sou · GZB309 · 2012-01-01 00:00:00 — bedömning utifrån vad som framkommit ovan är att kommittéformen för statlig utvärdering alltjämt framstår som användbar, men att den i så fall bör organiseras på ett annat sätt än vad som varit fallet. 5.3.2Alternativ 2: En oberoende forskningsinstitution får uppdraget att utvärdera folkbildningen Ett andra alternativ till kommande statliga utvärderingar av folkbildningen är att regeringen, i likhet med vad som är fallet inom idrotten, uppdrar åt en oberoende forskningsinstitution att genomföra de statliga utvärderingarna. Fördelarna med ett sådant tillvägagångssätt är att utvärderingen genomförs av till regeringen oberoende forskare. Genom att utvärderingsuppdraget tilldelas en fast forskningsinstitution uppnås den kontinuitet i verksamheten som 17SOU 1996:159, s. 165. 18U 1996:159, s. 166. 19SOU 2004:30, s. 326. tidigare utvärderingar uppgett sig sakna. Dessutom skulle en forskningsinstitution präglas av hög sakkunskap om folkbildningen som verksamhet. Alternativ 2 kan därmed sägas utgöra den forskningsorganisation som efterlysts av de båda tidigare statliga utvärderingarna, SUFO 96 och SUFO 2, enligt vad som redogjorts för i avsnittet ovan. En nackdel med en fast forskningsinstitution kan å andra sidan vara att sakkunskapen bidrar till ett minskat oberoende, genom att forskare med en nära relation till folkbildningen som verksamhet genomför de statliga utvärderingarna. I sådana fall finns en risk för repetitiva forskningsresultat av den karaktär som tidigare beskrivits. Genom att de statliga utvärderingarna i relativt hög grad har styrts av de anlitade forskarnas egna intresseområden blir nedslagen i folkbildningens verksamhet inte tillräckligt systematiska, och bidrar inte till den helhetsbild som skulle behövas av folkbildningens verksamhet. Därigenom får utvärderingarna svårt att fungera som beslutsunderlag för regeringen. Ansvaret för detta kan dock inte enbart lastas utföraren. Regeringen bör i egenskap av beställare även noggrannare precisera vilken typ av information om folkbildningen som man är intresserad av. vill även framhålla betydelsen av att den svenska folkbildningen analyseras utifrån en större mångfald av metoder och vetenskapliga perspektiv än vad som varit fallet. Genom att fler discipliner kan komma i fråga för uppgiften att utvärdera folkbildningen ökar möjligheten till en bredare genomlysning av dess verksamhet. I det fall en specifik forskningsinstitution tilldelas uppdraget att utvärdera folkbildningen finns en risk för att denna önskvärda mångfald av metoder och vetenskapliga perspektiv inte utnyttjas i tillräckligt hög utsträckning. Sammanfattningsvis vill avråda regeringen från att tilldela en forskningsinstitution uppdraget att utvärdera folkbildningen. 5.3.3Alternativ 3: Utvärderingen av folkbildningen genomförs av statliga analysmyndigheter Ett tredje handlingsalternativ är att utvärderingen av folkbildningen genomförs av en eller flera statliga analysmyndigheter. Fördelen med detta alternativ är att analysmyndigheterna står oberoende i förhållande till folkbildningens verksamhet. digheterna har en bred kompetens uppbyggd kring utvärdering som metod, och har även en befintlig infrastruktur med tillgång till värdefulla registerdatabaser för att kunna genomföra utvärderingar. Genom sin fasta organisation kan analysmyndigheterna dessutom bidra till den kontinuitet i bemanningen som tidigare utvärderingar efterlyst. Regeringen har, genom att vända sig till en analysmyndighet, möjlighet att formulera ett detaljerat utvärderingsuppdrag utifrån sina önskemål om en övergripande bild av folkbildningens verksamhet, med eventuella fördjupningar. Det kan visserligen hävdas att analysmyndigheter inte har nödvändig detaljkunskap om folkbildningens verksamhet. Å andra sidan kan just detta faktum bidra till att kommande utvärderingar kan upprätthålla ett oberoende i förhållande till den utvärderade verksamheten, trots att de inte genomförs av oberoende forskare. En annan invändning skulle kunna vara att en analysmyndighet genomför relativt endimensionella analyser av folkbildningen, utifrån sitt eget specialområde och utifrån de metoder och tillvägagångssätt som man vanligtvis använder sig av. Denna risk skulle dock kunna förebyggas med en tydlig uppdragsbeskrivning från regeringen om vilka frågor man önskar få besvarade om folkbildningen. Utvärdering av folkbildningen som genomförs av en eller flera statliga analysmyndigheter kan organiseras på flera tänkbara sätt, vilka beskrivs närmare nedan. En nämnd får ansvaret för den statliga utvärderingen av folkbildningen Ett tänkbart tillvägagångssätt kan vara att en nämnd inrättas vid en lämplig analysmyndighet (vilka myndigheter som kan komma i fråga för utvärdering av folkbildningen diskuteras under avsnitt 5.4.2). Nämnden får uppdraget av regeringen att utvärdera folkbildningen och säkerställer att underlag inhämtas vid värdmyndigheten och i förekommande fall även från andra analysmyndigheter. Därefter bearbetar nämnden de inkomna underlagen och utformar en utvärderingsrapport som överlämnas till regeringen. Fördelen med en nämnd är att den skulle kunna fungera som en tydlig mottagare till utvärderingsuppdraget. I dialog med regeringen/departementet skulle nämnden kunna säkerställa att kommande statliga utvärderingar av folkbildningen genomförs och besvaras utifrån En nämnd skulle också kunna rekrytera utredare med gedigna kunskaper om såväl utvärdering som folkbildning. Vid rekryteringen av personal till en nämnd av detta slag skulle man aktivt kunna eftersträva en bred kompetens i form av utredare med olika ämnesmässiga bakgrunder och infallsvinklar på folkbildningen. Härigenom skulle man ha möjligheten att undvika den relativt snäva ämnesmässiga inriktning på utvärderingen av folkbildningen som förekommit. En möjlig invändning mot inrättandet av en nämnd som får ansvara för den statliga utvärderingen av folkbildningen skulle å andra sidan kunna vara att den utgör en onödig och inte helt kostnadseffektiv överbyggnad i förhållande till den utvärdering som genomförs av analysmyndigheterna. En parlamentarisk kommitté uppdrar åt myndigheterna att utvärdera folkbildningen Ett annat tillvägagångssätt som skulle kunna komma ifråga är att en parlamentarisk kommitté får uppdraget av regeringen att utvärdera folkbildningen. Kommittén formulerar i sin tur ett uppdrag åt en eller flera statliga analysmyndigheter att utarbeta rapporter som kan användas som underlag för en utvärdering av folkbildningen. Myndigheterna kan även bistå kommittén med en eller flera delrapporter, som kan användas som underlag i kommittéarbetet. Kommittén får uppgiften att sammanställa underlagen från analysmyndigheterna och överlämna sin analys med slutsatser och rekommendationer till regeringen. Fördelen med en parlamentarisk kommitté är att det finns utrymme för en politisk flexibilitet, genom att man kan ta hänsyn till omvärldsförändringar och eventuella ändrade politiska prioriteringar. Argumentet mot en parlamentarisk kommitté är delvis detsamma som mot en nämnd, nämligen att den riskerar att utgöra en icke kostnadseffektiv överbyggnad i förhållande till analysmyndigheternas utvärdering. En annan invändning är att kommitténs tillfälliga natur kan medföra en bristande kontinuitet i kunskapsuppbyggnaden gällande utvärderingen av folkbildningen. Denna risk skulle möjligen kunna kompenseras genom att de analysmyndigheter som anlitas för att bidra med underlagsrapporter till kommittén istället ackumulerar kunskap kring folkbildningen på myndighetsnivå. Ett måhända tyngre argument mot en partipolitiskt sammansatt kommitté kan dock vara att dess oberoende gentemot folkbildningsintressena sätts ifråga, i enlighet med de nära band mellan stat och folkbildning som diskuterats i kapitel 2. Regeringen fördelar utvärderingsuppdraget till statliga analysmyndigheter Ett tredje alternativ är att uppdraget att utvärdera folkbildningen ges direkt av regeringen till en eller flera statliga analysmyndigheter, i form av ett regeringsuppdrag. Man går därmed miste om fördelarna med ett partipolitiskt bredare sammanhang för analys och diskussion. Fördelen med denna modell är dock att den är kostnadseffektiv, eftersom varken en nämnd eller en parlamentarisk kommitté står som mellanhand. En annan, tyngre fördel är att regeringen kan kommunicera direkt med myndigheterna utifrån sina specifika behov från tid till annan. I de fall då flera myndigheter får uppgiften att utvärdera finns en tänkbar risk att ärendet kan bli svårt att samordna och genomföra på ett tillfredsställande sätt. För att undvika en sådan situation behöver man finna en lösning på hur själva samordningen av analysmyndigheternas arbete ska ske, kanske genom att låta en av analysmyndigheterna få huvudansvaret för att genomföra och rapportera utvärderingen till regeringen, med hjälp av underlag från andra myndigheter. Alternativt skulle man kunna inrätta en funktion på med uppgiften att beställa och motta myndigheternas utvärdering av folkbildningen. I direktivet anges att kommande statliga utvärderingar av folkbildningen ska göras såväl på ett övergripande plan som i form av fördjupningar inom avgränsade områden. De ska utföras av aktörer som är oberoende gentemot den verksamhet och de aktörer som ska utvärderas. Utvärderingarna ska även göras långsiktigt och med frekventa intervall.20 Utifrån bland annat dessa utgångspunkter har utredningen formulerat sitt förslag som redovisas nedan. I enlighet med de riktmärken för kommande statliga utvärderingar av folkbildningen som diskuterat 20 Dir. 2011:93, Utvärdering av det statliga stödet till folkbildningen, s. 9–10. ska ett nytt utvärderingssystem kännetecknas av oberoende och (fler)vetenskaplighet samt fungera som ett relevant underlag för politiskt beslutsfattande. Det senare innebär bland annat att såväl studieförbund som folkhögskolor systematiskt ska inkluderas i studierna. För att komma till rätta med de svagheter som behäftat tidigare utvärderingar bör den nya generationen utvärderingsstudier enligt utredningen även knytas tydligare till de fyra syften som beslutat om gällande statsbidraget för stöd till folkbildningen. förordar att kommande utvärderingar av folkbildningen genomförs av två statliga analysmyndigheter, vars uppdrag ges av en interdepartemental arbetsgrupp. Den interdepartementala arbetsgruppen bör vara sammansatt utifrån de politikområden där folkbildningens samhällsvärden i första hand förväntas bli realiserade, såsom utbildning, arbetsmarknad, kultur, folkhälsa och civilsamhälle. Gruppen bör ledas av en ordförande som är oberoende gentemot folkbildningens intressen. Syftet med arbetsgruppen är att tillföra den beställarkompetens som krävs för att formulera de frågor regeringen vill få svar på gällande folkbildningens verksamhet. Arbetsgruppen kan även bidra med en mottagarkompetens som innebär att resultaten av utvärderingen tas bättre tillvara. Därmed fyller arbetsgruppen samma funktion som en nämnd, enligt det alternativ som beskrivits ovan, men utgör en mer kostnadseffektiv lösning, med en närmare koppling till regeringen. förslag tillgodoser efterfrågan på syftesrelaterade utvärderingsdata med relevans för de olika politikområden där folkbildning förväntas vara en samhällskraft. Till skillnad från vad som varit fallet med forskarstyrda utvärderingar skapas därigenom en större möjlighet att precisera utvärderingsuppdraget, vilket kan leda till en större kontinuitet i de analyser som genomförs. Kommande utvärderingar bör ge en övergripande bild av den verksamhet som bedrivs inom folkhögskolor och studieförbund, men ska även kunna bestå av mer tematiska fördjupningar i exempelvis ett eller flera av de fyra syften som fastställt för anslaget till folkbildningen. Förslaget medför möjligheter för en kontinuerlig kunskapsuppbyggnad gällande folkbildningen vid befintliga analysmyndigheter. Förslaget är också kostnadseffektivt såtillvida att utredningen inte förordar upprättandet av en ny analysmyndighet för folkbildning, utan bedömer att redan tillgänglig kompetens istället bör tillvaratas inför kommande utvärderingar. 5.4.1Separat utvärdering av studieförbund och folkhögskolor föreslår att en åtskillnad görs mellan studieförbund och folkhögskolor i kommande statliga utvärderingar av folkbildningen. och folkhögskolor bedriver verksamhet som i stor utsträckning skiljer sig åt vad gäller deltagare och inriktning. Såtillvida samlar studieförbunden i större utsträckning något äldre deltagare, ofta personer med akademisk utbildning, medan deltagarna i folkhögskolornas verksamhet har en lägre genomsnittsålder, deltar i längre utbildningar och oftare saknar en akademisk utbildning. Utredningen menar att framtida utvärderingar av folkbildningen i större utsträckning bör ta fasta på skillnaderna i folkhögskolornas respektive studieförbundens verksamhet, och att dessa därför bör utvärderas som separata enheter. Den hittillsvarande ambitionen att regelmässigt hålla dem samman kan olyckligtvis ha undanskymt väsentliga olikheter och särarter både vad avser former, resurser och effekter och därmed bidragit till att ge en mer ensartad bild av folkbildningen än verkligheten ger anledning till. 5.4.2Myndigheter som föreslås utvärdera folkbildningen Utredningen har övervägt två statliga analysmyndigheter som skulle kunna komma i fråga för att genomföra kommande statliga utvärderingar av folkbildningen, nämligen utvärdering (IFAU) samt Myndigheten för kulturanalys. Skälet till att förorda två myndigheter är att de är specialiserade inom var sitt område; utbildning respektive kultur. Därigenom kan skillnaderna mellan studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet beaktas i större utsträckning i kommande utvärderingar. Vidare kan en uppdelning mellan studieförbund och folkhögskolor i utvärderingen medföra att båda verksamheterna utvärderas mer frekvent. föreslår att utvärdering, IFAU, får till uppdrag att utvärdera framför allt de utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska värden som folkbildningen förväntas skapa. Vidare föreslår att Myndigheten för kulturanalys får till uppgift att utvärdera framför allt det samlade kulturuppdraget för folkbildningen, det vill säga den kulturverksamhet som bedrivs av såväl studieförbund som folkhögskolor. IFAU har från och med fastställandet av budgetpropositionen till uppgift att genomföra utvärderingar inom utbildningsområdet. Det tidigare utbildningsuppdraget i instruktionen för IFAU gällde utvärdering av effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildningsväsendet.21 har IFAU till uppgift att genomföra utvärdering av effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet, samt utvärderingar av effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildningsväsendet.22 Utbildningsuppdraget för IFAU skulle enligt kunna breddas till att även omfatta folkbildningens bildnings- och utbildningsvärden. En särskild fördel med förslaget är att den för en långsiktig utvärdering särskilt värdefulla tillgången till individdata (paneldata) säkras genom IFAU:s särställning därvidlag. Detta underlättar möjligheten att studera folkbildningens långsiktiga effekter, utifrån de tillvägagångssätt som exemplifierades i avsnitt 5.3, om indikatorer. IFAU har dock inte tillgång till den individstatistik kring folkhögskolor som finns hos SCB. För att kunna få tillgång till detta underlag krävs att en del juridiska och resursmässiga problem löses. Enligt vad som anges i det fjärde syftet för folkbildningsanslaget ska folkbildningen bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. I instruktionen för Myndigheten för kulturanalys anges att myndigheten, med utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen, ska utvärdera, analysera och redovisa effekter av förslag och genomförda åtgärder inom kulturområdet. I uppgiften ingår även att analysera utvecklingen både inom detta område och inom andra samhällsområden som har betydelse för kulturlivet.23 Uppdraget 2011/12:1, Utgiftsområde 16, s. 56. 22SFS 2012:16, Förordning om ändring i förordningen (2007:911) med instruktion för , 1 §. 23Förordning (2011:124) med instruktion för Myndigheten för kulturanalys, 1 §. för Myndigheten för kulturanalys skulle enligt kunna vidgas till att även gälla den samlade folkbildningens kulturfrämjande verksamhet. Det kan framhållas att Myndigheten för kulturansvar har ansvar för det officiella statistikområdet . Både IFAU och Myndigheten för kulturanalys har expertkompetens inom utbildningsområdet, respektive kulturområdet. Vidare har båda myndigheterna en väl uppbyggd analys- och metodkompetens. IFAU och Myndigheten för kulturanalys framstår därför som väl lämpade för uppgiften att självständigt genomföra utvärderingar av det statliga stödet till folkbildningen. I dessas uppdrag bör också ingå att följa utvecklingen av de administrativa kostnaderna. Ett resurstillskott till dem båda är motiverat utifrån behovet att fortlöpande utveckla särskild kompetens att analysera folkbildningens effekter inom deras respektive specialistområden. Den interdepartementala arbetsgruppen anger vid varje utvärdering vilka frågor som ska fokuseras. Därmed kan bidraget från respektive myndighet variera mellan olika utvärderingstillfällen, beroende på vilken tonvikt som regeringen och/eller arbetsgruppen vill lägga vid olika aspekter av de fyra syftena för anslaget till folkbildningen. Båda myndigheterna bör dock delta vid varje utvärderingstillfälle, eftersom en syftesrelaterad utvärdering påkallar båda myndigheternas specialkompetenser, såväl när det gäller studieförbundens som folkhögskolornas verksamheter. Den föreslagna utvärderingsorganisationen har också potentialer för att studera effekterna av särskilda satsningar. Om folkbildningens organisationer beslutar om experiment eller försöksverksamheter, till exempel nya regler för deltagandet, möjliggör den nya utvärderingsorganisationen av värdena av dessa. På så sätt skulle utvärderingen också kunna spela en roll för en mer innovativ och kunskapsbaserad utveckling av folkbildningsverksamheterna. 5.4.3Tidsintervall för kommande utvärderingar Som tidigare berörts avsågs de statliga utvärderingarna av folkbildningen till en början genomföras vart tredje, och senare . Så blev dock av olika skäl inte fallet. Mer frekventa utvärderingar har efterlysts vid ett flertal tillfällen av såväl regering som riksdag, liksom av Riksrevisionen.24 Det framstår som rimligt att en statlig utvärdering av folkbildningen genomförs med ett sådant tidsintervall att det kan förväntas ha skett kvalitativa förändringar av verksamheten sedan den föregående utvärderingen. bör det inte gå alltför mellan varje statlig utvärdering. Utifrån föresatsen att kommande utvärderingar ska vara av mer begränsad karaktär vill förorda att en statlig utvärdering av folkbildningen genomförs . Inom ramen för den statliga utvärderingen bör det finnas möjlighet att göra tematiska nedslag och fördjupningar vid behov. Exempelvis skulle något eller några av de fyra syftena för stödet till folkbildningen kunna fokuseras vid varje utvärderingstillfälle. Det huvudsakliga syftet med den statliga utvärderingen bör dock vara att som oberoende aktör i förhållande till folkbildningen skaffa en överblick över den verksamhet som bedrivs, och huruvida den tjänar de syften som anges för det statliga stödet till folkbildningen. Förslaget om ett treårigt utvärderingsintervall bör förstås utifrån perspektivet att utvärderingar som genomförs alltför frekvent och utan ett tydligt fokus riskerar att ta åtskillig tid och kraft i anspråk från den utvärderade verksamheten. I sådana fall riskerar utvärderingen att bli kontraproduktiv. Å andra sidan kan utvärderingar som genomförs med alltför långa intervall behöva inriktas på att kartlägga folkbildningen i sin helhet, vilket gör det svårare att begränsa utvärderingens omfång. förordar att analysmyndigheterna, eventuellt genom en ändring i deras respektive myndighetsinstruktioner, ges ett kontinuerligt uppdrag att utvärdera folkbildningen. På så sätt möjliggörs beslutsunderlag av hög kvalitet som kan förväntas utveckla folkbildningspolitiken. Inom ramen för uppdraget kan myndigheterna göra statistiska sammanställningar och tematiska fördjupningar som löpande avrapporteras till arbetsgruppen. presenterar myndigheterna den av arbetsgruppen beställda fördjupade utvärderingen av folkbildningen. 24 (2011) Statens stöd till studieförbunden, rapport 2011:12. 5.4.4Ett förtydligat uppföljningsansvar för följer upp verksamheten inom folkbildningen. Regeringen anger i sina riktlinjer att senast efter överlämnandet av årsredovisningen ska redovisa hur statsbidraget bidragit till att folkbildningens syften har uppnåtts. Vidare ska redovisa resultatet av de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som rådet har genomfört samt den försöks- och utvecklingsverksamhet som bedrivs inom folkbildningen.25 Detta står även i överensstämmelse med vad regeringen anförde i folkbildningspropositionen 2006, om att egna utvärderingar i större utsträckning bör tas tillvara för bedömningen av om statens syften med statsbidraget uppnåtts.26 föreslår att får ett förtydligat uppföljningsansvar, som bättre kan fungera som underlag för regeringens redovisning till . Inom ramen för ett sådant förtydligat uppföljningsansvar bör vidareutveckla sitt arbete med den årliga skrivelsen om folkbildningens samhällseffekter, dels i förhållande till syftena för anslaget, dels med avseende på statsmakternas intentioner att folkbildningen bör nå ut till nya medborgargrupper. För att öka transparensen i den decentraliserade självstyrelsen bör rådet också redovisa sin bedömning av inkomna ansökningar om statsbidrag från nya organisationer. Vidare bör ange vilka effektiviserings- och rationaliseringsåtgärder man vidtagit för att frigöra mer resurser från administration till lokal folkbildningsverksamhet. I det sammanhanget bör man också ange hur man utvecklat säkerheten i sina kontrollrutiner för utbetalningar av anslaget. förtydligade uppdrag innebär att regeringens riktlinjer kan ändras utifrån de önskemål som finns om en mer samlad information kring folkbildningen, som kan användas som underlag för regeringens redovisning till om verksam- 25Riktlinjer för i fråga om användningen av anslaget 14:1 Bidrag till folkbildningen inom utgiftsområde 17, Regeringsbeslut II:12, U2011/7057/(delvis), U2011/7079/UC, s. 3. 2005/06:192, s. 56. heten inom folkbildningen. bör fortsättningsvis redovisa folkbildningens verksamhet med en ännu tydligare koppling till de fyra syftena för anslaget till folkbildning, samt till de effekter som folkbildningen bidrar till i relation till dessa. Regeringen kan exempelvis uppdra åt rådet att särskilt redovisa utbildningsbakgrunden för olika deltagare, ett annat den geografiska spridningen av folkbildningens verksamheter, ett tredje år hur man arbetat mot främlingsfientlighet, etcetera, – allt utifrån de aktuella politiska behoven inom ramen för de fyra syftena. I syfte att öka genomskinligheten i folkbildningens decentraliserade självstyrelse bör rådet redovisa hur man behandlat nya ansökningar om att få del av folkbildningsanslaget. Det bör bland annat gälla vilka bevekelsegrunder man haft för att bifalla, respektive avslå ansökningarna. Inte minst handlar det om hur rådet bedömer och avvägt allmänintresset om allsidighet, tolerans och mångfald inom varje anspråk på egna identitetsfördjupande bildningsinstitutioner. Vidare bör få till uppgift att analysera i vilken utsträckning folkbildningen lyckas nå ut till fler medborgargrupper, i enlighet med det behov av justerad syftesformulering som diskuterades ovan. Det skulle till exempel kunna gälla att analysera utvecklingen av antalet unika individer som deltar i folkbildningsverksamheter. På detta sätt inskärps sammanfattande uppföljningsansvar som inkluderar både kvantitativa data över deltagare och deras bakgrund men också kvalitativa bedömningar av folkbildningsorganisationernas prestationer med avseende på syftena.