sou · H0B376 · 2012-11-15 00:00:00 — Regeringen har överlämnat propositionen Stärkt stöd och skydd för barn och unga (prop. 2012/13:10) till . Propositionen föreslår ändringar i SoL och LVU för att stärka stödet och skyddet för barn som far illa eller riskerar att fara illa. Barnrättsperspektivet stärks genom att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut och andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser. ingår i socialnämndens ansvar för barn och unga som vårdas i ett familjehem att verka för att de också får lämplig utbildning. Detta ansvar omfattar inte de barn och ungdomar som vårdas på ett HVB. ansvar att verka för att barn och ungdomar får en lämplig utbildning föreslås bli detsamma oavsett placeringsform. Det är däremot utbildningsnämnden i hemkommunen som har ansvar för att de skolpliktiga barnen får 27 SOU 2009:68, Lag om stöd och skydd för barn och unga. Utbildning för elever i samhällsvård den utbildning de har rätt till. I propositionen framhålls särskilt att det finns en skillnad mellan att socialnämnden ska verka för att barnen får en utbildning och skolans ansvar för själva utbildningen. ansvar blir större för familjehemsbarnen eftersom den tidigare utbildningsnämnden inte har kvar sitt ansvar för dessa barn när de flyttar över till en ny skola och ny kommun genom att de folkbokförs i familjehemmet. I handläggnings- och dokumentationssystemet Barns behov i centrum (BBIC) finns förslag på stöddokument som kan användas för att följa upp skolgången. Den bestämmelse om att socialnämnden noga ska följa vården av de barn och unga som placeras föreslås flyttas från förordning till lag (SoL och LVU). Uppföljningen ska ske genom regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge vistas, enskilda samtal med barnet eller den unge, samtal med den eller dem som tagit emot barnet eller den unge i sitt hem, och samtal med vårdnadshavarna. Uppföljningen ska särskilt uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående. När vård ges i ett familjehem eller i ett HVB föreslår regeringen i propositionen att socialnämnden ska utse en särskild socialsekreterare som ska ansvara för kontakterna med barnet eller den unge. Socialsekreteraren ska besöka barnet eller den unge regelbundet i den omfattning som är lämplig, utifrån barnet eller den unges behov och önskemål. Regeringen föreslår vidare att det i SoL ska framgå att vård- och genomförandeplanen ska ta upp åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för. Förslaget står i överensstämmelse med vad som redan framgår av 5 kap. 1 a § andra stycket SoF, dvs. att genomförandeplanen ska redogöra för när och hur den unge ska kunna tillgodogöra sig åtgärder och insatser som andra huvudmän än socialnämnden ansvarar för. 3.2.4Skolmyndigheternas rapporter och undersökningar studie om varför vissa elever inte nådde skolans mål visade att några orsaker framträdde tydligare än andra.28 delade upp orsakerna i tre nivåer: individ, process och system. Verket synliggjorde vad som var möjligt respektive vad som inte var möjligt att påverka i enskilda skolor. På individnivå fanns de faktorer som har samband med elevens resultat som föräldrarnas 28 ; Utan fullständiga betyg, 2001. Utbildning för elever i samhällsvård utbildningsbakgrund och elevens sociala situation. De processfaktorer som framträdde tydligast när det gäller möjliga orsaker till ofullständiga slutbetyg från var: skolans förhållningssätt och attityd till elever och föräldrar, stödinsatsernas omfattning och karaktär, tillämpningen av arbetssätt anpassade efter elevens förutsättningar och behov samt skolans sätt att tydliggöra krav och förväntningar. På systemnivå fanns inte något tydligt samband, t.ex. mellan elevens resultat och läroplanen. gjorde 2009 en sammanställning av forskning om olika faktorers betydelse för elevernas resultat från systemnivå till klassrumsnivå.29 Utgångspunkten var ett försök att kartlägga orsakerna bakom de försämrade resultaten i . Myndigheten ansåg att det var flera faktorer som inbördes påverkade varandra; den ökade segregeringen i samhället, den decentraliserade styrningen av skolan och den alltmer differentierade och individualiserade undervisningen. Flera studier visade samband mellan individfaktorer som social bakgrund, kön och etnicitet och utbildningsresultat. Detta gäller främst hur olika sidor av elevernas sociala bakgrund (föräldrarnas utbildningsnivå, kulturella kapital, etc.) påverkar deras skolresultat. Ett viktigt utbildningspolitiskt mål är att skolan ska minska betydelsen av elevens sociala bakgrund och ge alla elever samma möjligheter att nå målen, dvs. skolans uppdrag om likvärdig utbildning. Detta är ett mål som har betydelse inte minst för de elever som är placerade i samhällsvård. Skolinspektion redovisade i en rapport en kvalitetsgranskning som myndigheten genomfört på de HVB som bedrev undervisning vid hemmet.30 Skolinspektionen bedömde att sådan undervisning skedde i enlighet med bestämmelsen om särskild undervisning vid sjukhus eller annan motsvarande institution som reglerades i 10 kap. 3 § den tidigare skollagen. Sådan särskild undervisning omfattas inte av samma regler som skolväsendet men ska så långt som möjligt motsvara det. Inspektionen konstaterade att den särskilda undervisningen hade stora brister. Samtliga elever fick undervisning i färre ämnen och färre undervisningstimmar än vad timplanerna angav, eller skolansvariga saknade nödvändig kännedom om vilka åtgärder som krävdes för att bevaka elevernas rätt till undervisning. Även om de flesta elever vid HVB fick sin skolgång inom den vanliga skolan fanns det vid denna kvalitetsgranskning 114 elever som fick särskild undervisning vid behand- 29Skolverket; Vad påverkar resultaten i svensk grundskola, 2009. 30Skolinspektionen; Undervisning vid Hem för vård eller boende, HVB, 2010:2. Utbildning för elever i samhällsvård Granskningen visade att och skolhuvudmannen hade problem i sin samverkan. Ofta var man inte överens inom kommunerna vem som hade ansvar för att stödja elevernas skolgång. Medvetenheten hos både och skolan var låg om hur utbildningen skulle fungera under placeringarna. När en placering på ett HVB inleddes fanns sällan elevens undervisningssituation med i bedömningen trots att skolgången ofta även tidigare haft stora brister. I den vårdplan som upprättades stod mycket lite om hur undervisningen skulle utformas. Överlåtande av den särskilda undervisningen från skolhuvudmannen gjordes oftast utan formella beslut men samtliga HVB tog ändå på sig detta ansvar. Skolinspektionen menade att det var otillfredsställande att många kommuner vid placering av skolpliktiga barn inte i förväg gjorde en bedömning av deras behov av och förutsättningar för att tillgodogöra sig undervisning. Inspektionen ansåg också att det var anmärkningsvärt att särskild undervisning användes så ofta eftersom den endast borde användas i undantagsfall då undervisningen inte kunde anordnas på annat sätt. Besluten om särskild undervisning hade fattats på svag grund och utan föregående utredning. Många HVB var så små att förutsättningarna för att ge en utbildning som motsvarade reguljär utbildning saknades, lärarna hade inte utbildning för åldersgruppen, ämnet eller saknade specialpedagogisk kompetens. Utifrån den ovan nämnda kvalitetsgranskningen gjorde Skolinspektionen en granskning av 45 kommuner, hur de tog sitt ansvar för rätten till utbildning för barn placerade på HVB. Granskningen ledde till att de flesta kommuner fick kritik, de skolansvariga var ofta passiva när det gällde att säkerställa elevernas rätt till utbildning. för studier i offentlig ekonomi () har i en rapport om skolmisslyckanden konstaterat att en fjärdedel av eleverna går ut utan att ha de kunskaper som man anses behöva för att klara sig i livet och fungera i samhället.31 Det gäller även en knapp fjärdedel av gymnasieeleverna som gick ut gymnasieskolan utan slutbetyg. De som inte hade genomfört förvärvsarbetade i lägre grad än andra. Högkonjunktur verkade snarare förstärka skillnaderna på arbetsmarknaden för dem med 31 ; Skolmisslyckanden – hur gick det sedan? Utbildning för elever i samhällsvård skolproblem redan i . För dem som börjat men avbrutit gymnasiestudierna gick det bättre, men de klarade sig sämre jämfört med dem som gått ut gymnasieskolan. Elevernas skolprestationer samvarierade med föräldrarnas utbildningsnivå och sociala tillhörighet. Skillnaderna kunde identifieras redan i tidiga skolår. Skolan kan spela en avgörande roll för elevernas prestationer oavsett social bakgrund. Forskning visar att skolor som uppnår goda resultat prioriterar kunskapsmålen, har ett starkt ledarskap, tydliga mål, flexibla undervisningsmetoder, reglerbundna utvärderingar, samarbete mellan lärarna och ordnade miljöer. 3.2.6Se, tolka och agera Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn lämnade sitt betänkande Se, tolka och agera 2010.32 Utredningens uppdrag var att kartlägga och analysera hur skolan arbetar med barn som riskerar att fara illa och hur samverkan mellan skolan och andra samhällsaktörer fungerade. Vidare skulle utredningen klarlägga vilket ansvar skolan hade för förebyggande insatser och gränsdragningen mot andra aktörer. Utredningen fann att de sociala och pedagogiska insatserna inte synkroniseras för barn som placeras utanför hemmet genom samverkan mellan och skola. Bristen på kontinuitet för de elever som redan befinner sig i utsatta situationer medför även svårigheter med skolgången. Skolan blir i värsta fall en riskfaktor i stället för en skyddsfaktor. Utredningen har lämnat förslag inom följande områden. Bättre samverkan på alla nivåer: skulle ges ett samordningsansvar för statliga insatser som riktas mot förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. På nivå skulle ett utvecklingsarbete genomföras mellan utbildning och socialtjänst med stöd av ett stimulansbidrag. Bestämmelserna om samverkan föreslogs förtydligas med innebörden att det inte bara är socialnämnden som kan ta initiativ till samverkan. Att barns och elevers rätt behöver stärkas: Inventera behovet av föreskrifter för att tillämpningen av skollagen ska bli mer rättssäker. Huvudmännen skulle utarbeta rutiner för övergångar mellan skolor och skolformer. Skolinspektionen borde genomföra en kvalitetsgranskning av rätten till utbildning efter beslut om placering av . 32 SOU 2010:95; Se, tolka och agera – allas rätt till en likvärdig utbildning. Utbildning för elever i samhällsvård Elevhälsan och kunskapssatsningar: Förtydligande av ansvaret mellan , och för elevhälsan. En delegation skulle inrättas för att belysa värdet av tidiga insatser ur ett forskningsperspektiv och för ökad kunskap. Stärka forskning och kunskapsspridning: Åtgärder för att stärka forskningen om barn i behov av särskilt stöd och i utsatta situationer och stimulera ett tvärdisciplinärt synsätt. En uppföljning av lärar- och rektorsutbildningarna för att undersöka om lärare och rektorer är tillräckligt förberedda på de krav som elever med mer komplexa stödbehov har och de regler som finns inom området. Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår inom . () uppgav i en rapport om särskilda ungdomshem att det är oacceptabelt att barns rätt till utbildning enligt artikel 28 i inte tillgodoses.33 Alla barn måste erbjudas utbildning i den omfattning som skollagen kräver. BO har intervjuat barn på särskilda ungdomshem. Behandlingen får högt betyg, men i skolan kände några av eleverna sig otrygga. För många av de intervjuade ungdomarna verkade skolan ha blivit viktigare än vad den varit tidigare. Det fanns inte så mycket att göra och som en pojke berättade tv, skola och mat är de stora grejerna. Skolan ses både som en aktivitet och ett sätt att förbättra sina skolresultat och sin framtid. Trots att de hade dåliga erfarenheter från sin tidigare skolgång tyckte så många som två tredjedelar av de intervjuade att skolan på ungdomshemmet var bra. Grupperna var små och undervisningen mer anpassad efter deras behov. Många elever var kritiska till att de fick för lite undervisning, en tredjedel ville ha längre skoldagar, fler ämnen och möjlighet att få betyg. Forskningen visar också att ungdomshem som lägger stor vikt vid ungdomarnas skolgång under vistelsen visar klart bättre resultat i behandlingen.34 33BO; I´m sorry – Röster från särskilda ungdomshem, 2010. 34Tore ; Institutionsbehandling av ungdomar, 2003. Utbildning för elever i samhällsvård 3.2.8SKL om upphandling av HVB SKL uppger i sin rapport om upphandling av HVB att den utförare som kommunen väljer bör ha genomtänkta rutiner för hur elevernas behov av skolgång ska tillgodoses. När vårdplaner och genomförandeplaner upprättas ska hemskolan eller skolhuvudmannen delta. Genomförandeplanen ska innehålla konkreta och uppföljningsbara mål och en redogörelse för när och hur insatserna ska genomföras. Om sådana planer inte finns saknas grunden för uppföljning och utvärdering av insatserna. För att bevaka elevernas rätt till en kvalitetsmässigt god utbildning borde det i kommunerna upprättas ett samverkansavtal mellan och utbildningsförvaltningen där respektive förvaltnings ansvar tydliggörs vid en placering. Detta påpekade SKL i rapporten och konstaterade att socialnämnden har ansvar för att tillhandahålla insatser av god kvalitet och särskilt vid upphandling av HVB ska kriterier som bidrar till god kvalitet uppmärksammas.35 utvärdering (IFAU) diskuterar i en rapport hur samhällets insatser för barns utveckling kan säkerställa att alla barn lyckas i skolan.36 I rapporten konstateras att alltför många inte klarar skolan. Samhället stöttar barnens utveckling främst genom generella insatser men för barn från utsatta miljöer räcker inte detta alltid. Deras svårigheter riskerar att förvärras ända upp till vuxen ålder och leda till svårigheter på arbetsmarknaden, psykisk ohälsa och utanförskap. För att kunna sätta in stöd till barn som riskerar att få svaga resultat fordras att man vet vilka barnen är och hur man bäst stöttar dem. Slutsatserna pekar på att infrastrukturen kring hur samhället stöttar barn behöver utvecklas. Alla verksamheter som möter barn måste ha gemensamma mål, där ett är att alla barn ska klara sig bra i skolan. Det räcker inte heller att mäta barnens resultat utan denna information måste tolkas och resurser måste finnas för åtgärder. 35SKL; Upphandling och uppföljning av HVB för barn och unga, 2010. 36IFAU; En god start? En rapport om att stötta barns utveckling, rapport 2012:11. Utbildning för elever i samhällsvård Alla myndigheter har en skyldighet att samverka enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223). När det gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa finns dessutom bestämmelser om samverkan med samhällsorgan, organisationer m.m. införda i bl.a. 3 kap. 5 § SoL och 29 kap. 13 § skollagen. ska aktivt verka för att denna samverkan genomförs. För att utveckla samverkan mellan myndigheterna för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa fick ett regeringsuppdrag att i samverkan med Myndigheten för skolutveckling och ta fram en övergripande strategi. Uppdraget har redovisats senast i en reviderad upplaga 2007.37 I skollagen, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och polislagen (1984:387) finns särskilda skyldigheter för myndigheterna att samverka i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Samverkan är en komplex process och framgångsfaktorerna bedömdes vara styrning, struktur och samsyn. En tydlig styrning krävdes på alla ledningsnivåer för att legitimera samverkan. Klarhet när det gäller mål, målgrupp, yrkesroller, arbetsfördelning och rutiner gav en tydlig struktur. Verksamheterna behövde också förbättra sin kommunikation och samsyn för att övervinna olika ideologier, kunskapsbakgrunder m.m. En uppföljning av lagbestämmelserna om samverkan visade att få kommuner hade en genomtänkt strategi för sitt samverkansarbete. SiS och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) har haft ett samverkansprojekt () som redovisades 2010.38 Ett av målen med projektet var att öka kompetensen och beredskapen i arbetet med lärande på särskilda ungdomshem. En sådan placering är ofta den yttersta åtgärden efter att flera tidigare insatser inte har lyckats. Den skolverksamhet som bedrivs regleras 37Myndigheten för skolutveckling, , ; Strategi för samverkan, 2007. 38SiS, SPSM; För alla elevers rätt till lärande och utveckling, 2010. Utbildning för elever i samhällsvård av samma styrdokument som den reguljära skolan, SiS är huvudman och Skolinspektionen är tillsynsmyndighet. I rapporten konstaterades att barn som växer upp i socialt utsatta miljöer ofta har problem i skolan och att unga i samhällsvård förhållandevis har mycket dåliga skolresultat. Samhället har ett stort ansvar både för att skapa goda förutsättningar för lärande och att upprätthålla ett handlingsutrymme för utbildning under placeringen. Eleverna hade ofta läs- och skrivsvårigheter och ett stort behov av specialpedagogiska lösningar. Ansvarsfördelningen och samverkan mellan skola och socialtjänst och även mellan behandling och utbildning under placeringen var svår och otydlig. Studier visar att behandling tenderade att dominera på bekostnad av utbildning. Tydlighet och centrala rutiner kan bidra till att öka de ungas rättstrygghet. Ansvarsfördelningen borde vara tydlig för ledning, personal och elev. konstaterade att hemskolan sällan blev delaktig i planeringen när placerar den unge på ett särskilt ungdomshem. Undervisning som resurs för att ge struktur och normaliserande effekt glömdes ofta bort. Man ställde frågor om varför hemskolan inte fanns med mer aktivt vid planeringen på SiS-skolan, hur man tog tillvara den kunskap om eleven som fanns och vilka tidigare insatser som genomförts, om elevhälsan fanns med i planeringen m.m. SiS och SPSM ansåg att man måste sätta elevens behov i centrum och inte den egna verksamhetens. På frågan om befintliga regler var tillräckliga menade man att det framförallt handlade om att reglerna inte följdes men också att det saknades regler om att hemkommunen och även hemskolan borde ha ett ansvar för eleven även under vistelsen på det särskilda ungdomshemmet. Man föreslog en modell med ett före-, under- och efterperspektiv för att samordna insatserna när det gällde ungdomarnas skolgång vid en placering. SiS och kommun har i ett gemensamt projekt utarbetat en modell för samverkan.39 Syftet med projektet var att ge skolan en plats i vårdkedjan genom att utveckla formerna för den pedagogiska överlämningen från SiS skolverksamhet till skolorna i . Modellen innebar att planeringen för överlämningen till hemkommunen börjar redan vid inskrivningen på SiS. 39 , SiS; Pedagogisk överlämning med ungdomens behov i centrum. Ett samverkansprojekt mellan och . Utbildning för elever i samhällsvård det viktigt att det görs en pedagogisk överlämning från hemskolan för att SiS ska kunna göra en bra skolplanering. Projektet visade också att en hemskola ska kontaktas när den unge ska tillbaks efter sin placering på SiS. Det är viktigt att hemskolan får tid att planera återkomsten och att ett planeringsmöte kan hållas före utskrivningen. För att skolan ska kunna göra en så bra planering som möjligt för elever som varit institutionsplacerade krävs det att SiS överlämnar dokumentation om eleven till hemskolan. För att underlätta för institutionerna utformades ett dokument som kallades för övergångshandlingar. Det var viktigt att det fanns en tydligt utformad planering när eleven kommer tillbaka. Det konstaterades att samverkan mellan myndigheter var en förutsättning för att en återkomst från SiS till hemkommunen skulle fungera. har framställt två stödmaterial om samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa med syfte att bidra till ökad kunskap om metoder och tillvägagångssätt.40 Det är en sammanställning av skolors och kommuners erfarenheter från sektorsövergripande arbete. I stödmaterialet finns exempel på hur olika kommuner samverkar kring elever med stor frånvaro, i det drog- och brottsförebyggande arbetet, till stöd för psykisk hälsa och för elever som har behov av särskilda stödinsatser. 3.4Överväganden och uppdrag för utredningen Skolplikt och elevers rätt till utbildning Ansvaret för att bevaka en elevs rätt till utbildning och skolplikt ligger som tidigare nämnts på elevens hemkommun. Elever som placeras i familjehem folkbokförs i den kommun där familjehemmet ligger enligt folkbokföringslagens bestämmelser om var personen tillbringar sin dygnsvila. Ansvaret för skolplikten och rätten till utbildning överförs då enligt skollagen till den nya hemkommunen och den nya skolhuvudmannen. Elever som vistas på , vård av unga, kriminalvård eller vård av missbrukare är 40 ; Kraften av samverkan, 2009 och Erfarenheten av samverkan, 2010. Utbildning för elever i samhällsvård undantagna från regeln om dygnsvila och är därför fortsatt folkbokförda i sin hemkommun.41 Ansvaret för skolplikt och utbildning för de elever som vårdas på sjukhus och HVB ligger följaktligen kvar på den ursprungliga hemkommunen. Enligt den information som utredningen inhämtat är det tydligt att det råder osäkerhet om vem som har huvudansvaret för placerade elevers utbildning. Hemkommunen ska enligt skollagen se till att skolpliktiga barn som inte går i kommunens egna skolor får föreskriven utbildning på något annat sätt. Det innebär att så länge eleven är folkbokförd i kommunen har utbildningsnämnden det övergripande ansvaret för elevens utbildning både inför, under och efter en placering. Även skolhuvudmannen har till uppgift att se till att eleverna fullgör sin skolgång.42 Skolsituationen för barn som är placerat utanför hemmet Både för det enskilda barnet och för samhället finns många vinster med att öka kvaliteten och kontinuiteten i utbildningen för de barn och unga som placeras i samhällsvård. Flera utredningar och rapporter har tagit upp möjliga orsaker till att elever misslyckas i skolan och att dessa misslyckanden är särskilt vanliga för barn i samhällsvård. Undersökningar visar att det är en större andel av de elever som inte har ett godkänt slutbetyg från som också har psykosociala problem och en ökad risk för kriminalitet. Många av de elever som placeras i samhällsvård har negativa skolerfarenheter, stor frånvaro, koncentrationssvårigheter m.m., även om detta naturligtvis inte alltid är fallet. Enligt all forskning är det avgörande för elevens framtida möjligheter att samhället tar ett stort ansvar för att elever får möjlighet att fullfölja eller slutföra sin grundskoleutbildning. De som redan har en grundskoleutbildning behöver uppmuntras och motiveras till fortsatt utbildning i gymnasieskolan. Kravet i skollagen på lika tillgång till utbildning för alla elever innebär att undervisning och resursfördelning måste utgå från att elever har olika förutsättningar och behov. Detta ska vara en utgångspunkt för skolhuvudmännens och skolornas arbete och ansvar men även för socialnämnderna när det gäller placerade barn. Om inte utbildning vägs in som en del av behandlingen riskerar man 4110 § 5 folkbokföringslagen (1991:481). 427 kap. 21 och 22 §§ skollagen. Utbildning för elever i samhällsvård att gå miste om en utvecklingspotential och ta ifrån ett barn de styrkor han eller hon har. Vid och länsstyrelsernas nationella tillsyn av HVB ansåg myndigheterna att de flesta institutioner uppfyllde kriterier för en fungerande utbildning medan Skolinspektionen vid sin granskning ansåg att eleverna inte fick den undervisning de hade rätt till. Vad som ansågs vara en fungerande utbildning skilde sig åt mellan myndigheterna och utredningen kan därför konstatera att det har saknats en samsyn om vilka krav som bör ställas på utbildningen för barn som vistas på HVB. Det finns fortfarande på några hem en tydlig gränsdragning mellan behandling och utbildning även om den verkar vara på väg att minska.