sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Dessa är bl.a. ekonomi- och personaladministrativa rutiner, beväpning och övrig personlig utrustning för poliser och annan personal inom polisen, sådan utrustning som används i polis- verksamhet samt gemensamma informationssystem inom polisen.18 får meddela föreskrifter om användningen av de medel som tilldelas polismyndigheterna för att säkerställa att polisverksamheten inriktas mot mål som statsmakterna angett.19 får också meddela de föreskrifter som behövs 1983/84:111 med förslag till ny polislag, s. 71 och SOU 1979:6 Polisen, s. 232–235. 1983/84:89 om polisens organisation, s. 38 och SOU 1998:74 Styrningen av polisen, s. 11. 1713 § andra stycket. 18I 13–13 f §§ instruktionen anges inom vilka områden har rätt att med- dela föreskrifter. 1913 c § instruktionen. för att uppnå nationell enhetlighet i verksamheten när ett sådant krav är särskilt framträdande.20 Utformningen av sistnämnda bemyndigandet ger möjligheter till olika tolkningar. Detta leder till osäkerhet kring omfattningen av normgivningskompetensen. Bemyndigandet har, ensamt eller i kombination med andra bemyndiganden, kommit att användas för att meddela föreskrifter för polisverksamheten inom vitt skilda sakområden där behovet av nationell enhetlighet har ansetts särskilt framträdande.21 Allmänna råd kan betraktas som rekommendationer om hur föreskrifter eller andra bindande regler ska tillämpas i verksam- heten. kan enligt vedertagen praxis meddela allmänna råd över hela polisens ansvarsområde. får besluta om allmänna råd för polisverksamheten i den utsträck- ning som detta behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete.22 3.3.3Nationella styrdokument och arbetsmetoder Jämte föreskrifter och allmänna råd styr polis- myndigheterna genom nationella styrdokument med anvisningar för polismyndigheternas verksamhet. Rikspolischefens inriktnings- dokument innehåller en redovisning av rikspolischefens syn på polisens uppdrag och hur det ska genomföras. Polisens planerings- förutsättningar är ett annat dokument som utvecklar och preciserar mål och riktlinjer för verksamheten. Där anges vilka områden som är särskilt prioriterade och områden som behöver utvecklas. I planeringsförutsättningarna fastställs även nationella mål för delar av verksamheten och där anges vissa nationella strategier. Plane- ringsförutsättningarna ligger till grund för den årliga verksamhets- planeringen inom polismyndigheterna och övriga delar av polis- organisationen. Nationella mål omsätts i verksamhetsplanerna till lokala mål och anpassas efter lokala förhållanden. meddelar även andra anvisningar för polis- myndigheternas verksamhet. Styrelsen beslutar exempelvis om nationella strategier, handlingsplaner, riktlinjer, policys, metodstöd 2013 e § instruktionen. 21Exempel på sådana föreskrifter är föreskrifter och allmänna råd om radioutrustning och kommunikationscentraler (RPSFS 2010:4, FAP 140-1), Polisens gra- fiska profil (2005:6, FAP 153-1), Polisens informationsbehandling med stöd av IT (RPSFS 2009:4, FAP 174-1) och Polisens kontaktcenter (PKC) (RPSFS 2008:4, FAP 150-0). 2212 § instruktionen. och handböcker inom olika verksamhetsområden. Dokumenten ger anvisningar om hur arbetet inom specifika områden ska bedrivas och de kan innehålla mål för den specifika verksamheten, framgångsfaktorer för att beskriva de avgörande förutsättningar som krävs för att nå målen och resultatmått för att mäta mål- uppfyllelsen. Nationella strategier finns bl.a. för kriminalteknik, trafik, internationell verksamhet och kommunikation. Till följd av krav i vissa författningar har polisen i likhet med den övriga stats- förvaltningen styrande dokument avseende bl.a. miljöledning och systematiskt arbetsmiljöarbete. 3.4Uppföljning, tillsyn, kontroll och internrevision ska enligt sin instruktion följa upp och analysera polisverksamheten. Om verksamheten inte motsvarar angivna krav ska genom påpekanden eller uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring. På uppdrag av regeringen inrättades en särskild funktion för utvärderingsverksamhet vid . Styrelsen håller nu på att bygga upp och utveckla en egen kapacitet att beställa och genomföra utvärderingar och kvalificerade upp- följningar. Till utvärderingsfunktionen finns ett råd som har till främsta uppgift att stå som garant för att utvärderingsverk- samheten bedrivs utan otillbörlig påverkan samt att projekten håller hög kvalitet och är verksamhetsrelevanta. Resultatet från utvärderingar, kvalificerade uppföljningar och annan relevant information kommer att förmedlas i en rapportserie. har bl.a. till följd av regeringens krav i regler- ingsbrevet och på annat sätt fokuserat på uppföljning av polis- myndigheternas verksamhetsresultat. Polisverksamhetens verksam- hetsutfall följs upp i polisens system för verksamhetsuppföljning (VUP) och sammanställs i rapporter. Rapporterna, som uppdateras , redovisar verksamhetsrelevant resultatinformation både nationellt och per polismyndighet. Resultatrapporternas innehåll diskuteras återkommande på länspolismästarmöten och i Rikspolis- styrelsens planeringsdialoger med polismyndigheterna. En åter- kommande diskussionspunkt har varit att polismyndigheterna redovisat genomförd verksamhet delvis olika. myndigheterna kodat arbetad tid olika, vilket påverkar kvaliteten i redovisningen. I syfte att öka kvaliteten i tidredovisningen har nationella anvisningar för tidredovisning kortats och förtydligats. har tillsyn över polisväsendet.23 Regeringen har fastställt att i sin tillsynsverksamhet särskilt ska beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav och att förvaltningen inom polisen fungerar väl.24 I kapitel 10 lämnas en utförligare redogörelse av nuvarande ordning. 3.4.3Intern styrning och kontroll Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att en myndighet med rimlig säkerhet fullgör krav på att verk- samheten ska bedrivas effektivt, enligt gällande rätt, enligt de för- pliktelser som följer av medlemskap i den Europeiska unionen, med en tillförlitlig och rättvisande redovisning samt med god hushållning med statens medel.25 För den interna styrningen och kontrollen inom polisen svarar rikspolischefen.26 är länspolismästaren skyldig att vid polismyndigheten genomföra den interna styrning och kontroll som ansvarar för.27 Motsvarande ansvar har chefen för har beslutat föreskrifter och allmänna råd om intern styrning och kontroll inom polisen samt riktlinjer och en mall för självutvärdering. Tanken är att den interna styrningen och kontrollen ska ingå som en naturlig del av polisens verksamhets- styrning. Polismyndigheterna ska på liknande sätt integrera den 237 § polislagen. 242 a § instruktionen. 252 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll jämförd med 3 § myndighetsförordningen (2007:515). 2621 § instruktionen. 275 b § polisförordningen. 286 b § SKL:s instruktion. interna styrningen och kontrollen i ledningen och styrningen av verksamheten. Polismyndigheterna, och genomför i enlighet med föreskrifter och rikt- linjer egna utvärderingar av verksamheten som grund för identifi- ering och värdering av risker. I polisens årsredovisning finns den samlade bedömningen av den interna styrningen och kontrollen vid polisen. Av årsredovisningen framgår bl.a. att processen för intern styrning och kontroll har bidragit till ett bättre underlag för bedömning av risknivån inom polisen, och därmed till ökad förmåga att uppfylla de krav som myndighetsförordningen, polis- lagen och polisförordningen ställer. Det är rikspolischefens uppgift att, med länspolismästarnas och chefen för underlag som grund, intyga att polisorganisationen som helhet har en betryg- gande intern styrning och kontroll. Statskontoret har konstaterat att det är komplicerat att få till stånd väl fungerande kontroll- system inom en organisation som innefattar flera myndigheter och en central förvaltningsmyndighet.29 Polisens organisation innebär att den interna styrningen och kontrollen utövas i flera led där rikspolischefens möjligheter att fullgöra sitt ansvar i hög utsträck- ning är beroende av på vilket sätt länspolismästarna fullgör sitt ansvar för den interna styrningen och kontrollen i respektive polismyndighet. I kapitel 5 redovisar kommittén vilka hinder som föreligger för en effektiv intern styrning och kontroll av polisens verksamhet. Internrevisionen ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll.30 Riks- polisstyrelsens internrevision omfattar samtliga polismyndigheter, , , Polis- högskolan och övrig verksamhet inom . Det är som beslutar om intern- revisionens revisionsplan samt åtgärder med anledning av intern- revisionens iakttagelser och rekommendationer. 29Statskontoret 2011, Fångar FISKEN* fel, s. 33. * FISKEN = förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. 303 § internrevisionsförordningen (2006:1228). presenteras de av internrevisionen identifierade största riskområdena inom polisen samt förslag till granskningsåtgärder.31 Det framgår att internrevisionen har mycket begränsade resurser och därför är de föreslagna granskningarna mycket begränsade i relation till polisens totala verksamhet. Formellt är Säkerhetspolisen en del av . Dock har Säkerhetspolisen en i hög grad självständig ställning inom Riks- polisstyrelsen. Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen. Rege- ringen styr verksamheten vid genom författ- ningar, regleringsbrev med riktlinjer för verksamhetens inriktning och med särskilda beslut. Säkerhetspolischefen och biträdande säkerhetspolischefen tillsätts av regeringen. I Säkerhetspolisens instruktion framgår närmare i vilken utsträckning Säkerhetspolisen ansvarar för uppgifter som ska utföras av . I viss utsträckning klargörs också Säkerhetspolisens ansvar i förhållande till . Exempelvis finns en bestämmelse om att frågor på Säkerhets- polisens område som på ett väsentligt sätt påverkar andra delar av polisväsendet avgörs av rikspolischefen. Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett ärende, om det finns särskilda skäl.32 Formellt har denna bestämmelse endast kommit till användning två gånger . Ett sådant tillfälle var i samband med EU- toppmötet i då rikspolischefen fattade beslut om ansvarsfördelningen. Ett annat sådant tillfälle var inför valrörelsen då rikspolischefen beslutade om framtagandet av gemen- samma nationella hotbilder. Säkerhetspolischefen ska hålla rikspolischefen informerad om den verksamhet som pågår.33 Säkerhetspolischefen ska också hålla informerad om verksamheten.34 Säker- hetspolischefen är vice ordförande i . ska nära följa verksamheten vid Säker- hetspolisen, särskilt med avseende på tillämpningen av de riktlinjer 31Rikspolisstyrelsen IR-977-6024/10. 327 § Säkerhetspolisens instruktion. (hade rikspolischefen något större möjlighet att fatta beslut i frågor på Säkerhetspolisens område. Genom den ändring som då gjordes markerades ytterligare Säkerhetspolisens fristående ställning.) 337 § Säkerhetspolisens instruktion. 347 § Säkerhetspolisens instruktion jämförd med 21 e § instruktion. för verksamheten som regeringen meddelar. Styrelsen ska en gång och därutöver när det behövs till regeringen lämna de synpunkter och förslag som granskningen leder fram till.35 Mot den bakgrunden föredras Säkerhetspolisens årsredovisning, resultat- redovisning samt budgetunderlag för styrelsen, som beslutar dessa dokument. har polisen utvecklat ett antal grundläggande arbetssätt. Nedan redovisas två av dem som i stor utsträckning påverkar organisatoriska frågor och beslutsbefogenheter. Polisens underrättelsemodell (PUM) är polisens lednings- och styrnings- modell för all polisoperativ verksamhet. Polisens nationella utred- ningskoncept (PNU) ska bidra till att effektivisera utrednings- verksamheten. Avsikten är att alla polismyndigheter ska bedriva verksamheten med stöd av dessa arbetssätt. För att polismyndigheterna ska kunna införa och bedriva verk- samheten enligt de två modellerna krävs att de genomför orga- nisatoriska förändringar, skapar nya funktioner, anpassar kompe- tensutvecklingen m.m. Nya resurser eller omprioritering av resurser krävs ofta för att kunna genomföra verksamheten fullt ut. I kapitel 5 redogör kommittén bland annat för vilka hinder som nuvarande ledningsstruktur och organisation innebär för att få fullt genomslag för de två beskrivna arbetssätten. 3.6.1Polisens underrättelsemodell (PUM) Polisverksamhet ska bedrivas genom ett problemorienterat och underrättelselett arbetssätt. Polisens underrättelsemodell är polisens lednings- och styrningsmodell för all planlagd operativ polisverksamhet. Polisens underrättelsemodell ska inrikta verk- samheten så att polisens aktiviteter mot brott, ordningsstörningar och otrygghet har rätt utformning, sätts in och med rätt resurs. Lednings- och styrningsmodellen har införts och utvecklats för svensk polis. Modellen är tänkt att användas på lokal, regional och nationell nivå. Utifrån en strategisk inriktning med en beslutshorisont på 3–ska en operativ ledning 35 22 c § instruktion. av verksamheten med en beslutshorisont på 3–6 månader inrikta polisverksamheten. En väl fungerande kriminalunderrättelse- verksamhet är en förutsättning för att polisens lednings- och styrningsmodell ska vara effektiv för den polisoperativa verk- samheten. Detta avser såväl lokal, regional som nationell nivå. Polismyndigheterna har byggt upp en organisatorisk struktur för att kunna leda och styra den polisoperativa verksamheten i enlighet med modellen. Likaså har en organisatorisk struktur byggts upp inom polisens sju samverkansområden. Det innebär i korthet att det finns en kriminalunderrättelseverksamhet som tar fram en lägesbild och adekvat beslutsunderlag för operativa led- ningsgrupper på lokal- och samverkansnivå. I polismyndighetens operativa ledningsgrupp är det ordföranden som är resursägare och slutligt beslutar om inriktningen av verksamheten under pågående verksamhetsår. Den strategiska inriktningen av verksamheten för polismyndigheten beslutas av länspolismästaren. Inom polisens samverkansområden finns regionala operativa ledningsgrupper. Verksamhetens omfattning och struktur varierar mellan olika samverkansområden. – vanligtvis ordföranden i respektive operativa ledningsgrupp – deltar i mötena. Någon av polismyndigheternas representanter är ordförande i den regionala operativa ledningsgruppen. Represen- tanterna för polismyndigheterna har mandat att fatta beslut som är bindande för sina respektive myndigheter. Skillnaden mellan den lokala operativa ledningsgruppen och den regionala operativa led- ningsgruppen är att ordföranden i sistnämnda inte har mandat att fatta beslut som är bindande för de polismyndigheter som ingår i samverkansområdet. För att en gemensam planlagd insats eller planerad verksamhet ska kunna beslutas och genomföras krävs konsensus. På nationell nivå har genomslaget av lednings- och styrningsmodellen varit begränsat beroende på begränsade mandat att leda operativ verksamhet främst vad avser mängdbrottslighet. 3.6.2Polisens nationella utredningskoncept (PNU) Polisens nationella utredningskoncept är ett arbetssätt som ska effektivisera polisens utredningsverksamhet. Arbetssättet är fram- taget på nationell nivå tillsammans med personal från polis- myndigheterna som har kompetens inom de olika verksamhets- Modellen består av huvudprocessen Det brottsutredande uppdraget och de tre stödprocesserna Ledarskap, Kompetens- utveckling och . Nedan beskrivs främst det brotts- utredande uppdraget. För att kunna utveckla och bedriva utredningsverksamheten enligt modellen krävs att polismyndigheterna anpassar sin organi- sation, utser nya funktioner, genomför kompetensutveckling, investerar i ny teknik samt avsätter medel för detta. I kapitel 5 beskrivs vilka hinder kommittén identifierat med nuvarande organisation och beslutsstruktur för att kunna genomföra och utveckla den brottsutredande verksamheten. De fyra viktigaste faktorerna för en effektiv brottsutredning är: 1.att polisen snabbt vidtar adekvata utredningsåtgärder på brotts- platsen (inledande utredningsåtgärder), 2.att det finns tillgång till aktiva förundersökningsledare som har rätt kompetens under de dagar och på de tider då de flesta brotten begås (förundersökningsledning), 3.att polismyndigheterna bedriver en effektiv brottssamordning (brottssamordning) och 4.att polisen i nära anslutning till brottet utför brottsplats- undersökningar samt säkrar och analyserar spår (kriminal- teknik). Av tradition har det inom polisen funnits en åtskillnad mellan den brottsförebyggande och den brottsutredande delen av uppdraget. Polisens sätt att organisera sig och bedriva verksamhet har inneburit att poliser i yttre tjänst inte har haft som sitt primära uppdrag att utreda brott. I stället har utredningsarbetet, efter det att brottsanmälan har överlämnats av den yttre personalen, i huvudsak bedrivits av utredare som har tjänstgjort inne på polis- stationen. Det har inneburit att påbörjandet av utredningen har fördröjts. Sådana fördröjningar innebär att handläggningstiderna blir längre vilket i sin tur påverkar möjligheten att klara upp fler brott. En viktig utgångspunkt i polisens utredningskoncept är att alla poliser ska se sig som brottsutredare oavsett organisatorisk till- Vikten av ledning och styrning i nära anslutning till brottet är en framgångsfaktor för att öka möjligheterna att klara upp fler brott. Det innebär att operativa förundersökningsledare ska leda och styra verksamheten så att långtgående och adekvata utredningsåtgärder genomförs direkt i anslutning till brottet och att brottsutredningarna kan färdigställas och överlämnas möjligt till åklagaren. Polisen har tillförts många nyutbildade poliser och också av det skälet har det varit viktigt att dessa får stöd genom en tydlig och direkt ledning. En annan avgörande framgångsfaktor för att kunna arbeta med långtgående utredningsåtgärder är att polisanställda med brotts- utredningsuppdrag arbetar på tider när de flesta brotten begås. Det avser såväl personal i yttre som i inre tjänst. För att förbättra förutsättningarna för att arbeta enligt de arbetsmetoder som Polisens nationella utredningskoncept innebär har polisen utvecklat ett utredningsstöd som benämns Pust. Det är ett nationell mobilt it-stöd som skapar förutsättningar för att utveckla och genomföra nya gemensamma, kvalitativa samt ratio- nella utredningsmetoder.36 Pust infördes i en första etapp vid samtliga polismyndigheter . Den första delen av Pust har genomförts inom ramen för utvecklingsarbetet om mängdbrott och fokuserat på de brott där utredningen normalt kan färdigställas i nära anslutning till brottsplatsen. När Pust är fullt utbyggt är avsikten att detta helt ska ersätta nuvarande system och rutiner för avrapportering samt utredning, dvs. det som benämns Rationell Anmälans Rutin (RAR). Förundersökningsledning är särskilt viktig i utredningens initiala fas. Förundersökningsledare ska tidigt identifiera om det kan finnas skäl att hos åklagare väcka frågan om beslut om förundersöknings- begränsning eller om frihetsberövande. Förundersökningsledaren ska ha en aktiv roll hela vägen i processen och bär ansvaret för utredningen i de ärenden där förundersökningen leds av polis- myndigheten. Han eller hon ska ge direktiv och fatta beslut i nära anslutning till att brottet har begåtts eller upptäckts, ge fortsatta 36 Mobiliteten ligger i MOPS (Mobilt Operativt Polisstöd). Denna teknik används för att på ett säkert sätt på fältet kunna kommunicera med polisens it-miljö, däribland Pust. direktiv under utredningen och slutligen se till att förunder- sökningen kvalitetssäkras innan den lämnas över till en inre utredningsenhet och sedan innan den slutredovisas till åklagare. Avgörande framgångsfaktorer för en effektiv förundersöknings- ledning är att det finns ett tillräckligt antal förundersökningsledare med rätt kompetens i tjänst under de dagar och på de tider då de flesta brotten begås. Syftet med att ha en brottssamordningsfunktion vid varje polis- myndighet är att få ett samlat grepp och en helhetsbild av vilka brottsanmälningar som görs vid myndigheten. Denna kunskap ger möjlighet att se brottstrender och göra jämförande analyser mellan olika tillvägagångssätt m.m. (s.k. operativ brottsanalys) och mellan olika spår (s.k. forensisk analys) i syfte att finna en misstänkt gärningsperson. Avsikten är också att samordna ärenden med samma misstänkta gärningsperson (ärendesamordning). Enligt Polisens nationella utredningskoncept ska det därför finnas en funktion, dvs. en eller flera personer, som ansvarar för en myndighetsgemensam brottssamordning. Alla brottsanmälningar ska passera denna funktion så att all utredningsinformation finns tillgänglig på ett och samma ställe. I den mån det finns flera ärenden med samma misstänkta gärningsperson ska dessa sam- ordnas inom en och samma organisatoriska enhet. De olika utred- ningarna bör då också ledas av en och samma förundersöknings- ledare. En fortlöpande kontroll ska göras av om nya brottsmiss- tankar uppkommer mot den misstänkte. Om så sker ska ärendena samordnas till den utredare som har övriga ärenden. Frågor om eventuell förundersökningsbegränsning eller om beslut om frihetsberövande kan då tidigt uppmärksammas. Genom en effektiv ärendesamordning skapas förutsättningar för en snabb och samlad lagföring beträffande de personer som begår en större del av mängdbrotten, nämligen de som ofta återfaller i brott. beslutade om en kriminalteknisk strategi med handlingsplan. Där framgår att det vid varje polismyndighet ska finnas tillgång till kriminalteknisk kompetens på tre nivåer. Lokala avvikelser ska förekomma endast om det är motiverat av verksamhets- eller resursskäl. Poliserna har från polisutbildningen grundläggande kunskap för att kunna genomföra en brottsplats- undersökning, spårsäkring och viss analys. Nästa nivå är lokala brottsplatsundersökare som har vidareutbildats för att kunna göra en mer fullständig undersökning och analys, särskilt i mängd- brottsärenden. Utbildning av lokala brottsplatsundersökare sker vid respektive polismyndighet eller inom samverkansområdet. Lokala brottsplatsundersökare ska finnas tillgängliga under de dagar och på de tider då de flesta brotten begås. Lokala brottsplatsundersökare ska stå till förundersökningsledarens för- fogande för undersökning av brottsplatsen i direkt anslutning till brottet. Den högsta nivån vid polismyndigheterna är kriminal- tekniker som utbildas av . Dessa tas i första hand i anspråk för den grövre brottsligheten men även för mängdbrottsutredningar. 4 Polisens resurser och resultat Polisens verksamhet finansieras i huvudsak inom ett anslag på statsbudgetens utgiftsområde 4, Rättsväsendet. Anslaget är avsett för de 21 polismyndigheternas verksamhet liksom för samt inklusive och . Säkerhetspolisen finansi- eras över eget anslag. Polisen har tillförts betydande resurser. I fasta priser ökade anslaget från 2000 till 2010.2 Anslaget till polisen var . Till detta kommer vissa avgifter och bidrag. Av polisens årsredovisningar framgår att i fasta priser ökade kostnaderna för polisens verksamhet under peri- oden –2010. Polisens driftkostnader, vilka utgörs av kostnader för personal, lokaler och övrig drift, uppgick till . Detta motsvarade nästan per invånare i genomsnitt för landet, men kostna- derna varierade mellan olika polismyndigheter. 1Anm: Även om uppgifter när det gäller resurser finns tillgängliga används i detta kapitel genomgående uppgifter för . Detta motiveras av att huvuddelen av uppgifterna angående verksamhetens utveckling (avsnitt 4.2) är hämtade från kri- minalstatistiken. Kriminalstatistikens uppgifter publiceras , dvs. efter betänkandets publicering. 2Anm: Omräkning till fasta priser har gjorts med ledning av års- medeltal för konsumentprisindex.