sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — skillnaderna inom och den utveckling av marknaden som har skett och kommer att ske samt överensstämmer med krav. En gång i tiden bedrev kommunerna en stor del av tjänsteverk- samheten i landet. ser det helt annorlunda ut. Frågan om fler eller ett generellt undantag från självkostnads- principen har inte väckts från näringslivets sida. Snedvriden kon- kurrens är i många situationer en realitet. I grunden finns det helt olika förutsättningar för en kommun och ett privat företag att be- driva näringsverksamhet och även olika skäl att bedriva sådan verk- samhet. Kommunerna har rätt att beskatta invånarna och har ett uppdrag att betjäna dem, medan företag söker riskvilligt kapital på en marknad med målet att få nöjda kunder men också vinst och avkastning på satsat kapital. Det skulle vara oklokt att ge kom- muner med beskattningsrätt en möjlighet till företagets vinstlogik som bygger på ett frivilligt risktagande med möjlighet till avkast- ning. Detta är en kombination som leder i fel riktning i många situ- ationer. Att föreskriva ett agerande som liknar det som förekommer i privata företag kommer snarare att stärka intresset för kommu- nerna att driva verksamhet. har den svenska privata tjänstesektorn vuxit starkt. har existensen av privata företag som kan utföra uppdrag åt offentlig sektor stärkts. har lagen (2008:962) om valfrihetssystem lett till en stor tillväxt i vissa sektorer. Den problemställning som reses i utredningens direktiv blir allt mindre relevant. Kommunernas behov av att driva näringsverksam- het är kraftigt avtagande eftersom det finns privata alternativ i allt högre utsträckning. Dessa finns i stora delar av landet. Kommun- erna borde i större utsträckning avstå från att driva näringsverk- samhet på konkurrensutsatta marknader. Snarare borde de praxisför- skjutningar och undantag som gjorts utvärderas för att se om de är relevanta. Den i konkurrenslagen införda regeln om konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet indikerar att lagstiftaren anser att det är viktigt att de grundläggande principerna i kommunallagen följs. Mot denna bakgrund anser att det inte finns något skäl att ändra på dagens ordning med självkostnadsprincipen. ser många risker med näringsverk- samhet. Frågan blir om det faktum att den kommunala närings- verksamheten bedrivs enligt självkostnadsprincipen innebär en extra risk för snedvridning av konkurrensen. Det förhållandet att verk- samheten drivs enligt denna princip kan vara av relevans men är inte något huvudproblem. Det finns en mängd andra faktorer som är av större betydelse. Självkostnadsprincipen gäller för en hel verksamhet och för . Det är svårt att få prissättningen prövad. I praktiken ger principen därför kommunerna vida ramar att göra sin prissättning. Detta begränsar självkostnadsprincipens betydelse för prissättningen och effekterna på konkurrensen av principens tillämpning. Principen ger inte utrymme för något som kan betecknas som vinst. På dåligt fungerande marknader blir det mer utrymme för vinst och på bättre fungerande marknader mindre utrymme för sådan. Man kan därför inledningsvis konstatera att det är på dåligt fungerande marknader med ett begränsat antal aktörer som prin- cipen får störst betydelse. Det är paradoxalt nog på de andra mark- naderna – som utredningens arbete främst gäller – som vinstkom- ponenten är minst. Man kan därför fråga sig vilken effekt som ett undantag från självkostnadsprincipen för konkurrensutsatta mark- nader skulle ge. Konkurrenslagens regler om konfliktlösning vid offentlig sälj- verksamhet tar framför allt sikte på kompetensstridig verksamhet. Första årets tillämpning har främst lett till att ifrågasatta kom- muner frivilligt ändrat sin verksamhet under pågående utredning. Det är för tidigt att dra några slutsatser kring effekterna av reglerna när det gäller verksamhet som drivs enligt självkostnadsprincipen. har inte hindrats av självkostnadsprin- cipen och har inte mötts av argumentet från en kommuns sida att underprissättning sker på grund av självkost- nadsprincipen. Snarare är det så att vid tillämpningen av konflikt- lösningsregeln så hjälper självkostnadsprincipen till när det gäller avgränsningen mellan det kompetensstridiga och det kompetens- enliga området. Om självkostnadsprincipen avvecklas finns det en risk att förbu- det mot spekulativ verksamhet urholkas genom att kommunerna ser skäl att ge sig in på verksamhet som inte har ett allmännyttigt syfte. Vid statlig verksamhet gäller enligt avgiftsförordningen (1992:191) som huvudregel att avgifter ska beräknas så att full kostnadstäck- ning uppnås. Detta överensstämmer i praktiken med det kommu- nala självkostnadsbegreppet. Självkostnad är alltså vid offent- lig verksamhet. Självkostnadsprincipen har gällt längre än den varit kodifierad. Skälen för den är komplexa. ser sam- mantaget stora svårigheter att utforma ett förslag i enlighet med direktiven. I praktiken skulle det blir mer osäkerhet kring den kom- munala prissättningen med ett undantag från självkostnadsprincipen än utan ett sådant. Fördelarna med den nuvarande ordningen är att den har en stabil grund, och det finns även en parallellitet med de grunder som gäller för statlig prissättning enligt avgiftsförordningen. Den tar bort incitamenten att starta näringsverksamhet som saknar ett allmän- nyttigt intresse. Den är i praktiken en integrerad del i principen att kommunerna inte ska bedriva spekulativ näringsverksamhet. Det är svårt att tänka sig att principen avvecklas utan att verksam- heten inom det tillåtna området för verksamhet utökas. Det är osäkert om en avgränsning till konkurrensutsatt närings- verksamhet skulle fungera i praktiken. Principen kan ha en fortsatt relevans som ett skydd mot monopolprissättning. Självkostnaden är i många situationer betydligt enklare att beräkna än marknads- priset. För att beräkna marknadspriset krävs att kommunen är en så liten aktör att dess verksamhet inte påverkar priset. ser sammanfattningsvis inget behov av ett gene- rellt undantag från självkostnadsprincipen. Om ett undantag skulle övervägas, är det viktigt att först följa upp erfarenheterna av de sektorsvisa undantag som redan har gjorts. När det gäller konkurrens mellan och privat närings- verksamhet så är det stora problemet för de små privata företagen att de möter konkurrens från kompetensöverskridande verksamhet. Konkurrensproblemen härrör främst från att verksamhet har en skattefinansiering i botten och från att myndig- hetsrollen och näringsverksamhet blandas. Det är viktigt att en tyd- lig rågång upprätthålls mellan kommunala angelägenheter och det egentliga näringslivets verksamhet. presenterade Företagarna en rapport som fångade upp konkurrensproblematiken mellan de små företagen och den offent- liga sektorn. av de små företagen upplevde konkurrens från offentlig sektor. Problemen var störst i tjänstesektorerna, och resultaten visade på en stor variation inom landet. Problemen var störst i och minst i . Företagarna var kritiska till Kommunala kompetensutredningens förslag att föreskriva ett generellt undantag från självkostnadsprin- cipen. Ett sådant undantag skulle kunna skapa olyckliga incitament för kompetensöverskridande näringsverksamhet. Företagarna välkomnade reglerna om konfliktlösning vid offent- lig säljverksamhet och hoppas att de ska ge ett tydligt avtryck i den praktiska verkligheten. Än så länge har de dock inte gjort det. Det skulle vara olyckligt och riskabelt att göra undantag från självkostnadsprincipen. Det är viktigt att behålla principen så att det inte ges utrymme för mer spekulativ verksamhet från kommun- ernas sida. Det kan säkert i vissa fall uppstå situationer där prissätt- ning enligt självkostnadsprincipen kan vara en del av problembilden. I ett större, principiellt perspektiv är det emellertid mer riskabelt och skadligt att göra undantag från självkostnadsprincipen än att behålla den. Principen kan vidare vara en bra måttstock när kom- munal prissättning ska bedömas. Det kan naturligtvis vara svårt att beräkna självkostnaden, men Kommuner och Landsting har tagit fram vägledning för beräkningen. Rätt använd kan självkost- nadsprincipen ge ett resultat som sannolikt ligger inte särskilt långt från marknadspriset. Sammanfattningsvis ser Företagarna ingen anledning att göra ett generellt undantag från självkostnadsprincipen. Avfall är en branschorganisation inom avfallshantering och återvinning och har cirka 400 medlemmar, huvudsakligen kommuner, kommunala bolag och kommunalförbund. Kommunerna har ansvar för och ensamrätt på omhändertagande av hushållsavfall. Det ingår också i den kommunala kompetensen att omhänderta annat avfall, exempelvis avfall från industri och affärsrörelser. Kommunerna bedriver alltså offentlig säljverksamhet, bland annat genom att de behandlar avfall åt andra kommuner och näringslivet. Denna verksamhet drivs i konkurrens med privata Anledningen till att kommunerna är verk- samma på den konkurrensutsatta marknaden är att det finns syn- ergieffekter som kommer alla kunder till godo, såväl klimat- och miljömässigt som ekonomiskt. Den kommunala självkostnadsprincipen gäller för verk- samhet med avfallshantering, såväl konkurrensutsatt som icke kon- kurrensutsatt. Kommunernas prissättning regleras i 27 kap. miljö- balken, där det föreskrivs att avgifter för insamling, transport, åter- och bortskaffande av avfall ska bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Självkostnaden gäller renhåll- ningen som helhet och inte varje enskild tjänst inom det kommu- nala uppdraget. Avfall rekommenderar alla kommuner och kommunala bolag att tillämpa särredovisning så att kostnader och intäkter inom det kommunala renhållningsuppdraget respektive näringsverksam- heten redovisas öppet. Därmed blir det möjligt att kontrollera att självkostnadsprincipen efterlevs. Kommunallagen tillåter kommuner och kommunala bolag att erbjuda ekonomiska tjänster på marknaden. Marknadsaktörer agerar utifrån anbuds- och offertförfaranden. Självkostnadsprincipen låser emellertid fast kommunen vid ett på förhand givet pris, vilket kan vara negativt för andra marknadsaktörer. Tillåten närings- verksamhet ska kunna konkurrera med näringslivet på lika villkor. Självkostnadsprincipen bör därför slopas för sådan verksamhet. Många kommunala avfallsbolag är också verksamma i energisek- torn eftersom avfallet används för energiproduktion. För denna verksamhet gäller inte självkostnadsprincipen. Det kan vara svårt att avgöra om en viss hantering är att hänföra till avfallssektorn eller energisektorn. I praktiken är det inte ovanligt att principen inte efterlevs i verk- samheter inom den konkurrensutsatta marknaden för avfall och återvinning. Detta beror främst på att det blivit allt mer komplext att skilja verksamhet avseende omhändertagande av avfall från verk- samhet med avfall för energiproduktion. Utvecklingen har gjort regel- verket obsolet. Regelverket bör spegla den faktiska verkligheten, men det gör det inte längre. verksamhet på avfallsområdet som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad bör därför undantas från självkostnadsprincipen och drivas på affärsmässig grund. Avfalls- och återvinningsmarknaden är en marknad i stark utveck- ling. Man har gått från att diskutera avfall som sopor till att i stället se på dem som råvaror. I den kommunala renhållningslagen föreskrevs ett kommunalt monopol på avfallshantering. Detta har emellertid tagits bort i stor utsträckning. Den återstå- ende monopolverksamheten avseende hushållsavfall blir en allt mindre andel i kommunernas verksamhet med avfallshantering. De kommunala bolagen har en stor del av sin verksamhet på den konkurrensutsatta marknaden. Kommunernas prissättning på den marknaden är ett stort problem. Det finns stora brister i särredo- visningen av den kommunala monopolverksamheten och verksam- heten på den konkurrensutsatta marknaden. Det sker investeringar i överkapacitet. De kommunala bolagen tillämpar ofta underpris- sättning på den konkurrensutsatta marknaden. Detta hämmar kon- kurrensen, vilket leder till att privata aktörer avstår från att ge sig in på delar av marknaden, att alternativa lösningar inte ges utrymme och att entreprenörskap och nya företag inte ges möjlighet att ut- vecklas. Om kommunerna följer lagen så kan den fungera bra. Kommun- ernas roll måste emellertid diskuteras och självkostnadsprincipen tydliggöras. Det är viktigt att kommunerna och de kommunala bo- lagen tillämpar en transparent prissättning och särredovisning. Den kommunala verksamheten med avfallshantering bör emellertid inte undantas från självkostnadsprincipen. Det bör inte göras något generellt undantag från självkostnadsprin- cipen utan i de fall där principen kan leda till problem bör det ske en särreglering av respektive marknad utifrån dess egna förutsätt- ningar. Vår bedömning: Det bör inte göras något generellt undantag från den kommunala självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900). Som framgått av avsnitt 9.3 har frågan om ett generellt undantag från självkostnadsprincipen utretts . I flera fall har det gjorts av utredningar som haft till huvuduppgift att utreda frågor om konkurrens mellan det allmänna och näringslivet och som varit sammansatta speciellt för uppgiften. Dessa utredningar har kommit fram till att näringsverk- samhet på konkurrensutsatta marknader som drivs enligt självkost- nadsprincipen leder till snedvriden konkurrens och därmed sam- hällsekonomiska förluster. De har mot denna bakgrund dragit slut- satsen att näringsverksamhet på konkurrensutsatta mark- nader bör undantas från självkostnadsprincipen. Såvitt vi har kunnat utröna har det inte gjorts några studier över omfattningen av kommunernas frivilliga näringsverksamhet och prissättningen i denna. Det förefaller inte heller ha gjorts några studier över vilka effekter som prissättningen enligt självkostnads- principen i den kommunala näringsverksamheten har på konkurren- sen och därmed på resursallokeringen i och samhällseko- nomin. Självkostnadsprincipen syftar främst till att skydda kommun- medlemmarna mot överprissättning i kommunala verksamheter där kommunerna har monopol. På marknader med fungerande kon- kurrens finns inte denna anledning att behålla självkostnadsprin- cipen. Den främsta anledningen att göra undantag från självkostnads- principen skulle vara att näringsverksamhet som drivs enligt självkostnadsprincipen drabbar konkurrenterna på ett sätt som inte är önskvärt. Vid vår hearing har såväl – som enligt sin instruktion ska verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet – som och Företagarna – företrädare för just de konkurrenter som skulle skyddas genom ett undantag – förklarat att självkostnadsbaserad näringsverksamhet i viss mån är konkurrenssnedvrid- ande men att problemet inte är så stort att det motiverar ett undan- tag. Enligt dessa tre organisationer har de senaste årens utveckling dessutom gjort frågeställningen allt mindre relevant. Organisation- erna anser sammanfattningsvis att nackdelarna med ett generellt undantag klart överväger fördelarna och att det inte bör införas ett sådant undantag. Kommuner och Landsting är av samma uppfattning, om än i viss mån av andra skäl. Dessa organisationer redovisade huvudsakligen samma uppfattning när de yttrade sig över Kommunala kompetensutredningens betänkande. Även flera andra organisationer gjorde samma bedömning då. Särskilt med hänsyn till att och näringslivs- organisationerna är tydliga med att de anser att det inte finns något behov av ett generellt undantag från självkostnadsprincipen drar vi slutsatsen att det från konkurrenssynpunkt inte behövs något så- dant undantag. och näringslivsorganisationerna har dessutom anfört att ett sådant undantag skulle kunna få negativa konsekven- ser. Kommuner och Landsting har anfört att frågan inte kan ses isolerad. Vi anser därför att det inte bör göras något gene- rellt undantag från den kommunala självkostnadsprincipen. Vårt förslag: Den nya lagen om tillämpningen av Europeiska uni- onens statsstödsregler träder i kraft . Följd- ändringar i andra författningar träder i kraft . Ändringarna i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. träder också i kraft . Den föreslagna lagen om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler syftar bland annat till att uppfylla krav på att vissa enskilda ska ha tillgång till effektiva rättsmedel. Efter- som det är fråga om att uppfylla unionsrättsliga krav bör de före- slagna lagändringarna träda i kraft . Mot bak- grund av att rimlig tid ska sättas av för remissbehandling, fortsatt beredning inom och behandling i be- dömer vi att den föreslagna lagen kan träda i kraft först den 1 janu- ari 2013. Detta bör gälla även ändringarna i lagen (2005:590) om in- syn i vissa finansiella förbindelser m.m. Vårt förslag: När det gäller den nya lagen om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödregler så ska lagens bestämmelser om hinder mot att göra gällande rätt till olagligt stöd, om åter- betalningsskyldighet, om ränta och om preskription tillämpas också på olagligt stöd som genomförts innan den lagen träder i kraft. Rättegångsreglerna i den nya lagen ska inte tillämpas i fråga om mål som är anhängiga när lagen träder i kraft. Enligt allmänna principer får ny lag inte retroaktiv verkan. Beträff- ande straff- och skattelagstiftning finns uttryckliga förbud mot retroaktiv lagstiftning. För annan lagstiftning, exempelvis process- rättslig och civilrättslig, finns inte något lagstadgat förbud mot retroaktivitet. Det innebär att det är möjligt att ge ny lagstiftning på sådana rättsområden tillbakaverkande kraft, om det bedöms be- fogat. På det civilrättsliga området är huvudregeln att nya regler inte bör ges retroaktiv verkan. När det gäller processrättsliga be- stämmelser är huvudregeln att dessa tillämpas från och med att de träder i kraft, även i fråga om redan anhängiga mål.1 Den av oss föreslagna lagen om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler innehåller bestämmelser av olika karaktär. Lagens kap. 2 innehåller bestämmelser med huvudsakligen materiell rätt. Genom vissa av dessa bestämmelser återges befintliga unions- rättsliga regler, medan andra bestämmelser föreskrivs för att upp- fylla unionsrättsliga krav. Bestämmelsen i 2 § om hinder mot att göra gällande rätt till olagligt stöd föreskrivs i klargörande syfte. Genom bestämmelsen i 3 § om skyldighet att återbetala olagligt stöd återges vad som redan gäller enligt unionsrätten. När det gäller ränta på olagligt stöd så följer redan av unionsrätten att den som har tagit emot sådant stöd ska betala ränta på stödbeloppet. Nationella reg- ler ska emellertid tillämpas vid ränteberäkningen. I svensk rätt finns inga räntebestämmelser som är tillämpliga vid återbetalning av olagligt stöd, inte heller när det finns en på unionsrätten grundad skyldighet att betala ränta. Bestämmelsen i 6 § första stycket om skyldighet att betala ränta är alltså endast en upplysning om vad som redan gäller enligt unionsrätten, medan bestämmelsen i andra stycket föreskrivs med anledning av att det av unionsrätten följer att ränta på olagligt stöd ska beräknas enligt nationella regler. Be- stämmelsen i 7 § första meningen om att preskriptionslagens regler gäller i fråga om preskription av en fordran avseende återbetalning av olagligt stöd är endast en upplysning om gällande svensk rätt. Bestämmelsen i paragrafens andra mening om preskriptionsavbrott föreskrivs för att svensk rätt inte ska avvika från vad som följer av procedurförordningen. Preskriptionsbestämmelsen i 8 § föreskrivs för att svenska regler beträffande skadeståndsskyldighet ska vara förenliga med den unionsrättsliga effektivitetsprincipen. Med hänsyn till att de redovisade bestämmelserna redan gäller enligt unionsrätten eller föreskrivs för att uppfylla unionsrättsliga 1 : Övergångsbestämmelser i civilrättslig och processrättslig lagstiftning, i till , 2008, s. 515 och 521 ff. krav bör det föreskrivas att de gäller även i fråga om olagligt stöd som genomförts innan den nya lagen träder i kraft. Genom bestämmelsen i 4 § om återkravsskyldighet slås en sådan skyldighet fast och regleras vilket rättssubjekt och, i fallet med stöd som lämnats av staten, vilken myndighet som ska återkräva olagligt stöd. I de frågorna innebär inte principen att ny lag inte får retro- aktiv verkan att stöd som lämnats före lagens ikraftträdande inte ska återkrävas. Beträffande dessa bestämmelser behövs därför inga övergångsbestämmelser. Det bör inte heller föreskrivas några över- gångsbestämmelser avseende erinringarna i 1 och 5 §§ om EUF- fördragets genomförandeförbud och om den unionsrättsliga regeln om skadeståndsskyldighet. I 3 kap. finns processuella bestämmelser. Dessa blir tillämpliga efter lagens ikraftträdande, även i fråga om redan an- hängiga mål, om det inte meddelas särskilda övergångsbestämmelser. Alla processuella frågor som uppkommer efter att lagen har trätt i kraft ska alltså i så fall bedömas enligt den nya lagen. Om en rätte- gång har börjat innan lagen träder i kraft och målet då befinner sig i tingsrätten ska de nya fullföljdsreglerna tillämpas om domen eller något beslut i målet överklagas, om det inte meddelats övergångs- bestämmelser. När det gäller mål som är anhängiga när den nya lagen om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler träder i kraft kan inledningsvis konstateras att unionsrättens krav på att vissa enskilda ska ha tillgång till effektiva rättsmedel inte innebär att de nya rättegångsreglerna måste tillämpas i sådana mål. Genom den nya lagen uppfylls unionsrättens krav genom nya möjligheter till för- budstalan och återkravstalan. Mål avseende sådan talan kan alltså inte vara anhängiga när den nya lagen träder i kraft. I den nya lagen finns bestämmelser om interimistiska beslut men motsvarande beslut är möjliga att meddela med stöd av bestämmel- serna om säkerhetsåtgärder i 15 kap. . Unionsrätten kräver alltså inte att de föreslagna processuella reglerna tillämpas i anhängiga mål. När det gäller de processuella bestämmelserna kan också kon- stateras att om avsteg inte görs från gällande principer ska stats- stödsmål som är anhängiga vid en tingsrätt inte flyttas över till och mål som är anhängiga vid en hovrätt inte flyttas över till . Enligt vår uppfattning bör denna princip inte frångås. De bestämmelser i 3 kap. som berörs av de aktuella frågeställ- ningarna är huvudsakligen bestämmelserna om interimistiska beslut, om inträde i rättegången, om handläggning som indispositiva mål, om tingsrättens sammansättning och om fullföljdsinstans. När det gäller tingsrättens sammansättning så är den tänkt att överensstämma med tingsrätts sammansättning i mål enligt konkurrens- lagen. Det bör därför inte komma i fråga att en annan tingsrätt ska ha sådan sammansättning. Då bör de sammansättningsreglerna inte heller gälla i mål som är anhängiga vid . Med hänsyn till att tingsrättens sammansättning enligt de regler som vi föreslår är anpassad efter sammansätt- ning och till att de nya sammansättningsreglerna inte ska gälla i statsstödsmål som är anhängiga när den nya lagen träder i kraft bör överklagande av tingsrätts beslut och domar i sådana mål inte över- klagas till . Som redan nämnts föreskrivs genom bestämmelserna om interim- istiska beslut i princip inget nytt i jämförelse med vilka interim- istiska beslut som redan nu är möjliga att fatta. Det nya är huvud- sakligen att vid interimistiska beslut om återbetalning ska betalning ske till . När det gäller bestämmelsen om att de aktuella målen ska hand- läggas som indispositiva mål kan det enligt vår uppfattning vara olämpligt att börja tillämpa dessa regler i mål som handlagts som dispositiva mål . Bestämmelsen om att de aktuella målen ska handläggas som indispositiva mål bör därför inte gälla för mål som är anhängiga när den nya lagen träder i kraft.