sou · H0B334d3 · 2012-06-05 00:00:00 — I de fall ungdomsvård inte är aktuell – och det i det enskilda fallet inte finns förutsättningar för ungdomstjänst – ska kontaktskyldighet för unga kunna dömas ut. Om den unge redan dömts till ungdoms- tjänst och återfaller i brott kan en lämplighetsbedömning ofta leda till att kontaktskyldighet för unga i stället väljs som påföljd. Som beskrivits närmare i avsnitt 24.4.3 följer det av praxis att ungdomstjänst normalt sett inte anses tillräckligt ingripande om det s.k. straffmätningsvärdet överstiger omkring sex månaders Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning Detsamma torde gälla vid återfall i annan mer allvarlig brottslighet. Om exempelvis den unge dömts till ungdomstjänst för rån eller något annat brott med ett högt straffvärde och åter- faller i likartad brottslighet, framstår det knappast som tillfreds- ställande att på nytt bestämma påföljden till ungdomstjänst. Inte heller skulle det vara tillfyllest att bestämma påföljden till kontakt- skyldighet för unga, eftersom den påföljden ska anses vara lika ingripande som ungdomstjänst. Om det inte finns förutsättningar för ungdomsvård föreligger det – som angivits i avsnitt 27.2 – i dessa situationer inte något klart förstahandsalternativ. Valet står i de flesta fall mellan att döma till skyddstillsyn och att döma till en kortare sluten ung- domsvård, eller möjligen att bortse från behovet av upptrappning och på nytt döma till ungdomstjänst. För att täcka upp i dessa fall så att det alltid finns en ung- domspåföljd att döma ut och för att skapa en mer tydlig upptrapp- ning i ingripandegraden utan att behöva välja en frihetsberövande påföljd, bör en mer kvalificerad form av övervakningspåföljd införas. För att ansluta till övriga påföljder i 32 kap. BrB och tydlig- göra att det är en påföljd reserverad för unga lagöverträdare bör den benämnas ungdomsövervakning. Ungdomsövervakningens roll i systemet Ungdomsövervakning bör som utgångspunkt väljas främst vid straffmätningsvärden som överstiger omkring men inte uppgår till och vid återfall i allvarlig brottslighet som då kan ha ett straffmätningsvärde som något understiger . Den bör sålunda tillämpas vid fall som antingen föranleder en frivårdspåföljd inom eller en inte alltför lång sluten ungdomsvård. I vissa fall, där påföljden bestäms till ungdoms- tjänst trots att det är fråga om återfall i relativt allvarlig brottslighet bör det också kunna bli aktuellt med ungdomsövervakning. Påföljden skulle också kunna väljas vid fall som leder till ung- domsvård trots att det är ett tveksamt påföljdsval med hänsyn till det höga straffmätningsvärdet eller den flagranta återfallssitua- tionen. Utgångspunkten för valet av ungdomsövervakning bör vara att brottslighetens allvar och den unges tidigare brottslighet påkallar en ingripande påföljd men ingen av de andra icke frihetsberövande Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning påföljderna är tillräckligt ingripande. För att detta syfte ska kunna uppnås kan inte påföljdens tillämpningsområde styras utifrån en behovsbedömning, såsom ungdomsvård, eller en lämplighetsbedöm- ning, såsom ungdomstjänst. Detta är samma synsätt som vi anlägger ovan gällande tillämpningsområdet för påföljden kontaktskyldighet för unga. Inte heller kan påföljdsvalet förutsätta samtycke från den unge eller vårdnadshavaren. Valet av ungdomsövervakning kommer i detta hänseende utgå från samma bedömningar som avgör att sluten ungdomsvård väljs som påföljd. Vad vi – som ovan utvecklas – bedömt är att det finns behov av ett nytt påföljdsalternativ i sådana fall där varken ungdomsvård, ung- domstjänst eller kontaktskyldighet för unga är tillräckligt ingrip- ande. Vår utgångspunkt är att påföljden inte ska vara frihetsberöv- ande eller annars innefatta institutionsplacering. Vid de allvarligaste brotten är det av trovärdighetsskäl – dvs. med hänsyn till straff- värdet – oundvikligt med en frihetsberövande påföljd även för omyndiga lagöverträdare. I sådana fall bestäms påföljden till sluten ungdomsvård. Det framgår dock av en entydig forskning54 att det finns stora negativa effekter med frihetsberövande straff och att dessa är särskilt framträdande för unga personer. Dels innebär det skadliga effekter för den unge att lyftas ur sitt sociala sammanhang och försenas i sin utveckling och skolgång. Dels innebär det betydande risker för negativ påverkan att placera unga lagöverträdare med andra unga som är tungt brottsbelastade. För den brottslighet där ett frihetsberövande straff inte framstår som oundvikligt med hänsyn till straffvärdet och/eller den tidigare brottsligheten, blir därför utmaningen att konstruera en påföljd som uppfyller de krav man kan ställa på ingripandegrad och tyd- lighet, utan att den till sin karaktär är frihetsberövande. För att påföljden ska kunna ha den roll i systemet som anges ovan, måste den enligt vår bedömning vara förhållandevis ingrip- ande. Detta kan delvis uppnås genom att påföljden innefattar en mer intensiv övervakning än vad som föreslås gällande kontakt- skyldighet för unga kombinerad med mer intensiva behandlings- åtgärder. Enligt vår bedömning räcker det inte med att föreskriva 54 Se bl.a. av lagöverträdare 18–En kunskapssamman- ställning, publicerad på Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning att kontaktfrekvensen med en övervakare ska vara högre än vad den ska vara vid kontaktskyldighet och att förlita sig på att det sätts in en ingripande behandling. För att påföljden ska vara tillräckligt ingripande, måste den innehålla mer tydligt frihetsinskränkande inslag, motsvarande de som enligt vad vi föreslår i avsnitt 11.6.8 ska kunna användas som förstärkande inslag inom ramen för en sådan övervaknings- och kontrollsanktion som ska kunna utgöra tilläggs- sanktion till villkorligt fängelse. Det bör alltså handla om inskränk- ningar i rörelsefriheten utan de negativa effekter som följer av ett direkt frihetsberövande. I möjligaste mån bör sådana inslag utformas på ett sätt som kan antas ha en brottsavhållande verkan. Det bör kunna vara fråga om förbud att vistas på vissa platser, exempelvis där brott ofta begås. Det bör också kunna vara skyldighet att vara på en viss plats vid särskilda tider för att därigenom intensifiera övervakningen. Vidare bör det kunna vara särskilda restriktioner och , exempelvis förbud att lämna bostaden och . För att säkerställa att de frihetsinskränkande inslagen efterlevs bör den personliga övervakningen och de mänskliga kontakterna kunna kompletteras med elektronisk övervakning. I viss omfattning bör polisen kunna ha en roll att säkerställa att inslag som innebär inskränkningar i rörelsefriheten efterlevs. Vi överväger nedan det närmare innehållet i påföljden. Ungdomsövervakning kommer att tillämpas för unga som begått mycket allvarliga brott och som i många fall vid flera till- fällen har dömts för brott. I sådana fall är det oftast moti- verat att sätta in samlade och riktade insatser för att bryta en begynnande brottskarriär och komma ifrån kriminella tanke- mönster och en kriminell identifikation hos den unge. Vad det handlar om är att hitta vägar att understödja de skyddsfaktorer som motverkar en negativ utveckling och angripa de riskfaktorer som kan bidra till en fortsatt allvarlig kriminalitet. Detta är givetvis något som lätt låter sig sägas men är desto svårare att åstadkomma i praktiken. I vilken omfattning det går att påverka utvecklingen på detta sätt beror givetvis i mångt och mycket på den unges individuella förutsättningar och inte minst dennes egen inställning och vilja att arbeta för en förändring. Därtill har den unges sociala närmiljö, inte minst föräldrarna, en stor betydelse. Vilka insatser som anses verkningsfulla ändras ju även . Att det finns betydande svårigheter och i många fall begränsade möjligheter att genom verkställigheten av en påföljd Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning påverka den unge till att välja en laglydig väg, innebär enligt vår mening inte att ambitionerna därför bör sänkas. Att söka hindra unga från en kriminell karriär och identifikation är tvärtom en utmaning som rättsväsendet måste anta fullt ut. Genom påföljdens utformning bör det skapas en struktur inom vilken det finns tillräckligt med tid, utrymme och resurser att vidta åtgärder för att försöka bidra till att avbryta en fortsatt krimi- nalitet. Vilka åtgärder som blir aktuella måste avgöras efter en individuell prövning och därtill efter vad som kan antas vara brotts- avhållande enligt forskning och beprövad erfarenhet. Påföljden bör därför vara relativt flexibel och också kunna modifieras över tiden. Exempelvis pågår det en försöksverksamhet med sociala insats- grupper för att stärka samverkan kring unga som riskerar att dras in i kriminella närverk.55 Det är fråga om en lokal samarbetsform där insatser för unga i risksituationer kan koordineras på individnivå, i första hand mellan socialtjänst, polis och skola. har huvudansvaret för dessa insatsgrupper. Vid behov kan även repre- sentanter från SiS, Kriminalvården, missbruksvården och psykiatrin kopplas till insatsgrupperna. De erfarenheter som kan komma att dras och de metoder som kan komma att användas i det samman- hanget för att motverka rekrytering och underlätta avhopp från kriminella grupperingar, kan användas även vid utformningen av innehållet i en påföljd byggd på en kvalificerad övervakning För att möjliggöra verkningsfulla åtgärder för grovt brotts- belastade unga inom ramen för en påföljd, måste det enligt vår mening ske en liknande form av samverkan och kraftsamling kring individuellt anpassade åtgärder. De strukturerade insatser som sker inom ramen för verksamhet – ofta i samverkan med andra intressenter som skola och polis – bör kunna tas till vara inom ramen för verkställigheten av en påföljd som syftar till att innefatta kvalificerade insatser. På motsvarande sätt bör de insatser som initieras inom ramen för påföljden ungdomsövervakning kunna ges en fortsättning i ett strukturerat arbete efter verkställig- hetens slut. 55 Jfr Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp, betänkande av Utredningen mot kriminella grupperingar, SOU 2010:15. Se även regeringsbeslut 2011-03- 03 (Ju2011/1906/). Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning 27.7.4.2 Ungdomsövervakning – lämplig huvudman Vårt förslag: ska vara huvudman för påföljden ungdomsövervakning. Ovan skisserar vi en övergripande utformningen för påföljden ungdomsövervakning och vilken roll den bör ha i påföljdssystemet. Vad som därefter bör övervägas är vilken myndighet som ska vara huvudman och ansvara för påföljdens verkställighet. Det är då naturligt att i första hand söka bland de myndigheter som är huvudmän för straffrättsliga påföljder, dvs. Kriminalvården, och . En möjlighet skulle kunna vara att låta ungdomsövervakning, precis som kontaktskyldighet för unga (se ovan) verkställas inom social- tjänstens regi. Det skulle skapa ett homogent system att så långt möjligt lägga huvudmannaskapet på . Det kan finnas flera fördelar att utvinna, särskilt om påföljden ungdomsövervak- ning har ett kontaktmannaskap som ett av de bärande elementen. För det första skulle påföljden ansluta så långt möjligt till den socialrättsliga lagstiftningen och befintliga åtgärdsalternativ för unga lagöverträdare. För det andra skulle ett kontaktmannaskap såsom straffrättslig påföljd efter verkställighetens slut i många fall på ett naturligt sätt kunna följas upp av kontaktperson såsom en åtgärd med stöd av SoL eller LVU. Som framgår av föregående avsnitt bör dock ungdomsöver- vakning innefatta åtgärder som innebär en tydlig inskränkning av den unges rörelsefrihet. Det framstår knappast som en lämplig ord- ning eller ett realistiskt förslag att lägga den typen av övervaknings- åtgärder på . En sådan ordning skulle ligga alltför långt vid sidan av huvuduppgifter i samhället. Vi bedömer heller inte att ett sådant förslag skulle kunna vinna acceptans. Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning Kriminalvården som huvudman? Att lägga ansvaret för verkställigheten av ungdomsövervakning på Kriminalvården – i vart fall övervakningsdelen – skulle visserligen kunna fungera praktiskt med hänsyn till Kriminalvårdens verksam- het i övrigt och med tanke på att påföljden kommer att innefatta inslag som påminner om dem som Kriminalvården redan ansvarar för när det gäller verkställigheten av påföljder för vuxna lagöver- trädare. Detta gäller särskilt i ljuset av de förslag vi lägger om att villkorligt fängelse ska kunna kombineras med en övervaknings- och kontrollsanktion. Det framstår trots detta som en ordning som bör undvikas. Som vi utvecklar i avsnitt 23.1.3 bör det vara en övergripande ambition att omyndiga lagöverträdare hålls utanför Kriminalvården. Hanteringen av en särskild ungdomspåföljd skulle därtill bli ett antalsmässigt litet och innehållsmässigt avvikande inslag i Kriminalvårdens verksamhet som skulle dra resurser och fokus från myndighetens huvuduppgifter. Vad som i stället kan övervägas är att ge (SiS) ansvaret för verkställigheten av ungdomsövervakning. SiS ansvarar genom de särskilda ungdomshemmen för verkställigheten av sluten ungdomsvård. sker SiS arbete med unga lag- överträdare i viss omfattning utanför ungdomshemmen. Under sista delen av verkställigheten av sluten ungdomsvård ska det nor- malt ske en successiv utslussning från ungdomshemmen. Beslutet om vistelse utanför de särskilda ungdomshemmen kan vid behov förenas med särskilda villkor och föreskrifter. Enligt förarbetena kan det inte uteslutas att föreskrift meddelas om att den unge för- bjuds vistas på viss plats eller ta kontakt med viss person.56 Som beskrivs i avsnitt 26.3.1 har det trätt i kraft nya bestämmelser som syftar till en förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård (prop. 2010/11:107). Genom den nya ordningen – enligt vilken SiS ansvar för utslussningen tydliggörs – ska det ske en mer strukturerad utslussning med större möjligheter för den dömde att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i slutet av verkställigheten. Vid vistelse utanför det särskilda ungdomshem- 1997/98:96 s. 168 f. Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning met ska elektroniska hjälpmedel få användas för att kontrollera vill- kor som ställts upp om var den dömde ska befinna sig. Genom den nya ordningen för utslussningen kan förväntas att SiS verksamhet utanför ungdomshemmen i form av behandling och kontroll av de ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård kommer att öka och utvecklas. Nyordningen torde förutsätta att SiS utvecklar sin verksamhet och arbetar med metoder för kontroll under utslussningsfasen, däribland bruket av elektronisk kontroll. Den strukturerade utslussning som i fortsättningen ska vara huvud- regeln förutsätter därtill att SiS utvecklar sina samarbetsformer med i olika kommuner. Mot denna bakgrund framstår det som en naturlig utveckling att lägga ansvaret för en påföljd med kvalificerad övervakning på SiS. Genom att SiS ansvarar för verkställigheten av sluten ungdoms- vård och även i övrigt ansvarar för de särskilda ungdomshemmen, har myndigheten stor erfarenhet gällande arbete med ungdomar som gjort sig skyldiga till allvarlig brottslighet och annars har en betydande brottsbelastning och stor social problematik. Kompe- tens gällande de sociala och personliga orsaker som ofta är bak- grunden till sådan brottslighet och vilka metoder och program det finns att tillgå, finns sålunda även den inom SiS. Vår samlade bedömning är alltså att SiS bör vara huvudman för en ny påföljd som innebär en kvalificerad övervakning. Företrädare för SiS ha också under utredningsarbetet förklarat att de finner det naturligt att SiS blir huvudman för påföljden. Sannolikt kommer ett införande av ungdomsövervakning förut- sätta ytterligare utbyggnad av SiS verksamhet i förhållande till . skulle en sådan påföljd minska användningen av sluten ungdomsvård som påföljd, i första hand sluten ungdomsvård med kortare verkställighetstider. Vi återkommer i kap. 30 till bedöm- ningen av vilka ekonomiska konsekvenser vi bedömer att det blir av förslaget. Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning 27.7.5Den närmare utformningen av påföljden ungdomsövervakning 27.7.5.1 Domstolen ska bestämma verkställighetens längd Våra förslag: Ungdomsövervakning ska pågå under lägst sex och högst . Domstolen ska bestämma övervakningens längd utifrån brottslighetens straffvärde och övriga omständigheter som påverkar straffmätningen, dvs. När någon döms till ungdomsövervakning ska det göras en indi- viduellt utformad verkställighetsplan, baserad på en omfattande och allsidig kartläggning och utredning av den unges förhållanden. För att det ska vara praktiskt möjligt måste verkställighetsplanen utformas i inledningen av själva verkställigheten. Verkställighetens innehåll ska därför inte bestämmas av domstolen utan av SiS inom ramen för verkställigheten. Domstolen ska enbart bestämma längden på ungdomsövervak- ningen. Hur verkställigheten utformas närmare ska regleras i en särskild verkställighetslag. För att uppfylla kraven på rättssäkerhet och uppnå en tillräckligt stor likabehandling och en tillräcklig ingripandegrad, måste verk- ställighetslagstiftningen innehålla vissa ramar för påföljden och vissa obligatoriska inslag. I detta avsnitt behandlar vi närmare hur påföljden ungdoms- övervakning ska vara utformad. Under utredningsarbetet har före- trädare för SiS biträtt utredningen i väsentlig grad vid utform- ningen av detta förslag. I bilaga 12 bifogas det diskussionsunderlag som utarbetats inom SiS och som till stor del legat till grund för våra överväganden i denna del. Ungdomsövervakning ska bestämmas till av lägst sex och högst Som vi anför i de allmänna utgångspunkterna bör de nya påföljds- inslag för unga lagöverträdare som vi bedömer att det finns behov av kunna straffmätas av domstolen. Det innebär att domstolen ska bestämma att påföljden ska vara mer ingripande, ju allvarligare Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning En påföljd kan straffmätas på flera olika sätt. Vad gäller ungdomsövervakning gör vi dock samma bedömning som beträffande den tidigare föreslagna påföljden kontaktskyldighet för unga. Den tid under vilken övervakningen ska fortgå är det lämp- ligaste instrumentet att använda sig av om domstolen ska reglera påföljdens ingripandegrad. Brottslighetens straffvärde, med beaktande av eventuella billighets- skäl och ungdomsreduktionen enligt 29 kap. 7 § (det s.k. straff- mätningsvärdet) bör således avgöra längden på verkställigheten av ungdomsövervakning. Ungdomsövervakning är avsedd att vara en påföljd som ska användas när varken ungdomstjänst, kontaktskyldighet för unga eller ungdomsvård är tillräckligt ingripande. Påföljden kommer sålunda att tillämpas vid förhållandevis allvarlig brottslighet och vid flagranta återfallssituationer. För att påföljden ska vara trovärdig förutsätts därför att den är tillräckligt ingripande och därtill upp- fattas som mer ingripande än ungdomstjänst och kontaktskyldig- het för unga. Som vi anför i föregående avsnitt bedömer vi att en ny påföljd för så pass allvarlig brottslighet begångna av unga lagöverträdare, bör ha en sådan struktur att den kan möjliggöra att samlade, riktade och individuellt anpassade insatser kan göras under verkställig- heten. I avsnitt 27.7.3.2 föreslår vi att påföljden kontaktskyldighet för unga ska kunna bestämmas på . För att ungdomsövervakning ska uppfattas som tillräckligt ingripande i förhållande till andra ungdomspåföljder bedömer vi att den som kortast ska kunna bestämmas . Eftersom det är längden på påföljden som ska vara domstolens medel för straffmätningen, bör det finnas en tillräcklig vidd i skalan som ungdomsövervakning kan bestämmas inom. Därtill innebär möjligheten att döma ut en lång tids ungdomsövervakning att påfölj- den får ett stort tillämpningsområde. Det finns dock skäl som talar för att maximitiden inte bör vara alltför lång. För det första måste det vara möjligt att fylla hela verk- ställigheten med ett meningsfullt innehåll. Därtill skulle en alltför lång maximitid göra att påföljden kunde bli mycket ingripande och därigenom skapa en alltför stor överlappning i tillämpningsområdet i förhållande till sluten ungdomsvård. Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning Mot denna bakgrund finner vi att en lämplig avvägning är att ungdomsövervakning ska kunna bestämmas till som längst . Verkställighetens innehåll bör bestämmas i inledningen av själva verkställigheten Som vi anför ovan kan verkställigheten utnyttjas på bästa sätt, om ungdomsövervakningen innefattar samlade, riktade och individuellt anpassade åtgärder. Det förutsätts då att den unges behov kan kart- läggas, att flera aktörer kan samverka och att insatserna kan koordi- neras. Därtill kommer att det i många fall kan behövas ett betyd- ande motivationsarbete gentemot den unge och kontakter med dennes vårdnadshavare och övriga familj. Det måste alltså göras en individuellt utformad verkställighetsplan, baserad på en omfattande och allsidig kartläggning och utredning av den unges person, för att påföljden ska få ett meningsfullt innehåll. Denna tyngdpunkt på kvalificerat utredningsarbete gällande det lämpligaste innehållet, medför att det blir en omfattande och rela- tivt tidskrävande och kostsam process. Det förutsätts att den unge medverkar i stor omfattning i kartläggningen. Därtill bör den unges vårdnadshavare involveras så mycket som möjligt. Även i de fall den unge hunnit fylla för verkställigheten kan föräldrar och andra vuxna i den unges närhet behöva involveras. Den initiala kartläggningen bör göras under ledning av SiS som huvudman för påföljden. Det skulle mot denna bakgrund möta stora praktiska svårigheter och kunna orsaka betydande merkostnader om ett förslag till verkställighetsplan skulle behöva utarbetas innan påföljden dömdes ut. För att denna typ av påföljd ska fungera bedömer vi att det med nödvändighet måste vara så att kartläggning, planering och bestäm- mande av verkställighetsplanen utgör en inledande del av själva verk- ställigheten. Detta avviker från vad som gäller för ungdomsvård, där ju ung- domskontrakt eller vårdplan ska finnas upprättad och tillgänglig för domstolen innan påföljden bestäms. För den påföljden är detta dock nödvändigt för att domstolen ska kunna göra en propor- tionalitetsbedömning och avgöra om ungdomsvården blir tillräck- ligt ingripande (se även våra överväganden i avsnitt 9.5.9 om tilläggssanktionen vård- eller påverkanssanktion). Kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning vakning ska ju – som anges ovan – vara möjlig att straffmäta genom antalet månader den ska fortgå. Det finns därför inte samma behov för domstolen att veta hur verkställigheten mer i detalj kommer att bli utformad (jfr våra överväganden i avsnitt 9.5.7 om tilläggssank- tionen övervaknings- och kontrollsanktion). Det är dock nöd- vändigt att grunddragen framgår av en verkställighetslagstiftning, för att domstolen ska kunna ta ställning till påföljdens ingripande- grad och för att ingripandegraden ska bli tillräckligt förutsebar för den unge. I detta hänseende bör sålunda ungdomsövervakning mer likna sluten ungdomsvård än ungdomsvård. Rätten dömer enligt gällande rätt till sluten ungdomsvård i ett visst antal månader utan att ge några anvisningar om innehållet eller ha kännedom om vilken indi- viduell planering som kommer att göras. Verkställighetens innehåll kan dock variera betydande enligt vad som anges i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Exempelvis anges i 3 § att en individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för den dömde. Vidare anges i 14 § att verkställigheten ska inledas på en låsbar enhet men att den dömde så snart förhållandena medger det ska ges möjlighet till vistelse under öppnare former.