sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — I kommunalagens kapitel fem och sex finns regler för fullmäktige samt styrelsen och övriga nämnder. I stort sett är beslutsfattandet likartat på de olika nivåerna. Det finns dock en avgörande skillnad som skulle kunna uttryckas så att fullmäktige är ett forum där tyngdpunkten ligger på generella lokalpolitiska diskussioner medan nämndnivån präglas mer av beslut i enskilda fall, myndighets- utövning och krav på rättssäkerhet.3 4.3.1Regler om fullmäktiges sammanträden Reglerna i kommunallagen om fullmäktiges sammanträden är förhållandevis detaljerade och innehåller de grundläggande bestämmelserna om fullmäktiges organisation och arbetsformer. Till viss del har reglerna karaktär av ordningsföreskrifter, t.ex. reglerna om ordförandens uppgifter, sammanträdesordningen samt reglerna om vilka som får delta i fullmäktiges sammanträden. Regler av en annan karaktär är t.ex. de som syftar till att tillgodose kommunmedlemmarnas intresse av medverkan och insyn. Ytterligare en grupp av regler syftar till att säkerställa att besluten 2Abrahamsson och , Beslutsfattande på distans i en kommunalrättslig kontext (Dnr IJ2008/927/DEM) s. 6. 3Abrahamsson och , Beslutsfattande på distans i en kommunalrättslig kontext (Dnr IJ 2008/927/DEM) s. 7. fattas i demokratisk ordning och de förtroendevaldas möjligheter att agera samt till att skydda minoriteten.4 Enligt 5 kap. 63 § kommunallagen ska fullmäktige meddela ytterligare föreskrifter som behövs för sammanträden och handläggning i en arbetsordning. Det framgår av 5 kap. 64 § kommunallagen att arbetsordningen bl.a. ska innehålla föreskrifter om antalet ledamöter i fullmäktige, när sammanträden ska hållas, anmälan om hinder att delta i sammanträden, inkallande av ersättare och deras tjänstgöring och förfarandet vid omröstningar. Arbetsordningens regler är avsedda att komplettera lagens regler. Huvudregeln enligt 5 kap. 7 § kommunallagen är att fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden ska hållas. Det innebär att fullmäktige ska bestämma hur många sammanträden som ska hållas och när de ska äga rum. Utöver de av fullmäktige beslutade sammanträdena ska sammanträde också hållas om styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktigeledamöterna begär det eller om ordföranden anser att det behövs. Enligt 5 kap. 8 § kommunallagen ska ordföranden utfärda en kungörelse om varje sammanträde med fullmäktige. En sådan kungörelse ska ske minst före sammanträdesdagen och ange tid och plats för sammanträdet samt vilka ärenden som ska behandlas. Kungörelsereglerna har sin bakgrund i det kommunal- demokratiska intresset av att såväl fullmäktiges samtliga ledamöter som kommuninvånarna får god information av vad som ska avhandlas på fullmäktiges möten. Kungörelsen ska dessutom tjäna som dagordning vid det utlysta sammanträdet. De ärenden som upptas i kungörelsen måste vara tydligt och fullständigt angivna. En följd av otydligt angivna ärenden kan bli att beslut som fattats vid ett sådant sammanträde kan upphävas av förvaltningsdomstol.5 Av 5 kap. 9 § kommunallagen framgår att det fortfarande finns krav på att kommunen ska ha en officiell anslagstavla. Detta krav infördes genom kommunallag. I samband med utformandet av nu gällande kommunallag diskuterades det om kravet på officiell anslagstavla skulle kunna tas bort, men man valde att behålla det.6 Det finns också ett krav och plats för sammanträdet ska annonseras i en eller flera ortstidningar.7 Som ett komplement till annonsering i ortspressen är det en övervägande 4Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, 5:e uppl. 2011, s. 317. 5Bohlin , Kommunalrättens grunder, sjätte upplagan, 2011, s. 201. 6Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, 5:e uppl. 2011, s. 329. 75 kap. 10 § kommunallagen. majoritet av kommuner som också håller sina kalendarium över fullmäktiges sammanträden tillgängliga på kommunens webbplats.8 Kungörelsen ska även på lämpligt sätt lämnas till varje ledamot och ersättare senast före sammanträdet. Fullmäktige väljer själv lämpligt sätt att distribuera kallelsen. I många kommuner skickas kallelser med e-post som ett komplement till den traditionella postutdelningen. För att fullmäktige ska kunna handlägga ett ärende krävs att mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Som närvarande ledamöter räknas också tjänstgörande ersättare. Med närvarande har man i lagstiftningen och dess förarbeten utgått från att det innebär fysiskt närvarande. Möjligheten att närvara utan att vara fysiskt närvarande i rummet har inte förutsetts. Om jäv uppstått som minskar antalet deltagande så att antalet närvarande är under den reglerade gränsen får ärendet ändå behandlas. Fullmäktige får bestämma att även andra än ledamöter ska ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten. Nämnd- och vice nämndordförandena, revisorerna och anställda är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om full- mäktige begär det. Någon rätt att delta i besluten kan aldrig medges för andra än ledamöterna. Enligt 5 kap. 38 § kommunallagen har allmänheten rätt att få närvara vid fullmäktiges sammanträden. Fullmäktige kan dock besluta att själva överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Formellt så innebär regleringen i 5 kap. 21 § kommunallagen även en möjlighet för fullmäktige att besluta att allmänheten ska ha rätt att delta i själva överläggningen av ett ärende. Av förarbetena framgår dock att syftet med regleringen inte är att fullmäktige ska tillämpa den så att en för vid krets av personer, t.ex. kommunmedlemmar eller representanter för media, tillåts att yttra sig på sammanträdena.9 Däremot kan regeln ses som en grund för att tillåta en allmänhetens frågestund. 4.3.2Regler om nämndernas sammanträden För sammanträden i nämnder gäller inte lika detaljerade regler som för fullmäktige. Det är fullmäktige som bestämmer antalet ledamöter och ersättare i en nämnd. Även de ersättare som inte tjänstgör har rätt 8Enligt uppgift från SCBs demokratidatabas. 9Prop 1990/91:117 s. 181. att närvara vid nämndernas sammanträden men det är fullmäktige som beslutar i vilken utsträckning som dessa har rätt att delta i överläggningarna.10 Enligt 6 kap. 18 § kommunallagen är det nämnderna själva som bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Sammanträde ska också hållas om minst en tredjedel av nämndes ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs. Nämndsammanträdena är som regel inte öppna för allmänheten. Fullmäktige kan dock besluta om att medge offentlighet vid nämndernas sammanträden men det ankommer på nämnden att slutligen avgöra vilka ärenden som kan handläggas vid ett offentligt sammanträde. I ärenden som avser myndighetsutövning eller där det förekommer sekretesskyddade uppgifter enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska det alltid vara stängda dörrar.11 Jävsreglerna för förtroendevalda och anställda i nämnderna är strängare än för ledamöterna i fullmäktige. Skälet till detta är att det regelmässigt förekommer mer av partsärenden och myndighetsutövning mot enskild i nämnderna. Jävsreglerna knyter an till motsvarande regel i förvaltningslagen (1986:223). Det finns också en särregel i 6 kap. 27 § kommunallagen för ärenden som rör kommunala företag. Eftersom det finns ett intresse av såväl opartisk ärendehandläggning som styrning av företagen har lagstiftaren gjort ett undantag som innebär att ställföreträdarjäv eller delikatessjäv inte ska anses föreligga i nämnden enbart på grund av att den som deltar i handläggningen där även har uppdrag i ett kommunalt företag som berörs av ett ärende i nämnden.12 Enligt 6 kap. 32 § kommunallagen ska fullmäktige utfärda reglementen med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsform. 4.3.3Tidigare diskussioner om förändring av formerna för sammanträden i fullmäktige och nämnder I förarbetena till kommunallag diskuterades möjligheten att sammanträda genom telefonsammanträden. I propositionen 1990/91:117 fördes följande resonemang. 106 kap. 9–11 §§ kommunallagen. 11Detta innebär dock inte att partsinsyn enligt förvaltningsrätten skulle saknas i ärenden där sådan kan vara aktuell. Det finns också regler i speciallagstiftningen som går längre, t.ex. 9 § socialtjänstlagen, som ger en part rätt att i vissa fall få företräde inför nämnden. 12Det finns dock ett undantag från undantaget. Jävsreglerna blir tillämpliga om ärendet gäller myndighetsutövning, se m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, 5:e uppl. 2011, s. 431 f. I och för sig är det känt att modern teknik medger telefonsammanträden i en utsträckning som inte var möjlig tidigare. Det har hävdats att det skulle vara en fördel om man fick använda telefonsammanträden i de fall då det av olika skäl måste fattas beslut, men där det inte är möjligt att sammankalla nämnden. Inte minst gäller detta i till ytan stora kommuner men kanske framförallt i många landsting. Andra aspekter gör regeringen emellertid tveksam. Rättssäkerhetsintressen gör att vissa typer av ärenden inte är lämpliga att avgöras per telefon. Vi ser vissa svårigheter i att i lag göra en rimlig avgränsning av vilka ärendetyper som kan komma i fråga. En annan fråga gäller om nämnden måste vara enig om beslutet att tillgripa formen av telefonsammanträde. Det gäller också att överväga frågan om hur ett telefonsammanträde skall dokumenteras. Dessutom måste vissa frågor om hur sekretessen ska hanteras ut. Ett telefonsammanträde har naturligtvis sitt egentliga värde i de fall då det av olika skäl måste fattas ett beslut, men där det inte är möjligt att kalla till ett ordinarie sammanträde med nämnden. Eftersom vårt förslag ger en möjlighet att delegera brådskande ärenden i en sådan situation, anser vi att behovet av telefonsammanträden minskar. Vi föreslår därför inga bestämmelser om telefonsammanträden. Vår inställning utesluter givetvis inte att det under beredningsstadiet av ett ärende förekommer förberedande kontakter mellan nämndledamöterna per telefon. I betänkande fördes ytterligare resonemang kring värdet och lämpligheten av att införa regler om möjlighet att delta i möten på distans.13 I betänkandet konstateras att informationstekniken inte kan ersätta det personliga mötet men väl komplettera det, genom möjligheten att föra diskussion på distans. Det betonades också att intresset för möten på distans kanske är allra mest intressant i landsting och kommuner med stora avstånd mellan orterna. Den förtroendevalda som därigenom kan komma att slippa ett antal resor till centralorten kan mycket väl uppleva detta som en förbättring av arbetsförhållandena. I betänkandet konstaterades också att det inte finns något uttryckligt förbud mot telefonsammanträden i kommunallagen men att det finns flera bestämmelser i lagen som talar för att sådana sammanträden inte kan hållas. 13 SOU 2001:148 Att vara med på riktigt, s. 210 f. Även har behandlat frågan och konstaterat att telefonsammanträden inte står i överensstämmelse med gällande reglering.14 I den juridiska doktrinen har det ansetts att formuleringen om angivande av plats i 6 kap. 18 § kommunallagen Nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden utesluter möjligheten att tillämpa ett system med telefonmöten.15 Detsamma har konstaterats i Svenska kommunförbundets cirkulär 1991:147, Underlag till reglemente för kommunstyrelsen och övriga nämnder. Möjligheten att närvara genom såväl bild- som ljudöverföring har dock inte diskuterats i sammanhanget. Vad gäller regleringen i 5 kap. 8 § kommunallagen om fullmäktiges sammanträden så har det överhuvudtaget inte förts någon diskussion om annan närvaro än fysisk på den i kungörelsen angivna platsen. 4.4Uppdraget att utreda beslutsfattande på distans gav regeringen i uppdrag till , professor i förvaltningsrätt vid , att utreda vilka juridiska hinder som kan identifieras när det gäller beslutsfattande på distans i en kommunalrättslig kontext. I uppdraget ingick även att bedöma hur beslutsfattandets karaktär av demokratiskt samtal mellan valda representanter kan påverkas av att beslut fattas via distanssammanträden.16 Bakgrunden till uppdraget var att regeringen konstaterat att det finns en tilltagande svårighet att rekrytera medborgare till olika politiska förtroendeuppdrag inom kommuner och landsting, samt att det finns en motsvarande ökning av avhopp från förtroende- uppdrag. Beslutsfattande på distans skulle kunna underlätta rekryteringen av förtroendevalda bland t.ex. unga, funktions- hindrade och småbarnsföräldrar, men kanske särskilt bland de människor som är bosatta i glesbygd. I regeringens skrivelse Demokratipolitik konstaterades att behovet av möjligheten att fatta beslut på distans sannolikt ökar i takt med att människors geografiska rörlighet ökar.17 1985/86:KU15. 15Bohlin , Kommunalrättens grunder, sjätte upplagan, 2011; s. 204. 16Abrahamsson och , Beslutsfattande på distans i en kommunalrättslig kontext, (Dnr IJ 2008/927/DEM). 2003/04:110 Demokratipolitik s. 140. Enligt rapporten finns det få skäl som talar mot att införa en möjlighet att delta i och även fatta beslut i fullmäktige- och nämndsammanträden på distans. De nackdelar som författarna ser är framför allt två. Den första är att det initialt sannolikt kommer att uppfattas som ovant, märkligt och främmande att vissa ledamöter deltar utan att vara fysiskt närvarande; det personliga mötet uteblir. Den andra nackdelen är troligen teknikens tillkortakommanden. Tekniken kan fallera och vid sådana tillfällen måste sammanträdena avbrytas. Om detta blir vanligt kan distansdeltagande komma att uppfattas som en belastning och leda till att minska benägenheten att tillämpa sig av denna möjlighet. Skälen som talar för att införa möjligheten till distansmöten anser författarna vara desto fler. Det ger generellt en större flexibilitet för genomförande av sammanträden och såväl ekonomiska som miljömässiga vinster kan göras. De som bor på långa avstånd från centralorter i en kommun kan delta i sammanträden utan att behöva färdas långa sträckor. Det skulle även kunna medföra att det blir lättare att rekrytera politiker från de grupper av kommunmedlemmar som, av olika anledningar, inte attraheras av kommunalpolitiken. Trots att det enligt författarnas mening inte finns några egentliga rättsliga hinder för att låta vissa ledamöter av fullmäktige eller nämnd delta i sammanträden genom överföring av ljud och bild anser författarna att det bör införas en ny regel i kommunallagen som tydliggör denna möjlighet. En sådan regel bör ge fullmäktige rätt att besluta om att införa möjligheten att delta i beslutsfattande på distans. Fullmäktiges beslut ger en befogenhet för nämnderna att besluta att denna möjlighet ska tillämpas i respektive nämnd. Vidare bör det uttryckligen stadgas att en ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande. Det är väsentligt att det är frivilligt för kommunerna att införa möjligheten bl.a. eftersom det är kommunen som måste tillse att resurser avsätts för att få distansmötena att fungera tillfredsställande. Enligt författarna till rapporten är en förutsättning för förfarandet att det sker genom en sådan teknik att kommunikationen fungerar lika bra som om vederbörande befann sig i rummet och att den fungerar åt båda håll, d.v.s. ledamoten ska kunna yttra sig så att de andra ledamöterna uppfattar detta på ett korrekt sätt och ledamoten ska kunna ta del av vad som sägs av övriga deltagare i mötet. 4.5Statistik över förtroendevalda som hoppar av före mandatperiodens slut SCB har i Demokratistatistisk rapport 7, Förtroendevalda i kommuner och landsting 2007 – En rapport om politikerantal och representativitet, tagit fram statistik över hur många förtroendevalda som hoppar av sina uppdrag före mandatperiodens slut. Enligt rapporten var det 2 162 personer eller av de personer som valdes in i kommunfullmäktige 2002 som hoppade av. Tidigare studier har visat att kvinnor hoppar av sina uppdrag i kommunfullmäktige i större utsträckning än män. Enligt statistiken gäller detsamma mandatperioden –2006. Det var en högre andel av de invalda kvinnorna som hoppade av än motsvarande andel bland männen – jämfört . Enligt SCB finns det ett starkt samband mellan ålder och benägenheten att hoppa av. Bland dem var det som lämnade fullmäktige före mandatperiodens slut. Även bland de yngre är det främst kvinnor som hoppar av. Det är i åldersgruppen 50–som det är vanligast att sitta kvar hela mandatperioden ut. Detta är också den åldersgrupp som de flesta som sitter i kommunfullmäktige tillhör. En bidragande orsak till att gruppen är så pass stor kan alltså vara att de är mindre benägna att hoppa av. Vidare är det en något större andel avhoppare bland dem som inte är gifta än bland gifta. SCB konstaterar att det är något vanligare att hoppa av bland småbarnsföräldrar än bland övriga liksom att benägenheten att hoppa av ökar bland de som får barn . Detta gäller i synnerhet bland kvinnor. Det understryks dock i rapporten att personer som har eller får barn oftast tillhör de yngre åldersgrupper som generellt sett hoppar av i större utsträckning ändå. Utbildningsnivån hos fullmäktigledamöterna verkar endast ha ett svagt samband med avhopp. När det gäller inkomst är sambandet däremot mer påtagligt; ju högre inkomstklass en fullmäktigledamot tillhör desto mindre är sannolikheten att han eller hon hoppar av . Av de 1 656 personer som valdes in i vid val lämnade sina uppdrag innan mandat- perioden nått sitt slut. Det är en något lägre andel än i kommunfullmäktige. Då antalet ledamöter i dessutom är färre innebär det att antalet personer som hoppade av var få, endast 184 personer. I huvudsak är mönstret detsamma som för kommunfullmäktige. Av var det som hoppade av innan mandatperioden nått sitt slut. I äldre åldersgrupper är det betydligt mer vanligt att sitta kvar hela mandatperioden ut. Det är en något högre andel avhoppare bland dem som inte är gifta än bland gifta och det är något vanligare att hoppa av bland småbarnsföräldrar än bland övriga. Bland lågutbildade är det en högre andel som hoppar av än bland övriga. SCB konstaterar även att utrikes födda hoppar av i större utsträckning än inrikes födda. Den skillnaden uppgår till . Genomgående i alla grupper är det en högre andel kvinnor än män som hoppar av . Slutsatser av analysen är att unga, kvinnor, utrikes födda och ej gifta hoppar av i högre grad än äldre, män, inrikes födda och gifta. Många egenskaper har dock en mindre effekt då kontroller för andra egenskaper görs. Det gäller bland annat effekten av civilstånd. Skillnaden i andelen avhoppare mellan gifta och ej gifta beror till stor del på att de personer som inte är gifta är yngre. Även vid kontroll för en stor uppsättning andra egenskaper kvarstår ålder som den egenskap som har den största effekten på sannolikheten att hoppa av sin plats i kommunfullmäktige. Det gäller även då hänsyn tas till om fullmäktigledamöterna har tidigare erfarenhet av kommunpolitik. Sammanfattningsvis konstaterar SCB att det i många fall är de grupper som är underrepresenterade bland kommunpolitiker som också är mest benägna att hoppa av sina uppdrag i kommunfullmäktige. Att så är fallet gör det naturligtvis inte lättare att förbättra den sociala representativiteten. 4.6IT- användning och sammanträden på distans – en omvärldsbetraktelse 4.6.1Privatpersoners användning av datorer och tillgång till internet Av SCBs rapport användning av datorer och internet 2011 framgår att det var av befolkningen 16–som hade tillgång till internet i hemmet. Skillnaden mellan könen är mycket liten. har det skett en ökning vad gäller tillgång till internet och, med undantag , har tillgången i hemmet ökat något . Traditionella modem ersätts alltmer av snabbare anslutningar och var DSL den vanligaste uppkopplingsformen. Många kopplar också upp sig utanför hemmet via mobila anslutningar t.ex. /4G. Nästan nio av tio använder internet eller minst en gång . Detta är en ökning . Ökningen syns i samtliga åldersgrupper. Bland unga och medelålders använder så gott som alla internet regelbundet medan äldre använder internet i klart mindre utsträckning än övriga. I takt med att internetanvändningen ökar minskar dock skillnaderna mellan åldersgrupperna, däremot påverkar utbildningsnivån internetanvändningen i hög grad. Ju högre utbildad man är, desto oftare använder man internet. Framför allt är det de lägst utbildade som hamnar långt efter övriga grupper. Det är dock inte några större skillnader mellan kvinnor och män i någon av utbildningsgrupperna. Högst tillgång till internet i hemmet har unga, högutbildade, studerande, personer med barn i hushållet samt personer i hushåll med hög inkomst. Lägst andel med tillgång till internet återfinns bland äldre kvinnor. Vid en jämförelse med andra länder inom framkommer att de nordiska länderna toppar listan både vad gäller andelen med tillgång till bredband och andelen frekventa användare. Bland de länder som hamnar lågt återfinns bland annat , , och . 4.6.2Domstolarnas användning av närvaro på distans Inom rättsväsendet används möjligheten att närvara på distans. Möjligheten för domstol att ta upp muntlig bevisning genom telefonförhör vid huvudförhandling har funnits . kan parter, personer som ska höras i bevissyfte och andra som ska delta i ett sammanträde inför rätten delta genom videokonferens. Även syn kan hållas genom video- konferens. Införandet av möjligheten att använda videokonferens inom rättsväsendet infördes efter en period med försöksverksamhet på området. I anslutning till försöksverksamheten gjorde en utvärdering som visade att samtliga domstolar som besvarat rapporten var mycket positiva till möjligheterna att använda videokonferens.18 I propositionen med förslaget att permanenta möjligheten att använda videokonferens har regeringen bland annat berört att det är viktigt att domstolsväsendet är modernt och anpassat till samhället i övrigt.19 Regeringen konstaterar att möjligheten att använda videokonferensteknik i allmän domstol har bidragit till att öka tillgängligheten till domstolarna och att åstadkomma en mer flexibel handläggning. Vid en jämförelse har möjligheten att använda videokonferens ansetts ha fördelar framför möjligheten att använda telefon, inte minst eftersom videotekniken inte bara låter de som deltar höra utan även se varandra. Regeringen konstaterar att det finns ett behov av modern kommunikationsteknik i den framtida domstolsprocessen och att det finns stora fördelar med videokonferenstekniken. Användningen av sådan teknik kommer att kunna öka tillgängligheten till domstolarna för såväl parter som andra som deltar i sammanträden inför rätta, vilket bl.a. kan bidra till att minska antalet inställda huvudförhandlingar. Genom att använda videokonferens kan också kostnader och olägenheter minskas. Regeringens uppfattning är således att en användning av videokonferenstekniken inom rättskipningen på flera sätt är positiv, bl.a. i ett medborgarperspektiv, som rätts- säkerheten kan upprätthållas och i vissa avseenden stärkas. Tekniken utgör därmed ett viktigt hjälpmedel i en modernisering av domstolarnas verksamhet. Reglerna om videkonferens i domstol är generella, d.v.s. inget sammanträde och ingen kategori deltagare utesluts från reglernas tillämpningsområde. Regeringen menade i propositionen att fördelen med en sådan lösning är ökad flexibilitet och större möjligheter att anpassa handläggningen till vad som kan vara lämpligt i det enskilda fallet. Det framstår vidare som vanskligt att utesluta någon som ska uppträda inför rätten från att använda tekniken, vare sig generellt eller vid behandling av vissa frågor. Att vissa kategorier av deltagare vid sammanträden av viss karaktär som regel inte bör delta genom videokonferens utgör inte, enligt regeringen, tillräckliga skäl för att direkt i lag förbjuda sådant deltagande. 18Slutrapport med videokonferens i allmän domstol, 2002:5. 2004/05:131 s. 87 f. Begreppet 24-timmarsmyndigheten myntades och stod för en elektronisk förvaltning i medborgarnas tjänst.