sou · H0B382 · 2012-12-04 00:00:00 — Hyresråden har tjänstgöringsskyldighet i tingsrätt. Enligt vår uppfattning är det inte tillfredsställande att icke ordinarie domare på mer regelbunden basis kan tjänstgöra i domstol. Det handlar ju i detta fall inte om några utbildningsplatser, som för fiskaler. Om hyres- och arrendenämndernas verksamhet förs över till dom- stol är det naturligt att avskaffa anställningarna som hyresråd och att nuvarande hyresråd i stället blir ordinarie domare. Särskilda inslag i hyres- och arrendenämndernas verksamhet att hyresråden har tjänstgöringsskyldighet i tingsrätt finns det inte rent kompetensmässigt något hinder mot detta. Inte heller anställningsförhållandena hindrar en sådan övergång. Hur de enskilda anställningsavtalen ska hanteras blir en admini- strativ procedur och en fråga för genomförandet. En aspekt att beakta är hur de nuvarande hyresrådens djupa kunskaper inom hyres- och arrenderätten i så fall tillvaratas i en ny organisation. Hyresrådens kompetens framstår som en av den nuvarande organisationens största styrkor. Det är mycket angeläget att bevara denna specialistkom- petens om verksamheten förs över till domstol. Enligt rådande ordning finns det ordinarie domare endast i de allmänna domstolarna, i de allmänna förvaltningsdomstolarna och i specialdomstolarna. Om hyres- och arrendenämnderna kvarstår som förvaltningsmyndigheter kan det inte komma i fråga att ombilda an- ställningen som hyresråd till en anställning som ordinarie domare. Vår bedömning är sammanfattningsvis att samtliga inslag som har identifierats i detta kapitel, med undantag av uppgiften att vara skilje- nämnd, är möjliga att föra över till allmän domstol. De flesta inslagen är inte heller främmande för verksamheten i domstol. Beträffande uppgiften att vara skiljenämnd gör vi som sagt bedömningen att ett avskaffande av denna möjlighet inte skulle innebära så stora nack- delar för intressenterna att det av detta skäl finns anledning att avstå från att överväga domstolsalternativet. Utgångspunkten för vårt fortsatta utredningsarbete är därmed att såväl alternativet att föra över verksamheten till allmän domstol som alternativet att behålla nämnderna som förvaltningsmyndig- heter och utvidga den administrativa samverkan står öppna för vidare överväganden. 4En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister 4.1Utgångspunkter för våra överväganden Målsättningen med utredningen är, enligt direktiven, att skapa en långsiktigt hållbar organisation som kan möta de särskilda krav som prövningen av hyres- och arrendetvisterna ställer. Frågan är då vad som inryms i detta. Rent allmänt kan konstateras att det övergripande målet för rätts- väsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. För att förtroendet för rättsstaten ska upprätthållas krävs att de organ som ägnar sig åt rättskipning är väl fungerande och oberoende samt att de har hög kompetens och allmänhetens förtroende. har det skett ett omfattande reform- och utveck- lingsarbete inom Domstolar. Här kan finnas skäl att något redogöra för regeringens uttalanden i en skrivelse , Refor- meringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106), om vilka principer som ska vara vägledande vid reformeringen av domstolsväsendet. Regeringen uttalade här följande. Reformeringen av domstolsväsendet ska bedrivas med utgångspunkt i de krav som medborgarna har rätt att ställa på snabbhet, kvalitet och service och med beaktande av domstolarnas särskilda roll. Renodlingen av dom- stolarna och av domarnas arbete till dömande verksamhet ska fort- sätta och tyngdpunkten i den dömande verksamheten ska ligga i första instans. Kvaliteten i den dömande verksamheten ska säkerställas. Domstolarna ska vara moderna och attraktiva arbetsplatser med en organisation utformad för att garantera hög kompetens i allt döman- En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Dömande verksamhet ska finnas nära medborgarna och bedrivas i alla delar av landet. Enligt handlingsplanen ska reformarbetet, för att skapa förut- sättningar för att förverkliga ovanstående mål, inriktas på att utveckla domstolsväsendets organisation och arbetsformer bl.a. genom att ge domstolar förutsättningar att ha en beredningsorganisation med notarier, beredningsjurister och domstolssekreterare, öka kompetensutvecklingen för all personal, ge förutsättningar för en mer långtgående specialisering av domar- nas arbetsuppgifter, förenkla förfarandet i såväl underrätterna som överrätterna, och skapa större förutsättningar för samverkan mellan domstolarna. Regeringen uttalade att ett genomförande av reformerna skulle kräva en yttre domstolsorganisation där verksamheten vid varje domstol är av tillräcklig omfattning för att nå högt ställda mål på kvalitet, snabb- het och service. framhöll regeringen att domstolsorganisa- tionen ska möta medborgarnas berättigade krav på geografisk närhet till dömande verksamhet. För att förena dessa mål skulle det enligt regeringen krävas olika lösningar i olika delar av landet. Handlingsplanen utgjorde grunden för reformarbetet inom Domstolar . Övervägandena om den fram- tida organisationen för prövning av hyres- och arrendetvister bör ske mot denna bakgrund. Målsättningen med utredningen bör alltså vara att skapa en effek- tiv organisation som även fortsättningsvis garanterar rättssäkerhet och hög kvalitet i avgörandena. Organisationen måste klara av att möta framtida rekryteringsbehov och säkerställa kraven på kom- petensutveckling hos medarbetarna. Vidare är det angeläget att be- hålla den specialisering som finns . Utgångspunkten bör vidare vara att så långt möjligt behålla de övriga särskilda inslag i nämn- dernas verksamhet som har identifierats i kapitel 3. är prövningen av hyres- och arrendetvister fördelad mellan hyres- och arrendenämnderna, de allmänna domstolarna och Krono- fogdemyndigheten. Systemet är relativt svårt att överblicka. Det är angeläget att åstadkomma ett mer enhetligt system som är enklare för den enskilda medborgaren att begripa. Hur kompetensen att pröva tvister om hyra och arrende bör vara fördelad mellan myndigheter- na har visserligen betydelse för den närmare utformningen av orga- En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Frågan är dock så omfattande att vi väljer att be- handla den separat i kapitel 5. En annan fråga med inverkan på ut- formningen av organisationsmodellen, som vi också behandlar separat, är möjligheten att delegera arbetsuppgifter, se kapitel 6. Hur organisationen för prövning av hyres- och arrendetvister bör vara utformad har, som framgått av redogörelsen i kapitel 2, över- vägts ett flertal gånger . Det är därför särskilt viktigt att skapa en organisation som inte kräver en snabbt återkommande översyn. Det är angeläget att organisationen nu ges arbetsro. I direktiven beskrivs en del brister med dagens organisation. Vi belyser nedan de brister som redan har identifierats. Detta sker dels genom en redovisning av myndighetschefernas uppfattning om hur organisationsmodellen fungerar, avsnitt 4.1.2, dels genom att vi i avsnitt 4.1.3 sammanfattar de identifierade bristerna med något eget tillägg. 4.1.2Myndighetschefernas uppfattning om dagens organisationsmodell och förslag till en framtida organisation I avsnitt 2.1.2 behandlar vi den utvärdering av de fem mindre hyres- nämnderna som 2009 presenterade i slutrapporten Projekt avseende erfarenhetsutbyte och verksamhetsutveckling för hyres- nämnderna. Som där nämns var ett särskilt yttrande angående hyres- nämndernas organisation, upprättat av tre lagmän tillika chefer för samlokaliserade hyresnämnder, fogat till rapporten. Vi inleder redo- görelsen nedan med att behandla yttrandet. Inom ramen för utredningen har vi följt upp lagmännens yttrande och bett myndighetscheferna för fyra av de mindre nämnderna1 att yttra sig över den nuvarande organisationsmodellen och över en lämp- lig framtida organisation. Vi behandlar även dessa yttranden nedan. Vi har besökt två av de stora nämnderna nämligen nämnderna i och och fått del av myndighetschefernas uppfatt- ningar om dagens organisation. Från i har vi fått skriftliga synpunkter om organisationen. 1 , särskild utredare, är myndighetschef för i , vilket är anledningen till att inget yttrande har hämtats in från denna nämnd. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister slutar detta avsnitt med en redogörelse för vad nämnderna har upp- gett om dagens organisation. Särskilt yttrande angående hyresnämndernas organisation Det särskilda yttrandet angående hyresnämndernas organisation var upprättat av lagmännen för tingsrätterna i , och . Sammanfattningsvis ansåg lagmännen att den valda orga- nisationsformen var mindre lämplig. Lagmännen anförde att organisationsformen, med personal an- ställd i två separata myndigheter, gav upphov till ett inte oväsentligt administrativt merarbete t.ex. avseende diarieföring och löneförhand- lingar. De framförde att det hade inträffat att såväl tingsrätten som hyresnämnden på samma ort var för sig hade varit remissinstanser. Ett annat problem som lagmännen framhöll var att organisations- modellen i praktiken inte resulterade i önskade effektivitetsvinster vad avsåg det löpande arbetet. Enligt lagmännen fanns det en psyko- logisk vi- och domkänsla mellan personalen vid hyresnämnden och tingsrätten som bedömdes hindra arbetsbyten. Lagmännen ansåg att detta förhållande stärktes av att hyresråden är skyldiga att tjänst- göra vid tingsrätten medan det saknas skyldighet för rådmännen att tjänstgöra vid hyresnämnden. Slutligen pekade lagmännen på svårig- heten att utöva chefskapet för en myndighet där chefen i praktiken inte deltar i verksamheten. De framhöll att det inte var ändamåls- enligt att ha olika organisationslösningar för hyresnämnderna på olika ställen i landet bl.a. eftersom respektive chef för myndigheten därigenom hade olika fokus, insikt och kunskap i verksamheten. Lagmännen lämnade även förslag angående hyresnämndernas framtida organisation. De förordade att man skulle införliva hyres- nämnderna fullt ut med de samlokaliserade tingsrätterna. På så sätt skulle man, enligt lagmännen, nå en ökad effektivitet och möjlig- heten till generationsväxling skulle förbättras. Lagmännen ansåg att den föreslagna organisationsformen skulle väsentligt förbättra möjlig- heterna för personalens arbetsbyte och integrering. Vidare menade lagmännen att chef- och ledarskapet skulle bli tydligare och därigenom bättre med en sådan organisation. Enligt förslaget skulle hyresråden/rådmännen vid en samman- läggning med tingsrätterna bli specialiserade att handlägga dels hyres- och arrendeärenden, dels övriga mål avseende hyra och arrende. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister Lagmännen påpekade dock att det var upp till respektive att, utifrån myndighetens behov, välja hur hyres- och arrendeärendena skulle och organiseras. I andra hand föreslog lagmännen att hyresnämnderna skulle bilda en helt egen och enhetlig organisation, antingen genom en samman- läggning till en enda myndighet eller genom en organisatorisk sam- manläggning mellan vissa hyresnämnder. Yttranden angående de mindre nämnderna Vi har som framgått bett lagmännen vid , , och tingsrätter att yttra sig över hur väl den nu- varande organisationsmodellen för de mindre hyres- och arrende- nämnderna fungerar och även efterfrågat deras syn på vad som skulle kunna utgöra en lämplig framtida organisation. Det ska nämnas att ingen av dessa lagmän deltog vid framtagandet av det särskilda ytt- randet . En av lagmännen, som har förordat en integration med tings- rätten, har dock understrukit att samarbetet mellan hyresnämnden och tingsrätten har fungerat bra och att det har ut- vecklats ännu mer. Enligt lagmannen har hyresråd och nämndsekre- terare tjänstgjort vid tingsrätten respektive domstolssekreterare och notarier vid hyres- och arrendenämnden. Lagmannen har uppgett att det administrativt fungerat allt bättre efterhand men att det upp- kommer svårigheter att i alla delar få ett helhetsperspektiv på verk- samheten. Vidare har lagmannen anfört att det inte går att bortse från de problem som uppkommer i och med att det rör sig om en domstol och en förvaltningsmyndighet som administrativt ska samordnas. En annan har framfört att nuvarande ordning är olämplig bl.a. av de skäl som angavs i det särskilda yttrandet till Domstols- verkets rapport. Lagmannen har vidare framhållit att de små nämn- derna är sårbara eftersom sjukdom, semestrar och föräldraledighet ställer till bemanningsproblem. Enligt lagmannen medför också en lokalmässig uppdelning att samarbetet i olika frågor och personalkontakter mellan myndigheterna försvåras. En tredje , som i allt väsentligt har förklarat sig dela den uppfattning om hur organisationsmodellen fungerar som angavs i det särskilda yttrandet, har framfört att sårbarheten är den största bristen med nuvarande organisation. Enligt lagmannen är frågan om i vilken utsträckning lagmannen är delaktig i verksamheten och En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister utövar chefskap och ledarskap i viss mån beroende av lagmannens eget intresse och engagemang. Lagmannen har framhållit att den nuvarande organisationen har sin styrka i de enkla regler som gäller för förfarandet, i medlings- och upplysningsverksamheten samt i intresseledamöternas medverkan i handläggningen av ärendena. En fjärde har framfört att det finns ett fungerande arbets- utbyte mellan tingsrätten och hyres- och arrendenämnden och att myndigheterna har arbetat aktivt med att eliminera vi- och dom- känslan. Enligt lagmannen innebär organisationsformen visserligen att det uppstår ett administrativt merarbete men att motsvarande gäller i förhållande till mark- och miljödomstolen, som är en del av tingsrätten. Lagmannen har anfört att företeelsen att vara chef för en myndighet där man inte själv i praktiken deltar i verksamheten gäller både för nämnden och för mark- och miljödomstolen. Enligt lagmannen är den nuvarande organisationsformens styr- kor att sårbarheten vid nämnderna minskar genom samarbetet med personalen vid tingsrätten och att nämnderna slipper de relativt be- tungande administrativa sysslorna. Lagmannen har också pekat på de problem som skulle uppstå om nämndernas verksamhet förs över till de allmänna domstolarna. Enligt lagmannen är det bl.a. tveksamt om upplysningsverksamheten skulle kunna behållas på det sätt den nu fungerar. Vidare har lagmannen anfört att den del av nämnder- nas verksamhet som har karaktär av skälighetsbedömningar inte alltid passar i domstol samt att det finns en risk för att , som är ett bra och fungerande nätverk, skulle försvinna om verksamheten förs över till domstol. Beträffande förslag till en framtida organisation har två av lag- männen framfört att hyres- och arrendenämnderna bör integreras med tingsrätten. En av dessa lagmän har konkretiserat att integra- tionen bör ske på så sätt att hyres- och arrendenämnden utgör en del av tingsrätten och att aktuella ärenden bör fördelas på ett mindre antal råd eller domare för att inte gå miste om nyttan av specialise- ring. Den andre av dessa lagmän har framfört att det förenklade för- farandet, medlingsverksamheten och upplysningsverksamheten bör behållas även efter en total sammanläggning med tingsrätterna. Vidare har denne påpekat att frågor om hur verksamheten ska orga- niseras i tingsrätten, som personalutnyttjande och fördelningen av hyresnämndsärenden, i huvudsak är upp till den enskilda tingsrätten att avgöra. En annan av lagmännen har framfört att en överföring av hyres- nämndernas verksamhet till tingsrätterna måste omfatta samtliga En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister hyresnämnder och att ärendehanteringen bör kunna fortsätta på unge- fär samma sätt som vid nämnden. Enligt lagmannen bör verksam- hetens utformning inom tingsrättens organisation rimligen bli en intern fråga för den enskilda tingsrätten. En annan av lagmännen har anfört att om nämnderna förs över till de allmänna domstolarna bör integrationen ske på så sätt att verk- samheten samordnas med de nuvarande mark- och miljödomstolar- nas verksamhet. Enligt lagmannen är den största fördelen med detta alternativ att nämndernas verksamhet kan begränsas till ett visst antal tingsrätter. Vidare skulle, enligt lagmannen, den berednings- organisation som finns uppbyggd vid mark- och miljödomstolarna med lätthet kunna hantera tillkommande nämndärenden och bereda dessa på eget ansvar. Enligt samma måste, vid ett övervä- gande av att införa en rikstäckande nämnd, den lokala förankringen bevaras i en tillräckligt stor enhet. Tre av lagmännen har uttryckligen svarat att det nog inte skulle vara möjligt att vidareutveckla den administrativa samverkan mellan tingsrätt och hyresnämnd om nämnderna även fortsättningsvis ska vara egna myndigheter. En av dessa lagmän har framfört att det kanske är möjligt att utveckla och formalisera den samverkan som finns mellan hyresnämnderna inbördes. Samme har anfört att de geografiska verksamhetsområdena skulle bli för stora vid en ytterligare sammanläggning av nämnderna samt att alternativet med att skapa en enda rikstäckande nämnd med filialer på olika ställen skulle bli administrativt krångligt och medföra ett på olika sätt långt avstånd mellan myndighetsledning och personal. Hur myndighetscheferna för de stora nämnderna uppfattar organisationen Nedanstående redogörelse bygger på uppgifter som myndighets- cheferna för nämnderna i , och har lämnat. i har drygt 30 anställda. Myndigheten är belägen i egna lokaler. Hyresråden anser att dagens organisation är välfungerande. Nämnden är indelad i två enheter för En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister ärendehantering med fyra rotlar på varje enhet. Även myndighets- chefen har en egen rotel med halv lottning och en sekreterare till sitt förfogande. Enheterna är tillräckligt stora för att klara av beman- ningen inom enheten även vid viss frånvaro. Vid behov bistår personal varandra över enhetsgränserna. Det råder alltså ingen sårbarhet vad avser bemanningen för ärendehanteringen. Vid nämnden finns också en administrativ enhet. Inte heller den enheten är som regel sårbar vad avser bemanningen, dock kan viss sårbarhet råda avseende bemanningen i receptionen. När det är stor frånvaro bland de anställda vid den administrativa enheten får per- sonal från enheterna för ärendehantering sköta de administrativa arbetsuppgifterna. Det är viktigt att värna de särskilda inslagen i nämndernas verk- samhet som nämndernas kompetens och effektivitet. Att fördela hyres- och arrendenämndsärenden över samtliga tingsrätter skulle inte vara ett bra alternativ till dagens organisation. Om nämnden på något sätt ska integreras eller samverka med en domstol är det vik- tigt att man arbetar i gemensamma lokaler. Placeringen bör i första hand vara central eller i vart fall på en plats med goda kommunika- tionsmöjligheter. Ur ett rekryteringsperspektiv är det viktigt att vara en attraktiv arbetsplats. i har 14 anställda. Nämnden har sina lokaler i samma byggnad som . Mellan tingsrätten och nämnden finns det en administrativ samverkan. Nämnden köper många tjänster från tingsrätten såsom vaktmästeri-, telefoni-, receptions- och arkivtjänster. Samarbetet fungerar mycket bra och nämnden ser gärna att det administrativa samarbetet utveck- las ytterligare. Nämndens dömande verksamhet är uppdelad i rotlar efter geo- grafisk indelning med ett ansvarigt hyresråd för varje rotel. Bered- ningen av ärendena har delegerats till handläggare som är knutna till viss rotel. Vid eventuell frånvaro hjälper man varandra över rotel- gränserna, vilket medför att arbetsformen blir mindre sårbar. Hyres- råd har i viss utsträckning tjänstgjort vid tingsrätten. Hyresnämnderna har alltid haft ett omfattande samarbete i olika former. En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister med nämnden i i frågor som rör erfarenheter, arbetsmetoder och verksamhetsplanering. Enligt myndighetschefen bör nämnden integreras i tingsrätten med bibehållna processuella regler och uppgifter. Beteckningen hyres- nämnd bör behållas för att markera särarten. Vidare bör alla domare vara rådmän med tjänstgöringsskyldighet i hela organisationen. i har drygt 10 anställda. Myn- digheten har lokaler i samma byggnad som Hovrätten över och . Nämnden köper in vissa administrativa tjänster från hovrätten, som t.ex. posthantering. Organisationen vid nämnden fungerar väl. Det förekommer att hyresråd tjänstgör i tingsrätt. Däremot tjänstgör domare vid tings- rätt numera aldrig i hyres- och arrendenämnden i . Nämn- den upplever sig inte som sårbar, varken i ärendehanteringen eller beträffande utförande av administrativa uppgifter. Visst samarbete, t.ex. avseende verksamhetsplanering, förekommer med i . En av styrkorna med dagens organisation är att hyresråden har specialistkunskaper och stor erfarenhet, vilket är viktigt inte minst i medlingssituationen. Vidare medger organisationsformen en snabb ärendehandläggning. En brist med dagens organisation är att nämn- derna i vissa avseenden har olika rutiner för förfarandet. Det finns andra alternativ att tillgodogöra sig en eventuell över- kapacitet avseende bemanningen vid nämnderna än att integrera dessa i tingsrätt. Hyresrådens tjänstgöringsskyldighet vid tingsrätt skulle t.ex., i möjlig mån, kunna utnyttjas i högre utsträckning. Ur ett verksamhetsperspektiv framstår det som mest naturligt att verksamheten även framöver finns i . Det enda andra tänkbara alternativet skulle vara att flytta verksamheten till . 4.1.3Brister i dagens organisation Många medarbetare vid nämnderna verkar relativt nöjda med dagens organisationsmodell. Det går dock att finna en viss skiljelinje i upp- fattningarna mellan de stora respektive de mindre nämnderna. En majoritet av myndighetscheferna för de stora nämnderna, som är En långsiktigt hållbar organisation för prövning av hyres- och arrendetvister helt fristående, är nöjda med organisationsmodellen. Vad gäller de mindre nämnderna kan vi konstatera att uppfattningarna om hur dagens organisationsmodell fungerar är förhållandevis lika bland cheferna även om det finns en del skillnader. Deras yttranden bör därför ge en god bild av de brister som finns i organisationen vid dessa nämnder. Problem som har identifierats är det administrativa merarbete som uppstår genom att det rör sig om olika myndigheter samt svårig- heten för chefen att leda och styra en verksamhet som han eller hon i praktiken inte själv deltar i. Ett annat problem är nämndernas sår- barhet vid medarbetares frånvaro. Ytterligare ett problem är att orga- nisationsmodellen inte skapar tillräckligt goda förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. Dessa problem har beskrivits relativt utförligt ovan och kräver i detta sammanhang inga ytterligare för- klaringar. Ett problem som delvis hänger samman med svårigheten att leda en verksamhet som chefen i praktiken inte deltar i, och som har tan- gerats av en av lagmännen, är svårigheten för nämnderna att bedriva utvecklingsarbete. Här kan det finnas skäl att närmare utveckla vad vi avser. Förändringstakten inom Domstolar är hög. Domstolar- na arbetar kontinuerligt med olika verksamhetsutvecklingsfrågor. Det kan handla om att förändra den inre organisationen men även om att utveckla arbetsformer som arbetssätt, rutiner, arbetsmetoder och mötesformer. Nya och förbättrade funktioner för mål- och ärendehanteringen förs löpande in i olika verksamhetsstöd som t.ex. Vidare använder domstolarna alltmer modern teknik vid kom- munikation med parter och andra samt i förhandlingssituationen. Ett lyckat utvecklingsarbete förutsätter att medarbetarna deltar i arbetet. Även om utvecklingsarbete ger mycket tillbaka kan det under utvecklingsfasen kräva mycket resurser.