sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Finns ett holdingbolag har även ägarfunktionen delegerats (ett steg) och det betyder att ägandet kan utövas av aktörer med annan hemvist och kompetens än departementens (jfr ovan t.ex. sättet som ägarsläkt organiserat sin styrning eller Industrivärdens modell som ofta inrymmer ett ordförandeskap i de kontrollerade dotterbolagen hämtat ifrån moderns styrelse och/eller exekutiv). För statens del innebär holdingbolagsformen att ett formellt avstånd etableras emellan den politiska och den kommersiella rationaliteten. Centraliseringen till ett holdingbolag möjliggör också rekryteringar till (en del av) de exekutiva positionerna på andra grunder än om verksamheten istället direkt ägarstyrdes av departementskrafter. En del av de ytterligare ägarkompetenser som då kan tillföras sammanfattades i ett inledande avsnitt av detta arbete. Det gällde främst riskhanteringsförmåga, allmän affärs- förmåga (dvs. ett kunnande grundat i betydande erfarenheter av stora och komplicerade operativa och finansiella beslut) och en förståelse för vad som skapar uthålliga värdeskapande strukturer i företag. Ett holdingbolag med en sådan tillförd styrkompetens möjliggör för staten att agera som en mycket aktiv ägare i olika för de ägda företagen centrala frågor. En organisering av ett företag direkt under ett fackdepartement indikerar istället att det operativa flödet står i fokus. Då blir den kompetens/de värderingar som odlas i departementen mer centrala element i ägarstyrningen. Detta förhållande gäller ofta för de statliga företag där själva samhälls- uppdraget står i fokus. Generellt sett är det också så att även om kraven på ägarkompetens kan se olika ut för olika företag så har själva ägaridén vanligen sin yttersta rot och hemvist i den politiska delen av ägarhierarkin. När det gäller våra tankar kring organiseringen av de cirka sextio statligt ägda företagen (2011) så baserar vi dem främst på de beskrivningar och analyser som vi redovisat tidigare i detta arbete. Först och främst vill vi då markera att vi inte reservationslöst kan ställa oss bakom den generella slutsatsen att statligt ägda företag styrs sämre än jämförbara privata enheter även om en betydande del av de forskningsrön som föreligger förefaller peka i den riktningen. har valt att formulera vår slutsats som att forskningsresultaten tagna tillsammans indikerar att det åtminstone är mindre sannolikt att det motsatta förhållandet gäller (dvs. att statligt ägda företag skulle vara mer effektivt styrda än privata motsvarigheter). Vi har också tidigare redovisat att det finns ett antal skäl som talar för ett företagande i statlig regi men att det finns två tunga skäl som talar emot detsamma – egentligen de enda riktigt starka argumenten emot ägarformen som sådan: [i] att staten också beslutar om de lagar och regleringar som sätter villkoren för detta företagande; samt [ii] att staten även kan agera (genom att styra, finansiera, kontrollera och reglera) på andra sätt än genom direkt eller indirekt företagsägande och på de sätten åstadkomma en del av de värden som eftersträvas. Detta betyder att vi drar slutsatsen att staten inte bör äga företag om det inte finns något särskilt skäl eller speciellt medborgerligt uppdrag för detsamma som överskrider det som privata företag antas eftersträva på en konkurrensmarknad. Bilden (och jämförelsemöjligheterna) kompliceras dock något av att staten som företagsägare och företagsstyrare har ambitioner – på ett förmodat/konkret uppdrag ifrån medborgarna – att fungera som förebild för övrigt näringsliv på ett antal områden. En tanke kan ha varit att detta skulle kunna ge spridningseffekter till den svenska företagsamheten i stort, en annan tanke att detta skulle kunna ge de egna företagen konkurrensfördelar (påverka olika intressenter positivt). Det kan dock också helt enkelt vara så att detta agerande enbart leder till extra kostnader och att dessa restriktioner då skapar en konkurrensnackdel för de statligt ägda företagen (och dessutom bidrar till negativa utfall vid konven- företagsekonomiska effektivitetsjämförelser). För de svenska statsägda företagen är rollen som förebild på utvalda fält dock en realitet men det betyder inte att den särskilda ägarstyrning som därvid följer behöver påverka själva organiseringen av den statliga företagssektorn. diskuteras att sammanföra ett antal av de statliga före- tagen i ett holdingbolag. Holdingbolagsformen som sådan säger då formellt ingenting om graden av homogenitet i bolagsbildningen ifråga – att använda denna term i stället för koncern indikerar dock som tidigare nämnts att den ägda företagsuppsättningen främst hanteras i ett ägarperspektiv – dvs. med den finansiella rationaliteten i fokus – och att de ingående enheternas verksam- heter i huvudsak är orelaterade (företagen tillhör skilda värde- kedjor; se figur 2). Det senare är tillämpligt för det svenska statliga företagsägandet som tidigare i detta arbete beskrivits som ett superkonglomerat. I holdingbolaget står kapitalrationaliteten i fokus (konglomerat eller inte) vilket (som ovan framgick) inte gäller de företag där samhällsuppdragen är huvudsaken. Där gäller ägarstyrningen primärt verksamheterna som sådana och den utförs primärt via de operativa flödena och då kan holdingbolaget bli en mindre intressant organisationsform. I de fall där staten använder sig av ett eller flera holdingbolag som inskjutna ägarorganisationer mellan den politiska och den kommersiella sektorns aktörer blir rollfördelningen särskilt viktig. Staten har då valt holdingbolagens styrelser (med ordföranden i spetsen) som de ultimata ägarföre- trädarna mellan bolagsstämmorna. Det politiska systemet förväntas således inte fungera som en (potentiell) arena för löpande över- prövningar av exekutivens beslut. Det finns åtminstone teoretiska argument för att sammanföra orelaterade företag i holdingbolag. Ett sådant är att detta skulle kunna ge dess ledning fördelar i en jämförelse med de som har att verka via marknaden genom att holdingbolagets exekutiv får till- gång till tidigare, bättre och mer tillförlitlig information. Exeku- tiven kan utifrån sin interna ägarroll även begära in mer/särskild information om de olika ägda företagens aktiviteter och på det sättet fungera mer effektivt än externa (marknads)aktörer. Det förekommer också idéer om att orelaterade företag som ingår i ett konglomerat skulle kunna utnyttja en gemensam teknologi på skilda avsättningsmarknader, att de skulle kunna dra fördel av en gemensamt (högt) anseende, att en särskilt odlad/utvecklad managementkompetens framgångsrikt skulle kunna appliceras över orelaterade enheter eller att spridningen i den operativa risken skulle kunna dämpa amplituden i resultatsvängningarna. Även den makt som följer av storlek förs ibland fram som ett argument för att utnyttja konglomeratformen. Dock bör noteras att tillväxt i storlek också medför succesivt ökade samordningskostnader och en tilltagande komplexitet som blir svårare och allt mer kostsam att hantera vilket sätter en praktisk gräns för omfattningen av ett konglomerat (diseconomies of scale and scope). I den följande första differentieringen av de statliga företagen är det särskilt fem tidigare behandlade dimensioner som kommer att beaktas (utan rangordning), nämligen om staten är hel- eller del- ägare (och i majoritets- eller minoritetsställning), om ett samhälls- uppdrag kan identifieras/konstrueras eller inte och i så fall av vilket slag och med vilken styrka (över- eller underordnat ett kapitalav- kastningskrav), om företaget primärt finansieras via anslag/avgifter eller marknadsbaserade intäkter, om verksamheten drivs i konkurrens eller inte samt – – om företaget är börsnoterat eller inte. På basis av dessa kriterier placerar vi nedan av pedagogiska skäl företagen i ett begränsat antal (fem) grupper, vilket utgör ett första steg i att förmedla en idé om vilka principer som skulle kunna ligga till grund för de statliga företagens organisering och (ägar)styrning. Till den första gruppen hänför vi de helägda företag som enligt ett av våra två huvudkriterier emot statligt företagsägande inte självklart tillhör den statliga företagspopulationen. Det gäller de företag där inga särskilda skäl eller medborgerliga uppdrag utöver vad som allmänt gäller för privata företag kan spåras vare sig i företagens egna texter eller i de mer principiella resonemang som tidigare redovisats i detta arbete. Dessa företag förväntas då fungera som vilka privatägda företag som helst på sina kon- kurrensmarknader (jfr dock den ovan beskrivna statliga före- bildligheten på vissa områden) och med klassiska kapital- avkastningsmål. Till denna första grupp skulle då (2011) följande företag kunna föras: APL, Bostadsgaranti, (ev.) (se även nedan), Infranord, (ev.) Jernhusen (se även nedan), , , Metria, (ev.) SJ (se även nedan), (ev.) SSC (se dock nedan), Svevia och SweRoad. Möjligen skulle dock staten – som argument för sitt ägande i en del av dessa (och andra) företag – kunna hävda att den företräder en särskild kapacitet och ett särskilt ansvarstagande vad gäller uthålligheten i engagemangen – dvs. att det statliga värdeskapandet utförs i ett särskilt långt tidsperspektiv. Detta förefaller emellertid vara ett relativt otydligt kriterium som i stort sett skulle kunna motivera vilket statligt ägande som helst. Dock – om ett sådant förhållande kan identifieras så kan mot- svarande företags hemvist i denna grupp ifrågasättas. Till en andra grupp hänför vi de delägda noterade företagen som i alla väsentliga avseenden förväntas fungera som företagen i grupp ett men där statens ägarinflytande är begränsat (Nordea, SAS och TeliaSonera) och där hänsyn också kan behöva tas till de samlade ägarbilderna. Till en tredje grupp för vi en del företag som uppvisar stora likheter med de första och andra grupperna men för vilka det ändå finns skäl att begrunda om inte särskilda skäl för ett statligt ägande ändå föreligger. Dessa företag är m a o svårare att kategorisera än de föregående. Det gäller de företag som uppfyller vissa av de motiv som tidigare presenterades för statligt ägande men där det ekonomiska uppdraget som det formulerats i respektive företags texter ändå förefaller väga mycket tungt eller t o m tyngst. Det kan handla om statliga restriktioner där mer eller mindre underför- stådda/uttalade samhällsuppdrag kan skönjas men där de inte dominerar bilden. Till denna grupp skulle följande företag kunna föras: , Akademiska Hus (se dock nedan), , SEK (), SSC (), Svea- skog, Svedavia, Swedsurvey, och . Även i dessa fall skulle således ett statligt ägande kunna motiveras men kanske då med en lite annorlunda argumentation än den som förs för många av företagen i nedanstående grupper. Den fjärde och femte gruppen inrymmer de hel- och delägda företag som förefaller ha relativt tydligt formulerade samhällsupp- drag och där då den förstnämnda konstellationen rymmer de som har väsentliga (konkurrens)marknadskopplade intäkter. Till grupp fyra skulle då exempelvis följande företag kunna föras: Apoteksgruppen, Fouriertransform, Miljömärkning i , Post- nord (delägt; röster 50-50), , (se även nedan), Swefund (se även nedan), Systembolaget och Vasallen (se även nedan). Den femte gruppen representeras av de statligt ägda före- tag som främst fungerar via anslag (eller avgifter). Dit skulle exempelvis följande företag kunna föras: , , Infrastructure, (myndighetsfunk- tion? ), , Dom Shvetsii (delägt; minoritet), , Ersättningsskog, European Spallation Source (delägt; majoritet), , Inlandsinnovation, , Operan, , SOS Alarm, Specialfastigheter, Sbo (), samt . Det är kanske främst två formationer av företag ovan som skulle kunna betraktas som särskilt komplexa och därför svåra att disku- tera enbart på basis av den kriterielista som ovan använts. Det gäller dels företagen i och kring den svenska statens järnvägsverksamhet, dvs. SJ, och Jernhusen, som alla tidigare varit integrerade och detta även tillsammans med de andra företag som ansetts nödvändiga för verksamhetens genomförande, främst därvid de företag som burit infrastrukturen; dels de företag som primärt sysslar med ändamålsfastigheter (Akademiska Hus, Jern- husen [jfr ovan], Specialfastigheter och Vasallen). I det förstnämnda fallet (järnvägssektorn) kan det vara ett alter- nativ – om en fungerande konkurrens anses föreligga för person- och/eller godstrafiken – att helt lämna över denna verksamhet till privata intressen. I så fall är det svårt att formulera ett särskilt skäl för att SJ och kvarstår som statliga aktörer inom sektorn. Föreligger det däremot osäkerhet om en effektiv kon- kurrens rörande järnvägstransporter kan utvecklas kan slutsatsen bli den motsatta. Då kan man åtminstone tänka sig att dessa företag skulle kunna fungera som ett sätt för staten att ackumulera kunskap om hur en marknad som avviker rejält ifrån skolböckernas modeller av effektiva sådana egentligen fungerar. Det statliga ägandet skulle då kunna motiveras av förekomsten av en allmän osäkerhet om hur ett transportsystem byggt på järnväg bör kon- strueras och drivas. För existensen av en sådan oklarhet talar att just järnvägsfältet förefaller att ha organiserats på särskilt många olika och omstridda sätt runt om i världen och att det (därför?) genomförts en hel del empiriskt grundad komparativ forskning på området. Det är också fullt möjligt att gå till den rådande praktiken på området för att hämta intryck – globalt finns det järnvägssystem som drivs i de flesta tänkbara blandningar av statligt och privat (och både privatiseringar och [åter]förstatliganden förekommer). Man kan också i det svenska sammanhanget notera att danska staten driver järnvägstrafik (persontransporter) i (som man har monopol på detta i [på stomnätet]). I det senare fallet – företag som förvaltar ändamålsfastigheter – så är ett utmärkande drag att marknaden för dessa insatser är relativt smal med åtföljande begränsningar i konkurrensen. Dess- utom kan frågan resas om inte verksamheterna som sådana ställer så specifika krav på fastigheternas utformning och funktionssätt att ett särskiljande av dessa kan vara dysfunktionellt. Ett alternativ till avknoppningen av fastigheterna skulle exempelvis i fallet Aka- demiska Hus kunna vara att de involverade universiteten och högskolorna ålades att själva fungera som ägare av sina fastigheter och att de då mot bakgrund av sin kunskap om sina speciella behov fick uppdraget att upphandla förvaltningstjänsterna på en kon- kurrensmarknad. Detsamma skulle också kunna gälla Special- fastigheter och kanske Jernhusen men möjligen i mindre grad Vasallen. En illustration av hur den teoretiska plattformen skulle kunna an- vändas i ett analysarbete Det är viktigt att upprepa att ovanstående indelning av de statligt ägda företagen i fem grupper framför allt är gjord av pedagogiska skäl. De nyttjade kriterierna hade möjliggjort skapandet av såväl fler som färre grupper. Även placeringarna av de enskilda företagen kan från andra perspektiv och/eller med utökade underlag se åtminstone delvis annorlunda ut. M a o: det är här viktigt att sär- skilt lyfta fram och beskriva tre komplikationer som kan tillstöta när det gäller den slutliga bedömningen om hur den statliga företagspopulationen skulle kunna hanteras: [i] dynamiken, [i] tidsandans genomslag och [iii] dess ideologiska karaktär. [i]För det första så är företagen inte inlåsta i en specifik (grupp)hemvist utan samhälls- och ägaruppdragen (kan) förändras över tiden (och därmed också hur de olika företagen kan organi- seras och styras). Som även framgått tidigare bl.a. i resonemangen om naturliga monolpol och externa effekter så är det således vanligen fråga om dynamiska förlopp. De inplaceringar som nedan beskrivs ska därför inte ses som något annat än tidspräglade (2011) exemplifieringar – de gör vare sig anspråk på att representera något mer permanent eller fungera som något slags prognos om en förväntad framtid. M a o: ett (statligt ägt) företag kan röra sig från att i ett visst skede närmast ha betraktats som rent kommersiellt (och då i huvudsak vara styrt på kapitalrationell grund) till att istället fungera som en garant för att en viss samhällsviktig funktion upprätthålls (och då styras främst på en idealbaserad grund) – och vice versa. [ii]För det andra: vad som betraktas som något som staten självklart ska ombesörja kan under en annan epok ses som något som det istället är uppenbart att den privata marknadens aktörer ska sköta – och vice versa. [iii]För det tredje: även i stunden kommer det att finnas kon- kurrerande ägaridéer för (de flesta av) de statligt ägda företagen. De aktörer (vanligen politiker) som strävar efter att få företräda staten uttrycker ofta olika syn på vad som kvalificerar som ett samhällsuppdrag och därmed ett statligt företagsägande. Det är viktigt att alla dessa tre förbehåll finns i läsarens bak- huvud när vi i det följande med hjälp av statliga företags- population illustrerar vårt ovan redovisade sätt att tänka kring ägarorganisering och ägarstyrning. De statliga företag där samhällsuppdraget förefaller vara det primära (grupperna fyra och fem; se ovan) dvs. de för vilka det operativa flödet står i centrum och där den ekonomiska effektiv- iteten utgör ett medel för ideals/idéers förverkligande (det finans- iella flödet ska anpassas till/stödja verksamheten) kan drivas an- tingen som en myndighet, ett aktiebolag eller en stiftelse men kanske inte lika självklart i form av ett antal aktiebolag som in- ordnas i en koncern/i ett holdingbolag (huvudskälen till detta beskrevs ovan). Då kapitalbehovet vanligen är relativt lågt och verksamheten står i centrum har ibland slentrianmässigt formen aktiebolag valts för dessa företag – särskilt där intäktssidor från marknader saknas kan detta val ifrågasättas (även myndighets- formen kan vara ett alternativ). I vissa fall kan dock kapitalbehovet vara så pass stort och därmed kritiskt för förverkligandet av uppdraget att aktiebolagsformen kan ge fördelar. Om det är en direkt kapitalintensiv verksamhet kan man t o m överväga om inte företagen skulle kunna underställas en särskild enhet (ett holding- bolag) med en ägarstyrning i form av företrädare för både Finans- departementet och ett (eller flera) fackdepartement. Detta skulle kunna tänkas gälla företag som , Fouriertransform, , Inlandsinnovation, och möjligen (se dock även den följande framställningen). I typfallet – när uppdragen står i centrum och kapitalet är ett medel för uppdragens förverkligande – förväntas dock exekutiven i de in- gående myndigheterna eller bolagen främst bemannas med personer som både har kompetens på sakområdena ifråga och en legitimitet att företräda de underliggande medborgerliga upp- dragen. De finansiella flödena får då i dessa företag en mer underordnad roll. När det gäller de företag som placerades i grupp ett – helägda företag som verkar på traditionella konkurrensmarknader utan särskilt samhällsuppdrag – så kan – utöver vidareutvecklings- alternativet – avyttringar till den privata sektorn vara en tänkbar framgångsväg. Detta kan då ske antingen genom att en särskild enhet etableras för hanteringen av dessa företag (ett holdingbolag) eller genom att var företag hanteras för sig i projektform. En holdingbolagsmodell skulle kunna möjliggöra en viss kompetens- uppbyggnad för den särskilda avyttringsverksamheten som även skulle kunna utnyttjas för ett flertal försäljningar. En projekt- modell (där de enskilda projekten t.ex. knyts till olika fackdeparte- ment) borde kunna gynna företagens utvecklingsarbete genom att dessa kan få en mer verksamhetsnära hemvist och behandling under processen. Exempel på företag som skulle kunna tillhöra denna gruppering är APL, Bostadsgaranti, (ev.) (se dock ovan), Infranord, (ev.) Jernhusen (se ovan), , (se nedan), Metria, (ev.) SJ (se ovan), Svevia och SweRoad. I det sist- nämnda företaget finns visserligen en koppling till det svenska bi- ståndet men det är möjligt att denna inte är av så avgörande karaktär att den med självklarhet föranleder en annan typ av organisering. Bostadsgaranti är hälftenägt så där kan både avyttring och ett helägande tänkas bl.a. beroende på om verksamheten drivs i en monopolliknande miljö eller inte. Om förvärvsalternativet (upp till helägande) förespråkas kan även en placering på ett fack- departement vara tänkbar. För företagen som ovan placerats i grupp två (de delägda börs- noterade företagen) gäller också, eftersom det är fråga om aktie- innehav i företag som verkar under likartade förhållanden som företagen i grupp ett, att en avyttring kan vara ett möjligt alternativ, då kanske i första hand i den ovan beskrivna projekt- formen. Det som skulle kunna tala emot ett sådant förfarande är att ett av dessa tre innehav (Nordea) rör bank- och finansverksamhet – en sektor som brukar betraktas som (särskilt) samhällsviktig och där staten skulle kunna ha uppfattningen att lagstiftningen och regleringar av olika slag är otillräckliga medel för att kontrollen av denna marknads funktionssätt ska vara effektiv. Att då även aktivt deläga eller t o m driva en egen bank skulle kunna tillföra staten en verksamhetskompetens som gynnar dess möjligheter att säkra en kompetent övervakning. Ett liknande resonemang skulle också kunna gälla för (se ovan). Man kan i sammanhanget notera att (indirekt via ) är en stor ägare i just Nordea. När det gäller SAS och TeliaSonera (där också är del- ägare) förefaller de ursprungliga uppdragen att hantera monopol- situationer ha blivit obsoleta (via tekniksprång och avregleringar) vilket komplicerar en argumentation för att staten bör behålla (del)ägandet. Den tredje gruppen som i huvudsak rymmer företag som verkar i konkurrensmiljöer och där staten primärt uttrycker ekonomiska avkastningskrav är svårare att organisera då den in- rymmer de företag som omfattas av en del mer underförstådda/- subtila/uttalade ideal-/värdebaserade restriktioner som i flera fall förefaller vara av betydande omfattning eller åtminstone kan för- modas ha betydelse. Detta skulle då kanske främst kunna tänkas gälla för företag som , Akademiska Hus (se också ovan), , Postnord, SCC, SEK, SSC, , , Svedavia, Swedsurvey, , och . Dock är skälen till det statliga ägandet i denna grupp högst varierande liksom hur starkt de markerats i de befintliga texterna – deras betydelse i förhållande till de olika kapitalav- kastningskraven varierar likaledes kraftigt. För föreligger det marknadsargument för att det skulle kunna placeras i grupp ett ovan och därmed utgöra en tänkbar kandidat för avyttring enligt någon av de modeller som ovan skisserats. Dock skulle man även kunna hävda att eftersom det handlar om en synnerligen viktig folkhälsoanknuten verksam- het så är det viktigt att staten inte förlorar en kontroll som kan vara svår att återta eller driva på andra sätt. Det kan också handla om att säkerställa att denna samhällsviktiga funktion särskilt vad gäller till- gången till smala men livsviktiga läkemedel fungerar över hela riket (ett tillgänglighetskrav) oavsett om detta är kommersiellt motiverat eller inte. Om vägen med ett bibehållet statligt ägande fortsätter att beträdas skulle en inplacering under ett fackdeparte- ment – och då som aktiebolag – kunna vara i samklang med de resonemang som ovan presenterats även om även andra lösningar är väl så tänkbara. När det gäller som blev helägt av staten 1957 är situationen i flera avseenden principiellt annorlunda än för då produktion och leveranser av förädlade järnmalms- produkter är en mycket kapitalkrävande verksamhet som drivs på en internationell konkurrensmarknad. Verksamheten i före- faller utmärkas av några mycket speciella förhållanden – inte enbart av dess geografiska belägenhet och stora betydelse för en avsevärd del av norra (samhällsviktig?) utan också av de betydande medel som finns reserverade för de extraordinära kostnader som följer av att i princip en hel stad () måste flyttas för att driften ska kunna fortsätta.