sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — En operation gäller otillåten påverkan från organiserad brottslighet, en annan operation otillåten påverkan från en person utanför kretsen av kriminella personer eller extremister och ett tredje en kombination av attentatsplaner och otillåten påverkan från både den autonoma miljön och personer involverade i organiserad brottslighet. De tre operationerna gällde sju personer, varav en var till identiteten okänd (hemlig kameraövervakning) Sammanlagt omfattar undersökningen elva beslut (inklusive ett förlängningsbeslut). Flertalet avser hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Tre av besluten – däribland förlängnings- beslutet – avser dock hemlig kameraövervakning.46 De beslut som innefattar hemlig teleavlyssning gäller sju mobilabonnemang och fyra IMEI-nummer. Den ena operationen gällde otillåten påverkan mot en förtroendevald i form av trakasserier och hot. Det uppgavs att några hot anspelade på den förtroendevaldes död. För att kunna identifiera den person som agerade och hindra allvarliga angrepp sattes kameraövervakning in för att bevaka den hotades bostad och parkering. Kamerorna installerades på ett sådant sätt att tredje man i begränsad utsträckning skulle filmas. Inget misstänkt registrerades dock av kamerorna. Annan information ledde dock till att en person anhölls. Den intervjuade polisen karaktäriserar den utpekade personen som något av en rättshaverist. Operationen skiljer sig därför markant från samtliga undersökta operationer som gäller författningsskydd. Efter förhör släpptes mannen på fri fot. Den intervjuade polisen uppger att den förtroendevalde därefter fick vara i fred. En annan operation gällde befarad terroristbrottslighet i form av en sprängning av en myndighetsbyggnad eller en annan viktig plats. Det angavs att det fanns information bl.a. om några personer som skulle göra något historiskt och att sprängmedel fanns tillgängliga. Konstellationen bakom var ovanlig eftersom den uppgavs bestå av personer i den autonoma miljön och några som 46 Se vidare om beslutens fördelning mellan tvångsmedlen och deras varaktighet avsnitt 6.4.4.1 och 6.4.4.3. (Att det totala antalet tillstånd för som anges där är tio beror på att förlängningsbeslut, som framgått, inte räknats särskilt i den summeringen.) var kopplade till en annan gruppering. I bakgrunden fanns uppgifter om vissa aktuella händelser som konspiratörerna bedömdes ha intressen av att motverka. Hemlig teleövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning sattes in. Domstolen inskränkte kameraanvändningen i tiden. Information kom fram som medförde att polisen kunde avskriva risken för attentat. Den tredje operationen handlade om två personer inom den organiserade brottsligheten som uppgavs vara satta under hårt tryck av myndigheterna. Uppgifter om tidigare brottslighet förekom avseende narkotika, utpressning och bedrägerier. I bakgrunden fanns även uppgifter om grova våldsbrott. Vid olika möten eller konfrontationer med myndighetspersoner uppgavs förekomma både förtäckta och tydliga hot. Polisen befarade ett attentat riktat mot myndighetspersoner, men uppgifterna bedömdes inte vara tillräckliga för att inleda förundersökning. Därför sattes preventiva tvångsmedel in i form av hemlig teleövervakning, även historisk, och hemlig teleavlyssning. Skälet till att operationen genomfördes av den öppna polisen och inte Säkerhetspolisen var enligt intervjupersonerna den omfattande kunskap som redan fanns upparbetad hos den öppna polisen om de två personerna. Några uppgifter kom dock inte fram, och en förklaring som lämnats är att de inblandade var otroligt skickliga och disciplinerade. De sade nästan ingenting på telefonerna och uppgavs anlita andra för riskfyllda uppdrag, personer som mer än gärna ville ha en del i det lyxliv som huvudmännen levde. Någon relevant information kom således inte fram genom tvångsmedlen. Den öppna polisen har alltså endast genomfört tre operationer med preventiva tvångsmedel. Underlaget för slutsatser är därmed begränsat. Det omedelbara intrycket är dock att det i huvudsak inte är någon skillnad mellan den öppna polisens och Säkerhetspolisens användning av tvångsmedlen. Till följd av brottslighetens natur hade två av operationerna lika gärna kunna utföras av Säkerhetspolisen. Skälet till att det var den öppna polisen som använde tvångsmedlen var att den öppna polisen hade bättre kunskaper om de involverade personerna och redan upparbetade rutiner för att följa dessa. otillåten påverkan mot en förtroendevald på lokalplanet är dock inte ett lika typiskt ärende för Säkerhetspolisen, eftersom inget talade för att påverkan kom från organiserad brottslighet. Det är den öppna polisen som normalt hanterar otillåten påverkan av det slaget. På liknande sätt som i Säkerhetspolisens operationer förelåg i botten vad som skulle kunna benämnas som en grundläggande risknivå för allvarlig brottslighet. Det var fråga om kända våldsverkare som bedömdes ha både vilja och förmåga att begå den aktuella typen av brott. I fallet med den förtroendevalda handlade det dock om en person som ännu inte var identifierad. Tvångsmedlen sattes i samtliga fall in för att klarlägga en förhöjd risknivå och försöka avvärja brott. Antingen fanns det konkret information om att allvarlig brottslighet skulle utföras, eller som i fallet med den förtroendevalda om en rad trakasserier och hot, varvid några hot bedömdes som allvarliga. 6.10Utredningens möten med aktörerna Utredningen har, utan anknytning till enskilda ärenden eller operationer, sammanträffat med aktörerna för att informera sig om deras allmänna erfarenheter av tillämpningen av lagarna. Ett flertal möten har ägt rum med poliser, tulltjänstemän, åklagare, offentliga ombud och domare. Mötena har hållits med var och en av kategorierna för sig. Möten med samtliga nämnda kategorier har skett i , och . I huvudsak kan sägas att det som framgått vid dessa diskussionsmöten bekräftar den bild som framträtt genom ärendeblanketten och djupundersökningen. Det som anförts vid mötena kompletterar dock i vissa avseenden den information som erhållits genom uppgifterna om de enskilda ärendena/operationerna. Nedan återges något av det som förekommit vid mötena. Det finns skäl att redan inledningsvis framhålla att nästan alla de representanter för brottsbekämpande myndigheter som utredningen sammanträffat med har framhållit att användningen av hemliga tvångsmedel i allmänhet – och hemlig rumsavlyssning i synnerhet – är mycket resurskrävande. Detta gäller inte endast tekniska utan framför allt personella resurser. åtgärderna som verkställigheten och genomgången samt den vidare hanteringen av det insamlade materialet kräver mycket tid från personal hos polis och åklagare. Vid hemlig teleavlyssning och hemlig rumsavlyssning måste ofta även tolktjänster tas i bruk.47 Det är mot denna bakgrund, anser myndigheterna, som det faktum att det är få avslag på tvångsmedelsansökningar ska ses. Många fall där tvångsmedlen enligt de lagliga förutsättningarna skulle kunna komma i fråga sorteras bort av resursskäl. När en tvångsmedels- ansökan väl görs är den alltid mycket väl grundad. De huvudsakliga synpunkter som kommit fram vid de olika mötena med polis och åklagare är mycket lika varandra. Det har påpekats att reglerna om de hemliga tvångsmedlen, eftersom de riktar in sig på ett brott som begås av en gärningsman , inte stämmer överens med hur verkligheten ser ut . Inom den organiserade brottsligheten är det i stället fråga om en pågående verksamhet. Det har dock framhållits att det är av vikt att brottsutredningen i möjligaste mån inriktas på en viss misstanke. I de konstellationer som hemlig rumsavlyssning oftast riktats mot finns ofta i vart fall 10 brottsmisstankar. Vid avlyssningen kommer det sedan in ännu fler misstankar. Man måste begränsa sig och får inte låta utredningen växa ohämmat. Man måste ha resurser att ta hand om informationen och är inte intresserad av småbrott. Det gäller att hålla den röda tråden i utredningen. Att utifrån avlyssnade samtal reda ut något annat än den aktuella misstanken (tråden) är ofta omöjligt. Det går helt enkelt inte att förstå. Framgångsprocenten blir för låg, om man inte följer den röda tråden. Beträffande resurser och prioriteringar har i övrigt bl.a. följande anförts. Hemlig rumsavlyssning är mycket resurskrävande. Det leder till återhållsamhet med att ansöka om hemlig rumsavlyssning. En analys av om det är värt kostnaden är avgörande innan man går in med hemlig rumsavlyssning. Vid prioriteringen av i vilka ärenden hemlig rumsavlyssning ska användas (resursprioritering) går brott mot 47 De brottsbekämpande myndigheterna i har f.ö. uttryckt samma uppfattning i denna fråga som de svenska, se NOU 2009:15 s. 127. liv och lem oftast före narkotikabrottslighet. I övrigt är utsikterna till framgång avgörande. Det händer att åklagarna håller emot polisernas önskemål om en framställan om hemlig rumsavlyssning. Detta beror inte på att skälig misstanke saknas (det är kvalificerade poliser som hanterar ärendena och de gör normalt rätt bedömning i detta avseende). kan det bero på felaktig straffvärdebedömning (detta är inte poliserna vana vid). Emellanåt håller polisen emot när åklagare vill ansöka om hemlig rumsavlyssning, då pga. resursskäl. Såvitt avser den information som kalkylerats vid användning av hemlig rumsavlyssning har bl.a. följande angetts. Typiskt sett är den information man söker genom buggning vad folk ska göra och var, alltså detaljer kring något som de på goda grunder tror ska inträffa. Normalt pratas inte rätt ut om begångna eller planerade brott. Hemlig rumsavlyssning – där man pratat i kod – är normalt en viktig del i bevisningen som en pusselbit. kan detta t.ex. pusslas ihop med 1 500 telefonsamtal. Tvångsmedlen kompletterar sålunda varandra. Det har också betonats att de olika hemliga tvångsmedlen i allt högre utsträckning måste ses som delar av ett pussel där både de övriga tvångsmedlen och andra informationsinhämtningsmetoder ingår. Detta har angetts bero delvis på att de misstänkta blir allt mer säkerhetsmedvetna. Ingen teknik motsvarar värdet av att ha en källa (person) i den aktuella miljön. När hemlig rumsavlyssning används förekommer också spaning. Hemlig rumsavlyssning används sällan i början av förundersökningen utan kommer in . Ofta har man använt hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utan att detta har gett något. Inte ens när det är bråttom kommer hemlig rumsavlyssning till stånd , eftersom verkställighet/installation tar ett tag. Det har varit en glidning efter att de misstänkta blivit mer medvetna om hemlig teleavlyssning. träffas man i stället i högre utsträckning och pratar. Det senaste är att man använder gmail/hotmailkonton där båda har lösenordet för att kommunicera. Därmed kan båda läsa sparade meddelanden, och man behöver inte skicka dem. Polisen har en motståndare som är värd namnet . Motmetoder används, t.ex. krypterade telefonitjänster. Det räcker inte med en typ av tvångsmedel , utan det behövs flera som griper in i olika situationer. Hemlig teleavlyssning kan i vissa situationer fortfarande ge något. Särskilt i stressade situationer släpper de misstänkta på disciplinen. Folk stämmer dock ofta endast träff per telefon och säger det viktiga vid möten. Eftersom hemlig rumsavlyssning är ett nytt tvångsmedel finns dock inte disciplin fullt ut hos motståndarna beträffande detta tvångsmedel. Det finns ett starkt önskemål att kunna använda hemlig kameraövervakning vid hemlig rumsavlyssning. Detta är inte bara en effektivitetsfråga utan även en rättssäkerhetsfråga att man kan avgöra vem som säger vad. har också diskussionen dessutom gått över till anteckningar på whiteboard när det intressanta förekom. Vissa kommentarer har gjorts i relation till integritetsintrånget. Man vill bl.a. av resursskäl lyssna så lite som möjligt. Buggning av bilar föranleder en mycket mindre arbetsbörda än buggning av bostäder. Man lyssnar inte i bilar annat än när de misstänkta är där. Hemlig kameraövervakning utanför en lägenhet kan minska lyssningen eftersom man kan se när personer går till eller från denna. villkorar domstolen på så sätt att lyssning endast får ske när det konstaterats att den misstänkte är på plats, t.ex. vid avlyssning som avser publika platser. Bostäder buggar man i sista hand, för att detta är mest resurskrävande, med lyssning dygnet runt (ofta har de misstänkta vänt ). Vid avlyssning i bostad är det oundvikligt att viss lyssning sker på andra än den misstänkte. Man har dock inte tid eller råd att lyssna på skitsnack. Rutinen är därför att så fort man har ovidkommande personer i örat så slutar man lyssna. Såvitt avser överskottsinformation har framhållits att den strikta regleringen i lagen om hemlig rumsavlyssning i vissa fått följder som upplevts som otillfredsställande. Det har inträffat att man hört om en våldtäkt som skett men att man inte fått göra något. Det har hänt att man fått reda på att någon haft en pistol till försäljning men inte kunnat göra något. Det har slutligen anförts att buggning i vissa fall inte kunnat ske på grund av ett beslut inte kunnat erhållas från domstol . Man avstår inte från att ansöka om hemlig rumsavlyssning för att man inte tror sig kunna få beslut . Det har dock hänt att man, efter att ha ansökt, förlorat gyllene lägen för att beslutet inte hunnit komma . Tidsaspekten är ofta särskilt viktig vid narkotikabrottslighet. Det kan bli akut med hemlig rumsavlyssning vid t.ex. en kontrollerad leverans. Både beträffande hemlig rumsavlyssning och beträffande hemlig teleavlyssning/hemlig teleövervakning är det här viktigt med snabba beslutsvägar. Vid en viss tingsrätt kan detta oftast lösas tack vare vänligt inställda domare. Detta är dock inte fallet vid en viss annan tingsrätt. Det behövs en möjlighet till interimistiska beslut beträffande samtliga hemliga tvångsmedel. Detta är en viktig fråga. I många ärenden har hemlig rumsavlyssning fallit pga. att man inte kunnat få in utrustningen . 6.10.3Offentliga ombud och domare Mötena med offentliga ombud och domare behandlas också i det kapitel i utredningen som avser rättssäkerhetsgarantier (kapitel 9). Där framgår bl.a. att såväl ombuden som domarna överlag anser att det material som presenteras för dem vid sammanträdena utgör ett tillräckligt underlag för att besluta i tvångsmedelsfrågan. Här ska endast kort återges något av det som kommit fram och som hänför sig till tvångsmedlens integritetsintrång samt till att avslags- frekvensen är låg beträffande tvångsmedelsansökningarna. De offentliga ombuden har anfört bl.a. följande. Han tycker att de andra aktörerna lyssnar på honom. När han argumenterar för inskränkningar och villkor brukar han få gehör. Han tycker att hans synpunkter beaktas. Domarna har angett bl.a. följande. Det är få avslag, och skälet är att det kommer bra framställningar som framstår som motiverade. Han har inget minne av att någon ansökan har återkallats av åklagaren vid något sammanträde. Däremot förekommer att det jämfört med åklagarens yrkande, efter diskussionen vid sammanträdet, blir fråga om inskränkningar eller genom att villkor ställs upp. Exempel på villkor är att det vid buggning kan krävas att det genom spaning ska ha etablerats att den misstänkte befinner sig på platsen. I samband med dessa diskussioner retirerar ibland åklagaren och justerar sin ansökan. Inskränkningar eller villkor i tillstånden är vanligare än avslag. Ofta blir det en diskussion vid sammanträdet som leder till detta (antingen i beslutet eller genom en justering i ansökan). Ingen domare på tingsrätten har haft känslan av att åklagare/polis är ute efter något annat än det som anges som grunden för ansökan. Det sker enligt hans uppfattning inget allmänt fiskande. Vid samtal med företrädare för Säkerhetspolisen och Åklagarkammaren för säkerhetsmål har dessa ansett sig föranledda att kommentera nedgången i antalet ansökningar om – och därmed tillstånd till – hemliga tvångsmedlen enligt preventivlag, de särskilda svårigheterna i att definiera och bedöma nyttan av tvångsmedlen inom verksamhetsområde, samt de omständigheter som föranleder att de genomsnittliga tillstånds- och verkställighetstiderna såvitt avser tillstånd enligt lag är längre än beträffande hemliga tvångsmedel enligt andra lagar. 6.10.4.1Nedgången under i antalet ansökningar om hemliga tvångsmedel Som framgått har antalet tillstånd till hemliga tvångsmedel enligt preventivlag varit betydligt lägre än under det inledande (se avsnitt 6.4.4). Detta har föranletts av en lika stor minskning av antalet ansökningar. De brottsbekämpande myndigheterna har framhållit att minskningen delvis torde bero på att lagen inte utformats på ett ändamålsenligt sätt vilket medfört att Säkerhetspolisen – när detta stått klart – varit mindre benägen att begära tvångsmedel enligt lagen. Minskningen har dock enligt Säkerhetspolisen också varit resurs- och prioriteringsrelaterad. har ett antal ärenden föranlett större utredningar avseende terroristrelaterad Dessa prioriterade ärenden har varit sådana att förundersökningar med bl.a. hemliga tvångsmedel pågått eller kunnat inledas, och preventiva tvångsmedel har därmed inte varit aktuella i ärendena. Ärendena har tagit stora resurser i anspråk vilket lett till att annan verksamhet minskat i sin omfattning. Även en omorganisation som pågått inom kan ha haft en viss tillfällig betydelse för minskningen. 6.10.4.2 Svårigheten att definiera och bedöma nytta Vid möten med Åklagarkammaren för Säkerhetsmål och företrädare för Säkerhetspolisen har understrukits att nyttan av hemliga tvångsmedel är särskilt svår att mäta beträffande tillstånd inom verksamhetsområde. Detta beror, anser de, dels på att nytta knuten till Säkerhetspolisens huvuduppdrag – att förebygga och förhindra brott – ofta är svårare att konkretisera och belägga än regelrätt utredningsnytta, dels på de speciella förhållanden som råder beträffande den brottslighet som förekommer inom område. Brottstyperna som Säkerhetspolisen bekämpar är, betonas det, av den arten att de helt enkelt inte får fullbordas. Detta innebär att hemliga tvångsmedel sätts in på ett tidigt stadium, tidigare än vid t.ex. ett mord, rån eller narkotikabrott. Ett syfte med hemliga tvångsmedel under förundersökning är förvisso alltid att säkra bevisning för den brottsmisstanke som legat till grund tvångs- medlet, men resultaten av dessa kan i stället leda till annan och mycket angelägen nytta. De har gett följande exempel på detta. De brott som riktas mot rikets säkerhet är typiskt sett en långsiktig verksamhet där utövaren målsöker, kultiverar, värvar och driver källor vilket erfarenhetsmässigt kan ta åtskilliga år. För att förhindra skada är det inte ovanligt att kontaktar målpersonen och därigenom även avbryter en möjlig lagföring. Agentvärvaren kan också ha diplomatisk status vilket omöjliggör lagföring. I de fall tillräckligt material kommit fram som visar att en underrättelseofficer med diplomatisk täckmantel agerar enligt ovan kan personen formellt förklaras persona non grata med följd att förundersökningen läggs ned. Det kan också inträffa att en identifierad underrättelseofficer ombeds lämna landet efter ett informellt samtal med . Det kan vidare förekomma att en underrättelseofficer påbörjar en målsökning och kultivering av en viktig informationsbärare men avslutar sin tjänstgöring och efterträds av en ny underrättelseofficer som övertar agentdrivningen. Förundersökningen mot den förstnämnde läggs ner och en ny inleds mot efterträdaren. En annan ibland nödvändig följd av den långsiktiga och lågintensiva verksamheten är att av resursskäl nödgas omprioritera och upphöra med hemliga tvångsmedel för att sedan vid behov återuppta dessa. I den speciella värld som kontraspionaget utgör är säkerhetstjänsterna beroende av informationsutbyte med samverkande tjänster i andra länder. En speciell nytta av vad som kommer fram tack vare de hemliga tvångsmedlen (i realiteten att brottsmisstankarna stärks) är att en underrättelseofficer nekas ackreditering vid sitt hemlands beskickning i ett annat land. Det kan även förekomma att man genom de hemliga tvångsmedlen uppmärksammar att en person utnyttjar en befattning på en utåt sett civil verksamhet men i själva verket använt denna som en underrättelseplattform för annan stats räkning. Även om lagföring inte är möjlig, blir nyttan att aktiviteten kan avbrytas och att befattningen inte återbesätts. Inledningsvis nämndes vikten av att förhindra allvarlig brottslighet. Inte alla främmande underrättelseofficerare har diplomatisk immunitet. Säkerhetspolisen känner till att det finns de som arbetar under andra täckmantlar såsom företagare, journalister, representanter för flygbolag, gästforskare, inresande delegationer m.m. Dessa underrättelseofficerare får gripas och lagföras. En annan sak är att de skulle få konsekvenser för våra utrikespolitiska relationer och att det sändande landet sannolikt skulle ingripa i processen. De värvade agenterna (spionerna) får alltid lagföras. Ett exempel från ett annat område är att information kommer in om att vissa personer planerar terroristbrott. För att avstyra ett fullbordat attentat måste utnyttja hemliga tvångsmedel när förutsättningar för det föreligger. Det är inte ovanligt att det brott som då åberopas är stämpling till terroristbrott, en brottsform som i sig erfarenhetsmässigt är svårbevisad. För det fall man inte får tillräcklig bevisning för ett tillslag och åtal, ges ändå den nyttan av de hemliga tvångsmedlen att nätverk och kontakter kartläggs samt att man får en uppfattning om hur överhängande risken för ett terroristbrott faktiskt är. Det är heller inte ovanligt att de hemliga tvångsmedlen avbryts, förundersökningen läggs ned och ett samtal hålls med de som misstänkts för brott och/eller deras anhöriga. Genom detta åstadkoms inte sällan den effekten att den brottsliga viljan klingar av. Även på författningsskyddets område används hemliga tvångs- medel så gott som uteslutande för att avstyra att allvarliga brott genomförs (fullbordas). Syftet med tvångsmedlen under förunder- sökning är, liksom för Säpos övriga verksamhet på det stadiet, förstås även att skaffa bevisning för kommande lagföring av de som misstänks för brott. 6.10.4.3De långa tillstånds- och verkställighetstiderna såvitt avser tillstånd enligt utredningslag Den genomsnittliga verkställighetstiden avseende hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enligt utredningslag är . Detta kan jämföras med motsvarande tvångsmedel enligt 27 kap. , där den genomsnittliga verkställighetstiden för var . Att verkställighetstiden är relativt sett så lång enligt utredningslag förklaras enligt företrädare för Säkerhetspolisen och Åklagarkammaren för säkerhetsmål främst av att tillstånden enligt denna lag nästan uteslutande avser brott inom kontraspionagets område. Som angetts är de brott som riktas mot rikets säkerhet typiskt sett en mycket långsiktig och lågintensiv verksamhet, och detta ger utslag även avseende verkställighetstiden för de tvångsmedel som riktas mot misstänkta för sådan verksamhet. 7Nytta, behov och integritets- intrång – utgångspunkter, analys och inledande avvägningar Utredningsuppdraget innefattar att analysera vilket behov av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet som finns, vilken nytta tvångsmedlen enligt de tre aktuella lagarna har gett samt vilken inverkan de tre lagarna haft på den personliga integriteten. Analysen ska göras främst utifrån utredningens kartläggning av hur lagarna har tillämpats (se redovisningen i kapitel 6). Enligt direktiven ska behovsanalysen vidare ske med utgångspunkt i myndigheternas behovsbeskrivningar och det syfte med tvångsmedlet som rättsordningen bestämmer samt med beaktande av samhällsutvecklingen i stort (se kapitel 5 för en redogörelse i dessa hänseenden).