sou · H0B385 · 2012-12-19 00:00:00 — 6.4.3Bör någon ändring ske? Bedömning: Reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation bör, så vitt nu är i fråga, inte ändras. 6.4.3.1Grova vapenbrott och organiserad brottslighet Behov att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan beträffande brott av ett visst allvar uppstå oavsett brottstyp eller brottsrubricering (jfr SOU 2012:44 s. 557). Vi har dock ansett det belagt att särskilda utredningssvårigheter föreligger beträffande brott som begås inom miljöer för organiserad brottslighet och att dessa utredningssvårigheter kan medföra att ett behov av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation oftare uppstår. 21Se om övervägandena bakom detta Ds 2005:21 s. 198 ff.; prop. 2005/06:177 s. 60 ff. 22Ett exempel på en gemensam tillämpning av dessa två punkter finns också i den nu gällande lagstiftningen om hemlig rumsavlyssning. Där begränsas tillämpningen av den s.k. straffvärdeventilen (punkten 1) ytterligare av en brottskatalog (punkten 2). Vi har dock föreslagit att begränsningen till en brottskatalog i det fallet ska tas bort (se SOU 2012:44 s. 562 ff.). vapenbrott förekommer med viss frekvens inom den organiserade brottsligheten och kan alltså kopplas till en svårutredd miljö. Mot bakgrund av de nämnda behoven skulle ett utökat tillämpningsområde för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kunna övervägas. Det bör dock påpekas att särskilda utredningssvårigheter anknutna till den organiserade brottsligheten inte är någon ny företeelse, utan att sådana har framhållits och beaktats även när behovet bedömts i samband med det lagstiftningsarbete som resulterat i tvångsmedelsreglernas nuvarande utformning (se t.ex. prop. 1988/89:124 s. 37). Om ett utökat tillämpningsområde riktat mot vissa brott övervägs, måste behovet vägas mot det sammantagna integritetsintrång som kan förväntas följa av utökningen. Vi har beträffande integritetsintrånget konstaterat att personlig information normalt samlas in i inte obetydlig omfattning i de enskilda fall där hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation tillämpas och att tvångsmedlet sålunda medför icke obetydliga integritetsintrång (se avsnitt 6.3). Det sammantagna intrång i den personliga integriteten som skulle följa av att möjligheterna till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation utvidgas beror som nämnts på vilket tillämpningsområde som utvidgningen omfattar. Ju fler situationer och personer som kommer att avlyssnas, desto större blir ökningen av det sammantagna integritetsintrånget. Särreglering för grova vapenbrott? Några särskilda utredningssvårigheter beträffande grova vapenbrott jämfört med andra brott som begås med anknytning till organiserad brottslighet kan inte anses belagda. Brottet torde dessutom i viss utsträckning förekomma också utanför den aktuella svårutredda miljön (se avsnitt 6.2.4). De utredningssvårigheter som kan uppstå i samband med grova vapenbrott är sålunda snarare kopplade till miljö – dvs. organiserad brottslighet – än till brott. Redan detta talar med viss styrka mot att införa en särreglering som omfattar alla brott med den aktuella rubriceringen. Tvångsmedlet skulle då komma att omfatta även grova vapenbrott som begåtts av enskilda gärningsmän utom ramen för den organiserade brottsligheten (dvs. utanför den miljö där det Analys och bedömningar SOU 2012:85 belagts att några särskilda utredningssvårigheter föreligger, jfr prop. 2005/06:178 s. 196 f.).23 Vi anser att det beträffande en särreglering som utformas på det nämnda sättet står klart att det belagda behovet som föranleds av särskilda utredningssvårigheter – när det enskilda brottet inte når föreskriven straffskale- eller straffvärdenivå – inte väger upp det utökade utrymmet för integritetsintrång. Särreglering för organiserad brottslighet? Fråga kvarstår om tillämpningsområdet bör utökas och avgränsas på något annat sätt, med följd att fler grova vapenbrott kan föranleda tvångsmedlet. Det alternativ som i så fall i första hand kan vara aktuellt är att genom ett särskilt rekvisit hänvisa till brottslighet inom den aktuella miljön, dvs. till organiserad brottslighet. Ett sådant rekvisit skulle kunna tillämpas antingen ensamt eller i förening med andra kriterier (t.ex. en katalog där grova vapenbrott ingår). Innebörden av – och precisionen i – begreppet organiserad brottslighet blir därmed av intresse. Detta begrepp används inte i svensk lagstiftning, vare sig på straffrättens eller tvångsmedlens område.24 Någon legaldefinition av organiserad brottslighet finns inte.25 Vissa internationella kriterier har utarbetats för att bedöma vad organiserad brottslighet är. Dels antog EU:s medlemsstater den gemensamma åtgärden om att göra deltagande i en kriminell organisation i EU:s medlemsstater till ett brott. Dels antog () generalförsamling konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Denna konvention har stora likheter med EU:s gemensamma åtgärd. 23I detta avseende finns en tydlig skillnad jämfört med de brott inom område som särregleras genom en brottskatalog (t.ex. terroristbrott och spioneri). Dessa brott synes närmast uteslutande förekomma inom mycket svårutredda miljöer (se 6.2.3.2 ovan samt SOU 2012:44 s. 176 ff. och 358 ff.). 24Begreppet förekommer utanför detta område endast i två författningar, nämligen förordningen (2011:1546) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen (9 §) och förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. (2 §). Utredningen om informationsutbyte vid brottsbekämpning m.m. (SOU 2011:80) har föreslagit att begreppet organiserad brottslighet ska användas i en ny lag på det området. Regeringen har valt att inte remissbehandla förslaget. 25Det närmaste i svensk rätt som berör situationen är straffskärpningsregeln i 29 kap. 2 § . Som försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet av ett brott ska enligt denna regel särskilt beaktas bl.a. om brottet utgjort ett led i brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering. Se vidare om innebörden av denna regel i prop. 2009/10:147 s. 43 f. instrumenten kan begreppet organiserad brottslighet sägas ta sikte på gärningar begångna inom en strukturerad sammanslutning av mer än två personer som handlar i samförstånd i syfte att begå ett eller flera brott som kan föranleda fängelse eller mer för att direkt eller indirekt uppnå ekonomisk eller annan materiell (se prop. 2010/11:76 s. 14 f.). För att möjliggöra en gemensam kartläggning av organiserad brottslighet på regional nivå använder EU:s medlemsstater de kriterier som räknas upp nedan för att definiera begreppet organiserad brottslighet (6204/2/97 Enfopol 35 Rev 2). Minst sex av dessa kriterier måste föreligga – bland dem de fyra obligatoriska med nummer 1, 3, 5 och 11 – för att brott eller kriminella grupper ska kunna hänföras till organiserad brottslighet: 1.samarbete mellan fler än två personer, 2.egna tilldelade uppgifter åt var och en, 3.lång eller obegränsad utsträckning i tiden, 4.någon form av disciplin och kontroll, 5.misstanke om allvarliga kriminella handlingar, 6.verksamhet på internationell nivå, 7.användande av våld eller andra metoder för hot, 8.användande av kommersiella eller affärsmässiga strukturer, 9.deltagande i penningtvätt, 10.otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning, rättsliga myndigheter eller ekonomin, och 11.strävan efter och/eller makt. De svenska brottsbekämpande myndigheterna utgår i sin bedömning av vad som är organiserad brottslighet främst från EU:s kriterier. Därutöver använder de dock egna rapporter med i vissa fall utarbetade tolkningar av kriterierna. Vidare hänvisar myndigheterna till rapporter från Brå (se SOU 2011:80 s. 76). Beträffande de sist nämnda rapporterna bör särskilt följande noteras. Brå menar att det internationella samarbetet bygger bl.a. på definitioner av begreppet organiserad brottslighet som tar sikte på förhållandevis hierarkiska och inflytelserika organisationer, och att dessa definitioner huvudsakligen inte träffar den organiserade brottslighet som finns i . I stället är den svenska formen av organiserad brottslighet snarare allvarlig brottslighet som förövas syste- matiskt och i nätverksform. Emellertid förekommer det också en organiserad brottslighet som överensstämmer med de internationella definitionerna, bl.a. på så sätt att utländska kriminella organisationer använder som marknadsplats eller som transitland för smuggling av narkotika och tobak (se Brå 2002:7, Organiserad brottslighet – lösa maskor eller fasta nätverk? Redan av det nu sagda framgår flera komplikationer med att i tvångsmedelslagstiftningen införa en definition av organiserad brottslighet eller av annan allvarlig brottslighet som träffas av de utredningssvårigheter som är aktuella.26 Det kan också noteras att lagstiftaren vid implementeringen av EU-åtgärder av innebörden att deltagande i en kriminell organisation ska utgöra ett brott valt att inte införa någon definition av en sådan organisation i svensk rätt (se t.ex. prop. 2010/11:76 s. 20 f.).27 I samband med att preventivlag infördes övervägdes särskilt om ett rekvisit för hemliga tvångsmedel kunde utformas så att någon slags kriminell organisation eller sammanslutning som ägnar sig åt kriminell verksamhet utpekades i författningstext. Det konstaterades att några användbara sådana definitioner inte fanns, att det var svårt att arbeta fram nya sådana definitioner som var tillräckligt avgränsade, samt att risken var att författningstexten skulle framstå som otydlig. Detta kunde ge upphov till svåra gränsdragningsproblem, vilket i sin tur kunde göra det svårt att förutse när reglerna skulle tillämpas. Denna typ av rekvisit valdes därför bort (se Ds 2005:21 s. 187 och 190 f.).28 Vi instämmer i de återgivna bedömningarna avseende gränsdragningsproblem och risk för bristande förutsebarhet vid införandet av tvångsmedelsrekvisit som avser organiserad brottslighet eller som i övrigt tar sikte på att definiera de nu aktuella miljöerna. Bland annat dessa hänsyn har alltså föranlett att någon sådan definition – trots de samhällsproblem och utredningssvårigheter som kopplats till organiserad brottslighet eller kriminella 26Se även t.ex. m.fl., Organiserad brottslighet i , Liber 2009, s. 22 ff. Här anmärks att ingen vedertagen definition på organiserad brottslighet finns, utan att det i själva verket finns över hundra definitioner. Detta framhålls som ett bevis på att begreppet är tämligen oklart. 27Även i andra sammanhang har framhållits att argument kan anföras mot att definiera begreppet organiserad brottslighet i lagstiftning, se t.ex. SOU 2011:80 s. 230. 28Se även i SvJT 2007 s. 60 f. Han poängterar, med hänvisning till en studie vid i , att termen organiserad brottslighet inte kan användas för att definiera en viss typ av kriminalitet utan snarare ett nytt utredningssätt. Detta skulle i så fall rimligen medföra en risk för cirkelresonemang om begreppet användes som ett rekvisit för användningen av en viss utredningsmetod. organisationer – inte införts i lagstiftningen.29 Det som kommit fram om de brottsbekämpande myndigheternas behov utgör inte tillräckliga skäl för att införa en sådan lösning. En utökning av tillämpningsområdet för tvångsmedlet bör således inte ske heller på detta sätt. Det skulle slutligen – mot bakgrund av det som nämnts ovan om vilka lagtekniska metoder som står till buds – kunna övervägas om tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation borde utökas till fler grova vapenbrott genom en avgränsning som tar sikte på brottets syfte eller följder.30 I vårt underlag har dock inte något kommit fram som ger belägg för att några vapenbrott som kan avgränsas genom denna typ av kriterier är särskilt svårutredda jämfört med andra grova vapenbrott.31 Sammanfattningsvis anser vi att de särskilda utredningsskäl som talar för att utöka tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation till fler grova vapenbrott (eller till fler brott som begås inom den organiserade brottsligheten i allmänhet) inte är så starka att tvångsmedelsreglerna – efter en avvägning mot integritetsintresset – bör ändras. Den utökning av tillämpningsområdet som kan föranledas av den grova vapenbrottslighetens ökade allvar och av en skärpt syn på vapenbrotten får som nämndes inledningsvis tillgodoses genom ändringar av de straffrättsliga reglerna.32 29Utredningssvårigheter anknutna till den organiserade brottsligheten har som nämnts framhållits och beaktats när behovet av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation bedömts även i tidigare lagstiftningsärenden. 30Som framgått används ett rekvisit om ett särskilt syfte beträffande de preventiva tvångsmedlen. Sådana tvångsmedel får användas mot vissa allvarliga brott som innefattar våld eller tvång (dessa räknas upp i en katalog) endast om brotten begås i avsikt att påverka – eller för att hämnas för en åtgärd från – offentliga organ eller journalister (detta syfte benämns som systemhotande). 31Det är således inte lämpligt att beträffande de nu aktuella brotten införa ett tvångsmedelsrekvisit som tar sikte på syftet eller följderna av brottet. En annan sak är att vapenbrott av de nämnda skälen kan vara särskilt allvarliga, och att detta i så fall bör påverka straffskalor och straffvärden. Då kan särskilda straffrättsliga regler övervägas. Se t.ex. den införda regeln om synnerligen grov misshandel i 3 kap. 6 § andra stycket och den allmänna straffmätningsregeln i 29 kap. 2 § samma balk. Ett exempel på sådana straffskärpande regler beträffande vapenbrott finns i . Där gäller ett högre straffmaximum för viss hantering av vapen i syfte att begå brott än för andra grova vapenbrott. Detta medför enligt den norska regleringen i sin tur att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas mot den förra typen av brott men inte mot den senare (se avsnitt 3.3). 32Sådana ändringar kommer alltså att påverka det utrymme för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation som ges vid tillämpningen av huvudregeln (kravet på det utredda brottets straffminimum eller straffvärde). 6.4.3.2Övriga nu aktuella brott De brottsbekämpande myndigheterna har i sina behovsbeskrivningar – utöver de grova vapenbrotten – hänvisat till särskilda utredningssvårigheter beträffande en rad andra brott. Brotten har uppgetts förekomma inom den organiserade brottsligheten, och utredningssvårigheterna har i flertalet fall beskrivits som kopplade till den miljön. De brott som räknats upp är rån, utpressning, olaga hot, olaga tvång, övergrepp i rättssak, människosmuggling (och organiserande av sådan) samt hantering, införskaffande och försäljning av sprängmedel och/eller bomber. Såvitt avser grov ekonomisk brottslighet har insiderbrott samt brottsupplägg som innefattar flera brott framhållits (t.ex. grov oredlighet mot borgenärer, grovt bokföringsbrott och grovt skattebrott). Vi har inte funnit skäl att betvivla att de nämnda brottstyperna förekommer inom den organiserade brottsligheten eller att särskilda utredningssvårigheter då föreligger. Däremot har vi konstaterat att brotten synes förekomma – och flera av dem rent av relativt sett vara vanliga – även utanför denna miljö. Vi anser således, av samma skäl som beträffande de grova vapenbrotten, att det inte är lämpligt att införa en särreglering i form av en brottskatalog.33 Vår bedömning när det gäller att införa ett rekvisit som avser organiserad brottslighet eller som annars tar sikte på att definiera de aktuella miljöerna framgår ovan.34 Som ett alternativ har föreslagit att straffvärdeventilen, beträffande flera grova brott som bedöms ingå i samma brottsupplägg, ska tillämpas på straffvärdet för den samlade brottsligheten. Detta eftersom det vid sådana upplägg inom myndighetens område kan vara svårt att skilja de olika brotten från varandra och ännu svårare att urskilja straffvärdet för de enskilda brotten i brottsupplägget. Utredningen kan ur ett renodlat brottsbekämpningsperspektiv ha viss förståelse för synpunkter och förslag. Vi har i ett tidigare sammanhang konstaterat att en nackdel med straffvärdeventiler är att det kan vara svårt att bedöma straff- 33Inte heller de utredningssvårigheter som direkt relaterats till vissa av brotten – främst utpressning, olaga tvång och insiderbrott – är enligt vår mening tillräckliga för att skapa en brottskatalog. Ett sådant skäl som anförts är att utpressning och olaga tvång ofta begås via dator eller telefon. Jfr i detta avseende det som anförs i prop. 2002/03:74 s. 35 f. 34Som ett sådant rekvisit räknar vi även den av föreslagna modell där hemliga tvångsmedel får användas om det är motiverat med hänsyn till en samlad bild av omständigheterna, brottsligheten och aktörerna (se avsnitt 4.4.2.5). värdet av enskilda (misstänkta) brott i det skede när hemliga tvångsmedel blir aktuella. Svårigheterna att göra en riktig prognos av straffvärdet skulle enligt vår mening förstärkas, om fler brottsmisstankar eller en samlad brottslighet bedömdes . Osäkerhetsfaktorerna vid bedömningen skulle då bli fler. Dessutom måste övriga rekvisit för bestämmelsens tillämpning (bl.a. kravet på synnerlig vikt för utredningen) bedömas beträffande varje enskild brottsmisstanke. Sammantaget medför detta enligt vår mening att det är nödvändigt att anknyta straffvärdeprognosen till ett visst enskilt brott (snarare än till t.ex. sammantagen brottslighet inom ramen för ett visst brottsupplägg). Någon sådan lagändring som föreslagit bör därför inte komma ifråga.35 Sammantaget finner vi inte tillräckliga skäl att föreslå några ändringar av tvångsmedelsreglerna heller beträffande de brott som är aktuella. 35 Även andra skäl har tidigare ansetts tala mot att tillåta en tillämpning av ventilen på det samlade straffvärdet av flera olika brott (se prop. 2002/03:74 s. 34). Tilläggsdirektiv till Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel (Ju 2010:08) Regeringen beslutade kommittédirektiv om hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet (dir. 2010:62). Utredaren får nu i uppdrag att även ta ställning till om tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning bör vidgas till att omfatta fler grova vapenbrott och något eller några andra allvarliga brott där uppgifter om innehållet i elektronisk kommunikation typiskt sett är av särskild betydelse. Uppdraget ska i denna del redovisas . Uppdraget i övrigt ska redovisas enligt tidigare tilläggsdirektiv (dir. 2011:45). Finns det behov av ökade möjligheter att använda hemlig teleavlyssning vid vissa brott? Straffsystemet har ställts inför en alltmer sammansatt och komplicerad kriminalitet. Den grova organiserade brottsligheten har ökat. En effektiv brottsbekämpning förutsätter att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till verkningsfulla tvångsmedel. Tillgång till skjutvapen utgör en förutsättning för att grova brott ska komma till stånd och kan även innebära att en uppkommen våldssituation får betydligt svårare följder än den annars skulle ha fått. Enligt polisen finns det indikationer på att våldsbenägna kriminella personers användande av skjutvapen ökar. Detta är en oroväckande utveckling som måste tas på allvar. Regeringen har mot denna bakgrund tillsatt en utredning med uppdrag att föreslå skärpningar i vapenlagstiftningen (dir. 2012:19). För att polisen effektivt ska kunna utreda dessa brott har det framförts att det också finns ett behov av att i fler fall än vad som är möjligt kunna använda hemlig teleavlyssning (som fr.o.m. föreslås bli benämnd hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, prop. 2011/12:55). har i remissvar till departementspromemorian Vissa frågor om vapenlagen (Ds 2010:6) angett att en utökad möjlighet att använda hemlig teleavlyssning skulle ge de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att agera kraftfullt i ett skede då brottsgrupperingar är i färd med att beväpna sig. Det kan även finnas andra allvarliga brott – främst sådana som begås inom ramen för den organiserade brottsligheten – som typiskt sett är svåra att utreda utan tillgång till hemlig teleavlyssning då möjligheterna att på annat sätt komma åt viktig information är mycket begränsade. Hemlig teleavlyssning får enligt nuvarande ordning användas vid förundersökning om brott för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller vid försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott samt vid brott som i det enskilda fallet kan antas ha ett straffvärde som överstiger fängelse. Regleringen i fråga om för vilka brott tvångsmedlet får användas överensstämmer med vad som gäller för hemlig kameraövervakning. Straffet för vapenbrott är fängelse i högst (9 kap. 1 § första stycket vapenlagen [1996:67]). Om brottet är grovt döms enligt andra stycket för grovt vapenbrott till fängelse i lägst och högst . Det innebär att hemlig teleavlyssning kan användas vid misstanke om grovt vapenbrott endast om brottet i det enskilda fallet kan antas ha ett straffvärde som överstiger fängelse. Regeringen anser att det mot bakgrund av den bild av brottsutvecklingen som har lämnat nu finns skäl att överväga om det finns behov av att vidga tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning till att omfatta fler grova vapenbrott. Ett sådant behov kan det också finnas vid någon annan brottstyp av allvarligt slag för vilken hemlig teleavlyssning bedöms typiskt sett kunna vara av särskild vikt. Möjligheten att använda hemlig teleavlyssning kan utökas på olika sätt. Ett alternativ är att utvidga tillämpningsområdet till att omfatta ett eller ett par särskilt angivna brott. Specialbestämmelser för vissa särskilt angivna brott finns bl.a. när det gäller hemlig tele- övervakning (27 kap. 19 § ). Ett annat alternativ är att tillåta hemlig teleavlyssning vid ett lägre straffvärde vid misstanke om vissa särskilt angivna brott (jfr 2 § lagen [2007:978] om hemlig rumsavlyssning). Utredaren ska vid sin analys utgå från att hemlig teleavlyssning även fortsättningsvis endast ska kunna användas vid misstanke om allvarlig brottslighet. Vid bedömningen av om tvångsmedlet bör göras tillämpligt på ett eller flera särskilt utpekade brott, bör en utgångspunkt vara att det ska vara fråga om brott där det typiskt sett är av stor betydelse att ta del av uppgifter om innehållet i elektronisk kommunikation. Brottsrubriceringar som rymmer ett stort antal fall av sådan karaktär att det inte bör komma i fråga att använda hemliga tvångsmedel bör inte omfattas (jfr prop. 2002/03:74 s. 35 f.). Om det bedöms att det finns ett behov av att utöka tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning, ska utredaren göra en avvägning mellan detta behov och den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet. ta ställning till om tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning bör vidgas till att omfatta fler grova vapenbrott och något eller några andra allvarliga brott – främst sådana som begås inom ramen för den organiserade brottsligheten – där uppgifter om innehållet i elektronisk kommunikation typiskt sett är av särskild betydelse, och föreslå de författningsändringar eller andra förändringar som analysen motiverar. Utredaren får också lämna andra författningsförslag som bedöms befogade för att uppdraget ska kunna genomföras på ett fullgott sätt, under förutsättning att uppdraget ändå bedöms kunna redovisas . Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren utöver vad som tidigare angetts även samråda med utredningen om skärpningar i vapenlagstiftningen (dir. 2012:19). Uppdraget i den del som omfattas av dessa direktiv ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska i enlighet med tidigare direktiv redovisas . 1.Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. 2.Framtidens högkostnadsskydd i vården. 3.Skatteincitament för riskkapital. 4.Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området. 6.Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. 7.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 – långsiktig säkerhet, haverier och global utblick.