sou · H0B339 · 2012-06-14 00:00:00 — Om priserna ökar och man inte tar hänsyn till att kvaliteten också ökat, kan man dra fel slutsatser om produktivitetens utveckling, vilket gäller oavsett bransch. Frågornas komplexitet illustreras av de iakttagelser som gjorts inom ramen för Bygginnovationens arbete. Att mäta produktivitet och innovationsgrad Bygginnovationen har i sex arbetsgrupper, tillsammans med representanter för , analyserat hur man inom respektive område utförde arbetet och jämfört med hur man arbetar . En arbetsgrupp har studerat brobyggnad.2 I studien gjordes jämförande studier av broar byggda mellan 1970–2010. Studien visar följande tendenser: Materialmängderna har ökat, både armeringsinnehåll och betongmängder, vilket innebär ökad kvalitet. Projekteringen har blivit effektivare vad gäller k-ritningar/k- timme. Däremot är trenden inte lika tydlig för projekterad bro- area/k-timme. Ny teknik ökar effektiviteten, t.ex. betongpump i stället för kran och bask. sker en stor del av produktionen med samma metoder som med likartad produktionseffektivitet. Samverkan betongfarbana och stålbalk har inneburit bättre utnyttjande av konstruktionsmaterialen betong och stål. Det finns en stor potential till effektiviseringsvinster med standardisering, upprepning och modultänkande. 4.3Trafikverkets mätningar av produktivitet ska enligt regleringsbrevet för redovisa vidtagna åtgärder för att öka och mäta produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. påbörjade inom ramen för PIA3 ett systematiskt arbete med att utveckla metoder för att mäta produktiviteten i investerings- och underhållsverksamheten. Det har tidigare på och gjorts vissa produktivitetsmätningar, i huvudsak i samband med årsredovisningen. har i årsredovisningen gjort produktivitetsuppföljning utifrån information som finns i systemen. I årsredovisning återfanns bland annat uppgifter om produktivitet inom beläggningsunderhåll, trafikledning, trafik- 2Bygginnovationen I, Delrapport: BRO, Version: . 3Trafikverkets projekt och innovationsutveckling i anläggningsbranschen. Att mäta produktivitet och innovationsgrad information järnväg, färjeverksamheten och inom baskontrakt för väg och järnväg. Mätningar av produktivitetsutveckling kräver oftast systematisk och relativt detaljerad mätning med en kombination av indata som kostnader, mängder, teknisk standard. Nuvarande system har inte all denna information enkelt tillgänglig. Initialt sker informationsinsamlingen i huvudsak som en kombination från system och inhämtning. Viss analys kommer att kunna ske på kort sikt men för de flesta nyckeltal krävs upp till mätningar för att resultatet ska bli stabilt och analyserna säkra. Målet är att mätningarna tillsammans med övrig verksamhetsuppföljning ska utgöra grund för att styra agerande och kontinuerligt skapa mer nytta för pengarna. Statskontorets rapport mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen har använts som en utgångspunkt för presenterade Statskontoret förslag till metoder för att mäta produktivitet och innovationsgrad. Förslaget innebär att styckkostnader används som indikator för att följa produktivitetsutvecklingen. Styckkostnaderna kompletteras med ett antal förklarande indikatorer som syftar till att spegla förhållanden som antas påverka styckkostnaden och därmed produktiviteten. Statskontorets rapport innehöll också förslag om ett antal orsaksförklarande indikatorer.4 har även utgått från om Trafikverkens produktivitet.5 har vid ett antal möten med inhämtat kunskap och synpunkter på hur metoderna för produktivitetsmätning av investeringsverksamheten kan utvecklas. har gjort egna beräkningar av produktiviteten i investeringsverksamheten. Som konstaterar är forskningen, även internationellt, bristfällig vad gäller metoder för att mäta produktivitet. Det är också svårt att finna förebilder i andra länders statsförvaltningar. 4.3.1Hur arbetet läggs upp har alltså utgått från Statskontorets rekommendation att använda styckkostnader som ett mått på produktivitet. 4Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Statskontoret, 2010:19. 5Trafikverkens produktivitet - Hur mycket infrastruktur får man för pengarna (RiR 2011:7). Att mäta produktivitet och innovationsgrad För att kunna analysera och utvärdera produktivitetsarbetet på införs ett mätsystem i olika nivåer där styckkostnadsmätningarna kompletteras av andra mätningar och uppföljningar. mätupplägg består i huvudsak av följande tre områden: 1.Frigjorda medel – Ett mål med produktivitetsarbetet är att frigöra pengar som kan användas för ytterligare insatser i väg- och järnvägsanläggningen. Mål för frigjorda medel finns fastställda i verksamhetsplan –2014. 2.Styckkostnader – Styckkostnader ska mätas löpande för ett antal mätområden. Exempel på styckkostnader är kronor per meter järnväg, kronor per spårväxelbyte och kronor per kvadratmeter vägbeläggning. 3.Orsaksförklarande nyckeltal – Som ett komplement till styckkostnad mäts ett antal nyckeltal. Tanken är att dessa nyckeltal ska kunna användas vid analys av produktivitetsutvecklingen. De ska dels kunna förklara utvecklingen dels mäta faktorer som påverkar produktiviteten positivt men som ännu inte visat sig i mätningarna av styckkostnader. Exempel på detta är nya produkter och produktionsmetoder, entreprenadformer, samverkan och incitament. Produktivitetsmätningen omfattar kopplat till kontrakt inom investering och underhåll. För att hantera detta så delas volymen upp i tre delar. Uppdelningen är ett sätt att anpassa mätningarna efter de förutsättningar som finns för mätning och att mätningarna grupperas metodmässigt: 1.Produktkategorier – Dessa produktkategorier mäts separat och innehåller dels information från renodlade produktkategoriprojekt, t.ex. spårväxlar, dels om möjligt information från de projekt som levererar kompletta anläggningar och där produktkategorin ingår. Den årliga verksamhetsvolymen för denna grupp är 10–exklusive ingående del i kompletta anläggningar. Varje produktkategori mäts utifrån sina respektive förutsättningar när det gäller behovet av produktivitetsmätning. 2.Kompletta anläggningar – nyinvesteringar som innebär att en komplett väg- eller järnvägsanläggning byggs. Att mäta produktivitet och innovationsgrad valt att följa de 50–60 största projektet, vilket motsvarar en årlig investeringsvolym om 10–. Denna mätning är en summerande mätning som visar vilken effekt flera produktivitetsprogram ger över tiden samt fångar även övriga produktivitetsförbättringar. Mätningar sker initialt via enkäter men målet är att fånga en stor del av mätdata via nya projektledningssystem. 3.Underhållskontrakt – kontrakt för grundpaket väg och baskontrakt järnväg. Kontrakten är fleråriga men mäts enligt kontraktens årscykel. Den årliga verksamhetsvolymen är . Även denna datavolym fångas initialt via enkäter men kommer också att kunna fångas till viss del via nya projektledningssystem. Mätningarna kommer successivt att förfinas och integreras i den löpande uppföljningen av verksamheten. Inom ramen för samarbetsprojektet har mätningar6 pågått och inlämningen av enkäter har intensifierats . Tre olika enkäter används för byggentreprenader, underhållskontrakt och projektering. Mätserier har byggts upp och detta kommer att fortsätta inom ramen för arbete med mätningar. I har mätning av produktkategorier initierats för kontaktledningar, spårväxlar, vägbeläggning och bärighet/tjälsäkring. Totalt kommer 15 kategorier att mätas. Mätningen av komplett anläggning sker via enkät där mätdata samlas in som ska kunna användas för beräkningar av produktivitet enligt styckkostnadsmetoden. Enkäten innehåller även annan data som används till orsaksförklarande nyckeltal och för att vikta styckkostnader med olika faktorer. Eftersom inte levererar standardiserade produkter utan oftast anpassade anläggningar är en av 6 Inom ramen för Förnyelse i anläggningsbranschen – har ett projekt genomförts i samarbete med . Avsikten har varit mäta de förändringar som sker i den svenska anläggningssektorn i de tre olika skedena, projektering, investering och byggande samt drift och underhåll. Mätningar har gjorts och nyckeltal har tagits fram för åren 2006–2009 med avseende på tid, ekonomi, medarbetare, kvalitet, marknad och miljö. Underlag har samlats in via enkäter och modeller för sammanställning har utvecklats. Att mäta produktivitet och innovationsgrad utmaningarna att göra mätningarna jämförbara. Då används olika typer av viktningar. För underhållskontrakten utgår mätningen från med några kompletteringar och den delas in i väg respektive järnväg. För varje underhållskontrakt lämnas en enkät in baserat på kontraktsåret. Data för dessa produktområden samlas in (vid behov även ) för att skapa ett startläge med mätdata som framtida produktivitetsutveckling kan jämföras med. Löpande mätning startar . Alla mätdata som samlas in sparas i en gemensam databas. Lösningen är en prototyp och ett sätt att samla in data på ett gemensamt ställe samt utveckla en databasstruktur för kommande utveckling av en mer permanent databas- och analysmiljö. räknar med att successivt kunna öka andelen uppgifter som samlas in via rapporteringssystem och inte via enkäter. Ett mätnätverk finns inom organisationen för att hantera datainsamlingen och för att kvalitetssäkra mätningarna. 4.3.3Resultat så här långt I tabell 4.5 redovisas status inom sex områden i arbete med mätningar. Att mäta produktivitet och innovationsgrad För att illustrera vilken typ av uppgifter som tas fram redovisas i tabell 4.6 exempel på styckkostnader och nyckeltal som tas fram för spårväxlar. 4.3.4Hur planerar att använda resultaten av mätningarna kommer att använda resultaten från mätningarna för att styra och följa upp verksamheten. Successivt kommer tertialvis uppföljning att införas och produktivitet kommer att bli en del av den löpande uppföljningen. I takt med att mätningarna utökas och automatiseras kommer möjligheterna att följa upp resultat av genomförda produktivitetsinitiativ att öka. 7 Databas för vägunderhållsdata. Att mäta produktivitet och innovationsgrad 4.3.5Fortsatt utvecklingsarbete vad gäller mätningar Flera parallella initiativ pågår inom ramen för projektet : Utveckling av modeller/metoder för att mäta produktivitet. Data samlas in och inom lär man sig successivt vilka mätetal som fungerar och har relevanta samband. Erfarenheter hämtas även från arbete när det gäller mätdata/faktorer som ska användas för att ge relevanta mätresultat. Utveckling av systemstöd för insamling och analys av mätdata. Påverka/samverka med pågående utvecklingsprojekt inom . Projektet är bemannat enligt följande i syfte att säkra framtida kompetens: Mätgrupp – controller/analytiker från de ansvariga verksamhetsområdena. De deltar i utvecklingsarbetet och ska ingå i en framtida förvaltning av projektets arbete. Mätresurser – kalkylsamordnare, projektsamordnare och deltagare i produktteamen ser till att insamling av mätdata fungerar. Övriga resurser/referenspersoner – personer finns knutna till projektet från verksamhetsområden och centrala funktioner. Annat utvecklingsarbete som påverkar arbetet med mätningar Inom pågår följande utveckling som i olika grad påverkar arbetet med att mäta produktivitet: Nytt projektledningssystem driftsätts för all entreprenadverksamhet. I systemet kommer till skillnad mot mer detaljerad information att finnas om entreprenadkontrakt. Speciella rapporteringsfunktioner kommer att tas fram för att kunna hantera bl.a. produktivitetsmätdata. Nytt beställningssystem driftsätts för all verksamhet inom . Alla entreprenadkostnader bokförda i ekonomisystemet ska därmed få en koppling till en beställning och därigenom kopplas till ett kontrakt. Gemensamt leverantörsregister införs i ekonomisystemet för . Nytt beställningssystem och en Att mäta produktivitet och innovationsgrad hårdare styrning av inköp på kräver bättre strukturerad grunddata där leverantör är ett viktigt begrepp. Gemensamt avtalsregister i befintligt upphandlingssystem. Upphandlingssystemet som används för alla upphandlingar kommer att integreras med andra system, t.ex. ett nytt beställningssystem och ett nytt projektledningssystem. Det kommer att förse dessa system med avtals-/kon- traktsdata för avslutade upphandlingar. Insamling av upphandlingsdata knutet till produktivitetsmätning kommer därmed att kunna samlas in automatiserat för alla upphandlingar . Ekonomimodellen i befintligt ekonomisystem ses över. Det pågår många olika initiativ för att stärka styrning och uppföljning där produktivitet är en av de högst prioriterade. Målsättningen är att tydligare kunna fånga rätt kostnadsdata för produktivitetsuppföljningen. Nytt gemensamt underhållssystem. Projektet är i ett tidigt skede just , men målsättningen är att ta fram en gemensam process för underhållsverksamheten och därigenom sedan kunna införa gemensamma systemlösningar. Kvalitetsöversyn av befintliga system. I takt med att projektet tar fram mätetal för nya produktkategorier tas data fram ur befintliga system och kvalitetsgranskas. Vid behov ses rutiner över för datainsamling och kvalitetssäkring. Inom offentlig verksamhet brister det generellt när det gäller att följa upp upphandlingar. 8 Man ställer allt för sällan frågan om man fick vad man beställde eller om man, mot bakgrund av erfarenheter i liknande projekt, kan utforma nästa upphandling effektivare. Det finns också en bred samstämmighet om att erfarenhetsåterföring och kunskapsutbyte brister vad gäller anläggningsbyggande. 8 Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor, VTI . Att mäta produktivitet och innovationsgrad VTI har i ett forskningsprojekt finansierat av försökt göra en uppföljning av beräknade kostnader och faktiskt utfall för ett stort antal infrastrukturprojekt hos tidigare och . VTIs slutsats är att det inte är möjligt att följa kostnaderna för infrastrukturinvesteringar från regeringens investeringsplan och budgetbeslut till kostnaden vid upphandlingstillfället och till slutlig resursförbrukning. Oavsett anledning är bristen på uppföljning problematisk eftersom både den interna styrningen och styrning av myndigheten försvåras. Det mesta talar för att det till mycket begränsade kostnader går att utforma system som gör det möjligt att dra lärdomar av både goda och mindre goda erfarenheter och därmed att förbättra kostnadseffektiviteten i offentlig sektor.9 Det är angeläget att bygger upp system för att följa kostnaderna för den verksamhet som bedrivs, från det att projekt får en plats i en investeringsplan, till den kostnad som en uppdragstagare kontrakteras för och till det faktiska kostnadsutfallet. Som framgår i slutet på föregående avsnitt pågår arbete med att införa nya system för uppföljning på olika områden. Det nya upphandlingssystemet CTM ska ge ett systemstöd genom hela upphandlingsprocessen. En modell för leverantörsuppföljning håller på att etableras. Den ska ge återkoppling till upphandlare och ta till vara erfarenheter. I leverantörsuppföljningen samlar in data om objektet, leverantören, tider för uppdraget, affärsformer, ekonomi mm. Kommittén anser att uppföljningen är angelägen. Den måste göras fullständigt, konsekvent, kontinuerligt, i system och . Det måste bli lättare att ställa kontrakterad kostnad mot faktiskt kostnadsutfall och att belysa samband mellan åtgärder och deras effekter både för investeringar och underhåll. Det är också angeläget att kunna mäta och rapportera effekterna på produktivitet och produktkvalitet av olika typer av entreprenad-, ersättnings- och samverkansformer. 9 Vart tar pengarna vägen? Om behovet av bättre uppföljning för ökad effektivitet i offentlig sektor, VIT notat 7-2012. Att mäta produktivitet och innovationsgrad Då man analyserar hur styckkostnaden och därmed produktiviteten utvecklas ska man beakta faktorer som sägs påverka kostnaden. Det finns olika antaganden om vilka faktorer som är viktiga för hur kostnaderna utvecklas. Faktorer som ofta nämns är svårare miljöprövningar, dyrare mark, ökat antal broar och tunnlar, regleringar eller bristande konkurrens på anläggningsmarknaden. Genom mikrodata kan man testa sådana teorier genom att mäta de statistiska och matematiska samband som teorierna grundas i. De mikrodatabaserade modellerna kan beräkna osäkerheten i de samband som undersöks, dvs. modellerna uppskattar osäkerheten i ett hypotetiskt samband.10 Statskontoret förordar att skapar förutsättningar för mikrobaserade analyser genom att se till att det finns data på mer detaljerad nivå. Då behövs information om enskilda projekt och att olika datasystem kan samspela. menar att mikrodatabaserade analyser inte är en praktisk metod för att successivt mäta och ge möjlighet att påverka produktivitetsutvecklingen. Men det kan vara en hjälp att förklara olika företeelser. Om mikrodatabaserade analyser kombineras med forskning och utveckling i samarbete med något eller några universitet kan en långsiktig kunskapsuppbyggnad och förändring uppnås.11 4.4.3Årskostnadsberäkningar ger ett livscykelperspektiv Idealt bör nuvärdesberäknade årskostnader användas i stället för styckkostnader när man följer verksamhetens produktivitet. Årskostnadsberäkningar uttrycker ett livscykelperspektiv på byggnadsverk. Eftersom grundidén är att beräkna annuiteter, krävs det antaganden om diskonteringsränta, livslängder, framtida prisutveckling för olika driftresurser samt om brukarbeteende.12 Att använda styckkostnaden för en investering har den nackdelen att den styr mot lägsta investeringskostnad. Det är inte givet att det ger den lägsta årskostnaden, vilket är ett viktigare mål för beställaren och för samhället. 10Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Statskontoret, 2010:19. 11Yttrande över remiss av Statskontorets del- och slutrapport mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, , yttrande . 12Bygginnovationen, Bilaga B Effektivitetsmått, Utkast . Att mäta produktivitet och innovationsgrad Att använda årskostnad för att tillgodose efterfrågad funktion som en indikator ger ökad fokus på projektering och drift- och underhåll, stimulerar forskning och utveckling mot sänkta årskostnader samt stimulerar även till fler funktionsupphandlingar och hela innovationsprocessen.13 4.4.4Om att mäta innovationsgrad Statskontoret konstaterar i sin rapport att det är svårt att hitta bra indikatorer för att mäta innovationsgrad i anläggningsbranschen. Därför valde man att inrikta sina förslag på sådana indikatorer som speglar förutsättningarna för att använda innovationer. Den första indikatorn, antal inkomna och andel antagna alternativa anbud, fångar i vilken omfattning alternativa anbud lämnas av entreprenörerna och hur stor andel som antas av . Ett alternativt anbud innebär att entreprenören lämnar ett alternativ till utförandet som det specificerats av i förfrågningsunderlaget. Alternativa anbud kan bl.a. spegla hur innovationer används i utförandet. Den andra indikatorn, som mäter andelen totalentreprenader, speglar hur ofta ställer funktionskrav i sina upphandlingar. Totalentreprenaden innebär att istället för att precisera i detalj hur anläggningen ska se ut, anger vilka funktionskrav som ska uppfyllas. Antagandet bakom denna indikator är att en sådan upphandlingsform ger större utrymme för entreprenören att lägga fram förslag på innovativa lösningar. Som en kommentar till Statskontorets förslag kan nämnas att båda dessa indikatorer finns med i FIA-mätningen av förnyelsen i branschen. 13 Yttrande över remiss av Statskontorets utvecklingen i anläggningsbranschen, Lunds del- och slutrapport mäta produktivitets- Universitet, yttrande . 5Ekonomisk planering för ökad effektivitet bör tidigarelägga upphandlingarna och ge leverantörerna mellan tilldelningsbeslut och starttidpunkt. Beställningsbemyndiganden bör används mer aktivt i som ett instrument att ge entreprenörer och teknikkonsulter förutsättningar för en effektivare produktion. Regeringen bör föreslå ett sammanhållet investeringsanslag för väg och järnväg. Kompensationsgraden för komponenterna i indexmodell bör begränsas till i syfte att stimulera resurshushållning och dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt. Med ett gott tidsmässigt utrymme mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet får entreprenören möjligheter till en rationell produktions- och resursplanering. Sena upphandlingar medför att arbetena inte fördelas på ett optimalt sätt under verksamhetsåret. Man begränsar möjligheterna att formulera uppdraget väl, att tillåta alternativa utföranden, att få en god konkurrens och ett bra ekonomiskt utfall. En betydande del av upphandlingar äger rum för objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras det aktuella budgetåret. Ekonomisk planering för ökad effektivitet underhållet utmärks genom att av upphandlingarna äger rum först kvartal tre eller . har satt mål för att åstadkomma en bättre framförhållning. Verket har tydligt lagt fast tidpunkter för när investeringsåtgärder ska ha en överenskommen åtgärdsbeskrivning och när investeringsprojekt ska vara klara för upphandling. Att klarar dessa målsättningar är avgörande för utvecklingen av produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. måste åstadkomma en produktionsanpassad ekonomisk planering. Ett mer aktivt användande av beställningsbemyndiganden i skulle stödja en mer långsiktig ekonomisk planering och ett effektivare agerande i beställaruppgiften. Om regeringen inför en modell där regeringen fattar beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får starta de närmast följande tre åren (år 1–3) bör denna inriktning kombineras med att mer aktivt använda möjligheterna till beställningsbemyndiganden. bör bemyndigas att ikläda sig ekonomiska förpliktelser motsvarande alla eller delar av de åtgärder som ligger . Även om regeringen inte inför den modell som aviserats är det möjligt att använda beställningsbemyndiganden mer aktivt. Om regering och riksdag förändrar anslagsstrukturen så att den medger en större flexibilitet skulle det underlätta för att planera och agera utifrån produktionens förutsättningar och behov. Kommittén anser att det finns skäl att genomföra förslag om ett sammanhållet investeringsanslag för väg och järnväg. Det skulle ge större flexibilitet. Det är dock viktigt att beslut om hur anslagen ska fördelas mellan väg och spår noga följs upp . Om denna förändring av anslagsstrukturen görs måste redovisa hur och varför de flyttar objekt tidsmässigt, med kortsiktig påverkan på fördelningen mellan trafikslagen, och göra en avstämning så att fördelningen blir i överensstämmelse med intentioner och fastställda planer. En möjlighet är att sätta ett tak för hur mycket som får omfördelas mellan väg och spår. Kommittén anser också att regeringen bör överväga förslag om en projektfinansieringsmodell för stora investeringsprojekt. Ekonomisk planering för ökad effektivitet Prisutvecklingen inom anläggningsbranschen har varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Den prisutveckling som varit understryker vikten av en effektivisering av anläggningsbranschen och ett effektivt upphandlingsarbete. Det är nödvändigt att ge viss kompensation för kostnadsändringar under kontraktstid, men index är kostnadsdrivande i sig och motverkar att företagen får incitament att begränsa kostnadsökningarna. Därför anser kommittén att kompensationsgraden för komponenterna i indexmodell bör begränsas till i syfte att stimulera resurshushållning och dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt. 5.1Utmaningar, kritiska framgångsfaktorer och mål har identifierat sex strategiska utmaningar som visar inom vilka områden man i ett längre perspektiv ser ett gap mellan önskvärt tillstånd och förväntad utveckling. Inom utmaningarna har strategiska mål och långsiktiga strategier formulerats. Utifrån målen har kritiska framgångsfaktorer för åren 2012–2014 identifierats och verksamhetsmål för perioden har formulerats i styrkort.