sou · H0B338 · 2012-06-15 00:00:00 — Det är också en brist att beredningen inte föreslår att extremt svårnedbrytbara och bioackumulerande ämnen explicit ska definieras som särskilt farliga i Reach, liksom att de föreslagna målen ofta är satta , vilket är omotiverat sent med tanke på möjligheterna och på att Giftfri miljö ska vara uppnått . Förslagen från beredningen fokuserar i hög grad på åtgärder inom EU och internationellt. Det är rätt och viktigt. Beredningen konstaterar (avsnitt 1.6.2.) att EU-åtgärder ofta följer av nationella initiativ och att det är fullt möjligt att införa nya nationella regler, även sådana som går längre än harmoniserad lagstiftning. Detta följs upp med olika åtgärdsförslag från beredningen, inte minst under etappmålet om att minska barns exponering för farliga ämnen (avsnitt 12.2), som utgör en bredare och mer ambi- tiös och konkret ansats än det fokus på särskilt farliga ämnen som förslagen annars har. Åtgärderna för barn är särskilt viktiga eftersom barn är mer utsatta och känsliga för kemikalier än vuxna, och då förslagen tar fasta på vardagsprodukter och ett knippe riktigt farliga – ibland direkt giftiga – ämnen som många vuxna och barn utsätts för. Alla sådana ämnen behöver fasas ut från exempelvis konsumentprodukter. Regeringens vilja att snabbt genomföra etappmålet om att skydda barnen är en viktig indikator för hur väl det nya miljömålssystemet fungerar och vilken tillit den ger Miljömålsberedningen. Särskilt yttrande av sakkunniga Jag ser positivt på förekomsten av en harmoniserad och långtgående kemikalielagstiftning på EU-nivå men ser nödvändigheten av ökad harmonisering även på global nivå för att säkerställa en säker hantering av såväl kemiska produkter som varor. Företagen inom Svenskt Näringslivs olika branscher arbetar intensivt med att införa och efterleva den på EU-nivå gällande kemikalielagstiftningen, Reach, vilket kommer att vara klart först . Reach är mer än en ren kemikalielagstiftning. Genom att involvera alla aktörer i värdekedjan, från tillverkare av kemiska ämnen till tillverkare av varor och från den primära tillverkningen ända till avfallsledet, blir Reach innovationsdrivande och kommer via marknadskrafterna att främja bland annat en ökad substitution av ämnen vars hantering innebär oacceptabla risker. Flera tillfällen för översyn och utvärdering av Reach-lagstift- ningen finns inplanerade . sker en översyn av många viktiga aspekter och det finns sedan fasta tidpunkter som till och med sträcker sig bortom 2018 för fortsatta utvärderingar. Jag anser därför att det är olyckligt att Miljömålsberedningen benämner kapitel 6 En ny reglering av kemikalier i EU. Detta kan få läsaren att tro att den existerande Reach-lagstiftning dels är färdig, dels är mer eller mindre misslyckad, varför en ny kemikalielagstiftning behöver utvecklas. Inget av detta stämmer med verkligheten då implementeringen fortfarande pågår och då tidpunkter för översyn och därav eventuellt följande förändringar redan finns inlagda i lagtexten. Förslagen i kapitel 6 kan enligt min uppfattning inte sägas leda till en ny reglering av kemikalier i EU utan snarare till en revidering av den befintliga kemikalielagstiftningen. Det under punkt 6.1 införda begreppet ett innovationsdrivande Reach II kan ge sken av att Reach i sin nuvarande form inte skulle driva på företagens innovationsvilja, vilket enligt min uppfattning inte heller stämmer med verkligheten. Reach är tvärt om mer innovationsbejakande än vad som framgår av en läsning av enbart lagtexten. Näringslivet kommer delta i kommande översyner av Reach för att därigenom bidra till förändringar som kan komma att behövas för att säkerställa god hälsa, bra miljö, rättvisa konkurrensvillkor samt en god tillväxt för . Jag anser att dessa översyner ska utgöra grunden för eventuella revideringar av Reach. Flera av de specifika frågeställningarna i Del B – Nästa steg i kemikaliepolitiken är utmärkta områden för dessa utvärderingar. Parlamentarisk beredning för underlag om hur En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om tillräckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredningens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som presenterade i rapporten – nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen ). Handlingsplanen ska redovisas . En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljöpolitiken och ett effektivare miljömålssystem. I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciseringar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s. 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara målövergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs. En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och utvärdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömålssystemet. ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Beredningens uppdrag ska gälla . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål. Åtgärder bidrar också till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås. Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av medlemskap i och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till EU- rätten i övrigt. Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att utgöra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggsdirektiv som beredningen ska få. Beredningen får underlag från myndigheter och experter I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art. Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kommer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen. Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommitté- förordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar. Beredningen ska samråda och förankra förslagen Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt företrädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller landsting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med i dess roll som samordningsansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen. Beredningens första uppdrag – att föreslå en handlingsplan Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet Enligt propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. strategierna – Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla kretslopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen. Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I – nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen framgår också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitetsmålen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 delmålen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare. saknas en analys av vilka etappmål som behöver utvecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhällsomställning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen. Beredningen ska därför: Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generationsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan. Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten – nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömålssystemet och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål. Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen I förslagen till respektive etappmål ska beredningen: -ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet som etappmålet bidrar till, -ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet, -ange om det finns skäl för att besluta om etappmålet, -ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till, -ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet, -ange om etappmålet är relevant för internationella överenskommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU, -ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet, -ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp. Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighetsgemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet. Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som presenterade i rapporten – nu är det bråttom! (den fördjupade utvärderingen ). Redovisning av det första uppdraget Det första uppdraget ska redovisas till () . Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommitté- förordningen. (M 2010:04) Strategi för en giftfri miljö Regeringen beslutar att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i tilläggsuppdrag att ta fram en strategi för arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö. I strategin ska även läkemedels påverkan på miljön behandlas. I uppdraget att ta fram denna strategi ingår att föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att uppnå generationsmålets delar om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Såväl de generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål i miljömålsarbetet som de för uppdraget specifika utgångspunkter som redovisas nedan ska beaktas i uppdraget. Uppdraget ska redovisas . beslutade om bl.a. en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med den genomförda förändringen av miljömålssystemet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera de övergripande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. ska som ett inriktningsmål för miljöpolitiken ge vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås. För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella strategier som utgår från aktuella politiska prioriteringar tas fram. De nuvarande delmålen ska ersättas med utvecklade preciseringar för miljökvalitetsmålet eller med etappmål som kan vara målövergripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt. Regeringen tillsatte en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Beredningen har överlämnat två delbetänkanden till regeringen, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101) och Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34). för formulering av strategier och etappmål Målövergripande strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder De strategier som beredningen ska utveckla ska innehålla etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål. En åtgärd kan ibland bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i beredningens första direktiv (dir. 2010:74). Strategierna ska även kännetecknas av följande: Strategierna ska i möjligaste mån vara målövergripande och hantera tvärsektoriella frågor, målkonflikter och synergier. Strategierna ska inkludera en problem- och aktörsanalys där det framgår hur, varför och genom vilka aktörer och sektorer miljöproblemen uppstår eller har uppstått. Strategierna ska ge förslag till hur problemen kan åtgärdas så nära källan till problemet som möjligt. Strategierna ska innehålla en tydlig ansvars- och rollfördelning för de insatser och åtgärder som föreslås. Strategierna ska, där det är relevant, behandla frågor om hållbar konsumtion, ekosystemtjänster och det internationella perspektivet. Strategierna ska innehålla etappmål som ska vara konkreta, tydliga och mätbara. Generationsmålets ingående delar är övergripande för alla miljökvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. Generationsmålets ingående delar ska beaktas vid utformandet av strategierna, vara utgångspunkter vid analys av behov av målövergripande etappmål, samt beaktas i de konsekvensanalyser som görs för de strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder som föreslås för att nå målen. Uppdraget att föreslå en strategi för arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö Kemikalieproblematiken, som miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är avsett att täcka, är och har alltid varit utpräglat gränsöverskridande till sin karaktär. Detta gäller både produktion och konsumtion av kemikalier och varor samt spridning av ämnen i miljön bl.a. via handel i en globaliserad värld. som dagens systematiska arbete för en giftfri miljö fortskrider bör blicken riktas framåt mot nästa steg i utvecklingen av EU-gemensamma åtgärder och internationella överenskommelser för att nå en giftfri miljö. Åtgärder inom EU och internationellt är helt avgörande för att det ska vara möjligt att nå målet. De väsentliga regelinstrumenten utgörs av EU:s lagstiftning och ett antal internationella konventioner och överenskommelser. En viktig del av regleringen utgörs av EU:s kemikalielagstiftning Reach. Denna gemensamma lagstiftning lämnar små möjligheter för enskilda länder att avvika med egen lagstiftning. Specifika utgångspunkter för uppdraget En strategi för Giftfri miljö behöver omfatta en mångfald av ändamålsenliga och effektiva åtgärder av betydelse för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålet, men särskilt fokus bör riktas mot vissa områden som har uppmärksammats . Nya utmaningar har till exempel uppkommit, med bl.a. rön om kombinationseffekter, användning av hormonstörande och allergiframkallande ämnen samt möjliga hälso- och miljöeffekter av nanomaterial. Reach bedöms inte generera tillräcklig kunskap när det gäller effekter av s.k. lågvolymämnen, dvs. ämnen som importeras eller används inom EU i volymer mindre än ett ton . Generellt bidrar miljöåtgärder inom EU och också till att förbättra miljösituationen internationellt. På kort sikt kan i vissa fall strängare krav på ämnen som används vid produktion av t.ex. varor och livsmedel inom EU medföra att produktionen i stället sker på andra platser. I ett längre perspektiv är det dock troligt att strängare krav som tillämpas inom EU bidrar till en skärpning av kraven även i andra delar av världen. stimuleras en teknisk utveckling som medför att produktionen kan ske på ett säkrare sätt ur hälso- och miljösynpunkt. Ett tydligt exempel på detta är genomförandet av direktivet om farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (s.k. RoHS-direktivet) som förbjuder förekomsten av vissa särskilt farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter. Till följd av har många andra länder infört liknande regler och den globala produktionen av elektronik har därmed fått anpassas till de krav som EU ställer upp. bör ta ledningen i detta arbete. De frågor som särskilt bör beaktas är stärkt kunskap om effekter på människa och miljö, förbättrade system för spridning av information om farliga ämnen i varor samt snabbare utfasning av särskilt farliga ämnen. Informationen om farliga ämnen i varor, inklusive livsmedel, är fortfarande inte tillräcklig för att aktörer i varukedjan ska kunna bedöma hur varorna kan utvecklas, användas och återanvändas på ett säkert sätt. Informationssystemen möjliggör inte heller för företagen att aktivt kunna välja bort farliga ämnen. Högre krav behöver ställas på tillverkare och leverantörer, både inom EU och internationellt. Det är angeläget att skyddsnivån för särskilt farliga ämnen är genomgående hög i olika regelverk inom EU och att hänsyn tas till att barn och ungdomar kan vara särskilt känsliga för ämnen och också mer exponerade än vuxna. Detta gäller t.ex. för hormonstörande och allergiframkallande ämnen samt för kombinationseffekter. Internationellt saknas möjlighet att begränsa ämnen annat än sådana som uppfyller kriterierna enligt om långlivade organiska föroreningar. Vi konsumerar även läkemedel, kosmetiska och hygieniska produkter och livsmedel. Förekomsten av farliga ämnen i dessa produktgrupper är till stor del reglerad på EU- eller internationell nivå. Trots detta är kunskapen om ingående ämnens potentiella negativa effekter på hälsan eller miljön, både akuttoxiska effekter och långtidseffekter, i många fall bristfällig och behöver studeras närmare. Läkemedel är en självklar del av vården och ger direkt patientnytta. Snabb medicinsk utveckling och bättre användning har kontinuerligt ökat nyttan av läkemedel för patienten och sjukvården.