sou · H0B376 · 2012-11-15 00:00:00 — Efterperspektivet är planering av hur undervisningen kan anpassas inför att samhällsvården ska upphöra. Den tidigare nämnda VIS- modellen kan vara en bra utgångspunkt när man ska göra upp riktlinjer för samarbetet i en kommun.54 För att en placering i samhällsvård ska ge önskat resultat är det viktigt att alla tar ett gemensamt ansvar och väger in de olika funktionernas möjligheter att hjälpa eleven. Elevens föräldrar bör om möjligt finnas med i hela processen. Råden eller stödmaterialet ska vidare ge riktlinjer för hur utbildningsdokumentet kan struktureras och vad det bör innehålla och hur det kan utarbetas. Utredningens bedömning: De uppgifter i utbildningsdokumentet, som dels rör enskilds personliga förhållanden hämtade från skriftlig IUP och åtgärdsprogram, dels de uppgifter som rör enskilds personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt kommer att omfattas av de föreslagna nya bestämmelserna i betänkandet Skolans dokument – insyn och sekretess. Utredningen förslag: Uppgift i utbildningsdokumentet som omfattas av sekretessen i 23 kap. 2 § OSL och av de lagförslag som lämnas i betänkandet Skolans dokument – insyn och sekretess ska kunna lämnas ut av hemkommunen till en enskild som driver en fristående skola. 54 SPSM, SIS; För alla elevers rätt till lärande och utveckling, s. 51, 2010. Utbildning för elever i samhällsvård Utbildningsdokumentet ska i första hand innehålla uppgifter om elevens lärande och vilka moment som eleven lyckats bra med och för vilka moment extra stöd kan behövas. Men det är ofrånkomligt att det liksom i IUP och åtgärdsprogram ofta finns behov att lägga till uppgifter om elevens utveckling eller andra mer personliga uppgifter och även uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser specialpedagogisk insats. Det finns ett krav att sådana uppgifter i skolans dokument ska omfattas av sekretess. Utredningen anser att sådana uppgifter även i utbildningsdokumentet ska omfattas av stark sekretess. Kravet på dokumentation inom skolan har ökat betydligt men enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, gäller sekretess inom skolväsendet för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denna lider men. Sekretessen gäller också dels i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende.55 Bestämmelserna i 23 kap. OSL omfattar dock endast aktivitet hos offentliga huvudmän. Särskilda bestämmelser om en motsvarande tystnadsplikt i verksamhet med enskild huvudman finns i 29 kap. 14 § skollagen. Med särskild elevstödjande verksamhet avses enligt förarbetena sådant särskilt stöd till enskilda elever som går utöver det stöd som varje elev ska få inom ramen för den gemensamma undervisningen och sociala samvaron i skolan.56 En tidigare utredning om sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildningsformer och verksamheter har i sitt betänkande57 gjort följande bedömning om uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram och IUP omfattas av sekretesskyddet i 23 kap. 2 § OSL. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram om- 5523 kap. 2 § OSL. 2009/10:165 s. 949. 57SOU 2011:58, Skolans dokument – insyn och sekretess, s. 143. Utbildning för elever i samhällsvård fattas normalt av det svagare sekretesskyddet som gäller särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Även om åtgärdsprogram kan avse specialpedagogiska insatser har avsikten med bestämmelsen varit att enbart uppgifter som förekommer i verksamhet där specialpedagogiska insatser utförs ska skyddas med den starkare sekretessen. Rättsläget om vilka uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i IUP som omfattas av sekretess är inte helt klart. Uppgifter i omdömen om elevens utveckling i övrigt inom ramen för läroplanen bör omfattas av det svagare sekretesskyddet för särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Också uppgifter som ingår i den framåtsyftande delen av planen om vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen, torde falla innanför detta område. När det gäller omdömen om elevernas kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i är frågan mer komplicerad. Till sin karaktär ligger uppgifterna mycket nära det som är kärnan av det område som är offentligt. Det är därför tveksamt om omdömena skulle omfattas av det sekretesskydd som finns beträffande särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Den ovan nämnda utredningen har i sitt betänkande lämnat författningsförslag på nya sekretessbestämmelser. Utredningen föreslog att uppgifter om enskildas personliga förhållanden i skriftliga IUP och åtgärdsprogram skulle skyddas av sekretess med omvänt skaderekvisit. Sekretessen är inte begränsad till någon särskild verksamhet eller typ av ärende, utan gäller oavsett i vilket sammanhang IUP:n eller åtgärdsprogrammet finns. Slutet i beslut om åtgärdsprogram undantas från sekretessen. Utredningen uppgav vidare att dess författningsförslag i vissa fall i förhållande till 23 kap. 2 § OSL innebar en parallell reglering. Utredningen föreslog även att uppgifter om enskilds personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt skulle få ett starkare sekretesskydd. Utredningen yttrade följande om detta förslag.58 Ett omvänt skaderekvisit i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt skulle innebära ett förstärkt skydd för uppgifter som lämnas av psykolog, kurator eller specialpedagog i elevhälsan till rektor och annan skolpersonal. Det får även betydelse för vilka uppgifter som kan lämnas till enskilda, andra skolmyndigheter m.fl. 58 SOU 2011:58, Skolans dokument - insyn och sekretess s. 150 ff. Utbildning för elever i samhällsvård genom att det med ett omvänt skaderekvisit blir svårare att lämna ut uppgifter till t.ex. en förälder som inte är vårdnadshavare. Sekretessen hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan enskild, andra skolmyndigheter, fristående skolor, annan verksamhetsgren inom myndigheten eller andra myndigheter, om den enskilde samtycker till det. Betänkandets förslag bereds inom . Vi har föreslagit att hemkommunen ska upprätta ett utbildningsdokument om en elev blir placerad i samhällsvård och därigenom är tvungen att byta skola. Utbildningsdokumentet ska innehålla redogörelse om elevens kunskapsutveckling i de ämnen som eleven fått undervisning i, en sammanställning från olika underlag och dokument som finns om eleven på skolan, en beskrivning av det särskilda stöd som rektorn på hemskolan har beslutat om i ett åtgärdsprogram, målet med stödet och resultatet av beslutade åtgärder, samt en beskrivning av vilka särskilda stödinsatser som hemkommunen bedömer att eleven har behov av. Det innebär att uppgifter till utbildningsdokumentet kommer att hämtas från bl.a. skriftliga IUP och åtgärdsprogram. Det kommer också att förekomma uppgifter om enskilds personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt i utbildningsdokumentet. Enligt den ovan nämnda utredningens förslag kommer uppgifter om enskilds personliga förhållanden i skriftlig IUP och i åtgärdsprogram samt uppgifter om enskilds personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt att omfattas av sekretess med omvänt skaderekvisit. Sådana uppgifter i utbildningsdokumentet kommer genom ovan nämnda utrednings förslag omfattas av sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Med hänvisning till ovan nämnda förslag till ändringar i OSL, föreslår utredningen i detta avseende inte några nya bestämmelser i . Utredningens förslag om ett utbildningsdokument innebär att hemkommunen ska lämna över det upprättade utbildningsdokumentet till den nya huvudmannen. I de flesta fall när barn och unga omhändertas i samhällsvård blir de tvungna att byta skola. Genom att vissa uppgifter i utbildningsdokumentet kan komma att omfattas av sekretess försvåras överlämnandet av utbildningsdokumentet till den nya huvudmannen. Trots sekretess kan uppgifter lämnas ut om samtycke ges från vårdnadshavarna eller av myndig elev. Utbildning för elever i samhällsvård emellertid en risk för att vissa vårdnadshavare eller myndiga elever inte samtycker till att utbildningsdokumentet lämnas över till den nya huvudmannen. Om övergången sker mellan skolor under samma kommunala nämnd gäller normalt inte sekretess. Däremot gäller sekretess om skolorna inte lyder under samma kommunala nämnd. Det innebär att sekretessbelagda uppgifter kan komma att lämnas från en myndighet till en annan myndighet. I OSL finns det sekretessbrytande bestämmelser. Av 10 kap. 28 § OSL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Utredningen föreslår en bestämmelse i skollagen som innebär en skyldighet för en hemkommun att lämna ett utbildningsdokument till den nya huvudmannen, i de fall en elev som placeras på ett familjehem eller HVB byter skolhuvudman. Det innebär att sekretessbelagda uppgifter i utbildningsdokumentet trots sekretessen kan lämnas från en myndighet till en annan myndighet. Utredningen gör bedömningen att hemkommunen får, trots sekretessbelagda uppgifter i utbildningsdokumentet, med stöd av 10 kap. 28 § OSL och den föreslagna bestämmelsen om utbildningsdokument i skollagen, lämna ut dokumentet till en annan eller landstingskommunal huvudman eller till SiS. Även med de nya föreslagna bestämmelserna av den ovan nämnda utredningen blir den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL tillämplig. Det medför att utredningen inte behöver lämna förslag till en ny sekretessbrytande bestämmelse för att ett utbildningsdokument ska kunna lämnas ut från hemkommunen till en ny skolhuvudman eller till SiS. Däremot innebär den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL inte att sekretessbelagda uppgifter kan lämnas ut till en enskild som driver fristående skola. Det innebär att hemkommunen inte med stöd av 10 kap. 28 § OSL kan lämna ut sekretessbelagda uppgifter i utbildningsdokumentet till en ny huvudman som är enskild och driver en fristående skola. Utredningen föreslår därför en ny sekretessbrytande bestämmelse i 23 kap. OSL som innebär ett undantag från sekretessen i 23 kap. 2 §. Den föreslagna bestämmelsen innebär att en uppgift i utbildningsdokumentet som omfattas av sekretessen i 23 kap. 2 § OSL ska kunna lämnas ut från hemkommunen till den nya huvudmannen, om det är en enskild som driver en sådan fristående skola som avses i 1 kap. 3 § skollagen. Undantaget ska även avse den tidigare nämnda utredningens Utbildning för elever i samhällsvård sekretessförslag om uppgifter om enskilds personliga förhållanden i skriftlig IUP och åtgärdsprogram. Utredningens bedömning: De uppgifter i utbildningsdokumentet, som rör enskilds personliga förhållanden hämtade från skriftlig IUP och åtgärdsprogram liksom övriga uppgifter som omfattas av tystnadsplikten i skollagen, kommer att omfattas av dels gällande bestämmelse i 29 kap. skollagen, dels av den föreslagna nya bestämmelsen i betänkandet Skolans dokument – insyn och sekretess. Som tidigare nämnts finns det särskilda bestämmelser om tystnadsplikt i verksamhet med enskild huvudman i 29 kap. 14 § skollagen. Av bestämmelsens andra stycke framgår att den som är eller har varit verksam inom enskilt bedriven grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola får inte obehörigen röja vad han eller hon i sådan elevhälsoverksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt har fått veta om någons personliga förhållanden. Han eller hon får inte heller obehörigen röja uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Utredningen om sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildningsformer och verksamheter har i sitt betänkande föreslagit en ny bestämmelse om tystnadsplikt.59 Den föreslagna bestämmelsen om tystnadsplikt ska så långt som möjligt motsvara den föreslagna sekretessen för uppgift om enskildas personliga förhållanden i skriftlig IUP och åtgärdsprogram. Uppgifter om enskildas personliga förhållande i skriftlig IUP och åtgärdsprogram ska omfattas av tystnadsplikt. Vidare ska enligt förslaget, uppgifterna omfattas av tystnadsplikt oavsett var dokumenten finns och den bör således inte vara begränsad till viss verksamhet eller ärendetyp. Den föreslagna lagbestämmelsen om tystnadsplikt innebär i vissa fall i förhållande till 29 kap. 14 § skollagen en parallell reglering. Utredningen anser att de uppgifter i utbildningsdokumentet, som rör enskilds personliga förhållanden hämtade från skriftlig IUP 59 SOU 2011:58, Skolans dokument – insyn och sekretess, s. 212 ff. Utbildning för elever i samhällsvård och åtgärdsprogram liksom övriga uppgifter som omfattas av tystnadsplikten i 29 kap. 14 § skollagen, kommer att omfattas av dels gällande bestämmelse i 29 kap. skollagen, dels av den föreslagna nya bestämmelsen i betänkandet Skolans dokument – insyn och sekretess. Med hänsyn till detta föreslår utredningen inga nya regler om tystnadsplikt för uppgifter i utbildningsdokumentet. Behörig att lämna ut uppgift som omfattas av tystnadsplikt När det gäller röjande av uppgifter som omfattas av tystnadsplikt är det endast obehörigt röjande som är förbjudet. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. I utredningens förslag om utbildningsdokument framgår att elevens nuvarande huvudman ska till hemkommunen lämna de uppgifter som kommunen behöver för att kunna upprätta ett utbildningsdokument. Detta medför att en enskild huvudman är behörig att lämna ut uppgifter som omfattas av tystnadsplikt till hemkommunen så att hemkommunen kan upprätta ett utbildningsdokument. 4 Utbildning för elever vid HVB 4.1Bestämmelser om undervisning vid HVB I utredningens uppdrag ingår att utreda om undervisning i vissa fall ska kunna ske vid ett HVB och hur den i så fall lämpligast bör utformas. Varken i den gamla eller nya skollagen finns det några uttryckliga bestämmelser om den undervisning som i vissa fall sker på ett HVB. har i sin rapport vid Hem för vård eller boende, HVB – Elever får inte den undervisning de har rätt till (Rapport 2010:2) bedömt att undervisning vid HVB kan ske i enlighet med bestämmelsen om särskild undervisning vid sjukhus eller annan motsvararande institution som reglerades i 10 kap. 3 § den gamla skollagen. SKL1 har gjort samma bedömning om att undervisningen vid HVB omfattas av bestämmelsen om särskild undervisning vid sjukhus eller en motsvarande institution i den nya skollagen. Särskild undervisning vid sjukhus eller motsvarande institution utgör en särskild utbildningsform vid sidan av skolväsendet för barn och ungdomar. Syftet med sådan undervisning är att så långt det är möjligt kompensera för den undervisning som eleven inte kan delta i. I den nya skollagen regleras sådan undervisning i 24 kap. 17–19 §§. I förarbetena till den nya skollagen nämns inte vad som avses med motsvarande institution. Det framgår således inte om med motsvarande institution kan avses HVB. I och med att den nya skollagen trädde i kraft har ansvaret för den särskilda undervisningen vid sjukhus och motsvarande institution överförts till den kommun där sjukhuset är beläget. Det har framkommit vid utredningens kontakter med ett flertal kommuner och HVB att eftersom flera kommuner har tolkat skollagen så att HVB är detsamma som motsvarande institution har kommunerna 1 SKL; Upphandling och uppföljning av HVB – För barn och unga, s. 20. Utbildning för elever vid HVB sedan införandet av den nya skollagen utgått från att det är kommunerna där hemmet är beläget som har ansvar för den särskilda undervisning som bedrivs vid HVB. I kapitel 6 föreslår utredningen att begreppet sjukhus eller en motsvarande institution ska ändras. 4.2Granskning av placerade elevers skolgång vid HVB Skolinspektionen granskade undervisningen vid de flesta HVB som bedrev undervisning för elever på hemmen. Granskningen omfattade 114 placerade elever på 31 olika HVB. Skolinspektionens utgångspunkt för granskningen var att alla elever i åldern 7–har skolplikt och har rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Skolinspektionen granskade om denna rättighet även förverkligades för de placerade elever som fick undervisning vid HVB. De viktigaste iakttagelserna i granskningen var följande. Elevens rätt till utbildning inskränktes genom att de placerade eleverna inte fick undervisning i tillräcklig utsträckning. Det gällde både att eleverna inte fick undervisning i alla ämnen eller inte fick den undervisningstid de skulle ha haft rätt till om de hade fått undervisning i en reguljär skola. Alla elever som fick undervisning vid HVB hade anpassad studiegång men i de flesta fall saknades både utredningar och beslut om den anpassade studiegången. Skolinspektionen menade att detta var allvarligt eftersom inskränkningen av elevernas rätt till utbildning skett på osäker grund. En annan iakttagelse från Skolinspektionen var att om HVB skulle erbjuda undervisning i fler ämnen än vad de gjorde skulle flera HVB ha svårt att erbjuda det i befintliga lokaler. Inspektionen konstaterade att det snarare blev de begränsningar som fanns på hemmet som avgjorde vilken utbildning eleven fick än elevens egna förutsättningar och behov. Skolinspektionen fann under sin granskning att det fanns anledning att ifrågasätta om elevernas problematik verkligen krävde så stora inskränkningar som särskild undervisning innebar. Inspektionen konstaterade vidare att huvudmännen för elevernas ordinarie skolor var passiva när det gällde att säkerställa elevernas rätt till utbildning. var det i kommunen och inte skolan som var aktiv i kontakten med HVB. HVB och de för eleverna ansvariga skolhuvudmännen hade svårt att hitta former för att samverka både före och under placeringen vilket kunde påverka elevens rätt till utbildning. I samband med placeringen gavs inte den nödvändiga Utbildning för elever vid HVB informationen om elevens utbildningsbakgrund till det mottagande hemmet för att undervisningen skulle kunna genomföras och anpassas på ett sätt som utgick från elevens behov och förutsättningar. Dessutom var skolhuvudmännen passiva vad gällde att följa upp elevens utveckling under placeringen. Skolinspektionen granskade också hemkommunernas uppföljning av de placerade barnens och ungdomarnas utbildning vid HVB. Granskningen omfattade 45 kommuner och syftade till att ta reda på hur bevakningen från elevernas hemkommuner av deras rätt till utbildning gick till inom områdena: samverkan mellan socialrespek- tive utbildningsförvaltningarna, information och dokumentation inom hemkommunen och mellan hemkommunen och mottagande skola, konsekvenser av bristande hantering och vilka rutiner som finns i de fall där eleven inte får den undervisning han eller hon har rätt till. Skolinspektionen har efter sin tillsyn fattat enskilda beslut för alla de 45 kommunerna. Skolinspektionen konstaterade i sin granskning av kommunerna att det inte alltid fanns någon tjänsteman från elevernas hemkommuner som höll sig underrättad om hur skolan för elevernas del fungerade.2 Det största problemet var att de skolansvariga i hemkommunen spelade en för liten roll för elevernas skolgång och överlämnade ansvaret till socialnämnderna som stod för själva placeringen. Det gjorde att det inte var ansvariga för skolan som följde upp rätten till utbildning. Det fanns många faktorer som försvårade samverkan mellan förvaltningarna. Sekretessreglerna gjorde det svårt att utbyta information mellan de ansvariga förvaltningarna. Det fanns inte heller reglerat vilket ansvar skolförvaltningen faktiskt hade för de placerade elevernas skolgång. Skolinspektionen konstaterade att en del kommuner arbetade medvetet med att öka skolförvaltningarnas delaktighet. Alla parter var överens om att en bra skolgång var viktig för elevernas fortsatta möjligheter. I utredningens uppdrag ingår att se över regleringen av den undervisning som bedrivs vid hemmen för elever som är placerade vid HVB. I detta kapitel avses inte den undervisning som sker vid en fristå- 2 Skolinspektionens artikel Samverkan om HVB elever brister och Skolinspektionens 45 beslut om dess tillsyn av hemkommunernas uppföljning av de placerade barnens och ungdomarnas utbildning vid HVB. Utbildning för elever vid HVB ende skola som ett HVB driver och som godkänts av Skolinspektionen. Sådan undervisning omfattas av de bestämmelser som reglerar fristående skolor i skollagen. Som utredningen har nämnt finns varken i den gamla eller nya skollagen några uttryckliga bestämmelser om den undervisning som i vissa fall sker på HVB. Skolinspektionen har som tidigare påpekats bedömt att undervisning vid HVB kunde ske i enlighet med bestämmelsen om särskild undervisning vid sjukhus eller annan motsvararande institution som reglerades skollag. SKL har gjort samma bedömning avseende undervisning vid HVB när det gäller den nya skollagen, nämligen att undervisning som bedrivs vid HVB kan ske i enlighet med bestämmelsen om särskild undervisning vid sjukhus eller en motsvarande institution i nya skollagen. Det framgår inte av förarbetena till den nya skollagen om med en motsvarande institution kan avses HVB, se mer om detta i avsnitt 6.2.3. Utredningen kan konstatera att det inte finns någon uttrycklig reglering i skollagen av den undervisning som bedrivs på HVB. Utredningen kan vidare fastställa att det inte framgår av skollagen eller förarbetena till skollagen att sådan undervisning omfattas av bestämmelserna om särskild undervisning i 24 kap. skollagen. Det är viktigt att samhället säkerställer att även barn och ungdomar som vistas på HVB ska få en likvärdig utbildning. En första förutsättning för ett sådant säkerställande är att det finns lika tydliga och klara bestämmelser för den undervisning dessa barn får som de som gäller för barn inom skolväsendet. 4.4Ska HVB få anordna undervisning? Utredningens bedömning: HVB ska inte ges en generell möjlighet att anordna undervisning vid HVB för barn och unga som placeras där. Enligt utredningens direktiv ingår att bedöma om det är lämpligt att undervisning för barn och unga som är placerade vid HVB i vissa fall ska kunna bedrivas vid hemmet eller om kommunen där hemmet är beläget bör ansvara för undervisning för placerade barn och unga inom den ordinarie skolverksamheten. Utbildning för elever vid HVB Samhället har fokuserat mer på att barn och ungdomar som är placerade på HVB inte bara ska få en bra behandling utan även en likvärdig utbildning av hög kvalitet vid sin vistelse vid ett HVB. Social rapport visar att ungdomar som är institutionsplacerade har lägre utbildningsnivå än andra ungdomar. En rapport från visar att de placerade ungdomarna själva lade stor vikt vid skolundervisning och ville ha mer undervisning än vad de fick.3 Även av Skolinspektionens granskning framgår att eleverna framfört i samtal att de ville ha mer undervisning än vad de erbjöds på HVB.4 Utredningen kan konstatera att det är tydligt att många unga förstår vikten av att ha en bra utbildning och att de själva inte är nöjda med den utbildning de får vid HVB och särskilda ungdomshem utan vill ha fler undervisningstimmar och undervisning i fler ämnen än vad de får . Det är därför viktigt för utredningen att säkerställa att de unga vid HVB får den utbildning som de själva önskar och har rätt till.