sou · H0B364 · 2012-09-28 00:00:00 — En mer allmän och principbaserad reglering ställer större och delvis andra krav . Detta gäller i första hand för för- säkringsföretagen som förvaltare av överskott, inte minst på leda- möterna i stämma och styrelse som har att bestämma om och ansvarar för frågor om överskott. Men större och annorlunda krav än tidigare ställs också på som tillsynsmyndig- het, när det gäller att tillvarata försäkringstagarnas intressen i dessa sammanhang. Redan de krav som EU-reglerna ställer gör det omöj- ligt att basera en framtida överskottsreglering på en sådan kvanti- tativ och detaljstyrd reglering med krav på förhandskontroll av myndigheter som kännetecknade äldre reglering och som inte Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag gjorde någon tydlig skillnad mellan försäkringsfordringar och över- skott. De förändringar som regleringen av försäkringsmarknaden och försäkringsföretagen genomgått är därför en given utgångs- punkt för våra förslag. 5.1.4EU:s försäkringsrörelseregler skyddar försäkringstagarna som kunder Bedömning: Vid utformningen av lagens överskottsregler måste beaktas att skyddar försäkrings- tagarnas försäkringsfordringar och deras rättigheter i rollen som kunde. skyddar inte deras anspråk i överskott i rollen som finansiär av företagets riskkapital. Skälen för bedömningen: innebär bl.a. att ett försäkringsföretag ska ha en extra kapitalbuffert för att säkerställa att detta kan uppfylla sina beräknade åtaganden. I samma syfte ska företaget ha tillgångar som motsvarar värdet av sådana åtaganden (skuldtäckningstillgångar). Sådana tillgångar omfattas enligt gällande solvensregler (solvens I-regler) av särskilda placeringsbegränsningar (placeringsregler). Genom att skuldtäck- ningstillgångar måste registerföras får försäkringstagarna en för- månsrätt i tillgångarna vid en eventuell obeståndssituation. En nationell behörig myndighet ska genom tillsyn se till att reglerna och dess syften följs. Solvens II-reglerna har på samma sätt sin utgångspunkt i rättigheterna och skyldigheterna enligt avtal mellan försäkringsföretaget och försäkringstagarna som kunder, även om reglerna i större utsträckning tar hänsyn till alla tillgångar och risker i ett försäkringsföretag. Dessa gemenskapsrättsliga försäkringsrörelseregler har alltså utformats för att skydda försäkringstagarnas fordringar enligt för- säkringsavtalet. De är alltså inte tillkomna för att skydda för- säkringstagarnas anspråk på överskott i företagets riskkapital av det slag som är fallet i svenska livförsäkringsföretag som inte får dela ut vinst, dvs. när företaget inte får dela ut vinst och det överskott som inte används eller behålls för förlusttäckning ska återgå till för- säkringstagarna som återbäring. har tidigare till och med ansetts förbjuda motsvarande placeringsbegränsningar eller andra restriktioner när det gäller försäkringsföretagens riskkapital i form av fria tillgångar, även om försäkringstagarna finansierar verk- Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag samheten och har anspråk på företagets överskott (jfr femprocents- målet från ). Detta innebär att av EG-rätts- liga skäl inte får skydda försäkringstagarnas anspråk på överskott i ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag genom solvens- och skuldtäckningsregler och anknuten tillsyn. Enligt vår mening är det inte heller möjligt att genom försäkringsrörelseregler enligt Solvens II-direktivet effektivt skydda försäkringstagarnas anspråk på över- skott i ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag. Detta beror helt enkelt på att överskottet ska kunna användas som riskkapital i oförutsedda situationer, dvs. användas för att täcka förluster och de risker som inte bärs av försäkringstagarna som kunder enligt villkor i försäkringsavtalet. 5.1.5Överskott kan användas mer eller mindre diskretionärt Bedömning: Vid utformningen av lagens överskottsregler måste beaktas att användningen av överskott kan ske genom mer eller mindre diskretionära beslut av bolagsorganen. Skälen för bedömningen: I avsnitt 4 har beskrivits närmare hur överskottet uppstår i hybridbolag och andra ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag. Överskott samlas upp i konsoliderings- fonden, som regelmässigt utgör huvuddelen av företagets redo- visade egna kapital. Fonden ska användas för förlusttäckning, men kan även utnyttjas för återbäring till försäkringstagarna, eller vissa andra ändamål, om det följer av bolagsordningen eller stadgarna. Användningen av konsolideringsfonden begränsas visserligen av regler om vinstutdelning i ABL och FRL, samt allmänna principer för överskottshanteringen som följer av FRL och eventuella begränsningar därutöver som kan finnas i företagets bolagsordning, stadgar eller andra företagsinterna regler. Men genom att överskott motsvarande konsolideringsfonden är företagets riskkapital kan tillgångarna motsvarande fonden användas för förlusttäckning eller återbäring genom mer eller mindre diskretionära beslut av stämman eller styrelsen i företaget. Det medför en risk för att tillgångar kan användas för affärer som inte främst ligger i försäkringstagarnas intressen, men där deras överskott motsvarande konsoliderings- fonden ändå får bära förlusterna. Det medför också en risk för att överskott fördelas mer eller mindre godtyckligt vid gottskrivning av återbäring. Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag Diskretionen i användningen av försäkringstagarnas överskott vid gottskrivning av återbäring beror på detaljeringsgraden i reglerna som styr dess användning. Detta beror i sin tur inte bara på hur generöst eller snävt lagens principer för överskotts- användningen tolkas och tillämpas av företagen och tillämpande myndigheter i praxis. De myndigheter som har att tolka reglerna är i första hand , men även avgörande från dom- stolar och andra myndigheter, som , kan få betydelse. Graden av diskretion beror också på hur preciserade och heltäckande regler om överskottens användning som finns i företagets bolagsordning eller stadgar och övriga företagsinterna regler. Eftersom konsolideringsfonden används för förlusttäckning belastas den av framtida underskott som uppkommer på grund av mer eller mindre diskretionära beslut av företagsledningen eller andra befattningshavare i den löpande affärsverksamheten eller vid strukturförändringar. Sådana beslut får betydelse för överskotts- hanteringen om det uppkommer förluster som måste täckas av konsolideringsfonden respektive om olika försäkringar går miste om upparbetade överskott, t.ex. efter en delning av före- taget. Även graden av diskretion i sådana beslut beror på hur generöst eller snävt principerna i lag för användning av överskott tolkas av företagen och tillämpande myndigheter i praxis samt vilka interna regler som företagen ställer upp för förvaltningen och annan hantering av överskott i olika sammanhang. Som tidigare framgått ger överskottshanteringen i alla ömse- sidigt verkande livförsäkringsföretag upphov till intressekonflikter, såväl mellan olika försäkringstagare som mellan försäkringstagarna som kollektiv och andra intressen till företaget. Förutsättningarna och incitamenten för att hantera sådana intressekonflikter i de mer eller mindre diskretionära besluten i överskottshanteringen kan variera beroende på förhållandena i det enskilda livförsäkrings- företaget och den företagsgrupp som företaget ingår i. Detta talar emot att utforma en framtida överskottsreglering som beror på valet av viss företagsform som sådan (se vidare avsnitt 5.2.2). Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag 5.1.6Överskottsreglerna måste beakta nya redovisnings- och solvensregler Bedömning: Såväl lagens som företagens överskottsregler måste beakta kommande redovisningsregler från IASB om försäk- ringsavtal och de nya solvens II-regler som kommer att träda i kraft . Skälen för bedömningen: Redovisningsreglerna för försäkrings- avtal och rörelsereglerna för försäkringsföretag är föremål för förändringar genom nya internationella redovisningsregler respek- tive införlivande av solvens II-direktivet. Detta kan bl.a. förändra vad som ska betraktas som skuld eller kapital i redovisningen och vid tillämpningen av solvensregler. Förändringarna av redovisningsreglerna träffar i första hand de noterade försäkringsföretagens koncernredovisningar där inter- nationella redovisningsstandarder måste tillämpas direkt, om inte Europeiska kommissionen kräver eller medger undantag. I andra hand berör förändringarna de onoterade försäkringsföretagens koncernredovisningar och samtliga försäkringsföretags årsredovis- ningar för juridisk person, om inte avvikelser krävs enligt ÅRFL eller föreskrivs i redovisningsregler från eller Rådet för finansiell rapportering. Förändringar i solvensregler berör direkt försäkringsföretaget som juridisk person (på solonivå) men också ett försäkringsföretag som är moderföretag i en försäkringsgrupp. Om försäkrings- företaget ingår i ett finansiellt konglomerat kan även konglomerat beröras t.ex. genom att kapitalbasen där ska beräknas på ett avvik- ande sätt för försäkringsgruppen. Som tidigare framgått finns det ett olika samband mellan associationsrättsliga överskottsregler, redovisningsregler och solvens- regler. De överskottsregler som vi föreslår måste beakta kommande förändringar i solvens- och redovisningsreglerna. Vi återkommer till hur detta bör ske i avsnitt 5.3.3 och 5.3.4. Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag Bedömning: Skyddet för försäkringstagarnas nuvarande rättig- heter till överskott i ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag kan förstärkas på två principiellt olika sätt. Antingen kan rättigheterna förtydligas och preciseras i försäkringsavtal samt klassificeras som en försäkringsfordran och omfattas av vanliga försäkringsrörelseregler (borgenärsskydd). Alternativt kan för- säkringstagarnas skydd tillgodoses genom att rättigheterna förtydligas och preciseras såsom anspråk på överskott som är företagets riskkapital som skyddet för anspråket för- stärks genom olika lagregler av det slag som gäller på andra områden för investerare av företagets riskkapital (riskkapital- skydd). Skälen för bedömningen: En konsekvens av det tidigare anförda är, enligt vår mening, att det finns två vägar för att mer effektivt skydda försäkringstagarnas nuvarande rättigheter i överskott i ömsesidigt verkande livför- säkringsföretag. Den första vägen innebär att försäkringstagarnas nuvarande rättigheter och skyldigheter avseende överskott helt eller delvist måste klassificeras om och behandlas som en för- säkringsfordran. Detta innebär förenklat att skyldigheter att täcka förluster (risker) istället ersätts av villkor om villkorad återbäring i avtal. För att detta skulle skydda försäkringstagarna på ett effektivt sätt måste emellertid att villkoren för anspråk på överskott som tas in i avtalet vara tillräckligt preciserade och tydliga för att uppfylla sedvanliga avtalsrättsliga krav. Även det allmänna kravet på klassi- ficering som fordran, dvs. kunna kvalificera som en rättighet för motparten att erhålla fullgörelse, behöver tillgodoses. I annat fall skulle försäkringsföretagen fortsatt ha kvar samma frihet som tidigare att använda överskott på ett oförutserbart och godtyckligt sätt. Först om åtagandet är tillräckligt tydligt och preciserat kan det effektivt tillgodoses genom reglerna om avsättningar, solvensregler, förmånsrätt och andra rörelseregler som baseras på EU:s för- säkringsrörelseregler. i form av en försäkringsfordran. Detta alternativ skulle sammanfattningsvis innebära att försäkringstagaren får en Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag försäkringsfordran på företaget, i stället för ett anspråk på över- skott, och skyddas som borgenär. Denna väg kan beskrivas som ett förstärkt borgenärsskydd för försäkringstagarnas nuvarande anspråk på överskott i ömsesidigt verkande försäkringsföretag. Den andra vägen bygger på att anspråket på överskott tydligare än definieras och behandlas som just ett anspråk på överskott. Skyddet för anspråket förstärks genom regeländringar som syftar till att ge detta anspråk ett starkare skydd efter mönster från vad som gäller för investeringar av riskkapital i andra fall dvs. en liknande typ av skyddsregler som gäller på andra områden för finansiärer av ett företags riskkapital, såsom skyddsregler för mindre aktieägare i noterade företag, medlemmar i ekonomiska föreningar eller andelsägare i investeringsfonder med diskretionär förvaltning och liknande fall. Detta skulle alltså ske genom en kombination av förbättrade möjligheter till insyn och inflytande över användningen av överskott samt krav på företagen att ta särskild hänsyn till befintliga försäkringstagares överskott vid olika beslut om väsentliga förändringar av verksamheten. För att fram- ställningsmässigt skilja alternativen åt kan man kalla denna väg för ett förstärkt riskkapitalskydd för försäkringstagarnas nuvarande anspråk på överskott i ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag. Detta är inte minst viktigt för att tydligt klargöra att det är fråga om rättigheter och regler som inte omfattas av tvingande före- skrifter i EU:s försäkringsdirektiv. De två vägarna är alternativa De rättigheter i överskott som försäkringstagarna har i ett ömse- sidigt verkande livförsäkringsföretag kan inte skyddas enligt FRL på båda sätten . De två vägarna är därför alternativa till varandra. Rättigheterna bör också behandlas och beskrivas på ett konsekvent sätt i informationen till försäkringstagarna och mark- naden. Det är inte ändamålsenligt att beskriva rätten till anspråk på överskott i termer av återbäring i information till försäkringstagare som överskottet kan användas som företagets riskkapital för att täcka alla slag av risker som uppkommer i företaget. Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag sådan ordning är enligt vår mening oförenlig redan med nu gällande bestämmelser i . Utredningens bedömning och slutsatser innebär inte nöd- vändigtvis att FRL måste föreskriva vilken väg som ett enskilt före- tag och dess ägare ska välja för att hantera försäkringstagarnas nuvarande rättigheter i ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag. Ett gott konsument- och försäkringstagarskydd kan tillgodoses antingen genom ett förstärkt borgenärs- eller riskkapitalskydd. Det är inte heller uteslutet att vissa livförsäkringar hanteras enligt den första vägen medan andra försäkringar hanteras enligt den andra vägen, så länge klassificeringen som fordran eller överskott kan anses förenligt med företagets gällande försäkringsavtal och lagens allmänna principer om överskottshantering. Det förstnämnda innebär mer konkret att en klassificering som överskott inte får strida mot försäkringsavtalet. Det senare innebär först och främst att en gällande kontributionsprincip som annars skulle tillgodoses genom överskottshantering i stället måste säkerställas genom avtals- villkoren som återbäringshantering. Det centrala är att nuvarande anspråk på överskott enligt olika försäkringar definieras och hanteras på det ena eller andra sättet i det enskilda företaget samt att konse- kvenserna av klassificeringen klart framgår för försäkringstagarna och andra intressenter. Det är därmed också centralt att en rättig- het i företagets överskott klassificeras som ett anspråk på över- skott, om den avser överskott som kan användas som företagets riskkapital och bär en företagsrisk. Det bör framhållas att det i första hand är – och måste vara – för- säkringsföretagens ansvar att analysera och tydliggöra vilka åtaganden och andra anspråk som belastar företaget, dvs. om det är fråga om en försäkringsfordran eller anspråk på överskott. Det är i andra hand en fråga för de myndigheter som utövar tillsyn på området. Detta innebär att och måste över- vaka livförsäkringsföretagens hantering i detta avseende och ingripa om företaget inte fullgör sitt ansvar för att tydliggöra vilka åtaganden som avser fordringar för försäkringstagarna respektive anspråk på överskott. Givetvis är ett försäkringsföretag bundet av gjorda åtaganden i försäkringsavtalet. En fordran på garanterad eller villkorad åter- bäring i avtalet kan alltså inte klassificeras om till ett anspråk på överskott som kan användas för att täcka företags- risker. Försäkringsföretaget kan inte heller förbehålla sig en rätt i avtalet att senare klassificera om en fordran till ett anspråk på över- Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag Detta strider mot grunderna för bestämmelserna om över- skottshantering och är enligt vår mening oförenligt med god försäkringsstandard. Bör försäkringstagare förbjudas ha anspråk på överskott? Det bör poängteras att lagstiftaren kan införa regler som syftar till ett förstärkt skydd av försäkringstagares anspråk på överskott i ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag. Detta skydd kan dock aldrig bli lika starkt som skyddet för garanterade och villkorade försäkringsfordringar. Det beror på att kapitalet ska kunna användas såsom riskkapital i företaget för att täcka allmänna för- luster och företagsrisker i oförutsedda situationer. Det är dock i grunden en fråga för den enskilda försäkringstagaren att avgöra om denne vill teckna försäkringar som enbart medför rättigheter på försäkringsföretaget i form av en försäkringsfordran eller, alter- nativt, också medför ett anspråk på överskott som innebär att del av premierna och uppkomna överskott som de bidragit till får användas som företagets riskkapital för att täcka företagets och därmed andra försäkringars underskott. I det senare fallet kan för- säkringstagaren också få del av företagets överskott såsom åter- bäring , om företaget går bra. Men försäkringstagaren riskerar, å andra sidan, att inte få del av överskottet som är risk- kapitalet såsom återbäring , om företaget går dåligt. Vårt ställningstagande förutsätter emellertid att försäkringstagarna på ett tydligt sätt informeras om vad som är en försäkringsfordran respektive anspråk på överskott och att det införs ett förstärkt skydd för anspråket på överskott i enlighet med våra förslag.3 3 föreslog i SOU 2006:55 i princip en blandning av första och andra vägen för att lösa de problem som identifierats med hybridbolagen. Utredningen föreslog nämligen en tvångsvis ombildning av hybridbolag till vinstutdelande livför- säkringsaktiebolag eller, alternativt, till ett ömsesidigt livförsäkringsbolag eller en liv- försäkringsförening. Det förstnämnda innebär i praktiken att försäkringstagarna enbart får en försäkringsfordran och ett skydd enligt sedvanliga försäkringsrörelseregler. Om de ska ha ett anspråk på överskott där måste de bli aktieägare. Genom ombildning till ett ömsesidigt försäkringsbolag eller en försäkringsförening blir försäkringstagaren alltid delägare eller medlem och får därigenom ett förbättrat riskkapitalskydd bl.a. genom insyn och inflytande i företaget som delägare eller medlem. Vi ska dock analysera om inte de problem som identi- fierats med hybridbolag kan lösas på ett mindre ingripande sätt än genom krav på en tvångs- ombildning. Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag Framförda invändningar mot utgångspunkterna för överskottsregleringen Det har från olika håll framförts att uppdelningen av försäkrings- tagares roller som kunder respektive finansiärer (avsnitt 5.1.2 – 5.1.4) är förvirrande. Kunderna köper en produkt, de går inte in och investerar i företaget. Att de har ett anspråk på överskott är en konsekvens av produktens utformning i kombination med att de som enda ägare i ömsesidiga försäkringsbolag har rätt till avkast- ningen i bolaget. Detta synsätt är heller inte oförenligt med (Solvens II). skyddar inte enbart försäkringsfordringar (exempelvis gäller aktsamhetsprincipen för alla investeringar). Det är ologiskt att säga att enbart skyddar försäkringstagare i rollen som kunder, när det är utredningen som valt att göra en upp- delning i kund respektive finansiär. Synsättet riskerar dessutom att sätta konsolideringsfondens vara eller inte vara i fråga gentemot . Samma sak gäller resonemangen om borgenärsskydd eller riskkapitalskydd (avsnitt 5.1.7). Det förra skulle stjälpa kon- solideringsfonden och det senare är inte relevant. Frågan är om diskussion måste föras? De utgångspunkter som vi har anlagt i berörda avsnitt är av avgörande betydelse för förslagens närmare utformning i såväl avsnitt 5.4 som 5.5. Överskottsreglerna i FRL bör enligt vår mening inte utformas med utgångspunkt från hur företag väljer att sätta samman sina produkter, utan i stället beakta den ekonomiska innebörden av försäkringstagarnas rättigheter i produkten. Våra utgångspunkter och kommande förslag förhindrar inte svenska liv- försäkringsföretag från att konsekvent behandla försäkringstagare som kunder, reglera alla rättigheter och skyldigheter som försäkrings- tagare i försäkringsavtalet och därmed säkerställa att solvens II- regleringen skyddar rättigheterna på ett konsekvent och hel- täckande sätt.4 Våra utgångspunkter och förslag förhindra inte heller ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag från att, på samma sätt som , använda överskott som försäkringstagarna har anspråk på som riskkapital. Det senare bör dock vara tydligt för 4 I så fall måste företaget ta in riskkapital från försäkringstagare eller andra externa intres- senter genom särskilda kapitalinsatser. Om dessa ska har rätt till överskottet i företag som kompensation för gjorda insatser måste företaget övergå till att bli ett livförsäkringsföretag som får dela ut vinst. Ett sådant företag ska enligt våra förslag – vare sig det är ett liv- försäkringsaktiebolag, ömsesidigt livförsäkringsbolag eller livförsäkringsförening – tillämpa helt andra överskottsregler än de som inte får dela ut vinst. Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag Vidare måste försäkringstagarnas anspråk på överskott skyddas av ett konsekvent och heltäckande regelverk, på liknade sätt som anspråk på överskott skyddas i andra samman- hang, såsom överskott i ekonomiska föreningar i allmänhet som medlemmarna har anspråk på. Regelverket måste också ta hänsyn till att försäkringstagare regelmässigt inte är ägare av företaget när det gäller hybridbolag. Våra förslag förhindrar inte heller ömsesidigt verkande livför- säkringsföretag från att även fortsättningsvis meddela livförsäk- ringar som saknar en bindande rätt till ränta eller återbäring. Företag kan fortfarande ha stora överskott, men dessa ska genom- lysas och regleras på företagsnivå. Vidare bör överskottet omfattas av skyddsregler som utformas efter mönster från vad som gäller för den som har rätt till överskott på grund av tillskjutet riskkapital i ekonomiska föreningar i allmänhet. Vi anser inte att våra utgångspunkter stjälper konsoliderings- fondens ställning enligt solvens II-reglerna. Vi anser i stället att våra utgångspunkter och förslag kan stärka konsolideringsfondens ställning som en mer renodlad och tydlig överskottsfond. En schematisk beskrivning av vägarna att skydda försäkringstagarnas rättigheter i ömsesidigt verkande försäkringsföretag De ovan beskrivna alternativa vägarna för att skydda försäkrings- tagares rättigheter i ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag kan schematiskt beskrivas på följande sätt (se fig.). Vi har där beaktat våra förslag i betänkandet bl.a. om var företaget överskottsregler ska finnas. Det kan anmärkas att i livförsäkringsföretag som får dela ut vinst tillkommer anspråk på överskott till företagets ägare på grund av individuella aktieandelar eller medlemsinsatser. Överskottshantering i ömsesidigt verkande företag - överväganden och förslag 5.2.1Vilka rättigheter och öveskott ska överskottsreglerna omfatta? Förslag: Överskottsreglerna i FRL ska omfatta försäkrings- tagarnas anspråk på överskott i ömsesidigt verkande liv- försäkringsföretag.