sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Betänkande av av den kommunala demokratins funktionssätt SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamen- tarisk kommitté (dir 2010:53) med uppgift att utreda åtgärder för att utveckla det kommunala beslutsfattandet och stärka den kom- munala representativa demokratins funktionssätt. Utredningen har antagit namnet av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04). förordnades landstingsrådet som ordförande för kommittén. förordnades som ledamöter i kommittén kommun- fullmäktigeordföranden , f.d. socialministern , f.d. kommunalrådet , f.d. kom- munalrådet , kommunalrådet , riks- dagsledamoten , kommunalrådet , regionstyrelseordföranden , riksdagsledamoten och kommunrådet . förordnades också som experter departements- sekreteraren , departementsrådet , kanslirådet , departementssekreteraren , departementsrådet , förbundsjuristen , projektledaren och kanslirådet . förordnades kanslirådet som expert. entledigades från kommittén . beslutade regeringen att utöka kommittén med två ledamöter. förordnades som ledamöter i kommittén fullmäktigeledamoten och riksdagsledamoten . anställdes f.d. chefsjuristen som huvudsekreterare och kammarrättsassessorn som sekreterare. med kollegor vid kommittéservice har bistått utredningen i samband med tryckning av betänkandet. Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande demokrati (SOU 2012:30) varvid uppdraget är slutfört. Fullmäktiges ställning i det kommunala 2.2.1 Utvecklingen av fullmäktiges storlek .......................... 2.2.2 Behov och effekter av att minska antalet 2.2.3 Den naturliga spärren ................................................... 2.3Kommitténs överväganden och förslag avseende 2.4Fullmäktiges formella ställning i det kommunala vara med på riktigt (SOU 2001:48) ............................. 2.4.2 Demokrati för det nya seklet – nya regler för att stärka fullmäktiges ställning......................................... Projekt inom Kommuner och Landsting ................. Utveckla fullmäktige – javisst, men hur! 2.7Kommitténs överväganden och förslag rörande fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Försöksverksamhet med majoritetsstyre ........................ Diskussioner om majoritetsstyrets för – och nackdelar ........ Kommitténs överväganden och förslag................................... Varför en försökslagstiftning ....................................... Syftet med majoritetsstyre ........................................... Förutsättningar för oppositionens arbetssätt ............. Genomförande av förslaget om majoritetsstyre i svenska kommuner och landsting ................................ Fullmäktiges roll och uppgifter.................................... Upphävande av försök med majoritetsstyre................ Förväntade effekter av majoritetsstyre ........................ Förutsättningar för ett väl fungerande Beslutsfattande på distans .......................................... En historisk återblick på kommunalrätten ............................. Kommunallagens regler om fullmäktige och nämnder .......... 4.3.1 Regler om fullmäktiges sammanträden ....................... 4.3.2 Regler om nämndernas sammanträden........................ 4.3.3 diskussioner om förändring av formerna för sammanträden i fullmäktige och nämnder ............ 4.4 Uppdraget att utreda beslutsfattande på distans.................... 4.5Statistik över förtroendevalda som hoppar av före 4.6IT- användning och sammanträden på distans – en 4.6.1 Privatpersoners användning av datorer och tillgång till internet ....................................................... 4.6.2 Domstolarnas användning av närvaro på distans........ Distansmöten inom näringslivet.................................. 4.7 Beslutsfattande på distans i ...................................... 4.8 Erfarenheter från övriga nordiska länder.............................. 4.9Kommitténs överväganden och förslag - Regler som möjliggör deltagande på distans ............................................ Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land ...................................... Behovet av tjänstledighet från arbete i ett annat land.......... 5.2.2 Enkät till 315 lokala partiorganisationer ................... Rätten till ledighet i de nordiska länderna utom ....... 5.3.5 En jämförelse mellan de nordiska ländernas rätt Rätten till ledighet inom EU ................................................. 5.4.1 Kommunallagens regler i förhållande till EU- 5.5Nödvändiga regeländringar om tjänstledighet från arbete i annat land .................................................................. 5.5.1 Möjligheten att reglera utländska personers rätt till ledighet i .................................................... 5.6 Utformning av ny reglering ................................................... 5.7Sammanfattning av det rättsliga läget och möjligheten att införa en rättslig reglering av rätten till ledighet............. Formerna för maktskiften i kommuner och landsting Valresultatets genomslag i kommuner och landsting .......... 6.2.1 Kommunallagens reglering av formerna för maktskiften i kommuner och landsting..................... 6.2.2 utredningar om ett snabbare 6.3Behöver kommunallagen ändras för att valresultatet ska få ett snabbare genomslag? Tidsåtgången vid röstsammanräkningen ................... 6.3.2 Bestämmelserna om tidsfrister för kungörelse av 6.3.3 Proceduren inför nyvalda fullmäktiges första 6.4Möjligheterna att tidigarelägga inledandet av 6.5Kommitténs överväganden och förslag om ett snabbare Hel- och deltidsengagerade förtroendevalda – Gällande regler om kommunalråd......................................... 7.2.1 Kommunalrådens ansvar ............................................ utredningar om kommunalrådens ställning........... 7.3.1 Diskussioner om lagreglering av kommunalrådens ställning vid tillkomsten av 7.3.2 Behandling av kommunalrådens ställning vid tillkomsten av den nya kommunallagen .................... Fördelar och nackdelar med en reglering i kommunallagen om kommunalrådens ställning .................. 7.5Kommitténs förslag om en reglering i kommunallagen av kommunalrådens ställning ................................................ Kommunallagens särreglering för .... 7.6.1 Borgarråden i .......................... 7.6.2 Behövs en särreglering om borgarråd? kommunallagens regler om borgarråden................... Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser .......... 8.2Kommunallagens regler om den politiska sammansättningen i fullmäktige, styrelse och nämnder...... Regler om förtroendeuppdragets upphörande..................... 8.3.1 Förtroendeuppdragets upphörande vid omval, förnyad sammanräkning och extra val....................... 8.3.2 Förtroendeuppdragets upphörande på grund av att valbarheten upphör samt vid frivillig avgång....... 8.3.3 Återkallande av förtroendeuppdrag........................... 8.5Möjligheterna att ändra nämndernas sammansättning vid uppkomsten av nya politiska majoriteter........................ 8.6Möjligheterna att ändra nämndernas sammansättning vid förändringar av nämndorganisationen ............................ 8.7 Nämndernas presidium .......................................................... 8.8Förändringar av nämndernas presidier vid uppkomsten av nya politiska majoriteter.................................................... 8.9Förändring av nämndernas presidier genom omorganisation av nämnderna............................................... Förändring av nämndernas presidier med hänvisning till Kommitténs överväganden och förslag................................. 8.11.1 Kan förändringar av nämndernas presidier vid uppkomsten av nya politiska majoriteter ske inom ramen för gällande lagstiftning? 8.11.2 Utformningen av nya regler om förändringar av presidierna i styrelser och nämnder ........................... 8.11.3 Förändringar av presidierna i styrelser och nämnder på grund av bristande förtroende ............... Direktvalda geografiska nämnder ................................ Kommitténs tolkning av direktiven ...................................... Regeringsformen och val till kommuner .............................. Kommunallagens regler gällande inrättande av nämnder .... 9.3.1 Geografiska nämnder.................................................. 9.3.2 Hinder mot att tillsätta nämnder med ledamöter tillsatta på annan grund än politisk ............................ 9.4Exempel på indirekt valda nämnder samt andra former av rådgivande församlingar .................................................... Kall, Åre kommun ...................................................... Direktvalda geografiska nämnder ......................................... Direktvalda lokala råd i ......................................... En uthållig demokrati och andra utredningar ...................... 9.7.1 En uthållig demokrati! 9.7.2 Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting SOU 2001:48.................... 9.8Projekt inom ramen för Kommuner och Kommuner och Landstings skrivelse till Nätverk för lokala service .......................................... Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting........................... Hela ska leva.............................................................. Kommitténs överväganden och förslag ................................ 9.10.1 Direktvalda nämnder .................................................. 9.10.2 Indirekt valda nämnder .............................................. Former för samverkan ........................................................... 10.3.1 Interkommunala avtal................................................. 10.3.4 samverkan i privaträttsliga subjekt......... samverkan om myndighetsutövning ................. Demokratiska konsekvenser av samverkan i olika 10.5.1 Demokratiska konsekvenser av samverkan genom interkommunala avtal..................................... 10.5.2 Kontroll av och insyn i kommunalförbunden........... 10.5.3 Kontroll av och insyn i samverkan i gemensam 10.5.4 Demokrati och samverkan i privaträttsliga former... 10.5.5 Behovet av att förstärka det demokratiska perspektivet vid samverkan ..................... 10.6 Upphandlingsrättsliga aspekter på 10.6.2 Grundläggande upphandlingsrättsliga regler vid 10.6.4Uppstår upphandlingsrättsliga kontrakt mellan kommuner och landsting och deras kommunalförbund och gemensamma nämnder?......244 10.6.5Kontroll över kommunalförbund och 10.6.6 Kommunala bolag - kontrakt och kontroll ............... 10.6.7 Vissa undantag från upphandlingsskyldigheten ........ 10.6.8 Vissa EU-rättsliga begrepp som har betydelse för möjligheterna till kommunala samverkan.................. 10.7Ansvarskommitténs betänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 10.8Kommunala kompetensutredningens betänkande kompetens i utveckling (SOU 2007:72) och förslaget om gemensam styrelse............................................ 10.8.1 Kommunala kompetensutredningens förslag om samverkan i gemensam styrelse............... 10.9 Kommitténs överväganden .................................................... 10.9.1 Behovet av samverkan................................................. 10.9.2 Upphandlingsreglernas betydelse för möjligheterna till samverkan ................... 10.9.3 Förändring av de nuvarande lagreglerade samverkansformerna – skapandet av nya 10.9.4 Förslaget om gemensam styrelse ............................... 10.9.5 En generell regel om avtalssamverkan ....................... 10.9.6 Avtalssamverkan och extern delegation avseende uppgifter som utgör myndighetsutövning. Det kommunala partistödets införande och utveckling ...... 11.2.1 Det kommunala partistödets införande .................... 11.2.2 Den första översynen av det statliga och det 11.2.3 Förslag om ändringar i det kommunala 11.2.4 Ny kommunallag – ändrade regler om 11.2.5 Ett förslag om redovisning av bl.a. kommunalt Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22) .................... 11.2.6 Ytterligare översyn av det kommunala partistödet .. 11.2.7 ställningstagande i frågor om förändring av det kommunala partistödet................. Stöd till de förtroendevalda och stöd till de politiska Gällande regler för det kommunala partistödet ................... 11.4.1 Partistödets syfte ........................................................ 11.4.3 Partistödets omfattning och former.......................... Det kommunala partistödets kostnadsnivåer....................... 11.5.1 Partistödets kostnadsnivå i kommunerna ................. 11.5.2 Partistödets kostnadsnivå i landstingen .................... 11.5.3 Partistödets former..................................................... Kommuner och landstings hantering av partistödet............ 11.6.1 Utformningen av beslut om partistöd i kommuner och landsting ........................................... 11.6.2 Utbetalning av partistöd ............................................ 11.6.3 Partistöd vid avhopp från parti .................................. 11.6.4 Partistöd när parti helt eller delvis saknar representation i fullmäktige, s.k. tom stol ................ 11.7 Partistödets betydelse för partiorganisationerna på lokal och regional nivå..................................................................... 11.7.1 Partistödets betydelse för de lokala och regionala 11.7.2 Partistödets betydelse för partiernas utåtriktade 11.7.3 Hur används det kommunala partistödet .................. 11.8 Överföring av partistöd inom partiorganisationerna ........... 11.8.1 Överföringar uppåt i partierna ................................... 11.8.2 De regionala partiorganisationernas verksamhet ...... 11.9 Partistödet på nationell nivå och i andra länder ................... 11.9.1 Det offentliga partistödet på riksnivå ........................ 11.9.2 Det statliga partistödet ............................................... 11.9.3 stöd till partigruppernas och ledamöternas arbete i ................................. 11.9.4 Det offentliga partistödet på riksnivå 2009–2010 ..... 11.9.5 Finansiering av partier i övriga nordiska länder ........ 11.9.6 Regler för och finansiering av politiska partier på 11.10Förtydligande av nuvarande ordning eller införande av ett förändrat synsätt på partistödet – ett strategiskt val ...... 11.10.1 Lagreglering av nuvarande ordning...................... 11.10.2 Lagreglering – ett förändrat synsätt på 11.11Kommitténs överväganden och förslag................................. Fastställande av valresultatet ................................ 11.13Utbetalning av kommunalt partistöd.................................... 11.14Partistödets utformning och partiernas närvaro i 11.14.1 Gränsdragning mellan representation och 11.14.2 Mandat som saknar fastställda ledamöter............ 11.14.4 Frånvaro vid fullmäktiges sammanträden ........... 11.14.5 Kan ett parti helt uteslutas från rätten till 11.16Partiernas användning av partistödet i förhållande till Återkrav av partistöd ............................................................. 11.18Uppföljning av partistödets användning .............................. 11.18.1 Kommitténs överväganden .................................. Kommuner och landsting i kris .................................. Lagstiftning om kriser i kommuner och landsting .............. 12.3.1 Olika former av kris ................................................... 12.3.2 Krissituationer till följd av krig, extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.................... Lagförslag om kriser i kommuner och landsting ................. 12.4.1 Ett lagförslag om kommuner och landsting med betalningssvårigheter – SOU 1996:12 ....................... 12.4.2 Förslag om regler för att motverka ekonomiska problem till följd av konjunkturvariationer – Vissa andra åtgärder och förslag med anknytning till 12.5.2 Förslag om inrättande av ett statligt råd för 12.5.3 Analysgruppen inom Kommuner och Den kommunala självstyrelsen och grundlagen................... 12.6.1 Regeringsformens bestämmelser om 12.6.2 Lagregleringen av den kommunala självstyrelsen ..... 12.6.3 om självstyrelse.... Andra möjligheter för staten att påverka verksamheten i kommuner och landsting ....................................................... 12.7.1 Ändringar i kommun- och landstingsindelningen .... 12.7.2 Extra val ....................................................................... Möjligheter för kommuner och landsting att föra över kompetens till staten .............................................................. 12.8.1 Överföring av kompetens........................................... 12.8.2 Beslut med stöd av fullmakt ....................................... 12.8.3 Åtgärder av rent förberedande eller verkställande 12.8.4 Begränsar grundlagen överföring av beslutanderätt ...................................till extern part? 12.9.2 Krissituationer som omfattas av kommitténs 12.9.3 Behovet av att skapa en lagstiftning för hantering 12.9.4 Det ........kommunala behovet av en krislagstiftning 12.10Diskussionsförslag till lag om statligt biträde åt kommuner ..............................................och landsting i kris 12.11Det statliga ............................behovet av en krislagstiftning Förslag till ....lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Förslag till lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre ...................inom kommuner och landsting Konsekvenser .........................................av förslagen Konsekvenser .............................för kostnader och intäkter Konsekvenser .................för den kommunala självstyrelsen 14.3 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Vad har hänt på lokal och regional nivå under de - en tillbakablick................................... Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands................... samverkan i EU-rättslig belysning .............. av den kommunala demokratins funk- tionssätt har haft i uppdrag att utreda behovet av förändringar i framförallt kommunallagen för att förbättra fullmäktiges och nämnd- ernas funktionalitet och därigenom förstärka den kommunala demo- kratins funktionssätt. Tyngdpunkten i kommitténs arbete har legat på att utreda och analysera de förtroendevaldas behov. Kommittén har dock även beaktat hur styrformer och beslutsprocesser i kommuner och landsting fortsatt ska kunna ha en hög legitimitet och lättare kunna förstås av medborgarna. Kommitténs överväganden och förslag tar sin utgångspunkt i att förutsättningarna ser väldigt olika ut för 310 kommuner, landsting och regioner. Lokala och regionala förhållanden och önske- mål skiljer sig åt. Det finns dock behov av grundläggande regler för organisation och beslutsfattande som är gemensamma. Kommittén har haft som mål att bidra till och förstärka den flexibilitet som redan finns i kommunallagen, för att därigenom möjliggöra för kom- muner, landsting och regioner att välja de former som passar dem bäst utan att detta äventyrar medborgarnas berättigade krav på likabehandling oavsett var i landet de bor. Kommittén har haft ett stort antal frågor att utreda vilka sins- emellan är mycket olika. Kommittén har bedömt att det endast är i en del av dessa frågor som lagändringar kan bidra till att tydliggöra de förhållanden som råder eller möjliggöra att befintliga problem blir lösta. I vissa fall har kommittén bedömt att det finns ytterligare behov av utredning medan det i andra fall har ansetts att problemen inte kan förklaras med brister i lagstiftningen. Detta innebär att be- tänkandet i några fall innehåller förslag till ny eller ändrad lag- stiftning och i andra fall bedömningar av vad som bör göras. Adressat för förslagen är inte bara staten utan i hög grad även kommuner, landsting och de politiska partierna. Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet Fullmäktiges ställning i kommunallagen är i formell mening mycket stark. Trots detta förekommer det beskrivningar kring maktkon- centration i styrelsen och att fullmäktige är maktlöst. Kommittén har haft i uppdrag att ge exempel på hur fullmäktiges roll som central politisk arena kan utformas och vid behov föreslå författningsändringar. Enligt kommunallagen måste kommunfullmäktige i en kommun med upp till 12 000 rösträttsberättigade invånare bestå av minst 31 leda- möter. Av SCBs statistik framgår att 130 av kommuner ligger på miniminivån vad gäller antalet ledamöter i full- mäktige. Av dessa är det 31 kommuner som har färre än 8 000 röst- berättigade invånare. Omsättningen av fullmäktigeledamöter vid val var mycket hög, av samtliga kommunfullmäktiges ledamöter och av ledamöter var nya. Även sker förändringar. – lämnade av kommunfullmäktiges ledamöter sina uppdrag. Kommitténs utredning visar att partierna i framförallt små men även medelstora kommuner har svårt att fylla sina listor. I dessa kommuner finns också en tendens att fullmäktigeledamöter hoppar av sina uppdrag oftare än i större kommuner. Enligt kommitténs uppfattning finns det därför skäl att se över villkoren för de mindre kommunerna och möjliggöra förändringar i de demokratiska strukturerna så att deras funktionssätt kan stärkas. Även det grundläggande förhållningssättet att kommuner och lands- ting ska ges ett stort utrymme att organisera arbetet på det sätt som passar dem bäst utgör skäl för att införa en förändring. Kommittén har analyserat riskerna med att minska fullmäktiges storlek för de minsta kommunerna och kommit fram till fördelarna för mindre kommuner att ha en möjlighet att minska fullmäktiges antal överväger nackdelarna. Kommittén föreslår därför att det in- förs en ny latitud på minst 21 fullmäktigeledamöter i kommuner med upp till 8 000 röstberättigade invånare och att nästa latitud ut- ökas så att kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röst- berättigade invånare ska ha minst 31 fullmäktigeledamöter. Kommitténs utredning visar att det finns en efterfrågan efter att precisera fullmäktigepresidets roll. Av kommunallagen framgår att fullmäktige ska välja en ordförande och en eller flera vice ord- förande. Presidiet, dvs. ordföranden och vice ordföranden, är inget kommunalrättsligt organ och en vice ordförande får bara inträda som ordförande då den ordinarie ordföranden inte kan närvara. Ordföranden har det formella ansvaret för att leda fullmäktiges arbete. Kommittén anser att det är angeläget att fullmäktiges presidium kan ges en mer aktiv roll när det gäller planeringen av full- mäktigearbetet och kontakterna med styrelsen, gärna i samarbete med partiernas gruppledare. Eftersom presidiet inte omnämns som organ i kommunallagen, kan det inte heller ges särskilda uppgifter. Kommittén föreslår därför att det ska framgå av kommunallagen att fullmäktiges ordförande tillsammans med vice ordföranden ut- gör fullmäktiges presidium och att presidiets uppgifter kan preci- seras i arbetsordningen. Kommitténs analys visar att fullmäktiges ställning i praktiken inte alltid är lika stark som dess formella ställning antyder. Det har i flera sammanhang förts fram önskemål om att fullmäktiges ställning bör stärkas. Det har också förts fram önskemål om att stärka och ut- veckla fullmäktiges roll som uppdragsgivare och ansvarsutkrävare.