sou · H0B344 · 2012-06-28 00:00:00 — När det gäller lagen om hemlig rumsavlyssning angav regeringen i samband med förslaget om förlängning att en fortsatt utvärdering måste genomföras med utgångspunkt från att antalet tillstånd även fortsättningsvis kommer att vara begränsat och att en välgrundad bedömning av den effekt tvångsmedlet har gett förutsätter en ingående analys av de enskilda ärendena med utgångspunkt i det syfte som tvångsmedlet har (a. prop. s. 19). När det gäller lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott uttalade regeringen att de erfarenheter av lagen som redovisats utgjorde skäl att närmare överväga utformningen av regleringen om preventiv tvångsmedelsanvändning i förhållande till avsikten med lagstiftningen och myndigheternas behov samt att denna fördjupade utvärdering bl.a. bör innefatta en analys av tillämpningen i enskilda fall (a. prop. s. 21). Regeringen uttalade vidare att det vid en fortsatt utvärdering av de två lagarna även bör göras en utvärdering av lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, eftersom det innebär en möjlighet att samlat överväga Säkerhetspolisens behov av att använda hemliga tvångsmedel i såväl underrättelseskedet som under förundersökning. Även den öppna polisens behov av att använda sig av hemliga tvångsmedel i underrättelseskedet borde enligt vad regeringen uttalade analyseras. Genom att de tre tidsbegränsade lagarna om hemlig tvångs- medelsanvändning på detta sätt analyseras i ett sammanhang skapas förutsättningar att få en samlad bild av vilket behov myndigheterna har av att använda sig av hemliga tvångsmedel och vilken effekt dessa har på såväl brottsligheten som skyddet för den personliga integriteten (a. prop. 21–22). Mot den beskrivna bakgrunden finns det anledning att nu utvärdera tillämpningen enligt de nämnda lagarna. Det finns också behov av att, mot bakgrund av utvärderingen, samlat analysera lagarna i syfte att ta slutlig ställning till deras fortsatta giltighet och därmed till hur en framtida reglering av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör utformas. Vad ska utredas? Utredaren ska beskriva hur lagarna har tillämpats. Av beskrivningen ska det framgå hur varje lag har tillämpats inom såväl Säkerhetspolisen som den öppna polisen. Även tillämpning ska beskrivas. Inom ramen för uppgiften ska utredaren, med beaktande av eventuell sekretess, bl.a. redovisa -det totala antalet tillstånd och antalet tillstånd uppdelat på misstanke om brott eller brottslig verksamhet, -antalet och andelen avslag i domstol på ansökningar om tillstånd, -antalet misstänkta i förhållande till antalet tillstånd, -antalet och andelen förundersökningar med fler än en misstänkt person, -genomsnittlig, kortaste och längsta tid för tillstånd, -genomsnittlig, kortaste och längsta tid för verkställighet, -eventuella inskränkningar i tillståndsbesluten, -vilka platser som i förekommande fall avlyssnats (egen/annans bostad eller annat), -vilka teleadresser som i förekommande fall avlyssnats (misstänkt eller annan än misstänkt), -i vilken utsträckning tredje man omfattats av tvångsmedelstillämpningen, -i vilken utsträckning de offentliga ombuden överklagat domstolens beslut om tillstånd till tvångsmedel, -antalet och andelen tillstånd samt avlyssnade och övervakade personer där användningen av tvångsmedlet lett till användande -av ett annat tvångsmedel mot den misstänkte eller mot en annan person, -antalet och andelen tillstånd samt avlyssnade och övervakade personer där användningen av tvångsmedlet lett till att en misstänkt avförts från brottsutredningen, -antalet och andelen tillstånd samt avlyssnade och övervakade personer där användningen av tvångsmedlet lett till att åtal väckts mot den misstänkte, -antalet och andelen tillstånd samt avlyssnade och övervakade personer där användningen av tvångsmedlet föranletts av en begäran om rättslig hjälp från ett annat land, och -antalet och andelen tillstånd samt avlyssnade och övervakade personer där förundersökning överlämnats till ett annat land med anledning t.ex. av överflyttande av lagföring. Nyttan av hemliga tvångsmedel För att tvångsmedelstillämpningens legitimitet ska kunna varaktigt upprätthållas i samhället är det, vid sidan av en noggrann proportionalitetsbedömning, angeläget att i största möjliga mån redovisa vilken effekt tillämpningen av tvångsmedlen enligt gällande regelverk har i den brottsbekämpande verksamheten. Att beskriva effekterna av tvångsmedelstillämpning är en komplicerad uppgift. Ett grundläggande krav för tillstånd till hemliga tvångsmedel är att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen eller för att förhindra viss brottslighet, vilket innebär att det redan i förutsätt- ningarna för tillämpning ställs ett kvalitetskrav på de upplysningar avlyssningen kan ge och ett krav på att utredningsläget gör avlyssningen nödvändig (prop. 2005/06:178 s. 57 f.). Vad som kan vinnas med åtgärden får i princip inte vara åtkomligt med andra mindre ingripande metoder, men det behöver inte nödvändigtvis vara så att åtgärden ska ge bevisning som leder till en fällande dom. Tvångsmedlet har i många fall en indirekt inverkan: det bidrar till att kartlägga kontaktvägar och förehavanden, ger uppslag till vidare spaning och bildar underlag för andra åtgärder (jfr prop. 1988/89:124, s. 44). Regeringen gav och ett mer preciserat uppdrag om vad som ska framgå av den redovisning från myndigheterna som ligger till grund för regeringens årliga skrivelse till om tillämpningen av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning i den öppna polisverksamheten (dnr Ju2010/855/Å). En utgångspunkt för uppdraget är att det varken är ändamålsenligt eller lämpligt att med exakthet slå fast vilka resultat som ska nås vid användningen av hemliga tvångsmedel i enskilda brottsutredningar eller att i förväg bestämma att en viss procentandel av samtliga fall där hemliga tvångsmedel används ska leda till vissa förväntade resultat. Det som däremot har bedömts vara rimligt att begära är, att de brottsutredande myndigheterna i ett fullt godtagbart antal SOU 2012:44 Bilaga 1 brottsutredningar har haft reell nytta av de aktuella tvångs- åtgärderna (skr. 2009/10:66, s. 17). Nyttan av ett tvångsmedel måste analyseras utifrån ett flertal faktorer i förhållande till det syfte tvångsmedlet har. Faktorer som är relevanta för analysen är t.ex. att uppgifter som inhämtats genom tvångsmedlet utgjort underlag i en förhörssituation, använts som tillåten överskottsinformation, lett till stärkta misstankar mot den misstänkte eller lett till användande av ett annat tvångsmedel. Om åtal väckts eller lagföring skett på grund av tvångsmedlet är även detta relevant. Gemensamt för dessa exempel är att de inte, vare sig enskilt eller tillsammans, bör utgöra absoluta mått på lagstiftningens effektivitet utan att de i stället bör ingå i en mer resonerande och samlad analys av nyttan av tvångsmedelstillämpningen. Utredaren ska med utgångspunkt i sin kartläggning av tillämpningen av de tre lagarna och med beaktande av ovanstående analysera vilken nytta tvångsmedelstillämpningen enligt lagarna har haft. Samlad analys av effekterna för den personliga integriteten Det finns inte någon entydig definition av begreppet personlig integritet i svensk rätt. Begreppet har dock i olika sammanhang beskrivits som en rätt för den enskilde till en privat sfär skyddad från fysiska och psykiska intrång (t.ex. SOU 1970:47, s. 58; SOU 2002:18, s. 52 f.). Vad som närmare bör anses ingå i denna privata sfär framgår inte av en sådan beskrivning, utan för det krävs ytterligare precisering. Vid en genomgång av innehållet i integritets- skyddsdebatten framgår att synen på integritetsbegreppet varierat (se Appendix till SOU 2007:22, s. 493 f.). Uppfattningen om vad som omfattas av den personliga integriteten varierar vidare mellan olika individer. En vidsträckt definition av begreppet som tar avstamp i rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen inkluderar rumslig, materiell, kroppslig, fysisk och ideell integritet (SOU 1984:54, s. 42). En liknande definition kan anses följa av . (Ju 2004:05) valde vid sitt arbete med att kartlägga lagstiftning som rör den personliga integriteten att i stället avgränsa begreppet till den personliga integritetens kärnområden, dvs. sådant som rör individen och dennes personlighet. Det som omfattas av integritetsbegreppet enligt denna snävare definition är information om den enskilde inklusive identifieringsdata avseende den enskildes bild, namn och liknande (SOU 2007:22, s. 63 f.). Varje befogenhet för staten att bereda sig tillgång till personlig information om den enskilde leder till ingrepp i den personliga integriteten. Graden av integritetsintrång varierar med befog- enhetens utformning. Typiskt sett kan det exempelvis hävdas att hemlig rumsavlyssning medför ett större integritetsintrång än hemlig teleavlyssning, bl.a. eftersom verkställigheten förutsätter faktiskt tillträde i hemlighet till det utrymme som ska avlyssnas och eftersom upptagningen av ljud är mer omfattande än enbart samtal mellan två personer. Det finns emellertid, vilket utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel uppmärksammat, situationer då denna bedömning inte är självklar. Exempelvis skulle en kort avlyssning av ett möte på hotellrum där en narkotikaaffär görs upp inte nödvändigtvis innebära något avsevärt ökat integritetsintrång jämfört med om affären hade gjorts upp via en avlyssnad telefon (SOU 2009:70, s. 159 f.). En bedömning av graden av integritetsintrång är dessutom beroende av uppgifter i de konkreta fallen om exempelvis var avlyssningsutrustning placerats, hur verkställighet skett och vilka personer som berörts av tvångsmedlet. I sitt yttrande över förslaget till lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott lämnade Lagrådet bl.a. synpunkter på svårigheten att få en samlad bild av omfattningen av de intrång i grundlagsskyddet som en enskild sammantaget kan drabbas av genom olika tvångsåtgärder (prop. 2007/08:163). Lagrådet framhöll att det är av vikt att reglerna om tvångsmedel är klara och överblickbara och ansåg att en samlad översyn av samtliga bestämmelser om tvångsmedelsanvändning behövs. Regeringen uttalade, som nämns ovan, med anledning av yttrandet att man avsåg att återkomma till frågan om en sådan översyn efter att lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott hade utvärderats (a. prop. s. 69). Utredaren ska med utgångspunkt från sin kartläggning av de tre lagarna och mot bakgrund av vad som beskrivits ovan göra en samlad analys av vilken inverkan de tre lagarna haft på den personliga integriteten. Vid analysen är det den snävare definitionen av integritetsbegreppet som beskrivits ovan som bör tas som utgångspunkt. Tvångsmedelstillämpningen enligt de aktuella lagarna omfattas av ett antal uttryckliga rättssäkerhetsgarantier som har tillkommit bl.a. med anledning av de krav på rättssäkerhet som Europa- konventionen ställer. För tillstånd till tvångsmedlen krävs i regel prövning i domstol. Endast lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott medger vissa undantag från denna huvudregel. Vid domstolsprövningen ska ett offentligt ombud kallas att närvara för att bevaka enskildas intressen. Det finns en skyldighet att underrätta enskilda i efterhand om att verkställighet av det hemliga tvångsmedlet har skett. Dessutom har Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden till särskild uppgift att utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångs- medel och att på begäran av en enskild person kontrollera om personen i strid med lag eller annan författning utsatts för hemliga tvångsmedel. Kravet på offentliga ombuds närvaro vid domstols- prövning infördes i ärenden om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning enligt rättegångs- balken, dåvarande tvångsmedelslag och lag om särskild utlänningskontroll. Drygt gjorde utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel bedömningen att inga förändringar behövdes i fråga om systemet med offentliga ombud (2006:98, s. 170 f.). I samband med utvärderingen av lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott konstaterade utredningen att befintliga rättssäkerhetsgarantier utgör ett tillräckligt gott skydd mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten (SOU 2009:70). Det finns tillämpning nu skäl att närmare undersöka hur rättssäkerhetsgarantierna fungerar. med utgångspunkt från sin kartläggning av tillämpningen av de tre lagarna analysera regleringen om offentliga ombud, underrättelseskyldighet, domstolsprövning och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens efterhandskontroll i förhållande till de krav som ställer, och särskilt belysa om och i så fall på vilket sätt systemet med offentliga ombud har förändrat domstolarnas prövning av tvångsmedelsfrågan. Behovet av hemliga tvångsmedel Straffprocessuella tvångsmedel används i brottsförebyggande eller brottsutredande syfte eller för att säkra verkställighet av dom i brottmål. Vid en analys av behovet av ett visst tvångsmedel bör de tillämpande myndigheternas behovsbeskrivning och det syfte med tvångsmedlet som rättsordningen bestämmer bilda utgångspunkt för bedömningen. En närmare behovsanalys är vidare alltid beroende av samhällsutvecklingen i stort. Brottsutvecklingen har präglats av en ökad internationalisering, förbättrad teknisk kapacitet och tydligt organiserade, resursstarka kriminella grupperingar. De brottsbekämpande myndigheterna har i olika sammanhang uttryckt att lagstiftningen om hemliga tvångsmedel har fått en alltför restriktiv utformning bl.a. i fråga om vid vilka brott tvångsmedel får tillämpas och de beviskrav som gäller. Från andra håll har det ifrågasatts om behovet av tvångsmedelstillämpning ens är så stort som nuvarande reglering utgår från. När det särskilt gäller lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har Säkerhetspolisen framfört att lagen fått en alltför snäv utformning för att syftet med lagstiftningen ska kunna uppnås och lagen därmed vara verkningsfull för Säkerhets- polisens uppdrag att skydda det demokratiska systemet, medborgarnas fri- och rättigheter samt den nationella säkerheten. Säkerhetspolisen har pekat på att misstankegraden är alltför högt ställd, att det medför svårigheter att misstanken måste riktas mot en viss person och att innebörden av rekvisitet "brottslig verksamhet" är oklar. Utredningen om utvärdering av vissa hemliga tvångsmedel gjorde i sitt arbete bedömningen att det fanns skäl att överväga om inte Säkerhetspolisens möjligheter att använda tvångsmedel i preventivt syfte bör utvidgas och regleras i en särskild lag som, i likhet med lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, endast tar sikte på Säkerhets- polisens verksamhet och att i samband med det också ta ställning till i vilken mån den öppna polisen har behov av att använda preventiva tvångsmedel (SOU 2009:70, s. 172). Säkerhetsunderrättelseverksamheten vid skiljer sig från den övriga polisverksamheten på flera områden. Den största skillnaden ligger i att Säkerhetspolisens uppdrag främst är inriktat på att förebygga brott och i mindre utsträckning på att utreda redan begångna brott. Det är därför intresset av att få information i ett tidigt skede och att kunna förebygga brottslighet som står i fokus för Säkerhetspolisen. Det är viktigt att gällande regelverk är anpassat till utvecklingen i samhället så att det är möjligt för myndigheterna att bekämpa allvarlig brottslighet effektivt och rättssäkert. Det är lika betydelsefullt att den reglering som finns motsvarar ett verkligt behov. Utredaren ska mot denna bakgrund analysera vilket behov av hemliga tvångsmedel som finns, bl.a. i förhållande till övriga metoder för att bekämpa brott inklusive övriga (hemliga) tvångsmedel och vid denna analys särredovisa Säkerhetspolisens respektive den öppna polisens behov såväl i underrättelseskedet som under förundersökning samt behov under förundersökning. Användningen av s.k. överskottsinformation vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning lagreglerades genom bestämmelser i 27 kap. (prop. 2004/05:143). Reglerna i skiljer sig från den mer restriktiva reglering om användning av överskottsinformation som lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott fick (jfr 12 §§ i nämnda lagar). Skälet till restriktiviteten var integritetsskydds- hänsyn. I samband med tillkomsten av lagen om hemlig rumsavlyssning ifrågasatte en del remissinstanser att integritetsskäl skulle motivera en så restriktiv befogenhet att använda överskotts- information. I propositionen bemöttes remissinstansernas invändningar med att den föreslagna regleringen endast mycket sällan torde kunna leda till några orimliga konsekvenser i praktiken men att den frågan borde belysas vid en kommande utvärdering av lagen (prop. 2005/06:178, s. 86). analysera vilka effekter den reglering om överskottsinformation som finns i de tre lagarna har haft för den brottsbekämpande verksamheten. Förbud mot avlyssning i vissa fall Avlyssning av samtal eller annat tal där någon som yttrar sig är undantagen från vittnesplikt på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra-sjätte styckena är förbjudet enligt lagen om hemlig rumsavlyssning. Skälet för förbudet är att regeringen velat minimera risken för att integritetskänslig information, utan betydelse för utredningen, överhuvudtaget inhämtas vid verkställighet av tvångsmedlet (prop. 2005/06:178, s. 63). Regeringen har föreslagit att ett motsvarande förbud ska införas i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2009/10:119). Lagändringen föreslås träda i kraft . har antagit regeringens förslag (bet. 2009/10:JuU26, rskr. 2009/10:263). Regeringen har i båda dessa fall ansett att en avvägning mellan betydelsen av en effektiv brottsbekämpning och de starka integritets- skyddsintressen som motiverar ett förbud mot avlyssning leder till att integritetsskyddsintressena väger över. Effekterna av förbudet mot avlyssning i den praktiska verksamheten bör nu utvärderas. analysera effekterna av förbudet mot avlyssning av samtal eller meddelande mellan en enskild och någon av de yrkeskategorier som anges i 36 kap. 5 § andra-sjätte styckena i lagen om hemlig rumsavlyssning och i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Sammanfattande analys och förslag Det är angeläget att åstadkomma en så klar och överblickbar tvångsmedelsreglering som möjligt. De tre aktuella lagarna om hemliga tvångsmedel gavs då de infördes en tidsbegränsad giltighet. Det bör nu finnas förutsättningar att samlat ta slutlig ställning till lagarnas fortsatta giltighet och därmed till hur en framtida reglering SOU 2012:44 Bilaga 1 av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör utformas. Utredaren ska, med beaktande av de slutsatser som utredningen dragit av sin utvärdering, vid en avvägning mellan å ena sidan det behov av tvångsmedelsanvändning som bedöms finnas och å andra sidan skyddet för enskildas personliga integritet analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör justeras i något eller några avseenden. Utredaren ska bl.a. analysera om det finns skäl till förändringar av tillämpningsområdet för tvångsmedlen, exempelvis när det gäller för vilka brott som tvångsmedlen får tillämpas, om det finns skäl att särreglera Säkerhetspolisens respektive den öppna polisens tillgång till hemliga tvångsmedel på underrättelsestadiet eller under förundersökning, om det av rättssäkerhetsskäl finns behov av förändringar av de rättssäkerhetsgarantier som omgärdar tvångsmedelsanvändningen enligt de tre lagarna, om det finns behov av en förändring i något eller några avseenden beträffande systemet med offentliga ombud inklusive om och i vilken utsträckning det finns behov av vidareutbildning av ombuden, om det, bl.a. mot bakgrund av vikten av en enhetlig reglering, finns skäl för förändringar av regleringen om överskotts- information, om det finns skäl för förändringar när det gäller förbudet mot avlyssning i vissa fall, och om det finns skäl att förändra gällande beslutsordning i något eller några avseenden och då särskilt överväga om det finns behov av en särskild beslutsordning i brådskande fall. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar eller andra förändringar som analysen föranleder. Utredaren är fri att lämna sådana närliggande förslag till författningsändringar som bedöms befogade för att uppdraget ska kunna genomföras på ett fullgott sätt. Utredaren är inte bunden av de förslag eller slutsatser som redovisats i betänkandet Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel (SOU 2009:70) utan ska genomföra en självständig utvärdering avseende hela den tid under vilken de tre aktuella lagarna har varit i kraft. I sitt arbete ska utredaren ta del av de remissynpunkter som lämnats med anledning av betänkandet. Lagstiftning i andra länder Utredaren ska, i den utsträckning det bedöms ha betydelse för uppdragets genomförande, inhämta information om rättsläget i övriga nordiska länder samt de övriga länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget. Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och för enskilda. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska också redovisa i vilken utsträckning resursutnyttjandet i rättsväsendet kan bli effektivare genom förslagen. Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med , , , , , Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden samt med andra myndigheter i den utsträckning utredaren finner lämpligt. Utredaren ska också hålla sig informerad om sådant arbete inom som är relevant för uppdraget och då särskilt det arbete som avser betänkandena Signalspaning för polisiära behov (SOU 2009:66) och En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen (SOU 2009:1) samt arbetet inom (dir. 2007:185 och 2008:91). Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel (Ju 2010:08) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav chefen för en särskild utredare i uppdrag att utvärdera hur lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott har tillämpats och analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet bör förändras i något eller några avseenden (dir. 2010:62). Syftet med uppdraget är att ta ställning till lagarnas fortsatta giltighet och utformning. Utredningen har antagit namnet Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel (Ju 2010:08). Utredningen ska enligt direktiven slutredovisa sitt uppdrag . Uppdraget ska i stället redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel (Ju 2010:08) Regeringen beslutade kommittédirektiv Hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet (dir. 2010:62). Utredaren får nu i uppdrag att även analysera Säkerhetspolisens behov av att i underrättelseverksamhet kunna inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar vissa samhällsfarliga brott med ett lägre straff- minimum än fängelse, analysera behovet av att kunna ge tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att inom ramen för en förundersökning utreda vem som skäligen kan misstänkas för vissa samhällsfarliga brott med ett lägre straffvärde än fängelse , och