sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Ett annat alter- nativ är att införa miljösanktionsavgifter istället, men det är inte lämpligt för föreskrifter om täckning. Alternativen behandlas i avsnitt 3.8.1. När det gäller tidpunkten för ett ikraftträdande av föreskrifter är det beroende av att ändringarna i och förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket har gjorts. Utredningen föreslår att ändringarna träder i kraft . Information om eventuella ändrade regler behöver ske genom uppdatering av befintligt informationsmaterial, men det finns inte behov av särskilda informationsinsatser. Utredningens genomgång av tillståndsbeslut för djurhållande verksamhet från miljöprövningsdelegationer, i avsnitt 3.6.2, har visat att det finns stora skillnader i tillståndsprövningen mellan länen. Ett sätt att komma till rätta med detta är att koncentrera prövningen till fyra miljöprövningsdelegationer och att det ska finnas tillgång till miljösakkunniga med jordbrukskompetens. I avsnitt 3.7 om möjliga teoretiska förändringar diskuteras alternativa lösningar för att få en likabehandling i hela landet och för att korta handläggningstiderna. Ett sätt att korta handläggningstiderna är att miljökonsekvensbeskrivning endast ska krävas i de fall där det följer av . Utredningen föreslår dock inte någon förändring eftersom det pågående arbetet inom om när miljökonsekvensbeskrivningar ska krävas bör avvaktas. En annan möjlig förändring, som föreslås av utredningen, är att öka väg- ledningen vid handläggning av tillstånd och anmälan. Det är ett sätt att förkorta prövningsprocessen, öka kompetensen hos hand- läggare och främja en enhetlig rättstillämpning. Utredningen har även tittat på om tillstånds- och anmälningsplikten bör ändras och om prövningen endast bör avse anläggningen för djurhållning eller även markanvändningen. Utredningen föreslår dock inte någon Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning ändring på dessa punkter. Om förslaget om koncentration av miljöprövningsdelegationer och införandet av miljösakkunniga med jordbrukskompetens inte genomförs är risken att skillnaden i tillståndsprövningen mellan länen och de långa handläggnings- tiderna kommer att bestå. När det gäller tidpunkten för ett ikraftträdande av ändringarna i förordningarna finns inte behov av någon särskild hänsyn. Utredningen föreslår att ändringarna träder i kraft . Beträffande övergångsbestämmelser är den allmänna regeln när handläggningen av ärenden flyttas från en myndighet till en annan att den nya myndigheten ska ta över alla ärenden som kommit till den gamla myndigheten innan författ- ningsändringen trätt i kraft (Gröna boken, Ds 1998:66, s. 88). Utredningen anser att alla pågående ärenden kan överlämnas till de miljöprövningsdelegationer som ska handlägga dem, på samma sätt som skedde vid koncentrationen till tolv delegationer. Det finns således inte behov av särskilda övergångsbestämmelser. Några särskilda informationsinsatser, utöver uppdatering av befintligt informationsmaterial, behövs inte. Förfarandet inleds med att verk- samhetsutövaren vänder sig till sin lokala länsstyrelse för samråds- förfarandet. I samband med det bör information ges om till vilken länsstyrelse själva ansökan ska skickas. I övrigt har de krav på innehållet som ställs i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning vävts in under relevanta rubriker nedan. I det följande anges således vilka som berörs av förslagen och vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser som förslagen medför. Förslaget om ändrad hänvisning till MKB-direktivet innebär inga konsekvenser eftersom tillståndspliktig djurhållning av fjäderfä och svin alltid leder till en betydande miljöpåverkan med följden att en miljökonsekvensbeskrivning krävs. Ändringen är endast av redaktionell karaktär. Genom ett krav på täckning minskas främst ammoniakavgången, vilket är positivt för miljön. Hur stora effekter det får beror på den närmare utformningen av kravet, såsom typ av täckning och i vilket geografiskt område kravet gäller. Alla former av täckning har positiv effekt för miljökvalitetsmålen luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård eftersom ammoniakavgången minskas och förutsättningar för ett bra kväveutnyttjande skapas. Det bedöms också vara positivt för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. Täckning med betonglock eller tättslutande tak är därutöver positivt för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö. Risken för lustgasavgång minskar och taket leder även bort regnvatten, vilket leder till en mindre mängd gödsel och lägre bränsleförbrukning vid spridning. Lukten från gödselbehållaren minskar också. (Se 2010:10, Förslag till handlingsprogram för växtnärings- och växthusgasutsläpp till 2016, bilaga 2, s. 63 f.). Vid tät täckning behöver dock explosionsrisken för metan i blandning med syre hanteras. De flesta av dagens rötrestbehållare bedöms ha en effektivare täckning än svämtäcke. Det är något som ofta ställs som villkor i tillstånds- besluten. Vid beviljande av investeringsstöd för biogasanläggningar prioriteras bl.a. anläggningar som har någon form av täckning (Strategi för stöd till investeringar i biogasanläggningar, , 2009- 06-22). Vidare är volymerna fortfarande ganska små. Det är dock viktigt att kravet införs för att undvika framtida utsläppsökningar när antalet biogasanläggningar ökar. Kravet på dokumentation vid bortförsel av rötrest har ingen påverkan på miljön eftersom mottagaren av rötresten har behövt dokumentera att rötresten tagits emot. Det som har betydelse för miljön är att inte mer fosfor tillförs marken än vad som är tillåtet, vilket har uppfyllts redan tidigare. Krav på nedmyllning och spridningsteknik ger förutsättningar för ett bättre kväveutnyttjande och minskat kväveläckage. Myllning minskar också lukten vid spridning. Det är positivt för miljö- kvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Bara naturlig försurning, luft och God bebyggd miljö (2010:10, Förslag till handlingsprogram för växtnärings- och växthusgasutsläpp till 2016, bilaga 2, s. 72 och 76). Det bedöms också vara positivt för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. När det gäller allmänna råd om ytor som är hårt belastade av djur är de inte bindande. De torde dock ändå få effekt för miljön eftersom det blir tydligare för den enskilde och tillsynsmyndig- heten vad som bör krävas enligt försiktighetsprincipen. Räckvidden ökar även gentemot villkor i beslut eftersom de allmänna råden Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning riktar sig till alla djurhållare. Förslaget syftar till att minimera näringsläckaget av fosfor och kväve och bedöms därför vara positivt för miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Det bedöms också vara positivt för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten av samma anledning. Genom utökad vägledning får prövningsmyndigheterna gemen- samma utgångspunkter för sin prövning vilket bör vara positivt för miljön. En del i vägledningen kan vara att öka faktaunderlaget för att bedöma vilka insatser som ger störst miljönytta. Vägledningen syftar till att öka kompetensen hos handläggarna och förhopp- ningsvis därmed öka användningen av individuellt anpassade villkor istället för standardvillkor. Om villkoren verkligen blir individuella ger de också mer miljönytta eftersom kraven ställs där de verkligen behövs och företagen får ett tydligare motiv för varför villkoret ställs i det enskilda fallet. Erfarenhet från rådgivnings- och informationsarbete visar att motivationen till ett ändrat beteende är ökad kunskap. Förslaget bedöms vara positivt för miljökvalitets- målen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grund- vatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö, Begränsad klimatpåverkan, luft, God bebyggd miljö, Ett rikt växt- och djurliv och Ett rikt odlingslandskap i enlighet med motiveringen ovan. Förslaget bedöms också vara positivt för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. En koncentration av prövningen torde få positiva effekter för möjligheten att nå miljökvalitetsmålen och miljökvalitetsnormerna för vatten. Kompetensen hos handläggarna och delegationerna förväntas öka, särskilt om jordbrukssakkunniga anlitas som har möjlighet att följa kunskapsutvecklingen inom växtnäringsområdet. Det borde innebära att tillstånden blir utformade på ett bättre sätt i form av mer individuella villkor, med krav på åtgärder där det ger en positiv miljöeffekt. Det bör leda till att miljöpåverkan minimeras. Det bedöms vara positivt för miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård eftersom näringsläckaget borde minska med bättre utformade beslut med individuella villkor som tar sikte på åtgärder för att minska förluster av kväve, fosfor och ammoniak. Det bedöms också vara positivt för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. För miljö- kvalitetsnormerna, Grundvatten av god kvalitet och Giftfri miljö har även en bättre hantering av växtskyddsmedel betydelse. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning miljö är också användning av t.ex. avloppsslam och mineraltillskott i foder av betydelse. Förslaget bedöms också vara positivt för Begränsad klimatpåverkan eftersom bättre utformade villkor kan få effekt på utsläpp av klimatgaser. Det bedöms även vara positivt för luft när det gäller energianvändning och transporter. Vidare bedöms en bättre lokaliseringsprövning vara positiv för God bebyggd miljö. Lokalisering har betydelse för bl.a. lukt- och bullerstörningar. Även avfallshantering och energianvändning är av betydelse för detta miljökvalitetsmål. Förslaget bedöms slutligen vara positivt för Ett rikt växt- och djurliv och Ett rikt odlingslandskap eftersom effektiviteten i tillståndsprövningen har betydelse för jordbruksföretagens förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänsten livsmedelsproduktion. 3.9.2Konsekvenser för staten och kommuner Havs- och vattenmyndigheten, och Förslaget om områden som bör regleras i generella föreskrifter och allmänna råd innebär att kommer att få lägga ner resurser vid framtagandet av föreskrifterna och de allmänna råden samt för information och vägledning om dem. Förslaget bedöms dock inte leda till behov av ökade resurser eftersom det bör kunna ske inom ramen för det löpande arbetet. Förslaget om ökad vägledning innebär att mer resurser än tidigare behöver läggas på det hos främst och Havs- och vattenmyndigheten. Utvecklingen på området kommer att kräva att vägledningen ökar även till följd av genomförandet av IED- direktivet och ramdirektivet för vatten. har ansett att det kommer att krävas en omfattande tillsynsväg- ledning om BAT-referensdokumenten. Arbetsåtgången har upp- skattats för ett BAT-referensdokument och kostnadsökningarna bedöms inte rymmas inom ramen för nuvarande anslag (SOU 2011:86, s. 400). I propositionen Nya regler för industriutsläpp anges däremot att kostnadsökningen kommer att rymmas inom ramen för anslagen. För del rör det sig om en process och revidering som kommer att ske (prop. 2012/13:35, s. 67). De avgifter som tas ut enligt för- ordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning ska täcka indirekta och direkta kostnader för nationella myndigheters tillsynsvägledning avseende tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Avgiftsintäkterna ger en låg kostnadstäckning, . Regeringens princip om full kostnadstäckning som mål uppfylls inte. Vidare disponerar myndigheterna inte avgiftsintäkterna. Tillsynsvägledningen finansieras således via förvaltningsanslaget. En översyn av avgifterna pågår . (redovisning av regeringsuppdraget Avgifter för prövning och tillsyn enligt , s. 5 f, dnr 716-523-08 Rt, regeringsuppdraget Tillsyn enligt – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 14, dnr NR NV-01466-12 samt remiss M2012/1800/R). uppskattar att den ökade väg- ledningen kommer att ta i anspråk . Det ökade behovet av vägledning kan enligt utredningens bedömning lösas med omprioritering inom myndigheterna. Initialt kommer ökade resurser behöva läggas på vägledning, men efterhand bör bördan minska då bra vägledning minskar frågor från handläggare vid miljöprövningsdelegationerna och kommunerna. och Havs- och vattenmyndigheten kommer att behöva samverka i arbetet med vägledning och stämma av med i större frågor. En koncentration av tillståndsprövningen kommer inte att beröra Havs- och vattenmyndigheten, och i någon större utsträckning. Om krav på täckning, nedmyllning och metoder för spridning av rötrest införs skulle det innebära att miljöprövningsdelegationerna inte behöver reglera det i tillståndsbesluten för verksamheter i områden som berörs av kraven. Allmänna råd om ytor som är hårt belastade av djur borde i de flesta fall bedömas vara en tillräcklig reglering, med följden att länsstyrelserna inte behöver reglera det i besluten. Föreskrifterna och de allmänna råden blir en hjälp för handläggaren vid prövningen. Det bedöms dock inte ha någon större betydelse för handläggningstiden. I den mån länsstyrelserna utövar tillsyn blir de allmänna råden en hjälp vid tolkningen av vad som kan krävas enligt försiktighetsprincipen. Även kravet på dokumentation vid bortförsel av rötrest underlättar tillsynen. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning En ökad vägledning underlättar för handläggarna på läns- styrelser med miljöprövningsdelegation att i sitt arbete bli mer effektiva och det bör korta handläggningstiderna. Det ger också en ökad trygghet för dem i sitt arbete. borde det leda till att kostnaderna för handläggningen blir mindre. Detta förutsätter att den vägledning som ges kan göras relevant och tydlig. För de länsstyrelser som inte längre kommer att handlägga ärenden om tillstånd till djurhållning och biogasanläggningar på gårdsnivå innebär förslaget om koncentration att antalet ärenden blir något färre . Effektiviteten för den kvarvarande tillståndshandläggningen bör öka då ärendetyperna blir färre. Som diskuterats ovan i avsnitt 3.8.3 behöver en koncentration inte leda till att kompetensen beträffande djurhållande verksamheter för- svinner från dessa länsstyrelser. De kommer även fortsättningsvis att arbeta med djurhållning och biogasanläggningar på gårdsnivå i form av tillsyn, tillsynsvägledning, samråd och i egenskap av remissinstans i tillståndsärendena. Det stora steget när det gäller koncentration togs när miljöprövningsdelegationerna minskades från 21 till tolv stycken och frågan behandlades i samband med den ändringen. Utredningens förslag om koncentration till fyra delegationer är ett mindre steg. Som regeringen angett i pro- positionen Mark- och miljödomstolar (prop. 2009/10:215, s. 97) angående en koncentration till sju miljöprövningsdelegationer kommer vikten av erfarenhetsåterföring mellan tillståndsprövning, tillsyn och annat miljöarbete fortsatt att vara stor. Genom att verksamheten fortsatt knyts till länsstyrelserna finns det möjlighet för gemensam kompetensförsörjning och tjänsterotation. För länsstyrelser med miljöprövningsdelegation, som föreslås pröva dessa ärenden, skapar en koncentration av prövningen förutsättningar för en mer kvalificerad, enhetlig och effektiv prövning. Att det rör sig om få ärenden innebär att det är svårt att bygga upp kompetens för dessa ärenden med dagens system. Koncentrationen kommer att innebära en viss ökad arbetsbelastning. Det rör sig dock om ett 30-tal ärenden utslaget på fyra delegationer, vilket innebär att det inte kommer leda till någon större belastning. Kostnaden för resor till eventuella muntliga förhandlingar och syn på platsen kan öka eftersom det geografiska upptagningsområdet ökar. Det är dock relativt ovanligt och förslaget bör resultera i sådana effektivitetsvinster att kost- naderna inte ökar totalt sett. Om sakkunniga med jordbruks- kompetens ska anställas innebär det inga utökade kostnader Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning eftersom det totala antalet sakkunniga är detsamma som . Det är endast kompetensen i samband med tillståndsprövningen som ändras. Kompetensen finns redan inom länsstyrelsevärlden och kan användas av flera miljöprövningsdelegationer. I viss mån kan dock utökade kostnader för resor mellan delegationerna till- komma, även om den mesta kommunikationen kan ske på distans. Eventuellt kan det bli aktuellt att omfördela medel mellan läns- styrelser som inte prövar dessa ärenden och länsstyrelser som gör det. För ett enskilt ärende uppskattas resursåtgången för samråds- förfarandet till 2,5 effektiva arbetsdagar och resursåtgången från det att ansökan inkommer till det att beslut fattats till 15 effektiva arbetsdagar för denna typ av ärenden(Undersökning av genom- förandetider och framtida resursbehov för projekt med miljöpåverkan, , , s. 25). Behovet av omfördelning är beroende på vilken ökning av ärendemängd det blir fråga om och det kommer troligen att variera mellan de olika miljöprövnings- delegationerna. Förslaget om koncentration av tillståndsprövningen kan beröra mark- och miljödomstolarna i begränsad utsträckning. Mark- och miljödomstolarna vid , och kommer fortsättningsvis att pröva över- klaganden av tillståndsbeslut om djurhållning och biogasanläggning på gårdsnivå. Däremot kommer mark- och miljödomstolarna vid och inte längre att göra det. Eftersom antalet tillståndsärenden totalt uppgår till cirka 30 stycken och få av dessa ärenden överklagas kommer det inte att bli någon nämnvärd förändring för mark- och miljödom- stolarna. I övrigt påverkar inte utredningens förslag domstolarna. Förslaget om områden som bör regleras i generella föreskrifter och allmänna råd bedöms inte leda till några ökade kostnader för eftersom framtagandet av föreskrifterna och de allmänna råden bedöms kunna ske i det löpande arbetet. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning styrelsernas arbete borde underlättas genom att det blir tydligt vad som bör gälla, främst beträffande de allmänna råden. Förslaget om ökad vägledning innebär att och Havs- och vattenmyndigheten behöver lägga mer resurser än tidigare på vägledande arbete. Det bedöms dock kunna finansieras genom omprioritering inom myndigheterna. Resursåtgången bedöms vara störst initialt och bör behovet minska när mer material och rutiner har tagits fram. Förslaget borde resultera i en mer effektiv prövning och korta handläggningstiderna för och därmed minska kostnaderna för prövningen. En koncentration leder till viss stordriftsfördel och borde resultera i en mer enhetlig, effektiv och snabbare prövning. För- slaget medför endast en omfördelning av uppgifter inom läns- styrelserna och innebär således inga nya uppgifter för dem. Det rör sig om ett litet antal ärenden, cirka 30 stycken utslaget på fyra delegationer. Det kan finnas behov av omfördelning av medel mellan dessa länsstyrelser. Det beror på ökningen av ärende- mängden för länsstyrelser med miljöprövningsdelegation. Pröv- ningen är avgiftsfinansierad. Kostnadstäckningen är dock låg och länsstyrelserna disponerar inte avgiftsintäkterna. Förslaget om en koncentration förändrar inte avgiften och därmed är statens intäkter oförändrade. Länsstyrelserna kan få vissa ökade kostnader för resor för sakkunniga och med anledning av muntlig förhandling och syn. Det är dock relativt ovanligt att det hålls i dessa ärenden. En eventuell ökning av kostnader för länsstyrelser med miljöprövningsdelegation bör finansieras genom omfördelning av medel mellan länsstyrelserna. Statens kostnader kommer således att vara oförändrade. Krav på täckning, nedmyllning och metoder för spridning av rötrest skulle innebära att kommunen inte behöver förelägga om särskilda försiktighetsmått om det i områden som berörs av kraven. Detsamma gäller i de flesta fall de allmänna råden om ytor som är hårt belastade av djur. Föreskrifterna och de allmänna råden blir en hjälp för handläggaren vid prövningen av anmälan. Det bedöms dock inte ha någon större betydelse för handläggningstiden. Vid tillsynen blir de allmänna råden en hjälp vid tolkningen av vad som kan Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning krävas enligt försiktighetsprincipen. Även kravet på dokumentation vid bortförsel av rötrest underlättar tillsynen. En ökad vägledning underlättar för handläggarna att i sitt arbete bli mer effektiva och bör korta handläggningstiderna. Det ger också en ökad trygghet för handläggarna i sitt arbete. borde det leda till att kostnaderna för handläggningen blir lägre. Förslaget om en koncentration kommer inte att beröra kom- munerna i någon större utsträckning. 3.9.3Konsekvenser för enskilda och näringslivet Förslaget i de delar som rör rötrest berör de verksamhetsutövare som har en biogasanläggning eller som sprider rötrester på sin mark. Det fanns 19 biogasanläggningar på gårdsnivå (Produktion och användning av biogas , ES 2012:8). Enligt statistik från , avseende läget , hade 49 företag beviljats stöd till nya biogasanläggningar. Anlägg- ningarna är spridda i hela landet med övervikt för , och . Det är svårare att veta hur många som sprider rötrest, men det sker antagligen i ganska begränsad utsträckning. Det beräknas dock öka . Kraven på spridningsmetoder och myllning berör endast verksamhets- utövare som sprider rötrest i , och . De allmänna råden berör alla verksamhetsutövare och är inte begränsade till tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet eller till jordbruks- företag. Kostnaden för att täcka lagringsbehållare med rötrest varierar beroende på typ av täckning och i viss mån behållarstorlek. Enligt uppgifter i förslag till handlingsprogram beräknas tak av tätslutande plastduk kosta , sexkantiga plastelement (Hexacover) , Lecakulor , torv respektive svämtäcke . Exemplet avser en behållare som rymmer . (2010:10, Förslag till handlingsprogram för växtnärings- och växthusgasutsläpp till 2016, bilaga 2, s. Visserligen bibehålls växtnäringsinnehållet på ett bättre sätt om täckning finns, men med tanke på kostnaderna för denna bedöms det inte som företagsekonomiskt fördelaktigt. Det blir alltså fråga om en kostnad för verksamhetsutövaren. Merparten av verksam- hetsutövarna har dock antagligen redan krav på täckning i sitt Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning tillståndsbeslut eller föreläggande efter anmälan. Vidare prioriteras anläggningar som bl.a. har någon form av täckning vid ansökan om stöd investeringsstöd (Strategi för stöd till investeringar i biogas- anläggningar, , ). Förslaget om ändring av straffbestämmelserna innebär att överträdelse av kravet på täckning av rötrest ledet till böter på samma sätt som överträdelse av kravet på täckning av flytgödselbehållare. Det förkommer ofta att rötrester och flytgödsel lagras i samma behållare. Kravet på dokumentation vid bortförsel av rötrest leder till att den administrativa bördan ökar något. I databas finns inga uppgifter om storleken av de administrativa kost- naderna för dokumentationskravet. Företaget borde dock redan tidigare ha dokumenterat bortförseln för att kunna visa att inte mer fosfor än tillåtet har tillförts gårdens areal som ett led i egen- kontrollen. Kravet på spridningsmetoder och nedmyllning bör inte medföra några ökade kostnader för verksamhetsutövare i de län som redan har detta krav för spridning av flytgödsel. De allmänna råden skulle kunna leda till ökade kostnader för anläggning av drivningsvägar, ökad skötsel och större betesfållor. Det beror dock på den närmare utformningen av de allmänna råden.