sou · H0B331 · 2012-05-04 00:00:00 — Detta sätt att ackvirera2 platser ledde till att personalen på arbetsmarknadsinstituten utvecklade ett brett kontaktnät av arbetsgivare vilket ökade chanserna för att få till stånd ett arbete på den arbetsplats där den arbetssökande tidigare arbetstränat. 2 Ackvirera platser är ett uttryck som används när en arbetsförmedlare hittar en arbetsplats till en arbetssökande utan att platsen har utannonserats. För att möta behov inom olika handikappområden etablerades även AMI-S. Det var särskilda institut med resurser för personer med funktionsnedsättning. Sådana institut, som gav service till flera län, fanns för synskadade, döva och hörselskadade och rörelse- hindrade. I varje län fanns också specialister på intellektuell funktionsnedsättning och för psykiska funktionsnedsättningar. Rehabiliteringsinsatserna flyttas över till Arbetsförmedlingen Arbetsmarknadsinstituten () spelade en betydelsefull roll för att personer med funktionsnedsättning skulle få chansen till ett arbete eller möjlighet att påbörja studier. Men att arbeta med arbetslivsinriktad rehabilitering i en verksamhet som var förlagd vid sidan av Arbetsförmedlingen stod inte i samklang med det inkluderande synsätt som successivt blivit grunden för funktions- hinderspolitiken. Å ena sidan var Arbetsmarknadsinstituten en integrerad del av (), å den andra var de en sidoverksamhet som bedrevs i särskilda lokaler. Det krävdes också remiss från Arbetsförmedlingen för att få tillgång till institutets service och insatser. Personer med funktionsnedsättning särskildes därmed från den ordinarie Arbetsförmedlingen. En annan nackdel var att remissförfarandet bidrog till långa väntetider, vilket i sin tur innebar att individens tillgång till insatser i somliga fall försenades. Arbetsmarknadsinstituten arbetade delvis konsultativt gentemot Arbetsförmedlingen vilket innebar att ansvaret för beslut om åtgärder under inskrivningen på kvarstod på . Det kunde ge upphov till försenade beslut men även oklarheter och i vissa fall missnöje mellan institutens och AF:s handläggare om hur långt ansvaret för den arbetssökande sträckte sig. var den specialistkompetens som hade utvecklats på instituten en tillgång för Arbetsförmedlingen. Teamarbetet betydde att man fick en helhetsbild av individens behov av stöd för att kunna återgå till arbete. genomfördes en omorganisation inom Arbets- marknadsverket som innebar att arbetsmarknadsinstituten upp- hörde som särskild organisationsform. Arbetssökande som behövde arbetslivsinriktad rehabilitering skulle erbjudas sådan på alla Arbetsförmedlingar. bedömde att den nya ordningen skulle främja tillgängligheten och öka effektiviteten. Förändringen kan till viss del ses i ljuset av den grundläggande principen om full delaktighet som innebär att alla tjänster ska vara utformade på ett sådant sätt att även personer med funktions- nedsättning kan ta del av dem. I det perspektivet kunde Arbets- marknadsinstituten uppfattas som en särlösning vid sidan av Arbetsförmedlingen. Det kan dock inte uteslutas att förändringen också innebar en uttunning av kompetensen. Lagarbetet försvann och specialisterna fördelades ut på de olika arbetsförmedlings- kontoren. För vissa grupper, som personer med syn- och hörsel- nedsättningar, behölls dock specialistfunktioner på ett mindre antal arbetsförmedlingar i landet. I övrigt har varje arbetsförmedling ett ansvar för att arbetslivsinriktad rehabilitering erbjuds de arbets- sökande som har behov av sådan. Trots satsningar på ett utökat och fler subventionerade anställningar ökade inte sysselsättningsgraden för personer med funktionsnedsättning. Arbetslösheten låg kvar på en betydligt högre nivå i jämförelse med personer utan funktionsnedsättning. Det krävdes därför kraftfullare satsningar som också skulle öka effektiviteten och träffsäkerheten. Rätt stöd skulle ges till rätt person. Regeringen tillsatte två utredningar, och , med syfte att föreslå förändringar i de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Utifrån betänkandenas förslag tillkom bl.a. två nya stödformer – utvecklingsanställning och trygghetsanställning (prop. 2005/06:1, bet.2005/06:AU1, rskr. 2005/2006:109). Där- utöver infördes den förberedande insatsen fördjupad kartläggning och vägledning (FKV). Syftet med FKV var att genomföra en fördjupad kartläggning och vägledning för att identifiera den sökandes möjligheter till yrkesval eller arbete. Denna kartläggning skulle i sin tur kunna ligga till grund för den sökandes handlingsplan. Dessa och övriga nuvarande insatser beskrivs närmare i kapitel 4. 2.2Strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken Ansvaret för att samhället ska utformas så att allas möjlighet till delaktighet och inflytande delas lika av alla politikområden. Detta integrerade synsätt innebär att varje politikområde ansvarar för att undanröja hinder och i möjligaste mån skapa generella lösningar som fungerar för så många som möjligt. Inom arbetsmarknads- och arbetsmiljöpolitiken betyder detta att arbetsmarknaden ska vara tillgänglig för alla. Men för att det ska vara möjligt kan det för vissa personer med funktionsnedsättning finnas behov av särskilt stöd under i form av t.ex. arbetshjälpmedel eller arbeten med en lönesubvention till arbetsgivaren. 2.2.1Den nationella handlingsplanen – vägvisare för funktionshinderspolitiken Grunden för funktionshinderspolitiken finns i den nationella handlingsplanen Från patient till medborgare (prop. 1999/2000:79) som antogs av och som fastställde mål och riktlinjer för åren 2000–2010. Målen för handikappolitiken var: en samhällsgemenskap som grund, att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. För att nå målen för politiken ska det funktionshinderpolitiska arbetet särskilt inriktas på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället, förebygga och bekämpa diskriminering, samt ge barn och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande. Handlingsplanen är en vägvisare för hur funktionshinderspolitiken ska utvecklas inom alla samhällsområden. 2.2.2Uppföljningen visar att det återstår en del att göra I den tredje och sista uppföljningen av den nationella handlings- planen (Skr. 2009/10:166) konstaterar regeringen att arbete återstår i och med att den låga sysselsättningsgraden och den höga arbetslösheten består för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Den höga arbetslösheten måste bearbetas från flera håll och därför hade regeringen bland annat haft en dialog med arbetsmarknadens parter för att diskutera hur regeringen och parterna tillsammans kan förbättra förutsätt- ningarna för personer med funktionsnedsättning att komma in på arbetsmarknaden, och vad som kan göras för att de ska kunna behålla ett arbete. Regeringen konstaterar också vikten av att förhindra inlåsningseffekter inom såväl sjukförsäkringssystemet som LSS-insatsen daglig verksamhet och att insatser ska finnas för dem som behöver det. För personer i daglig verksamhet som har en arbetsförmåga ska möjligheter finnas att pröva olika former av arbete med stöd Arbetsförmedlingen har, i likhet med många andra myndigheter, ett särskilt sektorsansvar för att funktionshinderperspektivet blir en integrerad del i myndighetens verksamhet. Utifrån sektors- ansvaret formulerade Arbetsförmedlingen ett antal etappmål som skulle gälla –2010. Dessa var att öka sysselsättningen, att öka arbetsgivarens vilja att anställa och att göra arbetsplatsen mer tillgänglig för arbetstagare. Ett av inriktningsmålen var att andelen sysselsatta personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga skulle öka snabbare än för övriga personer i arbetskraften. Detta mål uppnåddes dock inte. Sysselsättnings- graden i åldrarna 16–minskade i stället mellan åren 2000–2008 från 56,1 till 50 procent.3 Kvinnor med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga deltog dessutom fortfarande på arbets- marknaden i lägre utsträckning än män. 3 Uppföljningen bygger på tilläggsundersökning som senast genomfördes . I en tilläggsundersökning till arbets- kraftsundersökningar ställdes frågor om hur tillgänglig arbets- platsen är. Andelen kvinnor som ansåg att de hade fått de hjälpmedel de behövde för att kunna utföra sitt arbete ökade från . För männen har andelen varierat mellan , men någon trendmässig ökning har inte skett. Andelen kvinnor och män som har fått anpassat arbetstempo, arbetstid och arbets- uppgifter har dock ökat . Källa: , . Av tabell 2.1 framgår att tillgängligheten har ökat för såväl kvinnor som män. Trots att det skett en större procentuell ökning för kvinnor så har fortfarande en större andel män än kvinnor en tillgänglig arbetsplats. Särskilda insatser behöver i vissa fall komplettera de generella insatserna För att rätt person ska få rätt insats krävs professionella bedöm- ningar så att särskilda insatser används i de fall då generella insatser inte är tillräckligt. Detta ligger också i linje med regeringens huvudstrategi om att personer med funktionsnedsättning ska kunna delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Det förutsätter att samhället är tillgängligt, att ingen diskriminering förekommer och att de personer som behöver olika former av stöd får tillgång till Uppföljningen av den nationella handlingsplanen visar att många personer med funktionsnedsättning har fått anställning med stöd av nystartsjobb, vilket är en av de generella insatserna som syftar till att personer ska få ökade möjligheter till tillträde på arbetsmarknaden. Exempel på hur anpassningar kan göras inom den generella arbetsmarknadspolitiken är de flexibla anpassningsmodulerna () som syftar till att alla oavsett funktionsförmåga ska kunna ta del av arbetsmarknadsutbildningen. Genom särskilt stöd under utbild- ningstiden skapas möjligheter för personer med funktionsned- sättning att fullfölja utbildningen som alla andra. FAM-verk- samheten framhålls i uppföljningen som ett verktyg som bidragit till att uppfylla Arbetsförmedlingens etappmål om att andelen personer med funktionsnedsättning i förberedande utbildning och arbetsmarknadsutbildning skulle överstiga deras andel av samtliga arbetslösa. I skrivelsen till om en strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016 (Skr. 2009/10:166) anges att de övergripande målen och inriktningen som beslutades i den nationella handlingsplanen ska ligga fast i det fortsatta genomförandet 2011–2016. Inriktningsmål anges även för ett antal prioriterade områden. För arbetsmarknadspolitiken är dessa att: sysselsättningsgraden för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska öka, och att matchningen mellan arbetssökande personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och lediga arbeten ska vara effektiv. Insatserna inom arbetsmarknadspolitiken ska bl.a. ta sikte på att offentlig sektor bör ta ett större ansvar för att anställa personer med funktionsnedsättning och att möjligheten ska prövas för att utforma ett praktikantprogram i statliga myndigheter. Andra prioriterade uppgifter är att fler unga måste få jobb eller utbildning och att det ska ske en fortsatt satsning på sociala företag. Dessa åtaganden stämmer även väl överens med vad som föreskrivs att staterna ska verka för enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning Inom arbetsmiljöpolitiken har försök initierats med coacher över tröskeln. Satsningen innebär att Arbetsförmedlingen och i samverkan ska bedriva en försöksverksamhet för att i ökad utsträckning uppmärksamma betydelsen av psyko- sociala arbetsmiljöfaktorer för personer med tidigare eller pågående psykiska problem. I strategin för genomförande av funktionshinderspolitiken har Arbetsförmedlingen fått i uppdrag att arbeta enligt följande delmål: Andelen personer med funktionsnedsättning som medför ned- satt arbetsförmåga som får en anställning eller utbildning ska öka . Andelen ungdomar, under , med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga som får en anställning eller utbildning ska öka . Den genomsnittliga tiden från det att en arbetssökande är aktualiserad på arbetsförmedlingen till att en funktionsnedsätt- ning är registrerad ska minska med . Den genomsnittliga tiden ska minska 2016. I jämförelse med sysselsättningsmålet som fanns i den nationella handlingsplanen för perioden –2010 är målet –2016 snävare men ändå en utmaning. Hur arbetsmarknaden utvecklas spelar naturligtvis roll för möjligheten att nå målen. De verktyg och stödinsatser som finns inom arbetsmarknadspolitiken kan dock bidra till att sysselsättningen ökar. Ett arbetsliv som vill ta emot personer med funktionsnedsättning är en nyckelfaktor. Fler arbetsgivare som ser att mångfald berikar och tar emot personer för praktik eller arbete är en förutsättning för att sysselsättningsmålet ska nås. är en av de myndigheter som har ett särskilt ansvar för genomförandet av den nationella handlingsplanen. För att nå målen som rör politiken om funktionshinder ska Arbets- miljöverket integrera funktionshinderperspektivet såväl i före- skriftsarbetet som i den praktiska inspektionsverksamheten. Ett av delmål är att genomföra minst en årlig nationell eller regional tillsynsaktivitet där tillgänglighetsperspektivet ingår. För detta uppdrag har tagit fram ett stöd- material som ska användas vid tillsyn av arbetslokaler, arbets- anpassning och ergonomi. 3Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse 3.1Från exkludering till inkludering märks i många länder en trendmässig för- skjutning av insatserna för personer med funktionsnedsättning mot ökad inkludering på den reguljära arbetsmarknaden. Denna utveck- ling från exkludering till inkludering har inneburit att särskilt organiserade verksamheter minskat i betydelse. Fokus har i stället riktats mot möjligheter att få ett arbete på den reguljära arbets- marknaden. Lönesubventioner och arbetshjälpmedel har i många fall varit viktiga verktyg för att göra denna omställning möjlig. Även kompetensutvecklande insatser har varit betydelsefullt. I syfte att vidga perspektiven på utformningen av de svenska arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktions- nedsättning redovisar utredningen i detta kapitel dels komparativa studier som genomförts av , dels relevant forskning om olika insatsers effekter. Eftersom utredningen genomfört studie- besök i och görs fördjupningar om dessa två länders arbetsmarknadspolitiska verksamhet för personer med funktionsnedsättning. Olika strategier kan användas för att personer med funktions- nedsättning ska ges tillträde till arbetslivet. Ett sätt är statliga regleringar, ett annat är handlingsplaner med frivilliga överens- kommelser och ett tredje är särskilda ekonomiska incitament för arbetsgivare att anställa personer med funktionsnedsättning. I och övriga nordiska länder har störst vikt Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse lagts vid inkludering genom omfördelning av resurser till arbets- marknadspolitiska aktiviteter i kombination med frivilliga överens- kommelser med arbetsgivare, samt i mindre grad med stöd av lagar om icke-diskriminering (och , 2011). har diskrimineringsbestämmelser dock införts på olika områden med förebild från och Stor- . införde 1999 bestämmelser mot diskriminering av personer med funktionsnedsättning i arbetslivet. Personer med funktionsnedsättning får inte diskrimineras genom att nekas en anställning om arbetsgivaren med skäliga stöd- och anpassnings- åtgärder hade kunnat eliminera eller reducera verkningarna av funktionsnedsättningen så att den inte längre har betydelse. har bestämmelserna införlivats i Diskriminerings- lagen. har infört liknande bestämmelser på arbetsrättens område och även infört bestämmelser om tillgänglighet i arbets- livet. Inom EU har diskrimineringslagar införts, om än i olika utföranden, för att möta kraven i EU:s ramdirektiv om likabehandling med hänsyn till sysselsättning och arbete (2000/78/EG). har länge motsatt sig diskrimineringslagar med hänvisning till att frivilliga överenskommelser med arbetsgivare är mer effektivt än reglering, men har tvingats till vissa minimiregler för att möta EU-direktivets krav. Funktionshinderspolitik handlar om mänskliga och medborgerliga rättigheter De flesta länder som har infört diskrimineringslagar har gjort detta för att försäkra likabehandling vid anställningar, under anställning och vid arbetsnedläggning (, 2010). En kritik som förts fram mot lagstiftning är att bestämmelserna kräver att enskilda personer som anser sig diskriminerade måste framföra klagomål till en tillsynsmyndighet. Detta lägger stort ansvar på den svagare parten i en konflikt (och , 2011). Arbetsgivare kan också, för att undvika insyn i hur diskrimineringsbestäm- melserna följs på den egna arbetsplatsen, bli mindre välvilligt inställda till att samarbeta kring frågor om funktionsnedsättning och arbetsmarknad. Å andra sidan, enligt och , finns också uppfattningen att diskrimineringslagar är nödvändiga för att förändringar ska ske och att funktionshinderspolitik inte Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse enbart handlar om välfärdsfrågor utan också om mänskliga och medborgerliga rättigheter, som innebär att alla ska kunna delta i samhället på jämlika villkor. Det är svårt att fastslå vilken betydelse diskrimineringslagarna har haft. Effekten av en reglering är avhängig såväl andra regler- ingar som helheten i landets funktionshinderspolitik. Det är därmed samspelet mellan olika faktorer som avgör i vilken utsträckning anti-diskrimineringslagar bidrar till att öka arbets- kraftsdeltagandet bland personer med funktionsnedsättning (och , 2011). 3.1.2Kvotering i många länder Lagstiftad kvotering utgör en kraftig åtgärd mot diskriminering. Detta förekommer i 17 länder i . I , , , , , , , och används även straffavgifter för arbetsgivare som inte uppfyller kvotbestämmelserna. Kvoteringen innebär att företag av en viss storlek enligt lag ska ha en bestämd andel personer med funktionsnedsättning bland sina anställda. Andelarna varierar mellan i dessa länder. I är kravet utformat så att i alla privata och offentliga företag med fler än 20 anställda eller fler ska av de anställda ha en allvarlig funktions- nedsättning. I infördes lag om kvotering 1987. Kravet är där att av de anställda ska utgöras av personer som har en funktionsnedsättning. I och har kvoterings- systemet utökats för att även omfatta den offentliga sektorn och mindre företag. Straffavgiften används för att finansiera rehabiliteringsinsatser. I och har avgiften höjts för att motverka att arbets- givare väljer avgift framför anställning. använder ordet contribution i stället för straffavgift för att visa att företagen bidrar med sin del och tar ett ansvar även om de inte väljer att anställa (, 2010). Vilken effekt höjningen har gett är dock för tidigt att uttala sig om. har i tidigare studier inte funnit något som tyder på att kvoteringssystem är en framgångsrik metod. Det saknas också dokumenterat vetenskapligt stöd för att kvoteringssystem skulle ha någon effekt på sysselsättningen för personer med funktionsned- sättning (WHO, 2011). Länder som har kvoteringssystem hävdar Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse dock att utan systemet skulle arbetsgivarna avstå från att anställa, eftersom man utgår ifrån antagandet att personer i målgruppen har lägre produktivitet eller att en anställning skulle kräva kostsamma investeringar i anpassning av arbetsplatsen. I länder som förordar kvotering hävdas vidare att kvotsystemet medför att fler arbets- givare får en praktisk erfarenhet av personer med funktions- nedsättning och därigenom en positiv, och mer korrekt, inställning till deras arbetsförmåga. (, 2008). Länder som har kvotsystem hävdar också att systemet bidragit till ökade chanser för personer med allvarliga funktionsnedsättningar att få ett arbete. Vem som avgör att den enskilde har en funktionsnedsättning och därmed kan få en anställning genom kvoteringssystemet bestäms på myndighetsnivå. Hur bedömningen genomförs ser emellertid olika ut i respektive land men ett generellt krav är att det ska finnas ett medicinskt underlag för att kunna fastställa den enskildes nedsatta arbetsförmåga (, 2008). I diskuterades införandet av ett kvoter- ingssystem i arbetsföra (1949), även kallad , som tillsattes 1943 och fick sitt namn efter dess ordförande . I stället för kvotering valdes lösningar som vilade på frivillig basis. Det var då grunden lades för dagens modell med incitament till arbetsgivare att anställa personer med funktionsnedsättning – lönesubventioner som kompenserar för nedsättningen av arbetsförmågan och stöd för anpassningar av arbetsplatsen. I har motståndet mot att införa kvoterings- system varit starkt och utredningen ser inte heller att det finns skäl för att frångå den gällande principen om frivilliga lösningar. var sysselsättningsgraden för personer med funktionsnedsättning i genomsnitt i OECD- länderna, vilket kan jämföras för personer som inte hade en funktionsnedsättning. Trots att många medlemsländer har genomfört reformer för att fler personer med funktionsnedsättning ska få ett arbete, syns det ännu inte i förändringar i sysselsättningsstatistiken. I länder som Stor- , , och har det skett en viss ökning av sysselsättningsgraden, men från låga nivåer. Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse länderna är sysselsättningsgraden högst i jämförelse med andra medlemsländer. Förutom i har sysselsättningsgraden i dessa länder emellertid minskat något . Personer med psykiska funktionsnedsättningar har en särskilt svår situation. Endast en av fyra personer som rapporterar någon form av psykisk sjukdom har ett arbete. I de flesta av medlemsländer omfattar denna grupp mellan av alla personer som har en funktionsnedsättning. Anm. *Sysselsättningsstatistiken är inte direkt jämförbar eftersom data hämtas och kan innehålla länderspecifika omständigheter. Ett utmärkande drag för alla medlemsländer är att personer med funktionsnedsättning som har ett arbete ofta arbetar deltid. I vissa länder som , , och är skillnaden mellan personer som har en funktionsnedsättning och övriga på arbetsmarknaden när det gäller anställningar på deltid dock inte särskilt stora. Däremot är skillnaden stor i . I genomsnitt för alla medlemsländer arbetar en av fyra personer med funktions- nedsättning deltid vilket kan jämföras med där en av tre arbetar deltid. Någon förklaring till dessa skillnader framgår inte av . Data är emellertid inte uppdelat på kvinnor och män och en förklaring kan vara att sysselsättningsgraden bland Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse kvinnor är högre i än i övriga länder som det är vanligare att kvinnor deltidsarbetar. En trend är att arbets- marknaden blir mer och mer flexibel i den meningen att visstids- anställningar och andra former av lösare anställningar ökar. Detta kan enligt till viss del innebära ökade möjligheter för personer med funktionsnedsättning att komma in på arbets- marknaden, om än med osäkrare anställningsförhållanden. I takt med den tekniska utvecklingen har arbetsmarknaden för- ändrats. Kvalificerade arbeten ökar och det ställs högre krav på utbildning. försvinner enklare arbeten, vilket minskar sysselsättningsmöjligheterna för personer med nedsatt arbets- förmåga. Många kan heller inte konkurrera om de jobb som finns på samma villkor som andra eftersom personer med funktions- nedsättning genomsnittligt har en lägre utbildningsnivå än övriga befolkningen (, 2010). Anm. *Definition på låg utbildningsnivå enligt är utbildning under gymnasienivå (ISCED 0 -2). Statistiken utgörs av självskattad inrapportering. Forskning och den svenska politiken i internationell jämförelse