sou · GZB371 · 2012-01-01 00:00:00 — Utlämning, del 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en reformerad utlämningslagstift- ning och att överväga antagande av protokollet av om ändring av europeiska konvention om bekämpande av terrorism (dir. 2009:88). Till särskild utredare förordnades hovrättslagmannen . Som sakkunnig i utredningen förordnades numera rådmannen jur. . Som experter i utredningen förordnades från och med den 3 dec- ember 2009 numera byråchefen vid , advo- katen , professorn m.m. Per och rätts- sakkunniga (). Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet (Ju 2009:16), överlämnar härmed betänkandet Utlämning (SOU 2011:71). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag (0000:00) om utlämning ............................ Förslag till lag om ändring i .................. 3Förslag till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m................................ 4Förslag till lag om ändring i lagen (1970:375) om utlämning till , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behandling....... 5Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga........................... Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om 8Förslag till lag om ändring i lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär Förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete ..................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1219) om Förslag till lag om ändring i lagen (2002:329) om 12Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk Förslag till lag om ändring i lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för ........... 14Förslag till lag om ändring i lagen (0000:00) om överlämnande från enligt en nordisk Förslag till förordning (0000:00) om utlämning............... 16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom 17Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:1178) om överlämnande till enligt en Disposition av betänkandet ................................................ Introduktion till utlämningsrätten ............................ Svensk utveckling på utlämningsområdet ......................... Gällande svensk lagstiftning om utlämning .................... Utvecklingen inom EU ...................................... Det nordiska samarbetet..................................... Utlämningslagens förutsättningar för utlämning ...... Förbudet mot utlämning av svenska medborgare........... 3.3Kravet på dubbel straffbarhet, strafftrösklar och Förbudet mot utlämning för militära brott .................... Förbudet mot utlämning för politiska brott................... Förbudet mot utlämning vid risk för svår förföljelse..... 3.7Förbudet mot utlämning vid uppenbar oförenlighet med humanitetens krav .................................................... 3.8Krav på bevisning i skuldfrågan – dom eller häktningsbeslut i den ansökande staten .......................... Principen om ne bis in idem ............................................. Tillfälliga hinder mot utlämning ...................................... Förbudet mot utlämning till extraordinär domstol........ Förbudet mot utlämning vid risk för dödsstraff ............ 3.15Övriga villkor som kan uppställas vid beviljande av Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och Förfarande och beslutsordning ........................................ 4.3.1 Tvångsmedel i avvaktan på en framställning 4.3.2 Tvångsmedel efter att framställning om 4.4Särskilda regler för utlämning eller överlämnande till internationella tribunaler och domstolar......................... ställning i svensk rätt .................. 5.2Europakonventionens tillämpning på utlämningsrättens område – 5.3Europakonventionens tillämpning på utlämningsrättens område – Högsta domstolens FN:s konventioner om mänskliga rättigheter............ och deras ställning i svensk rätt..... 6.2Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.................................................... Ärenden hos Riksåklagaren.............................................. som ansökande stat .................................. Länder inom EU ............................................................... 9.4Länder utom EU med vilka har verksamma Vissa andra länder utom EU ............................................ Förutsättningar för utlämning ................................ Skyldighet att utlämna ...................................................... Nuvarande ordning och utgångspunkter........... Överväganden och förslag .................................. Grundläggande villkor för utlämning .............................. Grundlagarna och andra lagar............................. Strafftrösklar och krav på dubbel straffbarhet .. Krav på bevisning i skuldfrågan.......................... Utlämning av svenska medborgare .................... Hinder mot utlämning...................................................... De internationella konventionernas om mänskliga rättigheter framtida genomslag i svensk utlämningsrätt ....................................... Tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning .............................. Humanitära skäl och straffmyndighet ............... Immunitet och privilegier................................... Villkor från annan stat i samband med tidigare överlämnande eller utlämning Hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitik .......... Inledd förundersökning eller väckt åtal samt tidigare dom eller beslut............................. Beslut om utlämning eller överlämnande till annan stat, tribunal eller internationell Särskilda villkor för utlämning......................................... Specialitetsprincipen och vidareutlämning........ 10.5.3 Garanti att villkor kommer att följas................. En ny förfarandemodell......................................... Nuvarande ordning i sammanfattning............................. 11.3.2 Ett överförande till allmän domstol................... 11.3.3 Omfattningen av domstolarnas prövning ......... bevekelsegrunder och lämpligt beslutande 11.3.5 Ytterligare utgångspunkter för förfarandet....... Fyra tänkbara förfarandealternativ .................................. Överväganden och förslag.................................. Överväganden och förslag.................................. Allmänt om utredningen, m.m. ....................................... Överväganden och förslag.................................. Samtycke och medgivande................................................ Överväganden och förslag .................................. 12.6.2 Tvångsmedel när en utlämningsframställning 12.6.3 Tvångsmedel i avvaktan på Överväganden och förslag .................................. Beslut vid konkurrerande framställningar ....................... Överväganden och förslag .................................. Allmänt om verkställigheten, m.m................................... Överväganden och förslag .................................. 12.10Tillfälliga hinder mot utlämning vid svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet................................ 12.10.2 Nuvarande ordning ............................................. 12.10.3 Överväganden och förslag .................................. Överförande av verkställighet av en frihetsberövande påföljd till ........................ 13.2Nuvarande reglering om överförande av verkställighet av straff till .................................... Överväganden och förslag ................................................ Utgångspunkter för en reglering om överförande av straffverkställighet..................... Tillstånd till utvidgad utlämning och vidareutlämning .. Överväganden och förslag.................................. Nuvarande ordning, m.m. .................................. Överväganden och förslag.................................. Tredje tilläggsprotokollet till den europeiska Det huvudsakliga innehållet i tilläggsprotokollet........... Överväganden och förslag................................................ 15.3.1 tillträde till tilläggsprotokollet............. 15.3.2 Behov av bestämmelser i utlämningslagen, Protokollet om ändring av konvention om bekämpande av terrorism, m.m..................................................... Det huvudsakliga innehållet i ändringsprotokollet......... Överväganden och förslag................................................ 16.3.1 tillträde till ändringsprotokollet .......... 16.3.2 Förklaringar avseende politiska brott, m.m. om förebyggande av terrorism ........................... 16.3.3 Behov av bestämmelser i utlämningslagen eller annan lag...................................................... Överväganden och förslag ................................................ Ändringar i vissa andra lagar.................................. Lagarna om internationella brottmålsdomstolar............. Överväganden och förslag .................................. Överväganden och förslag .................................. Konsekvenser av förslagen, ikraftträdande m.m. ...... Konsekvenser av förslagen ............................................... 19.1.3 Förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet................... Förslaget till lag (0000:00) om utlämning ....................... Förslaget till lag om ändring i ............. 20.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m.............................. 20.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:375) om utlämning till , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behandling ..... 20.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av 20.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga......................... 20.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1128) om 20.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär 20.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete ................................... 20.10Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1219) om 20.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:329) om 20.12Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk 20.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för ........ 20.14Förslaget till lag om ändring i lagen (0000:00) om överlämnande från enligt en nordisk Tredje tilläggsprotokollet till den europeiska Europeisk konvention om bekämpande av terrorism – i dess lydelse enligt protokollet om ändring av konventionen......................................... Utredningens uppdrag har varit att göra en genomgripande översyn av lagen (1957:668) om utlämning för brott (UtlämningsL). I utred- ningens uppdrag har också ingått att följa arbetet med framtagandet av ett tredje tilläggsprotokoll till den europeiska utlämningskon- ventionen av (utlämningskonven- tion) samt att överväga frågan om ratificering. Utredningen har vidare haft att ta ställning till om bör anta protokollet av om ändring av europeiska konvention om bekämpande av terrorism. Utredningen har slutligen haft i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna som reglerar utlämning till en- ligt förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott. UtlämningsL, som har sina rötter i den första svenska utlämnings- lagen , har varit gällande och bygger i allt väsentligt på den inom ramen för fram- tagna utlämningskonvention. Lagen innehåller regler om utlämning från till annan stat för lagföring eller straffverk- ställighet i samtliga de fall då utlämning begärs av en stat utanför eller EU. Den innehåller dels ett antal avslagsgrunder, dels förfaranderegler. Översynen berör således inte den europeiska arre- steringsorderlagen eller den ordning som gäller för de nordiska stat- erna, dvs. utredningens uppdrag rör enbart utlämningsfrågor som rör stater utanför EU och . Enligt UtlämningsL får en svensk medborgare inte utlämnas. För att utlämning ska få ske uppställs vidare krav på bl.a. dubbel straff- barhet, brottets svårhetsgrad eller frihetsstraffets längd och bevis- ningen i skuldfrågan. Möjligheterna att utlämna för ett brott som anses som militärt eller politiskt är starkt begränsade. Utlämning får vidare inte ske, om åtgärden innebär att den som begärs utlämnad riskerar att utsättas för förföljelse av allvarligare slag, eller om åtgärden skulle vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav. ning beviljas, ska enligt UtlämningsL också vissa villkor uppställas. Den som utlämnas får inte, utan medgivande av regeringen i det sär- skilda fallet, åtalas eller straffas i den andra staten för annat brott som begåtts före utlämningen, än det som utlämningen avsåg (den s.k. specialitetsprincipen). Personen får inte heller utan sådant med- givande vidareutlämnas till annan stat. Villkor ska vidare som huvud- regel ställas upp om att den som utlämnas inte får åtalas för det aktuella brottet vid en tillfällig eller extraordinär domstol och per- sonen får inte heller straffas med döden. Beslut om utlämning fattas av regeringen. Om den som begärs utlämnad inte samtycker till utlämningen, ska pröva om lagens förutsättningar för utlämning föreligger. Skulle finna att hinder mot utlämning föreligger, binder detta regeringen att inte utlämna. I övriga fall tillkommer en fri pröv- ningsrätt regeringen. Detta innebär att regeringen, trots att samtliga lagens villkor för utlämning är uppfyllda, inte är förpliktad att ut- lämna. Föreligger ett giltigt utlämningsavtal mellan och den ansökande staten kan avtalet emellertid innebära att på folk- rättslig grund, annat än rent undantagsvis, inte har rätt att vägra ut- lämning. Verksamma bilaterala avtal finns f.n. med , och . Skälet till nuvarande ordning med regeringen som besluts- fattare är bl.a. den utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse utläm- ningsärenden kan ha. Antalet ärenden om utlämning från uppgår till högst 20 , medan antalet med begäran om utlämning till är ungefär hälften så stort, dvs. Begäran om utläm- ning från har de senaste knappt tjugo åren i huvudsak kom- mit från övriga , och och i många fall, förutom från , från stater i f.d. . Utredningens utgångspunkter vid översynen har varit att utläm- ning från för lagföring eller straffverkställighet ska ske på ett sätt som är snabbt, rättssäkert och effektivt med beaktande av folkrättsliga förpliktelser. Utredningen föreslår därvid en helt ny utlämningslag, där allmän domstol – med tingsrätten som första instans – avlastar regeringen och och fullt ut övertar rollen som beslutande organ i samtliga ärenden enligt lagen. Förutsättningarna och villkoren för utlämning bör i rättssäker- hetens intresse tydligt anges, liksom användningen av tvångsmedel i utlämningsärenden. Ett överförande av beslutanderätten till allmän domstol har en- ligt utredningen flera fördelar. Det är lämpligare att ha ett mer ren- odlat domstolsförfarande också i utlämningsärenden. I domstol kom- mer tvåpartsförfarandet jämte muntlighetsprincipen till naturligt uttryck, där en myndighet, i utlämningsärenden Åklagarmyndig- heten, ställs mot den eftersökte, som möjligheterna till insyn och öppenhet i processen också ökar. Det kan även antas att ett mer renodlat domstolsförfarande kan leda till en snabbare hand- läggning, utan att avkall görs på den enskildes rättssäkerhet. Ett domstolsförfarande, där prövningen inleds vid allmän underrätt och med möjlighet att överklaga till hovrätt och till (med sedvanligt krav på prövningstillstånd), innebär också en för- stärkt rättssäkerhet för den enskilde i förhållande till nuvarande ordning, där domstolsprövning enbart görs i en instans. Regeringen bör dock även framgent kunna ha full kontroll över de utlämningsärenden där svensk utrikes- och säkerhetspolitik gör sig gällande; sker detta genom regeringens diskretionära pröv- nings- och beslutanderätt. Utredningen föreslår i denna del att rege- ringen, ända fram till dess att ett beslut om utlämning har verk- ställts, genom en processförklaring till domstolen ska kunna säkerställa att en utlämningsframställning inte bifalls. En regeringens process- förklaring med hänvisning till utrikes- och säkerhetspolitik (till vilken sfär också militära och politiska brott ska hänföras) föreslås nämligen utgöra ett absolut utlämningshinder vid domstolspröv- ningen. Genom en mera utförlig reglering av förutsättningarna och vill- koren vid utlämning har skyddet för de mänskliga rättigheterna, bl.a. genom en uttrycklig hänvisning till och barnets rättigheter, kunnat lyftas fram i den nya utlämningslagen. Utlämningshindren och förutsättningarna för utlämning är allmänt mera detaljerade, men bygger i allt väsentligt på de huvuddrag som gäller. Det innebär bl.a. en fortsatt särskild uppmärksamhet vid risk för dödsstraff, tortyr, förföljelse eller brister i rättegångsför- farandet i den ansökande staten. Utlämning av svenska medborgare är, som framgått, över huvud taget inte möjligt i nuvarande ordning. Utredningen föreslår här en uppmjukning av det absoluta förbudet. I en globaliserad värld fram- står ett absolut förbud som otidsenligt och mindre tillfredsställande. Ett svenskt medborgarskap är inte heller ett utlämningshinder inom EU eller . bör därför framgent i större utsträck- ning allmänt kunna medverka till beivrandet av brott med inter- nationell anknytning genom att lagföring sker på den plats, där de processuella och praktiska förutsättningarna är de bästa. medborgare som begått ett grovt brott eller bott i ett annat land och där begått brott bör alltså inte kunna undgå lag- föring enbart genom att bege sig till . Utlämning av svenska medborgare för lagföring föreslås därför, om förutsättningarna i övrigt föreligger, kunna ske på vissa villkor (bl.a. hänförliga till den svenske medborgarens anknytning till den andra staten och brottets svår- hetsgrad) och med föreskrift att den svenske medborgaren efter lagföringen i det andra landet återförs till för att här verk- ställa ett eventuellt frihetsstraff, förutsatt att den dömde inte medger straffverkställighet i det landet. Utlämning av svenska medborgare för straffverkställighet föreslås däremot kunna ske enbart i den situa- tionen, att den svenske medborgaren själv uttryckligen önskar av- tjäna påföljden i den andra staten. I syfte att allmänt förenkla och påskynda utlämningsförfarandet, huvudsakligen inom Europarådskretsen, i de fall där den som efter- söks för utlämning samtycker till utlämningen, föreslår utredningen att ska ratificera det tredje tilläggsprotokollet till utlämningskonvention. Särskilda bestämmelser för ett sådant för- enklat utlämningsförfarande föreslås i den nya utlämningslagen. Den utformning som europeiska konvention om be- kämpande av terrorism fått enligt ändringsprotokollet av kan, enligt utredningens mening, förväntas leda till ett för- bättrat utlämningssamarbete när det gäller terrorismrelaterad brotts- lighet. Utredningen anser därför, att det är ett naturligt steg att också ratificerar ändringsprotokollet. Några särbestämmelser i utlämningslagen behövs inte enligt utredningen. När det gäller utlämning till föreslår utredningen i huvud- sak att nuvarande reglering i sak får bestå men redovisar också en helt ny överarbetad utlämningsförordning som komplement till den nya utlämningslagen. Utredningens förslag till ett nytt utlämningsförfarande innebär således att de allmänna domstolarna tillförs en helt ny måltyp, sam- tidigt som utlämningsärendena till stor del avlastas Högsta dom- stolen och . Med hänsyn härtill är det utredningens bedömning att de nya förslagen är kostnadsneutrala. Utredningen föreslår att den nya utlämningslagen och följdänd- ringar träder i kraft tidigast . The Commissions remit has been to carry out a comprehensive re- view of the Extradition for Criminal Offences Act (1957:668) (the Extradition Act). The remit also included monitoring the work to produce a third Additional Protocol to Convention on Extradition of and to consider the issue of ratification. Moreover, the Commission was required to take a position on whether should adopt the protocol of 15 2003, amending the 1977 European Convention on the Suppression of Terrorism. Finally, the Commission had the task of carrying out a review of the provisions governing extradition to under the Ordinance containing certain provisions on extradition for crimi- nal offences (1982:306). The Extradition Act, which has its roots in the first Swedish Extradition Act from 1913, has been in force since 1 January 1958 and is essentially based on the 1957 Convention on Extradition, which was drawn up within the framework of . The Act contains rules on extradition from to another state for legal proceedings or the enforcement of a sen- tence in all cases in which extradition is requested by a state out- side the Nordic region or the EU. It contains a number of grounds for rejecting an extradition request and rules of procedure. The re- view is thus not concerned with Arrest Warrant Act or the procedures that apply to Nordic states; in other words, the Commissions remit only concerns extradition issues involving states outside the EU or the Nordic region. Under the Extradition Act, a Swedish citizen may not be extra- dited. For an extradition to be possible, there are additional require- ments concerning dual criminality, the gravity of the offence or the length of imprisonment, and proof of guilt. The possibilities of extraditing individuals for offences that are considered to be of a military or political nature are extremely limited. dition is not permitted, if this would mean that the person whose extradition is requested risks being subjected to serious persecution, or if this otherwise would be in violation of human rights. If extra- dition is approved, the Extradition Act requires that certain con- ditions are also met. The person who is extradited may not be pro- secuted or punished in the other state for any other offence committed prior to extradition (the rule of speciality) without the consent of the Government in the particular case. may the person be re-extradited to another state without the consent of the Government. In addition, as a general rule, the conditions must be set that the person who is extradited may not be prosecuted for the offence in question in a temporary or extraordinary court, nor may the person be subject to capital punishment. Decisions on extradition are taken by the Government. If the person, whose extradition is requested, does not consent to extra- dition, the Supreme Court must examine whether there are legal grounds for extradition. If the Supreme Court rules that there is an impediment to extradition, the Government is bound not to extra- dite. In other cases, the Government has full discretionary powers. This means that the Government is not obliged to extradite, even if all of the legal conditions for extradition are met.