sou · H0B33 · 2012-01-30 00:00:00 — Eftersom tillskottsavdraget inte är avhängigt att vinster delas ut förstärks kopplingen till det tillskjutna kapitalet. En fördel med tillskottsavdraget är enligt kommittén att asym- metrin mellan eget och lånat kapital mildras. En nackdel med förslaget är att det kräver en hel del spärregler, vilket gör det komplicerat. En annan nackdel är att det enbart kommer till nytta för vinstbring- ande bolag och inte kommer nystartade företag till del. Kommitténs sammantagna bedömning är att ett tillskottsavdrag inte är det mest lämpliga alternativet av dem som diskuterades på bolagsnivå. 5.5Avdrag för ränta på eget kapital (NID-avdrag) Det har i den nationalekonomiska litteraturen inte framförts samhälls- ekonomiska argument för att skattemässigt gynna finansiering med lånat kapital framför eget kapital. Ett alternativ för att utjämna skillnaden är att införa ett s.k. NID-avdrag. NID står för notional interest deduction och innebär ett avdrag motsvarande en fiktivt beräknad avkastning på det egna kapitalet. används också förkortningen ACE (allowance for corporate equity) för ett sådant system. Ett NID-avdrag kompletterar därmed avdragsrätten för räntor på lånat kapital och ger en symmetrisk behandling av de olika finansieringsformerna. finns det olika former av NID-avdrag, bland annat i , och . I den s.k. rekommenderar författarna att ett NID-avdrag införs i . Även i finns det planer på att införa ett sådant avdrag. Att införa ett NID-avdrag är en offentligfinansiellt förhållande- vis kostsam reform. I en studie av de Mooij uppskattas den offentlig- finansiella kostnaden för ett NID-avdrag i 15 industriländer, däri- bland Sverige.3 Beräkningarna tyder på att bolagsskattebasen skulle minska med i genomsnitt för de 15 länderna om NID-avdrag infördes, vilket innebär en offentligfinansiell kostnad på i genomsnitt av BNP. I studien beräknas ett svenskt NID-avdrag medföra att bolagsskattebasen i minskar med . Det motsvarar (= 0,13 x 4174), vilket skulle leda till minskade intäkter från bolagsskatten med (= 0,263 x 54). Kommittén anser att ett NID-avdrag är en intressant idé, men att det inte är ett lämpligt alternativ i detta delbetänkande. Det beror framför allt på den stora offentligfinansiella kostnaden som orsakas av att ett NID-avdrag träffar allt eget kapital och inte bara tillskott. Kommittén avser att återkomma till frågan i sitt slut- betänkande. 3Se de Mooij, R. (2011), Tax Biases to : Assessing the Problem, , IMF Staff Discussion Note 11/11. 4Skattebasen för skatt på företagsvinster var 2011, se Beräkningskonven- tioner 2012, . Kommittén föreslår att fysiska personer kan få ett riskkapitalavdrag vid förvärv av andelar i vissa företag. Förslaget sammanfattas i det följande. Detta inledande avsnitt avslutas med en redogörelse för hur kapitlet är uppbyggt. Riskkapitalavdraget får göras i inkomstslaget kapital med två tredjedelar av anskaffningsutgiften för andelarna. Andelarna ska ha betalats kontant och förvärvats vid bildandet av företaget eller vid en nyemission. Avdraget får uppgå till högst per person och år. För att riskkapitalavdrag ska få göras måste företaget som får tillskottet uppfylla följande krav. -Företaget ska vara ett svenskt aktiebolag, en svensk ekonomisk förening eller ett motsvarande utländskt bolag som hör hemma i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i en stat utanför EES med vilken har ett skatteavtal som innehåller en artikel om informationsutbyte. -Företaget ska ha färre än 50 årsarbetskrafter samt en årsomsättning eller en balansomslutning som uppgår till högst beräknat på aggregerad nivå. -Företaget måste ha ett löneunderlag om det år då betalning för emissionen sker eller året därefter. -Företaget får inte vara i ekonomiska svårigheter. -Företagets verksamhet ska till huvudsaklig del bestå av rörelse. -Företaget får inte vara verksamt inom varvs-, kol- eller stål- industrin. Riskkapitalavdrag får inte göras om aktiekapitalet har satts ned genom indragning av aktier och utbetalning till aktieägarna och inte heller om det nybildade företaget använt tillskottet för vissa särskilt angivna förvärv. Sammanlagda tillskott från fysiska personer får uppgå till högst per företag och år. Avdraget ska ses som ett tidigarelagt avdrag för anskaffnings- utgiften, vilken normalt får dras av först när andelarna säljs. Detta får till följd att avdrag för hela anskaffningsutgiften inte får göras vid försäljningen i dessa fall. På grund av komplicerande faktorer i kapitalvinstbeskattningen föreslås en annan teknisk lösning än att bara slopa avdraget för anskaffningsutgiften vid försäljningen. I stället för att ändra i kapitalvinstberäkningen ska riskkapitalavdraget åter- föras till beskattning vid avyttringstillfället och anskaffningsutgiften dras av på samma sätt som . Resultatet blir dock detsamma som om anskaffningsutgiften inte får dras av vid beräkningen av kapital- vinsten. Riskkapitalavdraget kan därmed betraktas som en skatte- kredit för de flesta personer och innebär endast en definitiv skatte- lättnad om andelarna inte säljs . I detta kapitel utvecklar kommittén förslaget om riskkapitalavdrag. Först behandlas kortfattat syftet med avdraget i avsnitt 6.2. I avsnitt 6.3 redogörs för vissa frågor angående den övergripande utform- ningen av riskkapitalavdraget. Avsnitt 6.4 behandlar definitionerna av företag, koncern och mindre företag. I avsnitt 6.5 redogörs för vilka fysiska personer som kan få avdraget. Avsnitt 6.6 tar upp de villkor som uppställs för riskkapitalavdrag. I avsnitt 6.7–6.9 redogörs för underlaget för riskkapitalavdrag, avdragets storlek och återföring av avdraget. I avsnitt 6.10 diskuteras risker för skatteundandragande och kringgående. Förfarandefrågor med anledning av förslaget tas upp i avsnitt 6.11. 6.2Syftet med förslaget om riskkapitalavdrag Kommittén ska enligt direktiven lämna förslag på skatteincitament för att stimulera tillgången på riskkapital i bolagssektorn. Med riskkapital avses finansiering av ett företags tillskjutna egna kapital, oavsett graden av faktisk risk. Ett förslag på skatteincitament kan konstrueras antingen som en skattelättnad för dem som tillskjuter nytt eget kapital till företag eller som en lättnad för de företag som tillförs nytt eget kapital. Riskkapitalavdraget är kommitténs förslag till skattelättnad för fysiska personer som tillskjuter nytt kapital till företag. I kapitel 7 lämnar kommittén ett förslag som riktar sig till de företag som tillförs nytt riskkapital. Som angetts i avsnitt 2.6.2 bedömer kommittén att riskkapital- avdraget kan underlätta kapitaltillförseln i mindre företag. Med ett riskkapitalavdrag kan behovet av kapital från externa investerare minska eftersom företagaren själv ges möjlighet att satsa en större del. Det förhållandet att ägarens tillskott av eget kapital kan bli större medför också att det egna kapitalet räcker längre. Behovet av kapital från externa investerare skjuts därmed framåt i tiden, vilket i sin tur innebär att externa investerare kan få ett bättre besluts- underlag när de överväger om de ska investera. Själva avdraget ökar också incitamentet att investera för såväl ägare som externa inve- sterare, när de omfattas av reglerna. Riskkapitalavdraget innebär en skattelättnad för eget kapital och minskar därför också den skattemässiga skillnaden mellan eget och lånat kapital. Kommitténs uppfattning är att stimulansen bör ges i anknytning till tidpunkten för tillskottet. Kopplingen mellan tillskott och avdrag blir då tydlig för den fysiska personen som gör tillskottet. Effekten av och intresset för riskkapitalavdraget bör även bli större om det får göras . förslag om skattereduktion vid förvärv av aktier har beskrivits i avsnitt 3.3. I kommitténs direktiv anges att skatteincitamentsutredningens förslag kan vara en natur- lig utgångspunkt för kommitténs första delbetänkande. Det nu framlagda förslaget om riskkapitalavdrag har vissa likheter med skatteincitamentsutredningens förslag om skattereduktion för för- värv av aktier. Till skillnad från det förslaget är emellertid kommit- téns förslag utformat som ett avdrag som ska återföras till beskatt- ning när andelarna avyttras. Det är således inte i praktiken en definitiv skattelättnad utan en skattekredit. En annan skillnad är att kommitténs förslag är mer inriktat mot tillskott till mindre växande företag genom att ett antal villkor ska uppfyllas av företaget. En tredje skillnad är att riskkapitalavdraget ges för tillskott , jämfört med i utredningens förslag om skattereduktion. 6.3Övergripande utformning av riskkapitalavdrag 6.3.1Avdrag i inkomstslaget kapital eller skattereduktion Förslag: Skattelättnaden ska ges i form av ett avdrag i inkomst- slaget kapital. Kommittén har under arbetet valt mellan ett avdrag eller en skatte- reduktion, liknande den som föreslogs av Skatteincitamentsutred- ningen. Ett avdrag och en skattereduktion kan konstrueras så att de ger samma ekonomiska utfall för de skattskyldiga. Det finns flera argument för att ge lättnaden som ett avdrag i stället för som en skattereduktion. Avsikten med skattelättnaden är att den ska ses som ett förtida avdrag för anskaffningsutgiften för andelarna. Förslaget innebär att en fysisk person ska få dra av en del av anskaffningsutgiften direkt vid förvärvet. Genom avdraget får den fysiska personen en skatte- kredit som kan utnyttjas fram till dess att andelarna avyttras. Kom- mittén anser att kopplingen till ett förtida avdrag för anskaffnings- utgiften blir tydligare om lättnaden också utformas som ett avdrag i inkomstslaget kapital. Så behandlas också anskaffningsutgiften , när den dras av vid kapitalvinstberäkningen. Ett avdrag är enklare att hantera när det gäller begränsat skattskyldiga. Ett avdrag i inkomstslaget kapital kan inte dras av mot andra inkomster än kapitalinkomster. Om lättnaden ges som en skattereduktion uppkommer frågan om reduktionen också ska kunna utnyttjas mot till exempel kupongskatt som betalas av personer som inte är bosatta i . En effektiv skattelättnad kräver att alla kan utnyttja hela det belopp som de enligt beräkningen har rätt till. När det gäller så stora belopp som kan komma i fråga skulle detta inte vara möjligt utan att det införs en rätt att ta med överskjutande skattereduktion till senare år, eller att dra av den från tidigare års skatt. Detta gäller oavsett om lättnaden ges i form av en skatte- reduktion eller ett avdrag i inkomstslaget kapital. Det är dock viktigt att inte göra avsteg ifrån principen om beskattningsårets slutenhet. Det finns redan en mängd olika skattereduktioner, till exempel jobbskatteavdrag, underskott av kapital och RUT-avdrag. Ingen av dessa skattereduktioner får föras över till senare eller tidigare beskattningsår. Ett avdrag däremot kan utformas så att det får dras av under flera beskattningsår. Ett exempel på ett sådant avdrag är det slutliga avdraget för underskott av avslutad närings- verksamhet som enligt 42 kap. 34 § andra stycket inkomstskatte- lagen (1999:1229), förkortad IL, får göras . En skattereduktion innebär att det är den uträknade skatten som minskar, inte beskattningsunderlaget. Det innebär i sin tur att värdet av en skattereduktion är lika stort oavsett storleken på inkomsten, det vill säga oavsett om den skattskyldige tjänar mer eller mindre. Motsvarande gäller emellertid även för avdrag i inkomst- slaget kapital, där en proportionell skatt för alla om tillämpas. 6.3.2Återföring eller definitiv skattelättnad Förslag: Riskkapitalavdraget ska återföras. Riskkapitalavdraget är utformat som ett avdrag för anskaffnings- utgiften i inkomstslaget kapital. Kommittén har övervägt om avdraget ska återföras – helt eller delvis – eller inte alls. Om avdraget inte ska återföras innebär det en definitiv skatte- lättnad som är lika stor som det skattemässiga värdet av avdraget, vilket i föreliggande förslag uppgår till av andelarnas anskaffningsutgift (se avsnitt 6.8). Storleken på skattelättnaden påverkas i detta fall inte av när andelarna avyttras. Om avdraget i stället ska återföras kan det betraktas som ett förtida avdrag för anskaffningsutgiften på andelarna. Avdraget inne- bär då en skattekredit, som löper till dess att avdraget återförs. Skattekreditens värde begränsas till räntefriheten och ökar med kredit- tidens längd. Om avdraget återförs efter en mycket kan värdet beräkningsmässigt jämställas med en definitiv skattelättnad, det vill säga av anskaffningsutgiften för andelarna. En tänkbar lösning är också en successivt minskad återförings- skyldighet ju som går mellan avdrag och avyttring. Om avdraget inte återförs blir skattelättnaden större än om avdraget återförs, särskilt för personer som äger aktien endast . Detta innebär ett starkare incitament för investeraren. Därmed borde tillgången till riskkapital öka mera om avdraget inte ska återföras än om det ska återföras. Storleken på denna ytterligare ökning är dock svårbedömd. En följd av ett ytterligare ökat utbud av riskkapital är att enskilda företag skulle få stärkt soliditet i motsvarande mån, vilket också innebär stärkt motståndskraft i ekonomiska nedgångar. Vidare blir den skatte- mässiga hanteringen vid avyttring av andelarna enklare om anskaff- ningsutgiften inte ska återföras jämfört med om den ska återföras. Eftersom värdet av en definitiv skattelättnad är större än värdet av en (räntefri) skattekredit skulle den offentligfinansiella kost- naden bli högre utan återföring. Utan beteendeskillnader blir ett avdrag utan återföring omkring dubbelt så offentligfinansiellt kost- samt som ett avdrag med återföring. Den ökade kostnaden beräk- nas motsvara när beteende- skillnader inte beaktas. Det finns dock skäl att tro att ett avdrag som ges utan återföring skulle ge upphov till ett annat beteende än om avdraget ska återföras. Ett exempel på en sådan beteendeskillnad är att verksamhet läggs över i aktiebolag för att ägaren ska kunna utnyttja riskkapital- avdraget. Om avdraget inte ska återföras blir detta intressant för fler personer än om avdraget ska återföras. Det kan röra sig om enskilda näringsidkare som skulle välja att bedriva sin verksamhet i aktiebolagsform. En definitiv skattelättnad kan möjligen också bidra till att anställda väljer att bli företagare. Den som startar bolag med att sätta in minimikapitalet () kan få en skatte- lättnad på (= 50 000 x 2/3 x 0,30), under förut- sättning att villkor om lönesumma m.m. uppfylls. För personer som står mittemellan att driva sin verksamhet som enskilda närings- idkare eller anställda och i eget aktiebolag kan en permanent skatte- lättnad möjligen få vågskålen att tippa över, vilket innebär att fler personer vågar satsa på att utveckla sitt företagande. Det är inte möjligt att göra en beräkning av den offentligfinansiella kostnaden av den ökade bolagiseringen, men om 1 000 personer som antingen är enskilda näringsidkare eller anställda skulle lägga över sin verksamhet i aktiebolag och skjuta till vardera 1,5 miljoner kronor1 skulle en effekt bli minskade skatteintäkter med . Kommittén har inte utrett ett avdrag utan återföring i alla detaljer. Det är av det skälet inte heller möjligt att redovisa en fullständig kostnadsberäkning av ett avdrag utan återföring. Om avdraget inte ska återföras krävs till exempel fler bestämmelser som förhindrar olika fall av oönskade skattefördelar som inte är aktuella 1 Det högsta avdrag som kan göras är per person och år, se avsnitt 6.8. om avdraget ska återföras. I det följande redovisas exempel på fall av oönskade skattefördelar som har identifierats. Fall med oönskade skattefördelar Om avdraget inte ska återföras blir det lönsamt för en fysisk person att tillsammans med andra starta ett företag och förvärva andelar i företaget enbart för att få ett riskkapitalavdrag. kan företaget läggas ner eller säljas. Därefter kan proceduren göras om i ett nytt företag med nya riskkapitalavdrag som följd. Detta gäller dock under förutsättning att de villkor som ställs på företaget är uppfyllda, såsom att den verksamhet som bedrivs i företaget till huvudsaklig del består av rörelse (se avsnitt 6.6.3). Vidare måste lönesumman i företaget för förvärvet eller året därpå uppgå till för att förvärven ska ge rätt till riskkapitalavdrag (se avsnitt 6.6.2). Inkomstskatt och arbetsgivar- avgifter ska betalas på denna lön, vilket minskar skattefördelen med detta förfarande. Det är således även möjligt för en företagare med en redan etablerad verksamhet och tillräcklig lönesumma att tillsammans med vänner och närstående teckna aktier i företaget. Den över- likviditet som därigenom uppstår i företaget kan placeras i ränte- bärande tillgångar, till exempel obligationer. , när det inte längre finns något hinder mot att avyttra aktierna, kan till- gångarna säljas och aktierna lösas in av företaget. Ägarna har då fått en avkastning som åtminstone motsvarar skatteeffekten av avdraget, det vill säga av tillskottet. Ett annat fall som kan uppstå om avdraget inte ska återföras är att ägaren till kvalificerade andelar i ett företag gör en nyemission och finansierar den med en utdelning. Detta är möjligt om det finns ett sparat utdelningsutrymme. Utdelningen beskattas och ägaren får ett lika stort riskkapitalavdrag. Nyemis- sionen ökar anskaffningsvärdet på andelarna och leder därmed till att den skattemässiga vinsten sjunker. Ägaren kan genom denna transaktion minska skatten med betydande belopp utan att behöva ligga ute med några pengar och utan att företaget har tillförts nytt kapital. Preliminära beräkningar visar att denna typ av transaktioner kan leda till betydande skattebortfall, i storleksordningen 400 miljoner kronor.2 Även andra fall av oönskade skattefördelar kan förekomma, till exempel att ägare som vet att företaget kommer att säljas genomför en nyemission innan försäljningen enbart för att få ett riskkapitalavdrag. Detta kan vara lönsamt också om pengarna behöver lånas upp. De ovan beskrivna fallen kan leda till ett skattebortfall utan att företag med behov av kapital tillförs kapital. Om ytterligare villkor ställs för riskkapitalavdraget är det möjligt att det skulle kunna förhindra eller begränsa omfattningen av de beskrivna fallen och av andra liknande fall. Hur sådana villkor skulle kunna se ut är inte utrett. Villkoren bedöms generellt vara till nackdel för dem som använder avdraget på avsett sätt. Om till exempel en bestämmelse införs som förhindrar utdelningar före och efter det riskkapitalgrundande tillskottet – vilket torde vara en nödvändig regel för att förhindra de två första fallen ovan – så är det till nackdel för seriösa användare. Dylika villkor är också en nackdel ur kapitalallokeringssynpunkt, eftersom kapital som kan ge högre avkastning utanför företaget på detta sätt låses in i företaget. 2 Beräkningen har gjorts på följande sätt. Den utgår från sålda andelar i fåmansföretag 2009. För att genomföra transaktionen krävs att det finns sparade utdelningsutrymmen. Vinsten uppgår till av det belopp som nyemitteras. För att transaktionen ska vara värd att genomföras antas att ägaren ska tjäna på detta. Vidare antas att transaktionen genomförs maximalt , det vill säga att maximalt nyemitteras. Av 18 500 personer som sålde andelar i fåmansföretag uppfyllde 1 650 följande villkor: att de sparade utdelningsutrymmena uppgår till (vilket innebär att ägaren kan göra i vinst), att företaget uppfyller lönekravet och att företaget faller inom definitionen av mindre företag. Dessa personer skulle sammanlagt kunna tjäna på transaktionen. Detta rör sig om siffror . Uppskrivet till ekonomiska miljö blir det . Alla som har denna möjlighet kommer inte att utnyttja den. Å andra sidan kommer vissa personer som har sparade utdelningsutrymmen som är att utnyttja möjligheten. Vidare bygger beräkningen på faktiskt genomförda försäljningar 2009. Reformen skulle kunna göra det lönsamt för personer med stora sparade utdelningsutrymmen att genomföra transaktionen och därefter sälja sitt företag, det vill säga nya försäljningar skulle kunna genereras av transaktionsmöjligheten. Beräkningen bygger enbart på delägare i fåmansföretag. För personer som inte klassas som delägare i fåmansföretag beskattas utdelningen . Ett rent arbitrage är därför inte möjligt för dessa personer. Transaktionen skulle ändå vara lönsam för dessa personer och vissa personer i denna grupp skulle därför också genomföra transaktionen. Sammantaget bedöms den förstnämnda effekten vara starkare än de tre sistnämnda, varför siffran justeras ned till . Detta är en preliminär bedömning. En modell med successivt minskad återföring Kommittén har diskuterat en modell som innebär att den del av avdraget som ska återföras successivt minskar ju som går mellan avdrag och avyttring. En försäljning av andelarna året efter avdraget skulle då leda till att hela avdraget återförs till beskattning. Avdraget fungerar i denna situation alltså bara som en kortvarig, räntefri skattekredit. Om försäljning sker andra året efter avdraget återförs två tredjedelar av avdraget till beskattning, och om försälj- ning sker tredje året återförs en tredjedel av avdraget till beskatt- ning. En försäljning av andelarna senare än tredje året efter avdraget skulle inte utlösa någon återföring av avdraget. I och med att avdraget återförs i vissa fall blir skattebortfallet något lägre än om avdraget aldrig återförs. Vid en återföring som successivt trappas av blir därför den varaktiga offentligfinansiella kostnaden inte lika hög som om permanent skattelättnad inträder direkt. Denna effekt bedöms dock som relativt liten, då innehavstiden av onoterade andelar generellt sett är mycket lång. En successivt minskad återföring av avdraget skulle till viss del minska problemen med de oönskade skattefördelar som diskuterats ovan, eftersom andelarna måste innehas innan avdraget till fullo övergår till en permanent skattelättnad. Till exempel skulle de personer som enbart är ute efter en snabb förtjänst inte vara lika intresserade av att få avdraget. Detta är dock inte till- räckligt för att i tillräckligt stor utsträckning begränsa omfatt- ningen av de nämnda fallen. I en modell med successivt minskad återföring skulle det alltså också krävas ytterligare villkor för att erhålla riskkapitalavdrag. Kommittén har inte undersökt hur sådana tillkommande villkor skulle utformas och kan därför inte heller bedöma i vilken mån skatteundandragande skulle kunna förhindras på ett adekvat sätt. Successivt minskad liksom utebliven återföring skulle innebära att skattereglerna blir mera komplicerade, vilket talar emot sådana regler. Å andra sidan kan det vara så att de personer som faktiskt skulle komma att hantera reglernas ökade komplexitet ofta har vana av andra svåra regelverk. Riskkapitalavdraget minskar den asymmetriska skattemässiga behand- lingen av lånat och eget kapital. Asymmetrin följer av att räntor får dras av som kostnader medan motsvarande avdrag inte får göras för utdelning. Avkastningen på investeringar som finansieras med eget kapital är på så sätt dubbelbeskattad. Detta leder till att vissa investeringsbeslut snedvrids, se avsnitt 2.3.3. Snedvridningen beror alltså på att företaget betalar bolagsskatt på den vinst som ska delas ut till aktieägarna. Eftersom bolagsskatt betalas ökar därför snedvridningen beloppsmässigt över tiden. En skattelättnad som ska motverka denna snedvridning bör därför också öka över tiden. Om riskkapitalavdraget inte ska återföras innebär avdraget en definitiv skattelättnad som inte ökar över tiden. Om avdraget ska återföras ökar däremot skattelättnaden . Det gäller också om återföringen successivt minskar med tiden, dock enbart under de år som minskningen pågår. I den modell som beskrivits ovan är den perioden . Tidsprofilen på skattelättnaden överensstämmer alltså bättre med snedvridningen som orsakas av den nämnda asymmetrin om avdraget återförs än om det inte återförs, se avsnitt 2.6.3. Kommittén har övervägt om riskkapitalavdraget ska återföras – helt eller delvis – eller inte alls.