sou · H0B312 · 2012-05-30 00:00:00 — Tillsynen över att penningtvättslagen följs ska enligt 16 § förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättsförord- ningen) utövas av länsstyrelserna i , och län. Tillsynen syftar enligt 2 § till att förhindra att finansiell verk- samhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Genom tillsynen kontrolleras att verksamheten drivs enligt lagens bestämmelser och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Sådan verksamhet som omfattas av tillsynen får inte bedrivas förrän anmälan gjorts till . Enligt 7 § får tillsynsmyndigheten förelägga den som driver verk- samheten att lämna de upplysningar och ge tillgång till de hand- lingar som behövs för tillsynen. Likaså får myndigheten, när den anser det nödvändigt, genomföra en undersökning hos en verk- samhetsutövare som är antecknad i register. I enlighet med 13 § penningtvättsförordningen har det inom bildats ett särskilt samordningsorgan för till- synen enligt penningtvättslagen. Samordningsorganet har bland annat det övergripande samordningsansvaret för tillsynsmyndig- heternas verksamhet när det gäller metoder och regelgivning samt utvärdering och uppföljning av den utförda tillsynen och ska vidare verka för en effektiv samverkan mellan tillsynsmyndigheter och . I föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (FFFS 2009:1) finns bestämmelser om de åtgärder som ett företag ska genomföra för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Där finns detaljerade bestämmelser om hur företag ska gå tillväga för att uppfylla de krav som ställs i penningtvättslagen på bland annat ett riskbaserat förhållningssätt, riskbaserade rutiner m.m., kundkännedom, uppgifts- och gransk- ningsskyldighet samt utbildning och skydd av anställda (1 kap. 1 §). Föreskrifterna ska tillämpas av de verksamhetsutövare som av- ses i 1 kap. 2 § 1–7, 17 och 18 penningtvättslagen samt filialer i till utländska juridiska personer med huvudkontor i utlandet som driver sådan verksamhet som avses i 2 § 1–7, 17 och 18 i nämnda lag. Det är med andra ord sådana verksamheter som står under tillsyn. Enligt 2 kap. 1 § ska de åtgärder som ett företag vidtar för att förhindra att det utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism anpassas efter risken för sådant utnyttjande. Företag ska enligt 2 kap. 3 § göra en riskbedömning på lämpligt sätt med hänsyn till företagets storlek och komplexitet. Den ska innehålla en analys av företagets kunder, produkter, tjänster samt andra för verksamheten relevanta faktorer såsom distributionskanaler och geografiska områden. Vidare ska företagen enligt 3 kap. 1 § fastställa interna regler för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism där det framgår vem som beslutar om rutiner, system, utbildningsprogram och riktlinjer enligt 2 §. Enligt bestämmelsen ska företagen ha system eller rutiner för att uppfylla de krav som ställs i penning- tvättslagen och föreskrifter avseende bland annat grundläggande och skärpta åtgärder för kundkännedom, löpande uppföljning av affärsförbindelser, granskningsskyldigheten, uppgiftsskyldigheten till , utbildningsprogram, skydd av anställda mot hot samt riktlinjer för internkontroll och regelefterlevnad. Ett företags rutiner m.m. ska anpassas utifrån dess verksamhet och den riskbedömning som gjorts. Föreskrifterna innehåller vidare detaljerade anvisningar för hur kundkännedom ska uppnås, bland annat hur en kunds identitet ska kontrolleras, vilka undantag som gäller från bestämmelserna om grundläggande åtgärder för kundkännedom, vilka personer som är att anse som personer i utsatt politisk ställning och hur handlingar eller uppgifter som inhämtats ska bevaras. I fråga om uppgifts- och granskningsskyldigheten föreskrivs att företag ska ha ett elektroniskt system eller en rutin för att granska transaktioner. Det är främst transaktioner som kan anses innebära en särskild risk för penningtvätt och finansiering av terrorism som ska uppmärksammas. Detta gäller i synnerhet kompli- cerade eller omfattande transaktioner och ovanliga transaktions- mönster som inte förefaller ha något ekonomiskt eller lagligt syfte. Enligt 5 kap. 3 § ska ett företag dokumentera åtgärder och beslut vid granskning av misstänkta transaktioner. Av Finansinspek- tionens allmänna råd framgår att dokumentationen bör sparas efter utförd granskningsåtgärd om inte annat följer av 4 kap. 6 § penningtvättslagen (som innebär att gallring ska ske tidigare i vissa fall då misstanken har avfärdats eller dom beträf- fande en rapporterad transaktion har vunnit laga kraft). Enligt 6 kap. 1 § ska det inom varje företag finnas en person som är centralt funktionsansvarig för uppgifts- och gransknings- skyldigheten, samt för rapportering till styrelsen eller verkställande direktören. Den centralt funktionsansvariga kan utse personer att biträda honom eller henne och kan även delegera befogenheter till dessa personer. Bestämmelser om utbildning och skydd av anställda finns i 7 kap. Det ska enligt dessa finnas ett företagsanpassat utbildnings- program i nu aktuella frågor. De anställda ska fortlöpande infor- meras om både ändringar i regelverken och i de mönster och metoder som används vid penningtvätt och terrorismfinansiering. Företagen ska också aktivt arbeta för att skydda sina anställda mot hot eller fientliga åtgärder. I 8 kap. finns bestämmelser om vilken intern kontroll m.m. som ska finnas i företagen och i 9 kap. fastställs vilka stater utanför EES som har regler motsvarande dem i tredje penningtvättsdirektivet. Förutom har Lotteriinspektionen, samt länsstyrelserna i , Västra Göta- lands och län genom 18 § förordningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism bemyndigats att med- dela föreskrifter för de verksamhetsutövare som står under respek- tive myndighets tillsyn. Föreskrifterna får avse endast vissa särskilt angivna frågor, t.ex. åtgärder för kundkännedom, fortlöpande upp- följning, dokumentation, rutiner och utbildning. Tillsynsmyndig- heterna har en skyldighet att samråda med samordningsorganet innan föreskrifter meddelas. Med stöd av bemyndigandet har Länsstyrelserna i , och meddelat föreskrifter för de verksamhetsutövare som faller under deras tillsyn (läns författningssamling 12 FS 2009:174, författnings- samling 01 FS 2010:1 och läns författningssam- ling 14 FS 2009:534). Föreskrifterna ska tillämpas av verksam- hetsutövare som avses i 1 kap. 2 § 11, 12, 14–16 penningtvättslagen, dvs. de som driver yrkesmässig verksamhet som avser bokförings- tjänster eller revisionstjänster men som inte är godkända eller auktoriserade revisorer eller registrerade revisionsbolag, skatte- rådgivare, oberoende jurister som inte är advokater eller biträdande jurister på advokatbyrå, yrkesmässig verksamhet som avser för- säljning av bland annat nybildade aktiebolag och rådgivning om att starta företag samt verksamhet som avser försäljning av varor mot kontant betalning som uppgår till ett belopp som motsvarar per affärstransaktion. Det är alltså fråga om verksam- hetsutövare som inte redan står under tillsyn av annan myndighet enligt annan författning. Föreskrifterna från de tre länsstyrelserna stämmer överens med varandra och stämmer även i stor utsträckning överens med de föreskrifter som meddelat för företagen inom sitt tillsynsområde. Vissa skillnader finns emellertid. Exempelvis anges i länsstyrelsernas föreskrifter, angående skyldigheten att granska transaktioner, att företagen vid granskningen ska ägna särskild uppmärksamhet åt företrädesvis följande transaktioner och situationer (9 kap. 1 §): -svårigheter vid identifiering av kunden och kundens bakom- liggande intressen, -komplicerade och ovanligt omfattande transaktioner, vilka kan anses innebära särskild risk för penningtvätt, -stora kontantbetalningar samt sådana betalningar som avviker från kundens eller kundkategorins normala beteende, -stora antal köp eller försäljningar som inte överensstämmer med det normala för kunden eller kundkate- gorin, transaktioner som kan ifrågasättas utifrån vad som är känt om kundens ekonomiska ställning, -köp eller försäljningar där köpeskillingen inte står i rimlig pro- portion till varans marknadsvärde, -övriga köp som inte överensstämmer med kundens normala mönster, eller Därutöver ska även ytterligare transaktioner som kan anses inne- bära en särskild risk för penningtvätt och finansiering av terrorism uppmärksammas. utövar tillsyn över fastighetsmäklare och har meddelat föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism (KAMFS 2009:2, FMN 2009:1, ändrad genom FMN 2011:4 och KAMFS 2011:5) som gäller för fysiska personer som driver verksamhet som fastighetsmäklare med fullständig regi- strering enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666). Föreskrifternas innehåll stämmer i stor utsträckning överens med de ovan redo- visade föreskrifterna från respektive länsstyrel- serna. I fråga om granskningsskyldigheten anges dock att för att den skyldigheten ska utlösas, det måste föreligga en konkret omständighet som kan motivera en närmare granskning. Dessa sammanfaller i stort sett med de situationer och transaktioner som redovisas ovan beträffande länsstyrelsernas föreskrifter. Några omständigheter som skiljer är emellertid att fastighetsmäklare ska granska köp eller försäljningar som kan antas sakna motiv eller ekonomiskt syfte, köp eller försäljningar vars geografiska destina- tion avviker från kundens eller kundkategorins normala transak- tionsmönster, samt situationer då kunden efterfrågar för kunden eller kundkategorin ovanliga objekt utan att tillfredsställande för- ges. Det kan slutligen nämnas att som ett komplement till föreskrifterna har utarbetat allmänna råd om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (FMN 2010:1). Till skillnad från föreskrifterna, som är bindande för fastighets- mäklarna, är de allmänna råden inte bindande för vare sig eller enskilda. I anknytning till föreskrifterna om granskningsskyldighet anges i de allmänna råden att det torde vara god sed bland fastighetsmäklare att inte hantera kontanta medel. Köpare som har för avsikt att betala med kontanta medel bör enligt de allmänna råden lämpligen hänvisas till bank. Lotteriinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (LIFS 2010:1) riktar sig till fysiska och juridiska personer som bedriver verksamhet för kasinospel enligt kasinolagen (1999:355). Föreskrifterna är i stort i överens- stämmelse med andra myndigheters föreskrifter på området men är naturligtvis anpassade efter kasinoverksamheten. Således anges i 2 kap. 3 § att riskbedömningen ska göras utifrån verksamhetens organisation, besökare, transaktionsformer, spelformer och andra för verksamheten relevanta faktorer. Det finns inte några särskilda föreskrifter om grundläggande kundkännedom. Att ett kasino måste kräva att alla besökare legiti- merar sig följer emellertid av kasinolagen. I den lagen finns också krav på att kunder registreras med namn, personnummer eller annat identifieringsnummer, postadress samt fotografi i ett särskilt register. Varje kasino ska granska transaktioner elektroniskt eller manuellt. Föreskrifterna innehåller dock inte några närmare bestämmelser om när detta bör ske. De transaktioner som granskats ska doku- menteras. är den myndighet som har det operativa tillsyns- ansvaret för penningtvätt och finansiering av terrorism i för- hållande till auktoriserade revisorer och registrerade revisionsbolag (prop. 2008/09:70 s. 163). Nämnden är representerad i sam- ordningsorganet (15 § penningtvättsförordningen och 1 § första stycket 8 förordningen [2007:1077] med instruktion för ). Det finns inte något bemyndigande i penningtvätts- förordningen för att meddela föreskrifter. Det torde bero på att det bedömts att sådan kompetens redan finns med stöd av revisorslagen (2001:883). I revisorsnämndens föreskrifter om villkor för revisorers och registrerade revisionsbolags verksamhet (RNFS 2001:2), i deras lydelse efter RNFS 2010:2, erinras i 5 b § om att penningtvättslagen innehåller bestämmelser om skyldighet för revisorer och registre- rade revisionsbolag att vidta åtgärder för att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penning- tvätt eller finansiering av terrorism. I 5 b § andra stycket anges att revisorer och registrerade revisionsbolag även i övrigt, i den omfattning som följer av god revisorssed, ska vidta åtgärder för att förhindra att den egna verk- samheten eller en uppdragsgivares verksamhet utnyttjas för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism. Far, som är en branschorganisation för auktoriserade revisorer och rådgivare, har utarbetat riktlinjer för hur medlemmarna ska tillämpa penningtvättslagen, EtikU 11 (se vidare nästa avsnitt). En- ligt uppfattning ger detta dokument uttryck för vad som är god revisorssed på området. Det betyder att kan tillämpa disciplinära åtgärder mot en revisor som inte har följt dessa riktlinjer. Vid sidan av de regler som vi redogjort för ovan finns det flera branschorganisationer som har utformat riktlinjer för att vägleda sina medlemmar när det gäller arbetet för att förhindra att verk- samheten utnyttjas för penningtvätt eller terrorismfinansiering. Det ska framhållas att det inte är fråga om någon uttömmande redogörelse. Exempelvis har självregleringsinitiativ tagits även av internationella organisationer, t.ex. och . Vi anser dock att det skulle föra för långt att här lämna en fullständig redogörelse för dessa. I detta avsnitt ges därför endast ett par exempel på riktlinjer som utformats av bransch- organisationer för att undvika att medlemmarna utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. ansvarar för den operativa tillsynen över att advokater och advokatbyråer uppfyller de krav som ställs i penning- tvättslagstiftningen avseende rutiner för att uppnå klientkännedom, granska transaktioner, rapportera, utbilda personalen osv. 2008/09:70 s. 163). Denna tillsyn utövas som en del av det be- fintliga tillsynssystemet. har inom ramen för denna tillsyn initierat en förstärkt och proaktiv tillsyn som syftar till att säkerställa regelefterlevnad i fråga om bland annat penning- tvättsregleringen. Ett av ändamål är att till främjande av god rättsvård upprätthålla en rättrådig och yrkesskicklig advokatkår. En av de viktigare uppgifterna för samfundet är därmed att garantera en etisk och professionellt hög kvalitet och kompetens inom advokatyrket, liksom att i övrigt verka för att förtroendet för advokatkåren upprätthålls. För att ska kunna garantera en etisk och professionellt hög kvalitet och kompetens inom advokatyrket så effektivt som möjligt, liksom för att även på kunna säkerställa advokatväsendets oberoende och själv- reglering samt för att vidmakthålla det stora förtroendet för yrkes- titeln advokat, finns anledning att ytterligare stärka tillsynen över advokater och advokatbyråer i förebyggande och framåtblickande syfte. har mot denna bakgrund beslutat att införa en mer proaktiv tillsyn över advokater och advokat- byråer, bland annat såvitt gäller penningtvättslagstiftningen. Detta innebär i huvudsak att tillsynsåtgärderna i fråga om regelefter- levnad i fortsättningen ska kunna initieras såväl på förekommen anledning som på diskretionära grunder. Det är, i likhet med vad som gäller , i första hand fråga om ett skriftligt informations- inhämtande, medan föranmälda byråbesök kan komma att aktuali- seras i vissa fall. har däremot funnit att gryningsräder inte är vare sig ändamålsenliga, lämpliga eller önsk- värda, trots att sådana förekommer i många andra länder. Bakgrunden till och de närmare övervägandena för Advokat- samfundets överväganden framgår av promemorian Förstärkt tillsyn över advokater – en fråga om kvalitet och förtroende, liksom obero- ende och självreglering, från . Redan inför ikraftträdandet av den nya penningtvättslagen utarbetade också promemorian Vägledning om lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (version 2), som är tänkt att fungera dels som en introduktion till penningtvättslagstiftningen, dels som en hjälp i vissa frågor av praktisk och handläggningsmässig natur (a. a. s. 3). Det ska framhållas att advokater och biträdande jurister på advokatbyrå inte omfattas av penningtvättslagstiftningen i allt sitt arbete. Således är det endast i vissa i penningtvättslagen angivna fall som den lagen är tillämplig, exempelvis när de handlar i en klients namn för dennes räkning vid finansiella transaktioner eller transak- tioner med fastigheter eller vid planering eller genomförande av köp och försäljning av fastigheter eller företag. Enligt vägledningen är det dessutom endast när en advokat har ett direkt uppdragsför- hållande gentemot en klient som penningtvättslagens regler gäller. När en advokat har fått ett uppdrag genom beslut av domstol, t.ex. konkursförvaltaruppdrag, är reglerna däremot normalt inte tillämp- liga. I dokumentet anges att föreskrifter i tillämp- liga delar kan tjäna som vägledning även för advokater och biträ- dande jurister, t.ex. i frågor om identifiering och interna rutiner (s. 4). En särskild svårighet för advokater och biträdande jurister vid tillämpningen av penningtvättslagen är att flera av de skyldigheter som följer av den lagen kommer i konflikt med den oberoende-, lojalitets- och tystnadsplikt som advokaten har gentemot klienten och som följer av . Således kan den i penning- tvättslagen reglerade skyldigheten att lämna uppgifter till polisen, dels efter att uppgifter lämnats till Finanspolisen, dels utan sådan föregående rapportering, strida mot den tystnadsplikt som enligt åvilar advokater. har intagit ståndpunkten att frågeförbudet beträffande sådant som en advokat anförtrotts eller erfarit inom ramen för ett uppdrag får anses brytas endast på de villkor som anges i 36 kap. 5 § , dvs. under samma förutsättningar som en advokat är skyldig att vittna i domstol. En advokat är dock aldrig skyldig att lämna uppgifter som han eller hon fått del av i samband med ett rättsligt förfarande eller vid bedömning av klientens rättsliga situation. I vissa fall kan upp- giftsskyldighet vara utesluten till följd av bestämmelse om skydd mot självangivelse (a. a. s. 20). Som tidigare nämnts har en advokat lojalitetsplikt mot sin klient, samt tystnadsplikt för sådant som anförtrotts inom ramen för advokatuppdraget eller i samband med det. Detta betyder att om en advokat måste rapportera en klient till Finanspolisen på grund av reglerna i penningtvättslagen, advokaten därefter måste frånträda uppdraget . Detta följer av det advokatetiska regelverket (Vägledande regler om god advokatsed, avsnitt 3.4.2 fjärde punkten). När uppdraget frånträds måste advokaten dock göra detta på ett sätt som inte kommer i konflikt med meddelandeförbudet i penning- tvättslagen. Det är emellertid inte ett brott mot meddelande- förbudet att försöka avråda sin klient från olaglig verksamhet, eller att ange som skäl för frånträdandet att advokaten inte kan främja orätt (s. 22 f.). 3.4.3Far – branschorganisationen för revisorer och rådgivare Far är en branschorganisation för revisorer och rådgivare. Dess medlemmar består av auktoriserade och godkända revisorer, aukto- riserade redovisningskonsulter, skattekonsulter, rådgivare och andra specialister. Far gör bland annat uttalanden i etikfrågor och har i ett sådant uttalande (EtikU 11 ) behandlat frågor om medlemmarnas tillämpning av penningtvättslagen. I ut- talandet ges vägledning och information om vilka överväganden som bör göras samt vilka åtgärder som bör vidtas inom byråerna för att uppfylla dessa krav. Uttalandet kan anses ge uttryck för god yrkessed och ska tillämpas av alla medlemmar i . Det är inriktat på att klargöra vilka krav som ställs i penningtvättslagstiftningen på revisions- och rådgivningsbranschen. () konvention mot olaglig hantering av nar- kotika och psykotropa ämnen (i det följande benämnd narkotika- brottskonventionen) antogs och trädde i kraft . Den var avsedd att komplettera tidigare narkotikakonventioner; dels allmänna narkotikakonven- tionen, dels psykotropkonventionen (se prop. 1990/91:127 s. 8). Regeringen beslöt att ratificera konventionen (prop. 1990/91:127, bet. 1990/91:JuU32, rskr. 1990/91:323, SÖ 1991:41). För del trädde den i kraft . Narkotikabrottskonventionen har till syfte att stärka det inter- nationella samarbetet och effektivisera insatserna mot den inter- nationella narkotikabrottsligheten. De straffbestämmelser som parterna åtar sig att införa på det nationella planet sträcker sig längre än bestämmelserna i de tidigare konventionerna. Konven- tionen innehåller förpliktelser att i olika hänseenden straffbelägga inte bara illegal framställning, försäljning och innehav av narkotika utan också förfaranden som innebär hjälp att dölja eller omsätta vinsterna från den illegala marknaden. Också frågor om förver- kande, utlämning och annat internationellt rättsligt samarbete tas upp i konventionen. En huvudpunkt i konventionen är alltså kriminalisering av gärningar som innebär bistånd till att omsätta vinster från olaglig narkotikahantering eller hjälp att på annat sätt dölja var sådana tillgångar härrör från. I artikel 3.1 b föreskrivs att varje part ska straffbelägga omsättning eller överlåtelse av egendom med vetskap om att egendomen härrör från ett eller flera narkotikabrott eller från delaktighet i sådant eller sådana brott, om det sker för att dölja eller maskera egendomens olagliga ursprung eller för att bistå en person som är delaktig i brottet eller brotten att undandra sig de rättsliga följderna av sina handlingar (i). Dessutom ska parterna kriminalisera döljande eller maskering av egendomens rätta art eller ursprung, av dess belägenhet eller förfogandet över den eller dess förflyttning eller av äganderätten eller andra rättigheter till den med vetskap om att egendomen härrör från ett eller flera narkotikabrott eller från delaktighet i sådant eller sådana brott (ii). Med reser- vation för en parts konstitutionella principer och grundbegreppen i dess rättsordning ska dessutom, enligt punkt c, förvärv, innehav eller användning av egendom, om gärningsmannen vid mottagandet kände till att egendomen härrörde från ett eller flera narkotikabrott eller från delaktighet i sådant brott, vara straffbart. I övrigt innehåller artikel 3 bland annat bestämmelser om på- följder för brott som avses där, om villkorlig frigivning och pre- skription. Sammanfattningsvis innebär bestämmelserna att brottens allvarliga karaktär bör beaktas vid straffmätningen och vid be- dömningen av frågan om villkorlig frigivning samt att en lång preskriptionstid bör gälla för brotten. Artikel 5 behandlar frågor om förverkande vid brott som omfattas av konventionen. Parterna ska se till att förverkande kan ske dels av som härrör från brottet eller av egendom som motsvarar värdet av vinningen, dels av narkotika, material, utrust- ning och andra hjälpmedel som använts eller varit avsedda att användas vi ett sådant brott. Vidare ska det finnas möjligheter till tvångsmedel motsvarande kvarstad och beslag. Enligt artikeln ska även av narkotikabrott som har omsatts till annan egendom eller blandats med annan egendom kunna förverkas i samma utsträckning som det ursprungliga brottsutbytet. FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet antogs genom resolution 55/25 och öpp- nades för undertecknande i . Konventionen utgör ett led i det inom FN:s ram pågående arbetet på brotts- bekämpningens område och syftar till att ytterligare förstärka det internationella samarbetet mellan länderna för att på global bas bekämpa den gränsöverskridande organiserade brottsligheten och för att kunna döma och bestraffa dem som gör sig skyldiga till sådana handlingar som täcks av konventionen.