sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — Som framgår av kap. 13 (Utökad distributionsplikt) föreslår kommittén att distributionsplikten för skrifter och tekniska upptagningar ska utökas. Däremot är det kommitténs bedömning att någon distributionsplikt för internetleverantörer och för leverantörer av värdtjänster inte bör införas. distributionen av skrifter finns det när det gäller tillgången till internet och olika s.k. värdtjänster ett relativt stort antal leverantörer. Det gör det möjligt för den som förvägras att sprida eller ta del av yttranden hos en leverantör att erhålla motsvarande tjänster från någon annan utan sådana begränsningar. När det gäller den begränsningsregel som har tagits fram under arbetet med NYGL bör den enligt kommittén införas i TF och YGL. Det innebär att begränsningar av yttrandefriheten som görs med stöd av delegationsbestämmelserna i grundlagarna bl.a. inte får gå längre än vad som är nödvändigt och inte hota grundlagarnas ändamål. Att införa en sådan bestämmelse innebär ett tydlig- görande av ett rättsläge som har ansetts vara oklart. Vad gäller författningsspråket, överskådligheten och att YGL inte kan läsas självständigt har dessa problem inte något med grundlagarnas innebörd att göra. Det är problem som kan åtgärdas utan att tillämpningsområdet eller andra grundläggande bestämmelser förändras. Vi föreslår i detta betänkande ett antal åtgärder för att ge grundlagsregleringen en bättre struktur och göra den i långa stycken komplicerade regleringen mer lättillgänglig. När det gäller YGL är det en bestämmelse som brukar framhållas som det största problemet. Det gäller databasregeln (1 kap. 9 §), som har byggts på i omgångar och som är besvärlig att läsa och tillämpa. Ett annat problem som ibland framhålls vad gäller YGL är svårigheterna att i det enskilda fallet avgöra om en teknisk upptagning är utgiven och grundlagen därmed tillämplig på upptagningen. Dessa problem kan lösas utan att YGL:s grund- struktur behöver ändras. Att vi har två detaljrika grundlagar som reglerar yttrandefriheten bidrar till att regleringen totalt sett blir svåröverskådlig. Det minskar också tillgängligheten. Problemet ska inte överdrivas men det kan övervägas att slå samman TF och YGL. För ett sådant samgifte talar att många av bestämmelserna är gemensamma för de bägge grundlagarna och att det finns en logik i att det särskilt starka skyddet för yttranden samlas i en gemensam grundlag. Mot en sammanslagning talar att det vid utformningen av många av bestämmelserna måste tas hänsyn till alla tekniker, vilket riskerar att komplicera en gemensam lag. En sammanslagning av har inte övervägts närmare av kommittén. Under arbetet med NYGL har övervägts att införa en generell preskriptionsregel om att allmänt åtal ska väckas från den tidpunkt då yttrandefrihetsbrottet begicks. massmedietyper innebär detta att dagens preskriptionstid kortas, bl.a. i fråga om yttranden på webbplatser. Kommittén har diskuterat frågan om preskriptionstiderna men inte i grunden kartlagt och diskuterat följderna av att överge dagens regel om att preskriptionen för ett yttrande som tillhandahålls i en databas börjar löpa först när det tas bort. Däremot anser kommittén att det är angeläget och möjligt att införa samma preskriptionstid för artiklar i s.k. arkivdatabaser som för deras tryckta förlagor, dvs. från publiceringsdagen vad gäller allmänt åtal. Frågorna om skydd för den personliga integriteten och deltagande i internationellt rättsligt samarbete är inte avhängiga av om det införs en ny grundlag eller inte. Det är fullt möjligt, om det bedöms nödvändigt, att i de två befintliga grundlagarna ta in bestämmelser som tillgodoser dessa intressen (se huvudavsnitten V och VI nedan). I avsnitt 9.3 har det konstaterats att det finns oklarheter på vilka områden konkreta konflikter finns mellan TF/YGL och . Kommittén kommer där fram till att den pågående utvecklingen inom EU inte motiverar att ger upp ståndpunkten att vår nationella reglering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området innehåller konstitutionella kärnvärden som inte har överlåtits. De fördrag som styr EU-samarbetet får dessutom anses ge stöd för att hävda att TF och YGL är en del av vår nationella identitet som det ankommer på unionen att respektera. Kommitténs slutsats är att det inte finns EU-rättsligt betingade skäl att vidta genomgripande förändringar av det svenska grund- lagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten. NYGL har helt följdriktigt inte heller utformats så att alla tänkbara konflikter med undanröjts. Med utgångspunkt i det ställningstagandet anser kommittén att det inte är motiverat att ersätta TF och YGL med NYGL av hänsyn till . Den väg som har valts och visat sig framkomlig så här långt är att göra mindre förändringar i TF och YGL för att minska konfliktytan till utan att rubba yttrandefrihets- rättens grundläggande principer. Det är fullt möjligt att fortsätta på den vägen. Kommittén föreslår också nu några sådana förändringar. Ytterligare en faktor som gör det närmast omöjligt att försöka förutse vilka grundläggande förändringar som skulle vara nöd- vändiga är att samarbetet inom unionen ständigt förändras. I stället för att göra genomgripande ändringar som kanske visar sig otillräckliga eller gå för långt bör vi i förhandlingar om nya EU- rättsliga regler hävda och försvara vår nationella reglering av tryck- och yttrandefriheten. De bägge gällande grundlagarna utgör en del av vår konstitutionella identitet och har en lång historisk tradition. Denna tradition skiljer sig påtagligt från vad som gäller i många andra länder men möts som regel med respekt i det internationella samarbetet. Som framgår av avsnitt 9.3 skulle en nationell grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten som med säkerhet undviker alla konflikter med behöva utformas på ett helt annat sätt än . Bestämmelser som finns i grundlag skulle i betydande utsträckning behöva regleras i vanlig lag. Regleringen skulle därmed bli mer flexibel och vara enklare att anpassa till än en detaljerad grundlagsreglering. En sådan reglering kan vi emellertid inte förespråka. Det skulle inte ge systemets grundbultar, t.ex. meddelarskyddet, samma starka konstitutionella skydd som de har . Den spärr mot förhastade förändringar som en reglering på grundlagsnivå ger skulle dessutom falla bort. 10.8Kommitténs slutsatser och ställningstagande TF och YGL fungerar väl Diskussionen om TF och YGL tenderar ibland att få en slagsida genom att fokus hamnar på problemen med grundlagarna. Brister och tillämpningsproblem förstoras upp och det positiva med vårt sätt att reglera tryck- och yttrandefriheten glöms bort eller hamnar i skuggan av beskrivningar av TF och YGL som omoderna, svårbegripliga och svårtillämpbara. Denna ensidiga bild av TF och YGL vände sig som framgått också flera remissinstanser emot när kommittén presenterade sitt delbetänkande. Det som brukar anges som ett stort praktiskt problem inom TF-området är svårigheten att avgöra huruvida en skrift är tryckt eller inte. Framför allt handlar det om flygblad men även om t.ex. klistermärken och t-tröjor. Fastställandet av vilken framställnings- metod som har använts är avgörande för om bäraren av yttrandet och därmed yttrandet omfattas av grundlagen eller inte. Problemet har påtalats av JK som är åklagare i tryck- och yttrandefrihetsmål. Osäkerheten kan leda till kortslutningseffekter i fråga om vilken processordning som ska tillämpas och att brottsliga yttranden därmed inte kan lagföras. Som har beskrivits i kap. 8 är antalet tillfällen få när JK konsulterar SKL för att få klarhet i hur en skrift har framställts. Men det finns ett mörkertal vad gäller fall som aldrig når JK. Den praktiska betydelsen av att det kan föreligga oklarheter om framställningssättet ska inte överdrivas. I många oklara fall – kanske i de allra flesta – finns det inte anledning att vidta några utredningsåtgärder om framställningssättet eftersom yttrandet inte kan anses vara brottsligt. JK avslutar då ärendet utan att inleda förundersökning. Eftersom inget brott begåtts uppstår ingen kortslutningseffekt. Problemet uppstår när det är oklart om tryckteknik har använts och det kan antas att brott föreligger. Dessa fall är av allt att döma få och kan inte anses utgöra något utbrett problem. Sett ur ett yttrandefrihetsperspektiv får det anses vara en företeelse samhället kan leva med. Enligt kommittén finns det anledning att tydligt framhålla att TF och YGL fungerar i allt väsentligt väl. De förbättringar som vi presenterar i betänkandet kommer att bidra till att grundlagarna blir än mer anpassade till dagens krav. Därmed inte sagt att TF och YGL är fulländade och att lagstiftaren kan slå sig till ro. Det finns brister som vi har upp- märksammat under arbetet, se bl.a. kap. 18 (Andra förändringar som har diskuterats), men inte haft tid att kartlägga och överväga närmare. Grundlagarna har behövt ändras återkommande för att bl.a. inkludera nya former för masskommunikation. Trots dessa ändringar är det naturligt att säga att det finns en röd tråd eller tradition från TF:s tillkomst till våra dagar när det gäller att säkerställa yttrandefriheten på grundlagsnivå. TF och YGL är och har varit till gagn för samhällets utveckling. Som en del av vårt konstitutionella arv har de möjliggjort en öppen och fri samhällsdebatt samt bidragit till framsteg inom alla övriga samhällsområden. NYGL bör inte ersätta TF och YGL Den tekniska utvecklingen kan tyckas tala för att ersätta TF och YGL med en modern yttrandefrihetsgrundlag. NYGL skulle som har sagts ha lättare att inkludera nya sätt för masskommunikation än TF och YGL. Men denna fördel uppväger inte de nackdelar som finns med NYGL och som kommittén anser vara problematiska. Det gäller inte minst de oklarheter i tillämpningsområdet som har behandlats ovan. Problemet med att det kan bli nödvändigt att ändra TF och YGL för att inkludera nya massmedieformer ska inte överdrivas. Det är visserligen inte helt tillfredsställande att nya former för masskommunikation fått vänta innan de har getts grundlagsskydd (se exempel i kap. 4). Men totalt sett har det inte varit till men för yttrandefriheten eftersom det har funnits sätt att i skydd av grundlagen sprida information och bedriva opinion. Vi drar därför den sammantagna slutsatsen att de nuvarande grundlagarna bör behållas. Kommitténs ställningstagande är således att NYGL inte ska införas. I enlighet med våra direktiv har vi därför gjort en allmän översyn av TF och YGL med inriktningen att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Dessa förändringar behandlas i huvudavsnitt IV. EN REVIDERING AV TF OCH YGL 11TF och YGL görs mer lättillämpade Kommitténs ställningstagande i kap. 10 innebär att någon ny ytt- randefrihetsgrundlag inte ska föreslås. Mot den bakgrunden har vi i enlighet med kommitténs direktiv övergått till att överväga vilka för- ändringar som är nödvändiga i TF och YGL. Uppdraget har varit att inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen med inriktningen att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möj- ligt. I uppdraget har även ingått att överväga om det är möjligt att flytta detaljbestämmelser från TF och YGL till vanlig lag. Det får anses underförstått i direktiven att en översyn av det nuvar- ande grundlagssystemet inte får ske på ett sätt som urgröper skyddet. De konstitutionella garantierna för den tryck- och yttrandefrihet som omfattas av TF och YGL ska således inte försvagas. Uppdraget i den här delen bör betraktas mot bakgrund av de till- ämpningsproblem som anses föreligga med TF och YGL och som redovisas i kap. 6 (Tillämpningsproblem med TF och YGL). Problemen avser bl.a. att grundlagarna har en komplicerad och svårtillgänglig utformning, att det i vissa avseenden kan vara svårt att avgöra när grundlagsskyddet är tillämpligt och att det råder flera oklarheter om den närmare innebörden av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Här berörs inte dessa frågeställningar ytterligare utan hänvisas till framställningen i kap. 6. Det kan påminnas om att TF är en grundlag som antogs . Den har ändrats vid ett stort antal tillfällen , men har behållit samma grundläggande struktur som när den antogs. Bestäm- melserna i TF är fördelade på 14 kapitel. Författningsspråket bygger i långa stycken på den standard som tillämpades vid införandet. Vissa av bestämmelserna har sitt ursprung i äldre lagstiftningsprodukter TF och YGL görs mer lättillämpade vilket i en del fall bidrar till att stilen i grundlagen kan upplevas som ålderdomlig och högtidlig. YGL trädde 1992. Även denna grundlag har ändrats . Bland dessa ändringar kan särskilt framhållas de utvidgningar av tillämpningsområdet som infördes (begreppet tekniska upptagningar infördes) och 2003 (ett frivilligt skydd för databas- verksamhet tillkom). Bestämmelserna i är fördelade på elva kapitel. I centrala delar bygger grundlagen på en lagstiftningsteknik som innebär att det görs hänvisningar till motsvarande bestämmel- ser i TF, ibland i kombination med vissa modifieringar. Hänvis- ningar av det slaget förekommer bl.a. i fråga om vilka gärningar som utgör yttrandefrihetsbrott och när det gäller frågor om tillsyn, åtal, tvångsmedel och rättegång. I sammanhanget bör även lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) nämnas. Lagen innehåller ett stort antal tillämp- ningsföreskrifter till TF och YGL. Dessa föreskrifter har sin grund i olika delegationsbestämmelser i och YGL. Vårt förslag: I syfte att göra TF och YGL så tydliga och lättill- ämpade som möjligt genomförs en översyn av strukturen och språket. Översynen innebär att strukturen i YGL ändras i vissa avseenden, bl.a. så att den grundlagen i huvudsak kan läsas själv- ständigt och inte längre bygga på omfattande hänvisningar till TF. I vissa fall flyttas bestämmelser från grundlagarna till vanlig lag, i första hand till tillämpningslagen. Genomgående införs det paragrafrubriker. Lagtexten anpassas till det lagspråk som används och ges en könsneutral utformning. Inom ramen för översynen av TF och YGL åtgärdas dessutom ett antal oklarheter och bris- ter när det gäller innehållet i grundlagarna. Det är inte givet vad som egentligen ryms i den formulering om att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt som används i våra direktiv. Med utgångspunkt i den problembesk- rivning som lämnas i kap. 6 och vad som anförs i direktiven har vi TF och YGL görs mer lättillämpade dock gjort bedömningen att uppdraget aktualiserar två typer av åtgärder. Den första typen tar sikte på formen för hur innehållet i grund- lagarna presenteras för läsaren. Båda grundlagarna avviker tydligt från de riktlinjer som brukar användas för utformningen av lagstiftning. Här kan bl.a. nämnas att författningsspråket i TF i stora delar framstår som omodernt och att komplicerade frågor där ofta behandlas i långa paragrafer utan punktuppställningar eller liknande stöd för läsaren. När det gäller YGL är lagspråket modernare. Bristerna har där i första hand att göra med den övergripande strukturen hos grundlagen. Paragraferna är ofta långa och svårlästa och de frekventa hänvis- ningarna till TF försvårar möjligheterna att överblicka innebörden av grundlagsskyddet. Därtill kommer problem med teknikbundna begrepp som är svåra att tillämpa på nyare medieformer. Effekterna av dessa brister i struktur och språk förstärks av att den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen i sak är ett relativt detaljerat och komplicerat system. Vi har gjort bedöm- ningen att det finns en stor potential att förbättra den strukturella och språkliga utformningen av TF och YGL och att det är angeläget att förändringar av det slaget genomförs. I avsnitten nedan redogörs för vissa allmänna utgångspunkter som vi har haft under arbetet med lagtexterna. Där behandlas även ett par större förändringar i strukturen i YGL som vi föreslår, bl.a. i syfte att den grundlagen ska kunna läsas självständigt. Den andra typen av åtgärd som aktualiseras har att göra med den materiella innebörden av TF och YGL. hur grundlagarna ska kunna göras tydligare och mer lättillämpade kan nämligen inte enbart betraktas som ett lagtekniskt problem som löses med hjälp av förbättringar i språk och struktur. Genomgången i kap. 6 visar att det vid tillämpning av grundlagarna ibland uppstår oklarheter om den närmare innebörden av dessa i rättsligt avseende. Vi har även behandlat den typen av problem under vår översyn av TF och YGL. Den frågan redogörs för i avsnitt 11.2.4. 11.2.2En översyn av struktur och språk En utgångspunkt för genomgången av TF och YGL har varit att strukturen och språket inte i sig ska bidra till att det blir svårare att förstå innebörden i grundlagarna. Ambitionen har således varit att TF och YGL görs mer lättillämpade otydligheter och tillämpningssvårigheter som kan föreligga inte ska bero på t.ex. ett ålderdomligt lagspråk, långa paragrafer eller att en viss bestämmelse har fått en ologisk placering. De förändringar som har gjorts i det här avseendet har inte syftat till att i sak ändra skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Vi föreslår inte någon omfattande förändring av hur bestämmel- serna på tryck- och yttrandefrihetsområdet fördelas mellan grund- lagarna och vanlig lag. Någon långtgående omflyttning av bestämmel- ser från TF och YGL till t.ex. tillämpningslagen genomförs inte eftersom vi bedömer att detta skulle påverka den allmänna skydds- nivån på ett sätt som inte är önskvärt. Även efter översynen kommer således TF och YGL att utgöra en detaljerad reglering av tryck- och yttrandefriheten på grundlagsnivå. I vissa fall har vi dock ansett det möjligt att flytta bestämmelser från grundlagarna till lagnivå, normalt till tillämpningslagen. Här kan t.ex. nämnas att en del detaljbestämmelser om utgivning av periodisk skrift i 5 kap. TF har placerats i lag. Liknande åtgärder har vidtagits i fråga om en del av regleringen rörande jurysystemet i 12 kap. TF (se 9 kap. YGL). Förändringarna i jurysystemet berörs särskilt i kap. 14 (Rättegångsbestämmelserna – en översyn). Under arbetet med strukturen och språket i grundlagarna har vi utgått från de nuvarande riktlinjerna för författningsskrivning. Paragrafer har skrivits om, delats upp eller flyttats till andra kapitel. Vi föreslår dessutom att en ordning med rubriker införs. Detta underlättar på ett påtagligt sätt för läsaren att orientera sig i den ofta komplicerade grundlagstexten. Rubriker bör införas i varje kapitel och i anslutning till i stort sett varje paragraf. I fråga om den språkliga utformningen har vi gjort en översyn av samtliga paragrafer. Lagspråket har som regel förenklats och anpas- sats till de riktlinjer som gäller vid lagstiftning. Språket i grund- lagarna har gjorts könsneutralt. En aspekt på genomgången av språket i grundlagarna rör vissa begrepp och uttryck som förekommer där och som ibland har en särskild innebörd inom tryck- och yttrandefrihetsrätten. I ett antal fall har det här gjorts förändringar som inte syftar till att ändra rätts- läget. Det kan t.ex. röra sig om att förändra eller ta bort vissa begrepp som framstår som ålderdomliga eller på annat sätt inaktuella (jfr stencilering i nuvarande 1 kap. 5 § TF och videogram i 1 kap. YGL som föreslås tas bort.) En översyn av grundlagarnas språk och struktur aktualiserar frågan om vilket förhållningssätt som ska gälla till deras historiska bakgrund. TF och YGL görs mer lättillämpade Det gäller i synnerhet TF, där författningsspråket i centrala delar har en traditionstyngd och ålderdomlig prägel. Även i dessa delar har vi valt att göra relativt långtgående språkliga och redaktionella förändringar som innebär att mer moderna former används (se t.ex. 1 kap. 1 § TF i vårt förslag). De aktuella ändringarna beskrivs närmare i författningskomment- arerna till TF och YGL i kap. 23. 11.2.3Särskilt om 1 kap. YGL Vissa större förändringar i 1 kap. YGL De tillämpningsproblem som har uppkommit i samband med till- ämpningen av YGL är vanligtvis kopplade till bestämmelserna i 1 kap. och de begrepp som används där för att beskriva de medie- former som omfattas av grundlagen – överföringar, tekniska upptag- ningar, sändning av radioprogram och tillhandahållande av databaser. Dessa begrepp har i den nuvarande lagtexten en starkt teknikbunden innebörd. Att begreppen har fått en sådan innebörd kan förklaras av att YGL är utformad med TF som förebild. Skillnaderna mellan den tryckta skriften och de medieformer som omfattas av YGL är emellertid i vissa avseenden stora. I den trycka skriften är innehållet bundet till informationsbärare på ett sätt som normalt inte är möjligt för de medier som regleras i YGL. De flesta av tillämpningsproblemen har samband med att en betydande del av den massmediala kommunikationen numera sker via internet. De begrepp som grundlagen bygger på har i stor utsträckning sin bakgrund i de traditionella medieformerna och passar mindre bra för den kommunikation som sker via t.ex. webbplatser, bloggar, diskussionsforum och sociala medier. I dessa medieformer är vanligtvis informationen inte lika väl avgränsad som i den tryckta skriften. Information från olika källor kan t.ex. integreras så att det inte framgår att den kommer från olika avsändare. Kommunikation via internet sker också ofta i andra organisationsformer än den som gäller för mer traditionella medier. Lagstiftningstekniken, som innebär att medieformer som omfattas av grundlagsskyddet definieras med teknikbundna begrepp, har således lett till tillämpningsproblem. Dessa problem har blivit mer framträdande när YGL 1992 har justerats i syfte att grundlagen ska täcka in även nyare medieformer. TF och YGL görs mer lättillämpade pel på det är svårigheterna att dra gränsen mellan den s.k. radiopro- gramsregeln i 1 kap. 6 § och databasregeln i 1 kap. 9 §. De resulterade i en ändring i grundlagen som senare ändrades på nytt när den inte gav önskad tydlighet. Ambitionen att grundlagen ska omfatta nya tekniska användningssätt har även medfört att bestämmelserna i många fall är komplicerade och svårtillgängliga. har begrep- pens innebörd kommit att alltmer fjärma sig från deras betydelse i vardagsspråket. De påtalade tillämpningsproblemen gäller främst sändningar av radioprogram och tillhandahållande av databaser. Dessa begrepp utgår från att det sker en överföring av elektromagnetiska vågor. I många fall har grundlagens tillämpning blivit beroende av hur den rent tekniska transporten av sådana vågor (signaler) sker och vem som startar denna. Förslagen i 1 kap. YGL syftar till att göra begreppen mindre teknikbundna och att göra en tydligare uppdelning mellan dem. Ambitionen har också varit att den lagtekniska innebörden i möjligaste mån ska stämma överens med den vardagsspråkliga. Mot denna bakgrund föreslås att formuleringen överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor tas bort som samlingsbegrepp för sändningar av radioprogram och tillhandahållande av databaser. I stället behandlas sändningar och tillhandahållande via databas som två skilda sätt för offentliggörande. Den avgörande skillnaden mellan dessa är att sändning handlar om ett offentliggörande vid ett speci- fikt tillfälle som bestäms av sändaren, medan tillhandahållande hand- lar om ett tillhandahållande . Ett annat exempel på hur teknikbundenheten i YGL har medfört ökad komplexitet och mer svårtillgänglig lagtext är uppräkningen i den inledande portalparagrafen i 1 kap. av de medieformer som grund- lagen omfattar. Den nuvarande uppräkningen innehåller ett antal exempel och sammanfattande begrepp. I samband med att YGL utvidgades till att omfatta s.k. offentlig uppspelning ansågs det nöd- vändigt att komplettera uppräkningen i 1 § för att den skulle omfatta samtliga medieformer. Motsvarande ändring genomfördes också i tredje stycket i samma paragraf som handlar om radioprogram.