sou · H0B35 · 2012-02-03 00:00:00 — Ett sådant bemyndigande finns i 9 § förordningen (2005:568) om särskild utbildning av lärare i yrkesämnen. I 12 § förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen anges det däremot endast att den som vill bli antagen ska anmäla det inom den tid och i den ordning som högskolan bestämmer. I konsekvens med tidigare Bemyndiganden i några andra författningar bedömning ska den sistnämnda paragrafen kompletteras med bemyndiganden för högskolorna. 6.8Några ytterligare bemyndiganden och bestämmelser som ger rätt att fatta förvaltningsbeslut Utredningens förslag: Bestämmelsen i 4 § förordningen (2009:1035) om utbildning på forskarnivå för förskollärare som ger högskolan rätt att besluta om undantag från behörighetskrav ska formuleras om så att det klart framgår att det handlar om förvaltningsbeslut. Utredningens bedömning: Bemyndigandena i 5 § förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning, 3 § förordningen (2007:223) om uppdragsutbildning för fortbildning av lärare och förskollärare samt personal med pedagogiskt ledningsansvar i förskolan och 4 § förordningen (2011:183) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem samt fortbildning för rektorer är lämpligt utformade. I några författningar finns det enstaka bemyndiganden och bestämmelser som ger rätt att meddela förvaltningsbeslut som är utformade efter det mönster som har redogjorts för i 3 kap. och som i övrigt framstår som helt korrekta. I avsnitt 6.6 ovan har nämnts att 6 § förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning innehåller ett enligt utredningens mening korrekt bemyndigande som rör urval. Enligt 7 § finns också en möjlighet att i enstaka fall besluta om undantag från 6 §. Det är då tydligt att det rör sig om ett förvaltningsbeslut. I förordningen finns det även i 5 § ett korrekt utformat bemyndigande för högskolan att meddela föreskrifter om krav på förkunskaper. Två förordningar som rör avgiftsbelagd utbildning är förordningen (2007:223) om uppdragsutbildning för fortbildning av lärare och förskollärare samt personal med pedagogiskt ledningsansvar i förskolan och förordningen (2011:183) om befattningsutbildning Bemyndiganden i några andra författningar för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem samt fortbildning för rektorer. Båda innehåller korrekt utformade bemyndiganden för högskolorna att meddela föreskrifter om avgiftens storlek (3 § respektive 4 §). De genomgångna förordningarna hänvisar i många fall till bestämmelser i högskoleförordningen när det gäller frågor där högskolorna fattar förvaltningsbeslut. Ett fåtal bestämmelser som ger högskolorna rätt att fatta förvaltningsbeslut har dock uppmärksammats tidigare i kapitlet. I de fallen har bestämmelserna bedömts vara lämpligt utformade. Någon mindre tydligt utformad bestämmelse finns också. En sådan är 4 § andra stycket förordningen (2009:1035) om utbildning på forskarnivå för förskollärare. Där anges att fakultetsnämnden, om det finns särskilda skäl, för en enskild sökande får medge undantag från de behörighetskrav som anges i paragrafens första stycke. Eftersom målsättningen, såsom redogjorts för i 3 kap., är att bestämmelserna som ger högskolorna rätt att fatta förvaltningsbeslut så långt det är möjligt ska vara tydligt och enhetligt utformade föreslår utredningen en språklig justering av den aktuella paragrafen. 7 Några högskolors föreskrifter I utredningens uppdrag ingår att kartlägga arten och omfattningen av meddelade föreskrifter vid ett lämpligt urval av universitet och högskolor. Syftet är främst att ge en bakgrund till överväganden om hur högskolornas föreskrifter ska kungöras (frågan om kungörande behandlas i 8 kap.). Det är naturligtvis också av värde att rent allmänt belysa hur föreskrifter som har meddelats med stöd av de bestämmelser i högskolelagen och högskoleförordningen som har tagits upp i föregående kapitel kan se ut i praktiken. Vid urvalet av universitet och högskolor har ambitionen varit att få en geografisk och storleksmässig spridning. I någon mån ska urvalet också spegla högskolornas varierande förutsättningar. Eftersom det i högskoleförordningen finns en del särskilda regler för konstnärlig verksamhet har också en högskola med sådan inriktning tagits med. De högskolor utredningen har valt att titta närmare på är , Kungl. tekniska högskolan, och Kungl. De regler som har beslutats av rektor, universitetsstyrelsen, förvaltningschefen och i viss mån enheter inom den universitetsgemensamma förvaltningen finns till stora delar samlade på hemsida. Det finns inte någon annan sammanställning av reglerna som kan ge en överblick eller bidra till en uppfattning om omfattningen och innehållet. Enligt uppgift ska alla regler som riktar sig mot enskilda och som av benämns föreskrifter finnas på hemsidan. Interna föreskrifter publiceras dock inte regelmässigt på hemsidan. Regelverket på hemsidan är systematiskt ordnat under följande rubriker. Arbetsmiljö och yttre miljö Kommunikation, samhälle, näringsliv Lokaler, mark, data- och telekommunikation Personalfrågor (löner, ersättningar, anställningar) Studentsociala frågor, studentinflytande Utbildning (grundläggande utbildning och forskarutbildning) Totalt finns det ett 40-tal dokument som rubricerats föreskrifter. Av dem ligger 21 (förutom arbetsordningen) under fliken Organisation, sju under Utbildning och sex under Lokaler m.m. respektive Personalfrågor. Under övriga rubriker finns det endast enstaka dokument med rubriken föreskrifter. Under rubriken finns dock inte några kursplaner eller utbildningsplaner. Skälet till detta är att det finns en omfattande delegation, vilket har lett till att innehållet i kursplanerna bestäms på områdes- eller institutionsnivå. , men inte alltid, är de publicerade på respektive institutions hemsida. Det är därför betydligt svårare att få en samlad bild av omfattningen av föreskrifter som tagits in i kursplaner. En ytlig granskning av det regelverk som publicerats på hemsidan ger emellertid inte en helt rättvisande bild av vilka föreskrifter som har meddelas. En mängd dokument som benämns föreskrifter innehåller regler som inte bygger på vare sig något uttryckligt bemyndigande i exempelvis högskoleförordningen eller någon regel som i praktiken tillämpats som ett bemyndigande. Som exempel kan nämnas ett dokument som benämns Föreskrifter gällande kursvärdering och kursutvärdering vid . I dokumentet anges att föreskrifter meddelas med stöd av 1 kap. 14 § högskoleförordningen (en bestämmelse som anger att högskolan ska ge studenterna möjlighet att framföra synpunkter på en kurs). Det finns också exempel på det motsatta förhållandet. Några dokument rör frågor som enligt utredningens bedömning ska regleras i föreskriftsform, men dokumenten rubriceras som beslut av Exempel på sådana frågor är fastställande av examensbenämningar och anmälningstider för vissa utbildningar. Sammanfattningsvis finns det alltså två faktorer som gör det besvärligt att bilda sig en uppfattning om arten och omfattningen av meddelade föreskrifter vid ; dels att det inte finns någon central regelsamling som omfattar även föreskrifter som tagits in i kurs- och utbildningsplaner, dels att det inte finns någon enhetlighet i fråga om vilka regler som benämns föreskrifter. Frågan om enhetliga begrepp i regelverket har dock aktualiserats inom . Det har enligt uppgift funnits planer på att skapa ett samlat verk. I samband med de diskussionerna har också behovet av att strukturera och kategorisera reglerna påtalats. Något sådant arbete har dock inte kommit till stånd. Det finns däremot ett pågående arbete med att skapa en gemensam databas för kursplaner. Det skulle innebära att alla kursplaner formuleras på ett standardiserat sätt och att de samlas på ett ställe. , , har ett samlat regelverk som tidigare getts ut i något som kallades och som publiceras på hemsidan. Enligt den information som ges där innehåller regelverket vissa allmänna regler och bestämmelser som gäller för universitet och högskolor samt KTH:s interna regelsystem i form av policydokument, riktlinjer och interna föreskrifter. Det interna regelverket är beslutat av universitetsstyrelse, rektor, förvaltningschefen eller fakultetsnämnden (ett numera upphävt organ). Vad som avses med de olika delarna av regelsystemet är också definierat. Beträffande interna föreskrifter anges att de ger interna föreskrifter för de adressater (organ, enheter och medarbetare) som omnämns i respektive föreskrift. Det sägs vidare att syftet med föreskriften ska anges (allmän motivering och specialmotivering) och att det som föreskrivs () ska följas om inte undantag (dispens) har medgetts. Regelverket är sorterat under följande övergripande rubriker. Dokumenten rubricerats i allmänhet med det ämne eller den fråga de reglerar. Däremot är det bara ett fåtal dokument som i rubriken innehåller ordet föreskrifter. I stället inleds de flesta dokument med en uppgift om dokumenttypen, dvs. om det är ett policydokument, riktlinjer eller interna föreskrifter. Enligt uppgifter från den grupp inom KTH som arbetar med regelverket, Regelverksgruppen, ska alla föreskrifter, med undantag för de som enbart finns i kursplaner och utbildningsplaner finnas publicerade på hemsidan. Däremot är det inte helt säkert att rubriceringen av dokumentet alltid är korrekt. Det innebär att det alltså kan finnas föreskrifter även i dokument med annan rubricering och vice versa. Regelverksgruppen planerar dock en översyn av regelverket. Tanken är bl.a. att det ska renodlas så att en del av det som är att se som policys ska skiljas från regelverket. Utifrån den kategorisering som har gjorts inom regelverket kan det konstateras att det finns ett 20-tal dokument som benämns interna föreskrifter under rubrikerna Övergripande styrning respektive Personal, något fler under Arbetsmiljö och något färre under Lokalförsörjning, där å andra sidan många dokument i den löpande texten behandlar föreskrifter. Under rubriken finns det inte några interna föreskrifter. Det område där de flesta interna föreskrifterna finns är Utbildning och forskning, där närmare 80 dokument tillhör denna kategori. Det kan noteras att det som benämns interna föreskrifter har ett betydligt bredare innehåll än vad som anges i definitionen. Under rubriken utbildning är flertalet föreskrifter riktade mot studenterna, exempelvis de som behandlar antagning och examinationsfrågor. har på sin hemsida publicerat samtliga dokument som högskolan kallar styrdokument, dvs. beslut som fattats av styrelse, rektor eller annat beslutsorgan. Efter ett beslut av rektor 2010 finns en ny struktur och handläggningsordning för samtliga styrdokument. Det innebär att nya dokument ska få en enhetlig utformning. Äldre dokument som uppdateras ska i möjligaste mån anpassas. Dokumenten kategoriseras som policydokument, plan, regel eller handläggningsordning, ibland mer än en av kategorierna. De sorteras sedan under följande rubriker. Information, IT och media Jämlikhet, jämställdhet, likabehandling Mål, verksamhet och ekonomi Termen föreskrifter används inte för några dokument. Enligt uppgifter från högskolan har det varit ett medvetet val att vara försiktiga med begreppet, just för att det inte stått klart vilka frågor högskolan faktiskt har rätt att reglera genom föreskrifter. Det som är avsett att innebära bindande regler har i stället benämningen regel. Där förekommer också det som kan innebära föreskrifter. Det finns totalt 31 regeldokument, huvudsakligen placerade under rubrikerna Organisation och beslutsstruktur, Personal och arbetsmiljö samt Utbildning. Det största antalet (12) finns under den sistnämnda rubriken. Där återfinns bl.a. en förteckning över examina vid högskolan och regler för examinator och examination. Kurs- eller utbildningsplaner finns inte med bland regeldokumenten. Däremot finns det ett dokument som innehåller anvisningar för dem som skriver kursplaner och utbildningsplaner om hur förkunskapskrav ska anges i dem. Alla kurs- och utbildningsplaner publiceras dock på hemsidan. Detta görs under rubriken utbildning, alltså i anslutning till övrig information om respektive kurs och utbildning. Under rubriken på hemsidan finns de dokument samlade som styr verksamheten vid Kungl. i , KMH. Förutom lagar och förordningar finns KMH:s ordningsdokument, KMH:s strategier, Handlingsplaner, Föreskrifter, Rutiner, Avtal och Övrigt. I kategorin föreskrifter finns det bara fyra dokument; Lokala regler för examen, Lokala föreskrifter för utbildningsplaner, Lathund för validering av reell kompetens samt Allmänna handlingar, diarieföring, arkiv. Under fliken utbildning finns information om kurser och utbildningar vid högskolan. För fristående kurser förefaller innehållet i kursplanerna vara utskrivet i fulltext under informationen, dock utan själva beteckningen kursplan. För utbildningsprogrammen finns samlingsdokument som innehåller utbildningsplaner och kursplaner, men också annan information, exempelvis terminsplanering. Enligt uppgifter från Kungl. ska samtliga dokument som styr verksamheten finnas publicerade på hemsidan. Det finns en stor medvetenhet om att det finns brister i både kategorisering och rubricering av dokumenten. Det har dock varit prioriterat att lägga ut materialet på hemsidan och på så sätt göra det tillgängligt. Arbetet med att sortera och systematisera dokumenten är tänkt att ta fart . För kursplanerna och utbildningsplanerna har det huvudsakligen handlat om att få institutionerna att se till att dokumenten får det nödvändiga innehållet. Urvalet av högskolor gör visserligen inte anspråk på att ge någon heltäckande eller i alla delar representativ bild av förekomsten av föreskrifter vid högskolorna. Den granskning som har gjorts har dock påvisat en del gemensamma drag, och det finns skäl att anta att förhållandena är likartade även vid flera andra högskolor. Kartläggningen av föreskrifter vid de utvalda högskolorna föranleder därför några synpunkter och reflektioner. Det förefaller regelmässigt vara så att de dokument som innehåller av högskolan beslutade föreskrifter i någon form publiceras på högskolans hemsida. Därutöver finns det inte några sammanställningar och inte heller något generellt sätt att få överblick över förekomsten av föreskrifter. Ingen av de granskade högskolorna har någon regelsamling i pappersform eller någon liknande publikation. Inte heller har de några förteckningar över författningar och allmänna råd av det slaget som föreskrivs i 18 c § författningssamlingsförordningen (1976:725). Att få en överblick över arten och omfattningen av meddelade föreskrifter är därför förenat med stora svårigheter. Högskolorna har gjort olika överväganden när det gäller användningen av termen föreskrifter. är det en samlingsterm för allt som är avsett att vara bindande, och kan då omfatta t.ex. ordningsregler på arbetsplatsen. I andra fall har termen helt undvikits och ersatts av ord som regel eller policy. Detta leder till att det i princip är omöjligt att utifrån högskolornas egna kategoriseringar av olika regler bilda sig en uppfattning om vilka föreskrifter de meddelar. Som utredningen har konstaterat finns det i många sammanhang en osäkerhet om vilka beslut som ska betraktas som föreskrifter eller som förvaltningsbeslut. Det är inte heller i alla sammanhang helt klart vilka dokument som är mer av vägledande eller informativ karaktär och som därför inte är föreskrifter. Detta gäller särskilt inom högskolesektorn. Även om problemet har uppmärksammats har det inte gjorts något faktiskt arbete för att komma till rätta med situationen för högskolorna. Högskolorna har i praktiken inte heller haft någon tradition med sådant föreskriftsarbete som andra förvaltningsmyndigheter har haft. Därtill kommer att det inte finns någon tillfredsställande reglering av högskolornas föreskriftsrätt, dvs. att det av nu gällande författningar helt enkelt inte kan utläsas i vilken mån högskolorna alls får meddela föreskrifter. Det är därför inte förvånande att det finns en hel del brister i kategoriseringen och hanteringen av olika dokument. Ett gemensamt drag hos de granskade högskolorna är att de inte hanterar kursplaner och utbildningsplaner på samma sätt som sina övriga föreskrifter. De finns regelmässigt inte publicerade bland övriga föreskrifter trots att de i många fall innehåller föreskrifter som är av central betydelse för studenterna. Det kan hänga samman med att de till skillnad från övriga föreskrifter inte beslutas av styrelse eller rektor. Det kan också bero på att det rör sig om omfångsrika dokument, och att det på grund av deras innehåll faller sig naturligt att hänföra dem till information som rör kurser och utbildningar. 8Kungörande av högskolornas föreskrifter Som konstaterades i 2 kap. innehåller föreskrifter – till skillnad från förvaltningsbeslut – generella bestämmelser som riktar sig till en i allmänna termer bestämd krets av personer. För att dessa personer ska kunna rätta sig efter föreskrifterna måste de ha möjlighet att få kännedom om dem. Detta sker vanligtvis genom att reglerna kungörs. Kungörandet är alltså en förutsättning för att reglerna ska kunna efterlevas. Allmänheten har också ett intresse av att veta vad de normgivande organen beslutar. Enligt principen om rättsreglernas förutsägbarhet ska föreskrifter inte träda i kraft innan de har blivit offentliga. Det ligger alltså även ett rättssäkerhetsintresse bakom att regler kungörs. Kungörandet av föreskrifter har således både en praktisk informativ sida och en juridisk formell sida. I förarbetena till lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (kungörandelagen) har detta kommit till uttryck på så sätt att kungörandet definieras som åtgärder för spridning av kännedom om författningar och inte bara att författningen blir offentlig (prop. 1975/76:112 s. 31). Det finns skäl att också nämna något om vad det innebär att en författning inte kungörs. Av både förarbetena till kungörandelagen och ett antal rättsfall framgår att ett uteblivet kungörande leder till att föreskriften inte kan tillämpas mot enskilda. Det är en konsekvens som även stämmer överens med regelverket i flera europeiska länder och i unionsrätten (se dom i mål C-345/06, , REU 2009, s. I-01659). De mest grundläggande bestämmelserna om kungörande av författningar finns i regeringsformen. Enligt 8 kap. 19 § andra stycket regeringsformen ska lagar kungöras så snart det kan ske. Kungörande av högskolornas föreskrifter gäller enligt samma bestämmelse förordningar om inte annat föreskrivs i lag. Regeringsformen innehåller däremot inga bestämmelser om kungörandet av föreskrifter som meddelats av myndigheter under regeringen. I kungörandelagen finns allmänna bestämmelser om hur författningar som beslutats av eller regeringen eller av en myndighet under regeringen eller ska kungöras. Författningar som har beslutas av centrala myndigheter under regeringen ska enligt 6 § kungöras i den författningssamling som myndigheten enligt regeringens beslut låter ge ut eller, om en sådan författningssamling saknas, i någon annan av regeringen bestämd författningssamling som ges ut genom en central myndighets försorg. Interna föreskrifter, alltså sådana som bara reglerar en myndighets inre förhållanden, är dock undantagna från kravet på kungörande. Det handlar framför allt om myndigheternas arbetsordningar. Om det finns synnerliga skäl kan regeringen enligt 7 § medge att en central myndighet kungör en författning på annat sätt än i en författningssamling. Vissa centrala myndigheter får också enligt bestämmelserna i författningssamlingsförordningen (1976:725) kungöra sina författningar på annat sätt. Vad som avses med central myndighet är inte definierat i lagen. Av förarbeten framgår dock att centrala myndigheter är sådana som har hela landet som verksamhetsområde, till skillnad från regionala och lokala statliga myndigheter (prop. 1975/76:112 s. 24). I författningssamlingsförordningen finns också bestämmelser om förteckningsskyldighet. För myndigheter under regeringen innebär det enligt 18 c § att det ska finnas en förteckning över samtliga gällande författningar och allmänna råd utom myndighetens arbetsordning. Förteckningen ska också tryckas eller mångfaldigas på annat sätt och vara tillgänglig för allmänheten. 8.2Reglernas tillämpning på högskolorna Högskolorna är, som konstaterades i 1 kap., förvaltningsmyndigheter under regeringen. Eftersom deras verksamhetsområden inte är geografiskt begränsade ska de betraktas som centrala myndigheter när bl.a. kungörandelagen och författningssamlingsförordningen tillämpas, även om den beteckningen inte passar så väl för högskolorna. Den tolkningen stöds bl.a. av att lantbruksuni- Kungörande av högskolornas föreskrifter versitet finns upptagen som en central myndighet i bilaga 2 till författningssamlingsförordningen. Det har också i olika sammanhang framhållits att högskolornas verksamhet och förutsättningar skiljer sig från andra förvaltningsmyndigheters (se t.ex. prop. 1994/95 s. 16 och SOU 2008:104 s. 112). Huvuduppgiften för högskolorna är ju att bedriva utbildning och forskning, och omfattningen av myndighetsutövning i form av exempelvis antagning och examination är förhållandevis liten. Högskolorna har också en annan intern organisation än övriga myndigheter. Att högskolornas förhållanden är speciella innebär dock inte att de har en annan konstitutionell status än andra myndigheter. I egenskap av myndigheter lyder de under det regelverk som finns för alla myndigheter, vilket innebär att även reglerna i kungörandelagen och författningssamlingsförordningen ska tillämpas. Det finns inte några generella undantag som gäller för högskolorna. Det enda undantag som finns på området gäller utbildningsplaner för . Detta innebär att högskolorna i övrigt har en skyldighet att kungöra de föreskrifter som meddelas och att upprätta och tillhandahålla förteckningar över föreskrifterna. som dessa skyldigheter finns saknas det praktisk möjlighet för högskolorna att fullgöra dem. Det finns inte några bestämmelser i högskolelagen eller högskoleförordningen som anger var ett kungörande ska ske. Högskolorna har inte några egna författningssamlingar och inte heller tillgång till någon annan myndighets författningssamling. Frågan om kungörande av högskolornas föreskrifter behandlades av i rapporten och delegeringssystem (1999:5 R). konstaterade då att huvuddelen av högskolornas föreskrifter utgörs av bestämmelser i kursplaner och utbildningsplaner, och att dessa vänder sig till en särskild krets av människor, dvs. de som söker eller deltar i just den kurs eller slag av utbildning som kursplanen eller utbildningsplanen reglerar. Slutsatsen var att dessa föreskrifter med hänsyn till sin mängd och karaktär inte lämpade sig för att kungöras i författningssamlingar. Kungörande av högskolornas föreskrifter SOU 2012:5 I stället menade att det fanns ett u trymme att utnyttja reglerna i författningssamlingsförordningen som innebär en skyldighet att up prätta samt mångfaldiga och tillhan dahålla för- teckning ar över bl.a. gällande föreskrifter. Genom att å det sättet sprida kunskap om f örfattningarna skulle syftet med kr avet på kungörande till stora delar kunna tillgodoses. () hade en ann an uppfattning. Frågan om kungörande av högskolornas föreskrif ter var en av många frågor som gällde studen ernas rättssäkerhet. De t togs upp i en skrivelse till utbildningsutskott, regeringen och et . SFS me ade bl.a. att det måste finnas nationella regler för hur fö reskrifter ska kungöras . hade ett pågåend regeringsuppdrag att utreda studenternas rättssäkerhet och synpu nkterna togs upp i det arbetet.