sou · H0B385 · 2012-12-19 00:00:00 — Vi bedömde utifrån kartläggningen av tillämpningen av hemlig rumsavlyssning att beaktansvärd utredningsnytta förekommit när det tvångsmedlet hade använts, och att det stod klart att den öppna polisen hade ett påtagligt behov av att kunna använda tvångsmedlet beträffande allvarliga brott med anknytning till organiserad brottslighet samt i vissa fall beträffande annan mycket allvarlig brottslighet (a. SOU s. 489 ff., 507 f. och 530 f.). Flertalet av de faktorer som beskrivs ovan har framhållits i de brottsbekämpande myndigheternas beskrivningar av behoven att utöka tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Således betonas bl.a. att det i personkretsen kring organiserad brottslighet är få som är villiga att yttra sig under en förundersökning och att det finns ett utpräglat säkerhetstänkande med t.ex. bulvaner som hanterar vapen.8 7Den klart vanligaste brottsrubricering som tillstånden beträffande dessa personer hade avsett var grovt narkotikabrott, men även mord och grova rån hade varit aktuella. Ett mindre antal fall av hemlig rumsavlyssning hade avsett mord utanför kriminella miljöer. 8Det kan noteras att den organiserade brottsligheten inte är den enda miljö inom vilken de ovan beskrivna utredningssvårigheterna föreligger. Det empiriska material som vi presenterat i vårt tidigare betänkande visar på att sådan brottslighet som Säkerhetspolisen bekämpar – dvs. som är anknuten till författningshotande verksamhet, terrorism och spioneri – förekommer i miljöer där gärningspersonerna har god kunskap om hur myndigheterna arbetar och där disciplinen med säkerhet är hög. För flertalet brott inom område gäller av detta skäl särskilda regler som ger möjlighet att använda hemliga tvångsmedel – bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation – även om brottets allvar (dvs. straffminimum/straffvärde) inte når upp till den nivå som annars krävs. Denna särreglering är tidsbegränsad men vi har föreslagit att den ska göras permanent, se SOU 2012:44 s. 556 ff. 6.2.3.2Behov hänförliga till enskilda brott Det står mot bakgrund av det som just anförts klart att särskilda utredningssvårigheter ofta kan föreligga beträffande brottslighet inom miljöer för organiserad brottslighet. Dessa utredningssvårigheter kan i sin tur föranleda att ett starkt behov av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation uppstår. Fråga är nu om sådana utredningssvårigheter kan knytas också till brott med vissa rubriceringar. När det gäller uppklaringstalen beträffande brott mot vapenlagen i allmänhet (någon särskild statistik avseende grova vapenbrott publiceras inte) kan konstateras att andelen personuppklarade brott har minskat något. Minskningen är dock inte av den storleksordningen att det går att dra några slutsatser av den.9 Det finns inte heller något i vårt övriga underlag som visar att vapenbrott generellt sett blivit svårare att utreda . Det är svårt att särskilja den nytta som ett hemligt tvångsmedel medfört i brottsutredningar efter vilket brott (rubricering) som utredningarna gällt. Någon särskild statistik om nyttan av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation uppdelad på brott med olika rubriceringar publiceras inte. Värdet av sådan statistik skulle beträffande grovt vapenbrott också vara begränsat, eftersom tvångsmedlet har använts mot det brottet endast i ett mycket litet antal fall i (se avsnitt 5.2).10 Rigsadvokaten i , vilket är det nordiska land där hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation mot grova vapenbrott är vanligast, har uppgett för utredningen att erfarenheterna vid användningen av detta tvångsmedel mot vapenbrott inte skiljer sig från erfarenheterna vid utredningen av andra brott (avsnitt 3.4). Det som beträffande utredningssvårigheter och nytta främst framhållits av de brottsbekämpande myndigheterna angående de grova vapenbrotten är emellertid relaterat till att brotten före- 9Andelen personuppklarade brott var år (se avsnitt 4.3.2.1). 10Bland tillämpningsfallen har de brottsbekämpande myndigheterna pekat på två hovrättsdomar som exempel på när tvångsmedlet varit till stor nytta. Dessa exempel är dock inte ett tillräckligt omfattande underlag för att dra några slutsatser om tvångsmedlets nytta mot just grova vapenbrott. kommer inom miljön kring organiserad brottslighet. Att utreda grova vapenbrott inom gäng- eller mc-miljön är, anges det, svårt utan uppbackning av hemliga tvångsmedel.11 Att vapen när de förekommer inom den organiserade brottsligheten eller miljöer knutna till Säkerhetspolisens verksamhetsområde döljs och hanteras på ett sådant sätt att detta försvårar utredningen vinner stöd i den kartläggning som vi genomförde i anslutning till vårt tidigare betänkande. Som exempel kan nämnas att det i den djupundersökning vi då genomförde fanns uppgifter om särskilda vapengömmor och om personer som har en bestämd roll i grupperingarna som vapenansvariga (se SOU 2012:44 s. 372, 399 f. och 409).12 Även den nytta som de brottsbekämpande myndigheterna förväntar sig av ett utökat tillämpningsområde för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation till flera grova vapenbrott synes i huvudsak vara relaterad till omständigheter som kommer av att utredningarna rör organiserad brottslighet.13 Som angetts i avsnittet ovan har vi i samband med vårt tidigare betänkande bedömt att beaktansvärd utredningsnytta förekommit när hemliga tvångsmedel använts mot allvarliga brott som haft anknytning till organiserad brottslighet (eller vissa miljöer inom verksamhetsområde). 11De brottsbekämpande myndigheterna har särskilt pekat på att utredningar om grova vapenbrott i aktuellt avseende påminner mycket om utredningar om grova narkotikabrott (som är det brott mot vilken den största andelen fall av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation riktas) och andra brott som innefattar illegalt innehav. Brotten sker i det fördolda och i regel i en krets av personer som är införstådda med att vapenhanteringen ska döljas och inte avslöjas. Vapen och vapendelar förvaras t.ex. i olika gömställen och hos andra personer än de egentliga brukarna. De grova vapenbrott som utreds initieras ofta genom ett beslag, och svårigheter att knyta vapnen till person är vanliga. 12Djupundersökningen har inte avsett utredningar om grova vapenbrott, eftersom de tvångsmedel som vi granskade inom ramen för denna inte fick användas mot sådan brottslighet. Uppgifterna om vapenhantering har sålunda förekommit i ärenden som avsett andra grova brott. 13Bland annat har framhållits att detta utredningsverktyg skulle vara betydelsefullt vid misstanke om att en person eller flera personer handlar med eller förvarar vapen. Genom hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation tillsammans med yttre spaning skulle det vara möjligt att lokalisera personer och även lokaler eller områden där vapen förvaras. Möjligheten att binda vapnen till personer skulle öka, om tvångsmedlet kunde användas under en utredning. Också information om t.ex. personers rörelser och kontakter skulle kunna ge värdefulla pusselbitar vid utredningen av grova vapenbrott. Övriga brott som nämns i behovsbeskrivningarna Också när andra brott än grova vapenbrott i behovsbeskrivningarna har pekats ut som särskilt svårutredda har detta huvudsakligen skett på den grunden att de begås inom den organiserade brottsligheten. Till exempel har beträffande utpressning, olaga hot, olaga tvång och övergrepp i rättssak uppgetts att dessa brott ofta används systematiskt av grupper eller nätverk som sysslar med organiserad brottslighet för att driva in fiktiva eller verkliga skulder. Det har framhållits att målsäganden i dessa situationer ofta är utsatta för sådana hot att de inte vågar ta kontakt med polisen eller anmäla brottet. Även människosmuggling (och organiserande av sådan) har knutits till den organiserade brottsligheten, och det har betonats att det är en internationell verksamhet där flera personer deltar. har betonat att grov ekonomisk brottslighet inte sällan begås inom ramen för den organiserade brottsligheten, och då som en del av brottsupplägg vilka innefattar flera olika brott (t.ex. grov oredlighet mot borgenärer, grovt bokföringsbrott och grovt skattebrott). Det framhålls att riskmedvetenheten hos de som deltar i dessa brottsupplägg är hög. Ofta är många personer inblandade, och bulvaner och s.k. målvakter förekommer. Det saknas enligt utredningens mening skäl att betvivla att de nämnda brottstyperna förekommer inom den organiserade brottsligheten och att de ovan behandlade utredningssvårigheterna då föreligger. Det vinner t.ex. stöd i en behovsundersökning vi tidigare genomfört att hot- och utpressningsbrotten blivit vanligare inom organiserad brottslighet. betonas dock i undersökningen att merparten av dessa brott i rimligtvis tar sikte på situationer som inte har med organiserad brottslighet att göra (SOU 2012:44 s. 225 f.). Det senare förhållandet torde gälla även för t.ex. grov ekonomisk brottslighet, och även grova vapenbrott torde i viss utsträckning förekomma utanför de aktuella miljöerna. Endast i begränsad utsträckning nämns i behovsbeskrivningarna andra faktorer som gör att brotten är svårutredda – eller att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation skulle medföra särskilt stor nytta – än sådant som är knutet till miljön för organiserad brottslighet. Exempel finns dock. Bland annat framhålls att utpressning och olaga tvång ofta befinner sig på försöksstadiet och att kommunikationerna ofta sker via telefon eller dator. Därför, anges det, är hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation av central betydelse i syfte att säkra bevisning om vilka som är gärningsmän m.m. och för att förhindra att brottet fullbordas. har vidare beträffande insiderbrott framhållit bl.a. att det handlar om att styrka att en person har fått tillgång till viss information och agerat på ett visst sätt, och att det sålunda inte går att utreda brottet genom att följa penningströmmar (en affär genomfört med insiderinformation kan inte skiljas från en affär genomförd utan sådan). Det kan därför vara av stor betydelse, anges det, med tillgång till innehållet i elektronisk kommunikation. 6.2.4Vissa sammanfattande slutsatser om behovet Särskilda utredningssvårigheter kan alltså ofta föreligga beträffande brott som begås inom miljöer för organiserad brottslighet. Dessa utredningssvårigheter kan i sin tur föranleda att behov av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation uppstår (se SOU 2012:44 s. 530). Såväl grova vapenbrott som de andra typer av brott som nämnts i behovsbeskrivningarna (bl.a. utpressning och grov ekonomisk brottslighet) begås med viss frekvens inom den organiserade brottsligheten. I detta avseende kan alltså brott med vissa rubriceringar kopplas till en svårutredd miljö. Till skillnad från de brott som förekommer inom verksamhetsområde (t.ex. spioneri och terroristbrott) synes dock de nu aktuella brotten vara av sådan karaktär att de i inte obetydlig utsträckning begås även utanför den utpekade svårutredda miljön. Behovet av hemliga tvångsmedel för att utreda organiserad brottslighet kan därför inte på samma tydliga sätt avgränsas genom att hänvisa till brott med vissa rubriceringar.14 Några särskilda utredningssvårigheter beträffande grova vapenbrott – jämfört med andra brott som begås med anknytning till organiserad brottslighet – kan inte anses belagda. Inte heller har något kommit fram som pekar på att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation skulle vara till större nytta vid utredningen av grova vapenbrott än vid andra brott som begås inom den nämnda miljön. 14 I samband med vår empiriska undersökning i det tidigare betänkandet framgick även flera andra skillnader mellan utredningssvårigheter vid brott inom område och brott relaterade till organiserad brottslighet. Bland annat fann vi att de övervakade personer som förekommit i ärenden inom område som regel hade uppvisat en än högre säkerhetsmedvetenhet än de personer – främst inom den organiserade brottsligheten – som förekommit i ärendena som gällde den öppna polisen (se SOU 2012:44 s. 490 f.). Vi har i vårt tidigare betänkande lämnat en redogörelse för det intrång i den personliga integriteten som följer av att uppgifter inhämtas genom bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (se SOU 2012:44 s. 509 ff.).15 Vår redogörelse och analys återges inte i sin helhet här. Endast några huvuddrag berörs. var antalet tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt de ordinarie reglerna i 27 kap. 1 659 respektive 2 531. Den genomsnittliga avlyssningstiden har varierat mellan olika år men har oftast varit mellan 30 och 50 dagar.16 Det är dock inte tillräckligt att föra resonemang som anknyts till antal eller andelar. Av stor vikt när integritetsintrånget i de enskilda fallen mäts och värderas är vem som övervakats (t.ex. om det är misstänkta eller tredje män) samt vilken typ och mängd av personlig information som inhämtningen omfattat. Utifrån de brottsbekämpande myndigheternas behovsbeskrivningar får antas att avsikten är att rikta ytterligare övervakning främst mot personer som bedöms vara i olika grad anknutna till organiserad brottslighet och som misstänks för brott i anslutning till denna verksamhet. Det är dock oundvikligt att kretsen avlyssnade eller övervakade personer är större än den krets mot vilken tvångsmedelsbesluten riktats. Så är fallet redan eftersom tvångsmedlen i det stora flertalet fall ger information också om de personer med vilka den som beslutet avser kommunicerar. Det rör sig i viss utsträckning om personer som anses vara relevanta för utredningen eller ärendet (t.ex. medmisstänkta inom ramen för den aktuella förundersökningen). Det kan dock också vara fråga om t.ex. närstående, vänner eller affärsbekanta med vilka samtal eller möten äger rum. Dessa personer kan i sammanhanget benämnas som tredje man. I vilken mån tredje man utsätts för hemliga tvångsmedel är mycket svårt att mäta. Av vår nämnda undersökning framgick att det stora flertalet av de adresser som använts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation hade avsett mobiltelefoner som brukats av de personer som tillstånden avsett. 15Vår analys grundades huvudsakligen på ett material som avsåg tillämpningen av preventivlag. Vi bedömde dock att det avseende integritetsintrånget i de enskilda fall av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation inte torde föreligga någon beaktansvärd skillnad jämfört med när 27 kap. tillämpats (se SOU 2012:44 s. 523). 16Under var den . att de tredje män som berörts av tvångsmedlen i merparten av fallen varit de som på den aktuella adressen kontaktat eller kontaktats av den avlyssnade eller övervakade personen och endast i ett mindre antal fall varit hushållsmedlemmar eller andra. När brottsbekämparna begärde tillstånd till tvångsmedlet förväntade de sig oftast vissa (normala) sociala kontakter utanför den aktuella organisationen eller nätverket. Uppgifter som har karaktären av personlig information kan vara av stor betydelse för att utreda eller förhindra ett brott. Pusselbitar som brottsbekämparna inom ramen för vår undersökning samlat in och i flera fall bedömt som viktiga för att utreda eller förhindra viss brottslighet har varit t.ex. information om kontakter och relationer mellan misstänkta och andra samt om olika personers förflyttningar. Även integritetsintrång som sker i samband med en åtgärd som också medför nytta ska naturligtvis beaktas. När integritetsintrånget värderas är det dock särskilt allvarligt om en stor mängd personlig information samlas in som är utan betydelse för utredningen eller för att förhindra brott. Brottsbekämparna har i vår undersökning på ett allmänt plan betonat att de har ett intresse av att minimera såväl inhämtningen som den efterföljande behandlingen av den aktuella typen av kringinformation, bl.a. eftersom sådan hantering innebär ett beaktansvärt merarbete. Vi fann att skäl saknades att ifrågasätta att så var fallet. Inte desto mindre leder tvångsmedlen oundvikligen till att viss information av detta slag inhämtas. Rent sociala samtal förekommer och avlyssnas alltså normalt i viss utsträckning på de aktuella adresserna. Sammanfattningsvis kan beträffande de enskilda fall där hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation tillämpas konstateras att personlig information samlats in i inte obetydlig omfattning. Tvångsmedlet medför sålunda icke obetydliga integritetsintrång. Det sammantagna intrång i den personliga integriteten som skulle följa av utvidgade möjligheter till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation beror av naturliga skäl på vilket tillämpningsområde som utvidgningen omfattar. Ju fler situationer och personer som kommer att avlyssnas, desto större blir ökningen av det sammantagna integritetsintrånget. 6.4Bör tvångsmedelslagstiftningen ändras? Av våra direktiv framgår alltså att vårt uppdrag är föranlett huvudsakligen av en utveckling i samhället där bruket av skjutvapen ökar bland våldsbenägna kriminella personer, främst inom den organiserade brottsligheten. Tillgången till skjutvapen, betonas det, är en förutsättning för att grova brott ska komma till stånd och kan även innebära att en uppkommen våldssituation får betydligt svårare följder än den annars skulle ha fått. Utredningens eget underlag har också bekräftat att det dödliga våldet med skjutvapen inom den organiserade brottsligheten synes öka. Delvis kan detta bero på tillgången till vapen inom dessa miljöer vilken bedöms som god (se avsnitt 6.2.2). Brottsutvecklingen kan beaktas när allvaret av den aktuella vapenbrottsligheten och utrymmet för hemliga tvångsmedel värderas av lagstiftaren. Följande tål mot den bakgrunden att upprepas. Frågan om skärpta påföljder faller utanför ramen för våra direktiv. Den utreds av Utredningen om skärpningar i vapenlagstiftningen (Ju 2012:03).17 Tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation är som huvudregel kopplat till straffminimum och straffvärde för det brott som utreds.18 Därmed kommer eventuella förslag från den nämnda utredningen att direkt påverka även möjligheterna att använda tvångsmedlet. Det är däremot inte vårt uppdrag att föreslå ändringar i tvångsmedelslagstiftningen föranledda av en skärpt syn på brottet. Det vi har att ta ställning till är i stället om särskilda utredningssvårigheter som hänför sig till grova vapenbrott eller andra brott – främst inom den organiserade brottsligheten – bör föranleda att tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation utökas och hur detta i så fall bör ske. I det följande redogörs för våra bedömningar i det avseendet. Inledningsvis berörs kort vilka lagtekniska metoder som står till buds, om en ändring ska ske. 17Den utredningen ska slutföra sitt arbete . 18Som vi tidigare angett anser vi att det är en lämplig ordning att samhällets syn på allvaret av ett brott på detta sätt i första hand reflekteras i brottets straffskala och straffvärde, men genom en direkt koppling i tvångsmedelslagstiftningen till dessa faktorer ges brottets allvar avgörande betydelse för de hemliga tvångsmedlens tillämpningsområden. När det gäller att avgränsa tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel till vissa brott eller viss brottslighet är det möjligt att använda sig av olika lagtekniska metoder. Något förenklat kan dessa metoder delas in enligt följande. 1.Avgränsningar kopplade till brottets eller brottens allvar (straffskala eller straffvärde). 2.Brottskataloger (uppräkningar av brott med vissa rubriceringar). 3.Särskilda rekvisit beträffande exempelvis brottsmiljö eller brottslighetens karaktär, syfte eller följder (inriktade på t.ex. organiserad eller systemhotande brottslighet). 4.Olika kombinationer av 1–3. De olika punkterna kan förklaras vidare enligt följande. Den huvudregel som gäller för avgränsningen av tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation faller under punkten 1 ovan. Enligt denna regel krävs för att tvångsmedlet ska få användas antingen att brottets straffminimum är minst fängelse ,19 eller att brottets straffvärde i det enskilda fallet kan antas överstiga fängelse (den s.k. straffvärdeventilen). Våra direktiv innefattar inte frågor kring huvudregelns utformning.20 Vi har dock i tidigare sammanhang uttryckt att det är lämpligt att brottets allvar på detta sätt får vara utgångspunkten när tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel ska avgränsas (se SOU 2012:44 s. 558). Vid sidan av detta bör tvångsmedlen alltså i vissa fall kunna tillåtas vid särskilt svårutredda brott som inte når upp till föreskrivet straffminimum eller straffvärde. Så kan ske genom de metoder som framgår av punkterna 2–4. 19Vid misstanke om straffbelagt försök, förberedelse eller stämpling till brott är kravet på straffminimum kopplat till det fullbordade brottet. 20Se beträffande alternativa sätt att koppla tvångsmedelsreglerna till brottets allvar t.ex. SOU 1998:46 s. 379 ff. Jfr även prop. 2002/03:74 s. 31 ff. Den vanligast använda metoden för att tillåta hemliga tvångsmedel beträffande svårutredd brottslighet är en brottskatalog. Genom en sådan katalog med särskilt uppräknade brott möjliggörs hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation beträffande flera brott inom verksamhetsområde vilka inte har en sådan straffskala eller ett sådant straffvärde att tvångsmedlet skulle vara tillåtet enligt huvudregeln. En fördel med en brottskatalog är att anknytningen till brott med vissa rubriceringar innebär en klar och tydlig avgränsning av tvångsmedlets tillämpningsområde som orsakar få tillämpningsproblem. En nackdel med en sådan katalog är att den lätt blir otymplig och att den måste ändras varje gång ett nytt brott tillkommer som motiverar användning av tvångsmedlet (se prop. 2002/03:73 s. 32). Brottskataloger kan också vara mindre ändamålsenliga och träffsäkra när de utredningssvårigheter som ger upphov till utvidgningen av tvångsmedlet snarare är relaterade till en viss miljö eller ett visst förfarandesätt än till ett brott med en viss rubricering. Till exempel kan en brottskatalog som föranletts av svårigheterna att utreda organiserad brottslighet genom en renodlad brottskatalog komma att träffa även en mängd brott som begåtts utanför sådana miljöer (se Lagrådet i prop. 2005/06:178 s. 196 f.). För att avgränsa tillämpningsområdet till viss brottslighet, t.ex. den i en viss miljö eller med ett visst tillvägagångssätt, kan även komma i fråga att använda ett särskilt rekvisit. Ett sådant rekvisit kan ta sikte på just den företeelse lagstiftaren vill komma åt, t.ex. organiserad eller systemhotande brottslighet. Med denna typ av rekvisit kan således vissa av nackdelarna med en brottskatalog undvikas. Ett grundläggande krav, om detta alternativ ska användas, är dock att de särskilda förutsättningarna för tvångsmedlet kan utformas så tydligt och precist att tillämpningen blir i tillräcklig grad förutsebar. Detta kan vara förenat med stora svårigheter (se t.ex. Ds 2005:21 s. 187 f.). I den nu gällande lagstiftningen finns inte något exempel på att ett rekvisit av det slag som beskrivits i punkten 3 tillämpas som en ensam och självständig avgränsning av tillämpningsområdet för ett hemligt tvångsmedel till viss brottslighet. Däremot föreskrivs beträffande preventiva tvångsmedel att sådana får användas mot brott med vissa rubriceringar (bl.a. mord, dråp och grov misshandel) endast under förutsättning brottet sker i ett visst – s.k. systemhotande – syfte. Här har alltså användningen av en brottskatalog (punkten 2) kombinerats med en ytterligare avgränsning genom ett särskilt rekvisit (punkten 3).21 Även flera andra kombinationer av metoderna i punkterna 1–3 är naturligtvis tänkbara för att rikta tillämpningen av ett hemligt tvångsmedel mot brottslighet där behovet anses särskilt starkt. Ett alternativ som nämns i våra direktiv är t.ex. att vid misstanke om vissa särskilt angivna brott tillåta tvångsmedlet vid ett bestämt straffvärde som är lägre än det som föreskrivs i huvudregeln (dvs. en kombination av punkterna 1 och 2).22