sou · H0B347 · 2012-06-28 00:00:00 — Det är enligt inspektionen i och för sig inte otänkbart att avvika från denna princip, men i så fall krävs en noggrann analys där behovet av de föreslagna åtgärderna vägs mot det intrång i enskildas personliga integritet som uppstår. Datainspektionen menade att utredningen inte gjort en sådan gen- omgripande analys. Enligt Datainspektionen innebär förslaget en väsentligt ökad insamling och spridning av integritetskänslig information om enskilda och det är enligt Datainspektionen fråga om en så betydande kartläggning av enskildas personliga förhållan- den att 2 kap. 6 § regeringsformen, , blir tillämplig. Bestämmelsen innebär att ett genomförande av förslagen måste prövas mot grund- lagen och regleras i lag. Lagar som inskränker integritetsskyddet får endast genomföras om det intresse som ska tillgodoses är så starkt och integritetsskyddsintresset så förhållandevis svagt att inskränk- ningen framstår som proportionerlig. Bestämmelsen innebär också att lagstiftaren tydligt måste redovisa vilka avvägningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen. Datainspektionen påpekade att risken för oacceptabla intrång i den personliga integriteten ökar ju fler uppgifter som görs tillgängliga för sammanställning. Justitiekanslern, , uppgav att en förutsättning för att införa ett system i enlighet med förslag är att grundläggande krav på integritetsskydd kan upprätthållas. Enligt JK får det intrång i den personliga integriteten som förslagen medför anses vara begränsat. Att uppgifterna lämnas månatligen i stället för årsvis avser en sådan löpande inhämtning av upplysningar angående enskildas personliga förhållanden som typiskt sett innefattar ett intrång i den personliga integriteten. De inkomstuppgifter som myndigheterna kommer att få ta del av hos avser emellertid sådana uppgifter som arbetsgivarna ändå är skyldiga att lämna. Uppgifterna kommer dessutom att vara förenade med absolut sekretess hos den myndighet som genom direktåtkomst har hämtat in uppgifterna hos . Den utformning av lag- texten som utredningen föreslår innebär vidare att tystnadsplikten inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter med stöd av meddelarfriheten. Enligt JK får sekretessregleringen anses tillgodose behovet av ett tillräckligt integritetsskydd beträffande de månadsuppgifter som kommer att kunna tillhanda- hålla genom direktåtkomst. ISF ansåg att ikraftträdandet bör senareläggas. , och ansåg att reglerna inte kan börja gälla förrän tidigast . 3Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen I kapitel 2 redogörs för förslag till månadsuppgifter. I detta kapitel diskuteras hur månadsuppgifterna kan komma till användning i administrationen av välfärdssystemen. Även betydelsen av att de inkomstuppgifter som ska redovisas i månadsuppgiften går att hänföra till den månad då arbete har utförts (dvs. periodiseras) diskuteras. Utifrån detta konkretiserar kommittén månadsuppgiftens innehåll och utformning, i förhållande till förslag, i syfte att tillvarata uppgift- ernas potential som beslutsunderlag i välfärdssystemen. 3.1Hur kan månadsuppgifterna användas i välfärdssystemen? Som framgår av kapitel 2 är syftet, såsom det beskrevs i Månads- uppgiftsutredningens direktiv, med månadsuppgifterna att ge , m.fl. bättre kontrollmöjligheter, att effektivisera arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter och att ge korrekta inkomstrelaterade ersättningar från välfärdssyst- emen. Tanken är också att tillvarata möjligheterna till effektiviserad handläggning vid myndigheter och enklare myndighetskontakter. Förutom berörda myndigheter avsågs uttryckligen även arbetslös- hetskassorna. Bakgrunden till uppdrag beskrevs i dess direktiv. I sammanhanget nämndes bl.a. att korrekta inkomst- uppgifter på många sätt är centrala för exempelvis , och arbetslöshetskassornas verksamhet. Att skapa ett gemensamt system för inrapportering av inkomstuppgifter förvänt- Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen ades effektivisera inrapporteringen och minska de administrativa kostnaderna för både myndigheter och arbetsgivare. En annan bak- grund till uppdraget var det behov av förbättrade inkomstuppgifter som påtalades av Delegationen mot felaktiga utbetalningar1. I delega- tionens betänkande föreslogs att regeringen skulle besluta om införande av ett system med månadsuppgifter om lön på individnivå. I betänkandet påtalades också att felaktiga inkomstuppgifter är en av de vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Ett ytterligare exempel var det faktum att regeringen vid upprepade tillfällen hade uttryckt att den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI:n) borde grunda sig på historiska (faktiska) inkomster. Frågan om hur SGI:n kan baseras på historiska (faktiska) inkom- ster har denna kommitté i uppdrag att utreda och i detta delbetänk- ande redovisas en analys av hur nya regler för beräkning av SGI baserad på historiska (faktiska) inkomster skulle kunna utformas. Även arbetslöshetsförsäkringen omfattas av kommitténs upp- drag, inte minst genom det harmoniseringsuppdrag som kommittén har. Uppdraget innebär att redovisa och analysera samspelet mellan samt konsekvenserna av en ökad harmonisering av sjuk- och arbets- löshetsförsäkringarna. Särskilt utpekat i direktiven är att samma inkomstgrund så långt som möjligt bör användas i försäkringarna, med syftet att ett enhetligt inkomstbegrepp ska underlätta kontroll, öka rättssäkerheten och förbättra andelen korrekta utbetalningar. Kommittén ska, enligt direktiven, i sitt arbete med dessa frågor beakta förslag. Sammanfattningsvis var tanken med månadsuppgifter att dessa, förutom inom beskattningsområdet, skulle komma till nytta i admin- istrationen av välfärdssystemen såsom social- och arbetslöshets- försäkringarna. En uppgift för denna kommitté är därför att analysera hur detta kan åstadkommas. Hur kan de föreslagna månadsuppgifternas potential tillvaratas inom ramen för socialförsäkringen? I vilken utsträckning kan de användas med ett historiskt (faktiskt) inkomst- underlag som kommittén analyserar i detta delbetänkande? I vilken utsträckning kan de användas som beslutsunderlag i arbetslöshets- försäkringen? Hur månadsuppgifterna samlas in och redovisas är av stor vikt för hur de kan användas. Denna frågeställning var aktuell redan när fastställdes. Enligt direktiven skulle utredningen överväga om uppgifter om arbetad tid och frånvaro 1 SOU 2008:74. Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen skulle inkluderas i uppgiftsinsamlingen. Denna skrivning har, enligt utredningens betänkande, sannolikt sin bakgrund i att Delegationen mot felaktiga utbetalningar hade påtalat att uppgifter om arbetad tid och frånvaro skulle göra det möjligt att föra inkomster till rätt månad, dvs. Delegationen menade att inkomstuppgifter redovisade enligt kontantprincipen ger en oriktig grund för kontroll och korrekt utbetalning av olika ersättningar. I Månadsuppgifts- utredningens förslag till månadsuppgift ingick dock inte arbetad tid. En anledning till detta var, enligt betänkandet, att utredningen föreslog periodisering av inkomstuppgifterna. Det innebar att uppgifter om arbetad tid och frånvaro inte behövdes för att hänföra inkomster , något som av Månadsuppgifts- utredningen bedömdes vara av påtaglig nytta i administrationen av socialförsäkringen även i det fall försäkringen skulle bygga på historiska inkomster.2 förslag är emellertid inte vare sig beslutat eller genomfört när kommittén lämnar detta delbetänk- ande. Det är därför ännu inte känt om månadsuppgifter kommer att införas och inte heller hur de kommer att utformas. Kommittén har i stället att i sina överväganden förhålla sig till Månadsuppgifts- utredningens förslag. I följande avsnitt diskuteras effekterna av att månadsuppgiften redovisas enligt kontantprincipen respektive periodiseras. Därefter föreslår kommittén en konkretisering av månadsuppgiften i för- hållande till förslag. 3.2Kontantprincip eller periodisering i redovisningen av månadsuppgiften Frågan om inkomsterna i månadsuppgiften redovisas enligt kontant- principen eller periodiseras är som redan nämnts av stor betydelse för potentialen att använda dem som beslutsunderlag i t.ex. social- och arbetslöshetsförsäkringarna. 2 SOU 2011:40, s.178. Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen Den s.k. kontantprincipen, som används inom beskattningsområdet3, innebär att inkomster tas upp till beskattning det inkomstår inkomsten erhålls eller är tillgänglig för lyftning och att utgifter ska dras av det år utgiften betalats. Med månadsuppgifter blir det i stället månad som är den relevanta redovisningsperioden. Enligt kontantprincipen ska en lön som exempelvis utbetalas i månadsuppgiften redovisas för oktober, även om den avser arbete som har utförts . På motsvarande sätt innebär det att en utbetalning av föräldrapenning från redovisas i månadsuppgiften för oktober, även om den ersätter föräldraledighet som i själva verket ägde rum . Enligt denna princip är det med andra ord i månadsuppgiften för den månad då ersättningen blir tillgänglig för mottagaren som den redovisas. Enligt förslag ska inkomstupp- gifterna redovisas enligt kontantprincipen (och även periodiseras när så är relevant, se nedan). Månadsuppgiften ersätter enligt för- slaget den årliga kontrolluppgiften för inkomst av tjänst och behöver därmed uppfylla behov av uppgifter bl.a. för att bestämma skatt eller avgift. Med periodisering avses i detta delbetänkande att en utbetalad ersättning ska hänföras till den månad då ersättningen har intjänats, dvs. då arbetet har utförts, eller till den månad en socialförsäkrings- förmån eller arbetslöshetsersättning avser, dvs. tiden för frånvaron. Till skillnad från kontantprincipen ska med andra ord en lön som utbetalas redovisas i månadsuppgiften för september, om det var då arbetet utfördes. En utbetalning av t.ex. sjukpenning ska hänföras till den månad då sjukfallet faktiskt ägde rum. 3 Det finns dock enligt 10 kap. 10 § inkomstskattelagen (1999:1229) ett undantag från kontantprincipen beträffande beskattningstidpunkten. Undantaget avser förmån av driv- medel som enligt bestämmelsen ska räknas till månaden efter den då förmånen kommit den skattskyldige till del. kan det innebära att en förmån som en anställd har fått i slutet av ska ingå i det efterföljande årets inkomster och därmed redovisas i samband med kontrolluppgiften för . Med den av föreslagna månadsuppgiften betyder det att en förmån av drivmedel kommer att redovisas i arbetsgivardeklarationen som lämnas (eftersom skattskyldigheten precis som tidigare uppstår ). Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen Den av föreslagna månadsuppgiften bygger på kontantprincipen. Men uppgifterna ska även periodiseras i och med att förslaget innebär att uppgiftslämnaren ska ange om ersättningen avser annan tid än föregående månad och i sådana fall vilken period som ersättningen avser. exemplifierar detta med när den ersättning som redovisas i månads- uppgiften påverkas av något som har karaktären av en engångsut- betalning, t.ex. en bonus, en retroaktiv lön eller ett avgångsvederlag som gör att redovisningen avviker från vad som är normalt för den anställde. Det gäller även andra ersättningar än ersättning för arbete, t.ex. ersättningar från eller en arbetslös- hetskassa, sjuklön och kompletterande ersättningar vid föräldra- ledighet och sjukdom som avser annan tid än månaden innan den månad då månadsuppgiften lämnas. 3.3Effekter i välfärdssystemen av de olika metoderna att redovisa inkomst En anledning till den avgörande skillnaden mellan att använda inkomstuppgifter som är redovisade enligt kontantprincipen respek- tive är periodiserade, är att det på den svenska arbetsmarknaden finns skillnader när det gäller vilken arbetsperiod som en löneutbetalning avser. För de flesta anställda, oavsett om de är tillsvidareanställda eller tidsbegränsat anställda, betalas grundlönen ut samma månad som den har intjänats, men det förekommer även utbetalning efterfölj- ande månad. Förutom grundlön tillkommer ofta annan lön såsom ersättning för jour och obekväm arbetstid samt avdrag för frånvaro etc., vilka vanligen betalas ut respektive görs avdrag för med en månads fördröjning. Dessutom får anställda med lön innevarande månad i realiteten en del av sin lön i förskott, vilket innebär att den är preliminär och att t.ex. avdrag för frånvaro i görs efterföljande månad. För personer med timlön betalas lönen i regel ut efterföljande månad. Detta ökar sannolikheten för att tillkommande ersättningar och avdrag hinner tas med i den ordinarie löneutbetalningen, men även i detta fall betalas somliga ersättningar ut i efterhand. I exemplen nedan beskrivs denna skillnad i när löneutbetal- ningen sker och vad effekten blir i månadsuppgiftssammanhang beroende på hur uppgifterna redovisas. Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen Exempel 1 Löneutbetalning innevarande respektive efterföljande månad I det ena fallet får hon lön för det arbete hon har utfört utbetalad , dvs. I det andra fallet får hon lön för arbete utfört , dvs. Med lön innevarande månad kommer att ha månadsuppgift om inkomst . Med lön efterföljande månad kommer att ha månadsuppgift om inkomst . Oavsett lön innevarande eller efterföljande månad kommer att ha månadsuppgift om inkomst . Detta beror på att inkomsten kommer att hänföras till den månad då arbetet faktiskt utfördes, i detta fall månaden innan utbetalningen. arbetar , , och får lön efterföljande månad. Därefter får han ett annat arbete , , för vilket han får lön innevarande månad. Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen kommer att ha månadsuppgift om inkomst , dvs. trots att han har arbetat . Detta beror på att när kontantprincipen används kommer två månadsinkomster att rapporteras in för samma månad, april i detta fall. kommer att ha månadsuppgift om inkomst , dvs. Detta beror på att inkomsten kommer att hänföras till den månad då arbetet faktiskt utfördes, vilket för arbete 1 betyder månaden innan utbetalningen. Som tidigare nämns i avsnitt 2.1.4 föreslås månadsuppgifterna lämnas till senast den 12:e (med vissa undantag). Detta innebär att det kommer att finnas en admin- istrativ eftersläpning i när månadsuppgifterna finns tillgängliga för berörda myndigheter och arbetslöshetskassor. Följden av detta blir att det som i exemplen ovan avses med att månadsuppgift kommer att finnas för specifika månader inte betyder att månadsuppgiften kommer att vara tillgänglig. Månadsuppgiften kommer att finnas tillgänglig som beslutsunderlag efter den markerade månaden i exemplen ovan. Detta gäller oavsett redovis- ningsmetod. Ovan redovisas exempel på principiella skillnader i och effekter av de olika redovisningsmetoderna. Nästa steg är att analysera vilka effekter dessa skillnader skulle kunna leda till i de välfärdssystem där de är avsedda att användas. Med tanke på kommitténs uppdrag exemplifieras detta med arbetslöshets- och socialförsäkringarna. Vad gäller socialförsäkringen bedömer kommittén att det är av stor vikt att månadsuppgiften periodiseras för att den ska kunna komma till användning på bästa sätt. Uppgifter som bara redovisas enligt kontantprincipen skulle endast i liten utsträckning komma till användning utan stora förändringar i regelverket. I del 2 av detta delbetänkande presenteras analyser av hur ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag för ersättningarna inom socialförsäkringen kan konstrueras. De olika exempel som redo- Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen visas i del 2 bygger på att månadsuppgiften även periodiseras. De bedöms då kunna utgöra underlag för såväl ersättningens nivå som för bedömning av rätt till ersättning utifrån de olika funktioner som skisseras. Utan periodisering kan månadsuppgifterna utgöra underlag vid bedömning av ersättning, men det är tveksamt om en ökad administrativ enkelhet kan åstadkommas. Av exempel 1 framgår att det med kontantprincipen skulle vara arbete som härrör från olika månader som ingår i ramtiden bero- ende på om lönen utbetalas innevarande eller efterföljande månad (se diskussioner i kapitel 6). Det skulle för socialförsäkringens del innebära att löneutbetalningsprincipen påverkar nivån på den ersättning försäkrade får så snart det finns skillnader i inkomst mellan olika månader. I exempel 2 visas att byte av arbete, från ett arbete med lön efterföljande månad till ett arbete där lönen utbetalas innevarande månad med kontantprincipen, innebär att det under en månad kommer registreras utbetalningar för arbete som utförts . På motsvarande sätt uppstår en lucka där ingen utbetal- ning sker, och således ingen uppgift om inkomst finns, vid byte från ett arbete med lön innevarande månad till ett arbete med lön efterföljande månad. Det kan därmed se ut som om individen inte har arbetat under en månad trots att hon eller han har arbetat oavbrutet. Detta gör att månadsuppgifter redovisade enligt kontant- principen inte går att använda för att avgöra om individen har arbetat eller inte. Ett potentiellt användningsområde för månadsuppgifterna är att det blir möjligt att jämföra transfereringsinkomster och arbets- inkomster med varandra tidsmässigt. Syftet kan vara att använda uppgifterna i ett system med ett historiskt (faktiskt) inkomst- underlag, men det kan också handla om att använda dem i kontroll- syfte. Med kontantprincipen är det inte möjligt att koppla samman transfereringsinkomster och arbetsinkomster, t.ex. för att jämföra om en person otillbörligt har arbetat och fått transfereringar . Det beror på att inte vet om den försäkrade får sin lön utbetalad innevarande eller efterföljande månad. För den som får sin lön utbetalad efterföljande månad kommer det därmed att, om inkomsten i månadsuppgiften redo- visas enligt kontantprincipen, uppstå en månad i inledningen av en frånvaroperiod med både arbetsinkomst och transfereringsinkomst samt en månad direkt efter en frånvaroperiod där det saknas upp- Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen gift om inkomst trots att den försäkrade har arbetat. (I praktiken kommer det naturligtvis inte alltid att handla om hela månader.) Ett annat exempel är de regler om SGI-skyddad tid som finns i socialförsäkringen och som syftar till att ge skydd under olika skyddsvärda situationer eller aktiviteter. Med redovisning enligt kontantprincipen är det inte möjligt att avgöra vilka månads- uppgifter som hänger samman med en viss skyddsvärd situation eller aktivitet. skulle således inte kunna avgöra vilka månader som ska räknas bort och vilka som ska räknas in för att skydda den försäkrades inkomst. Detta illustreras i exempel 3 nedan. Samma problem uppstår med det system med överhopp- ningsbara tider som finns i arbetslöshetsförsäkringen. Exempel 3 Skyddsvärda situationer april- augusti är han föräldraledig och får föräldrapenning utbetalad. Därefter arbetar han . f m a m j a s o n d j Med lön innevarande månad kommer att ha månadsuppgift om arbetsinkomst för perioden januari–– december. innehåller månadsupp- gifterna uppgifter om den utbetalda föräldrapenningen. Med lön efterföljande månad kommer att ha månadsuppgift om inkomst från arbete för perioden februari–– januari år 2. Den skyddsvärda perioden, dvs. föräldraledigheten, är april– augusti. Om får lönen utbetalad efterföljande månad kommer han dels att ha en dubbel månadsuppgift som skyddas/hoppas över, dels en tom månad som kommer att ingå i ramtiden eftersom den inte skyddas/hoppas Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen Det går därför inte att veta vilka månadsinkomster som ska hoppas över. Oavsett lön innevarande eller efterföljande månad kommer att ha månadsuppgift om arbets- eller transfereringsinkomst . Tiden med föräldrapenning (april–augusti) kommer att framgå av månadsuppgifterna. Följande exempel bygger på det alternativa regelverk för arbets- löshetsförsäkringen som, bl.a. mot bakgrund av att uppgift om arbetad tid inte föreslås ingå i månadsuppgiften, skisseras i kapitel 12. Arbetad tid är, med dagens regler för arbetslöshetsförsäkringen, en central faktor både vid fastställande av rätt till arbetslöshets- ersättning och av ersättningens storlek. Det alternativa regelverk som presenteras i kapitel 12 är utformat för att vara analogt med det nuvarande, men med den principiella skillnaden att inkomst av arbete används som approximation för arbetad tid. För att i övrigt bibehålla samma grundläggande principer och konstruktion är det viktigt att kunna koppla samman utbetalad inkomst med den period då arbetet för vilket lön utgår faktiskt utfördes. Med detta regelverk skulle inkomstuppgifter tillgängliga i månadsuppgiften kunna användas som beslutsunderlag för såväl rätt till ersättning som ersättningens storlek och därmed ersätta de detaljerade uppgifter om arbetad tid som används i prövningen. Detta förutsätter att inkomsterna i månadsuppgiften även redovisas periodiserade. Som exempel kan nämnas att nuvarande arbetsvillkor i detta fall skulle ersättas av ett inkomstvillkor. Inkomstvillkoret skulle inne- bära ett krav på en viss inkomst under visst antal månader som mått på tillräcklig förankring på arbetsmarknaden för rätt till arbetslöshetsersättning. För att avgöra om inkomstvillkoret är upp- fyllt är det nödvändigt att inkomsterna kan hänföras till intjänande- månad, dvs. att inkomstuppgifterna periodiseras. Med kontant- principen kan t.ex. en inkomst som av någon anledning betalas ut retroaktivt göra att en person ser ut att uppfylla inkomstvillkoret trots att arbetet egentligen har utförts under en månad som inte ingår . Även det omvända kan inträffa. Om inkomst för arbete som har utförts Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen betalas ut retroaktivt kan utbetalningen, om kontantprincipen tillämpas, redovisas för en månad då arbetslösheten redan har inträffat. En person som borde ha uppfyllt inkomstvillkoret med hjälp av periodiserade månadsuppgifter, kan därmed komma att nekas ersättning. Ett annat exempel från det alternativa regelverk som presenteras i kapitel 12 är att den sökandes normalinkomst skulle behöva fast- ställas för perioden innan arbetslöshetens inträffande (ramtiden). Även i detta sammanhang är det nödvändigt att inkomsten period- iseras, så att det går att avgöra om inkomsten faktiskt härrör sig från ramtiden. För den som är deltidsarbetslös kommer också stor- leken på inkomstbortfallet under den aktuella månaden att behöva fastställas. För ett korrekt mått på inkomstbortfallet krävs att inkomsterna redovisas på intjänandemånad och inte utbetalnings- månad. Redovisningsmetodens betydelse i administrationen av arbetslös- hetsförsäkringen exemplifieras nedan med det inkomstvillkor som skulle kunna ersätta dagens arbetsvillkor som ett mått på förankring på arbetsmarknaden. Förankringen skulle mätas i form av en viss inkomstnivå, men även genom ett varaktighetskrav motsvarande det som finns i dagens arbetsvillkor. Varaktighetskravet är en anledning till behovet av periodiserade inkomstuppgifter. Exempel 4 Kvalificering till arbetslöshetsersättning juni– november står hon inte till arbetsmarknadens förfogande, t.ex. på grund av en utlandsresa. Därefter, , arbetar hon en månad igen. året därpå är hon arbetslös och ansöker om ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. I det ena fallet får hon lön för det arbete hon har utfört utbetalad , dvs. I det andra fallet får hon lön för arbete utfört , dvs. efter- följande månad. Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen SOU 2012:47 Med lön innevarande månad kommer att ha månadsuppgift om inkomst och december. Det tänkta inkomstvillkoret (sex månaders inkomst under den tolv månaders ramtid som närmast föregår arbetslösheten, se kapitel 12) kommer därmed att uppfyllas i och med december månads utgång och hon kan få arbetslöshetsersättning fr.o.m. januari (givet att övriga villkor för detta är uppfyllda).