sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — 7.3.3Informationen om AB Svenska kriterier De kriterier som AB har i uppdrag att ta fram och förvalta avser olika produkters och tjänsters miljöpå- verkan och är delvis av teknisk karaktär. Utredningen har bedömt att det är en fördel om de handläggare på som har ansvar för att förvalta kriterierna även har möjlighet att vara behjälpliga med att lämna information om dessa. AB bör ge information och vägledning beträffande de miljökriterier som bolaget tagit fram. kriteriearbete ligger utanför ramen för utred- ningens uppdrag men däremot inte frågan om vem som ska svara för informationen om kriterierna. Utredningen har därför övervägt om det vore ändamålsenligt att samla alla informationsinsatser om kriterierna till det samordnade upphandlingsstödet. Detta skulle givetvis underlätta för upphandlande myndigheter och leverantörer som risken för oklarheter kring tolkning av upphand- lingslagstiftning och gemenskapsrätten skulle minska. AB har anfört att det är lämpligt att den personal som arbetat med ett specifikt kriterium i första hand ska svara på frågor beträffande detta. Utredningen bedömer att det är lämpligast och effektivast att den information som erfordras för att upphandlande myndigheter på bästa sätt ska kunna använda miljökriterierna tillhandahålls av eftersom frågorna om kriterierna till viss del är av teknisk karaktär. Viktiga frågor och avgränsningar 7.3.4Information om olika livscykelkostnadsberäknings- metoder Livscykelkostnadsanalys är en etablerad metod för att utvärdera investeringar. Att nyttja sådana metoder för att kunna utvärdera olika anbud ingår i det utredningen kallar upphandlingstaktiska frågor. Livscykelanalys befinner sig däremot ännu under utveck- ling och möjligheterna att nyttja denna typ av beräkningar vid anbudsutvärdering är oklara. Det samordnade upphandlingsstödet bör överta ansvaret för information och vägledning beträffande livscykelkostnadsanalys och andra beräkningsmetoder. har på sin hemsida information kring LCC22 – livscykelkostnadsanalyser. Bolaget har utvecklat några produktspe- cifika mallar för LCC-beräkningar. Dessa avser ekonomisk livscykel och beräkningarna tar därmed endast med kostnader som belastar den upphandlande myndigheten och alltså inte andra miljökostnader som belastar samhället. rekommenderar att verktyget används som ett komplement till miljökriterier. har i sitt delbetänkande tagit upp frågan om LCA23 – Livscykelanalys. föreligger oklarhet om användning av LCA vid offentlig upphandling24 kon- staterar och anger att den har för avsikt att noga följa utvecklingen på området beträffande LCA och bistå regeringen i den vidare dialogen med och därvid framhålla betydelsen av att kunna välja varor och tjänster vars miljöpåverkan är lägst ur ett livscykelperspektiv. 22LCC - Livscykelkostnaden är kostnaden för en viss utrustning under hela dess livslängd, från att den installeras till att den slutligt tas ur bruk. Det innebär att analysen uppskattar kostnader för t.ex. drift, underhåll, kontroll och avveckling. 23Livscykelanalys eller Life Cycle Assessment (LCA) är en metod för att åstadkomma en helhetsbild av hur stor den totala miljöpåverkan är under en produkts livscykel från råvaru- utvinning, via tillverkningsprocesser och användning till avfallshanteringen, inklusive alla transporter och all energiåtgång i mellanleden. Syftet med en LCA är att kunna jämföra olika alternativ och komma fram till vilken lösning som är mest resurseffektiv ur ett miljö- och kostnadsperspektiv. 24Upphandlingsutredningen skriver att oklarheten framför allt avser praxis om att krav som ställs på en produkt måste vara kopplade till kontraktsföremålet. Viktiga frågor och avgränsningar kan inte bedöma om LCA kan komma att bli ett användbart verktyg . Metoderna för LCA-beräkningar befinner sig ännu bara på utvecklingsstadiet och det kommer att krävas mycket omfattande information och svåra överväganden för att sådana beräkningar skulle kunna bli praktiskt användbara för utvärdering av anbud vid offentlig upp- handling. Troligen måste LCA-beräkningar grundas på interna- eller europeiska överenskommelser om beräkningsmetoder.25 LCC-beräkningar är visserligen väl etablerade kalkylinstrument för investeringsbeslut både i privat verksamhet och inom offentlig sektor, men det finns likväl en hel del svårigheter att göra sådana beräkningar. Utredningen konstaterar att LCC i sig i vissa fall har en naturlig koppling till upphandlingar i vilka miljökri- terier används men LCC är en metod som kan och bör nyttjas även i andra sammanhang. Om metoden ska användas är en upphand- lingstaktisk fråga. I enlighet med utredningens bedömning att det samordnade upphandlingsstödet ska ge vägledning om upphand- lingstaktiska frågor bör upphandlingsstödet överta arbetet med vägledning beträffande LCC från . Utifrån utredningens ställningstagande att det samordnade upphandlingsstödet ska ha ansvar för den övergripande informa- tionen och vägledningen kring miljöhänsyn vid offentlig upphand- ling är det också naturligt att eventuellt framtida arbete med att ge vägledning om användning av LCA vid offentlig upphandling bör vara en uppgift för det samordnade upphandlingsstödet. Givetvis kommer eventuella framtida metoder för att mäta och värdera miljöeffekter genom LCA eller andra metoder att vara relevanta för kriteriearbete. Kompetens inom AB Svenska kan eventuellt komma att vara intressant för det konkreta arbetet med att beräkna underlag för LCA-analyser. Den kompetensuppbyggnad beträffande ekonomi och miljö som utredningen föreslår inom det samordnade upphandlings- stödet gör dock det samordnade upphandlingsstödet mera lämpat att utveckla vägledningar kring LCC, LCA och andra kalkylmodeller. 25 EU kommissionens generaldirektorat för miljö arbetar med hjälp av (en del av EU kommissionens ()) med ett projekt som heter footprint of products. Detta syftar till en harmo- niserad metodologi för beräkningar av miljöeffekter av olika produkter. Institutet har genomfört testberäkningar för ett 10 tal produkter. En preliminär andra version av en beräkningsmodell presenterades vid ett möte . Viktiga frågor och avgränsningar 7.3.5Samarbetsformer mellan det samordnade upphandlingsstödet och AB AB vägledningsverksamhet bör ske i nära samarbete med det samordnade upphandlingsstödet. Detta bör ta sig praktiskt uttryck, t.ex. i form av gemensamt telefonnum- mer till Helpdesk-funktionen. Samarbetsskyldigheten bör komma till uttryck i ägardirektiv och instruktion för respektive verksamhet. Utredningen gör sammantaget bedömningen att den förstärkta juridiska och ekonomiska kompetens vid det samordnade upp- handlingsstödet som utredningen föreslår och som är avsedd att kunna ge vägledning avseende hela upphandlingsprocessen, inklu- sive upphandlingsrättsliga frågor och mera övergripande ekono- miska frågor, även bör omfatta information och vägledning kring övergripande miljöfrågor i samband med offentlig upphandling. Miljöfrågor bör i största möjliga utsträckning utgöra en integrerad del i den övriga upphandlingsstödjande verksamheten. Därför bör upphandlingsstödet om miljöhänsyn, i enlighet med regeringens intentioner, och i samstämmighet med rekommendationerna från , i först hand ges av ett samordnat upphandlingsstöd. AB Svenska medverkan genom att svara för information om sitt kriteriearbete är dock mycket viktig. Det finns ett betydande intresse för att använda dessa kriterier vid upp- handlingar. Informationen och vägledningen som svarar för ska dock ges i nära samverkan med det samordnade upphandlingsstödet. För att i möjligaste mån uppnå målet att skapa ett samlat och enhetligt upphandlingsstöd i förhållande till upphandlande myndig- heter och leverantörer bör AB ha ett väl utvecklat institutionellt samarbete med det samordnade upphandlingsstödet. Utredningen har därför övervägt om det kan finnas praktiska exempel på ett sådan närmare sam- arbete. AB gav i sitt remissvar på ovannämnda rapport från Statskontoret själva förslag om utökat samarbete med den upphandlingsstödjande verksamheten och en Viktiga frågor och avgränsningar gemensam telefonväxel.26 Utredningen delar i detta avseende bedömning av värdet av ett utökat samarbete mellan verksamheterna. AB Svenska information om miljökriterier bör kunna nås genom det samordnade upphandlingsstödets webb- plats. AB bör även samarbeta med det samordnade upphandlingsstödet genom att ta emot telefon- och mailförfrågningar som ställts till det samordnade upphandlings- stödets helpdesk-funktion. För synligheten och tillgängligheten vore det lämpligt med ett gemensamt telefonnummer till verksam- heterna. Ledningarna för det samordnade upphandlingsstödet respektive AB bör regelbundet mötas så att informations- och vägledningsverksamhet kan samordnas med det samordnade upphandlingsstödets insatser. Det är även viktigt med kontakter mellan de två verksamheternas perso- nal så att erfarenheter kan utbytas och en samsyn byggas upp kring miljöhänsyn inom offentlig upphandling. publicerade EU kommissionen en vägledning om socialt ansvarsfull upphandling med syfte att förtydliga vilka möjligheter som finns att beakta sociala hänsyn.27 Sociala hänsyn kan enligt vägledningen avse en eller flera av följande sociala aspekter: anständigt arbete, överensstämmelse med sociala rättigheter och arbetstagares rättigheter social integration (inbegripet personer med funktionshinder), lika möjligheter, utformning som ger tillgänglighet åt alla 26 I remissvaret från 2011-01-14 säger bolaget; har påtalat värdet av en samordningsfunktion vid båda de workshops som anordnades under utredningen gång och även beskrivit detta i en av sina inlagor till Statskontorets utredare genom förslaget att inrätta av en central koordineringsfunktion/särskild telefonväxel på Kammarkollegiet samt regel- bundna avstämningar av olika aktörers hemsidor för att undvika överlappande och motsägelsefull information. 27 Socialt ansvarsfull upphandling- En handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling, Europeiska kommissionen 2011. Handledningen baserad på kommissionens arbetsdokument SEK(2010) 1 258 slutlig togs fram gemensamt av Generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter och Generaldirektoratet för inre marknaden och tjänster. Viktiga frågor och avgränsningar frågor om etisk handel och ett bredare frivilligt iakttagande av företagens sociala ansvar (CSR28) Vägledningen följer upphandlingsprocessen steg för steg och redo- visar vilket utrymme som finns för att beakta sociala hänsyn. I handledningen ges exempel på sociala hänsyn som skulle kunna vara relevanta vid upphandling. Exempel som lämnas är främjande av möjligheter till anställning genom att verka för sysselsättning bland ungdomar, för en jämn könsfördelning och för möjligheter till anställning för långtidsarbetslösa och äldre arbetstagare. Andra exempel är främjande av tillgänglighet och design för alla genom tvingande bestämmelser i de tekniska specifikationerna samt att ta hänsyn till frågor som har med etisk handel att göra. har tagit fram ett informationsmaterial om lagarna om offentlig upphandling och möjligheterna att ta sociala hänsyn vid offentlig upphandling.29Även den informationen hänför sig till upphandlingsprocessen steg för steg fr.o.m. behovsanalys och marknadsanalys t.o.m. kontraktsuppföljning. När det gäller sociala hänsyn som har samband med anställnings- och arbetsvillkor för den personal som ska fullgöra kontraktet är i allmänhet det lämpligaste stadiet i förfarandet för detta de särskilda kontraktsvillkoren. konstaterar att när en upp- handlande myndighet i sin marknadsanalys överväger vilka sociala hänsyn som är relevanta och lämpliga bör myndigheten skaffa sig kunskap om arbetsmarknadens förutsättningar inom det område där kontraktet ska utföras och att detta exempelvis omfattar hur arbetsförhållandena är reglerade och vilka arbetsmiljörisker som finns. Det finns således viss vägledning hur upphandlande myn- digheter kan integrera sociala hänsyn i sina upphandlingar. Av information framgår att överväganden om sociala hänsyn ställer krav på kunskap hos den upphandlande myn- digheten om exempelvis det arbetsrättsliga regelverket. Möjlighet finns att vid upphandling av varor, under vissa förut- sättningar, ta hänsyn till hur arbetsmiljöförhållanden ser ut vid till- verkningen om denna sker utanför EU, det vill säga i tredje land. 28CSR – Corporate Social Responsibility vanligen betecknat som företagens sociala ansvar, eller ansvarsfullt företagande. 29Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling, , 2011. Viktiga frågor och avgränsningar EU-direktiven anger30 som exempel på ett särskilt villkor att bestämmelser i åtta kärnkonventioner ska följas även om dessa inte har införlivats med nationell lagstiftning. Det finns där- med vissa möjligheter att begära att en leverantör ska tillse att dessa kärnkonventioner32 följs vid produktion inom ramen för ett kontrakt. har, som framgått ovan, konstaterat att behovet av upphandlingsstödjande insatser när det gäller sociala hänsyn är stort och det gäller bl.a. hur kraven på efterlevnad av kärnkonventioner kan utformas. En annan problematik som uppmärksammas är svårigheterna att följa upp sociala och etiska krav.33 När det gäller uppföljning av sociala och etiska krav finns verk- tyget CSR-kompassen som är en stegvis uppföljningsmodell.34 CSR-kompassen är i huvudsak inriktad på varor och tjänster producerade i tredje land.35 Främst handlar det om att leverantören ska verka för att respektera kärnkonventioner, FN:s barn- konvention, nationell lagstiftning för minimilöner och övertids- arbete, samt grundläggande miljö-, hälso- och säkerhetskrav. I beskrivningen av verktyget rekommenderas att krav ställs som särskilda kontraktsvillkor.36 30Beaktandesats 33 och artikel 26 i direktiv /18/ EG respektive beaktandesats 44 och artikel 38 i direktiv /17. 31ILO - – Internationella arbetsorganisationens grund- läggande konventioner: Nr 29 Om tvångs- eller obligatoriskt arbete Nr 87 Om föreningsfriheten och organisationsrätten Nr 98 Om organisationsrätten och kollektiva förhandlingsrätten Nr 100 Om lika lön för män och kvinnor Nr 105 Om avskaffande av tvångsarbete Nr 111 Om diskriminering vid anställning och yrkesutövning Nr 138 Om minimiålder för arbete Nr 182 Förbud mot värsta formerna av barnarbete 32ILO-konventionerna syftar till att de länder som ratificerat en konvention ska implemen- tera dess materiella innehåll i nationell lagstiftning. Hänvisning till utifrån CSR-perspektivet syftar till att leverantörerna ska uppträda som om konventionens bestämmelser återspeglades i nationell lag. 33På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen, SOU 2011:73 s. 227. 34http:/// 35Länder utanför EU/EES området. I princip är givetvis de åtta kärnkonventionerna bindande även för EU/EES länder. 36Enligt detta förslag till villkor ska leverantören ha rutiner i leverantörskedjan för att pro- duktionen av de varor som levereras sker under sådana förhållanden som är förenliga med grundläggande arbetsvillkor. Varor som levereras ska vara producerade under förhållanden som är förenliga med kärnkonventioner, , nationell lagstiftning för minimilöner och övertidsarbete, samt grundläggande miljö-, hälso- och säkerhetskrav. Viktiga frågor och avgränsningar 7.4.1Ansvaret för stöd och vägledning avseende social hänsyn i offentlig upphandling Sociala hänsyn kan innefatta många olika slags aspekter. Det samordnade upphandlingsstödet har större förut- sättningar att utveckla kompetens att kunna arbeta med väg- ledning på detta område än AB . AB arbete med sociala hänsyn, inklusive den s.k. CSR kompassen, överförs till det samordnade upphandlingsstödet. Det finns som framgår ovan visst stöd i vägledningar och verktyg när det gäller att bestämma hur upphandlande myndig- heter kan integrera sociala hänsyn i sina upphandlingar. Av Upp- handlingsutredningens slutsatser i delbetänkandet framgår dock att behovet av upphandlingsstödjande insatser på området är särskilt stort. Sociala hänsyn kan handla om många olika slags krav, men även andra åtgärder, t.ex. anpassning av upphandlingens storlek. Det kommer att krävas en rad olika kompetenser för att kunna ge väg- ledning om sociala hänsyn. Tillämpning av sociala hänsyn kan exempelvis kräva kunskaper om arbetsrättsliga regelverk. Andra hänsyn kan kräva information om förhållanden i tredje land. För- slaget till nya upphandlingsdirektiv innehåller också bestämmelser om obligatoriska sociala hänsyn.37 ska uppdragsgivaren ha rätt till insyn och rätt att kontrollera och rapportera kring leverantörens uppföljning av de sociala kraven. Leverantören ska utan anmodan efter avtalsstart inkomma med svar på frågor om hur man lever upp till sociala krav i leverantörskedjan. Om avvikelser uppdagas, ska leverantören inom en överenskommen tidsfrist vidta åtgärder till förbättringar enligt en handlingsplan. Om åtgärder inte vidtas inom avtalad tid, kommer detta betraktas som att leverantören väsentligen har brutit mot avtalsvillkoren och uppdragsgivaren kan komma att häva avtalet. Se vidare /sarskilda-kontraktsvillkor 37I artikel 40 i förslaget till det klassiska direktivet stadgas; För alla upphandlingar där kontraktsföremålet ska användas av personer, vare sig av allmänheten eller personal vid den upphandlande myndigheten, ska de tekniska speci- fikationerna, utom i vederbörligen motiverade fall, fastställas för att ta hänsyn till kriterier avseende tillgänglighet för funktionshindrade eller formgivning med tanke på samtliga användares behov. Innebörden av bestämmelsen för upphandlande myndigheter är oklar. Det kan antas att bestämmelsen kan komma att kräva betydande upphandlingsstödjande insatser. Viktiga frågor och avgränsningar Liksom för miljöhänsyn kan det vidare vara svårt för upphand- lande myndigheter att avgöra om det sätt man vill integrera sociala hänsyn är förenliga med de grundläggande principerna om icke- diskriminering, likabehandling, transparens (öppenhet och för- utsägbarhet), proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Här behövs enligt utredningens bedömning vägledning om hur detta kan tolkas och omsättas i praktiken. AB har arbetat med sociala hänsyn genom arbetet med att anpassa CSR-kompassen till offentlig upp- handling. har även lagt in sociala krav i tio av sina kriterier.38 Bolaget har vidare deltagit i en arbetsgrupp som kallas on Ethic Public Procurement.39 Utredningen bedömer att intresset att genomföra upphand- lingar med sociala hänsyn kommer att öka . En form av sociala hänsyn avser krav på förhållande vid tillverkningen av en vara i tredje land. Detta är emellertid endast en form av sociala hänsyn. Sociala hänsyn är ett vidare begrepp som inte begränsas till information i leverantörskedjor och som inte heller alltid måste vila på den slags gemensamma branschmässiga grund som behövs vid framtagningen av miljökriterier. Utredningen kan konstatera att de miljökriterier som AB utarbetat är produktspecifika, medan de sociala krav som finns i dessa kriterie- 38I dessa ställs krav på att varor som levereras ska vara producerade under förhållanden som är förenliga med: kärnkonventioner om tvångsarbete, barnarbete, diskriminering och förenings- frihet samt organisationsrätt (nr 29, 87, 98, 100, 105, 111, 138 och 182), den arbetsmiljölagstiftning som gäller i tillverkningslandet, samt den arbetsrätt, inklusive lagstiftning om minimilön samt det socialförsäkrings- skydd som gäller i tillverkningslandet. I vissa kriterier hänvisas på samma sätt till artikel 32 i . 1.Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till skydd mot ekonomiskt utnyttjande och mot att utföra arbete som kan vara skadligt eller hindra barnets utbildning eller äventyra barnets hälsa eller fysiska, psykiska, andliga, moraliska eller sociala utveckling. 2.Konventionsstaterna skall vidta lagstiftningsadministrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i upplysningssyfte för att säkerställa genomförandet av denna artikel. För detta ändamål och med beaktande av tillämpliga bestämmelser i andra inter- nationella instrument skall konventionsstaterna särskilt (a)fastställa en miniålder eller miniåldrar som minderåriga skall ha uppnått för tillträde till arbete; (b)föreskriva en lämplig reglering av arbetstid och arbetsvillkor; (c)föreskriva lämpliga straff eller andra påföljder i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande av denna artikel. 39Gruppen bildades av , dvs. det brittiska , och omfattar företrädare för några ideella organisationer men även de italienska och nederländska miljöministerierna. Viktiga frågor och avgränsningar dokument inte är kopplade till produkterna, utan är av generell karaktär. Motsvarande krav används i olika upphandlingar av ett antal upphandlande myndigheter både i och i andra EU länder. Utredningen konstaterar också att överväganden om sociala hänsyn omfattar fler aspekter än de som CRS-kompassen täcker in. Uppgiften att utveckla information och vägledning kring sociala hänsyn förutsätter en annan kompetens än som krävs för miljökri- teriearbetet eller som har behövts för att anpassa CRS-kompassen. Utredningen noterar att det inte heller finns stöd i regeringens direktiv till utredningen för att skulle få nya arbetsuppgifter. Enligt utredningens uppfattning är det därför lämpligt att det samordnade upphandlingsstödet svarar för informa- tion och vägledning beträffande sociala hänsyn som en integrerad del i den övriga upphandlingsstödjande verksamheten. Som ett led i att uppnå ökad tillgänglighet och enhetlighet hos upphandlingsstödet anser utredningen att det vore lämpligt att ansvaret för CSR- kompassen fördes över till det samordnade upphandlingsstödet. Det är viktigt att det samordnade upphandlingsstödet därvid drar nytta av de erfarenheter som vunnit under sitt arbete. I en del fall kan det finnas direkta kopplingar mellan miljökrav och specifika sociala krav vid tillverkning av en vara eller odling av livsmedel. I sådana fall är det naturligt att kan överväga att inkludera krav av båda slag i sina kriterier. Som framgår i avsnitt 2.5 använde Innovationsupphandlings- utredningen40 sig av två begrepp: 40Innovationsupphandling SOU 2010:56. 41Innovationsvänlig upphandling handlar om upphandlingsprocesser som tillåter varor eller tjänster som kan betecknas som innovationer att vara med i konkurrensen. Innovations- vänlig upphandling innebär att den upphandlande myndigheten aktivt beaktar möjligheten att det kan finnas produkter baserade på nya innovationer som redan finns på marknaden eller som är så utvecklade att de vid upphandling kan utgöra ett alternativ till etablerade produkter. 42Vid innovationsupphandling arbetar den upphandlande myndigheten för att göra en upp- handling som leder till innovationer. Innovationsupphandling handlar om att myndigheten Viktiga frågor och avgränsningar tillfördes för innevarande budgetår och därefter för att stötta uppbyggnaden och utbytet av kompetens, metoder och erfarenhet för innova- tionsupphandling, som komplement till det ordinarie upphand- lingsstödet.43 I regleringsbrevet för anges att verket ska sam- verka med i uppdrag om insatser för kompetens- och metodutveckling för innovationsupphandling vad gäller informationsspridning till och återkoppling av erfarenheter från små och medelstora företag. har inlett ett arbete för att i samarbete med upp- handlande myndigheter genomföra pilotprojekt för innovations- upphandling. Likaså avser på olika sätt sprida information om innovationsupphandling till upphandlande myndigheter och till innovativa företag. Några svenska regioner/landsting och kom- muner har intresse för att pröva innovationsupphandling. Även i andra nordiska länder pågår arbete med att använda innovations- upphandling som innovationspolitisktinstrument. Regeringen beslutade att ge , och i uppdrag att arbeta med innova- tionsupphandling. Myndigheterna ska bidra till att stärka svensk innovationskraft genom att använda upphandling som ett verktyg.