sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet. I samband med att uppdraget redovisades till förklarade IMS att uppdraget var slutfört. Resultaten av rapporten har kortfattat återgetts i gällande unga lagöverträdare.83 Rapporten finns tillgänglig på 81SOU 2004:122 s. 615. 2006/06:165 s. 46 f. 83Barn och unga som begår brott – , 2009, s. 57. Den har i omarbetad och kompletterad form getts ut i boken som begår brott – Vilka insatser fungerar?84. En välbesökt konferens som behandlade ämnet avhölls . Vidare planerades en seminarieserie om unga lagöverträdare med utgångspunkt från handboken och kunskapsöversikten men den gen- omfördes inte på grund av ett begränsat intresse från kommunerna. IMS har numera avvecklats vid den stora omorganisation som skedde av . IMS:s uppgifter sköts nu inom flera enheter på . Att har ett generellt ansvar för forskning och ut- veckling framgår av myndighetens verksförordning. I förordning (2009:1243) med instruktion för anges sålunda i 3 § 1 att ska verka för att hälso- och sjukvården bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet. Vidare anges i 3 § 4 att ska följa forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse inom sitt verksamhetsområde och i 3 § 6 att ska främja utvecklingen av metoder och arbets- former i socialt arbete genom forskning, systematisk prövning och värdering av utfall och effekter av insatser enligt bl.a. SoL samt förmedla kunskap om verkningsfulla metoder och arbetsformer. Behöver ytterligare åtgärder vidtas för kunskapsspridning? De åtgärder som omfattas av ett ungdomskontrakt eller en vårdplan ska så långt möjligt bidra till att den unge i fortsättningen avhåller sig från brott. Utgångspunkten måste vara att – oavsett vilken kommun den unge råkar bo i – tillämpar de metoder som är mest verkningsfulla utifrån vetenskap och beprövad erfaren- het. Detsamma gäller enligt vår uppfattning den del av ungdoms- tjänsten som utgörs av särskilt anordnad verksamhet. Vid det seminarium med socialsekreterare som utredningen anordnade85 togs frågan upp om kunskapsöverföring till social- tjänsten. Det framfördes bl.a. att det kan finnas svårigheter med att ange riktlinjer för vilka metoder som fungerar, och att det – i vissa fall – istället kan behövas riktlinjer för vad som inte fungerar. Vidare framfördes det att det behövs stöttning – särskilt av mindre kommuner – och utveckling av nya åtgärder och metoder. Det efterfrågades vid seminariet en större nationell samordning. 84Andershed m.fl (red. ), Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar?, 2010. den nationella konferens om ungdomstjänst som utredningen deltog i, behandlades tänkbara förbättringar.86 I det sammanhanget framfördes att det finns behov av nationell evidensbaserad program- verksamhet för att fylla den särskilt anordnade verksamheten inom ramen för ungdomstjänst. I IMS:s rapport anges slutsatser vilka entydigt pekar på behovet av styrning och vägledning.87 För det första fungerar vissa metoder bättre än andra. Valet av metod bör därför inte vara godtyckligt. Vidare pekas det på att det krävs en hög grad av programtrogenhet, dvs. att effektiviteten av en viss metod eller insats kan påverkas i positiv riktning genom att insatser används på rätt sätt. En slutsats är att individens specifika behov och risknivå ska styra insatsernas omfattning och innehåll. Det behövs för detta ändamål forsknings- baserade och strukturerade bedömningsinstrument. I IMS:s rapport anförs vidare att det inte går att uttala sig om hur vanligt förekommande de granskade insatstyperna är, men att en kvalificerad gissning kan vara att de mer effektiva insatserna är relativt ovanliga. Enligt rapporten behövs förmodligen någon form av regional utbildningsorganisation som kan utbilda och handleda personal. Vidare anges att det finns resultat som visar att olika insatser inte används enligt föreskrivna riktlinjer och manualer. Det särskilda uppdrag som gavs till i samband med reform är slutfört. Att sprida kunskaper om verkningsfulla åtgärder är visserligen ett uppdrag som inte med nödvändighet måste vara tidsbegränsat. I redovisningen till reger- ingen angavs emellertid från IMS:s sida att uppdraget var slutfört. Genom att regeringsuppdraget var knutet till det numera nedlagda IMS, kan det därutöver knappast anses finnas ett pågående uppdrag. Enligt vår bedömning finns det starka skäl för att det arbete som slutfördes genom IMS:s rapport ges en fortsättning. För det första är behovet av att sammanställa forskningsbaserad kunskap inte något som upphör i och med att en sammanställning gjorts . Ny forskning och ny kunskap tillkommer kontinuer- ligt, vilket medför att tidigare sammanställningar blir inaktuella eller i vart fall måste kompletteras för att den praktiska verksam- heten ska kunna ske i enlighet med det aktuella forskningsläget. 86Nationell konferens om ungdomstjänst 16–. 87Insatser för unga lagöverträdare – En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet, metoder i socialt arbete (IMS) vid , 2008, s. 90 ff och Andershed m.fl (red. ), Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar?, 2010 s. 169 ff. För det andra kan det enligt vår mening finnas ytterligare att göra vad gäller spridningen av forskningsbaserad kunskap. Dels kan tydliga och lättillgängliga manualer gällande bedömningsmetoder, val av åtgärder och åtgärdernas genomförande öka effektiviteten och programtrogenheten. Därutöver kan kontinuerliga utbildnings- insatser behövas. Såväl vad gäller fortsatt sammanställning av kunskaper som framtagande av stöd till i de olika kommunerna att ta till sig forskningsbaserade kunskaper, anser vi att även fortsättningsvis bör ha det huvudsakliga ansvaret. Redan av instruktionen till följer bl.a. att myndigheten ska följa forsknings- och utvecklingsarbete samt främja utveckling av metoder och arbetsformer inom ramen för SoL. Behovet av insatser på detta område är stort – inte minst med anledning av det allmänna behov som finns att så långt möjligt uppnå likformighet i verkställigheten av påföljder i de olika kom- munerna. Det finns därför anledning att överväga att ge särskilda regeringsuppdrag till att fortsätta att följa forsknings- och utvecklingsarbete gällande insatser för unga lagöverträdare och att verka för metoder att sprida kunskaper till de olika kommun- erna. Vad gäller själva kunskapsöverföringen finns det anledning att göra en samlad redovisning av vilken metodutveckling som är lämplig. bör därför ges i uppdrag att ta fram modell- er och metoder för en sådan kunskapsöverföring och verka för att en sådan kunskapsöverföring sker. Utöver ett sådant centralt arbete kan kunskaper om verknings- fulla metoder spridas mellan olika kommuner. Det finns enligt vår bedömning behov av en bättre regional samverkan mellan kommun- erna för att sprida goda exempel och ta vara på varandras erfarenheter och kompetens. I detta arbete kan Kommuner och Landsting spela en viktig roll. Behöver ytterligare åtgärder vidtas för utvärdering? Den forskningssammanställning som IMS gjorde baserades i första hand på forskning från , medan den svenska forsk- ningen är begränsad till en handfull studier.88 Enligt rapporten är det angeläget att snabbt få fram mer svensk forskning 88 Insatser för unga lagöverträdare – En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet, IMS 2008, s. 92. av god kvalitet eftersom det finns svenska effektutvärderingar som inte bekräftat de goda resultaten från . Frågan om svenska utvärderingar utvecklas i boken som begår brott.89 Det anförs att det endast finns en handfull svenska utvärderingar av insatser till ungdomar som begår brott och att det finns ett skriande behov av vetenskapliga utvärderingar av de insatser som erbjuds dessa ungdomar. I många fall saknas det alltså enligt författarna kunskap om de insatser som används är effektiva eller överhuvudtaget fungerar. För att besvara frågor kring hur man kan åstadkomma positiva förändringar och motivera den unge, krävs enligt författarna troligen både kvalitativ och kvantitativ forskning. Avsaknaden av svenska utvärderingar av ungdomspåföljderna och de åtgärder som vidtas inom dessa, kan jämföras med hur det ser ut inom . I syfte att hindra återfall i brott bedriver Kriminalvården ett antal brotts- eller missbruksrelaterade behandlingsprogram, även kallade påverkansprogram. De flesta av programmen bedrivs både i anstalt och inom frivården. Kriminal- vårdens målsättning är att enbart bedriva sådana program som i forskning har visat sig minska återfall i brott, s.k. evidensbaserade program. Det innebär att programmet ska ha utvärderats av forskare med god forskningsmetodik och ha befunnits ha brotts- reducerande effekt. För att kvalitetssäkra programmen prövas och granskas varje nytt program av en s.k. ackrediteringspanel. Därtill bedrivs inom och i samarbete med fristående institutioner ett arbete med att utvärdera metodernas tillämpning i (se ytter- ligare om detta i bilaga 7). Eftersom Kriminalvården är en statlig myndighet som svarar för verkställigheten av vuxenpåföljder i hela landet, är det givetvis inte möjligt att helt översätta dess verksamhet på ungdomspåföljderna. Det är inte möjligt för varje kommun att på egen hand söka utvärdera effekterna av de insatser som tillämpas för unga lagöver- trädare. Även vad gäller framtagande av ny kunskap om de svenska förhållandena måste det enligt vår mening falla på att verka för att en regelbunden och strukturerad utvärdering kommer till stånd. Det torde bl.a. kunna ske genom att initierar projekt tillsammans med Kommuner och Landsting, olika kommuner och forskarvärlden. Redan genom vad som anges i 89 Ungdomar som begår brott – Vilka insatser fungerar? Andershed m.fl. 2010 s. 174. 3 § instruktionen om ansvar för kunskapsutveckling och främjande av utveckling av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom forskning, systematisk prövning och värdering, torde följa att har en uppgift att fylla i detta avseende. Mot bakgrund av att det saknas utvärderingar som avser svenska förhållanden, torde det dock behövas mer konkret anvisning för att denna fråga ska prioriteras. Enligt vår mening bör det övervägas att ge ett särskilt regeringsuppdrag att – i samverkan med andra aktörer inom exempelvis forskarvärlden – göra en utvärdering av de effekter som finns på återfall i brott av olika metoder, program och påföljder som tillämpas på unga lagöverträdare. 24.4.1Samtyckeskravet vid ungdomstjänst bör avskaffas Vårt förslag: Samtycke från den tilltalade ska inte vara en förut- sättning för att döma ut ungdomstjänst som självständig påföljd eller som förstärkningspåföljd till ungdomsvård. Enligt 32 kap. 2 § BrB förutsätter en dom på ungdomstjänst att den unge samtycker till det och att påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. Kravet på att den unge ska samtycka till ungdomstjänst introdu- cerades redan när ungdomstjänsten först infördes som förstärk- ningspåföljd till överlämnandepåföljden genom reform (1997/98:96). I samma lagstiftningsärende infördes möjligheten att kombinera villkorlig dom med samhällstjänst. hade skyddstillsyn kunnat kombineras med samhällstjänst, förutsatt att den tilltalade samtyckte. lagstiftningsärende övervägdes frågan om kravet på samtycke för att döma till samhällstjänst skulle slopas. Såsom beskrivs närmare i avsnitt 11.5.5.2 gjorde regeringen den bedömningen att det var mindre sannolikt att ett slopat sam- tyckeskrav gällande samhällstjänst skulle strida mot inter- nationella åtaganden på människorättsområdet men att den samlade slutsatsen var att samtyckeskravet skulle behållas.90 Beträffande den nya förstärkningspåföljden ungdomstjänst gjordes ingen särskild bedömning beträffande behovet av ett samtyckeskrav. Det anför- des endast i förarbetena att kravet på samtycke var motiverat av samma skäl som i fråga om samhällstjänst.91 När ungdomstjänst infördes som en självständig påföljd genom reform, vidhölls kravet att den unge ska samtycka till påföljden. I propositionen diskuterades huruvida samtyckeskravet skulle upprätthållas. Det anfördes att den kanske största invänd- ningen mot en ordning med krav på samtycke är att det i viss mån är otillfredsställande att en påföljd för brott ska kräva lagöver- trädarens godkännande.92 Det anfördes vidare att den bestraffande effekten kan bli försvagad i och med att den som begått ett brott kan påverka domstolens påföljdsval samt att förutsebarheten i påföljdssystemet kan sägas minska som en följd av ett krav på sam- tycke. Regeringen fann emellertid att det var en naturlig utgångs- punkt att bevara samtyckeskravet. Som skäl anfördes att påföljden inte verkar vara genomförbar utan att ett krav på samtycke ställs upp och att det är viktigt att undvika misslyckanden för att kunna engagera arbetsgivare för ungdomstjänst och värna påföljdens trovärdighet. Regeringen anförde vidare att det givetvis är angeläget att den unges ställningstaganden till påföljden baseras på tillräcklig kunskap om vad ungdomstjänst innebär och vilken roll ungdoms- tjänst har i påföljdssystemet. Den unges samtycke bör inte utgöra en förutsättning för att döma till ungdomstjänst Som framgår av avsnitt 9.5.6 föreslår vi att ett villkorligt fängelse- straff ska förenas med en eller flera tilläggssanktioner, bl.a. sam- hällstjänst. I avsnitt 11.5.5 gör vi den bedömningen att samtycke från den tilltalades sida inte bör vara en förutsättning för att förena ett villkorligt fängelsestraff med samhällstjänst. En förutsättning för samhällstjänst ska enligt vårt förslag vara att en sådan sanktion är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga om- ständigheter. I detta ligger att det ska framstå som troligt att samhällstjänsten kommer att fullgöras inom prövotiden för det 1997/98:96 s. 93 f. 2005/06:165 s. 70. Det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst kan därför vara en omständighet som innebär att samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig tilläggs- sanktion. Det är en naturlig utgångspunkt att samma ordning bör gälla vid ungdomstjänst och vid samhällstjänst. finns det dock sakliga skillnader mellan samhällstjänst och ungdomstjänst. Medan samhällstjänst enligt vårt förslag ska vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, kommer ungdomstjänst även fortsättningsvis att kunna utgöra dels en självständig påföljd, dels en förstärk- ningspåföljd till ungdomsvård. Därtill döms samhällstjänst ut för myndiga lagöverträdare, medan ungdomstjänst utgör en särskild påföljd avsedd för lagöverträdare i åldersgruppen 15–. Det bör därför övervägas om de skäl som ligger bakom vårt ställnings- tagande gällande samhällstjänst har samma bäring beträffande ung- domstjänst och om det finns andra särskilda aspekter som talar för eller mot ett slopande av samtyckeskravet för ungdomstjänst. Gällande samhällstjänst anförs i avsnitt 11.5.5.2 att samtyckes- kravet har vissa tydliga fördelar. En omständighet som lyfts fram är att den som lämnat sitt samtycke sannolikt i de flesta fall är mer motiverad att genomföra det samhällstjänstarbete som åläggs honom eller henne och att motivationen i sin tur ger bättre förutsättningar för att samhällstjänstarbetet fullgörs. Vad gäller unga lagöverträdare torde denna aspekt i de flesta fall inte vara lika framträdande. Som det även framhölls vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade93 vet ofta den unge inte i realiteten vad han eller hon samtycker till. I många fall är det sannolikt inte realistiskt att anta att samtycket bygger på något mer välgrundat ställnings- tagande. Andra omständigheter och åtgärder har enligt vår mening i de flesta fall sannolikt större betydelse för den unges motivation och beredskap att medverka vid verkställigheten. Som vi åter- kommer till i avsnitt 24.4.2 är det av större betydelse att det görs en allsidig lämplighetsbedömning. I den kan den unges inställning, att denne förklarar sig aktivt motsätta sig att utföra ungdomstjänst, vägas in och ibland även ges en avgörande betydelse. De skäl som talar för att slopa samtyckeskravet vid samhälls- tjänst talar måhända med än större styrka beträffande ungdoms- tjänst. Samma principiella invändningar som gällande samtyckes- kravet för samhällstjänst, kan resas mot att en ung lagöverträdare får ett formellt inflytande över vilken påföljd som döms ut. Särskilt mot unga lagöverträdare kan den kommunikativa och normbildande effekten av påföljden som en ensidig reaktion från rättsväsendets sida undergrävas, om påföljden förutsätter att den unge har en formell vetorätt och måste tillfrågas om sitt samtycke vid huvud- förhandlingen. Vi föreslår i avsnitt 27.7.3 att det ska införas en ny påföljd, kallad kontaktskyldighet för unga, som ska vara lika ingripande som ungdomstjänst och kunna vara ett alternativ till ungdomstjänst. I likhet med vad som anförs gällande vuxna lag- överträdare i avsnitt 11.5.5.2, kan det förhållandet att det finns ett alternativ till ungdomstjänst, som är avsett att väljas om förut- sättningarna för ungdomstjänst inte är uppfyllda, ytterligare ge den tilltalade möjlighet att styra över påföljdsvalet, om samtyckeskravet är kvar. Som anförs ovan kan sannolikt den unge i många fall inte överblicka vad denne samtycker till och vad konsekvenserna av den ena eller andra inställningen blir. Att den unge under huvudför- handlingen ska lämna ett formellt samtycke eller avböja en viss påföljd kan – kanske i än större grad än när det gäller vuxna lagöverträdare – bli förvirrande och svårbegripligt för den unge, särskilt om denne förnekar brott. Enligt vår mening är det mest rimligt och förenligt med straffsystemet som ensidig statlig makt- utövning att domstolen slutligen fäller avgörandet och har ansvarar för vilka påföljder som döms ut. Vid kontakter som utredningen haft med socialsekreterare har det framförts att ett slopande av samtyckeskravet skulle kunna för- svåra rekryteringen av arbetsgivare. För att undvika en sådan konsekvens bör det, enligt vår mening, till tänkbara arbetsgivare kunna framhållas att och domstolen gjort en nog- grann lämplighetsprövning och att den unges förutsättningar och inställning till ungdomstjänst då har beaktats. Vad gäller åtaganden enligt vissa internationella konven- tioner, gör vi ingen annan bedömning beträffande unga lagöver- trädare än vuxna (se avsnitt 11.5.5.2). Vår bedömning blir alltså att konventionsåtaganden inte utgör hinder mot att ungdoms- tjänst döms ut utan att den tilltalade samtyckt till att utföra oavlönat arbete. Sammantaget gör vi motsvarande bedömning som gällande samhällstjänst, att skälen för att utmönstra samtyckeskravet väger över och att det bör utmönstras som en förutsättning för att välja ungdomstjänst som påföljd. Som vi återkommer till i nästkom- mande avsnitt bör den unges inställning i stället kunna beaktas inom ramen för lämplighetsbedömningen. 24.4.2Lämplighetsbedömningen för ungdomstjänst bör göras med enhetlig Våra förslag: En förutsättning ska även fortsättningsvis vara att ungdomstjänst är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Det förhållandet att den unge aktivt motsätter sig ungdomstjänst kan vara en omständighet som innebär att ungdomstjänst inte bedöms vara en lämplig påföljd. Det anges uttryckligen i 11 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare att det i ett yttrande enligt den bestämmelsen ska anges huruvida ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Det tydliggörs i socialtjänstlagen (2001:453) att det är social- nämndens ansvar att det görs en bedömning om ungdomstjänst är en lämplig påföljd. Vår bedömning: bör genom föreskrifter och/eller allmänna råd verka för en mer enhetlig tolkning av lämplig- hetsbegreppet. Utbildning och regional samverkan kan också göra att begreppet tolkas mer enhetligt i olika kommuner. När ungdomstjänst först introducerades genom reform, som en tilläggssanktion till överlämnandepåföljden, angavs det inte uttryckligen i lagtexten att den unge skulle vara lämplig att utföra ungdomstjänst. I förarbetena anfördes det dock att domstolen borde avstå från detta alternativ, om den unges personliga förhåll- anden var sådana att det framstod som mindre troligt att han eller hon skulle komma att kunna klara av att fullgöra ungdoms- tjänsten.94 I den departementspromemoria som låg till grund för reformen utvecklades något mer frågan om lämplighet. Det angavs där att betydande missbruksproblem eller bristande utveckling var 1997/98:96 s. 150. omständigheter som generellt sett kunde diskvalificera en ung lagöverträdare från att komma i fråga för ungdomstjänst.95 – reform – finns det ett uttryckligt lämp- lighetskrav i lagstiftningen. En av förutsättningarna enligt 32 kap. 2 § BrB för att bestämma påföljden till ungdomstjänst är att påföljden är lämplig med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter. Det är sålunda domstolen som har att avgöra detta i samband med att den bestämmer påföljden. , vars förslag reformen grundade sig på, hade även den föreslagit att det skulle lagregleras att domstolen skulle göra en lämplighetsbedömning inför valet av ungdomstjänst som påföljd. Utredningen föreslog därtill att ett yttrande enligt 11 § LUL, om åklagaren begär det, skulle innehålla en bedömning av den unges lämplighet för ungdomstjänst. Därutöver föreslog utredningen att rätten endast skulle få döma till ungdomstjänst om det i målet fanns ett yttrande enligt 11 § LUL.96 Utredningen anförde att det finns påtagliga fördelar med en ordning som innebär att det görs en bedömning av den unges förutsättningar att kunna fullgöra ungdomstjänst. Detta för att undvika att utsätta arbetsgivaren för misskötsamhet och den unge för misslyckanden. Enligt utredningen skulle det till grund för denna prövning finnas en av genomförd lämplighetsbedömning av den unges förutsättningar att fullfölja påföljden.97 Denna bedömning skulle enligt betänkandet normalt kunna baseras på det underlag som framkommer vid den utredning utför i anledning av begäran om yttrande enligt 11 § LUL. Nivån för när man ska komma i fråga för ungdomstjänst borde enligt utredningen inte sättas särskilt högt, utan lämplighetsprövningen borde betraktas som ett tillfälle att sålla bort de mest uppenbara fall där den unge inte borde komma i fråga för ungdomstjänst. Regeringen anförde i förarbetena att det finns påtagliga fördelar med en ordning som innebär att det görs en bedömning av den unges förutsättningar att kunna fullgöra vad som förväntas av honom eller henne och att det även ur den unges perspektiv är angeläget att försöka undvika misslyckanden vid verkställigheten av påföljden. Enligt regeringen fanns det anledning att göra tydligt att ett lämplighetskrav gäller och sålunda lagreglera detta.98 I författ- 95Ds 1997:32 s. 101. 96SOU 2004:122 s. 361. a. s. 362. 2005/06:165 s. 70 f. ningskommentaren utvecklades något ytterligare hur lämplighets- kravet skulle förstås. Vad som avsågs enligt kommentaren var andra omständigheter än sådana som är hänförliga till brottsligheten. Är den unges personliga förhållanden sådana att det framstår som mindre troligt att han eller hon kommer att kunna klara av att fullgöra ungdomstjänsten är enligt författningskommentaren påföljden givetvis inte lämplig. Eventuella missbruksproblem måste beaktas, liksom att den unge inte kommer att verkställa påföljden inom en rimlig tid. Enligt förarbetena måste domstolen göra en samlad bedömning i varje enskilt fall.99 Regeringen anförde att det ofta är naturligt att frågor om ungdomstjänst berörs i ett sådant yttrande som inhämtas med stöd av 11 § LUL och att en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter normalt är av stor betydelse vid prövningen av lämplighet för ungdomstjänst.