sou · H0B311 · 2012-04-04 00:00:00 — En annan sak är att det i och för sig kan finnas skäl att ifrågasätta den grundläggande bedömningen att borgenären inte bör ha rätt till ersättning för sina inledande processkostnader. funktion och roll i utsökningsprocessen kan delvis ha förändrats sedan den bedömningen gjordes år 1981.6 Det kan t.ex. inte uteslutas att mer uttalade objektivitetskrav på har inneburit ett ökat ansvar för borgenären. Borgenärens kostnader i utsökningsprocessen kan därför ha ökat i vissa fall. Dessa eventuella förändringar beror dock inte på bestämmelserna direktiv. En förändring av rätten till ersättning förutsätter dessutom rimligen ett mer samlat grepp om de kostnader som uppkommer i utsökningsprocessen (inklusive en kartläggning av hur stora de faktiska kostnaderna är för borgenären). Detta kan inte ske inom ramen för denna utredning. Vi har sammantaget funnit att det inte finns tillräckliga skäl att frångå den bedömning som gjordes vid genomförandet av direktiv angående rätten till ersättning för processkostnader hos . Svensk rätt uppfyller alltså direktivets krav på att borgenären ska vara berättigad till skälig ersättning för 2001/02:132 s. 35 ff. 1980/81:8 s. 827 f. de indrivningskostnader som överstiger det fasta beloppet. Vi föreslår därför inte någon författningsändring. 9.4Hur bör ersättningsbeloppens storlek regleras? Förslag: Ersättningsbeloppens storlek ska framgå av inkassokostnadslagen. De schabloniserade ersättningsbeloppen ska ange den normala ersättningsnivå som en borgenär har rätt till. Om det finns särskilda skäl, ska ersättning kunna utgå med ett högre belopp. 9.4.1Lag eller förordning? I inkassokostnadslagen anges att ersättning för betalningspåminnelse, inkassokrav och upprättande av amorteringsplan utgår med skäligt belopp enligt vad regeringen närmare föreskriver (4 § andra stycket). Storleken på beloppen framgår av inkassokostnadsförordningen. I regeringsformen anges att föreskrifter om enskildas ekonomiska förhållanden inbördes ska meddelas genom lag (8 kap. 2 §). Regeringen är dock behörig att genom förordning meddela föreskrifter om verkställighet av lag (8 kap. 7 §). Vid införandet av inkassokostnadslagen ifrågasatte Lagrådet om det var förenligt med grundlagen att reglera ersättningsbeloppens storlek i en förordning. och den dåvarande regeringen bedömde dock att fastställandet av beloppens storlek utgör en sådan verkställighetsföreskrift som regeringen är behörig att besluta om.7 I vårt uppdrag ingår att utvärdera behovet av att höja ersättningsbeloppens storlek. Vi har även föreslagit att det införs en ny ersättningsform, förseningsersättning, i inkassokostnadslagen. I dessa frågor får anses ligga att även överväga hur beloppens storlek bör regleras, i lag eller i förordning. Grundlagsreformen gör det särskilt angeläget att behandla regleringsfrågan. I det följande redogörs kortfattat för förarbetena till regeringsformens bestämmelser om verkställighetsföreskrifter och hur 1980/81:103 och s. 103 och 329 f. frågan om regeringens handlingsutrymme har bedömts i tidigare lagstiftningsärenden. Därefter redovisas våra slutsatser om hur ersättningsbeloppens storlek bör regleras. I förarbetena till regeringsformen angavs att verkställighetsföreskrifter ska vara tillåtna om det är fråga om föreskrifter av rent administrativ karaktär. I viss utsträckning bedömdes det dock vara ofrånkomligt att tillåta att regeringen beslutar om verkställighetsföreskrifter som fyller ut en lag i materiellt hänseende, även om lagen i och för sig befinner sig inom det obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att regeringen ska få meddela en sådan förordning angavs vara att den lagbestämmelse som ska kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt. Det framhölls att regeringen inte genom en verkställighetsföreskrift får besluta om något som kan upplevas som en ny skyldighet för enskilda eller göra ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.8 Regeringens möjligheter att utfärda verkställighetsföreskrifter på civilrättens område har inte påverkats av grundlagsreform. Lagrådet har i flera likartade lagstiftningsärenden väckt frågan om regeringens handlingsutrymme att meddela verkställighetsföreskrifter. Vid införandet av den numera upphävda konsumentkreditlagen (1977:981) behandlades frågan om bestämmandet av skälig ersättning för borgenären i mål om handräckning för återtagande av en vara. Lagrådet uttalade att inom området för den egentliga civilrättsliga lagstiftningen torde det i allmänhet vara uteslutet att meddela verkställighetsföreskrifter. Vidare anfördes att regleringen ska, med den utförlighet som anses påkallad, meddelas i lag samt att frågor som inte är direkt lagreglerade måste överlämnas till rättstillämpningen att lösa. I lagstiftningsärendet var det dock inte fråga om en egentlig civilrättslig bestämmelse, utan om en skyldighet att 1973:90 s. 211. betala en kostnad som stod rättegångskostnaderna nära. Regleringen hade därför ett visst processrättsligt inslag. Utrymmet för att meddela verkställighetsföreskrifter inom processrätten bedömdes vara större än inom civilrätten. Lagrådet invände därför inte mot att regeringen i ett sådant fall meddelar föreskrifter om vilket belopp som i normalfallet ska utgå. Lagrådet ansåg dock att det fanns ett behov av att särskilt ange att domstolen har kvar sin principiella skyldighet att bestämma ersättningen. Varken regeringen eller fann dock skäl att ifrågasätta grundlagsenligheten av att låta regeringen besluta i frågan. Något särskilt stadgande i enlighet med vad Lagrådet hade föreslagit infördes därför inte.9 Även vid införandet av lagen om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl. ifrågasattes om en liknande bestämmelse var förenlig med grundlagen. Inte heller detta uttalande fick något genomslag hos lagstiftaren.10 Som nämnts behandlades frågan om regeringens behörighet att fastställa vad som utgör en skälig kostnadsersättning när inkassokostnadslagen infördes. Lagrådet underströk att lagrådsledamöter i de tidigare lagstiftningsärendena hade påpekat att regeringsformen inte ger regeringen utrymme att besluta i en sådan fråga. Det framhölls att trots dessa synpunkter hade utfärdat lagar som inneburit att sådan behörighet ansetts tillkomma regeringen. Lagrådet ansåg därför att det inte var meningsfullt att även i detta ärende diskutera frågan ytterligare. Det pekades dock på att frågan om verkställighetsföreskrifterna är rättsligt giltiga står öppen till dess att de har prövats i domstol. En ledamot av Lagrådet ville lämna lagförslaget utan erinran. Han ansåg att ersättningsbeloppens storlek kunde vara fråga om en tillåten utfyllnad av lag och hänvisade till att , trots Lagrådets invändningar, upprepade gånger godkänt en sådan form av reglering. Han poängterade särskilt de praktiska problem det skulle innebära att låta nära nog behöva ta ställning till kostnadsersättningarnas storlek.11 1976/77:123 s. 357 ff. 1977/78:142 s. 160 ff. 1980/81:10 s. 329 ff. I regeringsformen anges att om en domstol finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst (11 kap. 14 §). Lagprövningsrätten innebär bl.a. en möjlighet till kontroll av författningars grundlagsenlighet. innehöll lagprövningsregeln även ett stadgande om att underlåtelse att tillämpa föreskrifter som beslutats av eller regeringen skulle ske endast om felet var uppenbart. Detta s.k. uppenbarhetsrekvisit togs bort i samband med grundlagsreformen . infördes en erinran om att det särskilt ska beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag. Det kan hävdas att domstolarna genom detta har getts ett större utrymme än tidigare att underkänna en författning om den står eller har tillkommit i strid med grundlagen. Inkassokostnadslagen reglerar det inbördes förhållandet mellan enskilda och tillhör därför – enligt 8 kap. 2 § regeringsformen – det obligatoriska lagområdet (civilrätten). Som framgått har Lagrådet framhållit de invändningar som kan riktas mot att regeringen fyller ut en civilrättslig lag genom verkställighetsföreskrifter. Vid bedömningen av om ersättningsbeloppens storlek bör anges i lag eller i förordning bör beaktas att grundlagsreformen kan ha medfört att domstolarnas möjlighet att åsidosätta grundlagsstridiga författningar har ökat. Den osäkerhet som alltså råder talar för att reglera ersättningsbeloppens storlek i lag. Regler om ersättning enligt inkassokostnadslagen gäller utan tvekan enskildas ekonomiska förhållanden inbördes, vilket hör till kompetensområde. Det har ifrågasatts om beloppens storlek är sådan utfyllnad av lag som regeringen har möjlighet att meddela verkställighetsföreskrifter om. Mycket talar således för att beloppens storlek inte bör regleras genom en förordning. Det skulle givetvis vara olyckligt om domstolarna skulle komma att underkänna inkassokostnadsförordningen på konstitutionella grunder. En sådan risk kan undvikas genom att i stället införa en reglering av beloppens storlek i lag. Valet att reglera ersättningsbeloppens storlek i förordning, torde främst ha motiverats av praktiska hänsyn. I med hög inflation förutsågs ett behov av att ofta justera beloppen. Det är förstås enklare att ändra en förordning än att genom en proposition föreslå att ändra en lag. I efterhand kan emellertid konstateras att har behovet att justera beloppen varit begränsat; senaste ändringen skedde (se avsnitt 9.5). Vi anser därför inte att de praktiska argumenten för att reglera beloppen i en förordning har särskilt stor tyngd längre. Vår uppfattning är således att ersättningsbeloppens storlek bör anges i inkassokostnadslagen. Som en konsekvens av detta bör inkassokostnadsförordningen upphävas. Det framstår som lämpligast att i största möjliga mån överföra de bestämmelser som finns i inkassokostnadsförordningen till inkassokostnadslagen. Lagregeln måste emellertid kompletteras med en reglering av storleken på förseningsersättningen. I ett avseende finns det emellertid skäl att överväga en mindre justering av den nuvarande bestämmelsen. I inkassokostnadsförordningen anges att ersättning utgår med högst vissa belopp, om det inte finns särskilda skäl för annat. Syftet med schabloniserade ersättningsnivåer är bl.a. att minska transaktionskostnaderna i samhället. På så sätt undviks att administrativa resurser läggs på att i varje enskilt fall beräkna kostnaden för ett inkassokrav etc. Mot denna bakgrund kan man ifrågasätta en författningsreglering som enligt sin ordalydelse varken anger ett golv eller ett tak för ersättningen. I praktiken sker det dock knappast någon avvikelse nedåt mot borgenärens vilja. Vi föreslår därför att de lagstadgade ersättningsnivåerna ska ange den ersättning som borgenären lägst har rätt till. Av bestämmelsen bör vidare framgå att den lägsta nivån också är den normala. Det hanteras ett stort antal försenade fakturor i samhället. Syftet med schabloniserade ersättningsnivåer är, som framgått, att minimera de totala kostnaderna för att hantera dessa fakturor. Om borgenären ofta har rätt till högre ersättning än normalbeloppen skulle detta syfte inte uppnås. Det kan emellertid inte uteslutas att det finns fall när högre ersättning än normalbeloppet ändå bör kunna komma i fråga. I förarbetena till inkasso- kostnadslagen angavs som exempel att kravförfarandet har fordrat översättningsarbete eller en onormalt stor arbetsinsats för att identifiera gäldenären.12 Förutom argument av denna typ, torde även direktiv ställa krav på att det finns möjlighet att gå utöver de schabloniserade beloppen. I artikel 6.3 anges nämligen att borgenären ska ha rätt till ersättning för alla skäliga kostnader som överstiger det fasta beloppet. Om skälig ersättning för borgenärens indrivningsåtgärder överstiger förseningsersättningen, bör det alltså finnas utrymme i lagstiftningen att ålägga gäldenären att ersätta dessa kostnader. Vi föreslår sammanfattningsvis att de schabloniserade beloppen för ersättning enligt inkassokostnadslagen samlas i en lagparagraf, som i allt väsentligt utformas i enlighet med den nuvarande bestämmelsen i inkassokostnadsförordningen. De schabloniserade beloppen bör inte kunna underskridas. Däremot bör det, liksom tidigare, vara möjligt med högre ersättningsbelopp, om det finns särskilda skäl. 9.5Bör ersättningsbeloppen höjas? Förslag: Ersättningen för åtgärder enligt inkassokostnadslagen ska höjas. Borgenären ska ha rätt till ersättning för betalningspåminnelse med , för inkassokrav med och för upprättande av amorteringsplan med . I vårt uppdrag ingår att göra en översyn av ersättningsbeloppens storlek, dvs. ersättningen för betalningspåminnelse, inkassokrav och upprättande av amorteringsplan. Dessa ersättningar är aktuella vid alla typer av fordringsförhållanden. Detta gäller inte enbart vid kommersiella handelstransaktioner, utan även vid exempelvis konsumentfordringar. I förarbetena till inkassokostnadslagen framgår att ersättningsbeloppen löpande skulle ändras med hänsyn till inflationen.13 Sedan beloppen fastställdes har justeringar skett vid tio tillfällen, senast år 2003.14 var ersättningen för betalningspåminnelse , inkassokrav och upprättande av amorteringsplan 1980/81:10 s. 162. 1980/81:10 s. 103. 14Se SFS 1982:918, 1984:265, 1985:776, 1987:873, 1989:37, 1990:177, 1990:1003, 1993:1130, 1996:938 och 2003:294. Beloppen har legat på dagens nivå om för betalningspåminnelse, för inkassokrav och för upprättande av amorteringsplan. Mellan har konsumentprisindex stigit med drygt 13 procent.15 Trots denna förändring i det allmänna kostnadsläget har ersättningsnivåerna alltså inte ändrats . Mot denna bakgrund finns det enligt vår bedömning skäl att nu generellt höja ersättningsbeloppen för åtgärder enligt inkassokostnadslagen. Frågan är om beloppen bör höjas mer än vad inflationen ger anledning till. Den svenska lagstiftningen om ersättning för indrivningskostnader bygger på grundprincipen att den ersättning som gäldenären är skyldig att betala ska motsvara den förlust som borgenären orsakas av förseningen; dvs. den ska kompensera för den faktiska skadan. Lagstiftningen är utformad främst som ett skydd för gäldenären mot höga ersättningskrav från borgenären. Detta tar sig uttryck t.ex. i de relativt begränsade belopp som borgenären kan erhålla som ersättning för betalningspåminnelser och inkassoåtgärder.16 Som framgår i kapitel 5 har borgenärer i de flesta nordiska länderna rätt till högre ersättningsbelopp än i . Schablonbeloppen är högre i både och . I finns det över huvud taget inte någon fast övre gräns för ersättningens storlek i kommersiella förhållanden. Högre ersättningsnivåer kan medföra att borgenären utnyttjar befintliga indrivningsmöjligheter i större utsträckning. Det kan också vara ett incitament för gäldenären att betala sin skuld . Utredningen om långa betalningstider bedömde att åtgärder i form av bl.a. höjda ersättningsnivåer skulle kunna leda till färre sena betalningar. Utredningen ifrågasatte dock om de samhällsekonomiska fördelarna med ökade kostnader för gäldenären övervägde nackdelarna.17 Vår bedömning är att det inom ramen för denna utredning inte finns förutsättningar att frångå de grundprinciper som den svenska lagstiftningen bygger på, dvs. schabloniserad kompensation för faktisk kostnad. Det är således inte lämpligt att föreslå några mer påtagliga höjningar av ersättningsbeloppen. Mot bakgrund av allt detta bör ersättningsbeloppens storlek höjas så att ökningen i stort sett motsvarar inflationen 15Jfr SCB-FS 2003:17 och SCB-FS 2012:1. 1980/81:10 s. 96. 17Se SOU 2007:55 s. 145 ff. Vi föreslår att ersättning ska utgå med för betalningspåminnelse, för inkassokrav och för upprättande av skriftlig amorteringsplan. Det framstår i och för sig som rimligt att i samband med en sådan höjning även se över ersättningsnivåerna enligt förordningen om ersättning för kostnader i mål om betalningsföreläggande eller handräckning hos . Det ingår dock inte i vårt uppdrag att föreslå lämpliga nivåer för denna typ av processkostnader. Något förslag till förordningsändring lämnas därför inte. Förslag: Ett avtalsvillkor som innebär att en borgenär inte har rätt till förseningsersättning eller till ersättning för eventuella överstigande kostnader ska vara ogiltigt, om det inte finns särskilda skäl. Detsamma ska gälla ett avtal om att förseningsersättningen ska vara lägre än den lagstadgade nivån. Bedömning: Det finns inte skäl att göra de nya bestämmelserna om förseningsersättning tvingande till gäldenärens förmån. Ett avtal om högre förseningsersättning bör därför vara tillåtet. Direktivet anger att medlemsstaterna ska se till att ett villkor om att ersättning för indrivningskostnader inte får tas ut, ska presumeras vara grovt oskäligt (artikel 7.3). Som framgått erbjuder svensk rätt både civilrättsliga och marknadsrättsliga möjligheter att angripa oskäliga villkor (se avsnitt 4.8). Det finns dock inte någon presumtionsregel som motsvarar direktivets krav. Det krävs därför lagstiftningsåtgärder. Det kan övervägas om det är lämpligt att gå längre än direktivet kräver genom att införa ett totalt förbud, snarare än en presumtionsregel, mot villkor som innebär att borgenären inte har rätt till ersättning för indrivningskostnader. En sådan inskränkning i avtalsfriheten bör dock ha goda skäl för sig. Vår bedömning är att det finns situationer när parterna kan ha ett legitimt behov av att avtala bort rätten till förseningsersättning eller att avtala om en lägre ersättningsnivå. Om parterna har avtalat om en betalningsplan med många små och täta delbetalningar, skulle det kunna framstå som orimligt att gäldenären ska betala en förseningsersättning på för varje delbetalning. Det kan även förekomma andra typer av avtalade sanktioner vid sen betalning, t.ex. kraftiga viten eller förfalloklausuler, som minskar behovet av en förseningsersättning. Vi anser därför att det inte finns tillräckliga skäl att föreslå ett absolut förbud mot avtalsvillkor om att indrivningskostnader inte ska ersättas. Bestämmelsen bör i stället, i enlighet med direktivet, utformas som en presumtionsregel. Det är rimligen rätten till de civilrättsliga ersättningarna enligt inkassokostnadslagen som parterna kan avtala bort. En lagregel angående avtal om indrivningskostnader bör därför inriktas på dessa ersättningar. En lagregel som säkerställer att borgenären normalt har rätt till förseningsersättning – och eventuell överskjutande ersättning enligt inkassokostnadslagen – uppfyller direktivets krav på att borgenären ska ha rätt till ersättning för sina indrivningskostnader. Förseningsersättningen innefattar nämligen, som framgått, alla de indrivningsåtgärder som anges i lagen. En sådan regel medför även en naturlig avgränsning till kommersiella handelstransaktioner. Det finns knappast ett behov att hindra t.ex. en näringsidkare från att avtala bort sin rätt till ersättning för indrivningskostnader i förhållande till en konsument. Vi föreslår mot denna bakgrund att det i inkassokostnadslagen införs en bestämmelse som anger att ett avtalsvillkor som innebär att borgenären inte har rätt till förseningsersättning och till eventuellt överstigande skälig ersättning för betalningspåminnelse, inkassokrav och upprättande av amorteringsplan, ska vara ogiltigt, om det inte finns särskilda skäl. Av lagregeln bör även framgå att det normalt inte heller är tillåtet att avtala om en lägre förseningsersättning än vad som följer av lagen. Det krävs inte någon särskild lagregel angående sedvänjor eller bruk som i strid med den föreslagna lagregeln anger att borgenären inte har rätt till ersättning för indrivningskostnader (jfr avsnitt 8.3). Ett handelsbruk som strider mot ogiltighetsregeln är nämligen, enligt allmänna rättsprinciper, inte bindande mellan parterna. Inkassokostnadslagen är tvingande till gäldenärens förmån (6 §). Ett avtalsvillkor som innebär att gäldenären ska betala ersättning för indrivningskostnader utöver vad som följer av lagen är därför inte giltigt. Det kan mot denna bakgrund övervägas om även de nya bestämmelserna om förseningsersättningen bör vara tvingande till Det skulle kunna innebära att det i lagen införs ett förbud mot avtal om en högre förseningsersättning än den lagstadgade. Det finns emellertid skäl som talar emot en sådan tvingande reglering. I kommersiella avtal förekommer det villkor som innebär att gäldenären drabbas av sanktioner vid en betalningsförsening. Det kan, som framgått, vara fråga om vites- eller förfalloklausuler. En vitesklausul kan innebära att gäldenären vid en betalningsförsening ska betala ett visst belopp, dvs. en form av avtalad förseningsersättning. Det framstår inte som lämpligt att införa en begränsning av parternas möjlighet att avtala om den typen av sanktioner. Eftersom denna möjlighet alltså ska finnas kvar, skulle en begränsning av möjligheten att avtala om just en högre förseningsersättning sakna praktisk betydelse. Vi föreslår därför att tillämpningsområdet för inkassokostnadslagens tvingande reglering till gäldenärens förmån inte ska ändras. 10 Övriga krav enligt direktivet Bedömning: Direktivets krav om återtagandeförbehåll och skyndsam indrivning av obestridda fordringar är uppfyllda i svensk rätt. Detsamma gäller kraven på information om borgenärens rättigheter. Det bör inte införas något undantag för skulder som är föremål för ett insolvensförfarande. direktiv föreskrevs att medlemsstaterna skulle ha regler som bl.a. såg till att en säljare, som inte fått betalt, behöll rätten till de sålda varorna, om avtalet innehöll ett återtagandeförbehåll. En likalydande bestämmelse finns direktiv (artikel 9). Återtagandeförbehåll erkänns enligt svensk rätt (se avsnitt 4.6). Vid genomförandet av det tidigare direktivet konstaterades därför att direktivets krav var uppfyllt.1 Med utgångspunkt i detta, och eftersom direktivbestämmelsen om återtagandeförbehåll är oförändrad, finns det inte heller nu något behov av åtgärder. Skyndsam indrivning av obestridda fordringar Liksom direktiv är medlemsstaterna enligt direktiv skyldiga att säkerställa möjlighet till skyndsam indrivning av obestridda fordringar (artikel 10). En borgenär ska normalt ha rätt att få en exekutionstitel för en obestridd fordran från det att talan väcktes. Vid genomförandet av direktiv konstaterades att den summariska processen hos uppfyller kravet 1 Se prop. 2001/02:132 s. 41 f. Övriga krav enligt direktivet Något behov av ytterligare åtgärder bedömdes därför inte finnas.2 Som framgår av avsnitt 4.7 visar statistik från att den tid det tar för borgenären att erhålla ett utslag enligt den summariska processen inte har ändrats nämnvärt sedan genomförandet av direktiv. Det saknas därför skäl att nu göra en annan bedömning. Inte heller denna direktivbestämmelse ger alltså anledning till några åtgärder. Enligt direktiv ska medlemsstaterna säkerställa insyn avseende de rättigheter och skyldigheter som följer av direktivet. Bl.a. ska den gällande räntesatsen för lagstadgad dröjsmålsränta offentliggöras (artikel 8.1). Medlemsstaterna ska vid behov informera för att höja medvetenheten bland företag om påföljderna vid sen betalning (artikel 8.3). Genomförandet av direktiv innebar att fick i uppgift att fastställa och offentliggöra nivån på referensräntan och under vilken period den ska gälla.3 Detta skedde senast genom SFS 2012:1. Direktivets krav på offentliggörande av den gällande räntesatsen för lagstadgad dröjsmålsränta uppfylls därmed i svensk rätt. Även i övrigt uppfyller svensk rätt enligt vår bedömning de krav på tydlighet och transparens om borgenärers rättigheter som direktivet ställer upp. Våra överväganden angående behovet av upplysningsinsatser om påföljderna vid sena betalningar finns i kapitel 11. Skulder som är föremål för ett insolvensförfarande