sou · GZB38 · 2012-01-01 00:00:00 — Ingen analys gjordes dock av alternativa placeringar för en sådan verksamhet eller av hur många elever utanför som skulle kunna tillhöra målgruppen för en sådan riksrekryterande gymnasie- särskoleverksamhet. De motiv till förslagen om förlängd skolgång som gavs i den tidigare utredningen och i regeringens proposition är bland annat att många elever kommer till under senare skolår och att det därför ofta krävs än vad skolpliktsåldern medger för att förbereda eleven för vuxenlivet eller för fortsatt utbildning. Elevens hemkommun kan också behöva för att förbereda utskolningen av eleven. I SOU 2007:87 sammanfattas de äldre elevernas behov på föl- jande sätt: De flesta eleverna i är i behov av ADL (aktiviteter i dagligt liv) och mobilityträning. Därutöver utmärks elevernas behov av att -undervisningen måste vara helt individuell, -undervisningen är en integrerad del av den totala verksamheten inom , -verksamheten bör inriktas på att utveckla elevernas identitet och att medvetandegöra elevens egna förutsättningar, -den individuella utvecklingsplanen har en långsiktig målsättning som innefattar utskolning mot ett vuxenliv, -utskolning sker i nära samarbete med elevens vårdnadshavare, och -framtida livskvalitet ofta behöver prioriteras före faktiska skolkunskaper. Det framgår inte av betänkandet på vilket sätt dessa behov skiljer sig från de behov som t.ex. elever vid gymnasiesärskolans indi- viduella program har. Inte heller analyserades konsekvenserna av att lägga åldersgränsen så att elever som fullföljer den förlängda utbildningen blir för gamla för att kunna söka till gymnasiesär- skolan. Uppdrag att se över ansvarsfördelning för och finansiering av gymnasieutbildning för vissa elever med funktionsnedsättning Regeringen fattade beslut om tilläggsdirektiv till utredningen om flexibel utbildning för elever som tillhör special- skolans målgrupp (U 2010:04). Trots namnet ska utredningen även utreda vissa frågor avseende den riksrekryterande gymnasieutbild- ningen. Utredaren ska bl.a. utreda om utbildningen är ändamåls- enlig utifrån elevgruppernas behov, beskriva det framtida behovet av riksrekryterande utbildning samt föreslå hur ansvaret för utbildning, boende, habilitering och resor i anslutning till utbild- ningen ska fördelas mellan staten och skolhuvudmännen samt hur verksamheten ska finansieras. Utredaren ska vidare göra en översyn av regelverket för den riksrekryterande gymnasieutbildningen och lämna förslag till hur antagningen av elever i de aktuella elev- grupperna ska regleras. Slutligen ska utredaren bedöma om fri- stående huvudmän ska kunna vara huvudmän för riksgymnasie- verksamhet samt ta fram underlag för att staten ska kunna revidera och upprätta avtal med anordnande kommuner om verksamheten. Bakgrunden till uppdraget är att dagens styrning av den riksrekryterande gymnasieutbildningen är föråldrad och behöver ses över i flera avseenden. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) fick därför i uppdrag12 av regeringen att bl.a. kartlägga och analysera de anordnande kommunernas förutsätt- ningar för att kunna bedriva verksamheten vid riksgymnasierna på ett ändamålsenigt sätt samt att bedöma rimligheten de anordnande kommunernas generella ekonomiska krav. 12 U2009/2701/G. sade13 vid utgången av 2009 en bild av en verksamhet som inte i alla delar uppfyller kraven. SPSM menade dock att det krävs en mer omfattande studie för att kunna bedöma om verksamheterna ger eleverna kunskaper och utvecklar deras färdigheter i enlighet med skollagens krav. En annan bakgrund till utredningens tilläggsdirektiv återfinns i Statskontorets redovisning av ett regeringsuppdrag14 att utreda och lämna förslag till hur statens, kommunernas och i förekommande fall landstingens ekonomiska ansvar bör fördelas för elever som deltar i riksrekryterande gymnasieutbildning för elever med funktionsnedsättning. Statskontorets redovisning pekar bl.a. på att den ersättning hemkommunen lämnar för utbildning inom riksgymnasieverksamheten är låg jämfört med kostnaden i de kommunala alternativ som finns. Att det pågår en mer genomgripande översyn av villkoren för den riksrekryterande gymnasieverksamheten för elever med funk- tionsnedsättningar har relevans för denna utrednings arbete. Många av de frågor som nedan inställer sig för ett Rg-sär Syn är gemen- samma med övriga riksrekryterande utbildningar och måste därför ges sina slutliga svar i samband med den generella översynen. Mina överväganden och förslag lämnas därför i ett kort och ett långt perspektiv – hur kan detta lösas nu med befintligt regelverk, samt hur borde det se ut sen och vad bör man tänka på långsiktigt. 7.2.2Förslag till framtida utbildning för elever med utveck- lingsstörning kombinerad med synskada och ytterligare funktionsnedsättning Det är lätt att instämma i den tidigare utredarens slutsats att all undervisning ska utgå från elevens behov och förutsättningar. Hu- vudalternativet för elever med utvecklingstörning i kombination med synskada och ytterligare funktionsnedsättning bör vara en skolgång i hemkommunens gymnasiesärskola eller i en gymnasie- särskola som kan erbjudas i samverkan med en huvudman i när- heten till elevens hemkommun. Det är däremot svårt att skriva under på att avsteg från detta huvudalternativ kan motiveras av att en elev inte bedöms kunna 13Redovisning av regeringsuppdrag angående gymnasieutbildning för elever med funktions- hinder (SPSM:s dnr: ALL 2009/403). 14U2010/1231/G. uppnå utbildningens mål. Det är svårt att se att det kan finnas någon elev som inte kan nå målen för utbildningen i gymnasiesär- skolan. Gymnasiesärskolans uppgift är enligt läroplanen för de frivilliga skolformerna Lpf 9415 att utifrån varje elevs förutsätt- ningar fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som en för- beredelse för ett meningsfullt vuxenliv i arbete, boende och fritid. Det gäller oberoende av på vilken utvecklingsnivå eleven befinner sig och av om eleven har ytterligare och komplexa funktions- nedsättningar eller inte. Inom det individuella programmets verks- amhetsträning tas elever emot som har mycket komplexa indivi- duella behov. Möjligheterna till en individanpassad undervisning är omfattande. De punkter som redovisas i betänkandet SOU 2007:87 som de äldre elevernas behov är således inte unika för just Eke- skolans elever. De beskriver behov gemensamma för många elever i gymnasiesärskolan. Det går således enligt min uppfattning inte att säga att det generellt finns elever med utvecklingsstörning vars behov inte kan tillgodoses genom utbildning i den kommunala gymnasiesärskolan. Däremot är det uppenbart att det finns kommuner som har stora svårigheter att erbjuda elever med utvecklingsstörning i kombi- nation med synskada och ytterligare funktionsnedsättning en anpassad utbildning av god kvalitet. Det gäller främst kommuner som saknar egen gymnasiesärskola och där det inte inom rimligt avstånd finns en gymnasiesärskola som kan erbjuda en sådan ut- bildning. Det finns uppenbara risker med att etablera exklude- rande alternativ till det som är huvudspåret i det svenska skolsyste- met, dvs. att kommunen har ansvar att erbjuda alla elever en till elevens förutsättningar och behov anpassad utbildning. Frågan om en riksrekryterande gymnasiesärskoleutbildning för elever med utvecklingsstörning och synskada i kombination med ytterligare funktionsnedsättning är det kanske tydligaste exemplet på när en- skilda individers intressen riskerar att ställas mot det övergripande och långsiktiga samhällsintresset att utveckla den svenska skolan mot en inkluderande verksamhet, där kompetens och resurser ska finnas nära eleven. måste elever med utvecklingsstörning och synskada i kombination med ytterligare funktionsnedsättning kunna göra val, liksom andra elever. Det kan handla om att söka sig till en utbild- 15 Förordning (SKOLFS 1994:2) om 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna. ning i en annan kommun eller till en fristående gymnasiesärskola. Förutsättningarna för detta utreds vidare i kapitel 6. För ett fåtal elever kan det också handla om möjligheten att välja en riks- rekryterande utbildning. Valet av skola bör ske utifrån var eleven kan få en utbildning av god kvalitet, som möter de behov eleven har. Att denna möjlighet styrs av ekonomiska incitament är däremot inte tillfredsställande. Det är enligt min uppfattning ett problem att det finns incitament som kan påverka både kommunernas och vårdnadshavarnas agerande. Med nuvarande bestämmelser kan det t.ex. vara en mer ekonomiskt gynnsam lösning för både elevens hemkommun och elevens vårdnadshavare om eleven stannar kvar på i stället för att gå över till gymnasiesärskolan i den egna kommunen. Jämfört med en riksgymnasielösning är det defi- nitivt en mer gynnsam lösning. Jag välkomnar därför regeringens initiativ att se över hur det ekonomiska ansvaret för elever som deltar i riksgymnasieutbildning för elever med funktionsnedsätt- ningar och utgår från att översynen även kommer att omfatta den riksrekryterande gymnasiesärskoleutbildningen för elever med funktionsnedsättningar. Min bedömning är att det finns behov av en riksrekryterande gymnasiesärskoleutbildning för ett begränsat antal elever med utvecklingsstörning och synskada i kombination med ytterligare funktionsnedsättning (Rg-sär Syn). Det handlar om att ge elever möjlighet att välja en anpassad utbildning av god kvalitet. Det handlar också om att ge de elever som går på den förlängda utbildningen vid möjlighet att få studera i en skolform som är anpassad efter den egna åldersgruppen. Jag föreslår därför att ett Rg-sär Syn inrättas, dock med förbehållet att möjligheten att förlänga studietiden vid begränsas till högst , dvs. motsvarande vad som gäller i övrigt för den obligatriska skolan. Behovet av utbildningsplaster vid Rg-sär Syn Det är svårt att uttala sig mer exakt om hur stort behovet är av en sådan riksrekryterande gymnasiesärskoleutbildning. Statistik över vilka funktionshinder elever har förs av förklarliga skäl inte. Dess- utom styrs behovet av en riksrekryterande utbildning inte i första hand av elevens funktionsnedsättning utan av kommunens förut- sättningar att möta elevens behov. Vid fanns /10 totalt 26 elever, varav 14 är äldre elever, dvs. elever som gått ut tionde årskursen i den obliga- toriska specialskolan. Tre av de övriga eleverna tillhörde årskurs 10 och en årskurs 9. Övriga åtta elever var spridda på specialskolans årskurs 1, 2 4, 5 och 7. Med enstaka undantag tillhör eleverna vid särskolans målgrupp. yngre elever, t.o.m. årskurs 5, kommer nästan uteslutande från län medan de äldre eleverna kommer från olika delar av landet. Enligt de underlag utredningen fått ta del av skulle rekrytering- en från till en framtida riksrekryterande gymnasiesär- skoleutbildning för elever med utvecklingsstörning i kombination med synskada och ytterligare funktionsnedsättning (Rg-sär Syn) kunna röra sig om högst en eller ett par elever . För flera av eleverna i i den obligatoriska specialskolan förbereds för gymnasiesärskoleutbildning i hemkommunen. Rg-sär Syn skulle dock knappast ha endast elever från som målgrupp. Elever med utvecklingsstörning i kombination med synskada och ytterligare funktionsnedsättning som har fått sin utbildning i eller fristående särskola måste också ha möjlighet att söka till Rg-sär Syn. En uppskattning som gjorts inom Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) pekar på att inför /11 skulle ca tio elever, inräknat eleverna från , kunnat vara aktuella för att söka Rg-sär Syn. Hur många av dessa som faktiskt skulle sökt sig till utbildningen, om den hade funnits, är dock osäkert. Eftersom huvudalternativet för elever med utvecklingsstörning i kombination med synskada och ytterligare funktionsnedsättning bör vara en väl fungerande lösning i en gymnasiesärskola nära hem- met är det viktigt att inrättandet av ett Rg-sär Syn sker med stor återhållsamhet. Utbildningen bör vända sig endast till elever där alla andra alternativ har uttömts och där det visat sig att det saknas möjligheter att ens med kraftfulla insatser från Resurscenter Syn erbjuda eleven en utbildning av god kvalitet. terande utbildningen tillåts växa sig stor kan det annars undergräva den långsiktiga ambitionen att den kommunala gymnasiesärskolan ska ha förutsättningar att ta emot alla elever med utvecklings- störning. Det handlar både om lärarnas kompetens och skolans förutsättningarna i övrigt. Mot denna bakgrund förordar jag att en försiktig och successiv utbyggnad av ett Rg-sär Syn. Fullt utbyggd bör verksamheten inte vara större än maximalt 20 elever, dvs. i snitt högst fem elever . Utvecklingen bör följas nära och vid behov bör avtalet med kommunen revideras. Direktiven utgår från att Rg-sär Syn ska knytas till Rg-sär D/H i . Möjligheten att knyta utbildningen till någon annan kom- muns gymnasiesärskola diskuteras inte i dessa och inte heller i betänkandet SOU 2007:87. Det hade dock varit möjligt att också pröva andra alternativ för placeringen av Rg-sär Syn. Det är inte självklart att det är en bra idé att etablera utbildning för så många elever med funktionsnedsättning i en och samma kommun. I Öre- bro finns redan den riksrekryterande gymnasieutbildningen för elever med dövhet eller hörselskada (RGD/RGH), Rg-sär D/H samt de båda statliga specialskolorna Birgittaskolan och . Det finns också gymnasiesärskolor på andra håll i landet som har goda förutsättningar att ta emot och utveckla en verksamhet för elever med denna typ av komplexa flerfunktionshinder, särskilt med tanke på att det är ganska vanligt att elever med utvecklings- störning också har synskada. Delvis samma faktorer talar dock för att förlägga Rg-sär Syn i kommun. Kommunen har redan en riksrekryterande gym- nasiesärskoleutbildning för elever med utvecklingsstörning i kom- bination med dövhet eller hörselskada samt dövblinda elever. För talar även att elever från skulle tillhöra målgruppen. Möjligheten att upprätta ett gott samarbete med både Resurscenter Syn i och bör tas tillvara. I några fall har det förekommit samverkan kring elevers utbildning. kommun har dessutom vid utredningens hearing om berörda parter förklarat sig villig att svara för en riksrekryterande utbildning för den aktu- ella elevgruppen. Argumenten för kommun överväger varför jag föreslår att inrättandet av ett eventuellt Rg-sär Syn bör ske genom att avtal sluts mellan staten och kommun, som ges i uppdrag att ta emot eleverna inom kommunens gymnasiesärskola. Hur detta mer konkret bör utformas, i direkt anslutning till Rg-sär D/H eller i anslutning till någon annan del av kommunen gymnasiesärskola, bör vara en fråga för kommunen. Av avtalet bör dock tydligt fram- gå ramarna för verksamheten och vilka kvalitetskrav som ställs på densamma. För att det ska vara möjligt att sluta ett avtal med kom- mun om utbildningen föreslår jag att det ska framgå av skollagen att staten får sluta avtal med en kommun om att en elev med utvecklingsstörning i kombination med synskada och ytterligare funktionsnedsättning får tas emot i kommunens gymnasiesärskola. Avtalet mellan staten och kommunen Ett framtida avtal mellan staten och kommun för det före- slagna Rg-sär Syn bör utformas i ett sammanhang i samband med att övriga avtal för de riksrekryterande gymnasieskolorna för elever med funktionsnedsättning ses över. Det är mot denna bakgrund inte meningsfullt att nu utforma ett helt nytt förslag till avtal mellan staten och kommun för det föreslagna Rg-sär Syn. Utgångspunkt får tas i avtalet för Rg-sär D/H16. Av detta framgår dimensioneringen av kommuns åta- gande, att åtagandet omfattar även boende för eleverna samt att de bestämmelser som gäller för gymnasiesärskolan ska tillämpas vid utbildningen. Vidare fastställs att finansiering av utbildningen sker dels genom statligt verksamhetsbidrag, dels interkommunal ersätt- ning, omfattningen av det statliga verksamhetsstödet samt hur det ska uppräknas. I avtalet preciseras också kommuns upp- giftsskyldighet för verksamheten samt vissa övriga villkor. I stora drag är detta vad som till vidare bör ingå i ett avtal även för Rg-sär Syn. Några justeringar behöver dock göras . Inledningsvis är det viktigt att syftet med utbildningen framgår klart av avtalet. I dagens avtal för Rg-sär D/H beskrivs syftet i första paragrafen som att kommunen ska anordna särskild utbild- ning för elever från hela landet som på grund av sitt funktions- hinder inte kan undervisas tillsammans med andra elever i gym- 16 U1998/4354/G. Det är inte rimligt att på detta sätt utgå från att eleven inte kan undervisas med andra elever. Formuleringen bör därför för Rg-sär Syn ersättas med en som tar utgångspunkt i att kommunen, trots stödinsatser från Specialpedagogiska skolmyn- digheten (SPSM), har stora svårigheter att erbjuda en till elevens funktionshinder anpassad utbildning av god kvalitet. Ändringen bör övervägas även för befintligt avtal för Rg-sär D/H. Vid den mer genomgripande översynen av den riksrekryterande utbildningen för elever med funktionsnedsättning som regeringen fattade beslut om blir frågan om syftet mer grann- laga. Hur syftet kan formuleras påverkas av om kommunen får erbjuda en utbildning på det sätt som gäller för kommun eller om eleven ska har rätt till utbildningen, vilket gäller för den Rh-anpassade utbildningen. Översynen kan komma att pröva om det går att reglera de olika utbildningarna på ett mer likartat sätt. I avtalet om Rg-sär D/H fastslås i tredje paragrafen att utbild- ningarna ska förläggas till så få skolenheter som möjligt, att antalet lärare som undervisar elever ska hållas så lågt som möjligt och att undervisningen ska ske på teckenspråk. Paragrafen, som får förstås som ett sätt att definiera kvalitetskrav på verksamheten, bör utgå i avvaktan på resultatet av den samlade översynen. Utöver att teckenspråk inte är relevant för Rg-sär Syn är paragrafen oklar. Långsiktigt bör framgå av avtalen om det ställs särskilda kvalitets- krav på de riksrekryterande utbildningarna för elever med funk- tionsnedsättning, utöver vad som gäller generellt. Det finns också anledning att överväga konstruktionen av det statliga verksamhetsstödet till Rg-sär Syn. Enligt avtalet om Rg-sär D/H lämnas statligt verksamhetsstöd till utbildningsverksamheten med ett totalbelopp för upp till 30 elever. Denna konstruk- tion tar inte hänsyn till att elevantalet kan variera över åren. Bi- dragskonstruktionen skiljer sig dessutom mellan den Rh-anpassade utbildningen och för RDG/RGH i . SPSM förordar17 en mer enhetlig och schabloniserad modell för samtliga dessa utbild- ningar där statligt verksamhetsstöd lämnas med en grundersättning för fasta kostnader och en ersättning som påverkas av antalet ele- ver. Jag delar denna uppfattning och föreslår att avtalet för Rg-sär Syn konstrueras på detta sätt redan från början. Det är särskilt lämpligt med tanke på att det handlar om en verksamhet som kom- mer att vara under uppbyggnad. 17 ALL 2009/403. Antagning av elever till utbildningen Styrelsen för utbildningen i kommun avgör frågor om antagning till RGD/RGH. I avvaktan på en mer genomgripande översyn av den riksrekryterande utbildningen för elever med funk- tionshinder är det naturligt att utgå från att denna ordning ska gälla även för Rg-sär Syn. SPSM konstaterar i sin rapport18 att det inte finns något som tyder på att kommun har missbrukat ansvaret. Trots det menar man att det möjligen skulle kunna övervägas om antag- ningen bör ske av en mer neutral nämnd på samma sätt som för den Rh-anpassade utbildningen. Detta särskilt eftersom varje antagen elev innebär en kostnad för staten. Motivet för att låta en nämnd besluta om antagningen till även de riksrekryterande utbildningarna i är enligt min upp- fattning självklart – en nämnd har inga incitament att ta emot eller inte ta emot en elev. Nämnden ska endast bedöma ansökan utifrån de kriterier som fastställts. finns emellertid väsentliga skillnader mellan reg- leringen av den utbildning som bedrivs i kommun och den Rh-anpassade gymnasieutbildningen som motiverar att nuvarande ordning behålls. Det handlar främst om att den Rh-anpassade utbildningen innebär en rätt för en elev som tillhör personkretsen att bli mottagen, medan detta inte gäller för RGD/RGH eller Rg- sär D/H. Finansieringen av utbildningen vid Rg-sär Syn måste tills vidare ske enligt samma modell som gäller för Rg-sär D/H, dvs. genom stat- ligt verksamhetsbidrag och interkommunal ersättning. Den totala kostnaden för en elev i Rg-sär D/H är ca , för utbildning, boende och hemresor. Statsbidragen finansierar 67 pro- cent av kostnaden. Hemkommunen står för för ut- bildning och för boende per elev och år. Hemkom- munens kostnad för hemresor är i snitt per elev , beroende på avstånd till hemorten. Kostnaden för en elev i Rg- sär Syn är sannolikt högre än för en elev i Rg-sär D/H. Vid beräk- ningarna av de ekonomiska effekterna i avsnitt 11.3 har jag utgått 18 ALL 2009/403. från detta samt att hemkommunens kostnader ska vara desamma som för en elev i Rg-sär Syn som i Rg-sär D/H. En elev i Rg-sär D/H som bor i skolans elevboende betalar en hyreskostnad på samt för mat. Kommunen fakturerar hemkommunen för detta, och hemkommunen får i sin tur debitera eleven eller eleven vårdnadshavare. Det ger kommunen möjlighet att avgöra om de ska stå för även dessa kostnader, vilket händer . De eko- nomiska villkoren för elever i gymnasiesärskolan i övrigt har jag redogjort för i avsnitt 6.5. Där har jag också lämnat förslag till att elever i gymnasiesärskolan ska kunna få inackorderingsbidrag på samma villkor som elever i gymnasieskolan samt till fortsatt utred- ning av de kompletterande behov av stöd som vissa elever med funktionsnedsättning kan ha på grund av sitt funktionshinder. En sådan utredning måste väga in dagens villkor för elever vid Rg-sär D/H. Förkortad förlängd skolgång vid Utbildningen i specialskolan är tioårig. Det gäller för och kommer att gälla även med den nya skollagen. Skolplikten upp- hör vid utgången av vårterminen det tionde året efter att eleven börjat fullgöra skolplikten, dvs. i normalfallet det år eleven fyller . För specialskolan gäller generellt att en elev har rätt att efter skolpliktens upphörande slutföra utbildningen under , om eleven inte har nått upp till de kunskapskrav som minst ska uppnås för respektive skolform. För gäller den möjlig- het till förlängd utbildning som återinförts och som innebär att eleven kan gå kvar på t.o.m. vårterminen det kalenderår då eleven fyller . uppger till utredningen att trots att man arbetar aktivt för att skolans elever ska fortsätta sin skolgång i hemkom- munen har ett fåtal elever behov av förlängd skolgång vid Eke- skolan. Förberedelserna för att elevernas ska kunna fortsätta sin skolgång hemma påbörjas innan den obligatoriska skolgången ska avslutas vid . saknas dock kompe- i hemkommunen. Behovet av den förlängda utbildningen bottnar ofta i att eleven kommit till under de senare årskurserna i den obligatoriska skolan. Eleven hinner därför inte tillgodogöra sig utbildningen fram till utgången av årskurs 10. Elevgruppen på har enligt skolan förändrats och behoven har blivit mer komplexa. kommer eleverna till huvudsakligen från träningsskolan medan det tidigare var vanligt att de kom från grundsärskolan. När beslutet om möjligheten till förlängd utbildning vid Eke- skolan fattades, beslutades inte om att inrätta en riks- rekryterande gymnasiesärskoleutbildning, vilket den tidigare utre- daren föreslog i sitt betänkande19. Ett mellanled i den hierarki av alternativa utbildningsmöjligheter som utredaren föreslog kom där- med inte till stånd. Därav direktiven till föreliggande utredning. Enligt min uppfattning räcker det emellertid inte med att fylla denna lucka. Inrättandet av ett Rg-sär Syn innebär också att be- stämmelserna om förlängning av utbildningen vid måste ses över igen.