sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Kommittén tog i sitt fortsatta arbete fasta på att införandet av ett massmediebegrepp fått ett relativt positivt mottagande bland remissinstanserna. Att använda det begreppet skulle kunna vara en tänkbar väg för att minska teknikberoendet. Kommittén tog även fasta på vad som uttryckts i direktiven och av en del remissinstanser om att de etablerade medierna även i fortsättningen skulle ges ett starkt skydd. Detta ansåg vi vara en lämplig inriktning för arbetet med en ny regleringsmodell. Även andra än de etablerade medierna skulle dock ha möjlighet att få grundlagsskydd. Grundlagen skulle därför även vara tillämplig på massmedier med utgivningsbevis eller som hade försetts med ansvarsuppgifter. Sammanfattningsvis inriktades det fortsatta arbetet med att mejsla fram en modell på en kombination av Verksamhetsmodellen och Ansvarsmodellen. Vägvalet – några utgångspunkter Det utkast till en ny yttrandefrihetsgrundlag som arbetats fram har inom kommittén gått under arbetsnamnet NYGL (Ny yttrande- frihetsgrundlag). Här nedan ges en kortfattad beskrivning av huvuddragen i NYGL i syfte att underlätta för läsaren att följa kommitténs överväganden och ställningstagande i kap. 10. NYGL i sin helhet, så långt den arbetades fram, återfinns i bilaga 9. Kommitténs ambition var att göra NYGL så teknikoberoende som möjligt. Alla massmedier som omfattas av grundlagen ska i princip behandlas lika oavsett vilken teknik som används för framställning och spridning. NYGL ger ett särskilt starkt skydd för massmedieföretag, bl.a. genom att skyddet för deras massmedier inträder automatiskt. Andra aktörer, som t.ex. ideella organisationer och privatpersoner, har möjlighet att få grundlagsskydd för sina massmedier genom att skaffa utgivningsbevis eller genom s.k. ansvarsuppgifter. Ambitionen har också varit att de grundläggande yttrande- frihetsrättsliga principerna ska ligga fast i stort sett enligt dagens ordning. Mot bakgrund av syftet att upprätthålla den höga skydds- nivån innebär NYGL – i likhet med TF och YGL – en detaljerad reglering av yttrandefriheten. När NYGL blir tillämplig Den grundläggande skillnaden mellan NYGL och TF/YGL ligger i avgränsningen av tillämpningsområdet, alltså hur det bestäms vilka massmedier som ska erhålla ett särskilt starkt grundlagsskydd utöver det skydd som alla yttranden har genom RF och . Dessa skillnader framgår på ett mer övergripande plan i den bestämmelse i NYGL som behandlar ändamålet med grundlagen (1 kap. 2 §). Där anges i ett tillägg till ändamålsbestämmelsen att NYGL ger ett särskilt starkt skydd åt yttranden som är riktade till allmänheten och som sprids yrkesmässigt eller som någon har tagit ansvar för. En grundförutsättning för att få grundlagsskydd enligt NYGL är att yttrandet framförs i ett massmedium. Med det förstås enligt lagtexten medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Vägvalet – några utgångspunkter I NYGL anges som exempel på massmedier tidningar, böcker, film, radio, tv och webbplatser. Uppräkningen är inte uttömmande eftersom alla medier som uppfyller grundlagens definition ska kunna omfattas av grundlagen. Vid gränsdragningsproblem får frågan avgöras efter en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. I undantagsfall är det tänkbart att t.ex. en tröja eller förpackning har framställts med det huvudsakliga syftet att ge offentlighet åt ett yttrande och därmed utgör ett massmedium enligt grundlagen. Genom massmediebegreppet möjliggörs, är tanken, en enklare och mer flexibel reglering som tar höjd för framtida tekniker för masskommunikation. För att skydd enligt NYGL ska uppkomma är det emellertid inte tillräckligt att spridningen av yttrandet sker med hjälp av massmedier. Dessutom måste någon av följande tre förutsättningar vara uppfylld. 1)Massmediet ges ut av ett massmedieföretag. I dessa fall är grundlagen automatiskt tillämplig. avses sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksamhet består i att på yrkesmässiga grunder ge ut massmedier. är avsett att omfatta den egentliga medie- branschen, dvs. den professionella framställningen och sprid- ningen av massmedier, och ger inte alla aktörer grundlagsskydd. Som massmedieföretag räknas dock alla sammanslutningar och enskilda som sänder radio och tv med stöd av tillstånd från en myndighet, även om inte kraven på huvudsaklighet och yrkesmässighet är uppfyllda. Syftet är att bl.a. närradion ska få automatiskt grundlagsskydd. 2)NYGL är även tillämplig på massmedier med utgivningsbevis. Sådana bevis kan avse utgivning av ett massmedium vid ett enstaka tillfälle eller regelbunden utgivning under ett gemensamt namn, t.ex. en tidskrift. En förutsättning för att beviljas utgivningsbevis är att det har utsetts en utgivare som ansvarar för innehållet i massmediet. 3)Grundlagen är vidare tillämplig på massmedier med ansvarsuppgifter. Det innebär att massmediet har försetts med tydliga uppgifter om vem som har åtagit sig ansvaret för innehållet och om dennes hemvist i . För alla massmedier gäller att NYGL inte är tillämplig på yttranden som den ansvarige saknar möjlighet att kontrollera före offentliggörandet, t.ex. omodererade läsarkommentar på en Vägvalet – några utgångspunkter För sådana yttranden tillämpas i stället allmänna straff- rättsliga regler om ansvar. Det finns – liksom enligt TF och YGL – ett antal undantag från NYGL:s tillämpningsområde. I dessa fall gäller i stället vad som anges i lag. Undantagen framgår i första hand av olika s.k. delegationsbestämmelser i grundlagen. Ett par exempel är undantag som rör upphovsrätt resp. viss kreditupplysningsverksamhet. När det gäller sådana undantag innebär NYGL en viktig förändring jämfört med TF och YGL. Frågan rör undantag vid behandling av personuppgifter i massmedier som omfattas av grundlagen. Enligt dagens synsätt har TF och YGL företräde om det uppstår en konflikt med personuppgiftslagen (1998:204) och EU:s dataskyddsdirektiv. I NYGL införs ett undantag för behandling av personuppgifter som utförs av andra än massmedieföretag. Avsikten är att grundlagen ska undgå konflikt med den EU-rättsliga regleringen på området. I huvudsak innebär undantaget att personuppgiftslagen gäller för massmedier med frivilligt grundlagsskydd (utgivnings- bevis och ansvarsuppgifter) i de fall behandlingen av person- uppgifter inte kan sägas ha haft till syfte att säkra ett fritt menings- utbyte, en fri och allsidig upplysning eller ett fritt konstnärligt skapande, dvs. enligt NYGL:s ändamålsbestämning. Att undan- taget inte gäller massmedieföretag beror på att publiceringen av personuppgifter i sådana medier kan antas ske uteslutande för journalistiska ändamål och därmed vara förenlig med EU:s dataskyddsdirektiv. Det ska framhållas att detta inte är avsett att innebära någon framflyttning av positioner i förhållande till svensk yttrandefrihetsrätt jämfört med . Tanken är att den svenska yttrandefriheten ska kunna försvaras lättare och möta större förståelse vid kommande förhandlingar om EU-rättsakter än som är fallet . I NYGL införs också en paragraf som klargör att lagstiftning som med stöd av delegationsbestämmelser begränsar yttrande- friheten måste uppfylla vissa förutsättningar. Sådana begränsningar får inte gå längre än vad som är nödvändigt och inte heller sträcka Vägvalet – några utgångspunkter sig så långt att ändamålet med grundlagen hotas (jfr 2 kap. 21–23 §§ RF). Ett motsvarande tillägg föreslås i TF och YGL. Meddelarskyddet enligt NYGL är i allt väsentligt uppbyggt som i TF/YGL. NYGL innebär en viss förändring i terminologin när det gäller dels den krets som omfattas av meddelarskyddet (uppgifts- lämnaren, upphovsmannen och den som framträder i massmediet), dels den grupp till vilken uppgifter kan lämnas för offentliggörande (företrädare för massmedier). Förändringarna är en följd av ambitionen att göra grundlagen teknikoberoende och är inte avsedda att medföra några skillnader i sak. NYGL betonar vikten av att skydda meddelare som lämnar uppgifter för publicering men som misstar sig ursäktligt om behörigheten hos mottagaren av uppgifterna. Det kan bl.a. röra fall då mottagaren inte uppfyller grundlagens krav på vem som är företrädare för ett massmedium. Ett annat exempel är om kriterierna för ett massmedieföretag inte är uppfyllda och det massmedium där uppgiften publiceras därför inte får grundlags- skydd. I sådana situationer ska en godtroende meddelare kunna skyddas mot straff och andra repressalier. I kap. 10 återkommer vi till frågan om vad NYGL innebär för anonymitetsskyddet. Med NYGL behålls den nuvarande principen om ensamansvar för innehållet i ett massmedium, dvs. bara en person i taget kan bli straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig. Vem som ansvarar bestäms i grundlagen och följer en s.k. ansvarskedja. Utgångs- punkten är att en och samma ansvarskedja ska gälla för alla typer av massmedier. På denna punkt skiljer sig NYGL från TF och YGL. De gällande grundlagarna innehåller flera ansvarskedjor beroende på vilket massmedium som har använts. Det finns t.ex. en ansvarskedja för periodiska och en för icke periodiska skrifter. NYGL innebär förändringar även i fråga om andra yttrande- frihetsrättsliga grundprinciper. I NYGL införs en generell preskriptionsregel om att allmänt åtal ska väckas från den tidpunkt då yttrandefrihets- SOU 2012:55 Vägvalet – några utgångspunkter För flera massmedietyper innebär detta att preskriptionstiden förkortas, bl.a. i fråga om yttranden på webbplatser. En viktig förändring i sak är tanken i NYGL att utvidga dagens distributionsplikt till att omfatta alla som har tillstånd enligt lag att bedriva verksamhet som innefattar distribution av massmedier. En förändring föreslås i TF och YGL vad gäller distributionsplikten och oadresserade försändelser. En skillnad mellan TF/YGL och NYGL gäller möjligheten att få grundlagsskydd genom att sätta ut ansvarsuppgifter. I TF finns en s.k. stencilregel som innebär att stencilerade skrifter ges grundlags- skydd om ursprungsuppgifter anges. I NYGL införs en motsvarande stencilregel som omfattar alla massmedier. Det innebär att exempelvis den som har en webbplats enkelt kan få grundlagsskydd genom att ange sig som ansvarig. Den som anges som ansvarig jämställs med utgivare. 9 betydelse för vägvalet I detta kapitel behandlas frågan om hur kommittén bedömer behovet av att anpassa det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten till . Till viss del har dessa överväganden redovisats i kommitténs delbetänkande Ny yttrandefrihetsgrundlag? – presenterar tre modeller (SOU 2010:68 s. 101 f.). Den diskussion som redovisas här tar i första hand inte sikte på detaljer utan förs på ett mer övergripande plan. Om det antas att de två rättssystemen inte stämmer överens, bör vi då sträva efter att anpassa det svenska systemet till ? Hur långt ska i sådana fall anpassningen gå? I det här avsnittet görs ett försök att – mot bakgrund av redo- görelsen i kap. 7 – ringa in de frågeställningar som är aktuella från juridiska utgångspunkter. Avsnitt 9.2 behandlar vad ett par författare har anfört om mer politiskt inriktade aspekter på relationen mellan TF/YGL och . I det avslutande avsnittet 9.3 diskuteras vilken linje som bör väljas i anpassningsfrågan. Det kan inledningsvis finnas skäl att påminna om följande. Hur en tänkt konflikt på det här området ska uppfattas och eventuellt lösas beror på vilket perspektiv som anläggs. Med ett EU-perspektiv finns det egentligen inga principiella oklarheter. Med det synsättet betonas nödvändigheten av att ges företräde framför nationell reglering. Något utrymme för att pröva unionsrätten mot nationella bestämmelser eller på annat sätt ifrågasätta dess giltighet finns inte. Det andra perspektivet är nationellt och utgår från de konstitu- möjligheterna enligt RF att överföra svensk beslutanderätt till EU. Dessa möjligheter är inte obegränsade, ett synsätt som skulle kunna innebära att inte anser sig bundet av all EU-rätt. Till dessa frågor återkommer vi längre fram. Vissa aspekter på en eventuell konflikt I kap. 7 talas det om tänkbara konflikter mellan TF/YGL och EU- rätten. Påståendet att det finns konflikter mellan rättssystemen är dock inte oproblematiskt. Den rapport från jur.dr som redovisas i avsnitt 7.2.3 får sägas visa att konfliktområdet är svårt att ringa in mer exakt. Klart är att den på flera områden har verkat för lösningar som skyddar TF och YGL. I för- handlingsarbetet har man fört fram olika skrivningar som syftar till att möjliggöra undantag för de svenska grundlagarna. Det finns dock inga avgöranden från som klargör hållbarheten i dessa undantag eller som på något annat sätt direkt behandlar för- hållandet mellan och TF/YGL. Det är svårt att göra en generell bedömning av hur en sådan pröv- ning skulle utfalla. I rapport berörs ett antal oklara frågeställningar som kan bli aktuella vid en prövning. skulle knappast kunna ignorera det förhållandet att TF/YGL är grundlagar och att en prövning på det här området kan beröra grund- läggande svenska konstitutionella principer (jfr artikel 4.2 i För- draget om Europeiska unionen och vad som där sägs om unionens skyldighet att respektera medlemsstaternas nationella identitet). Hur mycket hänsyn som kan tas till den nationella regleringen får dock antas bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Här kan bl.a. nämnas frågan om vilken rättslig verkan som kan tillmätas en viss undantagsskrivning, vilket det övergripande syftet med en rättsakt är och vilka EU-principer som står på spel (t.ex. principen om fri rörlighet). Det kan konstateras att om de undantagsmöjligheter för TF och YGL som har åberopat godtas, framstår det egentliga kon- fliktområdet som förhållandevis litet. Vid en motsatt utgång – dvs. att de tveksamheter om undantagen som uppmärksammas i rapporten visar sig vara riktiga – finns det ett reellt problem med på ett antal områden. I det läget uppkommer dock även en annan fråge- ställning. Det är nämligen av viss betydelse om bristen på överens- stämmelse mellan de två systemen är sådan att vi får väsentliga pro- blem med att upprätthålla de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna. Mot bakgrund av tolkning av de svenska överlåtelsevillkoren, får det läget betraktas annorlunda än om avvikel- serna framstår som mer marginella. I det här något diffusa rättsläget sticker ändå vissa sakområden ut. Det gäller till att börja med EU:s dataskyddsdirektiv och dess gen- omförande i svensk rätt genom personuppgiftslagen (1998:204). Det är främst två skäl som motiverar att det fästs särskild vikt vid direktivet. Det första skälet avser direktivets breda tillämpningsområde, vilket för med sig en potentiellt stor konfliktyta i förhållande till TF och YGL. Direktivet innehåller en rad materiella bestämmelser som reglerar all hantering av personuppgifter (t.ex. generella regler om hur personuppgifter får behandlas, när sådan behandling är tillåten, information till en registrerad, rättelse av personuppgifter m.m.). Om personuppgifter behandlas i former som omfattas av TF eller YGL, blir frågan om den svenska grundlagsregleringen är förenlig med . Det andra skälet rör utformningen av det svenska undantaget från dataskyddsdirektivet för TF och YGL. De ändamål för vilka undantag tillåts i artikel 9 (journalistiska ändamål samt litterärt eller konstnärligt skapande) ger visserligen möjlighet till omfatt- ande avsteg från direktivet. Av rapport framgår dock att det svenska undantaget kan ifrågasättas i flera avseenden. Tveksamheterna framstår här som större än på andra områden där undantag har gjorts. Problemet rör för det första att undantaget för TF och YGL kan hävdas vara vidare än vad artikel 9 tillåter, eftersom det avser alla ändamål och inte enbart de som anges där. För det andra är det tveksamt om den svenska lösningen tillgodoser direkt- ivets krav på att en avvägning ska göras mellan integritets- och yttrandefrihetsintressena. Genomgripande reformer planeras nu av om skydd för personuppgifter. lade kommissionen fram ett förslag om att ersätta det nuvarande dataskyddsdirektivet med en ny allmän uppgiftsskyddsförordning. Förslaget är tänkt att ytter- ligare harmonisera och effektivisera skyddet av personuppgifter i syfte att förbättra funktionen hos den inre marknaden och att öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. En effekt av att den föreslagna regleringen ges formen av en förordning är att denna blir direkt tillämplig i medlemsstaterna. Förordningen skulle således ersätta inte enbart det nuvarande dataskyddsdirektivet utan även, i varje fall i huvudsak, personuppgiftslagen. Förslaget innebär i vissa avseenden viktiga förändringar i fråga om regleringen av skyddet för personuppgifter. baseras det i stora delar på den ordning som gäller enligt dataskyddsdirekt- ivet. När det gäller avvägningen mellan skyddet för personupp- gifter och yttrandefriheten kan noteras att även förordningen inne- håller ett undantag avseende behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Undantaget kan åberopas endast om sådana undantag eller avvikelser är nödvändiga för att förena rätten till integritet med reglerna om yttrandefrihet (artikel 80.1). Inom ramen för en s.k. subsidiaritetsprövning av förslaget till förordning har uttalat att förslaget i dess nuvarande skick inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, se utl. 2011/12:KU25. Utskottet har i utlåtandet invändningar mot att för- ordning väljs som lagstiftningsinstrument och framhåller bl.a. att ett nytt direktiv typiskt sett skulle ge större utrymme för medlems- staterna att vid införlivandet ta hänsyn till nationella förhållanden. Det straffrättsliga samarbetet är ett annat område som bör omnäm- nas särskilt. Ett stort antal rättsakter (rambeslut) är aktuella. Området har dessutom en tydlig beröringspunkt med TF och YGL med tanke på dessa grundlagars karaktär av straff- och processlagar på det ytt- randefrihetsrättsliga området. Samarbetet har vilat främst på mellanstatlig grund. Det medför vissa rättsliga skillnader mot det övriga EU-samarbetet, i huvudsak genom att inte kan tvingas att delta mot sin vilja och att de EU-rättsliga principerna om direkt tillämplighet och företräde framför nationell rätt inte gäller. Någon beslutanderätt på det här området har inte överförts till . I de nu aktuella fallen har dock valt att medverka. Då uppkommer frågan om den svenska regleringen (bl.a. TF och YGL) är förenlig med våra åtaganden enligt de olika ram- besluten. Som har framgått ovan ändrar det straffrättsliga samarbetet till stora delar karaktär i och med Lissabonfördraget. Tanken är att även dessa frågor ska hanteras inom ramen för det överstatliga samarbetet. Utvecklingen på det här området framstår som svår att förutse, inte minst när det gäller samarbetets effekter på de nationella rättsord- ningarna. I det sammanhanget bör det noteras att det straffrättsliga samarbetet säkerligen kommer att beröras av EU:s nya stadga på fri- och rättighetsområdet. Stadgan får direkt effekt och företräde framför nationell rätt samt kan åberopas inför domstolar och myndig- heter i medlemsstaterna när ska tillämpas. En konflikt mellan å ena sidan och TF och YGL å andra sidan skulle sannolikt ställas på sin spets genom att kommissionen väckte talan mot inför för bristande eller felaktig implementering av en enskild EU-rättsakt. Kommissionen skulle t.ex. kunna hävda att har använt en möjlighet att göra undantag från rättsakten alltför extensivt eller att med stöd av ett ingressuttalande tolkat rättsaktens tillämpningsområde alltför restriktivt. Kommissionen skulle – utifrån ett sådant resonemang – kunna anföra t.ex. att måste lämna internationellt rättsligt bistånd till myndigheter i andra EU-länder utöver vad som följer av vårt förslag i kap. 21. Ett annat tänkbart exempel är att kommis- sionen skulle kunna hävda att måste reglera publicering av personuppgifter i högre grad än vad som följer av personuppgifts- lagen. En utgångspunkt för diskussionen bör vara att det visserligen finns indikationer på en bristande överensstämmelse mellan TF/YGL och . Det är dock osäkert hur dessa konflikter ser ut och hur djupt de berör det svenska systemet. Det finns t.ex. inget som tyder på att hela det svenska grundlagssystemet skulle vara ifrågasatt och därmed riskera att underkännas vid en EU-rättslig prövning. I brist på uttalanden från är det svårt att veta säkert hur konfliktfrågan skulle bedömas. Det är osäkerheten i sig som är en del av problemet och det man behöver förhålla sig till vid en översyn av grundlagarna. Som vi har sett är de yttre ramarna för diskussionen förhållande- vis tydliga. Det EU-rättsliga synsättet innebär att om konstaterar att TF eller YGL i något avseende står i strid med unionsrätten, blir domstolens tolkning av rättsläget direkt tillämplig här. Domstolar och myndigheter ska i det läget tillämpa TF och YGL så att de stämmer överens med . Beroende på omständlig- heterna kan den svenska regleringen dessutom behöva ändras av . Det nationella svenska synsättet betonar, som har framgått av kap. 7, principen om att EU har tilldelats kompetens av medlems- staterna. Den här överföringen av beslutanderätt är dock kringgärdad med vissa grundlagsfästa restriktioner. EU-rätt som överskrider dessa förbehåll är oförenlig med överlåtelsebeslutet och blir därför inte giltig här. Så skulle t.ex. läget bli om en EU-rättslig bestämmelse väsentligt rubbade de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprin- ciperna. En bestämmelse av det slaget skulle, med det här synsättet, i formell mening inte vara i konflikt med svensk rätt eftersom den inte är tillämplig här. skulle följaktligen inte heller ha någon skyldighet att anpassa den nationella rätten till den aktuella bestäm- melsen. När det gäller den närmare innebörden av det svenska förbe- hållet i 10 kap. 6 § RF blir bilden på nytt otydlig. Frågan är näm- ligen hur långt det svenska förbehållet för vissa grundläggande konstitutionella principer egentligen sträcker sig på TF- och YGL- området. Några mer konkreta uttalanden i den frågan har inte gjorts. I det ledande förarbetsuttalandet på området talar konstitutions- utskottet om väsentliga ingrepp i grundprinciperna (1993/94:KU21). Vad detta betyder om frågan ställs på sin spets är inte belyst. Det står dock klart att TF och YGL inte är helt fredade från inflytande. Vilka ingrepp kan då accepteras innan man är inne på det område där beslutanderätt inte har överlåtits? Det är svårt att spekulera i hur t.ex. eller domstolarna skulle bedöma en sådan frågeställ- ning. Sannolikt skulle dock en mer allmän försämring av skyddet kunna godtas bara i marginella fall, t.ex. att grundlagsskyddet fick ett obetydligt smalare tillämpningsområde. Ett annat möjligt typfall är om någon av grundprinciperna tas bort helt eller delvis. Det skulle givetvis inte accepteras att t.ex. meddelarfriheten eller censurförbudet försvann helt. Även mindre uppenbara situationer är dock tänkbara, t.ex. att får till följd att en yrkeskategori i vissa typer av ärenden helt förlorar sin meddelarfrihet. Hur situationer av det slaget ska bedömas torde bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Även här talar dock mycket för att endast marginella inskränkningar kan godtas. Det är viktigt att påpeka att TF och YGL har ändrats vid olika tillfällen i syfte att uppfylla våra EU-rättsliga skyldigheter. De fallen har däremot inte rört grunderna för det särskilda grundlagsskyddet. Frågan om förenlighet med de svenska överlåtelse- villkoren i 10 kap. 6 § RF har sålunda då inte varit aktuell. Det här illustrerar att frågan om att särbehandla TF och YGL i relation till EU formellt blir aktuell först i speciella situationer som rör själva fundamentet för den svenska regleringen. Slutsatsen i den här delen blir följande. Även på TF/YGL-området finns det en EU-rättslig skyldighet att låta unionsrätten få genomslag här, t.ex. genom domstolspraxis eller genom att anpassar den svenska lagstiftningen om det behövs.