sou · H0B31 · 2012-01-17 00:00:00 — Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet Delbetänkande av Högskolemyndighets- och programkontorsutredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förbereda och lämna förslag till de åtgärder som behövs för att genomföra en ändamålsenlig och effektiv organisering av de verksamheter som bedrivs vid , Verket för högskoleservice (VHS) och Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK) (dir. 2011:52). förordnade chefen för till särskild utredare. Kansliråden , , och samt departementssekreteraren och ämnesrådet har varit experter i utredningen. Avdelningschef har varit sekreterare i utredningen. Utredningen, som har antagit namnet Högskolemyndighets- och programkontorsutredningen, överlämnar härmed delbetänkandet Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. Etapp 1 (analysfas) ....................................................... Etapp 2 (genomförandefas) ......................................... 2.1.2 Skälen för utredarens bedömning................................ Verket för högskoleservice .......................................... En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av Skälen för utredarens förslag................................................... 3.2.1 Kvalitetssäkring av högre utbildning........................... Ett nytt analysuppdrag ................................................. för ÖNH och HAN.......................... Stabs- och stödfunktioner ............................................ Organisation och dimensionering................................ Den nya myndighetens namn....................................... 3.2.10 Myndighetschefens titel ............................................... En ny myndighet för högskoleservice och Skälen för utredarens förslag ................................................... Ett nytt informationsuppdrag...................................... Tillträdesfrågor (inklusive högskoleprovet)................ Bedömning av utländsk utbildning .............................. Analys inom verksamhetsområdet............................... Viss verksamhet vid Centrala Stabs- och stödfunktioner ............................................ Organisation och dimensionering................................ Den nya myndighetens namn....................................... 4.2.14 Styrelsens sammansättning........................................... Verksamhet som bör föras till annan huvudman eller Skälen för utredarens förslag ................................................... uppdrag att inom sitt Viss verksamhet vid ......................... Skälen för utredarens förslag................................................... Svenska institutets uppdrag ......................................... 6.2.3 För- och nackdelar med att föra över verksamhet 7Föreskriftsrätt enligt förordningen (2008:353) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot Skälen för utredarens förslag................................................... 7.2.3 För- och nackdelar med olika alternativ...................... Gränsdragningsfrågor mellan de nya myndigheterna och i förhållande till andra verksamheter ...................... Gränsdragningsfrågor mellan de två nya myndigheterna...... 8.2Gränsdragningsfrågor i förhållande till andra Skälen för utredarens förslag................................................... 9.2.3 Det kommer inte längre att vara vår myndighet ..... 9.2.4 Särskilda övergångsfrågor för verksamheten vid 9.2.5 Samverkan mellan de två myndigheterna.................... Nedprioriterade uppgifter?.......................................... Organisatoriska och personalmässiga konsekvenser ............. Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Utredningens direktiv (se bilaga 1) är i huvudsak mycket tydliga. Regeringen önskar en mer effektiv och ändamålsenlig organisering av den verksamhet som bedrivs vid , Verket för högskoleservice (VHS) och Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK). Syftet är att skapa en effektiv och tydlig ansvarsfördelning, där den granskande verksamheten skiljs från den främjande och serviceinriktade verksamheten. Delar av den verksamhet som bedrivs vid ska renodlas i en ny granskningsmyndighet och därigenom stärkas så att den nya myndigheten får en tydlig granskande funktion i högskolesystemet med ansvar för kvalitetssäkring och tillsyn. VHS, IPK och delar av verksamhet ska sammanföras till en ny servicemyndighet med ansvar för verksamhet av tydlig service- och samordningskaraktär och med vissa främjandeuppgifter. Utredarens utgångspunkt för arbetet har varit att värden som demokrati (medborgarperspektivet), rättssäkerhet och effektivitet måste vara överordnade andra eventuella intressen. Myndigheter och andra aktörer som finansieras med skattemedel har till uppgift att tillgodose allmänna eller enskilda individers intressen och rättigheter. Utbildningsväsendet ska ge studenter och elever en utbildning av hög kvalitet. Det handlar i slutändan om att skapa förutsättningar för utveckling, trygghet, tillväxt, välfärd och välstånd – som kommer alla till del. De nya myndigheterna som regeringen avser att inrätta ska tillhandahålla god service gentemot uppdragsgivare, studenter och andra målgrupper. Myndighetsbeslut ska fattas så att de uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet, transparens och likvärdighet. Arbetet vid de nya myndigheterna måste i sin helhet präglas av ett effektivt utnyttjande av skattemedel. Analyser och utvärderingar ska präglas av relevans och transparens och genomförandet ska vara av hög kvalitet. En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan Utredaren föreslår att en ny myndighet för kvalitetssäkring, tillsyn och analys av högskolan inrättas . Till den nya myndigheten bör överföras det ansvar som har för kvalitetssäkring och tillsyn enligt 2–3 §§ i myndighetens instruktion. Som en tredje kärnuppgift för den nya myndigheten bör ett nytt analysuppdrag skapas med inriktning mot att inom myndighetens ansvarområde bistå regeringen med analyser och andra underlag. I detta uppdrag bör en av huvuduppgifterna vara att följa upp effektiviteten i högskolans resursutnyttjande. Myndigheten bör också ges uppgiften att vara statistikansvarig myndighet enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. För att fullgöra dessa uppgifter bör myndigheten bemannas med cirka 88 årsarbetskrafter. Myndigheten bör för tilldelas ett ramanslag om . Myndighetens namn bör vara för kvalitetssäkring och tillsyn. För att skapa tydlighet, nationellt och internationellt, och undvika framtida rollkonflikter bör den nya myndighetens chef vara generaldirektör och inte ha titeln universitetskansler. En ny myndighet för högskoleservice och internationellt samarbete Utredaren föreslår att en ny myndighet för högskoleservice och internationellt samarbete inrättas . Till den nya myndigheten bör överföras det ansvar som har för tillträdesfrågor och högskoleprovet enligt 7 kap. högskoleförordningen (1993:100) samt bemyndigandet att meddela föreskrifter i tillträdesfrågor enligt samma förordning. Vidare bör överföras ansvar för bedömning av utländsk högskoleutbildning enligt 11 § i myndighetens instruktion samt enligt 11 a § att lämna yttrande i ärenden om lärar- eller förskollärarlegitimation. Vidare bör överföras det ansvar som Verket för högskoleservice har för antagningsfrågor och bedömning av utländska betyg enligt 1 § i myndighetens instruktion. Till myndigheten bör också föras det ansvar som Internationella programkontoret för utbildningsområdet har för information, handläggning, beslut och uppföljning m.m. av EU-program och andra internationella program enligt 1, 2, 3, 4 och 5 §§ i myndighetens instruktion. För myndigheten bör ett nytt och tydligt informationsuppdrag formuleras med utgångspunkt i uppgiften att tillhandahålla neutral, relevant och saklig information som gör det möjligt för studenter och andra målgrupper att göra välavvägda val. Myndigheten bör vidare ha ansvar för att på regeringens uppdrag tillhandahålla statistik, analys och uppföljning i anslutning till myndighetens ansvarsområde. Uppgiften att för högskolornas räkning teckna personskadeförsäkring för studenterna med Kammarkollegiet, som ligger på CSN, bör föras över till den nya servicemyndigheten. För att fullgöra dessa uppgifter bör myndigheten bemannas med cirka 211 årsarbetskrafter. Myndigheten bör för tilldelas ett ramanslag om . Myndighetens namn bör vara Myndigheten för högskoleservice och internationellt samarbete. Myndigheten bör ledas av en styrelse och en generaldirektör som utses av regeringen. Verksamhet som bör föras till annan huvudman eller kan utgå Utredaren föreslår att uppgifter enligt 7 § i myndighetens instruktion, att främja chefsutvecklingen i högskolan inte förs över till någon av de nya myndigheterna som regeringen avser att inrätta. Uppgiften att ansvara för en introduktion för nya rektorer bör i stället genomföras inom ramen för det introduktions- och chefsutvecklingsprogram som ansvarar för beträffande andra statliga myndighetschefer. Utredaren föreslår vidare att uppdrag enligt 8 § i myndighetens instruktion, att inom sitt verksamhetsområde motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter, inte förs över till någon av de nya myndigheterna som regeringen avser att inrätta. I linje med regeringens inriktning mot ökad autonomi för högskolor och universitet bör ansvaret för att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter tydligt vila på lärosätena själva. Den nya granskningsmyndigheten bör dock kunna ges uppdrag i regleringsbrev eller i särskild ordning att följa upp eller utvärdera detta arbete. De uppgifter som ansvarar för och som finansieras av anslaget 2:53 bör inte föras över till den nya myndigheten utan tillsvidare fortsatt utföras av . vill utredaren betona att frågan om internationell mobilitet inom utbildningsområdet är mycket angelägen. Det finns därför skäl att se vilka möjligheter som finns för att stärka det arbete som bedrivs i och tydliggöra respektive aktörs uppdrag. Föreskriftsrätt enligt förordningen (2008:353) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare Utredaren föreslår att uppgiften att enligt förordningen (2008:353) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare inte förs över till den nya servicemyndigheten. I stället bör uppgiften överföras till . Gränsdragningsfrågor mellan de nya myndigheterna och i förhållande till andra verksamheter Utredarens bedömning är att det i den renodling av uppgifter som föreslås ske inte finns några uppenbara problem ifråga om gränsdragning mellan de två nya myndigheterna. En rad andra myndigheter och organisationer, inom och utom område, kommer att ha beröringspunkter med de två nya myndigheterna. Detta innebär inte att uppdragen är överlappande utan att det finns goda skäl att samverka och dra nytta av varandras erfarenheter t.ex. i metodfrågor. Utredaren föreslår att arbetet med att hantera de utmaningar som kommer att finnas, särskilt under en övergångsfas när två nya myndigheter skapas, påbörjas . Enligt utredarens bedömning handlar det till exempel om utveckla nya myndighetskulturer i de två nya myndigheterna och att skapa ett ramverk för samverkan mellan myndigheterna. Arbetet kan påbörjas inom ramen för utredningen, i samverkan med berörda myndigheter, för att sedan övergå till att vara ett ansvar för de nya myndighetscheferna när dessa är utsedda av regeringen. Överförandet av programverksamheten från IPK till den nya myndigheten kräver vidare särskilda rutiner och processer vilket måste förberedas . Den förändrade myndighetsstruktur som föreslås kommer att inom flera områden innebära väsentliga fördelar i förhållande till dagens struktur. Att skilja mellan å ena sidan granskning i olika former, och å andra sidan service, främjande och utförande kommer att förenkla för de två nya myndigheterna. Det ger tydligare mandat och minskar risken att olika uppgifter blandas samman på ett sätt som försvårar genomförandet. Respektive myndighets uppgift blir då också tydligare för dem som söker information eller blir föremål för en granskning t.ex. i form av tillsyn eller en examenstillståndsprövning. Beträffande den verksamhet som bedrivs av Internationella programkontoret kommer en fördel att vara att resurser nu kommer att finnas för vissa nyckelkompetenser, t.ex. juridiskt stöd och en större kritisk massa för funktioner som analys och uppföljning. Det bör också kunna finnas synergieffekter inom området internationell mobilitet mellan verksamheten vid IPK och den bedömning av utländska utbildningar och betyg som sker vid respektive VHS. Forum för internationalisering och Bolognaexpertgruppen är ytterligare två områden, men samarbetet här fungerar väl enligt de signaler som kommit utredaren till del. Den nya myndighetsstrukturen som föreslås inrättas innebär att , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet läggs ned . Viss övertalighet kommer sannolikt att uppstå som en konsekvens av detta, t.ex. inom stödfunktioner. Den nya myndighetsstrukturen bör också kunna leda till kostnadsminskningar på omkring 25–. kan avvecklingskostnaderna för personal och lokaler bli betydande, särskilt . Utredningens direktiv (se bilaga 1) är i huvudsak mycket tydliga. Regeringen önskar en mer effektiv och ändamålsenlig organisering av den verksamhet som bedrivs vid , Verket för högskoleservice (VHS) och Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK). Syftet är att skapa en effektiv och tydlig ansvarsfördelning, där den granskande verksamheten skiljs från den främjande och serviceinriktade verksamheten. Utredaren ska bl.a. föreslå organisation, budget och namn på de två nya myndigheter som regeringen avser att inrätta – för enkelhetens skulle benämns dessa i denna delredovisning granskningsmyndigheten och servicemyndigheten. Delar av den verksamhet som bedrivs vid ska renodlas i en ny granskningsmyndighet och därigenom stärkas så att den nya myndigheten får en tydlig granskande funktion i högskolesystemet med ansvar för kvalitetssäkring och tillsyn. Det innebär att den nya granskningsmyndigheten inte ska ha några direkta främjandeuppgifter. VHS, IPK och delar av verksamhet ska sammanföras till en ny servicemyndighet med ansvar för verksamhet av tydlig service- och samordningskaraktär och med vissa främjandeuppgifter. Utredaren konstaterar att det har skett en klar ökning av antalet myndigheter med ett tydligt uppdrag att bedriva granskning inom ett visst politikområde.1 Myndighetsuppdragen har renodlats så att vissa myndigheter har tilldelats uppgiften att granska, utvärdera och utöva tillsyn inom sitt område medan uppgiften att främja, tillhandahålla service eller att genomföra den egentliga verksamheten har lagts på en eller flera andra myndigheter inom 1 Om detta se t.ex. Statskontorets rapport utvärderingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend? Sålunda har t.ex. myndigheterna Kulturanalys, Vårdanalys och Trafikanalys inrättats. Trenden är dock inte helt entydig. Inom t.ex. utbildningspolitikens område så har både främjande och utvärderande uppgifter. Det är dock tydligt att den uppdelning av uppgifter som här ska ske, genom inrättandet av de två nya myndigheterna inom utbildningsområdet, på många sätt följer den linje som synes vara regeringens huvudspår. En av myndigheterna ska få ett tydligt mandat att arbeta med granskning i olika former, medan den andra tilldelas uppgifter av servicekaraktär samt att hantera internationella utbytesprogram. Som nämndes inledningsvis är direktiven i huvudsak mycket tydliga. Om direktiven varit mer öppna kunde även andra lösningar av hur myndighetsstrukturen inom utbildningsområdet bör se ut ha övervägts. Det har till exempel i utredningsarbetet ibland varit svårt att se tydliga synergieffekter med att sammanföra den breda verksamhet som bedrivs vid IPK med den utpräglat högskoleinriktade verksamhet som bedrivs vid och . Det ligger dock utanför utredarens uppdrag att pröva alternativa lösningar och därför görs inga vidare överväganden i dessa frågor. Problemet med att se tydliga synergieffekter mellan å ena sidan IPK:s verksamhet och den som bedrivs vid de två andra myndigheterna avspeglas i de förslag till organisation som utredaren här lägger beträffande den s.k. servicemyndigheten. Förslagen bör ses som ett första försök att skapa ett ramverk för hur en sådan myndighet skulle kunna vara uppbyggd och vilka funktioner som kan samutnyttjas. Arbetet med att utveckla organisationen måste dock fortsätta för att myndigheten ska stå väl inför det att den formellt inrättas . 1.1.1Etapp 1 (analysfas) I en första etapp ska utredaren: föreslå organisation, dimensionering och namn på de nya myndigheterna, överväga om även andra uppgifter ska överföras från till den myndighet dit VHS och IPK förs om detta innebär effektivitetsvinster och synergieffekter samt i förekommande fall lämna förslag till en sådan förändring, överväga om verksamhet som finansieras med medel från anslaget 2:53 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. och som bedrivs av i stället ska inordnas i den myndighet dit VHS och IPK förs, redovisa för- och nackdelar med en sådan ordning samt i förekommande fall lämna förslag till en sådan förändring, överväga om den myndighet dit verksamheten i VHS och IPK förs i stället för () ska teckna försäkring för studenterna genom överenskommelse med Kammarkollegiet samt i förekommande fall lämna förslag till en sådan förändring, föreslå vilken myndighet som ska ansvara för den samlade högskolestatistiken och vara den statistikansvariga myndigheten inom verksamhetsområdet enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, ta ställning till om det finns uppgifter som myndigheterna utför som kan utgå, t.ex. till följd av att dessa uppgifter bäst hanteras av universitet och högskolor mot bakgrund av det ökade självbestämmande som regeringen har initierat, med utgångspunkt i den föreslagna organisationen analysera och tydliggöra de gränsdragningar av verksamheter som identifierats, såsom t.ex. statistik, analys, utredning och uppföljning mellan de nya myndigheterna, samt även tydliggöra gränsdragningen gentemot andra berörda myndigheter, pröva och lämna förslag i fråga om den föreskriftsrätt som har enligt förordningen (2008:353) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare ska ges till den nya servicemyndigheten eller till någon annan myndighet, belysa eventuella problem som kan uppstå i övergången av verksamheter från berörda myndigheter till den nya organisationen samt föreslå hur dessa på bästa sätt kan lösas, och lämna förslag till anslagsfördelning mellan myndigheterna, upprätta en budget för respektive myndighet och ett budgetunderlag för åren 2014–2016. 1.1.2Etapp 2 (genomförandefas) Under en andra etapp av utredningsarbetet ska åtgärder genomföras som krävs för att de två nya myndigheterna ska kunna inleda sina verksamheter . Utredaren ska därför: lämna förslag till verksamhetsmål och instruktion för respektive myndighet samt förbereda anslutningen av de nya myndigheterna till det statliga redovisningssystemet och lägga upp redovisningsplaner, föreslå nödvändiga författningsändringar som behövs för ett genomförande, ingå nödvändiga avtal för respektive myndighets verksamhet, bedöma vilken kompetens som är nödvändig för respektive myndighets verksamhet, fullgöra de åtgärder som krävs enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, bemanna myndigheterna med beaktande av reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd, och besluta om bemanning av respektive myndighet och i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter. Förslagen ska rymmas inom de ekonomiska ramar som gäller för de berörda myndigheterna. Möjliga besparingar och de ekonomiska, verksamhetsmässiga och personella konsekvenserna av förslagen ska redovisas. I detta delbetänkande redovisas etapp 1, analysfasen. Utredaren har tagit del av och analyserat skriftligt material i form av årsredovisningar, instruktioner, propositioner, arbetsordningar och tidigare utredningar m.m. Utredaren har även begärt in särskilda underlag från myndigheterna. Expertgruppen har under arbetet fungerat som bollplank och stöd till utredaren. En stor del av utredningens arbete har handlat om att träffa och diskutera med företrädare för de närmast berörda myndigheterna samt andra intressenter. Samråd har skett med , VHS och IPK samt med , , () och (). Därutöver har utredaren fört samtal med representanter för kommuner och landsting, , , Verket för innovationssystem (), , , , , Myndigheten för , Svenskt näringsliv, (Fi 2001:05), de centrala arbetstagarorganisationerna samt olika nätverk och arbetsgrupper med anknytning till utbildningsområdet. Det har varit mycket värdefullt att genom dialog med olika intressenter få in synpunkter, tankar och idéer med olika perspektiv och från olika utgångspunkter. Självklart är det dock inte möjligt att i en utredning tillgodose alla önskemål som framförs, eller att beakta alla synpunkter, som ibland dessutom utgår från kolliderande eller konkurrerande intressen. De nya myndigheterna ska vila på en solid värdegrund av demokrati, effektivitet, rättssäkerhet och hög integritet. De ska tillhandahålla god service gentemot uppdragsgivare, studenter och andra målgrupper. Myndighetsbeslut ska fattas så att de uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet, transparens och likvärdighet. Arbetet vid de nya myndigheterna måste i sin helhet präglas av ett effektivt utnyttjande av skattemedel. Analyser och utvärderingar ska präglas av relevans och transparens och genomförandet ska vara av hög kvalitet. 2.1.2Skälen för utredarens bedömning Utredarens utgångspunkt för arbetet har varit att värden som demokrati (medborgarperspektivet), rättssäkerhet och effektivitet måste vara överordnade andra eventuella intressen. Myndigheter och andra aktörer som finansieras med skattemedel har till uppgift att tillgodose allmänna eller enskilda individers intressen och rättigheter. Utbildningsväsendet ska ge studenter och elever en god utbildning av hög kvalitet. Det handlar i slutändan om att skapa förutsättningar för utveckling, trygghet, tillväxt, välfärd och välstånd – som kommer alla till del. presenterade regeringen den så kallade förvaltningspolitiska proposition som beslutades av i juni samma år.1 I propositionen betonade regeringen den offentliga förvaltningen roll i utvecklingen av . En rättssäker och effektiv förvaltning 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr.2009/10:315. stärker demokratin och är grundläggande för att uppnå en hållbar tillväxt. Genom beslut antogs vidare ett nytt mål för förvaltningspolitik med följande lydelse: En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. Enligt regeringen ska statsförvaltningen utgå från de grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Myndigheterna ska iaktta saklighet och opartiskhet och arbeta med hög integritet. Förvaltningen måste fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av och regeringen. Arbetet ska utövas under lagarna och de statsanställda ska iaktta saklighet och opartiskhet.