sou · H0B378 · 2012-11-29 00:00:00 — De kan då i stället meddelas med stöd av 4 § myndighetsförordningen (2007:515). När det gäller föreskrifter som inte avser arbetsformer inom myndigheten, kommer föreskrifter som meddelar att kräva ett uttryckligt författningsstöd även i den nya organisationen. Detsamma kommer att gälla om Säkerhetspolisen har behov av att kunna meddela sådana föreskrifter. Det stora flertalet av de bemyndiganden som avser normgivning och verkställighet som finns kommer att behövas även i den nya organisationen. Såväl beslutande myndighet som adressat kommer dock att behöva ändras. Normbeslut eller förvaltningsbeslut? De uppgifter som tillagts i författning är av skiftande slag. Baserat endast på antalet författningsbestämmelser är den överlägset vanligaste förekommande uppgiften för att meddela kompletterande föreskrifter till en lag eller förordning. Det finns därför anledning att belysa behovet av sådana föreskrifter, normbeslut, i den nya polisorganisationen och reglerna för hur sådana beslut meddelas. Man brukar skilja mellan normbeslut och förvaltningsbeslut. Ett normbeslut binder enskildas och myndigheters handlande och är Med att beslutet är generellt gällande menas att det avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller att det riktar sig till eller på annat sätt berör en obestämd krets av personer. Ett förvaltningsbeslut däremot har inte generell giltighet utan gäller endast en individ eller en avgränsad grupp av personer. Gränsen mellan de båda slagen av beslut är ibland svår att dra.17 Föreskrifter om arbetsformerna inom en myndighet Normgivningsmakten, alltså rätten att meddela föreskrifter, är fördelad mellan riksdag och regering. Reglerna om detta finns i 8 kap. regeringsformen. Myndigheter saknar egen normgivningskompetens. För att myndigheterna inom polisen ska kunna meddela ett normbeslut, alltså en föreskrift, krävs det därför ett bemyndigande av riksdag eller regering i lag respektive förordning. När det gäller interna föreskrifter om arbetsformerna inom den egna myndigheten finns det sådana bemyndiganden när det gäller främst i 4 § myndighetsförordningen (2007:515). För polismyndigheterna, som är undantagna från 4 § i myndighetsförordningen, finns i stället en likartad bestämmelse i 2 kap. 18 § polisförordningen (1998:1558). I den nya polisorganisationen med och Säkerhetspolisen kommer motsvarande bemyndiganden att finnas genom att 4 § myndighetsförordningen kommer att vara tillämplig på båda myndigheterna. Enligt 2 och 6 §§ lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar behöver författningar som endast reglerar en statlig myndighets inre förhållanden eller förhållandet mellan statliga myndigheter inbördes inte kungöras. Förutsättningen är dock att författningen inte innehåller något som kan vara av väsentligt intresse för utomstående eller för berörda arbetstagares eller uppdragstagares rättsställning. Vad som redovisats innebär följande i en organisation med och Säkerhetspolisen som självständiga myndigheter. Många av de föreskrifter för polismyndigheterna som meddelar med stöd av uttryckliga bemyndiganden i särskilda författningar, kan i den nya organisationen betraktas som interna föreskrifter om arbetsformer inom myndigheten. 17 Angående gränsdragningen mellan föreskrifter och förvaltningsbeslut, se bl.a. SOU 2012:5 s. 58 ff. kan då i stället meddelas med stöd av 4 § myndighetsförordningen. Ett exempel på detta är föreskrifter om direktåtkomst för polismyndighet till ett visst register som för. När det gäller Säkerhetspolisen är förhållandet det omvända. Föreskrifter som meddelar för Säkerhetspolisen med stöd av 4 § myndighetsförordningen, och som är att anse som föreskrifter om arbetsformer inom myndigheten , kommer att kräva uttryckligt stöd i en särskild författning. Även här kan exemplet föreskrifter om direktåtkomst till register nämnas. har Säkerhetspolisen tillgång till en rad register i sin egenskap av organisatorisk enhet inom . Föreskrifter om sådan tillgång meddelar genom behörighetsregler med stöd av 4 § myndighetsförordningen. När Säkerhetspolisen blir en fristående myndighet, krävs det i stället uttryckliga föreskrifter om direktåtkomst för Säkerhetspolisen i den aktuella registerförfattningen. När det gäller föreskrifter om annat än arbetsformerna inom den egna myndigheten finns det anledning att skilja mellan normgivningsbemyndiganden och verkställighetsföreskrifter. Bestämmelser om normgivningsbemyndiganden finns i bl.a. 8 kap. 3 §, 7 § första stycket 2 och 10 § regeringsformen. Enligt 3 och 10 §§ kan i lag bemyndiga regeringen eller en förvaltningsmyndighet att meddela bindande föreskrifter i ett visst ämne. Sådana bestämmelser får, med vissa begränsningar, även omfatta materiella föreskrifter som är betungande för den enskilde. I lagtext brukar sådana normgivningsbemyndiganden uttryckas så att regeringen (eller den myndighet som regeringen bestämmer) får meddela föreskrifter om.18 Formuleringen får meddela föreskrifter om används också när regeringen lämnar delegerad normgivningskompetens vidare till en förvaltningsmyndighet utan att ha meddelat några föreskrifter i det aktuella ämnet. Om avsikten är att regeringen, eller den förvaltningsmyndighet till vilken regeringen delegerar sin befogenhet, ska komplettera föreskrifter som respektive regeringen meddelat markeras detta som regel med tillägg av ordet ytterligare. 18 Se bl.a. redogörelsen i prop. 2008/09:200 s. 376 ff. och Ds 1998:66 (Gröna boken) s. 69 ff. Vidare kan regeringen med stöd av 7 § första stycket 2 till en förvaltningsmyndighet delegera sin befogenhet att meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av , den s.k. restkompetensen. Restkompetensen omfattar bl.a. bestämmelser som typiskt sett kan betraktas som gynnande för den enskilde. En sådan delegation uttrycks, även den, genom formuleringen att får meddela föreskrifter om eller får meddela ytterligare förskrifter om. Bestämmelser om verkställighetsföreskrifter finns i bl.a. 8 kap. 7 § första stycket 1 och 11 § regeringsformen. Enligt 7 § får regeringen, utan bemyndigande, meddela verkställighetsföreskrifter till en lag. Enligt 11 § kan regeringen också bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Till verkställighetsföreskrifter hör dels tillämpningsföreskrifter av administrativt slag, dels föreskrifter som kompletterar en lag utan att tillföra den något väsentligt nytt. Sådana bemyndiganden uttrycks i förordningar som regel med att ytterligare föreskrifter om verkställigheten av får beslutas av eller att får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av. innehåller en lag upplysning om att föreskrifter kan finnas på förordningsnivå. Här avses då föreskrifter som regeringen kan meddela utan ett bemyndigande från . Dessa upplysningsbestämmelser uttrycks ofta med att föreskrifter meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer Slutligen finns det anledning att understryka att de uttryckssätt som redovisats inte alltid använts konsekvent och att det, framförallt i äldre författningar, kan förekomma andra formuleringar. Kommittén har, när det gällt äldre bestämmelser om föreskriftsrätt, anpassat dessa till de riktlinjer för formuleringar som redovisats. Vad som redovisats innebär följande i en organisation med och Säkerhetspolisen som självständiga myndigheter. Föreskrifter som meddelar kommer att kräva ett uttryckligt författningsstöd även i organisationen med den nya . Detsamma kommer att gälla om Säkerhetspolisen har behov av att kunna meddela sådana föreskrifter. Det stora flertalet av de bemyndiganden som avser normgivning och verkställighet som finns kommer att behövas även i den nya organisationen. Såväl beslutande myndighet som adressat kommer dock att behöva ändras. Kommittén återkommer till hur dessa bestämmelser ska utformas i anslutning till övervägandena beträffande de berörda författningarna främst i avsnitt 4.11. Frågan om giltigheten i den nya organisationen av de föreskrifter som och polismyndigheterna meddelat behandlas i avsnitt 5.1 4.3.3Författningsbestämmelser där det är tillräckligt att ordet byts ut I följande författningsbestämmelser i lagar bedömer kommittén att det är tillräckligt att byta ut ordet i olika böjningsformer mot ordet i motsvarande böjningsform: 3 § lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd 10 § lagen (1938:121) om hittegods 5, 13 och 15 §§ lagen (1974:191) om bevakningsföretag 2, 5–10 §§ lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter 2 kap. 10 § fordonslagen (2002:574) 4 § lagen (2004:487) om sjöfartsskydd 10 § lagen (2004:1100) om luftfartsskydd 11–13 och 15 §§ lagen (2004:1167) om vägtransportledare och 2 och 13 §§ lagen (2010:1933) om auktorisation av delgivningsföretag. De förordningar i vilka det är tillräckligt att byta ordet i olika böjningsformer mot ordet i motsvarande böjningsform redovisas i bilaga 6. 4.3.4Begrepp med anknytning till begreppet I 2 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) förekommer begreppet . Med den myndighetsindelning av polisen som kommittén föreslår kommer detta begrepp i sin helhet att motsvaras av den nya myndigheten . Bestämningen kan således bytas mot ordet Säkerhetspolisen. I 2 § förordningen (2008:1396) om förenklat uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen anges att med svensk sådan myndighet avses bl.a. utom Säkerhetspolisen. Bakgrunden är att det EU-rambeslut som förordningen grundas på uttryckligen undantar organ eller enheter som arbetar särskilt med säkerhetsfrågor; alltså för del Säkerhetspolisen.19 I SOU 2012:13 föreslår kommittén att Säkerhetspolisen ska vara en fristående myndighet inom polisväsendet och att ska vara det nya namnet på den myndighet som ska utgöras av det som är , polismyndigheterna och På myndighetsnivå motsvaras således utom Säkerhetspolisen bäst av begreppet . Detta begrepp bör därför anges i 2 §. Vidare bör ordet polismyndigheterna i samma paragraf utgå. I 7 a § förundersökningskungörelsen (1947:948), som avser förundersökningar mot anställda inom polisen, anges bl.a. att förundersökningsledaren på begäran bör låta en utsedd ledamot av närvara vid förhör. Av SOU 2012:13 framgår att kommittén föreslår en ny ordning för medborgarinsyn i dessa ärenden. I SOU 2012:13 har kommittén behandlat de ändringar som behöver göras i denna bestämmelse.21 Begreppet rikspolischef förekommer, förutom i polisförordningen, i två författningar. I bilagan till förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning finns bestämmelser om avgångsförmåner för den som är anställd som rikspolischef vid . Eftersom kommittén föreslår att även chefen för den nya ska ha titeln rikspolischef kan detta begrepp behållas i författningen. Däremot ska ordet bytas ut mot . Det materiella innehållet i en eventuell ny bestämmelse är inte en fråga för kommittén.22 I 4 § förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet anges att rikspolischefen ingår i det nationella . Inte heller i denna författning krävs någon ändring i detta avseende. 19Ds 2008:72 s. 43. 20SOU 2012:13 s. 261 ff. 21Se SOU 2012:13 s. 290 ff. 22I betänkandet Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81) föreslås att förordningen ska ersättas av nya bestämmelser. Slutligen förekommer begreppet rikspolischefen i 44 § förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården. Denna bestämmelse behandlas i avsnitt 4.11.4. 4.3.5Författningsbestämmelser där både begreppet och polismyndighetsbegreppet förekommer I följande författningsbestämmelser, där begreppet och polismyndighetsbegreppet förekommer i samma bestämmelse, är det tillräcklig att ersätta båda begreppen med ordet : 10 § lagen (1980:578) om ordningsvakter 1 kap. 3 § första stycket 3 fordonslagen (2002:574) och 13–14 §§ lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och 3 § förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation 3 kap. 16 § förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt 3 § förordningen (1999:762) om informationsskyldighet vid hinder för den fria rörligheten för varor och 3 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. Förslag: Eftersom polisstyrelserna avvecklas ska detta begrepp i författningstext ersättas med . För ledningen av varje polismyndighet finns det en polisstyrelse som består av polischefen och ett antal övriga ledamöter som regeringen utser.23 Begreppet polisstyrelsen förekommer i fyra författningar. Eftersom kommittén föreslår att polisstyrelserna avvecklas behöver detta begrepp ersättas i författningstexterna. 23 Se 5 § polislagen. I 3 § lagen (1974:1065) om visst stöldgods m.m. (stöldgodslagen) anges att åklagaren i vissa fall ska underrätta polisstyrelsen i det distrikt där egendomen förvaras. Genom polislag kom den lokala polisiära myndigheten att benämnas polismyndighet och inte, som tidigare, polisstyrelse. Den aktuella bestämmelsen i stöldgodslagen borde då ha ändrats så att ordet polisstyrelsen hade ersatts med ordet polismyndigheten. Bestämmelsen bör följaktligen nu ändras så att åklagarens underrättelseskyldighet fullgörs mot . Den nuvarande kopplingen till viss polismyndighet behövs inte längre. I 4 § lagen (1981:324) om medborgarvittnen anges att bestämmelser om medborgarvittnenas tjänstgöring meddelas av kommunen efter samråd med polisstyrelsen. Bestämmelsen bör ändras så att samrådsskyldigheten i stället gäller i förhållande till . I 7 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) anges att undersökningsledaren på begäran bör låta utsedd ledamot av polisstyrelsen få närvara vid förhör i ärenden som avser brott av polisanställda. I SOU 2012:13 har kommittén behandlat de ändringar som behöver göras i denna bestämmelse.24 I 15 § förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. anges, med hänvisning till polisförordningen (1998:1558), att en polisstyrelse får utse en eller flera av sina ledamöter eller en eller flera av de valda ledamöterna i en polisnämnd att särskilt följa utredningar i ärenden som avser brott av polisanställda. I SOU 2012:13 har kommittén redovisat de ändringar som bör göras i denna förordning till följd av den nya organisationen.25 Därutöver behöver ordet polismyndighet bytas ut mot ordet i 3, 4 och 6 §§. 4.5Begreppen polischef och länspolismästare Förslag: I den nya polisorganisationen polischef i författningstext med begreppet . Begreppet länspolismästare ska utmönstras ur författningstext vid övergången till den nya . 24Se SOU 2012:13 s. 290 ff. 25Se SOU 2012:13 s. 276 ff. Med polischef avses en länspolismästare som är chef för en polismyndighet.26 I kommitténs förslag till ny polisorganisation kommer den samlade polismyndigheten att ledas av en chef, rikspolischefen. Det finns därmed inte längre något behov av ett polischefsbegrepp med nuvarande innebörd. Ordet polischef kan därför ersättas med ordet eller med ordet regionpolismästare.27 Den förra lösningen innebär att det överlämnas till den nya myndigheten att bestämma på vilken nivå de ärenden ska avgöras där beslut fattas av en myndighetschef. Den senare lösningen innebär en författningsmässig styrning till en viss chefsnivå. Begreppet polischef förekommer i fem författningar; samtliga förordningar. Ett flertal paragrafer i kungörelsen (1958:262) angående tillämpning av lagen (nr 881) om polisens ställning under krig ger polischef vissa beslutsbefogenheter, främst när det gäller den egna personalen, om landet är i krig. Författningen behandlas i avsnitt 4.11.2. I 3–5 §§ kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen i polistjänsten (skjutkungörelsen) ges polischef vissa befogenheter när det gäller att besluta om en polismans beväpning och rätt att använda skjutvapen. I avsnitt 4.11.1. föreslår kommittén att skjutkungörelsen ska inarbetas i den nya polisförordningen. De ändringar som behöver göras i skjutkungörelsen i samband med detta redovisas i författningskommentaren. I 17 § förordningen (1979:1091) om gränsövervakningen i krig m.m., anges att bestämmelserna om användande av skjutvapen i skjutkungörelsen ska tillämpas för viss personal och att vad som föreskrivs om polischef i skjutkungörelsen då i stället ska gälla gränsövervakningschefen. Författningen behandlas i avsnitt 4.11.5. I 14 § förordningen (2006:467) om verkställighet av vårdnadsavgöranden anges att polischef i vissa fall ska underrättas då en polismyndighet verkställer ett hämtningsbeslut i polischefens distrikt. Denna bestämmelse behandlas i avsnitt 4.11.5. I 26 § och rubriken närmast före 26 § häktesförordningen (2010:2011) föreskrivs en underrättelseskyldighet för polischef i 26Se 2 kap. 11 och 12 §§ polisförordningen (1998:1558). 27Kommittén har tidigare föreslagit att chefen för en polisregion ska benämnas regionpolismästare, se SOU 2012:13 s. 297 f. fråga om den som tagits i förvar enligt bl.a. utlänningslagen. polischef kan här med fördel bytas ut mot ordet . Med hänsyn till att Säkerhetspolisen i vissa avseenden handlägger ärenden enligt utlänningslagen och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll bör även Säkerhetspolisen anges här. Ett synonymt begrepp till begreppet polischef, nämligen chefen för polismyndigheten, förekommer i 2 kap. 21 § ordningslagen (1993:1617). I bestämmelsen anges att chefen för polismyndigheten, liksom andra personer som myndigheten utser att närvara, ska ha fritt tillträde till allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. I en organisation med endast en polischef, rikspolischefen, finns det inte något behov av en särreglering just för denna befattning. Bestämmelsen bör därför utformas så att de personer som utser ska ha fritt tillträde. Länspolismästare är benämningen på en av de högsta anställningarna inom polisen. Anställning som länspolismästare är en förutsättning för att vara chef för en polismyndighet, alltså polischef.28 Begreppet länspolismästare förekommer, förutom i polisförordningen, i en författning. I bilagan till förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning finns bestämmelser om avgångsförmåner för den som är anställd som länspolismästare vid i . Varken begreppen länspolismästare eller i kommer att finnas kvar vid övergången till den nya . I den mån oförändade villkor avses bör begreppet länspolismästare ersättas med regionpolismästare och begreppet i med namnet på den polisregion i vilken ingår. Det materiella innehållet i en eventuell ny bestämmelse är dock inte en fråga för kommittén.29 28Se 2 kap. 11 § polisförordningen. 29I betänkandet Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81) föreslås att förordningen ska ersättas av nya bestämmelser. Förslag: Eftersom begreppet polisdistrikt är överflödigt i en organisation med den nya ska begreppet utmönstras ur författningstext. Polisdistriktet är polismyndighetens geografiska verksamhetsområde. Varje län är ett polisdistrikt och i varje distrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten där.30 I den nya kommer myndighetens verksamhetsområde att vara hela riket. Det finns därmed inte längre något behov av en indelning i polisdistrikt. De författningsbestämmelser som innehåller detta begrepp behöver således omarbetas. Begreppet polisdistrikt förekommer, förutom i polislagen (1984:387) och polisförordningen (1998:1558), i tjugotalet författningar. I de flesta fall förekommer begreppet kopplat till begreppet polismyndighet. Flertalet författningar där begreppet polisdistrikt förekommer har därför redovisats på andra ställen i betänkandet. I 3 § lagen (1943:881) om polisens ställning under krig finns bestämmelser om avlöning till polisman som deltar i rikets försvar. Bestämmelsen, som inte ändrats sedan lagen stiftades 1943, synes utgå från förhållandena före polisens förstatligande då polisen hade en annan huvudman. Såväl det andra stycket i den aktuella bestämmelsen, där begreppet polisdistrikt förekommer, som bestämmelsen i övrigt kan upphävas. I 1 och 4 §§ lagen (1981:324) om medborgarvittnen anges att en kommun får utse trovärdiga personer att som medborgarvittnen följa polisens arbete inom det polisdistrikt som kommunen tillhör. Vidare framgår bl.a. att bestämmelser om medborgarvittnenas tjänstgöring meddelas av kommunen och att, om en annan kommun inom polisdistriktet utsett medborgarvittnen, samråd ska ske med denna. I en framtida organisation utan polisdistrikt måste en annan geografisk anknytning för denna verksamhet skapas. En utgångspunkt bör då vara att verksamheten med medborgarvittnen bidrar till insyn i polisens arbete och att det därför finns anledning att slå vakt om oförändrade villkor för denna verksamhet. Med hänsyn till att indelningen i polisdistrikt sammanfaller med indelningen i län, kan detta lättast åstadkommas genom att begreppet län får ersätta begreppet polisdistrikt i de båda bestämmelserna. 30 4 § polislagen (1984:387). I 41 § delgivningslagen (2010:1932) anges att polismyndigheten förordnar stämningsmän inom sitt polisdistrikt. Bestämmelsen reglerar därmed såväl frågan om vilken myndighet som förordnar en stämningsman som frågan om stämningsmannens geografiska verksamhetsområde. Även när det gäller denna författning måste en annan geografisk anknytning skapas som ersättning för begreppet polisdistrikt. En möjlighet är att reglera förordnandefrågan så att nivån under myndighetsnivån, polisregionen, ges rätt att förordna stämningsmän. Som kommittén redovisat tidigare bör dock de författningsbestämmelser som avser förhållanden inom polisen eller mellan polisen och andra myndigheter/organ utformas så att de ger den nya myndighetsledningen stor frihet att skapa en organisation som är den mest rationella.31 Därför bör det i dessa fall överlämnas till att avgöra vilken organisationsenhet som ska ha en viss uppgift. Bestämmelsen bör därför utformas så att förordnar stämningsmän. När det gäller frågan om stämningsmannens verksamhetsområde kan den nuvarande geografiska anknytningen upprätthållas genom en föreskrift om att förordnandet ska avse ett eller flera län. I 5 § andra – fjärde stycket kungörelsen (1958:262) angående tillämpning av lagen (nr 881) om polisens ställning under krig finns bestämmelser om polisförstärkning mellan polisdistrikt. Författningen behandlas i avsnitt 4.11.2. I 14 § förordningen (2006:467) om verkställighet av vårdnadsavgöranden anges att polischef i vissa fall ska underrättas då en polismyndighet verkställer ett hämtningsbeslut i polischefens distrikt. Denna bestämmelse behandlas i avsnitt 4.11.5. 4.7Begreppen polisen, den lokala polisorganisationen och polis Förslag: I författningstext ska begreppen polisen och polis ersättas med begreppen eller polisman där dessa begrepp uppenbarligen avses. I den nya polisorganisationen kan inte längre begreppet den lokala polisorganisationen användas. Begreppet ska därför utmönstras ur författningstext. 31 Se avsnitt 4.2.3. I polislagen (1984:387) används begreppet polisen som ett kollektivt begrepp för att beteckna såväl själva polisväsendet och dess myndigheter som de hos polisen anställda tjänstemännen.32 Som sådant inkluderar begreppet polisen de 21 nuvarande polismyndigheterna, och Säkerhetspolisen, men inte Begreppet förekommer därutöver i hundratalet författningar. I många av dessa torde med polisen avses polismyndigheterna. I andra författningar speglar begreppet polisman bättre vad som avses. I SOU 2012:13 har kommittén gjort bedömningen att det behövs ett förtydligande av vad som efter reformen avses med begreppet polisen. Kommittén har föreslagit att och Säkerhetspolisen tillsammans ska utgöra polisen och att denna definition ska tas in i polislagen (1984:387).34 Mot bakgrund av att begreppet polisen nu föreslås utgöra en legaldefinition har kommittén inventerat samtliga författningar där begreppet förekommer. För att uppnå den eftersträvade tydligheten bör ordet polisen bytas ut mot ordet , alltså polisen exklusive Säkerhetspolisen, i de författningar där begreppet polismyndighet uppenbarligen avses.