sou · H0B337 · 2012-06-07 00:00:00 — Utredningen har funnit att plundringsproblematiken medför behov av starkt reglerad användning av metallsökare på platser med fornlämningar. Detta särskilt som möjligheterna att upptäcka och beivra illegal användning är starkt begränsade. Risken för en plundrare att bli upptäckt får förutsättas minska vid ökad legal användning. Det finns därför skäl att även beakta vad en ökad användning och tillgång på metallsökare medför då det gäller möjligheten att ingripa mot brott. Av nämnda skäl har utredningen gjort bedömningen att möjligheten att använda eller medföra metallsökare på platser med fornlämningsförekomst måste vara starkt begränsad. Föreslagen regleringen innebär dock inte ett totalförbud att använda metallsökare på sådana platser så länge syftet är ett annat än att söka efter fornfynd. Genom att förslaget medger dispens utifrån syftet, sökområdet och övriga villkor för hur metallsökare får användas ges utrymme för tillstånd som är väl avpassade i det särskilda fallet. Utredningen anser därför att inte heller i de fall då det handlar om användning av metallsökare på fornlämning kan det kulturmiljöskyddande syftet tillvaratas genom mindre inskränkande åtgärder än vad som här har föreslagits. Utredningen har föreslagit att nu gällande förbud mot att medföra metallsökare på fornlämning alltjämt ska gälla. Ingen som inte har fått i uppdrag av eller att undersöka en fornlämning har normalt något legitimt behov av att medföra en metallsökare på en fornlämning. Utredningen anser därför att förslaget inte innebär en i praktiken inskränkande reglering vad gäller möjligheten att inneha en metallsökare. När det gäller möjligheten att använda metallsökare för verksamhet som avser sökning efter annat än fornfynd får enligt förslaget lämna tillstånd att använda metallsökare om det kan antas att denna inte kommer att användas för att söka efter fornfynd. I dessa fall har utredningen bedömt att kulturmiljösyftet kan tillvaratas genom mindre inskränkande åtgärder än ett totalförbud. Den valda skyddsnivån innebär en dispensreglering utifrån vad som erfordras för att uppnå syftet med förbudet mot att söka efter fornfynd. Utredningens förslag om tillståndsreglering motsvarar i allt väsentligt tillämpningen av gällande lagstiftning. Vad gäller hobbyletning på badstränder, marknader m.fl. platser framgår av det pre- senterade underlaget att detta är en relativt vanligt förekommande ärendekategori och att sökanden i sådana ärenden i det stora flertalet fall medges tillstånd att använda metallsökare. Förslaget innebär att tillstånd även fortsättningsvis kan ges i sådana ärenden utifrån en förtydligad reglering. Detta medför en likvärdig tillämpning över landet. Utredningen menar att förslaget om en tydligare tillståndsprövning står i överensstämmelse med huvudsyftet att skydda fornlämningar och fornfynd och att förbudet mot att använda metallsökare inskränks till att omfatta nämnt skyddsändamål. Sammantaget anser utredningen att den föreslagna regleringen är såväl nödvändig som proportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet att skydda det nationella kulturarvet. Regleringen bedöms därför stå i överensstämmelse med . Utredningen bedömer också att förslaget är förenligt med de svenska kulturpolitiska målen. 11Förslag gällande det byggda kulturarvet I detta kapitel redogörs för lagstiftningen angående byggnadsminnen och kyrkobyggnader. Redogörelsen inskränks till vad som bedöms motiverat utifrån de förslag till ändringar i lagen som utredningen därefter presenterar gällande det byggda kulturarvet. Föreslagna ändringar är i huvudsak av redaktionell karaktär. Som framgått i tidigare kapitel har behovet av förändringar i 3 och 4 kap. kulturminneslagen främst avsett mindre justeringar i sak och modernisering av begrepp. Utredningen har i detta avseende, och med utgångspunkt från de överväganden som presenteras i kapitel 6, funnit att begreppet märklig bör ersättas eller tas bort eftersom det uppfattas som otidsenligt. Bestämmelserna om byggnadsminnen finns i 3 kap. kulturminneslagen. En byggnad som är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde får förklaras för byggnadsminne. Även parker, trädgårdar och andra anläggningar kan förklaras för byggnadsminnen. Byggnader och anläggningar som tillhör staten utesluts från tillämpningsområdet och regleras genom förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. Begreppet byggnad ska enligt förarbetena ges en vid tolkning och exempelvis omfatta bryggor, murar, , kvarnar, sågar och broar (prop. 1987/88:104 s. 86). Vad som kan omfattas av beslutet om byggnadsminnesförklaring är byggnaden och de fasta tillbehör som hör till denna enligt 2 kap. jordabalken. Förslag gällande det byggda kulturarvet har i allmänna råd om byggnadsminnesförklaring tolkat begreppet synnerligen märklig som ett uttryck för att lagen ska tillämpas restriktivt och med iakttagande av ett strikt kulturhistoriskt krav. Denna tolkning har, enligt vad som anges i råden, gjorts mot bakgrund av att det är fråga om en statlig lagstiftning, som innebär ett långsiktigt ansvarstagande från statens sida och i vissa fall också inskränkningar i den enskildes förfoganderätt över sin egendom (Underrättelser från och , 1991:3, 2:a uppl., 2002, s. 38). Möjligheten att byggnadsminnesförklara en byggnad som ensamt inte uppfyller kraven på märklighet men ingår som del av ett bebyggelseområde som sammantaget är att betrakta som synnerligen märkligt, syftar till att i ökad utsträckning kunna bevara samlade värdefulla miljöer. I propositionen (prop. 1987/88:104 s. 47–49) med förslaget till denna lagändring framhölls att det i tätortsmiljö endast bör komma i fråga beträffande grupper av byggnader som har ett starkt inbördes kulturhistoriskt samband och som är naturligt avgränsbara från tätortsmiljön i övrigt eller som naturligt framstår som en sammanhållen enhet inom tätortsmiljön. För synnerligen märkliga bebyggelseområden ställs enligt lagtexten inga specifika krav på den enskilda byggnadens kulturhistoriska värde, men det torde vara underförstått att den enskilda byggnaden ska bidra till områdets kulturhistoriska värde. Av 2 § första stycket framgår att genom skyddsbestämmelser ska ange på vilket sätt byggnaden ska vårdas och underhållas samt i vilka avseenden den inte får ändras. Enligt 3 § ska skyddsbestämmelserna för ett byggnadsminne så långt möjligt utformas i samförstånd med byggnadens ägare och ägare till kringliggande markområde. Ägaren får inte åläggas mer omfattande skyldigheter än vad som är oundgängligen nödvändigt för att bibehålla byggnadsminnets kulturhistoriska värde. Hänsyn ska vidare tas till byggnadens användning och ägarens skäliga önskemål. Enligt 4 § kan var och en väcka fråga om byggnadsminnesförklaring genom ansökan till . Gällande de statliga byggnadsminnena överensstämmer de materiella bestämmelserna i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. i huvudsakliga delar med de som gäller för byggnadsminnen enligt 3 kap. kulturminneslagen. I förarbetena betonas att kvalifikationsgränserna bör vara desamma oavsett om byggnaden är i statlig eller enskild ägo. Det anförs också att det faktum att skyddet för de statliga byggnaderna baseras på en förordning Förslag gällande det byggda kulturarvet inte ska ses som ett uttryck för att skyddet av dessa byggnader skulle vara av mindre vikt (prop. 1987/88:104 s. 47). Förslag: De i kulturminneslagen angivna rekvisiten för vilken kvalifikationsgrund som ska gälla för byggnadsminnesförklaring ändras till att avse en byggnad med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde eller en byggnad som ingår i ett bebyggelseområde med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Be- greppet märklig tas därigenom bort. Innebörden av skyddet är inte avsedd att i sak ändras i förhållande till gällande lag. Samma kvalifikationsgrund för skydd ska gälla i fråga om byggnader i statlig ägo. Tillämpningsområdet för byggnadsminnesförklaring anges i kulturminneslagen vara byggnader, parker, trädgårdar eller andra anläggningar som är synnerligen märkliga genom sitt kulturhistoriska värde. Även i lagen (1960:690) om byggnadsminnen angavs kvalifikationsgränsen synnerligen märklig. I förarbetena till kulturminneslagen (prop. 1987/88:104 s. 48) förklarade departementschefen att kravet på märklighet borde behållas eftersom det markerar att lagens långtgående skydd ska förbehållas byggnader som har ett betydande kulturhistoriskt värde. För att ytterligare understryka de höga krav som måste ställas vid byggnadsminnesförklaring ansåg departementschefen att ordet synnerligen borde behållas. Det ansågs även finnas en risk för att en ändring av rekvisitet kunde uppfattas som en icke önskvärd sänkning av kvalifikationskravet. Uttrycket synnerligen märklig har i olika sammanhang kritiserats för att vara missvisande och svårbegripligt. pekade i sitt betänkande K-märkt, Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (SOU 2004:94 s. 179 f.) på att det inte kunde anses vara ett begrepp som väl återger de faktorer som länsstyrelserna enligt lagmotiven ska beakta vid sitt urval av vilka byggnader som ska byggnadsminnesförklaras. Vidare menade utredningen att det för de flesta är ett svårbegripligt uttryck. föreslog att kriterierna för kvalifikationsgränsen för byggnadsminnes- Förslag gällande det byggda kulturarvet förklaring skulle ändras från synnerligen märklig till av nationell betydelse. Förslaget ansågs inte innebära någon förändring i sak. Regeringen behandlade förslaget i sin skrivelse Vissa kulturmiljöfrågor (Skr. 2009/10:74 s. 11) och gjorde bedömningen att kvalifikationsgränsen inte borde ändras. I skrivelsen angavs att den föreslagna formuleringen inte på ett bättre sätt än begreppet synnerligen märklig angav när statliga skyddsåtgärder ska kunna vidtas. Vidare anfördes att synnerligen märklig med tiden har blivit väl inarbetat och fått en självklarhet i tillämpningen. Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att det inte finns något tydligt behov av att förändra urvalet av de byggnader, parker, trädgårdar eller andra anläggningar som omfattas av byggnadsminnesskyddet. Någon förändring gällande tillämpningen av byggnadsminnesinstitutet föreslås därför inte. Utredningens uppdrag att göra en övergripande redaktionell översyn av kulturminneslagen syftar till modernisering av lagen vilket innefattar en språklig översyn. Med hänsyn till att nuvarande urvalskriterium för byggnadsminnen får anses otidsenligt och därtill tvetydigt för allmänheten måste övervägas om det finns något annat begrepp som bättre än begreppet synnerligen märklig anger när statliga skyddsåtgärder aktualiseras. Utredningen måste därvid överväga vilka skäl som talar för respektive emot språkliga ändringar. Ordet märklig signalerar något ovanligt som väcker uppmärksamhet, vilket kan ha såväl positiv som negativ innebörd. I negativ mening ger ordet en bild av något som är konstigt. Utifrån denna betydelse anser utredningen att ordet märklig är olämpligt för att beteckna skyddsvärda bebyggelsemiljöer. Det förefaller mer ändamålsenligt med ett tydligare begrepp som anger den nivå i fråga om kulturhistoriskt värde som bör krävas för byggnadsminnesförklaring. Utredningen föreslår därför att nivån på det kulturhistoriska värdet anges till att det ska vara synnerligen högt. I svensk lagstiftning markerar ordet synnerligen de fall där det ställs mycket omfattande eller långtgående krav. Utredningen anser dock av samma skäl som departementschefen angav i förarbetena till kulturminneslagen (prop.1987/88:104 s. 48) att det är olämpligt att ändra rekvisitet eftersom det kan uppfattas som en sänkning av kvalifikationskraven. Utredningens förslag ligger i linje med lagens system i övrigt för avgränsning mellan de skyddsvärda och icke skyddsvärda kulturminnena. Förslag gällande det byggda kulturarvet Tillämpningsområdet för byggnadsminnesskyddet omfattar även byggnader inom ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde. Vad som är ett synnerligen märkligt bebyggelseområde ska enligt nämnda förarbete till kulturminneslagen bedömas efter samma kriterier som när det gäller enskilda byggnader. Detta innebär att utredningen föreslår att kvalifikationskravet ändras på motsvarande sätt som gällande en enstaka byggnad. Prövningen av skyddsobjektets värde ska göras utifrån samma strikta värderingsgrunder som . Samma krav på kulturhistoriskt värde bör ställas på de statligt ägda byggnaderna som kan förklaras som statliga byggnadsminnen. De grundläggande kvalifikationskraven i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. bör därför ändras till att avse en byggnad med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde eller en byggnad som ingår i ett bebyggelseområde med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde. I 4 kap. kulturminneslagen finns bestämmelser till skydd för de kyrkliga kulturminnena. Enligt 2 § ska kyrkobyggnader och kyrkotomter vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas och deras utseende och karaktär inte förvanskas. Med kyrkobyggnader avses enligt bestämmelsen byggnader som före har invigts för och ägdes eller förvaltades av eller någon av dess organisatoriska delar. Kyrkotomt är enligt samma bestämmelse ett område kring en kyrkobyggnad som hör samman med byggnadens funktion och miljö och som inte är begravningsplats. Begravningsplatser definieras utifrån 1 kap. 1 § begravningslagen. Med reservation för viss osäkerhet i definitionerna framgår av regeringens skrivelse 2008/09:220 s. 6 att det fanns totalt 3 342 kyrkobyggnader i bruk som ägdes av . Av dessa var 2 905 skyddade enligt 4 kap. kulturminneslagen. Antalet skyddade kyrkobyggnader hade –2008 genom beslut av ökat med 34 stycken. hade tio av de tidigare skyddade kyrkorna sålts, en hade rivits och vissa kyrkobyggnader hade också tagits ur bruk. Antalet skyddade och icke skyddade kyrkobyggnader i bruk inom Svenska Förslag gällande det byggda kulturarvet kyrkan hade enligt skrivelsen minskat med sammanlagt 36 stycken . Förslag: Kvalifikationsgränsen ändras för yngre kyrkor som tillkommit efter utgången av och som genom beslut kan omfattas av tillståndsprövningen enligt 4 kap. 4 § kulturminneslagen. Tillståndsprövningen bör enligt förslaget omfatta yngre kyrkor som har ett högt kulturhistoriskt värde. Begreppet märklig tas därigenom bort. Motsvarande förändring föreslås gälla avseende begravningsplatser som tillkommit efter utgången av om begravningsplatsen ligger invid en kyrkobyggnad som uppförts eller har ett högt kulturhistoriskt värde. Vidare föreslås att handläggningsordningen avseende nämnda frågor ändras så att sådana ärenden överflyttas från till . Den kyrkliga egendom som skyddas som kyrkliga kulturminnen är enligt 4 kap. 1 § kulturminneslagen kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser. För kyrkobyggnaderna finns i lag angivna skyddsbestämmelser. Förutom en mer allmän varsamhetsbestämmelse i 2 §, får enligt 3 § kyrkobyggnader uppförda före utgången av inte på något väsentligt sätt ändras utan tillstånd av . För dessa kyrkobyggnader krävs enligt 3 § alltid tillstånd för rivning, flyttning eller ombyggnad av byggnaden liksom för ingrepp i eller ändring av dess exteriör och interiör med dess fasta inredning och konstnärliga utsmyckning samt för ändring av dess färgsättning. För kyrkotomter krävs alltid tillstånd för utvidgning av tomten samt för uppförande eller väsentlig ändring av byggnader, murar, portaler eller andra fasta anordningar på tomten. Om beslutar det, ska enligt 4 § bestämmelserna i 3 § om tillståndsprövning tillämpas också i fråga om en kyrkobyggnad eller en kyrkotomt som har tillkommit efter utgången av 1939 och som är märklig genom sitt kulturhistoriska värde. Gällande begravningsplatser finns en motsvarande reglering i 14 §. kan besluta att bestämmelserna om tillståndsprövning i 13 § ska tillämpas även i fråga om en begravningsplats som tillkommit efter utgången av , om begrav- Förslag gällande det byggda kulturarvet ningsplatsen ligger invid en kyrkobyggnad som uppförts eller är märklig genom sitt kulturhistoriska värde. I tidigare avsnitt gällande byggnadsminnen har redogjorts för de överväganden som utredningen gjort avseende rekvisitet märklig. Utredningen har föreslagit att detta rekvisit tas bort och att kvalifikationsgränsen ändras till att avse en byggnad med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Utifrån utredningens uppdrag att modernisera lagen samt behovet av konsekvens i lagstiftningen föreslås därför avseende yngre kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser att begreppet märklig tas bort. Detta innebär att sådana kyrkliga kulturminnen som har tillkommit efter utgången av och som har ett högt kulturhistoriskt värde kan, efter beslut av myndighet, omfattas av bestämmelserna om tillståndsprövning. Någon saklig ändring i förhållande till gällande reglering är inte avsedd. Inom finns den kompetens som är nödvändig för att kunna bedöma frågan om kulturhistoriskt värde. Frågor om bedömning av olika kulturminnens kulturhistoriska värde hanteras samlat av . Genom de regionala inventeringar som skett i samverkan mellan den regionala kulturmiljövården och finns en bättre överblick över kyrkans kulturhistoriska värden. Ansvaret för att besluta i frågor om kyrkliga byggnadsverk och begravningsplatser från tiden enligt 4 § respektive 14 § bör därför överflyttas från till . Utredningen ska se över lagstiftningen och de nationella målen på kulturmiljöområdet. För att kulturmiljöarbetet ska vara effektivt och för att de kulturpolitiska målen och de särskilda målen för kulturmiljöarbetet ska nås krävs att ansvarsfördelningen mellan berörda aktörer är tydlig och ändamålsenlig. Enligt direktiven bör utredningen beakta att det finns ett egenvärde i att makten över besluten förs närmare den enskilda människan och att det är viktigt att kulturarvet görs synligt och tar plats på fler ställen i samhället. Grundsynen på ansvarsfördelningen mellan det offentliga och enskilda för kulturmiljön kommer till uttryck i 1 kap. 1 § kulturminneslagen Det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö. Ansvaret för detta delas av alla. I avsnitt 2.3 görs en närmare beskrivning av aktörerna och deras roller i kulturmiljöarbetet. I detta kapitel redovisas två förslag eller åtgärder som utredningen bedömer som nödvändiga för ett mer effektivt offentligt kulturmiljöarbete. Förslagen gäller i hög grad som central förvaltningsmyndighet på kulturmiljöområdet. Förslagen berör föreskriftsrätt och utveckling av registerhållning. Förslag: Utökade möjligheter införs för att meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av 2 kap. och 3 kap. kulturminneslagen. Bedömning: Regeringen bör ge i uppdrag att utarbeta föreskrifter och allmänna råd till 2 kap. kulturminneslagen så att tillämpningen blir enhetlig i fråga om tillståndsgivning, fornlämningsförklaring och upphävande av fornlämningsskydd. Möjligheten att meddela föreskrifter om verkställighet av lag avseende 2–4 kap. kulturminneslagen begränsas enligt gällande bestämmelser i kulturminnesförordningen till att omfatta 2 kap. 10– 13 §§ och 4 kap. kulturminneslagen. har pekat på behovet av att utöka denna föreskriftsrätt till att omfatta hela 2 kap. samt till att även avse 3 kap. kulturminneslagen. De bestämmelser i lag som kompletteras med verkställighetsföreskrifter får inte tillföras något väsentligt nytt genom en verkställighetsföreskrift. I verkställighetsföreskrifternas form kan inte beslutas något som kan uppfattas som en ny skyldighet för enskilda eller något som kan betraktas som ett nytt ingrepp i den enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. När det exempelvis gäller fornlämningsbegreppet är det enligt utredningens uppfattning som ska lägga fast villkoren för att en lämning ska omfattas av det allmänna skyddet. Gränserna för vad som är skyddat som fornlämning bör således finnas angivna i lag. har ansvar för frågor om kulturmiljön och kulturarvet. Uppdraget inrymmer att myndigheten ska följa det regionala kulturmiljöarbetet samt stödja länsstyrelserna och de regionala museerna. ska enligt sin myndighetsinstruktion även verka för att kulturhistorisk värdering och urval utvecklas samt att kulturmiljöer, kulturminnen och kulturföremål av särskild betydelse skyddas och vårdas. Myndigheten bör med utgångspunkt från nämnda uppdrag ges en tydligare uppgift i att tydliggöra lagstiftningen för att åstadkomma enhetlig tillämpning över landet. Bestämmelserna i kulturminneslagen är utformade så att de anger vilka grundläggande regler som gäller på kulturminnesområdet. Kulturminneslagen kommer dock inte alltid att ge uttömmande svar och lagens bestämmelser kommer inte heller att vara tillräckligt preciserade för att alltid kunna tillgodose lagstiftarens intentioner i alla delar. Utredningen anser mot denna bakgrund att verkställighetsföreskrifter kan utgöra ett ändamålsenligt komplement som ger stöd och bidrar till en enhetlig tillämpning av gällande lagbestämmelser. Utredningen ser inte heller skäl för den nu gällande begränsade föreskriftsrätten och föreslår därför att det införs utökade möjligheter för att meddela föreskrifter om verkställigheten av såväl 2 kap. som 3 kap. kulturminneslagen. En sådan ändring i kulturminnesförordningen medför inte att innehållet i kulturminneslagen förändras, utan avser att tillföra den kompletterande reglering som behövs för att lagen ska kunna tillämpas effektivare i praktiken. Utredningen anser att bör bjuda in företrädare för andra berörda myndigheter och företrädare för berörda branscher vid utarbetande av förslag till verkställighetsföreskrifter. Om det bedöms lämpligt i det enskilda fallet bör företrädare för civilsamhället samt universitet och högskolor bjudas in för att medverka i ett aktuellt föreskriftsarbete. bör även överväga att inrätta ett permanent råd för föreskriftsarbeten inom myndighetens ansvarsområde. Till ett permanent föreskriftsråd bör bjudas in representanter för myndigheter och intresseorganisationer som kan bidra med sina erfarenheter och kan ge myndigheten löpande stöd vad gäller inriktning på arbetet och samordning av olika föreskriftsarbeten inom andra politikområden med betydelse för kulturmiljön. Tänkbara representanter i ett råd skulle kunna vara medarbetare med erfarenhet av föreskriftsarbete från t.ex. , , , , , och länsstyrelserna samt organisationer som t.ex. Kommuner och Landsting, , och . Utredningen har konstaterat att det finns skillnader i hur fornlämningsbegreppet definieras mellan länsstyrelserna. Länsstyrelserna kan ha olika bedömningsgrunder, kunskaper och kriterier som verktyg, vilket riskerar att leda till olika slutsatser mellan länsstyrelserna kring hur en lämningstyp ska hanteras i ett ärende om tillstånd. Även med de av utredningen lämnande förslagen till tydligare lag föreligger alltjämt visst utrymme för tolkning och därmed risk för att tillämpningen inte blir enhetlig över landet. måste därför ges goda förutsättningar och tillhörande verktyg för att genomföra sitt uppdrag om att ha överinseende över kulturminnesvården i landet. Detta kan bl.a. möjliggöras genom myndighetens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. Utredningen bedömer att det alltjämt kommer att finnas behov av stöd och vägledning till länsstyrelserna som har att tillämpa bestämmelserna i kulturminneslagen. Det bör även fortsättningsvis ankomma på myndigheten att göra bedömningar och ta ställning till hanteringen av olika lämningstyper. Utgångspunkten för denna bedömning utgår självfallet från lagstiftningen. I linje med detta har utredningen föreslagit ett fornlämningsbegrepp som i högre grad än vad som gäller klart anger vilka lämningar som omfattas av lagens skydd. Utredningen föreslår att regeringen ger i uppdrag att upprätta förslag, remittera och besluta om nödvändiga föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av 2 kap. kulturminneslagen.