sou · H0B31 · 2012-01-17 00:00:00 — Efter en genomgång av de olika myndigheternas kompetenser råder dem emellan en samstämmig uppfattning om att är den myndighet som är bäst lämpad att hantera ärenden om ackreditering av forskningsorgan. Utredningen delar denna bedömning. är följaktligen utredningens förslag på ackrediterande myndighet.3 Utredningen anförde vidare att har ett omfattande ansvar för engagemang i det internationella samarbetet om forskning och utveckling. Vidare betonades att myndigheten har ansvar för att fördela en betydande del av de offentliga forskningsmedlen och att det därmed finns rutiner och kompetens för att kunna bedöma innehållet och kvaliteten i forskningsprojekt. Utredningen framhöll också att har vidsträckta kontakter med nationella institutionella och privata forskningsorgan samt med berörda EU-institutioner i sin dagliga verksamhet. 2CBI , , , och . 3Gästforskare – nya regler för inresa, vistelse och arbete. SOU 2006:93, s. 57. Föreskriftsrätt enligt förordningen (2008:353) om 7.2.3För- och nackdelar med olika alternativ Utredaren ska enligt direktivet pröva och lämna förslag i fråga om den föreskriftsrätt som har enligt förordningen (2008:353) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare ska ges till den nya servicemyndigheten eller till någon annan myndighet. Den nya servicemyndigheten kommer i stor utsträckning att ge service till landets lärosäten, framför allt inom området antagning. Dessa lärosäten är dock godkända som forskningshuvudmän. De forskningshuvudmän som kan vara aktuella för att söka godkännande är därmed främst företag och fristående forskningsinstitut, vilket också framgår av de senaste årens ärenden. Sannolikt kommer kontaktytorna mot den typen av organisationer vara få för den nya servicemyndigheten. Detta talar för att denna uppgift bör ligga på en myndighet som mer fokuserar på forskningsfrågor och som har breda kontaktytor inom det området. Ett alternativ skulle kunna vara som har till uppgift att stödja grundläggande forskning inom alla vetenskapsområden. Utöver forskningsfinansiering arbetar myndigheten med strategi och analys samt forskningskommunikation. har viss föreskriftsrätt och torde därmed ha förutsättningar att ta över ansvaret för godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare. Ytterligare ett alternativ kan vara som har till uppgift att främja hållbar tillväxt genom finansiering av behovsmotiverad forskning och utveckling av effektiva innovationssystem. En viktig del av verksamhet är att öka samarbetet mellan företag, högskolor och universitet, forskningsinstitut och andra organisationer i innovationssystemet. Utredaren konstaterar att frågan om vilken myndighet som borde ha ansvar för att besluta i ärenden om godkännande för en forskningshuvudman att ta emot gästforskare utreddes och att utredningen då föreslog att borde ha denna uppgift. I den proposition som föregick beslut Föreskriftsrätt enligt förordningen (2008:353) om framhölls att flertalet remissinstanser var positiva till utredningens förslag att ge detta uppdrag.4 Utredaren har fört samtal med både och med som båda ställt sig positiva till att över ansvaret för denna uppgift. Efter att ha vägt de olika alternativen mot varandra är utredarens bedömning att detta uppdrag inte bör föras över till den nya servicemyndigheten, främst med anledning av att denna myndighet endast i liten grad kommer att arbeta med forskningsrelaterade frågor. De två andra alternativ som har övervägts har båda mycket som talar för sig. och har de kontaktytor och den kompetens som behövs för att hantera uppgiften att besluta i ärenden om godkännande för en forskningshuvudman att ta emot gästforskare. Detta talar för att uppgiften bör föras till någon av dessa myndigheter. talar även att myndigheten har föreskriftsrätt inom ett område vilket inte har. Utredarens bedömning är därför att är den mer lämpade myndigheten. 2007/08: 74, s. 25. 8Gränsdragningsfrågor mellan de nya myndigheterna och i förhållande till andra verksamheter 8.1Gränsdragningsfrågor mellan de två nya myndigheterna Utredarens bedömning är att det i den renodling av uppgifter som föreslås ske inte finns några uppenbara problem ifråga om gränsdragning mellan de två nya myndigheterna. Det finns en tydlig skiljelinje mellan myndigheterna som också bör komma till tydligt uttryck i respektive myndighets instruktion. En god samverkan mellan de två myndigheterna är dock en förutsättning för att verksamheten ska kunna fungera på bästa sätt. Två områden där samverkan måste kunna ske är information och statistik. Utredaren återkommer till detta i kapitel 9. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att betona att det är viktigt att , när nya uppdrag läggs på de två myndigheterna, noga överväger vilken av de två som är bäst lämpad att hantera uppdraget utifrån den nya renodlade myndighetsstrukturen. 8.2Gränsdragningsfrågor i förhållande till andra verksamheter En rad andra myndigheter och organisationer, inom och utom område, kommer att ha beröringspunkter med de två nya myndigheterna. , , , , , , , , och är några av de myndigheter och organisationer som i någon mån tangerar den verksamhet Gränsdragningsfrågor mellan de nya myndigheterna som kommer att bedrivas i de två nya myndigheterna. Detta innebär inte att uppdragen är överlappande utan att det finns goda skäl att samverka och dra nytta av varandras erfarenheter t.ex. i metodfrågor. Utredaren föreslår att arbetet med att hantera de utmaningar som kommer att finnas, särskilt under en övergångsfas när två nya myndigheter skapas, påbörjas . Enligt utredarens bedömning handlar det till exempel om att utveckla nya myndighetskulturer i de två nya myndigheterna och att skapa ett ramverk för samverkan mellan myndigheterna. Arbetet kan påbörjas inom ramen för utredningen, i samverkan med berörda myndigheter, för att sedan övergå till att vara ett ansvar för de nya myndighetscheferna när dessa är utsedda av regeringen. Överförandet av programverksamheten från IPK till den nya servicemyndigheten kräver vidare särskilda rutiner och processer vilket måste förberedas . 9.2Skälen för utredarens förslag Enligt utredningens direktiv ska utredaren belysa eventuella problem som kan uppstå i övergången av verksamheter från berörda myndigheter till den nya organisationen samt föreslå hur dessa på bästa sätt kan lösas. I den nya servicemyndigheten kommer verksamhet och personal från de tre nuvarande myndigheterna, IPK, VHS och , att rymmas. Tre myndigheters traditioner och kulturer kommer att mötas och brytas mot varandra. men det kommer ändå att krävas insatser för att skapa en ny och gemensam värdegrund i den nya servicemyndigheten. Detta arbete bör påbörjas . Den nya granskningsmyndigheten kommer i sin helhet att ha sina rötter i . Även här kommer dock insatser att behövas för att bygga den nya myndighetens värdegrund. Nya tider och nya uppdrag kräver nya arbetssätt. För att ge den nya granskningsmyndigheten en god start krävs ett aktivt arbete från den kommande myndighetsledningen. Det är av avgörande vikt att den nya granskningsmyndigheten framstår just som en ny myndighet, som arbetar effektivt och rättssäkert utifrån ett student- och medborgarperspektiv och med en hög grad av kvalitetssäkring i sina beslut. Även här bör arbetet påbörjas . 9.2.3Det kommer inte längre att vara vår myndighet Det finns en oro från lärosäteshåll för att den nya servicemyndigheten inte kommer att i tillräcklig utsträckning vara en högskolemyndighet och att högskolors och universitets inflytande över verksamheten kommer att minska. finns oro över att det breda utbildningsperspektivet, som verksamheten vid IPK för med sig, kommer att komma i skymundan i den nya högskolemyndigheten och att målgrupperna på t.ex. skolsidan kommer att ha svårt att hitta in i den nya myndigheten. Denna oro bör tas på allvar och det framstår som ytterst viktigt att den nya myndigheten kan hantera hela bredden av sitt uppdrag, dvs. att både vara en högskolornas servicemyndighet, främst beträffande antagning, och en statlig myndighet som ansvarar för information till sökande och hanterar bedömning av utländska betyg och utbildningar samt är det svenska programkontoret för de internationella program som finansieras av EU och andra finansiärer. Kunskapen om och förståelsen av bredden av detta uppdrag måste genomsyra verksamheten, från tillsättning av styrelse till utformningen av myndighetens namn, grafiska profil och webbplats. 9.2.4Särskilda övergångsfrågor för verksamheten vid IPK För den del av verksamheten vid IPK som är bunden genom kontrakt med Europeiska kommissionen finns särskilda förhållanden som är reglerade i avtalet med kommissionen. Möjlighet att flytta kontrakten från IPK till annan myndighet regleras dock inte. Däremot kan IPK avsluta kontrakten om regeringen utser annan myndighet att vara värd för programmet. Detta måste ske senast planerat avslut. För att kunna avsluta kontrakten kommer IPK att behöva genomföra ett bokslut (Yearly report). Bokslutsarbetet för LLP genomförs på myndigheten om . Vid ett avslut av kontrakten ska IPK komma in med en rapport. I samband med inrättande av ett nytt programkontor ska garantera följande: Tillräckligt antal personal med rätt allmän kompetens och erfarenheter för att hantera programmet. En god struktur för styrning och ledning inklusive IT-system. Kompetens att implementera och hantera EU:s finansiella regelsystem. Att intressekonflikter inte föreligger i det nya programkontoret. Exempel på intressekonflikt är ekonomiska intressen och politiska eller nationella kopplingar. Inför inrättande av ett nytt programkontor ska kommissionen göra en systemrevision på plats hos den myndighet som ska hantera programmet. Detta kommer att vara ett omfattande arbete och hur det ska ske, i ett läge där den nya myndigheten ännu inte är formellt inrättad, är inte klart. Möjliga lösningar på detta problem kommer att utredas skyndsamt inom ramen för fas två av utredningen. I kontraktet med kommissionen handlar artikel 11 om intressekonflikter. skulle kunna uppstå om det t.ex. som en följd av ekonomiska intressen finns en risk att opartiskhet och objektivitet i verksamheten inte kan upprätthållas. Det har i anslutning till detta framförts att den nya servicemyndigheten dels kommer att i hög grad vara en uppdragsfinansierad myndighet med uppdrag och stark styrelserepresentation från landets lärosäten, dels i den del av programverksamheten som vänder sig till högskolan kommer att bevilja bidrag till många lärosäten. Det har från IPK framhållits att detta skulle kunna ses som en beroendeställning som skulle kunna uppfattas som en intressekonflikt av det slag som nämns i artikel 11. Utredarens bedömning är att det inte föreligger några formella hinder för att föra över verksamheten vid IPK till den nya servicemyndigheten. Hur formerna för att föra över verksamheten närmare ska ske, t.ex. avseende systemrevision av den nya myndigheten, måste dock klarläggas. Den potentiella intressekonflikt som berörs ovan bör kunna hanteras genom att besluts- och beredningsprocesserna för de nämnda verksamheterna hålls åtskilda. 9.2.5Samverkan mellan de två myndigheterna Enligt 6 § i förvaltningslagen (1986:223) ska varje myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Enligt 6 § i myndighetsförordningen (2007:515) ska en myndighet verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Det finns därmed generella bestämmelser om hjälp och samarbete mellan myndigheter. Sannolikt kommer det att finnas skäl till nära samarbete inom flera områden mellan de två nya myndigheterna. Utredaren vill här lyfta fram informationsuppdraget vid servicemyndigheten som ett exempel. Den nya servicemyndigheten kommer att ha ett utpekat ansvar för att sprida information inom sitt verksamhetsområde. Det innebär att kunna ge sökande saklig, neutral och relevant information som gör att de kan göra välavvägda val när de söker högre utbildning, att ge god information om de internationella program som myndigheten ansvarar för och vilka möjligheter de erbjuder och det handlar om att ge god information till personer som vill få sina utländska betyg eller sin utländska utbildning bedömd. De som söker sig till den nya servicemyndigheten för att få information kommer dock säkerligen också att vara intresserade av att få information om det som den nya granskningsmyndigheten arbetar med i form av analyser, utbildningsgranskningar och tillsyn. Det måste därför finnas ett samarbete mellan de två myndigheterna som möjliggör ett effektivt informationsutbyte. Detta måste bygga på en ömsesidig respekt och förståelse för respektive myndighets uppgifter men också för det gemensamma ansvaret: Myndigheter och andra aktörer som finansieras med skattemedel har till uppgift att tillgodose allmänna eller enskilda individers intressen och rättigheter. Utbildningsväsendet ska ge studenter och elever en utbildning av hög kvalitet. Det handlar i slutändan om att skapa förutsättningar för utveckling, trygghet, tillväxt, välfärd och välstånd – som kommer alla till del. Ytterligare ett område där samverkan mellan de två myndigheterna bör komma till stånd är statistik. Inom dessa och andra områden kommer det att bli nödvändigt med samverkan mellan de två myndigheterna. Arbetet med att se över hur denna samverkan kan ske bör påbörjas . Erfarenheter i detta arbete bör kunna hämtas från t.ex. Skolinspektionen och . De förslag som läggs i detta betänkande innebär att resurserna i form av anställda informatörer reduceras i förhållande till dagens situation. I förslagen finns heller ingen sammanhållen informations/kommunikationsavdelning vilket finns på två av de berörda myndigheterna. Det är naturligt att detta väcker frågor om inte förslagen innebär att informations- och kommunikationsfrågorna prioriteras ned. Detta är dock inte avsikten. Det kommer även i fortsättningen att vara en viktig myndighetsuppgift att tillhandahålla neutral, relevant och saklig information som gör det möjligt för studenter och andra berörda målgrupper att göra välavvägda val. Att förslaget innebär att antalet anställda informatörer minskar är en följd av utredarens bedömning att det finns synergieffekter i att samla de överlappande informationsuppdragen i en myndighet. Det är också utredarens bedömning att det är en mer effektiv lösning att knyta informatörerna direkt till sakverksamheterna. På ett liknande sätt kan det uppfattas som att förslaget att nuvarande uppdrag att inom sitt verksamhetsområde motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter, inte förs över till den nya servicemyndigheten, innebär att jämställdhetsfrågorna prioriteras ned. Detta är dock inte avsikten med utredarens förslag. Det handlar i stället om att försöka skapa en ordning som dels tydliggör att ansvaret i dessa frågor faktiskt vilar på lärosätenas ledning, dels lyfta fram de möjligheter som kommer att finnas för regeringen att ge en ny och vital granskningsmyndighet inom högskoleområdet i uppdrag att granska, följa upp och utvärdera olika aspekter av hur lärosätena hanterar detta ansvar. Den förändrade myndighetsstruktur som föreslås kommer att inom flera områden innebära väsentliga fördelar i förhållande till dagens struktur. Att skilja mellan å ena sidan granskning i olika former, och å andra sidan service, främjande och utförande kommer att förenkla för de två nya myndigheterna och för de berörda målgrupperna. Det ger tydligare mandat och minskar risken att olika uppgifter blandas samman på ett sätt som försvårar genomförandet. Respektive myndighets uppgift blir då också tydligare för dem som söker information eller blir föremål för en granskning t.ex. i form av tillsyn eller en examenstillståndsprövning. Den renodling som kan komma till stånd bör ge bättre förutsättningar än för att den verksamhet som bedriver inom områden som tillsyn, nationell kvalitetssäkring och analys kan hitta synergier mellan varandra och korsbefrukta varandra. Den bör också innebära att de problem som funnits på grund av det överlappande uppdraget att informera om högre utbildning nu kan lösas. Inom området bedömning av utländsk utbildning och utländska betyg bör också synergier finnas. Att tillträdesfrågorna nu samlas i den nya servicemyndigheten kommer sannolikt att kunna leda till synergier mellan verksamhet som bedrivs av och verksamhet som bedrivs av VHS. Förslaget innebär också förstärkta funktioner för analys och juridisk kompetens vid servicemyndigheten. Beträffande den verksamhet som bedrivs av Internationella programkontoret kommer en fördel att vara att resurser nu kommer att finnas för vissa nyckelkompetenser, t.ex. juridiskt stöd och en större kritisk massa för funktioner som analys och uppföljning. Det bör också kunna finnas synergieffekter inom området internationell mobilitet mellan verksamheten vid IPK och den bedömning av utländska utbildningar och betyg som sker vid respektive VHS. Forum för internationalisering och Bolognaexpertgruppen är ytterligare två områden, men samarbetet här fungerar väl enligt de signaler som kommit utredaren till del. En komplicerande dimension kan vara det förslag som finns inom Europeiska kommissionen att utveckla LLP-programmet till att även innefatta ungdomsfrågor och idrott.1 Om detta blir verklighet skulle det innebära att den nya servicemyndigheten får ett än bredare fokus som delvis ligger utanför utbildningssektorn. Det ingår inte i utredningens direktiv att överväga annan lokalisering än den som är vilket innebär att de två nya myndigheterna ska vara lokaliserade i och att servicemyndigheten även i fortsättningen kommer att ha verksamhet på med samma omfattning som dvs. Utgångspunkten för det fortsatta arbetet bör dock vara att de två nya myndigheterna bör hitta nya lokaler i . Det vore olyckligt för byggandet av de nya myndigheterna och myndighetskulturerna om verksamheten skulle fortsätta i samma lokaler som . 10.3Organisatoriska och personalmässiga konsekvenser Den nya myndighetsstruktur som föreslås inrättas innebär att , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet läggs ned . Enligt de underlag som de tre myndigheterna redovisat till utredningen har cirka 151 årsarbetskrafter, VHS cirka 114 och IPK cirka 71. Bemanningen av de två nya myndigheterna ska ske med beaktande av reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Enligt LAS (6 b §) övergår de enskilda anställningsavtalen vid verksamhets- 1 Discussion on the future of the post-2013. DG EAC/C-1/(2011). LLP/NA/ERA/10/11. 14/10 2011. övergång automatiskt till förvärvaren, som alltså blir ny arbetsgivare. För de anställda övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången till den nya arbetsgivaren. Anställda med tidsbegränsning överförs med tidsbegränsningen, den deltidsanställde går över i oförändrad omfattning etc. Utredarens bedömning är att det i flertalet fall kommer att handla om verksamhetsövergång till befattningarna i de nya myndigheterna. Beslut om detta kan dock fattas först i fas två av utredningen. Som framgår av kapitlen tre och fyra gör utredaren bedömningen att de två myndigheterna sammanlagt bör bemannas med cirka 299 årsarbetskrafter. För kärnverksamheterna innebär förslaget till dimensionering inga minskningar i förhållande till nuvarande personalramar. Inom området information/kommunikation innebär förslaget dock att från nuvarande bemanning med cirka 30 årsarbetskrafter föreslås de nya myndigheterna bemannas med cirka 20 årsarbetskrafter. Denna reducering är möjlig och rimlig genom att det bör kunna uppstå synergier när de informationsuppdrag som är överlappande förs över till samma myndighet. Därtill kommer att informationsverksamheten i de två nya myndigheterna föreslås integreras i sakverksamheterna. Här kommer alltså viss övertalighet att uppstå om förslaget genomförs. När det gäller myndigheternas stödfunktioner, IT-stöd och administrativt stöd är utredarens bedömning att det bör finnas utrymme för att reducera dagens kostnader utan att servicen till kärnverksamheterna blir lidande. Vilka lösningar som ska väljas för hur stödet tillhandahålls bör övervägas i fas två av utredningen. Denna osäkerhet innebär naturligtvis en olägenhet för dem som är anställda vid de tre myndigheternas stödfunktioner och det finns risk för oro och personalavgångar som kan påverka verksamheten negativt. Detta måste respektive myndighet hantera löpande och det finns anledning för de tre myndigheterna som ska avvecklas att på ett tidigt stadium analysera och identifiera t.ex. administrativa nyckelfunktioner som är verksamhetskritiska i någon mening. Utredarens bedömning är att sannolikt kommer övertalighet att uppstå även i stödfunktionerna. En tredje funktion där det kan förväntas uppstå övertalighet är inom myndigheternas stabsfunktioner. och har organisatoriska enheter med beteckningen stab medan VHS har stabsfunktionerna inom den administrativa enheten. faller sig naturligt att när tre myndigheter blir två så uppstår övertalighet inom den här typen av funktioner. Utredarens bedömning är därför att det även i denna del kan uppstå viss övertalighet. Som nämnts ovan kommer bemanningen av de två nya myndigheterna ske med beaktande av reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Uppstår övertalighet så finns alltså risk att arbetstagare blir uppsagda på grund av arbetsbrist. Den som blir uppsagd kan omfattas av trygghetsavtalet.2 Tabell 10.1 Förslag till dimensionering i de två nya myndigheterna, jämfört med dagens dimensionering Möjlig minskning av personalram Enligt utredningens direktiv ska förslagen rymmas inom de ekonomiska ramar som gäller för de berörda myndigheterna. Möjliga besparingar och ekonomiska konsekvenser av förslagen ska redovisas. Totalt sett kommer de två nya myndigheterna enligt utredarens förslag att bemannas med färre personer än de tre nuvarande myndigheterna. Detta kommer på att leda till lägre kostnader. Av samma skäl bör också lokalkostnaderna på kunna minska. På kort sikt är det dock osannolikt att den nya myndighetsstrukturen kommer att innebära reducerade kostnader. kommer det att finnas avvecklingskostnader (lön under uppsägningstid och pensionsersättningar) för övertalig personal. En studie från som belyste avvecklingarna av , och visar att kostnaderna per person som blev uppsagd och därigenom fördes över till avvecklingsmyndigheten i genomsnitt uppgick till omkring 856 000 per person. På grundval av detta kan antas att om exempelvis 20 personer skulle sägas upp på grund av arbetsbrist så innebär det en uppskattad kostnad av cirka 18,7 miljoner kronor.3 Stora avvecklingskostnader kan också uppstå till följd av de hyresavtal som VHS och har . VHS hyresavtal gäller till och med och kostnaden är . hyresavtal sträcker sig fram till och med och kommer att kosta . Sammanlagt uppgår därmed hyreskostnaderna för de lokaler som och disponerar , till dess att avtalen upphör till . Hur stora avvecklingskostnaderna till slut blir är dock beroende av dels vilka lokallösningar som väljs för de nya myndigheterna (kan nuvarande lokaler användes i någon utsträckning? ), dels vilka möjligheter som finns att efter förhandling säga upp hyresavtal , alternativt hitta andra hyresgäster. Det kommer också under en kortare övergångsperiod att finnas mindre kostnader för telefoni, IT, kaffemaskiner m.m. i de fall där avtalen sträcker sig in i 2013. Ytterligare avvecklings- eller omställningskostnader kan uppstå som en följd av att programmet för livslångt lärande ska föras från IPK till den nya servicemyndigheten. Dels kan IPK behöva extra resurser för det merarbete som kommer att uppstå med det bokslut som måste göras , dels kan vissa övergångslösningar bli nödvändiga som kan kräva extra resurser. Dessa är dock svåra att beräkna.