sou · H0B313 · 2012-03-30 00:00:00 — Kommitténs förslag, att ska ges ett uttalat samverkansansvar med landets alla kommuner, skapar förutsätt- ningar för ett effektivt lokalt förankrat brottsförebyggande arbete på nivå där arbetet utgår från en gemensam framtagen problembild. samt kommuner och kommunal- förbund ges med kommitténs förslag frihet att tillsammans organi- sera samverkan på det sätt som är anpassat efter hur lokalsamhället ser ut och fungerar, t.ex. genom inrättande av samverkansråd, chefsråd, närpolisråd eller andra organ på lokal nivå och genom arbetet med samverkansavtalen. och kommu- nerna har möjlighet att inrätta de samverkansorgan som de bedö- mer att de har behov av. Kommittén bedömer att genom de förslag som vi lämnar och de nya former för samverkan som utvecklas kommer en bättre kon- takt uppnås mellan polisen och lokalsamhället, vilket bidrar till ett effektivare brottsförebyggande arbete. Konsekvenser av kommitténs förslag Allmänhetens kontakter med polisen Av geografiska och befolkningsmässiga skäl varierar polisens till- gänglighet över landet. Men skillnader i tillgänglighet kan också vara följden av lokalt fattade beslut och prioriteringar. Kommitténs förslag att stärka kraven på att i arbetet upp- märksamma och beakta krav och önskemål från dem som bor och verkar i närområdet bör innebära positiva konsekvenser för all- mänhetens kontakter med polisen. Likaväl bedömer vi att förslagen att ska se till att den är tillgänglig och att polis- verksamheten är synlig kommer att ge ett positivt gensvar. Därutö- ver bör kraven på att ge information till brotts- offer och att välja sådana arbetsformer som bidrar till ett gott för- hållande till allmänheten medföra positiva konsekvenser. De posi- tiva konsekvenserna av de ökade kraven på kan t.ex. vara ett ökat förtroende för polisen och ett större antal tips till polisen om misstänkt brottslighet. Därigenom ökar möjligheterna för att klara upp fler brott. Den nya organisationen ger också förutsättningar för att ser- vicefunktioner, såsom tillståndsgivning av olika slag, utvecklas på ett likartat sätt över hela landet och att mer enhetlig utveckling sker beträffande tillgänglighet, handläggningstider och bemötande m.m. oavsett var i landet som polisens tjänster efterfrågas. Allmänhetens synpunkter på verksamheten är viktig kunskap för att ska kunna bedriva ett förtroendefullt arbete nära medborgarna. Kommittén föreslår att Polismyndig- heten bör utveckla och införa en nationell arbetsmodell – allmän- hetens kontaktpunkt – som stärker allmänhetens möjlighet att framföra såväl negativa som positiva synpunkter på verksamheten. Ett sådant arbetssätt kommer att underlätta för medborgarna att på ett enkelt sätt framföra synpunkter vilket kan leda till ökad kvalitet i verksamhet. Konsekvenser utifrån ett demokratiskt perspektiv Kommittén anser sammantaget att föreslagna åtgärder förstärker den demokratiska insynen och kontrollen över verksamheten sam- tidigt som en renodling av ansvarsförhållandena inom Polismyn- digheten uppnås. uttalade samverkansansvar med kommunerna i kombination med att nya former för samver- Konsekvenser av kommitténs förslag kan utvecklas på lokal nivå skapar andra möjligheter till inflytande och delaktighet för kommunerna och lokala aktörer vilket stärker det demokratiska perspektivet. Medborgarnas möjlighet att på ett enkelt sätt framföra synpunkter på verksamhet bidrar till ett förtroendefullt arbete nära medborgarna. 12.3Konsekvenser i ett rättskedjeperspektiv Polisen utgör en del av en kedja av flera myndigheter som hanterar brottslig verksamhet. Hela rättskedjans effektivitet och förmåga att lösa sina uppgifter i enlighet med de förväntningar och krav som allmänheten och regeringen ställer är beroende av hur väl polisen utför sina uppgifter. Det gäller alltifrån upptagande av anmälan om brott till utredning och gripande av misstänkt gärningsman. Av särskild vikt är det samarbete som bedrivs mellan polis och åklagare. Kommitténs bedömning är att förutsättningarna att utveckla den strategiska samverkan på nationell nivå med Åklagarmyndig- heten och andra myndigheter i rättsväsendet förbättras avsevärt genom att den nationella polisledningen kommer att företräda hela polisorganisationen. Nationella överenskommelser kommer att kunna slutas direkt mellan två parter. Vad gäller samverkan med finns med en sammanhållen ökade möjligheter att i myndigheten få genomslag för nationella strategier och arbetsmetoder, vilket stärker förutsättningarna för denna samverkan. Genom att Polis- myndigheten beslutar om ansvars- och uppgiftsfördelning inom myndigheten har myndigheten också möjlighet att besluta att viss utredningsverksamhet ska bedrivas nationellt funktionsindelat, vilket för viss brottslighet kan bidra till en effektivare utrednings- verksamhet. finns detta redan t.ex. avseende utredningar av korruptionsbrott. En indelning av i polisregioner kommer dock att medföra helt nya praktiska förutsättningar för samverkan mellan polisen och åklagare. Den nuvarande ordningen där polis- myndigheterna har en nära anknytning till åklagarkamrarna, och en eller två tingsrätter kommer att förändras i och med att Polis- myndigheten indelas i polisregioner. Det kommer därför att finnas ett behov av att finna nya strukturer för regional och lokal samver- Konsekvenser av kommitténs förslag kan med och domstolarna med hänsyn till nya geografiska indelning. Om arbete med att upptäcka och utreda brott blir mer effektivt, leder detta till ökad arbetsbelastning för flera andra myndigheter i rättskedjan. Det gäller såväl för Åklagar- myndigheten och som för de allmänna domstolarna och Kriminalvården. Detta kommer att leda till behov av ökade resurser för dessa myndigheter eller behov av andra särskilda åtgärder. En sådan konsekvens är naturligtvis ändå principiellt önskvärd i strävan efter ett effektivare rättsväsende och ett tryggare samhälle. 12.4Konsekvenser i ett verksamhetsperspektiv 12.4.1Regeringens krav på verksamheten Möjligheterna att uppnå regeringens krav på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet förbättras med de förslag som kom- mittén lämnar. En övergång till en sammanhållen myndighet för polisen ger en rad positiva grundförutsättningar. Tydligare ansvarsförhållanden bör kunna bidra till bättre resultat. Det gäller t.ex. också förmågan att styra och följa upp verksamheten, förbättrade möjligheter att omfördela resurser och uppgifter inom organisationen för att jämna ut arbetsbelastningen över landet och att koncentrera delar av den administrativa verksamheten. Vissa uppgifter som utförs på i stort sett samtliga 21 polismyndigheter kommer att kunna lösas mer kostnadseffektivt i betydligt färre, och bärkraftiga, polisregioner. Kommittén pekar i avsnitt 11.2 på ett antal sådana uppgifter. Som kommittén redovisat i kapitel 4 finns det enligt tillgänglig statistik betydande skillnader i resultat mellan olika polismyndig- heter när det t.ex. gäller utredningsverksamheten. Skillnaderna kan enligt kommitténs bedömning tillskrivas antingen underlaget för resultatredovisningen eller skillnader i prioriteringar, arbetssätt och metoder. Oavsett vilken förklaringen är till skillnaderna, bedömer kommittén att den föreslagna myndighetslösningen skapar förut- sättningar både att följa upp verksamheten på ett mer enhetligt sätt, och att uppnå bättre och jämnare verksamhetsresultat inom Konsekvenser av kommitténs förslag Till detta kommer att det pågående utvecklingsar- betet inom ramen för Rättsväsendets informationsförsörjning, RIF, som bedrivs under ledning, kommer att ge väsentligt bättre förutsättningar än att följa upp och utvärdera resultatet av genomförda insatser. Genom en sammanhållen myndighet ökar förutsättningarna att vidta åtgärder i syfte att stödja sådana verksamheter som inte bedöms svara upp mot gällande riktlinjer och mål. Den föreslagna beslutsstrukturen för ledning av operativ verk- samhet på nationell nivå ger förutsättningar för ett väsentligt mer flexibelt arbete. Bärkraftiga polisregioner som i hög grad är själv- försörjande när det gäller verksamhet som kräver specialistkompe- tens ger också större flexibilitet. Verksamhetens kvalitet hänger nära ihop med de förutsättningar som enskilda medarbetare har för att utföra sina uppgifter. Det kan gälla saker som organisation, beslut, ansvar och resurser, men även omgivningens och polisanställdas egna attityder och förhållnings- sätt. Möjligheten att utveckla kvaliteten i polisverksamheten, uti- från ovan nämnda faktorer, bedömer kommittén kommer att för- bättras med en ny organisationsstruktur, där det t.ex. är lättare att sprida de goda exemplen på metoder och arbetssätt. 12.4.2Tydligare styr- och ansvarskedja Med en sammanhållen där polisledningen med vissa undantag beslutar sin egen organisation samt beslutar om ansvars- och uppgiftsfördelning mellan nivåerna ges förutsättningar för en tydligare styr- och ansvarskedja från nationell till lokal nivå. Det förhållandet att den nya organisationen kommer att bestå av färre organisatoriska enheter ökar möjligheterna för såväl en stark nationell styrning som för effektiv kommunikation. Polismyndig- heten får genom kommitténs framlagda förslag större möjligheter att inrätta besluts- och uppgiftsnivåer som sammantaget innebär en effektivare verksamhet och ett mer flexibelt resursanvändande. De nya förutsättningarna kommer enligt kommitténs bedömning däri- genom att bidra till att skapa bättre förutsättningar för förbättrade resultat i polisens verksamhet både i kvalitetshänseende och i effektivitetshänseende. Konsekvenser av kommitténs förslag Avståndet mellan den högsta myndighetsledningen och linjeverk- samheten kommer att öka med den föreslagna organisationen. Det finns en risk för att nivåerna blir fler mellan högsta chefen och det lokala polisarbetet. Det medför naturligtvis en risk för försäm- rade förutsättningar för styrning och kommunikation och för att medarbetarnas delaktighet försämras. Om en tydlig delegationsordning fastställs med tydligt utpekade organisationsnivåer utan överlappande besluts- och uppgiftsområ- den där beslut tas på lägsta ändamålsenliga nivå, kan den här typen av risker minskas. Erfarenheter från de myndigheter som har ombildats till enmyndigheter visar att själva omorganisationen ofta medför att beslutsfattande i delar förs upp till högre beslutsnivåer än vad som är avsett enligt delegationsordningen. T.ex. tenderar svåra och komplicerade beslut som berör personal och vissa andra beslut att hamna på högre nivå än vad som är avsett. Företeelsen har en koppling till att organisationen i ett förändringsskede förväntar sig detaljerade, t.o.m. operativa, beslut uppifrån och att medarbetare och chefer inte tar det ansvar som är tänkt. Också för polisens del finns en risk att förändringen av polisens organisation och led- ningsstruktur leder till att beslut fattas på för hög nivå. Beslutsfat- tandet behöver i sådana fall återställas till adekvat nivå så att detta inte orsakar tröghet och ineffektivitet. Kommitténs förslag att och de 21 polismyndig- heterna ombildas till en myndighet innebär en övergång från ett decentraliserat beslutsfattande till ett delegerat beslutsfattande. Rikspolischefen ges utökade möjligheter att styra Polismyndig- heten med riktlinjer, policydokument m.m. Detta ger möjlighet att skapa enhetligare hantering av ärenden och att hela organisationen arbetar efter evidensbaserade arbetsmetoder. Det finns dock ibland en övertro på värdet av att kunna reglera den enskilde polisanställdes agerande genom riktlinjer och direktiv. Polisverksamheten, särskilt den yttre verksamheten, innebär till sin natur en hög grad av frihet där den enskilde polismannen måste ta ett eget ansvar för de beslut som ska fattas efter de förutsättningar Konsekvenser av kommitténs förslag som råder i varje enskild situation. En allt för långtgående detalj- reglering och toppstyrning hämmar den enskildes ansvarstagande, initiativförmåga och handlingsfrihet – vilket i sin tur inte främjar en lärande organisation. Konsekvensen av en allt för långtgående detaljreglering är bristande motivation hos medarbetare, vilket riskerar att leda till sämre verksamhetsresultat. Det är därför viktigt att arbeta med att skapa förståelse hos medarbetarna om varför man gemensamt ska arbeta i en viss rikt- ning samt att kunna förmedla en bild av att olika arbetsuppgifter bidrar till en helhet där polisen utnyttjar resurserna effektivt med ett tydligt fokus på medborgarnas behov. Den formella styrningen via lagar och förordningar och andra direktiv utgör en viktig del för att framgångsrikt nå en effektiv polisverksamhet. Arbetet med att utveckla ledarskapet och skapa en organisation som är lärande med ständiga förbättringar och där målsättningen är att upprätthålla hög motivation och hög kompetens hos medarbetarna är dock minst lika viktigt för att nå önskade resultat. 12.4.4Behov av strategisk ledning och styrning Erfarenheter från andra större organisationsreformer visar att den största utmaningen ligger i att precisera den långsiktiga planeringen av verksamheten. En rikstäckande verksamhet som ska ledas och styras med stora krav på enhetlighet, rättssäkerhet och ekonomisk rationalitet kräver tydlighet i styrning och god framförhållning, både inom myndigheten och från regeringen. De förslag som kommittén lämnar ger myndighetsledningen och ytterst rikspolischefen möjlighet att ta ett helhetsansvar för polisverksamheten i landet och för de resultat som uppnås. Detta ställer nya krav på rikspolischefen och polisledningen inte minst vad avser strategisk ledning och styrning. Den styrning som finns är i vissa delar inte tillräckligt långsiktig och har inte heller det helhetsperspektiv som krävs. En sammanhållen ges bättre möjligheter till en flerårig planeringshorisont och en gemensam strategisk målbild av vad som i ett längre perspektiv krävs av organisationen med tydlig utgångs- punkt i vilka effekter som ska uppnås i verksamheten. behöver således ha förmåga och kapacitet att bedriva ledning och styrning med flera olika tidsperspektiv. Konsekvenser av kommitténs förslag framtida ledningsorganisationen ställer sannolikt krav på utvecklad kompetens på såväl nationell nivå som polisregionnivå. 12.4.5Huvudkontor i stället för Rikspolisstyrelse kräver ny kompetens Kravet på kommer väsentligt att förändras i förhållande till nuvarande ansvar och roll. Den nya myndighetsledningen och ytterst rikspolischefen får som ovan beskrivits ett helhetsansvar för polisverksamheten i hela landet. Det förhållandet ställer nya och ofrånkomliga krav på hur ett huvudkontor bör utnyttja de utökade förutsättningarna för nationell styrning. På måste det finnas en hög kompetens för nationell strategisk ledning och styr- ning som är helhetsinriktad och långsiktig. I den helhetsinriktade och långsiktiga nationella styrningen lig- ger att analysera resultatet av myndighetens interna styrning och kontroll samt uppföljning och utvärdering av verksamheten. En strategisk och långsiktig styrning ställer också krav på ekonomiska analyser och prognoser samt systematisk omvärldsbevakning. Till denna omvärldsbevakning hör bland annat bevakning och analys av samhällsutvecklingen i allmänhet och brottsutvecklingen i synner- het samt även att ta till vara resultatet av kriminologisk, demo- grafisk och annan för polisväsendet relevant forskning. Allt detta används sedan som underlag för en utvecklad strategisk ledning och styrning. En viktig uppgift för huvudkontoret blir att säkerställa att reger- ingens förväntningar på en organisationsförändring kan realiseras. För att klara det uppdraget måste resultatredo- visning utvecklas. Detta har nära koppling till de konsekvenser för som vi redovisar i avsnitt 12.8. tillsynsverksamhet kommer att förändras genom att ett nytt fristående granskningsorgan för tillsyn över polisverksamheten skapas. Detta betyder att huvudkontoret måste bygga upp en förmåga att samverka med granskningsorganet och utveckla arbete med att t.ex. tillhandahålla akt- material och annat underlag för tillsynen. Dessutom behöver huvudkontoret utveckla formerna för att i omhänderta resultatet av tillsynsverksamheten för att få största möjliga nytta av granskningsorganets verksamhet. Konsekvenser av kommitténs förslag En följd av vad ovan nämnts, samt av vad som framgår av föl- jande avsnitt angående det förändrade arbetsgivaransvaret, är att det behövs en noggrann genomgång av vilka uppgifter som ska utföras på huvudkontoret, vilket kompetensbehov som föreligger samt vilka arbetsmetoder som behöver utvecklas. Därefter kan huvudkontorets organisation utformas, med de nya kompetenser som det väsentligt förändrade uppdraget för den nationella nivån kräver, så att huvudkontoret blir anpassat till det nya uppdraget. Även själva förändringsarbetet kommer att ställa krav på sär- skild kompetens som innefattar förmåga att på ett tydligt sätt kommunicera de förändringar som måste göras. Ett huvudkontor måste också sedan löpande utveckla arbets- formerna och anpassa kompetensen för att kunna tillgodose det förändrade behovet av långsiktig och helhetsinriktad styrning. 12.4.6Nödvändigt förändringsarbete kräver engagemang på alla nivåer Erfarenheter från tidigare ombildningar till enmyndigheter och andra stora omorganisationer visar att det i vissa fall saknats till- räcklig kraft i förändringsarbetet för den planerade omorga- nisationen att kunna genomföras fullt ut.2 En utdragen förändringsprocess kan medföra att gamla strukturer bibehålls. Därför är det väsentligt med ett målmedvetet arbete som tar sikte på att införandet av den nya organisationen genomförs i sin helhet . För att detta ska vara möjligt krävs att genomförandeorganisationen har tillräckliga ekonomiska och personella resurser för att lösa alla viktiga frågor. Det krävs också att chefer på alla nivåer har kraft att genomdriva fattade beslut och står bakom dessa beslut samt har en förståelse för varför förändringar som berör deras arbete är nödvändiga. Bristande delaktighet i förändringsarbetet kan innebära att förändringarna aldrig genomförs eller att verksamheten återgår till tidigare inriktning. Det är därför nödvändigt att tidigt inte bara involvera chefer utan samtliga berörda i förändringsarbetet och att återkommande diskutera de svårigheter som förändringen kan komma att medföra, liksom varför förändringarna genomförs och att lyfta fram de fördelar som kan komma att vinnas. 2 Statskontoret, 2010. När fler blir en-om nyttan med enmyndigheter. Konsekvenser av kommitténs förslag detta kommer återkommande information och dialog på alla nivåer att krävas inom den blivande . För utveckling av och för att möta de krav som omvärlden ställer kan även rekrytering av ny kompetens, kompetensutveckling och investering i ny teknik behövas. 12.4.7Konsekvenser för nationell operativ verksamhet Det förhållandet att nationella ledning i större utsträckning än kommer att utöva ledning och samordning av operativ verksamhet, inom specifika områden där behovet är sär- skilt framträdande, ställer nya krav på huvudkontoret och främst på den avdelning som kommer ha nationellt ansvar för den operativa verksamheten. Behovet för att uppnå högre flexibilitet framför allt i den operativa verksamheten kräver också särskilda överväganden. Kommittén utvecklar, i avsnitt 11.2.8, utgångspunkter för ledning av den operativa verksamheten samt hur nuvarande roll och uppgifter behöver förändras för att möta de nya förutsättningarna. Kommittén föreslår, i avsnitt 9.3.6, att verksamheten med särskilda utredningar ska ingå i som en egen avdelning, att dess chef utses av regeringen och att verksamheten får en egen anslagspost. Kommittén föreslår även flera åtgärder som påverkar möjligheten till insyn och kontroll i verksamheten. Kommitténs bedömning är att förslagen säkerställer en hög kvalitet i verksam- heten, en obunden ställning samt en utökad demokratisk insyn och kontroll. är chefsmyndighet för Statens kriminal- tekniska laboratorium. Konsekvensen av kommitténs förslag att blir en del av Polismyndig- heten och utgör en avdelning på nationell nivå innebär att kon- Konsekvenser av kommitténs förslag struktionen med som chefsmyndighet för Sta- tens kriminaltekniska laboratorium upphör. Laboratoriets verksamhet, med ett utökat ansvar för den foren- siska processen och med utgångspunkt från vad som anges i den instruktion för som kommittén föreslår, kan bidra till förbättrade verksamhetsresultat främst vad avser utred- ningsverksamheten. Kommitténs bedömning är emellertid att det finns en risk, som inte bör underskattas, för att laboratoriets opartiskhet inte kommer att kunna säkerställas fullt ut på motsvarande sätt som . Detta kan t.ex. leda till krav på att fler undersökningar och analyser än underställs en s.k. second opinion. För att säkerställa opartisk- het och fortsatt hög kvalitet på den forensiska verksamheten, krävs att den nya polisledningen garanterar att även fortsättningsvis tillförsäkras resurser för att bedriva såväl forensisk forskning som utvecklingsarbete. 12.4.10 Ledning och styrning av polisregioner En indelning av i ett mindre antal bärkraftiga polisregioner innebär att den regionala polisledningen styr och leder en verksamhet över en större geografisk yta och med betyd- ligt större resurser än dagens polismyndighetsledningar. Detta kommer att innebära större och delvis andra krav på den regionala polisledningen. Det kommer bl.a. att krävas ökad förmåga att han- tera såväl nationella som regionala frågor. En sådan förmåga är en förutsättning för att få genomslag för den nationella styrningen. Kommittén utgår från att region- polismästarna kommer att ingå i rikspolischefens nationella strate- giska ledningsgrupp och därigenom kunna ta ett gemensamt ansvar för den nationella ledningen, vilket krävs för att åstadkomma genomslag för den nationella styrningen i polisregionerna och på lokal nivå. Polisregionindelningen kommer även att innebära ett ökat fokus på strategisk styrning på regional nivå. Regionpolis- mästaren och dennes regionledning kommer i mindre utsträckning än dagens myndighetsledningar att ägna sig åt operativ ledning av det dagliga arbetet. Den operativa ledningen kommer i större utsträckning att behöva utövas på ledningsnivåer därunder, vilket enligt kommitténs bedömning kommer att bidra till en förstärkt förmåga till lokal samverkan och lokalt engagemang. Konsekvenser av kommitténs förslag 12.4.11 Register- och sekretessfrågor Övergången till en kommer att underlätta utbytet av uppgifter inom polisorganisationen genom att nuvarande myn- dighetsgränser upphör.3 Däremot kvarstår sekretessen när det gäller utbyte av uppgifter mellan olika verksamhetsgrenar inom myndigheten om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra och det inte för en viss situation finns en relevant sek- retessbrytande regel.4 Sekretess- och behörighetsregler inskränker dessutom ofta enskilda befattningshavares möjligheter att ha tillgång till andra uppgifter än sådana som krävs i arbetet. Nuvarande flora av lokala datasystem och register av skilda slag kommer genom den nya myndighetskonstruktionen att reduceras, vilket efter hand kommer att leda till större enhetlighet, högre kva- litet samt lägre förvaltningskostnader för it-verksamheten inom myndigheten. En omorganisation till en myndighet innebär att fler system blir gemensamma för hela polisorganisationen genom att lokala system transformeras till centrala system. Det blir fråga om färre system totalt sett, vilket kommer att underlätta all hantering av de register som behövs i verksamheten. Det bör framförallt medföra fördelar från säkerhets- och kontrollsynpunkt samt för registervården. och polismyndigheterna är personuppgiftsansvariga för den behandling av personuppgifter som sker vid respektive myndighet. Den föreslagna organisationen innebär att arbetet med personuppgiftsbehandling kan samordnas nationellt.