sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — För den enskilde blir det tydligt vad som kan krävas enligt försiktighetsprincipen och vilka krav som tillsynsmyndigheten kan förväntas ställa vid ett eventuellt tillsynsbesök. Vid utformning av förslagen om vad som bör regleras i generella föreskrifter bör beaktas att ökade kostnader och ökad administrativ börda kan drabba små företag hårdare än större företag och behovet av övergångsbestämmelser bör beaktas. Förslaget om ökad vägledning leder förhoppningsvis till kortare handläggningstider. Vägledning i form av faktaunderlag och lik- nande kan även verksamhetsutövare och konsulter ta del av. Det ökar möjligheten att utforma en så korrekt ansökan och miljö- konsekvensbeskrivning som möjligt tidigt i tillståndsprocessen och därmed minska behovet av kompletteringar. Vägledningen borde också leda till en mer förutsägbar hantering och enhetligare behandling över landet. Det är viktigt för företagsutveck- lingen i . Framför allt små företag bör gynnas av att handläggningstiderna förväntas minska. Det antal företag som berörs av förslaget bedöms vara desamma som förslaget om koncentration av miljöprövningsdelegationer, se nedan. Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning För verksamhetsutövarna borde en koncentration av prövningen innebära att rättstillämpningen blir mer kompetent, enhetlig och förutsägbar. Det underlättar planeringen och bedömningen för verksamhetsutövare som behöver, eller själv väljer att, söka till- stånd. Det är viktigt för företagsutvecklingen i eftersom de upplevda hindren kan medföra att utbyggnadsplaner inte genomförs. Handläggningstiderna borde även bli kortare till följd av att prövningen görs mer effektiv. När det gäller det antal verksam- hetsutövare som berörs av förslaget var cirka 194 verksamheter med djurhållning av fjäderfä och svin tillståndspliktiga enligt statisk från , se avsnitt 3.4. I databas var motsvarande uppgift 274 djurhållande verksamheter (SOU 2011:86, s. 98). Anledningen till att upp- gifterna skiljer sig åt kan vara att verksamheter som upphört ligger kvar i databasen. För djurhållning av nötkreatur, hästar och minkar var 88 verksamheter tillståndspliktiga enligt uppgift i Svenska Miljörapporteringsportalen (). Av framgår också att antalet tillstånds- pliktiga biogasanläggningar på gårdsnivå var cirka 13 stycken. Verksamhetsutövarna kommer att beröras av förslaget om de söker nytt tillstånd eller ändrar ett befintligt tillstånd. Även nya verksamhetsutövare som vill börja bedriva verksamhet omfattas av förslaget. Förslaget syftar till att rättstillämpningen ska bli mer förutsägbar och enhetlig i landet. Förslaget syftar även till att handläggningen ska gå snabbare. Det kommer indirekt att påverka verksamhetsutövarnas administrativa kostnader genom att pro- cessen kortas. En koncentration av prövningen innebär att handläggarna får mer erfarenhet av ärenden av djurhållning och biogas på gårdsnivå. Det ger förutsättningar för att nödvändiga kompletteringar begärs direkt istället för vid olika tillfällen, vilket minskar verksamhetsutövarnas administrativa kostnader. Det geografiska avståndet till handläggare och miljöprövningsdelegationen ökar för vissa verksamhetsutövare. Det torde dock inte utgöra något större problem eftersom kommunikationen till största del är skriftlig eller sker via telefon. Samrådet sköts som tidigare av den länsstyrelse där verksamheten finns och eventuell muntlig förhandling och syn bör ske i närheten av verksamheten. Förslaget bedöms således inte innebära några kostnader för verksamhetsutövarna och några förändringar i verksamheten behöver inte vidtas till följd av för- slaget. Framför allt små företag bör gynnas av att handläggnings- tiderna förväntas minska. De har ofta mindre administrativa Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning resurser och påverkas mer negativt av långa handläggningstider. Det kan i värsta fall avskräcka dem från att göra nya investeringar och utöka sin verksamhet. 3.9.4Konsekvenser för samhället i övrigt Förslaget om vägledning innebär att även miljöorganisationer och sakägare kan ha nytta av de faktaunderlag som tas fram i det väg- ledande arbetet. Förslaget om koncentration av prövningen kan minska möjlig- heten att få kontakt med miljöprövningsdelegationen genom besök för grannar och allmänheten. Det borde dock inte utgöra något större problem eftersom samråd sker i det län där verksamheten ska bedrivas och eventuell syn på platsen och muntlig förhandling bör ske lokalt. Förslagen bedöms inte leda till några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 3.9.5Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s inre marknad Kravet på täckning syftar till att minska ammoniakavgången och grundar sig inte på EU-rätt utan på de internationella kon- ventionerna Helsingforskonventionen och Göteborgsprotokollet. Det kan dock tänkas att det kommer att omfattas av BAT- slutsatser, i enlighet med IED-direktivet, . Krav på täckning av en lagringsbehållare skulle kunna anses vara en teknisk regel som ska anmälas till Europeiska kommissionen enligt ett särskilt förfarande. Tekniska regler utgör ofta ett handelshinder eftersom de innebär att importerade produkter måste anpassas för att saluföras på den nationella marknaden. Om kravet på att en lagringsbehållare ska ha täckning är en teknisk regel eller inte beror dock på den närmare utformningen av regeln. Kravet på dokumentation vid bortförsel av stallgödsel har införts som ett led i att genomföra nitratdirektivet. Eftersom direktivet gäller gödselmedel är införande av samma krav för rötrest i linje med direk- Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning Kravet på nedmyllning och spridningsmetoder grundar sig inte på EU-rätt utan på Göteborgsprotokollet och Helsingforskonventionen. Kraven på dokumentation, nedmyllning och spridningsmetoder samt de allmänna råden bedöms inte ha några konsekvenser för EU:s inre marknad. Förslagen om ökad vägledning och koncentration påverkar inte konkurrenskraften på EU:s inre marknad. Det bör öka förutsäg- barheten och enhetligheten och förkorta handläggningstiderna vilket kan var positivt ur konkurrenssynpunkt, men det är inget som påverkar i nämnvärd omfattning. Det är inte heller något som är i strid med . Antal prövningsmyndigheter är inget som styrs av de EU-direktiv som finns på området. 3.9.6Sammanvägning av de samhällsekonomiska konsekvenserna Kravet på täckning av rötrest är positivt ur miljösynpunkt, men innebär vissa kostnader för främst verksamhetsutövaren. Om krav skulle ställas på tät täckning leder det till att investeringar fördyras, med risk för att investeringar uteblir. Det bör beaktas vid utformningen av kravet på täckning. Utredningen anser dock att nyttan med täckning överväger kostnaderna. Kravet på dokumentation vid bortförsel av rötrest ökar den administrativa bördan något för verksamhetsutövarna, men i praktiken bör de redan ha dokumenterat bortförseln för att styrka fosforanvändningen. I praktiken blir det således ingen större ökning. Nyttan med att åtgärda luckan i regelverket överstiger kostnaderna. Kraven på nedmyllning och spridningsmetoder i berörda områden är positivt ur miljösynpunkt och bör inte leda till några större kostnader för verksamhetsutövarna. Nyttan bedöms således överväga kostnaderna. De allmänna råden kommer att vara till nytta vid prövning och tillsyn och kommer att öka förutsebarheten för verksamhets- utövarna. Vidare bedöms de leda till positiva effekter för miljön. Utredningen anser därför att nyttan överstiger kostnaderna. En ökad vägledning borde resultera i en mer kompetent, enhet- lig och effektivare prövning. Det är positivt för miljön, läns- styrelsen, kommunerna och näringslivet. Det förutsätter att vägled- ningen tas fram i samverkan med berörda myndigheter, näringen Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning och miljöorganisationer och att den blir tydlig och ändamålsenlig. Förändringen innebär att de nationella myndigheterna behöver lägga mer resurser än tidigare på vägledande arbete. Det bedöms dock kunna finansieras genom omprioritering inom myndig- heterna. Resursåtgången bedöms vara störst initialt och bör behovet minska. Utredningen bedömer att de positiva effekterna av ökad vägledning överväger de negativa. Förslaget om koncentration bör resultera i en mer kompetent, enhetlig och effektivare prövning. Det är positivt för miljön och näringslivet. Eftersom förslaget endast innebär en omfördelning av uppgifter inom länsstyrelserna innebär det inga ökade kostnader för staten, utan snarare en minskning av kostnaderna . 4Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Utredningen ska, enligt direktivet, undersöka möjligheterna till förenklingar med avseende på prövning av anläggningar för bio- gasproduktion där stallgödsel och andra biologiska restprodukter från jordbruket eller djurhållande verksamheter är tänkta att användas som substrat samt föreslå eventuella ändringar i nationella regelverk. Utredningen tolkar direktivet på så sätt att med anläggning avses själva anläggningen för metangasproduktion, inklusive omhänder- tagande av rötrest, där gasen används i den egna verksamheten. Distributionsnät för metan från en anläggning till förbruknings- stället, t.ex. en uppgraderingsanläggning för fordonsgas, ingår alltså inte. Utredningen kommer att fokusera på möjliga förändringar av regelverket för biogasanläggningar på gårdsnivå där substrat som inte kräver förbehandling i form av hygienisering används. Avgräns- ningen motiveras av att investeringskostnaden för företagaren ökar med en hygieniseringsanläggning och då är det inte längre möjligt att genomföra investeringen av lönsamhetsskäl. Under utred- ningens gång har frågan om att använda matavfall för att åstad- komma lokala kretslopp lyfts fram från branschen och den frågan kommer också att beröras. Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Biogas bildas när organiskt material bryts ner av mikroorganismer i en syrefri miljö. Biogas består i huvudsak av metan och koldioxid samt små mängder svavelväte och vattenånga. Biogas produceras i en rötkammare där det organiska materialet uppehåller sig i 15–beroende på processtyp och krav på utbyte av gas. Röt- kammaren är helt syrefri, isolerad och vanligen försedd med system för omröring och uppvärmning. Den bildade gasen används på gårdsnivå till värme eller omvandlas till elektricitet. Uppgradering av rågasen till fordonsgas kräver större anläggningar, vilket gör att de i regel inte är aktuella på gårdsnivå. Däremot är det möjligt att en sådan utveckling sker i form av samarbete mellan gårdar. Metaninnehållet i rågasen ligger i regel mellan 60–. Rötresten, dvs. det använda substratet, leds vidare till en efterrötkammare där rötresten kyls ner och rötningen av orötat material avstannar. Därefter leds rötresten vidare till ett lager i form av flytgödselbehållare. Rötresten används som regel som växtnäring på åkern. För en effektiv metangasproduktion behöver substratet bestå av en lämplig blandning av olika organiska produkter. På gårdsnivå kan en biogasproduktion ses som en påbyggnad till gödsel- vårdsanläggningen där metangasen tas till vara och rötresten sprids som den tidigare flytgödseln. För en effektiv metangasproduktion är det en fördel om även andra energirika substrat än enbart flyt- gödsel tillförs, t.ex. fastgödsel eller växtrester. Det gör att gasutbytet ökar och anläggningens kapacitet utnyttjas bättre. Metan är en växthusgas med 20–25 gånger kraftigare växthus- verkan än koldioxid. Genom att röta stallgödsel kan den metan som ändå bildas vid lagring av gödsel tas till vara och på så sätt minskar avgången av metan till atmosfären. När metan ersätter fossila bränslen minskar tillskottet av koldioxid till atmosfären. Vid rötning av stallgödsel bibehålls växtnäringsinnehållet, dessutom ökar ammoniuminnehållet vilket gör att växten har lättare att ta upp kvävet ur rötresten jämfört med orötad gödsel. Det gör även att risken för ammoniakavgång vid spridningen ökar vilket behöver beaktas vid val av spridningsteknik. Lukten vid spridning av rötrest är mindre än vid spridning av obehandlad gödsel, vilket gör att olägenheten för omgivningen minskar. Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Studier från visar att metangasavgången från lagrad, icke-rötad flytgödsel är starkt beroende av temperaturen. var det ingen skillnad mellan metangasavgången från flytgödselbehållare med eller utan täckning medan det var en lägre metangasavgång från behållare som hade täckning (nr 370). Eftersom substratet håller cirka 37–(beroende på rötningsteknik) i rötkammaren är det därför viktigt att rötrestens temperatur sänks innan rötresten kommer till lagringsbehållaren. är statistikansvarig myndighet för den svenska officiella energistatistiken. I rapporten och användning av biogas (ES 2012:8) redovisas produktion och användning av biogas. Uppgifterna samlas in som ett samarbete mellan , Avfall samt Svenskt vatten. I rapporten framgår inte om anläggningarna på gårdsnivå har hygieniseringsanläggning eller inte och inte heller om de var tillståndspliktiga. Nedan följer ett utdrag ur rapporten. Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå är förvaltande myndighet för det svenska landsbygdsprogrammet 2007–2013, som bl.a. innehåller möjlighet till investeringsstöd för biogasanläggningar. Det övergripande målet är att åstadkomma minskade utsläpp av växthusgaser från stallgödselhantering i kombination med produktion av förnybar energi från landsbygden. Stödet söks hos . Hög prioritet ges till ansökningar från företag som avser att röta stora mängder gödsel och där anläggningen utformas så att utsläppen från rötresten minimeras genom efterrötning i gastäta behållare med uppsamling av gasen. Även andra substrat och annan likvärdig teknisk utformning kan ges stöd om det övergripande målet uppnås. (Strategi för stöd till investeringar i biogasanläggningar, , .) Stödet uppgår till av investeringskostnaden, i norra kan det i vissa fall uppgå till . Stödtaket har varit men lämnas stödet enligt kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning), vilken har ett stödtak på . Stöd kan beviljas inom tre olika åtgärder inom landsbygdsprogrammet med en total budgetram om . Stöd har () beviljats med . Det finns många inneliggande ansök- ningar vilket gör att samtliga tre åtgärder är översökta. Enligt statistik från avseende läget hade 49 företag beviljats stöd till nya biogasanläggningar samt ytterligare 10 stycken till brunnar för rötrest. Anläggningarna är spridda i hela landet med övervikt för , och . 4.3Internationella krav och åtaganden 4.3.1EU-förordningarna om animaliska biprodukter I förordning (EG) nr 1069/2009 om animaliska biprodukter fastställs regler för människors och djurs hälsa i samband med animaliska biprodukter och produkter som framställts av dem. Syftet är att förebygga och minimera risker för människors och djurs hälsa av dessa produkter och framför allt skydda säkerheten i livsmedels- Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå I förordning (EU) nr 142/2011 fastställs ytterligare regler om genomförande av förordning (EG) nr 1069/2009. Regelverket finns både på EU-nivå och på nationell nivå. Regelverket på EU-nivån är direkt tillämpligt i medlemsstaten förutom vissa möjligheter till nationell tillämpning. I avsnitt 2.3 om kartläggningen av regelverket redogörs i stora drag för de allmänna regler i EU-förordningarna om animaliska biprodukter som gäller för hantering av naturgödsel och andra bio- logiska produkter. I avsnitt 4.4.4 nedan behandlas de krav som specifikt rör biogasanläggningar. För att förebygga allvarliga olyckor inom kemiindustrin och begränsa följderna för människor och miljö har EU antagit det s.k. Sevesodirektivet, direktiv /82/EG av om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår. Direktivet är genomfört i svensk rätt i lagen (1999:381) och förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Sevesolagstiftningen skulle i princip kunna vara tillämplig på biogasanläggningar. Eftersom biogasanläggningar på gårdsnivå i regel inte lagrar gas i någon nämnvärd omfattning, utan kontinuerligt förbränner gasen för att tillvarata energin eller facklar gasen vid störning i produktionen, blir Sevesolagstiftningen dock inte tillämplig för dessa anläggningar. och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv blir tillämpligt i den mån avfall rötas i anläggningen. Som behandlats i avsnitt 2.6 torde stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter ofta inte anses vara avfall. I vissa fall kan de dock anses vara avfall. Det kan även vara så att anläggningen även rötar avfall för att få en bra sammansättning av substratet. Medlemsstaterna ska kräva att alla verksamhetsutövare som har för avsikt att behandla avfall ska ha ett tillstånd från en behörig Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå Det finns vissa minimikrav på vad tillståndet ska omfatta, bl.a. typer och mängder av avfall, tekniska krav och säkerhets- och försiktighetsåtgärder. Under förutsättning att dessa krav uppfylls kan alla tillstånd som utfärdats i enlighet med annan nationell lagstiftning eller gemenskapslagstiftning kombineras med det tillstånd som krävs enligt direktivet till ett enda tillstånd, om man därigenom kan undvika onödig överlappning av information och onödigt dubbelarbete för verksamhetsutövaren eller den behöriga myndigheten. (Artikel 23) Medlemsstaterna får undanta verksamhetsutövare från kravet på tillstånd om verksamheten består i bortskaffande av eget icke-farligt avfall på den plats där detta uppkommer eller återvinning av avfall (artikel 24). Som villkor för undantag gäller dock att medlemsstaten för varje typ av verksamhet fastställer allmänna regler av vilka det framgår vilka typer och mängder av avfall som omfattas av undantaget och vilken behandlingsmetod som ska användas. Reglerna ska utformas för att säkerställa att avfallet behandlas utan fara för människors hälsa och miljön. Medlemsstaten ska underrätta Europeiska kommissionen om reglerna. (Artikel 25) Kravet på tillstånd har genomförts i svensk rätt i punkterna 90.150-170 om biologisk behandling av avfall i bilagan till för- ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Några undantag från tillståndskravet har inte gjorts i svensk rätt. 4.3.4Direktiven om industriutsläpp (IPPC och IED) Krav på tillståndsprövning av behandling av avfall finns även i följande EU-direktiv. I och rådets direktiv /1/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet)ställs krav på tillstånd för bl.a. avfallshantering. I punkten 5.3 i bilaga 1 anges att direktivet omfattar anläggningar för omhändertagande av icke farligt avfall med en kapacitet som överstiger . I och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (IED-direktivet), som ersätter IPPC-direktivet, har det förtydligats att direktivet även omfattar återvinning. I punkten 5.3 b i bilaga 1 anges att återvinning, eller en kombination av återvinning och bortskaffande, av icke-farligt avfall med en kapacitet som överstiger genom bl.a. Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå biologisk behandling kräver tillstånd. När den enda avfalls- hanteringen som bedrivs är anaerob biologisk nedbrytning är tröskelvärdet . Regeln kommer troligen genom- föras i svensk rätt i en ny förordning om miljöprövning, se avsnitt 4.4.1. De krav som ställs i IED-direktivet behandlas i avsnitt 3.2.2. 4.3.5Direktivet om miljökonsekvensbedömning (MKB) Krav på tillstånd och miljökonsekvensbedömning regleras i och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering) (MKB-direktivet). I punkten 10 i bilaga 1 anges att anläggning med kapacitet för per dag för bortskaffande av icke-farligt avfall genom förbränning eller kemisk behandling alltid ska omfattas av krav på tillstånd och miljökonsekvensbedömning. I bilaga II till direktivet finns en lista över de projekt där medlemsstaten själv får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning bör göras och tillstånd ska krävas. Punkten 11 b i bilaga II omfattar anläggningar för bort- skaffande av avfall (projekt som inte omfattas av bilaga 1). Även anläggningar för produktion av bl.a. elektricitet omfattas av bilaga II enligt punkten 3 a. Kraven i MKB-direktivet behandlas i avsnitt 3.2.3. har ansett att begreppet bortskaffande av avfall i MKB-direktivet utgör ett självständigt begrepp som ska förstås i vid bemärkelse. Det omfattar alla åtgärder som leder antingen till bort- skaffande, i strikt mening, eller till återvinning av avfallet. (C-486/04, Kommissionen mot , 2006 I-11025) I svensk rätt antas punkterna 40.10 om gasformigt bränsle och 90.150-160 om tillståndspliktig biologisk behandling av avfall alltid medföra en betydande miljöpåverkan med följden att en miljö- konsekvensbeskrivning krävs (3 § förordningen [1998:905] om miljökonsekvensbeskrivningar). Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå 4.4Regelverk vid prövning av biogasanläggningar Följande regelverk och berörda myndigheter är involverade i pröv- ningsprocessen. 4.4.1Miljöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Enligt 9 kap. 1 § avses med miljöfarlig verksamhet 1.utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, bygg- nader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grund- vatten, 2.användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller 3.användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande. Biogasproduktion utgör miljöfarlig verksamhet enligt definition och i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår om en anläggning är tillstånds- eller anmälningspliktig. I samband med genomförandet av IED- direktivet kommer troligen bestämmelser om prövning och vad Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå som är tillstånds- och anmälningspliktigt i bilagan brytas ut ur förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och läggas i en helt ny förordning om miljöprövning. Hänvisningarna nedan kan således bli inaktuella och reglerna återfinns istället i den nya förordningen. I informations-PM om nya bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framhålls att en verksamhet inte behöver uppfattas som särdeles farlig för att omfattas av begreppet miljöfarlig verksamhet. Riskens storlek saknar således betydelse. Begreppet har bl.a. betydelse när någon ska avgöra om en viss verksamhet måste söka tillstånd eller anmälas enligt 9 kap. . Med B-verksamhet avses anläggningar som är tillståndspliktiga och prövas av miljöprövningsdelegationen vid medan C-verksamhet är anmälningspliktig och prövas av kommunen. Om en biogasanläggning använder avfall som substrat vid rötningen finns gränser avseende vilken mängd och typ av avfall som får användas. Vid biologisk behandling av stora mängder avfall (/kalenderår) klassas anläggningen som A-verksamhet och tillstånd prövas av mark- och miljödomstolen. En utförlig genomgång om avfallsfrågan finns i avsnitt 2.6.