sou · H0B371 · 2012-10-31 00:00:00 — I praktiken har flertalet kommuner tillämpat en ordning, där avgäldsunderlaget har legat på lägre eller avsevärt lägre nivå än markens marknadsvärde, t.ex. marktaxeringsvärdet eller en viss kvotdel av marktaxeringsvärdet. Marktaxeringsvärdet motsvarar av det vid fastighetstaxeringen beräknade marknads- värdet. Frågan blir då om – och i så fall hur – man i ett system där avgäldsunderlaget bestäms med utgångspunkt från marktaxerings- värdet bör räkna om detta värde. Bör värdet räknas upp, t.ex. med faktorn 1,33 så att det kommer att svara mot marknadsvärdet? Eller bör det användas utan någon omräkning, så att det kommer att svara mot av det beräknade marknadsvärdet? Eller bör det räknas ner till en viss kvotdel av marktaxeringsvärdet? 19 Se 13 kap. 11 § första och andra styckena jordabalken. Den nu gällande ordningen innebär att fastighetsägaren har rätt till skälig ränta på hela markvärdet och bygger i så måtto på principen att fastighetsägaren ska förbehållas markens värdeökning. Med den utgångspunkten torde det vara naturligt att avgäldsunder- laget fullt ut motsvarar markens marknadsvärde. Enligt vår mening måste det emellertid ifrågasättas om inte utvecklingen har lämnat den angivna principen bakom sig. Såsom har framgått av redo- görelsen i avsnitt 3.2 är det endast ett fåtal fastighetsägare som tar ut avgäldsränta på markens fulla marknadsvärde. Det är i stället mycket vanligt att marktaxeringsvärdet eller en kvotdel av marktaxeringsvärdet används som avgäldsunderlag. Vi kan inte tolka detta på annat sätt än som att den i detta sammanhang klart dominerande gruppen av fastighetsägare, kommunerna, själva i allmänhet har funnit att den angivna principen leder till orimliga resultat. Detta torde i sin tur bero på att det och första decenniet av allmänt sett har skett en påtaglig värdestegring på småhusfastigheter, avsevärt högre än konsument- prisindex förändringar, och att värdestegringen på vissa orter och i vissa områden har varit så kraftig att en tillämpning av tidigare tillämpade principer skulle leda till resultat som fastighetsägarna själva har uppfattat som klart stötande. Mot den bakgrunden framstår det som naturligt att anknyta den nya regleringen till den praxis som har utbildats och således bestämma avgäldsunderlaget till en lägre nivå än markens marknads- värde. Det kan visserligen invändas att nuvarande praxis samman- hänger med de sista decenniernas markvärdeökningar och att det inte är säkert att fastighetspriserna kommer att stiga på mot- svarande sätt . har emellertid bedömt att markvärdet har en ökningstakt på mellan , medan konsumentprisindex förväntas öka med 2 pro- cent, dvs. det finns anledning att räkna med en real markvärde- stegring. Därmed finns det också anledning att anta att rådande praxis i allt väsentligt kommer att bestå. Det finns också andra omständigheter som talar för att avgälds- underlaget inte fullt ut bör motsvara markvärdet enligt fastighets- taxeringen. Som ovan har framgått har det i praxis ansetts att det markvärde som fastighetsägaren ska ha en skälig ränta på är mark- ens värde i avröjt skick. I princip ska alltså sådana ökningar av markens värde som beror på investeringar som tomträttshavaren har gjort tillgodoräknas denne. Det markvärde som fastställs vid fastighetstaxeringen påverkas emellertid även av tomträttshavarens egna investeringar, t.ex. erlagda avgifter för VA-anslutning eller kostnader för trädgårdsanläggningar.20 Detta bör påverka avgälds- underlaget i sänkande riktning. En ordning där man i det enskilda fallet gör avdrag för faktiska investeringar av detta slag skulle emellertid bli praktiskt ohanterlig. I stället bör det förhållandet att det i allmänhet förekommer tomträttshavarinvesteringar av detta och liknande slag föranleda att avgäldsunderlaget sätts till en avse- värt lägre nivå än vad det vid fastighetstaxeringen konstaterade marknadsvärdet föranleder. Enligt våra utredningsdirektiv ska vi lämna förslag som i stort leder till oförändrade intäkter för fastighetsägarna och oförändrade kostnader för tomträttshavarna. Det är därför även ur den aspekten naturligt att reglerna om avgäldsunderlaget utformas så att fastig- hetsägarnas avgäldsintäkter för detta slag av tomträtter hamnar på i huvudsak den nivå som de gör . har därför på vårt uppdrag studerat vilka konsekvenser som – om avgäldsräntan bestäms till – ett antal olika sätt att bestämma avgäldsunderlaget skulle få för kommunernas uttag av avgäld, se närmare avsnitt 13.2. I samman- hanget bör understrykas att kommunerna är den i detta samman- hang helt dominerande gruppen av fastighetsägare. beräkningar visar att kommunernas totala avgäldsuttag för de småhustomträtter som ingår i beräk- ningsunderlaget f.n. ligger på . Det får antas att avgäldsuttaget – med den praxis som kommunerna tillämpar – kommer att öka något innan de förslag som vi lämnar kan bli lag. Avgäldsunderlaget bör därför lämpligen bestäm- mas så att det leder till ett maximalt avgäldsunderlag för småhus- tomträtter om . Om man har denna utgångspunkt – att kommunerna ska kunna ta ut en avgäld om sammanlagt – och därutöver även utgår från att avgäldsunderlaget ska kunna räk- nas om på det sätt som vi föreslår i avsnitt 6.6.3 samt att avgälds- räntan ska vara bör avgäldsunderlaget motsvara mark- taxeringsvärdet x 0,5. En sådan modell är i och för sig inte invändningsfri. Som fram- går av bilaga 5 medför den att vissa kommuner kommer att kunna ta ut en högre avgäld än man tar ut , medan andra kommuner 20 Som tidigare nämnts kan, om förslag till ändring i reglerna om fastighetstaxering genomförs, värdet av tomtanläggningen komma att tas bort från marktaxeringsvärdet. får avsevärt mindre avgäldsintäkter. Dessa konsekvenser är i och för sig inte förvånande och de behöver inte heller vara negativa. Bland de kommuner som måste minska sitt avgäldsuttag finns också flera, t.ex. , , och , där man från tomträttshavarsidan uppfattar nuvarande avgäldsuttag som besvärande höga. Det måste emellertid konstateras att några av de kommuner som kommer att få minskade avgälds- intäkter är sådana där avgäldsnivåerna inte ses som ett pro- blem. Det måste också antas att en generell maximinivå för avgäldsunderlaget om 0,5 x marktaxeringsvärdet inte kommer att helt ta udden av de problem med mycket kraftiga markvärde- stegringar och därav följande avgäldsökningar som förekommer i vissa regioner. Likväl bedömer vi att den nu föreslagna modellen är avsevärt mera ändamålsenlig än den nuvarande. Den leder till större förutsebarhet vad gäller framtida avgälder och till avsevärt enklare beräkningar. Den ger också, generellt sett, de enskilda tomträtts- havarna ett bättre skydd mot markvärdesförändringar, i och med att endast en del värdeförändringen kommer att slå igenom på avgälden. I sammanhanget bör noteras att flera av de kommuner som kommer att kunna ta ut en högre avgäld, t.ex. och kommuner, är sådana som begränsar sitt avgäldsuttag och som, får det antas, kommer att göra det även . 6.6.3Årlig omräkning av avgäldsunderlaget Förslag: För varje ny avgäldsperiod ska avgäldsunderlaget kunna räknas om med förändringen av konsu- mentprisindex från ingången av det år då det tillämpliga mark- taxeringsvärdet fastställdes till och med den sjunde hela kalender- månaden före början av den nya avgäldsperioden. I dagens system är intervallet för omprövning av avgäldsunderlaget eller längre, vilket får till följd att avgälden kommer att vara oförändrad . I NJA 1975 s. 385 fastlade principen att avgälden därför ska bestämmas så att hänsyn tas även till den för perioden beräknade avkastnings- ökningen på marken. Det innebär att avkastningskravet ska räknas upp på visst sätt, enligt den s.k. triangeleffekten. Inte sällan har beräkningen av denna uppräkning orsakat särskilt arbete i samband med tvister om omprövning av avgälden. (SOU 1980:49) som tomt- rättsutredning (SOU 1990:23) föreslog att avgäldsunderlaget skulle knytas till marktaxeringsvärdet (tomträttsutredning endast såvitt avsåg småhustomträtter). För att möjliggöra en årlig omräkning av avgälden och därigenom åstadkomma att denna kontinuerligt följer förändringarna i marknadsvärdet föreslogs också en indexomräkning mellan fastighetstaxeringarna. tomträttsutredning framhöll att även om årliga avgäldsändringar innebär en schablonisering har de ändå betydande fördelar framför den nuvarande ordningen med långa avgälds- perioder. Triangeleffekten leder nämligen till att avgälden är för hög i början av avgäldsperioden och för låg . En modell med årliga avgäldsändringar – där avgäldsunderlaget omräk- nas med hjälp av ett index mellan värderingstillfällena – är inte behäftad med denna nackdel. föreslog att indexomräkningen skulle göras med hjälp av konsumentprisindex. var fastighets- prisindex ännu inte utvecklat och utgjorde därför inte något alter- nativ för kommittén. tomträttsutredning föreslog i stället att man skulle använda sig av det länsvisa fastighetsprisindex som då hade tagits fram. Utredningen menade att detta torde vara det bästa tillgängliga måttet på markvärdeutvecklingen som, med hänsyn till rimlig säkerhet och anknytning till det område där tomtmarken är belägen, gick att åstadkomma med dåvarande fastig- hetsprisstatistik. I lagrådsremissen förslog regeringen att det dåvar- ande omräkningsförfarandet enligt fastighetstaxeringslagen skulle utnyttjas i stället för en indexuppräkning. Omräkningsförfarandet blev emellertid sedermera föremål för utredning och avskaffades. Regeringen valde därför lagrådsremiss att återgå till indexomräkning och valde då konsumentprisindex som index. Regeringen anförde att det visserligen kunde antas att fastighets- prisindex i allmänhet återspeglade förändringar i markvärdena bättre än konsumentprisindex men för att fastighetsprisindex skulle vara riktigt användbart var det nödvändigt att få till stånd mera ingående mätningar än vad som då förekom och även mät- ningar för mindre områden än län. Detta, uttalade regeringen, förutsatte att fick i uppdrag att fastställa ett lämpligt index. I sammanhanget anförde regeringen bl.a. följande. Ett sådant index blir ett slag av föreskrift av betydelse för innehållet i ett civilrättsligt avtal. Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen måste före- skrifter om enskildas ställning samt om deras personliga och ekono- miska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Rätten att besluta sådana föreskrifter kan inte delegeras till regeringen eller en myndig- het. Visserligen får regeringen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen besluta om föreskrifter om verkställighet av lag. Det torde därför i och för sig vara möjligt för regeringen att uppdra åt Statistiska central- byrån att utföra länsvisa beräkningar av fastighetsprisindex efter kriterier som är noggrant angivna i lag. Det synes emellertid olämpligt att tynga systemet med en sådan reglering, vilken torde behöva göras ganska detaljerad och därmed även relativt omfattande.21 Vi kan konstatera att det i de tidigare lagstiftningsärendena inte framfördes några principiella invändningar mot årliga indexupp- räkningar av avgälden. Däremot var valet av index föremål för diskussion. Det kan hävdas att indexomräkningar inte fyller något särskilt stort behov i ett system där avgäldsunderlaget grundas på allmänna och förenklade fastighetstaxeringar och ett nytt markvärde alltså tas fram . I linje med detta har från kommunalt håll framförts den uppfattningen att värdet av årliga indexomräkningar från en kommuns perspektiv inte torde motsvara de administrativa kostnaderna som är förenade med en justering av avgälden. Enligt vår mening bör det emellertid överlämnas till den enskilda fastig- hetsägaren att avgöra om denne vill begära den avgäldsökning som en indexomräkning skulle möjliggöra; anser den att sådana avgälds- ökningar inte motsvarar kostnaderna för att ta ut avgälden, kan den avstå från att kräva ut den högre avgäld som den i och för sig är berättigad till. Det framstår vidare som rimligt att tomträttshavaren i tider av vikande priser får möjlighet att påkalla mot- svarande minskning av avgälden. En avgäldsreglering bör mot denna bakgrund bygga på att indexomräkning kan ske . Omräkningen bör ske enligt ett index som är robust, långsiktigt hållbart och allmänt tillgängligt. Som konstaterades lagrådsremiss är det inte lämpligt att skapa ett särskilt index, särskilt avpassat för avgäldsregleringen. De index som överhuvudtaget kan komma ifråga blir då konsument- prisindex och fastighetsprisindex. 21 Se lagrådsremiss s. 39. Innan vi redovisar vår bedömning av vilket av dessa index som ska väljas, bör något sägas om den officiella statistiken och respek- tive index. 6.6.3.2Allmänt om officiella statistik Ansvaret för officiella statistik är fördelat på 25 statistik- ansvariga myndigheter. har ett över- gripande ansvar för den officiella statistiken och ett särskilt ansvar för bl.a. konsumentprisindex och officiell statistik kring fastighets- priser. Sistnämnda priser redovisas bl.a. genom fastighetsprisindex. För den officiella statistiken gäller bl.a. att den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Vid finns bl.a. ett råd för den officiella statistiken som bistå de statistikansvariga myndigheterna i principiella frågor om exempelvis tillgänglighet och kvalitet. En särskild nämnd, Nämnden för konsument- prisindex, som är knuten till har till uppgift är att handlägga frågor om beräkningar av konsumentprisindex. Därvid ska nämnden avgöra frågor av principiell natur rörande tillämpningen av de grunder som gäller för indexberäkningarna och främja en utveckling av metoderna för beräkningarna av konsument- prisindex. Konsumentprisindex visar den genomsnittliga prisutvecklingen för hela den privata inhemska konsumtionen. Konsumentprisindex är konstruerat som ett s.k. levnadskostnadsindex. Annorlunda uttryckt besvarar konsumentprisindex frågan hur mycket inkomsten måste öka för att kompensera för ökade priser, givet en oförändrad konsumtionsstandard. Indexunderlaget för konsumentprisindex är mer än 40 000 priser som sammanställs i cirka 350 index för olika varor och tjänster. Dessa s.k. produktgrupper är indelade i huvudgrupper och undergrupper av varor och tjänster såsom boende, livsmedel och alkoholfria drycker, transport, rekreation och kultur. Till gruppen boende hör bl.a. undergruppen tomträttsavgäld. Olika grupper av varor och tjänster inverkar olika mycket på kon- sumentprisindex beroende på vilket vägningstal som har bestämts för respektive grupp. Konsumentprisindex har en förhållandevis stor räntevikt, 3,5–, vilket kan ge betydande förändringar av konsumentprisindex om räntan förändras. Så har varit fallet i och med de kraftiga reporäntesänkningarna 2008. Statistik kan tas fram separat för varje varugrupp som ingår i prisindextabellen. Konsumentprisindex kan således anpassas till den eller de grupper som efterfrågas eller som man vill utesluta ur indexet. Däremot är det inte möjligt att göra geografiska begränsningar. Konsumentprisindex finns beräknat . Nuvarande officiella serie, konsumentprisindex fastställda tal, har referensår 1980 (dvs. Det kan noteras att inflations- talen, dvs. årsförändringen i konsumentprisindex, förändrades relativt mycket , i och med att införde en låginflationspolitik. Sedan inflationsmålet infördes har inflationen huvudsakligen legat på , plus/minus . Konsumentprisindex fastställs och publiceras med maximalt en halv månads eftersläpning. När konsumentprisindex väl har fastställts, sker ingen omprövning eller justering av indexet. Indexet är konstruerat som ett kedjeindex med årslänkar. Varje årslänk mäter hur mycket den genomsnittliga prisnivån under res- pektive år har förändrats från den genomsnittliga prisnivån under föregående år. Indextal beräknas således genom att man multi- plicerar, dvs. kedjar ihop, årliga länkar och avslutar med länken för aktuell månad. Förändringen sedan föregående månad beräknas som indextalets procentuella förändring sedan en månad. Inflations- takten beräknas som indextalets procentuella förändring . Konsumentprisindex används i många olika sammanhang. Indexet nyttjas bl.a. för kompensationsändamål. Med hjälp av indexet realvärdesäkras belopp som överförs inom offentlig och privat sektor. Det kan handla om justering av pensioner, olika former av bidrag, skatteskalor och avtalsbaserade priser eller ersätt- ningar. Konsumentprisindex används t.ex. för att bestämma pris- basbeloppet. Ett annat användningsområde är s.k. deflatering, dvs. omräkning av nominella värden till volym eller realvärden. Det rör sig bl.a. om volymberäkningar av privat konsumtion och analys av hushållens köpkraft och realinkomstutveckling. Med hänsyn till att konsumentprisindex ger ett generellt mått på inflationen och pris- förändringar används indexet också i stabiliseringspolitiska samman- hang som underlag för penningpolitik. publicerar löpande statistik om priser och prisutvecklingen liksom om omsättningen på sålda småhus, fler- bostadshus, industrifastigheter och lantbruk. Tidsserier kan i huvudsak erhållas för småhus, flerbostadshus och lantbruk och för industrier . Fastighetsprisstatistiken ger en allmän bild av prisutvecklingen för de typer av fastigheter som ingår i underlaget och används därför i en rad olika sammanhang. Enligt uppgift från kommer fastighetsprisstatistiken, däribland fastighets- prisindex, att finnas kvar även om bostadstaxeringen slopas. Kvaliteten på statistiken beror dock på vilka resurser som är tillgängliga. Insamling och beredning av fastighetsprisstatistik Ramen för undersökning av fastighets- priser utgörs av samtliga fastighetsöverlåtelser i landet. Uppgift om fastighetsförvärv registreras i fastighetsregistrets inskrivningsdel i samband med att förvärvaren ansöker om lagfart på fastigheten. I fastighetsregistret finns förutom förvärvsuppgifter även andra fastighetsanknutna uppgifter såsom fastighetstaxeringsuppgifter. Uppgifterna i fastighetsregistret överförs till för statistisk bearbetning och redovisning. Uppgifterna från fastighetsprisregistret bearbetas genom en uppdelning efter fastighetstyp och en gallring utifrån vissa villkor. Det har nämligen uppställts ett antal villkor för att uppgifter ska få ingå i det statistiska underlaget och det medför bl.a. att icke mark- nadsmässiga köp automatiskt gallras ur materialet. Gallring sker bl.a. av överlåtelser som inte avser hela taxeringsenheter eller som överlåtits för noll kronor eller där köpeskillingskoefficienten (se nedan) ligger utanför ett visst intervall. De förvärv som återstår efter gallringen ingår i fastighetsprisstatistiken. Härutöver görs årliga granskningar av materialet utifrån vissa kriterier. I sammanhanget bör nämnas att fastighetsöverlåtelser som sker genom överlåtelse av ett bolag, där en fastighet ingår, inte ingår i underlag. 6.6.3.5Statistisk bearbetning och redovisning Fastighetsprisstatistiken kan redovisas på olika sätt. redovisar regelbundet prisstatistiken utifrån ett antal mått såsom antal köp, genomsnittlig köpeskilling, genomsnittligt taxeringsvärde och genomsnittlig köpeskillingskoefficient (K/T- tal). K/T-tal beräknas som kvoten mellan köpeskillingen och taxe- ringsvärdet. Genomsnittliga priser tar inte hänsyn till den sålda fastighetens standard, vilket däremot K/T-talen gör eftersom de refererar till fastighetens taxeringsvärde. K/T-talen tar emellertid, till skillnad från fastighetsprisindex, endast hänsyn till de fastig- heter som har sålts , inte till fastighets- beståndet i dess helhet. Fastighetsprisindex mäter pris- och värdeutvecklingen på det befintliga beståndet av småhus och lantbruksenheter. Indexet visar totalpriset vid försäljning. Markvärdets utveckling framgår alltså inte specifikt. Genom kopplingen till fastighetstaxeringen tar indexet hänsyn till fastighetens standard. Beräkningarna avseende småhus sker med hjälp av uppgifter om fördelningen av olika fastighetstyper i landets fastighetsbestånd och prisuppgifter om sålda fastigheter. Metoden för att beräkna fastig- hetsprisindex liknar konsumentprisindex och indexet är kedjat på samma sätt som konsumentprisindex. Indelningen i olika fastighets- kategorier följer typkoder. Precisionskravet på fastighetsprisindex är att en förändring på en procent ska vara säkerställd. Detta leder till att fastighetspris- index bara kan redovisas på riksnivå och för ett begränsat antal större regioner och län. Fastighetsprisindex för småhus redovisas per kvartal och år för riket i stort, för storstadsregioner och för riksområden. Det finns också ett länsvist index som publiceras på årsbasis. fastighets- prisindex för småhus finns . infördes kvartals- redovisning och 1990 länsvis redovisning. Konsumentprisindex och fastighetsprisindex divergerar ganska kraftigt, se bilaga 4. Denna divergens som kan utläsas i statistiken beror bl.a. på införandet av låginflations- politiken . innehåller fastighetsprisindex inte någon fastighetskategori flerbostadshus. Det pågår dock ett arbete med att komplettera fastighetsprisindex med en sådan fastighetskategori. Försäljningar av flerbostadshus uppvisar emellertid stora variationer och det är därför svårt att göra detaljerade analyser av sådana försäljningar. Indexen för småhus och flerbostadshus kommer också att kom- pletteras med en ytterligare regionindelning som innehåller kate- gorin större städer. Till dessa räknas kommuner med mer än 75 000 invånare, exklusive . Tidsserierna för dessa nya index kommer att löpa . 6.6.3.6Bedömning av lämpligt index En indexuppräkning av avgäldsunderlaget syftar till att, så långt möjligt, åstadkomma följsamhet mellan avgälden och markvärde- utvecklingen. Ur det perspektivet är det naturligt att välja det index som på bästa sätt återspeglar markvärdeutvecklingen, vilket är fastighetsprisindex (se bilaga 4). Det är emellertid, som påpekades lagrådsremiss, osäkert om användandet av fastighetspris- index i det enskilda fallet leder till någon särskild följsamhet gente- mot markvärdesförändringar. I lagrådsremissen uttalades i denna del bl.a. följande. beräknas fastighetsprisindex för åtta olika geografiska områden. Inom vart och ett av dem kan det självfallet finnas stora lokala vari- ationer vad gäller värdeförändringar på fastigheter. För att fastighets- prisindex i detta sammanhang skall ges något avgörande försteg fram- för ett index som speglar enbart allmänna prisförändringar i samhället måste det därför baseras på mätningar inom mindre områden. Utred- ningen har föreslagit länsvisa index. Det kan emellertid ifrågasättas om inte också län utgör ett alltför stort mätområde. Det kan uppen- barligen finnas betydande variationer också inom ett och samma län, t.ex. mellan närförorter och områden i den nordligaste delen av eller mellan olika delar av län.22 Vid valet av index måste också praktiska hänsyn beaktas. Ur det perspektivet finns det flera skäl att välja konsumentprisindex. Konsumentprisindex är en del av den officiella statistiken i landet och ett välkänt, stabilt och i kompensationssammanhang vanligt 22 Se lagrådsremiss s. 39. Det fastställs och ändras därefter inte, till skillnad från fastighetsprisindex som bestäms slutligt först året som indexet avser. Det kan användas direkt i den form som har publicerats av . En annan fördel med att välja konsumentprisindex är att regle- ringen av skilda typer av tomträtter därmed blir mera enhetlig; såsom framgår av avsnitt 7.6.4 och 8.6.5 föreslår vi att avgälds- underlaget för flerbostadshus och övriga tomträtter ska omräknas enligt konsumentprisindex. Sammantaget bedömer vi att det är mer ändamålsenligt att tillämpa konsumentprisindex än fastighetsprisindex för indexering av tomträttsavgälden för småhustomträtter. 6.6.3.7Hur bör indexeringen gå till? När det gäller den närmare utformningen av indexeringen måste hänsyn tas till att marktaxeringsvärdet gäller från det år som taxeringen sker och att konsumentprisindex fastställs i efterhand.