sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — spridningsareal och år införts i 8 § föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Föreskriften är bindande och gäller i hela landet. Motiveringen till att djurtäthetsreglerna togs bort var att en begränsning av tillförsel av fosfor till per hektar på ett bättre sätt begränsar tillförseln av fosfor. Det innebär ett mer kon- kurrensneutralt system och att teknikutveckling främjas. Regler om djurtäthet är ett mer stelbent system. Det bygger på att gödseln från en viss produktion alltid innehåller en viss mängd fosfor eller kväve. Förhållandet mellan fosforhalt i stallgödseln och antalet djur varierar dock kraftigt med uppfödningsmetoder, utfodringssystem m.m. och förändras . Detta gör att en djurtäthetsregel i mindre utsträckning innebär en begränsning av tillförseln av fosfor. Verksamhetsutövare med bra fosforutnyttjande eller låg intensitet i djurhållningen har med den nya regeln möjlighet att hålla fler djur än motsvarande verksamhetsutövare med sämre fosforhushållning. En maximal tillförsel på fosfor per hektar och år är en återgång till den nivå som var utgångspunkten för djurtäthets- reglerna. (skrift Gödsel och miljö 2011, s. För att säkerställa att reglerna följs finns en skyldighet för verksamhetsutövarna att dokumentera när de tar emot eller för bort stallgödsel och andra organiska gödselmedel. Den mängd fos- for som utsöndras med gödseln från olika djurslag kan bestämmas med hjälp av schablonvärden eller balansberäkningar. Efterlevnaden av reglerna kontrolleras genom tillsyn. Egenkontrollen är dessutom ett sätt för verksamhetsutövaren att kontrollera att reglerna följs och att visa för tillsynsmyndigheten hur reglerna uppfylls. når således samma syfte med reglerna, trots att regler om djurtäthet saknas. har även en begränsning av till- försel av fosfor lagts till i bilaga III till Helsingforskonventionen. Till följd av det skulle djurtäthetsregeln egentligen kunna upphävas. I regeln om spridning i bilagan finns både krav som ska genomföras och krav som bör genomföras. Kravet på perioder då spridning inte är tillåten är ett bindande krav. Sådana perioder finns särskilt utpekade för känsliga områden. Utanför känsliga områden finns inte särskilda datum angivna. Däremot gäller de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. . Det finns allmänna råd till försiktig- hetsprincipen i 2 kap. 3 § i före- skrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jord- Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel bruket vad avser växtnäring. De gäller tidpunkt för spridning, begränsning av spridning av flytgödsel och urin samt att spridning inte bör ske på frusen, snötäckt eller vattenmättad mark eller där markförhållandena är sådana att gödseln riskerar att spolas ner i ytvattendrag eller förorena grundvatten. En tillämpning av försiktighetsprincipen innebär således att det finns perioder då spridning inte är tillåten. uppfyller således syftet med kravet dels genom angivna datumperioder i känsliga områden, dels genom angivande av olämpliga spridningsperioder utanför dessa områden även om inte exakta datum finns angivna. Utredningen anser att de allmänna hänsynsreglerna får anses utgöra ett tillräckligt genomförande utanför känsliga områden då förlusterna av kväve och fosfor i dessa områden inte har ansetts kunna nå i någon större omfattning eftersom de inte utpekats som känsliga områden även om de tillhör tillrinningsområdet för konventionen. Spridningsfrekvens och begränsning av tillförd mängd När det gäller det bindande kravet på växtnäringsbalans kan kon- stateras att det finns olika typer av växtnäringsbalanser. Växtnäringsbalanser kan upprättas på gårdsnivå, fältnivå och vid varje spridningstillfälle. Den balans som avses i bilagan torde vara en balans mellan grödans förväntade växtnäringsbehov och närings- tillförseln till grödorna från jorden och gödselmedel, på samma sätt som i nitratdirektivet. Det kravet är uppfyllt i svensk rätt genom bindande föreskrifter för känsliga områden och genom försiktig- hetsprincipen i 2 kap. 3 § för områden som inte är känsliga. De allmänna råden i föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring ger vägledning för hur försiktighetsprincipen kan uppfyllas. Som angetts ovan anser utredningen att de allmänna hänsynsreglerna får anses utgöra ett tillräckligt genomförande utanför känsliga områden då förlusterna av kväve och fosfor i dessa områden inte har ansetts kunna nå i någon större omfattning. Både konventionen och direktivet avser en balans av alla gödselmedel och andra tillförande bidrag, t.ex. i form av handelsgödsel. En skillnad mot nitratdirektivet är att kravet gäller näringsämnen i allmänhet och nitratdirektivet i sin ordalydelse är begränsat till kväve. Nitratdirektivet i sig riktar dock in sig på eutrofierade områden där både kväve och fosfor kan vara en bidragande orsak. Påverkan av fosfor måste således också beaktas vid bedömningen om vatten är förorenade och vilka åtgärder som Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel behöver vidtas i åtgärdsprogrammen (se t.ex. mål C-258/00 Kommissionen mot , 2002 I-05959). Vid en begränsning av kvävetillförseln via stallgödsel begränsas även till- förseln av andra näringsämnen. Den svenska bestämmelsen om begränsning av tillförsel av fosfor innebär att en växtnäringsbalans även måste göras för fosfor. Det finns allmänna råd om balans- beräkning av mängden fosfor, men sådana balanser görs generellt sett på än vid varje gödslingstillfälle. Kravet i bilagan får anses vara uppfyllt i . Ytterligare ett krav i regeln om spridningsfrekvens och begränsning av tillförd mängd är att inte kväve och fosfor per hektar får tillföras . Kraven är inte bindande. De svenska reglerna om begränsningen av kväve gäller endast känsliga områden. Den svenska begränsningen av fosfor gäller dock i hela . Den innebär indirekt att även kvävetillförseln begränsas så att den i normalfallet inte överstiger kväve, även utanför känsliga områden. Däremot skiljer sig regeln mot konventionen eftersom det avser fosfor och inte . Den svenska regeln är således flexiblare vad gäller tidsintervallet, men den är strängare avseende mängden. Mot bakgrund av detta och att kravet inte är ett bindande skall- krav får den svenska regleringen anses uppfylla konventionen. När det gäller kraven på täckning av flytgödsel- och urinbehållare finns föreskrifter om täckning. Som angetts ovan beträffande Göteborgsprotokollet gäller inte reglerna i hela landet. utanför de områdena omfattas av de allmänna hänsynsreglerna i och kravet på bästa möjliga teknik. Verksamheter av viss storlek har även genomgått en miljöprövning. Kravet, som inte är ett bindande skall-krav, får således anses vara uppfyllt i svensk rätt. Sammanfattningsvis anser utredningen att uppfyller syftet med reglerna om växtnäring i bilagan, även om reglerna till sin ordalydelse inte i alla delar överensstämmer med bilagan. Det gäller kravet på djurtäthet, perioder då spridning är förbjuden, växt- näringsbalans och begränsningen till kväve och fosfor per hektar och år. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Med tanke på att det var sedan kraven i bilagan togs fram och att djurhållningen har förändrats , anser utredningen att i det internationella samarbetet bör verka för att det görs en översyn av bilaga III. Bilagan borde även på ett bättre sätt anpassas till nitratdirektivet. Det bör framhållas att syftet med översynen inte är att ambitionsnivån ska sänkas. Det kan i detta sammanhang nämnas att Miljömålsberedningen även har i uppdrag att visa på vilka frågor som behöver drivas inom EU och internationellt (dir. 2010:74, s. 3). Europeiska kommissionens synpunkter på genomförande av åtgärdsprogrammet Europeiska kommissionen har framfört ett antal synpunkter på det svenska genomförandet av nitratdirektivets åtgärdsprogram och påtalat att regelverket i några fall bör förtydligas och i andra fall kompletteras med ytterligare eller förstärkta krav. Till följd av detta har ändringar gjorts i Statens jordbruksverks föreskrifter (2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket med avseende på växtnäring –2011. De viktigaste förändringar som har gjorts är följande. Stallgödsel får inte tillföras i större mängd än vad som motsvarar totalkväve . Inför höstsådd får högst respektive lättillgängligt kväve tillföras. Skyddsavstånd om från vattendrag eller sjö vid spridning av gödselmedel. Förbud att sprida gödselmedel, undantaget mineralgödsel i växande gröda, på jordbruksmark invid vattendrag eller sjö om marken lutar . Totalförbudet att sprida mineralgödsel har förlängts och gäller från till och med . Begränsning i spridningen av stallgödsel och andra organiska gödselmedel och vinter. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Förtydliganden har gjorts av de dokumentationskrav som ställs på brukarna och beskrivningarna av hur en balanserad gödselgiva och lagringskapaciteten ska beräknas. Utredningen anser att lever upp till kraven på åtgärds- programmet i nitratdirektivet. Riktlinjer för god jordbrukssed Vid utredningens genomgång av genomförandet av nitratdirektivet i svensk rätt har endast mindre brister funnits. Det gäller omfatt- ningen av riktlinjerna för god jordbrukssed. Riktlinjerna gäller utanför känsliga områden. Det saknas allmänna råd om tidsperioder när det inte är lämpligt att gödsla och villkoren för att tillföra gödselmedel i närheten av vattendrag för områden utanför känsliga områden. Däremot finns generella föreskrifter, som är bindande, för känsliga områden. När det gäller särskilda perioder finns det dock allmänna råd om tidpunkt för spridning och begränsning av spridning av flytgödsel och urin . Det finns även allmänna råd om att spridning inte bör ske på frusen, snötäckt eller vattenmättad mark. Beträffande spridning vid vattendrag finns allmänna råd om spridning på sluttande, vattenmättad, frusen eller snötäckt mark. Det finns också föreskrifter om att gödselmedel inte får spridas på så att den hamnar utanför åkern. Mot bakgrund av det ovan nämnda anser utredningen att uppfyller syftet med riktlinjerna även om inte exakta perioder och skyddsavstånd till vatten finns angivna i de allmänna råden. Reglerna om tillstånd och anmälan för transport av avfall genomför artikel 26 i ramdirektivet för avfall. Där anges att medlemsstaterna ska föra ett register över vissa verksamhetsutövare, om dessa inte omfattas av krav på tillstånd. Det gäller bl.a. verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in eller transporterar avfall. Begreppet yrkesmässig transport omfattar också den som, trots att han eller hon inte utövar transportyrket, inom ramen för sin egen verksamhet normalt och regelbundet ombesörjer transport av Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel avfall, oavsett om avfallet producerats av någon annan än dem själva. Undantag från kravet på registrering får inte göras på grund av avfallets beskaffenhet eller mängd. (mål C-270/03, Europeiska kommissionen mot Italienska republiken, 2005 I-5233) Inledningsvis kan konstateras att kravet på registrering kan upp- fyllas genom såväl krav på tillstånd som anmälan. I avfallsförordningen har begreppet yrkesmässigt transporterar, i 36 § 1, inte samma betydelse som i direktivet. Här avses endast professionella transportörer. Övriga verksamhetsutövare omfattas av tillståndskravet i 36 § 2 när det gäller transport av avfall som uppkommit i en yrkes- mässig verksamhet. Tillståndskravet är knutet till mängdgränser. EU- domstolens praxis hindrar inte att mängdgränser anges för krav på tillstånd, men transporter som understiger gränserna måste fångas upp genom ett krav på anmälan. Det görs i 42 § för farligt avfall. Någon motsvarande reglering finns dock inte för avfall som inte är farligt avfall. Vid transport av gödsel och andra biologiska pro- dukter, som inte är farligt avfall, som understiger gränserna krävs således varken tillstånd eller anmälan. Det kan således vara så att de svenska reglerna inte genomför fullt ut. Utredningen vill därför uppmärksamma regeringen på att det kan vara så att inte genomfört ramdirektivet för avfall fullt ut i detta avseende. Bristerna avseende transporter av avfall som understiger mängdgränserna gäller dock betydligt fler avfallsslag än stallgödsel och andra biologiska produkter. Utredningen lämnar därför inte något förslag på ändring av reglerna, eftersom det anses ligga utanför utredningens uppdrag. 2.4.4Andra förbättringsförslag och reflektioner Samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket får meddela föreskrifter om spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk efter samråd med enligt 10 § förordningen (1998:915) om miljö- hänsyn i jordbruket. Däremot anges inte att samråd ska ske med Havs- och vattenmyndigheten, som bildades . Mot bakgrund av att största delen av havs- och vattenarbete gick över till den nya myndigheten anser utredningen Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel att bemyndigandet bör kompletteras med att samråd även ska ske med Havs- och vattenmyndigheten. Detta behandlas i avsnitt 2.7.2. Som diskuterats ovan i avsnitt 2.3.6 om transporter görs undantag från kraven på handelsdokument eller hälsointyg och register för obearbetad naturgödsel som transporteras mellan två platser inom samma jordbruksföretag eller mellan jordbruksföretag och slut- användare i . EU-reglerna ger medlemsländerna möjlighet att undanta naturgödselanvändare, men har valt att endast undanta slutanvändare. Det finns inte heller någon begränsning till obearbetad naturgödsel i EU-reglerna. Utredningen anser att bör se över möjligheten att utnyttja undantagen från EU-reglerna fullt ut, utan att möjligheten till smittspårning försämras. Detta behandlas nedan i avsnitt 2.7.3. För reglerna om fordon och behållare samt märkning vid transport finns det inget motsvarande undantag . föreskrifter anger visserligen att undantag görs för insamling, transport och märkning, men hänvisar endast till regeln i artikel 21 i förordning (EG) nr 1069/2009 som gäller handels- dokument eller hälsointyg. Det finns möjligheter i bilaga VII i förordning (EU) nr 142/2011 att göra undantag på samma sätt som för handelsdokument eller hälsointyg. Utredningen anser att bör ges i uppdrag att göra en översyn av undantaget för insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter för att se om det även bör omfatta fordon och behållare samt märkning. Detta behandlas nedan i avsnitt 2.7.3. Reglerna om animaliska biprodukter är komplicerade och regel- verket är svårläst. Utredningen föreslår därför även att bör ges i uppdrag att öka sin vägledning om de regler om animaliska biprodukter som är relevanta för hantering av stall- gödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jord- bruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring. Detta behandlas nedan i avsnitt 2.7.4. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Ett område där lagstiftningen kan utgöra problem är förbränning av stallgödsel för energiproduktion lokalt på platsen. Enligt dagens regler måste en sådan förbränningspanna leva upp till alla avfallslag- stiftningens krav, vilket innebär en så pass stor investering att det inte blir lönsamt. Utredningen går inte närmare in på dessa regler, men anser att det kan finnas anledning att i ett annat sammanhang undersöka om det finns möjlighet till förenklingar i regelverket om förbränning. Det kan även nämnas att , efter samråd med , håller på att ta fram en vägledning om avfall och där kommer förbränning av animaliska biprodukter behandlas till viss del. 2.5Ändamålsenligheten med regleringen av olägenheter En fråga som utredningen enligt direktiven ska ta ställning till är om de nuvarande regleringarna av frågor som omfattar olägenheter från jordbruksföretag och djurhållning är ändamålsenliga. Med ändamålsenlig får, enligt utredningens mening, avses att reg- leringarna uppfyller sitt syfte, dvs. att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer. 2.5.2Lokala och områdesspecifika föreskrifter Möjlighet till lokala och områdesspecifika föreskrifter Som framgått i kartläggningen finns många av de föreskrifter som tar sikte på att förhindra olägenheter för människors hälsa på nivå. Kommunen har möjlighet att i olika avseenden föreskriva om olägenheter och det ska även beaktas vid planlägg- ningen av områden. Kommunen kan föreskriva om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter, tillståndsplikt för hållande av djur inom område med detaljplan eller områdesbestäm- melser, anmälningsplikt för gödselstad i tättbebyggt område samt spridning av naturligt gödsel, slam och annan orenlighet inom detaljplanelagt område, eller om det finns särskilda skäl annat tätt- Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel Det är logiskt eftersom det är kommunen som har den lokala kännedomen om förhållandena på orten, t.ex. vilka luktolägenheter som brukar uppkomma i samband med djur- hållning och gödselhantering i ett visst område. Det är också främst i tättbebyggda områden och i närheten av vattentäkter som problem med olägenheter torde uppkomma. Det kan även finnas områdesspecifika föreskrifter i vatten- skydds- och miljöskyddsområden som tar sikte på att minimera olägenheter. finns det inga områden som omfattas av föreskrifter om miljöskyddsområden, men däremot vattenskydds- områden. De senare utfärdas av eller kommunen. De lokala och områdesspecifika föreskrifterna kan innehålla likartade krav som ställs i reglerna om miljöhänsyn i jordbruket och inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Nackdelen med möjligheten till lokala och områdesspecifika föreskrifter är således att risken för överlappningar ökar med ju fler nivåer de finns på och desto fler som är beslutsfattare. Eftersom det finns kommuner av varierande storlek och med varierande vana att ta fram föreskrifter kan tänkas att rutinerna för och erfarenheten av föreskriftsarbete kan skilja sig åt mellan kommunerna. 2.5.3Alternativ till lokala och områdesspecifika föreskrifter Att ta fram generella föreskrifter på nationell nivå om olägenheter skulle kunna vara ett alternativ till lokala och områdesspecifika föreskrifter. Det är dock svårt att få sådana föreskrifter ända- målsenliga, eftersom de lokala förutsättningarna avgör hur stora olägenheterna blir i ett område. Risken med föreskrifter som ska gälla i hela landet är att t.ex. extra stora skyddsavstånd vid sprid- ning slås fast för att säkra att olägenheter inte uppkommer. Styrkor och svagheter med generella föreskrifter behandlas i avsnitt 3.7.6. Ytterligare ett alternativ till att föreskriva om olägenheter är att kommunen vid prövning av anmälan om djurhållning meddelar föreläggande om skyddsåtgärder till den enskilde jordbrukaren. Även kan vid tillståndsprövningen av djurhållande verksamhet föreskriva villkor som avser att minimera olägenheter. Det finns också en möjlighet att fånga upp eventuella olägen- heter i samband med tillsynen och förelägga berörda verksamhets- utövare i området att vidta åtgärder. Det kan bli aktuellt vid klagomål från t.ex. grannar eller på tillsynsmyndighetens initiativ. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel 2.5.4Det är ändamålsenligt med en möjlighet till lokala och områdesspecifika föreskrifter Som konstaterats ovan ökar risken för överlappningar med antalet nivåer reglerna finns på och även med antal beslutsfattare. Generella föreskrifter på nationell nivå om olägenheter är dock inte ett bättre alternativ eftersom det är svårt att göra sådana ända- målsenliga i hela landet. Reglering av olägenheter vid individuell prövning omfattar endast verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Det finns också en möjlighet att fånga upp eventuella olägenheter i samband med tillsynen. En skillnad mellan lokala föreskrifter och tillsynsbeslut är att föreskrifterna har genomgått en politisk behandling på nivå medan till- synsbesluten kan fattas på tjänstemannanivå. En fördel med före- skrifter är således att förutsägbarhet och likabehandlingen ökar. Utredningen anser att den nuvarande regleringen med möjlighet till lokala och områdesspecifika föreskrifter, om främst lagring och spridning, är ändamålsenlig eftersom det ökar möjligheten till lika- behandling inom ett område och innebär att hänsyn till de lokala förhållandena kan tas. Utredningen vill dock återigen betona vikten av att kommunen och försäkrar sig om vilka regler som redan gäller i området innan nya utfärdas för att på så sätt undvika överlappningar. 2.6Avfallsförordningens förhållande till reglerna om animaliska biprodukter och andra regler 2.6.1När är stallgödsel och andra biologiska produkter avfall? Definitionen av när något utgör avfall är reglerat på EU-nivå. Med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (artikel 3.1 i ramdirektivet för avfall och 15 kap. 1 § ). Det är alltså nödvändigt att pröva innehavarens syften eller skyldigheter i fråga om stallgödsel och andra biologiska produkter, det s.k. kvittbliv- ningsintresset, för att kunna bedöma om det är avfall eller inte (prop. 2010/11:125 s. 24). har betonat att det är de konkreta omständigheterna som avgör om Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel ämnet eller föremålet är avfall eller inte och att beslutet måste fattas av den behöriga myndigheten från fall till fall (Europeiska kommissionens tolkningsmeddelande om avfall och biprodukter, KOM [2007] 59 slutlig, s. 6). har i ett antal mål tolkat begreppet göra sig av med. Domstolen har funnit att begreppet ska tolkas mot bakgrund av syftet med ramdirektivet för avfall. Direktivet syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning (artikel 1). I ingressen anges att det främsta målet med all avfallspolitik bör vara att minimera de negativa effekterna på människors hälsa och miljön vid generering och hantering av avfall. Avfallspolitiken bör också ha som mål att minska resursanvändningen och främja en praktisk tillämpning av avfallshierarkin (skäl 6). Begreppet ska även tolkas mot bakgrund av artikel 191.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, där det stadgas att gemenskapens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå och bl.a. bygga på försiktighetsprincipen, principen om att förebyggande åtgärder bör vidtas och principen att förorenaren betalar. Av detta följer enligt domstolen att avfallsbegreppet inte kan ges en restriktiv tolkning. Bedömningen av om ett föremål eller ämne utgör ett avfall ska således utföras med hänsyn till samtliga omständigheter och med beaktande av syftet med direktivet och nödvändigheten av att direktivets verkan inte begränsas. (De för- enade målen C-418/97 och C-419/97, ARCO Chemie Nederland mil., 2000, s. I bilaga I-II till ramdirektivet för avfall anges vilken hantering som kan utgöra återvinning och bortskaffande. Uppräkningen är inte uttömmande. Som exempel på återvinning kan nämnas använd- ning främst som bränsle eller annan energikälla, materialåtervinning genom kompostering eller andra biologiska omvandlingsprocesser samt markspridning med positiva effekter på jordbruket eller ekologin. Det innebär dock inte att föremål eller ämnen som är föremål för sådana åtgärder alltid är att betrakta som avfall, utan en bedömning av kvittblivningsintresset i varje enskilt fall måste göras. En omständighet som kan tyda på att det är avfall är om Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel ingen annan användning än slutligt omhändertagande av substansen kan tänkas. (De förenade målen C-418/97 och C-419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., 2000 I-4475.)