sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — När ett offentligt ombud är förhindrat att åta sig ett uppdrag som försvarare på grund av jäv får detta – som anmärkte vid den nämnda utvärderingen – anses medföra att även övriga advokater på samma byrå eller i den gemensamma kontors- organisationen är förhindrade att åta sig uppdraget. Det finns praktiska problem för advokater att upptäcka denna typ av jävssituationer. Enligt 27 kap. 30 § får ett offentligt ombud inte obehörigen röja vad han eller hon i ett ärende om hemliga tvångsmedel fått kännedom om. Det offentliga ombudet torde därmed inte kunna ta som vana att i ett register för konfliktkontroll införa t.ex. namn på personer som i ärenden där ombudet medverkat har utsatts för hemliga tvångsmedel. Sålunda kan fall uppkomma när advokater som är verksamma vid samma byrå som det offentliga ombudet åtar sig uppdrag trots att en intressekonflikt föreligger. Detta problem blir då synligt först när/om konflikten senare uppdagas. Jävsreglerna synes bl.a. av dessa skäl ha fått till följd att advokater vars verksamhet i övrigt är inriktad på brottmål i relativt liten utsträckning åtar sig uppdrag som offentliga ombud. Vid utredningens kartläggning har det sålunda framstått som att advokater som är aktiva som offentliga ombud ofta har en huvudsakligen civilrättslig inriktning (t.ex. som affärsjurister eller konkursförvaltare) och är verksamma vid byråer med en sådan inriktning. Det verkar däremot inte ovanligt att dessa advokater har lång yrkeserfarenhet, och att de har praktiserat med inriktning på bl.a. försvararuppdrag. Frågan skulle därmed åter kunna ställas om det finns skäl för att överväga att ändra på jävsreglerna i syfte att bredda rekryteringsbasen för offentliga ombud. För detta talar naturligtvis att det vore värdefullt att tillvarata den erfarenhet och expertis som finns hos advokater som på grund av jävsreglerna inte åtar sig sådana uppdrag. Som anfördes i samband med den tidigare utvärderingen är dock jävsreglerna av stor betydelse, inte minst för allmänhetens och uppdragsgivarens förtroende för rättssystemet (SOU 2006:98 s. 171). Starka skäl bör således krävas för att överväga lättnader i dem. Som ovan konstaterats är det intryck som de övriga aktörerna vid samman- trädena förmedlat till utredningen att de som åtar sig uppdrag som offentliga ombud besitter de kunskaper och kvaliteter som behövs för att utföra uppdraget. Någon indikation på att det förhåller sig på något annat sätt har inte kommit fram vid utredningens kartläggning i övrigt. Det har heller inte framgått något som visar på att rekryteringsunderlaget eller tillgången till offentliga ombud i praktiken är begränsat på ett sådant sätt att det medför svårigheter för regeringen eller domstolarna (jfr prop. 2006/07:133 s. 35). Utredningen finner inte skäl att föreslå någon åtgärd i frågan. På flertalet av de övriga punkter där kritik förekom vid den tidigare utvärderingen tycks förbättringar nu ha skett. Vad gäller besluts- underlaget har visserligen även nu från vissa ombud framhållits att kvaliteten på polisens promemorior kan variera, och att det skriftliga underlaget inte alltid i sig varit tillräckligt för att göra de nödvändiga bedömningarna. I dessa fall har det dock muntligen tillförts ytterligare uppgifter, och det slutliga beslutsunderlaget har enligt ombuden i allmänhet varit bra. Flera ombud har också särskilt framhållit att, när de till åklagare och polis framfört synpunkter av systematisk karaktär beträffande det underlag som bör läggas fram, dessa normalt har tillgodosetts. Vidare synes det regelmässigt – i de ärenden där önskemål om detta uttrycks från de offentliga ombuden – avsättas tid att enskilt ta del av det skriftliga materialet innan ett sammanträdet inleds (se 9.3.2). Utredningen vill betona att det är av stor vikt att det skriftliga beslutsunderlaget inför sammanträdena om hemliga tvångsmedel håller hög kvalitet och att de offentliga ombuden – när detta behövs – ges tid att inför sammanträdet ta del av underlaget och förbereda sig. Vi bedömer emellertid att några ändringar i regleringen inte är nödvändiga för att säkerställa detta. Det har inte kommit fram något som – i något annat avseende än de som berörts – ger skäl att överväga att ändra regleringen med avseende på de offentliga ombuden eller förutsättningarna för deras medverkan i ärendena.16 Några ändringar föreslås sålunda inte. 16 Utredningen föreslår dock att en interimistisk beslutanderätt ska införas för åklagaren. Som en följd av detta föreslås också att den regel upphävs som ger möjlighet för domstol att i mycket brådskande fall hålla sammanträde utan medverkan av ett offentligt ombud (se avsnitt 12.1.3). Överskottsinformation är uppgifter som vid verkställande av tvångsmedel har kommit fram om annat än det brott som har legat till grund tillståndet. För annat än hemliga tvångsmedel finns i svensk rätt inte någon lagstadgad begränsning av hur över- skottsinformation får användas. En annan sak är att t.ex. reglerna om polismans rapporteringsskyldighet samt om förundersöknings- och åtalsplikt i olika fall kräver att sådan information ska användas. Överskottsinformation får alltid användas för att förhindra förestående brott. Som framgått i redogörelsen för gällande rätt (avsnitt 3.4.4) finns det i övrigt betydande skillnader mellan reglerna i 27 kap. om överskottsinformation från hemliga tvångsmedel samt motsvarande regler i lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag. Enligt 27 kap. gäller för hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning eller hemlig kameraövervakning att sådan information får användas för att utreda brott. Den begränsning som sätts för dessa tvångsmedel är att förundersökning eller motsvarande utredning får inledas på grund av överskotts- informationen endast om det är föreskrivet fängelse eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller det finns särskilda skäl. Pågår det redan en förundersökning beträffande det andra brottet, eller inleds en sådan på grund av andra uppgifter än överskottsuppgifterna, får de senare uppgifterna användas i den undersökningen. Denna reglering gäller även vid tillämpningen av utredningslag och lagen om särskild utlänningskontroll. För hemlig rumsavlyssning och tvångsmedel enligt preventivlag gäller däremot som huvudregel att överskotts- information inte får användas för att utreda brott, dvs. att inleda en förundersökning eller motsvarande utredning eller för att för att berika materialet i en pågående förundersökning. Sådan användning får förekomma endast om det är fråga om ett brott som är så allvarligt att den lag enligt vilket tillståndet getts hade fått tillämpas på brottet. Också beträffande efterföljande behandling av uppgifter från upptagningar och uppteckningar från de hemliga tvångsmedlen finns skillnader i regleringen. Enligt 27 kap. gäller att sådana uppgifter – trots vad som föreskrivits om förstörande av upptagningarna eller uppteckningarna – får behandlas av de brottsutredande myndigheterna i enlighet med vad som särskilt föreskrivits i lag. I lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag inskränks dock motsvarande möjlighet att behandla uppgifter enligt vad som särskilt föreskrivits till att gälla uppgifter om förestående brott eller om så grova brott att respektive lag hade fått tillämpas på brottet. Enligt direktiven ska utredningen analysera dels vilka effekter den reglering om överskottsinformation som finns i de tre av uppdraget omfattade lagarna har haft för den brottsbekämpande verksamheten, dels om det, bl.a. mot bakgrund av vikten av en enhetlig reglering, finns skäl för förändringar av regleringen om överskottsinformation. I det följande anges först något om bakgrunden till den nuvarande regleringen samt vad som har kommit fram vid utredningens kartläggning om effekterna av densamma. Därefter presenterar utredningen sin analys och sina ställningstaganden. 10.2Något om bakgrunden till den nuvarande regleringen 10.2.1Reglerna i 27 kap. Regleringen i 27 kap. om överskottsinformation från hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning infördes . hade frågan diskuterats och utretts (se Ds 2003:13 s. 114–130 med vidarehänvisningar). Diskussionen avsåg bl.a. om en sådan reglering var nödvändig, eller i vart fall lämplig, på grund av de krav som ställs upp i regeringsformen, numera 2 kap. 6, 20 och 21 §§, samt i , artiklarna 6 och 8 (se om dessa krav avsnitt 9.2). Regeringen bedömde i förarbetena till lagändring dels att artikel 8 i och praxis tydligt talade för att användningen av överskottsinformation borde regleras, dels att det fick anses bäst överensstämma med integritetsskyddet i regeringsformen att grundläggande bestämmelser ges i lag om i vilken omfattning information som erhållits genom teleavlyssning får utnyttjas (prop. 2004/05:143 s. 30). Lagreglering borde därför ske. Fråga var då hur regleringen skulle utformas. Vad gäller att använda överskottsinformation för brottsutredning konstaterade regeringen att artikel 8 i inte innehåller något förbud mot att använda överskottsinformation för att utreda och bevisa brott. I stället har av praxis framgått att varje stat har utrymme att bestämma om och i vad mån ett intrång är nödvändigt för något av de i artikeln angivna skyddsintressena, såsom intresset av att förebygga och utreda brott. Inte heller bedömde regeringen att innehållet i artikel 6 gav anledning att inskränka rätten att använda överskottsinformation för brotts- utredning (a. prop. s. 35). Vid bedömningen av om myndigheterna skulle få använda sig av överskottsinformation uppmärksammades i stället främst risken för missbruk från de brottsbekämpande myndigheternas sida samt den misstänktes – eller någon annans – integritetsintresse. Därtill beaktades vad som kommit fram om myndigheternas behov av att använda informationen samt allmänna rimlighetshänsyn. Vad först avser risken för missbruk ansåg regeringen att denna inte var en faktor som i sig borde begränsa möjligheten att använda överskottsinformation för brottsutredning. Detta grundades bl.a. på följande. Det saknades skäl att mera allmänt ifrågasätta de brottsbekämpande myndigheterna, domstolarna eller andra kontrollorgan eller att misstänka att bestämmelserna om hemliga tvångsmedel avsiktligt tillämpades på ett sätt som står i strid med gällande regler. Det fanns inga indikationer på att uppgifter om andra begångna brott aktivt eftersöktes på ett sådant sätt att polis eller åklagare försökte vilseleda domstolen genom att felaktigt påstå att en utredning avsåg ett helt annat och grövre brott än det man avsåg att utreda. Skulle ett sådant försök trots allt ändå ske och lyckas, hade det brustit i domstolens prövning. I sammanhanget framhölls att offentliga ombud skulle bevaka enskildas integritetsintressen i tillståndsärendet. Vad gällde risken för att hemliga tvångsmedel skulle användas på icke avsett sätt i brottsförebyggande syfte noterades visserligen att Säkerhetstjänst- kommissionen i ett betänkande hade gjort vissa anmärkningar angående Säkerhetspolisens användning av hemlig teleavlyssning i förundersökningar som avsåg brottet olovlig kårverksamhet. Kommissionen hade pekat på att Säkerhetspolisen hade använt hemlig teleavlyssning i förundersökningarna, trots att dessa praktiskt taget aldrig ledde till åtal. Av detta hade kommissionen dragit slutsatsen att ändamålet med avlyssningen inte i första hand hade varit att få information om brott som kunde misstänkas ha begåtts utan om något annat förhållande, oftast i brotts- förebyggande syfte (a. prop. 32–35, se även SOU 2002:87 s. 375 f. samt avsnitt 5.3.2.4 ovan). Risken för en oönskad preventiv användning av tvångsmedelsreglerna ansågs dock för lagstiftningsärendet av regeringen som liten, bl.a. mot bakgrund av att reglerna om offentliga ombud hade införts och att en möjlighet till preventiv tvångsmedelsanvändning var under utredning (a. prop. s. 34). Såvitt avser integritetsintresset anfördes att det var angeläget att lagstiftningen tillhandahöll ett gott skydd för den enskildes integritet och att hemliga tvångsmedel användes endast med stor försiktighet och på ett sådant sätt att den enskilde inte utsattes för onödig skada eller olägenhet. Detta, framhöll regeringen, återspeglades i lagstiftningen på så sätt att hemliga tvångsmedel fick tillgripas först om någon skäligen kunde misstänkas för vissa allvarligare typer av brott, och det krävdes vidare bl.a. att åtgärden var av synnerlig vikt för utredningen. Därefter anfördes följande (s. 35). Hänsynen till den enskildes integritet kan i och för sig också vara ett skäl att begränsa användningen av den information som kommer fram vid användningen av tvångsmedlen. Till de skyddsvärda integritetsintressena kan emellertid enligt regeringens mening inte räknas intresset hos den som har begått ett brott att inte avslöjas som brottsling. Utnyttjandet av information som har kommit fram vid användandet av hemliga tvångsmedel för utredning av brott utgör därmed ingen ytterligare integritetskränkning. Regeringen ansåg därför att hänsynen till den personliga integriteten inte utgjorde skäl att begränsa användningen av överskottsinformation för utredning om brott. Detta gällde, enligt regeringen, oavsett om överskottsinformationen avsåg den som var föremål för tvångsmedelsanvändningen eller någon annan. Efter att ha konstaterat att varken risken för missbruk eller integritetsintresset i sig utgjorde skäl att begränsa användningen av överskottsinformation ställde regeringen frågan om skäl ändå fanns för en sådan begränsning. Det konstaterades att de brotts- bekämpande myndigheterna inte verkade ha något generellt behov av att använda överskottsinformation som bevis. Från myndighetshåll hade det uppgetts bl.a. att det allmänt sett och från olika utgångspunkter inte var rimligt att åberopa uppgifter från hemlig teleavlyssning för att bevisa exempelvis ett snatteri eller en ringa misshandel. Regeringen ansåg därför att viss begränsning borde ske av möjligheten att använda överskottsinformation vid utredning av mindre allvarliga brott. Regeringen ansåg att begränsningen borde utformas så att det normalt inte skulle vara möjligt att inleda förundersökning eller motsvarande utredning angående mindre allvarlig brottslighet, om misstanken grundade sig på överskottsinformation. Normalt torde detta, enligt regeringen, leda till att sådana brottsmisstankar inte leder till åtal och att ingen rättegång blir aktuell. Beträffande vilka mindre allvarliga brott som borde träffas av begränsningen resonerade regeringen enligt följande. Brott som kan ge enbart böter, t.ex. hemfridsbrott, vårdslöshet i trafik och skatteförseelse, borde omfattas av begränsningen. Detsamma gällde brott som kan ge böter eller fängelse , t.ex. ringa misshandel, snatteri, ofredande och olovligt brukande. Det kunde anföras skäl för att låta begränsningen gälla även när misstanken avsåg brott där maximipåföljden var något högre, t.ex. sexuellt ofredande eller trolöshet mot huvudman, under förutsättning att brottet i det enskilda fallet hade ett lågt straffvärde. Övervägande skäl talade dock för att avgränsningen av de fall där en brottsutredning skulle kunna inledas på grund av överskottsinformation borde göras på samma sätt som gällde i normalfallet för häktning, dvs. det skulle krävas att det var föreskrivet fängelse eller däröver för brottet, och det skulle dessutom kunna antas att brottet inte föranledde endast böter. I undantagsfall kunde det finnas skäl att utreda misstankar om brott som i och för sig faller in under den angivna begränsningsregeln. Så kunde vara fallet om det fanns anledning att anta att utredningen om brottet kan leda till att annan mer allvarlig brottslighet avslöjades. Misstankar om brott av mindre allvarligt slag borde därför alltid kunna föranleda förundersökning, om det fanns särskilda skäl för det. Regeringen konstaterade slutligen, i samband med att den lagtekniska utformningen av den nya regleringen om överskotts- information behandlades, att denna borde gälla även vid tillämpning av lagen om särskild utlänningskontroll samt av den då gällande motsvarigheten till utredningslag (tvångsmedelslag). Någon diskussion om att med avseende på dessa lagar utforma regleringen på att annat sätt än den i 27 kap. förekom inte (se a. prop. 47–48). Det bör anmärkas att begränsningen av tillåten användning av överskottsinformation infördes trots viss kritik från Lagrådet. Lagrådet ansåg att regleringen, med dess villkor för att inleda förundersökning eller motsvarande utredning, var ägnad att skapa tillämpningsproblem. Under sådana förhållanden var det naturligt att kräva att skälen för undantaget från möjligheten att använda överskottsinformation var starka. Lagrådet ifrågasatte om de åberopade skälen – allmänna rimlighetssynpunkter samt det förhållandet att det inte tycks finnas något allmänt behov hos de brottsbekämpande myndigheterna – var tillräckliga för att motivera undantaget avseende mindre allvarliga brott. I samband därmed framhölls att det låg nära till hands att anta att avsaknaden av uttryck för ett allmänt behov hos de brottsbekämpande myndigheterna att använda överskottsinformation som bevis hade samband med att polisen inte hade resurser att utreda mindre allvarliga brott. 10.2.2Reglerna i lagen om hemlig rumsavlyssning och preventivlag 10.2.2.1 Lagen om hemlig rumsavlyssning Någon reglering av användningen av överskottsinformation föreslogs inte i betänkande (SOU 1998:46). därefter – efter att regleringen i 27 kap. om överskottsinformation hade trätt i kraft – behandlades frågan om hemlig rumsavlyssning på nytt inom . I den promemoria som då upprättades (Hemlig rumsavlyssning, dnr Ju2005/5765/Å) konstaterades inledningsvis att de brottsbekämpande myndigheternas användning och hantering av överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning borde regleras. Därefter gjordes bl.a. följande överväganden (s. 73). Användning av hemlig rumsavlyssning innebär jämfört med användningen av befintliga tvångsmedel ett avsevärt större ingrepp i de människors integritet som utsätts för tvångsmedlet i fråga. Brottsmisstänkta och för brottsutredningen ovidkommande personer kommer att avlyssnas i en helt annan omfattning än vad bestämmelserna om hemlig teleavlyssning möjliggör. En följd av det är att de brottsbekämpande myndigheterna vid användning av hemlig rumsavlyssning kommer att få en väsentligt större mängd överskotts- information än vid användning av befintliga hemliga tvångsmedel. Mot den bakgrunden är det inte lämpligt att de brottsbekämpande myndigheterna skall få använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning i brottsutredande syfte i samma utsträckning som de får använda sådan information från andra hemliga tvångsmedel. Ståndpunkterna i stycket ovan ifrågasattes av flera remissinstanser. Det framfördes att integritetsskäl inte motiverar en restriktiv användning av överskottsinformation och att den föreslagna regleringen ledde till orimliga konsekvenser, bl.a. att överskotts- information om t.ex. narkotikabrott av normalgraden, grovt vapenbrott, sexuellt utnyttjande av barn och grovt skattebrott inte skulle få användas i brottsutredningssyfte. Trots detta upprepades de ovan citerade formuleringarna av regeringen i den proposition som föregick lagen om hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178). Därtill anfördes följande (s. 86). Som anges ovan kommer de brottsbekämpande myndigheterna vid användning av hemlig rumsavlyssning att få en väsentligt större mängd överskottsinformation än vid användning av befintliga hemliga tvångsmedel. En reglering som innebär att överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning i stor utsträckning får användas för brotts- utredningsändamål kan därför medföra att de brottsbekämpande myndigheterna får en icke avsedd möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning för att utreda brott i allmänhet och ge incitament till en mindre lämplig användning av det tvångsmedlet. Med hänsyn till detta och vad som i övrigt anförs i promemorian bedömer vi att möjligheterna till användning av överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning i brottsutredningssyfte väsentligen bör begränsas. Vad gäller frågan om vilken överskottsinformation som skulle få användas i brottutredningssyfte ansåg regeringen att starka skäl talade för att den allra allvarligaste brottsligheten skulle utredas och lagföras, oavsett hur informationen om brottet kommit till de brottsbekämpande myndigheternas kännedom. Vid en samlad bedömning framstod det enligt regeringen som lämpligast att överskottsinformation om ett annat brott än det som har föranlett den hemliga rumsavlyssningen skulle få användas i brottsutredande syfte endast i de fall när det andra brottet var så allvarligt att det skulle ha kunnat föranleda hemlig rumsavlyssning. Överskotts- information om andra brott borde inte på något sätt få användas för att utreda sådana brott. Regeringen ansåg att en sådan ordning i praktiken endast mycket sällan torde kunna leda till några orimliga konsekvenser, men angav uttryckligen att den frågan borde belysas vid den kommande utvärderingen av lagen. I förarbetena till preventivlag gjordes med avseende på användning av överskottsinformation i brottsutredningssyfte i flera delar samma bedömningar som avseende hemlig rumsavlyssning. Sålunda ansågs att överskottsinformation inte borde få användas i samma utsträckning som sådan information som erhållits genom tvångsmedel enligt 27 kap. , samt att den begränsning som borde sättas var att sådan information skulle få användas för att utreda brott endast om det var fråga om ett brott som hade kunnat föranleda tvångsmedelsanvändning enligt preventivlag. De skäl som angavs för den förra av dessa två bedömningar skiljde sig dock något från de som framhållits beträffande hemlig rumsavlyssning. Följande anfördes av regeringen (prop 2005/06:177 s. 70). Den föreslagna lagen syftar inte till att få information om begångna brott. Tvångsmedelsanvändning för att utreda brott kan endast äga rum enligt regler inom ramen för en förundersökning. Mot den bakgrunden kan det från principiell utgångspunkt ifrågasättas om information om brott som erhållits genom tvångsmedelsanvändning enligt denna lag alls skall få användas för att utreda brott. Som Justitiekanslern påpekar kan lagen innebära att vi får en ny metod för att utreda brott, vilket inte är avsett. har påtalat att en ordning som tillåter användning av överskottsinformation kan skapa ett generellt ökat intresse för att använda tvångsmedel och ett incitament för en mindre lämplig användning av reglerna. Det huvudskäl som angavs för en mer restriktiv användning av överskottsinformation för brottsutredning vad avser preventivlag var sålunda – vid sidan av risken för en illojal regel- tillämpning – att lagens syfte inte var att utreda brott. 10.3Synpunkter på och erfarenheter av regleringen 10.3.1Synpunkter i doktrinen på skillnaderna i regleringen De ovan beskrivna skillnaderna i lagstiftarens ställningstaganden i fråga om överskottsinformation har kritiserats i doktrinen (se , Rättegång, tredje häftet, 7 uppl. 2006 s. 110-112). Det har därvid framhållits att såväl ställningstagandena som regleringarna angående överskottsinformation är svårförenliga. Såvitt avser de integritetsargument som framförts med avseende på hemlig rumsavlyssning har anförts att tvångsmedlet visserligen är mer integritetskränkande än teleavlyssning m.m. och kan antas alstra mer överskottsinformation, men att skillnaderna knappast är så stora att de kan motivera den iögonfallande differens som gäller beträffande utgångspunkterna för bedömningen. Vad avser preventivlag har framhållits att det är märkligt att ange att lagen inte har ett utredningssyfte som ett skäl för en strängare reglering av användning av överskottsinformation. Detta bl.a. eftersom de brottspreventiva reglerna i lagen om utlänningskontroll har samma regel om överskottsinformation som finns i 27 kap. rättegångs- balken.