sou · H0B377 · 2012-11-29 00:00:00 — Nämnden prövar frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, disciplinansvar, avstängning och åtalsanmälan. Den prövar även dessa frågor för anställda vid , och den lokala polisorganisationen. Nämnden prövar också sådana överklaganden som avses i 6–8 §§ polisutbildningsförordningen. kan ge varning och löneavdrag för tjänsteförseelser (misskötsamhet i samband med tjänsten som inte är brottslig) eller skriva av ärendet. Döms en anställd för brott i domstol kan personalansvarsnämnden besluta om avsked/uppsägning eller att en arbetstagare får behålla jobbet. Nämnden består av rikspolischefen, personalföreträdarna, chefsjuristen vid och de två företrädare för polisen som rikspolischefen bestämmer samt två särskilt förordnade ledamöter. Vid prövning av ärenden som gäller anställda vid ingår också säkerhetspolischefen i nämnden. Kommittén har att ta ställning till hur de ansvarsärenden som rör Säkerhetspolisens anställda ska handläggas. Här har kommittén övervägt tre alternativ. Personalansvarsärenden som rör anställda vid prövas av , en gemensam och (polisens ansvarsnämnd) eller en ny . I SOU 2012:13 har kommittén föreslagit att det ska finnas en personalansvarsnämnd vid . Ett alternativ är att ärenden som rör Säkerhetspolisens anställda också prövas av denna nämnd. En nackdel med ett sådant arrangemang är dock dels att den nämnd som ska pröva de ärenden som rör anställda hos i formell mening sorterar under en annan myndighet, dels att vid prövning av ärenden som rör Säkerhetspolisen kommer nämndens ledamöter i stora delar att behöva bytas ut. Ett annat alternativ är att och Säkerhetspolisen tillsammans bygger upp polisens personalansvarsnämnd. Det som talar för ett sådant alternativ är att de personalansvarsärenden som rör anställda hos endast uppgår till i genomsnitt ett . En gemensam personalansvarsnämnd kan Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet därför bidra till att ledamöternas erfarenhet av disciplinansvarsärenden blir större.26 Det som talar emot en gemensam och är att det i praktiken är fråga om två fristående myndigheter. Sammansättningen av ledamöter måste också anpassas efter detta förhållande. Huvudregeln har alltid varit att personalansvarsfrågor ska prövas av den myndighet där arbetstagaren är anställd.27 Kommittén gör därför bedömningen att det är mest ändamålsenligt att Säkerhetspolisen har en egen personalansvarsnämnd. Det förhållandevis stora antalet anställda vid motiverar också att myndigheten har en egen ansvarsnämnd. Säkerhetspolischefen ska vara ordförande i personalansvarsnämnden. Nämnden ska i övrigt bestå av personalföreträdarna, tre företrädare för Säkerhetspolisen som säkerhetspolischefen utser samt två särskilt förordnade ledamöter. är beslutsför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande (se 25 och 26 §§ myndighetsförordningen). Kommitténs bedömning: Om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet kommer i praktiken inte möjligheten att samverka och samarbeta med den övriga polisen att förändras. Säkerhetspolisen måste även fortsatt ha en god samverkan och ett väl fungerande samarbete med den övriga polisen och med andra nationella myndigheter. Dessutom måste det finnas en fungerande samverkan med andra länder och med utländska myndigheter. De författningsmässiga ramarna för Säkerhetspolisens samverkan och samarbete med andra aktörer måste vara sådana att de är anpassade i förhållande till den nya polisorganisationen och i förhållande till andra myndigheters uppdrag. 26Den nuvarande beslutar i omkring 100 ärenden . Nämnden beslutade i 107 ärenden. Dessa fördelades enligt följande. Skiljande från anställningen genom avskedande eller uppsägning 52 beslut, Disciplinpåföljd för tjänsteförseelse 54 beslut, Överklagade beslut om skiljande från polisutbildningen 1 beslut. Se Personalansvarsnämndens vid med referat av ärenden . 27Jfr t.ex. 12 § förordningen (2007:971) med instruktion för . Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet Kommitténs förslag: I Säkerhetspolisens nya instruktion ska regleras att Säkerhetspolisen ska samverka och samarbeta med vissa aktörer. I tilläggsdirektiven till anges att förhållandet att skilja Säkerhetspolisen från den övriga polisen väcker frågor som rör samarbetet mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen.28 Om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet finns det enligt direktiven behov av att identifiera och eventuellt formalisera detta samarbete. I kapitel 4 har kommittén identifierat Säkerhetspolisens nuvarande samverkan och samarbete med andra aktörer. Där finns beskrivet att Säkerhetspolisen samarbetar med t.ex. andra säkerhets- och underrättelsetjänster, den övriga polisen och andra brottsbekämpande myndigheter. För att Säkerhetspolisen ska kunna fullgöra sitt uppdrag och bedriva ett effektivt arbete måste det också finns ett långtgående samarbete med andra aktörer. I enlighet med tilläggsdirektiven kommer kommittén att överväga i fall detta samarbete också behöver formaliseras. 7.5.1Utgångspunkt för våra överväganden och förslag I SOU 2012:13 lämnade kommittén vissa förslag rörande samordningen mellan och Säkerhetspolisen.29 Kommittén föreslog bl.a. att ska verka för samordning och effektivitet inom polisen. ska samarbeta med Säkerhetspolisen i den utsträckning som behövs för att polisverksamheten ska kunna bedrivas effektivt. ska fortlöpande lämna upplysningar till Säkerhetspolisen om förhållanden som har betydelse för Säkerhetspolisens verksamhet. och Säkerhetspolisen ska i samråd bestämma och fortlöpande utveckla formerna för samverkan och samordning mellan myndigheterna. 29SOU 2012:13 s. 267 f. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet ska också, efter överenskommelse med Säkerhetspolisen, meddela de föreskrifter som behövs för att uppnå samordning, effektivitet, enhetlighet och följdriktighet i polisverksamheten. Om Säkerhetspolisen begär det och det inte finns hinder däremot, ska lämna förstärkning vid polisverksamhet som leds av Säkerhetspolisen. I detta betänkande tar kommittén sin utgångspunkt i Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet och överväger i vilka avseenden Säkerhetspolisens samverkan och samarbete med den övriga polisen behöver regleras i Säkerhetspolisens nya instruktion. Kommitténs utgångspunkt är att de författningsmässiga ramarna som rör Säkerhetspolisens samverkan och samarbete måste vara sådana att de är anpassade dels till den nya polisorganisationen, dels till andra myndigheter. Dessutom måste de vara så pass generella att de kan ha bäring på olika situationer och händelser som förutsätter Säkerhetspolisens medverkan. För att garantera att det finns goda förutsättningar för detta bör det, enligt kommitténs bedömning, göras klart att myndigheten har en skyldighet att samverka och samarbeta med andra. Sedan kommitténs första betänkande, SOU 2012:13, lämnades har den norska s.k. 22 juli-kommissionen lämnat sin , Rapport fra 22.juli-kommisjonen. Den analyserar hur samhället, och framför allt vissa statliga myndigheter, agerade och hanterade terroristattentatet och händelserna i . I inledningen till rapporten anger kommissionen sammanfattningsvis bl.a. att myndigheternas förmåga att koordinera åtgärder och samverka har varit bristfällig samt att myndighetsledningarnas förmåga att klargöra ansvar, sätta upp mål och ta initiativ för att uppnå resultat har varit otillräcklig. Vid ett potentiellt eller fullbordat terroristattentat i ankommer det på Säkerhetspolisen att samverka med andra myndigheter. Slutsatserna från den s.k. 22 juli-kommissionens rapport visar att det är av stor vikt att det finns goda förutsättningar för en väl fungerande samverkan mellan olika myndigheter. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet 7.5.2Säkerhetspolisens samverkan och samarbete med den öppna polisen Som kommittén har beskrivit i avsnitt 4.6 har Säkerhetspolisen en god samverkan och ett omfattande samarbete med den öppna polisen. Säkerhetspolisen lämnar t.ex. polisoperativt stöd, främst spaningstjänst, åt den övriga polisen i enstaka ärenden. Samverkan sker också inom utredningsverksamheten och när det gäller it-brottslig- het och analys avseende vissa brottskategorier. Säkerhetspolisen ansvarar vidare för exempelvis verkställigheten av beslut om hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation och merparten av de administrativa och tekniska frågorna som rör sådana åtgärder. Om Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet kommer i praktiken inte möjligheten att samverka och samarbeta med den övriga polisen att förändras. finns det 21 lokala polismyndigheter samt en central förvaltningsmyndighet som Säkerhetspolisen på olika sätt och i olika omfattning har kontakt med. I den nya organisationen för den öppna polisen kommer det också fortsättningsvis att finnas regional och lokal förankring. Det är angeläget att Säkerhetspolisen även kan samverka med den övriga polisen på både regional och lokal nivå. Vad gäller Säkerhetspolisens nuvarande polisoperativa samarbete med kommer strukturen för detta att förändras eftersom det inom den nya istället bildas en nationell operativ avdelning. Säkerhetspolisen och den nationella operativa avdelningen måste kunna samverka för att upprätthålla en sammanhållen och effektiv polisverksamhet.30 Det finns därför, enligt kommitténs mening, anledning att reglera förutsättningarna för ett sådant samarbete. 30 Jfr SOU 2012:13 s. 269. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet Säkerhetspolisens allmänna skyldighet att samverka och samarbeta med den öppna polisen Kommitténs förslag: Säkerhetspolisen ska samarbeta med i den utsträckning som behövs för verksamheten. Säkerhetspolisen ska hålla underrättad om sådan polisverksamhet som Säkerhetspolisen bedriver och som kan påverka den verksamhet som ansvarar för. Säkerhetspolisen och ska i samråd bestämma och fortlöpande utveckla formerna för samverkan och samordning mellan myndigheterna. Om begär det och det inte finns hinder däremot, ska Säkerhetspolisen biträda polisverksamhet som leds av . Kommitténs bedömning: En ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet innebär inte att nuvarande bestämmelser om sekretess behöver förändras för ett fungerande uppgiftsutbyte. Det är av stor vikt att samverkan och samarbete mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen inte försämras i och med att Säkerhetspolisen läggs i en egen struktur. Ett sätt att garantera detta är att i de nya myndigheternas instruktioner slå fast att det finns en övergripande skyldighet att samarbeta för att verksamheterna ska fungera. I kommitténs förslag till förordning med instruktion för regleras denna övergripande skyldighet för att samarbeta med Säkerhetspolisen (27 § första stycket). I Säkerhetspolisens instruktion bör det finnas en bestämmelse som också betonar samarbetsskyldigheten.31 Utformningen av bestämmelsen ska dock inte påverka Säkerhetspolisens möjlighet att utföra sitt från den övriga polisen avskilda uppdrag. Vad som anges i den föreslagna bestämmelsen om Säkerhetspolisens skyldighet att samarbeta med är av generell karaktär. Bestämmelsen bör vara formulerad på samma sätt i de båda myndigheternas instruktioner. Den samverkan som ska ske måste dock, liksom , utföras med hänsyn till eventuell sekretess. 31 En sådan ny bestämmelse motsvarar också vad som stadgas i 13 § första stycket Säkerhetspolisens nuvarande instruktion om att Säkerhetspolisen ska samarbeta med och med polisväsendet i övrigt. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet För att Säkerhetspolisen och ska ges goda förutsättningar att bedriva sin verksamhet är det viktigt att verksamheterna får del av sådana upplysningar som har betydelse för fullgörandet av respektive myndighets uppdrag. Kommittén har föreslagit att det i 27 § andra stycket instruktion ska anges att fortlöpande ska lämna upplysningar till Säkerhetspolisen om förhållanden som har betydelse för Säkerhetspolisens verksamhet. Motsvarande bör gälla även för Säkerhetspolisen. Kommittén gör bedömningen att en ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående myndighet inte innebär att nuvarande bestämmelser om sekretess behöver förändras för ett fungerande uppgiftsutbyte. Vidare bör det finnas en bestämmelse i Säkerhetspolisens instruktion som speglar vad som anges i den föreslagna bestämmelsen i 27 § tredje stycket instruktion om att och Säkerhetspolisen i samråd ska bestämma och fortlöpande utveckla formerna för samverkan och samordning mellan myndigheterna. I den av kommittén föreslagna 28 § instruktion anges att om Säkerhetspolisen begär det och det inte finns hinder däremot, ska lämna förstärkning vid polisverksamhet som leds av är om Säkerhetspolisen ska ha en skyldighet att också lämna biträde till . Som nämndes inledningsvis lämnar Säkerhetspolisen t.ex. polisoperativt stöd, främst spaningstjänst, åt den öppna polisen i enstaka ärenden. Även om det inte är särskilt vanligt förekommande att personal från Säkerhetspolisen biträder den öppna polisen är det ändå viktigt att regeringen slår fast att det kan ske om situationen så kräver. I Säkerhetspolisens instruktion bör det därför anges att om begär det, och det inte finns hinder däremot, ska Säkerhetspolisen biträda den polisverksamhet som leds av . I sammanhanget bör särskilt betonas att det är av stor vikt att ledningen för och Säkerhetspolisen har en väl upparbetad kontakt med varandra. 32 I förra betänkandet har kommittén uttalat att det – liksom – bör finnas en skyldighet att lämna förstärkning mellan myndigheterna inom polisväsendet. bör därför vara skyldig att lämna förstärkning vid polisverksamhet som leds av Säkerhetspolisen. Det kan gälla t.ex. sådan förstärkning som lämnas av . Denna förstärkningsskyldighet ska gälla såvida det inte finns hinder däremot (SOU 2012:13 s. 269). Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet Särskilt om samverkan och samarbete med den nationella operativa avdelningen Kommitténs bedömning: Utifrån de föreslagna bestämmelserna om samverkan bör det finnas goda möjligheter att samarbeta operativt över myndighetsgränserna, både minutoperativt och mer långsiktigt. Kommitténs förslag: Säkerhetspolisen ska hålla den nationella operativa avdelningen inom underrättad om sådan polisverksamhet som Säkerhetspolisen bedriver och som kan påverka den verksamhet som avdelningen ansvarar för. Motsvarande ska också anges i instruktion. I SOU 2012:13 föreslog kommittén att det vid ska finnas en nationell operativ avdelning. Huvudinriktningen för den nationella operativa avdelningen bör vara bl.a. att leda och samordna viss operativ verksamhet. Kommittén har i det tidigare betänkandet också uttalat att genomförandeorganisationen bör få i uppdrag att ta fram en tydlig och effektiv beslutsstruktur för att leda den operativa verksamheten inom , som bygger på polisens underrättelsemodell. Särskild vikt bör bl.a. läggas vid vilka specifika områden som ska ledas och samordnas nationellt samt inom vilka områden den nationella operativa avdelningen ska upprätthålla specialistkompetens.33 Under arbetets gång har kommittén uppfattat att det finns vissa farhågor om att Säkerhetspolisen efter en ombildning till en fristående myndighet inom polisväsendet inte kommer att ha den utredningskapacitet som krävs för att myndigheten på egen hand ska kunna bedriva utredningar vid extraordinära händelser, där organisationen behöver samverka med den övriga polisen. Ett sådant exempel är terroristattentatet på i då Säkerhetspolisen för att utreda brott fick biträde av bl.a. . Som kommittén redogjort för kommer i praktiken inte förutsättningarna för samarbetet med den öppna polisen att förändras. Det gäller även för samverkan 33 Polisverksamhet ska bedrivas genom ett problemorienterat och underrättelselett arbetssätt. Polisens underrättelsemodell (PUM) är polisens lednings- och styrningsmodell för all planlagd operativ polisverksamhet. Polisens underrättelsemodell ska inrikta verksamheten så att polisens aktiviteter mot brott, ordningsstörningar och otrygghet har rätt utformning, sätts in och med rätt resurs. SOU 2012:13 s. 142 f. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet i operativt hänseende. Säkerhetspolisen ska efter en ombildning inte behöva bygga upp ytterligare utredningskapacitet för att kunna hantera extraordinära händelser, utan måste kunna dra nytta av det väl utbyggda samarbetet med den verksamhet som bedrivs inom , och som kommer att ligga på den nationella operativa avdelningen. Att Säkerhetspolisen läggs i egen struktur ska inte innebära att organisationens uppdrag ändras.34 Mot bakgrund av att den nationella operativa avdelningen bl.a. ska leda samverkansarbetet med andra myndigheter i satsningen mot grov organiserad brottslighet, är det betydelsefullt att Säkerhetspolisen här hittar goda former för att samverka.35 Med de bestämmelser om samverkan och samarbete som kommittén har föreslagit i instruktionen för och i instruktionen för Säkerhetspolisen, gör kommittén bedömningen att det finns goda möjligheter att samarbeta över myndighetsgränserna både minutoperativt och med mer långsiktigt arbete av operativ karaktär. För att det ska finnas förutsättningar för överföring av väsentlig information mellan de operativa verksamheterna ska det därutöver också finnas en särskilt definierad skyldighet för Säkerhetspolisen respektive den nationella operativa avdelningen inom att hålla varandra underrättade om sådan polisverksamhet som bedrivs och som kan påverka den andra organisationens operativa verksamhet. Att hitta mekanismer för ansvarsfördelning mellan Säkerhetspolisen och – en uppgift för myndighetsledningarna Kommitténs bedömning: I vissa särskilda situationer kommer det att finnas behov av mekanismer för ansvarsfördelning mellan Säkerhetspolisen och . Säkerhetspolisen och måste gemensamt komma överens om en beslutsordning för extraordinära situationer. I 7 § tredje stycket Säkerhetspolisens nuvarande instruktion anges att frågor på Säkerhetspolisens område som på ett väsentligt sätt påverkar andra delar av polisväsendet avgörs av rikspolischefen. 34Se kommitténs tilläggsdirektiv Dir. 2012:13 och avsnitt 6.3. 35Jfr SOU 2012:13 s. 328 f. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett ärende, om det finns särskilda skäl. Med en ny polisorganisation – och två från varandra fristående myndigheter inom polisväsendet – saknas det skäl att behålla den beslutanderätt som rikspolischefen har på Säkerhetspolisens område. Det är bl.a. detta långtgående beslutsmandat som ligger till grund för att det råder vissa oklarheter i ansvarsförhållandena mellan rikspolischefen och säkerhetspolischefen. Frågan är om det med två fristående myndigheter inom polisväsendet överhuvudtaget finns något behov av mekanismer för ansvarsfördelning. Som ovan redogjorts för ska Säkerhetspolisen och samarbeta i den utsträckning som behövs för att polisverksamheten i landet ska fungera (se avsnittet om Säkerhetspolisens allmänna skyldighet att samverka och samarbeta med den öppna polisen). Denna samarbetsskyldighet har ett brett anslag och tar sin utgångspunkt i att myndigheterna har olika uppdrag. Av den föreslagna 7 § polislagen framgår att Säkerhetspolisen ska ansvara för polisverksamhet som syftar till att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. I den föreslagna instruktionen för Säkerhetspolisen anges i 2 § att Säkerhetspolisen, utöver vad som anges i 7 § polislagen, ska leda och bedriva polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning.36 ansvarar för all annan polisverksamhet i landet, med undantag för den polisverksamhet som Säkerhetspolisen ansvarar för (4 § förslag till lag om ändring i polislagen). Eftersom myndigheterna – liksom – har tydligt åtskilda uppdrag kommer det sannolikt sällan att uppstå oklarheter i ansvars- och ledningsfrågorna. De båda organisationernas olika inriktning, specialistkompetenser och resursförhållanden förutsätter ett gott samarbete dem emellan. Den ansvarsfördelning som råder och som enligt kommitténs bedömning bör vara utgångspunkten även framöver, kan enklast illustreras med ett par exempel. I en situation då en sprängladdning detonerar är det den öppna polisen som ansvarar för de inledande åtgärderna. Det gäller såväl sådana åtgärder som kan kopplas till förundersökningen, exempelvis inledande förhör, säkrande av teknisk bevisning, avspärrning m.m., som andra åtgärder, exempelvis räddningsinsatser och trafikdirigering. Säkerhetspolisens roll, till dess organisationen eventuellt tar över förundersökningen, är att utgöra ett stöd för den öppna polisen framför allt med avseende på att förse utredningen med underrättelseinforma- 36 Det är ingen förändring i förhållande till vad som gäller. Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet tion och göra hotbildsbedömningar av bl.a. risken för ytterligare attentat. Om Säkerhetspolisen tar över utredningen på grund av att det rör sig om ett misstänkt terroristattentat utfört av personer eller nätverk som Säkerhetspolisen har kunskap om, får Säkerhetspolisen utredningsansvaret i förundersökningen men fortsätter att driva utredningen i samarbete med den övriga polisen. Det gäller särskilt vid utredningar av större omfattning där Säkerhetspolisen inte har, och heller inte ska ha, tillräckliga utredningsresurser. Även i dessa utredningar har Säkerhetspolisen huvudansvaret för att hämta in underrättelseinformation och göra hotbildsbedömningar. När en förundersökning väl har inletts mot en eller flera personer är det åklagaren som är förundersökningsledare och som beslutar om fortsatta åtgärder i utredningen. Åklagarens roll är en faktor som bidrar till att det sällan uppstår oklarheter i ansvars- och ledningsfrågorna mellan Säkerhetspolisen och den övriga polisen. Ett annat exempel på rådande ansvarsfördelning är vid misstanke om ett förestående terroristattentat. Orsaken till misstanken kan ofta vara en hotbild som Säkerhetspolisen förmedlat till den öppna polisen utifrån inhämtad underrättelseinformation. Beslut som avser att rädda liv och egendom, som åtgärder för att utrymma eller spärra av lokaler, faller på den öppna polisen. Vidare sker, som tidigare beskrivits, gripanden av personer som är misstänkta för någon form av terroristbrottslighet ofta med hjälp av den vid den öppna polisen. Det kan dock inte uteslutas att det i undantagsfall kan uppstå situationer då ansvars- och ledningsfrågorna är mer svårlösta. Ett inledande polisarbete i samband med särskilda situationer ska inte försenas av oklarheter i ansvarsfrågorna. Kommittén gör därför bedömningen att en beslutsordning kan behöva slås fast för sådana extraordinära förhållanden då det är oklart inom vilken myndighets område en misstänkt brottslig handling faller och på förutsättningarna för ledning av polisverksamheten i sådana fall. Det är, enligt kommitténs mening, de båda myndigheternas ledningar som gemensamt måste göra en tydlig överenskommelse om hur polisverksamheten ska ledas och bedrivas för det fall en sådan situation uppstår. Det bör också betonas att en överenskommelse om särskild beslutsordning endast ska användas i sällsynta fall. Kommitténs förslag är att det är de båda myndigheternas ledningar som gemensamt bör komma överens om ansvarsfördelningen. Det är ett arbete som bör prioriteras av myndighetsledningarna. Avsaknaden av nödvändiga överenskommelser kan i för- Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet längningen få konsekvenser. Regeringen har ansvar för rikets säkerhet och för att polisens verksamhet fungerar på ett tillfredsställande sätt. Ytterst kan därför regeringen – i en sådan undantagssituation då två myndighetschefer inte kan komma överens – alltid överväga om det finns fortsatt förtroende för respektive myndighets ledning. 7.5.3Samverkan och samarbete med andra myndigheter