sou · H0B36 · 2012-02-16 00:00:00 — Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning Åtgärder mot fusk och felaktigheter Utredningen om assistansersättningens kostnader SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utföra en utredning om åtgärder mot fusk, oegentligheter och överutnyttjande av den statliga assistans- ersättningen (S 2011:04). Direktiv för utredningen fastställdes (dir. 2011:26, bilaga 1). förordnades till särskild utredare. Som huvudsekreterare förordnades utredaren per . Som sekreterare förordnades kammarrättsassessor per och utredare per , anställningen för avsåg deltidstjänstgöring. Som sakkunniga i utredningen förordnade regeringen ämnessakkunnig , departementssekreterare , kansliråd , departementssekreterare och departementssekreterare . Som experter i utredningen förordnade regeringen sektionschef , enhetschef , enhetschef , kommissarie samt ekonom . Utredningen har antagit namnet Utredningen om assistans- ersättningens kostnader. Utredningen har sammanträtt vid fem tillfällen med utredningens sakkunniga och experter. Utredningen har samrått med fem brukar- organisationer vid sammanlagt tre tillfällen och utredningen har även tagit emot representanter för assistans- anordnare. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning (SOU 2012:6). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens arbete m.m........................................................ Historik och tidigare utredningar.................................. LSS-reformen och personlig assistans .................................... Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) införs ................................... Utformningen av rätten till personlig assistans .......... Problem med tillämpning leder till Flera kostnadsdämpande förslag.................................. Reformen breddas – 65–årsgränsen ändras ................. Fusk, oegentligheter och överutnyttjande.............................. Övervältring av kostnader mellan huvudmän......................... 3.1Förutsättningar för att få personlig assistans och 3.1.1 Vem har rätt till personlig assistans? 3.1.2 Vem har rätt till assistansersättning? 3.1.3 Särskilt om äldre brukare.............................................. 3.1.4 Insatser som kan begränsa assistansersättningen........ Assistansersättning vid utlandsvistelse ........................ Övriga personers uppgiftsskyldighet........................... 3.2.5 Möjligheter att begära in kompletterande Utbetalningen av assistansersättning ...................................... 3.3.1 Till vem betalas assistansersättningen ut? 3.3.2 Hur redovisas utförd assistans? 3.3.3 Begränsningar avseende assistenter för brukare som själva är arbetsgivare för sina assistenter ............. 3.3.4 Preliminär och slutlig utbetalning................................ Omprövning och överklagande ............................................... 3.4.1 Omprövning och överklagande av den enskilde ......... 3.4.2 Omprövning och överklagande på 3.6 Regler om anordnande av personlig assistans......................... 3.6.3 Återkallelse av tillstånd och förbud mot fortsatt 3.6.4 Anmälan om och avhjälpande av Informationsutbyte mellan myndigheter ............................... Offentlighets- och sekretesslagen ............................... 3.7.2 Bestämmelser om uppgiftsskyldighet m.m. .............. Bedrägeri och bidragsbrott .................................................... 4.1.1 Levnadsförhållanden för personer med Personer med assistansersättning .............................. 4.2.1 Övergripande bild av samhällets stöd till personer Den personliga assistenten......................................... Kommuner och landsting ...................................................... 4.3.1 Kommunens ansvar för assistansersättning .............. Kommunen som assistansanordnare ......................... 4.3.3 Kommunen som indirekt aktör ................................. 4.3.4 som indirekt aktör ................................. 4.4.1 organisation, styrning och 4.4.2 Handläggningen av ärenden gällande personlig 4.4.3 Utbetalning, redovisning och avräkning av 4.4.4 Utredningsresurser för assistansersättning och 4.4.5 Kontroller av assistansersättningen och Kvalitetssäkring och måluppfyllelse .......................... 4.4.7 Utvecklingsområden, planerad och beslutad 4.5.2 tillsyn gällande personlig Inspektionen för socialförsäkringen ..................................... Myndighetssamverkan mot bidragsbrott.............................. 4.7.1 Samverkan på regional och nationell nivå.................. 4.7.2 kritiserar myndigheternas arbete 4.8.1 Nuläget och utvecklingen av en privat marknad 4.8.2 Den privata marknadens struktur – jämförelse 4.8.3 Vinstutveckling inom branschen personlig 4.8.4 Skattefel och överutnyttjande inom branschen ........ Beskrivning av konstaterat fusk m.m. inom Hur går fusket till? 5.1.1 Överdrivet eller simulerat funktionshinder och Assistenter som gångare............................................. 5.1.3 Brukare och assistenter från annat land .................... 5.1.4 Assistenterna används för annat än utförande av Fusk med tidredovisningen........................................ 5.1.6 Brukaren fullföljer inte sin anmälningsskyldighet.... Gemensamma nämnare för fusket ........................................ Hur upptäcks fusket? 5.3.2 Impulser från andra myndigheter .............................. Impulser från allmänheten ......................................... Sammanställning av impulserna ................................. Vad kostar fusket? Andra utredningar rörande fusk m.m. inom Rapporten bidragsbrott och skattebrott .............................. 6.1.1 Brott mot assistansersättningen är organiserade 6.1.2 Assistansersättningen ses som enkel att fuska 6.1.3 Myndigheternas samarbete är viktigt för att stävja 6.1.4 Brukarens och assistentens roll.................................. 6.1.5 Förslag på förebyggande åtgärder.............................. handläggning av assistansärenden ......................................... 6.2.2 Bedömningen av rätten till assistansersättning......... De medicinska underlagen ......................................... Kontrollen vid ansökan .............................................. Den förhöjda timpenningen ....................................... 6.3.4 Möjligheten till medicinska utredningar.................... 6.3.5 Kontroll av att assistansersättningen används till kostnader för assistans................................................ Kontroll av utbetalningarna........................................ 6.4Försäkringskassans riskrapport för felaktiga utbetalningar 6.5Försäkringskassans svar på regeringsuppdrag om förhindra felaktiga utbetalningar och uppmärksamma De medicinska underlagen.......................................... 6.6.2 Assistansanordnare, närstående och kvaliteten på Regionalt riktad kontroll ............................................ kontrollutredningar i assistansersättning beslutade mellan –2009 ............................................................... 6.8.2 Överdrivet eller simulerat funktionshinder............... 6.8.4 Utebliven anmälan om andra insatser ........................ 6.8.5 Kvaliteten på utförd assistans .................................... 6.9Riksrevisionens rapport Vad blev det av de misstänkta Utbetalande myndighetens handläggning................. Polisens och åklagarens handläggning....................... Det saknas ett lärande i utredningskedjan ................ Få bidragsbrott upp ......................................... kartläggning av personlig assistans ................ 6.10.1 Omfattningen av skattefelet ...................................... 6.10.6 Samarbete mellan myndigheter.................................. Handläggningsfel och felaktiga beslut om Olika typer av problem som gäller handläggning av 7.1.1 Bedömning av behovet av grundläggande behov och andra personliga behov........................................ 7.1.2 Att avgöra tillhörigheten till personkretsen – brister i läkarintyg....................................................... 7.1.3 Försvårande omständigheter i handläggningen ........ 7.1.4 Utredningsresurserna knappa och styrningen inriktas mot snabb genomströmning ........................ 7.1.5 Konsekvenser av brister i det första beslutet ............ 7.2Kontroll och kvalitetssäkring inom Problem med statistik- och uppföljningssystem ................. Totala kostnader för assistansersättningen........................... 8.1.1 Kostnadernas fördelning per ålder, personkrets 8.1.2 Tre faktorer bestämmer kostnaderna ........................ Utvecklingen av antal personer ............................................. 8.2.1 Förväntad utveckling och befolkningsutveckling ..... 8.2.2 Utveckling av antal personer efter ålder, personkrets och typ av anordnare .............................. 8.2.3 Har förekomst av funktionsnedsättning Diagnoser i assistansersättningen .............................. 8.2.5 Barn i åldern 0–med assistansersättning ........... 8.2.6 Äldres inträde i assistansersättningen........................ 8.2.7 In- och utträde i assistansersättningen ...................... 8.2.8 Assistansersättning och andra insatser ...................... Utveckling av antal assistanstimmar per person .................. 8.3.1 Ökat hjälpbehov eller minskad tillgänglighet i 8.3.2 Utveckling av antal assistanstimmar per person efter kön, ålder och personkrets ................................ 8.3.3 Antalet timmar per person varierar............................ 8.3.4 Fler än assistans ......................... Utvecklingen av ersättningsnivån ......................................... Övervältring av kostnader mellan huvudmän....................... 8.5.1 Utveckling av alternativa eller kompletterande 8.5.2 Tillgång till andra insatser........................................... Drivkrafter för övervältring ....................................... 8.5.4 Sammanfattande bedömning av omfattningen.......... Sammanfattande bedömning om fusk och Utredningens slutsatser angående fusk ................................ 9.1.1 Assistansersättningen attraherar organiserad 9.1.2 Starka ekonomiska incitament i kombination med svaga kontrollinstrument ................................... 9.1.3 Slutsatser från kartläggningen av fusket.................... 9.1.4 Utredningens bild av fusk – generella 9.1.5 Otillräckliga möjligheter att förhindra och förebygga fusk med assistansersättningen ................ 9.2Utredningens slutsatser beträffande felaktiga 9.3Utredningens slutsatser angående omfattningen av fusk och felaktiga utbetalningar .................................................... Metodaspekter avseende bedömningar av omfattningen av fusk.................................................. Expert elicitation – en modell för att uppskatta fusk och felaktiga utbetalningar................................. Kostnad för felaktiga bifallsbeslut ............................. Omfattningen av fusk och felaktiga utbetalningar ... Omfattningen av överutnyttjande ............................. Analys och sammanfattande bedömning av Grundorsaker till kostnadsutvecklingen .............................. 10.2.1 Utgångspunkt för bedömning av 10.2.2 Antalet personer ökar................................................. 10.2.3 Antalet timmar ökar mer än förväntat....................... 10.2.4 Varför ökar antalet assistanstimmar?......................... Hur stor andel av kostnadsutvecklingen kan förklaras av fusk, överutnyttjande och övervältring? Utgångspunkter för utredningens arbete ............................. Åtgärder mot fusk och andra orsaker till felaktiga Frågeställningar som bör utredas vidare ............................... Förslag för att motverka fusk och överutnyttjande........ Skärpta krav för tillstånd att bedriva verksamhet med personlig assistans m.m.......................................................... Återkallelse av tillstånd vid bristande personlig eller Skyldighet för anordnare av personlig assistans att tillhandahålla all assistans....................................................... Utbetalning av assistansersättning ........................................ Uppgiftsskyldighet för anordnare av personlig assistans Krav på den som anställs som personlig assistent ................ Anhöriga som personliga assistenter .................................... Återkrav av felaktigt utbetald assistansersättning................ Förutsättningar för retroaktiv ersättning för personlig 12.10Barn ska garanteras vård, habilitering och utbildning 12.12Bemyndigande att utfärda föreskrifter ................................. Förslag för att förbättra rutiner och kontroll hos Ökad tyngd åt det första beslutet om beviljande av Förbättrad kontroll och uppföljning .................................... Organisation och styrning..................................................... Verksamheter enligt 23 § LSS................................................ Anordnare av personlig assistans .......................................... De personliga assistenterna ................................................... 14.2.1 Alternativa lösningar .................................................. 14.2.2 Bedömning av regleringen i förhållande till de skyldigheter som har genom medlemskapet i EU .................................................... 14.2.5 Konsekvenser för brottsligheten ............................... 14.3.1 Prövning av offentliga åtaganden .............................. 14.3.2 Konsekvenser för statliga myndigheter..................... 14.3.3 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ..... 14.3.4 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ...................................... 14.4.1 Konsekvenser för företag och andra enskilda ........... 14.5.1 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor 14.5.2 Konsekvenser för möjligheterna att nå de 14.5.3 Konsekvenser för personlig integritet ....................... Effekter på kostnadsutvecklingen ......................................... 14.6.1 Finansiella kalkyler...................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ................................ Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken....... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:26 ............................................... Bilaga 2 Möjlig ny reglering av schablonersättningen .................. Lagar och förordningar m.m. Lagen (1962:381) om allmän försäkring Förvaltningsprocesslagen (1971:291) Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Lagen (1993:389) om assistansersättning Lagen (2008:962) om valfrihetssystem Lagen (1993:387) om stöd och service Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Personuppgiftslagen (1998:204) Myndigheter och organisationer m.m. Attention-Deficit/Hyperactivity Disorder Utredningens uppdrag innebär dels att beskriva och analysera orsaker till fusk, oegentligheter och överutnyttjande inom assistansersättningen samt föreslå åtgärder för att förhindra detta och stärka möjligheterna till uppföljning och kontroll, dels att analysera grundorsakerna till kostnadsutvecklingen inom assistans- ersättningen bl.a. vad gäller övervältring av kostnader mellan huvudmän samt föreslå åtgärder för att komma till rätta med denna utveckling. Utredningen ska på grundval av analysen och med utgångspunkt i och med beaktande av de mål och den allmänna inriktning som föreskrivs i 5 och 6 §§ LSS presentera förslag i syfte att säkerställa assistansreformens långsiktiga hållbarhet som den enskildes rättigheter enligt lagen värnas. Av 5 och 6 §§ LSS framgår bl.a. att verksamheten ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Av utredningens direktiv följer att de förslag som läggs fram ska ligga i linje med LSS- lagstiftningens allmänna inriktning och inte får leda till att enskilda assistansberättigades rättigheter och själv- bestämmande beskärs. Syftet med förslagen ska vara att komma till rätta med fusk och andra orsaker till felaktiga utbetalningar av assistansersättning. Utredningen berör således inte lagstiftningens materiella innehåll utan tar enbart sikte på möjligheter till kontroll och uppföljning, effektivare handläggning samt utökat myndighets- samarbete. Fusk och andra orsaker till felaktiga utbetalningar LSS-reformen har inneburit ökad frihet och självbestämmande för en grupp personer med stora funktionsnedsättningar, inte minst genom insatsen personlig assistans och de förbättrade levnads- villkor som den möjliggjort. Det är därför särskilt beklämmande att denna viktiga reform i viss utsträckning kommit att utnyttjas för ekonomisk brottslighet. Detta äventyrar reformens legitimitet och upplevs också som besvärande av personer med funktions- nedsättning som fullt lagligt uppbär assistansersättning och känner sig misstänkliggjorda i omgivningens ögon. Olika fall av fusk och felaktig användning av assistansersättning har fått stor uppmärksamhet, vilket självklart påverkar allmänhetens uppfattning om systemet. De av utredningen granskade fallen kan tyvärr knappast ses som någon isolerad före- teelse. Det står klart att en inte obetydlig del av assistans- ersättningen går till annat än avsett ändamål, även om inte allt beror på fusk och medvetet överutnyttjande utan också kan tillskrivas tolknings- och tillämpningsproblem samt handläggningsfel av olika slag. De ekonomiska drivkrafterna i förening med bristande kontrollmöjligheter gör att det kan antas att denna negativa utveckling kommer att fortsätta om ingenting görs. Enligt utred- ningens mening är det för reformens legitimitet helt nödvändigt att finna åtgärder som på ett effektivt sätt kan förhindra och motverka fusk och felaktigheter av olika slag som en avvägning självfallet måste göras så att inte sådana åtgärder blir alltför långtgående och besvärande för de assistansberättigade. Eftersom det finns ett flertal orsaker som bidrar till att felaktiga utbetalningar sker kan ingen enskild åtgärd lösa problemen. Det krävs ett brett spektrum av åtgärder som rör flera områden. Det går dessutom inte att dra någon klar gräns mellan fusk, över- utnyttjande, oegentligheter och andra orsaker till att assistans- ersättning betalas ut felaktigt eller med för högt belopp. Olika fel förekommer ofta och det kan också vara svårt att avgöra vad som är medvetet fusk eller bara okunnighet om vad regel- systemet innebär. Brottsutredningar ska bedrivas av polis och åklagare. Enligt utredningens mening är det dock orealistiskt att tro att detta är tillräckligt för att komma till rätta med problemet med fusk och överutnyttjande inom assistansersättningen. Utredningen har konstaterat att regelsystemets utformning gör att det är tämligen lätt att fuska – det finns många olika sätt att göra detta – och att upptäcktsrisken är låg. Utredningen anser därför att det måste skapas bättre möjligheter för till utredning och kontroll så att beslut om assistansersättning i största möjliga utsträckning blir korrekta från början. Ökade kontrollmöjligheter innebär också en betydligt högre risk för upptäckt, vilket i sig kommer att verka avhållande på försök till fusk. Målsättningen bör enligt utred- ningens mening vara att göra fusk svårare att genomföra och lättare att upptäcka så att det mesta kan förhindras eller avbrytas på ett tidigt stadium. De fall – betydligt mer fåtaliga – där assistansersättning ändå beviljas på grundval av oriktiga uppgifter får naturligtvis överlämnas till polisen. De åtgärder som kan komma i fråga måste uppfattas som förståeliga och berättigade av såväl de personer som omfattas av reformen som av en bred allmänhet utan att för den skull ge avkall på kravet att åtgärderna ska ha effekt för att förebygga fusk och öka möjligheterna till kontroll. Åtgärderna bör så långt som möjligt bygga på normala kontrollåtgärder, såsom att det ska kunna verifieras vem som utfört ett arbete eller till vem pengar utbetalats. Utredningen anser att ett väl genomtänkt system av uppgifts- och faktakontroll kan förhindra de flesta misstag, dels genom att minska risken för att bifallsbeslut fattas på otillförlitligt underlag, dels genom att själv kan upptäcka indikationer på fusk och bli mindre beroende av anmälningar utifrån. Ett antal av utredningens förslag har detta syfte. Utredningens förslag innebär därför bl.a. att det ska uppställas vissa formella krav för att assistansersättning ska betalas ut och att uppgifter som visar att dessa krav är uppfyllda utan anmodan ska lämnas till . får härigenom ett mera fullständigt och tillförlitligt beslutsunderlag som försök till fusk kan upptäckas på ett tidigt stadium innan några medel har betalats ut. får ett använd- bart underlag för uppföljning och kontroll. Förslagen innebär inte att de enskildas rättigheter enligt LSS inskränks, men kan självfallet medföra några praktiska svårigheter, i vart fall initialt. En annan grupp av utredningens förslag tar sikte på en effektivisering av myndigheternas arbete med assistansersättning, främst hos , både för att motverka fusk och över- utnyttjande och för att komma till rätta med olika handläggningsfel och svårigheter i samarbetet myndigheterna emellan. Samtliga förslag är utformade med hänsyn till att de funktionshindrades valfrihet och rätt till insatser inte ska beskäras. Utredningen föreslår dessutom skärpta tillståndskrav för bl.a. anordnare av personlig assistans i fråga om personlig och eko- nomisk lämplighet samt skyldighet för anordnare att lämna upp- gifter till . Utbetalning av assistansersättning ska bara få ske till anordnare med tillstånd av . Slutsatser angående fusk m.m. i korthet Assistansersättningen är utsatt för fusk och överutnyttjande. Detta uppgår till betydande belopp. Det råder en obalans mellan starka ekonomiska drivkrafter i systemet och svaga kontrollmöjligheter. Upptäcktsrisken vid fusk får betecknas som låg. Organiserad brottslighet och oseriösa aktörer lockas till assistansersättningen. Gemensamt för många fuskfall är att en liten krets personer med gemensamma intressen möjliggör att fusk kan fortgå utan insyn. Det finns starka drivkrafter att öka antalet timmar och, för assistansanordnare, även att öka antalet brukare. Regelsystemet är i vissa avseenden vagt och de ekonomiska drivkrafterna kan leda till överutnyttjande. handläggning inför det initiala beslutet grundas ofta på en bristfällig utredning. Styrningen på främjar en snabb genomströmning av ärenden på bekostnad av kvalitet och noggrannhet i handläggningen. Omfattningen av fusk och andra orsaker till felaktiga utbetal- ningar av assistansersättning bedöms ligga i intervallet 9–av totalt utbetalt belopp . Omfattningen av överutnyttjande av assistansersättning bedöms ligga i intervallet 13–av totalt utbetalt belopp . I detta kan även ligga effekter av övervältring mellan huvudmännen. Uppskattningarna är behäftade med betydande osäkerhet. Förslag angående fusk m.m. i korthet Personlig och ekonomisk lämplighet ska vara ett krav för att få tillstånd att driva verksamhet enligt LSS.