sou · GZB369 · 2012-01-01 00:00:00 — En sådan lösning skulle leda till fler möjligheter till dubbla processer än som finns , vilket det kan finnas skäl att undvika. Dessutom innebär en klagorätt en möjlighet att hindra att stöd lämnas i strid med förbudet endast för det fall det krävs verk- ställighetsåtgärder för att genomföra beslutet och genomförande- förbudet åsidosätts först genom sådana åtgärder. Mot denna bakgrund anser vi att det inte bör införas någon ut- ökad klagorätt avseende förvaltningsbeslut och kommunala beslut för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt. 6.4.3Uttryckligt undantag från förbudet mot talan om tredje mans rätt Vårt förslag: Det föreskrivs i lagbestämmelser att talan får föras om förbud att lämna olagligt stöd samt om skyldighet att betala tillbaka olagligt stöd trots huvudregeln att talan om tredje mans rätt inte är tillåten. Vi ska strax behandla bland annat frågorna om vilka lagändringar som bör göras för att enskildas rätt till effektiva rättsmedel för att hindra respektive få till stånd återbetalning av olagligt stöd ska till- godoses. En fråga som gäller både möjligheten att hindra stöd och möjligheten att få till stånd återbetalning gäller det svenska för- budet avseende talan om tredje mans rätt. Eftersom denna fråga är gemensam för möjligheterna att hindra stöd och få till stånd åter- betalning, behandlar vi frågan här inledningsvis. I avsnitten 6.3.2 och 6.3.3 har vi konstaterat att en talan om annans rätt är tillåten endast i undantagsfall, om det föreligger spe- ciella omständigheter. Såväl en tredje mans talan om förbud för en stödgivare att lämna stöd som tredje mans talan om skyldighet för en stödmottagare att betala tillbaka olagligt stöd till en stödgivare är exempel på talan om annans rätt. Vi har emellertid konstaterat att dessa två fall är sådana fall då det redan nu kan göras undantag från förbudet mot talan om annans rätt. Eftersom det rör sig om undantag från en huvudregel, bör undantagen slås fast i uttryckliga regler. I avsnitt 6.2.6 har vi föreslagit att det antas en ny lag med bestämmelser om rättsförhållandet mellan den som planerar att lämna eller har lämnat olagligt stöd och den som ska få eller har fått stödet. I den lagen bör även bestämmelserna om undantag från för- budet mot talan om annans rätt föreskrivas. I avsnitt 6.3.3 har vi dragit slutsatsen att unionsrättens krav på att det ska vara möjligt att föra en talan om återkravsskyldighet för en stödgivare inte är uppfylld fullt ut i svensk rätt. I avsnitt 6.4.7 behandlar vi hur de unionsrättsliga kraven ska uppfyllas. Genom den lösningen ska också slås fast att en sådan talan är tillåten trots att den avser annans rätt. 6.4.4Effektiva rättsmedel för att hindra att olagligt stöd lämnas I detta avsnitt ska vi bedöma vilka lagändringar som bör göras för att uppfylla enskildas rätt till effektiva rättsmedel för att hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet. Problem som kräver grundlagsändringar Vår utgångspunkt: Vi föreslår inga grundlagsändringar. För att uppfylla de aktuella unionsrättsliga kraven fullt ut kan det inte uteslutas att det skulle krävas bland annat grundlagsändringar i två avseenden. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.5 för de svenska reglerna om normprövning är det enligt svensk rätt inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en författningsbestämmelse inte ska tillämpas. För att rätten för enskilda att hindra olagligt stöd ska tillgodoses fullt ut skulle det kunna krävas att det införs en möj- lighet att föra en sådan talan. Som vi har redovisat i avsnitt 4.5 hade i uppdrag att bland annat utreda om lagprövningsinstitutet skulle ändras och om det fanns behov av en författningsdomstol. Utred- ningen konstaterade att invändningar mot idén att inrätta en för- fattningsdomstol hade gått ut på bland annat att ett sådant system skulle vara främmande för det svenska rättssystemet. Grundlags- utredningen föreslog därför inte att en sådan domstol skulle in- rättas. Att på området för olagligt statligt stöd införa en möjlighet till talan motsvarande en talan vid en författningsdomstol ligger inte inom ramen för vårt uppdrag. Det ligger inte heller i vårt uppdrag att utreda hur man skulle kunna utforma en ordning där en domstols slutsats vid den svenska konkreta normprövningen att en författningsbestämmelse strider mot genomförandeförbudet skulle få följder för bestämmelsens giltighet eller tillämpbarhet på andra än parterna i målet. Vi föreslår därför inga ändringar i den svenska normprövningsordningen. Det förhållandet att det saknas möjligheter till abstrakt norm- prövning innebär dock inte att det inte finns någon möjlighet att få prövat om en lag medför olagligt statligt stöd. Vi har ovan kon- staterat att det finns en unionsrättslig regel om att den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet och att det enligt de svenska talerättsreglerna är möjligt för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt att föra talan om att en stödmottagare ska betala tillbaka olagligt stöd. Vid en sådan talan prövar domstolen om en ifrågasatt författnings- bestämmelse strider mot EUF-fördragets statsstödsregler. 12 kap. 2 § regeringsformen Den andra grundlagsbestämmelsen som skulle kunna stå i vägen för de unionsrättsliga kraven är bestämmelsen i 12 kap. 2 § regerings- formen, som innebär bland annat att allmän domstol inte får för- bjuda en förvaltningsmyndighet att fatta ett visst beslut som leder till olagligt stöd. Det ligger inte heller inom ramen för utredning- ens uppdrag att föreslå undantag från denna bestämmelse för fall där det skulle vara nödvändigt för att de unionsrättsliga kraven på statsstödsområdet ska uppfyllas. Några förslag på ändringar av denna grundlagsbestämmelse bör därför inte lämnas. Andra möjliga problem av konstitutionell karaktär Vi har ovan dragit slutsatsen att det inte torde vara möjligt för en- skilda att hindra olagligt stöd som är en följd av ett riksdagsbeslut genom att föra talan mot staten om förbud att genomföra beslutet. Vi har också konstaterat att enskilda inte har tillgång till något rättsmedel när genomförandeförbudet åsidosätts direkt genom ett beslut av kommunfullmäktige. Även dessa frågor har konstitutio- nella dimensioner och kan inte anses ingå i vårt uppdrag att lösa. Effektivt rättsmedel för att hindra att stöd lämnas i strid med genomförandeförbudet Vi har i bland annat avsnitt 6.3.2 konstaterat att statligt stöd kan komma att lämnas i många olika situationer. Vi har där också kon- staterat att det i flera av dessa situationer är möjligt för enskilda med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt att väcka talan vid allmän domstol om förbud att lämna stödet. Detta gäller även fall med stöd till följd av myndighetsbeslut. I avsnitt 6.3.5 har vi dragit slutsatsen att talan som väcks mot stödgivare vid allmän domstol om förbud att lämna stöd inte är ett effektivt rättsmedel, eftersom en dom avseende en sådan talan inte har rättskraft i förhållande till stödmottagaren. För att möjligheten att föra en förbudstalan vid allmän domstol ska uppfylla det uni- onsrättsliga effektivitetskravet krävs att frågan om stödgivarens möj- lighet att vidta den ifrågavarande åtgärden blir rättskraftigt avgjord gentemot den hävdade stödmottagaren vid en förbudstalan mot stödgivaren. Vi ska nu bedöma om detta krav är möjligt att till- godose och hur detta i så fall bör ske. Förbudsdom med rättskraft som omfattar stödmottagaren Vårt förslag: Det införs en möjlighet att föra en talan om för- bud att genomföra stöd i strid med genomförandeförbudet mot stödgivaren och stödmottagaren. Vid en sådan talan ska bestäm- melsen i 14 kap. 8 § andra stycket vara tillämp- lig på dessa. De unionsrättsliga kraven bör alltså uppfyllas genom ett domstols- förfarande där frågan om förbud att lämna stöd blir rättskraftigt avgjord i förhållande till såväl käranden som den hävdade stödgiv- aren och den hävdade stödmottagaren. I detta förfarande ska både stödgivaren och stödmottagaren ha möjlighet att framställa yrkan- den och åberopa grunder och omständigheter till stöd för sin talan och få dessa prövade. I den svenska rättsordningen finns redan be- stämmelser som reglerar andra sådana flerpartstvister och som upp- fyller dessa krav, nämligen reglerna om rättegången vid nödvändig processgemenskap. Med nödvändig processgemenskap avses att två eller flera per- soner endast gemensamt kan uppträda som parter angående en viss sak. Om talan väcks av eller mot endast en eller vissa personer mellan vilka nödvändig processgemenskap råder beträffande saken i målet, ska talan avvisas på grund av processhinder. Nödvändig processgemenskap kan ha sin grund i att ett mate- riellt rättsförhållande är odelbart. Det främsta exemplet på detta är samäganderättsfallet. Vid en servitutstvist avseende en tjänande fastig- het som innehas av två personer med samäganderätt har dessa endast tillsammans talerätt beträffande fastigheten, eftersom det råder nödvändig processgemenskap mellan dem. Nödvändig processgemen- skap på grund av att ett materiellt rättsförhållande är odelbart kan föreligga även i exempelvis enkla bolagsförhållanden och när flera personer endast i förening är förpliktade att utföra en prestation. Det kan också föreligga nödvändig processgemenskap på grund av lag. Föreskrifter i lag om att flera personer måste väcka talan tillsammans eller stämmas in tillsammans som svarande kan ha sin grund i att det rör sig om ett i materiellt hänseende odelbart rätts- förhållande. Nödvändig processgemenskap kan emellertid vara före- skriven utan att det är fråga om något sådant materiellt förhållande. Ett exempel på detta är reglerna om förfarandet när egendom har mätts ut och tredje man påstår sig ha bättre rätt till egendomen. I 4 kap. 20 § utsökningsbalken föreskrivs nämligen att om lös egen- dom utmäts trots att tredje man påstått bättre rätt till egendomen så ska , om skäl föreligger, förelägga tredje mannen att inom en månad väcka talan i saken mot sökanden och gäldenären. Om tredje mannen inte efterkommer föreläggandet har han som utgångspunkt förlorat sin rätt mot sökanden. Om Krono- fogdemyndigheten har utfärdat aktuellt föreläggande och tredje mannen vill väcka talan om bättre rätt till egendomen än gäldenä- ren, måste han eller hon väcka talan mot såväl gäldenären som ut- mätningssökanden. Om talan väcks endast mot en av dem ska talan avvisas. När nödvändig processgemenskap råder i en tvist vid allmän domstol gäller bestämmelsen i 14 kap. 8 § andra stycket rättegångs- balken. I 14 kap.8 § föreskrivs följande. Äro å någondera sidan flera parter, vare envar av dem i förhållande till motparten att anse som självständig part. Är saken sådan, att endast en dom kan givas för alla, som hava del i saken, skall rättegångshandling, som en medpart företager, gälla till för- mån för de övriga, även om den strider mot deras handlingar. I bestämmelsen i första stycket regleras vad som gäller vid ordinär processgemenskap och i det andra stycket vad som gäller vid spe- ciell processgemenskap. Det har i rättsvetenskaplig litteratur62 disku- terats om regeln i paragrafens andra stycke är direkt tillämplig vid nödvändig processgemenskap eller om den bara är analogt tillämp- lig. Anledningen till att bestämmelsen inte skulle vara direkt tillämp- lig är att 14 kap. enligt sin rubrik innehåller be- stämmelser om förening av mål och att det vid nödvändig process- gemenskap är fråga om endast ett mål. Mot bakgrund av bland annat Högsta domstolens uttalanden i NJA 1988 s. 78 och 1989 s. 64 står det emellertid klart att bestämmelsen i paragrafens andra stycke är i vart fall analogt tillämplig vid nödvändig processgem- enskap.63 Av bestämmelsen i 14 kap. 8 § andra stycket framgår alltså vad som gäller i visst avseende beträffande rätte- gångshandlingar som en part som omfattas av nödvändig process- gemenskap vidtar. I övrigt finns det i inte några särskilda bestämmelser om vad som ska gälla i olika avseenden vid nödvändig processgemenskap. har emellertid uttalat sig i vissa avseenden beträffande innebörden av den aktuella bestämmelsen och i fråga om vad som gäller i vissa avseenden.64 Av denna rättspraxis framgår bland annat att om medparter företar sinsemellan motstridiga handlingar, exempelvis framställer motstridiga yrkanden eller åberopar skilda grunder för talan, så får var och en av dessa handlingar anses gälla till förmån för varje medpart. När medparters rättshandlingar strider mot varandra så kan dessa inte anses gälla var och en för båda parter. I sådant fall är det mest aktiva beteendet utslagsgivande. Den part som vill föra processen vidare kan göra detta oberoende av om medparterna håller sig passiva eller till och med bestrider hans yrkande. En part får alltså över- klaga oavsett om medparterna bestrider överklagandet, och de senare blir medparter även i andra instans. I frågan hur enskilda med rättigheter till följd av genomför- andeförbudets direkta effekt ska tillhandahållas ett effektivt rätts- medel för att hindra att stöd lämnas i strid med genomförande- förbudet gör vi följande bedömning. 62Ekelöf, Rättegång II, s. 190, och : Processgemenskap i dispositiva tviste- mål där endast en dom kan ges, 2 uppl. 2000, s. 229. 63Se även , Rättegång II, s. 190, Lehrberg, s. 229, samt , s. 228. 64Se exempelvis NJA 1975 s. 611, 1988 s. 78, 1989 s. 64 och 2000 s. 10. I en situation där stöd är på väg att lämnas i strid med gen- omförandeförbudet finns det motstridiga intressen som måste be- aktas. En enskild som kan åberopa ett åsidosättande av genom- förandeförbudet ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel. Detta innebär som utgångspunkt att rättsmedlet ska utmynna i en dom genom vilken frågan om förbud att lämna stöd blir rättskraftigt av- gjord gentemot käranden, stödgivaren och stödmottagaren. har den hävdade stödmottagaren i många situationer rätt till en rättvis rättegång och ett verksamt domstolsskydd. Frågan om för- bud att lämna stödet kan därför inte i alla situationer avgöras rätts- kraftigt mot den hävdade stödmottagaren utan att denne deltar i rättegången avseende förbudstalan. Vid fall där det finns ett stort antal stödmottagare kan det emellertid vara så att en möjlighet att föra talan mot såväl stödgivaren som samtliga stödmottagare inte uppfyller de krav som följder av effektivitetsprincipen, om rätte- gången avseende en talan mot samtliga dessa blir orimligt omfatt- ande. Det måste alltså göras en avvägning mellan dessa olika intressen. Enligt vår uppfattning bör unionsrättens krav på möjlighet att hindra ett stöd som är på väg att lämnas i strid med genomförande- förbudet uppfyllas genom en möjlighet att väcka talan vid allmän domstol mot både stödgivaren och stödmottagaren om förbud för dem att genomföra stöd i strid med genomförandeför- budet. Det bör emellertid inte finnas ett krav på att en förbudstalan ska väckas mot både stödgivaren och stödmottagarna, eftersom ett sådant krav skulle kunna strida mot den unionsrättsliga effektivitets- principen. Mot denna lösning kan invändas att tredje man inte er- bjuds ett effektivt rättsmedel i situationer med många stödmottag- are. Enligt vår uppfattning är det emellertid inte möjligt att göra en lämpligare avvägning mellan de intressen som måste beaktas. Om den som vill väcka en talan om förbud att genomföra stöd i strid med genomförandeförbudet enligt lag skulle vara tvungen att väcka talan mot både stödgivaren och stödmottagaren, skulle det råda nödvändig processgemenskap mellan dem. Därmed skulle be- stämmelsen i 14 kap. 8 § bli tillämplig i rätte- gången. Eftersom käranden enligt vårt förslag inte ska bli beskuren möjligheten att föra en förbudstalan mot endast stödgivaren måste föreskrivas särskilt att bestämmelsen i 14 kap. 8 § andra stycket är tillämplig i rättegången. Möjlighet för en hävdad stödmottagare att inträda i ett mål avseende en förbudstalan Vårt förslag: En hävdad stödmottagare ges möjlighet att inträda som medpart på svarandesidan i en rättegång avseende en talan om förbud att genomföra stöd i strid med genomförandeför- budet. Bestämmelsen i 14 kap. 8 § andra stycket ska vara tillämplig på svarandeparterna. Om en enskild med rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt väljer att väcka en förbudstalan mot endast den häv- dade stödgivaren och käromålet bifalls, kommer domen att ha nega- tiva effekter för de hävdade stödmottagarna även om de inte om- fattas av dess rättskraft. Om de anser att den åtgärd som domstolen har förbjudit inte är statligt stöd i fördragets mening, kommer de att behöva väcka talan mot svaranden i den första processen för att kunna komma i åtnjutande av eventuella rättigheter enligt den för- bjudna åtgärden. I denna, andra rättegång kan förbudsdomen ha bevisverkan. Om de hävdade stödmottagarna har framgång i denna andra process, kommer det att finnas motstridande domar, och det kommer att vara oklart hur en sådan situation ska hanteras. Om de hävdade stödmottagarna väljer att väcka talan mot den hävdade stödgivaren om förpliktande för denne att fullgöra de skyl- digheter som ifrågasatts i målet avseende förbudstalan redan medan målet avseende den senare talan är anhängig, är det möjligt att dessa mål kan kumuleras. I 14 kap. 4 § föreskrivs näm- ligen att om någon som inte är part i en rättegång vill till gemensam handläggning väcka talan mot båda parterna eller en av dem om det som tvisten gäller så ska målen handläggas i en rättegång. Det för- hållandet att den talan som tredje man – mellankommande part – väcker ska röra det som tvisten gäller betyder inte att tredje mans yrkande behöver överensstämma med huvudparternas. Tvärtom är det mer typiskt att yrkandena skiljer sig åt. Som exempel kan nämnas att käranden väckt talan mot svaranden om bättre rätt till viss egen- dom. Mellankommande part kan då väcka talan mot käranden om bättre rätt än denne till egendomen och mot svaranden om skyldig- het för denne att ge ut egendomen till den mellankommande parten. Inget hindrar att endast ett av dessa yrkanden framställs.65 Av 14 kap. 7 § följer att mål får förenas endast om de väckts vid samma domstol och denna är behörig samt samma rättegångsform är tillämplig i målen. För talan som avses i 14 § kap. 4 § finns en särskild forumregel i 10 kap. 14 § tredje stycket rätte- gångsbalken. I den paragrafen föreskrivs att talan som avses i bland annat 14 kap. 4 § tas upp av den rätt som tagit upp huvudkäromålet. Förutsättningar i 14 kap. 7 § kommer därför att vara uppfyllda med nuvarande regelverk. Bestämmelserna om kumulation i 14 kap. är en del av de bestämmelser i balken som syftar till att uppnå ett civil- processuellt tredjemansskydd. Även om syftet med kumulation i allmänhet är att uppnå processekonomiska vinster för parterna och arbetsbesparing för domstolen, kan syftet nämligen också vara att bidra till att motverka motstridiga avgöranden. Genom bestämmel- serna skapas emellertid inte någon garanti för att kumulerade mål blir enhetligt avgjorda.66 Vid kumulation av mål råder så kallad ordinär processgemenskap. Vad som gäller vid sådan processgemenskap regleras i 14 kap. 8 § första stycket , där det föreskrivs att om det finns flera parter på endera sidan i en process så är dessa självständiga i förhållande till motparten. Parterna binds alltså inte av varandras rättshandlingar, och ett enhetligt avgörande i sak behöver inte med- delas.67 Om en talan om förbud att genomföra en åtgärd kumuleras med ett mål avseende en talan om förpliktande att genomföra åt- gärden kommer alltså det senare målet att vara fortsatt anhängigt även om svaranden medger huvudkärandens förbudstalan. Till detta kommer att partsställningen i det mål som kumuleras med förbuds- talan inte blir den rätta för den mellankommande partens syften. Han vill hindra bifall till huvudkärandens förbudstalan, men han kan inte väcka talan mot denne utan endast mot svaranden i huvud- målet. Om denne har bestritt huvudkäromålet, vilket bör vara fallet eftersom målet trots allt pågår, kommer denne att ha samma in- ställning som den mellankommande parten till den ifrågasatta åtgär- den, nämligen att den inte utgör statligt stöd. 65Nordh & , s. 217 f. 66Ekelöf, Rättegång II, s. 161 och 189 f. 67Elisabeth Lehrberg: Hur påverkar kumulationsinstitutet parternas dispositionsrätt?, i Vän- bok till , 2003, s. 135 f. mottagaren vill egentligen ha käranden i målet avseende förbuds- talan som sin motpart och kunna föra en talan mot denne. Vi har ovan i detta avsnitt 6.4.5 redogjort för reglerna om rätte- gången vid nödvändig processgemenskap. Sådan processgemenskap regleras i andra stycket i 14 kap. 8 § . I dessa fall är det nödvändigt att domen blir densamma, och medparterna blir bundna av varandras processhandlingar. Vi har i det sammanhanget föreslagit att det införs en möjlighet att föra en talan om förbud att genomföra stöd i strid med genomförandeförbudet mot stödgivaren och stödmottagaren och att det därvid föreskrivs att bestämmelsen i 14 kap. 8 § andra stycket om nödvändig process- gemenskap ska vara tillämplig på dessa. För fall där en enskild väckt en förbudstalan mot endast den hävdade stödgivaren är lösningen på det aktuella problemet att den hävdade stödmottagaren kommer in i målet avseende förbudstalan som medpart på svarandesidan och att reglerna vid nödvändig processgemenskap därvid är tillämpliga på den hävdade stödgivaren och den hävdade stödmottagaren. Frågan är hur detta skulle kunna gå till. Vanligtvis blir någon part i ett mål antingen genom att han eller hon ansöker om stämning eller genom att han eller hon delges en stämningsansökan. Det finns emellertid exempel på att någon blir part genom att inträda i en pågående rättegång. Exempelvis före- skrivs i 13 kap. 7 § första stycket att om käranden överlåter det varom tvistas till annan så får denne utan ny stämning överta kärandens talan i målet. Vidare föreskrivs i paragrafens andra stycke att om överlåtelse sker på svarandens sida så får den till vilken överlåtelse skett inträda i svarandens ställe i målet. I 14 kap. 9–13 §§ finns bestämmelser om inter- vention. Genom interventionsinstitutet erbjuds inte en hävdad stöd- mottagare möjligheter att vidta processhandlingar i strid med den på vars sida han eller hon intervenerar, och som intervenient kommer han eller hon inte heller att omfattas av domens rättskraft. är därför inte lösningen på det aktuella problemet men kan möjligtvis vara förebild för regler om inträde i en pågå- ende rättegång som part. I 14 kap. 9 § föreskrivs att om någon som inte är part i rättegången påstår att saken rör hans rätt och visar sannolika skäl för sitt påstående så får han delta som intervenient på endera sidan i rättegången. Enligt 10 § gäller att om någon vill delta i rättegång som intervenient så ska han an- söka om detta hos rätten. Parterna ska höras om ansökan. Om det finns skäl för det får förhandling äga rum med parterna och sök- Rätten ska meddela beslut över ansök- ningen. För fallet där talan har väckts om förbud att lämna stöd bör enligt vår uppfattning en hävdad stödmottagare kunna inträda som part i målet på svarandesidan genom att ansöka om detta. Han ska alltså inte behöva ansöka om stämning mot käranden. På motsva- rande sätt som beträffande intervention bör det ställas krav på att sökanden visar sannolika skäl för att han eller hon är en person som svaranden i målet avseende förbudstalan ska förbjudas vidta en stöd- åtgärd gentemot. I 14 kap. 7 § andra stycket föreskrivs begränsningar när det gäller hur sent kumulation av två mål får ske. En begränsning motsvarande den som föreskrivs i detta styckes första mening bör gälla beträffande inträde på svarande- sidan i ett mål om förbud att lämna stöd. Om ansökan om att få in- träda som medpart på svarandesidan görs sedan huvudförhandling påbörjats eller käromålet på annat sätt företagits till avgörande får sökanden inträda i målet som part endast om det kan ske utan olägenhet för rättegången.