sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — omfattade verksamheten totalt 428 årsarbetskrafter till en kostnad av 208 mnkr.43 Verksamheten finansieras till största delen genom särskilt tilldelade anslagsmedel för verksamheten som inräknas i de sju nämnda polismyndigheternas totala anslagsram. Därutöver kan de berörda polismyndigheterna tillskjuta medel från den egna anslagsramen till verksamheten. Några särskilda villkor hur medlen ska, eller får, användas finns inte. De sju polismyndig- heterna där kontaktcentren är belägna har stort inflytande över den operativa bemanningen och planeringen genom att de disponerar de medel som tilldelats för verksamheten. har inte begärt någon uppföljning av hur medlen använts eller redovis- ning av kostnadsutfallet för verksamheten, men följer kontinuerligt hur myndigheterna klarar uppställda mål för verksamheten. Ett sådant mål är att av alla samtal ska besvaras , ett mål som inte uppnåtts.44 Förslag avseende ekonomistyrningen av PKC-verksamheten. POA- 190-3773/09. 44Polisens årsredovisning 2010, s. 38. Polisens organisation och ledningsstruktur En partssammansatt grupp inom har lämnat förslag till ny finansiering samt styrning för en kostnadseffektiv verksamhet. Gruppen konstaterar i sin slutrapport att nackdelarna med nuvarande system är att: styrning och ledning varierar eftersom den påverkas av sju olika myndighetsledningar, uppdraget utförs på olika sätt, rekrytering, bemanningsplanering, tillämpning av arbetstidsavtal, lönesättning och personalrelaterade frågor hanteras olika. Utredningsgruppen anser det rimligt att anta att dessa faktorer bidrar till den relativa spännvidd som kan konstateras i hur de sju olika enheterna uppnår målen. Även myndigheter som lägger ner i stort sett identiska resurser på denna verksamhet kan uppvisa stora skillnader vad gäller enhetens måluppfyllelse. Gruppen framhåller att det är sannolikt att verksamheten sammantaget inte kan bedri- vas på det mest kostnadseffektiva och mest resultatorienterade sätt med nuvarande förutsättningar. Det mest rationella och effektiva är, enligt gruppen, att samla ansvaret och resurserna för verksam- heten under en huvudman. Detta hindrar inte att verksamheten även fortsättningsvis kan vara uppdelad i flera geografiska enheter. I rapporten föreslås att en beräkning ska göras av verksamhetens resursbehov till följd av ändrade förutsättningar och fattade beslut. Finansieringen föreslås komma att ske på samma sätt som för Poli- sens administrativa center. Polisens administrativa center är en del av Polisens verksamhets- stöd och tillhandahåller ekonomi- och personaladministrativa tjänster till bl.a. polismyndigheterna och . Verk- samheten inleddes då tre polismyndigheter och Sta- tens kriminaltekniska laboratorium enades om att bilda en gemen- sam organisation för att förenkla och effektivisera personal- och ekonomihanteringen. Detta blev starten på Polisens administrativa center. Detta är lokaliserat till . 46Innehållet i detta avsnitt bygger till stor del på Statskontorets rapport 2011:1, Ska vi blanda in polisen? Polisens organisation och ledningsstruktur verksamheten genom att rikspolischefen beslutade att polisens hela ekonomiadministration utan undantag skulle koncentreras till det administrativa centret. När det gäller de personaladministrativa tjänsterna hade däremot polismyndigheterna frihet att även fort- sättningsvis välja hur uppgifterna skulle organiseras. En löneadministrativ process infördes och /12 är samtliga polismyndigheter anslutna till alla tjänster som Polisens administrativa center tillhandahåller. De tjänster som Polisens administrativa center erbjuder omfat- tar först och främst sådana som är transaktionsintensiva och som kan standardiseras och som inte kräver någon specifik polisiär myndighetsförståelse. Centret beräknas komma att hantera 350 000 leverantörsfakturor, 25 000 kundfakturor och 335 000 löneutbetalningar. Verksamheten vid det administrativa centret omfattar omkring 95 medarbetare. Centrets verksamhet finansieras genom att polismyndigheterna betalar för sin del av hanteringen. Modellen utgår från att bestäl- laren, ekonomiavdelningen vid , och utföraren, centret, gemensamt fastställer vilka volymer verksamheten ska klara att hantera inför varje nytt verksamhetsår. Detta blir styrande för bemanningen av verksamheten. Större avvikelser hanteras i dialog mellan beställare och utförare. Huvudmannaskapet för verksamheten ligger således hos medan polis- myndigheterna står för huvuddelen av finansieringen. har genomfört en utvärdering efter införan- det av den ekonomiadministrativa funktionen vid Polisens admi- nistrativa center.47 Den förväntade besparingen vid starten var för polisen 35–49 årsarbetskrafter. Men utvärderingen visade att bespa- ringen till stor del uteblivit. Den totala besparingen uppgick till fyra årsarbetskrafter. Efter justering för bl.a. volymföränd- ringar sedan verksamheten inleddes och utökade krav på den eko- nomiadministrativa hanteringen uppskattades den reella bespa- ringen till omkring 20 årsarbetskrafter, dvs. halva den förutspådda vinsten. Statskontoret fick regeringens uppdrag48 att analysera om det finns förutsättningar att föra över hela eller delar av Polisens administrativa center till det myndighetsgemensamma servicecenter som (Fi 2010:08) förbe- Utvärdering och analys av – en koncentrerad ekonomiadministration inom Polisen, EKB-129-4122/04. Fi 2010/5048 (delvis). Polisens organisation och ledningsstruktur redde bildandet av.49 En överföring bör i så fall enligt Statskontoret omfatta hela centrets verksamhet. Statskontoret bedömde dock att bör fördjupa analysen kring sekretess och informationssäkerhet innan en eventuell verksamhetsöverföring sker. En sådan överföring bör enligt Statskontorets bedömning inte ske förrän de sista sex polismyndigheterna har anslutit sin löne- handläggning till Polisens administrativa center och andra nödvän- diga förberedelser, t.ex. vad gäller it, har avslutats. Polisens it-verksamhet är omfattande. Systemen är delvis föråld- rade och kostnadskrävande att förvalta. I syfte att ta ett fastare grepp om utvecklingen och att genomföra nödvändiga förändringar och utvecklingsarbete har huvuddelen av it-verksamheten inom polisväsendet samordnats inom ramen för Polisväsendets it-service. I likhet med Polisens administrativa center utgör Polisens it-service en del av Polisens verksamhetsstöd. Polisens it-service har omkring 430 anställda och omsätter drygt 1 mdkr . Flertalet av de anställda är placerade vid någon av de tre centrala sektionerna vid i ; Ser- vicecenter, Applikationsdrift och Teknisk Infrastruktur, men Poli- sens it-service har även regionala servicekontor vid sex polismyn- digheter i landet bl.a. för support och drift av radio, data och tele- foni. It-staben vid huvudkontoret ansvarar för, samordnar, inriktar och följer upp it-verksamheten inom polisen. Detta i syfte att säkerställa stabens bidrag till att öka polisens förmåga att nå verk- samhetens mål. Viktiga delar av arbetet är att: etablera en förtydligad och förstärkt styrning av såväl utveck- lingsverksamhet som av it-verksamhet i stort, verka för att polisen har en applikations- och plattformstruktur baserad på modern teknik som stödjer verksamheten på ett optimalt sätt, höja utvecklingstakten så att snabbt ska kunna leverera nytt eller förbättrad it-stöd samt att 49 , 2011. Ett gemensamt servicecenter (SOU 2011:38). Polisens organisation och ledningsstruktur säkerställa att it-stödet är kostnadseffektivt. Det finns enligt Polisens nationella it-strategi med tillhörande handlingsplan en efterfrågan på ett förbättrat it-stöd eftersom det finns en stor skillnad mellan den verksamhetsnytta som dagens system ger och den nytta som skulle kunna uppnås med ett förnyat och moderniserat it-stöd.50 It-drift och systemförvaltning är beställningstjänster på samma sätt som ekonomi- och personal- administration. Nationell IT-strategi – utvecklingsområden för Polisens IT 2010–2015 och . Nationell IT-handlingsplan – genomförande av Polisens IT-strategi 2010–2015. 3 Styrning av polisorganisationen 3.1Polisens uppdrag och målen för verksamheten 3.1.1Minska brottsligheten och öka människors trygghet Målet för rättsväsendet, där polisen ingår, är den enskildes rätts- säkerhet och rättstrygghet. Målet för kriminalpolitiken, för vilken polisen är ett väsentligt medel, är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet.1 Kraven på rättssäkerhet innebär att polisens myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig samt bedrivas effektivt och med hög kvalitet. Med rättstrygghet avses att enskilda personer och andra rättssubjekt ska vara skyddade mot brottsliga angrepp på liv, hälsa, frihet, integritet och egendom. Ett starkt och väl fungerande rättsväsende utgör kärnan för en fungerande demokrati och är en förutsättning för att samhällets åtgärder mot brottslighet ska bli framgångsrika. Polisen har i detta sammanhang en avgörande betydelse. 3.1.2Polisverksamhetens ändamål och polisens uppgifter Syftet med polisens verksamhet är enligt polislagen att, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. I polislagen ges vidare en uppräkning av polisens huvuduppgifter.2 Enligt uppräkningen ska polisen 2010/11:1. 21-2 §§ polislagen (1984:387). 1.förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra stör- ningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, 3.bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, 4.lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen, 5.fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt sär- skilda bestämmelser. De tre första punkterna ovan motsvarar i huvudsak brotts- förebyggande verksamhet, övervaknings- och ingripandeverk- samhet samt brottsutredande verksamhet. Den fjärde punkten avser den hjälpande och stödjande delen av polisens verksamhet. Bestämmelsen ger en ram kring polisens arbetsfält och är inte någon fullständig uppräkning av polisens arbetsuppgifter. Ytter- ligare uppgifter för polisen framgår av särskilda bestämmelser. Polisens uppgifter handlar i dessa fall om att pröva ansökningar om tillstånd av olika slag. I andra fall svarar polisen för tillsyn eller utredning av viss verksamhet eller för handräckning åt andra myndigheter. Utformningen av bestämmelsen om polisens uppgifter har sin grund i att polisens verksamhet fortlöpande ska kunna anpassas till förändringar i samhället. Polisen ska samarbeta med och med Eko- brottsmyndigheten.3 Samarbete ska också äga rum med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polis- verksamheten. Särskilt åligger det polismyndigheterna att fort- löpande samarbeta med myndigheterna inom och att underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete.4 Polisen får enligt polislagen bedriva särskilt personsäkerhets- arbete beträffande vittnen och andra hotade personer samt meddela föreskrifter om sådant säkerhetsarbete. Utöver de grundläggande bestämmelserna i polislagen finns det en rad andra författningar som styr polisens verksamhet och organisation. Dessa är i första hand polisförordningen (1998:1558), 3Samverkan med regleras både i polislagen och i . 42 a och 3 §§ polislagen. förordningen (1989:773) med instruktion för , förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen, polisutbildningsförordningen (1999:740) samt polisdatalagen (2010:361). Även och innehåller bestämmelser av betydelse för polisverksamheten. Polisen har dess- utom tilldelats uppgifter inom ramen för flera speciallagar, t.ex. lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m., lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, vapenlagen (1996:67), narkotikastrafflagen (1968:64) och ord- ningslagen (1993:1617). Polisen har också uppgifter enligt trafik- lagstiftningen och lokala ordningsbestämmelser. Eftersom såväl som de 21 polismyndig- heterna är statliga förvaltningsmyndigheter styrs de av bl.a. förvalt- ningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515)5 samt förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603). Om polismans befogenhet finns regler i såväl polislagen som i ord- ningslagen (1993:1617) och delgivningslagen (2010:1932). Polisens huvuduppgifter, såsom de kommer till uttryck i polis- lagen, kan delas in i tre huvudsakliga verksamhetsområden. Dessa benämns brottsförebyggande arbete, utredning och lagföring samt service. En närmare beskrivning av vad som ingår inom dessa verk- samhetsområden finns i avsnitt 4.2. 3.1.3Befogenhet att använda våld och tvång I syfte att kunna fullgöra sina uppgifter har polisen i polislagen givits särskilda befogenheter att under vissa förutsättningar använda våld och tvång mot enskilda. Vad gäller våldsanvändningen tar polislagen framför allt sikte på situationer när en polisman6 möts med våld eller hot om våld. Också när någon som ska häktas, anhållas eller annars med lagligt stöd berövas friheten gör mot- stånd, har polismannen rätt att i viss utsträckning använda våld för att kunna utföra sin tjänsteåtgärd. Andra exempel på när viss våldsanvändning kan vara tillåten är när det sker i syfte att avvärja en straffbelagd handling eller att 5Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna är i vissa avseenden undantagna att följa myndighetsförordningen, se 15 § förordningen med instruktion för och 7 § polisförordningen. 6De tjänstetitlar som ger polismans befogenhet framgår av 1 kap. 4 § polisförordningen. En polisman måste också vara tjänsteman hos någon av polismyndigheterna, i den mån inte annat föreskrivs av regeringen. (4 § 2 st. polislagen). avvärja en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfat- tande skada i miljön. Därtill kommer att polisman har befogenhet att t.ex. verkställa beslut om beslag samt att utföra husrannsakan eller att kroppsvisitera någon. 3.2Riksdagens och regeringens styrning av polisen7 styr på ett övergripande plan och styrningen innefattar främst beslut om lagstiftning. Polisens organisation regleras i polis- lagen och det är således som beslutar om förändringar i detta avseende.8 Det är vidare som beslutar om reger- ingens förslag till statsbudget och anslagsfördelning inom utgifts- området. och övriga myndigheter inom polisväsendet lyder under regeringen, antingen direkt eller indirekt. Ett grund- läggande verktyg för regeringens styrning av myndigheterna under regeringen är myndighetens instruktion, som bland annat anger ansvarsområde, uppgifter och ledningsform för verksamheten.9 För finns en instruktion10, Säkerhetspolisen har en egen instruktion11 och har en egen instruktion12. För de länsvisa polismyndigheterna finns ingen instruktion, däremot finns flera bestämmelser av instruk- tionskaraktär i polisförordningen. Regeringen beslutar om anställning av rikspolischefen och över- direktören samt chefen och biträdande chefen för , de 21 länspolismästarna (eller 19 eftersom två av länspolismästarna är chef över vardera två myndigheter), chefen för kriminalpolisen och chefen för torium. Regeringen beslutar också om vem som ska ingå i Riks- polisstyrelsens styrelse och polismyndigheternas polisstyrelser. Även om polismyndigheterna utgör egna myndigheter, är det till som central förvaltningsmyndighet för polis- väsendet som regeringens huvudsakliga styrning riktas. 7Avsnittet bygger i huvudsak på Statskontorets rapport och regeringens styrning av Polisen (2011:20) som Statskontoret skrivit på kommitténs uppdrag. 84–7§§ polislagen (1984:387). 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 111 ff. 10Förordningen (1989:773) med instruktion för (instruktionen). 11Förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen (Säkerhetspolisens instruktion). 12Förordningen (1978:677) med instruktion för (SKL:s instruktion). exempel riktas regeringens regleringsbrev till , som inom ramen för det tilldelade anslaget beslutar om medels- fördelning till polismyndigheterna. Samtliga återrapporteringskrav och uppdrag till polisen lämnas också till , och regeringens resultatdialog sker mellan ledningen för justitie- departementet och rikspolischefen. Vad avser resultatstyrningen, som är en del av ekonomistyr- ningen, har regeringens styrning av polisväsendet i stor utsträckning varit inriktad på kvantitativa mål. Även om antalet kvantitativa mål är förhållandevis få sett till polisens uppgifter, har målen och hur de bryts ned kritiserats från olika håll, både inom och utom polisorganisationen. Detta gäller t.ex. både resultatmått för andelen uppklarade brott och målet om antalet anställda poliser i den svenska polisorganisationen. 3.3Rikspolisstyrelsens ansvar och beslutsbefogenheter Polisen utgör en så kallad myndighetskoncern. Med det menas att det finns en överordnad myndighet som har vissa formella befogenheter över andra, oftast lokala eller regionala, myndigheter. har som central förvaltningsmyndighet för polisväsendet vissa befogenheter över polismyndigheterna, där den operativa polisverksamheten bedrivs. Det är ansvar att utveckla och precisera de mål och riktlinjer som och regeringen bestämmer för polisverksamheten samt att förmedla detta till polisorganisationen. har också till uppgift att fördela de ekonomiska medel som polisen tilldelas av statsmakterna. ska verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisen vilket medför att teknik- och metod- utveckling liksom uppföljning är viktiga delar av verksamheten. Till uppgifter hör också att bedriva tillsyn över verksamheten. har inte befogenheter att vidta åtgärder för att ändra verksamhetens inriktning eller för att korrigera bristande resultat i en polismyndighet. Om en polisverksamhet inte når upp till de krav som ställs ska i sin roll som tillsyns- myndighet genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring. Vid behov ska också anmäla sådana förhållanden till regeringen. Hur går fördelningsprocessen till? Polisens verksamhet finansieras huvudsakligen inom en samman- hållen anslagspost under statsbudgetens utgiftsområde 4, Rätts- väsendet. Regeringen föreslår anslagspost och aviserar ram för de påföljande två åren. När har antagit budgeten utfärdar regeringen regleringsbrevet för . I enlig- het med det fördelar sedan medelsramar till polismyndigheterna. Detta sker i samband med beslut om de tre- åriga planeringsförutsättningarna. beslut om medelsramar för polismyndigheterna omfattar normalt och kan revideras under pågående budgetår. bestäm- mer också vilka villkor som ska gälla för polismyndigheternas anslagssparande och anslagskredit. får meddela föreskrifter om medelsanvänd- ningen i polismyndigheterna. Dock ansvarar respektive länspolis- mästare för polismyndighetens medelsförvaltning och ekonomiska redovisning. Närmare om fördelningen inom polisen infördes ramanslagsmodellen inom staten. Det året fördelade regeringen anslaget och därefter fick i uppdrag att fördela polisens anslagspost mellan polismyndig- heterna m.fl. På regeringens uppdrag togs en fördelningsmetod fram –1994 som främst baserades på befolkning och brottsbelastning. Därefter har olika metoder tillämpats för att fördela resurstillskott. har fördelningen skett i dialog med polismyndigheterna m.fl. Det har fått till följd att skillnaderna i resurstilldelningen mellan polismyndigheterna inte går att förklara, vilket har lett till kritik från olika håll, såväl internt inom polisen som från t.ex. . Verket påpekade i en rapport till regeringen att det var motiverat att göra en grundlig översyn av om den rådande fördelningen av resurser mellan polismyndigheterna var ändamålsenlig med hänsyn till dagens förhållanden.13 Syftet med översynen skulle vara att säkra att resursfördelningen mellan polismyndigheterna gav varje myndig- het rimliga villkor inom en given total anslagsram för polis- verksamheten att utföra sitt uppdrag med hänsyn till relevanta lokala förhållanden, såsom brottsbelastning. har därför, med hjälp av representanter från flertalet polismyndigheter, arbetat fram en metod för fördelning av polisens resurser. Utgångspunkten för arbetet har varit att ta fram en metod som är transparent, förutsebar och stabil och ett stöd för att omfördela resurser mellan polismyndig- heterna. Den metod som har arbetats fram bygger på befolkningsandel, lokal problembild och belastning samt eventuella nationella eller regionala uppdrag eller specialverksamhet. Dessutom har hänsyn tagits till att det ska finnas en närvarande och tillgänglig polis i hela landet genom att särskilda medel beräknas för län med långa avstånd mellan tätorter. För storstäderna beräknas också särskilda medel för de speciella behov som finns där och som inte avspeglas i brottsstatistiken. Metoden ska vara en utgångspunkt för all resursfördelning inom polisen och ge likartade förutsättningar att klara den belastning och problembild som finns lokalt. 3.3.2Föreskrifter och allmänna råd Som central förvaltningsmyndighet har befogen- heter att utfärda föreskrifter och allmänna råd. Föreskriftsrätten har dock försetts med begränsningar. får inte leda polisverksamhet och inte heller meddela föreskrifter eller annars bestämma om sådan verksamhet i andra hänseenden än regeringen beslutar. Regeringen har givit sådana förordnanden vad gäller verksamheten inom och Rikskriminal- polisen. Det har förutsatts att bemyndiganden ska meddelas med stor försiktighet, i synnerhet när det gäller befogenheter för Riks- polisstyrelsen att meddela föreskrifter för den egentliga polis- verksamheten som avser resursutnyttjande och liknande frågor.14 Det har också förutsatts att försiktighet iakttas när fråga är om polisverksamhet som i första hand de lokala och regionala med- 13Ekonomistyrningsverket, 2009. Polisen – styrningen och uppföljningen. 14Polislagen En kommentar, och , åttonde uppl. borgarstyrelserna har att besluta om.15 Därtill kommer att det från statsmakternas håll i flera sammanhang har uppmanats till restrik- tivitet i fråga om befogenheter att meddela föreskrifter för polisverksamheten: Behovet av en detaljreglering av hur verksamheten vid polismyndig- heterna ska bedrivas måste vägas mot intresset att låta myndigheterna lösa sina uppgifter utifrån sina egna kunskaper och erfarenheter. Min grundläggande syn på beslutandestrukturen inom det framtida polis- väsendet innebär att polismyndigheternas handlingsfrihet bör öka när det gäller att lösa de uppgifter som statsmakterna har lagt på dem. Detta innebär att jag, i likhet med polisberedningen, anser att styrel- sens befogenheter att styra verksamheten genom olika slag av normer, råd och rekommendationer nu måste begränsas till vad som är ound- gängligen nödvändigt. Inom det administrativa området finns det emellertid verksamheter som av olika skäl måste vara enhetliga och därför förutsätter en föreskriftsrätt från styrelsen. Som exempel på det kan jag nämna frågor som gäller handläggning av personalärenden, materialanvändning samt registerverksamheten.16 Den uttalade synen på ett restriktivt användande av Rikspolis- styrelsens föreskriftsmakt kommer även till uttryck i Rikspolis- styrelsens instruktion, enligt vilken föreskrifter får meddelas endast för att tillgodose behovet av enhetlighet inom polisen.17 Om enhetlighet kan uppnås genom allmänna råd eller på något annat, mindre ingripande sätt, ska den vägen väljas. De områden där erhållit föreskriftsrätt, och därmed en möjlighet att styra polisverksamheten genom före- skrifter, är framför allt områden där det finns ett nationellt intresse av enhetlighet i verksamheten eller behov av gemensamma admini- strativa rutiner.