sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — Att det är kommunerna genom dess socialnämnder som är ansvariga för verkställigheten av ungdomspåföljderna skapar som anges ovan ett särskilt behov av styrning och likriktning. Verkställigheten utgör ett kommunalt ansvar. är det en statlig angelägen- het att de påföljder som de statliga domstolarna dömer ut tillämpas förhållandevis lika över hela landet och att verkställigheten inne- håller insatser som kan antas vara verkningsfulla ut ett brottsföre- byggande perspektiv. Som anges i föregående avsnitt kan en större enhetlighet uppnås bl.a. genom normgivning och tillsyn från . Social- styrelsens viktiga roll som normgivare, tillsynsmyndighet och kunskapsspridare är något som vi återkommer till i flera avsnitt gällande olika specifika frågor. Redan i våra allmänna utgångspunkter vill vi betona att ett fungerande system med kommunalt huvud- mannaskap för ungdomspåföljderna förutsätter att ger frågan om ungdomspåföljderna en hög prioritet. Vi vill i sammanhanget påpeka att regeringen har möjlighet genom uppdrag och andra styrdokument tillse att ungdomspåföljderna ges en sådan nödvändig prioritet. Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden 23.1.8Det finns behov av nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare Huruvida de särskilda ungdomspåföljderna är tillämpliga beror delvis på omständigheter som ligger vid sidan av den aktuella brotts- ligheten. Vad som kan vara avgörande är om anser att det föreligger något vårdbehov eller om den unge eller dennes vårdnadshavare samtycker till en viss åtgärd eller den unge anses lämplig för en viss påföljd. Påföljdernas utformning innebär därtill att det ofta saknas möjlighet att trappa upp ingripandegraden vid återfall – utan att behöva döma till en frihetsberövande påföljd. Om det är fråga om allvarlig brottslighet – utan att den är så pass allvarlig att det kan anses föreligga synnerliga skäl för fängelse – är det därutöver svårt att finna ett tillämpbart alternativ. Den särskilda konstruktionen för ungdomspåföljderna innebär sålunda att det i vissa fall kan saknas en tillämplig påföljd eller att ingen ungdomspåföljd innebär ett trovärdigt ingripande utifrån straffvärde och tidigare brottslighet. Enligt vår mening bör det därför övervägas att komplettera dagens ordning med nya inslag som gör att påföljdssystemet för unga lagöverträdare blir hel- täckande. Vi överväger denna fråga närmare i kapitel 27. 23.2Förhållandet mellan ungdomspåföljder och påföljder för vuxna lagöverträdare bör tydliggöras i de fall lagöverträdaren var för brottet Våra bedömningar och förslag: Har någon begått brott innan han eller hon fyllt ska påföljden som huvudregel bestämmas till en ungdomspåföljd. Omyndiga lagöverträdare bör därför uttryckligen undantas från de allmänna reglerna om val av påföljd. Påföljdsbestäm- ningen bör i stället regleras heltäckande i ett särskilt kapitel i BrB. Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. BrB bör till- ämpas även i de fall lagöverträdaren var underårig. Bestämmelsen att det ska krävas synnerliga skäl för att döma en lagöverträdare under till fängelse utmönstras som en följd av förslaget om att införa villkorligt fängelse. I stället ska det anges uttryckligen att det ska krävas synnerliga skäl för att Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden döma den som är vid gärningstillfället till sluten ungdomsvård eller till ovillkorligt fängelse. Om den tilltalade för domen har hunnit fylla och det skulle vara olämpligt att bestämma påföljden till en ungdomspåföljd, ska det finnas möjlighet att bestämma påföljd i enlighet med vad som gäller för vuxna lagöverträdare. 23.2.1Kravet på synnerliga skäl för att döma ut en frihetsberövande påföljd bör vara kvar när lagöverträdaren var omyndig BrB infördes har det krävts synnerliga skäl för att döma underåriga lagöverträdare till fängelse. Sedan 1989 års påföljds- reform har det avgörande varit åldern vid brottet, för att dessför- innan ha varit åldern vid domen. gäller den ordningen att påföljden i första hand ska bestämmas till sluten ungdomsvård, om någon begått brott och rätten finner att påföljden bör bestämmas till fängelse. Genom att tillämpningen av sluten ungdomsvård förutsätter att det finns skäl för fängelse krävs även att det föreligger synnerliga skäl för att välja sluten ungdomsvård. Synnerliga skäl för fängelse anses i de flesta fall förutsätta ett mycket högt straffvärde. Detta krav har inneburit att frihetsberöv- ande påföljder – såväl sluten ungdomsvård som i vissa särskilda undantagsfall fängelse – tillämpas mycket restriktivt (se ytterligare om detta i avsnitt 20.4). Denna restriktivitet motiveras bl.a. av att unga personer anses särskilt känsliga för frihetsberövande påföljder. När det gäller underåriga lagöverträdare – som ju är barn i mening – har länge ambitionen varit att så långt möjligt söka finna ett annat alternativ än en frihetsberövande påföljd. Vi ser inte att det finns några skäl att ändra på denna restriktiva praxis gällande omyndiga lagöverträdare.7 Det finns heller inget i våra direktiv som ger oss anledning att överväga något sådant. Oberoende av hur påföljdssystemet utformas i övrigt bör alltså en utgångspunkt vara att det ska krävas synnerliga skäl – enligt den praxis som utvecklats – för att döma en 7 I konvention om barnets rättigheter anges att frihetsberövande av barn endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. I rekommendation CM/Rec(2008)11 anges på motsvarande sätt att frihetsberövande av barn ska utgöra ett sistahandsalternativ (se bilaga 4 angående internationella instrument). Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden omyndig lagöverträdare till en påföljd som innebär anstaltsvistelse eller ett motsvarande frihetsberövande. 23.2.2Bestämmelserna om straffmätning i 29 kap. BrB bör tillämpas även i de fall lagöverträdaren var underårig Brottslighetens straffvärde kan endast uppskattas i penningböter, i ett antal dagsböter eller i , månader eller år av fängelse. Även om det inte som huvudregel ska dömas ut ett fängelsestraff för en omyndig lagöverträdare, bör en utgångspunkt vid påföljdsbestäm- ningen vara brottslighetens straffvärde. Likaså bör s.k. billighets- hänsyn och den särskilda ungdomsreduktionen – olika stor för unga lagöverträdare i olika åldrar – vara en utgångspunkt vid påföljds- bestämningen. Det är sålunda det bötesstraff eller det fängelsestraff som hade dömts ut om den påföljden hade valts (det s.k. straff- mätningsvärdet) som bör ligga till grund för valet av ungdoms- påföljd. Detta är något som gäller . Om påföljds- bestämningen för unga mer konsekvent särskiljs från den för vuxna på det sätt vi föreslår, bör det förtydligas i lagstiftningen att bestämmelserna om straffmätning ska tillämpas även om lagöver- trädaren var underårig. 23.2.3Om lagöverträdaren är omyndig bör det som utgångspunkt alltid väljas en för unga särskilt anpassad påföljd Som vi anför ovan finns det särskilda aspekter vad gäller påföljder för unga lagöverträdare. Även om det finns krav på proportionalitet och likabehandling, bör det för omyndiga vara en tydlig inriktning på rehabilitering och stödjande åtgärder – särskilt anpassade för att motverka de faktorer som innebär att unga personer återfaller i brott. Därtill finns det ett egenvärde i att unga personer under verkställigheten inte sammanförs med vuxna lagöverträdare. Detta leder oss till slutsatsen att omyndiga lagöverträdare i första hand bör dömas till särskilda ungdomspåföljder utanför Kriminalvårdens regi. Den inriktning som finns med särskilda ungdoms- påföljder bör enligt vår mening fortsätta och renodlas ytterligare. Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden 23.2.4Om lagöverträdaren har hunnit fylla för lagföringen är det inte alltid lämpligt med en ungdomspåföljd Det är en viktig ambition att lagföringen av unga personer ska gå snabbt. I de allra flesta fall kommer den som var omyndig för brottet fortfarande vara under eller ha fyllt för lagföringen. I de fall det har passerat mellan brottet och lagföringen och lagöverträdaren vid lagföringen är väl är det dock inte alltid lämpligt att döma ut en ungdomspåföljd, eftersom den till sin utformning bör vara särskilt anpassad till unga personer. I sådana fall bör det därför kunna göras avsteg från huvudregeln att omyndiga lagöverträdare alltid ska dömas till en ungdomspåföljd. 23.2.5Kravet på synnerliga skäl för att döma lagöverträdare under till fängelse i de fall det döms ut villkorligt fängelse kan inte upprätthållas i det system vi föreslår förutsätts enligt 30 kap. 5 § BrB att det föreligger synnerliga skäl för att döma det som var vid gärningstillfället till fängelse. Vi föreslår i kapitel 9–12 att de icke frihetsberövande påföljd- erna skyddstillsyn och villkorlig dom utmönstras ur påföljdssys- temet. I stället ska det – i de fall straffvärdet inte är så lågt att ett bötesstraff är tillräckligt – alltid dömas ut ett fängelsestraff. Fängelsestraffet ska dömas ut villkorligt om det går att förena det med tilläggssanktioner som är tillräckligt ingripande med hänsyn till fängelsestraffets längd och den tilltalades tidigare brottslighet. I andra fall ska det dömas ut ovillkorligt. Hitintills har skyddstillsyn och villkorlig dom fungerat som sistahandsalternativ för underåriga lagöverträdare när inte någon av ungdomspåföljderna varit tillämplig. Detta har gällt såväl om den unge för lagföringen fortfarande varit omyndig eller – i än högre grad – om han eller hon då hunnit fylla . Som anförs ovan anser vi att ungdomspåföljderna bör vara konstruerade på så sätt att det i princip finns ett tillämpbart alternativ i alla situationer. Det sagda talar för att det möjligen ska finnas ett krav på synnerliga skäl för att döma till fängelse, oavsett om det är villkor- Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden ligt eller inte. Som vi anför ovan finns det dock undantags- situationer då en ungdomspåföljd inte är lämplig eftersom lag- överträdaren är väl för lagföringen. För sådana situationer måste det finnas utrymme att döma ut en vuxen- påföljd. Kravet på synnerliga skäl kan därför inte finnas kvar för fängelse som är villkorligt. 23.2.6Det bör krävas synnerliga skäl för att döma lagöverträdare under till sluten ungdomsvård eller till ovillkorligt fängelse har kravet på synnerliga skäl knutits till valet av fängelse som påföljd. Som anförs ovan kan inte detta upprätthållas i ett system där villkorligt fängelse ersätter de icke frihetsberövande påföljderna skyddstillsyn och villkorlig dom. Den som var för brottet men blivit väl för lagföringen bör kunna dömas till villkorligt fängelse eftersom en ungdomspåföljd inte är lämplig för annat än de yngsta lagöverträdarna. De hittillsvarande begränsade möjligheterna att döma den som var för brottet till en frihetsberövande påföljd bör – som vi anför ovan – vara kvar. Det bör anges uttryck- ligen att det krävs synnerliga skäl för att rätten ska avstå från att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt eller för att döma till sluten ungdomsvård. 23.2.7Huruvida sluten ungdomsvård alltid kan utgöra en tillräckligt ingripande påföljd vid allvarlig brottslighet behandlas i kapitel 26 (Sluten ungdomsvård) Sluten ungdomsvård utgör den mest ingripande ungdomspåföljden. Ovan anför vi att den tilltalades ålder vid lagföringen i vissa fall kan innebära att en vuxenpåföljd bör väljas (av lämplighetsskäl). En annan fråga är om behovet av en tillräckligt ingripande påföljd i alla situationer kan tillgodoses inom ramen för ungdomspåföljderna. Den frågeställningen hör nära samman med frågan om på hur sluten ungdomsvård som ska kunna dömas ut. Vi behandlar detta i kapitel 26 och då även frågan om sluten ungdomsvård alltid kan vara tillämplig som påföljd oavsett brottslighetens svårhet. Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden 23.2.8Huruvida lagöverträdare som fyllt för brottet ska kunna dömas till en ungdomspåföljd behandlas i kapitel 29 (Lagöverträdare som är 18–) Ovan gör vi bedömningen att omyndiga lagöverträdare så långt möjligt ska särbehandlas och dömas till särskilt utformade ung- domspåföljder. Enligt våra direktiv ska vi överväga om lagöver- trädare som har fyllt 18 men inte ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen och påföljdsvalet. Vi behandlar den frågan i kapitel 29, där vi också överväger om, och i så fall i vilken utsträckning, de särskilt utformade ungdomspåföljderna bör vara tillämpliga för lagöverträdare som fyllt för brottet. Enligt våra direktiv ska vi utvärdera om syftet med reform av ungdomspåföljderna har uppnåtts. Utvärderingen ska inriktas på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna. Vi ska vidare se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdoms- vård och ungdomstjänst. Översynen ska ske mot bakgrund av utvärderingen, de förslag som läggs fram i övriga delar samt de be- skrivna problemen med ungdomspåföljderna. Vi har i kapitel 23 gjort den övergripande bedömningen att tidigare reformer gällande ungdomspåföljderna har fått den önsk- ade effekten och att påföljderna ungdomstjänst, ungdomsvård och sluten ungdomsvård bör finnas kvar som huvudsakliga byggstenar med oförändrat huvudmannaskap. Mot bakgrund av vad som framkommer av Brås utvärdering (se kapitel 22) och vad som i övrigt har framkommit under utredningsarbetet, finns det dock anledning att överväga förändringar gällande påföljderna ungdoms- tjänst och ungdomsvård – i första hand för att uppnå en större likformighet och ett bättre genomslag för lagstiftarens intentioner. I detta avsnitt överväger vi detta reformbehov. 24.2Samverkan mellan rättsväsendets aktörer och bör förbättras Våra bedömningar: Det finns ett fortsatt och kontinuerligt behov av såväl central som lokal samverkan mellan och rättsväsendets aktörer, dvs. , polismyn- digheterna och domstolarna. Fungerande samverkansformer mellan och rättsväsendets aktörer måste säker- ställas för att kvalitén på yttranden ska kunna upprätthållas och förbättras och för att kunskapen och förståelsen bland de olika aktörerna för varandras roller och uppgifter ska kunna förstär- kas. Det får anses ligga i åklagarrollen för en ungdomsåklagare att ansvara för att det sker samverkansmöten på lokal nivå. Det ligger dock även ett stort ansvar hos , polismyn- digheterna och domstolarna att bidra till en fungerande samver- kan. Det behövs en kontinuerlig tillsyn och uppföljning från myndigheterna centralt för att säkerställa att en ordning med lokal strukturerad samverkan upprätthålls. Vårt förslag: För att säkerställa att samtliga berörda myndig- heter medverkar i samverkan gällande frågor om rutiner och handläggning av ärenden gällande unga lagöverträdare, före- skrivs det en skyldighet i lagen (1964:167) med särskilda bestäm- melser om unga lagöverträdare för myndigheterna att verka för en sådan samverkan och tillse att företrädare för myndigheterna medverkar vid sådan lokal samverkan. Påföljdssystemet för unga lagöverträdare är uppbyggt på så sätt att i den unges hemkommun är huvudman för huvud- delen av de påföljder som tillämpas för unga lagöverträdare. Denna ordning har stora fördelar och är grundad i en lång tradition. Som vi anför i avsnitt 23.1.3 är vår utgångspunkt att denna ordning ska bestå och att de åtgärder vi överväger i första hand ska syfta till reformeringar inom detta system. Att hanteringen av unga lagöverträdare är uppdelad mellan rätts- väsendet och innebär dock att det uppstår särskilda Dels är det fråga om såväl statliga som kommunala organ. präglas av en annan kultur än polis, åklagare och domstolar och har som samhällsorgan i mångt och mycket en annan uppgift att fylla. Därtill har socialsekreterare en annan inrikt- ning på sin utbildning och kompetens än rättsväsendets aktörer. Mot bakgrund av detta har det i många sammanhang framhållits vikten av att det finns fungerande samverkansformer mellan rättsväsendets myndigheter och socialtjänsten.1 Ambitionen med samverkan kan sägas vara tvådelad. Dels ska den syfta till en ökad förståelse mellan de olika grupperna för varandras roller och ansvarsområden. Därutöver är en samverkan tänkt att vara kom- petenshöjande. Vad som i första hand torde komma i fråga är att handläggare inom får ökade kunskaper om vilka krav på medverkan som rättsprocessen och verkställigheten av påföljder ställer på dem. I många fall kan givetvis utbyte av erfarenheter och kunskaper både syfta till en ökad ömsesidig förståelse och ökade kunskaper om regelverket och den praktiska hanteringen. Vad vi avser i detta avsnitt är sådan samverkan som gäller rutiner, hand- läggningsformer och andra allmänna frågor som gäller förfarandet – inte samverkan gällande specifika ärenden. behandlande denna fråga i det betänkande som låg till grund reform.2 Utredningen konstaterade att tidigare utredningar inte hade ansett att frågan om samverkan borde författningsregleras eller på annat sätt göras obligatorisk. Utvärderingen av reform hade dock inte visat att förhoppningarna på en ökad samverkan hade infriats. ansåg därför att det borde säkerställas att rutiner skapas som leder till att en samverkan kommer till stånd i landet mellan de olika aktörerna som verkar vid ungdomsbrott. Utredningen konstaterade att enligt SoL hade fått en skyldighet att ta initiativ till att det kommer till stånd en samverkan kring barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. Enligt var det då naturligt att social- tjänsten även tog ett huvudansvar för samverkan i fråga om handlägg- ning av ungdomsmål. Utredningen föreslog att det skulle föreskrivas i SoL att socialnämnden ska verka för att tjänstemän inom social- tjänst, polis- och åklagarmyndighet samt domstol vilka handlägger ungdomsärenden och ungdomsmål, regelbundet utbyter erfaren- 1SOU 1993:35 del A s. 250 ff, SOU 1999:108 s. 106 ff,, Åklagares, domares och social- tjänstens syn på påföljdssystemet för unga, publicerad på . 2SOU 2004:122 s. 317 f. heter på området.3 Enligt betänkandet skulle diskussioner föras enbart på ett övergripande plan och generellt och inte behandla enskilda ärenden. I förarbetena till reform behandlade regeringen frågan om samverkan mellan och rättsväsendet4. hade i remissomgången påpekat att socialnämnden redan hade skyl- dighet att ta initiativ till samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Den samverkan som utredningen förordat bestod emellertid enligt regeringen främst av ett utbyte av erfaren- heter och kunskaper i ungdomsmål på ett generellt plan. Vid exempelvis samverkansmöten kunde enligt regeringen det tas upp frågor om utformning av yttranden, innebörden av proportion- alitetsprincipen, återrapportering m.m., dvs. närmast processuella frågor. Samverkansmötena borde, ansåg regeringen, samla de personer inom och rättsväsendet som handlägger ungdomsmål. Fokus borde vara på handläggnings- och processuella frågor även om givetvis andra frågor som rör unga lagöverträdare enligt regeringen borde kunna diskuteras. Det var mot den bakgrunden naturligt, vilket även Brå hade pekat på i remiss- omgången, att det är rättsväsendet som bör ha huvudansvaret för denna samverkan. Enligt regeringens bedömning behövdes därför inte den lagändring som utredningen föreslagit. Regeringen gjorde bedömningen att har goda förutsättningar att samla berörda aktörer och förklarade därför i stället att man hade för avsikt att ge myndigheten ett sådant uppdrag, i syfte att förbättra handläggningen av ungdomsmål. Att de till samman- komsterna inbjudna aktörerna medverkar vid mötena torde enligt regeringen kunna förutsättas. I regleringsbrevet för gavs i uppdrag att, från de utgångspunkter som hade angivits i prop. 2005/06:165, skapa en ordning för förstärkt samverkan på lokal nivå mellan rättsväsendets myndigheter och i frågor som rör handläggningen av mål avseende unga lagöverträdare. Enligt uppdraget skulle syftet med den tillskapade ordningen vara att förbättra kvaliteten vid handläggningen av ungdomsmål, bl.a. genom utbyte av erfarenheter och kunskaper. Uppdraget skulle enligt regleringsbrevet redovisas i årsredovisningen för 2007.5 3SOU 2004:122 s. 130. 2005/06:165 s. 45 f. 5Regleringsbrev för avseende , Regeringsbeslut 2006- 12-21, s. 7 f. I årsredovisning angavs att det på central nivå hade bildats en nationell samverkansgrupp med företrädare för Kommuner och Landsting, , Brå samt och att den hade utarbetat ett metodstöd för de lokala samverkansmötena. 6 Vidare angavs i årsredovisningen att samtliga allmänna åklagarkammare hade haft ett eller flera samverkansmöten med socialtjänst och polis. Diskussionerna hade bl.a. rört handläggningsrutiner, de olika myndigheternas roller samt frågor om ungdomstjänstens utformning, återrapportering och yttranden enligt 11 § LUL. Bedömningen som gjordes i års- redovisningen var att de lokala insatserna hade lett till en förbättrad samverkan, att insatserna skulle fortsätta och detta skulle ha stor betydelse för en mer effektiv handläggning av ung- domsärenden. Av kontakter som utredningen haft med framgår att myndigheten anser att det uppdrag som gavs i regler- ingsbrevet formellt är avslutat i och med redogörelsen i myndighetens årsredovisning. Att uppdraget formellt avslutats innebär dock inte att har trätt tillbaka från rollen som huvudan- svarig för samverkansmöten. Det finns alltjämt en nationell grupp för myndighetssamverkan. regionala repre- sentanter består av den samordnande ungdomsåklagaren som har utsetts vid varje åklagarkammare. Dessa åklagare har till uppgift att vara sammankallande i den lokala samverkan samt att vara regional kontaktperson i förhållande till polis och socialtjänst. Uppgifter om vilka de är finns på en lista på . Förutom ungdomsåklagarna kommer det att utses regionala kontakt- personer för polisen och . Listan över de regionala kontaktpersonerna kommer att fyllas på löpande vartefter represen- tanterna utsetts.7 Riksåklagaren har fattat beslut om en strategi för ungdomsärenden. I den anges att samverkan med berörda myn- digheter i ungdomsärenden är nödvändig för att uppnå målet att fristerna ska hållas och ska därför ses som en del av kärn- verksamheten för en ungdomsåklagare. I strategin anges vidare att 6Åklagarmyndighetens årsredovisning 2007 s. 39. en eller flera samverkansansvariga även fortsättningsvis ska utses på varje allmän kammare för ungdomsärendena.8 Brå har i utvärderingen av reform genom den enkät som riktades till alla landets kommuner undersökt frågor om utbildning och samverkan. Av undersökningen framgår att en mycket stor del av dem som arbetar med ungdomsärenden har fått utbildning reform. Totalt av de svarande kommunerna har uppgett att de som arbetar med sådana ärenden har fått utbildning efter reformen. De som främst ansvarade för utbildningsinsatserna var åklagarmyndigheten och därefter socialtjänsten.9 Gällande samverkan ger inte utvärderingen en lika positiv bild. Enligt undersökningen uppgav nästan två tredjedelar av kommun- erna att de inte har någon strukturerad lokal samverkan med åklagare. Endast en dryg tredjedel uppgav att det finns en struktu- rerad lokal samverkan. Bland dem som har en strukturerad lokal samverkan uppgav att samverkan hade utvecklats efter reformen 2007. Frågor om kompetensutveckling och samverkan har även tagits upp vid de olika seminarier som utredningen har medverkat i eller anordnat. Vid det erfarenhetsseminarium för ungdomsåklagare som Utvecklingscentrum anordnade10 framfördes att en samverkansansvarig åklagare kan ha ansvaret för många kommuner och att det kan saknas resurser för samverkan. Vidare framfördes att det är en hög personalomsättning på . Vid det seminarium för tingsrättsdomare som utredningen anordnade11 framkom bilden att samverkan mellan myndigheterna fungerar olika väl i olika delar av landet. Även där framfördes att stor pers- onalomsättning hos kan göra det svårt att upprätt- hålla kompetens, även om det sker samverkan.