sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — För bearbetningar av statistik är det ofta olika varianter som beställs, och därmed måste bearbetningarna göras på nytt, utan att man kan dra nytta av tidigare bearbetningar. En svårighet i sammanhanget är också, enligt ESV, att det sak- nas detaljerad information om hur den totala kostnaden varierar med produktionsvolymen för statistik. Detta gör det svårt att upp- skatta vad marginalkostnaderna är i praktiken. Problemet med av- saknad av kostnadsdata är dock inte specifikt för statistikproduk- tion, utan gäller enligt ESV även för andra offentliga områden där marginalkostnadsprissättning diskuterats, t.ex. luftfartsområdet. Det är svårt både att definiera vilka kostnader som ska medräknas och att bedöma dessas storlek. Vidare måste tidsramen definieras, då man skiljer mellan lång- och kortsiktiga marginalkostnader. På räknas en större andel av kostnader som rörliga än på kort sikt. Hur uppdelningen av kostnader i fasta och rörliga kostnader görs får särskilt stor påverkan på utfallet i en verksamhet som kostnads- mässigt domineras av lönekostnader, vilket gäller för statistikpro- duktion. En tillämpning av marginalkostnadsprissättning skulle inne- bära att långsiktiga och kortsiktiga marginalkostnader skulle behöva definieras, men ESV har inte haft möjlighet att närmare utreda hur detta skulle göras för statistikproduktionen. En möjlig inriktning skulle enligt ESV kunna vara att priset sätts lika med de specifika kostnader som en enskild bearbetning för med sig. Inga gemensamma kostnader (OH-kostnader) skulle då inkluderas i priset eftersom dessa kostnader är sådana som skulle kunna sägas vara oberoende av ett enskilt uttag. Vad som är speci- fika kostnader, OH-kostnader och annat måste då preciseras för att principen ska vara möjlig att tillämpa. Enligt ESV varierar dock förutsättningarna för en sådan modell mellan de tre olika delar av SCB:s uppdragsverksamhet som här diskuteras, dvs. totala statistiska undersökningar, statistiska bearbetningar av register och nominella uttag. Att ha marginalkostnadsprissättning för totala statistiska under- sökningar är inte relevant enligt ESV, eftersom marginalkostnads- prissättning inte är tillämplig på den typen av verksamhet. För en statistisk undersökning skulle marginalkostnaden i princip kunna sägas vara lika med självkostnaden, då produkten i fråga bara pro- duceras en gång. Marginalkostnadsprissättning för statistiska bearbetningar av re- gister skulle enligt ESV kunna innebära att priset sattes lika med de specifika kostnader som den enskilda bearbetningen för med sig. Marginalkostnaderna definieras då som de kortsiktiga marginal- kostnaderna. Inga OH-kostnader skulle läggas på, varken på tim- priset eller i övrigt, eftersom dessa kostnader är sådana som skulle kunna sägas vara oberoende av ett enskilt uttag. Nuvarande pris- sättning vid en statistisk bearbetning av ett register innebär att SCB tar betalt för de direkta kostnaderna, med ett påslag för att täcka en andel av de indirekta kostnaderna. På motsvarande sätt skulle en modell där SCB endast tar betalt för marginalkostnaden också kunna vara tillämplig för uppdrag som avser nominella uttag enligt ESV. Pris baserat på direkta kostnader för uttag I denna modell – som har klara likheter med den som diskuteras i föregående stycke – skulle avgiften enbart täcka de direkta kostnad- erna för informationsuttag. Direkta kostnader, som direkt kan hänföras till en beställning av en total statistisk undersökning, är främst direkta lönekostnader som åtgår till undersökningens olika faser, men även kostnader som mate- rial, resor och konsultkostnader som hänförs till undersökningen. En rättvisande andel som täcker indirekta kostnader skulle inte inkluderas i avgiften, utan övriga kostnader skulle bäras av anslaget till myndigheten. Med denna modell skulle anslaget till SCB behöva öka jämfört med dagens principer och finansieringsstruktur, eftersom inga in- direkta kostnader som lokaler och stödverksamheter skulle finan- sieras med avgifter. ESV bedömer att principen är olämplig med hänsyn främst till att prissättningen skulle snedvrida konkurrensförhållandena för före- tag som genomför totala statistiska undersökningar. Statistiska bearbetningar av register och nominella uttag I dessa fall skulle principen innebära att avgifterna skulle täcka direkta kostnader för beställda uttag, med eller utan bearbetning. De avser t.ex. lönekostnader för hanteringen av beställningen, kostnader för lagringsmedium eller porto till kund. I de kostnader som ska täckas av avgifter skulle däremot inte ingå någon andel av indirekta kost- nader för stödverksamheter, lokalkostnader eller andra s.k. over- headkostnader. Dessa skulle finansieras med anslag. För att denna modell skulle fungera skulle dock i princip krävas att SCB av regeringen getts ensamrätt avseende de registeruttag som är aktuella. Enligt ESV skulle man då tentativt kunna hävda att det inte finns tillräckliga förutsättningar för en marknad eller för bildande av en marknad. I sådana fall skulle uttagen kunna göras även av privata intressenter och alla andra, enligt samma villkor och då skulle ingen prismässigt diskrimineras. Om en utveckling i riktning mot marginalkostnadsprissättning anses önskvärd, så menar ESV att det är denna modell som i första hand bör övervägas. ESV:s överväganden och förslag Som utgångspunkt för sina överväganden påpekar ESV att kost- naderna för statistik inte minskar av att användarnas direkta pris sätts lågt. Oavsett om finansieringen sker via avgifter eller anslag blir kostnaderna för produktion och tillhandahållande av en given mängd statistik i princip desamma. Prissättning i SCB:s verksamhet ESV anser att det för totala statistiska undersökningar som SCB ut- för endast finns en lämplig prissättningsprincip, nämligen – liksom – full kostnadstäckning för hela undersökningen. Enligt ESV vore det således inte lämpligt att tillämpa en avgifts- princip som skulle medföra att myndigheter och andra användare skulle kunna beställa totala statistiska undersökningar av SCB utan att betala fullt ut för uppdraget. För detta anför ESV flera skäl. Ett är att resursutnyttjandet i SCB skulle snedfördelas om avgifterna inte fullt ut återspeglar statens kostnader för de undersökningar som efterfrågas av offentliga och privata aktörer. Följden skulle bli en överefterfrågan och ett oklart prioriteringssystem om vilka undersökningar som ska genomföras och i vilken ordning det ska ske. Ett annat skäl är att det främst är inom denna verksamhet som även andra producenter finns. Ifall SCB, som är landets domine- rande statistikproducent, inte skulle behöva täcka sina kostnader för verksamheten, så skulle det finnas en uppenbar risk för utslag- ning av befintliga konkurrenter och utestängning av potentiellt till- kommande producenter. Mot denna bakgrund torde en prissättning där kostnaderna inte helt täcks med avgifter också riskera att hamna i konflikt med konkurrensreglerna enligt ESV. I utredningens direktiv anges att det ska övervägas om det finns skäl att införa ett undantag från det ekonomiska målet om full kost- nadstäckning i avgiftsförordningen när det gäller officiell statistik. Utöver de negativa konsekvenser som en sådan modell skulle inne- bära för bl.a. konkurrensen (se föregående stycke), så pekar ESV även på vissa konsekvenser för de statistikansvariga myndigheter som köper statistiktjänster från SCB. De statistikansvariga myndig- heterna har ju fått anslagsmedel för att ta fram officiell statistik, vilket många har valt att – helt eller delvis – uppfylla genom pro- duktionsuppdrag till SCB. Om då avgiften på dessa tjänster skulle sättas under full kostnadstäckning, så menar ESV att det sannolikt skulle komma att göras en indragning av anslagsmedel från myndig- heterna – motsvarande den del de inte längre skulle behöva betala till SCB – och de indragna anslagen i stället överföras till SCB. Beställning av statistik från torde således inte bli förmånligare för de statistikansvariga myndigheterna trots att avgifterna reduceras, utan i stället leda till reducerade anslagsmedel att beställa statistik för. Statistiska bearbetningar av register och nominella uttag Även i båda dessa fall rekommenderar ESV att dagens modell bibe- hålls, dvs. att avgifterna baseras på full kostnadstäckning, exklusive kostnader för arbetsmoment som har finansierats. Enligt ESV är det dock inte helt givet var gränsen ska dras av- seende uttagskostnader och andra kostnader. Om statsmakterna särskilt skulle vilja stödja t.ex. forskares tillgång till data, så skulle teoretiskt sett omfattningen på det som klassificeras som uttagskostnader kunna omvärderas enligt ESV, i syfte att minska avgifterna för uttag och öka tillgängligheten. Denna idé förutsätter dock dels att någon konkurrens inte finns och inte heller skulle kunna uppstå, dels att vissa kostnader som betraktas som uttagskostnader och avgiftsbeläggs i stället skulle kunna karakteri- seras som kostnader för infrastruktur som samhället bör svara för. De ändringar av prissättningen som eventuellt kan övervägas är således, enligt ESV, att en viss definierad infrastruktur, t.ex. IT- system, skulle subventioneras genom anslag till SCB i stället för att belasta avgifterna. Därigenom skulle avgifterna kunna reduceras jämfört med nuvarande förhållanden. En följd av denna lösning skulle dock bli behov av ökade anslag till SCB. Prissättning i övriga statistikansvariga myndigheters verksamhet I de fall övriga statistikansvariga myndigheter önskar ta ut avgifter för att tillhandahålla specialbearbetningar av sin officiella statistik, så förordar ESV att prissättningen bör baseras på kostnaden för att framställa och distribuera statistiken, dvs. full kostnadstäckning för uttagen. Normalt kan då en timtaxa, inklusive en rättvisande andel av myndighetens gemensamma kostnader, tillämpas. Enligt ESV förefaller detta också vara den princip som flertalet statistikansva- riga myndigheter tillämpar. Enligt ESV är alterna- tivet i detta fall främst att statistiken i högre grad tillhandahålls avgiftsfritt. I sin rapport redovisar ESV även vissa övriga överväganden. Bland annat diskuterar ESV olika möjligheter att öka tillgängligheten för främst forskare. Ovan nämndes att en större andel av infrastruk- turen eventuellt skulle kunna anslagsfinansieras och avgifterna minskas i motsvarande mån. ESV pekar på att en motsvarande effekt skulle kunna uppnås även på andra sätt. Till exempel genom att vissa användare tilldelades ett fast antal fria timmar för använd- ning av eller för SCB:s bearbetning eller annat arbete, eller genom att vissa specifika forskningsområden eller institutioner till- delades särskilda anslagsmedel för att kunna betala SCB:s avgifter. Slutligen bör nämnas att ESV också diskuterar vissa tänkbara åtgärder för att öka transparensen i SCB:s uppdragsverksamhet. Bland annat framförs att regeringen, i syfte att öka transparensen i SCB:s prissättning, skulle kunna ställa krav på SCB att särredovisa intäkter och kostnader på en mer detaljerad nivå än . Utredningens bedömning och förslag: I SCB:s uppdrags- verksamhet ska full kostnadstäckning fortsatt gälla som ekono- miskt mål. Detta främst med tanke på konkurrensneutraliteten. Om statsmakterna i prishänseende vill stimulera vissa användar- gruppers, t.ex. forskares, tillgång till de data som finns i SCB:s register, bör det hellre ske genom anslag till den som köper data än till den som tillhandahåller dem. I de fall övriga statistikansvariga myndigheter önskar ta ut avgifter för att tillhandahålla specialbearbetningar av myndig- hetens officiella statistik, så bör prissättningen baseras på kost- naden för att framställa och distribuera statistiken, dvs. full kost- nadstäckning för uttagen. Normalt kan då en timtaxa, inklusive en rättvisande andel av myndighetens gemensamma kostnader, tillämpas. Detta förefaller också vara den princip som flertalet statistikansvariga myndigheter tillämpar. I utredningsarbetet har användare framfört kritik om att SCB:s prissättning brister i transparens. Här finns utrymme för förbättringar från SCB:s sida. Mycket torde vara vunnet om SCB söker att utveckla en mer aktiv kunddialog, inkluderande tydligare information om hur priserna sätts. Prissättningen avseende statistik är inte helt enhetlig mellan de statistikansvariga myndigheterna . Variationerna synes dock i allmänhet inte bero på att prissättningen sker på ett fel- aktigt sätt, utan är huvudsakligen en följd av de skilda förvalt- ningsrättsliga och andra förutsättningar som råder för verksam- heten vid de olika myndigheterna. Myndigheterna bör både bli bättre på att till omvärlden kommunicera varför variationerna förekommer och sinsemellan diskutera hur prissättningen bör gå till och om möjligt söka uppnå ökad enhetlighet. Sådana dis- kussioner kan lämpligen föras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. I utredningens direktiv anges att rationell, transparent och enhetlig prissättning är ett strategiskt område för att förbättra tillgänglig- heten till den officiella statistiken. I det följande redovisas mina överväganden om prissättning utifrån dessa tre begrepp. Bakgrund och motiv har i flertalet fall beskrivits mer ingående i avsnitten 9.3.1 och 9.3.2. Vad som bör avses med rationell prissättning är inte givet à priori, utan beror i hög grad på vilka styreffekter man i en viss situation önskar uppnå med priset, t.ex. i termer av nivå på tillgängligheten, och vilka omständigheter, t.ex. krav på konkurrensneutralitet, som i övrigt bör beaktas. Till exempel kommer prisnivåerna givetvis att se helt olika ut om statsmakternas mål är att uppnå maximal till- gänglighet för kollektivet av statistikanvändare eller om utgångs- punkten i stället är att användarna i stor utsträckning ska stå för de kostnader de förorsakar. I det första fallet torde en rationell pris- sättning vara att samtliga kostnader för statistikproduktionen be- lastar det allmänna och priset för användaren i princip alltid är noll. I det andra fallet torde en rationell prissättning vara att det allmänna står för mycket lite och användaren i princip alltid betalar en avgift. De två ytterlighetsfall som här skisserats är endast tänkta att illustrera att rationell prissättning är ett situationsberoende och inte något absolut begrepp. I praktiken tillämpas i statistiksystemet snarare en prissättningsmodell som kan sägas utgöra en kompro- miss mellan allmänna och enskilda intressen av statistik. Å ena sidan anses det självklart – med hänsyn till den vikt tillförlitlig stati- stik har i ett modernt och demokratiskt samhälle – att det allmänna ska stå för en viss basstatistik. Å andra sidan ifrågasätter knappast någon att det finns gränser – om inte annat av budgetskäl – för hur långt det allmännas ansvar bör sträcka sig och att ansvaret för mer individuella statistikbehov bör bäras av den enskilde. Enligt min mening är grunden för dagens prissättningsmodell – alltså den kompromiss som råder – rimlig. Jag förordar därför att den grundläggande principen fortsatt bör vara att det allmänna ska stå för allmäninformativ statistik av särskild vikt för beskrivningen av samhället, dvs. främst officiell statistik, och att denna ska vara gratis tillgänglig för användarna, medan specialbearbetningar o.d. bör kunna beläggas med avgifter för användarna. En fråga som kan ställas i sammanhanget är dock om det vore rationellt att på marginalen flytta gränsen för den del av statistiken som det allmänna tillhandahåller gratis. Enligt min bedömning kan sägas att SCB i princip tillämpar marginalkostnadsprissättning . Som framgått pekar dock ESV i sin rapport till utredningen på att det i SCB:s verksamhet inte är helt givet var gränsen ska dras avseende uttagskostnader och andra kostnader. I syfte att öka till- gängligheten skulle teoretiskt sett vissa kostnader, som be- traktas som uttagskostnader och avgiftsbeläggs, i stället kunna karakteriseras som kostnader för infrastruktur som samhället bör svara för. De ändringar av prissättningen som eventuellt kan över- vägas är således, enligt ESV, att en viss definierad infrastruktur, t.ex. IT-system, skulle subventioneras genom anslag till SCB i stället för att belasta avgifterna. Enligt min mening är det lätt att se fördelarna med en sådan förändring, i form av lägre direkta avgifter för användarna, men också de problem den skulle medföra. Problemen handlar framför allt om dels risken för att konkurrensen påverkas negativt, dels att denna lösning skulle kräva ökade anslag till SCB. Vad gäller konkurrensaspekten delar jag helt den syn som ESV redovisar i sin rapport, dvs. att det vore starkt negativt att i de delar av SCB:s verksamhet där konkurrens kan förekomma – befintlig eller potentiell – finansiera delar av SCB:s kostnader med anslag, eftersom det skulle ge myndigheten en orättmätig konkurrens- fördel. Den konkurrens som förekommer, låt vara att den är tämligen begränsad, finns framför allt avseende totala statistiska undersökningar. I detta fall kan därför knappast något annat än full kostnadstäckning komma ifråga som prissättningsprincip för SCB:s del. Beträffande statistiska bearbetningar av register och nominella uttag saknar SCB däremot i stort sett konkurrens, eftersom de registerdata som behandlas finns i register som SCB ansvarar för. I dessa fall kunde en lösning där delar av uttagskostnaderna finan- sieras via SCB:s anslag möjligen vara mera lämplig. Även vad gäller SCB:s uppdragsverksamhet avseende statistiska bearbetningar av register och nominella uttag förordar jag dock ESV:s huvudförslag, dvs. att full kostnadstäckning även fortsatt bör gälla som mål. För det talar bl.a. att full kostnadstäckning normalt ska gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet, i synner- het för uppdragsverksamhet. Vidare kan inte bortses från att viss konkurrens skulle kunna uppstå även i dessa verksamheter, framför allt i gränslandet mellan totala statistiska undersökningar och sta- tistiska bearbetningar av register. För att inte i onödan skapa tolk- nings- och gränsdragningsproblem framstår det därför som mest rationellt att i SCB:s uppdragsverksamhet hålla fast vid en enhetlig prissättningsprincip – enligt utredningsdirektiven är ju för övrigt enhetlighet i prissättningen i sig eftersträvansvärt. Om statsmakterna i prishänseende vill stimulera vissa användar- gruppers, t.ex. forskares, tillgång till de data som finns i SCB:s register, så framstår det enligt min mening som en bättre lösning att detta sker genom anslag till den som köper data än till den som tillhandahåller dem. Det kan ske såväl direkt till den organisation som utför forskning som till myndigheter som stödjer forskning. Det senare har t.ex. gällt i uppbyggnaden och den inledande an- vändningen av SCB:s system för fjärråtkomst till data, det s.k. MONA-systemet (), som delvis har finansierats av Vetenskapsrådet.29 Vidare vill jag betona vad som ovan sagts om att SCB:s anslag skulle behöva öka om vissa uttagskostnader som avgiftsbeläggs i stället skulle definieras som kostnader för infrastruktur som sam- hället bör svara för. Detta knyter an till en viktig poäng som görs i ESV:s rapport till utredningen, nämligen att kostnaderna för stati- stik inte minskar av att användarnas direkta pris sätts lågt. Oavsett om finansieringen sker via avgifter eller anslag blir kostnaderna för produktion och tillhandahållande av en given mängd statistik i prin- cip desamma. En fråga som kan ställas i sammanhanget är också om de pro- dukter SCB säljer externt får bära kostnader av myndighets- eller gemensam karaktär, dvs. sådana som åligger SCB därför att myn- digheten har samordningsansvar för statistiksystemet och företräder internationellt. Jag har dock inte kunnat finna att så skulle vara fallet, utan att SCB:s kostnader för bl.a. Rådet för den offi- ciella statistiken bärs av myndighetens anslag. Slutligen delar jag ESV:s syn även när det gäller vad som är en rationell prissättning i övriga statistikansvariga myndigheters verk- samhet. I de fall dessa önskar ta ut avgifter för att tillhandahålla specialbearbetningar av myndighetens officiella statistik, så förordar jag således att prissättningen bör baseras på kostnaden för att framställa och distribuera statistiken, dvs. full kostnadstäckning för uttagen. Normalt kan då en timtaxa, inklusive en rättvisande andel av myndighetens gemensamma kostnader, tillämpas. 29 Se vidare utredningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36). pekar i sin rapport förefaller detta också vara den princip som fler- talet statistikansvariga myndigheter tillämpar. I avsnitt 9.3.1 redogjorde jag för problem kring prissättning som har påtalats i utredningsarbetet. Som där framgått har de kritiska synpunkter som framförts av användare ofta handlat om att man upplever att SCB:s prissättning brister i transparens. Berörda an- vändare har framfört att prissättningen är svår att förstå, att de prisuppgifter som lämnas är ospecificerade och att man är osäker på vad man egentligen betalar för. Motsvarande kritik framkom även i den utvärdering som gjordes statistikreform.30 Enligt min mening är detta ett område där det bör finnas ut- rymme för förbättringar från SCB:s sida, låt vara att användarnas önskemål om ökad öppenhet och SCB:s – enligt min mening ibland berättigade – önskemål om sekretess kan vara svåra att fullt ut förena. Exakt hur avgifternas olika komponenter bör anges i offerter och fakturor är dock svårt för mig att ha synpunkter på; i mycket är det en fråga som bör avgöras av avtalsparterna i de enskilda uppdragen. I viss mån torde de påtalade problemen också handla om brister i kommunikationen mellan SCB och dem som köper myndighetens tjänster. Mycket torde därför vara vunnet om SCB, som SCB:s ledning själv har varit inne på vid mina möten med myndigheten, söker att utveckla en mer aktiv kunddialog, inklu- derande tydligare information om hur priserna sätts. Enligt utredningens direktiv är det önskvärt med enhetlighet i pris- sättningen. Som framgått av tidigare avsnitt förekommer dock vissa variationer . Således kan principerna för prissättning och/eller dessas tillämpning skilja sig såväl mellan SCB och övriga statistik- ansvariga myndigheter som mellan de . Därtill kan variationer även förekomma mellan olika kunder inom myndigheterna. Skill- naderna kan beskrivas på följande sätt: 30 Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). Mellan SCB och övriga statistikansvariga myndigheter skiljer sig, som framgått av tidigare avsnitt, förutsättningarna för stati- stikverksamheten, och prissättningen i denna, i vissa avseenden. SCB:s hela verksamhetsområde avser statistik och inom ramen för detta har myndigheten i sin instruktion bemyndigats att bedriva avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet, med målet full kostnadstäckning. Övriga statistikansvariga myndigheter har statistikverksamheten som bisyssla. För de specialbearbetningar som dessa myndigheter erbjuder – och som kan vara förenade med avgifter för avnämaren – gäller därmed en annan grund för avgiftsuttaget än i den uppdragsverksamhet som SCB bedriver. Myndigheterna ska självständigt bestämma omfattningen av den hjälp som ska tillhandahållas gratis enligt förvaltningslagen.31 I de fall övriga statistikansvariga myndigheter önskar ta ut av- gifter för att tillhandahålla specialbearbetningar av sin officiella statistik, så är det ekonomiska målet upp till full kostnadstäck- ning, vilket innebär att myndigheten själv får bestämma om av- giften ska täcka hela självkostnaden eller kanske bara en del därav. Mellan övriga statistikansvariga myndigheter skiljer sig såväl be- dömningen av vilken arbetsinsats som myndigheterna erbjuder sig att göra gratis som nivån på den timtaxa som tillämpas i de fall myndigheterna tar betalt.