sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — I stället är användningen av eviga tillstånd mest vanligt förekommande i europeiska rättsordningar (Anteckningar från den årliga EUFJE konferensen i den 16–). I har man dock den ordningen att i själva tillståndet föreskrivs när det senast ska omprövas. Och i flera länder, däri- bland och , är det lättare än i att genomföra villkorsändringar. 6.9.2Ersättningsrätt vid återkallelse eller ändring av tillstånd Ersättningsrätten för rådighetsinskränkningar är uttömmande reglerad i 31 kap. (jämfört med 2 kap. 18 § regerings- formen). Om tillståndshavaren förlitat sig på tillståndets rättskraft och gjort stora investeringar i verksamheten kan det argumenteras för att rätt till ersättning vid återkallelse bör utgå om tillstånds- havaren är utan skuld till de omständigheter som leder till åter- kallelse eller ändring (se prop. 2009/10:80, s. 169). En sådan ordning skulle emellertid strida mot principen om förorenarens betalningsansvar (polluter pays principle). Denna princip innebär att den som orsakar eller kan orsaka skada eller annan olägenhet ska betala kostnaden för att förebygga eller avhjälpa skadan eller olägenheten (art. 191 FEUF). Att betala svensk industri för att fullgöra EU-rättsliga förpliktelser riskerar också att strida mot om olagligt statsstöd. Utredningen lämnar därför inte något förslag som ger verksamhetsutövaren utökad rätt till ersättning. 6.10Förslag till ändringar i svensk rätt för att underlätta genomförandet av IED Utredningens bedömning och förslag: Förfarandet vid ändring av miljöfarliga verksamheter förenklas. Det saknas anledning att införa kriterier för när ändrings- tillstånd ska kunna meddelas. SOU 2011:86 Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Med de fördelar för tillståndshavaren som följer av rättskraften följer inskränkningar för hur denne får ändra sin verksamhet. Endast mindre ändringar utan negativa miljöeffekter kan hanteras genom ett enkelt anmälningsförfarande. Annars krävs en mer omfattande procedur för att ändra i själva tillståndet (5 § andra stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Denna bestämmelse har meddelats av regeringen med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 6 § första stycket 4 och motsvarar närmast 10 § 4 miljöskyddslagen. Tillståndsplikt gäller således som huvudregel vid ändring av sådana verksamheter som har beteckningen A eller B i bilagan till förordningen. Tillstånd krävs följaktligen för en ändring som inte är mindre, även om ändringen skulle innebära miljöförbättringar. Även mindre ändr- ingar kan vara tillståndspliktiga, nämligen om de innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Tanken bakom denna omfattande tillståndsplikt är att tillståndsmyndigheten ska ges möjlighet att kontrollera att miljöintressena tillgodoses i tillräcklig utsträckning på samma sätt som gäller vid nyanläggningar. Vidare blir systemet mer transparent genom att allmänheten ges tillfälle att lämna synpunkter på ändringen (se dom i mål nr M 5547-05). Alla ändringar av A- och B-anläggningar som inte är tillstånds- pliktiga ska enligt 21 § 3 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anmälas till . Krav på att tillsyns- myndigheterna ska underrättas om alla planerade ändringar av verksamheten följer också av art. 12 IPPC-direktivet respektive art. 20 IED. Anmälningsplikten ger tillsynsmyndigheten inflytande över vad som är att bedöma som en mindre ändring. Behöver tillstånd sökas för en ändring är det enligt 16 kap. 2 § tredje stycket möjligt för prövningsmyndigheten att begränsa prövningen till den sökta ändringen. Ett s.k. ändrings- tillstånd omfattar ändringen och eventuella villkor i grund- tillståndet som har samband med ändringen. De svenska reglerna för ändring innebär att ett formaliserat till- ståndsförfarande krävs i de allra flesta fall när det gäller miljöfarlig verksamhet. Gränsen för tillståndsplikt är satt mycket lägre än i nämnda bestämmelser i och IED som sätter gränsen för tillståndsplikt vid väsentlig ändring. En väsentlig ändring är en ändring av art eller funktion, eller en utvidgning av en anläggning som kan ha en betydande negativ inverkan på Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet människors hälsa eller miljön. En ändring av anläggningens art eller funktion eller en utvidgning av anläggningen anses vara väsentlig om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppnår de tröskelvärden för kapacitet som anges i bilaga I. Definitionen är identisk med IPPC-direktivets motsvarighet. Vad som utgör en mindre ändring enligt 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är inte helt enkelt att avgöra. Frågan hade betydelse i ett mål som prövades av i ett omdiskuterat fall som gällde en ny sodapanna vid Östrands sulfatfabrik (dom i mål nr T 3216-06). Målet gällde en komplicerad prövningssituation och det är osäkert vilken betydelse domen kommer att få i praxis. I ett annat rättsfall rörande införande av nya avfallsslag (bioslam och fibermassa från pappersbruk samt reningsverksslam) på Fagerlidens deponi- och behandlingsanläggning i , fann att detta kunde godtas som en mindre ändring av verksamheten. I detta fall hade underinstanserna kommit till en annan slutsats (MÖD 2011:7). Frågan om det rör sig om en mindre ändring får även betydelse i mål om miljösanktionsavgift och i mål om otillåten miljö- verksamhet. fann att miljösanktionsavgift inte skulle utgå då det rörde sig om en mindre ändring när ett bolag, Boarps Gård, tog emot överskottsmjölk för mellanlagring och spridning. Bolaget hade tillstånd till mjölk- och slaktsvins- produktion samt till spridning av stallgödsel på vissa fastigheter. Domstolen beaktade att djurhållningen på gården hade minskat betydligt i omfattning vilket innebar att lagringsutrymmet för flytgödsel inte utnyttjades till sin fulla kapacitet. Mängden mot- tagen mjölk motsvarade av den totala gödsel- volymen (MÖD 2006:51). En liknande slutsats kom fram till i ett brottmål rörande bl.a. otillåten miljöverksamhet (dom i mål nr B 6035-05). Åklagaren menade att verkställande direktören för brutit mot tillståndsplikten för verksamheten när man bearbetat hönsfjädrar i komposten. Hovrätten ogillade åtalet med hänvisning till att det i förhållande till den totala mängd avfall och slam som bolaget hade rätt att hantera rörde sig om ganska små mängder fjädrar varför hovrätten bedömde att det endast var fråga om en mindre ändring. Dagens regelverk som innebär en omfattande tillståndsplikt vid ändringar kan leda till att investeringar som är till gagn för såväl Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet samhällsekonomi som miljöskydd inte blir av. mot- verkar i dessa fall sitt eget syfte att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillför- säkras en hälsosam och god miljö. Ett viktigt steg mot att skapa en miljöbalk som kan leva upp till sin egen portalparagraf är därför att få en effektivare miljöprövning. IED kommer att medföra att det svenska prövningssystemet sätts under större press till följd av en ökad prövningsfrekvens och krav på snabbare beslutsprocesser. Som ett led i att åstadkomma effektivitetsvinster har utredningen valt att lägga fram ett förslag som syftar till att i någon mån åstadkomma ett förenklat ändringsförfarande. I följande avsnitt diskuteras en ändring av 5 § förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Vidare görs en översyn över möjligheterna att förtydliga kriterierna för när ändringstillstånd kan meddelas. Detta är två separata frågor som inte är beroende av varandra, men båda frågorna är värda att ta upp för att undersöka om regel- förenklingar kan åstadkommas. Utredningens förslag: Begreppet mindre ändring tas bort i 5 § tredje stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Tillståndsplikt bör gälla dels för större ändringar och dels för ändringar som innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa och miljön kan uppkomma. För ändringar som inte är större och som inte innebär några större risker för påverkan på miljön, bör det räcka med en anmälan. När det gäller större verksamheter är det förhållandevis ovanligt med rena nyetableringar. En stor del av miljöärendena handlar därför om ändringar och utbyggnader, och det är viktigt att prövningssystemet avseende sådana åtgärder är effektivt. Det är administrativt svårarbetat att genomföra ändringar i tillstånd. Det finns därför en risk för att den nuvarande utformningen av tillståndsprövningen vid ändringar i vissa fall kan motverka miljöförbättringar. Därför bör ett företags begäran om att få göra miljöförbättrande åtgärder hanteras på ett sätt som gör att förbättringar snabbare kommer på plats. Ambitionen bör vara att miljöprövningen ska vara enkel för alla som vill genomföra miljöförbättrande åtgärder. Frågan är inte helt okomplicerad Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet eftersom det alltid kommer att behövas någon form av miljö- bedömning för att kunna säkerställa att företagets planerade åtgärd verkligen innebär en förbättring för miljön. Miljöförbättrande åtgärder kan också ha andra konsekvenser som behöver bedömas i det större sammanhang som en miljöprövning syftar till. Miljö- prövningen har en viktig funktion för rättssäkerheten och de som påverkas av miljöstörningar måste också få komma till tals. En prövningsplikt som begränsas till de situationer då pröv- ningen har en viktig uppgift att avväga industriintressen mot allmänna intressen, dvs. då det finns risk för en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön, skapar en drivkraft för verksamhetsutövarna att minska miljöpåverkan. Tillståndsplikt bör därför enligt utredningens uppfattning endast gälla för verksam- heter som innebär en risk för reell påverkan på miljön. Om påverkan på miljön inte är av någon betydelse bör det räcka med en anmälan. Miljöpåverkan på grund av en miljöfarlig verksamhet beror bl.a. på omgivningens beskaffenhet. Anmälningsförfarandet är ett enkelt och billigt förfarande som skulle lämpa sig väl för många ändringar med en begränsad påverkan på miljön. Verk- samhetsutövare skulle genom en anmälan till tillsynsmyndigheten normalt kunna få ett snabbt besked om förutsättningarna för att göra ändringar. Mark- och miljödomstolarna skulle i större utsträckning kunna använda sina resurser till de mest omfattande och komplicerade verksamheterna. Regelsystemet skulle också bli mer ändamålsenligt utformat än . Utredningen föreslår att utrymmet utökas för ändringar utan tillstånd. Utredningen föreslår dock att större ändringar alltjämt ska vara tillståndspliktiga. Detta innebär bl.a. att storleken av en investering kan beaktas. Möjligheten att kunna beakta storleken av en investering har kritiserats. Kritikerna menar att det inte kan anses rimligt eller ens lämpligt att tillmäta en investerings ekono- miska omfattning någon betydelse vid tolkningen av 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Utred- ningen konstaterar emellertid att det är i samband med stora investeringar som det är möjligt att vid en fullständig prövning hitta utrymme för ytterligare miljöförbättringar. Det är vid stora förändringar som förutsättningarna för en verksamhet kan ändras. Exempel på ändringar som enligt utredningens förslag inte skulle vara tillståndspliktiga, utan enbart fordra en anmälan, är införandet av nya processteg eller nya produktionsmetoder i en tillståndsprövad verksamhet. Det kan vara fråga om nya arbets- Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet moment inom en verkstadsindustri med diversifierad verksamhet eller utbyte av gammal produktionsutrustning mot modern. Det kan också vara fråga om att inom ett ospecificerat tillstånd till produktion av vissa kemikaliegrupper, så kallat paraplytillstånd, starta tillverkning av nya kemikalier inom någon av grupperna. I alla exemplen förutsätts att ändringen inte medför någon påverkan av betydelse på miljön i förhållande till den tillståndsgivna verksamheten för att den ska kunna ske efter enbart anmälan. Det gäller oavsett om störningarna villkorsreglerats eller inte. En kraftig ökning av trafikbelastningen – som oftast inte är villkorsreglerad – kan innebära att det inte räcker med en anmälan, utan att tillstånd erfordras. Ändringar som gäller centrala produktionsenheter, som påverkar förutsättningarna för att begränsa miljöstörningarna från en anläggning som helhet, kommer genom kravet på tillstånd för större ändringar inte heller att kunna godtas efter enbart en anmälan. Det innebär att införandet av ett nytt steg för kemisk ytbehandling inom en ytbehandlingsindustri oftast är tillstånds- pliktigt, medan införandet av ett nytt arbetssteg i form av blästring troligen kan ske efter en anmälan. En ändring som innebär att det gällande tillståndet eller särskilda villkor för tillståndet behöver ändras är alltid tillstånds- pliktig. En sådan ändring fordrar således antingen ett nytt tillstånd till verksamheten, eller ett ändringstillstånd enligt bestämmelserna i 16 kap. 2 § tredje stycket . En ändring får således, för att det ska räcka med en anmälan, bara påverka innebörden i det allmänna villkoret i gällande tillståndsavgörande. En produktions- ökning som går utöver gällande tillstånd är alltid tillståndspliktig. Utredningen förslag innebär sammantaget att begreppet mindre ändring tas bort i 5 § tredje stycket förordningen av miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I stället krävs tillstånd när verksamheten ändras, om ändringen är större eller innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Förhoppningen är att omformuleringen leder till att ändringar som inte är större och förändringar som saknar miljöpåverkan kan genomföras efter anmälan. Detta tillgodoser näringslivets behov av snabb hantering utan att det sänker miljö- kraven. Med tanke på att ett anmälningsärende bör behandlas medan ett tillståndsärende tar betydligt finns det stora effektivitetsvinster att göra utan att miljöpåverkan ökar. Både prövningsmyndigheterna och verksamhetsutövarna skulle vinna på förenklade prövningar när förändringarna saknar betydelse Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Förhoppningen är att dessa regelförenklingar stimulerar företagen att miljöförbättra sina verksamheter. Det har framförts synpunkter på att ändringsärenden i större utsträckning kommer att handläggas av tillsynsmyndigheterna, då fler ändringar endast blir anmälningspliktiga, och att kompetensen och erfarenheten kan vara begränsad hos vissa tillsynsmyndigheter. Detta gäller särskilt för små kommuner. Utredningen anser dock att det knappast kommer att röra sig om särskilt många ärenden hos varje kommun då utredningens förslag endast innebär en försiktig utvidgning av möjligheterna att ändra en verksamhet utan tillståndskrav. Det kan framhållas att länsstyrelserna har möjlighet att återkalla tillsynsansvaret enligt 26 kap. 4 § andra stycket när så krävs. En annan kritisk synpunkt som har framförts mot förslaget att minska tillståndsplikten vid ändringar i verksamheten är att den ackumulerade betydelsen av ett antal ändringar genomförda inte beaktas. Det finns en risk för att verksam- hetsutövarna delar upp prövningarna för att kringgå tillstånds- plikten. Detta kan i sin tur leda till att flera viktiga delar av verksamheten inte är tillståndsprövade. Detta är en högst relevant kritik och därför föreslår utredningen att en ändring ska vara tillståndspliktig om den ensam eller tillsammans med tidigare ändringar är större eller medför betydande miljöpåverkan. När det gäller IED-anläggningar är det inte risk att BAT-kravet åsidosätts mot bakgrund av kravet på regelbunden översyn av tillståndet utifrån antagna BAT-slutsatser. För övriga anläggningar är det viktigt att den handläggande myndigheten beaktar teknik- kravet i 2 kap. 3 § . Riskerar ändringen att innebära en olägenhet för människors hälsa eller miljön krävs fortfarande tillstånd. Om det t.ex. gäller ett rent utbyte av en redan tillståndsgiven anläggningsdel eller utrustning är det heller inte sannolikt att någon verksamhetsutövare kommer att välja att ersätta befintlig utrustning med sådan som har sämre miljö- prestanda. Utredningens förslag innebär ett något enklare ändrings- förfarande. Utredningens uppfattning är att det finns mer att vinna än förlora på ett genomförande av en sådan förändring. Föreslagna ändringar överensstämmer också bättre med de regler som gäller för ändringar i de länder utredningen har besökt. Av 4 kap. 28 § den finska Miljöskyddslagen (/86) framgår att nytt tillstånd krävs vid ändringar som ökar utsläppen eller deras konse- Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet kvenser och för andra väsentliga ändringar av verksamheten. Sådant tillstånd behövs emellertid inte om ändringen inte ökar miljöpåverkan eller riskerna och om tillståndet inte behöver justeras på grund av ändringen av verksamheten. I och kräver ändringar som inte är väsentliga endast enklare administrativa åtgärder medan väsentliga ändringar kräver en prövning och eventuellt en miljökonsekvensbeskrivning. Det kan förutses att utredningens förslag kommer att kritiseras från näringslivshåll för att inte vara tillräckligt långtgående. Industrierna har framfört önskemål om att produk- tionsökningar, som inte påverkar miljön, ska få genomföras utan ansökan. Produktionsvolymen anges emellertid oftast i själva tillståndet i enlighet med bestämmelsen i 22 kap. 25 § , där det anges att verksamhetens omfattning ska framgå av tillståndet. I vissa fall utgör produktionsvolymen också en para- meter i begränsningsvärdet. Så långtgående lättnader i tillstånds- kravet som efterfrågas kan enligt utredningens uppfattning inte komma i fråga. Föreslagen ändring innebär ett mindre långtgående krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Det är också huvudsyftet med anmälningsplikten, nämligen att göra prövningen av mindre ändringar av miljöfarliga verksamheter enklare, snabbare och mindre kostsamma. I 25 § första stycket förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd anges att en anmälan om miljöfarlig verksamhet ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamheten eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter. En anmälan ska även, i den utsträckning som det behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. . Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Hur påverkas olika intressenter av en ökad användning av anmälningsförfarande? Mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet utgör ett offentligt förfarande där sakägare och allmänhet har goda möjligheter att framföra sina synpunkter på projektet. Frågan om tillstånd prövas grundligt genom en bred analys utifrån allmänna och enskilda intressen. Kraven på offentlighet och saklig granskning i ett anmäl- ningsärende är däremot inte lika långtgående som i ett mål om tillstånd. Exempelvis behöver en anmälan inte kungöras. Tanken med anmälningsförfarandet är att det ska vara enkelt, snabbt och billigt. En förutsättning för att ett smidigare ändringsförfarande ska bli rättssäkert är att de närboende och andra motstående intressen inte försvinner i ärendehanteringen. Utredningen bedömer dock att en försiktig utvidgning av utrymmet för ändringar som endast är anmälningspliktiga kommer att ha en liten påverkan på sakägarnas ställning. De ändringar av miljöfarliga verksamheter som föreslås bli anmälningspliktiga är sådana som inte påverkar miljön i någon omfattning av betydelse. Det handlar således om ändringar som i de flesta fall inte har annat än marginell negativ påverkan för närboende. Verksamhetsutövaren ska enligt 25 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i anmälan även ange vilka miljöeffekter åtgärden har. Även om vissa ändringar enbart kommer att kräva anmälan förloras inte transparensen i systemet eftersom den myndighet som handlägger ett anmälningsärende är skyldig att tillämpa kommunikationsregeln i 26 § samma förordning. De myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ska på lämpligt sätt och i skälig omfattning ges tillfälle att yttra sig över en anmälan. Det är inte helt klart vilka som ingår i den krets som kan ha ett särskilt intresse i saken. Enligt utredningens uppfattning kan denna krets i vart fall inte vara mindre än den krets som har klagorätt. Övriga förfaranderegler vid anmälan ger också vissa garantier för att enskilda och allmänna intressen inte åsidosätts. Av 25 § andra stycket följer att berörd nämnd respektive ska underrättas om anmälan. När ärendet är till- räckligt utrett ska handläggande myndighet meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud enligt om det behövs, eller föreskriva att tillstånd krävs (27 §). Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Mot bakgrund av utredningens förslag att ge miljöorganisa- tioner rätt att överklaga tillsynsbeslut enligt balken, här aktualiserat genom beslut som rör anmälningspliktiga verksamheter, får inte en ny ordning med anmälningsplikt några konsekvenser för miljöorganisationers talerätt. Däremot påverkas talerätt eftersom verket enligt praxis inte har rätt att överklaga tillsynsbeslut. De negativa konsekvenserna för bedöms dock vara begränsade, eftersom de anmälda ändringarna i flertalet fall kommer att ha en marginell påverkan på allmänna intressen. Om påverkan på allmänna intressen skulle vara mera betydande i något ärende bör tillsynsmyndigheten alltid höra de myndigheter eller organisationer som kan ha ett särskilt intresse i saken enligt 26 §. Mot denna bakgrund anser utredningen att den nu beskrivna problematiken inte bör hindra att tillståndsplikten inskränks något såvitt gäller ändringar av miljöfarliga verksamheter. beslut i ärenden om anmälan om ändring av miljöfarlig verksamhet kommer att vara överklagbara enligt 19 kap. 1 § tredje stycket . Även ett beslut om att den anmälda ändringen inte föranleder någon åtgärd kan vara över- klagbart. Överprövning sker enligt den gängse prövningsord- ningen. Vem som har rätt att överklaga tillsynsmyndighetens beslut styrs av bestämmelserna i 16 kap. 12–13 §§ . Utredningens förslag: För att klargöra att mål rörande ändr- ingstillstånd ska prövas mot bakgrund av det gällande tillståndet bör en ansökan om ändringstillstånd innehålla en redogörelse för gällande tillstånd och villkor. Bestämmelsen om ansökans innehåll i 22 kap. 1 § bör därför kompletteras i detta avseende. När antogs var avsikten att tillståndsprövningarna skulle vara så omfattande att en helhetsbedömning kunde göras. Regeringen ansåg att den praxis som hade utvecklat under miljöskyddslagen i fråga om s.k. påbyggnads- Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet tillstånd16 varit alltför generös, vilket hade lett till svårigheter att få en samlad bild av vilka villkor som gällde för verksamheten (prop. 1997/98:45, del 1, s. 336). I författningskommentaren till 9 kap. 6 § första stycket 4 avseende tillståndsplikt vid ändring av verksamhet argumenterade regeringen för behovet av en samlad prövning (prop. 1997/98:45, del 2, s. 112). Enligt första stycket 4 ges regeringen möjlighet att föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts bedriva miljöfarlig verksamhet som avses i 1 – 3 om den ändras med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt och det inte är fråga om en mindre ändring. Det innebär att om sådan prövning är föreskriven bör det göras en samlad prövning varje gång en verksamhet ändras, om det inte är en liten och obetydlig ändring som ökar utsläpp eller andra störningar. Därmed undviks att det för verksamheten kommer att finnas ett antal tillståndsbeslut, som vart och ett endast avser den del som ändrats vid ett visst prövnings- tillfälle. Överblickbarheten ökar därmed och dessutom slipper pröv- ningsmyndigheten svårigheten att avgöra vad som skall omfattas av prövningen.