sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Samordning av systemet för den officiella statistiken byts två av ledamöterna ut. SCB:s generaldirektör är ord- förande. Normalt har rådet två möten . Rådet har till uppgift att bistå de statistikansvariga myndigheter- na i principiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet samt i frågor om att underlätta uppgifts- lämnandet. Rådet ska utarbeta en rapport om den officiella statistiken, sammanställa en årlig publiceringsplan och föra en för- teckning över statistikansvariga myndigheter och statistikprodukter. Vidare ska rådet verka för samarbete mellan de statistikansvariga myndigheterna samt för utveckling och förvaltning av ett statistik- nätverk. Rådet brukar anordna en tvådagars konferens samt flera seminarier m.m. I båda fallen utgörs målgruppen främst av de stati- stikansvariga myndigheterna, men även andra som är intresserade av officiell statistik brukar vara välkomna att delta. föreliggande utredning har arbetat har seminarier hållits om t.ex. bortfallshantering, presentation av statistik, statistiksamarbete i EU samt röjandekontroll. Inom ramen för rådets arbete har också genomförts utländska studieresor som varit öppna för de statistikansvariga myndigheterna att delta i. gjordes t.ex. en studieresa till och andra EU-institutioner. Vidare finns under rådet flera arbetsgrupper i olika frågor – dessa är för övrigt ofta värdar för den typ av seminarier som nämns i föregående stycke. var fyra arbetsgrupper verk- samma. Arbetsgrupperna behandlade frågor om metod och kvalitet, uppgiftslämnande, regional officiell statistik samt lagstiftningen om forskares tillgång till data. Arbetsgrupperna avseende metod och kvalitet respektive uppgiftslämnande är permanenta och de övriga tillfälliga. I arbetsgrupperna ska representanter för de myndigheter som för tillfället sitter i rådet ingå, dessutom ingår intresserade personer från andra statistikansvariga myndigheter. Arbetsgrupperna brukar träffas ett flertal gånger . På agendan brukar stå bl.a. informations- och erfarenhetsutbyte och diskussioner om uppdrag som ges från rådet, t.ex. att ta fram förslag på riktlinjer i olika frågor. Sådana riktlinjer kan sedan antas av rådet och publiceras av SCB.6 6 Ett par exempel är Riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken, fastställda av Rådet för den officiella statistiken och (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. Samordning av systemet för den officiella statistiken Det bör noteras att SCB:s representanter i arbetsgrupperna utgörs av personer som är sakkunniga i de frågor som behandlas, medan de personer som arbetar vid rådets sekretariat fungerar som sekreterare. I arbetsgruppen för metod- och kvalitetsfrågor är t.ex. chefen för ordförande och ytterligare två sakkunniga personer ledamöter. Detta förstärker bilden av att samordningsfrågan berör betydligt fler personer inom SCB än dem som arbetar vid rådets sekretariat. I rådets årliga rapport om sitt arbete och den officiella stati- stiken brukar de seminarier och studiebesök m.m. som har genom- förts beskrivas under rubriken samverkan. Det kan noteras att rapporterna –2007 innehåller fler aktivi- teter än rapporterna –2011. Detta kan illustreras med rapporten för år 20047 i vilken anges, utöver seminarier av det slag som nämnts ovan, att SCB har hållit sammanlagt 17 metodsemi- narier --- erbjuder SCB även de andra statistik- ansvariga myndigheterna möjligheten att delta i SCB:s utbildningar inom IT- och metodområdet. Något motsvarande återfinns inte i rapporterna för åren 2008–2011. Enligt vad SCB har framfört till utredningen finns flera förklaringar till att det skedde en förändring . En är att andra myndigheters faktiska deltagande i SCB:s interna seminarier hade visat sig vara ganska begränsat. En annan är att det pågick ett intensivt förändrings- arbete vid SCB med inriktning på processtyrning (se avsnitt 4.6.1 för en redogörelse för detta arbete), varför myndighetens seminarier både minskade i antal och blev mer interna. har SCB framhållit att myndigheten – bl.a. för att ge de statistikansvariga myndigheterna möjlighet till metodstatistisk utbildning – inbjuder till sommarskola tillsammans med , och att detta brukar generera ett stort deltagande från statistikansvariga myndigheter. Vidare har SCB tillsammans med tagit fram en masterutbildning i stati- stik, där bl.a. personal från SCB medverkar som lärare. Att denna utbildning finns har SCB framfört till övriga statistikansvariga myn- digheter. Det bör upprepas att SCB har till uppgift att samordna stati- stiksystemet, men inte att övervaka eller utöva tillsyn över det, och att Rådet för den officiella statistiken har till uppgift att bistå de statistikansvariga myndigheterna i olika frågor. 7 (2005): officiella statistik – årlig rapport , s. 13. Samordning av systemet för den officiella statistiken statistiksystemet sker därför varken av rådet eller av SCB i övrigt. Däremot gör rådet vissa uppföljningar, som redovisas i dess årsrapport. Uppföljningarna avser punktligheten i offentliggörandet av den officiella statistiken och dess framställningstid, på vilket sätt de statistikansvariga myndigheterna gör statistiken tillgänglig, efter- levandet av kraven på dokumentation respektive på könsuppdelning av statistiken, i vilken mån beteckningen officiella statistik och den lagstadgade symbolen för denna används korrekt, samt hur myndigheterna arbetar med kriterierna för tillräcklig kvalitet. Därtill redovisas i årsrapporten uppskattningar av kostnaderna för såväl uppgiftslämnandet inom den officiella statistiken som de sta- tistikansvariga myndigheternas arbete med statistiken. I huvudsak finns inga sanktioner i systemet, för det fall att någon statistikansvarig myndighet inte lever upp till de krav som ställs på exempelvis kva- litet, dokumentation eller tillgänglighet.8 Slutligen kan, som ett ytterligare exempel på samverkan, även nämnas att de statistikansvariga myndigheterna av rådet rekom- menderas att anmäla förslag om ändringar avseende ämnesområden, statistikområden och ansvariga myndigheter till rådet, innan man lämnar sådana förslag till regeringen. Anmälan om förändringar skickas då till samtliga statistikansvariga myndigheter, vilka har möj- lighet att yttra sig inför rådets möten. Den myndighet som har föreslagit en förändring kan sedan bifoga yttrandena till sin skriv- else till regeringen. Rådet rekommenderar även myndigheterna att till rådet anmäla planerade nya statistikprodukter, förändringar i befintliga produkter samt nedläggningar av produkter i den offi- ciella statistiken. De statistikansvariga myndigheterna har därmed möjlighet att peka på risk för dubbelinsamlingar och behov av sam- ordning av objekt, variabler m.m. Synpunkter från de statistikansvariga myndigheterna Jag har inhämtat synpunkter på dagens samordning från de stati- stikansvariga myndigheterna dels vid de möten som förevarit med samtliga myndigheter, dels i remissbehandlingen av rapport till utredningen. Parallellt med mitt arbete har också Rådet 8 Som framgått av kapitel 3 innehåller dock lagen om den officiella statistiken vissa sank- tionsmöjligheter. De avser situationer där personuppgifter behandlas på ett felaktigt sätt eller där symbolen för officiell statistik eller beteckningen officiella statistik, eller någon symbol eller beteckning som kan förväxlas därmed, används för annat än den officiella statistiken. Samordning av systemet för den officiella statistiken för den officiella statistiken gjort en egen utvärdering av rådets arbetsformer och arbetsuppgifter, vilken har överlämnats till utred- ningen. I det följande sammanfattas de synpunkter som har framkom- mit i dessa sammanhang. Då frågorna har ställts utifrån lite olika utgångspunkter i de tre fallen har jag valt att inte söka väga samman synpunkterna, utan att i stället redovisa dem var för sig. Av förklar- liga skäl förekommer därför vissa upprepningar. Intryck från utredningens möten med de statistikansvariga myndigheterna Att det behövs någon form av samordning av statistiksystemet har myndigheterna uttryckt i stort sett unisont. Flera myndigheter har framfört att statistiksystemets olika myndigheter, och deras respek- tive sakverksamheter, visserligen skiljer sig mycket åt, men att statistikansvaret ändå ska utövas på ett enhetligt sätt, t.ex. att alla statistikansvariga myndigheter lever upp till samma kvalitetskrav i sin officiella statistik. Beträffande arbetet i Rådet för den officiella statistiken har en majoritet av de statistikansvariga myndigheterna framfört till utred- ningen att rådet och dess arbetsgrupper, seminarier m.m. framför allt fungerar bra som informationskanal och arena för erfarenhets- utbyte. Närmare en tredjedel av myndigheterna har dock framfört att man inte anser sig ha något större behov av rådet och dess verksamhet och/eller att rådet upplevs som ganska osynligt. Vidare har relativt många myndigheter framfört att det kan vara svårt att få de generaldirektörer som sitter i rådet att engagera sig helhjärtat i verksamheten – något som också sägs förstärkas av att det med det rullande ledamotskapet kan gå mellan de perioder då en myndighet har representation i rådet. Några myndigheter med stor statistikverksamhet har förordat att de bör ha en permanent plats i rådet. Ett flertal myndigheter har framfört till utredningen att det vore lämpligt att inrätta en arena där myn- digheternas statistikansvariga chefer – på avdelnings- och/eller enhets- nivå – kan träffas, t.ex. genom ett årligt möte. Ett flertal myndigheter har efterlyst en mer aktiv samordning av statistiksystemet. I stort sett samtliga myndigheter har dock varit negativa till att samordningsfunktionen skulle ges mandat att be- stämma hur myndigheterna ska agera i olika frågor. Samordning av systemet för den officiella statistiken väldigande majoriteten av myndigheterna har sagt sig vara i huvud- sak nöjda med dagens mjuka samordning av systemet. Däremot efterfrågar många dels mer handgripligt stöd i olika frågor, dels att samordningsfunktionen borde ges större resurser än . Den typ av mer handgripligt stöd som myndigheterna har efter- lyst handlar mycket om praktiska råd – närmast av handbokskaraktär – som kan ge vägledning om hur man i olika avseenden bör gå till- väga när man utövar sitt statistikansvar. Olika myndigheter har så- ledes framfört att det vore bra om det fanns tydligare riktlinjer t.ex. om vad som är ett acceptabelt bortfall, eller om vad som ska menas med avgränsad verksamhet inom myndigheten, vilket verksamheten med officiell statistik enligt lagen och förordningen om officiell statistik ska vara, eller om hur myndigheterna bör arbeta med regel- bundna källkontroller, eller om vilka krav som bör ställas vid upp- handling av statistikproduktion. Synpunkter från remissbehandlingen av rapport Som framgått av avsnitt 9.2 har professor analyserat vissa frågor om dokumentation av statistik. För att komplettera underlaget inhämtades sedan synpunkter på rapport genom ett remissförfarande till de 27 statistikansvariga myndig- heterna, varav 15 lämnade yttranden.9 I sin rapport pekar på behov av förbättrad tillsyn – av tillgänglighet, kvalitet och dokumentation – och skisserar hur ett system för detta skulle kunna se ut. En variant vore enligt att regeringen regelbundet anlitar fristående expertis, som genom- för granskningar (revisioner) av hur SCB och andra statistik- ansvariga myndigheter lever upp till kraven, och som rapporterar och föreslår åtgärder till regeringen. Ett alternativ vore att ha en permanent myndighet, statistikinspektionen, som utför denna typ av granskning. 9 uppdrag redovisades till utredningen , i rapporten Utredning om dokumentation av officiell statistik. Rapporten återfinns i sin helhet i bilaga 3. Av de 15 inkomna remissvaren var två, från respektive , endast av karaktären avser inte att svara/har inga synpunkter. Mer utförliga svar inkom från följande 13 myndigheter: , , , Myndig- heten för kulturanalys, , , , Statens energi- myndighet, , , , lant- bruksuniversitet och Trafikanalys. Samordning av systemet för den officiella statistiken I remissbehandlingen av rapporten gav frågan om det behövs en förstärkt uppföljning av dokumentationskraven, och hur den i så- dana fall bör organiseras, en tämligen varierad svarsbild. Flera myndigheter (främst , SCB och Trafik- analys) framför att om en uppföljningsfunktion ska byggas upp, så bör den inte enbart ges i uppdrag att studera dokumentations- kravens efterlevnad, utan även se på andra aspekter, t.ex. statistikens kvalitet. Några myndigheter (bl.a. och ) anser att förslag är ganska diffust och svårt att bedöma. De myndigheter som har uttalat sig om hur en eventuellt för- stärkt uppföljningsfunktion bör organiseras, anger överlag10 – mer eller mindre explicit – att det inte bör inrättas någon ny myndighet för uppföljning av statistiksystemet, utan att en sådan arbetsuppgift bör ges till något befintligt organ. Bland de svarande finns dock en variation i så måtto att några myndigheter (främst Kulturanalys, och ) anser att en sådan eventuell arbetsuppgift bör läggas på någon befintlig myndighet utanför stati- stiksystemet (framför allt förordas ), medan ett större antal myndigheter (främst , , , och ) anger att uppgiften bör ges till Rådet för den officiella statistiken. I den senare gruppen av myndigheter är det också flera som anser att rådet i sådana fall bör få ökade resurser. Rådets utvärdering av sina arbetsformer genomförde Rådet för den officiella statistiken en utvärdering av sina arbetsformer och arbetsuppgifter. Undersök- ningen gjordes , med hjälp av en enkät till de statistikansvariga myndigheterna, exklusive SCB. Av de 26 myndigheter som fick enkäten svarade 12 stycken.11 I sammanfattning visar utvärderingen att rådets nuvarande arbets- sätt är uppskattat av de flesta av de myndigheter som har besvarat enkäten. De riktlinjer som rådet har tagit fram bedöms utgöra ett bra stöd för myndigheterna i statistikarbetet. 10Något enstaka undantag finns från detta, framför allt Trafikanalys tycks förorda ett eller flera nya organ för tillsyn respektive samordning och stöd. Det bör också noteras att flera av de myndigheter som uttalar sig om hur en eventuell uppföljningsfunktion bör organiseras inte redovisar någon åsikt om huruvida det i sig behövs en sådan uppföljning. 11Brottsförebyggande rådet, , , Försäk- ringskassan, , , , , , , och Trafikanalys. Samordning av systemet för den officiella statistiken rådets arbetsgrupper, seminarier och andra kontaktskapande in- satser uppskattade. Informationen från sekretariatet bedöms av de svarande vara tillgänglig och av god kvalitet. Svaren tyder också på att myndigheterna ser sekretariatet som ett bra stöd och den första kontaktpunkten för frågor om officiell statistik och rådets arbete. Enligt enkäten upplevs det dock ibland som om det är SCB som ger stödet, vilket sägas kunna vara problematiskt då SCB har flera roller i statistiksystemet. I utvärderingen framkom flera förslag på områden där rådet kan spela en mer aktiv roll. Förslagen handlade bland annat om att underlätta kontakter och informationsutbyte mellan myndigheterna – bl.a. på flera nivåer än , t.ex. avdelningschefsnivå – samt om kompetensutveckling. Den årliga konferensen, seminarier och studie- besök sades vara exempel på hur rådet och sekretariatet för när- varande bidrar till både kontaktskapande och kompetensutveckling. I enkäten ställdes också frågor om längden på förordnandena och antalet ledamöter i rådet. Ungefär hälften av de svarande ansåg att längden på förordnandena bör vara som , medan knappt hälften föreslog att längden borde varieras, baserat på exempelvis storleken eller tyngden på statistikverksamheten hos varje myndighet. Vad gäller antalet ledamöter i rådet, så ansåg de flesta av de svarande att dagens antal är lagom. 12.3.1Utgångspunkter och bedömning av dagsläget Utredningens bedömning: Utredningsarbetet har visat att stati- stiksystemet i huvudsak fungerar väl , varför det knappast finns skäl att anta att dagens mjuka form av samordning skulle ha betydande brister. I syfte att värna statistikens kvalitet finns det dock skäl att – inom ramen för de förutsättningar som ges av det decentrali- serade systemet – något höja ambitionerna beträffande samord- ning, uppföljning m.m. I utredningens direktiv pekas i flera fall på behov av förstärkt uppföljning av hur systemet för den officiella statistiken fungerar. Således anges i direktiven att jag bör överväga dels en precisering av kvalitetskraven i lagen om den officiella statistiken och hur kraven Samordning av systemet för den officiella statistiken ska följas upp, dels ett system för tillsyn av tillgängligheten. Mitt förslag om preciserade kvalitetskrav redovisades i kapitel 8. Som framgått av kapitlen 8 och 9 anser jag att uppföljning av olika aspek- ter på statistiksystemet bör behandlas samlat. I avsnitt 12.2 redogjorde jag för dagsläget avseende samordning m.m. och den utveckling som lett fram till detta. Som framgår av redogörelsen har samordningen innehållit i stort sett samma slags åtgärder ända sedan 1994 års reform av statistiksystemet, låt vara att tillkomsten av Rådet för den officiella statistiken inne- bar en viss förstärkning. reformen har det handlat om en ganska mjuk form av samordning. SCB har utnyttjat sin föreskrifts- rätt i begränsad utsträckning. Den uppföljning som sker utgörs i hög grad av den som redovisas i rådets årsrapport. I huvudsak finns det heller inga sanktioner i systemet, för det fall att någon statistik- ansvarig myndighet inte lever upp till de krav som ställs på exem- pelvis kvalitet, dokumentation eller tillgänglighet. Att det behövs samordning av systemet för den officiella stati- stiken är givet. har utredningsarbetet visat att statistik- systemet i huvudsak fungerar väl , varför det knappast finns skäl att anta att dagens mjuka form av samordning skulle ha betyd- ande brister. Att söka eftersträva fullständig samordning – i betyd- elsen att allt skulle göras på exakt samma sätt – vore heller inte vare sig realistiskt eller rationellt. Som SCB framför i sitt remissvar över rapport (se avsnitt 9.2) synes det vara i linje med de intentioner som fanns när statistikreformen genomfördes att SCB:s samordning bygger på samverkan och konsensus. Visserligen ska de statistikansvariga myndigheterna uppfylla samma krav, såsom de kommer till uttryck i lagen och förordningen om den officiella statistiken och vissa föreskrifter från SCB, men det handlar trots allt om 27 självständiga myndigheter. Som framgått av kapitel 6 anser jag också att statistiksystemet fortsatt ska vara decentraliserat, vilket t.ex. innebär att användare inom enskilda sektorer ska få på- verka statistikens innehåll och utformning. Mot denna bakgrund är det ofrånkomligt att det förekommer viss heterogenitet i statistik- systemet. I syfte att värna statistikens kvalitet finns det dock enligt min mening skäl att – inom ramen för de förutsättningar som ges av det decentraliserade systemet – något höja ambitionerna beträffande uppföljning och samordning. Samordning av systemet för den officiella statistiken För detta talar också de förändringar som är på gång på EU-nivå (se kapitel 5). I sammanhanget finns flera omständigheter som måste beaktas. En är den förstärkta roll avseende t.ex. samordning, som kommer att ges till de nationella statistikbyråerna (NSI) genom de kommande förändringarna i EU:s statistikförordning. Bland dessa förändringar ingår också att medlemsstaterna ska vidta alla nödvän- diga åtgärder för att genomföra riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) i syfte att upprätthålla förtroendet för stati- stiken. Varje medlemsstat, företrädd av sin regering, ska därför underteckna och genomföra ett åtagande om att skapa förtroende för statistiken, varigenom särskilda politiska åtaganden görs för att genomföra riktlinjerna och upprätta ett nationellt program för kva- litetssäkring, inklusive självutvärderingar och förbättringsåtgärder. Medlemsstaterna ska också lämna årliga rapporter till kommissionen om hur man lever upp till förordningens krav inklusive åtagandet om förtroende för statistiken. Hur kan hantera detta åtagande har jag berört i kapitel 5 och redovisar även närmare i avsnitt 13.2.4. I det här sammanhanget diskuterar jag hur självutvärderingarna, som de årliga rapporterna bör baseras på, bör ske. Vidare torde den fortsatta utvecklingen av den s.k. EDP-processen medföra att kom- missionen kommer att förvänta sig att NSI har rollen som beled- sagare vid dess landsbesök, s.k. upstream dialogue visits. Utöver vad som följer av EU:s krav, anser jag att det även av andra skäl behövs starkare uppföljning i det svenska statistiksystemet. Därtill har utredningsarbetet också visat på vissa problem i dagens svenska samordning, som det finns skäl att åtgärda. Då dagens mjuka form av samordning i huvudsak synes fungera väl, anser jag att den höjda ambitionsnivån avseende uppföljning och samordning både kan och bör förverkligas inom ramen för denna grundmodell. Detta innebär bl.a. att jag bedömer att det inte föreligger behov av att införa en fristående tillsyns- funktion i det svenska statistiksystemet. Mot denna bakgrund redovisas i det följande mina överväganden och förslag om förbättringar avseende uppföljning och samord- ning. Först diskuteras dock vissa konsekvenser för SCB av att de nationella statistikbyråerna ges en förstärkt roll genom de kom- mande förändringarna på EU-nivå. Samordning av systemet för den officiella statistiken 12.3.2Utpekande av SCB som NSI Utredningens bedömning och förslag: Med de föreslagna för- ändringarna av EU:s statistikförordning får de nationella stati- stikbyråerna (NSI) en förstärkt roll avseende bl.a. samordning. Att SCB är NSI bör tydligt framgå av SCB:s instruk- tion genom att det där anges att SCB har till uppgift att fullgöra de uppgifter som enligt en EU-rättsakt ska fullgöras av den natio- nella statistikbyrån (NSI). Med denna reglering blir det också möjligt för SCB att fungera som beledsagare vid kommissionens landsbesök. SCB:s föreskriftsrätt ska utvidgas från att endast avse till- gänglighet till att även omfatta kvalitetsfrågor i vidare mening. Liksom ska gälla att SCB får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. Som framgått av kapitel 5 saknas ett tydligt utpekande av att SCB är NSI, även om ingen i praktiken verkar ifrågasätta att så är fallet. Det enda utpekande som finns är att det av 2 § andra punkten förordning (2007:762) med instruktion för Statistiska cen- tralbyrån framgår att SCB, utöver det som följer av förordningen om den officiella statistiken, har till uppgift att samordna överläm- nandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Det är med andra ord ett ganska svagt utpekande som enbart inrik- tar sig på rapporteringen. Såväl för tydlighetens skull som för att stärka SCB:s ställning i systemet, särskilt gentemot EU, bör det enligt min mening göras ett tydligare utpekande av SCB som NSI. Då utpekandet i nuvarande 2 § gäller för all internationell rapportering och inte enbart den EU-rättsliga bör dock en mot- svarande reglering alltjämt finnas kvar i instruktionen. Var ska då detta nya utpekande av SCB som NSI placeras? Dagens mera vaga utpekande finns således i SCB:s instruktion. Även ett tydligt utpekande skulle kunna placeras här. Jag har även över- vägt att placera det i lagen eller förordningen om den officiella statistiken. Den europeiska statistik som ska framställas i enlighet med EU:s statistikförordning – och för vilken rollen som NSI har särskild betydelse – har dock i sig inget med lagen och förordningen om den officiella statistiken att göra.