sou · H0B339d5 · 2012-06-14 00:00:00 — Några relevanta frågeställningar som varit utgångspunkt för analysen, men av tillgängliga resurs- och tidsskäl inte kunnat täckas i detalj är följande fem, där mycket korta och ej utvecklade svar lagts in direkt i anslutning till frågorna. A.Är initiativen de rätta? Ja, men det finns flera andra viktiga områden och åtgärder. B.Verkar uppskattade besparingar rimliga? I många fall bedöms besparingarna vara överskattade i relation till det föreslagna arbetet. Vi tror dock att angivna besparingar är möjliga att nå om man i stället beaktar de områden och aktiviteter som vi diskuterar i studien. C.Ger programmen förutsättningar eller möjligheter till mer industriellt tänkande/byggande? De ger en grund för ett fortsatt industriellt tänkande/byggande, men mycket återstår, inte minst implementering i en stor beställarorganisation och förankring bland marknadens aktörer. I stor utsträckning redovisas vad som kan göras, men i många fall saknas beskrivning av hur man ska göra detta. präglas också förslagen av egna djupa tekniska kompetens, som gör att man hellre ställer detaljkrav på utförande än ger aktörerna mer öppna förutsättningar för ett mer industriellt tänkande/byggande. D.Finns det helt andra initiativ som verket borde ta som ger större effekt, kanske på och som mer ligger i linje med utvecklingen av beställarrollen? De initiativ som drivits genom , Förnyelse i anläggningsbranschen, nämns inte i någon stor utsträckning. Här, liksom i pågående forsknings- och utvecklingssamarbeten bör mer finnas att hämta. På samma sätt saknar vi innovationsbegreppet, något som annars känns centralt. E.Vad är viktigt att tänka på i verkets och teamens fortsatta arbete vad gäller de fem produktkategorierna? Ökat fokus på brukarkrav och samhällsnytta, utveckla metoder för definition av funktionskrav och livscykelkostnadsberäkningar, utveckla möjligheterna att bli en tydlig beställare och samverka med branschens aktörer för att utveckla processer och drivkrafter som ger aktörerna intresse av utveckling som gagnar helheten. Genomgångarna av produkttyperna har en gemensam struktur och ibland kan man få känslan av att för redovisning blivit något stereotyp och mantrat att öka andelen totalentreprenader slagit igenom utan att man i varje särskilt fall detaljstuderat förutsättningarna. Övergripande har vi några generella synpunkter som bör prägla det fortsatta arbetet: Tydliggör vad som är mål och vad som är medel – övergripande mål bör exempelvis inte vara att öka andelen totalentreprenader, eller att få in fler aktörer på marknaden. Däremot kan detta vara medel för att ska kunna uppnå sina mål om ett väl fungerande och effektivt trafiksystem. Skapa en tydlig organisation för hur man arbetar med ständiga förbättringar och successiv produktutveckling i samarbete med marknadens aktörer. De team som gått igenom nu studerade produktgrupper kan vara ett steg i rätt riktning, men man måste tydliggöra mandatet. Vem/vilka fattar beslut om förbättringar? Vem/vilka implementerar? Hur påverkas organisation och ledarskap? Hur skapas incitament hos leverantörerna att bidra till ständiga förbättringar? Utgå alltid från kund- och produktperspektivet vid paketeringen av upphandlingar. Det innebär att det kan vara viktigare att minimera störningar för trafikanter än att välja den vid upphandlingstillfället lägsta kostnaden. Det innebär också att man ger leverantörerna möjlighet att själva utveckla de produkter som på bästa sätt uppfyller kraven på funktion och låga livscykelkostnader. Avvakta med att ta nya initiativ om nya produktgrupper, eller arbeta åtminstone stegvis, så att erfarenheter från de första produktgrupperna kan komma till nytta för de kommande. Säkerställ att några har initierats, implementerats och utvärderats innan nya koncept startar. Implementeringsarbetena kommer att medföra förändringar för många, såväl inom som utanför . Det är därför angeläget att man kan lära av eventuella misstag i de första grupperna. Skapa så långt som möjligt processer och upphandlingsformer som inte fokuserar på enskilda projekt eller delar av projekt, utan på serier av projekt. Detta kan bidra till höjd kvalitet och produktivitet och successivt till låga livscykelkostnader och en sänkt klimatpåverkan. En del ytterligare aspekter redovisas nedan, dels allmänt, dels specifikt för varje produktområde. Initiativet att studera olika produktgrupper och hur man kan driva på produktivitets- och innovationsutvecklingen inom dessa är lovvärt och har en stor fördel i att man fokuserar på konkreta tillämpningar. I allt väsentligt är vårt intryck av detta positivt, inte minst återkommande skrivningar om tydlig beställarroll och bättre planering, som ger bättre förutsägbarhet för marknadens aktörer och därmed drivkrafter att våga satsa på utveckling. Men det finns några allmänna synpunkter som kan vara värda att ta hänsyn till i det fortsatta arbetet: bör ta fram en definition av vad man menar med tydlig beställarroll och koppla detta till övergripande verksamhetsmål samt säkerställa att man får en enhetlig uppfattning inom hela organisationen. Vi bedömer att det i alltför hög grad förekommer olika tolkningar och olika uppfattningar inom olika delar av . I PIA-arbetet synes själva investeringskostnaden i huvudsak ha varit i fokus. Innan införande av dessa program bör man också ta stor hänsyn till såväl brukarkostnader/allmänna samhällskostnader (t.ex. kostnader för störning under en lång byggperiod) som drifts- och underhållskostnader. Effekterna av produktivitets- och innovationsutveckling måste ses i ett långt perspektiv, det intressanta är att årskostnaden, inklusive brukarkostnader/allmänna samhällskostnader, sett över produktens livscykel, ska minimeras. Det kan innebära högre investeringskostnader för att kunna sänka drifts-, underhålls- och brukarkostnader under produktens livslängd. I det material vi har tagit del av är det generellt svårt att se hur livscykelperspektivet beaktats, även om det anges i några fall. För att marknadsaktörer ska ha tillräckligt intresse för att lägga egen tid och egna pengar på att ta fram lösningar åt krävs att några viktiga förutsättningar är uppfyllda: -Det ska finnas en rimlig vinstchans i varje upphandling, annars uteblir det önskade utvecklingsarbetet. Konkurrensförhållanden bör definieras efter hur utvecklande tävlingsmomenten är, inte efter hur många anbud som inkommer i en enskild upphandling. Kostnaderna för att lämna anbud kan uppgå till betydande belopp vid kvalificerade upphandlingar. betalar ytterst dessa kostnader, även för de företag som inte vinner den enskilda upphandlingen. Former för prekvalificering av intresserade anbudsgivare och urval av ett fåtal som får lämna anbud bör därför utvecklas och tillämpas. -För en långsiktigt hållbar marknadssituation måste aktörerna se möjligheter till återkommande order. bör därför vinnlägga sig om marknadsaktörernas långsiktiga intresse genom att erbjuda serieupphandlingar, där de företag som utvecklat bra lösningar har möjlighet att få lönsamma affärer, som motiverar fortsatt utvecklingsarbete. Serieupphandlingar ger också möjlighet till en bättre spridning av arbetsvolymen och incitament för både nya och befintliga aktörer på marknaden att investera i såväl utrustning som metod- och kompetensutveckling. -Handlingsutrymmet för utveckling av egna lösningar måste vara tillräckligt stort och marknadsaktörerna måste ha förtroende för långsiktighet också avseende godkännande av tekniska lösningar, organisation för granskning, godkännande etc. Här behövs ett förändringsarbete inom . -Vid upphandlingar bör andra krav än lägsta pris i den enskilda upphandlingen vara avgörande. Det väsentliga är vilket värde som tillförs och samhället. Metoder för uppställande och uppföljning av andra krav än lägsta pris behöver utvecklas. -Effektivisering av informationshanteringen är en övergripande fråga som inte berörs specifikt i dessa utredningar, men är av stor övergripande betydelse. pågående satsningar på att konsekvent övergå till arbetssätt som utnyttjar , ByggnadsInformationsModeller/-Modellering, berörs inte i förslagen, trots att det har stor betydelse även i Vi har dock valt att inte utveckla denna fråga explicit i denna avrapportering. Totalentreprenader lyfts i många fall fram som ett viktigt sätt att stimulera leverantörer (konsulter, entreprenörer och materialleverantörer) att utveckla ny teknik. En viktig förutsättning för att detta förhållande ska kunna uppnås är dock att handlingsutrymmet inte är begränsat. Totalentreprenadformen lämpar sig bäst i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska uppfylla. Alltför detaljerade krav minskar handlingsutrymmet för leverantörerna att utveckla ny teknik och det kan också medföra otydliga ansvarssituationer. I de fall där totalentreprenad av olika skäl inte är lämpligaste entreprenadform bör man i största möjliga utsträckning sträva efter samarbetsformer, där man genom dialog och gemensam utveckling kan dra nytta av konsulters, entreprenörers och materialleverantörers erfarenheter och möjligheter att bidra till metod- och processutvecklingen. Vid upphandling av anläggningsarbeten är befintliga markförhållanden (geologi/geoteknik, grundvatten m.m.) en osäker faktor. Även om beställaren utför noggranna undersökningar i förväg kommer det alltid att förekomma avvikelser. För att få en långsiktigt produktiv och innovativ leverantörsbransch behöver man utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad som leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. I totalentreprenader är detta extra viktigt, eftersom entreprenörens valda metod kan stå och falla med avvikelser i exempelvis de geotekniska förhållandena, och varje part enligt standardavtalen AB och ABT svarar för riktigheten i de uppgifter man tillhandahållit. För att utnyttja totalentreprenadens fördelar behöver entreprenören ha så stor frihet som möjligt att uppfylla beställarens långsiktiga funktionskrav. Detta berör även frihet att välja sina samarbetspartners och göra sina produkt- och materialval. I några fall, särskilt på järnvägssidan, kan befintlig organisation och befintlig struktur för materialförsörjning verka hämmande i detta avseende. En fråga som spänner över de flesta studerade områdena är frågan om att i så stor utsträckning som möjligt standardisera och undvika egna verksspecifika krav. Det gäller såväl internationellt som nationellt. Även om är den i särklass största beställaren inom anläggningsområdet är det angeläget att av tillämpade regler och rutiner också kan tillämpas inom såväl det kommunala som privata området. Först då kan marknadsaktörerna effektivisera sitt arbete och inte tvingas lära sig olika regelverk för olika kunder. Nationella särkrav begränsar möjligheter att vända sig till en internationell marknad men också de svenska leverantörernas möjligheter att utveckla sin konkurrenskraft genom att själva vända sig till internationella samarbetspartners och underleverantörer. Övergripande och inom alla studerade områden finns ett stort behov av dokumenterad forskning och utveckling. Det gäller bland annat såväl definition av och utveckling av funktionskravsbegreppen som livscykelkostnadsmodeller. Men det gäller också utveckling av beställarrollen, inklusive formerna för kontroll och uppföljning och definition och utveckling av de drivkrafter som kan locka marknadsaktörerna till ett långsiktigt och kundfokuserat produktivitets- och innovationsarbete. Forskning och utveckling bör i största möjliga utsträckning utföras i konstellationer där , branscher och företag och högskolor/universitet/institut samarbetar. Samarbetsformerna för detta bör generellt utvecklas. Genom långsiktiga roll som landets största anläggningsägare och största investerare inom området finns alla möjligheter att etablera långsiktiga FoU-program som leder i PIA-programmens önskade riktning. 3Analyserade produktområden, specifika kommentarer Området lyfter fram totalentreprenad som prioriterad entreprenadform. I sammanhanget är det otydligt hur betongkonstruktioner ska hanteras i förhållande till kringliggande arbeten. Betongkonstruktioner är i normalfallet en delprodukt i en större anläggning, men en från t.ex. vägbyggnad skild kompetens. För att stimulera utveckling inom området kan det därför finnas två olika sätt att definiera ett större åtagande att tävla om. Antingen genom att öka projektets helhet, dvs. en längre väg- eller järnvägssträcka, inte en enskild konstruktion, vilket ofta kräver större företag som aktörer. Eller att utnyttja specialiserade företags kompetens, genom att t.ex. bryta loss tydligt avskiljbara betongkonstruktioner till en särskild serieupphandling och säkerställa att man därmed kan hitta den aktör som har mest intressant erbjudande för någon typ av serieproduktion. Ett parallellt arbete pågår, vad vi förstår, med för broar. Detta har ett närliggande samband med betongkonstruktioner och erfarenheter från bägge områdena bör hanteras gemensamt. Man kan också ifrågasätta om begreppet ska heta betongkonstruktioner, möjligen är det alternativa namnet komplexa byggnadsverk att föredra. Sannolikt avses i de flesta fall stödkonstruktioner (väggar, murar), bjälklag/perronger m.m. eller vattentätande konstruktioner. I de flesta fall är sannolikt betong det mest ekonomiska materialet ur både utförande- och driftssynpunkt, men materialvalet bör ligga på totalentreprenören, inte som en beställarförutsättning. Man bör också tydliggöra hur produktgruppen förhåller sig till produktgruppen broar, där alternativa material till betong är mer vanligt förekommande. Möjligheterna till prefabricering lyfts fram endast i begränsad grad. Här finns erfarenheter från andra sektorer och andra länder som bör kunna tas tillvara. En bättre kommunikation mellan projektering och produktion är en viktig förutsättning för ökad innovationsgrad. Möjligheterna att prova och verifiera nya lösningar och utveckla nya tekniska regler är likaså av stor vikt. Inte minst i detta sammanhang är samverkan mellan beställare, utförare och akademi en viktig förutsättning. Inom detta produktområde finns redan bra förebilder för ett utvecklat sådant samarbete, med tydligt påvisade utvecklingsmöjligheter. Man lyfter fram möjligheterna att vidareutveckla nuvarande krav för betong och cement. I detta sammanhang, som i andra, bör de långsiktiga effekterna noga analyseras. Betongkonstruktioner med bättre beständighet kan medföra radikalt sänkta kostnader för underhåll och reparationer. Men det är långt ifrån självklart att besparingar i tillverkningsskedet, t.ex. genom användande av nya tillsatsmaterial i betongen, ger dessa effekter. Man måste ta vara på de kunskaper som finns och utnyttja befintliga forskningsresurser på materialsidan. Här finns goda möjligheter för att i samarbete mellan beställare, materialindustrin, och utvärdera dagens krav kopplat till risker och kostnader för underhåll och reparationer. Analysen behandlar i stort sett enbart bituminösa beläggningar av traditionellt slag. Betongbeläggningar har i använts i begränsad omfattning, medan dessa är betydligt vanligare i andra länder. Klimat- och slitageaspekter ska givetvis beaktas, men kunskaperna om detta finns . I texten anger att man ännu inte har underlag för att värdera betongvägars drift- och underhållsaspekter. har VTI på uppdrag löpande följt och dokumenterat erfarenheter av moderna betongvägar. Med detta som utgångspunkt är vägbeläggningsgruppens avfärdande av betongbeläggningar förvånande och bedömningarnas trovärdighet blir sviktande. Vi tar inte ställning till olika materialval men förutsätter att uppträder materialneutralt och möjliggör för betongvägar att användas inom begreppet Rätt material i rätt sammanhang. Ett produktivitetsprogram för vägbeläggningar bör inte ha preferenser för vare sig asfalt- eller betongbeläggningar, utan lämna utrymme för aktörerna att utveckla bästa metoder. Det handlar inte heller enbart om själva ytbeläggningen, utan om hela dimensioneringen av överbyggnaden inklusive det ytliga slitlagret. Möjligheterna att optimera konstruktionen genom t.ex. någon typ av kemisk stabilisering av undergrund och/eller förstärkningslager berörs exempelvis inte alls. En stor del av vägbeläggningsarbetena avser omläggning av befintliga beläggningar, ett arbete som med nödvändighet innebär störningar för brukarna och därmed följande samhällskostnader. Ett kraftigare fokus på detta kan ge drivkrafter för utveckling av metoder och arbetstider som minimerar störningarna. Erfarenheter från de lovande försök som gjorts med totalentreprenader med en efterföljande med ansvar för drift och underhåll indikerar att man bör fortsätta med sådan utveckling. I detta sammanhang är det, för att branschaktörerna ska stimuleras till ett ständigt utvecklingsarbete, viktigt att utveckla metoder för att kvantifiera funktionella egenskaper, liksom hur restvärdet ska beräknas och följas upp. Området har, som nämns, klara serieeffekter. Möjligheterna till någon typ av serieupphandlingar bör undersökas djupare, vilket också skulle kunna minimera det negativa beroendet av enskilda täkter i områden där det är glest mellan dessa. Problemet med att enskilda aktörer har tillgång till egna täkter måste hanteras på marknadens villkor och genom väl genomtänkta upphandlingar. Någonstans kan man ana intresse av att ta kontroll över aktörernas täkter och/eller tillhandahålla material från av ägda täkter. Ett sådant agerande skulle sannolikt ta bort aktörernas drivkrafter för att komma med egna förslag. Frågan ska ses i ett vidare sammanhang. Möjligheterna att använda och förädla material som finns i väglinjen kan minimera behovet av särskilda täkter. Mobila krossverk och asfaltverk kan i detta sammanhang också bidra till lösningar som har övergripande ekonomiska och miljömässiga effekter som är bättre än de traditionella. Det viktiga är här, som i många andra sammanhang, att inte detaljstyra vid upphandlingarna, utan ge aktörerna frihet att komma med egna lösningar som uppfyller övergripande funktionskrav. Ett utökat användande av totalentreprenader inom detta område bör också kunna öka intresset för utveckling. Möjligheterna att ge entreprenören ett utvidgat ansvar för drift och underhåll av vägsträckan (15–) bör driva på utvecklingen av metoder som inte kräver regelbundna ombyggnader. Erfarenheter från andra länder tas tillvara enligt programmet, däremot framgår det inte om man också tar tillvara erfarenheter från exempelvis de svenska skogsbolagen som har ett betydande enskilt vägnät där tjäl- och bärighetsproblemet sannolikt är likartat. Liksom för vägbeläggningar innebär arbeten inom tjälsäkring/bärighet störningar för brukarna och i relativt stor utsträckning avstängning av vägar eller begränsningar av trafiken. De samhällsekonomiska konsekvenserna bör i hög grad styra mot utveckling av metoder som minimerar störningarna. Inom detta område är det kanske tydligast att se hur störningar ger mycket stora brukar- och samhällskostnader. Nedrivna kontaktledningar ger stora problem för både näringsliv och enskilda människor i samband med oväntade trafikstopp i järnvägsnätet. Området kräver specifik järnvägskompetens och välutbildad personal, inte minst avseende säkerhetsaspekterna vid arbete på spår. Man bör därför räkna med att det inte finns överlevnadsmöjlighet för mer än ett relativt begränsat antal företag och upphandlingarna bör anpassas till detta, t.ex. genom större mängd serieupphandlingar, inom vilka utvald entreprenör relativt fritt kan planera och optimera sina arbetsinsatser. Kontaktledningsgruppen har redovisat att det finns en relativt stor potential i minskning av ÄTA-kostnader. Sannolikt är en del av ÄTA-arbetena sådana som skulle funnits med i kalkylen från början om man haft säkrare underlag och/eller en mer noggrann projektering. Potentialen är kanske därför överskattad, enbart den del av ÄTA-kostnaden som hänförs till att arbetet blir känt i ett sent skede är den påverkbara. En mer noggrann och systematisk projektering och arbetsplanering kan öka graden av förutsägbarhet, vilket i sig är en besparing. För att förbättra driftssäkerheten krävs sannolikt ett utvecklingsarbete som också berör själva tågen och strömavtagarna på dessa. Vad vi förstår pågår bland annat i ett arbete med att utveckla metoder för att genom automatisk sensorstyrd analys av strömavtagarna på tågen minimera risken för nedrivning av kontaktledningar. Kontaktledningsområdet avser, förutom reparation i samband med nedrivning av ledningar ett stort område för nyinvestering och planerad reinvestering/underhåll. Detta område har typiska serieeffekter och former för olika typer av serieupphandlingar ligger nära till hands. Området hämmas av bristen på internationell standardisering, bör agera pådrivande i detta arbete, för att ge marknadens aktörer tillgång till en större marknad. En större potentiell marknad kan möjliggöra investeringar i utveckling av bättre metoder och rationellare arbetssätt för montering/utbyte. Och internationell standardisering ställer krav på ständig utveckling av företagen, i takt med att den internationella konkurrensen då öppnas upp. Arbetet bör också, som föreslås, fokusera på optimering av tiden i spår. Kostnaderna för störningar bör medföra att arbetena i största möjliga utsträckning utförs när trafiken är låg, eller så att avstängningarna kan minimeras. De extra kostnader som kan vara förknippade med natt- och helgarbete är sannolikt lägre än störningskostnaderna om arbetena utförs vid högtrafik. Förhållandena med materialförsörjning via Materialservice bör analyseras noga. Den materiel som tillhandahålls eller avropas från Materialservice bör sannolikt minimeras, för att ge entreprenörerna största möjliga frihet avseende val av metod och material – givetvis inom givna krav på funktion och utrustning. Kontaktledningsgruppen nämner att totalentreprenader provats i begränsad omfattning, men föreslår inte någon satsning på detta. Vi tror att detta är en korrekt bedömning, området är genom de järnvägsspecifika kraven så detaljstyrt att det sannolikt skulle vara svårt att definiera totalentreprenader med tillräckligt utrymme för entreprenörerna att komma med egna förslag. Området kräver såväl specialkompetens som speciell utrustning som kräver stora investeringar. Det är därför inom detta område i ännu högre grad än för kontaktledningar nödvändigt att acceptera att endast ett fåtal aktörer har möjlighet att bedriva lönsam verksamhet inom området. För att säkerställa konkurrensen och ge utvecklande företag en överlevnadsmöjlighet är serieupphandlingar sannolikt en bra metod. Liksom för kontaktledningar redovisas att ÄTA-kostnaderna kan minskas, vi är även här tveksamma till detta, det är endast störningskostnaden för att en uppgift kommer fram för sent som kan påverkas. Bättre projektering och planering ger förutsättningar för att undvika negativa överraskningar. I förslaget redovisas minskat helg- och nattarbete som en viktig källa till besparingar. Vi tror att detta är fel väg att gå. Effektivisering innebär såväl minskning av de ingående resurserna som ökning av nyttoeffekterna. Minskat helg- och nattarbete minskar säkert de direkta personalkostnaderna, men det är inte ens säkert att detta minskar entreprenörens totala kostnader. En planering som utnyttjar dygnet och veckan på optimalt sätt kan mycket väl vara den mest kostnadseffektiva lösningen, genom att dyrbara maskiner får en större utnyttjandegrad och entreprenören har ett större handlingsutrymme att välja hur man vill använda tiden. Om man dessutom tar in nyttoeffekterna hos brukarna, vilket måste ses som självklart, bör det vara ganska givet att arbeten på trånga trafikerade spår bör utföras när trafiken är så liten som möjligt. Spårväxelgruppen föreslår en ökad andel totalentreprenader. För att detta ska vara effektivt måste produktens funktionskrav beskrivas mer generellt.