sou · H0B330 · 2012-05-07 00:00:00 — Av de svarande så var det 12 organisationer som svarade att det fanns någon inom partiets lokala organisation som är förtroendevald och som arbetar i ett annat land. Av dessa hade fyra organisationer förtroendevalda för vilka ledighet hade beviljats och fyra för vilka det inte hade beviljats ledighet. Nio svarade att det hade funnits problem med att fullgöra uppdraget. Av de svarande så var det 17 stycken som kände till att det fanns någon eller några inom partiets lokala organisation som avstått från att ställa upp som förtroendevald på grund av svårigheter att få ledigt från arbete i annat land. Drygt hälften av de svarande uppgav att det fanns behov av att införa regler som innebär att en person med förtroendeuppdrag i kan få vara ledig från sin anställning i ett annat nordiskt land. I enkätsvaren påpekades att problemet sannolikt kommer att öka i takt med att gränspendlingen ökar. Detta hinder utgör en 1 Enkäten har enbart gått ut till riksdagspartiernas lokalorganisationer. SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land svårighet för de som är förtroendevalda. Det innebär också att en del avstår från att kandidera till ett förtroendeuppdrag och på så sätt försvagas den demokratiska processen. En del svarande har pekat på att det även finns andra regler som kan verka försvårande t.ex. regler om sjukersättning och föräldraledighet. 5.3Rätten till ledighet i de nordiska länderna utom För att närmare utreda vilka regeländringar som krävs och i vilken omfattning dessa ändringar skulle behöva göras, har kommittén uppdragit åt jur. dr. vid att utreda detta. Uppdraget har redovisats i form av en rapport som återfinns i sin helhet som bilaga till betänkandet. 2 I rapporten finns också en genomgång av gällande regler i de nordiska länderna utom . I detta avsnitt följer en sammanfattning av ländernas regler. Grunden för den svenska rätten till ledighet finns i 4 kap. 11 § kommunallagen (1991:900). Bestämmelsen innebär att den som är förtroendevald har rätt till ledighet från sin anställning i den utsträckning som behövs för att kunna fullgöra uppdraget. Rätten till ledighet omfattar tid för såväl möten i kommunala organ som andra möten som är nödvändiga för uppdraget. Den omfattar också tid för resor till och från mötena samt behövlig dygnsvila före eller efter mötena. Förutom för förtroendevalda i fullmäktige och nämnder gäller rätten till ledighet även av fullmäktige utsedda styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande andra revisorer och deras suppleanter i helägda kommunala aktiebolag, kommunala stiftelser och kommunala föreningar.3 Rätten till ledighet infördes genom kommunallag.4 Det anfördes då att rätten skulle omfatta en vidsträckt krets av uppdrag. Där ingick uppdrag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, landsting, nämnd, beredning, arbetsgrupp, utredning eller motsvarande som kunde betraktas som en följd av uppdraget. 2Bilaga 3 , Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands. 33 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen. 1975/76:187 s. 230. Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land partigruppsmöten som förberedelser för ordinarie sammanträden i fullmäktige och nämnder skulle omfattas. Däremot skulle sammankomster som inte hade direkt med kommunala sammanträden att göra såsom allmänna partimöten inte ge rätt till ledighet. Rätten till ledighet utvidgades till uppdrag i kommunala bolag, när paragrafens andra stycke lades till.5 Liknande bestämmelser för att tillförsäkra förtroendevalda möjlighet att utöva sina uppdrag finns i 4 kap. 10 § regerings- formen och 2 kap. 3 a § sametingslagen (1992:1433). Rätten till ledighet för riksdagsuppdrag är något vidare formulerad än övriga bestämmelser genom att den inte är begränsad till anställning utan omfattar tjänsteuppgift eller annan sådan skyldighet. Kommunallagen slår endast fast att det finns en rätt till ledighet. Det innebär därför inte att den som utnyttjar ledigheten har rätt till ersättning från arbetsgivaren. När rätten till ledighet infördes framhölls att det var en av förutsättningarna för en väl fungerande representativ demokrati att alla som uppfyller valbarhetskraven ges likvärdiga möjligheter att åta sig och fullgöra offentliga uppdrag. Därför borde man sträva efter att undanröja de hinder som fanns. är indelat i fem regioner och 98 kommuner. Både den regionala och den lokala nivån styrs av förtroendevalda politiker. Regionråden och kommunalbestyrelser är högsta beslutande organ. Enligt den danska lov om kommunernes styrelse har ledamot i en kommunalbestyrelse som är yrkesarbetande rätt till ledighet i den omfattningen som är nödvändig för att kunna delta i bl.a. möten som är kopplade till uppdraget. Rätten gäller inte för t.ex. kommunalbestyrelsens ordförande som dock förutsätts vara heltidsarvoderad. Den omfattar inte heller rätt till frånvaro från arbete där arbetsuppgifterna omöjliggörs eller är sådana att de inte kan fullgöras om rätt till ledighet beviljas. Vid denna bedömning ska vikt läggas vid hur omfattande frånvaron är och hur svårt det är för arbetsgivaren att ersätta personen i fråga. Motsvarande lagstadgade rätt till ledighet finns för uppdrag på regional nivå. Bestämmelserna infördes för att tillförsäkra att såväl 5Bilaga 3 , Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands. 1975/76:187 s. 229 samt bilaga 2, , Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands. SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land privatanställda som offentligt anställda hade samma möjligheter att delta i det kommunalpolitiska arbetet. Offentligt anställda hade haft rätt till ledighet.7 är indelat i 336 kommuner. Det högsta beslutande organet är fullmäktige, som består av folkvalda. Fullmäktige tillsätter kommunstyrelse, nämnder och andra organ. På regional nivå saknas motsvarighet till landstingen men kommunerna har omfattande samarbete i form av kommunalförbund (samkommuner), inte minst genom landskapsförbund och sjukvårdsdistrikt. införde en lagbestämmelse om rätt till ledighet för förtroendeuppdrag. De förtroendevalda i en kommun har rätt att få ledigt från arbetet för att delta i kommunala organs sammanträden, under förutsättning att de avtalar om ledigheten med arbetsgivaren. Arbetsgivaren kan inte utan vägande skäl som hänger samman med arbetets utförande, vägra att avtala om en anställds rätt till ledighet för att delta i kommunala organs sammanträden. Detta innebär att den förtroendevalde visserligen ska avtala med sin arbetsgivare om ledighet men att det krävs mycket tungt vägande skäl för att arbetsgivaren ska kunna neka. Den förtroendevalda är dessutom skyldig att utan dröjsmål underrätta arbetsgivaren om tidpunkterna för sammanträden och om de förtroendeuppdrag som kommunen förordnat. Rätten till ledighet gäller även i tillämpliga delar för samkommuner.8 I finns på regional nivå 18 fylkeskommuner och på lokal nivå 430 kommuner. För finns det en särreglering som innebär att har såväl kommunala som fylkeskommunala uppgifter. De folkvalda församlingarna är kommunestyret respektive fylkestinget, vilka också är de högsta beslutande organen. Dessa tillsätter underlydande organ. I finns en skyldighet för folkvalda att delta i kommunala och fylkeskommunala organs sammanträden. Den som uteblir utan 7Bilaga 3, , Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands. 8Bilaga 3, , Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands. Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land giltig anledning riskerar att dömas till böter eller att avsättas. Skyldigheten att delta motsvaras av en rätt till ledighet från arbetet som regleras i kommuneloven.9 Regleringen innebär att den som är vald till ett kommunalt eller fylkeskommunalt organ är skyldig att delta i organets möte såvida det inte föreligger laga förfall. Den som är arbetstagare har rätt att få ledigt från arbetet i den omfattning som mötesplikten kräver. En arbetstagare har också rätt till tjänstledighet från sitt arbete eller för resten av mandatperioden för att kunna utföra ett kommunalt eller fylkeskommunalt uppdrag på hel- eller deltid. Rätten till ledighet gäller oavsett om arbetsgivaren har intresse av att de förtroendevalda utför sina arbetsuppgifter eller inte. Det finns dock en viss möjlighet för arbetsgivaren att inte medge ledighet med hänsyn till arbetssituationen. Om det skulle innebära mycket stora svårigheter för arbetsuppgifternas utförande att den förtroendevalde uteblir från arbetet, kan det utgöra en godtagbar anledning för att neka ledighet och för den enskilda ledamoten att utebli från ett närvaropliktigt möte. Bestämmelsen omfattar uppdrag i kommunestyret, nämnder och motsvarande fylkeskommunala organ samt gruppmöten i omedelbar anslutning till sådana sammanträden samt nödvändiga resor. Däremot gäller rätten inte andra gruppmöten eller liknande sammanträden.10 5.3.5En jämförelse mellan de nordiska ländernas rätt till ledighet Det finns tydliga likheter mellan såväl de kommunpolitiska systemen, som rätten till ledighet för förtroendevalda mellan de nordiska grannländerna och . Motiven för rätten till ledighet är också liknande. I de övriga nordiska länderna har arbetsgivarnas intressen dock getts en något större tyngd än i . I samtliga länder är rätten till ledighet mer eller mindre uttryckligt knuten till uppdrag i den egna staten. Eftersom rätten till ledighet grundar sig på uppdraget och dess omfattning, så är det arbetsgivarna i det land där uppdraget utövas som har en skyldighet att bevilja ledighet. Uppdrag i annat land ger således inte någon sådan rätt. 9Kommuneloven av nr. 107,40 § 1. 10Bilaga 3, , Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands. SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land Generellt sett tycks rätten till ledighet vara något mer omfattande i än i grannländerna. I dessa finns t.ex. inte lika omfattande rätt till dygnsvila för de som har skiftarbetare, och det finns inte heller en lika omfattande rätt till ledighet för gruppmöten och liknande. Dessutom ger uppdrag i kommunala bolag inte alltid rätt till ledighet i de andra länderna. Det finns emellertid tillfällen när lagstiftningen i något av de andra länderna ger mer omfattande rätt till ledighet. I finns en uttrycklig rätt till ledighet för utbildningar och i finns en rätt till full tjänstledighet. 5.4Rätten till ledighet inom EU föreskriver att invandrade unionsmedborgare ska ha rösträtt och vara valbara vid kommunala val där de är bosatta, på samma villkor som medborgare i bosättningsstaten.11 Det finns däremot inte någon bestämmelse som direkt tar sikte på förhållandena för politiker som arbetar och bor i olika länder.12 Situationen för arbetspendlande politiker får därför bedömas utifrån generella EU-rättsliga regler och principer. Huvudprincipen är att fri rörlighet för arbetstagare ska säkerställas inom unionen och att medlemsstater inte får införa regler som hindrar den fria rörligheten eller som direkt eller indirekt diskriminerar arbetstagare utifrån deras medborgarskap. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) slår generellt fast att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom fördragens tillämpningsområde och att åtgärder som diskriminerar arbetstagare på grund av nationalitet är förbjudna.13 I rådets förordning om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen finns förtydliganden som innebär att en arbetstagare som är utländsk unionsmedborgare inte på grund av sin nationalitet får behandlas annorlunda än arbetstagare som är medborgare i arbetslandet i fråga om anställnings- och arbetsvillkor.14 11 Artikel 22 i fördraget om europeiska unionens funktionssätt och artikel 40 i den europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 12Bilaga 3, , Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands. 13Artiklarna 40 och 45.1 FEUF. 14Rådets förordning(EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land 5.4.1Kommunallagens regler i förhållande till I rapporten för förtroendeuppdrag utomlands förs ett resonemang om huruvida den svenska rätten till ledighet i 4 kap. 11 § kommunallagen strider mot . Författaren tar utgångspunkt i artikel 18 FEUF som generellt slår fast att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom fördragets tillämpningsområde. Mer specifikt förbjuder artikel 45.2 FEUF åtgärder som diskriminerar arbetstagare på grund av nationalitet. Detta preciseras ytterligare i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Där föreskrivs bland annat att arbetstagare som är utländska unionsmedborgare inte på grund av sin nationalitet får behandlas annorlunda än arbetslandets egna medborgare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor (artikel 7.1). Vidare ska arbetstagaren åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som medborgare i landet (artikel 7.2). Detta innebär att stater i princip inte får införa regler som uttryckligen tar sikte på medborgarskap och som behandlar utländska medborgare sämre än de egna. Författaren menar att utländska medborgare som bor och har politiska uppdrag i annat land men som arbetar i kan anses som missgynnade jämfört med en svensk person eftersom rätten till ledighet enbart omfattar uppdrag i och inte uppdrag utomlands. Nuvarande regler skulle därför kunna anses vara indirekt diskriminerande och därmed potentiellt otillåtna. Enligt författaren är det därför tveksamt om den nuvarande regleringen om ledighet för kommunpolitiska uppdrag är förenlig med EU- rätten. Det är dock osäkert huruvida regleringen måste anses utgöra diskriminering eller hinder för fri rörlighet. Skulle det vara fråga om diskriminering eller ett hinder för den fria rörligheten är det osäkert huruvida det i så fall ändå skulle kunna anses godtagbart. Enligt författarens mening talar mycket för att det inte är tillåtet. I så fall skulle regleringen inte kunna upprätthållas om någon berörd person initierar en EU-rättslig prövning. SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land 5.5Nödvändiga regeländringar om tjänstledighet från arbete i annat land De flesta svenska rättsregler rör svenska förhållanden. Att införa en rättighet som har giltighet i ett annat land avviker från detta mönster. Det är dock inte ovanligt att utländska rättsregler och förhållanden på olika sätt ges betydelse inom ramen för ett annat lands rätt. Det finns många rättshandlingar som grundar sig på t.ex. svenska rättsliga regler men som genom internationella överenskommelser äger samma giltighet i andra länder, t.ex. så erkänns svenska körkort, äktenskap och adoptioner i andra länder. Det är nödvändigt för nationella rättssystem att ha regler som tar hänsyn till att människor och föremål rör sig över statsgränser. Det rättsliga utrymmet att införa ny sådan reglering bestäms av nationell rätt, folkrätt och, för medlemsländerna i EU, av EU-rätt. 5.5.1Möjligheten att reglera utländska personers rätt till ledighet i I den svenska rätten finns det inte några hinder mot att införa regler som ger ledighet för utländska politiska uppdrag. Sådana regler skulle till och med kunna anses ligga i linje med det i regeringsformen införda stadgandet om att betona betydelsen för det svenska samhället av internationellt samarbete.15 Det är inte heller rättsligt nödvändigt att en sådan rätt för utländska politiska uppdrag måste motsvaras av rätt till ledighet för svenska politiker i andra stater. skulle kunna införa regler på egen hand, exempelvis som en markering av betydelsen för demokratiska institutioner. Eftersom rätten till ledighet rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna och gäller skyldigheter för enskilda arbetsgivare så krävs dock att föreskrifter om sådan rätt sker genom lag.16 På motsvarande sätt kan andra länder – på egen hand eller i samråd med varandra – införa regler om ledighet för politiska uppdrag i . 151 kap. 10 § regeringsformen. 168 kap. 2 § första punkten regeringsformen. Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land På mellanstatlig nivå regleras rättsliga förhållanden av folkrätt. Det är upp till varje stat att fritt bedöma i vad mån den ska anpassa sitt rättssystem till förhållanden i andra stater. Det innebär att ensidigt kan och får införa regler som ger rätt till ledighet från arbete i för fullgörande av politiska uppdrag utomlands. För att svenska politiker ska tillförsäkras ledighet från arbete i annan stat måste dock en lösning sökas på bilateral eller multilateral nivå. Genom en överenskommelse kan två eller flera stater komma överens om en ömsesidig rätt till ledighet för uppdrag i varandras stater. Störst stadga uppnås dock om staterna sluter någon form av ett formellt folkrättsligt avtal om rätt till ledighet. Det är dock inte nödvändigt med en sådan formaliserad process och inte sällan har informella överenskommelser bedömts vara lämpligare, i synnerhet när det gäller nordiskt samarbete. Eventuella nya nationella regler får inte strida mot de EU-rättsliga förbuden mot diskriminering och hinder för den fria rörligheten. Som påpekats ovan kan det råda en viss tvekan om den nuvarande begränsningen av rätten till ledighet är förenlig med . Under förutsättning att begränsningen anses vara acceptabel, bör det också vara godtagbart att kommer överens om mer långtgående samarbete med vissa stater. Vissa överenskommelser mellan medlemsstaterna är uttryckligen tillåtna medan liknande avtal inom andra områden tycks vara möjliga utan att det finns uttryckligt stöd. En stat som begränsar rätten till en förmån med kriterier som på något sätt har samband med nationalitet försätts i försvarsposition. Staten måste vara beredd att presentera goda skäl till varför personer från alla medlemsstater inte ska få samma tillgång till förmånen. Ur EU-rättslig synvinkel är det därför betydligt säkrare och mer lätthanterligt att utvidga en sådan rättighet till uppdrag i alla EU-länder, i stället för att välja ut vissa samarbetsstater. SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land 5.6Utformning av ny reglering En utmaning för en eventuell framtida reglering om rätt till ledighet från arbete i för förtroendeuppdrag i annat land är att skillnaderna mellan de politiska systemen i de olika länderna kan vara mycket stora. Olika länder har olika slags organ, olika slags förtroendevalda, olika villkor för dessa samt olika mötes- former och rutiner. Dessutom kan systemen förändras . En eventuell reglering måste därför kunna hantera ett stort och föränderligt antal uppgifter. Ur ett juridiskt perspektiv är det mest lätthanterligt att så långt som möjligt jämställa utländska kommunpolitiska uppdrag med svenska, utan att införa särreglering. Ur arbetsgivarnas synvinkel skulle det rimligen ge en ökad förutsebarhet. Att utländska kommunpolitiska uppdrag jämställs med svenska stämmer också bäst överens med eftersom den EU-rättsliga huvud- principen är att gränspendlande arbetstagare ska ha samma arbetsvillkor och förmåner som arbetstagare som bor i arbetslandet. En generell bestämmelse som likställer utländska uppdrag med svenska kan dock ge upphov till en hel del svåra tolkningsfrågor på grund av skillnaderna mellan de politiska systemen. Svensk rätt skulle behöva hantera både uppdragstyper och mötesformer som inte finns i . En möjlig lösning skulle kunna vara att de inblandade staterna bilateralt eller multilateralt kommer överens om vilka uppgifter som motsvarar varandras uppdrag och uppgifter. Det är också möjligt att överlåta till rättstillämpningen och arbets- marknadens parter att avgöra en sådan tolkning. En fördel med att införa en reglering som begränsar sig till de nordiska länderna är att de lokalpolitiska systemen i grunden är relativt lika. Bestämmelserna om ledighet i och i hemlandet, samt hemlandets principer för arvodering av politiska uppdrag skulle kunna fungera som utgångspunkter. Om samtliga nordiska länder (utom ) skulle tillämpa denna princip skulle visserligen svenska kommunpolitiker kunna löpa en risk att försättas i en något sämre situation om de arbetar utomlands än om de arbetar i , eftersom de svenska ledighetsreglerna synes vara något mer generösa än i övriga nordiska länder. Sammantaget skulle dock den totala situationen förbättras avsevärt jämfört med . Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land I rapporten har författaren pekat på två möjliga regleringar av rätten till ledighet för förtroendeuppdrag. Exemplen är primärt inriktade på svenska förhållanden men motsvarande reglering skulle kunna införas i andra länder och då utnyttjas av svenska förtro- endevalda. Ett sådant ömsesidigt införande av regler skulle kunna ske genom att staterna sinsemellan kommer överens om ett införande i respektive nationell lagstiftning. En utgångspunkt är att det ur juridisk synvinkel är mest lätthanterligt att generellt jämställa utländska uppdrag med svenska. En sådan bestämmelse skulle kunna utformas enligt följande. Personer som är förtroendevalda på lokal eller regional nivå inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet har rätt till ledighet från sina anställningar i motsvarande omfattning som förtroendevalda i svenska kommuner. Bestämmelsen kan göras mer utförlig genom en hänvisning till 4 kap. 11 § kommunallagen, eller genom att paragrafens innehåll upprepas. Den generella formuleringen överlämnar många frågor till rättstillämpningen. Inte minst får i praxis bestämmas exakt vilka uppdrag som omfattas av rätten till ledighet. Därvid får bland annat avgöras vad som gäller för uppdrag i olika slags bolagsliknande organ och vad som avses med lokal och regional nivå. Att så många frågor lämnas till rättstillämpningen kan leda till osäkerhet, såväl hos lagstiftaren som hos arbetsgivare och arbetstagare, vilket är en svaghet i förslaget. Viss vägledning och utgångspunkter för bedömningar skulle emellertid kunna ges i lagens förarbeten t.ex. genom att presentera vilka uppdrag som finns i grannländerna och som bör kunna ge rätt till ledighet. I förarbetena kan också förtydligas att det är uppdrag som har anknytning till det allmänna som är tänkta att omfattas (till skillnad från uppdrag som närmast rör facklig verksamhet, byalagsliknande föreningar eller andra privata intresseorganisationer). Vidare kan eventuellt paralleller dras till den rätt som alla EU-medborgare har att få rösta i kommunala val (artikel 22 FEUF och artikel 40 i stadgan om de grundläggande rättigheterna). Uppdrag för de församlingar som väljs genom 17 Bilaga 3, , Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands. SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land sådana kommunala val bör troligtvis omfattas av rätten till ledighet. Dessa utgångspunkter ger inte några uttömmande anvisningar för rättstillämpningen. De mest förekommande frågorna torde dock kunna lösas genom att i förarbetena ta in redogörelser för systemen i de länder från vilka arbetspendling är mest frekvent. Ett alternativ är att anknyta mer till utländsk rätt. En bestämmelse med sådant innehåll skulle kunna formuleras ungefär så här: Personer som är förtroendevalda på lokal eller regional nivå inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som har lagstadgad rätt till ledighet i det land där deras uppdrag fullgörs har motsvarande rätt till ledighet från anställning i . Denna formulering innebär att utländsk rätt avgör dels om ett uppdrag ger rätt till ledighet, dels hur mycket ledighet som måste ges. Det kan leda till färre tolkningsproblem jämfört med den ovan nämnda generella utformningen. Det förutsätter dock att de tillämpliga utländska bestämmelserna är tydliga. Det innebär också att svenska arbetsgivare behöver skaffa kunskap om och inrätta sig efter utländsk rätt, vilket kan medföra merarbete för dem.