sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — upphävande av sådana föreskrifter som 28 kap. 6 §, 26 kap. 15 § fjärde stycket 28 kap. 6 §, 26 kap. 12 § andra meningen, 26 kap. 13 § andra meningen, 37 kap. 7 § första stycket, 37 kap. 8 § första stycket 28 kap. 7 § första stycket 28 kap. 7 § första stycket Meddelande av särskilda föreskrifter om vad som ska gälla under övervakningen (kontaktskyldighet m.m.) Överprövning av Kriminalvårdens beslut att förordna övervakare m.m. samt beslut i första instans i sådana frågor i Varning pga. misskötsamhet Förlängd övervakningstid pga. 28 kap. 7 § andra stycket Upphörande av förlängd övervakningstid 28 kap. 8 § Begäran om att åklagare ska föra talan om undanröjande av skyddstillsyn pga. 28 kap. 11 § Utslussning från fängelse i anstalt Enligt fängelselagen har övervakningsnämnden rätt att vidta vissa åtgärder såvitt avser personer som är föremål för utslussning från ett fängelsestraff i anstalt. SOU 2012:34 Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Lagrum (BrB) 13 kap. 3 § Upphävande av tillstånd till påbörjad vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller har enligt 26 och 37 kap. BrB möjlighet att besluta om följande åtgärder såvitt avser personer som är villkorligt frigivna från fängelse. Lagrum (BrB) 26 kap. 11 §, Överprövning av Kriminalvårdens beslut 37 kap. 7 § eller eget beslut om övervakning under 26 kap. 15 § första– (bl.a. föreskrifter om vård eller behandling) 26 kap. 16 § första 26 kap. 15 § fjärde Särskilda föreskrifter om vad som ska gälla under övervakning (kontaktskyldighet 26 kap. 16 § första 26 kap. 16 § andra Ändring eller upphävande av föreskrift enligt 26 kap. 15 § 26 kap. 18 § Varning pga. misskötsamhet 26 kap. 18 § Förlängd övervakningstid pga. 26 kap. 19 § Förverkande av villkorligt medgiven frihet pga. allvarlig misskötsamhet 28 kap. 22 § Intensivövervakning med elektronisk kontroll har enligt IövL möjlighet att besluta om följ- ande åtgärder såvitt avser personer som verkställer fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna SOU 2012:34 Överprövning av Kriminalvårdens föreskrifter om vilken bostad den dömde ska ha under verkställig- vad som ska gälla i fråga om arbetsanställning, annan förvärvsverksamhet, utbildning eller annan under vilka tider och för vilka ändamål den dömde tillåts att vistas utanför bostaden det sätt på vilket den dömde ska hålla kontakt med Kriminalvården och omfattningen av kontaktskyl- det belopp som den dömde ska betala i avgift och när betalning ska ske, Upphävande av verkställigheten utanför anstalt pga. 12.5Europakonventionens krav på domstolsprövning Ett ställningstagande som måste göras i samband med att frågor om hanteringen av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff övervägs, är vilken myndighet eller domstol som ska fatta olika be- slut i anledning av sådan bristande verkställighet. I det samman- hanget måste det beaktas huruvida en prövning av övervaknings- nämnd kan anses uppfylla krav på domstols- prövning. Artikel 5 i reglerar rätten till frihet och säkerhet. Enligt 5:4 ska var och en som berövas friheten genom arre- stering eller på annat sätt ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom om frihetsberövandet inte är lagligt. I detta avsnitt lämnas en redogörelse för praxis när det gäller rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden. Avsnittet har hämtats från betänkande Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54), se avsnitt 30.4.2 i betänk- andet, och därefter kompletterats med uppgifter från senare med- delade domar. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Vi återkommer till frågan om övervakningsnämndens juridiska ställning i avsnitt 12.7. 12.5.2Europadomstolens praxis avseende rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden har prövat frågan om rätten till domstolspröv- ning av frihetsberövanden i ett antal fall. Här lämnas en kort redo- görelse för de fall som får anses vara av störst betydelse för våra överväganden. I fallen Weeks mot (dom ), Stafford mot (dom 28.5.2002) och mot (dom 10.12.2002) prövades frågan om den som återintas i anstalt efter villkorlig frigivning eller annat liknande förfarande ska ha rätt att överklaga beslutet till domstol. Av domarna framgår att ett återintagande i fängelse inte behöver ses som ett nytt frihetsberöv- ande om det grundar sig på samma omständigheter som den ur- sprungliga domen. Även den omständigheten att återförandet till anstalt grundat sig på att den dömde inte har hållit föreskriven kontakt med sin övervakare har inverkat på bedömningen. Om åter- förandet till anstalt grundar sig på omständigheter som inte har kausalsamband med den ursprungliga domen eller om den ursprung- liga domen överlåtit åt den verkställande myndigheten att beakta nya omständigheter i väsentlig mån, har emeller- tid funnit att det varit fråga om ett nytt frihetsberövande. har också prövat vad som ska förstås med begreppet domstol. Vid denna bedömning har gjort en självständig prövning utifrån om vissa kriterier är upp- fyllda. Den inhemska beteckningen har således inte ansetts vara av- görande för om ett organ är att anse som en domstol i Europa- konventionens mening. En domstol måste enligt vara oberoende av exekutivmakten och av parterna (Neumeister mot , dom 27.6.1968 och Matznetter mot , dom 10.11.1969). Dessutom måste den ge vissa grundläggande processuella garantier genom att tillämpa ett förfarande avpassat efter den typ av frihetsberövande som saken gäller (De , Ooms och Versyp mot , dom . I fallet Winterwerp mot (dom 24.10.1979) anförde att de procedurgaran- tier som ska ges inte alltid behöver vara desamma som enligt artikel 6:1 i konventionen, men att de alltid ska innefatta en rätt för den Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna frihetsberövade att bli hörd, antingen personligen eller genom om- bud. Samma krav återkommer i senare domar, bl.a. i de ovan nämnda fallen Weeks och och i fallet A m.fl. mot (dom 19.02.2009). I sistnämnda fall bedömde att det brittiska organet the Special Immigration Appeals Commission (SIAC) var en oberoende domstol i den mening som avses i artikel 5:4. SIAC prövar bl.a. överklaganden av regeringens beslut om att deportera eller utvisa någon från på grund av att denne anses utgöra ett hot mot den nationella säkerheten. Kom- missionen är beslutsför med tre ledamöter, varav en måste ha haft hög domartjänst och en måste vara – eller ha varit – medlem av the Asylum and Immigration Tribunal. Kommissionens beslut kan över- klagas till the Court of Appeal.21 har i flera fall funnit att ett förfarande måste vara kontradiktoriskt för att uppfylla kravet på domstolsprövning. I fallet Lamy mot (dom 30.3.1989) hade Lamy inte fått ta del av akten, som bl.a. innehöll rapporter av undersökningsdomare och polis. Detta ansåg inte vara förenligt med arti- kel 5:4. Domstolen har senare prövat liknande fall med samma resul- tat (t.ex. Nikolova mot , dom 25.3.1999, Ilijkov mot , dom 26.7.2001, och Khodorkovskiy mot , dom 31.5.2011). I fallen och , båda mot (domar 21.2.1996) angav som skäl för att inte godta en brittisk s.k. som domstol, att förfarandet inte var kon- tradiktoriskt, att de dömda inte hade kunnat få en muntlig förhand- ling med juridiskt biträde och att de inte fått möjlighet att höra vittnen. I dessa fall förklarade domstolen också att den omständig- heten att ett organ inte kunde besluta om villkorlig frigivning inne- bar att det inte var att anse som en domstol i det aktuella förfaran- det. En undersökningsdomare (mot , dom 25.10.1989) och en besvärsnämnd som behandlar frågor om utskrivning från psykiatrisk anstalt (D.N. mot , dom 29.3.2001) har däremot betraktats som domstolar. har framhållit vikten av att en myndighet för att kunna betraktas som domstol inte bara måste vara opartisk utan att det inte heller får finnas några objektiva skäl att ifrågasätta dess opartiskhet (bl.a. i ovan nämnda D.N. mot och Weeks mot ). 21 Uppgifter från det engelska hemsida, /courts- and-tribunals. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Domstolsprövningen ska enligt artikel 5:4 ske snabbt. Innebörden av det uttrycket kan variera beroende på arten av frihetsberövandet och omständigheterna i övrigt. I fallet Herz mot (dom ) ansågs vara en godtagbar tid för att pröva begäran om prövning av beslut om tvångsinskrivning på psykiatrisk klinik. har i flera fall funnit att kravet på snabb prövning inte uppfyllts när det varit handläggningstider . I fallet Kharchenko mot (dom 10.2.2011) fann att kravet på snabb prövning inte hade uppfyllts när det förflutit mellan en begäran om att bli frisläppt och prövningen av begäran. Kravet på snabbhet gäller för förfarandet i alla instanser (se bl.a. mot , dom 23.11.1993 och Kucera mot , dom 17.07.2007). Vid mycket kortvariga frihetsberövanden kan den i artikel 5:4 garanterade rätten till en snabb domstolsprövning i prak- tiken inte utnyttjas, eftersom en domstol inte ens vid en snabb prövning skulle hinna ta ställning till frågan om lagligheten av frihetsberövande innan frigivning redan har skett. har emellertid i flera fall funnit att lagligheten av ett beslut om fri- hetsberövande ska prövas även om det överklagade beslutet inte längre gäller eftersom det ersatts av ett nytt (t.ex. i det ovan nämnda fallet Herz mot ). 12.6Kriminalvårdskommitténs förslag om instansordningen i kriminalvårdsmål och den fortsatta behandlingen av förslagen Som nämnts i det föregående är en av de frågor som måste besvaras såvitt avser hanteringen av bristande verkställighet av ett villkorligt fängelsestraff vilken myndighet eller domstol som ska fatta olika beslut i anledning av den bristande verkställigheten. Instansord- ningen i kriminalvårdsmål har delvis förändrats. I detta av- snitt redogörs för bakgrunden till förändringarna, som trädde i kraft . Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna 12.6.2Något om tidigare ordning Beslut under verkställigheten av fängelsestraff och under övervak- ning efter dom på skyddstillsyn kunde tidigare meddelas och över- prövas av olika instanser. 2009/10:135 sammanfattas tidi- gare instansordning i kriminalvårdsmål enligt följande.22 Om man bortser från de beslut som regeringen kan fatta för en viss intagen enligt lagen om kriminalvård i anstalt med hänvisning till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne medverkar till terrorist- brott, kan besluten delas in i två kategorier: 1) Beslut före villkorlig frigivning Kriminalvården fattar beslut enligt lagen om beräkning av strafftid m.m. (28 §), lagen om kriminalvård i anstalt (68 §) och lagen om inten- sivövervakning med elektronisk kontroll (9 § första stycket). Detta gäller dock inte beslut om upphävande av tillstånd till en särskild ut- slussningsåtgärd i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller ut- ökad frigång och beslut om upphävande av verkställighet utanför anstalt i form av intensivövervakning. Sådana beslut fattas av en övervak- ningsnämnd (70 § lagen om kriminalvård i anstalt och 15 § lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll). Kriminalvården fattar även beslut om att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ med anled- ning av den intagnes misskötsamhet. Kriminalvårdens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I kammarrätten krävs prövningstillstånd. En övervakningsnämnds be- slut att upphäva ett tillstånd till en särskild utslussningsåtgärd eller att upphäva ett beslut om intensivövervakning överklagas till . beslut får inte överklagas. 2) Beslut efter villkorlig frigivning Enligt 37 kap. fattar en övervakningsnämnd beslut som kan bli aktuella under kriminalvård i frihet efter villkorlig frigivning. Detta gäller dock inte beslut om övervakning, förordnande av över- vakare och interimistiska beslut, som fattas av Kriminalvården. Över- vakningsnämndens beslut får överklagas till (7 § andra stycket). beslut får inte överklagas. En ordning motsvarande den som gäller vid kriminalvård i frihet efter villkorlig frigivning gäller också beslut som fattas under övervakning efter dom på skyddstillsyn (37 kap. 8 § ). Övervaknings- nämndens beslut i dessa frågor överklagas emellertid till hovrätt i stället för till (8 § andra stycket). Hovrättens beslut får inte överklagas. 2009/19:135 s. 100 f. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna hade i uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag. överlämnade kommittén betänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) till justitieministern. I be- tänkandet föreslog kommittén att verkställighet av fängelse, skydds- tillsyn och samhällstjänst skulle regleras i en gemensam lag; krimi- nalvårdslagen. gjorde bedömningen att den befintliga kri- minalvårdslagstiftningen innebar ett svåröverskådligt system, där den dömde gavs omfattande möjligheter att begära beslut i enskilda frågor och att överklaga de besluten och där det inte bara fanns flera olika besluts- och prövningsinstanser utan också olika över- instanser till samma första instans, vilket ansågs vara till nackdel inte minst för den som vill överklaga ett beslut. Kommitténs ut- gångspunkt var att systemet med beslutsfattande och överklagande inom kriminalvården om möjligt skulle förenklas och göras mer en- hetligt som de dömdas rättssäkerhet garanteras. förslag innebar att Kriminalvården skulle fatta i princip samtliga beslut som rör verkställigheten av en krimi- nalvårdspåföljd och därmed ta över beslutsfattandet som första instans från både övervakningsnämnderna och . Denna ordning skulle enligt kommitténs mening med- föra goda förutsättningar att skapa en beslutsgång som är enklare och mer enhetlig. Vidare framhölls att det är Kriminalvården som är den instans som har bäst kunskap om den dömde och om aktu- ella förhållanden. Att besluten fattas där ansågs vara en förutsätt- ning för en effektiv och lämplig verkställighetsplanering. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Kommitténs utgångspunkt var att beslut av Kriminalvården skulle kunna överklagas om de objektivt sett framstår som särskilt ingrip- ande eller begränsande utöver vad som normalt kan anses följa av den kriminalvårdspåföljd som verkställs. Övriga beslut skulle, i den mån annat inte följer av Europarätten, inte få överklagas. Vid bedömningen av om ett beslut framstår som särskilt ingrip- ande eller begränsande skulle enligt kommittén hänsyn tas till att en kriminalvårdspåföljd i sig alltid medför vissa begränsningar för den dömde och att Kriminalvården enligt kommitténs förslag skulle komma att fatta beslut som första instans i väsentligt fler ärende- typer än vad som dittills varit fallet. Med hänsyn till såväl detta som till beslutens karaktär fann kommittén att de beslut som enligt då- varande ordning överprövades av övervakningsnämnd och eller som kunde överklagas från övervakningsnämnd som regel borde kunna överklagas. Det innebar att bl.a. beslut om omhändertagande, förverkande av villkorligt medgiven frihet, före- skrifter, varning och anordnande och förlängning av övervakning enligt 26 kap. BrB skulle kunna överklagas. Kommittén övervägde att ta bort möjligheten för den enskilde att överklaga Kriminalvårdens beslut om föreskrifter i samband med bl.a. övervakning. Enligt kommitténs bedömning är det Kriminal- vården som har bäst möjligheter att bedöma vilka villkor som be- hövs för att genomföra vården. Sådana beslut borde därför inte kunna överklagas. Med hänsyn till att motsvarande föreskrifter kan meddelas av domstol i samband med dom på skyddstillsyn och de i den situationen kan komma att överprövas av högre rätt, och då det inte ansågs ligga inom kommitténs uppdrag att föreslå en ändring av dessa bestämmelser, föreslogs dock inte någon ändring av möjlig- heten att överklaga de beslut som ursprungligen meddelats av Kri- minalvården. Kommittén ansåg att även vissa andra kriminalvårdsbeslut avseende fängelsedömda som kan överklagas till förvaltningsdomstol, som t.ex. beslut om kroppsbesiktning och avskiljande av en intagen från gemensamheten med övriga intagna, är så ingripande för den enskilde att det var uppenbart att de skulle kunna överklagas. Även beslut som innebär att permission eller besök nekas föreslogs kunna överklagas, men däremot inte beslut om att avbryta en påbörjad permission eller de särskilda villkor som kan ställas i samband med permissioner eller besök. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna Beslut om olika utslussningsformer ansågs ha mycket stor betyd- else för den dömde. På grund härav, och då ett beslut om att upp- häva en sådan åtgärd har karaktär av ett frihetsberövande, föreslog kommittén att beslut att inte tillåta en utslussningsåtgärd som fram- går av verkställighetsplanen liksom beslut om upphävande av en sådan åtgärd skulle kunna överklagas. Enligt kommitténs bedömning fanns det åtskilliga beslut som inte borde kunna överklagas, som t.ex. beslut om placering på viss anstalt eller annan enhet (med undantag för om den dömde place- ras på en plats med särskild hög säkerhet), innehållet i verkställig- hetsplanen och vilken privat egendom som den dömde får inneha. 12.6.3.4 Allmänt om instanser för överklagande Enligt kommitténs mening fanns det tre huvudalternativ till instans- ordning i kriminalvårdsärenden: 1.Övervakningsnämnderna och finns kvar. Överklaganden prövas av övervakningsnämnd i vissa fall och av allmän förvaltningsdomstol i andra fall. Inom detta alternativ angavs olika variationsmöjligheter, t.ex. att avskaffa och fördela dess uppgifter på övervakningsnämnd och domstol eller att låta alla beslut från eller övervakningsnämnd överklagas till antingen allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. 2.Nämnderna avskaffas och överklaganden av Kriminalvårdens be- slut prövas i vissa fall av allmän domstol och i andra fall av all- män förvaltningsdomstol. Samtliga överklaganden av Kriminalvårdens beslut sker antingen till allmän domstol eller till förvaltnings- domstol. Kommittén anförde härefter följande:23 Som framgått av avsnitt 30.4 följer det av att den enskilde måste ha rätt att begära domstolsprövning av vissa av de be- slut som fattas inom kriminalvården. Detta gäller framför allt frågor om frihetsberövande och förverkande av egendom. Som framgår av det angivna avsnittet kan konventionens krav på domstolsprövning vara uppfyllt även om den myndighet som gör prövningen inte är en dom- 23 SOU 2005:54 s. 886 ff. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna stol i vedertagen mening. Det är tillräckligt att det är en myndighet som är så självständig och har sådan beslutanderätt att den är att jäm- ställa med en domstol. Vid bedömningen av om myndigheten är till- räckligt självständig har i flera fall beaktat om myndigheten varit administrativt fristående från den myndighet, vars beslut överklagas. Om övervakningsnämnderna och skulle uppfylla de angivna kraven skulle det vara möjligt att förkorta instanskedjan och förenkla förfarandereglerna genom att låta nämnderna vara slutinstanser. Frågan har inte ställts på sin spets. De mest ingripande be- sluten, med undantag för förverkande av villkorligt medgiven frihet p.g.a. misskötsamhet och omhändertagande av personer som är vill- korligt frigivna, har alltid gått att överklaga till allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Vid de bedömningar som gjorts i tidigare utred- ningar har man emellertid som regel varit av uppfattningen att det visserligen är något tveksamt men att nämnderna sannolikt uppfyller konventionens krav för att betraktas som domstol. Med den nya orga- nisation av kriminalvården som föreslås i lagrådsremissen Kriminal- vården – en myndighet (se avsnitt 3.1) och som innebär att Kriminal- vården blir en myndighet blir tveksamheten än större. I den nuvarande organisationen har KVS varit administrativ chefsmyndighet för nämnd- erna men det mesta samarbetet har skett med frivården, som ingått i en lokal kriminalvårdsmyndighet. I den nya organisationen skulle inte denna uppdelning finnas. I ett sådant system kan nämnderna knappast anses ha en så oberoende ställning att de skulle kunna betraktas som domstolar i mening. Det skulle därför bli nöd- vändigt att finna en annan organisationsform för övervakningsnämnd- erna. Kommittén kan bara se två huvudalternativ för en sådan lösning. Det ena är att det skapas en särskild myndighet med uppgift att ansvara för nämnderna. Det andra är att nämnderna knyts till Dom- stolsverket. Det första alternativet skulle medföra nya kostnader, om än tämligen begränsade, och bör enligt kommitténs mening endast väljas om inte någon annan instansordning framstår som lämplig. Det senare alternativet skulle innebära att fick ansvar för en delvis helt artfrämmande verksamhet och måste anses uteslutet. Kommittén finner därför att det inte kan anses vara en lämplig och sannolikt inte heller en konventionsenlig lösning att låta nämnderna vara sista instans beträffande kriminalvårdsbeslut, som enligt konven- tionen skall prövas av domstol. Sammanfattningsvis fann kommittén att allmän domstol eller för- valtningsdomstol måste vara slutinstans för i vart fall en del krimi- nalvårdsbeslut. Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna 12.6.3.5Kriminalvårdsbesluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol Enligt kommitténs bedömning har vissa av de beslut som meddelas av Kriminalvården, främst de som prövas av övervakningsnämnderna, en karaktär som stämmer väl överens med de måltyper som prövas i allmän domstol. Kommittén framhöll att många av de beslut som fattas beträffande verkställighetsfrågor förutsätter en god känne- dom om påföljdssystemet och att det kan vara pedagogiskt lämpligt att den dömde får komma tillbaka till den dömande domstolen när han eller hon missköter sig. Vidare kunde det göras gällande att beslut om frihetsberövande bör prövas av allmän domstol. Som skäl för att låta kriminalvårdsbesluten överklagas till för- valtningsdomstol anfördes å andra sidan att förvaltningsdomstol- arna prövar vissa frihetsberövanden, t.ex. vid rätts- psykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Vidare överprövas beslut enligt lagen (1998:603) om sluten ungdomsvård av allmän förvaltningsdomstol och det är också förvaltningsdomstolarna som slutligt avgör frågan om ett fängelsestraff ska få avtjänas genom IÖV. Ett tungt vägande skäl mot att låta de allmänna domstolarna pröva kriminalvårdsbeslut ansågs vara att detta strider mot strävan att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet. Särskilt framhölls att det – för det fall att övervakningsnämnderna skulle finnas kvar – knappast kunde komma ifråga att låta övervakningsnämndernas beslut överklagas till tingsrätt, utan att det då – precis som för när- varande – skulle bli hovrätten som prövar dessa överklaganden. En- ligt kommitténs bedömning skulle detta inte vara förenligt med den strävan som finns att renodla och effektivisera hovrätterna. Kom- mittén framhöll vidare att det skulle vara helt oförenligt med den gällande fördelningen av ärenden mellan allmän domstol och förvalt- ningsdomstol, om även sådana kriminalvårdsbeslut som över- klagas till allmän förvaltningsdomstol skulle överklagas till allmän domstol. Sammantaget fann kommittén att det framstod som olämpligt att låta de allmänna domstolarna pröva de kriminalvårdsbeslut som enligt dåvarande lagstiftning prövades av förvaltningsdomstol. Där- emot ansågs det inte finnas några starka skäl mot att allmän förvalt- ningsdomstol prövar även sådana kriminalvårdsbeslut som dittills prövats av allmän domstol. Kommittén föreslog därför att de all- Hanteringen av bristande verkställighet av tilläggssanktionerna männa förvaltningsdomstolarna skulle vara slutinstans för Kriminal- vårdens verkställighetsbeslut.