sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — Andra ungdomar påbörjar vanligtvis jobbgarantin för ungdomar av arbets- löshet. Personer som har en funktionsnedsättning deltar i huvudsak i tre olika arbetsmarknadspolitiska program. Cirka 2 500 personer deltog i jobbgarantin för unga i genomsnitt . Aktiviteterna i jobbgarantin för unga kan innehålla för- djupad kartläggning, studie- och yrkesvägledning och jobbsökar- aktiviteter med coachning. Dessa aktiviteter kan kombineras med arbetspraktik, utbildning eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Det näst vanligaste programmet är jobb- och utvecklingsgarantin. I detta program deltog ungefär 2 300 unga med funktionsnedsätt- ning . Cirka 1 700 personer deltog även i arbetslivs- inriktad rehabilitering. Det som utmärker unga med funktionsnedsättning mest i programmen jämfört med äldre med funktionsnedsättning är dels den låga andelen kvinnor, dels funktionsnedsättningen. Bland unga som deltar i alla programmen har specifika inlärnings- svårigheter och har en kod för generella inlärnings- svårigheter. Specifika inlärningssvårigheter kan innebära läs- och skrivsvårigheter/dyslexi, språkstörningar och uppmärksamhets- och koncentrationssvårigheter (Aspergers, ADHD). Generella inlärningssvårigheterna är funktionsnedsättningar som orsakar nedsatt arbetsförmåga på grund av bristande intellektuell kapacitet eller begränsad begåvning. Unga med intellektuell problematik kan vidare delas in i två undergrupper beroende på skolbakgrund. Dels personer med lätt utvecklingsstörning som har gått i särskola, dels personer med grundskoleutbildning som på grund av inlärningssvårigheter har haft svårt att fullfölja sin gym- nasieutbildning. Dessa unga har ofta ofullständiga betyg från gym- nasiet. En viktig insats för unga med dessa funktionsnedsättningar är det särskilda introduktions- och uppföljningsstödet (). Av dem som fick stöd av en SIUS-konsulent var hälften under . Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Unga med subventionerad anställning Antalet unga som har en anställning med lönestöd har ökat . Det är utvecklingsanställningar och trygghets- anställningar som står för nästan hela ökningen. Precis som hos äldre är det dock anställningar med lönebidrag som är vanligast, ungefär 4 300 unga kvinnor och män började en sådan anställning . Antalet unga som börjar en anställning hos har dock minskat . Även andelen unga i förhållande till hela nyrekryteringen till har minskat . var denna andel , medan den var . var det dock 555 unga personer som började en anställning på , vilket är en tydlig ökning innan. Anm.* Antal anställda i slutet av respektive år. Källa: Arbetsförmedlingen och . Bland de unga personer som börjar en subventionerad anställning är endast tre av tio kvinnor. Det finns också skillnader mellan unga kvinnor och unga män vad gäller typ av funktionsnedsättning. Unga kvinnor har i högre grad psykiska funktionsnedsättningar som exempelvis depression. Det är även något vanligare med Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet rörelsehinder bland de unga kvinnorna. Unga män har i högre grad dokumenterade socialmedicinska funktionsnedsättningar, generella samt specifika inlärningssvårigheter. Detta diagnosmönster finns även bland unga som beviljas aktivitetsersättning på grund av ned- satt arbetsförmåga inom sjukförsäkringen. Könsfördelningen är däremot jämnare bland unga med aktivitetsersättning (SOU 2008:102; och , 2011). En person vars arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsätt- ning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan kan beviljas aktivitetsersättning. För rätt till aktivitetsersättning krävs vidare att nedsättningen av arbetsförmågan kan antas bestå under . Rätt till hel aktivitetsersättning har också en försäkrad som på grund av sin funktionsnedsättning ännu inte har avslutat sin utbild- ning på grundskolenivå och gymnasial nivå vid ingången av juli månad det år då han eller hon fyller . Någon prövning av arbetsförmågans nedsättning görs inte i dessa fall. Antalet unga som beviljas aktivitetsersättning har ökat kraftigt och uppgick till över 27 000 personer, varav 13 000 kvinnor och drygt 14 000 män. En studie från Inspektionen för Socialförsäkringen (2012:1) visar att av dem som avslutade sin aktivitetsersättning för förlängd skolgång var fyra av tio inskrivna vid Arbetsförmedlingen, varav hade en anställning med lönestöd. är det dock en majoritet av dem som har aktivitetsersättning för förlängd skolgång som över- går till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga (förtids- pension). I betänkandet Brist på Brådska (SOU 2008:102) framhålls att unga arbetslösa med funktionsnedsättning som har behov av omfattande stöd och hjälp för att ta sig in på arbetsmarknaden inte får denna hjälp i tillräcklig omfattning. Utredningen menar att betydligt fler av dem som uppbär aktivitetsersättning borde ges möjligheter att pröva sin arbetsförmåga genom Arbetsförmed- lingens insatser och program. Det är svårt att uppskatta hur många ungdomar mellan som totalt kan bedömas ha en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Tillsammans med de unga som upp- bär aktivitetsersättning handlar det emellertid om en betydande grupp som utredningen särskilt vill uppmärksamma. Dessa unga har ett helt arbetsliv framför sig. Möjligheter att bygga på sin Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet kompetens och sina resurser för att ta sig in på arbetsmarknaden är särskilt viktigt för unga med funktionsnedsättning. Fler ungdomar med aktivitetsersättning behöver få tillgång till stöd från Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen och samarbetar allt mer när det gäller att stödja unga med funktionsnedsättning som har aktivi- tetsersättning. I en rapport från Arbetsförmedlingen och Försäk- ringskassan (2012j) redovisas myndigheternas prioriteringar om att de som huvudmän för samordningsförbunden fortsatt ska arbeta aktivt för att unga med aktivitetsersättning ska prioriteras och att samarbetet med skolan ska utvecklas för att fånga upp unga med funktionsnedsättning. Rapporten visar även att prioriteringen av unga med funktionsnedsättning återspeglas i en ökning av andelen unga (sjukskrivna samt med aktivitetsersättning) som deltar i hand- lingsplanssamverkan. var det cirka 2 000 nya ungdomar, vilket motsvarade av samtliga deltagare i handlings- planssamverkan. var andelen unga med funktionsnedsätt- ning av samtliga deltagare. Utredningen delar myndigheternas bedömning och priorite- ringar, men vill understryka att takten i arbetet behöver öka för att fler unga med aktivitetsersättning ska få chansen till arbete eller utbildning. Det är tveksamt om den handlingsplans- samverkan som myndigheterna använt sig av verkligen fångar upp alla ungdomar med aktivitetsersättning vilka med olika anpass- ningar skulle kunna kan få ett arbete eller gå vidare till en utbild- ning. Det är positivt att det är fler ungdomar som har fått stöd 2011 jämfört med , men mot bakgrund av att inflödet till aktivitetsersättning inte minskar behöver insatserna intensifieras ytterligare. Det finns fortfarande utvecklingsområden för att und- vika att många ungdomar hamnar i passivitet. Nya samarbetsformer ska prövas genom den gemensamma kart- läggningen av Arbetsförmedlingen och när det gäller sjukskrivna. Denna samarbetsform syftar till att ta tillvara båda myndigheternas kompetens så att den enskilde vid rätt tid- punkt ska få rätt insats av rätt aktör. Utredningen menar att gemensam kartläggning även bör vara tillämpligt inför prövning av aktivitetsersättning. Med stöd av den gemensamma kartläggningen bör den unge ges förutsättningar att göra aktiva och medvetna val Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet utifrån den information myndigheterna kan ge om vilka möjlig- heter till stöd och insatser som finns för att få ett arbete eller skaffa sig en utbildning. Myndigheterna kan med utnyttjande av sina respektive kompetenser göra en bedömning om den enskildes arbetsförmåga och utifrån det föreslå lämpliga insatser. I utredningens kontakter med ungdomsförbunden inom handi- kapporganisationerna uttrycks en självklar förväntan om att få delta på arbetsmarknaden i stället för att passivt ta emot aktivitetsersätt- ning. De vill också vara delaktiga och involveras i rehabiliterings- arbetet så att stödet anpassas till just deras behov. Myndigheterna har uppdrag i sina respektive regleringsbrev om att utveckla stödet till unga med aktivitetsersättning för att underlätta återgång till arbete. I det arbetet ingår att stimulera till så tidiga insatser som möjligt. Mot bakgrund av att 6 000–7 000 ungdomar beviljas aktivitetsersättning finns enligt utredningens bedömning starka skäl för att i högre grad än vad som görs i nuvarande samverkan främja etableringen och sysselsättning bland unga med funktions- nedsättning för att på detta sätt minska antalet personer med aktivitetsersättning. En gemensam kartläggning av individens resurser och förmåga till arbete med eller utan lönestöd skulle kunna genom- föras av och Arbetsförmedlingen inför en pröv- ning av rätt till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Ersättningsregler som kan medverka till att fler vågar pröva att arbeta eller studera Det behövs fler vägar in på arbetsmarknaden för att unga som redan har aktivitetsersättning ska kunna och våga pröva sin för- måga. finns regler för vilande aktivitetsersättning vid arbete eller studier. Ersättningen kan vara vilande – inte betalas ut – i högst . Dessa regler är ekonomiskt fördelaktiga för den enskilde, eftersom individen får behålla sitt bostadstillägg. Dessutom får den som arbetar ett skattefritt belopp, motsvarande av den ersättning som är vilande . Trots dessa förmånliga villkor är det få unga som har sin aktivitetsersätt- ning vilande. Som ett komplement till vilandereglerna kan en möjlighet vara att pröva om de särskilda regler som finns för de personer som hade rätt till en icke tidsbegränsad sjukersättning innan Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet även bör gälla för personer med rätt till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Dessa personer med sjukersättning kan arbeta, studera, engagera sig ideellt och ändå ha kvar rätten till ersättning. Den enskilde kan tjäna upp till ett fribelopp som motsvarar utan att sjukersättningen minskas. Om arbetsinkomsten är högre än så minskas sjukersättningen i förhållande till lönen. Nuvarande regelverk inom aktivitetsersättningen kan ge upphov till inlåsningseffekter som hindrar unga människor att utveckla sin arbetsförmåga. Om de särskilda reglerna för sjukersättning även skulle gälla för unga med aktivitetsersättning kan detta skapa fler möjligheter att ta tillvara den arbetsförmåga dessa personer faktiskt kan ha. Det är inte säkert att detta leder till att ett stort antal personer helt lämnar aktivitetsersättningen och börjar arbeta. Men fler unga än skulle sannolikt våga ta steget att pröva att arbeta eller studera. Det finns goda exempel på övergångar från daglig verksamhet till arbete med lön Antalet deltagare i daglig verksamhet ökar. En kartläggning genom- förd av (2008) visar dock att av deltagarna i daglig verksamhet skulle kunna klara av ett arbete om de fick ett arbete med lönestöd eller andra anpassningar. Den grundläggande intentionen med daglig verksamhet är att den ska leda till arbete. I realiteten är övergångar sällsynta. En undersökning om övergången från särskola till arbetsliv (och , 2008) visar tydligt på vikten av en strukturerad sam- verkan mellan skolan, Arbetsförmedlingen och för att eleverna ska få ett lönearbete efter avslutad skolgång. En viktig faktor som lyfts fram är vilken strategi skolan har. I de skolor där det finns ett etablerat samarbete med Arbetsförmed- lingen får eleverna i högre grad ett lönearbete, men i kommuner där strategin är att samarbeta med den dagliga verksamheten fick ingen av eleverna lönearbete. Företrädare för daglig verksamhet påpekar i kartläggning (2008) att personer som får ett lönearbete behöver ett personligt stöd på arbetsplatsen . Ständiga föränd- ringar på en arbetsplats kan ge upphov till otrygghet och svårig- heter som personer som kommer från den dagliga verksamheten inte alltid kan hantera. Utredningen har i kontakter med Föreningen Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet för barn, unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB) tagit del av deras erfarenheter och önskemål om daglig verksamhet. Enligt FUB finns många bra verksamheter, och den flexibilitet som vuxit fram som innebär att en individ kan få en individuell placering på ett företag kan vara ett värdefullt steg in på arbetsmarknaden. FUB delar vad som kommit fram i kartläggning om att bl.a. personer med utvecklingsstörning kan behöva lång- variga, i bland permanenta, stödinsatser för att en anställning ska vara möjlig. Det kan finnas situationer på arbetsplatsen i kontakter med arbetskamrater eller kunder som för personer med utveck- lingsstörning kan vara svåra att hantera. En stödperson eller en utsedd kontaktperson på Arbetsförmedlingen kan vara en enkel lösning för att den enskilde ska kunna behålla arbetet. En stöd- eller kontaktperson som har regelbunden kontakt med arbets- givaren och den anställde kan förebygga problemen och kan bidra till att oförutsedda händelser inte inträffar. Det är kommunen som ska ta kontakt med Arbetsförmedlingen för att aktualisera att en person från daglig verksamhet bedöms kunna ta ett arbete med eller utan stöd. Utredningen konstaterar att ett strukturerat samarbete mellan Arbetsförmedlingen, skolan och kommunen kan öka chanserna för personer med en restarbets- förmåga som är i daglig verksamhet att få ett arbete med eller utan lönesubvention. 6.5Urholkade lönesubventioner får olyckliga konsekvenser 6.5.1Lönesubventionen ska kompensera för nedsättningen av arbetsförmågan En av utredningens utgångspunkter är att lönesubventionen ska kompensera arbetsgivare för nedsättningen i arbetsförmåga för att möjliggöra för personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga får lön och anställningsförmåner som följer eller är likvärdiga med de kollektivavtal som finns inom branschen. Detta är också vad som uttrycks i det nuvarande regelverket för de särskilda lönestöden som finns för personer med funktionsnedsättning. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Regelverket och lönesubventionens storlek Med undantag för en skyddad anställning hos ska subven- tionen till arbetsgivaren enligt nuvarande regelverk fastställas med hänsyn till graden av nedsättning i arbetsförmågan hos arbets- tagaren i förhållande till de aktuella arbetsuppgifterna samt till hur stor del av arbetsgivarens lönekostnad som är bidragsgrundande. Vid lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA), utvecklings- respektive trygghetsanställning kan arbetsgivaren enligt regelverket få av lönekostnaden i bidrag för en bruttolön . Den del av lönen som överstiger kan inte ligga till grund för bidraget.6 Arbetsförmed- lingen ska efter en utredning bedöma graden av nedsatt arbetsför- måga utifrån den enskildes arbetsuppgifter på arbetsplatsen. Utredningen anser att det är en viktig princip att bidragets storlek fastställs i relation till den nedsatta arbetsförmågan. Lönerna för personer med subventionerad anställning Statskontorets (2011) sammanställning av löner för personer med subventionerade anställningar visar att lönerna för personer med funktionsnedsättning i genomsnitt är relativt låga. De genomsnitt- liga lönerna för personer med lönebidrag, trygghets- respektive utvecklingsanställning och OSA är lägre än såväl genomsnittslönen för den kommunala sektorn som för privatanställda arbetare, samt lägre än genomsnittslönen på hela arbetsmarknaden. var medellönen för en heltidsanställning med lönebidrag drygt 19 900 kronor.7 Lägst genomsnittslön hade personer med offentligt skyddat arbete, 2010. Den högsta genomsnitts- lönen i subventionerade anställningar, inklusive stöden som inte bara är till för personer med funktionsnedsättning, hade personer med nystartsjobb, . Även om lönerna i genomsnitt är låga så stiger de som går (Statskontoret, 2011). 6Den maximala bidragsgrundande lönekostnaden höjdes från till . höjdes den från . 7Uppgifterna om de anställdas löner och subventionsgrad är sammanställda av Statskontoret (2011) och är hämtade från Arbetsförmedlingen. Uppgifterna avser månaderna respektive år. Månaderna är valda med tanke på att de ska spegla en normalmånad respektive hösten. Uppgifterna avser den lön som uppgavs för beslut om bidrag. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet I tabell 6.12 visas andelen anställda med lönesubvention för- delade mellan olika löneintervall. Majoriteten av anställda med löne- bidrag, utvecklings- respektive trygghetsanställning har löner i inter- vallet 16 700–. av personer med OSA hade 2010 löner som ligger under den högsta bidragsgrundande bruttolönen på . Detta förklaras av att kommunerna för anställda med OSA tillämpar ett särskilt kollektivavtal, 06, för deltagare i arbetsmarknads- politiska program. När det gäller anställda med lönebidrag hade av de anställda en lön som var lägre än . var motsvarande andel , och var det som hade en lön . kommer ingen med en anställning med lönebidrag ha en lön som är lägre än den nuvarande högsta bidragsgrundande nivån på . Källa: Statskontorets bearbetning av data från Arbetsförmedlingen. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet Taket för den bidragsgrundande lönen ligger därmed så lågt i för- hållande till det rådande löneläget att de grundläggande villkoren för lönesubventionen inte kan uppfyllas. När subventionsgraden sätts på den nivå som motsvarar individens nedsättning av arbets- förmågan får arbetsgivaren inte den kompensation för nedsätt- ningen som subventionen avser. Konsekvenserna av detta kan visa sig på flera olika sätt. En konsekvens av begränsningen av den bidragsgrundande löne- kostnaden är att möjligheterna till anställning minskar i takt med att subventionen urholkas. Detta skulle visa sig i färre anställningar med lönesubvention till personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. En annan följd kan vara att arbetsförmedlarna använder andra medel för att kompensera arbets- givarna. Detta leder i sin tur till att systemet förlorar i legitimitet och trovärdighet. En tredje möjlig konsekvens kan vara att valet av insats påverkas, dvs. att en alternativ form, t.ex. nystartsjobb, väljs i de fall då lönesubventionen inte kan sättas i relation till nedsätt- ningen av arbetsförmågan. En fjärde konsekvens är att anställda med nedsatt arbetsförmåga får lägre löner och successivt halkar efter i löneutveckling och övriga anställningsvillkor, dvs. att de inte längre får likvärdiga anställningsvillkor vilket var avsikten med löne- subventionen. Vi ska i det följande se i vilken utsträckning dessa konsekvenser förekommer. 6.5.2Beslutade bidragsnivåer skiljer sig från de verkliga Ett av utredningens uppdrag är att särskilt analysera regelverket för lönebidrag i relation till Arbetsförmedlingens svårigheter att hitta arbetsgivare som är beredda att anställa personer med lönebidrag. En möjlig konsekvens av att den maximal bidragsgrundande löne- kostnaden inte korresponderar med nuvarande lönenivåer är att antalet anställningar med lönebidrag och andra lönesubventioner minskar. Enligt både arbetsgivare och arbetsförmedlare är en viktig för- till svårigheterna att få ut personer i arbete att arbetsgivaren inte får full kompensation för arbetstagarens nedsatta förmåga. Som nämns ovan är det i princip ingen arbetsgivare som längre kan få full kompensation för den anställdes nedsatta arbetsförmåga. I en sådan situation, och där både små och stora företag är utsatta för inhemsk och global konkurrens och där många arbetsgivare får Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet många sökanden till varje utannonserat jobb, får personer med funktionsnedsättning allt svårare att hitta ett arbete. En tydlig indikator på detta är de långa inskrivningstiderna vid Arbetsför- medlingen (se avsnitt 5.2). Vid en beräkning av de verkliga bidragsnivåerna för de sub- ventionerade anställningarna visar det sig att får den högsta subventionen för sina anställda med funktionsnedsättning. Med verklig bidragsnivå avses den ersättning som arbetsgivaren i praktiken får. Statens merkostnadsersättning till innebär en bidragsnivå på drygt 90 procent.8 Lönebidragen har den genom- snittligt lägsta bidragsnivån och utvecklingsanställningen har den högsta. En av flera förklaringar till skillnaderna i bidragsnivå är hur stor del av lönen som ligger över respektive under den maximala bidragsgrundande nivån. Allt annat lika innebär begränsningen att ju högre månadslön desto lägre verklig bidragsnivå. För flera av stöd- formerna har de verkliga genomsnittliga bidragsnivåerna sjunkit mycket . En förklaring till detta är att lönerna stiger nominellt som taket för den bidrags- grundande lönekostnaden har varit . Anm.* I denna bidragsnivå ingår anordnarbidrag. Detta bidrag lämnas till trygghets - respektive utvecklingsanställningar. Bidraget kan utgå med max per dag. Källa: Statskontorets bearbetning av data från Arbetsförmedlingen. Tabell 6.14 visar skillnaden mellan den genomsnittliga bidragsnivån som Arbetsförmedlingen beslutar om och den verkliga bidragsnivå som i praktiken utgår till arbetsgivaren. I den verkliga bidragsnivån för trygghets- respektive utvecklingsanställning ingår anordnar- 8 Subventionsgraden för är beräknad genom att den merkostnadsersättning som får av staten relateras till de lönekostnader företaget har för anställda med funk- tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet bidrag.9 I löneintervallet 16 700–för löne- bidrag är den av Arbetsförmedlingen beslutade genomsnittliga ned- sättningen av arbetsförmågan . Arbetsgivaren får i dessa fall ett bidrag som i praktiken motsvarar en nedsatt arbetsförmåga på . Anm.* I den verkliga bidragsnivån ingår anordnarbidrag. Detta bidrag kan utgå med max per dag. Källa: Statskontorets bearbetning av data från Arbetsförmedlingen. 6.5.3Arbetsförmedlarnas hantering av subventionsnivån Den andra möjliga konsekvensen av maxnivån för den bidragsgrundande lönekostnaden är att arbetsförmedlarna anpassar besluten så att de på andra sätt kan ge arbetsgivaren kompensation i rätt omfattning i förhållande till individens ned- sättning av arbetsförmågan. Vid utredningens studiebesök, dialoger och enkäter framkommer också att arbetsförmedlarna verkar ha 9 utbetalades i anordnarbidrag. Genomsnittsbeloppet per trygg- hetsanställning och månad var och per utvecklingsanställning var genomsnitts- beloppet . Reformbehov för arbete, utveckling och trygghet frångått principen om att diskutera bidragets storlek i relation till den nedsatta arbetsförmågan med arbetsgivarna. I stället diskuteras storleken på bidraget i kronor och jämförelser görs med till exem- pel nystartsjobben. Det har också framkommit att arbetsförmedlare kombinerar bidragsbeloppet med att erbjuda ekonomiskt stöd i form av personligt biträde eller anordnarbidrag för att kompensera arbets- givaren för den skillnad som till följd av taket uppstår mellan löne- stödets storlek och den anställdes nedsättning av arbetsförmågan. Taket på ligger långt under lägsta avtalsmässiga löner, vilket i bland kan innebära att vi använder ett annat verktyg, stöd till personligt biträde, för att kompensera glappet. För att få en övergripande uppfattning om arbetsförmedlarnas arbete och situation skickade utredningen i samarbete med ut en enkät till ett stratifierat urval av 1 000 arbets- förmedlare som arbetar med arbetssökande med funktionsned- sättning. Av de 1 000 arbetsförmedlarna var det 724 som svarade på enkäten. Arbetsförmedlarna fick svara på frågan om vilka åtgärder de ser som mest angelägna för att arbetsgivare i större utsträckning ska anställa personer med funktionsnedsättning som medför ned- satt arbetsförmåga.