sou · H0B339 · 2012-06-14 00:00:00 — En viktig effekt av en kortare planeringstid är att byggstart kan ske tidigare och att investeringsprojekten blir färdiga att tas i bruk tidigare. Investeringens samhällsekonomiska nyttor kan tillgodogöras . Värdet av detta bedömdes bli , räknat på samtliga nytillkomna objekt enligt den nationella planen för transportsystemet 2010–2021. betonade att det krävs en ökad tydlighet från statliga aktörer. Staten ska agera tydligt och samordnat i alla skeden av beslutsprocessen. tydligt och konsekvent i sin egen planering och i den kommunala planläggningens olika skeden, minskar risken för att konflikter mellan stat och kommun uppstår. Det är en angelägenhet att planlägga mark och vatten. Kommunen är därför en mycket viktig aktör. Ett väl fungerande samarbete mellan och kommunen är en självklar framgångsfaktor i planeringsarbetet. bör tidigt signalera till kommunen vilka stråk som är av nationellt intresse för vägar och järnvägar, områden av riksintresse. Kommunen å sin sida kan underlätta för kommande planering av vägar och järnvägar genom att vara aktiv i sitt planeringsarbete och i samarbetet med ta in kommande stråk i sin översiktsplanering. anser att kommunerna kan bidra till en ökad produktivitet vid byggande av vägar och järnvägar genom att redan tidigt i planprocessen ta hänsyn till att kommande anläggningsarbeten kan utföras med flexibilitet. Fortsätt att se över krav som kan verka konkurrenshämmande. upphandlare bör använda checklista över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling. Låt en oberoende part göra årliga undersökningar av både större och mindre företags åsikter om upphandlingar. Standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen till både form och innehåll och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer särskilt med tanke på att ge mindre och medelstora företag tillträde till marknaden. Ett fåtal stora rikstäckande företag dominerar marknaden för byggande och underhåll av vägar och järnvägar. De fem största aktörerna (NCC, , , Svevia och Infranord) utför av upphandlade entreprenader. Denna grad av marknadskoncentration återfinns inte i resterande delar av anläggningsmarknaden där flera små och mellanstora aktörer konkurrerar om anläggningsprojekt på lokal och regional nivå. Trots vissa osäkerheter indikerar statistik att prisnivån inom anläggningsbranschen i är hög i jämförelse med andra EU-länder. har höga mål om att frigöra medel genom ökad produktivitet och innovation. Även om kostnaderna för en vara eller tjänst sänks så tar det sig inte alltid uttryck i sänkta priser. En hög prisnivå i en bransch kan vara ett tecken på lågt konkurrenstryck. En god konkurrens är en framgångsfaktor både för att frigöra medel och för att främja innovation. ser över krav som kan verka konkurrenshämmande för såväl utländska som mindre inhemska företag. Det är positivt att få in utländska företag på marknaden som bidrar med kompetens och kapacitet som det råder brist på i samt tillför nya arbetsmetoder. upphandlare bör vara uppmärksamma på eventuell förekomst av anbudskarteller. upphandlare bör använda checklista över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling. Det är angeläget att skaffa kunskaper om mindre och medelstora företags åsikter om upphandlingar. Därför bör årliga undersökningar göras om detta. Från största leverantörer samlar verket in feedback via en enkät och man beräknar ett Nöjd-Leverantörs-Index (NLI). Det är angeläget att undersöka både större och mindre företags åsikter. Helst bör undersökningar utföras av en oberoende part. Det är väsentligt att genomför den åtgärd som finns i verkets Beställar- och upphandlingsstrategi; att standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen till både form och innehåll och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer särskilt med tanke på att ge mindre och medelstora företag tillträde till marknaden. Beställaren/byggherren påverkar förutsättningarna för leverantörernas arbete i huvudsak genom valet av affärsform. Val av affärsform är centralt för att ska agera affärsmässigt i sin beställaruppgift. Det är i valet av affärsform man avgör hur ansvar fördelas och vilka incitament och drivkrafter som aktörerna får. I avsnitt 3.5 beskrivs tillämpade affärsformer, som entreprenadform, ersättningsform och samverkan. Kommitténs uppdrag omfattar byggande och underhåll av vägar och järnvägar. Det är en del av verksamheten i anläggningsbranschen. I SCB:s klassificering i Svensk Näringsgrensindelning (SNI 2007) finns en huvudgrupp (SNI-kod 42) som heter anläggningsarbeten. I den ingår anläggning av vägar och järnvägar, men även anläggningsarbeten för värme, vatten och avlopp, el och telekommunikation, vattenbyggnad samt övriga anläggningsarbeten (t.ex. idrottsanläggningar, kemiska anläggningar, raffinaderier o.d.). Indelningen i SNI-koder har förändrats över åren vilket gör vissa jämförelser och analyser oprecisa. Enligt en studie framtagen av Trafikanalys har anläggningsmarknadens årliga omsättning nästan fördubblats under de senaste 20åren och uppgår 2010 till 85–95 miljarder kronor.1 Omsättningsökningen har främst drivits av offentliga anlägg- Anläggningsbranschen är inte lika påverkad av konjunktursvängningar som byggbranschen i övrigt till följd av den stora andelen offentliga satsningar på infrastruktur. Enligt studien karaktäriseras anläggningsmarknadens funktionssätt av tre omständigheter som påverkar konkurrenssituationen och formar den rådande marknadsstrukturen: Höga in- och utträdeshinder Krav på lokal förankring Höga investeringskostnader förbundet med tillverkning och tillhandahållande av viktiga insatsvaror har skapat en situation med fåtalsdominans där vertikalt integrerade aktörer har en konkurrensmässig fördel gentemot mindre aktörer. De största aktörerna äger exempelvis asfaltverk, täkter, krossanläggningar och tunga anläggningsmaskiner. Anläggningsverksamhet är en lokal verksamhet genom att det mesta arbetet sker på plats. Små lokala företag har svårt att expandera, medan de stora företagen är aktiva över hela landet. har en strukturförändring ägt rum där medelstora regionala och lokala aktörer successivt genom förvärv 1 Anläggningsbranschen – utveckling, marknadsstruktur och konjunkturkänslighet, Trafikanalys, PM 2012:1. och fusioner kraftigt minskat i antal. Den svenska anläggningsbranschen har genom denna omvandling kommit att kännetecknas av ett fåtal stora företag och ett stort antal små företag. Marknadens funktionssätt har skapat en situation där små och medelstora anläggningsföretag konkurrerar om projekt på lokal och regional nivå men där endast ett fåtal rikstäckande och vertikalt integrerade företag konkurrerar om de stora infrastrukturprojekten på nationell nivå. anser att bygg- och anläggningsbranschen kännetecknas av många problem och svag konkurrens. Branschen domineras av ett fåtal stora företag och det är svårt för nya företag att ta sig in på marknaden. Inträdeshindren är stora och består bland annat i att byggstandarder skiljer sig mellan länderna inom EU. De större företagen tillverkar de strategiskt mycket viktiga insatsvarorna ballast, betong och asfalt. Det ger dem en konkurrensfördel mot mindre aktörer på marknaden. De största bygg- och anläggningsföretagen är också mycket stora i förhållande till övriga företag på området.2 kan man notera att konkurrenstrycket på de rikstäckande aktörerna ökat då flera utländska företag kommit in på den svenska marknaden och deltagit i stora upphandlingar främst av infrastrukturprojekt. De utländska aktörerna är kapitalstarka företag som ofta kommit in på den svenska marknaden genom uppköp eller konsortiesamarbete med någon svensk aktör.3 Inträdet av utländska aktörer skiljer sig mellan anläggningsbranschen och övriga delar av byggbranschen. I andra delar av byggbranschen har flera mindre företag etablerat sig på den svenska marknaden. Det norska företaget är det största utländska företaget på den svenska bygg- och anläggningsmarknaden och det sjunde största byggföretaget på den svenska marknaden. Andra stora utländska företag verksamma på den svenska anläggningsmarknaden är österrikiska Strabag (genom uppköp av ), tyska , österrikiska , danska E samt det finska bygg- och anläggningsföretaget . 2Konkurrensproblem i bygg- och anläggningsbranschen, 525.aspx 3Anläggningsbranschen – utveckling, marknadsstruktur och konjunkturkänslighet, Trafikanalys, PM 2012:1. Även om flera utländska aktörer tillkommit domineras ändå anläggningsmarknaden av ett fåtal stora företag med bas i . Dessa arbetar tillsammans och med hjälp av ett stort antal underleverantörer, specialiserade på olika områden. Enligt uppgifter om marknadsandelar utför de fem största aktörerna av upphandlade entreprenader. Denna grad av marknadskoncentration återfinns inte i resterande delar av anläggningsmarknaden där fler små och mellanstora aktörer konkurrerar om anläggningsprojekt på lokal och regional nivå. till den totala anläggningsmarknaden är koncentrationsgraden således lägre. De fem största aktörerna representerar av totalmarknaden . En annan viktig grupp av köpare av anläggningstjänster är kommuner och landsting. Den marknaden för anläggningstjänster präglas av hård priskonkurrens mellan många små och lokala entreprenörer. 3.2.1Konkurrensverkets förslag för att stärka konkurrensen () anser att utländska leverantörer behöver få bättre tillgång till information om offentliga upphandlingar i . KKV menar att information på engelska om en upphandling, t.ex. en sammanfattande översättning av förfrågningsunderlag, bör tillhandahållas när det kan finnas ett gränsöverskridande intresse och där man förväntar sig att utländska leverantörers anbud skulle kunna motsvara myndighetens behov. Däremot bedömer att det skulle vara allt för resurskrävande och oproportionerligt att ställa krav på att hela förfrågningsunderlaget ska finnas tillgängligt på engelska. Vidare har KKV fört fram förslag som gäller att effektivisera tillsynen och tillämpningen av konkurrensreglerna, samt att effektivisera den kommunala plan- och byggprocessen.4 Ett konkret förslag är att införa en bestämmelse i statliga myndigheters instruktioner som innebär att ska kontaktas vid misstanke om kartellsamverkan i samband med upphandlingar. har tagit fram en checklista i tolv punkter över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling. Om konkurrerande företag uppträder enligt vissa mönster kan det tyda på att de samarbetar på ett otillåtet sätt. 4 Åtgärder för bättre konkurrens – förslag, rapportserie 2009:4. kan exempelvis handla om att ett företag lämnar väsentligt högre anbud i vissa upphandlingar jämfört med andra företag, utan att det finns några uppenbara kostnadsskillnader, eller att skillnaden är oförklarligt stor mellan det vinnande anbudet och de andra företagens anbud. Checklistan är tänkt som ett hjälpmedel för upphandlare. Ett sätt för att få information om anbudskarteller är att upphandlare inom stat, kommuner och landsting kontaktar verket om de ser tecken på att anbudsgivarna har kommit överens om att sätta konkurrensen ur spel. inledde en undersökning av en omfattande kartell inom asfaltbeläggningsbranschen där samtliga stora och ett antal mindre företag misstänktes för att ha samarbetat om priser och marknadsdelning. Företagen hade i förväg gjort upp om vilka anbudssummor respektive företag skulle gå in med i upphandlingar i stora delar av landet. Ett stort antal kommunala upphandlingar misstänktes också vara uppgjorda i förväg. Inom ramen för kartellsamarbetet hade en mer strategisk uppdelning av marknaderna förekommit och riktlinjer hade dragits upp för att bevara den rådande marknadsstrukturen och förhindra mindre men konkurrenskraftiga företag från att växa ytterligare. 3.2.2Sverige har hög prisnivå inom anläggningsbranschen enligt EU:s statistikkontor publicerar statistik som jämför prisnivåer för investeringar hos EU:s medlemsstater. Ett delområde är Civil som omfattar bl.a. broar och asfalterade vägar. Den senaste statistiken avser 2010 och indikerar att prisnivån i är betydligt högre inom detta delområde än vad som är fallet i andra EU-länder.5 ligger i särklass högst och med en högre prisnivå än exempelvis , och . Fram ligger betydligt över dessa tre länder i prisnivå inom området Civil , men har och närmat sig prisnivå. 5 , Statistics in focus 64/2010 samt Statistiska jämförelser mellan länder är svåra och innehåller alltid osäkerheter. Kommittén har underhand ställt frågor till SCB om hur stor osäkerhetsmarginalen är i nämnda statistik. SCB menar att det inte är möjligt att beräkna konfidensintervall/felmarginaler för olika sammanställningar på en aggregerad nivå och sålunda inte heller för Civil works.6 Generellt är dock osäkerheten större ju lägre aggregeringsnivån är. Civil works återfinns på den lägsta publicerade aggregeringsnivån och därför bedöms osäkerheten här som relativt stor. Undersökningen har för brottats med problem. Man har tidigare prismätt projekt som inte varit helt representativa för . Successiva förbättringar har gjorts och de projekt som prismäts bedöms, enligt SCB, vara representativa för . Vidare meddelar SCB att huvudsyftet med PPP-under- sökningen7 inte är att räkna fram prisnivåindex utan att beräkna en justeringsfaktor för att kunna göra volymjämförelser av olika länders BNP. Vid konflikt mellan dessa ändamål, går alltid huvudsyftet före (vilket exempelvis kan innebära att man väljer ett tillvägagångssätt i prismätningen framför ett annat). De prisnivåindex som finns publicerade kan därför betraktas som en biprodukt. Trots de förklaringar som SCB ger kan man notera att prisnivå inom området, enligt , ligger med en betydande marginal över nivån i jämförbara länder. upphandlar och köper entreprenader, varor och tjänster för . En fördelning framgår av tabell 3.1 nedan. 6Mailsvar från SCB . 7PPP står här för Purchasing Parities (köpkraftsparitet). Källa: Agresso, fakturerad volym för perioden . 4 486 535 952 3 798 370 619 3 395 376 477 3 093 930 909 6 349 424 996 26 910 846 025 I tabell 3.2 framgår att SVEVIA, , , NCC och Infranord dominerar anläggningsbranschen när det gäller väginvesteringar, investeringar i banvallar, underhåll, tunnel och underhållsbeläggningar. När det gäller BEST-området (bana, el, signal samt tele) dominerar det statliga företaget med en marknadsandel på när det gäller investering och underhåll. De främsta utmanarna är med inom investering och med inom drift och underhåll. Konkurrensen är mindre inom BEST-området än inom anläggningsentreprenader även om intresset från nya aktörer ökat.8 Inom vägområdet har antalet anbudslämnare på investeringar minskat från i medeltal ungefär fyra 2010 till ungefär tre 2011. Inom järnvägsområdet har antalet anbudslämnare inom mark- /anläggningsinvesteringar ökat något och ligger 2011 på i medeltal tre. Vad gäller BEST-investeringar har antalet anbudslämnare i medeltal ökat något och ligger 2011 på drygt två. Planering och projektering av vägar och järnvägar upphandlas av för . 8 Marknadsanalys, Anläggningsmarknadens prisutveckling, Underlagsrapport till Förslag till Nationell plan för transportsystemet, (), , , m.fl. leverantörerna av tekniska konsulttjänster är, i storleksordning: Vectura (sammanslagning av tidigare och Projektering), , , Ramboll, Tyréns, ÅF, , , och . 3.3.1Fler utländska företag på anläggningsmarknaden Det finns ett tiotal utländska aktörer som är aktiva och lämnar anbud i . De har varit framgångsrika och räknar kontinuerligt hem stora investeringskontrakt. Om man studerar stora projekt förändras också sammansättningen av leverantörerna jämfört med om man utgår från samtliga entreprenader oavsett storlek. upphandlade 31 entreprenader med en anbudssumma överstigande . Den sammanlagda kontraktssumman för dessa var 7 958 miljoner kronor.9 Vilka företag som slöt kontrakt för anläggnings-, BEST/järnvägs- och installationsentreprenader och respektive andel av den totala kontraktssumman framgår av tabell 3.4 Vid de 31 entreprenadupphandlingarna lämnades i genomsnitt 3,7 anbud per upphandling. Utländska anbudsgivare eller anbudsgivare med utländska ägare deltog i av upphandlingarna. har utländska företag fått kontrakt för flera stora projekt. Ett aktuellt exempel är att danska tillsammans med två tyska bolag tilldelades kontraktet för att bygga en bro över Sundsvallsfjärden, som en del av projektet . 9 Marknadssituationen Entreprenadupphandlingar Stora projekt, , rev. 2011-01- 13, Entreprenadupphandlingar > 100 miljoner slutförda . Källa: Marknadssituationen Entreprenadupphandlingar Stora projekt, , rev. 2011 -01-13, Entreprenadupphandlingar > 100 miljoner slutförda . Ett annat exempel är i . Den enskilt största entreprenaden i bygget av , Norrströmsentreprenaden med Station , utförs av NCC och är ett kontrakt värt . har ett mindre kontrakt. De övriga av kontrakt har gått till de tyska företagen , till danska samt till , som ägs av österrikiska Strabag. Züblin är entreprenör för Södermalmstunneln. Sänktunneln byggs av ett konsortium mellan Züblin och . Bilfinger entreprenad och Vasatunneln är ett kontrakt värt . över spårområde byggs av . Däremot lämnade inget utländskt storbolag anbud på –. NCC fick där totalentreprenaden som inkluderar ett 20-årigt underhållsåtagande. En fråga som diskuterats vid flera av kommitténs möten och seminarier är arbetstidernas förläggning och maskinutnyttjande. Det finns exempel där utländska företag arbetat treskift sex–, medan de svenska entreprenörerna av tradition jobbar ett skift . Arbetskraftskostnaden torde bli högre om man jobbar treskift. Men effekten blir också att maskinerna används kanske 140–i stället för 30. 3.3.2Trafikverket vill förbättra konkurrensen har en mängd krav (kravdokument) i sina upphandlingar. Kraven kan verka konkurrenshämmande och kan utgöra barriärer för såväl utländska aktörer som inhemska små företag. Detta är en fråga som behandlas i de produktgenomgångar som görs inom PIA-projektet10. Marknadsanalyser genomförs också av projektets kategoriteam. Nationella och regionala leverantörsdagar anordnas med syfte att marknadsföra och de möjligheter som finns när det gäller att lämna anbud. Kommande upphandlingar marknadsförs även via den upphandlingstidplan som publiceras på har ett pågående handlingsprogram med syfte att skapa en effektiv och väl fungerande europeisk leverantörsmarknad för att stärka trenden med ökat utländskt deltagande vid upphandlingar. Motivet är både att förbättra konkurrensen och att få in kompetens och kapacitet som det råder brist på i . Ett arbetssätt är även att indela eller paketera entreprenaderna i de stora projekten så att de blir intressanta för de utländska företagen. Enligt är de utländska bolagen främst intresserade av stora broar och tunnlar med kontrakt . De lockas av jobb med många arbetstimmar och korta sträckor, med mycket betongjobb och där specialmaskiner används. marknadsförs –2013 som beställare gentemot utländska leverantörer vilket syftar till att främja utländska investeringar och etableringar i . har besökt handelskammare alternativt ambassader i , , , samt för att attrahera fler utländska leverantörer. har översatt sin upphandlingstidsplan till engelska, vad gäller entreprenader och projekteringsuppdrag . Syftet är att attrahera både större 10 projekt och innovationsutveckling i anläggningsbranschen. och mindre utländska företag. Verket mäter också antalet utländska företag som lämnar anbud vid upphandlingarna. Konkurrensen inom BEST-arbeten (bana, el, signal och tele) anses låg. Det gäller både investering, drift och underhåll. Det statliga företaget har en dominerande ställning, speciellt inom drift och underhåll. har påbörjat en översyn av marknadens förutsättningar och vilka åtgärder från som kan vara aktuella. träffar ett antal medelstora tyska järnvägsföretag. har även upprättat en engelskspråkig hemsida där det finns en specifik e-postadress () för direktkontakt. En engelsk version av kommande upphandlingar publiceras även på sidan. har man inom ramen för projekt 201311 genomfört följande: Tagit fram en ramavtalsprocess för att hantera 800 ramavtal samt etablerat en ramavtalsorganisation. Inrättat ett inköpsråd samt en inköpskommitté. Upphandlingar ska presenteras för inköpsrådet och upphandlingar ska presenteras för inköpskommittén. Infört en gemensam mall för förfrågningsunderlag. Tagit fram ett internt utbildningspaket inom upphandling. Skapat en gemensam utvärderingsmodell för anbud. Inrättat en statistik- och rapportdatabas för upphandling. Skapat en Beställar- och Upphandlarstrategi. Besökt handelskammare/ambassader i , , , samt för att attrahera fler utländska leverantörer. Ett tvärfunktionellt team har påbörjat arbetet med en långsiktig upphandlingsplanering i samverkan mellan den centrala funktionen Strategiskt inköp och upphandling samt verksamhetsområdena Samhälle, Investering och Trafik. Planering pågår för upphandling av ett nytt beställningssystem. Syftet är att systemet ska stödja både strategiskt, taktiskt och operativt inköpsarbete. Här blir det möjligt att följa en upphandling från beställning till fakturahantering och uppföljning. 11 Strategiskt Inköp, Strategisk Upphandling. 3.4Mindre företags synpunkter på beställarens arbetssätt För att fånga de mindre och medelstora företagens åsikter i frågor som rör de statliga beställarnas agerande i samband med upphandlingar av entreprenadtjänster har en särskild enkät genomförts. Enkäten har riktats till de mindre och medelstora entreprenadföretagen i anläggningsbranschen.12 Svarsfrekvensen i enkäten har varit låg eller . Av totalt 135 företag har endast 19 svarat på frågorna i enkäten. Det finns trots det skäl att publicera resultatet av enkäten och dra några försiktiga slutsatser eller åtminstone formulera väsentliga frågeställningar att gå vidare med. Av de svarande företagen har drygt tio en omsättning mellan fem och och ett par företag . Fem av företagen har fler än 10 anställda. Huvudparten av övriga företag har mellan fem – tio anställda och några enbart en anställd. Två tredjedelar av företagen uppger att de deltar i offentliga upphandlingar, vilket innebär att en tredjedel inte gör det. Några resultat från enkäten: Kunskap om förestående upphandlingar inhämtas från flera källor. Direktkontakt från upphandlande enhet är mest frekvent följt av annonsering i annonsdatabaser. Ombud och bevakningstjänster används i begränsad utsträckning. av företagen anser att man får tillräckligt med tid för att utarbeta och lämna anbud utifrån det förfrågningsunderlag som återfinns i upphandlingen. Hälften av enkätföretagen anser att det föreligger ett tillräckligt utrymme för produktionsplanering och resursanskaffning, m.m. inför påbörjandet av entreprenaden. När det gäller sluttidpunkten i förhållande till tilldelningsbeslutet anser två tredjedelar att tiden inte är tillräcklig. De administrativa beskrivningarna är för flertalet företag begripliga. Företagen uppger till lika stor andelar att de tekniska beskrivningarna är svåra att begripa som att de är begripliga. 12 Mindre och medelstora entreprenad-företags åsikter om den offentliga sektorns upphandlingar av entreprenadtjänster, rapport från , . Knappt hälften av företagen anser att skall-kraven är rimliga i ljuset av vilka uppdrag det är fråga om. kan konstateras att det är en större andel av företagen som inte kan åta sig uppdragen till följd av skall-kraven, än den andel som anser kraven rimliga. av de som svarat är beredda att åta sig totalentreprenader. Mot bakgrund av att svarsfrekvensen i enkäten är låg blir analysen av enkätsvaren av nödvändighet mycket försiktig. Däremot är det möjligt att formulera en del hypoteser som kan bli föremål för framtida undersökningar och som i det sammanhanget kan antas eller förkastas. Entreprenadverksamhet är regelmässigt kund-order-styrd. Hur den offentlige beställaren agerar får stort genomslag på marknaden och bestämmer i hög grad villkoren för företagen.