sou · H0B359 · 2012-09-11 00:00:00 — UR:s sändningstillstånd ger programföretaget rätt att använda delar av SR:s och SVT:s sändningsutrymme. Alla program som sänds på detta sätt tillgängliggörs också via internet på UR Play. tillgängliggörs inga webbexklusiva program. Även program som UR tillgängliggör via slutna nätverk och mediecentraler har sänts i marknät. Programföretagens verksamhet på internet i övrigt, t.ex. annat innehåll på webbplatser och användning av sociala medier omfattas inte heller av regleringen i sändningstillstånden. Regleringen av programföretagens verksamhet Bestämmelserna i radio- och tv-lagen tillämpas på sändningar via internet och för beställ-tv.1 Verksamhet som inte omfattas av regleringen i sändningstillstånden är således inte oreglerad. Även programföretagens användning av sociala medier kan bli föremål för prövning i och tv.2 Däremot har radio- och tv-lagen inte ansetts tillämplig på textinformation på programföretagens webbplatser.3 9.2.2En kompletterande reglering i anslagsvillkoren Anslagsvillkoren omfattar till skillnad från regleringen i sändnings- tillstånden programföretagens verksamhet i sin helhet. I villkoren regleras såväl verksamhet som finansieras med avgiftsmedel som sidoverksamheter som ska bära sina egna kostnader. I avsnitt 4.1.3 föreslås att begreppen kärnverksamhet och kompletterande verk- samhet som används i villkoren tas bort. Enligt förslaget ska medlen användas för den verksamhet som regleras i sändnings- tillstånden. Medlen ska också få användas för att tillgängliggöra de marksända programmen på andra plattformar samt för att komplet- tera och utveckla den verksamhet som regleras i sändningstill- stånden. Den verksamhet som inte regleras i sändningstillstånden ska utgå från och ha tydlig koppling till den verksamhet som regleras i sändningstillstånden. Programföretagen ska upprätthålla en god balans i omfattningen mellan verksamhet som regleras i sändningstillstånden och övrig avgiftsfinansierad verksamhet. Även för programföretagens sidoverksamheter uppställs särskilda villkor. Sändningstillstånden avser endast en distributionsform. I anslagsvillkoren anges hur programföretagen ska förhålla sig till andra distributionsformer och tillgängliggörandet av verksamheten på olika plattformar. Programföretagen ska delta i den tekniska utvecklingen av produktions- och distributionsteknik för radio och tv. Det anges att det är nödvändigt att verksamheten, att producera och sända radio- och tv-program till allmänheten tillgängliggörs på och TV, beslut beträffande P3 , digital- och webbradio, dnr 933/06-30 och beslut beträffande tv-serien på SVT Play, dnr 11/00535, 536. och tv, beslut beträffande i och Sydnytt, SVT1, dnr 10/00010, 11, 12 och 13 och beslut beträffande Ring så spelar vi, P4, dnr 10/00018. och tv, beslut , dnr 177, 178 och 179/10-30 och beslut , dnr 361/10-20. Regleringen av programföretagens verksamhet Utbudet ska utformas på ett sådant sätt att så många som möjligt kan tillgodogöra sig programmen. Försiktighet bör iakttas när det gäller satsningar på oprövad teknik eller teknik som inte alla lyssnare och tittare har tillgång till. Genom villkoren om förhandsprövning ges ett inflytande över större förändringar i den verksamhet som programföretagen bedriver. I anslagsvillkoren anges närmare verksamheternas ekonomiska förutsättningar. Verksamheterna ska inom ramen för uppdraget bedrivas rationellt och åtgärder som syftar till ökad effektivitet och produktivitet ska vidtas kontinuerligt. Vidare finns i anslagsvillkoren villkor om public service-redovis- ningen, dvs. hur programföretagen ska följa upp och redovisa hur uppdraget har fullgjorts. 9.2.3Verksamhet på internet, m.m. En brist med dagens reglering som särskilt framhållits av program- företagen är att verksamheten på internet inte kan tillgodoräknas för uppfyllandet av uppdragen i sändningstillstånden. för radio och tv har som utgångspunkt att sändningstill- stånden omfattar radio- och tv-sändningar och att verksamheter som programföretagen bedrivit på andra plattformar inte bidrar till uppfyllelsen av villkoren i sändningstillstånden. Detta har haft betydelse för bedömningen att SR inte uppfyllt villkoren när det gäller tillgängligheten för barn och unga med funktionsnedsättning (yttrande , dnr 12/00554, 576 och 578). Det har också haft betydelse för bedömningen att SVT inte anses uppfyllt vill- koren på följande områden: tillgängligheten för barn och unga med funktionsnedsättning, ungdomar som har teckenspråk som första språk, teckentolkning samt utvecklingen av programverksamheten för äldre barn och unga. I yttrandet över programföretagens public service-redovisningar noterar nämnden att SR arbetar aktivt med att tillgängliggöra program för barn genom sin webbverksamhet. Nämnden har dock tidigare ifrågasatt om satsningar på webben svarar mot kravet i sändningstillståndet. Nämnden anser att med begreppet programverksamheten i sändningstillståndet avses den kärnverksamhet, dvs. att producera och sända program, som bedrivs i radio. Tillgängliggörandet bör därför även ske i radio. De insatser som nämnts, som inte är knutna till webben, innebär inte Regleringen av programföretagens verksamhet att SR kan anses ha uppfyllt villkoret att särskilt prioritera till- gängligheten till program för barn och unga med funktions- nedsättning. När det gäller den teckentolkning som SVT redovisat, konstaterar nämnden att den med undantag för ett program, enbart har distribuerats via webben. Enligt nämnden kan inte insatser i princip uteslutande på webben anses medföra att bolaget levt upp till kravet på teckentolkning. Nämnden har även ifråga- satt om satsningar på webben i tillräcklig utsträckning svarar mot kraven i sändningstillstånden (yttrande , dnr 11/00497, 533 och 534). En annan följd av regleringsformen är verksamheten på internet inte heller kan granskas på samma sätt som sändningsverksamheten i marknätet. Någon uppföljning mot de villkor som ställs i sänd- ningstillstånden kan inte göras. Genom regleringen i sändningstillstånden för marknät styrs verksamheten till denna distributionsform. Att det förhåller sig så kan sägas vara mindre förenligt med innehållet i anslagsvillkoren om programutbudets tillgängliggörande och den betydelse andra distributionsformer har för att nå publiken. I tidigare avsnitt 5.6.5 redogjorde vi för marknätets fortsatta stora betydelse för tv-distri- butionen, bl.a. för uppfyllelsen av täckningskravet och kraven på säkerhet och beredskap. I senare avsnitt 11.4 i kapitlet där ställning tas till en eventuell övergång från FM till digitalradio beskriver vi de fördelar som marknätsdistribution ger framför andra distri- butionsformer, t.ex. när det gäller yttäckning och möjligheter att sända till många lyssnare . Det finns således skäl till varför verksamheten regleras på detta sätt. Bedömning: Den nuvarande regleringsformen kan inte anses ändamålsenlig. Regleringen i sändningstillstånden omfattar formellt inte all verksamhet. Den oreglerade verksamheten kan förutses öka i omfattning. Programföretagen kan inte tillgodo- räkna sig verksamhet på internet för uppfyllandet av villkoren i sändningstillstånden. En uppföljning, som motsvarar den som görs av sändningsverksamheten i marknätet, kan inte heller göras av denna verksamhet. Yttrandefrihetsgrundlagen, bl.a. bestäm- Regleringen av programföretagens verksamhet melsen om redaktionellt oberoende, hindrar en alltför detaljerad reglering i anslagsvillkoren. Programföretagen har uttryckt att de uppfattat att anledningen till uppdraget i den del som avser frågan om regleringsformens ända- målsenlighet, skulle vara att det finns behov av att begränsa verk- samheterna av marknadsrelaterade skäl. De har framhållit att 2 kap. 23 § RF inte skulle ge utrymme för sådana begränsningar. En brist med dagen reglering som särskilt framhållits är att verksamheten på internet inte kan tillgodoräknas för uppfyllandet av uppdragen i sändningstillstånden. Enligt SR har skillnaderna mellan den roll public service-tv respektive radio har i samhället successivt ökat. Det skulle därför kunna finnas skäl att inte längre ha en gemensam reglering. En gemensam reglering beaktar inte skillnaderna i tv- och radio- utbudet och de olika roller radio och tv har i mediesamhället. Marknadsförutsättningarna för radio är också andra än de för tv. SR anser att intresset av att kunna reglera verksamheten på internet på i princip samma sätt som i etern får anses legitim, men att en sådan reglering förutsätter en grundlagsändring. är det enligt SR rimligt att dagen styrning av public service ersätts av en sammanhållen public service-lag. Tyngdpunkten i regleringen av verksamheten radio och tv i all- mänhetens tjänst ligger i sändningstillstånden för marknät. Vi har konstaterat att en förhållandevis stor och ökande del av pro- gramföretagens verksamhet inte formellt omfattas av denna regler- ing. har det ansetts vara av avgörande betydelse att de grundläggande riktlinjerna om t.ex. opartiskhet, saklighet, omsorg om demokratiska värden och förbud mot reklam som gäller för den tillståndspliktiga verksamheten tillämpas på all verksamhet som finansieras av allmänna medel (prop. 2008/09:195 s. 37). En annan brist med dagens regleringsform är att regleringen av programföretagens uppdrag inte är samlad. Detta bidrar enligt vår uppfattning till att uppdragen kan uppfattas som otydliga. utredningar, Kommittén om radio och TV i allmän- hetens tjänst och Utredningen om finansiering m.m. av radio och TV i allmänhetens tjänst, bedömde regeringens möjligheter när det gällde vilka frågor som kan regleras i anslagsvillkoren som omfat- tande (SOU 2005:1 s. 44 och SOU 2005:2 s. 88). Som framgår av ärendet om förhandsprövning i har det sätt på vilket anslagsvillkoren använts för att styra verksamheten ifråga- Regleringen av programföretagens verksamhet YGL, bl.a. bestämmelsen om redaktionellt oberoende, hindrar en alltför detaljerad reglering i anslagsvillkoren. Att det utrymme som finns för reglering i anslagsvillkor inte är tydligt är enligt vår mening en allvarlig brist i dagens regleringsform, som påverkar programföretagens integritet och självständighet. Vi redogjorde i avsnitt 3.5 och 3.6 för utvecklingen av mediekonsumtionen och internet. Med en allt större del av verksamheten, som inte formellt omfattas av regleringen i sändningstillstånden, kan reglerings- behovet förväntas komma att öka. Vår bedömning är därför att nuvarande regleringsform av de skäl som redogörs för ovan inte kan anses ändamålsenlig. Bedömning: Ett effektivt system för självreglering inom radio- och tv-området skulle inte tillgodose de behov av reglering som finns beträffande verksamheten i SVT, SR och UR. När behovet av en reglering av den verksamhet som inte omfattas av regleringen i sändningstillstånden för marknät övervägs bör ställning tas till om det finns möjlighet till ett effektivt system för självreglering inom radio- och tv-området och vilken funktion ett sådant system skulle fylla. Tidningsutgivarna () har vid sam- rådskontakter framfört att regleringen under kommande tillstånds- period bör lämna utrymme för en sådan självreglering. Enligt borde det principiellt vara möjligt att reglera innehållet i alla slags sändningar, inklusive trådsändningar, under de förutsättningar som RF ställer upp för begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter. En sådan ordning skulle kräva ändringar i YGL och utredningen framförde därför sin uppfattning i denna del till (SOU 2008:116 s. 372). Trots denna uppfattning föreslog inte utredningen att de regler, som kunde föreskrivas som tillståndsvillkor, skulle omvandlas till föreskrifter i lag. I stället ville utredningen underlätta en utveckling mot självreglering. Det konstaterades att det inte fanns något system för självreglering som skapats av tv-företagen eller som ute- slutande riktades till dem, men att det inte fanns något som hindrade att vissa programbolag skapade ett eget sådant system eller anslöt sig till det system som gäller för pressen. Regleringen av programföretagens verksamhet antal aktörer inom radio och tv och det förhållandet att gränserna mellan olika medieområden luckras upp talade för att det borde finnas förutsättningar för att utveckla självregleringen inom radio- och tv-området. En sådan ordning skulle kunna omfatta allt pro- grambolagen publicerade, oberoende av sändningsform. Om en effektiv självreglering skulle komma till stånd var det naturligt att myndigheter inte fortsatte att granska efterlevnaden av tillstånds- villkor som motsvarade områden som självregleringen omfattade. Detta talade för att lagstiftningen utformades på ett sätt som underlättade en anpassning till ändrade förhållanden. En ordning med tillståndsvillkor framstod i detta perspektiv som mer lämpligt än om motsvarande villkor framgick av lag. kunde då ändra eller upphäva tillståndsvillkor för de programbolag som omfattades av självregleringen. Programföretagen har i tillämpliga delar anslutit sig till Spel- regler för press, radio, tv. Följande system finns för pressen. () inrättades 1916 av Publicist- klubben, och . Dessa utser varsin ledamot, medan Justitie- ombudsmannen och ordföranden i till- sammans utser två ledamöter. Nämndens uppgift är att slå vakt om god publicistisk sed hos tidningar och tidskrifter. I samband med att Allmänhetens pressombudsman inrättade finns i nämnden också representanter för allmänheten. Fällanden från nämnden publiceras av berörd tidning. Utgångspunkten för nämndens bedömningar är de principer för god publicistisk sed som uttrycks i Spelregler för press, radio, tv, som utges av Pressens samarbets- nämnd. Publicitetsreglerna behandlar hur medieinnehåll ska utformas för att i rimlig mån respektera personlig integritet. Yrkes- reglerna handlar om den journalistiska integriteten som avgörande för trovärdigheten. inom övervakar dem. Riktlinjerna mot textreklam avser att skydda medierna mot otillbörlig påverkan genom att se till att ingen sammanblandning av redaktionellt material och reklambud- skap kan ske. Allmänhetens pressombudsman (PO) har till uppgift att behandla anmälningar om avvikelser från god publicistisk sed i tidningar och tidskrifter. PO finansieras av , Svenska journalist- förbundet, TU och Tidskrifter genom stiftelsen hetens . Regleringen av programföretagens verksamhet När det gäller avsteg från publicitetsreglerna i radio- och tv-pro- gram kan dessa inte bli föremål för prövning av PO eller , utan sådana program granskas av och tv. har ansett att det finns behov av att hålla ihop den själv- sanerande etiska prövningen av papperstidningar och webbtid- ningar för tv, dator, mobil och läsplatta. prövas innehållet i alla tryckta tidningar som ges ut i och som utkommer med minst fyra nummer . Därutöver kan internetpubliceringar från medlemsföretag i och Tidskrifter prövas. har en ny branschorganisation, Utgivarna, bildats. Avsikten är att allmänheten ska kunna vända sig dit med utgivar- frågor oavsett medieslag. Enligt finns generellt problem ur konkur- renssynpunkt med självreglering och överenskommelser mellan bransch och myndigheter. Indirekt informationsutbyte via ett gemensamt organ kan leda till sådan samordning mellan företag som medför att konkurrensen på marknaden snedvrids och kon- sumenterna därmed lider skada (KKV, PM till kommittén med sammanställning av ställningstaganden kring tv-området, 2012-03- 28). Vi ser generellt positivt på att aktörer inom radio och tv, däribland programföretagen, vidtar självsanerande åtgärder. När det gäller verksamheten på internet skulle regleringsbehovet genom ett effektivt system för självreglering kunna tillgodoses i vissa delar. Bland de villkor som diskuterades av fanns sänd- ningsvillkoren om saklighet och om hänsyn till radions och tv:s särskilda genomslagskraft. Även med en sådan ordning skulle det behövas en övergripande samlad reglering i lag av program- företagens hela verksamhet. En reglering av uppdragen, som inte som i första hand är baserad på distributionsform, utan på innehåll. 9.3En samlad reglering av hela verksamheten Förslag: Ändringar av yttrandefrihetsgrundlagen bör utredas i syfte att möjliggöra en samlad reglering i lag av hela verksam- heten radio och tv i allmänhetens tjänst. Regleringen av programföretagens verksamhet Utrymmet för ändringar i nuvarande reglering är på grund av YGL starkt begränsade. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar. Vi har resonerat om huruvida YGL ger ett visst reglerings- utrymme om regleringen har ett samband med verksamhetens finansiering. Vi har övervägt om anslagsvillkoren som rör program- företagens verksamhet i enlighet med de förslag som lämnas (verk- samhet som regleras i sändningstillstånden och verksamhet som kompletterar och utvecklar denna verksamhet samt sidoverksam- het) liksom förhandsprövningen, vars placering i anslagsvillkoren har ifrågasatts, skulle kunna föras över till lagen (1989:41) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Vi har också övervägt om en ny bestämmelse i samma lag skulle kunna ange det övergripande syftet med radio och tv i allmänhetens tjänst. En sådan övergripande reglering av public service finns i , , och . Beskrivningen av det över- gripande syftet med radio och tv i allmänhetens tjänst skulle i så fall ligga så nära som möjligt det som kommer till uttryck i sänd- ningstillstånd och anslagsvillkor. Det borde också finnas en över- ensstämmelse mellan beskrivningen av verksamhetens övergripande syften och hur målen för politiken på medie- och kulturområdet har formulerats. Även det som kommer till uttryck i anslags- villkoren om programföretagens roll i den tekniska utvecklingen av produktions- och distributionsteknik för tv och radio, skulle lik- som i kunna ingå i regleringen. kommer uppdragen till programföretagen som redogjorts för i kapitel 4 framför allt till uttryck i de sändningstillstånd som regeringen meddelar och de villkor som tillstånden förenas med. Det får följder för programföretagens möjligheter att tillgodoräkna sig annan verksamhet och för och tv:s möjligheter att granska om programföretagen uppfyller upp- dragen i allmänhetens tjänst. En sådan övergripande reglering i lag av radio och tv i allmänhetens tjänst skulle innebära en bättre över- ensstämmelse mellan verksamhet och reglering. Det skulle ge andra förutsättningar för hur annan verksamhet än sändningsverksamhet i marknät kan tillgodoräknas och följas upp och granskas. Det skulle också kunna bidra till att programföretagens uppdrag upp- fattades som tydligare. Vidare skulle en sådan reglering, i jämför- else med en reglering i anslagsvillkor, innebära ett ökat oberoende och en stärkt integritet för programföretagen. Regleringen av programföretagens verksamhet Om yttrandefrihetsgrundlagen medger reglering i lag YGL är mycket detaljerad i sin utformning. I förarbetena till lagen (prop. 1990/91:64) resonerades kring det detaljerade grundlags- skyddet för tryckfriheten i TF och det förhållandet att skyddet genom reglerna i 2 kap. RF inte gick lika långt som föreskrifterna i TF. Det konstaterades att RF innehöll ett generellt skydd för yttrandefriheten, men att friheten att yttra sig i radio och tv till skillnad från det tryckta ordet saknade ett detaljerat skydd i grund- lag med den särskilda styrka ett sådant skydd ger (a. prop. s. 28). Med tanke på den betydelse som radio och tv hade fått framstod det som särskilt angeläget att yttrandefriheten fick denna säkrare förankring i grundlag såvitt gällde dessa medier (a. prop. s. 44). Redan i den inledande paragrafen (1 kap. 1 § andra stycket YGL) slås fast att inga andra begränsningar i yttrandefriheten får göras än de som följer av grundlagen. I direkt anslutning till bestämmelsen om etableringsfrihet för radio- och tv-sändningar genom tråd (3 kap. 1 § YGL) anges i vilka fall undantag får göras genom föreskrifter i lag. Sändningar av radio och tv på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. För såväl begränsningar som görs med stöd av undantagen beträffande trådsändningar och för begränsningar som kan göras genom tillstånd och tillståndsvillkor gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF (3 kap. 3 § YGL). Bestämmelsen i 3 kap. 2 § YGL innebär en inskränkning i etableringsfriheten. I förarbetena till grundlagen konstaterades att någon etableringsfrihet för radio- och tv-sändningar på annat sätt än genom tråd inte var möjlig och att detta borde framgå uttryck- ligen av grundlagen. Därför skulle lagen avfattas så att det klart framgick att ett tillståndssystem var tillåtet. Däremot ansågs det inte att grundlagen skulle lägga fast någon viss ordning för hur radio- och tv-verksamheten skulle organiseras utan att den skulle lämna öppet för sådana regler som bör kunna finnas när verksam- heten bedrivs av ett företag med en sådan särställning som hade. Grundlagen skulle således ge utrymme för lagstiftning gällande bl.a. avtal mellan staten och dem som får tillstånd till radio- och tv-sändningar. Det utrymme för reglering som lämnas i YGL för verksamheten radio och tv i allmänhetens tjänst får förstås mot bakgrund av det historiska sammanhanget. Regleringen av programföretagens verksamhet införandet av grundlagen var huvudformerna av medierna radio och tv de trådlösa marksändningarna (a. prop. s. 44). I förarbetena uttrycktes också att grundlagen borde säkerställa det redaktionella oberoendet hos dem som sänder radioprogram (a. prop. s. 81 f.). Detta kom till uttryck i bestämmelsen i 3 kap. 4 § YGL, som anger att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen. Bestämmelsen om redaktionellt oberoende innebär ett skydd gentemot det allmänna, staten, men också mot andra som t.ex. annonsörer. Vi har disku- terat om det finns en skillnad mellan det allmänna som ägare till radio och tv i allmänhetens tjänst och det allmänna i paragrafens mening. En jämförelse har gjorts med det inflytande som en enskild ägare till radio och tv verksamhet har. Vi har dock kommit till slutsatsen att det varken är möjligt eller önskvärt att skilja det allmänna i sin funktion som ägare till radio och tv i allmänhetens tjänst från det allmänna, staten, i paragrafens mening. Av ovanstående framgår de begränsningar som finns för att närmare reglera radio- och tv-sändningar. Det är således endast sändningar som sker på annat sätt än genom tråd som är undan- tagna från etableringsfriheten och därmed kan regleras. Emellertid finns det uttalanden i förarbetena som skulle kunna framhållas till stöd för att det – oavsett sändningsform – skulle finnas ett utrym- me för en reglering av radio och tv i allmänhetens tjänst som är knuten till finansieringen av verksamheten. Det är närmast vissa uttalanden om att de praktiska och ekonomiska möjligheterna att sprida yttranden genom massmedier inte garanteras genom grund- lagsskyddet. Vidare framgår att näringsrättsliga bestämmelser t.ex. om firmaregistrering och bokföringsskyldighet inte behöver inne- bära inskränkningar i etableringsfriheten. Efter närmare överväganden är vår slutsats emellertid att dessa uttalanden inte ger stöd för en övergripande reglering av uppdraget för radio och tv i allmänhetens tjänst i lagen om finansiering av radio- och tv i allmänhetens tjänst. För en sådan reglering skulle ändringar i grundlagen krävas. Inte heller en överföring till lag av den reglering som finns om programföretagens verksamhet i anslagsvillkoren skulle, enligt vår bedömning, vara möjlig. Etableringsfriheten är en av de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna och starka skäl ska föreligga för att göra inskränkningar i den. Regeringen har i proposition som överlämnats till (prop. 2011/12:151) lämnat förslag till en ändring i radio- och tv-lagen (2010:696), som innebär Regleringen av programföretagens verksamhet