sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Inte heller har Statskontoret någon uppfattning om vilken kostnad per utbildad officer som kan anses rimlig. Styckkostnaden per utbildad student är till del beroende av nivån på de indirekta kostnaderna eftersom dessa måste nycklas ut på kärnverksamheten. Det har dock också i de möten Statskontoret haft med FHS framkommit två aspekter med koppling till direkta kostnader som kan vara intressanta att något nämna i detta sam- manhang. Det första skäl som FHS har angivit till de höga direkta kost- naderna är att man har en hög lärartäthet. Enligt FHS är den höga lärartätheten en följd av den speciella karaktär på undervisningen som deras professionsutbildning kräver (chefsutbildning för indi- vider som ska kunna hantera extrema situationer och fatta beslut 56Möte samt underlag i e-post till Statskontoret . 57Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2009), bilaga 6. Se också t.ex. (2009) för exempel på sådan kritik. med potentiellt mycket långtgående konsekvenser). Ett annat skäl anges vara det begränsade elevunderlaget58. Avseende det senare är det rimligen så att många kurser kan ges med en större kostnads- effektivitet per student om antalet deltagare i kurserna ökar. Ett inordnande av FHS i KTH eller annat lärosäte – eller för den delen andra former av samarbete – skulle eventuellt kunna bidra till en sådan ökning. Statskontoret kan dock inte bedöma vilken potential det ligger i detta; vissa kurser skulle kunna väcka ett brett intresse men många av FHS kurser är sannolikt också av mycket begränsat intresse för andra än blivande officerare. För det andra har FHS angivit att det faktum att man har officerare som lärare bidrar till höga direkta kostnader, inte minst eftersom dessa belastas av en högre lönebikostnad59. Officerare har en lägre pen- sionsålder än de flesta andra grupper på arbetsmarknaden och pensionskostnaden är därför högre60. Statskontoret observerar här att om detta har en signifikant påverkan på FHS kostnadsnivå så kommer det också att vara av betydelse för det täckningsbidrag som FHS-skolan förväntas bidra med till KTH:s centrala nivå vid en eventuell inordning – nivån på täckningsbidraget styrs ju som nämnts av skolans lönekostnad. Det är som framgått ovan inte entydigt vad ett inordnande av FHS i KTH skulle innebära för kostnadsbilden vid FHS. Enligt till- gängliga uppgifter har FHS en lägre andel indirekta kostnader än KTH. har FHS en större andel TA-personal än KTH och under vissa antaganden tycks det vara möjligt att göra besparingar i denna del vid ett inordnande. Det är dock inte säkert att sådana besparingar är möjliga, som framgått anför FHS ett antal faktorer som talar mot detta. FHS hävdar vidare att högskolans TA-personal till stor del arbetar direkt i kärnverksamheten och de betraktas därmed som en direkt kostnad. Statskontoret kan inte med säkerhet bedöma potentialen för minskade kostnader i stödverksamheten vid FHS till följd av en inordning. Rent generellt finns dock vissa stordriftsfördelar inom lärosätesadministration, där vissa kostnader inte ökar linjärt med 60Yrkesofficerare har som regel 60 eller som pensionsålder medan flygförare har möj- lighet att gå i pension . storleken utan mera stegvis61. Det förefaller rimligt att anta att sådana besparingar på någon nivå skulle kunna realiseras också i fallet FHS/KTH. När det gäller kärnverksamheten tycks FHS ha förhållandevis höga styckkostnader. Dessa kostnader beror enligt FHS till del sannolikt på höga direkta kostnader. De direkta kostnaderna skulle eventuellt kunna påverkas vid en inordning men Statskontoret kan inte uppskatta vilken potential det ligger i detta. Statskontoret noterar slutligen att KTH:s och framför allt FHS storlek i olika avseenden spelar roll för vilken påverkan på kost- nadsbilden ett inordnande skulle medföra. Om t.ex. volymen i officersutbildningen (och därmed anslagsnivån) går ner, eller om en betydande del av FHS uppdragsintäkter uteblir, så kommer styck- kostnaden och andelen indirekta kostnader vid FHS att stiga. Där- med skulle de potentiella vinsterna av en eventuell inordning troligen också stiga. 4.3.2FHS medel för ämnesutveckling Som vi konstaterat ovan har FHS anslagsmedel från såväl Utbildnings- som Försvarsdepartementen. Dessa medel är i viss utsträckning styrda till användning inom vissa ämnen eller för vissa ändamål, men kan inom dessa ramar användas för fri forskning och ämnesutveckling. Vid sidan av dessa medel har FHS också upp- dragsforskning i relativt stor omfattning medan bidragsfinansierad forskning bedrivs i mycket liten utsträckning. Högskoleutbildning förutsätter ett nära samband mellan forsk- ning och utbildning. Med hänsyn till den intäktsfördelning som råder vid FHS, och med beaktande av att uppdragsforskning är rörlig till sin volym och ofta styrd i sitt ämnesval, bedömer Stats- kontoret att de delar av anslaget från Försvarsdepartementet som berör ämnesutveckling är en viktig förutsättning för att verksam- heten vid FHS ska vara högskolemässig. Vid ett eventuellt inordnande av FHS i KTH behöver sannolikt verksamheten även fortsättningsvis erhålla ett anslag i denna storleksordning, i alla fall på kort sikt. På bör dock åtgärder vidtas för att öka FHS bidragsfinansierade forskning, inte minst om verksamheten ska passa in i KTH:s profil som ett forskande universitet. I takt med att detta sker bör också storleken på det anslag som betalas ut 61 (2011). från Försvarsdepartementet kunna minska. Statskontoret har ingen uppfattning i frågan om huruvida Försvarsdepartementet fortsatt bör stå för dessa medel eller om de i stället ska betalas ut via . 4.3.3Försvarsmaktens och MSB:s inflytande Såväl Försvarsmakten som MSB är garanterade ett visst inflyt- ande över FHS verksamhet genom att det i FHS instruktion regleras att dessa två myndigheter ska ha varsin representant såväl i som i dess . Med den organisations- och styrmodell som gäller för KTH:s skolor lyder skolorna under rektor som i sin tur lyder under universitets- styrelsen. Skolorna leds av en skolchef och då den nya arbets- ordningen träder i kraft kommer det på skolnivå endast att finnas ett strategiskt råd som rådgivande organ till skolchefen. Inom ramen för Skolan för Arkitektur och samhälls- byggnad finns dock dessutom en särskild grundutbildningsstyrelse för arkitektutbildningen. Vid ett eventuellt inordnande av FHS verksamhet i KTH torde det vara svårt att hitta en lösning som garanterar Försvarsmakten och MSB ett fortsatt formellt inflytande som motsvarar dagens nivå. Detta skulle kräva antingen att /rektor begränsades i ansvar och befogenheter avseende en av elva skolor inom organisa- tionen, eller att det för FHS infördes någon form av dubbel- kommando. Båda dessa alternativ förefaller mindre lyckade. Vad gäller Officersprogrammet borde dock en lösning liknande den för arkitektutbildningen vara möjlig. I en tänkt grundutbild- ningsstyrelse för Officersprogrammet (eller annan liknande lös- ning) skulle rimligen Försvarsmakten och FHS kunna garanteras plats. Vidare bör Försvarsmakten och MSB som stora beställare av uppdragsutbildning kunna utöva ett stort inflytande vad gäller just dessa utbildningar. Sammanfattningsvis bedömer Statskontoret att Försvars- maktens och MSB:s formella inflytande över verksamheten vid FHS kommer att minska vid ett eventuellt inordnande i KTH. Det reella inflytande bör dock även fortsättningsvis kunna vara stort. Som framgått ovan är studier på officersprogrammet vid FHS inte studiemedelsfinansierade. I stället har studenterna olika former av ersättning under utbildningen. Frågan om finansiering av officers- utbildningen har diskuterats . lyftes den av såväl (RRV 1998:47) som Skolutred- ningen62. tog upp den till behand- ling . Det ersättningsbaserade finansieringssystem som finns kostar Försvarsmakten . I möte med Statskontoret har företrädare för Försvarsmakten angett att det troligen skulle vara förknippat med såväl ekonomiska som juridiska svårigheter att gå över till en modell med studie- medelsfinansiering. Inte minst handlar detta enligt Försvarsmakten om de inslag i utbildningen som inte genomförs vid FHS (primärt de två verksamhetsförlagda terminerna, men det finns sådana inslag också i övriga fyra terminer). Frågan om en eventuell övergång till studiemedelsfinansiering har däremot, enligt Försvarsmakten, sannolikt ingen direkt koppling till vid vilket lärosäte officersut- bildningen bedrivs63. Statskontoret har inte någon uppfattning om huruvida studiemedelsfinansiering bör införas eller inte, men delar bedömningen att det inte har någon betydelse för frågan om ett eventuellt inordnande av FHS i KTH64. FHS har rätt att utfärda kandidatexamina inom samtliga sina åtta ämnen utom folkrätt, samt magisterexamen inom tre ämnen. Högskolan håller på att utarbeta en strategi för utökad examens- rätt, i första hand för tre ämnen på masternivå samt ett ämne på forskarnivå. Att få denna utökade rätt anses av FHS vara en fråga av avgörande betydelse för högskolan eftersom man därigenom skulle kunna bygga upp en egen forskarkompetens med unika profiler samt också kunna reproducera sin lärarkår65. 62RRV 1998:47 respektive SOU 1998:42. 63Möte , samt PM överlämnat vid detta möte. 64Frågan om ett införande av studiemedelsfinansiering är mycket stor och komplex. Osäker- het råder t ex kring så avgörande frågor som hur rekryteringen, framtida lönebildning och yrkets status skulle påverkas. Sådan rätt utfärdas – för högskolor – av efter ansökan från lärosätet. Av de riktlinjer har utgett för beviljandet av examensrätt på forskarnivå framgår bland annat att viktiga faktorer är hur området avgränsas, vilken kvalitet och omfattning det är på den forskning som bedrivs inom området, högskolans kvalitetsarbete, den akademiska miljön, handledar- resursernas kvalitet och omfattning, samt vilken finansiering hög- skolan kommer att ha för forskarutbildning över en längre period66. KTH är ett universitet och har därmed generell rätt att examinera på forskarnivå, det vill säga de behöver inte ansöka hos Högskole- verket om detta. Vid ett eventuellt inordnande av FHS i KTH skulle alltså ansökningsförfarandet och därtill kopplad osäkerhet om utfallet bortfalla. Detta betyder dock inte att FHS som skola inom KTH utan vidare kan börja examinera doktorer. Det verkar troligast att KTH först kommer att vilja inordna FHS forskning i de organisationsformer och kvalitetssäkringsprocedurer som tillämpas vid KTH och därigenom säkerställa kvaliteten på forskarutbildningen och de resultat den producerar. Med kriterier som utgångspunkt gör dock Statskontoret också bedömningen att detta bör kunna åstad- kommas relativt snabbt. Ett antal faktorer är oförändrade vid ett inordnande (områdets avgränsning och forskningens omfattning) medan andra hamnar i ett mer gynnsamt läge. Det senare gäller t.ex. den akademiska miljön och att verksamheten kan inordnas under ett väl beprövat kvalitetsarbete. Också själva beslutet borde kunna fattas snabbare och enklare inom KTH jämfört med en prövning av som då dels involverar en ytterligare part, dels föregås av ett arbete av en extern bedömargrupp. 4.4Andra former för samverkan Som framgått av den tidigare diskussionen finns en stor mängd möjliga former för samverkan mellan lärosäten. Statskontoret har valt att mer utförligt diskutera den mest långtgående av dessa former – inordning – i syfte att identifiera möjligheter/svårigheter med samverkan samt för att kunna peka på så många och stora potentiella konsekvenser som möjligt. 66 (2009). Valet att behandla inordning utförligare än andra samverkans- former innebär inte ett förordande av denna form. Andra former kan lika väl tänkas, t.ex. relativt formaliserade strategiska allianser, eller lösare och mer kortsiktiga samarbeten. Samverkan kan också avse såväl det akademiska området som den rena stödverksam- heten. Samverkan är ett medel och inte ett mål i sig. Valet – liksom lämpligheten – av en eller flera former för samverkan, liksom av vem eller vilka parter samverkan berör, påverkas därför av syftet med samverkan. I det uppdrag som den här promemorian behandlar talas om de alternativa möjligheter som FHS önskar beskriva. Denna beskrivning måste för att förstås rätt ses mot bakgrund av de mål FHS primärt vill sträva mot och den strategi man vill använda för att nå detta mål. I den strategin är samverkan kanske bara en del. 4.4.2FHS mål och strategi67 beslutade om högskolans vision, uppgift, idéförklaring och forskningsstrategi68. .I januari 2011 fick FHS en ny rektor och under ledning av denne pågår ett arbete vid högskolan med en operationalisering av den vision som uttrycks i dessa dokument. Det pågår också ett arbete med en utbildningsstrategi. I mångt och mycket tycks operationaliseringen av visionen ta sikte på en fortsatt utveckling och definiering av den akademiska kärnan i officersyrket, och den därtill knutna utvecklingen och etablerandet av de tillämpade vetenskapliga ämnen som följer av professionens behov. En avgörande del i detta är enligt FHS att de ska sträva mot att erhålla en forskarutbildningsområdesrättighet efter prövning av . Inom denna rättighet ska sedan en eller flera forskar- utbildningar skapas. Enligt FHS ska forskarutbildningsområdesrättig- heten primärt nås genom att samla de ämnen vid högskolan som har det gemensamt att de ytterst handlar om hur man leder personal och dessas användning av materiella resurser i hanteringen av konflikter. Det kommer enligt FHS också att krävas rekryterings- och personalutvecklingsåtgärder för att mängden och typen av 67Om inte annat anges är källan till uppgifterna i detta avsnitt det möte som Statskontoret hade med FHS . 68Försvarshögskolan (2010b). Bilaga 6 SOU 2011:36 kompetens vid högskolan ska bedömas tillräcklig för en forskarutbildningsområdesrättighet. FHS anger själva att den process som skissats ovan är svår och tar . De uppskattar att det kan ta minst tre till att erhålla den eftersträvade forskarutbildningsområdesrättigheten, och kanske ända innan officersyrket och kris- hanteringsfältet har etablerats i en högre professions- och funk- tionsinriktad akademisk offentlighet. Å andra sidan finns enligt FHS ingen snabbare lösning – det skulle t.ex. enligt deras uppfatt- ning vara kontraproduktivt att få snabb tillgång till rättigheter genom ett inordnande i annat lärosäte eftersom processen fram till rättigheten är viktigare än rättigheten i sig. 4.4.3FHS samverkan med andra När FHS har fått forskarutbildningsområdesrättigheten och inom denna upprättat en eller flera forskarutbildningar anger de själva det som viktigt att dessa forskarutbildningar har väl utvecklade samarbeten med andra forskarmiljöer inom andra vetenskaper vid andra lärosäten samt med sina motsvarigheter i andra länder. FHS har viss samverkan med andra lärosäten (se t.ex. Stats- kontoret [2010] för några sådana samarbeten) men det blir enligt FHS lättare att utforma system för samverkan med andra om pro- fessionens akademiska kärna först är identifierad och tryggt etablerad. Detta gäller alla former av samverkan, även en eventuell inordning i annat lärosäte69. Sammanfattningsvis tycks FHS förorda att sam- verkan söks för enskilda ämnen eller projekt och i den form och grad som bäst passar ett aktuellt syfte. I takt med att man själva lyckas definiera och etablera sina tillämpade vetenskapliga ämnen kan samverkan med andra utökas och fördjupas. Sam- verkanspart kan förvisso vara KTH men också andra lärosäten, det kan variera från fall till fall. Samverkan bör avse såväl de akademiska subfält inom större ämnen som är intressanta ur FHS kärn- perspektiv (t.ex. krigsvetenskap, ledarskap och krishantering) som enskilda ämnen som ligger utanför den omedelbara kärnan (logi- stik, psykologi med flera). FHS säger sig slutligen också gärna söka samverkan inom stöd- verksamheten i vid mening. KTH kan här, enligt FHS, vara en naturlig partner framför allt beroende på den geografiska närheten. Några specifika områden för sådan samverkan skulle enligt FHS kunna vara IT (särskilt drift), antagning, personal- och ekonomi- funktionerna. Samverkan inom dessa områden kan ske i olika former, de följer naturligt vid inordning men kan också i viss utsträckning realiseras i andra samverkansformer. Hänsyn måste dock, enligt FHS, tas till högskolans befintliga relationer till andra (t.ex. de avtal man har med internhyresgäster) samt till de särskilda krav som följer av verksamheten (t.ex. avseende säkerhet och behovet av en protokollsfunktion)70. Samverkan mellan lärosäten kan ta sig många uttryck. Om utökad samverkan med andra lärosäten bedöms vara en lämplig väg för FHS finns därför flera samverkansformer att välja bland. Inför ett sådant val bör först syftet med den utökade samverkan beskrivas. Detta har avgörande betydelse för vilken samverkan FHS bör sträva mot, liksom också sannolikt för vilken eller vilka sam- verkanspartners man bör söka. Statskontoret har i denna promemoria enbart studerat huruvida en utökad samverkan med KTH är möjlig, inte om det är det mest lämpliga alternativet för FHS. I syfte att konkretisera diskussionen och med hänsyn till den tillgängliga tiden har Statskontoret valt att fokusera analysen på ett eventuellt inordnande av FHS i . Som framgått av föregående kapitel gör Statskontoret bedömningen att denna form av samverkan är möjlig. FHS verk- samhet har en lämplig storlek för detta och det finns en passande bas i form av den grundutbildning som FHS bedriver. Det kan för- visso finnas vissa tekniska svårigheter vid ett inordnande men Statskontoret bedömer – i likhet med såväl KTH som FHS – att det bör gå att hitta lösningar på detta. Att samverkan i form av ett inordnade bedöms vara möjlig betyder dock inte att detta är den mest lämpliga vägen att realisera en utökad samverkan. Vissa invändningar av mer principiell karaktär skulle kunna resas mot ett inordnande. Framför allt gäller detta den skillnad som råder mellan de två lärosätena avseende ämnesportfölj och i deras respektive profiler avseende forskning och utbildning. Statskontoret har inte underlag för att avgöra om dessa skillnader primärt utgör möjligheter eller svårigheter. Det kan vidare noteras att FHS avser att bedriva ett fortsatt rationaliserings- arbete och att det, enligt FHS egen bedömning, återstår mycket arbete med den så kallade akademiseringen av officersutbildningen. Dessa faktorer kan påverka såväl lämpligheten av en inordning, som lärosätenas vilja att gå den vägen. Ett eventuellt inordnande av FHS i KTH skulle medföra ett antal konsekvenser, primärt för FHS verksamhet. Det handlar t.ex. om nivån på de direkta och indirekta kostnaderna. Generellt finns vissa stordriftsfördelar i lärosätesadministration och det är rimligt att anta att sådana fördelar till viss del skulle kunna realiseras även i fallet FHS/KTH. Det har dock inte varit möjligt för Statskontoret att göra någon bedömning av hur stora besparingar det kan handla om. Vad gäller övriga konsekvenser bedömer Statskontoret att även om FHS inordnas i så kommer man i alla fall inledningsvis att fortsatt behöva anslagsmedel för ämnesutveckling som storleksmässigt motsvarar det anslag som erhålls från För- svarsdepartementet. Vidare bedömer Statskontoret att Försvars- maktens och MSB:s formella inflytande över FHS verksamhet kommer att minska (men att det reella inflytandet kommer att vara fortsatt stort) samt att FHS möjligheter att examinera på forskar- nivå stärks vid ett inordnande. Flera av dessa konsekvenser är också aktuella vid andra sam- verkansformer. T.ex. kan samverkan i administrativa funktioner sänka de indirekta kostnaderna och samarbeten kring enskilda ämnesområden kan, om de är rätt utformade, stärka FHS möjlig- heter att få examensrätt på forskarnivå. Statskontoret har dock inte närmare studerat dessa möjligheter. Inte heller har Statskontoret studerat möjligheterna för FHS att samverka med andra lärosäten än KTH. Rimligen finns dock också andra lärosäten med vilka sam- verkan i en eller annan form är möjlig. Det är också tänkbart att det finns andra lärosäten som ur ett FHS-perspektiv skulle passa bättre än just KTH som partner för vissa typer av samverkan. Det ska slutligen återigen noteras att Statskontoret här enbart har studerat frågan om huruvida en utökad samverkan mellan är möjlig. En bedömning av lämpligheten i en utökad samverkan, samt vilken form av samverkan och vilket eller vilka lärosäten som i så fall är mest lämpliga, kan bara göras mot ett uttalat och preciserat syfte med en utökad samverkan. Vidare bör också processen för att realisera olika former av samverkan, liksom de risker som ligger i respektive process, vägas in i en sådan lämp- lighetsbedömning. Dessa frågor har Statskontoret inte behandlat i denna promemoria. Bilaga 6 SOU 2011:36 , , , FHS , , , FHS , , , FHS Lagar, förordningar och regleringsbrev är ej angivna i listan. (2008), Allianser mellan lärosäten – för kvalitetens skull), i Forska lagom och vara världsbäst. inför forskningens globala strukturomvandling, , (eds), , 2008 Försvarsdepartementet (2009), Remissammanställning för rapporten Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvars- makten (Fö 2009:A), Fö 2008/3334/MIL Försvarsdepartementet (2003), remissam- manställning (Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten SOU 1002:43), Fö 2002/2733/MIL Försvarshögskolan (2010a), Försvarshögskolans årsredovisning 2009, beslutad Försvarshögskolan (2010b), Fastställd Vision, uppgift och idéförklaring, FHS 94/2010:5 Försvarshögskolan (2007), Synpunkter på regeringens proposition 2006/07:64 Högskoleutbildning av officerare m.m., Datum 2007- 03-20 Försvarshögskolan (odaterad), Försvarshögskolans utbildnings- katalog för 2010-2011, odaterad Försvarsmakten (2009), Strategi för Försvarsmaktens forskning och utveckling (FoU), HKV 21 000:52385 Försvarsmakten (2007), FM synpunkter på regeringens proposition Högskoleutbildning av officerare m.m., HKV 161100:65190 Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2009), Försvarsmaktens och Försvarshögskolans gemensamma svar på regeringsuppdrag Fö2008/3334/MIL och Fö2009/2163/MIL, FM beteckning 19 111:67275, FHS beteckning 1140/2009:4 Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2006a), Yttrande angående om officersutbildningen i samt Försvarsdepartementets utredning om studiestödsfinansiering, FM beteckning 19 100:61528, FHS beteckning 88/6:2 Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2006b), Yttrande angå- ende Bo Riddarströms rapport om högskoleutbildning av officerare m.m., FM beteckning 19 100:78971, FHS beteckning 1397/6:2 Harman, G. (1989), The Dawkins Reconstruction of Australian Higher Education, Higher Education Policy, Vol. 2, No. (2009), prövning av ansökan om tillstånd att utfärda examen på forskarnivå inom ett område, Reg.nr 641-5096-10 (2006), yttrande över konsult- rapport angående högskoleutbildning av officerare, (2005), Officersutbildning i , Rapport 2005:52 R (2003), yttrande över Skol- reformutredningens betänkande SOU 2003:43, (2010a), Årsredovisning 2009 (2010b), Förslag till ny arbets- ordning, med tillhörande sammanfattning, internt dokument (2010c), Verksamhetsuppdrag till skolan för industriell teknik och management, internt dokument (2010d), Styrgruppens slutsatser och rekommendationer, Dnr V-2010-0188, Doss 25. Inklusive technopolis group, (2010e), Årsprocessen – styrning, planering, resursfördelning och uppföljning, PM , internt dokument (2007), Synpunkter på proposition 2006/07:64 Högskoleutbildning av officerare m.m., Lang, D.W. (2002), A lexicon of inter-institutional cooperation, Higher Education 44, s. 153-183 (2011), SUHF-modellen i verkligheten, uni- , för Linnéuniversitetet (2010), Slutbetänk- ande, daterat , ställt till Regeringen, Utbildnings- departementet Proposition 2009/10:149, En akademi i tiden – ökad frihet för uni- versitet och högskolor Proposition 2006/07:64, Högskoleutbildning av officerare m.m. Riddarström, B. (2006), Högskoleutbildning av officerare m.m., konsultrapport, Fö 2006/2664/MIL