sou · H0B376 · 2012-11-15 00:00:00 — Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning Betänkande av Utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Omslag: , . Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att klarlägga om regleringen i frågor som rör utbildning för barn och ungdomar vid hem för vård eller boende (HVB), särskilda ungdomshem och sjukhus eller annan motsvarande institution behöver förtydligas. Utredaren ska även utreda om distansundervisning i vissa fall bör vara ett alternativ till reguljär undervisning för elever i de obligatoriska skolformerna samt gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. , president vid Kammarrätten i , förordnades som särskild utredare. har varit utredningens sekreterare fr.o.m. . Jur. kand. har varit utredningens sekreterare fr.o.m. . förordnades som experter i utredningen departementssekreteraren , , kanslirådet , , kanslirådet , , departementssekreteraren , , och departementssekreteraren , . entledigades från uppdraget och departementssekreteraren förordnades som expert . Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda experter. Vi använder därför vi-form i betänkandet. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Däremot kan skilda uppfattningar finnas i enskildheter och beträffande formuleringar. En referensgrupp har varit knuten till utredningen. I referensgruppen har ingått , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Social- styrelsen, Kommuner och Landsting, , och . Utredningen, överlämnar härmed betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning SOU 2012:76. Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................. Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)................................................................................. Förslag till förordning om ändring i gymnasie- förordningen (2010:2039) ....................................................... Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ Förslag till förordning om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937) ...................................... 6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på Utdrag ur författningsförslag av Utredningen om sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildningsformer och verksamheter ..................................... Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................. Utredningens uppdrag och arbete................................. Bestämmelser om rätt till utbildning............................. 2.1Gemensamma bestämmelser för grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola............................. 2.1.1 Skolplikt och rätt till utbildning .................................. 2.1.2 Barns och elevers utveckling mot målen ..................... 2.1.3 Särskilt stöd och åtgärdsprogram................................. 2.1.5 Hemkommunens och huvudmannens ansvar ............. 2.2.1 Hemkommunens ansvar och fristående 2.3.1 Hemkommunens ansvar och fristående Tillsyn och statlig kvalitetsgranskning.................................... Utbildning för elever i samhällsvård.............................. Hemkommunen och skolhuvudmannen ..................... 3.2 rapporter och utredningar......................................... 3.2.3 Stärkt stöd och skydd för barn och unga .................... 3.2.6 Se, tolka och agera......................................................... 3.2.8 SKL om upphandling av HVB ..................................... Kravet på samverkan................................................................ Strategi för samverkan.................................................. Överväganden och uppdrag för utredningen ......................... 3.5.1 underrättelse till ansvarig nämnd 3.5.2 ska samråda med 3.5.3 Utbildningsdokument för placerade elever............... 3.5.5 Allmänna råd eller stödmaterial om placerade Utbildning för elever vid HVB .................................... Bestämmelser om undervisning vid HVB ............................ Granskning av placerade elevers skolgång vid HVB............ Undervisning vid HVB.......................................................... Ska HVB få anordna undervisning?...................................... 4.4.1 Tillstånd för att få anordna undervisning vid 4.5Skolpliktiga barn som vistas vid HVB ska få undervisning inom skolväsendet........................................... 4.6 Icke skolpliktiga unga som vistas vid HVB.......................... 4.6.1 Nationella program i gymnasieskolan ....................... Introduktionsprogram i gymnasieskolan.................. Elever i gymnasiesärskolan......................................... Utbildning för elever vid särskilda ungdomshem .......... 5.2Bestämmelser om undervisningen vid de särskilda Studier om placerade barn och ungdomars utbildning ........ Statens skolverks rapport och SiS förändringsarbete........... 5.5Barnombudsmannens rapport sorry – Röster från 5.6 Skolverksamheten inom SiS 2009.......................................... 5.7Översyn av regleringen av undervisningen vid särskilda 5.7.1 Utbildning för skolpliktiga elever.............................. Utbildning för icke skolpliktiga elever ...................... Utredningens ställningstagande om vissa bestämmelser i skollagen ............................................ 5.8Rektorns beslutanderätt och ansvar för den pedagogiska 5.8.1 Rektor vid särskilda ungdomshem............................. 5.9Förordningen om undervisning av barn och ungdomar som vistas vid särskilda ungdomshem................................... 6 Särskild undervisning vid sjukhus............................... 6.1Särskild undervisning vid sjukhus och en motsvarande 6.2 Överväganden och förslag ..................................................... 6.2.3 Sjukhus och någon annan eller motsvarande 6.2.4 Ändring av förordningen om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet .............................. 6.2.5 Allmänna råd eller stödmaterial................................. Fjärrundervisning och distansundervisning.................. Bakgrund och definitioner .................................................... Distansutbildning för vuxna ...................................... 7.2Tidigare förslag om distansundervisning i grundskola Kartläggning av distansundervisning .................................... Korrespondensgymnasiet i kommun........................ 7.5Distansundervisning för elever med medicinsk eller 7.6 Distansundervisning för elever i glesbygd............................ 7.8.1 Förslag om fjärr- och distansundervisning ............... 7.9 Fjärrundervisning för elever i små skolmiljöer .................... Definition av fjärrundervisning ................................. Ämnen och kurser ...................................................... Beslut om fjärrundervisning och dokumentation..... 7.10.3 Ämnen och kurser....................................................... 7.10.4 Särskilt stöd i form av distansundervisning till elever med medicinsk eller psykosocial 7.10.5 Distansundervisning för elever med karriärer på 7.10.6 Distansundervisning vid särskilda ungdomshem...... 7.10.7 Distansundervisning på gymnasial nivå i den form som bedrivs i kommun.......................... Fjärr- och distansundervisning på entreprenad.................... 7.11.1 Överlämnande av uppgiften att sätta betyg vid fjärr- och distansundervisning på entreprenad.......... Uppföljning och utvärdering................................................. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser..... Utbildning för elever i samhällsvård, på sjukhus m.m......... Kostnader för staten ................................................... Konsekvenser för myndigheter.................................. Konsekvenser för kommuner..................................... 8.1.4 Konsekvenser för brottsligheten och det 8.1.5 Konsekvenser för små företag.................................... Fjärrundervisning och distansundervisning.......................... Konsekvenser för skolhuvudmän............................... 8.2.2 Konsekvenser för den personliga integriteten .......... Konsekvenser för myndigheter.................................. 8.2.4 Konsekvenser för små företag.................................... Konsekvenser för sysselsättning ................................ 8.2.6 Konsekvenser för de integrationspolitiska målen..... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)............ Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Brev kommunala skolor......................................................... Enkät kommunala skolor ...................................................... Brev fristående skolor............................................................ Enkät fristående skolor.......................................................... för studier i offentlig ekonomi Hem för vård eller boende Lagen (1998:603) om verkställighet av sluten Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om Socialtjänstförordningen (2001:937) Socialtjänstlagen (2001:453) Förordningen (1983:28) om undervisning av barn och ungdomar som vistas vid särskilda Utredningens övergripande uppdrag har varit att klarlägga om regleringen i frågor som gäller utbildning för barn och unga vid hem för vård eller boende (HVB), särskilda ungdomshem och sjukhus eller annan motsvarande institution behöver förtydligas. I uppdraget har även ingått att utreda om distansundervisning i vissa fall bör vara ett alternativ till reguljär undervisning för elever i de obligatoriska skolformerna samt gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utbildning för elever i samhällsvård Barn som varit placerade i samhällsvård har betydligt lägre utbildningsnivå än genomsnittet. Statens skolinspektions granskning 2010 visade att socialnämnden och skolhuvudmannen hade problem att samverka. Ofta var man inte överens inom kommunerna vem som hade ansvar för elevernas skolgång. Utredningen anser att behandling och utbildning måste vara två lika viktiga delar i det ansvar som samhället tar på sig när man placerar ett barn i samhällsvård. Det finns många vinster med att öka kvaliteten och kontinuiteten i utbildningen för barn och unga som placeras i samhällsvård. Forskning har visat att utbildning kan vara en del av behandlingen och också ha en helande effekt. Utredningens ståndpunkt är att skollagens (2010:800) bestämmelser om tillgång till en likvärdig skolgång ska gälla alla skolpliktiga elever. Utredningen lämnar ett antal förslag för att stärka samverkan mellan socialnämnden och utbildningsnämnden och för att säkerställa att barn i samhällsvård får utbildning. ska lämna en underrättelse till ansvarig när beslut har fattats om vård av ett barn utanför det egna hemmet som innebär byte av skola. samråd med skolhuvudmannen beskriva i vårdplanen och genomförandeplanen hur eleven ska få lämplig utbildning. Hemkommunen ska se till att ett utbildningsdokument upprättas när man fått en underrättelse från socialnämnden. Utbildningsdokumentet ska innehålla uppgifter som hemkommunen anser att den nya skolhuvudmannen behöver och en bedömning av vilka stödinsatser som eleven har behov av. Dokumentet ska lämnas över till den nya skolhuvudmannen. Hemkommunen ska få ett uppföljningsansvar för sina skolpliktiga elever som bereds vård på HVB och som går i skola i en annan kommun. Hemkommunens uppföljningsansvar ska även omfatta de skolpliktiga elever som får utbildning av eller särskild undervisning på sjukhus eller institution knuten till sjukhuset. Hemkommunen ska för samhällsvården eller sjukhusvården följa upp att eleven får föreskriven utbildning. Utredningens förslag fordrar att reglerna om sekretess ses över. Vi anser att de förslag som lämnats i betänkandet Skolans dokument – insyn och sekretess (SOU 2011:58) om nya sekretessbestämmelser för uppgifter om enskilds personliga förhållande i skriftlig IUP och åtgärdsprogram samt i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt omfattar de uppgifter om enskilds personliga förhållanden som ska anges i utbildningsdokumentet. Vi anser även att de uppgifter i utbildningsdokumentet, som rör enskilds personliga förhållanden hämtade från skriftlig IUP och åtgärdsprogram liksom övriga uppgifter som omfattas av tystnadsplikten i 29 kap. 14 § skollagen, kommer att omfattas av dels gällande bestämmelse i 29 kap. skollagen, dels av den föreslagna nya bestämmelsen i betänkandet Skolans dokument – insyn och sekretess. Vidare föreslår vi att uppgifter i utbildningsdokumentet som omfattas av sekretess ska kunna lämnas ut till en enskild som driver en fristående skola och att en enskild huvudman ska kunna lämna ut uppgifter som omfattas av tystnadsplikten till hemkommunen så att kommunen kan upprätta ett utbildningsdokument. Utbildning för elever vid HVB I utredningens uppdrag ingår att bedöma om det är lämpligt att undervisning för barn och unga som är placerade vid HVB i vissa fall ska kunna bedrivas vid hemmet eller om kommunen där hem- met är beläget bör ansvara för undervisning för placerade barn och unga inom den ordinarie skolverksamheten. Utredningen anser inte att det finns förutsättningar för de flesta HVB att anpassa sin undervisning efter den enskilda elevens behov och förutsättningar utan att generella lösningar erbjuds alla elever vid det enskilda hemmet. Därför föreslår utredningen inga nya bestämmelser som kan ge HVB möjlighet att anordna undervisning vid HVB för sina ungdomar. Det finns inte heller skäl att föreslå ett särskilt tillståndsförfarande för att få anordna undervisning vid HVB. Det är viktigt att säkerställa att även barn och unga som vistas vid HVB får en likvärdig utbildning. Det bästa sättet, enligt utredningens mening, är att se till att barnen och de unga går i en skola inom skolväsendet. Utredningen ser inga skäl till att barn och unga som vistas vid HVB inte ska få en lika god utbildning som andra barn och unga. Utredningen lämnar ett antal förslag som ska underlätta skolgången för elever på HVB. En elev som vistas vid ett HVB ska ha rätt att bli mottagen i en grundskola eller grundsärskola i den kommun där eleven vistas. Om en grundskola eller grundsärskola tar emot en elev som vistas på ett HVB och som är folkbokförd i en annan kommun ska bestämmelserna om interkommunal ersättning gälla. Likaså ska icke skolpliktiga elever som vistas på ett HVB få möjlighet att påbörja eller fullfölja sina gymnasiestudier i närheten av HVB om kommunen där eleven vistas erbjuder sådan utbildning. Utredningens förslag omfattar endast de utbildningar som anordnas av en offentlig huvudman. En elev som inte har påbörjat en utbildning har rätt att bli mottagen i första hand till ett nationellt program eller till en nationell inriktning, särskild variant eller gymnasial lärlingsutbildning. Även när det gäller utbildningar inom introduktionsprogrammet, oavsett om det är en utbildning som utformats för en grupp elever eller inte, ska alla behöriga sökande till utbildningen som vistas vid ett HVB tas emot. En elev som vistas på ett HVB och tillhör gymnasiesärskolan ska ha samma rättigheter till gymnasieutbildning, oavsett om det är ett nationellt eller individuellt program som är aktuellt, i den nya kommunen. Utredningen föreslår vidare att när det gäller individuella program ska den kommun eller landsting som anordnar sådant program ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av hans eller hennes hemkommun. Om inte den anordnande huvudmannen och elevens hemkommun kommer överens om annat ska ersättningen för utbildningen motsvara anordnarens självkostnad. Utredningen föreslår också att elev som har vistats vid ett HVB och återvänder till sin hemkommun ska ha rätt att fullfölja sina påbörjade studier på ett nationellt program eller en nationell inriktning på gymnasieskola eller gymnasiesärskola. Utbildning för elever vid särskilda ungdomshem granskade 2007 skolverksamheten vid särskilda ungdomshem för att bedöma hur huvudmannen tog ansvar för verksamheten. Granskningen resulterade i skarp kritik från och visade att det fanns stora brister i ungdomshemmens skolverksamhet. Utredningen har därför fått i uppdrag att analysera regleringen av undervisningen vid särskilda ungdomshem och, föreslå hur regleringen kan förtydligas för att eleverna ska få en undervisning som motsvarar den undervisning som de inte kan delta i. Med hänvisning till att bestämmelserna i skollagen om utbildning både på grund- och gymnasienivå upplevs som otydliga föreslår utredningen ett förtydligande så det klart framgår vilka bestämmelser i skollagen som är tillämpliga vid utbildning vid särskilda ungdomshem. Med hänsyn till miljön på de särskilda ungdomshemmen får avvikelser som följer av att barnet eller den unge vistas vid ett sådant hem ske från bestämmelserna i skollagen. Utredningen föreslår också att förordningen (1983:28) om undervisning av barn och ungdomar som vistas vid särskilda ungdomshem ska upphävas och ett kapitel om utbildning vid särskilda ungdomshem ska i stället införas i skolförordningen (2011:185) respektive gymnasieförordningen (2010:2039). Utredningen föreslår att bestämmelserna om tillgång till skolbibliotek ska vara tillämplig på den utbildning som SiS anordnar och att det pedagogiska ansvaret ska ledas av en rektor. Däremot föreslås inte bestämmelserna om elevhälsa vara tillämpliga eftersom sådan personal finns inom SiS organisation. Utredningen gör bedömningen att något undantag inte bör göras från kravet på behöriga lärare. Med hänsyn till att utredningen enligt direktivet inte kan lämna förslag som inte täcks inom SiS finansiella ramar har utredningen efter mycket övervägande beslutat att bestämmelserna om lokaler och utrustning som behövs för utbildningen inte ska gälla för utbildning inom SiS. Särskild undervisning vid sjukhus Det framgår av skollagen att för elever som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete ska särskild undervisning anordnas. Särskild undervisning på sjukhus eller en motsvarande institution omfattar elever i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen har i uppdrag att analysera den nuvarande regleringen av den särskilda undervisningen vid sjukhus eller en motsvarande institution och, eventuellt föreslå hur regleringen kan förtydligas för att eleverna ska få en undervisning som så långt möjligt motsvarar den ordinarie undervisning som de inte kan delta i, och bli mer likvärdig över landet. Under utredningsarbetet är det främst begreppet som har lyfts fram som bekymmersamt. Begreppet uppges leda till svårigheter att avgöra hur som avses. Utredningen bedömer att regleringen i detta avseende behöver förändras och föreslår att begreppet ska tas bort ur bestämmelsen om sjukhusundervisning. Behovet av undervisning handlar inte om hur länge eleven vårdas utan mer om elevens skolsituation i förhållande till vistelsen på sjukhus och sjukdomstillståndet. Vidare föreslår utredningen att begreppet någon annan institution eller en motsvarande institution i skollagen ska ersättas med begreppet institution knuten till ett sjukhus. Tolkningen av vad som är en sådan institution har visat sig variera vilket har medfört en osäkerhet om tillämpningen. Förordningen (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet omfattar bara elever i . Förordningen föreslås ändras så att en huvudman inom skolväsendet även ska kunna få statsbidrag för elever i grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som får särskild undervisning på sjukhus eller en institution knuten till ett sjukhus. Ändringen innebär att skollagen och förordningen om statsbidrag för särskilda insatser inom skolområdet kommer att överensstämma med varandra. För att stödja, den pedagogiska ledningen, undervisningens organisation och klargöra sjukhuslärarnas arbetsuppgifter inom sjukhusundervisningen föreslår utredningen att får ett uppdrag att utarbeta allmänna råd alternativt stödmaterial för särskild undervisning vid sjukhus eller vid en institution knuten till ett Arbetet ska bedrivas i samarbete med Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). Utredningens uppdrag har varit att kartlägga distansundervisningen och ta ställning till om sådan undervisning bör möjliggöras samt i så fall föreslå vilka förutsättningar som bör gälla. Utredningen ska också överväga om distansundervisning kan bidra till att minska antalet elever som inte slutför sin grundskoleutbildning eller avbryter sina gymnasiestudier. För att få kunskaper om vilka verksamheter och skolformer som använder sig av distansundervisning har utredningen skickat en enkät till samtliga kommuner och fristående skolor samt SPSM och Sameskolstyrelsen. I de verksamheter där det förekommer distansundervisning är det till största delen bara en eller ett fåtal elever som berörs, totalt handlar det om av alla elever i landet. Endast åtta kommuner och sex fristående skolor bedriver distansundervisning för fler än 50 elever. Den högsta andelen återfinns inom de fristående gymnasieskolorna där distansundervisningen uppgår till . Andelen som uppnår målen alternativt får betyget godkänt är lägst för elever i kommunala grundskolor. Andelen är högst för elever från fristående gymnasieskolor. Utgångspunkten för utredningens överväganden är att om distansundervisning ska vara möjlig ska den kunna likställas med närundervisning, dvs. vanlig undervisning som genomförs med lärare och elever på plats i en skola. Distansundervisning tenderar att koncentreras till enbart kunskapsinhämtande och det socialiserings- och värdegrundsuppdrag som skolan har riskerar att hamna i skymundan. Likaså gäller inom distansundervisningen att den garanterade undervisningstiden som en elev har rätt till omvandlas till en egen tid med olika arbetsuppgifter som finns på en lärplattform. Kravet på lärarledd undervisning blir svårare att upprätthålla genom en undervisning på distans. Eleverna i och motsvarande skolformer har också skolplikt och därmed en närvaroplikt. Skolan har i och med det även ett tillsynsansvar för eleverna. generell reglering för att inrätta möjlighet att bedriva fjärrundervisning respektive distansundervisning men förordar en restriktiv tillämpning med hänvisning till att det saknas forskning på området. Förslag om fjärr- och distansundervisning Vid insamlandet av information och besök på skolor i landet som bedriver olika former av undervisning på distans med stöd av informations- och kommunikationsteknik (IKT) och där läraren och eleven sitter på olika platser har utredningen urskilt två olika former av undervisning. Vi föreslår därför en uppdelning mellan fjärrundervisning och distansundervisning som också får skilda regleringar. Fjärrundervisning definierar utredningen som en interaktiv undervisningsmetod där elev och undervisande lärare är åtskilda i rummet och undervisningen sker genom användande av IKT. Läraren har direktkontakt med eleven och eleven kan ställa frågor till läraren under lektionen, kommunikationen är dubbelriktad.