sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Förbudet skulle dock inte förhindra att den tilltalade ges möjlighet att påverka innehållet i det villkorliga fängelsestraffet. De principiella invändningarna mot att lagstiftningen inte ska ge den tilltalade en möjlighet att tacka nej till en påföljd skulle inte bli mindre vid en omvänd samtyckesreglering. Ingen av de nu beskrivna förändringarna av samtyckeskravet kan således sägas helt uppfylla våra önskemål, vilket har sin grund i att varje reglering som innebär att den tilltalade genom att ange sin inställning till en viss sanktion kan förhindra domstolen att välja just den sanktionen riskerar att leda till att den tilltalade tillåts styra valet av tilläggssanktion. Vi har därför stannat vid att kravet på samtycke från den tilltalades sida helt bör utmönstras som förut- sättning för samhällstjänst. 19 Se , Betydelsen av samtycke vid icke frihetsberövande påföljder, SvJT 1999 s. 297. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Risken för att samhällstjänsten inte blir fullgjord och att det därför kommer att krävas processer om byte av tilläggssanktion eller beslut om att det villkorliga fängelsestraffet ska verkställas i anstalt skulle dock bli alltför hög om det inte finns möjlighet att alls beakta att den tilltalade redan på förhand aktivt motsätter sig att samhälls- tjänst döms ut. Ett sådant beaktande bör därför kunna ske inom ramen för en lämplighetsbedömning. Som framgår av det följande föreslår vi att en förutsättning för att samhällstjänst ska kunna väljas som tilläggssanktion ska vara att det är lämpligt med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Enligt vår be- dömning är det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst en omständighet som bör vägas in vid en sådan lämp- lighetsbedömning. Bakgrunden till nuvarande lämplighetskrav Kravet på att den tilltalade ska bedömas vara lämplig att utföra sam- hällstjänst har, i än högre grad än samtyckeskravet, sin grund i att det för påföljdens trovärdighet är avgörande att den samhällstjänst som beslutas också blir fullgjord. En förutsättning för att döma till samhällstjänst har därför ansetts vara att den dömde också har per- sonliga förutsättningar att genomföra samhällstjänstarbete. , vars betänkande låg till grund för perma- nentandet av samhällstjänst som inslag i påföljdssystemet, föreslog att lämplighetskravet skulle avskaffas och ersättas med en påföljds- valsregel som innebar att den som uppfyllde förutsättningarna för kontraktsvård normalt skulle dömas till den påföljden i stället för samhällstjänst. Förslaget att avskaffa lämplighetskravet grundades dels på att det är svårt att på förhand bedöma huruvida en person är lämplig för samhällstjänst, dels på att ett lämplighetskriterium missgynnar de sämst ställda då det återstående alternativet är ett fängelsestraff. Förslaget genomfördes aldrig. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse På samma sätt som samtyckeskravet kan kravet på lämplighet för samhällstjänst diskuteras. I nuvarande system, där villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst kan ersätta ett fängelsestraff, kan det uppfattas som orättvist att vissa personer diskvalificeras från för- månen att få en mindre ingripande påföljd på grund av sina person- liga förutsättningar. Det kan också – vilket gjorde – ifrågasättas om det alltid är möjligt att på förhand bedöma lämpligheten eller förmågan hos en person att fullgöra samhällstjänst. Risken är att personer som skulle ha varit kapabla att genomföra samhällstjänst inte anses uppfylla lämplighetskravet, vilket onödigt minskar tillämplighetsområdet för samhällstjänsten. Trots detta gör vi bedömningen att det bör finnas ett krav på lämplighet även i det påföljdssystem som vi föreslår. Det är varken realistiskt eller ändamålsenligt att välja samhällstjänst som tilläggs- sanktion, om den tilltalade av en eller annan anledning inte kan arbeta eller om det annars på förhand står klart att denne inte klarar av att utföra samhällstjänst. Till detta kommer att vi föreslår att kravet på samtycke till samhällstjänst ska avskaffas, vilket innebär att det bör finnas möjlighet att avstå från att välja samhällstjänst som tilläggssanktion om den tilltalade redan på förhand aktivt motsätter sig en sådan sanktion. Då en förutsättning för att det villkorliga fängelsestraffet ska anses verkställt är att den dömde har fullgjort den tilläggssanktion som beslutats, skulle en ordning där det inte ställs något krav på vare sig samtycke eller lämplighet tveklöst leda till att samhällstjänsten i många fall måste bytas ut mot någon annan sanktion eller att det måste fattas beslut om att fängelsestraffet ska verkställas i anstalt. Utöver det nu sagda måste beaktas att antalet samhällstjänst- platser är begränsat. Problemet med att hitta arbetsplatser där sam- hällstjänstarbete kan fullgöras har påtalats av Brå i rapporten tjänst – Dagens situation och framtida möjligheter (2012:4), se avsnitt 11.5.2 ovan. Uppgifter som vi fått från Kriminalvården talar i samma riktning. Det är därmed angeläget att de personer som döms till samhällstjänst sköter arbetet, så att potentiella arbetsgivare inte avskräcks från att ta emot samhällstjänstdömda. Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår i kapitel 9 innebär att den som inte kan dömas till samhällstjänst och som inte har behov av en mer vård- eller påverkansinriktad sanktion ska kunna Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse dömas till villkorligt fängelse med en tilläggssanktion av motsva- rande ingripandegrad som samhällstjänsten som bygger på övervak- ning och kontroll (övervaknings- och kontrollsanktion). Argumentet att lämplighetskravet för samhällstjänst skulle vara socialt diskri- minerande och att den som inte uppfyller lämplighetskravet till skillnad från den lämplige döms till en mer ingripande påföljd får därmed inte samma betydelse som enligt nuvarande reglering. Vi föreslår därför att en förutsättning för att förena ett villkor- ligt fängelsestraff med samhällstjänst ska vara att en sådan sanktion är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omstän- digheter. Den närmare innebörden av lämplighetskravet utvecklas i författningskommentaren, avsnitt 1.2, se kommentaren till 31 kap. 3 § BrB. Vårt förslag: Samhällstjänst ska som utgångspunkt bestå av oav- lönat arbete. En mindre del av det antal timmar samhällstjänst som dömts ut ska dock kunna bestå av deltagande i annan mot- svarande verksamhet, såsom programverksamhet eller kontakt- skyldighet. innebär samhällstjänst en skyldighet att utföra oavlönat arbete under det antal timmar som bestäms i domen. Om den påföljd som förenats med samhällstjänst är skyddstill- syn, kan den dömde utöver samhällstjänstarbetet åläggas skyldighet att t.ex. genomgå programverksamhet eller annan form av vård eller behandling. Deltagande i sådan verksamhet utgör emellertid inte del av samhällstjänsten, och den dömde får inte avräkna den tid som åtgått mot de utdömda samhällstjänsttimmarna. Inte heller i övrigt kan samhällstjänsten fullgöras på annat sätt än genom just utförande av oavlönat arbete. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse I och är systemet annorlunda utformat. Som framgår av bilaga 3 beslutas det närmare innehållet i den norska motsvarigheten till samhällstjänst, samfunnsstraff, av Kri- minalomsorgen (motsvarande Kriminalvården). Samfunnsstraffet kan utöver oavlönat arbete omfatta behandling och rehabilitering. Domstolen dömer ut ett antal timmar samfunnsstraff och Kriminal- omsorgen beslutar vad dessa timmar ska fyllas med. I kan högst av den utdömda samhällstjänsten fullgöras genom att den dömde deltar i ett åtgärdsprogram som syftar till att motverka återfall i brott eller missbruk och att öka för- utsättningarna för honom eller henne att fullgöra samhällstjänsten. Minst hälften av det antal timmar samhällstjänst som dömts ut ska dock utgöras av arbete. En ordning där påföljden inte bara består av oavlönat arbete utan även inkluderar annan verksamhet finns även i svensk lagstiftning såvitt avser ungdomstjänst. Enligt 32 kap. 2 § BrB ska den som döms till ungdomstjänst åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet i lägst 20 och högst . Tyngdpunkten ligger på oavlönat arbete. Den särskilt anordnade verksamheten är tänkt att fylla ett mindre antal av de utdömda tim- marna ungdomstjänst.20 I avsnitt 24.4 lämnar vi förslag till förändringar som innebär för- tydliganden av den särskilt anordnade verksamhetens omfattning. Enligt våra förslag ska det föreskrivas i socialtjänstlagen att en mindre del av ungdomstjänsten ska utgöras av annan särskilt anordnad verksamhet. Som utgångspunkt ska en mindre del anses innebära upp till en tredjedel av ungdomstjänsten. För det fall ett litet antal timmar ungdomstjänst döms ut, ska dock upp till timmar kunna utgöras av sådan verksamhet. 2005/06:165 s. 67 och 131. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse En mindre del av samhällstjänsten bör kunna utgöras av annat än oavlönat arbete De förslag som vi lämnar i kapitel 9 innebär att villkorligt fängelse i de allra flesta fall ska förenas med endast en tilläggssanktion. Endast om en av Kriminalvården föreslagen vård- eller påverkanssanktion inte bedöms vara tillräckligt ingripande, kan rätten välja att skärpa innehållet i det villkorliga fängelsestraffet genom att förena det med en ytterligare sanktion. Det kommer således inte – som vid den nuvarande påföljdskombinationen skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst – i övrigt att finnas möjlighet att förena ett vill- korligt fängelsestraff med både samhällstjänst och någon form av behandlingsinslag. Detta hänger samman med vår grundläggande utgångspunkt att ingripandegraden i tilläggssanktionen ska avgöras utifrån fängelsestraffets längd och den tilltalades eventuella tidigare brottslighet. Förslagen i kapitel 9 och 10 innebär vidare att samhällstjänst ska vara förstahandsalternativ som tilläggssanktion vid något längre villkorliga fängelsestraff och vid återfall som leder till kortare vill- korliga fängelsestraff, såvida det inte finns förutsättningar att välja en vård- eller påverkanssanktion. Först om det inte finns förutsätt- ningar för samhällstjänst, ska det kunna komma i fråga att i stället förena det villkorliga fängelsestraffet med en övervaknings- och kontrollsanktion. Sammantaget kan våra förslag antas leda till ett minskat tillämp- ningsområde för samhällstjänst på de allra lägsta straffnivåerna, efter- som det för förstagångsdömda ska vara tillräckligt att förena de kortaste villkorliga fängelsestraffen med böter. Tillämpningsområdet för samhällstjänst när någon som inte tidigare dömts till brott på fängelsenivå döms till ett något längre villkorligt fängelsestraff (som utgångspunkt över ) kan dock antas öka något. Det kan således antas att det i något större utsträckning än kommer att dömas ut samhällstjänst som omfattar ett större antal timmar (och mer). Som framgår av Brå:s rapport om samhällstjänst, se avsnitt 11.5.2 ovan och vidare i avsnitt 11.5.7 nedan, och som Kriminalvården också påtalat för oss är det redan med dagens reglering brist på samhällstjänstplatser. Ett vidgat tillämpningsområde för samhälls- tjänst under ett större antal timmar kan medföra ytterligare svårig- heter i detta avseende. Det finns därför behov av att bredda tillämpningsområdet för samhällstjänsten. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Vad som ytterligare – och kanske i än större utsträckning – talar för ett breddat tillämpningsområde, är att det under verkställigheten av ett villkorligt fängelsestraff som förenats med samhällstjänst kan framkomma omständigheter som innebär att den dömde är i behov av stöd och hjälp i olika avseenden för att kunna fullgöra samhälls- tjänstarbetet. Det kan t.ex. röra sig om behov av vård- eller på- verkansinsatser av mindre omfattande slag än vad som hade blivit aktuellt vid en vård- eller påverkanssanktion eller om kontakt med en övervakare. Att sådana åtgärder vidtas kan också bidra till att minska risken för att den dömde återfaller i brott. Som framgår av avsnitt 11.5.2 har det i Brå:s ovan nämnda rapport om samhälls- tjänst påtalats att det är ett problem att det saknas möjlighet att ge sådant stöd till klienter som dömts till villkorlig dom med samhällstjänst. I enlighet med våra överväganden i avsnitt 9.5.3 får ett syfte med samhällstjänst anses vara att den dömde får ge avkall på rätten att själv disponera sin tid i viss närmare angiven omfattning. Ju allvar- ligare brottsligheten är – dvs. ju längre villkorligt fängelsestraff som döms ut – desto fler timmar tar samhället i anspråk från den dömde. Med detta som utgångspunkt bör det vara av mindre betydelse vad de utdömda timmarna fylls med, så länge de inte disponeras fritt av den dömde. En väg att bredda tillämpningsområdet för samhälls- tjänsten skulle därför kunna vara att, på motsvarande sätt som i och och som i den svenska ungdomstjänsten, ge möjlighet att på verkställighetsstadiet byta ut det oavlönade arbetet mot annan verksamhet. När samhällstjänst infördes som inslag i påföljdssystemet angavs bl.a. att det ligger ett värde i att den dömde ges möjlighet att ingå i en arbetsgemenskap med personer som inte tillhör hans eller hennes vanliga umgängeskrets21 samt att de erfarenheter som dragits av samhällstjänsten i visat att många dömda fortsätter att hålla kontakt med arbetsplatserna även efter det att de fullgjort samhällstjänsten. Dessa omständigheter skulle kunna tala för att samhällstjänsten till största möjliga del ska bestå av oavlönat arbete, så att det skapas större förutsättningar för den dömde att upprätta en sådan anknytning till arbetsplatsen. Fullgörande av samhälls- tjänst tycks dock inte i någon större utsträckning leda till att den dömde blir erbjuden fortsatt arbete på arbetsplatsen.22 Under alla förhållanden torde förutsättningarna för fortsatt arbete vara större 1989/90:7 s. 14 och 27. 1997/98:96 s. 102. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse om den dömde t.ex. genom att genomgå programverksamhet kan komma till rätta med den problematik som det begångna brottet grundats i. En starkare invändning mot en möjlighet att låta samhällstjänsten utgöras av annat än oavlönat arbete är att det kan leda till en minskad tydlighet vad avser innebörden av de olika tilläggssanktionerna. Att en skyldighet att utföra oavlönat arbete kan användas som straff- rättslig reaktion på brott torde numera vara allmänt känt och accep- terat. Innebörden av begreppet samhällstjänst är väl känt och svarar mot hur själva ordalydelsen normalt uppfattas. Det är knappast för- enligt med ordalydelsen att sanktionen uteslutande eller till över- vägande del skulle bestå av deltagande i vård- eller påverkansprogram eller någon annan verksamhet som inte innebär oavlönat arbete. Dessutom är det viktigt att de olika tilläggssanktionerna kan hållas isär, så att såväl domstolen som den dömde och andra som berörs av påföljdsvalet vet vad påföljden innebär. För att det ska vara möjligt bör utgångspunkten även fortsättningsvis vara att samhällstjänst ska bestå av oavlönat arbete. Därmed bör det inte, som i , över- lämnas åt Kriminalvården att fritt avgöra vilket innehåll samhälls- tjänsttimmarna ska fyllas med. En tillräcklig tydlighet bör emellertid kunna uppnås om möjlig- heten att låta samhällstjänsten omfatta andra inslag begränsas, så att det tydligt framgår att det huvudsakliga innehållet ska vara oavlönat arbete. En sådan begränsning kan göras på olika sätt. Ett alternativ är att, som i , föreskriva att ett visst antal timmar samhälls- tjänst ska kunna ersättas med annat än oavlönat arbete. Med en sådan reglering blir dock den utbytbara andelen mindre ju fler timmar som dömts ut, vilket får anses mindre ändamålsenligt. Det framstår då möjligen som lämpligare att föreskriva att högst en viss andel av de timmar som dömts ut får fyllas med annat innehåll än arbete. Det kan emellertid leda till att systemet blir oflexibelt och svårtillämpat, då man från Kriminalvårdens sida i varje enskilt fall måste räkna ut hur många timmar av den utdömda samhällstjänsten som får utgöras av annat än arbete. När det gäller ungdomstjänst anges i lagtexten endast att den dömde ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet. I förarbetena anges att den särskilt anordnade verksamheten bör utgöra en mindre del av ungdoms- tjänsten, något som vi i avsnitt 24.4 föreslår ska förtydligas genom förändringar i socialtjänstlagen. Därmed har det åstadkommits en flexibilitet i lagstiftningen, som det tydligt markerats att Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse utgångspunkten är att huvudinslaget i påföljden ska vara oavlönat arbete. Enligt vår bedömning kan motsvarande tydlighet och flexi- bilitet uppnås vid samhällstjänst om det ges möjlighet att låta en mindre del av samhällstjänsten utgöras av annat än oavlönat arbete. Hur stor del av sanktionen som ska kunna fullgöras genom annan verksamhet bör överlämnas till Kriminalvården att avgöra utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. En rimlig utgångspunkt bör dock, på motsvarande sätt som när det gäller ungdomstjänst, vara att högst en tredjedel av det utdömda antalet timmar samhällstjänst får fullgöras på annat sätt än genom oavlönat arbete. Vi utvecklar denna fråga vidare i författningskommentaren, avsnitt 1.18, se kom- mentaren till 2 kap. 1 § lagen om villkorligt fängelse. Innehållet i den alternativa verksamheten Nästa fråga att ta ställning till är vad den del av samhällstjänsten som inte består av oavlönat arbetet ska kunna bestå av. Enligt vår bedömning bör det överlämnas åt Kriminalvården att avgöra denna fråga. Som utgångspunkt bör dock gälla att det ska vara fråga om en åtgärd som kan antas öka sannolikheten för att samhällstjänsten blir fullgjord eller som kan antas bidra till att den dömde inte återfaller i brott. Enligt vad vi föreslår i avsnitt 11.8.2, ska en vård- eller påverkans- sanktion kunna bestå i skyldighet att genomgå av Kriminalvården anordnad programverksamhet. En förutsättning för att ett villkor- ligt fängelsestraff ska kunna förenas med en vård- eller påverkans- sanktion ska dock vara att det på förhand upprättas ett förslag till sådan sanktion, där de huvudsakliga inslagen i sanktionen anges. När det gäller skyldighet att genomgå programverksamhet torde detta i sin tur – i enlighet med vad beskrivs i avsnitt 9.5.9 – förut- sätta att Kriminalvården inte bara bedömer att den tilltalade har behov av att genomgå programverksamhet med viss inriktning, utan också att han eller hon framstår som tillräckligt motiverad att ta till sig innehållet i programmet. Enligt uppgift från Kriminalvården upp- står tillräcklig motivation i många fall först efter det att den till- talade dömts för brottet. Därmed kan det finnas anledning att ge Kriminalvården möjlighet att, om ett behov konstateras efter domen eller om den dömde först då kan motiveras att genomgå ett program, låta en del av samhällstjänsten utgöras av deltagande i programverk- samhet. Genom en sådan möjlighet kan det också skapas bättre Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse förutsättningar för personer som har svårt att utföra oavlönat arbete att fullgöra samhällstjänsten. Som exempel kan nämnas att möjlighet att delta i ett missbruksrelaterat påverkansprogram kan leda till att den dömde minskar sitt missbruk eller helt upphör att missbruka och därmed klarar av att utföra oavlönat arbete. I andra situationer kan det vara mer ändamålsenligt att låta en mindre del av samhällstjänsten utgöras av en kontaktskyldighet, där den dömde får sammanträffa med en företrädare för Kriminalvården eller en särskilt utsedd övervakare för att diskutera den begångna brottsligheten och hur han eller hon ska kunna avhålla sig från att återfalla i brott. Även en sådan skyldighet torde kunna bidra till att den del av samhällstjänsten som består av oavlönat arbete blir utförd. Sammantaget bör Kriminalvården som alternativ till oavlönat arbete i första hand låta samhällstjänsten omfatta inslag eller åt- gärder som kan rymmas inom en vård- eller påverkanssanktion eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Det bör dock inte komma i fråga att låta en del av samhällstjänsten bestå av något av de förstärkande frihetsinskränkande inslag som en mer ingripande övervaknings- och kontrollsanktion ska kunna bestå av, dvs. helg- hemarrest eller motsvarande inslag, se avsnitt 11.6.8. Möjligheten att låta samhällstjänsten bestå av annat än oavlönat arbete bör kunna få särskild betydelse när det gäller yngre vuxna lagöverträdare. I kapitel 29 föreslår vi att lagöverträdare i ålders- gruppen 18–inte ska särbehandlas vid påföljdsvalet. Det inne- bär att de ska dömas till de påföljder som gäller för vuxna, dvs. böter eller fängelse, där fängelsestraffet kan dömas ut villkorligt eller ovillkorligt. Bestämmelsen i 29 kap. 7 § BrB om att rätten vid straffmätningen ska beakta den tilltalades ungdom ska dock gälla även om den tilltalade är 18–. Lagöverträdare som döms till villkorligt fängelse kommer därmed i många fall att ha gjort sig skyldiga till förhållandevis allvarlig brottslighet. Även om samhällstjänst i och för sig kan vara en lämplig tilläggssanktion för unga vuxna, så kan det antas att de i många fall kommer att ha behov av stöd och hjälp dels för att minska risken för återfall i brott, dels för att samhällstjänstarbetet ska bli fullgjort. Inom Kriminal- vården genomförs en särskild ungdomssatsning inriktad på personer upp till som dömts till en kriminalvårds- påföljd.23 Inom ramen för det arbetet bör det finnas möjlighet att 23 Kriminalvårdens arbete med ungdomar är sammanfattat i en nationell handlingsplan för ungdomssatsningen i Kriminalvården. Handlingsplanen utgår från utredningen i Kriminalvården och revideras . Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse utarbeta inslag som kan användas inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff som förenats med samhällstjänst. 11.5.7Ansvaret för och valet av samhällstjänstplatser Vårt förslag: Kriminalvården ska alltjämt ansvara för att en sam- hällstjänstplats ordnas för den dömde. Platsen behöver inte vara bestämd innan domstolen dömer i målet. Samhällstjänstarbete ska som utgångspunkt fullgöras inom ideell eller offentlig verksamhet eller därmed likartad verksam- het. Privata arbetsgivare ska dock kunna anlitas i den mån den verksamhet som bedrivs bedöms lämplig för samhällstjänst och det finns goda möjligheter till kontroll av att arbetet utförs en- ligt arbetsplanen. Som beskrivs närmare i avsnitt 11.5.1 ovan är det Kriminalvården som ansvarar för verkställigheten av en föreskrift om samhällstjänst och för att ordna samhällstjänstplatser. Enligt förarbetena får de arbetsuppgifter som utförs inte inkräkta på den egentliga arbets- marknaden och samhällstjänsten får inte uppfattas som att oavlönad arbetskraft ställs till den reguljära arbetsmarknadens förfogande. Detta har ansetts innebära att arbetsplatserna i första hand ska skaf- fas inom den ideella föreningsverksamheten eller inom offentlig verksamhet. Arbetsuppgifterna ska kunna upplevas som menings- fulla, den dömde ska få ingå i någon form av arbetsgemenskap och arbetet får inte vara av integritetskränkande natur. I rapporten – Dagens situation och framtida möjlig- heter (2012:4), se avsnitt 11.5.2 ovan, konstaterar att Kriminal- vården har svårt att rekrytera arbetsplatser för samhällstjänst och att man inom frivården upplever en stor konkurrens om platserna från Arbetsförmedlingen, ungdomstjänsten och . Problemet med rekrytering av samhällstjänstplatser har även påtalats direkt till oss av Kriminalvården. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse