sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Det villkorliga fängelsestraffets roll och den närmare ut- formningen och uppbyggnaden av systemet övervägs i kapitel 9. Hanteringen av återfall i brott i ett påföljdssystem med villkorligt fängelse övervägs i kapitel 10. 9Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse Vi har i föregående kapitel kommit till slutsatsen att villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet. Ett påföljdssystem som innefattar villkorligt fängelse kan byggas upp på flera olika sätt. En väg som ska prövas enligt våra direktiv är att låta samtliga former av ingripanden, utom fängelse i anstalt och böter som självständigt straff samt eventuellt överlämnande till sär- skild vård, inordnas under det villkorliga fängelsestraffet. Ett alter- nativ kan vara att införa villkorligt fängelse parallellt med de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. I detta kapitel överväger vi den närmare utformningen och upp- byggnaden av systemet med villkorligt fängelse. 9.2Det villkorliga fängelsestraffets roll 9.2.1Villkorligt fängelse bör ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn Vårt förslag: Villkorligt fängelse ska inrymma samtliga inslag som enligt nuvarande påföljdssystem kan användas när påföljden inte bestäms till fängelse, förutom böter.1 Det innebär att vill- korlig dom och skyddstillsyn avskaffas som påföljder. 1 I detta sammanhang bortses från påföljder som innebär överlämnande till särskild vård och de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare. Överlämnande till särskild vård för miss- Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse Villkorligt fängelse bör inte införas parallellt med nuvarande icke frihetsberövande påföljder Ett påföljdssystem som innefattar villkorligt fängelse kan byggas upp på olika sätt. Ett alternativ är att låta det villkorliga fängelse- straffet löpa parallellt med övriga påföljder i systemet. I nuvarande system skulle det innebära att villkorlig dom och skyddstillsyn finns kvar som fristående påföljder samt att villkorligt fängelse i sträng- hetshänseende placeras mellan dessa båda påföljder och ovillkorligt fängelse. Ett sådant system föreslogs av i delbetänkandet Frivårdpåföljder (SOU 1981:90), se avsnitt 8.2.2. förslag mötte dock stark kritik av remissinstanserna, inte minst för att det ansågs svåröverskådligt och innebar en risk för ojämn rättstillämpning. Förslaget kom aldrig att genomföras. Även i senare sammanhang har dock ett system som innebär att villkorlig dom och skyddstillsyn finns kvar som fri- stående påföljder vid sidan av det villkorliga fängelsestraffet före- språkats.2 Det finns enligt vår bedömning god anledning att instämma i kritiken mot förslag. Ett påföljdssystem som innehåller både villkorlig dom och skyddstillsyn i deras nuvarande former samt villkorligt fängelse skulle knappast förenkla rättstillämp- ningen. Inte heller skulle de brister som finns inbyggda i systemet åtgärdas genom införandet av ytterligare en påföljd. Om villkorligt fängelse införs vid sidan om dagens frivårdspåföljder, skulle det visserligen kunna innebära ytterligare steg med icke frihetsberö- vande påföljder innan ett ovillkorligt fängelsestraff blir nödvändigt, vilket möjligen skulle kunna minska användningen av fängelse som verkställs i kriminalvårdsanstalt något. De brister vi har pekat på i kapitel 6 tar dock i stor utsträckning sikte på utformningen av och innehållet i påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Dessa brister åtgärdas inte genom att ytterligare ett påföljdsalternativ införs. Vad som också talar emot att villkorligt fängelse införs som en parallell påföljd till villkorlig dom och skyddstillsyn är att det skulle framstå som ologiskt om de inslag som förses med alternativstraff och därmed närmast kan ses som villkorliga fängelsestraff, nämligen samhällstjänst och kontraktsvård, skulle stå utanför det villkorliga fängelsestraffet. brukare behandlas i kapitel 13 medan påföljdssystemet för unga lagöverträdare övervägs i band 3 av betänkandet. 2 Se t.ex. , Påföljdssystemet – en legal infrastruktur, SvJT 2010 s. 506–516. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse Villkorligt fängelse bör inte omfatta endast samhällstjänst och kontraktsvård Ett annat alternativ är att låta det villkorliga fängelsestraffet om- fatta just samhällstjänst och kontraktsvård. Även i ett sådant system skulle villkorligt fängelse vara en strängare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn men mindre ingripande än ovillkorligt fängelse. Villkorlig dom och skyddstillsyn skulle emellertid inte kunna göras mer ingripande än vad en prövotid respektive en övervakningstid och vissa mindre ingripande föreskrifter om t.ex. vård och be- handling innebär. Detta alternativ övervägdes av , se av- snitt 8.2.3, men övergavs bl.a. med motiveringen att både samhälls- tjänst och kontraktsvård har fått sina givna platser i påföljds- systemet i den meningen att de har blivit kända och accepterade inom rättsväsendet och av allmänheten samt att det därför knappast finns någon fördel med att inordna dem under begreppet villkorligt fängelse. Kommittén påpekade också att samhällstjänsten och kon- traktsvården har olika tillämpningsområden, genom att samhällstjänst kan användas vid straffvärden upp till medan det är möjligt att döma till skyddstillsyn med kontraktsvård upp till ett straff- värde på två år.3 Styrkan i dessa skäl kan ifrågasättas. Det förhållandet att sam- hällstjänst och kontraktsvård har kommit att bli accepterade inslag i påföljdssystemet kan knappast tala emot att inordna dem under villkorligt fängelse. Inte heller bör det faktum att samhällstjänst och kontraktsvård tillämpas inom olika straffvärdeintervall utgöra skäl mot ett sådant inordnande. Därtill kommer att både samhälls- tjänst och kontraktsvård förses med alternativa fängelse- straff, på motsvarande sätt som skulle bli aktuellt vid villkorligt fängelse, vilket talar för att de får utgöra en del av det vill- korliga fängelsestraffet. Vad som enligt vår bedömning i stället talar emot ett system där villkorligt fängelse endast omfattar samhällstjänst och kontrakts- vård är att detta inte skulle innebära någon förenkling eller påtaglig förbättring i förhållande till nuvarande ordning. I praktiken skulle det inte bli fråga om någon förändring jämfört med vad som gäller , utan endast att just dessa inslag i påföljdssystemet benämns på ett annat sätt, nämligen som villkorligt fängelse. De grundläggande problemen att det saknas möjlighet att straffmäta påföljderna vill- 3 SOU 1995:91 s. 88 ff. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse korlig dom och skyddstillsyn i förhållande till brottslighetens allvar och att det finns brister i förutsebarheten och tydligheten i påföljds- systemet skulle kvarstå. Villkorligt fängelse bör inte omfatta endast de inslag som kan rymmas inom en skyddstillsyn Ytterligare ett alternativ som kan övervägas är att låta villkorligt fängelse omfatta de inslag som ryms inom skyddstillsyns- påföljden eller som kan föreskrivas vid en skyddstillsyn. Inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff skulle det då vara möjligt att ge föreskrifter om övervakning, vård och behandling, samhällstjänst samt kontraktsvård. Villkorlig dom skulle finnas kvar som ett rent varningsstraff, men inte längre kunna förenas med samhällstjänst. En fördel med ett sådant system är att det inte skulle bli nöd- vändigt att döma tidigare ostraffade personer som gjort sig skyldiga till brott av inte alltför allvarlig karaktär till fängelse. För den som döms för brott vars straffvärde motsvarar ett fängelsestraff skulle påföljden kunna stanna vid villkorlig dom – eventuellt i kombination med böter. Möjligen skulle ett bibehål- lande av den villkorliga domen också underlätta hanteringen av åter- fall i brott, då det kan vara motiverat att ingripa strängt vid återfall efter ett utdömt villkorligt fängelsestraff om den dömde före det villkorliga fängelsestraffet har dömts till villkorlig dom. Förekomsten av ett varningsstraff skulle därmed kunna förlänga vägen till ovill- korligt fängelse vid återfall i brott, utan att systemets trovärdighet skulle kunna ifrågasättas. En variant på samma alternativ är att ge möjlighet att, t.ex. för den som döms till brott på fängelsenivå , avstå från att ange det villkorliga fängelsestraffets längd och i stället en- dast ange att den tilltalade döms till villkorligt fängelse. Avsak- naden av ett utmätt fängelsestraff skulle innebära att det inte skulle vara möjligt att besluta att det villkorliga fängelsestraffet ska verk- ställas i anstalt vid återfall eller annan misskötsamhet, vilket skulle minska risken för att ett införande av villkorligt fängelse leder till en alltför stor ökning av användningen av fängelse i anstalt.4 Mot dessa båda varianter kan dock invändas att det för att vill- korlig dom (eller villkorligt fängelse utan angivande av fängelse- 4 Se Perklev, Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem, SvJT 2010 s. 491– 505. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse straffets längd) ska komma i fråga som påföljd bör krävas att brotts- lighetens straffvärde motsvarar ett fängelsestraff. Ett skäl för att införa villkorligt fängelse är att domstolen ska mäta ut ett fängelse- straff av en viss längd och därmed förtydliga hur allvarligt den faktiskt ser på den begångna gärningen. Det finns knappast skäl att i någon situation där straffvärdet motsvarar fängelse avstå från att mäta ut ett fängelsestraff. Härtill kommer att en villkorlig dom, även om den kombineras med böter, enligt vår bedömning inte kan anses vara en tillräckligt ingripande påföljd för brottslighet vars straffvärde motsvarar fängelse . Om den villkorliga domen ska behållas som en fristående påföljd, vid sidan av villkorligt fängel- se, bör den därför endast kunna komma i fråga som påföljd för brottslighet av förhållandevis lindrig karaktär. Med ett så snävt tillämpningsområde finns det enligt vår mening inte tillräckligt ut- rymme för att behålla villkorlig dom som en fristående påföljd vid sidan av villkorligt fängelse. Ytterligare ett skäl som talar i samma riktning är vår ambition att åstadkomma ett system där det inte görs någon särbehandling av vissa brott eller brottstyper med hänsyn till dess art. Det kan ifråga- sättas om ett rent varningsstraff är en tillräckligt ingripande påföljd för de brott som särbehandlas på grund av art, även om straff- värdet är lågt. De nu anförda argumenten kan anföras även mot alternativet att ge möjlighet att vid förstagångsbrottslighet avstå från att ange det villkorliga fängelsestraffets längd. Detta alternativ är dessutom svårt att förena med vår grundläggande tanke att innehållet i påfölj- den alltid ska anpassas till brottets allvar, så att ett kortare villkor- ligt fängelsestraff ges ett mindre strängt innehåll än ett längre sådant straff, se avsnitt 7.5 och 8.3. Ett varningsstraff skulle således – oavsett om det skulle innebära ett bibehållande av villkorlig dom eller om det gavs möjlighet att döma ut ett villkorligt fängelsestraff utan redovisad straffmätning – de facto innebära ytterligare ett påföljdsalternativ och ytterligare gränsdragningsproblem. Vår ambition att konstruera ett mindre komplext och mer enhetligt system än skulle därmed bli svå- rare att uppnå. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse Villkorligt fängelse bör helt ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn Sammantaget kan konstateras att samtliga konstruktioner som inne- bär att villkorligt fängelse införs parallellt med en eller flera andra icke frihetsberövande påföljder är förenade med brister. Problembeskrivningen gällande dagens påföljdssystem går i mångt och mycket ut på att systemet är alltför differentierat och kom- plext. Remediet för detta har ansetts vara en grundläggande reform. Det framstår då som naturligt att söka efter den enklaste och mest enhetliga konstruktionen. Den väg som enligt vår mening i första hand bör prövas när det gäller det villkorliga fängelsestraffets roll i påföljdssystemet är därför att låta villkorligt fängelse helt ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn. Enligt vår bedömning är det den ordning som ger bäst möjligheter att uppnå de ambitioner och syften med ett re- formerat påföljdssystem som beskrivits i kapitel 7. Det är också den väg som pekas ut särskilt i våra direktiv. Vi kan inte se några bärande skäl mot en sådan modell Vi föreslår därför att villkorlig dom och skyddstillsyn helt ska utmönstras ur påföljdssystemet och ersättas av villkorligt fängelse. Det innebär att domstolen alltid ska mäta ut ett fängelsestraff i de fall påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. I den mån de in- slag som ryms inom villkorlig dom och skyddstillsyn, som övervakning, olika typer av behandlingsföreskrifter, samhällstjänst och kontraktsvård, fortsatt ska finnas kvar i påföljdssystemet, så ska de inordnas under den hatt som det villkorliga fängelsestraffet utgör och således utgöra innehåll i eller tilläggssanktioner till vill- korligt fängelse.5 Samma sak bör gälla eventuella nya straffrättsliga sanktioner som kan komma att införas, antingen på mot bakgrund av vad vi föreslår eller i senare sammanhang. 9.2.2Antalet påföljder i systemet Vårt förslag: Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska bestå av två påföljder, böter och fängelse, där det under vissa förut- sättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. 5 Påföljder som innebär överlämnande till särskild vård lämnas här utanför resonemanget. Påföljdssystemet för unga lagöverträdare övervägs i band 3 av betänkandet och överläm- nande till särskild vård för missbrukare i kapitel 13. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse Ett påföljdssystem av det slag som skisserats kan utformas på två olika sätt. Systemet kan innehålla antingen tre påföljder – böter, villkorligt fängelse och ovillkorligt fängelse – eller endast två påföljder – böter och fängelse, där det under vissa förutsättningar kan beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Enligt det första alternativet ska domstolen, för det fall det inte är tillräckligt med ett bötesstraff, bestämma påföljden till antingen villkorligt fängelse eller ovillkorligt fängelse. Fördelen med en sådan uppbyggnad är att det görs tydligt att villkorligt fängelse är en mindre ingripande straffrättslig sanktion än ovillkorligt fängelse och att ovillkorligt fängelse är avsett att tillämpas endast i de fall ett villkorligt fängelsestraff inte anses tillräckligt ingripande. Å andra sidan kan det i sådana fall ifrågasättas om det finns tillräckliga skäl att mäta ut ett straff i de fall påföljden bedöms kunna stanna vid villkorligt fängelse. Kopplingen till fängelsestraffet och den peda- gogiska effekten med att mäta ut ett fängelsestraff skulle sannolikt försvagas i ett system där villkorligt fängelse utgör en självständig påföljd. Därmed skulle villkorligt fängelse endast bli en ny påföljd, vilket är svårt att motivera. Det skulle dessutom bidra till att upp- rätthålla bilden av ett komplext och mångfasetterat påföljdssystem. Den andra lösningen innebär att domstolen dömer till fängelse men, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, beslutar att fängel- sestraffet ska vara villkorligt. En sådan ordning stämmer bättre över- ens med den grundläggande tanken med villkorligt fängelse, näm- ligen att det alltid ska mätas ut ett fängelsestraff om inte påföljden bedöms kunna stanna vid ett rent bötesstraff samt att det ska finnas möjlighet att förverka villkorligheten och besluta att fängelse- straffet ska verkställas i anstalt om den dömde återfaller i brott eller på annat sätt bryter mot de villkor som ställts upp. Pedagogiken blir dessutom tydligare genom att domstolen bestämmer påföljden till ett fängelsestraff av viss längd men under vissa förutsättningar beslutar att straffet ska vara villkorligt. Det görs tydligt att dom- stolen har funnit att det brott som den tilltalade har gjort sig skyldig till är så allvarligt att det förskyller ett fängelsestraff, men att om- ständigheterna är sådana att det finns skäl att privilegiera honom eller henne genom att besluta att fängelsestraffet ska vara villkor- ligt. Vi finner sammantaget att övervägande skäl talar för att ut- forma det villkorliga fängelsestraffet enligt detta alternativ. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse 9.3Innebörden av ett villkorligt fängelsestraff Vårt förslag: Ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkor- ligt ska innebära att den dömde inte behöver verkställa straffet i anstalt, om han eller hon uppfyller vissa villkor. Villkoren för det villkorliga fängelsestraffet ska vara att den dömde under en prövotid dels avhåller sig från fortsatt brotts- lighet, dels fullgör den eller de tilläggssanktioner som det vill- korliga fängelsestraffet förenas med. Ett system med villkorligt fängelse kan teoretiskt sätt byggas upp på olika sätt. Bland de olika alternativen finns en grundläggande skillnad mellan att låta en dom innebära ett anstånd med att döma ut en påföljd respektive ett anstånd med verkställighet av en utdömd påföljd. Enligt den förstnämnda formen döms den tilltalade visserligen för viss brottslighet, men det döms inte ut någon konkret påföljd. Om den dömde håller sig laglydig under en prövotid efterges fängelse- straffet, vilket innebär att det inte får något egentligt verkställig- hetsinnehåll. Ett straff av detta slag har stora likheter med dagens form av åtalsunderlåtelse. Vårt förslag bygger på den andra formen, dvs. att det döms ut ett fängelsestraff , men att verkställigheten av straffet under vissa villkor skjuts upp under en prövotid. Villkoren kan bestå av t.ex. skyldighet att fullgöra samhällstjänst, att hålla kontakt med en övervakare eller att genomgå missbruksvårdande behandling. Om den dömde fullgör villkoren behöver han eller hon inte avtjäna fängelsestraffet. Brott mot villkoren kan däremot leda till att vill- korligheten förverkas, vilket innebär att den dömde får det utdömda verkställa fängelsestraffet i kriminalvårdsanstalt, eventuellt med avräkning för den del av villkoren som den dömde har uppfyllt. Reaktionen på återfall i brott och annan misskötsamhet kan med denna modell gå i olika riktningar. I en efterföljande dom kan dom- stolen reagera mot bristen i uppfyllelse av villkoren genom att antingen låta det tidigare utdömda straffet gå i verkställighet (till- Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse bakablickande) eller skärpa villkoren i den senare domen (framåt- blickande). Det system med villkorligt fängelse som vi föreslår utgör en kombination av de båda varianterna av villkorligt fängelse som inne- bär anstånd med verkställigheten av det fängelsestraffet. Som fram- går i det följande innebär vårt förslag att den dömde åläggs att under en prövotid dels avhålla sig från brott, dels fullgöra den tilläggs- sanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenats med. Återfall i brott eller bristande verkställighet av tilläggssanktionen kan – som framgår av våra överväganden och förslag i kapitel 10 – medföra att påföljden i en senare dom skärpts och/eller att den dömde får verkställa ett tidigare utdömt fängelse i kriminalvårdsanstalt. Ett villkorligt fängelsestraff bör vara förenat med en prövotid En grundläggande tanke med villkorligt fängelse är att den dömde inte behöver verkställa det utmätta fängelsestraffet i anstalt om han eller hon uppfyller vissa särskilt angivna villkor. Som anges i våra direktiv bör villkorligheten i det villkorliga fängelsestraffet i vart fall delvis vara knutet till att den dömde inte på nytt gör sig skyldig till brott. I detta ligger, som anförts i av- snitt 8.3, att det på ett tydligt sätt måste leda till konsekvenser för den dömde om han eller hon återfaller i brott efter att ha dömts till villkorligt fängelse, i vart fall om det nya brottet inte är så lindrigt att påföljden för det kan stanna vid böter. I vissa situationer bör det dessutom kunna bli aktuellt att besluta att den som återfaller i brott ska verkställa hela eller delar av det utdömda straffet i anstalt. Vi återkommer till frågan om verkställighet i anstalt efter återfall i brott i avsnitt 10.7.3. Den tid inom vilken det ska vara möjligt att göra förordnanden såvitt avser ett villkorligt fängelsestraff bör rimligen vara begränsad, så att den dömde anses ha verkställt påföljden och därigenom har sonat sitt brott. Även i övrigt får det anses vara motiverat att det villkorliga fängelsestraffet åsätts en bortre gräns, vid vilken straffet ska anses vara verkställt och den dömde således är föremål för någon påföljd. Det nu sagda innebär att villkorligt fängelse bör vara förenat med en prövotid och att ett villkor för det villkorliga fängelsestraffet bör vara att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet så länge prövotiden löper. Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse Den dömde ska fullgöra en eller flera tilläggssanktioner I våra direktiv anges att ett villkorligt fängelsestraff kan vara för- enat med olika tilläggssanktioner och att villkorligheten i straffet, utöver att den dömde inte återfaller i brott, kan avse att han eller hon fullgör tilläggssanktionerna. Eftersom ett fängelsestraff, även om det förklaras villkorligt, alltid bör vara en mer ingripande påföljd än böter, bör enligt vår bedömning villkorligt fängelse som en tydlig huvudregel förses med någon form av verkställighetsinnehåll. Det kan visserligen hävdas att enbart det förhållandet att det mäts ut ett fängelsestraff av viss längd och att den dömde vid återfall i brott riskerar att få verkställa straffet i anstalt i sig innebär ett större ingripande än ett rent bötes- straff, och att ett villkorligt fängelsestraff i sig därför borde vara en tillräcklig påföljd i vart fall vid mindre allvarlig brottslighet. För den enskilde torde dock det krav på att betala in en summa pengar till staten som ett bötesstraff innebär i många fall betraktas som en strängare påföljd än ett krav på att avhålla sig från fortsatt brottslighet. Därtill kommer att det för att ett villkorligt fängelsestraff utan ett reellt innehåll ska kunna ses som ett trovärdigt och tillräckligt ingripande alternativ till ett ovillkorligt fängelsestraff, skulle krävas en förhållandevis sträng reaktion vid återfall i brott. Sannolikt skulle en förutsättning vara att det villkorliga fängelsestraffet i princip utan undantag får verkställas i anstalt om den dömde återfaller i brott. Som anförts i avsnitt 8.3 och som vi kommer att utveckla närmare i avsnitt 10.7.3 bör systemet inte utformas på ett sådant sätt. Tvärtom finns det starka skäl som talar för en återfallsregle- ring där det finns goda förutsättningar att låta tidigare utdömda villkorliga fängelsestraff stå kvar oförändrade, även om den till- talade åter gör sig skyldig till brott. För att detta ska vara möjligt är det knappast tillräckligt att villkorligheten i det villkorliga fängelse- straffet består enbart i att den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet, utan det krävs rimligen att det även ställs upp andra villkor för verkställigheten. Det bör därför som utgångspunkt inte vara tillräckligt att enbart besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt och föreskriva en viss prövotid under vilken den dömde ska avhålla sig från fortsatt brottslighet. Ett skäl för att införa ett system med villkorligt fängelse är att det därmed ges möjlighet att minska de trösklar som har uppstått i dagens påföljdssystem. Trösklarna beror delvis på att det finns be- Uppbyggnaden av ett påföljdssystem med villkorligt fängelse gränsade möjligheter att straffmäta de icke frihetsberövande påfölj- derna, se avsnitt 6.8 och 7.4. Ett sätt att minska tröskeleffekterna är därför att ge det villkorliga fängelsestraffet ett mer ingripande innehåll ju längre straffet är.