sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — För förvärras situationen av risken att förlorade kontrakt i innebär kostnader för överlämning samt brist- ande möjligheter att söka kompletterande intäkter från verksamhet i andra länder. 8.3Luftfartsverkets ekonomiska och finansiella förutsättningar Ur ekonomiskt och finansiellt perspektiv behöver avkastnings- krav och hantering av pensionsskulden ses över. Såväl bolagsbildning av hela som av kon- kurrensutsatta delar kan hanteras utan tillskjutande av anslags- medel. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer I samband med uppdelningen av per bedömdes en soliditetsnivå om , motsvarande (prognos för ), vara rimlig för det kvarvarande affärsverket. Bedömningen gjordes mot bakgrund av då rådande verksamhetsförutsättningar, bl.a. monopolverksamhet inom såväl en route som lokal flygtrafiktjänst och full kostnads- täckning för en route-intäkter. Vidare grundades bedömningen på den finansiella risken relaterad till pensionsskulden i form av effekter från förändrade ränteantaganden vid beräkning av skuldens storlek. Sedan ovan beskrivna bedömning gjordes har förutsättningarna förändrats. De mest genomgripande förändringarna är de nya presta- tionskraven för kostnader som finansieras genom undervägsavgifter och konkurrensutsättningen av lokal flygtrafiktjänst. Sammantaget medför de förändrade förutsättningarna att den operativa risknivån för har ökat. Vidare kan konstateras att pensionsskulden efter amortering av har vuxit snabbare än tidigare prognostiserat. Bland annat har en lägre diskonteringsränta vid beräkning av skulden medfört en ökning av densamma. Det pågår en process för att möjliggöra ytterligare amortering av pensionsskulden och har förhoppningar om att kunna lösa in av nuvarande skuld, motsvarande den del av pensionsskulden som utgörs av ej antast- bara pensioner. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer 8.3.2Luftfartsverket i nuvarande form I bilaga 5 återfinns en sammanfattning av en finansiell analys av Luft- fartsverket samt olika handlingsalternativ för strukturella lösningar. Tabellen nedan sammanfattar affärsplan. - Kommersiella & övriga intäkter Avskrivningar, materiella anl.tillg. Resultat efter fin. Resultat efter fin. Räntabilitet bokfört eget kapital I tabellen presenteras LFV:s prognos för perioden –2016. Prognosen har utarbetats baserat på det nya avgiftssystemet som föreslagits för perioden –2014. * Antagen skattesats om 26,. Intäkter hänförliga till en route-verksamheten följer föreslagen prestationsplan, vilket innebär en kostnadsminskning i reala termer om , samt prognostiserad trafik- utveckling. Intäkter hänförliga till terminalavgifter vid och har budgeterats enligt gällande regelverk med full kost- nadstäckning. Fortsatta effektiviseringar i enlighet med det besparingsprogram som initierades 2009 fortlöper –2014 och be- i samarbete och konkurrens med andra leverantörer räknas vid full effekt innebära årliga kostnadsbesparingar om . Avkastning på eget kapital förväntas öka från 2016, vilket i viss mån överstiger nuvarande avkast- ningskrav om . Pensionsskulden antas öka i linje med Statens tjänstepensions- verks prognos, vilket medför att likvida medel successivt ökar och beräknas överstiga per 2016. Ökningen av pensionsskulden får en negativ effekt på soliditet som beräknas minska från 2016. Enligt uppgift från har Statens tjänstepensions- verk bekräftat att det nu är tekniskt möjligt att särskilja antastbara pensioner från övriga. Detta medför förutsättningar för ytterligare amortering av skulden. En sådan amortering skulle få en positiv effekt på soliditeten och skapa möjligheter för högre av- kastning. För detta krävs dock regeringens och godkän- nande. I genomförd finansiell analys har inga antaganden gjorts om ytterligare amorteringar av nuvarande pensionsskuld. Baserat på beräknat avkastningskrav på eget kapital samt bedömd lånekostnad och kapitalstruktur kan genomsnittlig vägd kapital- kostnad beräknas till för i nuvarande form, vilket är i nivå med andra aktörer på marknaden för vilka avkastningskravet har ökat . affärsplan indikerar att soliditeten sjunker till till 2016. Prognosen är till stor del en följd av för- väntad tillväxt av pensionsskulden (omräkningseffekt av lägre dis- konteringsränta ej antagen i planen). Det är viktigt att notera att ytterligare amortering av pensionsskulden momentant skulle minska den finansiella risken. En amortering om , mot- svarande den del som utgörs av ej antastbara pensioner, per 2014 skulle öka soliditeten till omkring 25–. Ett inslag av ökad risk har tillförts i och med konkurrenssituationen och det prestationsbaserade avgiftssystemet. Det motiverar, allt annat lika, ett högre avkastningskrav. Aktuella avkastningsnivåer varierar i relativt stor utsträckning för europeiska leverantörer av flygtrafiktjänst. Genomsnittlig nivå uppgår till 6,9 pro- cent (7,median). Motsvarande siffror indikerar att avkast- ningskraven har ökat. Det är dock viktigt att notera att de angivna avkastningskraven avser bokförda värden vilket, i de fall bokförda i samarbete och konkurrens med andra leverantörer värden avviker kraftigt från motsvarande marknadsvärden, kan ge en skev bild. nuvarande avkastningskrav på på eget kapital är således lågt såväl utifrån en teoretisk beräkning som jämfört med aktuella nivåer för konkurrenter i . En implika- tion av detta är att vid upphandlingar av lokal flyg- trafiktjänst har en konkurrensfördel gentemot konkurrenter med högre, mer marknadsmässiga, avkastningskrav. Vid tillämpande av ett högre avkastningskrav ökar resultatkrav vilket ställer än starkare krav på kostnadsbesparingar. Noteras kan att Luft- fartsverkets affärsplan indikerar en avkastning som är större än nu- varande nivå17. 8.3.3Förutsättningar för bolagisering av hela eller delar av Den finansiella analysen indikerar att en bolagisering av Luftfarts- verket som helhet () är möjlig att genomföra på mark- nadsmässiga grunder. Likaså kan affärsområdet () ombildas till bolag på marknadsmässiga grunder. De finansiella prognoserna indikerar visserligen att en fullt ut mark- nadsmässig avkastning inte uppnås i ett kort perspektiv, men är rea- listisk att uppnå efter något års verksamhet i bolagsform. Under förutsättning att ytterligare amortering av pensionsskulden kan genomföras förbättras förutsättningarna för såväl alternativet som för på så sätt att en marknads- mässig avkastning kan förväntas . Vid gängse tillvägagångssätt enligt tidigare tillämpad modell för bolagiseringstransaktion uppstår heller inget behov av ytterligare kapitaltillskott vid något av de analyserade alternativen (utöver erläggande av aktiekapital). Ett nytt bolag skapas och förvärvar in- kråmet i aktuell verksamhet till ett pris som motsvarar ett bedömt marknadsvärde per bolagiseringsdatum. Förvärvet betalas med en revers av det nybildade bolaget. Det nya bolaget antas överta be- fintliga lån (inklusive pensionsskuld), samt genomföra en nyemission 17 Nuvarande avkastningskrav omfattar såväl konkurrensutsatt verksamhet som monopol- verksamhet. Om separata avkastningskrav kan fastställas för dessa båda delar kommer avkastningskravet även för monopolverksamheten att behöva ses över. I detta fall kan det vara mer relevant att avkastningskrav baseras på motsvarande krav i andra länder snarare än marknadsmässiga jämförelser. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer där den nya ägaren erlägger betalning för nyemissionen genom att kvitta betalning för aktier mot sin fordran på bolaget (reversen). 8.4.1Konkurrensneutralitet och statlig inblandning Utredningens bedömning: Den konkurrensutsatta delen av Luft- fartsverkets verksamhet bör organisatoriskt och ekonomiskt sepa- reras från verkets övriga verksamhet. I kapitel 5 har bl.a. de övergripande konkurrenspolitiska utgångs- punkterna belysts. Sammanfattningsvis kan det konstateras att rege- ringen genom förvaltningspolitiken har understrukit att statens uppgifter ska renodlas och att uppgifter som inte hör till statens kärnområden ska avvecklas eller överlåtas till någon annan. En ökad tydlighet mellan myndigheter och mellan dessa och andra rättsubjekt har eftersträvats.18 Statskontoret menar att själva myndighetsuppgiften bör definieras som uppgifter som är av sådan väsentlig betydelse att samhället inte kan riskera att de inte blir utförda om ingen beställer dem.19 Regeringens ståndpunkt har varit att konkurrensutsatt verksamhet normalt inte bör bedrivas i myndighetsform.20 Utgångspunkten för denna bedömning är att det är svårt att uppnå konkurrensneutralitet, eftersom det finns en risk för korssubventionering och otillbörligt gynnande av den egna affärsverksamheten. Det kan i sin tur leda till att nya aktörer har svårt eller helt avstår från att etablera sig. har regeringen konstaterat att den utifrån ett samhälleligt perspektiv emellanåt måste kunna ge en myndighet möjligheten att sälja en vara eller tjänst på marknaden. Universitetens och högskolornas uppdragsutbildning och uppdragsforskning är exempel på sådana verksamheter. Det kan också handla om att säkerställa att en viss tjänst tillhandahålls över 18Trafikanalys promemoria Organisering av det offentliga åtagandet för flygtrafiktjänster (PM 2011:12), s. 40. 19Statskontorets rapport för – myndighet, bolag eller både och? (rapport 2002:3), s. 13. 20Regeringens förvaltningspolitik (skrivelse 2000/01:151) samt Statlig förvaltning i medborgar- nas tjänst (prop. 1997/98:136). i samarbete och konkurrens med andra leverantörer hela landet eller en viss myndighets möjlighet att ha lokal förank- ring och god geografisk täckning21. Regeringen har tydliggjort att offentliga aktörer som agerar på en konkurrensutsatt marknad inte får göra det på ett sätt som hämmar det privata företagandet, dvs. myndighetsuppgifter ska hållas isär från kommersiell verksamhet och statligt stöd får inte snedvrida konkurrensen.22 För all kommersiell, konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs av statliga aktörer bör det därför finnas ett generellt krav på särredovisning, i synnerhet om den kommersiella verksamheten är av viss omfattning.23 Den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden för att uppnå konkurrensneutralitet är att organisatoriskt och redovisningsmässigt avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten.24 Vad gäller flygtrafiktjänsten finns det en rad motiv för ett offent- ligt åtagande. Bakgrunden till detta har belysts i kapitel 6. Omfatt- ningen och utformningen av det offentliga åtagandet beror inte minst på hur väl marknaden kan förväntas tillgodose de krav som ställs på verksamheten i det enskilda fallet. Flygtrafiktjänstens verk- samhet är av en sådan karaktär att den kräver statlig inblandning; dels på normerande nivå, dels på operativ nivå. I detta ligger en tänkbar intressekonflikt. Det är förenat med utmaningar att säker- ställa en fungerande övergång från en marknad med ett naturligt monopol till en fungerande marknad i konkurrens men med fort- satt betydande statlig inblandning. Det är därför betydelsefullt att marknaden för lokala flygtrafiktjänster utformas på ett sådant sätt att syftet med konkurrensutsättningen – en mer effektiv lokal flyg- trafikledningstjänst – uppnås. Den statliga verksamheten bör således fortskrida under sådana betingelser att det varken påverkar kon- kurrensen eller det offentliga åtagandet negativt. Min bedömning är att en förutsättning för en sådan utveckling är att den konkurrens- utsatta delen av verksamhet organisatoriskt och eko- nomiskt separeras från verkets övriga verksamhet. 21Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175), s. 63. 22Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140, bet. 2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16). 24Se stycke 5.2 Konkurrenspolitik. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer 8.4.2Omfattningen av konkurrensutsättningen och definitionen av lokal flygtrafiktjänst Konkurrensutsättningen av flygtrafikledningstjänst i anslut- ning till flygplats riskerar i samfällda terminalområden att skapa intressekonflikter och höga transaktionskostnader. Omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats bör därför tydligt avgränsas så att andra flygplatser inte påverkas. I vissa fall bör marknaden kunna hantera riskerna med in- tressekonflikter på egen hand. Så kan exempelvis vara fallet i Östgöta och TMA. För det fall andra aktörer kontrakteras för lokala flygtrafik- ledningstjänster vid flygplatser i Östgöta och TMA, bör överväga att överlämna till dessa aktörer att på verkets vägnar ombesörja flygtrafikledningstjänsten i respektive terminalområde. Ett tillägg görs i luftfartsförordningen (2010:770) med inne- börden att omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats ska bestämmas så att andra flygplatser inte påverkas. I propositionen Luftfartens lagar föreslog regeringen att flygtrafik- ledningstjänst för lufttrafik i luftrum i anslutning till en flygplats får tillhandahållas av innehavaren av en flygplats eller den som erhållit ett sådant uppdrag av innehavaren av flygplatsen.25 I skälen för regeringens förslag konstaterade regeringen att kontrollerat luft- rum inrättas vid flygplatserna för att skydda luftfarten vid start och landning. I kontrollerat luftrum ska flygtrafiktjänster för luftfartyg som ska landa på eller starta från flygplatsen finnas tillgängliga. Regeringen anförde vidare att det luftrum som omfattas av kon- kurrensutsättningen ska vara begränsat till det luftrumsblock som upprättats för att skydda trafiken vid den aktuella flygplatsen. Att i luftfartslagen reglera omfattningen av det luftrum som avses fram- stod enligt regeringens bedömning inte som praktiskt genomför- 25 Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 216. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer Istället föreslogs ge regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigandet att meddela de mer de- taljerade föreskrifter som är nödvändiga.26 Det är Transportstyrelsen som bestämmer omfattningen av det luftrum som är konkurrensutsatt. Transportstyrelsen har tolkat luft- fartslagen27 och förarbetena till lagen så att luftrummet i anslut- ning till flygplats omfattar inte endast kontrollzon utan även terminalområde.28 Tolkningen medför i de allra flesta fallen inga större praktiska förändringar jämfört med hur flygtrafiklednings- tjänsten tidigare bedrivits. Detta eftersom flygtrafikledningstjänsten i kontrollzon och terminalområde i vanligen bedrivs av en och samma flygledare. Det finns betydande samdriftsfördelar mellan produktion av flygtrafikledningstjänster i dessa luftrumsblock och det saknas erfarenheter av eventuella transaktionskostnader om produktionen skulle delas upp.29 Transportstyrelsen gör i sin tolkning av luftfartslagen emellertid ingen principiell åtskillnad mellan särskilda/enskilda och samfällda terminalområden. och Försvarsmakten anser att Transportstyrelsens tolkning är fel- aktig och har därför överklagat styrelsens beslut. Ett samfällt terminalområde karaktäriseras av att det innefattar kontrollerat luftrum över fler än en kontrollzon. Den flygkontroll- tjänst som bedrivs i det samfällda terminalområdet berör således flyg- ningar till och från flera flygplatser. Det finns fyra samfällda terminalområden i svenskt luftrum: Inrättandet av dessa samfällda terminalområden sammanfaller i allt väsentligt med de delar av det svenska luftrummet med mest flyg- trafik, dvs. det luftrum där det finns störst behov av flygtrafikled- ning. Samtliga samfällda terminalområden innefattar flygplatser med olika ägare. , och Östgöta TMA innefattar 26Ibid, s. 217. 276 kap. 13 § luftfartslagen (2010:500). 28Se stycke 3.2.3 Indelningen av luftrummet. 29Bilaga 2, s. 19. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer också militära flottiljflygplatser. TMA präglas av den starka kopplingen till trafiken på . De särskilda förhållanden som präglar de samfällda terminalom- rådena har föranlett Transportstyrelsen att bl.a. göra vissa anpass- ningar av luftrumsindelningen samt besluta om en införandetid för konkurrensutsättningen . I och TMA bedrivs flygtrafikledningstjänsten främst från de kontrollcentraler som är lokaliserade i anslutning till respektive . Med andra ord är verksamheten i huvud- sak samlokaliserad med områdeskontrolltjänsten i kontrollcentral- erna, men särskild från den flygplatskontrolltjänst som bedrivs i flygledartornen vid respektive flygplats. Konkurrensutsättningen av flygtrafikledningstjänsten i samfällda terminalområden medför att olika aktörer kan komma att bedriva flygtrafiktjänst inom ett och samma terminalområde, dock med en- samrätt inom den tilldelade sektorn. Om två flygplatser ligger tillräckligt nära varandra kan en sektionering vara omöjlig. Det är då troligtvis ägaren till den större flygplatsen som ges rätt att upphandla flygtrafikledningstjänsten i luftrummet. I dessa fall be- driver således leverantören flygtrafikledningstjänst för såväl sin kunds räkning, som för en annan flygplatshavares räkning. Flygplatsernas kapacitet begränsas i stor utsträckning av miljö- koncessioner samt de flygleder som Transportstyrelsen godkänner för inflygning till och från flygplatsen. Vid inflygningar mot ter- minalområden med begränsad kapacitet måste flygplanen anpassa fart m.m. redan i det övre luftrummet för att separationen till andra luftfartyg ska bibehållas under hela inflygningen. kan det även vara nödvändigt att avvakta i det övre luftrummet i väntan på klarering för att fortsätta inflygningen. Av miljö- och effektivitets- skäl är det önskvärt att dels minimera flygplanens tid i luften, dels minimera bränsleåtgången genom s.k. gröna inflygningar30. I dessa fall samplaneras flygplanets rörelser i såväl det övre luft- rummet som i terminalområdet. Det finns således ett stort inslag av koordinering inom terminalområdena, liksom mellan terminalom- råde och områdeskontrollen för det övre luftrummet.31 Utmaning- arna med att minimera utsläpp och förseningar är mest påtagliga 30Grön inflygning innebär att flygplanet sjunker kontinuerligt från sin marschhöjd till land- ningsbanan. Genom att sjunka kontinuerligt behövs i det närmaste inget motorpådrag vilket sparar bränsle och utsläpp. 31Bilaga 2, s. 19 f. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer vid flygningar till och från flygplatser inom samfällda terminalom- råden. Att överlåta flygtrafikledningstjänsten i samfällda terminalområden till leverantörer som handlar på uppdrag av – eller står under direkt kontroll av – enskilda flygplatshavare, kan generera intressekonflik- ter. Detta eftersom det naturliga konkurrensförhållandet mellan flyg- platshavarna riskerar att fortplanta sig till luftrummet och flyg- trafiktjänsten. Om flygtrafikledningstjänsten för samfällda terminal- områden upphandlas i förening med motsvarande tjänst för kon- trollzonen i anslutning till de olika flygplatserna inom terminalom- rådet, finns det således risk för att vissa inblandade aktörer söker gynna den egna flygplatsen/beställaren vid kapacitetsbegränsningar och trängsel eller genom konstruktion av flygvägar.32 Det skulle totalt sett kunna leda till suboptimeringar inom flygtrafiksystemet. Det är Transportstyrelsens ansvar att säkerställa neutralitet vid konstruktion av flygvägar samt att alla levererar den flygtrafiktjänst som krävs enligt den kravbild som finns och därmed främjar ett välordnat trafikflöde. Det får dock anses vara försvårande med ett system som teoretiskt sett ger en flygplatshavare ett påtagligt inflyt- ande över en annan flygplatshavares verksamhet med hänsyn till de svårhanterliga konkurrenssituationer det skulle kunna leda till. En mycket tydlig utgångspunkt för flygtrafiktjänsten är att flyg- säkerheten kommer i första hand. Konkurrens kan vara ett medel för att uppnå högre kostnadseffektivitet. Förändringar av detta slag får dock inte ske till priset av att ekonomiska intressen påverkar förmågan att lösa konflikter i luftrummet. Ambitionen vid en kon- kurrensutsättning bör därför vara att den inte påverkar den ope- rativa verksamheten negativt, varken i effektivitets- eller i flygsäker- hetshänseende. När luftrummet i samfällda terminalområden sektioneras för att möjliggöra att fler flygtrafiktjänstleverantörer bedriver flyglednings- tjänst i området, kan ett par olika konsekvenser förutses. För det första skapas ett antal gränsytor mellan de olika inblandade flyg- trafiktjänstleverantörerna, vilket förutsätter att dessa ska samverka för att tillsammans säkerställa separationen i luftrummet. Om denna samverkan skulle vara särskilt komplicerad, kan det leda till kapaci- tetsbegränsningar i flygtrafiken för att säkerställa flygsäkerheten. För det andra måste de olika leverantörerna enskilt svara för be- 32 Ibid, s. 19. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer manningen med flygledare för att med ensamrätt kunna bedriva flygledningstjänst i det ifrågavarande luftrummet. Det skulle i sin tur kunna leda till ett behov av fler flygledare, vilket innebär ökade transaktionskostnader.3334 Förutsättningarna för en lösning där marknaden själv hanterar de ovan nämnda riskerna skiftar i de olika terminalområdena.35 Ett tänkbart tillvägagångssätt är en s.k. klubb där de konkurrenter som har behov av koordination t.ex. konstruerar en gemensam funk- tion.36 En enhetlig lösning för alla fyra samfällda terminalområden är således inte nödvändig ur ett operativt perspektiv. Möjligheter till sådana marknadsbaserade lösningar förefaller vara bäst i Östgöta och TMA, eftersom dessa inte belastas av lika många kom- plicerande faktorer som och TMA. Dessa två sistnämnda terminalområden har starkare anknytning till områdes- kontrolltjänsten vid kontrollcentralerna och i Malmös fall till trafiken på . Mycket talar därför för att en vertikal integration av flygtrafikledningstjänsten i kontrollzon och terminalområde i dessa fall skulle leda till höga transaktionskostnader. Utifrån ekonomisk teori talar därför mycket för att de samfällda terminalområdena istället bör integreras vertikalt med områdeskontrolltjänsten och följaktligen inte upphandlas av flygplatserna.37 Sammanfattningsvis bedöms risken för höga transaktionskost- nader, suboptimeringar och intressekonflikter vara påtaglig vid konkurrensutsättningen av samfällda terminalområden. Framför allt intressekonflikter kan i sin tur resultera i ytterligare effektivitets- brister, eller i att en flygplatshavare missgynnas i förhållande till en annan. Ur ett effektivitetsperspektiv synes det även vara rationellt att integrera flygtrafikledningen i samfällda terminalområden med den i det övre luftrummet, snarare än med motsvarande i kontroll- zonen. Min bedömning är därför att omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats tydligt bör avgränsas så att andra flyg- platser inte påverkas. 33Ibid, s. 20. 34Flygbolaget har i ett yttrande till () avstyrkt en konkurrensutsättning av samfällda terminalområden bl.a. med hänsyn till flygsäkerheten, risken för ökade kostnader för brukarna (flygbolagen) samt att en ökad fragmentisering av luftrummet går stick i stäv med strävandena mot ett gemensamt europeiskt luftrum. (N2011/6758/TE). 35Bilaga 2, s. 21. 36Ibid, s. 20. 37Ibid, s. 21. i samarbete och konkurrens med andra leverantörer Av luftfartslagen framgår att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får besluta om omfattningen av luft- rummet i anslutning till en flygplats (där flygtrafikledningstjänst får ombesörjas av den som driver flygplatsen eller den som fått ett sådant uppdrag av den som driver flygplatsen).38 Enligt luftfarts- förordningen prövar Transportstyrelsen frågor som gäller flygtrafik- ledningstjänst i anslutning till en flygplats enligt det ovan nämnda lagrummet i luftfartslagen.39 Mot bakgrund av de skäl som jag tidi- gare redovisat, föreslår jag att luftfartsförordningen kompletteras såtillvida att omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats ska bestämmas så att andra flygplatser inte påverkas.