sou · H0B345 · 2012-06-29 00:00:00 — Därutöver har vi träffat och samrått med Thailändska ambassaden, Ecpat (en organisation som jobbar mot barnsexhandel) och (Barnens rätt i samhället). Vidare har vi sammanträtt och rådgjort med SKR (Kvinno- och tjejjourers ), och Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt: Kapitel 2–4 är en bakgrundsbeskrivning. I kapitel 2 lämnar vi en allmän orientering om problemen. Kapitel 3 är alltså skrivet av docenten och det innehåller en kritisk granskning av gällande lagstiftning. Kapitel 4 är en beskrivning och analys av den gällande lagstiftningen. Kapitel 5 och 6 redovisar våra undersökningar. I kapitel 5 redovisas enkätundersökningen som genomförts av pol. mag. och i kapitel 6 de intervjuer med drabbade kvinnor som genomförts av doktor . I kapitel 7 beskriver vi de myndigheter och organisationer som utöver har kontakt med de utsatta kvinnorna och deras roll. Slutligen redovisar vi våra överväganden och förslag i kapitel 8, beskriver de ekonomiska konsekvenserna i kapitel 9 och kommenterar författningsförslagen i kapitel 10. I detta kapitel ska bakgrunden belysas. Syftet är att ge en introduktion till regelverket, praxis och debatten. Mer ingående analyser av regelverket och praxis finns dock i kapitel 4. Kritiken mot lagstiftningen finns utvecklad i kapitel 3. Medborgare i ett EU-land har rätt att vistas och arbeta i utan visering. Om vistelsen avser än kan man ofta behöva registrera sig hos . För medborgare utanför EU är dock invandring eller vistelse reglerad. De flesta EU:s medlemsländer samarbetar om migration genom det s.k. . Är syftet att endast besöka måste man ofta ansöka om visering. Detta görs vid en svensk ambassad eller svenskt konsulat i det land man är bosatt i. Ambassaden eller konsulatet vidarebefordrar ansökan till för beslut men beslutar oftast själva. För att få visering krävs utöver pass, pengar för vistelsen alternativt att någon i står för kostnaderna samt en medicinsk reseförsäkring. De flesta ansökningar bifalls . Avslag kan ske om myndigheten bedömer att sökanden inte kommer att lämna Schengenområdet efter besöket eller om syftet bedöms vara annat än det som uppgetts (/info/140.html). En visering gäller i eller i ett annat Schengenland . Man måste lämna Schengenområdet för att kunna ansöka om nytt visum. Om det finns starka skäl kan visumet förlängas. I normalfallet måste dock den som vill stanna ansöka om uppehållstillstånd. Den som vistas i med visering har bara rätt till osubventionerad akut sjukvård samt bistånd enligt socialtjänstlagen i akuta situationer (Vård efter behov och på lika villkor – en mänsklig rättighet, Betänkande av Utredningen om vård för papperslösa m.fl. SOU 2011:48, avsnitt 2.4.2). Den som stannar i efter det att viseringstiden gått ut utan att söka och få uppehållstillstånd, blir s.k. papperslös. Även denna person har bara rätt till osubventionerad akut sjukvård, men rätt till stöd enligt socialtjänstlagen om personen i fråga kan anses ha sin hemvist i en kommun och inte vara på besök (a.a.). Den nämnda utredningen föreslog att alla s.k. papperslösa ska erbjudas subventionerad hälso- och sjukvård av det landsting inom vars område de bor eller vistas. Om syftet inte bara är att besöka ska en medborgare utanför EU ansöka om uppehållstillstånd vid ambassaden eller konsulatet. Ansökan ska ha beviljats före inresan till landet. Det finns tidsbegränsade uppehållstillstånd och permanenta uppehållstillstånd. En utlänning som är eller vill bli sambo/gifta sig med en person som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i kan ansöka om uppehållstillstånd. gäller ofta att den i redan bosatta personen eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (anknytningspersonen) kan försörja sig själv och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Det finns sedan olika varianter för prövningen och beslutet beroende på om paret tidigare bott tillsammans och om paret är gifta. Dessa olika varianter är följande: Paret har tidigare bott tillsammans utomlands. Har paret stadigvarande bott tillsammans utomlands först ska utlänningen beviljas permanent uppehållstillstånd direkt om det inte finns hinder mot uppehållstillstånd. Dessa hinder kan vara att oriktiga uppgifter lämnats, det är ett skenäktenskap, utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller om anknytningspersonen är gift med någon annan. Par som stadigvarande bott tillsammans utomlands räknas som etablerade par. Har man däremot inte bott stadigvarande tillsammans utomlands är det en s.k. snabb anknytning, oavsett om man gift sig eller inte. Om paret inte tidigare stadigvarande bott tillsammans utomlands är det alltså fråga om s.k. snabb anknytning. I det fallet beviljas utlänningen vid första tillfället bara ett tillfälligt uppehållstillstånd. Detta följer av 5 kap. 8 § utlänningslagen. Enligt praxis är tiden för det tillfälliga uppehållstillståndet . Om paret gift sig innan ansökan beviljas får utlänningen ett tillfälligt uppehållstillstånd . Den prövning som sker är kontroll av att det inte finns hinder mot uppehållstillstånd, dvs. samma hinder som nämns under punkten 1, oriktiga uppgifter får inte ha lämnats, det ska inte vara fråga om ett skenäktenskap, utlänningen får inte utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet och anknytningspersonen får inte vara gift med någon annan. 2b. Om paret inte är gifta vid ansökan utan har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande i , får utlänningen ett tillfälligt uppehållstillstånd om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Vid bedömningen om förhållandet framstår som seriöst ställs krav på att förhållandet varat , att parterna har träffats i viss utsträckning, att de har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Hänsyn tas också till om parterna har eller väntar barn tillsammans. Hänsyn tas vidare till sedvänjor inom andra kulturer, t.ex. s.k. arrangerade äktenskap. Det framhålls att när det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster och äktenskapet ingås med parternas fria samtycke bör uppehållstillstånd kunna beviljas, trots att parterna träffats i begränsad omfattning och kanske saknar närmare kunskap om varandra (Utlänningslagen med kommentarer, , , åttonde upplagan s. 189). Det får inte heller föreligga sådana hinder mot uppehållstillstånd som anges under 2a och 1. Slutligen sker en speciell prövning vid snabba anknytningar i de fall paret inte är gifta. Enligt 5 kap. 17 § utlänningslagen gäller vid prövning av uppehållstillståndet att det särskilt skall beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Från början omfattade bestämmelsen såväl gifta som icke-gifta par. 2006 inskränktes dock bestämmelsen till att bara avse de förhållanden där parterna inte var gifta. Denna lagändring infördes i samband med att EU:s familjeåterföreningsdirektiv införlivades. Syftet med bestämmelsen är att undvika att en sökande, som kan antas komma att fara illa i ett förhållande, lämnar sitt hemland för en osäker tillvaro i . anfördes dock i propositionen (prop. 1999/2000:43 s. 41–42) att en myndighets möjlighet att i enskilda fall avgöra vad som är bäst för den enskilde oftast är begränsad. Regeringen bedömde då att det inte kunde komma i fråga att avslå en ansökan om uppehållstillstånd i enbart på den grunden att den i bosatta personen är kriminell, lika litet som ansökan kan avslås på den grunden att den som bor i exempelvis har missbruksproblem. Hur välmenande mot den utländska parten ett sådant beslut än skulle kunna tyckas vara, skulle det innebära en otillbörlig inblandning i parternas privatliv. Rättssäkerhetsskäl talar också mot en sådan ordning eftersom det är ofrånkomligt att det skulle bli fråga om subjektiva värderingar. Regeringen anförde vidare: Avslag bör dock komma i fråga endast när risken för att sökande skall fara illa är påtaglig. En påtaglig risk för att sökanden kommer att fara illa kan ofta bedömas föreligga, om det kommer fram att anknytningspersonen tidigare gjort sig skyldig exempelvis till våldsbrott mot närstående eller till sexualbrott. Sådana uppgifter bör beaktas i ärendet om uppehållstillstånd (a.a. s. 222). Vid prövningen enligt 5 kap. 17 § har alltid rätt att göra slagningar i misstanke- och belastningsregistren. 2.2.2Vad händer sedan i ? I normalfallet beviljas enligt uppgift från sedan i ett permanent uppehållstillstånd för utlänningen efter begränsad kontakt med verket om utlänningen väljer att stanna kvar. Även denna prövning varierar dock. Vid s.k. snabb anknytning beviljas efter ansökan permanent eller nytt tillfälligt uppehållstillstånd av när det tillfälliga uppehållstillståndet gått ut. I normalfallet kan ansökan göras . Enligt 5 kap 16 § är dock huvudregeln att förhållandet då fortfarande måste bestå. Om förhållandet upphört kan utlänningen ändå få uppehållstillstånd om 1. utlänningen har särskild anknytning till , 2.förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller 3.andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd. I Roks rapport, Fruimporten fortsätter , anges att totalt 22 599 personer beviljades tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning . 13 696 av dessa var kvinnor. Av dessa kvinnor fick 11 906 uppehållstillstånd på grund av snabb anknytning, dvs. paret hade inte tidigare stadigvarande bott tillsammans utomlands. skickades det ut en enkät till Roks 78 kvinnojourer. inkom med statistik. av jourerna hade kommit i kontakt med kvinnor som sökte stöd på grund av våld i en anknytningsrelation . Det totala antalet kvinnor som jourerna mött med denna problematik var 552. Motsvarande siffra var 515 (s. 14–15). Roks menar i sin rapport att de stora problemen är brist på granskning och information i samband med ansökan, tvåårsregeln och orimligt stränga krav för fortsatt uppehållstillstånd vid brusten anknytning. Nedan preciseras Roks kritik. Brist på granskning (s. 26) Roks pekar på att familjeåterföreningsdirektivets införlivande har inneburit att det är omöjligt att avslå ansökan om uppehållstillstånd på den grunden att kvinnan kan fara illa under förutsättning att parterna är gifta. Ett giftermål är därmed en fribiljett till uppehållstillstånd. Det borde dock enligt Roks vara möjligt att komma åt serieimportörer även på den grunden att det egentligen är fråga om ett skenförhållande och därför borde en ansökan kunna avslås. har möjlighet att avslå ansökan om uppehållstillstånd även för gifta om det är fråga om ett skenförhållande. Det förutsätter dock att för register över anknytningspersoner, vilket inte sker. Brist på information (s. 27) Personer som får uppehållstillstånd på grund av anknytning omfattas inte av en rätt till samhällsinformation (dock har utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare (SOU 2010:37) lämnat förslag om att även fler ska ha rätt till samhällsorientering). Många av kvinnorna går enligt Roks inte heller på SFI. Ett annat problem skulle vara att låter anknytningspersonen företräda kvinnan med en fullmakt. Tvåårsregeln (s. 27) Roks kritiserar tvåårsregeln och menar att den inte behövs. Orimliga krav för fortsatt uppehållstillstånd vid brusten anknytning Om detta anförs följande i rapporten: Den så kallade skyddsgrund som finns för personer som utsätts för våld i sina anknytningsrelationer och som formuleras i UtlL 5 kap. 16 § är minst av allt solid. De rekvisit som sökande måste uppfylla för att beviljas fortsatt uppehållstillstånd på denna grund är av sådan art att få personer i praktiken klarar av att leva upp till dem och präglas av okunskap om hur våld i nära relationer påverkar offret. Dessutom kan uppfyllandet av ett krav innebära att ett annat sätts ur spel: För att våldet ska kunna betraktas som det avgörande skälet till att relationen upphört måste relationen ha avslutats kort inpå våldet – som kravet på en längre tids sammanboende gör att en sökande kan nekas uppehållstillstånd om relationen varit för kortvarig. Vad gäller beviskrav..Få kvinnor som utsatts för våld av sin partner polisanmäler eller uppsöker läkare, medan de oftare kommer i kontakt med sociala myndigheter eller kvinnojourer. Men i praktiken räcker sällan sådana intyg till. Ord står mot ord och brott kan ej styrkas är fraser som många kvinnojourer hört till leda Troligtvis är de höga beviskraven en förklaring till att endast i en handfull ärenden över huvud taget prövar huruvida våld i anknytningsrelationen kan utgöra skäl för fortsatt uppehållstillstånd: Kvinnornas juridiska ombud vet att det är svårt att beviljas uppehållstillstånd på denna grund. En annan anledning till det låga antalet ärenden där våldsaspekten granskats är att det i en del fall föreligger asylskäl vilka är överordnade. Man kan också ifrågasätta varför det i lagstiftningen ställs krav på att kränkningarna ska ha varit grova eller upprepade. sänder ut är att just denna grupp kvinnor bör acceptera enstaka eller mindre allvarliga våldshandlingar (s. 28–29). Utredningen har sammanträtt med thailändska ambassaden i . Skälet till att kontakt etablerats just med denna ambassad är att ambassaden enligt uppgift ägnar mycket tid och kraft åt att hjälpa thailändska kvinnor i . Från ambassaden har följande uppgetts; Det finns ca 32 000 förstagenerationsinvandrare från i . av dem är kvinnor och 80–av dessa kvinnor är gifta med svenska män, män som är medborgare i . Antalet kvinnor som kommer till från har ökat under de senaste 5–6 åren. Ökningen beror inte så mycket på att internetkontakter ökat utan mer på att alltfler svenskar reser till och att svenska män där lär känna thailändska kvinnor. Många i vill bosätta sig i väst. En av den thailändska ambassadens huvuduppgifter är att hjälpa thailändska medborgare i . Det handlar om bl.a. frågor som borttappade pass och bärplockare som inte ersätts. Eftersom en så stor del av dem som är i är kvinnor, som är gifta med svenska män är deras förhållanden en viktig fråga. Ambassaden har en s.k. hotline, som är till för alla thailändare i . Till den har kopplats frivilliga med särskilt uppgift att hjälpa kvinnor. Ambassaden ordnar också seminarier om kvinnors rättigheter. De thailändska kvinnor som kommer till har känt sina svenska män mer eller mindre . har paret först bott tillsammans i . Den thailändska befolkningen har en mycket positiv inställning till , eftersom välfärden är bra. För kvinnorna kan flytten till vara en stor omställning. Klimatet är väldigt annorlunda och språket svårt att lära sig. Genomgående går dock kvinnorna på SFI för att lära sig svenska. Tvåårsregeln är ett problem för kvinnorna. De kvinnor som valt att komma till vill ogärna åka tillbaka till , eftersom det uppfattas som ett misslyckande. De vill därför inte separera innan perioden gått ut. Detta skapar en stor oro och gör kvinnorna beroende. Många söker därför information hos ambassaden. Genomgående finns det en stor osäkerhet om rättsläget, kvinnorna saknar helt kunskap om sina rättigheter. Det vore därför bra om informationen till kvinnorna före inresan kunde förbättras. Det är också viktigt att kvinnorna får ta del av all tänkbar information om mannen. Mot den angivna bakgrunden finns det en risk för att problem kan uppstå i förhållandet. Såvitt ambassaden känner till handlar det dock inte ofta om fysiskt våld från mannens sida, men det är uppenbart att mörkertalet kan vara stort. Ambassaden brukar få kännedom om ca 1–2 fall där kvinnan rapporterar om våld. I de fallen hjälper ambassaden till med polisanmälan. Man tror inte att thailändska kvinnor i någon större utsträckning söker hjälp på kvinnojourer i , snarare söker man stöd och hjälp hos sina landsmän. Det förekommer klagomål från kvinnor som inte handlar om fysiskt våld utan att de på annat sätt behandlas illa, exempelvis att de får arbeta hårt, men inte behålla sin lön. 3Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet – bakgrund och kritiska perspektiv – av universitetslektorn och docenten i straffrätt I detta kapitel vill vi lyfta fram det vi ser som det grundläggande problemet bakom utredningens frågor, nämligen att det handlar om män som utövar våld mot kvinnor i nära relationer. Vi menar att utredningens frågor liksom förslagen till lösningar måste grunda sig i en förståelse av att det våld och den kontroll som män utövar mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd liksom allt annat våld mot kvinnor är en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter och ett svenskt jämställdhetsproblem. Som kommer att framgå i slutet av detta kapitel och även längre fram i betänkandet anser vi, bl.a. med stöd i forskning på området, att det mot den bakgrunden finns anledning att rikta kritik mot hur frågan om mäns våld mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd har beskrivits och hanterats i svensk lagstiftning och rättstillämpning. I detta kapitel presenteras också den ganska knapphändiga forskning som har berört den problematik utredningens frågor relaterar till. Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet 3.2En fråga om mänskliga rättigheter Rättsliga reformer och andra politiska åtgärder som har vidtagits i för att motverka och åtgärda mäns våld mot kvinnor har ofta hänvisat till internationella åtaganden och till att mäns våld mot kvinnor är en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter (se t.ex. prop. 1997/98:55, Kvinnofrid, s. 24; prop. 2002/03:70, Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer, s. 31–33; Regeringens skrivelse 2011/12:3, s. 23). (Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women) berör inte explicit mäns våld mot kvinnor. Frågan är dock implementerad i konventionen genom att () 1992 utfärdade en rekommendation varigenom förklarades att det allmänna förbudet mot könsdiskriminering även ska anses omfatta könsbaserat våld (CEDAW General recom. 19, A/47/38). Konventionen täcker således allt våld mot kvinnor, även våld i hemmet, och våldet ses som en kränkning av kvinnors mänskliga rättigheter. Detta innebär att konventionsstaterna genom lagstiftning och andra åtgärder har åtagit sig att förebygga mäns våld mot kvinnor, att skydda kvinnor mot våld och att regelbundet rapportera till vilka åtgärder som har vidtagits i dessa avseenden. Ytterligare steg togs 1993 och 1994 när antog den s.k. Våldsdeklarationen och tillsatte en särskild rapportör för våld mot kvinnor. I Våldsdeklarationen återfinns en förståelse av våld mot kvinnor som ett uttryck för en ojämn maktbalans mellan kvinnor och män. I deklarationen sägs att mäns våld mot kvinnor är a manifestation of historically unequal power relations between men and women, which have led to domination over and discrimination against women by men and to the prevention of the full advancement of women liksom one of the crucial social mechanisms by which women are forced into a subordinate position compared with men (Declaration on the Elimination of Violence against Women. A/RES/48/104). Genom deklarationen infördes även en tydligare och vidare definition av våld mot kvinnor. Enligt artikel 1 innefattar våld mot kvinnor any act of genderbased violence that results in, or is likely to result in, physical, sexual or psychological harm or suffering to women, including threats of such acts, coercion or arbitrary deprivation of , whether occurring in public or in private life. I artikel 2 exemplifieras sedan detaljerat vad som kan innefattas i den definitionen, bl.a. misshandel Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet i hemmet samt sexuella övergrepp på flickor i hushållet. FN:s särskilda rapportör om våld mot kvinnor har till uppgift att samla information och föreslå åtgärder på internationell, nationell och regional nivå i syfte att eliminera våld mot kvinnor. Våld mot kvinnor är också ett problemområde i den handlingsplan som togs fram under FN:s fjärde kvinnokonferens i och den bygger på samma våldsförståelse som i tidigare FN-dokument. Mäns våld mot kvinnor har fortsatt att behandlas i många FN-sammanhang, bl.a. i Generalförsamlingens resolutioner (se t.ex. A/RES/64/137 Intensification of efforts to eliminate all forms of violence against women). Situationen för våldsutsatta migrerande kvinnor och minoritetskvinnor uppmärksammas i flera FN-dokument där våldsutsatta migrerande kvinnor ses som en särskilt utsatt grupp. Våldsdeklarationen ger staterna en specifik skyldighet att vidta åtgärder som direkt riktar sig mot våld som särskilt utsatta grupper av kvinnor utsätts för (se Preamble och Art. 4(1), Resolution (1994) A/RES/48/104). Samma påpekande angående särskild utsatthet görs i handlingsplanen från . Ett av de strategiska målen i handlingsplanen handlar om att regeringar och alla samhälleliga aktörer (t.ex. massmedia och icke-statliga organisationer) ska inse att migranter som är kvinnor är utsatta för våld (Strategiskt mål D1, punkt 125. Aktstycken utgivna av , Ny serie II:51, 1996). Överhuvudtaget i olika FN-sammanhang då våld mot kvinnor behandlas lyfts migrerande kvinnor ofta fram som ett specifikt problemområde i stort behov av åtgärder (se t.ex. för mänskliga rättigheter (2008), Resolution 7/24, Elimination of violence against women). Ett annat viktigt tema inom FN med relevans för denna utredning är frågan om våld mot migrerande kvinnliga arbetstagare. Inom FN-systemet återfinns ett flertal resolutioner och rapporter om detta problem som lyfter fram att dessa kvinnors mänskliga rättigheter måste respekteras. I resolutionerna uppmanas mottagande länder bl.a. att utveckla åtgärder inom hälso- och sjukvård, rättsväsende och sociala myndigheter för att hjälpa kvinnorna och att informera kvinnorna om vilka rättigheter de har (se t.ex. A/RES/52/97, p. 5 och A/RES/54/138, p. I en resolution lyftes tydligt fram att migrerande kvinnliga arbetstagare också kan utsättas för våld i hemmet och inom familjen. I samma resolution uppmanas alla regeringar att inkorporera ett genusperspektiv i alla policys rörande internationell migration, Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet alltså inte bara beträffande arbetskraftsmigration, allt i syfte att skydda kvinnor från våld, diskriminering, utnyttjande och övergrepp (A/RES/60/138, p. FN:s generalsekreterare har i detta sammanhang uppmärksammat att kvinnors status som invandrare kan begränsa deras förmåga att komma bort från våldet eller att få tillgång till information och stöd (A/62/177, p. Vad gäller situationen i har både och särskilda rapportör för våld mot kvinnor i sina senaste rapporter uttryckt sin oro över mänskliga rättigheter för våldsutsatta immigrerade kvinnor, flyktingkvinnor och minoritetskvinnor. uppmuntrar att vara proaktiva vad gäller att bekämpa våld mot sådana kvinnor (CEDAW/C/SWE/CO/7, punkt 39). FN:s särskilda rapportör för våld mot kvinnor ger inga uttryckliga rekommendationer vad gäller denna fråga i sin senaste rapport till , men pekar på behovet av att motverka existerande hinder för migrerande kvinnors likvärdiga medverkan i det svenska samhället (A/HRC/4/34/Add.3). 3.3En fråga om jämställdhet Mäns våld mot kvinnor blev en egen tydlig jämställdhetspolitisk fråga , förhållandevis sent i jämförelse med andra jämställdhetspolitiska frågor som kvinnors arbete, försörjning och inflytande. Innehållet i den jämställdhetspolitik som har utvecklats i och den officiella förståelsen av mäns våld mot kvinnor har mycket stora likheter med hur våldet förstås inom det internationella samfundet som en fråga om ojämlika maktrelationer mellan kvinnor och män samt kvinnors mänskliga rättigheter.