sou · H0B369 · 2012-10-23 00:00:00 — Dels kan studielån innebära en tröskel för deltagande för personer med en svag arbetsmarknadsanknytning (avsnitt 4.8.5). Den kommunala vuxenutbildningen är inte heller alltid anpassad efter de behov som nyanlända har. Det är sällan realistiskt att alla som helt saknar tidigare utbildning ska läsa in full grundskole- kompetens. I den grundläggande vuxenutbildningen följer under- visningen nationella kursplaner vars innehåll och upplägg ligger i linje med kursplaner. Flera besökta verksamheter menar att de flesta korttidsutbildade nyanlända snarare behöver grundläggande, praktiskt orienterade kunskaper, där undervis- ningen förankras i vardagssituationer och varvas med sfi. För att fylla detta behov har många av verksamheterna valt att själva anordna grundläggande undervisning. Behovet av att vidareutveckla den kommunala vuxenutbildningen för att i högre grad möta den förändrade elevgruppens behov uppmärksammas också i en rapport från . I rapporten konstateras att andelen utrikes födda på grundläggande nivå har ökat från till . Elevgruppen har som en följd av detta blivit betydligt mer heterogen med avseende på bakgrund, förut- sättningar och behov. Detta ställer nya krav på verksamhetens form och innehåll som dagens vuxenutbildning inte alltid förmår möta (, 2012). Att möta behovet av en grundläggande utbildning för nyanlända är något som också identifierats som en framgångsfaktor i etablerings- processen i (Djuve m.fl., 2011). kommun har valt att ta fram en lokal läroplan för basiskompetens. Basiskompetens är ett paket bestående av norska, matematik, naturkunskap, samhälls- kunskap och datakunskap som vänder sig till deltagare i norsk- undervisningen på spår 1 (motsvarar studieväg 1 i sfi). Sammanfattningsvis har vissa nyanlända ett stort behov av att bygga på sina baskunskaper med grundläggande kunskaper i ämnen som matematik och data. Detta behov tillgodoses inte i tillräcklig utsträckning inom ramen för den ordinarie vuxenutbildningen. Enligt utredningens bedömning finns det därför skäl att i likhet med den norska modellen komplettera studieväg 1 inom sfi med grundläggande undervisning i ett begränsat antal basämnen. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Behov av utökad och förändrad samhällsinformation har endast nyanlända flyktingmottagna rätt sam- hällsorientering. Förslag om att fler nyanlända ska erbjudas samhälls- orientering har presenteras i SOU 2010:37 och Ds 2012:24. Behovet av samhällsorientering uppmärksammas också i utredningen om kvinnor som kommit till som anhöriginvandrare och som utsätts för våld (SOU 2012:45). Flera arbetsförmedlare som besvarat utredningens enkät menar att många nyanlända behöver mer kunskap om det svenska sam- hället än vad de ger, i synnerhet praktiska vardags- kunskaper rörande exempelvis vårdkontakter och privatekonomi. En del kommuner har mot denna bakgrund valt att utöka samhälls- orienteringen. Ett antal kommuner i län erbjuder samhällsorien- tering med 20 timmars utökad hälsoinformation genom den regionala verksamheten Samhälls- och hälsokommunikatörer. Nyanländas behov av utökad samhällsinformation uppmärk- sammas även av verksamheterna som utredningen besökt. Många av dessa, i synnerhet de som vänder sig till korttidsutbildade, har lagt in kompletterande informationsinsatser om exempelvis skola och förskola, hälsa och . Den utökade informationen ses som viktig både för att öka deltagarnas kunskap om det svenska samhället, och för att skingra felaktiga föreställ- ningar om hur det svenska samhället fungerar. Vid sidan av ett utökat innehåll i samhällsorienteringen, anser såväl flera arbetsförmedlare som flera kommunala verksamheter att insatsernas upplägg behöver bli mer praktiskt inriktade och att tid- punkten för genomförande i viss mån behöver ses över. Det gäller i synnerhet insatser för nyanlända med kort eller ingen tidigare utbild- ning. Min upplevelse är att vi får upprepa aktiviteter för att de genomförts för . Den sökande har helt enkelt inte kunnat ta till sig kun- skapen. Många nyanlända har ingen tidigare kunskap om samhället och behöver sätta det som de lär sig i samband med verkliga händelser. Vi behöver aktiviteter i annan form. Det är nog lättare att ta in kunskapen om man får lära sig i verkligheten i stället för att sitta i en skolbänk . Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Behov av vägledning och stöd i rollen som förälder Kommuner och landsting erbjuder olika typer av allmänna föräldrastödjande insatser, såsom föräldrautbildningar under graviditeter och barns första levnadsår. Många nyanlända föräldrar tillgodogör sig dock inte det allmänt utformade föräldrastödet och det möter inte heller alltid dessa föräldrars behov. Barnombuds- mannen har påtalat att nyanlända familjer kan ha särskilda behov och bör erbjudas information om bland annat och vart föräldrar kan vända sig med frågor (, 2009). Behovet av ett utökat föräldrastöd avser i synnerhet för- äldrar som invandrar till med barn, vilka i regel inte har tillgång till det allmänna föräldrastöd som kommunerna erbjuder nyblivna föräldrar. Även har fört fram att nyanlända kan ha behov av en särskilt anpassad information, bland annat om barnolycksfall, karies och barnaga. De breda folkhälsosatsningar som genomförts i har resulterat i förändrade attityder och ökad kunskap om t.ex. tandhälsa och simkunnighet. Nyanlända föräldrar som saknar erfarenhet från motsvarande folkhälsoarbete i sina hemländer har behov av att få denna kunskap i i stället (, 2009). Nyanlända som omfattas av etableringslagen (2010:197) erbjuds viss information och tillfälle till dialog om föräldraskap inom ramen för samhällsorienteringen. Att bilda familj och leva med barn i utgör dock endast ett av åtta undervisningsområden, vilka sammantaget motsvarar . Det finns därmed bara begränsade möjligheter till ett mer fördjupat stöd kring föräldra- rollen inom ramen för samhällsorienteringen. Nyanlända som omfattas av etableringslagen har även rätt till en lots, som bland annat ska ge stöd i frågor om familjesituationen. I genomsnitt träffar etableringslotsen den nyanlända (Arbetsförmedlingen, 2012a). Lotsens ersättning är dessutom i stor utsträckning villkorad av att den nyanlända börjar arbeta. De eko- nomiska incitamenten att ge stöd kring föräldrarollen är därför mycket små. För att möta nyanlända föräldrars behov av stöd har en del kom- muner och andra aktörer tagit fram särskilda föräldraprogram. erbjuder exempelvis alla nyanlända föräldrar en fem dagars föräldrautbildning, som bland annat behandlar barns rättig- heter och hälsa samt barnuppfostran. använder en privat aktör, Folkhälsobyrån, där kulturtolkar i samarbete med Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften en barnmorska erbjuder nyanlända föräldrar kurser i föräldraskap. I finns föräldragrupper för nyanlända inom den öppna förskolan. Flera verksamheter som utredningen besökt erbjuder även föräldrastöd som en särskild aktivitet, där frågor som rör föräldraskap i samt barnens roll och utveckling diskuteras. kvinno- och tjejjourers riksförbund har inom ramen för ett projekt drivit ett föräldrastödsprogram för utrikes födda föräldrar i och Malmös förorter. Programmet bestod av tre sam- talstillfällen, och leddes av samtalsledare som var väl förankrade i lokalsamhället och som talade deltagarnas modersmål. Många del- tagare uttryckte att det var första gången sedan de kom till som de haft möjlighet att diskutera frågor om barnuppfostran, för- äldraskap och relationer och det fanns en stor efterfrågan på hand- fasta tips och råd (SKR, 2012). Erfarenheter från verksamheterna som utredningen besökt visar att föräldrastödet inte endast bidrar till att stärka deltagarna i rollen som föräldrar. För i synnerhet nyanlända kvinnor som är hem- arbetande har föräldrastödet även stärkt förutsättningarna för ett aktivt deltagande i samhällslivet i stort. Praktiska hinder försvårar användningen av de insatser som finns Den bristande tillgången på relevanta insatser för i synnerhet kort- tidsutbildade tycks delvis bottna i ett alltför snävt utbud av insatser. Utredningens enkätundersökning till kommuner indikerar dessutom att utbudet minskat sedan etableringslagen trädde i kraft. Majoriteten av de personer som invandrar till faller utanför etableringslagens målgrupp och saknar därför rätt till Arbetsför- medlingens särskilda insatser för att främja nyanländas arbetsmark- nadsetablering. När kommunerna hade ett samlat ansvar för intro- duktionen erbjöd de i vissa fall även anhöriginvandrare som inte ingick i målgruppen att delta i introduktionsinsatser. Drygt en av fem kommuner anger att de arbetsförberedande insatser som övriga nyanlända kan ta del av har blivit färre sedan etableringslagen trädde i kraft. Bland kommuner vars mottagande översteg 150 per- soner 2010 är det nästan hälften som anger att insatserna för övriga nyanlända har blivit färre. Att andelen kommuner som minskat sina insatser är större bland kommunerna med stort mottagande jäm- fört med kommuner i stort beror sannolikt på att det framför allt var de stora kommunerna som erbjöd arbetsförbered- Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften ande insatser för nyanlända innan etableringsreformen trädde i kraft. Tillgången till relevanta insatser begränsas även av ett antal praktiska hinder som försvårar användningen av de insatser som finns. För det första har Arbetsförmedlingen rent juridiskt svårt att använda arbetsförberedande verksamhet som en insats i de etablerings- och handlingsplaner myndigheten ska upprätta för nyanlända arbetssökande. Flera kommuner, särskilt kommuner med ett stort mottagande, har valt att anordna egen verksamhet för nyanlända i syfte att möta de behov hos målgruppen som inte till- godoses genom de nationella insatserna. Dessa insatser skulle potentiellt kunna användas av Arbetsförmedlingen för att bredda myndighetens utbud. Enligt förordningen (2007:1364) om Arbets- förmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknads- politiska program får dock Arbetsförmedlingen som huvudregel endast träffa överenskommelser med kommunen om det efter upp- handling visar sig att ingen annan lämplig aktör finns.20 I samband med att det samordnande ansvaret för flyktingmot- tagandet flyttades från kommunerna till Arbetsförmedlingen har nyanländas tillgång till de kommunala arbetsförberedande insats- erna minskat ytterligare. Med den tidigare, kommunala, introduk- tionsersättningen kunde flyktingmottagna delta i kommunala insatser. övertog samordningsansvaret har antalet flyktingmottagna minskat i de kommunala arbetsförberedande insatserna, eftersom Arbetsförmedlingen inte kan anvisa nyanlända dit. Ett undantag i sammanhanget är gemensamma EU-finansierade projekt, där ofta både kommunen och Arbetsförmedlingen finns med som projektägare. För det andra medför krav på språkliga förkunskaper samt brist- ande språkstöd att tillgången till insatser begränsas för nyanlända med svaga kunskaper i svenska. Det gäller exempelvis den kom- munala vuxenutbildningen. Det finns inget stöd i lag eller förord- ning för krav på förkunskaper på grundläggande nivå. Många kom- muner kräver dock en viss språknivå för att en sökande ska kunna antas till utbildningen, exempelvis minst godkänt i sfi D eller mot- svarande. Motsvarande språkkrav tycks även finnas för en del av 20 Kravet på upphandling gäller exempelvis program som arbetspraktik, arbetsmarknads- utbildningar, förberedande insatser och arbetslivsintroduktion. För vissa insatser inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin kan dock Arbetsförmedlingen träffa överenskom- melser med kommunen utan upphandling. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften I myndighetens handläggarstöd anges att nyanlända som helt eller delvis saknar kunskaper i svenska ska erbjudas tolk eller språkstöd vid deltagande i insatser som validering, yrkessvenska, meritportfölj och arbetsmarknadsutbild- ning.21 Utredningens enkätundersökning till arbetsförmedlare pekar dock på att anordnare förutsätter en viss språknivå. Arbets- förmedlare uppger att det finns ett stort behov av ett utökat språk- stöd för att öka insatsernas tillgänglighet för nyanlända med svaga kunskaper i svenska. I första hand lyfter handläggarna fram behovet av språkstöd i arbetsmarknadsutbildningar, men många menar även att det finns ett stort behov av ett utvidgat språkstöd i insatsen merit- portfölj. Meritportföljen fungerar jättebra för dem som kan svenska, men hur ofta kan en nyanländ det? Jag vet att de som levererar meritportföljen och många andra insatser enligt sina avtal faktiskt ska erbjuda språk- stöd på sökandes modersmål. Jag upplever dock att det sällan sker. Behovet av språkstöd är också något som flera verksamheter har framhållit vid utredningens besök. Nästan alla besökta verksam- heter som vänder sig till nyanlända med kort tidigare utbildning och svaga kunskaper i svenska språket erbjuder resurslärare som talar deltagarnas modersmål. I första hand används språkstödet i sfi-undervisning, men även i andra insatser såsom arbetsmarknads- utbildningar och temaaktiviteter. Stödet ses som en förutsättning för att deltagarna ska kunna tillgodogöra sig insatserna på ett bra sätt. Skolinspektionen konstaterar i en kvalitetsgranskning av sfi att en utökad användning av stöd på modersmålet kan ge goda effekter på sfi-deltagarnas språkinlärning och möjligheter till inflytande (Skolinspektionen, 2010). Flera verksamhetsföreträdare framhåller också att språkstödjarna har ett stort värde som förebilder och kulturella bryggor. För det tredje försvåras användningen av de insatser som finns av bristande möjligheter till en helhetsbild över insatserna. Utred- ningens enkät till arbetsförmedlare visar att av hand- läggarna som arbetar med etableringsuppdraget och av handläggarna som arbetar med övriga nyanlända anser att det är mycket eller ganska svårt att matcha målgruppen mot relevanta insatser. En av tre etableringshandläggare respektive en av fyra övriga 21 VIS Utbildningsinsatser för nyanlända, . Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften handläggare upplever att det beror på svårigheter att få en över- blick. Vidare upplever var femte handläggare i båda grupperna att matchningen försvåras av att insatsernas syften är otydligt formul- erade. 6.6Matchningen av befintliga insatser Matchningen mot insatser påverkas av flera faktorer. Befintliga insatser måste vara möjliga att kombinera med varandra (avsnitt 6.6.1). Detta förutsätter en samverkan mellan aktörerna på lokal nivå så att flexibla och gemensamma lösningar kan byggas. Vidare måste aktörerna ha incitament att matcha en nyanländ individ mot en arbetsrelevant insats (avsnitt 6.6.2). Aktörerna måste även ha kunskap om målgruppens behov och bakgrund. Det förutsätter att matchningen föregås av en gedigen kartläggning av såväl individens tidigare erfarenhet som viljeinriktning för framtiden, och som genom- förs i nära dialog med individen själv (avsnitt 6.6.3). Slutligen krävs att den enskilda handläggaren som ansvarar för matchningen utgår från individens faktiska behov i stället för antagna föreställningar om målgruppen (avsnitt 6.6.4). 6.6.1Möjligheter att kombinera insatser med varandra För att nyanländas etableringsperiod ska bli effektiv är det viktigt att insatserna kan kombineras med varandra. I många regelverk betonas också vikten av att insatser kombineras. Skollagen (2010:800) anger exempelvis att kommunen är skyldig att i samarbete med Arbetsförmedlingen verka för att eleven ges möjligheter att kombi- nera deltagande i sfi med arbetsförberedande insatser eller annan utbildning. Liknande skrivningar finns i lagstiftningen som reglerar den kommunala vuxenutbildningen, samhällsorienteringen och de sär- skilda etableringsinsatserna för nyanlända som omfattas av flykting- mottagandet. Enligt Socialtjänstlagen (2001:453) är kommunen skyldig att samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut om anvisning till kompetenshöjande insatser för personer med försörj- ningsstöd (se kapitel 4). Det finns således få formella hinder för parallella insatser, däremot finns ett antal praktiska hinder som försvårar. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Individen behöver själv ha kunskap om vilka insatser som erbjuds Dagens system förutsätter att den enskilda individen i hög grad själv har kunskap om vilka insatser som erbjuds och vart han eller hon ska vända sig för att få tillgång till insatserna. Detta ställer krav på kunskaper i svenska och om det svenska samhällssystemet som en nyanländ person ofta saknar. I Skolinspektionens intervjuer med sfi-studerande framkommer exempelvis att många deltagare inte har fått, eller inte har förstått, den information som givits kring möjligheterna att kombinera sfi med andra insatser. Majoriteten av de 25 granskade kommunerna ger endast information om sfi på svenska på sina hemsidor och mycket få kommuner erbjuder tolk- stöd (Skolinspektionen, 2010). För nyanlända som omfattas av etableringslagen (2010:197) har Arbetsförmedlingen ett samordningsansvar, som bland annat inne- bär att tillsammans med den nyanlände utforma en etableringsplan med aktiviteter som den nyanlända sammantaget har behov av för att kunna etablera sig i arbets- och samhällslivet. Flyktingmottagna nyanlända har även rätt till en etableringslots, som bland annat ska kunna bistå med studie- och yrkesvägledning (avsnitt 4.3.1). Sådana samordnande och vägledande aktörer saknas för övriga nyanlända. Dessa har heller inte rätt till samhällsorientering på modersmål, som syftar till att ge deltagarna en grundläggande introduktion till det svenska samhällssystemet. Många kommuner har studie- och yrkes- vägledare, men de är i regel inriktade mot utbildning och kan inte ge en helhetsbild av den nyanländes möjligheter till stöd. En del kom- muner erbjuder dessutom studie- och yrkesvägledning först efter att personen är klar med sfi, alternativt först när den studerande går kurs C eller D (Skolinspektionen, 2010). Parallella insatser kräver samverkan Parallella insatser förutsätter att flera aktörer samverkar. Sam- verkan krävs ibland även för samordning av insatser med samma huvudman. Det gäller till exempel den kommunala vuxenutbild- ningen och sfi, som olika förvaltningar kan ansvara för inom en kommun. Av Statskontorets uppföljning av genomförandet av etableringsreformen framgår att samverkan på ett övergripande plan tycks fungera förhållandevis bra. pekar rapporten på att det finns utvecklingsområden, exempelvis vad gäller kom- munikationen kring inplanerade insatser. Det händer att arbets- Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften förmedlare avbryter sfi-undervisning för att utan förvarning skicka den nyanlände till en av Arbetsförmedlingens insatser (Statskontoret, 2012b). Det tycks även finnas behov av utvecklad samverkan kring nyanlända som inte omfattas av flyktingmottagandet. [För att Arbetsförmedlingen bättre ska kunna stödja övriga nyanlända krävs] bättre samarbete på handläggarnivå mellan kommunen och Arbetsförmedlingen. Ledningen Af och ledningen på kommunen har samverkan men detta förs inte ner till mellanchefer och till hand- läggarnivå och därför fungerar det mycket dåligt. I kommunerna upplever man även att samverkan med etablerings- lotsarna fungerar relativt dåligt (Statskontoret, 2012b). Denna bild bekräftas av de studiebesök som utredningen genomfört. De flesta besökta verksamheter saknar kännedom om i vilken utsträckning deltagarna har en etableringslots samt vilken planering denna lots i sådant fall har för deltagaren. Särskilt viktig är samverkan i de fall individen har försörjning från både kommunen och Arbetsförmedlingen, vilka kan villkora ersättningarna med olika och ibland motstridiga krav på deltagande i insatser. De allra flesta arbetsförmedlare som arbetar med nyanlända brukar få kännedom om att den sökande har försörjningsstöd. Nästan var femte arbetsförmedlare uppger dock att de vanligtvis inte får reda på detta. Även i de fall kommunen och Arbetsförmed- lingen brukar ha kontakt, varierar kontaktens omfattning och karaktär i stor utsträckning mellan olika förmedlare. Det är av arbetsförmedlarna som anger att de oftast brukar stämma av den sökandes handlingsplan(er) med kommunen när den upprättas respektive förändras. Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften Källa: Utredningens enkät till arbetsförmedlare (bilaga 4). De flesta arbetsförmedlare – – upplever att de i de flesta fall har samma syn som kommunen på handlings- planernas innehåll respektive omfattning. Sju respektive tolv pro- cent av handläggarna anger dock att de sällan har samma uppfatt- ning som kommunen kring dessa två aspekter. Även logistiska hinder kan försvåra deltagande i parallella insatser. I en enkätundersökning som Statskontoret genomförde 2012 bland samtliga 300 etableringshandläggare på Arbetsförmedlingen fram- går att endast en fjärdedel anser att aktiviteterna i etablerings- planerna är bra planerade och koordinerade med varandra. I första hand upplevs restiden som ett problem. Många aktiviteter genom- förs på olika orter vilket hindrar deltagarna från att få ut så mycket som möjligt från insatserna (Statskontoret, 2012b). De logistiska hindren blir ofta särskilt stora i glesbygden, där vissa aktiviteter eller aktörer ibland saknas. Arbetsförmedlingen är till exempel inte representerad på varje ort (, 2011). Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften muner har dessutom ett alltför begränsat deltagarunderlag för att kunna erbjuda sfi och samhällsorientering på flexibla tider (Statskontoret, 2012b). Samma bild framkommer i en rapport från som pekar på svårigheten att kombinera samhälls- orientering med andra insatser. Utöver långa avstånd och begräns- ningar inom kollektivtrafiken, försvåras kombinationen av att olika aktiviteter ibland är schemalagda (, 2012). En samordnad schemaläggning kan vara särskilt svår att få till stånd för generella insatser, såsom den kommunala vuxenutbild- ningen. Eftersom vuxenutbildningen vänder sig till en bredare grupp av befolkningen är det sällan möjligt att anpassa utbild- ningens upplägg utifrån vad som passar nyanlända. Svårigheter att kombinera insatser leder till minskad effektivitet i etableringen – men goda exempel finns Svårigheterna att kombinera olika insatser leder sammantaget till sämre förutsättningar för en effektiv etablering. Detta gäller i synnerhet nyanlända med kort utbildning. Samtliga verksamheter som utredningen besökt framhåller vikten av parallella insatser för att deltagarna ska kunna göra framsteg i etableringsprocessen. Genom att exempelvis kombinera grundläggande vuxenutbildning och sfi med praktik kan inlärningen förankras i praktiska situa- tioner, vilket i sin tur påskyndar språkutvecklingen. Kombina- tionen ger dessutom deltagaren bättre förutsättningar att tillgodo- göra sig praktiken. Att delta i en insats i taget, eller i två insatser som inte är samordnade med varandra, riskerar att leda till en utdragen etablering med minskad motivation som följd. Flera besökta verk- samheter tar emot utrikes födda kvinnor som varit i 10–, men som på grund av sporadiska, uppbrutna insatser befinner sig på samma ställe i etableringsprocessen som en helt nyanländ person. Samtliga verksamheter vittnade om att kvinnorna överlag har en betydligt lägre framtidstro efter att ha snurrat runt i systemet jämfört med kvinnor som varit i . För att öka tillgången till och kvaliteten i parallella insatser, har kommunen och Arbetsförmedlingen på vissa håll i landet utvecklat Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften lokala lösningar för nyanlända.22 Verksamheterna är exempel på hur de praktiska hindren för att kombinera olika insatser kan lösas. Ett genomgående drag är att de ofta består av ett sammanhållet paket av insatser som en enskild huvudman tagit ett övergripande ansvar för att samordna och ibland även driva.