sou · GZB309 · 2012-01-01 00:00:00 — Att folkbildningen ges ett tydligare incitament att söka sig till nya kategorier av deltagare torde inte medföra någon uppenbar risk för en ökad volymjakt, av det slag som beskrivits ovan. Snarare skulle en mer heterogen sammansättning av deltagare kunna generera nya, och även smalare satsningar inom folkbildningens verksamhet. Men eftersom en sådan formulering framför allt skulle vara relevant för studieförbunden och inte för folkhögskolan, väljer utredningen att avstå från att lägga ett sådant förslag. Problemet att nå andra målgrupper får lösas inom ramen för de redan formulerade syftena. Utredningen vill istället föreslå att får till uppgift att följa upp i vilken utsträckning folkbildningen når ut till fler människor än de redan engagerade. Detta förslag beskrivs närmare i avsnitt 5.4.4. 5.2Behov av en syftesorienterad utvärdering av folkbildningen Av direktivet framgår att ska utvärdera och analysera i vilken utsträckning de syften som har beslutats för statsbidraget har uppnåtts. I enlighet med de avgränsningar som gjorts (se avsnitt 1.4.1) har utredningen i strikt mening inte genomfört någon egen utvärdering av folkbildningen. Istället har utredningen haft att bedöma i vilken utsträckning tidigare utvärderingar av folkbildningen ägnas åt denna fråga. slutsats är att hittillsvarande utvärderingar av folkbild- ningen inte har uppmärksammat folkbildningens syftesuppfyllelse i tillräckligt stor utsträckning. De fyra syften som gäller för anslaget till folkbildning infördes i samband med folkbildningspropositionen 1998, och kan därmed inte anses fullt tillämpbara på den första statliga utvärderingen, SUFO 96. Den andra statliga utvärderingen, SUFO 2, fick till uppdrag av regeringen att göra en samlad bedömning av om syftena uppnåtts4, vilket också gjordes. Huruvida underlaget för SUFO 2 kan anses tillräckligt för att besvara denna fråga kan dock diskuteras. Som redovisas i kapitel 4 bedömer att de hittillsvarande statliga utvärderingarna har genomförts alltför sällan, och tagit stora resurser i anspråk, tidsmässigt och ekonomiskt. Trots detta har utvärderingarna inte kunnat redovisa effekterna eller nyttan av folkbildningens samlade verksamhet på en övergripande nivå, Något hårdraget gör bedömningen att de tidigare utvärderingarna koncentrerade sig mer på formerna för, än på resultaten av, folkbildningens verksamhet. Ett skäl till detta är att utvärderingarna genomförts i form av ett antal separata forskningsprojekt, vilka drivits av de medverkandes vetenskapliga intressen snarare än av en ambition om att utvärdera och redovisa folkbildningens verksamhet på ett så heltäckande och rättvisande sätt som möjligt. vill därför förorda att kommande statliga utvärderingar fäster en större vikt vid de fyra syften som beslutats för anslaget för stöd till folkbildningen. När det vidare gäller utvärderingar konstaterar utredningen att de, föga förvånande, primärt haft ett främjande syfte, snarare än ett oberoende och kontrollerande. Detta understryker behovet av att genomföra oberoende statliga utvärderingar av folkbildningens verksamhet. Eftersom både representerar folkbildningen och fungerar som myndighet för densamma har dess utvärderingar länge haft något av en intern karaktär.5 bör det framhållas att rådet tillämpar en ny strategi för sina utvärderingar –2014, där en större tonvikt fästs till utvärderarens oberoende.6 Vidare kan det konstateras att gör en samlad bedömning av effekterna av folkbildningens insatser, utgående från 2001:74, Utvärdering av folkbildningen, s. 2. 5Lindgren, (2009), Effekter och evidens. En metautvärdering inom folkbildningsområdet. 6Bakgrund och strategi för nationella utvärderingar –2014, , Dnr 189, 2009, 052, . den statistik och de utvärderingar av folkbildningen som rådet genomför. Denna redovisning kan dock behöva förtydligas, vilket diskuteras närmare i avsnitt 5.4.4. Det ansenliga belopp som avsätts i anslaget för stöd till folkbildningen bör staten med jämna mellanrum långsiktigt utvärdera och stämma av mot utvecklingen inom folkbildningen. All statlig verksamhet kan och bör synas utifrån vad den åstadkommer; folkbildningens särart och historiska band ger inte skäl för immunitet i detta avseende. Däremot förutsätter en statlig utvärdering av folkbildningen en politisk beredskap att inte enbart ställa relevanta frågor, utan också aktivt ta hand om de svar som framkommer. I ett tidevarv då utvärderingar genomförs allt mer frekvent inom offentlig förvaltning bör det finnas en tydlig tanke med varför utvärderingen genomförs, och hur dess resultat ska tillvaratas. Inte sällan utförs utvärderingar vars resultat endast används i ringa, om ens i någon omfattning. Denna bristande förmåga att tillvarata utvärderingars resultat bör vägas mot det faktum att utvärderingar ofta tar stora resurser i anspråk för att genomföras. Det bör framhållas att syftena för statens stöd till folkbildningen i strikt mening aldrig har varit avsedda att utvärderas för sina samhällseffekter; dessa har snarare tagits för givna. vill därför tona ned förväntningarna på vad en reviderad statlig utvärdering kan betyda i den slutliga politiska beslutskalkylen. Folkbildning rör sig om en långsiktig och komplicerad verksamhet, vars effekter för enskilda och samhället inte enkelt låter sig mätas och inte heller är de enda som ger folkbildningen legitimitet. Anslaget för stöd till folkbildningen har funnits till, om än i något varierande former, . Effekterna av vad folkbildningen åstadkommer bör, enligt , inte utvärderas i ett forcerat tempo, eftersom dessa inte alltid låter sig avläsas med önskvärd tydlighet på kort sikt. Här skulle istället tillgången till longitudinella data, som följer människor över , kunna spela en intressant roll. Att till exempel jämföra de som deltar med de som inte deltar för att se individeffekterna är dock inte enkelt. Det är tvärtom svårt att alltid härleda en viss effekt till en viss insats. Med andra ord kan det vara komplicerat att visa att det var just deltagandet i en folkhögskolekurs – av allt det som hände individen – som ledde till att han eller hon kunde etablera sig på arbetsmarknaden. Därutöver kan även folkbildningens eftersökta, specifika roll i att stärka och utveckla demokratin vara svår att påvisa, liksom i vilken utsträckning dess deltagare anser sig ha fått bättre möjligheter att kunna påverka sin livssituation och ett ökat engagemang i samhällsutvecklingen. Även om statliga utvärderingar av folkbildningen inte bör genomföras i alltför forcerad takt är det dock rimligt att de genomförs mer regelbundet än vad som varit fallet. Att endast två statliga utvärderingar har genomförts av folkbildningen sedan den omorganiserades 1991 får betecknas som anmärkningsvärt. Centralt för den statliga utvärderingen av folkbildningen är att den genomförs externt, av en utvärderare som står oberoende i förhållande till folkbildningen, men även såtillvida att utvärderaren gör självständiga val av metoder, analyser, slutsatser och rekommendationer. Eftersom den statliga utvärderingen ska fungera som underlag för beslutsfattande är det även angeläget att den genomförs systematiskt och eftersträvar en helhetsbild av folkbildningens verksamhet. Denna ambition förhindrar inte möjligheten till fördjupningar i utvalda aspekter inom folkbildningen. Däremot bör det inom den statliga utvärderingen fortsättningsvis inte vara möjligt att i sin helhet avgränsa bort studieförbundens eller folkhögskolornas verksamhet från analysen. Här har som tidigare beskrivits en problematik uppstått i hittillsvarande statliga utvärderingar av folkbildningen. Den första statliga utvärderingen, SUFO 96, valde, som tidigare beskrivits, att helt avgränsa bort folkhögskolorna från sin analys. Även om avgränsningar av detta slag kan framstå som rationella och motiverade utifrån den enskilda utredningens horisont medför de en risk för att regeringen, och i förlängningen även , får alltför sporadisk information om centrala delar av folkbildningens verksamhet. Med beaktande av de uppenbara svårigheter att klarlägga orsakssamband mellan folkbildningsinsatser och såväl individsom samhällseffekter menar att det är synnerligen angeläget att göra ett systematiskt och kvalificerat försök att nu börja utveckla ett samhällsvetenskapligt trovärdigt utvärderingssystem av svensk folkbildning. 5.3Indikatorer för utvärdering av folkbildningens kvaliteter I direktivet anges att ska föreslå lämpliga indikatorer för att följa upp om syftena med statsbidraget har uppnåtts.7 Indikatorer utgör statistiska mått som anger tillståndet inom ett visst samhällsområde, och som kan indikera eventuella förändringsprocesser inom verksamheten. Vid utvärdering inom offentlig förvaltning har inslaget av indikatorer kommit att bli relativt vanligt . Exempelvis utvärderas det statliga stödet till idrotten och folkhälsan delvis med hjälp av indikatorer. Indikatorer kan fylla en funktion för att konkretisera och därmed underlätta utvärderingen av verksamhet som styrs av breda, övergripande samhällsmål. finns en risk att de indikatorer och/eller nyckeltal som formuleras kan komma att bilda norm för vad som är viktigt att mäta i en viss verksamhet. Vid utformningen av indikatorer eftersträvas i många fall relativt enkla statistiska mått, som fångar verksamheten på ett tillförlitligt sätt. Detta medför att man framför allt mäter de aspekter av en verksamhet som går att kvantifiera. Mer komplexa samband och resultat av en verksamhet är däremot svårare att fånga upp med hjälp av indikatorer, och riskerar att hamna i skymundan. Härigenom kan indikatorer i vissa fall komma att utgöra nya mål för verksamheten, och på så sätt riskera att snedvrida och begränsa den.8 Analysen av indikatorer bör därför göras med vetskapen om att de endast anger läget för en begränsad del av den aktuella verksamheten. Alltför få eller alltför enkla indikatorer riskerar att ge en ytlig bild av verksamheten. Vissa indikatorer kan vara lämpliga, men ändras inte i någon större utsträckning . En årsvis rapportering via indikatorer uppvisar därmed inte alltid några större variationer från det ena mättillfället till det andra. Mot bakgrund av resonemanget ovan vill förespråka att användningen av indikatorer vid utvärdering av folkbildningen sker med försiktighet, och med medvetenhet om att indikatorer endast ger en begränsad bild av verksamheten. Vidare vill utredningen förorda en användning av indikatorer som tar fasta på mer långsiktiga, komplexa samband av folkbildningen, 2011:93, Utvärdering av det statliga stödet till folkbildningen, s. 8. 8Lindgren, (2008) Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn. och som kan förväntas tillföra kvalitativt ny kunskap om hur folkbildningen uppfyller de syften för anslaget som angett. Några exempel på mer komplexa indikatorer som skulle kunna komma ifråga för framtida statliga utvärderingar har hämtats från aktuell forskning och innefattar Folkbildningens samhällsnytta (framför allt vad beträffar det tredje syftet) skulle kunna beskrivas genom longitudinella data, det vill säga statistik som följer samma människor över och genomförs vid upprepade tillfällen. Med longitudinella data skulle man ha möjlighet att kartlägga de långsiktiga effekterna av en viss kurs eller utbildning för deltagare inom folkbildningen, till exempel när det gäller att komma ur sin arbetslöshet. På så sätt kan man härleda utbildningens långsiktiga effekter för exempelvis deltagarnas kommande yrken, inkomster, välmående och kulturella engagemang.9 Utgångspunkten här är en alternativ arena för utbildning, som kan minska utanförskap och brottslighet men också generera kollektiva nyttigheter som en höjd allmän utbildnings- och bildningsnivå i samhället. En annan aspekt gäller huruvida folkbildningsverksamheten lyckas erbjuda grupper av medborgare en chans att överkomma en tidigare informationsbrist senare i livet genom utbildning för gymnasiekompetens, vidareutbildning och omskolning. På liknande vis kan folkbildningens bidrag till individutveckling (framför allt med bäring på det andra syftet) kartläggas genom att man med hjälp av långsiktiga statistiska data analyserar effekterna på individnivå av att delta i kurser och utbildningar inom folkbildningen. Beträffande idrottsrörelsen har utvecklingspsykologer bland annat kartlagt hur ungdomar med olika involveringsmönster inom idrotten utvecklats psykologiskt och beteendemässigt . De fyra involveringsmönster som analyserades var 1) de involverade, 2) de som slutat, 3) de som börjat och 4) de icke-involverade. Liknande studier skulle kunna göras inom folkbildningen, för att mäta effekterna av att deltagarna exempelvis påbörjar, fortsätter eller avslutar kurser eller utbildningar inom 9 , , , och , (2012) Folkbildningen i ett samhällsekonomiskt perspektiv. folkbildningen.10 Dessa indikatorer kan i samhällsekonomiskt språkbruk rubriceras som ökad självkontroll. I det sammanhanget kan man också kartlägga hur individernas folkhälsa påverkats av att de deltagit i folkbildningens verksamheter; har deras verktyg för att ta kontroll över sina liv och påverka sin livssituation förbättrats? Socialt kapital (som en indikation på framför allt det första syftet) utgör ett statsvetenskapligt begrepp som beskriver den mellanmänskliga tillit som finns, skapas eller förstörs när människor interagerar med varandra, vilket i sin tur kan bidra till att stärka demokratin. Föreningsaktiviteter anses exempelvis vara tillitsskapande och i förlängningen bidra till att stärka demokratin.11 På samma sätt kan folkbildningen antas bidra till att skapa tillit och socialt kapital mellan individer. Sambandet mellan deltagande i studiecirklar och utvecklingen av socialt kapital analyseras i en kommande statsvetenskaplig studie. Utifrån enkätdata som inhämtades , dels vid studiecirkelns start, dels vid dess avslut, undersöktes socialt kapital utifrån tre huvudsakliga perspektiv; sociala nätverk, tillit och solidaritet. Resultatet av studien visade att studiecirkeldeltagarna tycktes bära på ett föreningsengagemang som var något starkare än hos befolkningen i stort. Likaså var deltagarnas tillit till andra högre än inom övriga befolkningen. En slutsats som dras i studien är att kortsiktigt deltagande i studiecirklar inte tycks ha någon mer framträdande påverkan på det sociala kapitalet. Däremot har långvarig och återkommande medverkan i studiecirklar en positiv påverkan på det sociala kapitalet. De mest erfarna studiecirkeldeltagarna uppvisade både ett starkare föreningsengagemang, mätt i antalet medlemskap och aktivitetsgrad, och en högre generell tillit än mindre vana deltagare.12 Även samhällsekonomin anses gynnas av att människor blir aktiva och tillitsfulla.13 Att undersöka folkbildningens eventuella bidrag till det sociala kapitalet framstår alltså som intressant ur skilda politiska synvinklar. Utöver socialt kapital kan även etablerade demokratiindikatorer användas för att utvärdera det första syftet för statsbidraget till 10Stattin, och , (2012) Konsekvenser av att börja, fortsätta eller sluta idrotta. En longitudinell studie av ungdomars psykologiska och beteendemässiga anpassningi Hvenmark, (red) Är idrott nyttigt? En antologi om idrott och samhällsnytta. (2001) Bowling : The collapse and revival of American community, : . 12Arensmeier, (kommande) Studiecirklar och socialt kapital, i , (red) Folkbildningens nytta. 13Sjöblom, , , och , (2012) Folkbildningen i ett samhällsekonomiskt perspektiv. folkbildningen, om att bidra till att stärka och utveckla demokratin. Sådana indikatorer, både kvantitativa och kvalitativa, tillämpas inom statsvetenskaplig forskning . Folkbildningens förmodade betydelse för att kompensera för en vad avser aktivt medborgarskap ogynnsam familjebakgrund (korttidsutbildade föräldrar till exempel) är här intressant att undersöka genom att följa dimensioner som samhällskunskaper, samhällsintresse och politiskt självförtroende. Framgångar i dessa bemärkelser har ett värde i sig. Därtill bör man studera om folkbildningserfarenheter gynnar individernas deltagande i föreningar och sociala rörelser, men även engagemang via exempelvis sociala medier i frågor gällande globalt och lokal samhälls- och kulturliv. förtjänar det upprepas att folkbildningens specifika bidrag till stärkandet av demokratin kan vara komplicerat att kartlägga, och därför bör kompletteras med fler dimensioner. Slutligen vad beträffar kulturell delaktighet (det fjärde syftet) skulle man kunna kartlägga i vilken utsträckning deltagarna fått möjlighet att påverka utformningen, inriktningen och utvecklingen av den kulturverksamhet de deltar i men också vad deltagandet haft för värde för dem i termer av fördjupade kunskaper, vidgade insikter och nya bildningsperspektiv. Det handlar om att via surveyundersökningar fånga in deltagarnas subjektiva erfarenheter av sitt deltagande. kan man också mäta från tiden före deltagandet till därefter hur, om alls, deras personliga intresse för kulturlivet utvecklats.14 Som diskuterats tidigare är inte användningen av indikatorer och longitudinella individdata vid kartläggningen av orsakssamband mellan folkbildningen å ena sidan och individ- och samhällseffekter å den andra oproblematisk. För utredningen utgör det emellertid inte skäl nog att avstå från att inleda ett systematiskt försök att med hjälp av bland annat indikatorer fånga folkbildningens effekter. Även om utredningen inte föreställer sig att det går att finna ett enda system som slutligt preciserar folkbildningens samlade samhällsvärden bedömer vi att utvärdering inom strategiskt utvalda analysområden långsiktigt har förutsättningar att utveckla värdefull kunskap om folkbildningens faktiska värden för det politiska beslutsfattandet. 14 Myndigheten för kulturanalys (2012) Att utveckla indikatorer för utvärdering av kulturpolitik. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Rapport 2012:2. När det gäller den praktiska organiseringen framträder enligt utredningen principiellt tre tänkbara alternativ, vilka presenteras närmare i det följande. 5.3.1Alternativ 1: Statliga utvärderingar behålls inom kommittéväsendet, med vissa justeringar Ett första handlingsalternativ är att kommande statliga utvärderingar behålls inom kommittéväsendet. Härigenom kan kommitté- väsendets oberoende ställning tillvaratas, medan vissa justeringar blir nödvändiga för att undvika de nackdelar som förekommit. En sådan justering bör vara mer preciserade kommitté- direktiv från regeringen. Direktiven bör vara tydligare knutna till de fyra syftena för anslaget samt de indikatorer som regeringen bedömer vara intressanta. Vidare bör tillvägagångssättet med forskningsinriktade utredningar, som tidigare tillämpats vid statliga utvärderingar, ses över. Möjligen skulle istället en parlamentariskt sammansatt kommitté kunna övervägas vid framtida statliga utvärderingar av folkbildningen. Därigenom skulle man bättre kunna tillvarata den partipolitiska samsyn som råder kring folkbildningen, men också stimulera en mer preciserande politisk analys och debatt av folkbildningens faktiska betydelse i ljuset av statens syften. Idén om ett tydligare parlamentariskt inflytande vid statliga utvärderingar av folkbildningen är inte ny, utan har framförts även i tidigare sammanhang. I folkbildningspropositionen förespråkas exempelvis att den statliga utvärderingen borde förnyas och breddas med ett tydligt parlamentariskt inflytande, samt en mångsidig genomlysning av folkbildningens betydelse för samhället.15 Stöd för idén om en parlamentarisk kommitté har även framkommit bland företrädare för folkbildningen i samband med den avslutande hearing där presenterade sina preliminära slutsatser och förslag. Mot denna idé talar emellertid risken för att de politiska partierna kommer att nominera företrädare som står folkbildningsintressena alltför nära för att kunna göra en allsidig bedömning och sammanvägning av folkbildningens samhällsvärden. Som redovisats och diskuterats i kapitel 4 har de två statliga utvärderingar av folkbildningen som genomförts utgått 1997/98:115, Folkbildningen, s. 23. från folkbildningsforskning för att besvara utvärderingens frågeställningar. Tillvägagångssättet har varit grundligt, men har även inneburit vissa nackdelar. Bland annat har utvärderingarna tagit att genomföra, och kostnaderna för dem har blivit höga. Vidare har utvärderingarna, trots deras i kommittésammanhang långa tidsutdräkt, ändå inte kunnat besvara alla de frågor om folkbildningens verksamhet som regeringen efterfrågat. Det övergripande perspektivet som regeringen efterlyst har saknats i de utvärderingar som gjorts, något som även konstaterades i folkbildningspropositionen 2006.16 Skälen till att de hittillsvarande utvärderingarna inte fungerat tillfredsställande är flera. Till att börja med kan det i vissa fall vara en svår uppgift att bedriva forskning, som i regel är en tidkrävande verksamhet, för att besvara frågeställningar för en utvärdering, som ska slutföras i rimlig tid och vara vägledande för framtida politiska beslut. I de två statliga utvärderingar som genomförts har endast ett urval aspekter och frågor kunnat belysas, istället för den helhetsbild som regeringen efterfrågat. Därmed tillgodoses inte regeringens önskemål om en övergripande bild av folkbildningens verksamhet, och rapporteringen till blir som en följd härav mer begränsad. Då endast två statliga utvärderingar av folkbildningen har genomförts har rapporteringen inte heller genomförts lika frekvent som önskat. Därutöver förefaller vissa av de forskare som gjort utvärderingen delvis ha haft andra primära drivkrafter för sitt arbete än den statliga utvärderingen. vill understryka att resonemanget ovan ingalunda ska tolkas som att forskning generellt är olämplig som underlag för framtida statliga utvärderingar av folkbildningen. Däremot bör man vara medveten om att vad som är intressant utifrån en vetenskaplig synvinkel inte alltid sammanfaller med de utgångspunkter staten har för att få veta om folkbildningen bedrivs i enlighet med de syften som fattat beslut om, vilket riskerar att leda till en målkonflikt. Att rekrytera rätt personer framhölls som ett tidkrävande arbete av den första statliga utvärderingen av folkbildningen, SUFO 96, som menade att tidsbegränsningen varit ett problem under hela dess arbetsperiod. Av detta skäl argumenterade man för inrättandet av en fast organisation för kommande statliga utvärderingar, som 2005/06:192. skulle ha möjlighet att arbeta mer långsiktigt än den av tid och direktiv låsta kommittén.17 SUFO 96 argumenterade vidare för att knyta forskare till en sådan fast organisation: Inte minst viktigt är att en sådan organisation förmodligen skulle stimulera till ökad folkbildningsforskning inom våra vetenskapliga institutioner och därmed både få till stånd en utveckling av den kritiska analysen av folkbildningen och, , vidgade möjligheter att rekrytera goda unga forskare till kommande utvärderingar.18 En liknande argumentation fördes av SUFO 2, som också ansåg att kommittéformen för statliga utvärderingar hade sina begränsningar: En svaghet är dock att den begränsade utredningstiden dels ger små möjligheter att identifiera forskningsbehov, dels leder till att forskningsprojekten måste genomföras på kort tid.19 Vems bästa som utredningarna hade för ögonen i citaten ovan, folkbildningsforskningen eller den statliga utvärderingen av folkbildningen, framgår inte närmare. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att de tidigare utvärderingarna ibland oavsiktligt kommit att blanda ihop forsknings- och utvärderingsintressen. Kanske har man också utgått från att forskning i allmänhet och särskilt den till folkbildningen närstående pedagogiska forskningen skulle kunna ge verksamheten en särskild legitimitet i beslutsfattarnas ögon.