sou · H0B361 · 2012-10-02 00:00:00 — Bedömning: Behovet av vinstfördelning varierar mellan olika om- råden och kan åskådliggöras med följande förenklade, icke-uttöm- mande uppställning.20 Fall som inte bör omfattas av vinstfördelning -Natur- och kulturvård -Allmänna platser i en detaljplan21 -Allmänna vägar samt järnvägar -Ledningar, däribland ledningar för energiöverföring och elektro- nisk kommunikation Med hänsyn till nuvarande ersättningsnivåer och den kommersiella nyttan av marken är det särskilt påkallat med en förstärkt ersätt- ning i dessa fall. Områden som inte bör omfattas av vinstfördelning – några typfall I många fall pekar alla omständigheter i samma riktning, dvs. antingen för eller emot att det handlar om ett vinstfördelningsfall. Ett renodlat exempel på ett icke-vinstfördelningsfall är således när ett offentligt subjekt med allmänna medel inom ett starkt offentligrättsligt reglerat område förvärvar mark utan kommersiella syften, exempelvis inom natur- och kulturvårdsområdet. Det tydligaste exemplet på ett vinstför- delningsfall är när ett privatägt företag med privata medel förvärvar mark för att på marknadsmässiga villkor bedriva vinstdrivande verk- samhet, exempelvis en industri. Nedan listas några områden som generellt sett präglas av starka allmänintressen, medan de direkta enskilda intressena är obefintliga eller svaga. Finansieringen sker via skatter eller avgifter. 20Uppställningen utgår från de exempel som anfördes av Utredningen om expropriations- ersättning, SOU 2008:99 s. 205 f. och 407. 21Detta avser allmänna platser som bekostas med allmänna medel. Behovet av vinstfördelning inom olika områden offentligrättsliga regleringar är hög. Som Utredningen om expropria- tionsersättning konstaterade bör dessa områden inte omfattas av vinst- fördelning. Ståndpunkten synes okontroversiell. Utredningen nöjer sig därför med detta konstaterande. Allmänna platser i en detaljplan Kommunala va-anläggningar och andra klart allmänna ledningar Som framgått i avsnitt 7.3 gör sig numera enskilda kommersiella intres- sen relativt starkt gällande inom området tätbebyggelse. Avskaffandet av presumtionsregeln, liksom den omständigheten att det 25-pro- centiga påslaget även görs på förväntningsvärden, gör emellertid att utredningen vid en sammantagen bedömning anser att området inte utgör särskilt angelägna fall och alltså inte bör omfattas av vinstför- delning. Allmänna vägar samt järnvägar Även om järnvägssektorn på operativ nivå är konkurrensutsatt och trafikinfrastruktur i vissa fall finansieras genom medfinansiering, styrs trafikinfrastrukturområdet i huvudsak av offentligrättsliga regleringar, se avsnitt 7.4. Såväl vid anläggande av allmänna vägar som järnvägar ska allmänna intressen beaktas (4 § andra stycket och 10 andra stycket väglagen samt 1 kap. 3 § andra stycket lagen om byggande av järnväg). En ordning för vinstfördelning baserad på graden av kommersiella intressen skulle kunna fördyra markåtkomst för trafikinfrastruktur- projekt som helt eller delvis finansieras genom medel som tillkommer genom medfinansiering. Det talar mot att låta sådana fall omfattas av vinstfördelning. Sammantaget anser utredningen – i likhet med Utredningen om expropriationsersättning – att allmänna vägar samt järnvägar inte utgör särskilt angelägna fall och alltså inte bör omfattas av vinstfördelning. Behovet av vinstfördelning inom olika områden Utredningen om expropriationsersättning gjorde bedömningen att elnätsföretagens markanskaffning borde omfattas av vinstfördelning, men att ledningar inom stamnätet inte borde räknas dit.22 Utred- ningens ställningstagande fick stark kritik under remissförfarandet, se avsnitt 6.4.4. Som framgått av avsnitt 7.5 präglas energiområdet av såväl starka allmänna som kommersiella intressen. Verksamheten lyder under rela- tivt långtgående offentligrättsliga regleringar. Regleringsgraden har sedan Utredningen om expropriationsersättning lämnade sitt förslag ökat, bl.a. genom förhandsreglerade intäktsramar. En vinstför- delningsordning kan motverka en hög ambitionsnivå såvitt gäller för- nybar energiproduktion. Till skillnad från vad som är fallet i fråga om och liknande anordningar finns det när det gäller kraftledningar inte något påtagligt glapp mellan ersättningsnivåerna vid frivilliga upplåtelser respektive vid ledningsrätt. De skillnader som finns fram- står som naturliga, eftersom det är rimligt att ersättningsnivåerna vid frivilliga uppgörelser ligger något högre än vid tvång. Medan efter- frågan på och konkurrensen om mark för har skapat en ekono- misk marknad för masttomter, leder koncessionskravet när det gäller kraftledningar i stället till en monopolsituation. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att markåtkomst för energiändamål inte utgör särskilt angelägna fall och alltså inte bör om- fattas av vinstfördelning. Markåtkomst för vindkraftverk sker på frivillig väg. För det fall det skulle bli aktuellt att expropriera mark för upp- förande av vindkraftverk, är det möjligt att dessa fall – med nuvarande ersättningsregler – skulle komma att behandlas på samma sätt som de s.k. mastfallen, dvs. att det skulle uppkomma ett glapp mellan ersättningsnivåerna vid å ena sidan frivilliga överenskommelser och å andra sidan expropriation. Om en sådan situation uppstår, framstår det som särskilt angeläget att sådana fall omfattas av vinstfördelning. I en sådan situation kan det finnas skäl att låta även dessa fall om- fattas av en vinstfördelningsordning. 22 Att elnätsföretagens verksamhet skulle anses bedrivas i huvudsak på marknadsmässiga vill- kor kritiserades i ett till slutbetänkandet fogat särskilt yttrande av chefsjuristen (), som menade att regleringen och tillsynen av verksamheten just är en kon- sekvens av att den inte kan anses bedrivas på i huvudsak marknadsmässiga villkor, SOU 2008:99 s. 458 ff. Behovet av vinstfördelning inom olika områden Även området elektronisk kommunikation präglas av såväl starka kom- mersiella som allmänna intressen. Verksamheten lyder under relativt långtgående offentligrättsliga regleringar. Vid en sammantagen bedöm- ning anser utredningen att ledningar för elektronisk kommunikation generellt sett inte utgör särskilt angelägna fall och alltså inte bör omfattas av vinstfördelning. Det glapp som i de s.k. mastfallen finns mellan ersättnings- nivåer vid å ena sidan frivilliga överenskommelser och å andra sidan ledningsrätt samt frånvaron av beaktansvärda förväntningsvärden, gör emellertid att det är särskilt angeläget att sådana fall omfattas av vinst- fördelning. Med hänsyn till nuvarande ersättningsnivåer och den kom- mersiella nyttan av marken är det särskilt påkallat med en förhöjd ersättning i dessa fall. Det framstår som principiellt viktigt att en vinstfördelningsreform förstärker äganderätten inom detta område. I nästa kapitel diskuteras närmare vilka mastfall som bör omfattas, både när det gäller teknisk avgränsning och om det bör ha betydelse i vilket sammanhang eller av vem mark tas i anspråk. Utredningen har i kapitel 9 konstaterat att avgränsningsproblem gör att en vinstfördelningsordning bör begränsas till särskilt ange- lägna fall samt att den bör utgå från ändamålet med förvärvet, inte från vem eller vilka aktörer som finansierar, förvärvar eller utövar verksamhet. I kapitel 10 har utredningen som särskilt angelägna iden- tifierat de s.k. mastfallen. Om det skulle bli aktuellt med tvångsvis markåtkomst vid etablering av vindkraftverk, kan det även uppstå ett behov av att låta dessa fall omfattas. Nedan diskuteras närmare vilka fall som ska omfattas, både vilken teknisk avgränsning som ska göras och om det ska ha betydelse i vilket sammanhang eller av vem mark tas i anspråk. Avgränsningen av vilka fall som bör omfattas av en ordning för vinstfördelning – vinstfördelningsfall – är absolut i den meningen att en verksamhet antingen bedöms höra till eller inte höra till dessa fall. Betydelsen av avgränsningen måste emellertid sättas i relation till hur en vinstfördelningsregel närmare utformas. Utredningen om expropriationsersättning, som föreslog en vinst- fördelningsregel baserad på en skälighetsbedömning, anförde att stor- leken på påslaget för vinstfördelning skulle bedömas med utgångs- punkt från graden av kommersiellt inflytande i den verksamhet för vilket tvångsförvärvet sker.1 Att exempelvis graden av kommersiellt inflytande påverkar ersättningens storlek innebär att bedömningen blir nyanserad och att tröskeleffekten mellan vinstfördelningsfall och icke-vinstfördelningsfall kan undvikas. För det fall vinstfördel- ningen i stället ska ske enligt schablon, blir gränsdragningen emeller- tid mer betydelsefull. En snäv definition av vinstfördelningsfallen motiverar då en högre schablonkvot, medan en vidare definition förutsätter en lägre kvot. En mer nyanserad bedömning kan uppnås 1 SOU 2008:99 s. 408. om man använder olika schabloner i olika fall. Utredningens ställ- ningstaganden i dessa frågor redovisas i avsnitt 13.4.4. Bedömning och förslag: En ordning för vinstfördelning bör om- fatta samtliga anordningar som avses i 2 § andra stycket lednings- rättslagen. En bestämmelse om detta bör införas i ledningsrätts- lagen. 11.2.1Vilka anordningar ska omfattas? En första fråga är vilka anordningar som ska omfattas. Av de rätts- fall som brukar kallas mastfallen, se avsnitt 10.2.2, har egentligen endast ett avsett en telemast. De andra avsåg ett telestationshus respektive ett betongtorn m.m. Samtliga dessa fall omfattas emeller- tid av ledningsrättslagen. Enligt 2 § andra stycket ledningsrättslagen ska sålunda en anordning som ingår i ett elektroniskt kommunika- tionsnät för allmänt ändamål men som inte utgör ledning vid tillämp- ningen av lagen anses som ledning enligt första stycket punkten 1, dvs. ledning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för all- mänt ändamål samt allmän svagströmsledning för signalering, fjärr- manövrering, dataöverföring eller liknande ändamål. Andra exempel på anordningar som omfattas av bestämmelsen är enligt förarbetena telestationer, radiostationer och radiolänkstationer. Till anordningen räknas såväl den tekniska utrustning som åstadkommer den elektro- niska kommunikationen som de , skåp, byggnader m.m. som är oundgängligt nödvändiga för den tekniska utrustningens funktion.2 Typfall är med tillhörande teknikbodar m.m. Ersättning för upplåtelse och inlösen ska därmed bestämmas enligt expropriations- lagens ersättningsbestämmelser (13 § ledningsrättslagen). Enligt 2 § ledningsrättslagen kan ledningsrätt upplåtas endast för ledningar av viss beskaffenhet som tjänar ett visst syfte. När denna bestämmelse fick sin nuvarande utformning uttalades i förarbetena att grunden för ledningsrätt för teleledningar är att ledningarna i varje enskilt fall tillgodoser ett visst krav på allmänintresse.3 Regle- 2003/04:136 s. 29. 1973:157 s. 91 f., prop. 1992/93:200 s. 266 och prop. 2003/04:136 s. 28. ringen tar alltså sikte på de ändamål av allmän karaktär som en ledning ska tjäna. Som exempel på allmänna teleledningar kan nämnas Telia- Sonera AB:s jordkablar och luftledningar för telefoni. Bestämmel- sen gäller däremot inte ledningar som enbart tillgodoser enskilda intressen. Det förhållandet att en ledning tjänar ett allmänt ändamål behöver emellertid inte betyda att den är allmänt tillgänglig. Som exempel på detta kan nämnas Försvarsmaktens och nät samt kommunikationssystemet , se avsnitt 7.6.3. Även dessa system omfattas alltså, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, av ledningsrättslagen. Markåtkomst för järnväg sker enligt lagen om byggande av järnväg genom inlösen med äganderätt av den mark som enligt en järnvägs- plan ska användas för järnvägsändamål (järnvägsmark). I dessa fall ingår ett område för anläggningar, exempelvis för kommunikation. Om däremot skulle behöva utföra anläggningar utanför järnvägsmarken är lagen om byggande av järnväg inte tillämplig. I ett sådant fall kan ledningsrättslagen vara tillämplig. Enligt utredningens mening är det lämpligt att låta den avgräns- ning av anordningar som finns i 2 § andra stycket ledningsrättslagen ligga till grund för en vinstfördelningsordning. Dessa kommer i fortsättningen att benämnas och liknande anordningar. Vilken typ av anordning det är fråga om bör dock inverka på stor- leken på en förhöjd ersättning (dvs. omfattningen av vinstfördel- ning), se avsnitt 13.4.6. 11.2.2Bör samtliga markförvärv för anordningar som uppförs för privata aktörers räkning omfattas? Utredningens principiella ståndpunkt att det är ändamålet med tvångsförvärvet – inte vem som står bakom detta – som ska avgöra om förvärvet ska omfattas av vinstfördelning eller inte, aktualiserar frågan om samtliga markförvärv för anordningar som uppförs för privata aktörers räkning ska omfattas eller om det finns anledning att göra undantag. ska ses mot bakgrund av direk- tivens utgångspunkt att vinstfördelning bör inriktas på de fall där expropriation sker för verksamhet som bedrivs på väsentligen mark- nadsmässiga villkor. präglas området elektronisk kom- munikation av relativt långtgående offentligrättsliga regleringar. Det är främst tre situationer som gör att det kan finnas anledning att diskutera skäligheten i att låta en vinstfördelningsordning omfatta samtliga markförvärv för privata aktörers räkning. Den första situationen har att göra med att varje enskild mast som är en del av ett sammanhängande system måste lokaliseras till ett relativt begränsat område. När lokalisering av en mast är given kommer denna mast att styra lokaliseringen av andra . Som framhölls av IT & Telekomföretagen vid remissbehandlingen av för- slaget från Utredningen om expropriationsersättning innebär detta att masterna även måste byggas på platser där det inte är kommer- siellt lönsamt. Det finns alltså inte något självklart samband mellan behovet av en plats för att åstadkomma ett heltäckande nät och den ekonomiska nytta som just den platsen bidrar med. Den enskilda platsen kommer kanske endast att bidra med kostnader. Även den andra situationen kännetecknas av att lokalisering även måste ske till platser där det inte är kommersiellt lönsamt. Dessa fall hänger samman med att det krävs tillstånd för att här i landet få använda radiosändare. Tillstånd att använda radiosändare får förenas med villkor om bl.a. täckning och utbyggnad inom landet (3 kap 1 och 11 §§ lagen om elektronisk kommunikation). I har fem operatörer tillstånd att använda frekvenser för mobiltelefoni: Tele2, , TeliaSonera, Tre och Net 1. Samtliga dessa operatörer har sina tillstånd kopplade till täckningskrav. Det innebär att de måste bygga ut sina nät över hela . Täckningskraven samt den ökande trafiken innebär att operatörerna är tvungna att bygga nätet så tätt som möjligt under ekonomiska och tekniska krav. Utbyggnaden av nät är den största enskilda kostnadskomponenten i ett mobilnät. Om det behövs för att s.k. samhällsomfattande tjänster ska finnas tillgängliga till överkomliga priser, får vidare den som bedöms lämplig för det åläggas en rad förpliktelser, exempelvis att till överkomligt pris uppfylla rimliga krav på anslutning till det allmänna telefon- nätet till en fast nätanslutningspunkt i stadigvarande bostad eller fast verksamhetsställe (5 kap. 1 § punkten 1). Det sagda innebär att en operatör, för att få driva verksamheten i övrigt, kan vara tvungen att bygga ut anläggningar på platser där det inte är företagsekono- miskt lämpligt. Den tredje situationen som kan inge betänkligheter när det gäller att avgränsa en ordning för vinstfördelning uppkommer vid tillträde och s.k. samlokalisering. En operatör som har ett betydande infly- tande på en viss marknad4 får sålunda förpliktas att uppfylla rimliga 4 Ett företag ska anses ha ett betydande inflytande på en fastställd marknad om det, antingen enskilt eller tillsammans med andra, har en ställning av sådan ekonomisk styrka att det i krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande installa- tioner i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster. En sådan skyldighet kan avse att operatören ska erbjuda samlokali- sering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av till- hörande installationer (4 kap. 8 § punkten 5 lagen om elektronisk kommunikation). Även i annat fall får en operatör, efter ansökan av en annan operatör, förpliktas att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla sökanden samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat, om det är av betydel- se för att skydda miljön eller för att uppnå mål för fysisk planering, eller krävs för att skydda folkhälsa eller allmän säkerhet (4 kap. 14 §). Flera skäl kan anföras mot att låta nämnda tre fall omfattas av en ordning för vinstfördelning. De två förstnämnda situationerna innebär att infrastruktur – däribland – även måste byggas på platser där det inte är kommersiellt lönsamt. Under remissbehand- lingen av förslaget från Utredningen om expropriationsersättning framförde bl.a. IT & Telekomföretagen att det i sådana fall borde bli fråga om att sänka ersättningen. Den tredje situationen innebär att en operatör kan förpliktas att erbjuda andra operatörer – dvs. sina konkurrenter – bl.a. samlokali- sering av egendom, däribland . Även om detta sker mot mark- nadsmässig ersättning, kan det medföra konkurrensnackdelar för den operatör som förpliktas att erbjuda samlokalisering och kon- kurrensfördelar för den operatör som erbjuds samlokalisering. Det finns emellertid även skäl som talar för att låta dessa fall om- fattas av vinstfördelning. Inget företag är skyldigt att bedriva verk- samhet inom området elektronisk kommunikation. Det sker alltså på frivillig grund. Den som väljer att bedriva sådan verksamhet är däremot skyldig att iaktta vissa spelregler, dvs. rätta sig efter offentlig- rättsliga regleringar, som bl.a. kan innefatta krav på täckning och utbyggnad samt samlokalisering. och liknande anläggningar för elektronisk kommunika- tion är vidare i regel komponenter i omfattande kommunikations- system. Rent teoretiskt är det i och för sig tekniskt möjligt att räkna ut i vilken utsträckning varje enskild anläggning är vinstbringande. Sådana beräkningar kräver dock omfattande tekniska utredningar och förefaller inte praktiskt rimliga. Det kan dessutom vara omöjligt att betydande omfattning kan uppträda oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och i sista hand av konsumenterna (8 kap. 7 § första stycket lagen om elektronisk kommunikation). PTS har beslutat att har betydande inflytande på grossistmarknaden för utsändning av radio och fri-tv samt att Sonera har betydande inflytande på flera marknader. redan i samband med markförvärvet avgöra om exempelvis en mast kommer att bli föremål för samlokalisering eller inte, jfr diskussionen om behov av tidsmässig avgränsning, avsnitt 9.2.1 (grupp 6). Sam- lokalisering enligt 4 kap. 14 § lagen om elektronisk kommunikation sker dessutom mot marknadsmässig ersättning. Höjda kostnader för markförvärv bör därför i förlängningen ge högre ersättningar för samlokalisering. Utredningen har ovan funnit att ändamålet med förvärvet ska vara avgörande om det omfattas av vinstfördelning eller inte. Mot bak- grund härav och nämnda gränsdragningsproblem anser utred- ningen att såväl praktiska som lagtekniska skäl talar för att samtliga markförvärv för och liknande anordningar för privata aktörers räkning ska omfattas av en vinstfördelningsordning. I vilket sammanhang marken ianspråktas bör inte heller inverka på storleken på en förhöjd ersättning (dvs. omfattningen av vinst- fördelning), se avsnitt 13.4.6. 11.2.3Bör markförvärv för anordningar som uppförs för offentliga aktörers räkning omfattas? Utredningens principiella ståndpunkt att det är ändamålet med tvångsförvärvet – inte vem som står bakom detta – som ska avgöra om förvärvet ska omfattas av vinstfördelning eller inte aktualiserar vidare frågan om markförvärv för och liknande anordningar som uppförs för offentliga aktörers räkning ska omfattas. Även denna frågeställing ska ses mot bakgrund av direktivens utgångspunkt att vinstfördelning bör inriktas på de fall där expropriation sker för verksamhet som bedrivs på väsentligen marknadsmässiga villkor. Även myndigheters anläggningar som ingår i ett elektroniskt kom- munikationsnät för allmänt ändamål omfattas av ledningsrättslagen (2 §) och utgör därmed – med utredningens förenklade terminologi – s.k. mastfall. Som framgår av redovisningen i avsnitt 7.6.3 har Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Trafik- verket egna telenät. När det gäller handlar det om an- läggningar för järnvägsändamål. Det finns även ett nät för allmänna vägar med egna . Detta är dock under avveckling och ska vara nedlagt . Även har ett telenät. De fåtal som finns är dock under avveckling. Det är främst två omständigheter som gör det tveksamt om det vore principiellt riktigt att undanta myndigheters anläggningar från vinstfördelning. För det första bedrivs , men även i viss mån MSB:s verksamhet med kommersiella förtecken. Inom svarar enheten för drift och förvaltning av verkets IT- och telekomanläggningar. Enheten har en kommersiell inriktning och bedriver verksamheten under så företagsliknande former som möjligt. Omkring en tredjedel av dess informations- och kommunikationstjänster köps av externa aktörer på marknadsmässiga villkor. Bland de kommersiella kunderna åter- finns Com Hem, Infranord, SJ, Tele2, och VolvoIT. Det av MSB ägda Rakelsystemet är nationella kom- munikationssystem för samverkan och ledning. Det ska underlätta den dagliga kommunikationen hos organisationer som arbetar med allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det gör att även kommersiella aktörer som elnätsföretag och elleverantörer kan ansöka om att bli anslutna till . Vilka som kan bli användare i avgörs från fall till fall utifrån skyldigheter och ansvar för att skydda väsentliga samhälls- och säkerhetsintressen. Bland kommersiella kunder kan nämnas Öresundskonsortiet, Fortum, Studsvik och kraftgrupp. Anslutningen är avgiftsbelagd. Verksamheten bygger emellertid på kostnadstäckning och har alltså inte något vinstsyfte. En andra omständighet som gör det principiellt tveksamt att undanta myndigheters anordningar är de långtgående samlokalise- ringarna, se bl.a. avsnitt 13.3.4. I praktiken innebär det både att det är mycket vanligt att myndigheters utrustning inplaceras i kommer- siella aktörers anläggningar och att kommersiella aktörers utrust- ning inplaceras i myndigheters anläggningar. Regeringen har i flera sammanhang uttalat att det är eftersträvansvärt att samlokalisering sker.5 Förhållanden av de slag som här nämnts medför betydande av- gränsningsproblem. Att privata kunder ansluts till myndigheters kommunikationssystem på det sätt som här angetts kan innebära att kommersiella inslag gör sig gällande på olika sätt; bedriver sålunda affärsverksamhet och verksamheten har ett bety- dande kommersiellt inslag. Detta aktualiserar den avgränsnings- problematik som i avsnitt 9.2.1 har hänförts till grupp 1. 5 Se bl.a. prop. 2004/05:175 och prop. 2005/06:191. innebär det avgränsningsproblem, eftersom flera verksamheter be- drivs parallellt (grupp 3) samt tidsmässiga avgränsningsproblem i den mån upplåtelsen av kapacitet till kommersiella aktörer inte var avsedd vid tiden för markförvärvet (grupp 6). I fråga om Trafik- verkets utbud av informations- och kommunikationstjänster är ytter- ligare ett avgränsningsproblem att denna verksamhet är en bieffekt i förhållande till järnvägsverksamheten, för vilket ändamål marken togs i anspråk (grupp 4). Samlokalisering av skapar på motsvarande sätt avgräns- ningsproblem på grund av parallella verksamheter (grupp 3), verksam- heter med direkta och indirekta syften (grupp 4) och tidsmässiga avgränsningsproblem (grupp 6).