sou · GZB375d4 · 2012-01-01 00:00:00 — Olyckshändelser som t.ex. ett haveri i ett kärnkraftverk eller olyckor med farliga ämnen skulle kunna innebära omfattande skaderisker på människor, djur och miljö. Frågor om hur samhällets beredskap ska stärkas i olika kris- situationer har behandlats i de utredningar och propositioner m.m. som anges i det följande. Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer 15.2Centrala författningar av betydelse för samhällets krisberedskap 15.2.1Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap Förordningen om krisberedskap och höjd beredskap innehåller föreskrifter som reglerar fredstida krishantering och höjd bered- skap för statliga myndigheter under regeringen. Enligt förordningen ska varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av en sådan händelse. Av förordningen framgår också att myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan kris. I förordningen anges att varje myndighet i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap ska analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndig- hetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har meddelat föreskrifter för sådana risk- och sårbarhetsanalyser. finns en ny vägledning för risk- och sårbarhetsanalyser som stöd i processen med att ta fram dessa. Analyserna syftar till att stärka myndig- heternas och samhällets krisberedskap. I en bilaga till förordningen anges vissa myndigheter, däribland , som har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa en förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarhet och motstå risker. När en extraordinär situation uppstår ska myndigheterna hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utveck- lingen. Myndigheten ska även informera om tillgängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder. Med fredstida krissituationer avses i detta sammanhang mycket allvarliga kriser. En uppräkning som görs i 9 § andra stycket i förordningen ger ledning för vilka situationer som åsyftas, nämligen att myndigheten särskilt ska beakta 1.situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå, Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer 2.situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer, 3.att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i sam- hällsviktig verksamhet, och 4.förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde. 15.2.2Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Lagen syftar till att kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och landsting ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. Kommun- och landstingsledningarna har genom lagen förut- sättningar för att vid kriser göra prioriteringar mellan olika verk- samheter i syfte att kunna hantera krisen från ett helhetsperspektiv. Enligt 4 § definieras en extraordinär händelse som en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhälls- funktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är deras stora omfattning och att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen. Lagen föreskriver att det i kommuner och landsting ska finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krisledningsnämnd). 15.2.3Kommunallagen (1991:900) Enligt reglerna i kommunallagen ska fullmäktige ha beslutat om ett reglemente för krisledningsnämnden att följa. Nämnden får sedan inom ramen för denna fatta beslut om att överta verksamhets- områden från övriga nämnder i kommunen eller i den utsträckning som är nödvändig beroende på den extraordinära händelsens omfattning. I kommunallagen finns också bestämmelser Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer om kommunernas geografiska områdesansvar. Detta innebär bl.a. att kommunerna under en extraordinär händelse i fredstid ska verka för att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas samt att informationen till allmänheten också samordnas. 15.2.4Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor I lagen om skydd mot olyckor finns bl.a. bestämmelser om samhällets räddningstjänst. Med räddningstjänst avses enligt 1 kap. 2 § de räddningsinsatser som staten och kommunerna ska vidta för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö vid olyckor eller överhängande fara för olyckor. Verksamhetsutövare och andra enskilda har ett primärt ansvar för att skydda sig själva och sin egendom mot olyckor. En insats i samhällets räddningstjänst ska endast göras i de fall där den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan bemästra en situation. Begreppet olycka finns inte definierat i lagen men av förarbetena och av tidigare lagstiftning inom samma område framgår att såsom olycka betraktas bl.a. bränder, ras, skred, explosioner, över- svämningar och utflöden av skadliga ämnen. Det ska vara fråga om plötsligt inträffande händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Till detta räknas både händelser som beror på företeelser i naturen och sådana som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Lagen innehåller bestämmelser om särskilda skyldigheter och befogenheter som kan tillämpas i samband med räddningstjänst, såsom tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt. 15.3Definitioner, krishanteringsmodeller m.m. 15.3.1Systemet för samhällets krisberedskap Det svenska krisberedskapssystemet bygger på de ordinarie förvaltningsstrukturerna och på principen om att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också har motsvarande verksamhetsansvar vid en krissituation (ansvars- principen). Verksamhetens organisationsstruktur och lokalisering ska i en krissituation så långt som möjligt överensstämma med den Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer Krisen ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga. Krisen ska hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. (närhetsprincipen). Vidare ska föränd- ringar i organisationen inte göras större än vad som krävs (likhetsprincipen), SOU 2007:31, s. 49 f och 64. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra för att på bästa sätt hantera den uppkomna situationen, vilket bl.a. följer av förvaltningslagen (1986:223), prop. 2005/06:133 s. 51 f. Den nuvarande strukturen för krisberedskap bygger även på ett geografiskt områdesansvar som syftar till att säkerställa sam- ordningen. På lokal nivå har kommunerna områdesansvaret, på regional nivå länsstyrelserna och på nationell nivå regeringen. Det geografiska områdesansvaret innebär att det på varje nivå i samhället ska finnas en aktör som verkar för att inriktning, prioritering och samordning kommer till stånd bland de inblandade aktörerna inom området före, under och efter en kris. Det geografiska områdesansvaret på lokal nivå regleras främst i 2 kap. 7 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap. På regional nivå regleras detta i förordningen om krisberedskap och höjd beredskap, särskilt i 6 och 7 §§. Det geografiska områdes- ansvaret innefattar att den ansvarige bl.a. ska ha ett relevant nätverk, göra tvärsektoriella risk- och sårbarhetsanalyser, kunna samordna verksamhet mellan olika aktörer under en kris, ha en kompetent krishanteringsorganisation, kunna samordna informa- tion till allmänheten och att kunna prioritera resurser. Enligt 7 § instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har MSB en särskild roll för att åstadkomma samordning under en kris. MSB ska bl.a. bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. 15.4.1På vilket sätt kan en krissituation påverka djurskyddet? De flesta krissituationer som kan inträffa drabbar givetvis djur- hållare på samma sätt som samhället i övrigt. I vissa fall kan dock krissituationer få mer omfattande och svårhanterade konsekvenser för djurhållare än andra, särskilt inom lantbrukssektorn. Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer Vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen efter t.ex. en kärnkrafts- olycka kan en djurhållande lantbrukare behöva vidta åtgärder som rör djurens skötsel och utfodring. Radioaktiva ämnen kan tas upp av djuren och förorena kött, mjölk och andra djurprodukter. Det kan bli aktuellt att stalla in betesdjur och därför vara omöjligt att uppfylla djurskyddslagens krav på betesgång. Vidare kan andra bestämmelser om t.ex. ventilation i djurstallar behöva frångås i en sådan situation eftersom luftväxlingen kan behöva minskas så mycket som möjligt. Andra exempel på händelser som har bedömts kunna påverka djurskyddet nämns i beredskaps- handbok del III, , s. 13. Där nämns omfattande utrymningar aktualiserade av t.ex. bränder, kemikalieolyckor eller översvämningar. I det område som utryms kan det då finnas omfattande djurhållning. Under vissa perioder av året kan också en utrymning få svåra konsekvenser för djurhållningen och möjlig- heten att upprätthålla ett acceptabelt djurskydd. Förutom livs- medelsproducerande djur kan även sällskapsdjur och övriga djur såsom försöksdjur samt djur i djurparker och zoologiska butiker komma att beröras. Frågeställningar såsom om djuren ska trans- porteras eller drivas ut ur det utrymda området, släppas ut på bete eller stallas in, slaktas eller avlivas kan uppkomma. Regler som annars gäller för djurtransporter, t.ex. förbudet mot transport av högdräktiga djur eller utrymmeskrav kanske inte kan följas och transporttider kan behöva överskridas. Det kan även uppstå frågor om hur kvarlämnade djurs behov av tillsyn ska ordnas. 15.4.2Jordbruksverkets ansvar i krissituationer ska leda och samordna de förebyggande åtgärderna och bekämpningen av djursjukdomar, foderföroreningar och växtskadegörare enligt ansvarsprincipen. I händelse av nedfall och spridning av radioaktiva ämnen som drabbar jordbruket ska främst utfärda rekommendationer och ge råd. Såväl före som under och efter en krissituation samarbetar med andra expertmyndigheter och organisationer som , (), () och länsstyrelserna. Vid en kris ska också stödja regeringen, länsstyrelserna och de områdesansvariga och samordnande myndigheterna som man Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer kan också behöva stöd från regeringen, till exempel i form av beslut om särskilda resurser eller tillfälliga och brådskande ändringar i bestämmelser. Nationella expertgruppen för sanering (NESA) ingår i Strål- skyddsinstitutets beredskapsorganisation och består av represen- tanter från berörda myndigheter och organisationer. Gruppens medlemmar har expertkunskap om radioaktiva ämnen i miljön, saneringsmetoder, jordbruks-, skogs- och fiskenäring, hantering av radioaktivt saneringsavfall m.m. Expertgruppens uppgift, där bl.a. SLU ingår är att ge råd som rör sanering. (Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer om beredskap för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, SRVFS 2007:4) Enligt 9 § krisberedskapsförordningen ska analysera vilka sårbarheter eller hot och risker som finns inom dess ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Situationer som uppstår hastigt, oväntat, utan förvarning och som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer är särskilt intressanta. Resultatet av arbetet blir en så kallad risk- och sårbarhetsanalys. En redovisning baserad på denna analys ska lämnas till och till MSB. har beredskap för att snabbt få igång en organisation som kan hantera kriser inom sitt ansvarsområde. Verket har även ett informationsansvar när det gäller dessa kriser. ska minimera följderna av krisen och återställa förhållandena till de normala. fattade ett beslut om en ny krisorganisation enligt vilken verket ska hantera kriser enligt en förutbestämd organisation med tydliga roller och ansvar. I policy- dokumentet Alltid redo! – Policy för kris- organisation (dnr 90-4341/2010) fastställs grundläggande ansvars- förhållanden och inriktningen för hur arbetet med kris- organisationen ska planeras och utföras. Den antagna policyn utgör anpassning till förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap och kompletterar verkets besluts- och arbetsordning. Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer är utformad med ledning av de principer som regeringen har fastlagt för aktörerna i det nationella kris- beredskapssystemet. är delegerad, vilket inne- bär att alla funktionsgrupper som tillsammans utgör kris- organisationen har ett ansvar för att förbereda och genomföra verksamheten inom sitt definierade ansvarsområde. Vidare följer krisorganisation ansvarsprincipen, likhets- principen och närhetsprincipen. Enligt förordningen om krisberedskap och höjd beredskap har ett ansvar för att planera och vidta förberedelser för att kunna hantera kriser inom den sektor som verket har ansvar för. Det innebär att myndigheten snabbt ska kunna upptäcka och verifiera händelser, samt vid behov omgående kunna upprätta en ledningsfunktion. En särskild organisation har tillskapats för att kunna verka parallellt med den dagliga verksamheten . Vid utformningen av denna har en lång rad erfaren- heter från tidigare kriser och övningar beaktats. Vid finns ett forum för krisberedskap som består av krisledningen och krisorganisationens gruppchefer. Detta forum bereder frågor av större vikt och är ett forum för informa- tionsutbyte mellan ansvariga inom krisorganisationen. Information förmedlas även via MSB:s speciella hemsida www.kris- . krisorganisation är utformad för att kunna leda verksamheten i alla typer av krissituationer. Den är dock särskilt anpassad utifrån den risk- och hotbild som förekommer inom sektorn. I organisationen finns fyra olika förgreningar som är anpassade för att bl.a. hantera epizootier, växtskadegörare, kontaminerat foder och spridning av radioaktiva ämnen. överordnade uppdrag är att vid behov leda verksamheten vid extraordinära händelser, det vill säga vid sektor- relaterade händelser vars omfattning överskrider de resurser som bedöms finnas tillgängliga i linjeorganisation. I uppdraget ingår att krisorganisationen är utbildad och övad för uppgiften samt att det finns en god uthållighet. Organisationen ska genom den särskilda funktionen Tjänsteman i Beredskap (TiB) ha en god tillgänglighet dygnet runt . Det ska finnas en god förmåga att samverka med andra aktörer genom att ha eller ingå i relevanta nätverk samt ha god kunskap och kännedom om andra aktörers ansvar, organisation och arbetssätt. För genom- förandet av krisorganisationens uppgifter ska det finnas tillgång till Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer ändamålsenliga stödresurser samt nödvändiga tekniska system, inklusive säkra kommunikationsvägar. ska ha en omgående ledningsförmåga samt kunna fungera parallellt med den dagliga verksamheten . 15.4.4Jordbruksverkets deltagande i Samverkansövning och Kärnkraftsövning SAMÖ-KKÖ 2011 har övningen Samverkansövning och Kärn- kraftsövning SAMÖ-KKÖ 2011 hållits i syfte att öva samhällets förmåga att hantera konsekvenserna av en kärnteknisk olycka. Ansvariga för övningen var MSB och i län. Dessutom deltog aktörer på lokal, regional och nationell nivå, däribland . I övningsscenariot skedde en olycka vid ett svenskt kärnkraftverk med radioaktivt utsläpp. Följderna av olyckan var omfattande, där många samhällssektorer antogs bli påverkade, vilket ledde till att viktiga samhällsfunktioner inom både offentlig och privat verksamhet inte kunde fungera normalt. Under SAMÖ-KKÖ:s skede 2 fick i uppdrag att föreslå förändringar i lagstiftningen för att hantera kärntekniska olyckor på ett effektivare sätt. har i sin redo- visning av resultatet från övningen bedömt att det finns ett eventuellt behov av kompletterande regelverk på djurskydds- området. Verket framhåller att ett nytt eller förändrat regelverk dock måste ha en viss varaktighet och det finns inte tillräckligt underlag att bedöma behovet av särregler på lite . De problem som uppstått under övningen med att transportera livsmedelsproducerande djur till slakt har lett till överbeläggningar i djurstallar, framför allt i stallar med gris- eller fjäderfäproduktion. De rekommendationer som kommer att lämna till samtliga djurhållare med livsmedels- producerande djur inom nedfallsområdet innebär i viss mån avsteg från bestämmelserna i bl.a. Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2010:15) om djurhållningen inom lantbruket m.m. Sådana avsteg ska rätteligen göras antingen genom dispensförfarande eller genom föreskriftsändring. Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer 15.5Möjligheter till undantag enligt nuvarande reglering 15.5.1Möjlighet för myndigheter att enligt gällande rätt tillämpa undantag från lagstiftningen i krissituationer Ingen grundlagsreglering för s.k. civila kriser I 13 kap. regeringsformen (RF) finns regler om krig och krigsfara som ökar handlingsutrymmet för de högsta statsorganen i krig och vid fara för krig så att de åtgärder som situationen kan kräva kan vidtas. Någon sådan reglering som ökar statsorganens handlings- utrymme vid civila kriser finns inte, utan sådana kriser får hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i RF. I i grund- lagen (SOU 2008:61) övervägdes om det behövs regler för sådana kriser i RF. Det övervägdes dock inte vilka regler som kan behövas i vanlig lag för olika typer av kriser. bedömde att det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i nödsituationer och föreslog att det ska införas en särskild reglering som innebär att regeringen i sådana situationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas av . Mot bakgrund av den kritik som vissa remissinstanser riktade mot förslaget ansåg dock regeringen (prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag (s. 207) att utredningens förslag inte bör genomföras utan ytterligare utredning. Något förslag till grundlagsändring lades inte fram i denna del. Den formella lagkraftens princip Det anses som en självklar princip att en lag ska gälla och efterlevas så länge den inte upphävts. Regeringen eller ett annat organ som är bundet av en lag kan inte genom några föreskrifter sätta den åt sidan och påbjuda att annat ska gälla i lagens ställe. Att en lag kan ändras eller upphävas endast genom en ny lag brukar kallas den formella lagkraftens princip och framgår av 8 kap. 18 § RF. Av denna regel följer att grundlag endast kan ändras genom grundlag, lag bara genom lag eller grundlag osv. Regeringen kan alltså inte genom en förordning föreskriva något som skulle komma i strid med en lag. (m.fl. 2003, s. 139 f.) Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer Den offentliga makten i utövas under lagarna enligt 1 kap. 1 § RF. Denna princip om lagbundenhet av all maktutövnings gäller inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för regering och riksdag. Med normgivningsmakt menas befogenheten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. RF. I detta kapitel finns även bestäm- melser om delegation av normgivningsmakt till andra myndigheter än regeringen. När delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan den tillåta att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter i ämnet, vilket brukar kallas för subdelegation. 2009/10:80 s. 216 f.) Enligt RF kan normgivningskompetens inte överlåtas utan att det finns stöd för det i grundlagen. Möjligheten att delegera lagstiftningsmakt är särskilt behövlig bl.a. i fråga om det som brukar kallas den ekonomiska lagstiftningen. Med sådan lag- stiftning menas sådana förvaltningsrättsliga lagar som innebär åligganden för enskilda. Möjligheten att delegera lagstiftningsmakt reglerades tidigare i 8 kap. 7 § RF. I paragrafen angavs ett antal områden där delegation var tillåten, däribland djurskydd. (m.fl. 2003) I SOU 2008:61 uttalas att reglerna i 8 kap. RF om delegering av normgivningskompetens är av stor betydelse för handlings- möjligheterna i en krissituation. I tidigare 8 kap. 3 § (numera 8 kap 17 §) sägs att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden, meddelas genom lag. Enligt tidigare 8 kap. 7 § RF (nuvarande 8 kap. 3 §) kan dock regeringen, efter bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser bl.a. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Med stöd av denna bestämmelse har ett antal fullmaktslagar för fredstida (eller civila) kriser beslutats. Ett exempel är 32 a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) som ger regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, rätt att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser. Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer gjort det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att vid en fredstida kris prioritera resurser mellan olika landsting. I vissa fall kan det finnas rättsligt handlingsutrymme som ger regeringen och myndigheterna möjlighet att med avvikelse från djurskyddsbestämmelserna meddela undantag i enskilda fall genom att bevilja dispens. Enligt RF 11 kap. 8 § får regeringen medge undantag från föreskrift i förordning eller från bestämmelse som har meddelats med stöd av beslut av regeringen, om inte annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. Regeringen kan alltså utan särskild föreskrift i den egna författningen medge dispens från sina egna föreskrifter. Regeln om dispens bygger på förutsättningen att regeringen kan medge undantag från en lag bara om lagen ger uttryckligt stöd för det. Bestämmelsen i RF 11 kap. 8 § handlar bara om dispens från föreskrifter i förordningar och från bestämmelser som har meddelats med stöd av beslut av regeringen. Ett självklart villkor för dispens är att ett sådant beslut inte får stå i strid med lag eller ett riksdagsbeslut om utgiftsanslag. Eftersom regeringen liksom alla andra myndigheter är bunden av normmässighetens princip (RF 1 kap. 1 § tredje stycket, den offentliga makten utövas under lagarna), kan regeringen eller annat normgivande organ inte härleda någon dispensbefogenhet ur sin normgivningskompetens; ett normgivande organ är principiellt bundet av sina egna normer. (m.fl. Grundlagarna, 2 uppl. s. 512 f., Holmberg-Stjernquist, Vår författning, 13 uppl., s.219 f.) Regeringen skulle i en krissituation kunna medge dispens från bestämmelserna i såväl djurskyddsförordningen som samtliga föreskrifter som meddelats av . I Ds 1998:43, Myndigheternas föreskrifter (s.54) nämns att det krävs en särskild regel för att en myndighet ska få ge dispens från sina egna föreskrifter.