sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Inne- börden av detta blir att det finns en möjlighet att reglera uppgifts- skyldigheten i förordning i stället för i lag, med undantag för den uppgiftsskyldighet som gäller för trossamfund då fjärde punkten 2009/10:80, s. 271. inte kan delegeras. Huvudregeln är däremot fortfarande att upp- giftsplikten ska konstitueras i lag. Det finns exempel i annan lagstiftning på att uppgiftsskyldighet reglerats mer öppet än vad som är fallet i lagen om den officiella statistiken. Ett sådant är lagen (1998:543) om hälsodataregister där specificeringen av vilka uppgifter som omfattas av uppgiftsskyl- dighet i huvudsak framgår av förordning. I förarbetena till denna diskuterades 8 kap. RF varvid angavs att det av RF följde att skyl- digheter för myndighet samt föreskrifter om förhåll- andet mellan enskilda och det allmänna kräver lagstöd. Bestämmel- ser om uppgiftsskyldighet till hälsodataregister och vem uppgifts- skyldigheten åvilar borde därför regleras i lag. Den närmare utform- ningen av uppgiftsskyldigheten kunde däremot tas in i respektive registerförordning.21 Ett annat exempel på en mer öppen reglering finns i lagen (2010:1350) om uppgiftsskyldighet i fråga om marknads- och konkurrensförhållanden. Uppgiftsskyldigheten i denna lag avser sådana uppgifter om marknads- och konkurrensförhållanden som har behov av för att främja en effektiv konkur- rens i privat och offentlig verksamhet och en effektiv offentlig upphandling. får för detta behov ålägga ett före- tag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter eller handlingar, eller en kommun eller ett landsting som driver verksamhet av eko- nomisk eller kommersiell natur att redovisa kostnader och intäkter i verksamheten (1 § i lagen). I förarbetena framfördes att det skulle vara till fördel för såväl näringslivet som om räckvidden kunde ges en mera tydlig avgränsning än vad som var fallet med den tidigare gällande lagen. Dock fick en sådan preci- sering inte leda till att tillämpningen av lagen försvårades av brist- ande flexibilitet. Det sades vidare att uppgifter preciseras i verkets instruktion, i vilken de lagar som verket har att tillämpa nämns. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att en lämp- lig avgränsning uppnåddes genom att det angavs att lagen syftar till att tillgodose de behov av uppgifter rörande marknads- och kon- kurrensförhållanden som har för att främja en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet samt en effektiv offentlig upphandling. Någon ytterligare precisering ansåg regeringen inte vara nödvändig.22 1997/98:108, Hälsodata- och vårdregister, s. 55. 2009/10:218, s. 12 ff. Genom den förändrade regleringen i RF, men kanske främst mot bakgrund av hur uppgiftsskyldighet regleras i annan lagstift- ning, anser jag att det är möjligt att reglera uppgiftsskyldigheten till den officiella statistiken på ett annat sätt än vad som är fallet . Uppgiftsskyldigheten ska enligt gällande rätt alltjämt regleras i lag. Dock finns numera en möjlighet att delegera denna normgivnings- kompetens till regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer. Frågan är dock om det är lämpligt att ändra regleringen i det avseendet. Vem som är uppgiftsskyldig och till vem bör enligt min uppfattning fortfarande regleras i lag. Det blir då tydligt vad som gäller för den enskilde, vilket är positivt från rättssäkerhetssyn- punkt. När det gäller uppgiftsskyldighet för trossamfund är det dessutom en förutsättning. Däremot behöver uppgiftsskyldighetens innehåll, bortsett från när det gäller de registrerade trossamfunden, inte specificeras i lagen om den officiella statistiken. Av konstitutionella skäl måste uppgiftsskyldigheten, inbegripet frågan om vilka uppgifter som omfattas av skyldigheten, när det gäller de registrerade trossamfunden som inte bedriver närings- verksamhet även fortsättningsvis regleras i lag. När det gäller övriga uppgiftsskyldiga kan innehållet i uppgiftsskyldigheten delegeras till regeringen att besluta om. 10.6.3Behöver uppgiftsskyldigheten utökas? Enligt gällande rätt är uppgiftsskyldigheten som konstaterats väl specificerad i lagen. Om gällande metod ska behållas ska enligt direktiven övervägas huruvida förteckningen i lagen är ändamåls- enlig när det gäller behovet av uppgifter för den officiella statistiken och målsättningen att minska bördan för uppgiftslämnarna. Jag ska också enligt direktiven analysera och se över behovet av och förut- sättningarna för att samla in och behandla ekonomiska uppgifter från kommuner och landsting och se över uppgiftsskyldigheten för dessa. Bäst överblick över huruvida förteckningen i lagen är ändamåls- enlig och även hur uppgiftslämnarna ser på skyldigheten att ge in uppgifter har de statistikansvariga myndigheterna. Utredningen har som sagts tidigare haft möten med samtliga statistikansvariga myn- digheter. Vid dessa möten har frågan om uppgiftsskyldigheten be- rörts. Den bild som getts vid utredningens möten är att de statistik- ansvariga myndigheterna i huvudsak upplever begränsade problem kopplade till uppgiftslämnande. Dels är det få av myndigheterna som har pekat på behov av att utvidga uppgiftsskyldigheten inom myndighetens område. Dels har myndigheterna i allmänhet uppgett att de får relativt få klagomål från uppgiftslämnare om alltför be- tungande uppgiftslämnarbörda. I vilken mån man möter sådana klagomål från uppgiftslämnarna varierar dock mellan de statistik- ansvariga myndigheterna. Omkring en fjärdedel av myndigheterna – möjligen är det i praktiken fler – har uppgett till utredningen att de helt, eller i huvudsak, baserar sin officiella statistik på administra- tiva register och/eller data som samlas in för andra ändamål än statistik. Dessa myndigheter möter – föga förvånande – mycket få klagomål på att insamling av statistikdata skulle medföra orimligt stor uppgiftslämnarbörda. Bland övriga myndigheter är det flera som har uppgett att enkäter och urvalsundersökningar utgör en viktig källa för statistiken. Av förklarliga skäl är det i dessa fall vanligare med kritik från uppgiftslämnare. Men inte heller för dessa myndigheter verkar klagomålen på överdriven uppgiftslämnarbörda vara särskilt frekventa, att döma av vad som framkommit vid utred- ningens möten. Flera av myndigheterna har också framfört att uppgiftslämnarna inte sällan anser sig ha nytta av den statistik som produceras på basis av de uppgifter som samlas in, och därför ten- derar att vara mindre kritiska mot uppgiftslämnandet. Vidare har flera myndigheter framfört att de aktivt arbetar med att i möjligaste mån reducera uppgiftslämnarbördan. Bland de åtgär- der som myndigheterna har pekat på kan t.ex. nämnas att försöka vara aktsam på hur urvalen för enkäter sätts samman, att så långt möjligt försöka använda data från administrativa register och att undvika att ta in information bara för att den kan vara bra att ha. Överlag verkar behovet av att utöka listan i lagen vara begränsat bland de statistikansvariga myndigheterna bortsett från SCB som har gett in den skrivelse23 till utredningen som redogjorts för ovan i avsnitt 10.5. De önskemål som har framförts från SCB när det gäller ut- vidgning av uppgiftsskyldigheten innebär dels att man önskar att uppgiftsskyldigheten för stiftelser, ideella föreningar och regi- strerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet utökas, dels att antalet uppgifter som får begäras in från kommuner och landsting kompletteras. SCB har uppgett att man har försökt samla in uppgifterna från stiftelser, ideella föreningar och registrerade 23 Skrivelse till statistikutredningen – Behov av utökning av uppgiftsskyldighet, Dnr 2011/776 Ad 4. trossamfund på frivillig grund. Myndigheten har dock inte fått in de önskade uppgifterna och har därför inte kunnat redovisa upp- gifter i vissa fall där man egentligen har en lagstadgad skyldighet att göra det. När de gäller de fall där SCB anser att uppgiftsskyldig- heten bör kompletteras med ett ökat antal uppgifter har myndig- heten ännu inte haft motsvarande problem. Men SCB menar att den trend som finns med nedåtgående svarsfrekvenser och minskade budgetanslag för kommunerna gör att risken finns att dessa upp- gifter, som ingår i för det offentliga beslutsfattandet viktiga stati- stikprodukter, inte kommer att lämnas in i sådan utsträckning att statistiken kan sägas hålla hög kvalitet. För att statistiken ska vara tillförlitlig krävs bl.a. en god svars- frekvens. När det gäller den utökade uppgiftsskyldigheten för stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund anser jag det visat att SCB har behov av uppgifterna för att kunna uppfylla sina lagstadgade skyldigheter och att myndigheten inte har möjlig- het att genomföra undersökningar av tillräckligt god kvalitet genom insamling på frivillig väg. Genom att införa en sanktionerad upp- giftsplikt för dessa organ kommer antalet svar med största säkerhet att öka. Dock verkar det i huvudsak röra sig om uppgifter som behövs för att uppfylla EU-rättsliga förpliktelser. Jag anser därför att problemet löses genom mitt förslag att införa ett generellt EU- bemyndigande rörande uppgiftsskyldighet (se nedan). När det gäller de uppgifter som SCB har anfört att myndigheten behöver hämta in från kommunerna kommer även en del av dessa att i stället kunna hämtas in med hjälp av EU-bemyndigandet. När det gäller de uppgifter som behövs för att framställa officiell stati- stik, och som SCB uppgett att de inte kan hämta in, anser jag att de skäl som SCB har angett talar för att myndigheten har behov av uppgifterna för att kunna uppfylla lagstadgade skyldigheter. Inget har framkommit som talar emot SCB:s uppgift att myndigheten saknar möjlighet att genomföra undersökningar av tillräckligt god kvalitet på frivillig väg. Mot bakgrund av det anförda finner jag att övervägande skäl talar för att föreslå en utvidgad uppgiftsskyldighet på sätt som SCB har önskat. Om det finns lagstadgade krav på en myndighet att framställa viss statistik måste myndigheten ges förut- sättningarna att uppfylla dessa krav. Listan över uppgifter som får begäras in med uppgiftsskyldighet bör därför kompletteras. 10.6.4Finns det möjlighet att framställa den statistik som kräver? I direktiven anges att jag bör analysera om det förekommer fall där en myndighet behöver framställa statistik för att uppfylla EU- rättsliga förpliktelser, men inte har något eget behov av eller någon rätt att begära in uppgifterna för att framställa officiell statistik och inte kan få tillgång till uppgifterna på annat sätt. Om så är fallet anges att jag bör överväga att införa en lagstadgad skyldighet för juridiska personer att lämna uppgifter i sådana situationer. Av de statistikansvariga myndigheterna är det endast SCB som har uppgett att myndigheten har problem med att samla in de uppgifter som krävs enligt (se avsnitt 10.5). Enligt vad som framkommit i kapitel 5 är dock på statistikområdet under ständig utveckling och situationen kan därför komma att ändras inom en näraliggande framtid. Mot bakgrund av vad SCB har anfört till utredningen får det anses vara klarlagt att det finns situationer där en EU-förordning ställer krav på att en svensk myndighet levererar in en viss uppgift till den europeiska statistiken, men där det saknas möjlighet att med uppgiftsplikt hämta in uppgiften. Det framstår som rimligt att en myndighet som är tvungen att leverera en uppgift till EU också har en lagstadgad möjlighet att hämta in uppgiften med uppgiftsskyldighet. De statistikansvariga myndig- heterna bör därför ges en sådan möjlighet. Det har i utredningsarbetet getts exempel på europeisk statistik som statistikansvariga myndigheter framställer med stöd av ett EU- direktiv. Detta tyder på att det finns europeisk statistik som inte regleras i förordning. Ett direktiv är dock inte bindande för en- skilda utan föreskriver resultat som varje medlemsstat ska förverk- liga inom ramen för sin nationella rättsordning. I princip överlåter direktiven till medlemsstaten att bestämma form och tillvägagångs- sätt för genomförandet. Ett krav i en EU-förordning är direkt gällande i . Efter- som uppgiftsskyldigheten är ingripande bör den användas med försiktighet. Jag anser att endast de krav som ställs i en förordning – som äger direkt tillämplighet – kan ses som sådant tvingande krav på en svensk myndighet som jag menar att myndigheterna måste ges möjlighet att uppfylla. Normalt fastläggs inte uppgiftsskyldig- heten på EU-nivå utan den faller enligt den s.k. subsidiaritets- principen på den nationella lagstiftningen. Själva uppgiftslämnandet ska därför regleras i svensk rätt. Jag anser att det faktum att en myndighet har krav på sig att framställa viss statistik innebär att den måste ges verktygen att kunna uppfylla sitt uppdrag. EU- förordningar är direkt tillämpliga i och de statistikansvariga myndigheterna måste därför följa dem. Mot denna bakgrund väger skälen för en utvidgning tyngre än önskan att minska uppgifts- lämnarbördan. Jag anser därför att det i lagen om den officiella statistiken bör införas ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skyldigheten för den som är uppgiftsskyldig för den officiella statistiken att lämna de uppgifter som behövs för att framställa sådan europeisk statistik som en myndighet enligt en EU-förordning ska ge in till Europeiska kommissionen (). Regeringen kan då ge de myndigheter som är skyldiga att ge in statistik till Europeiska kommissionen () enligt krav i en EU-förordning rätt att från de i lagen om den officiella statistiken angivna uppgiftsskyldiga grupperna begära in de uppgifter som krävs för att framställa den statistiken. Jag har övervägt att i lag bemyndiga de statistikansvariga myndig- heterna att begära in uppgifter med uppgiftsskyldighet om det finns stöd i en EU-förordning för att myndigheten behöver uppgiften för att framställa viss europeisk statistik. Specificeringen skulle då ges i . Risken med ett sådant bemyndigande är dock att det blir allt för omfattande och att det omfattar ett okänt antal EU- förordningar. Jag har därför valt att i stället bemyndiga regeringen att meddela föreskrift om sådan uppgiftsskyldighet. Vilka uppgifter som ska omfattas kan sedan regleras genom angivande av aktuell EU-förordning, t.ex. Näringsidkare ska för den europeiska stati- stiken till statistikansvarig myndighet lämna de uppgifter som behövs enligt förordning X/X/EU. Genom mitt förslag ges de statistik- ansvariga myndigheterna en möjlighet att med uppgiftsskyldighet begära in de uppgifter som kräver. och rege- ringen ges dock fortfarande en rätt att kontrollera vilka uppgifter i som ska hämtas in på detta sätt. Utformningen av uppgiftsskyldigheten och övervägandena om en eventuell utvidgning av denna ska vägas mot målet om en minskad uppgiftslämnarbörda. Jag föreslår som framgått ovan att det allt- jämt ska stadgas uppgiftsskyldighet till den officiella statistiken, men att utformningen av denna bör förändras. Jag anser, enligt vad som framgår av föregående avsnitt, även att det bör införas ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om uppgifts- skyldighet till den europeiska statistiken. I dessa delar anser jag som framgått av mina överväganden ovan att nyttan av uppgiftsskyldig- heten väger tyngre än behovet av att minska uppgiftslämnarbördan. Det ska dock sägas att det faktum att myndigheterna ska sträva efter att minska uppgiftslämnarbördan kan användas som ett argument mot att en myndighet skulle överutnyttja en möjlighet att kräva in uppgifter med lagstöd. Jag ska enligt direktiven förslå åtgärder som minskar uppgifts- lämnarnas kostnader. Välkända förslag på åtgärder för att minska uppgiftslämnarnas kostnader är att förenkla insamlingen, att minska belastningen på enskilda företag genom samordning av urval och höjt tröskelvärde. Strävan att minska uppgiftslämnarbördan, vilket de statistikansvariga myndigheterna säger sig göra, bör också minska kostnaderna för uppgiftslämnarna. Vid utredningens möten med de statistikansvariga myndig- heterna har dock få sagt sig motta klagomål på uppgiftslämnandet. Vid utredningens möte med SKL framfördes däremot att SKL ansåg att myndigheternas konsekvensanalyser behöver bli bättre. Detta är något som de statistikansvariga myndigheterna bör ta med sig i sitt fortsatta arbete. Enligt SKL bör det också övervägas att införa ett mål om minskad uppgiftslämnarbörda för kommuner (motsvarande de som regeringen drivit avseende närings- livet). Ett sådant mål griper dock över ett betydligt större område än statistiken varför införandet av ett sådant enligt min mening inte är en fråga för denna utredning. Det är som jag ser det knappast möjligt att genom skrivningar i lag eller förordning minska uppgiftslämnarbördan eller dess kost- nader. Att finna metoder som kan minska uppgiftslämnarbördan ankommer på varje statistikansvarig myndighet. Det finns också lagregler som tillser att samråd äger rum, att konsekvensanalyser görs osv. För att verkligen få effekt krävs den typ av helhetsgrepp som har tagits när det gäller företagens uppgiftslämnarbörda. Statistiken står som sagts för en mycket liten del av den totala uppgiftslämnarbördan även om den upplevs som förhållandevis tung. Pågående initiativ inom SCB och den allmänna strävan hos de statistikansvariga myndigheterna att minska uppgiftslämnarbördan torde även leda till minskade kostnader. Så även den ökande an- vändningen av administrativa uppgifter. Därtill kommer att Upp- giftslämnarutredningen troligen kommer att lämna förslag som får en positiv inverkan på företagens uppgiftslämnarbörda och även på uppgiftslämnarnas kostnader. Motsvarande borde göras när det gäller kommuner och landsting och deras uppgiftslämnarbörda. Detta bör dock göras i ett vidare sammanhang än bara för uppgifter till statistiken. När det gäller möjligheterna att införa ett samlat sys- tem för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kom- munstatistiken finns mina överväganden i den delen i avsnitt 10.7. Frågan om minskad uppgiftslämnarbörda är en avvägningsfråga. Det är visserligen en uttalad målsättning att bördan ska minska för uppgiftslämnarna. Men mot detta ska ställas önskan om att ha bra statistik, vilket är väl så viktigt. För att kunna skapa tillförlitlig sta- tistik av tillräckligt god kvalitet krävs att någon lämnar uppgifter. Målet för de statistikansvariga myndigheterna ska givetvis vara att så långt möjligt begränsa uppgiftslämnarnas börda. Men det bör betonas att målet inte är att helt eliminera uppgiftslämnandet. Att uppgiftslämnarbördan ska minska är som konstaterats ett uttalat mål från statsmakternas sida. Jag anser därför att det i förordningen bör införas ett krav på att de statistikansvariga myndigheterna ska sträva efter att begränsa uppgiftslämnarbördan. Att införa detta som ett krav i förordningstexten är ett sätt att tyd- liggöra statsmakternas önskan och fyller en viktig signalfunktion. Förslaget bottnar dock även i som har samma uttalade mål. Där finns uttalandet i EU:s statistikförordning (artikel 2 punk- ten f) som är bindande. Dessutom finns kravet även angivet i rikt- linjerna för europeisk statistik i princip 9 där det anges att en rimlig uppgiftslämnarbörda innebär att den står i proportion till använ- darnas behov och är rimlig för uppgiftslämnarna. Mitt förslag om att införa ett krav motsvarande det i EU:s statistikförordning i förordningen om den officiella statistiken är därför även ett led i att harmonisera svensk rätt med . I övrigt anser jag att de pågående initiativ som finns får anses tillräckliga för att se till att uppgiftslämnarbördan och kostnaderna för uppgiftslämnandet minskar. Att skapa en special- reglering enbart för den officiella statistiken torde, mot bakgrund av den begränsade del som denna utgör, inte få någon egentlig på- verkan på uppgiftslämnarnas kostnader. Sådana initiativ bör för att få effekt tas på ett mera övergripande sätt så som har skett genom . 10.6.6Bör det införas uppgiftsskyldighet för privatpersoner? Sedan de s.k. folk- och bostadsräkningarna började baseras på re- gisteruppgifter har det inte funnits någon uppgiftsskyldighet för privatpersoner i . Som framgår av den internationella jäm- förelsen i avsnitt 4.9 är det ganska vanligt i andra länder att man har lagstadgad uppgiftsskyldighet även för privatpersoner. I t.ex. har man uppgiftsskyldighet för privatpersoner för sin (arbets- kraftsundersökning) som har klart högre svarsfrekvens än den svenska. Det ska dock betonas att det inte finns något som hindrar att en uppgiftsskyldighet för privatpersoner införs via särskild lag- stiftning så som var fallet med folk- och bostadsräkningarna. Här gäller dock frågan huruvida det finns behov av att införa en sådan uppgiftsskyldighet för privatpersoner i lagen om den officiella statistiken. Uppgiftsskyldighet för privatpersoner har i endast före- kommit i folk- och bostadsräkningarna. Dessa reglerades alltid genom särskilda lagar. I uttalades t.ex. att det var rimligt att anta att traditionen med att reglera folk- och bostadsräkningarna i en särskild lag skulle komma att bestå även efter införandet av en särskild lag om den statliga statistikfram- ställningen. Det lagförslag som man lade fram utformades därför utifrån detta antagande. I förarbetena till tidigare gällande lag om den officiella statistiken (1992:889) sägs att uppgiftsplikt för privat- personer endast förekommer vid folk- och bostadsräkningar som har brukat genomföras och för vilka uppgiftsplikt föreligger enligt särskild lagstiftning.24 Jag har studerat förarbetena till de särskilda lagarna om folk- och bostadsräkning så långt tillbaka som . Inget nämns om varför denna uppgiftsskyldighet regleras i särskild lag mer än att så alltid varit fallet. Den norska möjligheten används enligt uppgift mycket restrik- tivt. Dagens svenska utveckling pekar på att svarsfrekvenserna i den svenska statistikproduktionen sjunker och risk finns att de når en nivå då det inte längre går att kompensera för bortfallen på ett tillfredsställande sätt. Jag anser att det i ett sådant läge kan finnas skäl att återinföra möjligheten att begära in uppgifter med uppgifts- skyldighet från privatpersoner. Skälen för att införa en uppgifts- skyldighet för privatpersoner väger enligt min mening ännu inte tillräckligt tungt för att de ska tala för att införa en sådan. 24 SOU 1990:43 och prop. 1991/92:118. utvecklingen med låga svarsfrekvenser fortsätter kan det finnas skäl att på nytt ta upp frågan. 10.6.7Hur ska uppgiftsskyldigheten utformas? Att det fortfarande ska föreligga uppgiftsskyldighet för vissa upp- giftslämnare och för vissa uppgifter som behövs för den officiella statistiken framstår som klart. Jag har ovan resonerat kring de krav som kan sägas finnas på hur denna skyldighet ska utformas. regleras innehållet i uppgiftsskyldigheten genom en uppräkning av vilka uppgifter som de statistikansvariga myndigheterna har rätt att begära in. Frågan är om detta sätt är det mest ändamålsenliga. SCB har en lista med uppgifter som myndigheten anser borde omfattas av uppgiftsskyldigheten om myndigheten ska kunna uppfylla dess lagstadgade skyldigheter. Statistikområdet är inte statiskt utan följer samhällsutvecklingen. Det är därför olämpligt att på mycket detaljerad nivå ange i lagen vilka uppgifter som ska ges in. Detta ändras från tid till annan. Den officiella statistiken är omgärdad av ett tydligt regelverk. Lagen och förordningen om den officiella statistiken pekar ut vilka de statistik- ansvariga myndigheterna är och inom vilka områden det ska fram- ställas officiell statistik. Detta kommer dessutom att bli än tydligare med det förslag till förtydligande om vad som bör känneteckna den officiella statistiken som jag har redovisat i kapitel 7. Varje stati- stikansvarig myndighet har också en instruktion i vilken dess verk- samhetsområde tydliggörs. Jag anser att det alltjämt bör pekas ut i lagen om den officiella statistiken vilka som är uppgiftsskyldiga och till vem.