sou · H0B353 · 2012-08-24 00:00:00 — Lagens formulering och propositionens vägledning har av AP- fonderna tolkats som en portfölj med hög förväntad avkastning. Det innebär att fonderna i praktiken har strävat efter en så hög aktieandel som lagens placeringsrestriktioner tillåter.12 Den i lagen stipulerade gränsen på i räntor med hög likviditet och lång kreditrisk har av fonderna betraktats som lagstiftarens definition av risktolerans för placeringsverksamheten. I linje med placeringsreglerna och fondernas tolkning av risk och avkastning har den höga aktieandelen till stora delar upp- rätthållits , även under finanskrisen vilket bidrog till att buffertkapitalet som helhet uppvisade en negativ avkastning på -21,. Denna negativa avkastning var endast en av flera bidragande faktorer bakom behovet av balansering i systemet. Fonderna fick dock utså en hel del kritik för balanseringen inträffade och den politiska toleransen för kraftiga (negativa) variationer i avkastning sattes på prov. Tanken bakom att låta fonderna tolka den vaga formuleringen om hög avkastning och låg risk var dels att säkerställa politisk 12 Lagens placeringsriktlinjer har dock hindrat fonderna från att diversifiera portföljen i den utsträckning som de har önskat (se vidare i kapitel 10). Buffertkapitalets roll och mål för kapitalets förvaltning oberoende, dels att uppnå riskdiversifiering med fyra olika strateg- iska analyser och förvaltningar. erfarenhet kan konstateras att den nuvarande ordningen har bidragit till att ett helhetsperspektiv för buffert- kapitalet och dess roll i pensionssystemet helt saknas. Med kunskaper om pensionssystemets funk- tionssätt kan det tyckas anmärkningsvärt att samarbetet mellan AP-fonderna och inte är mer integrerat. En bra analys förutsätter ett bra analysunderlag vilket bör vara ett gemensamt intresse för och och en naturlig utgångspunkt borde därför vara att tidshorisonter och olika antaganden är relaterade till varandra. För pensions- bolagen och de ömsesidiga livförsäkringsbolagen, är det en själv- klarhet att det finns ett intimt och löpande samarbete mellan aktuarien och dennes bedömningar om pensionsskuldens utveck- ling och investeringschefens syn på förutsättningarna avseende avkastning och risk. Utredningen bedömer också att bristen på helhetsperspektiv påverkar systemets legitimitet. Det yttersta ansvaret för att kom- municera ett mål som innefattar avkastningsmål, risktolerans och tidshorisont för buffertkapitalet bör ligga hos en huvudman med förmågan och befogenheten att besluta om målet, kommunicera målet till allmänheten och även försvara målet vid behov. Om det mål som fastställs för fonderna baseras på en bedöm- ning av att hög förväntad avkastning och hög risk gynnar pensions- systemet, då ska detta också försvaras utåt vid tillfällen av negativ avkastning för buffertkapitalet. Om däremot målformuleringen tar fasta på en lägre risknivå och därmed en lägre förväntad avkastning ska detta försvaras när fonderna uppnår en lägre avkastning än utvecklingen på till exempel aktiemarknaden under goda år. Lika- ledes ska förvaltningens prestation kunna särskiljas från en aktivering av balanseringen om denna beror på att avgiftstillgången ökat i långsammare takt än pensionsskulden. Att överlåta ansvaret på fyra fonder, som enligt lag ska vara oberoende från varandra, har försvårat möjligheten att formulera ett sammanhållet budskap i den offentliga debatten och möta kritik från media och samhälle. Det finns också en viss förvirring i sam- hällsdebatten kring förväntningarna på vad AP-fonderna ska uppnå och har möjlighet att uppnå. Otydligheten har öppnat för att jäm- förelse mellan fonderna. Fokus på inbördes jämförelse kan också ha ökat betydelsen av sk och bidragit till fondernas Buffertkapitalets roll och mål för kapitalets förvaltning ovilja att avvika från de övriga genom att exempelvis en mer aktiv allokering eller ett omprövande av avkastningsmål till följd av ändrade marknadsförutsättningar. Den demografiska strukturen kommer att variera och där- med förändra pensionssystemets finansiella ställning. Under peri- oder när pensionssystemet är finansiellt stabilt kan bedömningen av risktoleransen för förvaltningen av kapitalet vara en annan än i perioder när pensionssystemets finansiella ställning är svagare. Marknadsförutsättningarna för buffertkapitalet kommer också att variera vilket påverkar målet. Vissa perioder kommer det löna sig bättre att ta högre risk än andra perioder där buffert- kapitalet ska dra nytta av sin komparativa fördel av att vara lång- siktig. Det innebär t.ex. att kunna köpa aktier i en nedgång på aktiemarknaden och sälja när aktier är högt värderade. Målet för buffertkapitalet måste därför vara ett resultat av avvägningen mellan bedömningen av pensionssystemets behov och marknadsförutsättningarna för att uppnå målet. På det sättet kan målet för buffertkapitalet relateras till pensionssystemets behov men också särskiljas från systemets funktionssätt (balanserings- mekanismen). En flexibilitet i målet är fundamental för att säkerställa att buffertkapitalets legitimitet upprätthålls på bästa sätt och kräver ett huvudmannaskap som kan kommunicera och stå upp för detta. Det förutsätter också en analys som integrerar buffertkapitalet i pen- sionssystemet i högre utsträckning vilket kräver ett ökat samarbete mellan och buffertkapitalet. För att motivera en separerad förvaltning av buffertkapitalet måste dock inkomstindex överträffas över en definierad tidsperiod, Detta kan vara en utgångspunkt för analysen av förvaltnings- mandatets utformning med avseende på avkastning och risk. En förutsättning för en effektivt fungerande kapitalförvaltning är ett väldefinierat uppdrag och mål samt en effektiv styrning för att uppnå målet. I föregående kapitel diskuterades behov och förslag för att tydliggöra buffertkapitalets uppdrag och mål. Effektiv kapital- förvaltning kräver en tydlig ansvarsfördelning mellan ett antal roller. Uppdragsgivare (kapitalägare) Utförare (kapitalförvaltare) Uppdragsgivaren är den som äger kapitalet och den som fattar det grundläggande beslutet att kapitalet ska riskeras/förvaltas för att generera avkastning och intäkter. Ägaren är även normalt den som bestämmer målsättningen för förvaltningen av kapitalet, dvs. ikläder sig rollen som uttolkare. Av praktiska skäl finns det särskilt när det gäller förvaltningen av pensionskapital anledning att separera dessa båda roller. Kapitalet ägs ofta av ett stort antal pensionssparare och det är inte möjligt för varje enskild ägare att vara med och formulera mål för förvaltningen I stället skapas ofta en enhet som ges i uppdrag att representera kapitalägarna och vara uttolkare i deras ställe. Uttolkarens ansvar är exempelvis att kvantifiera upp- draget till ett mål som utgår från kapitalägarens behov och att ge mandat till förvaltningen. Utförarens uppgift är att inom givet mandatet uppnå målet genom vald investeringsstrategi. Utvärderaren följer upp hur väl utföraren har uppfyllt målet. Att organisera förvaltningen av kapitalet så att en effektiv styr- ning uppkommer är av största vikt. Akademiska studier pekar på att en bra styrning kan innebära en skillnad på mellan 1–2 procent- enheter i avkastning vilket betonar vikten av en bra upp- byggnad av styrningen av förvaltningen av fondmedlen där en tyd- lig åtskillnad på rollerna som uppdragsgivare/uttolkare och utförare är en del (se exempelvis Ambachtsheer, 2006; , 2008). Om vi antar att en förbättrad styrning kan genera 0,5 pro- centenheter extra i avkastning på kapitalet innebär det ökad årlig avkastning med för ett kapital på . Detta ska t.ex. sättas i relation till kostnaderna för AP-fond- erna som uppgår till cirka 1,6 miljarder enligt senaste årsredovisningen för pensionssystemet, Rapport (Pensionsmyndigeten, 2012). Detta kapitel inleder med en beskrivning av generella problem med styrning som kan uppstå i en pensionsreservsfond och vad forskning och praxis anser kännetecknar en effektiv styrning. Där- efter beskrivs nuvarande AP-fondsstruktur som också jämförs med relevanta svenska myndigheter och internationella pensionsreservs- fonder. Mot bakgrund av identifierade behov av förbättringar diskuteras alternativa förslag på styrning och organisation. 7.1Agentproblem och dess konsekvenser för styrning i en pensionsreservsfond En vanlig utgångspunkt för diskussion och analyser av styrning är den s.k. principal-agentteorin där principalen är ägaren/huvud- man/uppdragsgivaren och agenten är utföraren. Vid förvaltningen av det svenska buffertkapitalet kommer en mängd intressenter att engageras i olika positioner och roller för olika uppgifter. Det är framför allt de anställda vid fonden och fondens styrelse men också riksdagsledamöter, statsråd och tjänstemän i samt externt anlitade förvaltare och rådgivare. Utmaningen vid utform- ningen av en styrstruktur är just att få dessa agenter att konsekvent agera för huvudmannens (principalens) bästa. Motsvarande utmaning finns även i styrningen av privata bolag och pensionsfonder men för statliga pensionsfonder finns det två komplicerande omständigheter: Att definiera/identifiera den grupp vars intressen ska tillvaratas (huvudman/uppdragsgivare). Vem ska representera uppdragsgivaren. Att definiera huvudmannen/uppdragsgivaren som nuvarande och framtida pensionärer leder inte framåt eftersom det är en så stor och diffus grupp att den inte kan utöva en effektiv styrning och kontroll över förvaltningen. Istället måste man söka efter någon som kan representera nuvarande och framtida pensionärer. Det är naturligt att riksdag, regering eller motsvarande träder in i och tar rollen som uppdragsgivare (huvudagent). Vilket i sig inte är helt oproblematiskt då – beroende på pensionssystemets konstruktion – nuvarande och framtida pensionärer kan ha direkt motstridiga intressen när målet för förvaltningen ska beslutas. I ett aktiebolag sker styrningen i princip i tre steg. Ägarna har möjlighet att komma till tals på bolagsstämman, som lägger fast bolagsordningen, utser styrelse och beslutar eventuella stämmo- direktiv. Mellan stämmorna sköts den övergripande förvaltningen av bolaget, frågor rörande organisation, affärsverksamhetens inrikt- ning osv, av styrelsen utifrån bolagsordning och stämmodirektiv. Den dagliga driften av bolaget skötts av VD som utsetts av styrelsen. Jämfört med ett aktiebolag innebär en statlig verksamhet att ytter- ligare en dimension tillkommer som inte gör sig lika starkt påmind i ett aktiebolag nämligen relationen mellan väljare och politiker. Vilket i sig förstärker agentproblematiken. Agentproblemen i statlig verksamhet kan dels hänföras till detta politiska perspektiv vilket innebär att det finns olika mål som är mer eller mindre tydligt uttalade och där inblandade politiker exempelvis kan drivas av politiska hänsyn. Ett annat är led- ningsperspektivet som tar fasta på svårigheterna att skapa rätt inci- tament jämfört med möjligheterna i privata alternativ. I privat sektor är ägarrollen tydligare och det finns ofta en tydligare kopp- ling mellan belöning och prestation. För statliga pensionsfonder ställs det därför extra krav på styrningsstrukturen för att reducera så mycket som möjligt av de olika agentproblemen med syfte att förvaltningen ändå kan ske på ett effektivt sätt utifrån vad som är bäst för huvudmännen. Agentproblemen innebär en risk för att det som utförs i pen- sionsfonden inte ligger i linje med pensionärernas intressen. Ett betydande potentiellt problem är att de som fattar besluten inte själva står risken. Ett annat problem är att de som utför arbetet har personliga värden att maximera som inte sammanfaller med huvudmannens. Dessa problem är dock inte enbart ett fenomen för statlig verksamhet utan ett generellt problem vid förvaltning av stora kapital. Privata pensionsfonder övervakas i de flesta länder av en finans- inspektion som innebär en formell kontrollfunktion. Därtill utövas en naturlig kontrollfunktion i form av konkurrensutsättning vilket tillsammans verkar för att minska agentproblematiken. Det går alltid att diskutera hur effektivt dessa kontrollmekanismer fungerar men för statliga pensionsfonder saknas både finansinspektion och konkurrens vilket betyder att en lämplig styrning måste konstrueras. Vid en diskussion om den övergripande styrningen av AP-fonderna är oberoende ett viktigt begrepp att hålla ordning på. Oberoende kan användas i förhållande till tre olika dimensioner som är viktiga att särskilja. I första hand används begreppet oberoende när AP- fondernas ställning i förhållande till varandra beskrivs, i andra hand används begreppet när AP-fondernas i förhållande till regering och riksdag diskuteras och i tredje hand används oberoende när man diskuterar förhållandet mellan uttolkare och utförare samt hur dessa roller organiseras. I lagen anges att fonderna är från varandra oberoende statliga myndigheter. Fonderna är således inbördes oberoende och ska konkurrera med varandra när det gäller placeringsverksamheten. Vidare har fonderna en fri och oberoende ställning gentemot och regering. Nedan kommer detta att utvecklas när- mare. När det gäller förhållandet mellan uttolkare och utförare avses med oberoende i detta sammanhang i första hand strävan att orga- nisatoriskt separera dessa roller åt. 7.2.2Balansgång mellan oberoende och delegering av ansvar Ett grundläggande problem för varje pensionsreservsfond är bristen på tydligt huvudmannaskap då nuvarande och framtida pensionärer äger kapitalet. Rollen som uppdragsgivare har i stället – vilket faller sig naturligt när det är ett offentligt socialförsäkringssystem – antagits av riksdag eller regering eller motsvarande. Den stora utmaningen för huvudmannen är sedan att organisera förvaltningen av kapitalet så att bra förutsättningar för en effektiv kapitalförvaltning föreligger som förvaltningen av kapi- talet skyddas från otillbörliga politiska intressen som att använda kapitalet för andra syften eller att påverka investeringar för att gynna sociala eller näringspolitiska syften. kan det hävdas att förvaltningens oberoende aldrig får drivas så långt att oberoendet kommer till priset av bristande all- mänt förtroende och legitimitet för fonden och dess förvaltning. Detta kan vara en risk om det politiska ansvaret blir alltför fri- kopplat från styrning och uppföljning av kapitalförvaltningen. Hur dessa frågor har löst varierar internationellt. I vissa länder accepterar/önskar man att riksdag eller regeringen tar stort ansvar och tydligt tar sig rollen som både uppdragsgivare och uttolkare medan utföraren är mer självständig. I andra länder har man vid utformningen av pensionsfonderna betonat självständighet och således har parlament och regering avsagt sig rollen som uttolkare och överlämnat den till ett oberoende organ. Nedan redogörs mer i detalj för hur man löst dessa frågor beträffande AP-fonderna. 7.3AP-fonderna kännetecknas av en hög grad av oberoende sinsemellan och gentemot riksdag och regering Utredningens bedömning: Fonderna är formellt att betrakta som från varandra oberoende statliga myndigheter i vilka reger- ingens möjlighet att påverka har inskränkts. Av lagen framgår att regeringen bara utövar inflytande genom att: utse styrelser, inklusive ordförande och vice ordförande, bestämma arvode och andra ersättningar till ledamöter i styrelserna, utse revisorer, fastställa fondernas resultat- och balansräkningar och att utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand. 1999/2000:46 s. 122 anges att de nya fonderna ska vara fri- stående från varandra och oberoende i sin löpande förvaltning gent- emot regering och riksdag. Vad som avses med fondernas inbördes oberoende utvecklas i förarbetena (prop. 1999/2000:46 s. 124). Där anges att fonderna konkurrerar med varandra när det gäller placeringsverksamheten, dvs. strategisk och taktisk tillgångsallokering samt värdepappersval. Detta hindrar dock inte att fonderna samarbetar om administrativa tjänster. Fondernas inbördes oberoende kommer också direkt till uttryck i lagen. Att fonderna är oberoende i den löpande förvaltningen gent- emot riksdag och regering anges däremot inte direkt i lagen. promemoria med förslag om fondförvalt- ning m.m. i samband med en utbyggd pensionering (SOU 1958:4) anfördes att fonden bör ha en fri och självständig ställning. Motivet för detta var att förslagsställarna till den författningsreglerade tilläggspensioneringen har förutsatt att pensionsfonden inte ska utgöra någon del av statens eller företagens förmögenhet. pensionskommitté förordade därför att pensionsfonden blir en fristående institution, som i alla avseenden förvaltas självständigt av sin styrelse. Vidare anförde kommittén att uppbyggandet av pen- sionsfonden främst motiveras av samhällsekonomiska skäl, och att en integration av fonden med statsfinanserna därför kan vara naturlig. Kommittén avvisade dock detta tankesätt eftersom de psykologiska förutsättningarna för att nå det samhällsekonomiskt motiverade målet – en hög kapitalbildningstakt – inte bara reduceras utan tvärtom ökas, om myndigheter, företag och löntagare betraktar de till fonden avsatta medlen som fristående tillgångar. (SOU 1958:4 s. 33) I efterföljande lagstiftningsarbete skedde i detta hänseende inte någon avvikelse i förhållande till kommitteens förslag (prop. 1959:100 s. 75). I samband översynen av AP-fondens roll i det reformerade pensionssystemet anförde regeringen att de enskilda fonderna även fortsättningsvis bör ha en fri och oberoende ställning i sin löpande förvaltning gentemot regering och riksdag. 1999/2000:46 s. 122). Lagen ger de således de enskilda AP-fonderna i den löpande verksamheten en självständig ställning i förhållande till regeringen. Regleringen avviker således från vad som i allmänhet gäller för stat- liga myndigheter (se 12 kap. 1 § regeringsformen samt nedan). För- farandet har stöd i 8 kap. 8 § regeringsformen. Genom lagformen kommer bestämmelserna enligt 8 kap. 18 § regeringsformen att även omfattas av den s.k. formella lagkraftens princip. Det innebär att beslutanderätten inte kan tas tillbaka utan beslut av i lag. Fonderna är således formellt att betrakta som statliga myndig- heter även om regeringens möjlighet att påverka har till stor del inskränkts. Av lagen framgår att regeringen utövar inflytande genom att: utse styrelser, inklusive ordförande och vice ordförande (3 kap. 2–3 §§), bestämma arvode och andra ersättningar till ledamöter i styrel- serna (3 kap 11 §), utse revisorer (6 kap. 5 §), fastställa fondernas resultat- och balansräkningar(7 kap. 1 §), och utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand (7 kap. 1 §). Lagens nuvarande utformning innebär således att fonderna alltjämt i princip kan sägas vara fristående institutioner, som i alla avseen- den förvaltas självständigt av sin styrelse. Fondernas oberoende och självständiga ställning har betonats i samband med () granskning av reger- ingens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattnings- havare i AP-fonderna (2009/10:KU20). I riktlinjerna angavs att AP-fonderna bör verka för att ersättningsprinciperna i riktlinjerna så långt som möjligt även tillämpas i företag där fonderna direkt eller genom ett företag är delägare. Anmälaren ville att KU skulle granska huruvida regeringens riktlinjebeslut var förenligt med gäl- lande lagstiftning och om beredningen av ärendet skett i enlighet med gällande beredningskrav. I sitt ställningstagande skriver KU att AP-fonderna i sin för- valtning inte får ta närings- eller ekonomisk-politiska hänsyn, men att de ska bidra till samhällsintresset genom att ta hänsyn till miljö och etik utan att göra avkall på målet om hög avkastning. Ägar- rollen ska också utövas med särskilt beaktande av den starka stat- liga prägeln. KU konstaterar vidare att regeringen enligt förarbetena till lagen om AP-fonderna har möjlighet att förtydliga sin syn på pensions- systemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt. Av för- arbetena framgår vidare att ansvaret för fondernas profil när det gäller hur etik- och miljöhänsyn ska tas i fondernas förvaltning åvilar de enskilda fondstyrelserna, men att regeringen har möjlighet att precisera sin syn i detta avseende. KU gör sedan följande bedömning: AP-fondernas oberoende ställning slås fast i lag. Vid beslut om att utfärda riktlinjer och vid utformningen av riktlinjer måste en noggrann avväg- ning göras, så att AP-fondernas oberoende ställning upprätthålls. Rikt- linjer som regeringen utfärdat kan inte anses formellt bindande för Det är först genom beslut av styrelsen som riktlinjerna kan omsättas i verksamheten. har berört frågan om fondernas legala ställning i samband med Redovisningen av AP-fondernas verksamhet 2009 (2010/11:FiU6). Utskottet föreslog att skulle avslå en motion om att det bör genomföras en översyn av regeringens möjligheter att ge direktiv till AP-fonderna i frågor som rör miljö och etik belyst frågan om fondernas legala ställning. Efter att ha redogjort för bedömning. Anförde finansutskottet att KU:s ställningstagande är noggrant övervägt och väl formulerat. Ställningstagandet är också generellt till sin karaktär och täcker därmed även andra frågeställningar än det specifika fallet. Detta innebär enligt finansutskottets mening att det inte finns något behov av att ytterligare belysa riktlinjernas legala ställning. Efter att regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i fonderna, som i dess nuvarande form beslutades , har fonderna reviderat sina riktlinjer för bolagsstyrning, enligt vilka kraven på ersättningsvillkor delvis har stärkts. Första– Fjärde AP-fonderna understryker dock i de egna riktlinjerna att det är styrelsernas ansvar att föreslå ersättningsvillkor utifrån bolagets specifika förutsättningar. I några uppmärksammade fall har fond- ernas riktlinjer lett till att fonderna har röstat emot förslag som regeringen uttalat stöd för vid bolagsstämma. Regeringen kon- staterade i anledning härav i regeringens årliga utvärdering (Skr. 2010/11:130 s. 92) att styrelserna har ansvaret för fondernas agerande, både i rollen som ägare av bolag och för ersättnings- villkor i fonderna. Regeringen kan konstatera att fonderna i rollen som ägare av börsbolag har agerat för andra ersättningsvillkor än de som finns uttalade i regeringens riktlinjer. 7.4Oberoendets konsekvenser för styrning 7.4.1Vad är fonderna? Utredningens bedömning: Buffertkapitalets roll är att utgöra en buffert för pensionssystemet så att avgifterna kan hållas konstanta över tiden. Det är en roll som inte bör samman- blandas med myndighetens roll som är att förvalta buffert- kapitalet utifrån lagens bestämmelser. Det är relativt oklart vad som faktiskt avses med benämningen AP- fonder i lagen och annars. Är det myndigheten, kapitalet eller både och? Frågan uppmärksammades av Kammarkollegiet i remissvaret till AP-fondspromemorian (Ds 1999:38). Kammarkollegiet ifråga- satte lämpligheten att använda beteckningen fond i namnet på en myndighet eftersom det kan leda till oklarheter om det är det för- valtade kapitalet eller myndigheten som när ordet fond som använ- das. Regeringen anförde att risken för missförstånd inte skulle överdrivas. Vidare hade beteckningen AP-fond använts utan några praktiska problem (prop. 1999/2000:46 s. 142). Av formuleringen i 1 kap. 1 § ligger det nära till hands att dra slutsatsen att det är myndigheterna som avses. Detta stärks av att AP-fonderna inte upprättar någon särskild årsberättelse för fond- kapitalet utan AP-fondernas redovisning påminner mer om sättet ett investmentbolag redovisar på. Begreppet AP-fond troligen ska uppfattas som både kapitalet och myndigheten som förvaltar det. Ordningen innebär att fonderna är både kapitalägare och kapital- förvaltare. har buffertkapitalet getts en relativt otydliga roll i förhållande till myndigheten. Detta får till följd att buffert- kapitalets roll hamnar i skymundan på myndighetens bekostnad.