sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Möjligen blir dessa använ- dare mer nöjda framöver, i takt med att SCB håller på att nå ett dokumentationsläge där all statistik är dokumenterad enligt på de tre ovan nämnda sätten. Dock kommer nog inte ens dessa använ- dare att vara helt nöjda med hur dokumentationen presenteras och tillgängliggörs. De som framför allt använder sig av tidsserier brukar t.ex. klaga på att dokumentationen har en tvärsnittsorganisation, dvs. den hänför sig till en viss undersökningsomgång eller motsvarande. Man skulle önska sig en mera longitudinellt organiserad dokumen- tation, där man t.ex. lätt kan se vilka brott som kan finnas i tids- serierna p.g.a. större eller mindre ändringar i definitioner etc. Denna information finns (eller skall åtminstone finnas) i den tvärsnitts- organiserade dokumentationen (enligt t.ex. ), men det kan krävas en hel del arbete av statistikanvändaren för att orga- nisera om denna information enligt tidsseriemodellen. Användarna skulle naturligtvis önska sig att den statistikansvariga myndigheten skulle ta hand om detta arbete, men det kräver förstås en del extra resurser, och det kan vara svårt att klara av alla sådana specialbehov. När det gäller de mindre kvalificerade statistikanvändarna, t.ex. journalister och den vanlige medborgaren så kan man knappast förvänta sig att de själva aktivt skall leta upp information som de kanske inte ens är medvetna om att de skulle behöva, t.ex. begrepps- definitioner och deras konsekvenser för statistikens uttolkning och användbarhet för olika syften. Det lönar sig knappast heller att för- söka tvinga dessa användare att ta del av sådan information. Där- emot kan man på olika sätt utforma presentationerna av själva stati- stiken, så att användarna mer eller mindre omärkligt – och på ett pedagogiskt sätt – blir medvetna om statistikens sanna innebörd. Det handlar t.ex. om att benämna variabler på lämpligt sätt, använda kända tekniker för att enkelt tillgängliggöra förklaringar, t.ex. genom att man för muspekaren över en text eller har möjlighet att få mera information genom högerklickningar. När en användare söker efter statistik, kan man genom returfrågor uppmärksamma användaren på olika varianter av statistik för samma sak, där användaren kanske lätt kan konstatera att vissa varianter är mer relevanta för hans eller hennes syfte än andra varianter. Inom detta område behövs definitivt mer forskning och metod- arbete, och det är också viktigt att de statistikansvariga ser till att fortlöpande få feedback från olika användare på de olika metoder som används för att göra dokumentationen tillgänglig och begriplig. Entreprenörer som vill tillhandahålla statistikbaserade produkter och tjänster Intentionerna bakom PSI-direktivet och PSI-lagen är göra det möjligt för entreprenörer och andra att på ett enkelt och billigt sätt få tillgång till myndigheters publika data i lämpliga elektroniska former, så att de själva kan utveckla och tillhandahålla förädlade produkter och tjänster baserade på dessa data – för kommersiella eller icke-kommersiella syften. Ett syfte med detta är att – efter amerikansk förebild – skapa en fri marknad för informationspro- dukter och informationstjänster baserade på publika data, en mark- nad som t.ex. i präglas av mycket snabb tillväxt. En relaterad intention är att statliga myndigheter inte onödigtvis skall använda skattemedel för att utveckla och tillhandahålla produkter och tjänster, som lika väl eller ofta bättre kan tillhandahållas av marknadaktörer i fri konkurrens. För de statistikansvariga myndigheterna innebär PSI-lagen alltså att man skall underlätta för entreprenörer och andra som vill vidareförädla offentliga (dvs. icke sekretessbelagda) statistiska data att få tillgång till dessa data på ett för dem ändamålsenligt sätt, när de vill utveckla och tillhandahålla produkter och tjänster. Exakt vad detta innebär är tyvärr inte helt klart, och både PSI-direktivet och PSI-lagen har kritiserats för att inte vara tillräckligt operationella t.ex. vad gäller kraven på metoder, format och prissättning för till- handahållandet av data. har genom kommissio- nären Neelie Kroes intierat en skärpning av direktivet i dessa av- seenden, men det tar naturligtvis tid innan detta leder fram till ett nytt PSI-direktiv på EU-nivån och en ny PSI-lag i . närvarande anser SCB att man uppfyller PSI-lagen i alla avseenden, medan entreprenörer och andra marknadsaktörer är av motsatt upp- fattning. Regeringen skulle naturligtvis kunna gå längre än vad lagen formellt kräver och t.ex. efter beredning och förslag från eDelega- tionen uppmana myndigheterna att följa vissa konkreta principer och standarder för tillgängliggörandet. Även skulle kunna lägga sådana förslag på den officiella statistikens område. En viktig del i tillgängliggörandet av statistiska data är dokumen- tationen av dessa data, bl.a. i form av metadata, som kan användas både av människor och datorer. Datoranpassade metadata är särskilt vik- tiga för de ändamål som PSI-lagen tar sikte på, så att entreprenörer skall kunna utveckla applikationer, exempelvis s.k. appar, för olika ändamål på basis av data och metadata som överförs och uppdateras automatiskt från statistikproduktionssystemen till entreprenörernas applikationer, t.ex. via s.k. Application Program Interfaces (API:er). Det som i sammanhanget alldeles särskilt upprör entreprenörer och andra marknadsaktörer är när SCB utnyttjar sitt de facto-mono- pol över statistiska data och metadata till att själv (med skattemedel) utveckla produkter och tjänster i konkurrens med marknaden. Detta skedde t.ex. när SCB tog fram en s.k. app för Statistisk , specialutformad för att kunna köras på Apples Ipad (men inte på plattor av konkurrerande märken). Man ifrågasatte då var- för SCB överhuvudtaget använder knappa skattemedel för denna typ av utveckling, och varför man i så fall väljer att ensidigt gynna en av många aktörer på marknaden – borde man inte istället underlätta för samtliga marknadsaktörer att utveckla appar för tillgänglig- görandet av statistik på de plattformar, som marknadsaktörerna väljer att satsa på? Konsulter och underleverantörer till statistikansvariga myndigheter En avsikt med den förra statistikreformen var att statistikansvariga myndigheter skulle ha möjlighet att konkurrensupphandla hela stati- stikproduktionen eller delar av den. I det sammanhanget är det vik- tigt att anbudsgivare och företag som får uppdragen av den statistikansvariga myndigheten har tillgång till all dokumen- tation som kan krävas, först för att kunna utarbeta ett detaljerat anbud och sedan för att kunna genomföra produktionen. Om SCB eller någon annan statistikproducent har hand om produk- tionen, är det viktigt (i) att produktionssystemet överhuvudtaget är fullständigt dokumenterat enligt vad som har diskuterats tidigare i denna rapport – särskilt viktig är processdokumentationen; (ii) att denna dokumentation görs publikt tillgänglig, dvs. att SCB eller annan producent t.ex. inte åberopar affärshemlighet eller liknande. Samma sak gäller för de verktyg och instrument som används i pro- duktionen, t.ex. register. Alla befintliga och möjliga producenter av statistiken måste få tillgång till allt detta på lika villkor för att fri konkurrens skall vara möjlig. Jag har inte haft tillfälle att undersöka närmare hur situationen ser , eller om det är vanligt att anbuds- givare och producenter har klagomål i dessa avseenden. En rimlig regel kunde vara att alla verktyg (inklusive data, program och dokumentation), som tagits fram med allmänna medel för pro- duktion av officiell statistik, görs fritt tillgängliga för sådan verksam- het för alla som vill lämna anbud eller har fått i uppdrag att producera officiell statistik. Detta skulle även gälla för privata företag som tagit fram verktyg (inklusive data, program och dokumentation) för pro- duktion av officiell statistik producerad med skattemedel. Jag har stött på några klagomål i detta sammanhang. Statisticon klagar över att man inte får tillräcklig information om datainsamlings- processen, när man anlitar för datainsamling, vilket är särskilt irriterande för dem, när det senare visar sig att in- samlade data har bristfällig kvalitet. Statisticon måste då svara för detta inför sin kund, men kan inte förklara närmare hur bristerna kan ha uppkommit, eftersom SCB inte kan eller vill redovisa kvalitets- information om sin process. nämnde vid vårt första möte med Statistik- utredningen, att man haft problem med att få tillgång till alla data som en underleverantör samlat in för räkning i deras roll som statistikansvarig myndighet. Statsmakterna i rollen som finansiär och beställare av officiell statistik Statsmakterna behöver få tillgång till både översiktlig och i vissa av- seenden detaljerad information om den officiella statistiken och dess processer, t.ex. för att kunna bedöma om rätt statistik produceras, svarande mot användarnas behov, om statistiken håller god kvalitet för de syften som den är ämnad för, om statistiken produceras effek- tivt, hur mycket uppgiftslämnarna besväras, etc. Många av dessa informationsslag tillgodoses inte på något systematiskt sätt av den dokumentation och processinformation, som statistikansvariga myn- digheter tar fram . Utvärderare och förbättrare av statistiken och det statistiska systemet För dem som vill eller skall utvärdera den officiella statistiken, dess processer och det statistiska systemet som helhet finns samma in- fomationsbehov som angivits för statsmakterna i deras roll som finansiär och beställare. Därutöver behöver utvärderare och förbättrare också ha tillgång till mera metodorienterad information och dokumentation, både generell information baserad på generell kunskap och best practices och mera specifik information om de olika statistiksystemen och deras processer. Utvärderare och förbättrare kan förstås finnas både inom stati- stikansvariga myndigheter, hos statistikproducerande företag och hos externa intressenter, t.ex. metodorienterade forskare. Hur viktiga är dokumentationsproblemen jämfört med annat? Dokumentationsproblemen återkommer ofta som ett grundläggan- de delproblem även inom andra problem som är förknippade med den officiella statistiken, t.ex. tillgängligheten och kvaliteten. För att göra det lätt för statistikanvändare att hitta, använda och tolka statistik måste de ha tillgång till dokumentationen som sådan, eller till verktyg och annan information, som i sin tur är baserade på den grundläggande dokumentationen om statistiken och statistikpro- cesserna. Detsamma gäller för att statistikanvändare och andra skall kunna bedöma kvaliteten hos statistiken för olika syften. Man kan dessutom tillägga att det inte står mycket att vinna ifråga om resurssparande genom att ha låga ambitionsnivåer på dokumen- tationsområdet. Som jag har nämnt tidigare i min rapport, har kon- kreta experiment visat att det grundläggande dokumentationsarbetet vid en statistikansvarig myndighet som SCB kräver förvånansvärt små resurser, någon procent av den totala budgeten, även om doku- menterandet bedrivs med en hög ambition och på ett icke optimalt sätt. Finns lämpliga jämförelseobjekt? Andra länder som är bra på dokumentation? Finns andra svenska sektorer som man kan lära av? Genom att delta i det internationella samarbetet på statisikområdet – som SCB har gjort med ganska stor framgång – har svensk statistikproduktion mycket goda möjligheter att jämföra sig med de bästa statistikbyråerna inom en rad olika områden, även dokumentations- och metadataområdet. Vilka som är de bästa stati- stikbyråerna inom olika områden växlar från tid till annan. Statistics , Australian och även SCB tillhör de byråer som ligger högt i den internationella rankingen, men ingen är bäst i allt, och alla har något att lära av andra. Just nu bedriver Statistik en ambitiös och systematisk satsning på att förbättra sig inom dokumentations- och metadata-området. Statistik är en statistikbyrå med relativt begränsade re- surser, men man är ganska duktig på att ta till vara och använda sig av metoder och verktyg från andra statistikbyråer. Ett annat stati- stiksystem – med ett annorlunda organiserat statistiskt system – som kan vara intressant att studera just , är . Man har kommit ur en långvarig kris med bl.a. lågt förtroende hos allmänheten, och man bygger nu ett nytt system baserat på bl.a. EU:s Code of Practice och . Någon statistikbyrå som är uppseendeväckande bra just på doku- mentationsområdet kan jag dock inte se . Många stati- stikbyråer intresseras sig emellertid just nu för det dokumentations- system som kallas Data Documentation Initiative (DDI), som har blivit mera processorienterat än tidigare – genom en s.k. Life Cycle Model – och som därmed har likheter med det svenska SCBDOK-systemet. Bakom DDI står den s.k. , , som har sitt ursprung i arkivvärlden. När det gäller andra samhällssektorer, som statistiken skulle kunna lära sig av när det gäller dokumentation, så nämnde , VD för , i intervjun som jag gjorde med honom, läke- medelsindustrin. De amerikanska myndigheterna, som i mångt och mycket styr läkemedelsindustrin även i andra länder, har mycket hårda krav på dokumentation och spårbarhet, och det har resulterat i bra rutiner och bra dokumentation hos företagen. Väsentliga faktorer för den fortsatta utvecklingen Den förväntade utvecklingen av det europeiska statistiska systemet En av de viktigaste faktorerna som påverkar den fortsatta utveck- lingen av det svenska statistiska systemet är givetvis den förväntade utvecklingen av det europeiska statistiska systemet. Denna beskrivs i följande dokument: Commission of Communities (2009): The pro- duction method of EU statistics: a vision for the next decade, COM(2009)404 EU-visionen sammanfattas i figur 4 nedan. Den nuvarande stup- rörsmodellen för statistikproduktion kommer att ersättas med pro- duktionssystem som är integrerade runt ett datalager (Data Ware- house) både på nationell nivå och EU-nivå – ungefär som åskådliggör med sin figur 5 nedan, hämtad från följande dokument: (2009): Strukturerade datalager för effekti- vare produktion. I den nya produktionsmodellen samlas samma data från samma uppgiftslämnare bara in en gång och återanvänds sedan i olika kom- binationer för produktion av olika statistikprodukter. I det fram- tida ESS kommer administrativa data att användas i mycket större utsträckning – ungefär som i dagens nordiska statistiksystem. Data måste vara bättre samordnade, eftersom de samhällsproblem, som skall belysas, kommer att vara mer komplexa och måste belysas med data från olika domäner. Nya problem kommer att dyka upp allt snabbare. Det kommer inte att finnas tid att gå ut med nya sta- tistiska undersökningar, när nya samhällsproblem skall analyseras, utan man måste kunna använda de data som redan finns på nya sätt, ad hoc. Mer statistik kommer att produceras direkt för EU-nivån från mikrodata på nationell nivå. Förväntad skärpning av PSI-direktivet och kraven på open data EU väntas också skärpa PSI-direktivet och driva kravet på open data hårdare i syfte att stimulera innovationer och konkurrens på marknaderna för informationsprodukter och informationstjänster. Sammantaget kommer allt detta att kräva mera flexibla statistikpro- duktionssystem med mycket svagare direkta kopplingar mellan datainsamling och dataanvändning. Data mellanlagras i olika deldata- lager enligt figur 5 och kombineras på olika sätt i de olika produk- tionsstegen för att göra dem så konsistenta som möjligt och för att möjliggöra flexibel produktion av nya statistikprodukter, när behov uppkommer. Uppgiftslämnandet underlättas genom minskad direkt- insamling av data, bättre anpassning till företagens interna informa- tionssystem och ökad användning av administrativa data. Uppenbarligen ställer detta ökade krav även på dokumentation och metadata. Insamlade data – vare sig de kommer från direkt- insamling eller från administrativa system – måste dokumenteras på ett sådant sätt att de kan kombineras och återanvändas på många olika sätt, även på sådana sätt som inte har förutsetts när man samlade in data. Slutprodukterna kommer ofta att baseras på halvfabrikat, och dokumentationen av slutprodukterna måste kunna framställas snabbt och helst automatiskt på basis av dokumentationerna av de indata och halvfabrikat, som ingår i slutprodukten. Figur 4 EU-visionen av det framtida europeiska statistiska systemet (ESS). Figur 5 Datalager för statistikproduktion. Jag grupperar mina förslag enligt följande struktur: System för tillsyn (av tillgänglighet, kvalitet och dokumenta- tion) Fri tillgång till metoder och verktyg (program, databaser, register, metadata, dokumentation m.m.) som utvecklats för produktion av officiell statistik inom ramen för allmänna medel (anslag, EU-medel etc) Ständig vidareutveckling av kunskap, metoder och generella verktyg, finansierad inom ramen för SCB:s anslag för generell metodutveckling och bedriven bl.a. genom internationellt sam- arbete, samarbete med andra statistikansvariga myndigheter, upphandling från marknadsaktörer Systematiskt införande av best practices inom det statistiska systemets alla delar Jag har utformat förslagen så, att de inte är begränsade till enbart dokumentation utan även skulle kunna tillämpas inom flera av de andra områden som skall analysera, bl.a. till- gänglighet och kvalitet. I direktiven för står: Ett system för tillsyn av tillgängligheten bör övervägas. Enligt min mening bör ett sådant system kunna användas även för tillsyn av dokumentation, kvalitet och andra frågor där det kan behövas en extern styrning som är fristående från SCB och övriga statistikansvariga myndigheter. Syste- met skulle också säkerställa att det svenska statistiska systemet som helhet fungerar väl och i harmoni med det europeiska statistiska systemet och andra internationella statistiksystem. Ett system för tillsyn kan utformas på olika sätt. Tillsynen måste vara kopplad både till makt och kompetens. Makten skulle kunna säkerställas genom att tillsynssystemet förankras i en bestämd punkt i , där man ser till att rekommendationer för till- synssystemet omsätts i regeringsbeslut av olika slag, när regeringen finner detta påkallat. Kompetensen hos tillsynssystemet kan säker- ställas genom att systemet byggs på relevant och högklassig expertis som knyts på ett flexibelt sätt till systemet alltefter behov och på tidsbegränsade mandat. Även utländsk expertis skulle kunna komma ifråga för dessa uppdrag. När det gäller dokumentation skulle tillsynen bestå i att man fort- löpande granskar att samtliga statistikansvariga myndigheter (inklu- sive SCB) och det svenska statistiska systemet som helhet har erforderlig kompetens i dokumentationsfrågor har tillgång till erforderliga metoder, rutiner och verktyg enligt best practices inom området bedriver dokumentationsarbetet på ett effektivt sätt, så att alla de olika dokumentationsbehov, som har behandlats i denna rap- port, tillgodoses med god kvalitet för det svenska statistiska systemets olika intressenter, såväl statistikanvändare som andra Tillsynssystemet skulle också fortlöpande vara tillgängligt för klago- mål och förbättringsönskemål från det statistiska systemets olika intressenter, och tillsynen skall hantera mottagna synpunkter från intressenterna på ett systematiskt och adekvat sätt, t.ex. genom att efter beredning föreslå regeringen att specifika åtgärder vidtas. Fri tillgång till metoder och verktyg för officiell statistik Enligt min mening bör alla metoder och verktyg (program, data- baser, register, metadata, dokumentation m.m.), som tagits fram med allmänna medel för produktion av officiell, göras fritt tillgäng- liga för alla aktörer och potentiella aktörer (t.ex. anbudsgivare) inom det svenska statistiska systemet – och egentligen för alla intressera- de. Med allmänna medel avses här anslag, EU-medel m.m. Om själva tillgängliggörandet medför mera betydande extra kostnader utöver vad som är anslagsfinansierat, skall avgifter kunna debiteras enligt marginalkostnadsprincipen, men generellt sett bör systemet vara så organiserat att tillgängliggörandekostnaderna blir försum- bara, t.ex. genom att tillgängligörandet sker via Internet. Den fria tillgången skall bara kunna inskränkas av statistiksekre- tessen, i fall där denna är aktuell. Däremot bör reglerna utformas så att affärshemlighet inte skall kunna åberopas. Ständig vidareutveckling av kunskap, metoder och verktyg Som har framgått av denna rapport finns ett betydande kunnande om vilka olika dokumentationsbehov som finns i ett sta- tistiskt system, knutna till olika intressenter i systemet, bl.a. stati- stikanvändarna, och det finns också betydande kunskaper om hur behoven kan tillgodoses, och om hur själva dokumenterandet bör gå till – som en integrerad del av verksamheten. Det finns också en hel del användbara metoder och verktyg som stöd för dokumenteran- det och tillgängliggörandet av dokumentation för olika ändamål. Inom vissa delområden finns dock både kunskapsluckor och/eller brist på lämpliga metoder och verktyg. Det gäller t.ex. hur man skall få mindre kvalificerade statistikanvändare att efterfråga och tillgodogöra sig dokumentation. Det gäller också vilken informa- tion som bör tas fram för andra intressenter än statistikanvändare, t.ex. finansiärer, beställare och granskare, och hur denna informa- tion skall tillgängliggöras. Inom det statistiska systemet bör därför även fortsättningsvis finnas resurser för vidareutveckling av kunskap, metoder och generella verktyg inom dokumentations- och metadata-området, förslagsvis finansierad inom ramen för SCB:s anslag för generell metodutveck- ling och bedriven genom internationellt samarbete, samarbete med andra statistikansvariga myndigheter, upphandling från marknads- aktörer, etc. Systematiskt införande av best practices Så långt jag kan bedöma är SCB – helt naturligt – den statistik- ansvariga myndighet som har kommit längst när det gäller att på ett systematiskt sätt införa best practices inom dokumentationsområ- det. SCB:s system bygger på fyra grundpelare: SCBDOK för processdokumentationer och detaljerad dokumen- tation av data som lagras och arkiveras för återanvändning BaS, Beskrivningar av Statistiken, bestående av administrativ in- formation och kvalitetsinformation om de produkter och system som ingår i den officiella statistiken MetaPlus, en databas för samordnade och strukturerade meta- data avseende de data, produkter och system som ingår i den MetaPlus innehåller bl.a. populationsavgräns- ningar, variabeldefinitioner och en klassifikationsdatabas. Verksamhetsstödet – ett stödsystem för utveckling och genom- förande av system och processer för produktion av officiell statistik. När det gäller införandet av dessa system i statistikproduktionen har SCB numera kommit ganska långt när det gäller SCBDOK, BaS och MetaPlus (men det har tagit att komma så långt), medan mycket återstår att göra när det gäller Verksamhetsstödet, bl.a. inte- grationen mellan utveckling, drift och dokumenterande (inklusive metadata- och processdatagenerering). Övriga statistikansvariga myndigheter har Beskrivningar av Stati- stiken (BaS) för sina produkter. SCBDOK-dokumentationer (eller motsvarande) saknas i stor utsträckning, och de har såvitt jag för- står tyvärr ännu inte fått tillgång till MetaPlus eller Verksamhets- stödet på något enkelt sätt genom SCB:s försorg. Detta bör de givetvis få – i enlighet med mitt förslag i en tidigare punkt ovan om fri tillgång till metoder och verktyg för officiell statistik. Även SCB har mycket kvar att göra (utöver ett fullständigt införande av de fyra ovan nämnda grundverktygen), innan man kan påstå att SCB genomgående tillämpar best practices inom dokumen- tationsområdet. Bristerna har redan nämnts ett antal gånger, och jag skall inte upprepa dem här. Lag (2001:99) om den officiella statistiken Förordning (2001:100) om den officiella statistiken