sou · H0B382 · 2012-12-04 00:00:00 — Vid en sammantagen bedömning anser vi att uppgiften att vara skiljenämnd inte bör kunna föras över till domstol. Ett avskaffande av möjligheten skulle dock inte innebära sådana nackdelar att detta skulle utgöra något hinder mot att välja alternativet att föra över hyres- och arrendenämndernas verksamhet till domstol. 3.5Intresseledamöters deltagande i handläggningen Som framgått är huvudregeln att s.k. intresseledamöter ska delta vid handläggningen i hyres- och arrendenämnderna. Grundläggande be- hörighetskrav för att komma i fråga som intresseledamot är att man är svensk medborgare, inte är underårig och inte heller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § (2 § fjärde stycket respektive 5 § tredje stycket nämndlagen). förordnar för varje hyres- och arrendenämnd ett lämpligt antal intresseledamöter för om högst . Före förordnandet ska sådana riksorganisationer av jordägare eller arrenda- torer respektive fastighetsägare, hyresgäster, bostadsrättshavare eller näringsidkare som kan anses väl företräda den intressegrupp som det är fråga om ges tillfälle att lämna förslag. Syftet med denna ordning är att tillgodose intresset av att intresseledamöterna är väl insatta i de frågor som nämnderna behandlar och att de på ett auktoritativt sätt kan uttrycka den berörda intressegruppens värderingar. Ord- ningen leder dock ofrånkomligen till att sådana personer utses som på något sätt har en koppling till de förslagsgivande organisationerna. Detta kan ge upphov till jäv (SOU 1987:13 s. 166). Trots benämningen intresseledamot är avsikten dock inte att leda- möterna ska uppfattas som företrädare för endera partens intresse. De ska liksom övriga domare göra en objektiv bedömning av samt- Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet liga fakta i ärendet utifrån sina särskilda kunskaper och erfarenheter (prop. 1974:151 s. 89). I det s.k. Langborgermålet (11179/84, dom ) pröva- de frågan om intresseledamöters deltagande i döm- ande verksamhet är förenligt med artikel 6 , dvs. rätten till en rättvis rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol. Sakfrågan i målet gällde om en förhandlingsklausul i hyresavtal skulle stå kvar. Enligt klausulen bestämdes hyran för lägenheten vid förhandlingar mellan två lokala hyresvärds- och hyresgästorganisationer. Vid Bostadsdomstolens prövning del- tog två ledamöter från riksorganisationer, som de i klausulen utpekade lokala hyresvärds- och hyresgästorganisationerna tillhörde. Enligt domstolen kunde intresseledamöterna, tack vare sina kun- skaper och erfarenheter, vara ett värdefullt inslag vid avgörandet av denna typ av tvister. Detta uteslöt dock inte, enligt domstolen, att deras oavhängighet och opartiskhet kunde ifrågasättas i ett enskilt fall. I det aktuella fallet ansåg domstolen att , efter- som han hade yrkat att klausulen skulle utgå ur avtalet, rimligen kunde befara att intresseledamöterna hade ett gemensamt intresse som stod i motsats till hans eget intresse. fälldes därför för brott mot artikel 6, då Bostadsdomstolen vid avgörandet av tvisten inte kunde anses som en opartisk och oavhängig domstol. Domen resulterade i att sammansättningsreglerna ändrades i viss utsträckning på så sätt att endast lagfarna ledamöter ska ingå vid pröv- ningen av en del tvister. Av 5 a § nämndlagen framgår att intresse- ledamöter inte ska delta när hyresnämnden avgör ett ärende som gäller fråga om en förhandlingsklausul ska föras in eller slopas i ett hyresavtal enligt 2 § hyresförhandlingslagen, ersättning enligt 20 § hyresförhandlingslagen till en hyresgästorganisation för dess för- handlingsarbete, prövning av hyresvillkor med tillämpning av 21 § hyresförhandlingslagen, tvist om förhandlingsordning enligt 9 eller 13 § hyresförhandlingslagen eller skadestånd enligt 26 eller 27 § hyres- förhandlingslagen. består i dessa ärenden av två lag- farna ledamöter. Motsvarande gäller om de intresseledamöter som i normal sammansättning annars skulle delta har anknytning till orga- nisationer som kan antas ha ett gemensamt intresse som står i strid med den ena partens intresse i saken. De intresseledamöter som med hänsyn till ärendets beskaffenhet och övriga förhållanden bedöms lämpligast ska delta i handlägg- ningen (3 § fjärde stycket respektive 6 § fjärde stycket nämnd- lagen). Ledamöterna tjänstgör i hyres- och arrendenämnden i den Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet ordning som chefen för nämnden beslutar efter samråd med dem. I hyresnämndsinstruktionen anges att till tjänstgöring bör i första hand kallas ledamöter med kännedom om förhållanden på den ort, till vilken ärendet har närmast anknytning. I tabell 3.4 finns en uppställning över antalet intresseledamöter per nämnd som har förordnat för mandatperioden till . Antal intresseledamöter per nämnd Frågan om intresseledamöternas medverkan i den dömande verk- samheten har varit föremål för omfattande och intensiva diskussioner. Dessa har ofta gällt intresseledamöternas ställning och frågor om jäv (jfr prop. 1993/94:200 s. 33 f.). behandlade i delbetänkandet Översyn av 3, Expertmedverkan och specialisering (SOU 1987:13 s. 179–187) frågan om det från jävssynpunkt eller annan principiell synpunkt möter hinder mot att intresseledamöter deltar i handlägg- ningen av hyres- och arrendemål vid tingsrätterna. Utredningen kon- staterade att intresseledamöternas medverkan torde vara en bidra- gande orsak till att hyres- och arrendenämnderna har fungerat väl och vunnit allmänhetens förtroende. Utöver att tillföra sakkunskap fyller intresseledamöterna, enligt utredningen, samma funktion som Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet nämndemän och bidrar dessutom till att rättskipningen vid nämn- derna förankras hos de berörda organisationerna. Utredningen kom fram till att det i de allra flesta fall inte föreligger något hinder från jävssynpunkt mot att låta intresseledamöter delta i handläggningen av hyres- och arrendemål vid tingsrätt. Enligt utredningen bör dock intresseledamöter inte delta vid prövningen av vissa specifika ärende- typer, däribland vissa ärenden enligt hyresförhandlingslagen. övervägde vidare om redan själva före- komsten av ledamöter, som utsetts efter förslag av en intresseorga- nisation, i allmän domstol skulle minska tilltron till domstolens opartiskhet. Utredningen konstaterade att kravet enligt 1 kap. 9 § regeringsformen på att rättskipningen ska utövas opartiskt även gäl- ler för de särskilda domstolarna och förvaltningsmyndigheter där intresserepresentation förekommer. Vidare noterade utredningen att intresseledamöterna inte ska uppfattas som intresserepresentanter i egentlig mening utan som objektiva meddomare. Om intresseleda- möter ska tjänstgöra i domstol ska de avlägga domared och enligt utredningen kan man inte helt bortse från den betydelse som en sådan ed kan ha för deras opartiskhet. Utredningen föreslog att benäm- ningen intresseledamot borde ersättas med ett annat uttryck, t.ex. särskild ledamot. Sammanfattningsvis kom alltså fram till att det inte finns fog för åsikten att införandet av ett system med in- tresseledamöter vid tingsrättens handläggning av hyres- och arrende- tvister skulle rubba förtroendet för domstolarnas opartiskhet, under förutsättning att systemet ges den av utredningen föreslagna ut- formningen. Även hyreslagstiftningsutredning kom fram till att det inte finns något formellt hinder mot att låta intresseledamöter delta i dömandet vid domstolarna under förutsättning att man behåller det undantag som dom i Langborgerfallet medförde. Utredningen ansåg också att det finns skäl att ersätta termen intresse- ledamot med en mer rättvisande beteckning, nämligen särskild leda- mot (SOU 1999:15 s. 176–179). Vi delar uppfattningen att intresseledamöterna fyller viktiga funk- tioner vid prövningen av hyres- och arrendetvister. Visserligen kan deras deltagande ge upphov till jävssituationer. Sådana är dock, med Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet tanke på utformningen av sammansättningsreglerna, inte särskilt vanliga och kan i det enskilda fallet hanteras ganska enkelt genom att en annan ledamot träder i den jäviga ledamotens ställe. Att in- tresseledamöters deltagande i enstaka fall kan ge upphov till jäv ut- gör enligt vår bedömning därmed inte en sådan omständighet som generellt hindrar deras deltagande vid prövning i domstol. Frågan är då om principiella skäl utgör hinder mot att låta leda- möter, som är nominerade av intresseorganisationer, döma i allmän domstol. Skulle själva förekomsten av sådana ledamöter i allmän dom- stol vara ägnat att minska tilltron till domstolens opartiskhet? Som flera tidigare utredningar påpekat är termen intresseledamot missledande eftersom ledamoten egentligen inte kan sägas repre- sentera ett visst intresse. Ledamoten ska, precis som andra domare, i stället göra en objektiv prövning av saken. Om hyres- och arrende- nämndernas verksamhet förs över till allmän domstol kommer in- tresseledamöterna också att få avlägga domared, vilken ytterligare inskärper kravet på domaren att vara opartisk. En ytterligare omständighet som enligt vår uppfattning minskar risken för att deltagande av intresseledamöter skulle vara ägnat att minska tilltron till domstolens opartiskhet är den intressebalans som föreligger i sammansättningen. Vid prövning av tvister angå- ende bostadslägenhet ska t.ex. en av ledamöterna vara väl förtrogen med förvaltning av hyresfastighet medan den andre vara väl förtrogen med bostadshyresgästers förhållanden. Motsvarande intressebalans gäller vid prövningen av övriga hyres-, arrende- och bostadsrätts- tvister. Enligt vår uppfattning medför denna intressebalans att utrym- met för misstro mot domstolens opartiskhet blir mycket litet. Vår sammantagna bedömning är därför att inte heller skäl av mer prin- cipiell karaktär utgör hinder mot intresseledamöternas deltagande i allmän domstol. Vi föreslår dock att benämningen intresseledamot i så fall ersätts med beteckningen särskild ledamot, som är den vedertagna beteckningen på ledamöter som dömer i domstol utan att ingå i denna (prop. 2009/10:215 s. 122 f.). Våra överväganden beträffande frågan i vilken utsträckning intresseledamöter bör delta samt vem som bör utse ledamöterna redovisas i avsnitt 7.5.2. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet 3.6.1Allmänt om myndigheters serviceskyldighet Myndigheternas skyldighet att ge service regleras i olika författ- ningar. I 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223) finns grundläggan- de föreskrifter om serviceskyldigheten.9 Beträffande förvaltnings- myndigheterna gäller dessa bestämmelser både vid handläggningen av ärenden och vid annan förvaltningsverksamhet hos myndigheter- na (1 § förvaltningslagen). Förvaltningslagen är även tillämplig för domstolarnas handlägg- ning av förvaltningsärenden. Lagen gäller däremot inte för domstolar- nas rättskipande eller rättsvårdande verksamhet (prop. 1985/86:80 s. 57). I 13 § första stycket förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. föreskrivs dock att dom- stolar även i den del av verksamheten som inte omfattas av förvalt- ningslagen i lämplig utsträckning ska lämna upplysningar till enskilda i frågor som rör den verksamheten. Vidare innehåller tryckfrihets- förordningen samt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) be- stämmelser om utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter. Enligt 4 § första stycket förvaltningslagen ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till en- skilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Av bestämmelsens andra stycke följer att frågor från enskilda ska be- varas . Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet bör myndigheten hjälpa honom eller henne till rätta (4 § tredje stycket). Bestämmelsen innebär alltså att myndigheterna ska hjälpa enskilda att ta till vara sin rätt. Hjälpen kan t.ex. avse upplysningar om hur man gör en ansökan, råd om vilka handlingar som bör bifogas och hjälp med att fylla i blanketter. Bestämmelsen tar inte bara sikte på sådan hjälp som ligger på det formella planet. När det behövs och är lämpligt ska myndigheten också vägleda den enskilde genom att, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning, verka för att utredningen begränsas till vad som är nödvändigt, fästa den enskildes uppmärksamhet på att det finns ett annat bättre sätt att 9 lämnade i betänkandet SOU 2010:29 förslag till en helt ny förvaltningslag. Enligt utredningens förslag blir service- och samverkansfrågorna föremål för en något striktare och mera restriktiv reglering än den nuvarande. Frågorna om myndig- heternas service och tillgänglighet behandlas på s. 187 ff. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet nå det han eftersträvar osv. Skyldigheten att ge vägledning gäller i princip oberoende av begäran. Bestämmelsen ska tillämpas inte bara i förhållande till parter i ärenden utan också i förhållande till med- borgare i allmänhet och företrädare för massmedierna (prop. 1985/86:80 s. 59). Regler om sekretess kan begränsa myndigheternas serviceskyl- dighet. Vidare framgår av förarbetena att varje myndighet kan och bör anpassa sin service till den aktuella arbets- och resurssituationen. Myndigheten kan också göra vissa begränsningar efter en mera all- män lämplighetsbedömning. Enbart sakligt motiverade begräns- ningar får dock göras. I ärenden där det finns flera enskilda parter med motstridiga intressen måste hänsyn också tas till att hjälp som myndigheten lämnar en av parterna ibland kan vara till nackdel för motparten och skada tilltron till myndighetens opartiskhet. Här är det närmast frågans art som blir av betydelse (a. prop. 1985/86:80 s. 60). I serviceskyldigheten ingår alltså även att myndigheterna ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda ska allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt (5 § första stycket förvaltningslagen). Myndigheterna ska också se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och e-post och att svar kan lämnas på samma sätt (5 § andra stycket förvaltningslagen). I 5 § tredje stycket förvaltningslagen finns föreskrifter om myndigheternas skyldighet att ha öppet för att ta emot allmänna handlingar och framställningar om att få ta del av sådana handlingar. Myndigheten får inte ta ut någon avgift för hjälpen om det inte finns författningsstöd för det. Ytterligare föreskrifter om att myndigheterna ska tillhandahålla information finns i 6 § tredje stycket myndighetsförordningen (2007:515). Praxis som rör tillämpningen av bestämmelserna om myndig- heternas serviceskyldighet härrör huvudsakligen från Justitieombuds- mannen (JO). Vi berör här endast några av dessa beslut som handlar om myndigheternas serviceskyldighet ur ett opartiskhetsperspektiv. En mer detaljerad framställning över JO:s praxis finns i m.fl. a.a., särskilt s. 75–94. JO 1996/97 s. 402 gällde den omständigheten att en byggnads- inspektör på en miljö- och byggnadsnämnds vägnar hade utfört en besiktning av ett arbete i en byggnad utan att det fanns rättsligt stöd för detta i . Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet gällande att stöd för besiktningen fanns i allmänna bestämmelser om myndighetens serviceskyldighet. JO uttalade att en allmän begränsning i en myndighets möjlig- heter att bedriva service kan härledas från överordnade bestämmel- ser i grundlag. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska nämligen för- valtningsmyndigheter m.fl. beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. JO uttalade vidare att i ärenden där det finns flera enskilda parter med motstridiga intressen kan tilltron till myndighetens opartiskhet alltså kräva att hjälp inte lämnas eller frå- gor inte besvaras, även om det av andra skäl inte föreligger hinder mot att lämna upplysningar. Myndigheten bör alltså i regel avstå från att besvara frågor eller på annat sätt lämna upplysningar, om dessa gäller förhållanden av t.ex. civilrättslig innebörd, vilka kan antas vara eller bli omstridda och eventuellt prövade i en rättegång. JO ansåg i det aktuella fallet att byggnadsinspektören klart hade överskridit sina befogenheter. I JO 2007/08 s. 495 riktade JO kritik mot en förrättningslant- mätare för hjälp åt en part med att bemöta ett överklagande av lant- mätarens beslut. Även JO 2009/10 s. 191 handlade om den omständigheten att en tjänsteman hade hjälpt en part med att bemöta ett överklagande. JO konstaterade här på nytt att myndighetens serviceskyldighet är underordnad grundlagens krav på opartiskhet och saklighet. Vidare underströk JO att det alltså inte är fråga om att avväga serviceskyl- digheten mot regeringsformens bestämmelse utan om att den service som myndigheterna ger ska hålla sig inom den bestämmelsens ramar. Att en part är mer resursstark än en annan medför varken rätt eller skyldighet för en myndighet att ge avkall på kravet på opartiskhet gentemot parterna. Om den service som myndigheten lämnar är alltför omfattande kan bestämmelserna om jäv i vissa fall aktualiseras (se JO 2006/07 s. 373). Beträffande domstolarnas serviceskyldighet uttalades i proposi- tionen 1986/87:89 om ett reformerat tingsrättsförfarande (s. 115 f.) att en utgångspunkt för omfattningen av denna bör vara att den ska sträcka sig så långt som är möjligt utan att befogade intressen träds för när. En naturlig gräns sätts av det faktum att domstolsförfaran- det normalt är ett förfarande där två parter står mot varandra och där domstolens hjälp till den ena parten lätt kan av motparten uppfattas som att domstolen inte är opartisk. Principen bör vara att domstolens förprocessuella serviceskyldighet i tvåpartsmål inskränker sig till att Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet ge upplysningar av mer formell art, t.ex. att ge anvisningar om hur ett formulär för stämningsansökan fylls i och att lämna allmänna uppgifter om förfarandet vid domstolen. Beträffande ärenden av en- partskaraktär är det naturligt att den förprocessuella servicen i mån av behov går längre och mer närmar sig den som är tänkt att gälla enligt förvaltningslagen. I detta avsnitt beskriver vi hyres- och arrendenämndernas upplys- ningsverksamhet, dvs. de upplysningar som nämnderna, muntligen (per telefon eller vid besök) eller skriftligen (brev eller e-post) lämnar enskilda i frågor som rör deras verksamhet. Av tradition har hyres- och arrendenämnderna haft en förhål- landevis omfattande upplysningsverksamhet per telefon (Riksupp- lysning – gemensam telefonupplysning för hyres- och arrende- nämnderna, promemoria s. 4). Våra kontakter med nämnderna har bekräftat att det är mycket vanligt att enskilda vänder sig till dem för att få information. Frågorna gäller huvudsakligen hyra och bostadsrätt. En undersökning visade att endast av frågorna per telefon rörde arrende (a. promemoria s. 5). Frågorna är av olika karaktär. Det kan t.ex. handla om enkla för- frågningar som om en viss person eller ett visst företag förekom- mer eller har förekommit som part vid nämnden. Andra frågor kan gälla innehållet i en rättsregel eller vad som gäller rättsligt i en viss beskriven situation. Dessa frågor kan vara betydligt mer kompli- cerade att besvara och kan ge upphov till svåra överväganden kring gränsdragningen mot rådgivning. Det vanligaste är att enskilda ställer frågor per telefon. Frågor per e-post förekommer också i stor om- fattning. Vidare ställer enskilda frågor vid personliga besök. Hur upplysningsverksamheten är organiserad skiljer sig – både till omfattning och till inriktning – något åt mellan de olika hyres- och arrendenämnderna. En del av uppgifterna nedan bygger på uppskatt- ningar av medarbetarna vid nämnderna. De tre stora nämnderna samt nämnderna i och har särskilda tider för telefonupplysningsverksamheten. Av dessa har alla förutom nämnden i öppet under ett varierande antal timmar varje vardag. Nämnden i har telefontid endast , kl. 13.00–15.00. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet andra sidan bemannas upplysningen under dessa tider av ett för- hållandevis stort antal personer. Upplysningen vid nämnderna i och nås på ett särskilt telefonnummer. För övriga nämnder gäller det ordinarie telefonnumret. Vidare finns det variationer beträffande i vilken utsträckning hyres- råden deltar i upplysningsverksamheten. Vanligtvis kopplas samtalen i första hand till en sekreterare vid nämnden. Först när sekreteraren inte kan svara på en fråga kopplar han eller hon vidare samtalet till ett hyresråd. Det förekommer dock att enskilda antingen i växeln ber att få tala med en jurist eller har direkttelefon- numret till ett hyresråd. Vidare deltar hyresråd på en del ställen mera generellt i upplysningsverksamheten. Det är vanligt att frågor per e-post besvaras av hyresråden. Beträffande omfattningen av telefonupplysningen kan som exem- pel nämnas att i har upp- skattat att den tar emot 20–30 telefonsamtal per dag. Ett av nämndens hyresråd har uppgett att han ägnar per dag åt upp- lysningsverksamheten.10 Det förekommer som sagt också allmänna frågor per e-post. Som exempel kan nämnas att det till i kom in 289 sådana frågor.11 Ett par av de andra mindre nämnderna har uppskattat att de i genomsnitt får in cirka en förfrågan per dag. En annan av de mindre nämnderna har uppskattat antal e-postfrågor till mellan två och tre per dag. Det vanliga är att upplysningsverksamheten ingår som en av nämndsekreterarnas ordinarie arbetsuppgifter. Hyres- och arrende- nämnden i har dock valt en annan organisation för sin upp- lysningsverksamhet. Här är utgångspunkten att en vid nämnden an- ställd informatör besvarar nämndens samtliga frågor som inte rör pågående ärenden. Undantag görs vidare för en del frågor om arrende, vilka hyresråden besvarar. Uppskattningsvis tar informatören emot cirka 5 000 telefonsamtal. Informatören besvarar också i stor utsträckning de allmänna förfrågningar som kommer in per e-post till nämnden. Allmänheten kan även få upplysningar genom hyresnämndernas gemensamma webbplats, . Där finns en be- 10I den uppskattade tidsåtgången ingår även besvarande av frågor som inkommer per e-post. På den aktuella nämnden besvaras e-postfrågor till stor del av hyresrådet. 11När en förfrågan inkommer registreras den under ett nummer. Om följdfrågor inkommer registreras de under samma nummer. Det faktiska antalet frågor är därmed i praktiken högre. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet skrivning över verksamheten och förfarandet vid hyresnämnden. Vidare lämnas information om den materiella hyres- och bostads- rättsliga regleringen inom områden som andrahandsupplåtelser, byte av lägenhet, besittningsskydd och hyressättning. På webbplatsen publiceras också svar på vanliga hyres- och bostadsrättsliga frågor. Det är även möjligt att skriva ut ansökningsblanketter från webb- platsen. En motsvarande gemensam webbplats för arrendenämnder- na är under framtagande. 3.6.3Tidigare utredningar, m.m. hyreslagstiftningsutredning föreslog, som framgått av av- snitt 2.1.2, att merparten av hyres- och arrendenämndernas verk- samhet skulle föras över till domstol. Utredningen analyserade och övervägde i det sammanhanget upplysningsverksamheten (SOU 1999:15 s. 364 f.). Utredningen konstaterade att upplysningsverksamheten vid dom- stolarna inte är av samma omfattning som vid nämnderna. Därför var det nödvändigt för utredningen att överväga om upplysningsverk- samheten borde flyttas över till någon annan myndighet eller till- godoses på något annat sätt. Utredningen konstaterade inledningsvis att regelsystemet på det hyres- och arrenderättsliga området är komplicerat och svårtillgäng- ligt.