sou · GZB375d3 · 2012-01-01 00:00:00 — Om den enskilde överklagar beslut händer det ibland att ändå avvaktar med att verkställa beslut om vad som ska hända med djuren, ofta med tanke på djurägaren. I de fall som den enskilde yrkar att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition) enligt 28 § förvaltningsprocesslagen, kan dock kostnader för förvaring upp- komma till dess att frågan har avgjorts i allmän förvaltnings- domstol. Djurägaren är dock den som enligt 35 § har det slutliga ansvaret för kostnaderna i samband med ett omhändertagande enligt 31 och 32 §§ om det inte finns särskilda skäl till annat. Om djurägaren inte betalar kostnaderna frivilligt får polismyndigheten väcka talan i allmän domstol för att kräva ersättning av den enskilde. () beslutade att en inspektion av polismyndigheternas handläggning av ärenden enligt lagen om tillsyn över hundar och katter och djurskyddslagen skulle genomföras. Inspektionens resultat redovisas i 2009:8. I rapporten redogörs för polismyndig- heternas svar på frågor om bl.a. 35 § djurskyddslagen. Av svaren framkommer att det finns stora olikheter mellan olika polis- myndigheter hur ofta det bedöms finnas särskilda skäl för att inte ta ut kostnaderna av djurägaren. Någon myndighet har svarat att det vanliga är att myndigheten finner att särskilda skäl föreligger, medan andra svarar att det normalt ställs krav på återbetalning. Hur polismyndigheterna tolkar särskilda skäl varierar. Som särskilda skäl nämns bl.a. att den enskilde saknar betalningsförmåga, att formella misstag i handläggningen har skett vilket har förorsakat kostnader, brister i handläggningsrutinerna vilket medfört att frågan inte har beaktats, att inte har fastställt polismyndighetens omhändertagandebeslut, att ägare till djuret saknas, ägares sjukdom eller att summan har varit liten. Av polismyndigheternas svar framkommer vidare att det är sällan som polismyndigheterna får full kostnadstäckning. inspektionsgrupp anser, mot bakgrund av tidigare förarbets- uttalanden, att den tillämpning som polismyndigheterna gör av möjligheten att med stöd av 35 § djurskyddslagen meddela undantag på grund av särskilda skäl inte är helt i överensstämmelse Omhändertagande av djur och djurförbud med gällande rätt. Det bör vara regel att återkrav ska ske, och endast om en åtgärd som polismyndigheten har vidtagit medfört oskäliga kostnader för den berörde finns det skäl att överväga att meddela beslut om undantag. Om den enskilde som inte godvilligt betalar kostnad som inte har kunnat tas ut ur köpeskillingen anför särskilda skäl, bör rutinen enligt uppfattning vara att polismyndigheten ska väcka talan hos domstol. Domstolen får då pröva om särskilda skäl föreligger och besluta i saken. (RPS inspektionsrapport 2009:8, s. 21). 11.9Övriga frågor om djurförbud och omhänder- tagande I utredarens direktiv uttalas att möjligheterna att förtydliga utformningen av bestämmelserna om djurförbud och omhänder- tagande och deras inbördes relation ska ses över. Utrednings- uppdraget i denna del har behandlats tidigare i detta kapitel. I inkomna enkätsvar, i utredarens expertgrupp samt i utredarens kontakter med länsstyrelserna, och andra myndigheter har det framförts att det finns många frågor kring de nuvarande bestämmelserna om djurförbud och omhändertagande av djur som bl.a. rör den inbördes relationen mellan djurförbud och omhändertagande och om hur nuvarande bestämmelser ska tolkas och tillämpas. En särskild problematik som har framhållits är skenöverlåtelser och bulvanskap samt innebörden i begreppet att ha hand om djur, varför det finns skäl att uppmärksamma vissa frågor kring detta. 11.9.1Begreppet att ha hand om djur Djurskyddslagens bestämmelser om djurförbud innebär möjlighet att ingripa med åtgärder mot djurhållaren. Med begreppet ha hand om djur i bestämmelsen om djurförbud menas den person som är ansvarig för att djurskyddslagens bestämmelser följs. Den som på något sätt har ett direkt eller indirekt inflytande över djur- hållningen är att anse som djurhållare. I allmänhet är det i första hand ägaren till djuren som även är djurhållare. Djurhållare kan även den vara den som på något sätt har ansvar för djur, exempelvis den som praktiskt sköter om djur på uppdrag av ägaren som t.ex. Omhändertagande av djur och djurförbud skötare, fodervärd eller mottagare för inackorderade djur. Även den som tar sig an ett förvildat eller upphittat djur genom att t.ex. ge djuret mat eller skydd, räknas som djurhållare i djurskyddslagens mening. I utredarens probleminventering uppger bl.a. flera länsstyrelser att skenöverlåtelser av djur förekommer när en person som meddelats djurförbud eller i samband med omhändertaganden skriver över djuren på någon annan. Detta ses som ett problem eftersom djuren då finns kvar på fastigheten och det är sannolikt att den som har fått djurförbud fortsätter att delta i skötseln av djuren. Överlåtelse av djuren till någon annan, t.ex. en närstående, kan också påstås av djurägaren i samband vid omhändertaganden. Det framhålls därför att lagstiftningen bör ge tydliga möjligheter för effektiva åtgärder vid sådana skenöverlåtelser. För att någon ska anses ha gjort sig av med ett djur måste det enligt förarbetena till djurskyddslagen krävas att han eller hon inte längre har djuret i sin omedelbara närhet. Att överlåta djuren till någon annan är alltså inte tillräckligt, om inte djuren också avlägsnas så att den faktiska kontakten med dem upphör, se prop. 1987/88:93 s. 79 samt JK:s beslut , dnr 3366-09-40) Situationer med skenöverlåtelser var ett känt problem redan vid tidigare ändringar av djurskyddslagen. nr 1968 anfördes bl.a. följande. I princip bör det efter omhändertagandet stå ägaren fritt att själv sälja eller på annat sätt avhända sig djuret, innan försäljning genom polismyndighetens försorg har kommit till stånd. Det bör emellertid finnas möjlighet att hindra försök från ägarens sida att genom uppenbar skenöverlåtelse kringgå ett meddelat beslut, exempelvis genom försäljning av djuret till hemmavarande familjemedlem. Ägaren bör inte få avhända sig djuret efter omhändertagandet annat än efter särskilt tillstånd, som lämpligen kan meddelas av polismyndigheten. Genom en sådan ordning skulle man också få viss möjlighet att se till att ägaren inte träffar avtal beträffande djuret som skulle få till följd att samhället förlorade annars föreliggande möjlighet att gottgöra sig för de kostnader som omhändertagandet har föranlett. Djurägare som har meddelats djurförbud bör mot denna bakgrund som huvudregel ha möjlighet att själva avveckla sitt djurinnehav (se Omhändertagande av djur och djurförbud Sedan ett djur har omhändertagits får ägaren enligt 33 § andra stycket djurskyddslagen dock inte förfoga över djuret eller dess avkomma som omfattas av omhändertagandet utan tillstånd av . Enligt 31 § tredje punkten djurskyddslagen ska besluta om att djur ska omhändertas om ett förbud enligt 29 § inte följs. 1987/88:93 (s.79) ska en djurägare för att anses ha gjort sig av med ett djur i samband med ett meddelande om djurförbud ålagts göra sig av med djur krävs att han eller hon inte längre har djuret i sin omedelbara närhet, t.ex. i sin bostad eller på en fastighet som han eller hon äger eller brukar. Att överlåta djuren till någon annan är således inte tillräckligt om inte djuren också avlägsnas så att den faktiska kontakten med dem upphör. Av samma proposition (s. 47) framgår vidare att om en person med djurförbud sköter någon annans djur och denne känner till djurförbudet, kan det jämställas med att ägaren själv har anskaffat djur i strid mot ett förbud och det kan av den anledningen finnas skäl att omhänderta djuren. Utredaren har i en enkätundersökning frågat länsstyrelserna vid hur många tillfällen som det har bedömts att djurskyddslagens regler för att motverka skenöverlåtelser och bulvanskap inte har varit tillräckliga. De flesta länsstyrelser (15) har uppgett att problem med bulvanskap och skenöverlåtelser inte förekommit vid några eller vid enstaka fall (färre än fem tillfällen ). Några länsstyrelser (6) uppger att detta har förekommit vid mellan 5 och 20 tillfällen. Vissa länsstyrelser uppger att den nuvarande lagstiftningen ger tydlig ledning för hur sådana situationer ska lösas, medan andra anser att lagstiftningen är otydlig. De situationer som uppges vara problematiska från kontrollsynpunkt är främst där någon av medlemmarna i en familj med djur har meddelats djurförbud eller där närstående har tagit över djur. Omhändertagande av djur och djurförbud 11.10 Utredarens överväganden och förslag Regelmässiga djurförbud och omhändertaganden efter tre förelägganden eller förbud enligt 26 § djurskyddslagen Utredaren anser att reglerna om djurförbud är mycket viktiga för att efterlevnaden av djurskyddsbestämmelserna ska vara effektiv. Av såväl utredarens direktiv som av probleminventeringen framgår att de nuvarande bestämmelserna om djurförbud i huvudsak fungerar tillfredsställande. Utredaren bedömer därför att det inte finns något behov av några mer omfattande förändringar av den nuvarande regleringen. Enligt direktivet har bestämmelserna i 29 § punkten 5 kommit att tolkas på ett sätt som innebär att kontrollmyndigheten regelmässigt beslutar om djurförbud i samband med att en person meddelas ett föreläggande eller ett förbud en tredje gång. Detta anser utredaren är otillfredsställande eftersom det finns risk för onyanserade eller oproportionella beslut. Detta kan också leda till att kontrollmyndigheten drar sig för att meddela förelägganden eller förbud även i fall där det är motiverat. Utredaren anser också att en sådan tillämpning innebär risk för att djurskyddsproblem kan fortgå i situationer där det är befogat att ingripa. Den upp- fattningen har även framförts till utredaren av olika instanser. Utredaren anser vidare att det är mycket angeläget att före- lägganden och förbud kan meddelas direkt när djurskyddsproblem konstateras hos en djurägare. Ingripanden i form av djurförbud måste dock stå i proportion till förseelsen och vara relevant från djurskyddssynpunkt. Djurskyddsbestämmelserna omfattar ett brett spektrum av områden. De flesta regler syftar till att förebygga djurlidande medan ett mindre antal är av administrativ art och mer indirekt syftar till att komma till rätta med djurskyddsproblem. I förarbetena till de nuvarande bestämmelserna om djurförbud anges bl.a. att varje enskilt brott inte behöver vara av allvarligare karaktär och att även mer bagatellartade brott mot bestämmelserna gör att personen i fråga måste anses vara olämplig genom sin inställning till djurskyddsregler. Utredaren anser att det är viktigt att alla djurskyddsbestämmelser följs. Det ingripande som görs måste dock alltid stå i proportion till förseelsen och risken för att djuren far illa. För att upprätthålla respekten för bestämmelserna om djurförbud är det viktigt att dessa beslut är proportionella och Omhändertagande av djur och djurförbud Utredaren anser att det är viktigt att djurförbud kan meddelas vid fall av allvarliga över- trädelser av djurskyddsbestämmelserna. I tillämpningen av 29 § punkten 5 djurskyddslagen har formuleringen upprepade tillfällen tolkats som att djurförbud ska meddelas obligatoriskt om någon underlåter att följa förelägganden eller förbud . Enligt utredarens mening borde detta endast utgöra ett riktmärke för vad som är upprepade tillfällen. Utredaren anser att vad som måste avgöra om djurförbud är en lämplig lösning är risken för att djuren far illa, inte enbart antalet upprepningar. I vissa fall bör djurförbud vara aktuellt vid färre upprepanden än tre, i andra fall vid fler upprepningar än tre. Detta bör grundas på förseelsens betydelse ur ett djurskydds- perspektiv och från en bedömning av personens lämplighet som djurhållare. Det bör finnas utrymme för kontrollmyndigheten att göra bedömningen i det enskilda fallet, vilket innebär ökad flexibilitet i tillämpningen av bestämmelserna. Utredaren föreslår därför att vid meddelande av djurförbud på grund av upprepade förbud och förelägganden ska det göras en bedömning av om ett djurförbud är befogat ur djurskyddssynpunkt. Detta föreslås framgå av lagtexten. Enligt 29 § punkten 5 krävs det att djurhållaren har dömts för brott mot djurskyddslagen vid upprepade tillfällen före det att djurförbud kan meddelas. Enligt utredarens mening bör inte heller enbart antalet domar vara vägledande. Även i dessa fall bör djurförbud kunna vara aktuellt vid färre upprepanden än tre, i andra fall vid fler upprepningar än tre, beroende på om det är befogat ur djurskyddssynpunkt. Även detta bör framgå av lagtexten. En fällande dom för djurplågeri som vunnit laga kraft ska regel- mässigt även betyda att djurförbud meddelas med stöd av 29 § punkten 4. Om någon har döms för grovt brott mot djurskydds- lagen enligt utredarens förslag i Straffbestämmelser bör även detta föranleda att djurförbud meddelas. I de fall godkänt strafföre- läggande utfärdats eller företagsbot utdömts för djurplågeri eller brott mot djurskyddslagen bör även detta bedömas på samma sätt som domstols dom vid övervägande om djurförbud. Utredaren har även övervägt om det finns andra möjligheter för kontrollmyndigheterna att göra mer nyanserade bedömningar före det att djurförbud meddelas. ska enligt nuvarande lagstiftning meddela djur- förbud om det inte är uppenbart att ett upprepande av det Omhändertagande av djur och djurförbud förbudsgrundande beteendet inte kommer att ske. Som exempel på detta nämns i förarbetena att det inträffade utan tvekan framstår som en ren engångsföreteelse. I utredarens arbete har framförts att det är mycket sällan som det kan bedömas att det är uppenbart att ett upprepande inte kommer att inträffa. Detta kan i vissa situationer leda till oskäliga konsekvenser. Enligt utredarens mening är kravet på uppenbart i dessa fall orealistiskt högt ställt. Det bör i stället vara möjligt för att underlåta att meddela djurförbud i fall där det vid en nyanserad bedömning i det enskilda fallet framstår som sannolikt att ett upprepande inte kommer att ske. Om motsvarande möjligheter till undantag vid omhändertaganden, se nedan. I mindre allvarliga fall kan det enligt utredarens mening även vara mer ändamålsenligt att ingripa med sanktioner först efter det att kontrollmyndigheten och djurhållaren har haft kontakt och dialog . Utredaren föreslår därför att det en möjlighet för att besluta om vilka förutsättningar som ska gälla för djurförbudet. Sådana förutsättningar kan vara särskilda villkor i form av prövotid vid överträdelser som inte är så allvarliga att djurförbud ska meddelas direkt. Under en sådan prövotid kan djurhållaren ha möjlighet att rätta till brister och visa sig vara lämplig att ha hand om djur. Om djurhållaren inte rättar till bristerna bör meddela djurförbud. ska djurhållaren stå under särskild uppsikt genom extra offentlig kontroll som djurhållaren själv får bekosta genom avgifter. bör även kunna meddela vilken omfattning djur- förbudet ska ha. kan enligt nuvarande bestämmelser meddela djurförbud som gäller samtliga djur eller visst slag av djur. Även begränsningar av det högsta antal djur en djurhållare tillåts ha bör ses som ett djurförbud, i stället som ett beslut enligt 26 § i tillämpningen av nuvarande djurskyddslag. Partiella djurförbud – möjlighet för personer med djurförbud att hantera djur I förarbetena till djurskyddslagen framhålls att djurförbud är en mycket ingripande påföljd för den enskilde. statistik visar att ett meddelat djurförbud i de flesta fall kommer att vara livslångt. Ur ett samhällsperspektiv bör djurförbud kunna omprövas och i fall där det är lämpligt anpassas i det enskilda fallet Omhändertagande av djur och djurförbud för att vara proportionerligt och ändamålsenligt. Ur ett djurskydds- perspektiv finns dock vissa risker med detta eftersom en person med djurförbud bevisligen har misskött sitt ansvar som djurhållare. har kontrollmyndigheterna möjlighet att anpassa omfattningen av ett djurförbud till förhållandena i den enskilda situationen. Djurförbudet kan enligt 29 § djurskyddslagen gälla att ha hand om djur över huvud taget eller vissa djurslag och beslutets giltighet kan avgränsas till att avse . Dessutom ges möjlighet att begränsa antalet djur med stöd av 26 §. Även om det inte finns någon uttrycklig möjlighet i djurskydds- lagen att medge att en person med djurförbud tillåtelse att hantera djur under överinseende av annan finns exempel på att detta ändå medgetts av vissa länsstyrelser. Utredaren har övervägt om det ska införas en sådan möjlighet i lagen. Utredaren anser att det i de flesta fall sannolikt är befogat med ett generellt djurförbud. För att ett djurförbud ska meddelas krävs ofta att en person å ena sidan kraftigt har åsidosatt sina skyldigheter som djurhållare. Å andra sidan kan det, som utredaren ser det, även finnas fall där den enskilde kan tänkas kunna fungera i djurhållningssituationer där någon annan person har ansvar för att djurskyddsbestämmelserna uppfylls. Vissa länsstyrelser uppger att det enligt deras erfarenhet finns personer som saknar möjlighet att fullt ut planera egen djurhållning, men att de har förutsättningar för att arbeta med djur under tillsyn. Andra instanser har också framhållit att vissa djurägare kan klara vissa djurslag eller ett mindre antal djur och att helt förbjuda personer att hålla djur är inte alltid den bästa lösningen. Som utredaren har anfört ovan så har personer som har ålagts djurförbud gjort sig skyldiga till allvarliga överträdelser av djur- skyddsbestämmelserna, som t.ex. handlingar som har innefattat våld mot djur. Att införa en möjlighet att medge sådana personer möjlighet att ta hand om djur kan innebära stora risker i djurskyddshänseende. Enligt vad har upplyst är det dock en minoritet av dem som meddelas djurförbud som varit uppsåtligt våldsamma mot djur. Det vanligaste är att djurförbud meddelas på grund av underlåtenhet i skötseln av djur, t.ex. att inte utfordra eller vattna djur tillräckligt eller försumma utgödsling. I vissa fall kan ett totalt djurförbud framstå som opropor- tionerligt. Det kan t.ex. vara fråga om personer som har oförmåga att organisera arbetet med djurhållning, men mycket väl kan klara Omhändertagande av djur och djurförbud av att arbeta med djur under ledning av någon annan person. Detta kan även vara en möjlighet för den som har meddelats djurförbud att visa att han eller hon åter har förutsättningar att ha hand om djur. Om kontrollmyndigheten bedömer att mindre ingripande åtgärder, som t.ex. överinseende av annan, är tillräckligt för att nya djurskyddsproblem inte ska uppkomma, bör det enligt utredarens mening finnas möjlighet att meddela partiella djurförbud. Villkor som kan vara nödvändiga i sådana fall kan t.ex. vara krav på handledare. Utredaren anser att kontrollmyndigheten bör göra en nyanserad bedömning av vilka omständigheter som har föranlett djurförbudet och en noggrann bedömning av riskerna för ett upprepande. Det bör göras en helhetsbedömning av personen, orsaken till den aktuella gärningen och vad personen kan förväntas att klara av. Det är även viktigt att kontrollmyndigheten gör en noggrann upp- följning av att meddelade villkor följs och att några djurskydds- problem inte uppstår. bör tydligt göra den enskilde uppmärksam på att ett villkorat medgivande att befatta sig med djur kan återkallas om det finns tecken på djurskyddsproblem. Den enskildes hantering av djur ska i dessa fall alltid utföras under överinseende av någon särskild angiven person som har ansvar för att djurskyddsbestämmelserna följs. Enligt är det mycket sällan att kontrollmyndigheten meddelar annat än djurförbud med giltighet tills vidare. I ett fåtal fall förekommer det att kontroll- myndigheten beviljar ansökningar om att djurförbud ska upphävas. Vid kontrollmyndighetens prövning av en sådan ansökan ska den enskilde att visa att han eller hon är olämplig att ha hand om djur. Detta anses vara ett problem, eftersom den som har djurförbud givetvis har svårt att visa att han eller hon är lämplig att på nytt ha hand om djur eftersom djurförbudet i sig utesluter hantering av djur. I de fall som djurförbud har meddelats på grund av sociala problem som missbruk eller psykisk ohälsa kan det dock vara lättare att visa en förbättring i situationen och att djurförbud därför är nödvändigt. I fråga om upphävande av djurförbud bör det vara den enskilde som ska visa att de förhållanden som föranlett beslutet om Omhändertagande av djur och djurförbud djurförbud har förändrats. I de fall som beslut om djurförbud har meddelats på grund av sociala problem, exempelvis missbruk eller ekonomiska problem, kan situationen mycket väl förändras . Utgångspunkten bör dock även i fortsättningen vara att djurförbud bör meddelas tills vidare, t.ex. i fall där djurförbud har meddelats på grund av att den enskilde har gjort sig skyldig till djurplågeri eller vanvård av djur. Det är dock viktigt att det görs en bedömning i det enskilda fallet. Om den enskilde kan visa att de omständigheter som låg till grund för beslutet om djurförbud har förbättrats t.ex. genom att brister avhjälpts eller att en social situation har förbättrats, bör det enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer även vara möjligt att upphäva beslutet. En hävning av djurförbudet bör kunna ske på ansökan av den som har meddelats djurförbud. Detta bör enligt utredarens mening tydliggöras i lagen. bör i samband med att djurförbud meddelas upplysa den enskilde om att han eller hon kan ansöka om att få djurförbudet upphävt. bör även överväga om det finns möjlighet att bestämma djurförbudet till att gälla i stället för tills vidare. Den kontroll av djurförbud som i gjorde som nämnts ovan visade att många personer höll djur i strid med djurförbud. Enligt utredarens mening visar detta att det är viktigt att kontrollmyndigheten arbetar aktivt med uppföljning av de djurförbud som har meddelats. Om kontroll och uppföljning av djurförbud inte sker i efterhand kan det innebära att djurförbud inte efterföljs och respekteras. Omhändertagande och omhändertagande av djur Enligt utredarens direktiv finns det anledning att se över möjligheterna att förtydliga utformningen av bestämmelserna om djurförbud och omhändertagande och deras inbördes relation. har till utredaren framfört synpunkten att djurförbud och omhändertagande som huvudregel bör ses som två skilda förfaranden och att de nuvarande bestämmelserna i 29, 31 och 32 §§ djurskyddslagen överlappar varandra. I svar i utredarens probleminventering har även framförts synpunkter på att flera av Omhändertagande av djur och djurförbud villkoren i 31 § djurskyddslagen är återkommande från 29 § och att utredaren noga bör överväga om villkoren ska vara dubblerade, och om inte, hur de ska vara fördelade mellan 29 och 31 §§. När fattar beslut om djurförbud finns det möjlighet att även besluta om omhändertagande av djuren enligt 32 § djurskyddslagen om djuren är utsatta för ett pågående djurlidande. I de fall där djurlidande inte kan påvisas kan omhändertagande ske enligt 31 § punkterna 2–5. I dessa fall bör det inte föreligga något akut behov av att djurhållaren gör sig av med djuren. Enligt utredarens mening bör det vara möjligt att en djurhållare som har meddelats djurförbud att ska få tillfälle att själv avveckla sitt djurinnehav på ett lämpligt sätt om djuren inte är utsatta för lidande. Det bör dessutom även bedömas att djurhållaren har förutsättningar att själv avveckla djurinnehavet. Att så är fallet anses redan gälla enligt nuvarande bestämmelser, men det framgår enligt utredarens mening inte tillräckligt tydligt av lagtexten. Detta innebär att ingripanden hos enskilda undviks i de fall där det inte behövs och kan förenkla hanteringen hos . Dessutom kan onödiga kostnader undvikas. I sådana fall bör besluta om en tidsfrist inom vilken djurinnehavet ska vara avvecklat och i de fall som djurhållaren inte följer beslutet inom tidsfristen ska detta bedömas som en överträdelse av djurförbud och djuren ska då omhändertas.