sou · H0B334d2 · 2012-06-05 00:00:00 — Annars urholkas legitimiteten både i relation till klienterna och till kontaktpersonerna, och i förlängningen kan påföljdens trovärdig- Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse het minska även i bredare kretsar. påpekas att det inte är möjligt för frivården att vara på plats och övervaka varje arbetspass. Brå föreslår att frivården upprätthåller föreskrifterna om kontroll av varje arbetspass, gör fler stickprovsmässiga, oanmälda besök, försöker att endast välja arbetsplatser där kontaktpersonerna för- står hur viktigt det är att kontrollera att klienten genomför alla beslutade timmar samhällstjänst och har möjlighet att avsätta tid för detta, och bygger upp egna verksamheter för samhällstjänst för de klienter där risken för misskötsamhet är särskilt stor. 11.5.2.6Förutsättningarna att bredda användningen av samhällstjänst Enligt Brå är den samlade bild som framkommer när personutred- ningar och domar analyseras att potentialen att bredda användningen av villkorlig dom med samhällstjänst är ganska liten. Bedömningen grundas på att det enligt Brå endast är ett fåtal av de klienter som fått fängelse som i stället skulle kunna ha dömts till samhällstjänst. I rapporten anges vidare att såväl frivårdshandläggare som kon- taktpersoner som intervjuats i princip är positiva till att utöka sam- hällstjänstens längd. Frivårdshandläggarna är dock tveksamma till hur det kan lösas praktiskt, eftersom de tror att det är svårt att hitta föreningar och arbetsplatser som kan erbjuda längre och ändå bra placeringar. Vidare pekas på att många arbetsplatser som erbjuder samhällstjänstplaceringar är säsongsberoende. Frivårdshandläggarna tror inte heller att alla klienter skulle klara av fler timmar samhälls- tjänst än . Både frivårdspersonal och kontaktpersoner tar upp att motivationen ofta börjar svikta med samhälls- tjänst, vilket leder till att fler börja missköta sig. Stor vikt måste läggas på matchning mellan klient, arbetsplats och kontaktperson för att få väl fungerade samhällstjänstplaceringar. Matchningarna bygger på att det utförs grundliga personutredningar. Slutligen lyfter samtliga intervjuade frivårdshandläggare upp att rekrytering av nya arbetsplatser är en förutsättning för en utvidgning av samhällstjänsten. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 11.5.3Utgångspunkter för våra överväganden I avsnitt 9.5.6 har vi gjort bedömningen att villkorligt fängelse i de fall då dagsböter inte kan anses utgöra en tillräckligt ingripande tilläggssanktion som utgångspunkt ska förenas med samhällstjänst. Som en riktlinje har vi angett att det bör vara tillräckligt att förena det villkorliga fängelsestraffet med dagsböter om fängelsestraffets längd uppgår . Det innebär att samhällstjänst ska utgöra förstahandsalternativ som tilläggssanktion om det vill- korliga fängelsestraffets längd uppgår men mindre än . Därutöver ska samhällstjänst, som framgår av våra överväganden i avsnitt 10.4, utgöra förstahandsalternativ vid valet av tilläggssanktion till kortare villkorliga fängelsestraff, om den till- talade tidigare gjort sig skyldig till brottslighet som föranlett annan påföljd än böter och villkorligt fängelse med samhällstjänst kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till återfallssituationen. Vårt förslag: Villkorligt fängelse ska kunna förenas med sam- hällstjänst i lägst 40 och högst . Vår bedömning: Nuvarande praxis när det gäller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst bör kunna tjäna som utgångs- punkt vid bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst. Som beskrivs i avsnitt 11.5.1 ovan kan en föreskrift om samhälls- tjänst enligt nuvarande reglering omfatta mellan 40 och oavlönat arbete. I praxis har ett alternativstraff om en månads fängelse kommit att motsvaras av 40 eller samhällstjänst (bero- ende på om påföljden bestämts till skyddstillsyn eller villkorlig dom), medan samhällstjänst döms ut om alternativstraffet uppgår till tio eller . Det förhållandet att samhällstjänst enligt vad vi har föreslagit i avsnitt 9.5.6 i första hand ska komma i fråga som tilläggssanktion vid något längre villkorliga fängelsestraff skulle kunna anföras som skäl för en begränsning av den nuvarande skalan för samhällstjänst, antingen genom en höjning av det minsta antalet timmar som kan dömas ut eller en sänkning av maximiantalet. Avsikten är emellertid att samhällstjänst ska kunna komma till användning som tilläggs- Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse sanktion även vid kortare villkorliga fängelsestraff, om det är fråga om återfall i brott. Ett exempel på en sådan situation är när den tilltalade har dömts till villkorligt fängelse och därefter, för det villkorliga fängelsestraffet, återfaller i brotts- lighet med ett straffmätningsvärde om någon eller . I situationer av det slaget bör det villkorliga fängelsestraffet förenas med ett mindre antal timmar samhällstjänst än vad som blir fallet vid ett längre villkorligt fängelsestraff. Det bör därför finnas möjlig- het att straffmäta samhällstjänsten så att den kan användas vid straff- mätningsvärden från en månad till och . Den nuvarande skalan för samhällstjänst, 40–, är enligt vår bedömning väl avvägd. Den tabell som återgetts i avsnitt 4.2.6 har fått tydligt genomslag i praxis. Om skalan 40–be- hålls även i ett system där samhällstjänst utgör tilläggssanktion till villkorligt fängelse, kan tabellen för skyddstillsyn med samhälls- tjänst även fortsatt utgöra utgångspunkten för samhällstjänstens om- fattning, dvs. att villkorligt fängelse en månad som utgångspunkt förenas samhällstjänst och att antalet timmar sedan ökar med 20 för som fängelsestraffets längd ökar. En sådan straffmätning av samhällstjänsten som tilläggssanktion framstår enligt vår bedömning som rimlig. Vi föreslår därför att villkorligt fängelse ska kunna förenas med samhällstjänst i lägst 40 och högst . Enligt vår bedömning finns det inte anledning att reglera för- hållandet mellan antalet timmar samhällstjänst och det villkorliga fängelsestraffets längd i lag. Som anförts i det föregående bör dock nuvarande praxis när det gäller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst kunna tjäna som utgångspunkt vid bestämmandet av antalet timmar samhällstjänst. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse Vår bedömning och vårt förslag: Samtycke från den tilltalades sida bör inte vara en förutsättning för att förena villkorligt fängelse med samhällstjänst. En förutsättning för samhällstjänst ska däremot vara att sank- tionen är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. Det förhållandet att den tilltalade aktivt motsätter sig samhällstjänst kan vara en omständighet som inne- bär att samhällstjänst inte bedöms vara en lämplig tilläggssank- tion. Som beskrivits i avsnitt 11.5.1 ovan krävs det enligt nuvarande reg- lering för att rätten ska kunna förena villkorlig dom eller skydds- tillsyn med en föreskrift om samhällstjänst dels att den tilltalade samtycker till att utföra oavlönat arbete, dels att en föreskrift om samhällstjänst är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter. I detta avsnitt analyseras och övervägs om kraven på samtycke och lämplighet bör finnas kvar i ett system där samhällstjänst är en tilläggssanktion till villkorligt fängelse och hur dessa krav i så fall ska tillämpas. Ett krav på samtycke innebär sannolikt att den som döms till samhällstjänst är mer motiverad att genomföra samhällstjänstarbetet Kravet på att den tilltalade ska lämna sitt samtycke till att utföra samhällstjänst har motiverats med att det utan ett sådant krav finns en ökad risk för att den dömde inte är motiverad för påföljden. Det har ansetts särskilt angeläget att undvika misslyckanden när det gäller samhällstjänst, eftersom det kan leda till att det blir svårt att finna arbetsgivare som är beredda att ta emot samhällstjänstdömda. Vidare har det hänvisats till att samtycke är en förutsättning för att kunna döma till skyddstillsyn med kontraktsvård och att samtycke Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse också krävs för att ett fängelsestraff ska kunna verkställas genom IÖV (fotboja).12 Samtyckeskravet har enligt vår uppfattning vissa tydliga fördelar. Vi instämmer med vad som i tidigare lagstiftningsärenden har ut- talats om att den som har lämnat sitt samtycke sannolikt i de flesta fall är mer motiverad att genomföra det samhällstjänstarbete som åläggs honom eller henne. Motivation hos den tilltalade innebär att förutsättningarna för att samhällstjänsten ska fullgöras ökar, vilket i sin tur är av avgörande betydelse både för att villkorligt fängelse med samhällstjänst ska framstå som ett trovärdigt alternativ till ovillkorligt fängelse och för möjligheten att hitta arbetsgivare som kan tänka sig att ta emot dömda personer för samhällstjänstarbete. Om det villkorliga fängelsestraffet förenas med samhällstjänst trots att den tilltalade inte har lämnat sitt samtycke, finns det alltså en något större risk för att samhällstjänstarbetet inte kommer att fullgöras. Vi har avsnitt 9.3.1 gjort bedömningen att en del av verk- ställigheten av ett villkorligt fängelsestraff ska bestå i att den dömde fullgör den tilläggssanktion som beslutats. Då samhällstjänst inte kan verkställas tvångsvis mot den dömde, kommer det av tro- värdighetsskäl att krävas att det villkorliga fängelsestraffet verk- ställs på något annat sätt om inte samhällstjänsten fullgörs frivilligt – i första hand genom att tilläggssanktionen ändras eller förstärks i något avseende. I den mån tilläggssanktionen behöver bytas ut mot någon annan sanktion krävs enligt våra förslag i avsnitt 12.8.6 en prövning i övervakningsnämnd. Om det inte är möjligt att byta ut samhällstjänsten mot en tilläggssanktion av motsvarande eller högre ingripandegrad, krävs det – vilket utvecklas närmare i avsnitt 12.8.3 och 12.8.6 – av trovärdighetsskäl att den dömdes ovilja att fullgöra sanktionen resulterar i att domstol beslutar att fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Processer om byte av tilläggs- sanktion och verkställighet i anstalt tar tid i anspråk och innebär ökade kostnader för samhället. Krav på samtycke finns i flera andra länder Ytterligare ett skäl som kan anföras för ett krav på samtycke för att besluta om samhällstjänst, är att samtycke krävs i de flesta andra länder som använder samhällstjänst som påföljd för brott, däribland i och i den nya norska strafflag som håller på att utarbetas. 1997/98:96 s. 94. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse den danska strafflagen finns det däremot inte något krav på sam- tycke, utan endast en föreskrift om att samhällstjänst kan meddelas om den tilltalade findes egnet hertil.13 Flera skäl talar emot ett krav på samtycke som det alltså finns skäl som talar för ett bibehållet sam- tyckeskrav, finns det också tydliga skäl mot ett sådant krav. Till att börja med måste det beaktas att ett krav på samtycke leder till ett minskat tillämpningsområde för samhällstjänsten. Som vi har anfört i avsnitt 9.5 är en förutsättning för det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår att det villkorliga fängelse- straffet kan förenas med en trovärdig och tillräckligt ingripande tilläggssanktion. Vi har gjort bedömningen att villkorligt fängelse med samhällstjänst är en tillräckligt ingripande påföljd för den som första gången döms till en annan påföljd än böter om fängelsestraffets längd uppgår men mindre än samt att samhällstjänst även bör kunna användas som tilläggssanktion vid återfall i mindre allvarliga brott på fängelsenivå. Om det ska krävas samtycke från den tilltalade för att förena ett villkorligt fängelse- straff med samhällstjänst måste det – om man vill motverka att ovillkorligt fängelse döms ut – finnas goda möjligheter att välja någon annan tilläggssanktion i de situationer där samtycke saknas. Vidare kan det ifrågasättas av principiella skäl om den tilltalade bör ha ett sådant inflytande över den straffrättsliga reaktionen som ett krav på samtycke innebär. Påföljdsvalet utgör en ensidig makt- utövning från samhällets sida. Det framstår då som ologiskt och undergräver delvis den kommunikativa effekten om den tilltalade kan avgöra innehållet i påföljden genom sin inställning till olika inslag. Detta argument har framförts i tidigare lagstiftningsärenden, men då inte ansetts ha tillräcklig tyngd för att överväga de ovan beskrivna fördelarna med samtyckeskravet.14 Argumentet förstärks dock i ett system där det parallellt med samhällstjänsten finns andra straffrättsliga reaktionsformer på samma ingripandenivå. I nuvarande system får avsaknaden av samtycke till samhällstjänst effekten att en mer ingripande påföljd – fängelse – döms ut. I det system med villkorligt fängelse som vi föreslår ska det som alternativ till sam- hällstjänst finnas möjlighet att förena det villkorliga fängelsestraffet 13 Angående påföljdssystemet i dessa länder, se kapitel 5 och bilaga 3. S Se t.ex. förarbetena till påföljdsreform, prop. 1997/98:96 s. 261 f. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse med en övervaknings- och kontrollsanktion eller med en vård- eller påverkanssanktion, som ska vara i huvudsak lika ingripande som det antal timmar samhällstjänst som annars skulle ha dömts ut. Ett krav på samtycke till samhällstjänst skulle därmed få till följd att den dömde ges möjlighet att styra över vilken tilläggssanktion på samma ingripandenivå som kan väljas i det enskilda fallet. Enligt vår bedömning talar detta argument med betydande styrka för att samtyckeskravet ska utmönstras. Ytterligare ett starkt argument mot ett samtyckeskrav är att det kan framstå som orimligt och svårförklarat för den som förnekar brott att behöva ta ställning till påföljden genom att förklara huru- vida han eller hon samtycker till att utföra samhällstjänst. Som anförts ovan har det i förarbetena till nuvarande lagstift- ning som ett skäl för ett krav på samtycke för samhällstjänst anförts att samtycke krävs för att förena skyddstillsyn med kontraktsvård och för att besluta om verkställighet av kortare fängelsestraff genom IÖV. Enligt vår bedömning är emellertid den jämförelsen inte helt rättvisande. Att det måste finnas ett samtycke för att döma till kontraktsvård ligger i kontraktsvårdens natur, eftersom den bygger på att det upprättas ett kontrakt med den tilltalade. Även när det gäller verkställighet av fängelsestraff genom IÖV är situationen en annan än vid samhällstjänst, då verkställighet genom IÖV förutsätter en ansökan från den dömdes sida. I det system som vi föreslår kommer IÖV som verkställighetsform för kortare fängelsestraff att ersättas av tilläggssanktionen hemarrest. Som motiveras närmare i avsnitt 11.7.7 är vår bedömning att det inte ska behövas något sam- tycke för att förena ett villkorligt fängelsestraff med hemarrest. Sammantaget finns det alltså enligt vår bedömning starka skäl mot ett krav på samtycke från den tilltalade för att kunna förena villkorligt fängelse med samhällstjänst. Betydelsen av internationella konventionsåtaganden När frågan om samtycke till samhällstjänst övervägs måste beaktas att har tillträtt ett antal internationella konventioner som innefattar förbud mot tvångsarbete.15 I artikel 4 i konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (SÖ 1952:35) anges: 15 De närmare innehållet i de konventioner som hänvisas till i detta avsnitt beskrivs i bilaga 4. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse 1.Ingen får hållas i slaveri eller träldom. 2.Ingen får tvingas att utföra tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. 3.Med tvångsarbete eller annat påtvingat arbete enligt denna arti- kel förstås inte: a)arbete som vanligtvis utkrävs av den som är frihetsberövad i enlighet med bestämmelserna i artikel 5 i denna konvention eller som är villkorligt frigiven från sådant frihetsberövande, b)tjänstgöring av militär art eller, i länder där samvetsbetänk- ligheter mot sådan tjänstgöring beaktas, tjänstgöring som i dessa fall utkrävs i stället för militär värnpliktstjänstgöring, c)tjänstgöring som utkrävs när nödläge eller olycka hotar sam- hällets existens eller välfärd d)arbete eller tjänstgöring som ingår i de normala medborger- liga skyldigheterna Enligt artikel 5 i konventionen är frihetsberövanden tillåtna bl.a. då någon är lagligen berövad sin frihet efter fällande dom av behörig domstol. Vad som ska förstås med tvångsarbete eller påtvingat arbete en- ligt artikel 4 har prövats av den Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Kommissionen har framhållit att begreppet måste tolkas i ljuset av den praxis som har utarbetats av Inter- nationella arbetstagarorganisationen (). Med ledning av denna praxis har kommissionen angett att tvångsarbete och påtvunget arbete karaktäriseras av två omständigheter; dels att arbetet utförs av arbetaren mot hans eller hennes vilja, dels att kravet på att arbetet ska utföras är orättfärdigt eller innefattar ett element av förtryck eller att arbetet innebär en påfrestning (hardship) som hade kunnat undvikas.16 har även utfärdat rekommendationen Recommen- dation No. R (92) 16 European Rules on Community Sanctions and Measures, som innehåller detaljerade regler om utformningen av villkorliga påföljder eller åtgärder (samhällsåtgärder). Kapitel fyra i rekommendationen behandlar samarbete med och samtycke från den dömde. Enligt de bestämmelser som anges där bör samhälls- åtgärder vara ägnade att utveckla den dömdes ansvarstagande gent- emot samhället i allmänhet och brottsoffret i synnerhet. 16 SOU 1995:91 Del III s. 40. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse anges att en samhällsåtgärd bör väljas endast vid vetskap om vilka förhållanden eller förpliktelser som kan vara ändamålsenliga och om den dömde är beredd att samarbeta och följa dessa. Åtgärden bör utformas i enlighet med den dömdes individuella behov och möjlig- heter. Före det att verkställigheten påbörjas, bör den dömde infor- meras om vad samhällsåtgärden innebär och vilket syfte den har samt de villkor och krav som gäller för åtgärden. Den dömde ska så långt möjligt delta i de beslut som fattas om verkställigheten. Krav på samtycke uppställs dock endast för sådana samhällsåtgärder som vidtas före rättegången eller i stället för ett beslut om en sanktion. Rekommendationen har kompletterats med Recommendation Rec(2000)22 on improving the implementation of rules on community sanctions and measures och Recommendation CM/Rec(2010)1 on . Ingen av dessa rekommendationer ger emellertid någon ytterligare väg- ledning såvitt avser frågan om samtycke till samhällstjänst eller andra s.k. samhällsåtgärder. Bestämmelser om tvångsarbete finns även i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (SÖ 1971:42). Av artikel 8 framgår att det inte möter hinder att tillämpa straffarbete som en form av bestraffning för brott, under förutsättning att straffarbetet grundas på en dom som har meddelats av en behörig domstol i en stat där frihetsberövande i form av straffarbete kan åläggas som på- följd för brott. Enligt konventionen ska arbete som regelmässigt utkrävs av den som är berövad friheten till följd av domstols beslut eller den som är villkorligt frigiven inte anses som tvångsarbete eller påtvingat arbete. Av betydelse i sammanhanget är också United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile (Rules), som avser unga lagöverträdare. Reglerna kräver samtycke för att samhällstjänst ska kunna användas på förundersöknings- stadiet. Däremot ställs det inte upp något uttalat krav på samtycke när samhällstjänst döms ut av domstol genom fällande dom. Frågan om ett slopande av kravet på samtycke till samhällstjänst är förenligt med konventionsåtaganden övervägdes av i samband med att samhällstjänst blev ett perma- nent inslag i påföljdssystemet. Kommittén fann att det var tveksamt huruvida samhällstjänst utan krav på samtycke skulle strida mot de nu beskrivna konventionsåtagandena.17 Regeringen gjorde i den 17 SOU 1995:91 s. 259 ff. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse proposition där betänkande behandlades bedömningen att det framstod som mindre sannolikt att ett borttagande av samtyckeskravet vid påföljdsvalet skulle anses strida mot internationella åtaganden, främst eftersom en vägran att fullgöra samhällstjänst inte leder till ett längre fängelsestraff än vad som annars skulle ha blivit fallet och då samhällstjänst inte kan verkställas tvångsvis.18 Inte heller i det av oss föreslagna systemet med villkorligt fängelse skulle det finnas möjlighet att framtvinga verkställighet av samhälls- tjänst. En vägran att fullgöra beslutad samhällstjänst skulle inte kunna leda till att den dömde får avtjäna ett längre fängelsestraff i anstalt än vad som skulle ha blivit fallet om ett ovillkorligt fängelsestraff hade dömts ut redan från början. Detta, i kombination med att konventionsåtaganden inte har förändrats sedan den be- dömning som gjordes 1999, innebär att det inte finns skäl att göra en mer restriktiv bedömning än den som gjordes i samband med reform. Vad som ytterligare talar emot att en möjlighet att döma till samhällstjänst utan krav på samtycke från den tilltalade skulle anses strida mot konventionsåtagandena, är att det i vissa andra konven- tionsanslutna länder, t.ex. samt och , inte ställs upp något formellt samtyckeskrav. Sammantaget är vår bedömning att konventionsåtagan- den inte hindrar att samhällstjänst döms ut utan att den tilltalade har samtyckt till att utföra oavlönat arbete. Sammantaget gör vi bedömningen att skälen för att avskaffa kravet på samtycke till samhällstjänst – inte minst argumentet att den tilltalade inte bör kunna påverka valet av straffrättslig reaktion för det brott som han eller hon har gjort sig skyldig till – är så starka att de överväger fördelarna med samtyckeskravet. Som anförts ovan anser vi inte att internationella konventionsåtaganden hindrar en sådan förändring. kan det inte bortses från de skäl som talar för ett bi- behållet samtyckeskrav, och då särskilt argumentet att ett sådant krav kan antas leda till ökade förutsättningar för att den dömde faktiskt fullgör samhällstjänsten. Vi har därför funnit anledning att 1997/98:96 s. 93 f. Innehållet i tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse överväga om det ändå bör behållas ett förändrat eller begränsat sam- tyckeskrav. Möjligen är det ordet samtycke som leder tanken fel såvitt avser kravet på den tilltalades medverkan. I själva verket står den tilltalade inför en tvångssituation; vid ett samtyckeskrav kommer domstolen om den tilltalade inte samtycker till samhällstjänst att förena det villkorliga fängelsestraffet med en annan tilläggssank- tion, alternativt döma ut ett ovillkorligt fängelsestraff. Samtycket kan därmed sägas endast utgöra en kontroll av att det finns prak- tiska förutsättningar för verkställighet av samhällstjänsten. Vi har övervägt om det i stället för samtycke bör användas något annat begrepp för att beskriva kravet på medverkan från den till- talades sida, som t.ex. att denne ska förklara sig villig att medverka till samhällstjänst eller förklara sig villig att underkasta sig sam- hällstjänst.19 Ett sådant krav skulle dock inte lösa de grundläggande problemen med samtyckeskravet, nämligen att den tilltalade ges en uttrycklig möjlighet att påverka valet av tilläggssanktion och att han eller hon förväntas ta ställning till ett erbjudande om samhälls- tjänst även vid förnekande av brottet. Ett annat alternativ som vi övervägt är att vända på samtyckes- kravet, så att samhällstjänst kan dömas ut om inte den tilltalade aktivt motsätter sig att så sker. Ett förbud mot att döma till samhällstjänst mot den tilltalades uttalade vilja skulle sannolikt minska risken för att samhällstjänsten inte fullgörs. Den tilltalade skulle inte heller i förväg behöva ta ställning till frågan om samhällstjänst.