sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — Programmen ska utformas så att de tillgodoser skiftande förutsätt- ningar och intressen hos befolkningen i hela landet. Program- utbudet ska spegla förhållanden i hela landet och som helhet präglas av folkbildningsambitioner. Utrymme ska ges åt en mång- fald av åsikter och meningsyttringar. Vidare finns bl.a. villkor som rör det svenska språket, nyhets- verksamheten och samhällsbevakningen, kulturutbudet, produk- tionen av kulturprogram och svensk filmproduktion, samt utbudet och produktionen av program för barn och ungdomar. Villkor uppställs också om programutbudets tillgänglighet och produktion av program för personer med funktionsnedsättning, liksom om verksamheten för språkliga och etniska minoriteter. När det gäller utformningen av sändningstillstånden anser vi dock att regeringen, i samråd med programföretagen, bör se över tillstånden och, om möjligt, formulera dem tydligare. Som vi nämnde i kapitel 2 anser vi att en av statsmakternas viktigaste roller gentemot programföretagen är att ge företagen tydliga uppdrag. kan programbolagens uppdrag, av rättsliga skäl, inte formuleras i ett styrdokument (se kapitel 9). Fram till dess att det är möjligt att formulera programföretagens uppdrag mer samlat är det dock viktigt att såväl sändningstillstånden som anslagsvillkoren formuleras så tydligt som möjligt. Enligt Europeiska kommissionens meddelande bör medlemsstaternas definition av upp- draget att verka i allmänhetens tjänst vara så exakt som möjligt (punkt 45): Det får inte råda några tvivel om huruvida medlems- staten har avsett att en viss verksamhet ska omfattas av uppdraget eller inte. är strukturen på sändningstillstånden inte entydig, det före- kommer upprepningar och en del överlappningar. Villkor om vilket innehåll sändningarna ska ha blandas med hur företagen ska göra för att fylla programmen med detta innehåll. Det är vidare otydligt vilket programutbud som ska prioriteras. I SVT:s och SR:s sändningstillstånd står det att programföretagen ska slå vakt om programområden som är betydelsefulla för allmänintresset. Det faktum att nyheter, kultur och programutbud för barn och unga har egna paragrafer i sändningstillstånden går att tolka som att dessa områden intar en särställning/är prioriterade. Vi menar dock att detta inte är en given tolkning. I de paragrafer där det står att verksamheten ska prioriteras framgår det inte alltid i relation till vad. Det finns också delar av programföretagens verksamhet som inte täcks av sändningstillstånden varför det kan finnas skäl att överväga att ytterligare anpassa sändningstillståndens utformning till respektive bolags faktiska uppdrag och verksamhet. Eftersom musik spelar en så central roll för SR:s fullgörande av sitt uppdrag kan det finnas anledning att överväga förtydliganden i uppdraget rörande den verksamhet som är knuten till Berwaldhallen, samt likväl som skrivningar om SR:s musikutbud. Otydligheten i sändningstillstånden kan delvis tillskrivas reg- leringen i yttrandefrihetsgrundlagen. I förarbeten till den tidigare radio- och tv-lagen (prop. 1995/96:160 s. 85) uttalas när det gäller utformningen av tillståndsvillkoren att regeringen även i fortsätt- ningen borde få förena sändningstillstånden med generella målsätt- ningsvillkor – såsom mångsidigt programutbud – med tillhörande exemplifierande villkor om vad som ska gälla just för det aktuella företaget. En viss restriktivitet borde enligt propositionen iakttas vid utformningen av specificerade villkor mot bakgrund av bestäm- melsen i 3 kap. 4 § YGL om redaktionellt oberoende. Vi menar att det finns ett utrymme att göra sändningstillstånden tydligare både till struktur och innehåll utan att för den skull göra dem mer detaljerade och med bevarad hänsyn till principen om redaktionellt oberoende. Behovet av tydligare sändningsvillkor är en synpunkt som förts fram i tidigare utredningar. utredning Radio och TV i allmänhetens tjänst – ett beredningsunderlag (SOU 2000:55) kom utredaren fram till att sändningstillstånden var relativt otydliga dokument som byggts på i takt med att olika frågor har förts in i public service-uppdraget (s. 173). konstaterade att det vore önskvärt om de vill- kor och bestämmelser som skulle gälla för nästa tillståndsperiod strukturerades tydligare. Vi kan konstatera att nu gällande sändnings- tillstånd fortfarande har en utformning i linje med de sändnings- tillstånd som gällde vid tiden utredning. 4.1.3Kärnverksamhet och kompletterande verksamhet Förslag: Begreppen kärnverksamhet och kompletterande verk- samhet tas bort. Enligt anslagsvillkoren ska medlen användas för företagens kärn- verksamhet, dvs. att producera och sända radio- och tv-program till allmänheten. Medlen ska också i förekommande fall användas till den kompletterande verksamheten, dvs. verksamhet som syftar till att utveckla och stödja kärnverksamheten och förbättra möjlig- heterna för allmänheten att tillgodogöra sig denna. Av anslags- villkoren framgår det även att för att nå lyssnarna och tittarna är det nödvändigt att kärnverksamheten tillgängliggörs på olika plattformar. Begreppet kompletterande verksamhet användes, såvitt vi för- står, initialt för t.ex. förlagsverksamhet som anses falla in under begreppet sidoverksamhet. Sedan programbolagen etablerat sig på internet har begreppen kärnverksamhet och kompletterande verksamhet allt mer kommit att användas för att diskutera tillgäng- liggörande av program och andra tjänster på internet och om detta är att betrakta som kärnverksamhet eller inte. I propositionen Utveckling för oberoende och kvalitet – radio och tv i allmänhetens tjänst (prop. 2008/09:195 s. 37) angav regeringen att eftersom pro- grammen som ingår i kärnverksamheten numera i stor utsträckning görs tillgängliga på företagens webbplatser är gränserna mellan kärnverksamhet och kompletterande verksamhet flytande och att verksamheten på internet kan vara antingen kärnverksamhet, kom- pletterande verksamhet eller sidoverksamhet. SVT:s kanaler har tillgängliggjorts även via andra plattformar än marknät, bl.a. genom regler om vidaresändnings- plikt. Eftersom samma kanaler har sänts på alla plattformar så har kanalerna och programmen indirekt omfattats av sändningstill- stånden. SVT erbjuder en stor del av sina marksända program via internet varför en stor del av SVT:s program på internet också, indirekt, täcks av sändningstillståndet. Andelen webbexklusiva pro- gram, som inte omfattas, är fortfarande liten. För SR är situationen annorlunda. Marknätet var för radion länge i huvudsak den enda utsändningsplattformen. använder företaget, till skillnad från SVT, internet för en rad webbexklusiva kanaler vilka således inte omfattas vare sig direkt eller indirekt av sändningstillståndet. Man får inte heller glömma UR:s behov att nå sina målgrupper i utbildningsväsendet som historiskt gett upphov till andra distri- butionsformer. Alla UR:s program sänds dock även i marknätet vilket gör att alla deras program , oavsett distributionsform, i praktiken omfattas av sändningstillståndet. Dessa olika distributionsförutsättningar gör att programföretagens tolkning av kärnverksamhetsbegreppet skiljer sig åt och får olika betydelse. Vi har uppfattat att SR och UR tolkar begreppet kärn- verksamhet som att all programverksamhet och dess tillgänglig- görande/distribution till allmänheten utgör kärnverksamhet. För SR:s del innebär det att en stor del av det SR uppfattar som kärn- verksamhet inte omfattas av sändningstillståndet, medan det för UR:s del innebär att alla program omfattas av sändningstillståndet. SVT, å sin sida, redovisar programproduktionen uppdelad på kanaler respektive webb och text i sin public service-redovis- ning, vilket kan tolkas som att kanalerna utgör kärnverksamhet, och omfattas av sändningstillståndet, och allt övrigt utgör kom- pletterande verksamhet. Endast UR använder sig av begreppen i sin public service-redovisning och särredovisar den kompletterande verksamheten. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att begreppen kärnverk- samhet och kompletterande verksamhet framstår som missvisande och otidsenliga och bör därför tas bort ur anslagsvillkoren. Begreppen får bedömas ha mist sin tidigare betydelse. Vi menar att med nuvarande form av reglering av verksamheten (se vidare kapitel 9) är det rimligt att vara tydlig i anslagsvillkoren med att de medel som ställs till programföretagens förfogande ska användas för den verk- samhet som regleras i sändningstillstånden. Eftersom även andra distributionsformer behövs för att de program som sänds i mark- nätet ska nå publiken bör medlen även få användas för detta ända- mål. Slutligen anser vi att medlen bör få användas till verksamhet som kompletterar och utvecklar den verksamhet som regleras i sändningstillstånden. Det kan röra sig om interaktiva funktioner kopplade till programmen, tillgängliggörande av extramaterial, text och bild kopplade till programmen samt hela program som enbart produceras för och tillgängliggörs på annat sätt än i marknätet. Det är viktigt att den verksamhet som kompletterar och utvecklar de marksända programmen har en nära koppling till dessa. Som framgår av anslagsvillkoren gäller dessutom att nya per- manenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse ska anmälas till regeringen för godkännande (se vidare kapitel 9). Om regeringen godkänner tjänsterna bör de, i den utsträckning de inte sänds i marknätet, kunna anses ingå i den verksamhet som kom- pletterar och utvecklar den verksamhet som regleras i sändningstill- stånden. Programföretagen bör upprätthålla en god balans mellan den verksamhet som regleras i sändningstillstånden och övrig avgifts- finansierad verksamhet. Hur balansen uppnås påverkas bl.a. av hur allmänhetens konsumtionsmönster utvecklas och den tekniska utvecklingen. I bedömningen måste programföretagen ta hänsyn till publikens efterfrågan samt tillgång till olika distributionsformer och utrustning för att kunna tillgodogöra sig utbudet. I detta ligger att vara försiktig med obeprövad teknik och beakta att inte alla har tillgång till all teknik. Programföretagen måste också göra en avvägning av kostnaderna i förhållandet till nyttan för allmänheten. Möjligheter för programföretagen att tillgodoräkna sig ett utbud på internet förutsätter en annan reglering än den som finns . En sådan reglering bedömer vi skulle kräva grundlagsändringar (se kapitel 9). Krav som ställs i sändningstillstånden måste även fortsättningsvis uppfyllas genom programutbudet i marknätet. De villkor som ställs exempelvis när det gäller utbudet för barn och unga samt olika minoritetsspråk måste således även under den kommande tillstånds- perioden uppfyllas i marknätet. Utöver vad som angetts ovan om tv-distribution via distributions- plattformar för traditionella tv-sändningar och om radiosändningar via marknät anser vi att det är programföretagen själva som bör avgöra var man ska tillgängliggöra sitt programutbud (se kapitel 5). Mot bakgrund av ovanstående föreslår vi att nuvarande lydelser i anslagsvillkoren där begreppen kärnverksamhet och kompletterande verksamhet används ersätts enligt följande: Medlen ska användas för den verksamhet som regleras i sänd- ningstillstånden. Medlen får även användas för att tillgänglig- göra de marksända programmen på andra plattformar samt för att komplettera och utveckla den verksamhet som regleras i sändningstillstånden. För att nå tittarna är det nödvändigt att den verksamhet som regleras i sändningstillstånden tillgängliggörs på olika platt- formar. Programföretagen ska särskilja vad som är att betrakta som verksamhet som regleras i sändningstillstånden och övrig avgifts- finansierad verksamhet och upprätthålla en god balans i omfatt- ningen mellan dessa. Den verksamhet som inte regleras i sändnings- tillstånden ska utgå från och ha en tydlig koppling till den verksamhet som regleras i sändningstillstånden. Nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för den avgiftsfinansierade verksamheten som programföretagen vill lansera ska anmälas till regeringen för godkännande. Förslag: Uppdraget för och tv att granska om programföretagen uppfyller uppdraget i allmän- hetens tjänst förtydligas enligt följande. och tv ska i efterhand, utifrån redovisningar från SVT, SR och UR, bedöma om bolagen har uppfyllt sina uppdrag i enlighet med radio- och tv-lagen (2010:696) samt de villkor som anges i sändningstillstånd och anslagsvillkor. efterhandsgranskning av program i tv, radio och beställ-tv och tv är ett särskilt beslutsorgan inom Myndigheten för radio och tv (10 § förordningen [2010:1062] med instruktion för Myndigheten för radio och tv). Bestämmelser om nämndens sammansättning och beslutförhet finns i 16 kap. 14 § radio- och tv-lagen. Nämndens huvuduppgift är att i efterhand granska om program som har sänts i tv eller radio eller tillhandahållits i beställ-tv står i överensstämmelse med radio- och tv-lagen och de program- relaterade villkor som kan gälla för tjänsterna (16 kap. 2 § första stycket radio- och tv-lagen). I kapitel 9 redogörs för det stöd som finns i 7 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) för denna efter- handsgranskning. Nämnden har även i uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelserna om tillgänglighet i 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen om beslutet har meddelats av regeringen. granskas efter anmälan eller på initiativ av Myndigheten för radio och tv (12 § förordningen med instruktion för Myndigheten för radio och tv). Beslut av och tv kan vara friande, fällande eller friande med kritik. Följden av ett fällande beslut är beroende av vilken bestämmelse som programbolaget har överträtt. Vid överträdelse av regler om innehållet får nämnden besluta att programbolaget ska offentliggöra beslutet på lämpligt sätt. Har reglerna om otillbörligt kommersiellt gynnande, reklam eller spons- ring inte följts kan nämnden ansöka hos Förvaltningsrätten i om att en särskild avgift ska betalas. Nämnden kan också förelägga programbolag vid vite att följa bestämmelser om t.ex. varning vid våldsskildringar i tv och krav på sändningsbeteckning. Granskning av om programföretagen har uppfyllt sina uppdrag och tv har vidare i uppgift att i efterhand, utifrån redovisningar från SVT, SR och UR, bedöma om bolagen har uppfyllt sina uppdrag (20 § förordningen med instruktion för Myndigheten för radio och tv). Enligt regleringsbrevet för Myndigheten för radio och tv ska nämndens bedömningar redovisas till (). I propositionen Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmänhetens tjänst 2007–2012 (prop. 2005/06:112 s. 48) anger regeringen att nämndens utlåtande ska ses som ett underlag för programföretagen och deras ägare, , samt att utlåtandet också ska utgöra ett underlag för regeringen och då det görs en samlad bedömning av verksamheten inför beslut om nästa till- ståndsperiod. I såväl denna proposition (s. 47) som i propositionen Utveckling för oberoende och kvalitet – Radio och TV i allmänhetens tjänst 2010–2013 (prop. 2008/09:195 s. 53) anger regeringen att bedöm- ningen bör ske utifrån radio- och tv-lagen samt de villkor som anges i sändningstillstånd och anslagsvillkor. Inför innevarande till- ståndsperiod omformulerades uppdraget på så sätt att nämnden inte längre ska bedöma hur utan om programföretagen har uppfyllt sina uppdrag. Eftersom det är SR, SVT och UR som ska bedöma på vilket sätt uppdraget ska uppfyllas ansåg Public service-utredningen, vars bedömning regeringen delade, att nämnden inte borde föreslå eller påtala förändringar som behövdes i detta avseende. borde nämnden i förekommande fall motivera varför den ansåg att uppdraget inte var uppfyllt. och tv har med beaktande av de uttalanden som gjordes i den senaste propositionen särskilt fokuserat på vissa ämnesområden. Dessa ämnesområden är: nya tjänster, spegling av hela landet och 55-procentvillkoret, produktion och mångfald i programverksamheten, kultur, barn och unga, tillgäng- lighetstjänster och verksamhet för personer med funktionsned- sättning samt verksamhet för språkliga minoriteter. Nämnden har vidare bedömt programföretagens sidoverksamheter samt program- företagens redovisning av produktivitet och effektivitet. och tv kan ge programföretagen tillfälle att komplettera sina redovisningar. I de fall kompletteringar har legat till grund för bedömningen framgår det särskilt. har nämnden valt att göra en samlad bedömning av de tre programföretagens redovisningar. Behov av förtydligande av uppdraget Vi kan konstatera att och tv i granskningen följer upp tidigare års bedömningar. Även när bedömningen görs att ett villkor är uppfyllt lämnar nämnden anvis- ningar, t.ex. vad gäller en mer utförlig redovisning. I en granskning efterföljande år uttalar sig nämnden om huruvida tidigare efterfrågad information lämnats, t.ex. 55-procentsvillkoret och variation i pro- duktionsformer och utomståendes medverkan i yttrandet över granskningen 2012 (yttrande , dnr 12/00554, 576 och 578). Anvisningar från nämnden avser också annat än bristen på information. I yttrandet uttalar sig nämnden om att det skulle vara värdefullt om redovisningarna gav en mer lättöverskådlig och tydlig uppdelning av det tredelade kulturuppdraget. Det framgår också att nämnden tagit fram kriterier för att bedöma om de nationella minoritetsspråken intar en särställning i förhållande till övriga minoritetsspråk. Redovisningarnas innehåll utvecklas således i dialog mellan gransk- och tv och programföretagen, som det innebär en förbättring av förutsättningarna för bedömningen av om programföretagen har uppfyllt sina uppdrag. Av sammanfattningen i yttrandet från och tv 2012 framgår att ett av de områden, på vilket nämnden efterlyst utförligare beskrivningar från alla programföretag är tyd- ligare redovisning av vilket material som sänts på internet. Vidare framgår att nämndens utgångspunkt att sändningstill- stånden omfattar tv- och radiosändningar och att verksamheter som programföretagen bedrivit på andra plattformar inte bidrar till uppfyllelsen av villkoren i sändningstillstånden. Det konstateras att detta har haft betydelse för bedömningen av uppfyllelsen på vissa områden. Den begränsning som finns när det gäller uppföljningen av programföretagens utbud på internet, är enligt vår bedömning inte – med nuvarande regleringsform och utan grundlagsändringar – möjlig att ta bort. Vilka uppgifter som kan läggas på gransknings- och tv när det gäller utbudet begränsas av 7 kap. 4 § YGL och 16 kap. 2 § radio- och tv-lagen. Denna fråga behandlas vidare i kapitel 9 när vi bedömer nuvarande regleringsforms ända- målsenlighet. Myndigheten för radio och tv har vid samrådskontakter fram- fört att uppdraget som och tv har beträffande redovisningen inte borde omfatta uppföljningen av de villkor i anslagsvillkoren som avser resursförbrukning, kostnads- effektivitet och produktivitet, eftersom de rör annat än innehålls- frågor. Via radio- och tv-avgiften ställs stora resurser till program- företagens förfogande och det är väsentligt att allmänhet, uppdrags- givare och företagen själva får en bekräftelse på att avgiftsmedlen har använts på rätt sätt. Insyn och öppenhet i hur verksamheten har bedrivits är viktigt för att upprätthålla legitimiteten för public service. Av Europeiska kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i all- mänhetens tjänst (EUT C 257, 27.10.2009, s. 8) framgår det att det är önskvärt att en myndighet eller ett särskilt utsett organ utövar en öppen och effektiv tillsyn över tillämpningen av bestämmelserna mellan staten och företaget. Behovet av ett sådant organ är uppenbart, skriver kommissionen, när public service-företag åläggs kvalitetsnormer. Enligt meddelandet kan ett sådant organ vara effektivt endast om det är fristående från det företag som tillhanda- håller tjänsten. För att tillsynen ska bedömas som effektiv bör, enligt vår mening, den uppföljning som och tv gör avse uppdraget i sin helhet och omfatta även den del av uppdraget som ges I kapitel 9 redovisas våra överväganden när det gäller om uppgiften vad gäller uppföljningen av de anslagsvillkor som avser resursförbrukning, kostnadseffektivitet och produktivitet i stället skulle kunna läggas på . Propositionsuttalanden om utifrån vad och tv:s bedömning ska ske bör dock enligt vår mening komma tydligare till uttryck i instruktionen till Myndigheten för radio och tv. I denna bör anges att nämnden i efterhand, utifrån redo- visningar från SVT, SR och UR, ska bedöma om bolagen har upp- fyllt sina uppdrag i enlighet med radio- och tv-lagen samt de villkor som anges i sändningstillstånd och anslagsvillkor. Med tanke på de höga kvalitetskrav som ställs på program- företagen och den betydelse en oberoende tillsyn och därmed har för legitimiteten för radio och tv i allmän- hetens tjänst vill vi understryka att det är väsentligt att nämnden har den kapacitet och de resurser som krävs för att fullgöra denna del av sitt uppdrag. Förslag: Sändningstillstånden för , SVT och UR ska gälla till och med . En översyn bör göras efter halva tillståndsperioden. Enligt direktiven ska vi föreslå hur lång nästa tillståndsperiod ska vara och i förslaget beakta att regeringen tidigare ansett att är en väl avvägd längd på en tillståndsperiod (prop. 2008/09:195 s. 32). Vi menar att det är väsentligt för programföretagens själv- ständighet och integritet att uppdragens omfattning, inriktning och de ekonomiska förutsättningarna ligger fast . Det är även viktigt för andra aktörer på marknaden. Vi delar därför regeringens uppfattning att är en väl avvägd längd på till- ståndsperioden. kan ny teknik, nya regelverk och andra medieformer snabbt leda till att förutsättningarna för public service ändras. Ställt i relation till de snabba förändringar som sker är det viktigt att företagen själva har möjligheter att, inom ramen för sitt uppdrag, agera för att möta olika förändringar. Det är enligt vår bedömning också viktigt att det finns en planerad översyn efter halva tillstånds- perioden med möjlighet att göra en mer samlad bedömning av verksamheten. Halvtidsöversynen ska vara framåtsyftande och ge program- företagen möjlighet att påtala eventuella behov av förändringar i villkoren. Det ger också statsmakterna en möjlighet att på ett strukturerat sätt följa upp och utvärdera om villkoren gett avsedd effekt i programföretagens verksamhet. Vid den översyn som ska genomföras under nästa tillståndsperiod före- slår vi att särskild uppmärksamhet riktas mot SVT:s normalvillkor (kapitel 8), momskompensationsmodellen (kapitel 8) och hur program- företagens redovisning av verksamheten har utvecklats (kapitel 10). Vid samma tillfälle ska en samlad bedömning visa om det går att lägga fast ett släckningsdatum för SR:s och de kommersiella pro- grambolagens FM-sändningar (kapitel 11). I det här avsnittet kartlägger vi vad som har gjorts med anledning av beslut om ett utvidgat kulturutbud och bedömer om företagens kulturuppdrag bör stärkas. För att sätta det utvidgade kulturuppdraget i sitt sammanhang redogör vi inledningsvis för vilka uppdrag relaterade till kultur som programföretagen har (avsnitt 4.2.1). 4.2.1Programföretagens uppdrag på kulturområdet I propositionen Utveckling för oberoende och kvalitet (prop. 2008/09:195 s. 41) gör regeringen bedömningen att kulturansvaret är en av de viktigaste delarna i företagens uppdrag i allmänhetens tjänst. Enligt regeringen har SVT och SR en viktig roll som kultur- skapare och kulturförmedlare. Företagen betraktas som betydelse- fulla nationella kulturinstitutioner, inte bara genom egna kultur- produktioner av hög kvalitet, utan också som viktiga arbetsgivare och uppdragsgivare för fristående kulturskapare. I SVT:s och SR:s sändningstillstånd berörs företagens uppdrag relaterat till kultur på flera olika ställen. Det tydligaste uppdraget är att företagen ska erbjuda ett mångsidigt kulturutbud av hög kvalitet och att detta utbud ska fördjupas, utvecklas och vidgas . SVT och SR ska vidare