sou · GZB336d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Ytterligare ett syfte var att under- 2009/10:1 UO 6, s. 34. 2009/10:1 UO 6, s. 16. 2009/10:1 UO 6, s. 50. Materiel för miljarder. En granskning av försvarets materielförsörjning. Reformen av försvarets logistik. Blev det billigare och effektivare? söka om det internationella materielsamarbetet hade utvecklats i enlighet med statsmakternas uppdrag. konstaterade att det finns starka bindningar i materielplaneringen och att möjligheterna att göra omprioriteringar är begränsade. Med hänsyn till materielanslagets storlek ansåg Riks- revisionen att det är viktigt att det politiska inflytandet över materiel- försörjningen förstärks. rekommenderade en rad åtgärder i syfte att utvidga det ekonomiska handlingsutrymmet i materielanskaffningen och att förbättra styrningen och uppföljningen av materielplaneringen. Vad gäller det internationella materielsamarbetet föreslog Riksrevi- sionen bl.a. att regeringen och försvarsmyndigheterna ska tydlig- göra målen för deltagandet i internationella utvecklingsprojekt och att FMV ska redovisa erfarenheterna av varje internationellt materiel- samarbetsprojekt till Försvarsmakten och regeringen efter det att pro- jekten har avslutats. granskning avsåg FMLOG. Syftet med granskningen var att undersöka om bildandet av FMLOG har medfört att kost- naderna för verksamheten har minskat och om logistiken har blivit effektivare efter det att FMLOG bildades. slutsats av granskningen var att kostnaderna för logistiken har minskat något men att logistiken för granskningen ännu inte var anpassad till den inriktning som fast- ställts för försvaret. konstaterade också att förbanden har drabbats av merarbete till följd av FMLOG:s rationaliseringar. Man ansåg också att FMLOG:s verksamhet har konkurrensutsatts i alltför liten omfattning. Vidare ansågs FMLOG:s debiteringsnivå ligga på en alltför låg nivå. Nästan hälften av arbetstiden uppgavs åtgå till annat än direkt produktion åt kunder (utbildning, möten, frisk- vård, etc.). Vidare ansåg att Högkvarterets styrning av FM LOG skett på ett sätt som inte avsetts då reformen genomfördes. Högkvarteret ansågs ha försökt att kombinera efterfrågestyrning med styrning genom ekonomiska ramar. Detta har i sin tur med- fört oklarheter i ansvarsfördelningen. Vidare konstaterade att rollfördelningen mellan förbanden och FMLOG är oklar och att det finns s.k. bakre logistik även på vissa förband. Mot denna bakgrund rekommenderade bl.a. att FMLOG i större utsträckning än nu bör utgå från förbandens efterfrågan på logistik, att Högkvarterets styrning av FMLOG bör förändras och att Högkvarteret bör se till att FM LOG:s arbete med konkurrensutsättning av verksamheten intensifieras. 5.Utredningar som har berört stödverksamheterna 5.12001 års materielförsörjnings- och forskningsutredningar hade till uppgift att kartlägga nuläge och förändringsfaktorer inom materielförsörjningen och att föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. Resultatet av arbetet redovisades två betänkanden (SOU 2000:54 och SOU 2001:21). hänvisar i sitt slutbetänkande till att villkoren för det militära försvarets materielförsörjning har för- ändrats i ett antal grundläggande avseenden . Utredningen konstaterar bl.a. att har förändrat sin försvars- politik mot ett insatsförsvar med uppgifter både nationellt och inter- nationellt, att det internationella försvarsmaterielsamarbetet har utvecklats starkt och att den tekniska utvecklingen har haft stor betydelse för sättet att bedriva militär operativ verksamhet. Utredningens förslag hade en rätt principiell karaktär. Man före- slog att materielprocessen skulle ändras så att större vikt skulle läggas vid tidiga faser i arbetet, att regeringens ledning av materiel- försörjningen borde bli mer aktiv och att Försvarsdepartementets kompetens och kapacitet inom detta område borde förstärkas. Dessutom borde ansvarsfördelningen och samarbetsformerna mellan olika aktörer inom materielförsörjningen utvecklas och förtydligas. Utredningen ansåg också att man borde lägga ned mer arbete på tidiga faser i materielprocessen och att nya upphandlingsformer borde tas fram inom materielförsörjningen. Man underströk också att det är viktigt att stärka det internationella samarbetet inom materi- elförsörjningsområdet och att samverka med försvarsindustrin i syfte att skapa goda förutsättningar för en konkurrenskraftig industri som kan hävda sig i det internationella samarbetet. redovisade också två betänkanden (SOU 2000:84 och SOU 2001:22). redovisade sitt slutbetänkande nästan som Materielförsörjningsutred- ningen och hade även ett visst samarbete med denna utredning. konstaterar i sitt slutbetänkande att FoU-verksamheten har en central betydelse i ett läge då det råder stor osäkerhet om framtiden. Utredningen föreslog att regeringen borde besluta om en FoU-strategi på statsmaktsnivå för försvars- forskningen och att ambitionsnivån inom området borde höjas väsentligt. I detta syfte föreslog utredningen att anslagen till FoU- verksamhet borde utökas med . Man föreslog också att Försvarsmakten och dåvarande Över- styrelsen för civil beredskap skulle utarbeta en gemensam strategi avseende fyra forskningsområden (internationella insatser, skydd av samhällsviktig infrastruktur, informationsoperationer och NBC- frågor). Vidare föreslog att det borde inrättas en FoU-beredning för inom . Beredningen borde ledas av försvarsministern. –2004 genomfördes tre organisationsöver- syner av stödmyndigheter av externa utredare på regeringens upp- drag. Den första av dessa var som avsåg FMV33. De övriga var FOI-utredningen34 och Försvarshögskole- utredningen35 . Som framgick av avsnitt 3.2 resulterade ingen av utredningarna i några förslag från regeringens sida i samband med för- svarsbeslut. Anledningen var bl.a. att ingen av utredningarna hade haft till uppdrag att redovisa besparingar i berörda myndigheters verksamhet. hade till uppgift att genomföra en över- syn av FMV i syfte att belysa verkets resursutnyttjande och organisa- tion. Utredningen ansåg att insyn i frågor om försvarets materielförsörjning borde förbättras och att regeringen bör fastställa den tioåriga materielplanen i sin helhet. Dessutom föreslog utred- ningen att ett nytt beredningsorgan – Materielberedningen – borde inrättas i Försvarsdepartementet. Enligt utredningen borde Försvars- departementet dessutom inrätta en materielenhet med uppgift att handlägga materielfrågorna inom departementet. Beträffande FMV föreslog utredningen att materielprojekten borde bli styrande för verksamhetens ledning, dimensionering och utveckling. I konsekvens härmed föreslog utredningen att FMV borde införa en projektorganisation. I syfte att stärka Försvars- STYROM - Översyn av . makten som beställare av materiel föreslog utredningen dessutom att man borde tillsätta en Funktionsdirektör inom Försvarsmakten med uppgift att beställa materiel och att följa upp pågående materiel- projekt. uppdrag var att utvärdera styrningen av FOI, myndighetens effektivitet och organisation, dess samverkan med civila aktörer och internationella forskningsorgan samt utnyttjandet av FOI:s forskningsresultat. Utredningen konstaterade att det fanns vissa problem vid överföringen av forskningsresultat till använd- arna men att de undersökningar av kundnytta som genomförts visade att FOI:s verksamhet över tiden blivit mer relevant ur kund- ernas perspektiv. Vad gäller styrningen av verksamheten ansåg FOI- utredningen att avgiftsfinansiering även fortsättningsvis bör vara huvudprincipen för FOI:s finansiering. Dialogen mellan beställarna och FOI ansågs fungera väl. hade ett uppdrag som liknade FOI- utredningens. Utredningens uppgift var att utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av FHS, granska skolans organisa- tion och effektivitet samt belysa uppdragsgivarnas värdering av FHS kompetens och forskningsresultat. ansåg att FHS uppgifter samt upp- giftsfördelningen mellan skolan och andra myndigheter inte bör ändras. Avgiftsfinansiering borde enligt utredningen också i fortsätt- ningen vara den huvudsakliga finansieringsformen. I övrigt ansågs regeringens övergripande styrning av FHS behöva förtydligas något. De utvärderingar som initierat visade att FHS uppdragsgivare i allmänhet var nöjda med kvaliteten såväl på utbildningen som på forskningen. Utredningen konstaterade vidare att FHS har ett gott samarbete med flera universitet och högskolor men att detta samarbete borde utvecklas ytterligare. Detsamma ansågs gälla utbytet med andra länders försvarshögskolor. De slutsatser som redovisade baserade sig delvis på en översyn av FHS som Statskontoret genom- fört på utredningens uppdrag36. 36 Stkt 2004:2. Organisationsöversyn av Försvarshögskolan. 5.3Utredningar om stödverksamheterna som har genomförts försvarsbeslut försvarsbeslut medförde att besparingsperspektivet kom att bli dominerande i de förändringar av stödverksamheterna som initierats från statsmaktsnivå och framåt. är den tredje av de utredningar som har tillsatts sedan denna tidpunkt med uppgift att föreslå omfattande bespar- ingar inom det militära försvarets stödverksamheter. De båda tidigare är Försvarsförvaltningsutredningen37 och Stödutredningen38. Bakgrunden till samtliga dessa utredningar har varit behovet av att anpassa stödverksamheten till försvarets förändrade inriktning och att föra över resurser från stödverksamhet till operativ verk- samhet. Övergången från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar har dessutom skärpt kraven på stödverksamheterna vad gäller till- gänglighet, snabbhet och effektivitet. har nya principer lagts fast för materielförsörjningen. Dessa principer har fått konse- kvenser inte enbart för materiel- och logistikförsörjningen utan också för den forskning och teknikutveckling som tillgodoser behov inom det militära försvaret. Statskontoret har på regeringens uppdrag granskat genomförandet av det beslut som regeringen fattade på grundval av de förslag som redovisade. Statskontorets gransk- ning genomfördes i tre omgångar (2007, 2008 och 2009). I den sista av dessa – som redovisades – sammanfattas resultatet av genomförandearbetet39. redovisades och remiss- behandlades och förhösten 2009. En remissam- manställning har utarbetats inom Försvarsdepartementet40. En kort sammanfattning av remissyttrandena redovisas längre fram i detta kapitel. En effektiv förvaltning för insatsförsvaret. Ett användbart och tillgängligt försvar. Omställning av det militära försvaret. Remissammanställning för rapporten användbart och tillgängligt försvar - Stödet till Försvarsmakten (Fö 2009:A). (FFU) uppdrag var att genom- föra en översyn av lednings- och myndighetsorganisationen inom det militära försvaret. I uppdraget ingick att föreslå kostnads- reduceringar i storleksordningen . Beträffande Försvarsmaktens centrala ledning föreslog FFU att Högkvarterets organisation bör ses över och att antalet tjänster bör reduceras med 150–200 relativt den organisation som gällde . Utredningen föreslog också att det reducerade Högkvarteret skulle samlokaliseras med FMV i Tre Vapen . Vad gäller materielförsörjningen föreslog FFU att denna verk- samhet i ökad utsträckning bör inriktas mot utnyttjande av befint- lig materiel och – vid nyanskaffning – materiel som finns på den internationella marknaden eller som utvecklas i samverkan med andra länder. Inslaget av egenutvecklad materiel kan härigenom minska. FFU såg också en integrerad ledning av materielprocessen som en förutsättning för att den nya materielförsörjningsstrategin skulle kunna förverkligas. Med detta avsåg utredningen ett nära samarbete mellan Försvarsmakten och FMV i tidiga skeden av materielprocessen. Detta skulle göra det möjligt att eliminera dubbelkompetenser vid myndigheterna och att förkorta ledtiderna vid anskaffning av materiel. FFU föreslog dessutom att statens ansvar inom materielför- sörjningen skulle förskjutas mot åtgärder på högre systemnivåer medan industrins åtagande skulle utökas på lägre systemnivåer. Detta skulle resultera i en överföring av uppgifter till industrin. Vidare föreslog FFU vissa åtgärder beträffande FMV:s test- och provverksamhet. Bl.a. skulle den flygprovning i som avsåg JAS-systemet sammanföras i en utförarorganisation. FFU bedömde att dessa åtgärder skulle medföra en minskning av FMV:s kostnader med (från till ). Kostnads- basen omfattar FMV:s totala personalkostnad (), den totala lokalkostnaden (), den totala resekostnaden (), myndighetsrelaterade tjänsteprodukter och övriga kostnader () samt den totala kostnaden för resurskonsulter (). Beträffande logistiken föreslog FFU att stora delar av FMLOG:s verksamhet skulle föras över till industrin. Särskilt gällde detta underhållsverksamheten inom teknikdivisionens FFU föreslog också att en särskild avvecklingsorganisation skulle bildas med uppgift att avveckla övertalig försvarsmateriel med tillhörande förråd. Denna uppgift skulle vara slutförd . FFU bedömde att det fanns en betydande potential för kost- nadsminskningar inom FM LOG:s verksamhetsområde och att överföring av verksamhet från FM LOG är en förutsättning för att man ska kunna etablera systemhus vid industrin. Utredningen pre- ciserade dock inte storleken på de kostnadsminskningar som skulle kunna uppnås. Vad gäller försvarsforskningen konstaterade FFU att forsk- nings- och utvecklingsverksamheten vid FOI och FHS expanderat kraftigt –2004. Efter en jämförelse med övriga nordiska länder konstaterade utredningen att den svenska försvars- forskningen är den i särklass mest omfattande. FFU föreslog att verksamheten vid FOI skulle renodlas till tek- nisk och naturvetenskaplig forskning samt teknikutveckling medan forskningen vid FHS skulle renodlas till att omfatta samhällsveten- skaplig och beteendevetenskaplig forskning. Utredningen ansåg vidare att prioriteringar bör ske både i bredd och djup för den forskning och teknikutveckling som sker vid FOI, FMV och FHS. I linje med detta föreslog FFU ett antal riktlinjer för prioriteringen av forskningsverksamheten vid dessa myndigheter (sid. 60 f. i utred- ningens betänkande). Man konstaterade också att forsknings- och utvecklingsverksamheten vid FOI och FHS har expanderat kraftigt –200441. Mot denna bakgrund föreslog FFU en kostnadsminskning för forskning vid FOI på med som bas. Detta belopp omfattar forskning som finansieras av Försvarsmakten och FMV eller direkt av regeringen. Motsvarande reduktion vid FHS föreslogs bli . Sammanfattningsvis föreslog FFU kostnadsreduceringar om totalt i förhållande till utfallet . Av detta belopp hänförde sig till kostnadsreduceringar inom områdena materielförsörjning och logistik samt forskning och utveckling. Fördelningen på anslag och myndigheter framgår av tabellen. 41 Med vid FOI och vid FHS uttryckt i fasta priser. Belopp (Mkr) Forskning, utveckling och stöd, m.m. Forskning, teknikutveckling, utveckling, m.m. FFU föreslog inga förändringar i myndighetsstrukturen. Beträff- ande denna fråga framhöll man att strukturfrågorna är viktiga men att samarbetet mellan myndigheterna är väl så viktigt. Man fäste också stor vikt vid en förändrad ansvarsfördelning mellan myndigheterna och industrin. De jämförelser som FFU gjorde med försvarsför- valtningen i övriga nordiska länder visade på stora skillnader mellan länderna trots en likartad inriktning av respektive försvarsmakt. Som nämnts gällde detta inte minst försvarsforskningen. Statskontoret genomförde tre granskningar av det omställ- ningsarbete som följde efter det att regeringen hade tagit ställning till FFU:s förslag. Det rör sig om ett omställningsarbete som skulle resultera i besparingar om t.o.m. utgången av (jämfört med utfallet för ). Statskontorets övergripande slutsats är att resurser motsvarande har frigjorts inom stödverksamheterna. De åtgärder som har genomförts omfattar både minskade myndig- hetskostnader och en anpassning till förändrade beställningar från Försvarsmaktens sida. Samtliga berörda myndigheter utom FOI har genomfört de kostnadsreduceringar som följer av regeringens ursprungliga beslut med anledning av FFU:s förslag. FOI har istället anpassat sig till den verksamhetsvolym som motsvarar Försvars- maktens beställningar. Omställningsarbetets resultat sammanfattas i nedanstående tabell. Alla belopp anges i . Som framgår av tabellen har regeringens mål vad gäller kostnads- reduktioner och beställningsminskningar totalt sett överträffats. Statskontoret framhåller särskilt att FMV har reducerat sina kost- nader i större utsträckning än vad som följer av regeringens upp- drag och att detta dessutom har skett än vad reger- ingen beslutade. Statskontoret konstaterar att det i vissa fall är oklart hur För- svarsmakten har tillgodogjort sig de minskade kostnaderna för stöd- verksamheten. Den samlade bedömningen är dock att de frigjorda medlen i allt väsentligt har kommit Försvarsmakten till del och att de har möjliggjort större satsningar på förbandsproduktion och insatser än vad som annars hade varit möjligt. uppdrag var att se över stödet till Försvarsmakten med särskild inriktning mot materielförsörjnings- och logistikpro- cesserna. skulle redovisa två alternativa kostnads- reduceringsnivåer: en på och en på av kostnaderna. direktiven angavs också att utredningen i sina förslag inte behövde vara bunden till nuvarande organisatoriska lösningar. föreslår en kostnadsreduktion om i Högkvarterets verksamhet . Huvuddelen av besparingarna utgörs av en generell reduktion om (personalminskningar, m.m.). Vidare föreslås åtgärder i syfte att minska Högkvarterets lokal- och driftskostnader med (samlokalisering av det reducerade Högkvarteret och kvarvarande verksamhet vid FMV, m.m.). Dessutom föreslår utredningen att viss verksamhet ska överföras till och den nya stöd- myndighet som föreslås. Vad gäller materielförsörjningen föreslog att FMV:s myndighetskostnad skulle reduceras med på årsbasis . Dessutom föreslog utredningen att 45 mil- joner kr skulle överföras till en ny myndighet för exportstöd och för- säljning av övertalig materiel. Härutöver skulle Försvarsmaktens generella bidrag till provplatserna (basplattan) utgå vilket skulle ge en årlig kostnadsreducering med . Stöd- utredningen föreslog också att myndigheten skulle avvecklas och att kvarvarande verksamhet skulle inordnas i en ny stödmyndighet. motiverade dessa förslag med att FMV mot bakgrund av den nya materielförsörjningsstrategin fortfarande präglas av en alltför omfattande utvecklings-, planerings- och teknikutveck- lingsverksamhet. Verksamhetsinriktningen borde enligt utred- ningen förskjutas från tekniskt utvecklingsarbete till affärsmässigt upphandlingsarbete. Reduceringen av test- och provverksamheten motiverades med att den nya materielförsörjningsstrategin minskar behovet av provning. Beträffande Försvarsmaktens logistikverksamhet redovisade med nedanstående undantag inga egna förslag till kostnadsreduceringar. Man hänvisar till att logistikverksamheten i allt väsentligt är en uppgift för myndigheten och att den bör vara så även i fortsättningen. utgår av detta skäl från att Försvarsmakten vidtar de åtgärder som behövs för att organisera logistikverksamheten på lämpligt sätt. En stor del av Försvarsmaktens logistikverksamhet bedrivs inom organisationsenheten FMLOG. I det underlag som Försvars- makten har redovisat till anges att rationaliser- ingskravet på FMLOG är – 2011. föreslår att detta besparingskrav höjs till 100 miljoner kr för perioden –2014. Detta motsvarar en total sänkning av kostnadsnivån med vid slutet av perioden. uttalar utredningen att man har svårt att bedöma om den av Försvarsmakten redovisade generella kostnadsnivåsänk- ningen inom materiel- och logistikområdet med är rimlig. Utredningen hänvisade också till Riksrevi- sionens slutsats i den granskning som genomfördes av FMLOG. Enligt fanns det stora möjligheter att ytterligare öka resurseffektiviteten och att minska kostnaderna för FMLOG. tar också upp Försvarsmaktens OPS-verk- samhet. Inom detta område föreslår utredningen att ansvaret för OPS-verksamheten flyttas från Försvarsmakten till FMV och att denna uppgift regleras i FMV:s instruktion. Man anser också att ambitionsnivån i OPS-arbetet bör sättas betydligt högre än vad som är fallet. Försvarsmakten räknar med en kostnadsreduktion på . Med försvarsforskning avser av staten finansi- erad forskning, teknikutveckling och annan utveckling som sker för det militära försvarets behov. Inom detta område föreslår Stöd- utredningen en minskning av kostnaderna (). En stor del av kostnadsminskningen avser materielutveck- ling inom områden där beslut om serieanskaffning ännu inte har fattats (). I övrigt föreslår utredningen en inriktning av forsknings- och utvecklingsverksamheten till färre områden vilket bedöms ge besparingar på . Förslagen motiveras med att ett militärt försvar som eftersträvar systemlikhet med andra länder och som tillförs nya system genom anskaffning av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel inte har behov av forskning och utveckling i hittillsvarande omfattning. För FOI medför förslag att intäkterna från För- svarsmakten och FMV minskar från till . Beloppet överförs till en ny anslagspost. Totalt reduceras FOI:s intäkter från till . I likhet med FMV föreslogs FOI avvecklas . Kvarvarande verksamhet över- förs till en ny stödmyndighet. Sammanfattningsvis medför förslag att kost- nadsnivån för området forskning och utveckling sänks med (uttryckt prisläge). Motsvarande belopp för området materielförsörjning och logistik är . Fördelningen på anslag och myndigheter av förslag framgår av tabellen. reducering (Mkr) FMV/FOI/FHS Provplatser (basplattan) föreslog också att kvarvarande verksamhet vid FMV och FOI skulle sammanföras i en ny stödmyndighet som inrättas . Myndigheterna FMV och FOI skulle således avvecklas och en ny myndighet bildas. Detta förslag motiverades bl.a. med att man på detta sätt skapar en enda mot- tagare av Försvarsmaktens beställningar av forskning och utveck- ling. Utredningen föreslog härutöver att myndighetskostnaden för den nya stödmyndigheten övergångsvis skulle anslagsfinansieras. Ett sextiotal myndigheter, organisationer samt universitet och hög- skolor har yttrat sig över . De synpunkter som har framförts går åt olika håll och låter sig inte sammanfattas på något enkelt sätt. Detta beror delvis på att remissinstanserna har haft skilda utgångspunkter för sina bedömningar men också på att uppfattningarna i sakfrågorna skiljer sig en hel del. Beträffande de besparingar som föreslår är rätt många remissinstanser kritiska och anser att utredningen borde ha redovisat konsekvens- och riskbedömningar i större utsträckning än vad som har skett. Vissa remissinstanser – t.ex. Statskontoret – anser dock att det kvarstår ett betydande utrymme för kostnads- reduceringar också efter de besparingar som har genomförts med anledning av FFU:s förslag. FMV redovisar ett alternativt bespar- ingsprogram som myndigheten anser ger besparingar i storleksord- ningen . Många remissinstanser har invändningar mot det förslag till ny stödmyndighet som har redovisat. Anledningen är i första hand att berörda verksamheter anses vara alltför olika och att synergieffekterna av en sammanslagning anses vara alltför små i förhållande till de omställnings- och förändringskostnader som upp- står. Vad gäller forskningen understryker flera remissinstanser att man bör pröva möjligheterna att inrätta ett statligt branschforsknings- innan andra organisa- tionslösningar prövas. I sammanhanget kan konstateras att uppfattningarna går starkt isär mellan remissinstanserna i synen på hur materielförsörjnings- och logistikverksamheten bör organiseras. Försvarsmakten anser att man bör skapa en sammanhållen materielförsörjnings- och logistikverksamhet genom att inordna stora delar av FMV:s verk- samhet i Försvarsmakten. FMV anser att FMLOG bör brytas ut ur Försvarsmakten och att verksamheten bör fördelas på olika instanser (inklusive näringslivet genom OPS-insatser).