sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Forskning och utveckling samt försvarslogistik, del 2 10 Försvarsmaktens behov av stöd ska enligt direktiven lämna förslag på en mer ändamålsenligt och kostnadseffektiv stödverksamhet i syfte att frigöra ekonomiskt utrymme för att göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar i enlighet med beslut möjlig. Detta ska åstadkommas genom reduceringar, effekti- viseringar och rationaliseringar inom forskning- och utvecklings- verksamheten och inom materielförsörjningen och logistikverk- samheten De förslag som utredningen lämnar ska enligt direktivet utgå från Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina upp- gifter. Vad som menas med, eller tolkas in i begreppet stöd är en fråga som utredningen diskuterar i kapitel 2, Utgångspunkter. Utred- ningen anser att en närmare avgränsning av olika begrepp inte är nödvändig i detta sammanhang. Vad som måste klarläggas genom en analys är vilken framtida stödverksamhet som erfordras inom ramen för de utpekade tre verksamheterna forskning och utveck- ling samt materielförsörjning och logistikverksamhet för att För- svarsmakten ska kunna lösa ställda uppgifter. En analys av kraven på det framtida stödverksamheten måste således utgå från de upp- gifter, krav på operativ förmåga och krav på beredskap som stats- makterna ålagt Försvarsmakten. Utredningen redovisar i kapitel 9, Det framtida försvaret en analys av den nya försvarspolitiska inrikt- ningen och några slutsatser av betydelse bl.a. för den framtida stöd- verksamheten. Dimensioneringen måste emellertid föregås av och grundas på en analys av vilka behov som Försvarsmakten har i fram- tiden. Försvarsmaktens behov av stöd har begärt1 att Försvarsmakten ska redo- visa myndighetens framtida behov av stödverksamhet, inom områdena forsknings- och utvecklingsverksamhet, materielförsörjning och logistik- verksamhet. har i underhandsdialog med För- svarsmakten föreslagit att en lämplig metod för att omsätta föränd- rade krav och behov kan vara att koppla dessa till de verksamhets- grenar (VG) som myndigheten använder i sin planering och styr- ning av verksamheten. Försvarsmakten har uppgett att myndig- heten övervägt detta förfaringssätt men att detta har inte befunnits lämpligt. Försvarsmakten framhåller i detta sammanhang att myndigheten planerar för en sammanhållen logistikprocess, inkluderande materiel- försörjning, med syfte att effektivisera och rationalisera verksam- heten, vilket ställer krav på strukturella förändringar2. De åtgärder som detta skulle omfatta redovisas dock inte i det lämnade under- laget. Försvarsmakten utgår därför inte heller – i det redovisade underlaget – från att dessa åtgärder har genomförts och därmed har eventuella framtida besparingar utifrån sådana åtgärder tagits med. 10.2.1Försvarsmaktens underlag, m.m. Försvarsmakten redovisar i sitt underlag – utgående från den nya försvarspolitiska inriktningen – ett bedömt behov av stödverksam- het då insatsorganisationen 2014 (IO 14) är intagen. Myndigheten utgår därvid i sin redovisning3 av det framtida stödbehovet från de uppgifter som anges i nu gällande instruktion4, regeringens inrikt- ningsbeslut för Försvarsmakten för perioden –20145 och regler- ingsbrevet för 20106. 1Fö2010:1/2010/17 . 2I enlighet med Försvarsmaktens förslag till budgetunderlag ska detta medföra en besparing på . har ställt sär- skild fråga till Försvarsmakten vad förslaget, som det presenteras i Försvarsmaktens förslag till budgetunderlag , innefattar i konkreta termer och vilken som är den nu aktuella bedömningen av kostnadsreduktioner (Fö2010/01/2010/23). 3Försvarmaktens skrivelse Begäran om redovisning av Försvars- maktens behov av stöd HKV bet 23 250:66026,. 4Förordning (2010:650) med ändring till förordning (2007:1266) med Instruktion för För- svarsmakten. 5Regeringsbeslut (Fö nr 3) , Fö2009/1354/MIL. 6Regeringsbeslut (Fö nr 1) , Fö2007/2616/MIL. Försvarsmaktens behov av stöd Försvarsmakten framhåller i sitt underlag att lämnade bedöm- ningar grundar sig på rimlighetsantaganden eftersom IO 14 ut- arbetas successivt och att arbetet i väsentliga delar inte är färdigt förrän tidigast 20137. Försvarsmakten framför att såväl antaganden som bedömningar därför kan komma att behöva justeras efterhand som planer och underlag utarbetas samt då erfarenhetsvärden från införandet av systemstödet PRIO kan nyttjas. Försvarsmakten framhåller att utfallet inte kan sägas utgöra en representativ bild av det stödbehov som gällde före den föränd- rade uppgiftsställningen. Detta bland annat beroende på olika och särskilda kostnader för NBG 088 samt en ansträngd ekonomisk situation , vilket resulterade i en delvis mycket begränsad ambition i förbandsverksamheten samt flera större anslagsöverför- ingar sent . Försvarsmakten anger att myndigheten valt 2009 som utgångs- punkt för analysen av förändrade behov och att detta beror på flera olika aspekter. Bland annat är underlaget det första i aktu- ell anslagsstruktur och det mest genomarbetade. Myndigheten gör dock inte i sitt underlag någon analys av eventuell differens mellan faktiskt behov och utfallet , utan i stället har utfallet antagits som svarande mot behovet. Detta underlag lägger myndig- heten sedan till grund för de förändringsbehov som bedöms före- ligga 2014. noterar att någon färdig utfallsredo- visning inte fanns tillgänglig vid framtagandet av det nu redovisade underlaget till utredningen, och som hade kunnat användas för en känslighetsanalys av gjorda antaganden. Försvarsmakten anger vidare att vissa av de i underlaget redo- visade stödverksamheterna redovisas på olika sätt och på annan verksamhetsgren i myndighetens interna redovisning 2010 i jäm- förelse med 2009, vilket också påverkat den s.k. fördelningen av kostnaderna (se vidare avsnitt 10.2.3). Myndigheten anger vidare att beräknade kostnadsreduktioner med anledning av pågående effektiviseringsåtgärder inte har medräknats. Sammantaget får Försvarsmaktens underlag till utredningen där- för i första hand ses som en bruttoredovisning av förändrade behov 7Det redovisas att (P)TOEM för IO 14 ska föreligga vid utgången av 2010, vilka utvecklas till TOEM samt att resultatet av pågående arbete med försvarsplaneringen före- ligger vid utgången av 2012. Försvarsmaktens behov av stöd inom de tre aktuella stödområdena, utgående från den nya beslutade inriktningen för försvaret. Försvarsmakten lämnar i underlaget en redogörelse över vad myndigheten bedömer utgöra de viktigaste beståndsdelarna i den försvarspolitiska inriktningen. Myndigheten redogör därefter – med utgångspunkt i den gjorda bedömning – för olika antaganden som myndigheten utgår från i den fortsatta analysen av stödbehovet. Dessa antaganden ligger därefter till grund för den fortsatta analy- sen av det framtida behovet av stödverksamhet. Försvarsmakten anger att myndigheten mer allmänt utgår från bl.a. följande bedömningar och antaganden: -insatsorganisationen (IO 14) bedöms bli personellt och materi- ellt uppfylld först 20199, -i princip samtliga förband i IO 14 ska kunna delta i internationell verksamhet10 -nuvarande grundorganisation och infrastruktur bedöms i princip förbli oförändrad till 2014, därefter bedöms det finnas anledning att överväga strukturrationaliseringar11, Antaganden som berör materielförsörjning och logistik: -ett omfattande underhålls- och reparationsbehov föreligger med anledning av den nya kraven på tillgänglighet för huvuddelen av insatsorganisationen inom i jämförelse med tidi- gare låga beredskapskrav på förbanden, -ett ökat behov av nyanskaffning av materiell och anskaffning utöver TOEM kommer att uppstå på grund av förbrukning och ett ökat underhållsbehov generellt, 9Försvarsmakten framför att förutom svårigheter att snabbt åstadkomma materieluppfyllnad av IO 14 så är materieluppfyllnaden så långt möjligt anpassad till den personella uppfyll- naden av IO 14 samt anpassad mot tillgänglig ekonomi. 10Här förutsätts att Försvarsmakten exkluderat Hemvärnet med de Nationella skydds- styrkorna även om detta inte framgår. 11Detta avviker från vad Försvarsmakten angav i sitt förslag till budgetunderlag där det anges som ett antagande att förändringar i grundorganisationen måste kunna effektueras med början 2012. Försvarsmaktens behov av stöd -tillämpning av anskaffningsprinciperna för materiel i enlighet med strategin för materielförsörjning antas medföra: i)att större resurser åtgår för anskaffning och/eller integrering av COTS12 och MOTS13 ii)ökade kostnader då olika leverantörer kan komma i fråga för olika upphandlingsomgångar, vilket leder till fler materiel- typer än nödvändigt, iii)försörjningsfriktioner på grund av överklaganden. iiii)ett minskat stöd lämnas till stödsystemutveckling och utveck- ling av högre systemnivåer och strategier14, -ett ökat behov av transporter förutses med anledning av att myn- digheten ska kunna genomföra tre till fyra insatser, varav en större, i olika världsdelar, -veteranverksamhet medför ett ökat stödbehov inom HR-verk- samheten och vad avser medicinska resurser. Förmågan att ge och ta emot stöd -förmågan att ge och ta emot stöd kan komma att medföra föränd- rat behov av logistiskt stöd och infrastruktur. Detta eventuella behov har dock inte påverkat nu gjorda beräkningar. Försvarsmakten anger i sitt underlag till utredningen att den över- gripande slutsatsen av den genomförda analysen är att de framtida behoven inom forskning och utveckling minskar, bl.a. med anled- ning av den nuvarande materielförsörjningsstrategin, samt att be- hoven inom materielförsörjning och logistik ökar.15 Bedömningen i 14Försvarsmakten anger att pågående åtgärder (organisatoriska och kvalitetsmässiga) i myndigheten för att utveckla och vidmakthålla, insatsorganisationen, krigsförband och för- mågor på systemnivå 0 och 1 leder till ett minskat behov av stöd från stödmyndig- heterna avseende dessa systemnivåer samt att strategier endast bör tas fram då de har stor och påtaglig nyttoeffekt för myndigheten. 15Den mer detaljerade redovisningen består av två delar. En del berör Forskning och Utveck- ling (FoU) inklusive Organisations-, Metod och Materielförsök samt Materielutveckling. Den andra delen berör Materielförsörjning och logistik, vilken i sin tur är nedbruten i tre olika del- mängder: -Logistik – övriga stödprocesser, -Logistik – upphandling & inköp, försäljning och uthyrning, infrastruktur, försvarsmedicin, gods- och persontransporter, ledning, Försvarsmaktens behov av stöd denna del grundas främst på det faktum att fler anställda är verk- samma vilket tillsammans med tillgänglighetskraven på IO 14 leder till ett ökat nyttjande av materielen. Utifrån redovisningen av effekterna av den försvarspolitiska inriktningen (se ovan) har såväl liggande planering som antaganden därefter legat till grund för antaganden om behov av stödverksamhet 2014 jämfört med utgångsläget för olika s.k. övergripande verksamhetsområden inom respektive anslag. Försvarsmakten redovisar i sitt underlag belopp pris- läge. Beloppen innefattar såväl myndighetsinterna personalkostna- der som övriga verksamhetskostnader. Försvarsmaktens anger att stödkostnaderna inom anslagen 1:1– 1:5 sammanlagt uppgick till 2009 och att motsvarande stödkostnader beräknas uppgå till , dvs. en viss minskning i jämförelse med utfallet 2009.16 Myndigheten förutser därvid minskade behov inom ramen för forskning och utveckling samt materielutveckling. för- utses ökade kostnader för materielunderhåll vid förband och vid insatser samt ökade behov på grund av ökade krav på beredskap och tillgänglighet. - Logistik och materiel – materielrelaterade processer. Försvarsmakten anger att de olika delmängderna innehåller ömsesidiga beroenden och att detta beaktas genom att redovisade utfall har nedjusterats med 1/3 inom området Logistik – övriga stödprocesser och för infrastrukturkostnader, vilket minskar risken för s.k. dubbelräk- ning. I de två delarna har en nedbrytning gjorts där s.k. övergripande verksamhetsområden såsom utbildning, förbandsverksamhet, övningar och insatser inom respektive del analyserats mot anslagen 1:1–1:4 inom olika aktiviteter/delprocesser. Denna princip har dock inte använts för anslaget 1:5 i den del som behandlar Forskning och Utveckling, m.m. då det inte bedömts möjligt att bryta ner kostnaderna på området i övergripande verksamhetsområden. Redovisningen av delen Forskning och Utveckling omfattar myndighetens verksamhets- gren 3 (VG 3) (Utveckling), vilken i sin tur är nedbruten på ingående delar i de två produkt- grupperna som utgör VG 3. Uppdelningen i de mer övergripande verksamhetsområdena inom de två delområdena Forskning och Utveckling respektive Logistik och materiel – materielrelaterade processer, är delvis överlappande och det är inte utan betydande besvär som de ingående verksamheterna kan särskiljas i redovisningen. Materielutveckling före beslut om serieanskaffning genomförs som en verksamhet inom VG 3 för att efter beslut övergå till VG 2 medan anslagsbelastningen (1:3 resp. 1:4) inte för- ändras. Således redovisas belopp för materielutveckling inom anslagen 1:3 och 1:4 under Forskning och Utveckling vilka dock i redovisningen utgör en delmängd av de belopp som redovisas som grundplatta för Tekniskt koncept och Teknisk design och utveckling inom ramen för det som benämns Logistik och materiel – materielrelaterade processer. 16 Det valda redovisningssättet är därmed likartat med det som Försvarsberedningen använde i sin rapport (Ds 2008:48) Försvar i användning. Försvarsberedningen anförde att materiel- och logistikförsörjningen samt F&T omfattar av den totala försvars- budgeten, det vill säga . (s. 76). Försvarsmaktens behov av stöd Försvarsmakten redovisar bruttokostnaderna17, vilket innebär att intäkter om , fördelade på anslagen 1:1, 1:2 och 1:4, inte redovisas . Försvarsmakten uppger att myndigheten bedömer att dessa intäkter inte förändras, vare sig i storlek eller fördelning, , varför de inte påverkar den fortsatta analysen av förändrade framtida behov och kostnader. Försvarsmaktens beräkningssätt kan jämföras med det beräk- ningssätt som använde. utgick från en kostnadsbas där kostnaderna för materielen i sig inte ingick, eftersom utredningen ansåg att krigsmateriel är en nödvändig kom- ponent för att skapa och vidmakthålla insatsförband18. Stöd- utredningen utgick därför från en sammanlagd kostnadsbas, vilken sammanställdes utifrån olika redovisningar från de berörda myndig- heterna, som uppgick till . I detta belopp ingick dock även några poster hänförliga till andra verksamheter än de som är föremål för denna utredning, vilka därmed inte heller finns medtagna i Försvarsmaktens underlag till utredningen. 10.2.2Försvarsmaktens bedömning av stödbehovet Försvarsmaktens analyser och bedömningar i det redovisade under- laget utgår i princip från en volymförändring av olika verksamheter med anledning av i första hand förändrade uppgifter och krav på myndighetens framtida verksamhet. Försvarsmakten redovisar följande behovsminskningar och behovs- ökningar inom olika stödverksamheter: Forskning och utveckling: -Forskning minskar inom anslaget 1:5, -Teknikutveckling19 minskar på anslagen 1:1 och 1:5, 17Från och med 2009 redovisas myndigheternas förvaltningsutgifter på kostnadsmässig grund mot anslag. Övergångseffekter –2013 har avräknats mot ett särskilt anslag under utgiftsområde 26. Denna typ av effekter har uppstått inom anslagen 1:1 och 1:4. Inom övriga anslag sammanfaller kostnaderna med utgifterna. 18Fö2009:A, s. 48. 19Beskrivs i Försvarsmaktens underlag som: Om Försvarsmakten beställer forskning för sina specifika behov, behöver denna följas av teknikutveckling som prövar forskningsresultaten och verifierar att de är användbara i applikationer. Försvarsmaktens behov av stöd Materielförsörjning och logistikverksamhet: -Tekniskt koncept20, teknisk design och utveckling21, inklusive materiel- utveckling, minskar fördelat på anslagen 1:3 och 1:4, varav minskningen av materielutveckling uppgår till , -Materielutveckling22 minskar på anslaget 1:1, detta utöver minskningen på anslagen 1:3 och 1:4, vilket redo- visningsmässigt återfinns inom tekniskt koncept samt teknisk design och utveckling(se ovan), -Materielproduktion23 ökar fördelat på anslagen 1:3 och 1:4, -Materielunderhåll24 ökar fördelat på anslagen 1:1, 1:2 och 1:4, -Materiel- och förnödenhetsförsörjning25 förändras inte på anslaget 1:1 och -Gods- och transportkostnader ökar fördelat på anslagen 1:1 och 1:2. Försvarsmakten redovisar i sitt underlag till utredningen minskade behov av olika former av stödverksamhet, fördelade på anslagen 1:1, 1:3, 1:4 och 1:5., med sammanlagt , vilket motsvarar en sammanlagd minskning av de totala stödkostnaderna. Inom ramen för forskning och utveckling är t.ex. 20Definieras i Försvarsmaktens redovisning som: Processen Teknisk koncept syftar till att specificera och utveckla tekniska koncept som grund för beslut om fortsatt design och utveckling alternativt beslut om materielproduktion. 21Definieras i Försvarsmaktens redovisning som: Att specificera, utveckla förutsättningar för integration som grund för anskaffning och implementering. 22Beskrivs i Försvarsmaktens underlag som: Alla materielutvecklingsprojekt är noggrant behovssatta och relaterade till insatsförmågor. Medlen för Materielutveckling är främst ämnade för produktutveckling eller -anpassning för Försvarsmaktens behov. Verksamheten genomförs till största delen vid industrin, ibland i nära samverkan med dem som tidigare genomfört berörd forskning. 23Definieras i Försvarsmaktens redovisning som: Processen Materielproduktion syftar till att styra projekt för produktion, verifiering, införing och överlämning till användning av Försvars- maktens tekniska system. 24Definieras i Försvarsmaktens redovisning som: Processen Materielunderhåll syftar till att upprätthålla de tekniska systemen enligt de tekniska målsättningarna för respektive tekniska system och att uppnå drifttillgänglighet på materiel enligt behoven. Detta åstadkoms genom att genomföra avhjälpande och förebyggande underhåll. 25Definieras i Försvarsmaktens redovisning som: Processen syftar till att ta emot till FM anskaffade förnödenheter (inkl materiel), förrådshålla FM förnödenheter, planera materiel efter FM behov (både avseende insatsförband och produktionen av dessa), förbereda och lämna ut förnödenheter till kund. Vidare ska en rättvisande tillgångsredovisning upprätthållas. Försvarsmaktens behov av stöd en medveten ambitionssänkning medtagen. Myndigheten redovisar att identifierade ökade behov av olika former av stöd- verksamhet sammantaget uppgår till , eller av de totala stödkostnaderna fördelade på anslagen 1:1, 1:2, 1:3, 1:4 och 1:5. Försvarsmaktens analys och bedömningar innehåller dock inga effekter av pågående eller potentiella rationaliseringar eller effekti- viseringar i form av förändrade ansvars-, utförar- eller verksam- hetsformer inom olika verksamhetsområden, utom såvitt avser en mindre del inom bl.a. ekonomiredovisning. 10.2.3Några problemområden, m.m. Anslag, verksamhetsgrenar, m.m. föreslog, som tidigare nämnts, i ett tidigt skede av utredningsarbetet i underhandsdialog med För- svarsmakten att en lämplig analysmetod för att omsätta nuvarande krav och behov till de krav och behov som kan antas följa av den nya försvarspolitiska inriktningen är att i analysen utgå från myn- dighetens verksamhetsgrenar (VG), som myndigheten använder vid planering och styrning av verksamheten. Enligt utredningens bedömning skulle ett sådant analyssätt förefalla naturligt eftersom de förändrade uppgifterna och kravställningen på myndigheten bör kunna omsättas i termer som påverkar de sex verksamhetsgrenarna, främst verksamhetsgrenarna insatser (VG 1), uppbyggnad av insats- organisationen och beredskap (VG 2) och utveckling (VG 3). Försvarsmakten upplyste sedermera utredningen om att myn- digheten övervägt ett sådant förfaringssätt men funnit att det inte var lämpligt att genomföra på grund av att såväl kostnadsfördelning enligt denna princip som produktkalkylers grad av genomarbetning f.n. är under uppbyggnad har detta inte befunnits lämpligt. Försvarsmakten angav vidare att verksamhetsområdet materiel- utveckling flyttas från verksamhetsgren 3 (VG 3) till verksamhets- gren 2 (VG 2) i samband med beslut om serieanskaffning av visst materiel, som anslagsbelastningen (anslag 1:3 respektive 1:4) inte ändras, vilket försvårar myndighetens möjligheter till en enkel och tillförlitlig redovisning av vilka kostnader som belöper på olika verksamhetsgrenar. Försvarsmaktens behov av stöd Försvarsmakten har vidare upplyst utredningen om att en för- ändring har gjorts som innebär att insatschefen beslutar om vilka förband som ska genomföra organisationsförsök . Detta medför att organisationsförsök, som har redovisats som utveckling inom VG 3, nu redovisas inom VG 2. Beslutet att flytta dessa försök till VG 2 har fattats som en följd av en analys av inne- hållet i VG 3. Organisations-, Metod- och Materielförsök samt Mate- rielutveckling (OMMU) omfattar således endast materielutveckling före beslut om serieanskaffning . Försvarsmakten redovisar även att en ny s.k. nyckel, där maxi- malt av arbetstiden för den berörda personalen vid stridsskolorna hänförs till utveckling, tillämpas . Detta förhållande anges av myndigheten som huvudskälet till den bety- dande reduceringen av redovisade kostnader för utvecklingsverk- samheten inom anslaget 1:1 . kan sammantaget konstatera att För- svarsmaktens modell för styrning och uppföljning av verksamheten inom ramen för fastställda verksamhetsgrenar inte har kunnat användas för redovisning och analys av det framtida stödbehovet. Detta trots att tydliga ansvarsförhållanden för respektive verksam- hetsgren finns beskrivna i Försvarsmaktens arbetsordning26. Några motsvarande utpekade ansvarsförhållanden för myndighetens olika anslag har utredningen inte kunnat identifiera. Detta förhållande blir särskilt tydligt i redovisningen inom ramen för de två delarna Forskning och Utveckling samt Logistik och materiel och materiel- relaterade processer, där ingående ekonomiska redovisningar inom anslagen 1:3 och 1:4 delvis utgörs av samma kostnader, vilket i och för sig har identifierats och påtalats i redovisningen. Försvarsmakten har i stället i sin redovisning valt att utgå från anslagsindelningen som utgångspunkt för analys och bedömningar av det framtida stödbehovet. Anslagsindelningen har därvid över- gripande brutits ned i olika områden eller delar till vilka befintliga processer inom den s.k. stödverksamheten har kopplats. Detta bedöms ha medfört, som framgår ovan, att verksamheternas anslagsbelastning har överordnats verksamhetsgrenarnas innehåll och det är inte utan betydande svårigheter som myndigheten har 26 Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FM ), FFS 2009:2 fram till . Från ersatt av FFS 2010:9. Försvarsmaktens behov av stöd kunnat redovisa vilka verksamheter och processer som belastar respektive anslag. Att därtill kostnader för vissa aktiviteter eller (del-)processer är ingående i andra (del-)processers kostnad inom olika anslag gör det svårt att få en helhetssyn som det är svårt att utröna vem som har ett entydigt ansvar för verksamheten. Utredningens slutsats är att myndighetens olika verksamheter är svåröverblickbara i olika avseenden, bl.a. vad gäller styrning, ansvar och redovisning. Behovet för materieluppfyllnad i insatsorganisation 2014 Försvarsmaktens underlag till utredningen Försvarsmakten anger i sitt underlag till utredningen att insats- organisation 2014 (IO 14) kommer att vara personellt27 och materiellt28 uppfylld först . Försvarsmakten anger i det just inlämnade budgetunderlaget för 201229 att Materielplaneringen anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling av materiel