sou · H0B371 · 2012-10-31 00:00:00 — I lagen (1994:1845) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler ges vissa föreskrifter om handräckning åt Kom- missionen, om anmälningsplikt för kommuner och landsting till regeringen av alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av Kommissionen samt om upphävande av beslut om stöd. Kommissionen och har exklusiv behörighet att avgöra om en stödåtgärd är förenlig med artikel 107.1 i EUF- fördraget. Även om så är fallet kan de EU-rättsliga statsstöds- reglerna indirekt komma under svensk domstols prövning, bl.a. i samband med laglighetsprövning enligt kommunallagen.21 19Se rådets förordning (EG) nr 994/98 av om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd. 20Se bl.a. kommissionens förordning (EG) nr 1998/06 av om tillämp- ningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse; kommissionens förordning (EG) nr 800/08 av , allmänna gruppundatagsförordningen. 21Se Indén, EU:s statsstödsrätt – En introduktion, 2011, s. 123 och exempelvis RÅ 2010 ref. Statsstödsreglerna tar sikte på stödåtgärder som gynnar vissa företag eller viss produktion. Bestämmelserna har således inte, annat än möjligen i undantagsfall, bäring på tomträtter för småhus- ändamål. I fråga om tomträtter av annat slag – flerbostadstomt- rätter och tomträtter för annat än bostadsändamål – kan de där- emot få betydelse, eftersom tomträttshavaren i dessa fall ofta utövar en sådan ekonomisk verksamhet som enligt statsstöds- reglerna konstituerar ett företag.22 Som vi återkommer till bygger vårt förslag om avgäldsbestäm- ningen för tomträtter som är upplåtna för annat än bostadsändamål på att fastighetsägaren ska tillförsäkras hela markvärdestegringen (se kapitel 8). Om en fastighet som är upplåten med en sådan tomträtt inlöses av tomträttshavaren, ska – enligt vårt förslag i kapitel 11 – fastighetsägaren erhålla full ersättning för markens marknadsvärde. I båda fallen utgår den föreslagna regleringen från att en professionell bedömning av markens marknadsvärde ska göras i varje enskilt fall. Detta är ett av de förfaranden som enligt Europeiska kommissionen automatiskt utesluter inslag av statligt stöd. Beträffande flerbostadstomträtter är situationen en annan i det att de föreslagna avgäldsbestämmelserna vanligen kommer att med- föra att fastighetsägaren inte får del av hela markvärdestegringen. Vårt förslag om inlösen av det slaget av tomträtter medför också att fastighetsägaren bara får ersättning för en del av markens mark- nadsvärde. En grundläggande fråga i sammanhanget är om den föreslagna regleringen av avgäldsuttag och ersättning vid inlösen av tomträtts- fastighet innebär att de berörda tomträttshavarna får en ekonomisk fördel framför andra marknadsaktörer. Tomträttshavare som äger flerbostadshus kan möjligen sägas konkurrera med andra aktörer på marknaden för flerbostadshus, företrädesvis aktörer på hyresmark- naden. Den marknad som det är relevant att bedöma en eventuell ekonomisk fördel i förhållande till torde därmed vara hela mark- naden för flerbostadshus, vare sig husen är belägna på mark som har köpts eller på mark som är upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt. 22 Det är emellertid tveksamt om bostadsrättsföreningar, åtminstone i normalfallet, kan anses bedriva sådan ekonomisk verksamhet som faller under statsstödsreglernas tillämp- ningsområde. Om kapitalkostnaderna genom de förslagna bestämmelserna blir lägre för tomträttshavare än för övriga aktörer på den nämnda marknaden, skulle det kunna utgöra en ekonomisk fördel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och som påverka handeln mellan medlemsstaterna. Detta förutsätter emellertid att det går att göra jämförelser mellan det ena och det andra slaget av innehav av flerbostadshus. Förutsättningarna för innehav av flerbostadshus beror bl.a. på hur marken där byggnaden är belägen har upplåtits. Sålunda skiljer sig exempelvis de löpande kapitalkostnaderna åt beroende på om marken innehas med äganderätt eller tomträtt. En jämförelse av olika former av innehav av flerbostadshus framstår därför inte som i alla delar relevant. Även när det gäller inlösen av tomträttsfastighet är det svårt att göra en jämförelse mellan en tomträttshavares förvärv av tomträtts- fastigheten och en annan aktörs köp av en fastighet. Det gäller inte minst p.g.a. att förutsättningarna för inlösen skiljer sig från förut- sättningarna vid ett vanligt köp; exempelvis finns det inte någon egentlig marknad för försäljning av tomträttsfastigheter och inlösen kommer med vårt förslag att kunna aktualiseras först sedan fastig- heten har varit upplåten med tomträtt . Mot denna bakgrund talar goda skäl för att bestämmelser om avgäldsbestämning och inlösen av tomträttsfastighet, som är för- månliga för tomträttshavaren, inte står i strid med statsstöds- reglerna; det finns inte någon annan relevant jämförelsegrupp gentemot vilken tomträttshavarna kan anses ha en ekonomisk för- del. Tomträttshavarna befinner sig alltså inte i en i faktiskt och rättsligt hänseende jämförbar situation med andra aktörer på mark- naden för flerbostadshus. Med hänsyn till detta och till att de bestämmelser vi föreslår behandlar alla tomträttsinnehavare till fler- bostadshus lika23 torde bestämmelserna vara förenliga med EU- rättens statsstödsregler. Det bör emellertid understrykas att frågan är svårbedömd. Vill lagstiftaren försäkra sig om att bestämmelserna inte står i strid med statsstödsreglerna, bör bestämmelserna anmälas till Kommissionen för en bedömning. Det bör slutligen tilläggas att kommuner som begränsar avgälds- uttagen ytterligare eller tillåter inlösen mot lägre ersättning än vad vi föreslår i varje enskilt fall måste bedöma om åtgärden är förenlig med kommunalrättsliga principer och statsstödsreglerna. 23 Olikbehandling inom den jämförbara gruppen (innehavare av tomträtt för flerbostadshus) skulle förmodligen betraktas som statsstöd. 5Behovet av nya bestämmelser för avgäldsreglering Problemen med den nuvarande ordningen påkallar en översyn av regelverket Såsom framgår av våra utredningsdirektiv – och även har bekräftats under vårt arbete – är de nuvarande bestämmelserna om hur tomt- rättsavgälden ska bestämmas behäftade med flera problem. Det gäller i synnerhet bestämmelserna om omreglering av tomträtts- avgäld. Ett problem är att reglerna är otydliga och att effekterna av deras tillämpning är svåra att förutse. Såsom reglerna har tolkats i rättspraxis ger de utrymme för flera olika sätt att beräkna avgälden och några av dem nödvändiggör komplicerade beräkningar både vad gäller det underlag som avgälden ska beräknas på och storleken av den avkastning som fastighetsägaren anses ha rätt att få på detta underlag. En särskild komplikation vid avgäldsbestämningen är att den sker med 10-åriga eller längre intervall och att fastighetsägarna därför har ansetts böra kompenseras för den s.k. triangeleffekten. Otydligheten och komplexiteten i regelverket leder i sin tur till att parterna och domstolarna belastas av svårlösliga, kostnadskrävande och tidsödande tvister om tomträttsavgäldens storlek, i synnerhet i kommersiella sammanhang. Ett annat problem är att reglerna ibland uppfattas som orättvisa och orimliga, något som givetvis också kan bidra till att avgälds- tvister uppstår och är svåra att lösa. Att reglerna uppfattas som orättvisa kan ha flera orsaker men ett par förtjänar att framhållas särskilt. En orsak är att tomträttsavgälden vanligen kopplas till markvärdet. Detta medför att i tider av kraftig markvärdesökning – som har upplevt – ökar också tomträttsavgälderna kraftigt. En annan orsak är att det nuvarande systemet med tioåriga eller längre avgäldsperioder ofta leder till Behovet av nya bestämmelser för avgäldsreglering mycket kraftiga avgäldsökningar vid ingången av en ny avgälds- period. En tredje orsak är att markvärderingen vanligen sker enligt sedvanliga värderingsmodeller och att dessa, enligt somliga, inte tar hänsyn till tomträttsupplåtelsens särskilda karaktär. Vi har också kunnat konstatera andra, om än mindre, problem med den nuvarande ordningen. Det har huvudsakligen gällt sådant som sammanhänger med förfarandet för omreglering av avgälden. Det finns därför – som har konstaterats redan i tidigare utred- nings- och lagstiftningsärenden – ett klart behov av att se över det nuvarande regelverket och så långt möjligt komma till rätta med de konstaterade problemen. Översynen bör väsentligen utgå från principerna och grunddragen i det nuvarande tomträttssystemet Det kan hävdas att problemen med det nuvarande avgäldssystemet är sådana att de inte helt kan lösas annat än genom införandet av ett avgäldssystem av helt annat slag än det nuvarande, ett system där avgälden inte är beroende av markvärdeutvecklingen. Som vi har tolkat våra direktiv bör emellertid den översyn som vi har i uppdrag att göra i väsentliga avseenden utgå från de principer och grunddrag som kännetecknar det nuvarande regelverket och den praxis som har utvecklats i anslutning till detta. Vi har alltså inte sett det som vår uppgift att föreslå regler som skulle ändra tomträttsinstitutets ändamål och syften eller mera generellt stärka den ena partens ställ- ning på bekostnad av den andra parten. Det innebär bl.a. att avgälds- utvecklingen även i det nya system som vi föreslår kommer att vara beroende av markvärdeutvecklingen. Detta är, som vi redan har varit inne på, inte första gången en ändring av det nuvarande regelverket för bestämmande av tomt- rättsavgäld övervägs. föreslog i betänkandet Tomträtt (SOU 1980:49) ett nytt system för bestämmande av avgäldsränta och tomträttsutredning lämnade ytterligare ett förslag (SOU 1990:23). Det senare förslaget låg sedan till grund för två lagrådsremisser som beslutades respektive . Att inget av dessa förslag senare har genomförts torde väsentligen bero på politiska överväganden om vad som utgör en skälig avgäldsnivå. Vi har sett det som naturligt att hämta viss ledning från de överväganden som gjordes i de nämnda lagstiftnings- ärendena men har kunnat konstatera att en del av de för- Behovet av nya bestämmelser för avgäldsreglering slag som därvid lades fram inte längre framstår som lämpliga. Våra förslag avviker därför i flera avseenden från förslagen i de tidigare lagstiftningsärendena. Vid översynen bör olika slag av tomträtter behandlas var för sig Beståndet av tomträtter sönderfaller väsentligen i tre grupper; små- hustomträtter, flerbostadstomträtter och tomträtter för andra ända- mål än bostäder. Såsom har framgått av redogörelsen i kapitel 3 behandlas ofta dessa skilda slag av tomträtter på olika sätt i kom- munernas praxis. Det är också tydligt att det gör sig gällande sär- skilda aspekter, när det gäller tomträtter upplåtna för byggande av bostäder. Vi har därför sett det som naturligt att i det följande behandla var och en av de tre grupperna för sig. 6 Tomträtter för småhus 6.1Generella regler för hela landet Bedömning: Bestämmelserna om tomträttsavgäld bör liksom vara enhetliga för hela landet. Såsom har framgått av redogörelsen i kapitel 3 skiljer sig praxis vad gäller bestämmande av tomträttsavgäld väsentligt åt mellan skilda delar av landet. Detta sammanhänger uppenbarligen främst med de skillnader i markvärdeutveckling som finns mellan olika landsdelar och som har medfört att man i många kommuner inte har sett det som möjligt eller rimligt att ta ut hela den avgäld som man enligt domstolspraxis torde vara berättigad till. Skillnaderna i markvärde- utveckling medför också att effekterna av en viss reglering slår något olika i skilda delar av landet. Detta kan synas tala för något slag av regionala särlösningar. Det finns emellertid flera starka skäl mot detta. Ett sådant skäl är av principiell art. Reglerna om tomträttsavgäld är ett slag av för- mögenhetsrättsliga regler och sådana bör vara enhetliga för hela landet. Ett annat skäl är mera praktiskt. Med olika regler för olika delar av landet skulle det samlade regelverket bli svåröverskådligt och svårtillämpbart, något som skulle stå i strid med det önskemål om förenkling som utredningsdirektiven ger uttryck för. Vår slutsats är därför att bestämmelserna om tomträttsavgäld liksom bör vara enhetliga för hela . 6.2Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta Förslag: Avgälden ska bestämmas som produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta. Såsom har framgått av redogörelsen i bl.a. avsnitt 2.1 ger den nuvarande lagtexten inte något tydligt besked om hur tomträtts- avgälden ska beräknas. Vad gäller omprövning av tomträttsavgäld sägs dock i 13 kap. 11 § jordabalken att rätten ska bestämma avgäl- den på grundval av det värde som marken har vid tiden för ompröv- ningen. I förarbetena uttalas dessutom att avgälden ska motsvara skälig ränta på det uppskattade markvärdet.1 Utifrån detta har beräkningen av avgäld i samband med omprövning av avgäld kom- mit att ske på grundval av begreppen avgäldsunderlag och avgälds- ränta, där det ena begreppet syftar på ett värde hänförligt till marken och det andra syftar på den i förarbetena avsedda skäliga räntan. Det skulle förmodligen vara möjligt att åstadkomma ett regel- verk som bygger på helt andra faktorer än de angivna. Den norska regleringen om tomtefeste utgör ett exempel på hur vederlaget för en nyttjanderätt bestäms på ett helt annat sätt (se bilaga 2). Som vi har tolkat våra direktiv bör emellertid även ett framtida tomträttssystem bygga på att fastighetsägaren får del i markens värdestegring på så sätt att han löpande tillgodoräknas en avkast- ning (ränta) på hela eller delar av markens värde. Med den utgångs- punkten är det otänkbart att övergå till ett system av exempelvis det norska slaget, som har en helt annan funktion än tomträtts- institutet. I stället är det naturligt att även bestämma avgälden som en produkt av ett avgäldsunderlag (som står i ett visst givet förhållande till markens värde) och en avgäldsränta (som svarar mot en skälig avkastning på detta avgäldsunderlag). Vi bedömer att det har ett betydande pedagogiskt värde att detta också kommer till uttryck i den nya lagtexten. 1 Se SOU 1952:28 s. 83. 6.3Årliga justeringar av avgälden Förslag: Avgälden ska kunna justeras och, om parterna inte har kommit överens om något annat, förfalla till betalning vid avgäldsperiodens början. Såsom ovan har redovisats bygger den nuvarande ordningen på att avgäldsbeloppet ska vara oförändrat under långa avgäldsperioder, . För tomträttshavarna innebär det den olägenheten att höjningarna av avgälden vanligen blir kraftiga och språngvisa. I tidigare lagstiftningsärenden har det antagits att detta har bidragit till ett stort antal domstolsprocesser och således även medfört kostnader för domstolsväsendet. Systemet med oförändrade avgälder har också gjort det nödvändigt att vid beräkningen av den nya avgälden ta hänsyn till den s.k. triangel- effekten, vilket har komplicerat beräkningen ytterligare. Det kan i förstone synas som att en ordning där avgälden kan justeras oftare än t.ex. vart tionde eller tjugonde år är ägnad att ytterligare öka risken för processer och därmed också kostnaderna för domstolarna. Detta beror emellertid på hur systemet för ompröv- ning av tomträttsavgäld utformas. Om man – som vi föreslår i det följande – inför ett system där såväl avgäldsunderlaget som avgälds- räntan bestäms efter mera schabloniserade metoder, torde parterna endast mera sällan ha anledning att föra frågan om avgäldens storlek till domstol. Och för domstolen kommer de tvister som ändå uppkommer att bli lättare att hantera. Varken fastighetsägaren eller tomträttshavaren torde heller ha någon nackdel av att avgäldsbeloppet justeras oftare än . Änd- ringar i avgäldens belopp blir för båda parterna lättare att förutse, förstå och acceptera. I sammanhanget måste i och för sig också beaktas vilka effekter som uppkommer för en kreditgivare med säkerhet i tomträtten, t.ex. en bank. Banken har ett intresse av att tomträttens kreditvärde inte urholkas genom att avgälden ökar mera än tomträttens värde. Att avgälden kan justeras oftare än t.ex. vart tionde eller tjugonde år torde dock inte innebära någon nack- del i detta avseende. För banken, liksom för andra intressenter, torde det tvärtom vara värdefullt med en ordning som åstad- kommer en bättre och mera förutsebar följsamhet mellan å ena sidan förändringarna i markens värde och å andra sidan avgälden. Vi föreslår därför att bestämmelserna utformas så att avgälden, efter begäran av någon av parterna, kan justeras . Detta kan också uttryckas så att avgäldsperioderna ska vara ettåriga. En särskild fråga är om det bör vara möjligt för parterna att avtala om längre avgäldsperioder än . gällande rätt ger utrymme för tioåriga eller längre avgäldsperioder. Innebörden i 1997 och lagrådsremisser var att avgäldsperioderna skulle vara ettåriga men att parterna skulle kunna komma överens om fleråriga avgäldsperioder. Förslaget i den första lagrådsremissen föranledde kritiska synpunkter från Lagrådet, synpunkter som i sin tur föranledde regeringen att i den andra lagrådsremissen uttala sig särskilt i frågan.2 Såsom där konstaterades skulle ett system med fleråriga avgäldsperioder innebära att avgälden inte kan anpassas lika nära till successiva värdeförändringar som ett system där avgäl- den kan ändras ; den indexomräkning som enligt lagråds- remissernas förslag – och även enligt vårt förslag (se avsnitt 6.6.3) – skulle ske mellan avgäldsperioderna skulle med fleråriga avgälds- perioder komma att ske först med mellanrum. I tider av markvärdesstegring skulle detta visserligen inte vara tomträtts- havaren till skada – däremot skulle fastighetsägaren gå miste om avgäldsintäkter – men de nuvarande olägenheterna med kraftiga och språngvisa avgäldsökningar vid ingången till en ny avgälds- period skulle till viss del komma att bestå. Vad som likväl talar för en möjlighet att ha fleråriga avgäldsperioder är att detta kan synas minska de administrativa kostnaderna för fastighetsägaren. Denne skulle t.ex. inte behöva skicka ut underrättelse om ändrad avgäld utan endast vid utgången av den fleråriga avgäldsperioden. Vi kan emellertid konstatera att fastighetsägaren kan åstadkomma motsvarande arbetsbesparing genom att vissa år avstå från att utnyttja sin rätt att begära omreglering och att en möjlighet till fleråriga avgäldsperioder alltså inte skulle ha någon nämnvärd prak- tisk betydelse vad gäller fastighetsägarens administrativa kostnader. Ett tillåtande av fleråriga avgäldsperioder skulle också innebära rättsliga komplikationer och försvåra bedömningen av om den avgäld som fastighetsägaren vill ta ut ligger inom ramen för vad lagen medger. Sammantaget innebär detta att vi anser att övervägande skäl talar mot att tillåta längre avgäldsperioder än . Att avgäldsperioderna ska vara ettåriga innebär emellertid inte att bedömningen av vilket 2 Se lagrådsremiss , s. 50 ff. markvärde som ska ligga till grund för avgäldsberäkningen bör ske . Tvärtom är det, som vi återkommer till i avsnitt 6.6.1, lämpligare att en sådan bedömning sker med längre intervall – i detta betänkande benämnt värderingsintervall – än . En annan fråga är när avgälden ska anses förfallen till betalning. Nuvarande bestämmelser ger inte något besked i detta avseende. För att inte någon tvekan ska råda i detta avseende bör en bestäm- melse om avgäldens förfallodag införas. Den bör, i likhet med vad som gäller vid t.ex. hyra, utgå från att avgälden ska betalas i för- skott och som utgångspunkt avse hela avgäldsperioden. Parterna bör dock vara fria att avtala om en annan förfallodag. 6.4Bör regleringen av avgäldens storlek vara tvingande eller dispositiv? Förslag: I 13 kap. jordabalken tas in preciserade bestämmelser om hur tomträttsavgälden för småhus ska bestämmas. Bestäm- melserna ska som huvudregel vara tvingande. Fastighetsägaren ska dock kunna avstå från att ta ut hela den avgäld som kan tas ut enligt lagen. Parterna ska också, inför varje särskild omreg- lering, kunna avtala om att avgälden ska bestämmas på annat sätt än det som lagen anger. Ett sådant avtal ska dock inte få med- föra en högre avgäld än den som följer av lagen. I fråga om av en tomträttsupplåtelse ska det dock råda full avtalsfrihet mellan parterna angående det årliga avgäldsbeloppet. Det sistnämnda undantaget ska dock inte gälla tomträttsupplåt- elser som ersätter äldre upplåtelser. Vi har ovan konstaterat att de nuvarande reglerna om bestämmande av tomträttsavgäld ibland uppfattas som otydliga och deras effekter som oförutsebara. Ett sätt att minska detta problem är att ge lagen en mera konkret och bestämd utformning, så att där tydligt anges hur avgäldsunderlaget och avgäldsräntan ska bestämmas. Därmed kan förfarandet vid bestämmandet av tomträttsavgälden förenklas. Det blir också lättare för de berörda att förstå varför tomträtts- avgälden har bestämts på det sätt som har skett. En viktig fråga blir då om preciserade bestämmelser av detta slag ska vara tvingande eller om parterna bör ha möjlighet att avvika från bestämmelserna genom avtal eller på annat sätt. regelverket medger inte att parterna träffar avtal som avviker från lagen men godtar givetvis att fastighetsägaren avstår från att utnyttja sin rätt till avgäld helt och fullt. En omständighet som talar för att det inte bör gälla avtalsfrihet på detta område är att det kan vara svårt för parterna – fastighets- ägare såväl som tomträttshavare – att bedöma och förutse de eko- nomiska konsekvenserna av ett avtal. Dessa konsekvenser sträcker sig långt in och beror på svårbedömbara variabler som markvärdestegring och ränteförändringar. En annan omständighet som talar mot avtalsfrihet är att det vid upplåtelse av tomträtt för småhusändamål föreligger, typiskt sett, en obalans mellan parterna i avtalet; å ena sidan vanligen en kommun, å andra sidan vanligen en bostadskonsument. Den senare kan inte alltid antas ha tillräcklig kompetens och kunskap för att kunna tillvarata sina intressen fullt ut. Visserligen förutsatte lagstiftaren redan vid tomträttsinstitutets införande att det allmänna inte skulle tillämpa villkor för tomträtts- upplåtelse som var obilliga eller betungande för tomträttshavaren och därigenom skulle hämma institutets användning.3 Kommunen och tomträttshavaren är dock lika fullt motparter i ett avtalsför- hållande. Behovet av konsumentskydd är därmed i allt väsentligt detsamma som på konsumentskyddslagstiftningens område, där regelverket är tvingande till konsumentens fördel. Vi anser det därför vara naturligt att även den framtida regle- ringen av avgälden för småhustomträtter i väsentliga avseenden är tvingande i så måtto att det inte ska vara möjligt att träffa avtal om avgäld som innebär att avgälden kommer att uppgå till högre belopp än vad som följer av lagens bestämmelser. Däremot bör det inte uppställas något hinder mot att parterna kommer överens om att avgälden för nästa avgäldsperiod ska vara lägre än den som skulle följa av en tillämpning av lagens regler. Givetvis bör det även i fort- sättningen vara möjligt för fastighetsägaren att avstå från att ta ut hela den avgäld som lagen i och för sig ger utrymme för. I det följande föreslår vi en särskild modell för bestämmandet av avgälden. Enligt den modellen ska avgälden motsvara produkten av en viss i lagen angiven avgäldsränta på ett avgäldsunderlag som ska räknas fram på ett i lagen angivet sätt. Vi har övervägt om lagen bör ge parterna möjlighet att avtala om andra modeller för att beräkna framtida avgälder, t.ex. modeller som innebär att omreglering sker genom att nuvarande avgäld räknas om med ett visst index eller 3 Se prop. 1907:9 s. 141. modeller där avgäldsunderlaget beräknas på annat sätt. Lagför- slagen i 1997 och lagrådsremisser gav utrymme för sådana avtalslösningar.