sou · H0B311 · 2012-04-04 00:00:00 — Vidare torde bl.a. inkassobolagen behöva en frist för utbildningsinsatser och andra nödvändiga anpassningar till de nya reglerna. Med beaktande av dessa omständigheter – och då särskilt direktivets krav angående genomförandetidpunkt – föreslår vi att lagändringarna ska träda i kraft . Enligt artikel 12.4 får medlemsstaterna vid genomförandet av direktivet undanta avtal som ingåtts före . I det följande behandlas i vilken utsträckning och hur sådana undantag bör göras. Den grundläggande principen i svensk rätt är att en ny lag inte ska få retroaktiv verkan. Ett uttryckligt förbud mot retroaktiv lagstiftning finns dock endast beträffande straff och skatter (2 kap. 10 § regeringsformen). På civilrättens område kan en retroaktiv lagstiftning innebära att en av parterna i ett avtalsförhållande ges en fördel eller en nackdel som inte fanns med i bedömningen när avtalsvillkoren förhandlades. Om parterna hade varit medvetna om t.ex. att ett förbud mot att avtala bort rätten till dröjsmålsränta skulle gälla för deras avtal, skulle de kanske ha förhandlat fram andra motsvarande fördelar för gäldenären. Den tidigare balansen i överenskommelsen rubbas därför och lagändringen kan i sig leda till ojämnvikt mellan parterna. Vår utgångspunkt är mot denna bakgrund att de föreslagna lagändringarna inte bör ges retroaktiv verkan, om det inte finns goda skäl. Det finns inte någon enhetlig princip om när övergångsbestämmelser är nödvändiga för att undvika en retroaktiv tillämpning av ny lagstiftning. På exempelvis skadeståndsrättens område gäller nya regler normalt endast vid skadefall som inträffar efter ikraftträdandet. Detta behöver inte framgå av särskilda övergångsbestämmelser (se prop. 1972:5 s. 593 och prop. 2009/10:142 s. 43). Motsvarande princip anses gälla på det avtalsrättsliga området (se bl.a. prop. 1973:138 s. 281 och prop. 1976/77:123 s. 149). inte finns övergångsbestämmelser som anger annat, gäller således ny lagstiftning endast för avtal som ingåtts efter ikraftträdandet. En rimlig hållning är att övergångsbestämmelser inte bör införas om det inte är nödvändigt för att uppnå det önskade resultatet. Frågan kompliceras dock av att lagstiftningspraxis på den centrala civilrättens område inte är enhetlig. I vissa fall har övergångsbestämmelser införts trots att det, mot bakgrund av de allmänna grundsatserna, vid en första anblick inte framstår som nödvändigt. Vid införandet av den nuvarande köplagen, liksom den nya kommissionslagen, meddelades övergångsregler med innebörd att äldre bestämmelser skulle tillämpas på avtal som ingåtts före ikraftträdandet. I samband med lagändringar köplag pekade Lagrådet ut vissa riktlinjer som kan ge en förklaring till den något skiftande praxisen när det gäller övergångsbestämmelser på civilrättens område (se prop. 1984/85:110 s. 366 f.). Lagrådet framhöll att huvudprincipen är att det av allmänna principer följer att nya bestämmelser är tillämpliga endast på avtal som ingåtts efter ikraftträdandet. Det krävs inte, ansåg Lagrådet, att denna princip kommer till uttryck i lagtext, om det är fråga om nya bestämmelser som inte upphäver äldre. Om det däremot är fråga om att ge äldre bestämmelser ett nytt innehåll, bör – inte minst i klarhetens intresse – en särskild övergångsbestämmelse meddelas med innebörd att äldre bestämmelser ska tillämpas på avtal som ingåtts före ikraftträdandet. Vi prövar behovet av övergångsbestämmelser från dessa utgångspunkter. När det gäller ändringarna i räntelagen gör vi följande överväganden. Det införs ogiltighetsregler angående vissa avtalsvillkor om dröjsmålsränta (2 b § och 6 § andra stycket). Av allmänna grundsatser följer att ogiltighetsreglerna ska tillämpas endast på avtal som ingåtts efter ikraftträdandet. Det finns inte skäl att ge ogiltighetsreglerna retroaktiv verkan. De nya bestämmelserna ändrar inte äldre. Vi föreslår därför inte några särskilda övergångsbestämmelser i denna del. Även när det gäller bestämmelserna i 2 a § är det fråga om nya bestämmelser som inte har någon motsvarighet i äldre rätt. Det kan dock inte uteslutas att nya fordringsrättsliga bestämmelser enligt allmänna principer bör tillämpas på samtliga fordringar som uppkommit efter ikraftträdandet. När det är fråga om kommersiella handelstransaktioner kan fordringen uppkomma efter ikraftträdandet, trots att parternas avtal har ingåtts före (t.ex. vid lång- variga tjänsteleveranser). Enligt vår uppfattning bör de nya bestämmelserna gälla endast vid fordringsförhållanden som har sin grund i avtal som ingåtts efter ikraftträdandet. Vi föreslår därför, inte minst i klarhetens intresse, en uttrycklig övergångsbestämmelse med denna innebörd. Ändringarna i köplagen innebär att det införs en begränsningsregel om hur betalningen får skjutas upp till följd av en undersökning av den levererade varan. Av allmänna grundsatser följer att bestämmelsen ska tillämpas endast vid avtal som ingåtts efter ikraftträdandet. Det finns inte skäl att ge bestämmelsen retroaktiv verkan. Den nya bestämmelsen ändrar inte en äldre. Vi föreslår därför inte några särskilda övergångsbestämmelser i denna del. När det slutligen gäller ändringarna i inkassokostnadslagen gör vi följande bedömning. Det görs ändringar av tre slag i lagen. Dels höjs ersättningsbeloppen för betalningspåminnelser och inkassokostnader, dels införs en ny ersättningsform (förseningsersättning), dels införs en avtalsrättslig ogiltighetsregel. De höjda ersättningsbeloppen bör, i enlighet med vad som gällt vid tidigare justeringar (i inkassokostnadsförordningen), endast tillämpas vid åtgärder som har vidtagits efter ikraftträdandet. För åtgärder vidtagna före ikraftträdandet bör i stället inkassokostnadsförordningens bestämmelser gälla. Eftersom regleringen enligt vårt förslag flyttas från förordning till lag, bör i klarhetens intresse meddelas övergångsbestämmelser med denna innebörd i både inkassokostnadslagen och i förordningen om upphävande av inkassokostnadsförordningen. De nya bestämmelserna om förseningsersättning innebär en i förhållande till gällande rätt förstärkt sanktion mot en gäldenär som inte betalar en förfallen fordran . Detta talar för att förseningsersättningen endast ska utgå i fordringsförhållanden till följd av avtal som ingåtts efter ikraftträdandet, dvs. när avtalsparterna haft möjlighet att beakta lagstiftningen. innebär en sådan ordning att det kommer att finnas två parallella regelsystem . Företag och myndigheter måste i sådant fall, under överskådlig framtid och i betydande kvantiteter, hantera fordringar på olika sätt beroende på när avtalet träffades (vilket i sig kan leda till tolkningssvårigheter). Kostnaderna för detta kan bli avsevärda. Det torde i praktiken vara förenat med betydande svårigheter för borgenärer och inkassoföretag att ta fram affärssystem som kan hålla ordning på om en viss fordran grundas på ett avtal som ingåtts före eller efter ikraftträdandet. Eftersom fordringar ofta överlåts måste sådan information dessutom kunna överföras mellan borgenärerna och till factoring- och inkassoföretag. Denna typ av överföring sker normalt via elektroniska filer hämtade från databaser. Dessa itsystem skulle behöva byggas om. Transaktionskostnaderna kan mot denna bakgrund förväntas bli höga. Vid bedömningen kan man inte heller bortse ifrån att det är fråga om en i princip tvingande lagstiftning. Vi föreslår därför – trots de invändningar som kan resas – att de nya bestämmelserna om förseningsersättning ska tillämpas för samtliga fordringar som förfaller till betalning efter ikraftträdandet, dvs. även om fordringen grundas på ett avtal som ingåtts före ikraftträdandet. Vi har övervägt att låta retroaktiviteten gälla först efter en viss övergångsperiod i syfte att ge samhällsaktörerna tid att vid behov omförhandla sina avtal. Det torde dock i praktiken vara tämligen ovanligt med en uttrycklig avtalsreglering av dessa frågor. Att anpassa it-systemen för att hålla reda på när det avtal som grundar en viss fordran ingicks, är sannolikt mycket kostsamt. De nya bestämmelserna om förseningsersättning bör därför gälla fullt ut i samtliga fordringsförhållanden redan från ikraftträdandet. Vi föreslår en övergångsbestämmelse med denna innebörd. Som framgått följer av allmänna grundsatser att utan särskilda övergångsbestämmelser tillämpas den typ av avtalsrättslig ogiltighetsregel som vi föreslår om borgenärens rätt till förseningsersättning m.m., endast vid avtal som ingåtts efter ikraftträdandet. Eftersom det är fråga om en ny ersättningsform finns det sannolikt inte några avtal som uttryckligen reglerar borgenärens rätt till förseningsersättning. Frågan kan därför sägas vara av mindre praktisk betydelse. Det kan emellertid finnas äldre avtal som anger att en borgenär över huvud taget inte har rätt till ersättning vid sena betalningar. Principiella skäl talar för att ny lagstiftning inte bör påverka ingångna avtal och därmed rubba balansen i avtalen. Det är gäldenären som i det enskilda fallet har att dokumentera och visa att det finns ett avtal som utesluter tillämpning av de nya reglerna om förseningsersättning. Att låta dessa avtal, som torde vara få, fortsätta gälla medför därför knappast några samhällsekonomiska konsekvenser. Det finns alltså inte tillräckliga skäl att ge ogiltighetsregeln i inkassokostnadslagen retroaktiv verkan. ändrar inte äldre. Vi föreslår därför inte någon särskild övergångsbestämmelse i denna del. Följdändringen i lagen om betalningsföreläggande och handräckning innebär att ett yrkande om förseningsersättning inom ramen för den summariska processen ska antas vara obefogat eller ogrundat, om inkassokostnadslagens regler inte ger stöd för yrkandet. Eftersom följdändringen träder i kraft som reglerna om förseningsersättning finns inte behov av någon övergångsbestämmelse. Vårt uppdrag är i första hand att genomföra direktiv om bekämpande av sena betalningar vid handelstransaktioner i svensk rätt. Uppdraget omfattar även att överväga andra åtgärder som kan mildra de negativa effekterna av sena betalningar. Utredningen ska vidare genomföra en översyn av ersättningsnivåerna för åtgärder enligt inkassokostnadslagen. Uppdraget beskrivs närmare i kapitel 1. direktiv gäller för handelstransaktioner, dvs. leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster mot betalning mellan företag eller mellan företag och myndigheter (förutsatt att det är myndigheten som är gäldenär). Direktivet behandlar främst tre områden: betalningsperiodens längd, dröjsmålsränta och ersättning för indrivningskostnader. Svensk lagstiftning uppfyller i stor utsträckning redan direktivets krav. På vissa områden finns det dock behov av författningsändringar. Våra närmare överväganden kring dessa frågor finns i kapitel 7, 8 och 9. Regler om betalningsperiodens längd Huvudregeln i svensk rätt är att en fordran ska betalas när borgenären kräver det. I syfte att genomföra direktiv, och som ett komplement till denna huvudregel, föreslår vi att det införs en regel som anger när en fordran senast förfaller till betalning. Förslaget innebär att en fordran på betalning för varor och tjänster, i ett förhållande mellan näringsidkare, aldrig ska förfalla till betalning senare än efter det att borgenären har krävt betalning. ska dock vara tillåten om borgenären uttryckligen godkänner det. Om gäldenären är en myndighet, ska betalningsperioden som huvudregel inte överstiga . Det ska dock vara möjligt med om borgenären uttryckligen godkänner att betalning ska ske enligt en betalningsplan. I så fall ska delbeloppen i stället förfalla till betalning enligt vad som följer av planen (se förslaget till 2 a § räntelagen samt avsnitt 7.3 och 7.4). Direktivet anger vidare att om det i parternas avtal uppställs ett villkor om att köparen ska få möjlighet att undersöka den levererade varan eller tjänsten innan betalning sker, ska undersökningsperiodens längd inte överstiga . Någon sådan begränsning finns inte i svensk rätt. Vi föreslår därför en bestämmelse som innebär att köparen inte får skjuta upp betalningen till följd av en sådan undersökning. En längre undersökningstid är tillåten endast om säljaren uttryckligen godkänner det (se förslaget till 49 § tredje stycket köplagen och avsnitt 7.5). I direktivet finns ett krav på att en borgenärs rätt till dröjsmålsränta vid sen betalning inte ska kunna avtalas bort, dvs. rätten ska vara tvingande. Vi föreslår därför en bestämmelse som anger att i avtalsförhållanden mellan näringsidkare eller när en näringsidkare tillhandahåller varor eller tjänster till en myndighet, är ett avtalsvillkor som innebär att gäldenären inte är skyldig att betala dröjsmålsränta utan verkan mot borgenären (se förslaget till 2 b § räntelagen och avsnitt 8.3). Direktivet ställer även ett tvingande krav på att dröjsmålsräntan vid handelstransaktioner mellan myndigheter och näringsidkare (om myndigheten är gäldenär), ska uppgå till minst referensräntan med ett tillägg av , dvs. den räntenivå som gäller enligt dispositiv svensk rätt. Vi föreslår därför en regel som innebär att vid offentliga handelstransaktioner är ett avtalsvillkor som innebär en lägre räntenivå än den lagstadgade utan verkan mot näringsidkaren (se förslaget till 6 § andra stycket räntelagen och avsnitt 8.4). En borgenär ska enligt direktivet ha rätt till ersättning för sina indrivningskostnader. Det anges bl.a. att om en betalning är försenad – och dröjsmålsränta ska utgå – har borgenären rätt till ersättning med ett fast belopp om . Därutöver har borgenären rätt till skälig ersättning för de indrivningskostnader som överstiger det fasta beloppet. För att genomföra direktivet föreslår vi att det införs bestämmelser som innebär att om en borgenär har rätt till dröjsmålsränta till följd av att en fordran inte har betalats , ska gäldenären vara skyldig att – utöver dröjsmålsränta – betala en förseningsersättning på . Rätten till förseningsersättning ska gälla endast inom direktivområdet, dvs. vid kommersiella handelstransaktioner mellan näringsidkare och mellan näringsidkare och myndigheter (se förslaget till 4 a § inkassokostnadslagen samt avsnitt 9.2). Vid betalningsförseningar kommer borgenären som huvudregel att ersättas endast genom denna ersättning. Förseningsersättningen utgår alltså i stället för övrig kompensation enligt inkassokostnadslagen. Endast om det sammanlagda ersättningsbeloppet för sådana åtgärder – betalningspåminnelse, inkassokrav och upprättande av amorteringsplan – överstiger , är gäldenären skyldig att betala det överskjutande beloppet. (se förslaget 5 § andra stycket inkassokostnadslagen samt avsnitt 9.2). Till följd av ett uttryckligt direktivkrav föreslår vi en presumtionsregel som anger att ett avtalsvillkor som innebär att en borgenär inte har rätt till förseningsersättningen, eller till ersättning för eventuella kostnader som överstiger förseningsersättningen, normalt ska vara ogiltigt. Ett sådant avtalsvillkor ska vara tillåtet endast om det finns särskilda skäl. Detsamma ska gälla ett villkor som innebär att förseningsersättningen bestäms till ett lägre belopp än (se förslaget till 6 § andra stycket inkassokostnadslagen samt avsnitt 9.6). Ersättningsbeloppens storlek vid indrivningsåtgärder Vår översyn av storleken på den ersättning som en borgenär har rätt till vid olika typer av indrivningsåtgärder har inneburit ett förslag om något höjda ersättningsbelopp. Borgenären ska ha rätt till ersättning för betalningspåminnelse med (för när- varande ), för inkassokrav med () och för upprättande av amorteringsplan med (). Detta motsvarar i stort sett kompensation för inflationen sedan den senaste höjningen . De föreslagna höjningarna får effekt i alla typer av fordringsförhållanden, även vid t.ex. konsumentfordringar (se förslaget till 4 b § inkassokostnadslagen samt avsnitt 9.5). De nya reglerna ska träda i kraft . Bestämmelserna bör i huvudsak gälla endast vid fordringsförhållanden till följd av avtal som ingåtts efter ikraftträdandet, dvs. reglerna ska inte gälla retroaktivt. När det gäller de nya reglerna om förseningsersättning skulle det dock medföra betydande kostnader för företagen att ha parallella system. Borgenärer och inkassoföretag skulle behöva ha it-system som innehåller information om när det avtal som en fordran grundas på ingicks, för att veta om en betalningsförsening ger rätt till förseningsersättning. Vi har övervägt att låta de nya bestämmelserna gälla först efter en övergångsperiod men funnit att detta skulle leda till för höga kostnader för företagen. Vi föreslår därför att de nya bestämmelserna om förseningsersättning ska gälla alla fordringar som förfaller till betalning efter ikraftträdandet. Övervägandena om ikraftträdande och övergångsbestämmelser finns i kapitel 12. Förslag om en upplysningsinsats Vid sidan av det som följer av direktiv anser vi att en upplysningsinsats med syfte att förbättra företagens medvetenhet och kunskap om handelskrediter och kredithantering är den mest verksamma åtgärden för snabbare betalningar. En sådan insats bör vara särskilt inriktad mot små och medelstora företags informationsbehov. Vi föreslår att detta ska ske i form av en internetbaserad informationsportal, som får i uppdrag att utveckla och driva. Ett utkast till ett regeringsuppdrag finns i bilaga 3. Övervägandena finns i kapitel 11. har genom sitt medlemskap i en skyldighet att genomföra direktiv i den nationella lagstiftningen. Det är därför inte möjligt att underlåta att anpassa svensk rätt till direktivets krav. Det är med andra ord ofrånkomligt att våra förslag får vissa konsekvenser. Dessa konsekvenser bör dock rimligen ha beaktats när direktivet förhandlades fram. Det finns uppenbarligen olika sätt att genomföra direktivet. I kapitel 6, 7, 8 och 9 redovisas våra överväganden kring en mängd sådana alternativa lösningar. I det följande pekas på några områden där alternativa lösningar hade varit möjliga. En ny lag eller anpassning av befintlig lagstiftning? Direktivet kan genomföras på olika sätt. Det kan ske i form av en särskild lag om betalningsvillkor vid handelstransaktioner eller genom ändringar i befintlig lagstiftning. Vi har funnit att starka skäl talar emot ett genomförande i en särskild lag. Vårt förslag bygger alltså på att de nya bestämmelserna förs in i den nuvarande lagstiftningen. Avsikten är att göra regelverket sammanhållet och lättillgängligt. Detta är särskilt viktigt för små företag som generellt har sämre juridiskt och administrativt stöd. Våra överväganden finns i avsnitt 6.2. direktiv gäller för handelstransaktioner, dvs. leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster mot betalning mellan företag eller mellan företag och myndigheter. Eftersom det är fråga om ett minimidirektiv kan dock de bestämmelser som föreslås ges ett bredare tillämpningsområde. Generella regler bidrar till en marknadsneutral lagstiftning och är enklare att tillämpa jämfört med regler som förses med undantag och avgränsningar. Det går emellertid inte att bortse ifrån att direktiv är inriktat uteslutande på kommersiella förhållanden. Direktivbestämmelserna är anpassade för leveranser av varor och tjänster. Konsekvenserna av ett generellt tillämpningsområde är svåra att överblicka. Vi har därför gjort bedömningen att det, som en allmän utgångspunkt, bör krävas vägande skäl för att låta bestämmelserna gälla i andra fall än vid kommersiella varu- och tjänstetransaktioner. Våra överväganden framgår av avsnitt 6.3. Direktivet ger utrymme för att föreslå bestämmelser som är mer gynnsamma för borgenären än vad direktivet kräver. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 6.4 har vi emellertid gjort bedömningen att det i princip inte finns skäl att gå längre än vad direktivet kräver när det gäller att införa tvingande regler. I den mån direktivet medger en dispositiv reglering, bör alltså även de nya bestämmelserna i svensk rätt vara dispositiva. Vi har t.ex. i avsnitt 7.3.4 funnit att det saknas skäl att föreslå en kortare betalningsperiod än vad som följer av direktivet. En bestämmelse som trots dessa allmänna utgångspunkter har fått ett vidare tillämpningsområde är förbudet att avtala bort rätten till dröjsmålsränta (2 b § räntelagen). Förbudet ska omfatta alla förhållanden mellan näringsidkare och inte enbart sådana som rör köp av varor eller tjänster. Flera skäl av praktisk och samhällsekonomisk art talar för att bestämmelsen bör ges ett sådant vidare tillämpningsområde. Våra överväganden i den delen finns i avsnitt 8.3. Marknadsrätt, avtalsrätt eller fordringsrätt? För att genomföra direktivets krav på en begränsning av betalningsperiodens längd har vi valt en civilrättslig lagstiftning. Vi har även övervägt en marknadsrättslig lösning och en offentligrättslig särreglering för myndigheter. Inget av dessa alternativ har dock bedömts lämpliga. Vi har vidare bedömt att inte heller en avtalsrättslig ogiltighetsregel är att föredra. En sådan regel skulle nämligen skapa tillämpningsproblem, vilket är negativt för samhällsekonomin. Vi föreslår att bestämmelsen i stället ska genomföras i form av en fordringsrättslig regel som anger när en fordran senast förfaller till betalning. Våra överväganden i denna del finns i avsnitt 7.3.3 och 7.4.2. Förseningsersättningen som dröjsmålsränta? I vårt uppdrag har enligt kommittédirektiven ingått att överväga om förseningsersättningen i stället skulle kunna betraktas som dröjsmålsränta. Detta hade möjligen kunnat medföra något mindre kostnader för att förändra it-system och dylikt. Som framgår av våra överväganden i avsnitt 9.2 har vi dock bedömt att det inte är lämpligt att betrakta det fasta beloppet som dröjsmålsränta. 13.4Vilka berörs av förslagen? Förslagen påverkar i första hand alla näringsidkare och myndigheter i som deltar vid handelstransaktioner. Enligt SCB:s företagsregister fanns det drygt en miljon företag i . Indirekt påverkas även de företag som bistår vid t.ex. avtalsförhandlingar och inkassoåtgärder (bl.a. revisionsbyråer, advokatbyråer och inkassoföretag). När det gäller de offentliga finanserna kan förslagen få konsekvenser för , , , , och domstolar. påverkas av förslaget om en upplysningsinsats. De höjda ersättningsnivåerna för åtgärder enligt inkassokostnadslagen påverkar samtliga aktörer i samhället, dvs. näringsidkare, myndigheter och konsumenter. 13.5Samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för de offentliga finanserna Bedömning: Förslagen får en positiv samhällsekonomisk effekt i den mån de bidrar till att förkorta betalningstiderna. Förslagen kommer att medföra vissa engångsvisa kostnader för berörda myndigheter. Med undantag för kostnader för att utveckla en informationsportal, bör kostnaderna inte bli större än att de kan hanteras inom respektive myndighets befintliga ramar. Kostnaden för informationsportalen bedöms kunna finansieras inom givna resurser inom utgiftsområde 24 Näringsliv. Förslagen syftar till att förkorta betalningstiderna. I avsnitt 2.4 redovisas vilka konsekvenser långa betalningstider har för såväl enskilda företag som för samhällsekonomin i stort. Kortare betalningstider skulle alltså kunna leda till positiva samhällsekonomiska konsekvenser. De närmare effekterna av förslagen är dock inte möjliga att förutsäga, utan beror på hur effektiva reglerna visar sig vara i praktiken. Några av de föreslagna bestämmelserna är dispositiva, vilket medför att konsekvensen påverkas av i vilken utsträckning parterna avtalar om annat. Det kan dessutom inte bortses från att betalningstiderna är kortare i än i många andra länder. Detta innebär att effekterna sannolikt inte blir lika stora som i länder med längre betalningstider. De korta betalningstiderna i t.ex. (se avsnitt 2.2 och 2.3), visar emellertid att det är möjligt att förkorta betalningstiderna ytterligare. Företagens administrativa kostnader för sena betalningar uppskattas till miljardbelopp (se avsnitt 2.4). Det visar att det finns en potential att omfördela företagens resurser till mer tillväxtskapande verksamhet.