sou · GZB336 · 2012-01-01 00:00:00 — Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet. Försvarsmakten ska kunna utföra uppgifterna enligt första stycket självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer. I regleringsbrevet för avseende Försvarsmakten8 framgår målet avseende den operativa förmågan enligt nedan; 1 Mål och återrapporteringskrav Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att För- svarsmakten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveck- ling av insatsorganisationen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra. Dessa övergripande krav på operativ förmåga bryts därefter ner i krav på delförmågor under fyra rubriker: operativ förmåga avseende omvärldsbevakning, operativ förmåga avseende insatser vid kränkningar, incidenter och terrorism, 8 Regeringsbeslut (Fö nr 1) . operativ förmåga avseende insatser vid förebyggande samt hantering av konflikter och krig och operativ förmåga avseende utveckling. Ett antal slutsatser kan dras avseende uppgiftsställningen samt krav på operativ förmåga utifrån denna jämförelse mellan instruktion och regleringsbrev . För det första kan det konstateras att före den nu beslutade för- svarspolitiska inriktningen hade Försvarsmakten krav på operativ förmåga som var beroende av förändringar i omvärldsläge eller – utveckling. Detta var uttryckt i termer av försämrat omvärldsläge respektive allvarlig och varaktigt försämrad omvärldsutveckling. Den sistnämnda var kopplad till det som rubricerades som Förmåga III, vilket innefattade krav på Försvarsmakten att kunna utveckla för- måga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar fred och självständighet. Kopplat till detta krav förutsattes successiva beslut av regering och riksdag. Således var kraven på Försvarsmakten i detta hänseende, att kunna utveckla sin förmåga, beroende av såväl en förändring i omvärlden som beslut av statsmakt- erna. I nu gällande krav är detta borttaget. Samtliga krav på operativ förmåga, och uttryckta krav på delförmåga i olika avseenden, är i princip gällande med omedelbar verkan. Som ett exempel framgår det under Operativ förmåga avseende insatser vid förebyggande samt hantering av konflikter och krig att Försvarsmakten ska ha förmåga att efter begränsad förberedelsetid kraftsamla insatsorganisationen för att enskilt och i samverkan med andra kunna möta ett allvarligt militärt hot9. Således innebär nu gällande styrningar och krav att Försvarsmakten ska ha förmågan, möjligen efter begränsad för- beredelsetid, inte som tidigare kunna utveckla förmågan. Försvars- makten ska således ha denna förmåga utan att successiva beslut av regering och riksdag förutsätts. För det andra framgår det i denna jämförelse att i nu gällande instruktion och regleringsbrev görs det inte någon uppdelning mellan nationella och internationella insatser. Tvärtom framgår det att dagens krav på operativ förmåga gäller nationellt, i närområdet och utanför närområdet utan någon distinktion. För det tredje är det värt att notera att är det tydligt uttryckt att samtliga krav på Försvarsmakten ska kunna uppnås enskilt och 9 Regeringsbeslut (Fö nr 1) , s. 3. tillsammans med andra vilket får anses vara en ökad ambition från statsmakternas sida, vilket i sin tur ställer krav på Försvarsmakten i att kunna ge och ta emot militärt stöd till andra länder och organisationer. 9.2.2Försvarsmaktens insatsorganisation och beredskap I regleringsbrevet för avseende Försvarsmakten redovisas en insatsorganisationstabell som kan sägas omfatta 52 stycken förbandstyper. Detta är dock inte helt rättvisande då reger- ingen i tabellen även i vissa delar valde att redovisa antalet enheter (till exempel anges på en rad Sjöstridsflottiljledning som förbands- typ och därefter anges på en rad antal ytstridsfartyg, motsvarande görs också för antal minröjningsfartyg och antal ubåtar). Tabellen är således inte helt konsistent i att redovisa förbandstyper. I regleringsbrevet anges vidare dels utformning och beredskap dels mål för vad som ska uppnås 2010. Det anges också att utvecklingen ska svara mot kraven på operativ förmåga och delför- måga som det anges att uppgiften att genomföra inter- nationella insatser ska vara grundläggande, men inte ensamt dimen- sionerande, vid utformningen av Försvarsmaktens förband. Det sista kan möjligen synas något märkligt då insatsorganisationens för- band i praktiken aldrig använts som förbandsenheter för inter- nationella insatser. Det har vid samtliga tillfällen i stället satts samman särskilda förband/styrkor (vissa betecknade som väpnade), särskilt angivna och specificerade till innehåll, dels i antal personer och dels i form av en inriktning för vilka enheter/funktioner som ska ingå. Dessa har för tillförts utlandsstyrkan för faktiska internationella insatser och efter genomförd insats har dessa särskilda förband/styrkor avvecklats. var i regleringsbrevet 2008 uppdelad i insats- förband respektive övriga förband. Insatsförbanden fick ha en bered- skap på högst där Försvarsmakten skulle anpassa den nation- ella beredskapen till kraven på operativ förmåga och delförmåga i olika avseenden. Övriga förband skulle ha en beredskap på mellan ett och och för dessa förband angavs att de utgör en förut- sättning för att kunna skapa och vidmakthålla insatsförbanden10. Det fanns inget krav på att övriga förband skulle kunna göra insatser som insatsförbanden. Oaktat att övriga förband tilldelats 10 Försvarsmaktens regleringsbrev , s. 6 beredskapstider fanns inte heller några krav på att det totala antalet förband som skulle kunna göra en insats skulle vara större än det antal förband som kunde göra en insats . Kravet på materiel- och personalinnehåll i övriga förband skulle utgå från detta. Som exempel skulle insatsorganisa- tionen innehålla 6 mekaniserade bataljoner, men enbart 1 1/3 av dessa var insatsförband med en beredskap på max , medan övriga 4 2/3 mekaniserade bataljoner var s.k. övriga förband med en beredskapstid på 1–och utan krav på att kunna göra insatser som insatsförbanden. I regleringsbrevet för avseende Försvarsmakten redovisas en insatsorganisationstabell som kan sägas omfatta 43 för- bandstyper. Den redovisning som fanns 2008 avseende vissa antal ingående enheter är i princip borta, något enstaka exempel finns dock kvar. Den uppdelning som fanns 2008 mellan insatsförband och övriga förband är helt borttagen i och med den nya försvarspolitiska inrikt- ningen. I stället anges att Förbandens närmare utformning, inriktning och beredskap ska svara mot uppgifter och krav på förmåga i enlighet med förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, den av regeringen fastställda militärstrategiska planeringen samt pågå- ende och planerade internationella insatser. Regeringen ställer också krav i regleringsbrevet på en återrapportering från Försvarsmakten och det anges att myndigheten ska redovisa de olika krigs- förbandens beredskapskrav samt antalet individer per olika bered- skapsgrader per och som regleringsbrevet avser. Försvarsmakten gör en sådan redovisning i sin Delårsrapport 201011 och där går att utläsa att, om hemvärns- förbanden ej medräknas, 18 400 individer har en beredskap eller mindre medan 15 800 individer har en beredskap som över- stiger (de olika krigsförbandens beredskapskrav redovisas dock inte). Regeringen har som komplement till regleringsbrevet fattat ett särskilt regeringsbeslut12 och där anvisat Försvarsmakten den fort- satta utvecklingen av insatsorganisationen. Regeringen anger att Försvarsmakten senast till utgången av 2014 ska ha utvecklat insatsorganisationen i enlighet med det försvarspolitiska inrikt- 11Försvarsmaktens delårsrapport , HKV bet. 12Inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014, Regeringsbeslut (Fö nr 3) . ningsbeslutet, vilket beskrivs i tabellform och omfattar 52 stycken förbandstyper13. Regeringen ställer i detta särskilda beslut krav på insatsorganisa- tionens beredskap enligt följande; Senast vid utgången av 2014 ska vid beslut om höjd beredskap14 huvuddelen av insatsorganisationen vara tillgänglig . Tillgängligheten vid höjd beredskap ska dock inte för något förband överstiga . ska utvecklas så att delar av den kontinuerligt är tillgänglig för insatser, incidentberedskap m.m. Huvud- delen av förbanden i insatsorganisationen ska 2014 normalt ha en beredskap som understiger . Inget förband ska normalt ha en beredskap som överstiger 15. Utifrån denna jämförelse mellan insatsorganisationens utformning och beredskap kan ett antal slutsatser dras. Först kan det konstateras att antalet förbandstyper inte skiljer sig åt i någon betydande omfattning, speciellt inte . Däremot är redovisningen inte helt konsistent då det i vissa fall redovisats antalet ingående enheter vilket senare inte varit fallet. För det andra kan det konstateras att insatsorganisationen 2008 var uppdelad i två olika kategorier; insatsförband och övriga för- band. För insatsförbanden var beredskapskravet satt till högst . För övriga förband var beredskapskravet satt till mellan ett till och det ställdes inga krav på att dessa förband skulle kunna genomföra insatser som insatsförbanden. Detta uttrycktes som att det inte fanns några krav på att det totala antalet förband som skulle kunna göra insatser behövde överstiga det antal som insats- förbanden utgjorde. Denna uppdelning är borttagen 2010 och i stället anges att samt- liga förband i insatsorganisationen ska ges en utformning och beredskap som svarar mot ställda uppgifter och krav på operativ förmåga vilka är redovisade ovan (se slutsatser avseende uppgifter och krav på operativ förmåga). Innebörden är i princip att samtliga krav på operativ förmåga i olika avseenden, och uttryckta krav på delförmågor, är gällande med omedelbar verkan. fanns det 50 stycken förbandstyper. Ett av dessa Gemensam Läges- central har dock utgått och i stället redovisas de tre förbandstyper som var tänkta att ingå i denna; FMTM, Sjöinfobat och Stridslednings- och luftbevakningsbat. 14Se Lag 1992:1403 och Förordning 2006:942. 15Inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014, regeringsbeslut (Fö nr 3) , s. 3. framgår det under operativ förmåga avseende insatser vid före- byggande samt hantering av konflikter och krig att Försvarsmakten ska ha förmåga att: efter begränsad förberedelsetid kraftsamla insats- organisationen för att enskilt och i samverkan med andra kunna möta ett allvarligt militärt hot16. efter 2010, dock , har regeringen angett tydliga tidsatta krav på beredskapen som ett komplement till det ovan mer generellt uttryckta. Även om beslut om höjd beredskap inte har fattats ska delar av insatsorganisationen kontinuerligt vara tillgänglig för insatser, incidentberedskap m.m. Huvud- delen av förbanden i insatsorganisationen ska 2014 ha en beredskap som understiger och inget förband ska ha en bered- skap som överstiger . Om ett beslut om höjd bered- skap har fattats ska huvuddelen av insatsorganisationen vara till- gänglig . är det således samtliga förband i insats- organisationen som omfattas av ställda krav och inte enbart en del- mängd. För samtliga förband gäller också en beredskapstid som är avsevärt kortare än tidigare och samtliga förband ska kunna användas för de mest krävande uppgifterna. Dessutom ska samtliga förband, med undantag för Hemvärnet med de nationella skydds- styrkorna, kunna användas såväl nationellt som internationellt. beslutade regeringens proposition Modern personal- försörjning för ett användbart försvar . Genom den nya lagen om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser18, vilken trätt i kraft , upphävdes lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. I den tidigare gällande lagen framgick att det inom Försvarsmakten skulle finnas en utlandsstyrka för den verksamhet som avsågs i lagen19. I den nu gällande lagen är denna särskilda reglering borta och i stället framgår att lagen ska tillämpas för anställda i Försvarsmakten vid tjänstgöring i en internationell militär insats. Vad som avses med en internationell militär insats framgår 1 § i lagen. 16Regeringsbeslut (Fö nr 1) , s. 3. 2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/10:269. 191 § lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Avskaffandet av en särskild lagstadgad utlandsstyrka får ses som en naturlig följd av den nya försvarspolitiska inriktningen. Så också de förändringar som gjorts i statsmakternas styrning av Försvars- makten i dess instruktion och regleringsbrev. Som beskrivits ovan är det en uppgift för Försvarsmakten att kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och inter- nationellt. Det framgår också av regeringens styrning att kraven på opera- tiv förmåga gäller nationellt, i närområdet och utanför närområdet utan någon distinktion. Dessutom ska samtliga förband, med undantag för Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, kunna användas såväl nationellt som internationellt. Detta innebär att det är förband ur insatsorganisationen som kommer att användas internationellt om regering och riksdag så beslutar. Dessa kan vara hela, delar av eller tillfälligt sammansatta ur flera förband beroende på uppgiften, men det ska inte som tidigare skapas andra, eller särskilda, förband/styrkor för att lösa en uppgift vilka därefter avvecklas efter genomfört uppdrag. För Försvarsmakten medför detta att samtliga förband ska kunna svara mot ställda krav och att de, med undantag av Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, ska kunna användas i samt i eller utanför vårt närområde. Regeringen har i sitt särskilda regerings- beslut20 utvecklat detta och angivit såväl inriktning som ambition avseende bl.a. marin- och flygstridskrafternas förmåga i detta avse- ende. innebär detta att Försvarsmakten inte längre har att prioritera mellan den ordinarie insatsorganisationens personella och materiella behov samt uppfyllnad och särskilda krav och behov förknippade med förband tillhörande en särskild utlandsstyrka vars behov kunde vara svårare att ifrågasätta. Allt fokus kan nu läggas på en och samma (insats-)organisation. Regeringen framhåller detta såväl i budgetpropositionen som i regleringsbrevet där det bl.a. anförs att Insatser ska i största möjliga utsträckning genomföras med för- band ur insatsorganisationen eller delar av dessa. Beredskap, som upprätthålls med basorganisationens resurser, ska påbörjas att övertas och upprätthållas av insatsorganisationen.21 20Inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014, Regeringsbeslut (Fö nr 3) , s. 4. 21Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten, Regeringsbeslut (Fö nr 3) , s. 4. Den nya inriktningen med tillhörande förändring av uppgifter och krav innebär att i första hand Försvarsmakten, men även övriga myndigheter inom försvarsområdet, har påbörjat ett stort för- ändringsarbete vilket omfattar flera av de olika verksamheter/verk- samhetsområden som myndigheterna utför. Den nya uppgiftsställningen med tillhörande nya krav på opera- tiv förmåga ska omsättas till nya operativa ramvillkor och målsätt- ningar för de krigsförband som ingår i insatsorganisationen (IO 14). Regeringen uppdrog i regleringsbrevet åt Försvarsmakten att fastställa förbandsmålsättningar för alla de förband som planeras ingå i IO 14. Försvarsmakten har redovisat att så har gjorts i form av s.k. PTOEM22 och har anmält att dessa kommer att utvecklas till TOEM . Regeringen har i regleringsbrevet avseende Försvarsmakten anfört att utvecklingen av krigsför- banden mot fastställda förbandsmålsättningar för IO 14 ska priori- teras samt att krigsförbandsplaner för samtliga förband ska fastställas . Regeringen har också i särskilda beslut givit För- svarsmakten i uppdrag att omarbeta myndighetens försvarsplanering med utgångspunkt i försvarets nya inriktning. Försvarsmakten har redovisat vissa delar av en ny operativ planering och försvarsplan, och regeringen har i budgetpropositionen anfört att den avser att återkomma till Försvarsmakten med inrikt- ning för den operativa planeringen . För dessa grundläggande uppgifter har Försvarsmakten bl.a. att nogsamt analysera och värdera den nya uppgiftsställningen med tillhörande krav på beredskap, den borttagna uppdelningen mellan en exklusiv nationell och en exklusiv internationell dimension samt kraven på att kunna ge respektive ta emot militärt stöd till andra länder och organisationer. Utredningen om Försvarsmaktens framtida personalförsörjning, Personalförsörjning i ett reformerat försvar (SOU 2010:86) över- lämnades och den innehåller ett antal förslag till åtgärder och författningsändringar i syfte att anpassa Försvars- 22(Preliminär) Taktisk Organisatorisk Ekonomisk Målsättning ((P)TOEM). 23I Försvarsmakten har en ny målsättningsarbete fastställts att gälla från vilket innebär att begreppet TOEM kommer att utgå och i stället kommer begreppen Förbandsmålsättning samt Krigsförbandsspecifikation att användas i målsättningsarbetet. maktens personalförsörjning till myndighetens nya uppgifter och behov. Förändringen av personalförsörjningssystemet för Försvars- makten innebär kortfattat att totalförsvarsplikten finns kvar men skyldigheten endast kommer att tillämpas för det fall regeringen beslutar om detta med hänsyn till försvarsberedskap. bygger i stället personalförsörjningen av soldater och sjömän på frivillighet och könsneutralitet24. För- svarsmakten har påbörjat arbetet med att rekrytera och utbilda gruppbefäl, soldater och sjömän. De gruppbefäl, soldater och sjömän som rekryteras och utbildas ska anställas som kon- tinuerligt eller tjänstgörande. Den påbörjade omställningen av Försvarsmaktens personalförsörjning bedöms vara ett omfatt- ande förändringsarbete av avgörande betydelse för Försvars- maktens förmåga att bemanna såväl aktuella insatser som för- banden i IO 14 i enlighet med förbandsmålsättningarna. Försvarsmaktens materielförsörjning och logistikverksamhet påverkas av den nya försvarspolitiska inriktningen och de nya kraven på operativ förmåga samt beredskapskrav. Detta kan beskrivas som förändrade former och krav för utveckling och anskaffning av materiel samt nya krav, samt utvecklade former, för vidmakthåll- ande och användande. Regeringen har angivit en inriktning som innebär att materiel- försörjning är ett medel för att förse insatsorganisationen med den materiel som behövs för att utrusta förbanden och att detta ytterst bestäms av de operativa kraven25. Materielförsörjningen bör enligt regeringen fokusera på åtgärder som krävs för att insatsorganisa- tionens förband ska vara komplett utrustade och användbara. Led- tider och ekonomiska bindningar ska reduceras i syfte att bl.a. kunna hantera förändrade behov eller prioriteringar över tiden. För att uppnå detta anger regeringen vilka försörjningsprinciper som ska tillämpas. Dessa innebär kortfattat att befintlig materiel ska, eventuellt efter uppgradering, användas så länge de operativa kraven kan innehållas. Vid behov av nyanskaffning ska detta i första hand ske genom upphandling av på marknaden befintlig färdigutvecklad och beprövad materiel, och först om detta inte kan tillgodose behoven, ska utveckling genomföras. Oavsett form av anskaffning anser regeringen att möjligheterna till internationellt samarbete alltid bör prövas där det bedöms som kostnadseffektivt samt inte menligt 24I enlighet med beslut (prop. 2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/20:269). 2008/2009:140, s. 86 ff. bedöms påverka handlingsfriheten. Regeringen påtalar också vikten av att har materiel som är interoperabel med de länder samarbetar med och att den är tekniskt mogen, funktionssäker och tillgänglig snarare än att den har högsta tekniska prestanda. Vid jäm- förelser mellan olika anskaffningsalternativ betonas också att anpass- ning av kraven ska göras utifrån på marknaden befintlig materiel samt att kostnadseffektiviteten ska värderas utifrån ett helhetsperspektiv som förutom den direkta investeringen även omfattar kostnader för vidmakthållande och drift. Regeringens principer för och inriktning av materielförsörj- ningen kan i stort sägas vara likstämmiga med, och en utveckling av, de som Försvarsmakten och () tog fram och beslutade gemensamt 2007 i den så kallade materielförsörj- ningsstrategin (MFS)26. Även i den myndighetsframtagna betonades livscykelkostnader samt iterativ kravanpassning som varande viktiga aspekter vid val av anskaffningsmetod. De nya försörjningsprinciperna är under implementering i såväl Försvarsmakten som i FMV. Införandet innebär att det nya förhåll- ningssättet direkt kan appliceras på nya behov och anskaffningar medan ingångna avtal och pågående leveranser måste granskas, och eventuella följdbeställningar måste i varje enskilt fall omprövas där så befinns möjligt och kostnadseffektivt. Från myn- digheterna framförs att erfarenheterna så här långt är att omställ- ningen är relativt komplex och att det är ett omfattande arbete som har påbörjats. Materielbehovet i IO 14 behöver analyseras nogsamt i de för- bandsmålsättningar som tagits/tas fram utifrån nya krav på operativ förmåga och beredskap. Regeringen anger såväl i den försvars- politiska inriktningspropositionen som i budgetpropositionerna samt i sina regleringsbrev till Försvarsmakten ett antal grundläggande inriktningar för myndigheten att förhålla sig till i detta arbete. I samband med att PTOEM för IO 14 fastställts har Försvarsmakten påbörjat ett arbete med så kallade BTD-analyser27, vilka ska kunna ligga till grund för anskaff- ningsprioriteringar i syfte att upprätta användbara och tillgängliga förband, vilket enligt regerings särskilda inriktningsbeslut ska priori- 26Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning, , HKV bet. Förbandsmålsättningarnas samlade utrustningsbehov jäm- förs med den samlade tillgången av beredskapsinventarier och beredskapsvaror. teras före materiel förnyelse som inte är nödvändig för att upprätthålla förbandens grundläggande förmåga28. Regeringen ansluter sig till Försvarsberedningens syn att För- svarsmakten disponerar förhållandevis stora mängder modern materiel i fråga om större plattformar för insatsorganisationens behov, vilket bedöms medföra att omsättningstakten sammantaget bör kunna minska29. Oaktat detta kan det noteras att jämfört med den tidigare styr- ningen av Försvarsmakten, där insatsorganisationens var uppdelad i insatsförband respektive övriga förband, kan den nya kravställ- ningen medföra att tidigare materiella utrustningsbrister tydliggörs. Detta får betraktas som en naturlig konsekvens av den tidigare gällande styrningen som angav att materiel- och personalinnehåll i övriga förband (med en beredskapstid på mellan ett till ) skulle utgå ifrån att det totala antalet förband som skulle kunna göra en insats inte skulle vara större än det antal för- band som kunde göra en insats . Detta förhållande samt det faktum att Försvarsmakten allt mer har haft att såväl personellt som materiellt prioritera tillfälliga förband utanför den ordinarie insatsorganisationen, bl.a. i form av förband tillhör- ande utlandsstyrkan, kan komma att medföra att Försvarsmaktens nyanskaffningsbehov kan vara betydande, om än inte i första hand i form av större eller mer kvalificerade plattformar. Sammantaget bedöms Försvarsmakten således ha ett omfattande arbete med såväl behovssammanställning som prioritering vid uppsättandet av IO 14. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen bedömer reger- ingen att ökade krav på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet ställer förändrade krav på logistikfunktionen och att den fortsatt behöver utvecklas. Regeringen anför också att processerna för logi- stik och materielförsörjning bör samordnas för att möjliggöra en ökad operativ effekt och möjliggöra kostnadsminsk- ningar. Därtill anförs att dagens organisation innehåller flera aktörer med en otydlig uppdelning avseende uppgifter, ansvar och befogen- heter.