sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — I stället föreslår vi att det ställs upp en tydlig huvudregel i SoL att ungdomstjänst ska börja verkställas senast efter det att domen vunnit laga kraft, om inte särskilda skäl talar däremot. I författningskommentaren till 5 kap. 1 b § SoL utvecklas närmare vad som kan utgöra sådana särskilda skäl. En fråga som delvis hänger samman med väntetiden för att påbörja ungdomstjänsten men som går att särskilja från den fråg- an är avtjänandetakten, det vill säga under hur många veckor eller månader som ungdomstjänsttimmarna arbetas av. saknas det någon närmare reglering gällande avtjänande- takten. I 5 kap. 1 § SoL anges att socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst i en arbetsplan och utse en handledare för den unge. I SoF anges därutöver att en arbetsplan för ungdomstjänst ska innehålla uppgifter om bl.a. vilka arbetstider som ska gälla och det lägsta och det högsta antalet timmar som den dömde har att fullgöra eller månad. I förarbetena anges att det är en självklarhet att ungdomstjänsten måste vara strukturerad och anpassad till den unges individuella förhållanden. bör därför enligt regeringen upprätta en arbetsplan som ram för utformningen i det enskilda fallet. I planen bör anges vad ungdomstjänsten ska bestå i och när den ska utföras samt övriga villkor som kan förekomma. Enligt regeringen borde dock närmare bestämmelser om arbetsplanen inte ges i lag. Det är enligt förarbetena i stället en fråga som, om det behövs, torde vara lämplig att ge vägledning om genom förordning eller allmänna råd.125 I allmänna råd ges emellertid inga anvisningar om hur avtjänandetakten ska vara. Som jämförelse kan nämnas att samhällstjänst, enligt Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av frivårdspåföljder, ska verkställas i proportion till det alternativa fängelsestraff som angetts i domen. Vidare anges beträffande samhällstjänst att varje arbetspass normalt ska motsvara . Om det finns särskilda skäl kan perioden då samhälls- tjänst utförs och arbetspassens längd förkortas eller förlängas, varvid ett arbetspass får förlängas till högst . I gällande unga lagöverträdare ges viss vägledning. Det anges att den takt som ungdomstjänsten ska verkställas och omfattningen av varje arbetspass får bestämmas efter en bedömning från fall till fall. Det anges vidare att avtjänandetakten bör relateras till antal timmar som den totalt omfattar samt när den är tänkt att utföras, t.ex. efter skol- och arbetsdagens slut eller och kvällar.126 2005/06:165 s. 69. 126Barn och unga som begår brott – . 2009, s. 102. Brå har i sin utvärdering av reform – genom uppföljning av de utvalda ungdomstjänstdomarna – även studerat avtjänandetakten.127 Enligt rapporten uppgår medianantalet veckor under vilka ung- domarna avtjänar sin ungdomstjänst . Medianantalet utdömda timmar är 30, vilket ger ett genomsnitt . Enligt studien är dock variationen stor gällande avtjänande- takten för ungdomstjänsten; . Enligt rapporten är inte sambandet mellan antalet utdömda timmar och avtjänandetiden särskilt starkt. I materialet som Brå studerat finns det ett antal exempel på såväl ett mindre antal timmar ungdomstjänst som verkställs som ett stort antal timmar som verk- ställs . Om det inte finns särskilda skäl däremot ska ungdomstjänst som längst verkställas av . Verkställighetstiden ska därutöver så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar Avtjänandetakten har enligt vår mening betydelse eftersom den påverkar hur ingripande påföljden ungdomstjänst blir. Om ett stort antal timmar ska avtjänas kan påföljden uppfattas som mycket ingripande. Å andra sidan kan det vara betungande om det tar innan påföljden till fullo är verkställd. Kravet på likabe- handling gör det också önskvärt med en mer likformig avtjänande- takt, oberoende av i vilken kommun ungdomstjänsten verkställs. Det är därtill en trovärdighetsfråga att inte avtjänandet utsträcks och verkställigheten av påföljden sålunda drar ut på ett orimligt sätt. Av Brå:s utvärdering framgår att det inte finns någon enhetlighet gällande avtjänandetakten. Brå anför i rapporten att nationella riktlinjer skulle kunna ge vägledning om godtagbara verkställighetslängder och på så sätt skapa en mer likartad tillämp- ning av ungdomstjänst över landet.128 Mot detta ska ställas att det är nödvändigt med en viss flexibilitet. Det behövs dels för att olika typer av arbetsplatser ska kunna ställa upp som arbetsgivare för ungdomstjänst. I vissa kommuner kan det vara svårt att hitta 127Brå-rapport 2011:10 s. 65. 128Brå-rapport 2011:10 s. 11. arbetsgivare som tar emot unga för verkställighet av ungdomstjänst och där kan svårigheterna öka ytterligare om det inte finns viss flexibilitet när det gäller intensiteten i avtjänandet. Dels behövs det för att ungdomstjänsten ska kunna anpassas till den unges skolgång eller i vissa fall arbete. Enligt vår mening bör det gå att finna en ordning där det ges tydligare riktlinjer än för socialnämnden vid upprättande av arbetsplanen, utan att det blir en detaljreglering som försvårar verk- ställigheten eller innebär merkostnader för kommunerna. Vad gäller eventuella praktiska invändningar kan anföras att det redan är möjligt att ha en likformig avtjänandetakt vid verkställigheten av samhällstjänst. Ett lämpligt avstamp för sådana överväganden är hur det som längst normalt bör ta att avtjäna ungdomstjänst. En rimlig måttstock kan då enligt vår mening vara . Ungdoms- tjänst ska som mest kunna tillämpas för brott som skulle ha föran- lett sex månaders fängelse om fängelse hade valts som påföljd (dvs. Även i övrigt måste det anses vara en för utdragen verkställighet om den överstiger och börjar närma sig . Det bör därför ställas upp en grundregel att ungdomstjänst som längst ska verkställas av . Om det är fråga om maximiantalet timmar (dvs. 150) blir då avtjänandetakten i genomsnitt . Enligt vår mening bör endast domar på ett stort antal timmar – överstigande 100 – kunna verkställas som . I övrigt bör verkställighetstiden så långt möjligt anpassas till antalet utdömda timmar. Om ungdomstjänsten verkställs med omkring 20–uppnås en rimlig fördelning och en rimlig relation mellan domar på få och domar på många timmars ungdomstjänst. Vi föreslår därför att det föreskrivs i SoL att ungdomstjänst, om det inte finns särskilda skäl däremot, som längst ska verkställas samt att verkställighetstiden därutöver så långt möjligt ska anpassas till antalet utdömda timmar. I kontakter som utredningen har haft med socialsekreterare har det framförts att ett bestämt tidsmått skulle försvåra möjligheterna att anpassa verkställigheten till de tidpunkter när det passar bäst för den unge i det enskilda fallet, exempelvis koncentrera den till lov eller för att inte störa skolgången eller för att det blir mest lätthanterligt för den unge och dennes familj. Utifrån syftet att avtjänandetakten ska bli mer enhetlig oberoende av var ungdoms- tjänsten verkställs, minskar givetvis utrymmet för en sådan indivi- Om det behövs en annan avtjänandetakt för att skolgången ska fungera eller för att andra viktiga intressen inte ska behöva sättas åt sidan, kan det dock anses finnas särskilda skäl att tillämpa en glesare eller annorlunda disponerad avtjänandetakt. Vidare har det framförts från socialsekreterare att det kan finnas svårigheter att hinna med de allra mest omfattande ungdoms- tjänstpåföljderna – uppemot – av . På samma sätt kan praktiska problem innebära att det finns särskilda skäl att frångå detta mått och då även använda sig av mer än för verkställigheten. I författningskommentaren till 5 kap. 1 b § SoL anger vi närmare hur verkställighetstiden bör kunna utformas för att det ska bli en rimlig avtjänandetakt och vad som kan anses utgöra särskilda skäl att föreskriva en annan avtjänandetakt. bör i före- skrifter eller allmänna råd precisera tillämpningen så att den så långt möjligt blir enhetlig över landet. 24.4.6Den särskilt anordnade verksamheten bör vara mer enhetlig Våra förslag: En mindre del av ungdomstjänsten ska utgöras av annan särskild anordnad verksamhet än oavlönat arbete. Den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla vägled- ande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott. Att ungdomstjänsten alltid ska innehålla sådana inslag ska förtydligas i socialtjänstlagen (2001:453). Vår bedömning: bör verka för en större enhet- lighet och en bättre kvalitet i den särskilt anordnade verksam- heten. I 32 kap. 2 § BrB föreskrivs att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet. Redan när ungdomstjänst introducerades som en tilläggssank- tion till överlämnandepåföljden genom reform föreskrevs att ungdomstjänsten kunde bestå i annan särskilt anordnad verk- samhet än oavlönat arbete. Enligt den lagstiftning som då infördes innebar ungdomstjänst en föreskrift om att den tilltalade skulle utföra oavlönat arbete eller delta i annan särskilt anordnad verk- samhet. I förarbetena anfördes att den allmänt accepterade uppfatt- ningen att unga lagöverträdare ska särbehandlas i straffrättshän- seende borde få visst genomslag även i fråga om ungdomstjänst. Med hänsyn till att det i första hand är fråga om unga personer som kan antas ha ett särskilt behov av fostran och vägledning, borde det enligt regeringen vara möjligt att låta ungdomstjänsten bestå i att den dömde skulle delta i olika former av program eller utbildning i angelägna frågor. Det viktiga enligt förarbetena var att den unge ges tillfälle att skaffa sig erfarenhet av samhällsnyttig verksamhet tillsammans med andra människor som inte ingår i den unges van- liga umgänge.129 Den nuvarande ordningen – såväl när ungdomstjänst utgör en tilläggssanktion till ungdomsvård som när den utgör en självständig påföljd – är att påföljden ska bestå av oavlönat arbete och annan sär- skilt anordnad verksamhet. , vars för- slag reform grundande sig på, var av den uppfattningen att tyngdpunkten i ungdomstjänst borde ligga på oavlönat arbete. De moment som skulle ingå i den särskilt anordnade verksamheten borde enligt utredningen kunna fylla ett mindre antal av de utdöm- da ungdomstjänsttimmarna. Utredningen anförde vidare att en del av den särskilda programverksamhet som tidigare hade använts av kommunerna vid verkställigheten inte skulle kunna utgöra en del av ungdomstjänstens innehåll , men att sådant i stället skulle kunna ingå i ett ungdomskontrakt vid ungdomsvård.130 Regeringen anslöt sig till utredningens förslag gällande utform- ningen av ungdomstjänst och balansen mellan oavlönat arbete och annan särskilt anordnad verksamhet.131 Regeringen anförde att många unga som begår brott torde vara hjälpta av såväl gränssätt- ning som vägledning i olika frågor, även om de inte har något uttalat vårdbehov. Ungdomstjänst borde därför ha en gränssätt- ande funktion men borde även i viss mån kunna fylla en vägledande roll. Enligt regeringen borde ungdomstjänst utöver det oavlönade arbetet även innehålla annan särskilt anordnad verksamhet. Det närmare innehållet bestäms enligt förarbetena av kommunen. 1997/98:96 s. 150. 130SOU 2004:122 s. 358 f. 2005/06:165 s. 67. regeringens mening var det dock lämpligt att däri ingår moment som innebär att klargör villkoren för ungdomstjänsten för den unge samt ger honom eller henne möjligheter att reflektera över sin livssituation och diskutera de brott han eller hon begått. Därutöver kan ungdomstjänst enligt regeringen innefatta ett avslutande samtal mellan representant och den unge samt, om möjligt, den unges vårdnadshavare och någon på arbets- platsen. Därigenom kan den unge få återkoppling rörande hur ungdomstjänsten har genomförts. Nämnda moment borde enligt regeringen fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ung- domstjänst. I författningskommentaren angavs därutöver att det är möjligt att vid behov fylla ungdomstjänsten med t.ex. olika former av program. Till skillnad mot tidigare skulle det dock inte vara möjligt att ungdomstjänst enbart består av sådan verksamhet. Utgångspunkten borde enligt kommentaren vara att den särskilt anordnade verksamheten utgör en mindre del av ungdomstjänsten.132 Utöver vad som sägs i 32 kap. 2 §BrB om att den som döms till ungdomstjänst ska åläggas att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet, anges i 5 kap. 1 d § SoF att arbetsplanen för ungdomstjänst ska innehålla uppgifter om inne- hållet i och omfattningen av annan särskild anordnad verksamhet. Brå:s utvärdering av reform ger ingen entydig bild av hur den särskilt anordnade verksamheten fungerar i de olika kommun- erna.133 Av enkäten till samtliga kommuner framgår att tre fjärdedelar av kommunerna har program som vid ungdomstjänst kan användas som komplement till det oavlönade arbetet. Drygt hälften av kommunerna har angett alternativet samtalskontakt, varav en del av dem anger att de både har program och samtals- kontakt som alternativ. av kommunerna har antingen bara ett inledande och/eller avslutande samtal efter det oavlönade arbetet eller har inte angivit något alternativ alls. Uppföljningen av det särskilda urvalet av domar i Brå:s utvärd- ering talar för att en betydligt lägre andel av de ungdomstjänst- dömda genomgår någon särskilt anordnad verksamhet, jämfört med vad som framgår i enkätundersökningen. 133Brå-rapport 2011:10 s. 61 ff. hade en fjärdedel av de ungdomstjänstdömda enbart varit på en arbetsplats, dvs. inte fått någon annan insats. En dryg tiondel hade endast haft ett inledande eller avslutande samtal med . Det innebär att fyra av tio ungdomar enligt studien inte fick någon egentlig särskilt anordnad verksamhet Knappt hälften av ungdom- arna hade fått delta i ett påverkansprogram som särskilt anordnad verksamhet och en dryg tiondel har haft en samtalskontakt. Studien visar därutöver att den särskilt anordnade verksamheten oftast är och relativt ofta . Då det genomsnittliga antalet utdömda timmar är 30 utgör den särskilt anordnade verksamheten i genomsnitt ungefär en sjättedel av verk- ställighetslängden. Vid seminariet för socialsekreterare som utredningen anord- nade134 framfördes att det skulle vara önskvärt med en större nationell samordning gällande vad den särskilt anordnade verksam- heten ska innehålla. I vissa kommuner är det ett medvetet val att tydligt försöka särskilja ungdomsvård från ungdomstjänst genom att den särskilt anordnade verksamheten endast avser en liten del och inte är vårdinriktad. Den kan då omfatta familjesamtal, upp- följande samtal och avslutande samtal. I andra kommuner kan den särskilt anordnade verksamheten utgöras av ett långt påverkansprogram och sålunda vara mer inriktad på vård och påverkan. Det framfördes önskemål om att en större andel av ung- domstjänsttimmarna än borde kunna användas till annan verksamhet än oavlönat arbete för ungdomar med stora problem och i de fall det dömts ut ett stort antal timmars ungdomstjänst. framfördes den åsikten att påföljderna ungdomstjänst och ungdomsvård riskerar att flyta ihop om vård- och påverkans- inslaget blir för stort i ungdomstjänsten. Vid den nationella konferens om ungdomstjänst som utred- ningen deltog i, behandlandes tänkbara förbättringar i gruppdis- kussioner.135 Dokumentation från dessa gruppdiskussioner påvisar att en återkommande åsikt var att det behövs tydligare riktlinjer och en enhetligare syn på vad den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla. 135Nationell konferens om ungdomstjänst 16–. Det bör tydliggöras i lagstiftningen vad den särskilt anordnade verksamheten ska syfta till Som behandlas ovan i avsnitt 24.3.1 förutsätter ungdomsvård att det föreligger ett särskilt behov av vård eller andra åtgärder enligt SoL eller LVU. I förarbetena sägs att den påföljden inte primärt bör användas för de unga lagöverträdare vars behov av vård eller andra åtgärder är så begränsat att det kan tillgodoses inom ramen för exempelvis en ungdomstjänst.136 Med den allmänna inriktning som påföljderna för unga lagöver- trädare bör ha, nämligen att söka påverka den unge och angripa de riskfaktorer som kan leda till fortsatt brottslighet – sammantaget med det förhållandevis snäva tillämpningsområde som ungdoms- vård givits – bör sålunda även ungdomstjänsten enligt vår mening innehålla inslag av vägledning och påverkan. Brå:s utvärdering och de kontakter som utredningen haft med socialsekreterare visar att det finns olika synsätt i kommunerna när det gäller vad den särskilt anordnade verksamheten ska syfta till. Av utvärderingen framgår att ungdomstjänsten i vissa kommuner överhuvudtaget inte har något annat innehåll än oavlönat arbete. reform konstaterar regeringen att det närmare innehållet i verksamheten ska bestämmas i kommunen, varvid det endast görs vissa uttalanden om vad verksamheten bör och kan innehålla.137 Enligt vår mening är det knappast möjligt att på någon mer detal- jerad nivå reglera vad den särskilt anordnade verksamheten ska innehålla. Som också anförs i förarbetena – och som vi behandlar generellt i avsnitt 23.1.6 – måste behovet av styrning och likriktning vägas mot den inskränkning av det kommunala självstyret som en detaljreglering skulle innebära. Därutöver måste med nödvändighet en särskilt anordnad verksamhet som ska ha en påverkande och vägledande funktion kunna utgå från den enskildes behov. Vilka metoder eller program som bedöms som verkningsfulla ändras därtill . Att det inte är möjligt att ge anvisningar om innehållet innebär dock inte att verksamheten bör vara oreglerad. En sådan reglering var också något som föreslogs av . I det förslag på särskild verkställighetslag för ungdomstjänst som den utredningen föreslog, angavs att ungdomstjänst bl.a. skulle bestå i inledande och avslutande åtgärder som tar sikte på den unges 2005/06:165 s. 56. genomförande av arbetsuppgifterna samt åtgärder som är ägnade att förhindra fortsatt brottslig verksamhet.138 Enligt vår bedömning behövs det knappast regleras att det ska ske inledande och avslutande åtgärder för att arbetsuppgifterna ska verkställas. Däremot visar Brå:s utvärdering att det kan behövas en tydligare lagstiftning för att lagstiftarens intentioner att ungdoms- tjänsten ska innehålla mer än oavlönat arbete ska få fullt genomslag. I 5 kap. 1 b § SoL i dess nuvarande lydelse anges att socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst. Det bör därutöver anges att den del av påföljden som utgörs av annan särskilt anordnad verksamhet ska innehålla vägledande inslag som särskilt syftar till att avhålla den unge från att återfalla i brott. Den särskilt anordnade verksamheten bör även fortsättningsvis utgöra en mindre del av ungdomstjänsten, något som dock får bedömas utifrån antalet utdömda timmar Som anges ovan är en utgångspunkt i lagstiftningen att unga med begränsat behov av vård och åtgärder bör kunna dömas till ung- domstjänst. Därtill är det givetvis så att den bedömning av vårdbe- hovet som görs, inte alltid är fullödig och att unga med relativt stora sociala problem och andra riskfaktorer döms till ungdomstjänst. Som beskrivs närmare i avsnitt 24.3.1 har Brå i sin utvärdering undersökt i vilken mån unga med vårdbehov döms till ungdoms- tjänst i stället för ungdomsvård. Av undersökningen framgår att nästan hälften av dem som döms till ungdomstjänst och som bedömt inte har ett särskilt vårdbehov är tidigare kända av . En dryg fjärdedel har tidigare fått insatser och nästan en av tio har varit placerade. Trots vissa osäker- hetsfaktorer bedömer Brå sammantaget att förekomsten av indika- torer på vårdbehov bland ungdomar som inte bedömts ha ett särskilt sådant behov tyder på att ungdomstjänst överutnyttjas i den meningen att även ungdomar med ett behov av insatser döms till ungdomstjänst.139 Vid det seminarium för socialsekreterare som utredningen anordnade framfördes att det finns en grupp bland de som dömts till ungdomstjänst som egentligen borde ha dömts till ungdoms- vård. Det anfördes att det skulle vara önskvärt om det gick att göra 138SOU 2004:122 s. 49. 139Brå-rapport 2011:10 s. 35. mer för dem genom andra insatser och en större tyngdpunkt ges den särskilt anordnade verksamheten inom ramen för ungdoms- tjänst. Genom uttalanden i förarbeten har angetts att den särskilt anordnade verksamheten ska fylla ett mindre antal av de utdömda timmarna ungdomstjänst. Mot bakgrund av att det bland ungdoms- tjänstdömda finns ungdomar som har stora vårdbehov, kan det övervägas om det finns anledning att ändra på det. Det mest långtgående vore då att låta huvuddelen eller i vart fall en större del av timmarna fyllas av samtalskontakter, programverksamhet och dylikt om det innan eller under verkställigheten framgår att det finns behov av sådant och det därtill finns problem att verkställa ungdomstjänsten i form av arbete på en sedvanlig arbetsplats. Utifrån viljan att så långt möjligt utforma påföljdens innehåll så att den verkar brottsförebyggande och sträva mot att verkställighets- graden blir så hög som möjligt, vore det möjligen en lämplig väg att gå. finns det starka skäl som talar emot en sådan föränd- ring. Det är av stor betydelse att det finns tydliga gränsdragningar mellan de olika påföljderna och att inte skillnaderna dem emellan försvinner. Om det finns ett egentligt och reellt vårdbehov ska den unge i första hand dömas till ungdomsvård. Vi har i avsnitt 24.3.1 disku- terat hur tolkningen av särskilt vårdbehov bör göras för att det inte ska bli för snävt. Vi har därtill i avsnitt 24.3.7 övervägt hur kvalite- ten på socialnämndens yttranden kan förbättras och i avsnitt 24.3.8 hur socialnämnden ska kunna få på sig än när det är erforderligt för att utröna ett särskilt vårdbehov. Genom sådana åtgärder bedömer vi att fler än som har ett vårdbehov kan dömas till ungdomsvård i stället för till ungdomstjänst. I de fall den unge verkligen är feldömd och inte klarar av verkställigheten av ungdomstjänst finns enligt 32 kap. 4 § BrB möj- lighet att undanröja den påföljden och i stället bestämma påföljden till ungdomsvård. De skäl som talar för att låta en större del av, eller kanske t.o.m. hela, ungdomstjänsten utgöras av annan särskilt anordnad verksam- het är därmed inte så starka som de kan förefalla vid en första anblick. Sammantaget finner vi att den största delen av ungdomstjänst även framöver som huvudregel bör bestå i oavlönat arbete. För att förtydliga detta bör det anges uttryckligen i SoL att den särskilt anordnade verksamheten ska utgöra en mindre del av påföljden. sådan reglering säkerställer att ungdomstjänsten behåller sin specifika karaktär. Det bör dock enligt vår mening inte uteslutas att det görs en viss anpassning i det enskilda fallet till om det finns särskilda individuella behov. En mindre del bör som huvudregel kunna innebära att upp till en tredjedel av ungdomstjänsttimmarna kan bestå av annat än oavlönat arbete. Särskilt om det är fråga om ett stort antal timmar kan det sålunda innebära ett betydande utrymme att vidta olika åtgärder inom ramen för ungdomstjänsten. Måttstocken om en tredjedel måste heller inte enligt vår mening uppfattas som absolut i alla fall. Det gäller i första hand i de fall ungdomstjänst ska verkställas med ett lågt antal timmar, minimi- antalet eller något högre. För att den särskilt anordnade verksamheten ska vara meningsfull förutsätts i många fall att den kan ta ett inte helt obetydligt antal timmar i anspråk. Exempelvis tillämpas i många kommuner ett särskilt program som uppgår . I sådana fall bör inte riktmärket med en tredjedel nödvändigtvis vara vägledande. För att påföljden ska behålla sin karaktär bör dock aldrig andelen som utgörs av oavlönat arbete understiga hälften. Vi utvecklar närmare i författningskommen- taren till 5 kap, 1 b § SoL hur fördelningen bör vara mellan arbete och annan verksamhet. Ytterligare behov av styrning och vägledning bör ske genom kunskapsspridning och samverkan