sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Den avser endast smittfarligt animaliskt avfall som erhålls från medicinska och veterinära laboratorieanalyser och därmed förknippad forskning (Europeiska kommissionens riktlinjer för tillämpningen på animaliska biprodukter av gemenskapslagstiftningen om djur- och folkhälsa samt avfall, SANCO/445/2004 Rev 1). Det torde därför sällan uppkomma problem med överlappningar i praktiken för jordbruksföretag vid transport av stallgödsel och andra biologiska produkter. Även överlappningar mellan avfallsförordningen och reglerna om transport av farligt gods torde uppkomma i mycket begränsad omfattning. Som ovan konstaterats är det sällan smittförande stall- gödsel och andra biologiska produkter anses vara farligt avfall. Reglerna om transport av farligt gods blir dessutom endast till- lämpliga för potentiellt smittat material. Vad gäller vid överlappningar? I den tidigare avfallsförordningen (2001:1063) angavs i 1 § att bestämmelser som finns i andra förordningar eller föreskrifter gäller framför avfallsförordningens bestämmelser om inget annat är särskilt angivet. En motsvarande regel finns inte i den nya avfallsförordningen (2011:927). Att regeln är borttaget torde dock Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel inte få någon betydelse i praktiken. Om en överlappning kon- staterats får vanliga juridiska tolkningsmetoder användas. Det inne- bär att principerna om att författningar med högre rang går före de med lägre rang (lex superior), att specifika författningar går före generella (lex specialis) och att senare författningar går före tidigare (lex posterior) tillämpas. Den tidigare regeln i avfallsförordningen är ett uttryck av lex specialis. Förhållandet till reglerna om animaliska biprodukter Dessa tolkningsmetoder får användas i situationer då konflikter upp- står mellan avfallsförordningen och reglerna om animaliska biprodukter. Mot bakgrund av att reglerna om animaliska biprodukter är specifika och finns i EU-förordningar, som är direkt tillämpliga, borde dessa regler gå före reglerna i avfallsförordningen, som är generella och grundar sig på ett EU-direktiv i form av ett ram- direktiv. I det nya ramdirektivet för avfall förtydligas också till- lämpningsområdet för avfallslagstiftningen och dess regler om farligt avfall när det gäller animaliska biprodukter. Det anges att om animaliska biprodukter utgör en potentiell hälsorisk är reglerna om animaliska biprodukter lämpligt rättsligt instrument för att ta itu med sådana risker och onödig överlappning med avfallslagstiftningen bör undvikas (skäl 13 i direktiv /98/EG). 2.6.5Finns det möjlighet till förenklingar eller förtydliganden? Avfallsdefinitionen i ramdirektivet för avfall innebär att en bedöm- ning av innehavarens syften och skyldigheter måste göras i varje enskilt fall. Det innebär att det inte går att förenkla avfalls- förordningen genom att ange vilka förfaranden, t.ex. spridning på mark, rötning och kompostering, som är avfallshantering och vilka som inte är det. Det hade varit mer ändamålsenligt och underlättat tillämpningen av avfallsreglerna. De nya reglerna om biprodukter och när avfall upphör att vara avfall samt undantagsreglerna är till hjälp vid bedömningen. Regelverket är dock komplext. Det är svårt för en enskild jord- brukare att i varje enskild situation behöva göra en bedömning om stallgödsel eller andra biologiska produkter är avfall eller inte. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel för prövningsmyndigheterna är det svårt att avgöra om t.ex. en biogasanläggning hanterar avfall eller inte. För att klargöra hur bedömningen kan göras samt vilka hjälpregler och vilken praxis som finns på området anser utredningen att vägledning från de nationella myndigheterna behövs. Det kan exempelvis ske genom att ett vägledande dokument tas fram där det redogörs för praxis och regler samt hur vissa typfall kan bedömas. Vägledningen bör vara inriktad på stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan används som växtnäring. Utredningen anser att vägledningen bör tas fram av efter samråd med . Mer generell vägledning om avfallsdefinitionen tas fram av Europeiska kommissionen på EU-nivå och av beträffande de svenska reglerna. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 2.7.5 nedan. 2.7.1Samordnad och riktad tillsyn av hästhållning Utredningens förslag: bör i sin egenskap av tillsynsvägledande myndighet ge hög prioritet åt samordnad och riktad tillsyn av gödselhantering vid hästhållning i länet, framför allt i de områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst. Ett krav på återrapportering av erfarenheter av den samordnade och riktade tillsynen bör införas i regleringsbrevet för . Som ovan behandlats i avsnitt 2.4.2 anser utredningen att det effektivaste sättet att uppnå positiva effekter för miljön är riktad tillsyn i problemområden. Hur hästhållning påverkar miljön är beroende på lokaliseringen, typen av hästhållning och vilken typ av gödselhantering som finns. Den negativa miljöpåverkan torde exempelvis vara mindre där hästarna har tillgång till stora mark- arealer än om hästarna står uppstallade och går i mindre rasthagar. Risker för övergödningsproblem kan finnas i tätortsnära områden eftersom två tredjedelar av alla platser med häst finns inom större tätorter eller i tätortsnära områden. Hästhållning i närheten av sjöar och vattendrag kan också påverka näringshalterna i vattnet. Vatten som riskerar att inte nå god ekologisk status behöver uppmärksammas Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel De främsta miljöproblemen med gödsel från hästhållning är enligt utredningens mening växtnäringsförluster och jorderosion vid upptrampade rasthagar vid vattendrag och olämpligt placerade stukor. Det finns vidare olika speciallösningar för gödsel- hanteringen som hästhållare använder sig av, t.ex. kan en mindre lagringsplatta finnas med regelbunden tömning av en jordbrukare i trakten. Containerhantering förekommer också där hästhållaren hyr en container som regelbundet töms. En samordnad och riktad tillsyn förbättrar möjligheterna att på ett bra sätt väga samman risker för miljön och vilka åtgärder som är skäliga att kräva i det enskilda fallet. Med tanke på att det inte finns någon given kanal att nå ut till hästhållare kan det även finnas vissa fördelar med att på plats kunna informera respektive hästhållare om innebörden av de allmänna hänsynsreglerna och efter dialog med hästhållaren komma fram till vilka åtgärder som bör vidtas i varje enskilt fall. Den framtagna riskvärderingsmallen kan underlätta arbetet och utgöra ett bra hjälpmedel för diskussion med hästhållaren vid ett tillsynsbesök (Riskvärderingsmall för näringsläckage vid hästhållning – vägledningsmaterial vid miljötillsyn enligt , ). allmänna hänsynsregler innebär att tillämpning av lagstiftningen i tillsynssammanhang ska genomföras på ett sådant sätt att inspektören förmår att göra den bedömning som behöver göras i det enskilda fallet. Utredningen bedömer därför att bör ta initiativ till samordnad och riktad tillsyn i länet, framför allt i de områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst. Det kan t.ex. vara omfattande tätortsnära hästhållning eller hästhållning i närheten av vattendrag som riskerar att inte nå god ekologisk status. Merparten av hästhållningen är varken tillstånds- eller anmälnings- pliktig (s.k. u-verksamheter). De faller under kommunernas tillsynsansvar (26 kap. 3 § tredje stycket ). har ett ansvar för tillsynsvägledning i länet. I det ingår att ge kom- munerna stöd för att utveckla tillsynen. (3 kap. 16 § miljötillsyns- förordningen [2011:13]). har god kännedom om de regionala förhållandena och det är därför lämpligt att , och inte de nationella myndigheterna, uppmärksammar behovet av samordnad och riktad tillsyn. Genom samordnad och riktad tillsyn med stöd av allmänna hänsynsregler, t.ex. kring ett vattendrag, kan kom- munerna runt vattendraget samverka för att komma till rätta med miljöpåverkan från hästhållning. Ett sådant tillsynsprojekt bör även Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel ses som ett led i kommunernas uppfyllande av punkt 32 i Vattenmyndigheternas 38-punkters åtgärdsprogram, enligt vilken kommunerna inom sin tillsyn av verksamheter som kan ha negativ inverkan på vattenmiljön behöver prioritera de områden med vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god kemisk status (punkt 32, Ny lydelse för vattenmyndigheternas 38 punkters åtgärdsprogram med anledning av Havs– och vattenmyndighetens bildande, , dnr 2270-11). Förslaget bör leda till att tillsynen ökar i omfattning och riktas till de områden där risken för negativa effekter för miljön är störst. Utredningen föreslår att ett återrapporteringskrav av erfarenheter av den samordnade och riktade tillsynen bör införas i regleringsbrevet för . Återrapporteringen bör utformas så att en bedömning av hästhållningens miljöpåverkan kan göras. Kravet på vad som ska återrapporteras bör därför utformas i samverkan med . I de underlag som finns är miljöpåverkan inte tillräckligt väl beskriven. Återrapporteringen bör ligga till grund för en framtida bedömning om den riktade och samordnade tillsynen utgör en tillräcklig åtgärd för att komma till rätta med miljöpåverkan från hästhållning eller om generella föreskrifter för hästhållning behöver utarbetas. 2.7.2Samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket Utredningens förslag: Bemyndigandet för att meddela föreskrifter om spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk i 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket bör kompletteras med att samråd även ska ske med Havs- och vattenmyndigheten. I 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket anges att efter samråd med får meddela sådana föreskrifter som avses i 12 kap. 10 § om försiktighetsmått för gödselhantering när det gäller spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk för jordbruksföretag med fler än tio djurenheter. Utredningen har noterat att det i bemyndigandet endast anges att föreskrifter får Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel meddelas efter samråd med . Däremot anges inte att samråd ska ske med Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten bildades . I samband med det gick största delen av havs- och vattenarbete över till den nya myndigheten. Havs- och vatten- myndigheten ansvarar bl.a. för miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård (4 § förordningen [2011:619] med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten). Myndigheten ska även ge tillsynsvägledning i frågor om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. inom sitt ansvarsområde, vattenskyddsområden samt skydd av grundvatten (3 kap 5 § miljö- tillsynsförordningen [2011:13]). Vidare har Havs- och vattenmyndig- heten också ett ansvar för de internationella konventionerna Helsingforskonventionen och (34–39 §§ Havsmiljöförordningen [2010:1341]). Utredningen anser att föreskrifter är av sådan vikt för de vattenrelaterade frågorna att samråd även bör ske med Havs- och vattenmyndigheten. Utredningen föreslår därför att Havs- och vattenmyndigheten ska läggas till i 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. 2.7.3Möjlighet till nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter Utredningens förslag: bör ges i uppdrag att göra en översyn av undantaget från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av naturgödsel för att se om det även bör omfatta reglerna om fordon och behållare samt märkning. Utredningen anser vidare att bör ges i uppdrag att se över möjligheten att, med bibehållen möjlighet till smittspårning, utsträcka undantaget till att gälla alla natur- gödselanvändare och även bearbetad naturgödsel. bör även ges i uppdrag att undersöka andra möjligheter till förenkling för företagen. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Undantag från reglerna om fordon och behållare I EU-förordningarna om animaliska biprodukter ges möjlighet för medlemsstaterna att införa undantag från reglerna om handels- dokument och hälsointyg, register över sändningar, fordon och behållare samt märkning. Den behöriga myndigheten får tillåta transport utan handelsdokument eller hälsointyg av naturgödsel mellan två platser inom samma jordbruksföretag eller mellan jord- bruksföretag och naturgödselanvändare inom samma medlemsstat (artikel 21.2 andra stycket i förordning (EG) nr 1069/2009). Skyldigheten att föra register över sändningar gäller i sådana fall inte heller (artikel 22.1 andra stycket i nämnda förordning). När det gäller krav på fordon och behållare finns möjlighet för den behöriga myndigheten att godta insamling och transport av natur- gödsel som transporteras mellan två platser inom samma jord- bruksföretag eller mellan jordbrukare och användare i samma medlemsstat under andra villkor som förhindrar oacceptabla risker för människors och djurs hälsa (avsnitt 4 kapitel I bilaga VII till förordning (EU) nr 142/2011). Beträffande märkning får den behöriga myndigheten godta att naturgödsel som transporteras mellan två platser inom samma jordbruksföretag eller mellan jord- brukare och användare i samma medlemsstat identifieras på annat sätt (punkt 6 b kapitel II i bilaga VIII till förordning (EU) nr 142/2011). Som diskuterats ovan i avsnitt 2.4.4 finns inget undantag från reglerna om fordon och behållare samt märkning vid transport i de svenska reglerna (se 2 kap. 9 § före- skrifter [SJVFS 2006:84] om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur). föreskrifter anger visserligen att undantag görs för insamling, transport och märkning, men hänvisar endast till artikel 21 i förordning (EG) nr 1069/2009 som gäller handelsdokument eller hälsointyg. Av det följer att undantag även görs från reglerna om register. För att undantag ska göras från reglerna om fordon och behållare samt märkning krävs dock att en hänvisning görs till bilaga VII till förordning (EU) nr 142/2011. Av lydelsen i föreskrifter att döma framstår det som ett misstag att en hänvisning till bilagan inte har gjorts. Utredningen anser därför att bör ges i uppdrag att se över regeln och se om den även bör omfatta reglerna om fordon och behållare samt märkning. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Som konstaterats ovan i avsnitt 2.4.4 är det svenska undantaget för naturgödsel mer begränsat än möjligheten till undantag enligt EU- reglerna. EU-reglerna ger medlemsländerna möjlighet att undanta naturgödselanvändare, men har valt att endast undanta slutanvändare. Det finns inte heller någon begränsning till obearbetad naturgödsel i EU-reglerna. Begreppet användare är vidare än begreppet slutanvändare. Den som rötar naturgödsel i en biogasanläggning eller tillverkar blom- jord borde vara att anse som en användare, men däremot inte som slutanvändare. Som ovan konstaterats finns viss överlappning mellan reglerna om miljöhänsyn i jordbruket och animaliska biprodukter, när det gäller dokumentation av stallgödsel och andra organiska gödningsmedel som tas emot till och förs bort från jordbruks- företag (se avsnitt 2.4.1). Vid bedömningen av hur omfattande undantaget från reglerna om handelsdokument kan vara bör det, enligt utredningens mening, vägas in att information om gödsel och andra organiska gödningsmedel som har tagits emot och stallgödsel som har förts bort från jordbruksföretagen finns till- gängligt på företaget under . Reglerna gäller för jord- bruksföretag med mer än tio djurenheter och gäller således inte före- tag som endast har en biogasanläggning. (13–14 §§ föreskrifter och allmänna råd [SJVFS 2004:62] om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring.) Utredningen anser att bör se över möjligheten att utsträcka undantaget till att gälla alla naturgödselanvändare och även bearbetad naturgödsel, utan att möjligheten till smittspårning försämras. En ändring skulle kunna tänkas kompenseras av att en dokumentationsskyldighet införs för den driftsansvarige vid biogasanläggningen vid mottagande av substrat. Det skulle minska den administrativa bördan om doku- mentationsplikten endast omfattar ett, och inte tre, företag. Vid ett eventuellt smittutbrott kan det således gå att spåra smittvägarna även om handelsdokument inte krävs. Ett annat sätt att minska den administrativa bördan är att en kombinerad blankett, som uppfyller kraven i båda lagstiftningarna, tas fram. Det kan i detta sammanhang nämnas att EU-reglerna endast ger möjlighet till undantag vid transport av naturgödsel. Det finns således ingen möjlighet att göra undantag för transport av rötrest . För det fall det bedöms som lämpligt att utöka undan- taget till alla naturgödselanvändare bör det övervägas om Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel bör verka för att undantagsmöjligheten utsträcks till att även omfatta rötrester som huvudsakligen innehåller naturgödsel. Det kan även noteras att det för rötrest inte finns någon motsvarande bestämmelse om att det är tillåtet att sprida obehandlad rötrest på mark på samma sätt som det finns för obehandlad naturgödsel, se avsnitt 4.4.4. Det finns således områden där man kan arbeta för förenkling och förtydliganden på EU-nivån. 2.7.4Vägledning om regler om animaliska biprodukter Utredningens förslag: Utredningen anser att bör ges i uppdrag att öka sin vägledning om de regler om animaliska biprodukter som är relevanta för hantering av natur- gödsel och andra animaliska biprodukter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring. Kartläggningen av regelverket om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter har visat att det finns många olika regler som är tillämpliga, varav vissa är svårare att förstå och tillämpa än andra. Särskilt reglerna om animaliska biprodukter är komplicerade och regelverket är svårläst. Därför behövs ytterligare vägledning på området så att jordbrukare på ett lättillgängligt sätt kan ta del av vilka regler som rör hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djur- hållande verksamheter och kan användas som växtnäring. Ökad vägledning är även till hjälp för andra myndigheter som utför offentlig kontroll av animaliska biprodukter. Det gäller främst läns- styrelsen och kommunerna för sådana animaliska biprodukter som det här är fråga om (11–12 §§ förordningen [2006:814] om foder och animaliska biprodukter och 3 kap. 1 § före- skrifter och allmänna råd [SJVFS 2007:21] om offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter). Det är som är behörig myndighet beträffande regler om animaliska biprodukter och således ansvarar för vägledning på området (10–10f och 16 §§ förordningen om foder och animaliska biprodukter). Se även avsnitt 4.9.2 där det föreslås att ges i uppdrag att förtydliga sin information om möjligheterna att använda animaliska biprodukter för biogasproduktion. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Vid arbetet med att ta fram en vägledning bör en dialog ske med berörda myndigheter, branscher och miljöorganisationer. 2.7.5Vägledning om regler om avfall Utredningens förslag: Utredningen anser att , efter samråd med , bör ges i uppdrag att ta fram en vägledning om de regler om avfall som är relevanta för hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring. Kartläggningen av regelverket om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter har visat att det finns många olika regler som är tillämpliga, varav vissa är svårare att förstå och tillämpa än andra. Som ovan visats är det komplicerat att avgöra när något är avfall eller inte, varför det finns ett behov av specifik vägledning om stallgödsel och andra biologiska produkter. Av avsnitt 2.6.5 fram- går att det inte finns några möjligheter till förenklingar och förtydligande av själva regelverket när det gäller avfallsdefinitionen. Däremot finns möjlighet att ge vägledning om reglerna. Utred- ningen anser att det är viktigt att de nationella myndigheterna tar fram en vägledning om i vilka typfall och situationer stallgödsel och andra biologiska produkter skulle kunna anses vara avfall och vilka omständigheter som kan tyda på att något är avfall eller inte. Som exempel kan nämnas att länsstyrelserna tolkar reglerna på olika sätt när det gäller extern stallgödsel som rötas i biogas- anläggningar. En del länsstyrelser kategoriserar det som avfall, medan andra inte gör det, se avsnitt 4.5. Vägledning på området skulle främja en enhetlig tillämpning av reglerna och öka förutsägbarheten. Utredningen anser att det är som bör ansvara för att ta fram en vägledning om avfall i detta perspektiv utifrån sitt sektorsansvar. är tillsynsvägledande myndighet i frågor om djurhållande verksamheter och verksamheter inom jordbruks- och trädgårdsområdet enligt . Vid väg- ledning om dessa frågor bör samråd ske med . Vid arbetet med att ta fram en vägledning bör en dialog ske med berörda myndigheter, branscher och miljöorganisationer. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa vilka konsekvenser utredningens förslag kan få för staten, kommuner, landsting, berörda företag eller andra enskilda. Om betänkandet innehåller förslag till nya och ändrade regler ska konsekvenserna anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver ska utredningen enligt kommittédirektivet redovisa konsekvenserna för miljön. Bedömningen ska särskilt omfatta eventuella effekter för att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen över- gödning. Vidare ska bedömningen beakta de miljökvalitetsnormer som följer av förordningen (2004:60) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Därtill ska samhällsekonomiska och stats- finansiella konsekvenser redovisas liksom förslagens innebörd med avseende på förenkling för verksamheterna. En bedömning av de ekonomiska konsekvenserna för enskilda och näringslivet ska göras liksom vilken påverkan förslagen har för konkurrenskraften på EU:s inre marknad. I konsekvensbeskrivningen nedan anges konsekvenserna för miljön, Havs- och vattenmyndigheten, , , länsstyrelserna, statsfinanserna, kommunerna, enskilda och näringslivet samt samhället i övrigt. För att tydliggöra i vilken mån förslaget påverkar konkurrenskraften på EU:s inre marknad redovisas det under en separat rubrik. I vilken mån förslaget innebär förenklingar behandlas främst i avsnittet om enskilda och näringslivet. Avslutningsvis görs en sammanvägning av de samhälls- ekonomiska konsekvenserna. avses i konsekvensbeskrivningen företag som i regel har färre än tio anställda. Företag som bedriver djurhållning eller biogasproduktion på gårdsnivå är huvudsakligen småföretag. Förslagen berör alla lika inom gruppen småföretag. I detta kapitel föreslår utredningen följande: samordna och rikta tillsynen av hästhållning, vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket ska samråda med både och Havs- och vattenmyndigheten, utnyttja möjligheten till nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter, Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel öka vägledningen om reglerna om animaliska biprodukter, och öka vägledningen om reglerna om avfall.