sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service. Remissinstanserna såg svårigheter när det gällde att tolka vilka per- soner som skulle komma att ingå i personkretsarna. Handikapp- organisationerna var oroliga för en snäv tolkning och rättsvårdande instanser menade att tolkningssvårigheterna kunde lösas genom praxis men önskade en mer entydig definition än den utredningen föreslagit. Flera instanser pekade också på nödvändigheten av till- räcklig kompetens hos dem som skulle besluta om personkretstill- hörighet. I propositionen framhölls att den nya lagen i första hand borde syfta till att tillförsäkra personer med livslånga eller mycket lång- variga funktionshinder det särskilda stöd som de behöver för att bygga upp och bibehålla levnadsvillkor som är likvärdiga med andra människors. Insatserna skulle därför i huvudsak riktas till barn, unga och vuxna . De särskilda insatserna i lagen skulle förebygga eller minska följderna av funktionshinder. Genom dessa skulle barn och unga kunna ges förutsättningar för god fysisk och psykisk utveckling och i övrigt sådana uppväxtvill- kor som betraktas som goda för barn och ungdomar. Insatserna till vuxna personer skulle grundas på behov som den enskilde själv fin- ner angelägna att få tillgodosedda för att kunna leva ett så själv- ständigt liv som möjligt. Andra viktiga utgångspunkter var anhöri- gas behov av att kunna leva ett aktivt och tryggt liv, ungdomars behov av frigörelse och vuxnas behov av vuxenrelationer. I propositionen delade regeringen vissa av de farhågor som remissinstanserna framfört; att det är förenat med vissa svårigheter att definiera och avgränsa den nya lagens personkrets. Mot den bakgrunden ansågs det angeläget att den praktiska tillämpningen gavs särskild uppmärksamhet och blev föremål för uppföljning. Regeringen såg detta som ett uppdrag för att utföra inom ramen för sin tillsyn8. I lagförslaget fanns tio särskilda insat- ser preciserade, både landsting, kommuner och staten fick ansvar för att erbjuda dessa. En av dessa insatser är rätten till personlig assistans. De insatser som föreslogs reglerades i 9 § LSS och for- mulerades på följande sätt: 8 Ibid., s. 58. Historik och tidigare utredningar 1.rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder, 2.biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekono- miskt stöd inte täcks av assistansersättning enligt lagen om assi- stansersättning, 4.biträde av kontaktperson, 6.korttidsvistelse utanför hemmet, 7.korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hem- met i anslutning till skoldagen samt under lov, 8.boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet 9.bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpas- sad bostad för vuxna, 10.daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete eller inte utbildar sig. 2.1.3Utformningen av rätten till personlig assistans I propositionen föreslog regeringen införandet av en rätt till per- sonlig assistans eller ekonomiskt stöd till sådan assistans. Insatsen skulle vara ett personligt utformat stöd som ges i olika situationer av ett begränsat antal personer. Stödet skulle vara kopplat till per- sonen och inte till någon verksamhet. Det framhölls att personer som är beroende av mycket omfattande hjälp och stöd- insatser av mycket privat karaktär behöver ges ett avgörande infly- tande över vem som ska ge hjälpen. Förmånen borde alltid över- vägas som alternativ för unga till att bo kvar i föräldrahemmet och för vuxna att slippa bo på institution var andra argument som framfördes. Personer gavs i propositionen inte rätten till personlig assistans eller rätten att få behålla förmånen. Regeringen hänvisade till att det statsfinansiella läget inte medgav detta. Ingen nedre gräns för personlig assistans föreslogs. De argument som framför- des var att för barn med mycket omfattande behov av omvårdnads- service kan personlig assistans vara av grundläg- gande betydelse. Det var också viktigt att assistansen anpassades till Historik och tidigare utredningar familjens individuella behov och att barnets vårdnadshavare gavs ett avgörande inflytande över hur stödet skulle utformas. Socialstyrel- sen hade gjort en uppskattning av antalet barn som var mycket vårdkrävande och redovisade att detta gällde cirka 200 barn. Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att det var omkring 7 000 personer som skulle kunna erhålla förmånen personlig assi- stans. Regeringen föreslog inte ett delat ekonomiskt ansvar mellan kommunen och staten vilket var utredningens förslag och hän- visade till kritik från remissinstanserna som ansett detta komplice- rat. För de personer som har grundläggande behov utöver 20 tim- mar i genomsnitt föreslog regeringen att staten skulle betala hela kostnaden. Motivet var att staten borde skapa ett system som avlastar kommunerna kostnader för mer omfattande insatser för personlig assistans. Förslaget var att försäkringskas- sorna (dåvarande och de allmänna försäk- ringskassorna) skulle handha frågorna om ersättningen. Besluten om rätten till assistansersättning borde fattas av socialförsäkrings- nämnderna och inte av enskild tjänsteman. Besvärsordningen före- slogs vara densamma som för övriga ärenden inom socialförsäk- ringen med dåvarande länsrätt, kammarrätt och Försäkringsöver- domstolen. De begränsningar som utredningen föreslagit – stöd skulle inte utgå vid dygnsvila eller i samband med sysselsättning – blev inte regeringens förslag. Regeringen följde inte heller utred- ningens förslag till högsta belopp utan höjde det från till per utförd assistanstimme. Beloppet föreslogs fast- ställas av regeringen efter förslag av . Bestämmelserna om assistansersättningen föreslogs regleras i en särskild lag om assistansersättning () medan övriga regler avseende personlig assistans reglerades i LSS. Den totala bruttokostnaden för personlig assistans beräknade regeringen till räknat på helår. Beräkningen utgick från att reformen skulle omfatta omkring 7 000 personer och att det genomsnittliga behovet av assistans per person och vecka för dessa personer skulle uppgå till . Regeringen förutspådde en efterfrågeökning som beräknades till och kommunerna skulle avlastas kostnader motsvarande . Regeringen gjorde också bedöm- ningen att kostnader för andra insatser skulle minska vilket ledde Historik och tidigare utredningar fram till att nettokostnaden för reformen beräknades till . Regeringen redovisade i propositionen att det fanns vissa svå- righeter att beräkna kostnaderna för handikappreformen, bland annat mot bakgrund av svårigheterna att bedöma omfattningen av personkretsarna enligt LSS. Regeringen ansåg det som särskilt nöd- vändigt att personlig assistans blev föremål för kostnadsuppfölj- ning och pekade på att det i detta sammanhang fanns möjligheter att överväga förändringar inom systemet med hänsyn till kostnads- utvecklingen. Kostnadsuppföljningen borde göras menade regeringen och pekade på det naturliga i att fick ansvar för denna. Uppföljningen borde göras i samarbete med , , och andra berörda organ9. Regeringen anslog särskilda medel till uppföljning och utvärdering av reformen och gav Social- styrelsen ett huvudansvar för denna10. biföll förslaget om reformen och lagstiftningen trädde i kraft . 2.1.4Problem med tillämpning leder till förtydliganden Mycket snart efter införandet av assistansersättningen visade sig ett antal tillämpningsproblem. Dessa förhållanden ledde till ändringar av regelverket . förde i en utvärdering fram att det upp- stod problem i de fall där anhöriga skulle vara personlig assistent, exempelvis gällde problemen arbetstidsfrågor. Myndigheten före- slog att brukare inte skulle kunna vara arbetsgivare för en familje- medlem. En regeländring gjordes som innebar att assistansersättning endast skulle utgå till personliga assistenter som brukaren lever i hushållsgemenskap med om dessa är anställda av kommunen, ett kooperativ eller en annan fristående organisa- tion. Andra förtydliganden av regelverket gjordes också beträf- fande arbetstidsfrågor. efter införandet granskade () reformen utifrån dess intentioner och utfall. RRV lyfte fram att de som var målgruppen för reformen – funktionshindrade och deras organisationer – var positiva till reformens utformning. 1992/93:159, Bilaga 1, s. 161–162. 10Ibid., regeringen anslog för uppföljning och utvärdering av reformen. Historik och tidigare utredningar övrigt fann RRV att intentioner och mål i LSS-propositionen var tämligen vida och oprecisa. Det var inte möjligt att ange bestämt vilka grupper som skulle vara berättigade till assistansersättning, vare sig utifrån lagen eller dess förarbeten. RRV ansåg att andra problem var att tillämpningen inte var enhetlig, det behövdes en tydligare reglering. Myndigheten ansåg också att en kommunali- sering av reformen visserligen inte skulle medföra någon avgörande reduktion av kostnaderna men menade att det fanns andra fördelar med en sådan förändring. Generellt bör alltid beslut, verkställighet och ansvar för finansiering följas åt vilket inte var fallet med refor- mens konstruktion. RRV förutspådde också att kostnadsutveck- lingen skulle fortsätta att stiga och att det inte var möjligt att åstad- komma en förändring av detta utan att göra inskränkningar i lagstiftningen. RRV anförde också att det inte går att förena en lag- stiftning som ger enskilda mycket långtgående rättigheter och som har få begränsningar med en strikt begränsad kostnadsram11. Ett annat problem var att kostnaderna för reformen visade sig stiga mer än vad som beräknats. Regeringen konstaterade i budget- propositionen för /96 att kostnaderna för statlig assistansersättning skulle komma att bli väsentligt högre än vad som beräknades när reformen genomfördes. Skälet för detta angavs främst vara att det genomsnittliga beviljade antalet timmar översteg det antal som beräknats. Mot bakgrund av kostnadsutvecklingen beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda finansieringen av och regelverket för reformen. Uppdraget var att lämna förslag till åtgärder som skulle leda till att kostnadsutveck- lingen kunde brytas och att en förbättrad kostnadskontroll skulle kunna uppnås. Utredningen tog sig namnet . Uppdraget innebar i realiteten ett besparingskrav på eller – med hänsyn tagen till finansieringsprincipen – en besparing på för att också kunna täcka kom- pensationskrav från kommunerna12. Assistansreformen – en granskning av den statliga assistansersättningen till funktionshindrade. RRV 1995: 57. : ; 1995. 12Assistansutredningens betänkande Kostnader för den statliga assistansersättningen (SOU 1995:126), s. 16. Historik och tidigare utredningar fullgjorde uppdraget och redovisade alternativt utformade besparingar men hävdade också att dessa inte skulle kunna genomföras utan försämringar för svårt funktionshindrade. Ett besparingsförslag som redovisades av var att införa en nedre åldersgräns för att få assistansersättning. Ett motiv var att det visat sig svårt för försäkringskassorna att skilja assistansbehov från vad som är normalt föräldraansvar13. Ett annat förslag var att dra in rätten till personlig assistans i skolverksamhet, daglig verksamhet och barn- omsorg. problematiserade också huvudman- naskapet och gränsdragningen mellan staten och kommunen och förde fram förslaget om ett kommunalt huvudmannaskap. Utred- ningen framförde som argument att utformningen av reformen gav motiv för kostnadsförskjutningar mellan huvudmännen och att motiven för kontroller av kostnader som belastade någon annan var svaga. Utredningen förespråkade att kommunen ensam borde vara huvudman för all personlig assistans – det skulle säkerställa en framtida kostnadskontroll och kostnadseffektivitet. Incitamenten till kostnadsövervältring skulle försvinna och minska kommuner- nas motiv att omdefiniera andra kommunalt finansierade insatser till personlig assistans. Regeringen lade fram en proposition som innehöll för- slag som syftade till en ökad kostnadskontroll och vissa förtyd- liganden i regelverket. betänkande remiss- behandlades inte, regeringen ansåg inte detta nödvändigt eftersom de förslag regeringen lade fram främst handlade om förtydliganden av regelverket. Mot bakgrund av den stora oro som Assistans- utredningens förslag lett till framhöll regeringen också att man berett sitt förslag skyndsamt. Propositionen innehöll en mindre besparing på och regeringen hänvisade till att utredningen visat att det inte går att genomföra besparingar uppgå- ende till utan att reformen och syftet med assistansreformen då skulle äventyras. 13 Detta hade även föreslagit . En granskning genomförd av () Assistansreformen – en granskning av den statliga assistans- ersättningen till funktionshindrade, RRV 1995:57 visade att det fanns problem vid handlägg- ningen av assistansersättning till barn. Historik och tidigare utredningar Förtydliganden gjordes om vad som skulle bedömas vara grundläggande behov. Andra begränsningar som infördes gällde rätten till personlig assistans för tid i skola, barnomsorg och daglig verksamhet som drogs in. Endast om det fanns särskilda skäl kunde rätten ligga kvar. Utjämningstiden föreslogs av regeringen förkor- tas från . I ändrades detta . Även rätten till personlig assistans för tid inom hälso- och sjukvård föreslogs tas bort. Regeringen kommenterade inte särskilt utredningens förslag om ett odelat huvudmannaskap för kommunen. uttalade i ett tillkännagivande mot bakgrund av ett stort antal motioner att man inte ansåg att det fanns något underlag för att överväga en förändring av huvudman- naskapet. följde inte regeringens förslag i propositionen i alla delar när det gällde preciseringen av grundläggande behov eller förslaget att införa en bestämmelse att det normala föräldraansvaret skulle beaktas vid handläggningen av barns rätt till ersättning. ställde sig bakom förslaget att och borde få i uppdrag att utforma ett system för uppföljning av hur ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun utvecklades. återkom regeringen till med en ny proposi- tion som innehöll förslag som skulle dämpa kostnadsutvecklingen inom personlig assistans. Bakgrunden var att () konstaterat att de tidigare vidtagna ändringarna inte fått önskvärd effekt. Det fanns även en arbetsgrupp inom regerings- kansliet där bland andra företrädare från RFV ingick som hade följt utvecklingen och övervägt möjligheterna att föreslå ytterligare för- ändringar i reformen. En grund för dessa överväganden var Assi- stansutredningens förslag. Redan i den ekonomiska vårproposi- tionen aviserades förändringarna som därefter lades fram i särskild proposition: De första skulle fortsättnings- vis finansieras av kommunerna och i propositionen kom även för- slaget om en schabloniserad ersättning. Denna kunde dock få över- skridas med högst om det fanns särskilda skäl. Reger- ingen bedömde att dessa förändringar skulle – i ett långsiktigt per- spektiv – ge stabilitet och varaktighet i en reform som hade inne- burit stora fördelar för den enskilde. Historik och tidigare utredningar träda i kraft (kommunens ansvar för de ) respektive (schablonersätt- ningen). ställde sig bakom förslagen men det kan note- ras att motioner fanns där det hävdades att det utökade kommunala ansvaret var ett steg på vägen mot en kommunalisering av reformen vilket ifrågasattes. 2.1.8Socialstyrelsen förklarar kostnadsutvecklingens orsaker presenterade som resultat av sin uppföljning och utvärdering i en rapport om assistansersättningen ett antal förklaringar till kostnadsutvecklingen14. Viktiga förklaringar angavs vara att ambitionsnivån vid behovsbedömningar och beslut hade höjts jämfört med tidigare, att oavlönade insatser från anhöriga blev synliga genom reformen och att antalet barn med assistans- ersättning blev fler än beräknat. uppgav också i rap- porten att kommunerna övervältrade kostnader till staten genom assistansersättningen. En annan iakttagelse var att kommuner til- lämpade rätten till personlig assistans olika för personer som fyllt . Myndigheten framförde till regeringen att det borde över- vägas om personer som fyllt skulle kunna få behålla rätten till sin assistans. I väcktes flera motioner i frågan och riks- dagen gjorde också ett tillkännagivande om att regeringen borde överväga att ge personer med personlig assistans rätten att behålla den även . 2.1.9Reformen breddas – 65–årsgränsen ändras överlämnades slutbetänkandet Bemötandet av äldre, trygghet, självständighet och värdighet (SOU 1997:170) till regeringen15. Ett förslag i betänkandet var att de personer som har personlig assistans när de fyller skulle få behålla sin rätt även för tiden därefter. Förslaget mottogs väl av remissinstanserna men det fanns också sådana som var tveksamma och ansåg att de ekonomiska konsekvenserna noggrant behövde analyseras innan beslutet antogs. ansåg att förslaget brast vad gäller finansieringen. Vad kostade handikappreformen?. följer upp och utvärderar 1997:1. 15Utredningen för att kartlägga och analysera frågan om bemötande av äldre, dir. 1995:159. Historik och tidigare utredningar I propositionen 2000/01:5 föreslog regeringen att personer som beviljats personlig assistans före 65 – års ålder ska ges rätten att behålla den men den beviljade tiden får inte utökas. Tvåårsompröv- ningar skulle inte göras för personer som är . Vid väsentligt ändrade förhållanden gavs dock rätt att initiera en omprövning för att minska eller dra in ersättningen. Förslaget trädde i kraft men det fanns övergångsbestämmelser kopplade till lagändringen. Regeringen angav att de ekonomiska effekterna av beslutet skulle komma att innebära en stegvis kostnadsökning fram varefter de skulle stabiliseras. beräknades ökningarna till 293 mil- joner kronor och för beräknas de uppgå till . Det fanns även förslag i propositionen gällande provisoriska beslut; frågan hade utretts av . Innehållet i ändringen var att en tjänsteman vid får fatta provisoriska beslut om dessa är gynnande och om socialförsäk- ringsnämnden överlämnat en sådan beslutanderätt till tjänsteman- nen. Motivet bakom ändringen var en önskan om att underlätta administrationen kring dessa beslut. En parlamentarisk kommitté, , tillsattes av regeringen med uppdrag att göra en bred översyn av den statliga assistansersättningen16. Regeringen gav därefter kom- mittén tilläggsuppdrag att analysera förutsättningarna för att införa krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans, att ta hand om om Reglering av kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen17, att göra en bred översyn av LSS och och se över vem som ska vara huvudman för LSS, samt undersöka hur personer med psykiska funktionshinder som ingår i personkrets 3 enligt LSS ska få tillgång till meningsfull sysselsättning som ryms i insatsen daglig verksam- het enligt LSS. Utredningen fick sammanlagt sex tilläggsdirektiv och lade fram två delbetänkanden och ett slutbetänkande , Möjlighet att leva som andra (SOU 2008:77). 16Assistanskommittén, dir. 2004:107, dir. 2004:179, dir. 2005:66, dir. 2007:84 samt dir. 2007:109. Reglering av kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen. Historik och tidigare utredningar dades till att omfatta en översyn av LSS och huvudmanna- skapet för LSS bytte utredningen namn till . Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning fick syftade till att åstad- komma snabba förändringar när det gällde assistansersättningen i avvaktan på en samlad lösning. Kommittén hade framlagt ett del- betänkande God kvalitet i personlig assistans – ändamålsenlig användning av assistansersättning (SOU 2005:100). Detta betän- kande behandlades inte av regeringen eftersom kommittén därefter fått ett bredare uppdrag och det fanns skäl att avvakta slutsatserna i kommitténs slutbetänkande. Kommittén gjorde då bedömningen av de flesta verksamheter med personlig assistans fungerade väl. Denna bedömning återkom i delbetänkandet Kostnader för person- lig assistans – Skärpta regler för utbetalning, användning och åter- betalning av assistansersättning (SOU 2007:73) men kommittén konstaterade också att systemet måste förändras för att kunna behålla sin legitimitet. De problem kommittén hade uppmärksam- mat var att missbruk av assistansersättningen diskuterats i olika sammanhang och att denna diskussion inte avtog . Var- ningar för att ersättningen använts till annat än kostnader för per- sonlig assistans hade kommit redan när schablonersättningen infördes . Vissa enskilda anordnare hade använt en del av assistansersättningen som blivit över sedan lönen och andra kostnader betalats till stora vinster eller fri konsumtion för bru- kare, så kallade trivselpengar. Risken för sådan användning hade uppmärksammats även av i en rapport och även olika inslag i massmedia hade tagit upp dessa förhållan- den18. Kommittén hade också noterat att det på verksamhetsnivå hade ackumulerats överskott som vissa enskilda anordnare omvandlat till stora vinster för ägare eller betalat tillbaka som obeskattade medel till brukare för fri konsumtion. Detta förfarande kunde leda till att den ersättningsberättigade påverkades av möjligheterna till ersättningar eller ekonomiska förmåner i stället för kvalitet i valet av assistansanordnare. När det gäller omfatt- ningen av detta missbruk hänvisade kommittén till att det var Personlig assistans till funktionshindrade. : Riks- revisionen; 2004. Historik och tidigare utredningar svårt att bedöma, varken eller hade heller givit något svar på den frågan. Kommittén genomförde en enkät till enskilda anordnare men resultatet blev svårtolkat. Kommittén föreslog förtydliganden av regelverket så att det klart skulle framgå att ersättningen endast får användas för kostnader för personlig assistans och förstärkta kontrollmöjligheter för . Förslagen ligger i huvudsak till grund för regeringens förslag till lagändringar. Regeringens förslag till förtydliganden i regelverket Regeringen överlämnade sina förslag till . Regelverket måste bli tydligare framhöll regeringen och pekade på att gällande regelverk saknade en tydlig reglering som angav att utbetald assistansersättning endast ska användas för kostnader för personlig assistans. Det betyder att assistansersättning i de fall den används till annat, exempelvis för fri konsumtion, enligt gällande regelverk inte används i strid med lagen utan snarare på ett felaktigt sätt i förhållande till intentionerna med assistansreformen. De pro- blem kommittén redogjorde för, att missbruk förekommer men att omfattningen är svår att bedöma, är allvarliga och kan ytterst hota reformens legitimitet framhölls i propositionen. Regeringen pekade också på förhållandet att myndigheterna som betalat ut ersätt- ningen står maktlösa inför situationer där de uppfattar att ersätt- ningen används till annat än personlig assistans. Regeringen ansåg att det är angeläget att möjligt åtgärda bristerna i uppfölj- ningen och kontrollen av vad ersättningen används till men också att förtydliga regelverket och ge tydlig information om regler kring och syftet med assistansersättningen. Regeringens förslag innebar att det i förordning skulle förtyd- ligas att i kostnaden för egna personliga assistenter bör ingå sådana kostnader som har samband med anställningen och arbetet som personlig assistent. Regeringen avstod från att lägga in dessa för- tydliganden i lagen vilket kommittén föreslagit. Regeringen ansåg också att gällande regelverk med sexmånadersperioder för utjäm- ning är tillräckligt för att kunna hantera frågor kring sparad assi- stansersättning, i denna fråga föreslog kommittén en mer flexibel utformning av regelverket. Vidare föreslogs att möjligheter till uppföljning och kontroll måste förbättras. 2007/08:61.