sou · H0B345 · 2012-06-29 00:00:00 — Enligt en dom från Migrationsdomstolen , se 4.2, var dock 19 dagars fördröjning inte acceptabelt. ska nu utreda frågan. Vi förutsätter att det inte införs några formaliakrav för dessa svåra frågor. Kriteriet 6 om att förhållandet ska vara seriöst från början är i linje med utlänningslagens krav om att det inte ska vara möjligt att få uppehållstillstånd på grund av skenförhållanden. När det gäller beviskrav är huvudregeln att den som påstår något ska bevisa detta. I propositionen till nu gällande lagstiftning görs dock undantag om detta när det gäller våld, det ska räcka om kvinnan gör våldet sannolikt. Enligt propositionen kan detta ske genom att kvinnan visar upp intyg från kvinnojourer eller läkare. Som en jämförelse kan nämnas att analyserande berättelser från kvinnor, som stöds av ett rättsintyg i brottmål oftast är tillräckligt som full bevisning för misshandel. Att benämna ett sådant beviskrav som sannolikt är därför inte helt rätt, även om det är svårt att jämföra de olika processerna se vidare avsnitt 4.2. Vi föreslår alltså nu en skyddsregel utan inskränkningar av de tidigare kriterierna. Det ska räcka att kvinnan gör sannolikt att våld eller allvarliga kränkningar av henne eller barnet förekommit. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Om utlänningen uppger att hon/han utsatts för våld eller allvarlig kränkning av anknytningspersonen ska offentligt biträde förordnas. Detsamma ska gälla om det uppges att utlänningens barn utsatts för våld eller allvarlig kränkning av anknytningspersonen. Även med en förenklad skyddsregel kommer det framöver krävas stora insatser av den utsatta kvinnan för att skydda sig själv och det eventuella barnet. Inledningsvis måste hon bryta sig ur förhållandet. finns det kunskap om att våld mot kvinnor eller barn av närstående är en mycket svår situation, som ger offret svåra psykiska skador, jämför kapitel 3. Uppbrottsprocessen är särskilt komplicerad och kräver mycket stöd. I brottmål tillsätts därför regelmässigt ett målsägandebiträde för offret. För våld eller kränkningar som begås av en anknytningsperson mot en utlänning tillkommer den juridiska svårigheten med den uppskjutna invandringsprövningen. Vår utredning visar att den s.k. tvåårsregeln (som närmare är en treårsregel) är svår att hantera. Begreppsförvirringen är stor. För att kunna ta tillvara sina rättigheter krävs därför juridisk kompetens. Vi menar därför att det är rimligt att ett offentligt biträde ska förordnas för utlänningen. Det kräver en ändring av 18 kap. 1 § utlänningslagen. Innebörden ska vara att offentligt biträde även ska förordnas så snart utlänningen uppger våld eller allvarlig kränkning i förhållandet mot henne eller barnet. Utredningens förslag: ska genom de svenska utlandsmyndigheterna ge alla sökanden information där ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen och dess konsekvenser beskrivs på ett utförligt sätt. Den uppskjutna invandringsprövningen innebär en risk för utlänningen, eftersom hon (oftast en kvinna) kan behöva lämna landet om förhållandet bryts. bärs risken enbart av utlänningen, medan anknytningspersonen efter avslutat förhållande kan inleda ett förhållande med annan utlänning. Som vi analyserat i kapitel 3 innebär denna ojämna riskfördelning ett jämställdhetsproblem, eftersom den innebär en maktförskjutning. Konsekvenserna för utlänningen kan Utredningens överväganden och förslag bli mycket svåra. Så länge den uppskjutna invandringsprövningen består kommer även förhållandet att präglas av en ojämlikhet. Ett minimikrav är att utlänningen från början är medveten om sin situation innan hon lämnar sitt ursprungsland. Vårt förslag lämnades av regeringen , jämför 4.4.3, men har inte realiserats. Detta bör nu ske omgående genom ett regeringsuppdrag. Den information som ska lämnas bör utformas på lämpligt sätt för bästa genomslagskraft. Den kan vara skriftlig eller webb-baserad. Myndigheterna bör se till att informationen ges direkt till utlänningen. Enligt 17 § förvaltningslagen gäller den s.k. kommunikationsplikten för myndigheter. Den innebär att en part ska få del av alla handlingar i ärendet och beredas tillfälle att yttra sig innan myndigheten fattar beslut. gäller dock enligt utlänningslagen ett undantag för ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd om utlänningen inte är bosatt eller vistas i . Skälet för undantaget är att det kan vara svårt att nå utlänningen utomlands, vilket i sin tur kan leda till att det tar att behandla ett ärende. Vi har övervägt om det är lämpligt att skärpa lagstiftningen på det sättet att utlänningen vid uppehållstillstånd på grund av anknytning ska ta del av alla handlingar och beredas tillfälle att yttra sig även om personen bor utomlands. Vi menar i och för sig att det är angeläget att utlänningen är medveten om anknytningspersonens bakgrund. Det framstår som stötande om det skulle kunna finnas uppgifter i akten, som utlänningen inte tar del av. Det finns ett stort antal berättelser om kvinnor som sålt allt de äger för att starta ett nytt liv i , ibland tillsammans med sitt barn. När förhållandet upphör måste de ibland ofrivilligt återvända till sitt hemland, trots att det kan vara förenat med stora svårigheter. Ett genomgående inslag i våra djupintervjuer i kapitel 6 är att kvinnorna inte handlat som de gjort om de hade haft tillgång till bättre information. Enligt vår mening är ett minimikrav inför ett sådant stort steg att utlänningen har ingående kunskap om vad det innebär och vilka risker det är förenat med. Detta menar vi dock kan tillgodoses genom vårt förslag ovan om att utlänningen ska få ingående information om innebörden av uppskjuten invandringsprövning. Vi har därutöver övervägt att föreslå en allmän kommunikationsplikt för myndigheterna även när utlänningen inte vistas eller är bosatt i . Från har dock anförts att en sådan reform skulle vara administrativt både betungande och dyr. Utredningens överväganden och förslag munikationsplikt skulle omfatta ett stort antal utlänningar, varav många inte kommer att utsättas för våld. Det skulle leda till en tidsfördröjning av tillfälliga uppehållstillstånd. Från utredningens sida är målsättningen att utlänningen i fall där anknytningspersonen är belastad inte kommer att få tillfälligt uppehållstillstånd. Som framgått tidigare föreslår vi att som huvudregel alltid ska inhämta utdrag ur kriminalregistret, polisregistret och folkbokföringen och göra en riskbedömning och seriositetsprövning vid snabba anknytningar. En möjlig slutsats är att detta tillsammans med ingående information till kvinnan om innebörden av uppskjuten invandringsprövning ska vara tillräckligt för att undvika att utlänningen kommer till med felaktiga förutsättningar. En dyr reform om en allmän kommunikationsplikt kan vara en missriktad åtgärd av liten betydelse. Vi menar i stället att det först måste utvärderas om våra förslag är tillräckliga för att förhindra att kvinnor kommer till på felaktiga premisser. Om det senare visar sig att så inte är fallet bör en kommunikationsplikt övervägas då. Utredningens förslag: Utredningen ansluter sig till förslaget som lagts fram av utredningen om samhällsorientering om att även de som har tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning ska omfattas av rätten till samhällsinformation och att kommunerna aktivt måste söka upp de personer som har rätt till samhällsinformation. Utredningen har i avsnitt 7.1 redogjort för det förslag om en rätt till samhällsinformation för bredare grupper som redan har presenterats i betänkandet för nyanlända utanför flyktingmottagandet, SOU 2010:37. Förslaget innebär att de kvinnor som har tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning skulle ha rätt till samhällsinformation. Vi bedömer att detta är nödvändigt för att undvika att kvinnor stannar kvar i våldsamma förhållanden. Det redan lagda förslaget innebär också att kommunen aktivt måste söka upp kvinnorna för att förhindra att de isoleras från sin omgivning. Vi ansluter oss fullt ut till förslaget. Som framgår av avsnitt 7.1 talar också arbetslinjen för att det är viktigt att värna om dessa kvinnor. En särskild utredning har fått till uppgift att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Utredningens överväganden och förslag ska redovisas senast (dir. 2011:88). Vi förutsätter alltså att även denna utredning kommer att lägga viktiga förslag som gynnar dessa kvinnors inträde i det svenska samhället och därmed minskar deras beroende av mannen. En person som omfattas av etableringslagstiftningen inkluderas i mottagandet av nyanlända, föräldrar omfattas av etableringslagen med rätt till etableringsplan och barnen får en ordnad introduktion. Den som inte omfattas ställs utanför dessa möjligheter, och mottagande kommun får heller ingen ersättning. En schablonersättning från staten per individ skulle även bidra till att kommunen får information om de som vistas i kommunen. Vilket skulle bidra till att riktade åtgärder till gruppen skulle bli möjliga. Som vi anfört i kapitel 7 visar vår genomgång av rättsfall från i kapitel 4 att en del kvinnor tillsammans med sina barn i utvisas. För kvinnorna och framförallt deras barn är det en tragedi, eftersom de hunnit rota sig i och inte alltid har mycket att återvända till. De kvinnor som utvisas är alltså fall där anknytningen till mannen upphört och där förutsättningarna för att få stanna på grund av våld eller kränkning av olika skäl inte varit tillräckliga. Vi har kritiserat lagstiftningen, eftersom vi menar att den nuvarande skyddsregeln om våld och kränkning är för komplicerad och fylld med undantag. Den är därför inte tillräcklig utan måste ändras. Oavsett i vilken utsträckning detta sker kommer det dock alltid finnas kvinnor som försöker uthärda kränkningar så länge tvåårsregeln finns kvar. Det kan vara psykisk misshandel eller att mannen sätter i system att utnyttja tvåårsregeln. Genom olika lagstiftningsförslag kommer vi att försöka att i görligaste mån täppa till de luckor som finns, men det kommer alltid att finnas kvar gränsfall, eftersom tvåårsregeln försätter dessa kvinnor i underläge. Om dessa kvinnor får ett arbete snabbt kan det lösa situationen för dem. Om de vid prövning om förlängt uppehållstillstånd har arbetat heltid ger det rätt till permanent uppehållstillstånd. Med de nya reglerna om arbetskraftsinvandring ger vidare ett arbete med en bruttolön på (dagens siffror) och villkor i enlighet med branschen rätt till fortsatt uppehållstillstånd. En anställning kan alltså i hög grad underlätta situationen för dessa kvinnor, jämför avsnitt 4.2. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Länsstyrelserna ska samordna insatser för att hjälpa och stödja kvinnor som kommer till på grund av anknytning och som far illa. i ska ha det nationella samordningsansvaret. Som framgått av hela betänkandet är våld mot kvinnor som är i på grund av anknytning ett komplext problem. Vi har i första hand föreslagit att kontrollen av anknytningspersonen utökas innan uppehållstillstånd beviljas för utlänningen för att förhindra att kvinnor kommer till och utsätts för våld. Även gifta anknytningspersoner ska kunna kontrolleras. Om en sådan kontroll ändå misslyckas måste den skyddsregel som finns för våldsutsatta kvinnor och som ger dem möjlighet till uppehållstillstånd trots bruten anknytning förstärkas. Vi har även föreslagit att den våldsutsatta kvinnan får en rätt till offentligt biträde vid processen hos . Slutligen har vi föreslagit att informationen till utlänningen påtagligt måste förbättras. Det handlar såväl om information på förhand om vad den uppskjutna invandringsprövningen innebär av utlandsmyndigheten, men även om rätt till samhällsinformation i . Vår enkätundersökning i kapitel 5 indikerar inte bara att anmärkningsvärt många kvinnor med uppskjuten invandringsprövning och deras barn far illa utan också att mörkertalet är mycket stort. Från de myndigheter som svarat på enkäten är uppfattningen att det måste utformas metoder för att identifiera dessa kvinnor och deras barn. Den myndighet som är ansvarig för detta är utan tvekan , se kapitel 7. Som dock även framgår där är stöd till våldsutsatta kvinnor och barn inte alltid tillräckligt. Vår uppfattning är att det måste till riktade åtgärder till dessa kvinnor och barn för att identifiera och stödja dem. Myndigheter måste samverka för att hjälpa dessa kvinnor och barn. Viktiga aktörer är socialtjänst, kvinnojourer, , , SFI- anordnare, skola, polis och åklagare. Länsstyrelserna har redan uppdrag att förhandla med kommunerna om flyktingmottagande samt att främja samverkan mellan aktörer på området. Vidare har länsstyrelserna även uppdrag att inom sitt ansvarsområde stödja samordningen i länen av insatser Utredningens överväganden och förslag som syftar till att motverka mäns våld mot kvinnor, att barn bevittnar våld, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel för sexuella ändamål i enlighet med det uppdrag som lämnats i regleringsbrev för avseende länsstyrelserna (Fi2010/5567 m.fl.) i ansvarar för att samordna redovisningen av uppdraget. Uppdraget lämnades och löper till 2014. i har ett nationellt uppdrag dels att genomföra insatser för att förebygga och förhindra att unga mellan blir gifta mot sin vilja eller utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck (U2011/7068/UC) och dels att sprida och implementera metodstödet Det handlar om kärlek (Fi2010/5567) samt sprida den vägledning de tagit fram (U2011/4322/JÄM). i har ett nationellt uppdrag att fortsätta sitt arbete mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål (Fi2010/5567 m.fl.). Vi föreslår nu att regeringen i tillägg till dessa uppdrag uttryckligen även innefattar våld mot kvinnor och deras barn som är i med uppskjuten invandringsprövning. bör ges ett nationellt uppdrag om informationsspridning och metodstöd. i har betydande erfarenhet och kunskaper inom området. bör därför ges det nationella samordningsansvaret. bör arbetet utvärderas, och det bör övervägas om uppgiften ska läggas över på samtliga länsstyrelser inom ramen för kvinnofridsuppdragen. I detta kapitel ska de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag belysas. Det vi i första hand ska undersöka är i vilken mån våra förslag leder till ökade kostnader för myndigheter. 9.1Utökad kontroll för att förhindra att kvinnor och barn kommer till och blir brottsoffer Vi har föreslagit bättre kontroll av anknytningspersonen för att förhindra att kvinnor och barn kommer till och här blir brottsoffer. Den utökade kontrollen består av att myndigheten som huvudregel alltid vid snabba anknytningar ska inhämta utdrag ur polisregistret och kriminalregistret samt folkbokföringen. Om det finns skäl som talar mot en risk för våld eller kränkningar behöver sådana utdrag inte inhämtas. behövde utdrag bara inhämtas om det fanns anledning till det. Kontrollen ska med vårt förslag om ändring av lagstiftningen även omfatta anknytningspersonen om paret är gifta, men inte stadigvarande bott tillsammans utomlands (snabb anknytning). Från har uppgetts att om även anknytningspersonen ska kontrolleras i de fall paret är gifta handlar det om ytterligare ca 5000 anknytningspersoner som ska kontrolleras. En slagning i registren kräver dock inte mycket tid. Genom att anknytningspersonen i ytterligare cirka 5 000 ärenden kontrolleras kommer det att leda till fler avslagsärenden. räknar med att det kommer att bedöma att det finns risk för våld/kränkning av utlänningen i ytterligare 20–30 fall . Det leder till ett merarbete med ytterligare avslagsbeslut. Sammantaget bedömer att merkostnaden för den utökade kontrollen kommer att kosta ca 100 000–. Från utredningens sida framstår den beräkning som lämnats av som rimlig. Våra förslag om utökade kontroller leder därmed till en liten ökad kostnad för verket. Å andra sidan kommer verket att kunna spara medel, eftersom tidigare tunga ärenden om uppehållstillstånd på grund av våld eller kränkning bör kunna minska. Sammantaget handlar det om en marginell förändring som ryms inom budgetmedel. 9.2Utökat skydd för brottsoffer Vi har föreslagit en förenklad skyddsregel för kvinnor och barn. Innebörden är att det ska bli lättare för kvinnor och barn att få permanent uppehållstillstånd vid bruten anknytning om de i förhållandet utsatts för våld eller kränkning. Som framgår av avsnitt 4.2.1 prövades 54 ärenden om uppehållstillstånd med bruten anknytning på grund av våld eller kränkning. 30 ärenden bifölls medan 24 avslogs. Med en enklare skyddsregel kan det förutses att bifallsfrekvensen ökar. Man kan också tänka sig att fler kvinnor kommer att försöka få uppehållstillstånd på grund av våld/kränkning, särskilt med hänsyn till att vi också föreslagit att offentligt biträde ska utses tidigare. Sammantaget bör det dock handla om ett begränsat antal kvinnor. För och migrationsdomstolarna leder det dock till minskade kostnader, eftersom det är avslagsbesluten som överklagas. Det ökade antalet kvinnor kan i marginell utsträckning leda till ökade samhällskostnader om de är i behov av stöd, men kan alternativt förstås bidra ekonomiskt till samhället genom inkomstskatt på arbete osv. Den förenklade regeln medför minskade processkostnader. 9.3Offentligt biträde ska förordnas om utlänningen uppger våld eller kränkning Vi har föreslagit att ett offentligt biträde ska förordnas redan när utlänningen uppger våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. Syftet med förslaget är att biträdet ska komma in tidigare som stöd. förordnas ett biträde först när utvisning är aktuellt, dvs. när det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut. beviljar ca 10 000 kvinnor tidsbegränsade uppehållstillstånd . Som framgått ovan fanns det 2010 54 ärenden om fortsatt uppehållstillstånd på grund av våld. I dessa ärenden var offentligt biträde förordnat, eftersom alternativet till uppehållstillstånd var utvisning. Den genomsnittliga biträdesersättningen ligger på ca 5 000–per ärende. Den nuvarande kostnaden för offentliga biträden på grund av våld/kränkning uppgår därmed till ca för dessa ärenden (54 x ). I vilken utsträckning detta belopp skulle öka är omöjligt att ange. En mindre ökning framstår som sannolik. 9.4Migrationsverket ska förmedla information om innebörden av uppehållstillstånd på grund av anknytning Förslaget har presenterats redan i propositionen 1999/2000:43 om uppehållstillstånd på grund av anknytning, men har inte realiserats. Förslaget lades fram av i SOU 1997:152. Den utredningen anger i sin konsekvensanalys att deras förslag torde inte annat än marginellt ge upphov till kostnader som kräver ökade anslag, se s. 211. 9.5Utredningen ansluter sig till tidigare förslag om samhällsinformation Vi har anslutit oss till det förslag som lämnats i betänkandet för nyanlända utanför flyktingmottagandet, SOU 2010:37. Innebörden är att även utlänningar med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning ska ha rätt till samhällsinformation. Förslaget medför förstås ekonomiska konsekvenser för kommunerna, som finns angivna i det betänkandet, s. 35. 9.6Länsstyrelsen ska samordna insatser för att hjälpa och stödja kvinnor som kommer till på grund av anknytning och som far illa Vi har föreslagit att ska samordna insatser riktade mot dessa kvinnor. Regeringen ska lämna ett sådant uppdrag till länsstyrelserna. Eftersom stödet till dessa kvinnor ska innefattas i redan befintliga uppdrag innebär detta begränsade merkostnader. Vårt förslag om utökad rätt till biträde skulle kunna innebära utökade kostnader. I vilken utsträckning är dock mycket svårt att bedöma. Å andra sidan ger vårt förslag om utökat skydd för brottsoffer närmast en besparing för . Även om den utökade kontrollen ger en marginell ökning, kan även den balanseras av besparingar. Sammantaget innebär våra nya förslag inga eller försumbara kostnadsökningar. 5 kap. 3 § första punkten Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av 17–17 b §§, ges till 1. en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i om förhållandet framstår som seriöst. Syftet med den föreslagna ändringen är att föreslå att seriositetsprövning även ska gälla i de fall paret är gifta. Förslaget ligger utanför utredningens uppdrag. I kapitel 8 har vi dock föreslagit att riskbedömningen för våld och kränkningar framöver även ska omfatta gifta. Detta har vi funnit nödvändigt för att skydda de utsatta kvinnorna. Förslaget har möjliggjorts sedan vi i vår analys under 4.3 funnit att såväl seriositetsprövningen som riskbedömningen för våld är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet. Av konsekvensskäl föreslår vi därmed att även seriositetsprövningen ska gälla för gifta även om det ligger utanför vårt uppdrag. Rent lagtekniskt är det svårt att bestämma hur detta ska framgå. Uppehållstillstånd för en gift utlänning med en anknytningsperson i är på grund av familjeåterföreningsdirektivet numera särreglerat i 5 kap. 3 § utlänningslagen, medan uppehållstillstånd för de som avser att gifta sig eller bli sambos följer av 3 a §. Skillnaden är att gifta ska få uppehållstillstånd med vissa undantag medan de som avser att gifta sig eller bli sambos får uppehållstillstånd under vissa förutsättningar. gäller dock även för gifta en prövning enligt 5 kap. 17–17 b §§. Det hela är lagtekniskt inte konsekvent. Vi har valt att lägga förslaget om undantaget om seriositet direkt i 5 kap 3 § 1 punkten, medan undantaget om riskbedömning ska följa 5 kap. 17 §, se nedan. Den konstruktionen motsvarar det nuvarande upplägget i utlänningslagen. 5 kap. 16 § tredje stycket Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om 1.utlänningen har särskild anknytning till , 2.om utlänningen eller dennes barn i förhållandet utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller 3.andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd. Ändringen i 5 kap. 16 § tredje stycket utlänningslagen är noga analyserad i 4.2 och 8.2.5. Syftet är att förenkla och klargöra den skyddsregel som finns för våldsutsatta som vistas i med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning. ska det bli lättare för en drabbad utlänning att få permanent uppehållstillstånd. Det ska räcka att utlänningen eller dennes barn i förhållandet utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Samtliga tidigare försvårande villkor i förarbeten utom kravet om att förhållandet ska vara seriöst från början tas bort, jämför 8.2.5. Utlänningens uppbrottsprocess kan se olika ut och i vissa fall bli långdragen. Detta förminskar inte våldet, se 4.2.3 och 8.2.5. Utlänningen måste göra våldet eller kränkningen sannolik. Intyg från exempelvis kvinnojourer tillsammans med en trovärdig berättelse från utlänningen bör vara tillräckligt. 5 kap. 17 § första stycket Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt detta kapitel skall det, utom i fall som avses i 1, 2, 3 eller 4 §, särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. Vid prövning av uppehållstillstånd enligt 3 § 1 p och 3 a § första stycket 1 och andra stycket skall det särskilt beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, om uppehållstillstånd skulle beviljas. Lagändringen innebär att myndigheten även i de fall utlänningen och anknytningspersonen redan är gifta ska pröva om det finns en risk för våld eller kränkning av utlänningen eller utlänningens barn. Om det finns en sådan risk ska uppehållstillstånd inte beviljas. Lagförslaget är noga analyserat i 4.3 och 8.2.4. Som framgår där är utgångspunkten att en sådan kontroll även för gifta är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet. 18 kap. 1 §