sou · H0B311 · 2012-04-04 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om snabbare betalningar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Omslagsbilden föreställer den romerske guden . Detalj från de y oljemålning y (1659), Prado , . 2012_SOU register S-format.indd 1 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur det nya EU-direktivet (2011/7/EU) om bekämpande av sena betalningar vid handelstransaktioner ska genomföras i svensk rätt. I uppdraget ingick även att överväga andra åtgärder som kan mildra de negativa effekterna av sena betalningar. förordnades hovrättsrådet som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades kanslirådet , ämnesrådet , rättssakkunnige och departementssekreteraren . förordnades som experter jur. kand. , chefsekonomen , förbundsjuristen , advokaten och chefsjuristen . ersattes av kanslirådet . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om snabbare betalningar. Utredningen överlämnar nu betänkandet Snabbare betalningar (SOU 2012:11). De sakkunniga och experterna ställer sig bakom de bedömningar och förslag som redovisas i betänkandet, som därför är formulerat i vi-form. Utredningsuppdraget är med detta slutfört. utredning om betalningstider i näringslivet............. Långa betalningstider och sena betalningar.................. Långa avtalade betalningstider ................................................ 2.4Konsekvenser av långa betalningstider och sena Direktiven om bekämpande av sena betalningar ............ Lagstiftningsarbetet bakom de två direktiven........................ Tillämpningsområde och definitioner ......................... Ersättning för indrivningskostnader............................ Betalningsvillkor i svensk rätt....................................... Olika sätt att bestämma betalningsvillkor .............................. Ersättning för indrivningskostnader ....................................... Skyndsam indrivning av obestridda fordringar ...................... Betalningsvillkor i övriga nordiska länder....................... Ersättning för indrivningskostnader ....................................... Allmänt om genomförandet av direktivet ....................... En särskild lag om betalningsvillkor vid Direktivkravens tillämpningsområde vid genomförandet ..... En tvingande eller dispositiv reglering?.................................. Direktivets bestämmelser om oskäliga avtalsvillkor .............. Direktivets krav om betalningsperiodens längd..................... 7.3Betalningsperioden vid handelstransaktioner mellan Behovet av lagstiftning ................................................. 7.3.2 Marknadsrätt, avtalsrätt eller fordringsrätt? 7.3.3 Vilken lag är lämpligast?............................................... Hur bör en lagregel närmare utformas? 7.4Betalningsperioden vid handelstransaktioner där gäldenären är en myndighet .................................................. 7.4.1 Direktivbestämmelserna för myndigheter och 7.4.2 Utformningen av en lagregel ..................................... 7.4.3 Undantagsregler för vissa myndigheter .................... Direktivbestämmelser som inte kräver lagändringar ........... En tvingande rätt till dröjsmålsränta .................................... Nivån på avtalad dröjsmålsränta ........................................... Ersättning för indrivningskostnader ............................ Ersättning med ett fast belopp .............................................. 9.2.1 Behovet av lagstiftning ............................................... 9.2.2 Utformningen av en regel om Ersättning för indrivningskostnader i övrigt ........................ Hur bör ersättningsbeloppens storlek regleras? Lag eller förordning? Bör ersättningsbeloppen höjas?............................................. Avtal om indrivningskostnader ............................................. Övriga krav enligt direktivet ....................................... Övriga åtgärder för snabbare betalningar ..................... Förstärkta sanktioner vid sena betalningar........................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Vilka berörs av förslagen? Samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för de offentliga finanserna.................................................... Konsekvenser för företagen................................................... Konsekvenser för enskilda personer ..................................... Förslaget till lag om ändring i räntelagen (1975:635) .......... Förslaget till lag om ändring i köplagen (1990:931) ............ Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. .................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning ........................... Bilaga 2 och Rådets direktiv /7/EU... Utkast till regeringsuppdrag........................................... Långa betalningstider försämrar företagens likviditet och lönsamhet. Detta kan i förlängningen få negativa effekter för samhällsekonomin. Små och medelstora företag anses värst drabbade. Inom EU har betalningsförseningar vid handelstransaktioner länge ansetts utgöra ett hot mot en väl fungerande inre marknad. antogs direktivet (2000/35/EG) om bekämpande av sena betalningar vid handelstransaktioner. Direktivet genomfördes i svensk rätt . Efter en utvärdering antogs en omarbetad version av direktivet (2011/7/EU). direktiv innehåller regler till skydd för borgenärer vid kommersiella handelstransaktioner, bl.a. angående betalningsperiodens längd, dröjsmålsränta och indrivningskostnader. Direktivet ska vara genomfört . Utredningens huvuduppdrag har varit att föreslå hur direktiv ska genomföras i svensk rätt. Utredningen har även haft möjlighet att föreslå andra åtgärder än dem som följer av direktivet, i syfte att mildra effekterna av sena betalningar och att främja snabbare betalningar. I uppdraget har ingått att göra en översyn av storleken på den ersättning som en borgenär har rätt till vid olika typer av indrivningsåtgärder, bl.a. betalningspåminnelse och inkassokrav. Allmänt om bestämmelsernas tillämpningsområde En utgångspunkt för den svenska förmögenhetsrättsliga lagstiftningen är neutralitet mellan olika marknader. direktiv har ett mer begränsat tillämpningsområde. Det gäller endast vid handelstransaktioner, dvs. leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster mot betalning mellan företag eller mellan företag och myndigheter (om myndigheten är gäldenär). Eftersom det är fråga om ett minimidirektiv, kan dock de bestämmelser som föreslås ges ett bredare tillämpningsområde. Generella regler bidrar till en marknadsneutral lagstiftning och är enklare att tillämpa jämfört med regler som förses med undantag och avgränsningar. Det går emellertid inte att bortse ifrån att direktiv är inriktat uteslutande på kommersiella förhållanden. Direktivbestämmelserna är anpassade för leveranser av varor och tjänster. Konsekvenserna av ett generellt tillämpningsområde är svåra att överblicka. Vi har därför gjort bedömningen att det, som en allmän utgångspunkt, bör krävas vägande skäl för att låta bestämmelserna få ett bredare tillämpningsområde än direktivet. Enligt direktiv ska den betalningsperiod som fastställs i avtalet inte överstiga , om inte annat uttryckligen fastställts i avtalet. Innebörden är oklar och bestämmelsen kan i viss mån sägas ge uttryck för ett cirkelresonemang. Vår tolkning är att direktivbestämmelsen syftar till att säkerställa att borgenären aktivt (uttryckligt) ska ha godkänt än . Svensk rätt tillåter i vissa fall betalningsperioder som överstiger , trots att betalningsperiodens längd inte är uttryckligen avtalad mellan parterna. Det kan vara fråga om som följer av t.ex. ett bindande handelsbruk eller ett passivt ingånget avtal. Den svenska lagstiftningen uppfyller därför inte direktivets krav fullt ut. Huvudregeln i svensk rätt är att en fordran ska betalas när borgenären kräver det. I syfte att genomföra direktiv, och som ett komplement till denna huvudregel, föreslår vi att det införs en bestämmelse som anger när en fordran senast förfaller till betalning. Den ska utformas som en skyddsregel för borgenären, i syfte att motverka alltför långa betalningsperioder. Avsikten är alltså inte att ange någon normal betalningstid vid handelstransaktioner mellan företag eller mellan företag och myndigheter. Förslaget innebär att en fordran på betalning för varor och tjänster, i ett förhållande mellan näringsidkare, aldrig ska förfalla till betalning senare än efter det att borgenären har krävt betalning. ska dock vara tillåten om borgenären uttryck- ligen godkänner det. En sådan regel uppfyller direktivets krav på att borgenären ska ha ett aktivt inflytande över betalningsperiodens längd. Om gäldenären är en myndighet eller ett annat offentligt organ, ska betalningsperioden enligt direktivet normalt inte överstiga . Det anges emellertid särskilt att direktivbestämmelserna inte ska påverka parternas möjlighet att ingå avtal om betalningsplaner. Vi föreslår mot denna bakgrund att om gäldenären är en myndighet, ska betalningsperioden som huvudregel inte överstiga . Det ska dock vara möjligt med om borgenären uttryckligen godkänner en betalningsplan. I så fall ska delbeloppen i stället förfalla till betalning enligt vad som följer av planen. Direktivet anger slutligen att om det i parternas avtal uppställs ett villkor om att köparen ska få möjlighet att undersöka den levererade varan eller tjänsten innan betalning sker, ska undersökningsperiodens längd inte överstiga . Någon sådan begränsning finns inte i svensk rätt. Vi föreslår därför en bestämmelse som innebär att köparen inte får skjuta upp betalningen till följd av en sådan undersökning. Köparen ska dock kunna skjuta upp betalningen ytterligare, om säljaren uttryckligen godkänner . De svenska reglerna om dröjsmålsränta uppfyller redan i allt väsentligt kraven direktiv. Direktivet anger dock att en borgenärs rätt till dröjsmålsränta vid sen betalning inte ska kunna avtalas bort, dvs. rätten ska vara tvingande. Någon sådan regel finns inte i svensk rätt. Vi föreslår därför en bestämmelse som anger att ett avtalsvillkor som innebär att gäldenären inte är skyldig att betala dröjsmålsränta, ska vara utan verkan mot borgenären. Vi har övervägt om denna tvingande ogiltighetsregel, trots våra allmänna utgångspunkter, bör gälla vid samtliga kommersiella förhållanden; alltså inte endast vid leverans av varor eller tjänster. Flera skäl av praktisk och samhällsekonomisk art talar för att bestämmelsen bör ges ett vidare tillämpningsområde. Av gällande rätt följer redan att det i kommersiella förhållanden finns en automatisk rätt till dröjsmålsränta. Det är svårt att se att några egentliga problem skulle följa med en sådan utvidgning. Vi har sammantaget funnit tillräckliga skäl för att föreslå att rätten till dröjsmålsränta ska vara tvingande i samtliga kommersiella förhållanden. När det gäller myndigheters transaktioner har vi emellertid gjort en motsatt bedömning. Det allmännas verksamhet spänner över ett brett område. Förhållandena när en myndighet agerar utanför området för kommersiella handelstransaktioner är mångfasetterade och därmed svåra att överblicka. Ofta förekommer t.ex. offentligrättsliga inslag och skattefinansiering. Det kan inte uteslutas att en tvingande regel om dröjsmålsränta i vissa fall kan vara olämplig. Vi föreslår därför att ogiltighetsregeln i dessa fall ska gälla endast när en näringsidkare mot betalning ska tillhandahålla varor eller tjänster till en myndighet eller ett annat offentligt organ. Direktivet ställer vidare ett tvingande krav på att dröjsmålsräntan vid handelstransaktioner mellan myndigheter och näringsidkare ska uppgå till minst referensräntan med ett tillägg av . Detta är den räntenivå som gäller enligt dispositiv svensk rätt. Vi föreslår därför att vid offentliga handelstransaktioner ska ett avtalsvillkor, som innebär en lägre räntenivå än den lagstadgade, vara utan verkan mot näringsidkaren. Vi har däremot inte ansett det nödvändigt eller lämpligt att införa en motsvarande regel om dröjsmålsräntans nivå i förhållanden mellan näringsidkare. Ett avtalsvillkor som innebär att dröjsmålsränta ska utgå enligt en mycket låg räntesats, bör nämligen ofta kunna angripas med stöd av de generella reglerna om oskäliga avtalsvillkor. I direktivet anges att en borgenär ska ha rätt till ersättning för sina indrivningskostnader. Om en betalning är försenad – och borgenären därför har rätt till dröjsmålsränta – har borgenären rätt till ersättning med ett fast minimibelopp om . Därutöver har borgenären rätt till skälig ersättning för de indrivningskostnader som överstiger det fasta beloppet. För att genomföra direktivet i dessa delar föreslår vi att det införs bestämmelser som innebär att om en borgenär har rätt till dröjsmålsränta till följd av att en fordran inte har betalats , ska gäldenären vara skyldig att – utöver dröjsmålsränta – betala en förseningsersättning med . Rätten till förseningsersättning ska gälla vid handelstransaktioner mellan näringsidkare och mellan näringsidkare och myndigheter. Borgenären ska inte behöva ha vidtagit några indrivningsåtgärder för att ha rätt till förseningsersättningen, som alltså ska utgå automatiskt. Vid betalningsförseningar kommer borgenären som huvudregel att ersättas endast genom denna ersättning. Förseningsersättningen utgår alltså i stället för övrig kompensation enligt inkassokostnadslagen. Endast om det sammanlagda ersättningsbeloppet för sådana åtgärder – betalningspåminnelse, inkassokrav och upprättande av amorteringsplan – överstiger , ska gäldenären vara skyldig att betala det överskjutande beloppet. Till följd av ett uttryckligt direktivkrav föreslår vi en presumtionsregel som anger att ett avtalsvillkor som innebär att en borgenär inte har rätt till förseningsersättningen, eller rätt till ersättning för eventuella kostnader som överstiger förseningsersättningen, normalt ska vara ogiltigt. Ett sådant avtalsvillkor ska vara tillåtet endast om det finns särskilda skäl. Detsamma ska gälla ett villkor som innebär att förseningsersättningen ska utgå med ett lägre belopp än . I övrigt uppfyller svensk rätt de krav som direktivet ställer angående rätt till ersättning för skäliga indrivningskostnader. Vi föreslår att ersättningsbeloppen vid indrivningsåtgärder enligt inkassokostnadslagen ska höjas något. Borgenären ska normalt ha rätt till ersättning för betalningspåminnelse med , för inkassokrav med och för upprättande av amorteringsplan med . De föreslagna höjningarna får effekt i alla typer av fordringsförhållanden, även vid t.ex. konsumentfordringar. Höjningarna motsvarar i stort sett inflationen sedan beloppen senast justerades . Vi har dessutom gjort bedömningen att av konstitutionella skäl bör storleken på dessa ersättningar inte längre regleras i en förordning utan i lag. Som framgått föreslår vi vissa ogiltighetsregler om dröjsmålsränta och avtal om indrivningskostnader. Direktivet uppställer därutöver vissa krav angående grovt oskäliga betalningsvillkor. Det finns i svensk rätt tillräckliga möjligheter att både civilrättsligt och marknadsrättsligt angripa sådana villkor. Direktivkraven i dessa delar kräver därför inte några lagändringar. Vid sidan av de åtgärder som följer av direktiv, är en upplysningsinsats med syfte att förbättra företagens medvetenhet och kunskap om handelskrediter och kredithantering, enligt vår bedömning, den mest verksamma åtgärden för att åstadkomma snabbare betalningar. Vi föreslår att detta ska ske i form av en internetbaserad informationsportal som får i uppdrag att utveckla. Informationsportalen, som bör inriktas mot små och medelstora företag, ska omfatta i vart fall följande områden. För det första bör kredithanteringens betydelse för företagets likviditet och långsiktiga lönsamhet förklaras. För det andra bör det finnas konkret information om hur företaget kan gå till väga för att få betalt för en fordran och för att få ersättning vid sena betalningar. För det tredje bör det finnas översiktlig information om gränsöverskridande betalningar. Vi föreslår att författningsändringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna bör i huvudsak gälla endast vid fordringsförhållanden till följd av avtal som ingåtts efter ikraftträdandet, dvs. reglerna ska inte gälla retroaktivt. När det gäller de nya reglerna om förseningsersättning, skulle det dock medföra betydande kostnader för företagen att ha parallella system. För att veta om en betalningsförsening ger rätt till förseningsersättning skulle borgenärer och inkassoföretag behöva ha it-system som innehåller information om när det avtal som en fordran grundas på ingicks. Vi föreslår därför att de nya bestämmelserna om förseningsersättning ska gälla alla fordringar som förfaller till betalning efter ikraftträdandet. I den mån de föreslagna åtgärderna leder till att förkorta betalningstiderna, får detta en positiv effekt för företagen och i förlängningen för samhällsekonomin. De närmare konsekvenserna är dock svåra att bedöma. Förslagen leder till vissa oundvikliga engångskostnader för både myndigheter och företag. Det handlar främst om anpassningar av it-system och utbildningsinsatser. De kostnader som förslagen leder till för statliga myndigheter bedöms kunna hanteras inom befintliga ramar. Remit of the Inquiry Excessive payment periods adversely affect the liquidity and profitability of businesses, which may ultimately have a negative impact on the economy. Small and medium-sized businesses are hardest hit. In the EU, late payments in commercial transactions have long been seen as threatening the proper functioning of the internal market. The Directive (2000/35/EC) on combating late payment in commercial transactions was adopted in 2000 and transposed into Swedish law in 2002. In February 2011, as a result of an evaluation, a revised version of the Directive was adopted (2011/7/EU). The 2011 Directive contains rules to protect creditors in commercial transactions, including rules regarding the length of payment periods, default interest and recovery costs. The Directive is to be transposed into national law by 16 2013. The Inquirys main task has been to propose how the 2011 Directive is to be transposed into Swedish law. The Inquiry has also been able to propose measures other than those arising from the Directive, with a view to mitigating the consequences of late payment and promoting prompter payment. The remit has included a review of the compensation amount the creditor has a right to for various types of recovery measures, including payment reminders and demands. Transposition of the 2011 Directive General comments on the scope of the provisions A starting point for Swedish property law is neutrality between different markets. The 2011 Directive has a more limited scope of application. It only applies in commercial transactions, i.e. the delivery of goods or the provision of services for remuneration between undertakings or between undertakings and public authorities (if the authority is the debtor). However, as this is a minimum directive, the provisions proposed may be given a wider scope of application. General rules contribute to market-neutral legislation and are easier to apply than rules carrying exceptions and delimitations. Nevertheless, it is clear that the 2011 Directive focuses exclusively on commercial relationships. Its provisions are geared to the supply of goods and services. The consequences of a general scope of application are difficult to foresee. It is therefore our assessment that, as a general point of departure, compelling reasons should be given to allow a wider application of the provisions than that of the Directive. Under the 2011 Directive, the payment period fixed in the contract must not exceed 60 days, unless otherwise explicitly stated in the contract. What this means is unclear and, to some extent, the provisions can be said to be based on circular reasoning. Our interpretation is that the provisions of the Directive aim to ensure that the creditor has actively (expressly) approved a payment period of more than 60 days. In certain cases, Swedish law allows payment periods exceeding 60 days, even though the length of the payment period has not been expressly agreed between the parties. It may be a matter of a longer payment period resulting from, for example, a binding commercial practice or a passive contract. Therefore, Swedish legislation does not fully meet the requirements of the Directive. The general rule in Swedish law is that a claim must be paid in accordance with the creditors request. For the purpose of transposing the 2011 Directive, and as a complement to the general rule, we propose the introduction of a provision setting out when a claim falls due for payment. This should be designed as a pro- tection for the creditor, aimed at combating excessively long payment periods. The aim therefore is not to specify a normal payment period in commercial transactions between undertakings or between undertakings and public authorities. The proposal means that a claim for payment of goods and services, in a relationship between business operators, should never fall due later than 60 days after the creditor has requested payment. However, a longer payment period should be allowed if the creditor expressly approves. Such a rule meets the Directives requirement of the creditor having an influence over the length of the payment period. Under the Directive, if the debtor is a public authority or some other public entity, the payment period may not normally exceed 30 days. It is also specifically stated that the provisions of the Directive shall be without prejudice to the ability of parties to agree on payment schedules. Against this background, we propose that if the debtor is a public authority, the payment period, as a rule, must not exceed 30 days. However, a longer payment period should be possible if the creditor expressly approves a payment schedule. In this case, instalments must instead fall due for payment in accordance with the payment schedule. Finally, the Directive states that if the contract between the parties contains a condition stating that the buyer must be able to examine the goods or services delivered before making the payment, the verification period must not exceed 30 days. No such limitation exists in Swedish law. We therefore propose a provision under which the buyer is not permitted to postpone payment for more than 30 days as a result of such a verification. However, the buyer may postpone payment further if the seller expressly approves a longer verification period. The Swedish regulations concerning default interest essentially already meet the requirements of the 2011 Directive. However, the Directive states that a creditors right to receive default interest on late payments is not to be waived; i.e. the right is to be mandatory. Such a rule does not exist in Swedish law. We therefore propose a provision stating that a contract condition stipulating that the debtor is not obliged to pay default interest is to have no legal effect on the creditor. We have considered whether this mandatory invalidity rule, despite our general starting points, should apply under all commercial relationships, in other words not only to the supply of goods and services. For several practical and economic reasons, the scope of application of this provision should be wider.