sou · H0B379 · 2012-12-05 00:00:00 — Uppgiftsinsamling och överföring av uppgifter mellan myndigheterna samling från företagen som SCB gör på uppdrag för finansmarknadsstatistik. Uppgifterna används i tillsynsverksamhet för att ge indikationer om förhöjda risker i företagens verksamhet. 3.3.4Blandning av uppgifter hos SCB SCB sköter produktion av statistik åt både och . SCB har även egen statistikproduktion. Vid alla de här tre slagen av statistikproduktion används uppgifter som samlats in av SCB på och uppdrag tillsammans med uppgifter som SCB tagit emot från och uppgifter som SCB samlat in i andra sammanhang. Uppgifterna blandas således hos SCB. För produktionen av statistik använder SCB också vissa uppgifter som SCB fått från . På samma sätt använder SCB vissa uppgifter som samlats in på uppdrag för för produktion av officiella statistik. 4Problem med den nuvarande ordningen för insamling och utbyte av uppgifter Utredningens uppdrag är enligt utredningsdirektiven bl.a. att göra en översyn av finansmarknadsstatistiken och vilket ansvar , och har i detta avseende. Utredningen ska därvid analysera hur uppgifterna för statistiken samlas in samt hur de överförs mellan myndigheterna. Med utgångspunkt i översynen och analysen ska utredningen föreslå en ordning för att på ett effektivt sätt tillgodose de behov som finns av att producera statistik samt tillgodose behovet av uppgifter för övervakning och tillsyn. I detta kapitel redovisas vissa problem med den nuvarande ordningen för insamling och utbyte av uppgifter för finansmarknadsstatistiken. De uppgifter som avses är både sådana som samlas in för framställning av statistik i statistiklagens och OSL:s mening, dvs. statistik som inte framställs specifikt för någon särskild myndighetsuppgift, och sådana statistiska uppgifter som samlas in för att användas vid övervaknings- och tillsynsverksamhet. som och ägnar sig åt i sin övervaknings- och tillsynsverksamhet berörs inte. En avgränsning görs vidare till sådant som har med uppgiftsinsamling och uppgiftsutbyte att göra. Frågor om framställning av statistik berörs inte. Frågan om ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden återkommer jag till i kapitel 7. Problem med den nuvarande ordningen för insamling och överföring av uppgifter 4.1.1Olika tekniska system och olika nomenklaturer använder och olika tekniska system för insamlingen av uppgifter. Detta försvårar insamlingen både för uppgiftslämnarna och för myndigheterna själva. Uppgiftslämnarna tvingas anpassa sina egna rapporteringssystem till flera insamlingssystem. Myndigheterna tar fram och underhåller parallella insamlingssystem och system för den påföljande interna behandlingen av uppgifterna. Sammantaget medför detta ökade kostnader för både myndigheter och uppgiftslämnare. De skilda systemen ökar också riskerna för kvalitetsbrister hos de insamlade uppgifterna. Vidare används olika nomenklaturer i de olika systemen. Det försvårar ytterligare för uppgiftslämnarna och bidrar till den ökade risken för kvalitetsbrister t.ex. genom olika definitioner. Ett exempel är att och , i sina formulär, har olika sektorsnedbrytningar och definitioner av dessa sektorer. Det kan t.ex. hända att brister i rapporteringen som den ena myndigheten upptäcker korrigeras i rapporteringen till den myndigheten men inte i rapporteringen till den andra myndigheten. 4.1.2Liknande uppgifter samlas in och samlar delvis in liknande uppgifter. Främst gäller detta insamlingen från banker och bolåneinstitut som rapporterar balansräkningsuppgifter med nedbrytningar till både , se avsnitt 3.1.3, och till , se avsnitt 3.2.3. Det är i allmänhet inte fråga om en ren dubbelinsamling, utan om insamling av uppgifter som är liknande, men som i någon mån skiljer sig åt. Även detta medför ökade kostnader för både myndigheter och företag. Bristen på harmonisering av uppgiftsinsamlandet medför också en risk för att och utgår från uppgiftsunderlag som skiljer sig åt när de gör sina respektive analyser. Problem med den nuvarande ordningen för insamling och utbyte av uppgifter 4.2Överföring av uppgifter mellan myndigheterna I kapitel 2 redogjordes för några bestämmelser i riksbankslagen, instruktionen för och som har betydelse för överföringen av uppgifter mellan , och . Nedan analyseras närmare vilka förutsättningar dessa bestämmelser ger för uppgiftsutbytet mellan myndigheterna. Enligt riksbankslagen (4 kap. 3 §) ska samråda med i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berör tillsynsverksamhet. Vid ett sådant samråd ska lämna de uppgifter som behövs. ska enligt sin instruktion (7 §) samråda med bl.a. i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet. ska till lämna de uppgifter som behövs. Dessa båda bestämmelser beskriver en samrådsskyldighet när det gäller och gemensamma ansvar för betalningssystemets stabilitet. Samrådsskyldigheten omfattar även tillsynsverksamhet. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Av bestämmelserna följer således att och ska lämna de uppgifter till varandra som behövs för respektive myndighets åligganden inom det område som samrådsskyldigheten omfattar (informationsutbyte 1 i figur 1 nedan). I och respektive verksamhet med att producera statistik finns dock inte någon samrådsskyldighet. Utbyte av uppgifter mellan myndigheterna inom detta område förutsätter därför att OSL medger det. Att lämna ut uppgifter från övervakande verksamhet eller tillsynsverksamhet (med tillämpning av 30 kap. 4 § 1 OSL) till den egna eller den andra myndighetens statistikverksamhet (2) torde i allmänhet vara möjligt. Problem med den nuvarande ordningen för insamling och överföring av uppgifter På samma sätt kan uppgifter i någon av myndigheternas statistikverksamhet (efter sekretessprövning enligt 24 kap. 8 § OSL) lämnas till den andra myndighetens statistikverksamhet (3). Utlämnande till en annan statistikverksamhet kan nämligen ske efter en skadeprövning enligt undantagsregeln i 24 kap. 8 § OSL. En sådan skadeprövning torde normalt utfalla så att någon risk för skada inte bedöms föreligga. Däremot kan uppgifter som omfattas av statistiksekretess aldrig lämnas till övervakande verksamhet eller tillsynsverksamhet (4). Vid prövning av frågan om utlämnande till sådan verksamhet ska statistiksekretessen nämligen tillämpas enligt sin huvudregel, vilken innebär att sekretessen är absolut. Överföring av uppgifter inom myndigheterna berörs närmare längre fram i detta avsnitt. Figur 1 Överföring av uppgifter mellan olika verksamheter inom och . Heldragna pilar anger tillåten uppgiftsöverföring. Streckade pilar anger otillåten uppgiftsöverföring. Problem med den nuvarande ordningen för insamling och utbyte av uppgifter Statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL är, som nämnts, enligt sin huvudregel absolut. En förutsättning för utlämnande av uppgifter i en statistikverksamhet är därför att den undantagsregel som medger att utlämnande sker för bl.a. statistikändamål är tillämplig. SCB samlar in uppgifter på uppdrag och lämnar dem sedan till . SCB använder också uppgifterna för att producera statistik åt . De ursprungligen insamlade uppgifterna lämnas ut till genom att en databas hos SCB replikeras till en databas hos , se avsnitt 3.3.2. Dessa uppgifter används hos inte endast för statistikändamål utan även i övervakande verksamhet (1 och 2 i figur 2 nedan). Utlämnandet torde därför inte vara förenligt med den nuvarande sekretessregleringen. Det bör dock i sammanhanget påpekas att problemet närmast är av formell karaktär eftersom själv hade kunnat begära in uppgifterna. Figur 2 Aktuell överföring av uppgifter mellan SCB och . Heldragen pil anger tillåten uppgiftsöverföring. Streckad pil anger otillåten uppgiftsöverföring. Problem med den nuvarande ordningen för insamling och överföring av uppgifter Enligt 30 kap. 4 § OSL gäller sekretess i tillsynsverksamhet för uppgifter om affärs- och driftsförhållanden hos den som verksamheten avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. lämnar uppgifter om de företag de har tillsyn över till SCB för statistikproduktion (1 i figur 3 nedan). Det får förutsättas att anser detta förenligt med sekretessregleringen, dvs. det finns inte någon anledning att anta att företagen lider skada av att uppgifterna lämnas till SCB, jämför s. 83. Hos SCB omfattas uppgifterna av statistiksekretess, dvs. oftast absolut sekretess. SCB har därför inte rätt att lämna uppgifterna vidare. Figur 3 Aktuell överföring av uppgifter mellan SCB och . Heldragen pil anger tillåten uppgiftsöverföring. Streckad pil anger otillåten uppgiftsöverföring. SCB lämnar även vissa uppgifter till som används i den myndighetens tillsynsverksamhet (2). Detta utlämnande kan ifrågasättas på samma sätt som utlämnandet till Riks- Problem med den nuvarande ordningen för insamling och utbyte av uppgifter banken, se s. 85. Även här bör dock påpekas att problemet närmast är av formell karaktär, eftersom hade kunnat begära in uppgifterna från med stöd av den uppgiftsskyldighet som gäller enligt 4 kap. 3 § riksbankslagen i frågor som berör tillsynsverksamhet. Överföring av uppgifter inom myndigheterna Som har redogjorts för i avsnitt 2.5.1 kan sekretessbelagda uppgifter inte fritt föras över mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. SCB sysslar endast med statistikverksamhet. Bestämmelsen om statistiksekretess i 24 kap. 8 § OSL är alltså tillämplig i all verksamhet hos SCB. Hos och gäller tillsynssekretess inom större delen av den i detta sammanhang aktuella verksamheten, men statistiksekretess inom de delar som ägnar sig åt enbart statistik. Uppgifter som lämnas till en statistikverksamhet kommer i den verksamheten att omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL, vilken enligt sin huvudregel är absolut. Uppgifter som är sekretessbelagda enligt det lagrummet kan inte lämnas vidare till annan verksamhet inom samma myndighet, se ovan under . Det innebär att även om och statistikverksamheter kan utbyta uppgifter med varandra, kan dessa uppgifter inte användas i myndigheternas övervaknings- och tillsynsverksamheter. 4.2.2Sekretessregleringen ett hinder att använda SCB för uppgiftsinsamling anlitar redan SCB för insamling av uppgifter, se avsnitt 3.1.4. anlitar SCB för insamling av vissa uppgifter som används enbart för den officiella statistik som SCB producerar åt , se avsnitt 3.2.4 och kapitel 7. Den nuvarande sekretessregleringen medger som redovisats i avsnitt 4.2.1 inte att och anlitar SCB även för insamling av uppgifter som ska användas för övervakning och tillsyn. SCB kan visserligen samla in uppgifterna. Problem med den nuvarande ordningen för insamling och överföring av uppgifter Eftersom uppgifterna omfattas av statistiksekretess hos SCB får de dock inte lämnas ut till och . Värdet av uppgiftsinsamlingen går då delvis förlorat, eftersom och behöver använda de insamlade primäruppgifterna för sin övervakning och tillsyn. I SCB:s verksamhet är det av stor vikt att uppgiftslämnare känner förtroende för att de uppgifter som lämnas till SCB endast används för statistikändamål. I linje med det är produktionen av officiell statistik särreglerad genom statistiklagen och statistikförordningen. Även statistiksekretessen är därvid av central betydelse. Om dessa begränsningar för vad statistiska uppgifter får användas till inte fanns eller om uppgiftslämnarna skulle misstänka att de uppgifter som lämnas för statistik kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlats in för, finns det en risk att uppgiftslämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter. Detta försämrar givetvis förutsättningarna för statistikansvariga myndigheter att framställa statistik av god kvalitet. Det kan noteras att SCB och andra statistikproducenter har stora problem med bortfall. De uppgifter som SCB samlar in åt , bearbetar och gör tillgängliga för används som tidigare nämnts förutom för statistikändamål även för övervakning. Genom skyldighet att lämna uppgifter till kan de dessutom komma att vidarebefordras till och användas vid tillsyn. Såvitt framkommit i utredningen har de finansiella aktörer som lämnar uppgifter till finansmarknadsstatistiken stort förtroende för SCB:s, och hantering av de insamlade uppgifterna. Att uppgifterna lämnas till är i praktiken inte något problem för dessa uppgiftslämnare, eftersom de ändå skulle vara skyldiga att lämna uppgifterna till om begärde det. Det kan dock inte uteslutas att SCB:s utlämnande av uppgifter som omfattas av statistiksekretess till övervakningsverksamhet kan skada förtroendet för SCB:s hantering av sekretessbelagda uppgifter på ett mer generellt plan, vilket i sin tur Problem med den nuvarande ordningen för insamling och utbyte av uppgifter kan ha en negativ inverkan på uppgiftslämnares vilja att medverka i undersökningar som SCB gör inom andra områden. 4.2.4Bristande samanvändning av insamlade uppgifter och har rättslig möjlighet att på begäran ta del av varandras uppgifter för övervakning respektive tillsyn. Något rutinmässigt utbyte av primärdata förekommer således inte. En konsekvens av detta är det tidigare nämnda problemet att liknande uppgifter samlas in av både och . En annan konsekvens är att och i sina analyser av liknande frågor riskerar att utgå från olika grundmaterial. Det kan gälla sådant som utlåningens löptid eller fördelning på olika låntagarkategorier. 5Överväganden avseende en ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter Utredningens huvuduppdrag är att föreslå en ordning för att på ett effektivt sätt tillgodose de behov som finns av att producera statistik samt tillgodose och behov av uppgifter för sin övervakning och tillsyn. Det framhålls i direktiven att det finns skäl att belysa hur en ökad enhetlighet i insamlingen och behandlingen skulle kunna skapa bättre förutsättningar för hög kvalitet på statistiken. I kapitel 4 beskrevs de problem som den nuvarande ordningen för med sig. I detta kapitel redovisar jag några utgångspunkter som bör vara vägledande vid utformningen av en ny ordning. Därefter beskriver jag några tänkbara lösningar och jämför deras för- och nackdelar. 5.1.1Myndigheternas uppgifter bör vara författningsreglerade De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder som huvudregel under regeringen (12 kap. 4 § RF) och deras uppgifter läggs fast i de förordningar med instruktioner för myndigheterna som regeringen beslutar. Detta gäller bl.a. och (se kapitel 2). Vissa uppgifter läggs dock fast i lag. Så är fallet med en stor del av uppgifter. är en myndighet under (9 kap. 13 § RF). Dess uppgifter måste därför i sin helhet anges i lag. I 6 kap. 9 § riksbankslagen ges som framgått av kapitel 2 befogenheter att ålägga finansinstituten m.fl. att lämna uppgifter som Riks- Överväganden avseende en ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter Uppgifterna ska lämnas till . har dock genom avtal överlåtit på SCB att ta emot uppgifterna. Det innebär att riksbankslagen inte på ett korrekt sätt återger de verkliga förhållandena. När det gäller möjligheten för en myndighet under regeringen att ta på sig uppdrag från andra aktualiseras också frågan om det är förenligt med det uppdrag myndigheten genom bl.a. sin instruktion har fått av regeringen. Enligt min uppfattning bör det av författning gå att utläsa vilka uppgifter en myndighet har (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket RF). Är det fråga om uppgifter som rör förhållandet mellan det allmänna och enskilda och som innebär skyldigheter för enskilda krävs lagstöd (8 kap. 2 § jämfört med 8 kap. 3 § RF). Jag anser därför att det i författning bör regleras vilken myndighet som har ansvaret för den aktuella uppgiftsinsamlingen. Såvitt gäller måste regleringen ha stöd i lag men för och del kan regleringen finnas i förordning. Om ska kunna överlåta till SCB att samla in uppgifter bör detta framgå av riksbankslagen. Om detsamma ska gälla för bör det framgå av myndighetens instruktion. De olika lagar på finansmarknadsområdet som innehåller bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till tillsyn bör också anpassas till en sådan ordning. Den del av SCB:s uppdrag från och som hänger samman med produktionen av statistik ryms inom den statistikverksamhet som SCB ska bedriva enligt förordningen med instruktion för SCB. I den mån SCB också ska samla in uppgifter från enskilda för eller övervaknings- och tillsynsverksamhet bör det klargöras i instruktionen att detta är en av SCB:s uppgifter. Det ska givetvis även i fortsättningen vara och som beslutar vilka uppgifter som ska samlas in. 5.1.2Insamling och utbyte av uppgifter måste vara förenliga med den EU-rättsliga regleringen En ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter måste vara förenlig med de krav som gäller enligt den unionsrättsliga regleringen för det europeiska centralbankssystemet, för det Överväganden avseende en ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter europeiska systemet för finansiell tillsyn och för det europeiska statistiksystemet, se avsnitt 2.7. Den unionsrättsliga regleringens krav är väl förenliga med de flesta av de utgångspunkter som redovisas i detta kapitel. Dock är det ofrånkomligt att ECB:s och de europeiska tillsynsmyndigheternas krav på uppgiftsinsamlingens utformning kan försvåra ambitionen att samordna och . ingår i Europeiska centralbankssystemet, men inte i Eurosystemet. Eftersom inte ingår i Eurosystemet är inte bunden av ECB:s förordningar och riktlinjer för uppgiftsinsamling till ECB. har ändå valt att till stora delar följa ECB:s krav på uppgiftsinsamling. Ett skäl till detta är att ECB:s krav, som utgör en viktig internationell statistikstandard, säkerställer att statistik håller en hög nivå. har själv utformat de närmare rapporteringskraven på företagen. De förslag till ett nytt kapitaltäckningsdirektiv och en ny kapitaltäckningsförordning som Europeiska kommissionen har lagt fram innebär att kommissionen på förslag från kommer att besluta s.k. tekniska standarder som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Dessa tekniska standarder kommer att innehålla specifika krav på rapporteringen motsvarande de som framgår av föreskrifter. När ytterligare tekniska standarder beslutas kommer de att i allt högre grad minska utrymmet för att genom föreskrifter utforma rapporteringskraven. Mot denna bakgrund måste konstateras att harmoniseringen mellan EU-länderna av insamlingen av uppgifter för övervakning och tillsyn kommer att minska möjligheterna att i harmonisera och . 5.1.3SCB:s särskilda kompetens bör få användas SCB har en särskild kompetens när det gäller insamling och bearbetning av stora mängder uppgifter. Först och främst har SCB en unik kompetens i form av högkvalificerade statistiker. Vidare har myndigheten ett väl uppbyggt systemstöd med beprövade verktyg och metoder för att hantera, lagra och kvalitetssäkra statistiska data. Överväganden avseende en ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter Ur kvalitets-, kostnads- och effektivitetssynpunkt är det rationellt för och att kunna utnyttja SCB:s specialkompetens inom området. Detta är en anledning till att företrädare för myndigheterna undertecknat de avtal om uppgiftsinsamling och statistikproduktion som tidigare nämnts, se avsnitt 2.4. Samarbetet mellan och inleddes . Efter finanskrisen har de insamlade uppgifterna blivit allt viktigare i arbete för övervakning av det finansiella systemet. Mot ett sådant samarbete kan framförallt anföras att det innebär att SCB biträder i dess övervakningsverksamhet, vilket ligger utanför SCB:s egentliga uppgift nämligen att utveckla, framställa och sprida statlig statistik. Motsvarande invändning kan göras mot att SCB skulle biträda i dess tillsyn. En utveckling i riktning mot en situation där SCB samlar in uppgifter åt ytterligare myndigheter för deras tillsynsverksamheter är knappast önskvärd. Det bör ändå övervägas om inte ett samarbete av det här slaget med just och skulle vara befogat. Redan i direktiven till utredningen anges att det med hänsyn till det starkt växande behovet av finansiella data för såväl tillsyn som statistik är centralt att SCB, och kan samverka effektivt. Det kan tilläggas att behovet av data för övervakning och tillsyn särskilt föranleds av de stora samhällsekonomiska kostnader som en ny kris i det finansiella systemet skulle kunna föra med sig. Att återgå till en ordning som innebär att SCB:s särskilda kompetens endast får utnyttjas vid insamling av uppgifter som behövs för statistik, men inte vid insamling av uppgifter som behövs för övervakning och tillsyn, skulle enligt vad framfört innebära ett betydande risktagande med avseende på dessa samhällsekonomiska kostnader. Skapandet av en ny ordning för insamling och överföring av uppgifter mellan myndigheterna bör därför ha som en av sina utgångspunkter att SCB:s särskilda kompetens när det gäller insamling och bearbetning av stora uppgiftsmängder ska få användas för och övervakning och tillsyn. Det bör dock självfallet inte bli fråga om att föra över något ansvar för själva övervakningen eller tillsynen. Det är inte en Överväganden avseende en ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter uppgift som bör ligga på SCB. Det är och ansvar. 5.1.4Uppgifter insamlade för statistikändamål bör inte få användas för tillsyn eller övervakning Med framställning av statistik avses i offentlighets- och sekretesslagen en allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende, se avsnitt 2.5.2. På motsvarande sätt anges i 3 § statistiklagen att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning, se avsnitt 2.3.1. I statistikverksamhet används inte de insamlade uppgifterna på något sätt som påverkar den enskilda uppgiftslämnaren – annat än i den meningen att statistiken kan bidra till ny kunskap som kan vara betydelsefull även för uppgiftslämnaren. Tillsynsverksamhet skiljer sig från statistikverksamhet. Uppgifter som kommer fram vid en myndighets tillsyn kan föranleda myndigheten att vidta åtgärder mot enskilda personer eller företag som påverkar deras rättsliga eller faktiska förhållanden. Det är därför naturligt att den som är föremål för tillsyn kan vara obenägen att lämna uppgifter till den myndighet som utövar tillsynen. I avsnitt 4.2.3 konstaterades att om de som lämnar uppgifter för statistik misstänker att uppgifterna kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlats in för, det finns risk att uppgiftslämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter. Även om det inte är fråga om särskilt känsliga uppgifter bör det därför inte vara tillåtet att uppgifter insamlade för statistikändamål används för tillsynsändamål, exempelvis i verksamhet. Samma synsätt gör sig gällande när det gäller uppgiftsinsamlande för övervakningsändamål, eftersom uppgifterna kan komma att lämnas ut till och användas i deras tillsyn. En av utgångspunkterna för en ny ordning för insamling och överföring av uppgifter mellan de nu aktuella myndigheterna bör därför vara att uppgifter insamlade för statistikändamål inte får användas för övervaknings- eller tillsynsändamål. Överväganden avseende en ny ordning för insamling och utbyte av uppgifter 5.1.5Samordning av och bör underlättas och samlar delvis in liknande uppgifter. Denna dubbelinsamling drabbar i första hand uppgiftslämnarna som blir tvungna att rapportera och använda två olika tekniska system för rapporteringen, vilket innebär ökade kostnader för företagen och medför en risk för bristande överenstämmelse mellan de lämnade uppgifterna (se avsnitt 4.2). Det är därför en fördel om en ny ordning för insamling och överföring av uppgifter också kan utformas så att den underlättar samordning av och .