sou · H0B314 · 2012-03-14 00:00:00 — Det bör dock kunna regleras att ett statligt för- valtningsbolag ska agera med hög grad av öppenhet och erbjuda god information och insyn i förvaltningen för allmänheten. För- valtningsbolaget kan vidare i sin roll som ägarorgan ställa höga krav på rapporteringen från de enskilda bolagen. har genom fortsatt möjligheter till insyn och granskning av förvaltningen av statens ägande av bolag, men då i första hand av den verksamhet som förvaltningsbolaget bedriver.16 har möjlighet att granska hur regeringen handhar styrningen av förvaltningsbolagen och vilka riktlinjer som ges för förvaltningen av de enskilda bolagen. – Ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag i styrningen av det statliga ägandet Inrättandet av ett aktiebolag med ansvar för styrning och för- valtning av de statligt ägda bolagen behöver i sig inte innebära en förändring i ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag. Nu- varande kompetensfördelning kan fortsatt gälla, innebärande att beslutar om det statliga ägandets omfattning och om förvärv och försäljning av aktier och kapitaltillskott. 16 Förvaltningsbolaget kommer att omfattas av lag om revision, dock ej dotterbolagen. har sitt förvaltningsmandat av , och är fortsatt ansvarig inför för hur förvaltningen av bolagen sköts även om förvaltningen ligger i ett aktiebolag och är en egen juridisk person. En ordning med ett aktiebolag som äger och förvaltar aktierna kommer dock att innebära förändrade förutsättningar för denna ansvarskedja, genom att förvaltningen kommer att ske i privat- rättslig form. Regeringen behöver utforma en väl fungerande och tydlig styr- ning och uppföljning av förvaltningsbolaget som säkerställer att förvaltningen sker i enlighet med de ramar och riktlinjer som riks- dagen och regeringen beslutat. Vidare behöver förvaltningsbolagets mandat när det till exempel gäller aktieförvaltning och finansiella frågor avgränsas så att förvaltningsbolaget inte överskrider de be- fogenheter som regeringen har i förhållande till och som regleras i budgetlagen (2011:203). Det kan därför vara nödvändigt att i lag reglera den grund- läggande ansvarsfördelningen mellan riksdag, regering och för- valtningsbolag. I en sådan reglering bör det också anges vilka be- fogenheter och skyldigheter som regeringen har i styrningen av förvaltningsbolaget och dess förvaltning av de statligt ägda bolagen. – Statens möjligheter till granskning och utvärdering Regeringen ansvarar inför för styrningen av det för- valtande aktiebolaget. Det är därför regeringens skyldighet att söka lämpliga former för att följa bolagets verksamhet, handhavandet av förvaltningsuppdraget, bolagens utveckling och resultaten av för- valtningen i termer av ekonomisk avkastning och samhällsnytta. Som tidigare framgått ansvarar regeringen för att säkerställa god insyn och information om förvaltningen och de förvaltade bolagen. Det behöver fastställas, och på lämpligt sätt regleras, vilken form av rapportering som rör förvaltningen och utvecklingen i de enskilda bolagen som regeringen behöver från förvaltningsbolaget. Denna rapportering ligger sedan till grund för regelbundna möten och dialog med företrädare för förvaltningsbolaget. Det förvaltande aktiebolaget kommer också att lämna årsredovisning, delårsrapport och annan rapportering enligt gällande bestämmelser och riktlinjer för extern rapportering m.m. Detsamma gäller de förvaltade bo- lagen. Sammantaget torde detta ge regeringen underlag för att vid behov initiera särskilda granskningar av förvaltningen vidta kon- kreta åtgärder om förvaltningen uppvisar brister eller inte uppfyller de mål och resultatkrav som ställts. En förutsättning för att på detta sätt kunna utkräva ansvar är dock att bolagets uppdrag, upp- gifter och befogenheter är tydligt reglerade. Regeringen har skyldighet att rapportera verksamhetens resultat på lämpligt sätt för , så att får erforderlig insyn och underlag för sin granskning. Revision är ett annat instrument för granskning. Revision av förvaltningsbolagets verksamhet kommer att bedrivas i enlighet med bestämmelser i aktiebolagslagen. har vidare möjlighet att utse revisorer i bolag där staten har bestämmande inflytande, vilket borde kunna omfatta såväl förvaltningsbolaget som de förvaltade bolagen. Motsvarande bör gälla möjlighet att genomföra effektivitetsrevision utföra grundligare granskningar av olika frågeställningar som rör förvaltningsbolagets och de enskilda bolagens verksamhet. Härutöver bör det kunna övervägas om särskilda utvärderingar av verksamheten bör genomföras i likhet med vad som gäller för förvaltningen av statsskulden och för AP-fondernas förvaltning. En sådan utvärdering skulle möjliggöra en grundligare värdering av förvaltningsverksamheten och av de prestationer och resultat som redovisas och även innehålla rekommendationer om möjliga för- bättringar. Sådana utvärderingar skulle kunna genomföras med en regelbundenhet och ligga till grund för regeringens ställningstagande. Regeringen skulle kunna åläggas att redovisa ut- värderingen i en skrivelse till , som härigenom får under- lag för att bedöma förvaltningens genomförande och resultat. – Beslutsprocess för kapitalisering och finansiering av bolagen Enligt gällande regler i budgetlagen ska beslut om kapitalisering och finansiering fortsatt underställas prövning. Det förvaltande aktiebolaget skulle inom ramen för sitt förvaltnings- uppdrag tillsammans med aktuellt bolag identifiera och analysera behov av kapitalisering och finansiering för investeringar eller andra åtgärder i de förvaltade bolagen. Efter styrelsebeslut i aktuellt bolag tas frågan därefter upp i förvaltningsbolagets styrelse som sedan inkommer med ett underlag till regeringen. diskussion och eventuellt fortsatta analyser går regeringen vidare med en beredning i och regeringsbeslut om förslag till , som eventuellt kan läggas i samband med budgetpropositionen. Motiv kan dock finnas för att låta det förvaltande aktiebolag fatta vissa egna sådana beslut som inte är av strategisk art i syfte att effektivisera förvaltningen och ta tillvara aktiebolagsformens möjlig- heter till ökad flexibilitet. Detta skulle dock, som angivits ovan, kräva godkännande. – Beslutsprocess för utdelning av medel från bolagen Utdelningar från bolagen sker till ägaren. Om regeringen fortsatt skulle äga aktierna i de förvaltade bolagen skulle utdelningarna till- falla statsbudgetens inkomstsida som . I det fall ett förvalt- ningsbolag äger och förvaltar aktierna i de underliggande bolagen tillfaller utdelningarna förvaltningsbolaget om inget annat regleras. Normalt skulle då förvaltningsbolaget ha ett fastställt utdelnings- krav från ägaren, som företräds av regeringen, vilket sedan in- levereras till statsbudgeten. Om aktiebolaget skulle ha mandat att hantera vissa kapital- tillskott i bolagen, så som beskrivits ovan, behöver en del av ut- delningarna kunna disponeras för detta ändamål. Särskilda regler eller bemyndiganden från för detta behöver i så fall finnas. – Hantering av särskilt beslutade samhällsuppdrag Huvudlinjen bör vara att de förvaltade bolagen har tydligt ut- formade ägaruppdrag som i bolagsordning, eller i förekommande fall ägaranvisning, klart anger vilka särskilda samhällsuppdrag som ett bolag har. Detta utgör sedan utgångspunkten för styrningen och förvaltningen av bolaget. Om ett bolag har särskilda och om- fattande samhällsuppdrag kan regeringen behöva ge särskilda ägar- direktiv. Dessa bör då beredas mellan berörda departement och sedan beslutas av regeringen för att sedan beslutas vid bolags- stämma i det förvaltande bolaget för verkställande. Kartläggningen av de olika verksamhetsformerna visar att huvud- alternativen till den nuvarande förvaltningsorganisationen är en förvaltning i en fristående myndighet eller i aktiebolagsform. Dessa två alternativ bedöms ge de rätta förutsättningarna för en aktiv, ansvarsfull och professionell förvaltning med goda möjligheter till styrning, insyn och kontroll. Båda alternativen skulle bidra till tyd- liga roll- och ansvarsförhållanden och ge goda möjligheter till granskning och ansvarsutkrävande. Formerna för styrning, insyn och kontroll ser dock olika ut för en statlig myndighet och ett statligt ägt bolag. En statlig myndighet är en del av staten och lyder under regeringen och styrs genom regeringsbeslut. Ett aktiebolag är en egen juridisk person och står formellt inte i ett lydnadsförhållande till regeringen. har staten som ensam ägare fullt inflytande. Regeringen, i egenskap av företrädare för ägaren, styr aktiebolaget genom bestämmelser i bolags- ordningen och andra riktlinjer för bolaget som fastställs vid bo- lagets stämma. Vidare utser regeringen en styrelse för bolaget. ansvarar sedan för genomförandet av bolagets verksamhet inom de ramar som fastställts. En skillnad mellan en statlig förvaltningsmyndighet och ett statligt ägt aktiebolag är att offentlighetsprincipen inte gäller för aktiebolag utan endast för myndigheter. Innebörden är att en förvaltning i aktiebolagsform inte ger samma möjligheter till insyn i förvaltningen som en förvaltning i myndighetsform, om inte sådana krav på öppenhet och insyn regleras i särskild ordning för ett statligt förvaltningsbolag. har dock fortfarande möjlighet att granska bolag där staten bedöms ha bestämmande inflytande. 9Problem och utvecklingsbehov i den statliga ägarförvaltningen I detta avsnitt analyseras den statliga ägarförvaltningen och ett antal grundläggande problem som behöver beaktas i en lösning för hur bolagen bäst ska förvaltas för att uppnå de mål som direktiven anger. Vidare redovisas utredarens bild av etablerade lösningar inom privat ägarförvaltning. Direktiven tar upp ett antal förhållanden i nuvarande förvaltning av statligt ägda bolag i som motiv för att utreda en förändring av organisationen. Regeringen eftersträvar en renodling av . Upp- gifter av operativ eller administrativ karaktär ska flyttas ut från . Det anförs vidare att den nuvarande ordningen, där ägarförvaltningen styrs av regeringen, medför en risk för att regeringen upplevs ha dubbla roller när den både agerar som ägare och som ansvarig för regleringsfrågor. För det tredje pekar direk- tiven på behoven att anpassa förvaltningen till ökade och för- ändrade krav i omvärlden. 9.2.2 utredningar och granskningar Utan att någon samlad utredning gjorts av ägarförvaltningen av de statliga bolagen har några utredningar eller granskningar berört frågan. I en rapport till (SOU 2004:47, bilaga 8) föreslogs att uppdrag och mål för bolagen skulle förtydligas, i synnerhet avseende särskilda samhällsintressen och att förvaltning- en av ägandet borde koncentreras till ett departement. (SOU 2005:4) bedömde att den dubbla mål- uppsättningen – både ekonomisk effektivitet och samhällsmål – ofta orsakade problem. Utredningen föreslog bl.a. att målen för de statliga bolagen borde göras mer synliga, tydliga och mätbara, att det borde göras en tydlig uppdelning och precisering av mål för monopolverksamheter och verksamhet som bedrivs under kon- kurrens samt att målen och uppföljningen för bolag med särskilda samhällsintressen borde utvecklas. konstaterade i en rapport Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11) att styrningen av vissa enskilda statliga bolag varit otydlig och ibland präglats av mot- stridiga målsättningar. Vidare ansåg att ägarföre- trädaren måste klargöra hur eventuella avvägningar mellan sam- hällsuppdrag och de finansiella målsättningarna ska göras. Eftersom samhällsuppdraget vanligen är otydligt medan de finansiella mål- sättningarna är preciserade fanns det enligt en uppenbar risk att de finansiella målsättningarna prioriteras på be- kostnad av samhällsuppdragen. 9.2.3 Utredningens kartläggningar och observationer Statsministern har med stöd av 7 kap. 5 § RF givit Finansmarknads- ministern ansvaret i frågor som gäller statens företagsägande som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik. Statsrådet har även ansvaret för förvaltningen av huvuddelen av bolagen med ett statligt ägande. ansvarar för förvaltningen av 34 av de 58 bolagen med statligt ägande. De bolag som förvaltas av departe- mentet utgörs till stor del av större och värdemässigt betydelsefulla inklusive de börsnoterade bolagen. Bland bolagen finns emellertid också bolag med samhällsuppdrag av olika karaktär, t.ex. och SOS Alarm. Enheten inom med ansvar för bolagsförvaltning ansvarar för policyfrågor och har även till uppgift att utgöra ett stöd för de andra departementens bolagsför- Enheten rapporterar till ansvarig minister för ägarfrågor i regeringen. Förvaltning av bolag sker också i andra departement i . Flest bolag förvaltas av med bolag inom transport- och infrastrukturområdet samt inom näringslivs- området, sammanlagt nio bolag. förvaltar Systembolaget, bolag inom apoteksområdet samt några övriga bolag. ansvarar bl.a. för Operan och . Övriga departement med ansvar för statliga bolag är Utbildnings-, Utrikes-, Miljö- och . Generellt har man i organisation eftersträvat att särskilja rollerna som ägare och ansvarig för reglering. Förvaltningen i har ett starkt fokus på att bolagen bedriver och utvecklar sin verksamhet inom de ramar ställt upp samt att bolagen följer de regelverk och policyer som regeringen beslutat. Dessutom formuleras och följs bolagens ekonomiska mål upp. Ägardirektiv används i enlighet med Statens ägarpolicy inte om inte särskilda skäl finns. I stället betonas styrelsernas självständiga ansvar för bolagets operationella verk- samhet. Förvaltningen i har ett bredare fokus på bolagens verksamhet och ekonomiska mål. Flera av dessa bolag har också en tydlig sektorpolitisk roll. Ägarstyrningen är mer aktiv och finner oftare skäl att använda sig av ägardirektiv och regelbunden dialog. Styrningen av bolagen inom kulturområdet har stora likheter med styrningen av myndigheter. Vissa bolag har årliga anslag och styrs i former som liknar regleringsbrev. Enligt utredarens mening behöver de nämnda skillnaderna i förvaltningen av bolagen inte ses som ett problem utan en an- passning till att bolagen är många och sinsemellan olika och att styrningen i praktiken behöver differentieras med hänsyn till detta. De olika formerna för förvaltningen överensstämmer dock inte helt med inriktningen i den gemensamma ägarpolicyn, och möjligen inte heller med den renodling mellan ägarfrågor och sektorpolitiska frågor som eftersträvats. Det kan också konstateras att det inte finns någon tydlig regel eller riktlinje etablerad för när ett bolag ska förvaltas av eller av ett fackdepartement. Det har under utredningsarbetets gång framhållits att det i den nuvarande ordningen finns risk att frågor, som borde hanteras operativt på armlängds avstånd från regeringen, politiseras, och att resursfrågorna är svårlösta inom ram, att det kan vara problem att få fram snabba beslut samt att det kan vara svårt att hantera känsliga affärsfrågor rörande enskilda bolag med hänsyn till krav på offentlighet. Dessa problem gäller dock i första hand förvaltningen i . Bolagens erfarenheter av nuvarande förvaltning Utredningen har låtit genomföra ett antal intervjuer med styrelse- ordföranden och verkställande direktörer i ett antal statliga bolag i syfte att få en bild av hur nuvarande förvaltningsmodell fungerar från bolagens synpunkt, se kapitel 5. Härutöver har en hearing med bolagen genomförts. Den generella bild som företrädarna för bolagen vill ge är att kontakterna med företrädare för ägaren, dvs. ansvariga statsråd/- statssekreterare och departementens tjänstemän, fungerar bra. För- valtningsorganisationen bedöms ha blivit allt mer professionell och samarbetet fungerar smidigt. Men bolagens företrädare pekar på flera förhållanden som uppfattas som problem inom ägarstyrningen. Ett sådant är att vissa bolag har mål och uppdrag som ibland står i konflikt med varandra. Det uppfattas också finnas outtalade samhälleliga eller politiska mål och andra icke uttalade bevekelsegrunder för vissa bolag. Ett annat problem enligt bolagsföreträdarnas synsätt är bristan- de koordination i regeringen eller mellan departementen där bo- lagets verksamhet kan bli lidande. Kritik finns vidare mot att ägaren är passiv i frågor av stor be- tydelse för bolaget, t.ex. marknads- och konkurrensförhållanden och grundläggande förutsättningar för bolagets verksamhet. Här efterlyser vissa bolag en mer aktiv, engagerad och strategisk styr- ning från ägaren. Vidare framförs i intervjuerna att alltför stor vikt läggs vid horisontella frågor och riktlinjer för ersättningsfrågor och jäm- ställdhets- och hållbarhetsredovisningar i stället för bolagens verk- samhet. Frågan om ägarens förvaltningsorganisation framhålls inte som någon stor fråga sett utifrån bolagens perspektiv. Intervjuerna ger inte stöd för att det skulle finnas oklarheter i roller och ansvar mellan ägare och bolagen. Man tar dock upp problematiken med den politiska miljöns speciella förutsättningar som kan leda till ad hoc-styrning beroende på dagspolitiska förutsättningar, vilket kontrasterar mot bolagens behov av långsiktiga och stabila rikt- linjer. De frågor som behandlades vid utredningens hearing rörde i många delar samma problemställningar. En fråga som blev ytter- ligare belyst var att bolag med sammansatta uppdrag med både affärsmässiga och samhällspolitiska uppgifter i delar har otydliga uppdrag och mål och att det finns brister i uppföljning och be- dömning av resultat. Utredningen har som redovisats i kapitel 6 kartlagt hur andra län- der och andra aktörer hanterar ägarstyrning och förvaltning av bolag. Vidare har tidigare och aktuella förvaltningsformer i staten studerats. Utredningens slutsats är att det inte går att fastställa en generellt giltig best practice för förvaltning av samtliga typer av företag som staten äger. Däremot går det att identifiera några viktiga para- metrar som kan ha betydelse för att bygga upp en effektiv och professionell förvaltning i enlighet med ägarens mål och inten- tioner och rutiner för att utarbeta ändamålsenliga ägaruppdrag till bolagen. Roller och rutiner beskrivs nedan i detta kapitel medan en genomgång av möjliga parametrar för gruppering av bolag och inriktning av förvaltning görs i kapitel 10. Flera länder med omfattande statligt ägande har genomfört någon form av kategorisering av bolagen i syfte att differentiera styr- ningen och förvaltningen av bolagen. De flesta länder gör en tydlig skiljelinje mellan bolag med i huvudsak affärsmässig och kon- kurrensutsatt verksamhet och bolag med särskilda samhällsupp- drag/-uppgifter. Vanligt är också att man särskiljer bolag med mer strategiska (politiska) intressen. Av de länder som studerats har gått längst i att separera statens ägarroll från andra uppgifter genom att förlägga förvaltningen av samtliga statliga bolag i en separat myndighet. Fin- land har inrättat ett investmentbolag som på affärsmässiga prin- ciper ansvarar för förvaltningen av statens noterade innehav av icke I finns även ett förvaltningsbolag för de statliga fastighetsbolagen. De flesta länder har gått mot en centralisering av ägarfunktion och förvaltning till ett departement. En väl utvecklad och professionellt bemannad stödfunktion som den i kan vara en viktig faktor för att utveckla ägarstyrning och för- valtning. Privata större ägare använder oftast aktiebolagsformen för sin för- valtning. Bolagen kan dock ha olika mål och inriktning: invest- mentbolag, riskkapitalbolag osv. Ett utmärkande drag är att man skiljer mellan olika innehav och förvaltningsinriktningar beroende på syftet med ägandet och tids- horisonten i ägandet. Bolagsportföljen är också avgränsad och an- passad till detta. Det finns dock ägare/bolag som har mer samman- satta bolagsportföljer. Ett annat utmärkande drag är att man tydligt skiljer mellan ägarens roll att sätta målen och portföljbolagens styrelsers ansvar för verkställandet. Modellen bygger således på att i enlighet med aktiebolagsrättsliga principer delegera ansvar och följa upp och värdera resultaten, och att utkräva ansvar. När det gäller själva förvaltningen finns flera modeller. Typiska drag är att man mycket aktivt arbetar med ägarstrategier för bo- lagen och att det pågår en process med uppföljning och analys mot uppställda mål. Företrädare för ägarbolagen ingår ofta i portföljbolagens styrelser, i synnerhet om dessa är helägda. Jämförelsen med andra förvaltningsmodeller i staten, t.ex. AP- fonderna och statsskuldsförvaltningen, ger vid handen att dessa är fastare reglerade än förvaltningen av statliga bolag. Förhållandet avspeglar sannolikt det faktum att det är regeringen som har för- valtningsmandatet av och att det är regeringens be- redningsorgan som verkställer förvaltningen gentemot bolagen. Det kan således konstateras att förvaltningen av statliga bolag inte finns närmare reglerad när det gäller övergripande mål, grund- läggande om ansvar och befogenheter, t.ex. möjligheten att dele- gera förvaltningen. Det finns heller inga bestämmelser om att regeringen ska utvärdera förvaltningen och resultaten av denna och redovisa ett sådant underlag till . 9.3.1 Politisk respektive företagsekonomisk rationalitet Det som gör förvaltning av statligt ägande i del- eller helägda bolag speciell är skillnaderna mellan politisk verksamhet och affärsverk- samhet. Skilda villkor, spelregler och arbetsformer skapar två skilda men var för sig helt legitima verksamhetslogiker – ägarens politiska verklighet och bolagens företagsekonomiska verklighet. Skillnaderna kan exemplifieras på många sätt. Inom samhälls- vetenskaperna utgör statsvetenskap och företagsekonomi olika discipliner. Förenklat kan utgångspunkterna för aktörerna inom de skilda områdena beskrivas som att politiska partier strävar efter att genom att genomföra sin politik vinna röster (det allmännas bästa) medan företagsägare och bolagsledningar eftersträvar vinst (företagets bästa). För att nå sina politiska mål förhåller sig politiker till väljare och intressegrupper medan företagsledare för att nå sina affärsmässiga mål är beroende av aktieägare och kunder. Av medborgarna artikulerade krav är dock inte alltid överens- stämmande med av kunderna visad efterfrågan. Värderingar och siffror förekommer i båda verkligheterna, men med större betoning på värderingar inom politiken och på värden i affärsvärlden. Vidare bestäms politikens inriktning minst i val medan företags mål och strategier normalt inte förändras i mot- svarande periodicitet. I politiken kan det vara lämpligt att skjuta upp ett beslut i en besvärlig fråga tills klarhet eller bredare enighet nåtts, medan ett företag i regel behöver adressera uppkommande problem på ett mycket tidigt stadium och inte har råd att vänta. Vad som är politiskt rationellt och vad som är företagsekonomiskt rationellt är således inte liktydigt. Tvärtom kan det ofta uppstå betydande skillnader i enskilda frågor. Flera av de problem som utredningen sammanfattningsvis vill redovisa har sin rot i denna spänning mellan legitim politisk rationalitet och legitim företagsekonomisk rationalitet. För att på bästa sätt kunna lösa dessas relation och nödvändiga samexistens i ägarförvaltningen av statliga bolag behöver problemen klarläggas så att roller och ansvar kan tydliggöras även organisatoriskt i besluts- kedjan från övergripande strategi för statens hela ägande till en- skilda affärsbeslut i enskilda bolag. 9.3.2.Regeringen har dubbla roller – både spelare och domare Staten är både reglerare och företagsägare. Som både ansvarig för att styra riket och operativ förvaltare av ägandet i statliga företag bär regeringen påtagligt de dubbla rollerna. Utan att avskaffa allt statligt ägande kan denna dubbelroll för staten inte upphävas. Den kan däremot hanteras på ett så bra sätt som möjligt och i detta ligger enligt utredarens mening både att rollerna tydliggörs och att de i möjligaste mån separeras på nivåerna under riksdag och regering. Utredaren delar på denna punkt den beskrivning som framgår av direktiven.