sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Det saknas refererade rättsfall gällande vad som avses med uppenbar tredska och det fall som HD avgjorde gällde uteslutande penningböter. Inte heller har Riksåklagaren utfärdat några riktlinjer över vilka ställ- ningstaganden åklagarna ska göra beträffande bötesförvandling. Kronoinspektörerna, som gör den inledande bedömningen av om det finns skäl för bötesförvandling, torde i första hand få väg- ledning i den handbok om utmätning som Kronofogdemyndig- heten upprättat.100 , vars anvisningar gällande bötesför- vandling återges i avsnitt 16.4.1.6, ger uttryck för att det sällan finns förutsättningar för bötesförvandling. 16.4.6.3 Bör möjligheten till bötesförvandling avskaffas? Vår bedömning: Möjligheten till bötesförvandling bör inte avskaffas. Ett sätt att förhålla sig till att förvandlingsinstitutet numera tillämpas så sällan att det närmast framstår som obsolet, skulle kunna vara att helt avskaffa det. I ljuset av den ringa tillämpningen 100 version, , avsnitt 9.12., , 2011. kan det ifrågasättas om det verkligen finns ett reellt behov av ett förvandlingsstraff. Om man bortser från den principiella fråge- ställningen huruvida det är godtagbart att vissa bötfällda undgår verkställighet, kan man överväga mer praktiska aspekter av att möjligheten till bötesförvandling avskaffas. Med utgångspunkt i den inventering av förvandlingsstraffets fördelar som gjorde i mitten av 1970-talet101, kan följande frågor ställas: -Har hotet om förvandling till fängelse någon betalnings- främjande effekt? -Är möjligheten till bötesförvandling ägnat att motverka upp- komsten av bötesimmunitet? -Bidrar hotet om förvandling till att höga bötesstraff kan anses utgöra en tillräckligt effektiv påföljdsform som kan utgöra alternativ till kortare fängelsestraff? Enligt vår bedömning kan frågorna besvaras enligt följande. Det får anses mycket tveksamt om förvandlingshotet har någon betalningsfrämjande effekt. Såväl verksamma jurister som andra medborgare med kännedom om påföljdssystemet torde betrakta bötesförvandling som ett närmast obsolet institut och möjligheten till förvandling är sannolikt inte ens är känd hos stora delar av allmänheten. Det torde snarare vara hotet om att blir föremål för indrivning hos och inte minst den därvid förenade betalningsanmärkningen som befrämjar fri- villig betalning av böter. Detta är ett skäl som skulle kunna sägas tala för att helt avskaffa möjligheten till bötesförvandling. har emellertid, om det tillämpas konsekvent, även tydliga fördelar. Systemet fyller enligt vår mening fortfarande en funktion genom att det är ägnat att motverka en s.k. bötesimmun grupp. Förekomsten av ett förvandlingsstraff kan dessutom bidra till att böter framstår som en tillräckligt ingripande och trovärdig påföljd, vilket kan öka förutsättningarna för att använda böter som påföljdsform även för brott med inte alldeles obetydliga straffvärden – och då även som alternativ till kortare fängelsestraff. 101 SOU 1975:55, se avsnitt 16.3.2.2 ovan. Därtill skulle det knappast vara förenligt med våra direktiv att föreslå att systemet avskaffas, i vart fall inte om vi inte föreslår något annat system för att reagera på obetalda böter. 16.4.6.4 Bör förutsättningarna för bötesförvandling öka? Vår bedömning och vårt förslag: 15 § första stycket bötesverkställighetslagen (1979:189) ändras, genom att kravet på att det ska vara uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna tas bort. I övrigt bör inte förut- sättningarna för förvandling av böter utvidgas. Det innebär att böter ska förvandlas om den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Som redovisats närmare i avsnitt 16.4.2.3 innebär nuvarande reglering i 15 § BvL att böter ska förvandlas till fängelse i minst och högst , om det är uppenbart att den böt- fällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om för- vandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Vi har enligt våra direktiv att överväga om det oftare än bör följa en annan reaktion när ett bötesstraff inte kan verkställas. Vi har därför funnit anledning att undersöka om förutsättningarna för bötesförvandling bör utvidgas. När frågan om utvidgade förutsättningar för bötesförvandling övervägs, är en grundläggande fråga vad man vill uppnå med regleringen. kan ta sitt avstamp än tidigare; i vilken omfattning kan det accepteras att bötesstraff aldrig blir verk- ställda, dvs. att den dömde aldrig betalar de pengar som domstol eller åklagare har beslutat att han eller hon ska betala till staten. Ett synsätt som skulle kunna anläggas, och som överens- stämmer med våra överväganden i kapitel 12 såvitt avser bristande verkställighet av villkorligt fängelse, är att det som utgångspunkt överhuvudtaget inte kan accepteras att en påföljd inte verkställs. Ovillkorligt fängelse verkställs tvångsvis genom polishandräckning för den som undandrar sig verkställighet. Tilläggssanktioner till villkorligt fängelse som inte fullgörs ska enligt de förslag vi lämnar i kapitel 12 ändras till andra sanktioner som kan förväntas bli fullgjorda och därmed leda till full verkställighet av påföljden. inte heller sådana förändringar leder till full verkställighet ska det, som sista åtgärd, kunna beslutas att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Verkställigheten av böter kan dock enligt vår bedömning inte helt jämställas med verkställigheten av ett ovillkorligt fängelse- straff. Det går så gott som alltid att med tvång beröva en människa friheten oberoende av de kringliggande omständigheterna, vilket innebär att det mycket sällan finns verkställighetshinder avseende ovillkorliga fängelsestraff. Att ett bötesstraff inte går att verkställa beror däremot ofta på att den dömde inte har några utmätningsbara tillgångar och därmed saknar förmåga att följa domen eller beslutet. En mer adekvat parallell är den till villkorligt fängelse. För den som inte kan fullgöra en beslutad tilläggssanktion, eller som undan- drar sig verkställighet genom att vägra underkasta sig sanktionen, ska tilläggssanktionen ändras till en tillräckligt ingripande sanktion som kan verkställas. I sista hand får det beslutas att den dömde ska verkställa straffet i anstalt. Det är enligt våra förslag i kapitel 12 inget alternativ att nöja sig med att konstatera att ett villkorligt fängelsestraff i det enskilda fallet inte är verkställbart eftersom den dömde inte har förutsättningar att utföra tilläggssanktionen. Mot bakgrund av det nu anförda skulle det kunna hävdas att böter som kvarstår obetalda efter uppbörd och indrivning alltid ska förvandlas till fängelsestraff, så att verkställighet kan säkras. En sådan ordning skulle dock resa stora betänkligheter. Som återges i avsnitt 16.4.2.1 var utgångspunkten i den reglering som gällde års reform att obetalda böter i princip alltid skulle förvandlas till fängelse. fanns det möjlighet att meddela anstånd med verkställigheten, vilket innebar att det i realiteten inte skedde någon konsekvent förvandling. De fall där bötesförvandling beslutades utan anstånd sammanföll till största del med den kategori som enligt nuvarande reglering ska bli föremål för förvandling. innebar att endast en mycket liten grupp bötfällda – om än större än – kom att avtjäna fängelsestraff för obetalda böter. Vissa av de nackdelar som anförde gällande förvandlingssystemet (se avsnitt 16.4.2.2) har särskilt stor bäring på ett system som mer konsekvent skulle förvandla obetalda böter till fängelse; frihetsberövande skulle ofta följa på utpräglad bötesbrottslighet, förvandlingsstraffet skulle framstå som bestraffning av en betalningsförsummelse och drabba ett socialt utpräglat svagt klientel och användningen av korta fängelsestraff skulle öka påtagligt. Det har således länge funnits ett grundläggande motstånd mot att böter ska kunna avtjänas i fängelse. Själva föreställningen att någon får verkställa straff i fängelse enbart pga. sin bristande betal- ningsförmåga strider mot moderna rättviseföreställningar och frammanar bilden av gångna tiders gäldstuga. I sammanhanget finns det vidare anledning att beakta uttalanden angående behovet av påföljder som utgör alternativ till fängelsestraff. I Resolution (76) 10 on certain alternative penal measures to imprisonment, som antogs av ministerkommittén 1976, rekommenderar medlems- staterna att tillse att böter kan användas som påföljd på bred basis och att det finns metoder som gör det möjligt att anpassa böterna till den bötfälldes ekonomiska förhållanden. Vidare uttalas att metoderna för framtvingande av betalning bör vara sådana att användning av fängelse om möjligt undviks. Dessa rekom- mendationer får anses utgöra en anvisning om att förvandling av böter, i vart fall till ovillkorligt fängelse, bör tillgripas i minsta möjliga utsträckning. De skäl som talar mot förvandlingsstraff är enligt vår bedömning sammantaget så starka att det är svårt att se framför sig ett system där obetalda böter mer regelmässigt förvandlas till fängelse. Den fråga som däremot kan övervägas är om förut- sättningarna för förvandling bör göras något mindre restriktiva än enligt den nuvarande regleringen. En omständighet som talar emot ett utvidgat tillämpnings- område för bötesförvandling är att ålagda böter i stor utsträckning blir betalda (se avsnitt 16.4.4.3). Den förhållandevis höga slutliga verkställighetsgraden talar för att nuvarande former för verkställig- het upplevs som förhållandevis ingripande av dem som bötfälls och att uppbörds- och indrivningsförfarandet i de allra flesta fall är tillräckligt för att tillse att de som kan betala ålagda böter faktiskt också gör det. De personer som inte kan antas göra sitt yttersta för att undvika de negativa följder som ett indrivningsförfarande för med sig torde vara de som nuvarande bestämmelse i 15 § BvL om förvandling avser att träffa; dels de som genom illojala åtgärder gör sig oåtkom- liga för indrivning (tredskofallen), dels de som utnyttjar det för- hållandet att deras bristande betalningsförmåga lett till s.k. bötesimmunitet (påkallat från allmän synpunkt). försöker avsiktligen kringgå det system som finns, medan de sist- nämnda redan förekommer i systemet i sådan omfattning – genom exempelvis tidigare betalningsanmärkningar – att ytterligare obetalda bötesbelopp inte får någon större betydelse för deras vid- kommande. Att förvandlingsinstitutet tar sikte på dessa båda grupper är enligt vår bedömning rimligt. Frågan är då om det finns möjlighet att utvidga förutsättningarna för att ingripa mot just dessa grupper. I 15 § BvL anges att bötesförvandling ska ske, om det är uppen- bart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Ett sätt att något utöka tillämpningsområdet för bötes- förvandling, så att det omfattar en större andel av sådana bötfällda som tredskas eller utnyttjar sin s.k. bötesimmunitet, skulle kunna vara att ta bort förstärkningsorden uppenbart respektive särskilda skäl. När det först gäller kravet på att det ska vara uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala, kan konstateras att tredska i sig är ett starkt begrepp. Kravet på att den bötfällde ska ha visat tredska får anses innebära att han eller hon ska ha försökt undgå verkställighet på ett mer aktivt sätt, t.ex. genom att hålla sig oåtkomlig eller på annat sätt vidta åtgärder som innebär att indriv- ning inte kan ske. I nuvarande lagstiftning har kravet på tredska förstärkts ytterligare, genom att det ska vara uppenbart att underlåtenheten att betala beror på tredska. Begreppet uppenbart tolkas vanligtvis – oberoende av vilket sammanhang det förekommer i – som ett mycket högt ställt krav. I förarbetena anges också att det bör vara fråga om undandragandeåtgärder såsom skenavtal och täta byten av arbetsplats. Utan ett krav på uppenbarhet, kan det antas att fler fall än där det är visat att den bötfällde har uppvisat tredska vid försöken att driva in bötesskulden kan bli föremål för en talan om för- vandling. Utöver de mer tydliga fallen av skenmanövrer som angavs i de ursprungliga förarbetena, bör ett slopande av uppenbarhets- kravet kunna innebära att gäldenärens agerande kopplat till själva utmätningsförfarandet ges en större betydelse. Om gäldenären vägrar att svara på frågor och i övrigt medverka till att klarlägga sina ekonomiska förhållanden i kontakterna med Kronofogde- myndigheten, bör det ofta anses att en tredskosituation föreligger. Utifrån behovet av att upprätthålla bötesstraffets trovärdighet anser vi att det är rimligt att sådan form av tredska kan leda till att böterna förvandlas till fängelse. Vi föreslår därför att uppen- barhetsrekvisitet tas bort. Att det uppställts ett uppenbarhetskrav torde ha inne- burit att möjliga fall av tredska inte dokumenterats eller utretts vidare under utmätningsförfarandet, eftersom det inte förutsetts att det skulle kunna göras uppenbart att tredska förelåg. Slopandet av uppenbarhetskravet torde därför innebära att det ställs större krav på att utreda de bakomliggande förhållandena till att böter inte har kunnat drivas in. När det sedan gäller den andra gruppen bötesgäldenärer som kan bli föremål för bötesförvandling, de som omfattas av kravet på att förvandling annars ska vara av särskilda skäl påkallad från allmän synpunkt, kan konstateras att kravet på särskilda skäl medför att tillämpningen blir förhållandevis restriktiv. Detta är också något som lagstiftaren avsåg när bestämmelsen infördes – att omständig- heterna skulle vara speciella och att en underlåten reaktion från samhällets sida skulle framstå som stötande för den allmänna rättskänslan. HD har prövat frågan om när det kan anses vara av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt att förvandla böter102 (se avsnitt 16.4.2.3 där beslutet återges). Målet gällde endast penningböter för brott där fängelse inte ingick i straffskalan. Det gällde därtill ett förhållandevis begränsat belopp och en person som inte återfallit efter det att talan om förvandling hade aktualiserats. Vi bedömer inte att HD:s beslut har begränsat tillämpningen av förvandlingsregeln på ett sådant sätt att det påkallar några initiativ från lagstiftarens sida, utan att det är en rimlig tillämpning av den gällande lagstiftningen. För att bredda tillämpningen av förvandlingsinstitutet skulle det kunna övervägas att utmönstra kravet på särskilda skäl. En sådan förändring skulle dock enligt vår bedömning vara för långtgående. Det kan nämligen sägas att det alltid är påkallat från allmän synpunkt att tillse att obetalda böter som inte kan betalas genom indrivning blir verkställda på annat sätt. Som anförts i det före- gående finns det dock starka skäl som talar emot att det införs någon mer generell möjlighet att förvandla obetalda bötesstraff till fängelse, bl.a. att det inte är rimligt att placera personer som har gjort sig skyldiga till ringa brottslighet i fängelse endast av den 102 Högsta domstolens beslut i mål Ö 4728-10. anledningen att deras betalningsförmåga brister. Kravet på särskilda skäl för att besluta om bötesförvandling i andra fall än där den bötfällde uppvisat tredska tillgodoser detta önskemål. Detta krav bör därför inte utmönstras. Sammantaget gör vi bedömningen att det i 15 § första stycket BvL föreskrivna kravet att det för förvandling ska ske ska vara uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna bör tas bort, men att förutsättningarna för förvandling av böter i övrigt inte bör utvidgas. Mot bakgrund av den ringa tillämpningen av förvandlings- institutet överväger vi nedan i avsnitt 16.4.6.7 om själva tillämp- ningen av lagstiftningen kan effektiviseras och göras mer konsekvent. 16.4.6.5Bör böter kunna förvandlas till någon annan sanktion än fängelse? Vår bedömning: Det bör inte införas någon möjlighet att för- vandla böter till någon av de sanktioner som kan användas som tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Flera av de skäl som vi i föregående avsnitt har ansett tala emot en utvidgning av tillämpningsområdet för bötesförvandling, hänger samman med att böterna förvandlas till just fängelse som verkställs i anstalt. Böter är den mildaste sanktionen i påföljdssystemet och fängelse den strängaste. Även det kortaste fängelsestraff som kan dömas ut, fängelse , anses mer ingripande än högsta möjliga antal dagsböter. I de fall då ett rent bötesstraff förvandlas till fängelse, påförs den bötfällde därmed en betydligt mer ingripande påföljd än vad straffvärdet i sig motiverar. Repressions- ökningen betingas inte av brottets allvar utan av den dömdes bristande betalningsvilja eller betalningsförmåga. Som vi har anfört i våra allmänna utgångspunkter i kapitel 7 bör hela påföljdssystemet vägledas av en humanitetsprincip. I möjligaste mån bör fängelse undvikas om det finns något annat tillräckligt ingripande och trovärdigt alternativ att tillgå. Enligt våra direktiv ska också en allmän inriktning på vårt arbete vara att minska användningen av korta fängelsestraff. När förvandlingsstraffet infördes fanns inte de förhållandevis ingripande alternativ till frihetsberövande påföljder som finns i dagens påföljdssystem. Det bör därför övervägas om något av dessa alternativ kan användas vid bötesförvandling. Vad som i första hand finns anledning att överväga är om för- vandling kan ske till någon av de tilläggssanktioner som ett villkorligt fängelsestraff enligt vad vi har föreslagit i kapitel 9 och 11 ska kunna förenas med, dvs. samhällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion, vård- eller påverkanssanktion, kontraktsvård eller hemarrest. En förvandling av böter till någon av dessa sanktioner skulle visserligen också innebära en repressionsökning i förhållande till det ursprungliga bötesstraffet. Repressionsökningen skulle dock vara mindre än , då steget ju tas direkt från böter till ovill- korligt fängelse. Steget skulle därutöver kunna minimeras genom att den sanktion som bötesstraffet förvandlas till straffmäts på ett sådant sätt att ingripandegraden mer motsvarar den hos det ursprungliga bötesstraffet. Exempelvis skulle antalet timmar samhällstjänst kunna sättas lägre än de som ska utgöra minimiantal när samhällstjänst utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Som redovisats i avsnitt 16.4.3.2 föreslog att förvandling av böter i första hand skulle ske till samhällstjänst och i andra hand till elektronisk intensivöver- vakning. Enligt förslaget skulle böter även kunna förvandlas till kontraktsvård, om förutsättningarna för sådan vård var uppfyllda. Förslaget möttes av stark kritik under remissbehandlingen, även om ett antal remissinstanser tillstyrkte det. Kritiken avsåg framförallt att den grupp som undandragit sig böter knappast skulle medverka till samhällstjänst. En annan synpunkt var att sam- hällstjänst inte skulle vara en adekvat eller tillräckligt avskräckande påföljd i förvandlingssituationerna. Alla sanktioner utom böter och fängelse i anstalt förutsätter i någon mån den dömdes medverkan. Det förhållandet att de alternativa sanktionerna i större eller mindre utsträckning bygger på den dömdes medverkan, innebär att det i ett system där böter kan förvandlas till en sådan sanktion kommer att uppkomma fall där inte heller den nya sanktionen genomförs. Efter det att bötes- straffet förvandlats till t.ex. samhällstjänst eller hemarrest skulle det i sådana situationer – för att tillse att verkställighet verkligen åstadkoms – krävas ytterligare en process, där den nya sanktionen i sin tur får förvandlas till fängelse. I vart fall i de fall där bötesförvandling motiveras av att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna kan det inte uteslutas att sådana situationer kommer att bli förhållandevis vanligt förekommande. Det kan ifrågasättas om bristande verkställighet av böter motiverar att resurser hos rättsväsendet tas i anspråk i den utsträckning som i så fall kommer att krävas. Om böter ska kunna förvandlas till någon annan sanktion än fängelse, måste vidare övervägas vilken sanktion eller vilka sanktioner som ska kunna komma i fråga. Ett synsätt skulle kunna vara att böter, i enlighet med vad föreslog, i första hand ska förvandlas till samhällstjänst och i andra hand till hemarrest. Vad som emellertid talar emot en sådan ordning är att både samhällstjänst och hemarrest förutsätter en bedömning av den bötfälldes förutsättningar att fullgöra sanktionen. För att – så långt möjligt – undvika ytterligare processer i anledning av förvandlings- straffet, bör det inte finnas möjlighet att förvandla böter till samhällstjänst eller hemarrest om den bötfällde redan på förhand inte kan anses ha förutsättningar att fullgöra en sådan sanktion. Om inte någon av sanktionerna kan antas bli fullgjord, skulle bötesstraffet därmed trots allt få förvandlas till fängelse. Den böt- fälldes personliga och sociala förhållanden, såsom arbetsförmåga och tillgång till bostad, skulle därmed bli avgörande för om böterna ska ersättas med fängelse eller med någon mindre ingripande sanktion. Ett sätt att undvika den nu beskrivna effekten är att ge domstolen möjlighet att välja mellan samtliga de sanktioner som kan utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, dvs. även vård- eller påverkanssanktion, övervaknings- och kontrollsanktion samt kontraktsvård. Det skulle dock innebära att varje ärende om bötesförvandling skulle behöva föregås av en prövning av vilken sanktion som är lämpligast för den bötfälldes vidkommande. En sådan prövning torde förutsätta att personutredning inhämtas. Även mot bakgrund av detta kan det ifrågasättas om bristande verkställighet av böter motiverar att rättsväsendets resurser tas i anspråk i den utsträckning som i så fall skulle behövas. Sammantaget kan konstateras att vissa av invändningarna mot en utvidgad bötesförvandling visserligen skulle tappa i styrka om det infördes en möjlighet att förvandla böter till någon av de sanktioner som ska kunna utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse, men att en sådan möjlighet skulle leda till att rätts- väsendets resurser tas i anspråk på ett sätt som framstår som omotiverat i förhållande till den begångna brottsligheten. Vi gör därför bedömningen att det inte bör införas någon möjlighet att förvandla böter till någon av de sanktioner som ska kunna utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse. 16.4.6.6 Bör böter kunna förvandlas till villkorligt fängelse? Vårt förslag: Böter ska inte kunna förvandlas till villkorligt fängelse. Enligt de förslag vi lämnar i kapitel 9 ska kortare fängelsestraff som regel dömas ut villkorligt. Det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med tilläggssanktioner som står i rimlig proportion till det utmätta fängelsestraffets längd. Fängelsestraffet villkoras av att den dömde fullgör tilläggssanktionen och inte begår brott . Endast om fängelsestraffet uppgår till eller om det inte finns tilläggssanktioner som på ett trovärdigt sätt kan reagera på att den dömde har återfallit i brott, ska ett ovill- korligt fängelsestraff dömas ut. I 15 § BvL anges att böter under vissa förutsättningar ska förvandlas till fängelse. Förvandlingsstraffet ska enligt samma bestämmelse bestämmas till fängelse i lägst 14 dagars och högst . En bestämmelse av motsvarande innebörd finns i 25 kap. 8 § , där det föreskrivs att böter som inte betalas in får förvandlas till fängelse i lägst och högst enligt bestämmelserna i bötesverkställighetslagen. Om inte någon ändring görs i dessa bestämmelser, innebär våra förslag i kapitel 9 att rätten ges möjlighet att besluta att ett förvandlingsstraff för böter (i likhet med andra fängelsestraff) ska vara villkorligt. Det finns därmed anledning att överväga hur förvandlingsinstitutet bör förhålla sig till systemet med villkorligt fängelse. Utifrån vissa utgångspunkter skulle en ordning där böter kan förvandlas till villkorligt fängelse vara en lämplig utveckling.