sou · H0B333 · 2012-05-15 00:00:00 — Ett annat område där kommun- ernas ansvarstagande successivt ökat är den aktiva arbetsmarknads- politiken. Parallellt med att utbudet av arbetsmarknadspolitiska pro- gram breddats har kommunerna fått ett större inflytande över poli- tikens utformning och tilldelats ett direkt ansvar för olika insatser för människor med ekonomiskt bistånd. Här kan nämnas det kom- munala utvecklingsprogrammet , etableringen av nya arbets- förmedlingsnämnder 1996 och införandet av utvecklingsgarantin . Decentraliserat huvudmannaskap har visserligen utgjort den domi- nerande trenden , men det finns också exempel på områden där rörelsen varit den motsatta. Så övergick exempelvis ansvaret för bostadsbidrag och bostadstillägg för pensionärer 1994 från kommunerna till staten. , i samband med att bildades, flyttades också ansvaret för de tidigare ungdomsvårdsskolorna tillbaka till staten. Ser vi till hur den statliga regleringen utvecklats så kan – när det gäller formerna för kommunernas verksamhet – införandet av en ny kommunallag 1991 utpekas som betydelsefull för . Lagen gav kommunerna ökade befogenheter att självständigt utforma sin interna organisation, bland annat hur de kommunala nämnderna skulle se ut. efter lagens genomförande hade två tredjedelar av kommunerna övergivit den traditionella sektorsindelningen för sina nämnder. När det gäller mer verksamhetsinriktad lagstyrning utgör de viktigaste lagarna på socialtjänsteområdet av Socialtjänstlagen (SoL), lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), lagen om vård av unga (LVU) samt lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS). SoL infördes och representerar, genom sin ramlagskaraktär, en lägre grad av statlig styrning än vad som tidi- gare var fallet. Lagen har reviderats ett antal gånger och ofta har förändringarna syftat till att kommunernas insatser i högre grad skall utformas i enlighet med statlig policy. Ett exempel är ekonomiskt bistånd där kommunerna efter lagens införande kom att tillämpa normer där begreppet skälig levnadsnivå tolkades på ett sätt som avvek (nedåt) från de nivåer som staten via såväl Social- styrelsen som Regeringsrättens domar fastslagit som rimliga. När lagen reviderades infördes en s.k. riksnorm som minskade kom- munernas möjligheter att pressa nivåerna nedåt, åtminstone för väsentliga delar av bidraget. Över tid har SoL utvecklats till en lag där övergripande ramar och mål blandas med passager av rättighetskaraktär. Rättighets- inslagen ger den enskilde vidgade möjligheter att genom förvalt- ningsbesvär överklaga kommunens beslut. Statens inflytande defini- eras här dels genom vilka kommunala beslut som kan överklagas och dels genom vilka beslut som faktiskt fattas i förvaltningsdom- stolarna. Besluten fattade i kan i många fall betraktas som preciseringar av mer generella skrivningar i lagstiftningen. LSS innebar när den introducerades inte bara ett utökat huvudmannaskap för kommunerna. Tillsammans med lagen om assi- stansersättning () medförde den också en klar ambitions- höjning i handikappolitiken och en förstärkning av den enskildes lagreglerade rätt. I LSS fastslås rätten till hjälp för en relativt tydligt definierad personkrets och har den som mottar hjälpen större inflytande över dess utformning i jämförelse med vad till exempel socialtjänstlagen medger. Lagen har dock kritiserats för att individernas egna initiativ blivit allt viktigare. De som gör anspråk på stöd förväntas själv begära detta hos kommunen. Funktions- hindrade som är omedvetna om detta eller av andra skäl har svårig- heter att göra sina behov kända, riskerar därför att bli utan hjälp. Ett annat viktigt område är resursstyrning eller finansiell styrning. Av de ekonomiska styrmedel staten använder visavi kommunerna har statsbidragen utgjort ett viktigt inslag. utnyttjades så kallade specialdestinerade statsbidrag flitigt. Dessa var i huvudsak avsedda för driftsändamål, för verksamhet på be- stämda områden och inte sällan med detaljerade föreskrifter om hur pengarna skulle utnyttjas. Syftet med denna konstruktion var, ur ett statligt perspektiv, bl.a. att försäkra sig om att kommunerna tog sitt ansvar i olika avseenden och att dessutom kunna reglera hur verk- samheten utformades. avskaffades de flesta av de spe- cialdestinerade bidragen till förmån för ett system med mer generella bidrag (prop. 1991/92:150). Kommunerna tilldelades en klumpsumma pengar, en så kallad påse, för att självständigt kunna prioritera mellan olika verksamhetsområden, men med bevarade åligganden i enlighet med lagstiftningen. Som motiv till föränd- ringen angavs att generella bidrag – i samklang med den nya kom- munallagens anda – skulle skapa bättre förutsättningar för utveck- ling och förnyelse i kommunerna samt bidra till en bättre samord- ning och ett effektivare resursutnyttjande. Med det förändrade statsbidragssystemet avstod staten en del av sina tidigare möjlig- heter att genom villkor och resurstilldelning påverka fördelning och inriktning i kommunsektorn. Efter omläggningen 1993 följde också en period där andelen som fördelades i det generella systemet växte, medan de specialdestinerade statsbidragen minskade i omfatt- ning. skedde dock en ökning av special- destinerade statsbidrag, i huvudsak i form av s.k. stimulansbidrag där syftet är att påverka de kommunala verksamheterna i en viss riktning (Statskontoret 2003). Bl.a. har man öron- märkt medel för utveckling av äldreomsorgens kvalitet, för valfrihet inom äldreomsorgen samt för vård och behandling av personer med ett tungt missbruk (2009; 2010a; 2010b). En viktig form av resursstyrning sker också genom det kom- munalekonomiska utjämningssystemet. Det syftar primärt till att skapa mer likvärdiga villkor för kommuner med olikartade struktu- rella förutsättningar, men utnyttjas också för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. Omläggningar av skatteutjämnings- systemet har också inneburit att de möjligheter som kommuner med hög skattekraft tidigare haft att ta ut en lägre kom- munalskatt kommit att begränsas. Vid sidan om den styrning och den ansvars-/maktfördelning som utvecklas utifrån förändringar i huvudmannaskap, reglering och finansiering så finns det en mängd andra styrmedel med vilka staten kan påverka utvecklingen inom . Om dessa reellt sett fått större betydelse än tidigare är svårt att säga, men från 1980- talet och framåt har det i många sammanhang funnits en mer eller mindre uttalad ambition att ersätta mer eller mindre specifika föreskrifter med andra former av styrning. Till dessa kan räknas till- syn, kunskapsstyrning, överenskommelser mellan stat och kommun samt nationella strategier på olika områden. Den statliga tillsynen handlar om att se till att de som ansvarar för olika verksamheter inom socialtjänsteområdet efterlever de lagar och föreskrifter som riksdag och regering beslutat om. Tillsynen omfattar såväl offentliga som privata utförare och fördes över från Länsstyrelserna till för att där sam- ordnas med tillsynen över hälso- och sjukvården. Syftet är att göra tillsynen mer enhetlig över landet och att förbättra samordningen mellan olika tillsynsområden (2010). styrning innebär att staten söker påverka de kommunala verksam- heternas inriktning genom att tillgängliggöra forskning och annan form av kunskap. Det operativa ansvaret för detta vilar primärt på som kontinuerligt producerar publikationer på olika områden. Regeringen har också uppdragit åt verket att förse det sociala området med systematiska kunskapsöversikter och att arbeta mot en evidensbaserad praktik. Indirekt kan kunskapsstyrning också utövas genom att staten via forskningsråden, t.ex. Forsk- ningsrådet för arbetsliv och samhälle (FAS), öronmärker medel för särskilda ändamål. Även om ytterst få motsätter sig ett breddat kunskapsunderlag för välfärdstjänster av olika slag så finns det också en betydande skepsis mot själva styrmomentet i kunskapsstyrningen. En viktig invändning sammanhänger med svårigheterna att ta fram kunskap som är kontextrelevant, stabil och allmänt accepterad. På social- tjänstens område finns ytterst lite forskning eller annan kunskaps- produktion som svarar mot en sådan beskrivning. På vilar dock uppdraget att producera nationella riktlinjer m.m., men problemet är att man då hamnar i förenklingar som har svårt att vinna legitimitet hos såväl praktiker inom som inom det akademiska fältet (, 2011). När staten sluter överenskommelser avseende arbetet inom social- tjänsten är Kommuner och Landsting (SKL) den viktigaste motparten. Ett exempel på en sådan överenskommelse – som också är ett uttryck för kunskapsstyrning – är det avtal som de bägge parterna slutit om att implementera delar av de förslag som presen- terades i utredningen praktik inom – till nytta för brukaren (SOU 2008:18). Överenskommelsen inne- bär bl.a. att en nationell plattform för evidensbaserad praktik inom upprättas och att SKL tillförs resurser för utbildning och andra implementeringsåtgärder. Som ett exempel på hur staten genom nationella strategier söker påverka utvecklingen kan nämnas den som regeringen beslutade för kvalitetsutveckling genom öppna jämförelser inom socialtjänst och hälso- och sjuk- vård. Utifrån denna har i samarbete med SKL givits i uppdrag att öka mängden relevant statistik inom olika områden och tillgängliggöra denna för olika aktörer. Oavsett styrmedel, så kan graden av detaljreglering variera. Ett särdrag när det gäller utvecklingen är att olika former av mål- och resultatstyrning i många sammanhang kommit att ersätta mer specifika föreskrifter. Det statliga ansvaret reduceras då i väsentliga delar till att formulera målsättningar för olika verk- samheter, att skapa finansiella förutsättningar för verksamhets- utveckling och i efterhand följa upp i vilken utsträckning verksam- heternas resultat motsvarar målen. Noterbart när det gäller statens styrning av kommunsektorn är att i sitt slut- betänkande (SOU 2007:10) förordar en renodling av styrinstru- menten, med innebörden att styrning via allmänna råd, riktade ekonomiska medel eller andra ej bindande instrument bör begränsas medan normering i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter bör vara den mest framträdande styrformen. En omständighet som ofta anförs till stöd för en mer tydlig och genomgripande statlig styrning är att en allt för långtgående decen- tralisering leder till stora lokala variationer i välfärdstjänsternas kvalitet och tillgänglighet. beskrivs detta som en konflikt mellan universalism och lokalt självstyre. Kommunala variationer behöver dock i sig inte vara någonting annat än en avspegling av varierande socioekonomiska förutsättningar eller olikartade behov. När kommuner skiljer sig sinsemellan med avseende på sådant som befolkningssammansättning, storlek och ekonomiska resurser kan vi förvänta oss variationer på olika områden. För kommuner som strukturellt liknar varandra kan vi däremot vänta oss en större grad av enhetlighet och anta att de skillnader som trots allt uppträder kan vara en effekt av olikheter i ambitionsnivå, förd politik eller kompetens. Vilka strukturella faktorer som samvarierar med kom- munalt serviceutnyttjande har studerats i en mängd olika samman- hang, bland annat i samband med att systemen för kommunala ut- jämningsbidrag setts över, men också inom ramen för mer själv- ständiga studier på avgränsade områden (1998; 2000; Trydegård 2000; Trydegård & 2010; 1996; 1997; Rauch 2008). Hur mycket av variationerna som kan föras tillbaka på strukturella förutsättningar varierar avsevärt mellan olika sektorer, men har kunnat fångas upp i multivariata modeller. Ser vi till utvecklingen förefaller den huvudsakliga trenden vara en ökad homogenisering, det vill säga minskade skillnader. analyser (1982; 1983) visar på minskad variation på områden som barnomsorg, äldreomsorg, och samlade kostnader i relation till antalet invånare. Parallellt med detta minskade också de strukturella olikheterna kom- munerna emellan på ett stort antal områden. Stjernquist och (1988) gör liknande iakttagelser för, i huvudsak, peri- oden till 1985. (2001) analyserar utvecklingen för bl.a. äldreomsorg, ekonomiskt bistånd och äldrevård men finner inga entydiga trender när det gäller de kommunala variationerna . Noterbart där är dock att variationen ökade under hela decenniet för ekonomiskt bistånd och den ut- vecklingen inte påverkades av riksnormens införande 1998. Trydegård (2000) studerar hur andelen med hemhjälp i särskilt eller ordinärt boende varierat mellan svenska kommuner . beskriver utvecklingen i huvudsak en minskad variation, om än inom ramen för ett något ojämnt förlopp. Peri- oden –1997 ökar variationen mellan kommunerna högst påtag- ligt, speciellt , det vill säga i det skede där detaljregleringen av den kommunala nämndstrukturen avskaffades och de specialdestinerade statsbidragen ersattes av generella. I senare analyser (Trydegård & 2010) konstateras dock en minskad variation inledande, något författarna kopplar till recentraliserande (t.ex. maxtaxa, riktade statsbidrag) inslag . Den som helhet minskade variationen berodde primärt på utvecklingen avseende hemtjänst, för särskilt boende skedde en viss ökning av variationen . Sammanfattningsvis finns ingenting som tyder på att vi går mot en utveckling där de kommunala skillnaderna ökar. Olika områden tycks beskriva olikartade förlopp och i allmänhet är det svårt att urskilja ensartade trender. Det går inte heller med visshet att fastslå att graden eller arten av statlig styrning har en självklar koppling till variationen, även om exempelvis utvecklingen på äldreomsorgs- området antyder att sådana samband föreligger. Ett vanligt grund- antagande är annars att decentralisering i termer av utökat lokalt handlingsutrymme ökar de interkommunala variationerna (2001). Andra utgår från att det pågår en process av ökad enhetlighet/likformighet också parallellt med en försvagad statlig styrning (2006). Inget av perspektiven har emeller- tid något entydigt stöd i empiriska iakttagelser i den internationella forskningen. Utvecklingen är i realiteten ytterst sammansatt och tydliga mönster svåra att identifiera. Organisatoriskt föreligger också en mängd parallella processer som innehåller såväl rörelser mot ökad likformighet (t.ex. en generellt ökad specialisering inom individ- och familjeomsorgen) som ökad divergens (den kommunala nämnd- strukturen) (2005). En gång i tiden var det möjligt att betrakta det kommunala besluts- fattandet som en länk i en statlig kedja av styrning, där de viktigaste policybesluten genomgående togs på nationell nivå. Över tid har det dock skett en förskjutning av makt och ansvar nedåt och fattas många viktiga beslut när det gäller välfärdstjänsternas utform- ning på lokal nivå. kvarstår de flesta frågor gällande vård och omsorg på den nationella politiska dagordningen på ett sätt som vittnar om att det kommunala självstyret alltid sker inom av staten givna ramar. Följden blir oklarhet där medborgarna inte säkert vet vem de skall utkräva ansvar av eller vända sig till när de är miss- nöjda med utvecklingen på olika områden (SOU 2001:79). När kva- litet och tillgänglighet utvecklas otillfredsställande kan staten hän- visa till kommunernas ansvar och kommunerna till resursproblem eller otydliga statliga direktiv. En utveckling där ansvarsfördelningen blir otydlig kan på goda grunder uppfattas som ett demokratiskt problem och som en i huvudsak oavsiktlig bieffekt av strävan mot ökad kommunalt själv- styre. En alternativ förklaring erbjuder idén om så kallad blame avoidance, vilket i detta sammanhang innebär att centralmakten fri- villigt avhänder sig ansvar för områden där det finns skäl att tro att impopulära beslut kan bli nödvändiga, t.ex. i form av nedskärningar (Hooghe & 2001; Pierson 2004). Omsatt i praktiken behöver detta dock inte innebära en distinkt överföring av befogenheter från en nivå till en annan. Utfallet kan lika gärna vara en mer allmän otydlighet när det gäller ansvar och vem som ytterst svarar för hur ett verksamhetsområde fungerar. Här talar man emellanåt om insti- tutionell fragmentering (Pierson 1995, Leibfried & Pierson 1995). Begreppet inbegriper rent allmänt den otydlighet och splittring som uppstår när beslutsfattande på ett eller flera områden förläggs till olika nivåer, men har i praktiken framförallt kommit att beskriva vad som sker när sub-nationella aktörer fullföljer egna intressen i strid med nationella mål och därigenom utmanar nationalstatens auktoritet. Som en bidragande faktor till denna otydlighet i ansvar har också utvecklingen av nya och allt mer komplexa nätverk av aktörer på olika nivåer pekats ut (Flinders 2001). Det handlar om mer eller mindre institutionaliserade samarbeten som involverar också icke- offentliga aktörer av olika slag. Det sammanlagda resultatet av de komplexa nätverk som då utvecklas benämns ofta som multi-level governance eller, på svenska, flernivåstyrning (Hooghe & 2001, Treibet al. Dessa innefattar såväl vertikala som hori- sontella relationer. I förhållande till de senare har staten aktivt underlättat utvecklingen genom att via lagstiftning sökt uppmuntra samverkan mellan kommuner, t.ex. genom att möj- liggöra bildande av kommunalförbund, tillåta kommunövergrip- ande gemensamma nämnder och styrning av tilldelning av medel från mot lokala aktörer i institutionaliserade partnerskap (2006; 2009). hade det upprättas interkommunal samverkan inom ramen för sam- manlagt 89 och 69 gemensamma nämnder i även om endast ett fåtal av de senare (8 st.) involverade social- tjänsten (2006). När det gäller mer informella nät- verk så pekar regionala data mot att sektorn intar en väsentligt mer framskjuten position, även om det också här är andra program- områden som dominerar (Hådal et al ). Interkommunal sam- verkan drivs ofta på utifrån föreställningar om effektivitetsvinster, förnyelse och möjligheter att dra till sig nya resurser (, 1998; 2006). En annan utgångspunkt är att rörelsen mot ökad samverkan kan förstås inom ramen för det som inom statsvetenskaplig teoribild- ning brukar beskrivas som en rörelse bort från en enhetlig hierarkisk styrning av offentliga verksamheten mot en mer sammansatt där flera aktörer involveras i horisontella eller vertikala nätverk (1997; 2005). Vanligtvis ses denna process som ett resultat av dels nationell decentralisering och dels en global trend där regioner och konglomerat av lokala enheter tilldelas en mer betydelsefull roll (2000; Jessop 2002). beskrivs upprättandet av samverkansstrukturer som ett led i en utveckling där den legal-byråkratiska modellens ideal ersätts av ett synsätt där den offentliga sektorns olika delar ses som inbördes beroende (Borell & ). När det gäller statens roll i förhållande till de nätverk som eta- bleras så förfogar den över i stort sett samma form av styrmedel som används i förhållande till andra sub-nationella aktörer, t.ex. kommunerna (2006). En skillnad här är att styrningen, oav- sett statens egen roll i de aktuella nätverken, av nödvändighet blir och (2000, s 13) beskriver det som the governing state has been replaced by an enabling state that governs to a large extent by coordinating and facilitating other powerful actors in society. När staten finns representerad i ett nätverk har den en särskild roll i och med att den företräder det allmänna in- tresset (vilket också kommuner gör, men med lokala förtecken) och därigenom agerar med en särskild demokratisk legitimitet (Kickert et al ). Privata utförare och konkurrensutsättning Med Socialtjänstlagens tillkomst 1982 skedde en första öppning gäll- ande icke-offentliga aktörer på område. Lagtexten gav rent generellt större utrymme för nyetableringar på fältet och i förarbetena angavs att aktörer med ett enskilt huvudmannaskap skulle kunna bidra till förnyelse och metodutveckling (prop. 1979/80:1; Sallnäs 2005). Spelrummet vidgades ytterligare med kommunallag då kommunerna gavs möjlighet att separera ut- förare och beställare i den kommunala organisationen och också låta vinstdrivande företag svara för utförande av tjänsterna (2000). Av mer sentida lagstiftningsbeslut kan fram- förallt Lagen om valfrihetssystem (LOV) nämnas. Denna syftar till att underlätta för etableringen av kundvalsmodeller i omsorgen om äldre och funktionshindrade. Tre av fyra kommuner har, med stöd av stimulansbidrag, infört detta, men regeringen över- väger trots det att införa tvingande lagstiftning (prop. Under har vi också bevittnat en ökning av s.k. alternativa driftsformer på socialtjänsteområdet. Denna utveck- ling tog sin början då det skedde en markant ökning av privata aktörer avseende insatser inom HVB (hem för vård och boende) för individ- och familjeomsorgens klientgrupper samt inom äldreomsorgen. Ökningen fortsatte med växande andelar anställda inom icke-offentliga verksamheter som vinstsyftande producenter tog allt större marknads- andelar (Trydegård 2000). Utvecklingen har varit mer sammansatt. Inom individ- och familjeomsorgen har det privata inslaget på det hela taget varit stabilt, med undantag för öppen- vårdsinsatser på barn- och ungdomsområdet där antalet anställda i vinstsyftande företag fortsatt att öka (2011). På äldre- och funktionshinderområdet har dock ökningen fortsatt också under det och har närmare var femte anställd där en privat arbetsgivare (2011). I en nyligen publicerad forskarrapport konstateras att kunskaps- läget när det gäller privatiseringar och konkurrensutsättning inom välfärdstjänsteområdet är svagt och att det saknas entydiga belägg för att förändringar i den riktningen främjar kvalitet eller effektivi- tet (2011). Denna slutsats gäller i hög grad också social- tjänsteområdet. Studier som berör frågorna är visserligen gjorda på såväl individ- och familjeomsorgens som äldrevårdens område, men genomgående saknar dessa den metodologiska precision som krävs för att man skall kunna tala om effekter. saknas också kunskap om anbudsförfaranden, ersätt- ningssystem och avtal med icke-offentliga producenter bör utformas för att kvasimarknader skall fungera på ett optimalt sätt. Avväg- ningar mellan pris och kvalitet är ofta svåra i mjuka verksamheter och i synnerhet inom en komplex sektor som individ- och familje- omsorgen där det saknas konsensus om hur vad som konstituerar hög vårdkvalitet och där det inte alltid är givet vem som skall räk- nas som brukare eller avnämare. Att sluta ramavtal på ett sådant område fordrar hög kompetens. När det gäller vård av äldre och funktionshindrade finns det en mer utvecklad diskussion om kvalitet och relativt väletablerade uppfattningar om vad som konstituerar struktur-, process- och resultatkvalitet (Donabedian 1966). Någon konsensus är däremot inte för handen och i de avtal som upprättas med privata utförare saknas ofta tydliga krav avseende kvalitet eller kvalitetssäkring (2008). Vidare är kommunernas upp- följning av vårdens innehåll och kvalitet generellt sett outvecklad och många stannar vid att förlita sig på klagomål från brukarna eller på att kundvalet i sig är en garant för upprätthållen kvalitet (Win- blad et al ; 2010). För såväl individ- och familjeomsorg som inom vård för äldre och funktionshindrade har det påpekats att kundvalsmodeller har sina givna begränsningar. På det förra området handlar det om mål- gruppen i hög utsträckning består av underpriviligierade grupper som inte alltid efterfrågar de insatser som de är aktuella för. Valfri- hetsargumentet är därför ofta mindre relevant liksom brukarnas möjlighet att på ett meningsfullt sätt använda sig av exit eller voice (2011). Detsamma gäller inom äldrevården där enligt en studie (2010) av de äldre med hemtjänst i ett antal kundvalskommuner utnyttjade möjlig- heten att byta utförare . Ett skäl är att kontinuitet i vården är viktigt för många äldre, ett annat att många helt enkelt saknar kunskap om möjligheten att välja en annan vårdgivare (2011).