sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — I nämnd rapport redovisas även särskild statistik avseende tillståndsansökningar från privatpersoner. sökte 153 privatpersoner tillstånd för användning av metallsökare. Endast åtta av dessa fick avslag. I samtliga fall, utom ett, fick man avslag på grund av förekomst av fornlämningar inom det tänkta sökområdet. I ett av ärendena fick sökanden avslag eftersom man inte hade avgränsat det område där sökning skulle ske. personer tillstånd för metallsökare, 22 av dessa fick avslag. Även i dessa fall var skälet för avslag att det förekom fornlämningar eller att det fanns risk för att tidigare okända fornlämningar kunde finnas. I åtta fall motiverades beslutet med att hobbybruk inte var skäl nog att ge tillstånd, bl.a. med hänvisning till ordalydelsen i förarbetena till kulturminneslagen (prop. 1990/91:123). I beslutsregister framgår vidare att få privatpersoner söker tillstånd för att använda metallsökare för hobbybruk med syfte att leta efter fornminnen. Användningen av metallsökare i syfte att leta fornfynd inom arkeologiska utredningar eller undersökningar hanteras inom ramen för de generella undantagen i nuvarande 2 kap. 20 § första stycket. Kulturminneslagens generella förbud mot användning av metallsökare har beröringspunkter med och bestämmelser om egendomsskydd m.m. Som framgått ovan har i ett yttrande till den ifrågasatt om inte det svenska användningsförbudet i kulturminneslagen strider mot bestämmelserna om fri rörlighet för varor enligt artiklarna 34 och 36 i EUF-fördraget. 10.3.1Fri rörlighet för varor Fri rörlighet för varor innebär att varor ska kunna cirkulera fritt på EU:s inre marknad. EU har gemensam lagstiftning för alla medlemsländer för att åstadkomma den fria rörligheten. Alla varor får inte fri rörlighet. EU-länderna har också en rätt att i vissa fall stoppa varor med hänsyn till skydd för miljö, hälsa och säkerhet. Kvantitativa begränsningar enligt artikel 34 i EUF-fördraget Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan för den fria rörligheten av varor är förbjudna enligt artikel 34 EUF-fördraget. Utgångspunkten är att en vara som lagligen saluförs i en medlemsstat också ska få säljas i övriga. Alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan utgöra ett hinder för handel inom unionen ska enligt praxis anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner. Det innebär att även åtgärder som gäller inhemska och importerade varor utan åtskillnad kan vara förbjudna. EU-kom- missionen har i sitt motiverade yttrande av (överträdelseärende 2008/4191) gjort bedömningen att förbudet mot att använda och medföra metallsökare enligt nu gällande 2 kap. 18 § kulturminneslagen strider mot bestämmelserna om fri rörlighet för varor i den mening som avses i EUF-fördraget. Kommissionen konstaterade vidare i sitt yttrande att med hänsyn till den information som då förelåg kunde inte förbudet anses nödvändigt eller proportionerligt i förhållande till det mål som eftersträvas för att skydda fornminnen. Medlemsstaternas möjlighet att upprätthålla undantag enligt artikel 36 i EUF-fördraget Artikel 36 EUF-fördraget reglerar undantag från förbudet mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Av artikel 36 framgår att bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 inte ska hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import som grundas på intresset att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. har slagit fast att artikel 36 och dess undantag måste tolkas snävt. Syften som inte direkt framgår av artikeln kan därför inte heller åberopas. Därutöver måste åtgärderna vara proportionerliga till sina syften och det får inte finnas alternativa, mindre handelshämmande, åtgärder som skulle kunna uppnå skyddssyftena lika väl. Först när samtliga villkor uppfyllts kan nationella bestämmelser anses rättfärdigade under artikel 36. Det är den medlemsstat som stöder sig på ett angivet hänsyn som måste visa att skyddsbehovet föreligger. 10.4Bestämmelserna om användning av metallsökare behöver förtydligas Förslag: Regelverket avseende bruk av metallsökare förtydligas på ett sådant sätt att det står i överensstämmelse med och ger ett rimligt skydd för kulturarvet. Det ska alltjämt krävas tillstånd för användning av metallsökare, utom i särskilt angivna fall. Bestämmelsen om tillståndsprövningen ska förtydligas så att det framgår att tillstånd att medföra och använda metallsökare får lämnas för verksamhet som avser sökning efter annat än fornfynd och att tillstånd inte får lämnas när det finns anledning att anta att metallsökaren kan komma att användas för att söka efter fornfynd. ska även i fortsättningen pröva alla frågor om tillstånd att använda eller medföra metallsökare. Som redovisats ovan innebär nuvarande regler att det finns ett generellt förbud mot att använda metallsökare. Vissa myndigheter är undantagna från förbudet och enskilda kan få dispens hos . Utredningen anser att bestämmelserna om tillstånd till att använda och medföra metallsökare behöver förtydligas bl.a. med beaktande av det kulturpolitiska målet att främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas men även mot bakgrund av gällande mål respektive föreslagna nya mål för arbetet med kulturmiljön (avsnitt 5.4). har i ett s.k. motiverat yttrande hävdat att förbudet mot användningen av metallsökare i inte är nödvändigt eller proportionerligt för att skydda fornminnena i . Kommissionen menar därför att förbudet strider mot den fria rörligheten för varor eftersom det begränsar den fria rörligheten inom Europeiska unionen för metallsökare som lagligen tillverkas och/eller saluförs i andra medlemsstater (artikel 34 och 36 i EUF-fördraget). Regeringen gav i sitt svar till en utförlig bild av de särskilda omständigheter som motiverat det generella förbudet och som innebär att det finns ett starkt behov av en reglering av metallsökare även framöver. Regeringen ansåg dock att det kunde finnas skäl att ifrågasätta om det nuvarande generella förbudet mot användningen av metallsökare var helt ändamålsenligt och var därför beredd att på nytt ompröva omfattningen och utformningen av detta. Utredningen delar regeringens grundläggande analys. Synpunkterna med anledning av är i huvudsak kritiska, både till förslagen i sig och till rapportens kvaliteter. Synpunkterna på rapporten bekräftar i stort det starka intresset för bevarande och skydd av fornlämningar, vilket också på ett tydligt sätt lyfts fram av regeringen i svaret på det motiverade yttrandet från Europeiska kommissionen. Utredningens samlade bedömning är att det finns goda möjligheter att utveckla regelverket för bruk av metallsökare på ett sådant sätt att det står i överensstämmelse med och ger ett rimligt skydd för kulturarvet. Användning av metallsökare och medförande av metallsökare på fornlämning begränsas enligt gällande lagstiftning utom i särskilt angivna fall av tillståndsprövning. Utredningen anser att denna ordning alltjämt ska gälla, men att tillståndsregleringen bör förtydligas. För den som använder metallsökare på ett från allmän utgångspunkt godtagbart sätt ska tillstånd kunna medges. Utredningen anser att möjligheten att medge tillstånd att använda eller medföra metallsökare bör vara starkt begränsad i områden med tät fornminnesförekomst. Den föreslagna regleringen om metallsökare ska uppfylla vad som gäller enligt artiklarna 34 och 36 i EUF-fördraget innebärande att reglerna inte får utgöra ett omotiverat hinder för den fria rörligheten av varor inom EU:s inre marknad. Likaså ska målen för den svenska kulturpolitiken beaktas. 10.4.2Varför behöver användningen av metallsökare regleras? Det har återkommande konstaterats att den plundring av kulturarvet som sker i landet är del av både ett nationellt och internationellt problem. har pekat på detta i sina rapporter Cultural Heritage Crime – the Nordic Dimension Report 2006:2 samt Brott under ytan Rapport 2007:5. Vidare framgår plundringsproblematiken av redovisning av regeringsuppdraget Brott mot kulturarvet – förebygga, upptäcka och beivra (2008) och av boken (och , 2008). Det finns enligt till regeringen ingen landsomfattande utredning som visar hur det generella förbudet mot att använda metallsökare fungerar i praktiken. I vilken omfattning nuvarande reglering förebygger plund- ring av kulturarvet genom illegal användning av metallsökare är inte klarlagt. Det får emellertid förutsättas att det generella förbudet mot att använda metallsökare har bidragit till att skydda kulturarvet. Förutom hotet mot kulturarvet genom risken för plundring utgör geografiska förutsättningar samt allemansrätten skäl till varför nu gällande förbud mot användning och medförande av metallsökare har utsträckts till hela landet. är glest befolkat och andelen oexploaterad mark är mycket stort. Detta innebär att fornlämningar och fornfynd i hög grad ligger kvar orörda i terrängen. Mängden kända fornlämningar är vidare mycket stor. Som nämnts i tidigare avsnitt finns i databas för fornlämningar (FMIS) drygt 1,7 miljoner fornlämningar och övriga kulturhistoriska lämningar registrerade på ca 600 000 platser. Av dessa utgör ca 270 000 platser för fornlämningar. Dessa är utspridda över hela landet. Allemansrätten ger var och en rätt att i viss utsträckning nyttja annans fastighet, vilket bl. a. innebär rätt att röra sig på fastigheten. Nyttjandet får dock inte utsträckas till att fastighetens ägare riskeras att orsakas skada. En person med metallsökare har således rätt att gå på skogs- och betesmark. Om han eller hon identifierar ett metallföremål under markytan är det dock inte tillåtet att gräva upp föremålet när det ligger på annans mark. Med hjälp av uppgifter om arkeologiska fyndplatser i FMIS är det enkelt att med hjälp av metallsökare hitta platser med fornlämningar och spåra upp fornfynd. Detta sammantaget med möjligheten att fritt röra sig i de områden där det finns registrerade lämningar gör svenska fyndplatser särskilt sårbara för plundring. 10.4.4Överväganden och förslag om dispensregleringen De i kulturminneslagen uppräknade undantagen från det generella förbudet mot användning av metallsökare tar särskilt sikte på militära och andra myndigheters användning när det i dessa verksamheter uppkommer behov av att använda metallsökare för att kunna loka- lisera metallföremål under mark (19 §). Undantagen gäller även vid sådana undersökningar av fornlämningar som efter medgivande av utförs av andra än (20 § första stycket). De situationer som förarbetena tar upp beträffande undantaget i 20 § andra stycket synes närmast avse yrkesmässiga eller andra seriösa verksamheter där det uppkommer ett sakligt behov av att använda metallsökare. kan dock enligt förarbetena lämna tillstånd till att medföra och använda metallsökare även i andra fall där det ter sig motiverat. Utredningen menar att det finns skäl att behålla de i lagen uppräknade undantagen från tillståndskravet eftersom användningen i dessa fall är motiverade av verksamhetens art och betingade av samhälleligt intresse eller nytta. Undantagen bör sammanföras i en paragraf tillsammans med de fall då metallsökare enligt nu gällande 18 § andra stycket får medföras på väg som är upplåten för allmänheten. Av register framgår att få privatpersoner söker tillstånd för att använda metallsökare för hobbybruk med syfte att leta efter fornminnen. Användningen av metallsökare i syfte att leta fornfynd inom arkeologiska utredningar eller undersökningar hanteras inom ramen för de generella undantagen i 20 § första stycket. De som då använder metallsökare är enligt i stor utsträckning professionella arkeologer eller metallsökarexperter som anlitas av eller ingår i undersökningsprojekt. Behovet av att använda metallsökare inom forskning och uppdragsarkeologi tycks utifrån gällande tillämpning vara tillgodosett inom ramen för det generella undantaget. Denna ordning bör enligt utredningens uppfattning alltjämt gälla. Tillstånd i enskilda fall kan enligt gällande bestämmelser lämna tillstånd att använda och medföra metallsökare. Denna möjlighet menar utredningen ska kvarstå och förtydligas. Utredningen anser att de nya bestämmelserna bör utformas så att användning av metallsökare med syfte att söka efter fornfynd ska vara förbjudet och endast tillåtas i särskilt i lagen angivna fall. Vidare bedömer utredningen att det finns behov av att förtydliga bestämmelserna gällande till- ståndsprövningen, för att därigenom skapa en enhetlig tillämpning och inte göra det generella förbudet mer inskränkande än vad som krävs för att nå syftet med förbudet Utredningen anser också att tillståndsregleringen ska ge möjlighet för enskilda personer att använda metallsökare och att tillstånd ska kunna ges i de fall det finns ett godtagbart skäl för sådan användning. I enlighet med det ovan anförda ska tillstånd inte få lämnas för att söka efter fornfynd eller när det finns anledning att anta att metallsökare kan komma att användas för att söka efter fornfynd. Vid denna prövning ska särskilt beaktas om det är ett område där fornminnen har påträffats eller kan förväntas bli påträffade. Under sådana förhållanden kan det finnas anledning att anta att metallsökare kommer att användas för att söka efter fornfynd. Enligt utredningens föreslag får tillstånd alltså då inte lämnas. ska alltjämt pröva frågor om tillstånd och därvid beakta frekvens av fornminnen inom det aktuella området och bedöma skälen för ansökan. I det följande överväger utredningen möjligheten att förtydliga vilka krav som bör ställas vid tillståndsprövningen. Yrkesmässig användning och hobbybruk Det kan finnas många olika skäl till varför enskilda personer vill använda metallsökare. Det kan handla om privatpersoner som letar efter egna borttappade ringar, nycklar, spikar etc. på den egna tomten eller på en mycket begränsad plats. Andra personer vill använda metallsökare för att i hobbysyfte leta efter borttappade mynt och metallföremål som inte behöver vara fornfynd. Det finns även företag som i sin verksamhet har som uppgift att t.ex. leta efter ledningar i marken. Till slut finns det även de som har som främsta syfte att leta efter fornfynd. Utredningen anser att det finns anledning att föra en diskussion kring tillståndsgivning för motiverad metallsökaranvändning. Till exempel kan det gälla hobbybruk när syftet är annat än att söker fornfynd, eller när man letar efter borttappade föremål. Tillståndsgivningen bör också fortsättningsvis vara restriktiv, men kan vara motiverad för sökning av ytfynd på t.ex. stränder eller andra platser inom ett område där registrerade fornlämningar saknas. Utredningen har utifrån presenterat underlag kunnat konstatera att länsstyrelsernas tillämpning av dispensreglerna ger uttryck för en i förhållande till förarbetena generös tillämpning genom att hobbyletande av borttappade föremål inte sällan godtas som dispensgrund. allmänna råd visar också på en generös syn då det gäller att tillåta hobbyletning. Möjligen kan det anas ett trendbrott då flera länsstyrelser har vägrat tillstånd till hobbyletning med hänvisning till det generella förbudet. För att ge förutsättningar för en enhetlig tillämpning anser utredningen att det finns behov av att förtydliga dispensregleringen. Med kulturminneslagens generella förbud mot användning av metallsökare som utgångspunkt vill utredningen dock understryka att skälen för tillstånd inte får bli så generösa att de kommer i konflikt med lagens uttalade målsättning att skydda fornlämningar och fornfynd. bör bestämmelserna om tillståndsprövning ge uttryck för att användningsförbudet inte ska vara mer ingripande än vad som behövs för att uppnå syftet med lagen. bör därför vid tillståndsprövningen ges möjlighet att genom villkor anpassa tillståndsbeslutet i varje enskilt fall till vad som är förenligt med lagens syfte. Antikvarisk bedömning av område Begränsningen av det område inom vilket metallsökare får användas är en viktig del av tillståndsprövningen. Vid prövningen bör således särskilt beaktas om ansökan avser ett område där fornfynd har påträffats eller kan förväntas bli påträffade. Enligt utredningen bör i ett sådant fall tillstånd för fritidsändamål endast lämnas undantagsvis. Även i de fall ansökan avser ett yrkesmässigt behov bör vara restriktiv med att ge tillstånd inom sådant område. Tillståndsgivningen bör vara ytterst restriktiv i de fyndtätaste områdena i landet. På och finns exempelvis en stor mängd utspridda arkeologiska fyndplatser som är hotade av plundring. De förslag som utredningen lämnar rörande definitionen av fornlämning respektive fynd som görs utan samband med fornlämning (s.k. lösfynd) kommer att utgöra utgångspunkt för bedömning. Beslutet om tillstånd till att använda eller medföra metallsökare ska innehålla uppgift om vem tillståndet gäller för, det ändamål för vilket användning får ske, den tid för vilket tillståndet gäller, och det geografiska område inom vilket användning eller medförande får ske. Ett tillstånd får också förenas med de villkor som behövs för att säkerställa att metallsökare inte används i strid med denna lag. Utredningen anser därutöver att det finns skäl att i ett tillståndsbeslut lämna upplysningar om regleringen kring fornlämningar och fornfynd. Vidare bör generellt lämna upplysningar om att ett tillstånd inte omfattar rätt att beträda mark som annars inte får beträdas, eller rätt till markingrepp och att sådant förfarande kräver tillstånd från berörd markägare eller från den som på annat sätt har särskild rätt till marken. I ett remissyttrande från län, avseende Riksantikvarieämbtets ovan nämnda rapport, framkommer att man där framgångsrikt har sökt samverkan med grupper som hobbyletar föremål med metalldetektor. ger tillstånd till sökande i väl definierade områden. Vid misstanke om fornfynd måste letandet avbrytas och rapporteras till . Den nära dialogen bidrar till ökade kunskaper och större förtroende mellan de olika parterna, vilket i förlängningen får anses öka incitamenten för att värna kulturarvet och till en större rättssäkerhet. Det framhålls också att sökande efter fornfynd kan vara legitimt i vissa speciella fall, som i plöjd där föremålen i ploglagret har flyttats ur sina sammanhang. Med tanke på den tilltagande försurningen i landskapet kommer sådana föremål att snabbt vittra sönder om de inte tas tillvara. I finns ett omfattande program för samverkan med civilsamhället i syfte att uppmuntra rapportering av fornfynd. Portable Antiquities Scheme (PAS) drivs av British Museum på uppdrag av Museums, Libraries and . är 58 personer anställda över hela landet och ett 30-tal olika organisationer deltar i samarbetet. Det är således den brittiska staten som har bedömt att denna verksamhet är framgångsrik för att hantera metallsökarfrågan. rapporteringen av fynd ökat markant, liksom kunskaperna om och engagemanget i kulturarvet. Arbetet bygger på att allmänheten deltar i såväl letande som dokumentation av påträffade föremål, samt får nödvändig information om gällande regler och utbildning i hur de ska hantera och registrera fynden. Utredningen menar att det finns erfarenheter att dra från det brittiska systemet, främst när det gäller det ökade engagemanget hos allmänheten. Samverkan mellan myndigheter, kulturarvsorganisationer och allmänheten kan utvecklas inom ramen för föreslagen tillståndsgivning. I en sådan modell bör länsmuseerna ha viktiga roller och pröva olika former för att engagera intresserade grupper. Kulturminneslagen reglerar användning av metallsökare och medförande av metallsökare och föreskriver som huvudregel att tillstånd krävs för sådan användning respektive medförande på fornlämning. Utredningen har kunnat konstatera att regleringen kring bruket av metallsökare är otydligt utformad. Utredningens förslag avser att åstadkomma ett förtydligande samt att därigenom också ge möjlighet för den enskilde att medges tillstånd att använda metallsökare inom ramen för det användningsområde som inte står i strid med lagens syfte. Syftet med utredningens förslag om att användning av metallsökare inte ska vara tillåtet annat än efter särskilt tillstånd är att motverka och förebygga plundring av fornlämningar med hjälp av metallsökare. Därigenom uppnås ett skydd för nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Det intresse som ligger till grund för den föreslagna lagstiftningen utgör således ett sådant intresse som enligt artikel 36 EUF-fördraget kan åberopas till stöd för nationella åtgärder som begränsar den fria rörligheten för varor. Flera skäl talar enligt utredningens uppfattning för att de aktuella begränsningarna i rätten att använda metallsökare eller att medföra metallsökare på fornlämning kan motiveras med hänvisning till innehållet i artikel 36. Först och främst kan konstateras att förslaget inte innebär några inskränkningar i rätten att inneha en metallsökare annat än på plats med fornlämning. Regleringen grundas på att fornlämningar och fornfynd ska skyddas mot olika slags ingrepp genom kulturminneslagens bestämmelser. Den tekniska möjligheten att med metall- sökare spåra fornfynd under mark och vattenytan innebär i detta avseende en risk för att fornlämningar skadas till följd av plundring. Mot bakgrund av en tilltagande plundring av fornlämningar skärptes lagen 1991 genom införandet av ett generellt förbud mot användande av metallsökare, dock med bibehållen möjlighet för att medge tillstånd. Utredningen anser att de motiv som då angavs i förarbetena till det landsomfattande användningsförbudet (prop. 1990/91:123 s. 14) är aktuella. I propositionen framhölls att det är svårt att avgränsa vissa områden av landet som särskilt skyddsvärda. Likaså, menade departementschefen att det är svårt att peka ut något särskilt område i landet som inte skulle vara begärligt för plundrare. Intresset av att skydda fornlämningar medför därför behov av att i brottsförebyggande syfte behålla ett allmänt förbud som är rikstäckande. Syftet med förbudet och kravet på tillstånd är att säkerställa skyddet för fornminnen, vilket är ett syfte som inte tycks ifrågasättas av . Vid sidan därav och den grundläggande förutsättningen att den nationella lagstiftningen inte får vara diskriminerande, är dock frågan om den föreslagna regleringen är nödvändig och proportionerlig. Proportionerlighetskriteriet innebär att en åtgärds handelshindrande verkan inte får vara större än vad som är nödvändigt för att tillgodose syftet med åtgärden. Vad gäller möjligheten att använda metallsökare för att söka efter fornfynd anser utredningen att skyddet för nationella skatter av historiskt eller arkeologiskt värde endast kan tas till vara genom ett absolut förbud som omfattar all verksamhet som sträcker sig utanför de kulturvårdande myndigheternas område och kontroll. Som utredningen redogjort för i tidigare avsnitt innebär de svenska förhållandena att det finns en rik fornminnesförekomst och att allmänhetens tillgång till fornlämningar är god genom såväl allemansrätten som den offentliga databasen för fornlämningar (FMIS). Mot denna bakgrund bedömer utredningen att då det gäller användning av metallsökare för att söka efter fornfynd kan det kulturmiljöskyddande syftet inte tillvaratas genom mindre inskränkande åtgärder än ett totalförbud utan möjlighet till dispens. Utredningen vill dock i sammanhanget peka på möjligheten att , och inom ramen för beskriven samverkansmodell, ge utrymme för ökad användning av metallsökare med syfte att söka efter fornfynd. När det gäller möjligheten att använda metallsökare för verksamhet som avser sökning efter annat än fornfynd ska enligt förslaget behovet av skydd prövas i varje enskilt fall utifrån de sär- skilda omständigheterna i ärendet och den specifika fornlämningssituationen. Alltså skiftar bedömningen utifrån sökandens behov av att använda metallsökare och de lokala förhållandena.