sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Den som ansöker om, har rätt till eller annars får en förmån enligt denna balk ska anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av förmånen. Det som anges i första stycket kan avse 1.bosättning i eller utlandsvistelse, 3.civilstånd, vårdnad och sammanboende med vuxen eller barn, 4. hälsotillstånd, 4. hälsotillstånd och sjukhus- 5.förvärvsarbete i eller utomlands, 8. förmögenhetsförhållanden, 8. förmögenhetsförhållanden, 9. utländsk socialförsäkrings- 9. utländsk socialförsäkrings- Anmälningsskyldigheten enligt första stycket gäller också den till vilken assistansersättning betalats ut enligt 51 kap. 19 § samt vård- nadshavare, god man eller för- valtare för den försäkrade. Anmälan behöver inte göras om den handläggande myndigheten har kännedom om ändringen och därför saknar behov av en anmälan. Ersättning enligt denna balk får dras in eller sättas ned om den försäkrade eller den som annars får ersättningen 1. medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift, 2. inte har lämnat uppgift en- ligt 13 §, eller 3. inte har anmält ändrade för- hållanden enligt 46, 47, 50 och 51 §§. Personuppgifter i socialförsäk- ringsdatabasen som behövs för att möjliggöra kontroll i ärenden om assistansersättning får lämnas ut på medium för automatiserad be- handling. Denna lag träder i kraft . Regeringen beslöt att utse en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera omfattningen av fusk, oegentligheter och överutnyttjande inom den statliga assistans- ersättningen. Utredningen ska, med utgångspunkt i de mål och den allmänna inriktning som föreskrivs i 5 och 6 §§ lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, presentera förslag som syftar till att säkerställa assistansreformens långsiktiga hållbarhet som den enskildes rättigheter enligt lagen värnas. Av utredningens direktiv framgår att utredningen med dessa utgångspunkter ska analysera hur stor del av kostnadsutvecklingen inom den statliga assistansersättningen som kan hänföras till fusk, oegentligheter och överutnyttjande1. Vidare ska utredningen beskriva vilka slag av fusk, oegentligheter och överutnyttjande som bidrar till de ytterligare kostnader som uppstått samt bedöma hur kostnaderna fördelar sig mellan dessa. Utredningen ska vidare redovisa och beskriva orsakerna till att fusk, oegentligheter och överutnyttjande kan förekomma och fortgå samt i detta sammanhang särskilt bedöma hur samordningen mellan ansvariga myndigheter på området fungerar. Utredningen ska även bedöma vilka möjligheter till insyn i assistansanordnarnas verksamheter som finns, vilka möjligheter nuvarande regelverk innebär för uppföljning och kontroll, hur nuvarande ordning för timredovisning med mera fungerar i praktiken samt förklara vad eventuella lokala och regionala skillnader i förekomst av fusk med mera beror på. Utredningen ska föreslå dels konkreta och väl genomarbetade åtgärder för att förhindra fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen, dels åtgärder för att stärka förutsättningarna 1 Dir. 2011:26 Utredning om åtgärder mot fusk, oegentligheter och överutnyttjande av den statliga assistansersättningen, se bilaga 1. för att följa upp och kontrollera utbetalda assistansersättningar. Vidare ska utredningen föreslå åtgärder för att komma till rätta med kostnadsutvecklingen vilka ska vila på utredningens analys av grundorsakerna av kostnadsutvecklingen och utgå från de mål och allmänna riktlinjer som föreskrivs i 5 och 6 §§ i LSS. Utredningen ska vid behov lämna förslag till författningsändringar och slut- redovisa uppdraget . Utredningen använder de definitioner av vad som kan betecknas vara fusk, oegentligheter och överutnyttjande som anges i direktiven och gör ingen egen tolkning. Det innebär att med fusk och oegentligheter avses främst brott mot bidragsbrottslagen men även annan handling eller underlåtenhet i syfte att tillskansa sig själv eller någon annan felaktig eller för hög assistansersättning2. Med överutnyttjande avses utnyttjande av gällande regler för att tillskansa sig högre ersättning än vad som är motiverat av den assistansberättigades verkliga behov av stöd och service. Det kan gälla till exempel användning av assistansmedel i större omfattning än vad situationen i praktiken kräver, för att på detta sätt slippa att återbetala outnyttjad ersättning.3 Utredningen har i uppdrag att analysera hur stor del av kostnads- utvecklingen som kan hänföras till övervältring av kostnader mellan huvudmän. Inom assistansersättningen har utredningen identifierat två typer av övervältring av kostnader mellan huvudmän som närmare presenteras i betänkandet. Den ena handlar om den över- vältring av kostnader som finns inbyggd i regelverket, t.ex. då en assistansberättigad väljer personlig assistans i stället för andra insatser, eller möjligheten att kunna lämna ersättning även för tid i förskola, skola, daglig verksamhet eller vid sjukhusvård. Den andra typen av övervältring sker på grund av ekonomiska drivkrafter som följer av regelverket och det delade finansiella ansvaret mellan staten och de kommunala huvudmännen. Utredningen använder begreppet funktionshindrade i betänkandet men är medveten om att detta begrepp i många sammanhang bytts ut mot personer med funktionsnedsättningar. Bakgrunden är att man i den miljörelaterade handikappolitiken 2011:26, s. 11–12. 3Ibid., s. 12. skiljer mellan funktionshinder och funktionsnedsättning. Funktions- hinder är något relativt som uppstår i samspelet mellan individen och samhället och insatta stödinsatser kan avgöra om en funktions- nedsättning utvecklas till att bli ett funktionshinder. Mot bakgrund av att den aktuella lagen på området, LSS, fortfarande har kvar uttrycket funktionshindrade har utredningen dock funnit det lämpligast att använda samma uttryck i betänkandet. Området som utredningen ska studera är ett fält med många begrepp, något som uppmärksammats och problematiserats i rapporten och skattebrott4. Där förs fram att det i debatten används termer som fusk, överutnyttjande, avsiktliga eller oavsiktliga fel från den sökande, bidragsbrott och bedrägerier. Dessutom kan de utbetalande myndigheterna själva orsaka felaktiga utbetalningar. I teorin är dessa begrepp tydliga men i konkreta ärenden är det svårare att avgöra vilken typ av felaktighet det rör sig om. I rapporten anges att uppsåtsfrågan är väsentlig när det gäller bidragsbrott, men för rapportens syften är det inte möjligt att i varje enskilt fall klargöra om det rör sig om överutnyttjande, en avsiktligt felaktig utbetalning eller bidragsbrott5. Det är heller inte det enskilda fallet som är i fokus utan det övergripande mönstret. Därför är det heller inte av avgörande betydelse om de brott som studerades i rapporten i något enskilt fall varit oavsiktligt6. Den kartläggning som utredningen genomfört i syfte att redo- visa omfattningen av fusk, oegentligheter och överutnyttjande innehåller liknande problem som den ovan nämnda rapporten tar upp. De ärenden som utgör grunden för kartläggningen är av olika karaktär och innehåller bl.a. avkunnade domar där brottslighet konstaterats, polisanmälningar som ännu inte prövats rättsligt och pågående återkravsärenden inom . Uppsåtsfrågan och brottsrubriceringen är inte avgörande för att kunna bedöma omfattningen av fusk, oegentligheter och överutnyttjande i enlighet med de krav direktiven ställer på utredningen. Det är systematiken och mönstren i handlingarna som ligger till grund för bedömningarna. Gemensamt för ärendena i kartläggningen är att det är andra, såsom , domstolar, polisen och som gjort bedömningen av att det förekommit fusk. Utredningen gör således ingen egen bedömning av när fusk förekommit. 4Inspektionen för socialförsäkringen i samarbete med . Bidragsbrott och skattebrott. Välfärdens dubbla kriminalitet. : Inspektionen för socialförsäkringen, ; 2011, s. 11–12. 5Ibid., s. 12. 6Ibid., s. 12. Begreppet övervältring av kostnader mellan huvudmän omfattar i utredningen övervältring av kostnader mellan staten och hela kommunsektorn, således omfattas både kommuner och landsting. Utredningens kartläggning av fusk, oegentligheter och överutnyttj- ande grundas på samtliga kända domar om bidragsbrott/bedrägeri, inhämtade stämningsansökningar avseende bidragsbrott/bedrägeri och av och polisen till utredningen överlämnade polisanmälningar och pågående utredningar gällande fusk inom assistansersättningen. Dessa har kompletterats med samtliga pågå- ende återkravsärenden inom . För att få ytter- ligare underlag har utredningen även studerat 30 avslutade åter- kravsärenden. Kartläggningens resultat ger svar på frågan om hur fusket går till, om det finns gemensamma nämnare i ärendena, vad fusket kostat i de kända ärendena och hur fusket har upptäckts. Utredningens iakttagelser kompletteras med resultat från andra utredningar och rapporter som behandlar frågor inom utredningens område. Bland annat har utredningen under hand tagit del av resultat från en av genomförd nationell kontrollinsats avseende anordnare av personlig assistans. Även uppgifter från tillståndsprövning gällande privata anordnare som ansöker om att yrkesmässigt få bedriva assistansverksamhet har studerats. ansvar för handläggning och kontroll samt felaktiga utbetalningar avseende assistansersättningen redovisas och analyseras. En viktig källa är utredningens kartläggning men även tidigare utredningar och rapporter. Kostnadsutvecklingen inom assistansersättningen redovisas med tidsserie från reformens start. Förklaringar bakom kostnadsutveck- lingen ges och baseras på analys av data hämtat från olika statistik- databaser bland annat från och . Utredningen redovisar även de totala kostnaderna för de ärenden där fusk konstaterats liksom en styckkostnad för fuskärenden baserad på de fall som utredningen har kartlagt. Utredningen har övervägt och prövat alternativa beräkningssätt när det gäller att beräkna omfattningen av fusk och oegentligheter men stannat för att använda den så kallade Expert elicitation- metoden som används av . När det gäller utredningens uppgift att redovisa omfattningen av överutnyttjande av assistansersättningen redovisas olika beräkningar bl.a. baserade på en analys av schablonbeloppets konstruktion, regionala skillnader i handläggning samt kostnadsutvecklingen . Utredningen har även som uppgift att redovisa om övervältring mellan huvudmän förekommer och hur stor andel av kostnads- utvecklingen som kan förklaras av denna. Utredningen redovisar sin bedömning av frågan baserad på analys av tidigare rapporter, vad som kan utläsas av verksamhetsstatistik från främst samt en analys av de ekonomiska incitament som finns för en övervältring av kostnader från kommunsektorn till staten. Slutligen redovisar utredningen en sammanvägd bedömning av omfattningen av överutnyttjande av assistansersättningen och övervältring av kostnader mellan huvudmän samt de osäkerheter en sådan bedömning vilar på. 2 Historik och tidigare utredningar Utredningen har i uppdrag att besvara frågor om fusk, oegentlig- heter och överutnyttjande inom den statliga assistansersättningen. Särskilt ska faktorer bakom kostnadsutvecklingen analyseras och förklaras samt förekomsten av övervältring av kostnader mellan olika huvudmän. Mot bakgrund av utredningens begränsade uppdrag redovisas bakgrund och historik med fokus på insatsen assistansersättning och ska inte ses som en fullständig redovisning av hela det handikappolitiska reformarbetet. Av samma anledning koncentreras redovisningen av bakgrund och historik till frågor som rör kostnadsutvecklingen inom förmånen samt utredningar och beslut som rör fusk, oegentligheter och överutnyttjande inom välfärdssystemen i allmänhet där relevans finns för utredningens frågeställningar och för frågor som rör assistansersättningen i synnerhet. Redovisningen inleds med en bakgrund till lagen om särskilt stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) där insatsen per- sonlig assistans ingår samt lagen om assistansersättning ()1. Särskilt lyfts de utgångspunkter fram som redovisades vid den politiska behandlingen och som har haft påverkan på utformningen av regelverket. från införandet fram till nu har ett flertal lagändringar gjorts, de senaste trädde i kraft . Flera lagändringar har haft som syfte att begränsa kostnadsutvecklingen men det finns även exempel på motsatsen där reformen breddats med utökade kostnader som följd. Därefter föl- jer en motsvarande redovisning för området fusk, oegentligheter och överutnyttjande inom välfärdssystemen och den följs av en beskrivning av hur frågan om övervältring av kostnader mellan 1 SFS 1993:387 respektive 1993:389, bestämmelserna i är inarbe- tade i Socialförsäkringsbalken, främst 51 kapitlet. Historik och tidigare utredningar huvudmän berörts av tidigare utredningar. Sist följer en kort redovisning av personlig assistans inom det kommunala utjämnings- systemet. 2.1LSS-reformen och personlig assistans tillsatte regeringen en utredning med uppgift att behandla frågor om samhällets stöd till människor med funktions- hinder. Utredningen antog namnet handikapputredning2. avlämnade sammanlagt sex betänkanden och redovisade sitt huvudbetänkande , Handikapp – Välfärd – Rättvisa (SOU 1991:46)3. Detta innehöll utredningens förslag till individuella stödinsatser där bland annat personlig assi- stans ingick som en del. Förslagen byggde i huvudsak på en tidigare redovisad omfattande kartläggning avseende situationen och beho- ven för personer med funktionshinder. Denna redovisades i läges- rapporten och välfärd? (SOU:1990:19). Utredningen tog eget initiativ till att lägesrapporten remittera- des till 150 remissinstanser vilka avgav sina svar direkt till utred- ningen. Dessa remissynpunkter redovisade utredningen i en sär- skild översikt framställd inom utredningen: Gjort och ogjort. Detta underlag – tillsammans med andra utredningsinsatser – utgör grun- den för huvudbetänkandet. Utredningen konstaterade att det rådde ojämlikhet mellan funktionshindrade och andra, att de handikap- politiska målen om jämlikhet och delaktighet inte nåtts och att funktionshindrade hade svårt att få inflytande över insatser och stöd i enlighet med sina behov. En annan konstaterad brist var att det så kallade miljörelaterade handikappbegreppet – att handikapp inte är någon egenskap hos den enskilde utan ett förhållande mellan 2Direktiv 1988:53 samt tilläggsdirektiv 1988:56 respektive tilläggsdirektiv 1990:24. I detta senare direktiv befriades utredningen från det så kallade nolldirektiven vilket innebar att utredningen var fri att föreslå åtgärder även om dessa skulle kunna medföra kostnadsökningar för statsbudgeten. 3Handikapputredningens betänkanden är Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelse- hindrade ungdomar (SOU 1989:54), Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom (SOU 1990:2), Handikapp och välfärd? (SOU 1990:19) samt huvudbetän- kandet Handikapp – Välfärd – Rättvisa (SOU 1991:46) samt En väg till delaktighet och inflytande – tolk för döva, dövblinda, vuxendöva, hörselskadade samt talskadade (SOU 1991:97) samt slutbetänkandet Ett samhälle för alla (SOU 1992:52). Utredningen publice- rade även rapporter för att belysa situationen för funktionshindrade. Historik och tidigare utredningar skadan/sjukdomen och personens omgivning – inte fått genomslag i praktisk handling. Utredningens slutsatser var att det krävdes kraftfulla åtgärder för att åstadkomma en förbättring; både generella och individuella insatser ansågs nödvändiga och en viktig åtgärd för att nå dit var lagstiftning. Utredningen föreslog att en ny lagstiftning för indivi- duella stöd- och serviceinsatser skulle införas. Lagförslaget utfor- mades som en rättighetslagstiftning som preciserade både den per- sonkrets och de insatser lagen skulle ge rätt till. Grunden för denna utformning var erfarenheterna av den tidigare omsorgslagen som var en rättighetslagstiftning relaterade till den utveckling mot mål- styrning, decentralisering och ramlagar som skett inom vård- och omsorgsområdet. Ramlagar sågs av utredningen som otillräckliga för personer med omfattande behov av stöd och service. Dessa per- soner ansågs behöva ett starkare skydd med preciserade rättigheter kombinerade med möjligheter till överklagande i högre instans. Ytterligare argument var att den nya lagstiftning som föreslogs del- vis skulle ha samma personkrets som den tidigare omsorgslagen och utredningen såg det som uteslutet att försämra denna grupps rättigheter. Detta förhållande – menade utredningen – talade för att lagen borde utformas som en rättighetslag. Lagen skulle ses som en så kallad pluslag och komplettera de insatser som kan ges med stöd av hälso- och sjukvårdslagen och socialtjänstlagen. I den föreslagna lagen ingick rätten till personlig assistans. Personlig assistans enligt utredningens förslag Utredningen föreslog att en rätt till personlig assistans borde infö- ras i lag. Denna typ av stöd fanns i flera kommuner och exempelvis för Independent Living (STIL) hade utvecklat formerna för en mer flexibel lösning inom . För att minska olikheterna över landet behövdes en lagstiftning som utgår från rätten till ett personligt utformat stöd menade utredningen. Den enskilde skulle antingen kunna vara arbetsgivare eller kunna vända sig till kommunen för att få insatsen. Det skulle även vara möjligt att anlita andra organisationer som exempelvis kooperativ eller enskilda. Utredningen ansåg att kommunen skulle ha ett grundläggande ansvar för att tillhandahålla och finansiera insatsen personlig assistans men att socialförsäkringen skulle finan- Historik och tidigare utredningar siera och komplettera det stöd som kommunerna ålades. Utred- ningen föreslog således ett delat ansvar. Med personlig assistans avsåg utredningen att den enskildes behov av stöd och hjälp i alla situationer skulle kunna tillgodoses av ett begränsat antal personer. Den enskilde skulle ges ett avgörande inflytande över vem som skulle anställas som assistent och över när och hur hjälpen skulle ges. Bestämmande över den egna livssitua- tionen var en avgörande förutsättning för förslagets utformning. Möjligheterna för den funktionshindrade att arbeta och studera skulle förbättras med förslaget. Andra möjligheter som kunde öpp- nas var att den funktionshindrade skulle kunna flytta ut från insti- tution med stöd och hjälp av personlig assistans. såg det delade ansvaret mellan kommu- nen och socialförsäkringen som en fördel. Kommunen kunde avlastas höga kostnader för stödinsatser för svårt funktionshind- rade som kommunens basansvar, bland annat för vikarie- kostnader vid sjukdom och möjligheter till samordning med andra insatser, möjliggjordes. Socialförsäkringen och försäkringskassorna hade redan stor erfarenhet av att bedöma individuella stöd- och vårdbehov inom handikappområdet och hade redan ett finansiellt ansvar inom området. Utredningen ansåg att personkretsen för assistansersättning borde vara densamma som den som ingick i förslaget till LSS och föreslog både en nedre åldersgräns och en övre gräns för förmånen. Motiven till den nedre gränsen var att personlig assistans inte borde konkurrera med vårdbidraget som skulle behöva reformeras om gränsen sattes lägre. Den övre gränsen motiverades av att LSS inte avsåg stödbehov som kunde relateras till normalt åldrande. Utredningen ansåg dock att den som fått förmånen borde få behålla den även efter detta datum4. Betänkandet remitterades och kom därefter att utgöra en viktig grund för regeringens ställningstaganden. 4 1989:års Handikapputredning, Handikapp – Välfärd – Rättvisa (SOU 1991:46), s. 268–292. Historik och tidigare utredningar 2.1.2Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) införs överlämnade regeringen propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade till riksdagen5. Denna innehöll förslag till införande av en ny rättighetslag; lagen om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade (LSS). Rätten till personlig assi- stans reglerades i denna nya rättighetslag och ersättningsfrågorna kring reformen reglerades i en ny, särskild lag om assistansersätt- ning (). Allmänna utgångspunkter för förslagen I propositionen redogjorde regeringen för att det huvudsakliga underlaget till förslagen utgjordes av betänkanden. Hänvisningar gjordes till de kartläggningar som genomförts och dessa togs även som utgångspunkt för förslagen. Regeringen konstaterade att människor med allvarliga funktions- hinder hade sämre livsvillkor än andra och att deras situation måste jämföras med villkoren för dem som saknar handikapp. Detta angavs vara motivet för att genomföra en lag med individinriktade insatser. De två viktigaste målen för handikappolitiken var valfrihet och integritet, dessa begrepp sågs som sammanlänkade då valfrihet stärker den enskildes integritet. I propositionen ställde sig reger- ingen bakom en kritisk bild av hur funktionshindrade och deras familjer uppfattat samhällets stöd och service. Målet för handikappolitiken var att uppnå full delaktighet och jämlikhet. I propositionen framhölls att de offentliga åtgärderna måste vara inriktade på att människor med funktionshinder eller familjer med ett funktionshindrat barn ska kunna leva ett så nor- malt liv som möjligt. Båda föräldrarna skulle, om de ville, kunna ha kvar sitt förvärvsarbete, ha samma möjligheter som andra familjer att ha kvar sina vänner och odla sina intressen utanför hemmet. Det framhölls i propositionen att strävan skulle vara att människor med funktionshinder ges möjligheter till en god utbildning, att kunna ha förvärvsarbete, att ha en trygg och värdig bostad och att kunna delta i olika kultur- och fritidsaktiviteter. I propositionen redovisades också iakttagelser från en tidigare studie från där olika hinder för 1992/93:159. Historik och tidigare utredningar funktionshindrade att uppnå inflytande studerats. Rapporten lyfte fram att hinder fanns i professionalism som blir till förmynderi och regelsystem utan flexibilitet6. Strikta regelsystem, byråkratisk organisation, centrala beslut och starka professionella grupper utpekades i rapporten som hinder för enskilda människors möjlig- heter att styra över sin vardag. En slutsats som drogs i proposi- tionen var att välfärdsstaten ibland tagit för lite hänsyn till indivi- dens önskemål och att människor med funktionshinder och deras familjer måste få större kontroll över sina liv. I propositionen framhölls även att lagen saknar detaljreglering vilket skulle främja flexibilitet. Verksamheten skulle vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet. Som ett avgörande exempel på detta framhölls rätten att själv kunna välja sin person- liga assistent. Regeringens förslag till ny lagstiftning En ny rättighetslag föreslogs införas för personer med svåra funk- tionshinder: Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Lagen föreslogs ersätta den tidigare omsorgslagen (1985:568) och elevhemslagen (1965:136). I propositionen följde regeringen förslag om en rättighetslagstiftning och gjorde samma bedömning av att svårt funktionshindrades rättig- heter borde regleras i en särskild lag och att ramlagstiftning och decentralisering skulle kunna försvåra för denna grupp att få sina rättigheter tillgodosedda7. Remissinstanserna var i denna del splitt- rade, särskilt från framfördes kritiska synpunkter mot konstruktionen. Lagförslaget omfattade tre personkretsar som definierades på följande sätt: 1.Personer med utvecklingsstörning och personer med autism eller autismliknande tillstånd. 2.Personer med betydande och bestående begåvningsmässiga funktionshinder efter en hjärnskada i vuxen ålder, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. 3.Personer med andra och varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om dessa är stora och förorsakar betydande svårigheter i den 1992/93:159, s. 44. 7Ibid., s. 49. Historik och tidigare utredningar