sou · GZB302 · 2012-01-01 00:00:00 — Det krävs inte heller att naturgödsel ska vara trycksteriliserad eller att den behöver hygieniseras. Rötrest från en sådan anläggning anses som obehand- lad och kan spridas på mark i enlighet med artikel 13 f i förordning (EU) nr 1069/2009. Villkoret är att det kan ske utan risk för spridning av överförbara sjukdomar, särskilt mul- och klövsjuka. Salmonella betraktar man som en redan spridd sjukdom och har därför inga särskilda skydd mot den i en biogasanläggning. Om matavfall som innehåller kött används tillsammans med natur- gödsel krävs hygienisering. Bygglov krävs och ofta protesterar omgivningen över lokaliseringen av en biogasanläggning. Även miljöprövning krävs och för anläggningar för behandling av avfall hanteras det genom ett slags anmälningsförfarande (standardiserat undantag). har således använt sig av avfallsdirektivets möj- lighet till undantag från tillståndsplikten för behandling av avfall. Större anläggningar kan ofta hanteras med standardvillkor medan de allra största anläggningarna kräver individuell prövning. Internationell utblick till och Rekommendationen är dock att ansöka om tillstånd för att öka anläggningens flexibilitet. Det finns inga regler om täckning av rötrest. 6.3.5Samlad information om tillstånds- respektive anmälningspliktiga djurhållande verksamheter I har en databas med tillstånds- beslut. Den är dock inte tillgänglig för allmänheten. Däremot pub- liceras en rapport med tillstånd som har beviljats. Besluten kan begäras ut från myndigheten. Stödsystemet är utformat så att några konflikter med villkor i besluten inte borde uppstå. Den internationella utblicken visar att det är skillnader på vad och hur mycket som regleras i de olika länderna, fastän det gemen- samma finns i botten. har en betydligt mer omfattande individuell prövning och även mer långtgående generella föreskrifter än . har däremot en mer begränsad individuell prövning än och reglerar inte heller lika mycket i sina generella föreskrifter. I använder man sig gärna av rekommendationer och andra mjuka styrmedel. Ett tydligt exempel på skillnaden mellan länderna är hur tillståndsprövningen för djurhållande verksamhet är utformad. I tillämpas endast IPPC-/IED-reglerna för tillståndspröv- ning. har därutöver anmälningsplikt för fler än 100 djur- enheter och tillståndsprövning för mer än 400 djurenheter av nötkreatur, hästar eller minkar, medan slutligen har ett förenklat tillståndsförfarande för 15–75 djurenheter samt krav på godkännande vid djurhållning av mer än 75 djurenheter respektive mer än 250 djurenheter inklusive IPPC-/IED-nivån. De olika ländernas motiv till reglering utöver EU-nivån är svår att bedöma. Redan befintlig lagstiftning, den faktiska miljöbelastningen vid djurhåll- ningen och kulturella skillnader i synsätt på behov av miljölag- stiftning är faktorer som kan ha betydelse. 7.1Förslaget till lag om ändring i Paragrafen avser brott som begås med uppsåt eller av oaktsamhet och för vilka straffskalan är böter. Brotten räknas upp i 15 punkter i första stycket. En ny andra punkt har införts i första stycket. Av den framgår att brott mot en föreskrift om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning som en myndighet, efter regeringens bemyndigande, har meddelat med stöd av 9 kap. 5 § ska leda till böter. I förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket föreslås bemyndigas att meddela sådana föreskrifter för biogasanläggningar om huvuddelen av materialet bestått av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning. Ändringen innebär att föreskrifter som meddelats av om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning får samma straffskala som verkets föreskrifter om täckning av stallgödsel i form av flytgödsel, som omfattas av fjärde punkten. Det förkommer ofta att rötrester och flytgödsel lagras i samma behållare. Ändringen behandlas närmare i avsnitt 3.8.1. Särskilt yttrande av expert Förslag om ändrad tillståndsprövning Utredningen har haft i uppdrag att analysera vilka för- och nack- delar som finns med generella bestämmelser i föreskrifter res- pektive enskilda villkor i de tillstånd som utfärdas för tillstånds- pliktiga djuranläggningar och i samband med anmälningspliktig enligt 9 kap. . Utveckligen av djurhållningen i går mot färre och större enheter. Mer än hälften av mjölkkorna, av svin och fjäderfän finns på anläggningar som prövas individuellt genom anmälan eller tillstånd enligt . Min erfarenhet är att det från miljösynpunkt finns en betydande förbättringspotential inom ramen för den skälighetsavvägning som ska ske enligt hänsyns- reglerna i 2 kap. . Denna möjlighet att minska belast- ningen på miljön är viktig att identifiera och ta till vara om ska kunna uppfylla sitt åtagande inom för och uppnå god ekologisk status enligt ramdirektivet för vatten. Detta kan ske genom individuell prövning. Generella föreskrifter, som t ex föreskrifterna om miljöhänsyn i jordbruket, är till karaktären minimikrav. Sådana föreskrifter ska vara miljö- mässigt motiverade för alla de verksamheter som omfattas och vara rimliga även för de företag som har sämst förutsättningar att klara av dem. De generella föreskrifterna tenderar att bli alltför långt- gående i vissa områden medan de är otillräckliga i andra mer miljökänsliga områden. I de mest miljökänsliga områdena krävs en omsorgsfull lokaliseringsprövning och högre krav på skydds- åtgärder, vilket kan uppnås genom en individuell prövning. Jag anser att det som grund för eventuella förändringar krävs en mer förutsättningslös och fördjupad analys av för- och nackdelar med generella föreskrifter respektive individuell prövning än den som utredningen redovisat. Utredningen har gjort en genomgång av tillståndsbeslut för djurhållande verksamheter från några miljöprövningsdelegationer och konstaterar att det finns stora skillnader i tillståndsbesluten mellan länen. Jag anser att alltför långtgående slutsatser har dragits från en översiktlig analys av villkoren i dessa tillstånd. Det är , och som och mot bakgrund av belastningssituationen har haft högre krav på främst begränsningar av växtnäringsförlusterna till luft och vatten. De tre sydlänen har allt sedan nitratdirektivet infördes också haft högt ställda krav på försiktighetsmått genom föreskrifter om miljö- hänsyn i jordbruket. Tillståndsansökningarna i dessa län har ofta innehållit åtaganden och villkorsförslag som går längre än de generella föreskrifterna, vilket får uppfattas som att sökanden bedömt att åtagandena är miljömässigt motiverade och rimliga att genomföra. I de fall tillståndsvillkoren har överklagats har villkoren också fastställts i de allra flesta fall. Miljödomstolarnas beslut har blivit vägledande för tillståndsbeslut i liknande ärenden. Jag anser således inte att det finns några stora, länsvisa och omotiverade skillnader i kravnivån i tillstånden till djurhållning som ger anledning till en ändrad prövningsordning. Däremot kan det av flera skäl vara hög tid att överge församlingsindelningen av som grund för avgränsning av de miljökänsliga områdena i föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket. Det är högst tveksamt om landets församlingsgränser utgör en bra grund för nödvändiga skyddsåtgärder med hänsyn till miljöns känslighet. En koncentration av miljöprövningen till fyra miljöprövnings- delegationer är enligt min mening inte motiverad. Eftersom till- ståndsprövningen efter omorganisationen 2012 i sin helhet genomförs av länsstyrelser med miljöprövningsdelegation innebär förslaget en risk för ett kompetenstapp på övriga länsstyrelser som kommer att försämra tillsynsvägledningen och försvaga samråds- processen inför en tillståndsprövning. Däremot stöder jag förslaget om förbättrad central vägledning för den individuella prövningen (den har hitintills varit praktiskt taget obefintlig) och att miljö- sakkunniga bör ha jordbrukskompetens så att största möjliga miljönytta kan nås genom effektiva skyddsåtgärder utan att de blir orimliga att genomföra. Föreskrifter för miljöhänsyn vid djurhållning Utredningens uppdrag har bl.a. varit att belysa överlappningar och luckor i nuvarande regelverk och föreslå förändringar för en enhetligare hantering av liknande produkter och åtgärder. Jag anser att föreskrifterna om miljöhänsyn i jordbruket även bör omfatta hästar som inte finns på jordbruksföretag. Utanför jordbruket finns ca 250 000 hästar som sammantaget producerar ca 2,5 milj. m3 gödsel med ett sammanlagt arealbehov för gödsel- spridning på över 80 000 ha. Hästarna är fördelade på ett stort antal platser, vars potentiellt negativa påverkan på miljön inte ska förringas. Det gäller t ex växtnäringsförluster och jorderosion från upptrampade rasthagar till vattendrag och läckande lagrings- utrymmen för gödsel. Hästarnas miljöpåverkan styrs inte av om djuren finns på ett jordbruksföretag eller i en annan företagsform. Förutsättningarna kompliceras dessutom av att det inte finns någon definition av vad som avses med ett jordbruksföretag. Samma krav på t ex lagringsutrymmen och spridningsareal för häst- gödsel oavsett företagsform skulle genom enhetliga krav underlätta tillsynen och minska behovet av tillsynsresurser eftersom miljö- skyddskraven då framgår av gällande föreskrifter. Innebörden av de allmänna hänsynsreglerna behöver då inte preciseras i varje enskilt fall. i 6 och 10 §§ förordningen om miljöhänsyn i jordbruket bör därför ersättas med uttrycket jord- bruksföretag och andra företag med djurhållning. Miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning En särskild utredare tillkallas för att utreda bestäm- melser och bestämmelser utfärdade med stöd av med hänsyn till frågor som rör jordbruksföretag samt djurhållning. Utredaren ska i huvuddrag kartlägga vilka bestämmelser som gäller för hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och belysa om överlappningar eller luckor finns i nuvarande regelverk samt föreslå förändringar för en enhetligare hantering av likartade produkter och åtgärder, göra en analys om de bestämmelser som särskilt syftar till att reglera olägenheter från jordbruksföretag och djurhållning samt bestämmelser i avfallsförordningen är ändamålsenliga och om lämpligt föreslå författningsändringar, analysera vilka för- och nackdelar som finns med generella bestämmelser i föreskrifter respektive enskilda villkor i de till- stånd som utfärdas för tillståndspliktiga djuranläggningar och i samband med anmälningsplikt enligt 9 kap. , undersöka möjligheterna till förenklingar med avseende på prövning av anläggningar för biogasproduktion där stallgödsel och andra biologiska restprodukter från jordbruket eller djur- hållande verksamheter är tänkt att användas som substrat samt föreslå eventuella ändringar i nuvarande nationella regelverk, utreda behovet av central information om djurhållande verk- samheter med tillstånd eller anmälningsplikt och vilka villkor som gäller för dem. Uppdraget ska redovisas . syftar till att främja en hållbar utveckling och är ett viktigt verktyg för att uppnå miljökvalitetsmålen. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. betonar starkt verksamhetsutövarens eget ansvar för miljöarbetet och för att följa de krav som ställs genom balken. Kraven innebär bl.a. att skadorna på miljön och människors hälsa ska begränsas så långt som möjligt. Verksamhetsutövaren ska utnyttja bästa möjliga teknik och vidta de skyddsåtgärder som behövs under förutsättning att de är skäliga. För vissa områden och särskilt inom jordbruksområdet har de allmänna hänsynsreglerna kompletterats med mer preciserade bestämmelser. För att minska den negativa miljöpåverkan som kan uppstå vid jordbruksdrift meddelas enskilda villkor i tillstånd för tillstånds- verksamheter eller försiktighetsmått för anmälningspliktiga verk- samheter. Det gäller generellt för jordbruksföretag och särskilt för sådana som är belägna inom de s.k. nitratkänsliga områdena. Lika- ledes finns det inom den gemensamma jordbrukspolitiken ett antal föreskrivna krav som brukare måste iaktta för att vara berättigade till stöd och ersättningar. De preciserade bestämmelserna som finns i olika regelverk är i flera fall likartade och i vissa fall torde överlappningar och motstridiga bestämmelser förekomma. Mot bakgrund av den samhällsutveckling som sker mot mer hållbara lösningar är det viktigt att de regelverk som finns anpassas så att denna utveckling inte hindras men säkerställer en god miljö. Ett exempel som berör jordbruksområdet är möjligheter till framställning av biogas. En biogasproduktion kan minska utsläppen av metan och därmed beröra möjligheter att uppfylla åtagandet enligt Kyotoprotokollet. Tillståndsskyldigheten vad gäller en anläggning för biogasproduktion i en verksamhet med djurhållning har identifierats som otydlig. För verksamhetsutövare kan flera likartade regler, överlappande bestämmelser och motstridiga regler skapa en otydlighet om vad som gäller i ett enskilt fall. Det kan försvåra ett hänsynstagande till miljön vid en utveckling av jordbruksverksamheten. Mot denna bakgrund finns behov av att se över möjligheterna att förtydliga och förenkla delar av nuvarande regelverk som miljöskyddet inte får försämras. I det följande ges en närmare beskrivning av dessa regelverk och några otydligheter som påtalats. Bestämmelser om stora djuranläggningar Enligt 9 kap. 6 § och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är vissa större anläggningar för djurhållning tillståndspliktiga eller anmälningspliktiga. Gränserna för när en verksamhet är tillstånds- respektive anmälningspliktig är närmare preciserade i bilagan till förordningen. Den som bedriver miljöfarlig verksamhet, t.ex. någon form av djurhållning, får ansöka om tillstånd för verksamheten även om detta inte krävs enligt balken. Länsstyrelserna prövar tillstånd för den djurhållande verk- samheten och utfärdar i normalfallet en rad enskilda villkor för den. Tillsyn över de tillståndspliktiga verksamheterna utövas av läns- styrelsen eller kommunen om tillsynen överlåtits, vilket skett i många fall. Genom 9 kap. och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har införlivat det s.k. IPPC-direktivet, och rådets direktiv /1/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föro- reningar. Direktivet är en kodifiering av Rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar i svensk lagstiftning. fattades beslut om och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (sam- ordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (omarbetning), (IED-direktivet), som bl.a. medför att IPPC- direktivet upphör att gälla från . En särskild utredare har tillsatts av regeringen med uppdrag att föreslå hur IED-direktivet ska genomföras i svensk rätt (kommittédirektiv 2010:113, Reglering av industriutsläpp). IED-direktivet innebär att medlemsländerna ska ställa krav på tillståndsplikt för omfattande svin- och fjäderfäföretag. I stället för att fastställa enskilda tillståndsvillkor ges medlemsländerna genom direktivet en möjlighet att ställa upp generellt bindande regler baserade på bästa tillgängliga teknik. Vad som avses med bästa tillgängliga teknik finns angivet i BAT-referensdokument (), vilka enligt en målsättning ska uppdateras . Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB- direktivet) kräver att det görs en miljöbedömning av anläggningar för intensiv djuruppfödning. Direktivet har införts i svensk rätt i huvudsak genom 6 kap. , förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar samt genom tillstånds- och anmäl- ningsplikt i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En genomgång över utvecklingen och behoven av förändringar av de tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheterna har gjorts i (NV 2004:5353) Pröva eller inte pröva. Rapporten ledde bl.a. till förändringar i tillstånds- och anmälnings- plikten i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, vilka trädde i kraft . I rapporten belystes även kort vilka för- och nackdelar som kan finnas med generella föreskrifter för tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter som alternativ till individuellt uppställa villkor. Utformningen av den norska och danska lagstiftningen på området finns kortfattat beskriven i rapporten. har i rapport (SJV 2006:289) genomfört en undersökning av hur tillståndsmyndigheterna har tillämpat de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och gjort en genom- gång av utformningen av några av de särskilda villkor som före- kommer i tillstånd utfärdade mellan åren 2002–2005. Några av undersökningens slutsatser är att det finns svårigheter att följa hur tillståndsmyndigheterna har tillämpat de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap vid utformning av individuella villkor, att standardformuleringar är vanligt förekommande och att det är säll- synt med tydligt individuella villkor. Vidare konstateras i under- sökningen att villkoren ofta utgör mindre modifikationer eller är identiska med regler som förekommer i generella föreskrifter för djurhållande jordbruksföretag samt att inga större skillnader i typen av villkor finns mellan verksamheter med olika djurslag. Även inför utarbetandet av IED-direktivet gjordes omfattade analyser angående omfattningen av tillståndsplikt bl.a. jämfört med generell lagstiftning för jordbrukssektorn. Regeringen anser att det finns anledning att utreda möjligheterna till att utveckla och förbättra de nationella regelverk som gäller för större djuranläggningar, särskilt verksamheter som omfattas av tillstånds- och anmälningsplikt. Utredaren ska analysera om det är lämpligt att ställa krav på försiktighetsmått för större djuranläggningar enligt 9 kap. i generella bestämmelser eller i enskilda villkor. Dessutom har utredaren möjlighet att föreslå andra för- ändringar som säkerställer ett korrekt genomförande av EU- direktiv, ett högt miljöskydd samt kan bidra till förenklingar. Utredaren bör särskilt beakta vad som framkommer i utredningen av industriutsläpp. Vid sin analys ska utredaren beakta att en förutsättning för att överträdelsen av föreskrifter ska kunna vara sanktionerade med fängelse i straffskalan är att föreskrifterna meddelas av regeringen. En utredning har tillsatts för att kartlägga det straffsanktionerade området och ta ställning till vissa principiella frågor på området, bl.a. vilka kriterier som bör gälla för kriminalisering ska anses vara befogad, och analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden (kommittédirektiv 2011:31). Utredaren bör särskilt beakta vad som framkommer i denna utredning. Behov av samlad informationskälla Det finns inte någon samlad informationskälla eller register över vilka djurhållande verksamheter som har tillstånd eller hur de individuella villkoren för verksamheterna är utformade. Det- samma gäller för företag som är anmälningspliktiga. Sådan informa- tion för myndigheter och verksamhetsutövare kan behövas för att främja likabehandling och rättssäkerhet. Likaledes kan behov finnas hos myndigheter att kontrollera om villkor är liktydiga med insatser som kan beviljas stöd inom ramen för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av om stöd för lands- bygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygds- utveckling (EJFLU). får sådan information hämtas på res- pektive länsstyrelse eller kommun för varje enskild verksamhet. Det medför att det inte är möjligt att på ett lättillgängligt sätt få fram upplysning om vilka individuella villkor som ställts upp och utformningen av dessa. Vid övervägande angående en samlad informa- tionskälla måste de krav som ställs enligt och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen, (Inspire), beaktas. Inspiredirektivet har genomförts i genom lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation och förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation. I 3 kap. förordningen anges vilka myndigheter som är informationsansvariga för vilken elektronisk information. Inspiredirektivet omfattar vid varje tid befintlig elektronisk information som utgör geografisk miljö- information (enligt direktivets bilagor och EU-förordningar med genomförandebestämmelser). Om ytterligare elektronisk information skapas som omfattas av direktivet måste informationsansvar utpekas i förordningen. Utredningen bör även beakta lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation, säkerhetsskyddslagen (1996:627), personuppgiftslagen (1998:204) och lagen (2000:224) om fastig- hetsregister. Generella miljöbestämmelser för jordbruket Hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter regleras genom olika bestämmelser som utfärdats bl.a. med stöd av . I vissa fall omfattar dessa enbart sådant som producerats inom jordbruket i andra fall är bestämmelserna av mer generell karaktär. Helt eller delvis överlappande bestämmelser men också luckor kan innebära otydligheter för verksamhets- utövarna. För att kunna skapa en större tydlighet krävs i ett första steg en kartläggning om vilka överlappningar eller luckor som kan finnas. I de fall en sådan kartläggning visar på överlappningar eller luckor bör förändringar av lämpligt regelverk göras så att en större enkelhet och en enhetligare behandling av likartade produkter, åtgärder eller verksamheter skapas. I det följande beskrivs bestäm- melser som torde innefatta överlappningar så väl som luckor och där förenklingar bör kunna göras. Miljöhänsyn i jordbruk och djurhållning Generella bestämmelser för skyddet av miljön beträffande jordbruk har utfärdats med stöd av 12 kap. och omfattar begränsningar av antalet djur i ett jordbruk samt försiktighetsmått för gödselhanteringen och växtodlingen. De detaljerade bestäm- melserna återfinns i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och föreskrifter (2004:62) om miljö- hänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Det övervägande antalet regler gäller enbart i de utsedda känsliga områdena enligt det s.k. nitratdirektivet, rådets direktiv /676/EEG av om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jord- bruket, och omfattar åtgärder som ska ingå i de åtgärdsprogram som ska genomföras enligt direktivets artikel 5.4. Bestämmelser för att minska jordbrukets utsläpp av ammoniak ingår också i föreskrifterna. Dessa är ett led i att uppfylla åtagande enligt EU:s s.k. takdirektiv, och rådets direktiv /81/EG av om nationella utsläppstak för vissa föroreningar, och Göteborgsprotokollet, protokoll angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon till kon- ventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar m.m. (SÖ 1981: 1), SÖ 2002: 26. pågår en revision av protokollet och direktivet. Föreskrifterna omfattar även helt nationella regler som inte genomför ett EU-direktiv. I förslag till handlingsprogram för växtnärings- och växthus- gasutsläpp till 2016 föreslår bl.a. att hästhållning som inte bedrivs på jordbruksföretag bör omfattas av motsvarande regler som de som gäller enligt förordningen (1998:915) om miljö- hänsyn i jordbruket och föreskrifter utfärdade med stöd av förordningen. Olägenheter från jordbruksföretag och djurhållning Enligt 39–40 och 42 §§ förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kan särskilda bestämmelser utfärdas av kommunerna vad gäller olägenheter från bl.a. djur, gödsel och halm- bränning. Sådana särskilda bestämmelser kan i vissa fall behandla verksamheter och förfaranden som även kan regleras genom andra bestämmelser som utfärdats med stöd av . melserna kan också innehålla likartade krav som ställs inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Otydligheter för verk- samhetsutövare kan således förekomma.