sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — styrelsen, , , Statens jord- bruksverk, , , , och Trafikanalys. Andra offentliga utredningar: E-delegationen (N Fi 2009:1), (Ju 2011:11), Högskole- myndighets- och programkontorsutredningen (U 2011:03), Statens vård- och omsorgsutredning (S 2011:01), utred- ning om finansmarknadsstatistiken (Fi 2011:07) och Utredningen om förbättrad tillgång till personuppgifter inom och mellan hälso- och sjukvården och (S 2011:13). Andra statliga förvaltningsmyndigheter: , , , Datainspektionen, de regionala etikprövningsnämnderna, , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, , , , Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap, Post- och telestyr- elsen, , , , Statens folkhälso- institut, , , och . Övriga svenska organ: Famna (riksorganisationen för vård och social omsorg utan vinstintresse), och planering, , , Rådet för främjande av kommunala analyser, Statisticon, bransch- föreningen (SMIF, vid detta möte medverkade bl.a. företrädare för , och ), Kommuner och Landsting och System- bolaget. Utländska organ: Statistik, , Norsk Sam- funnsvitenskapelig Datatjeneste, Statistisk sentralbyrå () och UK Statistics Authority (). Som kommentar till uppräkningen ovan bör även nämnas att utred- ningen i arbetet har haft ett tiotal möten med SCB, med företrädare för olika delar och nivåer av myndigheten. Vidare bör nämnas att jag, beträffande kontakter med arbets- tagarorganisationer, har bedömt att de närmast berörda arbetstagar- organisationerna är de fackliga organisationerna vid SCB, varför ett möte har hållits med dem. Vid detta möte deltog också företrädare för vissa centrala arbetstagarorganisationer. De senare har också, i egenskap av medlemmar i vissa användarråd, ingått i underlaget för den webbenkät som SCB har gjort på mitt uppdrag (se ovan). Vidare har jag och/eller sekretariatet deltagit vid flera kon- ferenser och seminarier, bl.a. Rådets för den officiella statistiken årskonferens . Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om olika verksamheters omfattning m.m., avser främst . Såvitt kan bedömas har dock utvecklingen inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undan- tag från detta framgår av den löpande texten. 1.4Tidigare utredningsarbete på statistikområdet Som nämndes i avsnitt 1.1 är det svenska systemet för officiell stati- stik decentraliserat sedan den statistikreform som genomfördes , med statistikansvaret fördelat på 27 olika myndig- heter, däribland SCB. Hur dagens statistiksystem är utformat beskrivs närmare i kapitlen 3–4. Som bakgrund till detta ges i det följande en över- siktlig redogörelse för hur situationen såg ut års statistik- reform, det utredningarbete som låg till grund för reformen, den utvärdering av statistikreformen som gjordes samt andra utredningar på statistikområdet som genomförts . Dagens system för officiell statistik är resultatet av en process som pågått . fattade ett principbeslut om att all statlig statistik som inte av administrativa skäl behövde vara bunden till en viss myndighet skulle förläggas till SCB. I linje med beslutet genomfördes –65 en långt- gående centralisering av den statliga statistikproduktionen. tillsattes en utredning med uppgift att bl.a. kartlägga behovet av statlig statistik och utarbeta metoder för en fortgående anpassning av statistiken till statistikanvändarnas behov. I sitt slut- betänkande Framtida statlig statistik (SOU 1983:74) föreslog utred- ningen att en myndighet även i fortsättningen skulle ha ett samlat ansvar för den statliga statistikverksamheten. vidtas för att de olika sektorerna i samhället skulle få ett större inflytande och ansvar för statistikproduktionen. Det framhölls där- vid som särskilt viktigt att statistikens kostnader inom ett område vägdes mot andra kostnader inom samma område och inte mot kostnader för annan statistik. Mot denna bakgrund föreslog utredningen en modell för styr- ning av statistiken som innebar att varje fackdepartement skulle svara för beredningen av SCB:s förslag till statistikproduktion inom sitt respektive ansvarsområde. skulle där- utöver ha ett övergripande ansvar för statistik av gemensamt in- tresse för flera samhällsområden samt också ha ansvar för myndig- heten SCB. För att ytterligare öka användaranpassningen föreslogs att SCB:s och andra statistikproducenters arbetsgrupper med statistikanvändare skulle ges ökad självständighet. Utredningen före- slog också att den allmäninformativa statistiken borde få en friare ställning i förhållande till statsmakterna. Förslagen års statistikutredning om ny styrmodell för den statliga statistiken lades till grund för ett riksdagsbeslut om en ny beslutsordning med anknytning till departementsindelningen.4 Den s.k. beslutsmodellen kom därefter att införas fr.o.m. budget- /86. användning bedömdes beslutsmodellen allmänt sett ha medfört vissa fördelar, i form av ökat intresse för statistisk information och aktualisering av de olika departementsområdenas statistikbehov i budgetprocessen. Modellen hade dock även visat sig ha flera nackdelar. Det handlade bl.a. om krångliga och tids- ödande besluts- och informationsvägar inom och att det i praktiken visade sig finnas begränsade möjligheter såväl att väga statistik mot den verksamhet den skulle betjäna som att göra omprioriteringar mellan olika statistikområden.5 Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det behövde över- vägas hur styrningen och samordningen av den statliga statistiken skulle kunna förbättras. Till detta bidrog också att det – – successivt genomfördes vissa förändringar avseende styrningen av den offentliga sektorn, med ökad decentra- lisering av beslutsfattande via införandet av mål- och resultatstyr- ning av verksamheter. I och med att myndigheterna gavs en mera självständig roll beträffande val av metoder och medel för genom- 1984/85:100 bil. 15, bet. 1984/85:FiU16, rskr. 1984/85:218. 5Erfarenheterna av beslutsmodellen har här refererats ur departementspromemorian Stati- stikens regler (Ds 1999:75). förande av verksamheten ökade också kraven och behoven avseende tillgång till statistik. Mot denna bakgrund initierades det utrednings- arbete som ledde års statistikreform. Den förändring som gjordes av statistiksystemet i början av 1990- talet kan sägas ha skett i två steg. Först infördes en samlad lag för den officiella statistiken, sedan förändrades styrning och organisa- tion av systemet. var föreskrifterna om de statistikprodu- cerande myndigheternas uppgiftsinhämtande spridda på ett stort antal lagar och andra författningar. tillsatte regeringen därför en utredning med uppdrag att utarbeta ett förenklat regel- system för den statliga statistikframställningen, att skapa rättsregler avseende uppgiftsplikt samt att pröva möjligheten att införa en särskild lag på området. Utredningens betänkande Förenklad stati- stikreglering (SOU 1990:43) lämnades . föreslog att det skulle införas en sär- skild lag – lag om den statliga statistikframställningen – som skulle tillämpas i verksamhet som en statlig myndighet bedriver när den själv eller genom annan samlar in och bearbetar uppgifter i syfte att i statistisk form belysa förhållanden och utveckling i samhället. Den föreslagna lagen innehöll regler avseende bl.a. uppgiftsinhämtande, framställningsmetoder och offentliggörande. ansåg inte att det behövdes en defini- tion av begreppet statistik för lagens tillämpning. Det centrala begreppet ansågs i stället vara om syftet med statistiken var just att belysa förhållanden och utveckling i samhället. För statistikverk- samhet med sådan inriktning skulle lagen vara tillämplig för samt- liga statliga myndigheter. Däremot skulle lagen inte vara tillämplig avseende mer intern driftstatistik som myndigheter tar fram som ett led i uppföljningen av den egna verksamheten. arbete ledde fram till ett förslag till lagreglering av den officiella statistiken (prop. 1991/92:118), som behandlades av . att göra en snävare avgränsning av vilken statistik som skulle om- fattas av lagen, genom att föreslå en metod att definiera viss bas- statistik. Tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen föreslogs av regeringen vara den statistik som behövs för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering. Regeringen föreslog att denna statistik skulle benämnas officiell statistik och preciseras i föreskrifter som regeringen meddelar. Den avgränsning som regeringen valde att göra i förhållande till utred- ningens förslag motiverades på följande sätt i propositionen: Utredningens lagförslag innebär att lagen blir tillämplig, om vissa för- utsättningar är uppfyllda. På så vis täcker man in en okänd mängd statistikframställning, som skall följa bestämda regler. Detta är i och för sig en framkomlig väg. En annan metod är att peka ut viss stati- stikframställning och inordna den under de föreslagna reglerna. Jag har vägt dessa båda metoder mot varandra och har efter beaktande av remiss- instansernas synpunkter gjort den bedömningen att den senare metoden är mer ändamålsenlig.6 Regeringens förslag ledde alltså fram till att det infördes en lag om den officiella statistiken, vilket tidigare inte hade funnits, och att den officiella statistiken skulle innefatta statistik som framställs av en statlig myndighet enligt föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av lagen. beslutade regeringen att tillsätta en särskild utred- ning med uppdrag att se över den statliga statistikens styrning, finansiering och samordning. En utgångspunkt för utredningen skulle vara att en effektivisering av statistikverksamheten skulle kunna uppnås genom att statistikens huvudanvändare gavs en tydligare beställarroll. Vidare angavs i utredningsdirektiven att statistiken så långt som möjligt borde finansieras direkt av beställarna. Möjlig- heten att helt uppdragsfinansiera SCB:s verksamhet skulle också prövas. Utredningens betänkande Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) överläm- nades till regeringen . I betänkandet föreslogs bl.a. att ansvaret för styrningen av den statliga statistiken så långt det var 1991/92:118, s. 13. lämpligt och möjligt skulle delegeras till huvudanvändarna av stati- stiken. Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag var blandade. De flesta remissinstanserna välkomnade ett ökat användar- inflytande, men ett stort antal bedömde det orealistiskt att lägga ut beställaransvaret för en så stor del av den statliga statistiken på andra myndigheter än SCB. Regeringen fann under sin beredning att starka skäl talade mot att delegera ansvaret för eller avgiftsfinansiera all statistik. Man an- såg dock att ansvaret för officiell statistik för avgränsade s.k. sek- torsområden eller för statistik med en huvudanvändare så långt möjligt borde fördelas till sektorsmyndigheterna. Statistiken skulle finansieras genom anslag till dessa. Däremot föreslog regeringen att SCB fortsatt skulle ansvara för officiell statistik som griper över flera sektorer, som saknar en entydig huvudanvändare eller i fall där det påtagligt gagnar förtroendet för statistiken. godkände de förordade principerna.7 En genomförandekommitté tillkallades för att be- reda ändringarna i ansvarsfördelningen för den statliga statistiken. Kommitténs slutbetänkande Ändrad ansvarsfördelning för den stat- liga statistiken (SOU 1994:1) avlämnades . I betänkandet presenterades ett förslag till omfattning, krav och tillgänglighet beträffande den framtida officiella statistiken. Kom- mittén använde begreppet systemet officiella statistik för hela produktionssystemet av officiell statistik och inte, som ofta dittills gjorts, enbart för publikationsserien officiella stati- stik. Den officiella statistiken föreslogs omfatta regelbundet produ- cerad primärstatistik samt sådana statistiska sammanställningar och vidarebearbetningar som utgjorde väsentliga underlag för samhälls- planering, forskning, allmän information och obligatorisk internatio- nell rapportering. Preciseringen av vad som skulle ingå i den officiella statistiken gjordes så att det skulle uppstå minsta möjliga låsningar till viss produktion eller särskilda insatser. Beskrivningen av innehållet skedde i form av 22 ämnesområden, där varje område var uppdelat i en eller 7 Prop.1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122. Någon ytterligare precisering i termer av t.ex. ingående variabler, redovisningsnivåer eller frekvens gjordes inte. Det överlämnades till respektive statistikansvarig myndighet att besluta efter samråd med statistikens övriga användare. Utgångs- punkten var den dåvarande omfattningen av statistiken som den presenterades i SCB:s produktbeskrivningar. Kommittén föreslog att s.k. beställaransvar för officiell statistik skulle ges till ett antal myndigheter och att detta skulle genomföras per . De myndigheter som föreslogs bli beställar- ansvariga för officiell statistik skulle kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de fick ansvaret för. Detta skulle gälla oberoende av om myndigheten valde att producera statistiken själv eller att lägga ut produktionen på någon annan aktör. Förslagen innebar att SCB fick tre separata roller, nämligen ansvar för förvaltningsuppgifter, ansvar för anslagsfinansierad stati- stik m.m. och uppdragstagare inom statistikområdet. Regeringen följde i stort kommitténs förslag beträffande den officiella statistiken. Ansvaret för en betydande del av den officiella statistiken fördelades därefter på ett tjugotal centrala förvaltnings- myndigheter, enligt de godkända principerna, med verkan från den 1 juli 1994.8 1.4.31999 års utvärdering av statistikreformen tillsatte regeringen en särskild utredning med uppgift att utvärdera statistikreformen. Utredningen redovisade sitt uppdrag , i betänkandet Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). Enligt betänkandet hade verksamheten med den officiella stati- stiken i huvudsak fungerat bra efter reformen. Tilltron till den offi- ciella statistiken sades vara fortsatt hög. Utredningen hade inte funnit något statistikområde där statistiken på ett negativt sätt hade påverkats av partsintressen. Den mest påtagliga positiva effekten av reformen var enligt utredningen att användarinflytandet hade ökat på många områden, vilket i många fall hade lett till ökad kvalitetskontroll, relevans och användning. Enligt utredningen var det framför allt de myndigheter som fått statistikansvar som hade kommit att utöva ett starkare användarinflytande. Det ökade inflytandet gällde emellertid även en 1993/94:100 bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269. rad andra användare, i första hand organisationer som var med- lemmar i de statistikansvariga myndigheternas användarråd. Enligt utredningen hade det inte skett några stora förändringar vad gäller den officiella statistikens övergripande inriktning och omfattning sedan reformen genomfördes, utan endast små juste- ringar hade vidtagits i statistikförordningen, där samtliga statistik- områden och statistikansvariga myndigheter finns förtecknade. Däremot pekade utredningen på att det inom ramen för de olika statistikområdena hade förekommit förändringar vad gäller såväl inriktning och detaljeringsgrad som insamlingsmetod och belysta delområden. Enligt utredningen hade det också skett förhållandevis stora förändringar inom några områden, som följd av samarbetet inom EU, i första hand avseende ekonomisk statistik samt statistik inom områdena transport, miljö och jordbruk. På dessa områden bedömde utredningen att EU-samarbetet i högre grad än statistik- reformen hade påverkat och förändrat statistiken. Vidare konstaterade utredningen att den officiella statistiken även efter reformen i hög grad producerades av SCB, dels inom de statistikområden SCB själv ansvarade för, dels genom uppdrag från andra statistikansvariga myndigheter. Även om få myndigheter hade konkurrensutsatt produktionen, bedömde utredningen att beställar- rollen, tillsammans med teknikutvecklingen, ändå hade lett till minskade produktionskostnader på flera statistikområden. Enligt utredningen hade också tillgängligheten till den officiella statistiken förbättrats. Detta sades delvis bero på reformen, men i hög grad också på den tekniska utvecklingen. På den negativa sidan nämnde utredningen framför allt att samordningen av och överblicken över statistiksystemet hade för- sämrats, i och med att ansvaret hade delats upp på ett stort antal myndigheter. Utredningen ansåg därför att samordningen av statistik- systemet behövde förstärkas och föreslog bl.a. att det skulle inrättas ett särskilt råd för officiella statistik. Ett sådant råd in- rättades sedan hos SCB . Av annat utredningsarbete som har berört statistikområdet vill jag särskilt nämna följande. Redogörelsen följer i huvudsak kronologisk ordning. tillsattes en särskild arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag till ändringar i de författningar som berör statistikens område. Arbetet redovisades i departements- promemorian Statistikens regler (Ds 1999:75). I denna lämnades ett förslag till en ny lag om den officiella statistiken samt en till lagen anslutande förordning, vilket utgjorde det huvudsakliga underlaget till den statistiklag och -förordning som finns . Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken beslutade regeringen att tillsätta en särskild utred- ning med uppgift att analysera och kartlägga de förändrade sam- hällsbehoven av ekonomisk statistik och med utgångspunkt i dessa göra en genomlysning av statistiken och särskilt nationalräken- skaperna. Utredningen redovisade sitt slutbetänkande Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:118) /03. Mot bakgrund av utredningens förslag fick SCB i upp- drag att utarbeta en åtgärdsplan för förbättring av den ekonomiska statistiken, vilken sedan successivt har genomförts. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredning för att se över insamling och publicering av statistik om ekonomi, per- sonalförhållanden och vissa verksamheter inom kommunsektorn. Utredningens arbete redovisades , i betänkandet Sam- ordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning (SOU 2009:25). I betänkandet presenterades bl.a. ett översiktligt förslag om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken, vilket föreliggande utredning enligt sina direktiv ska analysera. Bland utredningar som gjorts bör också nämnas några granskningar som gjorts av . granskade SCB:s uppdragsverksamhet.9 över- gripande slutsats var att förutsättningarna för insyn i SCB:s upp- dragsverksamhet var begränsade. Mot bakgrund av beslutade regeringen att skärpa återrapporteringskraven för den avgiftsfinansierade verksamheten i regleringsbrevet från och med . Vidare redovisade en särskild revisionsrapport, som ett led i den årliga revisionen av SCB.10 Riks- revisionen granskade IT-miljön för statistikproduktion av kon- sumentprisindex (KPI) och nationalräkenskaper (NR) samt för- beredelserna för att kunna följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. hade också tidigare, , skriftligen framfört iakttagelser om brister i SCB:s interna styrning och kontroll för framtagandet av KPI. Enligt visade granskningen på stora brister i ledning, styr- ning och uppföljning av statistikproduktionens IT-miljö för KPI och NR. Även om granskningen i första hand avsåg IT-miljöerna för produktion av KPI och NR, sade sig ha anled- ning att förmoda att liknande brister fanns i IT-miljöer för andra statistikprodukter. Uppdrag avseende SCB:s kvalitetsarbete uppdrog regeringen åt SCB att löpande infor- mera regeringen dels om myndighetens pågående arbete med att säkerställa kvaliteten i statistikproduktionen, särskilt i statistikpro- duktionens IT-miljö, dels om åtgärder för att säkerställa den interna 9Riksrevisionen (2004): Uppdrag statistik – insyn i SCB:s avgiftsbelagda verksamhet. 10Riksrevisionen (2010): Granskning av IT-miljön för statistikproduktion av KPI och NR samt processen för intern styrning och kontroll. styrningen och kontrollen. SCB:s slutrapport avseende detta upp- drag redovisades till regeringen den 29 juni 2012.11 I sammanhanget bör också nämnas att regeringen gav Statskontoret i uppdrag att granska SCB:s pågående kvali- tetsarbete. Statskontorets granskning slutredovisades i april 2011.12 Förändringar avseende EU:s statistiksystem Inom EU pågår ett arbete för att stärka statistik- kvaliteten och effektivisera statistikproduktionen. En väsentlig del av detta avser förändringar i det grundläggande om statistik, dvs. förordning nr 223/2009 om europeisk statistik, EU:s statistikförordning. Men det handlar också om förändringar – som kan komma att påverka statistiken – avseende nya arbetssätt för att övervaka finanspolitiken, makroekonomiska beslut samt ekonomiska reformer och avseende processen kring alltför stora underskott (Excessive Deficit Procedure, EDP). Vidare har kommissionen även presenterat ett särskilt meddelande om produktionsmetoden för EU-statistik, med en vision för det kommande årtiondet.13 De kommande förändringarna avseende EU:s statistiksystem är av central betydelse för utredningens överväganden. En ingående redogörelse för, och analys av, EU-utvecklingen redovisas därför i kapitel 5. Regeringen beslutade (dir. 2011:48) att tillkalla en särskild utredning med uppdrag att se över finansmarknadsstati- stiken och vilket ansvar , och har i detta avseende enligt författningsreglering och avtal. I upp- draget ingick att analysera hur uppgifterna till statistiken samlas in samt hur de överförs mellan myndigheterna. Med utgångspunkt i den genomförda översynen och analysen skulle utredningen föreslå en ordning för att på ett effektivt sätt tillgodose de behov som 11Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport . Dnr 2012/1040. 12Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikproduktion – en granskning av SCB:s kvali- tetsarbete. Statskontoret lämnade också en delredovisning av uppdraget . 13Meddelande från kommissionen till och rådet om produktionsmetoden för EU-statistik: en vision för , KOM(2009) 404 slutlig. finns av att producera statistik samt tillgodose och behov av uppgifter för sin övervakning och tillsyn. I utredningens uppdrag ingick också att, med utgångspunkt i respektive myndighets verksamhet och behov, föreslå de författ- ningsändringar som behövs för att möjliggöra en effektiv samver- kan mellan myndigheterna och ändamålsenligt förena sekretess och myndigheternas tillgång till uppgifter för sina åligganden. Utred- ningen skulle därvid överväga på vilket sätt uppgifter ursprungligen inhämtade för tillsynsändamål ska kunna bearbetas och utväxlas mellan de berörda myndigheterna utan hinder av sekretess. Vidare skulle utredningen belysa hur en likartad eller gemensam behand- ling av finansmarknadsstatistiken kan skapa samordningsvinster och andra fördelar för berörda myndigheter och uppgiftslämnare. I uppdraget ingick också att analysera om det finns skäl att flytta ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden från till SCB. Enligt direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag . Arbetet har dock förlängts och kommer att redo- visas , efter att föreliggande betänkande lämnats till tryck. Översyn av myndigheter på högskoleområdet Regeringen beslutade (dir. 2011:52) att tillkalla en särskild utredning med uppdrag att förbereda och lämna förslag till de åtgärder som behövs för att genomföra en ändamålsenlig och effektiv organisering av de verksamheter som be- drivs vid , Verket för högskoleservice och Inter- nationella programkontoret för utbildningsområdet. Syftet med ut- redningen var att skapa en effektiv och tydlig ansvarsfördelning, där den granskande verksamheten skiljs från den främjande och ser- viceinriktade verksamheten. En utgångspunkt var att det ska inrättas två nya myndigheter – en gransknings- och en servicemyndighet – i stället för de nuvarande tre.