sou · H0B328 · 2012-04-19 00:00:00 — Det gör att underskotten gradvis minskar och att avgiftsnettot beräknas bli positivt. Pensionssystemets finansiering fram till denna tidpunkt genom en reducering av AP-fondernas tillgångar. beräknas AP-fondernas värde motsvara endast pensionsbetalningar mot 2010. nya framskrivningar förväntas ge ännu något försvagade resultat vad gäller avgiftsnetto, fondstyrka och balanstal. Det beror på att kalkylerna på grund av bl.a. skuldkrisen utgår från en sämre konjunkturell situation inklusive längre värden i AP-fondernas tillgångar. Utmaningarna som följer av fortsatt ökad medellivslängd kommer i de nya beräkningarna att visas vara större än vad som har antagits. Tekniskt sett är pensionssystemet finansiellt uthålligt. Förtro- endet kommer dock inte bli lika uthålligt om den genomsnittliga bruttkompensationsgraden sjunker kraftigt för dagens och fram- tidens pensionärer. Ett viktigt argument för ett längre arbetsliv för äldre är att värna om pensionssystemets faktiska uthållighet. 5.3Vad händer med pensionerna Nuvarande avgiftsbestämda allmänna pensionssystem innebär att pensionernas kompensationsgrad, dvs. pensionen i förhållande till inkomstnivån före pensioneringen, med oför- ändrat pensionsbeteende sänks i takt med att vi lever allt längre. Dagens yngre generationer som kan väntas leva längre än dagens äldre kommer således att behöva arbeta några extra år för att få till- räckliga pensioner, dvs. pensioner på motsvarande nivå som dagens äldre erhåller. Vad händer med pensionsnivåerna i det allmänna systemet om pensionsbeteendet inte förändras i takt med ökad livslängd? underlag visar att om inte äldre arbetar längre kommer kompensationsgraden att falla mer än 10 procent- enheter om 40 år.10 I basscenariot sjunker kompensationsgrad från för årskullen född till för 10 , pensionssystemet årsredovisning 2010, s. 28. Därför bör fler äldre arbeta längre av denna minskning beror på den förväntade ökningen i medellivslängd. I beräkningarna antas ett oförändrat arbetskraftsdeltagande och pensionsbeteende. Det innebär att de äldre lämnar arbetslivet i livet som . Tiden som pensionär blir i genomsnitt allt längre. Med fler år som pensionen ska fördelas på blir följden att genomsnittspensionen försämras i förhållande till genomsnittlig förvärvsinkomst. Därmed ökar skill- naden i inkomst mellan förvärvsarbetande och pensionärer. För den enskilda pensionären märks detta också genom en ökad skillnad mellan mottagen pension och vad man som förvärvsarbetande fått ut i lön. I kapitel 16 görs en grundlig analys av konsekvenserna på fram- tida pensionsnivåer vid oförändrat pensionsbeteende.11 Det framgår bland annat att det finns en påtaglig risk att äldre kommer att få en försämrad ekonomisk standard jämfört med de förvärvsaktiva. Att äldre även kommer att behöva en större andel grundtrygghet än yngre kan bli en följd av det faktum att de inkomstgrundade pensionerna utvecklas långsammare än inkomsterna för de förvärvsaktiva. Detta accentueras av att fattig- domsbegreppet är relativt, inte absolut. Hur mycket längre behöver kommande generationer arbeta för att neutralisera effekten av livslängdsökningen sedan pensionsrefor- men beslutades ? Detta illustreras av kalkyler över behövlig pensionsålder.12 Beräkningarna baseras på SCB:s befolkningsprognoser och utgår från i övrigt oförändrat arbetsmarknadsbeteende, t.ex. vid vilken ålder man i genomsnitt träder in i arbetslivet. Kalkylerna visar den ålder olika födelse- kohorter måste arbeta till och ta ut pension vid för att livslängd- sökningen och det högre delningstalet inte ska ge en lägre kompen- sationsgrad. Genom att fortsätta att arbeta efter tjänar man in ny pensionsrätt och genom att ta ut pensionen vid en högre ålder blir delningstalet lägre. Även de s.k. arvsvinsterna blir högre, dvs. det tillskott till pensionsbehållningen som uppkommer genom 11Beräkningar i kapitel 16 baseras på mikrosimuleringsmodell SESIM. 12Pensionsmyndigheten, pensionssystemet årsredovisning 2010. Beräk- ningar har gjorts som beskriver genomsnittlig pension i procent av genomsnittsinkomsten. Därför bör fler äldre arbeta längre att en del hinner avlida. Detta samverkar till att öka pensionernas storlek. Den behövliga pensionsåldern i det allmänna pensionssystemet stiger påtagligt mellan årskullarna födda respektive 1955 (tabell 5.3). Årskullar födda har vissa delar av pensionen beräknad enligt de äldre reglerna. För årskullar födda stiger den behövliga pensionsåldern med ungefär en halv månad per årskull. Huvudförklaringen till höjningen av den behöv- liga pensionsåldern är, vid sidan av effekten av ökande livslängd, att det nya pensionssystemet ger en något lägre kompensationsgrad än ATP-systemet, allt annat lika. Även om man arbetar så mycket längre som beräkningen visar för- väntas ändå varje årskull i genomsnitt leva fler år som pensionär. Beräknat antal år som pensionär ökar från för årskullen född om den pensionerades , till och 1 månad för årskullen född om den pensioneras vid sin behövliga pensionsålder på och 10 månader. För att förhållandet mellan genomsnittlig allmän pension och genomsnittlig pensionsgrundande ska vara krävs att förhållandet mellan yrkesaktiv tid och tid som pensionär är Därför bör fler äldre arbeta längre För att detta villkor ska uppfyllas krävs endera att inträdesåldern i yrkeslivet sjunker eller att åldern vid utträdet från yrkeslivet stiger. I pessimistiska scenario räknas med en avkastning på AP-fondernas kapital som är lika med den antagna reala lönetillväxten. I detta scenario aktualiseras systemets s.k. balansering under en mycket stor del av de framtida decennierna. I så fall blir de behövliga pensionsåldrarna högre. I ett optimistiskt scenario, där avkastningen antas bli högre än den reala lönetillväxten, blir överskotten i pensionssystemet mycket stora. Då sänks den behövliga pensionsåldern betydligt. 5.4En uthållig finansiering av välfärden Många länder i västvärlden höjer pensionsåldern för att hantera finanskrisen och skuldproblemen (se kapitel 7). Effekterna är dock långsiktiga och kan inte bidra till att minska de akuta skuldproble- men. I , som har välordnade offentliga finanser, har krisargumentet inte haft någon särskilt stor tyngd i diskussionen om höjd pensionsålder. är den långsiktiga finansieringen av välfärden ett av de viktigaste argumenten för att också äldre behöver arbeta längre. Offentligt finansierade välfärdstjänster av hög kvalitet tillgängliga för alla oavsett inkomst och sociala förhållanden är en grund- pelare i politiken för att skapa förutsättningar för en effektiv eko- nomi och en rättvis fördelning. Dagens välfärdssystem utformades för länge sedan när det var många personer i förvärvsaktiv ålder som försörjde ganska få äldre som fick pension, omsorg och vård. Förändringarna i demografiska försörjningskvoter och ekonomisk försörjningsbörda visar att förutsättningarna har ändrats radikalt. Välfärdspolitiken står således inför stora strukturella utma- ningar. kommer de offentliga finanserna att bli allt mer ansträngda. Då närmar sig som nämnts de stora 40- talskullarna den vårdkrävande åldern som ganska stora kullar av 60-talister börjar gå i pension. Befolkningen i arbetsför ålder ökar däremot knappast alls. För att undersöka hållbarheten i välfärdens finansiering görs långsiktiga kalkyler. Det kan möjligen tyckas något orealistiskt att beräkna ekonomiska scenarier för 50–. Det räcker med att gå tillbaka för att inse hur genom- Därför bör fler äldre arbeta längre gripande förändringar som kan inträffa under ett så långt tidsspann. Men sådana kalkyler är centrala för att testa om samhällskontrak- ten är uthålliga mellan yngre och äldre, givet dagens politik och vad man nu vet om olika ekonomiska samband. En nyckelfråga är om dagens omfördelningssystem medför en rimlig fördelning av kon- sumtionsmöjligheter och levnadsstandard inkl. vård och omsorg mellan förvärvsarbetande och äldre, dvs. utan stora skattehöjningar. Finns det risk att pågående demografiska förändringar medför att dagens generationer vältrar över stora skulder på kommande gene- rationer? Den finanspolitiska hållbarheten analyseras vanligen genom att man schablonmässigt skriver fram banan för offentliga inkomster och utgifter. I framskrivningens huvudscenario antas normalt både en oförändrad politik och ett oförändrat beteende hos medborgare och samhällets aktörer. Dessa antagande görs för att skapa transpa- rens och jämförbarhet. Kalkylen ska därför inte ses som en bästa bedömning på den framtida utvecklingen. Man antar förenklat att standarden i en viss offentlig tjänst förblir densamma i en demo- grafisk grupp. För utvecklingen på arbetsmarknaden antas oför- ändrat beteende. Det innebär t.ex. att sysselsättningsgraden, arbets- kraftsdeltagandet och medelarbetstiden i en viss åldersgrupp är oförändrad framöver. Kalkylerna är känsliga för vilka antaganden som görs för utvecklingen på arbetsmarknaden. Mest känsliga är de för vad som antas om standarden i välfärdstjänsterna. Det är naturligtvis grannlaga att göra kalkyler över demografi och samhällsekonomi för så långa tider. Somliga faktorer kan man veta ganska mycket om, som exempelvis befolkningsut- vecklingen under de närmaste 10–15 åren. För längre fram i tiden får man gissa, vilket ofta är mycket svårt redan för demografiska variabler. Kan den förväntade livslängden fortsätta att öka som om fler människor väljer en ohälsosam livsstil. En annan svårbedömd faktor är nettoinvandringen, kommer den att ligga på dagens nivåer eller kanske successivt öka som följd av både minskade barriärer mellan länder och ojämn efterfrågan i olika regioner. Även oförändrad politik kan tolkas olika. Ska man exempelvis anta att barnbidragets värde hålls eller ska man anta att bidraget enligt historiska mönster efter hand anpassas till inkomst- utvecklingen. Vanligen antar man att sådana bidrag skyddas mot urholkning. Därför bör fler äldre arbeta längre Kalkylerna är således osäkra och måste tolkas med stor för- siktighet. Små förändringar i antagandena kan helt förändra bilden vid slutet av framskrivningen. Trots det ger huvudscenarier och olika känslighetsanalyser en fingervisning om under vilka förut- sättningar finansieringen av den offentliga välfärden kan vara uthållig. Långsiktskalkyler görs återkommande av Långtidsutredningar, , olika intresseorganisationer, forskare m.fl. 13 Även om metoder och antaganden varierar en smula är resultaten ganska lika. långsiktskalkyler visar exempel- vis att de offentliga finanserna är uthålliga, men endast om man antar att standarden i välfärdstjänsterna inte ökar i takt med ett ökat välstånd.14 Den privata konsumtionen växer starkt som välfärdstjänsternas standard förblir oförändrad. Ett typiskt mönster i flertalet länder är dock att när ekonomin växer så efterfrågar människor välfärdstjänster med högre standard. Beräkningar för pekar på att standarden i offentliga tjänster historiskt har ökat med i genomsnitt 0,5–1 pro- cent per år.15 De flesta bedömare anser därför att det är realistisk att anta att efterfrågan på välfärdstjänster även framöver kommer att öka både som följd av den ekonomiska tillväxten och den teknologiska utvecklingen, som exempelvis gör att allt fler sjuk- domar kan behandlas eller rentav botas. Till ökade kostnader bidrar också att välfärdstjänster ofta är svåra att effektivisera, även om intressanta försök pågår med bl.a. nya IT-stöd. I mer realistiska scenarier beräknas därför den offentliga kon- sumtionen fortsätta att växa snabbare än vad som är demografiskt motiverat, exempelvis i samma takt som BNP. En rad kalkyler visar att ett finansieringsgap då uppstår som efter hand leder till en snabbt växande offentlig skuld. Räkneexempel visar att om kon- sumtionen av välfärdstjänster ska öka i åtminstone samma takt som BNP behövs tillföras väl- färdstjänsterna, vilket är mer än utgifterna för hela försvaret, den högre utbildningen och forskningen samt biståndet.16 Med liknande kalkyler beräknar kommuner och Landsting att välfärdens Vi har råd med framtiden. Arenaidé och Timbro 2010. Välfärdens långsiktiga finansiering. SKL 2010 Den långsiktiga finansieringen – välfärdspolitikens klimatfråga 2009:1 ekonomi – Scenarier på lång sikt, bilaga 1 till LU 2008, SOU 2008:108 Förstudie: beräkning av S2-indikatorn. 16Den långsiktiga finansieringen – välfärdspolitikens klimatfråga, 2009:1. Därför bör fler äldre arbeta längre finansiering motsvarar mer i skatt. Experter och forskare är i stort sett eniga att det finns ett växande pro- blem som bör angripas . Ökad sysselsättning kan bidra till att förstärka finansieringen av den offentliga välfärden. Om fler arbetar stiger skatteinkomsterna som, beroende på antaganden om pensionering m.m., utgifterna för transfereringar kan sjunka. Om äldre antas successivt förlänga sitt arbetsliv med stärks det offentliga finansiella sparandet med motsvarande av BNP redan till 2030 och med motsvarande av BNP 2090, visar känslighetsberäkning.17 Fler äldre i arbete kan således bidra betydligt till att minska finansieringsgapet. Förutom åldrandet är en annan central komponent av den struktu- rella förändringen i befolkningens sammansättning att arbets- kraften inte längre väntas öka nämnvärt. Aktiviteten på arbets- marknaden är central för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Ju fler arbetade timmar i ekonomin desto bättre blir hållbarheten. har ekonomiska utveckling och omvand- ling gynnats av en växande arbetskraft, både genom kvinnornas inträde i avlönat arbete och en hög arbetskraftsinvandring. Enligt både och långsiktiga beräkningar kommer andelen i arbetskraften att i det närmaste plana ut för avsevärd tid framåt. Det är ett resultat om antagandet om oförändrat beteende på arbetsmarknaden. Enligt Finansdepar- tementets kalkyler i den senaste ekonomiska vårpropositionen kommer arbetskraften att öka med eller drygt 150 000 personer, även med hänsyn till nettoinvandring.18 beräknas antalet personer som är att öka med mer än 600 000 personer eller . Varningar för en kommande brist på arbetskraft har utfärdats flera gången under , men bristsituationen har inte uppstått. Orsakerna har varit olika, från fallande arbets- kraftsefterfrågan till följd av djupa ekonomiska kriser till oväntade 2011/12:100. 2011/12:100. Därför bör fler äldre arbeta längre ökningar av nettoinvandringen genom krig och konflikter i vår omvärld. sker den största generationsväxlingen i modern tid när de stora kullarna födda successivt lämnar arbetslivet.19 Enligt kommer det inom den offentliga sektorn att behövas 650 000 personer . SKL beräknar att välfärdssektorn behöver rekrytera 420 000 nya medarbetare fram till år 2020.20 Generationsväxlingen slår brett och inom åtskilliga sektorer kommer brist att uppstå på utbildad perso- nal. Inom vissa yrken kommer fler än hälften av de yrkesverk- samma att gå i ålderspension –2025. De demo- grafiska förändringarna krymper tillgången på arbetskraft inom allt fler yrken på de regionala arbetsmarknaderna. Intill en viss gräns kan avgångarna hanteras genom produktivi- tetsökningar och ökad medelarbetstid. I takt med att de senaste årens ekonomiska kriser övergår i en återhämtning kan dock bris- ten på arbetskraft leda till både flaskhalsar och en svag ekonomiskt tillväxt. Inom vissa regioner kan det bli svårt att hålla uppe kvali- teten i välfärdstjänsterna. Ett längre arbetsliv bland äldre kan bidra till att lindra problemen i spåren av generationsväxlingen, särskilt inom vissa regioner och sektorer av arbetsmarknaden. 5.6Vi arbetar allt mindre En vanlig föreställning är att vi i arbetar allt mer. Kvin- nornas arbetskraftsdeltagande har ökat, äldre arbetar allt längre och fler vill arbeta heltid. Olika tidsserier bl.a. i SCB:s AKU-under- sökningar visar på denna utveckling. Ett annat sätt att se på detta är att fråga sig hur stor del av livet som man arbetar. Då beaktar man att medellivslängden ökar som inträdet i och utträdet från arbetslivet ändras. En sådan kalkyl baserad på SCB:s AKU-undersökningar visar att vi arbetar en allt mindre del av våra liv. Män arbetar inte fullt av livets totala antal timmar medan kvinnor arbetar . Männens arbetstidsandel har minskat kraftigt , kvinnornas har minskat betydligt mindre. Det är dock tveksamt om 19Generationsväxlingen på arbetsmarknaden – i riket och i ett regionalt perspektiv, , 2011. 20Här finns viktigaste jobb – En rekryteringsprognos för välfärdssektorn, Kommuner och Landsting, 2011. Därför bör fler äldre arbeta längre beräkningarna för kvinnor är rättvisande eftersom kvinnornas arbete har flyttat från hemmen till den betalda arbetsmarknaden. Källa: SCB, egna beräkningar. Livsarbetstiden minskar således år , på grund av längre utbildningstider, senare inträde i arbetslivet , reformer som ger längre ledigheter, tidigare utträde och inte minst ökad medellivslängd. Med rimliga antaganden om en fortsatt ökad livslängd och sysselsättningsandelar kan man vänta sig att denna relativa livsarbetstid kommer att fortsätta att minska, om dagens pensionsbeteenden inte ändras. Beräkningen är starkt schabloniserad och ska betraktas som illustrativ.21 Den baseras på arbetslivets längd (utträdesålder minus debutålder) i ett fortvarighetstillstånd (se kapitel 18), där kom- mande generationer antas ha samma arbetskraftsdeltagande som 21 Ett liv i timmar beräknas som återstående medellivslängd vid födseln multiplicerad med 24 x 365,25. Därför bör fler äldre arbeta längre När det gäller antalet årsarbetstimmar används löpande uppgifter om timmar per person och år. 5.7Arbete, pensionering och livskvalitet Ålderspensioneringens positiva välfärdseffekter har tagits för givna under . Medborgarna, experterna och politikerna har utgått från att när man går i ålderspension så förbättras i allmänhet livs- kvaliteten. Hälsan blir bättre och fritiden ger utrymme för ökade sociala aktiviteter och fysiskt träning. Äntligen får man tid för barnbarnen. Det blir tid över för resor, bildning och kultur som stimulerar den kognitiva förmågan. Först har forskningen börjat undersöka ålders- pensioneringens välfärdseffekter. Nya databaser har byggts upp där man följer äldre före och efter pensioneringen. Forskningen om pensioneringens effekter på livskvalitet och välfärd är fortfarande i sin linda. Utredningens översikt i kapitel 4 visar att den senaste forskningen inte är entydig. För äldre som upplever sig haft slitsamma och enformiga arbe- ten är det troligt att ålderspensioneringen kan bidra till en större tillfredsställelse med livet. Detsamma gäller givetvis äldre som har olika hälsoproblem som försvårar arbetet. Sammanställningen i kapitel 4 visar dock att det finns åtskilliga resultat som pekar på att ett fortsatt arbete för många äldre gynn- samt kan påverka hälsan, kognitiva förmågor, sociala aktiviteter, livskvaliteten osv. Det gäller i synnerhet för de allt fler som har inte fysiskt krävande arbeten, jobb som de dessutom trivs med. Vår föreställning att ålderspensionering generellt sett ökar väl- färden kan inte styrkas med kunskaper från forskningen, men heller inte förkastas. På de flesta områden är resultaten motstridiga. Effekterna är olika beroende på individuella förhållanden. På en punkt verkar man dock kunna dra vissa slutsatser. Pensioneringen förefaller ofta leda till en bättre ekonomi än före pensionen, åt- minstone och om man tar hänsyn till minskade kostnader. En viktig observation är också att forskningsresultaten pekar på att den som känner sig tvingad att gå i pension – av pensionsregler, attityder eller omgivningens förväntningar – kan uppleva att livet försämras efter pensioneringen. Därför bör fler äldre arbeta längre Arbetslinjen bygger på insikten att arbetet betyder så mycket mer än lönen. Mycket talar för att denna insikt gäller inte bara gäl- ler personer i förvärvsaktiv ålder utan också många äldre. 5.8Arbete, konsumtion och fritid Behöver staten egentligen påverka pensionsåldern när det finns ett väl utformat pensionssystem? I marknadsekonomin, med fria val för individen att fördela sin potential mellan förvärvsarbete och fritid, maximeras välfärden om individen gör sitt val med ledning av lönenivån och värdet av en extra timmes fritid. Ju mindre fritid individen har, desto värdefullare är varje timme, jäm- fört om han/hon redan har mycket fritid. Individen bör arbeta pre- cis så mycket att värdet av den sista fritidstimmen är lika med tim- lönenivån. Fritiden är en konsumtionsvara bland andra konsum- tionsvaror, och det gäller att fördela sina resurser mellan dem på ett optimalt sätt. Enligt teorin skulle det saknas anledning för staten att införa regler om t.ex. pensionsåldern. Men teorin var redan när den kom en stark förenkling av verkligheten. Det gäller i än högre . Teorin utgår från att arbetet är ett nödvändigt ont och att friti- den är tillvarons egentliga mening. Så var det förmodligen i högre grad förr än . Det finns visserligen fortfarande åtskilliga som upplever arbetet som slitsamt och trist. Men efter hand som fysiska påfrestningar i arbetet minskas och fler arbetsuppgifter upplevs socialt och intellektuellt stimulerande uppfattar fler att arbetet har ett värde i sig. Arbetet blir därmed också delvis en konsumtions- vara, vid sidan av fritid och exempelvis materiella konsumtionsva- ror. Denna förändring ligger troligen delvis bakom att utträdes- åldern höjts , särskilt bland högutbildade personer med stimulerande arbeten. Teorin förenklar också genom att utgå från att människor beta- lar sin konsumtion själv. Så är det inte, och i mindre grad nu än . En betydande del av konsumtionen finansieras med skatteme- del och dessutom får man skattefinansierade sociala transfereringar. Det skapar en skattekil som snedvrider individens val mellan arbete och fritid. Den som använder tid till arbete betalar skatter och avgifter för kollektiva ändamål, medan fritiden är skattefri. Fria val för individerna riskerar att leda till en tidsanvändning som inte är i överensstämmelse med deras verkliga preferenser när det gäller Därför bör fler äldre arbeta längre offentligt finansierad konsumtion och socialförsäkringar. När en stor del av hushållens konsumtionsbehov tillhandahålls genom offentlig konsumtion, finansierad med skatter, kan det ligga i den enskildes privata intresse att hålla nere arbetstiden, eftersom inkomsten efter skatt blir liten. Man får den offentligt finansierade konsumtionen i alla fall. Men om alla gör så blir slutresultatet en lägre konsumtion än vad individerna egentligen vill ha, givet deras intjäningsförmåga, eftersom de tillgängliga skattemedlen blir för små. I dagens pensionssystem reduceras problemet delvis, genom att den inkomstgrundade pensionen står i proportion till hur länge man arbetat. Men problemets grundläggande kärna finns kvar. Den nedre åldersgränsen för pensionsuttag kan ses som uttryck för bedömningen att skattekilen är betydelsefull. Att som ibland sägs, den enskilde själv bekostar en tidig pensionering genom ett tidigt uttag av inkomstgrundad ålderspension är därför inte kor- rekt, eftersom skatter för gemensamma ändamål som betalas på arbetsinkomsterna också minskar när inkomsten blir lägre. En ytterligare begränsning av teorin är det s.k. fripassagerarpro- blemet. De flesta allmänna pensionssystem har någon form av eko- nomisk grundtrygghet. Den innebär normalt att personer med låga inkomster får ett svagt ekonomiskt utbyte av att fortsätta arbeta eftersom den inkomstrelaterade pensionen inte höjs över grund- trygghetsnivån. I den allmänna ålderspensionen kan en person välja att pensi- onera sig eller . Pensionens storlek bestäms av pensionsavgifterna som betalats fram till pensioneringstillfället. Pensionen blir lägre vid en tidig pensionering. Pensionen anpassas dessutom till den förväntade återstående livslängden som pensionär genom det s.k. delningstalet. Syftet är att göra systemets samlade förväntade utbetalningar oberoende av åldern vid pensioneringen.