sou · GZB336d2 · 2012-01-01 00:00:00 — Reger- ingen konstaterar att även om ambitioner inom försvars- forskningen minskat krävs fortfarande en viss teknisk och veten- skaplig kompetensbas för att bl.a. kunna vidareutveckla viktigare materielsystem som är operativa i insatsorganisationen. Regeringen framhåller även att inom EU har stats- och regeringschefer antagit en målsättning att genomföra mer forskning tillsammans. Inom har en gemensam forskningsstrategi tagits fram. Ett kom- mande samarbete inom är tänkbart, med en ökad samord- ning av nordisk forskningsverksamhet som komplement till svenska forskningssamarbeten med aktörer enligt ovan. De nordiska länd- erna skulle därefter även kunna se över möjligheterna till arbets- fördelning och rationalisering utifrån teknikområden och infra- struktur. Koordineringen mellan den forskning som bedrivs natio- nellt och internationellt bör därför – enligt regeringen – utvecklas på ett sätt som innebär kostnadsreduceringar för försvaret. Möjlig- heter för ökad myndighetsintegrering, och eventuella framtida samman- slagningar av dessa, bör även övervägas. Ett nordiskt samarbete kring säkerhets- och samhällspolitisk forskning har en god poten- tial, då länderna i stort täcker samma områden. Även här kan inled- ningsvis en ökad samordning av verksamheterna ske för att i ett senare skede se över vilka möjligheter som finns för en djupare integrering av dessa. Ett utvecklat nordiskt samarbete bör även kunna inkludera utvecklingsenheter, tankesmedjor och motsvarande verksam- heter. 12.2.2Utvecklingstendenser av betydelse för försvarets och samhällets behov av försvars- och säkerhetsrelaterad FoU Ett vidgat säkerhetsbegrepp/allt mer otydliga gränser mellan civilt och militärt Försvarsberedningen m.fl. har pekat på att de tidigare sätten att se på vår säkerhet är tillräckliga. För- svarsberedningen har i sina senaste rapporter3 betonat behoven av att vidga synen på säkerhet från de traditionella hotbil- 3 Ds 2006:1, Ds 2007:46, Ds 2008:48. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten derna och sårbarheterna, vilka traditionellt har återfunnits inom ramen för politiken på det försvars- och utrikespolitiska området, till förmån för en vidgad säkerhetssyn som omhändertar hela sam- hällets behov. Starkt förenklat kan förändringen sammanfattas med att hoten mot vår säkerhet förskjuts från att vara konkreta, territo- riella, förutsägbara, militära och endimensionella till att bli abstrakta, gränslösa, oförutsägbara, civila/militära och flerdimensionella. Det tidigare säkerhetsbegreppet fokuserade på en möjlig militär invasion från en utpekad aktör inom ramen för en storskalig konflikt. Ett vidgat säkerhetsbegrepp skiftar istället fokus till samhällets sårbar- het och hur hoten, antagonistiska eller inte, är komplexa och svår- gripbara. Händelserna (såsom naturkatastrofer etc.) eller aktörerna (såsom olika grupperingar) som utgör hot mot samhället är inte lika tydligt knutna till specifika territorier eller etablerade principer för konflikthantering. Regeringen har i sin skrivelse Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet4 pekat på att: Samhällets krisberedskap och det militära försvaret grundas på en gemensam syn om vad som utgör hot och utmaningar. I regeringens proposition Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292) konstaterades att utmaningar och hot mot vår säkerhet är föränderliga, gränslösa och komplexa. Vissa hot är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt. Andra är mer långsik- tiga och växer fram successivt, men konsekvenserna kan i många fall vara allvarliga. Trenden inom olika områden är att gränserna mellan vad som betraktas som nationellt-internationellt, privat-offentligt, nationellt-regionalt och civilt-militärt blir mindre tydliga. Detta med- för att ansvarsområden för olika aktörer i ökande utsträckning över- lappar varandra vilket leder till ett ökat behov av samverkan mellan olika aktörer och olika nivåer i samhället, t.ex. mellan civila aktörer och Försvarsmakten. Det är viktigt att bibehålla en öppenhet för vad som kan komma att bli hot och försöka förbereda sig för det oväntade genom nationella åtgärder och internationellt arbete. Regeringen anför även i sin proposition Ett lyft för forskning och innovation5 att samhällets arbete för att förebygga och hantera mycket allvarliga händelser utgår från det s.k. vidgade säkerhets- begreppet. I propositionen pekar regeringen på att behoven av säker- hetsforskning är ökande och att har en gott utgångsläge genom tidigare satsningar på militär FoU – vilket exempelvis de 2009/10:124. 2008/09:50. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten svenska framgångarna i EU:s program för säkerhetsforskning ses som ett bevis på. Basen i säkerhetsbegreppet med tillhörande hotbilder är hur sårbarheter utvecklas i samhället. Ökad internationalisering, kom- munikation och tekniska beroenden mellan olika system, vilka alla är grundläggande element i det som brukar benämnas såsom globa- liseringen, skapar samhällen som är beroende över sektors- och nationsgränser på helt nya sätt. Något förenklat kan vi tala om nya hot i två dimensioner.6 Å ena sidan kan vi tala om nya hot av fram- för allt teknologiskt karaktär, t.ex. precisionsstyrda vapen eller för- bättrade material. Denna typ av hotdynamik är inte ny – den tek- nologiska kampen mellan medel och motmedel har pågått så länge som kriget har funnits. Utvecklingen accelererar dock ständigt. Å den andra sidan kan vi tala om nya samarbetsmönster och utveck- lingstrender där nya beroenden skapar nya sårbarheter och påföl- jande hot. Allt detta sammantaget innebär att hot och händelser kan få konsekvenser som berör flera samhällssektorer, sprida sig över nationsgränserna samt vara svåra att förutse och uppstå plötsligt. Försvarsmakten berör ur ett militärt perspektiv en delmängd av denna utveckling i en rapport inom ramen den s.k. per- spektivstudien:7 Utvecklingen mot en mångfacetterad insatsmiljö med såväl konven- tionellt som okonventionella hot samt reguljära och irreguljära aktörer bedöms fortsätta. Dessutom beskrivs ett antal trender varav främst trend 2, 3, 4 och 5 kan uppfattas peka i riktning mot att Försvarsmakten försöker för- hålla sig till ett vidgat säkerhetsbegrepp: 1.Fortsatt transformering av försvarsmakter 2.Ökade behov av strategiska och operativa samarbeten 3.Ökade behov av samordning mellan civila och militära resurser 4.Informationssamhällets utveckling förändrar villkoren för insat- ser 5.Ny teknik ger nya militära möjligheter Försvaret och det vidgade säkerhetsbegreppet. Försvarsberedningens skriftserie nr 4 2001. 7Försvarsmaktens rapport från perspektivstudien . Det militärstrategiska utfallsrummet ( HKV 23 382:51673). Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten 6.Hoten från massförstörelsevapen och verkansmedel med mass- effekt ökar. Vissa hotbilder, såsom hot mot samhällsviktig infrastruktur och operationer på informationsarenan, har en tydlig inverkan på För- svarsmakten såväl som det övriga samhället – men frågan ägs inte uteslutande an den ena eller andra parten. IT-attacker, som kan vara iscensatta av andra nationer, mot olika delar av samhället institu- tioner kan dessutom ha en sådan karaktär att en motsvarande insats med konventionella medel, med en jämförbar effekt, skulle ha klas- sats som en krigshandling – med därpå följande militärt gensvar. En situation där aktörerna och avsedda effekter är klassiska, men medlen nya, ligger således i ett gränsland mellan det militära och civila. Dessa tendenser, på grund av den låga risken i förhål- lande till potentiella önskvärda effekter för en angripare, kan för- väntas öka framöver. En central komponent för att hantera detta vidgade säkerhets- begrepp, främst kopplad till en ökande osäkerhet och riskerna som ny teknologiutveckling ger upphov till, är ett strategiskt förhåll- ningssätt till kunskap och produktionen av densamma. Kunskaps- och kompetensproduktionen som sker inom Försvarsmaktens ansvarsområde, bl.a. genom FoU, har därför starka berörings- punkter med det övriga samhället. så sker det kunskaps- och kompetensproduktion i det övriga samhället i formen av FoU som har starka beröringspunkter med Försvarsmaktens behov. Det är uppfattning att distansen, på många viktiga FoU-områden, mellan Försvarsmakten och det övriga samhället är allt för stor. Detta leder förmodligen till dub- belarbete, utebliva samordningsvinster i formen av kostnadsdelning eller i värsta fall att kunskap och kompetens saknas hos endera parten. Betydelsen av det förändrade säkerhetsbegreppet och den utveckling som kan ses på detta område med ökad integration, gränslösa och med allt mer komplexa och osäkra/plötsliga hotbil- der kan vara sådan att bara de inledande faserna går att skönja. Det är rimligt att anta att utvecklingen kommer att accelerera. För- svarsmakten, regeringen och det övriga civila samhället har i dessa frågor ett viktigt arbete framför sig. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten Försvarsmaktens transformering, främst med nya uppgifter och krav, har tidigare beskrivits i kapitel 9, Det framtida försvaret. I detta avsnitt ligger snarare fokus vid hur transformeringen påverkar beteendet och behoven rörande Försvarsmaktens FoU. Myndigheternas materielförsörjningsstrategi och regeringens nya principer för materielförsörjning förväntas innebära ett ökat fokus vid vidmakthållande och beprövad materiel framför nyanskaffning och utveckling. Detta innebär att behoven av utvecklingsinsatser kopplade till egen utveckling förväntas minska. ökar vikten och behovet av kunskaper/FoU rörande utvecklingstrender och mark- nadens möjligheter att tillgodose Försvarsmaktens behov. Minskad egen utveckling innebär ett ökat beroende av andra med därpå följande sårbarhet och ökad osäkerhet. Ett av de få sätten att möta denna osäkerhet är genom satsningar på FoU och kunskapsproduk- tion. Behoven av olika former av kvalificerad omvärldsanalys bedöms öka. Det faktum att den civila utvecklingen blir allt mer ledande framför utveckling som sker militärt innebär att behoven av FoU kopplade till att överföra civila landvinningar i militär tillämpning förväntas öka. En tydlig trend hos flera försvarsmakter är att efterfrågan av forskningsbaserad kunskap i insatsnära tillämpning ökar. Det finns en uppfattning att komplexiteten ständigt är ökande – främst genom att Försvarsmakten verkar i insatser med t.ex. fler irregul- jära inslag och svårigheter att skilja stridande från icke-stridande, eller en ständigt ökande teknisk komplexitet. Detta ställer höga och ökande krav på specialiserad kunskap i direkt anslutning till insats- erna. Huvuddelen av de större materielsystemen som kommer att finnas de kommande 25 åren är redan i drift, under produk- tion eller projekterade. Trenden är att, bl.a. på grund av ständigt ökande styckkostnader för större plattformar och en mer inbyggd flexibilitet och modularitet, att system används och kan uppträda i stridsmiljön . Behoven av FoU kopplade till större materielsystem/plattformar bedöms minska. verkar samma trend i riktning mot ett ökat fokus vid delsystem och modularitet i syfte att säkerställa en kontinuerlig förmågeutveckling under system- ens livscykel. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten Civil teknikutveckling är ledande för huvuddelen av teknikutvecklingen Teknikutvecklingen drivs i huvudsak genom den civila ut- vecklingen.8 Denna trend förväntas bli allt starkare. Detta innebär att de militära gränsytorna mot den civila teknikutvecklingen blir allt viktigare. Den civila utvecklingen karakteriseras av att: Den är kommersiellt driven. Takten i utvecklingen blir allt snabbare. Framtagna produkter ofta har en kort livscykel. Framgångsrika innovativa lösningar ofta fås genom att kombi- nera resultat från flera teknologiområden. Det är svårt att förutsäga exakt vilka produkter som kommer att bli tillgängliga och när det kommer att ske. Såväl produkter och lösningar som bakomliggande teknologier ofta blir snabbt tillgängliga globalt. skapar den ledande civila teknikutvecklingen ett viktigt dilemma. De civila produkterna fyller ofta inte militära krav avse- ende exempelvis robusthet, redundans och säkerhet. De fungerar inte heller alltid i alla de miljöer och under alla de betingelser som militära produkter förväntas fungera. Anpassning till traditionella militära krav och infogande i militära system är ofta en kostnads- och tidskrävande process. Strategier för att tillgodogöra sig civil teknikutveckling kan vara att: Utveckla militära tillämpningar av civila utvecklingar, vilket erfaren- hetsmässigt är kostnads- såväl som tidskrävande. Avvakta att annan aktör tar fram militäranpassade produkter och därefter införa dem i eget system vilket sannolikt skulle minska kostnader, men förmodligen till kostnaden av längre led- tider och sämre integration med andra delsystem. Acceptera civila produkt med dess fel och brister vilket sanno- likt skulle bli billigare och snabbare men i ett antal avseenden öka systemens känslighet och svagheter. 8 Försvarsmaktens rapport från perspektivstudien . Underbilaga 7 ( HKV 23 382:51673). Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten så måste det betonas att det finns ett antal militärspeci- fika områden inom vilka den civila utvecklingen är begränsad. Sammantaget så ökar betydelsen av gränsytor mot den civila teknik- utvecklingen. Betydelsen av förmågan till kunskaps- och teknik- integration av civil kunskap och teknik hos de militära organisa- tionerna kommer att öka. Internationella militärstrategiska trender rörande teknikutveckling med potentiellt stor förmågepåverkan Teknikutvecklingen spelar en avgörande roll för hur hot och för- måga utvecklas, nationellt såväl som internationellt. Med ny teknik följer nya möjligheter att verka men även nya möjligheter för potentiella motståndare att verka mot en själv. Teknikutvecklingen befinner sig ständigt i en dynamisk växelverkan mellan de möjlig- heter som tekniken erbjuder och de hot som den föder. Av denna anledning är det, speciellt i frågor rörande forskning och kunskaps- produktion, avgörande för en nation och dess försvarsmakt att ha en uppfattning om framtidens teknikutveckling, internationella militärstrategiska trender och den egna militära förmågan att möta möjligheter och hot som framtidens utveckling innebär. Annars är risken överhängande att allvarliga fömågegap uppstår, att stora materiella investeringar plötsligt blir värdelösa eller att utvecklings- satsningar satsas allt för kortsiktigt och/eller på fel saker. Försvarsmakten identifierar inom ramen för sin perspektivstu- die ett antal viktiga militärstrategiska trender rörande teknik- utveckling med potentiellt stor förmågepåverkan. Myndigheten konstaterar att Försvarsmaktens förmåga på de identifie- rade områdena är begränsad och att utveckling och tillgång till förmåga inom dessa områden kan komma att utvecklas till vägvals- frågor. Dessa områden är bl.a.: Rymden, där nyttjande av satellitbaserade system för exempelvis kommunikation och underrättelser kommer att öka, Informationsarenan, där skyddet av informationssystem blir än viktigare, påverkan på opinioner via media fortsätter öka, val av samarbete kommer att få stor påverkan på såväl militär förmåga i stort som på interoperabilitet, Obemannade farkoster och system, vilka blir alltmer betydelse- fulla i militär verksamhet, samt Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten Skydd mot CBRN inklusive utvecklingen av missilförsvar. Flertalet av dessa trender kan komma att innebära stora föränd- ringar i hur framtidens stridsskådeplats kan komma att se ut. Exempelvis så omnämns att avser öka anskaffningen av obe- mannade flygande farkoster och har bl.a. uttalat att av den framtida långräckviddiga bekämpningsförmågan ska baseras på dessa system – även hangarfartygsbaserade system med kapacitet att lufttankas är under diskussion. måste det understrykas att de teknologiska utveck- lingarna på olika utpekade områden, vilka potentiellt kan innebära radikalt annorlunda krigsskådeplatser, inte per automatik innebär förändringar i förmåga. Förändringar i förmåga uppstår som en kombination mellan de möjligheter som tekniken erbjuder samt en förändring i strategiskt, operativt, taktiskt och stridstekniskt upp- trädande. Att skapa ny förmåga ur ökad funktionalitet förutsätter att människa och teknik anpassas till varandra för att bilda en fun- gerande lösning. För komplicerade system och förändringar kan denna mognadsprocess vara svår och lång. Historien är full av tek- nologiska utvecklingar som har revolutionerat krigsskådeplatsen men först av anpassning. 12.2.3FoU på försvars- och säkerhetsområdet, särart och särskilda förutsättningar Utredningen har tidigare i kapitel 4, Forsknings- och utvecklings- verksamheten , i korthet berört särart och särskilda förutsätt- ningar kopplade till FoU på försvars- och säkerhetsområdet. Här utvecklas några av dessa. Särskilda krav på offentligt ansvar för kunskapsproduktionen Det är utredningens uppfattning att det offentliga har ett särskilt ansvar för kunskapsproduktionen på försvars- och säkerhetsområ- det. Regeringen belyser i den försvarspolitiska inriktningsproposi- tionen att resultat från FoU utgör en del av grunden för utform- ningen av svensk försvars- och säkerhetspolitik i vid mening. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten på området ses således som en direkt nödvändighet för att kunna formera en relevant politik. Liknande resonemang kan ses i regeringens övergripande politik på forskningsområdet. I regeringens proposition Ett lyft för forskning och innovation9 pekar regeringen ut ett antal strategiska forskningsområden. Regeringen anför vidare att utgångspunkten för att peka ut dessa ska vara: att de strategiska satsningarna ska avse forskning som långsiktigt har förutsättningar att vara av högsta internationella kvalitet, forskning som kan bidra till att tillgodose stora samhällsbehov och lösa viktiga problem i samhället samt forskning inom områden med anknytning till det svenska näringslivet. Inom ramen för detta anför regeringen att området säkerhet och krisberedskap är ett strategiskt forskningsområde. I propositionen kan utläsas att utgångspunkten för detta är att det finns ett särskilt samhällsansvar för dessa frågor, bl.a. därför att enskilda individer saknar förutsättningar för att hantera flertalet av de händelser som området är tänkt att omhänderta. Detta kan svårligen tolkas som något annat än att regeringen anser att det finns ett offentligt ansvar för kunskapsproduktionen på området. I propositionen sägs vidare att: En utökad forskning inom detta område kommer att ge ett bättre under- lag för att göra riskbedömningar, prioritera åtgärdsarbetet, utveckla åtgärdsplaner och trygga samhället på nationell, regional och lokal nivå inför dessa förändringar. Forskningen måste vara utpräglat tvär- och mångvetenskaplig för att kunna hantera olika aspekter i samhället. En annan viktig faktor som talar för att området präglas av offent- ligt ansvar för kunskapsproduktionen är att kraven på offentligt ansvar ökar ju större kraven på nationellt oberoende är. Detta reso- nemang sammanfaller i stora delar med frågor rörande integritet och sekretess. På områden där kunskapen är central för att bevara nationell handlingsfrihet gentemot andra aktörer – bl.a. på grund av att kunskapen är svårtillgänglig eller därför att vetskapen om vissa förhållanden måste hållas hemlig för andra – har staten ett starkt intresse av att garantera att produktionen kommer till stånd. I för- hållanden som tar sin bäring på statens direkta överlevnad och exi- stens, vilket politiken på det försvars- och säkerhetspolitiska områ- det i sin extrem ytterst handlar om, ställs dessa behov på sin spets. 2008/09:50. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten noterar att behovet av offentligt ansvar för kunskapsproduktionen är olika stort på olika områden. Utredning anser dock att en särskild förutsättning och särart för FoU på försvars- och säkerhetsområdet är att – på grund av sin närhet till de grundläggande delarna av det offentliga åtagandet (statens överlevnad, våldsmonopolet, samhällets förmåga att garantera sina medborgares säkerhet etc.) – ansvaret på detta område där kan för- utsättas vara särskilt stort. Särskilda behov av långsiktighet Verksamheterna på försvars- och säkerhetsområdet präglas av sär- skilt långsiktiga tidshorisonter. Planeringen hos försvarsmakten återfinns ofta i perspektiv, som handlar om krav på förmåga och strukturer, på 5, 10 och – ibland t.o.m. längre. Detta kommer bl.a. av att åtaganden i försvarspolitiska termer ofta har konsekvenser och begränsar antalet möjliga handlingsvägar . Exempel på detta är satsningar i infrastruktur och strategiskt viktiga materielsystem eller relationer till andra stater – konsekvenserna av exempelvis val av stridsflygplan eller modell för personalförsörjning stäcker sig över många decennier. Utveckling av ny operativ förmåga och införandet av nya eller förändrade för- bandstyper är beslut som måste tas med mycket lång framförhåll- ning. Utredningen har tidigare beskrivit att bedrivs, och fortsatt behöver bedrivas, i ett antal olika huvudkategorier. En av dessa är försvarets långsiktiga behov – vilket anses ha en tidshori- sont på 10–eller längre. Med bakgrund av detta och det ovan- stående kan konstateras att även har behov av att fungera under särskilt långsiktiga tidshorisonter. Ett område som präglas av särskilda behov av långsiktiga tidshorisonter, såsom för- svaret, har av naturliga skäl behov av en kunskapsproduktion som arbetar med samma eller oftast längre tidshorisonter. Det är enligt utredningen inte onaturligt att genomföra satsningar på FoU kopp- lat en utveckling som förväntas få verkligt genomslag först 10–om alternativet till satsningen kan vara att förmågor bli obsoleta eller att andra långsiktiga satsningar blir verkningslösa och utan värde. anser att en särskild förutsättning och särart för FoU på försvars- och säkerhetsområdet är att det Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten finns särskilda behov av och krav på långsiktighet som är större än på många andra områden. Särskilda krav på integritet och sekretess Verksamheterna på främst försvarsområdet, men även säkerhets- området, omfattas av särskilda krav på integritet och sekretess. Detta tar sig främst uttryck genom bestämmelser rörande rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig orga- nisation vilket begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar och ställer särskilda krav på integritet hos myndigheterna. Integri- tetskänslig verksamhet i detta sammanhang är sådana verksamheter där en oberoende ställning i förhållande till objektet för verksam- heten är viktig, där verksamheten i ett nationellt perspektiv är känslig eller där man företräder eller fungerar som expertstöd till regeringen eller myndigheter. De tidigare resonemangen rörande nationellt oberoende gör sig här påminda. Att garantera statens säkerhet och överlevnad bl.a. genom sin försvarsförmåga tillhör en stats absoluta kärnuppgifter. Verksamheter som tillhör detta kom- plex är därför att betrakta som känsliga. Detta beror bl.a. på att förmågan att begränsa kunskapsspridningen på dessa områden ingår som en central del av att neka potentiella motståndare möj- ligheterna att anpassa sin verksamhet mot de egna styrkorna och svagheterna. Kontroll över kunskap, om egna och andras förhållan- den, blir således en framgångsfaktor som genererar handlingsfrihet och förmåga. Inget annat område är omgärdat av samma krav på integritet och sekretess som försvars- och säkerhetsområdet, men även med på- följande krav på offentlig kontroll och insyn. Detta är speciellt utmärkande när verksamheter utgör en del av eller tangerar delar av det nationella och/eller internationella underrättelsesystemet.