sou · H0B383 · 2012-12-11 00:00:00 — Utgångspunkten enligt AF är att en myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster endast om det följer av lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen (3 §). Statliga myndigheter har enligt 4 § ett generellt bemyndigande att mot avgift tillhandahålla vissa varor och tjänster, förutsatt att det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning samt om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Det rör sig om tidskrifter och andra publikationer, informations- och kursmaterial, konferenser och kurser, rådgivning och annan liknande service, lokaler, utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning, automatisk databehand- lingsinformation i annan form än utskrift, upplysningar per telefon (om den service myndigheten därmed tillhandahåller går utöver myndighetens serviceskyldighet enligt OSL och förvaltningslagen), samt tjänsteexport. 23 En form av förarbeten till förordningstext. Det vanligaste är annars att en förordning, till skillnad från en lag, saknar motiv. Enligt 5 § får en myndighet endast efter särskilt bemyndigande från regeringen bestämma storleken på andra avgifter än dem som avses i 4 §. Om regeringen inte i anslutning till bemyndigandet har föreskrivit något annat, ska avgifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). För avgifter som tas ut enligt 4 § första stycket 1–9 får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna, om inte regeringen har föreskrivit något annat. Myndigheten ska samråda med ESV om de avgifter som myndigheten tar ut eller avser att ta ut (7 §). ESV får medge undan- tag från samrådsskyldigheten. På begäran från ESV ska myndig- heten lämna uppgifter om de varor och tjänster som den tar ut av- gifter för (8 §). I 10–14 §§ AF regleras förfarandet vid uttag av vissa ansök- ningsavgifter. Avgifter för kopior, bevis och registerutdrag regleras i 16–22 §§ AF. En myndighet ska ta ut avgift enligt bestämmelserna om den efter särskild begäran lämnar kopia eller avskrift av allmän hand- ling, utskrift av upptagning för automatisk databehandling, kopia av video- eller ljudbandsupptagning eller utskrift av ljudbandsupp- tagning, eller sådana bevis och registerutdrag som avses i 20 § (15 §). Avgiftsinkomster får disponeras av en myndighet endast efter särskilt bemyndigande (25 §). Myndigheten får dock, enligt andra stycket i paragrafen, disponera sådana avgiftsinkomster som avses i 4 och 15 §§. SCB har, som framgått ovan, rätt att meddela vissa föreskrifter om tillgänglighet, även om denna rätt i praktiken har utnyttjats restrik- tivt. Av 13 § förordningen om den officiella statistiken framgår att SCB får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. Att SCB ska höra de andra myndig- heterna innebär inte att man måste vara överens för att SCB ska kunna meddela föreskrifter. Det är endast SCB som har rätten att meddela föreskrifter. Föreskrifter är bindande, det vill säga att de är rättsregler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. SCB har även lämnat vissa allmänna råd. Allmänna råd är generella rekommendationer om tillämpningen av en författning. Rekommen- dationerna anger hur de myndigheter som berörs av regleringen kan eller bör handla i ett visst hänseende, men är inte bindande. SCB har även meddelat en del föreskrifter med stöd av 5 § förordningen om den officiella statistiken. I denna paragraf bemyndigas de statistik- ansvariga myndigheterna att meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av 7–11 §§ lagen om den officiella statistiken, dvs. när det gäller uppgiftsskyldigheten. Dessa föreskrifter är dock av mindre intresse för det regelverk som påverkar systemet för den officiella statistiken. I detta sammanhang är det kanske främst SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik (SCB-FS 2002:16) som är av intresse. Dessa föreskrifter är meddelade med stöd av 13 § för- ordningen om den officiella statistiken. Enligt föreskrifterna ska de statistikansvariga myndigheterna upprätta aktuella beskrivningar av statistiken (1 §). Dessa ska innehålla en kvalitetsdeklaration och allmänna uppgifter om statistiken och offentliggöras med den officiella statistiken. Här stadgas också att officiell statistik ska dokumenteras i sådan omfattning att framtida användning av be- varade datamaterial underlättas (2 §). I föreskrifterna anges även att det hos de statistikansvariga myndigheterna ska finnas en årlig publiceringsplan som löpande uppdateras (6 §). Till föreskrifterna har SCB publicerat allmänna råd. Det finns självklart fler regelverk än de ovan beskrivna som inne- håller bestämmelser som kan påverka den officiella statistiken inom olika områden. Visserligen utgör de ovan beskrivna de viktigaste övergripande regelverken inom statistikrätten, men det finns även några ytterligare förordningar som brukar nämnas när man be- skriver regleringen av systemet för den officiella statistiken. Nedan redogörs kort för dessa. Som framgår av redogörelsen ovan reglerar bl.a. lagen om den officiella statistiken de statistikansvariga myndigheternas insamling av uppgifter från t.ex. företag, kommuner och landsting. De statistik- ansvariga myndigheterna bemyndigas även att meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av denna uppgiftsskyldighet. En grundläggande princip, som framgår av förordningen om den offi- ciella statistiken, är att uppgifter för officiell statistik ska samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet blir så enkelt som möjligt. Av förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- ning följer att en myndighet ska utreda såväl kostnadsmässiga som andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvens- utredning innan myndigheten fattar beslut om föreskrifter eller allmänna råd för uppgiftslämnande (4 §). Detta ska ske . Av förordningen framgår också vad konsekvensutred- ningen ska innehålla (6 §). Vidare framgår av förordning (1982:668) om statliga myndig- heters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner (den s.k. samrådsförordningen) att myndigheter som samlar in upp- gifter från kommuner eller privata näringsidkare ska samråda med den organisation eller annan som kan anses företräda de närings- idkare och kommuner som ska lämna uppgifterna (3 §). De upp- gifter som ska lämnas ska vara utvalda och definierade så att upp- giftslämnandet begränsas till den information som behövs med hän- syn till ändamålet, detta för att så långt det är möjligt underlätta uppgiftslämnandet (2 §). Det ska också nämnas att Rådet för den officiella statistiken har beslutat ett antal riktlinjer som rör den officiella statistiken. Rikt- linjerna är rådgivande, men inte tvingande, för de statistikansvariga myndigheterna. Här kan t.ex. nämnas Riktlinjer för beslut om inne- håll och omfattning av den officiella statistiken, , Tillräck- lig kvalitet och kriterier för officiell statistik, 2006:1, och Riktlinjer och rutiner för elektronisk publicering, 2008:1. Rådets riktlinjer rörande kvalitet behandlas närmare i kapitlen 4 och 8. 4 Beskrivning av statistiksystemet I detta kapitel beskrivs systemet för den officiella statistiken mer ingående. Redogörelsen hålls dock på en relativt översiktlig nivå. Mer detaljerade beskrivningar ges i vissa fall i samband med över- väganden i enskilda sakfrågor i kommande kapitel. Nedan redogörs först för vad som avses med systemet för den offi- ciella statistiken (4.1). Därefter behandlas den officiella statistikens inriktning (4.2), de statistikansvariga myndigheterna (4.3), den officiella statistikens omfattning (4.4) och annan statlig statistik (4.5). Vidare redovisas hur den officiella statistiken tas fram (4.6) och görs tillgänglig (4.7) samt hur statistiksystemet samordnas, bl.a. inom ramen för Rådet för den officiella statistiken (4.8). Slutligen behand- las internationella förhållanden av relevans i sammanhanget (4.9). Kapitlet bygger på vad som framkommit vid de möten som före- varit med olika intressenter, däribland samtliga 27 statistikansvariga myndigheter, samt diverse skriftliga källor, framför allt årsrappor- ten från Rådet för den officiella statistiken.1 Detta råd är ett organ som finns vid (), i enlighet med myndighetens instruktion. 4.1Vad avses med systemet för den officiella statistiken? När man diskuterar officiella statistik och arbetet med att ta fram och tillgängliggöra denna, så är det ofta ändamålsenligt att skilja mellan statistiken som sådan och det system i vid mening som behövs för att den ska kunna tas fram. I systemet för offi- ciella statistik ingår förutom själva statistiken (de s.k. statistikpro- dukterna), metadata, produktionssystem, s.k. slutliga observations- register, publikationer, enstaka tabeller samt databaser. 1 (2012): officiella statistik – årlig rapport . systemet av de regler som styr och påverkar det (i form av lagar, förordningar, föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer), verktyg som är utvecklade för systemet (såsom metoder, klassifikationer etc.) och de direkt inblandade aktörerna, dvs. de statistikansvariga myn- digheterna inklusive SCB i den rollen, Rådet för den officiella stati- stiken samt SCB i rollen som samordningsansvarig myndighet. Inom systemet används begreppet statistikprodukt för att be- skriva vilken statistik som tas fram. Vanligtvis motsvaras en statistik- produkt av en statistisk undersökning. Enligt årsrapporten från Rådet för den officiella statistiken2 råder det i normalfallet ett förhållande 1:1 mellan en statistikprodukt och en undersökning som beskrivs i en s.k. kvalitetsdeklaration.3 Detsamma gäller vanligen även för förhållandet mellan en rutin för insamling av administrativa upp- gifter och en statistikprodukt. En speciell typ av statistikprodukter är dock s.k. sekundärpubliceringar, t.ex. en årsbok som innehåller statistik från flera undersökningar och därmed inte går att beskriva i endast en kvalitetsdeklaration. 4.2Den officiella statistikens inriktning officiella statistik var indelad i 22 ämnesområden, därunder 112 statistikområden och därunder 356 statistikproduk- ter. För verksamheten ansvarar de statistikansvariga myndigheterna. Vilka dessa är har framgått av avsnitt 3.3 och utvecklas vidare i avsnitt 4.3 nedan. Regeringen beslutar om indelningen i ämnes- och statistikområ- den och vilka myndigheter som ska vara statistikansvariga. Statisti- kens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bl.a. vilka statistikprodukter som ska finnas, beslutas av den statistikansvariga myndigheten på området – om inte något annat följer av särskilt beslut av regeringen. I lagen om den officiella statistiken anges att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forsk- ning. Utöver detta finns det inte några helt entydiga, av statsmak- terna beslutade, kriterier för vilken statistik som bör klassas som officiell. Vissa riktlinjer angavs dock i de utredningar som föregick 3Som framgått av avsnitt 3.3 anges i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken att statistikansvariga myndigheter bl.a. ska kvalitetsdeklarera den officiella statistiken. statistikreform4 och i den utvärdering som gjordes efter reformen.5 Liknande riktlinjer har också angetts av Rådet för den officiella statistiken.6 I exempelvis SOU 1999:96 angavs att föl- jande bör gälla för officiell statistik: Statistiken ska avse något av de samhällsområden som finns för- tecknade i statistikförordningen. Beslut om statistikens framställning ska ha fattats av en myndighet och finansieringen ska ske via anslag från statsmakterna. Statistiken ska produceras regelbundet, vara bestående över tiden samt av allmänt intresse. Den statistik som rapporteras till EU eller andra internationella organisationer ska vara officiell statistik. Den officiella statistiken ska inte enbart svara mot dagens be- hov, utan även tillgodose framtida behov. Vidare framhöll utredningen att även andra omständigheter kan på- verka vilken officiell statistik som ska tas fram på ett statistikområde, t.ex. efterfrågesituationen och den ansvariga myndighetens uppgift i stort. Utredningen betonade också att gränsen mellan officiell och övrig statlig statistik inte får innebära en definitiv låsning, utan att gränsen kan behöva ändras . Aktuella ämnesområden, statistikområden och statistikansvariga myndigheter anges i en bilaga till förordningen om den officiella sta- tistiken. De 22 ämnesområden som ingår i officiella statistik framgår av faktaruta 4.1 nedan. 4Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) och Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). 5Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 6Riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken, fastställda av Rådet för den officiella statistiken . Beskrivning av statistiksystemet SOU 2012:83 Faktaruta 4.1 Ämnesområden i officiella statistik Boende, byggande och bebyggelse Handel med varor och tjänster Jord- och skogsbruk, fiske För 12 av de 22 ämnesområdena är en statistikansvarig myndighet ensam ansvarig, för övriga 10 är ansvaret uppdelat på flera – som mest fyra – myndigheter. Hur många statistikområden som finns under respektive ämnesområde varierar; , då det fanns totalt 112 statistikområden, varierade det mellan som minst ett och som mest 12 stycken. Likaså varierar antalet statistikprodukter mellan de olika ämnesområdena; , då det fanns totalt 356 statistik- produkter, rörde det sig om som minst tre stycken och som mest 52 stycken. I faktaruta 4.2 nedan illustreras relationen mellan ämnesområde, statistikområde och statistikprodukt med hjälp av ett par exempel. Faktaruta 4.2 Exempel på ämnes-, statistikområden och statistikprodukter (för vilket är ensam ansvarig) bestod av tre statistikområden: Tillförsel och användning av energi, som bestod av 18 statistik- produkter, bl.a.: –Energistatistik för flerbostadshus Energibalanser, som bestod av två statistikprodukter: Prisutvecklingen inom energiområdet, som bestod av sex sta- tistikprodukter, bl.a.: –Priser på elenergi och på överföring av el (nättariffer) –Energipriser på naturgas och el –Omförhandling och byten av elavtal Ämnesområdet Rättsväsende (för vilket främst Brottsförebyg- gande rådet, Brå, men även , , är ansvariga) bestod av fem statistikområden: Brott (Brå ansvarigt), som bestod av fyra statistikprodukter: För brott lagförda personer (Brå), som bestod av två statistik- produkter: –Personer lagförda för brott –Personer lagförda för narkotikabrott Domstolarnas verksamhet (DV), som bestod av en statistik- produkt: Kriminalvård (Brå), som bestod av en statistikprodukt: Återfall i brott (Brå), som bestod av en statistikprodukt: –Återfall i brott Dagens indelning i ämnes- och statistikområden i den officiella stati- stiken motsvarar i stort sett, till såväl antal som innehåll, vad som har gällt sedan statistikreformen genomfördes . Den mest markanta förändringen i den officiella statistikens in- riktning sedan reformens genomförande handlar i stället om antalet statistikprodukter, som har blivit klart större. när reformen första gången utvärderades7, omfattade den officiella statistiken ca 225 statistikprodukter, att jämföra med 356 stycken . Många av de statistikansvariga myndigheterna har uppgett att de kontinuerligt prövar vilka statistikprodukter som ska ingå i deras officiella statistik. I de fall detta leder till förändringar sägs det dock oftast handla om att nya produkter tillkommer, snarare än om att de avvecklar någon, vilket också avspeglas i att det totala antalet stati- stikprodukter i systemet har ökat. Den viktigaste förklaringen torde vara nya och/eller utökade krav från EU. Men enligt myndig- heterna finns även andra faktorer som medför att statistikverksam- heten utvecklas, exempelvis att myndigheten själv identifierar nya behov (t.ex. helt på egen hand eller via regeringsuppdrag e.d.), att behoven påtalas av andra aktörer (t.ex. SCB eller användare) eller att det sker reformer på myndighetens sakområde som får återverk- ningar på statistikverksamheten. Att det är mera ovanligt att statistikprodukter avvecklas kan en- ligt myndigheterna till stor del förklaras med att det är viktigt att upprätthålla kontinuitet och inte bryta tidsserier i den officiella statistiken. Några myndigheter har också framfört att när de har försökt att minska på sin officiella statistik, genom att t.ex. avveckla en statistikprodukt, så har i allmänhet någon/några använ- dare hört av sig och påtalat vikten av just den berörda produkten. finns 27 statistikansvariga myndigheter. Av dessa ansvarar SCB för sektorsövergripande statistik såsom arbetsmarknads-, befolk- nings-, ekonomisk, välfärds- och viss utbildningsstatistik. SCB an- svarar också för att samordna det statliga statistiksystemet och över- lämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Övriga statistikansvariga myndigheter ansvarar för officiell statistik inom sina respektive samhällssektorer eller motsvarande. Till de statistikansvariga myndigheternas huvuduppgifter hör att utifrån såväl eget som andra användares statistikbehov ta ställning till hur mycket resurser som ska läggas på statistiken, vilken statistik som ska produceras och hur produktionen ska ordnas. Statistiken ska utvecklas löpande och anpassas till samhällets behov. Dessutom ska de berörda myndigheterna bestämma statistikens innehåll, 7 Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). form, frekvens m.m. Statistiken ska dokumenteras och kvalitets- kontrolleras före publicering och den officiella statistiken ska göras allmänt tillgänglig i tryckt form eller via IT-baserade medier. Detta innebär att det i praktiken ingår i ansvarsuppgiften att avgöra vilken statistik på respektive område som ska tas fram i syfte att tillgodose allmänintresset av samhällsinformation. Hit hör inte enbart dagens intressenter, utan också morgondagens. Vilka de 27 statistikansvariga myndigheterna är, och hur många statistikprodukter respektive myndighet ansvarade för , redo- visas i tabell 4.1 nedan. Som framgår av tabellen varierar antalet statistikprodukter kraftigt mellan de olika myndigheterna, från i vissa fall en eller några enstaka, upp till som mest 127 stycken. Det senare avser SCB, som är klart störst. Tabell 4.1 Statistikansvariga myndigheter och antal statistikprodukter per myndighet Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Källa: Årsrapport från Rådet för den officiella statistiken 8 Fr.o.m. övertog Myndigheten för kulturanalys det statistikansvar som tidigare haft. Uppgiften om antal statistikprodukter för avser där- med egentligen den senare myndigheten, men () omfattar Kultur- analys statistikansvar samma tre statistikprodukter. Antalet statistikansvariga myndigheter och myndighetsgruppens sam- mansättning har i huvudsak varit desamma sedan statistikreformen genomfördes , låt vara att statistikansvaret i vissa fall har flyttats mellan myndigheter. har sådana överflyttningar skett i samband med olika typer av strukturförändringar i statsför- valtningen. Ett exempel är att den nybildade Havs- och vattenmyn- digheten per övertog statistikansvaret från det då nedlagda . Av den utvärdering som gjordes statistik- reform9 framgår att statistikansvaret innebar en ny uppgift för de flesta av de myndigheter som utsågs till statistikansvariga i samband med reformen. Flera av myndigheterna hade dock i praktiken haft ett slags statistikansvar redan tidigare och i flera fall även publicerat officiell statistik. Till sådana myndigheter hörde bl.a. Riksförsäk- ringsverket (dvs. nuvarande ), , , och . Enligt SOU 1999:96 innebar det dock en annan och betydligt mera krävande uppgift att vara statistikansvarig myndighet än den som tidigare gällt. Vissa ytterligare förändringar i gruppen statistikansvariga myn- digheter kan vara på gång. Som framgått av avsnitt 1.4 föreligger således förslag om förändringar av myndighetsstrukturen inom hög- skole- respektive vård- och omsorgsområdena, vilka kan komma att påverka det statistikansvar som ligger på Högskole- verket respektive Socialstyrelsen.10 Parallellt med min utredning har också utredning om finansmarknadsstatistiken (Fi 2011:07) analyserat om det finns skäl att flytta ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden från till SCB. Den utredningens arbete kommer att redovisas , efter att föreliggande betänkande lämnats till tryck. Slutligen bör nämnas att i stort sett samtliga av myndigheterna till utredningen har framfört att de ser statistikansvaret som en natur- lig del av sin verksamhet. Endast en myndighet – Finansinspek- tionen – har uppgett att den gärna skulle avstå statistikansvaret. Som framgått ovan har dock frågan om sta- tistikansvar setts över i särskild ordning. 9Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 2011/12:133 och dir. 2012:55 respektive betänkandet Gör det enklare! (SOU 2012:33). 4.4Den officiella statistikens omfattning Rådet för den officiella statistiken gör årliga uppföljningar av den officiella statistikens utveckling. Uppföljningarna bygger på enkäter till de statistikansvariga myndigheterna, i vilka dessa bl.a. ombeds ange sina kostnader för verksamheten med den officiella statistiken. Enligt rådets årsrapport för 201111 uppgick de statistikansvariga myn- digheternas samlade kostnader för den officiella statistiken detta år till och arbetet bedömdes ha krävt totalt 738,3 årsarbetskrafter. Omfattningen varierar kraftigt mellan olika myndigheter, vilket kan illustreras på följande sätt: SCB är den särklassigt största aktören, med en kostnad för arbetet med den officiella statistiken om . För arbetet krävdes ca 601 årsarbetskrafter, av vilka 94 avsåg produktion åt andra statistikansvariga myndigheter. För tolv myndigheter kostade den officiella statistiken (eget arbete och köpt produktion) mellan ca 10 och . Myndigheterna med de största kostnaderna i denna grupp – eller mer – var, i bokstavsordning, Brotts- förebyggande rådet, , , , , och ()12. För nio myndigheter kostade den officiella statistiken (eget arbete och köpt produktion) mellan ca 0,1 och . Till denna grupp hör bl.a. , Kemikalieinspek- tionen och . Det finns även variationer avseende hur de samlade kostnaderna för den officiella statistiken fördelar sig mellan olika sektorer. Det kan illustreras med hur kostnaderna fördelade sig mellan de 22 ämnesområden som statistiken är indelad i (se figur 4.1 nedan). 11Statistiska centralbyrån (2012): officiella statistik – årlig rapport . 12I fallet med SLU härrör en betydande del av kostnaderna från det fältarbete som bedrivs inom den s.k. Riksskogstaxeringen, varifrån de data som används för statistiken i hög grad hämtas. Riksskogstaxeringen, som bedrivits och har till främsta syfte att be- skriva tillstånd och förändringar i skogar, sker genom en inventering som görs av fältarbetare. Figur 4.1 Kostnader per ämnesområde ()13 Källa: Årsrapporter från Rådet för den officiella statistiken samt SCB:s årsredovisning Som figuren visar var ämnesområdet arbetsmarknad (drygt 190 mil- joner kronor) klart störst mätt som nedlagda resurser . Övriga områden kan grovt indelas i tre grupper: fem områden vars kostnader låg i intervallet ca 50–, tolv som låg i intervallet ca 15–och fyra vars kostnader understeg 15 miljo- ner kronor. Det bör också noteras att några av de statistikprodukter som SCB ansvarar för enskilt är mycket stora. Detta gäller framför allt för arbetskraftsundersökningarna, som kostade ca , nationalräkenskaperna (ca ) samt undersökningarna av levnadsförhållanden, konsumentprisindex och 13 Figuren bygger för SCB:s del på uppgifter ur årsredovisningen (tabell 5, s. 15); den post övrigt som där finns har här fördelats mellan övriga områden i proportion till deras respektive kostnader enligt årsredovisningen.