sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Ses dessa två området i ett sam- manhang sker det i perioden en marginell minskning med eller i löpande priser . Området Näringsliv minskar med i Forskning och utveckling - framtida struktur Detta möts av en utveckling på områdena Utländska kunder och Forskningsfinansiärer som ökar . Total förändras de totala intäkterna endast marginellt och huvudkundernas (Försvar och Regeringskansli) andel av intäkterna sjunker något, från av intäkterna till cirka 78,2. Det bör dock i sammanhanget uppmärksammas att en relativt intäktsutveckling för FOI i löpande priser innebär en reducering av verksamheten men någon eller några procent i fasta priser. Dessa intäkter fördelar sig på de olika avdelningarna på följande sätt: Tabell 13.2 Intäkter per avdelning (FOI)4 Intäkt per avdelning, tkr varav avgifter och andra ersättningar varav avgifter och andra ersättningar varav avgifter och andra ersättningar varav avgifter och andra ersättningar Övriga (centrala intäkter) varav avgifter och andra ersättningar 4 Observera att det förekommer några små redovisningstekniska skillnader mot årsredo- visningen. Dessa påverkar dock inte den övergripande bilden mer än på marginalen (dvs. några enstaka ). Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36 Källa: Skriftligt underlag från FOI. I kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, har utredningen tidigare redovisat de förväntade reduceringarna inom ramen för Försvarsmaktens verksamhetsgren 3 – Utveckling (VG 3). De uppfattas vara prisläge varav cirka 275 miljoner kommer att realiseras från utfall till och med utfall . I termer av Försvarsmaktens VG 3 så återfinns de verksamheter som FOI spelar en viktig roll för främst inom Forskning, studier och konceptutveckling samt övrig koncern- övergripande FoU: Inom forskning är FOI huvudleverantören inom nära samtliga FoT-områden. De främsta undantagen är områdena Organisa- tion, profession och personal (tidigare ledarskap), Krigsvetenskap samt Försvarsrelaterad medicin – där främst FHS, KTH och KI verkar, Inom studier och konceptutveckling stödjer FOI Försvarsmakten som den största externa utföraren, Inom övrig koncernövergripande FoU stödjer FOI Försvars- makten som den största externa utföraren – detta inkluderar exempelvis den s.k. operationsanalytiska verksamheten samt stödet till Försvarsmaktens perspektivstudie. Det är inom de ovanstående områdena förändringar i anslaget 1:5 som är av störst betydelse för FOI:s framtida intäkter. FOI får även vissa intäkter från andra anslag inom ramen för verksamheten i VG 3, men dessa är marginella i förhållande till anslaget 1:5. Om anslag 1:5 justeras för överflyttningen av anslagsmedel direkt till FOI bedöms anslaget förändras marginellt från och med utfall till och med utfall , (totalt 2008–2012) i löpande priser. Hur stor del av dessa 40 miljoner som faller på FOI är osäkert. FOI har i diskussionerna med utredningen gett uttryck för att intäkterna från huvudkunderna förväntas förändras endast marginellt, Forskning och utveckling - framtida struktur om än med vissa förflyttningar av beställningarna dem emellan5, . Därutöver har till utredningen knutna experter pekat på att trenden för FOI är att beställningarna främst ändrar karaktär, snarare än är föremål för kraftfulla minskningar. Minskad efterfrågan av satsningar på FoU har ten- derat att mötas av en högre efterfrågan på direkt expert- och utred- ningsstöd av forskningsbaserad kunskapstillämpande karaktär. FOI ser även en trend som innebär att beställningarna från För- svarsmakten inom ramen för andra verksamhetsgrenar än VG 3 ökar. Myndigheten har redovisat till utredningen att man har budgeterat för intäkter från huvudkunderna (försvarsmyndigheterna och ) på vilket kan sättas i relation till . Upp- giften har dock inte motpartsavstämts med huvud- kunderna. bedömer mot bakgrund av det ovan angivna att FOI även i fortsättningen kan förväntas vara Försvars- makten och huvudleverantör, eller en av huvud- leverantörerna, av FoU-relaterad verksamhet på försvars- och säkerhetsområdet. Denna framtid kan kompletteras med bilden av ökade ambitioner att omhänderta kunskapsbehoven inom ramen för ett vidgad syn på säkerhet6, samt en ökad internationalisering med FoU-verksamhet tillsammans med andra som följd. Kritisk massa i verksamheten Som en konsekvens av de förslag, och därpå följande reduceringar, som den dåvarande Försvarsförvaltningsutredningen7 lämnade har FOI, i samråd med Försvarsmakten, valt att lämna ett antal utpek- ade kompetensområden och till följd därav dragit ner på personal.8 diskussionerna rörande CBRN-verksamheten. 6Detta berörs mer ingående i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksam- heten. En effektiv förvaltning av insatsförsvaret. 8Dessa kompetensområden var: Stridsdelar; pulsad kraft; framdrivning och utskjutning; skydd för personal och fordon; sensorteknik inom radarområdet; sensorteknik inom optikområdet; skydd mot Forskning och utveckling - framtida struktur Detta skedde till förmån för andra mer prioriterade verksamheter som annars riskerat att nå en allt för underkritisk volym för att kunna leverera till en acceptabel kvalitet. Mot den bakgrunden finns det skäl att analysera om verk- samheter på FOI kan tänkas nå en underkritisk massa i närtid eller framtiden. Detta aktualiseras bl.a. av att de satsade medlen på FoU, sett till anslaget 1:5, i perioden –2012 över halveras. Konsekvens- erna för FOI, samt om någon verksamhet blir underkritisk, är viktigt att klarlägga. har tidigare gjort bedömningen att det finns en uppenbar risk att olika kompetens- områden hos FOI, såväl som hos FHS, har en underkritisk eller nära underkritisk nivå . FOI har dock efter närmare analyser, i samtal med utredningen, redovisat att myndigheten inte anser att några områden med nu liggande plan riskerar att bli underkritiska.9 Denna syn stärks av bilden att Försvarsmaktens planerade reduktioner inte förväntas bli allt för kännbara för FOI. Det finns dock ett antal områden som ligger i riskzonen. Vissa områden befinner sig på en nivå som inne- bär ett risktagande, kostnadstäckning för viss infrastruktur är i vissa fall redan beroende av att det finns tillgång på externa medel från andra än huvudkunderna. – exempelvis från utländska kunder. Om det tillkommer krav på besparingar måste Försvars- makten tillsammans med FOI och eventuellt regeringen föra en dialog om hur dessa områden ska hanteras. I det fall som Försvarsmakten och FOI konstaterar att finansieringen inte räcker till för att hålla samtliga kompetensområden över underkritisk nivå måste För- svarsmakten, i och förlängningen regeringen, ta ställning till om någon del av ska lämnas alternativt om ytterligare medel kan tillföras. Räcker dagens investeringar till för morgondagens krav? Vi har tidigare berört relationen mellan kunskapsuppbyggande och kunskapsnyttjade verksamhet i kapitel 4, Forsknings- och utvecklings- verksamheten . Kunskapsuppbyggande verksamhet är oftast sådan som återfinns inom ramen för FoT, olika forskningsbidrag och vissa anslag och tar sikte på behov hos försvaret och samhället upptäckt; traumalogi; seismologi och strålningsmätning; samt styrning, navigering och ban- planering. 9 Samtal med och underlag från FOI. Forskning och utveckling - framtida struktur som återfinns i det medellånga och långa perspektivet. Ju mer lång- siktiga olika satsningar är, desto mer har de karaktären av kun- skapsuppbyggande. Kunskapsnyttjade verksamhet å andra sidan är typiskt mer av karaktären utredning och analys med tillämpning mer nära i tiden. Dessa verksamheter skapar ofta nytta mer direkt än de som är kunskapsuppbyggande – men är i sin tur oftast en funktion av de kunskapsuppbyggande satsningarna. Om de kunskapsuppbyggande satsningarna återigen10 liknas vid investeringar så kan tidigare kunskapsuppbyggande satsningarna sägas utgöra grunden för dagens produktionskapacitet rörande de kunskapsnyttjade verksamheterna. Detta innebär att dagens för- måga att leverera är en direkt funktion av gårdagens satsningar. Detta leder till en del problematiska iakttagelser. Utredningen har, som tidigare konstaterats, iakttagit att Försvarsmaktens kun- skapsuppbyggande satsningar förväntas minskar med cirka 50 pro- cent i perioden 2004 till 2012.11 Därmed minskar drastiskt som en följd framtida produktionskapacitet av mer närliggande kunskaps- nyttjade verksamhet. sker en förskjutning där Försvars- makten efterfrågar allt mer tillämpning av forskningsbaserad kunskap i sin pågående verksamhet. Produktionen kan på kort sikt upprätthållas genom tidigare satsningar, men kan situationen bli ohållbar. Förskjutningen mot mer närliggande behov kan även få andra konsekvenser. En central uppgift för satsningar på FoU är att skapa strategisk handlingsfrihet. FoU som ett medel att hantera framtida osäkerheter berörs i kapitel 4. Statsmakterna och Försvarsmakten tvingas ständigt att välja mellan den handlingsfrihet gentemot en osäker framtid som kunskaper, i formen av satsningar på exempel- vis FoU och annan kunskapsgenererande verksamhet, respektive fria ekonomiska medel ger. Till detta måste dock understrykas att det finns ett tydligt samband/beroende mellan tillgången på kunskap om t.ex. kunskaper om marknad, teknisk utveckling samt säkerhetspolitiska trender och ekonomisk handlingsfrihet. Att undgå felsatsningar, exempelvis i formen av dyrbara materiel- system, är ofta värt att ge upp stora resurser för – det är således fel att ställa dessa två handlingsfriheter mot varandra som absoluta storheter. Satsningar ska vägas mot de alternativkostnader som är förknippade med att inte satsa de utpekade medlen. tidigare resonemang i kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten , rörande FoU som ett verktyg för beslut under osäkerhet. 11I sammanhanget bör uppmärksammas att merparten av denna reduktion har tagits ut på teknik- relaterad verksamhet, till stor del teknikutveckling vid industrin. T.ex. har hela Demonstrator- program FoT avvecklats. Forskning och utveckling - framtida struktur utgångspunkt så innebär minskningarna i kunskapsuppbyggande satsningar att Försvarsmakten, såväl som statsmakterna, ur en kun- skapssynvinkel, successivt –2012 får en allt sämre strategisk handlingsfrihet. Detta är i grund och botten inte ett problem om det sker en utveckling som innebär att osäkerheter rörande framtiden minskar. Vi har dock tidigare redovisat ett antal utvecklingstrender12 som snarare pekar i motsatt riktning. Vem betalar för en efterfrågad resurs för samhällets säkerhet? Utredningen har i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utveck- lingsverksamheten, tidigare berört att det saknas ett samlat grepp och ansvarstagande för att få till stånd kunskaps- produktion för hela samhällets säkerhet – speciellt i gränslandet mellan militärt och civilt samt på områden där FoU-verksamheten ska vara tillämpad. Denna problemställning slår hårt mot de aktörer som står för viktiga delar av denna kunskapsproduktion, såsom FHS och FOI. Berörda experter vid de berörda myndig- heterna har uppmärksammat för utredningen att finansieringen på området samhällets säkerhet, till skillnad från försvarsområdet, med några få undantag inte tar ansvar för framtidens kunskaps- situation. Finansieringen och beställningarna, när de är tillämpade, täcker oftast endast den marginalkostnad som uppstår i samband med att kunskapen nyttjas, inte den totalkostnad som krävs för att kunskapsproduktionen ska komma till stånd. FOI riskerar därmed hamna i en situation där myndighetens kunskaper är efterfrågade, men i samband med att Försvarsmaktens satsningar minskar så säkerställs inte framtidens produktionsförmåga. Några absoluta hinder för att bolagisera verksamheten vid FOI har inte framkommit under utredningens arbete. Utredningen konstaterar dock att en affärsplan saknas och att en bedömning därför inte kan göras . FOI bör ges i uppdrag att ta 12 Se kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten. Forskning och utveckling - framtida struktur fram en affärsplan. När denna föreligger bör frågan om FOI:s verksamhet på konkurrensutsatta marknader prövas. Först där- efter bör frågan om ev. bolagisering eller inordning i FMV prövas. 13.4.1Möjligheten att bolagisera FOI:s verksamhet FOI har, liksom flera andra försvarsmyndigheter, i sina remissvar till framfört att möjligheten att bolagisera FOI först måste ut innan andra förändringar av FOI kan genom- föras. Därför engagerades tidigt i utredningsarbetet den inter- nationella revisions- och konsultfirman () för detta arbete. PWC har deltagit i ett flertal bolagiser- ingar, bl. a. Svevia, Vectura, Infranord, Swedavia, LFV, Metria men också i betydande projekt åt exempelvis brittiska försvarsmyndig- heter. Tidigt i arbetet framkom det att FOI, trots sitt remissvar, inte såg möjligheter att bolagisera hela eller delar av verksamheten men eftersom andra försvarsmyndigheter i sina remissvar påtalat behovet av att bolagiseringspröva FOI, fullgjorde PWC sitt arbete och framställde en underlagsrapport till utredningen. FOI:s skrift- liga synpunkter på rapporten delgavs PWC, som intog de syn- punkter som PWC bedömde vara av betydelse. En sammanfattning på underlagsrapporten, samt FOI:s skriftliga synpunkter på den- samma13, kan återfinnas i bilaga 10. Sammanfattningsvis har PWC gjort bedömningen att: Den samlade bedömningen är att det inte finns något absolut hinder mot bolagisering av verksamheten vid FOI. Ett antal identifierade omständigheter medför behov av åtgärder vid och inför bolagisering men inga absoluta hinder finns utöver eventuella finansiella hinder som kan uppstå om verksamheten inte kan finansiera sina kostnader på affärsmässiga grunder och genom sina intäkter. De åtgärder som behövs för att genomföra bolagisering kan ge upp- hov till kostnader. Dessa kostnader har inte kvantifierats eller tidsatts och är i hög grad beroende av tidsplan respektive transaktionens detaljutformning. Styrmedlen ändras vid en bolagisering och staten måste utöva aktivt ägande för att påverka verksamheten i bolagsform. Det finns dock ingen 13 Totalförsvarets forskningsinstituts skrivelse med svar på begäran om uppgifter från (Dnr FOI-2010-1042). Forskning och utveckling - framtida struktur anledning att tro att möjligheterna att styra verksamheten behöver för- sämras ur statens perspektiv. PWC anger vidare som det viktigaste motivet till en eventuell bolagisering av FOI:s verksamhet att: För att kompensera det intäktstapp från Försvarsmakten och FMV samt försöka upprätthålla en kritisk massa i sin verksamhet, har FOI behov av att söka sig till andra marknader. FOI har själva pekat ut att de borde kunna växa på civila myndigheter, näringsliv och utländska kunder. Det finns konkurrenter på de marknadssegment som FOI är intresserade av. Bolagsformen skulle kunna underlätta möjligheterna att växa på dessa marknader. FOI har varit föremål för analyser rörande frågan om en för- ändrad associationsform för verksamheten. I En handlingsplan för en ny institutsektor14 anförs att det bör finnas intresse att knyta FOI närmare en sammanhållen institutstruktur. I underlagsrapporten som En handlingsplan för en ny institutsektor bygger på förs fram som de viktigaste argumenten att FOI förmodligen har en stor under- utnyttjad potential som skulle kunna nyttjas i innovationssystemet. FOI ansågs ha stora förutsättningar att erbjuda institutsgruppen kompetens inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet med hotbilder inom klimat, miljö, naturresurser och demografi. I frågan om att ombilda FOI till ett industriforskningsinstitut måste ett flertal frågor om FOI:s särart hanteras. FOI är ett skyddsobjekt med särskilda säkerhetskrav som kan vara svårhanterliga inom ett institut. Dessutom har FOI få uppdrag från industrin, utan har en huvuduppdragsgivare () som inte är industriell. FOI själva anför också som argument mot institutsbildning att FOI:s inter- nationella verksamhet är beroende av att FOI är en myndighet. Försvarsindustrin har dock ställt sig positiv till att omvandla FOI till ett industriforskningsinstitut. Myndigheterna belyste i remisserna till En handlingsplan för en ny institutsektor ett antal frågor. Flertalet instanser påpekade att det kan finnas synergier mellan FOI och övriga institut men att FOI, mot bakgrund av dess storlek och särart, måste anpassas innan det inlemmas i koncernen. FOI ansåg att det var olämpligt att ingå i koncernen då man då skulle tvingas att släppa myndighetsrollen vilken är betydelsefull för verksamheten, särskilt mot utländska 15Ds 2007:39, s. 36 ff. Forskning och utveckling - framtida struktur Man lyfter fram sitt eget förslag att bilda holdingbolag för att kommersialisera sin kunskap som en alternativ väg. Försvars- makten påpekade samma sak fast med argumenten att FOI för sin kunskapsförsörjning, för verksamhetens sekretesskrav och att inne- hållet är fokuserat mot försvarets behov behöver återfinnas i en myndighet. 13.4.2Frågan om myndigheters säljverksamhet på marknaden och regeringen pekar ut att huvudregeln ska vara att myndigheter inte bör sälja varor och tjänster på kon- kurrensutsatta marknader. En väl fungerande konkurrens mellan producenter av en vara eller tjänst främjar effektiviteten i resurs- användningen. I regeringens proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt16 behandlas frågan om myndigheternas sälj- verksamhet på marknaden ytterligare. Regeringen framhåller att effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi. Statens roll är att vårda och förbättra mark- naderna och stärka konsumenternas ställning. Företag ska kunna verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor. Regeringen kon- staterar att statliga myndigheter och privata företag konkurrerar inte på lika villkor. Statliga myndigheters närvaro på marknader fungerar i många fall hämmande för marknaders expan- sion och utveckling. Det är därför angeläget – enligt regeringen – att i ökad grad undvika situationer som innebär att statliga myndig- heter ägnar sig åt att sälja varor och tjänster som snedvrider kon- kurrensen på marknader och därmed tränger undan privat närings- verksamhet. Regeringen påpekar också att flera förändringar har genomförts för att komma till rätta med dessa problem. Som exempel nämns försäljningen av kartförlagsrörelsen vid Lantmäteriet, bolagisering av vissa delar av och och begränsningar i uppdragsverksamhet. Vidare har förutsättningarna för att överföra hela eller delar av verksamheten vid Lantmäteriets uppdragsdivision Metria till aktiebolagsform utretts.17 2009/10:175, s. 61 ff. Regeringen överlämnade Ändrad verksamhetsform för Lantmäteriets division Metria (prop. 2010/11:53). I propositionen föreslår regeringen att delar av verksamheten vid Lantmäteriets uppdragsdivision Metria överförs till ett av staten direkt helägt aktiebolag. Det nya bolagets verksamhet bör enligt regeringen vara att Forskning och utveckling - framtida struktur Regeringen framhåller vidare att i regeringens politik för en tydlig och överskådlig statlig förvaltning ingår att renodla myndig- heternas uppdrag. En utgångspunkt i detta arbete är att statliga myndigheter inte ska ägna sig åt säljverksamhet. Frågan har grund- läggande principiell betydelse för hur statsmakterna ser på det stat- liga åtagandet och är av sådan karaktär att det kan vara motiverat att överväga om en huvudregel ska regleras i lag, i linje med Förvaltnings- kommitténs förslag.18 En lagreglering skulle klargöra statsmakternas principiella syn och utgöra ett stöd för de företagare som känner sig utsatta för snedvridande konkurrens. Regeringen konstaterar att utifrån ett samhälleligt per- spektiv måste regeringen emellanåt kunna ge en myndighet möjlig- heten att sälja en vara eller tjänst på marknaden. Universitetens och högskolornas uppdragsutbildning och uppdragsforskning är – enligt regeringen – exempel på sådana verksamheter. Det kan också handla om att säkerställa att en viss tjänst tillhandahålls över hela landet eller en viss myndighets möjlighet att ha lokal förankring och god geo- grafisk teckning. Regeringen konstaterar att frågan om en eventuell lagreglering av myndigheternas säljverksamhet kommer att analyseras i samband med frågan om en lag om statlig förvalt- ning. Regeringen anger i propositionen att den avser att se över myn- digheternas instruktioner i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet de får bedriva på marknaden och för att förbättra regeringens möj- ligheter till kontroll och styrning av densamma. Regeringen anger att den även överväger att också närmare reglera hur myndigheter ska redovisa kostnaderna för konkurrensutsatt verksamhet och det ekonomiska resultatet för denna. Regeringen anger vidare i propositionen att omfattningen av statliga myndigheters säljverksamhet bör fortsätta att minska. Regeringens bedömer att det är angeläget att kunna följa utveck- lingen över tiden och mäta den eftersträvade minskningen av myn- digheternas säljverksamhet. Regeringen anger vidare att den avser också att i kommande omprövningar av det statliga åtagandet sär- skilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekterna på de marknader där de statliga myndigheterna är verksamma. bedriva konsultverksamhet avseende att framställa och leverera tjänster och produkter inom områdena geografisk information, fastighetsinformation och geografisk informationsteknik samt därmed förenlig verksamhet. Bolagiseringen beräknas kunna genomföras tidigast . 18 SOU 2008:118. Styra och ställa - förslag till en effektivare statsförvaltning. Forskning och utveckling - framtida struktur Regeringen framhåller i detta sammanhang att förbuden i kon- kurrenslagen (2008:579) mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning har kompletterats med regler som innebär att på talan av Kon- kurrensverket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller om det hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens.19 I bolagsform elimineras flera av de konkurrenssnedvridande effekter som myndigheter har på marknaden. Ett huvudskäl för en bolagisering skulle därför vara att detta leder till en ökad grad av konkurrensneutralitet.20 I detta sammanhang är den enskilt viktig- aste åtgärden för att öka konkurrensneutraliteten att organisa- toriskt och redovisningsmässigt avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten. Därigenom minskar risken för korssubventionering och otillbörligt gynnande av den egna affärsverksamheten. Bolagisering är ett effektivt sätt att åstadkomma en tydlig organisatorisk och redovisningsmässig avgränsning. 13.4.3FOI:s verksamhet på konkurrensutsatta marknader FOI redovisar i underlag till utredningen att myndigheten anser sig till (80,2008 och 2010) verkar på marknader som präglas av ingen eller låg kon- kurrens. Statskontoret har i tidigare utredningar försökt beskriva myn- digheternas agerande på konkurrensutsatta marknader.21 I en bedömning inkluderas bl.a. FOI. Statskontorets bedömning är att FOI:s agerande på konkurrensutsatta marknader uppgick till av intäkterna. Detta kan jämföras med FOI:s dåvarande syn som innebar att av intäkterna ansågs komma av ageranden på konkurrensutsatta marknader. Mot- svarande bedömning för FHS var . 2008/09:231, bet. 2009/10:NU8, rskr. 2009/10:84. 20Se t.ex. SOU 2007:78 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksamheter i och . Konkurrensutsatt verksamhet II - en analys av omfattningen av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet, Statskontoret (Dnr 2008/74-5). Forskning och utveckling - framtida struktur