sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — tolkning av företrädesprincipen betyder att medlemskapets innebörd helt och hållet bestäms av unionsrätten. Innehållet i en rättsakt som antas av EU kan inte – enligt EU-dom- stolens praxis – överprövas mot nationella rättsregler, inte ens mot medlemsstaternas grundlagar. Det här synsättet har inte varit okontroversiellt. Särskilt på området för grundläggande fri- och rättigheter har det hävdats att i vissa situationer måste det på nationell nivå kunna prövas om en EU- rättslig regel är förenlig med det rättighetsskydd som tillkommer medborgarna enligt den nationella grundlagen. Här kan särskilt nämnas att den tyska författningsdomstolen i flera uppmärksammade avgöranden har förklarat att den avser att bevaka att det rättighets- skydd som erbjuder är jämförbart med det skydd som föreskrivs i den tyska grundlagen, se de s.k. Solange-domarna samt avgöranden rörande (1993) och Lissabonfördraget (2009). Nationella domstolar har även ifrågasatt praxis i situationer som rört tänkbara befogenhetsöverskridanden från EU:s sida. har då varit i vilken utsträckning ett nationellt organ kan hävda att medlemsstaten och dess medborgare inte blir bundna av rättsakter från unionen som överskrider de beslutsbefogenheter som staten anser sig ha överlåtit till EU. De mest kända exemplen är här de nämnda tyska domarna om Maastricht- resp. Lissabonfördraget där domstolen förklarade att EU-rättsakter som gick utöver fördragen saknade verkan i . I har det grundläggande förhållandet mellan och nationell rätt inte varit föremål för domstolsprövning. Dessa frågeställningar har i stället belysts främst i olika lagstiftnings- ärenden rörande utformningen av om över- låtelse av beslutanderätt. De har även berörts i anslutning till frågan om ratifikation av olika fördragsändringar. Här nedan lämnas en kortfattad redogörelse för rättsläget med utgångspunkt i Först görs det dock vissa allmänna kommentarer om 10 kap. 6 § RF, dvs. den bestämmelse som anger villkoren för över- låtelse av beslutanderätt till EU. Överlåtelse av beslutanderätt enligt RF RF bygger på grundsatsen att konstitutionell kompetens inte kan överlåtas från ett organ till ett annat om inte grundlagen uttryckligen medger det. Principen gäller inte bara i förhållande till inhemska organ utan även gentemot utländska. RF innehåller ett antal före- skrifter om hur beslutanderätt på inhemsk nivå kan flyttas från ett organ till ett annat, se främst bestämmelserna i 8 kap. Frågan om överflyttning av beslutsbefogenheter från nationella till internationella organ behandlas i 10 kap. Den viktigaste formen av överlåtelse rör EU och behandlas i 6 §, som fick sin nuvarande lydelse reform av RF. I bestämmelsen anges följande. Inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan över- låta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det sam- arbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. kan besluta om sådan överlåtelse, om minst tre fjärde- delar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter godkännande av överenskommelse enligt 3 §. 10 kap. 6 § första stycket medger alltså att beslutanderätt överlåts inom EU-samarbetet. I bestämmelsen anges ramarna och formerna för sådan överlåtelse. Bestämmelsen har sitt ursprung i de föränd- ringar i RF som genomfördes i samband med det svenska EU- inträdet. Den hämtar sitt närmare innehåll från ett antal förarbets- uttalanden med anledning av EU-anslutningen, en ändring som genomfördes och olika överlåtelsefrågor som har aktualiserats därefter (se främst SOU 1993:14, prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU21, SOU 2001:19, prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18, regeringens lagrådsremiss Fördraget om upprättande av en och Lagrådets yttrande däröver , prop. 2007/08:168 och SOU 2008:125). Det står klart att föreskriften i 10 kap. 6 § bemyndigar att inom ramen för samarbetet i EU överlåta beslutanderätt som annars tillkommer svenska organ. I bestämmelsen uppställs vissa villkor för överlåtelsen och anges vilka beslutsformer som ska tillämpa. Det går knappast att i detalj beskriva bestämmelsens innebörd. De begrepp som används är allmänt hållna och deras när- mare betydelse har inte lagts fast i någon konkret tillämpningssitua- tion. De nämnda förarbetsuttalandena visar dock att bestämmelsen i huvudsak har uppfattats enligt följande. Av lagtexten framgår att det finns två villkor för ett beslut om överlåtelse. Villkoret att det krävs att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och i ter sig relativt okomplicerat. I sam- band med överlåtelsebeslut har det inte heller hävdats att skyddet för fri- och rättigheter inom unionssamarbetet är för svagt och att överlåtelser därför inte skulle vara möjliga. Utveck- lingen i EU får dessutom sägas gå i riktning mot en ytterligare för- stärkning av skyddet. Däremot framstår förutsättningen att får överlåta bes- lutanderätt som inte rör principerna för statsskicket som svårare att definiera. De uttalanden som har gjorts talar här för att två krav ställs på överlåtelsebeslutet. 1)För det första får överlåtelsen inte medföra att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. ställning som det främsta statsorganet har särskilt betonats. En överlåtelse av normgivningskompetens får inte innebära att uppgifter urholkas i väsentlig grad. 2)Det område som inte kan överlåtas omfattar även andra bestäm- melser som bär upp grundläggande principer för vårt konstitutio- nella system. Det har – enligt ett i sammanhanget ofta citerat uttalande från (bet. 1993/94:KU21) – som ett exempel särskilt pekats på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för det svenska statsskicket. Det är inte möjligt att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer som anses bära upp den fria åsiktsbildningen. Här avses offentlighetsprincipen, medde- larskyddet, censurförbudet och andra viktiga principer i TF och YGL. Om förutsättningarna för överlåtelse enligt första stycket är upp- fyllda, kan genom lag meddela ett överlåtelsebeslut enligt de former som anges i andra stycket i bestämmelsen. En föreslagen överlåtelse kan tänkas vara oförenlig med vill- koren i 10 kap. 6 § första stycket, t.ex. för att den strider mot en bestämmelse som bär upp grundläggande principer i det svenska konstitutionella systemet och därmed rör principerna för stats- skicket. Överlåtelsen ligger då inom det s.k. icke-överlåtbara områ- det. Ett beslut om överlåtelse av beslutanderätt förutsätter i ett sådant fall att RF – eller den grundlag som annars berörs, t.ex. TF – först ändras så att hindret mot överlåtelse undanröjs. Om EU skulle överskrida sin befogenhet Stadgandet i 10 kap. 6 § första stycket är enligt ordalydelsen riktat till . Det är som enligt bestämmelsen ges befo- genhet att inom ramen för samarbetet i EU överlåta svensk norm- givningskompetens m.m. I flera av de berörda förarbetsuttalandena betonas också att överlåtelsebestämmelsen i första hand riktas till och inte till de rättstillämpande organen. Av förarbetena framgår att bestämmelsen kan bli aktuell även i andra lägen än vid beslut om överlåtelse i samband med ett nytt . Vad som avses är situationen då en EU-rättsakt framstår som oförenlig med överlåtelse- beslut. Det kan vara någon av följande situationer. a)EU överskrider sin befogenhet genom att fatta beslut på ett område där och övriga medlemsstater inte har tilldelat unionen beslutskompetens. b)EU-organ beslutar på ett sätt som rör principerna för stats- skicket i den mening som avses i 10 kap. 6 § första stycket RF. Det torde t.ex. kunna aktualiseras om det antas en rättsakt med ett innehåll som inte förutsåg vid överlåtelsen och som står i strid med viktiga svenska konstitutionella principer. En dom från om hur en rättsakt ska tolkas kan leda till samma situation. Domen blir ju, enligt , bin- dande för även om den står i strid med grundläggande konstitutionella principer här. Ett tänkbart exempel berörs av i dess yttrande över Lissabonfördraget (2008/09:KU3y, se nedan). I yttrandet behandlas svårigheterna att förutse samarbetet på det straffrättsliga och polisiära området och vilka effekter det kan få på TF/YGL-området. De aktuella förarbetsuttalandena m.m. visar att det inte har funnits någon total samsyn på hur ett befogenhetsöverskridande från EU ska hanteras i . Regering och riksdag har dock varit inne på samma linje i frågan om EU-rättsakter som enligt a) bedöms ligga utanför det område där och de andra medlemsstaterna har överlåtit beslutanderätt. En sådan rättsakt är inte giltig som EU- rätt i . När det gäller rättsakter som rör principerna för statsskicket på det sätt som avses i b) har regering och riksdag däremot haft delvis olika synsätt. 2001/02:72 framhöll regeringen att domstolar och myndigheter inte kan vägra att tillämpa en EU-rättsakt även om de bedömer att den i sig strider mot viktiga svenska konstitut- ionella principer (t.ex. en grundläggande princip i TF). Förhållandet skulle det är inte helt klart vilka situationer som åsyftas – i stället få beaktas av . ståndpunkt skiljer sig här från regeringens. har utskottet framhållit att en rättsakt från EU som är konstitutionellt oacceptabel för inte ligger inom det område som har överlåtits. Det följer av bestämmelsen i 10 kap. 6 § första stycket RF. EU-organet skulle med andra ord inte ha haft behörighet att besluta en sådan rättsakt med bindande verkan för . Rättsakten blir då inte heller giltig som EU-rätt i . Utskottets resonemang i fråga om situationen i b) har berö- ringspunkter med vissa uttalanden som gjordes av Grundlagsutred- ningen i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125 s. 500 f.). Utredningen framhöll att RF inte hindrar en svensk domstols- prövning av en EU-rättsakts förenlighet med överlåtelsevillkoren i 10 kap. 6 § första stycket. Prövningen av frågor rörande den bestäm- melsen var, enligt utredningen, i formell mening inte enbart för- behållen i samband med dess överlåtelse av beslutanderätt. Som har framgått ovan, har för sin del uttalat att det är domstolen som slutligt avgör innebörden av unionsrätten och vilken beslutanderätt som har överlåtits. Särskilt om överlåtelser som berör TF och YGL I samband med det svenska anslutningsavtalet till EU gjorde en ensidig förklaring rörande offentlighets- principen och meddelarfriheten. offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar, och grundlagsskyddet för meddelarfriheten, är och förblir grundläg- gande principer som utgör en del av konstitutionella, politiska och kulturella arv. I en svarsförklaring från medlemsstaterna förklarades att de förut- satte att som medlem i Europeiska unionen kommer att fullt ut följa gemenskapsrätten i detta avseende. Den ensidiga svenska förklaringen avspeglar regeringens och uttalanden i samband med överlåtelse av beslutanderätt. Synsättet har varit att sådan överlåtelse inte omfat- tar grundläggande konstitutionella principer här i landet. Hand- lingsoffentligheten liksom de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna om censurförbud, meddelarskydd, ensamansvar m.m. har – som framgått ovan – framhållits i det sammanhanget. De har nämligen ansetts utgöra förutsättningar för den fria åsikts- bildningen (jfr 1 kap. 1 § RF). Det här framgår i synnerhet av det nämnda uttalandet från kon- stitutionsutskottet i samband med anpassningen av RF inför EU- tillträdet (se bet. 1993/94:KU21). Där framhölls de aktuella grund- principerna som icke-överlåtbara. Utskottet menade dessutom att tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen var en nationell angelägen- het och att unionens institutioner inte på fördragen kan grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa områden. Det bör noteras att den här ståndpunkten inte hind- rade utskottet att godta en del anpassningar av TF till . Det gällde vissa undantag på den kommersiella reklamens område och utökade möjligheter för utlänningar utan hemvist i att äga periodiska skrifter. Ändringarna ansågs inte beröra grundläg- gande tryckfrihetsrättsliga principer. De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågorna blev aktuella i samband med godkännandet av Lissabonfördraget. Bakgrunden var att fördraget utökade EU:s behörighet på det straffrättsliga och polisiära området. Det här ansågs nödvändiggöra viss överlåtelse av beslutanderätt. Regeringen betonade att det var svårt att förutse hur det samarbetet skulle utvecklas (prop. 2007/08:168 s. 216 f.). Den s.k. nödbromsen medförde, enligt regeringen, att det fanns ett tillräckligt gott skydd för den svenska tryck- och yttrandefrihets- rättsliga regleringen. skulle således ytterst kunna välja att inte bli bundet av en rättsakt som stod i strid med TF eller YGL. I yttrandet över Lissabonfördraget framhöll konstitutions- utskottet (bet. 2008/09:KU3y s. 30 f.) att TF och YGL innehåller flera bestämmelser som bär upp vad som anses vara grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet anförde därefter följande. Utskottet anser att den nuvarande grundlagsregleringen på tryck- och yttrandefrihetsområdet är robust och i det väsentliga har fungerat väl från yttrandefrihetssynpunkt. Vad de förändringar på framför allt det straffrättsliga och polisiära området som görs genom Lissabonför- draget på kan innebära för det svenska grundlagsskyddet är dock knappast fullt klart. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning, nämligen att en rättsakt från EU, som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel, inte ligger inom det område där beslu- tanderätt har överlåtits. Utskottet fortsatte med följande konstaterande. Om det inom ramen för EU-samarbetet uppstår behov av reglering som inte låter sig förenas med viktiga principer i det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet förutsätter ett deltagande från svensk sida, enligt utskottets mening, grundlagsändring och överlåtelse av ny beslutanderätt till EU som möjliggör för EU att fatta beslut i frågan. Det bör noteras att diskussionen om TF/YGL och de svenska överlåtelsevillkoren i 10 kap. 6 § första stycket RF har avsett kravet att en överlåtelse inte rör principerna för statsskicket. Det andra över- låtelsevillkoret – att skyddet för fri- och rättigheter håller en nivå som motsvarar det som ges enligt RF och – har däremot inte varit aktuellt. Till bilden hör att TYB i betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? hade analyserat hur EU- medlemskapet påverkar TF och YGL (SOU 2006:96 s. 199 f.). Slutsatsen var att det inte fanns anledning att ge avkall på vår ordning med en särskild grundlagsreglering av yttrandefriheten enligt TF och YGL av hänsyn till samarbetet inom EU eller annars med andra länder. När det gällde framtiden måste man, enligt bered- ningen, fråga sig hur utvecklingen inom EU kommer att se ut och om den ger anledning att införa ett mindre detaljerat skydd. Beredningen pekade särskilt på utvecklingen av samarbetet beträff- ande rättsliga frågor och principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden. Strävan att harmonisera lagstiftningen både på det civilrättsliga och det straffrättsliga området ansågs vara långt- gående, och förslaget till Konstitutionellt fördrag, som uppmärksam- mades av beredningen, skulle innebära fler gemensamma beslut som dessutom skulle beslutas med kvalificerad majoritet i stället för enhällighet. Sammanfattningsvis förutspådde beredningen en ökning av antalet situationer då frågan kunde uppkomma om en konflikt mellan EG- rätten å ena sidan och TF och YGL å den andra (s. 224). Den för- väntade utvecklingen med ett mera omfattande samarbete i rättsliga frågor reglerat av EG-rätten skulle enligt beredningen lättare låta sig förenas med ett mindre detaljerat grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. Ett sådant skydd skulle å andra sidan ha nackdelar jämfört med det skydd som gäller och som det ansågs angeläget att slå vakt om i samband med anslutningen till EU. Enligt bered- ningen skulle delar av skyddet troligen falla bort eller försvagas. Skyddet skulle också vara mindre förutsebart eftersom det inte i lika hög grad som skulle vara preciserat i lagtext utan få utformas av domstolar. Det skulle vara mindre stabilt över tiden eftersom det inte skulle finnas fastlagt i grundlag i samma utsträckning som det nuvarande systemet. 7.2.3Rapporten yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till I syfte att kartlägga tänkbara konflikter mellan det svenska grund- lagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten och anlitade universitetslektorn jur.dr . Kartläggningen har redovisats i rapporten yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till . uppdrag bestod i huvudsak i att kartlägga och analysera frågan om det finns områden där TF eller YGL inte är förenliga med samt bedöma om och hur eventuella konflikter kan lösas. Genomgången skulle främst ta sikte på fall där frågan om en oförenlighet mellan de två rättssystemen hade aktua- liserats och hur situationen då hade lösts. Den skulle även avse tänkbara framtida konflikter. I det följande avsnittet lämnas en översiktlig redogörelse för rapportens innehåll. Det bör nämnas att rapporten utgår från rätts- läget som det såg ut innan Lissabonfördraget trädde i kraft. Kommittén har även lämnat ett uppdrag med EU-rättslig anknyt- ning åt jur. och jur.kand. De hade till uppgift att göra en EU-rättslig bedömning av de tre alternativa regleringsmodeller för en ny yttrandefrihetsgrundlag som kom- mittén presenterade i delbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? – presenterar tre modeller (SOU 2010:68). Uppdraget redovisades i rapporten kring arbetsmodellerna till ny yttrandefrihetsgrundlag. Rapporten har haft stort värde för kommitténs diskussioner om regleringsmodellerna och men behandlas inte närmare i det här sammanhanget. Den finns tillgänglig på kommitténs hemsida.2 Problemområden och metoder för konfliktlösning I rapporten räknas ett tjugotal EU-rättsakter upp som berör TF och YGL. Det rör sig om förordningar, direktiv, rambeslut och konventioner.3 Det är i huvudsak tre områden som har varit eller är proble- matiska i relation till TF och YGL. -En fråga rör om s.k. internationellt rättsligt bistånd kan lämnas till andra EU-länder när det yttrande som ligger till grund för begäran skyddas av TF eller YGL. -Ett annat problem avser förhållandet mellan den tryck- och yttrandefrihet som regleras i TF och YGL samt skyddet för den personliga integriteten i . Rapporten finns även tillgänglig i kommitténs arkiv. 3Genomgången avsåg således rättsläget som det såg ut före Lissabonfördraget. Det bör nämnas att direktiv och förordningar, enligt den ordningen, förekom på det överstatliga området och grundade sig på medlemsstaternas överlåtelse av beslutanderätt. Rambeslut, däremot, förekom på det mellanstatliga området och förutsatte enhällighet. -Ytterligare problemområden handlar om marknadsföring och tv-sändningar. Medlemsstaterna har i stor utsträckning försökt undvika konflikter genom olika typer av skrivningar i de aktuella EU-rättsakterna. är det dock oklart om en konflikt verkligen undviks på det sättet. Ett exempel är undantag i vissa rättsakter för kränk- ningar av privatlivet eller personlighetsskyddet. Frågan är om dessa undantag verkligen har den vida innebörd som den svenska lagstift- aren ansett. En annan oklarhet är vilken betydelse som ska tillmätas de undantag som enbart anges i ingressen till en rättsakt utan att ha någon motsvarighet i en artikel inne i själva akten. Ytterligare frågor rör betydelsen av hänvisningar till ordre public eller artikel 6 i EU- fördraget. I rapporten görs det en närmare genomgång av de metoder som har valts för att lösa tänkbara konflikter med TF och YGL. Den redo- görelsen behandlas här nedan. Ändringar av svensk rätt EU-inträdet har medfört endast ett fåtal ändringar av de aktuella svenska grundlagarna. Inför inträdet ändrades TF i två avseenden. Den första ändringen innebar att en ny punkt i 1 kap. 9 § infördes som möjliggör vissa begränsningar på den kommersiella reklamens område för att uppfylla förpliktelser som följer av EU-anslutningen. Den andra ändringen medförde att även EU-medborgare (eller en utländsk juridisk person) har rätt att äga skrifter som trycks i . Den ändringen gjordes i syfte att undvika konflikter med regler om etableringsfrihet. har 3 kap. 1 § YGL ändrats så att det numera är möjligt att i lag föreskriva en skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till konkurrensintresset eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar. Ändringen ansågs nödvändig med hänsyn till den då gällande EG-förordningen om tillträde till accessnät. Formuleringar i som eventuellt hindrar konflikter EU:s rättsakter innehåller ibland olika formuleringar för att undvika konflikter med nationell rätt. En variant är att uttrycka att den aktuella rättsakten inte påverkar medlemsstaternas konstitutionella skydd för tryck- och yttrandefriheten. Det förekommer även hänvisningar till grunderna för rättsordningen eller allmänna rätts- principer (ordre public). Ett annat alternativ är att föreskriva att specifika områden antingen utgör undantag eller faller utanför rättsaktens tillämpningsområde (t.ex. undantaget för journalistiska ändamål i det s.k. dataskyddsdirektivet). Ordre public (grunderna för rättsordningen/allmänna rättsprinciper) Inom EU-samarbetet finns det rättsakter i vilka medlemsstaterna ges möjlighet att göra undantag från tillämpningsområdet med hän- syn till ordre public. I rapporten nämns här den s.k. II-förord- ningen (om vilket lands lag som ska tillämpas i vissa skadestånds- frågor) och konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan EU:s medlemsstater. har uttryckt att den betraktar TF och YGL som allmänna rättsprinciper och därmed ordre public. Andra instanser (och JK) har dock betonat att det inte är säkert att TF och YGL generellt är ordre public. En bedömning får göras från fall till fall. I ett avgörande från har meddelarfriheten ansetts vara ordre public i en fråga som rörde verkställighet av en utländsk dom (NJA 1998 s. 817). Det anses inte att alla konflikter med allmänna rättsprinciper kan åberopas som ordre public. Man har brukat tala om att det krävs en uppenbar konflikt (se II-förordningen) eller att det på annat sätt är fråga om en klar överträdelse. Undantag med hänvisning till tryck- och yttrandefriheten I ett antal rättsakter (främst rambeslut men även direktiv) finns det uttryckliga hänvisningar till medlemsstaternas regleringar på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. En formulering som förekommer relativt ofta är att rättsakten i fråga inte hindrar att medlemsstaterna tillämpar sina konstitutionella regler om (bl.a.) tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. Gemensamt är att detta – med något undantag – uttrycks i ingressen till respektive rättsakt, men inte i någon motsvarande egen artikel i själva rätts- akten. Det gäller framför allt rambeslut inom det straffrättsliga samarbetet (ofta i frågor om s.k. ömsesidigt erkännande i olika avseenden). I förarbetena till införlivandet i nationell rätt har det från svensk sida anförts att skrivningarna i ingresserna innebär att TF och YGL undantas från respektive rambesluts tillämpningsområde. Hänvisningar till nationella regler på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området förekommer, som har nämnts, även i ingresserna till några direktiv. Ett sådant exempel är AV-direktivet (tidigare TV-direktivet).