sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Det är även den signal som utredningens samtal med berörda experter sänder. Sammantaget gör därför bedöm- ningen att det föreligger en uppenbar risk att forskningsämnen hos FHS riskerar att komma att bli, och är, underkritiska. Denna trend förstärks kraftigt av att en än högre kritisk massa kan komma att krävas för arbete med att få en ökad vetenskaplig kvalitet i FHS ämnen och erhålla, samt bibehålla, examensrätt på forskarnivå. Finansiering, inflytande och ansvar De ovanstående resonemangen ställer frågor om ansvaret för FHS verksamhet på sin spets. FHS ser framför sig en utveckling med akademisering av officersyrket och ett arbete för att erhålla en egen Forskning och utveckling - framtida struktur högre akademisk offentlighet.30 Denna process uppfattar utred- ningen som kostsam och tidskrävande. Förutsatt att arbetet med att få den relevanta examensrätten tar skolan mellan tre till och att själva forskarutbildningen i sin tur tar så står statsmakterna inför en situation där det kan ta innan FHS har erhålligt examensrätt och har en situation där systemet på ett hållbart sätt kan reproducera sig. Det är Försvarsstrukturutred- ningens uppfattning att denna typ av processer, som dessutom kan förväntas behöva mer resurser än , kräver tydliga garantier rörande stabilitet i finansieringen och politisk inriktning. till huvuduppdragsgivarnas (Försvarsmakten och Försvars- departementet) signalerade behov, samt mot bakgrund av att stora reduceringar på försvars- och säkerhetsområdet är att vänta, ser inte utredningen att förutsättningar finns för den utveckling som FHS strävar efter. Finansieringen uppfattas dessutom vara osäker och volatil. Oavsett vad statsmakterna ser framför sig kopplat till FHS framtid så måste det följa finansiella och politiska förutsättningar för en sådan utveckling. Så uppfattas inte situationen vara . Ytterst måste därför statsmakterna fråga sig, speciellt i ljuset av att huvud- mannaskapet ligger hos någon annan än Försvarsdepartementet – närmare bestämt – vem som ska ta ansvar för FHS framtid? 13.7FHS framtida organisation och koppling till vetenskapssamhället FHS bör erhålla en större grundfinansiering genom anslag, motsvarande de intäktsminskningar som redovisats – rörande forskning i storleksordningen (av en total intäktsminskning på ) – i syfte att säkerställa nödvändig ämnesutveckling och finansiering av forskning. Om en sådan lösning inte är önskvärd/möjlig så är det utred- ningens uppfattning att organisatoriska åtgärder behöver vidtas. I första hand bör då FHS inordnas i ett annat lärosäte – för- slagsvis KTH. I andra hand bör FHS i enlighet med stöd- 30 Vision för Försvarshögskolan 2014, fhs/Styrdokument/forsvarshogskolans-vision.pdf () samt samtal med rektor och upp- gifter från FHS. Forskning och utveckling - framtida struktur utredningens förslag avvecklas varvid delar av verksamheten förs över till Försvarsmakten respektive inordnas som en del av ett befintligt universitet eller högskola. Oberoende av ovanstående bör FHS inleda en diskus- sion med sina huvuduppdragsgivare rörande möjligheten att avträda två eller flera av sina forskningsämnen till förmån för de ämnen som i är unika för skolan. Uppdragsgivarna får därefter tillgodose behoven på de avträdda områdena genom riktade satsningar mot andra lärosäten. har tidigare redovisat situationen vid FHS, samt hur den nära framtiden kan förväntas utveckla sig. Vi kan konstatera att det finns betydande problem och osäkerheter i FHS:s verksamhet – varav skolan själv saknar kontroll över stora delar. Dessutom dras skolan med stora kostnader för produktionen bl.a. på grund av ett, jämfört med andra lärosäten, högt kostnads- läge31. Kombinationen av att vara en liten högskola, högt löneläge32, och att verksamheten är organiserad på annat sätt än andra lärosäten gör att de indirekta såväl som direkta kostnaderna blir höga. Om verksamheten vid FHS jämförs med exempelvis de olika skolorna vid KTH så kan konstateras en mycket stor skillnad i utväxlingen mellan medel och resultat.33 Nedan jämförs FHS med en genomsnittlig skola vid KTH: Jämförelse mellan FHS och KTH Genomsnittlig skola hos KTH Intäkter (tkr) Källa: Statskontorets rapport – Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan . 31Detta kommer bl.a. av att skolan ofta har färre elever per kurs relativt andra lärosäten. 32Detta kommer bl.a. av den höga andelen officerare – vilka har högre lönekostnader än normala lärare – relativt andra lärosäten. Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan . Statskontoret, (Dnr 2011/29-5). Forskning och utveckling - framtida struktur Om FHS huvuduppdrag förutsätts vara främst utbildning så kan avgörande skillnader ses. Exempelvis så är antalet anställda cirka 2,9 gånger högre per student hos FHS än vid exempelvis KTH:s skolor. Utgångspunkten för är att säker- ställa främst Försvarsmaktens tillgång till forskningsbaserad kuns- ap och starka forskningsmiljöer. Om en sådan tillgång inte kan till- godoses genom satsningar på FHS eller FOI, alternativt om tillgången på ett mer kostnadseffektivt sätt kan säkras på annat håll, så anser utredningen att det är vår uppgift att föreslå strukturella förändringar. anser att framtiden för FHS är osäker. Med risker för att kritisk massa underskrids och därpå följande bristande kvalitet i forskningen så innebär detta oaccept- abla risker för Försvarsmakten. Utredningen har haft en dialog med huvudmannen () rörande FHS:s framtid och behoven av långsiktighet i såväl politisk styrning som finansiering. Detta uppfattas som särskilt viktigt i ljuset av FHS ambitioner och huvudkundernas planerade beställningsreduktioner. Utredningens uppfattning är att statsmakterna har att välja mellan krav på struktur- ella förändringar, en säkrad stabil finansiering eller förändrade ambi- tioner och politisk inriktning för skolan. Dagens situation uppfattas inte som långsiktigt hållbar. Inom ramen för utredningens arbete har flertalet organisa- toriska förändringar, med tillhörande fördelar och nackdelar, undersökts – främst genom uppdrag till statskontoret. Stats- kontorets rapporter återfinns som bilagor till betänkandet. Dessa redogörs för nedan: I den första av rapporter undersöks möjligheterna till en organisatorisk lösning likt den vid där FOI såväl som FHS skulle ingå. Inom uppdraget har Statskontoret över- gripande analyserat två frågeställningar. Den första handlar om hur ökade synergier mellan FOI:s och FHS verksamheter eventuellt kan uppnås. Här är Statskontorets slutsats att den lämpligaste vägen för att realisera de synergier som kan finnas är att ytterligare pröva olika möjligheter att stärka nätverket mellan FOI och FHS samt deras primära uppdragsgivare , Försvars- makten och MSB. Ett sätt att i praktiken göra detta kan vara att etablera en gemensam centrumbildning inom det säkerhetspolitiska området. Möjligheten att föra vissa verksamheter från FOI till FHS har övervägts. Statskontoret har dock bedömt att detta inte skulle leda till några ekonomiska besparingar, att verksamhetsvinsterna är Forskning och utveckling - framtida struktur osäkra samt att det skulle inverka menligt på FOI:s möjligheter att utföra sitt uppdrag. gör mot bak- grund av detta bedömningen att en överföring av verksamhet från FOI till FHS främst skulle vara att se som en medelsförstärkning av den ämnesutvecklande och teoretiska forskningen vid FHS, på bekostnad av den tillämpade och behovsstyrda forskning som FOI utför – således en fråga för statsmakterna om prioritering mellan olika verksamheter snarare än en förvaltningsmässig åtgärd för att få ökad rationalitet i verksamhet och ekonomi. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå en sådan omprioritering mellan FOI:s och FHS verksamheter. Dessutom anser utredningen inte, förutsatt att en överföring av verksamhet från FOI till FHS har ambitionen att den överförda verksamheten ska vara likartad eller bättre i termer av leveranser, att FHS behov tillfredställs av en större mängd tillämpad FoU (vilket är den centrala skillnaden mellan FOI och FHS verksamheter). FHS behov av forskning är främst av ämnesutvecklande och teoretiskt karaktär – FOI:s är främst av tillämpad och policystödjande karaktär. Således innebär en överföring av verksamhet från FOI till FHS antingen att; (om verksamheten som var vid FOI förutsätts leverera oförändrat eller bättre – dvs. om huvud- kundernas behov fortsatt ska tillfredställas) över- föringen i realiteten inte stärker FHS – skolan blir helt enkelt bara tvingad att driva en ny verksamhet (om verksamheten som var vid FOI tillåts omformas till FHS behov) huvudkundernas behov av FOI:s verksamhet måste tillgodoses på andra sätt – överföringen är således att se som en medelsförstärkning genom att prioritera bort FOI:s nuvarande verksamhet. anser därför inte, i ljuset av att FOI:s verksamhet uppfattas vara fortsatt efterfrågad samt att FHS inte tydligt stärks i sin roll av att tvingas utföra FOI:s nuvar- ande verksamhet, att det finns anledning att överföra verksamhet mellan FHS och FOI. () arbetar med ett holdingbolag för att kommersialisera vissa av de upptäckter som görs i forskningsverk- samheten. Den andra frågeställningen i Statskontorets första upp- drag är om denna modell kan användas för att i ökad utsträckning Forskning och utveckling - framtida struktur nyttiggöra forskningsresultaten inom försvarsområdet. Här gör Stats- kontoret bedömningen att det inte vore rationellt och kostnads- effektivt för FOI och/eller FHS att starta ett eget holdingbolag för att kommersialisera gjorda upptäckter. Statskontoret föreslår i stället att framför allt FOI etablerar ett samarbete med befintlig innovationsverksamhet vid något lärosäte, förslagsvis KTH. Vidare kan en ökning av de prekommersiella aktiviteterna inom FOI prövas, för att eventuellt öka den mängd upptäckter som går vidare till kommersialisering i den form som ligger i holdingbolagstanken. I den andra av rapporter har i stället undersökts möjligheter till utökad samverkan mellan – även i den mest långt- gående formen, dvs. Statskontoret bedömer att en utökad samverkan mellan är möjlig, också i den mest långtgående formen. Det finns vissa tekniska svårigheter, t.ex. avseende ett antal särregleringar som FHS har, men dessa bedöms vara hanterbara. Bland de konsekvenser av en inordning som identifieras märks t.ex. minskade kostnader för lärosätesadministra- tion, stärkta möjligheter till examensrätt på forskarnivå för FHS, samt ett minskat formellt inflytande över FHS för Försvarsmakten och MSB. Statskontoret har inte kunnat fastställa hur stora besparingar en eventuell inordning skulle kunna generera, men indikerar att cirka 40 tjänster skulle kunna sparas vid ett inordnande. Dessa beräkningar är dock förknippade med osäkerheter. ser att en inordning i ett annat lärosäte skulle vara förknippat med utmaningar, men det kan i ljuset av det ovanstående komma att bli nödvändigt.34 Ett alternativ skulle vara att FHS avträdde flera av sina icke-unika ämnen till förmån för de ämnen som FHS i är ensam om och därmed konsoliderade de kvarvarande medlen. Detta skulle då kunna ge en mer rationell produktion av FoU vid FHS som kunde få bättre stordriftsfördelar i de kvarvarande ämnena. uppfattar att skolan dras med en svår produktionsrationalitet där skolan förväntas uppvisa en bredd som innebär att man kan lite om mycket snarare än kan mycket om lite. De initiala kostnader som krävs för att få en produktion till stånd utgör förmodligen en stor del av totalkostnaden. Dessa tendenser förstärks i takt med att skolans medel minskar som kraven på bredd kvarstår. 34 Liknande tankar har tidigare förts av () i remissvaret till den s.k. stödutredningen. Forskning och utveckling - framtida struktur av existerande medel att skolan riskerar rollen som en utförare av forskning för fler aktörer än Försvarsmakten – exempelvis MSB. I kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksam- heten, har tidigare berörts behovet av att vidgat se på hela sam- hällets behov av FoU på försvars- och säkerhetsområdet. FHS är i likhet med FOI en aktör som har en tydlig position kunskaps- mässigt som en av huvudleverantörerna mot det civila samhället i frågor rörande samhällets säkerhet. visar utvecklingen för FHS på att huvuduppdragsgivarna inte i samma utsträckning som har möjlighet att finansiera behov som är gemensamma med andra delar av samhället alternativt som det övriga samhället har. Det är bedömning att de civila samhället i en högre utsträckning måste vara beredd att genom riktade satsningar säkerställa tillgång till strategiskt viktig kunskap. Därmed måste statsmakterna, om intentionen är att FHS ska verka bredare än för Försvarsmaktens behov, vara beredda att gå in med finansiering för att säkerställa att marknads- misslyckanden inte uppstår i produktionen av kunskap för försvar och säkerhet. gör med anledning av det ovan- stående bedömningen att en fortsatt akademisering av FHS, samt fortsatt bred roll rörande samhällets säkerhet, kräver en direkt grundfinansiering i formen av anslag från huvudmannen. FHS sär- skilda position, med helt unika ämnen eller unika tillämpningar, gör även att formerna att söka finansiering till förmån för ämnes- utveckling och forskning är mer begränsade för FHS än andra läro- säten. Andelen forskningsmedel som går att söka är begränsade. De medel som Försvarsmakten lägger på skolan skulle med en grund- finansiering genom anslag därmed kunna användas uteslutande för att adressera de frågor som Försvarsmakten har – och inte till exempel ämnesutveckling och akademisering. Om en sådan finansiering, med tillhörande politisk inriktning, inte kan komma till stånd är det utred- ningens uppfattning att endast strukturförändring eller ny politisk inriktning kvarstår som möjliga handlingsalternativ. Flertalet experter har dock uppmärksammat att en nedläggning av skolan i enlighet med stödutredningens förslag skulle innebära en betyd- ande ambitionsminskning och förändring av verksamhetens inne- håll i en negativ inriktning. noterar i sammanhanget att har påpekat att volymen beviljade men ej förbrukade forskningsmedel vid landets universitet och högskolor Forskning och utveckling - framtida struktur har ökat med . uppgick detta belopp till . FHS har inte sådana oförbrukade forskningsmedel och upplever svårigheter att finna forskningsmedel att söka Utredningen noterar dessutom att Försvarsmakten har kostnader i storleksordningen för studenter som erhåller ersättningar från Försvarsmakten istället för att finansiera studierna med studiemedel. 14En sammanhållen försvars- logistik Utredningens förslag: Materiel- och logistikförsörjningen före- slås slås samman till en integrerad verksamhet, benämnd försvars- logistik. Beredskaps- och tillgänglighetskrav är, tillsammans med behovet av rationalisering och effektivisering, styrande ingångs- värden. Allt i syfte att uppnå de krav som ålagts det användbara och tillgängliga försvaret. Den sammanhållna försvarslogistiken organiseras inom ramen för ett beställar- och en utförarförhållande med tydliga uppgifter och en entydig ansvarsfördelning mellan Försvars- makten och (). På så sätt möjlig- görs att beställningar kan ske på högre systemnivåer där strävan att nå största möjliga rationalitet och effektivitet utgör fokus tillsammans med livscykelkostnaderna för systemen. Den del av logistikverksamheten som ingår i insatsorganisa- tionen i form av fristående logistikförband, eller i andra förband ingående logistikenheter, ska även framgent utgöra militär verk- samhet vilken kravsätts i förbandsmålsättningar utifrån operativa ramvillkor. Skälen för utredningens förslag Regeringen1 har konstaterat att den renodling av myndigheternas uppgifter, roller och ansvar inom materielprocessen som regeringen bedömer som lämplig endast har genomförts i mindre omfatt- ning. I direktiven till framgår det att utredningen bör utforma ett förslag som åstadkommer en samman- hållen materiel- och logistikförsörjning. Förslaget ska utformas för att vara ändamålsenligt och möjliggöra god effekt samt kostnadsminskningar. Vidare ska förslag på renodling av ansvar och uppgifter lämnas. Utredningen har utgående från detta analyserat verksamheten inom materiel- och logistikförsörjningen. kan inledningsvis konstatera att Stöd- utredningen inte lämnade något specifikt förslag om en sammanslagen process eller verksamhet för materiel- och logistikförsörjningen. Stöd- utredningen utgick i stället från att Försvarsmakten vidtar de åtgärder som krävs för att organisera logistikverksamheten på ett lämpligt sätt. Till stöd för detta angav att Försvars- maktens, då pågående interna utvecklingsarbete rörande logistiken2, hade resulterat i en samlad processöversikt på överordnad nivå. Dock föreslog att FMLOG skulle åläggas ett årligt besparingsbeting. Av FMV:s remissvar till framgår att myndigheten inom ramen för en utvecklad beställar- och utförarmodell förordar att verksamheterna inom materiel- och logistikförsörjningen samordnas och sammanhålls och att en ren- odling av myndigheternas ansvar och uppgifter sker. Försvars- makten framhöll å sin sida bl.a. behovet av en sammanhållen process och en sammanhållen logistikledning. I sammanhanget noterar att För- svarsmakten, dels i sitt svar på planeringsanvisningarna inför den försvarspolitiska inriktningspropositionen dels i efterföljande budget- underlag3 4, har föreslagit en sammanhållen materiel- och logistikför- sörjningsprocess. Utredningen kan dock konstatera att några 1Regeringens proposition, Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140), s. 86. 2Slutrapport 5: Försvarslogistik, . 3Komplettering till Försvarsmaktens budgetunderlag , . 4Försvarsmaktens budgetunderlag med särskilda redovisningar, HKV beteckning 23838:53085. strukturella förändringar inte har skett vare sig inom myndighetens organisation eller genom en förändrad ansvarsfördelning. Utredningen kan vidare, likt , konstatera att det råder enighet mellan Försvarsmakten och FMV om att det finns ett gränssnittsproblem och dubbelkompetenser inom materiel- och logistikverksamheterna, som medför ökade kostnader och oklara ansvarsförhållanden mellan de olika aktörerna. Gränssnitts- problematiken återfinns såväl internt i myndigheterna som mellan försvarsmyndigheterna, främst mellan Försvarsmakten och FMV. Materiel- och logistikförsörjningens verksamheter och processer har efter genomförd analys av verk- samheten funnit att materielförsörjningens övergripande process följer en tydlig indelning i olika skeden. Skedena följer livscykel- modellen, kapitel 5, Materiel- och logistikverksamheten , där kravställning och anskaffning något förenklat kan sägas utgöra det överordnade målet. Verksamheten har således ett fokus på att för- sörja Försvarsmakten med produkter och materielsystem av olika komplexitet. Vidmakthållande och drift av materielsystemen betraktas däremot inte som en del av materielförsörjningen, utan som logistikförsörjning där verksamhetens fokus mer övergår till tjänsteleveranser. Logistikverksamheten är inte utformad som en process utan snarare som olika aktiviteter, vilka delas in i funktioner och tjänste- områden. Försvarsmaktens beställningar är till del fragmenterade och bygger på relativt detaljerade målsättningar medan det endast i begränsad omfattning ställs krav på materielens tillgänglighet över tiden. Detta förhållande tillsammans med att de ev. funktionella krav som ställs på materielen inte framgår tillräckligt tydligt av beställningarna, medför svårigheter för en leverantör att medverka inom ramen för mer långtgående och långsiktiga åtaganden. För- svarsstrukturutredningen menar att det ökade leveransansvar som en leverantör skulle kunna bidra med inom ramen för materiel- försörjningen därmed uteblir. vill i sammanhanget poängtera att ett tillgängligt försvar i användning förutsätter leveranser av varor och tjänster i rätt tid till kravsatt kvalitet. En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36 marknadsmässiga förhållanden och krav ska innehållas och nödvändig resurseffektivitet upprätthållas. Rådande ansvars- och uppgiftsfördelning har funnit att rådande uppgifts- och ansvarfördelning, såväl inom myndigheterna som mellan Försvars- makten och FMV, medför att uppdrag som rör anskaffning inte är tillräckligt koordinerade med de beställningar som rör vidmakthållande. Det delade ansvaret, såväl inom Försvarsmakten som mellan myndigheten och FMV, för olika verksamheter är enligt Försvars- strukturutredningen en bidragande orsak till att logistiken, vad avser att planera, leda och kontrollera varu- och tjänsteflöden inte är tillräckligt väl koordinerad med bl.a. leveranserna av materiel- system. Under vidmakthållandeskedet är de olika aktörerna och aktivitet- erna inte fullt ut samordnade. Logistiken kan vidare betraktas som tidskrävande på grund av den stora mängden aktörer med inbördes beroenden, vilket negativt påverkar den egentliga måluppfyllnaden, indirekt den materiella tillgängligheten. Nuvarande rollfördelning och samspelet mellan de olika logistik- aktörerna kan åskådliggöras genom nedanstående bild (figur 14.1). Figur 14.1 Rollfördelning och samspel mellan de olika logistikaktörerna Källa: PWC. Det kan hävdas att anskaffningen sker för sig och vidmakthållandet för sig, och att verksamheten särskiljs i två separata delar, där de olika myndigheterna dessutom har olika huvudansvar. Detta leder också till att en produkts livscykelkostnad, som är fördelad på flera olika kostnadskomponenter, är utspridd på olika verksamheter inom FMV och Försvarsmakten. Formerna för Försvarsmaktens och FMV:s samverkan i materiel- försörjningen regleras närmare i ett samordningsavtal, kapitel 5, Materiel- och logistikverksamheten . Den rådande ansvarsför- delningen, anslagens utformning och principen om avgifts- finansiering medför, enligt , ett behov av omfattande samrådsaktiviteter mellan de båda myndigheterna. har vidare funnit att kravformuler- ingarna från Försvarsmakten i uppdragen till FMV kan uppfattas som otydliga. Utredningen anser att i samband med att ett uppdrag formuleras mellan Försvarsmakten och FMV så regleras inte leveransvillkor i termer av ansvar för att hålla leveranstid och kost- nadsbudget i önskvärd utsträckning. Kraften förefaller i stället läggas på ambitionen att uppnå en samstämmig syn på beställ- ningen som sådan. Den produktionsstyrning och –uppföljning, kapitel 5, Materiel- och logistikverksamheten , som därefter sker, i enlighet med samordningsavtalet, avhandlar milstolps- effektivitet samt likviditet på bekostnad av det primära, dvs. faktisk leverans vid avtalad tid till överenskommen kostnad och kvalitet. Problembilden inom materielförsörjningen kan därmed till del sägas vara uppkommen ineffektivitet p.g.a. hur uppdragsstyrningen genomförs samt att interaktionen mellan aktörerna är otydlig under uppdragsdialogerna. Ur syn- vinkel innebär avsaknaden av det entydiga beställar- utförarför- hållandet också att de båda myndigheterna har behov av dubblerade kompetenser och stödsystem. Eftersom beställar- och utförarrela- tionen inte är entydigt definierad finns även en viss risk för samman- blandning av de båda myndigheternas roller som samtliga risker, såväl operativa som affärsmässiga, ligger på Försvarsmakten. instämmer i den samsyn som de båda myndigheterna har med avseende på de överlapp och dubbler- ing av resurser och kompetenser som finns inom logistikområdet bl.a. på grund av otydligheter i ansvarsfördelning mellan bl.a. , FMLOG samt FMV och dess anskaff- ningskontor, kapitel 6, Försvarsmyndigheterna. I de inledande avsnitten i detta betänkande har dagens materiel- försörjning och logistikförsörjning redovisats. Försvarsstruktur- utredningen har funnit att vare sig materiel- eller logistikförsörj- ningen svarar mot de krav som ställs på försörjningen av varor och tjänster till Försvarsmaktens förband i insatsorganisationen. Den nya försvarspolitiska inriktningen ställer, jämfört med tidigare, andra och skärpta krav på samtliga förband.