sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Beträffande preventivlag konstaterades att det framgick av utredningen att det funnits mätbara effekter av tvångsmedlen i de ärenden där lagen har tillämpats, men att en bedömning av varför ett förväntat brott inte når sin fullbordan en analys av ett flertal olika faktorer i det enskilda ärendet. Eftersom utredningen inte hade bedömt det möjligt att genomföra en sådan analys inom tidsramen för sitt uppdrag borde lagen – i väntan på en grundlig analys – fortsatt gälla med en tidsbegränsning (a. prop. s. 21 f.). utredningslag ersatte som bekant lag. Frågan om att permanenta bestämmelserna i den sistnämnda lagen hade då varit aktuell . Detaljerade beskrivningar av behandlingen av 1 Utredaren anmärkte t.ex. följande. Han och sekreteraren hade granskat vissa enskilda ärenden, såväl pågående som avslutade. Trots att det varit fråga om ett relativt begränsat material hade det på grund av den mycket korta tid som utredningen haft till sitt förfogande inte varit möjligt att granska samtliga ärenden i detalj (se SOU 2009:70 s. 22). SOU 2012:44 Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. den frågan finns i t.ex. Ds 2007:2 (s. 71 ff.) och prop. 2007/08:163 (s. 37 f.). Här ska endast några exempel ges. föreslog regeringen att reglerna om telefon- avlyssning lag skulle arbetas in i 27 kap. och göras permanenta (se prop. 1975/76:202 s. 26). Vid riksdags- behandlingen av propositionen uppmärksammades dock den då oreglerade frågan om överskottsinformation, och behandlingen av denna ansågs kräva ett bredare beslutsunderlag än det som fanns. Ärendet återgick till regeringen. Även föreslogs – nu av den s.k. – att bestämmelserna lag skulle arbetas in i . Eftersom kommittén även lade förslag som rörde annan tids- begränsad tvångsmedelslagstiftning ansåg den dock att åtgärden borde anstå till dess att det kunde bedömas om samordningen kunde omfatta även den andra lagstiftningen (SOU 1990:51 s. 145). Regeringen nöjde sig mot den bakgrunden med att föreslå att förlänga giltighetstiden av lag (prop. 1989/90:13 s. 3 och 5, rskr 1989/90:40). föreslog att bestämmelserna lag skulle överföras till en ny lag på området, vilken skulle vara permanent (SOU 1998:46 s. 449). Beredningen av de olika förslag som lagt fram pågick . förlängdes giltighetstiden lag (se prop. 2001/02:17 och prop. 2003/04:74). inleddes sedan det lagstiftningsärende genom vilket utredningslag kom att ersätta lag. Den särskilda utredare som regeringen tillsatt föreslog att utredningslag skulle vara permanent. Ingen remissinstans redovisade någon annan uppfattning (se prop. 2007/08:163 s. 69). I samband med sitt förslag anförde utredaren bl.a. följande (Ds 2007:2 s. 186). Jag har som ovan redovisats kommit fram till att det fortfarande finns ett behov av utökade tvångsmedelsmöjligheter på Säkerhetspolisens brottsbekämpningsområde. gäller helt andra förhållanden när det gäller hoten mot den allmänna säkerheten, men behovet kvarstår och kan inte antas minska inom överskådlig tid. lag har gällt i drygt ett halvt sekel. Det är och lagen har överlevt längre än de flesta andra, trots sin temporära karaktär. Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. Eftersom lagen fortfarande har ett existensberättigande anser jag att bör den göras permanent. Det betyder inte att den skall gälla längre än den behövs. Det måste självfallet fortlöpande göras en prövning av behovet, precis som gäller för annan lagstiftning och särskilt på områden som innebär inskränkningar av enskildas integritet. Lagrådet ansåg dock – till skillnad från utredaren – att det på det föreliggande underlaget inte gick att få någon klar uppfattning om hur lag hade tillämpats och vilken betydelse lagen haft i fråga om den utvidgade användningen av tvångsmedel som lagen hade erbjudit. Lagrådet påpekade också att det var svårt att få en samlad bild av lagstiftningen på området och omfattningen av de intrång i grundlagsskyddet som en enskild sammantaget kunde drabbas av genom olika tvångsåtgärder. Även om Lagrådet inte ville ifrågasätta att det kunde finnas ett behov av en sådan särskild tvångsmedelsreglering som föreslogs, ansåg Lagrådet att det var önskvärt att en mer djupgående analys kom till stånd. Till dess att den efterfrågade analysen hade slutförts var det enligt Lagrådet av särskilt värde att den kontinuerligt återkommande parlamentariska prövning av tvångsmedelsanvändningen som förekommit i anslutning till lag fick bestå. Lagrådet ansåg därför att den föreslagna nya lagen borde ges begränsad giltighetstid (a. prop. s. 117 f.). Även regeringen konstaterade att en samlad översyn av reglerna om tvångsmedelsanvändning skulle ha ett stort värde. Det uppdrag som regeringen avsåg att ge denna utredning berördes sedan. Det ansågs ändamålsenligt att i avvaktan på redovisningen av vårt uppdrag tidsbegränsa utredningslag. 13.2.2Utredningens bedömning och förslag Förslag: Bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning bör göras permanenta. Detsamma gäller reglerna om utökad användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av brott inom Säkerhets- polisens område (utredningslag) och reglerna om preventiva tvångsmedel (preventivlag). Utredningen har beträffande tvångsmedlen enligt de tre aktuella lagarna genomfört en samlad och förhållandevis omfattande kartläggning. En noggrann analys har gjorts avseende behov, nytta Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. Vi har sedan vägt intresset av en effektiv brottsbekämpning (behovet och nyttan av tvångsmedlen) mot de effekter på den personliga integriteten som tvångsmedlen har haft och kan förväntas ha. Sådana avvägningar har gjorts såväl i frågorna om de brottsbekämpande myndigheterna alls bör få använda de olika tvångsmedlen som i frågor hänförliga till regleringens närmare utformning (se kapitel 5–7 samt i relevanta delar avsnitt 8.2–8.4). Det är på grundval av detta som utredningen har utformat sitt föreslag om regler om hemlig rumsavlyssning, preventiva tvångsmedel och utökad användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av vissa brott inom område. Det finns ingenting som tyder på att de behov av de aktuella tvångsmedlen som utredningen funnit skulle minska inom överskådlig tid. Inte heller i övrigt har det kommit fram något som ger skäl att anta att de sakförhållanden i stort som ligger till grund för utredningens bedömningar är av tillfällig natur. Utredningen anser därför att de tvångsmedelsregler som utredningen föreslagit inte bör vara tidsbegränsade. Som en tidigare utredare anfört medför inte detta att reglerna ska gälla längre än de behövs (Ds 2007:2 s. 186). Precis som beträffande de tvångsmedel som regleras i 27 kap. rättegångs- balken måste det alltså fortlöpande göras överväganden kring behov och integritetsintrång.2 13.3.1.1Lagen om hemlig rumsavlyssning och utredningslag Skälet att reglerna om hemlig rumsavlyssning inte togs in i rätte- gångsbalken utan i en särskild lag var att lagen tidsbegränsades (se prop. 2005/06:178 s. 47). Frågan berördes även när utredningslag infördes. Resonemanget utvecklades då av regeringen enligt följande (prop. 2007/08:163 s. 70): Det finns i princip två alternativa placeringar av bestämmelserna. De kan antingen placeras i en särskild lag eller arbetas in i rättegångs- balken. Det som talar för att bestämmelserna bör arbetas in i 2 Se t.ex. avsnitt 13.4 nedan om regeringens redovisning till . Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. är främst att man uppnår en samlad tvångsmedels- reglering. En sådan lösning skulle inte heller innebära några större lagtekniska svårigheter. Eftersom regeringen i föregående avsnitt har bedömt att bestämmelserna bör ha begränsad giltighetstid är det dock mindre lämpligt att placera dessa i . Det som – utöver att bestämmelserna föreslås få begränsad giltighetstid – talar för att bestämmelserna i stället placeras i en egen lag är det då blir tydligt att det är fråga om särbestämmelser avsedda att tillämpas i Säkerhets- polisens verksamhet. Enligt regeringen bör därför bestämmelserna placeras i en ny särskild lag. Om lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott sedermera skulle permanentas, kan det – som har föreslagit – övervägas om bestämmelserna i de båda lagarna bör sammanföras. Regeringens särskilda utredare övervägde i samband med att preventivlag infördes om de nya bestämmelserna borde tas in i . Hon konstaterade dock bl.a. att den bärande principen för är att den endast reglerar tvistemål i allmänhet samt brottmål och förstadier till brottmål samt att det var värdefullt att denna systematik bevarades. Hon framhöll också att en särskild lag skulle medföra att bestämmelserna blev lättare att överblicka och att den skulle tydliggöra den principiella skillnaden mellan regler som avser att beivra redan begångna brott och regler som avser att enbart förebygga brott. Därför föreslogs att reglerna om preventiv tvångsmedelsanvändning skulle tas in i en ny lag (se Ds 2005:21 s. 191 ff.). Regeringen berörde inte i detta lagstiftningsärende (prop. 2005/06:177) uttryckligen skälen för bestämmelsernas placering i en särskild lag. Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet (prop. 2011/12:55) En ny reglering beträffande de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation träder ikraft (prop. 2011/12:55, rskr. 2011/12:212, se vidare Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. avsnitt 3.5).3 I det lagstiftningsärendet har regeringen betonat skillnaderna mellan inhämtning i förundersökningar och i underrättelseverksamhet. I förundersökningar ska uppgifter om meddelanden kunna hämtas in endast genom beslut enligt om hemlig teleövervakning. En särskild lag ska gälla om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. I motiven till den sistnämnda lagen anfördes bl.a. följande (a. prop. s. 68 f.). Frågan blir då var den reglering som avser inhämtning i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet bör placeras. I regleras endast sådan inhämtning som sker inom ramen för en förundersökning. Det saknas anledning att som har föreslagit frångå denna ordning genom att där införa bestämmelser som rör underrättelseverksamhet. [] Bestämmelser om inhämtning av övervakningsuppgifter i underrättelseverksamhet finns också i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Som utredningen funnit kan det emellertid inte anses ändamålsenligt att införa nu aktuella bestämmelser i någon av dessa lagar. 13.3.2Utredningens bedömning och förslag Förslag: Reglerna om hemlig rumsavlyssning och om utökad användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av brott inom område (utredningslag) bör föras in i 27 kap. . Reglerna om preventiva tvångsmedel bör fortsatt finnas i en särskild lag (preventivlag). 13.3.2.1 Hemlig rumsavlyssning och lag De allmänna bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel finns i 24–28 kap. . I 27 kap. finns bl.a. bestämmelser om användningen under förundersökning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Systematiska skäl talar för att även bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning placeras där. Eftersom reglerna om hemlig rumsavlyssning föreslås permanentas finns något skäl mot en sådan lösning. 3 Frågor i anslutning till den regleringen behandlas även i avsnitten 8.3.4, 8.4.5 och 12.1.2. Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. Det som anförts om hemlig rumsavlyssning gäller i princip även beträffande de särbestämmelser som finns utredningslag. Eftersom dessa bestämmelser avser användning under förundersökning av tvångsmedel som regleras i 27 kap. (främst hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning) kan dock de systematiska skälen för att samla regleringen sägas vara särskilt starka. Att särbestämmelserna är avsedda att tillämpas i Säkerhetspolisens verksamhet föranleder enligt utredningen inte någon annan bedömning. Bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning och om utökad användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av brott inom område bör således arbetas in i 27 kap. rätte- gångsbalken. I regleras endast sådana hemliga tvångsmedel som används inom ramen för en förundersökning. Det saknas anledning att frångå denna ordning (jfr 2011/12:55 s. 68 och Ds 2005:21 s. 192 f.). Bestämmelser om hemliga tvångsmedel utom ramen för en förundersökning finns – utöver preventivlag – också i lagen om särskild utlänningskontroll. Därtill finns regler om inhämtning av uppgifter liknande de som kan erhållas genom preventiv hemlig teleövervakning i den nya lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (se om prop. 2011/12:55 ovan). Såväl rekvisiten för att myndigheterna ska få tillgång till information som beslutsordningen skiljer sig emellertid väsentligt mellan de tre olika lagarna (se t.ex. 8.3.4.1, 8.4.3.1 och 8.4.5). Bl.a. av dessa skäl kan det inte anses ändamålsenligt att sammanföra regleringarna. Reglerna om preventiva tvångsmedel bör därför fortsatt finnas i en särskild lag. Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. En parlamentarisk kontroll av tillämpningen av reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning vid förundersökning i brottmål utövas av på grundval av en årlig skrivelse från regeringen. Regeringen har gett och i uppdrag att till regeringen lämna en gemensam redovisning av hur tvångs- medlen använts under föregående år. I regeringens skrivelse redovisas bl.a. antalet tillstånd till de olika tvångsmedlen, vilka brott som tillstånden avsett, den genomsnittliga övervakningstiden och antalet förundersökningar där tvångsmedlet har bedömts vara till nytta. De tillstånd till hemliga tvångsmedel som avser Säkerhets- polisens ärenden redovisas i särskild ordning och inte i den skrivelse som lämnas till eftersom Säkerhetspolisens uppgifter omfattas av sekretess enligt 15 kap. 2 § och 18 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. Tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, som också innefattar användningen av hemliga tvångsmedel, redovisas dock i en särskild skrivelse. En översikt över det som kommit fram i de senaste årens skrivelser finns i avsnitt 6.2. Även inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation och lokaliseringsuppgifter med koppling till elektroniska kommunikationsutrustningar i underrättelseverksamhet, enligt den nya reglering som träder i kraft , ska redovisas i regeringens årliga skrivelse till (se prop. 2011/12:55 s. 112 f.).4 Det har dock också i detta fall ansetts att uppgifter som rör Säkerhetspolisens inhämtning inte bör redovisas. 4 Se vidare om sådan inhämtning avsnitt 8.4.5 ovan Frågan om reglerna bör göras permanenta m.m. Bedömning: Regeringens årliga skrivelse till om användningen av vissa hemliga tvångsmedel i brottsutredningar bör innehålla även en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångs- medel (preventivlag). Säkerhetspolisens användning bör dock inte redovisas. En parlamentarisk kontroll bör – förutom beträffande av tillämpningen av reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning – även utövas beträffande tillämpningen av hemlig rumsavlyssning. Det saknas skäl att i det aktuella avseendet göra skillnad på fall där tvångsmedel beslutats under förundersökning och då de beslutats i rent preventivt syfte (preventivlag). Regeringens årliga skrivelse till bör mot den bakgrunden innehålla uppgifter även om tillämpningen av hemlig rumsavlyssning samt tillämpningen av tvångsmedel enligt preventivlag (hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning). I likhet med vad som gäller beträffande övriga hemliga tvångsmedel bör dock uppgifter som rör Säkerhetspolisens användning inte redovisas i skrivelsen. Utredningen har under sitt arbete konfronterats med frågor som inte ryms inom våra direktiv men som det är angeläget att hantera relativt snabbt. I detta kapitel kommer vi att kort beröra några sådana frågor med förhoppningen att regeringen tar initiativ till ytterligare utredning av dem. 14.2Något om hemlig dataavläsning Som framgått faller frågan om att införa hemlig dataavläsning som ett nytt hemligt tvångsmedel utanför utredningens uppdrag (se avsnitt 8.3.2.1). De brottsbekämpande myndigheterna har emellertid med viss emfas framhållit att det finns ett behov av tvångsmedlet och att det bör införas. Av den öppna polisen bedöms detta som den i princip viktigaste lagstiftningsfrågan i bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten. Det kan därför vara på sin plats att ändå göra några allmänna anmärkningar i frågan. Ett förslag från BRU De brottsbekämpande myndigheterna har även tidigare uttryckt att tvångsmedlet hemlig dataavläsning borde införas. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU, SOU 2005:38) föreslog en sådan lag, och det är detta förslag som myndigheterna nu har Med hemlig dataavläsning avsågs i förslaget att information i informationssystem i hemlighet avläses med hjälp av program eller annat tekniskt hjälpmedel vid förundersökning i brottmål. Beredningen anförde bl.a. följande (a. SOU s. 50–60). Dataavläsning som metod kan innebära att myndigheterna i hemlighet sänder en viss mjukvara till en dator. Den mjukvaran, en s.k. programkod, ger sedan myndigheterna uppgifter om vilken information som finns i datorn och hur datorn används, med andra ord såväl historiska uppgifter som uppgifter som genereras under verkställigheten. Myndigheterna kan alltså läsa av informationen, t.ex. innan den förs vidare via trådbunden eller trådlös förbindelse. Dataavläsning kan också innebära att hård- eller mjukvara med liknande funktion placeras i den informationsbärande utrustningen genom ett fysiskt ingrepp. Särskilt vid organiserad eller annan allvarlig brottslighet är ofta vissa av de deltagande personerna utomordentligt skickliga i användningen av datorer. Den snabba tekniska utvecklingen medför att det finns stora problem i brottsutredningar med att få fram uppgifter ur datorer eller avlyssna meddelanden mellan datorer, särskilt när den informationen är skyddad av kryptering eller när program används som på annat sätt döljer information. Hemlig teleavlyssning kan inte användas för dekryptering utan fångar enbart upp de krypterade meddelandena. Det går alltså inte att få tillgång till innehållet i dessa. Ett lika stort problem är möjligheten för dem som agerar i brottsliga syften att vara anonyma. Det är möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att knyta ett handlande på internet till en viss IP-adress och ett visst abonnemang. Detta säger dock ingenting säkert om vem som satt vid datorn och agerade vid den aktuella tidpunkten. I informationsbärande utrustning bearbetar användaren informationen öppet innan den sparas och eventuellt krypteras. Att använda dataavläsning skulle innebära att de brottsbekämpande myndigheterna skulle ha betydligt lättare att komma runt problemet med krypterad information och andra liknande tillvägagångssätt och därmed få framgång i utredningar. Det gäller såväl elektronisk post, medsända filer som exempelvis internet- telefoni. Dataavläsning skulle innebära att de brottsbekämpande myndigheterna kan identifiera den person som använt en IP-adress genom andra ageranden på internet. Beredningen ansåg klarlagt att det skulle innebära en så stor vinst för bekämpningen av den allvarliga brottsligheten att införa hemlig dataavläsning att det inte – ens med beaktande av det integritetsintrång som typiskt sett uppkom vid användning av tvångsmedlet – var försvarligt att avstå från att införa en möjlighet att använda metoden. Beredningen noterade även att de brottsutredande myndigheterna i hade en möjlighet att utnyttja dataavläsning, samt att metoden kunde användas också i flera andra europeiska länder samt i exempelvis och . Utformningen av bestämmelserna borde enligt beredningen i så stor utsträckning som möjligt ansluta till reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Regleringen i beredningens lagförslag är också mycket lik regleringen i 27 kap. av de två nämnda tvångsmedlen i de flesta avseenden, bl.a. beträffande vilka brott som hemlig dataavläsning ska få användas mot. Förslaget mötte dock kritik hos flera remissinstanser – bl.a. Datainspektionen och – och kom inte att genomföras. Vid vår kartläggning har det kommit fram uppgifter om utvecklingen av kommunikationsteknik och av de misstänktas strategier för att hemlighålla kommunikation. Det har framgått t.ex. att personer inom den organiserade brottsligheten numera ofta räknar därför med att hemlig teleavlyssning förekommer och ägnar stor möda åt att kommunicera utan att myndigheterna ska kunna avlyssna samtal. Krypterade telefoni- tjänster används. E-post används också, och det finns exempel på hur gemensamma mailkonton utnyttjas för att undgå att meddelanden sänds mellan konton. Inom område har den tekniska utvecklingen delvis gjort det svårare att upptäcka spioneri. Bl.a. digitala krypteringsmetoder har gjort det enklare att spionera. Mångfalden av kommunikationsmedel har även gjort det möjligt för terrorister att ständigt förändra sitt sätt att kommunicera (se avsnitt 5.3.2). Det som kommit fram vid kartläggningen ger stöd för att tvångsmedlet hemlig dataavläsning skulle kunna medföra beaktans- värd nytta för de brottsbekämpande myndigheterna. Med den utformning som BRU föreslagit – där avgränsningen av vilken informationsinhämtning som får ske inte är helt klar – skulle tvångsmedlet kunna medföra avsevärda integritetsintrång. intrång skulle emellertid, på samma sätt som beträffande hemlig rumsavlyssning i vissa fall kunna vara berättigade. Frågan ryms inte inom vårt uppdrag. Det är angeläget att frågan utreds. 14.3Möjlighet att underlåta underrättelse om husrannsakan i vissa fall? Den öppna polisen har i sin behovsbeskrivning uppmärksammat utredningen på en viss problematik beträffande underrättelser till en enskild efter att det skett en husrannsakan utan dennes vetskap och närvaro. Vid de nämnda omständigheterna ska den enskilde underrättas om åtgärden så snart det kan ske utan men för utredningen (28 kap. 7 § andra stycket ). Polisen menar att detta, särskilt i de fall där utredningen senare läggs ner, kan medföra att det uppstår sekretessproblem. Det bör i sådana fall enligt polisen finnas möjlighet att skjuta på underrättelsen eller underlåta åtgärden på liknande sätt som enligt 27 kap. 33 § tillåts vid hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning. Utredningen konstaterar att denna fråga – som alltså gäller husrannsakan – faller utanför det som är möjligt att utreda inom ramen för uppdraget. Det kan emellertid noteras att BRU även i denna fråga tidigare lämnat ett förslag som är i huvudsak är i linje med det polisen nu efterfrågat. Enligt det förslaget skulle underrättelse om husrannsakan få underlåtas om det föreligger särskilda skäl (se SOU 2003:74 s. 218 ff.). föreslogs av BRU vissa ändringar i reglerna om underrättelser om beslag. Inget av förslagen har lett till lagstiftning. har dock i sitt slutbetänkande anslutit sig till det förslag som BRU lade med avseende på beslag (SOU 2010:103 s. 217 f.). förslag är under beredning inom . Det finns anledning att i det lagstiftningsärendet uppmärksamma även frågan om i vilka fall underrättelse om husrannsakan ska få underlåtas. 14.4Teknikutvecklingen inom området för elektronisk kommunikation Enligt vårt förslag ska adresser fortsatt anges i besluten Som framgått har såväl öppna polisen och tullen som Säkerhetspolisen ansett att det är ett betydande effektivitetshinder att en viss teleadress alltid måste anges i beslut om de olika formerna av hemlig avlyssning eller övervakning.