sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Man har även diskuterat en modell där kommunalrådens koppling till ett förtroendeuppdrag finns kvar, men där kommunalråden väljs särskilt av fullmäktige före valet av styrelse och nämnder. Fördelen med den lösningen är att kommunalrådens rättsliga ställning inte måste regleras särskilt. Problem uppstår dock om avsikten i ett visst fall är att kommunalrådet ska ha en presidieplats i styrelsen eller en nämnd. Om basen för uppdraget är ledamotskap i styrelsen eller en annan nämnd måste nämnden väljas innan råden utses till ordförande eller vice ordförande. Något annat anses inte vara möjligt med hänsyn till det proportionella valsystemet och reglerna om majoritetsval. Det praktiska problemet att kommunalråden inte kan väljas före valet av ledamöterna i nämnden kan eventuellt lösas i enlighet med förslag om ett system med s.k. förhandsinteckning i vilket självskrivna platser förhandsintecknas vid proportionella val och sedan avräknas (se avsnitt 7.3.2). I de ovan angivna formerna av val av kommunalråd är det fullmäktige som gör valet. Man kan emellertid också tänka sig att kommunalråden väljs direkt av kommunmedlemmarna på den allmänna valdagen. Ett sådant system med direktval skulle dock innebära en mycket långtgående förändring av det politiska systemet i kommuner och landsting. Kommunalrådet skulle då kunna stå helt utan förankring i fullmäktige och en ingående reglering av kommunalrådets rättsliga ställning och relation till övriga kommunala organ, beslutande och verkställande, skulle vara nödvändig. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden 7.5Kommitténs förslag om en reglering i kommunallagen av kommunalrådens ställning Kommitténs förslag: Benämningarna kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd ska nämnas uttryckligen i kommunallagens bestämmelser om de förtroendevalda för att förtydliga att dessa är förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. Det har vuxit fram utan någon reglering i kommunallagen. Kommunernas och landstingens frihet att bestämma kommunal- och landstingsrådens ställning och roll i organisationen har inneburit att det finns en rad olika varianter på utformning av kommunalrådsinstitutet. Skillnaderna mellan olika kommuner och landsting har också efter hand blivit mycket stora. Detta har till en del sin grund i olikheter när det gäller konkreta faktorer som kommunernas och landstingens storlek, geografiska läge, ekonomiska förutsättningar o.s.v. Skillnaderna beror dock sannolikt även på att de gör olika prioriteringar och har skilda idéer om hur den politiska organisationen bäst bör vara ordnad. Möjligheterna att anpassa de betydelsefulla kommunalrådens antal och funktion efter egna lokala eller regionala utgångspunkter får därför anses ha utvecklats till ett viktigt inslag i den kommunala självbestämmanderätten. Det i hög grad flexibla kommunalrådsinstitutet förefaller också fungera mycket väl ute i kommuner och landsting. Kommittén har inte från kommuner och landsting kunnat avläsa något egentligt missnöje med den nu gällande ordningen och inte heller någon bredare efterfrågan efter en lagreglering av kommunalråden. Sett inifrån den kommunala organisationen, d.v.s. ur de förtroende- och tjänstemännens perspektiv, kan det därför inte sägas ha framkommit några riktigt tungt vägande skäl för en lagreglering. Det behov av lagreglering som kommittén anser sig kunna se härrör i stället från kommunmedlemmarna utanför den kommunala organisationen. Även om flertalet kommunmedlemmar sannolikt känner till att kommunalråden finns och att de är betydelsefulla, torde många sakna en korrekt bild av vad ett kommunalråd är och vilken ställning kommunalråden har i den kommunala organisationen. Otydligheten gällande kommunalråden kan till viss Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden del bero på att kommunalråden överhuvudtaget inte omnämns i kommunallagen. Missuppfattningar om kommunalråden kan dock även till stor del bero på okunskap om den kommunala styrelseordningen i allmänhet och på felaktiga jämförelser med t.ex. ministersystemet på nationell nivå. Kommittén anser att mer genomgripande förändringar av kommunalrådsinstitutet, exempelvis en ingående reglering av kommunalrådens befogenheter, ansvar och rättsliga ställning i övrigt, skulle innebära att det skapas en ny kommunpolitisk funktion som skulle vara lika för samtliga kommuner och landsting. Kommittén har inte kunnat märka någon efterfrågan efter en sådan förändring från kommuner och landsting utan anser att den flexibilitet som finns bör behållas. Enligt kommitténs uppfattning bör inte heller ett resonemang om en så ingående reglering av kommunalråden ske frikopplat från diskussionen om den kommunala styrelseordningen som helhet. En reglering av kommunalråden på ett mer genomgripande sätt bör därför bara ske ifall detta, inom ramen för en förändring av den kommunala styrelseordningen i stort, skulle visa sig vara efterfrågat och lämpligt. Sammantaget anser kommittén att en ingående särreglering av kommunalråden utan koppling till en samlad analys av styrelseordningen i övrigt, riskerar att skapa en ny kommunalpolitisk funktion som inte efterfrågats och som sannolikt inte nämnvärt skulle öka kommunmedlemmarnas förståelse för kommunalrådens funktion. För ett sådant synsätt talar även omständigheten att en reglering sannolikt skulle begränsa den kommunala självbestämmanderätten. Den möjlighet till reglering som framstår som lämplig är enligt kommitténs uppfattning en kort upplysning i kommunallagen om att kommunalråd kan finnas. Effekten av en sådan bestämmelse kan inte förväntas bli särskilt stor. Kommunalrådens reella makt är väsentligen av informell karaktär och ett omnämnande i lagen klargör inte kommunalrådens verkliga ställning i en viss styrelseordning. Kommittén kan emellertid se principiella och pedagogiska värden i att omnämna kommunalråden i lagtext. Begreppet kommunalråd skulle då enkelt kunna hittas och medborgarna skulle på ett snabbare sätt än få klart för sig att kommunalrådens ställning inte har någon närmare reglering i lag. Att kommunalråden inte nämns i kommunallagen framstår också som svårförklarligt med tanke på att lagen Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden innehåller en uttrycklig reglering av de närbesläktade borgarråden i . För det fall att särregleringen av borgarråden behålls i kommunallagen får denna obalans i lagstiftningen anses tala för ett omnämnande även av kommunalråden. Kommittén anser därför att ett omnämnande av kommunalråden lämpligen bör ske i bestämmelserna om de förtroendevalda i 4 kap. kommunallagen. Utöver begreppet kommunalråd bör även de vanligt förekommande begreppen landstingsråd och oppositionsråd nämnas uttryckligen i lagtexten. Kommittén föreslår därför att det i bestämmelsen bör framgå att förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd, oppositionsråd eller annan benämning som fullmäktige bestämmer. En sådan benämning kan t.ex. vara kommunråd. Kommittén vill understryka att den föreslagna bestämmelsen inte avser att ge någon legal definition av kommunalrådsinstitutet. Bestämmelsen syftar enbart till att lyfta upp de aktuella begreppen i kommunallagen och anknyta till den indirekta beskrivning av kommunalråden som ges i kommunallagens regler om ekonomiska förmåner i 4 kap. 12 och 15 §§. Avsikten är inte att bestämmelsen till någon del ska innebära en förändring av det rättsläge som gäller beträffande kommunalråden. Friheten för kommuner och landsting att utforma kommunalrådsinstitutet utifrån egna utgångspunkter ska därför i alla delar kvarstå oförändrad. Genom förändringar har kommunallagen i allt högre grad fått karaktären av ramlag. Den innehåller nu i allt väsentligt grundläggande demokratiska principer och basregler för alla kommuner och landsting rörande organisatorisk uppbyggnad, ekonomisk förvaltning och kontroll m.m. Principiellt bygger lagen på att kommuner och landsting ska lämnas största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. Som ett resultat av denna inställning har detaljföreskrifter lämnats utanför lagen för att i stället tas in i arbetsordningar, reglementen och instruktioner. Trots att enhetlighet eftersträvats och särreglerna blivit färre innehåller Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden kommunallagen fortfarande ett antal särbestämmelser som gäller . De avvikande bestämmelserna för ansågs väsentligen ha sin grund i att som landets huvudstad mötte speciella problem av bl.a. organisatorisk natur. hade också hand om de landstingskommunala uppgifterna. Redan tidigt hade också en mer politiserad struktur än andra kommuner. På grund av den kommunala förvaltningens storlek blev den första kommunen som införde ett system med heltidsengagerade förtroendemän, borgarråden. Flertalet av de skillnader som kan förmodas ligga bakom olikheterna mellan kommunallagen och särregleringen för har numera fallit bort. har inte längre landstingsuppgifter och partipolitikens roll har ökat också i andra kommuner än . Systemet med heltids- engagerade förtroendemän tillämpas nu i samtliga kommuner och landsting. Antalet särregler har också efter hand reducerats betydligt. Kvar är egentligen bara de särskilda reglerna om borgarråden i 4 kap. 24–29 §§ kommunallagen. Frågan om den kommunalrättsliga särregleringen för har länge varit föremål för diskussioner.20 Utgångspunkten har varit att strävandena efter enhetlighet i kommunallagen inte ska innebära att tvingas överge sitt organisationssätt och att hänsyn måste tas till särskilda önskemål i frågan.21 Regeringen har i kommitténs direktiv ansett det vara intressant att – i samband ett övervägande av kommunalrådens rättsliga ställning – även se över särregleringen för borgarråd i . Borgarrådsinstitutionen i har en mångårig tradition. Borgarrådsbefattningen var ursprungligen av tjänstemannakaraktär men utvecklades befattningen till att vara av blandad förtroende- och tjänstemannakaraktär. Ursprungligen togs regler om borgarråd in i kommunalförfattningar eftersom det krävdes lagstöd för att kunna arvodera borgarråden 20Se t.ex. SOU 1981:53. 21Se t.ex. SOU 1974:99 s. 47, SOU 1981:53 s. 11 och prop. 1993/94:188 s. 47. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden och ge dem önskad roll i organisationen. När den för hela landet gemensamma kommunallagen antogs 1977 fördes vissa regler över till den lagen, så att inte organisationen och arbetsformerna i skulle rubbas.22 Där det inte behövdes lagstöd ersattes de gamla reglerna med reglementsföreskrifter. Arvodering av heltidsengagerade förtroendevalda är möjlig genom generella regler i kommunallagen. Lagregleringen av borgarråden framstår därför som huvudsakligen historiskt betingad. 7.6.1.1Särreglerna om borgarråd i kommunallagen 4 kap. 24–29 §§ kommunallagen innehåller bestämmelser om borgarråd. I 24 § anges att borgarrådsinstitutet är frivilligt. Vidare ges föreskrifter om val av borgarråd, fyllnadsval, mandattid. Borgarråd får väljas när som helst och inte bara efter ett val till fullmäktige. Mandattiden är densamma som för fullmäktige d.v.s. . För borgarråd som väljs under löpande mandatperiod utgörs mandattiden av den del av mandatperioden som återstår för valet. I 25 § anges att den allmänna regeln om förtroendeuppdragens upphörande vid t.ex. omval också ska tillämpas på borgarrådens uppdrag. Enligt 26 § ska de allmänna reglerna om valbarhet och förtroendeuppdragets upphörande i 5 och 8–10 a §§ kommunallagen tillämpas på borgarråden. Därvid ska det som sägs om samtliga förtroendevalda i en nämnd gälla samtliga borgarråd. Återkallelsen ska alltså omfatta samtliga borgarråd. Avsikten är att en förskjutning av den politiska majoriteten ska avspegla sig även i fördelningen av borgarrådsposterna. I 27 § anges att fullmäktige får ge borgarråden ekonomiska och andra förmåner i deras uppdrag som svarar mot de löne- och anställningsvillkor som gäller för kommunens anställda. Även om borgarråd inte är ledamöter av fullmäktige ska enligt 28 § borgarrådet närvara vid fullmäktiges sammanträden med rätt att delta i överläggningen, men inte i besluten. Sådant borgarråd har även förslagsrätt. Enligt 29 § får fullmäktige meddela närmare föreskrifter om borgarråden. 22 SOU 1981:53 s. 89. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden 7.6.1.2Reglerna om borgarråden i kommuns reglemente Med stöd av bestämmelsen i 29 § kommunallagen har antagit ett reglemente för borgarråden.23 Av reglementet framgår bl.a. följande. Det år då val till fullmäktige ägt rum i hela landet väljer fullmäktige borgarråd med föredragningsskyldighet och borgarråd utan föredragningsskyldighet (oppositionsborgarråd) till det antal som fullmäktige bestämmer. Borgarråden bildar tillsammans en borgarrådsberedning som ska bereda och framlägga förslag i de ärenden som ska behandlas av kommunstyrelsen samfällt. Fördelningen av föredragningsskyldigheten (rotelindelningen) mellan borgarråden beslutas av kommunstyrelsen med iakttagande av kommunfullmäktiges val av ordförande i nämnder och styrelser. Varje borgarråd är alltså chef för en avdelning som kallas rotel. Rotlarna har sina speciella ansvarsområden och varje borgarråd är föredragande i kommunstyrelsen för de frågor som beretts inom hans eller hennes rotel. Oppositionsborgarråden har inga egna rotlar. Sedan borgarråden valts utses ett av dem att vara ordförande i beredningen. Beredningens ordförande benämns finansborgarråd. Denne är dessutom chef för finansroteln och ordförande i kommunstyrelsen. Beredningen får inom sig utse vice ordförande i sänder. Om varken ordföranden eller vice ordföranden kan närvara vid sammanträdet med beredningen, utser beredningen annat borgarråd att för tillfället föra ordet. Stadssekreteraren och stadsdirektören ska närvara vid beredningens sammanträden. Beredningen kan även besluta att annan får närvara vid beredningens sammanträde och delta i överläggningen. Arvode utges till borgarråden med belopp motsvarande en viss andel av statsrådarvodet. Borgarråd får inte utan fullmäktiges medgivande inneha annan tjänst eller därmed jämförligt allmänt eller enskilt uppdrag. Kommunstyrelsen får bevilja tjänstledighet för borgarråd samt förordna vikarie. Om borgarråd avgår får styrelsen förordna vikarie tills nytt borgarråd kunnat utses och tillträda. 23 för 2006:6, Reglemente för borgarrådsberedningen och borgarråden. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden Om borgarråd p.g.a. sjukdom eller annat giltigt förfall är hindrad att tjänstgöra än i följd eller tillsammans , får kommunfullmäktige besluta att borgarrådet ska kvarstå i sin befattning eller avgå. Borgarråd får utan föregående föredragning i styrelsen infordra yttranden och upplysningar från nämnder, beredningar och tjänstemän inom staden, när det behövs för beredning av ärenden som hör till borgarrådets arbetsområde. Om remittering av i fullmäktige väckt motion beslutar styrelsen dock efter förslag av vederbörande borgarråd. 7.6.2Behövs en särreglering om borgarråd? Kommittén har som utgångspunkt att kommunallagen så långt möjligt bör ha en enhetlig utformning som gäller för samtliga kommuner och landsting i landet. Vidare bör lagen innehålla så få detaljregler som möjligt och i stället ange ramar inom vilka kommuner och landsting fritt kan forma sin organisation. Å andra sidan anser kommittén – liksom tidigare utredningar – att i möjligaste mån ska kunna behålla sin nuvarande ordning. Med dessa utgångspunkter får det i princip anses vara eftersträvansvärt att lyfta ut reglerna om borgarråden ur kommunallagen om detta kan ske utan alltför stora förändringar i kommuns styrelseordning. Det finns därför anledning att närmare undersöka i vilken grad kommunallagsreglerna om borgarråd är nödvändiga för att ska kunna fortsätta att tillämpa borgarrådsinstitutet. 7.6.2.1Val av borgarråd m.m. Borgarråden väljs särskilt av fullmäktige och behöver - till skillnad från hel- eller deltidsengagerade förtroendevalda i andra kommuner och landsting (kommunalråd) inte vara ledamöter eller ersättare i fullmäktige eller annat i kommunallagen angivet organ. Om det begärs ska varje borgarråd utses genom särskilt val. Inga speciella villkor gäller i fråga om majoritet, utan vanlig enkel majoritet fäller utslaget. I linje med den praxis som utvecklats vid tillsättandet av nämndernas presidier utnyttjar normalt inte majoriteten möjligheten att välja ett borgarråd i taget för att på så sätt besätta Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden Nomineringsarbetet inom partierna och de därtill knutna överläggningarna partierna emellan är i realiteten avgörande för utgången av borgarrådsvalet. Borgarrådsplatserna fördelas i praktiken huvudsakligen efter proportionella grunder mellan de olika partierna, dock så att majoritetsläget i fullmäktige återspeglas även i borgarrådssammansättningen.24 Valbarhetsvillkoren för borgarråden är desamma som för fullmäktige. Valbarhetshindret för den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen och för chef för förvaltning som tillhör en nämnds verksamhetsområde, är dock inte tillämpligt vare sig på borgarråden eller på annan heltidsengagerad förtroendevald.25 Vidare ska de allmänna reglerna om förtroendeuppdragets upphörande i 8–10 a §§ kommunallagen tillämpas på borgarråden. Borgarråd utan annat förtroendeuppdrag har alltså lagstadgade rättigheter och skyldigheter i denna del motsvarande de förtroendevalda i övriga kommuner och landsting. Vidare jämställs de med ledamöter i styrelse och nämnder när det gäller uppdragets upphörande till följd av majoritetsskiften i fullmäktige. En förutsättning för att någon ska kunna utses till kommunalråd är att denne valts till ledamot eller ersättare i fullmäktige eller annat i kommunallagen angivet organ. Borgarråden kan dock väljas utan någon sådan förankring i ett förtroendeuppdrag. För att kunna ta bort de särskilda föreskrifterna om val av borgarråden ur kommunallagen torde det krävas att borgarrådsuppdragen, liksom uppdragen för kommunalråd i allmänhet, alltid kopplas till ett bakomliggande förtroendeuppdrag, som kan utgöra grunden för borgarrådets rättsliga ställning. Om särregeln gällande val av borgarråd togs bort ur kommunallagen skulle tilltänkta borgarråd alltså först behöva utses till ett förtroendeuppdrag. Fullmäktige skulle enligt de allmänna reglerna i kommunallagen kunna utse samtliga ledamöter i styrelse och nämnder och därefter – för varje nämnd och styrelse – bland ledamöterna utse ordförande och en eller två vice ordförande. Fullmäktige skulle som nästa led utse borgarråd bland de redan utsedda ordförandena. Enligt den praxis som ofta tillämpas i kommunerna utses förste vice ordföranden eller andre vice 24SOU 1981:53 s. 92. 1975/76:187 s. 353. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden ordföranden i styrelser och nämnder ur oppositionen. Från denna grupp skulle oppositionsborgarråden kunna utses. I väljs vid fullmäktiges första sammanträde under valår, första måndagen efter , bl.a. fullmäktiges presidium, kommunstyrelse, fullmäktiges valberedning samt borgarråd och ordförande i borgarråds- beredningen. Enligt kommunallagens regler kan fullmäktige bestämma när mandattiden för styrelser och nämnder ska inledas. Val av borgarråd skulle därför även i fortsättningen kunna ske på det första fullmäktigesammanträdet efter valet. Det var tidigare inte möjligt att genomföra en sådan ordning eftersom det i endast var kommunstyrelsen som tillträdde vid fullmäktiges första sammanträde. Nämnderna i övrigt tillträdde först året efter fullmäktigevalet. De förslag som då lades fram om avskaffande av lagreglerna om val av borgarråd byggde därför på att frivilliga överenskommelser skulle träffas om att det tillträdande borgarrådet skulle överta funktionerna som borgarråd och nämndordförande redan vid fullmäktiges första sammanträde.26 En ordning för val av borgarråd som innebär att även nämnderna måste utses vid första sammanträdet skulle sannolikt ställa ökade krav på nomineringsprocessen. I en skrivelse till regeringen från 1993 anförde kommunens juridiska avdelning följande om borgarråden. Såsom framgår av det ovannämnda betänkandet kommunala styrelse kan den lagfästa borgarrådsinstitutionen och borgarrådsberedningen slopas utan att borgarrådens ställning – om man bibehåller dessa – behöver ändras så mycket i praktiken. Man kan, såsom framgår av exemplen från och andra kommuner, även utan särskilda bestämmelser i lag anordna motsvarande befattningar och institutioner. Den väsentliga skillnaden är närmast den att borgarrådens ställning i formellt är starkare och får större tyngd genom lagregleringen än om den enbart regleras av kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Huruvida borgarrådens ställning reellt förändras blir beroende av politiska och praktiska överväganden. Vid slopandet av särbestämmelserna måste man dock ta ställning till flera frågor. Bland dessa kan nämnas frågorna om vid vilken tid borgarråden skall utses och tiden för deras tillträde och avgång, och samordningen med deras ordförandeskap i nämnder. Dessa frågor rymmer en del problem och flera lösningar kan tänkas. 26 SOU 1981:53 s. 109. Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden Särskilt beträffande nomineringsprocessen anfördes: Detta innebär att nyvalda fullmäktige måste utse inte bara kommunstyrelse, valberedning, presidium och borgarråd utan även nämnder (kanske också viktigare bolag) vid sitt första sammanträde, vilket kommer att skapa en stark tidspress på såväl de nominerande partierna som på de politiska och administrativa organ som är involverade i nominerings- och valproceduren. Valet till kommunfullmäktige sker tredje söndagen och när valresultatet kan överblickas inleds förhandlingar mellan de i fullmäktige representerade partierna för att bestämma rotelindelning, fördela platser och ordförandeposter m.m. i de politiska organ som skall fungera under den kommande mandatperioden. Erfarenheten visar att dessa förhandlingar ofta drar ut , allt beroende på hur valet har utfallit. pågår nomineringsarbete i partierna som skall resultera i namnförslag till kommunfullmäktiges valberedning och slutligen förslag till kommunfullmäktige redan vid första sammanträdet efter . Hela denna process måste med det av utredningen föreslagna systemet ske mycket snabbt för att valen skall kunna genomföras vid fullmäktiges första sammanträde valåret. Ur demokratisk synpunkt är det naturligtvis av stort värde om valresultatet så snabbt kan få genomslag i hela det politiska systemet men det kommer att ställa stora krav på partigrupperna och berörda politiska och administrativa organ.27 Trots invändningarna gjorde kommunfullmäktige i en framställan till regeringen i syfte att få till stånd ett avskaffande av kommunallagens särbestämmelser om borgarrådsberedning. Utredningen som behandlade frågan på kommunstyrelsens uppdrag anförde bl.a. följande om slopande av borgarrådsreglerna i kommunallagen. Genom att slopa särbestämmelserna om borgarråd och borgarrådsberedning öppnas vägen för en mer flexibel organisation. Man kan liksom välja heltidsengagerade förtroendevalda, som mycket väl kan kallas borgarråd, och utse dem till ordförande i nämnder som . Det blir dock fullmäktige som ska utse nämndordförandena och vederbörande måste först ha utsetts till ledamot av vederbörande nämnd. Man kan också utse företrädare för minoriteten till heltidsengagerade förtroendevalda som kan kallas borgarråd eller något annat och som t.ex. har uppdrag som 2:e vice ordförande i nämnderna eller enbart som ledamöter. Man kan inom respektive nämnd komma överens om huruvida man vill ha en beredning bestående av enbart majoritetens företrädare eller 27 Framställning till regeringen från om ökat majoritetsinslag m.m. inom stadens förvaltning, dnr C1993/159/KOM.