sou · H0B355 · 2012-08-24 00:00:00 — En utgivare av en tryckt tidning som har godkänt publiceringen av en artikel i tidningen bör således bära det straffrättsliga ansvaret även för publiceringen i arkivdatabasen. Och ansvaret bör gälla från utgivningen av tidningen. Det bör i sådana fall inte ha någon betydelse att artikeln läggs in i arkivdatabasen , dvs. utan tidsmässigt samband med den ursprungliga publiceringen. Ett massmedieföretag som digitaliserar äldre tidningar och placerar dessa i en arkivdatabas kan då göra så utan att riskera att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ansvaret återuppväcks. Bestämmelsen bör gälla för tidningsföretagens arkivdatabaser Arkivdatabaser tillhandahålls främst av tidningsföretagen. Liknande arkiv finns hos flera radio- och tv-företag även om dessa arkiv normalt sett inte tillhandahålls allmänheten bl.a. beroende på upphovsrättsliga begränsningar. Behovet av en särskild reglering för arkivdatabaser finns således främst för sådana databaser som tillhandahålls av tidningsföretagen. En reglering bör därför gälla arkivdatabaser med innehåll från periodiska skrifter och som tillhandahålls av tidningsföretagen själva. Arkivdatabaser som innehåller annat grundlagsskyddat material bör inte innefattas. Om det uppkommer ett behov av att låta den särskilda regleringen omfatta även sådana arkivdatabaser får en utvidgning övervägas då. Vad som avses med arkivdatabaser En särskild ansvarsbestämmelse som gäller arkivdatabaser förut- sätter att det är möjligt att definiera sådana databaser och skilja dem från andra databaser som omfattas av grundlagen. En naturlig utgångspunkt är därvid att det ska handla om databaser som används som arkiv för sådant som har publicerats i periodiska skrifter. I arkivfunktionen ligger att det ska handla om en dokumentation av information som har fått ett bestämt innehåll. Det betyder att innehållet i arkivdatabasen inte får ändras och att det i princip ska vara möjligt att ta del av informationen på samma sätt som när den publicerades i tidningen. Av praktiska skäl bör det dock vara möjligt att utelämna viss information om det tydligt framgår att så har skett. Det kan t.ex. vara så att arkivdatabasen är konstruerad så att den bara kan hantera texter och att bilder därför måste utelämnas. En uppgift om att en viss artikel har klandrats av PO/bör inte heller påverka grundlagens tillämpning på en arkivdatabas. Det framstår som lämpligt att låta grundlagsskyddet för arkiv- databaser gälla under samma förutsättningar som gäller enligt den nuvarande bilageregeln. Det betyder att innehållet måste återges oförändrat och att det ska anges hur innehållet har disponerats. För att det inte ska råda någon oklarhet om när den särskilda ansvarsbestämmelsen gäller bör det ställas krav på att arkiv- databaser avskiljs från andra databaser som omfattas av grundlagen. Bestämmelsen bör sålunda gälla endast sådana databaser som används uteslutande i syfte att arkivera material från grundlags- skyddade tidningar. En del av en webbplats kan då inte utgöra en arkivdatabas även om den kallas för arkiv. För det fallet att material från arkivdatabasen länkas in på en webbplats bör det betraktas som en ny publicering. Ansvaret får då bäras av utgivaren för webbplatsen och ny preskriptionstid börja räknas från det att materialet tas bort från webbplatsen. En förutsättning bör dessutom vara att det är den som står för den ursprungliga publiceringen som tillhandahåller arkivdatabasen. Arkivdatabaserna får således inte innehålla material som kommer från andra tidningar än de som tillhandahållaren av databasen har gett ut. Det utesluter inte att tidningsföretagen kan samarbeta och tillhandahålla sina arkivdatabaser som en gemensam tjänst. Förutsättningen bör dock vara att det enskilda tidningsföretaget fortfarande råder över informationen i sin arkivdatabas (jfr NJA 2007 s. 309). Konsekvensen av att en databas som visserligen är inrättad i syfte att utgöra en arkivdatabas men som av olika skäl inte uppfyller de rättsliga kraven bör inte alltid bli att ett sammanhållet ansvar för allt material i databasen utesluts. Om det t.ex. av misstag införs material i arkivdatabasen som härrör från en tidning som inte ges ut av den som tillhandahåller databasen, bör det sammanhållna ansvaret inte gälla för detta material. Ett sådant misstag bör däremot inte utesluta att det sammanhållna ansvaret gäller för annat arkivmaterial i databasen. Om en större del av materialet i en arkivdatabas visar sig utgöra annat än arkivmaterial, bör databasen inte längre anses inrättad uteslutande för arkivsyfte. Det samman- hållna ansvaret är i sådana fall uteslutet för allt material i databasen. Så kan t.ex. bli fallet om den databas som ursprungligen inrättades som en arkivdatabas senare får en annan funktion, eller om arkiv- databasen integreras med företagets vanliga webbplats. För att ytterligare motverka gränsdragningsproblem och för att underlätta utredningen vid ett eventuellt ingripande av JK är det lämpligt att införa en skyldighet att anmäla arkivdatabaser till en myndighet. Den som tillhandahåller arkivdatabasen bör dessutom vara skyldig att tydligt ange att det handlar om en arkivdatabas. I anknytning till innehållet bör det också anges var materialet har publicerats tidigare, när publiceringen skedde och vem som var utgivare för den publiceringen. Skyldigheten att anmäla arkiv- databasen och att ange vissa uppgifter bör inte påverka tillämp- ningen av det sammanhållna ansvaret. Det bör vara tillräckligt att dessa åligganden sanktioneras med böter. Bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet kan placeras i tillämpnings- lagen. Skyldighet att ta bort material i arkivdatabaser som är brottsligt? Förslaget om ansvar för innehållet i arkivdatabaser innebär att material som tillhandahålls i en arkivdatabas preskriberas efter den ursprungliga publiceringen. Preskriptionstiden kommer alltså att räknas från den tidpunkt då den arkiverade tidningen gavs ut. För allmänt åtal gäller den korta preskriptionstiden , medan möjligheterna att väcka enskilt åtal styrs av de allmänna preskriptionsbestämmelserna i 35 kap. . brottet grovt förtal gäller exempelvis en preskriptionstid från det att brottet begicks. Vidare är det möjligt att väcka en skadeståndstalan med anledning av tryck- eller yttrandefrihetsbrott efter det att brottet begicks, se 8 kap. 4 § YGL, 11 kap. 5 § TF och 2 § preskriptionslagen (1981:130). Den tidpunkt då ett brott i en arkivdatabas begås ska enligt förslaget anses vara tidpunkten då den arkiverade tidningen ges ut. Förslaget innebär således en tidsmässig begränsning av det ansvar som annars gäller för databaser som omfattas av YGL. Enligt 7 kap. 1 § andra stycket YGL räknas preskriptionstiden från tidpunkten då materialet i databasen inte längre tillhandahölls, dvs. då det togs bort från databasen. Ett skäl för att göra denna begränsning av ansvaret för arkivdatabaser är, som har nämnts ovan, att det handlar om en dokumentation av något som redan har publicerats. Ett annat viktigt skäl är att det finns ett samhällsintresse av att dessa databaser tillhandahålls allmänheten. Det finns normalt sett inte heller anledning att anta att massmedie- företagens arkivdatabaser innehåller brottsligt material, även om det naturligtvis inte är uteslutet. Med den bestämmelse som har diskuterats blir det inte möjligt att ingripa straffrättsligt mot tillhandahållande i en arkiv- databas av en tidningsartikel som har fällts för ett tryckfrihetsbrott. Det kan framstå som stötande att material som t.ex. är grovt kränkande för en utpekad person eller som kan anses utgöra hets mot folkgrupp ska kunna ligga kvar i en arkivdatabas utan att det finns någon möjlighet att ingripa. Det gäller särskilt eftersom materialet i arkivdatabaserna troligen kommer att vara sökbart via internet. Vi har därför övervägt om det finns skäl att införa en möjlighet för domstol att besluta om att material som bedöms vara brottsligt ska tas bort från arkivdatabasen (jfr förslag i SOU 2001:28 s. 326). Det skulle alltså inte innebära en förlängning av det straffrättsliga ansvaret, vilket enligt kommitténs förslag ska vara – när det gäller väckande av allmänt åtal – preskriberat efter publiceringen i tidningen. Skyldig- heten att ta bort material skulle i sådana fall sanktioneras med böter för tillhandahållaren av arkivdatabasen. Det sammanhållna ansvaret för utgivaren av den ursprungliga publiceringen i tidningen skulle alltså inte påverkas. Vi bedömer emellertid att behovet av en bestämmelse enligt vilken en domstol kan besluta att material i en arkivdatabas ska tas bort är ganska litet. Den föreslagna bestämmelsen om arkivdatabaser får därtill ett relativt begränsat tillämpnings- område och det finns inte anledning att misstänka att den kommer att missbrukas i någon stor omfattning. Härtill kommer att ett system för väckande av talan om borttagande blir relativt komplicerat, särskilt som det torde bli nödvändigt att slå fast att ett brott har begåtts. Kommittén avstår därför från att nu lägga fram något förslag om borttagandeskyldighet. Om det visar sig att bestämmelsen om arkivdatabaser leder till ett ökat tillhandahållande av material som är brottsligt, eller om behov annars uppkommer, kan det finnas anledning för grundlagsstiftaren att återkomma till frågan. 16.2.2Radio- och kassettidningar (taltidningar) Vårt förslag: Tillämpningsområdet för bilageregeln utvidgas till att omfatta tillhandahållande genom databaser. Regeln blir tillämplig endast då innehållet i den periodiska skriften har anpassats särskilt för personer med funktionsnedsättning. Preskriptionstiden beräknas från den tidpunkt då den periodiska skriften gavs ut. Bilageregeln är tillämplig på s.k. radio- och kassettidningar som sprids i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning. är särskilt anpassade för synskadade (2 § för- ordningen 1988:582 om statligt stöd till radio- och kassettidningar samt 3 kap. 7 § och 4 kap. 1 § tillämpningslagen). Bilageregeln är dock inte begränsad till radio- och kassettidningar. Även andra radioprogram och tekniska upptagningar omfattas under förutsätt- ning att innehållet från en periodisk skrift återges oförändrat i programmet eller i upptagningen och att det framgår hur innehållet har disponerats. Med Högsta domstolens avgörande i NJA 2003 s. 31 har det blivit klarlagt att bilageregeln inte omfattar tillhandahållande i databaser. Ett tidningsföretag kan således inte få grundlagsskydd med stöd av bilageregeln för ett förlagetroget återgivande av inne- hållet i en periodisk skrift som tillhandahålls i form av en databas. Det gäller även om innehållet är särskilt anpassat för synskadade. distribueras radiotidningar vanligtvis genom en sändning till mottagarnas utrustning, t.ex. en dator. De utgör därför sådana radioprogram som omfattas av bilageregeln. Distributionen av taltidningar är dock föremål för översyn och mycket talar för att den kommer att ske uteslutande via internet och på begäran av användaren (se En ny taltidningsverksamhet, Ds 2012:12 s. 27 f.). Taltidningar som distribueras på ett sådant sätt kan enligt den ovan nämnda domen inte omfattas av bilageregeln. Däremot kan de omfattas av det grundlagsskydd som ges i databasregeln. Nackdelarna med att tillämpa databasregeln på taltidningar är flera och i princip desamma som för arkivdatabaser. För det första måste tidningsföretagen utse en särskild utgivare för databasen som ska anmälas till Myndigheten för radio och tv. För det andra gäller andra preskriptionsregler för tillhandahållandet i databasen än för den periodiska skriften (se ovan), vilket innebär att det alltid måste finnas en utgivare för databasen. När en utgivare avgår och ersätts med en ny måste den nye utgivaren ta ansvar för allt som har förts in i databasen. Bilageregeln bör utvidgas och omformuleras Förändrade former för distribution av taltidningar innebär att den s.k. bilageregeln bör utvidgas till att omfatta taltidningar som tillhandahålls från sådana databaser som avses i YGL. Därmed återställs den ordning som ansågs gälla före Högsta domstolens dom i NJA 2003 s. 31. Kommittén har i avsnitt 16.2.1 ovan konstaterat att preskript- ionstiden vad gäller arkivdatabaser bör räknas från den tidpunkt då den ursprungliga tidningen gavs ut. Vi har där ansett att det är en lämplig ordning för att den ansvarige ska kunna överblicka sitt straffrättsliga ansvar vid publicering. Det framstår som en förutsättning för att undvika problemen med att nya utgivare måste ta ansvar för vad tidigare utgivare har publicerat. Av samma skäl anser vi att denna ordning bör gälla även för de databaser från vilka taltidningar tillhandahålls. Preskriptionstiden för tillhandahållandet av en taltidning i en databas bör alltså räknas från tidpunkten för den ursprungliga utgivningen av den tidning som har utgjort förlaga för taltidningen. Utgivaren av den periodiska skriften ansvaret för taltidningen från utgivningen av den tryckta tidningen. Detta bör gälla även när tal- tidningar sprids i form av radioprogram eller tekniska upp- tagningar. Den nuvarande bilageregeln gäller oavsett vem radioprogrammet eller den tekniska upptagningen är riktat till. Enligt vårt förslag begränsas dock regeln till att gälla endast i de fall då innehållet i skriften är särskilt anpassat för personer med funktionsned- sättning. Bestämmelsen får därmed ett tillämpningsområde som bättre överensstämmer med det ursprungliga syftet med bilage- regeln (se prop. 1990/91:64 s. 138). I stora delar kommer en bestämmelse om taltidningar att likna förslaget i avsnitt 16.2.1 om arkivdatabaser. I taltidningar är dock innehållet från tidningen anpassat för personer med funktions- nedsättning. De är således inte framställda i syfte att arkivera innehållet i tidningen och kan därför inte ingå i en arkivdatabas. Mot den bakgrunden behövs det en särskild bestämmelse för taltidningar som tillhandahålls i databaser vid sidan om en bestämmelse om arkivdatabaser. Kommittén föreslår att de ändringar som har diskuterats i detta kapitel görs i TF, dels genom ändringar i bilageregeln, dels genom en ny paragraf som behandlar arkivdatabaser. Bestämmelserna föreslås få följande lydelse. 9 § Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen eller från en databas som avses i 1 kap. 9 § andra och tredje styckena i den grundlagen, ska i fråga om tillämpning av 1–14 kap. den i sådan form spridda versionen anses utgöra en bilaga till skriften. Detta gäller dock endast om innehållet i skriften är särskilt anpassat för personer med funktions- nedsättning samt om innehållet återges oförändrat och det framgår hur det har disponerats. I lag får föreskrivas en särskild skyldighet att spela in sådana program och bevara tekniska upptagningar samt tillhandahålla dessa. Bestämmelser om rätt till sändningar finns i 3 kap. yttrandefrihets- grundlagen. 10 § Vad som sägs i 9 § första stycket första meningen gäller även innehållet i en periodisk skrift som tillhandahålls ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra och tredje styckena yttrandefrihetsgrundlagen och som används uteslutande i syfte att arkivera innehållet i periodiska skrifter. Detta gäller enbart om databasen tillhandahålls av ägaren till den periodiska skriften och om innehållet återges oförändrat och det framgår hur det har disponerats. I lag får meddelas bestämmelser om anmälan av arkivdatabaser och vad som i övrigt ska gälla för tillhandahållandet. Bestämmelserna diskuteras närmare i författningskommentaren, se avsnitt 23.2. 17En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. Tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor kan aktualiseras vid lag- stiftning och förhandlingar om rättsakter som vid en första anblick inte alls ser ut att beröra sådana aspekter. I huvudsak förklaras detta av att tillämpningsområdet för TF och YGL bestäms med utgångspunkt i den teknik som används för att kommunicera det aktuella yttran- det till allmänheten. Det är således inte innehållet i själva yttrandet som avgör om grundlagarna är tillämpliga. Som har framgått av redo- görelsen i avsnitt 2.3.2 finns det dock undantag från denna grund- regel. Dessa s.k. materiella undantag framgår i vissa fall direkt av grundlagstexten. I andra avseenden är undantagen oskrivna och har sin grund i en ändamålstolkning av TF och YGL. Ett område där yttrandefrihetsrättsliga frågor kan bli aktuella rör varningstexter, innehållsdeklarationer och annan produktinformation på och i förpackningar (t.ex. bipacksedlar). Information av det slaget kan t.ex. vara tryckt och därmed omfattas av TF eller ingå i en teknisk upptagning och skyddas enligt YGL. har lagstift- aren, inte minst på EU-nivå, ansett det nödvändigt att reglera utform- ningen av den här typen av texter. Dessa åtgärder syftar i de flesta fall till att skydda folkhälsan. Bestämmelser på lagnivå som ålägger någon att ge ett grundlags- skyddat massmedium ett visst innehåll kan naturligtvis medföra komplikationer i förhållande till TF och YGL. Problem kan uppstå bl.a. med hänsyn till den grundläggande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga principen om förbud för det allmänna att med hänsyn till innehållet vidta hindrande åtgärder mot att sprida eller offentlig- göra ett grundlagsskyddat medium (1 kap. 2 § andra stycket TF En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. och 1 kap. 3 § första stycket YGL). Sådana situationer har som regel behandlats genom tolkning av grundlagarnas ändamål och innebörd. Det har nämligen bedömts att den typen av information – under vissa förutsättningar – inte berör ändamålet med grundlagarna och att det därför finns möjlighet att göra undantag från TF och YGL. Varningstext på cigarettpaket m.m. Det ledande och mest väldokumenterade exemplet i frågan rör var- ningstexter på cigarettpaket. Regeringen föreslog föränd- ringar i tobakslagen (1993:581) med avsikt att införliva EU:s s.k. märkningsdirektiv om tobaksvaror1 (prop. 2001/02:162). Direktivet och regeringens lagförslag innebar bl.a. att ett antal s.k. allmänna och kompletterande varningstexter skulle förekomma på paketen. Innehållet i de aktuella varningstexterna är illustrativa i samman- hanget och återges därför i sin helhet. "Rökning dödar/Rökning kan döda." "Rökning skadar allvarligt dig själv och personer i din omgivning." 2.Rökning ger förträngningar i blodkärlen och orsakar hjärtinfarkt och stroke. 3.Rökning orsakar dödlig lungcancer. 4.Rökning under graviditeten skadar ditt barn. 5.Skydda barnen, låt dem inte andas in din tobaksrök. 6.Din läkare eller ditt apotek kan hjälpa dig att sluta röka. 7.Rökning är mycket beroendeframkallande, börja inte röka. 8.Om du slutar röka löper du mindre risk att få dödliga hjärt- och lungsjukdomar. 9.Rökning kan leda till en långsam och smärtsam död. 10.Sök hjälp för att sluta röka: (telefonnummer/postadress/Internetadress/fråga din läkare/på apotek). 11.Rökning kan försämra blodflödet och orsakar impotens. 12.Rökning får din hy att åldras. 13.Rökning kan skada sperman och minskar fruktsamheten. 14.Rök innehåller bensen, nitrosaminer, formaldehyd och cyanväte. 1 (EGT L 194, , s. 26, Celex 32001L0037) En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. I Lagrådets yttrande över förslaget framhölls särskilt frågan om varningstexternas förenlighet med TF. Lagrådet anförde följande om den bestämmelse i lagförslaget där innehållet i varningstexterna behandlades. I paragrafen åläggs skyldighet att förse förpackningar till tobaksvaror med vissa texter, f.n. varningstexter och innehållsdeklaration. En för- packning som är försedd med sådana tryckta texter är att betrakta som tryckt skrift enligt tryckfrihetsförordningen (TF). Vad som kan aktualisera lagrummets förenlighet med TF är dels de tillägg som föreslås i remissen, dels föreskrifterna i märkningsdirektivet om inne- hållet i varningstexten. Frågan är inte berörd i remissen. Paragrafen har med endast mindre ändringar förts över till tobakslag års lag om varningstext och innehållsdeklara- tion på tobaksvaror. I propositionen till denna lagstiftning (prop. 1975/76:49 s 22) sägs att varningstexten måste ges ett konkret innehåll med upplysningar om vilka risker bruket medför och att det således skall vara fråga om en saklig information som bygger på resultaten av forskningen på området. En bestämmelse som påbjuder att en skrift skall ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med TF, närmare bestämt med förbudet i 1 kap. 2 § andra stycket mot hindrande åtgärder. Ett visst utrymme lär dock finnas för ålägganden i vanlig lag att förse en skrift med texter av det slag som det nu är fråga om. TF:s tillämp- ningsområde bestäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går är i detta fall osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll skall kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt bör, i anslutning till det återgivna motivuttalandet, krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinions- bildande karaktär. Från nu angivna utgångspunkter har Lagrådet i och för sig inte något att erinra mot de tillägg i fråga om illustrationer, rökavvänjning och uppgifter för att säkerställa tobaksvarans identitet som föreslås i 9 §. Det är emellertid att märka att denna är en bemyndiganderegel och att direktivets närmare genomförande kommer att göras i författningar på lägre nivå. Lagrådet vill allvarligt ifrågasätta om de i artikel 5 med bilaga upptagna allmänna och kompletterande varningstexterna genom- gående har den sakliga inriktning som enligt ovan krävs för att inte gränsen till TF:s skyddsområde skall överskridas. Så t.ex. är ett par av de kompletterande varningstexterna formulerade i imperativ form. Det är också tveksamt om inte kraven på texter blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse för- packningar med egen text. Vad som har sagts måste beaktas under det fortsatta normgivningsarbetet. Att detta arbete syftar till att genomföra ett EG-direktiv rubbar inte läget. En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m. Det centrala i yttrandet är Lagrådets konstaterande att påbud om viss text på cigarettpaketen var förenligt med TF om det inte rörde sig om texter som uttryckligen var åsiktspåverkande eller opinions- bildande. I det senare fallet kunde ett åläggande om att införa viss text på paketen inte godtas tryckfrihetsrättsligt eftersom – som lagråds- yttrandet får uppfattas – ett grundlagsskyddat medium (cigarett- paketet) då skulle användas för att framföra ett yttrande som omfattas av TF:s innebörd och syfte. TF gav inte stöd för att reglera den typen av åtgärder på lagnivå. Lagrådets slutsatser i fråga om varningstexter på cigarettpaket tillämpades även i samband med införandet av lagen (2011:579) om leksakers säkerhet, som även den hade sin grund i ett EU-direktiv. Lagen innehåller krav på att förpackningar till leksaker ska förses med varnings- och informationstexter. De aktuella texterna ansågs av regeringen ligga utanför TF:s skydd eftersom de hade den sak- liga inriktning som krävs för att gränsen till tryckfrihetsförord- ningens skyddsområde inte ska överskridas (prop. 2010/11:65 s. 46). Frågan om den tryckfrihetsrättsliga ställningen för varningstexter och produktinformation m.m. är även aktuell i andra lagstiftnings- sammanhang. Här bör nämnas det pågående arbetet med en ny EU-reglering vad gäller information till allmänheten om recept- belagda läkemedel.2 Förslaget avser ändringar i EU:s läkemedels- direktiv (2001/83/EG) och i en förordning (2004/726/EG) som behandlar information till allmänheten om receptbelagda human- läkemedel.