sou · H0B332 · 2012-05-04 00:00:00 — Option X: The procurement assistance function and the are placed together in a new authority. The Inquiry concluded that the present situation – option 0 – is not suitable for the future development of the procurement assistance function. The main reason is the low visibility attained as a department of the Legal, Financial and . This agency has a very wide scope of responsibilities, covering about 30 different roles. The Procurement Assistance Department has made good efforts to establish their own external profile, such a website separate from the main website of the agency. However, the Inquiry believes that the procurement assistance function will be hampered by being a part of the Legal, Financial and . Also, the Inquiry has reviewed options 1 and 3–6, and con- cluded that the procurement assistance function would not be better placed in any of those agencies. The Inquiry is of the opinion that the prerequisites for develop- ing the operations of the procurement assistance function, and thereby show contracting authorities and suppliers how important it is to achieve better public procurement, can be attained within a new single-purpose procurement assistance agency. The instruction from Government specifies that the Inquiry should compare different options. To organise the procurement assistance function as an inde- pendent authority will be somewhat more costly than option 0. The Inquiry calculates that these additional costs will be approxi- 000 per year. In an overall assessment of the organisational options, however, a number of aspects other than the cost differences between the alternatives were considered. Both organisational options have pros and cons. Advantages of option 2 – A Procurement Advantages of option 0 – The procurement assistance function remains at the Legal, Visibility vis-à-vis target groups A clear sign that there is one single administrative services of a authority for assistance on public pro- Highlights that efforts now have been taken to improve public procurement. A head of an agency has higher visibility and a better chance of influencing. Improved possibilities of recruiting highly qualified staff to an agency that is dedicated to public procurement. Easier to provide support to the Government Offices and to take charge of statistics on public procurement. Simpler and more transparent steering and management from the ministry responsible for public procurement policy and legislation. Disadvantages of option 2 – A Procurement Disadvantages of option 0 – The procure- ment assistance function remains at the Legal, Financial and Administrative Slightly higher costs. The vulnerability that follows from being a small authority. Relocation and reorganisation . Difficult for the head of the agency to take an role in promoting better public procurement due to so many other roles for the Legal, Financial and . Difficult to recruit highly qualified staff due to vague role of the Legal, Financial and . A possible conflict of interests between the Procurement Assistance and the . The Inquiry concludes that there are strong reasons for establishing a new agency for procurement assistance. The new agency is expected to have a staff of about 25 people, around 10 more than are presently working at the Procurement Assistance Department at the Legal, Financial and . The annual cost of the new agency is expected to be about million. However, neither the expected staff increase nor the projected costs are certain. Additional requirements may follow as a result of the on-going negotiations on the new directives. Increased administra- tive cooperation and requirements may require more staff. Additionally, the future structure for collecting and analysing statistics on public procurement is presently under review. This may give the new tasks. The responsibility for research on public procurement is also an open issue awaiting the Governments proposals for research policy. Utredningens uppdrag är, enligt direktiven (dir. 2011:78), att undersöka möjligheterna att stärka det allmänna upphandlings- stödet genom ökad samordning. Syftet med ett samordnat upphandlingsstöd är att öka kvaliteten, synligheten, tillgängligheten och enhetligheten hos upphandlings- stödet. Det är viktigt att de satsningar som görs inom upphand- lingsområdet kommer upphandlande myndigheter eller enheter samt leverantörer, särskilt små och medelstora företag, till godo och att stödet bidrar till att stärka kompetensen hos dessa grupper. Utredarens förslag ska utgå från att detta uppnås på bästa sätt. Detta bör ske genom att i första hand samordna den upphand- lingsstödjande verksamheten inom ramen för en befintlig myndig- het. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. ansvarar Kammarkollegiet för en övervägande del av arbetet med det allmänna upphandlingsstödet, medan och ansvarar för mindre delar. Det kan också finnas andra aktörer med upphandlingsstödjande verksamhet. arbete med att utveckla och uppdatera konkreta miljökriterier för olika produktgrupper omfattas inte av uppdraget. Utredaren ska bl.a. se över vilka verksamheter som bör sam- ordnas och redovisa såväl de ekonomiska som personella kon- sekvenserna av samordningen av berörda myndigheternas verk- samhet och . Utredaren kan även föreslå andra åtgärder som bidrar till att effektivisera upphandlingsstödet. Utredaren kan även föreslå andra åtgärder som bidrar till att effektivisera och stärka upphandlingsstödet, i syfte att höja kompe- hos upphandlare och leverantörer. Därtill kan utredaren föreslå åtgärder som förbättrar möjligheterna att bistå med stabsstöd med t.ex. utredningar och framtagande av beslutsunderlag. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 1. Utredningen har hållit fyra sammanträden med utredningens experter. Utredningen har fört dialog med företrädare för kommuner, statliga myndigheter, vissa departement, , näringslivs- organisationer och andra intresseorganisationer, leverantörer, advokater, upphandlingskonsulter och företag som tillhandahåller tjänster kopplade till offentlig upphandling. Utredningen har gjort studieresor till i , Norwich i , och i . 1 Utredningen har också deltagit och medverkat vid konferenser. I enlighet med utredningens direktiv har utredningen bedrivit arbetet i dialog med berörda myndigheter, , Kommuner och Landsting, , Företagarna och . Kontakterna med sekretariatet för har varit omfattande och av stort värde för utredningens arbete. Utredningen har samrått med . Utredningen har vidare hållit berörda centrala arbetstagarorganisationer inform- erade om arbetet och gett dem möjligheter att framföra sina syn- punkter. I det inledande kapitlet finns en historiebakgrund och bakgrunds- fakta som är relevant för utredningens senare bedömningar. I kapitel 2 redogörs för de upphandlingsstödjande verksamheter som Kammarkollegiet, och AB bedriver. Även upphandlingsstödjande verk- samhet som andra aktörer bedriver redovisas. I kapitel 3 redovisas hur upphandlingsstödsverksamheten bedrivs i de länder som utredningen besökt inom ramen för upp- draget. I kapitel 4 redogörs för och dess slutsatser om behovet av upphandlingsstöd. 1 Upphandlingsstöd i andra länder redovisas i kapitel 3. redovisas också förslag till nya upphandlings- direktiv som är föremål för förhandlingar i rådet och behandling i . Centralt är kapitel 5 i vilket utredningen beskriver utifrån vilket synsätt det samordnade upphandlingsstödet bör arbeta, vilka mål- grupper verksamheten bör rikta sig till och vilka verktyg som utredningen bedömer kan vara aktuella att arbeta med. I kapitel 6 redovisas utredningens överväganden i vilken utsträck- ning verksamheten bör svara för ytterligare arbetsuppgifter utöver huvuduppgiften upphandlingsstöd till upphandlande myndigheter och leverantörer. Övervägandena avser s.k. stabsstöd, statistik och forskning. Det finns ett antal viktiga frågor som kommer att kräva speciella insatser från det samordnade upphandlingsstödet såsom upp- handling av vård och omsorg. Utredningens överväganden om det redovisas i kapitel 7 tillsammans med en beskrivning av gräns- dragningen mellan det samordnade upphandlingsstödet och verk- samheter som andra myndigheter/bolag bedriver. I kapitlet finns även ett avsnitt om gränsdragningen mot marknaden. I kapitel 8 redovisas utredningens överväganden om behovet av personal vid det samordnade upphandlingsstödet. Övervägandena utgår från slutsatserna om arbetsuppgifternas art och omfattning i kapitel 5–7. I kapitel 8 redovisar utredningen sina överväganden om hur verksamheten bör organiseras. Olika alternativa lösningar pre- senteras och värderas. En jämförelse av kostnaderna mellan utredningens första- och andrahandsalternativ görs i kapitel 9. I betänkandets kapitel 10 ges en beskrivning av konsekvenserna av utredningens förslag. Utredningen har valt att publicera ett par texter i bilageform: utredningens direktiv (bilaga 1) och bestämmelserna om tillsyn och rådgivning i förslagen till nya upphandlingsdirektiv (bilaga 2). En del uppgifter förekommer på flera ställen i betänkandet. Texterna har avsiktligen utformats så för att underlätta läsningen. Läsaren bör notera att i förenklingssyfte avses: Upphandlande myndighet eller enhet när utredningen skriver Upphandlande myndighet. när utredningen skriver Upp- handlingsutredningen. 1.1Syftet med offentlig upphandling Medborgarna möter ständigt verksamheter och varor som stat, kommuner och landsting anskaffat genom offentlig upphandling. Gatan är asfalterad av entreprenörer upphandlade av kommunen. Bussen körs av ett företag som efter en offentlig upphandling utför trafiken på uppdrag av länstrafikbolaget. Körkortet framställs av ett bolag som vunnit en offentlig upphandling som Transportstyrelsen genomfört. kan utföras av ett företag som deltagit i en upphandling enligt lagen om valfrihetssystem. Det nya kultur- huset kan ha ritats av en arkitektfirma som vunnit en projekttävling inom ramen för upphandlingslagstiftningen. Även utanför den offentliga sektorn finns understundom inslag av offentlig upp- handling; elkabeln som det privata eldistributionsföretaget gräver ner är inköpt i enlighet med upphandlingslagstiftningen eftersom företaget har en monopolställning. är offentlig upphandling ett ständigt inslag i all offentlig verksamhet, och allt oftare uppmärksammas problem och för- seningar i samband med upphandling. Värdet av den totala årliga upphandlingen i uppskattas till mellan 480 och 580 miljarder kronor1. Den totala transaktions- kostnaden för de upphandlande organisationerna som lyder under eller LUF uppskattas till ungefär 1,1 miljard eller 2 075 hel- tids årsarbeten.2 1Berman, , Offentlig upphandling och offentliga inköp, uppdrags- forskning, , 2008. skriver i sitt delbetänkande, se nedan, s. 70, att den upp- skattning som professor gjorde förefaller fortfarande vara ett rimligt antagande. 2Holm, , En analys av transaktionskostnader vid offentlig upphandling, 2011. Rapport utförd på uppdrag av . Regeringen har senast i budgetpropositionen angivit ett övergripande mål för den offentliga upphandlingen. [d]en offentliga upphandlingen ska vara effektiv och rättssäker och har till syfte att tillvarata konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet. Syftet med upphandlingen är att tillvarata konkurrensen, vilket antas leda till att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för med- borgarna och samhället i övrigt. 20103 som presenterade sitt del- betänkande4 , har genom möten med beslutsfattare, upphandlare, företag och olika intresseorganisationer funnit att dessa genomgående anser att det viktigaste målet med den offentliga upp- handlingen är att göra goda affärer. menar att med den goda affären avses sammanfattningsvis att tillgodose verksamheternas behov, inklusive kvalitativa aspekter, till lägsta möjliga totalkostnad. Den goda affären inkluderar också enligt upphandlingsutredningen ett medborgar- perspektiv, eftersom merparten av det som upphandlas på ett eller annat sätt, syftar till att möjliggöra god service till medborgarna. Denna utredning ansluter sig till synsätt att det primära målet med en offentlig upphandling är den goda affären. är det enligt en viktig aspekt att den offentliga upphandlingen inte undergräver marknadernas funktion, och om möjligt även bidrar till att utveckla ett dynamiskt och innovativt näringsliv, och bidrar till andra samhällsmål såsom ett hållbart samhälle och bättre sociala förhållanden. 3Regeringen tillsatte en utredare med uppdrag att utvärdera upp- handlingsregelverket och genomföra en översyn av upphandlingsstatistiken. utsågs till utredare. Utredningen antog namnet (Fi2010:06). ska utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärs- möjligheter för små och medelstora företag. Utredningen ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Utredningen ska lägga fram sitt slutbetänkande före . 4På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen, SOU 2011:73, . 5På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen, SOU 2011:73, s. 12 och 42. Den svenska upphandlingslagstiftningen sträcker sig lite bakåt i tiden. 1893 utfärdades den första Kungliga förord- ningen angående statens samlade upphandlings- och entreprenad- väsen. Kritiken mot detta regelverk ökade efterhand och 1913 uttalade sig för en modernare och mera centraliserad upphandling. Tongivande riksdagsmän förespråkade en upphandlingsmyndighet för statens inköpsbehov. Ett av motiven för en sådan centralisering var att större upphandlade volymer skulle stimulera svenska företag att satsa på att utveckla och tillverka varor för statens räkning. Men regeringen ville undvika en upphandlingsmyndighet och lämnade istället en särskild kommitté ett förslag till upphand- lingsreglemente, som sedermera trädde i kraft . Vid upp- handlingen skulle myndigheterna särskilt beakta betydelsen av den inhemska produktionen. Om den svenska varan eller arbetet (tjänsten) var av erforderlig beskaffenhet skulle den anskaffas i stället för en utländsk. Regeringen kunde medge undantag från huvudregeln. 1952 utfärdades en ny upphandlingskungörelse (SFS 1952:496) som ställde större krav på affärsmässiga upphandlingar. Regler infördes som i stort sett liknar det regelverk som fanns intill LOU:s tillkomst. Enligt kungörelsen skulle besluten grundas enbart på affärsmässiga bedömningar och svenska leverantörer skulle inte längre ha företräde framför utländska. Trots att det inte längre fanns ett obligatoriskt företräde för svenska tillverkare så fortsatte staten att i mycket stor utsträckning att vända sig enbart till svenska leverantörer. Ett skäl var totalförsvarsplaneringen, som innebar att myndigheter skulle planera för att kunna upprätthålla verksam- heten även vid en långvarig avspärrning av . Därför var kraven på produkter ofta att reservdelar skulle tillverkas i . fanns det ett omfattande tekniskt och ekonomiskt samarbete mellan å en sidan vissa statliga affärsverk och myndigheter och å andra sidan svenska företag. En del fram- gångsrika svenska exportprodukter härstammar från detta nära samarbete.6 6 Se betänkande Innovationsupphandling, SOU 2010:56 för närmare redovisning. 1973 trädde en ny upphandlingskungörelse (SFS 1973:600) i kraft. som utarbetat förslaget till lagstift- ning samverkade under arbetets gång med och även utforma ett normalreglemente för upphandling. Även om vissa kommuner hade egna upp- handlingsreglementen kom samtliga kommuner att omfattas av ungefär likalydande upphandlingsregle- menten. Statlig upphandling kunde inte prövas i domstol eller överklagas till regeringen. Däremot kunde myndigheten i vissa sällsynta fall ändra ett beslut. Under vissa omständigheter var det möjligt att begära laglighetsprövning av ett kommunalt upphandlingsbeslut. Det var dock inte leverantörer som hade möjlighet att begära lag- lighetsprövning, utan enbart kommunmedlemmar. Statlig upphandling var inte föremål för internationell reglering förrän . I som undertecknades 1960 fanns ett principiellt förbud mot diskriminering av övriga vid offentlig upphandling. Dock saknades rättsmedel för leverantörer. påbörjades ett arbete inom i syfte att minska handelshinder till följd av diskriminerande statlig upp- handling. Det arbetet, som dock aldrig slutfördes, syftade till en multilateral kod avsedd att reglera regler för offentliga inköp. Frågan om statlig upphandling introducerades istället i de multi- laterala handelsförhandlingarna inom GATT7 i samband med den s.k. Tokyo-rundan . 1979 kunde ett antal länder (EG samt en del av övriga medlemsländer, däribland ) inom ramen för sluta ett avtal, det s.k. ,8 som innebar den första internationella regleringen av offentlig upphand- ling. Konventionen krävde att länderna, i likhet med vad redan hade gjort, skulle ta bort diskriminering av utländska anbuds- givare. Konventionen gällde endast ett antal uppräknade större statliga myndigheter och endast upphandlingar som översteg cirka 2,7 miljoner 7General on Tariffs and Trade (), föregångaren till (). 8General (GPA) i den nuvarande versionen trädde i kraft . Förutom EU är , , , , , , , , , och anslutna till avtalet. Vissa länder har dock gjort reservationer beträffande en del typer av upphandlingar där länderna förbehåller sig rätten att bibehålla diskriminerande regler. kronor i dagens penningvärde. För dessa myndigheter var det dock betydande förändringar, bl.a. genom ett antal nya formkrav avse- ende annonsering och striktare krav kring anbudsunderlag och anbud. Dessa regler trädde i kraft 1983.9 Dåvarande myndigheten () var tillsynsmyndighet med rätt att utfärda föreskrifter. Upphandlingsförordningen ändrades åter 1986 till följd av för- fattningsförordningen, varvid fick rätt att utfärda föreskrifter (som var bindande för de statliga myndig- heterna) samt allmänna råd och kommentarer. Men ännu reglerades upphandling enbart av kommunernas egna upphand- lingsreglementen. regler om offentlig upphandling kan härledas till Rom- fördraget 1957, vars allmänna formuleringar om att avlägsna kvantitativa begränsningar för inbördes handel och om den fria etableringsrätten givit den rättsliga grunden för senare detaljerade upphandlingsdirektiv. kom de första direktiven. Dessa var början på den europeiska upphandlingslagstiftningen. Efter den organisatoriska förändringen genom Enhetsakten 1985 som möjliggjorde en snabbare utveckling av EG kom de direktiv om offentlig upphandling vars krav i väsentliga delar återfinns i dagens lagstiftning. En mycket viktig utveckling var antagandet av rätts- medelsdirektiven för ett tjugotal år sedan. har direktiven reviderats och är det direktiv /18/EG av om samordning av för- farandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, samt direktiv /17/EG av om sam- ordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) som tillsammans med det s.k. rättsmedelspaketet styr hur den svenska lagstiftningen kan utformas. 9 SFS 1983:38. 1.2.3Upphandlingslagstiftningen efter EU medlemskapet närmade sig snabbt EG. När det stod klart, oavsett om samarbetsformen blev ett eller ett fullt medlemskap, att EG:s inre marknadsregler skulle få fullt genomslag i den svenska lagstiftningen, tillsattes en arbets- grupp inom som arbetade fram förslag till hur den svenska offentliga upphandlingslagstiftningen borde utformas för att motsvara de regler som fanns inom EG. Arbetsgruppens förslag innebar att även för upphandlingar som låg under tröskelvärdena för direktivens tillämpning skulle den svenska lagstiftningen bygga på samma principer som fanns i upphandlingsdirektiven. Detta innebar att den svenska lagstiftningen, till skillnad från förhållandena i många andra medlemsländer, även beträffande upphandlingar under tröskelvärdena ställde krav som i många avseenden liknande de större Europa-upphandlingarna. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling antogs 1992 och trädde i kraft som De senare EU-direktiven har implementerats i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen () (2007:1092) om offentlig upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster (LUF). De senaste ändringarna i och trädde i kraft varvid det blev möjligt att ogiltigförklara upphandlingskontrakt som ingåtts i strid med lagen. En helt ny sanktion infördes, upphandlingsskadeavgift, som kan dömas ut av en förvaltningsdomstol efter ansökan av . Vidare infördes bestämmelser om att upphandlande myndigheter och enheter bör ta miljöhänsyn och sociala hänsyn om upphandlingens art motiverar detta. Ändringar gjordes även för att möjliggöra. Vid sidan om har även infört ett särskilt regelverk för valfrihetssystem. Lagen (2008:962) om valfrihets- system (LOV) trädde i kraft . LOV reglerar vad som ska gälla när upphandlande myndigheter konkurrensutsätter delar av sin verksamhet genom att överlåta till brukaren att välja utförare bland leverantörer i ett valfrihetssystem. Lagen gäller för kommuner och landsting när de inför valfrihetssystem för hälso- vård- och socialtjänster. Det är frivilligt för kommuner att införa val- frihetssystem men obligatoriskt för landstingen inom primärvården. gäller även LOV för Arbetsförmedlingen vid tillhanda- hållande av valfrihetssystem med etableringslotsar för nyanlända invandrare samt inom myndighetens arbetsmarknadspolitiska verk- samhet. Införandet av valfrihetssystem med etableringslotsar är obligatoriskt medan valfrihetssystem inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten är frivilligt. trädde lagen (2011:1029) om upp- handling på försvars- och säkerhetsområdet i kraft. Denna lag är tillämplig i första hand för inköp som försvarsmakten genomför, men i vissa fall berörs även en del andra myndigheter, såsom och Polisen av lagen. Lagen baseras på direktiv /81/EG. Något mera omfattande informationsarbete kring upphandlings- kungörelserna förefaller inte ha förekommit. I samband med arbetet med att kommuner antog normalreglemente för upphandling var dåvarande aktiva och informerade om vikten av upphandlingsreglementen som överensstämde med det framarbetade förslaget. inrättades delegationen för offentlig upphandling knuten till . Denna utgav kort- fattade nyhetsbrev. På grundval av samarbetet inom denna delega- tion gav , och ut en skrift om miljöhänsyn vid offentlig upp- handling.10 I denna 20-sidiga vägledning gavs exempel på hur statliga myndigheter, kommuner och landsting genom att ta miljöhänsyn vid upphandling kunde verka för en bättre miljö. 1993 beslutade i enlighet med regeringens proposition 1992/93:88 om offentlig upphandling förutom om den nya upp- handlingslagstiftningen också om att en ny myndighet, (), skulle inrättas. Regeringens för- slag motiverades med att stod inför en omläggning av upp- handlingssystemet som skulle innebära att regelmängden utökades mycket markant. Det skulle även åligga en större krets av upphand- 10 Miljöhänsyn vid upphandling, RRV . lare än dittills att tillämpa regelverket. Därför fanns behov av en särskild myndighet för bevakning av området och för tillsyn av att upphandlingslagens regler följdes. Behovet av stöd och hjälp, särskilt i inledningsskedet av omläggningen, bedömdes bli mycket stort. Vidare menade regeringen att reglerna skulle komma att vara under kontinuerlig utveckling och förändring.