sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Det kan lätt uppfattas som att det är fyra myndigheter (AP-fond- erna) som har en roll att fylla i pensionssystemet inte kapitalet i sig. Något som i sig inte verkar för en effektiv styrning av förvalt- ningen av buffertkapitalet. Buffertkapitalets roll är att utgöra en buffert för pensionssyste- met så att avgifterna kan hållas konstanta över tiden. Det är en roll som inte bör sammanblandas med myndighetens roll som är att förvalta buffertkapitalet utifrån lagens bestämmelser. 7.4.2AP-fondernas självständiga ställning innebär att de kommit att vara både uttolkare och utförare Utredningens bedömning: AP-fonderna har att själva tolka lagens övergripande bestämmelse om mål med placeringsverk- samheten till ett mer konkret och mätbart mål. (Fonderna är sina egna huvudmän.) Regeringen, som inledningsvis efter reformen utvärderade och uttryckte sig positivt rörande de mål som fonderna satt, har inte vid de senaste årliga utvärderingarna närmare förtydligat sin syn på pensionssystemets åtagandesida eller de olika mål som AP-fonderna satt. Det är anmärkningsvärt att regeringen inte har utvärderat de mål som fonderna satt för sin verksamhet med tanke på den turbulenta tid som varit på finansmarknaden med förändrade marknadsförutsättningar. AP-fondernas nuvarande struktur gör att det inom fonderna är svårt att organisatoriskt separera på beslutet om målet och de övergripande operativa besluten om kapitalförvaltningen. AP- fonderna har inte att uppnått den grundläggande organisatoriska åtskillnaden av den som beslutar mål för förvaltningen och den som utför den. När AP-fondernas roll i det reformerade pensionssystemet fast- ställdes och den nuvarande ordningen skapades diskuterades förut- sättningarna för en effektiv förvaltning (prop. 1999/2000:46 s. 70 f). Regeringen konstaterade det är viktigt att ett så entydigt och väl definierat mål som möjligt sätts upp för förvaltningen. Vidare konstateras att särskilda uppgifter som påverkar fonderna kan innebära målkonflikter, förhindra en effektiv förvaltning och försvåra utvärderingen. Till exempel bör inte fonderna ges närings- politiska uppgifter. Inte heller arbetsmarknadspolitiska, regional- politiska eller andra ekonomiska politiska uppgifter bör finnas. Målet för förvaltningen diskuterades ingående i förarbetena och utmynnade i att det övergripande mål som funnits sedan fond- systemets införande behölls med viss språklig justering. I 4 kap. 1 § lagen anges att: Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta fondmedlen på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den totala risknivån i fondernas placeringar ska vara låg. Fondmed- len ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås. Fonderna ska i sin placeringsverksamhet ha nödvändig beredskap för att kunna överföra medel till . De närmare målen för förvaltningen ankommer det på styrelsen i de enskilda fonderna att lägga fast i de årliga verksamhetsplanerna (4 kap. 2 §). Verksamhetsplanen ska bland annat innehålla en place- ringspolicy. I placeringspolicyn ska det övergripande målet om långsiktig hög avkastning vid vald risknivå operationaliseras. Verk- samhetsplanen ska även innehålla en ägarpolicy och riskhanterings- plan. Regeringen anförde i förarbetena att tillgångsallokeringen bör bestämmas efter en analys av pensionssystemets skuldsida, t.ex. genom en s.k. ALM-analys (). Nöd- vändigt underlag för analysen av åtagandesidan ges av Pensions- myndigheten (tidigare ) efter beslut av reger- ingen. 1999/2000: 46 s. 77). Det är således fonderna själva som har att fastställa de riktmär- ken eller mål som man arbetar för att uppnå i kapitalförvaltningen. I AP-fondspromemorian (Ds 1999:38 s. 114) föreslogs att reger- ingen skulle ges möjlighet att ange ett gemensamt riktmärke för fonderna som ett instrument att använda vid behov av samordning av placeringar och matchning mot åtagandesidan. Remissinstan- serna var delade i frågan. anförde bland annat att regeringen borde ta ett mer uttalat ansvar för placeringsverksam- heten. Riksgälden ansåg att fonderna skulle lägga fram placerings- policyn för godkännande av regeringen. Första–tredje fondstyrel- sen anförde att ett gemensamt riktmärke riskerar att medföra en likriktning av fondförvaltningen. Regeringen anförde att det är viktigt att markera att pensions- systemet är autonomt och ska ha en hög grad av självständighet gentemot regeringen. Fondstyrelserna ska ha det fulla ansvaret för placeringsverksamheten. Verksamheten bör endast regleras i lag. På detta sätt kan ett förtroende upprätthållas för att AP-fondernas medel endast används till nytta för pensionssystemet och de för- säkrade och inte utnyttjas i andra syften (prop. 1999/2000:46 s. 122 f). Regeringen avvisade således tanken att regeringen skulle sätta mål eller riktmärken för förvaltningen Dock bör tilläggas mål och riktmärke även fortsättningsvis del- vis styrs av den i lagen detaljerade beskrivningen av tillåtna till- gångsslag och lägsta tillåtna andel av räntor med låg likviditets- och kreditrisk. Regeringen har också möjlighet att vid utvärderingstillfällena förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och förvalt- ningsuppdraget i övrigt. Regeringen, som inledningsvis efter refor- men utvärderade och uttryckte sig övervägande positivt rörande de mål som fonderna satt (skr. 2002/03:130 s. 37 f), har inte därefter vid de årliga utvärderingarna närmare förtydligat sin syn på pensions- systemets åtagandesida eller de olika mål som AP-fonderna satt. Regeringen har inledningsvis genom att uttala sig om de mål som fonderna satte upp för sin förvaltning delvis påtagit sig rollen som uttolkare i systemet, även om rollen varit mer reaktiv än pro- aktiv. Regeringens utvärderingar har dock allt mindre kommit att avse de mål som fonderna satt upp för sin förvaltning. Genom att inte kontinuerligt följa upp fondernas mål har regeringen kommit att helt överlåta rollen som uttolkare till fonderna. Naturligtvis kan man hävda att utebliven kritik mot fondernas olika mål i sig inne- bär att regeringen accepterar målen Dock har tystnaden inte upp- fattats så av företrädare för fonderna utan det finns en utbredd oklarhet om vad som är rätt mål för förvaltningen av kapitalet (, bilaga 5). Att målen för fondernas verksamhet inte har utvärderats i större utsträckning av regeringen är än mer anmärkningsvärt med tanke på den turbulenta tid som varit på finansmarknaden med föränd- rade marknadsförutsättningar under AP-fondernas levnad. När det nuvarande systemet genomfördes och uppgiften att när- mare tolka den vaga formuleringen i lagen delegerades till de fyra fondernas betonades dels AP-fondernas självständighet från politi- ken, dels att delegeringen innebar en riskdiversifiering i form av fyra olika analyser och uttolkningar och därmed diversifierade för- valtningar. betonades behovet av att i den verksamhets- plan som ska fastställas ange närmare mål för förvaltningen som är mätbara och tidsbestämda. har som utgångspunkt i sina riktlinjer för förvaltning av pensionsmedel att det ska finnas en klar organisatorisk uppdelning mellan det som vi valt att kalla uttolkare och utförare. Samma grundläggande utgångspunkt har intagits i mycket av den litteratur som finns i ämnet (se exempelvis , 2008; , 2011). En följd av det långtgående oberoende för fondförvaltningen som alltid eftersträvats i är att dessa två roller – uttolkare och utförare – numera båda ligger på de enskilda fonderna. Den uppbyggnad som AP-fonderna har gör att det inom fonderna är svårt att organisatoriskt separera på beslutet om målet och de övergripande operativa besluten om kapitalförvaltningen. Fonderna leds av en styrelse som har det fulla ansvaret för fondens organi- sation och förvaltningen av fondens medel. Styrelsen ska fastställa verksamhetsplan som bland annat ska innehålla en place- ringspolicy. I placeringspolicyn ska det övergripande målet opera- tionaliseras genom att en strategisk portfölj definieras. 1999/2000:46 s. 82). Det ankommer således alltid på fondens styrelse att fatta beslut om målet och besluta om strategisk portfölj som förväntas uppnå målet. Detta var visserligen något lagstiftaren eftersträvade – stor riskspridning genom att fonderna själva beslutade målet för förvalt- ningen – uppmärksammades inte de följder som bristande styrning får för förvaltningen av kapitalet. Historiskt har styrningen av fondernas förvaltning varit av mindre vikt eftersom fonderna när de inrättades bara fick placera fondmedlen i räntebärande papper, huvudsakligen obligationer. Det var först som en fjärde fondstyrelse inrättades som fick placera i aktier. Fram till pensionsreformen och översynen av AP-fonden så skulle första till tredje fondstyrelserna huvudsakligen placera fondmedlen i skuldförbindelser med låg kreditrisk. De mycket strikta placeringsbestämmelserna utgjorde i sig en tydlig styrning av fondernas placeringsverksamhet och indi- rekt innebar placeringsbestämmelserna att lagstiftaren satt ett mål för förvaltningsverksamheten. 7.4.3Vem tar ansvar? Utredningens bedömning: Fondernas inbördes oberoende gör att det saknas förutsättningar för ett sammanhållet och tydligt ansvarstagande för buffertkapitalets roll i pensionssystemet. AP-fondernas unika ställning bland statliga myndigheter har lett till att varken regering eller riksdag tar huvudansvaret för AP-fondernas verksamhet i stort. Fondernas inbördes oberoende gör att det saknas förutsättningar för ett sammanhållet, tydligt och gemensamt ansvarstagande för buffertkapitalets roll som en del i pensionssystemet. Systemets uppbyggnad med fyra självständiga och oberoende fonder har lett till att den enskilda fondens roll i pensionssystemet är otydlig för all- mänheten. Det läggs stor vikt i massmedia på fondernas betydelse för om balansering inträffar eller inte och mycket mindre vikt på fond- ernas uppgift att utjämna obalanser i nettobetalningarna och där- med bidra till att avgifterna till pensionssystemet kan hållas konstanta , även om en enskild fond har mycket begränsade möjligheter att påverka om så sker. Det uttalade kravet på oberoende har också försvårat för fonderna att enas för att ta debatt och möta kritik. Fyra oberoende fonder har också bidragit till att den allmänna debatten har fokuserat på fondernas kortsiktiga prestationer och jämförelse dem emellan av avkastning och kostnader. Fonderna har mer sällan jämförts med de egna målsättningarna eller hur de upp- fyllt sitt uppdrag i pensionssystemet på lång sikt. Vilket i sig kanske är förståeligt eftersom uppdraget i lagen är uttryckt mer abstrakt. De egna målen framstår kanske också som mindre rele- vanta eftersom de är just egna mål, har ju de tre andra fonderna tagit fram egna mål som också är rätt. AP-fondernas unika ställning bland statliga myndigheter har vidare lett till att varken regering eller riksdag tar huvudansvaret för AP-fondernas verksamhet i stort. När regeringen väsentligt skärpte kraven på intern styrning och kontroll hos myndigheter under regeringen genom ändringar i flera olika författningar, bland annat myndighets- förordningen (2007:515) genomförde även (2009/10 RS:6) motsvarande förändringar i de lagar som reglerar myndigheternas under verksamhet. AP-fonderna däremot har inte träffats av den skärpning som inträtt för övrig statlig förvaltning i detta hänseende. Varken regering eller riksdag har ens redogjort för om de i dessa sammanhang övervägt om även AP-fondernas regelverk borde skärpas. Ett äldre exempel är frågan om rätt till kompensa- tion för ingående mervärdesskatt. Myndigheter under regeringen som ingår i den statliga redovisningsorganisationen har om inte beslutar annat rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt. Detsamma gäller myndigheter under som har rätten till kompensation reglerad i lag. På samma sätt som när det gäller frågan kraven på intern styr- ning och kontroll har AP-fonderna fallit mellan stolarna i denna fråga. (se avsnitt 13.12) 7.4.4Oberoende i den löpande förvaltningen Utredningens bedömning: Fonderna är fristående från varandra och oberoende gentemot regering och riksdag i beslut om strategisk och taktisk allokering. Fondernas inbördes oberoende utesluter inte att de sam- arbetar inom andra områden, om detta upplevs som kostnads- effektivt t.ex. värdepappersadministration, IT, ekonomi- och personaltjänster. Fonderna samarbetar dock inte i någon nämnvärd utsträck- ning trots att regeringen efterlyst detta i de årliga utvärdering- arna. I förarbetena till lagen om allmänna pensionsfonder uttalas att fon- derna ska var fristående från varandra och oberoende i sin löpande förvaltning gentemot regering och riksdag (prop. 1999/2000:46 s. 122 f). Med den löpande förvaltningen avses både uppgiften att besluta de närmare målen för förvaltningen samt ansvara för place- ringsverksamheten, dvs. beslut om strategisk och taktisk alloke- ring. Oberoende innebär dock inte att fonderna måste sköta alla delar förvaltning själv. Fonderna är skyldiga att uppdra åt ett värde- pappersinstitut eller någon annan kapitalförvaltare förvalta av fondens tillgångar. Det kan ske genom köp av fond- andelar eller genom skräddarsydda förvaltningsuppdrag. Visserligen har fondens styrelse fortfarande ansvaret för sådana förvalt- ningsuppdrag. Skyldigheten att använda sig av extern förvaltning är dock en indikation på att vikten av självständighet avtar ju närmare utförandet av placeringsbesluten man kommer. Av förarbetena till lagen framgår vidare att fondernas inbördes oberoende i placeringsverksamheten inte utesluter att de samarbe- tar inom andra områden, om detta upplevs som kostnadseffektivt (prop. 1999/2000:46 s. 124). Som uttryckliga exempel på områden där samarbete bör vara möjligt anges rent administrativa tjänster, t.ex. värdepappersadministration, IT, ekonomi- och personaltjäns- ter. 2008/09:130 s. 80). Fonderna samarbetar dock inte i någon nämnvärd utsträckning när det gäller dessa områden. Fonderna driver dock det gemensamma , som ett organ för samverkan inom miljö- och etikområdet när det gäller utländska bolag. Samarbetet inom avser inte de svenska Syftet med rådet är att fonderna gemensamt ska driva en positiv förändring i utländska bolag som kopplas till kränk- ningar av internationella konventioner för miljö och mänskliga rättigheter. Regeringen har uttalat att är ett utmärkt exempel på samarbete. Regeringen har vidare i de årliga utvärderingarna efterlyst ett mer omfattande samarbete mellan fonderna. 7.5Styrning av statliga myndigheter Myndigheter lyder under regeringen, och det är regeringen som lämnar uppdragen till de statliga myndigheter, med undantag för de myndigheter som lyder under . Det är regeringen som ytterst är ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (se 12 kap. 2 § RF). lyder under regeringen som kollektiv, inte under ett enskilt statsråd. Myndigheter är fristående i förhållande regeringen, men varken oberoende eller självständiga. har lydnadsplikt gentemot regeringen. Trots att alla myndigheter formellt sett är likställda, ges dock olika myndigheter olika frihetsgrader av reger- ingen. Förvaltningen ska alltså förverkliga regeringens politik, den har en lydnadsrelation till regeringen men inte till eller medborgarna och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som lämnar uppdragen till förvaltningen. I Styrutred- ningen (SOU 2007:75 s. 39–40) förklarades uppdragsförhållandet på följande sätt. Annorlunda uttryckt kan man säga att regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna. Det är således regeringen som inför är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, förutom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller. En myndighet styrs av regeringen på en rad olika sätt. Själva verksamheten, t.ex. när det gäller olika former av ärendehandlägg- ning, kan vara reglerad i lag eller förordning vilket därmed avgör vad en myndighet ska göra och hur den ska utföra sitt uppdrag. rad författningar, det ekonomiadministrativa regelverket, ställer också mera generella krav på myndigheterna. Förvaltningsmyndigheter under regeringen lyder under myndig- hetsförordningen (2007:515). I princip alla myndigheter styrs även av en myndighetsspecifik instruktion i form av en förordning. För den årliga styrningen är det primära verktyget myndighetens regle- ringsbrev där regeringen bland annat ger de ekonomiska ramarna och ger uppdrag åt myndigheten. Formellt får myndigheterna information om vilka resurser som står till deras förfogande och vilken verksamhet dessa resurser ska användas till genom årliga regleringsbrev. Det är ett av de viktigaste instrumenten för regeringens styrning av myndigheterna. I regle- ringsbrev till myndigheterna anges mål för verksamheten, finansi- ella villkor och återrapporteringskrav. Årsredovisningen och budgetunderlag m.m. I årsredovisningen ska myndigheterna enligt förordningen om års- redovisning och budgetunderlag redovisa och kommentera verk- samhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Vissa uppgifter har delegerats Myndigheterna beslutar i normala fall själva om sin inre organisa- tion och tillsätter chefer inom myndigheten. Myndigheterna har också frihet att fördela sina medel mellan olika verksamheter. Regeringen har dock när den tilldelar en myn- dighet anslag möjlighet att besluta om begränsningar i rätten att utnyttja anslaget. Myndigheterna leds av antingen myndighetens chef (enrådighets- verk), styrelse med fullt ansvar (styrelsemyndighet) eller nämnd (nämndmyndighet). Ledningen ansvarar inför regeringen för verk- samheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Regeringen styr även genom utnämningar av chefer. Myndighets- förordningen anger att myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen (23 §). Regeringen utser också ledamöter i styrelser och insynsråd (22 §). Det är normalt det departement som ansvarar för berörd myndighet som handlägger frågan om dels utnämning av chefer och att tillsätta ledamöter i styrelser och insynsråd. I praktiken styr regeringen även sina myndigheter genom infor- mella kontakter. Löpande kontakter mellan ansvarigt departement och de myndigheter som lyder under departementet är viktiga för en väl fungerande förvaltning. Genom informella kontakter utbyts information. har myndigheten respektive regeringen möj- lighet att ge sin syn på uppkomna frågor. Hur omfattande dessa kontakter är varierar mycket mellan och inom olika departement och myndigheter. 7.5.1.2Riksgälden och förvaltningen av statsskulden är en myndighet under regeringen, från att tidigare ha varit en myndighet under . Riksgälds- kontorets uppgifter regleras i förordningen (2007:1447) med instruk- tion för . Riksgälden leds av en styrelse som ska bestå av högst nio ledamöter. Myndighetschef är riksgäldsdirektören. Regeringen utser styrelse och riksgäldsdirektör. I årliga regleringsbrev beslutar regeringen om vissa mål, återrapporteringskrav, om vissa särskilda uppdrag samt om anslag och finansiella bemyndiganden. verksamhet finansieras i huvudsak av anslags- medel. När det gäller statsskuldsförvaltningen finns grundläggande- bestämmelser reglerade i lag. fanns en särskild lag om sta- tens upplåning och skuldförvaltning men är bestämmel- serna införda i ett särskilt kapitel i budgetlagen (2011:203). Bud- getlagen anger bland annat övergripande mål för statsskuldsför- valtningen och ger regeringen bemyndigande att delegera förvalt- ningen till . I lagen anges vidare att regeringen ska besluta om årliga riktlinjer för förvaltningen av statsskulden. I riktlinjebeslutet styr regeringen på en övergripande nivå den för- väntade kostnaden och risken i statsskulden. ansvarar sedan för att strategiska beslut fattas inom ramen för rikt- linjerna och att dessa omsätts i den operativa förvaltningen av stats- skulden. Processens att ta fram riktlinjer för förvaltningen av stats- skulden kräver att Riksgälden till regeringen lämnar förslag till riktlinjer för förvaltningen av statens skuld. Budgetlagen kräver att regeringen låter yttra sig över Riksgäldens förslag. Regeringen ska därefter besluta om riktlinjer för av statsskulden. I regeringens beslut anges relativt nog- grant skälen till riktlinjerna. Särskilt motiveras om det skett några avsteg från Riksgäldens förslag. Av Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2012 Beslut vid reger- ingssammanträde framgår dels riktlinjer för förvaltningen av statsskulden , dels preliminära riktlinjer för förvaltningen av statsskulden och 2014. Regeringen ska lämna en utvärdering av statsskulds- förvaltningen till . En genomgång görs av förvaltningen , med bedömning av mål, myndighetens strategiska och operativa agerande, förvaltningens kostnader m.m. Den senaste utvärderingen redovisades i skrivelse 2009/10:104 till och baserades på en utvärdering som gjorts av en obero- ende expert (externutredare). Kammarkollegiet är en statlig myndighet under finansdeparte- mentet.1 Kammarkollegiet har enligt förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet till uppgift att tillhandahålla ser- vice inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Kammarkollegiet leds av en myndighetschef (generaldirektör) som utses av regeringen. Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter som utses av regeringen. Kammarkollegiet kan efter överenskommelse tillhandahålla kapitalförvaltning till myndigheter, stiftelser eller fonder inom det statliga eller kyrkliga området. Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan för kapitalför- valtningen, kallad fonddelegationen. Delegationen har till uppgift att besluta om: ramar och riktlinjer för hantering av risker i kapitalförvaltningen, andra strategiska frågor. Fonddelegationen består av högst sju ledamöter som utses av reger- ingen. Kammarkollegiets chef och generaldirektör leder delega- tionen. Kammarkollegiets kapitalförvaltning uppges vara en av lan- dets största förmögenhetsförvaltare. Den förvaltade volymen upp- gick till 130 mdkr. Fond och kapitalförvaltning regleras i förordning (1987:778) om placering av fondmedel under Kammar- kollegiets förvaltning. Kammarkollegiet redovisar sin verksamhet i årsredovisningen till regeringen. I samband med årsredovisningen lämnas en särskild verksamhetsberättelse som rör kapitalförvaltningen och fonddele- gationens verksamhet. Särskilda återrapporteringskrav kan också finnas angivna i regleringsbrevet. 1 För detaljerad information hänvisas till Det finns ett antal myndigheter och nämnder som lyder under riks- dagen. , ombudsmän () och Riks- banken är alla myndigheter som lyder under riksdagen.2 Nedan beskrivs bara hur styrningen av är ordnad. är och en myndighet under . ansvarar för penningpolitiken med målet att upprätthålla ett fast penningvärde. Banken har också i uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Bankens ansvar för penningpolitiken och rätten att ge ut sedlar och mynt läggs fast i Regeringsformen, en av grundlagar. Mer detaljerade ramar för uppgifter har beslutat om i riks- bankslagen. Regeringen har inte några uppgifter i förhållande till . Enligt 9 kap. 13 § regeringsformen har elva fullmäk- tige, som väljs av . leds av en direktion, som utses av fullmäktige. prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen ska beviljas ansvarsfrihet. Om vägrar en fullmäktig ansvars- frihet är han därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktionen från hans anställning endast om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han ska kunna utföra sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.