sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — Likvärdiga krav stärker även förutsättningarna för att nyanlända kvinnor i samma utsträckning som män skriver in sig som arbets- sökande och därigenom kan ta del av Arbetsförmedlingens insatser. Erfarenheter från kommun visar vidare att enkla räkne- exempel över hur mycket en familj kan tjäna om båda makarna arbetar bidrar till att göra både mannen och kvinnan mer positivt inställda till att också kvinnan arbetar och deltar i aktiviteter som kan leda vidare till arbete. hade av alla utrikes födda mottagare av ekonomiskt bistånd arbetslöshet som främsta försörjningshinder. För var språkhinder det främsta försörj- ningshindret. Många utrikes födda mottagare av försörjningsstöd har således behov av arbetsmarknadsinriktade och kvalificerande insatser för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden och därigenom bli självförsörjande. Kommunen kan även stimulera kvinnors deltagande i insatser genom att konsekvent kalla både kvinnan och mannen till alla sam- tal som handlar om familjens ekonomiska situation. Detta ökar för- utsättningarna för att hemmavarande kvinnor nås av information om vilket stöd som erbjuds för att underlätta arbetsmarknads- etablering, exempelvis information om introduktionsgarantin. Det är enligt utredningens mening av stor betydelse för nyanlända kvinnors arbetskraftsdeltagande att kommunernas aktiveringskrav riktas till både kvinnan och mannen i familjer som tar emot eko- nomiskt bistånd. Utredningens förslag och bedömningar 7.4.2Könsneutrala anvisningar till insatser Bedömning: Arbetsförmedlingen bör genomföra ett kompetens- utvecklingsprogram om normer och föreställningar kopplade till kön och etnicitet. Utbildningen bör omfatta samtliga hand- läggare som huvudsakligen arbetar med nyanlända, både inom och utanför etableringsuppdraget. För att nyanlända ska erbjudas ett relevant och individualiserat stöd för etablering är det viktigt att matchningen av insatser tar sin utgångspunkt i den enskilda individens faktiska behov och förut- sättningar och inte påverkas av könsstereotypa föreställningar om kvinnor och män. Utredningen visar att handläggares bemötande och matchning av insatser färgas av antaganden om utrikes födda kvinnor som grupp. Det förekommer föreställningar, också hos handläggare inom statliga och kommunala myndigheter, om att nyanlända kvinnor har mycket stora familjer. De flesta kvinnor som kom till och 2005 som anhöriginvandrare och skyddsbehövande har dock ett eller två barn i . Utredningens analyser visar vidare att det tar för nyanlända kvinnor som är inskrivna på Arbetsförmedlingen att anvisas till en insats om de har barn eller en utländsk make. För en nyanländ kvinna spelar familjesituation och makens födelseland således roll för hur snabbt hon anvisas till en åtgärd av handläggaren. Motsvarande samband saknas för nyanlända män. Föreställningar om utrikes födda kvinnor som grupp leder därmed till att nyanlända kvinnor får ta del av färre och mindre relevanta insatser än nyanlända män. Det kan också finnas en risk för att bemötandet av nyanlända män präglas av föreställningar om dem som grupp. Utredningen anser därför att Arbetsförmedlingen bör genom- föra en intern utbildning för handläggare som arbetar med att stödja nyanländas etablering. Utbildningen bör syfta till att informera och vidareutbilda handläggarna i frågor som rör normer och föreställ- ningar kopplade till kön och etnicitet. Projektet bör även inkludera en översyn av myndighetens interna föreskrifter och handläggar- stöd för att säkra att dessa inte reproducerar normer om kön och etnicitet. Arbetsförmedlingen bör även ta fram en plan för hur kunskapen från utbildningen ska förvaltas och vidareutvecklas inom myndigheten i syfte att öka förutsättningarna för att både Utredningens förslag och bedömningar kvinnor och män erbjuds ett individualiserat stöd på likvärdiga vill- kor. Arbetsförmedlingen håller på att utveckla en intern webbaserad utbildning om lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet. Utbildningen ska lanseras och målet är att samtliga myndighetens medarbetare ska ha genomgått utbildningen innan utgången av 2014. Den webbaserade utbild- ningen kan fungera som ett verktyg vid genomförandet av ett kompetensutvecklingsprogram om normer och föreställningar kopplade till kön och etnicitet. Enligt utredningen är det dock viktigt att de webbaserade utbildningsmomenten kompletteras med praktiska övningar där deltagarna ges möjlighet att reflektera och diskutera verksamhetsnära exempel i grupp. genomförde en lik- nande internutbildning kallad Normkritik – en utbildning om makt, kön och sexualitet inom asylområdet inom ramen för det flykting- fondsfinansierade projektet . Utbildningen vände sig till asylhandläggare och syftade till att öka medvetenheten och kunskapen om hur normer i allmänhet och heteronormen i synner- het påverkar myndighetens arbete inom asylområdet. En extern utvärdering visar att utbildningen lett till goda resultat, men att det krävs fortlöpande utvecklingsarbete för att uppnådda resultat ska kunna bibehållas (Kontigo, 2010). erfarenheter från arbetet med Beyond Borders bör tillvaratas i upplägget och genomförandet av Arbetsförmedlingens utbildning. 7.5Stärkta incitament och möjligheter att delta för nyanlända småbarnsmammor 7.5.1Ökade möjligheter till deltagande i insatser på deltid för småbarnsföräldrar Förslag: Då en nyanländ person till följd av vård av barn minskar sitt deltagande till av heltid, ska möjligheter finnas att delta i etableringsinsatser . Motsvar- ande ska även gälla för deltagare i introduktionsgarantin. Förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare ska därför ändras så att det i tillämpningen av etableringsplanens giltighetstid framgår att Utredningens förslag och bedömningar det ska bortses från sådan tid som föranletts av vård av barn när etableringsplanen har omfattat aktiviteter på av hel- tid. Sådan tid kan uppgå till sammanlagt högst . För att öka förutsättningarna för en snabb etablering på arbets- marknaden är det viktigt att den inledande etableringsperioden blir så kort som möjligt. Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare anger att aktiviteterna i etablerings- planen tillsammans ska motsvara verksamhet på heltid. Skälet till denna huvudregel är att aktiviteter på heltid ökar förutsättningarna för den nyanlända att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden och bli delaktig i samhällslivet. Aktiviteter på heltid ger utrymme för parallella aktiviteter, vilket utgör en förutsättning för att uppnå en hög kvalitet i etableringsinsatserna. För många kvinnor har avbrott i såväl sfi som de tidigare kom- munala introduktionsprogrammen berott på barnafödande och vård av barn. Nyanlända som deltar i etableringsinsatser har enligt förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare möjlighet att göra samman- hängande avbrott för sjukdom eller vård av barn med föräldrapenning. Etableringsplanen förlängs då med motsvar- ande tid. När kvinnan återgår till etableringsinsatser är det åter del- tagande på heltid som är huvudregeln. Förordningen ger dock möjlighet att minska omfattningen på etableringsplanen till 75, av heltid om den nyanlända är förhindrad att delta på heltid till följd av sjukdom eller vård av barn. Vid deltagande på deltid förlängs dock inte tiden för etableringsplanen. Huvudregeln om heltid kan i vissa fall medföra att kvinnor, som ofta har huvudansvaret för omsorgen om barnen, väljer att inte återgå till sin etableringsplan. Resultatet blir att kvinnan går miste om insatser som hon har behov av för att etablera sig i arbets- och samhällslivet. Kravet på heltid kan även leda till att handläggare upp- rättar inofficiella deltidsplaner för kvinnor. Både norska uppföljningar och utredningens egna studiebesök och intervjuer visar att det före- kommer att kvinnor får en plan på heltid som innehåller så mycket luft att det i realiteten är en deltidsplan. Även i detta fall förlorar kvinnan effektiv tid i insatser. Norska undersökningar av attityder till föräldraskap och omvårdnaden av barnen visar att inställningen till om kvinnor bör arbeta när barnen är små skiljer sig mellan olika ursprungsländer Utredningens förslag och bedömningar (Kavli och , 2009). En betydligt större andel från samtliga länder är positiva till att kvinnan arbetar deltid än som menar att kvinnan kan arbeta heltid under småbarnsåren. Även i svenskfödda familjer väljer av kvinnorna att arbeta deltid när yngsta barnet är i förskoleåldern. Föräldraledighetslagen (1995:584) ger föräldrar som är anställda rätt att vara lediga på heltid för vård av barn som är , samt rätt att förkorta arbetstiden med upp till en fjärdedel för barn . Förordningen (2010:409) om etableringsinsatser ger i jämförelse med föräldraledighetslagen ett mindre utrymme för för- äldrar att vara hemma med sina barn. Deltagande i etablerings- insatser är inte direkt jämförbart med en anställning. Etableringsin- satserna syftar till att nyanlända snabbt ska etablera sig i arbets- och samhällslivet och det vore därför inte heller ändamålsenligt om etableringstiden skulle sträckas ut över en mycket . När barnen är små bör dock föräldraledighetslagens möjlighet till för- kortad arbetstid med upp till en fjärdedel kunna utnyttjas även av nyanlända föräldrar, utan att detta minskar den effektiva tiden i etableringsinsatser. Utredningen föreslår därför att en nyanländ som till följd av vård av barn minskar sitt deltagande i etableringsinsatser med en fjärdedel ska kunna delta i aktiviteter enligt etableringsplanen i ytter- ligare högst . Motsvarande möjligheter att kombinera vård av barn på deltid och 75 procents deltagande i insatser föreslås även för deltagare i introduktionsgarantin. Detta innebär att även nyanlända som deltar på deltid får tillgång till högst 24 månaders effektiv tid i insatser som de behöver för att etablera sig i arbets- och samhällslivet. Förslaget om att bortse från tid som föranletts av vård av barn med föräldrapenning avser ett deltagande i insatser som motsvarar av heltid. Deltid med en mindre omfattning än 75 pro- cent ger inte utrymme för parallella insatser och riskerar därmed att avsevärt minska kvaliteten i insatserna. Därför anser utredningen att enbart deltid på bör kunna ge möjlighet till överhoppningsbar tid inom etableringsplanen respektive i introduk- tionsgarantin. Förslaget innebär en ökad flexibilitet som även kan underlätta för föräldrarna att i större omfattning ta ett gemensamt ansvar för barnen. Utredningens förslag och bedömningar 7.5.2Utökad kontakt med hemmavarande kvinnor Bedömning: Arbetsförmedlingen bör i sina föreskrifter och handläggarstöd tydliggöra hur arbetsförmedlare ska arbeta för att upprätthålla kontinuiteten i etableringsprocessen för nyan- lända som gör avbrott i etableringsplanen respektive i introduk- tionsgarantin för vård av barn. Det är viktigt att nyanlända som gör avbrott i etableringsinsatserna på grund av vård av barn ges förutsättningar till kontinuitet i etableringsprocessen. Det kan till exempel handla om att nyanlända inför ett avbrott för vård av barn ska få en plan för hur återgången till etableringsinsatserna ska se ut. Enligt utredningens enkätunder- sökning är det endast varannan arbetsförmedlare som tar fram en sådan plan . Ett annat sätt att säkra kontinuitet är att ha åter- kommande kontakt med den nyanlända föräldern under hans eller hennes bortavaro samt att informera om frivilliga aktiviteter som föräldern kan delta i under föräldraledigheten, t.ex. språkkaféer och öppna förskolan. Även detta är det förhållandevis få handläggare som gör . Arbetsförmedlingen bör därför tydliggöra i hand- läggarstöd och föreskrifter vilka åtgärder som arbetsförmedlare ska vidta för att bidra till kontinuiteten i etableringsprocessen. Öppen förskola med språkstöd och planering för framtiden Förslag: ska ges i uppdrag att besluta om och fördela bidrag till försöksverksamheter med öppen förskola där nyan- lända föräldrar ges möjlighet till språkinlärning och planering för framtiden. Verksamheter som kan beviljas stöd ska syfta till att dels stödja nyanlända föräldrars kontakt med det svenska sam- hället och svenska språket under föräldraledighet, dels stimulera nyanlända föräldrar att återuppta deltagande i sfi och andra arbets- förberedande aktiviteter efter föräldraledighet. Utredningen föreslår att avsätts för bidrag till försöksverksamheter inom den öppna förskolan. För många nyanlända mammor leder föräldraledigheter till att etableringsprocessen försenas, och språksvaga kan backa i sin språk- utveckling under längre avbrott från etableringsinsatserna. Utredningens förslag och bedömningar utom finns en risk att vissa kvinnor inte återupptar sin påbörjade etablering efter föräldraledigheten. För att möta nyanlända för- äldrars behov av stöd under föräldraledigheten har vissa kommuner och andra aktörer utvecklat verksamheter för att stödja föräldra- ledigas språkutveckling och planering . Genom en informell kontakt med lokala förskolor minskar osäkerheten om förskolans verksamhet, vilket sänker trösklarna för kvinnors del- tagande i arbetskraften. Därtill fyller verksamheterna funktionen att nå ut till hemmavarande kvinnor som står långt ifrån arbets- marknaden genom att använda de arenor där dessa kvinnor befinner sig. Genom ökad språkfärdighet och kunskaper om sam- hället stärks de i sin föräldraroll som deltagandet minskar risken för isolering. Enligt skollagen (2010:800) ska den öppna förskolan erbjuda barn en pedagogisk verksamhet i samarbete med medföljande vuxna som de vuxna ska ges möjlighet till social gemen- skap. Det är inte obligatoriskt för kommuner att anordna öppen förskola, men många kommuner erbjuder detta som ett komple- ment till förskola och pedagogisk omsorg. I exempelvis finns inom den öppna förskolan grupper för nyanlända föräldrar med föräldrastödsprogram och kursen Svenska med sverigekunskap för kvinnor med små barn som inte har möjlighet att gå sfi. Motsvarande aktiviteter bedrivs även av andra aktörer, t.ex. i som kombinerar språkundervisning för utrikes födda kvinnor med barnpassning och social gemenskap, och Meritutbildning, ett privat utbildningsföretag i , som driver projektet med planering för framtiden. Goda exempel finns på flera håll. Däremot saknas en samlad kun- skap om värdet av öppna förskolor med språkstöd och planering för framtiden samt om vad som utmärker en framgångsrik verk- samhet. Utredningen föreslår därför att ges i uppdrag att besluta om och fördela bidrag i syfte att stimulera försöksverk- samheter som stärker nyanlända föräldraledigas språkkunskaper och kontakter med samhället med sikte på ett snabbare arbets- marknadsinträde och att därefter följa upp resultaten för att öka kun- skapen om verksamhetsformen. Uppdraget är i linje med uppdrag i regleringsbrevet för att göra en samlad bedömning av utvecklingen inom annan pedagogisk verksamhet, där öppna förskolor är en del. Utredningens förslag och bedömningar För att kunna beviljas bidrag i den föreslagna försöksverk- samheten bör verksamheterna dels erbjuda nyanlända föräldrar kontakt med svenska samhället och svenska språket under föräldra- ledigheten, dels stimulera dem att efter föräldraledigheten återuppta sfi och andra arbetsförberedande aktiviteter. Verksam- heten bör utformas så att de nyanlända kan delta tillsammans med barnen, och flerspråkig barnskötare ska finnas i verksamheten. Studiebesök, informationsinsatser från myndigheter och kontakter med ordinarie förskola bör ingå som integrerade delar. Verksamheter som beviljas projektmedel ska till redo- visa metoder, deltagare och andelen deltagare som efter föräldra- ledigheten återupptar sitt deltagande i etableringsinsatser. Bidrag bör kunna ges både till kommunala och privata verksamheter samt till ideella organisationer, och som längst utbetalas . 7.5.3Vårdnadsbidrag bör inte kombineras med försörjningsstöd Bedömning: Vårdnadsbidraget kan leda till ett minskat arbets- kraftsdeltagande bland nyanlända kvinnor. Enligt Socialtjänst- lagen bör kommunerna aktivt verka för att en sökande av för- sörjningsstöd ska kunna försörja sig själv. bör i de allmänna råden om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) ta in vägledning för kommunernas bedömning av ekonomiskt bistånd i det fall en familj med vårdnadsbidrag ansöker om försörjningsstöd. var det 108 kommuner som med stöd av lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag lämnade bidrag på högst för barn mellan ett och till föräldrar som väljer att själva ta hand om sina barn och därmed avstår från en för- skoleplats. Vårdnadsbidrag betalades ut för förhållandevis få barn. lämnades det för totalt cirka 8 500 barn. Utrikes födda föräldrar var dock överrepresenterade bland mottagarna av bidraget. Fyra av tio mottagare av vårdnads- bidrag 2011 hade utländsk bakgrund, och andelen har ökat sedan bidraget infördes . Kvinnor utgör av mottagarna av vårdnadsbidrag. Utredningens förslag och bedömningar Även nyanlända föräldrar tar emot vårdnadsbidrag, trots att del- tagande i arbetsförberedande insatser är särskilt viktigt för chansen att ha ett arbete . Bidraget ökar den arbetsfria inkomsten och påverkar därmed valet att delta i arbetskraften. Detta är problematiskt för framför allt nyanlända mammors förutsättningar att snabbt etablera sig i arbets- och sam- hällslivet. I den utsträckning som vårdnadsbidrag betalas ut till personer som annars skulle ha arbetat eller deltagit i insatser som kvalificerar dem för ett arbete leder vårdnadsbidraget till ett minskat arbetskraftsdeltagande. Vårdnadsbidraget kan också bli en fattig- domsfälla för nyanlända kvinnor som ännu inte etablerat sig på arbetsmarknaden. I utredningens registeruppgifter framkommer att de nyanlända mammor som använde sig av vårdnadsbidrag i hade mycket låga inkomster, i genomsnitt , och att mellan av dessa familjer också hade försörjningsstöd . För att dessa barnfamiljers eko- nomiska situation ska kunna förbättras behöver en grund läggas även för kvinnans deltagande i arbetslivet. Vårdnadsbidrag får inte lämnas till en sökande som tar ut föräldra- penning eller som har ersättning från någon av de ersättningar som kan utgå vid arbetslöshet, sjukdom eller hög ålder (bl.a. etablerings- ersättning, arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, sjukpenning och pension). Inte heller den sökandes partner (medsökande) får ha någon av dessa ersättningar som vårdnads- bidraget betalas ut. Regeringen gjorde i dessa fall bedömningen att utan en sådan begränsning kan vårdnadsbidraget leda till inlåsnings- effekter för hushåll som helt eller delvis är ekonomiskt beroende av samhällets olika trygghetssystem, dvs. motverka arbetslinjen (prop. 2007/08:91). Motsvarande begränsning saknas dock för sökande som har för- sörjningsstöd, eftersom behovet av ekonomiskt bistånd kan grunda sig i många olika skäl. Vuxna i hushåll som har så låga inkomster att de understiger vad som kan bedömas vara skälig levnadsnivå är dock enligt socialtjänstlagen som regel skyldiga att stå till arbets- marknadens förfogande på heltid så att de själva kan till- godose sina behov. Detta bör vara fallet om familjen har behov av ekonomiskt bistånd även med vårdnadsbidraget inräknat. I detta sammanhang kan det därmed inte anses vara acceptabelt att avstå från att söka arbete och delta i insatser som kan stärka förutsätt- ningarna för självförsörjning för vård av barn med vårdnadsbidrag eftersom det inte ger en tillräcklig sammanlagd inkomst för att Utredningens förslag och bedömningar familjens behov av ekonomiskt bistånd ska bortfalla. Rättsfall finns inte ännu från prövning av rätt till ekonomiskt bistånd i samband med vårdnadsbidrag. Däremot finns tidigare avgöranden i Regeringsrätten vad gäller avvägningen mellan självvalt hemarbete och kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande som kan utgöra vägledning även för hur rätten till ekonomiskt bistånd bör bedömas när familjen har vårdnadsbidrag (RÅ85 2:5 och RÅ 1987 ref 167). nämns inte gränsdragningen mellan försörj- ningsstöd och vårdnadsbidraget i allmänna råd om ekonomiskt bistånd. I syfte att hävda arbetslinjen anser utred- ningen därför att de allmänna råden bör kompletteras med en väg- ledning för kommunernas bedömning av rätt till ekonomiskt bistånd till hushåll som har vårdnadsbidrag. Bedömning: Föräldraförsäkringens regelverk bör ändras så att möjligheterna till uttag av föräldrapenning för äldre barn begränsas i syfte att öka arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor som invandrar med barn i förskoleåldern. Föräldrapenning kan betalas ut under totalt per barn fram tills dess att barnet fyller eller avslutar första klass. I utredningens delbetänkande Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning (SOU 2012:9) visas att ett intensivt uttag av för- äldrapenning för äldre barn efter invandringen till leder till att vissa nyanlända kvinnors arbetsmarknads- inträde försenas. Bland de 1 400 kvinnor som 2006 invandrade tillsammans med barn från länder utanför , var det som tog ut . var barnen som invandrade med mammorna i denna grupp gamla, och inget barn var . I en studie från framgår vidare att uttaget av för- äldrapenning för utrikes födda barn som invandrade när de var mellan fyra och har ökat (, 2010). Uttaget av föräldrapenning får inte bara konsekvenser för mam- mornas arbetsmarknadsetablering, utan kan även medföra effekter som inte är till barnets bästa. Ett långt uttag innebär att barnens tid Utredningens förslag och bedömningar i förskola blir kort eller obefintlig, vilket kan försena deras språk- inlärning och därmed försvåra skolgången. Barn i familjer med långvariga uttag av föräldrapenning på grundnivå löper dessutom risk för ekonomisk utsatthet. I delbetänkandet gjorde därför utred- ningen bedömningen att det finns skäl att göra förändringar i föräldraförsäkringens regelverk så att risken minskar för att uttag av föräldrapenning för äldre barn försenar nyanlända kvinnors etablering på arbetsmarknaden. En av de alternativa lösningarna som utredningen förde fram var en begränsning för uttag för barn . Regeringen har i enlighet med utredningens bedömning i budget- propositionen aviserat en förändring av föräldraförsäkringen som bland annat omfattar att högst av de 480 föräldra- penningdagarna ska kunna tas ut efter att barnet fyllt (prop. 2012/13:1). 7.6Stärkt kontakt mellan nyanlända och aktörer som kan erbjuda stöd för etablering 7.6.1Information i samband med invandring Förslag: ska ges i uppdrag att utforma en lätt- fattlig, tryckt information om möjligheter till stöd och insatser som en nyanländ person kan ta del av för att etablera sig i arbets- och samhällslivet. Informationen ska även innehålla upp- gifter om vilken myndighet som den nyanlände ska vända sig till för att ta del av respektive insats. Informationen ska delges den sökande i samband med beslutet om uppehållstillstånd och finnas tillgänglig på engelska och på aktuella större, sändar- länders huvudspråk. Det är viktigt att en nyanländ person får ta del av information om insatser som stödjer etableringen i det svenska samhället när besked om uppehållstillstånd har lämnats. I dags- läget informerar inte om vilket stöd och vilka insatser som nyanlända kan erbjudas i . Inte heller utlands- myndigheterna tillhandahåller sådan information. För att öka nyan- ländas förutsättningar att ta del av erbjudet stöd för etableringen i Utredningens förslag och bedömningar arbets- och samhällslivet finns det därför behov att förbättra informationen inför flytten till . För att informationen ska nå ut till samtliga nyanlända följer att den inte uteslutande kan vara webbaserad. Den måste också finnas i tryckt form för att säkerställa att de personer som inte har tillgång till denna informationskälla nås, och presenteras på ett sätt som är ändamålsenligt med avseende på målgruppens skiftande behov.