sou · H0B327 · 2012-04-16 00:00:00 — Eftersom det rör sig om ett naturligt monopol är konkurrens om monopolet i stället för att splittra monopolet en lämplig metod. I den upphandlingsprocessen behöver dock transaktionskostnader och eventuella externa effekter beaktas. Vid flertalet flygplatser, alla de som har separata TMA finns uppenbarligen samdriftsfördelar mellan torntjänster och terminal- tjänster. Det kan uttryckas som att kostnaden för att producera dem tillsammans är lägre än om de produceras var och en för sig.1 Dessa samhällsekonomiska vinster bör inte elimineras genom en vertikal separation. Risken för transaktionskostnader är begränsad, vilket utvecklas nedan. Det finns empiriska belägg för att upphandling har lett till betydan- de produktivitetsvinster. I de fyra upphandlingar som har gjorts har det nya företag som vunnit anbuden legat mellan 1–20 pro- cent under LFV anbud. Man kan dessutom anta att LFV anbud ligger lägre än de kostnader man tidigare haft för verksamheten. Produktivitetsvinster på 10–är en relativt vanlig nivå på konkurrensutsättningens effekter inom andra nätverksbranscher, enligt gjorda utredningar. (SOU 2005:4), Exempelvis ökade Postens produktivitet med åren efter monopolet avskaffades (2008). Inom flygledning verkar det synbarligen som liknande vinster finns att hämta. De är till och med något större än i flertalet av länderna i den tidigare refererade studien. Effekter av typ (b) existerar sålunda. Egentligen borde möjligheterna till effektivisering vara begrän- sade eftersom operatörerna bara kan spara på arbetskraft då man inte äger realkapital. Enligt uppgifter har de lägre anbuden åstad- kommits genom lägre overheadkostnader än LFV, inga kostnader för pensionsskuld, bättre schemaläggning och lägre pensionskost- nader. Vid de tre flygplatser som bytt operatör arbetar totalt 15 flygledare. Enligt uppgift har LFV tagit . Med en antagen årsarbetstid skulle en tioprocentig besparing motsvara . Överför man samma antaganden på 450 flygledare skulle den potentiella maximala eko- nomiska vinsten för flygplatserna uppgå till . Den samhällsekonomiska vinsten blir sannolikt betydligt mindre. Det finns icke obetydliga transaktionskostnader för upphandlingen. Swedavia uppger att man behöver avdela 10–15 personer med 1 Om samdriftsfördelar råder mellan kontrollzon C1 och terminalområde T1 är ((TC(C1)+TC(T1))-(TC(C1+T1))/(TC(C1+T1) > 0. Villkoret torde vara uppfyllt för alla isolerade TMAn. flygledningskompetens som arbetar med upphandlingsunderlag. De som ska lägga anbud lägger också betydande resurser på detta, exempelvis har den nya operatören satsat betydande resurser på anbudskonstruktionen och haft 1–2 personer som sysslat med detta. Med tanke på att de mindre flygplatserna har 1–7 flygledare anställda är transaktionskostnaderna för att erhålla produktivitets- vinsterna betydande. Det medför i sin tur att små operatörer skulle kunna missgynnas relativt stora som har stora resurser och kan utveckla kompetens för upphandlingsprocessen, såsom exempelvis LFV och brittiska NATS. Å andra sidan kan de anlita intermediärer med specialkunskap av upphandling. Länstrafiken i har exempelvis bidragit i upp- handlingen av de tre kommunala flygplatserna i , och . Snedvridningen till stora operatörers förmån verkar så- lunda begränsad. Den potentiella vinsten för samhället reduceras också av att vissa kostnader som LFV debiterar inte är samhällsekonomiska kost- nader, utan sunk costs. Se avsnitt 4.4. Det kan också finnas mer långsiktiga effekter av konkurrens- utsättningen. Om det existerar ett wage-premium för flygledare i kan det på reduceras. Eftersom utbildningen av flygledare var för liten skedde då relativt stora löne- ökningar. Med ökad konkurrens, särskilt från utlandet, skulle ett eventuellt sådant löneläge över en konkurrensutsatt nivå elimineras. Även den tekniska utvecklingen kan på lång sikt stimuleras om flera operatörer kommer in med nya idéer om tekniska lösningar. En tänkbar effekt vid konkurrensutsättning är att ingen operatör lägger anbud på en viss flygplats. Detta skulle givetvis få förödande effekter på den samhällsekonomiska effektiviteten då flygningar helt skulle behöva ställas in, reduceras eller genomföras under mindre strikt flygledning. På andra områden inom kommunikationssektorn finns en uni- versal service obligation som garanterar servicen inom ett visst område till alla och till ett visst stipulerat pris. Efter liberaliseringen är det rimligt att regleringen tar höjd för ett sådant scenario. Eftersom LFV är statligt kan det åläggas en plikt att alltid lägga ett anbud på flygplatser till en kostnadsbaserad taxa, som i det fallet ska inkludera en marknadsmässig avkastning – man ska inte för- sämra finanserna genom detta åtagande. Sådan reglering kan göras dubbel genom såväl särreglering som ägarstyrning. ske via regleringsbrev eller stipuleras i bolagsordning samt skrivas in i lämplig förordning. Vertikal separation av luftrummet? Vid de mindre, isolerade flygplatserna som inte delar TMA med andra finns det ett begränsat utrymme för opportunistiskt beteende mellan CTR och TMA. Infrastrukturen ägs nämligen i huvudsak dels av flygplatsen som kunden som tjänsten utförs åt, dels av LFV. Det är visserligen både produktionsspecifikt och platsspecifikt, vilket i sig talar för höga transaktionskostnader. Men eftersom det inte ägs av operatören reduceras problemet till största delen. Personalen som utför tjänsterna har en relativt hög grad av att vara humankapitalspecifik. Detta har visat sig i problem vid övertagande vid en flygplats. Däremot finns inga erfarenheter av eventuella transaktionskostnader om CTR och TMA skulle delas upp efter- som de skötts av samma personer. Eftersom det finns betydande samdriftsfördelar mellan produk- tion av torntjänster och terminaltjänster vid de isolerade flyg- platserna och en relativt liten risk för transaktionskostnader på grund av opportunistiskt beteende blir slutsatsen att de bör skötas ihop. Eftersom graden av specifika tillgångar är måttlig så bör kon- trakt vara den bästa formen av integration. Till detta kommer en måttlig grad av komplex koordination och på grund av den måttliga volymen flygrörelser är antalet transaktioner begränsat. Ekonomisk teori kan inte besvara frågan om vem som ska inte- grera med vem, alltså om den som sköter CTR ska integrera bakåt och även hantera terminalområdet eller motsatsen. Allt talar dock för att en integration genom kontrakt är den lämpliga formen. När det gäller de samfällda TMA är slutsatsen delvis en annan. De har större trafikvolymer, i synnerhet TMA, de har flera flygplatser med olika ägare och i tre fall ingår en militär flyg- plats. TMA har stark koppling till trafiken på . Om verksamheten i de samfällda TMA samordnas med torntjänsten för flygplatserna finns stor risk för opportunistiskt beteende i form av att gynna den egna flygplatsen vid kapacitetsbegräsningar och trängsel eller genom konstruktion av flygvägar. Vidare finns här ett stort inslag av komplex koordination, dels inom TMA dels mellan terminalområde och områdeskontrollen. samband med s.k. gröna inflygningar (och utflygningar) samplane- ras flygplanets rörelser i såväl det övre luftrummet som i terminal- området. Vid inflygningar mot terminalområdet när kapaciteten är begränsad måste planen anpassa farten undervägs för att anlända till terminalområdet eller ibland även vänta i om- rådeskontrollens luftrum. Även vid utflygningar sker koordination mellan plan från olika flygplatser, exempelvis och , för att de ska komma i ett bra flöde i det övre luftrummet. Om det sker en uppdelning finns även risk för externa effekter i form av förseningar för flygplanen genom längre flygvägar, vilket både påverkar flygbolagen med högre bränslekostnader och passage- rarna genom högre tidskostnader. Integrationen mellan TMA och CTR är emellertid mer begrän- sad, eftersom flygplanen redan ligger på ett jämnt flöde in mot flygplatsen då de ordnats i sekvens av terminalkontrollen. Slutsatsen blir att av främst transaktionskostnadsskäl bör de samfällda TMA hanteras som en helhet och de bör inte heller administreras från en enda dominerande flygplats med tillhörande risk för transaktionskostnader. LFV har för utredningen uppskattat att behovet av flygledare inom TMA skulle öka med ett inte obetydligt antal personer om terminalområdet delades upp från enroute. Man skulle dessutom behöva sektorisera mera inom TMA för trafiken till de olika flygplatserna. Transportstyrelsen hävdar däremot att det totala behovet av flygledare inte påverkas även om området delas upp, men en mer djupgående analys är inte gjord. En tänkbar lösning på problemet en s.k. klubb där marknaden själv hanterar problemet genom att de olika konkurrenter som har behov av koordination konstruerar en gemensam funktion. Det klassiska exemplet på en sådan klubblösning är bankgirot, även bolaget inom postsektorn. Erfaren- heterna visar dock att klubblösningar fungerar bäst med några jämn- stora aktörer, och att nystartade små företag kan bli utestängda från klubben som därmed låser in konkurrensen till de existerande företagen. Den risken torde vara liten i flygsektorn då nya flyg- platser sällan öppnas. Däremot är aktörerna knappast jämnstora, då de samfällda TMA rymmer flygplatser av skiftande storlek. Även om de har samma ägare kan det komma att förändras. Till ytter- mera visso ligger det militära flygplatser i flera av dem. Förutsättningarna skiftar i de olika TMA och en enhetlig lösning för alla fyra är inte nödvändig. förefaller bäst i Östgöta och TMA. I de båda andra är behovet av komplex koordination och risken för opportunistiskt beteende betydligt större. Dessa TMA har starkare knytning till områdeskontrollen och i Malmös fall till trafiken på . För att få så låga transaktionskostnader som möjligt talar mycket utifrån ekonomisk teori för att dessa båda områden vertikalt integreras med områdeskontrollen och inte upphandlas av flygplatserna. A level playing field I samband med konkurrensutsättning är det viktigt att så långt möjligt skapa likvärdiga förutsättningar både för etablerade och nya operatörer, a level playing field. De existerande företagen kan ha såväl fördelar av gjorda investeringar, etablerat varumärke som nackdelar i form av åtaganden eller felinvesteringar under monopol- tiden. Nya operatörer möter ofta etableringshinder. Dessa kan vara naturliga i form av exempelvis stor- eller samdriftsfördelar hos de befintliga företagen och ska man inte tvinga fram konkurrens som splittrar marknaden och sänker effektiviteten. Men de kan också vara onaturliga och då bör de om möjligt begränsas för att främja konkurrensen. Vid upphandling är själva poängen att den operatör som har lägsta tillkommande genomsnittliga kostnad per enhet (average incremental cost) ska vinna kontraktet. Fasta kostnader av typen sunk costs ska inte inräknas i upphandlingsunderlaget. LFV be- lastas enligt uppgift med betydande fasta kostnader för bland annat teknisk utveckling, flygledarutbildning och dessutom en stor pen- sionsskuld. Enligt årsredovisningen uppgick pensionsskulden till 5,4 miljarder. Utbildning och utvecklingsprojekt finansieras i princip av undervägsavgiften. Enligt uppgift från LFV görs ändå påslag göras på anbuden för att täcka gemensamma kostnader inklu- sive pensionsskulden. Detta är samhällsekonomiskt felaktigt. LFV sitter med dessa kostnader oavsett om de vinner anbud eller inte och om de så för- lorar alla anbud ska pensionsskulden fortfarande betalas. Det är inte relevant att ta med dem vid anbudsgivningen och det finns en risk att en mindre effektiv operatör som inte belastas av historiska kost- nader vinner kontraktet. Det är därför viktigt att skilja ut sådana historiska kostnader, oavsett om LFV blir bolag eller förblir affärs- verk. I sammanhanget kan man också ifrågasätta om utbildningen av flygledare ska vara en angelägenhet för branschen eller helt skiljas ut och bli en uppgift inom det reguljära högskolesystemet, såsom exempelvis utbildning till sjöbefäl, läkare och polis. Efter konkurrens- utsättningen måste annars konkurrensneutrala villkor skapas, både så att nya operatörer får del av de som utbildas men också bidrar till finansieringen. Det kan också övervägas om det inte är Transport- styrelsen som ska fastställa behovet av utbildningsplatser, så att det blir konkurrensneutralt för branschen som helhet. Nya operatörer möter ofta etableringshinder. Dock är inte alla fasta kostnader att betrakta som sådana, om de är lika för alla före- tag i branschen, nya som gamla. Dessutom är de fasta kostnaderna relativt små just i den här branschen eftersom det i huvudsak rör sig om arbetskraft, då kapitalet ägs av andra. Nya företag ska ta fram en drifthandbok som visar att de uppfyller säkerhetskrav och rutiner, men det ska även befintliga operatörer ha, liksom att flyg- ledare med lokal kompetens måste utbildas. Det finns dock vissa etableringshinder som framkommit under utredningen. Ett är att utbildningen för lokal kompetens måste ske i de lokaler och med den personal som tillhör den befintliga opera- tören. Visserligen ska man i första hand överta befintlig personal, men om det inte är aktuellt måste det vara möjligt att utbilda sin egen. Det kan vara problem att få en befintlig operatör att släppa in en konkurrent i sin verksamhet och för personalen ifråga att ut- bilda de personer som ska ta över deras jobb. Det måste sålunda tydligt regleras nya operatörers rättigheter till detta om konkurrensen inte ska försvåras. Dessutom måste upphandlingarna ske i så god tid före kontraktsperiodens utgång att ny personal hinner komma på plats, exempelvis som Transport- styrelsen föreslagit. Det civil-militära samarbetet kan också utgöra ett etablerings- hinder. I vissa sammanhang kan det finnas skäl att försvarsmakten samarbetar med en annan myndighet. Det är dock viktigt att FM har incitament att välja den mest effektiva lösningen och låter andra operatörer vara med och konkurrera om det är möjligt ur säker- hetssynpunkt. Enbart argumentet som framförts till utredningen om att man endast vill ha en leverantör av flygtrafiktjänsterna är inte förenligt med marknadsöppning. I de fall FM har särskilda krav på flygledningen vid en viss flygplats bör man specificera dem i så god tid att flygplatsen kan tydliggöra dem i sitt upphandlings- underlag. Språkkrav på svenska utgör i och för sig också etableringshinder för utländska operatörer, och begränsar konkurrensen. Den typen av krav måste man dock acceptera om det krävs av säkerhetsskäl. Ytterligare ett möjligt etableringshinder kan vara stordrifts- fördelar i själva upphandlingen. Som nämnts krävs ett betydande arbete, vilket skulle kunna begränsa möjligheterna annat än för stora internationella flygledningsföretag. Erfarenheter från andra avreglerade branscher visar att det ibland är svårt för mindre före- tag att etablera sig och marknaden övergår i privat oligopol. De begränsade erfarenheter som finns från flygbranschen visar dock att det varit möjligt för både ett nytt, privat företag och en enskild kommun att arbeta med att slå sig in på marknaden. Att driva verk- samheten i egen regi medför inga andra kostnader för upphand- lingen är att möjligen göra en kostnadsjämförelse mellan egen drift och entreprenad. Det talar också för att inte upphandla i kluster för att ge till- räckligt stor volym att lägga anbud på. Då begränsar man dels operatörernas egna bedömningar av lönsamhet, dels kan små lokala operatörer slås ut. Däremot är det önskvärt att många flygplatser upphandlas . Det ger också möjlighet till kombinations- upphandling, så att de som lägger anbud själva kan kombinera flygplatser och då uttrycka eventuella sam- eller stordriftsfördelar. Ett annat hinder är att nya operatörer har ett litet underlag att göra vinst på. Det går inte att ta ut någon vinst på den 75 %-iga andel av intäkterna som kommer från enroutesystemet då detta är kostnadsbaserat och man bara får ta ut vinst på kapital. Men opera- törerna äger inte kapitalet själva. En förändring för att jämna ut kon- kurrensförhållandena vore att flygplatsen, som äger kapitalet tog emot hela ersättningen för flygledning och sedan blev fakturerad av operatören med det pris som överenskommits i upphandlingen. Ytterligare en osäkerhet som skapas av prissystemet är att volymen i överflygningarna påverkar enrouteintäkterna och därmed ersätt- ningen. Det drabbar dock alla operatörer lika, men möjligen kan risken vara svårare att bära för ett litet nystartat företag. Systemet med Eurocontrols undervägsavgifter är utformat för statliga monopol. När man nu inför en s.k. price-cap och tvingar ner ersättningen är syftet att tvinga fram produktivitetsökningar i en monopoliserad bransch utan kon- kurrenstryck. Men för och ett par andra länder som just öppnat för konkurrens kan konsekvensen bli en dubbel effekt. Först leder konkurrensen genom anbudsförfarande till de önskade pro- duktivitetsökningarna, sedan minskar intäkterna till den som vunnit upphandlingen. Länder som inför konkurrens på marknaden borde undantas från den nya principen. Slutligen skulle tillgången till viss infrastruktur kunna bli ett etableringshinder. Den lokala flygledningen använder information som genereras i de tekniska anläggningarna för områdeskontrollen. Först måste man klargöra vad som anses vara infrastruktur. I flyg- ledningsfallet är det all denna tekniska utrustning och den information den genererar. Däremot är inte flygledningsoperatörernas egna anläggningar, såsom lokaler och utrustning i form av datorer, skär- mar och annan kommunikationsutrustning att betrakta som infra- struktur. Varje operatör måste tillhandahålla sin egen produktions- anläggning. Det är analogt med att järnvägsföretag har sina egna lok och vagnar eller posten sina egna sorteringsmaskiner. En ny operatör måste tillhandahålla sina egna produktionsanläggningar. LFV kommer att ha ett fortsatt monopol på områdeskontrollen. Huvudsakligen finansieras investeringar i teknik av undervägsavgif- terna. I den utsträckning den inte gör det ska LFV ha en reglerad rätt att ta ut en avgift av dem som brukar informationen, eller åtminstone för merkostnaden för att förmedla informationen till mottagaren. I en skarp konkurrenssituation skulle en uppströms monopolist kunna neka konkurrenter nedströms tillgång till infor- mationen. Detta bör emellertid förhindras redan av befintlig lag- stiftning genom att denna omfattas av konkurrensreglernas begrepp nödvändig resurs (essential facility). Sådana ska tillhandahållas på konkurrensneutrala, transparanta och icke-diskriminerande villkor. Det torde sålunda sannolikt inte behövas någon särreglering gällande infrastrukturen. Konkurrensreglerna kan dock ha nack- delen att de verkar med eftersläpning (lags). Först om detta skulle visa sig kan det vara relevant med reglering genom tillägg i Luft- fartslagen. Den prissättning som i så fall ska tillämpas enligt eko- nomisk teori är s.k. long-run incremental cost (LRIC). Denna pris- sättning ska ge så korrekta incitament som möjligt till en lång- siktigt effektiv utveckling. I relation till de transaktionskostnader som finns gällande upphandlingen i stort torde övervakningskost- naderna här vara små. Det finns god erfarenhet från PTS område gällande tillämpning av sådan prissättning. Det är viktigt att regle- ringen inte bara leder till effektivitetsvinster på kort sikt utan också befrämjar en långsiktig teknisk och organisatorisk utveckling. Det talar för en funktionell separering inom LFV, så att de som driver verksamhet har en nära koppling till de som utvecklar tekniken. De hittillsvarande erfarenheterna visar att det finns betydande pro- duktivitetsvinster att göra genom en konkurrensutsättning av flyg- ledningen. Man kan uppskatta de kortsiktiga vinsterna till i uppåt med en maximalt tänkbar vinst på 180 miljoner. Dessa vinster kan dock till delvis framstå som överskattade. Transaktionskostnaderna för upphandling och anbudsgivning är inte obetydliga utom vid drift i egen regi. Det finns därtill switching costs vid byte av operatör. Dessutom kan LFV kostnadsnivå delvis bero på historiska kostnader som är sunk costs och som inte är relevanta för effektivitetsfrågan. Det framstår som viktigt att integrera kontrollzon och terminal- område vid isolerade flygplatser beroende på starka samdrifts- fördelar och låga transaktionskostnader. Dessa bör vara vertikalt integrerade. Mycket talar däremot för höga transaktionskostnader och externa effekter vid en motsvarande integrering i samfällda TMA och en separering av terminal- och områdeskontroll. En effektivare lösning förefaller här vara en vertikal integration med områdeskontrollen om inte de berörda flygplatserna gemensamt kan skapa en egen organisation för detta, en s.k. klubblösning, vilket främst gäller de båda områdena Östgöta och . Det är viktigt att tillskapa ett level playing field för LFV och nya konkurrenter. LFV ska inte belastas med sunk costs för exem- pelvis historiska pensionsskulder eller utbildning. måste nya operatörer ha tillgång till sådan infrastruktur som utgör en nödvändig resurs på konkurrensneutrala villkor och regleras rätten att utbilda egen personal inför övertaganden. Om infrastrukturen inte betalas av undervägsavgifter är LRIC ett relevant kostnadsbas för att ge riktiga incitament till teknisk utveckling. Infrastrukturen bör dock i första hand betraktas som en nödvändig resurs och därmed tillhandahållas på icke-diskriminerande villkor. I övrigt förefaller inte branschen kännetecknas av betydande onaturliga etableringshinder, men viss reglering är nödvändig. Det civil-militära samarbetet är med största sannolikhet en be- tydligt effektivare lösning än om verksamheterna skulle bedrivas helt separat. Men en fördjupad analys av effektiviteten är befogad och det bör finnas effektivitetsvinster av att möjliggöra konkurrens även här där så är möjligt av säkerhetsskäl. (2008): Liberalisation and market performance: towards higher efficiency in . I Crew M., Kleindorfer P., . (eds): Handbook of Worldwide Postal Reform. , Perloff J. (2008): . M., . (2012): Liberalisation of in . Transport Policy volume 19, Issue 1, , pp 47–56. McDougall och (2008): Commercializing air traffic control: the reforms worked? , volume 51, Issue 1, pp 45–68. (2010): The partially private UK system for air traffic control. , vol 16, pp 26–35. Internt material och mail från . Intervjuer med representanter för: , Transport- styrelsen, ACR, Försvarsmakten, Svenskt Flyg, Terminal- kontrollen , Svenska regionala flygplatser AB. – en rättslig översikt Uppdraget består i att för flygtrafiktjänstutredningens räkning utreda om flygtrafiktjänst i rättslig bemärkelse kan anses som myn- dighetsutövning. I uppdraget ingår även att utreda om det under utfärdandet av lokal behörighet ingår något moment som rättsligt kan klassas som myndighetsutövning. Detta mot bakgrund av att kravet i RF 12:4 st. 2 på lagform vid delegering till enskild av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning. Då begreppet myndighetsutövning är det centrala begreppet i denna utredning kommer vi att inleda med en genomgång av dess historiska framväxt och utveckling för att få fram kärnan i dess rättsliga betydelseområde såsom det tolkas . I detta ingår att ta fram de allmänna kriterierna för vad som utgör myndighets- utövning och sätta in dessa i sitt rättsliga sammanhang. Därefter kommer flygledarnas rättsliga och praktiska verkningar att identi- fieras och ställas mot kriterierna för myndighetsutövning. Det- samma kommer att göras avseende utfärdandet av lokal behörighet för flygledare. Utredningen kommer att avslutas med en samman- fattande bedömning av utredningens uppdrag. Enligt 12 kap. 4 § RF andra stycket kan förvaltningsuppgifter överlämnas åt juridiska personer och enskilda individer men om uppgiften innefattar myndighetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag.