sou · H0B345 · 2012-06-29 00:00:00 — 4.Medlemsstaten får avslå en ansökan med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa (artikel 6). 5.Medlemsstaten kan bestämma om försörjningskrav för den som ska få tillstånd (artikel 7). 6.Medlemsstaten får kräva att tredjelandsmedborgare följer integrationsåtgärder i enlighet med nationell lagstiftning (artikel 7). 7.Medlemsstaten får avslå en ansökan om falska uppgifter lämnats, eller det är fråga om ett skenäktenskap (artikel 16). Analys av regelverket och tillämpningen Syftet med familjeåterföreningsdirektivet är att förena familjer där alla parter är tredjelandsmedborgare.e (konkreta rättsfall som finns tillgängliga om direktivet avser vilka försörjningskrav medlemsstaterna kan uppställa, 62008CA0578. Vidare finns en begäran om förhandsavgörande från , som handlar om vilka integrationskrav medlemsstaten kan ställa. Den konkreta frågan är om ett språktest innan inresan och beslutet om uppehållstillstånd är förenligt med direktivet, 62011CN0155). Det betyder att familjeåterföreningsdirektivet egentligen berör bara en liten del av alla anknytningsfallen i . Som genomgången av lagstiftningsprocessen visar valde dock att frivilligt utöka till samtliga medborgare. Skälet var att undvika diskriminering, dvs. att förhindra att tredjelandsmedborgare hade fördelaktigare regler än svenska. Vid tillfället valdes denna inriktning trots att uppfattningen var att den diskrimineringen som skulle kunna tänkas uppstå var teoretisk utan praktiska verkningar, se ovan. Vi menar att det inte handlar om diskriminering i egentlig mening, eftersom svenska medborgare inte har behov av återförening och integration i . Ett annat, förmodat tyngre skäl var dock att det var enklare med samma regler för alla. Detta betyder att i sin lagstiftningsprocess i hög grad fjärmade sig från syftet med direktivet, nämligen att ge tredjelandsfamiljer ett skydd. I stället öppnade man för att anknytningspersoner i skulle ha en ovillkorlig rätt att förenas med sina gifta partners. En del av dem har visat sig vara kvinnor som far illa. Det finns tre alternativa lösningar för att ändra lagstiftningen. En möjlig lösning är att gifta utlänningar inte längre ska omfattas av den uppskjutna invandringsprövningen. Om det inte är möjligt är en annan enkel lösning att låta riskbedömningen om våld och kränkningar och seriositetsprövningen även omfatta gifta. Som anförts ansåg två beredningsunderlag att detta vara fullt möjligt. Skälet för utredningens ställningstagande var som anges ovan att detta inte kunde anses strida mot grunderna i familjeåterföreningsdirektivet. Vi delar denna bedömning. Syftet med direktivet är endast att underlätta tredjelandsmedborgares integration i . Ett sätt är familjeåterförening. Som framgår har direktivet också ett flertal undantag. Det finns flera undantag som kan motivera en riskbedömning mot våld och kränkningar. Det ena är att tillstånd får vägras med hänsyn till hälsa i artikel 6. Det som avses är att medlemsstaten inte behöver ta emot en sjuk person för familjeåterförening. Hänsyn får inte tas till sjukdom eller invaliditet som har uppkommit efter det att uppehålls- Analys av regelverket och tillämpningen I vårt fall handlar det om ett närliggande problem, nämligen att risk för våld och kränkning i hög grad leder till ett hälsoproblem. I det fallet personen har medföljande underåriga barn ska enligt artikel 5 hänsyn tas till den underåriges bästa. Slutligen ger även artikel 7 om att tredjelandsmedborgare måste följa integrationsåtgärder i enlighet med nationell lagstiftning stöd för riskbedömningen, våld och kränkning är ett absolut hinder för integration i . När det gäller seriositetsprövningen finns det ett uttryckligt undantag som tar syfte på skenäktenskap. Vi menar att ett förhållande där våld och kränkning förekommer inte är ett seriöst förhållande. Sammantaget menar vi att det finns starka skäl för att riskbedömningen och seriositetsprövningen är förenlig med direktivet. Det betyder att det är fullt möjligt att ändra 5 kap. 17 § utlänningslagen så att det kan ske en prövning om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid även i de fallen paret är gifta. Om regeringen efter ingående analys skulle vara av motsatt uppfattning finns det även en tredje möjlighet. Eftersom direktivet bara omfattar tredjelandsmedborgare skulle en lösning vara att låta riskbedömningen och seriositetsprövningen omfatta alla snabba anknytningar utom de fallen där det är fråga om tredjelandsmedborgare. Det skulle betyda att paragrafen om risk för våld och kränkning skulle gälla för alla som inte bott tillsammans utomlands, även de som gift sig innan ansökan görs. Från detta skulle med hänsyn till familjeåterföreningsdirektivet kunna göras ett undantag för tredjelandsmedborgare som var gifta. Detta skulle vara en vattentät lösning i förhållande till familjeåterföreningsdirektivet. På det sättet skulle man kunna förhindra majoriteten av snabba anknytningar där det finns risk för våld/kränkningar. Det skulle i hög grad förbättra lagstiftningsproblemet, även om det inte skulle lösa det fullt ut. Vi är förstås införstådda med att det av lagtekniska skäl är mer komplicerat med olika regler, men menar att det om det finns sakskäl för det så måste de lagtekniska hänsynen vika. Innehållet i en lagstiftning är alltid viktigare än utformningen. I det här fallet finns det starka sakskäl. Analys av regelverket och tillämpningen I detta avsnitt ska vi analysera de uppgifter tar in och i vilken utsträckning utlänningen tar del av dessa. När det gäller information om anknytningspersonen gäller följande: Referenspersoner (anknytningspersonen – egen kommentar) i skall i samband med utredningen alltid tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott. Utdrag ur polisens register skall kunna hämtas in rörande referenspersonen, om det finns särskilda skäl till det. Utdrag bör dock endast avse påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. , uppgift om besöksförbud samt i vissa fall uppgifter ur misstankeregistret. skall ha rätt till terminalåtkomst till polisens register. Uppgift om äktenskap skall kontrolleras i det lokala folkbokföringsregistret, om det finns anledning till det. 1999/2000:43 s. 43) Skälet till att ska ta in dessa uppgifter är alltså att de enligt förarbeten ska göra en riskbedömning om våld/kränkning och dessutom en seriositetsutredning, dvs. klargöra om förhållandet är seriöst. Om anknytningspersonen skulle förekomma i ett osedvanligt stort antal anknytningsärenden där utvisningsärenden öppnats, ansåg att det skulle kunna innebära en risk för att sökanden kan komma att fara illa. I ett sådant fall ligger det emellertid närmast till hands att ifrågasätta förhållandets seriositet (, Uppehållstillstånd på grund av anknytning, SOU 1997:152 s. 184, se även prop. 1999/2000:43 s. 46). övervägde även om det skulle skapas ett register vid dåvarande , över anknytningspersonerna. Slutsatsen blev dock att det ansågs olämpligt. Utredningen menade med hänsyn till att anknytningspersonerna inte var parter i ärendet hos att det därför krävdes särskilda skäl. Med hänsyn till syftet skulle det vara fråga om ett slags brottsregister, som skulle vara särskilt integritetskränkande (avsnitt 12.2.6). Det ska vidare noteras att regeringen i sin skrivelse 2007/08:167, Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål anfört att den har för avsikt att närmare överväga om och i så fall på vilket sätt kan få möjlighet att kontrol- Analys av regelverket och tillämpningen lera referenspersoner i sina register i visering- och bosättningsärenden (åtgärd 25). Regeringens slutsats blev senare att detta inte var möjligt. Skälet var att uppgifterna om anknytningspersonen skulle ligga till grund för beslut i enskilda utlänningsärenden och inte för att utreda om personen är inblandad i människohandel. Som framkommit tidigare görs inte längre en risk- och seriositetsprövning för de som gift sig. Detta har föranlett att ställa följande fråga till sitt etiska råd: Även om inte längre kommer att göra sökningar i misstanke- och belastningsregistren i de allra flesta anknytningsärenden kommer handläggare naturligtvis att i vissa fall få kännedom om att en referensperson har dömts för brott. Detta kan t.ex. framgå av akten i ärendet. Handläggaren kan också känna igen referenspersonen från ett tidigare ärende. Det anförda kan resultera i att förutsättningarna enligt utlänningslagen för att bevilja tillstånd på grund av anknytning är uppfyllda som handläggaren känner till att referenspersonen kanske för tredje gången tar hit en man eller kvinna och att två tidigare förhållandena har brutits på grund av misshandel, eller att referenspersonen har dömts för sexualbrott mot barn och sökanden är en kvinna med medföljande barn. I flera fall känner sökanden i utlandet inte till att referenspersonen i har dömts för brott. Bör i en sådan situation informera sökanden om att referenspersonen har dömts för brott, om verket känner till den omständigheten, trots att detta enligt de nya reglerna inte ingår i verkets uppdrag? Det etiska rådets svar blev följande: har noterat att en s.k. seriositetsprövning även i fortsättningen skall göras om sökanden och referenspersonen inte är gifta eller sammanboende. Sökanden kommer då att upplysas om referenspersonens tidigare brottslighet i de fall ansökan om uppehållstillstånd avslås på grund av brottsligheten. Uppgifter om brottslighet som handläggaren fått genom andra ärenden och som inte framgår av sökandens akt bör aldrig vidarebefordras till sökanden. Om det av någon handling i sökandens akt framgår att referenspersonen har begått brott, kommer en sökande som på egen begäran tar del av sin akt att få kunskap om brottsligheten. Det uppkommer då inte något etiskt problem för handläggaren. Enligt rådets uppfattning bör en handläggare inte självmant berätta för sökanden om vad sökandens akt innehåller om referenspersonens brottslighet. Det bör bl.a. beaktas att sökanden kanske inte vill få veta detta. I den mån det i sökandens akt finns ett utdrag ur belastningsregister, som utvisar att referenspersonen har begått brott av det slag som före lagändringen skulle ha utgjort skäl att avslå sökandens ansökan om uppehållstillstånd, är det enligt rådet etiskt försvarbart att Analys av regelverket och tillämpningen erbjuda sökanden att ta del av akten och upplysa om att det där finns ett utdrag ur belastningsregistret. Sökanden får då möjlighet att själv avgöra om han eller hon vill ta del av uppgifterna. Enligt 16 § förvaltningslagen har en sökande rätt att ta del av det som tillförs ett ärende och enligt 17 § ska en part underrättas om alla uppgifter som tillförs ärendet och få tillfälle att yttra sig. Detta är den s.k. kommunikationsplikten som gäller för myndigheter innan de avgör ärenden. Av utlänningslagens 11 kap. 2 § följer att 17 § inte gäller i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd när utlänningen inte är bosatt eller vistas i . Skälet till det är praktiska svårigheter och tidsutdräkt. övervägde om detta skulle ändras i samband med att den tittade på risken för våld och kränkning av utländska kvinnor och anförde följande: Om SIV:s utredningar angående referenspersonerna blir noggrannare och mer ingående kommer i större utsträckning än uppgifter rörande dessa att ingå i materialet. Frågan är om detta bör medföra att kommunikationsplikt införs. Sökanden skulle ju på så sätt kunna få del av uppgifter om referenspersonen som han eller hon inte känner till och i de fall uppgifterna är graverande kanske överväga sin ansökan ytterligare. Vi anser dock att de skäl som anförts för den nuvarande ordningen väger tyngst. (s. 205) Regeringen delade denna bedömning. Den menade också att det inte var aktuellt att myndigheter inhämtade uppgifter som de inte behövde för att fatta beslut för att kunna vidarebefordra detta till sökanden (prop. 1999/2000:43 s. 47). Skälet till att vissa kvinnor som kommer till med anknytning far illa är att vissa män begår övergrepp mot dessa kvinnor. Vi anser därför att fokus i lagstiftningen inte bara ska ligga på kvinnan utan i hög grad även på anknytningspersonen. Det betyder enligt vår mening att i ökad utsträckning måste inhämta information om mannen. Av betydelse är att kvinnan måste ha möjlighet att ta del av information om mannen. Vi menar dock sam- Analys av regelverket och tillämpningen tidigt att denna viktiga information ska tas fram på ett rättssäkert sätt. Vi delar därför det etiska rådets uppfattning om att en handläggare på inte bör vidarebefordra icke-dokumen- terade uppgifter, som att handläggaren känner igen mannen, eftersom felaktigheter då lätt kan uppstå. Vi kan inte heller föreställa oss att en myndighet tar in uppgifter som den inte behöver enbart för att vidarebefordra uppgiften till sökanden, eftersom det skulle äventyra myndighetens objektivitet. Från kvinnojourer finns uppgifter om män som systematiskt tar kvinnor till och avslutar förhållandet innan tvåårstiden löpt ut. Förekomsten har bekräftats av . Verket har på uppdrag av utredningen gått igenom 20 slumpvisa anknytningsärenden för att undersöka om anknytningspersonen även förekom som anknytningsperson i andra ärenden. har uppgett att vid en genomgång av 20 anknytningsärenden där kvinnan ansökte om förlängt uppehållstillstånd trots att förhållandet brutits förekom anknytningspersonen även som anknytningsperson i andra ärenden i 7 av de 20 fallen. I tre av ärendena har referenten varit referensperson i ett tidigare anknytningsärende. Ett av dessa var ett EES-ärende, eftersom referenten då var EU-medborgare. Det framkommer inget i verkets register som tyder på att dessa tre tidigare förhållandena har brutits på grund av våld eller kränkning. I fyra ärenden har referenten varit referensperson i ett senare anknytningsärende. I ett av dessa ärenden har låtit den sökande kvinnan ta del av uppgifterna om att referenten dömts för brott mot närstående och låtit henne kommentera denna uppgift. Vi anser att det är oerhört angeläget att motverka att män systematiskt importerar kvinnor till . Här handlar det inte om seriösa förhållanden utan om ett systematiskt utnyttjande av kvinnor. Dessa kvinnor hamnar i en farlig och utsatt situation i . genomgång indikerar att det inte bara handlar om enstaka män som gör sig skyldiga till detta. Från samhällets sida finns det all anledning att mycket starkt reagera på detta och finna medel för att motverka det. Om fokus läggs på att identifiera de män som systematiskt ägnar sig åt detta, behöver inte de seriösa paren drabbas av en utökad kontroll. Enligt gällande lagstiftning ska alltid göra en riskbedömning och en seriositetsprövning vid snabba anknytningar där paret inte är gifta. Vi anser att vid den prövningen som huvudregel alltid ska inhämta utdrag ur kriminalregistret och utdrag ur polisregistret samt utdrag ur folkbokföringen. Analys av regelverket och tillämpningen kräver ingen lagändring utan en ändring av praxis som bygger på uttalanden i propositionen om att det krävs särskilda skäl eller anledning till det. Förhållandets seriositet bör förstås inte ifrågasättas om mannen förekommit som anknytningsperson osedvanligt utan så fort han förekommit. Vi anser också att det kan behöva övervägas om utlänningslagens 11 kap. 2 § bör ändras så att det alltid gäller en kommunikationsplikt vid tidsbegränsade uppehållstillstånd. Många har vittnat om att det finns kvinnor som säljer allt de äger för att kunna bryta upp och komma till . De rättsfall vi har gått igenom visar att det kan vara förenat med stora svårigheter att återvända till hemlandet i . För att kunna fatta rätt beslut är det rimligt att utlänningen har tillgång till all information om anknytningspersonen. En allmän kommunikationsplikt leder dock till ökad arbetsbelastning för myndigheterna och därmed till ökade kostnader. Det kan också innebära att det tar att få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Vi kommer att återkomma till frågan i kapitel 8. I debatten framhävs ibland att sådana åtgärder skulle kränka anknytningspersonens integritet. Vi vill inledningsvis påpeka att redan det förhållande att vara anknytningsperson i ett ärende är integritetskränkande, det ligger i sakens natur. Enligt gällande lagstiftning ska det ske en prövning om förhållandet är seriöst. ska det ofta även göras en prövning om anknytningspersonens ekonomi, om han kan försörja sig och har tillräcklig stor bostad för sig och utlänningen. Det är alltså ingen självklar rättighet att få förena sig med en icke-EUmedborgare i utan det sker enligt gällande lag. När det gäller kvinnor som kommer till på grund av anknytning har vi kartlagt att det finns en risk för att de far illa. Vi kommer att föreslå åtgärder för att skydda dessa kvinnor. I första hand handlar det dock om att identifiera de män som systematiskt tar kvinnor till , eftersom det är uppenbart att risken för dessa kvinnor är särskilt hög. Om dessa män kan förhindras att föra hit kvinnor kan man undvika ett lidande för dessa kvinnor och deras barn. Som framgått ska enligt gällande lagstiftning inte göra en prövning om risk för våld eller kränkning eller seriositetsprövning för de snabba anknytningarna där paret gift sig. Ett följdproblem blir då att det inte heller är möjligt att inhämta registerutdrag för dessa anknytningspersoner. Detta blir en lucka i lagstiftningen. Vi har ovan under 4.3 ansett att denna lucka måste täppas igen, särskilt för att undvika att de som systematiskt ägnar sig åt att Analys av regelverket och tillämpningen ta hit kvinnor kan använda sig av detta för att undgå prövning. Detta innebär att antingen ska denna grupp kvinnor undantas från kravet om uppskjuten invandringsprövning eller också bör man fortsättningsvis göra en riskbedömning om våld eller kränkning och en seriositetsprövning även för dessa. Vi menar att det är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet. Om det görs en prövning om risk för våld/ kränkning kommer det förstås finnas utdrag i akten. Om lösningen i stället blir att undanta denna grupp från den uppskjutna invandringsprövningen kommer dessa kvinnor med ett permanent uppehållstillstånd förbli okunniga om tidigare brottslighet på förhand, men i gengäld ha en starkare ställning med ett permanent uppehållstillstånd. En slutlig fråga blir om de föreslagna ändringarna är tillräckliga för att identifiera de män som är oseriösa och där risken för att kvinnan kan fara illa är hög. De ändringar vi sammantaget anser bör genomföras är att vid snabba anknytningar som huvudregel alltid ska inhämta utdrag ur kriminalregistret, polisregistret och utdrag ur folkbokföringen. Genom uppgifterna får myndigheten kännedom om anknytningspersonen dömts för eller misstänkts för ofredandebrott, våldsbrott eller sexualbrott (tredje, fjärde och sjätte kapitlen i ) samt om anknytningspersonen varit gift tidigare. Förekomsten av misstanke eller dom om brott bör i normalfallet leda till en utökad riskbedömning och förekomsten av tidigare äktenskap med utlänning till en utökad seriositetsprövning. Den enda information som skulle saknas är om en anknytningsperson endast varit sambo med en utlänning och gjort sig skyldig till våld eller kränkning utan att det polisanmälts. För att ordna detta skulle det därutöver behövas ett register vid över anknytningspersoner. Som även regeringen vid sin bedömning när det gällde åtgärder mot prostitution och människohandel ansåg är det inte möjligt att med gällande lagstiftningar låta utföra sökningar. I stället skulle det krävas särskilt tillstånd för att låta föra ett register, ett slags brottsregister, där dock de registrerade anknytningspersonerna varken skulle vara part vid verket eller nödvändigtvis dömda i domstol. ansåg att ett sådant register i hög grad är förenat med risker för den personliga integriteten. En slutsats kan vara att de åtgärder vi föreslagit i första hand bör vara tillräckliga för att komma till rätta med de män som systematiskt utnyttjar lagstiftningen. Skulle det senare visa sig att så inte är fallet får därutöver ett särskilt register vid övervägas. Analys av regelverket och tillämpningen I proposition 1999/2000:43 föreslår regeringen att bör genom de svenska utlandsmyndigheterna ge alla sökande skriftligt informationsmaterial där ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen och dess konsekvenser beskrivs på ett utförligt sätt. Den grundläggande samhällsinformationen som tillställs invandrare i samband med ankomsten till bör lämna upplysning om vart den som utsätts för våld kan vända sig för att få stöd och hjälp. (s. 48) Från har uppgetts att det togs fram en folder med samhällsinformation, som spreds till utlandsmyndigheterna och delades ut till de sökande. Det är lite osäkert om detta gjordes med anledning av skrivningen i propositionen, men det var . delas inte någon skriftlig information ut på utlandsmyndigheterna i anknytningsärenden. Det som finns är den information lämnar på hemsidan. Där det t.ex. finns information till den som kommit till på grund av familjeanknytning och behandlats illa, med länkar till polis och kvinnojourer. Genomgående vittnar kvinnojourer om att de kvinnor som de kommit i kontakt med saknar kunskap om sin ställning i . Även thailändska ambassaden i har vid samtal med utredningen bekräftat detta. Det kommer många thailändska kvinnor till med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. De får ingen information från den svenska ambassaden i . Däremot finns det organisationer i som informerar de thailändska medborgarna om förutsättningarna för utvandring. I reser även den thailändska ambassadens personal i hela och håller möten om kvinnors rättigheter i . Begreppsförvirringen är dock stor när det gäller regelverket, särskilt tvåårsregeln, eftersom den är komplicerad. Vår slutsats är att det finns ett stort behov av att utlänningen redan på förhand får information om sin ställning i . Vi kan bara ansluta oss till det förslag regeringen lämnade . Analys av regelverket och tillämpningen När utlänningen kommit till med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd förekommer i normalfallet inte längre någon kontakt med . Av de rättsfall vi tagit del av framgår det dock att det är viktigt att utlänningen innan uppehållstillståndet går ut ansöker om förlängt uppehållstillstånd. Om det inte sker innan det tidigare uppehållstillståndet gått ut kommer personen att vara förhindrad att göra gällande våld eller annan allvarlig kränkning. Det är därför viktigt att utlänningen får del av denna information. Av kapitlet i dess helhet framgår att regelsystemet är komplicerat. För att ta tillvara de möjligheter som finns krävs det mycket goda kunskaper. förordnar ett offentligt biträde i brutna anknytningar (ärenden där kvinnan tidigare haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd) när det överväger att avslå ansökan och fatta beslut om utvisning. Detta sker normalt efter den muntliga utredningen med den sökande. Om det inte framkommer skäl för att bevilja ansökan under utredningen öppnar verket ett utvisningsärende och tillsätter alltid offentligt biträde. Rätten till offentligt biträde i dessa ärenden framgår av 18 kap. 1 § UtlL, där det står att offentligt biträde ska förordnas i ärenden om avvisning eller utvisning om det inte kan antas att behov av biträde saknas. Det är som betalar för offentligt biträde med stöd av rättshjälpslagen. Det som skulle övervägas är om inte rätten till offentligt biträde borde utökas till samtliga fall där utlänningen eller dennes barn gör gällande våld eller kränkning. I samband med detta tangeras egentligen den mer övergripande frågan om vem som ansvarar för de utlänningar som är i med uppskjuten invandringsprövning. får man av lagstiftningen det intrycket att ingen myndighet ansvarar för dessa utlänningar. Eftersom de bara har tidsbegränsat uppehållstillstånd är deras etablering till inte klar.