sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — Regeringen tillstod att det brottet var allvarligt, men bedömde att det inte var av en sådan karaktär att det borde tillföras brottskatalogen (a. prop. s. 62). I ett senare lagstiftningsärende har regeringen uttalat sig även beträffande frågan om statsstyrt företagsspioneri borde omfattas av den preventiva regleringen. Det kunde enligt regeringen, på motsvarande sätt som beträffande brottet olovlig kårverksamhet, ifrågasättas om brottet – med hänsyn till dess straffskala – var så allvarligt att det motiverade en preventiv tvångsmedelsanvändning (se prop. 2007/08:163 s. 55 f.). I likhet med den särskilde utredaren ansåg regeringen att de nya reglerna, avseende annan brottslighet än den som omfattades av lag, borde vara tillämpliga endast på brott som inte väsentligen avvek från de som bekämpades med hjälp av den lagen. Regeringen betonade att behoven att använda preventiva tvångs- 30 Det kan i sammanhanget noteras att ansåg att behovet att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga den typ av brott som kom att omfattas av preventivlag hade redovisats tillfredställande (SOU 2007:22 del 1 s. 181). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen medel i dessa fall gällde sådan brottslighet som kunde anses utgöra ett hot mot vårt demokratiska system därför att den riktade sig mot personer inom rättssystemet, det politiska systemet eller massmedia. Regeringen ställde sig sålunda bakom det föreslagna kravet på ett systemhotande syfte. Därefter anfördes följande (prop. 2005/06:177 s. 62): När det slutligen gäller frågan om vilka straffstadganden som bör innefattas i brottskatalogen bör endast mycket allvarliga system- hotande gärningar komma ifråga. Till dessa hör mord, dråp och människorov. Sådana brott förövas inom ramen för den allra mest samhällsfarliga organiserade brottsligheten och tillhör de grövsta som polisen har att bekämpa. Det får därför anses rimligt att polisen i sin kriminalunderrättelseverksamhet får möjlighet att använda tvångs- medel som verktyg för att förhindra brottslig verksamhet som innefattar sådana gärningar. För att täcka de fall där det åtminstone inledningsvis kan framstå som oklart om den avsedda gärningen även omfattar ett bemäktigande enligt vad som anges i straffbestämmelsen om människorov, finns det skäl att även inkludera olaga frihets- berövande enligt 4 kap. 2 § . I straffstadgandet för olaga frihetsberövande behandlas i 4 kap. 2 § andra stycket fall som är att anse som mindre grova. För sådana fall föreskrivs böter eller fängelse i högst . Brott av så förhållandevis lindrig karaktär bör inte omfattas av denna reglering. Slutligen bör även fall av grov misshandel enligt 3 kap. 6 § , t.ex. mycket allvarlig misshandel av en företrädare för en rättsvårdande myndighet innefattas i brotts- katalogen. 8.4.4.3Synpunkter från de brottsbekämpande myndigheterna m.m. Vid utvärderingen av preventivlag framhöll Säkerhetspolisen att den ansåg att det var olyckligt att lagens brottskatalog inte omfattade samtliga brott som föreslogs i departementspromemorian. Säkerhetspolisen pekade då särskilt på brotten obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig under- rättelseverksamhet som inte är att anse som grovt brott och brott mot 3 § första stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Det framhölls att det beträffande dessa brott, som alla berör Säkerhetspolisens kärn- verksamhet, i ett tidigt utvecklingsskede är mycket svårt – för att inte säga omöjligt – att påvisa att rör sig om grova brott och inte Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen gärningar av normalgraden. Åklagarkammaren för säkerhetsmål framförde i allt väsentligt samma synpunkter som Säkerhetspolisen (se SOU 2009:70 s. 169). De brottsbekämpande myndigheterna har gett skriftliga synpunkter i den aktuella frågan även till oss. Åklagarkammaren för Säkerhetsmål har – på ett principiellt plan – framhållit att utgångspunkten vid utformningen av brotts- katalogen för preventiv tvångsmedelsanvändning borde vara densamma som vid utformningen av katalogen utredningslag. Praktiskt taget samtliga brott på Säkerhetspolisens område är svårutredda brott som typiskt sett sker i lönndom. På grund av detta, och då tvångs- medlen i stor utsträckning kompletterar varandra, borde tvångsmedlen få användas för sådana brott både under för- undersökning och preventivt (jfr avsnitt 8.3.3.4 och 8.4.2.2 ovan). Säkerhetspolisen och Åklagarkammaren för Säkerhetsmål har åter – av de skäl som angetts ovan – framhållit att det i vart fall är problematiskt att brottsligheten i vissa fall måste innefatta brott som inte endast är av normalgraden utan grova. De har vidhållit att brotten även när de är av normalgraden bör omfattas av brottskatalogen. De har också vidhållit att olovlig kårverksamhet borde läggas till brottskatalogen. Därtill har Säkerhetspolisen anfört att brottslighet som innefattar s.k. statsstyrt företagsspioneri borde omfattas av lagen. Slutligen har Säkerhetspolisen angett att korruption i system- hotande verksamhet kan vara lika allvarligt som våld och hot om våld. Därför borde brottskatalogen kompletteras med brott som innehåller s.k. positiva incitament, såsom mutbrott och bestickning, när dessa har ett systemhotande syfte och det rör sådan brottslighet som Säkerhetspolisen har att motverka. Öppna polisen har angett följande. Rekvisitet att brott ska begås i syfte att otillbörligen påverka myndighetspersoner, politiker eller journalister (s.k. systemhotande syfte) är en allt för stor begränsning i arbetet. Det ligger ett påtagligt samhällsintresse i att den grova organiserade brottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt, bl.a. inom ramen för kriminalunderrättelseverksamhet. Brottsligheten orsakar stora skador för samhället och enskilda. Förutom att lagen bör öppna för användning vid de uppräknade brotten (mord, dråp, Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen grov misshandel, människorov och olaga frihetsberövande) utan det begränsande rekvisitet om syftet bakom åtgärden, bör åtgärderna vara tillåtna att vidta även vid flera typer av brott. De övriga brotts- typerna är sådana som förknippas med den grova organiserade brottsligheten, som grov misshandel, människo- handel, grovt olaga hot, grov stöld, grovt rån, grov utpressning, grov skadegörelse, grovt narkotikabrott, grov narkotikasmuggling, grov smuggling, grovt vapenbrott och grov människosmuggling. Det kan vara intressant att nämna något om förhållande till s.k. proaktiv övervakning. har framhållit följande. har betonat att övervakning måste begränsas till de allvarligaste brotten. Det är rimligt att dra slutsatsen av domstolens rättspraxis att övervakning bör få användas enbart för att förhindra antingen allvarliga hot mot den nationella säkerheten eller en tydligt definierad kategori av de allvarligaste säkerhets- brotten som fastställts i ett lands strafflagar. Staterna har dock en tolkningsmarginal i hur de väljer att konstruera sina system för att bevilja tillstånd för övervakning av säkerhetsskäl (se SOU 2010:103 s. 552 ff.). 8.4.4.4Utredningens analys och ställningstaganden Förslag: Preventiva tvångsmedel bör få användas beträffande de brott som preventivlag omfattar. Därutöver bör tvångsmedlen få användas beträffande s.k. statsstyrt företags- spioneri och – även när det inte går att avgöra att dessa brott är grova – beträffande obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, terrorismfinansiering samt brott enligt lagen [2010:299] om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Utgångspunkter och allmänna överväganden Vad gäller hemliga tvångsmedel under förundersökningen har utredningen bedömt att det är en lämplig ordning att brottets allvar – bedömt främst utifrån dess straffminimum eller straffvärde – är utgångspunkt för tillämpningsområdets avgränsning (se avsnitt 8.3.3.5). Beträffande preventiva tvångsmedel måste utgångspunkten emellertid bli en annan. Här är behoven i betydligt större utsträckning knutna till sådan verksamhet som utövas inom område i syfte att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och att bekämpa terrorism (se t.ex. avsnitt 7.5.2.3). I denna verksamhet är det huvudsakliga målet sällan att få en lagföring till stånd. Vikten av att förhindra en viss typ av brottslighet samt brottslighetens svårutreddhet/svårupptäckbarhet blir de centrala faktorerna snarare än allvaret av ett visst brott mätt i straffskala eller straffvärde. Lagens tillämpningsområde bör mot den bakgrunden även fortsatt avgränsas med hjälp av en brottskatalog. Även om de preventiva tvångsmedlen inte avser ett konkretiserat brott (i meningen gärning) utan i stället en konkretiserad risk, anser alltså utredningen att det normalt bör vara möjligt att bedöma vilket eller vilka brott (i meningen straffstadgande) den befarade verk- samheten innefattar. Däremot bör redan inledningsvis noteras att rekvisit som kräver gränsdragningar mellan varandra mycket närliggande brott – eller t.o.m. mellan olika grader av ett och samma brott – vid en riskbedömning kan vara särskilt svår- tillämpade. Brott som bör ingå i katalogen – utredningslag som utgångspunkt Utredningen gör samma bedömning som regeringen tidigare gjort, nämligen att regleringen som finns utredningslag (om hemliga tvångsmedel under förundersökningen för särskilt samhällsfarliga brott) kan tjäna som en utgångspunkt för vilka straffbestämmelser som beträffande preventiva tvångs- medel bör ingå i katalogen (prop. 2005/06:177 s. 59). De bedömningar som utredningen gjort i anslutning till den nämnda lagen om behovet av hemliga tvångsmedel – hänförliga till bl.a. svårutreddhet – blir relevanta även i detta sammanhang (se Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen De brott som Säkerhetspolisen bekämpar och som omfattas av lagen är därtill sådana att det är av stor betydelse att det finns effektiva medel för att förhindra dem. Utredningen anser sammantaget att det finns beaktansvärda behov av att använda preventiva tvångsmedel beträffande sådana brott som katalogen utredningslag omfattar. Dessa behov och den förväntade nyttan av tvångsmedlen ska vägas mot integritetsintresset. Genom utredningens kartläggning har framgått en del uppgifter om den omfattning i vilken preventivlag har använts. Viss försiktighet får iakttas vid nyttjandet av dessa uppgifter för att bedöma den förväntade nyttan och integritetsintrånget av preventiva tvångsmedel, eftersom den befintliga lagstiftningen inte har ansetts fungera tillfredställande och ändringar föreslås (bl.a. en övergång från ett misstankerekvisit till ett riskrekvisit, se avsnitt 8.4.3.5). Det kan dock konstateras att samtliga punkter i brottskatalogen i 1 § preventivlag har tillämpats utom 1 § 1 (sabotage och grovt sabotage). De oftast åberopade punkterna är 1 § 3 (olika högmålsbrott) och 1 § 5 (terroristrelaterade brott).31 Trots att nyttan i enskilda fall av tillämpning av preventiva tvångsmedel är särskilt svår att bedöma har vi ansett att vår kartläggning ger stöd för att beaktansvärd sådan nytta förekommit vid tillämpningen av lagen (se avsnitt 7.3.5.2). Vad gäller integritetsintrånget i enskilda fall synes någon beaktansvärd skillnad inte finnas jämfört med när de aktuella tvångsmedlen – främst hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning – används enligt 27 kap. (7.4.8). Utredningen anser sammantaget att vårt underlag ger stöd för att de brott som ingår i brottskatalogen preventivlag även fortsatt bör kunna föranleda tillstånd till preventiva tvångsmedel. Säkerhetspolisen och Åklagarkammaren för säkerhetsmål har som framgått gjort gällande att lagen därutöver borde göras tillämplig på de övriga brott som omfattas av utredningslag. Vissa brott som omfattas av utredningslag kan ge möjlighet till preventiv tvångsmedelsanvändning endast om de bedöms som grova. Så är fallet beträffande obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, terrorism- finansiering samt brott enligt lagen [2010:299] om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet. 31 Se om detta avsnitt 6.4.4.1. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen De brottsbekämpande myndigheterna har pekat på att det, i det tidiga skede när en preventiv tvångsmedelsansökan blir aktuell, beträffande denna typ av brottslighet är i det närmaste omöjligt att påvisa att det rör sig om grova brott och inte brott av normalgraden. Det saknas mot bakgrund av vad som kommit fram vid utredningens kartläggning skäl att ifrågasätta att det förhåller sig på det sättet. Denna problematik torde bli än tydligare om utredningens förslag att ersätta preventivlagstiftningens misstanke- rekvisit med ett riskrekvisit genomförs (dvs. kravet på konkretion i viss mån förskjuts från gärning till risk). Utredningen har som framgått bedömt att det – främst på grund av den svårutreddhet som gäller för brottslighet av det aktuella slaget – finns ett behov av att tillåta preventiva tvångsmedel beträffande de nämnda brotten, även när de är av normalgraden. Nyttan och integritetsintrånget av tvångsmedelsanvändning i enskilda fall torde också vara jämförbara, oavsett om dessa brott är grova eller inte. Det som har ansetts tala mot att låta tillämpningsområdet preventivlag omfatta brott som inte är grova är att de har jämförelsevis låga straffskalor (prop. 2005/06:177 s. 59). Detta förhållande måste naturligtvis beaktas. Utredningen anser emellertid att de nämnda skälen för att utöka brottskatalogen i preventivlagen i det nu aktuella avseendet sammantaget är så starka att detta ändå bör ske. Samma resonemang avseende behov, nytta, integritetsintrång och gränsdragningsproblematik gäller för s.k. statsstyrt företags- spioneri. Denna typ av spioneri kan, särskilt på ett tidigt stadium, ofta vara svår att skilja från andra spioneribrott som bedrivs av främmande makter eller för deras räkning (se exempel i avsnitt 5.3.2.2 samt 8.3.3.4). Det rör sig om samma kategori misstänkta och samma utredningssvårigheter. Som regeringen konstaterade när brottet infördes utredningslag är behovet av utvidgad tvångsmedelsanvändning vid statsstyrt företagsspioneri också i huvudsak detsamma som vid sedvanligt spioneri (prop. 2007/08:163 s. 55). Utredningen har – efter en avvägning mot integritetsintresset – funnit att såväl spioneri som statsstyrt företagsspioneri är sådana typiskt sett mycket svårutredda brott som under en förundersökning, oavsett sitt straffvärde, bör kunna föranleda hemlig rumsavlyssning (se avsnitt 8.3.3.5). Även stats- styrt företagsspioneri bör enligt utredningens bedömning ingå i preventivlagens brottskatalog. Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen De brottsbekämpande myndigheterna har ansett att preventiva tvångsmedel bör kunna användas även avseende olovlig kår- verksamhet. Eftersom utredningen anser att detta brott inte ska ge möjlighet till hemliga tvångsmedel under en förundersökning (se 8.3.3.5) bör det inte heller kunna föranleda preventiva tvångsmedel. Sammanfattningsvis medför utredningens avvägningar således att de brott som omfattas av utredningslag – och som föreslås fortsatt kunna föranleda hemliga tvångsmedel under en förundersökning – också föreslås ingå i preventivlagens brotts- katalog. En följd av detta ställningstagande är också att regleringen av hemliga tvångsmedel inom område blir mer enhetlig. Särskilt om systemhotande brottslighet Fråga kvarstår i vilken mån preventiva tvångsmedel bör få användas beträffande brott som inte omfattas av utredningslag. Utredningen har som framgått bedömt att behovet att använda preventiva tvångsmedel inte är lika starkt inom den öppna polisens verksamhet som inom . Ett påtagligt behov har dock ansetts föreligga även för den öppna polisen att utom en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa systemhotande brott (se 7.5.2.3). Utredningen har också konstaterat att det inte är lämpligt att bygga regleringen på organisatoriska kriterier (se avsnitt 8.2). Gränsen mellan brott inom respektive den öppna polisens verk- samhetsområden kan, som regeringen tidigare anmärkt, från tid till annan flyttas eller bli otydlig, t.ex. på grund av förändringar i olika gruppers politiska eller religiösa drivkrafter och mål. Det finns dessutom fall när brottsligheten under alla förhållanden ligger i gränslandet mellan författningshotande brottslighet och system- hotande brottslighet och där den öppna polisen och Säkerhets- polisen måste samverka (se prop. 2005/06:177 s. 41). Ställningstagandet ovan, att de brott som ingår i brottskatalogen preventivlag även fortsatt bör kunna föranleda tillstånd till preventiva tvångsmedel, innefattar även de s.k. systemhotande brotten i 1 § 6 preventivlag (dvs. mord, dråp, grov misshandel, människorov och olaga frihetsberövande, när dessa brott har som syfte att otillbörligen påverka myndighetspersoner, politiker eller journalister). När det gäller den hittillsvarande Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen tillämpningen av denna punkt kan utifrån utredningens kartläggning konstateras att så skett vid initiala tillstånd efter ansökan av den öppna polisen i elva fall och efter ansökan av Säkerhetspolisen i 25 fall (se avsnitt 6.4.4.1). Detta ger en indikation på att punkten träffar just brottslighet i gränslandet mellan Säkerhetspolisens och den öppna polisens verksamhetsområden. Att så är fallet – och att den öppna polisen i dessa fall ställts inför situationer som är mycket lika de som Säkerhetspolisen arbetar mot inom författningsskyddet – har också bekräftats i samband med utredningens djupundersökning (se avsnitt 6.9). Den öppna polisen har ansett att kravet på att de nämnda brotten ska ha ett systemhotande syfte är en för stor begränsning i arbetet. När det gäller de brott som lagrummet avser har de därför ansett att rekvisitet om ett särskilt syfte bör tas bort. Det är naturligtvis av stor vikt att det finns tillräckliga verktyg att förhindra att allvarliga brott (som t.ex. mord, dråp, grov misshandel eller olaga frihetsberövande) fullbordas även när brotten inte har ett systemhotande syfte. När konkreta indikationer tyder på att ett visst sådant brott ska begås bör därmed användning av hemliga tvångsmedel inte vara utesluten. Som har betonats kan emellertid – eftersom även försök, förberedelse och stämpling är kriminaliserat beträffande de aktuella brotten – tvångsmedel under förundersökningen komma i fråga för att förhindra att brotten fullbordas (se 7.5.2.3, samt t.ex. avsnitt 8.3.4.3 och 8.4.2.3 ovan). Utredningen gör mot den bakgrunden samma bedömning som gjordes när preventivlag infördes. Som framgått framhölls att den öppna polisens bekämpande av organiserad brottslighet, till skillnad från Säkerhetspolisens verksamhet, har som huvudsakligt mål att få lagföring till stånd, och att förhållandena i den öppna polisens verksamhet oftast är sådana att det finns anledning att anta att åtminstone stämpling till ett visst konkret brott har begåtts och att en förundersökning ska inledas. Eftersom straffprocessuella tvångsmedel då kan tillgripas enligt regler finns inte något större praktiskt behov av renodlat preventiva tvångsmedel (Ds 2005:21 s. 159). Andra brott än de som omfattas av utredningslag bör därför, som regeringen anförde, kunna föranleda preventiva tvångsmedel endast om de inte väsentligen avviker från brotten som bekämpas med hjälp av den lagen. En lämplig avgränsning kan ske genom kravet på ett systemhotande syfte (se prop. 2005/06:177 s. 61 f.). Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen Såväl Säkerhetspolisen som den öppna polisen har gjort gällande även att uppräkningen av brott med systemhotande syfte borde omfatta fler brott än . Säkerhetspolisen har ansett att brottskatalogen borde inkludera positiva incitament, som mutbrott och bestickning, i systemhotande verksamhet. Den öppna polisen har anfört att ett flertal ytterligare brott som ofta förknippas med organiserad brottslighet borde omfattas (bl.a. grovt olaga hot, grov stöld, grovt rån, grov utpressning, grov skadegörelse, grovt narkotikabrott, grovt vapenbrott och människohandel). Från en ren brottsbekämpningssynpunkt går det att ha förståelse för dessa synpunkter. Utredningen delar emellertid även i detta avseende den uppfattning som regeringen uttryckte när de preventiva tvångs- medlen infördes, nämligen att – utanför området utredningslag – endast mycket allvarliga gärningar bör komma i fråga (prop. 2005/06:177 s. 62). Det kan inte, vid utredningens kartläggning eller i övrigt, anses ha kommit fram tillräckliga skäl för att utöka katalogen av systemhotande brott. 8.4.5Särskilt om lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet upphävs bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden (prop. 2011/12:55, rskr. 2011/12:212). Bestämmelserna ersätts dels av bestämmelser i som under vissa förutsättningar möjliggör hemlig teleövervakning i en förundersökning, även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brott (se om dessa 8.3.4 ovan), dels av bestämmelser i en ny lag om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Enligt den nya lagen om inhämtning av uppgifter i under- rättelseverksamhet ska övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation få hämtas in, om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott vilka har ett straffminimum på minst fängelse . Tillämpningsområdet för de aktuella tvångsmedlen som omfattas motsvarar väsentligen de som kan kommas åt genom hemlig teleövervakning. En viktig begränsning jämfört med det sistnämnda tvångsmedlet är dock att, beträffande meddelanden, endast historiska uppgifter får hämtas in. Utredningen ska enligt direktiven analysera Säkerhetspolisens behov av att inhämta sådana övervakningsuppgifter som avses i den nämnda lagen för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott med ett lägre straffminimum än fängelse.32 Förslag: En möjlighet bör finnas enligt lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet att hämta in uppgifter om vissa brott inom verksamhetsområde vilka inte har ett straffminimum som uppgår till fängelse. Möjligheten bör gälla de brott som omfattas av utredningslag (utom olovlig kårverksamhet). I samband med förslaget att införa den aktuella lagen anförde regeringen bl.a. följande (prop. 2011/12:55 s. 86): Säkerhetsunderrättelseverksamheten vid skiljer sig från den övriga polisverksamheten bl.a. på så sätt att Säkerhetspolisens uppdrag främst är inriktat på att förhindra brott och i mindre utsträckning på att utreda brott som redan har begåtts. För att kunna förhindra särskilt samhällsfarlig brottslighet har Säkerhetspolisen därför i vissa fall, som utredningen har konstaterat, ett särskilt behov av tillgång till övervakningsuppgifter i ett tidigt skede även då den brottsliga verksamheten inte innefattar brott med ett minimistraff om två års fängelse. Ingen remissinstans har invänt mot den bedömningen. Utredningen instämmer i den bedömningen. Detta dels av de skäl som regeringen angett, dels eftersom rör sig om särskilt svår- utredda brott som vanligtvis förekommer inom slutna miljöer (se t.ex. avsnitt 7.5.2.2 och 7.5.2.3). 32 I väntan på utredningens ställningstaganden – och den vidare behandlingen av dessa – gäller fr.o.m. en särskild tidsbegränsad bestämmelse. Enligt denna får uppgifter inhämtas om brott som anges i en särskild katalog.