sou · H0B373 · 2012-11-09 00:00:00 — Ett sådant system för tillsynen ökar på förtroendet för arbetsplanesystemet. Bland annat bör det ske en löpande granskning av dem som innehar undersökningstillstånd så att de uppfyller kraven för att få behålla tillstånden. Det är viktigt för att stärka fastighetsägarnas och rättighetshavarnas ställning även efter det att undersökningstillståndet meddelats (jmf. Det ankommer emellertid inte på utredningen att bestämma hur en sådan systematisk tillsyn ska gå till. Det hör till bergmästarens uppgift som chef för att utveckla formerna för tillsynen. 13Frågor som rör ursprungsbefolkningen Av 1 kap. 3 § minerallagen framgår att undersökning enligt minerallagen avser arbete i syfte att påvisa en mineralfyndighet och dess ekonomiska värde och beskaffenhet i övrigt, i den mån sådant arbete innebär intrång i markägarens eller annan rättighetshavares rätt. Enligt 3 kap. 3 § fjärde stycket minerallagen ska undersökningsarbetet utföras så att minsta skada och intrång vållas på annans egendom eller på natur- och kulturmiljön. Utgångspunkten i de förarbeten som rör minerallagen har länge varit att undersökningsarbetet vanligtvis inte medför någon större påverkan på naturmiljön.1 Utredningen har kontaktats av representanter för samerna som framfört att undersökningsverksamheten emellertid utgör ett hot mot rennäringen, och i förlängningen också ett hot mot den samiska kulturen. Frågan är vilket skydd den svenska lagstiftningen ger mot intrång i renskötselrätten vid undersökning enligt minerallagen. Enligt nuvarande bestämmelser i minerallagen får delgivning med innehavare av renskötselrätt ske genom att arbetsplanen delges den sameby som innehavarna tillhör. Utredningen har kontaktas av Vaapsten Sïjte, en förening bestående av samer inom det geografiska området Vapstens sameby inom . Vaapsten Sïjte har anfört att vore en mer lämplig företrädare för den samiska befolkningen i arbetsplaneprocessen. Avsnittet inleds med en översiktlig genomgång av de bestämmelser som rör renskötselrätten. Därefter följer en diskussion kring de båda frågor som rör ursprungsbefolkningen som framkommit . 1 Se t.ex. prop. 1974:32 s.146 och 1997/98:47 s. 16. Frågor som rör ursprungsbefolkningen Enligt 1 § rennäringslagen (1971:437) (RNL) får den som är av samisk härkomst enligt bestämmelserna i lagen använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Denna rätt kallas renskötselrätt. Renskötselrätten får endast utövas av den som är medlem i en sameby. I likhet med andra bruksrätter, t.ex. vanlig nyttjanderätt och servitut, räknas renskötselrätten till kategorin särskild rätt till fastighet.2 Sådana rättigheter behandlas på speciellt vis vid t.ex. expropriation och annan inlösen av mark. Renskötselrätten har emellertid vissa särskilda egenskaper.3 I motsats till nyttjanderätt till fastighet, t.ex. hyra och arrende, är renskötselrätten inte begränsad i tiden och den gäller oberoende av avtal. Detta framgår av 1 § andra stycket RNL, av vilken det framgår att renskötselrätten tillkommer den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd. I det så kallade skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1) uttalade att renskötselrätten inom de i målet aktuella fjällområdena uttömmande reglerades av rennäringslagen. intog emellertid ståndpunkten att renskötselrätten allmänt sett inte berodde av någon lagstiftning; om rennäringslagen skulle upphävas skulle renskötselrätten bestå, så länge den utövas. slog också fast att renskötselrätten utgör egendom enligt grundlagen (se dåvarande 2 kap. 18 § regeringsformen) och att den liksom äganderätten har grundlagsskydd. I likhet med andra nyttjanderätter är renskötselrätten begränsad på så sätt att den bara får utövas inom visst område, det s.k. renskötselområdet, som framgår av 3 § RNL. Bestämmelsen skiljer mellan året-runt-markerna och vinterbetesmarkerna. Året-runt- markerna och viss vinterbetesmark är fördelade mellan samebyarna i särskilda byområden, vilket framgår av 6 § RNL. Indelningen i byområden görs enligt 7 § RNL av . Som ovan anförts ger renskötselrätten samerna rätt att använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Rätten måste således utövas som markägare och andra nyttjanderättshavare använder marken.4 I motsats till andra nyttjanderätter, som 2B. , Samerätt En översikt, 2004, s. 45. 3SOU 2001:101 s. 107 f. Frågor som rör ursprungsbefolkningen t.ex. arrende, finns det inget avtal som preciserar parternas skyldigheter mot varandra. I stället är det lagstiftningen som har fått ange skyldigheterna. Samernas civilrättsliga rättigheter i förhållande till markägare eller andra enskilda framgår, dock inte uttömmande, av 15–25 §§ RNL. Där framgår det sammanfattningsvis att samebyn för medlemmarnas gemensamma behov får använda byns betesområde för renbete. Vidare får samebyn och i viss utsträckning även enskilda medlemmar uppföra anläggningar som behövs för renskötseln. Samebyn har också rätt att flytta byns renar mellan skilda delar av betesområdet. Medlem i sameby får jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när renskötsel är tillåten där.5 Dagens samebyar bildades med anledning av rennäringslagen, genom att de tidigare lappbyarna ombildades till samebyar vid lagens ikraftträdande. Samebyarnas ändamål ansågs i första hand vara att genom samverkan av alla renägare inom byns betesområde få till stånd ett rationellt utnyttjande av betesmarker och arbetskraft med minimum av skadegörelse för tredje man.6 Samebyns uppgift angavs också vara att liksom lappbyarna företräda den inom renskötselområdet bosatta samiska befolkningen gentemot statliga och kommunala myndigheter. finns det 51 samebyar.7 Av samebyarna är 33 stycken fjällsamebyar vilka har sina året-runt-marker ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen och sina vinterbetesmarker nedanför odlingsgränsen eller utanför renbetesfjällen. Tio av samebyarna är skogssamebyar som har sina åretruntmarker ovanför lappmarksgränsen och sina vinterbetesmarker nedanför denna gräns. Åtta av samebyarna är koncessionssamebyar vars gränser och fortsatta renskötsel fastställs av i . Inom samebyarna finns ett varierande antal renskötselföretag och varje företag består i sin tur av en eller flera renägare. Som angetts ovan har samerna ensamrätt att bedriva renskötsel. Det framgår av bestämmelsen i 1 § tredje stycket RNL, enligt vilken renskötselrätt endast får utövas av den som är medlem i sameby. 1971:51 s. 160 f. 7SOU 2001:101 s. 123. Frågor som rör ursprungsbefolkningen Medlem i sameby är enligt 11 § RNL same som deltar i renskötsel inom byns betesområde och same som har deltagit i renskötsel inom byns betesområde och haft detta som stadigvarande yrke och inte övergått till annat huvudsakligt förvärvsarbete. Medlem i sameby är även den som är make eller hemmavarande barn till medlem enligt ovan eller som är efterlevande make eller underårigt barn till avliden sådan medlem. En sameby får också som medlem anta annan same, om denne avser att med egna renar driva renskötsel inom byns betesområde. Med renskötande medlem i sameby avses medlem som själv eller genom sitt husfolk driver renskötsel med egna renar inom byns betesområde (13 § RNL). En sameby har till ändamål att enligt bestämmelserna i för medlemmarnas gemensamma bästa ombesörja renskötseln inom byns betesområde. Samebyn får inte driva annan ekonomisk verksamhet än renskötsel (9 § RNL). Verksamheten har utformats på skilda sätt i olika samebyar.8 I vissa samebyar sker en stor del av verksamheten kollektivt inom samebyn och i andra samebyar bedrivs verksamheten mer individuellt av renskötselföretaget. Rennäringens struktur ser också olika ut i skilda delar av landet. I utredningsdirektiven anges att människor i olika delar av landet engagerat sig mot undersökningar av koncessionsmineral. Det anförs att långt ifrån alla undersökningar leder till gruvverksamhet och att prospektering i tidiga skeden genomförs med liten eller ingen påverkan på markanvändningen. Två av de samebyar som har kontaktat utredningen, Girjas och Laevas samebyar, har emellertid framfört att till synes små undersökningsingrepp kan medföra stora problem för rennäringen. Ett borrningsarbete på en flyttled under en olämplig tidperiod kan till exempel innebära att renarna tar fel väg över vägar eller järnvägar, med risk för olyckor som följd. Samebyarna har anfört att det intensifierade undersökningsarbetet , i kombination med annan exploatering inom renskötselområdet, innebär återkommande störningar som undergräver möjligheterna till renskötsel. 8 A.a. s 130. Frågor som rör ursprungsbefolkningen en förutsättning för den samiska kulturen, innebär hotet mot rennäringen i förlängningen också ett hot mot den samiska kulturen, åtminstone för vissa samebyar. Frågan är vilket skydd renskötselrätten har i lagstiftningen. 13.3.2Renskötselrätten, grundlagen och Den bestämmelse i grundlagen som kan ha betydelse för skyddet för renskötselrätten är inledningsvis 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen (RF). Enligt bestämmelsen ska samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas. Bestämmelsen är att se som en målsättning och ger utryck för lagstiftarens goda vilja, men medför inga rättigheter för enskilda medborgare.9 Bestämmelsen kan dock användas som vägledning vid tolkning av andra grundlags- och lagbestämmelser. Rennäringen anses också ha ett folkrättsligt skydd. Enligt artikel 27 om politiska och medborgerliga rättigheter (ICCPR)ska, i de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter, de som tillhör sådana minoriteter inte förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion och använda sitt eget språk. Bestämmelsen anses ge skydd för samernas kulturliv, framför allt rennäringen.10 Hur långt det folkrättsliga skyddet går är emellertid svårt att fastställa, men det sträcker sig troligtvis inte längre än skyddet enligt svensk rätt. De folkrättsliga reglerna fungerar istället som en viss garanti för att framtida lagändringar inte medför något hot mot samekulturen. Samernas rättigheter har också behandlats i praxis. Ett avgörande mål är den s.k. skattefjällsdomen (NJA 1981 s. 1), som avsåg en tvist med staten om bättre rätt till fjällområden i norra . Samerna förlorade målet, men slog i målet fast vissa för samerna viktiga principer. I domen uttalade domstolen att renskötselrätten inte enbart grundas på , utan även på urminnes hävd. Det innebär att samerna har en över tiden bestående bruksrätt till mark som gäller oavsett lagstiftning, så länge de fortsätter att bruka marken. slog också fast att renskötselrätten utgör egendom enligt grundlagen och att renskötselrätten, i likhet med äganderätten, därför har grundlagsskydd. 9 B. , Samerätt En översikt, 2004, s.15 f. Frågor som rör ursprungsbefolkningen En grundlagsregel som kan bli aktuell i detta sammanhang är 2 kap. 15 § regeringsformen (RF) som avser egendomsskydd. En- ligt bestämmelsen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Av andra stycket samma bestämmelse framgår att den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning ska också tillförsäkras den vars användning av mark eller byggnad inskränks av det allmänna på ett sådant sätt att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller betydande skada uppkommer. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Skyddet enligt 2 kap. 15 § RF avser följaktligen både skydd mot upphävande av renskötselrätten och ett skydd mot inskränkningar av denna rätt. Rätten till respekt för egendom slås också fast i (EKMR) regler, i artikel 1 i konventionens första tilläggsprotokoll, som gäller som lag i (se 2 kap. 19 § RF). Även i denna bestämmelse slås det fast att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. 13.3.3Skyddet för renskötselrätten i praxis Frågan om skyddet för inskränkningar renskötselrätten har prövats i praxis, bland annat av Kammarrätten i i mål nr 2658-05 av . meddelade inte prövningstillstånd. I målet hade bland annat Vapstens sameby motsatt sig förlängning av ett antal undersökningstillstånd inom samebyns renskötselområde. Samebyn anförde att omfattningen av nu aktuella, tillsammans med tidigare meddelade undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner inom samebyns område påverkade samebyns möjligheter att bedriva renskötsel enligt önskvärda former och utformningen av minerallagens regler gjorde det omöjligt för samebyn att begära ersättning för alla de intrång som den drabbats av. Samebyn gjorde därför gällande att bestämmelserna i 2 kap. minerallagen stred mot 2 kap. 18 § RF (nuvarande 2 kap. 15 § RF), artikel 1 i det första tilläggsprotokollet och artikel 8 i Frågor som rör ursprungsbefolkningen EKMR.11 Samebyn gjorde också gällande att bestämmelserna stred mot artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR). Enligt samebyn utgjorde ICCPR folkrättslig sedvanerätt och skulle därför beaktas av domstolen. Vidare anförde samebyn att reglerna i måste beaktas. Kammarrätten konstaterade att de allmänna förutsättningarna för förlängning av undersökningstillstånd enligt bestämmelserna i 2 kap. 6 § minerallagen förelåg. När det gäller tillämpningen av folkrätten anförde kammarrätten att den var begränsad till att döma i enlighet med svensk författning och att den inte skulle beakta åtaganden och skyldigheter som framgår av internationella överenskommelser som inte inkorporerats i svensk lag. Bestämmelserna i kunde därför endast beaktas i den mån de kommit till uttryck i svensk lagstiftning. När det gällde bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen, artikel 1 i det första tilläggsprotokollet och artikel 8 i EKMR förklarade kammarrätten att de inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Det konstaterades att det enligt såväl RF som EKMR är tillåtet med lagstiftning som innebär inskränkningar av ägarens rådighet över sin egendom om sådan lagstiftning är nödvändig i det allmännas intresse. En grundläggande princip är dock att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom eller annat sådant förfogande förutsätter att det föreligger proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar. Kammarrätten anförde att även om bestämmelserna angående undersökningstillstånd/undersökningsarbete kan innebära viss inskränkning av den enskilde markägarens möjligheter att använda sin egendom kan denna inskränkning generellt sett inte vara att anse som särskilt betungande och att det i målet inte har framkommit annat än att renskötseln skulle kunna komma att påverkas annat än marginellt. Kammarrätten hänvisade också till att bolaget är skyldigt att bedriva undersökningsarbetet på ett sådant sätt att intrånget minimeras samt att bolaget är skyldigt att utge ersättning för skador på fastigheten. Med hänsyn härtill bedömde kammarrätten att beslutet att meddela undersökningstillstånd inte kunde anses strida mot proportionalitetsprincipen. 11 Artikel 8 EKMR stadgar att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Frågor som rör ursprungsbefolkningen inte heller att 2 kap. utgjorde något hinder mot att förlänga undersökningstillstånden. Domstolen beslutade således att de aktuella undersökningstillstånden skulle förlängas. Målet ovan är endast ett exempel på ett flertal där dessa frågor har prövats. Sammanfattningsvis kan sägas att det är en entydig praxis enligt vilken beslutet att bevilja undersökningstillstånd inte har ansetts innebära en sådan inskränkning i möjligheterna att nyttja det aktuella området att det strider mot artikel 27 ICCPR, 2 kap. 15 § RF, artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till eller artikel 8 . har flera utredningar genomförts av den för att kunna hitta en lösning på frågan om samernas rättigheter. 1997 utsågs en särskild utredare med uppgift att utreda frågan om kan ratificera konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder och vilka åtgärder som i sådant fall skulle krävas för att skulle kunna efterleva bestämmelserna. () är ett av med uppgift att bevaka frågor som rör arbetsvillkor och diskriminering, bland annat ursprungsfolkens arbets- och levnadsvillkor. har utarbetat konvention 169 som innehåller bestämmelser och åtaganden till skydd för ursprungsfolken. Konventionen innebär bland annat att de stater som ansluter sig ska erkänna ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt till mark som de traditionellt innehar och vidta åtgärder för att skydda deras rätt att nyttja annan mark som de traditionellt haft tillträde till för sin traditionella verksamhet.12 Konventionen ställer också särskilda krav på att ursprungsfolken ska ha möjlighet till inflytande över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar när sådana åtgärder angår dem. Konventionen trädde i kraft och har bland annat och anslutit sig. lade utredningen fram betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i . Frågan om anslutning till konvention nr 169 (SOU 1999:25). Enligt utredningen uppfyllde konventionens krav i de allra flesta avseenden. Problemet med anslutningen var enligt utredningen framför allt reglerna om samernas rättigheter till mark. Konventionen ställer krav på att staterna ska 12 SOU 1999:25 s. 15 f. Frågor som rör ursprungsbefolkningen erkänna ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt till mark som de traditionellt innehar. Enligt utredarens bedömning når de markrättigheter som samerna har inte upp till konventionens krav på starkt skyddad rätt till nyttjande och besittning av marken.13 Bland annat anses skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten inte tillräckligt stark. Som exempel anförds att den som inom året-runt- markerna äger eller brukar mark där renskötsel bedrivs inte får vidta åtgärder som medför avsevärd olägenhet för renskötseln. Det innebär att andra åtgärder, som medför olägenhet för renskötseln, är tillåtna. Vidare har staten enligt 32 § RNL möjlighet att inom året- runt-markerna upplåta nyttjanderätt till mark även om det innebär olägenhet för renskötseln. Skyddet för renskötselrätten är i detta fall svagare än för andra nyttjanderätter.14 Utredarens bedömning var att kunde ansluta sig till konvention nr 169 men att detta krävde ett antal åtgärder. För det första måste den mark som samerna har rätt till enligt konventionen identifieras, och för det andra omfattningen av samernas jakt- och fiskerätt inom den mark de traditionellt innehar klarläggas. Utredningen konstaterade vidare att samerna måste få ett starkare skydd mot inskränkningar i renskötselrätten för att nå upp till konventionens krav, ett skydd som motsvarar vad som gäller för andra nyttjanderätter av mark. Utredaren ansåg också att minerallagen och lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter måste ändras så att de samebyar som berörs av ansökan om undersökningstillstånd enligt dessa lagar ges rätt till samråd innan utforskning tillåts samt att samråd med sker innan undersökning och exploatering av eller torv tillåts inom renskötselområdet.15 har ytterligare utredningar genomförts. lade fram ett lagstiftningsförslag, En ny rennäringspolitik – öppna samebyar och samverkan med andra markanvändare (SOU 2001:101). Jakt och fiskerättsutredningen lade 2005 fram sitt förslag Jakt och fiske i samverkan (SOU 2005:116). Utredningens uppdrag var att så långt som möjligt klarlägga grunderna och omfattningen av samebymedlemmarnas och markägarnas jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen. presenterade för renskötselområdet sitt betänkande Samernas sedvanemarker (SOU 2006:14), en utrednings vars syfte var att klarlägga den yttre 13SOU 1999:25 s. 16 och s. 145 ff. 14A.a s. 152. Frågor som rör ursprungsbefolkningen gränsen för renskötselområdet samt hur marken inom renskötselområdet skall indelas enligt artikel 14 i konvention nr 169. Som framgått är frågan om skyddet för renskötselrätten en omdebatterad fråga. Markfrågan och frågan om jakt- och fiske är svåra att lösa på grund av att markägare ser en stor risk med att ett ökat samiskt inflytande innebär att deras rättigheter minskas. Det saknas utrymme att i detta betänkande gå närmare in på denna fråga och den ligger till stor del utanför utredningens uppdrag. Den slutsats som kan dras av denna korta sammanställning är att renskötselrättens innebörd är en omdiskuterad fråga och att rättsläget på detta område i många fall är oklart. Utredarens bedömning: Övergripande markanvändningsfrågor kan inte lösas inom ramen för en prövning av undersökningstillstånd enligt minerallagen. Frågan om hur markanvändningsfrågor ska lösas i de fall mineralnäringen och rennäringen inte kan samexistera bör föras in på den politiska arenan och lyftas till en högre nivå så att olika intressen kan vägas samman till en övergripande bedömning. Det har framkommit att undersökningsarbete kan innebära ett hot mot rennäringen. Girjas och Laevas sameby har framfört att även undersökningsarbete av liten omfattning kan medföra stora problem för rennäringen om de utförs på fel plats . Ett borrningsarbete på en flyttled renarna ska förflytta sig från ett betesområde till ett annat kan innebära att renarna blir rädda och tar fel väg, med påkörning eller fallolyckor som följd. Samebyarnas betesområden är begränsade och val av en annan väg mellan betesområdena kommer att inkräkta på andra samebyars områden. Samebyarna har vidare anfört att den växande undersökningsverksamheten i kombination med annan exploatering inom renskötselområdet innebär återkommande störningar som undergräver möjligheterna till renskötsel. Eftersom rennäringen är en förutsättning för den samiska kulturen, innebär hotet mot rennäringen i förlängningen också ett hot mot väsentliga delar av den samiska kulturen. Det argument som ofta framförs i detta sammanhang är att undersökningsarbetet vanligtvis medför liten eller Frågor som rör ursprungsbefolkningen Jag menar då att man bortser från den kumulativa effekt som kan uppstå av upprepade undersökningar inom ett renskötselområde. Ett annat argument som ofta framhålls är att undersökningsverksamhet väldigt sällan leder till en gruva. Så är visserligen fallet. Det går dock inte att med detta argument undanröja det faktum att i de enstaka fall ett undersökningstillstånd leder till en gruva kan de motstående intressena mellan gruvverksamheten och rennäringen inte lösas på annat sätt än att den senare får ge vika för den förra. En gruva innebär så stora ingrepp i naturen att rennäring inom samma område och runt den kan väsentligen försvagas eller i yttersta fall bli omöjlig att bedriva. De samebyar som på detta sätt blir av med sin renbetesmark kan inte heller kompenseras genom annan mark. Dessa motstående intressen mellan mineralnäringen och rennäringen går inte att lösa genom justeringar av undersökningstillståndsprocessen. Frågan om rennäringens förutsättningar bör istället sättas i ett större perspektiv. Jag anser att statsmakten bör ge ett svar på hur rennäring och mineralnäring förhåller sig till varandra och när förhållandena råder som överväger till den ena eller den andres fördel. I vissa fall kan dessa näringar samexistera. I vissa fall är detta emellertid inte möjligt. Vilken verksamhet ska då ha företräde framför den andra?