sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Begreppet illustrerar en målsättning att myndigheterna ska vara mer serviceinriktade och att service och information ska kunna ges via webben på tider och platser som passar individen. har begreppet lämnats och man talar mer om utveckling av den offentliga sektorns e-förvaltning. Med e-förvaltning menas att med ett bredare grepp utveckla och inte minst effektivisera offentlig förvaltning för att möta medborgarnas och företagens förväntningar på en samverkande effektiv offentlig service. Delegationens första uppgift var att utforma ett förslag till strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning, vilket redovisades till regeringen . fick delegationen ett tilläggsuppdrag kring offentlig information och sociala medier. Delegationen ska lämna delrapporter med underlag och förslag till regeringen. En slutrapport ska lämnas . Enligt SCB:s rapport användning av IT 2011 har distansmöten i företag ökat. Istället för fysiska möten hålls distansmöten i närmare tre av tio företag. av företagen med 10 anställda eller fler har en miljöpolicy eller motsvarande som innebär att de ska välja telefon-/webb- eller videomöten istället för fysiska möten som innebär resor. Vanligast förekommande är detta inom företag verksamma inom informations- och kommunikationsverksamhet samt inom den finansiella sektorn. Minst vanligt är det inom hotell- och restaurangsektorn. En jämförelse mellan storleksklasser visar att andelen ökar relativt till storleken på företagen. Bland företag med 1–9 anställda är andelen jämfört bland de stora företagen med 250 anställda eller fler. 4.7Beslutsfattande på distans i infördes i en möjlighet att delta i sammanträde på nivå genom videokonferensförbindelse. En finländsk kommun kan i sin förvaltningsstadga bestämma att ledamöter och de personer som har rätt att närvara och yttra sig vid sammanträden får delta i sammanträdet genom videokonferens. Om kommunen fattar ett sådant beslut är det kommunen som enligt lagen är skyldig att se till att den tekniska utrustning och de tekniska förbindelser som behövs för detta finns tillgängliga. Det tekniska kravet på förbindelsen är att de som deltar i sammanträdet både ska kunna höra och se varandra. I stadgan ska kommunen ange i vilka lokaler man får delta på distans i de kommunala organens sammanträden. I lokaler som kommunen anvisat för detta ändamål ska det vara möjligt att försäkra sig om att den tekniska förbindelsen är krypterad. Det ska likaså vara möjligt att förvissa sig om vilka personer som är närvarande. Kommunen kan av särskilda skäl tillåta deltagande i sammanträden från en plats som en ledamot själv valt, t.ex. hemifrån. I sammanträden där man behandlar ärenden som är sekretessbelagda enligt lag får man dock endast delta med hjälp av en videokonferensförbindelse i sådana lokaler som kommunen anvisar och som uppfyller ovan nämnda krav. Sammanträdets ordförande och sekreterare ska vara närvarande där det egentliga sammanträdet hålls. Sammanträdets ordförande har ansvaret för att personer som deltar med hjälp av en videokonferensförbindelse kan följa och delta i sammanträde under hela den tid som detta varar. Om videokonferensförbindelsen bryts, ska ordföranden avbryta sammanträdet. För att inte bryta mot offentlighetsprincipen krävs att allmänheten ska kunna följa offentliga sammanträden på den egentliga sammanträdesplatsen också till de delar deltagandet sker via en videokonferensförbindelse. Om kommunen gör det möjligt för ledamöterna att delta i offentliga sammanträden via en videokonferensförbindelse i lokaler som anvisas av kommunen, kan kommunen även besluta att allmänheten ska erbjudas motsvarande möjlighet. Av förarbetena till den finska lagen anges att skälet för att införa en laglig möjlighet att använda videkonferens är att det på grund av dåliga trafikförbindelser och långa avstånd har visat sig finnas ett behov att delta i på distans i t.ex. skärgårdskommuner och i Lappland.20 Även omfattande kommunsammanslagningar med ökande avstånd till centralorten har inneburit ett ökat behov av sammanträden som kan ordnas via en videokonferensförbindelse. I förarbetena konstateras det också att data-kommunikations- förbindelserna i är så utvecklade i nästan hela landet att det inte finns några betydande tekniska hinder för att utnyttja dessa för detta ändamål. Krypteringen av förbindelserna kan också vid behov göras så att förbindelserna är säkra. I lagen har säkerställandet av vissa centrala kommunalrättsliga principer föreskrivits. Till dessa hör säkerställandet av bl.a. växelverkan vid sammanträdena, offentlighetsprincipen, en ändamålsenlig behandling av sekretessbelagda uppgifter och tryggandet av valhemligheten. Enligt kommunallagen är full- mäktiges sammanträden offentliga. Detta betyder att allmänheten ska kunna följa sammanträdena och kommunen ansvarar för att det finns tekniska hjälpmedel för detta. Vid användning av tekniska hjälpmedel ska man särskilt sörja för att sekretessbelagda ärenden inte avslöjas för utomstående. Detta ställer vissa minimikrav på de lokaler som används och på krypteringen av den tekniska förbindelsen. Målsättningen med lagen är att göra det möjligt att delta i sammanträden för att avlägsna sådana hinder som dåliga förbindelser eller lång restid utgör för deltagande i kommunala sammanträden. Dessutom kan man genom användning av videokonferensförbindelser eventuellt göra det lättare för vissa grupper, såsom rörelsehindrade och äldre människor, att delta. Lagen syftar även till att öka intresset för skötseln av kommunala förtroendeuppdrag i allmänhet och därigenom främja den kommunala demokratin. Ett annat syfte med lagen är att röja undan hinder för en allmännare användning av elektroniska dataöverföringsmetoder i kommunerna. Deltagande via en videokonferensförbindelse är tänkt att ses som ett alternativt sätt att delta. Lagen förutsätter att det fortfarande finns en bestämd sammanträdesplats där sammanträdena hålls. För att trygga sammanträdets förlopp bör sammanträdets ordförande och sekreterare vara närvarande på den plats där sammanträdet hålls enligt kallelsen till sammanträde. Enligt uppgifter från är det i praktiken ganska få kommuner som ännu använder videokonferens 20 RP 146/2008 rd. vid sina möten. Det har getts ut en rekommendation gällande användandet av tekniken.21 Det har också gjorts en undersökning som utreder användandet av videokonferenstekniken samt elektronisk kommunikation i kommunerna.22 De resultat man sett tyder på att bara ett fåtal kommuner har använt sig av möjligheten. I utredningen har man inte analyserat varför tekniken inte används i de flesta kommunerna och huruvida de kommuner som gjort det är nöjda. Även i den finska föreningslagen infördes en möjlighet att delta i föreningens möten på distans, vilket inte tidigare varit möjligt. En förening måste även i fortsättningen hålla ett fysiskt möte, men är det även möjligt att delta i mötet med hjälp av tekniska hjälpmedel. Enligt 17 § 2 mom. föreningslagen kan en förening i sina stadgar bestämma att medlemmarna under de förutsättningar som anges i stadgarna får delta i föreningsmötet genom bl.a. datakommunikation eller med något annat tekniskt hjälpmedel under pågående möte. En förutsättning för distans- deltagande är att rätten att delta i mötet och rösträkningen kan garanteras på ett med traditionella möten jämförbart sätt. Det förutsätts även att föreningen för att använda sig av distans- deltagande antar en omröstnings- och valordning, som ska reglera detaljerna. De nya bestämmelser gäller uttryckligen föreningens möte styrelsemöten kan arrangeras hur föreningen vill. 4.8Erfarenheter från övriga nordiska länder I finns bestämmelser om att det är möjlighet att behandla ärenden som ska avgöras av något annat kommunalt organ än kommunfullmäktige vid ett s.k. distanssammanträde. Detta förfarande kan dock bara utnyttjas när det är nödvändigt att avgöra ärendet före nästa sammanträde och det inte finns tid att hålla ett extra sammanträde eller ärendet i fråga inte är så viktigt att ett extra sammanträde anses vara nödvändigt. 21www.jhs-suositukset.fi JHS 168 Videoneuvottelun käyttö julkisessa hallinnossa (rekommendationen finns endast på finska). 22Kuntien tietoteknikka 2010 (rapporten finns endast på finska med sammanfattning på svenska). I anses offentlighetspricipen förhindra att Kommunalbestyrelsen håller telefonmöten eller att möten ersätts med cirkulation och elektronisk kommunikation (10 § 1 stycket 1 punkten lov om kommunernas styrelse). I betänkande 1271/1994 om kommunalpolitikers arbetsvillkor anges att det får anses uteslutet att udvalgen generellt behandlar ärenden elektroniskt, men att det är möjligt i enstaka ärenden om alla udvalgets medlemmar är eniga om detta. Av 20 § 1 stycket 1 punkten i lov om kommunernes styrelse, framgår att udvalgene utövar sin verksamhet genom sammanträden vilket också anses hindra att ärendehanteringen skulle kunna ske utanför mötena genom t.ex. e- mailhantering. Ett udvalg kan emellertid behandla enklare ärenden vid telefonmöte om ledamöterna är eniga om detta. Detta innebär dock att telefonmöten inte generellt kan ersätta vanliga fysiska möten. När telefonmöte har hållits kan beslutprotokoll undertecknas genom elektronisk signatur som med säkerhet kan identifiera undertecknaren. Det krävs därför inte att ledamöterna samlas för undertecknande. Det finns ingen reglering vad gäller möjligheten att delta genom ljud- och bildöverföring. Enligt ett preliminärt besked från Indenrigs- og är det dock rimligt att anta att i de fall det är möjligt med telefonmöten är det också möjligt med s.k. videokonferens. 4.9Kommitténs överväganden och förslag - Regler som möjliggör deltagande på distans Kommitténs förslag: Det införs ett krav i kommunallagen för fullmäktige att i kommunens arbetsordning respektive nämndernas reglementen införa en bestämmelse om när och på vilka villkor ledamöter och ersättare får delta på distans i fullmäktiges respektive nämnds möte. Med deltagande på distans avses sådan ljud- och bildöverföring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Kommittén föreslår vidare att en person som närvarar på distans ska anses vara närvarande enligt kommunallagens regler om närvaro. Den tekniska utvecklingens betydelse för begreppet närvaro När det gäller direktivet vill kommittén först och främst slå fast att föremål för kommitténs utredning är om det ska vara möjligt att en person som inte är fysiskt närvarande i det rum som har angetts som platsen för sammanträdet enligt 5 kap. 8 § respektive 6 kap. 18 § kommunallagen ändå ska kunna anses som närvarande och ha möjlighet att delta i beslutsfattandet på samma villkor som de som befinner sig på den angivna platsen. I den rapport som tagits fram på uppdrag av regeringen om deltagande på distans slår författarna fast att det inte finns något lagligt hinder i kommunallagen mot att införa en möjlighet mot att närvara på distans. Av de ställningstaganden som gjorts i tidigare utredningar samt i viss juridisk doktrin anses dock formuleringarna i 6 kap. 18 § omöjliggöra att en person som inte närvarar på den plats som anges i kallelsen, ska kunna anses som närvarande. När det gäller regeln i 5 kap. 8 § om sammanträden i fullmäktige har frågan inte diskuterats överhuvudtaget. Det får dock anses troligt att samma resonemang går att applicera på angivandet av plats i kungörelsen till fullmäktige. Detta skulle medföra att det i kommunallagens mening skulle vara omöjligt att närvara på annat sätt än fysiskt. Det är i sammanhanget värt att notera att dessa resonemang fördes då telefonmöten var det enda rimliga alternativ som stod till buds och som diskussionen gällde. Kommittén kan konstatera att den tekniska utvecklingen har varit mycket snabb och har inneburit att direkt ljud- och bildöverföring får anses vara allmänt tillgänglig teknik. Detta medför att det uppstår en rad nya frågor kring begrepp som närvaro och plats. Det är enkelt att konstatera att en person som inte befinner sig i ett rum inte heller är fysiskt närvarande. Det blir dock genast svårare om en person finns med genom ljud- och bildöverföring på ett sådant sätt att denne utan hinder kan delta i de diskussioner som förs mellan ett antal personer som befinner sig på en annan plats. Är personen som deltar i diskussionen via bild och ljud närvarande på samma plats som de som fysiskt befinner sig på ett och samma ställe eller inte? Ett annat scenario är att samtliga personer i ett samtal befinner sig på olika fysiska platser men som genom bild- och ljudöverföring fritt kan interagera med varandra. På vilken plats äger egentligen samtalet mellan dessa personer rum? Den samhälleliga traditionen har varit att samlas i större eller mindre grupper för att överlägga innan beslut ska fattas. Detta har även varit den förhärskande traditionen inom kommunalrätten. Med de tekniska möjligheter och den allmänna tillgänglighet till tekniken som finns anser dock kommittén att det finns anledning att anpassa den kommunalrättsliga traditionen till samhälls- och teknikutvecklingen och justera närvarobegreppet på så sätt att den som deltar genom direkt överföring av ljud och bild också ska anses närvara i sammanträdet i kommunallagens mening. Kommittén kan konstatera att det inte enbart är de tekniska förutsättningarna som förändrats i samhället. I flera undersökningar har det konstaterats att det blir svårare att rekrytera till förtroendeuppdrag som allt fler hoppar av sina kommunala förtroendeuppdrag. Den grupp där avhoppen är som störst är bland unga förtroendevalda. Detta är samma grupp som i störst utsträckning använder den modernaste tekniken vad gäller ljud- och bildöverföring. går det att konstatera att rörligheten i samhället ökar. Fler personer pendlar långa sträckor eller arbetar på en annan ort än bostadsorten.23 På kommunal- och landstingsnivå är den absoluta majoriteten av de förtroendevalda fritidspolitiker som ska kombinera sitt uppdrag med annan sysselsättning. Av cirka 39 200 förtroendevalda var det totalt 1 112 personer som var hel- eller deltidsarvoderade politiker i kommunerna. De som erhöll hel- eller deltidsarvode utgjorde således av det totala antalet förtroendevalda.24 I ett sammanhang där det stora flertalet är oavlönade fritidspolitiker, allt fler personer pendlar eller befinner sig på annan ort än bostadsorten, rörligheten över gränser ökar och ett ökande antal hoppar av sina 23Se även avsnitt 5 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land. 24SCB:s rapport i kommuner och landsting 2007 – En rapport om politikerantal och representativitet. förtroendeuppdrag finns det skäl att se på hur dessa människors deltagande i den kommunala politiken skulle kunna underlättas. Möjligen skulle det kunna förenkla att kombinera förtroendeuppdrag med annan sysselsättning om möjlighet gavs att närvara genom ljud- och bildöverföring vid vissa sammanträden. Det skulle kunna vara så att en sådan möjlighet kan ha en positiv effekt och minska avhoppen. I rapporten redovisas att det är privata skäl som ligger bakom avhopp.25 De skäl som anges är ofta kopplade till förhållanden i arbetslivet, familjeförhållanden och tidsbrist. Författarna till rapporten ser att en möjlig lösning för att underlätta för de förtroendevalda att få det politiska engagemanget och de privata förhållandena att gå ihop skulle kunna vara att använda ny teknik i högre utsträckning. Det kan även konstateras att det finns andra grupper t.ex. småbarnsföräldrar, personer med funktionsnedsättning och personer i glesbygd som kan ha svårigheter fysiskt eller tidsmässigt att ta sig till en sammanträdesplats. Dessa grupper har också en relativt låg representativitet bland de förtroendevalda. Det finns en möjlighet att personer i dessa grupper skulle kunna delta i högre utsträckning om en del av deltagandet kunde ske på distans. Sammantaget kan kommittén konstatera att det finns flera olika skäl som talar för att det skulle vara värdefullt att införa möjligheten att närvara på distans för att förbättra de förtroendevaldas situation. Deltagande på distans – ett komplement Kommittén anser att det fysiska mötet är en viktig del i det kommunala beslutsfattandet, vilket också konstaterats i flera utredningar tidigare. Det ger möjligheter att även utanför sammanträdestillfällena ta kontakter och utbyta åsikter. I denna del kan tekniken bara utgöra ett komplement. Det fysiska sammanträdet bör därför även fortsättningsvis vara utgångspunkten för det kommunala beslutsfattandet. Mot bakgrund av vad som beskrivits ovan finns det dock flera skäl som talar för att det fysiska mötet bör kompletteras med möjligheten att delta virtuellt. Intresset och de tekniska förutsättningarna för detta kan dock variera mellan 25 , , Politikens villkor – Om engagemang och avhopp i kiommunpolitiken, Rapport 2010:4 s. 90. olika kommuner och landsting. Det bör därför vara fullmäktige som har rätt att bestämma om det ska vara möjligt att närvara på distans och i så fall vid vilka tillfällen och på vilket sätt. För att underlätta sammanträdets genomförande anser kommittén dock att ordföranden och sekreterare bör vara närvarande på den i kungörelsen eller i kallelsen angivna platsen för sammanträdet. Sekretess och andra villkor Det är viktigt att understryka att möjlighet att delta på distans inte innebär någon ändring av kommunallagens regler gällande votering, krav på enighet, dokumentation samt behandling av sekretessbelagda ärenden. Det är därför upp till fullmäktige att besluta i vilken typ av möten som deltagande på distans ska kunna vara möjligt. I sammanträden där votering förekommer t.ex. fullmäktigesammanträden, krävs att det också finns en möjlighet att delta i voteringen för den som närvarar på distans. Finns inte någon sådan möjlighet, är det inte lämpligt med närvaro på distans. För att kunna genomföra sammanträde med deltagande på distans är det den kommun eller det landsting som beslutat om möjligheten som ansvarar för att de tekniska förbindelser som behövs finns tillgängliga. Vid sammanträden dit även allmänheten har tillgång är kommunen eller skyldigt att se till att även allmänheten kan se och höra den eller de personer som deltar på distans. När det gäller sekretess gäller samma regler för den som deltar på distans som för de som närvarar i en sammanträdeslokal. Det får anses ligga på distansledamoten att se till att inte andra kan ta del av sammanträdet. Vid överföring av personuppgifter via internet gäller enligt lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter att man ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av de tekniska möjligheter som finns, vad det skulle kosta att genomföra åtgärderna, de särskilda risker som finns med behandlingen av personuppgifterna, och hur pass känsliga de behandlade personuppgifterna är. Datainspektionen har gett ut allmänna råd om säkerhet enligt personuppgiftslagen.26 I dessa betonas 26 Se Datainspektionens hemsida www. lämpligheten i att göra en risk- och sårbarhetsanalys för att klarlägga vilken säkerhetsnivå som ska gälla för skyddet av uppgifter. När det gäller skydd vid kommunikation över öppna nät har Datainspektionen i olika beslut kommit fram till att känsliga personuppgifter endast får lämnas ut till identifierade användare vars identitet är säkerställd med en teknisk funktion som bygger på kryptering, engångslösenord eller motsvarande. Kan villkoren för sekretess eller överföring av personuppgifter inte upprätthållas bör därför deltagande på distans inte medges för möten där sådana krav ställs. Det åligger därför den kommun eller det landsting som beslutat om att införa möjligheten att delta på distans, att säkerställa att reglerna om sekretess garanteras även vid virtuell närvaro. Fullmäktige kan t.ex. besluta om att det endast är vissa lokaler som får användas för virtuell närvaro vid sammanträden där det finns sekretessbelagda ärendet. En förutsättning för att kunna närvara på lika villkor på distans är att, om den tekniska överföringen avbryts, ordföranden avbryter sammanträdet till dess att sammanträdet kan återupptas med samtliga deltagare åter närvarande. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår kommittén att det i 5 kap. 64 § respektive 6 kap. 32 § kommunallagen införs en bestämmelse om att fullmäktige i kommunens eller arbetsordning respektive nämndernas reglementen ska införa en bestämmelse om när och på vilka villkor ledamöter och ersättare får delta på distans i fullmäktiges respektive nämnds möte. Om en kommun inte avser att tillåta deltagande på distans behöver dock detta inte anges särskilt. Med deltagande på distans avses sådan ljud- och bildöverföring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Det är i sammanhanget viktigt att understryka att det inte är en viss teknisk lösning som förespråkas utan att det är fråga om direkt ljud- och bildöverföring i båda riktningarna för att på så vis komma så nära en situation med fysisk närvaro som möjligt. Vidare föreslår kommittén att det införs regler om att en ledamot som är närvarande på distans ska anses vara närvarande enligt 5 kap. 18 § och 6 kap. 23 § kommunallagen. 5Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land Enligt 4 kap. 11 § kommunallagen har förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen. Ledigheten ska omfatta tid för möten i kommunala organ, andra möten som är nödvändiga för uppdragen, resor till och från mötena samt behövlig dygnsvila före eller efter mötena. Rätten till ledighet avser den som både arbetar och innehar ett förtroendeuppdrag i . I gränsområden med stor arbetspendling kan det förekomma att förtroendevalda i ett land arbetar i ett annat och tvärtom. , som är ett samarbetsorgan i , har i en skrivelse till regeringen (dnr Fi2009/7760) påtalat behovet av en lagändring som ger förtroendevalda rätt till ledighet även om de har ett förtroendeuppdrag i ett annat land. Motsvarande begäran har skickats till den danska regeringen. En heltäckande reglering av möjligheterna för förtroendevalda att vara lediga från anställningar i ett annat land än där förtroendeuppdraget finns kräver att flera länder inför sådan lagstiftning. Innan ett sådant arbete eventuellt sätts igång tillsammans med andra länder är det angeläget att få en kartlägg- ning av behovet. Kommittén ska därför kartlägga behovet av nya regler om tjänstledighet för enskilda har ett förtroendeuppdrag i ett annat land. Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land 5.2Behovet av tjänstledighet från arbete i ett annat land I och gemensamma skrift 33 hinder, utmaningar och möjligheter – Öresundsmodellen , har den bristande möjligheten till tjänstledighet för politiska uppdrag i bosättningslandet uppmärksammats som ett hinder för gränspendlare som vill vara politiskt aktiva i sitt hemland. Det har även ansetts utgöra ett möjligt hinder för de företagare som eventuellt vill anställa någon som har ett politiskt uppdrag i sitt hemland. Man anser även att det hämmar den demokratiska processen eftersom gränspendlare inte får samma förutsättningar att delta i det politiska arbetet som de personer som bor, arbetar och har förtroendeuppdrag i samma land. 5.2.2Enkät till 315 lokala partiorganisationer För att undersöka behovet av tjänstledighet och om gränspendling innebär ett problem för politiskt aktiva har kommittén låtit skicka ut en enkät till 315 lokala partiorganisationer i 47 kommuner som gränsar till eller ligger i närheten av gränserna till , och Finland.1 Enkäten besvarades av (d.v.s. 70 svarande organisationer).