sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Rollen som politisk sekreterare utvecklades inom den kommunala förvaltningen . Orsaken var en önskan att ge de förtroendevalda möjlighet att ägna sig åt även andra uppgifter än sådana som hörde samman med beslutsfattande. 34 Ds Kn 1982:7, prop. 1982/83:132 och bet. KU 1982/83:28. politiska sekreterarnas huvudsakliga uppgift var att avlasta de förtroendevalda i deras politiska arbete.35 Arbetsbördan för de förtroendevalda hade efter hand blivit mycket stor. Exempelvis innebar den s.k. kommunblocksreformen att antalet medlemmar ökade i kommunerna, vilket ställde ökade krav på att hålla kontakt med och informera medlemmarna. Reformen innebar även att de förtroendevalda behövde specialisera sig på fackområden i ökad utsträckning. De tvingades då kombinera en ökad specialisering med kontakt med ett ökat antal kommunmedlemmar. För att avlasta dem började vissa kommuner och landsting anställa politiska tjänstemän med huvuduppgift att bistå de förtroendevalda. Enligt lagens förarbeten ville man undvika att de förtroendevalda hamnade i ett kunskaps- och informationsmässigt underläge i förhållande till tjänstemännen. Många politiker upplevde en motsättning mellan rollen som beslutsfattare och rollen som representant för en politisk inriktning. Det konstaterades att kraven i beslutsfattanderollen dittills, genom den kommunala tjänstemannaorganisationen, hade blivit bäst tillgodosedda och man såg därför ett behov av att ge representantrollen en mer framträdande ställning. Politiska sekreterare användes i allt större utsträckning för att ge de förtroendevalda kvalificerat stöd i det politiska arbetet och man ansåg det angeläget att detta stöd skulle kunna utgå även i fortsättningen.36 Enligt regeringen var det nödvändigt att de förtroendevalda hade tillgång till en förvaltningsorganisation med tjänstemän som var beredda att ställa sina yrkeskunskaper till förfogande åt alla förtroendevalda, oavsett deras politiska hemvist. Den kommunala verksamhetens expansion, det ökade antalet tjänstemän och det administrativa arbetets specialisering hade emellertid, tillsammans med minskningen av antalet förtroendevalda, inneburit genomgripande förändringar för den kommunala demokratin. Utvecklingen hade kännetecknats av en strävan att skilja förvaltningens formella beredning från den politiska behandlingen. Det angavs råda en bred enighet om fördelarna med denna utveckling. Enligt regeringen hade den kommunala förvaltningens ökade omfattning medfört att tjänstemännens inflytande hade ökat. Även det politiska arbetet hade fått större omfattning. 1982/83:132 s. 4 samt Ds Kn 1982:7 s. 14. 36Ds Kn 1982:7. ökade kraven på de förtroendevalda hade endast delvis kunnat mötas genom anlitandet av heltidsengagerade förtroendevalda. Det var mot denna bakgrund man skulle se kommunernas och landstingskommunernas strävan att finna former för att ge de förtroendevalda biträde med det politiska arbetet.37 Det förekom tre former för att knyta politiska sekreterare till den kommunala verksamheten. Den vanligaste var att sekreterarna anställdes som tjänstemän. Det förekom också att sekreterarna utsågs av fullmäktige på samma sätt som förtroendevalda och att de anställdes direkt av de politiska partierna. Beträffande den förstnämnda formen, tjänstemannamodellen, framhölls att genom fyra domar avseende inrättande av tjänster som politiska sekreterare38 hade uttalat att tjänster som tillsatts på partipolitiska grunder och var förenade med arbetsuppgifter av huvudsakligen partipolitisk art, var att betrakta som stöd till partierna. Kommunernas och landstingens önskemål att kunna anställa politiska sekreterare behövde därför tillgodoses genom lagstiftning. Gränsdragningen mellan tjänstemännens och de politiska sekreterarnas arbetsuppgifter ansågs behöva ske på ett sådant sätt att man undvek en politisering av tjänstemännen. De politiska sekreterarnas arbetsuppgifter skulle därför tydligt inriktas på att lämna just politiskt biträde till de förtroendevalda i deras roll som beslutsfattare. Regeringen betonade att det rörde sig om ett politiskt biträde och att detta borde komma till uttryck i lagtexten. Man framhöll också vikten av att klart avgränsa de politiska sekreterarnas uppgifter från de uppgifter som ålåg andra tjänstemän i den kommunala förvaltningen. Även om frågan om gränsdragningen var väsentlig, betonades att de problem som var förenade med avvägningen inte fick överdrivas. Det fanns redan en allmänt vedertagen uppdelning av arbetsuppgifter mellan de förtroendevalda och tjänstemännen och det sågs som självklart att denna uppdelning skulle tillämpas även i förhållandet mellan de politiska sekreterarna och övriga tjänstemän. De politiska sekreterarna skulle biträda de förtroendevalda genom att avlasta dem uppgifter som dessa annars skulle haft hand om. Det var följaktligen inte fråga om att de politiska sekreterarna skulle överta tjänstemännens uppgifter. Regeringen ansåg därför att det borde 1982/83:132 s. 7. 38RÅ 80 2:1, RÅ Ab-96/81, 475/81, RÅ Ab-476/81. framgå av lagtexten att de politiska sekreterarnas arbetsuppgifter var begränsade till politiskt biträde åt de förtroendevalda.39 Vidare beskrevs de politiska sekreterarnas viktigaste arbetsuppgifter. Allmänt kvalificerade sekreteraruppgifter nämndes. Därmed menades uppgifter som handläggare med allmän inriktning, handsekreterare m.m. En andra grupp av uppgifter avsåg utredningsverksamhet och allmän ärendeberedning. Dessa arbetsuppgifter innebar att den politiske sekreteraren genomförde större eller mindre utredningar, som kunde bilda underlag för förslag eller andra typer av initiativ i de beredande eller beslutande organen. Vidare beredde den politiske sekreteraren förslag till motioner, interpellationer, frågor, yttranden, beslut och reservationer. Den tredje gruppen av uppgifter var de politiska sekreterarnas medverkan i den politiska beredningen. Med politisk beredning menades att ärendena övervägdes med avseende på hur förslagen eller motförslagen skulle orienteras partipolitiskt. Till den sista gruppen av arbetsuppgifter hänfördes informations- och samordningsuppgifter. Uppgifterna att informera och samordna gällde dels partigrupperna i de kommunala eller landstingskommunala organen dels partiorganisationen. I 1 kap. 9 § regeringsformen föreskrivs att domstolar och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Kravet på normmässighet innebär enligt förarbetena att myndigheterna ska handla fritt från godtycke och inte särbehandla någon utan laga stöd.40 uttalade i samband med behandling av en motion att även kommunerna i princip bör följa allmänt erkända meritvärderingsprinciper såsom förtjänst och skicklighet vid tjänstetillsättningar. Med hänvisning till bl. a. den kommunala självstyrelsen ville utskottet däremot inte tillstyrka motionärernas förslag om att kommunerna genom en lagbestämmelse skulle åläggas att följa dessa principer. I motiven till lagen om politiska sekreterare uttalades att kommuner och landsting själva borde få bestämma vilka meriter som krävdes för anställningen. Det ansågs vara rätt att som merit för anställning som politisk sekreterare kräva en viss politisk hemvist.41 1982/83:132 s. 11. 1973:90 s. 235, jfr prop. 1975/76:209 s. 102 f. 41Ds Kn 1982:7 s. 94 Grundläggande för regeringens syn på vilka meriter som borde ligga till grund för anställning av politiska sekreterare var den särställning dessa intog. Om samarbetet skulle fungera på ett tillfredsställande sätt måste det, ansåg man, råda ett förtroendefullt förhållande mellan den politiske sekreteraren och den eller de förtroendevalda som sekreteraren skulle biträda. Det var därför naturligt att mottagarna av biträdet från de politiska sekreterarna skulle kunna ställa krav på deras partipolitiska tillhörighet. Vad gällde frågan om inrättande och tillsättning av tjänster som politiska sekreterare, erinrade regeringen om att det var det enskilda partiets ensak att bestämma vem som skulle ha den tjänst som politisk sekreterare som partiet hade tilldelats. Det formella beslutet om tillsättning togs därefter på delegation från fullmäktige av personalorganet eller annat behörigt organ. Regeringen utgick från att kommunerna och landstingen även fortsättningsvis skulle komma att tillämpa ett sådant förfarande och fann därför inte anledning att föreslå några åtgärder i detta hänseende. Regeringen ansåg att de politiska sekreterarna hade en utpräglad förtroendeställning utan att formellt vara förtroendevalda och att deras anställningstid skulle bestämmas så att en smidig organisatorisk anpassning till det politiska majoritetsförhållandet underlättades. Sekreterarnas intresse av trygghet i anställningen fick därför ge vika för intresset av att en nyvald politisk majoritet inte skulle bli bunden av ett antal politiska sekreterare, som tillsatts med utgångspunkt från det tidigare majoritetsförhållandet. För att garantera en sådan ordning ansågs det vara nödvändigt med en lagreglering av de politiska sekreterarnas anställningstid.42 Reglerna om politiska sekreterare överfördes till den nya kommunallagen i samband med dennas tillkomst. I den bakomliggande propositionen anfördes att reglerna med hänsyn till de politiska sekreterarnas särskilda ställning och nära anknytning till de förtroendevalda passade bra i ett nytt kapitel om de förtroendevalda.43 Även reglerna om kommunalt partistöd sågs över i samband med införandet av nya kommunallagen. Man behandlade då bl.a. frågan om de politiska sekreterarna. 1991/92:66 föreslogs att inrättandet av tjänster som politiska sekreterare skulle beaktas vid beslut om annat partistöd. Regeln finns nu i 2 kap. 10 § andra stycket kommunallagen. Det uttalades att inrättandet av tjänster 1982/83:132 s. 17. 1990/91:117 s. 77 f. som politiska sekreterare utgjorde en särskilt reglerad form av partistöd som skulle beaktas vid beslut om annat partistöd. Detta innebar att ett parti som fick stöd i form av politiska sekreterare måste acceptera en reducering av kontant bidrag. Omvänt gällde att ett existerande stöd genom en politisk sekreterare kunde avlösas genom ökat kontant bidrag. Av den information som kommittén inhämtat framgår att systemet med politiska sekreterare ser mycket olika ut runt om i landet. Det finns exempel på en kommun där de politiska sekreterarna tillsätts i enlighet med ett avtal som ingås mellan partierna före fullmäktigevalet. Enligt avtalet ska de politiska sekreterarna fördelas på visst sätt i förhållande till erhållna mandat. Avtalet omfattar emellertid fördelningen av politiska sekreterare enbart mellan de partier som är i minoritetsställning efter valet. Majoritetspartierna bestämmer själva hur de ska utforma sin organisation och kan alltså tillsätta så många politiska sekreterare som de finner vara lämpligt. Lönekostnaderna för de politiska sekreterarna beaktas inte vid fördelningen av annat partistöd. De politiska sekreterarna är knutna till kommunalråden. I en annan kommun ges det ett visst belopp för anställandet av politiska sekreterare. Huvudregeln är där att de politiska sekreterarna anställs av kommunen, men de kan också anställas av respektive parti. Beloppet som avsätts för de politiska sekreterarna fördelas mellan partierna. Som modell för fördelningen gäller att av resursen fördelas lika mellan de politiska partierna. Återstående resurs fördelas proportionellt efter antalet mandat i kommunfullmäktige. Ett parti kan välja att spara resurser mellan åren, men inte mellan mandatperioderna. Lönekostnaderna för de politiska sekreterarna beaktas inte vid fördelningen av annat partistöd. I rapporteringen till SCB:s räkenskapssammandrag redovisas kostnaden som stöd till politiska partier. I enkätundersökningar som redovisades i riksdagsrapporten /08:RFR23 ombads ett antal kommuner och landsting ange hur de hanterade partistödet i situationer där det uppstod en s.k. tom stol. En tom stol kan uppstå antingen direkt efter ett val om det inte finns tillräckligt många namn på de listor under samma partibeteckning motsvarande det antal mandat som partiet fått i fullmäktige, eller om de personer som står på listorna inte är be- höriga eller villiga att åta sig förtroendeuppdraget. En tom stol kan också uppstå under pågående valperiod då en ledamot avgår från sin plats i fullmäktige och det inte finns någon person som kan ersätta ledamoten. Av svaren framgick att kommunerna hanterade utbetalningen av partistöd på olika sätt. I flertalet fall där partiet efter ledamotens avgång var delvis representerat i fullmäktige utgick partistöd på samma sätt som om partiet varit fullt ut representerat i fullmäktige medan det i ett fåtal fall reducerades efter en ledamots avgång. I nästan samtliga fall utbetalades inget stöd när ledamots avgång inne- bar att partiet inte längre var representerat i fullmäktige. I något fall fortsatte dock partistöd att utgå även i sådan en situation. En översiktlig genomgång av domar i läns- och kammarrätter visar att också domstolarna tillämpar representationskravet på olika sätt. I flera länsrätts- och kammarrättsdomar anges, ofta med hän- visning till uttalanden i RÅ 1978 2:10, att lagens villkor om repre- sentation är uppfyllt redan genom erhållandet av mandat i full- mäktige. I några fall har detta skett domskälsvis i situationer där ledamoten tillträtt mandatet men sedan inte närvarat i fullmäktige. Det har även skett i situationer där ett parti saknat lokal parti- organisation. En annan förekommande tolkning av representa- tionskravet, utifrån uttalandena i prop. 1991/92:66, är att det endast är partier som mer konkret har tagit plats i fullmäktige som har rätt till partistöd. beslutade att inte betala ut parti- stöd i form av mandatstöd för ett mandat i fullmäktige som inte innehades av någon person. Kammarrätten i upphävde emellertid beslutet i dom (mål nr 3545-08). Av utredning i målet framgick att kommunens beslut fattats under samma mandatperiod som beslutet avsåg och efter det att vakans uppstått för ett av de två mandat hade i kommun- fullmäktige. Mot den bakgrunden fann rätten att beslutet på ett otillbörligt sätt missgynnade . Målet överklag- ades till som beslutade att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 4206-09). I erhöll två platser i kommun- fullmäktige vid valet men kunde endast besätta en av platserna och den personen avsade sig sedan uppdraget utan att ha deltagit vid något sammanträde. kommun nekade Sverigedemo- kraterna partistöd och menade att för att ha rätt till stöd ska ett parti ha fått mandat och tagit plats i fullmäktige. Kommunens be- slut överklagades till förvaltningsrätten, som inte ändrade beslutet. Beslutet överklagades därefter till kammarrätten som i sin dom kon- staterade att villkoret om representation är uppfyllt om ett parti deltagit i kommunalvalet och erhållit plats i fullmäktige. Sverige- demokraterna hade därför rätt till partistöd och kammarrätten upphävde kommuns beslut.44 Domen överklagades till som beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Sammantaget gäller att varken förarbetena eller den rättspraxis som utvecklats kan sägas ge något svar på frågan hur ett partis rep- resentation påverkas av att några eller samtliga av dess mandat inte har fastställda ledamöter, d.v.s. i situationer med tomma stolar. Möjligheten att införa regler om utevaro från fullmäktige Som framgår ovan kan enligt förarbetena partistöd endast utgå till partier som genom representation i fullmäktige utövar en aktiv roll i kommunens respektive styrelse. Uttalandet under- stryker att det handlar om aktivitet inom ramen för den kommu- nala beslutandeorganisationen och inte till generell politisk aktivitet inom kommunens eller geografiska område. Det kan också sägas ge uttryck för uppfattningen att ett krav för rätt till partistöd är att partierna har ledamöter i fullmäktige som tar aktiv del i fullmäktiges arbete, där lägsta kravet på aktivt deltagande borde kunna sättas vid att ledamöterna i vart fall närvarar i viss utsträck- ning. Det är därför av intresse att klargöra om fullmäktige med stöd av 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen kan införa regler som innebär att rätten till partistöd påverkas av ute- varo från fullmäktige. Det kommunala partistödet var ursprungligen ett rent kontant- stöd som fördelades i strikt proportion till partiernas mandatantal. Bidragen beräknades schematiskt enligt fasta regler som inte tillät någon skönsmässig prövning. Endast införandet av partistöd och storleken av partistödet bestämdes självständigt på nivå. I motiven till bestämmelsen i 2 kap. 10 § kommunallagen fördes inte någon diskussion om det kunde uppstå situationer som kunde påverka partiernas rätt till partistöd. Utgångspunkten var att alla representerade partier hade mandat i fullmäktige och därför undan- 44 Kammarrätten i dom i mål nr 6116-10. tagslöst var berättigade till såväl grundstöd som mandatbundet stöd. Ordalydelsen i 2 kap. 10 § kommunallagen antyder att full- mäktige har en i stort sett obegränsad frihet att reglera hur stödet till representerade partier ska var utformat, förutsatt att regleringen inte innebär ett otillbörligt gynnande/missgynnande av ett parti. Det är dock tveksamt om lagstiftaren avsåg att bestämmelsen även skulle inrymma frågan om rätten till partistöd kunde påverkas av andra faktorer än antalet mandat, exempelvis partiernas utevaro från fullmäktige. Det får därför anses oklart om ordalydelsen i 2 kap. 10 § kommunallagen kan anses inrymma frågan om rätten till parti- stöd kan påverkas av partiernas frånvaro i fullmäktige. 11.5Det kommunala partistödets kostnadsnivåer Det kommunala partistödets storlek har kartlagts . Man kan därför få en bra bild av stödets utveckling för tidsperioden. Av uppgifterna framgår att alla kom- muner och landsting lämnar partistöd. Stödets omfattning varierar dock beroende på vad som räknas in i det. I lagstiftning och praxis råder oklarhet om vad som är en del av partistödet. Enligt riks- dagens rapport /08:RFR23 räknar vissa kommuner t.ex. in kost- naden för politiska sekreterare när de redovisar kostnaderna för partistöd till SCB medan andra inte gör det. Det indirekta stödet är troligen också underrapporterat. I riksdagsrapporten har en kart- läggning av det kommunala partistödets kostnadsnivå 2007 genom- förts där kommuner och landsting ombetts att ange partistödet fördelat på mandatbundet stöd, grundstöd, kostnad för politiska sekreterare, utbildnings- och studiestöd samt annat stöd. Kostnaderna för indirekt stöd, t.ex. fria lokaler och fri kopiering m.m., ingår dock inte p.g.a. svårigheterna att bedöma de exakta kostnaderna för så- dant stöd. 11.5.1Partistödets kostnadsnivå i kommunerna Det totala partistödet enligt SCB:s räkenskapssammandrag var . I räkenskapssammandraget redovisade kom- munerna det lämnade partistödet i olika redovisningsposter. Posten Bidrag och transfereringar var helt dominerande och stod för av det totala redovisade stödet. Vid sidan av bidrag och transfereringar utgjorde posterna Externa löner och Personalomkost- nader de största enskilda redovisningsposterna och stod samman- lagt för av det totala redovisade stödet. Övriga kost- nader utgjordes av t.ex. interna lokalkostnader, externa hyror, taxor och avgifter m.m. I dessa kostnader ingick indirekt stöd, t.ex. fria eller subventionerade lokaler. Källa: räkenskapssammandraget, SCB. För att bedöma partistödets storlek i kommunerna 2007 jämförde riksdagsrapporten enkätsvaren från 83 kommuner med de svar kommunerna lämnat till räkenskapssammandraget avseende 2006. De totala kostnaderna 2007 visade sig vara högre än de totala kostnaderna 2006. Huvuddelen av skillnaden kunde härledas till kostnaden för politiska sekreterare som 2007 var 8,5 gånger högre än vad motsvarande kommuner rapporterade under posterna för externa löner inklusive personalomkostnader 2006. Den främsta förklaringen till denna skillnad var enligt rapporten att många kom- muner inte hade redovisat kostnaden för politiska sekreterare som en del av partistödet i räkenskapssammandraget. Av instruktionen till räkenskapssammandraget framgick inte heller att kostnaden för politiska sekreterare skulle räknas som en del av partistödet. Mot bakgrund av att uppgifterna i räkenskapssammandraget sannolikt underskattade kostnaderna för politiska sekreterare och kostnaderna för indirekt stöd uppskattades att de totala kostnad- erna för stöd till de politiska partierna 2007 var betydligt högre än de som kommunerna redovisade 2006. En grov uppskattning gav vid handen att det totala stödet 2007 troligen låg någonstans . Enligt sammanställningen (tabell 11.2) har partistödet i kom- munerna, sett , ökat i såväl löpande som fast penningvärde och ökningstakten hade sannolikt ha varit högre om kostnaden för politiska sekreterare räknats in i partistödsbeloppen. Källa: , Kommunalt förtroendevalda 1995, s. 8 och SCB:s räkenskapssammandrag. 11.5.2Partistödets kostnadsnivå i landstingen Av sammanställningen av kostnaderna för kontant partistöd i lands- tingen 2007 framgår bl.a. att ca lämnades som mandatbundet stöd och grundstöd. Den största kostnaden vid sidan om var den för politiska sekreterare. Källa: 2007/08:RFR23 s. 26. Räknat i fasta priser har ökningstakten i landstingen varit högre än i kommunerna. Partistödets storlek framgår av tabell 11.4 där partistödet omräknats i fasta priser. Liksom för kommunerna redovisas i tabellen främst kostnader för bidrag och transfereringar som utgått till partierna i kontant form. sekreterare är därför inte medräknade. Om dessa räknades in hade ökningstakten sannolikt varit högre eftersom antalet politiska sekre- terare ökat i landstingen. Källor: Statistisk årsbok för landstingen. I syfte att belysa förekomsten av andra stöd till partierna, ombads kommuner och landsting att redovisa både sådant stöd som var att betrakta som partistöd enligt kommunallagen och andra former av stöd som lämnats till partierna. Undersökningen ville också ha svar på i vilken utsträckning indirekt stöd utgått exempelvis i form av fria eller subventionerade lokaler, administrativt stöd m.m. Antalet och andelen kommuner och landsting som angav att de lämnat olika former av stöd framgår av tabell 11.5. För kommunernas del bör beaktas att andelstalen i hela populationen av kommuner kan skilja sig från andelstalen i tabellen eftersom de endast utgör ett urval av alla kommuner. Källa: 2007/08:RFR23 s. 27. 11.5.3.1 Mandatbundet stöd och grundstöd Alla de svarande kommunerna och landstingen i undersökningen läm- nade mandatbundet stöd enligt kommunallagen 2007 och i stort sett alla svarande lämnade grundstöd. Uppskattningen av grund- stödets omfattning och storlek komplicerades dock av att vissa kom- muner och landsting hade system där kostnaderna för t.ex. poli- tiska sekreterare eller anställda förtroendevalda avräknades från det mandatbundna stödet eller grundstödet. Grundstödet i kommuner och landsting utgick enligt undersök- ningen i de flesta fall med ett lika stort belopp till alla partier som var representerade i fullmäktige. Några kommuner och landsting hade dock differentierat grundstödet beroende på det antal mandat par- tiet hade i fullmäktige. Andelen kommuner som differentierat grundstödet hade enligt riksdagsrapporten inte förändrats i jämför- else med tidigare undersökningar. av de svarande kommunerna i undersökningen uppgav att de hade inrättat tjänster för politiska sekreterare 2007. Sammanlagt handlade det om 94 heltidstjänster och 78 halvtids- tjänster i de 83 kommunerna. Tjänsterna var mycket ojämnt för- delade mellan kommunerna. Exempelvis stod ensam för 60 av heltidstjänsterna. Flertalet landsting visade sig ha inrättat tjänster för politiska sekreterare. Totalt fanns 102 heltidsanställda och 106 halvtidsanställda sekreterare i landstingen. Även i landstingen var fördelningen av tjänster relativt ojämn.