sou · H0B366 · 2012-09-27 00:00:00 — Det går inte heller att utforma stödet så att det förhindrar att stöd kan tillfalla utländska företag utan FoU-verksamhet i Sverige.13 12Se 1 kap. 6 § och 2 kap. 4 § socialavgiftslagen (2000:980). 13Följande exempel kan ges. Ett utländskt företag har fast driftställe i (vilket inte behöver bedriva FoU) där det har anställda som det betalar svenska socialavgifter för. Företaget bedriver omfattande FoU-verksamhet i det land där det hör hemma och får därigenom ett stort underlag i form av FoU-utgifter som det kan använda sig av vid beräkningen av skatteavräkningens storlek. FoU-utgifterna från den utländska verksamheten kommer då att ligga till grund för att sänka de svenska socialavgifterna. Av EU-skäl är det Kommittén har därför funnit att ett stöd i form av en direkt nedsättning av socialavgifterna är att föredra i stället för att gå omvägen och uppnå ett liknande resultat via en skatteavräkning. Till stor del är det enkelhetsskäl som talar för detta men också den omständigheten att en direkt nedsättning av socialavgifterna redan till sin konstruktion innebär en mindre risk för att stödet tillfaller utländska företag utan FoU-verksamhet i . Förslaget presenteras och motiveras närmare i kapitel 6. inte möjligt att ha en begränsning i reglerna som innebär att endast FoU-utgifter som uppkommer i verksamhet i får ingå i underlaget. 6Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning och utveckling Kommittén föreslår att det ska vara möjligt att i vissa fall få nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning och utveckling. Nedsättningen innebär att när arbetsgivaravgifterna för FoU-personer beräknas ska summan av dessa avgifter sättas ned av avgiftsunderlaget. Sammanlagt får nedsättningen uppgå till högst per koncern och månad. Det föreslås att de nya reglerna tas in i ett nytt kapitel i socialavgiftslagen (2000:980). I avsnitt 6.2 förklaras begreppen FoU-arbete och FoU-person. Avsnitt 6.3 anger syftet med förslaget. Därefter beskrivs mer allmänt de ställningstaganden som ligger bakom förslagets utformning som ett stöd genom nedsättning av socialavgifterna i avsnitt 6.4 och varför det begränsas till arbetsgivaravgifterna i avsnitt 6.5. Vilka som kan få nedsättning och definitionen av FoU- arbete behandlas i avsnitt 6.6 respektive 6.7. Villkoren för nedsättning diskuteras i avsnitt 6.8 och i avsnitt 6.9 diskuteras nedsättningens storlek. Slutligen behandlas var de föreslagna reglerna bör föras in samt behovet av förändringar i andra lagar i avsnitt 6.10 och 6.11. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU 6.2Begreppen FoU-arbete och FoU-person För att beteckna sådant arbete som är subventionsgrundande används i detta betänkande genomgående begreppet FoU-arbete. Med FoU-arbete avses arbete som uppfyller samtliga förutsättningar som anges i 2 § i författningsförslaget (dessa beskrivs närmare i avsnitt 6.7). Begreppet FoU-person används på samma sätt för att beteckna en person som arbetar med sådant subventionsgrundande arbete. Dessa begrepp ska skiljas från sådana som används i mer allmän mening. Uttrycken arbete med FoU och person som arbetar med FoU har således en mer allmän betydelse än de särskilda begreppen FoU-arbete och FoU-person. I kommitténs uppdrag ingår bland annat att föreslå skatteregler som stimulerar till ökade investeringar i FoU. För att få ledning om hur ett stöd via skattesystemet bör utformas för att försöka uppnå detta är det lämpligt att analysera de samhällsekonomiska effekterna av ökad FoU. Av kapitel 2, Samhällsekonomiska motiv för skatteincitament, framgår att det i huvudsak finns två skäl för subvention av FoU. För det första är FoU produktion av kunskap som inte kan isoleras till det företag som utför den utan som också överförs till andra delar av ekonomin. FoU är således ofta förknippad med positiva externa effekter. Detta är det främsta samhällsekonomiska skälet till att subventionera FoU. Problemet ligger i att det företag som står för kostnaden för viss FoU inte kan tillgodogöra sig hela avkastningen av investeringen, vilket kan leda till att det görs för lite FoU i relation till vad som är samhällsekonomiskt optimalt. För det andra är finansieringskostnaden för riskfyllda investeringar i nya företag ur ett samhällsekonomiskt perspektiv alltför hög. Detta är en följd av skattereglernas utformning där nytt eget kapital beskattas högre än kvarhållna vinstmedel och lånat kapital. Externa effekter är relevanta för all FoU medan en samhällsekonomiskt alltför hög finansieringskostnad främst gäller för FoU i små och nya företag. Som framgår av kapitel 5, Olika stödmodeller, kan stöd till FoU via skattesystemet lämnas på ett flertal olika sätt. Stöd på företagens intäktssida som inriktar sig på att sänka skatten på vinster från FoU Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU (till exempel en patentbox) har begränsade möjligheter att minska kostnaderna för FoU på kort sikt. Den analys som gjorts av stöd på företagens utgiftssida har resulterat i att kommittén anser att ett stöd till FoU lämpligast lämnas genom en direkt sänkning av socialavgifterna, se avsnitt 5.5. Alla företag, såväl de som går med vinst som de som går med förlust, kan dra nytta av ett sådant stöd. En allmän utgångspunkt för kommitténs arbete är att förslaget ska präglas av enkelhet och vara rättssäkert. Härmed avses att förslaget ska utformas så enkelt som möjligt både administrativt och tekniskt samt vara förutsebart och överskådligt. Stödet bör också i möjligaste mån utformas så att det bidrar till FoU som bedrivs i och som skapar positiva externa effekter här. 6.4Stöd i form av nedsatta socialavgifter Förslag: Stödet ges i form av en nedsättning av socialavgifter. Enligt kommittén lämnas ett skatteincitament för FoU lämpligast genom socialavgifterna som skulle kunna sänkas för personer som arbetar med med FoU. Socialavgifterna som underlag för ett stöd har den fördelen att man kan utgå från att de betalas av alla företag oavsett om de går med vinst eller inte. Socialavgifter betalas i huvudsak på avgiftspliktig ersättning för arbete i Sverige.1 En koppling till socialavgifterna innebär därmed också att stödet riktar sig till FoU som utförs i Sverige.2 Detta kan bidra till att skapa positiva effekter för forskningsintensiva verksamheter i en region. Skattelättnader via socialavgiftssystemet finns för personer som har fyllt och för personer som inte har fyllt . Dessa skattelättnader har utformats som en direkt nedsättning av socialavgifterna, av vilka bara en viss del behöver betalas.3 Kommitténs uppfattning är att en liknande modell bör användas också här. 1Se 1 kap. 6 §, 2 kap. 4 § och 3 kap. 2 § socialavgiftslagen. I vissa fall kan skyldighet att betala arbetsgivaravgifter föreligga trots att det inte finns någon eller endast begränsad verksamhet i . Detta gäller dels på ersättning för arbete i utlandet till en person som när arbetet utförs omfattas av svensk socialförsäkring, dels på ersättning som utländska företag utan fast driftställe i betalar till lokalanställd personal här eller till personal som är utsänd för arbete i . 2Hur detta förhåller sig till framgår av avsnitt 7.2.2. 3Se 2 kap. 27 och 28 §§ samt 3 kap. 15 och 15 a §§ socialavgiftslagen. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU Kommittén har övervägt ett särskilt ansökningsförfarande och en särskild myndighet, utöver , för prövning och granskning av rätten till stöd. Fördelen med ett sådant förfarande är att bedömningarna kan göras av ett organ som har speciell kompetens på FoU-området. Eftersom det är fråga om skattelättnader så måste de emellertid också i någon mån administreras av . Det finns vissa nackdelar med att bedömningen delas upp på flera myndigheter och i flera steg. Det kan leda till ett dyrare och mer komplext förfarande samt längre handläggningstider varför kommittén är emot denna lösning. En fördel med att i stället utforma stödet som en utan omväg direkt nedsättning av socialavgifterna är att inget ansökningsförfarande behövs, utan stödet kopplas till skattedeklarationen och det blir därmed förhållandevis enkelt att administrera. Som alternativ till en generell nedsättning av socialavgifterna för de som arbetar med FoU har kommittén också övervägt en utformning där stödet bara utgår i den mån satsningarna på FoU ökat i förhållande till tidigare, exempelvis genom att nedsättningen bara gäller socialavgifter för nyanställd personal eller i den mån de motsvaras av en ökning av lönekostnaderna. En fördel med detta är att stödet då koncentreras till ny FoU. Ett system som premierar enbart ökningen av FoU kan dock få icke önskvärda effekter. Om ökningen från föregående period (exempelvis år eller månad beroende på utformning) premieras så uppstår incitament att minska respektive öka FoU-utgifterna om vartannat. Mer komplicerade system som att utgå från de genomsnittliga FoU-utgifterna under till exempel de senaste tre eller fem perioderna kan mildra detta problem men inte eliminera det. Ett ökningsbaserat system skulle således både kräva mer komplicerade regler och leda till icke önskvärt beteende. Det kan också bli svårare för företag att förutse rätten till stöd. Kommittén har därför valt att inte gå vidare med detta spår. 6.5Nedsättningen ska gälla arbetsgivaravgifterna Förslag: Nedsättningen gäller för arbetsgivaravgifter. Med arbetsgivaravgifter avses arbetsgivaravgifter enligt 2 kap. socialavgiftslagen (2000:980). Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU Socialavgifter består av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. I dagligt tal brukar även allmän löneavgift ingå i begreppet socialavgifter. Enligt 2 kap. socialavgiftslagen ska arbetsgivaravgifter betalas på den lön och andra avgiftspliktiga ersättningar som en arbetsgivare ger ut till sina anställda. En fysisk person som har avgiftspliktig inkomst (främst överskott av näringsverksamhet från enskild näringsverksamhet eller handelsbolag) ska betala egenavgifter enligt 3 kap. socialavgiftslagen. Arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna består av sjukförsäkringsavgift, föräldraförsäkringsavgift, ålderspensionsavgift, efterlevandepensionsavgift, arbetsmarknadsavgift och arbetsskadeavgift. Utöver detta ska de som betalar arbetsgivaravgifter och egenavgifter som regel också betala allmän löneavgift på den utgivna ersättningen, se 1 och 2 §§ lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Nedsättningen kan gälla för alla socialavgifter ovan eller bara för vissa. För att samtliga avgifter ska omfattas talar att alla företag bör behandlas lika oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Om egenavgifter undantas innebär detta att enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag inte kan få nedsättning av de egenavgifter som de betalar på överskottet av sin näringsverksamhet (vilket kan sägas motsvara lönen för deras egen arbetsinsats). Ett undantag för egenavgifter påverkar dock inte enskilda näringsidkares eller handelsbolags möjlighet till nedsättning av arbetsgivaravgifterna i den mån de har anställd personal som arbetar med FoU. Med den definition av FoU-arbete som föreslås, och de villkor som i övrigt föreslås för nedsättning,4 är kommitténs bedömning att förhållandevis få enskilda näringsidkare och handelsbolag (borträknat anställda) i praktiken skulle uppfylla kraven för nedsättning. Om förutsättningarna för nedsättning skulle vara uppfyllda, och rätten till nedsättning bedöms vara av mycket stor betydelse för verksamheten, finns alltid möjlighet att låta verksamheten övergå i aktiebolagsform. Om egenavgifter inkluderas i förslaget är det förenat med större komplexitet både lagtekniskt och tillämpningsmässigt än om de exkluderas. En nedsättning av arbetsgivaravgiften görs lämpligast , vilket inte är möjligt för egenavgifterna eftersom egenavgifterna redovisas på årsbasis. Att vid utformningen av ett regelverk om nedsättning av avgifter inkludera både arbetsgivar- 4 Se närmare i avsnitt 6.7 och 6.8. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU avgifter och egenavgifter skulle därför kräva komplicerade regler för att hantera kombinationen av olika redovisningsperioder. Nedsättning av arbetsgivaravgifter på månadsbasis och egenavgifter på årsbasis kan därtill innebära problem vid ett krav på att FoU- arbetet ska uppgå till en viss minsta andel av personens arbetstid. Vid variationer i andelen FoU-arbete samt vid start och nedläggning av verksamhet uppkommer olikheter vid behandlingen av de båda organisationsformerna. En allmän utgångspunkt är att utformningen av stödet ska präglas av enkelhet och att komplexitet ska undvikas i möjligaste mån. Kommittén anser här att kravet på enkelhet väger tyngre än nackdelarna med att undanta egenavgifterna och föreslår därför att nedsättningen ska begränsas till att gälla enbart arbetsgivaravgifter. Med arbetsgivaravgifter avses arbetsgivaravgifter enligt 2 kap. socialavgiftslagen. Det är viktigt att en avgränsningen av stödet enligt ovan inte kommer i konflikt med om statligt stöd. Av ett beslut från EU-kommissionen5 i en fråga som gällde nedsättning av egenavgifter för egenföretagare framgår att arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna vid tillämpningen av selektivitetskriteriet ska ses som två separata avgiftssystem.6 Detta innebär att avgränsningen till arbetsgivaravgifter inte borde bli något problem i detta avseende. Beslutet från kommissionen behandlar dock inte den allmänna löneavgiften och vad en olika behandling vad gäller denna avgift skulle innebära. Av den anledningen anser kommittén att den allmänna löneavgiften inte ska omfattas av nedsättningen över huvud taget. 6.6Vilka som kan få nedsättning av arbetsgivaravgifterna Förslag: Rätt till nedsättning av arbetsgivaravgifter har den som ger ut avgiftspliktig ersättning för en FoU-person. 5Beslut 07.12.2011, Statligt stöd SA.32834 (2011/N). 6Innehållet i reglerna om statligt stöd framgår närmare av kapitel 7, EU-rättslig analys, avsnitt 7.3. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU Vilka som kan få nedsättning av arbetsgivaravgifterna framgår av 4 § i författningsförslaget. För att kunna ta del av stödet krävs att arbetsgivaren ger ut avgiftspliktig ersättning för en FoU-person. Begreppet avgiftspliktig ersättning definieras i 2 kap. socialavgiftslagen och avser bland annat löner, arvoden, förmåner och andra ersättningar för arbete.7 Med utgångspunkt från att syftet med stödet är att öka investeringar i FoU som har positiva externa effekter anser kommittén att det inte finns någon anledning att ställa krav på att den som utger den avgiftspliktiga ersättningen ska bedriva verksamhet i någon särskild form eller storlek. FoU-personer kan vara anställda i verksamheter i olika storlekar och företagsformer, i allt från små enskilda firmor till stora aktiebolag. Någon skillnad mellan dessa ska inte göras. Det kan här påpekas att det, om stödet skulle begränsas med avseende på företagsform eller storlek, sannolikt skulle bli fråga om ett statligt stöd som måste prövas av , se närmare avsnitt 7.3.2. En nackdel med en begränsning till exempelvis små och medelstora företag är också att det uppstår en tröskeleffekt när företaget uppnår en viss storlek. Tröskeleffekten innebär att företaget helt går miste om stödet om det växer ytterligare. Det kan få till följd att vissa företag avstår från att expandera enbart av det skälet. Även begränsning till exempelvis vissa regioner eller vissa branscher skulle orsaka olika typer av oönskade gränsdragnings- och snedvridningsproblem. Utformningen kräver att stödmottagaren betalar svenska arbetsgivaravgifter. Detta förutsätter i regel att FoU-arbetet faktiskt utförs i . Sådant FoU-arbete har enligt kommitténs bedömning samma förutsättningar att skapa positiva externa effekter oavsett om arbetet utförs hos ett svenskt företag eller ett utländskt företag (såväl inom som utanför EU och EES). Vidare skulle en avgränsning till enbart svenska företag ha liten betydelse i praktiken, eftersom utländska företag står för en försumbar andel av svenska socialavgifter. Något särskilt krav på var den som betalar avgiften ska höra hemma bör därför inte finnas. Kommittén anser dock att det kan ifrågasättas om FoU som bedrivs i regi av stat, kommun eller landsting bör få ta del av stödet. Av direktiven framgår att det skatteincitament som ska lämnas främst ska rikta sig till näringslivet. 7 Se 2 kap. 10 och 11 §§ socialavgiftslagen. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU huvudsakligen av offentliga medel varför ett stöd av den FoU som bedrivs där i första hand bör regleras genom en ökning av de offentliga anslagen och inte inom ramen för skattesystemet. Kommittén har därför övervägt om FoU som bedrivs i offentlig verksamhet bör uteslutas från stödet. En begränsning av sådant slag skulle dock inte vara enkel att tillämpa utan skulle medföra ytterligare gränsdragningsproblem. Kommittén föreslår därför att det inte införs någon uttrycklig begränsning. Däremot föreslås i avsnitt 6.7.3 ett krav på att FoU-arbetet ska ha ett kommersiellt syfte, vilket indirekt starkt begränsar möjligheten till stöd för FoU som bedrivs i offentlig regi. 6.7Arbete med forskning och utveckling Förslag: Som arbete med FoU (FoU-arbete) avses systematiskt arbete med att ta fram ny kunskap (forskning) eller systematiskt arbete med att använda resultatet av forskning för att utveckla nya eller väsentligt förbättrade varor, tjänster och produktionsprocesser (utveckling). Till FoU-arbete räknas bara arbete som är kvalificerat och som direkt utgör FoU eller ingår som en central del i sådant arbete. Vidare krävs att arbetet har ett kommersiellt syfte. Vilken typ av arbete som enligt reglerna ska ligga till grund för nedsättning av arbetsgivaravgifterna är av stor betydelse för stödets offentligfinansiella kostnad. Det är också viktigt att stödet går till arbete med reellt FoU-innehåll och som har positiva externa effekter. Förslaget måste därför innehålla en grundläggande definition av vad som avses med FoU-arbete. Denna fråga behandlas i följande avsnitt. 6.7.1Arbetet ska avse forskning eller utveckling När FoU-arbete ska definieras kan det som en bakgrund vara lämpligt att titta närmare på några olika definitioner av vad som avses med FoU. Hur forskning respektive utveckling avgränsas är avgörande för FoU-arbetets innehåll. Nedan följer ett antal exempel där begreppet används. Dessa definitioner har tidigare Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU behandlats i avsnitt 3.3 där närmare redogörelser för begreppen finns. I 16 kap. 9 § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL, finns en redogörelse för vad som avses med FoU enligt de allmänna reglerna om avdrag i inkomstslaget näringsverksamhet. Där framgår att forskning kan bestå av både grundforskning och målforskning. Med grundforskning avses forskning med enbart vetenskapliga syften, utan inriktning på lösning av speciella praktiska uppgifter. Målforskning beskrivs som forskning inriktad på lösandet av speciella praktiska problem. Utvecklingsarbete är sådant arbete som innebär ett systematiskt utnyttjande av forskningsresultat och vetenskaplig kunskap. I internationella sammanhang används i regel definitionen av FoU som finns i s.k. Frascatimanual. Enligt denna definition avses med FoU verksamhet som sker på systematisk grundval för att öka fonden av vetande, inklusive kunskap om människa, kultur och samhälle, samt att utnyttja detta vetande för att hitta på nya användningsområden. Definitionen från överensstämmer med de begrepp som används i redovisningssammanhang, internationellt genom International Financial Reporting Standards, IFRS. IFRS har gett ut en rekommendation som beskriver hur immateriella tillgångar ska identifieras, redovisas och värderas.8 I använder , , också en definition som bygger på Frascatimanualen. Skatteincitament i ett urval av andra länder beskrivs närmare i kapitel 4. Ett par av dessa länder, och , har stöd som i någon form utgår för personal som arbetar med FoU. ger företag som anställer kvalificerad personal för bland annat forskning ett engångsavdrag vid inkomstbeskattningen. För att kvalificera gäller för forskningspersonal att de måste arbeta med vetenskaplig forskning eller vara en högt kvalificerad forskare (krav på särskild utbildning och erfarenhet ställs).9 I kan företag som utför viss FoU-verksamhet få en nedsättning av preliminärskatt och socialavgifter hänförliga till löner för personal som arbetar med denna verksamhet. Arbetet måste avse sådan FoU-verksamhet som är systematiskt organiserad i och som direkt och uteslutande inriktar sig på teknisk och vetenskaplig forskning avseende nya materiella produkter eller 8Se närmare IAS 38. 9Se närmare i avsnitt 4.2. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU Även utveckling av nya produkter från existerande komponenter omfattas.10 I det norska systemet SkatteFUNN får företag en skatteavräkning som beräknas på utgifter hänförliga till särskilt godkända FoU-projekt. Med ett FoU-projekt avses därvid ett avgränsat projekt med syfte att ta fram ny kunskap eller nya erfarenheter som kan vara till nytta för utveckling av nya eller förbättrade varor, tjänster eller produktionsprocesser. Begreppet omfattar tillägnande och användning av befintlig kunskap och erfarenheter för att utarbeta planer, projekt eller utkast till nya, ändrade eller förbättrade varor, tjänster eller produktionsprocesser. Experimentell produktion och framtagning av prototyper innefattas också. Utanför definitionen faller bland annat allmän verksamhetsinriktad produktutveckling utan att ny forskning krävs samt organisationsutveckling, marknadsanalyser, kompetensutveckling, kvalitetskontroll och installation av utrustning.11 Genomgången ovan visar att befintliga definitioner av vad som avses med FoU i allmänhet inte skiljer sig så mycket åt. När det gäller avgränsningar som görs inom ramen för vissa skatteincitament kan preciseringar göras på olika sätt. Exemplet från ovan visar att lagstiftningen kan göras mycket detaljerad vad gäller vilken verksamhet som ska ingå och inte. system visar att en annan möjlighet att avgränsa vad som avses med FoU- arbete är att kräva att den anställde måste ha en särskild kvalificerad utbildning. Vid utformningen av ett FoU-stöd av det slag som kommittén föreslår är det viktigt att det för stödet så centrala begreppet FoU- arbete får en så tydlig avgränsning som möjligt. Anledningen till detta är att regler av detta slag oundvikligen medför gränsdragningsproblem. Kommittén anser att definitionen bör ligga i linje med de redan etablerade definitionerna, där definition av FoU ovan kan ge viss vägledning. Det är dock viktigt att definitionen anpassas och avgränsas på ett sätt som lämpar sig för ändamålet. Kommittén föreslår därför att med FoU-arbete ska avses systematiskt arbete med att ta fram ny kunskap (forskning) eller systematiskt arbete med att använda resultatet av forskning för att utveckla nya varor, tjänster och produktionsprocesser eller 10Se närmare i avsnitt 4.6. 11Se närmare i avsnitt 4.7. Nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med FoU väsentligt förbättra redan existerande sådana (utveckling). Definitionen finns i 2 § i författningsförslaget. 6.7.2Arbetet ska vara kvalificerat Som ovan nämns är det viktigt att se till att stödet så långt som möjligt går till arbete som har ett reellt FoU-innehåll. Avgränsningen ovan är ett viktigt led i detta. Gränsdragningsproblem när det gäller vilket arbete som omfattas av stödet och inte är emellertid ändå oundvikliga. Enligt kommitténs uppfattning är det så att ju längre bort från den rena direkta FoU:n som en person arbetar, desto svårare blir gränsdragningen. Det innebär i sin tur att risken för felaktiga redovisningar i deklarationerna ökar.