sou · H0B315 · 2012-03-30 00:00:00 — Det sammanhänger bl.a. med klimatförändringarna, en ökad råvaru- och energikonsumtion, globaliseringen, befolkningsutvecklingen, förändrade konsumtionsmönster m.m. Markanvändning påverkas även av teknikutvecklingen och av forskning och utveckling. I detta avsnitt presenteras en problemanalys med prioriteringar och avgränsningar som beredningen avser att göra i arbetet med att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. Beredningens bedömning är att de två största miljöutmaningarna utifrån ett markanvändningsperspektiv utgörs av klimatförändringarna och påverkan på biologisk mångfald. Diskussionen i kapitlet utgör ett underlag för beredningens val av utredningsfrågor som kommer att utvecklas närmare i kapitel 5. 4.1Vad innebär långsiktigt hållbar markanvändning? I uppdraget till Miljömålsberedningen ingår att analysera hur begreppet långsiktig hållbar markanvändning kan definieras. Be- greppet hållbar betecknar vanligen ett tillstånd eller en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande Utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning generationers möjligheter att tillgodose sina behov. I (1998:808) portalparagraf beskrivs hållbar utveckling som att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Det finns nära kopplingar mellan hållbarhetsbegreppet och den ekosystemansats som beredningen har som utgångspunkt för sitt arbete (se SOU 2010:101). Ekosystemansatsen utgår från en helhetssyn på förvaltningen av ekosystem. Dess mål är balans mellan bevarande och användning av land, vatten och levande resurser. Ansatsen innefattar hänsyn till sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter och respekt för ekosystemens naturliga gränser samt ett landskapsperspektiv. Människan betraktas som en viktig del av många ekosystem. När människan ingår i ekosystemen kan de beskrivas som socio-ekologiska system. Ansatsen bygger på tanken att ekosystem bidrar med olika ekosystemtjänster. Ekosystemtjänster är de nyttor som människor får från systemen. En del kan vi direkt se och ta på, medan andra utgörs av processer som vi inte direkt kan observera. Ekosystemtjänster kan delas in i olika typer:1 Producerande ekosystemtjänster: Livsmedel, dricksvatten, träråvaror, bioenergimassa, m.m. Stödjande och reglerande ekosystemtjänster: Produktion och omsättning av näringsämnen, kol och syre, reglering av klimat och luftkvalitet, pollinering, reglering av översvämningar, m.m. Kulturella ekosystemtjänster: Rekreation, turism, etiska och estetiska värden av att bevara naturtyper och växt- och djurarter, kulturarv, m.m. Ekosystemansatsen inbegriper även en syn på planering och förvaltning av olika naturresurser. Inom ansatsen poängteras bl.a. att alla berörda i samhället bör vara med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras och att förvaltningen bör vara flexibel för att på bästa sätt hantera oförutsägbara förändringar och störningar. Ansatsen betonar även att all relevant kunskap ska beaktas i planering och förvaltning av ekosystem. Eftersom vi ofta saknar mer precis kunskap om hur ekosystem reagerar på mänsklig på- 1 Se prop. 2009/10:155. Utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning verkan måste sådana system förvaltas enligt försiktighetsprincipen. Vi måste dock kunna agera även om vi inte har fullständig kunskap om samhällets och naturens alla processer. Utifrån ekosystemansatsen kan en långsiktigt hållbar markanvändning definieras som en markanvändning som långsiktigt bevarar olika systems förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster. För att närmare bestämma vad som är en hållbar markanvändning enligt ekosystemansatsen är begreppet resiliens centralt. Resiliens är en egenskap som beskriver ett ekosystems förmåga att tolerera förändringar och störningar utan att förändras till ett system med helt andra strukturer och funktioner.2 Ett system vars struktur och funktioner förändras på ett grundläggande sätt kan inte tillhandahålla samma ekosystemtjänster som . Resilienta ekosystem kan producera ekosystemtjänster trots stora förändringar i omvärlden. Resiliens kan därför beskrivas som en form av buffertkapacitet. Ett ekosystem som är resilient kan sägas kännetecknas av följande egenskaper: Uthållighet (eng. persistence): kapaciteten att bevara struktur och funktion vid störningar och förändringar (t.ex. en skogs förmåga att klara av en storm). Anpassningsförmåga (eng. adaptability): förmågan att anpassa sig till nya förutsättningar (t.ex. kapaciteten hos ett socio-eko- logiskt system att säkerställa matproduktion under nya förutsättningar som resulterat från klimatförändringar). Omvandlingsförmåga (eng. transformability): förmågan att skapa ett helt nytt system när de existerande förhållanden gör det omöjligt för det existerande systemet att fortgå (t.ex. ett socioekologiskt systems flexibilitet att förändra metoder att bruka jorden vid sjunkande produktivitet som resulterat från markexploatering). 2 Carpenter, S. et al. From Metaphor to Measurement: Resilience of What to What? Ecosystems 4: 765–781. Holling, C.S. Resilience and stability of ecological systems. 4: 1–23. Utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning Biologisk mångfald3 är en förutsättning för ekosystemens resiliens eftersom det innebär en spridning av riskerna och större möjlighet till omorganisation efter en störning.4 En stor biologisk mångfald innebär att om arter utrotas är det möjligt att deras plats i ekosystemet övertas av andra arter med liknande funktioner vilket kan förhindra att en större förändring av ekosystemet inträffar. Det är också en viktig komponent i ett resilient system att arterna lätt kan sprida sig inom och mellan olika ekosystem, detta underlättar återkolonisation efter en störning om arter har slagits ut från ett område. Detta gäller särskilt för s.k. nyckel- eller bjälklagsarter som har stor betydelse för andra arters överlevnad i ett ekosystem. Vanligtvis ser vi på resiliens som en positiv egenskap hos ett ekosystem men den kan även vara negativ. Under vissa förutsättningar kan det därför vara nödvändigt att vidta åtgärder för att minska resiliensen hos ett ekosystem, så att förutsättningar till ett alternativt mer önskvärt jämviktsläge kan skapas5. Ett exempel på ett icke önskvärt resilient ekosystem är , här har den ekonomiskt viktiga torskpopulationen kollapsat och vi försöker nu återvända till de förhållanden som rådde innan kollapsen. Detta är svårt eftersom ekosystemet nu befinner sig i ett nytt resilient jämviktsläge. 4.1.3Vi lever på en ömtålig planet – viktigt att definiera gränserna Mot bakgrund av att resilienta ekosystem tål ett visst mått av störningar funktioner i grunden förändras kan en långsiktigt hållbar markanvändning definieras som en markanvändning som håller sig inom vissa gränsvärden och som inte ger upphov till så stora störningar att ekosystemens funktioner i grunden förändras. Hur stora störningar som ett system klarar av är svårt att bedöma. En grupp av forskare har dock utvecklat s.k. planetära gränsvärden (eng. planetary boundaries) för bl.a. klimatförändringar, färskvattenanvändning och kemiska föroreningar. Dessa är globala gränsvärden som är tänkta att definiera inom vilka gränser mänskliga aktiviteter bör hålla sig för att inte ge upphov till 3Biologisk mångfald definieras här som variationsrikedomen bland alla levande organismer och de ekologiska system som de ingår i, både på land och i vatten. 4Peterson, G., et al. Ecological Resilience, Biodiversity, and Scale. Ecosystems 1: 6–18. 5Walker, B., et al. in : a Working Hypothesis for a Participatory Approach. Conservation Biology 6: 14. Utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning Gränsvärdena samspelar med varandra och överskrids en gräns är risken stor att flera av de andra gränserna antingen förflyttas eller även de överskrids. På tre av de nio områdena som forskargruppen definierat6 bedömer de att gränsvärdena är överskridna på global nivå. Det gäller klimatförändring, biologisk mångfald och kvävetillförseln till biosfären.7 Vi har bedömt två frågor som särskilt utmanande för att uppnå en långsiktigt hållbar markanvändning: begränsningen av och anpassningen till klimatförändringarna och påverkan på biologisk mångfald.8 Vidare bedömer vi att klimatförändringarna och den biologiska mångfalden i hög grad påverkas av den markanvändning som sker i samband med jord- och skogsbruk. Det innebär att markanvändningen har särskild betydelse för uppfyllandet av miljökvalitetsmålen Levande skogar och Ett rikt odlingslandskap. Utöver dessa miljökvalitetsmål är även måluppfyllelsen för flera andra mål beroende av hur jord- och skogsbruk bedrivs. Klimatförändringarna har betydelse för strategin om långsiktigt hållbar markanvändning på två sätt. Markanvändningen har – å ena sidan – betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Markanvändning i form av exempelvis jord- och skogsbruk kan bidra både till att mildra och öka utsläppen av växthusgaser beroende på hur markanvändningen sker. Klimatförändringarna har – å andra sidan – både direkta och indirekta effekter på markanvändningen och möjligheterna att nå andra miljömål. Klimatförändringarna kan komma att påverka ekosystemens biologiska mångfald samt deras förmåga att leverera ekosystemtjänster. Klimatförändringarna kan leda till ändrade 6De nio gränsvärdena utgörs av klimatförändring, stratosfäriskt ozon, markanvändning, färskvattenanvändning, biologisk mångfald, havsförsurning, kväve- och fosfortillförsel till biosfären och haven, aerosoler i atmosfären och kemisk förorening. 7Rockström, m.fl. 2009, A safe operating space for humanity, Nature, Vol 461/. 8Dessa ligger också i linje med de prioriteringar som gjordes i propositionen om svenska miljömål (prop. 2009/10:155). Utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning anspråk på den svenska marken vad gäller t.ex. livsmedelsproduktion. Efterfrågan på livsmedel som produceras i kan öka om förutsättningarna att bedriva jordbruk – som en följd av klimatförändringarna – försämras i andra delar av världen. Dessutom kan ambitionerna att begränsa klimatpåverkan exempelvis innebära ökade satsningar på bioenergi och vindkraft som påverkar markanvändningen. Klimatförändringarna kan även utgöra ett hot genom att exempelvis nya skadegörare drabbar det svenska jord- och skogsbruket. Odlingsförutsättningarna kan även förändras på ett oförutsett sätt. 4.2.2Markanvändningen och den biologiska mångfalden I den fjärde nationella rapporten angående konventionen om biologisk mångfald konstaterades att förlusten av biologisk mångfald i inte skulle vara hejdad till 2010, trots ökade ansträngningar . I skogs- och jordbrukslandskapet och i havet bedömdes framför allt kvaliteten hos många naturtyper som så dålig att flertalet inte har gynnsam bevarandestatus.9 För att klara av att bevara den biologiska mångfalden är det också viktigt att se till helheten i landskapet. Förändrade levnadsförhållanden påverkar förutsättningar för vissa arters fortlevnad och möjligheter för dessa att kunna söka sig till nya miljöer måste finnas och kräver ett samband i landskapet. Detta är särskilt viktigt sett ur ett klimatperspektiv där klimatförändringar kan resultera i att många arter behöver söka sig till nya områden där de rätta förutsättningarna finns. Miljökvalitetsmålet Levande skogar innebär att skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. En rik biologisk mångfald ökar ekosystemens förmåga att klara av påfrestningar t.ex. att stå emot stormar. Dagens skogsbruk är också beroende av vissa arter t.ex. att det finns naturliga fiender till 9 , 2010, Konventionen om biologisk mångfald och svensk naturvård Sammanfattning av fjärde nationella rapport till sekretariatet för konventionen om biologisk mångfald, rapport 6389. Utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning Förlust av biologisk mångfald kan därmed få stora konsekvenser för skogsbruket och skogsindustrin. har mängden död ved, arealen gammal skog och arealen lövträdsdominerad skog ökat i den produktiva skogsmarken. Trots detta har den biologiska mångfalden fortsatt att minska. Många arter och naturtyper i skogslandskapet har inte en gynnsam bevarandestatus.10 Enligt viss forskning kommer svensk skogstillväxt sannolikt att öka till följd av ett varmare klimat medan klimatpåverkan kan ha motsatt effekt i andra länder. Bränder, stormar och skadegörare kan dock öka med ett varmare klimat. Skogens och skogsmarkens roll som kolsänka för att minska mängden koldioxid i atmosfären kan även få ökad betydelse. Detta kan sammantaget leda till att konkurrensen om skogen – globalt sett – kommer att öka.11 Klimatförändringar kan även komma att innebära en ökad efterfrågan på biomassa, vilket kan innebära högre krav på att skogsbruket ska öka sin produktion. En ökad tillväxt i skogen skulle kunna mildra effekterna av konkurrensen om biomassa. Ett ökat totalt uttag av biomassa medför dock påverkan på mark, vatten och ekosystem. En förstudie om förnybara energikällors påverkan på de svenska miljömålen pekar på att den främsta miljöpåverkan kommer från uttag och användning av biomassa för energiändamål från markanvändningen, vilken kan leda till undanträngning av biotoper och minskad biologisk mångfald.12 Ett ökat uttag av material från skogen riskerar också att resultera i en ökad försurning av skogsmiljön. Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap innebär att odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. En förutsättning för att jordbrukslandskapets naturvärden ska finnas är själva brukandet av marken, vilket medför att det kommer att krävas aktiva insatser i landskapet för att bevara jordbruks- 10ArtDatabanken , Arter & naturtyper i habitatdirektivet – tillståndet i . 11Se bl.a. Mistra-SWECIA. 12IVL (2010), Biobaserade drivmedel: analys av potential, förutsättningar, marknad, styrmedel och risker och (2010), Förnybara energikällors inverkan på de svenska miljömålen. Utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning landskapets biologiska värden. Vilka metoder som används inom jordbruket är därför viktiga för att bevara dess natur- och kulturvärden. Ett allt mer specialiserat jordbruk kan därför påverka odlingslandskapets naturvärden, biologiska mångfald och landskapets variation negativt. Även nedläggning av jordbruksmark kan ha en sådan negativ effekt. Klimatförändringarna kommer att innebära nya utmaningar och anspråk för det svenska jordbruket. Dels kommer ändrade temperatur- och nederbördsförhållanden att ändra odlingsförutsättningarna, dels kan konkurrensläget komma att ändras när områden utomlands som används för matproduktion kan bli olämpliga för jordbruk. Därutöver kan klimatförändringen innebära ändrade förutsättningar för växt- och djursjukdomar och skadeorganismer. Slutligen kan anpassningsåtgärder till ett ändrat klimat påverka jordbrukslandskapet, t.ex. genom utökade krav på skydd mot översvämningar i form av eller våtmarker. Jordbruket bidrar till utsläpp av växthusgaser i form av lustgas från odlad mark, koldioxid från mulljordar och metan från idisslande djur. Jordbruket bidrar även till utsläppen bl.a. genom användningen av fossila bränslen.13 Även de åtgärder som sätts in för att begränsa klimatförändringen, i form av ökad efterfrågan på biobränsle, kan påverka jordbruket. Biobränslen kan produceras inom jordbruket eller som snabbväxande energiskog på . Den ökande efterfrågan på biobränslen kan även leda till att marginella jordbruksmarker skogsplanteras. 4.2.5Andra miljökvalitetsmål som påverkas av markanvändningen Övergödning orsakas av för höga halter av kväve och fosfor i marken eller vattnet. Näringsämnen som orsakar övergödning kommer bl.a. från jordbruk, reningsverk och enskilda avlopp, men även genom nedfall från luften av kväveoxider från trafik och kraftverk. Den extra tillförseln av näringsämnen orsakar förändringar i sjöar, vattendrag och skog samt på våt-, ängs- och betesmark, vilket leder till att arter som är anpassade till näringsfattiga miljöer trängs undan. Utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning Vissa typer av våtmarker hör till de mest produktiva och artrika ekosystemen. har våtmark försvunnit genom torrläggning och annan exploatering, och finns kvar. är det i delar av landet förbjudet med ny markavvattning av de våtmarker som finns kvar. Friluftsliv, turism, mineralbrytning och utbyggnaden av vindkraft är några intressen som gör anspråk på marken i fjällmiljöer. Renskötseln är också en form av markanvändning som ger fjällandskapet den betesprägling som betraktas som ursprunglig. Levande sjöar och vattendrag Många växt- och djurarter är beroende av att sjöar och vattendrag lämnas i princip orörda och inte regleras eller exploateras på annat sätt. Skogsbruk kan påverka förutsättningarna i vattendrag genom t.ex. mängden död ved som lämnas i vattnet. Även jordbruket påverkar sjöar och vattendrag genom näringsläckage. Hav i balans samt levande kust och skärgård Övergödning, miljögifter, överfiske, bebyggelse, sjöfart och turism hotar den biologiska mångfalden i kust- och havsområden. I vissa områden är avfolkning ett problem som leder till att odlingslandskap växer igen och att byggnadskultur förfaller. Grundvatten av god kvalitet Grundvattnet påverkas bl.a. av markanvändningen i tätorter och av bekämpningsmedel och nitrat som läcker ut från jordbruksmark. Försurning av marker leder till att aluminium och tungmetaller löses ut från marken och ner i grundvattnet. Utmaningar för en långsiktigt hållbar markanvändning har befolkningsmängden och tätorternas yta ökat kraftigt som förtätningen i städernas centrala delar ökat. Tillgången av grönområden har minskat, vilket leder till en minskad biologisk mångfald i tätortsbebyggelsen. Jordbruket påverkar miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bl.a. genom att tungmetaller tillförs marken genom jordbrukets användning av gödselmedel och slam och genom användning av bekämpningsmedel. Inom skogsbruket kan skador på marken orsakade av fordon orsaka urlakning av farliga ämnen till grundvatten och vattendrag. 5.1Utgångspunkter för valet av utredningsfrågor Miljömålsberedningen ska fokusera på särskilt svåra frågor som kräver långsiktiga politiska avvägningar och där avvägningar kan behöva ske både mellan olika miljömål och mellan miljömål och andra viktiga samhällsmål. Det är utgångspunkten för identifikationen av utredningsfrågor för det kommande arbetet med strategin för långsiktigt hållbar markanvändning. En utgångspunkt för Miljömålsberedningens arbete är samhällets gemensamma ansvar för att förbättra möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det behövs insatser från alla delar av samhället – stat, kommuner, näringsliv och det civila samhället – för att uppnå de förutsättningar som krävs för att nå målen. 5.2Hur arbetar vi med skydd och skötsel av landområden? Skydd av landområden är ett av flera medel för att upprätthålla biologisk mångfald.1 Det har även en potentiell betydelse för att begränsa vår klimatpåverkan och för anpassningen till kommande klimatförändringar. som skydd och skötsel av landområden är en viktig del av miljöpolitiken kan det skapa målkonflikter med andra viktiga samhällsmål, bl.a. näringspolitiska och regionalpolitiska mål. Kostnaderna för skydd av landområden har 1 I detta avsnitt använder vi begreppet skydd av landområden för att beteckna såväl formella skyddsformer som andra bevarandeåtgärder. även ökat kraftigt , bl.a. till följd av politiska beslut som ger högre ersättning till markägarna. Enligt skyddar av landytan.2 I denna siffra ingår dock inte Natura 2000-områden som inte är skyddade i nationalpark eller naturreservat, vilka utgör ytterligare . Det svenska skyddet av landområden har en tyngdpunkt på vad som inom Konventionen om biologisk mångfald kategoriseras som strikta naturreservat, antingen i form av s.k. vildmark eller i form av nationalparker.3 Det har gett ett fokus på icke-brukande och icke-skötsel inom skyddade områden i . I andra länder är det betydligt vanligare med skyddsformer som tillåter en högre grad av brukande i skyddade områden.4 Det svenska skyddet av landområden har sitt ursprung i upprättandet av nationalparker som påbörjades . I början var bevekelsegrunderna huvudsakligen estetiska och upplevelsebaserade. Över tiden har syftet med skyddet skiftat till skyddet av biologisk mångfald. Skyddet har även ökat kraftigt i omfattning sedan de första nationalparkerna inrättades, särskilt , och en rad olika statliga skyddsinstrument har utvecklats över tiden. 5.2.2Mål om skydd och skötsel av landområden i överenskommelsen från Vid partsmötet till konventionen om biologisk mångfald i beslutades om en strategisk plan som innehåller ett antal globala mål för arbetet med biologisk mångfald.5 Här beskriver vi först de formella åtaganden som följer av överenskommelsen i , följt av en bedömning av vad bör göra utifrån överenskommelsen i . 3Se avsnitt 2.2. 4Se avsnitt 2.2 för en närmare beskrivning av skyddets omfattning och inriktning. 5Se avsnitt 3.1 för en närmare beskrivning av strategin. Den strategiska planen innehåller 20 övergripande mål eller 2020 (Aichi-målen för biologisk mångfald), som är indelade i fem strategiska målsättningar. Den består av både (i) ambitioner för att uppnå målen på global nivå och (ii) ett flexibelt ramverk för de nationella och regionala målen. Parterna uppmanas att sätta upp sina egna mål inom detta flexibla ramverk, utifrån sina respektive nationella behov och prioriteringar, men med hänsyn till hur de kan bidra nationellt för att uppnå de globala målen. Alla länder behöver inte nödvändigtvis utarbeta ett nationellt mål för varje enskilt globalt mål. För vissa länder kan den gräns som har angetts för vissa mål på global nivå redan vara uppnådd. Andra mål kanske inte är relevanta ur ett nationellt perspektiv. (Punkt 13 i den strategiska planen från , egen översättning.6) Hela planen återfinns som bilaga 3. I strategin finns ett antal delmål till 20207 som berör skydd, skötsel och restaurering av landområden som bör hanteras inom ramen för en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning.8 Det gäller delmål 5 om att minska förlusten av naturliga miljöer; delmål 7 om hållbart jordbruk, skogsbruk och fiske; delmål 11 om skydd av land- och vattenytor; delmål 12 om att utrotandet av kända hotade arter ska upphöra; delmål 14 om att säkra eller restaurera ekosystem; delmål 15 om att öka ekosystemens resiliens och restaurera degraderade ekosystem; och delmål 16 om att konventionens mål om tillgång till genetiska resurser och rättvis fördelning av vinster från genetiska resurser ska vara konsistent med ländernas lagstiftningar senast 2016.9 6Det finns ännu ingen officiell översättning till svenska av den strategiska planen. Texten på engelska lyder: The Strategic Plan includes 20 headline targets for 2015 or 2020 (the Biodiversity Targets), organized under five strategic goals. The goals and targets comprise both: (i) aspirations for achievement at the global level; and (ii) a flexible framework for the of national or regional targets. Parties are invited to set their own targets within this flexible framework, taking into account national needs and priorities, while also bearing in mind national contributions to the achievement of the global targets. Not all countries necessarily need to develop a national target for each and every global target. For some countries, the global threshold set through certain targets may already have been achieved. Others targets may not be relevant in the country context. 7Delmålens målår är 2020 om inget annat anges. 8Som utvecklades i avsnitt 3.1 har beredningen i tidigare betänkande (SOU 2011:34) lämnat förslag till etappmål som berör andra delar av strategin från .