sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Medborgarna måste få ett större direkt utrymme för demokratisk organisering för att konstruktivt lösa de problem som gäller vissa geografiska eller funktionella delar av kommunen. Kommittén förhöll sig delvis kritisk till den demokratiska nytta som införandet av kommundelsnämnder inneburit.6 Man ansåg att det kunde finnas ett samband mellan den begränsade demokratiska nyttan och att nämnderna utgjorde en demokratisk anomali genom att vara indirekt valda. Kommittén föreslog därför att kommunerna borde ges rätt att få införa direktval till kommundelsnämnder för att öka transparensen och möjligheterna för medborgare att bestämma vem som ska företräda dem. Man betonade dock att variationsrikedomen på stads- eller kommundelsnämnder inte fick bli så stor att medborgarnas rätt till likvärdig offentlig service skulle kunna äventyras. 9.7.1.1Lokala demokratiexperiment – exempel och analyser I en av har fått i uppdrag att lyfta fram lokala försök runtom i landet på temat demokrati. ledamöter har inte tagit ställning till författarens synpunkter. I avsnittet om direkta val till kommundelsnämnder och stadsdelsnämnder anför författaren att ett deltagande- och autonomiperspektiv står mot ett styrningsperspektiv. Författaren menar att om ett högt deltagande och utkrävande av politiskt ansvar inför kommundelsbefolkningen skulle vara högsta prioritet, så skulle direktval vara en självklarhet. Enligt författaren är det dock styrningsprincipen och det övergripande politiska ansvaret som är viktigast i . Tillsammans med övriga nordiska länder utgör härvidlag ett undantag i 6 SOU 2000:1, En uthållig demokrati! SOU 2012:30 Direktvalda geografiska nämnder förhållande till i övrigt där direkta val till sub- kommunala enheter är vanliga. En bakomliggande faktor i sammanhanget skulle kunna vara kommunernas ställning som lokala välfärdsinstitutioner med en relativt stark statsintegration. Styrningsperspektivet överordnas deltagande- och autonomiperspektivet. Om så inte vore fallet skulle det vara naturligt att partierna i fullmäktige själva skulle få avgöra om de ville tillämpa direktval eller inte. 9.7.2Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting SOU 2001:48 beslutade regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. , , överlämnade sitt huvudbetänkande . En av kommitténs uppgifter var att göra en samlad utvärdering av hur kommundelsnämnderna hade fungerat med tonvikt på de demokratiska aspekterna. När det gällde frågan om vad som ska bestämmas på vilken nivå erinrade KDK om vad framhållit angående medborgarperspektiv på demokratin: Frågan om vilka som är berörda av ett visst beslut är inte enkel att besvara. Detta måste avgöras från fall till fall på pragmatiska grunder. Utgångspunkten bör vara att beslut skall fattas på lägsta möjliga nivå. Istället för att fråga Vad kan decentraliseras? bör frågan ställas Vad kan inte lösas lokalt?. Bevisbördan ligger rimligen hos den som anser att beslutet skall fattas på en högre nivå.7 7 SOU 1996:162. När det gällde kommundelsnämnder konstaterade kommittén att det ofta finns stora förväntningar inom vad som brukar kallas underprivilegierade grupper. Kommundelsnämnder ses som något som kan ge nya möjligheter till inflytande för dem som tycker sig sakna detta. Resultatet är dock sällan så positivt. Det är i allt väsentligt samma grupper som redan tidigare var aktiva som utnyttjar den nya kanalen för inflytande. Detta är något som leder till besvikelse hos dem som haft förväntningar om något nytt. Vad gäller de politiker som sitter i kommundelsnämnder ansåg kommittén att de i stor utsträckning driver det lokala intresset. Majoriteten av dem skulle se sig som företrädare för kommundelen snarare än för kommunen om det skulle uppstå någon konflikt mellan dessa intressen. Det finns klara tecken på att politikernas lokala förankring ökar. Kommundelspolitikerna ägnar sig till stor del åt problem som knappast kan ses som partipolitiska. Det kan till exempel röra sig om att lösa praktiska problem för medborgarna. De förefaller närma sig den gamla förtroendemannarollen snarare än en mer modern politikerroll. Kommittén konstaterade att de demokratiska effekterna av kommundelsnämnder varit måttliga på medborgarnivå. De förväntningar som funnits i samband med att kommundels- nämnder införts kunde inte sägas ha blivit uppfyllda. Däremot tycktes effekterna ha varit större på politikernivå. Bland annat hade kommundelsnämnder på många håll lett till fler förtroendevalda, en förändrad politikerroll från sektorspolitiker till allmänpolitiker och en vitalisering av partierna ute i kommundelarna. Sammantaget ansåg kommittén att kommundelsnämnder haft en viss positiv effekt på den kommunala demokratin. som antalet kommuner med kommundelsnämnder minskat så har det på flera håll knutits lokala utvecklingsgrupper närmare den kommunala organisationen. I enstaka fall har grupperna helt integrerats i den kommunala organisationen och fått status som nämnd. De lokala utvecklingsgrupperna utgör på många håll en stor resurs som både kan förbättra den lokala demokratin och bidra till en mer effektiv förvaltning av gemensamma angelägenheter. Kommitténs slutsats var att de modeller av direktvalsliknande tillsättning i nämnder som redan fanns var tillräckliga och man kunde därför inte se något behov av ändringar i lagstiftningen i detta avseende. De demokratiska vinsterna av direktval ansågs osäkra och kunde inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna innebära. 9.8Projekt inom ramen för Kommuner och Landstings arbete 9.8.1Sveriges Kommuner och Landstings skrivelse till regeringen I sin begäran till regeringen om att tillsätta en ny demokratiutredning har Kommuner och Landsting, SKL, efterfrågat en ändring i kommunallagen som ger fullmäktige möjlighet att inrätta direktvalda styrelser samt en särskild lag om val till dessa styrelser. Som en följd av projektet har SKL bildat ett nätverk för kommuner som är intresserade av att pröva lösningar inom kommunallagens ram. Syftet är att bygga vidare på de erfarenheter som redan vunnits och att vinna ytterligare erfarenheter om hur medborgarnas engagemang på områdesnivå ska kunna tas till vara för att utveckla nya former för medborgarnas engagemang i form av områdesstyrelser eller liknande organ. Nätverket tycks inte vara särskilt aktivt. Efterfrågan tycks inte heller vara särskilt stort. Inom SKL pågår ett antal projekt angående medborgardialog m.m. En kortare redogörelse för några olika projekt följer nedan. 9.8.2Nätverk för lokala service SKL har – ingått i projektet lokala servicelösningar (se avsnitt 9.9). driver SKL projekt . De faktorer som utgör bakgrunden till förbundets arbete i projektet är förändringen av demokratin i , med ett sjunkande valdeltagande samt de stora skillnaderna mellan olika kommuner, områden och valkretsar. Färre och färre blir medlemmar i politiska partier och förtroendemannauppdraget har blivit mer och mer professionaliserat. Fler lokala partier har bildats och koalitioner med många partier kan innebära att partipolitiken blir otydlig för medborgarna. SKL ser att behovet av engagemang på lokal nivå blir allt större och att detta är en utmaning för den lokala demokratin där kommuner och landsting har en avgörande roll. Projektet "medborgardialog" arbetar med att ge stöd till medlemmarna för att utveckla styrning och kvalitet med hjälp av medborgardialoger. Projektet fokuserar på såväl demokrati- utveckling som effektivitetsutveckling. Inom ramen för projektet har ett antal nätverk bildats. Bland dessa finns följande. Medborgardialog som del i styrningen 9.8.4Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting ingick regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och SKL en överenskommelse. Överenskommelsen utgår från att det i huvudsak är landsting och kommuner som ansvarar för välfärden. En gemensam utgångspunkt för parterna är att ett gott samspel mellan offentlig sektor och civilt samhälle är centralt för en god samhällsutveckling. Överenskommelsen syftar till att tydliggöra de ideella aktörernas roll inom det sociala området. Inom gällande lagstiftning väljer kommuner och landsting om och i vilken omfattning man konkurrensutsätter sin verksamhet. Syftet med överenskommelsen är att möjliggöra för de idéburna organisationerna att konkurrera på likvärdiga villkor med andra aktörer verksamma på området. bedrevs en kampanj kallad Landsbygd -90 som tagit initiativ till. Kampanjen drevs av dåvarande Glesbygdsdelegationen. Parallellt hade Hembygdsrörelsen startat en kampanj kallad För en levande bygd och kultur som organiserades av . De båda kampanjerna kom att samarbeta under parollen Låt hela leva och avslutades med en landsbygdsriksdag med 650 ledamöter från hela landet. Ett resultat av landsbygdsriksdagen var att den rikstäckande organisationen ska leva bildades. En uppgift för organisationen blev att stödja olika former av lokala utvecklingsgrupper. Hela ska leva är en ideell förening och medlemmarna består av lokala utvecklingsgrupper samt cirka 40 medlems- organisationer. I varje län finns länsbygderåd, bildade av de Länsbygderåden stöttar de lokala utvecklingsgrupperna och ger råd på regional nivå. Hela ska leva har till uppgift att ge stöd till Byarörelsen på nationell nivå genom att bland annat sprida erfarenheter, stimulera samverkan, bilda opinion och påverka politiken för landsbygden. finns cirka 4 700 lokala utvecklingsgrupper i . De kan ha olika namn, som byalag, samhällsförening eller intresseförening. Den gemensamma nämnaren är att de består av människor som gått samman för att forma sin bygds eller sitt närområdes framtid. Det är vanligast med lokala utvecklingsgrupper på landsbygden eller i små samhällen, men de finns även undantagsvis i storstäderna. Syftet med de lokala utvecklingsgrupperna är att representera den lokala allmännyttan och att arbeta med för bygden viktiga frågor. Det kan t.ex. vara att ta över en skola, bygga ett vindkraftverk, arbeta med lokal turism eller underlätta för företagen i bygden. ska leva har till drivit projektet lokala servicelösningar. Projektet har finansierats av tillsammans med Hela ska leva, kommuner och länsstyrelser. Projektet omfattar ett femtontal orter spridda över landet och ett antal partners, däribland Kommuner och Landsting och SMÅKOM. Projektets huvudinriktning är att nå största möjliga lokala samverkan för utveckling av en god service med medborgarnas behov i fokus. Bakgrunden till projektet är att man konstaterat att serviceutbudet på landsbygden väsentligen har reducerats och reduceringen har accelererat . Projektgruppen konstaterar att orsakerna till dessa förändringar är flera. har det handlat om perspektiven på landsbygdens framtid och dess möjligheter att utvecklas, men också om att en servicenedläggning på en ort påverkat andra aktörer att följa efter med ytterligare nedläggningar. Projektets mål är att sammanföra olika intressenter i en bygd för att ta ett samlat grepp och tillhandahålla olika tjänster. Hela ska leva har till kommittén framfört att organisationen upplever att det finns en lokal efterfrågan på att återigen ta ett ordentligt tag i frågan om opolitiska geografiska nämnder. Organisationen konstaterar dock att det inte finns något politiskt tryck i frågan och ser att det ofta finns hinder på den kommunala nivån mot att genomföra t.ex. direktvalda nämnder i likhet med Svågadalsmodellen. Organisationen skulle därför gärna se att det införs någon form av lagstiftning som bygger på att fullmäktige har en skyldighet att inrätta en lokal nämnd om ett visst antal invånare begär detta. 9.10Kommitténs överväganden och förslag Kommitténs bedömning: Kommittén anser att de möjligheter som finns att besluta om att inrätta indirekt valda geografiska nämnder är tillräckliga och ser därför inget behov av ändringar i lagstiftningen i detta avseende. Vinsterna av direktvalda nämnder kan sammantaget inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna innebära. Kommittén anser att det finns ett antal argument både för och emot direktvalda geografiska nämnder. Ett argument för direktvalda geografiska nämnder skulle kunna vara att det kan skapa ett incitament för de förtroendevalda att lyssna på invånarna i det geografiska området. En indirekt vald geografisk nämnd har sitt mandat från fullmäktige medan de direktvalda får ett direkt mandat från invånarna i sitt område. Därigenom blir de direktvalda ledamöterna primärt ansvariga inför invånarna i det geografiska området. Detta skulle i sin tur kunna leda till ett bättre samspel mellan väljare och valda. Ett argument som kan anföras mot direktvalda geografiska nämnder är att en sådan ordning inte alls ansvaret tydligare. Eftersom de geografiska nämnderna saknar egen beskattningsrätt skulle de även vid direktval vara beroende av kommunen för finansieringen. Det kan därför bli ännu svårare för väljarna att veta vem som bär ansvaret för den geografiska nämndens verksamhet. Ett alternativ som kommittén ser skulle kunna tydliggöra situationen är att nämnden i sådana fall, likt , får rätt att för vissa särskilt utpekade uppgifter förvalta skattemedlen för området. Ett annat argument mot direktvalda nämnder är att de kan innebära att en motstridig politik bedrivs på kommuncentral nivå och på kommundelsnämndsnivå. Kommunen kan därigenom komma att bli svårstyrd. Ett tredje argument mot direktval är att den kommunala likställighetsprincipen kan sättas ur spel. Denna sista invändning kan även gälla kommundelsnämnder som inte är direktvalda. Kommittén anser dock att det kan antas att direktvalda kommundelar behöver få ett större handlingsutrymme för egna prioriteringar än indirekt valda kommundelsnämnder och att risken för att likställighetsprincipen skulle sättas ur spel därmed också är större. Även om det inte kan sägas att det finns direktval i formell mening kan kommuner inom ramen för den befintliga lagstiftningen, enligt den modell som tillämpas i , låta invånarna i en kommundel i praktiken själva välja vilka som ska representera dem i nämnden. Det finns dessutom möjligheter i kommunallagen att tillämpa reglerna om medborgarförslag eller folkinitiativ för att inleda en process för inrättandet av en geografisk nämnd. De uppgifter som kommittén inhämtat bl.a. från Kommuner och Landsting och det faktum att det inte har inrättats fler geografiska nämnder liknande talar enligt kommitténs mening för att det inte finns en särskilt stor efterfrågan på denna typ av nämnd. Kommittén anser dock att det är värdefullt att ta vara på det lokala engagemanget och ser att det kan finnas visst behov av att kunna tillsätta ett gemensamt organ som företräder medborgarna i lokala frågor och som kan medverka till en tydligare samordning av behov och intressen i området. Kommittén anser dock inte att det finns behov av att införa någon lagligen reglerad organiserad form för medborgerligt inflytande på den lokala nivån. Kommittén kan också konstatera att det pågår ett relativt stort antal andra aktiviteter som syftar till att tillvara medborgarnas åsikter och att involvera dem i beslutsfattandet. Kommittén anser därför att de möjligheter som redan finns är tillräckliga och ser inget behov av ändringar i lagstiftningen för att kunna införa direktvalda geografiska nämnder. Vinsterna av direktval kan sammantaget inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna innebära. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att kommunallagen ändras på så sätt att reglerna om proportionella val inte ska vara tillämpliga på geografiska nämnder som fullmäktige med kvalificerad majoritet beslutat att tillsätta på annan grund än partipolitisk. Kommittén kan se att det finns ett visst behov av att underlätta för de kommuner som vill införa en indirekt vald geografisk nämnd och anser därför att det finns skäl att förändra reglerna om proportionella val. Reglerna har tillkommit för att skydda den politiska minoriteten så att den garanteras ett inflytande i av fullmäktige tillsatta kommunala organ. Enligt 3 kap. 3 § kommunallagen är det fullmäktige som beslutar om den kommunala nämndorganisationen. Beslut härom tas med enkel majoritet. Det är först vid val av ledamöter och ersättare i nämnderna som reglerna om proportionella val blir tillämpliga. Detsamma gäller vid tillsättandet av en geografisk nämnd enligt 3 kap. 4 § första stycket 2. Fullmäktige kan med enkel majoritet besluta att tillsätta en geografisk nämnd. Om fullmäktige vill att lokala icke-partibundna nämndledamöter ska få utses genom indirekta val i det berörda området och att fullmäktige sedan konfirmerar valet genom beslut i fullmäktige, så kan det hindras av en mycket liten minoritet. Genom att åberopa att nämnden ska tillsättas genom proportionella val enligt 5 kap. 46 § kommunallagen kan en sådan minoritet i praktiken hindra tillsättandet av indirekt vald geografisk nämnd. Kommittén anser att kommunallagen på detta sätt innebär att fullmäktige indirekt kan hindras av en minoritet från att fatta beslut om den nämndsammansättning som man finner vara lämpligast för kommunen. Vid beslut om att tillsätta en geografisk nämnd vars ledamöter inte ska tillsättas på partipolitisk grund finns inte heller det skyddsintresse som reglerna om proportionella val ska värna. Kommittén anser å ena sidan att det är viktigt att fullmäktiges frihet att besluta om nämndorganisationen inte kan kringskäras av reglerna om proportionella val. Å andra sidan anser kommittén att det är viktigt att det råder en bred samstämmighet i fullmäktige om att inrätta geografiska nämnder med företrädare som inte är tillsatta på politiska grunder. Kommittén föreslår därför att kommunallagens regler om proportionella val inte ska vara tillämpliga på en geografisk nämnd vars ledamöter fullmäktige med kvalificerad majoritet beslutat ska väljas på annan grund än partipolitisk. Enligt direktiven kommer samverkan få allt större betydelse . Behovet av samverkan förväntas öka i takt med att kraven på specialistkompetenser blir större samt mot bakgrund av den demografiska utvecklingen och ekonomiska utmaningar. Det har framförts kritik mot att de reglerade samverkansformerna är för komplicerade och enligt regeringen verkar detta leda till att samverkan ibland inte kommer till stånd. Regeringen anser att samverkan bör underlättas och att den att den rådande situationen därför är otillfredsställande. Enligt regeringen är det vidare ett problem att omfattningen av samverkan är svåröverskådlig eftersom många kommuner deltar i olika former av samverkan i olika konstellationer. Regeringen anser att det vore värdefullt om samverkan blev mer lättöverskådlig genom att lagstiftningen uppmuntrade till färre samverkans- konstellationer. Av propositionen Kommunala kompetensfrågor (prop. 2008/09:21) framgår bl.a. att regeringen vill åstadkomma en mer strukturerad och långsiktig samverkan mellan angränsande kommuner i en form som också har demokratisk förankring. I propositionen gjordes bl.a. bedömningen att det förslag som kommunala kompetensutredningen (SOU 2007:72) lämnade om gemensam styrelse skulle kunna vara en väg för att åstadkomma sådan samverkan. Eftersom det framkom frågetecken om samverkans förenlighet med reglerna om offentlig upphandling lämnades dock inget förslag om införandet av gemensam styrelse. Regeringen anser dock att frågan om utvidgade möjligheter till samverkan bör utredas vidare. Kommittén ska därför, utreda nuvarande former för samverkan och vid behov föreslå nya samverkansformer, samt särskilt analysera förslaget om gemensam styrelse och då särskilt om det är förenligt med upphandlingslagstiftningen. Det finns en lång tradition av samverkan i olika omfattning och form. Omfattningen av samverkan kan variera från samråd och informationsutbyte till fördjupad samverkan som innebär en gemensam politik på ett eller flera områden. Det finns både offentligrättsliga och privaträttsliga former för samverkan. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är företag, stiftelser och föreningar. Samverkan i mer informella konstellationer, exempelvis nätverk, är också vanligt förekommande. Den vanligaste formen för samverkan är emellertid interkommunala avtal. Valet av form styrs i stor utsträckning av vilken verksamhet som samverkan avser, om den t.ex. innefattar myndighetsutövning eller om den bedrivs på en konkurrensutsatt marknad. Omfattningen av verksamheten är också av betydelse. Samverkan i mer lösa, informella konstellationer är mycket vanlig. Det är vanligen politiska, ekonomiska och demografiska förändringar som ligger bakom initiativ till samverkan mellan kommuner. Samarbete bygger på att båda parter har behov av att agera i en större konstellation eller ett beroende av varandras resurser, t.ex. bättre kunskap, större handlingskraft på marknaden, ökad effektivisering, och få ut fördelar av det. I enstaka fall är samverkan obligatorisk. Skyldighet att samverka förskrivs exempelvis i 1 kap. 6 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och i 7 a § bibliotekslagen (1996:1596). samverkan kan syfta till effektivisering och rationalisering genom stordrift. Kommunerna kan spara genom att dela resurser och kostnader. Samverkan kan emellertid även ha utvecklingsmotiv. Det kan handla om att stärka ekonomin och konkurrenskraften, påverka eller föra dialog med viktiga omvärldsaktörer eller att genomföra resurskrävande projekt. Vanligtvis syftar utvecklingsinriktad samverkan till att öka kommunernas handlingskapacitet genom tillgång till erfarenheter, resurser och arbetssätt över sektorsgränser.1 De faktorer som är styrande för kommunernas och landstingens behov av att samverka sinsemellan har skiftat i takt med samhällsutvecklingen och kommer sannolikt att göra så även . Detta ställer krav på att samverkansformernas överensstämmelse med behoven analyseras löpande och att reglerna förändras när så krävs. Det är i grova drag denna analys som kommittén har fått uppgiften att utföra. I det följande kommer kommittén att redovisa de former för samverkan som finns och belysa vissa av de problem och möjligheter som kännetecknar dessa. En del av de förslag till förändringar av samverkansformerna som lagts fram kommer också att tas upp. En av kommitténs uppgifter är att undersöka behovet av nya samverkansformer. Kommittén kommer därför att beskriva vilka behov som finns och undersöka ifall dessa kan tillgodoses på ett lämpligt sätt inom ramen för de samverkansformer som finns eller om det behövs några nya former. Frågor om offentlig upphandling framstår som centrala i många diskussioner om samverkan. En redogörelse för upphandlingsreglernas betydelse för möjligheterna till samverkan kommer därför att lämnas. Kommunallagen saknar uttryckliga regler om avtal som samverkansform. Frågan om lagreglering diskuterades redan vid tillkomsten av kommunalförbundslag, men avvisades bl.a. med hänvisning till att de uppgifter som var föremål för avtalssamverkan var så skiftande att avtalsreglerna skulle få ett mycket allmänt innehåll. En reglering sågs också som ett olämpligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen2. Tanken på en lagreglering avfärdades av regeringen, som avrådde från att införa en specifik reglering i kommunallagen eftersom det ansågs innebära 1SOU 2004:126 s. 67. 2SOU 2007:72 s. 287. för stora principiella förändringar rörande den kommunala kompetensen.3 Samverkan genom avtal innebär principiellt att kommunerna agerar vidare i eget namn och inom den egna organisationen, även om det sker en anpassning till avtalsparten.4 Avtalen kan utgöras av allt ifrån lösa överenskommelser till formella skrivna avtal med en hög grad av bundenhet för parterna.