöd som lämnas av en stat inte är förenligt med den inre marknaden, ska be- sluta om att staten i fråga ska upphäva eller ändra stödåtgärderna. Den hade också därvid påpekat att när ett stöd redan har genom- förts så kan kommissionens beslut få karaktären av en anmodan riktad till nationella myndigheter om att de ska besluta om åter- betalning av stödet. I avsnitt 3.2.1 har vi konstaterat att medlemsstaterna är skyldiga att upphäva bestämmelser i den interna rättsordningen som är oför- enliga med unionsrätten. En skyldighet att upphäva beslut som innebär statligt stöd förefaller ligga i linje med skyldigheten att upphäva författningsbestämmelser som strider mot unionsrätten. Enligt vår uppfattning ska uttalande emellertid tolkas mot bakgrund av omständigheterna i målet. I artikel 108.2 föreskrivs att kommissionen, när den kommer fram till att visst stöd är oförenligt med den inre marknaden, ska besluta om att med- lemsstaten ska upphäva eller ändra stödåtgärderna. Detta kan staten göra genom att se till att stödet betalas tillbaka. Vi uppfattar om- ständigheterna i på det sättet att de lagakraft- vunna stödbesluten utgjorde hinder för återkrav. Om det i en med- lemsstat är möjligt att återkräva olagligt stöd som beviljats genom ett beslut – och beslutet således inte är ett hinder för återkrav och inte heller kan göras gällande på nytt – finns ingen skyldighet att åter- kalla eller upphäva ett stödbeslut. Författningar som innebär olag- ligt stöd ska däremot upphävas eller ändras. Vad gäller då för den som ska få stöd enligt planer på stöd som omfattas av anmälningsskyldigheten och för den som har fått stöd i strid med genomförandeförbudet? Frågorna som uppkommer är om det följer av unionsrätten att en planerad stödmottagare inte kan göra gällande en rätt till stöd i strid med genomförandeför- budet och om det av unionsrätten följer en skyldighet för en mot- tagare av olagligt stöd att betala tillbaka det. Alternativet är att det av unionsrätten följer en förpliktelse för medlemsstaterna att se till att det inte är möjligt att enligt nationell rätt göra gällande en rätt till stöd i strid med genomförandeförbudet respektive se till att en återbetalningsskyldighet följer av den nationella rättsordningen. brukar i sina domar avseende tolkningsfrågor från nationella domstolar om unionsrättens innebörd när genomförande- förbudet är på väg att överträdas eller har överträtts redogöra för kommissionens och de nationella domstolarnas olika uppgifter. har därvid i ett stort antal domar65 förklarat att de nationella domstolarna ska säkerställa att enskilda som kan göra gällande ett åsidosättande av anmälningsskyldigheten också kan ut- verka samtliga de konsekvenser som är en följd av detta åsidosätt- ande enligt den nationella rätten, i fråga om såväl giltigheten av de rättsakter genom vilka stödet genomförs som återkrav av de eko- nomiska stöd som beviljats i strid med denna bestämmelse. Det är inte uppenbart vad detta egentligen innebär. Man kan få intrycket att frågorna om giltighet och återkrav ska regleras av nationella regler. Uttalandet härrör från FNCE66. I det målet hade en nationell domstol begärt förhandsavgörande från avseende frågan om genomförandeförbudet skulle tolkas så, att medlemsstaten genom förbudet åläggs en skyldighet som, om den åsidosätts, på- verkar giltigheten av rättsakter om genomförande av stödåtgärder. Domstolen konstaterade att giltigheten av rättsakter om genom- förande av stödåtgärder påverkas av om de nationella myndighet- erna åsidosatt genomförandeförbudet. Därefter förklarade domstolen, i linje med det ovan redovisade uttalandet, att de nationella dom- stolarna ska för de enskilda som kan åberopa åsidosättandet säker- ställa att alla slutsatser härav kommer att dras i enlighet med natio- nell rätt vad gäller bland annat giltigheten av de rättsakter som ut- 65Se exempelvis dom i mål C-368/04, Transalpine Öl- leitung in Österreich, 2006, s. I-9957, punkt 47. 66Se fotnot 53.