sou · H0B371 · 2012-10-31 00:00:00 — Det kan möjligen hävdas att detta i enskilda kom- muner skulle möjliggöra förenklingar eller större hänsynstagande till t.ex. regionala förhållanden vad gäller markvärdesstegring m.m. Om sådana modeller ska tillåtas, måste dock reglerna utformas så att de inte kan användas för att kringgå den nämnda begräns- ningen till skydd för tomträttshavarna. På samma sätt som i 1997 och förslag måste regelverket därför innefatta den begräns- ningen att den avgäld som räknas fram med den avtalade modellen inte får överstiga den avgäld som den i lagen angivna modellen leder till. Enligt vår mening talar – såvitt gäller det slag av tomträtter som det här är fråga om, småhustomträtter – övervägande skäl mot en avtalsfrihet av det diskuterade slaget. Parternas faktiska behov av att införa egna modeller torde vara förhållandevis begränsat. Användandet av avvikande modeller torde också leda till att avgälds- systemet blir, sett från tomträttshavarnas perspektiv, mindre över- skådligt och begripligt. Även för kreditgivare och andra tredje män som kan ha intresse av att följa tomträtternas avgäldsutveckling torde förekomsten av avvikande modeller vara en nackdel. Parternas avtalsfrihet bör därför enligt vår mening vara begrän- sad till en möjlighet att i samband med en enskild omreglering komma överens om en lägre avgäld än den som lagens bestäm- melser leder till. Detta bör dock inte gälla helt undantagslöst. Vid nyupplåtelse av tomträtt bör det finnas ett visst utrymme för avtal som under en övergångstid leder till högre avgälder än vad lagens regler gör. Skälen för det är följande. En utgångspunkt vid utformningen av ett förenklat avgälds- system bör vara att systemet inte minskar fastighetsägarnas – vanli- gen kommunernas – intresse för att upplåta mark med tomträtt. Reglerna bör därför vara utformade så att fastighetsägarna vid upp- låtelsen har möjlighet att ta ut en avgäld som ger dem täckning för de kostnader som de har haft för markupplåtelsen. Dessa kostnader utgörs inte enbart av kostnader för själva marken utan hit hör även tillkommande kostnader för exploatering, administration m.m. Därför skulle den ordning som vi föreslår – och som innebär bl.a. att avgälden bestäms som en ränta på ett avgäldsunderlag som på visst sätt svarar mot markens värde (se närmare nedan) – inte alltid ge kommunerna täckning för deras kostnader med anledning av Detta talar för att det i början av tomträttsupplåtelsen bör vara möjligt att ta ut en högre avgäld. På grundval av ett liknande resonemang föreslogs det i de lag- rådsremisser som beslutades och dels att det skulle råda full avtalsfrihet i fråga om avgälden för den första avgälds- perioden, dels att fastighetsägaren alltid skulle ha rätt till minst den avgäld som hade utgått under den första avgäldsperioden. Även vi anser att övervägande skäl talar för att det bör råda avtalsfrihet i fråga om avgälden av tomträttsupplåtelsen. Effekterna av denna avtalsfrihet bör dock – till skillnad från vad som föreslogs i de båda lagrådsremisserna – vara begränsade till av tomträttsupplåtelsen; därefter bör lagens regler, tvingande till tomträttshavarens fördel, gälla fullt ut. Därmed kom- mer den inledande avtalsfriheten inte att innebära någon nämnvärd inskränkning i det konsumentskydd som lagen bör ge tomträtts- havaren. torde en sådan reglering ge fastighetsägaren till- räcklig möjlighet att kompensera sig för de ovan nämnda kost- naderna som uppkommer i anslutning till tomträttsupplåtelsen. I en särskild situation bör dock vad som har sagts om avtals- frihet av tomträttsupplåtelsen inte gälla, nämligen då tomträttsupplåtelsen ersätter en tidigare tomträttsupplåtelse. Tomträtter som lagstiftning (jfr avsnitt 1.1) är tillämplig på upphör vid upplåtelsetidens utgång, utan någon möjlig- het för tomträttshavaren att påkalla förlängning av avtalet och utan någon skyldighet för fastighetsägaren att sälja marken till tomträtts- havaren. Inte sällan sker det i dessa situationer en nyupplåtelse av tomträtt enligt jordabalkens bestämmelser och med samma parter som . I praktiken är det då fråga om en förlängning av den tidigare tomträttsupplåtelsen, låt vara att andra villkor kommer att gälla för tomträtten. Upplåtelsen ger inte upphov till några sär- skilda merkostnader för kommunen. I denna situation bör därför lagens bestämmelser redan från början vara tvingande till tomt- rättshavarens fördel. Förslag: Avgäldsräntan ska uppgå till . Innebörden i gällande rätt är att avgälden ska motsvara en skälig ränta på markvärdet.4 Vad som utgör skälig ränta går dock inte att säga entydigt. I för- arbetena till gällande lagstiftning sägs att man vid bestämmandet av vad som är skälig ränta på det uppskattade markvärdet bör kunna hämta ledning av de grunder efter vilka tomträttsupplåtare vid tiden för omprövningen beräknar avgälden för nya tomträttsupp- låtelser. Detta uttalande torde dock numera inte ha någon betyd- else i det praktiska rättslivet, även om det förekommer att det åberopas i praxis. I rättspraxis har man sökt att konkretisera vad som är skälig ränta på annat sätt. I NJA 1975 s. 385 uttalade att man vid bestämningen av avgäldsräntan i princip bör undersöka vilket krav på omedelbar förräntning av det investerade kapitalet som en tänkt köpare av marken i avröjt skick vid den aktuella tidpunkten ska antas ha räknat med. I rättsfallet nämner två metoder för detta, en metod som grundas på direkta iakttagelser av det omedelbara förräntningskravet vid kapitalinve- steringar på jämförbara områden (den direkta metoden) och en annan metod som i första hand tar sikte på att bestämma de krav på total förräntning i ett längre tidsperspektiv som man har anledning att anta att kapitalplacerare i allmänhet räknar med vid den aktuella tidpunkten (den indirekta metoden). I ett senare avgörande, NJA 1986 s. 272, konstaterade emellertid också – efter att ha citerat det refererade förarbetsuttalandet – att något krav på exakthet i ränteberäkningen inte uppställs. Högsta dom- stolen tillade sedan. Det är inte heller möjligt att med tillämpliga metoder uppnå exakthet, framför allt inte om de innehåller flera, var för sig i högre eller lägre grad osäkra komponenter. Beräkningsmetoderna ger en mer eller mindre tillförlitlig ledning, men ytterst blir det en fråga om en skälig- hetsbedömning. 4 Se 13 kap. 11 § jordabalken och SOU 1952:28 s. 84. I det sistnämnda rättsfallet sökte ledning i den långsiktiga realräntan och bestämde avgäldsräntan med utgångs- punkt från bedömningen att realräntan på den allmänna kapital- marknaden uppgick till i storleksordningen . I efter- följande praxis har avgäldsräntan vanligen grundats på en bedöm- ning av den långsiktiga realräntan. Vad gäller realräntans nivå har underrätterna länge hållit fast vid den nivå som kom fram till rättsfall, . har dock nivån ibland bedömts vara något lägre (se närmare avsnitt 2.3.2.1). Hovrätten över och har i flera avgöranden – med hänvisning till Riks- bankens uttalanden om att ett normalt långsiktigt värde på real- räntan i verkar vara kring 2 procent5 – ansett det vara skäl- igt att utgå från en långsiktig riskfri realränta om . I enstaka fall har underrätterna även rättsfall bestämt avgäldsräntan med ledning av ett i det enskilda fallet bedömt direktavkastningskrav. Så skedde senast i en dom från . Hovrätten fann i det rättsfallet inte anledning att frångå den rättsfall tillämpade räntenivån och anförde därvid att direktavkastningskravet på den allmänna fastighetsmark- naden under en viss i målet angiven period skäligen inte understeg . 6.5.2Det behövs en tydligare och enklare reglering av avgäldsräntans storlek Det finns knappast anledning att invända mot det materiella inne- hållet i gällande rätt, att avgäldsräntan ska vara skälig. En bestäm- melse som inte säger mer än så ger emellertid utrymme för många sätt att bestämma den faktiska avgäldsräntan. Det råder inte något tvivel om att detta har medfört att bestämmandet av avgäldsräntan ibland har varit en mycket besvärlig fråga i samband med omregler- ing av tomträttsavgäld. I viss mån är detta fortfarande fallet. Parterna är inte sällan oense om vilken metod som ska användas för att fast- ställa avgäldsräntan och – för det fall att räntan bestäms med led- ning av den långsiktiga realräntan – om realräntans nivå. Det är alltså nödvändigt att förenkla den gällande ordningen. Enligt vår mening är det inte tillräckligt att man i lagtexten enbart ger uttryck för den princip som man anser bör gälla vid bestäm- 5 Se , Realräntan i , Ekonomiska kommentarer, nr 5, 2008. mandet av avgäldsräntan, t.ex. att den ska motsvara avkastningen på den allmänna kapitalmarknaden. I stället bör lagtexten utformas så att den antingen direkt anger en viss bestämd räntesats eller anger ett antal lätt konstaterbara faktorer som gör det möjligt att utan vidare räkna fram den tillämpliga räntan. Det är uppenbart att en modell av det slaget måste rymma ett visst mått av schablonisering där resultatet i det enskilda fallet ibland kan komma att avvika från vad som framstår som skäligt. Det kan nämligen hävdas att vad som är skälig ränta växlar efter omständigheterna. Om man t.ex. anser att vad som utgör skälig ränta står i ett givet förhållande till de avkastningskrav som fastig- hetsägare har för olika slag av fastigheter, blir skäligheten av räntan beroende av faktorer som typen av fastighet, geografisk belägenhet m.m. Enkelheten i det framtida systemet skulle emellertid helt gå förlorad om räntenivån gjordes beroende av faktorer, vilkas betyd- else i det enskilda fallet kan bedömas på olika sätt. Det sagda innebär till att börja med att det inte kan komma ifråga att låta den framtida lagtexten hänvisa till – såsom gjordes i förarbetena till den nuvarande lagregleringen – den räntenivå som vid tiden för omprövningen tillämpas i fråga om nya tomträtts- upplåtelser. Det innebär vidare att det inte heller kan komma i fråga att – såsom gjordes rättsfall – hänvisa till marknadens avkastningskrav. Modeller av detta slag skulle inte leda till den eftersträvade förenklingen. Detsamma gäller en modell som mera allmänt hänvisar till gällande realränta utan att ange hur denna ska beräknas. 6.5.3Avgäldsräntan bör bestämmas med ledning av den långsiktiga realräntan tomträttsutredning föreslog att det i lagen skulle anges en bestämd avgäldsränta. Vid bestämmandet av denna räntas nivå uttalade utredningen bl.a. följande. Med nuvarande ordning bestäms tomträttsavgäldens skälighet vid avgäldsändringar i hög grad av avgäldsräntans storlek. Som framgår av avsnitt 2.3 bestäms avgäldsräntan så att en tomträttsupplåtare skall vara jämställd med fastighetsägare i allmänhet och kunna få samma avkastning som vid jämförbar alternativ placering av det kapital som motsvaras av markvärdet. Utgångspunkten vid bestämning av avgälds- räntan är således marknadens avkastningskrav vid en tänkt omplacering av kapitalet. Vid bestämning av skälig avgäldsränta har hänsyn tagits till hur stor del av det totala avkastningskravet som kan förväntas bli tillgodosett genom markens värdestegring. Även vid den s.k. realräntemetoden, som sedermera kommit att tillämpas av domstolarna, måste den för- väntade markvärdestegringen bedömas. I rättsfallet NJA 1986 s. 272 slog nämligen HD fast att en förutsättning för att realräntemetoden skall kunna tillämpas är att marken kan anses som realvärdesäker. Som närmare redovisats i avsnitt 2.3 framgår av rättspraxis inte i vilken utsträckning en avvikelse av förväntad markvärdestegring från den bedömda inflationstakten bör leda till en motsvarande avvikelse från realräntan på kapitalmarknaden. Det bör anmärkas att en bestämning av avgäldsräntan utan sådan justering måste betraktas som ett avsteg från principen att fastighetsägaren vid avgäldsändringar skall anses vara försatt i samma situation som vid en tänkt omplacering av mark- kapitalet. Det finns skäl att allmänt sett ifrågasätta om det är rimligt att avgäl- dens storlek och utveckling på ovan nämnda sätt skall vara beroende av domstolarnas bedömningar i enskilda fall av marknadens kalkylränta samt av framtida markvärdestegring och inflation. Avgäldens storlek görs därmed beroende av andra förhållanden än av den faktiska mark- värdestegringen. syfte att vara ett instrument för att i rimlig omfattning förbehålla markvärdestegringen åt det allmänna skulle i högre grad bli uppfyllt om avgäldsutvecklingen i princip enbart blev beroende av den faktiska markvärdestegringen. Det kan i detta sammanhang konstateras att den faktiska avkastning som en husägare som disponerar mark med äganderätt får under inne- havstiden kan understiga eller överstiga det avkastningskrav som han hade då kapitalplaceringen gjordes. En husägare som äger mark kan således tillgodogöra sig markvärdestegringen oavsett hur marknads- räntan eller marknadens direktavkastningskrav förändrar sig över tiden. Hans avkastning av markinnehavet är därmed direkt beroende av markens värdeutveckling och blir således lägre vid låg markvärde- stegring och högre vid högre markvärdestegring. Det kan inte anses stå i strid med tomträttsinstitutets ovan angivna syfte om tomträttsupplåtare vid avgäldsändringar jämställs med hus- ägare som innehar marken med äganderätt . I likhet med en husägare som disponerar marken med äganderätt bör en tomträtts- upplåtare vid en låg markvärdestegring kunna acceptera en lägre avkast- ning av tomträttsupplåtelsen än kapitalmarknadens avkastningskrav. Å andra sidan bör inget hindra att en högre avkastning av tomträtts- upplåtelsen erhålls i de fall markvärdestegringen är högre än den procentsats som motsvaras av kapitalmarknadens avkastningskrav. En sådan ordning skulle erhållas om avgäldsräntan bestämdes med utgångspunkt från vad som kunde anses vara skälig avkastning av tomt- rättsupplåtelsen vid normal markvärdestegring. Vid bedömning av vad som är att anse som normal markvärdestegring ter det sig naturligt att utgå från att mark är ett realt kapital, vars värde inte urholkas av inflat- Med normal markvärdestegring bör man därför i detta samman- hang avse en markvärdestegring som sker i takt med inflationen. Den avgäldsränta som skall ligga till grund för beräkning av högsta tillåtna avgäld vid avgäldsändringar, bör bestämmas så att tomträtts- upplåtare i normalfallet skall erhålla en skälig avkastning av upplåtelsen . Bestämningen av avgäldsräntans storlek skall således präglas av ett sådant långsiktigt synsätt att avgäldsräntan bör kunna hållas oförändrad under lång tid.6 Vi instämmer i de bedömningar som tomträttsutredning gjorde. Det innebär att avgäldsräntans nivå inte bör sökas i mark- nadens direktavkastningskrav utan i vad som, sett mot bakgrund av den faktiska markvärdestegringen, utgör skälig avkastning av upp- låtelsen. Det blir då naturligt att bestämma avgäldsräntan med utgångspunkt från den reala avkastning som gäller på den allmänna kapitalmarknaden, dvs. Därmed ansluter man också till den i praktiken helt dominerande modellen för bestämmande av avgäld, realräntemetoden. Frågan är då vilken nivå den långsiktiga realräntan ligger på. Innan man kan besvara den frågan, måste man ta ställning till om det är realräntan ex post eller realräntan ex ante som här är av intresse. Med realräntan ex post avses den reala avkastning som kan konstateras i efterhand sedan den faktiska inflationen har dragits ifrån den nominella avkastningen. Med realräntan ex ante avses den nominella räntenivå med avdrag för den förväntade framtida inflat- ionstakten som aktörerna på kapitalmarknaden lägger till grund vid kapitalplaceringar. tomträttsutredning ansåg att avgälds- räntan borde bestämmas med utgångspunkt i realräntan ex post med följande motivering. Avsikten med det föreslagna avgäldssystemet är att den faktiska avkast- ningen av tomträttsupplåtelsen skall vara beroende av den faktiska markvärdestegringen. Avgäldsräntan skall bestämmas så att avkast- ningen i de fall markvärdet utvecklas i takt med inflationen skall få en lika hög avkastning av tomträttsupplåtelsen som den faktiska avkast- ningen av en jämförbar alternativ kapitalplacering. Eftersom det är det faktiska utfallet som skall vara avgörande för avkastningen av en tomt- 6 Se SOU 1990:23 s. 78–80. rättsupplåtelse, bör avgäldsräntans storlek bestämmas med utgångs- punkt från realräntan ex post.7 Enligt vår mening kan detta synsätt ifrågasättas. Eftersom en lag- reglering av avgäldsräntan, grundad på den långsiktiga realräntan, är avsedd att gälla , finns det all anledning att för- söka blicka framåt och således utgå från realräntan ex ante. Det hindrar emellertid inte att den för förfluten tid konstaterade real- räntan måste tillmätas stor betydelse vid bedömningen. En bedöm- ning av realräntan ex ante är nämligen förenad med betydande osäkerhet och det är därför nödvändigt att göra den med beaktande av vad som är känt om realräntan . En annan fråga gäller innebörden i begreppet långsiktig realränta. Frågan ska ses mot bakgrund av att man vid bedömningen av den faktiska realräntan kan ha anledning att beakta räntan på olika slag av värdepapper (se närmare nedan) och att denna ränta växlar något beroende på hur lång löptid dessa värdepapper är. Högsta dom- stolen har i NJA 1990 s. 714 uttalat att avgäldsräntan ska bestäm- mas med ledning av den långsiktiga realräntan på den allmänna kapitalmarknaden med ett tidsperspektiv . I rätts- fallet uttalade domstolen bl.a. Av det anförda följer att bestämmelserna om omreglering av avgäld bör tillämpas så att en skälig andel av markvärdestegringen tillförs tomträttsupplåtaren under hela den mycket långa tid tomträtts- upplåtelsen normalt kan förväntas bestå. Detta åstadkoms främst genom att värdet av den upplåtna marken – avgäldsunderlaget – bestäms på nytt vid inledningen av varje ny avgäldsperiod. I för- arbetena framhålls för övrigt att markvärdestegringen utgör det viktig- aste ledet i avgäldsregleringen (NJA II 1953 s. 372). Systemet innebär alltså att verkningarna av inflationen och utvecklingen av markpriserna i det aktuella området beaktas vid bestämmandet av avgäldsunderlaget. Det är mot den nu angivna allmänna bakgrunden man har att upp- skatta avgäldsräntan. Man kan därmed se saken så att avgäldsräntan har funktionen att för hela den långa tid tomträttsupplåtelsen består till- försäkra tomträttsupplåtaren i huvudsak samma avkastning av den upplåtna marken som han skulle ha fått på grund av själva markinnehavet ifall han inte hade upplåtit tomträtt till marken. Vid den bedömning som därvid blir aktuell kan man få ledning av det avkastningskrav som marknaden uppställer för alternativa jämförbara kapitalplaceringar. Man ställer sig alltså frågan vilken avkastning fastig- hetsägaren skulle ha fått, om han hade investerat det i marken nedlagda kapitalet på något annat sätt. 7 Se SOU 1990:23 s. 128 och 129. man in på att jämföra med den långsiktiga realräntan på den allmänna kapitalmarknaden. Av det anförda följer emellertid också att det måste vara fråga om en jämförelse med placeringar som görs på mycket lång sikt, om möjligt placeringar som görs för ungefär lika som en tomträttsupp- låtelse kan antas vara. Enligt vår mening är det mot denna bakgrund naturligt att man vid bestämningen av avgäldsräntan ser till realräntan i ett längre per- spektiv. Att den långsiktiga realräntan ska mätas i ett längre, kanske 30- årigt, perspektiv innebär dock inte nödvändigtvis att riskfria kapital- placeringar med kortare löptid än så skulle sakna intresse vid upp- skattningen av räntans nivå. Detta gäller särskilt som – vilket vi återkommer till i det följande – det torde vara svårt att göra rätt- visande jämförelser med kapitalplaceringar som har längre löptid än . har på vår begäran gjort en bedömning av den långsiktiga realräntan.8 Bedömningen är att den långsiktiga korta realräntan ligger på . Till stöd för denna bedömning anförs historiska genomsnitt på räntenivåer, konsta- terad BNP-tillväxt samt framåtblickande bedömningar av den ekonomiska utvecklingen. På motsvarande sätt har den långsiktiga långa realräntan bedömts ligga i intervallet . har angående den långsiktiga korta real- räntan bl.a. uttalat följande. I teorin finns ett samband mellan realräntan och den potentiella till- växttakten. Utgår man från detta kan noteras att den genomsnittliga tillväxttakten har legat på för och för ett oviktat genomsnitt för , och Stor- . Detta indikerar en långsiktig kort realränta kring 2–2,5 pro- cent, såväl i som internationellt. är det globala sparandet högt och förväntas vara fortsatt högt , vilket medför att realräntorna i världs- ekonomin troligen kommer att fortsatt vara lägre än det långsiktiga genomsnittet framåt. Det höga sparandet är ett resultat av hushålls och offentlig sektors behov att minska sin skuldsättning. Detta gäller framförallt . bedömer även att sparandet i tillväxt- ekonomierna kommer att vara högt . Till följd av bland annat en svag inhemsk finansiell infrastruktur och dåligt utbyggda välfärdssystem har många tillväxtekonomier, till exempel och 8 och ett kompletterande yttrande från institutet återfinns i bilaga 3. , sparat en stor andel av de samlade inkomsterna. Detta har verkat för att hålla nere realräntorna i hela världen. har detta bidragit till att bygga upp obalanser i den globala ekonomin. För att världsekonomin ska gå en hållbar tillväxt till mötes förutsätts att dessa obalanser minskar. Det förutsätter i sin tur att många tillväxtekonomier minskar sitt sparande. antar att världsekonomin långsiktigt går mot en sådan utveckling. Då det tar tid att bygga upp den infrastruktur som krävs för att sparandet ska minska tar denna anpassning sannolikt tid varför sparandet i tillväxtekonomi- erna kommer att bidra till att fortsatt hålla nere real- räntorna. Sammanfattningsvis bidrar alltså den internationella utvecklingen till att hålla nere realräntorna . Men då skuldsättningen minskat till hållbara nivåer i och hushåll samt företag i tillväxtländerna givits förutsättningar att minska sitt sparande går de globala räntorna mot sin långsiktiga nivå. Inhemska förhållanden pekar också mot en realränta kring 2 pro- cent. prognos är att den svenska ekonomin växer med i genomsnitt . Detta baseras på uppfattningen om den potentiella tillväxttakten i den svenska eko- nomin vilken också uppgår till . Givet sambandet mellan realränta och tillväxt indikerar detta en kort svensk realränta kring . Den genomsnittliga korta realräntan, differensen mellan 3-månaders statsskuldväxelränta och KPI-inflationen, har legat på . , då uppnått tro- värdighet för inflationsmålet, har den korta realräntan legat på 1,8 pro- cent. har världsekonomin drabbats av stora störningar vilket har drivit räntorna till exceptionellt låga nivåer, såväl i som internationellt. I är lågkonjunkturen den djupaste sedan depress- ionen och även har drabbats hårt i samband med skuldkrisen. Detta medför att åren efter 2008 drar ner det historiska genomsnittet för en kort realränta. Eftersom speglar en konjunkturell avvikelse som på lång sikt jämnas ut till följd av tider med högkonjunktur är det rimligt att exkludera åren efter 2008 i en analys av det långsiktiga ränteläget. bedömer att ett genomsnitt för åren 1996–2008 ger den bästa indikationen på den framtida långsiktiga reala räntenivån. var realräntan i genomsnitt. Sammantaget gör , utifrån historisk BNP-till- växt, den historiska realräntenivån och framåtblickande prognoser på dessa, bedömningen att den långsiktiga korta riskfria realräntan i eko- nomin ligger på . I fråga om den långsiktiga långa realräntan har uttalat bl.a. följande. För svenska statsobligationsräntor bedöms likviditets- och kreditrisk- premierna vara och förbli små. Den del av löptidspremien på svenska nominella obligationer som utgörs av en försäkring mot inflationen bedöms bli mindre framöver än vad den varit historiskt. Detta i och med att trovärdigheten för penningpolitiken att upprätthålla inflations- målet är högt.