sou · H0B339d4 · 2012-06-14 00:00:00 — Detta kan trots allt vara att föredra om konsekvenserna av dagens förfarande är starkt kostnadsdrivande. Men fastpriskontrakt ger uppenbarligen också projektören motiv att inte anstränga sig mer än absolut nödvändigt för att genomföra projekteringen. Detta innebär åter en risk för kvalitén i genomförandet, dvs. att projektören inte anstränger sig tillräckligt för att hitta kostnadsminimerande lösningar. Det är uppenbart att beställaren vill upphandla en projektör som verkligen kan göra ett gott arbete. Det är också uppenbart att användningen av skallkrav är ett bra sätt att eliminera budgivare som inte uppfyller rimliga randvillkor av typ mellanhavanden med skattemyndigheten. När sådana randvillkor satt sig på marknaden har också alla kvarvarande anbudsgivare anpassat sig till dessa krav. som detta självfallet är positivt så återstår det grundläggande problemet: att välja ut den projektör som hoppat över ribban men som därutöver erbjuder den bästa kombinationen av pris och kvalité. Ett förfarande är att skärpa minimi- eller skallkraven på ett sätt som innebär att inte alla klarar att uppfylla dem; ju högre skallkrav, desto färre blir kvar. Med allt för högt ställda skallkrav är det en uppenbar risk att en enda anbudsgivare blir kvar och man får då ta denne till det pris som ingår i dennes anbud. Kostnaden för att säkerställa kvalitén i genomförandet kan då bli hög. Som tidigare behandlats kan man i stället, eller som ett komplement, använda vikter för de olika kvalitetsparametrar som man vill ska påverka valet av utförare. Man kan också tänka på detta som prislappar på hög eller låg kvalité eller på avvikelser från en kvalitetsnorm. Detta ställer stora krav dels på mätbarhet, dels på relevans på kraven. I synnerhet är det angeläget att undvika att ställa krav som är formellt möjliga att mäta men som kan misslyckas med att komma åt den kvalitetsdimension man är ute efter. Det finns också många exempel på att de modeller som används för att vikta samman pris och kvalité utformas på ett felaktigt sätt; se till exempel Kammarkollegiet (2010). (2009) menar att kvalitetsegenskaper direkt bör uttryckas och värderas i monetära termer, det vill säga i kronor och ören, istället för att räkna om priset till kvalitetspoäng när pris och kvalitet ska vägas samman. Det främsta skälet är att vi alla är vana att tänka i monetära termer och att på detta sätt värdera kvalitetsskillnader. En direkt värdering av kvalité har också fördelen att rangordningen av de olika anbuden inte påverkas av irrelevanta alternativ. Vidare finns goda teoretiska skäl för att värderingen bör vara relativt linjär i anbuden, vilket automatiskt blir fallet med detta förfarande. Det finns emellertid inte här anledning att upprepa de förslag som författarna lämnat i sin rapport till . 7.3Ersättning baserat på resultat De ersättningskonstruktioner som används innehåller inte några mekanismer som belönar den som verkligen är kreativ i sin utformning av uppdraget. Mycket talar i själva verket för att ersättningsmodellen – åtminstone med en från början fastställd tidsåtgång för ett uppdrag – försämrar incitamenten till nytänkande. Anledningen är att ju mer annorlunda lösningar som övervägs, desto mer tid torde behövas för att tänka igenom lösningen innan den sjösätts. Därmed har projektörerna i anbudsfasen svaga incitament att avvika från de lösningar som normalt tillämpas. Men en väl genomtänkt projektering innebär att kostnaderna för att genomföra entreprenaden och/eller kostnaderna för det framtida underhållet kan hållas nere som den större tankemödan kan komma att driva upp projekteringskostnaderna. Det förfarande som beskrivs i föregående avsnitt för att hantera kvalitetsfrågorna innebär att man ställer krav på de insatsvaror som används i produktionen, dvs. på de anställda. Ett alternativt tillvägagångssätt är att i stället välja projektör och sedermera belöna denne på basis av slutresultatet av processen, dvs. kostnaden då den anläggning som ska projekteras har färdigställts. I bilaga F utvecklas en enkel modell för hur ett sådant avtal skulle kunna utformas. Man kan sammanfatta modellen i två steg. I det första steget ger man ett kontrakt till den projektör som lämnar ett anbud som minimerar kostnad för projektering och entreprenad. När projekteringen är färdig får projektören hela eller en del av ersättningen för denna del av uppdraget. Modellens andra steg innebär att projektören också får en ersättning som står i proportion till kostnadsutfall jämfört med beräknad kostnad: Projektören får x procent av eventuella kostnadsbesparingar men tvingas också vara med och betala x procent av eventuella kostnadsökningar jämfört med den bedömning som gjordes i det ursprungliga anbudet. I bilagan ges motiv för att en sådan ersättningsmodell ger projektören goda incitament att vidareutveckla sitt tänkande. Idealt skulle kostnadsdelningsparametern x vara lika med 1 eftersom projektören då skulle få incitament att fullt ut ta ansvar för hela paketet; detta är i realiteten en totalentreprenad. Detta innebär att man tvingar en projektör att ta hela den risk som annars entreprenören och/eller beställaren får vara med och dela. Ett värde på x som är lägre än 1 skapar en kil mellan vad som är samhällsekonomiskt optimalt respektive optimalt för projektörens Detta är det pris man betalar för att inte lägga hela risken på projektören. Det finns flera sätt att vidareutveckla denna mycket enkla modell. Det kan exempelvis finnas skäl att sätta ett tak för hur stora avdrag som kan göras från projektörens ersättning så att denne alltid är garanterad en viss minimiersättning. För att projekteringsföretag ska vara villig att ge sin in på denna typ av överenskommelse måste risken vara hanterlig. Ett lågt värde på kostnadsdelningsparametern x minskar risken men minskar också incitamenten för projektören att vara innovativ. Ett annat sätt att begränsa risken är att begränsa det maximala avdraget för fördyringar. Om projektören upplever det som svårt att vid anbudstillfället göra en bedömning av den framtida kostnaden för entreprenaden kan man tänka sig att det i stället är beställaren som anger en sådan bedömning. Anbudsgivaren kan då exempelvis själv välja storlek på kostnadsdelningsparametern x och gör detta med avseende på sin bedömning av hur goda möjligheter man har att bidra till minskade kostnader för entreprenaden. Modellen innebär också att projektören får ett intresse av att arbeta tillsammans med entreprenören under genomförandefasen. Med ett trepartssamarbete mellan beställare, projektör och utförare blir det också möjligt att löpande säkerställa att parterna tar tillvara tidigare oförutsedda möjligheter att åstadkomma avsett resultat till lägre kostnader. Resonemanget illustrerar också de tankar om samverkan eller partnering som behandlades i avsnitt 4.4. Projektörens deltagande är i sig kostnadsdrivande, och kommer därför ingå som en komponent i projekteringskostnaden, men kan ändå bidra till att hålla nere kostnaden som helhet. Som en del av parternas nära samverkan har projektören också anledning att säkerställa att beställare och utförare inte kommer överens om tilläggsbeställningar utan att detta dokumenteras. Tilläggsbeställningar skulle innebära att projektörens bonus minskar eller att man får avdrag från sin ersättning därför att beställare och entreprenör kommer överens om att göra mer än vad man ursprungligen kom överens om. Detta innebär att ÄTA systematiskt måste dokumenteras i form av särskilda kontrakt, något som är värdefullt för framtida uppföljningar av projekt. På motsvarande sätt kan det också finnas möjlighet att projektörens initiala kostnadsbedömningar villkoras mot prisutvecklingen på särskilt kostsamma insatsfaktorer eller på arbetsmarknadsläget. Om kostnadsökningar eller -minskningar beror på en stark respektive svag arbetsmarknad så har projektören inte kunnat ta hänsyn till detta och inte heller haft möjlighet att anpassa genomförandet under entreprenaden. Förändringar i sådana externa förhållanden bör inte påverka ersättningen till projektören, något som torde vara möjligt att åstadkomma genom olika former av indexeringar. Ett annat förhållande av likartad natur är det förhållningssätt som beställare och entreprenör tycks ha till kostnadsöverdrag respektive -besparingar: Om ett projekt blir dyrare än planerat kan detta hanteras ad hoc genom att dra ner på ambitionsnivån; om det blir billigare kan beställaren besluta sig att använda ett på så sätt frigjort överskott till att höja ambitionsnivån och därmed åstadkomma ett resultat med högre kvalité än vad som ursprungligen var avsikten. Sådana justeringar uppåt eller neråt i ersättningsnivån kommer att göra det omöjligt att utnyttja den typ av incitamentskonstruktioner som skisserats. Båda dessa förfaringssätt innebär emellertid en avvikelse från de övergripande överväganden som ska styra genomförandet av infrastrukturinvesteringar. Syftet är således att maximera samhällsnyttan med de åtgärder som ska genomföras och i ett sådant perspektiv är det en anomali att låta kostnadsavvikelser avgöra vilken kvalité som ett färdigt projekt ska få. Detta illustrerar för övrigt en viktig aspekt på de svårigheter som finns med att följa upp genomförda investeringar mot budget, dvs. det projekt som genomförs kan i många avseenden skilja sig från den ursprungliga beställningen. Också på denna punkt kan emellertid den föreslagna modellen med trepartssamverkan där projektören har intresse av att bevaka sina egna intressen tjäna till att begränsa de avvikelser som tycks förekomma. Resultaten av en projektering innebär att genomförandet av en entreprenad specificeras och därigenom också att kostnaden för ett projekt kan beräknas. En dåligt utförd projektering kan innebära att anläggningen blir dyrare än vad som vore möjligt att åstadkomma med en mer omfattande arbetsinsats i projekteringsskedet. För att ställa utmaningen på sin spets kan man konstatera att beställaren till och med skulle vara villig att acceptera det högsta anbudet i upphandlingen av en projektering om man var rimligt säker på att detta innebär att man på så sätt skulle få en konsult med goda tankar kring hur projektet kan genomföras till låga kostnader. Genomgången av dagens förfarande för att upphandla projekteringar har pekat på betydande principiella problem. Det första är att det finns stor risk för kostnadsöverskridanden i de kontrakt som tecknas med projektörer. Till följd av en total avsaknad av information om kostnad i tecknade kontrakt i förhållande till faktiskt kostnadsutfall är det inte möjligt att bedöma hur stort detta problem i praktiken är. En andra utmaning är att tillvägagångssättet för att balansera kostnader och kompetens i projekteringsupphandlingarna är outvecklade. Konsekvensen blir att det är osäkert om kostnaden för projektering plus kostnaden för entreprenaden verkligen kan minimeras. Tre ansatser för att hantera dessa problem har diskuterats; ökade krav på att den vinnande projektören ska stå för sitt anbud; en vidareutveckling av modellen för att vikta samman pris och kvalité; och ett tillvägagångssätt för att identifiera vinnande anbud genom att ta både kostnaden för projektering och entreprenad i beaktande. De skisser som getts i avsnitt 7 av hur denna utveckling kan gå till är inte mer än en första ansats för att peka på en tänkbar vidareutveckling. Ett betydande arbete behöver genomföras innan något av dessa förslag kan genomföras på ett systematiskt sätt. Det finns därför skäl att i kontrollerade former pröva de nya idéerna. Det är alltid svårt att med säkerhet belägga egenskaper hos nya ersättningsmodeller. Ett skäl är att det faktum att ett försök genomförs i sig kan komma att få parterna att agera annorlunda än vad man skulle gjort i en normal upphandling. Ett annat skäl är att en upphandling inte är en annan lik, dvs. att det finns stora variationer mellan olika projekt. Sådana svårigheter bör emellertid inte förhindra att man testar de nya idéerna innan man går vidare. En central del av ett sådant test är att jämföra det förfarande man vill pröva med en eller flera standardvarianter av avtal. Det innebär att man i inledningen till ett sådant arbete försöker identifiera så många projekt som möjligt av likartad karaktär, exempelvis investeringar i ny cykelväg. Samtliga sådana upphandlingar dokumenteras och en eller flera utsätts för den nya behandlingen. Dokumentationen avser i första hand de centrala egenskaperna hos varje projekt som till exempel längd och bredd, antalet broar eller andra konstbyggnader liksom andra för- hållanden som man från början tror kan verka kostnadsdrivande. Detta förbättrar möjligheten att jämföra de olika projekten med varandra. Som en ytterligare del av ett sådant arbete måste den precisa utformningen av incitamentsmodellen diskuteras ytterligare. Flera av de parametervärden som diskuterats kan behöva kontrasteras mot faktiska kostnader för att på så sätt skapa en bild av de storleksordningar som kommer att bestämma vad som utgör en lämplig ersättningsmodell. I slutänden kommer givetvis också modellens ändamålsenlighet att bero på projekteringsföretagens intresse av att ta på sig den extra risk som förfarandet innebär: Om det är få projekteringsföretag som är intresserade av att lämna anbud kommer man att riskera att konkurrensen blir dålig. Det finns då också anledning att återvända till diskussionen i avsnitt 7 om valet mellan utförande- och totalentreprenad för att med stöd av dessa resonemang identifiera den typ av investeringar som är särskilt lämpliga att testa. Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (2004). Allmänna bestämmelser för Totalentreprenad (2006). Allmänna Bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet (2009). & , J-E. (2010). Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor. Promemoria skriven för och för Statskontoret. , M., Indén, T., , S. och Madell, T. (2011). Offentlig upphandling – på rätt sätt och till rätt pris. & , S. (2009). Att utvärdera anbud. Utvärderingsmodeller i teori och praktik. Förnyelse i Anläggningsbranschen (2008). Program för effektivare konsultuppdrag. Kammarkollegiet (2010). Anbudsutvärdering av offentlig upphandling av bygg-entreprenad: Vägledning. , K.& , C. (2011). Osund strategisk anbudsgivning i offentlig upphandling. Mandell, S. & , J-E. (2011). A Comparison of Unit Price and for Infrastructure Construction Projects.Working Paper. (2009). Nya vägar för infrastruktur. (2010). Public-Private Partnerships: Why and How? Swopec Working Paper. (2007). A quasi-experimental evaluation of partnering. , 26(5), 531–541. Objektspecifik Teknisk Beskrivning (OTB) Väganläggning (2010). Väg E4 , delen Myre–Skönsmon. (2010). Val av affärsform för entreprenader i investeringsverksamhet. Dokument-id TDOK 2010:238. (2011). Val av affärsform för projekteringsuppdrag i investeringsverksamhet. Dokument-id TDOK 2011:237. SOU 2010:57 Effektivare planering av vägar och järnvägar. Underlag för avlämnande av anbud Anbudsgivare ska i anbudet redovisa vilka personer erbjuds i projektet samt hur stor del av arbetsinsatsen i de olika teknikområdena respektive person planeras utföra. I denna redovisning ska också timpriset för respektive person framgå. Del A Geotekniska fältundersökninga På de priser i del A som berör fältarbeten med borrvagnar skall med hänsyn till arbetarskyddet varje arbetslag förutsättas bestå av minst två personer. Avsteg får ske i de fall då två eller flera "lag" arbetar i anslutning till varandra. Samtliga kostnader för personal, hyror, material, resor, traktamenten etc. ska ingå i priserna för punkt 1–7.5. Definitioner på geotekniska undersökningar och utrustningar enligt Geoteknisk fälthandbok , SGF Rapport 1:96. Mätlag för utsättning/inmätning av geoteknik och väg grävning (Fältgeotekniker ska ingå) 7 På- och avetablering (Etablering av komplett utrustning och manskap till arbetsplats inklusive retur efter utfört arbete och återställning. 7.4 Miljöuprovtagning inkl. PID- mätning Del B Handläggnings- och redovisningsarbeten 8.1 Planering fältundersökningar inklusive -besiktning Teckenförklaring: som ifylls av anbudslämnare Genomförande av en totalentreprenad (TE) En mindre del av byggprojekt upphandlas som totalentreprenader. Förfrågningsunderlaget i sådana upphandlingar baseras på den systemhandling som tagits fram. En TE innebär att ett och samma företag ansvarar för både projektering och entreprenad. Varje utförare genomför därför en projektering i egen regi, eller utnyttjar ett projekteringsföretag för ändamålet. Samma kommersiella projekteringsföretag kan därför anlitas av en offentlig beställare i samband med genomförandet av en UE och andra gånger av en kommersiell entreprenör när beställaren upphandlar en TE. Utformningen av uppdraget skiljer sig i grunden åt jämfört med då man i två steg upphandlar en UE. För att klargöra denna skillnad återges fortsättningsvis en del av den objektspecifika tekniska beskrivning som utgör en del av förfrågningsunderlaget för en TE avseende väg E4 vid . Totalentreprenaden har i denna promemoria definierats på ett sådant sätt att kontraktet enbart avser ett projekts byggfas, medan beskrivningen nedan också innefattar ett drift- och underhållsåtagande efter projektets påbörjande, dvs. vad som kallas en funktionsentreprenad. I den del av projektet som avser byggande är emellertid dessa båda förfaranden identiska varför exemplet ändå används. Avsikten med texten är inte att ge en heltäckande beskrivning utan att ge en bild av hur ett förfrågningsunderlag för en totalentreprenad kan utformas. Översiktlig beskrivning av entreprenadens omfattning: Objektet utgör en del av söder om inom i . Objektet avser projektering, nybyggnad samt drift och underhåll av sträckan Myre–Skönsmon, väg och 24 stycken broar samt sidovägar. Omfattning av vägar, broar och andra anläggningar som ingår i entreprenaden framgår i detalj av förfrågningsunderlaget. Väganläggning ska uppfylla de krav som föranleds av de trafikmängder och den trafikbelastning för allmänna vägar som framgår av tabell (B1).1. Vid dimensionering ska VVFS 2003:140 föreskrifter om tekniska egenskapskrav vid byggande på vägar och gator (vägregler) och VVFS 2004:31 föreskrifter om bärförmåga, stadga och beständighet hos byggnadsverk vid byggande av vägar och gator följas i kombination med VVFS 2004:43 föreskrifter om tillämpning av europeiska beräkningsstandarder. Vid utformning och dimensionering för bärförmåga, stabilitet och upplyftning av de delar i väganläggning som omfattas av publikation 2009:46, ska minst krav i kap. 1, 2, 3, 4 och 5 uppfyllas. Hänsyn ska tas till den tekniska lösningen som framgår av bygghandlingen för ombyggnad av vattenledningen till . Vid utformning och dimensionering av de delar i väganläggning som omfattas av Vägverkspublikation 2009:120 VVK Väg ska minst krav i kap. 1, 2 och 4 uppfyllas. Vid utformning och dimensionering av de delar i väganläggningen som omfattas av Vägverkspublikation 2009:27 ska minst krav i del A och B uppfyllas. ska tillämpas enligt A.1.5.5 Väg E4 , delen Myre–Skönsmon Objektspecifik Teknisk Beskrivning, OTB Totalentreprenad. För dimensioneringsmetoder, utformningar eller utförandemetoder som entreprenören avser att använda och som inte är beskrivna i ska entreprenören efter upphandlingen upprätta ett förslag till teknisk lösning med särskild kravspecifikation enligt A.1.4 Teknisk lösning med särskild kravspecifikation. Väganläggningens utformning, gestaltning och miljö ska uppfylla krav i denna OTB. Väganläggning ska utformas enligt publikation 2004:80 Vägar och gators utformning, VGU, med den standard- klass som anges på ritning eller i beskrivning. Standardnivån ska vara jämn. Där vägstandard inte anges på ritning eller i beskrivning tillämpas standardklass God standard enligt VGU. All utformning ska utgå från ett trafiksäkerhetstänkande och med hänsyn till landskapsbild, natur- och kulturmiljö samt hur bebyggelsen är lokaliserad. Drift och underhåll ska kunna utföras effektivt och med moderna metoder. Trafikmiljön ska utformas förlåtande. Oskyddade trafikanters behov ska beaktas. Bankar lokaliserade i odlingslandskapet ska underordnas det öppna landskapet. Flacka lutningar och mjuka, rundade övergångar till den angränsande marken ska utföras. I skogspartier sparas den befintliga vegetationen genom val av brantare lutningar. Släntlutningar ska anpassas efter omgivningens terrängform. Vägar ska utformas och entreprenadarbeten ska bedrivas så att fornminnen inte skadas. Väganläggningar ska utformas och arbete ska bedrivas så att grumling och förorening av ytvatten eller permanent ändring av befintliga ytvattennivåer förhindras. Befintliga grundvattenbrunnar får inte påverkas. För del av väganläggning där krav inte ställts ska den ambitions- och kvalitetsnivå följas som uttryckts genom ställda krav för övriga delar av aktuell väganläggning. För landbroar, ersättningsvägar och passager där krav ej ställts ska anläggningen utformas så att barriäreffekten mildras av ny E4 och så att förutsättningarna för jord- och skogsbruk påverkas i så liten grad som möjligt. Vägar med deras sidoområden ska vara utformade, gestaltade och konstruerade på ett trafiksäkert, estetiskt tilltalande och miljöriktigt sätt. De ska också uppvisa god bärförmåga och stabilitet med säkerhet mot upplyftning, de ska vara beständiga, genomtänkta i helhet och detalj, med för platsen anpassade utformningar och utformade för kostnadseffektiv skötsel och underhåll. Vägbanan ska uppfylla krav på jämnhet, deformationer och sprickbildning samt vara tillgänglig med avsedd kapacitet. Huvudbudskapet i denna uppdragsbeskrivning är att beställaren preciserar vilka egenskaper ny motorväg ska ha. Dessa egenskaper definieras i generella termer som finns beskrivna i beställarens underliggande anvisningar. Man kan särskilt notera de mycket allmänt formulerade normer som uttrycks i det sista stycket. Alla budgivare är medvetna om innebörden av dessa normer som det inte är trivialt att precisera innebörden för att kunna avgöra om utföraren levererat en färdig väg med de egenskaper som efterfrågas. Det finns både i dessa och i ett stort antal andra avseenden aspekter på förfrågningsunderlaget där det är värt att diskutera hur man kan kontrollera om önskemålen verkligen kan uppfyllas, men detta ligger utanför syftet med denna promemoria. För en ytterligare diskussion av frågor om hur man i långa kontrakt kan kontrollera kvalité, se (2009) och (2010). I texten ovan ges ett antal referenser till underlagsdokument som styr de tekniska krav som ställs på den nya anläggningen; se till exempel första stycket under Funktion. Det är inte klart vilka restriktioner som detta lägger på entreprenörens möjligheter till nytänkande, dvs. om de tekniska kraven så att säga bakvägen begränsar den förmåga till nytänkande som man vill att entreprenören ska ägna sig åt. Med en totalentreprenad försvinner de frågor som tidigare diskuterats med koppling till projekteringsfasen som ett självständigt problem. Projekteringen blir i stället en del av hela det anbud som lämnas av budgivarna. Detta innebär att varje budgivare måste genomföra en egen projektering innan ett anbud ska lämnas. Detta innebär i sig en samhällsekonomisk merkostnad eftersom endast en av budgivarna kommer att få tillbaka kostnaderna för sitt arbete; detta var också det argument i tabell 2, rad 6, som talar mot användningen av totalentreprenad. Mycket talar emellertid för att omfattningen av entreprenörernas arbetsinsatser är väsentligt lägre än då beställaren genomför projekteringen inför en UE exempelvis genom att somliga arbetsuppgifter utan allt för stor osäkerhet kan schablonberäknas. Den offentlige beställaren kan också utföra en del av de arbetsuppgifter som ingår i projekteringen och som uppenbart utgör ett underlag som alla anbudsgivare kommer att behöva.