sou · H0B34 · 2012-02-07 00:00:00 — Genom en ändring i lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som trädde i kraft klargjordes att patientdatalagen ska ges företräde i den del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som utgör hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen. Skälet till denna lagändring var att komma tillrätta med en lagkonflikt där två till viss del oförenliga regelverk var tillämpliga på verksamheten . Utredningen anser att förhållandet bör vara detsamma i de kompletterande aktörernas verksamhet. Sammantaget finner utredningen att patientdatalagen och patientsäkerhetslagen ska ges företräde framför lagen om kompletterande aktörer i den del av deras verksamhet som utgör hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen. 7.2.2Vissa särregler för etableringslotsar Förslag: Kompletterande aktör som utför uppdrag som etableringslots undantas från lagens regler om tystnadsplikt och uppgiftsskyldighet. För dessa gäller istället bestämmelser om tystnadsplikt och uppgiftsskyldighet i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Ny lag om kompletterande aktörer Lagens regler om personuppgiftsbehandling ska dock gälla för etableringslotsar. För kompletterande aktör med uppdrag som etableringslots finns redan i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa invandrare specialregler om tystnadsplikt och uppgiftsskyldighet som är nära kopplad till de ersättningar som uppbärs av nyanlända som omfattas av regelverket inom etablering. Det är utredningens uppfattning att denna reglering även fortsättningsvis bör hållas samman med den lagstiftning som finns på etableringsområdet och som i övrigt reglerar etableringslotsens verksamhet, se avsnitt 10.3. Den föreslagna lagens regler om personuppgiftsbehandling ska dock gälla även för etableringslotsar, som har ett behov av att behandla personuppgifter och att kommunicera med Arbetsförmedlingen på samma villkor som övriga kompletterande aktörer. Utredningen anser däremot inte att det finns skäl att föra in en fullständig reglering av personuppgiftsbehandling i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Det bör vara tillräckligt med en bestämmelse i denna lag som anger att etableringslotsarnas personuppgiftsbehandling regleras i lagen om kompletterande aktörer. 7.2.3Definition av de kompletterande aktörer som omfattas av lagstiftningen Förslag: Med kompletterande aktör avses den som på uppdrag av den offentliga arbetsförmedlingen bedriver arbetsmarknadspolitisk verksamhet eller verksamhet enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa invandrare. Som kompletterande aktör avses inte anordnare av arbetsmarknadspolitiskt program enligt lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, arbetsgivare som tar emot arbetssökande i fas 3 i jobb- och utvecklingsgarantin eller den som erbjuder tjänster för utvärdering av affärsidéer inför beslut om det arbetsmarknadspolitiska programmet Stöd till start av näringsverksamhet. Lagen om kompletterande aktörer föreslås innehålla dels en straffsanktionerad tystnadsplikt, dels möjligheter till behandling av bl.a. känsliga personuppgifter utan samtycke från den registrerade. Ny lag om kompletterande aktörer är därför viktigt att tydligt ange vem som omfattas av lagen, dvs. vem som avses med begreppet kompletterande aktör. Som anges under avsnitt 5.1 har utredningens arbete begränsats till de kompletterande aktörer som bedriver förmedlingsverksamhet av den typ som även erbjuds i Arbetsförmedlingens egen regi. Det är dessa tjänster som enligt utredningen kräver ett sådant omfattande informationsutbyte och en sådan behandling av personuppgifter att det kan anses motiverat med en straffsanktionerad tystnadsplikt och en särskild registerlagstiftning. Definitionen av kompletterande aktörer måste därför formuleras på ett sätt som gör att det enbart är dessa aktörer som omfattas av lagen. Det skulle vara möjligt att i bestämmelsen räkna upp de tjänster som de kompletterande aktörerna utför i form av jobbcoachning, etableringslots etc. och som omfattas av lagen. har det emellertid skett en snabb utökning av de tjänster som Arbetsförmedlingen lagt ut på kompletterande aktörer. Fler tjänster som har ett liknande behov av informationshantering skulle kunna bli aktuella framöver. Att i lag slå fast en katalog över de fem typer av tjänster som är aktuella kan därför inte ses som en hållbar lösning. Kompletterande aktörer har tidigare av regeringen definierats som samtliga externa leverantörer av tjänster som på uppdrag av Arbetsförmedlingen bedriver arbetsmarknadspolitisk verksamhet eller annan verksamhet enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.5 Detta bör vara utgångspunkten även för definitionen i denna lag. Eftersom utredningen funnit att anordnare av program, t.ex. anordnare av arbetsmarknadsutbildning eller förberedande utbildning, inte bör omfattas av lagstiftningen är det naturligt att göra avgränsningen att med kompletterande aktör avses inte anordnare av ett program enligt lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program. Två kategorier av aktörer som inte varit aktuella för utredningen och som skulle kunna omfattas av definitionen även om programanordnare undantas, är arbetsgivare som tar emot arbetssökande i fas 3 i jobb- och utvecklingsgarantin samt konsulter som tillhandahåller tjänster för utvärdering av affärsidéer inför beslut om det arbetsmarknadspolitiska programmet Stöd till start av näringsverksamhet. Då det inte har framkommit att dessa båda aktörer har ett behov av informationshantering som motsvarar det hos kompletterande 2010/11:1, Utgiftsområde 14, s. 86. Ny lag om kompletterande aktörer aktörer som bedriver förmedlingsverksamhet bör dessa därför också undantas. Det är utredningens uppfattning att regeringens definition i kombination med sagda undantag skulle avgränsa definitionen till att enbart avse tjänster av förmedlingskaraktär. För att göra förslaget till lag så tydligt som möjligt har utredningen valt att i lagen ange de aktörer som inte ska omfattas av begreppet kompletterande aktör. Om ramarna för begreppet slås fast i lag skulle det enligt utredningens uppfattning inte finnas hinder för att istället bemyndiga regeringen att i förordning begränsa lagens tillämpningsområde. En katalog i förordning som begränsar tillämpligheten till vissa specificerad tjänster får ses som en betydligt mer flexibel lösning än en liknande katalog i lag. Regeringen bör då, av de skäl som anges ovan, i förordning undanta de av utredningen angivna kategorierna av aktörer från lagens tillämpningsområde. 8Gällande rätt – sekretesskydd för enskilda I Arbetsförmedlingens verksamhet finns ett starkt sekretesskydd för uppgifter om arbetssökande eller andra personer som förekommer i verksamheten. Enligt 28 kap. 11 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om arbetsförmedling om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men, s.k. omvänt skaderekvisit. Sekretessen gäller dock inte för uppgifter om enskilds personliga förhållanden som tas in i beslut. Av 28 kap. 12 a § OSL framgår att samma sekretess gäller för enskildas personliga förhållanden i ärenden om etableringsplan och etableringsersättning. Här finns dock inget undantag för sekretessen i beslut. Enligt 28 kap. 12 § OSL gäller sekretess med omvänt skaderekvisit i ärenden om arbetsförmedling även för enskilds affärs- eller driftsförhållanden. Inte heller här finns något undantag för uppgifter i beslut. Bestämmelsen skyddar uppgifter om arbetsgivare som uppbär olika typer av arbetsmarknadspolitiskt stöd för att anställa eller på annat sätt medverka i den arbetssökandes väg ut i arbete. Enligt 2 kap. 1 § OSL gäller ett förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift för personer som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och då fått kännedom om uppgiften. Anställda eller uppdragstagare hos Arbetsförmedlingen har således Gällande rätt – sekretesskydd för enskilda tystnadsplikt för sekretessbelagda uppgifter som de har fått kännedom om i sitt arbete. 8.2Arbetsförmedlingens möjligheter att lämna ut uppgifter till kompletterande aktör Eftersom de uppgifter Arbetsförmedlingen behöver lämna ut till en kompletterande aktör omfattas av sekretess måste myndigheten göra en sekretessprövning innan uppgifterna lämnas ut. Ett visst utlämnande sker med stöd av 10 kap. 2 § OSL. Enligt denna bestämmelse hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska dock tillämpas restriktivt och i princip endast när ingen annan möjlighet står till buds. Det är osäkert om Arbetsförmedlingen med stöd av 10 kap. 2 § OSL kan lämna ut fler uppgifter än den arbetssökandes identitet och vilken typ av tjänst han eller hon är i behov av. De uppgifter som den kompletterande aktören behöver för att fullgöra sin verksamhet skulle då endast kunna lämnas ut med stöd av 10 kap. 1 § OSL, dvs. att den arbetssökande medger ett utlämnade. 8.3Tystnadsplikt och uppgiftsskyldighet för kompletterande aktörer I 14 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare anges att den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända inte får obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Tystnadsplikten omfattar samma typ av uppgifter som hos Arbetsförmedlingen skyddas av sekretess enligt 28 kap. 12 a § OSL. Användningen av ordet obehörigen innebär enligt förarbetena att uppgiften får lämnas ut om det finns tillstånd eller en lagreglerad uppgiftsskyldighet.1 Hos etableringslotsar kan finnas ett behov av att behandla uppgifter om arbetsgivare som uppbär stöd för sysselsättning eller 2009/10:60 s. 156. Gällande rätt – sekretesskydd för enskilda liknande av den nyanlände. Någon tystnadsplikt avseende uppgifter om enskildas affärs- och driftsförhållanden finns inte för lotsar. Uppgifterna, som är sekretessbelagda hos Arbetsförmedlingen, förlorar således skyddet i den mån de förekommer hos lotsarna. Lotsars tystnadsplikt kompletteras med en uppgiftsskyldighet enligt 16 § samma lag. Lotsarna har en skyldighet att till den myndighet regeringen föreskriver lämna de uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av lagen med tillhörande förordningar. Regeringen har bl.a. föreskrivit att lotsar ska lämna vissa uppgifter som påverkar den enskildes rätt till etableringsinsatser eller etableringsersättning till Arbetsförmedlingen.2 8.3.2Kompletterande aktörer som erbjuder arbetslivsinriktad rehabilitering Verksamheten hos kompletterande aktörer som erbjuder tjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering kan i viss utsträckning utgöra hälso- och sjukvård. Inom den allmänna hälso- och sjukvården gäller enligt 25 kap. 1 § OSL sekretess för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Personalen har tystnadsplikt enligt 2 kap. 1 § OSL. För personal inom den enskilda sjukvården – vilket det rör sig om i detta sammanhang – finns motsvarande tystnadsplikt i 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659). För övriga kompletterande aktörer finns inga särskilda bestämmelser om tystnadsplikt. Under vissa förutsättningar omfattas dock en myndighets uppdragstagare av samma lagstadgade tystnadsplikt som myndigheters anställda. Detta gäller de personer som har uppdrag hos en myndighet och som har sådan anknytning till myndigheten att de kan anses delta i dennes verksamhet. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § OSL är däremot inte tillämplig på självständiga uppdragstagare, som utför uppgifter åt en myndighet men som handlar 2 3 kap. 10 § förordningen (2010:407) om ersättning till vissa nyanlända invandrare och 8 § förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Gällande rätt – sekretesskydd för enskilda i eget namn och som utåt framstår som utrustade med egen kompetens.3 Vid införandet av tystnadsplikt för anordnare av etableringsinsatser bedömdes deras uppdrag – att underlätta och påskynda den enskildes etablering – göra dem till sådana självständiga uppdragstagare i förhållande till Arbetsförmedlingen att de inte kunde anses omfattas av tystnadsplikten i 2 kap. 1 § OSL.4 Det är möjligt att en annan slutsats skulle kunnas dras avseende kompletterande aktörer som driver en mera renodlad arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Eftersom det är osäkert om de kompletterande aktörerna omfattas av 2 kap. 1 § OSL, har Arbetsförmedlingen ålagt de kompletterande aktörerna tystnadsplikt genom avtal. Ett brott mot den avtalsrättsliga tystnadsplikten är till skillnad från en lagstadgad tystnadsplikt inte straffsanktionerad enligt 20 kap. 3 § , vilket får anses ge den enskilde ett lägre skydd. Den enskilde har t.ex. inte möjlighet att själv vidta straffrättsliga åtgärder mot en aktör som felaktigt lämnat ut uppgifter. 3Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, Lenberg, och , . 2009/10:60 s. 99. 9Utlämnande av uppgifter från Arbetsförmedlingen till kompletterande aktörer bestämmelse för utlämnande av uppgifter från Arbetsförmedlingen till kompletterande aktör Förslag: En särskild sekretessbrytande bestämmelse införs i 28 kap. OSL med innebörden att Arbetsförmedlingen till kompletterande aktör utan hinder av sekretess får lämna ut de uppgifter som är nödvändiga för att den kompletterande aktören ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Vilka uppgifter som omfattas av den sekretessbrytande bestämmelsen ska anges närmare i föreslagen lag om kompletterande aktörer och tillhörande förordning. 9.1.1Behov av att lämna ut sekretessbelagda uppgifter utan den enskildes medgivande För att kompletterande aktörer ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt behöver Arbetsförmedlingen lämna ut vissa uppgifter om arbetssökande som placeras hos aktören. Arbetsförmedlingen kan även behöva lämna ut uppgifter som avslöjar att en arbetsgivare uppbär stöd kopplat till den arbetssökande. måste Arbetsförmedlingen i stor utsträckning förlita sig på att den enskilde arbetssökanden eller arbetsgivaren medger att uppgifterna lämnas ut till den kompletterande aktören. De kompletterande aktörerna behöver uppgifter för att snabbt kunna påbörja sin insats och för att undvika ett dubbelarbete. Uppdraget för flera kompletterande aktörer är delvis att fördjupa och komplettera den Utlämnande av uppgifter från Arbetsförmedlingen till kompletterande aktörer utredning som redan finns hos Arbetsförmedlingen. Ett nekat medgivande från den enskilde kan leda till att de kompletterande aktörerna får ett bristande underlag, vilket påverkar tjänstens effektivitet. Kompletterande aktörers ersättning är ibland beroende av vad resultatet av insatsen blir för den arbetssökande efter avslutad insats. En ordning där kompletterande aktörer blir beroende av enskildas medgivande för att få den information de behöver för att kunna göra gällande sin rätt till ersättning, riskerar att påverka kompletterande aktörers möjlighet att tillhandahålla tjänster till arbetssökande. Samhällets intresse av att de insatser som de kompletterande aktörerna erbjuder blir så effektiva som möjligt och att det finns ett stort utbud av kompletterande aktörer får anses väga över den enskildes intresse av att själv besluta över vilka uppgifter som ska lämnas till den kompletterande aktören. 9.1.2Arbetsförmedlingen bedömer vilka uppgifter som ska lämnas ut Den föreslagna bestämmelsen ger Arbetsförmedlingen en möjlighet att lämna ut de uppgifter som bedöms som nödvändiga för att den kompletterande aktören ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Vilka uppgifter som kan vara nödvändiga för att den kompletterande aktören ska kunna fullgöra sitt uppdrag är beroende av vilken typ av tjänst den kompletterande aktören ska tillhandahålla och vilken kategori av arbetssökande som åtnjuter tjänsten. Mot bakgrund av den variation av tjänster som utförs av kompletterande aktörer och den snabba utvecklingen inom detta område är det svårt att i bestämmelsen närmare specificera dessa uppgifter. En generellt utformad bestämmelse innebär dock risker för den enskildes integritet. Utredningen föreslår därför att det i bestämmelsen införs en hänvisning till 6 § lagen om kompletterande aktörer. I denna paragraf anges vilka uppgifter som den kompletterande aktören får behandla för att fullgöra sitt uppdrag. Som ett komplement till 6 § lagen om kompletterande aktörer kan regeringen även närmare föreskriva vilka typer av uppgifter som får behandlas och som därmed får lämnas ut av Arbetsförmedlingen. Utöver uppgifter om identitet och vilken typ av tjänst som den arbetssökande är i behov av, kan det röra sig om uppgifter som behövs för att tjänsten ska kunna genomföras på bästa sätt. Det är t.ex. uppgifter om den Utlämnande av uppgifter från Arbetsförmedlingen till kompletterande aktörer arbetssökandes kompetens eller faktorer som påverkar arbetsförmågan, samt de uppgifter som den kompletterande aktören behöver för att bedöma om förutsättningarna för att kräva utbetalning av avtalad ersättning för tjänsten är uppfyllda. Inom den i lagstiftningen givna ramen är det Arbetsförmedlingen, inte den kompletterande aktören, som gör en bedömning av vilka uppgifter som är nödvändiga för att fullgöra uppdraget i det enskilda fallet. Arbetsförmedlingen har i upphandlingen specificerat det behov som tjänsten ska fylla och är den part som bäst kan bedöma vilka uppgifter som verkligen är nödvändiga för att tillgodose detta behov. Det är inte uteslutet att en privat aktör som vid sidan av sitt uppdrag driver någon annan typ av verksamhet kan ha ett intresse av att få del av fler uppgifter än vad som är nödvändigt för utförandet av uppdraget. Om uppgifterna ska föras över elektroniskt finns det en risk att personuppgiftsbehandlingen kommer att ske i strid med personuppgiftslagstiftningen. Från likabehandlingssynpunkt är det också viktigt att det är Arbetsförmedlingen som bedömer de kompletterande aktörernas behov, så att olika kompletterande aktörer som tillhandahåller samma tjänst får tillgång till samma typ av information. I kommittédirektivet efterfrågas möjligheterna till en lösning som minskar behovet av en sekretessprövning i varje enskilt fall innan uppgifter lämnas ut. Uppgifter som omfattas av sekretess med omvänt skaderekvisit kan bara lämnas ut utan att det sker en prövning i det enskilda fallet om den sekretessbrytande bestämmelsen har formen av en uppgiftsskyldighet. Mot bakgrund av vad som anförts ovan bedömer utredningen att en sådan bestämmelse inte är en lämplig lösning i detta fall. Om de kompletterande aktörerna bedömer att de skulle behöva fler uppgifter än vad Arbetsförmedlingen har lämnat med stöd av den föreslagna bestämmelsen eller om den arbetssökande önskar att fler uppgifter lämnas över kvarstår möjligheten i 10 kap. 1 § OSL att lämna ut uppgifterna med den enskildes medgivande. Ett fullgott integritetsskydd kan säkerställas genom att Arbetsförmedlingen i tydliga instruktioner till sina handläggare och i utformningen av rutiner eller systemstöd för utlämnandet specificerar vilka uppgifter som utförandet av en specifik tjänst generellt kräver och vad som kan påverka bedömningen av vad som får lämnas ut. En sådan lösning bedöms även effektivisera utlämnandet och underlätta för handläggaren som ansvarar för utlämnandet i det enskilda fallet. 10Tystnadsplikt och uppgiftsskyldighet för kompletterande aktörer 10.1En tystnadspliktsbestämmelse för kompletterande aktörer Förslag: Det införs en lagreglerad tystnadsplikt för dem som är eller har varit verksamma inom kompletterande aktörers verksamhet med innebörden att de inte obehörigen får röja uppgifter som de får del av inom ramen för sitt uppdrag. Tystnadsplikten omfattar både uppgifter om enskilds personliga förhållanden och enskilds affärs- och driftsförhållanden. Uppgifterna får inte användas inom den kompletterande aktörens övriga verksamhet. Med obehörigen anses inte att någon lämnar ut uppgifter om det är nödvändigt för att fullgöra det tilldelade uppdraget, att någon fullgör en uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning eller om den enskilde samtycker till utlämnandet. Tystnadsplikten gäller inte mot den enskilde själv. 10.1.1En lagstadgad tystnadsplikt motsvarande Arbetsförmedlingens sekretessbestämmelser De som utför uppdrag som kompletterande aktörer och deras anställda bör omfattas av tystnadsplikt. Tystnadsplikten avser inte enbart de personer som är aktiva i de kompletterande aktörernas dagliga utförande av uppdraget, utan även t.ex. ägare av verksamheten och administrativ personal. Dessa personer får i samband med utförandet av sitt uppdrag del av uppgifter av samma typ som Tystnadsplikt och uppgiftsskyldighet för kompletterande aktörer är sekretessbelagda hos Arbetsförmedlingen och som kan vara av varierande känslighetsgrad. Arbetsförmedlingens anställda är bundna av tystnadsplikt enligt bestämmelsen 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, vilken är straffsanktionerad enligt 20 kap. 3 § . Det skydd som finns för enskildas integritet inom den offentliga verksamheten bör upprätthållas oavsett i vilken form denna verksamhet bedrivs. En arbetssökande måste inte delta i insatser hos kompletterande aktörer. Ofta ingår dock insatserna i den enskildes handlingsplan och en bristande medverkan i de planerade insatserna kan få konsekvenser för den enskildes rätt till ersättning. Det kan inte anses lämpligt att den enskilde ställs inför valet mellan ett fullgott integritetsskydd eller fortsatt rätt till ersättning. Även om den arbetssökandes deltagande i en insats hos en kompletterande aktör inte ingick i handlingsplanen hos Arbetsförmedlingen, utan var helt frivillig, kan en lagstadgad tystnadsplikt anses vara motiverad. Ett faktiskt eller upplevt bristande integritetsskydd skulle kunna få negativa konsekvenser för den arbetssökandes önskemål att ta del av de kompletterande aktörernas tjänster och påverka den kompletterande aktörens möjlighet att erbjuda sina tjänster på samma villkor som Arbetsförmedlingen. För tydlighetens skull bör straffansvaret framgå av tystnadspliktbestämmelsen. De kompletterande aktörer som lämnat synpunkter till utredningen är övervägande positivt inställda till införande av en lagstadgad tystnadsplikt. Den invändning som framförts är att tystnadsplikten inte får försvåra informationsutbytet med Arbetsförmedlingen. Uppgifter som faller in under tystnadspliktsbestämmelsen Tystnadsplikten bör – till skillnad från vad som gäller för lotsar – omfatta både uppgifter om enskildas personliga förhållanden och uppgifter om enskildas affärs- och driftsförhållanden. Det innebär att tystnadsplikten även omfattar uppgifter om juridiska personer. Kompletterande aktörer kan i sin verksamhet få del av uppgifter angående tidigare beviljade eller aktuella stöd till arbetsgivare. En förutsättning för att kompletterande aktörer ska kunna medverka till att snabbt få den arbetssökande i förvärvsarbete är att den kompletterande aktören kan ha kontakter med Tystnadsplikt och uppgiftsskyldighet för kompletterande aktörer Ett bristande skydd för uppgifter om arbetsgivares affärs- och driftsförhållanden skulle kunna leda till en ovilja hos arbetsgivare att samverka eller ta kontakter med en kompletterande aktör.