sou · H0B350 · 2012-08-21 00:00:00 — Mot bakgrund av den diskussion som förts i avsnitt 9.3 anser utredningen att det är tydligt att enbart skattelättnader för företag, som i första hand stimulerar arbetskraftsefterfrågan, inte är till- räckligt för att komma till rätta med problemen i områden med utbrett utanförskap. I har man ansett att en rad ytter- ligare åtgärder, utöver rena skattelättnader, är nödvändiga för att stimulera områdena, exempelvis förbättrad infrastruktur och boen- demiljö, se avsnitt 5.2. Ytterligare åtgärder bör därför övervägas som komplement även till det av utredningen föreslagna systemet med nystartszoner. I första hand bör sådana åtgärder som kan för- bättra matchningen på arbetsmarknaden komma ifråga. En publicerad artikel har visat att extra satsningar på att få in nyanlända invandrare hade betydande effekter på inträdet på arbetsmarknaden1 och att det är möjligt att denna typ av satsningar även kan gynna andra utsatta grupper på arbetsmarknaden. beslutade regeringen att i vissa stadsdelar införa s.k. nystartskontor och om dessa nystartskontor visar sig effektiva anser utredningen att deras verksamhet bör utvidgas till andra stadsdelar. En befintlig satsning för att öka de arbetssökandes möjlighet att få ett arbete är den s.k. jobbcoachningen som infördes . Jobb- coacherna, som kan vara anställda antingen direkt av Arbetsför- medlingen (intern jobbcoach) eller av en annan aktör (extern jobb- coach), ska ge extra stöd åt de arbetssökande i form av hjälp med att planera arbetssökandet och ta fram ansökningshandlingar. En utvärdering av jobbcoacherna2 har visat att de arbetssökande som använde jobbcoach hade större sannolikhet att vara i praktik men en något mindre sannolikhet att ha ett arbete än de som inte haft jobbcoach. Analysen finner ingen skillnad mellan de som haft en intern eller extern jobbcoach. I rapporten diskuteras möjliga för- klaringar till det förvånande resultatet att arbetssökande med jobb- coach har mindre sannolikhet att finna arbete. Ett argument som presenteras är att urvalet inte är slumpmässigt utan att det är de individer som står längst ifrån arbetsmarknaden som i första hand har jobbcoach. Om detta stämmer skulle gruppen som använder jobbcoach ha en mindre sannolikhet att finna jobb om systemet med jobbcoacher inte funnits. Frånvaron av stora skillna- der mellan grupper talar då för att jobbcoachningen varit fram- gångsrik. Ytterligare utvärdering av coachningstjänsterna behövs, men bl.a. mot bakgrund av problemen med matchning mellan utbildningsnivå och arbetskraftsefterfrågan på arbetsmarknaden i de utsatta områdena bör man enligt utredningens mening överväga att förstärka dessa tjänster i nystartszonerna. Satsningar på utbildning har i många fall visat sig leda till bättre arbetsmarknadsintegration och detta har föranlett att ett av mål- områdena inom det utvecklingsarbetet är språkutveckling och skolresultat. Det förekommer dock en stor variation i vilka 1Andersson och (2012). 2Arbetsförmedlingen (2011). insatser som görs samt hur omfattande dessa insatser är mellan olika stadsdelar. En större och mer samordnad satsning skulle kunna leda till högre måluppfyllnad. I många kommuner genomförs åtgärder inom ramen för det utvecklingsarbetet (se kapitel 8). Det kan röra sig om många olika typer av åtgärder med fokus på såväl näringsliv som kultur, stadsmiljö och andra områden. Det framstår som angeläget att sådana åtgärder samordnas och att kommuner lär av varandras erfarenheter. Genom att ta ett helhetsgrepp på den utveck- lingen uppnås säkerligen ett bättre sammantaget resultat. 12.4Behovet av en ny geografisk indelning Under utredningens arbete med förslaget med nystartszoner har behovet av en geografisk indelning med områden som är större än de befintliga SAMS-områdena men betydligt mindre än kommuner uppmärksammats. Utredningen har föreslagit en sådan indelning för att nystartszoner ska kunna utses (se avsnitt 11.2 samt bilaga 2). Utredningens förslag ger ett tillfredsställande resultat för det föreslagna systemet med nystartszoner. Utredningen anser dock att ytterligare arbete krävs på detta område och menar att en offici- ell indelning av landet i sådana mindre områden bör ske. En sådan indelning skulle medföra stora fördelar för utvärderingen av olika åtgärder och skulle även kunna underlätta samordningen av olika insatser. 12.5Stöd till start av näringsverksamhet för boende i nystartszon Förslag: För den som är bosatt inom en nystartszon enligt lagen om nystartszoner gäller inte kravet att han eller hon ska vara eller riskera att bli arbetslös för att kunna få stöd till start av näringsverksamhet. Ett syfte med nystartszonerna anges i utredningens direktiv bl.a. vara att fler företag ska startas inom nystartszonerna. Systemet med nystartszoner kommer enligt utredningens mening att erbjuda ökade möjligheter, bl.a. för människor som bor i nystartszonerna, att etablera företag där. I syfte att ytterligare öka incitamenten för de boende i nystartszonerna att starta företag vill utredningen före- slå en åtgärd som kompletterar systemet med nystartszoner. Enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program kan den som bedöms ha goda förutsättningar att driva näringsverksamhet med tillfredsställande lönsamhet och som genom verksamheten kan få en varaktig sysselsättning få stöd till försörj- ning under inledningsskedet av näringsverksamheten (se avsnitt 6.2). Som huvudregel gäller att en person, för att komma ifråga för sådant stöd ska vara , vara eller riskera att bli arbetslös och söka arbete genom arbetsförmedlingen. För vissa kategorier av arbetssökande gäller lägre ålderskrav. För personer som är bosatta i stödområde A eller B gäller inte kravet att personen ska vara eller riskera att bli arbetslös (se avsnitt 7.9). Utredningen har i avsnitt 6.2 redogjort för den nuvarande utformningen av stödet till start av näringsverksamhet. Där hän- visas också till utvärderingar av stödet.3 Även om stödet är förenat med vissa negativa effekter i form av dödviktskostnader så bedö- mer utredningen att stödet är framgångsrikt. Exempelvis är det sammantaget uppfattning att det är ett stöd som i högre utsträckning bör prioriteras bland de arbetsmarknadspoli- tiska programmen. Utredningen föreslår att det, som en kompletterande åtgärd till systemet med nystartszoner, inte heller för den som bor i en nystartszon ska krävas arbetslöshet eller risk för arbetslöshet för att han eller hon ska kunna ges stöd till start av näringsverksamhet. Ett sådant stöd syftar till att en person, oavsett om den är anställd eller inte, ska få ett incitament att påbörja en egen verk- samhet som eventuellt kan sysselsätta ytterligare personer. Det bör observeras att de grundläggande kraven i 18 § andra stycket i förordningen ska gälla också dessa personer. Denna åtgärd bör enligt utredningens bedömning inte bli särskilt kostsam, sam- tidigt som den kan förstärka de positiva effekterna av att införa nystartszoner. Åtgärden bedöms framför allt kunna bidra till att öka företagandet bland de boende i nystartszonerna. Stödet till start av näringsverksamhet ska lämnas i enlighet med förordningen om stöd av mindre betydelse4 och 18–20 §§ förord- ningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Det krävs då att det totala stöd av mindre betydelse som utbetalas inte överstiger 3Riksrevisionen (2008). 4Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006. av tre beskattningsår. Utredningen bedömer att stödet till start av näringsverksamhet i sig inte kommer att nå upp till denna nivå. Dock krävs att reglerna om övervakning av det totala stödet som ges till ett företag följs. Utredningen har i avsnitt 4.4.4 redogjort för dessa regler. 13Kringgående och icke avsett utnyttjande Förslag: Den som gjort avdrag som följer av den föreslagna lagen har inte rätt till ytterligare avdrag. Vid verksamhetsöverlåtelse inträder förvärvaren, i fråga om rätten till avdrag, i den överlåtandes situation för överlåtelsen, förutsatt att förvärvaren har rätt till avdrag. Om förvärvaren har rätt till avdrag ska rätten till avdrag för hela verksamheten gälla som rätt till avdrag föreligger avseende den övervägande delen av verksam- heten. Den som vill göra avdrag enligt den föreslagna lagen om särskilda avdrag vid verksamhet i nystartszon ska framställa ett yrkande om detta hos enligt vad som angetts i avsnitt 11.6.2. Kontrollen av riktigheten i sådana yrkanden kommer som ovan nämnts att ske inom ramen för ordinarie kontroll- verksamhet. har naturligtvis inte obegränsade resurser för att genomföra kontroller av avdragen och det föreligger således en risk att systemet utnyttjas genom att avdrag yrkas och medges utan att rätt till avdrag faktiskt föreligger. Konsekvenserna för och de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att behandlas i avsnitt 20.1 respektive 20.4. Utredningen vill i sam- manhanget peka på att det i och för sig torde vara möjligt att und- vika ett felaktigt utnyttjande av systemet med nystartszoner. Enligt utredningens mening skulle detta dock att medföra dels att författ- ningsregleringen blir komplicerad, dels att mycket stora resurser Kringgående och icke avsett utnyttjande måste tillföras kontrollmyndigheten. Utredningen anser att detta skulle göra systemet såväl svårtillämpbart som oacceptabelt dyrt. Utredningen gör bedömningen att den huvudsakliga risken för felaktiga yrkanden om avdrag som i övrigt föreligger gäller situa- tioner då osäkerhet råder om en verksamhet ska anses ha erhållit avdrag. Detta gäller i första hand då verksamhet på något sätt överlåts från en fysisk eller juridisk person till en annan eller då företag nystartas med verksamhet som liknar den hos ett tidigare företag med samma ägare. Utredningen övergår därför nu till att redogöra för sådana tänkbara situationer och åtgärder som kan förhindra kringgående i dessa situationer. 13.2Rätten till lättnad efter överlåtelse av verksamhet Utredningen har i avsnitt 11.5.4 gjort bedömningen att lättnaden i systemet med nystartszoner ska ges i form av helt avdrag och halvt avdrag under de därpå följande två åren. För att denna tidsbegränsning ska få någon praktisk betydelse krävs till att börja med en regel som innebär att den som utnyttjat rätten till avdrag under den maximala tid som följer av utredningens förslag inte har rätt till ytterligare avdrag. En sådan regel kommer dock i praktiken att på ett relativt enkelt sätt kunna kringgås genom överlåtelse av verksamheten till en ny person (juridisk eller fysisk). Rätten till avdrag skulle då kunna utnyttjas ett obegränsat antal gånger och därmed under en obe- gränsad tid för en och samma verksamhet. Utredningen förslår därför att grundregeln kompletteras med en bestämmelse om vad som ska gälla i samband med överlåtelse av verksamhet. Det bör observeras att en överlåtelse av ett aktiebolag till en ny ägare inte föranleder någon förändring avseende rätten till avdrag om aktiebolaget fortsatt är den som ska betala arbetsgivaravgifter. Det måste däremot regleras vad som ska gälla när ett aktiebolag överlåter hela eller delar av verksamheten på så sätt att den verk- samhet för vilken rätt till avdrag föreligger övergår till ett annat aktiebolag, till en enskild näringsidkare eller till ett handelsbolag. Det måste också finnas regler för överlåtelse av en enskild närings- verksamhet eller ett handelsbolag. Med verksamhetsöverlåtelse bör i lagen avses en ombildning som innebär att de huvudsakliga realtillgångarna i en verksamhet Kringgående och icke avsett utnyttjande eller i en verksamhetsgren överlåts till annan. Med denna definition träffas enligt utredningens bedömning alla tänkbara former av fusioner, fissioner och andra överlåtelser. Man skulle kunna tänka sig att en övergång av personal från ett företag till ett annat med tanke på det föreslagna avdragets karaktär också skulle anses utgöra överlåtelse av en verksamhetsgren. Att inkludera enskilda personal- övergångar i begreppet skulle dock enligt utredningens bedömning kunna medföra att legitima förändringar av anställningsförhållan- den förhindras. Rätten till avdrag efter överlåtelse bör enligt utredningen göras oberoende av om förvärvet skett genom köp, gåva eller annan typ av förvärv. Fortsättningsvis används därför begreppet överlåtelse för alla typer av förvärv. Den som säljer eller på annat sätt överlåter verksamheten benämns överlåtare och den som köper eller på annat sätt förvärvar verksamheten benämns förvärvare.1 Utredningens uppfattning är att förvärvaren, för verksamhetsöverlåtelsen, bör inträda i den överlåtandes situation i fråga om rätten till avdrag. Detta innebär att den som förvärvar en verksamhet har rätt till avdrag i den mån den förvärvade verksam- heten haft denna rätt om inte förvärvet ägt rum. Utredningen anser dock att detta övertagande av avdragsrätt inte kan vara ovillkorat. Det kan ju inträffa att den som förvärvar verksamheten själv redan bedriver verksamhet för vilken avdrag görs för verksamhet i nystartszon. Om förvärvaren i och med överlåtelsen tog över rätten till avdrag som gäller för den överlåtna verksamheten finns risken att ett företag som har rätt till avdrag, när företagets tid med hel lättnad är förbrukad, skulle köpa upp en liten verksamhet som påbörjat lättnadsperioden. Om tiden med lättnad då skulle utgå från den mindre verksamheten som köpts upp skulle lättnadsperioden på detta sätt kunna förlängas på ett otillfredsställande sätt. Vid den motsatta tillämpningen, att tiden alltid skulle utgå från den övertagandes kvarstående period, skulle negativa effekter kunna uppstå för företagen. Man kan tänka sig situationen att ett mindre men resursstarkt företag med en eller ett par anställda köper upp en stor verksamhet med 40 anställda för vilkas avgifter avdrag gjorts i endast . Det mindre företaget, som redan gjort avdrag , skulle då gå miste om möjligheten att göra avdrag för den större verksamheten som egentligen erbjuds i systemet. 1 Jfr bestämmelserna om beskattning vid underprisöverlåtelser i 23 kap. inkomstskattelagen (1999:1229). Kringgående och icke avsett utnyttjande En tänkbar lösning för att dessa situationer inte ska uppstå skulle vara att skilja olika verksamheter från varandra och att olika tider kunde gälla för ett och samma företag. Utredningen bedömer dock att en sådan reglering skulle orsaka allt för mycket administ- ration, såväl för som för företagen. Utredningen före- slår istället att rätten till avdrag ska gälla för hela den avdragsberät- tigade verksamheten. Avdragsrätten föreslås gälla som rätt till avdrag föreligger avseende den övervägande delen av den samlade avdragsberättigade verksamheten efter övertagandet. Att återstående tid för avdrag ska styras av den övervägande delen av den avdragsberättigade verksamheten innebär att den verk- samhet som är den största av företagets verksamheter ska styra. I avgörandet av vilken verksamhet som är störst bör hänsyn tas till hela den verksamhet för vilken avdragsrätt föreligger enligt förhål- landena efter överlåtelsen. Storleken på verksamheten bör i detta sammanhang avgöras av antalet anställda i verksamheten. Om inte antalet anställda i en viss verksamhet kan fastställas eller antalet anställda i verksamheterna är lika bör omsättningen vara avgörande. Om det rör sig om två delar av sådan verksamhet som ska vägas mot varandra avses med övervägande del hälften eller mer. Om det rör sig om fler delar avses den del som är störst i förhållande till de andra. I de fall lika stora verksamheter sammanförs ska ett företag ha rätt att utnyttja avdragsrätten för den del av verksamheten som har längst tid kvar med rätt till avdrag. För att visa hur tillämpningen kan se ut med utredningens för- slag ges i det följande tre exempel. Aktiebolaget A bedriver en avdragsberättigad verksamhet och har gjort avdrag avseende fyra anställda i en nystarts- zon. Denna verksamhet delas upp i två verksamhetsgrenar, med verksamhet förlagd till två skilda driftsställen, varav den ena säljs till aktiebolaget B, som har tre anställda och är beläget i en nystartszon men inte uppfyller boendekravet. Två anställda i nystartszon övergår i samband med förvärvet till anställning hos B. Aktiebolaget B, som först i och med köpet uppfyller villkoren för rätt till avdrag, övertar då rätten till avdrag för avgifter avseende de två anställda som återstod hos aktiebolaget A, dvs. i detta fall med helt avdrag och med halvt. Aktiebolaget A har, så länge övriga Kringgående och icke avsett utnyttjande villkor är uppfyllda, fortsatt rätt till avdrag från avgifter för det driftställe som är kvar i företaget . Aktiebolagen A och B är båda avdragsberättigade. A gör avdrag för två anställda i en nystartszon. B gör avdrag för tolv anställda. B förvärvar hela verksamheten i A. Den verksamhet som förvärvats utgör inte den övervägande delen av B:s verksamhet. B har då för hela verksamheten endast rätt till avdrag som återstod för det egna bolaget, dvs. i detta fall med helt avdrag och med halvt avdrag. A bedriver verksamhet i den enskilda firman X och gör avdrag på egenavgifter för sig själv. B och C bedriver tillsammans verksamhet i handelsbolaget Y och gör avdrag på egenavgifter för sig själva och på arbetsgivaravgifter för tre anställda. B och C köper A:s verk- samhet och anställer A i sitt handelsbolag. Den ursprungliga verksamheten utgör den övervägande delen. De kan då göra avdrag för hela verksamheten, även arbetsgivaravgifterna för A, helt och därefter halvt . 13.3Nystartade företag med liknande verksamhet Förutom den typ av verksamhetsöverlåtelse som avses här ovan kan man också tänka sig situationen att en person som äger eller är verksam i ett företag lägger ner företaget för att, efter att passerat, starta ett nytt företag i vilket personalen från det tidigare företaget återanställs och verksamhet av väsentligen samma slag återupptas. Det nya företaget skulle i denna situation kunna ute- slutas från rätt till avdrag, t.ex. genom en bestämmelse om att en fysisk person som bedriver viss verksamhet inte har rätt till avdrag om denne direkt eller indirekt bedrivit liknande verksamhet någon Kringgående och icke avsett utnyttjande gång under en viss tidsperiod.2 Utredningens bedömning är dock att en sådan reglering kan befaras bli mycket svårtillämpad.3 Det finns också risk att en sådan reglering träffar situationer där ett nystartat företag borde ha rätt till avdrag. Framför allt kommer ett uteslutande av nystartade aktiebolag i denna situation att bli mycket svårt att reglera på ett lämpligt sätt. Att föreslå en särskild reglering för uteslutande av enskilda näringsidkare och handels- bolagsdelägare framstår enligt utredningen inte som lämpligt. En annan sak är att ett sådant upplägg som avses i vissa fall borde kunna jämställas med verksamhetsöverlåtelse och då falla under tillämpningen av de regler som redogjorts för i avsnitt 13.2. Detta skulle t.ex. kunna gälla när en fysisk person som direkt eller indirekt bedriver verksamhet nystartar ett företag mycket snart efter det att han eller hon avslutat verksamheten i det tidigare företaget som nystartandet av företaget görs med medel som härrör från försäljningen av det tidigare företaget och det nya företaget bedriver mycket liknande verksamhet. Det bör emellertid enligt utredningens mening överlåtas åt rättstillämpningen att i varje enskilt fall avgöra huruvida en viss nystartad verksamhet kan anses utgöra en överlåten verksamhet. 2Jfr t.ex. 62 kap. 3 § andra stycket inkomstskattelagen som avser avdrag för underskott av aktiv näringsverksamhet. Där stadgas bl.a. begränsningen att avdrag inte får göras om den skattskyldige närmast före startåret direkt eller indirekt bedrivit liknande näringsverksamhet. Med att verksamheten bedrivits indirekt menas att verksamheten tidigare bedrivits t.ex. i ett handelsbolag eller i ett aktie- bolag. Vad som här avses med liknande näringsverksamhet berörs inte närmare i för- arbetena. 3Den reglering som nämns i fotnoten ovan har bl.a. föranlett flera mål beträffande vad som utgör liknande näringsverksamhet. 14 Utvärdering och rapportering Förslag: Det föreslagna systemet med nystartszoner utvärderas noggrant. Ett försöksprojekt skulle underlätta utvärderings- arbetet och höja kvaliteten på utvärderingen men bedöms inte kunna genomföras med hänsyn till konstitutionella principer om generalitet och likabehandling samt principen om likformighet i beskattningen. Systemet införs därför utan försöksområden. Det föreligger ändå goda förutsättningar för adekvat utvärdering, som utförs av Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys). Tillväxtanalys ansvarar även för den årliga rapporteringen av utvecklingen i nystartszonerna. Då ett system med nystartszoner innebär en kostnadslättnad för berörda företag, vilka genom den föreslagna lättnaden kommer att positivt särbehandlas i förhållande till andra företag, är det viktigt att effekterna av ett sådant system utvärderas på ett så noggrant och utförligt sätt som möjligt, samt att resultaten rapporteras och görs tillgängliga. I detta kapitel kommer därför möjligheterna till utvärdering att diskuteras. Utredningen har i kapitel 9 kommit till slutsatsen att det är svårt att dra några slutsatser av erfarenheterna från utländska system. Effekterna av det franska systemet med Zones Franches (ZFU) har visserligen utvärderats och analyserats (se avsnitt 5.2.5). Det av utredningen föreslagna systemet skiljer sig dock från det franska på flera sätt och de områden som i utgör ZFU uppvisar också skillnader i förhållande till de områden som genom utredningens förslag kan komma att utgöra nystartszoner (se avsnitt 5.6). Det kan alltså av flera anledningar anses vanskligt att dra några slutsatser av effekterna av det franska systemet. svenska erfarenheterna av befintliga stöd och regionala lättnader ger inte heller någon säker vägledning i fråga om de tänkbara effekterna av ett system med nystartszoner. Mot bakgrund av det som konstaterats anser utredningen att en noggrann utvärdering måste anses som mycket viktig. Ett stort problem vid alla utvärderingar är att hitta det kontra- faktiska utfallet, det vill säga ett utfall som visar vad som hade hänt med det aktuella fallet om inte den händelse man vill studera hade inträffat.1 I fallet med nystartszoner kan detta lättast beskrivas som att man är intresserad av utvecklingen i en nystartszon och vill jämföra detta med vad som hade hänt i samma område om stödet inom ramen för nystartszoner inte hade införts. Utmaningen ligger här i att hitta ett område som är i stort sett identiskt med nystarts- zonen, men som ändå inte fick stödet. Att exempelvis jämföra utvecklingen i samtliga nystartszoner med samtliga övriga områden i landet innebär att man jämför områden med helt olika förutsätt- ningar. Dessa olika förutsättningar leder till att områdena utvecklas olika oavsett stödet inom ramen för nystartszoner och de skillna- der man då finner kommer att i stor utsträckning bero på andra faktorer än stödet. Att avgöra det exakta tillvägagångssättet vid en utvärdering av systemet med nystartszoner anser utredningen inte ligger inom uppdraget. Detta beslut lämnas därför till den eller de som genom- för utvärderingen. Det är ändå avgörande att förutsättningarna finns för att en korrekt utvärdering ska vara möjlig. Utredningen kommer därför att i detta kapitel redogöra för förutsättningarna för utvärdering och rapportering. 14.2Behovet av ett försöksprojekt Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska bedöma om förslaget bör inledas med ett begränsat antal zoner, för att sedan utvidgas när positiva effekter i de ursprungliga zonerna kan konsta- teras. Fördelen med detta tillvägagångssätt är att man därigenom kan skapa jämförbara områden, där nystartszoner införs i vissa utsatta områden som områden med statistiskt likvärdiga förut- sättningar används som jämförelseområden. Dessa jämförelse- områden utgör i en senare utvärdering s.k. kontrafaktiska fall. 1 Se exempelvis ITPS (2009) för en diskussion.