sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Mutual Recognition Agreement of Evalution Certificates är ett avtal som liknar CCRA, men är endast öppet för EU och EEA-länder. Avtalet benämns ofta SOGIS-MRA (Secu- rity – Mutual Recognition Agreement) och har nio medlemmar. Av dessa är sex medlemmar (, , , , och ) certifikatutgivare, medan övriga (inklusive ) är så kallade certifikatkonsumerande medlemmar. För att säkerställa förtroendet för att certifierade produkter har granskats på ett adekvat sätt och att ingående nationer ansvarar för utfärdade certifikat anger både CCRA och SOGIS-MRA att enbart statliga organ kan verka som certifieringsorgan inom respektive avtal. I utövar FMV rollen som nationellt certifieringsorgan genom Certifieringsorganet för IT-säkerhet (CSEC) som en obe- roende funktion inom FMV och i enlighet med myndighetens instruktion. FMV är även signatär och representant i SOGIS-MRA. Den första versionen av SOGIS-MRA undertecknades av FMV , den andra och den tredje versionen under- tecknades . undertecknade SWEDAC CCRA-överens- kommelsen för . uppdrogs åt Krisberedskaps- myndigheten (KBM) att överta det svenska signatärskapet i CCRA. Försvarslogistik – en ny struktur Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), som i dags- läget förvaltar signatärskapet för CCRA. (SOU 2010:25) sammanfattade sina bedömningar rörande FMV/CSEC lokalisering och frågan om signatärskap enligt följande. Utredaren föreslår att CSEC tills vidare blir kvar som en organisato- risk enhet inom FMV. Utredarens bedömning är att det i nuvarande läge saknas goda skäl att flytta CSEC. Verksamheten vid CSEC och placeringen vid FMV fungerar väl. Vid en omlokalisering finns en risk för ett avbrott eller en betydande nedgång i verksamheten. På bör lokaliseringen av CSEC övervägas i anslutning till det av regeringen aviserade fortsatta arbetet med anledning av Stödutred- ningens rapport användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten. Vid framtida överväganden om lokalisering av CSEC bör det säker- ställas att det finns en långsiktig och hållbar lösning som tillgodoser högt ställda krav på oberoende, säkerhet och effektivitet. Den organi- satoriska lösning som väljer måste inge förtroende, både natio- nellt och internationellt. För att en flytt av verksamheten vid CSEC ska anses rimlig att genomföra bör det finnas betydande synergieffek- ter att vinna. Utredaren föreslår vidare att signatärskapet för både CCRA och SOGIS-MRA bör utövas av den myndighet som är certifieringsorgan. Tills vidare bör därför signatärskapet för CCRA överföras från MSB till FMV. Utredaren ser inga skäl till ett uppdelat signatärskap och i flertalet andra länder innehas signatärskap av samma organisation som är certifieringsorgan. konstaterar att frågor rörande lokali- seringen av CSEC och signatärskapet för både CCRA och SOGIS- MRA har varit föremål för utredning enligt ovan. Försvars- strukturutredningen finner ingen anledning att utreda frågan ytter- ligare. har som ett led i uppdraget dock prövat möjligheterna för att förlägga denna verksamhet till annan aktör. Närmast till hands står () och Försvarslogistik – en ny struktur FOI som i begränsad omfattning bedriver närliggande verksam- heter. Enligt utredningens uppfattning är samordningsfördelarna vid ett överförande av verksamheterna från FMV till FRA eller FOI begränsade. Utredningen föreslår att CSEC kvarstår som en organisatorisk enhet inom FMV samt att signatärskapet för CCRA överförs från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) till FMV. En överföring av signatärskapet för CCRA från MSB till FMV be- döms inte medföra ytterligare kostnader. En överföring av signa- tärskapet medför inte heller något behov av överföring av anslag mellan myndigheterna. De medel som MSB reserverat för CC/CCRA-arbete () bör ligga kvar på MSB, då MSB fortsatt arbetar med CC trots att signatärskapet övergår till FMV. Såvitt kan bedöma bör dock frågan om lokalisering av dessa verksamheter åter aktualiseras i det fall förutsättningarna för verksamheterna påtagligt förändras. En sådan situation kan uppstå i samband med en eventuell framtida bolagise- ring av hela eller stora delar av FMV verksamhet. 17En sammanhållen styrning av försvarslogistiken Regeringen bör utveckla styrningen utifrån ett helhets- perspektiv genom förtydliganden i de berörda myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Regeringen bör ge Försvarsmakten i uppdrag att upprätta en koncernredovisning för det militära försvaret. Övriga försvars- myndigheter föreslås få i uppdrag att bistå Försvarsmakten med nödvändigt underlag. Regeringen bör begära in budgetunderlag som är motparts- avstämt försvarsmyndigheterna emellan och beslutsunderlag i samband med strategiska avvägningar mellan olika försörjnings- lösningar. Regeringen bör överväga att inrätta en särskild utvärderings- myndighet inom försvarsområdet. En ny finansieringsmodell för anskaffning av materiel bör införas för att fullt ut möjliggöra rationaliseringarna inom området försvarslogistik. Utredningen föreslår vidare att regeringen ger i uppdrag till berörda myndigheter att, med stöd av Ekonomi- styrningsverket (ESV), ta fram sådan dokumentation som behövs för att beslut om en ny finansieringsmodell ska kunna fattas i anslutning till övriga beslut med anledning av utredningens besparingsförslag. En förändring av materielanslagens uppdelning bör över- vägas. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken har föreslagit ändringar i uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och (). Förslagen innebär bl.a. att verksamhet över- förs, genom verksamhetsövergång, från Försvarsmakten till FMV. Enligt direktiven ska utredningen beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en ändamålsenlig styrning av materiel- och logistikförsörj- ningen. Detta har utredningen också gjort (kapitel 16 Försvars- logistik – en ny struktur). Utredningen anser dock att även statsmakternas styrning kan behöva förändras för att underbygga och i viss mån balansera den ändrade myndighets- och ansvarsstrukturen. Utredningen har inte ambitionen att helt ompröva statsmakternas styrning av försvaret, som omfattar en rad olika komponenter och aspekter. Förslagen handlar därför inte om ändrade mål för försvaret eller om att frångå nu gällande styrmodeller. De förändringar som utredningen före- slår är snarare avsedda att harmonisera styrningen och medge styrning utifrån ett helhetsperspektiv. I följande avsnitt lämnas förslag på en utvecklad styrning och uppföljning samt beskrivs två möjliga alternativ till en finansie- ringsmodell som möjliggör utredningens förslag om en förändrad uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV. Försvarsmakten och de s.k. stödmyndigheterna bildar tillsammans en sammanlänkad produktionskedja som krävs för att producera en av Försvarsmaktens viktigaste slutprodukter, insatsorganisationen, med dess krav på förmåga i olika hänseenden samt upprätthållande av beredskap. Försvarsmakten är huvudansvarig för denna produk- tion och styr genom uppdrag och finansiering övriga myndigheter som ska leverera de varor och tjänster som behövs för produk- tionen av insatsorganisationen. Detta förhållande, som såvitt utred- ningen kan bedöma, är unikt för verksamhet inom staten, innebär i sin tur att samverkan och samarbete mellan myndigheterna måste fungera. En förutsättning för detta är att samtliga inblandade myndigheter som är en del av produktionsprocessen förstår vad En sammanhållen styrning för försvarslogistiken som ska uppnås som helhet och hur den egna myndighetens verk- samhet bidrar till de övergripande målen för det militära försvaret. Till viss del hanteras detta via samordningsavtal och andra överens- kommelser mellan myndigheterna och genom beställar- utförar- modellen. Delegeringen av styrningen av försvaret till Försvars- makten är förhållandevis långtgående, men utöver uppdragsstyr- ningen har Försvarsmakten ingen formell beslutsrätt över de andra myndigheterna vid annat än vid höjd beredskap. Försvarsmakten har heller inget utpekat sektorsansvar med rätt att leda de andra myndigheterna, trots att Försvarsmakten har det största ansvaret bland försvarsmyndigheterna för att uppnå de försvarspolitiska målen. Detta förhållande hade varit annorlunda om all produktion hade lagts inom en och samma myndighet.1 Det ovan beskrivna förhållandet mellan myndigheterna på området är ett resultat av att statsmakterna förespråkat att fler än en myndighet ska producera det militära försvaret. Det kan finnas goda skäl för detta, men det innebär också ett ansvar för regeringen att styra myndigheterna inom ramen för ett helhetsperspektiv. Regeringen utövar i detta sammanhang främst styrning av Försvars- makten, exempelvis genom krav på operativ förmåga i olika hänse- enden samt uppbyggnad av och beredskap för insatsorganisationen. Gentemot övriga myndigheter i produktionskedjan utövar reger- ingen i huvudsak ägarstyrning. Ägarstyrningen tar sig uttryck genom exempelvis val av ledningsform, tillsättning av myndighets- chefer samt uppdrag om kompetensförsörjning och rationaliseringar. Utredningen menar att det finns delar i styrningen och uppföljningen som kan och bör förbättras utifrån ett helhetsperspektiv. 17.2.2Styrning av försvaret som en helhet Instruktioner och regleringsbrev bör spegla helhetsperspektivet Regeringens styrning av myndigheterna sker huvudsakligen genom instruktioner och regleringsbrev. Till följd av utredningens förslag om att överföra verksamhet och ansvar från Försvarsmakten till FMV kommer instruktioner och regleringsbrev att behöva för- ändras med avseende på vilken roll och vilket ansvar respektive myndighet har. Utredningen har i detta sammanhang noterat att 1 Denna problematik har belysts av i betänkandet Styrningen av försvaret (SOU 2005:92). En sammanhållen styrning för försvarslogistiken nuvarande beskrivningar av roller och ansvar samt formuleringar av mål har behandlats på olika sätt i instruktionerna och reglerings- breven för de myndigheter som är delaktiga i produktionen av det militära försvaret. Det är, enligt utredningen, rimligt att de unika förhållanden som gäller produktionen inom det militära försvaret även kommer till uttryck i instruktionerna. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt anger regeringen bl.a. att myndig- heter inte bör ha överlappande uppgifter och att beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv2. I linje med detta anser utredningen att roller och ansvar bör vara tydligt beskrivna för de olika myndig- heterna. I och med att regeringen har ett helhetsansvar för att styra sektorn är det också av vikt att regeringen ställer krav på och sätter mål för produktionen, även när det gäller andra myndigheter än Försvarsmakten3. Utredningen menar att instruktionerna för myndigheterna inom det militära försvaret, vid sidan om vad som gäller specifikt för respektive myndighet, bör förtydligas när det gäller myndighet- ernas övergripande roller och ansvar i ett helhetsperspektiv. Myn- digheternas uppgifter och hur respektive myndighets verksamhet ska relatera till de övergripande försvarspolitiska målen m.a.p. ett tillgängligt och användbart försvar bör också ingå i instruktionen4. Vidare bör regleringsbreven vid behov kompletteras med årsvisa målformuleringar och krav på återrapportering som är kopplade till myndigheternas verksamhet inom det militära försvaret. Styr- ningen av verksamhet där fler myndigheter är inblandade, bör också vara samordnad för att undvika att myndigheterna arbetar i olika riktning. Dessa förtydliganden och den ökade ambitionen för regeringens styrning som de innebär, menar utredningen är av vikt för att Försvarsmakten ska erhålla erforderligt stöd i produktionen av försvaret. En koncernredovisning för det militära försvaret bör göras Utredningen anser att Försvarsmakten bör få utökad möjlighet att utöva kontroll över den verksamhet som de andra myndigheterna genomför för Försvarsmaktens räkning (kapitel 16 Försvarslogistik 2009/10:175. 3Denna slutsats kom även till. 4Till följd av utredningens förslag kan exempelvis FMV:s verksamhetsuppgifter förändras till att förse Försvarsmakten med de varor och tjänster som Försvarsmakten har behov av. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken – en ny struktur). Enligt utredningens mening bör det vara möjligt att skapa en koncernredovisning där verksamhet och ekonomi kan redovisas konsoliderat5. Genom koncernredovisningen bedöms Försvarsmakten ges en ökad möjlighet att utverka sin styrning och kontroll över verksamheten, eftersom myndigheten får en ökad inblick i vad de andra myndigheterna har genomfört för verksam- het och på vilket sätt. Exempelvis kommer det vara möjligt för För- svarsmakten att se hur materielanskaffningen utförts. I förhållande till myndigheternas befintliga årsredovisningar kommer en kon- cernredovisning att även innehålla balans- och resultaträkning för det samlade militära försvaret samt en verksamhetsberättelse som kopplar samman all verksamhet och alla kostnader med Försvars- maktens verksamhetsgrenar och produktgrupper6. Redovisningen kommer att ge ett underlag som även regeringen kan använda för att beskriva verksamheten för och för att visa en samlad spårbarhet mellan verksamhet och ekonomi. Om regeringen utvecklar en särskild resultatskrivelse för utgiftsområde 6, skulle koncernredovisningen utgöra en värdefull del av underlaget. Försvarsmakten ska ansvara för att ta fram koncernredo- visningen. Försvarsmakten behöver då inrätta en särskild funktion som ska ansvara för koncernredovisningen, vilken bör vara skild från den nuvarande ekonomifunktionen7. Detta för att särskilja ansvaret för Försvarsmaktens redovisning från ansvaret för koncernens redovisning. Arbetet med koncernredovisningen förutsätter att Försvarsmakten gör en motpartsavstämning med respektive myn- dighet såväl vid delårsbokslut som inför utarbetande av budget- underlag. På så sätt kommer eventuella fel och avvikelser i myndig- heternas redovisning att kunna upptäckas och rättas till. För att underlätta att göra denna avstämning behöver de uppdragsstyrda myndigheterna kunna redovisa mot de produktgrupper och andra indelningar som Försvarsmakten har i sin redovisning. Detta betyder att redovisningsprinciperna harmoniseras och att myndig- 5Försvarsstyrningsutredningen lade fram ett liknande förslag där en sektorsgemensam redo- visning skulle göras under de dåvarande verksamhetsområdena för Försvarsmakten. 6Försvarsmakten använder 14 produktgrupper. Exempel på produktgrupper är Arméförband (01), Marinförband (02), Flygvapenförband (03), Forskning och utveckling (10) och Materiel- utveckling (11). 7Exempelvis skulle denna funktion kunna vara direkt underställd myndighetsledningen, medan Försvarsmaktens egen ekonomifunktion med fördel skulle kunna integreras med Försvarsmaktens produktionsavdelning som ansvarar för av det totala anslaget till Försvarsmakten. Det är inte osannolikt att en sådan förändring också kan leda till en effektivisering av Försvarsmaktens interna ekonomiarbete. Dessa frågor har dock Försvarsmakten själv att ta ställning till och besluta om. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken heterna måste vara överens om hur olika tjänster och varor ska klassificeras och vilken nomenklatur för klassificeringen som ska användas. Redovisningen ska svara mot revisionella krav, ge en rättvisande fördelning av samtliga kostnader på produkter samt möjliggöra efterfrågad rapportering från statsmakterna. Av koncernredo- visningen ska det framgå vilken verksamhet som har bedrivits som helhet i koncernen och vilka anslag den har belastat. Regler för hur en koncernredovisning ska se ut och vad den ska innehålla finns för staten som helhet. Resultaträkning, balans- räkning, finansieringsanalys och en redovisning av utfallet på stats- budgetens inkomsttitlar och anslag m.m. redovisas i publi- kationen Årsredovisning för staten. Myndigheterna är ålagda att tillhandahålla information som motpartsavstäms genom Hermes8. Utredningen bedömer därför att det går att åstadkomma en mot- svarande koncernredovisning för det militära försvaret. Utgångs- punkten är dock att den ska kunna redovisa utfallet på en mer nedbruten nivå (verksamhetsgrenar och produktgrupper) och inne- hålla en mer utförlig verksamhetsberättelse än Årsredovisning för staten. Koncernredovisningen bör upprättas en gång per halvår, men det kan finnas skäl att göra motpartsavstämningar varje kvartal för att undvika att behöva reda ut samtliga avvikelser eller belopp som inte stämmer överens vid tillfället för koncernredovisningen. Inledningsvis kommer detta att innebära en ökad administration på myndigheterna, pga. att det behövs diskussioner om hur exempel- vis klassificering ska göras. Därefter minskar administrations- kostnaderna i takt med att förfarandet införlivas i ordinarie redo- visningsverksamhet. En koncernredovisning för det militära försvaret kommer, i lik- het med årsredovisningen för staten och myndigheternas årsredo- visningar, att vara underställd revision av enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Utredningen har uppmärksammat att flera försvarsmyndigheter publicerar årsredovisningar som inte är i förväg granskade och reviderade av externa revisorer. Detta leder till att de eventuella brister som kan framkomma vid revisionen inte blir åtgärdade i dokumenten. Årsredovisningarna uppnår därmed inte den kvalitet 8 Alla transaktioner med en annan myndighet som motpart rapporteras på särskilda, inom- statliga, S-koder. Myndigheterna anger också vilken annan myndighet man haft ett mellan- havande med. Uppgifterna stäms av automatiskt i och om de inte överensstämmer ska de berörda myndigheterna reda ut skillnaderna, rätta till dem och i undantagsfall kom- mentera orsaken till differensen. (Källa: i statlig redovisning, ESV 2010:32). En sammanhållen styrning för försvarslogistiken som erfordras för att ge en rättvisande bild av myndighetens verksamhet och hushållning med offentliga medel. Ett annat tillfälle där det kan tänkas att motpartsavstämningar kan behövas inom det militära försvaret gäller budgetunderlagen. kan Försvarsmakten i sitt budgetunderlag ta upp en beställ- ningsvolym mot en annan myndighet som i sin tur har ett helt annat belopp för Försvarsmaktens beställningar i sitt eget budget- underlag. Utredningen menar därför att det finns ett värde i att kontrollera att verksamheten som helhet går ihop. Aviserar exempelvis Försvarsmaktens ändringar i beställningsvolymer i sitt budgetunder- lag, bör budgetunderlaget för den uppdragsstyrda myndigheten även visa att dessa ändringar kommer att hanteras och hur det ska göras. Därför menar utredningen att regeringen bör begära att budget- underlagen är motpartsavstämda vid inlämning. Ökad styrning och uppföljning av avgörande avvägningar föreslår i kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur att Försvarsmakten i kraft av myndighetens nya roll inom försvarslogistiken ska göra sina beställningar på högre systemnivåer avseende materiel. Regeringen bör i detta samman- hang vara mer delaktig i de strategiska avvägningarna mellan olika försörjningslösningar. Utredningen menar att det finns möjligheter för regeringen att inför viktigare beslut begära in underlag som redovisar alternativa handlingsvägar och vilka motiv som avgör varför Försvarsmakten eller FMV förordar ett av dessa. Detta skulle ge regeringen en bättre insyn i processen som föregår för- svarslogistikbeställningarna. För att ytterligare betona vikten av att flera olika möjliga försörjningslösningar ska behandlas, kan regeringen lägga ett krav på FMV att alltid, där så är relevant och möjligt, ta fram flera olika alternativ för en försörjningslösning. Försvarsstruktur- utredningen föreslår att regeringen skriver in ett sådant krav eller målsättning i FMV:s instruktion. Grunden för upphandling av olika lösningar kommer vara strategin för försvarslogistikförsörjning (kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik). När det gäller materielanskaffningen är det viktigt att ett komplett beslutsunderlag begärs in. är det anskaffningskostnaderna som är i fokus, medan det oftast är vidmakthållandekostnader för materielen som innebär de största utgifterna för statskassan. Stats- makterna borde därför i samband med ovanstående begäran om En sammanhållen styrning för försvarslogistiken underlag, begära in kostnaderna för ett materielsystems hela livs- cykel. Med en ökad sammanhållning av materiel- och logistik- försörjningen såsom föreslagits i kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik och 16 Försvarslogistik – en ny struktur, bedömer utredningen att möjligheten att få en helhetsbild av de samlade anskaffnings- och underhållskostnaderna för försvaret kommer att öka. Materielfrågorna har en särställning inom försvaret p.g.a. de stora kostnaderna som är förknippade med anskaffning och vid- makthållande. Det finns dock även andra frågor som har ett intresse i ett helhetsperspektiv. Det gäller exempelvis strategiska val rörande forskning, utveckling samt anläggningar och fastig- heter, där det är viktigt att helhetsperspektivet kommer in för att inte beställar- utförarmodellen ska leda till suboptimeringar. Även i dessa fall kan regeringen överväga att begära in underlag inför olika avvägningar och ställningstaganden. Ett nytt perspektiv kan ge förutsättningar för en utvecklad materielredovisning Utredningen noterar att ett ökat fokus på livscykelkostnaderna, kostnaden för nyttjande av materiel samt olika försörjnings- lösningar ger andra förutsättningar för en utvecklad materiel- redovisning än tidigare styrning och uppföljning av objektsramar medförde9. Det kan exempelvis finnas en möjlighet att fler materielobjekt kan redovisas öppet i budgetpropositionen i sam- band med en investeringsplan där livscykelkostnader anges. Fler element än utgifter till industrin kommer då att ingå i kostnads- redovisningen. Materielredovisningen skulle, utöver livscykel- kostnaderna för viktigare materielobjekt, också kunna innehålla information om vilka materielobjekt som omfattas, den totala volymen på anskaffningarna som planeras (både för budgetåret och ), när anskaffningen ska ske och vilken finans- ieringsform som ska användas vid anskaffningen. Sambandet mellan förmåga och materielanskaffning skulle också kunna förtydligas om investeringsplanen kunde kopplas samman med de försvarspolitiska inriktningsbesluten, både tidsmässigt och 9 har i bet. 2010/11:FöU1 förutsatt att regeringens materielredovisning till riks- dagen ska utvecklas så att insyn i större materielinvesteringar och möjligheten att utöva finansmakten ökar. En sammanhållen styrning för försvarslogistiken I anslutning till beslutet om en framtida insats- organisation och dess beredskap skulle då även fatta beslut om vilken materiel den framtida insatsorganisationen ska ha. 17.2.3En stärkt utvärderings- och uppföljningskapacitet ansåg att den omställning av Försvarsmakten och det fortlöpande rationaliseringsbehov som kan förutses inom det militära försvarets verksamheter motiverar att det inom statsför- valtningen organiseras en fristående rationaliseringsverksamhet. Stöd- utredningen påpekade att en förstärkt försvarsekonomisk kompe- tens inom eller vid en analys- och utvärderings- myndighet som Statskontoret skulle bidra till att förbättra den ekonomiska styrningen och uppföljningen inom försvarssektorn i allmänhet och av Försvarsmaktens verksamhet i synnerhet. I sam- band med förslaget om att inordna FOI i en ny stödmyndighet, pekade också på att verksamhet som genomförs vid FOI:s avdelning för Försvarsanalys skulle kunna föras till den nya stödmyndigheten, Statskontoret eller . Stödutred- ningen föreslog vidare att Statskontoret på uppdrag av regeringen och på eget initiativ bör granska verksamheter inom det militära försvaret ur effektivitetshänseende och föreslå de förändringar som följer av detta.