sou · GZB386 · 2012-01-01 00:00:00 — Föreskrifter enligt 12 kap. 8 § förekommer i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och har med stöd av 4 § förordningen meddelats av (föreskrifter (SJVFS 1999:119) om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket). Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om gödsling och skötsel av trädor. Om det finns särskilda skäl får medge undantag från bestämmelserna (14 §). Några föreskrifter för genomförande av EU-bestämmelser har inte meddelats med stöd av 12 kap. 8 § . Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Generella föreskrifter för jordbruket meddelade med stöd av 12 kap. 9 § 12 kap. 9 § innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva anmälningsskyldighet för att ta jordbruksmark ur produktion. Paragrafen blir inte tillämplig för det fall tillåtligheten har prövats i särskild ordning, t.ex. enligt 9 eller 11 kap. , , väglagen eller expropriationslagen. 12 kap. 9 § ger möjlighet att övervaka användningen av värdefull jordbruksmark och knyter an till den grundläggande hushållnings- bestämmelsen i 3 kap. 4 § (prop. 1997/98:45, del 2, s. 153). Enligt 3 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket får jordbruksmark tas ur jordbruksproduktion tidigast efter anmälan till , om inte denna medger något annat. Undantag görs dock bl.a. för åtgärder av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön. har i samråd med och meddelat regler om innehåll i anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion (3–4 §§ före- skrifter (SJVFS 1999:119) om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket). Generella föreskrifter för jordbruket meddelade med stöd av 12 kap. 10 § 12 kap. 10 § ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att utfärda generella miljöskydds- föreskrifter för jordbruket vid sidan av sådana föreskrifter som avser miljöfarlig verksamhet i allmänhet enligt 9 kap. 5 § miljö- balken. Föreskrifter som skäligen kan behövas från miljöskydds- synpunkt får enligt 12 kap. 10 § meddelas i fråga om begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen, och växtodlingen. I förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket finns bestämmelser meddelade med stöd av bemyndigandet. Bestämmelserna har utformats efter regionala förhållanden, bl.a. gäller särskilda bestämmelser för de s.k. känsliga områdena (kuststräckan från norska gränsen t.o.m. samt och och de mer intensiva jordbruksområdena i och ). Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet 5-7 §§ krävs bl.a. utrymme för lagring av stallgödsel i jord- bruksföretag. Vidare får efter samråd med Natur- vårdsverket meddela sådana föreskrifter som avses i 12 kap. 10 § bl.a. vad gäller spridning av gödsel. Föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring (SJVFS 2004:62) har meddelats med stöd av bemyndigandet. Bestämmelserna avser lagring av gödsel och försiktighetsmått vid spridning av gödsel, bl.a. vilken mängd gödsel som får spridas, och med vilka metoder spridning får ske samt förbud att sprida på vissa platser. Bestämmelserna genomför EU:s direktiv om skydd mot vattenförorening genom nitrater från jordbruket (91/676/EEG) (nitratdirektivet). Nitratdirektivet ställer krav på medlemsstaterna att se över vilka områden som bör anses vara känsliga områden (områden där jordbruket orsakar eller kan komma att orsaka övergödning av vatten genom utsläpp av nitrater). ska medlemsstaterna också se över om regelverket är tillräckligt för att minska övergödning och om det finns behov av anpassningar. Det innebär att medlemsstaterna kontinuerligt behöver ändra sina bestämmelser. I praktiken har det inneburit att medlemsstaterna allt eftersom har infört strängare krav. Förordningen om miljöhänsyn i jordbruket och Jordbruks- verkets föreskrifter innehåller också bestämmelser om växtodling som innebär att vissa jordbruksföretag med växtodling i bl.a. , och ska hålla en viss andel av åkermarken höst- eller vinterbevuxen (11 § respektive 29–34 §§). Reglerna om att lagringsutrymmen ska ha ett svämtäcke eller annars vara täckta samt vissa bestämmelser om att nedmyllning ska ske efter spridning av gödsel syftar till att minska ammoniak- avgången till luft. Bestämmelserna bidrar till att genomföra direktiv (2001/81/EG) om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar. Eftersom bestämmelserna inte bryter igenom ett tillstånds rättskraft uppstår problem för att fullt ut genomföra unionslagstiftningen på jordbruksområdet. Utökad begränsning av rättskraften för jordbruksföreskrifter Som nämnts ovan är en central skillnad mellan föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § och 12 kap.8–10 §§ att 24 kap. 1 § behandlar dem olika vad gäller Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Av förarbetena till framgår att det inte är någon skillnad i sak mellan dessa bemyndiganden. Det enda motivet till att 12 kap. 10 § blev en separat paragraf angavs vara att det var önskvärt att hålla samman de regler som specifikt riktar sig till jordbruksverksamhet (prop. 1997/98:45, del 2, s. 154). Motiveringen löd enligt följande. I gällande rätt ges möjlighet att utfärda generella miljöskyddsföre- skrifter för jordbruket i 6 b § skötsellagen. 9 kap. 5 § i balken innehåller regler om generella föreskrifter beträffande miljöfarlig verk- samhet. Skötsellagens nyssnämnda bestämmelse kunde på goda grunder, som vissa remissinstanser har påpekat, smältas in i balkens paragraf om generella föreskrifter. För att hålla samman de regler som specifikt riktar sig till jordbruksverksamhet finns dock enligt reger- ingens mening skäl att behålla en särskild bestämmelse i balken som motsvarar skötsellagens paragraf. Av miljöbalkspropositionen framgår inte någon motivering till varför uppräkningen i 24 kap. 1 § inte innefattar jordbruks- föreskrifter. Sannolikt var det så att man inte hann med att fullt ut arbeta in lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark (skötsel- lagen) i den nya . Det är i sammanhanget värt att notera att föreskrifter om miljöskyddsområden meddelade med stöd av 7 kap. 20 § bryter, till skillnad från föreskrifter enligt 12 kap., tillståndets rättskraft. Föreskrifter om miljöskyddsområden har meddelats i mycket begränsad omfattning, men har avsett sprid- ning av stallgödsel, dvs. samma typ av föreskrifter som meddelas med stöd av 12 kap. 10 §. Någon åtskillnad görs inte mellan föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 §, 7 kap. 20 § och 12 kap. 10 § vad gäller ersättningsbestämmelserna i 31 kap. . Jordbruksnäringen har stor inverkan på miljön. Miljöbalks- utredningen påpekade att bl.a. jordbruk påverkar i hög grad den biologiska mångfalden, kväveläckage och naturmiljöns utseende (SOU 1996:103, del 1, s. 379). Det är därför viktigt att regler om bedrivande av jordbruk som införs till skydd för miljön får fullt genomslag. Nuvarande rättskraftsregler innebär att anpassningar till nitratdirektivet (91/676/EEG) som med jämna tidsintervall medför en ökad kravnivå för jordbruksföretagen inte slår igenom för de företag som redan har tillstånd. Härigenom kan ifrågasättas om har genomfört nitratdirektivet fullt ut. Om nya BAT-slutsatser införs för djurhållande verksamheter skulle det få ekonomiska konsekvenser för såväl myndigheter som SOU 2011:86 Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet jordbruksföretagen eftersom det skulle innebära att myndigheterna skulle få lägga ner mycket resurser enbart på att göra en översyn av alla de jordbruksföretag som berörs. Ett alternativ till omprövning i det enskilda fallet är att generella föreskrifter meddelas. Dessa bör meddelas i första hand enligt 9 kap. 5 § eftersom djurhållande verksamheter är att betrakta som miljöfarlig verk- samhet i mening. Det kan även finnas situationer specifikt för jordbruket då föreskrifter även ska kunna meddelas med stöd av 12 kap. 10 § . För att föreskrifter ska få genomslag krävs dock att föreskrifterna bryter tillståndens rätts- kraft, vilket förutsätter en ändring av 24 kap. 1 § . Ett sådant alternativ skulle kunna hålla nere den administrativa bördan för jordbruksföretagen och skapa utrymme för att resurserna i stället allokeras till myndigheternas miljötillsyn. Utredningen föreslår därför en ändring av 24 kap. 1 § som innebär att rättskraften får vika även i de fall föreskrifter meddelas att gälla specifikt för jordbruket. Utredningens förslag begränsas dock till att gälla föreskrifter enligt 12 kap. 10 § som är den bestämmelse som har använts för genomförande av EU:s rättsakter på jord- bruksområdet. Föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 8 § får inte allvarligt försvåra pågående markanvändning. Denna begränsning medför att föreskrifter inte kommer att få någon större praktisk betydelse för att genomföra EU-direktiv. Några EU-bestämmelser har heller inte genomförts med stöd av 12 kap. 9 § har inte Utredningen anser inte att rättskraften bör brytas enbart i de fall där detta krävs för att uppfylla internationella åtaganden. Det är visserligen så att de flesta föreskrifter som meddelas på jordbruksområdet med stöd av 12 kap. 10 § följer av EU-lagstiftningen och att det är dessa bestämmelser som innebär störst ekonomisk börda för jord- brukaren. Men en begränsning till internationella åtaganden kan försvåra genomförande av andra miljökrav som kan vara minst lika angelägna att genomföra. Med en sådan begränsning föreligger det även en risk för att det blir oklart för den enskilde vilka bestämmelser som bryter rättskraften. föreslagen ändring av 24 kap. 1 § träffas inte av regeringsformens förbud mot retroaktiv lagstiftning (2 kap. 10 §). Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Den föreslagna ändringen i rättskraftsregeln bör dock gälla enbart för föreskrifter meddelade efter , då de nu föreslagna reglerna träder i kraft, med hänvisning till den EU- rättsliga proportionalitetsprincipen och till principerna om rättssäkerhet och skyddet av berättigade förväntningar. Av dessa principer följer att ändringar i materiella regler normalt inte träffar förhållanden som ligger före ikraftträdandet, annat än då det på olika sätt, såsom av bestämmelsens ordalydelse, klart framgår att en retroaktiv tillämpning har varit åsyftad. Även i dessa fall krävs dock att de berördas berättigade förväntningar behörigen har respek- terats. Eftersom det är mycket svårt att överblicka hur varje tillstånd kommer att beröras av de föreskrifter som gäller är det mot bakgrund av angivna principer inte lämpligt med retroaktiv lagstiftning. Detta intresse väger tyngre än de skäl som kan åberopas för att ge reglerna snabbt genomslag. Det bör göras en genomgång av föreskrifter utfärdade enligt 12 kap. 10 § . I de fall det bedöms vara skäligt och lämpligt att dessa får slå igenom tillstånd för befintlig verksamhet kan nya, likalydande föreskrifter meddelas efter ikraftträdandet av nu föreslagen lagändring. I samband med att föreskrifter antas efter bör beaktas om det finns behov av särskild övergångstid för verksam- heter som har tillstånd med mer generösa villkor än de bestäm- melser som antas. Behovet ser olika ut beroende på vilka bestämmelser det rör sig om. I fråga om bestämmelser om nedbrukningskrav, dvs. krav på att gödsel brukas ned inom efter spridning, behöves detta knappas. Om det gäller krav på viss lagringsvolym kan man däremot behöva uppföra en ny anläggning för lagring av gödsel. Alternativet till en generell övergångstid kan vara att de föreskrifter som antas efter innehåller en möjlighet att ansöka om dispens från föreskrifterna som behövs för att anpassa verksamheten. 6.8.3Användning av generella föreskrifter i stället för individuell tillståndsprövning Möjligheten att utfärda generella bindande regler har inte använts i någon större omfattning eftersom den svenska tillståndspröv- ningen har sin utgångspunkt i att en individuell anpassning bör ske Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet för den enskilda verksamheten där hänsyn tas till lokala för- hållanden. En av orsakerna till att generella föreskrifter inte har meddelats, om det inte har krävts till följd av våra internationella åtaganden, kan också vara att det är en mycket arbets- och tidskrävande uppgift för myndigheter som att utforma generella föreskrifter. Det kan också vara svårt att klara individuella hänsynstaganden i generella föreskrifter. I många fall är de olika verksamheterna av så skiftande karaktär och förhållandena så olika i olika delar av landet att den individuella tillstånds- prövningen även fortsättningsvis kommer att vara det främsta styrmedlet för miljöfarliga verksamheter. Generella föreskrifter bör dock alltid övervägas som ett alternativ när en ny BAT-slutsats har offentliggjorts. Den svenska tillståndsprocessen har kritiserats för att vara kostnads- och tidskrävande för både verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter. Ett utökat införande av generella bindande regler kan, som i påpekade i sitt remissvar till kommissionens förslag till IED, leda till att BAT- referensdokumenten får bättre och snabbare genomslag. Det ökar också förutsebarheten genom att det blir tydligare för verksam- hetsutövaren vad som gäller. Även om utarbetande av generella föreskrifter kan vara tids- ödande för utfärdande myndighet ska detta vägas mot effektivitets- vinsterna för samhället i stort. Att utfärda en generell föreskrift ett flertal individuella tillståndsprövningar, som var och en tar i anspråk resurser hos både verksamhetsutövare, tillstånds- myndigheter och remissmyndigheter, kan undvikas. Faktorer som bör beaktas vid ställningstagande om en generell föreskrift bör tas fram är antalet verksamheter som omfattas och vilken typ av verksamheter som omfattas. Användningen av generella före- skrifter bör kunna komma i fråga i de fall BAT-slutsatsen berör en homogen grupp av verksamheter och då påverkan på omgivningen är väl dokumenterad. Ett exempel på sådana verksamheter av lik- artat slag är djurhållande verksamheter, vilka omfattas av punkten 6.6 i bilaga I till IED. Förbränningsanläggningar, deponier och anläggningar för ytbehandling av metaller är andra exempel på verksamheter som torde kunna regleras genom generella föreskrifter. En samhällsekonomisk prognos bör göras över var det är mest effektivt att lägga kostnaderna, dvs. på utarbetande av en generell föreskrift eller på ett flertal individuella prövningar. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet verksamheterna av flera olika BAT-referensdokument med olika BAT-slutsatser talar detta eventuellt emot generella föreskrifter. Med tanke på direktivets krav på regelbunden omprövning är en lösning med generella föreskrifter tilltalande för att hålla nere de administrativa kostnaderna och för att möta det tidskrav som uppställs i art. 21.3 IED. Genom övergripande generella före- skrifter bör det också vara möjligt att bättre utnyttja befintliga resurser inom miljövårdsarbetet. En utredning – Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning – har tillsatts för att bl.a. analysera vilka för- och nackdelar som finns med generella föreskrifter respektive enskilda tillståndsvillkor för tillstånds- och anmälningspliktiga djuranläggningar (dir. 2011:49). För att ett system där individuell prövning ersätts av generella föreskrifter ska fungera bättre är det av stor betydelse att före- skrifterna tas fram genom ett samrådsförfarande med verksam- hetsutövarnas branschorganisationer. Det är även viktigt att miljöorganisationerna ges delaktighet i förfarandet. En förutsättning för systemet med generella föreskrifter är att de även ska kunna meddelas på myndighetsnivå eftersom det inte alltid är möjligt eller ens lämpligt att i lagtext eller i förordning ta in alla handlingsregler. Miljörätten innehåller många föreskrifter av teknisk detaljkaraktär och föreskrifter med en utpräglad koppling till lokala förhållanden. Det finns därför ett stort behov av att kunna meddela handlingsregler både i förordningar och i myndighetsföreskrifter (se prop. 2005/06:182, s. 37 f.). Det måste dock beaktas att föreskrifter meddelade av myndigheter inte kan beivras med strängare straff än böter. Grundläggande bestäm- melserna om svensk normgivning finns i 2 och 8 kap. regerings- formen. Det är enligt 2 kap. 8 § jämfört med 20 § möjligt att meddela regler om frihetsstraff som påföljd för brott, men sådan reglering ska som huvudprincip ske i lagform. Detta lagkrav upprepas i 8 kap. 2 § regeringsformen. Regeringen har i 8 kap. 3 § första stycket givits bemyndigande att meddela föreskrifter om annan rättsverkan än böter. I andra stycket finns dock en bestämmelse som i viss mån kan sägas lätta upp det nu angivna lagkravet. kan i lag som innehåller ett sådant bemyndigande föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelser av handlingsregler som regeringen meddelar med stöd Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet av bemyndigandet (se även NJA 2005 s. 3315). Denna skillnad mellan normgivningsnivåer bör inte medföra att möjligheten att använda sig av generella föreskrifter avfärdas. Det är inte alltid motiverat att ha strängare påföljd än böter i straffskalan och då är det inget som hindrar att föreskrifterna ligger på myndighetsnivå. Om ett brott mot en handlingsregel behöver sanktioneras med strängare straff än böter är det heller inget som hindrar att en viss regel flyttas upp till någon av regeringens förordningar. Hur allvarlig en överträdelse av en viss handlingsregel är får därför bli utgångspunkten för bedömningen av på vilken nivå regeln bör läggas. Utredningen anser att en utökad användning av generella bindande föreskrifter med exempelvis angivna utsläppsgränser skulle kunna underlätta och förenkla prövningsförfarandet. Utredningen föreslår därför att och Jordbruks- verket med stöd av 9 kap. 5 § ges uttryckliga bemyndi- ganden för att kunna meddela föreskrifter för att genomföra nya BAT-slutsatser när det är lämpligt (se avsnitt 6.8.1). Det bör skapas förutsättningar för att låta generella föreskrifter av olika slag slå igenom på jordbruksområdet. Rättskraften hos ett meddelat tillstånd bör därför kunna begränsas också av föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § . Utredningen har därför föreslagit en ändring av 24 kap. 1 § (se avsnitt 6.8.2). Möjlighet till individuell anpassning Ett system med generella föreskrifter måste ge utrymme för individuell anpassning genom undantagsbestämmelser. IED, art 15.4, ger utrymme för individuella avvägningar vid tillämpning av undantagsbestämmelsen. De generella föreskrifterna som meddelas måste därför ge utrymme för dispenser för att hänsyn ska kunna tas till de lokala förhållandena och verksamheternas förut- sättningar. Utredningen har föreslagit att en undantagsregel motsvarande art. 15.4 IED införs i den nya industriutsläpps- 15 fann att det inte kunde anses förenligt med regeringsformen att tillämpa ett s.k. blankettstraffbud i skogsvårdslagen (1979:429) på ett sådant sätt att fängelse ådöms för åsidosättande av en av meddelad föreskrift. Fängelse kunde därför inte ingå i straffskalan. Ett blankettstraffbud kännetecknas av att brottsbeskrivningen fylls ut genom hänvisning till en primär regel på annat ställe i regelverket. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet förordningen (se avsnitt 4.6). Undantagsregler i kommande gene- rella föreskrifter får utformas med beaktande av denna bestämmelse. 6.9Alternativa förslag för genomförande av IED Utredningens bedömning: Det saknas anledning att införa en utökad användning av tidsbegränsade tillstånd för IED- anläggningar. En utökad rätt till ersättning för verksamhets- utövaren vid ändring av tillståndet bedöms inte heller som lämplig. IED-verksamheter är ofta komplexa och påverkar miljön i en inte obetydlig omfattning. Detta kan användas som argument för att tillstånd för sådana verksamheter bör meddelas för en begränsad tid. Frågan är om en ökad användning av tidsbegränsade tillstånd skulle kunna vara en lämplig väg att gå för att möta kraven i IED på översyn av tillstånden. Denna fråga samt frågan om ökad ersätt- ningsrätt för verksamhetsutövaren vid ändring i tillstånden behandlas i följande avsnitt. 6.9.1Ökad användning av tidsbegränsade tillstånd? För att möta internationella åtaganden gavs ökade möjligheter att meddela tidsbegränsade tillstånd enligt 16 kap. 2 § första stycket . Det tidigare uppställda kravet på sär- skilda skäl togs bort (prop. 1997/98:45, del 1, s. 344). Trots denna förändring är det fortfarande ovanligt med tidsbegränsade tillstånd. Främst förekommer sådana avseende täktverksamheter. Mark- och har i flera fall kommit fram till att det inte funnits skäl att tidsbegränsa tillstånd (se MÖD 2003:14, MÖD 2005:61 och MÖD 2010:26). Regler om tidsbegränsade tillstånd finns även i bl.a. 7 § förord- ningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska orga- nismer och 32 § avfallsförordningen (2001:1063). En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de medför automatiska och återkommande omprövningar och att det därmed blir en regelbunden uppdatering av villkoren så att det kan säkerställas att BAT används. Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet tillstånd tvingar verksamhetsutövaren att göra en ny ansökan och därvid ge in den utredning som behövs. En bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få är att det fordras ett mycket omfattande arbete hos tillsynsmyndigheterna för att ansöka om omprövning, vilket skulle undvikas med tidsbegränsade tillstånd. Nackdelen med ett utvidgat system med tidsbegränsade tillstånd är att det är svårt att avgöra hur ofta det av miljömässiga skäl är nödvändigt med en förnyad prövning. Vidare är det inte troligt att en tidsbegränsning av tillståndet skulle följa intervallerna för uppdatering av BAT-referensdokumenten. Även om kommis- sionens utgångspunkt är att uppdateringar ska ske är det högst osäkert om så kommer att ske i praktiken. Byrån i synes generellt vara överbelastad och har svårt att hinna med sitt arbete inom de tider som förutsetts. En tidsbegränsning av ett tillstånd för miljöfarlig verksamhet på exempelvis skulle kunna innebära att en ny prövning görs utan att ett nytt BAT- referensdokument har antagits. Det är då ett tänkbart scenario att ett nytt BAT-referensdokument antas strax efter att ett nytt tidsbegränsat tillstånd givits, varvid en ny omprövning ändå skulle bli nödvändig. En obligatorisk tidsbegränsning för ändrings- tillståndet skulle således kunna innebära att omprövningar av grundtillståndet måste genomföras utan att det finns något miljö- mässigt behov. Det obligatoriska omprövningskravet skulle då leda till ineffektivitet i miljöprövningen. Att skapa ett system med ökat antal tillståndsprocesser som belastar verksamhetsutövaren och hela prövningssystemet utan att någon egentlig miljövinst uppstår är en förlustaffär för samtliga berörda. De negativa effekterna av en obligatorisk tidsbegränsning skulle kunna mildras med en regel om att omprövning inte behöver ske om det står klart att en sådan är onödig, men för att komma fram till att så är fallet skulle en relativt omfattande materiell prövning ändå behöva ske. Det är mot denna bakgrund som utredningen väljer att inte ge något förslag som innebär utökad användning av tidsbegränsade tillstånd för IED-anläggningar. Detta utesluter inte att det i vissa fall kan finnas skäl att meddela tidsbegränsade tillstånd för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, varför den möjlighet som finns i att meddela tidsbegränsade tillstånd bör kvarstå. Den begränsade användningen av tidsbegränsade tillstånd i utgör inte någon direkt avvikelse jämfört med övriga EU- länder. En undersökning gjord av Forum of Judges for the Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet Environment (EUFJE) visar att tidsbegränsning av tillstånd för IPPC-anläggningar inte används i någon större utsträckning i EU:s medlemsstater.