sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — Anm: Sfi och arbetsmarknadsutbildning ingår inte. Källa: och (bilaga 2). Mot bakgrund av att minst var fjärde nyanländ har högst grundskoleutbildning vid invandringstillfället (avsnitt 3.2.2) är det många som inledningsvis har behov av att komplettera sin grundläggande utbildning inom komvux. De nyanlända som hade högst grundskola vid invandringen utgjorde emellertid en mindre andel av dem som studerade på komvux. Mellan av kvinnorna som studerade på komvux hade högst grund- skoleutbildning, och bland männen låg motsvarande andel på mellan 17 och 34 procent.7 I stället utgjorde personer som redan hade en utbildning på högskolenivå av de nyan- lända som studerade på komvux eller folkhögskola i (bilaga 2). 7 I statistiken över utbildningsbakgrund saknas uppgift för 20–av de nyanlända (se tabell 2.1). Huvuddelen av individerna där uppgift saknas kan antas höra till gruppen med kort tidigare utbildning. I de angivna intervallen avser den högre siffran summan av andelen studerande med registrerad utbildning motsvarande högst grundskola och andelen studerande där uppgift saknas om tidigare utbildning. Nyanländas deltagande i insatser 5.2.3Kortad tid till insats för nyanlända med etableringsplan överfördes det samordnande ansvaret för nyanlända flyktingmottagnas arbetsmarknadsetablering från kom- munerna till Arbetsförmedlingen. Syftet med reformen var att ge denna grupp av nyanlända förutsättningar att snabbare än tidigare etablera sig på arbetsmarknaden, bl.a. genom att säkerställa att alla flyktingmottagna tidigt får ta del av arbetsförberedande insatser. Den individuella etableringsplanen utgör utgångspunkten för den nyanländes deltagande i olika insatser. Etableringsplanen ska upprättas skyndsamt så att den nyanlände så snabbt som möjligt kan påbörja sina överenskomna insatser – sfi, arbetsförberedande aktiviteter, samhällsorientering och andra insatser som den nyanlände utifrån sin utbildnings- och erfarenhetsbakgrund har behov av. Mediantiden från beviljat uppehållstillstånd till beslut om etablerings- plan var för män och för kvinnor i april 2012.8 Jämfört med tidigare långa tider till såväl inskrivning som till anvisning till en arbetsförberedande insats innebär det nya arbets- sättet och ansvarsfördelningen en dramatisk förbättring för nyan- lända skyddsbehövande och deras anhöriga. efter att den nyanlände har fått sin etableringsplan fast- ställd deltar av de sökande i en arbetsförberedande insats. har också påbörjat sfi och har deltagit i samhällsorientering (tabell 5.4). Män påbörjar dock fort- farande de olika insatserna snabbare än kvinnor, det tar t.ex. i genomsnitt för en kvinna jämfört med en man att få påbörja en arbetsförberedande insats. Andelen av de nyanlända som deltar i de olika insatserna ökar . För den grupp som haft en etableringsplan än har av kvinnorna och av männen deltagit i en arbetsförberedande insats hos Arbetsförmedlingen. Andelen som har hunnit påbörja sfi är lägre, av kvin- norna respektive av männen. I gruppen som haft en etableringsplan mer än har nästan samtliga deltagit i en arbetsförberedande aktivitet från Arbetsförmedlingen och påbörjat sfi. 8 Vid utgången av hade 9 651 personer en etableringsplan och 609 personer med- verkade i så kallade etableringssamtal för att upprätta en sådan plan. Nyanländas deltagande i insatser ¹ Arbetsförberedande insats eller arbetsmarknadspolitiskt program. Källa: Arbetsförmedlingen (2012b). Enligt Skollagen (2010:800) 13 kap. 3 § ska utbildning i svenska för invandrare finnas att tillgå efter det att rätten inträtt, dock senast . För dem som omfattas av etableringslagen gäller att kommunerna aktivt ska verka för att han eller hon ska kunna börja inom en månad från anmälan om kurs hos kommunen. Mediantiden till att nyanlända flyktingmottagna påbörjar sfi är dock dubbelt så lång som den månad som anges, för för kvinnor. Nyanlända som omfattas av etableringslagen får därmed fortfarande vänta på att kunna påbörja sfi. 5.3Typ av insatser som nyanlända deltar i Arbetsmarknadsutbildning och subventionerade anställningar har i effektstudier visat sig särskilt gynnsamma för utrikes föddas möj- ligheter att få ett arbete. Likaså har utvärderingar visat att sfi-studier som kombineras med arbetspraktik kan öka chanserna för deltagarna att övergå till arbete eller reguljära studier (avsnitt 5.1). Att insats- erna har en tydlig arbetslivsanknytning är därmed av stor betydelse för deltagarnas arbetsmarknadsutfall. Nyanländas deltagande i insatser Utrikes födda som är inskrivna som arbetssökande på Arbetsförmedlingen deltar genomgående i mindre utsträckning än övriga inskrivna i program med aktivitetsstöd. I alla arbetsmark- nadspolitiska program är utrikes födda underrepresenterade, utom inom arbetspraktik och förberedande utbildning (tabell 5.5). Utrikesfödda kvinnor och män är inskrivna som sökande utan arbete i samma utsträckning. Däremot anvisas män till att delta i program med aktivitetsstöd i högre utsträckning än kvinnor. Störst är skillnaden inom programinsatsen aktiviteter inom vägledning och platsförmedling som i huvudsak riktar sig till dem som behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program. ¹ Avser öppet arbetslösa + deltagare i program med aktivitetsstöd och beslut både inom och utanför garantierna för utrikes födda personer. Källa: Arbetsförmedlingen (2012d). Nyanländas deltagande i insatser 5.3.1Tidigare kartläggningar av vilka insatser nyanlända tar del av Nyanlända har varit underrepresenterade i program med aktivitetsstöd En förutsättning för att kunna delta i arbetsmarknadspolitiska insatser är att den sökande är inskriven som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen tillämpar olika kate- gorier av inskrivning för arbetssökande, och i SKL:s kartläggning av nyanländas deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser hos Arbetsförmedlingen 2008 framgår att många nyanlända var registrerade i kategorin arbetssökande med förhinder (kategori 11). Detta innebär att arbetsförmedlaren inte bedömt att den sökande står till arbetsmarknadens förfogande, vilket medför att de inte heller anvisas till att delta i arbetsmarknadspolitiska program. SKL (2009) visar att av de nyanlända som var inskrivna som arbetssökande på Arbetsförmedlingen fick ta del av någon insats . Skillnaden var stor mellan kvinnors och mäns deltagande. Bland de 16 600 introduktionsberättigade som var inskrivna tog av männen del av en insats, vilket kan jämföras av kvinnorna. Också bland de 7 700 övriga nyanlända tog en större andel män än kvinnor del av insatser, jämfört med för kvinnor. Även om mycket få nyanlända har fått ta del av olika insatser var dock inriktningen av insatserna i linje med vad utvärderingar visat ger bäst resultat för deltagarnas etablering på arbetsmarknaden. Över hälften av de nyanlända som fått hjälp av Arbetsförmedlingen hade ett nystarts- eller instegsjobb. Bland dem som hade anvisats till ett arbetsmarknadspolitiskt program var följande insatser de vanligast förekommande (räknat i antal deltagare i genomsnitt ): Arbetsmarknadsutbildning – 485 introduktionsberättigade per- soner och 170 övriga nyanlända. Förberedande utbildning – 310 introduktionsberättigade per- soner och 115 övriga nyanlända. Arbetspraktik – 120 introduktionsberättigade personer och 80 övriga nyanlända. Nyanländas deltagande i insatser Sfi med arbetsmarknadsinriktning har ökat Många deltagare har behov av att kombinera sfi med arbetsför- beredande insatser. Det gäller i synnerhet nyanlända skydds- behövande och anhöriginvandrare som har behov av att också bygga upp sina arbetslivsrelevanta nätverk och sin yrkeskunskap för att göra den gångbar på den svenska arbetsmarknaden. Kombinerade insatser minskar risken för utdragna etablerings- perioder. Dessutom kan insatsernas samlade kvalitet öka, bland annat genom att deltagaren får möjlighet att förankra språk- inlärningen i praktiska situationer. studerade totalt 102 000 personer på sfi. Enligt gick av dessa på studieväg 1, på studieväg på studieväg 3. Kvinnor var i majoritet på samtliga studievägar. Det är inte möjligt att få en helhetsbild av i vilken grad sfi-stud- erande kombinerar studierna med andra insatser. Registren inne- håller huvudsakligen uppgifter om deltagande på årsbasis, vilket gör det svårt att utläsa om en individ deltagit i två insatser parallellt eller efter varandra. I en enkätbaserad uppföljning bland kommuner och sfi-anordnare 2009 anges att majoriteten av de studerande erbjuds insatser med arbetsförberedande inriktning parallellt med att de deltar i sfi (Statskontoret, 2009).9 Enligt sfi-anordnarna erbjuds drygt hälften av de studerande en arbetsförberedande insats och tre av fyra deltar i arbetslivsorientering. Vidare uppger i stort sett samtliga kommuner och sfi-anordnare att de erbjuder de studer- ande en praktikplats. I första hand utgörs praktiken av språkpraktik. För studerande på studieväg 2 och 3 är även yrkespraktik en relativt vanlig praktikform (tabell 5.6). Källa: Statskontoret (2009). 9 Enkäten skickades ut till 283 kommuner och 201 sfi-anordnare, och svarsfrekvensen var . Nyanländas deltagande i insatser Statskontorets uppföljning visar att kommunerna och sfi- anordnarna prioriterar de sfi-deltagare som omfattas av flykting- mottagandet vid anskaffning och erbjudande om arbetsförbered- ande insatser. Övriga studerande, exempelvis anhöriginvandrare, deltar därmed sannolikt i mindre utsträckning i parallella insatser än vad som angivits ovan. I en granskning av sfi-verksam- heten i 25 kommuner konstaterar Skolinspektionen att flera kommuner behöver öka sina ansträngningar att tillsammans med Arbetsförmedlingen erbjuda praktikplats åt samtliga sfi-studerande (, 2010). En granskning av 39 kommuner året efter visar vidare att det i drygt fyra av tio granskade kommuner är svårt att kombinera sfi med praktik och andra arbetsförberedande insatser, bland annat beroende på hur undervisningen är strukturerad (Skolinspektionen, 2011b).10 5.3.2Programdeltagandet bland nyanlända 2000–2010 Utredningens kartläggning av etableringsmönster bland nyanlända som invandrade 2000 respektive 2005 visar samma bild av nyan- ländas deltagande i olika program som SKL:s undersökning . En mycket låg andel, mellan , skrevs in som arbetssökande i program med aktivitetsstöd. Detta gäller både för dem som invandrade 2000 och dem som invandrade 2005. Bland kvinnor som invandrade 2005 som skyddsbehövande eller som anhöriga till skyddsbehövande var deltagandet i program med aktivitetsstöd särskilt lågt (tabell 5.7). I stället skrevs nio av tio av dessa kvinnor in antingen som arbetslösa eller i kategorin övriga inskrivna. Övriga anhöriginvandrare skrevs i något mindre utsträck- ning in i dessa kategorier, för männen och för kvinnorna. Variationen i inskrivningsmönster mellan invandrare med olika grund för uppehållstillstånd är densamma för dem som invandrade 2000 (bilaga 2). 10 Se avsnitt 6.6.1 för en fördjupad beskrivning av hinder för parallella insatser. Nyanländas deltagande i insatser Källa: och (bilaga 2). Det finns tydliga skillnader mellan nyanlända kvinnor och män i vilken typ av insatser de tar del av. Män fick dubbelt så ofta som kvinnor en arbetsmarknadsutbildning medan kvinnor deltog i arbets- praktik två till fem gånger oftare än män (tabell 5.8). Även köns- skillnaderna är desamma bland dem som invandrade 2000. Nyanländas deltagande i insatser Anm: Underlaget baserar sig på de sökande i program med aktivitetsstöd som anges i tabell 5.7, vilka utgör mellan av de nyanlända som skrivit in sig som arbetssökande. Källa: och (bilaga 2). 5.3.3Nyanlända med en etableringsplan Uppföljningar av etableringsplanerna visar att andelen flykting- mottagna som deltar i sfi och arbetsförberedande insatser parallellt har ökat sedan Arbetsförmedlingen tog över det samordnande ansvaret för introduktionsperioden. Totalt av dem som har haft en etableringsplan har deltagit i en arbetsförberedande insats, och har deltagit i sfi (Arbetsförmedlingen 2012b). De arbetsförberedande insatser som dominerar bland nyanlända som har en etableringsplan är förberedande eller orienterande utbild- ning. Framför allt utgörs dessa utbildningar av meritportfölj och yrkessvenska, men också moduler i svenska för analfabeter, korta vägen för akademiker och allmänförberedande utbildning i kärn- ämnen förekommer. av männen och av kvinnorna har fått ta del av arbetsmarknadsutbildning. Det är också en större andel av männen än av kvinnorna som har deltagit i praktik. Nyanländas deltagande i insatser Anm: Avser personer som har haft en etableringsplan än . Källa: Arbetsförmedlingen (2012b). Det är däremot få nyanlända som studerar på komvux eller folk- högskola inom ramen för sin etableringsplan. upp- gick denna andel till . Vuxenutbildning är en något vanligare insats bland nyanlända som varit inskrivna i etablerings- uppdraget under . Även i denna grupp är dock andelen studerande låg (). Det kan jämföras med flykting- mottagna som invandrade 2005, bland vilka en tredjedel av männen och av kvinnorna studerade på komvux eller folkhögskola året efter folkbokföring i (avsnitt 5.2.2). Andelen som studerar på vuxenutbildning inom ramen för sin etableringsplan är särskilt låg bland korttidsutbildade nyanlända (tabell 5.10). Anm: Avser personer som har haft en etableringsplan än . Källa: Statistik från Arbetsförmedlingen. En betydligt högre andel av männen än av kvinnorna som har haft en etableringsplan har arbetat inom eller utanför sin etableringsplan. Instegs- och nystartsjobb är den vanligaste anställ- Nyanländas deltagande i insatser ningsformen, men även arbete utan lönesubvention förekommer (tabell 5.11). Den könsmässiga snedfördelningen är störst för nystartsjobben. Nyanlända med kort utbildning arbetar i minst utsträckning, och kvinnor är överrepresenterade i denna grupp. Skillnader i utbildningsnivå förklarar dock inte hela skillnaden mellan könen. Kvinnor arbetar i lägre utsträckning än män på alla utbildningsnivåer, med undantag för forskarutbildade kvinnor. Anm: Avser personer som har haft en etableringsplan än . Samma person kan förekomma inom flera av kategorierna, varför andelarna inte kan adderas . Källa: Arbetsförmedlingen (2012b). Forskningen om hur nyanlända invandrares sysselsättning påverkas av att delta i olika insatser anger att tidiga insatser ökar chanserna att komma i arbete. Särskilt gäller detta arbetsmarknadsinriktade insatser. Detta bekräftas också av utredningens analyser. Sannolik- heten att vara sysselsatt efter invandringen är signifikant högre ju snabbare efter inskrivning en nyanländ får ta del av arbets- förberedande insatser hos Arbetsförmedlingen. Det var ovanligt att nyanlända –2010 fick till- gång till arbetsförberedande insatser. Dels har tiden till inskrivning hos Arbetsförmedlingen varit lång, i genomsnitt för män och för kvinnor. Dels var det en mycket låg andel, mellan av de inskrivna, som anvisades till en programinsats vid sin första inskrivning. Huvuddelen återfanns i stället i kategorin övriga arbetslösa. Med Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag har tiden till insats kortats betydligt för skyddsbehövande och deras anhöriga. efter att etableringsplanen har upprättats deltar i en arbetsförberedande insats. Det finns också stora skillnader mellan könen. Kvinnor registrerar sig senare än männen på Arbetsförmedlingen, de påbörjar sitt del- Nyanländas deltagande i insatser tagande i sfi senare, och även reguljära studier påbörjas senare än för männen. Vidare tar de del av arbetsförberedande insatser i en lägre omfattning än män. När kvinnor avbryter sitt deltagande i insatser är vård av barn ofta en orsak, medan män avbryter för arbete. Skillnaderna mellan kvinnor och män är tydliga också för nyanlända med en etableringsplan. Arbetsmarknadsutbildning och subventionerade anställningar är de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som har visat sig leda till störst effekter för deltagarna. Även om få nyanlända har deltagit i olika insatser har dock inriktningen varit i linje med vad utvärderingar visar ger bäst resultat för deltagarnas etablering på arbetsmark- naden. Kunskaper i svenska ökar chanserna att få ett arbete. De som deltagit i sfi har högre sysselsättningsgrad än de som inte deltagit, och för dem som deltar i sfi innebär slutförda studier en ökad sanno- likhet att vara sysselsatt . De flesta nyanlända skydds- behövande och anhöriga deltar i sfi och det stora flertalet skriver in sig i landet. Sfi med arbetsmarknadsinriktning ger goda resultat, men andelen som läser sfi parallellt med deltagande i en arbetsförberedande insats är sannolikt relativt låg bland övriga nyanlända som inte har rätt till en etableringsplan. Även komvuxstudier har påvisats ha positiva effekter för syssel- sättningen, dels för långtidsarbetslösa, dels för nyanlända kvinnor. En betydande andel av de nyanlända utgörs av personer med kort tidigare utbildning som har stora behov av komplettering av sina grundkunskaper. har var fjärde nyanländ skyddsbehövande och anhöriginvandrare påbörjat studier i komvux redan året efter invandringen. var det dock av de flyktingmottagna som haft en etableringsplan som hade vuxenutbildning inlagd som en aktivitet i sin plan. 6Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Utredningens uppdrag är enligt direktivet (bilaga 1) att analysera och fördjupa kunskapen om utrikes födda kvinnors och anhörig- invandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden. Med utgångspunkt från analysen ska förslag lämnas om åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma ett ökat arbetskraftsdeltagande i denna grupp. I detta kapitel redovisas utredningens analys av för- utsättningarna för ett ökat arbetskraftsdeltagande. Utredningens sammanfattande bedömningar och förslag presenteras i kapitel 7. Att en person deltar i arbetskraften innebär att han eller hon antingen har ett arbete eller söker arbete. Många nyanlända har behov av att parallellt med arbetssökandet delta i olika insatser som kan tillföra relevant kompetens för det nya landet (avsnitt 3.6). En viktig förutsättning för att få arbete och vara delaktig i samhälls- livet är kunskap i svenska språket. En nyanländ person behöver också ofta bygga på sitt yrkeskunnande för att möta kraven på den svenska arbetsmarknaden. Dessutom har många nyanlända behov av stöd för att kunna orientera sig i det svenska samhället och för att utöka sina arbetsrelevanta nätverk. Den i ett nytt land kan därför ses som en investeringsperiod då den nyanlända, utifrån sina individuella förutsättningar, i olika utsträckning och parallellt med sitt jobbsökande, behöver delta i insatser som ger en bas för ett långsiktigt hållbart deltagande i arbets- och samhällslivet (avsnitt 4.1). Med denna utgångspunkt kan ett ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända åstadkommas genom att fler kvinnor och män under sin första tid i arbetar eller söker arbete samt efter behov deltar i relevanta insatser som möjliggör ett framtida deltagande i arbetskraften. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Flera faktorer påverkar i vilken utsträckning nyanlända kvinnor och män söker arbete och deltar i etableringsinsatser. Kapitlet fortsätter med en övergripande beskrivning av vilka faktorer som har betydelse för nyanländas deltagande i arbetskraften utifrån en modell som utredningen tagit fram (avsnitt 6.1.2). I efterföljande avsnitt analyseras sedan i vilken utsträckning förutsättningarna är upp- fyllda . En grupp av påverkansfaktorer handlar om i vilken utsträckning nyanlända kvinnor och män vill respektive kan arbeta och delta i insatser (avsnitt 6.2 respektive 6.3). En ytterligare förut- sättning för nyanländas deltagande i såväl arbetskraften som i specifika insatser är att de har kontakt med aktörerna som ska stödja nyanländas etablering, såsom Arbetsförmedlingen och kom- munen (avsnitt 6.4). Slutligen måste berörda aktörer ha tillgång till relevanta insatser (avsnitt 6.5), samt i praktiken matcha befintliga insatser på ett ändamålsenligt sätt utifrån individernas behov (avsnitt 6.6). I utredningens analysmodell (figur 6.1) ges en överblick av vilka faktorer som påverkar nyanländas arbetskraftsdeltagande , samt hur de förhåller sig till varandra. Modellen består av två parallella spår som utgår från olika typer av förut- sättningar för ett ökat arbetskraftsdeltagande. Det första spåret beskriver vilka förutsättningar och faktorer som påverkar i vilken grad nyanlända söker arbete och deltar i insatser. Det andra spåret beskriver förutsättningar och faktorer som har betydelse för relevansen i de insatser som nyanlända kvinnor och män erbjuds. Ett tvärgående tema i analysmodellen, särskilt i det andra spåret, är den samverkan mellan Arbetsförmedlingen, kommunen och andra aktörer som i regel krävs för att uppnå förutsättningarna om till- gång till, och matchning av, relevanta arbetsförberedande insatser. Etableringslagen (2010:197) anger att insatserna ska ge de nyan- lända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. I modellen är denna mål- sättning angiven som det önskade slutresultat för alla nyanlända invandrare, oavsett grund för uppehållstillstånd. För att detta mål ska uppnås räcker det emellertid inte att nyanlända söker arbete Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften och deltar i relevanta insatser. Insatserna måste också genomföras med hög kvalitet. Något förenklat handlar relevansen om huruvida rätt typ av insats utifrån individens behov genomförs, medan kvaliteten handlar om huruvida insatsen genomförs på rätt sätt. De studier som finns om insatsernas kvalitet, eller effekten av deltagandet, redo- visas i avsnitt 5.1. Andra förutsättningar för ett aktivt deltagande i arbetslivet är bland annat att arbetsgivarna efterfrågar utrikes födda personers kompetens (att de inte diskriminerar). Dessa förut- sättningar ligger dock utanför utredningens uppdrag att studera. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften 6.1.3Relevanta insatser för etableringen på arbetsmarknaden Med relevanta insatser avses åtgärder och stöd som ökar deltagarnas möjligheter till arbete. För att en insats ska vara arbetsmarknads- relevant behöver den inte alltid förläggas till en arbetsplats. Nyanlända står olika långt ifrån arbetsmarknaden och har därmed också behov av olika typer av insatser. För en person med mycket kort eller ingen tidigare skolutbildning utgör även t.ex. alfabeti- sering och undervisning i basämnen på grundnivå arbetsmarknads- relevanta insatser, eftersom praktiskt taget alla arbeten förutsätter sådana grundläggande färdigheter. Kompetenshöjande insatser kan också vara viktiga för att säkra ett långsiktigt deltagande i arbets- livet, men bör även i dessa fall ha ett tydligt arbetsmarknadsfokus så att de viktiga kontakterna med arbetsmarknaden kommer till stånd . Insatser utan koppling till arbetslivet riskerar att leda till inlåsningseffekter som höjer trösklarna för arbetsmarknadsinträdet (avsnitt 5.1). Relevanta insatser innebär med andra ord att det ska vara tydligt hur insatsen bidrar till att del- tagaren, utifrån hans eller hennes individuella behov och förut- sättningar, kommer ett steg närmare arbetsmarknaden. Det ska även vara tydligt hur olika insatser kompletterar varandra. En annan viktig utgångspunkt är att insatserna ska bidra till att den nyanlände får förutsättningar för en långsiktigt hållbar etablering i arbets- och samhällsliv. Ur ett långsiktigt perspektiv finns ingen motsättning mellan arbetsinriktade insatser och deltagande i svenskundervisning och annan kompetensuppbyggnad som kan rusta den nyanlända. Språkutveckling och arbete hör i många fall nära samman. Jobb och väl planerad praktik ger värdefull språk- träning, och tidig kontakt med arbetslivet gynnar arbetsmöjlig- heterna även på (avsnitt 5.1). På kort sikt kan det emellertid finnas en potentiell målkonflikt.